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Verwaltungsgericht Düsseldorf Urteil, 22. Jan. 2016 - 3 K 2472/14

ECLI:

ECLI:DE:VGD:2016:0122.3K2472.14.00

bei uns veröffentlicht am

22.01.2016

Verwaltungsgericht Düsseldorf Urteil, 22. Jan. 2016 - 3 K 2472/14

ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht Düsseldorf Urteil, 22. Jan. 2016 - 3 K 2472/14

Rechtsgebiete

Baugenehmigung

Bebauungsplan

Nutzungsuntersagung und -änderung

andere

Verwaltungsrecht

Gericht

Tenor

Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Werbeerlaubnis vom 11. Dezember 2013 (mit späteren Änderungen) hinsichtlich der Bestimmungen der Ziffern II. 1, 3, 4 und 13 des Bescheides der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibt es bei der der Klägerin durch den vorgenannten Bescheid erteilten Werbeerlaubnis mit sämtlichen Nebenbestimmungen.Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu ¼ und der Beklagte zu ¾.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen einen Teil solcher Nebenbestimmungen, die ihr im Zusammenhang mit einer Werbeerlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet auferlegt wurden.

Sie ist eine in Malta ansässige Firma, die als gewerbliche Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig ist. Am 8. Oktober 2013 erhielt sie durch das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr eine Erlaubnis für die gewerbliche Glücksspielvermittlung in den einzelnen Ländern bis einschließlich 7. Oktober 2018.

Am 11. Dezember 2013 beantragte sie bei dem Beklagten eine Erlaubnis, für ihr Angebot im Internet zu werben. Dieser Antrag wurde im weiteren Verlauf mehrfach modifiziert.

Der Beklagte fertigte einen Bescheidentwurf für eine solche Werbeerlaubnis an und legte diesen zunächst dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor.

Dieses Gremium besteht aus 16 Mitgliedern, die jeweils von den Ländern entsandt werden. Es dient den zuständigen Behörden als Organ zur Erfüllung ländereinheitlich durchzuführender Aufgaben im Glücksspielrecht (§ 9a Abs. 5 GlüStV). Zu diesen zählt auch die gemäß § 9a Abs. 2 S. 1 Nr. 1 GlüStV dem Beklagten obliegende Erteilung von Erlaubnissen für Werbung für Lotterien und Sportwetten im Internet und im Fernsehen. Das Verfahren des Glücksspielkollegiums ist nicht öffentlich und seine Entscheidungen erfolgen mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV). Während die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV im Innenverhältnis gegenüber der zuständigen Behörde – hier der Bezirksregierung Düsseldorf für den Beklagten – bindend sind, tritt im Außenverhältnis hingegen allein diese auf. Sie nimmt die Glücksspielaufsicht im Sachzusammenhang mit Werbeerlaubnissen für alle Länder wahr und ist befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken (§ 9a Abs. 3 S. 1 GlüStV).

Das Glücksspielkollegium beschloss am 19. / 20. Februar 2014 ausweislich des Entwurfs der Niederschrift zu Tagesordnungspunkt TOP 7a Werbeerlaubnis (NW mit Vorlage):„1. O. Lotto Ltd.: Es wird folgender Beschluss gefasst: Das Glücksspielkollegium stimmt dem Erlaubnisentwurf in der Fassung vom 03. Februar 2014 (Anlage zu TOP 7a) zu. (15 : 1 (SH) : 0).“

Daraufhin erteilte der Beklagte mit Bescheid vom 10. März 2014 der Klägerin auf Basis der Vermittlungserlaubnis des Landes Niedersachsen eine „Rahmenerlaubnis Werbung für Vermittlung von Lotterien“. Diese umfasst die Erlaubnis, für die Lotterien „Lotto 6 aus 49“, „Eurojackpot“, „Glücksspirale“, „Spiel 77“ und „Super 6“ im Internet zu werben. Im Übrigen lehnte er den Antrag ab. Die Erlaubnis wurde gemäß Ziffer I. 2 des Bescheides bis zum 9. März 2016 befristet. Unter Ziffer II. enthält der Bescheid unter anderem die folgenden „Inhalts- und Nebenbestimmungen“:

„1. Die Werberichtlinie gem. § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV (Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen – Nr. 2 vom 31. Januar 2013, MBl. NRW. 2013 S. 37), insbesondere § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 in Verbindung mit § 4 Abs. 2 (unerlaubte Werbung), § 6 (Medien sowie Werbegestaltungen, die primär Minderjährige ansprechen), § 11 (Internet) und § 13 (Pflichthinweise) ist einzuhalten.

(…)

3. Werbung, die die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften, die Gewinne verführerisch in Aussicht stellen, erhöht, ist unzulässig. Sie ist maßvoll und strikt auf das zur jeweiligen Zielerreichung Erforderliche zu begrenzen.

4. Werbung, die im Hinblick auf die Teilnahmemöglichkeiten an einem Glücksspiel Zeitdruck suggeriert, ist unzulässig.

(…)

13. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis bleibt für den Fall der Nichteinhaltung der Bestimmungen der Werberichtlinie oder der Nebenbestimmungen dieser Erlaubnis vorbehalten. Ebenfalls bleibt die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen vorbehalten. Die allgemeinen Widerrufsvorbehalte nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV und § 49 VwVfG NW bleiben unberührt.“

Zur Begründung führte der Beklagte aus, die Bestimmungen dienten zur Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen der Erlaubnis unter Berücksichtigung der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV. Im Einzelnen begründete er die Ziff. II. 1 insbesondere damit, dass gemäß § 4 Abs. 2 S. 2 i. V. m. § 4 Abs. 1 Nr. 1 Werbe-RL der Einsatz von Triggern (suchtauslösende Schlüsselreize, die bei pathologischen Spielern das Verlangen zu spielen auslösen) nicht erlaubt sei. Bezüglich Ziff. II. 3 führte er beispielhaft Werbung an, die dem durchschnittlichen Empfänger eine in materieller Hinsicht dauerhaft sorgenfreie Zukunft in Aussicht stelle. Werbung suggeriere nach Ziff. II. 4 dann Zeitdruck, wenn beispielsweise ein Jackpot beworben würde, bei dem wiederholt auf eine nur noch zeitlich begrenzt bestehende Gewinnmöglichkeit hingewiesen werde (z. B. in Form eines Countdowns).

Am 10. April 2014 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Werbeerlaubnis ohne die vorgenannten Nebenbestimmungen zu erhalten.

Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheides durch den – lediglich eine Änderung der nicht streitgegenständlichen Ziff. II. 7 erfassenden – Änderungsbescheid vom 19. Februar 2015 verfolgt die Klägerin ihr Begehren, nunmehr unter Einbeziehung dieses Bescheides, weiter.

Zur Begründung führt sie aus, dass sie einen Anspruch auf die Erteilung einer weitgehend unbeschränkten Werbeerlaubnis habe.

Der Erlaubnisvorbehalt in § 5 Abs. 3 GlüStV verstoße gegen höherrangiges Recht und stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit und eine diskriminierende Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) dar, weil er ohne hinreichend sachlichen Grund bestimmte Werbeformen unter Verbot und Befreiungsvorbehalt stelle, andere Werbeformen gänzlich verschone. Es bestehe kein nachvollziehbarer Grund für das Erfordernis einer zusätzlichen Werbeerlaubnis, wenn bereits eine Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien erteilt worden sei. Dies gelte insbesondere im Hinblick darauf, dass solche Anbieter, die sich auf die Vermittlung von Lotterien im Internet beschränkten, anders als solche, die terrestrisches Lotteriespiel vermittelten, auf die Werbung über das Internet angewiesen seien. Daher sei eine verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass ein Rechtsanspruch auf die werbende Tätigkeit bestehe und eine schlichte Anzeige ausreiche, geboten.

Die angegriffenen Nebenbestimmungen seien überdies rechtswidrig.

Das für die Erteilung der Werbeerlaubnis intern zuständige Glücksspielkollegium habe keine ausreichende eigene Begründung gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV hinsichtlich des Beschlusses zur Zustimmung der streitgegenständlichen Rahmenerlaubnis vorgelegt.

Die den Nebenbestimmungen zugrunde gelegte Werberichtlinie sei rechtswidrig. Die Ermächtigungsgrundlage zum Erlass der Werberichtlinie (§ 5 Abs. 4 GlüStV) sei verfassungswidrig, da in einer föderalen Kooperation bei Hoheitsakten mit Außenwirkung eine Zurechnung zu einem einzelnen Land und nicht bloß zu einer Ländergesamtheit notwendig sei. Ohnehin überschreite die Werberichtlinie die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung. So konkretisiere die Werberichtlinie nicht nur, sondern stelle vielmehr in ihrem § 14 ein detailliertes Erlaubnisverfahren auf. Nach diesem bestehe eine Vorlagepflicht hinsichtlich des Werbekonzepts, die nicht mit dem Zensurverbot nach Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG vereinbar sei. Auch andere Vorschriften, unter anderem § 4 Werbe-RL, gingen über das hinaus, was die Werberichtlinie entsprechend ihrer Ermächtigungsgrundlage regeln dürfe. Die Werberichtlinie sei überdies wegen Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht nicht anwendbar und des Weiteren auch nichtig, weil das Glücksspielkollegium diese aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht mit bindender Wirkung für alle Länder habe erlassen dürfen.

Die Nebenbestimmungen im Einzelnen seien zudem unbestimmt. Ziff. II. 1 verweise auf die Werberichtlinie in ihrer abstrakten Form. Eine Konkretisierung auf den Einzelfall fehle.

Die Bestimmung Ziff. II. 3 lasse nicht erkennen, ab wann eine Werbebotschaft als zugkräftig anzusehen sei; Ziff. II. 4 verdeutliche nicht hinreichend, wann von einer Werbung, die Zeitdruck suggeriert, ausgegangen werden könne. So bestehe insbesondere Unklarheit darüber, ob die Benennung der Lottoziehungstage entsprechend Ziff. II. 4 Zeitdruck hervorrufe. Überdies überschritten die beiden zuletzt genannten Nebenbestimmungen den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen, da sie mehr regelten als ihnen nach dem Glücksspielstaatsvertrag gewährt sei.

Die Bestimmung Ziff. II. 13 sei überdies – abgesehen davon, dass sie sich auf die rechtswidrige Werberichtlinie beziehe – deshalb rechtswidrig, weil sie unbestimmt und im Hinblick auf die als ausreichend anzusehenden gesetzlichen Widerrufsgründe unverhältnismäßig sei.

Die Klägerin beantragt,

1.29
die Bestimmungen in Ziff. II. 1 (Einhaltung der Werberichtlinie), in Ziff. II. 3 (Verbot der zugkräftigen Werbebotschaften), in Ziff. II. 4 (Verbot des Suggerierens von Zeitdruck) und in Ziff. II. 13 (Widerrufsvorbehalt) aus dem Erlaubnisbescheid der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 aufzuheben.
2.30
hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, ihr die beantragte Erlaubnis ohne Beschränkung in Form der Bestimmungen in Ziff. II. 1, Ziff. II. 3, Ziff. II. 4 und Ziff. II. 13 zu erteilen und zugleich den Bescheid vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen im Erlaubnisbescheid und führt ergänzend aus, die Ausgestaltung des § 5 Abs. 3 GlüStV als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei rechtmäßig. Eine sachliche Differenzierung zwischen den verschiedenen Werbeformen ergebe sich daraus, dass Werbung im Fernsehen und im Internet größere Breitenwirkung entfalte als Werbung über andere Medien und dort gesendete Beiträge häufig speziell auf Jugendliche und andere gefährdete Gruppen ausgerichtet seien. Eine bloße Anzeigepflicht und Überwachung bereits bestehender Werbung habe nicht dieselbe Effizienz wie eine präventive Zulassungskontrolle.

Zu bedenken sei überdies, dass vor dem neuen GlüStV 2012 Internetwerbung für Glücksspiel vollständig verboten gewesen sei und mit der Lockerung in Form des Erlaubnisvorbehalts gerade dem Umstand Rechnung getragen werde, dass einige Glücksspielangebote im Internet nunmehr zulässig seien.

Auf eine Verletzung des Begründungserfordernisses durch das Glücksspielkollegium nach § 9a Abs. 8 GlüStV könne sich die Klägerin nicht berufen, da die Begründungspflicht allein intern gegenüber der Erlaubnisbehörde bestehe, nicht aber gegenüber dem Erlaubnisempfänger.

Auch sei die Werberichtlinie nicht rechtswidrig. Das Glücksspielkollegium sei legitimiert gewesen, diese zu erlassen. Die ermächtigenden Regelungen in § 9a GlüStV dienten dazu, eine Zersplitterung der Aufsichtsstrukturen zu vermeiden und klare, einheitliche Entscheidungen herbeizuführen, wobei nach außen die Zuständigkeit bei den einzelnen Landesbehörden bleibe. Ein Eingriff in die Eigenstaatlichkeit der Länder liege nicht vor, da das Glücksspielkollegium durch die jeweiligen Landesgesetze demokratisch legitimiert sei und im Übrigen auf diese Weise ein angemessener Ausgleich zwischen Demokratieprinzip und Bundesstaatsprinzip ermöglicht werde. Das Grundgesetz schreibe nicht vor, dass jedes Land seine Kompetenzen selber ausführen müsse. Das Glücksspielkollegium für sich genommen sei überdies auch eine mit der Verfassung vereinbare Institution.

Die Werberichtlinie überschreite nicht die Grenzen ihrer gesetzlichen Ermächtigung in § 5 Abs. 4 GlüStV. Selbst die Vorlagepflicht in § 14 Werbe-RL stelle nur eine unter die Ermächtigung fallende Konkretisierung des Verfahrens dar. Eine Vorabzensur sei in diesem Zusammenhang ebenfalls zu verneinen. Vorgelegt werden müsse lediglich ein grobes Werbekonzept.

Zudem liege keine Notifizierungspflicht hinsichtlich der Werberichtlinie vor. Bei letzterer handele es sich lediglich um eine Konkretisierung des § 5 GlüStV. Der GlüStV sei aber bereits notifiziert.

Die Einwände gegen die Bestimmtheit der angegriffenen Nebenbestimmungen seien zurückzuweisen. Die Anordnung in Ziff. II. 1 sei ausreichend konkret, da die dort in Bezug genommene Werberichtlinie aus sich heraus verständlich und bestimmt genug sei und im Übrigen eine weitergehende Erklärung in der Begründung des Bescheides erfolgt sei.

Die Nebenbestimmungen Ziff. II. 3 und II. 4 bedürften einer Auslegung, was der Bestimmtheit jedoch nicht entgegenstehe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage hat in der Sache in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

Der auf die isolierte Aufhebung der angegriffenen Bestimmungen der Erlaubnis gerichtete Hauptantrag ist unzulässig. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist vorliegend nicht statthaft. Zwar ist grundsätzlich eine isolierte Anfechtungsklage gegen sämtliche Formen von Nebenbestimmungen zulässig und erst im Rahmen der Begründetheit zu überprüfen, ob ein Anfechtungsbegehren zur isolierten Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung eines Verwaltungsaktes führen kann.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, 221-227, juris Rn. 25.

Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet.

Vgl. BVerwG, a. a. O.

Das ist hier der Fall. Die begünstigende Werbeerlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden Nebenbestimmungen behandelt werden. Es ist offenkundig, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Rahmenerlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde.

Vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13 -, juris Rn. 35; Sächs. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 1 A 389/12 -, juris Rn. 26.

Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet, § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV. Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer solchen Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit Nebenbestimmungen abhängen. Der Beklagte hat in seinem Bescheid deutlich gemacht, dass die mit der Erlaubnis festgesetzten Nebenbestimmungen insgesamt erforderlich seien, um die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV und der Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV sicherzustellen. Die Werbeerlaubnis, über die der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hatte, wäre somit ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe durch die Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte.

Der Auffassung, welche die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch in derartigen Fällen sowohl mit dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO als auch mit der möglichen Anwendbarkeit von §§ 48 ff. VwVfG NRW hinsichtlich des Restverwaltungsaktes begründet, ist entgegenzuhalten, dass das Gericht entgegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) auf diese Weise dem Beklagten sehenden Auges einen (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakt aufdrängen würde.

Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 36; Sächs. OVG, a. a. O.

Zu einer abweichenden Bewertung und Durchbrechung des vorgenannten Verfassungsgrundsatzes vermag der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung betonte Gesichtspunkt der derzeit mangelnden Arbeitsfähigkeit des Glücksspielkollegiums (und die daraus folgende Unmöglichkeit einer zeitnahen Neubescheidung des Antrags auf Erteilung einer Werbeerlaubnis) schon deshalb nicht zu führen, weil auch ein Aufhebungsurteil hinsichtlich der angegriffenen Nebenbestimmungen nicht sofort vollstreckbar wäre.

Der zulässige Hilfsantrag ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

Zwar hat die Klägerin mangels gebundener Entscheidung oder Ermessensreduzierung auf Null keinen Anspruch auf Erteilung einer Werbeerlaubnis ohne die angegriffenen Nebenbestimmungen (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Jedoch ist die Rahmenerlaubnis „Werbung für Vermittlung von Lotterien“ vom 10. März 2014 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Mangels Spruchreife kann der Beklagte nur dazu verpflichtet werden, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der Bestimmungen Ziff. II. 1, 3, 4 und 13 des Bescheides der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO). Der Antrag auf Neubescheidung ist im Hilfsantrag enthalten.

Auf die Erteilung einer unbeschränkten Werbeerlaubnis besteht kein Anspruch. Die Entscheidung über die Erteilung der Werbeerlaubnis ist ins Ermessen der zuständigen Behörde gestellt. Gemäß § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV ist Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet – wie bereits oben dargestellt – grundsätzlich verboten. Abweichend davon können die Länder gemäß § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV jedoch zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 Werbung für Lotterien im Internet unter Beachtung der Grundsätze in § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV erlauben. Ergänzend dazu kann die Erlaubnis gemäß § 9 Abs. 4 S. 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 2 VwVfG NRW mit Nebenbestimmungen versehen werden.

Die Bedenken der Klägerin hinsichtlich der Verfassungsgemäßheit und der Europarechtskonformität der Ermächtigungs- und potentiellen Anspruchsgrundlage § 5 Abs. 3 GlüStV teilt das Gericht nicht.

Weder liegt ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor.

