Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 03. Mai 2016 - 3 B 13.1069

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Der Kläger beanstandet die Auswahlentscheidung der Beklagten für die ämtergleiche Besetzung eines Dienstpostens.

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Der ... geborene Kläger steht als Regierungsdirektor (BesGr A 15 BBesO) im Dienst der Beklagten und ist beim Bundesnachrichtendienst (BND) tätig. Mit der Stellenausschreibung ... vom 10. April 2012 schrieb der BND den ebenfalls mit der Besoldungsgruppe A 15 und gleichrangigen Vergütungs-/Entgeltgruppen bewerteten Dienstposten des ... des BND in ... aus.

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Die Ausschreibung enthielt ein Anforderungsprofil, in dem u.a. nach dem Standardisierten Leistungsprofil (SLP) bewertete Sprachkenntnisse gefordert wurden. In der Ausschreibung hieß es u.a., dass nur Bewerbungen von ämter- bzw. entgeltgruppengleichen Personen berücksichtigt würden, eine förderliche Umsetzung ins Ausland sei nicht vorgesehen; Sprachkenntnisse seien durch ein entsprechendes SLP oder einen Spracheinstufungstest nachzuweisen, eine Selbsteinschätzung könne nicht gewertet werden.

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Der Kläger bewarb sich am 4. Oktober 2012 mit dem Hinweis auf Italienisch-Sprachkenntnisse, die er sich beim NATO-Defense College (NDC) in Rom 2011 angeeignet und die er durch Besuche in Volkshochschul-Fortgeschrittenenkursen ausgebaut habe.

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In einer Entscheidungsvorlage vom 16. November 2012 wurden mehrere Bewerber aus dem Auswahlverfahren ausgeschieden und die Auswahlentscheidung zwischen vier verbliebenen A 15-Bewerbern vorgeschlagen. In der Vorlage hieß es u.a., dass keiner der Bewerber ein geprüftes SLP in Italienisch besitze. Einer der Bewerber habe seine Sprachfertigkeiten im Jahr 1999 mit SLP 21212 lediglich selbst eingeschätzt; der Kläger habe nach eigenem Bekunden Italienischkenntnisse während seiner NDC-Teilnahme erworben und diese in VHS-Kursen fortgeführt. Im Ergebnis müssten alle Kandidaten durch Teilnahme an einem Sprachkurs auf das geforderte Sprachniveau geführt werden. Sodann votierte die Entscheidungsvorlage "letztendlich auch aus personalwirtschaftlichen Erwägungen" für eine Besetzung des Dienstpostens mit dem Beigeladenen. Dieser habe in den über 35 Jahren seiner Dienstzugehörigkeit fortlaufend Spitzenleistungen erbracht. Aufgrund seiner langen Verwendungszeit in einem Referat stehe er für einen Wechsel in ein neues Aufgabenfeld an. Die Leitung des BND entschied gemäß dem Vorschlag der Vorlage für den Beigeladenen. Unter dem 28. Januar 2013 wurde dies dem Kläger mitgeteilt.

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Der Kläger legte unter dem 1. Februar 2013 Widerspruch ein und begründete diesen im Wesentlichen damit, dass der Beigeladene nicht das geforderte Anforderungsmerkmal italienischer Sprachkenntnisse der Stufe SLP 2 besitze. Damit habe sich der BND von dem verbindlichen Anforderungsprofil gelöst, das nicht mehr zu seiner Disposition stehe.

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Auf der Grundlage eines Prüfvermerks vom 16. Mai 2013 entschied der BND am Folgetag, die Stelle erneut auszuschreiben. Das Auswahlverfahren sei rechtsfehlerhaft gewesen; es sei versäumt worden, Nachweise zu den nach Aktenlage bei zwei Bewerbern (darunter beim Kläger) aufgezeigten Italienischkenntnissen einzufordern. Unter dem 4. Juni 2013 wurde dem Kläger mitgeteilt, dass die Stellenausschreibung aus personalwirtschaftlichen Gründen aufgehoben worden sei, weil zum Zeitpunkt der Auswahlentscheidung keiner der Bewerber das Anforderungsprofil erfüllt habe; der Dienstposten werde in Kürze erneut zur Nachbesetzung ausgeschrieben.

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Die neue Stellenausschreibung ... vom 6. Juni 2013 war mit der vorangegangenen Ausschreibung inhaltsgleich mit dem einzigen Unterschied, dass die geforderten Sprachkenntnisse erst bei Dienstantritt nachzuweisen seien. Der Kläger und der Beigeladene bewarben sich erneut. Unter dem 14. August 2013 entschied sich die Beklagte wieder dafür, den Dienstposten mit dem Beigeladenen zu besetzen. Der Dienstposten wurde ihm mit Wirkung vom 24. März 2014 übertragen.

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Der Kläger hat bereits vor Aufhebung der ersten Stellenausschreibung Klage erhoben. Zu deren Begründung trägt er im Wesentlichen vor, das Vorgehen der Beklagten verletze ihn in seinem Bewerbungsverfahrensanspruch aus Art. 33 Abs. 2 GG, mindestens jedoch in seinem Anspruch auf ermessenfehlerfreie Entscheidung über seine Bewerbung. Der Abbruch des ursprünglichen Stellenbesetzungsverfahrens sei unbeachtlich, weil er nicht aus sachlichen Gründen erfolgt sei. Die tragende Begründung der Auswahlentscheidung, dass kein Bewerber das geforderte Anforderungsprofil erfülle, sei in Bezug auf seine Person unzutreffend. Er habe bereits seinerzeit über einsatzbereite Italienisch-Kenntnisse auf dem Niveau SLP 2 verfügt, worauf er in seiner Bewerbung hingewiesen habe (ergänzend verweist er auf eine vom 25. Juni 2013 - mithin nach Klageerhebung - datierende Bescheinigung der genannten Stelle). Diesem Hinweis hätte die Beklagte seinerzeit nachgehen müssen, sei es durch Einholung dienstlicher Erklärungen der für die Entsendung des Klägers an das NATO Defense College verantwortlichen Bediensteten, sei es durch Überprüfung seiner Italienisch-Kenntnisse durch einen aktuellen Sprachtest. Sowohl die Begründung für die Ablehnung seiner Bewerbung als auch die für den Abbruch des Stellenbesetzungsverfahrens seien lediglich vorgeschoben und dienten dazu, den Dienstposten einem Bewerber zu übertragen, der die Anforderungskriterien nicht erfülle. Dass der Beigeladene aufgrund der Teilnahme an einer mehrmonatigen Sprachausbildung inzwischen (wohl) ebenfalls über exzellente Sprachkenntnisse in Italienisch verfüge, dürfe weder zur Rechtfertigung des Abbruchs noch als entscheidungserheblicher Umstand für die neue Auswahlentscheidung berücksichtigt werden; eine solche "Nachqualifizierung" sei kein sachlicher Grund für den Abbruch des Auswahlverfahrens.

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Für den Fall, dass in der Übertragung des Dienstpostens auf den Beigeladenen ein erledigendes Ereignis gesehen werde, sei hilfsweise die Rechtswidrigkeit der Ablehnung der Bewerbung des Klägers und der Dienstpostenübertragung festzustellen. Das dafür erforderliche Interesse ergebe sich aus der Gefahr, dass die Beklagte auch künftig eine derartige fehlerhafte Entscheidung zu seinem Nachteil treffe, sowie aus seinem Interesse, die Kosten des vorliegenden Rechtsstreits im Wege des Schadensersatzes erstattet zu bekommen.

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Der Kläger beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 15. Februar 2013 zu verurteilen, über die Bewerbung des Klägers auf den Dienstposten des ... erneut und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden sowie die Besetzung des Dienstpostens rückgängig zu machen,

hilfsweise für den Fall, dass in der Übertragung des Dienstpostens auf den Beigeladenen ein erledigendes Ereignis gesehen wird,

festzustellen, dass die Ablehnung der Bewerbung und der Übertragung des streitgegenständlichen Dienstpostens auf den Kläger zum Zeitpunkt des Eintritts des erledigenden Ereignisses rechtswidrig gewesen ist.

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Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen,

und verteidigt ihr Vorgehen: Das ursprüngliche Stellenausschreibungsverfahren sei aus sachlichem Grund abgebrochen worden, weil sie erkannt habe, dass die Auswahlentscheidung rechtsfehlerhaft zustande gekommen sei. Es sei versäumt worden, die (behaupteten) Italienisch-Kenntnisse der Bewerber durch einen entsprechenden Sprachtest überprüfen zu lassen. Ein rechtsfehlerfreier Vergleich der Bewerber sei daher nicht möglich gewesen. Sie habe des Weiteren erkannt, dass es für das ursprüngliche Anforderungsmerkmal, wonach die Sprachkenntnisse bereits zum Zeitpunkt der Auswahlentscheidung vorliegen müssten, keinen zwingenden Grund gegeben habe, da es ausreichend sei, wenn solche Sprachfertigkeiten noch bis zum geplanten Dienstantritt erlangt und nachgewiesen würden. Wegen dieser zu hohen Anforderung habe das ursprüngliche Anforderungsprofil möglicherweise Bewerbungen geeigneter Personen verhindert und den Kreis potentieller Bewerber zu sehr eingeengt.

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Der Beigeladene hat sich zu der Klage nicht geäußert.

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Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist sowohl mit ihrem Hauptantrag als auch mit dem Hilfsantrag unzulässig. Dem Kläger fehlt die Klagebefugnis, also eine subjektive Rechtsposition, aufgrund der er eine erneute Entscheidung über die Übertragung des streitgegenständlichen Dienstpostens (1.), hilfsweise die Feststellung begehren könnte, dass die Ablehnung seiner Bewerbung und der Übertragung des Dienstpostens auf ihn rechtswidrig gewesen seien (2.).

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1. Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO muss ein Kläger geltend machen können, durch den angefochtenen Verwaltungsakt oder durch die Ablehnung oder Unterlassung eines begehrten Verwaltungsakts in seinen Rechten verletzt zu sein. Dasselbe gilt bei einem mit einer Leistungsklage zu verfolgenden sonstigen Verwaltungshandeln (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 28. Oktober 1970 - 6 C 48.68 - BVerwGE 36, 192 <199> und vom 17. Januar 1980 - 7 C 42.78 - BVerwGE 59, 319 <326> sowie Beschluss vom 5. Februar 1992 - 7 B 15.92 - NVwZ-RR 1992, 371), wie es hier mit der vom Kläger mit seinem Hauptantrag begehrten Übertragung des streitgegenständlichen Dienstpostens in Rede steht. Diese sog. Klagebefugnis ist gegeben, wenn unter Zugrundelegung des Klagevorbringens eine Verletzung des geltend gemachten Rechts möglich erscheint. Daran fehlt es, wenn die vom Kläger geltend gemachte Rechtsposition offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise bestehen oder ihm zustehen kann (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 13. Juli 1973 - 7 C 6.72 - BVerwGE 44, 1 <3> und vom 28. Februar 1997 - 1 C 29.95 - BVerwGE 104, 115 <118>).

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Eine derartige subjektive Rechtsposition auf Übertragung des ausgeschriebenen Dienstpostens oder erneute Entscheidung hierüber steht dem Kläger im Streitfall nicht zu.

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a) Der vom Kläger begehrte Dienstposten des ... des BND in ... ist - wie der derzeit vom Kläger innegehabte Dienstposten - nach der Besoldungsgruppe A 15 BBesO bewertet. Die Übertragung dieses ämtergleichen Dienstpostens erfolgt im Rahmen einer Umsetzung. Denn der BND stellt, auch wenn seine Dienststellen sich an verschiedenen Orten (insbesondere im Ausland) befinden, organisationsrechtlich eine (einzige) Behörde dar. Die Übertragung eines anderen Dienstpostens im Geschäftsbereich des BND ist daher dienstrechtlich eine Umsetzung innerhalb ein und derselben Behörde (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Februar 2008 - 2 A 1.07 - NVwZ-RR 2008, 547 Rn. 24, vom 26. Mai 2011 - 2 A 8.09 - Buchholz 232 § 55 BBG Nr. 16 Rn. 19 und vom 27. September 2011 - 2 VR 3.11 - Buchholz 232.1 § 48 BLV Nr. 1 Rn. 20).

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Der Rechtscharakter einer - gesetzlich nicht geregelten - Umsetzung ist seit der Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 1980 zur fehlenden Verwaltungsakt-Qualität dieser Maßnahme geklärt (BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1980 - 2 C 30.78 - BVerwGE 60, 144 <146 ff.> = Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 20 S. 33 ff.). Hiernach ist eine Umsetzung die das Statusamt und das funktionelle Amt im abstrakten Sinne unberührt lassende Zuweisung eines anderen Dienstpostens (Amt im konkret-funktionellen Sinne) innerhalb einer Behörde. Sie ist eine innerorganisationsrechtliche Maßnahme, die die Individualsphäre des Beamten grundsätzlich nicht berührt. Sie kann auf jeden sachlichen organisations- oder personalwirtschaftlichen Grund gestützt werden (BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2008 - 2 A 1.07 - NVwZ-RR 2008, 547 Rn. 25) und erfolgt allein im öffentlichen Interesse an einer möglichst optimalen Aufgabenerfüllung und Stellenbesetzung. Bei einer Klage   g e g e n   eine Umsetzung ("Weg-Umsetzung") kann die Ermessensausübung im allgemeinen nur darauf überprüft werden, ob sie durch einen Ermessensmissbrauch maßgebend geprägt ist; denkbar sind insoweit eine Verletzung der Fürsorgepflicht, die Nichteinhaltung einer Zusage oder - unter bestimmten Voraussetzungen - der Entzug von Leitungsaufgaben (BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1980 - 2 C 30.78 - BVerwGE 60, 144 <152>; vgl. auch den Überblick bei Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 8. Aufl 2013, § 4 V, S. 101 ff. ).

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b) Entgegen der Ansicht des Klägers kann dieser sich im vorliegenden Fall einer Auswahl unter Bewerbern um einen im Wege der ämtergleichen Umsetzung zu besetzenden Dienstposten (Umsetzungskonkurrenz) weder unmittelbar oder als Vorwirkung (aa) noch ausnahmsweise (bb) auf die Verfahrensgarantien eines Bewerbungsverfahrensanspruchs aus Art. 33 Abs. 2 GG berufen.

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aa) Eine Auswahlentscheidung unter den Bewerbern um eine ämtergleiche Umsetzung unterfällt mit Blick auf deren eingangs dargestellten Rechtscharakter grundsätzlich nicht dem Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 2 GG, da bei ihr nicht die Vergabe eines höherwertigen Statusamtes oder eine dies vorwegnehmende Entscheidung in Rede steht. Sie ist daher grundsätzlich nicht an die hierzu in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Maßstäbe gebunden.

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bb) Die Beklagte hat sich auch nicht "freiwillig" den Auswahlkriterien des Art. 33 Abs. 2 GG für die Vergabe des Dienstpostens unterworfen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. September 2011 - 2 VR 3.11 - Buchholz 232.1 § 48 BLV Nr. 1 Rn. 20). Eine solche - in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall ausnahmsweise gegebene - Sondersituation liegt hier nicht vor.

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Der Inhalt einer Stellenausschreibung muss durch eine am objektiven Empfängerhorizont potentieller Bewerber orientierte Auslegung ermittelt werden (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 32 und vom 8. Juli 2014 - 2 B 7.14 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 61 Rn. 8). Der Wortlaut der hier in Rede stehenden Stellenausschreibung bietet keinen Anhaltspunkt dafür, dass der BND sich bei der vorliegenden Umsetzung ausnahmsweise den Anforderungen des Art. 33 Abs. 2 GG unterwerfen wollte. Vielmehr ist in der Ausschreibung der ausdrückliche Hinweis darauf enthalten, dass Bewerbungen nur ämter- bzw. entgeltgruppengleich berücksichtigt würden und eine förderliche Umsetzung nicht vorgesehen sei. Beförderungsbewerbungen waren damit ausdrücklich ausgeschlossen.

23

Ergänzend hat der BND im vorliegenden Verfahren - in ausdrücklicher Abgrenzung zu dem vorstehend angesprochenen Fall (BVerwG, Beschluss vom 27. September 2011 - 2 VR 3.11 - Buchholz 232.1 § 48 BLV Nr. 1) - vorgetragen, dass er bei seinen Ausschreibungen inzwischen klar unterscheide und kenntlich mache, ob es um die (den Vorgaben des Art. 33 Abs. 2 GG unterliegende) Vergabe eines höherwertigen Amtes (bzw. eines denselben Vorgaben unterworfenen sog. Beförderungsdienstpostens) gehe oder (nur) um eine ämtergleiche ("nicht förderliche") Umsetzung. Dass auch Stellen der letztgenannten Kategorie ausgeschrieben würden, diene allein dem Ziel einer besseren Transparenz der Personalführung. Es entspreche seit langem der Verwaltungspraxis und dem aktuellen Personalkonzept der Beklagten, Auslandsdienstposten ausschließlich im Wege der ämtergleichen Ausschreibung zu besetzen. Diese Praxis sei allen Bediensteten hinlänglich bekannt. Im Interesse einer besseren Transparenz der Personalauswahl sei der BND kürzlich dazu übergegangen, diese "Ausschreibungen" nunmehr als "Interessenfeststellungen" zu bezeichnen, um den Unterschied zu förderlichen Ausschreibungen noch deutlicher hervorzuheben.

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Dem entspricht auch das tatsächliche Vorgehen des BND, wie es in dessen Auswahlvermerk vom 16. November 2012 zum Ausdruck kommt. Danach hat der Personalbereich des BND einzelne Bewerber aus eindeutig nicht im Rahmen von Art. 33 Abs. 2 GG liegenden, offen so benannten personalwirtschaftlichen Erwägungen aus der engeren Betrachtung ausgeschieden.

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c) Dass eine Auswahlentscheidung - wie im Falle einer Umsetzungskonkurrenz - außerhalb des Anwendungsbereichs von Art. 33 Abs. 2 GG liegt, bedeutet indes nicht, dass ein Beamter rechtsschutzlos gestellt wäre. Wie bei einer Klage   g e g e n   eine Umsetzung ("Weg-Umsetzung") sind der Ermessensentscheidung des Dienstherrn auch bei einer Klage, mit der eine Umsetzung a u f einen bestimmten Dienstposten begehrt wird ("Hin-Umsetzung"), vielmehr die oben dargestellten äußersten Grenzen gesetzt. Von diesen kommt hier allenfalls eine Verletzung der Fürsorgepflicht in Betracht:

26

Der Dienstherr ist aufgrund seiner Fürsorgepflicht gehalten, bei seinen Entscheidungen die wohlverstandenen Interessen des Beamten in gebührender Weise zu berücksichtigen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 23. Mai 2005 - 2 BvR 583/05 - BVerfGK 5, 250 <252 f.> m.w.N.). Hieraus können sich "abwehrrechtliche" Gesichtspunkte gegen eine Umsetzung ergeben, etwa wenn mit einem Dienstposten verbundene Belastungen zu gesundheitlichen Beeinträchtigungen des Beamten führen können (vgl. zu einer behaupteten gesundheitlichen Labilität: BVerwG, Urteil vom 7. März 1968 - 2 C 137.67 - Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 9 S. 50 f.). Eine Verdichtung der aus der Fürsorgepflicht folgenden Berücksichtigung privater Belange des Beamten dahingehend, dass sie auf die Vergabe eines konkreten Dienstpostens gerichtet sein könnte, ist aber allenfalls ausnahmsweise denkbar, etwa wenn der in Rede stehende Dienstposten der einzig gesundheitlich unbedenkliche für den Beamten wäre (vgl. zu einem angeblich "klimatisch und gesundheitlich" einzig tauglichen Dienstposten in der Oberpfalz: BVerwG, Urteil vom 13. Februar 1969 - 2 C 114.65 - Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 11 Leitsatz 2 und S. 4). Ein derartig konkretisierter Leistungsanspruch entspricht nicht der Struktur der Fürsorgepflicht; diese ist auf die Beseitigung eines bestehenden Missstands oder Mangels bezogen. Aus der Fürsorgepflicht kann sich daher ggf. - im Falle der Ermessenreduzierung auf Null - allenfalls ein Anspruch auf eine "Weg-Umsetzung" ergeben. Sie ist nach ihrem Inhalt und ihrer Struktur aber regelmäßig nicht geeignet, einen auf die Vergabe eines konkreten Dienstpostens gerichteten Anspruch (auf eine "Hin-Umsetzung") zu vermitteln. Dass dem Kläger eine dahingehende subjektive Rechtsposition zustehen könnte, ist unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt denkbar.

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d) Entgegen der Ansicht des Klägers steht ihm - jenseits des Erörterten - auch kein (allgemeiner) Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seine Bewerbung zu (vgl. § 40 VwVfG, § 114 VwGO). Ein solcher Anspruch besteht nicht losgelöst von einer subjektiven Rechtsposition quasi für sich selbst ("eo ipso"). Vielmehr setzt er eine derartige subjektive Rechtsposition voraus. Über eine solche Rechtsposition verfügt der Kläger im Falle einer bloßen Umsetzungskonkurrenz aber - wie dargestellt - gerade nicht. Die Rechtssphäre des nicht berücksichtigten Beamten ist von der Auswahlentscheidung über eine ämtergleiche Umsetzung unter Ausschluss von Beförderungsbewerbern nicht betroffen. Das gilt auch für den Abbruch eines solchen Auswahlverfahrens. Der nicht berücksichtigte Bewerber hat keinen Anspruch darauf, die behördliche Entscheidung auf Rechtsfehler zu überprüfen. Das wäre selbst dann der Fall, wenn diese auf Willkür beruhte (wofür im Streitfall nichts ersichtlich ist).

