Bundesgerichtshof Beschluss, 27. Apr. 2017 - I ZB 91/16

Auf die Rechtsbeschwerde der Schuldnerin wird der Beschluss des Landgerichts Stade - 9. Zivilkammer - vom 31. Oktober 2014 aufgehoben.

Die Sache wird zur neuen Entscheidung, auch über die Kosten des Rechtsbeschwerdeverfahrens, an das Beschwerdegericht zurückverwiesen.

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I. Der Gläubiger betreibt gegen die Schuldnerin die Zwangsvollstreckung aus einem Urteil, mit dem die Schuldnerin dazu verurteilt worden ist,

"am US-Trailer des Klägers Marke Keystone (…) folgende Leistungen zu erbringen:

Pos.	Anzahl	Einheit	Bezeichnung
1	1	Stk.	Hydr. Zugeinrichtung (Actuator) entsprechend den Anforderungen liefern und umbauen, Adapter liefern und verschweißen, 50mm Kugelkopf-Zugeinrichtung liefern und montieren (…)
2	1	Stk.	Hydraulische Scheibenbremsanlage mit 10'' Bremsscheiben an der Vorderachse komplett liefern und an vorhandene Flanschaufnahme montieren (…)
(…)	(…)	(…)	(…)
12			Entrostungsarbeiten an Gasleitung, Achsen und Federn
13			Das Fahrzeug nach I.     liefern.

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In den Urteilsgründen ist ausgeführt, dass eine Bringschuld vereinbart worden sei und die Schuldnerin den Nachweis, die geschuldeten Arbeiten erbracht zu haben, nicht geführt habe. Eine Abnahme des Werks habe bisher nicht stattgefunden, weil der Gläubiger den Trailer noch nicht entgegengenommen habe.

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Der Gläubiger hat die mit diesem Urteil für die vorläufige Vollstreckbarkeit angeordnete Sicherheitsleistung erbracht. Eine vollstreckbare Ausfertigung des Urteils ist den Prozessbevollmächtigten der Schuldnerin am 13. Mai 2014 zugestellt worden.

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Am 17. Juni 2014 beauftragte der Gläubiger die Gerichtsvollzieherin, den Trailer der Schuldnerin im Wege der Herausgabevollstreckung wegzunehmen und in I.     herauszugeben. Die Gerichtsvollzieherin teilte daraufhin mit, sie könne die Vollstreckung nicht durchführen, weil es sich nicht um einen Herausgabetitel handele. Die Schuldnerin sei lediglich zur Durchführung eines Transports, also zu einer nach § 887 ZPO zu vollstreckenden vertretbaren Handlung, verurteilt worden.

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Das Amtsgericht hat die gegen die Weigerung der Gerichtsvollzieherin, den Vollstreckungsauftrag auszuführen, gerichtete Erinnerung zurückgewiesen. Auf die sofortige Beschwerde des Gläubigers hat das Beschwerdegericht durch den Einzelrichter die Gerichtsvollzieherin angewiesen, die Durchführung des Vollstreckungsauftrags nicht mit der Begründung abzulehnen, dass sich aus dem zu vollstreckenden Urteil keine Herausgabeverpflichtung der Schuldnerin ergibt. Mit der vom Beschwerdegericht zugelassenen Rechtsbeschwerde erstrebt die Schuldnerin Wiederherstellung der Entscheidung des Amtsgerichts.

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II. Das Beschwerdegericht hat angenommen, das Urteil enthalte eine hinreichend bestimmte Herausgabeverpflichtung, die nach § 883 ZPO zu vollstrecken sei. Der Titel laute zwar nicht ausdrücklich auf "Herausgabe". Der Tenor "Das Fahrzeug nach I.     liefern" sei aber dahingehend auszulegen, dass der Gläubiger von der Schuldnerin die Übergabe und damit die Herausgabe verlangen könne. Auch ein Titel, der auf das Verbringen einer bestimmten Sache gerichtet sei, werde im Wege der Herausgabevollstreckung vollstreckt. Gleiches gelte für einen Titel, der neben der Herausgabeverpflichtung weitere auf die herauszugebende Sache gerichtete Verpflichtungen enthalte, solange die neben der Herausgabe geschuldeten Leistungen lediglich unselbstständigen Charakter hätten. Dies sei bei dem Verbringen der Sache an einen anderen Ort der Fall, da es sich hierbei lediglich um die Art und Weise handele, wie die Herausgabeverpflichtung zu erfüllen sei. Der Herausgabevollstreckung stehe ferner nicht entgegen, dass die Gerichtsvollzieherin nicht überprüfen könne, ob die nach dem Titel geschuldeten weiteren Leistungen bereits erbracht worden seien. Diese weiteren Leistungen hätten selbstständigen Charakter, da sie über die bloße Herausgabe des Fahrzeugs hinausgingen. Solche seien neben der Herausgabevollstreckung nach §§ 887, 888 ZPO zu vollstrecken. Die Sache sei der Schuldnerin vorliegend in dem Zustand wegzunehmen, in dem sie sich derzeit befinde. Der Gläubiger könne die Annahme dann nicht mit dem Hinweis verweigern, die im Vollstreckungstitel angegebenen Arbeiten seien noch nicht ausgeführt worden. Dahinstehen könne, ob und in welcher Weise der Gläubiger nach der Herausgabe die weiter titulierten Leistungen noch durchsetzen könne.

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III. Die aufgrund ihrer Zulassung gemäß § 574 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 3 Satz 2 ZPO statthafte und auch ansonsten zulässige Rechtsbeschwerde ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und zur Zurückverweisung der Sache.

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1. Das Verfahren ist nicht durch die Anordnung der vorläufigen Verwaltung des Vermögens der Schuldnerin und die Bestellung eines vorläufigen Insolvenzverwalters mit Zustimmungsvorbehalt durch das Amtsgericht - Insolvenzgericht - Cuxhaven gemäß § 240 ZPO unterbrochen worden. Die Unterbrechungswirkung des § 240 ZPO tritt nicht ein, wenn dem Schuldner kein allgemeines Verfügungsverbot, sondern nur ein Zustimmungsvorbehalt im Sinne von § 21 Abs. 2 Nr. 2 InsO auferlegt wird und die Verwaltungs- und Verfügungsbefugnis über sein Vermögen deshalb nicht gemäß § 22 Abs. 1 Satz 1 InsO auf den vorläufigen Insolvenzverwalter übergeht (BGH, Urteil vom 21. Juni 1999 - II ZR 70/98, NJW 1999, 2822).

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2. Die angefochtene Entscheidung ist unter Verletzung des Verfassungsgebots des gesetzlichen Richters (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) ergangen. Sie ist deshalb aufzuheben und zur neuen Entscheidung an das Beschwerdegericht zurückzuverweisen.

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Der Einzelrichter durfte über die Zulassung der Rechtsbeschwerde zur Fortbildung des Rechts (§ 574 Abs. 2 Nr. 2 ZPO) nicht selbst entscheiden, sondern hätte das Verfahren gemäß § 568 Satz 2 Nr. 2 ZPO der mit drei Richtern besetzten Kammer übertragen müssen. Dem originären Einzelrichter nach § 568 ZPO ist die Entscheidung von Rechtssachen grundsätzlicher Bedeutung schlechthin versagt (BGH, Beschluss vom 16. Mai 2012 - I ZB 65/11, NJW 2012, 3518 Rn. 4 mwN). Der Begriff der grundsätzlichen Bedeutung ist im weitesten Sinne zu verstehen, so dass nicht der Einzelrichter, sondern das Kollegium entscheiden muss, wenn zur Wahrung einer einheitlichen Rechtsprechung oder - wie vorliegend - zur Fortbildung des Rechts eine Entscheidung des Rechtsmittelgerichts geboten ist (st. Rspr., vgl. nur BGH, Beschluss vom 24. November 2011 - VII ZB 33/11, NJW-RR 2012, 441 Rn. 9).

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IV. Für das weitere Verfahren weist der Senat auf Folgendes hin:

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Der vorliegend titulierte Anspruch auf Lieferung des Fahrzeugs nach I.     unterliegt der Herausgabevollstreckung nach § 883 ZPO.

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1. Für die Beantwortung der Frage, welchen Vorschriften die Vollstreckung titulierter Verpflichtungen unterliegt, ist zunächst der Vollstreckungstitel auszulegen (vgl. MünchKomm.ZPO/Gruber, 4. Aufl., § 883 Rn. 14 mwN). Ergibt diese Auslegung, dass im Titel ein Herausgabeanspruch mit weiteren sachbezogenen, die herauszugebende Sache betreffenden Handlungspflichten - etwa zur Versendung, Herstellung oder Reparatur - verbunden ist (vgl. zum Begriff der Handlungspflichten Schilken, DGVZ 1988, 49, 52), so kommt - je nach Gegenstand dieser weiteren Handlungspflichten - eine unterschiedliche vollstreckungsrechtliche Einordnung in Betracht (vgl. Lackmann in Musielak/Voit, ZPO, 12. Aufl., § 883 Rn. 4).

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2. Im vorliegenden Fall umfasst der Vollstreckungstitel sowohl Pflichten zur Vornahme von Werkleistungen an dem Fahrzeug (Ziffern 1 bis 12) als auch die Pflicht zu dessen Lieferung nach I.     (Ziffer 13). Der vorliegende Vollstreckungsauftrag bezieht sich allerdings allein auf die Lieferpflicht. Das Beschwerdegericht hat zutreffend angenommen, dass sich aus dem Tenor und dem zu seiner Auslegung heranzuziehenden Inhalt des Urteils hinreichend deutlich die Pflicht der Schuldnerin ergibt, das Fahrzeug dem Gläubiger herauszugeben und an dessen Wohnsitz in G.     bei I.     zu liefern.

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3. Die vollstreckungsrechtliche Einordnung einer Pflicht zum Versand oder Verbringen einer herauszugebenden Sache ist umstritten.

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a) Teilweise wird befürwortet, auf die Pflicht zur Organisation des Transports, soweit sie eine vertretbare Handlung darstellt, § 887 ZPO anzuwenden; § 887 Abs. 3 ZPO stehe dem nicht entgegen, weil diese Vorschrift sich allein auf die eigentliche Herausgabe beziehe (OLG Zweibrücken, OLG-Rep. 2001, 70).

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b) Weiter wird vertreten, ein Verschaffungstitel habe jedenfalls dann eine der Vollstreckung nach § 888 ZPO unterfallende nicht vertretbare Handlung zum Gegenstand, wenn der Transport der Sache - wie etwa die Überführung eines Fahrzeugs über eine lange Strecke - mit erheblichem Aufwand und Risiko verbunden sei (MünchKomm.ZPO/Gruber aaO § 883 Rn. 16; Zöller/Stöber, ZPO, 31. Aufl., § 883 Rn. 9; Schneider, MDR 1983, 287, 288).

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c) Die Verpflichtung zum Versand oder Verbringen einer beweglichen Sache wird schließlich in Teilen der Rechtsprechung und Literatur als ein die Herausgabevollstreckung nach § 883 ZPO nicht hindernder Umstand angesehen, weil ihr gegenüber der Herausgabepflicht keine relevante eigenständige Bedeutung zukomme (RGZ 36, 369, 372 f.; OLG Frankfurt, MDR 1983, 325; AG Osnabrück, DGVZ 1966, 91; Bendtsen in Kindl/Meller-Hannich/Wolf, Gesamtes Recht der Zwangsvollstreckung, 2. Aufl., § 883 ZPO Rn. 26; Schilken, DGVZ 1988, 49, 53). Davon ist auch das Beschwerdegericht ausgegangen.