Hinsichtlich der Vereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1 GG sei auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts hingewiesen, welches insofern von der Verfassungsgemäßheit des unbeschränkten Werbeverbots in der Vorgängerregelung des GlüStV ausgeht.

Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 30. September 2013 - 1 BvR 3196/11 -, juris Rn. 23 ff.

Die tragenden Gedanken dieser Rechtsprechung lassen sich auch hier heranziehen, da sie erst recht für die aktuelle, wegen des Erlaubnisvorbehalts weniger tiefgehend in Grundrechte eingreifende Regelung des § 5 Abs. 3 GlüStV n. F. gelten müssen.

Vgl. Bayer. VerfGH, Entscheidung vom 25. September 2015 - Vf. 9-VII-13, Vf. 4-VII-14, Vf. 10-VII-14 -, juris Rn. 205; VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 -, juris Rn. 72 ff.; VG Berlin, a. a. O., Rn. 41.

Ein verfassungswidriger Eingriff in Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht ersichtlich, weil die Differenzierung zwischen den verschiedenen Medien für Werbung aufgrund der besonderen Reichweite von Internetwerbung gerechtfertigt ist.

Das Werbeverbot mit Erlaubnisvorbehalt ist auch mit Art. 56 Abs. 1 AEUV vereinbar. Die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit dient in kohärenter Weise unionsrechtlich geschützten Zielen des Allgemeinwohls (u. a. Suchtbekämpfung, Jugend- und Spielerschutz, vgl. § 1 GlüStV).

Vgl. Hamburg. OVG, Beschluss vom 25. März 2008 - 4 Bs 5/08 -, juris Rn. 28; Bayer. VGH, Beschluss vom 8. Juli 2013 - 7 CS 13.929 -, juris Rn. 12 ff.; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5/10 -, BVerwGE 140, 1-22, juris Rn. 34 ff.; OVG NRW, Urteil vom 25. Februar 2014 - 13 A 3027/11 -, juris, Rn. 69 ff. m. w. N.

Das Gericht verkennt nicht, dass die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Internet aus tatsächlichen Gründen in der Regel mit deren Bewerbung zusammenfällt. Doch ungeachtet einer Erlaubnis zur Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet ist ein Erlaubnisvorbehalt hinsichtlich werbender Maßnahmen gerechtfertigt, weil es einer Regulierung der Bewerbung bedarf, die über die reine Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet weit hinausgeht.

Das behördliche Ermessen ist nicht auf Null reduziert. Weder Verfassungs- noch Unionsrecht führen aus oben genannten, auf den Einzelfall übertragbaren Gründen zu einer zwingenden Entscheidung dahingehend, dass der Klägerin eine unbeschränkte Werbeerlaubnis zu erteilen ist.

Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 40 ff.

Jedoch ist über die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen neu zu entscheiden, da die Rahmenerlaubnis „Werbung für Vermittlung von Lotterien“ vom 10. März 2014 rechtswidrig ist (§ 113 Abs. 5 S. 1 und 2 VwGO). Sie ist ermessensfehlerhaft ergangen. Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Rahmenerlaubnis, zum anderen aus deren Verknüpfung mit teilweise rechtswidrigen Nebenbestimmungen.

Gemäß § 114 S. 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.

Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt.

Vgl. Schenke, in: Kopp / Schenke, Kommentar, VwGO, 21. Auflage 2015, § 114 Rn. 15, 47 f.

Eine solche unzureichende Begründung liegt hier vor. Hierzu kann auf die in einer vergleichbaren Konstellation gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin, denen sich das Gericht in Bezug auf den hiesigen Sachverhalt anschließt, verwiesen werden:

„Hier liegt ein Ermessensausfall vor. Indiz für einen Ermessensausfall ist die fehlende Begründung einer Entscheidung (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 56). Dies gilt auch dann, wenn die Entscheidung einer beteiligten Stelle, die interne Bindungswirkung entfaltet, nicht begründet ist. So liegt der Fall hier. Das Land Nordrhein-Westfalen erteilt gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren die Erlaubnis für Werbung für Lotterien im Internet und Fernsehen nach § 5 Abs. 3 GlüStV. Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV). Gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV, den das Glücksspielkollegium wörtlich in § 4 Abs. 4 S. 1 und S. 2 seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung übernommen hat, hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Von dieser gesetzlichen Begründungspflicht konnte sich das Glücksspielkollegium auch nicht dadurch befreien, dass es in § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung regelt, dass von einer Aufnahme der Gründe in die Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt. Der Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV lässt sich dabei nicht entnehmen, dass der Beschluss selbst ausführliche Erwägungen enthalten muss. Für die allgemeine Begründungspflicht in § 39 VwVfG ist anerkannt, dass auch Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – BVerwG 1 B 213.86 -, NVwZ 1987, 504; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, Rn. 18, juris). Nach der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach § 35 Abs. 9 S. 3 und S. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) genügt es, wenn sich die Kommissionsmitglieder eine Beschlussvorlage im Wege der Verweisung oder Bezugnahme zu eigen machen, wobei allerdings die Verweisung wie auch der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen muss (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13 -, Rn. 35 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 -, Rn. 42 ff.; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 -, Rn. 27; juris).

Die Einwände des Beklagten gegen eine Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag greifen nicht durch. Zunächst steht ihnen der erklärte Wille des Gesetzgebers entgegen, der die Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV den entsprechenden Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages bewusst nachempfunden hat (vgl. die Erläuterungen zu § 9a GlüStV, a.a.O., S. 81). Auch hat die rundfunkrechtliche Rechtsprechung, dessen Kenntnis auch dem Gesetzgeber unterstellt werden darf, einen unheilbaren Verfahrensfehler nicht nur bei spezifisch mit Sachverständigen besetzten Gremien wie der Kommission für den Jugendmedienschutz (KJM) angenommen, sondern gerade auch für Kommissionen, die sich aus allgemeinen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzen, wie die ZAK. Schließlich und vor allem stützt sich die Rechtsprechung auf das Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG. Hiernach muss dem Adressaten einer behördlichen Entscheidung erkennbar sein, aus welchen Gründen die Entscheidung getroffen worden ist. Nur so wird er in die Lage versetzt, gegen die Entscheidung auch wirksam vorgehen zu können. Bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes handelt es sich jedoch um ein allgemeines Gebot, welches damit auch vorliegend Geltung beansprucht.“

VG Berlin, a. a. O., Rn. 49 - 50.

Der Beklagte ist gemessen an diesen Anforderungen seiner sich in der Ermessensausübung widerspiegelnden Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG NRW nur unzureichend nachgekommen. Die eigenen Erwägungen des Beklagten sind im Hinblick auf die Bindungswirkung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV nicht ausreichend. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei dem Beschluss des Glücksspielkollegiums um einen internen Akt handelt, der gegenüber dem Adressaten, hier der Klägerin, keine Wirkung entfaltet. Die Bindungswirkung hat zur Folge, dass die Erteilung der Werbeerlaubnis nicht Ausdruck einer eigenständig von dem Beklagten vorgenommenen Ermessensentscheidung ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beklagte den Entwurf für den streitgegenständlichen Verwaltungsakt zur Entscheidung beim Glücksspielkollegium eigenständig erarbeitet und vorgelegt hat, bevor über diesen in unveränderter Form beschlossen wurde. Eine Entwurfsfassung stellt lediglich einen unverbindlichen Entscheidungsvorschlag ohne abschließende Ermessensentscheidung dar. Dies gilt insbesondere, wenn eine weitere und vor allem bindende Entscheidung einer bisher unbeteiligten Institution (hier des Glücksspielkollegiums) zu erfolgen hat. Insofern hätte es, um die Begründung und die Ermessensentscheidung des Beklagten transparent, nachvollziehbar und nachprüfbar zu gestalten, einer Einbeziehung der Begründung des Glücksspielkollegiums für die Erteilung der streitgegenständlichen Werbeerlaubnis bedurft. Abgesehen davon, dass eine solche Einbeziehung vorliegend fehlt, ergibt sich auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen, dass eine solche Begründung durch das Glücksspielkollegium tatsächlich erfolgt ist. Die lediglich als Entwurf vorliegende Niederschrift der Sitzung vom 19. / 20. Februar 2014 enthält keine begründenden Elemente. Es ist nicht ersichtlich, dass sich das Glücksspielkollegium mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt oder es sich gar die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Beklagten im Entwurf zu eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich auch nicht aus der Bezugnahme auf den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 03. Februar 2014“.

„(…) Denn die unveränderte Nennung des vorgeschlagenen Erlaubnisentwurfs lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. (…) Einen derartigen Nachweis vermag auch der Verweis auf § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums nicht zu erbringen. Denn allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Die Sitzungsniederschrift enthält jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 S. 2 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.“

VG Berlin, a. a. O., Rn. 51.

Entsprechend den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin kommt eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW – unabhängig von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – hier schon deshalb nicht in Betracht, weil eine nachträgliche Begründung nicht erfolgt ist.

Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 52.

Auch im Übrigen stellt sich die Werbeerlaubnis als ermessensfehlerhaft dar. Bei der Entscheidung über den Erlass der Nebenbestimmungen im Rahmen eines im Ermessen stehenden Verwaltungsaktes muss die Erlaubnisbehörde ebenfalls nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 VwVfG NRW zu erlassen ist. Einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen erweisen sich als rechtswidrig.

Zwar ist es unschädlich, die Werberichtlinie den Nebenbestimmungen zu Grunde zu legen. Die von der Klägerin vorgebrachten Einwände bezüglich der Rechtmäßigkeit der Werberichtlinie vermögen das Gericht nicht zu überzeugen.

So bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der Werberichtlinie in § 5 Abs. 4 GlüStV.

Der Einwand der Klägerin, § 5 Abs. 4 GlüStV sei mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, da es auch bei föderaler Kooperation erforderlich sei, die von den Ländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte mit Außenwirkung einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergemeinschaft zuzurechnen, trägt nicht. Die auf dieser Grundlage ergehenden Hoheitsakte sind einer konkreten Staatsgewalt zurechenbar. Grund hierfür ist, dass im Außenverhältnis zum Adressaten allein die Erlaubnisbehörde des jeweiligen Bundeslandes auftritt. Die Bestimmungen der Werberichtlinie werden als einzelne Auflagen in den Bescheid eingefügt. Die zuständige Erlaubnisbehörde macht sich somit den Inhalt der Werberichtlinie zu eigen und übernimmt hierfür die rechtliche Verantwortung.

Vgl. Pagenkopf, ZfWG 2015, 435 (440).

Im Übrigen ist von der Kompetenz des Glücksspielkollegiums zum Erlass der Werberichtlinie gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung GlüStV auszugehen (§ 9a Abs. 5 – 8 GlüStV). Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. Gemäß § 5 Abs. 4 S. 4 i. V. m. § 9a Abs. 5 – 8 GlüStV ist das Kollegium zum Erlass der Werberichtlinie ermächtigt. Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.

Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.

Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen „dritten Ebene“ neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.

Die mangelnde Notifizierung der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit ebenfalls nicht entgegen. Die Werberichtlinie ist nicht notifizierungspflichtig. Sie stellt lediglich eine Konkretisierung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV dar. Der Glücksspielstaatsvertrag selber wurde jedoch bereits notifiziert.

Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012.

In der in diesem Zusammenhang ergangenen Stellungnahme der Europäischen Kommission wurde zwar auf die Notifizierungspflicht im Falle von Regelungen über technische Vorschriften oder Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG hingewiesen.

Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren, a. a. O., Ziff. 2.11.

Jedoch handelt es sich bei der Werberichtlinie nicht um eine solche Vorschrift. Gemäß Art. 5 Abs. 1 RL 98/34/EG (i. d. F. vom 9. September 2015) liegt eine notifizierungspflichtige Vorschrift im Falle einer „technischen Vorschrift“ vor. Gemäß Art. 1 Abs. 1 lit. f RL 98/34/EG handelt es sich bei „technischen Spezifikationen“, „sonstigen Vorschriften“ und „Vorschriften betreffend Dienste“ um eine solche „technische Vorschrift“. „Technische Spezifikationen“ (Art. 1 Abs. 1 lit. c RL 98/34/EG) und „sonstige Vorschriften“ (Art. 1 Abs. 1 lit. d RL 98/34/EG) betreffen entsprechend ihrer Legaldefinitionen Regelungen bezüglich eines „Erzeugnisses“. Werbung, der Regelungsgegenstand der Werberichtlinie, stellt jedoch kein solches „Erzeugnis“ dar, da sie weder eine gemäß Art. 1 Abs. 1 lit. a RL 98/34/EG landwirtschaftlich noch gewerblich hergestellte Sache darstellt. Ebenso wenig handelt es sich bei der Werberichtlinie um eine „Vorschrift betreffend Dienste“ (Art. 1 Abs. 1 lit. e und b RL 98/34/EG). Eine solche Vorschrift regelt Dienstleistungen einer Informationsgesellschaft. Bei Werbung gegenüber dem Empfänger – und allein dieses Verhältnis regelt die Werberichtlinie – handelt es sich jedoch nicht um eine Dienstleistung. Im Verhältnis zum Empfänger wird Werbung weder gegen ein Entgelt, noch bewusst oder steuerbar abgerufen.

Vgl. VG Hamburg, a. a. O., Rn. 83 ff.

Schließlich greift auch der Einwand der Klägerin nicht durch, die Werberichtlinie überschreite die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung nach § 5 Abs. 4 GlüStV. Nach § 5 Abs. 4 GlüStV sind die Länder ermächtigt, eine gemeinsame Richtlinie zur Konkretisierung von Art und Umfang der nach den Absätzen 1 bis 3 erlaubten Werbung zu erlassen. Zwar regelt § 4 Werbe-RL nicht erlaubte, sondern unerlaubte Werbung. Jedoch dient auch die Spezifikation unerlaubter Werbung im Umkehrschluss der Konkretisierung erlaubter Werbung. Auch das gerügte Verfahren nach § 14 Werbe-RL stellt keine Überschreitung der Ermächtigungsgrundlage dar. Nach § 14 Werbe-RL haben die werbenden Veranstalter und Vermittler die Erlaubnis für Werbung für Lotterien und Sport- und Pferdewetten im Fernsehen und im Internet bei der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde zu beantragen. Die Glücksspielaufsicht prüft sodann die Befreiung vom Fernseh- und Internetwerbeverbot entsprechend der in der Werberichtlinie dargelegten Anforderungen. Es handelt sich dabei um die verfahrensmäßige Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts gemäß § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV, also um das gerade die Art und den Umfang erlaubter Werbung betreffende Verfahren. Letzteres stellt im Übrigen auch keine unerlaubte Vorzensur gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG dar. Eine solche ist ein Eingriff vor Herstellung oder Verbreitung eines Geisteswerks, insbesondere das Abhängigmachen von einer behördlichen Prüfung und Genehmigung seines Inhalts.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. April 1972 - 1 BvL 13/67 -, BVerfGE 33, 52-90, juris Rn. 71 ff.

Von einer Vorzensur ist hier nicht auszugehen. Vom Grundsatz her ist jegliche Werbung für öffentliches Glücksspiel verboten – unabhängig von ihrem Inhalt. Dass § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV es ermöglicht, Ausnahmen von diesem Verbot zu machen, führt nicht zu der Annahme einer Vorzensur. Dies gilt insbesondere im Hinblick darauf, dass sich der Erlaubnisvorbehalt und damit auch § 14 Werbe-RL nicht am – ggf. eine Meinung darstellenden – Inhalt einer Werbung orientieren, sondern auf einen Ausgleich des öffentlichen Interesses an der Eindämmung der Gefahren der Glücksspielwerbung im Internet und der wirtschaftlichen Interessen des Anbieters abzielen.

Dennoch erweisen sich einige der angegriffenen Nebenbestimmungen als rechtswidrig, da sie nicht hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 VwVfG NRW sind. Eine Regelung ist nur dann hinreichend bestimmt, wenn ihr Inhalt gegebenenfalls auch im Zusammenhang mit den Gründen für die Beteiligten vollständig, klar und unzweideutig ist, sodass der Adressat sein Verhalten danach richten kann und auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können.

100

Kopp / Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 5.

101

Ziff. II. 1 ist unbestimmt, da sie die generelle und pauschale Einhaltung der Werberichtlinie anordnet. Zwar ist der Verweis auf allgemein zugängliche Dokumente wie die Werberichtlinie (MBl. NRW., Ausgabe 2013 Nr. 2 vom 31. Januar 2013, Seite 15 bis 42) für sich genommen im Hinblick auf die Bestimmtheit unschädlich.

102

Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 6a.

103

Jedoch mangelt es an einer einzelfallbezogenen Konkretisierung der in der Werberichtlinie angeführten Bestimmungen. Die Werberichtlinie für sich genommen formuliert keine den hier konkreten Einzelfall regelnden Verhaltenspflichten, an denen sich sowohl die Klägerin als Adressatin als auch die mit dem Vollzug beauftragte Behörde orientieren kann. Sie enthält eine Vielzahl von Regelungen, die kein Tun oder Unterlassen vorschreiben, sondern prinzipienorientiert sind, Legaldefinitionen festlegen oder einen hier nicht relevanten Sachbereich (z. B. Werbung im Hörfunk oder Kino) regeln.

104

Die Nebenbestimmung in Ziff. II. 3, welche die Unzulässigkeit zugkräftiger Werbebotschaften ausspricht, erweist sich ebenfalls als unbestimmt. Eine Werbung, die nicht zugkräftig ist, verfehlt ihren originären Zweck. Dies wäre unvereinbar mit dem dem Glücksspielstaatsvertrag zugrundeliegenden Kanalisierungsauftrag. Anbietern von erlaubtem Glücksspiel soll ein Werbeverhalten gestattet sein, das es ermöglicht, ein Anwachsen des Schwarzmarktes zu verhindern. Dies gelingt nur mittels konkurrenzfähiger Werbebotschaften. Unter welchen Umständen die Zugkraft der Werbung des Anbieters erlaubten Glücksspiels nicht mehr im Bereich des Zulässigen liegt, ergibt sich insofern weder aus der Bestimmung Ziff. II. 3 selber noch aus der Begründung des Bescheides. Das dort angeführte Beispiel beschreibt lediglich einen Einzelfall „zugkräftiger“ Werbebotschaft und lässt die Klägerin ansonsten im Unklaren darüber, an welchen Grundsätzen sie sich orientieren kann.

