Die Klägerinnen zu 1, 3 und 4, Arbeitgeber der Briefdienstleistungsbranche und Mitglieder des am 11. September 2007 gegründeten Arbeitgeberverbandes Neue Brief- und Zustelldienste e.V., und der Kläger zu 2, ein Arbeitgeberverband derselben Branche, wenden sich mit ihren Feststellungsklagen gegen die am 1. Januar 2008 in Kraft getretene Verordnung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales über zwingende Arbeitsbedingungen für die Branche Briefdienstleistungen vom 28. Dezember 2007 (Bundesanzeiger 2007, Nr. 242, S. 8410). Mit dieser bis zum 30. April 2010 befristeten Verordnung regelt die Beklagte, dass näher bezeichnete Rechtsnormen des Tarifvertrages über Mindestlöhne für den Bereich Briefdienstleistungen, der zwischen dem im August 2007 gegründeten Arbeitgeberverband Postdienste e.V. und der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft ver.di abgeschlossen wurde, auf alle nicht an ihn gebundenen Arbeitgeber und Arbeitnehmer anwendbar sind, die unter seinen Geltungsbereich fallen. Danach beträgt der Bruttomindestlohn mit Wirkung vom 1. Dezember 2007 für Briefzusteller unabhängig vom zeitlichen und/oder mengenmäßigen Anteil an der Gesamttätigkeit je nach Bundesland 9,00 € bzw. 9,80 € und für die übrigen Arbeitnehmer der Branche 8,00 € bzw. 8,40 €.

Am 11. September 2007 beantragten der Arbeitgeberverband Postdienste e.V., dem die Deutsche Post AG angehört, und die Gewerkschaft ver.di beim Bundesministerium für Arbeit und Soziales die Aufnahme der Branche Postdienstleistungen in das Arbeitnehmer-Entsendegesetz und zugleich die Allgemeinverbindlicherklärung eines an diesem Tag geschlossenen Tarifvertrages zur Regelung der Mindestlöhne in der Branche Postdienste. Er sollte für alle Betriebe gelten, die gewerbs- oder geschäftsmäßig Briefsendungen für Dritte befördern, unabhängig vom Anteil dieser Tätigkeit an der Gesamttätigkeit des Betriebes. Ein Verfahren nach § 5 TVG wurde nicht betrieben. Das Bundesministerium leitete ein Verfahren zum Erlass einer Rechtsverordnung nach § 1 Abs. 3a Arbeitnehmer-Entsendegesetz ein. Im Bundesanzeiger vom 8. November 2007 wurden der Antrag auf Allgemeinverbindlicherklärung des Tarifvertrages für die Branche Postdienste und der Entwurf einer Verordnung über zwingende Arbeitsbedingungen für Briefdienstleistungen bekannt gemacht, verbunden mit der Gewährung einer Frist zur schriftlichen Stellungnahme von drei Wochen. Im gleichzeitig durchgeführten Gesetzgebungsverfahren zur Änderung des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes war insbesondere die Reichweite des einzubeziehenden Bereichs umstritten.

Nach einer Änderung des Tarifvertrages vom 11. September 2007 durch Protokollnotizen Anfang November 2007 hoben die Tarifvertragsparteien ihren Tarifvertrag am 29. November 2007 unter Ausschluss von Nachwirkungen auf und schlossen am selben Tag den nunmehr von der Verordnung erfassten Tarifvertrag. Zugleich beantragten sie beim Bundesminister für Arbeit und Soziales die Allgemeinverbindlicherklärung dieses Tarifvertrages. Den daraufhin angepassten Verordnungsentwurf leitete das Bundesministerium nur denjenigen, die sich auf die Bekanntmachung vom 8. November 2007 geäußert hatten, mit Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 7. Dezember 2007 zu. Eine neue Bekanntmachung hielt es für unnötig.

Die beigeladene, im Oktober 2007 gegründete Gewerkschaft der Neuen Brief- und Zustelldienste schloss am 11. Dezember 2007 mit dem Arbeitgeberverband Neue Brief- und Zustelldienste e.V. einen Tarifvertrag für das Bundesgebiet. Er betrifft Unternehmen, die Mehrwertbriefdienstleistungen anbieten, die von der Universaldienstleistung trennbar sind, besondere Leistungsmerkmale aufweisen und qualitativ höherwertig sind. Nach § 3 des Tarifvertrages beträgt der Bruttomindestlohn für Mehrwertbriefdienstleistungen mit Wirkung vom 1. Januar 2008 je nach Bundesland 6,50 € oder 7,50 €. Weiter schloss die Beigeladene am 12. Dezember 2007 mit dem Kläger zu 2 einen Tarifvertrag für alle tarifgebundenen Betriebe, die als wesentliche betriebliche Tätigkeit näher definierte Postdienstleistungen, insbesondere die gewerbsmäßige Beförderung von adressierten schriftlichen Mitteilungen bis zu 2 kg zwischen Absender und Empfänger, erbringen. Er gilt deutschlandweit. Der ab dem 1. Januar 2008 vereinbarte Bruttomindestlohn liegt ebenfalls unter den in der streitigen Verordnung bestimmten Beträgen.

Am 14. Dezember 2007 beantragten der Arbeitgeberverband Neue Brief- und Zustelldienste e.V. und die Beigeladene beim Bundesministerium den von ihnen geschlossenen Tarifvertrag zur Regelung von Mindestarbeitsbedingungen für Mehrwertbriefdienstleistungen vom 11. Dezember 2007 für allgemeinverbindlich zu erklären.

Am 14. Dezember 2007 beschloss der Bundestag das am 28. Dezember 2007 in Kraft getretene Zweite Gesetz zur Änderung des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes. Dessen Art. 1 fügte in § 1 Abs. 1 Satz 4 dieses Gesetzes die Wörter "und für Tarifverträge für Briefdienstleistungen, wenn der Betrieb oder die selbstständige Betriebsabteilung überwiegend gewerbs- und geschäftsmäßig Briefsendungen für Dritte befördert" ein.

Am 19. Dezember 2007 stimmte die Bundesregierung unter der Bedingung des Inkrafttretens des Änderungsgesetzes dem Erlass der streitigen Verordnung zu.

Am 28. Dezember 2007 unterzeichnete der Bundesminister für Arbeit und Soziales die Verordnung, die am Tag darauf im Bundesanzeiger bekannt gemacht wurde.

Im Klageverfahren vor dem Verwaltungsgericht machten die Kläger u.a. geltend, die Verordnung verletze ihre Rechte aus Art. 9 Abs. 3, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG. Sie sei formell rechtswidrig, weil die nach § 1 Abs. 3a Satz 2 Arbeitnehmer-Entsendegesetz in der seinerzeit geltenden Fassung - AEntG a.F. - gebotene Beteiligung der Betroffenen fehlerhaft verlaufen sei. Die Verordnung sei außerdem materiell rechtswidrig. Sie sei nicht von ihrer Ermächtigungsgrundlage gedeckt, die nur eine Erstreckung eines Tarifvertrages auf nicht anderweitig Tarifgebundene ermögliche und eine Entsendeproblematik voraussetze. Der Verordnungsgeber missbrauche seine Verordnungsmacht zu wettbewerblichen Zwecken.

Das Verwaltungsgericht hat auf den Antrag der Kläger festgestellt, die Rechtsverordnung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales vom 28. Dezember 2007 über zwingende Arbeitsbedingungen für die Branche Briefdienstleistungen verletze den Kläger zu 2 in seinem Recht aus Art. 9 Abs. 3 GG sowie die übrigen Klägerinnen in ihren Rechten aus Art. 9 Abs. 3 und Art. 12 Abs. 1 GG.

Gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts hat die Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Die Klagen seien bereits unzulässig, jedenfalls aber unbegründet. Es fehle an einem konkreten Rechtsverhältnis. Der Kläger zu 2 sei als Arbeitgeberverband nicht einmal Normadressat der Verordnung. Diese begründe zwar für die Klägerinnen zu 1, 3 und 4 unmittelbar Pflichten, aber nicht für die Beklagte. Die Rechtsverordnung sei überdies rechtmäßig. Insbesondere sei sie von der Ermächtigung im Arbeitnehmer-Entsendegesetz gedeckt. Die darin verwendete Formulierung, es könne bestimmt werden, dass die Rechtsnormen des Tarifvertrages auf "nicht tarifgebundene" Arbeitgeber und Arbeitnehmer Anwendung fänden, sei bei einem weiten Verständnis, wonach auch anderweitig tarifgebundene Arbeitgeber und Arbeitnehmer von der Rechtsverordnung erfasst würden, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Dieses Verständnis habe die Beklagte bisher allen Mindestlohnverordnungen zugrunde gelegt.

Das Oberverwaltungsgericht hat im Berufungsverfahren das Urteil des Verwaltungsgerichts teilweise geändert und die Klagen der Klägerinnen zu 1, 3 und 4 abgewiesen. Im Übrigen hat es die Berufung der Beklagten - hinsichtlich des Klägers zu 2 - zurückgewiesen. Hinsichtlich der Klagen der Klägerinnen zu 1, 3 und 4 seien die Sachurteilsvoraussetzungen einer Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO nicht erfüllt. Zwar seien die Klägerinnen zu 1, 3 und 4 kraft Verordnung unmittelbar verpflichtet, ihren Arbeitnehmern den im Tarifvertrag vom 29. November 2007 bestimmten Mindestlohn zu gewähren. Zwischen den Klägerinnen zu 1, 3 und 4 und der Beklagten begründe dies jedoch kein konkretes Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Der Zulässigkeit stehe zudem die Subsidiarität der Feststellungsklage (§ 43 Abs. 2 VwGO) entgegen, die rechtswegübergreifend zu verstehen sei. Die Rechtmäßigkeit der Verordnung könne inzident im arbeitsgerichtlichen Verfahren geklärt werden. Die Feststellungsklage des Klägers zu 2 sei dagegen zulässig. Zwar begründe die Rechtsverordnung für ihn keine unmittelbaren Pflichten. Sie betreffe ihn aber in seinen satzungsmäßigen Aufgaben als Arbeitgeberverband, zu denen auch der Abschluss von Tarifverträgen gehöre. Dem Kläger zu 2 werde durch die Rechtsverordnung die Möglichkeit genommen, im Geltungsbereich des Tarifvertrages für seine Mitglieder abweichende Tarifverträge abzuschließen. Damit werde der Kläger zu 2 in seiner grundrechtlich geschützten Betätigungsfreiheit als Arbeitgeberkoalition eingeschränkt. Das Grundrecht der Koalitionsfreiheit aus Art. 9 Abs. 3 GG schütze auch die Koalition selbst in ihren Betätigungen, sofern diese der Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen dienen. Die Klage des Klägers zu 2 sei auch begründet. Der Erlass der Verordnung verletze ihn in seinem Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG. Überdies verstoße die Verordnung gegen den Gesetzesvorbehalt gemäß Art. 80 Abs. 1 GG, weil die in der Verordnung zitierte gesetzliche Ermächtigung in § 1 Abs. 3a Satz 1 AEntG es nur zulasse, dass alle unter den Geltungsbereich dieses Tarifvertrages fallenden und nicht bereits anderweitig tarifgebundenen Arbeitgeber und Arbeitnehmer von deren Geltungserstreckung erfasst würden. Die Verordnung greife auch deshalb unzulässig in verfassungsmäßige Rechte des Klägers zu 2 ein, weil die Beklagte bei ihrem Erlass die in § 1 Abs. 3a Satz 2 AEntG geregelten Beteiligungsrechte missachtet haben. Die Anfang November eingeräumte Möglichkeit zur Stellungnahme durch die erfolgte Veröffentlichung im Bundesanzeiger habe den gesetzlichen Anforderungen nicht genügt. Die Aufhebung des alten und der Abschluss eines neuen Tarifvertrages hätten die Einleitung eines neuen Verfahrens mit erneuter Beteiligung erforderlich gemacht.

Gegen die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts haben die Klägerinnen zu 1, 3 und 4 und die Beklagte die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt.

Die Klägerinnen zu 1, 3 und 4 rügen, dass das Oberverwaltungsgericht zu Unrecht von der Unzulässigkeit ihrer Klage ausgegangen sei. In Übereinstimmung mit dem Kläger zu 2 machen sie geltend, die Verordnung über zwingende Arbeitsbedingungen für die Branche Briefdienstleistungen vom 28. Dezember 2007 sei formell und materiell rechtswidrig und verletze sie in ihren Grundrechtspositionen.

Die Klägerin zu 1 beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg aufzuheben, soweit es die Klage der Klägerin und Berufungsbeklagten zu 1 abgewiesen hat, und die Berufung der Beklagten auch insoweit zurückzuweisen.

Die Klägerinnen zu 3 und 4 beantragen,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 18. Dezember 2008 die Berufung der Beklagten insgesamt zurückzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 18. Dezember 2008 abzuändern, soweit es die Berufung der Beklagten zurückgewiesen hat, und die Klage des Klägers zu 2 abzuweisen und die Revisionen der Klägerinnen zu 1, 3 und 4 zurückzuweisen.

Der Kläger zu 2 beantragt,

die Revision der Beklagten zurückzuweisen.

Die Beklagte hält die Klagen der Klägerinnen zu 1, 3 und 4 für unzulässig und die Klage des Klägers zu 2 für unbegründet. Zwischen den Klägerinnen zu 1, 3 und 4 und der Beklagten bestehe kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, weil die streitige Verordnung vom 28. Dezember 2007 die Rechtsbeziehungen zwischen Normgeber und Normadressaten nicht unmittelbar gestalte. Dessen ungeachtet sei eine Feststellungsklage auch subsidiär. Die Klägerinnen zu 1, 3 und 4 hätten die Möglichkeit, die Verordnung vom 28. Dezember 2007 in einem Verfahren vor dem Arbeitsgericht oder, soweit Überwachungs- und Sanktionsmaßnahmen in Betracht kämen, vor dem Finanzgericht inzident überprüfen zu lassen.

Die Klage des Klägers zu 2 sei unbegründet. Die Verordnung vom 28. Dezember 2007 sei formell und materiell rechtmäßig, insbesondere sei die Einholung einer erneuten Stellungnahme der von der Verordnung betroffenen Arbeitgeber und Arbeitnehmer nach Änderung des Tarifvertrages vom 11. September 2007 nicht mehr erforderlich gewesen.

Die Revisionen der Klägerinnen zu 1, 3 und 4 haben Erfolg. Das angefochtene Urteil des Berufungsgerichts beruht auf einer Verletzung von § 43 VwGO, in dem es zu Unrecht annimmt, die Feststellungsklagen der Klägerinnen zu 1, 3 und 4 seien mangels eines feststellbaren Rechtsverhältnisses zwischen Normgeber und Normadressat und wegen der Subsidiarität der Feststellungsklagen unzulässig (§ 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Die Entscheidung stellt sich auch nicht im Ergebnis aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Deshalb führen die Revisionen insoweit zur Aufhebung des Urteils (1.). Die Revision der Beklagten erweist sich nicht als begründet. Das Oberverwaltungsgericht ist im Ergebnis zu Recht davon ausgegangen, dass die Feststellungsklage des Klägers zu 2 zulässig ist (2.). Auch seine Annahme, der Kläger zu 2 sei wegen Missachtung des in § 1 Abs. 3a Satz 2 AEntG a.F. vorgeschriebenen Beteiligungsverfahrens in seinen Rechten verletzt, ist frei von Rechtsfehlern. Die Missachtung des Beteiligungsverfahrens verletzt in gleicher Weise auch die Rechte der Klägerinnen zu 1, 3 und 4 (3.).

1. Die Feststellungsklagen der Klägerinnen zu 1, 3 und 4 sind zulässig.

Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.

a) Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben (Urteile vom 23. Januar 1992 - BVerwG 3 C 50.89 - BVerwGE 89, 327 <329 f.> = Buchholz 418.711 LMBG Nr. 30 S. 87 f., vom 26. Januar 1996 - BVerwG 8 C 19.94 - BVerwGE 100, 262 <264> = Buchholz 454.9 MietpreisR Nr. 15 S. 2 f. und vom 20. November 2003 - BVerwG 3 C 44.02 - Buchholz 418.32 AMG Nr. 37). Gegenstand der Feststellungsklage muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein (Urteile vom 13. Oktober 1971 - BVerwG 6 C 57.66 - BVerwGE 38, 346 m.w.N. = Buchholz 232 § 123 BBG Nr. 8 und vom 30. Mai 1985 - BVerwG 3 C 53.84 - BVerwGE 71, 318 = Buchholz 418.32 AMG Nr. 13; Beschluss vom 12. November 1987 - BVerwG 3 B 20.87 - Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 97). Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt (Urteil vom 23. Januar 1992 a.a.O. S. 330 bzw. S. 88). Daran fehlt es, wenn nur abstrakte Rechtsfragen wie die Gültigkeit einer Norm zur Entscheidung gestellt werden. Auch bloße Vorfragen oder unselbstständige Elemente eines Rechtsverhältnisses können nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein. Darauf beschränkt sich das Klagebegehren bei sinngemäßer Auslegung nach § 88 VwGO jedoch nicht.

aa) Der Antrag der Klägerinnen zu 1, 3 und 4 festzustellen, dass die Rechtsverordnung des Bundesministers für Arbeit und Soziales vom 28. Dezember 2007 über zwingende Arbeitsbedingungen für die Branche Briefdienstleistungen sie in ihren subjektiv-öffentlichen Rechten (Art. 9 Abs. 3, Art. 12 Abs. 1 GG) verletzt, richtet sich nicht auf die Feststellung der Gültigkeit oder Ungültigkeit einer Norm, so dass § 47 VwGO gegenüber dem Rechtsschutzbegehren der Klägerinnen zu 1, 3 und 4 keine Sperrwirkung entfaltet. Dem System des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes kann nicht entnommen werden, dass außerhalb des § 47 VwGO die Überprüfung von Rechtsetzungsakten ausgeschlossen sein soll. Es gehört zur richterlichen Prüfungskompetenz, auch die Gültigkeit einer Rechtsnorm, insbesondere ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht, zu überprüfen, sofern es für den Ausgang des Rechtsstreits hierauf ankommt (Urteil vom 3. November 1988 - BVerwG 7 C 115.86 - BVerwGE 80, 355 <363> = Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 238). Von einer "Umgehung" des § 47 VwGO kann nur dann die Rede sein, wenn mit einem auf eine andere Klageart gestützten Rechtsschutzbegehren lediglich die Klärung der Gültigkeit einer Rechtsnorm oder einer abstrakten Rechtsfrage aufgrund eines nur erdachten oder eines ungewissen künftigen Sachverhalts erreicht werden soll; in einem solchen Fall würde der Rechtsstreit nicht der Durchsetzung von konkreten Rechten der Beteiligten, sondern dazu dienen, Rechtsfragen gleichsam um ihrer selbst willen theoretisch zu lösen (Urteil vom 9. Dezember 1982 - BVerwG 5 C 103.81 - Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 78). Anders liegt es dagegen, wenn - wie vorliegend - die Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten, in der Wirklichkeit gegebenen Sachverhalt streitig ist, so dass die Rechtmäßigkeit der Norm als - wenn auch streitentscheidende - Vorfrage aufgeworfen wird (Urteile vom 9. Dezember 1982 - BVerwG 5 C 103.81 - a.a.O. und vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276 <278> = Buchholz 442.42 § 27a LuftVO Nr. 1; so auch BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2006 - 1 BvR 541/02 u.a. - BVerfGE 115, 81 <95 f.>). Mit dem Feststellungsbegehren werden subjektive Rechtspositionen der Klägerinnen zu 1, 3 und 4 geltend gemacht, um Einschränkungen der tarifautonomen Ausgestaltung der Arbeitsbedingungen ihrer Beschäftigten auf der Grundlage des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes abzuwehren.

bb) Entgegen der Annahme des Berufungsgerichts besteht zwischen den Klägerinnen zu 1, 3 und 4 und der Beklagten ein feststellungsfähiges konkretes streitiges Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO. Es ergibt sich aus der Anwendung der Ermächtigungsgrundlage des § 1 Abs. 3a AEntG in der Fassung vom 21. Dezember 2007 (BGBl I S. 3140) und der den Klägerinnen zu 1, 3 und 4 verbürgten Grundrechte aus Art. 9 Abs. 3, Art. 12 Abs. 1 GG. Streitig ist, ob der zuständige Minister der Beklagten formell- und materiellrechtlich gegenüber den Klägerinnen zu 1, 3 und 4 befugt war, auf der Grundlage des § 1 Abs. 3a Satz 1 AEntG in der Fassung vom 21. Dezember 2007 (a.F.) die streitige Rechtsverordnung zu erlassen, und ob die Klägerinnen zu 1, 3 und 4 nach wie vor berechtigt sind, ihre Arbeitnehmer zu niedrigeren Löhnen zu beschäftigen, als es den im Verordnungsweg erstreckten Mindestlohnregelungen entspricht. Das Vorbringen der Klägerinnen zu 1, 3 und 4, wegen eingegangener anderweitiger Tarifbindung würden sie von der Erstreckungsregelung in der Rechtsverordnung nicht erfasst, lässt sich als ein Geltendmachen des "Nichtbestehens" eines Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 Alt. 2 VwGO deuten.