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4. Dieser letztgenannten Ansicht ist der Vorzug zu geben.

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Für die Beurteilung der Frage, ob die Vollstreckung einer neben der Herausgabepflicht titulierten weiteren Pflicht der Herausgabevollstreckung nach § 883 ZPO oder der Handlungsvollstreckung nach §§ 887 f. ZPO unterfällt, ist richtigerweise darauf abzustellen, ob diese weitere Pflicht im Verhältnis zur Herausgabe eine eigenständige Bedeutung hat oder lediglich ein unselbstständiger Teil ist (vgl. MünchKomm.ZPO/Gruber aaO § 883 Rn. 16).

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Die titulierte Pflicht zur Versendung oder Verbringung der herauszugebenden Sache erlangt gegenüber der Herausgabepflicht grundsätzlich keine eigenständige Bedeutung. Nach § 883 ZPO hat der Gerichtsvollzieher die Sache nicht nur dem Schuldner wegzunehmen, sondern sie auch dem Gläubiger zu übergeben; die Übergabe ist mithin Bestandteil der Herausgabevollstreckung (vgl. Bendtsen in Kindl/Meller-Hannich/Wolf aaO § 883 ZPO Rn. 26). Die durch den Gerichtsvollzieher veranlasste Verbringung der Sache an den im Titel bezeichneten Leistungsort lässt sich zwanglos unter den Begriff der Herausgabevollstreckung fassen. Damit wird in der Zwangsvollstreckung das Ergebnis des Erkenntnisverfahrens keineswegs hinfällig und der Schuldner entgegen der Urteilsformel von der Verbringung entlastet (aA Schneider, MDR 1983, 287). Mit der Verbringung der Sache durch den Gerichtsvollzieher wird zum einen die titulierte Verpflichtung durchgesetzt. Zum anderen sind die Kosten der Verbringung notwendige Kosten der Zwangsvollstreckung im Sinne des § 788 ZPO, die deshalb der Schuldner zu tragen hat (vgl. Schilken, DGVZ 1988, 49, 54).

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Diese Lösung ist gegenüber einer fallbezogenen, auf den jeweiligen Aufwand abstellenden Betrachtungsweise (vgl. oben Rn. 17 [3.b]) wegen der ansonsten häufig auftretenden Rechtsunsicherheit vorzugswürdig. Die Anwendung des § 887 ZPO auf die Pflicht zur Verbringung (vgl. oben Rn. 16 [3. a]) kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil die Anwendung dieser Vorschrift im Falle der Erwirkung zur Herausgabe oder Leistung von Sachen ausgeschlossen ist (§ 887 Abs. 3 ZPO).

Büscher                  Schaffert                         Kirchhoff

                Koch                      Feddersen

1

Der Kläger wendet sich gegen zwei Beitragsbescheide, durch den die beklagte Rundfunkanstalt gegen ihn als Inhaber einer Wohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Januar bis Juni 2013 festgesetzt hat. Der Kläger ist nicht von der Beitragspflicht befreit. Er trägt vor, bewusst keine öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu nutzen.

2

Die Anfechtungsklage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Das Oberverwaltungsgericht hat in seinem Berufungsurteil im Wesentlichen ausgeführt: Die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags, die die Beitragspflicht nicht mehr an das Bereithalten eines Empfangsgeräts, sondern an das Innehaben einer Wohnung anknüpften, seien verfassungsgemäß. Sie seien von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag um eine nichtsteuerliche Abgabe handele. Im Gegensatz zu einer Steuer werde der Rundfunkbeitrag nicht voraussetzungslos erhoben. Zum einen gelte er den strukturellen Vorteil ab, den die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufgrund ihrer Bedeutung für die Teilhabe an politischen und kulturellen Prozessen vermittelten. Das Beitragsaufkommen stehe den Rundfunkanstalten zu, um deren verfassungsunmittelbaren Finanzierungsanspruch zur Erfüllung ihres Programmauftrags zu erfüllen. Zum anderen stelle der Rundfunkbeitrag die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks empfangen zu können. Dieser Vorteil werde durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an die Wohnung erfasst. Nahezu alle Inhaber einer Wohnung verfügten dort über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit.

3

Mit der Revision macht der Kläger insbesondere geltend, die Länder besäßen keine Gesetzgebungskompetenz für die Erhebung des Rundfunkbeitrags, weil es sich hierbei um eine Steuer handele. Dies werde dadurch belegt, dass die Beitragspflicht darauf gerichtet sei, die gesamte Bevölkerung zu erfassen. Auch sei die Wohnung als Anknüpfungsmerkmal für die Beitragserhebung ungeeignet, weil sie keinen Bezug zu der Rundfunkempfangsmöglichkeit aufweise. Durch den Beitrag werde kein individueller Sondervorteil abgegolten. Es stelle eine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, auch Personen zur Beitragszahlung heranzuziehen, die sich bewusst gegen den Empfang öffentlich-rechtlicher Rundfunkprogramme entschieden hätten.

4

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.

5

Die zulässige Revision des Klägers ist nicht begründet. Das Berufungsurteil beruht nicht auf der Verletzung von Bundesrecht oder von Bestimmungen eines revisiblen Rundfunkstaatsvertrags (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, § 13 des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags - RBStV -, § 48 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien, jeweils in der Fassung des Fünfzehnten Staatsvertrags zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge vom 13. Dezember 2011, GV. NRW. S. 675).

6

Der angefochtene Bescheid ist durch die Bestimmungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über die Erhebung des Rundfunkbeitrags im privaten Bereich gedeckt (unter 1.). Die Rechtmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten zu beurteilen (2.). Der Rundfunkbeitrag ist eine nichtsteuerliche Abgabe, deren Erhebung von der Gesetzgebungskompetenz der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt ist (3.). Die Beitragserhebung ist verfassungsrechtlich gerechtfertigt: Der Rundfunkbeitrag ist die angemessene Art der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (4.). Er stellt die Gegenleistung für den individuell zurechenbaren Vorteil dar, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme empfangen zu können; dieser Vorteil wird durch die Anknüpfung der Beitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung verlässlich erfasst (5.). Die Landesgesetzgeber waren berechtigt, die frühere Rundfunkgebühr durch den Rundfunkbeitrag zu ersetzen (6.). Es ist nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit geboten, Personen, die bewusst auf ein Rundfunkempfangsgerät verzichten, von der Rundfunkbeitragspflicht zu befreien (7.). Die Festlegung der rundfunkbeitragsfähigen Kosten beachtet die Zweckbindung des Rundfunkbeitrags (8.). Die Erhebung des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags unabhängig von der Zahl der Bewohner verstößt nicht gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit (9.). Die Rundfunkbeitragspflicht ist mit dem Grundrecht der Informationsfreiheit vereinbar (10.). Ihre Einführung bedurfte nicht der Genehmigung der Kommission der Europäischen Union (11.). Mit seinen gegen das Berufungsurteil erhobenen Gehörsrügen dringt der Kläger nicht durch (12.).

7

1. Nach § 2 Abs. 1 RBStV ist im privaten Bereich für jede Wohnung von deren Inhaber (Beitragsschuldner) ein Rundfunkbeitrag zu entrichten. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RBStV ist Inhaber einer Wohnung jede volljährige Person, die die Wohnung selbst bewohnt. Nach Satz 2 wird als Inhaber jede Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder im Mietvertrag für die Wohnung als Mieter genannt ist. Nach § 2 Abs. 3 Satz 1 RBStV haften mehrere Beitragsschuldner als Gesamtschuldner entsprechend § 44 der Abgabenordnung. Jeder schuldet den Rundfunkbeitrag in voller Höhe. Dieser ist insgesamt aber nur einmal zu bezahlen, weil jede Zahlung auch für die übrigen Beitragsschuldner wirkt (§ 44 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 der Abgabenordnung).

8

Der Rundfunkbeitrag ist monatlich geschuldet und für jeweils drei Monate zu leisten (§ 7 Abs. 3 Satz 1 und 2 RBStV). Rückständige Beiträge werden durch die zuständige Landesrundfunkanstalt festgesetzt; die Festsetzungsbescheide werden im Verwaltungsvollstreckungsverfahren vollstreckt (§ 10 Abs. 5 Satz 1 und Abs. 6 Satz 1 RBStV). Im hier maßgebenden Zeitraum betrug der Rundfunkbeitrag monatlich 17,98 € (§ 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags - RFinStV - in der Fassung des 15. RÄStV vom 13. Dezember 2011, GV. NRW. S. 675). Dass das Verfahren, in dem die Höhe des Beitrags ermittelt wird, und deren Bestimmung nicht im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag selbst, sondern in einem anderen Staatsvertrag, dem Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, geregelt ist, stellt dabei den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz der Normenklarheit nicht in Frage.

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In § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV sind Befreiungen und Ermäßigungen von der Beitragspflicht auf Antrag für Empfänger von Sozialleistungen zur Sicherung des Existenzminimums sowie für Menschen vorgesehen, denen der Rundfunkempfang wegen einer Behinderung gar nicht oder nur sehr eingeschränkt möglich ist. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV ist in besonderen Härtefällen von der Beitragspflicht zu befreien. Der bewusste Verzicht auf ein Rundfunkempfangsgerät kann keinen besonderen Härtefall begründen. Eine derartige Auslegung dieses Begriffs widerspräche dem Normzweck der §§ 2 ff. RBStV, weil die Rundfunkbeitragspflicht für private Haushalte nach dem Regelungskonzept dieser Bestimmungen in Abkehr von der früheren Rundfunkgebührenpflicht gerade unabhängig von dem Bereithalten eines Empfangsgeräts bestehen soll (LT-Drs. NW 15/1303 S. 34 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f. und 56 ff.).

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Die Voraussetzungen für die Festsetzung des Rundfunkbeitrags durch den angefochtenen Beitragsbescheid liegen vor: Der Kläger war im maßgebenden Zeitraum als Inhaber einer Wohnung Beitragsschuldner (§ 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 RBStV). Die festgesetzten Beiträge waren rückständig (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Der Kläger war nicht von der Beitragspflicht befreit.

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2. Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein. Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.

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3. Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 12).

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Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 4. Februar 1958 - 2 BvL 31, 33/56 - BVerfGE 7, 244 <254 f.> und vom 12. Oktober 1978 - 2 BvR 154/74 - BVerfGE 49, 343 <353 f.>; Wernsmann, ZG 2015, 79 <87 f.>).

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Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs (vgl. unter 5.).

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Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 Satz 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 Satz 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach Satz 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt Satz 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.

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4. Als nichtsteuerliche Abgabe bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 - BVerfGE 108, 1 <16 f.>; Beschluss vom 6. November 2012 - 2 BvL 51, 52/06 - BVerfGE 132, 334 Rn. 48).

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Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <201>; Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>).