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2. Der Hilfsantrag kann ebenfalls keinen Erfolg haben.

29

a) Es ist bereits zweifelhaft, ob der Hilfsantrag in statthafter Weise anhängig gemacht und angefallen ist. Denn er ist - auch nach Aufforderung des Senats um Klarstellung des mit der gewählten Formulierung Gemeinten - lediglich "für den Fall" gestellt, dass der Senat in der Übertragung des streitbefangenen Dienstpostens ein erledigendes Ereignis sehen sollte. Damit wird die Anhängigkeit des Hilfsantrags von einem innerprozessualen Umstand abhängig gemacht, nämlich davon, ob der Senat in einer bestimmten Frage eine bestimmte Rechtsansicht vertritt, nicht aber - wie für einen Hilfsantrag erforderlich - von der Erfolglosigkeit des Hauptantrags.

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b) Ungeachtet dessen ist der Feststellungsantrag jedenfalls unzulässig, weil es dem Kläger - aus denselben Gründen wie hinsichtlich des Hauptantrags - an der erforderlichen Klagebefugnis fehlt, also an einer subjektiven Rechtsposition, deren Vorliegen auch bei einer Feststellungsklage Prozessvoraussetzung ist (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 - BVerwGE 100, 262 <271> m.w.N.); hierzu kann auf die obigen Ausführungen verwiesen werden.

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c) Im Übrigen fehlt es auch an dem erforderlichen Feststellungsinteresse.

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aa) Der Kläger begründet sein Feststellungsinteresse zum einen mit einer Wiederholungsgefahr, nämlich damit, dass die Beklagte bei Bewerbungen um andere dienstliche Verwendungen, bei denen es möglicherweise ebenfalls auf die richtige Erfassung und Bewertung seiner Sprachkenntnisse und dienstlichen Tätigkeiten ankomme, erneut zu seinen Lasten entscheiden könnte, zumal die Beklagte sich keiner Versäumnisse bewusst sei. Damit ist die erforderliche hinreichend konkrete Wiederholungsgefahr, dass dem Kläger künftig eine vergleichbare Maßnahme durch die Beklagte droht, nicht dargetan (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 - BVerwGE 146, 303 Rn. 21 und vom 3. Dezember 2014 - 2 A 3.13 - BVerwGE 151, 14 Rn. 41 ff.). Im Übrigen ist es unzutreffend, dass - wie der Kläger behauptet - die Beklagte ihre Versäumnisse abstreitet; im Gegenteil hat sie ausdrücklich eingeräumt, dass die ursprüngliche Auswahlentscheidung fehlerhaft war.

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bb) Zum anderen begründet der Kläger sein Feststellungsinteresse mit der beabsichtigten Geltendmachung eines Schadens- oder Amtshaftungsanspruchs: Er sei gehalten, die Vergütung des von ihm hinzugezogenen Rechtsanwalts gegenüber dem Beklagten geltend zu machen; da die Vergütungspauschale über die Gebührensätze des Rechtsanwaltsvergütungsgesetzes hinausgehe, sei hierfür ein zusätzliches Amtshaftungsverfahren vor den ordentlichen Gerichten notwendig.

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Ein Feststellungsinteresse wegen eines Schadensersatz- oder Amtshaftungsanspruchs kann indes nicht mit den Kosten des vorliegenden Streitverfahrens selbst begründet werden. Wäre nach Ansicht des Klägers eine Erledigung seines Rechtsschutzbegehrens eingetreten, hätte er das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklären können, ggf. unter ausdrücklicher Verwahrung gegen die Kostenlast oder mit dem Antrag, die Kosten des Verfahrens der Beklagten aufzuerlegen. Diese Konsequenz hat der Kläger aber nicht gezogen, sondern er hat an seinem Standpunkt festgehalten, dass er einen Anspruch auf Fortführung des ursprünglichen Auswahlverfahrens aufgrund der ersten (aufgehobenen) Stellenausschreibung habe. Der geltend gemachte Schadensersatz- oder Amtshaftungsanspruch ist damit offensichtlich nicht gegeben.

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3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, etwaige außergerichtliche Kosten des Beigeladenen für nicht erstattungsfähig zu erklären, weil dieser keinen Antrag gestellt und sich daher auch keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

I.

1

Im Streit ist das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers hinsichtlich der vorübergehenden dienstlichen Verwendung von Beamten bei einer anderen Organisationseinheit des Polizeipräsidenten in Berlin.

2

Zwischen den Verfahrensbeteiligten sind Kontroversen hinsichtlich der vorübergehenden Zuweisung bestimmter bislang beim Beteiligten eingesetzter Beamter an die Zentrale Serviceeinheit (ZSE) beim Polizeipräsidenten in Berlin aufgetreten. Nachdem diese nicht beigelegt werden konnten, hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Das Verwaltungsgericht hat seinen Antrag, die Verletzung seines Mitbestimmungsrechts durch die Abordnung der in Rede stehenden Beamten festzustellen, zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Eine Abordnung im Sinne von § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG liege nicht vor. Diese setze einen Dienststellenwechsel voraus. Bei den einzelnen Direktionen und bei der ZSE handele es sich jedoch nicht um eigenständige Dienststellen im dienstrechtlichen Sinn. Alleine der Polizeipräsident in Berlin erfülle den dienstrechtlichen Behördenbegriff. Dass es sich bei den Direktionen und der ZSE um Dienststellen im personalvertretungsrechtlichen Sinne handele, sei ohne Belang. Die Abordnung im Sinne von § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG sei am dienstrechtlichen Behördenbegriff orientiert.

3

Auf die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht den Beschluss des Verwaltungsgerichts geändert und festgestellt, dass die vorübergehende Verwendung von Beamten aus der Direktion 5 bei der ZSE mitbestimmungspflichtig sei, wenn sie voraussichtlich länger als drei Monate andauere. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Es könne dahinstehen, ob die Direktionen und die ZSE den allgemeinen dienstrechtlichen Behördenbegriff erfüllen würden. Sie seien jedenfalls Dienststellen im personalvertretungsrechtlichen Sinn. Eine mitbestimmungspflichtige Abordnung im Sinne von § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG liege auch bei einer mehr als drei Monate währenden Verwendung bei einer anderen Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne vor, selbst wenn diese den dienstrechtlichen Behördenbegriff nicht erfülle. Der Gesetzgeber habe an verschiedenen Stellen des Gesetzes zum Ausdruck gebracht, dass es ihm für die Mitbestimmung auf den personalvertretungsrechtlichen Dienststellenbegriff ankomme, so in § 5 BlnPersVG, in § 86 Abs. 3 Satz 3 BlnPersVG und in § 86 Abs. 3 Satz 4 BlnPersVG. Hierfür spreche auch die Begründung des Gesetzentwurfs, der zur Verabschiedung des Berliner Personalvertretungsgesetzes in der Fassung vom 22. Juli 1968 geführt habe.

4

Mit der vom Senat zugelassenen Rechtsbeschwerde begehrt der Beteiligte die Aufhebung des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts und begründet dies im Wesentlichen wie folgt: Die für das Mitbestimmungsrecht relevante Frage, wann eine Abordnung vorliege, beantworte sich gemäß der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nach dem Dienst- bzw. Organisationsrecht. Die Direktionen sowie die ZSE beim Polizeipräsidenten in Berlin würden nicht den dienstrechtlichen Behördenbegriff erfüllen. Das Landesrecht weise nur dem Polizeipräsidenten und nicht zusätzlich seinen Untergliederungen Behördeneigenschaft zu. Etwas anderes folge nicht aus § 2 Abs. 2 des Verwaltungsreform-Grundsätze-Gesetzes (VGG), der Behördenteilen Aufgaben und Kompetenzen zuweise, ohne ihnen jedoch Behördeneigenschaft zuzusprechen, noch aus dem Erlass über die Gliederung der Berliner Polizei vom 1. Oktober 2009. Im Übrigen seien die Befugnisse der Direktionsleiter begrenzt, wie dies beispielhaft die Bereiche der Personalbewirtschaftung, des Disziplinarwesens sowie der Haushaltswirtschaft und -planung zeigen würden. Soweit bei dem Polizeipräsidenten in Berlin eine dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung praktiziert werde, würde diese die gesetzgeberischen Zuweisungen der Behördeneigenschaft nicht modifizieren.

5

Der Antragsteller verteidigt den angefochtenen Beschluss und trägt im Wesentlichen vor: Der Beteiligte habe seine Rechtsbeschwerde nicht ordnungsgemäß begründet, da diese sich nicht mit allen Ausführungen im Beschluss des Oberverwaltungsgerichts befasse; insbesondere fehle es an einer inhaltlichen Auseinandersetzung mit der vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Begründung des Gesetzentwurfs anlässlich der Neufassung des Personalvertretungsgesetzes am 22. Juli 1968. Die vom Oberverwaltungsgericht angestellten Erwägungen seien rechtlich zutreffend. Dafür würde neben den im Beschluss herangezogenen Gründen auch die Regelung in § 99c BlnPersVG sprechen, die ausweislich des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. August 2005 (BVerwG 6 P 11.04 - Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 5) den Begriff der Versetzung nicht im Sinne des einschlägigen Beamten- und Tarifrechts verwende. Ferner tritt der Antragsteller unter Hinweis auf die den einzelnen Direktionsleitern übertragene Personal- und Sachverantwortung sowie auf § 2 des Berliner Verwaltungsreform-Grundsätze-Gesetzes und den Erlass über die Gliederung der Berliner Polizei vom 1. Oktober 2009 der Auffassung des Beteiligten entgegen, die Direktionen sowie die ZSE beim Polizeipräsidenten in Berlin würden nicht den dienstrechtlichen Behördenbegriff erfüllen.

II.

6

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 91 Abs. 2 BlnPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG), nämlich auf der nicht zutreffenden Annahme, dass vorübergehende Verwendungen von Beamten aus der Direktion 5 des Polizeipräsidenten in Berlin bei dessen Zentraler Serviceeinheit (ZSE) Abordnungen im Sinne von § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG darstellen, die bei über dreimonatiger Dauer der Mitbestimmung durch die Personalvertretung unterliegen. Der Begriff der Abordnung gemäß dieser Vorschrift ist am dienstrechtlichen Behördenbegriff orientiert, der durch Untergliederungen des Polizeipräsidenten in Berlin wie die einzelnen Direktionen oder die ZSE nicht erfüllt wird. Dies führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Beschlusses.

7

1. Die Beschwerdebegründung des Beteiligten genügt den Anforderungen des § 94 Abs. 2 ArbGG. Gemäß Satz 2 dieser Vorschrift ist in der Beschwerdebegründung unter anderem anzugeben, welche Bestimmungen durch den angefochtenen Beschluss verletzt sein sollen und worin die Verletzung bestehen soll. Dazu ist eine Auseinandersetzung mit den tragenden Gründen der angefochtenen Entscheidung erforderlich sowie die Darlegung, weshalb die Begründung des Beschwerdegerichts unrichtig sein soll (BAG, Beschluss vom 19. November 2003 - 7 ABR 25/03 - AP Nr. 55 zu § 19 BetrVG 1972 m.w.N.). Die Beschwerdebegründung des Beteiligten vom 8. September 2011 rügt auf Seite 2 eine unrichtige Auslegung des § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG durch das Oberverwaltungsgericht und legt auf den Seiten 2 bis 10 dar, weshalb dessen rechtliche Bewertung fehlerhaft sein soll. Entgegen der Auffassung des Antragstellers musste der Beteiligte auf die vom Oberverwaltungsgericht herangezogene Begründung des Gesetzentwurfs vom 24. Mai 1968 (Abg.-Haus Drs. V Nr. 388 vom 24. Mai 1968) nicht eingehen. § 94 Abs. 2 ArbGG verlangt dem Beschwerdeführer nicht ab, jeder einzelnen Auslegungserwägung im angefochtenen Beschlusses argumentativ entgegenzutreten. Den vom Antragsteller insoweit angeführten Belegstellen (Matthes, in: Germelmann u.a., Arbeitsgerichtsgesetz, 7. Aufl. 2009, § 94 Rn. 20; BAG, Beschluss vom 10. April 1984 - 1 ABR 73/82 - AP Nr. 3 zu § 81 ArbGG 1979) ist nichts Gegenteiliges zu entnehmen. Die Beschwerdebegründung des Beteiligten verdeutlicht hinreichend, aus welchen Gründen dieser die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene Auslegung von § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG für unzutreffend hält.

8

2. Der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, wonach eine Abordnung im Sinne von § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG bereits bei Zuweisung zu einer anderen Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne des § 5 BlnPersVG vorliege und es nicht darauf ankomme, ob diese Dienststelle den dienstrechtlichen Behördenbegriff erfülle, vermag der Senat nicht zu folgen. Er hält an seiner entgegenstehenden bisherigen Rechtsprechung fest. Dass die Direktionen des Polizeipräsidenten in Berlin ebenso wie dessen ZSE gemäß Nr. 5 Buchst. b, e der Anlage zum Berliner Personalvertretungsgesetz als Dienststellen im Sinne von § 5 Abs. 1 BlnPersVG anzusehen sind, führt daher nicht zu einem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers.

9

a. Zur Klärung des Begriffs der Abordnung im Sinne von § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG ist auf das tradierte Verständnis des Dienstrechts abzustellen (Beschluss vom 12. September 2002 - BVerwG 6 P 11.01 - Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 4 S. 2). Danach besteht das Wesen der Abordnung in der vorübergehenden Zuweisung einer Tätigkeit bei einer anderen Dienststelle (Behörde) desselben oder eines anderen Dienstherrn, wobei die Zugehörigkeit zur bisherigen Stammdienststelle aufrechterhalten bleibt (Beschlüsse vom 12. September 2002 a.a.O. und vom 28. Mai 2002 - BVerwG 6 P 9.01 - Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 27 S. 18; Urteil vom 10. Mai 1984 - BVerwG 2 C 18.82 - BVerwGE 69, 208 <209> = Buchholz 232 § 55 BBG Nr. 4 S. 3). Dieses Verständnis liegt ersichtlich auch der Vorschrift des § 27 Abs. 1 LBG Bln zugrunde, wonach Beamte aus dienstlichen Gründen "vorübergehend ganz oder teilweise zu einer dem übertragenen Amt entsprechenden Tätigkeit an eine andere Dienststelle desselben oder eines anderen Dienstherrn abgeordnet werden (können)".

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b. Die Frage, ob der für das Vorliegen einer Abordnung im Sinne von § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG notwendige Wechsel der Dienststelle vorliegt, ist konsequenterweise auf Grundlage des dienstrechtlichen Behördenbegriffs zu beantworten (Beschluss vom 12. September 2002 a.a.O. S. 2 f.; vgl. auch Beschlüsse vom 10. Oktober 1991 - BVerwG 6 P 23.90 - Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 22 S. 22 und vom 3. Juli 1990 - BVerwG 6 P 10.87 - Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 18 S. 10). Hiernach handelt es sich - im Einklang mit dem allgemeinen organisationsrechtlichen Verständnis - bei Behörden um mit gewisser Selbständigkeit ausgestattete organisatorische Einheiten von Personen und Sachen, die dazu berufen sind, staatliche Aufgaben wahrzunehmen (Beschlüsse vom 11. November 2009 - BVerwG 6 PB 25.09 - Buchholz 251.92 § 67 SAPersVG Nr. 2 S. 7 und vom 12. September 2002 a.a.O. S. 3; Urteil vom 24. Januar 1991 - BVerwG 2 C 16.88 - BVerwGE 87, 310 <312> = Buchholz 237.7 § 28 NWLBG Nr. 8 S. 3).

11

c. Der Senat ist bereits in seinem Beschluss vom 12. September 2002 der Annahme entgegen getreten, der Begriff der Abordnung im Sinne von § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG umfasse auch die vorübergehende Zuweisung von Beamten an solche Organisationseinheiten, die lediglich den personalvertretungsrechtlichen Dienststellenbegriff im Sinne von § 5 BlnPersVG, nicht aber den dienstrechtlichen Behördenbegriff erfüllen (BVerwG 6 P 11.01 - Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 4; ebenso zu Parallelnormen in anderen Gesetzen: Beschlüsse vom 11. November 2009 a.a.O., vom 10. Oktober 1991 - BVerwG 6 P 23.90 - Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 22 S. 22 und vom 3. Juli 1990 - BVerwG 6 P 10.87 - Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 18 S. 10). Hieran wird auch im Lichte der von Seiten des Antragstellers und der im angefochtenen Beschluss angestellten Erwägungen festgehalten.

12

aa. Verwendet der Gesetzgeber eines Personalvertretungsgesetzes Begriffe aus dem Dienstrecht - wie hier den Begriff der Abordnung -, spricht eine Vermutung dafür, dass er ihn in seinem dienstrechtlichen Sinngehalt normieren will. Zwar ist der Gesetzgeber nicht gehindert, dienstrechtlichen Begriffen im Personalvertretungsgesetz eine abweichende Bedeutung beizumessen. Davon darf aber nur ausgegangen werden, wenn er hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht hat, dass und in welcher Weise er vom dienstrechtlichen Begriffsinhalt abweichen wollte (vgl. Beschlüsse vom 12. September 2002 a.a.O. S. 2 und vom 2. August 2005 - BVerwG 6 P 11.04 - Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 5 S. 6). Ein Abweichungswille muss mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden nachweisbar sein. Führt die Auslegung nicht zu einem eindeutigen Befund, kommt die vorgenannte Vermutung zum Tragen. Andernfalls könnte das Gesetz in seiner Funktion geschwächt werden, den zur Rechtsanwendung berufenen Stellen eine berechenbare Handlungsgrundlage zu vermitteln. Hieran kann - wie ohne weiteres unterstellt werden darf - dem Gesetzgeber nicht gelegen sein. Es liegt gerade auch in seinem Interesse, dass Gesetzesbegriffen nur aufgrund eindeutiger Anhaltspunkte im Wege der Auslegung ein Sinngehalt entnommen wird, der von der allgemein gebräuchlichen Begriffsdeutung abweicht.

13

bb. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts tritt ein entsprechender Abweichungswille, demzufolge dem dienstrechtlichen Begriff der Abordnung im Sinne von § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG ein personalvertretungsrechtlicher Dienststellenbegriff zugrundeläge, nicht aus § 5 BlnPersVG hervor. Diese Regelung ist erkennbar darauf ausgerichtet, die Bildung einer Personalvertretung auch bei solchen Einheiten zu ermöglichen, die hierfür bei Zugrundelegung des dienstrechtlichen Behördenbegriffs nicht in Frage kämen, und speziell zu diesem Zweck den personalvertretungsrechtlichen Dienststellenbegriff von letzterem zu entkoppeln. Besonders augenscheinlich wird dies bei den Regelungen in § 5 Abs. 2 BlnPersVG (Fingierung bestimmter Beschäftigtengruppen als Dienststellen) sowie bei der im Zusammenhang mit § 5 BlnPersVG stehenden Regelung des § 6 BlnPersVG (Zusammenlegung und Trennung von Dienststellen). Der Gesetzgeber knüpft hier an bestimmte Eigenheiten - personeller, räumlicher, aufgabenmäßiger oder organisatorischer Art - an, die aus seiner Sicht - zwingend oder fakultativ - für eine eigenständige kollektive Interessensrepräsentanz sprechen, mit der die für ein sachgerechtes Wirken der Personalvertretung erforderliche Nähe zwischen Personalrat und Beschäftigten gewährleistet werden soll. Auch bei den in der Anlage zum Gesetz aufgeführten Dienststellen im Sinne von § 5 Abs. 1 BlnPersVG kann die personalvertretungsrechtliche Verselbständigung überwiegend auf dieses Kalkül zurückgeführt werden. Namentlich bei den in Nr. 5 des Anhangs erfassten Untergliederungen des Polizeipräsidenten sprechen Gesichtspunkte der räumlichen Nähe, der organisatorischen Absonderung und teilweise auch die Eigenständigkeit der Aufgabenstellung für die Bildung jeweils eigener Personalräte.