105

Anders zu beurteilen ist hingegen die Nebenbestimmung Ziff. II. 4. Diese ordnet in ausreichend bestimmter Weise an, dass die geschaltete Werbung keinen Zeitdruck suggerieren dürfe. Insbesondere in Verbindung mit der Begründung des Bescheides, die beispielhaft die Unzulässigkeit eines Countdowns anführt, ergibt sich hinreichend deutlich, welche Form von Werbung zu unterlassen ist. Dass die reine Benennung der Lottoziehungstage vom Regelungsbereich der Bestimmung Ziff. II. 4 nicht erfasst ist, ergibt sich bereits daraus, dass diese auf Grund ihrer wöchentlichen Wiederholung und verhältnismäßig großen Zeitspanne zwischen den Lottoziehungstagen nicht geeignet ist, Zeitdruck hervorzurufen.

106

Überdies ist weder hinsichtlich Ziff. II. 3 noch hinsichtlich Ziff. II. 4 ein Überschreiten des gesetzlichen Rahmens ersichtlich.

107

Zwar bestehen in Bezug auf die einen Widerrufsvorbehalt regelnde Ziff. II. 13 keine Bedenken hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit, jedoch erweist auch sie sich als unbestimmt. Unter den Vorbehalt des Widerrufs werden sowohl – pauschal und nicht auf den konkreten Einzelfall bezogen – die Nichteinhaltung der Werberichtlinie (so auch Ziff. II. 1), als auch die Nichtbefolgung der unbestimmten Nebenbestimmung Ziff II. 3 gestellt. Die bereits festgestellte Unbestimmtheit der genannten Nebenbestimmungen Ziff. II. 1 und II. 3 erstreckt sich auf den sie in Bezug nehmenden Widerrufsvorbehalt.

108

Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des anteiligen Obsiegens und Unterliegens.

109

Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 ZPO.

110

Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung. Dies gilt für die Fragen der Vereinbarkeit des § 5 Abs. 3 und Abs. 4 GlüStV mit Verfassungs- und Unionsrecht, die Anforderungen an die gesetzliche Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV) sowie die Rechtsfolgen, sofern die Begründung diesen Anforderungen nicht entspricht; ferner für die der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums und dessen Legitimation zum Erlass der Werberichtlinie. Auch die Sprungrevision ist aus diesem Grund gemäß § 134 Abs. 2 S. 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zwar handelt es sich bei dem Glücksspielstaatsvertrag um Landesrecht, jedoch kann gemäß § 33 GlüStV die Revision zum Bundesverwaltungsgericht darauf gestützt werden, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrag beruhe. Auf diese Weise kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Rechtsvereinheitlichung nicht durch länderspezifische Divergenzen in der obergerichtlichen Nachprüfung des inzwischen in allen Ländern geltenden Glücksspielstaatsvertrags torpediert wird.

111

Beschluss

112

Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

113

Gründe:

114

Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 GKG erfolgt; der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 S. 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.

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Verwaltungsgericht Düsseldorf Urteil, 22. Jan. 2016 - 3 K 2472/14 zitiert oder wird zitiert von 8 Urteil(en).

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Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 49 Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes

(2) Ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt darf, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden,

1.: wenn der Widerruf durch Rechtsvorschrift zugelassen oder im Verwaltungsakt vorbehalten ist;
2.: wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat;
3.: wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde;
4.: wenn die Behörde auf Grund einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, soweit der Begünstigte von der Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht oder auf Grund des Verwaltungsaktes noch keine Leistungen empfangen hat, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde;
5.: um schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten oder zu beseitigen.

§ 48 Abs. 4 gilt entsprechend.

(3) Ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, kann, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden,

1.: wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird;
2.: wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat.

§ 48 Abs. 4 gilt entsprechend.

(4) Der widerrufene Verwaltungsakt wird mit dem Wirksamwerden des Widerrufs unwirksam, wenn die Behörde keinen anderen Zeitpunkt bestimmt.

(5) Über den Widerruf entscheidet nach Unanfechtbarkeit des Verwaltungsaktes die nach § 3 zuständige Behörde; dies gilt auch dann, wenn der zu widerrufende Verwaltungsakt von einer anderen Behörde erlassen worden ist.

(6) Wird ein begünstigender Verwaltungsakt in den Fällen des Absatzes 2 Nr. 3 bis 5 widerrufen, so hat die Behörde den Betroffenen auf Antrag für den Vermögensnachteil zu entschädigen, den dieser dadurch erleidet, dass er auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat, soweit sein Vertrauen schutzwürdig ist. § 48 Abs. 3 Satz 3 bis 5 gilt entsprechend. Für Streitigkeiten über die Entschädigung ist der ordentliche Rechtsweg gegeben.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 5

(2) Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre.

(3) Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei. Die Freiheit der Lehre entbindet nicht von der Treue zur Verfassung.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 20

(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 36 Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt

(2) Unbeschadet des Absatzes 1 darf ein Verwaltungsakt nach pflichtgemäßem Ermessen erlassen werden mit

1.: einer Bestimmung, nach der eine Vergünstigung oder Belastung zu einem bestimmten Zeitpunkt beginnt, endet oder für einen bestimmten Zeitraum gilt (Befristung);
2.: einer Bestimmung, nach der der Eintritt oder der Wegfall einer Vergünstigung oder einer Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt (Bedingung);
3.: einem Vorbehalt des Widerrufs

oder verbunden werden mit

4.: einer Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird (Auflage);
5.: einem Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage.

(3) Eine Nebenbestimmung darf dem Zweck des Verwaltungsaktes nicht zuwiderlaufen.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 12

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.

(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.

(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 3

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 12

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.

(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.

(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.

Bundesverfassungsgericht Nichtannahmebeschluss, 30. Sept. 2013 - 1 BvR 3196/11

Gründe

: I.

1: Die Verfassungsbeschwerde betrifft die auf das Gebiet des Freistaats Bayern bezogene Untersagung des Veranstaltens von und der Werbung für öffentliches Glücksspiel über das Internet.

2: 1. Der von den Bundesländern am 30. Januar 2007 geschlossene und vom Freistaat Bayern zum 1. Januar 2008 in Kraft gesetzte Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV a.F.) regelte unter anderem ein staatliches Monopol für das Veranstalten von Sportwetten. Daneben enthielt § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. ein für alle Arten von Glücksspiel geltendes Verbot des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet. Nach § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. war Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet, im Fernsehen und über Telekommunikationsanlagen verboten. In dem am 15. Dezember 2011 von den Bundesländern geschlossenen und von Bayern am 1. Juli 2012 in Kraft gesetzten Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag wurden § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV im Wesentlichen unverändert übernommen.

3: 2. Der Beschwerdeführer veranstaltete über das Internet Sportwetten und machte dafür auch im Internet Werbung. Er verfügt über eine Gewerbeerlaubnis des Kreises L. vom 11. April 1990 zur Eröffnung eines Wettbüros für Sportwetten nach dem Gewerbegesetz der ehemaligen DDR, die er im Verfahren über die Verfassungsbeschwerde nicht vorgelegt hat.

4: Mit Bescheid vom 27. März 2009 untersagte die Regierung von Mittelfranken dem Beschwerdeführer, öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV a.F. über das Internet in Bayern zu veranstalten oder zu vermitteln. Für den Fall der Zuwiderhandlung wurde ein Zwangsgeld festgesetzt, außerdem wurden dem Beschwerdeführer die Kosten des Verfahrens sowie eine Gebühr für den Bescheid auferlegt. Als Rechtsgrundlage für die Untersagung wurden die Vorschriften über die Glücksspielaufsicht in § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV a.F. herangezogen, das Verbot der Glücksspielveranstaltung über das Internet wurde auf § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. gestützt. Mit weiterem Bescheid vom 6. April 2009 untersagte die Regierung von Mittelfranken dem Beschwerdeführer außerdem, im Internet für öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV a.F. zu werben, soweit die Werbung vom Gebiet des Freistaats Bayern aus abrufbar ist. Das Verbot könne inhaltlich auf § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. gestützt werden.

5: Die hiergegen erhobenen Anfechtungsklagen wies das Verwaltungsgericht zurück. Die von der Regierung herangezogenen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags seien für die ausgesprochenen Verbote einschlägig und ihrerseits mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar. Ihrer Anwendung stehe auch nicht die Gewerbeerlaubnis nach dem Recht der DDR entgegen, da mit dieser nur der Zugang zur Tätigkeit als Sportwettveranstalter auf dem Gebiet der damaligen DDR geregelt worden sei. Die Bescheide hielten sich in der Verbandskompetenz der Regierung von Mittelfranken und seien hinreichend bestimmt. Ihre Erfüllung sei dem Beschwerdeführer weder tatsächlich noch rechtlich unmöglich.

6: Das Bundesverwaltungsgericht wies die hiergegen erhobene Revision zurück. Die Internetverbote in § 4 Abs. 4, § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. richteten sich gegen alle vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten öffentlichen Glücksspiele, nicht nur gegen die Träger des staatlichen Glücksspielmonopols. Die Bescheide seien nicht wegen einer objektiven Unmöglichkeit der dem Beschwerdeführer auferlegten Pflichten nichtig. Sofern die Bescheide nur bundesweit erfüllbar seien, sei dies dem Beschwerdeführer auch nicht unzumutbar, da die Verbote der § 4 Abs. 4, § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. ohnehin bundesweit gälten. Die Behörde habe auch die Grenzen des Ermessens eingehalten. Schließlich seien die Internetverbote auch mit deutschem Verfassungsrecht vereinbar. Sie verstießen nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG, da sie zur Bekämpfung der Wettsucht und zu einem effektiven Jugendschutz geeignet, erforderlich und verhältnismäßig seien. Die Verbote stünden außerdem mit europäischem Unionsrecht in Einklang. Sie verfolgten unionsrechtlich legitime Gemeinwohlziele in systematischer und kohärenter Weise. Die Verbote seien widerspruchsfrei und es stehe außer Zweifel, dass sie auf die Verwirklichung der verfolgten Ziele ausgerichtet seien und nicht in Wahrheit fiskalischen Interessen der Länder dienten. Die Erreichbarkeit der Ziele werde auch nicht durch Regelungen und deren tatsächliche Handhabung in anderen Bereichen des Glücksspiels konterkariert. Eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof sei insofern nicht geboten. Der Beschwerdeführer könne sich auch nicht auf die ihm erteilte Gewerbeerlaubnis nach dem Gewerberecht der ehemaligen DDR berufen. Diese sei räumlich nach Wirksamwerden des Beitritts zur Bundesrepublik auf das Beitrittsgebiet beschränkt. Art. 19 des Einigungsvertrags (EV) führe nicht zu einer Erstreckung ihres Geltungsbereichs auf das gesamte Bundesgebiet. Darin liege der Unterschied zu statusbegründenden Verwaltungsakten, die schon ihrer Natur nach bundesweite Geltung beanspruchten. Im Übrigen regle die Gewerbeerlaubnis nur die Zulassung des Gewerbes, nicht aber die Art und Weise seiner Ausübung.

7: Die gegen das Urteil erhobene Anhörungsrüge wies das Bundesverwaltungsgericht zurück.

8: 3. Der Beschwerdeführer macht Verstöße gegen seine Grundrechte aus Art. 3, 12, 14 und 19 Abs. 4 GG, teilweise in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG, sowie gegen seine grundrechtsgleichen Rechte aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 und aus Art. 103 Abs. 1 GG geltend.

9: a) Die Anwendung der Internetverbote gemäß § 4 Abs. 4, § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. auf privat veranstaltete Sportwetten verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als Bestimmtheitsgebot, als Gebot des Vertrauensschutzes und als Verbot unzulässiger Rechtsfortbildung. Das Bestimmtheitsgebot sei verletzt, weil private Sportwettanbieter nicht davon hätten ausgehen können, dass die Internetverbote im Glücksspielstaatsvertrag auch auf sie Anwendung finden sollten. Der Glücksspielstaatsvertrag sei von den Ländern in Reaktion auf das Sportwetturteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 115, 276) geschlossen worden, um das staatliche Sportwettmonopol in einer Weise auszugestalten, die den darin liegenden Eingriff in die Berufswahlfreiheit der privaten Wettanbieter rechtfertigen könne. Die Vorschriften beträfen deshalb nur die im Rahmen des Monopols tätigen Wettanbieter und -vermittler. Sie könnten jedoch nicht zu Lasten privater Anbieter interpretiert werden.

10: Ein Verstoß gegen das Vertrauensschutzprinzip liege darin, dass der Glücksspielstaatsvertrag keine Übergangsregelung für die Betätigung der privaten Wettanbieter enthalte. Es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber die insofern grundrechtlich notwendige Abwägung mit dem Vertrauensschutz des Beschwerdeführers und anderer Betroffener vorgenommen habe.

11: Die Auslegung überschreite auch die Grenzen vertretbarer Auslegung und zulässiger richterlicher Rechtsfortbildung. Das klar erkennbare Regelungsziel schließe eine Anwendung der gesetzlichen Vorgaben auf private Wettanbieter aus. Das Bundesverwaltungsgericht begebe sich so aus der Rolle des Normanwenders in die einer normsetzenden Instanz. Daran ändere der vermeintlich klare Wortlaut der Regelungen nichts, da auch klare Wortlaute immer auslegungsfähig und auslegungsbedürftig seien.

12: Gleichzeitig liege insofern eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör vor, da das Gericht die Stellungnahme des Beschwerdeführers zu drei Urteilen des gleichen Senats vom 24. November 2010 (BVerwGE 138, 201; Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, NVwZ 2011, S. 549; Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 15.09 -, juris), in denen die Unanwendbarkeit der Internetverbote auf private Wettanbieter bestätigt worden sei, nicht berücksichtigt habe, sowie eine Verletzung des Rechts auf effektiven Rechtsschutz, da dem Beschwerdeführer der Zugang zu einem fachgerichtlichen Rechtsbehelf versperrt worden sei.

13: b) Ein Verstoß gegen die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Bestimmtheitsgebot liege in der Anwendung der Internetverbote auf Inhaber gewerberechtlicher Sportwetterlaubnisse. Die Anordnung der bundesweiten Fortgeltung von Verwaltungsakten der Behörden der DDR in Art. 19 EV mache eine Prüfung der gerichtlichen Auslegung am Maßstab von Art. 14 Abs. 1 GG erforderlich, der dem Beschwerdeführer insofern Bestandsschutz vermittle. Für den Beschwerdeführer sei nicht erkennbar gewesen, dass der Glücksspielstaatsvertrag Regelungen treffe, die ihm seine geschützte Rechtsstellung entzögen oder diese modifizierten.

14: Ein verfassungswidriger Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG liege auch deshalb vor, weil keine Anhaltspunkte dafür bestünden, dass der Gesetzgeber die erforderliche Abwägung unter Berücksichtigung des Vertrauensschutzes vorgenommen habe, und da keine Übergangsregelung für private Wettanbieter vorgesehen sei.

15: Ebenso verstoße die Anwendung der Internetverbote auf Inhaber von Sportwetterlaubnissen der ehemaligen DDR gegen Art. 14 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 31 und 70 ff. GG. Die konkrete Auslegung der Internetverbote betreffe denselben Regelungsgegenstand wie die bundesgesetzliche Regelung in Art. 19 EV, was wegen des Vorrangs des Bundesrechts verfassungswidrig sei. Auch insofern macht der Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 103 Abs. 1 GG geltend, da das Bundesverwaltungsgericht seinen diesbezüglichen Revisionsvortrag nicht zur Kenntnis genommen und erwogen habe.

16: c) In der Verkürzung des räumlichen Geltungsbereichs der Gewerbeerlaubnis auf das Beitrittsgebiet sieht der Beschwerdeführer zunächst eine Verletzung des Rechts auf den gesetzlichen Richter. Der Senat hätte den Fall gemäß § 11 Abs. 2 VwGO dem Großen Senat vorlegen müssen, da er in dieser Rechtsfrage von dem Grundsatzurteil des 7. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Oktober 1997 (BVerwGE 105, 255) abgewichen sei. Dies habe er willkürlich unterlassen. Insofern liege auch eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip vor, da sich das Gericht über die gesetzgeberische Entscheidung der Fortgeltung von Verwaltungsakten der DDR im gesamten Bundesgebiet hinwegsetze. Gleichzeitig sei ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG in seiner Ausprägung als Willkürverbot gegeben, da die Auslegung des Gerichts in unvertretbarer Weise sportwettrechtlich die Teilung Deutschlands fortschreibe und damit die Ziele des Einigungsvertrags konterkariere. Hierin liege darüber hinaus ein Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG.

17: d) Die territorial auf Bayern beschränkte Verpflichtung zur Unterlassung von Internetvertrieb und -werbung verstoße ebenfalls gegen Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip, da von einem Bürger etwas verlangt werde, wozu er nicht in der Lage sei, und dieser dann den Beweis antreten müsse, dass es keine Umsetzungsmöglichkeit gebe. Dies verstoße auch gegen das bundesstaatliche Gebietskonzept. Zudem sei es willkürlich gemäß Art. 3 Abs. 1 GG, ein territorial auf Bayern begrenztes Internetverbot, das mangels Erfüllbarkeit rechtswidrig sei, mit der Begründung aufrechtzuerhalten, dass der Adressat ein territorial unbeschränktes Internetverbot erfüllen könne.

18: e) Darüber hinaus macht der Beschwerdeführer weitere Verletzungen seines Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend.

19: f) Zuletzt macht der Beschwerdeführer geltend, das Bundesverwaltungsgericht habe in mehrfacher Hinsicht sein Recht auf den gesetzlichen Richter nach Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt, indem es bei unionsrechtlichen Fragen von einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV abgesehen habe. Das Bundesverwaltungsgericht habe durch die Anwendung der Internetverbote auf private Wettanbieter willkürlich die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Rechtsklarheit mitgliedstaatlicher Regelungen missachtet, obwohl der Beschwerdeführer eine entsprechende Vorlagefrage formuliert habe.

: II.