Ein im Verhältnis zur Beklagten feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist nicht bereits deshalb zu verneinen, weil das Recht der Klägerinnen zu 1, 3 und 4, die Zahlung des Mindestlohns zu verweigern, nicht gegenüber der Beklagten, sondern nur gegenüber ihren Arbeitnehmern bestünde. Das Bestehen des Arbeitsverhältnisses zwischen den Klägerinnen zu 1, 3 und 4 und ihren Arbeitnehmern schließt das gleichzeitige Bestehen eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses der Klägerinnen zu 1, 3 und 4 zur Beklagten als Verordnungsgeberin nicht aus. Beide Rechtsverhältnisse sind von einander abzugrenzen, weil sie auf der Anwendung unterschiedlicher Rechtsnormen beruhen. Das Arbeitsverhältnis der Klägerinnen zu 1, 3 und 4 zu ihren Arbeitnehmern richtet sich nach den arbeitsvertraglichen Regelungen des Privatrechts sowie - bei wirksamer Erstreckung - der tariflichen Mindestlohnvereinbarung. Das streitige Rechtsverhältnis der Klägerinnen zu 1, 3 und 4 zur Beklagten beurteilt sich hingegen nach § 1 Abs. 3a Satz 1 und 2 AEntG a.F. und den Grundrechtspositionen, in deren Schutzbereich die tarif- oder privatautonome Vereinbarung von Arbeitsentgelten fällt. Wegen des von den Klägerinnen zu 3 und 4 zwischenzeitlich abgeschlossenen Mantel-/Haustarifvertrages vom 23. April 2008 und der Bindung der Klägerin zu 1, die Mitglied im Arbeitgeberverband Neue Brief- und Zustelldienste ist, an den Tarifvertrag vom 11. Dezember 2007 kommt eine Verletzung ihrer positiven, ihnen als Arbeitgebern zustehenden Koalitionsfreiheit nach Art. 9 Abs. 3 GG in Betracht. Jedenfalls ist ihre Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG berührt, weil die Erstreckung von Mindestlohntarifregelungen das Recht des Arbeitgebers einschränkt, die Arbeitsbedingungen privatautonom zu gestalten (BVerfG, Kammerbeschluss vom 29. Dezember 2004 - 1 BvR 2283/03, 2504/03 und 2582/03 - NZA 2005, 153 <155>).

cc) Die Annahme eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses scheitert vorliegend auch nicht daran, dass eine Feststellungsklage des Normadressaten unmittelbar gegen den Normgeber im Regelfall ausscheidet. Da nach Art. 30 GG die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben grundsätzlich Sache der Länder ist und Art. 83 GG ebenso grundsätzlich bestimmt, dass die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten ausführen, d.h. sie verwaltungsmäßig umsetzen, eröffnet sich im Regelfall ein Rechtsverhältnis zwischen Normadressaten und Normanwender, nicht hingegen zwischen Normadressaten und Normgeber, weil Letzterer an der Umsetzung der Norm gegenüber dem Adressaten nicht beteiligt ist (Urteil vom 23. August 2007 - BVerwG 7 C 2.07 - BVerwGE 129, 199 <204> = Buchholz 451.221 § 24 KrW-/AbfG Nr. 5). Das schließt jedoch nicht aus, über den Ausnahmefall der zulässigen Normerlassklagen hinaus - wenn etwa das Recht des Betroffenen auf Gleichbehandlung den Erlass oder die Änderung einer Rechtsnorm gebietet (BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 2006 a.a.O.; BVerwG, Urteile vom 4. Juli 2002 - BVerwG 2 C 13.01 - Buchholz 240 § 49 BBesG Nr. 2 und vom 7. September 1989 - BVerwG 7 C 4.89 - Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 93) - eine Feststellungsklage gegen den Normgeber auch für zulässig zu halten, wenn mangels administrativen Vollzugs kein konkretes Rechtsverhältnis zwischen Normanwender und Normadressat begründet, die Rechtsbeeinträchtigung bereits unmittelbar durch die Norm bewirkt wird und effektiver Rechtsschutz nur im Rechtsverhältnis zwischen Normgeber und Normadressat gewährt werden kann.

Dass eine Norm "self-excuting" ist, d.h. dass sich aus ihr unmittelbar Rechte und Pflichten ergeben, begründet jedoch noch kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zum Normgeber, soweit dort noch Verwaltungsvollzug möglich ist (vgl. Urteil vom 23. August 2007 a.a.O. S. 205). Auch bei solchen Normen können sich normbetroffene Personen und eine die Norm vollziehende Behörde gegenüberstehen, die die Regelungen konkretisiert oder individualisiert und Anordnungen für den Einzelfall aufgrund gesetzlicher Befugnisse trifft. In solchen Fällen muss die Feststellung eines konkreten streitigen Rechtsverhältnisses zwischen Normadressat und Normanwender geklärt werden und nicht eine Rechtsbeziehung zum Normgeber.

Eine Feststellungsklage gegen den Normgeber kommt mithin nur dann in Betracht, wenn die Rechtsverordnung unmittelbar Rechte und Pflichten der Betroffenen begründet, ohne dass eine Konkretisierung oder Individualisierung durch Verwaltungsvollzug vorgesehen oder möglich ist (vgl. etwa Urteil vom 1. März 1967 - BVerwG 4 C 74.66 - BVerwGE 26, 251 <253> = Buchholz 445.4 § 23 WHG Nr. 2; Beschluss vom 19. Dezember 2002 - BVerwG 7 VR 1.02 - Buchholz 451.221 § 24 KrW-/AbfG Nr. 2; Urteile vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276 <279> = Buchholz 442.42 § 27a LuftVO Nr. 1, vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - BVerwGE 119, 245 <249> = Buchholz 442.42 § 27a LuftVO Nr. 2 und vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152 <155 f.> = Buchholz 442.42 § 27a LuftVO Nr. 3). Das ist hier der Fall. Aus der Erstreckung tarifvertraglicher Regelungen durch § 1 BriefArbbV ergeben sich unmittelbar Pflichten der von ihrem Anwendungsbereich erfassten Arbeitgeber. Eine Konkretisierung oder Individualisierung durch Maßnahmen des Verwaltungsvollzugs ist nicht vorgesehen.

Nach dem Wortlaut des § 1 BriefArbbV führt die Erstreckung der Rechtsnormen des zwischen dem Arbeitgeberverband Postdienste e.V. und der ver.di - Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft abgeschlossenen Tarifvertrages vom 29. November 2007 dazu, dass dessen Regelungen auf alle nicht bereits an den Tarifvertrag gebundenen Arbeitgeber und Arbeitnehmer anzuwenden sind. Sie gelten damit kraft Tariferstreckung durch Rechtsverordnung, indem sie die betroffenen Arbeitgeber und Arbeitnehmer in den persönlichen Geltungsbereich des erstreckten Tarifvertrages einbeziehen. Die Betroffenen unterliegen damit der Bindung an die Regelungen des Tarifvertrages ebenso wie die Tarifvertragsparteien. Nach § 4 Abs. 1 TVG verdrängen tarifvertragliche Regelungen in ihrem Geltungsbereich grundsätzlich entgegenstehende arbeitsvertragliche Abreden, ohne dass es dazu einer Umsetzung oder anderer Maßnahmen bedarf (Löwisch/Rieble, TVG, 2. Aufl. 2004, § 4 Rn. 21). Bei einer Erstreckung des Anwendungsbereichs tarifvertraglicher Regelungen nach § 1 Abs. 3a AEntG tritt die unmittelbare Gestaltungswirkung jedenfalls bei Arbeitsverhältnissen zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer ein, die bisher keiner Tarifbindung unterlagen. Auch bei Arbeitsverhältnissen, auf die unterschiedliche tarifvertragliche Regelungen Anwendung finden können, ist unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts davon auszugehen, dass die Rechtsverordnung eine Verpflichtung der Klägerinnen zu 1, 3 und 4 zur Zahlung des Mindestlohns begründet. Auch die Beklagte geht davon aus, dass durch die unmittelbare Gestaltungswirkung der Rechtsverordnung eine anderweitige Tarifbindung verdrängt wird.

Nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts sind die Fälle der Tarifkonkurrenz, d.h. der Bindung beider Arbeitsvertragsparteien an konkurrierende Tarifverträge, grundsätzlich nach den Regeln der sog. Tarifspezialität zu lösen. Zur Anwendung kommt der speziellere Tarifvertrag, der dem betreffenden Betrieb räumlich, fachlich und persönlich am nächsten steht. Das gilt auch bei einer Tarifkonkurrenz zwischen einem für allgemeinverbindlich erklärten Tarifvertrag nach § 5 TVG und einem nicht für allgemeinverbindlich erklärten Tarifvertrag und für die Fälle der Tarifpluralität, also der Bindung eines Arbeitgebers an mehrere Tarifverträge (BAG, Urteil vom 4. Dezember 2002 - 10 AZR 113/02 - AP Nr. 28 zu § 4 TVG Tarifkonkurrenz; a.A. LAG Frankfurt/Main, Urteil vom 14. Juli 2003 - 16 Sa 530/02 - DB 2004, 1786). Der Vorrang des spezielleren Tarifvertrages gilt allerdings dann nicht, wenn der speziellere Tarifvertrag ohne Tarifbindung des Arbeitgebers lediglich einzelvertraglich vereinbart worden ist (BAG, Urteile vom 22. September 1993 - 10 AZR 207/92 - AP Nr. 21 zu § 4 TVG Tarifkonkurrenz und vom 4. Dezember 2002 a.a.O.).

Im Anwendungsbereich des § 1 Abs. 1 und 3 AEntG a.F. werden Tarifkonkurrenzen nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts jedoch nach dem Günstigkeitsprinzip gelöst. Die für den Arbeitnehmer günstigere Regelung verdrängt die ungünstigere, unabhängig davon, ob der betreffende Tarifvertrag aufgrund vertraglicher Bindung nach § 3 TVG oder aufgrund einer Allgemeinverbindlicherklärung anzuwenden ist (BAG, Urteile vom 20. Juli 2004 - 9 ARZ 343/03 - BAGE 111, 247 und vom 18. Oktober 2006 - 10 AZR 576/05 - BAGE 120, 1). Wird die Tarifkonkurrenz auch bei einer Erstreckung tariflicher Mindestarbeitsbedingungen durch Rechtsverordnung nach dem Günstigkeitsprinzip aufgelöst, ergibt sich für alle Arbeitgeber, die nicht bereits aufgrund anderweitiger Tarifbindung zur Zahlung des Mindestlohnes verpflichtet sind, diese Pflicht aus der unmittelbaren Einbeziehung in den Geltungsbereich des erstreckten Tarifvertrages.

Das Arbeitnehmer-Entsendegesetz sieht wegen der unmittelbaren und zwingenden Wirkung der durch die Rechtsverordnung erstreckten Tarifnormen keine Umsetzungs- bzw. Vollzugsakte vor, sondern beschränkt sich darauf, Verstöße mit Sanktionen zu bewehren (vgl. § 2 Abs. 1, § 5 Abs. 4 AEntG a.F. i.V.m. § 36 Abs. 1 Satz 1 OWiG zur Zuständigkeit der Bundesbehörden; § 5 Abs. 1 und 2 AEntG a.F.). Eine Verfolgung von Verstößen als Ordnungswidrigkeit ist jedoch nicht geeignet, zwischen den Klägerinnen und der Beklagten ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO zu begründen. Ein solches Rechtsverhältnis besteht ausschließlich zur Beklagten als Normgeberin, die die Pflichtenregelung durch die Bekanntgabe im Bundesanzeiger ausgelöst hat und die sie wieder aufheben könnte (Beschluss vom 19. Dezember 2002 a.a.O.).

Diese Annahme steht nicht im Widerspruch zur nicht entscheidungstragenden Erwägung im Urteil des 7. Senats vom 23. August 2007 (a.a.O.), dass es über den Ausnahmefall der zulässigen Normerlassklagen hinausgehend keiner weiteren "atypischen Feststellungsklagen" gegen den Normgeber bedürfe. Diese Formulierung ist nicht dahingehend zu verstehen, dass ein konkretes Rechtsverhältnis zum Normgeber in allen anderen Fällen begrifflich ausgeschlossen wäre, sondern erklärt sich daraus, dass regelmäßig, wie im seinerzeit zu entscheidenden Fall, die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Norm im Rahmen der gegen die Vollzugsbehörde gerichteten Feststellungsklage als inzident zu prüfende Vorfrage geklärt werden kann. So wurde damals die Zulässigkeit einer Feststellungsklage gegen den Normgeber mit Blick auf die Befugnis in § 21 KrW-/AbfG zum Vollzug der Verpackungsverordnung verneint. Mit der Frage, ob bei Fehlen des Verwaltungsvollzugs eine Feststellungsklage gegen den Normgeber in Betracht kommt, setzt sich die Entscheidung des 7. Senats nicht auseinander.

Für die Annahme eines streitigen Rechtsverhältnisses genügt es, dass die Möglichkeit der Verdrängung einer anderweitigen Tarifbindung der Klägerinnen zu 1, 3 und 4 durch eine unmittelbare Gestaltungswirkung der Rechtsverordnung besteht, deren Beachtung von der Beklagten eingefordert wird. Im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung der Feststellungsklage muss weder abschließend geklärt werden, ob bei einer Tariferstreckung nach § 1 Abs. 3a Satz 1 AEntG a.F. das Günstigkeitsprinzip anzuwenden ist, noch, ob sich die Klägerinnen zu 1, 3 und 4 unter Hinweis auf den Grundsatz der Spezialität auf einen betriebsnäheren Tarifvertrag berufen können, der ihre Verpflichtung zur Zahlung eines erstreckten Mindestlohnes entfallen lässt. Fragen zur Wirksamkeit der von den Klägerinnen zu 1, 3 und 4 abgeschlossenen Tarifverträge sind daher ebenfalls unerheblich.

b) Die Klägerinnen zu 1, 3 und 4 haben auch ein berechtigtes Interesse an einer baldigen Feststellung. Das in § 43 Abs. 1 VwGO geforderte berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung schließt jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse, insbesondere auch wirtschaftlicher oder ideeller Art ein. Unabhängig von den Sanktionen, die den Klägerinnen zu 1, 3 und 4 drohen, falls sie den festgesetzten Bruttomindestlohn ihren Arbeitnehmern nicht bezahlen, ergibt sich ein wirtschaftliches Interesse der Klägerinnen zu 1, 3 und 4 schon daraus, dass sie wegen der finanziellen Belastung möglichst frühzeitig wissen wollen, ob sie verpflichtet sind, den festgesetzten Bruttomindestlohn zu zahlen. Die Klägerinnen zu 1, 3 und 4 können daneben auch geltend machen, dass sie durch die Erstreckungswirkung in ihren subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt sind. Eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG und/oder von Art. 9 Abs. 3 GG ist jedenfalls möglich.

c) Zu Unrecht hat das Oberverwaltungsgericht eine Subsidiarität der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 2 VwGO bejaht und angenommen, eine mögliche Klärung des Rechtsstreits sei in einem arbeitsgerichtlichen Prozess aus prozessökonomischen Gründen vorrangig.

Wegen des fehlenden Verwaltungsvollzugs können die Klägerinnen zu 1, 3 und 4 keinen Rechtsschutz durch eine verwaltungsgerichtliche Gestaltungsklage im Wege der Anfechtung erlangen. Auch eine verwaltungsgerichtliche Leistungsklage scheidet aus.

Eine Subsidiarität gegenüber Rechtsbehelfen zu den Arbeits- oder Finanzgerichten ist nicht gegeben. Ebenso wenig können die Klägerinnen zu 1, 3 und 4 darauf verwiesen werden, vorrangig in einem Verfahren nach dem Ordnungswidrigkeitengesetz eine Klärung der aufgeworfenen Fragen herbeizuführen. Das Berufungsgericht wird im angegriffenen Urteil der Zielsetzung des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht gerecht. Diese Vorschrift will unnötige Feststellungsklagen vermeiden, wenn für die Rechtsverfolgung eine andere sachnähere und wirksamere Klageart zur Verfügung steht (Urteil vom 7. September 1989 - BVerwG 7 C 4.89 - Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 93). Der dem Kläger zustehende Rechtsschutz soll aus Gründen der Prozessökonomie auf ein einziges Verfahren, nämlich dasjenige, das seinem Anliegen am wirkungsvollsten gerecht wird, konzentriert werden (Urteil vom 25. April 1996 - BVerwG 3 C 8.95 - Buchholz 418.61 Tierkörperbeseitigungsgesetz Nr. 12). Wegen der prinzipiellen Gleichwertigkeit der Rechtswege gilt diese Zielsetzung "rechtswegübergreifend", d.h. etwa auch dann, wenn die mit der Feststellungsklage konkurrierende Klage vor dem Zivilgericht zu erheben ist (Urteile vom 18. Oktober 1985 - BVerwG 4 C 21.80 - Buchholz 406.11 § 1 BBauG Nr. 28 = BVerwGE 72, 172 und vom 12. Juli 2000 - BVerwG 7 C 3.00 - BVerwGE 111, 306 <308 f.> = Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 133). Eine Subsidiarität ist jedoch zu verneinen, wenn die Feststellungsklage - wie hier - effektiveren Rechtsschutz bietet (Urteil vom 24. Juni 2004 - BVerwG 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152 <156> = Buchholz 442.42 § 27a LuftVO Nr. 3).