14

Spezifisch personalvertretungsrechtliche Zweckmäßigkeitsüberlegungen der vorgenannten Art schlagen nach der Rechtsprechung des Senats grundsätzlich nicht auf die Abgrenzung der Versetzungen, Abordnungen und Umsetzungen betreffenden Mitbestimmungstatbestände durch (Beschluss vom 11. November 2009 - BVerwG 6 PB 25.09 - Buchholz 251.92 § 67 SAPersVG Nr. 2 S. 7; vgl. auch Beschluss vom 6. April 1984 - BVerwG 6 P 12.82 - Buchholz 238.36 § 6 PersVG ND Nr. 1 S. 2). Sie können es nur dann tun, wenn ihnen als zusätzliches Motiv zugrunde läge, mithilfe der personalvertretungsrechtlichen Verselbständigung der fraglichen Einheiten zugleich die Reichweite der sachlichen Beteiligungspflichten zu erhöhen. Für eine entsprechende Weiterung des Regelungskalküls liegen aber in Bezug auf § 5 BlnPersVG keine greifbaren Anhaltspunkte vor. Der Vergleich mit der Vorschrift des § 4 BlnPersVG, die schon ausweislich ihrer Überschrift ("Begriffsbestimmungen") Definitionen mit Maßgeblichkeit für sämtliche gesetzlichen Regelungszusammenhänge vornehmen will, offenbart sogar gegenteilige Anhaltspunkte.

15

cc. Auch der vom Oberverwaltungsgericht angeführte § 86 Abs. 3 Satz 4 BlnPersVG belegt nicht mit hinreichender Deutlichkeit einen Abweichungswillen des Gesetzgebers im oben genannten Sinne. Zwar ist die Vorschrift vor dem Hintergrund des dienstrechtlichen Behördenbegriffs in der Tat weitgehend entbehrlich, da die Dienstkräfte der Schulen mit Ausnahme der Schulsekretäre und Hausmeister einer einzigen Dienstbehörde, nämlich der für das Schulwesen zuständigen Senatsverwaltung, angehören (§ 105 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz SchulG Bln) und mithin der Wechsel von einer zur anderen Schule von vorneherein regelmäßig keine Versetzung darstellen kann. Andererseits erschließt sich aber etwa der Regelung in § 86 Abs. 3 Satz 3 BlnPersVG und des Weiteren auch der vom Oberverwaltungsgericht insoweit nicht erwähnten Regelung in § 86 Abs. 3 Satz 2 BlnPersVG kein sinnvoller Anwendungsbereich, wenn man davon ausginge, der Gesetzgeber habe den Mitbestimmungstatbeständen in § 86 Abs. 3 BlnPersVG den personalvertretungsrechtlichen Dienststellenbegriff des § 5 BlnPersVG zugrunde gelegt (so bereits Beschluss vom 12. September 2002 - BVerwG 6 P 11.01 - Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 4 S. 4). In Anbetracht dieses Gesamtbildes vermag § 86 Abs. 3 Satz 4 BlnPersVG die an die Verwendung einer dienstrechtlichen Begrifflichkeit durch den Gesetzgeber anknüpfende Vermutungswirkung nicht hinreichend zu entkräften.

16

dd. Zu keiner abweichenden Beurteilung führt der Umstand, dass die Verfasser des Entwurfs, der zur Verabschiedung des Berliner Personalvertretungsgesetzes vom 22. Juli 1968 (GVBl S. 1004) geführt hat, sich im Rahmen der Einzelbegründung zu § 68 Abs. 2 Satz 1 der Entwurfsfassung (= § 86 Abs. 3 Satz 2 heutiger Fassung) dagegen ausgesprochen haben, die Beteiligung des Personalrats bei Änderungen von Geschäftsverteilungen, mit denen die Dienstkraft den Zuständigkeitsbereich des Personalrats wechselt, vom "formalen Versetzungsbegriff" im beamtenrechtlichen Sinne abhängig zu machen, und ferner der vorgeschlagenen - und schließlich auch ins Gesetz eingeflossenen - "Erweiterung" des Versetzungsbegriffs an der betreffenden Stelle Maßgeblichkeit für "alle Fälle..., in denen das Personalvertretungsgesetz von Versetzung spricht" beigemessen haben (Abg.-Haus Drs. V Nr. 388 vom 24. Mai 1968, S. 14). Unabhängig davon, dass die betreffende Passage der Entwurfsbegründung nicht das Institut der Abordnung betraf (die in Berlin erst mit der Novelle vom 2. August 1974 mitbestimmungspflichtig wurde; GVBl S. 1669), sind die Entwurfsverfasser offenbar selbst von der grundsätzlichen Maßgeblichkeit des dienstrechtlichen Begriffsverständnisses ausgegangen (vgl. a.a.O.: "ohne besondere Bestimmung im Personalvertretungsgesetz (ist) vom beamtenrechtlichen Versetzungsbegriff auszugehen"). Damit logisch im Einklang stehend haben sie die Eröffnung der Mitbestimmung in dem von § 68 Abs. 2 Satz 1 BlnPersVG a.F. erfassten Spezialfall der Geschäftsverteilungsänderung als "Erweiterung" bezeichnet. Die Auffassung der Entwurfsverfasser, diese "Erweiterung" solle auch in weiteren Regelungszusammenhängen gelten, in denen es um Versetzungen gehe, hat indes im Gesetz keinen Niederschlag gefunden. Dabei wäre es regelungstechnisch ohne weiteres möglich gewesen, eine entsprechende Bestimmung einzufügen (beispielsweise: "Für Versetzungen gilt der in § 5 geregelte Dienststellenbegriff"). Vor dem Hintergrund der von den Entwurfsverfassern angenommenen grundsätzlichen Maßgeblichkeit des beamtenrechtlichen Versetzungsbegriffs und in Anbetracht dessen, dass für die Konstellation der Geschäftsverteilungsänderung eigens eine "Erweiterung" vorgeschlagen wurde, hätte der Erlass einer solchen Bestimmung für den Gesetzgeber auch nahegelegen, falls er der Überlegung der Entwurfsverfasser hätte folgen wollen, vom beamtenrechtlichen Versetzungsbegriff in sämtlichen gesetzlichen Verwendungszusammenhängen Abstand zu nehmen. Da dies nicht erfolgt ist, kann nicht mit der gebotenen Verlässlichkeit davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber sich die besagte Vorstellung der Entwurfsverfasser zu Eigen gemacht hat.

17

ee. Nichts anderes folgt schließlich aus der vom Antragsteller angesprochenen Vorschrift in § 99c Abs. 2 Satz 2 BlnPersVG, wonach bei der Versetzung von Überhangkräften zum sogenannten Stellenpool der Personalrat der bisherigen Dienststelle mitwirkt. Da die Versetzung im Sinne von § 99c Abs. 2 Satz 2 BlnPersVG nicht den Tatbestand des § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 BlnPersVG erfüllt, ist mit dieser Vorschrift ein bisher nicht gegebenes Beteiligungsrecht erstmals begründet worden (Beschluss vom 2. August 2005 - BVerwG 6 P 11.04 - Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 5 S. 8). Die Vorschrift ist somit eher als Indiz dafür zu werten, dass der Gesetzgeber hinsichtlich der in § 86 Abs. 3 BlnPersVG verwendeten Begriffe von der Maßgeblichkeit des herkömmlichen dienstrechtlichen Begriffsverständnisses ausgegangen ist.

18

3. Somit hängt die Mitbestimmungspflichtigkeit der vorübergehenden Zuweisung von Beamten aus Direktionen an andere Untergliederungen des Polizeipräsidenten in Berlin wie dessen ZSE davon ab, ob diese Untergliederungen den dienstrechtlichen Behördenbegriff erfüllen. Hierbei ist auf die Aussagen in den einschlägigen organisationsrechtlichen Bestimmungen abzustellen (Beschluss vom 11. November 2009 - BVerwG 6 PB 25.09 - Buchholz 251.92 § 67 SAPersVG Nr. 2 S. 7 m.w.N.; vgl. auch Beschluss vom 12. September 2002 - BVerwG 6 P 11.01 - Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 4 S. 3 f.). Daraus ergibt sich im vorliegenden Fall, dass nur der Polizeipräsident in Berlin und nicht seinen Untergliederungen Behördeneigenschaft zukommt.

19

a. Gemäß § 5 Abs. 1 ASOG Bln ist nur der Polizeipräsident in Berlin "Polizei im Sinne dieses Gesetzes". Die Dienstkräfte der Polizei - mithin des Polizeipräsidenten - sind befugt, Amtshandlungen im gesamten Land Berlin vorzunehmen (§ 6 ASOG Bln). Anders als in anderen Polizeigesetzen (siehe etwa § 91 Abs. 2 Nr. 2 SOG HE, § 87 Abs. 1 Nds. SOG), darunter auch aus Stadtstaaten (siehe § 70 Abs. 1 Nr. 2 BremPolG), wird im Berliner ASOG Untergliederungen der Polizei keine Behördeneigenschaft zugesprochen. Auch im Zuständigkeitsrecht des Landes Berlin ist als Polizeidienststelle nur der Polizeipräsident erwähnt (Nr. 23 des Zuständigkeitskatalogs Ordnungsaufgaben, Anlage zu § 2 Abs. 4 Satz 1 ASOG Bln).

20

b. Weder im ASOG Bln noch im Zuständigkeitsrecht des Landes Berlin werden die Direktionen des Polizeipräsidenten oder dessen ZSE überhaupt erwähnt. Soweit ersichtlich, werden im sonstigen Landesrecht die Direktionen außer im Anhang zu § 5 PersVG Bln nur noch an zwei Stellen angesprochen: Zum einen in § 8 Abs. 2 Satz 4 der Arbeitszeitverordnung, wonach der Dienst in Direktionshundertschaften im Durchschnitt 41 Stunden in der Woche beträgt; zum anderen in der Anlage I des Landesbesoldungsgesetzes, wonach der Leiter einer Direktion nach der Besoldungsgruppe B 2 vergütet wird und - bezeichnenderweise - die Amtsbezeichnung "Direktor beim Polizeipräsidenten" trägt. Aufschlussreich ist in diesem Zusammenhang auch, dass § 1 Abs. 2 der Polizeiaufgaben-Wahrnehmungsverordnung von Überhangskräften spricht, "die zur Geschwindigkeitsüberwachung zum Polizeipräsidenten in Berlin abgeordnet sind". Käme den Untergliederungen des Polizeipräsidenten Behördeneigenschaft zu, hätte es für den Verordnungsgeber nahe gelegen, sie in dieser Bestimmung zu berücksichtigen.

21

c. Erweist sich somit bereits anhand der einschlägigen Gesetzes- bzw. Verordnungsbestimmungen, dass den Untergliederungen des Polizeipräsidenten in Berlin keine Behördeneigenschaft zukommt, so untermauert der von der Senatsverwaltung für Inneres und Sport verfügte Erlass über die Gliederung der Berliner Polizei vom 1. Oktober 2009 (Az.: III C - 0392/511) dieses Ergebnis. In ihm heißt es, "die Berliner Polizeibehörde" trage den Namen "Der Polizeipräsident in Berlin" und sei "eine der Senatsverwaltung für Inneres und Sport nachgeordnete Sonderbehörde" (Ziff. I.1.). Gemäß Ziff. I.2. des Erlasses gliedert sich "die Polizeibehörde" in die Behördenleitung, die örtlichen Direktionen, die Direktion Zentrale Aufgaben, das Landeskriminalamt und die Zentrale Serviceeinheit, die in Ziff. II.3 als "Organisationseinheiten" - und nicht als Behörden - bezeichnet werden.

22

d. Keinen gegenteiligen Schluss gebietet die Vorschrift in § 2 Abs. 2 des Verwaltungsreform-Grundsätze-Gesetzes (VGG), welche die Zuordnung personeller und sächlicher Mittel an "Leistungs- und Verantwortungszentren" mit dem Ziel einer dezentralen Fach- und Ressourcenverantwortung vorgibt. Als "Leistungs- und Verantwortungszentren" sind ausweislich von § 2 Abs. 2 Satz 1 VGG "Abteilungen und Ämter" zu organisieren, bei denen es sich gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 VGG um Untergliederungen von "Behörden" handelt. Zu einer erweiterten Zuerkennung der Behördeneigenschaft führt das betreffende Gesetz somit eindeutig nicht.

23

e. Angesichts dieses klaren Befundes erübrigt sich die Auseinandersetzung mit den Hinweisen des Antragstellers auf den Umfang der den einzelnen Direktionsleitern übertragenen Personal- und Sachverantwortung, denen der Beteiligte zudem entgegengetreten ist. Ob alleine die Einräumung eines gewissen Maßes an Entscheidungs- und Ressourcenautonomie an untergeordnete Stellen unter bestimmten Umständen zur behördlichen Verselbständigung dieser Stellen führen kann oder ob es hierfür stets einer entsprechenden gesetzlichen Regelung bedarf (für letzteres, sofern die betreffenden Einheiten für außenwirksame Tätigkeiten zuständig sein sollen: Burgi, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2010, S. 277; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2011, S. 555), mag dahinstehen. Jedenfalls besteht hierfür dann kein Raum, wenn - wie im Falle Berlins - der Gesetzgeber klar zu erkennen gegeben hat, dass der in Rede stehende administrative Wirkungsbereich dem Rechtssinne nach nur in einer einzigen Behörde zusammengefasst sein soll.

I.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 13. April 2010 wird aufgehoben. Die Klage wird abgewiesen.

II.

Der Kläger hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.

III.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der 1961 geborene Kläger steht als Polizeihauptmeister (BesGr. A 9+AZ) im Dienst des Beklagten. Er hat mit seiner Lebensgefährtin, die ebenfalls Polizeibeamtin ist und bei der Polizeiinspektion (PI) M. Dienst leistet, einen 2002 geborenen Sohn. Seit 27. Mai 2008 wohnt der Kläger mit seiner Familie in G., einem Nachbarort von M. Er hat außerdem drei weitere Kinder aus einer geschiedenen Ehe.

Mit Bescheid des Polizeipräsidiums U. vom 12. September 2006 wurde der Kläger aus dienstlichen Gründen mit seinem Einverständnis ab 1. Oktober 2006 von der PI M. zur PI Ma. versetzt, nachdem es wegen der Beziehung zu seiner Lebensgefährtin und der gemeinsamen Betreuung des Sohnes dienstliche Probleme gegeben hatte.

Am 16. Oktober 2008 beantragte der Kläger seine Rückversetzung zur PI M. aus sozialen und finanziellen Gründen. Aufgrund seiner Versetzung sei ein familiäres Zusammenleben nicht mehr möglich, er könne auch zu seinen drei weiteren Kindern kaum mehr Kontakt pflegen. Der durch die Versetzung erforderliche monatliche Mehraufwand für Unterkunft und Fahrkosten betrage ca. 400,- €.

Mit Schreiben vom 8. April 2009 teilte das Polizeipräsidium U. dem Kläger mit, dass derzeit Bedenken gegen seine Verwendung bei der PI M. bestehen würden. Die im Schreiben vom 7. August 2006 dargelegten Vorbehalte gegen eine gemeinsame Dienstleistung mit seiner Lebensgefährtin würden nach wie vor existieren. Sollte eine Versetzung an die PI O. mittelfristig in Frage kommen, werde um Mitteilung gebeten.

Mit Bescheid vom 23. Juni 2009 lehnte das Polizeipräsidium U. eine Versetzung des Klägers zur PI M. ab. Bei kleineren Dienststellen werde eine gemeinsame Verwendung von Ehegatten oder Lebenspartnern grundsätzlich vermieden. Der Kläger habe keinen Anspruch auf Versetzung nur zur PI M. Er habe jedoch das Angebot einer anderen heimatnäheren Versetzung zur PI O. bzw. PI A. bereits einmal abgelehnt.

Den hiergegen erhobenen Widerspruch vom 13. Juli 2009 wies das Polizeipräsidium U. mit Widerspruchsbescheid vom 31. Juli 2009 zurück. Gegen eine Versetzung des Klägers zur PI M. spreche vorrangig, dass diese mit jüngeren, leistungsfähigen und belastbaren Beamten verstärkt werden solle, während es sich beim Kläger um einen lebensälteren, gesundheitlich anfälligen Beamten handle, der 2004 bis 2008 jeweils längere Zeit dienstunfähig erkrankt gewesen sei. Außerdem werde eine gemeinsame Verwendung von Ehegatten oder Lebenspartnern bei kleineren Dienststellen grundsätzlich vermieden, auch wenn dies nicht generell ausgeschlossen sei. Im Fall des Klägers habe die gemeinsame Dienstleistung mit seiner Lebensgefährtin in der Vergangenheit jedoch zu nachhaltigen innerdienstlichen Problemen geführt. Aufgrund der erneut zu erwartenden Komplikationen komme deshalb eine gemeinsame Verwendung nicht in Frage. Laut Aktenvermerk vom 23. Juli 2009 sei nach Ansicht des Dienststellenleiters der PI M. eine gemeinsame Verwendung problematisch.

Auf die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil 13. April 2010 den Bescheid des Polizeipräsidiums U. vom 23. Juni 2009 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 31. Juli 2009 aufgehoben und ausgeführt: Der Kläger habe Anspruch auf Neuverbescheidung seines Versetzungsantrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts, weil der Beklagte das eingeräumte Ermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt habe. Nach Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayBG könne ein Beamter auf Antrag in ein anderes Amt seiner Laufbahn, für die er die Befähigung besitze, versetzt werden. Die hierfür erforderlichen Tatsachen seien jedoch nicht ausreichend ermittelt worden, so dass die Entscheidung ermessensfehlerhaft sei.

Das Polizeipräsidium U. schließe eine gemeinsame Dienstleistung von Ehegatten oder Lebenspartnern nicht generell aus. Den Akten ließen sich auch keine konkreten Anhaltspunkte für die vom Beklagten behaupteten Vorbehalte gegenüber einer gemeinsamen Dienstleistung des Klägers und seiner Lebensgefährtin entnehmen. Denn weder der Bescheid vom 23. Juni 2009 noch das Schreiben vom 8. April 2009 und das darin in Bezug genommene Schreiben vom 7. August 2006 würden konkrete Tatsachen zu den behaupteten Problemen für den Dienstbetrieb beinhalten. Weitere Unterlagen hierzu wie etwa ein Schreiben oder ein Aktenvermerk des damaligen Dienststellenleiters der PI M. seien in den Akten nicht enthalten. Auch in der mündlichen Verhandlung habe der Beklagte die behaupteten Probleme nicht konkretisieren können. Er habe seine Entscheidung deshalb lediglich auf unbelegte Äußerungen des Dienststellenleiters und somit auf eine unzureichende Tatsachengrundlage gestützt. Das für die Entscheidung zuständige Polizeipräsidium U. habe sich selbst kein eigenes Bild davon machen können, ob eine gemeinsame Dienstleistung des Klägers und seiner Lebensgefährtin möglich sei. Zudem seien die behaupteten Probleme auch nicht nachvollziehbar, da der Kläger und seine Lebensgefährtin in verschiedenen Dienstgruppen eingesetzt gewesen seien. Soweit im Widerspruchsbescheid der Versetzungsantrag primär damit abgelehnt worden sei, dass der Kläger gesundheitlich nicht voll belastbar sei, beruhe dies ebenfalls auf nicht ausreichend belegten Tatsachen. So seien zur Begründung Fehlzeiten angeführt worden, die auf einen Dienstunfall zurückzuführen seien. Konkrete Anhaltspunkte für eine fehlende Belastbarkeit des Klägers ließen sich den Akten nicht entnehmen und seien auch in der mündlichen Verhandlung nicht vorgetragen worden. Darüber hinaus sei nicht nachvollziehbar, weshalb der Kläger aus gesundheitlichen Gründen zwar nicht bei der PI M., aber bei der PI Ma. verwendet werden könne. Deshalb komme es nicht darauf an, ob in der Ablehnung des Versetzungsantrags zudem eine unzulässige Benachteiligung des Klägers aufgrund Alters i. S. d. § 1 AGG liege.

Gegen dieses Urteil richtet sich die durch den Senat mit Beschluss vom 30. April 2012 wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung zugelassene und durch den Beklagten am 7. Mai 2012 unter Bezugnahme auf sein Vorbringen im Zulassungsverfahren (Schriftsatz der Landesanwaltschaft ... vom 10. Juni 2010) begründete Berufung, mit der dieser beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Würzburg vom 13. April 2010 abzuändern und die Klage abzuweisen.

Das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass die Ausübung des dem Dienstherrn zustehenden weiten Organisationsermessens grundsätzlich nur auf Willkür sowie auf Ermessensmissbrauch überprüft werden könne. Auch habe es das Vorbringen des Beklagten unberücksichtigt gelassen, wonach die gemeinsame Verwendung von Ehegatten oder Lebenspartnern bei kleineren Dienststellen grundsätzlich vermieden werden solle. Dies sei sachgerecht und erforderlich, um einen ordnungsgemäßen Dienstbetrieb zu gewährleisten. Die vom Kläger genannten Fälle der gemeinsamen Verwendung von Lebenspartnern könnten die sachgerechte Ermessensausübung nicht in Frage stellen. Es liege in der Führungsverantwortung des Dienststellenleiters zu entscheiden, ob dies zu verantworten sei. Auch lasse sich die Situation kleinerer Dienststellen nicht mit der größerer vergleichen. Im Schreiben des Polizeipräsidiums U. vom 7. August 2006 seien konkrete Anhaltspunkte für die Vorbehalte gegenüber einer gemeinsamen Dienstleistung des Klägers und seiner Lebensgefährtin benannt worden. Hierzu werde nochmals der Vermerk des früheren Dienststellenleiters der PI M. vom 25. Juli 2006 vorgelegt, der dies bestätige. Es stehe außer Zweifel, dass bei einer kleineren Dienststelle Probleme bei der Dienstplangestaltung entstünden, wenn Lebenspartner mit einem betreuungsbedürftigen Kind dort gemeinsam Schichtdienst verrichten würden. Insoweit sei irrelevant, dass der Kläger und seine Lebensgefährtin bei der PI M. in verschiedenen Dienstgruppen eingesetzt gewesen seien. Auch die Erwägung, die PI M. aus organisatorischen und personalwirtschaftlichen Gründen gezielt mit lebensjüngeren Beamten auszustatten, sei frei von Ermessensfehlern. Soweit das Verwaltungsgericht insoweit auf den Altersdurchschnitt bei der PI Ma. verweise, greife es in das dem Dienstherrn zustehende Organisationsermessen ein und ignoriere, dass die PI M. die höchste Quote an dauerhaft eingeschränkt dienstfähigen Beamten im gesamten Präsidiumsbereich aufweise. Unstreitig sei, dass es sich beim Kläger um einen lebensälteren Beamten handle, der auch erhebliche Ausfallzeiten aufweise.

Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil. Hierzu wird auf den Schriftsatz seines vormaligen Bevollmächtigten vom 8. Juli 2010 verwiesen. Die Behauptungen im Schreiben vom 25. Juli 2006, das erstmals vorgelegt worden sei, würden bestritten. Die Sorge um das gemeinsame Kind habe keine Auswirkungen auf die dienstliche Tätigkeit des Klägers und seiner Lebensgefährtin gehabt.

Zu Einzelheiten wird auf den Akteninhalt Bezug genommen.

Die zulässige Berufung des Beklagten, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann (§ 125 Abs. 1 i. V. m. § 101 Abs. 2 VwGO), ist begründet und führt unter Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils zur Abweisung der Klage.

Die Ablehnung des Versetzungsantrags des Klägers vom 16. Oktober 2008 mit Bescheid des Polizeipräsidiums U. vom 23. Juni 2009 und der Widerspruchsbescheid des Polizeipräsidiums U. vom 31. Juli 2009 sind rechtmäßig. Der Beklagte hat eine Rückversetzung des Klägers zur PI M. ermessensfehlerfrei abgelehnt. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten, seinen Versetzungsantrag unter Aufhebung der genannten Bescheide unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu verbescheiden (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Insoweit ist es unerheblich, dass das Verwaltungsgericht in Ziffer I. seines Urteils lediglich den Bescheid des Polizeipräsidiums U. vom 23. Juni 2009 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 31. Juli 2009 aufgehoben hat, ohne - wie beantragt - auch die Neuverbescheidung des Versetzungsantrags auszusprechen.

Nach Art. 48 Abs. 1 Satz 1 BayBG n. F. (Art. 34 Abs. 1 Satz 1 BayBG a. F.) kann ein Beamter in ein anderes Amt einer (Fach-) Laufbahn, für die er die Befähigung besitzt, versetzt werden, wenn er es beantragt oder ein dienstliches Bedürfnis besteht. Die Entscheidung über ein Versetzungsgesuch ist deshalb grundsätzlich in das pflichtgemäße Ermessen des Dienstherrn gestellt (BayVGH, B. v. 29.1.2010 - 3 CE 09.2758 - juris Rn. 17). In die Entscheidung sind die dienstlichen als auch die persönlichen Belange des Beamten einzustellen, um im Rahmen der Fürsorgepflicht gemäß § 45 BeamtStG Härten für den Beamten oder seine Familie möglichst zu vermeiden, wobei dienstliche Belange grundsätzlich Vorrang haben (BayVGH, B. v. 3.6.2008 - 3 B 06.2325 - juris Rn. 58). Dabei sind Fallkonstellationen, bei denen sich das pflichtgemäße Ermessen des Dienstherrn „auf Null reduziert“, zwar nicht ausgeschlossen (BayVGH, B. v. 8.11.2006 - 3 AE 06.2636 - juris Rn. 34). Regelmäßig werden aber lediglich schwerwiegende persönliche Gründe oder außergewöhnliche Härten eine Ablehnung eines Versetzungsantrags als rechtswidrig erscheinen lassen (BayVGH, U. v. 21.2.1969 - 1 III 68 - BayVBl. 1969, 216).

Es kann offen bleiben, ob - was Voraussetzung für eine Ermessensentscheidung über einen Versetzungsantrag ist (BayVGH, B. v. 20.11.2014 - 6 ZB 14.1550 - juris Rn. 6) - überhaupt eine freie und besetzbare Planstelle für den Kläger bei der PI M. verfügbar ist, da jedenfalls keine fehlerhafte Ermessensausübung des Beklagten zu erkennen ist.

Ein Beamter hat grundsätzlich keinen Anspruch, auf einem bestimmten Dienstposten verwendet zu werden (BVerwG, U. v. 23.9.2004 - 2 C 27/03 - juris Rn. 16). Es obliegt allein dem Dienstherrn, in Ausübung des ihm zustehenden Organisationsrechts zu entscheiden, welche Maßnahmen erforderlich sind, um eine funktionsfähige Verwaltung und damit eine ordnungsgemäße Erledigung der ihm gesetzlich übertragenen Aufgaben zu gewährleisten. Hierzu gehört in besonderem Maße die Gefahrenabwehr durch die Vollzugspolizei (vgl. Art. 2 Abs. 1 PAG). In Ausübung seines personalwirtschaftlichen Organisationsermessens hat der Dienstherr nicht nur Zahl und Art der für eine effektive Erfüllung dieses Schutzauftrags erforderlichen Stellen zu bestimmen, sondern zugleich die Sicherheit und Ordnung flächendeckend im gesamten Staatsgebiet zu gewährleisten. Maßstab der im Rahmen dieser Stellenbewirtschaftung zu treffenden Entscheidungen ist allein das öffentliche Interesse an bestmöglicher Erfüllung dieser Aufgaben. Erst nachfolgend ist im Rahmen der Ermessenserwägungen bei Versetzungen den berechtigten persönlichen wie beruflichen Belangen der Beamten Rechnung zu tragen, wobei ein Polizeibeamter grundsätzlich davon ausgehen muss, im gesamten Staatsgebiet eingesetzt zu werden (vgl. OVG RP, B. v. 2.10.2007 - 2 B 10762/07 - juris Rn. 6).

Der Kläger kann deshalb nicht beanspruchen, ausschließlich zur PI M. versetzt zu werden. Seinem Anliegen, aus persönlichen (familiären und finanziellen) Gründen in der Nähe des Wohnortes der Familie in G. eingesetzt zu werden, kann vielmehr auch - worauf der Beklagte bei seiner Ermessensentscheidung zutreffend abgestellt hat - dadurch Rechnung getragen werden, dass er an die 21 km von G. entfernte PI O. versetzt wird. Der Kläger hat dieses Angebot einer heimatnäheren Verwendung (vgl. Schreiben des Polizeipräsidiums U. vom 7. August 2006) aber 2006 abgelehnt (vgl. sein Schreiben vom 15. August 2006) und von der Möglichkeit, sich mittelfristig dorthin versetzen zu lassen (vgl. Schreiben des Polizeipräsidiums U. vom 8. April 2009), keinen Gebrauch gemacht, so dass sein Rückversetzungsantrag zur PI M. schon aus diesem Grund ermessensfehlerfrei abgelehnt werden konnte.

Darüber hinaus hat das Polizeipräsidium U. das ihm eingeräumte Ermessen, das gemäß § 114 Satz 1 VwGO nur in engen Grenzen einer gerichtlichen Überprüfung unterliegt, sachbezogen und auch im Übrigen fehlerfrei ausgeübt und die für seine Ermessensausübung bei der Ablehnung des Versetzungsantrags maßgeblichen Gründe im Bescheid vom 23. Juni 2009 sowie im Widerspruchsbescheid vom 31. Juli 2009 dargelegt, die jeweils für sich die Ablehnung des Versetzungsantrags stützen.

(1) Soweit es den Versetzungsantrag des Klägers zur PI M. abgelehnt hat, weil dort bereits die Lebensgefährtin des Klägers Dienst leistet und bei kleineren Dienststellen wie der PI M. die gemeinsame Verwendung von Ehegatten oder Lebenspartnern grundsätzlich vermieden werden soll, ist dies gerichtlich nicht zu beanstanden. Die hierfür angeführten Motive wie etwa das gegenseitige Zeugnisverweigerungsrecht bei Widerstands-/Beleidigungshandlungen, mögliche Probleme der Dienstaufsicht im ggf. abhängigen Vorgesetztenverhältnis oder die ggf. problematische gemeinsame Dienstleistung in Gefahrensituationen stellen - auch unabhängig von der konkreten Personalsituation der Dienststelle - sachliche und nachvollziehbare Gründe dar, eine gemeinsame Dienstleistung von Ehegatten oder Lebenspartnern möglichst von vornherein auszuschließen, um einen ordnungsgemäßen Dienstbetrieb zu gewährleisten.

Hiergegen kann der Kläger nicht einwenden, dass im Bereich des Polizeipräsidiums U. bei mehreren Dienststellen - darunter auch bei der PI M. - Ehegatten oder Partner gemeinsam beschäftigt seien. Denn selbst wenn dies zutreffen sollte, ist damit nicht zugleich auch gesagt, dass es sich um mit dem vorliegenden Fall vergleichbare Konstellationen handelt, in denen eine Versetzung trotz absehbarer gemeinsamer Dienstleistung von Ehegatten bzw. Lebenspartnern auf der gleichen Dienststelle vorgenommen wurde. Möglicherweise beruht deren gemeinsame Verwendung darauf, dass sich die Ehegatten bzw. Lebenspartner erst auf der Dienststelle kennengelernt haben, was - zumindest bei Lebensgefährten - i. d. R. dem Dienstherrn nicht bekannt ist und von ihm auch nicht überprüft werden kann. Zudem ist ein Großteil der vom Kläger benannten Paare bei der PI A. beschäftigt, bei der über 200 Beamte Dienst tun, so dass sich dort das Problem der gemeinsamen Dienstverrichtung jedenfalls nicht in vergleichbarem Maße wie bei kleineren Dienststellen stellt. Überdies hat das Polizeipräsidium U. im Widerspruchsbescheid klargestellt, dass einer Verwendung von Ehegatten bzw. Lebenspartnern bei der gleichen Dienststelle im Einzelfall dann nichts entgegensteht, wenn der Dienstbetrieb hiervon unberührt bleibt.

Demgemäß ist nichts dagegen zu erinnern, wenn das Polizeipräsidium U. vorliegend den Versetzungsantrag abgelehnt hat, weil eine gemeinsame Dienstleistung des Klägers mit seiner Lebensgefährtin bei der PI M., die bereits in der Vergangenheit zu nachhaltigen innerdienstlichen Problemen geführt habe, erneute innerdienstliche Komplikationen erwarten lasse, so dass eine erneute gemeinsame Verwendung des Klägers mit seiner Lebensgefährtin bei der PI M. nicht in Frage komme.

Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts hat das Polizeipräsidium U. seine Vorbehalte gegenüber einer gemeinsamen Dienstleistung des Klägers und dessen Lebensgefährtin bei der PI M. auf aktenkundige konkrete Vorgänge gestützt. Es hat dem Kläger mit Schreiben vom 8. April 2009 mitgeteilt, dass derzeit Bedenken gegen eine Verwendung bei der PI M. bestehen würden. Die im Schreiben vom 7. August 2006 dargelegten dienstlichen Vorbehalte gegen eine gemeinsame Dienstleistung mit seiner Lebensgefährtin würden nach wie vor existieren. In dem dort in Bezug genommenen Schreiben hat das Polizeipräsidium U. erklärt, nach Mitteilung des (früheren) Dienststellenleiters hätten sich aufgrund der Beziehung des Klägers zu seiner Lebensgefährtin und der gemeinsamen Betreuung des Sohnes wiederholt Probleme in der Dienstplangestaltung sowie der täglichen Diensteinteilung und Dienstverrichtung bei der PI M. ergeben. Dem lag eine Mitteilung des (früheren) Dienststellenleiters der PI M. vom 25. Juli 2007 zugrunde, mit der die negativen Auswirkungen der gemeinsamen Dienstleistung des Klägers zusammen mit seiner Lebensgefährtin auf den Dienstbetrieb aufgrund der gemeinsamen Betreuung des Sohnes sowie bei gemeinsamen Einsätzen zur Kenntnis gebracht wurden. Diese Mitteilung wurde zwar wohl erstmals im Berufungsverfahren vorgelegt, doch konnte der Beklagte seine Ermessenserwägungen insoweit noch im gerichtlichen Verfahren ergänzen (§ 114 Satz 2 VwGO). Aufgrund der 2006 geltend gemachten Bedenken war eine gemeinsame Verwendung des Klägers und seiner Lebensgefährtin auch 2009 noch als problematisch anzusehen (vgl. Aktenvermerk des Dienststellenleiters vom 23. Juli 2009). Damit beruht die Entscheidung des Polizeipräsidiums auf einer ausreichend ermittelten Tatsachengrundlage und wurde dementsprechend auch nachvollziehbar begründet. Das für eine Versetzung des Klägers zuständige Polizeipräsidium U. konnte sich aufgrund der ihm vorliegenden Stellungnahmen des früheren und des späteren Dienststellenleiters der PI M. auch selbst ein Bild davon machen, ob die gemeinsame Dienstleistung des Klägers und seiner Lebensgefährtin dort mit Problemen verbunden ist.

Einer weiteren Konkretisierung der mit einer gemeinsamen Verwendung des Klägers und seiner Lebensgefährtin auf derselben (relativ) kleinen Dienststelle verbundenen Problematik bedurfte es entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht. Es liegt auf der Hand, dass bei einer kleineren Dienststelle wie der PI M. Probleme bei der Dienstplangestaltung sowie der täglichen Diensteinteilung und Dienstverrichtung entstehen, wenn Eheleute oder Lebenspartner mit einem betreuungsbedürftigen Kind dort gemeinsam Schichtdienst verrichten, etwa weil der eine bereits früher nach Hause muss und der andere erst mit Verspätung zum Dienst erscheinen kann, was dann die Kollegen auffangen müssen. Entsprechendes gilt jedoch auch für mögliche Probleme beim erforderlichen Einschreiten auf gemeinsamen Streifenfahrten o. dgl.

Insoweit ist auch nicht relevant, dass der Kläger und seine Lebensgefährtin bei der PI M. in verschiedenen Dienstgruppen (C bzw. B) eingesetzt waren, da bei einer Dienststelle wie der PI M. - insbesondere aufgrund der knappen Personalsituation - die genannten Probleme Auswirkungen auf sämtliche Dienstgruppen haben.

Die vom Beklagten dargelegten und begründeten Vorbehalte an einer gemeinsamen Verwendung kann der Kläger auch nicht dadurch in Frage stellen, indem er diese bestreitet und lediglich vorträgt, die Sorge um das gemeinsame Kind habe keine Auswirkungen auf seine dienstliche Tätigkeit bzw. die seiner Lebensgefährtin gehabt. Das bloße unsubstantiierte Bestreiten aktenkundiger Vorgänge ist nicht geeignet, Zweifel an den tatsächlichen Grundlagen der Ermessensausübung des Beklagten zu wecken, zumal die wegen der gemeinsamen Dienstleistung des Klägers und seiner Lebensgefährtin bei der PI M. bestehenden Probleme auch durch den örtlichen Personalrat so gesehen wurden (siehe Schreiben vom 11. September 2006).

(2) Auch soweit das Polizeipräsidium U. die Entscheidung im Widerspruchsbescheid zusätzlich damit begründet hat, gegen die Versetzung des Klägers zur PI M. spreche vorrangig, dass diese mit lebensjüngeren Beamten verstärkt werden solle, während es sich beim Kläger um einen lebensälteren, gesundheitlich anfälligen Beamten handle, der 2004 bis 2008 jeweils längere Zeit dienstunfähig erkrankt gewesen sei, ist dies gerichtlich nicht zu beanstanden. Es hat die allein im Organisationsermessen des Beklagten liegende Entscheidung, die PI M. aufgrund der dort herrschenden konkreten Personalsituation vorrangig mit lebensjüngeren, leistungsfähigeren und belastbareren Beamten zu verstärken, nachvollziehbar und einleuchtend begründet.

Ausweislich der Krankendatei des 1961 geborenen Klägers steht fest, dass dieser 2004 bis 2008 jeweils an 47, 63, 48, 63 bzw. 28 Tagen dienstunfähig erkrankt war, unabhängig davon, ob diese Erkrankungen auf einem Dienstunfall beruhen und ob der Kläger in den Jahren 2007 und 2008 jeweils 600 Nachtdienststunden abgeleistet hat. Der Beklagte war auch nicht gehindert, diese Daten im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids 2009 noch zu verwerten, da sowohl nach Art. 100g Abs. 2 Satz 1 BayBG in der bis 31. März 2009 geltenden Fassung als auch nach Art. 100 Abs. 2 Satz 1 BayBG in der ab 1. April 2009 geltenden Fassung Unterlagen über Erkrankungen fünf Jahre nach Ablauf des Jahres, in dem die Bearbeitung des einzelnen Vorgangs abgeschlossen wurde, aufzubewahren sind.

Hiergegen kann der Kläger nicht einwenden, dass nicht nachvollziehbar sei, weshalb er aus gesundheitlichen Gründen nicht bei der PI M., aber bei der PI Ma. verwendet werden könne. Die Einschätzung, wo der Kläger einsetzbar ist, obliegt allein dem Beklagten im Rahmen seines personalwirtschaftlichen Organisationsermessens. Sie beruht auf sachlichen Erwägungen, da die PI M. die höchste Quote an dauerhaft eingeschränkt dienstfähigen Beamten im gesamten Präsidialbereich aufweist (vgl. Klageerwiderung vom 27. November 2009) und 2009 mit zwei 25 bzw. 28 Jahre alten Beamten verstärkt wurde (vgl. Begründung des Zulassungsantrags vom 10. Juni 2010). Angesichts dessen ist die Ablehnung des Versetzungsantrags des Klägers auch durch ein legitimes Ziel i. S. d. § 10 AGG, nämlich die Aufrechterhaltung eines ordnungsgemäßen Dienstbetriebs, gerechtfertigt.

Demgegenüber haben die mit einer geringeren Entfernung zum Wohnort der Familie in G. und dem (allerdings nicht nachgewiesenen) durch die Versetzung notwendigen Mehraufwand für Unterkunft und Fahrkosten begründeten privaten Interessen des Klägers an einer Verwendung in M. zurückzustehen. Der momentane Dienstort Ma. liegt überdies nur ca. 45 km vom Wohnsitz des Klägers entfernt, so dass dessen dienstliche Verwendung in Ma. durchaus noch als „heimatnah“ anzusehen ist.

Das Urteil kann danach keinen Bestand haben und war deshalb auf die Berufung des Beklagten hin aufzuheben und die Klage abzuweisen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO. Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2, 191 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 127 BRRG nicht vorliegen.

I.

1

Im Streit ist das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers hinsichtlich der vorübergehenden dienstlichen Verwendung von Beamten bei einer anderen Organisationseinheit des Polizeipräsidenten in Berlin.

2

Zwischen den Verfahrensbeteiligten sind Kontroversen hinsichtlich der vorübergehenden Zuweisung bestimmter bislang beim Beteiligten eingesetzter Beamter an die Zentrale Serviceeinheit (ZSE) beim Polizeipräsidenten in Berlin aufgetreten. Nachdem diese nicht beigelegt werden konnten, hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Das Verwaltungsgericht hat seinen Antrag, die Verletzung seines Mitbestimmungsrechts durch die Abordnung der in Rede stehenden Beamten festzustellen, zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Eine Abordnung im Sinne von § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG liege nicht vor. Diese setze einen Dienststellenwechsel voraus. Bei den einzelnen Direktionen und bei der ZSE handele es sich jedoch nicht um eigenständige Dienststellen im dienstrechtlichen Sinn. Alleine der Polizeipräsident in Berlin erfülle den dienstrechtlichen Behördenbegriff. Dass es sich bei den Direktionen und der ZSE um Dienststellen im personalvertretungsrechtlichen Sinne handele, sei ohne Belang. Die Abordnung im Sinne von § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG sei am dienstrechtlichen Behördenbegriff orientiert.

3

Auf die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht den Beschluss des Verwaltungsgerichts geändert und festgestellt, dass die vorübergehende Verwendung von Beamten aus der Direktion 5 bei der ZSE mitbestimmungspflichtig sei, wenn sie voraussichtlich länger als drei Monate andauere. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Es könne dahinstehen, ob die Direktionen und die ZSE den allgemeinen dienstrechtlichen Behördenbegriff erfüllen würden. Sie seien jedenfalls Dienststellen im personalvertretungsrechtlichen Sinn. Eine mitbestimmungspflichtige Abordnung im Sinne von § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG liege auch bei einer mehr als drei Monate währenden Verwendung bei einer anderen Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne vor, selbst wenn diese den dienstrechtlichen Behördenbegriff nicht erfülle. Der Gesetzgeber habe an verschiedenen Stellen des Gesetzes zum Ausdruck gebracht, dass es ihm für die Mitbestimmung auf den personalvertretungsrechtlichen Dienststellenbegriff ankomme, so in § 5 BlnPersVG, in § 86 Abs. 3 Satz 3 BlnPersVG und in § 86 Abs. 3 Satz 4 BlnPersVG. Hierfür spreche auch die Begründung des Gesetzentwurfs, der zur Verabschiedung des Berliner Personalvertretungsgesetzes in der Fassung vom 22. Juli 1968 geführt habe.