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Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft "Deutschlandradio", als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. Das Bundesverfassungsgericht leitet auch Inhalt und Reichweite dieses Auftrags unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG her. Danach leistet der öffentlich-rechtliche Rundfunk unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung, d.h. des Nebeneinanders von öffentlich-rechtlichen und privaten Rundfunkveranstaltern, einen maßgebenden Beitrag in den Bereichen der Information, der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, der Kultur und der Unterhaltung. Die herausragende Bedeutung des Rundfunks für den Prozess der Meinungsbildung ergibt sich aus dessen Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft. Aufgrund dessen sind die Rundfunkanstalten in besonderem Maße gehalten, umfassend und wahrheitsgemäß zu informieren. Auch müssen sie ein Programm ausstrahlen, das in seiner Gesamtheit darauf abzielt, die Vielfalt der in der Gesellschaft anzutreffenden Meinungen und Anschauungen vollständig widerzuspiegeln. Das Gebot der Vielfaltsicherung prägt die Sendetätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.>).

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Als Träger der Rundfunkfreiheit sind die Rundfunkanstalten berechtigt und verpflichtet, die sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Anforderungen an die Erfüllung des Rundfunkauftrags eigenverantwortlich sicherzustellen. Es obliegt ihnen zu entscheiden, wie sie ihre Programme gestalten, d.h. welche Sendungen sie zu welcher Zeit und auf welchem Verbreitungsweg ausstrahlen (Programmfreiheit). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts räumt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk in der dualen Rundfunkordnung in Bezug auf die Programme und deren Verbreitung eine Bestands- und Entwicklungsgarantie ein, die seine Wettbewerbsfähigkeit mit dem privaten Rundfunk gewährleistet. Die Programmfreiheit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, insbesondere die Sicherung der Programmvielfalt, setzt seine institutionelle Unabhängigkeit gegenüber politischen und gesellschaftlichen Kräften voraus. Dementsprechend müssen die für das Rundfunkrecht zuständigen Landesgesetzgeber Vorkehrungen treffen, die Gewähr bieten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht unter den Einfluss Außenstehender gerät (stRspr, vgl. BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>, vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 ff.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <218 ff.> und vom 12. März 2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30 <50 ff.>).

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Die verfassungsrechtliche Bestands- und Entwicklungsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss zwangsläufig durch eine Finanzierungsgarantie ergänzt werden. Das Bundesverfassungsgericht leitet aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG einen Anspruch der Rundfunkanstalten her, mit den zur Erfüllung ihres Rundfunkauftrags funktionsnotwendigen Finanzmitteln ausgestattet zu werden. Sie können eine Finanzausstattung verlangen, die sie unter den Bedingungen der dualen Rundfunkordnung dauerhaft in die Lage versetzt, ihr Programm eigenverantwortlich weiterzuentwickeln und neue Verbreitungsmöglichkeiten zu entwickeln und zu nutzen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <198 ff.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.>, vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <217 ff.> und vom 25. März 2014 - 1 BvF 1, 4/11 - BVerfGE 136, 9 Rn. 39).

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Dabei kommt nur eine Finanzierung in Betracht, die die Programmfreiheit der Rundfunkanstalten berücksichtigt. Es muss eine Finanzierung vermieden werden, die sich nachteilig auf die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgegebene Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten und die Vielfalt ihrer Programme auswirken kann. Dies engt die Möglichkeiten der Mittelbeschaffung entscheidend ein: Die Rundfunkanstalten dürfen nicht darauf verwiesen werden, sich die erforderlichen Mittel für eine funktionsgerechte Ausstattung vorrangig "auf dem Markt", d.h. von der werbenden Wirtschaft, zu beschaffen. Die Finanzierung durch bezahlte Rundfunkwerbung darf nicht im Vordergrund stehen, weil sie tendenziell zu einer Abhängigkeit von Einschaltquoten, d.h. von der Anzahl der Zuschauer oder Zuhörer, führt. Je höher die Einschaltquoten einer Sendung, desto höhere Preise können die Anstalten für die in ihrem Umfeld ausgestrahlte Werbung verlangen. Dies wiederum fördert die Neigung, auf Kosten der Breite des Programmangebots vermehrt massenattraktive Sendungen aus den Bereichen Sport und Unterhaltung auszustrahlen. Von einer Finanzierung durch Werbeeinnahmen gehen "programm- und vielfaltverengende Zwänge" aus, wie sie im werbefinanzierten privaten Rundfunk zu beobachten sind (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1/88 - BVerfGE 83, 238 <311>; Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89, 487/92 - BVerfGE 87, 181 <199 f.>; Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <90 f.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219 f.>).

22

Aus den gleichen Gründen verstößt die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Entgelte der Zuschauer nur für tatsächlich empfangene Sendungen (Bezahlfernsehen bzw. "Pay-TV") gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch sie fördert die Neigung zu massenattraktiven Sendungen zu Lasten der Programmvielfalt, weil die Rundfunkanstalten auch beim Bezahlfernsehen von Einschaltquoten abhängig wären (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <113 f.>).

23

Andererseits schließt die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verankerte Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus, dass die Landesparlamente die Finanzausstattung auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung der Landesregierungen oder nach ihrem Ermessen in den Landeshaushalten festlegen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss ein unabhängiges, außerhalb der Staatsorganisation stehendes Gremium über den voraussichtlichen Finanzbedarf der Rundfunkanstalten entscheiden, wobei es deren Programmfreiheit zu beachten hat. Dementsprechend prüft die hierfür eingerichtete Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs (KEF) die finanziellen Vorstellungen der Rundfunkanstalten daraufhin nach, ob sie sich im Rahmen des Rundfunkauftrags halten, d.h. in Zusammenhang mit der Herstellung und Verbreitung der Programme stehen, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachten und die gesamtwirtschaftliche Entwicklung und diejenige der öffentlichen Haushalte berücksichtigen (§ 14 RStV; §§ 1, 3 RFinStV). Die Landesgesetzgeber dürfen von dem Vorschlag der KEF nur aus medienpolitisch neutralen Gründen abweichen, die offenzulegen sind (§ 7 Abs. 2 RFinStV; vgl. zum Ganzen: BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91 ff.> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <224 ff.>).

24

Es kann dahingestellt bleiben, ob die Länder den auf diese Weise festgestellten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten im Haushalt bereitstellen, d.h. den Rundfunkanstalten staatliche Zuschüsse aus Steuermitteln gewähren dürfen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfen sie die Finanzierung als deren verfassungsrechtlich angemessene Art dadurch sicherstellen, dass sie denjenigen Personen eine rundfunkspezifische nichtsteuerliche Abgabe auferlegen, die die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme nutzen können (BVerfG, Urteile vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <91> und vom 11. September 2007 - 1 BvR 2270/05, 809, 830/06 - BVerfGE 119, 181 <219>).

25

5. Danach setzt die verfassungsrechtlich erforderliche Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV auch voraus, dass sie geeignet ist, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen. Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.

26

Schuldner einer Vorzugslast können nur Personen sein, denen die Leistung der öffentlichen Hand zugutekommt (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 43; BVerwG, Urteil vom 29. April 2009 - 6 C 16.08 - BVerwGE 134, 1 Rn. 15). Auf die Größe des Personenkreises kommt es nicht an; er kann auch eine unbestimmte Vielzahl von Personen umfassen, sofern nur jeder einzelnen ein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 52 unter Hinweis auf die zum Rundfunkbeitrag ergangene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 13. Mai 2014 - VGH B 35/12 - NVwZ 2015, 64 <71>). Der Zweck des Vorteilsausgleichs rechtfertigt die Erhebung einer Vorzugslast und setzt ihr zugleich Grenzen: Durch eine derartige nichtsteuerliche Abgabe dürfen grundsätzlich nur diejenigen Kosten finanziert werden, die dazu bestimmt sind, die auszugleichende Leistung zu erbringen. Eine darüber hinausgehende Belastung der Abgabenpflichtigen ist verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt, weil sie nicht durch den Zweck des Vorteilsausgleichs gedeckt ist. Der derart begrenzte Finanzierungsbedarf muss seinerseits vorteilsgerecht, d.h. nach der individuellen Größe des Vorteils, auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden (vgl. unter 8.).

27

Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen. Allerdings reicht die Nutzungsmöglichkeit nicht aus, um für alle Personen, denen diese Möglichkeit rechtlich und tatsächlich eröffnet ist, einen Vorteil zu begründen. Ein derart weiter Vorteilsbegriff würde die Finanzierungsmöglichkeiten durch Vorzugslasten auf Kosten der Steuerpflichtigen in einer Weise ausweiten, die sich nicht mit ihrem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmecharakter vereinbaren ließe (vgl. unter 3.). Aus Gründen der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen und der Geltungskraft der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG darf die steuerliche Belastung durch Vorzugslasten nur erhöht werden, wenn hierfür ein konkret nutzbarer Gegenwert geboten wird, der die zusätzliche Abgabenpflicht rechtfertigt. Dies ist bei der Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, der Fall, wenn die Nutzung nicht nur tatsächlich und rechtlich möglich, sondern darüber hinaus die Annahme berechtigt ist, dass der Personenkreis, dem die Nutzungsmöglichkeit offensteht, diese mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit weitestgehend in Anspruch nimmt.

28

Diese Voraussetzungen sind erfüllt, wenn bestimmte Personen das Leistungsangebot nutzen müssen, um eine öffentlich-rechtliche Pflicht zu erfüllen. Eine derartige Pflicht begründet die Anordnung, dass die Eigentümer bebauter oder baulich nutzbarer Grundstücke diese an eine kommunale Versorgungseinrichtung anschließen und die Versorgungsmöglichkeit nutzen müssen (Anschluss- und Benutzungszwang, vgl. Wernsmann, ZG 2015, 79 <89>). Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen. Daher ist es ausgeschlossen, Vorzugslasten bereits für die Bereitstellung kultureller, sozialer oder sportlicher Einrichtungen (z.B. Theater, Kindertagesstätten) oder des öffentlichen Personennahverkehrs zu erheben, für deren weitestgehende Inanspruchnahme durch alle angesprochenen Personen sich keine tragfähige tatsächliche Grundlage findet.

29

Demgegenüber stellt die Rundfunkempfangsmöglichkeit einen Vorteil dar, der Wohnungsinhabern individuell zugerechnet werden kann, weil nahezu alle von dieser Möglichkeit in ihrer Wohnung Gebrauch machen. Diese Annahme ist aufgrund des tatsächlichen Befunds berechtigt, dass Wohnungen weitestgehend mit Empfangsgeräten ausgestattet sind. Nach dem Jahrbuch des Statistischen Bundesamts für 2012 liegt der Anteil der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 96,2 %. Darüber hinaus verfügen 81 % der privaten Haushalte über einen stationären oder mobilen Personalcomputer, 77 % über Internetzugang und 72 % über einen Zugang zu einer Breitband-Internetverbindung (S. 174 und 204). Nach den Angaben in Media Perspektiven 1/2011 liegt die Ausstattung der privaten Haushalte mit Fernsehgeräten bei 97 %, mit einem Personalcomputer bei 77 % (S. 2 f.). Diese statistischen Erhebungen können auch ohne entsprechende Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts berücksichtigt werden, weil es sich um allgemeinkundige und damit offenkundige Tatsachen im Sinne von § 173 VwGO, § 291 ZPO handelt (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. November 1992 - 9 C 21.92 - BVerwGE 91, 150 <153> und vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 138 Rn. 41).