Die Feststellungsklage ist nicht subsidiär gegenüber der Möglichkeit, sich gegen Leistungsklagen der Arbeitnehmer auf Lohnzahlung vor den Arbeitsgerichten zu wehren und in diesen Verfahren eine inzidente Kontrolle der BriefArbbV herbeizuführen. Zum einen legt der Wortlaut des § 43 Abs. 2 VwGO nahe, dass die Subsidiarität die Möglichkeit anderweitiger aktiver Geltendmachung eigener Rechte, und nicht nur eine Verteidigungsmöglichkeit oder eine mögliche Beteiligung als Dritter voraussetzt. Im Übrigen würde die Stellung als Beklagte im arbeitsgerichtlichen Verfahren die Klägerinnen zu 1, 3 und 4 nicht davor schützen, von der zuständigen Behörde vor Ergehen eines rechtskräftigen Urteils des Arbeitsgerichts über die Lohnklage mit Sanktionen wegen der Nichtgewährung des Mindestlohns belangt zu werden.

Es ist für die Klägerinnen zu 1, 3 und 4 auch nicht zumutbar, über ein Ordnungswidrigkeitenverfahren eine gerichtliche Klärung zu erreichen (Urteil vom 13. Januar 1969 - BVerwG 1 C 86.64 - Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 31 = BVerwGE 31, 177). § 5 Abs. 3 AEntG a.F. erlaubt eine Ahndung mit bis zu 500 000 €. Dass die Beklagte ihre Behörden angewiesen hat, während der Dauer des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens keine Sanktionen zu verhängen und sich auf Ermittlungen zu beschränken, bedeutet keinen Verzicht, sondern nur einen zeitlichen Aufschub. Da die Klägerinnen zu 1, 3 und 4 Klarheit haben wollen, ob sie verpflichtet sind, allen bei ihnen beschäftigten Mitarbeitern den Bruttomindestlohn zu zahlen, geht es ihnen auch nicht lediglich darum, vorbeugenden Rechtsschutz gegenüber etwaigen späteren Bußgeldverfahren zu erlangen (Urteile vom 7. Mai 1987 - BVerwG 3 C 53.85 - BVerwGE 77, 207 <213> = Buchholz 418.711 LMBG Nr. 16 und vom 23. Januar 1992 - BVerwG 3 C 50.89 - BVerwGE 89, 327 <331> = Buchholz 418.711 LMBG Nr. 30).

Soweit nach § 23 des Gesetzes zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung vom 23. Juli 2004 (BGBl I S. 1842), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. April 2009 (BGBl I S. 818), der Rechtsweg zu den Finanzgerichten eröffnet ist, handelt es sich um Rechtsbehelfe gegen Prüfungs- und Ermittlungsmaßnahmen sowie gegen datenschutzrechtlich relevantes Handeln der Finanzbehörden im Zuge der Verfolgung von Verstößen gegen das Arbeitnehmer-Entsendegesetz. Unterlassungsklagen dagegen stellen keinen effektiven Rechtsschutz hinsichtlich der Klärung der geltend gemachten Rechtsverletzungen durch die Verordnung dar, der einer Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO vorgeht.

2. Das Berufungsgericht hat die Zulässigkeit der Klage des Klägers zu 2 im Ergebnis zu Recht bejaht.

a) Auch zwischen dem Kläger zu 2 und der Beklagten besteht ein konkretes feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO. Gegenstand des Streits zwischen diesen Beteiligten ist die Anwendung des § 1 Abs. 3a AEntG und der darauf gestützten BriefArbbV auf einen konkreten Sachverhalt, nämlich die durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützte Betätigung des Klägers zu 2 als Arbeitgeberverband (Koalition). Streitig ist, ob § 1 Abs. 3a Satz 1 AEntG zur Tariferstreckung gegenüber anderweitig tarifgebundenen Arbeitgebern ermächtigt mit der Folge, dass vom Kläger zu 2 wirksam abgeschlossene oder noch abzuschließende Tarifverträge bei Anwendung des Günstigkeitsprinzips verdrängt würden, und ob dem Kläger zu 2 wegen eines mittelbaren Eingriffs in sein Recht auf koalitionsgemäße Betätigung aus Art. 9 Abs. 3 GG ein Abwehrrecht gegen die Geltungserstreckung tariflicher Mindestlohnregelungen nach § 1 BriefArbbV zusteht, obwohl die Verordnung nur für seine Mitglieder, und nicht für ihn selbst unmittelbar Rechte und Pflichten begründet.

Für das Vorliegen eines im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO streitigen konkreten Rechtsverhältnisses ist es im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung nicht erforderlich, abschließend zu klären, ob die zwischen den Beteiligten streitige Befugnis zum Erlass der Verordnung und das geltend gemachte Abwehrrecht tatsächlich bestehen.

Entgegen der Auffassung der Beklagten setzt das Vorliegen eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses zwischen ihr und dem Kläger zu 2 weder voraus, dass die umstrittene Verordnung den Arbeitgeberverband unmittelbar verpflichtet, noch, dass sie ihm den Abschluss den Mindestlohn unterschreitender Tarifverträge verbietet. Das Grundrecht der Koalitionsfreiheit kann auch mittelbaren Beeinträchtigungen der koalitionsgemäßen Betätigung entgegengehalten werden.

Art. 9 Abs. 3 GG schützt die Koalition selbst in ihrem Bestand, in ihrer organisatorischen Ausgestaltung und ihren Betätigungen, sofern diese der Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen dienen (BVerfG, Urteil vom 1. März 1979 - 1 BvR 532/77 u.a. - BVerfGE 50, 290 <373 f.>; Beschlüsse vom 26. Juni 1991 - 1 BvR 779/85 - BVerfGE 84, 212 <224>, vom 27. April 1999 - 1 BvR 2203/93, 1 BvR 897/95 - BVerfGE 100, 271 <282> und vom 3. April 2001 - 1 BvL 32/97 - BVerfGE 103, 293 <304>). Der Schutz ist nicht von vornherein auf einen Kernbereich koalitionsmäßiger Betätigungen beschränkt. Er erstreckt sich vielmehr auf alle koalitionsspezifischen Verhaltensweisen (Beschluss vom 27. April 1999 a.a.O. m.w.N.) und umfasst insbesondere auch die Tarifautonomie, die im Zentrum der den Koalitionen eingeräumten Möglichkeiten zur Verfolgung ihrer Zwecke steht. Das Aushandeln von Tarifverträgen ist ein wesentlicher Zweck der Koalitionen (BVerfG, Beschluss vom 24. April 1996 - 1 BvR 712/86 - BVerfGE 94, 268 <283> m.w.N.). Zu den der Regelungsbefugnis der Koalitionen überlassenen Materien gehören insbesondere das Arbeitsentgelt und die anderen materiellen Arbeitsbedingungen (BVerfG, Beschlüsse vom 24. April 1996 a.a.O., vom 14. November 1995 - 1 BvR 601/92 - BVerfGE 93, 353 <358> und vom 11. Juli 2006 - 1 BvL 4/00 - NJW 2007, 51 <53>). Die Wahl der Mittel, die die Koalitionen zur Erfüllung ihrer Aufgaben für geeignet halten, bleiben unter dem Schutz des Art. 9 Abs. 3 GG grundsätzlich ihnen überlassen (BVerfG, Beschluss vom 28. April 1976 - 1 BvR 71/73 - BVerfGE 42, 133 <138>; Urteil vom 4. Juli 1995 - 1 BvF 2/86 u.a. - BVerfGE 92, 365 <393>). Allerdings schützt Art. 9 Abs. 3 GG einen Arbeitgeberverband nicht gegen ein tarifpolitisches Konkurrenzverhältnis, selbst wenn dieses den Verlust von Verbandsmitgliedern zur Folge haben kann (Beschlüsse vom 24. Mai 1977 - 2 BvL 11/74 - BVerfGE 44, 322 <352> m.w.N. und vom 15. Juli 1980 - 1 BvR 24/74, 1 BvR 439/79 - BVerfGE 55, 7 <24>). Die Koalitionsfreiheit schützt aber vor staatlicher Einflussnahme auf das Konkurrenzverhältnis.

Solche für den Kläger zu 2 als Arbeitgeberverband nachteiligen mittelbaren Beeinträchtigungen seiner Koalitionsfreiheit ergeben sich bei Anwendbarkeit des Günstigkeitsprinzips aus der Verdrängungswirkung der erstreckten tariflichen Mindestlohnvereinbarung gegenüber den Mindestlohn unterbietenden, bereits abgeschlossenen oder noch abzuschließenden Tarifverträgen im selben Geltungsbereich. Auf die Frage, ob der vom Kläger zu 2 bereits abgeschlossene Tarifvertrag wirksam ist, und auf die in diesem Zusammenhang erhobenen, arbeitsgerichtlich noch nicht rechtskräftig geklärten Bedenken gegen die Tariffähigkeit und Gegnerfreiheit der Beigeladenen kommt es für die Geltendmachung einer mittelbaren Beeinträchtigung der Koalitionsfreiheit nicht an. Auch wenn die Verdrängungswirkung sich noch nicht aktualisiert haben sollte, verschlechtert sie bereits jetzt die Verhandlungsposition der Arbeitgeberverbände, die nicht am Abschluss des erstreckten Tarifvertrages beteiligt waren. Die Erstreckung der Geltung tariflich vereinbarter Mindestarbeitsbedingungen auf anderweitig Tarifgebundene beeinträchtigt die Verhandlungs- und Wettbewerbsposition der nicht am Tarifvertragsschluss beteiligten Koalitionen jedenfalls insoweit, als sie mit einer Verdrängung ihrer - auch künftigen - Tarifabreden rechnen müssen. Aufgrund der durch die Rechtsverordnung erfolgten Erstreckung des Tarifvertrages vom 29. November 2007 kann der Kläger zu 2 seine durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützten tarif- und sozialpolitischen Zielvorstellungen beim angestrebten Abschluss anderweitiger Tarifverträge mit von der Allgemeinverbindlicherklärung abweichendem Inhalt nur noch im beschränkten Maße verwirklichen. Seine koalitionsspezifische Verhandlungsposition wird durch den Erlass der Rechtsverordnung damit beeinträchtigt. Für ihn verschlechtern sich die Möglichkeiten, unbehindert von den Rechtswirkungen der Tariferstreckung mit Arbeitnehmerkoalitionen Tarifverträge auszuhandeln und abzuschließen, die seinen tarif- und sozialpolitischen Vorstellungen und denjenigen seiner Mitgliedsunternehmen entsprechen.

Die Beeinträchtigung seiner Koalitionsfreiheit kann im Einzelfall durch kollidierendes Verfassungsrecht gerechtfertigt sein, ist aber jedenfalls rechtfertigungsbedürftig. Das reicht für das Vorliegen eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO aus.

Dem Kammerbeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juli 2000 - 1 BvR 948/00 - (GewArch 2000, 381 f.) lässt sich nichts Gegenteiliges entnehmen. Denn weder er selbst noch die darin in Bezug genommenen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts verhalten sich zur Frage, ob in einer Erstreckung tarifvertraglicher Normen auf einen Arbeitgeberverband eine rechtfertigungsbedürftige mittelbare Beeinträchtigung seiner Koalitionsfreiheit liegen kann.

b) Das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Interesse des Klägers zu 2 an der baldigen Feststellung liegt vor. Der Kläger zu 2 ist mittelbar eingeschränkt, seine tarif- und sozialpolitischen Vorstellungen und Ziele zu verfolgen und entsprechend diesen Zielvorstellungen für seine Mitgliedsunternehmen von dem durch Rechtsverordnung erstreckten Tarifvertrag abweichende Arbeitsbedingungen auszuhandeln und abzuschließen. Er hat ein geschütztes wirtschaftliches und ideelles Interesse daran, die Rechtmäßigkeit seiner Einschränkung gerichtlich durch Feststellungsklage überprüfen zu lassen und kann eine mögliche Verletzung seiner Koalitionsfreiheit aus Art. 9 Abs. 3 GG geltend machen.

c) Die vom Kläger zu 2 erhobene Feststellungsklage ist auch nicht unzulässig, weil sie gegenüber einer Klage vor den Arbeitsgerichten (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 ArbGG i.V.m. § 9 TVG) subsidiär wäre. Nach § 9 TVG sind rechtskräftige Entscheidungen der Gerichte für Arbeitssachen, die in Rechtsstreitigkeiten zwischen Tarifvertragsparteien aus dem TVG oder über das Bestehen eines Tarifvertrages ergangen sind, in Rechtsstreitigkeiten zwischen tarifgebundenen Parteien sowie zwischen diesen und Dritten für die Gerichte und Schiedsgerichte bindend. Für solche sog. Verbandsklagen ist nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 ArbGG der Rechtsweg zu den Arbeitsgerichten eröffnet. Dabei handelt es sich um eine "quasi-Normenkontrolle" (Reinecke, in: Däubler, Kommentar zum Tarifvertragsgesetz, 2. Aufl. 2006, § 9 Rn. 3) der Tarifvertragsparteien, die den Tarifvertrag abgeschlossen haben. Der Kläger zu 2 scheidet als Partei eines Verfahrens nach § 9 TVG gegen den Tarifvertrag vom 29. November 2007 von vornherein aus, weil er an dessen Abschluss nicht beteiligt war.

Der Kläger zu 2 kann auch nicht auf den Abschluss eines eigenen Tarifvertrages verwiesen werden, um dann gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 ArbGG i.V.m. § 9 TVG dessen Gültigkeit im Wege der Verbandsklage abklären zu lassen. Mit einer solchen Klage kann das Bestehen oder Nichtbestehen eines Tarifvertrages, jedoch nicht geklärt werden, ob ein Tarifvertrag nach den Regelungen der Tarifkonkurrenz oder aus anderen Gründen gegenüber anderen Tarifverträgen zurücktritt (Franzen, in: Erfurter Kommentar zum Arbeitsrecht, 10. Aufl. 2010, § 9 TVG Rn. 7). Sie könnte den Kläger zu 2 jedenfalls vor den hier in Betracht zu ziehenden mittelbaren Beeinträchtigungen seiner Koalitionsfreiheit, die von der Rechtsverordnung ausgehen, nicht schützen.

3. Gegen die selbstständig tragende Annahme des Berufungsgerichts, dass beim Erlass der Rechtsverordnung zur Erstreckung der tariflichen Mindestlohnregelungen das vorgeschriebene Verfahren nicht beachtet worden ist und dass die wegen der Evidenz des Verfahrensfehlers rechtswidrige Verordnung den Kläger zu 2 in seinen Rechten aus Art. 9 Abs. 3 GG verletzt, ist revisionsrechtlich nichts einzuwenden. Das Oberverwaltungsgericht hat insoweit die Berufung der Beklagten zu Recht zurückgewiesen.

a) Es ist zutreffend davon ausgegangen, dass die BriefArbbV den Kläger zu 2 in seinen Rechten verletzt, weil die Beklagte beim Erlass der Rechtsverordnung das gesetzlich in § 1 Abs. 3a Satz 2 AEntG a.F. vorgeschriebene Verfahren missachtet hat. Die Annahme des Berufungsgerichts, dem dort geregelten Beteiligungsgebot komme wegen des Fehlens sonstiger materiellrechtlicher Anforderungen an den Erlass der Rechtsverordnung einerseits und der handgreiflichen Betroffenheit der Arbeitgeberseite im grundrechtlich geschützten Bereich andererseits wesentliche Bedeutung für die Abwägung der für und wider den Erlass der Rechtsverordnung streitenden Erwägungen zu, ist nicht zu beanstanden. Der Senat teilt die Auffassung, dass zwischen den normativen Regelungen des Tarifvertrages und dem Beteiligungsrecht ein unmittelbarer Bezug dergestalt besteht, dass sich die Gelegenheit zur Stellungnahme der betroffenen Arbeitgeber und Arbeitnehmer auf die konkrete Tarifvertragsvereinbarung beziehen muss und nicht allgemein auf ein "Projekt", das in einer Branche Mindestarbeitsbedingungen mit dem Instrumentarium des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes festlegen will.

b) Gemäß § 1 Abs. 3a Satz 2 AEntG a.F. gibt das Bundesministerium für Arbeit und Soziales vor Erlass der Rechtsverordnung den in den Geltungsbereich der vorgesehenen Rechtsverordnung fallenden Arbeitnehmern und Arbeitgebern sowie den Parteien des Tarifvertrages Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme. Entgegen der Auffassung der Beklagten ist § 1 Abs. 3a Satz 2 AEntG a.F. nicht dahingehend zu interpretieren, dass es ausreicht, den zu Beteiligenden auch in dem Fall Gelegenheit zur Stellungnahme nur zum ursprünglichen Entwurf der Rechtsverordnung zu geben, wenn dieser im weiteren Verlauf des Verfahrens wesentlich in seinem Inhalt verändert wird. Die gegenteilige Annahme der Beklagten lässt sich weder aus dem Wortlaut der Bestimmung, noch aus ihrem Sinn und Zweck und ihrer Systematik herleiten.

Bereits aus dem Wortlaut von § 1 Abs. 3a Satz 2 AEntG a.F. ergibt sich, dass das Recht zur Stellungnahme auf den konkreten Tarifvertrag bezogen ist, dessen Rechtsnormen durch Rechtsverordnung auf alle unter seinen Geltungsbereich fallenden und nicht tarifgebundenen Arbeitgeber und Arbeitnehmer erstreckt werden sollen. Zu beteiligen sind nicht nur diejenigen Arbeitgeber und Arbeitnehmer, die unter den Anwendungsbereich der Rechtsverordnung fallen, sondern auch die Parteien des Tarifvertrages, dessen Regelungen erstreckt werden sollen. Damit besteht zwischen den Rechtsnormen des konkreten, zu erstreckenden Tarifvertrages und dem Recht zur Stellungnahme eine unmittelbare Beziehung, die das Oberverwaltungsgericht zutreffend mit "handgreiflicher Betroffenheit" jedenfalls im grundrechtlich geschützten Bereich umschrieben hat. Existiert der ursprüngliche Tarifvertrag nicht mehr und wird ein neuer Tarifvertrag abgeschlossen, so bedarf es grundsätzlich auch eines hierauf bezogenen neuen Antrags auf Allgemeinverbindlicherklärung und einer erneuten Beteiligung im Sinne des Gesetzes.