4

Mit der vom Senat zugelassenen Rechtsbeschwerde begehrt der Beteiligte die Aufhebung des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts und begründet dies im Wesentlichen wie folgt: Die für das Mitbestimmungsrecht relevante Frage, wann eine Abordnung vorliege, beantworte sich gemäß der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nach dem Dienst- bzw. Organisationsrecht. Die Direktionen sowie die ZSE beim Polizeipräsidenten in Berlin würden nicht den dienstrechtlichen Behördenbegriff erfüllen. Das Landesrecht weise nur dem Polizeipräsidenten und nicht zusätzlich seinen Untergliederungen Behördeneigenschaft zu. Etwas anderes folge nicht aus § 2 Abs. 2 des Verwaltungsreform-Grundsätze-Gesetzes (VGG), der Behördenteilen Aufgaben und Kompetenzen zuweise, ohne ihnen jedoch Behördeneigenschaft zuzusprechen, noch aus dem Erlass über die Gliederung der Berliner Polizei vom 1. Oktober 2009. Im Übrigen seien die Befugnisse der Direktionsleiter begrenzt, wie dies beispielhaft die Bereiche der Personalbewirtschaftung, des Disziplinarwesens sowie der Haushaltswirtschaft und -planung zeigen würden. Soweit bei dem Polizeipräsidenten in Berlin eine dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung praktiziert werde, würde diese die gesetzgeberischen Zuweisungen der Behördeneigenschaft nicht modifizieren.

5

Der Antragsteller verteidigt den angefochtenen Beschluss und trägt im Wesentlichen vor: Der Beteiligte habe seine Rechtsbeschwerde nicht ordnungsgemäß begründet, da diese sich nicht mit allen Ausführungen im Beschluss des Oberverwaltungsgerichts befasse; insbesondere fehle es an einer inhaltlichen Auseinandersetzung mit der vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Begründung des Gesetzentwurfs anlässlich der Neufassung des Personalvertretungsgesetzes am 22. Juli 1968. Die vom Oberverwaltungsgericht angestellten Erwägungen seien rechtlich zutreffend. Dafür würde neben den im Beschluss herangezogenen Gründen auch die Regelung in § 99c BlnPersVG sprechen, die ausweislich des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. August 2005 (BVerwG 6 P 11.04 - Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 5) den Begriff der Versetzung nicht im Sinne des einschlägigen Beamten- und Tarifrechts verwende. Ferner tritt der Antragsteller unter Hinweis auf die den einzelnen Direktionsleitern übertragene Personal- und Sachverantwortung sowie auf § 2 des Berliner Verwaltungsreform-Grundsätze-Gesetzes und den Erlass über die Gliederung der Berliner Polizei vom 1. Oktober 2009 der Auffassung des Beteiligten entgegen, die Direktionen sowie die ZSE beim Polizeipräsidenten in Berlin würden nicht den dienstrechtlichen Behördenbegriff erfüllen.

II.

6

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 91 Abs. 2 BlnPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG), nämlich auf der nicht zutreffenden Annahme, dass vorübergehende Verwendungen von Beamten aus der Direktion 5 des Polizeipräsidenten in Berlin bei dessen Zentraler Serviceeinheit (ZSE) Abordnungen im Sinne von § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG darstellen, die bei über dreimonatiger Dauer der Mitbestimmung durch die Personalvertretung unterliegen. Der Begriff der Abordnung gemäß dieser Vorschrift ist am dienstrechtlichen Behördenbegriff orientiert, der durch Untergliederungen des Polizeipräsidenten in Berlin wie die einzelnen Direktionen oder die ZSE nicht erfüllt wird. Dies führt zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Beschlusses.

7

1. Die Beschwerdebegründung des Beteiligten genügt den Anforderungen des § 94 Abs. 2 ArbGG. Gemäß Satz 2 dieser Vorschrift ist in der Beschwerdebegründung unter anderem anzugeben, welche Bestimmungen durch den angefochtenen Beschluss verletzt sein sollen und worin die Verletzung bestehen soll. Dazu ist eine Auseinandersetzung mit den tragenden Gründen der angefochtenen Entscheidung erforderlich sowie die Darlegung, weshalb die Begründung des Beschwerdegerichts unrichtig sein soll (BAG, Beschluss vom 19. November 2003 - 7 ABR 25/03 - AP Nr. 55 zu § 19 BetrVG 1972 m.w.N.). Die Beschwerdebegründung des Beteiligten vom 8. September 2011 rügt auf Seite 2 eine unrichtige Auslegung des § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG durch das Oberverwaltungsgericht und legt auf den Seiten 2 bis 10 dar, weshalb dessen rechtliche Bewertung fehlerhaft sein soll. Entgegen der Auffassung des Antragstellers musste der Beteiligte auf die vom Oberverwaltungsgericht herangezogene Begründung des Gesetzentwurfs vom 24. Mai 1968 (Abg.-Haus Drs. V Nr. 388 vom 24. Mai 1968) nicht eingehen. § 94 Abs. 2 ArbGG verlangt dem Beschwerdeführer nicht ab, jeder einzelnen Auslegungserwägung im angefochtenen Beschlusses argumentativ entgegenzutreten. Den vom Antragsteller insoweit angeführten Belegstellen (Matthes, in: Germelmann u.a., Arbeitsgerichtsgesetz, 7. Aufl. 2009, § 94 Rn. 20; BAG, Beschluss vom 10. April 1984 - 1 ABR 73/82 - AP Nr. 3 zu § 81 ArbGG 1979) ist nichts Gegenteiliges zu entnehmen. Die Beschwerdebegründung des Beteiligten verdeutlicht hinreichend, aus welchen Gründen dieser die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene Auslegung von § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG für unzutreffend hält.

8

2. Der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, wonach eine Abordnung im Sinne von § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG bereits bei Zuweisung zu einer anderen Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne des § 5 BlnPersVG vorliege und es nicht darauf ankomme, ob diese Dienststelle den dienstrechtlichen Behördenbegriff erfülle, vermag der Senat nicht zu folgen. Er hält an seiner entgegenstehenden bisherigen Rechtsprechung fest. Dass die Direktionen des Polizeipräsidenten in Berlin ebenso wie dessen ZSE gemäß Nr. 5 Buchst. b, e der Anlage zum Berliner Personalvertretungsgesetz als Dienststellen im Sinne von § 5 Abs. 1 BlnPersVG anzusehen sind, führt daher nicht zu einem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers.

9

a. Zur Klärung des Begriffs der Abordnung im Sinne von § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG ist auf das tradierte Verständnis des Dienstrechts abzustellen (Beschluss vom 12. September 2002 - BVerwG 6 P 11.01 - Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 4 S. 2). Danach besteht das Wesen der Abordnung in der vorübergehenden Zuweisung einer Tätigkeit bei einer anderen Dienststelle (Behörde) desselben oder eines anderen Dienstherrn, wobei die Zugehörigkeit zur bisherigen Stammdienststelle aufrechterhalten bleibt (Beschlüsse vom 12. September 2002 a.a.O. und vom 28. Mai 2002 - BVerwG 6 P 9.01 - Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 27 S. 18; Urteil vom 10. Mai 1984 - BVerwG 2 C 18.82 - BVerwGE 69, 208 <209> = Buchholz 232 § 55 BBG Nr. 4 S. 3). Dieses Verständnis liegt ersichtlich auch der Vorschrift des § 27 Abs. 1 LBG Bln zugrunde, wonach Beamte aus dienstlichen Gründen "vorübergehend ganz oder teilweise zu einer dem übertragenen Amt entsprechenden Tätigkeit an eine andere Dienststelle desselben oder eines anderen Dienstherrn abgeordnet werden (können)".

10

b. Die Frage, ob der für das Vorliegen einer Abordnung im Sinne von § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG notwendige Wechsel der Dienststelle vorliegt, ist konsequenterweise auf Grundlage des dienstrechtlichen Behördenbegriffs zu beantworten (Beschluss vom 12. September 2002 a.a.O. S. 2 f.; vgl. auch Beschlüsse vom 10. Oktober 1991 - BVerwG 6 P 23.90 - Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 22 S. 22 und vom 3. Juli 1990 - BVerwG 6 P 10.87 - Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 18 S. 10). Hiernach handelt es sich - im Einklang mit dem allgemeinen organisationsrechtlichen Verständnis - bei Behörden um mit gewisser Selbständigkeit ausgestattete organisatorische Einheiten von Personen und Sachen, die dazu berufen sind, staatliche Aufgaben wahrzunehmen (Beschlüsse vom 11. November 2009 - BVerwG 6 PB 25.09 - Buchholz 251.92 § 67 SAPersVG Nr. 2 S. 7 und vom 12. September 2002 a.a.O. S. 3; Urteil vom 24. Januar 1991 - BVerwG 2 C 16.88 - BVerwGE 87, 310 <312> = Buchholz 237.7 § 28 NWLBG Nr. 8 S. 3).

11

c. Der Senat ist bereits in seinem Beschluss vom 12. September 2002 der Annahme entgegen getreten, der Begriff der Abordnung im Sinne von § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG umfasse auch die vorübergehende Zuweisung von Beamten an solche Organisationseinheiten, die lediglich den personalvertretungsrechtlichen Dienststellenbegriff im Sinne von § 5 BlnPersVG, nicht aber den dienstrechtlichen Behördenbegriff erfüllen (BVerwG 6 P 11.01 - Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 4; ebenso zu Parallelnormen in anderen Gesetzen: Beschlüsse vom 11. November 2009 a.a.O., vom 10. Oktober 1991 - BVerwG 6 P 23.90 - Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 22 S. 22 und vom 3. Juli 1990 - BVerwG 6 P 10.87 - Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 18 S. 10). Hieran wird auch im Lichte der von Seiten des Antragstellers und der im angefochtenen Beschluss angestellten Erwägungen festgehalten.

12

aa. Verwendet der Gesetzgeber eines Personalvertretungsgesetzes Begriffe aus dem Dienstrecht - wie hier den Begriff der Abordnung -, spricht eine Vermutung dafür, dass er ihn in seinem dienstrechtlichen Sinngehalt normieren will. Zwar ist der Gesetzgeber nicht gehindert, dienstrechtlichen Begriffen im Personalvertretungsgesetz eine abweichende Bedeutung beizumessen. Davon darf aber nur ausgegangen werden, wenn er hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht hat, dass und in welcher Weise er vom dienstrechtlichen Begriffsinhalt abweichen wollte (vgl. Beschlüsse vom 12. September 2002 a.a.O. S. 2 und vom 2. August 2005 - BVerwG 6 P 11.04 - Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 5 S. 6). Ein Abweichungswille muss mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden nachweisbar sein. Führt die Auslegung nicht zu einem eindeutigen Befund, kommt die vorgenannte Vermutung zum Tragen. Andernfalls könnte das Gesetz in seiner Funktion geschwächt werden, den zur Rechtsanwendung berufenen Stellen eine berechenbare Handlungsgrundlage zu vermitteln. Hieran kann - wie ohne weiteres unterstellt werden darf - dem Gesetzgeber nicht gelegen sein. Es liegt gerade auch in seinem Interesse, dass Gesetzesbegriffen nur aufgrund eindeutiger Anhaltspunkte im Wege der Auslegung ein Sinngehalt entnommen wird, der von der allgemein gebräuchlichen Begriffsdeutung abweicht.

13

bb. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts tritt ein entsprechender Abweichungswille, demzufolge dem dienstrechtlichen Begriff der Abordnung im Sinne von § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BlnPersVG ein personalvertretungsrechtlicher Dienststellenbegriff zugrundeläge, nicht aus § 5 BlnPersVG hervor. Diese Regelung ist erkennbar darauf ausgerichtet, die Bildung einer Personalvertretung auch bei solchen Einheiten zu ermöglichen, die hierfür bei Zugrundelegung des dienstrechtlichen Behördenbegriffs nicht in Frage kämen, und speziell zu diesem Zweck den personalvertretungsrechtlichen Dienststellenbegriff von letzterem zu entkoppeln. Besonders augenscheinlich wird dies bei den Regelungen in § 5 Abs. 2 BlnPersVG (Fingierung bestimmter Beschäftigtengruppen als Dienststellen) sowie bei der im Zusammenhang mit § 5 BlnPersVG stehenden Regelung des § 6 BlnPersVG (Zusammenlegung und Trennung von Dienststellen). Der Gesetzgeber knüpft hier an bestimmte Eigenheiten - personeller, räumlicher, aufgabenmäßiger oder organisatorischer Art - an, die aus seiner Sicht - zwingend oder fakultativ - für eine eigenständige kollektive Interessensrepräsentanz sprechen, mit der die für ein sachgerechtes Wirken der Personalvertretung erforderliche Nähe zwischen Personalrat und Beschäftigten gewährleistet werden soll. Auch bei den in der Anlage zum Gesetz aufgeführten Dienststellen im Sinne von § 5 Abs. 1 BlnPersVG kann die personalvertretungsrechtliche Verselbständigung überwiegend auf dieses Kalkül zurückgeführt werden. Namentlich bei den in Nr. 5 des Anhangs erfassten Untergliederungen des Polizeipräsidenten sprechen Gesichtspunkte der räumlichen Nähe, der organisatorischen Absonderung und teilweise auch die Eigenständigkeit der Aufgabenstellung für die Bildung jeweils eigener Personalräte.

14

Spezifisch personalvertretungsrechtliche Zweckmäßigkeitsüberlegungen der vorgenannten Art schlagen nach der Rechtsprechung des Senats grundsätzlich nicht auf die Abgrenzung der Versetzungen, Abordnungen und Umsetzungen betreffenden Mitbestimmungstatbestände durch (Beschluss vom 11. November 2009 - BVerwG 6 PB 25.09 - Buchholz 251.92 § 67 SAPersVG Nr. 2 S. 7; vgl. auch Beschluss vom 6. April 1984 - BVerwG 6 P 12.82 - Buchholz 238.36 § 6 PersVG ND Nr. 1 S. 2). Sie können es nur dann tun, wenn ihnen als zusätzliches Motiv zugrunde läge, mithilfe der personalvertretungsrechtlichen Verselbständigung der fraglichen Einheiten zugleich die Reichweite der sachlichen Beteiligungspflichten zu erhöhen. Für eine entsprechende Weiterung des Regelungskalküls liegen aber in Bezug auf § 5 BlnPersVG keine greifbaren Anhaltspunkte vor. Der Vergleich mit der Vorschrift des § 4 BlnPersVG, die schon ausweislich ihrer Überschrift ("Begriffsbestimmungen") Definitionen mit Maßgeblichkeit für sämtliche gesetzlichen Regelungszusammenhänge vornehmen will, offenbart sogar gegenteilige Anhaltspunkte.

15

cc. Auch der vom Oberverwaltungsgericht angeführte § 86 Abs. 3 Satz 4 BlnPersVG belegt nicht mit hinreichender Deutlichkeit einen Abweichungswillen des Gesetzgebers im oben genannten Sinne. Zwar ist die Vorschrift vor dem Hintergrund des dienstrechtlichen Behördenbegriffs in der Tat weitgehend entbehrlich, da die Dienstkräfte der Schulen mit Ausnahme der Schulsekretäre und Hausmeister einer einzigen Dienstbehörde, nämlich der für das Schulwesen zuständigen Senatsverwaltung, angehören (§ 105 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz SchulG Bln) und mithin der Wechsel von einer zur anderen Schule von vorneherein regelmäßig keine Versetzung darstellen kann. Andererseits erschließt sich aber etwa der Regelung in § 86 Abs. 3 Satz 3 BlnPersVG und des Weiteren auch der vom Oberverwaltungsgericht insoweit nicht erwähnten Regelung in § 86 Abs. 3 Satz 2 BlnPersVG kein sinnvoller Anwendungsbereich, wenn man davon ausginge, der Gesetzgeber habe den Mitbestimmungstatbeständen in § 86 Abs. 3 BlnPersVG den personalvertretungsrechtlichen Dienststellenbegriff des § 5 BlnPersVG zugrunde gelegt (so bereits Beschluss vom 12. September 2002 - BVerwG 6 P 11.01 - Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 4 S. 4). In Anbetracht dieses Gesamtbildes vermag § 86 Abs. 3 Satz 4 BlnPersVG die an die Verwendung einer dienstrechtlichen Begrifflichkeit durch den Gesetzgeber anknüpfende Vermutungswirkung nicht hinreichend zu entkräften.

16

dd. Zu keiner abweichenden Beurteilung führt der Umstand, dass die Verfasser des Entwurfs, der zur Verabschiedung des Berliner Personalvertretungsgesetzes vom 22. Juli 1968 (GVBl S. 1004) geführt hat, sich im Rahmen der Einzelbegründung zu § 68 Abs. 2 Satz 1 der Entwurfsfassung (= § 86 Abs. 3 Satz 2 heutiger Fassung) dagegen ausgesprochen haben, die Beteiligung des Personalrats bei Änderungen von Geschäftsverteilungen, mit denen die Dienstkraft den Zuständigkeitsbereich des Personalrats wechselt, vom "formalen Versetzungsbegriff" im beamtenrechtlichen Sinne abhängig zu machen, und ferner der vorgeschlagenen - und schließlich auch ins Gesetz eingeflossenen - "Erweiterung" des Versetzungsbegriffs an der betreffenden Stelle Maßgeblichkeit für "alle Fälle..., in denen das Personalvertretungsgesetz von Versetzung spricht" beigemessen haben (Abg.-Haus Drs. V Nr. 388 vom 24. Mai 1968, S. 14). Unabhängig davon, dass die betreffende Passage der Entwurfsbegründung nicht das Institut der Abordnung betraf (die in Berlin erst mit der Novelle vom 2. August 1974 mitbestimmungspflichtig wurde; GVBl S. 1669), sind die Entwurfsverfasser offenbar selbst von der grundsätzlichen Maßgeblichkeit des dienstrechtlichen Begriffsverständnisses ausgegangen (vgl. a.a.O.: "ohne besondere Bestimmung im Personalvertretungsgesetz (ist) vom beamtenrechtlichen Versetzungsbegriff auszugehen"). Damit logisch im Einklang stehend haben sie die Eröffnung der Mitbestimmung in dem von § 68 Abs. 2 Satz 1 BlnPersVG a.F. erfassten Spezialfall der Geschäftsverteilungsänderung als "Erweiterung" bezeichnet. Die Auffassung der Entwurfsverfasser, diese "Erweiterung" solle auch in weiteren Regelungszusammenhängen gelten, in denen es um Versetzungen gehe, hat indes im Gesetz keinen Niederschlag gefunden. Dabei wäre es regelungstechnisch ohne weiteres möglich gewesen, eine entsprechende Bestimmung einzufügen (beispielsweise: "Für Versetzungen gilt der in § 5 geregelte Dienststellenbegriff"). Vor dem Hintergrund der von den Entwurfsverfassern angenommenen grundsätzlichen Maßgeblichkeit des beamtenrechtlichen Versetzungsbegriffs und in Anbetracht dessen, dass für die Konstellation der Geschäftsverteilungsänderung eigens eine "Erweiterung" vorgeschlagen wurde, hätte der Erlass einer solchen Bestimmung für den Gesetzgeber auch nahegelegen, falls er der Überlegung der Entwurfsverfasser hätte folgen wollen, vom beamtenrechtlichen Versetzungsbegriff in sämtlichen gesetzlichen Verwendungszusammenhängen Abstand zu nehmen. Da dies nicht erfolgt ist, kann nicht mit der gebotenen Verlässlichkeit davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber sich die besagte Vorstellung der Entwurfsverfasser zu Eigen gemacht hat.

17

ee. Nichts anderes folgt schließlich aus der vom Antragsteller angesprochenen Vorschrift in § 99c Abs. 2 Satz 2 BlnPersVG, wonach bei der Versetzung von Überhangkräften zum sogenannten Stellenpool der Personalrat der bisherigen Dienststelle mitwirkt. Da die Versetzung im Sinne von § 99c Abs. 2 Satz 2 BlnPersVG nicht den Tatbestand des § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 BlnPersVG erfüllt, ist mit dieser Vorschrift ein bisher nicht gegebenes Beteiligungsrecht erstmals begründet worden (Beschluss vom 2. August 2005 - BVerwG 6 P 11.04 - Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 5 S. 8). Die Vorschrift ist somit eher als Indiz dafür zu werten, dass der Gesetzgeber hinsichtlich der in § 86 Abs. 3 BlnPersVG verwendeten Begriffe von der Maßgeblichkeit des herkömmlichen dienstrechtlichen Begriffsverständnisses ausgegangen ist.