30

Die statistischen Daten belegen die Behauptungen nicht, in Millionen privater Haushalte werde bewusst auf die Möglichkeit des Rundfunkempfangs verzichtet. Vielmehr lassen sie den Schluss zu, dass nahezu jeder beitragspflichtige Inhaber einer Wohnung dort Zugang zu einem Rundfunkempfangsgerät hat. Der Verbreitungsgrad neuartiger Empfangsgeräte lässt darauf schließen, dass die meisten der Bewohner der 3,8 % bzw. 3 % der Wohnungen ohne Fernsehgerät Zugang zu einem anderen für den Rundfunkempfang geeigneten Gerät haben. Es war bereits für die Rundfunkgebühr allgemein anerkannt, dass das Bereithalten eines empfangsbereiten Geräts darauf schließen lässt, dass es auch für den Programmempfang genutzt wird.

31

6. Die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, knüpfte die Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts (§ 2 Abs. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrags - RGebStV - in der Fassung des Staatsvertrags über den Rundfunk im vereinten Deutschland vom 31. August 1991, GV. NRW. S. 408). Die Rundfunkgebühr setzte sich aus der Grundgebühr, die für das Bereithalten eines Hörfunkgeräts, und der Fernsehgebühr, die für das Bereithalten eines Fernsehgeräts anfiel, zusammen (§ 2 Abs. 2 RGebStV). Es war allgemein anerkannt, dass das Erhebungsmerkmal des Gerätebesitzes grundsätzlich geeignet war, um den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit zu erfassen und individuell zuzuordnen.

32

Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. Die tatsächliche Möglichkeit des Rundfunkempfangs setzt zwar selbstverständlich ein entsprechendes Empfangsgerät voraus. Das Innehaben einer Wohnung allein reicht nicht aus, Rundfunkprogramme zu empfangen. Der Gesetzgeber hat das Merkmal "Wohnung" gewählt, weil mit ihm der Inhaber der Wohnung als der Beitragsschuldner unschwer festgestellt werden kann. Dahinter steht aber die Vorstellung, dass der Inhaber einer Wohnung zugleich Besitzer von Rundfunkempfangsgeräten ist. Die nahezu lückenlose Ausstattung der Wohnungen mit Empfangs-, insbesondere Fernsehgeräten lässt den Schluss zu, dass die überwältigende Mehrheit der Wohnungsinhaber das Programmangebot typischerweise in ihrer Wohnung nutzt, dort jedenfalls Empfangsgeräte für eine auch mobile Nutzung außerhalb der Wohnung vorhält. Der Wechsel von dem Anknüpfungsmerkmal "Gerätebesitz" zum Anknüpfungsmerkmal "Wohnung" war sachlich gerechtfertigt, weil die Anknüpfung der Rundfunkgebührenpflicht an das Bereithalten eines Rundfunkempfangsgeräts eine zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" ermöglichte. Dadurch war jedenfalls ernstlich zweifelhaft geworden, ob die Rundfunkgebührenpflicht noch mit dem Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) vereinbar war. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt dieses Gebot für die Erhebung von Steuern gesetzliche Erhebungstatbestände und deren Anwendung, die eine strukturell gleichmäßige Belastung der Steuerpflichtigen sicherstellen. Das durch Art. 3 Abs. 1 GG vorgegebene Ziel des gleichen Belastungserfolgs wird dauerhaft verfehlt, wenn die Steuer nur von denjenigen Steuerpflichtigen erhoben wird, die die hierfür erforderlichen Angaben freiwillig machen. Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <271 ff.> und vom 9. März 2004 - 2 BvL 17/02 - BVerfGE 110, 94 <112 ff.>). Diese Rechtsgrundsätze gelten auch für die Erhebung von Vorzugslasten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 52). Hier führt ein strukturelles Erhebungsdefizit der beschriebenen Art dazu, dass die Finanzierungskosten, die durch die Vorzugslast gedeckt werden sollen, nur auf einen Teil der Abgabenpflichtigen, nämlich die freiwilligen Zahler, umgelegt werden. Diese werden wegen des Ausfalls der Zahlungsunwilligen mit einem nicht vorteilsgerechten, weil rechtswidrig überhöhten Abgabensatz belastet.

33

Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte. Die Gebührenzahlung ließ sich dadurch vermeiden, dass ein Gerät nicht angezeigt wurde. Dies stellte zwar eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV). Das Risiko, belangt zu werden, war aber gering, weil die Rundfunkanstalten keine hinreichende Aufklärungsmöglichkeit besaßen. Eine unangekündigte Nachschau in der Wohnung gegen den Willen des Inhabers war mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage nicht möglich. Auch wäre die Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs in die durch Art. 13 GG geschützte private Lebenssphäre der Wohnung fraglich gewesen. Bei mehreren Wohnungsinhabern bestand die Schwierigkeit, ein Gerät einer bestimmten Person zuzuordnen. Entscheidend kam hinzu, dass es unüberwindbare Schwierigkeiten bereitete, den Besitz multifunktionaler Empfangsgeräte (Personalcomputer, Smartphone u.a.) festzustellen. Derartige Geräte können in der Kleidung oder einer Tasche mitgeführt werden. Ihre Verbreitung hatte zur Folge, dass die Bereitschaft, ein Gerät anzumelden, weiter abnahm (vgl. LT-Drs. NW 15/1303 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 12 ff. und 48 ff.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 2 ff.).

34

7. Die Rundfunkbeitragspflicht im privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV hat zwangsläufig zur Folge, dass auch Wohnungsinhaber beitragspflichtig sind, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten. Eine Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht sieht der Rundfunkbeitragsstaatsvertrag hierfür nicht vor; der Verzicht erfüllt nicht den Befreiungstatbestand des unzumutbaren Härtefalles im Sinne von § 4 Abs. 6 Satz 1 RBStV (vgl. unter 1.). Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.

35

Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren. Je größer der zahlenmäßige Anteil einer atypischen Sachverhaltskonstellation ist und je stärker die Abweichungen ins Gewicht fallen, desto mehr spricht für ihre Berücksichtigung bei der Abgabenerhebung. Dagegen sprechende Gründe können sich insbesondere aus der Schwierigkeit der praktischen Erfassung ergeben. Der Gesetzgeber darf das Erhebungsverfahren auf Kosten der Einzelfallgerechtigkeit vereinfachen, um einen unverhältnismäßigen Ermittlungsaufwand zu vermeiden. Es gilt der allgemeine Grundsatz, dass die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der damit notgedrungen verbundenen Ungleichheit stehen müssen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50).

36

Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als "kleineres Übel" in Kauf nehmen, um die zunehmende "Flucht aus der Rundfunkgebühr" zu beenden. Wie soeben unter 6. dargelegt, war die Ablösung der gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht sachgerecht, wenn nicht geboten, um die verfassungsrechtlich notwendige gleichmäßige Belastung aller Personen mit Rundfunkempfangsmöglichkeit zu gewährleisten. Dieses Ziel der Landesgesetzgeber könnte nicht erreicht werden, wenn Wohnungsinhaber aufgrund der Behauptung, nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit zu verfügen, von der Beitragspflicht befreit werden müssten, sofern der Rundfunkanstalt der Nachweis des Gerätebesitzes nicht gelingt. Dies würde in der Sache eine Rückkehr zur gerätebezogenen Rundfunkgebührenpflicht bedeuten, die die Landesgesetzgeber wegen des drohenden strukturellen Erhebungsdefizits aufgeben durften.

37

Eine Beitragsbefreiung, die den Wohnungsinhabern die Beweislast für das Fehlen einer Rundfunkempfangsmöglichkeit auferlegt, ist nicht sinnvoll, weil dieser Nachweis nicht erbracht werden kann. Es lässt sich nicht verlässlich feststellen, ob eine entsprechende Angabe glaubhaft ist. Persönliche Erklärungen bis hin zur Abgabe einer eidesstattlichen Versicherung stellen stets nur Momentaufnahmen dar, die keinen hinreichend sicheren Schluss auf das künftige Verhalten zulassen. Unangekündigte Nachschauen in der Wohnung stellen einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte private Lebenssphäre dar und sind mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden. Darüber hinaus können Empfangsgeräte nicht entdeckt werden, wenn sie in Kleidung oder Taschen mitgeführt werden. Das Fehlen eines sichtbaren Empfangsgeräts in der Wohnung schließt nicht aus, dass ein empfangstaugliches multifunktionales Gerät zur Verfügung steht (vgl. VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 112).

38

Darüber hinaus handelt es sich bei den bewussten "Rundfunkverweigerern" nach den statistisch belegten, allgemeinkundigen Tatsachen um eine Gruppe, die im Verhältnis zu der Gesamtheit der Wohnungsinhaber sehr klein sein muss. Nach dem statistischen Befund verfügen 3 % bzw. 3,8 % der privaten Haushalte nicht über ein Fernsehgerät. Angesichts des statistisch festgestellten Verbreitungsgrades multifunktionaler Empfangsgeräte ist anzunehmen, dass auch die Inhaber dieser Wohnungen weitestgehend Rundfunkprogramme empfangen können (vgl. unter 5.).

39

8. Vorzugslasten dürfen nur zur Finanzierung derjenigen Kosten erhoben werden, die einen sachlichen Zusammenhang mit der Gewährung des ausgleichspflichtigen Vorteils aufweisen. Die Einbeziehung anderer Kosten ist nicht durch den die Abgabenerhebung rechtfertigenden Zweck des Vorteilsausgleichs gerechtfertigt; sie verstößt gegen das Verfassungsgebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. unter 5.). Daher dürfen durch den Rundfunkbeitrag nur solche Kosten auf die Abgabenpflichtigen umgelegt werden, die einen Zusammenhang mit der Erfüllung des Rundfunkauftrags, d.h. mit der Herstellung und Verbreitung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme aufweisen (§ 1 RBStV, § 12 Abs. 1 RStV). Dies sind diejenigen Mittel, die die KEF ihrem Beitragsvorschlag zugrunde legt, d.h. für erforderlich hält, um die funktionsgerechte Finanzausstattung der Rundfunkanstalten sicherzustellen. Der KEF obliegt die Prüfung, ob und inwieweit sich die den Finanzbedarf auslösenden Programmentscheidungen im Rahmen des Rundfunkauftrags halten und die Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet werden (vgl. unter 4.).

40

Im Zusammenhang mit dem Rundfunkauftrag stehen auch die Kosten für Maßnahmen, die der Erprobung neuartiger Übertragungstechniken und Programmformen dienen (BVerfG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60 <106>). Dementsprechend kann das Beitragsaufkommen für die Förderung der Versorgungsinfrastruktur und von Projekten für neuartige Rundfunkübertragungstechniken verwendet werden (§ 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 2 RStV).