Auch der erkennbare Zweck des Rechts zur Stellungnahme spricht für eine erneute Beteiligung im vorliegenden Fall. § 1 Abs. 3a Satz 2 AEntG a.F. dient nicht nur der Information des zuständigen Ministeriums, sondern soll den Betroffenen die Möglichkeit einräumen, ihre Rechte geltend zu machen. § 1 Abs. 3a Satz 2 AEntG a.F. gewährt den betroffenen Arbeitnehmern und Arbeitgebern sowie den Parteien des Tarifvertrages das Recht zur Stellungnahme, weil sich die Geltungserstreckung eines Tarifvertrages per Rechtsverordnung unmittelbar gestaltend auf die jeweiligen Arbeitsverhältnisse auswirkt. Betroffen sind grundrechtlich geschützte Positionen der Arbeitgeber und Arbeitnehmer, da die Freiheit zur privatautonomen Gestaltung der Arbeitsverhältnisse eingeschränkt wird. Die damit einhergehende finanzielle Belastung der Arbeitgeber durch die Verpflichtung zur Zahlung des Mindestlohns kann je nach Wirtschaftslage und Kostenstruktur eines betroffenen Unternehmens unter Umständen auch zu betriebsbedingten Kündigungen führen und so mittelbar die freie Berufsausübung der Arbeitnehmer beeinträchtigen. Die Beteiligung nach § 1 Abs. 3a Satz 2 AEntG a.F. soll gewährleisten, dass der Verordnungsgeber diese Gesichtspunkte und die Interessen aller Betroffenen in das Verordnungsverfahren einbezieht, um in einem späteren Abwägungsvorgang die widerstreitenden Interessen zu gewichten und zu werten (vgl. Begründung der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung vom 4. Dezember 1998, BTDrucks 14/151 S. 32 f.). Wegen der eingeschränkten Kontrolldichte bei der Prüfung gesetzgeberischer Einschätzungen und Zielsetzungen im Bereich des Arbeits- und Wirtschaftsrechts ist die vom Gesetz eingeräumte Gelegenheit zur Geltendmachung eigener Rechte vor Inkrafttreten der Regelung von besonderer Bedeutung. Da die Verordnung unmittelbare Gestaltungswirkung hat und ein administrativer Vollzug nicht vorgesehen ist, können die Betroffenen auch nicht auf ein Verwaltungsverfahren verwiesen werden, um dort rechtliches Gehör nach Maßgabe der Vorschriften des VwVfG zu erlangen. Ihre rechtlichen Interessen können sie nur im Rahmen der Beteiligung vor Erlass der Verordnung zu Gehör bringen.

Entgegen der Auffassung der Beklagten führt der Vergleich mit dem Konsultations- und Konsolidierungsverfahren, das von der Bundesnetzagentur im Marktregulierungsverfahren (vgl. §§ 9 f. TKG) durchzuführen ist, zu keinem anderen Ergebnis, weil dieses Verfahren anderen Zwecken dient. Das Bundesverwaltungsgericht hat in der Entscheidung vom 2. April 2008 - BVerwG 6 C 15.07 - (BVerwGE 131, 41 <59 f.>) dazu ausgeführt: "Bei der Konsultation geht es nicht oder jedenfalls nicht in erster Linie um die Gewährung rechtlichen Gehörs gegenüber dem Regulierungsadressaten ..., sondern um die Herstellung umfassender Transparenz gegenüber der interessierten Fachöffentlichkeit." Daher bezieht die Konsultation neben den Antragstellern und den Adressaten gemäß § 12 Abs. 1 TKG auch nur "interessierte" Dritte mit ein, und ist das Konsultationsergebnis nach § 5 TKG zu veröffentlichen.

Der von der Beklagten vorgenommene Vergleich mit Anhörungspflichten aus dem Bereich planerischer oder planungsähnlicher Verwaltungsentscheidungen führt zu keiner anderen rechtlichen Einschätzung. Vielmehr sieht § 73 VwVfG, der das Anhörungsverfahren für den Bereich der Planfeststellung regelt, ebenfalls eine erneute Anhörung für den Fall der Planänderung vor (vgl. § 73 Abs. 8 VwVfG).

Auch aus § 28 Abs. 1 VwVfG folgt nicht, dass eine einmalige Anhörung in allen Verwaltungsverfahren auch im Falle nachträglich erfolgter wesentlicher Änderungen des Anhörungsgegenstandes ausreichend ist, um dem Gebot der Gewährung rechtlichen Gehörs zu genügen. § 28 VwVfG gilt überdies ausschließlich für Verwaltungsverfahren, die in den Erlass eines Verwaltungsakts münden und ist auf die Beteiligung in einem Normerlassverfahren weder unmittelbar noch entsprechend anzuwenden. § 1 Abs. 3a AEntG a.F. ist insofern lex specialis.

Für die Notwendigkeit einer erneuten Beteiligung vor Erlass der Rechtsverordnung nach § 1 Abs. 3a AEntG für den Fall einer wesentlichen Änderung des ursprünglichen Tarifvertrages, dessen Erklärung als allgemeinverbindlich zunächst beantragt worden war, spricht auch die Gesetzessystematik. Mit § 1 Abs. 3a AEntG a.F. sollte im Interesse einer wirksamen Durchführung des Gesetzes die bislang ausschließliche Anknüpfung an allgemeinverbindliche Tarifverträge um eine Ermächtigung zur Tariferstreckung durch Rechtsverordnung ergänzt werden. In Bezug auf die Verbindlichkeit der einzuhaltenden Arbeitsbedingungen sollte sich hieraus kein Unterschied ergeben (BTDrucks 14/45 S. 17, 25, 26). § 5 Abs. 1 und 2 TVG stellt sowohl hinsichtlich der am Verfahren zu Beteiligenden als auch bezüglich der materiellrechtlichen Voraussetzungen für die Allgemeinverbindlicherklärung eines Tarifvertrages höhere Anforderungen als das Arbeitnehmer-Entsendegesetz. Nach § 5 Abs. 1 TVG ist neben dem Antrag einer Tarifvertragspartei und dem Einverständnis des Ausschusses, der aus je drei Vertretern der Spitzenorganisationen der Arbeitgeber und Arbeitnehmer besteht, für die Allgemeinverbindlicherklärung erforderlich, dass die tarifgebundenen Arbeitgeber nicht weniger als 50 v.H. der unter den Geltungsbereich des zu erstreckenden Tarifvertrages fallenden Arbeitnehmer beschäftigen (Grundsatz der Repräsentativität) und dass die Allgemeinverbindlicherklärung im öffentlichen Interesse geboten erscheint. Ferner sieht § 5 Abs. 2 TVG unter anderem vor, dass vor der Entscheidung über den Antrag den Arbeitgebern und Arbeitnehmern, die von der Allgemeinverbindlicherklärung betroffen würden, sowie den am Ausgang des Verfahrens interessierten Gewerkschaften und Vereinigungen der Arbeitgeber Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme sowie zur Äußerung in einer mündlichen und öffentlichen Verhandlung zu geben ist. Dagegen ist nach § 1 Abs. 3a Satz 2 AEntG a.F. weder ein Ausschuss aus Interessenvertretern der Arbeitgeber und Arbeitnehmer zu beteiligen noch ist dessen Einvernehmen vor dem Erlass der Rechtsverordnung durch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales erforderlich. Auch das Erfordernis des sog. 50 %-Quorums und des öffentlichen Interesses im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TVG sind dem Wortlaut des § 1 Abs. 3a AEntG a.F. nicht zu entnehmen. Er verlangt für den Erlass einer Rechtsverordnung lediglich einen Antrag einer Tarifvertragspartei auf Allgemeinverbindlicherklärung. Dieser Verzicht auf die Abstimmung mit einem Ausschuss, der mit den jeweiligen Interessenvertretern besetzt ist, und der Verzicht auf inhaltliche Vorgaben für den Erlass einer erstreckenden Rechtsverordnung verleihen dem in § 1 Abs. 3a Satz 2 AEntG vorgesehenen Recht auf Stellungnahme - gleichsam als Ausgleich für die Reduzierung der formellen und materiellen Anforderungen - ein besonderes Gewicht. Die Beteiligung Betroffener dient dem Schutz ihrer Rechte (vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss vom 17. November 1994 - 2 BvB 1/93 - BVerfGE 91, 262). Soll das Beteiligungsrecht mit Blick auf die in Rede stehenden Grundrechte aus Art. 9 Abs. 3, Art. 12 Abs. 1 GG nicht "leer" laufen, gebührt ihm im Normerlassverfahren besondere Aufmerksamkeit und Beachtung. Es stellt keinen "unnötigen Formalismus" dar, auf einer erneuten Beteiligung zu bestehen, wenn der Tarifvertrag, zu dem die Betroffenen Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme erhalten haben, durch einen neuen, hinsichtlich des Geltungsbereichs oder der zu erstreckenden Regelungen abweichenden Tarifvertrag ersetzt wird. Dies setzt ein neues Verfahren in Gang.

c) Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass der Mitteilung der Tarifvertragsparteien über den Abschluss eines neuen Tarifvertrages mit Schreiben vom 29. November 2007 ein neuer Antrag auf Allgemeinverbindlicherklärung zu entnehmen ist, der eine erneute Stellungnahme erforderlich machte. Die Formulierung des Schreibens, die Tarifvertragsparteien hielten an ihrem Antrag auf Allgemeinverbindlicherklärung des Tarifvertrages vom 11. September 2007 "fest" und beantragen "nunmehr" die Allgemeinverbindlicherklärung "unter Einschluss der am 29. November 2007 erfolgten Änderung", ändert nichts daran, dass der Tarifvertrag vom 11. September 2007 nebst Protokollnotiz vom 9. November 2007 von den Tarifvertragsparteien am 29. November 2007 "unter Ausschluss von Nachwirkungen" aufgehoben und durch den neuen Tarifvertrag vom 29. November 2007 ersetzt wurde (vgl. BA 3 Bl. 389). Dabei handelte es sich nicht lediglich um die "Änderung" eines früheren Tarifvertrages, der in den ursprünglichen Antrag mit einbezogen wurde, sondern um einen neuen Tarifvertrag, der den Antrag vom 11. September 2007 gegenstandslos und einen neuen Antrag mit neuer Beteiligungspflicht erforderlich machte.

Die erneute schriftliche Stellungnahme der Arbeitnehmer und Arbeitgeber sowie der Tarifvertragsparteien zum neuen Entwurf der Rechtsverordnung war auch nicht deshalb entbehrlich, weil sich dessen Regelungsinhalt gegenüber dem vorhergehenden Entwurf nicht wesentlich geändert hätte. Ursprünglich sollten vom Tarifvertrag vom 11. September 2007 "alle Betriebe, die gewerbs- oder geschäftsmäßig Briefsendungen für Dritte befördern, unabhängig vom Anteil dieser Tätigkeit an ihrer Gesamttätigkeit des Betriebes" von dessen Geltungsbereich erfasst werden. Demgegenüber sieht der Tarifvertrag vom 29. November 2007 vor: "Der Tarifvertrag gilt für die Branche Briefdienstleistungen. Dies sind alle Betriebe und selbstständige Betriebsabteilungen, die überwiegend gewerbs- oder geschäftsmäßig Briefsendungen für Dritte befördern."

Mit der Änderung vom 29. November 2007 sollte sichergestellt werden, dass das "50 %-Quorum" erfüllt ist, das nach Einschätzung der Beklagten ursprünglich für erforderlich gehalten wurde, um eine Erstreckung tariflicher Mindestlohnregelungen zu rechtfertigen (UA S. 5). Betroffene, die deshalb bei der ersten Anhörung meinen konnten, es genüge auf den aus ihrer Sicht bestehenden Mangel der Repräsentativität hinzuweisen, mussten nunmehr Gelegenheit erhalten, auch zum Inhalt der Rechtsnormen des zu erstreckenden Tarifvertrages Stellung zu beziehen. Der Einwand des Beklagten, der neue Entwurf der Rechtsverordnung bedeute gegenüber dem ursprünglichen Entwurf lediglich ein "Minus" trifft nicht zu, vielmehr hat er qualitativ andere Wirkungen für die Rechtspositionen der betroffenen Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Durch den geänderten Tarifvertrag ist ein Teil des ursprünglichen Adressatenkreises gänzlich von der Erstreckungswirkung der Rechtsverordnung ausgenommen worden, während Betriebe und selbstständige Betriebsteile, die überwiegend gewerbs- oder geschäftsmäßig Briefsendungen für Dritte befördern, vom Geltungsbereich des neuen Tarifvertrages nach wie vor erfasst werden. Darin liegt eine grundrechtsrelevante rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung, die eine (erneute) Beteiligung der Adressaten der neuen Rechtsverordnung nach § 1 Abs. 3a Satz 2 AEntG a.F. erforderlich machte. Die verfassungsrechtliche Relevanz der Einschränkung des Geltungsbereichs ergibt sich entgegen der Auffassung der Beklagten bereits aus der ungleichen rechtlichen Behandlung zweier Gruppen von Briefdienstleistern und nicht erst aus den möglichen, durch Marktanalysen zu ermittelnden wirtschaftlichen Folgen der Ungleichbehandlung. Gerade auch zur Frage, ob durch die Beschränkung des Geltungsbereichs eines Tarifvertrages auf Unternehmen eines bestimmten Zuschnitts eine Veränderung der Wettbewerbssituation eintritt, müssen die unmittelbar Betroffenen nach § 1 Abs. 3a AEntG vorab Stellung nehmen können.

d) Die nach § 1 Abs. 3a Satz 2 AEntG a.F. erforderliche Stellungnahme zum geänderten Entwurf der Rechtsverordnung wurde nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, gegen die die Revisionen keine Einwendungen erhoben haben (§ 137 Abs. 2 VwGO), nicht ermöglicht. Eine Veröffentlichung im Bundesanzeiger ist unterblieben (vgl. UA S. 5, 38 f.).

Das Verordnungserlassverfahren leidet damit an einem Verfahrensmangel, der evident ist (BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1994 - 1 BvR 337/92 - BVerfGE 91, 148). Das Beteiligungsrecht ist im Hinblick auf die Wahrung der Grundrechtspositionen der Arbeitgeber und deren Koalitionen so gewichtig und bedeutsam, dass durch seine Nichtbeachtung das Rechtsetzungsverfahren an einem erheblichen Mangel leidet, der die BriefArbbV unwirksam macht.

Auf die weiteren Rechtsfragen kommt es nicht an, weil bereits die Verletzung der Beteiligungsrechte zum Erfolg der Klagen führte.

I.

Die Parteien streiten um die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs.

Die Klägerin, eine tariflich ungebundene Arbeitgeberin des Baugewerbes, wendet sich mit ihrer Klage gegen die Allgemeinverbindlicherklärung näher bezeichneter Tarifvertragswerke für das Baugewerbe für die Jahre 2004 bis 2012 durch das Bundesministerium für Arbeit und Soziales nach § 5 Abs. 1 TVG. Aufgrund dessen wird sie von der Urlaubskasse des Baugewerbes in verschiedenen Verfahren vor dem Arbeitsgericht auf Beitragszahlung in Anspruch genommen. Mit ihrer Klage begehrt die Klägerin die Feststellung, dass die sie betreffenden Allgemeinverbindlicherklärungen rechtswidrig sind und sie in ihren Rechten verletzen. Das Verwaltungsgericht hat vorab beschlossen, dass der Verwaltungsrechtsweg zulässig ist. Die hiergegen erhobene Beschwerde hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen und die weitere Beschwerde gegen seine Entscheidung zugelassen.

II.

Die gemäß § 152 Abs. 1, § 173 Abs. 1 VwGO, § 17a Abs. 4 Sätze 4 und 5 GVG zulässige weitere Beschwerde ist nicht begründet. Die Vorinstanzen haben zurecht angenommen, dass für die geltend gemachten Ansprüche auf Feststellung, dass die durch die Beklagte ausgesprochenen Allgemeinverbindlicherklärungen rechtswidrig sind und die Klägerin in ihren Rechten verletzen, der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten eröffnet ist.

Dem steht Art. 2 Nr. 1b des am 16. August 2014 in Kraft getretenen Gesetzes zur Stärkung der Tarifautonomie (Tarifautonomiestärkungsgesetz) vom 11. August 2014 (BGBl I 1348 <1354>), wonach die Zuständigkeit der Arbeitsgerichtsbarkeit für "die Entscheidung über die Wirksamkeit einer Allgemeinverbindlicherklärung nach § 5 des Tarifvertragsgesetzes" gegeben ist, nicht entgegen. Dabei kann offenbleiben, ob die hier in Rede stehende Klage auf Feststellung der Verletzung eigener Rechte durch die Allgemeinverbindlicherklärung denselben Streitgegenstand betrifft. Die Regelung des Art. 2 Nr. 1b des Tarifautonomiestärkungsgesetzes ist hier jedenfalls gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 GVG unbeachtlich, weil sie bei Rechtshängigkeit des vorliegenden Rechtsstreits am 7. Februar 2012 (§ 90 Abs. 1 VwGO) noch nicht in Kraft getreten war; eine abweichende gesetzliche Regelung wurde nicht getroffen (Urteil vom 12. Oktober 1989 - BVerwG 6 C 38.88 - BVerwGE 84, 3 <8> = Buchholz 448.6 § 18 KDVG Nr. 4 S. 11). Nach der Rechtslage zum danach maßgeblichen Zeitpunkt des Eintritts der Rechtshängigkeit war der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten aus den nachfolgenden Gründen eröffnet.

Die Allgemeinverbindlicherklärung nach § 5 TVG ist ein Rechtsetzungsakt eigener Art zwischen autonomer Regelung und staatlicher Rechtsetzung, die gemäß § 5 Abs. 4 TVG die nicht tarifgebundenen Arbeitnehmer und Arbeitgeber - wie hier die Klägerin - einseitig den Rechtsnormen des Tarifvertrags unterwirft. Es handelt sich somit um einen dem öffentlichen Recht zugehörenden "staatlichen Hoheitsakt" (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Mai 1977 - 2 BvL 11/74 - BVerfGE 44, 322 <340, 344>). Da Klagen auf Feststellung der Verletzung eigener subjektiv-öffentlicher Rechte durch eine Allgemeinverbindlicherklärung nach § 43 Abs. 1 VwGO (vgl. Urteil vom 28. Januar 2010 - BVerwG 8 C 38.09 - BVerwGE 136, 75 Rn. 30 = Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 149 Rn. 30) weder verfassungsrechtlicher Art sind noch bis zum Erlass des Art. 2 Nr. 1b des Tarifautonomiestärkungsgesetzes eine Sonderzuweisung an die Arbeitsgerichtsbarkeit bestand (vgl. Urteil vom 3. November 1988 - BVerwG 7 C 115.86 - BVerwGE 80, 355 <357 ff.> = Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 238; Düwell, NZA-Beilage 2/2011 S. 80 <81>), war bei Rechtshängigkeit die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit gegeben. Davon ist das Bundesverwaltungsgericht schon bisher unausgesprochen ausgegangen (vgl. Urteile vom 3. November 1988 a.a.O. S. 359 und vom 28. Januar 2010 a.a.O. Rn. 77 ff.).