18

3. Somit hängt die Mitbestimmungspflichtigkeit der vorübergehenden Zuweisung von Beamten aus Direktionen an andere Untergliederungen des Polizeipräsidenten in Berlin wie dessen ZSE davon ab, ob diese Untergliederungen den dienstrechtlichen Behördenbegriff erfüllen. Hierbei ist auf die Aussagen in den einschlägigen organisationsrechtlichen Bestimmungen abzustellen (Beschluss vom 11. November 2009 - BVerwG 6 PB 25.09 - Buchholz 251.92 § 67 SAPersVG Nr. 2 S. 7 m.w.N.; vgl. auch Beschluss vom 12. September 2002 - BVerwG 6 P 11.01 - Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 4 S. 3 f.). Daraus ergibt sich im vorliegenden Fall, dass nur der Polizeipräsident in Berlin und nicht seinen Untergliederungen Behördeneigenschaft zukommt.

19

a. Gemäß § 5 Abs. 1 ASOG Bln ist nur der Polizeipräsident in Berlin "Polizei im Sinne dieses Gesetzes". Die Dienstkräfte der Polizei - mithin des Polizeipräsidenten - sind befugt, Amtshandlungen im gesamten Land Berlin vorzunehmen (§ 6 ASOG Bln). Anders als in anderen Polizeigesetzen (siehe etwa § 91 Abs. 2 Nr. 2 SOG HE, § 87 Abs. 1 Nds. SOG), darunter auch aus Stadtstaaten (siehe § 70 Abs. 1 Nr. 2 BremPolG), wird im Berliner ASOG Untergliederungen der Polizei keine Behördeneigenschaft zugesprochen. Auch im Zuständigkeitsrecht des Landes Berlin ist als Polizeidienststelle nur der Polizeipräsident erwähnt (Nr. 23 des Zuständigkeitskatalogs Ordnungsaufgaben, Anlage zu § 2 Abs. 4 Satz 1 ASOG Bln).

20

b. Weder im ASOG Bln noch im Zuständigkeitsrecht des Landes Berlin werden die Direktionen des Polizeipräsidenten oder dessen ZSE überhaupt erwähnt. Soweit ersichtlich, werden im sonstigen Landesrecht die Direktionen außer im Anhang zu § 5 PersVG Bln nur noch an zwei Stellen angesprochen: Zum einen in § 8 Abs. 2 Satz 4 der Arbeitszeitverordnung, wonach der Dienst in Direktionshundertschaften im Durchschnitt 41 Stunden in der Woche beträgt; zum anderen in der Anlage I des Landesbesoldungsgesetzes, wonach der Leiter einer Direktion nach der Besoldungsgruppe B 2 vergütet wird und - bezeichnenderweise - die Amtsbezeichnung "Direktor beim Polizeipräsidenten" trägt. Aufschlussreich ist in diesem Zusammenhang auch, dass § 1 Abs. 2 der Polizeiaufgaben-Wahrnehmungsverordnung von Überhangskräften spricht, "die zur Geschwindigkeitsüberwachung zum Polizeipräsidenten in Berlin abgeordnet sind". Käme den Untergliederungen des Polizeipräsidenten Behördeneigenschaft zu, hätte es für den Verordnungsgeber nahe gelegen, sie in dieser Bestimmung zu berücksichtigen.

21

c. Erweist sich somit bereits anhand der einschlägigen Gesetzes- bzw. Verordnungsbestimmungen, dass den Untergliederungen des Polizeipräsidenten in Berlin keine Behördeneigenschaft zukommt, so untermauert der von der Senatsverwaltung für Inneres und Sport verfügte Erlass über die Gliederung der Berliner Polizei vom 1. Oktober 2009 (Az.: III C - 0392/511) dieses Ergebnis. In ihm heißt es, "die Berliner Polizeibehörde" trage den Namen "Der Polizeipräsident in Berlin" und sei "eine der Senatsverwaltung für Inneres und Sport nachgeordnete Sonderbehörde" (Ziff. I.1.). Gemäß Ziff. I.2. des Erlasses gliedert sich "die Polizeibehörde" in die Behördenleitung, die örtlichen Direktionen, die Direktion Zentrale Aufgaben, das Landeskriminalamt und die Zentrale Serviceeinheit, die in Ziff. II.3 als "Organisationseinheiten" - und nicht als Behörden - bezeichnet werden.

22

d. Keinen gegenteiligen Schluss gebietet die Vorschrift in § 2 Abs. 2 des Verwaltungsreform-Grundsätze-Gesetzes (VGG), welche die Zuordnung personeller und sächlicher Mittel an "Leistungs- und Verantwortungszentren" mit dem Ziel einer dezentralen Fach- und Ressourcenverantwortung vorgibt. Als "Leistungs- und Verantwortungszentren" sind ausweislich von § 2 Abs. 2 Satz 1 VGG "Abteilungen und Ämter" zu organisieren, bei denen es sich gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 VGG um Untergliederungen von "Behörden" handelt. Zu einer erweiterten Zuerkennung der Behördeneigenschaft führt das betreffende Gesetz somit eindeutig nicht.

23

e. Angesichts dieses klaren Befundes erübrigt sich die Auseinandersetzung mit den Hinweisen des Antragstellers auf den Umfang der den einzelnen Direktionsleitern übertragenen Personal- und Sachverantwortung, denen der Beteiligte zudem entgegengetreten ist. Ob alleine die Einräumung eines gewissen Maßes an Entscheidungs- und Ressourcenautonomie an untergeordnete Stellen unter bestimmten Umständen zur behördlichen Verselbständigung dieser Stellen führen kann oder ob es hierfür stets einer entsprechenden gesetzlichen Regelung bedarf (für letzteres, sofern die betreffenden Einheiten für außenwirksame Tätigkeiten zuständig sein sollen: Burgi, in: Erichsen/Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl. 2010, S. 277; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Aufl. 2011, S. 555), mag dahinstehen. Jedenfalls besteht hierfür dann kein Raum, wenn - wie im Falle Berlins - der Gesetzgeber klar zu erkennen gegeben hat, dass der in Rede stehende administrative Wirkungsbereich dem Rechtssinne nach nur in einer einzigen Behörde zusammengefasst sein soll.

1

Der Kläger wendet sich gegen einen Wasser- und Abwassergebührenbescheid.

2

Er wurde mit Bescheid vom 28. Februar 2006, der mit Hilfe einer elektronischen Datenverarbeitungsanlage erstellt wurde, keine Unterschrift trägt und im Briefkopf und der Grußformel den beklagten Zweckverband als erlassende Behörde ausweist, für sein Grundstück in T. zu Wasser- und Abwassergebühren in Höhe von 607,12 € herangezogen. Auf seinen Widerspruch hin teilte der Beklagte unter dem 23. Juni 2006 mit, dass nach eingehender Prüfung der Sach- und Rechtslage dem Widerspruch nicht abgeholfen werden könne und dieser zuständigkeitshalber an das Landratsamt G. als Widerspruchsbehörde abzugeben sei. Das Landratsamt G. wies den Widerspruch zurück. Das Verwaltungsgericht hat der hiergegen gerichteten Klage stattgegeben.

3

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beklagten zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

4

Der angefochtene Bescheid sei rechtswidrig, weil er zwar formal den Zweckverband als erlassende Behörde ausweise, aber inhaltlich von dem privatrechtlich organisierten Geschäftsbesorger des Beklagten, der S. GmbH, erlassen worden sei. Die S. GmbH habe nahezu lückenlos alle Aufgabenbereiche des Beklagten, der über kein eigenes Personal verfüge, übernommen und eigenständig bearbeitet. Da sie im Außenverhältnis nicht als selbständig handelnder Hoheitsträger in Erscheinung getreten sei, sei sie jedoch nicht als Beliehene tätig geworden. Eine Beleihung wäre zudem unzulässig gewesen, weil die Aufgabe der Abwasserbeseitigung nach dem Thüringer Wassergesetz nur auf Körperschaften des öffentlichen Rechts übertragen werden könne. Auch für ein Mandat fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Eine Verwaltungshilfe scheide ebenfalls aus, da der Geschäftsbesorger nicht nur einzelne Hilfstätigkeiten, sondern die gesamte öffentliche Aufgabe übernommen habe. In der Mitteilung des Beklagten über die Abgabe des Widerspruchs an die Widerspruchsbehörde liege keine eigenständige Einzelfallregelung des Abgabenschuldverhältnisses. Der Erlass des Widerspruchsbescheids führe zu keiner anderen Beurteilung. Dieser könne zwar grundsätzlich gestaltbildend auf den Ausgangsbescheid einwirken. Es fehle aber schon an einer von der Ausgangsbehörde selbst getroffenen Regelung, die hätte bestätigt oder umgestaltet werden können. Im Widerspruchsbescheid erstmals einen Verwaltungsakt zu sehen, scheide auch deshalb aus, weil es sich bei der Erhebung von Wasser- und Abwassergebühren um eine Selbstverwaltungsangelegenheit handele, bei der die Aufsichtsbehörde auf die bloße Rechtsaufsicht beschränkt sei. Der Rechtsfehler, dass der Bescheid nicht durch den Beklagten erlassen worden sei, könne nicht durch Umdeutung ausgeräumt werden.

5

Zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen Revision rügt der Beklagte im Wesentlichen, die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, der Bescheid sei entgegen dem äußeren Anschein inhaltlich nicht von dem Beklagten erlassen worden, verkenne die bundesrechtlichen Voraussetzungen des Vorliegens und der Wirksamkeit eines (Abgaben-)Verwaltungsakts. Durch die Nichtabhilfeentscheidung des Beklagten, jedenfalls aber durch die Zurückweisung des Widerspruchs durch die Widerspruchsbehörde sei eine etwa fehlende Regelung der Ausgangsbehörde ersetzt worden.

6

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 14. Dezember 2009 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar vom 8. Mai 2009 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

7

Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

8

Die zulässige Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil verstößt nicht gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

9

1. Das Oberverwaltungsgericht hat, indem es davon ausgegangen ist, dass es sich bei dem angefochtenen Gebührenbescheid um einen Verwaltungsakt handelt, den Verwaltungsaktsbegriff, der als Begriff des Prozessrechts der Verwaltungsgerichtsordnung (§§ 42, 68, 70, 75, 79 VwGO) auch dem Bundesrecht angehört (Urteil vom 12. Januar 1973 - BVerwG 7 C 3.71 - BVerwGE 41, 305 <306>), nicht verkannt. Bei dem Gebührenbescheid handelt es sich um eine auf unmittelbare Außenwirkung gerichtete Entscheidung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts im Sinne des bundesrechtlichen Verwaltungsaktsbegriffs, wie er in § 35 Satz 1 VwVfG definiert ist. Sein Erlass ist auch dem Beklagten und damit einer Behörde im Sinne des Verwaltungsaktsbegriffs (vgl. § 1 Abs. 4 VwVfG) zuzurechnen. Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts hat der Beklagte den für ihn tätig gewordenen privatrechtlich organisierten Geschäftsbesorger vertraglich ausdrücklich ermächtigt, Veranlagungen zu Gebühren und Beiträgen durchzuführen und Gebühren- und Beitragsbescheide zu erstellen und zu versenden. Anders als in dem von der Revision zitierten Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. August 2006 - BVerwG 10 B 38.06 - (juris Rn. 6) ist hier die Mitwirkung des Privaten nach außen nicht erkennbar geworden, sondern allein im internen Bereich geblieben. Als Entscheidungsträger ist nach außen nicht der Geschäftsbesorger, sondern ausschließlich der Beklagte aufgetreten. Der angefochtene Bescheid hat daher nicht den Charakter einer allein von einer Privatperson getroffenen Maßnahme. Dass der Beklagte den Inhalt des Gebührenbescheids nicht kannte und ihn vor seinem Erlass nicht auf seine Richtigkeit hin überprüfen konnte, führt zu keiner anderen Beurteilung der Verwaltungsaktsqualität. Erforderlich, aber auch genügend für die Annahme eines Verwaltungsakts in Abgrenzung von einem Nichtakt (Scheinverwaltungsakt) ist dann, wenn die betreffende Maßnahme eine Behörde als Entscheidungsträger ausweist, intern jedoch ein Privater sie getroffen hat, dass die nach außen in Erscheinung tretende Behörde das Tätigwerden des Privaten als Geschäftsbesorger veranlasst hat, der Geschäftsbesorger also mit ihrem Wissen und Wollen tätig geworden ist. Hiervon kann nur gesprochen werden, wenn die von dem Geschäftsbesorger durchzuführende Tätigkeit ihrer Art und ihrem Umfang nach so hinreichend genau bestimmt ist, dass ohne Weiteres feststellbar ist, ob er sich im Rahmen der ihm übertragenen Tätigkeit gehalten hat. Dies war hier nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts der Fall. Durch den Geschäftsbesorgungsvertrag und die von ihm erlassenen satzungsrechtlichen Regelungen hat der Beklagte die Grundlagen für das Tätigwerden des Geschäftsbesorgers geschaffen und gleichzeitig den Umfang der Aufgabenwahrnehmung im Einzelnen festgelegt. Innerhalb dieses Rahmens hat sich der Geschäftsbesorger bewegt, so dass sein Tätigwerden dem beklagten Zweckverband als eigenes Handeln zuzurechnen ist.

10

Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der Bescheid sei inhaltlich von dem privaten Geschäftsbesorger erlassen worden, steht nicht im Widerspruch zur Qualifizierung des Gebührenbescheids als Verwaltungsakt und ist nicht willkürlich. Widersprüchlich und willkürlich wäre das Berufungsurteil nur dann, wenn die Formulierung, der Bescheid sei formal dem Beklagten zuzurechnen, inhaltlich aber nicht von ihm, sondern dem Geschäftsbesorger erlassen worden, so verstanden werden müsste, dass es nach Auffassung des Berufungsgerichts schon an einer dem Beklagten zurechenbaren Entscheidung, die die Begriffsmerkmale eines Verwaltungsakts erfüllt, fehlt. Das ist indes nicht der Fall.

11

Das Oberverwaltungsgericht prüft und bejaht in dem angegriffenen Urteil zunächst die Zuständigkeit des Beklagten zum Erlass von Wasser- und Abwassergebührenbescheiden und stellt dann fest, dass der Beklagte nach der auch im öffentlichen Recht anwendbaren Auslegungsregel des § 133 BGB dem objektiven Erklärungswert des angegriffenen Bescheids nach formal als diejenige Körperschaft anzusehen sei, die den Bescheid erlassen habe. Damit geht es der Sache nach davon aus, dass es sich bei dem Gebührenbescheid um eine dem Beklagten zurechenbare Einzelfallregelung im Sinne des bundesrechtlichen Verwaltungsaktsbegriffs handelt. Mit der dann folgenden Gegenüberstellung von formaler Zurechnung und inhaltlichem Erlass des Bescheids stellt das Oberverwaltungsgericht entgegen der Auffassung der Revision nicht das Vorliegen eines Verwaltungsakts wieder in Frage. Mit dieser Gegenüberstellung will das Oberverwaltungsgericht vielmehr deutlich machen, dass mit der Feststellung der Verwaltungsaktsqualität des Bescheids aufgrund der Zurechenbarkeit zum Beklagten nicht schon über dessen Rechtmäßigkeit entschieden ist. Dies lässt einen Bundesrechtsverstoß nicht erkennen. Von der Prüfung der Handlungsform, also vorliegend der Frage, ob überhaupt ein im Wege der Anfechtungsklage angreifbarer Verwaltungsakt vorliegt, ist die Prüfung der formellen und materiellen Rechtmäßigkeit des behördlichen Handelns zu unterscheiden. Die Rechtmäßigkeitskontrolle behördlichen Handelns setzt voraus, dass die gewählte Handlungsform bestimmt ist. Aus der Unterscheidung zwischen der Bestimmung der Handlungsform und der Rechtmäßigkeitsprüfung der Handlung folgt, dass dann, wenn eine behördliche Handlung die Begriffsmerkmale des Verwaltungsaktsbegriffs erfüllt, Verstöße gegen Vorschriften des Verfahrens- und des sachlichen Rechts und selbst besonders schwere Fehler, die den Verwaltungsakt nichtig machen und zu seiner Unwirksamkeit führen (vgl. §§ 44, 43 Abs. 3 VwVfG), nichts daran ändern, dass begrifflich ein - wenn auch rechtswidriger oder nichtiger - Verwaltungsakt vorliegt.

12

2. Das Oberverwaltungsgericht hat nicht gegen Bundesrecht verstoßen, indem es in Auslegung und Anwendung von Thüringer Landesrecht zu dem Ergebnis gekommen ist, eine gesetzliche Ermächtigung für die Aufgabenwahrnehmung durch den privaten Geschäftsbesorger habe nicht existiert und der Beklagte habe gegen den Grundsatz der Selbstorganschaft und die sich daraus ergebende Pflicht verstoßen, das zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Ganges der Geschäfte erforderliche Personal einzustellen.

13

Der vom Beklagten hierin gesehene Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG scheidet schon deswegen aus, weil der Beklagte keine Gemeinde ist. Er ist aber auch kein Gemeindeverband im Sinne des Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG. Gemeindeverbände sind kommunale Zusammenschlüsse, die entweder zur Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben gebildete Gebietskörperschaften sind oder denen Selbstverwaltungsaufgaben obliegen, die nach Gewicht und Umfang denen der Gemeinden vergleichbar sind (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Juli 1979 - 2 BvK 1/78 - BVerfGE 52, 95 <112>). Der Beklagte ist dagegen als Zweckverband auf den Zweck der Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung beschränkt (ebenso ThürVerfGH, Urteil vom 23. April 2009 - VerfGH 32.05 - ThürVBl 2009, 197 <198>).

14

Selbst wenn mit dem Beklagten eine mittelbare Schutzwirkung des Art. 28 Abs. 2 GG zugunsten gemeindlicher Zweckverbände anzunehmen wäre, würde es nicht zu dem in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG den Gemeinden gewährleisteten Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln, und dem nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG den Gemeindeverbänden im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs zustehenden Recht auf Selbstverwaltung gehören, die eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung einer privatrechtlichen Gesellschaft zu überlassen. Zu der in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG enthaltenen Befugnis der eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte gehört auch die Organisationshoheit (Urteil vom 6. April 2005 - BVerwG 8 CN 1.04 - BVerwGE 123, 159 <162> m.w.N.). In eingeschränktem Umfang gilt dies auch für die Gemeindeverbände nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG (vgl. BVerfG, Urteil vom 20. Dezember 2007 - 2 BvR 2433, 2434/04 - BVerfGE 119, 331 <352 f.>). Die Organisationshoheit umfasst die Befugnis der Gemeinde, sich dafür zu entscheiden, eine bestimmte Aufgabe eigenständig oder gemeinsam mit anderen Verwaltungsträgern wahrzunehmen. Hieraus folgt jedoch kein Recht der Gemeinde, Verwaltungstätigkeiten ohne gesetzliche Ermächtigung auf Private zu übertragen. Der Grundsatz der Eigenverantwortlichkeit, der die Gemeinde verpflichtet, ihre Aufgaben grundsätzlich durch eigene Verwaltungseinrichtungen, also mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen (BVerfG, Urteil vom 20. Dezember 2007 a.a.O. S. 367, 372 f.), steht einem so weitgehenden Verständnis der Organisationsfreiheit entgegen. Im Übrigen würde, selbst wenn die Forderung nach einer gesetzlichen Grundlage für eine Privatisierung von Verwaltungstätigkeiten den Garantiegehalt der kommunalen Selbstverwaltung berührte, nichts für einen Eingriff in den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie für Gemeinden und Gemeindeverbände durch eine Beschränkung der Einschaltung privater Dritter bei der Erledigung von Selbstverwaltungsangelegenheiten sprechen (hierzu BVerfG, Beschluss vom 26. Oktober 1994 - 2 BvR 445/91 - BVerfGE 91, 228 <238> m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 6. April 2005 a.a.O.).

15

3. Ein Bundesrechtsverstoß liegt auch nicht darin begründet, dass das Berufungsgericht der Nichtabhilfeentscheidung und der Abgabenachricht des Beklagten vom 23. Juni 2006 nicht die Bedeutung einer eigenständigen Einzelfallregelung beigemessen hat.