41

Es verstößt nicht gegen das Gebot der Belastungsgleichheit nach Art. 3 Abs. 1 GG, dass die beitragsfähigen Mittel zur funktionsnotwendigen Finanzausstattung der Rundfunkanstalten ohne Abzug eines aus den Landeshaushalten zu finanzierenden Eigenbehalts auf die Beitragspflichtigen umgelegt werden. Ein derartiger Abzug ist erforderlich, wenn ein Leistungsangebot der öffentlichen Hand in nennenswertem Umfang auch von Personen genutzt wird, denen kein individueller Vorteil zugeordnet werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 6 C 8.99 - BVerwGE 112, 194 <205 ff.> und vom 24. Juni 2015 - 9 C 23.14 - NVwZ-RR 2016, 68 Rn. 23). Demgegenüber besteht die Rundfunkempfangsmöglichkeit für den größten Teil der Bevölkerung; ansonsten wäre die Erhebung des Rundfunkbeitrags als Vorzugslast nicht möglich (vgl. unter 5.). Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber eine Finanzierung des funktionsnotwendigen Finanzbedarfs des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus den Landeshaushalten zur Sicherung der Programmfreiheit ausschließen durften (vgl. unter 4.). Aus diesem Grund müssen auch die Einnahmeausfälle, die durch Beitragsbefreiungen und -ermäßigungen aus sozialen Gründen nach § 4 Abs. 1, 2 und 6 Satz 2 RBStV entstehen, nicht aus Gründen der Belastungsgleichheit durch Haushaltsmittel gedeckt werden.

42

Schließlich hat der Senat bereits entschieden, dass auch die Finanzierung der Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit der Landesmedienanstalten gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern, für die nach § 1 RBStV, § 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RStV, § 10 Abs. 1 RFinStV 1,8989 % des Beitragsaufkommens vorgesehen sind, von dem Finanzierungszweck der Rundfunkgebühr gedeckt wird (BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <117 ff.>). Dies gilt gleichermaßen für den Rundfunkbeitrag. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Zulassungs- und Aufsichtstätigkeit den Landesmedienanstalten als staatsfern und pluralistisch organisierten Stellen zu übertragen ist, um die verfassungsrechtlich gebotene Einhaltung der wesentlichen Voraussetzungen der Meinungsvielfalt im Bereich des privaten Rundfunks zu gewährleisten. Deren Aufgaben rechtfertigen es, die Rundfunkteilnehmer mit den Kosten zu belasten. Die Finanzierung durch staatliche Zuschüsse oder durch die beaufsichtigten privaten Rundfunkveranstalter würde Möglichkeiten der Einflussnahme eröffnen, die die Meinungsvielfalt tendenziell gefährden (BVerfG, Urteil vom 4. November 1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118 <158 ff.>; BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1998 - 6 C 13.97 - BVerwGE 108, 108 <120>).

43

9. Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Wie unter 1. dargelegt, stellt der Wohnungsbezug Personen, die eine Wohnung zusammen mit anderen dem Grunde nach Beitragspflichtigen innehaben, besser als alleinwohnende Personen. Da mehrere Inhaber einer Wohnung als Gesamtschuldner haften, können sie die Beitragszahlungen nach ihren Vorstellungen unter sich aufteilen. Übernimmt einer von ihnen die Zahlungen in voller Höhe, haben die anderen den Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit unentgeltlich. Es gilt die Faustregel, dass die Beitragsbelastung pro Person umso niedriger ist, je mehr beitragspflichtige Inhaber eine Wohnung hat.

44

Es ist durch den Zweck einer Vorzugslast vorgegeben, dass sich die Verteilung des zu finanzierenden Aufwands auf die Abgabenpflichtigen möglichst an dem individuellen Vorteil zu orientieren hat. Je größer der Vorteil des einzelnen, desto höher soll seine Belastung sein. Da die Vorteile, die durch eine Nutzungsmöglichkeit vermittelt werden, nicht exakt bemessen werden können, muss der Aufwand anhand eines Maßstabs verteilt werden, der Rückschlüsse auf die Häufigkeit und Intensität der tatsächlichen Nutzung zulässt. Die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers erstreckt sich auch auf den Verteilungsmaßstab. Differenzierungen können vor allem dann unterbleiben, wenn es um die Erfassung atypischer Sachverhalte geht, deren Feststellung mit einem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Ebenso ist eine Typisierung aus Gründen der Praktikabilität und zur Vermeidung von übermäßigen, mit Rechtsunsicherheit verbundenen Differenzierungsanforderungen zulässig, wenn die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit ihr notwendig verbundenen Ungleichheit der Belastung stehen (stRspr, vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 - 1 BvR 668, 2104/10 - BVerfGE 137, 1 Rn. 50 ff.).

45

Die Rundfunkempfangsmöglichkeit stellt einen personenbezogenen Vorteil dar (Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 9 f.). Die Größe dieses Vorteils kann nicht bestimmt werden, weil sich die hierfür maßgebenden Hör- und Sehgewohnheiten der Beitragspflichtigen, d.h. der zeitliche Umfang ihres Rundfunkempfangs, nicht feststellen lassen. Daher kommt als Alternative zu dem wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstab lediglich ein personenbezogener Maßstab in Betracht, nach dem jeder Inhaber (Bewohner) einer Wohnung einen gleichhohen Beitrag bezahlen müsste ("Pro-Kopf-Beitrag"). Ein solcher Rundfunkbeitrag fiele niedriger aus als der wohnungsbezogene Beitrag, weil der zu deckende Finanzbedarf auf eine größere Zahl von Bemessungseinheiten (Bewohner statt Wohnungen) umgelegt würde. Diese Absenkung käme den alleinigen Inhabern einer Wohnung zugute; zusammenwohnende Beitragspflichtige würden höher belastet, weil sie den Rundfunkbeitrag nicht mehr unter sich aufteilen könnten, sondern jeder einen vollen "Pro-Kopf-Beitrag" bezahlen müsste.

46

Diese Beitragsgestaltung ist jedoch nicht derart vorzugswürdig, dass die Landesgesetzgeber aus Gründen der Belastungsgleichheit verpflichtet waren, sie anstelle des wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrags einzuführen. Da es nicht möglich ist, die individuellen Nutzungsgewohnheiten festzustellen, kann der Wohnungsbezug allerdings weder damit gerechtfertigt werden, dass sich die Nutzungsgewohnheiten mehrerer Inhaber einer Wohnung untereinander ausglichen noch dass der Rundfunkempfang in Haushaltsgemeinschaften häufig über Gemeinschaftsgeräte stattfinde. Hierbei handelt es sich um Annahmen, die nicht durch Tatsachen belegt werden können (vgl. aber LT-Drs. NW 15/1303 S. 34; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 10 f.; Gall/Schneider, in: Hahn/Vesting, Beck'scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RBStV, Vorbemerkung Rn. 22).

47

Da es unmöglich ist, die Größe des individuellen Vorteils, d.h. die Nutzungsgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer, auch nur annähernd zu bestimmen, können bei der Festlegung des Verteilungsmaßstabs Gründe der Praktikabilität berücksichtigt werden. Aufgrund der Vielzahl der Beitragspflichtigen und der Häufigkeit der Erhebung kommt dem Interesse an einem einfach und praktikabel zu handhabenden Maßstab für die Erhebung des Rundfunkbeitrags besonderes Gewicht zu. Es handelt sich um ein monatlich wiederkehrendes Massengeschäft, das Millionen gleichgelagerter Sachverhalte betrifft, wobei die Beitragsbelastung bei genereller Betrachtungsweise verhältnismäßig niedrig ist.

48

Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an die Wohnung hat den Vorteil, dass für die Beitragserhebung nur ein Wohnungsinhaber (Bewohner) bekannt sein muss. Es wird vermieden, dass die Daten aller Inhaber ermittelt und auf dem aktuellen Stand gehalten werden müssen. Die personelle Fluktuation innerhalb einer Wohnung kann außer Betracht bleiben (LT-Drs. NW 15/1303 S. 35). Dies reicht als Rechtfertigung des wohnungsbezogenen Verteilungsmaßstabs aus, weil ein personenbezogener Maßstab ("Pro-Kopf-Beitrag") einerseits einen größeren Ermittlungsaufwand notwendig macht, andererseits aber nur zu geringen Verschiebungen der individuellen Beitragsbelastungen führt. Der höheren Belastung alleinwohnender oder alleinerziehender Personen durch den wohnungsbezogenen Rundfunkbeitrag steht die Entlastung von familiären Haushaltsgemeinschaften mit mehreren Erwachsenen gegenüber.

49

Die generelle Freistellung Minderjähriger und wohnungsloser Personen ist von der Typisierungsbefugnis der Landesgesetzgeber gedeckt. Es kann davon ausgegangen werden, dass der weit überwiegende Teil der Minderjährigen im Haushalt eines Erziehungsberechtigten wohnt und wohnungslose Personen regelmäßig nicht über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügen.

50

10. Die Rundfunkbeitragspflicht für Wohnungsinhaber nach §§ 2 ff. RBStV verstößt nicht gegen das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Informationsquellen ungehindert zu unterrichten (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Da nahezu jeder Beitragspflichtige über eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verfügt, zielt die Rundfunkbeitragspflicht weder darauf ab noch ist sie wegen der Höhe des Beitrags objektiv geeignet, Interessenten von Informationen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fernzuhalten. Soweit sie sich als Beschränkung des Zugangs zu anderen Informationsquellen auswirkt, ist dies hinzunehmen, um den unmittelbar durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Bestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und dessen Entwicklung zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2010 - 6 C 12.09 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 58 Rn. 39 ff.). Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert die Finanzierung des Rundfunkauftrags; dem dient die Rundfunkbeitragspflicht (vgl. unter 4.).

51

11. Die Einführung des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich nach §§ 2 ff. RBStV bedurfte nicht der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union. Nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 und 3 AEUV darf ein Mitgliedstaat eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe nicht einführen oder umgestalten, bevor die Kommission einen das Feststellungsverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV abschließenden Beschluss erlassen hat. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch die Rundfunkgebühr hat Beihilfecharakter (Kommission, Entscheidung vom 24. April 2007 - K<2007> 1761). Eine genehmigungsbedürftige Umgestaltung im Sinne von Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV liegt vor, wenn die ursprüngliche Finanzierungsregelung durch spätere Änderungen in ihrem Kern, d.h. hinsichtlich der Art des Vorteils, der Finanzierungsquelle, des Ziels der Beihilfe, des Kreises oder der Tätigkeitsbereiche der Begünstigten betroffen ist (vgl. Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ABl. 2009 C 257 S. 1 Rn. 31).

52

Der Übergang von der Rundfunkgebühr zum Rundfunkbeitrag hat diese maßgebenden Faktoren nicht verändert. Ebenso wie die Rundfunkgebühr wird der Rundfunkbeitrag als Gegenleistung für das Rundfunkprogrammangebot erhoben, um die staatsferne bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Begünstigte sind nach wie vor die Rundfunkanstalten (VerfGH München, Entscheidung vom 15. Mai 2014 - Vf. 8-VII-12, Vf. 24-VII-12 - NJW 2014, 3215 Rn. 89 f.; Kirchhof, Gutachten über die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Heidelberg, April 2010, S. 76).

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12. Die Gehörsrügen des Klägers sind unbegründet. Die Verfahrensgarantie des rechtlichen Gehörs nach Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO verpflichtet das Gericht, das Vorbringen jedes Verfahrensbeteiligten bei seiner Entscheidung in Erwägung zu ziehen. Der Gehörsanspruch verlangt jedoch nicht, dass das Gericht das gesamte Vorbringen der Beteiligten in den Urteilsgründen wiederzugeben und zu jedem einzelnen Gesichtspunkt Stellung zu nehmen hat. Vielmehr sind in dem Urteil nur diejenigen Gründe anzugeben, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen sind. Das Gericht kann sich auf die Darstellung und Würdigung derjenigen tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte beschränken, auf die es nach seinem Rechtsstandpunkt entscheidungserheblich ankommt (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Daher kann aus dem Umstand, dass das Gericht einen Aspekt des Vorbringens eines Beteiligten in den Urteilsgründen nicht abgehandelt hat, nur dann geschlossen werden, es habe diesen Aspekt nicht in Erwägung gezogen, wenn er nach dem Rechtsstandpunkt des Gerichts eine Frage von zentraler Bedeutung betrifft (stRspr; vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133 <145 f.>; BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1994 - 9 C 158.94 - BVerwGE 96, 200 <209 f.>).