Die Klägerin meint demgegenüber, dass das einschränkende Tatbestandsmerkmal des § 47 Abs. 1 VwGO, wonach das Oberverwaltungsgericht "im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit" über die Gültigkeit von Rechtsvorschriften entscheidet, analog auf Klagen zur Feststellung der Verletzung eigener Rechte durch Normen nach § 43 Abs. 1 VwGO anzuwenden sei. Danach sei der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet, weil für Streitigkeiten zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern in Bezug auf die Rechte und Pflichten aus dem für allgemein verbindlich erklärten Tarifvertrag ausschließlich die Arbeitsgerichte zuständig seien. Dem kann nicht gefolgt werden.

Ein Oberverwaltungsgericht ist nur dann i.S.d. § 47 Abs. 1 VwGO "im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit" zur Kontrolle von untergesetzlichen Rechtsvorschriften berufen, wenn sich aus der Anwendung der angegriffenen Rechtsvorschrift Rechtsstreitigkeiten ergeben können, für die der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist (Beschluss vom 27. Juli 1995 - BVerwG 7 NB 1.95 - BVerwGE 99, 88 <96 f.> = Buchholz 451.22 § 3 AbfG Nr. 1 S. 9). Damit soll verhindert werden, dass Gerichte anderer Gerichtszweige für Streitigkeiten präjudiziert werden, zu deren Entscheidung im Einzelfall sie sonst ausschließlich zuständig sind (BTDrucks 3/55 S. 33; Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 47 Rn. 17; Schmidt, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 47 Rn. 32). Dieser Regelungszweck ist bei der hier relevanten Klage auf Feststellung der Verletzung eigener subjektiv-öffentlicher Rechte durch eine Allgemeinverbindlicherklärung nach § 5 TVG nicht berührt. Denn Entscheidungen über Feststellungsklagen nach § 43 Abs. 1 VwGO sind nicht wie die Erklärung der Unwirksamkeit einer Rechtsnorm gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO allgemein verbindlich, sondern gelten nur inter partes (lat. "zwischen den Parteien"). Die Gerichte anderer Gerichtszweige werden daher durch die Feststellung der Verletzung subjektiv-öffentlicher Rechte durch die zur Prüfung gestellte Norm nicht hinsichtlich von Rechtsstreitigkeiten präjudiziert, welche die Anwendung derselben Norm betreffen. So hindert etwa eine bereits getroffene verwaltungsgerichtliche Feststellung der Rechtsverletzung durch eine Allgemeinverbindlichkeitserklärung die Arbeitsgerichte nicht, im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten über Rechte und Pflichten aus dem Tarifvertrag die Rechtmäßigkeit der Allgemeinverbindlichkeitserklärung erneut inzident zu prüfen und ihrer Entscheidung ein abweichendes Ergebnis zugrunde zu legen (vgl. Düwell a.a.O. S. 83; BAG, Beschluss vom 26. Oktober 2009 - 3 AZB 24/09 - NZA 2009, 1436 ff. und Urteil vom 26. September 2012 - 4 AZR 5/11 - juris Rn. 14). Die von der Klägerin angenommene "faktische Präjudizwirkung" durch solche verwaltungsgerichtliche Feststellungsurteile kann nicht mit der gesetzlich angeordneten Allgemeinverbindlichkeit verglichen werden. Nur letztere begründet das Bedürfnis, zur Vermeidung einer dem Grundsatz der Gleichwertigkeit der einzelnen Gerichtszweige zuwider laufenden Überordnung der Oberverwaltungsgerichte diejenigen Rechtsvorschriften aus der Kontrollbefugnis nach § 47 Abs. 1 VwGO auszunehmen, deren Anwendung der Überprüfung durch Gerichte anderer Gerichtszweige obliegt (vgl. BTDrucks 3/55 S. 33). Davon zu unterscheiden ist das - vom Gesetzgeber nunmehr durch Konzentration der Entscheidungen über die Wirksamkeit von Allgemeinverbindlicherklärungen bei den Arbeitsgerichten und die Anordnung einer inter omnes-Wirkung (lat. "unter allen") entsprechender rechtskräftiger Beschlüsse (Art. 2 Nr. 5 Tarifautonomiestärkungsgesetz) gelöste - rechtspolitische Problem, dass es infolge fehlender Bindungswirkung zu sich widersprechenden Entscheidungen der Verwaltungsgerichte und der Gerichte anderer Gerichtszweige zur Frage der Rechtmäßigkeit von Normen kommen kann (vgl. Düwell a.a.O. S. 84 f.).

Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Eine Kostenentscheidung ist hier nicht gemäß § 17b Abs. 2 Satz 1 GVG entbehrlich. Denn die Kosten im "Verfahren vor dem angegangenen Gericht" sind nur die Kosten des erstinstanzlichen Gerichts. Das Beschwerdegericht hat daher über die Kosten eines Beschwerdeverfahrens nach § 17a Abs. 4 Satz 3 und 4 GVG selbst eine Kostenentscheidung zu treffen (vgl. Beschluss vom 15. Oktober 1993 - BVerwG 1 DB 34.92 - BVerwGE 103, 26 <32>; Zimmermann, in: Münchener Kommentar, ZPO, 3. Aufl. 2008, Band 3, § 17b GVG Rn. 10; anderer Ansicht Rennert, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 41 <§ 17 - 17b GVG> Rn. 45).

Der Antrag wird verworfen.

Der Organstreit betrifft die Frage, ob der Deutsche Bundestag einer Veräußerung von Vermögensgegenständen durch die Deutsche Bahn AG hätte zustimmen müssen.

A.

I.

1. a) Gemäß Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG in der bis zum 22. Dezember 1993 geltenden Fassung waren die Bundeseisenbahnen in bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau zu führen. Hinsichtlich ihrer Wirtschaftsführung war die Deutsche Bundesbahn auf eine Doppelrolle als Wirtschaftsunternehmen einerseits und als eine dem Gemeinwohl verpflichtete Einrichtung andererseits festgelegt. Unter diesen rechtlichen Rahmenbedingungen zog ihre Tätigkeit eine erhebliche Belastung der öffentlichen Haushalte nach sich. Als ein wesentlicher Grund für diesen Umstand wurde die Unternehmensverfassung der Deutschen Bundesbahn ausgemacht, die als in sich widersprüchlich bewertet wurde (vgl. die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Neuordnung des Eisenbahnwesens, BTDrucks 12/4609 , S. 55 f.).

Im Jahre 1993 wurden Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes beim Deutschen Bundestag eingebracht, deren Ziel es war, die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für eine "Führung der bisherigen Bundeseisenbahnen als Wirtschaftsunternehmen in privat-rechtlicher Form" (BTDrucks 12/5015, S. 1) zu schaffen. Mit der Streichung der Wörter "die Bundeseisenbahnen" in Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG sollte die Schaffung eines Art. 87e GG einhergehen, dessen dritter und zugleich letzter Absatz die Führung der Eisenbahnen des Bundes in privat-rechtlicher Form anordnete. Der Bundesrat trat diesem Entwurf entgegen. Er führte an, dass bei einer Übertragung des Eigentums am Schienennetz auf ein privat-rechtlich organisiertes Wirtschaftsunternehmen nicht gewährleistet sei, dass das Schienennetz zumindest in seinen wesentlichen Bestandteilen erhalten und bedarfsgerecht ausgebaut werde. Die beschlossene Fassung des Art. 87e GG geht auf die Empfehlung des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestages zurück. Sie soll einen Ausgleich darstellen zwischen dem ursprünglich beim Deutschen Bundestag eingebrachten Entwurf und der Forderung des Bundesrates, das Eigentum an Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes beim Bund zu belassen. Absatz 4 der neugeschaffenen Grundgesetzbestimmung soll die "Sicherstellung einer politischen Verantwortung des Bundes für die Infrastruktur der Eisenbahnen des Bundes und dem Gemeinwohl dienende Verkehrsangebote des Bundes" bezwecken (vgl. BTDrucks 12/6280, S. 8).

b) Das Gesetz zur Neuordnung des Eisenbahnwesens vom 27. Dezember 1993 (BGBl I S. 2378) regelte die Zusammenführung der Sondervermögen "Deutsche Bundesbahn" und "Deutsche Reichsbahn" zu einem nicht rechtsfähigen Sondervermögen des Bundes mit dem Namen "Bundeseisenbahnvermögen". Ferner ordnete es die Gründung einer Deutsche Bahn Aktiengesellschaft an und sah die Übertragung bestimmter Bestandteile des Bundeseisenbahnvermögens auf die Deutsche Bahn AG vor. Auf die Gesellschaft zu übertragen waren die sogenannten bahnnotwendigen Liegenschaften und das bahnnotwendige sonstige Vermögen. Nicht bahnnotwendige Vermögensgegenstände sollten beim Bundeseisenbahnvermögen verbleiben. Der Übergang erfolgte teils gesetzlich, teils in Vollzug sogenannter Übergabebescheide, die zu erlassen das Bundeseisenbahnvermögen berechtigt war. Das Gesetz erlaubte es, die Liegenschaftszuordnung zwischen Bundeseisenbahnvermögen und der Deutsche Bahn AG durch Vergleich zu regeln und diesem Vergleich entsprechende Übergabebescheide zu erlassen.

Am 4. und 5. August 1996 wurde als ein solcher Vergleich die sogenannte Rahmenvereinbarung zwischen der Deutsche Bahn AG und der Bundesregierung geschlossen, die der abschließenden und verbindlichen Aufteilung der Liegenschaften zwischen der Deutsche Bahn AG und dem Bundeseisenbahnvermögen zu dienen bestimmt war. Schon beim Abschluss der Rahmenvereinbarung sahen die Parteien voraus, dass der Deutsche Bahn AG dadurch auch nicht unmittelbar bahnnotwendige Liegenschaften zugeordnet werden würden. Um dies zu vermeiden, hätte der gesamte Liegenschaftsbestand kataster- und grundbuchmäßig erfasst werden müssen. Der hierfür erforderliche Aufwand wurde als unverhältnismäßig angesehen.

c) In der Folgezeit wurde der Liegenschaftsbestand der Deutsche Bahn AG in zahlreiche sogenannte Bewirtschaftungseinheiten aufgeteilt. Die Bewirtschaftungseinheiten wurden den Geschäftsbereichen innerhalb der Deutsche Bahn AG - Personennahverkehr, Personenfernverkehr, Güterverkehr und Fahrweg - zugeordnet. Am 2. Dezember 1998 beschloss eine außerordentliche Hauptversammlung der Deutsche Bahn AG einen Ausgliederungsplan zur Überführung der Geschäftsbereiche in Konzerntöchter. Der Ausgliederungsplan sah die Gründung der Gesellschaften DB Regio AG, DB Reise&Touristik AG, DB Cargo AG, DB Netz AG und DB Station&Service AG zum 1. Januar 1999 vor. Den Gesellschaften, ganz überwiegend den Eisenbahninfrastrukturunternehmen, wurden die den Geschäftsbereichen zugeordneten Bewirtschaftungseinheiten übertragen. Dies geschah teils durch die Übertragung bürgerlich-rechtlichen Eigentums an der jeweiligen Liegenschaft, teils durch die Übertragung lediglich wirtschaftlichen Eigentums. Zahlreiche Liegenschaften verblieben bei der Konzernmutter Deutsche Bahn AG. Der Grund hierfür lag zum Teil in der inzwischen zutage getretenen fehlenden Bahnnotwendigkeit dieser Liegenschaften. Zum Teil war der Verbleib bei der Konzernmutter durch den Wunsch nach einer wirtschaftlichen Optimierung der Immobiliennutzung motiviert oder er war die Folge von Mischnutzungen bestimmter Liegenschaften durch mehrere Geschäftsbereiche und spätere Konzerntöchter.

d) Seit Ende 2001 beabsichtigte die Deutsche Bahn AG, sich von einem erheblichen Teil der vorhandenen und als nicht oder nicht mehr bahnnotwendig erachteten Immobilien zu trennen. Zu diesem Zweck gründete das Unternehmen mit Wirkung vom 15. Februar 2002 die A... GmbH & Co. KG und als deren persönlich haftende Gesellschafterin die A... GmbH. Am 30. April 2003 veräußerte die Deutsche Bahn AG ein Immobilienportfolio an die A... GmbH & Co. KG. Die veräußerten Liegenschaften hatten eine Gesamtfläche von rund 30 Mio. m² und einen Buchwert von rund 1 Mrd. Euro. Es handelte sich überwiegend um Verwaltungsgebäude, die mittel- bis langfristig wegen geplanter Standortwechsel oder anderer Umstände entbehrlich erschienen. Teilweise waren die an die A... GmbH & Co. KG veräußerten Liegenschaften 1999 Konzerntöchtern übertragen und von diesen zwischenzeitlich als entbehrlich klassifiziert worden. Im Übrigen handelte es sich um Liegenschaften, die nach der Ausgliederung der Konzerntöchter bei der Deutsche Bahn AG verblieben waren. Nicht in jedem Fall wurde der A... GmbH & Co. KG bürgerlich-rechtliches Eigentum an den Liegenschaften übertragen. Zum Teil wurden lediglich Anwartschaften oder schuldrechtliche Verschaffungsansprüche begründet, schon weil nicht jede Liegenschaft kataster- und grundbuchmäßig erfasst war.

Die zur Begleichung des Kaufpreises notwendigen Mittel setzten sich aus dem Eigenkapital der A... GmbH & Co. KG, aus einem Gesellschafterdarlehen der Deutsche Bahn AG und überwiegend aus der Aufnahme von Fremdkapital durch die A... GmbH & Co. KG zusammen. Die der Deutsche Bahn AG durch den Verkauf zufließende Liquidität wurde zur Deckung von Verlusten der DB Netz AG sowie zu einer Eigenkapitalerhöhung dieser Gesellschaft verwendet.

e) In der Folgezeit veräußerte die A... GmbH & Co. KG einen Teil der Liegenschaften. Im Jahre 2007 traf die Deutsche Bahn AG, die zu diesem Zeitpunkt wieder Alleingesellschafterin der A... GmbH und einzige Kommanditistin der A... GmbH & Co. KG war, die Entscheidung, die A...-Gesellschaften in ihrer Gänze zu veräußern. Die Deutsche Bahn AG leitete im Mai 2007 ein Bieterverfahren ein und bot ihre Geschäftsanteile an der A... GmbH und ihren Kommanditanteil an der A... GmbH & Co. KG zum Verkauf an. Erwerbsinteresse zeigte ein durch die Z... GmbH & Co. KG handelndes Konsortium, bestehend aus der H... GmbH und dem Finanzinvestor R.... Am 31. August 2007 wurde eine Exklusivitätsvereinbarung zur Vorbereitung des Verkaufs getroffen.

Die zuständigen Organe der Veräußerer- und der Erwerbergesellschaft stimmten einer Veräußerung der A...-Gesellschaften zu einem Kaufpreis von 1.640 Mio. Euro zu. Zu diesem Zeitpunkt verfügte die A... GmbH & Co. KG noch über einen Liegenschaftsbestand mit einer Gesamtfläche von rund 27 Mio. m². Am 13. September 2007 schlossen die Deutsche Bahn AG und die Z... GmbH & Co. KG den notariell beurkundeten Kauf- und Abtretungsvertrag über den Kommanditanteil der Deutsche Bahn AG an der A... GmbH & Co. KG und über die Geschäftsanteile an der A... GmbH. Nach Abzug der konzernexternen Verbindlichkeiten, Rückstellungen und Transaktionskosten ergab sich ein Nettotransaktionsergebnis von 192 Mio. Euro zugunsten des Deutsche-Bahn-Konzerns.

Der Kauf- und Abtretungsvertrag stand unter der aufschiebenden Bedingung einer Genehmigung durch die Bundesregierung. Die Bundesregierung genehmigte am 23. November 2007 die Veräußerung der Anteile an den A...-Gesellschaften.

2. a) Die Veräußerung der A...-Gesellschaften war Gegenstand der Beratungen im Deutschen Bundestag. Der Parlamentarische Staatssekretär beim Bundesminister für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung übersandte dem Vorsitzenden des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung des Deutschen Bundestages am 13. September 2007 einen Bericht über die Veräußerung. Hierin teilte er mit, dass die Deutsche Bahn AG am 31. August 2007 mit dem erwerbsinteressierten Konsortium eine Exklusivitätsvereinbarung geschlossen habe. Er legte die Hintergründe sowie eine eigene Bewertung des Vorgangs dar. Der Bericht war Gegenstand der Beratungen des Verkehrsausschusses am 19. September 2007. Der in der Sitzung anwesende Parlamentarische Staatssekretär sicherte den Abgeordneten zu, dass ein weiterer Bericht vorgelegt werde, bevor die Bundesregierung das Veräußerungsgeschäft genehmigen werde.

Der angekündigte weitere Bericht wurde dem Vorsitzenden des Verkehrsausschusses am 8. Oktober 2007 übersandt. Dieser Bericht war Gegenstand der Ausschusssitzung am 10. Oktober 2007. Erörtert wurden unter anderem die Höhe des Verkaufspreises, dessen Verhältnis zum Wert der Immobilien und die Zuordnung des Nettotransaktionsergebnisses zu der Tochtergesellschaft DB Station&Service AG. Im Zuge der Diskussion wiesen mehrere Abgeordnete auf Fragen im Zusammenhang mit der Veräußerung hin, die nach ihrer Auffassung noch nicht zufriedenstellend beantwortet worden seien. Der Abgeordnete Friedrich, Mitglied der Fraktion der FDP, forderte von der Bundesregierung, den Verkauf der A...-Gesellschaften zu untersagen, bis alle relevanten Punkte geklärt seien. Die FDP-Fraktion halte sich im weiteren Verfahrensgang alle parlamentarischen Rechte offen.

b) Am 29. Januar 2008 stellten mehrere Abgeordnete der Fraktion DIE LINKE und die Fraktion selbst an die Bundesregierung eine Kleine Anfrage zur Veräußerung von Immobilien der Deutsche Bahn AG (siehe BTDrucks 16/7949). Die Bundesregierung wurde unter anderem gefragt, wie sie es begründe, dass sie zu der Veräußerung der A...-Gesellschaften "nicht die Einwilligung des Deutschen Bundestages und des Bundesrates eingeholt habe, obwohl § 65 Abs. 7 der Bundeshaushaltsordnung (BHO) vorschreibt: 'Haben Anteile an Unternehmen besondere Bedeutung und ist deren Veräußerung im Haushaltsplan nicht vorgesehen, so dürfen sie nur mit Einwilligung des Bundestages und des Bundesrats veräußert werden.' ... ". Die Bundesregierung beantwortete die Frage dahingehend, dass § 65 Abs. 7 BHO auf mittelbare Bundesbeteiligungen - zu denen die A...-Gesellschaften gehörten - keine Anwendung finde.

II.