20: Die Verfassungsbeschwerde wird nicht zur Entscheidung angenommen. Die Voraussetzungen des § 93a Abs. 2 BVerfGG sind nicht erfüllt. Der Verfassungsbeschwerde kommt keine grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung zu, da die im vorliegenden Fall maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt sind. Ihre Annahme ist auch nicht zur Durchsetzung der Rechte des Beschwerdeführers angezeigt, denn die Verfassungsbeschwerde hat keine Aussicht auf Erfolg. Sie ist zum größten Teil unzulässig; im Übrigen verletzen die angegriffenen Entscheidungen und Bescheide den Beschwerdeführer nicht in seinen Grundrechten und grundrechtsgleichen Rechten.

21: 1. Der Beschwerdeführer ist durch die angegriffenen Bescheide und gerichtlichen Entscheidungen nicht in seiner Berufsfreiheit verletzt.

22: a) Ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG unmittelbar durch die gesetzliche Regelung in § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. wird vom Beschwerdeführer in seiner Verfassungsbeschwerde nicht geltend gemacht. Insofern wurde vom Bundesverfassungsgericht bereits festgestellt, dass die Verbote der Veranstaltung von und der Werbung für Glücksspiel im Internet mit der Berufsfreiheit vereinbar sind (BVerfGK 14, 328). Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte sah darin keinen Verstoß gegen die Europäische Menschenrechtskonvention (EGMR, Urteil vom 27. November 2012 - 21252/09 -, EuGRZ 2013, 274).

23: b) Die Auslegung und Anwendung von § 4 Abs. 4, § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. in den angegriffenen Entscheidungen ist mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.

24: Der Beschwerdeführer kann keinen Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip gemäß Art. 20 Abs. 3 GG in seiner Ausprägung als Bestimmtheitsgebot, als Vertrauensschutzgebot und als Verbot unzulässiger richterlicher Rechtsfortbildung durch die Anwendung der genannten Vorschriften auf private Sportwettanbieter geltend machen. Auch die Rüge einer Verletzung in Art. 12 Abs. 1 GG durch die Anordnung und Durchsetzung der territorial auf Bayern beschränkten Verpflichtung zur Unterlassung von Internetvertrieb und Internetwerbung bleibt ohne Erfolg.

25: aa) Die Rüge eines Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem aus dem Rechtsstaatsprinzip hergeleiteten Bestimmtheitsgebot ist unzulässig, da das Vorbringen des Beschwerdeführers einen solchen Verstoß unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt begründen kann. Das Gebot soll sicherstellen, dass der betroffene Bürger sich anhand des Gesetzes auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen kann, dass die gesetzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet und dass die Gerichte die Rechtskontrolle durchführen können (vgl. BVerfGE 110, 33 <52 ff.>; 113, 348 <375 ff.>). Der Beschwerdeführer trägt jedoch nicht vor, dass die betreffenden Normen der § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. für sich genommen diesen Anforderungen nicht genügten, sondern rügt, dass die Auslegung der Normen durch das Bundesverwaltungsgericht als Internetverbote auch für private Wettanbieter für ihn und andere Normadressaten nicht vorhersehbar gewesen sei. Damit macht er bei verständiger Würdigung seines Vorbringens nicht einen Verstoß gegen das Bestimmtheitsgebot geltend, sondern vielmehr einen Verstoß gegen die verfassungsrechtlichen Grenzen vertretbarer Auslegung und zulässiger Rechtsfortbildung.

26: bb) Die Rüge einer Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes wegen des Fehlens einer Übergangsregelung für private Wettanbieter ist ebenso unzulässig, da sie nicht den Begründungserfordernissen der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG genügt. Eine Verletzung des Beschwerdeführers in eigenen Rechten kommt nur in Betracht, wenn die angegriffenen Bescheide auf dem Fehlen einer Übergangsregelung beruhen. Der Beschwerdeführer legt aber nicht dar, inwieweit er im Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Bescheide überhaupt noch Vertrauensschutz genoss (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 30. November 2010 - 1 BvL 3/07 -, juris, Rn. 59).

27: cc) Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts überschreitet auch nicht die aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Grenzen vertretbarer Auslegung und zulässiger Rechtsfortbildung. Ein Gericht greift dann unzulässig in die Kompetenzen des demokratisch legitimierten Gesetzgebers ein, wenn eine Interpretation den klaren Wortlaut des Gesetzes hintanstellt, keinen Widerhall im Gesetz findet und vom Gesetzgeber nicht ausdrücklich oder stillschweigend gebilligt wird (vgl. BVerfGE 128, 193 <209 ff.> m.w.N.). Eine Rechtsfortbildung liegt hier bereits deshalb nicht vor, weil die Auslegung von § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. als Verbote des Veranstaltens von und der Werbung für Glücksspiele im Internet vom Wortlaut der Vorschriften eindeutig erfasst ist.

28: Die Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts überschreitet aber auch ansonsten nicht die Grenzen vertretbarer Auslegung. Eine Beschränkung der Geltung dieser Verbote auf Wettanbieter im Bereich des staatlichen Glücksspielmonopols ergibt sich weder aus der Systematik des Glücksspielstaatsvertrags noch aus Sinn und Zweck der Regelung. § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. befinden sich im Ersten Abschnitt des Glücksspielstaatsvertrags, der allgemeine, für alle Formen des Glücksspiels geltende Vorschriften enthält, und nicht im Zweiten Abschnitt über die staatlichen Aufgaben im Glücksspielbereich. Auch die Entstehungsgeschichte der Vorschriften steht der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts nicht entgegen.

29: Eine effektive Verfolgung der in § 1 GlüStV a.F. formulierten Ziele erfordert, dass auch private Anbieter den für die Ausübung des Glücksspielgewerbes gesetzten Grenzen unterworfen sind. Im Gegenteil würden sich die Länder mit der Herausnahme der privaten Glücksspielveranstalter aus den Anforderungen an Vertrieb von und Werbung für Glücksspiel der Gefahr des unions- und verfassungsrechtlichen Vorwurfs einer inkohärenten Verfolgung der in § 1 GlüStV a.F. formulierten Ziele aussetzen.

30: Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Entstehungsgeschichte des Glücksspielstaatsvertrags. Soweit die Länder sich entschlossen, die Aufhebung der Gewerbeerlaubnisse nach dem Recht der ehemaligen DDR aus dem Staatsvertrag herauszunehmen, diente dies dem Zweck, das Risiko einer darauf begründeten Anfechtung des Staatsvertrags durch die Erlaubnisinhaber zu vermeiden.

31: dd) Die Rüge einer Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Rechtsstaatsgebot durch die gerichtliche Anordnung der territorial auf Bayern beschränkten Unterlassungsverpflichtung ist unsubstantiiert und damit nicht zulässig erhoben. Der Beschwerdeführer setzt sich insofern nicht mit den hierfür relevanten Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Möglichkeit und Zumutbarkeit der Befolgung der territorial beschränkten Unterlassungspflichten auseinander.

32: ee) Auch die Rüge eines Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem bundesstaatlichen Gebietskonzept durch die gerichtliche Erwägung, dass die nominell auf Bayern beschränkten Unterlassungsanordnungen jedenfalls bundesweit befolgt werden könnten, genügt nicht den Begründungsanforderungen der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG. Der Beschwerdeführer legt nicht dar, inwieweit ihn der behauptete Eingriff in die Zuständigkeiten anderer Bundesländer durch eine faktisch bundesweite Unterlassungsanordnung in seinen Rechten verletzt.

33: 2. Der Beschwerdeführer kann sich auch nicht mit Erfolg auf eine Verletzung in seiner Eigentumsfreiheit gemäß Art. 14 Abs. 1 GG durch die angegriffenen Entscheidungen berufen. Die Rüge, die Anwendung von § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. auf den Beschwerdeführer als Inhaber einer gewerberechtlichen Sportwetterlaubnis der ehemaligen DDR verstoße gegen Art. 14 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Bestimmtheitsgebot und mit den Regeln über die Gesetzgebungszuständigkeiten in Art. 70 ff. und 31 GG, ist mangels einer den Anforderungen der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG genügenden Begründung unzulässig. Wird geltend gemacht, dass durch die Anwendung einer gesetzlichen Vorschrift in das geschützte Eigentum in Form einer bestandskräftigen Gewerbeerlaubnis eingegriffen wird, muss im Rahmen einer substantiierten Begründung auch eine Kopie der betreffenden Erlaubnis vorgelegt werden. Denn nur so wird dem Bundesverfassungsgericht ermöglicht zu prüfen, wie weit die bestehende Rechtsposition des Beschwerdeführers aufgrund der Erlaubnis reicht. Der Beschwerdeführer hat jedoch weder eine Kopie der Erlaubnis vorgelegt noch deren Inhalt vollständig dargestellt. Aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich, dass ihm lediglich eine örtlich gebundene Erlaubnis zur Eröffnung eines Wettbüros erteilt worden war.

34: 3. Keine der auf eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör gestützten Rügen des Beschwerdeführers hat Aussicht auf Erfolg. Art. 103 Abs. 1 GG gewährleistet dem Verfahrensbeteiligten das Recht, sich nicht nur zu dem der Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt, sondern auch zur Rechtslage zu äußern (vgl. BVerfGE 60, 175 <210, 211 f.>; 64, 135 <143>; 65, 227 <234>; 86, 133 <144>). Die Gerichte sind jedoch nicht verpflichtet, sich mit jedem Vorbringen in den Entscheidungsgründen auseinanderzusetzen. Um einen Verstoß gegen Art. 103 Abs. 1 GG festzustellen, müssen im Einzelfall besondere Umstände deutlich machen, dass das Vorbringen eines Beteiligten überhaupt nicht zur Kenntnis genommen oder bei der Entscheidung nicht erwogen wurde (BVerfGE 65, 293<295>; 70, 288 <293>; 86, 133 <146>). Die Gerichte sind insbesondere nicht verpflichtet, der Rechtsansicht einer Partei beziehungsweise eines Beteiligten zu folgen (BVerfGE 64, 1 <12>; 87, 1 <33>). Bei Anwendung dieser Maßstäbe sind die Rügen einer Verletzung von Art. 103 Abs. 1 GG zum überwiegenden Teil mangels einer substantiierten Begründung bereits unzulässig. Im Übrigen liegt jedenfalls keine Verletzung von Art. 103 Abs. 1 GG vor.

35: a) Die Handhabung des Hinweises des Beschwerdeführers auf die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2010 (BVerwGE 138, 201; Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, NVwZ 2011, S. 549; Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 15.09 -, juris) begründet keinen Verstoß gegen das Recht auf rechtliches Gehör. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in dem angegriffenen Urteil in der Sache mit der der Rüge zugrunde liegenden Rechtsfrage ausführlich auseinandergesetzt. Art. 103 Abs. 1 GG vermittelt dem Beschwerdeführer keinen darüber hinausgehenden Anspruch darauf, dass sich das Gericht mit von ihm zitierten Entscheidungen ausdrücklich befasst und sich zu einer von ihm behaupteten Inkonsistenz seiner Rechtsprechung verhält. Die Zurückweisung dieser Rüge durch das Bundesverwaltungsgericht in dem angegriffenen Beschluss über die Anhörungsrüge verletzt den Beschwerdeführer auch nicht wie von ihm behauptet in seinem Recht auf effektiven Rechtsschutz gemäß Art. 19 Abs. 4 GG, da ihm nicht der Zugang zu einem fachgerichtlichen Rechtsbehelf versperrt wurde.

36: b) Auch die Feststellung des Bundesverwaltungsgerichts, mit den Internetverboten würden keine fiskalischen Zwecke verfolgt, und die vom Beschwerdeführer behauptete fehlende Berücksichtigung seines entgegenstehenden Vortrags verletzen den Beschwerdeführer nicht in seinem Anspruch auf rechtliches Gehör. Art. 103 Abs. 1 GG begründet keinen Schutz dagegen, dass ein Gericht Parteivorbringen aus Gründen des formellen oder materiellen Rechts unberücksichtigt lässt (vgl. BVerfGE 70, 288 <294>; 82, 209 <235>; 84, 34 <58>).

37: Der Beschwerdeführer greift mit dieser Rüge - wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss über die Anhörungsrüge zutreffend ausführt - letztlich einen aus seiner Sicht bestehenden Aufklärungsmangel an, weil das Gericht auf einer unzureichenden Tatsachengrundlage entschieden habe. Gemäß § 137 Abs. 2 VwGO ist das Bundesverwaltungsgericht an die im angefochtenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen gebunden, außer wenn in Bezug auf diese Feststellungen zulässige und begründete Revisionsrügen vorgebracht sind. Das angegriffene Revisionsurteil kann nur dann auf dem gerügten Gehörsverstoß beruhen, wenn neuer Tatsachenvortrag berücksichtigt werden durfte, wenn also zulässige Revisionsrügen vorgebracht wurden. Eine entsprechende Revisionsrüge ist in der Revisionsbegründung jedoch nicht enthalten. Soweit sie dem späteren Schriftsatz vom 5. Mai 2011 zu entnehmen wäre, wäre sie aber jedenfalls nach Ablauf der zweimonatigen Frist zur Revisionsbegründung (§ 139 Abs. 3 Satz 1 VwGO) eingelegt und damit unzulässig (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. September 2000 - 2 C 5/99 -, juris, Rn. 42). Das Bundesverwaltungsgericht hat den entsprechenden Vortrag deshalb zu Recht unberücksichtigt gelassen.

38: c) Die weiteren Rügen eines Verstoßes gegen Art. 103 Abs. 1 GG genügen bereits nicht den Begründungsanforderungen der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG, da der Beschwerdeführer sich insofern nicht mit den entsprechenden Ausführungen im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts auseinandersetzt.

39: 4. Die vom Beschwerdeführer gerügte unterlassene Vorlage der Rechtsfrage betreffend die Auslegung von Art. 19 EV an den Großen Senat des Bundesverwaltungsgerichts verletzt den Beschwerdeführer nicht in seinem Recht auf den gesetzlichen Richter. Das Bundesverwaltungsgericht handelte insofern nicht willkürlich (vgl. BVerfGE 13, 132 <143>; 19, 38 <42 f.>; 101, 331 <359 f.>). Vielmehr setzte es sich in dem angegriffenen Urteil ausdrücklich mit dem Urteil des 7. Senats vom 15. Oktober 1997 (BVerwGE 105, 255) auseinander und führte in vertretbarer Weise aus, dass dieses einen statusbegründenden Verwaltungsakt betraf und die dortigen Ausführungen zur Geltungserstreckung auf das gesamte Bundesgebiet nicht auf den ihm vorliegenden Fall einer Gewerbeerlaubnis übertragen werden konnten. Insofern konnte sich der Senat auch auf die Begründung im Urteil des 6. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Juni 2006 (BVerwGE 126, 149 <162 ff.>) berufen.

40: 5. Die vom Beschwerdeführer vorgebrachten Rügen wegen Verstößen gegen das Recht auf den gesetzlichen Richter durch Nichtvorlage an den Europäischen Gerichtshof gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV sind unsubstantiiert und genügen damit nicht den Begründungsanforderungen der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG. Eine mit Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbare unhaltbare Auslegung und Anwendung der Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV ist in den Fallgruppen der grundsätzlichen Verkennung der Vorlagepflicht, des bewussten Abweichens von der Rechtsprechung des Gerichtshofs ohne Vorlagebereitschaft und der unvertretbaren Überschreitung des Beurteilungsrahmens in Fällen der Unvollständigkeit der Rechtsprechung des Gerichtshofs gegeben (vgl. BVerfGE 126, 286 <316 f.>; 129, 78 <106 f.>).

41: Das Vorbringen des Beschwerdeführers ist hinsichtlich keiner seiner Rügen geeignet, das Vorliegen der Voraussetzungen einer dieser Fallgruppen zu belegen. Insbesondere trägt der Beschwerdeführer bei keiner der Rügen eine Unvollständigkeit der Rechtsprechung vor, hinsichtlich derer das Bundesverwaltungsgericht sich hätte kundig machen müssen. Vielmehr behauptet er nur, das Urteil sei mit der bestehenden Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht vereinbar.

42: Von einer weiteren Begründung wird nach § 93d Abs. 1 Satz 3 BVerfGG abgesehen.

43: Diese Entscheidung ist unanfechtbar.

Verwaltungsgericht Hamburg Urteil, 03. Juli 2014 - 4 K 1368/13

Tenor

: Die Ziffer II.7. Satz 3 wird insoweit aufgehoben, als es dort heißt: „auf dessen Grundlage die Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Werbeform zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV, insbesondere zur Schwarzmarktbekämpfung beurteilt werden kann“. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

: Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

: Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

: Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

1: Die Klägerin wendet sich gegen Beschränkungen der ihr erteilten Internet- und Fernsehwerbeerlaubnis.

2: Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach ihren eigenen Angaben darin, den Abschluss von Spielverträgen zwischen Lotterieveranstaltern und -teilnehmern zu fördern. Sie nimmt Lottospieltipps und Teilnahmeentgelte von Lottospielern entgegen und leitet diese gegen Zahlung einer zuvor vertraglich vereinbarten Provision an die Veranstalter weiter.

3: Nachdem sie mit Bescheid vom 24. September 2012 die Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung hinsichtlich bestimmter Lotterien erhalten hatte, beantragte sie mit Schreiben vom 17. Oktober 2012 eine Erlaubnis, für ihr Angebot im Internet und im Fernsehen zu werben.

4: Mit Bescheid vom 13. März 2013 erteilte der Beklagte der Klägerin eine „Rahmen-Erlaubnis Werbung für gewerbliche Spielvermittlung“. Diese umfasste die Erlaubnis, für die Lotterien „Lotto 6 aus 49“, „Eurojackpot“, „Glücksspirale“ sowie die Zusatzlotterien „Spiel 77“ und „Super 6“ im Internet und im Fernsehen zu werben.

5: Die Erlaubnis wurde gemäß Ziffer I.2. des Bescheides bis zum 12. März 2015 befristet. Unter Ziffer II. enthielt der Bescheid die folgenden „Inhalts- und Nebenbestimmungen“:

6: „1. Die Werberichtlinie gem. § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV (Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen – Nr. 2 vom 31. Januar 2013, MBl. NRW. 2013 S. 37), insbesondere § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 in Verbindung mit § 4 Abs. 2 (unerlaubte Werbung), § 6 (Medien sowie Werbegestaltungen, die primär Minderjährige ansprechen), § 8 (Fernsehen), § 11 (Internet) und § 13 (Pflichthinweise) ist einzuhalten. Der Verweis auf eine Suchtpräventionsseite genügt der Erfüllung der Pflicht zur Aufnahme von Pflichthinweisen im Sinne des § 13 Abs. 1 und 3 Werberichtlinie nicht.