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Danach ist das Vorbringen des Klägers auf Seiten 6 und 7 der Revisionsbegründung vom 31. Mai 2015 nicht geeignet, eine Gehörsverletzung darzulegen. Mit seinen Gehörsrügen wendet sich der Kläger inhaltlich gegen verschiedene rechtliche Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts, denen er seine eigenen abweichenden Rechtsauffassungen entgegen hält. Das Oberverwaltungsgericht hat die Fragen des beitragspflichtigen individuellen Vorteils, des Kreises der Beitragspflichtigen, der Erfassung des Vorteils durch das Merkmal der Wohnungsinhaberschaft und der Finanzierungsfunktion des Rundfunkbeitrags im Berufungsurteil ausführlich abgehandelt. Dass es dabei durchweg andere Rechtsauffassungen vertreten hat als der Kläger und sich nicht an dessen Argumentationsgang orientiert hat, ist unter dem Gesichtspunkt der Gehörsgewährung unbeachtlich. Den Vortrag des Klägers zur Verletzung des Grundrechts auf die Gewährung wirkungsvollen Rechtsschutzes hat das Oberverwaltungsgericht nicht abhandeln müssen, weil die geltend gemachte Grundrechtsverletzung offenkundig nicht vorliegt. Gegen den Rundfunkbeitragsbescheid ist nach § 40 Abs. 1, § 42 Abs. 1 und 2 VwGO der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Soweit sich der Kläger gegen die Festsetzung von Säumniszuschlägen im Beitragsbescheid wendet, verkennt er, dass die Pflicht zur Zahlung des Rundfunkbeitrags nicht durch den Erlass eines Rundfunkbeitragsbescheids, sondern unmittelbar kraft Gesetzes entsteht (§ 7 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 RBStV). Der Erlass eines Bescheids ist erst vorgesehen, wenn Rundfunkbeiträge rückständig sind, d.h. Verzug eingetreten ist (§ 10 Abs. 5 Satz 1 RBStV). Daher besteht nach § 43 Abs. 1 VwGO die Möglichkeit, das Nichtbestehen der Beitragspflicht vorab verwaltungsgerichtlich feststellen zu lassen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Aktenzeichen: 11 BV 15.1164

Im Namen des Volkes

Urteil

vom 18. Februar 2016

(VG Bayreuth, Entscheidung vom 20. April 2015, Az.: B 1 K 14.624)

11. Senat

Sachgebietsschlüssel: 550

Hauptpunkte:

Anordnung der Führung eines Fahrtenbuchs

Versand und Zugang des Anhörungsschreibens im Ordnungswidrigkeitsverfahren an den Fahrzeughalter

überobligatorische Ermittlungsmaßnahmen

Rechtsquellen:

Leitsätze:

In der Verwaltungsstreitsache

...

gegen

..., vertreten durch: Landesanwaltschaft ...

- Beklagter -

wegen Führung eines Fahrtenbuchs;

hier: Berufung des Beklagten gegen den Gerichtsbescheid des Bayerischen Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 20. April 2015,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 11. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Borgmann, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Stadlöder, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Geist ohne mündliche Verhandlung am 18. Februar 2016 folgendes Urteil:

I.

Die Berufung wird zurückgewiesen.

II.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, sofern nicht die Klägerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Verpflichtung zur Führung eines Fahrtenbuchs.

Am 22. Januar 2014 überschritt ein unbekannter Fahrer mit dem auf die Klägerin unter dem amtlichen Kennzeichen BT-... zugelassenen Fahrzeug in Chemnitz die zulässige Höchstgeschwindigkeit innerhalb geschlossener Ortschaften nach Toleranzabzug um 23 km/h. Die Akten der Stadt Chemnitz enthalten ein Anhörungsschreiben an die Klägerin vom 4. Februar 2014 mit Zeugenfragebogen und dem an der Messstelle gefertigten Frontfoto, auf dem ein männlicher Fahrer zu erkennen ist, mit der Bitte um Rücksendung innerhalb einer Woche, sowie ein Erinnerungsschreiben vom 7. März 2014 mit der Bitte um Benennung des Fahrzeugführers innerhalb einer Woche und dem Hinweis auf die Möglichkeit einer Fahrtenbuchauflage. In den Akten befinden sich weder Postauslaufvermerke noch Zustellnachweise zu diesen Schreiben. Ebenfalls mit Schreiben vom 7. März 2014 bat die Stadt Chemnitz die Verwaltungsgemeinschaft Weidenberg um Angaben zu den Familienangehörigen der Klägerin. Ein von dort an die Stadt Chemnitz übermitteltes Foto des Ehemanns der Klägerin ist in den Akten mit der handschriftlichen Bemerkung versehen: „scheidet aus - zu alt“.

Nach einem Aktenvermerk der um weitere Ermittlungen gebetenen Polizeiinspektion Bayreuth-Land sprach der Sohn der Klägerin am 4. April 2014 dort vor. Er scheide aufgrund seines Erscheinungsbilds als Fahrer aus. Nach Vorlage des Lichtbilds habe er angegeben, den Fahrer des Fahrzeugs nicht zu kennen. Der Beifahrer sei jedoch ein Freund von ihm namens C. Mit per Fax vorab versandtem Schreiben vom 9. April 2014 bat die Polizeiinspektion Bayreuth-Land das Polizeirevier Mittweida unter Hinweis auf die drohende Verjährung um Durchführung weiterer Ermittlungen. Der Ehemann der Klägerin habe am 28. März 2014 auf telefonische Nachfrage angegeben, sie könnten zu der Geschwindigkeitsüberschreitung nichts sagen, da das Fahrzeug hauptsächlich durch den Sohn genutzt werde, der in Mittweida studiere. Dem Schreiben der Polizeiinspektion Bayreuth-Land zufolge studiere der Beifahrer C. ebenfalls in Mittweida, scheide aber nach einem Bildabgleich als Fahrer aus. Er habe an seinem Hauptwohnsitz in Bayreuth bislang nicht angetroffen werden können. Deshalb werde um Ermittlungen im Umfeld des Sohns der Klägerin und „insbesondere um Befragung des benannten Beifahrers“ gebeten, dessen Adresse in Mittweida dem Schreiben beigefügt war.

Mit Schreiben vom 29. April 2014 sandte die Polizeidirektion Chemnitz/Polizeirevier Mittweida den Vorgang an die Stadt Chemnitz zurück. Der Fahrer habe in der zur Verfügung stehenden Zeit nicht ermittelt werden können.

Mit Schreiben vom 13. Mai 2014 hörte das Landratsamt Bayreuth die Klägerin auf Ersuchen der Stadt Chemnitz zur Auferlegung eines Fahrtenbuchs an. Hierzu ließ die Klägerin durch ihre Prozessbevollmächtigten erklären, die Schreiben der Stadt Chemnitz vom 4. Februar 2014 und vom 7. März 2014 niemals erhalten zu haben. Es sei nicht der Klägerin, sondern der verzögerten Bearbeitung durch die Stadt Chemnitz anzulasten, dass der Fahrer trotz der rechtzeitigen Angabe der Anschriften des Beifahrers durch ihren Sohn nicht habe ermittelt werden können.

Mit Bescheid vom 7. August 2014 verpflichtete das Landratsamt Bayreuth die Klägerin unter Anordnung des Sofortvollzugs zur Führung eines Fahrtenbuchs für das Fahrzeug BT-... und zukünftig zugelassene Folge- bzw. Ersatzfahrzeuge für die Dauer von sechs Monaten und zu dessen monatlicher Vorlage.

Mit Beschluss vom 29. September 2014 stellte das Verwaltungsgericht Bayreuth auf Antrag der Klägerin die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Fahrtenbuchauflage wieder her und ordnete diese gegen die im Bescheid verfügten Zwangsgeldandrohungen an. Mit Gerichtsbescheid vom 20. April 2015 hob das Verwaltungsgericht den Bescheid vom 7. August 2014 auf. Es könne nicht festgestellt werden, dass die Klägerin vor dem Eintritt der Verfolgungsverjährung nachweislich überhaupt in eigener Person über die Verkehrsordnungswidrigkeit benachrichtigt und um Benennung des Fahrzeugführers gebeten worden sei. Auch wenn ihre Anschrift auf den Schreiben der Stadt Chemnitz zutreffend angegeben sei, folge daraus nicht zwingend, dass der Zeugenfragebogen und die nachfolgende Erinnerung sie tatsächlich erreicht hätten. Die Zugangsvermutung des § 41 Abs. 2 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes sei vorliegend weder unmittelbar noch analog anwendbar. Die materielle Beweislast für die Rechtzeitigkeit der Anhörung liege ungeachtet des Umstands, dass die Stadt Chemnitz nicht verpflichtet gewesen sei, den Anhörungsbogen förmlich zuzustellen, beim Beklagten. Mache die Behörde von ihrem Recht auf formlose Anhörung Gebrauch, könne dies nicht zur Folge haben, dass dann der Adressat der Anhörung beweisen müsse, das Schreiben nicht erhalten zu haben. Die Klägerin sei auch nicht telefonisch oder persönlich befragt worden. Daher sei zu ihren Gunsten davon auszugehen, dass sie zu keinem Zeitpunkt vor dem Eintritt der Verfolgungsverjährung schriftlich über die Verkehrsordnungswidrigkeit informiert worden sei, weshalb auch ihre Obliegenheit, bei der Ermittlung des Fahrers mitzuwirken, nicht zum Zuge komme.

Zur Begründung der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung führt der Beklagte aus, die Stadt Chemnitz habe alle nach den Umständen des Einzelfalls angemessenen und zumutbaren Maßnahmen zur Sachverhaltsaufklärung ergriffen. Es sei davon auszugehen, dass die Klägerin zumindest eines der beiden an sie versandten Schreiben der Stadt Chemnitz vom 4. Februar 2014 und 7. März 2014 erhalten habe. Die Befragung mit einfachem Brief sei bei Massenverfahren im Zusammenhang mit Verkehrsordnungswidrigkeiten jedenfalls dann ausreichend, wenn - wie hier - diesbezüglich zwei Schreiben versandt würden. Beide Schreiben seien korrekt adressiert worden und nicht in Rücklauf gelangt. Hinsichtlich des Zugangs komme es auch auf die Glaubwürdigkeit des Bestreitens an. Aus dem Abgabeschreiben der Polizeiinspektion Bayreuth-Land vom 9. April 2014 gehe hervor, dass der zuvor telefonisch kontaktierte Ehemann der Klägerin von der Verkehrszuwiderhandlung keineswegs überrascht gewesen sei. Auch seine dort wiedergegebene Aussage, wonach „sie“ zur Geschwindigkeitsüberschreitung „nichts sagen könnten“, spreche für eine vorausgegangene Informiertheit der Klägerin und sei ein weiteres Indiz für den Zugang wenigstens eines der Anhörungsschreiben. Die Klägerin habe durch ihre unterbliebene Reaktion auf die Schreiben der Stadt Chemnitz eine Mitwirkung an der Aufklärung erkennbar abgelehnt. Im Übrigen sei ein etwaiger Nichtzugang der Schreiben nicht kausal für die Nichtermittelbarkeit des Fahrers, da hauptsächlich der Sohn der Klägerin das Fahrzeug an seinem Studienort nutze. Es könne als ausgeschlossen angesehen werden, dass die Klägerin den Fahrer gekannt habe bzw. anhand des Frontfotos hätte identifizieren können. Ihre Befragung hätte somit nicht zu dessen Ermittlung geführt.