Mit ihrem durch Antrag vom 23. Mai 2008 eingeleiteten Organstreitverfahren macht die Antragstellerin eine Verletzung der Rechte des Deutschen Bundestages geltend. Die Antragsgegnerin habe das Zustimmungsrecht des Parlaments aus Art. 110 GG in Verbindung mit Art. 87e GG bei der Veräußerung der Anteile an den A...-Gesellschaften verletzt.

1. Für die Veräußerung staatlichen Vermögens sehe Art. 110 Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 110 Abs. 1 GG ein parlamentarisches Zustimmungsrecht in Form eines haushaltsrechtlichen Gesetzesvorbehalts vor. Alle Einnahmen des Bundes seien in den Haushaltsplan vollständig einzustellen. Der Haushaltsplan müsse durch das Haushaltsgesetz festgestellt werden. Das Beteiligungsrecht des Parlaments, welches die Antragstellerin in Prozessstandschaft einzufordern befugt sei, erstrecke sich dabei auch auf die Einnahmenseite. Erfolgten haushaltsrelevante Veräußerungen außerhalb des Haushaltsplanes, müsse eine gesonderte Zustimmung des Deutschen Bundestages zu diesem Geschäft eingeholt werden.

Aus der in Art. 87e Abs. 4 GG geregelten Gewährleistungspflicht des Bundes für Eisenbahnverkehr und -infrastruktur folge, dass der Zustimmungsvorbehalt des Parlaments bei Veräußerungen von Tochterunternehmen durch die Deutsche Bahn AG nicht entfalle. Er bestehe dort ebenso wie bei der Veräußerung von Staatsvermögen. Die Gewährleistungspflicht erfasse die Eisenbahnen des Bundes insgesamt und nicht lediglich die Unternehmen der Netzinfrastruktur. Sachlich sei die Gewährleistungspflicht nicht auf die Vorgänge des Bauens und Erhaltens des Schienennetzes beschränkt. Die Gewährleistungspflicht umfasse alle Vorgänge, deren Zweck es sei, dem Wohl der Allgemeinheit bei Ausbau und Erhalt des Schienennetzes Rechnung zu tragen. Art. 87e Abs. 4 GG sei deshalb auch berührt, wenn die Kapitalkraft der DB Station&Service AG und der DB Netz AG gestärkt werden solle. Im Übrigen könnten die den Eisenbahnen des Bundes entzogenen Grundstücke nicht mehr dem Ausbau des Schienennetzes dienen.

2. Die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG zur Einleitung eines Organstreitverfahrens habe die Antragstellerin durch die Antragstellung am 23. Mai 2008 gewahrt. Selbst wenn man insoweit nicht auf die Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage am 13. Februar 2008, sondern auf die Erklärung der Genehmigung durch die Bundesregierung am 23. November 2007 abstelle, sei der Antrag fristgerecht. Die Beratungen im Verkehrsausschuss seien aus rechtlichen und tatsächlichen Gründen ungeeignet, einen früheren Fristbeginn zu markieren. Die Kenntnis der Abgeordneten im Ausschuss könne nicht mit der Kenntnis der Antragstellerin selbst gleichgesetzt werden, eine Zurechnung komme nicht in Betracht. Auch sei den Ausschussmitgliedern in den Sitzungen des Verkehrsausschusses am 19. September 2007 und am 10. Oktober 2007 keine Kenntnis über den Stand des Veräußerungsgeschäftes vermittelt worden.

3. Für den Antrag bestehe ein Rechtsschutzbedürfnis. Bei der Absicht, die Auslegung streitbestimmender Vorschriften des Grundgesetzes gerichtlich klären zu lassen, handele es sich ungeachtet parlamentarischer Handlungsmöglichkeiten um ein verfahrensrechtlich zulässiges Rechtsschutzziel. Im Übrigen sei aufgrund der Mehrheitsverhältnisse nicht zu erwarten gewesen, dass die Antragstellerin mit parlamentarischem Handeln erfolgreich gewesen wäre und einen verfassungsrechtlichen Streit hätte verhüten können. Zudem sei die parlamentarische Beteiligung im Ausschuss auch tatsächlich eingefordert worden.

III.

Die Antragsgegnerin sieht keine Rechte des Deutschen Bundestages verletzt. Art. 110 GG sei hier schon deshalb nicht anwendbar, weil diese Bestimmung allein die Haushaltswirtschaft der Gebietskörperschaft Bund erfasse. Die Einnahmen durch die Veräußerung der A...-Gesellschaften habe hingegen die Deutsche Bahn AG erzielt. Auch Art. 87e Abs. 4 GG begründe kein Zustimmungsrecht des Deutschen Bundestages. Die Veräußerung habe sachlich weder die Eisenbahninfrastruktur noch die diese Infrastruktur nutzenden Verkehrsangebote betroffen, sondern lediglich nicht bahnnotwendige Liegenschaften. Zudem müsste ein Zustimmungsvorbehalt zugunsten des Deutschen Bundestages bei Maßnahmen der Geschäftsführung - zu denen die Veräußerung der A...-Gesellschaften gehöre - als unverhältnismäßiger Eingriff in Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG qualifiziert werden. Er träfe das Gebot der Privatwirtschaftlichkeit in seinem Kern.

IV.

Dem Bundespräsidenten, dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, den Landtagen, Bürgerschaften und dem Abgeordnetenhaus sowie den Landesregierungen und Senaten wurde Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Sie haben sich zu dem Verfahren nicht geäußert.

B.

Der Antrag im Organstreitverfahren ist unzulässig und kann durch Beschluss gemäß § 24 Satz 1 BVerfGG verworfen werden.

I.

Auch wenn die verfassungsgerichtliche Prüfung auf den durch den Antrag umschriebenen Verfahrensgegenstand beschränkt ist, ist das Bundesverfassungsgericht nicht an die Wortfassung eines Antrags gebunden. Entscheidend ist vielmehr der eigentliche Sinn des mit einem Antrag verfolgten prozessualen Begehrens (vgl. BVerfGE 68, 1 <68>). Die Antragstellerin rügt einen vermeintlich verfassungswidrigen Ablauf des Veräußerungsvorgangs. An diesem Vorgang ist die Antragsgegnerin weder auf Veräußerer- noch auf Erwerberseite beteiligt gewesen. Sie ist indessen dadurch in den Vorgang eingebunden gewesen, dass die an der Veräußerung beteiligten Gesellschaften den Veräußerungsvertrag unter die aufschiebende Bedingung einer Genehmigungserklärung der Antragsgegnerin gestellt hatten. Diese den Bedingungseintritt auslösende Genehmigungserklärung hat die Antragsgegnerin abgegeben. Von einer Zustimmung des Deutschen Bundestages hat die Antragsgegnerin diese Erklärung nicht abhängig gemacht. Auf diese Unterlassung bezieht sich der Antrag. Die Antragstellerin rügt der Sache nach, dass die Antragsgegnerin eine parlamentarische Zustimmung zur Genehmigung nicht eingeholt hat.

II.

Ein Antrag im Organstreitverfahren ist gemäß § 64 Abs. 1 BVerfGG nur zulässig, wenn der Antragsteller schlüssig behauptet, dass er und der Antragsgegner an einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis unmittelbar beteiligt sind und dass der Antragsgegner hieraus erwachsende verfassungsmäßige Rechte oder Zuständigkeiten des Antragstellers oder des Organs, dem er angehört, durch die beanstandete Maßnahme oder das Unterlassen verletzt oder unmittelbar gefährdet hat. Schlüssig ist die Behauptung, wenn die Rechtsverletzung nach dem vorgetragenen Sachverhalt möglich erscheint (vgl. BVerfGE 80, 188 <209>; 102, 224 <231 f.>). Daran fehlt es hier. Das von der Antragstellerin geltend gemachte Beteiligungsrecht des Deutschen Bundestages kommt unter keinem denkbaren verfassungsrechtlichen Gesichtspunkt in Betracht. Weder nach Art. 110 GG noch unter dem Aspekt einer von der Antragstellerin angeführten "Budgetflucht" noch auf der Grundlage eines ungeschriebenen Parlamentsvorbehalts erscheint insoweit das Bestehen eines parlamentarischen Zustimmungsrechtes möglich.

1. Nach Art. 110 Abs. 2 GG ist der Haushaltsplan durch das Haushaltsgesetz festzustellen. In den Haushaltsplan sind nach Art. 110 Abs. 1 GG alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes einzustellen; bei Bundesbetrieben und Sondervermögen brauchen nur die Zuführungen und Ablieferungen eingestellt zu werden. Die Grundgesetzbestimmung erfasst die Veräußerung der A...-Gesellschaften nicht, weil der Bund durch sie weder Einnahmen erzielte noch Ausgaben tätigte. Zudem sieht Art. 110 GG die parlamentarische Beteiligungsform der Zustimmung nicht vor.

a) Einnahmen und Ausgaben des Bundes sind lediglich solche der Gebietskörperschaft Bund. Nicht erfasst sind die Einnahmen und Ausgaben von bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts oder von privat-rechtlich organisierten Gesellschaften, die im Eigentum des Bundes stehen oder an denen der Bund beteiligt ist. Zwar lässt der Wortlaut des Art. 110 Abs. 1 GG eine Auslegung zu, nach der zum Bund im Sinne dieser Vorschrift alle Verwaltungseinheiten der unmittelbaren und mittelbaren Bundesverwaltung zu rechnen wären, unabhängig von ihrer Rechtsform. Verfassungstradition und Entstehungsgeschichte des Art. 110 Abs. 1 GG sprechen aber dafür, den Begriff des Bundes hier eng auszulegen. So findet sich eine Art. 110 GG entsprechende Bestimmung bereits in Art. 99 Abs. 1 der Preußischen Verfassung von 1850, der durch das Gesetz betreffend den Staatshaushalt vom 11. Mai 1898 (Preußische Gesetzessammlung, S. 77) näher ausgeformt wurde. Nach § 2 Abs. 1 Nr. 4 des Gesetzes sollten danach zu den in den Staatshaushalts-Etat aufzunehmenden Einnahmen und Ausgaben die "Einnahmen und Ausgaben derjenigen zu besonderen Zwecken bestimmten Fonds, über welche dem Staate allein die Verfügung zusteht, sofern diese Fonds nicht juristische Persönlichkeit besitzen", gehören. Diese - zuvor im Preußischen Abgeordnetenhaus durchaus umstrittene - "juristische" Sichtweise setzte sich gegenüber einer "finanzwirtschaftlichen" Betrachtung auch in späteren Verfassungen durch (vgl. Hillgruber, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 3, 6. Aufl. 2010, Art. 110 Rn. 19; Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, 1996, S. 122 f.). So wurde Art. 69 der Reichsverfassung von 1871 im selben Sinne ausgelegt und auch zu Art. 85 der Weimarer Reichsverfassung entsprach es der allgemeinen Auffassung, dass Einnahmen und Ausgaben des Reiches nur solche der Gebietskörperschaft Reich seien, nicht aber solche anderer rechtlich selbständiger Einheiten (vgl. Heckel, in: Anschütz/Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. 2, 1932, S. 379). Der Parlamentarische Rat knüpfte an diese Verfassungstradition an (vgl. Höpker-Aschoff, AöR 75 <1949>, S. 306 <308>) und wollte den Haushaltsplan auf die Einnahmen und Ausgaben der Gebietskörperschaft Bund beschränkt wissen. Daran hat sich durch die Neufassung des Art. 110 GG im Zuge der Haushaltsrechtsreform vom 12. Mai 1969 (BGBl I S. 357) nichts geändert (vgl. BTDrucks V/3040, S. 44).

b) Die Veräußerung der A...-Gesellschaften durch die Deutsche Bahn AG hat weder Einnahmen noch Ausgaben des Bundes nach sich gezogen. Dem Bund flossen durch die Veräußerung keine Mittel zu. Er hat auch selbst keine Vermögensgegenstände veräußert. Die Deutsche Bahn AG, nicht der Bund, war Inhaberin der veräußerten A...-Gesellschaften.

c) Das behauptete Erfordernis parlamentarischer Zustimmung kann Art. 110 GG nicht entnommen werden. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG schreibt die Feststellung des Haushaltsplans durch Gesetz vor. Das Haushaltsgesetz ist ein förmliches Bundesgesetz; für das Gesetzgebungsverfahren gelten die durch Art. 110 Abs. 3 GG bestimmten Besonderheiten. Die Gesetzgebungsbefugnis ist gemäß Art. 110 Abs. 2 GG dem Deutschen Bundestag zugewiesen. Zustimmungsrechte zu Maßnahmen der Haushaltsführung der Exekutive in der Form eines schlichten Parlamentsbeschlusses sieht Art. 110 GG nicht vor. Dies gilt auch, wenn während des Haushaltsjahres Abweichungen vom Haushaltsplan notwendig werden. Sofern aus diesem Grund eine Beteiligung des Deutschen Bundestages haushaltsverfassungsrechtlich geboten ist, erfolgt diese in der Form eines Nachtragshaushaltsgesetzes, für das ebenfalls Art. 110 Abs. 2 und 3 GG gilt.

2. Eine Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Zustimmungseinholung ergibt sich auch nicht aus dem Gesichtspunkt einer "Budgetflucht", mit der die in der Deutsche Bahn AG organisierte Vermögensmasse der Möglichkeit parlamentarischer Einflussnahme entzogen wurde. Es kann offen bleiben, ob und bejahendenfalls welche Vorgaben dem Art. 110 GG hinsichtlich der Errichtung und Bewirtschaftung von Nebenhaushalten zu entnehmen sind. Die haushalterische Selbständigkeit der Deutsche Bahn AG ist verfassungsrechtlich legitimiert. Sie beruht auf einer Entscheidung des verfassungsändernden Gesetzgebers. Nach Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG sind die Eisenbahnen des Bundes als Wirtschaftsunternehmen in privat-rechtlicher Form zu führen. Bereits vor der Schaffung des Art. 87e GG durch das Änderungsgesetz vom 20. Dezember 1993 (BGBl I S. 2089) waren die Deutsche Bundesbahn und die Deutsche Reichsbahn Sondervermögen des Bundes, bei denen nach Art. 110 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG nur die Zuführungen und Ablieferungen in den Haushaltsplan einzustellen waren. Die Grundgesetzänderung sollte aber gerade nicht einer Integration der Bahn in die öffentliche Verwaltung nebst ihrer Eingliederung in den Staatshaushalt Vorschub leisten, sondern ihre organisatorische, wirtschaftliche und finanzielle Verselbständigung befördern (vgl. BTDrucks 12/5015, S. 7). Mit der im Grundgesetz nunmehr vorgesehenen Führung der Eisenbahnen des Bundes als Wirtschaftsunternehmen in privat-rechtlicher Form sollte deren kommerzielle Ausrichtung abgesichert und ihnen ein Bereich unternehmerischer Selbstbestimmung eingeräumt werden (vgl. BTDrucks 12/5015, S. 7). Mit dieser Zielsetzung wäre es unvereinbar, die einzelnen wirtschaftlichen Entscheidungen des Unternehmens unter parlamentarische Kontrolle zu stellen.

3. Schließlich sind auch dem Art. 87e Abs. 4 GG keine verfassungsrechtlichen Vorgaben zu entnehmen, die ein Zustimmungsrecht des Deutschen Bundestages bei der Veräußerung von Vermögenswerten der Deutsche Bahn AG begründen. Nach dieser Bestimmung hat der Bund zu gewährleisten, dass dem Wohl der Allgemeinheit, insbesondere den Verkehrsbedürfnissen, beim Ausbau und Erhalt des Schienennetzes der Eisenbahnen des Bundes sowie bei deren Verkehrsangeboten auf diesem Schienennetz, soweit diese nicht den Schienenpersonennahverkehr betreffen, Rechnung getragen wird. Art. 87e Abs. 4 Satz 2 GG sieht vor, dass das Nähere durch ein Bundesgesetz geregelt wird, das gemäß Art. 87e Abs. 5 Satz 1 GG der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Neben der Klärung der föderal-kompetenzrechtlichen Frage in Hinblick auf die Erfüllung der Gewährleistungspflicht ist der Vorschrift auch zu entnehmen, auf welche Art und Weise, nämlich durch Gesetzgebung, der Deutsche Bundestag seinen Anteil an der Erfüllung der Gewährleistungspflicht zu leisten hat. Räumte man dem Deutschen Bundestag jenseits der legislativen Mitgestaltungsmöglichkeit Beteiligungsrechte an unternehmerischen Einzelentscheidungen der Deutsche Bahn AG ein, würde deren Fähigkeit zum verfassungsrechtlich gewollten Handeln nach marktwirtschaftlicher Handlungsrationalität in erheblichem Maße beeinträchtigt. Zudem käme der durch die Entstehungsgeschichte des Art. 87e GG belegte Kompromisscharakter der Vorschrift nicht zur Geltung. Die Bundesregierung brachte gegen die vom Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren erhobene Forderung, der Bund müsse Eigentümer der Schienenwege bleiben, den Einwand an, durch die Übertragung des Eigentums an Schienenwegen auf die Deutsche Bahn AG solle gerade ein "unternehmerischer Handlungszwang" geschaffen werden. Anderenfalls sei zu befürchten, dass die Deutsche Bahn AG "ähnlich einer Behörde" die Schienenwege lediglich "verwalten" und nicht "als eigenes unternehmerisches Produktionsmittel wirtschaftlich optimal nutzen" werde (vgl. BTDrucks 12/5015, S. 16, dort alle Zitate). An diesen nach gesetzgeberischer Absicht zu vermeidenden Zustand einer bloßen Verwaltung des Vermögens der Deutsche Bahn AG näherte man sich durch eine Auslegung des Art. 87e Abs. 4 GG an, nach der die Bestimmung parlamentarische Beteiligungsrechte begründet. Den angestrebten Ausgleich (vgl. BTDrucks 12/5015, S. 8) zwischen den Positionen von Bundesregierung und Bundesrat würde eine solche Auslegung verfehlen.

Art. 87e Abs. 4 GG erfasst zudem nicht die Tätigkeit von Eisenbahnunternehmen insgesamt, sondern ist auf den Ausbau und Erhalt des Schienennetzes sowie die Verkehrsangebote auf diesem Schienennetz sachlich beschränkt. Die Veräußerung der A...-Gesellschaften betrifft jedoch weder den Bereich der Eisenbahninfrastruktur noch den der Eisenbahnverkehrsleistungen. Mit der Veräußerung verliert die Deutsche Bahn AG zwar eine konzernrechtlich vermittelte Möglichkeit zur Inanspruchnahme der im Eigentum der A... GmbH & Co. KG stehenden Liegenschaften oder zur Aufhebung bestehender schuldrechtlicher Verschaffungspflichten zugunsten dieser Gesellschaft. Davon betroffen sind jedoch ausschließlich solche Liegenschaften, die zuvor von der Deutsche Bahn AG als nicht bahnnotwendig qualifiziert worden waren. Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass diese Klassifizierung in einer verfassungsgerichtlich zu beanstandenden Weise fehlerhaft wäre. Dass die Veräußerung der A...-Gesellschaften dazu diente, die Kapitalausstattung der Eisenbahninfrastrukturunternehmen DB Netz AG und DB Station&Service AG zu steigern und dortige Verluste auszugleichen, rechtfertigt nicht die Annahme, dass der Ausbau und Erhalt des Schienennetzes oder die Verkehrsangebote betroffen seien. Denn der Zufluss finanzieller Mittel bei den für die Eisenbahninfrastruktur zuständigen Unternehmen wirkt sich auf die konkrete Gestaltung dieser Infrastruktur oder des Verkehrsangebots allenfalls mittelbar aus.