7: (…)
4. Bei der Online-Werbung auf Drittseiten sind die Vertragspartner auf die Einhaltung der Werberichtlinie (Ziff. II.1 des Bescheids) und der Bestimmungen dieses Bescheids zu verpflichten. Die Verpflichtungen sind – vor allem beim Affiliate Marketing – an die für die einzelne Werbung Verantwortlichen weiterzureichen.

8: (…)
7. Soweit mit Bonusaktionen oder Rabattsystemen, die sich direkt oder indirekt an den Spieler richten, geworben werden soll, werden diese zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV, insbesondere der Schwarzmarktbekämpfung, für einen Zeitraum von zwei Jahren erlaubt. Dabei sind die Bestimmungen der Werberichtlinie zum Schutz Minderjähriger und gefährdeter Spieler besonders zu beachten. Drei Monate vor Ablauf der Erlaubnis ist ein Bericht zu sämtlichen Bonusaktionen oder Rabattsystemen vorzulegen, auf dessen Grundlage die Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Werbeform zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV, insbesondere zur Schwarzmarktbekämpfung beurteilt werden kann. Gewährte Boni sind auf die Höchsteinsatzgrenze nach § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV anzurechnen. Die Konkretisierung der für die Evaluierung zu liefernden Daten durch nachträgliche Auflage wird vorbehalten.

9: 8. Der Versand spielanreizender Botschaften per E-Mail oder SMS ist – auch in laufenden Vertragsverhältnissen – nicht gestattet.

10: 9. Bei der Werbung im Internet und Fernsehen ist das Vermittlungsverhältnis deutlich und gut wahrnehmbar klarzustellen.

11: 10. Die Angaben im Antrag vom 17.10.2012 und die vorgelegten Unterlagen, insbesondere das Werbekonzept, sind im Übrigen Bestandteil dieser Erlaubnis. Auf § 14 Abs. 2 Satz 4 Werberichtlinie wird verwiesen.

12: 11. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis bleibt für den Fall der Nichteinhaltung der Bestimmungen der Werberichtlinie oder der Nebenbestimmungen dieser Erlaubnis vorbehalten. Ebenfalls bleibt die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen vorbehalten. Die allgemeinen Widerrufsvorbehalte nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV und § 49 VwVfG NW bleiben unberührt.“

13: Zur Begründung führte der Beklagte u.a. aus, die beantragte Erlaubnis habe auf Basis der Vermittlungserlaubnis der Klägerin erteilt werden können, da die beantragten Werbemaßnahmen, so wie sie im Werbekonzept nach Text, Bild, Farb- und Motivgestaltung, Werbebotschaft, Zielgruppe, Struktur und Organisation beispielhaft dargestellt worden seien, den Voraussetzungen der §§ 5 und 1 GlüStV entsprächen. Mit der Befristung auf zwei Jahre werde der Tatsache Rechnung getragen, dass es sich um einen Erstantrag in einem neuen Verfahren handele, in dem erst noch Erfahrungen zur Regelung und Umsetzung der Anforderungen aus § 5 GlüStV und der Werberichtlinie gesammelt werden müssten.

14: Bereits am 12. April 2013 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Erlaubnis ohne die beschränkenden Nebenbestimmungen zu erhalten.

15: Mit Bescheid vom 21. Mai 2014 verlängerte der Beklagte eine in Ziffer II.5. des Bescheides vom 13. März 2013 vorgesehene Befristung für die Werbung in sozialen Netzwerken bis zum 12. März 2015. Im Übrigen ersetzte er Ziffer II.5. des Bescheides vom 13. März 2013 durch folgende Regelung:

16: „Rechtzeitig, das heißt acht Wochen vor Ablauf dieser Frist, sind folgende Angaben vorzulegen:

17: a) Benennung der sozialen Netzwerke, in denen geworben wird.
b) Umfang der Werbung in sozialen Netzwerken im Verhältnis zur sonstigen Werbung im Internet.
c) Differenzierte Darstellung des Nutzungsverhaltens, möglichst nach folgenden Altersgruppen:

18: 18 Jahre bis 24 Jahre
25 Jahre bis 34 Jahre
35 Jahre bis 44 Jahre
45 Jahre und älter.

19: Es ist anzugeben, wie viele Nutzer der jeweiligen Altersgruppe im erlaubten Werbezeitraum gesamt sowie durchschnittlich pro Tag auf die entsprechenden Postings reagiert haben und dadurch auf Ihre Social Media Seite gelangt sind.

20: Dabei ist zu differenzieren, ob über das Posting nur auf die Seite gelangt wurde, oder ob darüber hinaus gängige Newsletter-/Abonnementformen wie „Gefällt mir“, „Folgen“ etc. aktiviert wurden.

21: Die Angaben sind auf der Grundlage der Auswertungen und Erhebung der jeweiligen Netzwerkplattform zu erlangen.

22: Sollte die jeweilige Plattform eine andere Altersgruppeneinteilung nutzen als die unter Buchstabe c) genannte, so kann diese zugrunde gelegt werden. Fehlt eine Differenzierungsmöglichkeit von Seiten der Plattform gänzlich und werden ähnliche Daten auch nicht selbst erhoben, ist dies entsprechend substantiiert zu erläutern.

23: d) Anzahl der Versuche Minderjähriger, sich zu registrieren, soweit diese von dem jeweiligen Netzwerkbetreiber erhoben werden.“

24: Zur Begründung führte der Beklagte aus, die bis zum damaligen Zeitpunkt vorliegenden Berichte ließen noch keine belastbare Aussage dahingehend zu, ob sich aus der Werbung in sozialen Netzwerken spezifische Gefährdungen ergäben. Allerdings hätten sich bei der Auswertung die genannten Kriterien für eine belastbare Evaluation als sachdienlich erwiesen. Die Unterteilung in Altersgruppen sei notwendig, um Erkenntnisse zum Spielerschutz sowie zu Kanalisierungseffekten zu erlangen.

25: Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheides vom 13. März 2013 durch den Änderungsbescheid vom 21. Mai 2014 verfolgt die Klägerin ihr Begehren, nunmehr unter Einbeziehung dieses Bescheides, weiter.

26: Sie vertritt die Auffassung, sie habe einen Anspruch auf die Erteilung einer unbeschränkten Werbeerlaubnis.

27: Der Erlaubnisvorbehalt in § 5 Abs. 3 GlüStV stelle einen gleichheitswidrigen und unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit und eine diskriminierende Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) dar, weil er ohne hinreichenden sachlichen Grund bestimmte Werbeformen unter Verbot und Befreiungsvorbehalt stelle, andere Werbeformen hingegen gänzlich verschone. So sei kein sachlicher Grund erkennbar, weshalb Fernsehwerbung verboten werde, Radiowerbung hingegen nicht. Auch wenn man von einem Ermessensspielraum des Beklagten ausgehe, sei dieser in Bezug auf Lotto jedenfalls für Internetvermittler wie die Klägerin und die Internetwerbung reduziert. Da von Lotto keine nennenswerten Gefahren ausgingen, sei § 5 Abs. 3 GlüStV aus Gründen der Verhältnismäßigkeit so auszulegen, dass jedenfalls diejenigen Anbieter, die mit staatlicher Erlaubnis gerade im Internet diese Lotterien vermitteln dürften, auch einen Anspruch auf eine entsprechende Werbeerlaubnis für das Internet hätten.

28: Die enumerative Aufzählung der Lotterien (Ziffer I.1.) stelle eine unnötige Beschränkung dar, weil sie – die Klägerin – einen Anspruch auf eine unbeschränkte Erlaubnis habe, die alle Lotterien umfasse, die sie vermitteln dürfe. Eine dynamische Verweisung auf die erlaubten Lotterien reiche aus.

29: Die Befristung auf zwei Jahre (Ziffer I.2.) begründe für sie eine erhebliche Rechtsunsicherheit. Die Beschaffung attraktiver Werbeplätze im Internet sei auf langfristige Verträge angewiesen. Der tatsächlich beabsichtigte Leistungsaustausch finde häufig erst nach dem sechsten Monat der Vertragslaufzeit – nach einem mehrmonatigen Testen verschiedener Formen der Einbindung und Nutzerführung auf den Werbepartnerseiten – statt.

30: Die Werberichtlinie sei zu Unrecht als beschränkende Maßgabe für die Werbeerlaubnis in Ziffer II.1. des Bescheides angeführt worden, da sie, soweit es um Werbung im Internet gehe, derzeit mangels einer erforderlichen Notifizierung nach der Informationsrichtlinie 98/34/EG nicht angewendet werden dürfe. Als Verwaltungsvorschrift sei die Werberichtlinie aber auch wegen der fehlenden Befugnis des Glücksspielkollegiums zum mehrheitlichen Erlass von Verwaltungsvorschriften mit verbindlicher Wirkung für alle Länder nichtig. Dazu verweist die Klägerin u.a. auf ein rechtswissenschaftliches Gutachten von Prof. Dr. A (Bl. 78 d. Gerichtsakte). Auch § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung zum Glücksspielstaatsvertrag, aus dem sich die Zuständigkeit des Glücksspielkollegiums ergebe, sei nicht notifiziert worden. Da nicht auf die Werberichtlinie zurückgegriffen werden könne, erweise sich die Vorgabe, sie zu beachten, als zu unbestimmt. Die Werberichtlinie enthalte zudem Beschränkungen, die im GlüStV keine Stütze fänden und sei auch als solche zu unbestimmt. Dies gelte z.B. für das Verbot von Werbung, die „in ausschließlicher und einseitiger Weise den Nutzen des Glücksspiels betont“ (§ 4 Abs. 1 Nr. 3), „suggeriert, dass Glücksspiel eine vernünftige Strategie sein könnte, um die finanzielle Situation zu verbessern“ (§ 4 Abs. 1 Nr. 5), „das Glücksspiel als Gut des täglichen Lebens erscheinen lässt“ (§ 4 Abs. 1 Nr. 10) und das Verbot, sich an Spieler mit problematischem Spielverhalten sowie Spieler in finanziellen Schwierigkeiten zu richten (§ 4 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Nr. 1 Werberichtlinie). Durch § 13 Werberichtlinie werde Image- und Dachmarkenwerbung in gleichheitswidriger Weise privilegiert, da hiervon lediglich etablierte Marktteilnehmer profitierten. Die in § 14 Abs. 2 Satz 2 und 4 Werberichtlinie vorgesehene Vorabkontrolle der Inhalte von Werbung stelle eine unzulässige Vorzensur dar.

31: Die Verpflichtung zur Weitergabe der aus der Werberichtlinie resultierenden Pflichten an ihre Werbevertragspartner (Ziffer II.4. des Bescheides) sei aufgrund der fehlenden Notifizierung ebenfalls rechtswidrig. Sie sei aber auch unverhältnismäßig, insbesondere mit Blick auf das sogenannte „Affiliate-Marketing“. Die Inhalte der Werbung würden ohnehin von ihr – der Klägerin – selbst bereitgestellt, womit sie es in der Regel selbst in der Hand habe, wie diese aussehen.

32: Für die Befristung der Erlaubnis zur Werbung in sozialen Netzwerken (Ziffer II.5. des Bescheides) bestehe kein Grund. Es fehle auch an der Bestimmtheit der Regelung, weil sich eine Abgrenzung zwischen sozialen Netzwerken und dem Internet nicht vornehmen lasse. Sie sei überdies – ebenso wie die Berichtspflichten – unverhältnismäßig. Letztere setzten eine umfassende Erhebung, Speicherung und Verarbeitung personenbezogener Daten voraus, die fragwürdig seien.

33: Die Befristung der erlaubten Bonus- und Rabattsysteme (Ziffer II. 7. des Bescheides) sei rechtswidrig. Die weiteren diesbezüglichen Beschränkungen seien ermessensfehlerhaft. Bei den von ihr – der Klägerin – vermittelten Lotterien handele es sich um Glücksspiele, zu denen wegen ihrer geringen Gefährlichkeit hin kanalisiert werden sollte. Der Beklagte habe § 1 Abs. 1 Satz 2 GlüStV, wonach differenzierte Maßnahmen für die einzelnen Glücksspielformen in Erwägung zu ziehen seien, nicht hinreichend berücksichtigt. Durch das Verbot und die Auflage eines entsprechenden Berichts über sämtliche Bonus- und Rabattsysteme habe der Beklagte zudem seine Kompetenz überschritten, weil seine Zuständigkeit nach § 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV keine Auflagen erfasse, mit denen allgemeine Werbeinstrumente kontrolliert würden, die mit Internet oder Fernsehen nichts zu tun hätten.

34: Die Nebenbestimmung Ziffer II.8. des Bescheides widerspreche ebenfalls dem mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Kanalisierungsziel. Ein Unternehmen, das wie sie – die Klägerin – sein Angebot allein im Internet vertreibe, dürfe nicht von der Hauptkommunikationsform E-Mail ausgeschlossen werden. Zudem würde diese Form der Werbung von den Lottogesellschaften selbstverständlich praktiziert. Indem auch noch bestehende Vertragsverhältnisse einbezogen würden, werde der Versand von Newslettern, aber auch normaler Kundenbindungs-Mails sowie von Informationen auf Wunsch des Kunden verboten, sobald dieser werbende Elemente enthalten könne. Damit setze sich der Bescheid sogar über die Werberichtlinie hinweg, nach deren § 7 die Kommunikation innerhalb bestehender Vertragsverhältnisse nicht vom Verbot erfasst werde. Der Verbraucherschutz vor E-Mail- und SMS-Werbung werde durch das UWG ausreichend und abschließend geregelt. Daher sei auch die Verpflichtung, bei Werbung auf das Vermittlungsverhältnis hinzuweisen (Ziffer II.9. des Bescheides), durch ordnungsrechtliche Zwecke nicht gerechtfertigt. Sie – die Klägerin – weise selbstverständlich bei ihren Vermittlungsleistungen darauf hin, dass und was sie vermittle. Die Pflicht, auf jeder Werbung „deutlich und gut wahrnehmbar“ ein Vermittlungskennzeichen aufzubringen, sei aber diskriminierend gegenüber dem Eigenvertrieb der Lottogesellschaften. Auch die Annahmestellen treffe keine solche stigmatisierende Kennzeichnungspflicht.

35: Indem durch Ziffer II.10. sämtliche Antragsunterlagen zum Gegenstand der Erlaubnis gemacht würden, werde diese unverhältnismäßig und unbestimmt eingegrenzt. Gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG seien eine inhaltliche Vorabkontrolle oder eine inhaltliche Bindung an ein Werbekonzept unzulässig. Für den Widerrufsvorbehalt in Ziffer II.11 Satz 1 des Bescheides gebe es keinen sachlichen Grund. Sie – die Klägerin – habe jedenfalls einen Anspruch auf eine unbeschränkte Erlaubnis.

36: Die Klägerin beantragt,

37: 1. Den Bescheid vom 13. März 2013 i.d.F. des Änderungsbescheides vom 21. Mai 2014 aufzuheben, soweit folgende Regelungen ergangen sind:

38: a) Ziff. I. 2.
b) Ziff. II. 1.
c) Ziff. II. 4.
d) Ziff. II. 5.
e) Ziff. II. 7.
f) Ziff. II. 8.
g) Ziff. II. 9.
h) Ziff. II. 10., soweit dort pauschal auf alle Angaben im Antrag und die vorgelegten Unterlagen Bezug genommen wird und die Erlaubnis auf das konkrete Werbekonzept beschränkt wird,
i) Ziff. II. 11. Satz 1

39: 2. den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 13. März 2013 i.d.F. des Bescheides vom 21. Mai 2014 zu verpflichten, der Klägerin antragsgemäß eine unbeschränkte Werbeerlaubnis für die ihr erlaubte Lotterievermittlung zu erteilen.

40: Der Beklagte beantragt,

41: die Klage abzuweisen.

42: Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen im Erlaubnisbescheid und führt ergänzend aus, die Ausgestaltung des § 5 Abs. 3 GlüStV als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei rechtmäßig. Eine sachliche Rechtfertigung der Differenzierung zwischen Fernseh- und Radiowerbung ergebe sich daraus, dass mit dem Fernsehen die größere Breitenwirkung erzielt werde und dort gesendete Beiträge häufig besonders auf Jugendliche und andere gefährdete Gruppen ausgerichtet seien. Gleiches gelte für Werbung im Internet.

43: Sowohl hinsichtlich der Werbung im Fernsehen als auch der Internetwerbung sei zu bedenken, dass die Werberichtlinie nach ihrem § 3 Abs. 2 i.V.m. § 1 Nr. 1 GlüStV u.a. dem Ziel diene, Spielsucht zu bekämpfen und pathologische Spieler zu schützen. Nach wissenschaftlichen Untersuchungen werde Werbung von pathologischen Spielern dahingehend anders wahrgenommen, dass bei diesen durch bestimmte mit dem Spielen assoziierten Reize wie z.B. dem Klimpern von Münzen oder bei einem Gewinn eingespielte Melodien das Verlangen zu Spielen ausgelöst werde. Bestimmte Bilder und Töne könnten als sogenannte „Trigger“ wahrgenommen werden. Den Medien Fernsehen und Internet sei inhärent, dass sie mit Tönen und einer höheren Frequenz an Bildern arbeiteten als andere Werbeformen, weshalb auch die Wahrscheinlichkeit, dass Trigger verwendet werden, höher sei.

44: Ein Verstoß gegen die Informationsrichtlinie liege nicht vor, da der Glücksspielstaatsvertrag der Europäischen Kommission am 15. April 2011 notifiziert worden sei und es sich bei der Werberichtlinie lediglich um eine Konkretisierung des § 5 GlüStV handele. Eine gesonderte Notifizierungspflicht bestehe nicht, da die Werberichtlinie als normkonkretisierende Vorschrift ohne eigenen Regelungsgehalt keine technische Vorschrift i.S.v. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie sei.

45: Die demokratische Legitimation des Glücksspielkollegiums sei gewährleistet, da es sich hierbei gemäß § 9a Abs. 6 GlüStV um eine Einrichtung aller Länder handele, für die jedes Land ein Mitglied und einen Vertreter für den Fall einer Verhinderung benenne. Die jeweilige Glücksspielaufsichtsbehörde eines Landes unterliege ihrerseits der vollen parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtages und damit des jeweiligen Landesvolks.