16

Bundesrecht ist insoweit berührt, als das Abhilfeverfahren in §§ 72, 73 Abs. 1 Satz 1 VwGO geregelt ist. Insoweit wird das Verfahren bundesrechtlich bestimmt. Ausdrücklich geregelt ist in § 72 VwGO nur die Abhilfeentscheidung. Mit ihr ändert die Ausgangsbehörde den angefochtenen Verwaltungsakt ganz oder teilweise ab und gestaltet damit das Verwaltungsrechtsverhältnis. Der Abhilfebescheid ist selbst Verwaltungsakt (vgl. statt vieler Geis, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 72 Rn. 14). Hält die Ausgangsbehörde den Widerspruch dagegen für nicht zulässig oder nicht begründet, so ist sie zur Vorlage des Widerspruchs an die Widerspruchsbehörde verpflichtet. Der Senat hat bereits im Beschluss vom 4. Februar 2011 - BVerwG 9 B 55.10 - (juris Rn. 10), mit dem er die Nichtzulassungsbeschwerde in einem weiteren Klageverfahren gegen den Beklagten zurückgewiesen hat, ausgeführt, dass die in § 72 VwGO nicht vorgeschriebene Abgabenachricht eine unselbständige Verfahrenshandlung im Rahmen des Widerspruchsverfahrens und keine Regelung im Sinne des Verwaltungsaktsbegriffs (des Bundesrechts) darstellt. Daran hält er fest. Dafür, ob ein Verwaltungsakt vorliegt, ist ausschlaggebend, ob die Behörde nach dem objektiven Sinngehalt ihrer Entscheidung, d.h. wie sie der Empfänger bei objektiver Würdigung aller Umstände verstehen konnte, Rechte des Betroffenen im Sinne des Verwaltungsaktsbegriffs "regelt", d.h. begründet, ändert, aufhebt oder verbindlich feststellt oder die Begründung, Änderung, Aufhebung oder verbindliche Feststellung solcher Rechte verbindlich ablehnt (Urteil vom 3. November 1988 - BVerwG 7 C 115.86 - BVerwGE 80, 355 <364>). Die Abgabenachricht enthält keine solche verbindliche Ablehnung. Sie erschöpft sich vielmehr in der Mitteilung der Ausgangsbehörde, auch unter Berücksichtigung des Widerspruchsvorbringens an ihrer Beurteilung der Recht- und Zweckmäßigkeit des Ausgangsbescheids festzuhalten und den Widerspruch deshalb der Widerspruchsbehörde zur abschließenden Entscheidung weiterleiten zu wollen.

17

Die an den Kläger gerichtete Nichtabhilfemitteilung vom 23. Juni 2006 hat keinen darüber hinausreichenden rechtlichen Gehalt. Der äußere Aufbau des Schreibens weist zwar mit seiner Unterscheidung in einen "Tenor" und eine Begründung Ähnlichkeiten mit einem Verwaltungsakt auf. Es fehlt aber an einer Einzelfallregelung. Der "Tenor" zu I beschränkt sich im Gegensatz zu dem "Tenor" zu II, mit dem der Antrag auf Aussetzung der Vollziehung nach § 80 Abs. 4 Satz 1 VwGO ausdrücklich abgelehnt wird, auf die ausdrücklich als solche bezeichnete Mitteilung, dass dem Widerspruch nach eingehender Prüfung nicht abgeholfen werden könne. Der fehlende Regelungscharakter des Schreibens wird durch den Hinweis in der Begründung unterstrichen, der Widerspruch sei "zuständigkeitshalber" an das Landratsamt G. abzugeben, wegen der Kostenpflichtigkeit des Widerspruchsverfahrens werde mit der Abgabe aber noch einen Monat gewartet.

18

4. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, der Erlass des Widerspruchsbescheids führe zu keiner anderen Beurteilung der Rechtswidrigkeit des angegriffenen Gebührenbescheids, verletzt Bundesrecht im Ergebnis ebenfalls nicht.

19

Die Begründung des Berufungsurteils, dass es an einer von der Ausgangsbehörde selbst getroffenen Regelung fehle, die bestätigt oder umgestaltet werden könnte, steht allerdings mit § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nicht in Einklang (a). Dagegen ist die weitere Begründung, der Erlass des Widerspruchsbescheids führe auch deshalb zu keiner anderen Beurteilung, weil es sich bei der Erhebung von Wasser- und Abwassergebühren um eine Selbstverwaltungsangelegenheit handele, bei der die Aufsichtsbehörde auf die bloße Rechtsaufsicht beschränkt sei, bundesrechtlich nicht zu beanstanden (b).

20

a) Das in §§ 68 ff. VwGO normierte Widerspruchsverfahren ist unbeschadet seiner Eigenschaft als Sachurteilsvoraussetzung für die Anfechtungs- und die Verpflichtungsklage (§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO) Verwaltungsverfahren im Sinne des Verwaltungsverfahrensrechts. Das Ausgangsverfahren bildet mit dem Widerspruchsverfahren eine Einheit und wird erst mit einem etwaigen Widerspruchsbescheid abgeschlossen (Urteile vom 18. April 1986 - BVerwG 8 C 81.83 - Buchholz 316 § 3 VwVfG Nr. 2 S. 3 und vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 14.88 - BVerwGE 84, 178 <181>). Auch im gerichtlichen Verfahren setzt sich die Einheit fort, wie § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zeigt. Der Widerspruchsbehörde kommt im Überprüfungsverfahren eine umfassende Kontrollbefugnis zu. Sie besitzt grundsätzlich die gleiche Entscheidungsbefugnis wie die Erstbehörde. Sie ist zur Änderung, Aufhebung und Ersetzung des Ausgangsbescheids einschließlich seiner Begründung und Ermessenserwägungen befugt (vgl. Urteile vom 1. Dezember 1978 - BVerwG 7 C 68.77 - BVerwGE 57, 130 <145> und vom 11. Februar 1999 - BVerwG 2 C 28.98 - BVerwGE 108, 274 <280>). Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegt eine Gestaltänderung im Sinne des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auch dann vor, wenn ursprünglich kein Verwaltungsakt existierte und der Widerspruchsbescheid aus einer (schlichten) Willenserklärung einen Verwaltungsakt macht (Urteile vom 12. Januar 1973 - BVerwG 7 C 3.71 - BVerwGE 41, 305 <307 f.>, vom 6. Dezember 1978 - BVerwG 8 C 24.78 - BVerwGE 57, 158 <161>, vom 21. November 1980 - BVerwG 7 C 18.79 - BVerwGE 61, 164 <168> und vom 26. Juni 1987 - BVerwG 8 C 21.86 - BVerwGE 78, 3 <5>; ebenso Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl. 2011, § 79 Rn. 1; Redeker/von Oertzen, VwGO, 15. Aufl. 2010, § 79 Rn. 2; kritisch dagegen Brenner, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 79 Rn. 24; Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Mai 2010, § 79 Rn. 3; Happ, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 79 Rn. 11 - jeweils m.w.N.). Hieran gemessen steht der Umstand, dass der Beklagte die Prüfung der Gebührenforderung und die Erstellung der Bescheide dem privaten Geschäftsbesorger übertragen hat, einer Gestaltung des Ausgangsbescheids nicht entgegen. Wenn selbst eine Willenserklärung ohne Verwaltungsaktsqualität durch einen Widerspruchsbescheid in einen Verwaltungsakt umgestaltet werden kann, muss es erst recht möglich sein, einen bloß formal der Behörde zurechenbaren Verwaltungsakt durch Nachholen einer materiellen, behördlich verantworteten Regelung zu gestalten. Die gegenteilige Auffassung des Berufungsgerichts verletzt mithin Bundesrecht.

21

b) Die grundsätzliche Zulässigkeit einer Gestaltänderung des bloß formalen Verwaltungsakts durch die Widerspruchsbehörde schließt allerdings Einschränkungen der Gestaltungsfreiheit der Widerspruchsbehörde durch Bundes- oder Landesrecht nicht aus. § 68 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 VwGO ermächtigt den Landesgesetzgeber, die in § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorgeschriebene Nachprüfung der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit eines Verwaltungsakts in einem Vorverfahren auszuschließen. Nach § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO ist der Landesgesetzgeber zudem befugt, von der dort normierten Zuständigkeit der Selbstverwaltungsbehörde für den Erlass des Widerspruchsbescheids in Selbstverwaltungsangelegenheiten durch eine andere Zuständigkeitsbestimmung abzuweichen. Von diesen Ermächtigungen hat der Thüringer Landesgesetzgeber durch die vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen landesrechtlichen Vorschriften (§ 2 Abs. 2, § 117 Abs. 1 ThürKO, § 43 Abs. 1 Satz 2, § 46 Nr. 1 ThürKGG) Gebrauch gemacht, indem er bei Widersprüchen gegen den Verwaltungsakt eines Zweckverbandes in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises grundsätzlich der staatlichen Aufsichtsbehörde die Zuständigkeit zum Erlass von Widerspruchsbescheiden übertragen, sie aber dabei auf die Prüfung der Rechtmäßigkeit beschränkt hat. In für das Revisionsgericht verbindlicher Auslegung dieser landesrechtlichen Vorschriften hat das Berufungsgericht angenommen, dass das Überprüfungsrecht und die Entscheidungskompetenz der durch § 46 Nr. 1 ThürKGG zum Erlass des Widerspruchsbescheids berufenen Aufsichtsbehörde auf die ihr als solche zukommenden Befugnisse beschränkt ist. Dazu gehöre nicht die Befugnis zu einer eigenen Sachentscheidung (vgl. auch zur reformatio in peius OVG Weimar, Urteil vom 21. Juli 2010 - 4 KO 173/08 - LKV 2011, 92 <95>). Diese Auffassung des Berufungsgerichts steht nicht im Widerspruch zu Bundesrecht.

22

§ 68 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 VwGO ermöglicht dem Landesgesetzgeber nicht nur den gänzlichen Ausschluss des Widerspruchsverfahrens, sondern auch eine Beschränkung der Prüfungs- und Entscheidungskompetenz der Widerspruchsbehörde (BVerfG, Beschluss vom 17. April 1991 - 1 BvR 419/81 und 213/83 - BVerfGE 84, 34 <48>; BVerwG, Urteil vom 20. Juli 1984 - BVerwG 7 C 28.83 - BVerwGE 70, 4 <9 f.>; Beschluss vom 5. Mai 1988 - BVerwG 7 B 76.88 - NJW 1988, 2632; ebenso Geis, in: Sodan/Ziekow a.a.O. § 68 Rn. 185; Dolde/Porsch, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner a.a.O. § 68 Rn. 11; Rennert, in: Eyermann a.a.O. § 68 Rn. 15; Funke-Kaiser, in: Bader, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 18; Kopp/Schenke a.a.O. § 68 Rn. 18). Ob der Widerspruchsbehörde eine erstmalige materielle Regelung des Rechtsverhältnisses zu Lasten des Widerspruchsführers aufgrund einer Einschränkung ihrer grundsätzlich umfassenden Kontroll- und Ersetzungsbefugnis verwehrt ist, richtet sich nach dem jeweils einschlägigen Landesrecht einschließlich seiner Zuständigkeitsvorschriften (vgl. Urteil vom 29. August 1986 - BVerwG 7 C 51.84 - Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 83 S. 55 zur reformatio in peius).

23

Die Annahme einer Einschränkung der Entscheidungsbefugnis der Widerspruchsbehörde steht auch nicht im Widerspruch zur Aussage des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 26. Juni 1987 - BVerwG 8 C 21.86 - (BVerwGE 78, 3 <5 f.>), dass die sich aus § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ergebende Möglichkeit zu einer Gestaltänderung durch die Widerspruchsbehörde keine Rücksicht darauf nehme, ob die Widerspruchsbehörde rechtmäßig gehandelt habe. Diese Aussage ist im Zusammenhang mit der prozessualen Ausgangssituation des damaligen Falles zu sehen, die dadurch gekennzeichnet war, dass die Klägerin eine ihrem objektiven Erklärungsinhalt nach missverständliche Willensäußerung der Verwaltung erhalten hatte und ihre hiergegen gerichtete Anfechtungsklage daher nicht zuletzt im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) als zulässig angesehen werden musste. Nur vor dem Hintergrund, dass es nicht zu Lasten des Bescheidempfängers gehen dürfe, wenn er Anfechtungsklage erhebe und sich damit so verhalte, "wie sich zu verhalten ihm der Widerspruchsbescheid - bei objektiver Würdigung - nahegelegt hat" (Urteil vom 26. Juni 1987 a.a.O. S. 5), ist die Formulierung zu verstehen, dass die Frage, ob die Widerspruchsbehörde so handeln durfte, wie sie gehandelt hat, keine Rolle spiele. Eine vergleichbare Konstellation, bei der die Schutzwürdigkeit der Erstbehörde vor Eingriffen in ihre Rechte durch die Widerspruchsbehörde abzuwägen wäre mit der prozessualen Schutzwürdigkeit des Betroffenen, liegt im Fall des Klägers nicht vor. Hinzu kommt ein weiterer Unterschied, der eine Übertragung der Aussagen des Urteils vom 26. Juni 1987 auf den vorliegenden Fall ausschließt. Im damaligen Fall lag mit der in einen Bescheid umgestalteten Rechnung materiell eine Sachentscheidung über die Wasseranschlusskosten durch die für den Bescheiderlass sachlich zuständige Ausgangsbehörde vor; hieran fehlt es im vorliegenden Fall aufgrund der umfassenden Aufgabenübertragung auf den privaten Geschäftsbesorger. Die Widerspruchsbehörde hätte mithin mit einer Umgestaltung des Ausgangsverwaltungsakts erstmals eine materiell behördlich verantwortete Entscheidung getroffen, wozu sie nach der irrevisiblen Auslegung des Landesrechts durch das Oberverwaltungsgericht nicht zuständig gewesen wäre.

24

5. Ein Bundesrechtsverstoß liegt auch nicht in der Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der angegriffene Gebührenbescheid sei einer Umdeutung nicht zugänglich. Das Oberverwaltungsgericht ist zu diesem Ergebnis in Auslegung der Vorschriften des Thüringer Landesrechts (§ 15 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b ThürKAG i.V.m. §§ 125, 128 AO) und damit irrevisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) gekommen. Das Revisionsgericht ist daher auf eine Überprüfung darauf beschränkt, ob der durch die Auslegung ermittelte Inhalt der nicht revisiblen Normen mit Bundesrecht, insbesondere mit den Grundrechten und den bundesverfassungsrechtlichen Grundsätzen vereinbar ist (vgl. Urteil vom 12. Februar 1998 - BVerwG 3 C 55.96 - BVerwGE 106, 177 <180>). Das ist hier der Fall. Die Rüge der Revision, das Berufungsgericht habe die Grundsätze der Umdeutung nach § 47 VwVfG verkannt, erschöpft sich in der Kritik der Auslegung des Thüringer Landesrechts durch das Berufungsgericht, ohne darzutun, inwiefern Bundesrecht einer solchen Auslegung entgegensteht. Gleiches gilt für die Kritik an der Annahme des Oberverwaltungsgerichts, die Erklärung des Beklagten, er mache sich "den Bescheid seinem Inhalt nach vollumfänglich zu eigen", sei nicht ausreichend, um den Mangel des Ausgangsbescheids zu heilen. Das Berufungsurteil verweist insoweit zutreffend auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 1970 - BVerwG 7 C 10.70 - (BVerwGE 35, 334 <343>), wonach die Zustimmung der zuständigen Behörde zu einer von einem Privaten getroffenen Maßnahme nicht ausreicht, um die fehlende hoheitliche Anordnung zu ersetzen.

25

6. Die Verfahrensrügen haben ebenfalls keinen Erfolg.

26

Weder hat das Berufungsgericht gegen den Überzeugungsgrundsatz verstoßen noch hat es seine Aufklärungspflicht verletzt. Als aktenwidrig rügt die Revision die Feststellung des Berufungsgerichts, eine eigenständige Einzelfallregelung sei dem Schreiben des Beklagten vom 23. Juni 2006 nicht zu entnehmen. Diese Rüge greift nicht durch. Ihr Erfolg setzt voraus, dass ein zweifelsfreier, also offensichtlicher Widerspruch zwischen den Feststellungen der Vorinstanz und dem Akteninhalt besteht (stRspr; Beschluss vom 19. November 1997 - BVerwG 4 B 182.97 - Buchholz 406.11 § 153 BauGB Nr. 1 m.w.N.). Ein solcher Widerspruch liegt, wie sich aus den Ausführungen oben unter 3. ergibt, nicht vor. Die Rüge einer Verletzung der Amtsermittlungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) kann schon deswegen nicht durchgreifen, weil es darauf, ob die im Schreiben vom 23. Juni 2006 behauptete eingehende Prüfung der Sach- und Rechtslage durch die dort angegebene Bearbeiterin stattgefunden hat, nach der maßgeblichen und revisionsrechtlich nicht zu beanstandenden Auslegung des Schreibens durch das Oberverwaltungsgericht nicht ankam.

I.

1

Die Klägerin betreibt ein großes Textilveredelungsunternehmen, das Stoffe insbesondere färbt und bedruckt. Das im Betrieb anfallende Abwasser, das mit Resten konzentrierter Chemikalienlösungen und Chemikalienzubereitungen belastet ist, wird über den Hauptsammler eines Abwasserzweckverbands in die von diesem betriebene mechanisch-biologisch arbeitende Kläranlage geleitet und gelangt danach in den Rhein. Mitglieder des Abwasserzweckverbands sind neben der Klägerin und weiteren Textilbetrieben zwei Städte. Zur Umsetzung der in Anhang 38 - Textilherstellung, Textilveredelung - zur Abwasserverordnung enthaltenen Vorgaben ordnete die zuständige Wasserbehörde gegenüber der Klägerin insgesamt 15 Einzelmaßnahmen an; die von der Klägerin beantragte Befreiung von der Abwasservorbehandlung lehnte sie ab. Die nach im Wesentlichen erfolglosem Widerspruch erhobene Klage wurde vom Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Berufung wies der Verwaltungsgerichtshof zurück.

2

Gegen die Nichtzulassung der Revision in diesem Urteil richtet sich die Beschwerde der Klägerin.

II.

3

Die auf die Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg. Sie ist, soweit sie nicht lediglich in der Art eines zulassungsfreien oder zugelassenen Rechtsmittels Kritik an der tatsächlichen und rechtlichen Würdigung des Streitfalls durch den Verwaltungsgerichtshof übt, sondern den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO genügt, unbegründet.

4

1. Grundsätzlich bedeutsam ist eine Rechtssache nur dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden klärungsbedürftigen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. Daran fehlt es hier.

5

a) Die von der Klägerin als rechtsgrundsätzlich bedeutsam bezeichneten Fragen:

"Trifft es zu, dass eine wasserrechtliche Anordnung, die die Regelungen der Anhänge zur Abwasserverordnung umsetzt, grundsätzlich keiner Verhältnismäßigkeitsprüfung im Einzelfall bedarf, soweit sich die Einleitung von Abwasser nicht erheblich von den in den Anhängen der Abwasserverordnung typisierten Fallkonstellationen unterscheidet?

Trifft es zu, dass die Abwasserverordnung dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bereits dadurch auf normativer Ebene ausreichend Rechnung trägt und damit grundsätzlich eine Verhältnismäßigkeitsprüfung im Einzelfall ausschließt, dass die in den Anhängen zur Abwasserverordnung (hier: Anhang 38) aufgeführten Mindestanforderungen je nach Herkunft des Abwassers differenziert geregelt werden?

Ist die Verhältnismäßigkeitsprüfung auch insoweit ausgeschlossen, als Gesichtspunkte betroffen sind, die in Anhang 38 überhaupt nicht behandelt werden?"

rechtfertigen die Zulassung der Revision nicht.

6

Die dritte Frage wäre in einem Revisionsverfahren schon nicht klärungsfähig, weil sie tatsächliche Feststellungen voraussetzt, die der Verwaltungsgerichtshof so nicht getroffen hat. Entsprechendes gilt für die erste Frage, soweit sie durch den zweiten Satzteil einschränkend gefasst ist. Im Übrigen bedarf die Klärung der Fragen nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens. Denn sie sind ohne Weiteres nach den in der Rechtsprechung entwickelten Rechtsgrundsätzen im Sinne des vom Verwaltungsgerichtshof eingenommenen Rechtsstandpunkts zu beantworten.

7

Ein Verwaltungsakt, der in Rechte des Adressaten eingreift, muss nach dem Grundsatz der Gesetzesbindung der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) mit den einschlägigen Rechtsvorschriften in Einklang stehen. Dazu zählen auch die unter dem Rang eines förmlichen Gesetzes stehenden Rechtsverordnungen. Danach sind, wenn mit dem Erlass des Verwaltungsakts die Befolgung genereller Regelungen hier in Gestalt normativ festgelegter Umweltstandards sichergestellt werden soll, auch die zwingenden, nicht unter dem Vorbehalt einer Einzelfallprüfung stehenden Vorgaben aus der Rechtsverordnung zu beachten, sofern sie sich Geltung beimisst; dies trifft jedenfalls bei den von der Rechtsverordnung vorausgesetzten Regelfällen zu. Soweit die Rechtsverordnung Ermessensspielräume eröffnet, sind diese nach Maßgabe des gesetzlichen Zwecks unter Würdigung der Umstände des Einzelfalles auszufüllen.

8

Die Anwendung einer Rechtsverordnung setzt allerdings deren Rechtmäßigkeit voraus. Soweit sie Grundrechtseingriffe zulässt, muss sie als solche nicht zuletzt dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen. Dies richtet sich maßgeblich nach dem von der Verordnung in rechtlich zulässiger Weise verfolgten Zweck.