Der Beklagte beantragt,

den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 20. April 2015 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Klägerin sei für den Nichtzugang der Schreiben nicht beweispflichtig. Deren ordnungsgemäße Adressierung und Versendung könne keineswegs als gesichert gelten, zumal die Stadt Chemnitz auch die zuständigen Polizeibehörden verwechselt und die Verfahrensakte an die Polizeiinspektion Kulmbach versandt habe. Hierdurch sei eine - ohnehin nicht bestehende - Zugangsvermutung erschüttert. Eine „Vorinformiertheit“ der Klägerin ergebe sich auch nicht daraus, dass ihr Ehemann telefonisch angegeben habe, er könne zu der Sache nichts sagen. Die Stadt Chemnitz habe durch ihre Nachlässigkeit eine Mithilfe der Klägerin, die bei Kenntnis der Schreiben an ihren Sohn herangetreten wäre und von diesem die Telefonnummer des Beifahrers abverlangt hätte, vereitelt und müsse die Konsequenzen für die unterbliebene Versendung der Anhörungsschreiben per Einschreiben mit Rückschein tragen.

Auf gerichtliche Nachfrage hat die Landesanwaltschaft Bayern mitgeteilt, bei der Polizeiinspektion Bayreuth-Land seien keine weiteren Dokumentationen über die Telefonate mit dem Ehemann der Klägerin und die Befragung ihres Sohns vorhanden. Die hiermit befassten Polizeibediensteten könnten hierzu angesichts des langen Zeitablaufs keine weiteren Angaben mehr machen. Auch das Polizeirevier Mittweida habe zu den dortigen Ermittlungen keine über die Abgabenachricht vom 29. April 2014 hinausgehenden Erkenntnisse mitteilen können. Allerdings müsse das Ermittlungsersuchen an die Polizeidienststelle in Mittweida ebenso wie eine kaum Aussicht auf Erfolg bietende Nachforschung am Nebenwohnsitz des Beifahrers durch eine Polizeistreife als überobligatorisch angesehen werden und stehe daher der Fahrtenbuchauflage nicht entgegen. Die Fahrerfeststellung bleibe auch dann unmöglich, wenn zunächst angedachte überobligatorische Maßnahmen nicht ergriffen würden. Die Klägerin und ihr Sohn seien weder ihrer Obliegenheit nachgekommen, bei Überlassung des Fahrzeugs an einen Unbekannten vorher dessen Identität festzustellen und sich hierüber Notizen zu machen, noch hätten sie nach Begehung der Zuwiderhandlung dessen Namen und Anschrift in Erfahrung gebracht und mitgeteilt. Die Polizei habe davon ausgehen können, dass der Sohn der Klägerin das Fahrzeug nicht dem Beifahrer C., sondern unmittelbar einem ihm unbekannten Fahrer überlassen habe. Die Überlassung des Fahrzeugs an einen Unbekannten und die fehlenden Bemühungen des Sohns der Klägerin, diesen in Erfahrung zu bringen, senkten die Schwelle des gebotenen polizeilichen Ermittlungsaufwands. Weitere Ermittlungen der Polizei Mittweida an der Nebenwohnung des C. seien daher nicht veranlasst gewesen.

Ergänzend wird auf die vorgelegten Unterlagen des Beklagten und die Gerichtsakten beider Instanzen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung, über die der Senat mit Einverständnis der Verfahrensbeteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2, § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), hat in der Sache keinen Erfolg. Es kann dahinstehen, ob die Klägerin als Fahrzeughalterin und Zeugin das Anhörungsschreiben der Stadt Chemnitz vom 4. Februar 2014 und das Erinnerungsschreiben vom 7. März 2014 erhalten hat (1.a). Unabhängig davon war die Fahrerfeststellung jedenfalls nicht unmöglich, weil die um Amtshilfe ersuchte Polizeidienststelle Mittweida entweder nicht rechtzeitig versucht hat, den Beifahrer des Fahrzeugs als Zeugen zur Identität des Fahrers zu befragen, oder entsprechende Bemühungen jedenfalls nicht ausreichend dokumentiert hat (1.b).

1. Nach § 31a Abs. 1 Satz 1 der Straßenverkehrs-Zulassung-Ordnung (StVZO) vom 26. April 2012 (BGBl I S. 679), zuletzt geändert durch Verordnung vom 9. März 2015 (BGBI I S. 243), kann die nach Landesrecht zuständige Behörde gegenüber einem Fahrzeughalter für ein oder mehrere auf ihn zugelassene oder künftig zuzulassende Fahrzeuge die Führung eines Fahrtenbuchs anordnen, wenn die Feststellung eines Fahrzeugführers nach einer Zuwiderhandlung gegen Verkehrsvorschriften nicht möglich war. Die Feststellung des Kraftfahrzeugführers ist im Sinne von § 31a Abs. 1 StVZO unmöglich, wenn die Behörde nach den Umständen des Einzelfalls alle angemessenen und zumutbaren Maßnahmen getroffen hat, um ihn zu ermitteln. Art und Ausmaß der Ermittlungen hängen insbesondere von der Art des jeweiligen Verkehrsverstoßes und der Bereitschaft des Kraftfahrzeughalters zur Mitwirkung bei der Feststellung des Fahrers ab. Die Behörde hat in sachgemäßem und rationellem Einsatz der ihr zur Verfügung stehenden Mittel nach pflichtgemäßem Ermessen die Maßnahmen zu treffen, die in gleich gelagerten Fällen erfahrungsgemäß zum Erfolg führen (vgl. etwa BVerwG, U. v. 17.12.1982 - 7 C 3.80 - BayVBl 1983, 310; B. v. 21.10.1987 - 7 B 162.87 - Buchholz 442.16 § 31a StVZO Nr. 18; B. v. 23.12.1996 - 11 B 84.96 - juris; BayVGH, B. v. 23.2.2015 - 11 CS 15.6 - juris; B. v. 25.1.2016 - 11 CS 15.2576 - juris Rn. 14). Verweigert der Fahrzeughalter seine Mitwirkung bei der Ermittlung des Fahrzeugführers, sind weitere Ermittlungen in der Regel nicht zumutbar (BVerwG, U. v. 17.12.1982 a. a. O.). Vielmehr darf ein Fahrzeughalter, der unter Vernachlässigung seiner Aufsichtsmöglichkeiten nicht dartun kann oder will, wer im Zusammenhang mit einer Verkehrszuwiderhandlung zu einem bestimmten Zeitpunkt sein Fahrzeug gefahren hat, grundsätzlich durch das Führen eines Fahrtenbuchs zu einer nachprüfbaren Überwachung der Fahrzeugbenutzung angehalten werden (BVerwG, B. v. 23.6.1989 - 7 B 90.89 - NJW 1989, 2704 Rn. 8; BayVGH, B. v. 6.5.2010 - 11 ZB 09.2947 - juris Rn. 8). Allerdings muss die Verfolgungsbehörde auch in solchen Fällen naheliegenden und mit wenig Aufwand durchführbaren Ansätzen zur Fahrerermittlung nachgehen und das Ergebnis ihrer Bemühungen dokumentieren.

a) Grundsätzlich gehört es zu einem angemessenen Ermittlungsaufwand der Verfolgungsbehörde, den Fahrzeughalter unverzüglich, d. h. regelmäßig innerhalb von zwei Wochen von der mit seinem Kraftfahrzeug begangenen Zuwiderhandlung zu benachrichtigen (vgl. BVerwG, U. v. 13.10.1978 - VII C 77.74 - Buchholz 442.16 § 31a StVZO Nr. 5). Die Wahrscheinlichkeit einer weiterführenden Auskunft des Halters über den Fahrzeugführer sinkt wegen des nachlassenden Erinnerungsvermögens mit zunehmendem Zeitabstand zur begangenen Ordnungswidrigkeit. Die Zweiwochenfrist jedoch gilt nicht für vom Regelfall abweichende Gestaltungen, in denen bei typisierender Betrachtung auch eine spätere Anhörung zur effektiven Rechtsverteidigung genügt. Gleiches gilt, wenn feststeht, dass die Rechtsverteidigung des Fahrzeughalters durch dessen verzögerte Anhörung nicht beeinträchtigt worden ist.

Die an das Landratsamt Bayreuth übermittelten Unterlagen der Stadt Chemnitz enthalten ein an die Klägerin adressiertes Anhörungsschreiben vom 4. Februar 2014 und ein Erinnerungsschreiben vom 7. März 2014, deren Zugang die Klägerin bestreitet. Beide Schreiben wurden jedenfalls nicht mit Zustellungsnachweis und auch nicht per Einschreiben versandt. In den Akten befinden sich auch keine Auslaufvermerke oder Datenauszüge, die den Versand belegen würden (zu diesem Erfordernis vgl. HessVGH, U. v. 22.3.2005 - 2 UE 582/04 - NJW 2005, 2411 = juris Rn. 27; NdsOVG, B. v. 10.3.2006 - 12 ME 48/06 - juris Rn. 12; OVG Berlin-Bbg, B. v. 21.1.2013 - OVG 1 S 50.12 - juris Rn. 4; Haus in Haus/Krumm/Quarch, Gesamtes Verkehrsrecht, 1. Auflage 2014, § 31a StVZO Rn. 69). Soweit der Beklagte hierzu mit der Berufungsbegründung eine Bestätigung der Sachbearbeiterin der Stadt Chemnitz vom 5. Mai 2015 vorgelegt hat, wonach der Zeugenfragebogen am 4. Februar 2014 „über das Rechenzentrum gedruckt wurde und in den Postauslauf ging“ und das Schreiben vom 7. März 2014 „am Arbeitsplatz gedruckt und von mir persönlich kuvertiert und in den Postversand gegeben“ wurde, ist der Versand hierdurch nicht hinreichend nachgewiesen, zumal sich die Sachbearbeiterin der Mitteilung der Landesanwaltschaft Bayern vom 10. Dezember 2015 zufolge an den Inhalt eines Telefonats am 28. April 2014 mit dem Polizeirevier Mittweida in der gleichen Angelegenheit nicht mehr erinnern kann. Unter diesen Umständen erscheint es zwar nicht völlig ausgeschlossen, aber nach allgemeiner Lebenserfahrung eher unwahrscheinlich, dass der Sachbearbeiterin ein in den Akten nicht dokumentierter Routinevorgang wie der Versand einfacher Schreiben nach mehr als einem Jahr noch in Erinnerung geblieben ist.