46: Die Beschränkung der Erlaubnis auf die aufgelisteten Lotterien (Ziffer I.1. des Bescheides) ergebe sich daraus, dass sich eine Erlaubnis nur auf den Umfang der Beantragung erstrecken könne. Durch die Befristung der Werbeerlaubnis auf zwei Jahre (Ziffer I.2.) werde der Tatsache Rechnung getragen, dass es sich um einen Erstantrag in einem neuen Verfahren handele, in dem erst noch Erfahrungen zur Regelung und Umsetzung der Anforderungen aus § 5 GlüStV und der Werberichtlinie gesammelt werden müssten.

47: Die Auflage, die Werberichtlinie zu beachten (Ziffer II.1.) sei hinreichend bestimmt, da die in Bezug genommenen Bestimmungen der Werberichtlinie hinreichend konkret und darüber hinaus in der Begründung des Bescheides erläutert worden seien. Die von § 14 Abs. 2 Werberichtlinie geforderten Angaben seien im Vorfeld nötig, um z.B. die Vereinbarkeit der Werbung mit den Erfordernissen des Minderjährigenschutzes prüfen zu können. Eine gegen Art. 5 GG verstoßende Vorabzensur sei hierin nicht zu sehen, da nicht jede einzelne Werbemaßnahme vorab überprüft, sondern eine Rahmenerlaubnis erteilt werde.

48: Die Nebenbestimmungen in Ziffer II.4. seien notwendig, um angesichts der vielfältigen vertraglichen Verflechtungen bei der Online-Werbung die Einhaltung der Bestimmungen des Bescheids insbesondere zum Schutz Minderjähriger und gefährdeter Spieler zu gewährleisten.

49: Die Nebenbestimmung Ziffer II.5. des Bescheides beruhe darauf, dass nach Erkenntnissen der Suchtforschung Werbung zu untersagen sei, die das Glücksspiel als eine Möglichkeit darstelle, sozial akzeptiert zu werden. Daher sei Werbung in sozialen Netzwerken besonders kritisch zu betrachten. Es sei angesichts der Tatsache, dass es insoweit noch an Erfahrungen fehle, erforderlich, Werbung nur probeweise mit einer umfassenden Berichtspflicht zu erlauben, um die Gewährleistung des Schutzes Minderjähriger und gefährdeter Spieler vor der Entscheidung über eine Verlängerung evaluieren zu können.

50: Zu Nebenbestimmung Ziffer II.7. führt der Beklagte aus, Bonusaktionen oder Rabattsysteme könnten als Werbung im Internet nur zugelassen werden, wenn es zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV, insbesondere zur Schwarzmarktbekämpfung erforderlich sei. Durch die Befristung und die Berichtspflicht werde sichergestellt, dass nach einer Übergangsphase, in der es um die Überführung wesentlicher Teile des Schwarzmarktes zum legalen Angebot gehe, die Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Werbemaßnahmen zur Erreichung der Ziele evaluiert werden könnten. Nur wenn eine fortbestehende Notwendigkeit zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV festgestellt werde, komme eine Verlängerung in Betracht.

51: Das Verbot spielanreizender Botschaften per SMS und E-Mail (Ziffer II.8. des Bescheides) ergebe sich aus § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV, wonach Werbung für öffentliches Glücksspiel über Telekommunikationsanlagen verboten sei.

52: Die Angabe, dass ein gewerblicher Spielvermittler nach § 19 GlüStV an die Veranstalter der in Ziffer I.1. des Tenors genannten Lotterien vermittelt – Ziffer II.9. –, sei zur Klarstellung über die Art des jeweiligen Glücksspielangebotes (Eigenlotterie oder Vermittlung) angesichts § 4 Abs. 1 Nr. 2 Werberichtlinie erforderlich.

53: Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die ausführlichen Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie die Sachakte des Beklagten, die dem Gericht vorgelegen hat, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

54: Die Klage hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Im Übrigen sind die angefochtenen Nebenbestimmungen rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Daher hat auch der Klagantrag zu 2. keinen Erfolg, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

55: Der Antrag zu 1. ist zulässig (dazu unter I.), aber weitgehend unbegründet (dazu unter II.), der Antrag zu 2. hat keinen Erfolg (dazu unter III.).

: I.

56: Der Antrag zu 1. ist zulässig.

57: 1. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts für den Antrag zu 1. folgt aus § 9a Abs. 2 Nr. 1 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland in der Fassung vom 15.12.2011 (Glücksspielstaatsvertrag – im Folgenden: GlüStV) i.V.m. § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO. Gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV wird die Erlaubnis für Werbung für Lotterien und Sportwetten im Internet und im Fernsehen nach § 5 Abs. 3 GlüStV für alle Länder vom Land Nordrhein-Westfalen erteilt. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts richtet sich daher gemäß § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO nach dem Sitz der Klägerin, hier Hamburg.

58: 2. Die Nebenbestimmungen können isoliert mit der Anfechtungsklage angegriffen werden. Zwar wird bei sogenannten unselbständigen Nebenbestimmungen, zu denen u.a. die Befristung gehört, die Auffassung vertreten, dass nur eine Verpflichtungsklage statthaft wäre (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 36 Rn. 63). Nach der neueren Rechtsprechung kann jedoch jede Art von Nebenbestimmungen mit der Anfechtungsklage isoliert angefochten werden (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696, unter Verweis auf BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris). Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann; dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris, m.w.N.).

59: Ein solcher Ausnahmefall ist bezüglich der von der Klägerin angegriffenen Bestimmungen nicht gegeben. Damit ist die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft.

60: 3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 110 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Justiz im Land Nordrhein-Westfalen (JustG NRW) nicht.

: II.

61: Das Anfechtungsbegehren erweist sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliegt einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und bedurfte daher einer Erlaubnis des Beklagten (1.). Diese konnte grundsätzlich mit Nebenbestimmungen erlassen werden (2.). Die Nebenbestimmung Ziffer II.7. Satz 3 des Bescheides vom 13. März 2013 erweist sich als teilweise rechtswidrig und verletzt die Klägerin insoweit in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Abs. 1 VwGO (d) aa)). Im Übrigen sind die in Streit stehenden Nebenbestimmungen rechtlich nicht zu beanstanden; sie sind insbesondere nicht ermessensfehlerhaft (d) bb)-ii)).

62: 1. Das in § 5 Abs. 3 GlüStV im Hinblick auf die Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen geregelte Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ist anwendbar. Es kann dahinstehen, ob vorliegend überhaupt ein grenzüberschreitender Sachverhalt gegeben ist. Denn die Werbebeschränkungen sind mit Unions- und Verfassungsrecht vereinbar (vgl. zum GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696 m.w.N.; OVG Münster, Urt. v. 25.2.2014, 13 A 3027/11, juris).

63: Zur Frage der Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht kann auf die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts Münster zu § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. – der einen Erlaubnisvorbehalt, wie in § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV nunmehr vorsieht, nicht enthielt –, denen sich das Gericht anschließt, verwiesen werden (OVG Münster, Urt. v. 25.2.2014, 13 A 3027/11, juris, Rn. 67 ff.) :

64: „Das Internetwerbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. ist anwendbar. Es ist mit dem nationalen Verfassungsrecht vereinbar und verstößt nicht gegen Unionsrecht.

65: Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 - , juris, im Nachgang BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 30. September 2013 - 1 BvR 3196/11 -, juris; OVG des Saarlandes, Urteil vom 26. November 2013 - 3 A 106/12 -, juris.

66: Die mit dem Internetwerbeverbot verbundene Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) ist gerechtfertigt. Mit ihm verfolgt der Gesetzgeber unionsrechtlich legitime Ziele des Gemeinwohls. § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. dient der Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV a. F.), dem Jugend- und Spielerschutz (§ 1 Nr. 3 GlüStV), der Begrenzung des Glücksspielangebots, der Lenkung der Wettleidenschaft (§ 1 Nr. 2 GlüStV a. F.) und der Kriminalitätsbekämpfung (§ 1 Nr. 4 GlüStV a. F.).

67: Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 - , juris; OVG NRW, Urteil vom 21. Februar 2012 - 4 A 2847/08 -, juris, m. w. N.

68: Das Internetwerbeverbot genügt auch dem Kohärenzgebot. Durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses sind Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit nur gerechtfertigt, wenn sie geeignet sind, die Verwirklichung der zu ihrer Rechtfertigung angeführten Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie tatsächlich zur Erreichung der mit ihnen verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beitragen. Der Mitgliedstaat muss zum einen die Gemeinwohlziele, denen die die Dienstleistungsfreiheit beschränkende Regelung dienen soll und die diese legitimieren sollen, im Anwendungsbereich der Regelung auch tatsächlich verfolgen; er darf nicht in Wirklichkeit andere Ziele - namentlich solcher finanzieller Art - anstreben, welche die Beschränkung nicht legitimieren könnten. Zum anderen darf die in Rede stehende Regelung nicht durch die Politik in anderen Glücksspielsektoren konterkariert werden. Zwar ist der Mitgliedstaat nicht verpflichtet, in sämtlichen Glücksspielsektoren dieselbe Politik zu verfolgen. Jedoch dürfen in anderen Glücksspielsektoren - auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedstaates zuständig sind - nicht Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet werden, die - sektorenübergreifend - zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird.

69: Vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 (Markus Stoß) -, juris, und - Rs. C- 46/08 (Carmen Media) -, juris; BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, und vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris, m. w. N.

70: Diesen Anforderungen genügt das Verbot, im Internet für Glücksspiele zu werben. Mit dem Werbeverbot und dessen Anwendung - etwa gegenüber der Klägerin - werden die angeführten Gemeinwohlziele tatsächlich verfolgt. Die Erreichbarkeit dieser Ziele wird auch nicht durch andere Regelungen oder deren tatsächliche Handhabung in anderen Glücksspielbereichen konterkariert.

71: Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 - , juris m. w. N.“

72: Zur Verfassungsmäßigkeit des Werbeverbots hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG, Beschl. v. 30.9.2013, 1 BvR 3196/11, juris, Rn. 22) ausgeführt:

73: Ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG unmittelbar durch die gesetzliche Regelung in § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. wird vom Beschwerdeführer in seiner Verfassungsbeschwerde nicht geltend gemacht. Insofern wurde vom Bundesverfassungsgericht bereits festgestellt, dass die Verbote der Veranstaltung von und der Werbung für Glücksspiel im Internet mit der Berufsfreiheit vereinbar sind (BVerfGK 14, 328). Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte sah darin keinen Verstoß gegen die Europäische Menschenrechtskonvention (EGMR, Urteil vom 27. November 2012 - 21252/09 -, EuGRZ 2013, 274).

74: Das Gericht sieht keinen Anlass, an der Anwendbarkeit der weniger restriktiven rechtlichen Ausgestaltung – wonach nunmehr gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV Werbung für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten im Internet und im Fernsehen unter Beachtung der Grundsätze von § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV erlauben können – auf die von der Klägerin beabsichtigte Werbetätigkeit zu zweifeln.

75: Soweit die Klägerin anführt, die Differenzierung zwischen den Medien Fernsehen und Radio sei sachlich nicht zu rechtfertigen, schließt sich das Gericht den Ausführungen des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts an (Beschl. v. 25.3.2008, 4 Bs 5/08, BeckRS 2008, 34569):

76: „Was den Umfang des Werbeverbotes anbelangt, hat sich der Gesetzgeber von der Überlegung leiten lassen, Werbemedien zu verbieten, die eine große Breitenwirkung und Zielgruppenorientierung aufweisen (Bü-Drs. 18/7229 S. 18). Dies ist ein sachgerechtes Kriterium für die Bestimmung der Reichweite des Werbeverbotes, so dass es nicht willkürlich ist, dass Werbung per Post, in Printmedien, im Radio oder an öffentlich zugänglichen Plätzen weiterhin erlaubt bleibt.“

77: 2. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen in Erlaubnisbescheiden nach dem Glücksspielstaatsvertrag sind § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG.

78: Auf die Erteilung einer Werbeerlaubnis besteht kein Rechtsanspruch. Nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ist Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten. Davon abweichend können nach Satz 2 der Vorschrift die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV Werbung für Lotterien und Sport- und Pferdewetten im Internet und im Fernsehen unter Beachtung der Grundsätze nach § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV erlauben. Art und Umfang der nach § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV erlaubten Werbung werden gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV durch gemeinsame Richtlinien der Länder, hier die Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012, konkretisiert.

79: Für die Erlaubnisbehörde folgt hieraus bei der Erteilung der Werbeerlaubnis ein an den Zielen des § 1 GlüStV und den durch die Werberichtlinie konkretisierten Vorgaben auszurichtender Ermessensspielraum. Nebenbestimmungen sind danach dann zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich sind, dienen (vgl. zu § 4 Abs. 1 GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696).

80: Das Gericht teilt die Bedenken der Klägerin hinsichtlich der Anwendbarkeit der Werberichtlinie nicht. Sie ist nicht mangels einer hinreichenden demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums der Länder unanwendbar (dazu unter a)). Auch steht eine fehlende Notifizierung nach der Richtlinie 98/34/EG über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste einer Informationsgesellschaft (im Folgenden: Richtlinie 98/34/EG) ihrer Anwendbarkeit nicht entgegen (dazu unter b)). Dahinstehen kann, ob es sich bei der Werberichtlinie um eine normkonkretisierende – und damit für das Gericht nur nach eingeschränkten Maßstäben überprüfbare (vgl. näher Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 25. EL 2013, § 114 Rn. 63-65; vgl. auch OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris) – oder eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift handelt. Denn die Werberichtlinie stimmt mit den Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages überein (dazu unter c)), so dass es auf diese Frage vorliegend nicht entscheidend ankommt.

81: a) Für die Ausarbeitung der Werberichtlinie ist gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung Glücksspielstaatsvertrag (VwVGlüStV) das Glücksspielkollegium der Länder zuständig (vgl. § 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV). Das Gericht hat keine Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Die Mitwirkung der Länder an der Entscheidungsfindung wird dadurch sichergestellt, dass gemäß § 9a Abs. 6 Satz 2 GlüStV jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsichtsbehörde je ein Mitglied sowie dessen Vertreter für den Fall der Verhinderung benennt (vgl. auch Windoffer, DÖV 2012, 257, 261). Dass das Glücksspielkollegium gemäß § 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV seine Entscheidungen mit Zweidrittelmehrheit der Mitgliederstimmen fasst, ist nach Überzeugung des Gerichts verfassungsrechtlich nicht problematisch, da es den Ländern im Rahmen ihrer Kompetenzen frei steht, das Prinzip der Einstimmigkeit durch Staatsvertrag abzubedingen (vgl. näher Windoffer, DÖV 2012, 257, 261).

82: Auch Einwände unter Berufung auf das Demokratieprinzip greifen nicht durch, da die landesverfassungsrechtliche Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Landesparlament unberührt und es den Landtagen unbenommen bleibt, im Einzelfall durch Beschluss ein bestimmtes Abstimmungsverhalten anzuregen oder – bei grundsätzlichen Bedenken – dem Staatsvertrag die Zustimmung zu versagen (Windoffer, DÖV 2012, 257, 261).

83: b) Die Werberichtlinie ist nach der Überzeugung des Gerichts nicht nach der Richtlinie 98/34/EG notifizierungspflichtig.

84: Gemäß Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 98/34/EG nehmen die Mitgliedstaaten den Entwurf einer technischen Vorschrift nicht vor Ablauf von drei Monaten nach Eingang der Mitteilung gemäß Art. 8 Abs. 1 Richtlinie 98/34/EG bei der Kommission an. Nach Art. 8 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1, Hs. 1 Richtlinie 98/34/EG übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission unverzüglich jeden Entwurf einer technischen Vorschrift, sofern es sich nicht um eine vollständige Übertragung einer internationalen oder europäischen Norm handelt. Nach Art. 8 Abs. 1 UAbs. 3 Richtlinie 98/34/EG machen die Mitgliedstaaten eine weitere Mitteilung, wenn sie an dem Entwurf einer technischen Vorschrift wesentliche Änderungen vornehmen, die den Anwendungsbereich ändern, den ursprünglichen Zeitpunkt für die Anwendung vorverlegen, Spezifikationen oder Vorschriften hinzufügen oder verschärfen. Ein Verstoß gegen Art. 8 Abs. 1 UAbs. 1 Richtlinie 98/34/EG führt zur Unanwendbarkeit der jeweiligen technischen Vorschrift (VG Hamburg, Urt. v. 22.8.2013, 2 K 179/13, juris, Rn. 28; VGH München, Beschl. v. 25.6.2013, 10 CS 13.145, juris, Rn. 17 m.w.N.).

85: Der Begriff der „technischen Vorschrift“ i.S.v. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie umfasst die dort genannten „technische Spezifikationen oder sonstige Vorschriften oder Vorschriften betreffend Dienste“. Nach Auffassung des Gerichts kommt die Annahme sowohl einer „technischen Spezifikation“ als auch einer „sonstigen Vorschrift“ bereits deswegen nicht in Betracht, weil deren Definitionen jeweils auf den in Art. 1 Nr. 1 Richtlinie 98/34/EG definierten Begriff des Erzeugnisses Bezug nehmen. So setzt das Vorliegen einer technischen Spezifikation i.S.d Art. 1 Nr. 3 Richtlinie 98/34/EG voraus, dass Merkmale für ein Erzeugnis vorgeschrieben werden wie Qualitätsstufen, Gebrauchstauglichkeit, Sicherheit oder Abmessungen, einschließlich der Vorschriften über Verkaufsbezeichnung, Terminologie, Symbole, Prüfungen und Prüfverfahren, Verpackung, Kennzeichnung und Beschriftung des Erzeugnisses sowie über Konformitätsbewertungsverfahren (vgl. auch VG Hamburg, Urt. v. 22.8.2013, 2 K 179/13, juris, Rn. 33). Als sonstige Vorschrift nach Art. 1 Nr. 4 Richtlinie 98/34/EG gilt eine Vorschrift für ein Erzeugnis, die keine technische Spezifikation ist und insbesondere zum Schutz der Verbraucher oder Umwelt erlassen wird und den Lebenszyklus des Erzeugnisses nach dem Inverkehrbringen betrifft, wie Vorschriften für Gebrauch, Wiederverwertung, Wiederverwendung oder Beseitigung, sofern diese Vorschriften die Zusammensetzung oder die Art des Erzeugnisses oder seine Vermarktung wesentlich beeinflussen können.