Art. 87e Abs. 3 GG enthält in seinen Sätzen 3 und 4 ausdrückliche Vorgaben hinsichtlich der Veräußerung von Anteilen an Eisenbahnunternehmen des Bundes, deren Tätigkeit den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen umfasst. In Bezug auf diese Unternehmen wird bestimmt, dass die Veräußerung auf Grund eines Gesetzes zu erfolgen hat. Damit hat der Verfassungsgesetzgeber die Beteiligung des Deutschen Bundestages in sachlicher wie in formeller Hinsicht festgelegt. Diese Eingrenzung würde hinfällig, wenn dem Art. 87e Abs. 4 GG ein parlamentarisches Zustimmungsrecht in den nicht von Absatz 3 erfassten Fällen der Anteilsveräußerung zu entnehmen wäre.

III.

Der Antrag vom 23. Mai 2008 ist zudem verfristet, da die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG spätestens mit Ablauf des 10. April 2008, sechs Monate nach der Sitzung des Verkehrsausschusses vom 10. Oktober 2007, endete. Zweck der Vorschrift ist es, angreifbare Rechtsverletzungen nach einer bestimmten Zeit außer Streit zu stellen. Sie dient damit der Rechtssicherheit (vgl. BVerfGE 4, 31 <37>; 80, 188 <210>; 103, 164 <171>). Es handelt sich um eine gesetzliche Ausschlussfrist (vgl. BVerfGE 24, 252 <257>). Eine Wiedereinsetzung in diese Frist ist nicht möglich (vgl. BVerfGE 24, 252 <258>; 27, 294 <297>; 71, 299 <304 f.>; stRspr).

1. Der Beginn der Sechs-Monats-Frist richtet sich nach § 64 Abs. 3 BVerfGG. Die Vorschrift stellt darauf ab, wann die Maßnahme oder Unterlassung dem Antragsteller bekannt geworden ist. Ein fortdauerndes, rechtserhebliches Unterlassen des Antragsgegners löst den Lauf der Antragsfrist jedenfalls dann aus, wenn er die Vornahme der begehrten Handlung erkennbar eindeutig verweigert (vgl. BVerfGE 92, 80 <89>; 103, 164 <171>; 110, 403 <405>; 114, 107 <118>; 118, 244 <256 f.>; stRspr).

Haben die in einen Ausschuss des Deutschen Bundestages berufenen Mitglieder einer Parlamentsfraktion Kenntnis hinsichtlich einer Maßnahme oder Unterlassung, so ist diese Kenntnis der Parlamentsfraktion zuzurechnen. Bei Gegenständen, die im Plenum behandelt werden, setzt die Unterrichtung des Plenums durch die Bundesregierung die Ausschlussfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG in Gang (vgl. BVerfGE 45, 1 <30 f.>). Bei Gegenständen, die im Ausschuss behandelt werden, läuft die Frist ab dessen Unterrichtung. Die Bewältigung der parlamentarischen Arbeitslast durch die Einrichtung von Ausschüssen ist im Grundgesetz selbst vorgesehen (vgl. Art. 45, 45a, 45c GG und BVerfGE 80, 188<221 f.>). Jedes Mitglied des Deutschen Bundestages soll grundsätzlich einem Ausschuss angehören (§ 57 Abs. 1 Satz 2 GO-BT). Die Ausschüsse sind nicht nur zur Erledigung der ihnen überwiesenen Aufgaben verpflichtet (§ 62 Abs. 1 Satz 1 und 2 GO-BT), ihnen steht daneben das Recht zur Selbstbefassung mit Angelegenheiten aus ihrem Geschäftsbereich zu (§ 62 Abs. 1 Satz 3, § 64 Abs. 1 Variante 2 GO-BT). Grundgesetz (vgl. Art. 43 Abs. 1 GG) und Geschäftsordnungsrecht (vgl. §§ 68 bis 70 GO-BT) ermöglichen den Ausschüssen, sich nicht nur von der Bundesregierung, sondern auch anderweit, insbesondere über öffentliche Anhörungen Informationen zu beschaffen. Folgt aus alledem, dass sich der Deutsche Bundestag die Kenntnis eines Ausschusses über bestimmte Umstände zurechnen lassen muss, hat dies auch im Verhältnis zwischen den Fraktionen und den von ihnen entsandten Ausschussmitgliedern zu gelten.

2. Die Sechs-Monats-Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG wurde spätestens am 10. Oktober 2007 in Gang gesetzt. Sowohl die 45. Sitzung des Verkehrsausschusses vom 19. September 2007 als auch die 46. Sitzung vom 10. Oktober 2007 waren ausweislich der Sitzungsprotokolle von dem übereinstimmenden Verständnis getragen, dass die A...-Gesellschaften veräußert worden seien und dass die Bundesregierung nicht beabsichtige, ihre Genehmigungserklärung von einer für notwendig erachteten parlamentarischen Zustimmung abhängig zu machen.

a) Die Sitzung des Verkehrsausschusses vom 19. September 2007 fand nach dem Abschluss des notariellen Kaufvertrages zwischen der Deutsche Bahn AG und dem Erwerberkonsortium am 13. September 2007 statt. Aus dem Sitzungsprotokoll (Protokoll des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung des Deutschen Bundestages Nr. 16/45) ergibt sich das Datum des Vertragsschlusses zwar nicht. Allerdings finden sich in den protokollierten Diskussionsbeiträgen der Abgeordneten und der Vertreter der Bundesregierung ausreichende Anhaltspunkte dafür, dass den Abgeordneten bekannt war, dass der Vertrag bereits abgeschlossen und seine Wirksamkeit nur noch von der Genehmigung der Bundesregierung abhängig war. So fragte der Abgeordnete Friedrich, warum der Verkauf so schnell durchgeführt worden sei, und verlangte, dass der Verkehrsminister bis zur abschließenden Klärung der Fragen im Ausschuss seine Zustimmung nicht erteilen solle (a.a.O., S. 16). Der Abgeordnete Hermann verlangte Aufklärung darüber, ob der Aufsichtsrat und die Regierungsvertreter dem Verkauf zugestimmt hätten (a.a.O., S. 16 f.). Die sich anschließende Diskussion mit dem anwesenden Parlamentarischen Staatssekretär beim Bundesminister für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung bezog sich ausschließlich auf die Frage, ob das Bundesverkehrsministerium den Vertrag bereits genehmigt habe (a.a.O., S. 22).

Das Protokoll der Ausschusssitzung vom 10. Oktober 2007 (Protokoll des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung des Deutschen Bundestages Nr. 16/46) bestätigt, dass den Ausschussmitgliedern der Abschluss des Kaufvertrages bekannt gewesen ist. Der im Ausschuss anwesende Mitarbeiter der Deutsche Bahn AG stellte den Verkaufsvorgang dar und führte aus, dass den Infrastrukturunternehmen durch die A...-Transaktion Gelder zugeflossen seien (a.a.O., S. 21 f.). Zu dieser Erläuterung des Sachstandes gab es keine Rückfragen.

b) In den Sitzungen des Verkehrsausschusses vom 19. September 2007 und vom 10. Oktober 2007 war für die im Ausschuss versammelten Abgeordneten auch erkennbar, dass die Antragsgegnerin ihre Genehmigung des Geschäfts nicht von einer parlamentarischen Zustimmungserklärung abhängig machen wollte. Aus dem protokollierten Inhalt der Sitzungen ergibt sich zwar keine ausdrückliche Weigerung der Antragsgegnerin, die Zustimmung des Deutschen Bundestages einzuholen. Die Sitzungen waren indes von dem Verständnis getragen, dass ein parlamentarisches Zustimmungsrecht nicht in Betracht komme. So erklärte der Parlamentarische Staatssekretär in der Ausschusssitzung vom 19. September 2007, dass der Vertrag von der Bundesregierung genehmigt werden müsse, die Prüfung noch ein paar Wochen dauere und die Genehmigung nicht erteilt werde, bevor nicht ein weiterer Bericht erstellt und dem Ausschuss zugeleitet worden sei (Protokoll des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung des Deutschen Bundestages Nr. 16/45, S. 22 f.). Dass die Genehmigung durch die Antragsgegnerin von dem Ergebnis einer parlamentarischen Beschlussfassung abhängig gemacht werden sollte, ergibt sich daraus nicht. Die Ausführungen legen vielmehr gerade den Umkehrschluss nahe, dass die Antragsgegnerin die ihr im Veräußerungsvertrag eingeräumte Möglichkeit der Genehmigungserklärung nicht an eine parlamentarische Zustimmung zu koppeln beabsichtigte, sondern sich lediglich in der Pflicht sah, dem Ausschuss noch einen weiteren Bericht vorzulegen. Dies war für die Ausschussmitglieder erkennbar und wurde von ihnen auch so verstanden. Ansonsten ergäbe die Aussage des Abgeordneten Friedrich in der Sitzung vom 10. Oktober 2007 keinen Sinn. Der Abgeordnete forderte die Antragsgegnerin zur Untersagung des Verkaufs bis zur Klärung aller relevanten Punkte auf und erklärte, dass sich die FDP-Fraktion im weiteren Fortgang alle parlamentarischen Rechte offen halte (Protokoll des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung des Deutschen Bundestages Nr. 16/46, S. 23). Wäre von einem Mitglied des Ausschusses ein parlamentarisches Zustimmungsrecht in Betracht gezogen worden, hätte es nahe gelegen, in diesem Zusammenhang hierauf zu verweisen.

Dass die Antragsgegnerin nicht beabsichtigte, eine Zustimmung des Parlaments einzuholen, war für die Mitglieder des Verkehrsausschusses auch deshalb deutlich erkennbar, weil die Ausschusssitzung vom 10. Oktober 2007 das Ende der parlamentarischen Debatte über die Veräußerung der A...-Gesellschaften markierte. Dass nach dieser Sitzung weitere parlamentarische Schritte im Plenum des Deutschen Bundestages erfolgen sollten, lässt sich dem Ausschussprotokoll nicht entnehmen. Es wurden auch keine weiteren Schritte im Rahmen der Selbstbefassung angekündigt, etwa die Anforderung weiterer Informationen oder eine erneute Anhörung eines Mitglieds der Bundesregierung gemäß Art. 43 Abs. 1 GG.

IV.

Für den Antrag fehlt schließlich das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Die Antragstellerin hat es unterlassen, sich vorprozessual auf das dem Deutschen Bundestag vermeintlich zustehende Beteiligungsrecht zu berufen.

1. Den Antragsteller im Organstreitverfahren trifft im Regelfall nicht die Obliegenheit, vor der Antragstellung politische Handlungsmöglichkeiten zu ergreifen und etwa den Versuch zu unternehmen, eine Beschlussfassung des Deutschen Bundestages in seinem Sinne herbeizuführen (vgl. BVerfGE 90, 286 <338 f.>; 104, 151 <198>; vgl. auch BVerfGE 121, 135 <153>). Das Bundesverfassungsgericht hat auf einen ihm angetragenen Organstreit hin nicht darüber zu befinden, ob dem Antragsteller zur Verfolgung seines Prozesszieles außerhalb der gewählten Verfahrensart andere gleichwertige verfassungsrechtliche Wege offengestanden hätten oder noch offenstehen (vgl. BVerfGE 45, 1 <30>; 90, 286 <338 f.>). Umso weniger darf es einen Antragsteller auf Wege rein politischen Agierens verweisen, die dem Organstreit verfassungsrechtlich schon deshalb nicht gleichwertig sind, weil eine Klärung der grundgesetzlichen Rechte der Beteiligten auf diese Weise nicht erreicht werden kann (vgl. BVerfGE 90, 286 <338 f.>).

Indessen obliegt es dem Antragsteller, vor der Einleitung eines Organstreits das in Streit stehende Recht geltend zu machen, wenn dessen Bestehen bislang nicht in Erwägung gezogen worden ist. Dem tatsächlich oder vermeintlich Verpflichteten wird erst durch die Geltendmachung des Rechts Veranlassung gegeben, die Rechtslage seinerseits zu prüfen und gegebenenfalls dem Begehren des Berechtigten und damit seinen verfassungsrechtlichen Pflichten nachzukommen. Die damit verbundene Verpflichtung, sich bereits im politischen Prozess mit der Verfassungsrechtslage zu befassen und beanspruchte Rechte zu artikulieren, stellt keine unzumutbare Belastung dar. Denn sie ist lediglich Konsequenz dessen, dass der Organstreit als kontradiktorisches Verfahren ausgestaltet ist, in dem über streitig gewordene Rechte und Pflichten zwischen den Beteiligten zu befinden ist (vgl. BVerfGE 20, 18 <23 f.>), und geht nicht über das hinaus, was für den Umgang zwischen Verfassungsorganen als selbstverständlich zu erwarten ist.

2. In den Sitzungen des Verkehrsausschusses vom 19. September 2007 und vom 10. Oktober 2007 ist ein Zustimmungsrecht des Deutschen Bundestages nicht geltend gemacht worden. Der Abgeordnete Hermann führte aus, dass er es dreist fände, "nebenbei anderthalb Milliarden zu veräußern, ohne dass eine politische Debatte stattgefunden habe und ohne dass das Parlament daran beteiligt gewesen sei. Hier werde man weiter nachfragen und eventuell den Unterausschuss bemühen." (Protokoll des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung des Deutschen Bundestages Nr. 16/45, S. 16 f.). Die Abgeordnete Menzner regte an, "dass das Parlament hier doch sehr viel genauer hinschaue" (a.a.O., S. 17). Alle Beiträge zur Debatte zielten auf Beteiligungen in Form von weiteren Ausschusssitzungen zum Thema, Berichterstattung der Antragsgegnerin oder Anhörung von Regierungsmitgliedern ab. Ein mögliches Zustimmungsrecht des Deutschen Bundestages stand dagegen nicht zur Diskussion. Auch in früheren Fällen, in denen die Deutsche Bahn AG Vermögensgegenstände veräußert hatte, war ein solches Recht gegenüber der Antragsgegnerin weder durch die Antragstellerin noch durch andere geltend gemacht worden.

Die Geltendmachung eines Zustimmungsrechts ergibt sich erst aus dem Inhalt der Kleinen Anfrage vom 29. Januar 2008 (vgl. BTDrucks 16/7949). Die Anfrage erfolgte aber in einem deutlichen zeitlichen Abstand zum Veräußerungsvorgang, der durch die Genehmigung der Antragsgegnerin vom 23. November 2007 abgeschlossen worden war. Die Anfrage ist rückblickend formuliert. Sie sollte und konnte ein rechtserhebliches Handeln der Antragsgegnerin nicht mehr auslösen.

I

Die Klägerin gehört dem Konzern der Deutsche Bahn AG an. Sie betreibt als Rechtsnachfolgerin der DB Autozug GmbH den sog. Sylt Shuttle über den Hindenburgdamm mit eigenen Fahrzeugübergangseinrichtungen bzw. Verladestationen in Niebüll und in Westerland. Die Klägerin wendet sich dagegen, dass die Bundesnetzagentur ihre Rechtsvorgängerin mit Bescheid vom 14. Oktober 2010 unter Berufung auf § 14c Abs. 1 AEG dazu verpflichtet hat, für die Verladestationen in Niebüll und Westerland Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen aufzustellen und die Bundesnetzagentur darüber gemäß § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG zu unterrichten. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin gegen das klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen und die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Die Klägerin erstrebt mit ihrer Beschwerde die Zulassung der Revision.

II

Die auf den Revisionszulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.

Eine grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur zu, wenn für die angefochtene Entscheidung der Vorinstanz eine konkrete, fallübergreifende und bislang höchstrichterlich ungeklärte Rechtsfrage des revisiblen Rechts von Bedeutung war, deren Klärung im Revisionsverfahren zu erwarten und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten ist. Aus den Darlegungen der Beschwerde ergibt sich nicht, dass diese Voraussetzungen hier erfüllt sind.

1. Die Klägerin hält für grundsätzlich klärungsbedürftig zunächst die Frage:

„Sind Fahrzeugübergangseinrichtungen (sog. Verladestationen) als Serviceeinrichtungen im Sinne von § 2 Abs. 3c AEG zu qualifizieren?“

Diese Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision schon deshalb nicht, weil sie sich dem Oberverwaltungsgericht in dieser Allgemeinheit weder gestellt hat noch stellen musste und deshalb auch in einem Revisionsverfahren nicht klärungsfähig ist. Das Oberverwaltungsgericht hat vielmehr einen durch besondere Umstände geprägten Einzelfall entschieden, in dem es die Verladestationen des von der Klägerin betriebenen Sylt Shuttles in Niebüll und in Westerland, die die Klägerin selbst in ihrer Beschwerdebegründung wegen der ihnen zukommenden Funktion der Sache nach als einzigartig beschreibt, in Bezug auf die Beförderung von Reisenden, die ein Kraftfahrzeug oder ein Motorrad mit sich führen, funktionell als Personenbahnhöfe im Sinne von § 2 Abs. 3c Nr. 2 AEG und im Hinblick auf die Beförderung von Fahrzeugen und sonstigen Gütern funktionell als Güterbahnhöfe im Sinne von § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG qualifiziert hat (UA S. 11 ff.).

Unabhängig von dem Einzelfallcharakter der oberverwaltungsgerichtlichen Entscheidung ist auch mit dem ihr zu Grunde liegenden Ansatz kein grundsätzlicher Klärungsbedarf verbunden. Dieser Ansatz geht dahin, dass für die in dem Katalog des § 2 Abs. 3c AEG aufgeführten Serviceeinrichtungen ein weites Begriffsverständnis geboten und für die Zuordnung konkreter Einrichtungen zu einzelnen Nummern des Katalogs auf deren Zweck und typische Betriebsabläufe abzustellen ist. Übereinstimmend hiermit und deshalb keiner weiteren Klärung bedürftig ist in der Rechtsprechung des Senats anerkannt, dass es sich bei den Serviceeinrichtungen des § 2 Abs. 3c AEG um einen tendenziell weit zu verstehenden Regelungsgegenstand mit vielfältigen Ausprägungen handelt (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2012 - 6 C 42.10 - Buchholz 442.09 § 14e AEG Nr. 2 Rn. 26, 43). Diesem weiten Verständnis entspricht es, dass konkrete Einrichtungen bzw. Teile von ihnen grundsätzlich auch mehreren Nummern des in § 2 Abs. 3c AEG enthaltenen Katalogs zugeordnet werden können (vgl. auch Fehling, in: Hermes/Sellner , Beck'scher AEG-Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 2 Rn. 113).