9

Die nach den zutreffenden Darlegungen des Verwaltungsgerichtshofs auch nach Inkrafttreten der Neuregelung des Wasserhaushaltsgesetzes zum 1. März 2010 (vgl. Gesetz zur Neuregelung des Wasserrechts vom 31. Juli 2009 ) fortgeltende Verordnung über Anforderungen an das Einleiten von Abwasser in Gewässer (Abwasserverordnung) - AbwV - (i.d.F. der Bekanntmachung vom 17. Juni 2004 , zuletzt geändert durch Art. 20 des Gesetzes vom 31. Juli 2009 ) mit ihren Anhängen enthält - nunmehr zur Umsetzung der in § 57 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 WHG für die Direkteinleitung geregelten sowie nach § 58 Abs. 2 Nr. 1 WHG auch auf die Indirekteinleitung anwendbaren gesetzlichen Vorgaben - als eine Ausprägung des auch in Art. 20a GG verankerten umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. November 2010 - 1 BvF 2/05 - NVwZ 2011, 94 ) emissionsbezogene Mindestanforderungen an das Einleiten von Abwasser. Das Vorsorgeprinzip reagiert nämlich nicht lediglich risikobezogen auf die noch lückenhaften Kenntnisse über die Schädlichkeit bestimmter Immissionen. Es knüpft vielmehr ressourcenbezogen auch an ein feststehendes Wirkungspotenzial gefährlicher Stoffe an, demgegenüber ein angemessener Abstand eingehalten werden soll (vgl. Beschluss vom 10. Januar 1995 - BVerwG 7 B 112.94 - Buchholz 406.25 § 48 BImSchG Nr. 4; siehe auch Urteile vom 18. Mai 1982 - BVerwG 7 C 42.80 - BVerwGE 65, 313 <320> = Buchholz 406.25 § 5 BImSchG Nr. 3 und vom 17. Februar 1984 - BVerwG 7 C 8.82 - BVerwGE 69, 37 <43 f.> = Buchholz 406.25 § 5 BImSchG Nr. 10; sowie dazu Wahl/Appel, in: Wahl , Prävention und Vorsorge, 1995, S. 1, 74 ff., 78 ff.; Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, 5. Aufl. 2003, § 2 Rn. 18 ff., 22; Kloepfer, Umweltrecht, 3. Aufl. 2004, § 4 Rn. 8 ff., 16 ff., 26 ff.).

10

Diese Anforderungen bezwecken den vorsorgenden Abbau von Schadstofffracht und haben - anders als ergänzende und weitergehende Regelungen nach dem Immissionsprinzip (§ 57 Abs. 1 Nr. 2, § 12 Abs. 1 Nr. 1 WHG n.F.) - keinen Bezug zum konkreten Belastungszustand des jeweiligen Gewässers (vgl. Beschluss vom 25. Februar 1991 - BVerwG 7 B 3.91 - Buchholz 445.4 § 1a WHG Nr. 1; vgl. auch Czychowski/Reinhardt, WHG, 10. Aufl. 2010, § 57 Rn. 5; Kotulla, WHG, 2. Aufl. 2011, § 57 Rn. 2; Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, 3. Aufl. 2004, Rn. 555 ff.). Zur Erreichung dieses Ziels beschränkt sich die Abwasserverordnung nicht allein auf die Normierung besonderer Reinigungsanstrengungen durch die Festlegung von Grenzwerten für die Einleitung des - behandelten - Abwassers in das Gewässer (§ 57 Abs. 2 Satz 1 WHG, § 5 Satz 1 Halbs. 1 AbwV sowie die Anhänge jeweils in Abschnitt C.). Vielmehr hat sie mit der Festlegung von Anforderungen für den Ort des Anfalls sowie vor der Vermischung (§ 57 Abs. 2 Satz 2 WHG, § 5 Abs. 1 Halbs. 2, § 3 Abs. 4 und 5, § 2 Nr. 5 und 6 AbwV sowie die Anhänge jeweils in Abschnitten D. und E.) die Vermeidung von Schadstoffen bereits an der "Quelle" durch den Einsatz emissionsarmer Produktionsverfahren im Blick (§ 3 Abs. 1 AbwV, siehe dazu Nisipeanu, ZfW 1999, 478<485>).

11

Diese Anforderungen haben sich am Stand der Technik zu orientieren (§ 57 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 1, § 3 Nr. 11 WHG) und sind schon deswegen auf eine generelle Beachtung angelegt. Die Klägerin behauptet nicht, dass die Festsetzungen im Anhang 38 der Abwasserverordnung entgegen den gesetzlichen Vorgaben nicht mit dem Stand der Technik in Einklang stehen und deswegen zur Erreichung des damit angestrebten vorsorgenden Gewässerschutzes ungeeignet sind. Im Übrigen spricht insbesondere angesichts der Einbeziehung von Vertretern der jeweils betroffenen Industriezweige in die Erarbeitung der Anhänge (siehe etwa Mindestanforderungen an Abwassereinleitungen, Textilherstellung, Textilveredelung, Hinweise und Erläuterungen zu Anhang 38 der Abwasserverordnung, herausgegeben vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit und der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser, BAnz vom 15. Januar 2004, Nr. 9a S. 42) nichts dafür, dass der Stand der Technik verfehlt wird.

12

Ein milderes Mittel zur Verfolgung des am Vorsorgeprinzip orientierten Zwecks ist ebenso wenig ersichtlich. Schließlich ist die mit der Abwasserverordnung und den Anhängen verfolgte Emissionsminderung dadurch begrenzt, dass sie nach Umfang und Ausmaß dem Risikopotenzial der Immissionen, die sie verhindern soll, proportional sein muss (vgl. Urteil vom 17. Februar 1984 - BVerwG 7 C 8.82 - BVerwGE 69, 37 <44>; Beschluss vom 30. August 1996 - BVerwG 7 VR 2.96 - Buchholz 406.25 § 17 BImSchG Nr. 3). Die Beschwerde bringt nichts vor, was die Annahme rechtfertigen könnte, dass diese Voraussetzungen hier nicht gegeben sind. Sie zeigt nicht auf, dass der Schutz der Gewässer gegenüber dem Gefahrenpotenzial durch die Rückstände der Textilveredelung fehlgewichtet worden sein könnte. Das auf solche Substanzen bezogene in Anhang 38 spezifizierte Minimierungsgebot fügt sich des Weiteren, wie erforderlich, in ein Gesamtkonzept eines umfassenden Gewässerschutzes ein, das der Verordnungsgeber in Bezug auf zahlreiche Industrie- und Gewerbezweige in mittlerweile 57 Anhängen umgesetzt hat. Die differenzierte Bewertung nach dem sogenannten Branchenansatz trägt den Besonderheiten der betroffenen Wirtschaftszweige Rechnung.

13

Die in dieser Weise generalisierende Regelung ist - auch im Interesse der Wettbewerbsneutralität - auf allgemeine Befolgung ausgerichtet. Von diesem Regelungskonzept kann nur bei bestehenden Anlagen durch die Gewährung einer angemessenen Übergangsfrist zur Vermeidung unverhältnismäßiger Härten bis zur Anpassung und Sanierung der Produktionsanlagen und -methoden abgewichen werden (vgl. § 57 Abs. 2 Satz 3, § 58 Abs. 3 WHG n.F.; Anhang 38 Abschnitt F.). Hiervon abgesehen kann sich der Betroffene zwingenden Vorgaben grundsätzlich nicht unter Berufung darauf entziehen, dass diese im Einzelfall zu einer unverhältnismäßigen Belastung führten (vgl. Urteil vom 17. Februar 1984 - BVerwG 7 C 8.82 - BVerwGE 69, 37 <45> = Buchholz 406.25 § 5 BImSchG Nr. 10; Beschlüsse vom 30. August 1996 - BVerwG 7 VR 2.96 - Buchholz 406.25 § 17 BImSchG Nr. 3 und vom 10. Juni 1998 - BVerwG 7 B 25.98 - Buchholz 406.25 § 5 BImSchG Nr. 24; Breuer a.a.O. Rn. 579; Reinhardt, ZfW 2006, 65 <72 f.>; Sander, Die Indirekteinleiterverordnungen der Länder, 1993, Rn. 50; Hansmann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 17 BImSchG Rn. 95; Jarass, BImSchG, 8. Aufl. 2010, § 17 Rn. 39 f.; sowie Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, 2. Aufl. 2004, 3. Kap. Rn. 7, 10).

14

b) Die Frage,

"Ist es ausgeschlossen, dass private Unternehmen als Mitglieder eines öffentlich-rechtlich Abwasserzweckverbandes diesem ihre Abwasserreinigungsaufgaben übertragen, so dass dieser, ob als Beauftragter oder Erfüllungsgehilfe, für diese privaten Unternehmen sämtliche Abwasserreinigungsaufgaben durchzuführen hat und demzufolge die privaten Unternehmen nicht Indirekteinleiter, sondern als Mitglieder des öffentlich-rechtlich Abwasserzweckverbandes über diesen als Direkteinleiter zu betrachten sind?"

rechtfertigt die Zulassung der Revision ebenfalls nicht.

15

Zum einen ist die Klärungsfähigkeit der Frage, wie sie von der Klägerin formuliert wird, nicht ordnungsgemäß dargelegt. Denn sie knüpft an tatsächliche Umstände an, die der Verwaltungsgerichtshof so nicht festgestellt hat. Der Verwaltungsgerichtshof hat sich nämlich nicht dazu verhalten, dass die Klägerin, wie in der Fragestellung vorausgesetzt, ihre Abwasserreinigungsaufgabe auf den Zweckverband übertragen hat. Die Beschwerde legt im Übrigen auch nicht dar, dass die Klägerin etwa aufgrund landesrechtlicher Bestimmungen (siehe § 56 Satz 2 WHG n.F.) abwasserbeseitigungspflichtig war.

16

Zum anderen wird in Bezug auf den mit der Fragestellung der Sache nach angesprochenen Rechtsbegriff des Direkteinleiters im Sinne von § 57 Abs. 1 WHG n.F., § 7a Abs. 1 WHG a.F., ein Klärungsbedarf ebenso wenig aufgezeigt. Nach dem Gesetz ist Direkteinleiter, wer Abwasser - unmittelbar - in ein Gewässer einleitet; demgegenüber ist Indirekteinleiter, wer Abwasser in eine öffentliche Abwasseranlage einleitet (§ 58 Abs. 1 WHG). Die Einleitung des Abwassers in eine solche Anlage schließt folglich die Anwendung der für Direkteinleiter geltenden Vorschriften aus. Die Klägerin legt nicht dar, dass der letztlich entscheidungserhebliche Begriff der öffentlichen Abwasseranlage revisionsgerichtlicher Klärung bedürfte. Hierunter fallen - auch ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs (BTDrucks 10/3973 S. 12; Czychowski/Reinhardt a.a.O. § 58 Rn. 7; Breuer a.a.O. Rn. 581) - neben den von den Kommunen betriebenen Anlagen alle (sonstigen) Abwasseranlagen, die der Allgemeinheit zur Verfügung stehen.

17

c) Schließlich kann der Beschwerde nicht gefolgt werden, soweit sie der Frage:

"Kommt es, wenn DIN-Normen (hier: DIN-Norm 1899-1:1998-05) verschiedene Untersuchungsmöglichkeiten vorsehen (hier: auch die Verwendung von im Handel erhältlichen Impfmaterial) für die Beurteilung der tatsächlichen Verhältnisse auf die vor Ort tatsächlich angewandte zulässige Untersuchungsmethode an oder kann deren Ergebnis ohne Beweiserhebung allein wegen der grundsätzlichen Zulässigkeit einer im konkreten Fall überhaupt nicht praktizierten Untersuchungsmethode abgelehnt werden und zu dem Schluss führen, dass die Untersuchung zu einem negativen Ergebnis geführt habe ("in der Kläranlage keine gleichwertige Abwasserbehandlung möglich")?"

rechtsgrundsätzliche Bedeutung beimisst. Denn die Frage, wie eine DIN-Norm zu verstehen und anzuwenden ist, betrifft nicht die Auslegung revisiblen Rechts sondern allein die Tatsachenfeststellung (Beschlüsse vom 30. September 1996 - BVerwG 4 B 175.96 - Buchholz 445.4 § 18b WHG Nr. 2 und vom 28. Juli 2010 - BVerwG 4 B 29.10 - BauR 2010, 2083 Rn. 3).

18

2. Mit der Verfahrensrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) dringt die Klägerin ebenso wenig durch.

19

Ein Verfahrensmangel im Sinne dieser Vorschrift ist nur dann ordnungsgemäß bezeichnet, wenn er sowohl in den ihn (vermeintlich) begründenden Tatsachen als auch in seiner rechtlichen Würdigung substantiiert dargetan wird (Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz § 133 VwGO Nr. 26). Auch das leistet die Klägerin nicht.

20

a) Entgegen jedenfalls missverständlicher Formulierungen im Begründungsschriftsatz hat die Klägerin ausweislich der Niederschrift über die mündliche Verhandlung vor dem Verwaltungsgerichtshof am 16. März 2011 unbedingte Beweisanträge, die gemäß § 86 Abs. 2 VwGO vorab gesondert zu bescheiden sind, nicht gestellt (§ 105 VwGO i.V.m. § 160 Abs. 2 ZPO; vgl. zur Beweiskraft des Protokolls nach § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 415 ZPO Urteile vom 27. April 2006 - BVerwG 7 C 10.05 - Buchholz 451.221 § 13 KrW-/AbfG Nr. 10 und vom 6. Oktober 1982 - BVerwG 7 C 17.80 - Buchholz 310 § 86 Abs. 2 VwGO Nr. 26). Sie hat vielmehr die im Schriftsatz vom 15. März 2011 angekündigten Beweisanträge lediglich hilfsweise gestellt. Damit wird nur die weitere Erforschung des Sachverhalts nach § 86 Abs. 1 VwGO angeregt (stRspr, vgl. etwa Beschlüsse vom 10. Juni 1999 - BVerwG 9 B 81.99 - Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 302 und vom 12. März 2010 - BVerwG 8 B 90.09 - juris Rn. 19). Der Vorwurf einer Verletzung der Aufklärungspflicht ist bei der Ablehnung eines Hilfsbeweisantrags nur dann begründet, wenn sich dem Gericht, namentlich im Hinblick auf die hilfsweise angeregte Beweiserhebung, eine weitere Beweisaufnahme auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung hätte aufdrängen müssen (siehe etwa Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26). Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG) käme nur in Betracht, wenn die Ablehnung einer Beweiserhebung im Verfahrensrecht keine Stütze fände.

21

Hiernach zeigt die Klägerin mit ihrem Vorbringen weder einen Verstoß gegen den Amtsermittlungsgrundsatz noch eine Verletzung des rechtlichen Gehörs auf.

22

Der Verwaltungsgerichtshof ist der Mehrzahl der Beweisangebote (Nr. 1 bis 9, 13 bis 23, 25) - ausdrücklich oder jedenfalls der Sache nach - zumindest auch deswegen nicht nachgegangen, weil die unter Beweis gestellten Tatsachen nicht entscheidungserheblich seien. Dies beurteilt sich allein nach dem materiellrechtlichen Standpunkt des Verwaltungsgerichtshofs, selbst wenn dieser verfehlt sein sollte (Urteil vom 14. Januar 1998 - BVerwG 11 C 11.96 - BVerwGE 106, 115 <119> = Buchholz 451.171 § 7 AtG Nr. 5; Beschluss vom 24. August 2006 - BVerwG 7 B 38.06 - Buchholz 451.171 § 9a AtG Nr. 1), und trägt die Ablehnung weiterer Aufklärung.

23

Die Klägerin, die sich zu den Beweisangeboten Nr. 2 und 16 bis 19 nicht verhält, legt nicht dar, dass der Verwaltungsgerichtshof die Entscheidungserheblichkeit jeweils gemessen an seinem rechtlichen Ausgangspunkt - Maßgeblichkeit der Vorgaben des Anhangs 38 mit Anforderungen nicht allein für das Einleiten von Abwasser in Gewässer, sondern auch Anforderungen vor der Vermischung und für den Ort des Anfalls - verkannt hat. Soweit die Klägerin demgegenüber von ihrer abweichenden Rechtsauffassung über die anzulegenden rechtlichen Maßstäbe ausgeht, für die es in erster Linie auf der Grundlage eines - verkürzten - Verständnisses als "materieller" Direkteinleiter auf die Einhaltung der Werte bei der Einleitung ankommen soll, ist dies - wie dargelegt - unbeachtlich.

24

Zu den Beweisangeboten Nr. 7, 9 und 12, die sich auf die tatbestandlichen Voraussetzungen eines Anspruchs nach § 3 Abs. 4 AbwV in Bezug auf die in Nr. 7 der angefochtenen Anordnung genannten Konzentrate beziehen, ist festzuhalten, dass der Verwaltungsgerichtshof die unter Beweis gestellten Tatsachen abschließend auch deswegen als nicht entscheidungserheblich eingestuft hat, weil einer Anrechnung der Reinigungsleistung der Kläranlage auch die Bestimmung des § 3 Abs. 5 AbwV entgegenstehe; hierzu verhält sich die Beschwerde nicht. Den Beweisangeboten Nr. 13, 14 und 15 fehlt jedenfalls der konkrete Bezug zu den Voraussetzungen des § 3 Abs. 4 AbwV. Beim Beweisangebot Nr. 5 verkennt die Klägerin, dass die Anforderungen nach § 7a WHG a.F. neben dem allgemeinen Versagungsgrund einer Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit nach § 6 Abs. 1 WHG a.F. stehen; dies folgt eindeutig aus § 7a Abs. 1 Satz 2 WHG a.F. § 7a WHG a.F. stellt an jede Abwassereinleitung nur Mindestanforderungen im Vorfeld einer Bewirtschaftungsentscheidung, die strengere Anforderungen bis hin zur Versagung der Erlaubnis gebieten kann (vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, 9. Aufl. 2007, § 7a Rn. 17). An diesem Verhältnis hat sich durch die gesetzliche Neuregelung in § 12 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 3 Nr. 10 Alt. 1 WHG n.F. und § 12 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 3 Nr. 10 Alt. 2, § 57 Abs. 2, § 58 Abs. 1 Satz 1 WHG n.F. nichts geändert.

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Bei den Beweisangeboten Nr. 10, 11, 24 und 26 stellt der Verwaltungsgerichtshof jeweils zumindest auch darauf ab, dass sie nicht substantiiert seien. Dieser Einwand rechtfertigt es grundsätzlich, von weiterer Sachaufklärung abzusehen. Um die Erheblichkeit eines Beweisantrags beurteilen zu können, ist es nämlich unerlässlich, dass er konkrete Beweisbehauptungen enthält und zudem dargelegt wird, weshalb das benannte Beweismittel hierüber Erkenntnisse zu vermitteln vermag (Beschluss vom 4. Dezember 1998 - BVerwG 8 B 187.98 - Buchholz 310 § 6 VwGO Nr. 1). Die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs ist insoweit jedenfalls im Ergebnis nicht zu beanstanden. Bei Nr. 10 und 11 führt er aus, dass das Beweisthema nicht substantiiert und ohne nähere Konkretisierung einem Sachverständigengutachten nicht zugänglich sei. Gegen diese ohne Weiteres nachvollziehbare Einschätzung bringt die Klägerin nichts vor. Entsprechendes gilt für die Beweisangebote Nr. 24 und 26; auch hier fehlt es jedenfalls an der erforderlichen Konkretisierung des Beweisthemas.

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b) Ohne Erfolg bleibt auch das Vorbringen der Klägerin, der Verwaltungsgerichtshof habe das rechtliche Gehör durch den Erlass einer Überraschungsentscheidung verletzt. Nach Ansicht der Klägerin habe der Verwaltungsgerichtshof ohne vorherigen Hinweis nach § 86 Abs. 3 VwGO Hilfsbeweisanträge nicht als unerheblich oder unsubstantiiert erachten dürfen. Mit dieser Rüge kann die Klägerin bereits deswegen nicht durchdringen, weil sie sich durch ihr prozessuales Verhalten selbst der Möglichkeit begeben hat, vor einer abschließenden Entscheidung die rechtliche Einschätzung des Verwaltungsgerichtshofs in Erfahrung zu bringen und darauf zu reagieren. Denn die Klägerin hat es unterlassen, einen unbedingten Beweisantrag zu stellen, über den nach § 86 Abs. 2 VwGO in der mündlichen Verhandlung durch einen begründeten Beschluss zu entscheiden ist und der dem Beteiligten danach Gelegenheit gibt, seinen nach Auffassung des Gerichts unzulänglichen Vortrag mit neuen oder veränderten Beweisanträgen nachzubessern (vgl. Beschlüsse vom 8. Dezember 1988 - BVerwG 9 B 388.88 - Buchholz 310 § 86 Abs. 2 VwGO Nr. 35 und vom 21. Juli 1997 - BVerwG 7 B 175.97 - juris Rn. 5). Die Verfahrensrüge ist aber auch insoweit kein Mittel, um Versäumnisse eines Verfahrensbeteiligten in der Tatsacheninstanz zu kompensieren (stRspr, vgl. Urteil vom 23. Mai 1986 - BVerwG 8 C 10.84 - BVerwGE 74, 222 <223 f.> = Buchholz 448.0 § 17 WPflG Nr. 7; Beschlüsse vom 10. Oktober 2001 - BVerwG 9 BN 2.01 - Buchholz 401.65 Hundesteuer Nr. 7 und vom 16. November 2010 - BVerwG 7 B 41.10 - Buchholz 406.25 § 4 BImSchG Nr. 14).