86: Bei der streitgegenständlichen Werbung handelt es sich nicht um ein Erzeugnis sondern um eine Dienstleistung. Aber auch eine „Vorschrift betreffend Dienste“ stellt die Werberichtlinie nicht dar.

87: Als solche definiert Art. 1 Nr. 5 Richtlinie 98/34/EG eine allgemein gehaltene Vorschrift über den Zugang zu den Aktivitäten der unter Art. 1 Nr. 2 Richtlinie 98/34/EG genannten Dienste und über deren Betreibung, insbesondere Bestimmungen über den Erbringer von Diensten, die Dienste und den Empfänger von Diensten, unter Ausschluss von Regelungen, die nicht speziell auf die unter dieser Nummer definierten Dienste abzielen. Als „Dienst“ ist in diesem Zusammenhang gemäß Art. 1 Nr. 2 eine Dienstleistung der Informationsgesellschaft, d.h. jede in der Regel gegen Entgelt elektronisch im Fernabsatz und auf individuellen Abruf eines Empfängers erbrachte Dienstleistung, zu verstehen. Zweifel daran, ob der Anwendungsbereich der Richtlinie vorliegend eröffnet ist, ergeben sich für das Gericht bereits daraus, dass Werbung nicht bewusst und steuerbar von einem Empfänger abgerufen wird und es sich im Verhältnis zu diesem auch nicht um eine Dienstleistung handelt. Dies bedarf aber hier keiner Entscheidung. Denn es handelt sich jedenfalls nicht um eine technische Vorschrift i.S.v. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie mit eigenen Rechtswirkungen, die über diejenigen des sich bereits aus § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ergebenden Werbeverbots hinausgehen (vgl. zum Ganzen Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, Einf Rn. 26). Der Glücksspielstaatsvertrag ist im Ganzen auch in seiner geänderten Fassung am 15. April 2011 notifiziert worden (Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, Einf. Rn. 26). Der Geltungsbereich des Werbeverbots wird durch die Werberichtlinie nicht ausgedehnt (vgl. EuGH, Urt. v. 1.6.1994, C-317/92, BeckRS 2004, 76306, Rn. 25). Da die werberechtlichen Beschränkungen als restriktives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ausgestaltet sind, handelt es sich bei den Vorgaben der Werberichtlinie nicht um eigenständige rechtliche Beschränkungen, sondern vielmehr um die Konkretisierung der Voraussetzungen, unter denen von dem bereits aufgrund von § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV grundsätzlich geltenden Verbot abgewichen werden kann.

88: c) Die Werberichtlinie hält sich auch im durch den Glücksspielstaatsvertrag vorgegebenen Rahmen. Das Gericht hat insbesondere mit Blick auf die von der Klägerin geltend gemachte unzulässige Vorabzensur keine Bedenken hinsichtlich des in § 14 Werberichtlinie geregelten Erlaubnisverfahrens. Denn es handelt sich hierbei lediglich um die verfahrensmäßige Ausgestaltung des – wie bereits ausgeführt – verfassungsgemäßen Werbeverbotes mit Erlaubnisvorbehalt. § 14 gilt für die in § 5 Abs. 3 GlüStV aufgeführte, grundsätzlich verbotene Werbung und betrifft daher gerade nicht dem Grundsatz nach erlaubte Werbung. Soll von dem in § 5 Abs. 3 GlüStV vorgesehenen Verbot abgewichen werden, muss die Glücksspielaufsichtsbehörde zuvor in die Lage versetzt werden, die hierfür aufgestellten Anforderungen zu prüfen. Eine unzulässige Vorabzensur kann das Gericht darin nicht erkennen.

89: Die Ausfüllungsbedürftigkeit einiger von der Klägerin als zu unbestimmt gerügter Regelungen der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit nach Auffassung des Gerichts nicht entgegen. Sie ist vielmehr notwendige Folge der Verschiedenartigkeit denkbarer Werbeformen. Bereits zur früheren Rechtslage wurden von der Rechtsprechung Anforderungen an zulässige Werbung für Glücksspiel formuliert, die im Einzelfall der Ausfüllung bedurften. So hat etwa das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, juris, Rn. 56) ausgeführt:

90: „Das Ziel, die Wettleidenschaft durch den Hinweis auf legale Wettangebote zu lenken, verlangt und rechtfertigt keine über die sachliche Information hinausgehende, zum Wetten selbst motivierende Aussage. Unzulässig sind danach beispielsweise Darstellungen des Wettens als aussichtsreiche Möglichkeit materiellen Zugewinns, als attraktive Unterhaltung oder als sozialadäquate Beschäftigung. Erst recht darf die Teilnahme an Wetten nicht als positiv zu beurteilendes, wünschenswertes oder sozial verantwortliches Handeln aufgewertet werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 314; Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 <1341 f. Rn. 39, 47, 57>).“

91: Der Klägerin, der es im Übrigen gelungen ist, auf der Grundlage der Werberichtlinie ein erlaubnisfähiges Werbekonzept einzureichen, bleibt es unbenommen, sich bei Unsicherheiten im Hinblick auf die Zulässigkeit beabsichtigter Werbemaßnahmen an den Beklagten zu wenden. Soweit die Klägerin rügt, dass sie durch die Regelungen zur Dachmarkenwerbung benachteiligt sei, so ist deren Privilegierung angesichts des unterschiedlichen Aussagegehalts dieser Werbeform im Verhältnis zu anderen Arten der Werbung gerechtfertigt (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, juris, Rn. 56).

92: d) Nach der o.g. Maßgabe erweisen sich die Nebenbestimmungen überwiegend – bis auf Ziffer II. 7. Satz 3 in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang – als rechtmäßig. Im Einzelnen:

93: aa) Ziffer II.7. des Bescheides – die Beschränkungen hinsichtlich Bonus- und Rabattsystemen enthält – ist rechtswidrig, soweit der von der Klägerin vorzulegende Bericht Aufschluss darüber geben soll, ob diese Werbeform zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV, insbesondere zur Schwarzmarktbekämpfung, wirksam und notwendig ist. Diese Vorgabe dürfte mangels Bestimmtheit nicht erfüllbar sein. Denn es ist schon nicht ersichtlich und konnte von dem Beklagten auch in der mündlichen Verhandlung nicht näher erläutert werden, welche Art von Daten oder Informationen von der Klägerin zur Beurteilung dieser Frage vorzulegen sein sollen. Soweit von der Klägerin Informationen darüber verlangt werden, wie viele der Neukunden, die die Klägerin im Rahmen von Bonus- und Rabattsystemen hat gewinnen können, in der Vergangenheit an illegalen Glücksspielen teilgenommen haben, ist nicht ersichtlich, wie die Klägerin an diese Information gelangen könnte.

94: Im Übrigen erweisen sich die unter Ziffer II.7. des Bescheides auferlegten Beschränkungen für Bonus- und Rabattsysteme als rechtmäßig. Durch sie sollen einerseits Glücksspielsucht fördernde Formen der Werbung ausgeschlossen und damit dem Ziel des § 1 Nr. 1 GlüStV, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern, Rechnung getragen werden (vgl. auch VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO K 10.31, BeckRS 2010, 32696). Gleichzeitig tragen sie dem sich aus § 1 Nr. 2 GlüStV ergebenden Ziel, durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geeignete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken, Rechnung.

95: bb) Die in Ziffer I.2. vorgesehene Befristung auf zwei Jahre ist nicht zu beanstanden. § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV sieht die widerrufliche und befristete Erteilung vor. Soweit der Beklagte zur Begründung des Zeitraums von zwei Jahren darauf verweist, dass Erfahrungen zur Regelung und Umsetzung der Anforderungen aus § 5 GlüStV und der Werberichtlinie erst gesammelt werden müssten, sind Ermessensfehler nicht erkennbar.

96: Die Frist erweist sich auch nicht als so kurz, dass von einer Rechtsunsicherheit der Klägerin ausgegangen werden müsste. Auch wenn sie für die Beschaffung attraktiver Werbeplätze im Internet, wie sie geltend macht, auf langfristige Verträge angewiesen ist und zu Beginn eine mehrmonatige Testphase stehen mag, wird sie in die Lage versetzt, Verträge über eine nicht unerhebliche Laufzeit abzuschließen.

97: cc) Auch Ziffer II.1. des Bescheides vom 13. März 2013, wonach die Einhaltung der Werberichtlinie vorgeschrieben wird, sowie der Hinweis, dass der Verweis auf eine Suchtpräventionsseite der Pflicht zur Aufnahme von Pflichthinweisen i.S.d. § 13 Abs. 1 und 3 der Werberichtlinie nicht genügt, sind rechtmäßig. Die für die Klägerin relevanten Bestimmungen der Werberichtlinie, auf die hingewiesen wird, werden zum Teil in der Begründung des Bescheides näher erläutert und sind daher hinreichend konkret. Der Hinweis, dass der sich aus § 13 Werberichtlinie ergebenden Verpflichtung zur Aufnahme von Pflichthinweisen durch den Verweis auf eine Suchtpräventionsseite nicht genügt wird, dient lediglich der Klarstellung.

98: dd) Ebenfalls rechtmäßig ist die in Ziffer II.4. vorgesehene Verpflichtung der Klägerin zur Weitergabe der Pflichten aus der Werberichtlinie und der Bestimmungen des Bescheides an Dritte. Der Beklagte hat insofern nachvollziehbar ausgeführt, dass diese Verpflichtung angesichts vielfältiger – und für den Beklagten möglicherweise nicht immer ohne Weiteres überblickbare – Verflechtungen bei der Online-Werbung erforderlich ist, um den Schutz Minderjähriger und gefährdeter Spieler sicherzustellen. Die Klägerin hat diesbezüglich darauf hingewiesen, es in der Regel selbst in der Hand zu haben, wie die Logos/Banner etc. aussehen, die die Affiliate-Werbepartner einbinden. Es ist vor diesem Hintergrund nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte die Weiterreichung von Verpflichtungen für erforderlich hält. Denn auf diese Weise kann eine Abwälzung der Verantwortung – etwa in dem Fall, dass die Klägerin ihre Werbung nicht auf eigenen Internetseiten schaltet und ohne ausdrückliche Rücksprache Veränderungen am Werbeinhalt oder an der Darstellungsweise vorgenommen werden – ausgeschlossen werden.

99: ee) Auch Ziffer II.5. in der Fassung des Bescheides vom 21. Mai 2014 – die Vorgaben zur Werbung in sozialen Netzwerken enthält – ist rechtmäßig.

100: Das Gericht teilt nicht die Auffassung der Klägerin, dass der Begriff des sozialen Netzwerkes zu unbestimmt sei und dass sich hierunter beinahe jegliche Internetseiten – auch Nachrichtenportale und juristische Suchmaschinen – fassen ließen. So wird der Begriff des sozialen Netzwerkes definiert als Portal im Internet, das Kontakte zwischen Menschen vermittelt und die Pflege von persönlichen Beziehungen über ein entsprechendes Netzwerk ermöglicht (http://www.duden.de/suchen/dudenonline/soziales%20Netzwerk, Stand: 28.8.2014). Es trifft auch nicht zu, dass es für die Differenzierung zwischen der Werbung in sozialen Netzwerken und der Werbung im Internet im Übrigen keine sachliche Rechtfertigung gäbe. Denn es ist nicht auszuschließen, dass einzelne soziale Netzwerke zu einem großen Teil von Jugendlichen genutzt werden, ohne dass ihr Angebot ganz oder überwiegend auf Minderjährige ausgerichtet wäre.

101: Zudem ist die aus der Nebenbestimmung resultierende Beschwer relativ gering. Denn die vorzulegenden Angaben sind, soweit es um die von der von der Klägerin vor allem angegriffene differenzierte Darstellung des Nutzungsverhaltens geht, auf der Grundlage der Auswertungen und Erhebung der jeweiligen Netzwerkplattform zu erlangen, d.h. ihr wird keine Verpflichtung zur eigenständigen Datenerhebung auferlegt. Werden weder von der jeweiligen Plattform noch von der Klägerin derart differenzierte Daten erhoben, bedarf es einer entsprechenden substantiierten Erläuterung. Auch die Anzahl der Versuche Minderjähriger, sich zu registrieren, ist dem Beklagten nur mitzuteilen, soweit diese von dem jeweiligen Netzwerkbetreiber erhoben werden. Es nicht ersichtlich, dass der Klägerin – wie von ihr vorgetragen – Auflagen vorgeschrieben werden, die nur unter Verstoß gegen datenschutzrechtliche Bestimmungen realisiert werden könnten. Nach Auffassung des Gerichts ist die Befugnis des Beklagten zum Erlass der Berichtspflichten von der Befugnis, nach pflichtgemäßem Ermessen Nebenbestimmungen zu erlassen, noch umfasst. Denn er hat dargelegt, dass es bisher an entsprechenden Erfahrungswerten fehlt und die geforderten Informationen daher als Grundlage zukünftig zu treffender Entscheidungen benötigt werden. Dementsprechend erweist sich auch die Befristung der Erlaubnis zur Werbung in sozialen Netzwerken als sachlich gerechtfertigt.

102: ff) Soweit der Bescheid in Ziffer II.8. vorsieht, dass der Versand spielanreizender Botschaften per E-Mail oder SMS – auch in laufenden Vertragsverhältnissen – nicht gestattet ist, handelt es sich um eine zulässige Konkretisierung von § 5 Abs. 3 GlüStV – der insoweit die Möglichkeit einer Erlaubnis nicht vorsieht – i.V.m. § 7 Werberichtlinie. Die Nebenbestimmung geht, anders als die Klägerin meint, nicht über die Vorgaben der Werberichtlinie hinaus. Denn zwar lautet § 7 Satz 3 Werberichtlinie wörtlich: „Ferner ist die Kommunikation per Telefon, Email und SMS innerhalb eines bestehenden Vertragsverhältnisses nicht vom Verbot nach Satz 1 erfasst.“ Es wird aber gerade nicht explizit auch die Werbung innerhalb bestehender Vertragsverhältnisse ausgenommen, weshalb zwischen Werbung und Kommunikation zu differenzieren ist (vgl. auch die Begründung zu § 7 Werberichtlinie).

103: gg) Die in Ziffer II.9. vorgesehene Verpflichtung, bei der Werbung im Internet und Fernsehen das Vermittlungsverhältnis klarzustellen, beruht auf dem in § 4 Abs. 1 Nr. 2 Werberichtlinie vorgesehenen Verbot irreführender Werbung und ist rechtmäßig.

104: hh) Nicht zu beanstanden ist, dass in Ziffer II.10. pauschal auf alle Angaben im Antrag und die vorgelegten Unterlagen Bezug genommen und die Erlaubnis auf das vorgelegte Werbekonzept beschränkt wird (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696). Hierdurch wird die Erlaubnis in zulässiger Weise konkretisiert. Dass eine wesentliche Änderung des von dem Beklagten als Glücksspielaufsichtsbehörde genehmigten Werbekonzepts die Erlaubnispflichtigkeit erneut auslösen würde, ergibt sich bereits aus der rechtlichen Ausgestaltung im Glücksspielstaatsvertrag.

105: ii) Schließlich steht der Widerrufsvorbehalt in Ziffer II.11. im Einklang mit § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV und § 14 Abs. 4 Satz 2 Werberichtlinie.

: III.

106: Der Antrag zu 2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehrt, ihr die beantragte Erlaubnis ohne Beschränkungen zu erteilen, ist unbegründet. Aus den Ausführungen unter Ziffer II. ergibt sich, dass die streitigen Nebenbestimmungen überwiegend nicht zu beanstanden sind und zur Erreichung des Gesetzeszwecks ermessensfehlerfrei erlassen wurden. Ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis ohne die streitigen Nebenbestimmungen ist vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich. Dies gilt auch für die von der Klägerin begehrte dynamische Erlaubnis, für die ihr erlaubte Lotterievermittlung und die in diesem Rahmen erlaubten Lotterieprodukte im Internet und Fernsehen zu werben. Der Klägerin steht ein solcher Anspruch nicht zu. Denn es bedarf auch für die Erteilung einer Rahmenerlaubnis i.S.v. § 14 Abs. 1 Satz 3 Werberichtlinie eines Antrages unter Beifügung eines Werbekonzepts und der Beschreibung der zu bewerbenden Glücksspielprodukte sowie u.a. der Häufigkeit und Dauer von Werbesendungen und -maßnahmen (vgl. § 14 Abs. 2 Werberichtlinie). Eine Überprüfung auf die Einhaltung der Vorgaben des GlüStV, insbesondere unter Berücksichtigung von § 1 GlüStV, ist ohne die konkrete Angabe der jeweiligen Lotterieprodukte und der hierauf bezogenen Werbekonzepte nicht möglich.

: IV.

107: Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Danach können einem Beteiligten die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. Dies ist vorliegend der Fall. Die Klägerin hat nur hinsichtlich eines Teils ihres Klagebegehrens – nämlich teilweise, soweit sie die Nebenbestimmung Ziffer II.7. des Erlaubnisbescheides angefochten hat – obsiegt. Insoweit ist der Beklagte unterlegen. Dieses Unterliegen fällt im Verhältnis zum übrigen Teil der Klage, mit dem die Klägerin unterlegen ist, nicht ins Gewicht und ist damit nach Überzeugung des Gerichts als gering im Sinne der Vorschrift anzusehen.

108: Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 3

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

Bundesverwaltungsgericht Urteil, 01. Juni 2011 - 8 C 5/10

Tatbestand

1: Der Kläger wendet sich gegen die Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen über das Internet und der Internetwerbung hierfür, soweit dies vom Gebiet des Freistaates Bayern aus abrufbar ist.