2. Vor dem Hintergrund, den die Klägerin dadurch gekennzeichnet sieht, dass die in Rede stehenden Verladestationen technisch wie betrieblich maßgeschneiderte Einrichtungen darstellten, die allein dem Zweck dienten, ihr die Erbringung ihrer Verkehrsleistungen zu ermöglichen, und zu denen es eine Reihe von vertretbaren Marktalternativen gebe, wirft die Klägerin als grundsätzlich klärungsbedürftig weiter folgende Frage auf:

„Sind sie (die besagten Verladestationen) als solche Teil der Eisenbahninfrastruktur im Sinne von § 2 Abs. 3 AEG, für die eine Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen im Sinne von § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV besteht, oder gebieten das Unionsrecht (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2001/14/EG) und das Verfassungsrecht in diesem Zusammenhang eine einschränkende Auslegung des Begriffs der Eisenbahninfrastruktur, die derartige Anlagen in bestimmten Fällen ausklammert, und zwar insbesondere dann, wenn vertretbare Marktalternativen vorhanden sind oder die Anlagen zur Drittnutzung aus eisenbahnbetrieblichen Gründen von vornherein nicht geeignet sind?“

Dieser Frage kommt keine grundsätzliche Bedeutung zu. Das Oberverwaltungsgericht hat im Einklang mit der Rechtsprechung des Senats (BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2012 - 6 C 42.10 - Buchholz 442.09 § 14e AEG Nr. 2 Rn. 43) erkannt, dass Serviceeinrichtungen gemäß § 2 Abs. 3 AEG zu den Betriebsanlagen der Eisenbahnen und damit zur Eisenbahninfrastruktur gehören, so dass nach § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV für den Zugang zu ihnen Nutzungsbedingungen aufzustellen sind. Die gestellte Frage spricht, von ihrem Bezug auf den Einzelfall und von gänzlich unbestimmten Bestandteilen („in bestimmten Fällen“) befreit, als Problem an, ob dies aus unionsrechtlichen und verfassungsrechtlichen Gründen dann nicht gilt, wenn vertretbare Marktalternativen bestehen oder eine Drittnutzung aus eisenbahnbetrieblichen Gründen von vornherein ausscheidet.

a) Auch in dieser Form fehlt es einem Teil der Frage an der erforderlichen Klärungsfähigkeit, weil sie sich insoweit dem Oberverwaltungsgericht nicht gestellt hat. So ist das Oberverwaltungsgericht nicht davon ausgegangen, dass die in Rede stehenden Einrichtungen der Klägerin für eine Drittnutzung von vornherein nicht geeignet sind. Es hat im Gegenteil - von der Klägerin mit Verfahrensrügen nicht angegriffen - festgestellt, es könne keine Rede davon sein, dass eine Nutzbarkeit für Wettbewerber schlechterdings ausgeschlossen ist (UA S. 21). Auf weitere Tatsachenfeststellungen kommt es für die gestellte Frage nicht an.

b) Für den Restbestand der Frage kann auf der Grundlage der Beschwerdebegründung eine Klärungsbedürftigkeit nicht angenommen werden.

aa) Ein aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 der für den vorliegenden Fall noch maßgeblichen Richtlinie 2001/14/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2001 über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahn, die Erhebung von Entgelten für die Nutzung von Eisenbahninfrastruktur und die Sicherheitsbescheinigung, ABl L 75 S. 29 (mit Wirkung vom 15. Dezember 2012 ersetzt durch die bis zum 16. Juni 2015 umzusetzende Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. November 2012 zur Schaffung eines einheitlichen Eisenbahnraums vgl. Art. 64 bis 66 dieser Richtlinie) folgendes unionsrechtliches Gebot für eine einschränkende Auslegung des Begriffs der Eisenbahninfrastruktur und damit der Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen hat das Oberverwaltungsgericht mit zwei selbständig tragenden Begründungen verneint (UA S. 18 f.): Die Vorschrift verhalte sich nicht zu dem eisenbahnrechtlichen Status eines Unternehmens, sondern regele allein den einzelfallbezogenen Zugang zu den Leistungen der Eisenbahnunternehmen unter Bestimmung der Reichweite des Diskriminierungsverbots. Abgesehen davon habe die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2001/14/EG vorgesehene Berücksichtigung vertretbarer Alternativen unter Marktbedingungen generell keinen Eingang in das deutsche Eisenbahnrecht gefunden, was unionsrechtlich nicht zu beanstanden sei.

Dem erstgenannten Begründungsstrang tritt die Beschwerde im Wesentlichen nur mit der Erwägung entgegen, es liefe auf eine Überregulierung bzw. eine bloße Förmelei hinaus, wenn die Aufstellung von Nutzungsbedingungen gefordert werde, obwohl Zugang wegen des Bestehens vertretbarer Marktalternativen nicht gewährt werden müsse. Mit dieser Darlegung verfehlt die Klägerin den Kern des berufungsgerichtlichen Ansatzes. Dieser besteht darin, dass Art. 5 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2001/14/EG für die hier streitige Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen keine Bedeutung beigemessen wird, da sich die Frage der Vertretbarkeit von Marktalternativen im Sinne der Vorschrift - ihre Relevanz nach nationalem Recht insoweit unterstellt - im weiteren Verlauf in Abhängigkeit von dem jeweiligen Nutzungswunsch und dessen Zeitpunkt unterschiedlich darstellen könne.

Die Tragfähigkeit des zweiten Begründungsstrangs des Oberverwaltungsgerichts bedarf keiner Klärung in einem Revisionsverfahren, weil diese Tragfähigkeit entgegen der Ansicht der Klägerin in der Rechtsprechung des Senats bereits - bejahend - geklärt ist und sich aus dem Beschwerdevortrag keine Gesichtspunkte ergeben, die sie als klärungsbedürftig geblieben oder wieder klärungsbedürftig geworden erscheinen lassen könnten. Der Senat hat in seiner Rechtsprechung den Standpunkt eingenommen, dass der nationale Gesetzgeber alle Serviceeinrichtungen nach § 2 Abs. 3c AEG der Eisenbahninfrastruktur zugerechnet und dem Zugangsrecht aus § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG unterstellt hat, ohne dabei den in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2001/14/EG enthaltenen einschränkenden Vorbehalt des Fehlens vertretbarer Alternativen unter Marktbedingungen zu übernehmen (BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2012 - 6 C 42.10 - Buchholz 442.09 § 14e AEG Nr. 2 Rn. 42 f. mit Hinweis auf die Sonderregelung des § 10 Abs. 6 Nr. 2 EIBV für Wartungseinrichtungen, vgl. dazu: BR-Drs. 249/05 S. 47). Der Senat hat sich zur Begründung zwar in ausdrücklicher Form nur auf das nationale Recht - vor allem auf dessen Systematik - bezogen, hätte die besagte Feststellung indes ersichtlich nicht treffen können, wenn er Zweifel an deren Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht gehabt hätte (vgl. insoweit bestätigend auch: BVerwG, Beschluss vom 21. März 2014 - 6 B 55.13 - N&R 2014, 245 Rn. 16). Hierfür bestand vor dem Hintergrund des zurückhaltenden, weitergehende nationale Liberalisierungsschritte grundsätzlich nicht ausschließenden Charakters der europäischen Eisenbahnregulierung (vgl. dazu etwa: Kühling, N&R 2013, 139 <140, 145> sowie die Beispiele für über den europäischen Standard hinausgehende Regelungen - auch - im geltenden nationalen Recht bei: Lerche, N&R 2013, 27 <31, 33 und 34>) bereits auf Grund des Wortlauts des Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14/EG kein Anlass. Der Begriff des Mindestzugangspakets, den Satz 1 der Vorschrift in Bezug auf den Anhang II der Richtlinie gebraucht, steht auch im Hinblick auf Satz 2 der Vorschrift der Annahme eines abschließenden Charakters der unionsrechtlichen Regelung entgegen. Aus der Beschwerdebegründung ergibt sich kein Gesichtspunkt, der es rechtfertigen könnte, von dieser Einschätzung abzurücken. Insbesondere wird nicht deutlich, weshalb der von der Klägerin unter Verweis auf die Erwägungsgründe 17, 18 und 20 der Richtlinie 2001/14/EG benannte Ausgleich zwischen den geschäftlichen Anforderungen und Flexibilitätserwartungen der Betreiber der Infrastruktur und den Anforderungen der Nutzungsinteressenten im Rahmen der bestehenden Regelungen des § 10 EIBV nicht möglich sein sollte, sondern stattdessen zwingend eine Übernahme des unionsrechtlichen Vorbehalts der vertretbaren Alternativen unter Marktbedingungen verlangt haben könnte. Auch die Erwägungen zur Erforderlichkeit und Wirtschaftlichkeit von Investitionen in die Eisenbahninfrastruktur erfordern diese Übernahme nicht.

bb) Ein durch verfassungsrechtliche Vorgaben gefordertes eingeschränktes Verständnis der Eisenbahninfrastruktur und damit der Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen in dem von der Klägerin befürworteten Sinn hat das Oberverwaltungsgericht ebenfalls auf Grund zweier selbständiger Begründungsstränge verneint (UA S. 15 ff.): Auf die Grundrechte des Art. 14 Abs. 1 GG oder des Art. 12 Abs. 1 GG könne sich die Klägerin als vollständig in staatlichem Eigentum stehende juristische Person des Privatrechts nach Art. 19 Abs. 3 GG nicht berufen. Unabhängig davon bestehe jedenfalls eine verfassungsmäßige Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG und damit auch - so ist das Oberverwaltungsgericht der Sache nach zu verstehen - eine verhältnismäßige Beschränkung des Art. 12 Abs. 1 GG. Der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber habe zur Sicherstellung des in § 1 Abs. 1 Satz 1 AEG genannten wettbewerblichen Ziels der Eisenbahnregulierung sämtliche Infrastruktureinrichtungen in verhältnismäßiger Weise in die Pflicht zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen einbezogen. Aus denselben Gründen werde die in Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG garantierte privatwirtschaftliche Unternehmensführung der Eisenbahnen des Bundes nicht in ungerechtfertigter Weise beeinträchtigt (vgl. zu dieser Begründung ausführlich auch: OVG Münster, Urteil vom 18. Februar 2013 - 13 A 474/11 - N&R 2013, 167 <169 f.>).

Es bedarf nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens, um zu der Erkenntnis zu gelangen, dass die von der Klägerin befürwortete eingeschränkte Definition der Eisenbahninfrastruktur verfassungsrechtlich jedenfalls im Ergebnis nicht geboten ist. Dabei kann die Frage der Grundrechtsfähigkeit der zum Konzern der Deutsche Bahn AG zählenden, der öffentlichen Hand gehörenden Unternehmen, die das Bundesverwaltungsgericht angesichts ihrer in Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG geregelten und von dem Allgemeinen Eisenbahngesetz vorausgesetzten unternehmerischen Handlungs- und Organisationsfreiheit in seiner Rechtsprechung bisher offen gelassen hat (BVerwG, Urteile vom 18. Mai 2010 - 3 C 21.09 - BVerwGE 137, 58 Rn. 20, vom 7. Dezember 2011 - 6 C 39.10 - BVerwGE 141, 243 Rn. 12 und vom 29. September 2011 - 6 C 17.10 - BVerwGE 140, 359 Rn. 21), weiter offen bleiben. Denn aus dem Sinn und Zweck der eisenbahnrechtlichen Regulierung und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Senats ergibt sich eindeutig, dass jedenfalls der zweite Begründungsstrang des Oberverwaltungsgerichts dem restriktiven Infrastrukturverständnis der Klägerin entgegensteht.

Die eisenbahnrechtliche Regulierung dient gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 AEG der Sicherstellung eines wirksamen und unverfälschten Wettbewerbs auf der Schiene beim Erbringen von Eisenbahnverkehrsleistungen und dem Betrieb von Eisenbahninfrastrukturen. Im Rahmen dieses legitimen Ziels ist der Normgeber, was die Bewertung der Marktverhältnisse im Bereich der Eisenbahninfrastruktur und die einzusetzenden Regulierungsinstrumente anbetrifft, zu Pauschalierungen und Typisierungen befugt. Den Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen hat er in diesem Rahmen die Funktion zugemessen, über alle wesentlichen Voraussetzungen für den Zugang zu den Einrichtungen und die dort angebotenen Leistungen zu informieren, dementsprechend Transparenz herzustellen und dadurch die Voraussetzungen für einen diskriminierungsfreien Zugang überhaupt erst zu schaffen (vgl. in diesem Sinn: BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2012 - 6 C 42.10 - Buchholz 442.09 § 14e AEG Nr. 2 Rn. 22, 27; für Schienennetznutzungsbedingungen: BVerwG, Urteil vom 29. September 2011 - 6 C 17.10 - BVerwGE 140, 359 Rn. 41, 64). Dieser Funktion der Nutzungsbedingungen entspricht eine Pflicht zur Aufstellung unabhängig von im Einzelfall etwa bestehenden vertretbaren Alternativen unter Marktbedingungen. Hierdurch werden weder etwaige Rechte der betroffenen Unternehmen aus Art. 14 Abs. 1 GG bzw. Art. 12 Abs. 1 GG noch ihr durch Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG gewährleistetes privatwirtschaftliches Funktions- und Organisationskonzept in unverhältnismäßiger Weise beschränkt.

3. Bezugnehmend auf die Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts zur Ausübung des der Bundesnetzagentur von § 14c Abs. 1 AEG eingeräumten Ermessens will die Klägerin ferner grundsätzlich geklärt wissen:

„Verstößt es gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, wenn die Bundesnetzagentur die Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen gemäß § 14c Abs. 1 AEG i.V.m. § 10 EIBV anordnet, obwohl die in Frage stehende Einrichtung zur Nutzung durch Wettbewerber aufgrund der Umstände des Einzelfalls nur eingeschränkt geeignet ist und die Betreiberin in ihrer Eigenschaft als Eisenbahnverkehrsunternehmen beeinträchtigt, das heißt ist die Rechtspflicht zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen davon abhängig, ob und in welchem Umfang Serviceeinrichtungen für dritte Eisenbahnverkehrsunternehmen nutzbar sind und zu Beeinträchtigungen des Geschäftsbetriebs des Betreibers in seiner Eigenschaft als Eisenbahnverkehrsunternehmen führen?“

Diese Frage ist einer grundsätzlichen Klärung in einem Revisionsverfahren weder fähig noch bedürftig.

An der Klärungsfähigkeit fehlt es schon deshalb, weil die Klägerin in der Formulierung ihrer Frage selbst auf die Umstände des Einzelfalls abstellt. Darüber hinaus hat sich die Frage dem Oberverwaltungsgericht zutreffender Weise nicht gestellt. Das Berufungsgericht hat in tatsächlicher Hinsicht - wie bereits erwähnt - festgestellt, dass die Nutzbarkeit der Einrichtungen der Klägerin für Wettbewerber nicht schlechterdings ausgeschlossen ist. Zu den weiteren tatsächlichen Gegebenheiten, von denen die aufgeworfene Frage ausgeht - Beeinträchtigung der Klägerin in ihrer Eigenschaft als Eisenbahnverkehrsunternehmen und Umfang der Nutzbarkeit der Serviceeinrichtungen der Klägerin für Wettbewerber - hat das Oberverwaltungsgericht keine Feststellungen getroffen und musste dies auf Grund des insoweit eindeutigen und deshalb nicht klärungsbedürftigen Inhalts des Infrastrukturzugangsrechts nicht tun.

Das Oberverwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Klägerin die Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen nach § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV ungeachtet ihrer Eigenschaft als - zugleich - Eisenbahnverkehrsunternehmen und Eisenbahninfrastrukturunternehmen trifft (vgl. zur Unerheblichkeit dieses Doppelcharakters nur: Kramer, in: Kunz , Eisenbahnrecht, Stand: März 2014, § 2 AEG Rn. 1; Fehling, in: Hermes/Sellner , Beck'scher AEG-Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 2 Rn. 23). Es hat weiter zutreffend erkannt, dass es für die Aufstellungsverpflichtung auf etwaige nachgelagerte Nutzungskonflikte nicht ankommt, weil deren Bewältigung Gegenstand des Koordinierungs- und Entscheidungsverfahrens nach § 10 Abs. 2 bis 7 EIBV ist, wohingegen die Nutzungsbedingungen Wettbewerbern zunächst die Prüfung ermöglichen sollen, ob sich die Verfolgung eines Zugangsbegehrens überhaupt ökonomisch lohnt. Gerade die Erfüllung eines derartigen Informationsbedürfnisses entspricht der bereits beschriebenen Funktion der Nutzungsbedingungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Juni 2012 - 6 C 42.10 - Buchholz 442.09 § 14e AEG Nr. 2 Rn. 22).

4. Ebenfalls auf die Ermessensausübung nach § 14c Abs. 1 AEG bezogen, hält die Klägerin weiterhin Folgendes für grundsätzlich bedeutsam:

„Verstößt es mit Blick auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 der RL 2001/14/EG gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, wenn die Bundesnetzagentur die Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen gemäß § 14c Abs. 1 AEG i.V.m. § 10 EIBV anordnet, obwohl vertretbare Marktalternativen bestehen?“

Es ergibt sich bereits aus den obigen Darlegungen (unter 2., b), aa)), dass dieser Frage mangels Klärungsbedürftigkeit keine grundsätzliche Bedeutung zukommt. Im Übrigen unterläge es der Beurteilung des Gesetz- und Verordnungsgebers, ob in dem von der Klägerin angesprochenen Fall einer fortschreitenden Etablierung von Wettbewerb im Eisenbahninfrastrukturbereich regulierungsrechtliche Konsequenzen zu ziehen wären.

5. Schließlich sieht die Klägerin eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung in Folgendem:

„Verstößt es gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, wenn die Bundesnetzagentur die Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen anordnet, obwohl das betreffende Eisenbahnverkehrsunternehmen dadurch nicht in seiner Eigenschaft als Betreiber von Anlagen, sondern in seiner Eigenschaft als Eisenbahnverkehrsunternehmen betroffen ist, da eine Zulassung Dritter notwendigerweise dazu führt, dass die Verkehrsdienstleistung nicht mehr im bisherigen Umfang erbracht werden kann?“

Auf die mangelnde Klärungsfähigkeit und Klärungsbedürftigkeit dieser Frage kann ebenfalls bereits auf der Grundlage der bisherigen Ausführungen geschlossen werden. Auch ein Eisenbahninfrastrukturunternehmen, das zugleich Eisenbahnverkehrsunternehmen ist, muss nach § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen aufstellen und ist wegen etwaiger Nutzungskonflikte auf das Koordinierungs- und Entscheidungsverfahren nach § 10 Abs. 2 bis 7 EIBV verwiesen. Das Oberverwaltungsgericht hatte deshalb keinen Anlass, Feststellungen darüber zu treffen, ob der Klägerin im Fall der Zulassung von Wettbewerbern die Erbringung von Verkehrsleistungen noch im bisherigen Umfang möglich wäre.

6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstands beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.