Gleichwohl deutet vieles darauf hin, dass die Klägerin das Anhörungsschreiben der Stadt Chemnitz vom 4. Februar 2014 und das Erinnerungsschreiben vom 7. März 2014 erhalten hat. Zu einer förmlichen Zustellung war die Stadt Chemnitz nicht verpflichtet (§ 50 Abs. 1 Satz 1 OWiG). Zwar trägt die Verfolgungsbehörde die Beweislast für die rechtzeitige Anhörung und den Zugang des Anhörungsschreibens (BayVGH, B. v. 10.10.2006 - 11 CS 06.607 - juris Rn. 19; B. v. 30.9.2008 - 11 CS 08.1953 - juris Rn. 5). Auch ist die Zugangsfiktion gemäß § 1 Satz des Gesetzes zur Regelung des Verwaltungsverfahrens- und des Verwaltungszustellungsrechts für den Freistaat Sachsen vom 19. Mai 2010 (SächsGVBl. S. 142), zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. Juli 2013 (SächsGVBl. S. 503), i. V. m. § 41 Abs. 2 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG), wonach ein schriftlicher Verwaltungsakt bei (formloser) Übermittlung durch die Post im Inland am dritten Tag nach der Aufgabe zur Post als bekannt gegeben gilt, vorliegend weder unmittelbar noch entsprechend anwendbar, da das Verwaltungsverfahrensgesetz für die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten nicht gilt (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG) und die Zugangsfiktion nicht Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens ist (vgl. BayVGH, B. v. 10.10.2006 u. v. 30.9.2008, a. a. O.).

Eine Behörde kann ihrer Beweispflicht hinsichtlich des Zugangs jedoch auch nach den Grundsätzen des Beweises des ersten Anscheins genügen, wenn sie Tatsachen vorträgt, aus denen nach allgemeiner Lebenserfahrung geschlossen werden kann, dass der Empfänger einen Bescheid oder ein Schreiben tatsächlich erhalten haben muss (vgl. BayVGH, B. v. 6.7.2007 - 7 CE 07.1151 - NVwZ-RR 2008, 252 - juris Rn. 8; B. v. 11.5.2011 - 7 C 11.232 - juris Rn. 2; SächsOVG, B. v. 16.7.2012 - 3 A 663/10 - juris Rn. 7; SaarlOVG, B. v. 7.11.2011 - 3 B 371/11 - NVwZ-RR 2012, 131 - juris Rn. 5; VG Düsseldorf, U. v. 24.5.2012 - 6 K 8411/10 - juris Rn. 32). Vorliegend wurden beide Schreiben an die Klägerin korrekt adressiert und sind nicht als unzustellbar in Rücklauf gekommen. Die Klägerin hat den Zugang auch lediglich pauschal bestritten und keinen atypischen Geschehensablauf schlüssig vorgetragen, aus dem sich Anhaltspunkte dafür ergeben, dass ihr die Schreiben - ihren Versand unterstellt - nicht zugegangen sind und dass sie etwa im Postbetrieb verloren gegangen sein könnten. Auch die von der Polizei dokumentierte Äußerung ihres telefonisch kontaktierten Ehemanns vom 28. März 2014, „sie könnten“ (und nicht „er könne“, wie in der Berufungserwiderung vom 24.7.2015 behauptet) „zu der Geschwindigkeitsüberschreitung nichts sagen“, da das Fahrzeug hauptsächlich durch den Sohn genutzt werde, spricht dafür, dass die Klägerin zumindest eines der beiden Schreiben erhalten hat. Aufgrund der verbliebenen und vom Beklagten nicht ausgeräumten Zweifel daran, dass die beiden Schreiben überhaupt versandt wurden, kann jedoch nicht ohne Weiteres von deren Zugang ausgegangen werden. Die Stadt Chemnitz als Verfolgungsbehörde hat die Klägerin persönlich als Fahrzeughalterin auch nicht anderweitig vor Eintritt der Verfolgungsverjährung von der begangenen Ordnungswidrigkeit und den Ermittlungen in Kenntnis gesetzt.

b) Die Frage des Zugangs des Anhörungs- und Erinnerungsschreibens und einer sich daraus ergebende Verletzung der Mitwirkungspflicht der Klägerin kann jedoch offen bleiben, da die nicht als überobligatorisch anzusehenden Ermittlungen der Polizeidienststelle Mittweida hinsichtlich des Beifahrers als Zeugen nicht ausreichend waren oder jedenfalls nicht entsprechend dokumentiert wurden. Somit fehlt es an der erforderlichen Kausalität einer etwaigen Verweigerung der Mitwirkung durch die Klägerin für die Nichtfeststellbarkeit des Fahrers vor Ablauf der Verjährungsfrist hinsichtlich der begangenen Ordnungswidrigkeit.

aa) Zwar weist die Landesanwaltschaft Bayern zu Recht darauf hin, dass es dem Fahrzeughalter obliegt, sich vor der Überlassung des Fahrzeugs an einen ihm unbekannten Fahrer über dessen Identität zu vergewissern und sich hierüber Notizen zu machen. Eine Verletzung dieser Obliegenheit rechtfertigt im Falle der Nichtfeststellbarkeit eines Fahrers, der mit dem Fahrzeug eine Zuwiderhandlung gegen Verkehrsvorschriften begangen hat, in der Regel die Anordnung einer Fahrtenbuchauflage (BayVGH, B. v. 8.3.2013 - 11 CS 13.187 - juris Rn. 22; B. v. 6.5.2010 - 11 ZB 09.2947 - juris Rn. 8; B. v. 6.3.2008 - 11 CS 07.3451 - juris Rn. 24). Das entbindet die Verfolgungsbehörde jedoch nicht davon, zumindest naheliegende und mit wenig Aufwand realisierbare Ermittlungen zur Fahrerfeststellung durchzuführen und zu dokumentieren.

bb) Den Unterlagen der Polizeiinspektion Bayreuth-Land ist zu entnehmen, dass sie den Ehemann und den Sohn der Klägerin telefonisch kontaktiert und dass der Sohn der Klägerin am 4. April 2014 bei der Polizeiinspektion vorgesprochen hat. Er scheide als Fahrer aus und habe angegeben, diesen nicht zu kennen, wohl aber den mit ihm befreundeten Beifahrer C., der eventuell Angaben zum Fahrer machen könne. Hier hätte es nahegelegen, den Sohn der Klägerin zu fragen, wem er das Fahrzeug überlassen hat, und die Antwort festzuhalten. Der Aktenvermerk der Polizeiinspektion Bayreuth-Land vom 8. April 2014 enthält hierzu jedoch ebenso wie das Amtshilfeersuchen vom 9. April 2014 an das Polizeirevier Mittweida keine Angaben. Da die Landesanwaltschaft Bayern mit Schreiben vom 10. Dezember 2015 auf gerichtliche Nachfrage mitgeteilt hat, bei der Polizeiinspektion Bayreuth-Land seien keine weiteren Dokumente über die Einvernahme vorhanden und die Polizeibeamten könnten sich auch nicht mehr an darüberhinausgehende Einzelheiten erinnern, bleibt unklar, ob diese dem Sohn der Klägerin die sich aufdrängende Frage, wem er das Fahrzeug überlassen hat, überhaupt gestellt oder ob sie lediglich dessen Antwort nicht dokumentiert haben. In beiden Fällen läge jedoch ein Versäumnis naheliegender Ermittlungen vor, das sich die Verfolgungsbehörde zurechnen lassen muss und das Zweifel daran aufkommen lässt, ob die Fahrerfeststellung i. S. v. § 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO unmöglich war.

cc) Unabhängig davon steht der Fahrtenbuchauflage jedenfalls entgegen, dass die knapp zwei Wochen vor Eintritt der Verfolgungsverjährung um Amtshilfe ersuchte Polizeidienststelle Mittweida nicht dokumentiert hat, was sie nach Erhalt der Unterlagen am 9. April 2014 unternommen hat, um den Beifahrer des Fahrzeugs zur Person des Fahrers zu befragen. Die Mitteilung vom 29. April 2014 an die Stadt Chemnitz, der Fahrer habe in der zur Verfügung stehenden Zeit nicht ermittelt werden können, enthält hierzu keine Angaben. Es hätte jedoch vor Eintritt der Verfolgungsverjährung gemäß § 26 Abs. 3 StVG i. V. m. § 31 Abs. 3 Satz 1 OWiG am 22. April 2014 ausreichend Zeit bestanden, den Beifahrer C. an seiner Nebenwohnung aufzusuchen oder ihn schriftlich aufzufordern, bei der Polizeidienststelle vorzusprechen. Die dann unter Umständen noch vor Verjährungseintritt mögliche erste Vernehmung des Fahrers, die Bekanntgabe, dass gegen ihn das Ermittlungsverfahren eingeleitet ist, oder die Anordnung dieser Vernehmung oder Bekanntgabe hätte zur Unterbrechung der Verfolgungsverjährung geführt (§ 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 OWiG). Entgegen der Auffassung des Beklagten kann mangels Angaben über die durchgeführten Ermittlungen auch nicht ohne Weiteres davon ausgegangen werden, aus der Formulierung im Schreiben des Polizeireviers Mittweida vom 29. April 2014, der Fahrer habe in der zur Verfügung stehenden Zeit nicht ermittelt werden können, ergebe sich eindeutig, dass solche ergebnislos gebliebenen Ermittlungen tatsächlich stattgefunden hätten.

Dem kann der Beklagte auch nicht mit Erfolg entgegenhalten, das Amtshilfeersuchen an das Polizeirevier Mittweida und die dortigen Bemühungen hinsichtlich einer Befragung des Beifahrers seien als überobligatorische Ermittlungen anzusehen, die der Fahrtenbuchauflage nicht entgegen stünden. Zwar hat der Senat erst jüngst bestätigt, dass die Fahrerfeststellung auch bei fehlgeschlagenen überobligatorischen Ermittlungsmaßnahmen als unmöglich anzusehen ist (BayVGH, B. v. 25.1.2016 - 11 CS 15.2576 - juris Rn. 20). Allerdings ist zumindest der einmalige Versuch, den Beifahrer an seiner Nebenwohnung zu erreichen und zur Identität des Fahrers zu befragen, hier nicht als überobligatorisch anzusehen. Die Polizei Mittweida kannte den Namen und die Adresse des Beifahrers, der Angaben zum Fahrer hätte machen können. Es handelte sich um einen konkreten und vielversprechenden Ermittlungsansatz, dem die Polizei mit vergleichsweise geringem Aufwand hätte nachgehen können. Wäre der Beifahrer an seiner Nebenwohnung nicht angetroffen worden und hätte er auch auf eine Aufforderung zur Vorsprache nicht reagiert, wären weitere Bemühungen allerdings als überobligatorisch anzusehen. Unter den gegebenen Umständen ist jedoch nicht auszuschließen, dass die Fahrerfeststellung auch ohne Mitwirkung der Klägerin mit geringem Aufwand möglich gewesen wäre. Damit wäre aber nicht (nur) deren etwaige Verweigerung der Mitwirkung an der Aufklärung, sondern auch der unterbliebene oder zumindest nicht dokumentierte Versuch der Polizei, den Beifahrer zu befragen, für die Unmöglichkeit der Fahrerfeststellung kausal. Die Voraussetzungen für eine Fahrtenbuchauflage gemäß § 31a Abs. 1 Satz 1 StVZO lagen daher nicht vor.

2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 ff. ZPO.

3. Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung schriftlich einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Beschluss:

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 2.400,- Euro festgesetzt (§ 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. Nr. 46.11 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der 2013 aktualisierten Fassung).