2: Er ist Inhaber einer am 11. April 1990 von dem Gewerbeamt des damaligen Landkreises Löbau/Sachsen auf der Grundlage des Gewerbegesetzes der DDR vom 6. März 1990 (GBl. I Nr. 17 S. 138) erteilten Gewerbegenehmigung zur Eröffnung eines Wettbüros für Sportwetten ab 1. Mai 1990 in ... N. (DDR), ... . Mit Bescheid vom 27. März 2009 untersagte ihm der Beklagte nach vorheriger Anhörung, öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV über das Internet in Bayern zu veranstalten oder zu vermitteln (Ziff. 1). Für den Fall der Zuwiderhandlung wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 150 000 € angedroht (Ziff. 2); ferner wurden Verwaltungsgebühren von 10 150 € festgesetzt (Ziff. 4). Mit weiterem Bescheid vom 6. April 2009 untersagte der Beklagte nach vorheriger Anhörung dem Kläger außerdem, im Internet für öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV zu werben, soweit die Werbung vom Gebiet des Freistaats Bayern aus abrufbar ist (Ziff. 1). Für den Fall der Zuwiderhandlung nach dem 15. April 2009, 16.00 Uhr, wurde ein Zwangsgeld von 50 000 € angedroht (Ziff. 2); ferner wurden Verwaltungsgebühren von 3 125 € festgesetzt (Ziff. 4).

3: Der Kläger hat gegen beide Bescheide Klagen erhoben, mit denen er zuletzt beantragt,

: die Bescheide der Regierung von Mittelfranken vom 27. März 2009 und vom 6. April 2009 aufzuheben

: sowie festzustellen,

: 1. dass Ziff. 1 des Bescheides vom 27. März 2009 den Kläger nicht verpflichtet, das via Internet vertriebene Glücksspielangebot im gesamten Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland oder vollständig einzustellen, und dass Ziff. 1 und 2 dieses Bescheides den Beklagten nicht berechtigen, den Kläger durch Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung anzuhalten, das via Internet vertriebene Glücksspielangebot im gesamten Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland oder vollständig einzustellen,

: 2. ferner, dass Ziff. 1 des Bescheides vom 6. April 2009 den Kläger nicht verpflichtet, die Glücksspielwerbung im Internet auch insoweit einzustellen, als sie außerhalb des Gebietes des Freistaats Bayern abrufbar ist, und dass Ziff. 1 und 2 dieses Bescheides den Beklagten nicht berechtigen, den Kläger durch Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung anzuhalten, die Glücksspielwerbung im Internet auch insoweit einzustellen, als sie außerhalb des Gebietes des Freistaats Bayern abrufbar ist.

4: Das Verwaltungsgericht hat die Klagen zur gemeinsamen Entscheidung verbunden und mit Urteil vom 9. Dezember 2009 abgewiesen. Die Feststellungsanträge seien wegen der Subsidiarität der Feststellungsklage unzulässig. Zudem fehle es an einem Feststellungsinteresse, da keine Unklarheit über die inhaltliche Reichweite der Untersagungsverfügungen bestehe. Die Anfechtungsanträge seien zwar zulässig, jedoch unbegründet. Die auf § 9 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 4 Abs. 4, § 5 Abs. 3 GlüStV gestützten Bescheide seien rechtmäßig. Ihnen stehe nicht die dem Kläger im Jahre 1990 nach dem Recht der früheren DDR erteilte Gewerbeerlaubnis entgegen, die nur den Zugang zur gewerblichen Tätigkeit, nicht aber Fragen ihrer Ausübung wie die Nutzung des Internets geregelt habe. Die maßgeblichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages stünden mit dem Grundgesetz sowie mit Europarecht im Einklang. Die mit den Verbotsregelungen verbundenen Eingriffe in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG seien verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages wie der Schutz vor den Gefahren der Glücksspielsucht und der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität legitimierten selbst Berufswahlregelungen. Zur Durchsetzung dieser Ziele seien die Internetverbote geeignet und erforderlich. Sie seien auch verhältnismäßig im engeren Sinne, weil sie unmittelbar der Spielsucht-Prävention dienten. Soweit das Internetverbot den freien Dienstleistungsverkehr (Art. 56 AEUV) innerhalb der Europäischen Union beschränke, sei dies aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, nämlich zum Verbraucherschutz, zur Betrugsvorbeugung und zur Vermeidung von Anreizen zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt. Die Mitgliedstaaten könnten mangels Harmonisierung der Glücksspielpolitik den Glücksspielmarkt nach ihrer eigenen Werteordnung gestalten. Die Internetverbote seien erforderlich und geeignet, in kohärenter Weise die mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Ziele zu erreichen. Eine Gesamtkohärenzbetrachtung der Internetverbotsregelungen für vom Glücksspielstaatsvertrag erfasste Glücksspiele mit der Regelung anderer Bereiche wie Pferdewetten, Spielbanken und Spielautomaten sei nicht geboten. Der Beklagte habe den Anwendungsbereich seiner Bescheide auf das Gebiet des Freistaats Bayern beschränkt. Weitergehende tatsächliche Auswirkungen stellten die Verbandskompetenz des Beklagten nicht in Frage, sondern beträfen allein Fragen der Verhältnismäßigkeit. Die Anordnungen seien auch hinreichend bestimmt. Der Kläger könne als Adressat klar erkennen, was sie von ihm verlangten, und sei sowohl tatsächlich als auch rechtlich in der Lage, ihnen jedenfalls durch vollständiges Unterlassen seiner Internetaktivitäten Folge zu leisten. Da die Internetverbote deutschlandweit Geltung beanspruchten, bestehe kein rechtlich beachtenswertes Interesse an der Aufrechterhaltung des Internetangebots des Klägers in Deutschland außerhalb Bayerns. Die Frage der technischen Realisierbarkeit einer auf Bayern beschränkten Abschaltung stelle sich daher nicht. Auch gegen die Höhe der Zwangsgelder und der Gebührenfestsetzungen bestünden keine Bedenken. Die Gewinn- und Verlustrechnung für 2008 belege das hohe wirtschaftliche Interesse des Klägers, das bei der Bemessung der Zwangsgelder und Gebühren zu berücksichtigen sei.

5: Gegen das Urteil hat der Kläger mit Zustimmung des Beklagten die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision eingelegt, mit der er sein Begehren weiter verfolgt. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Die Feststellungsanträge seien zulässig, weil der Beklagte die Rechtsbehauptung aufgestellt habe, er, der Kläger, sei zur deutschlandweiten Einstellung der Internetaktivitäten verpflichtet. Sie seien ebenso wie die Anfechtungsanträge auch begründet. Die Untersagungsanordnungen seien zu unbestimmt; denn der in den Bescheiden verwendete Begriff des Glücksspiels im Sinne von § 3 GlüStV sei unklar. Folge man der Auslegung im angegriffenen Urteil, die Verbotsanordnungen seien territorial auf Bayern beschränkt, fehle es jedenfalls an hinreichenden Feststellungen zu ihrer tatsächlichen Realisierbarkeit. Ein Verwaltungsakt, der aus tatsächlichen Gründen nicht ausgeführt werden könne, sei nichtig. Ein deutschlandweiter Verzicht auf seine Internetpräsenz könne nicht verlangt werden. Die Anwendung der Internetverbote des Glücksspielstaatsvertrages auf seine von der DDR erteilte Erlaubnis missachte zudem Art. 19 Satz 3 EV in Verbindung mit dem Gewerbegesetz der DDR. Ferner verletze sie die Grundsätze der Bestandskraft von Verwaltungsakten. Darin liege auch ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip sowie gegen Art. 3 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 GG. Der Glücksspielstaatsvertrag stehe außerdem nicht mit der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 und 57 AEUV) im Einklang. Die Notifizierungspflicht sei nicht gewahrt. Wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts seien die Vorschriften über die Internetverbote nicht anwendbar. Der - im Hinblick auf das Telemediengesetz des Bundes - unter Verletzung von Art. 72 Abs. 1 GG zustande gekommene Glücksspielstaatsvertrag verstoße zudem insgesamt gegen Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG. Der Beklagte habe schließlich sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt. In die Abwägung sei nicht nur sein allgemeines wirtschaftliches Interesse an der Fortsetzung seiner Gewerbetätigkeit einzustellen, sondern auch die ihm erteilte und besonderen Grundrechtsschutz genießende DDR-Gewerbeerlaubnis. Ermessensfehlerhaft sei zudem die Ausdehnung der Bescheide auf sämtliche öffentliche Glücksspiele, obwohl er nur Sportwetten angeboten habe. Die festgesetzten Verwaltungsgebühren seien überhöht.

6: Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Die Internetverbote des Glücksspielstaatsvertrages hätten unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Sportwettenmonopols Bestand. Die für das Monopol geltenden Kohärenzkriterien seien nicht auf die Internetverbote anzuwenden, so dass es auf die Zulässigkeit von Online-Pferdewetten nicht ankomme. Im Übrigen ergebe sich die Kohärenz dieser Verbote selbst bei einer Gesamtbetrachtung des Glücksspielmarktes. Für das virtuelle, nicht stationäre Geldautomatenspiel gelte § 4 Abs. 4 GlüStV. Die historisch begründete Fortgeltung des für Pferderennwetten geltenden Rennwett- und Lotteriegesetzes als Bundesrecht lasse allein kein offensichtlich widersprüchliches oder rechtsmissbräuchliches Vorgehen des Staates zur Förderung eigener fiskalischer Interessen erkennen. § 2 Abs. 2 Satz 1 RennwLottG schließe zudem den Abschluss von Pferdewetten im Internet aus, weil die Erlaubnis ortsgebunden erteilt werden müsse. Auch Kasinospiele dürften im Internet nicht stattfinden. Dies sei in Bayern ausdrücklich gesetzlich geregelt.

Entscheidungsgründe

7: Die Revision des Klägers bleibt ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klagen zu Recht abgewiesen.

8: Die Feststellungsklagen sind unzulässig. Für sie besteht kein Rechtsschutzbedürfnis. Der Kläger meint, die Untersagungsbescheide vom 27. März 2009 und vom 6. April 2009 legten sich Wirkung auch für das Gebiet außerhalb Bayerns bei. Insofern besteht jedoch kein Klärungsbedarf. Schon nach ihrem eindeutigen Wortlaut, der zudem durch die Bekundungen des Beklagten bekräftigt wird, verbieten sie dem Kläger die Veranstaltung und Vermittlung sowie die Werbung für öffentliches Glücksspiel via Internet nur, soweit dies vom Gebiet des Freistaats Bayern aus abrufbar ist. Die Feststellungsanträge wären im Übrigen auch dann unzulässig, wenn die Besorgnis des Klägers, die Bescheide könnten anders ausgelegt werden, zuträfe. Dann stünde ihnen § 43 Abs. 2 VwGO entgegen. Der Kläger hält nämlich ein Verbot für das Gebiet außerhalb Bayerns schon wegen der fehlenden örtlichen Zuständigkeit des Beklagten für rechtswidrig. Eine dahingehende Klärung könnte er durch Gestaltungsklage erreichen; er müsste dann die in Rede stehenden Bescheide jedenfalls insoweit anfechten, als sie ihm die Nutzung des Internets außerhalb Bayerns untersagten.

9: Die Anfechtungsklagen sind unbegründet. Die angefochtenen Bescheide des Beklagten sind rechtmäßig (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

10: 1. Die Bescheide finden ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Satz 2, § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV), der in Bayern am 1. Januar 2008 in Kraft getreten ist (BayGVBl 2007 S. 906; 2008 S. 20). Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV kann die zuständige Behörde des Beklagten die erforderlichen Anordnungen erlassen, um sicherzustellen, dass die nach diesem Staatsvertrag begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen erfüllt werden; dazu gehören sowohl das Verbot, öffentliche Glücksspiele im Internet zu veranstalten oder zu vermitteln (§ 4 Abs. 4 GlüStV), als auch das Verbot, für öffentliches Glücksspiel im Internet zu werben (§ 5 Abs. 3 GlüStV). Der Senat hat dabei nach § 137 Abs. 1 i.V.m. § 173 VwGO, § 560 ZPO die von der Vorinstanz vorgenommene Auslegung und Anwendung des als Landesrecht irrevisiblen Glücksspielstaatsvertrages und des dazu erlassenen bayerischen Ausführungsgesetzes (AGGlüStV) vom 20. Dezember 2007 (BayGVBl 2007, S. 922) zugrunde zu legen. Er hat nur zu überprüfen, ob diese mit dem revisiblen Recht in Einklang stehen. Das ist der Fall.

11: a) Die Internetverbote des § 4 Abs. 4 GlüStV und des § 5 Abs. 3 GlüStV richten sich nicht nur an die in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Träger des staatlichen Glücksspielmonopols. Vielmehr erfassen diese Vorschriften gemäß § 2 GlüStV alle vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten öffentlichen Glücksspiele; dies gilt nach § 2 Satz 2 GlüStV auch für den Bereich der Spielbanken. An der Vereinbarkeit dieser Auslegung mit dem Gebot der Rechtsanwendungsgleichheit und dem Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG) hat der Senat angesichts des klaren Wortlautes, der Systematik sowie des Sinn und Zweckes dieser Regelungen keine Zweifel.

12: Die Internetverbote sind entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht "monopolakzessorisch", sondern sind unabhängig von Gültigkeit und Bestand des staatlichen Glücksspielmonopols allgemein geltendes Recht. Davon ist die Vorinstanz ohne Verstoß gegen revisibles Recht ausgegangen. Ihre Auslegung ist auch insoweit willkürfrei und nicht, wie der Kläger meint, schlechthin unvertretbar. Vielmehr findet die von ihm vertretene abweichende Auslegung im Wortlaut und der Systematik der Regelungen keinen Anhaltspunkt. Die in § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV normierten Internetverbote knüpfen nicht an die Monopolregelung an. Sie stellen nicht auf den Anbieter der Wetten ab, sondern verbieten nur eine bestimmte Art und Weise des Vertriebs und der Werbung. Auch nach der Entstehungsgeschichte und dem erkennbaren Zweck der Vorschriften steht ihre Anwendbarkeit nicht unter dem Vorbehalt, dass vom Glücksspielstaatsvertrag erfasste öffentliche Glücksspiele nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV i.V.m. Art. 2 Abs. 1 AGGlüStV nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörden nach Maßgabe von § 4 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV von den dafür allein zugelassenen Stellen veranstaltet und nur Wettangebote des staatlichen Monopolträgers vermittelt werden dürften. Nach der Begründung zum Glücksspielstaatsvertrag enthält § 4 Abs. 4 GlüStV das "generelle" Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet und erstreckt sich auf alle Arten der im Staatsvertrag geregelten Glücksspiele, insbesondere auf Lotterien, Sportwetten und den Bereich der Spielbanken. Würden die das staatliche Monopol des Veranstaltens von Sportwetten regelnden Vorschriften, wie der Kläger erhofft, vom Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig und nichtig erklärt werden oder dürften sie aus unionsrechtlichen Gründen wegen Verstoßes gegen die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) nicht angewendet werden, würde das die (Weiter-)Geltung der Internetverbote nicht beseitigen. Mit einem Ausspruch der (Teil-)Nichtigkeit oder mit der Unanwendbarkeit der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages über das staatliche Sportwettenmonopol entstünde kein vom Willen des Normgebers nicht gedeckter Regelungstorso (vgl. dazu u.a. BVerfG, Urteil vom 28. Mai 1993 - 2 BvF 2/90, 2 BvF 4/92, 2 BvF 5/92 - BVerfGE 88, 203 <333>; Beschluss vom 7. September 2010 - 2 BvF 1/09 - NVwZ 2010, 1549 = juris Rn. 159). Denn mit den Internetverboten wird eine wesentliche Forderung erfüllt, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 (1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276) aufgestellt hatte (vgl. LTDrucks 15/8486 S. 14 f.). Insbesondere vor dem Hintergrund der rechtlich gebotenen Ausrichtung des Wettangebotes am Ziel der Bekämpfung der Wettsucht hat das Bundesverfassungsgericht die Möglichkeit der Wettteilnahme über das Internet als bedenklich angesehen und ein Tätigwerden des Normgebers verlangt, zumal gerade dieser Vertriebsweg keine effektive Kontrolle des Jugendschutzes gewährleistet. Zur Sicherstellung der Ziele des § 1 GlüStV ist es nach der Regelungsabsicht des Normgebers geboten, "dem Glücksspielbereich den Vertriebsweg 'Internet' über den Sportwettenbereich hinaus grundsätzlich zu untersagen" (LTDrucks 15/8486 S. 15). Dieser Zweck entfällt auch dann nicht, wenn die im Glücksspielstaatsvertrag enthaltenen Vorschriften über das staatliche Monopol wegfallen würden.

13: Es kann deshalb hier offen bleiben, ob die Ausgestaltung des Sportwettenmonopols in Bayern den verfassungs- und unionsrechtlichen Anforderungen genügt (vgl. dazu Urteil des Senats vom 24. November 2010 - BVerwG 8 C 14.09 - NVwZ 2011, 554). Insbesondere kann dahinstehen, ob eine Monopolwerbung betrieben wird, die den Anforderungen einer verfassungsgemäßen Auslegung und Handhabung des § 5 Abs. 1 GlüStV widerspricht. Unerheblich ist auch, ob eine im unionsrechtlichen Sinne kohärente Regelung des Glücksspiels im Hinblick auf die Entwicklung des Spielbankenrechts oder der bundesrechtlichen Vorschriften zum Betrieb von Geldspielgeräten fehlt. Denn die Internetverbote des Glücksspielstaatsvertrages sind unabhängig davon zu beachten.

14: b) Die angefochtenen Bescheide wurden nach den den Senat bindenden Feststellungen der Vorinstanz durch die für Bayern zuständige Behörde erlassen.

15: Entgegen der Ansicht des Klägers sind die Bescheide nicht etwa nichtig, weil sie ihm etwas abverlangten, was objektiv unmöglich ist (Art. 44 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG). Dem Kläger ist es möglich, das Unterlassungsgebot einzuhalten. Er ist durch keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften gehindert, den Untersagungsverfügungen nachzukommen. Auch privatrechtlich besitzt er nach den Feststellungen der Vorinstanz, denen er nicht mit durchgreifenden Verfahrensrügen entgegengetreten ist, die Verfügungsbefugnis über den Internetauftritt. Dementsprechend hat der Kläger die Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen über das Internet sowie die Werbung hierfür bundesweit und damit auch - wie in den Bescheiden verlangt - in Bayern eingestellt.

16: Sollten die Bescheide tatsächlich nur bundesweit befolgt werden können, so wäre die damit verbundene Beeinträchtigung für den Kläger nicht unzumutbar. Denn die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Internet und die Internetwerbung hierfür sind nach § 4 Abs. 4, § 5 Abs. 3 GlüStV ohnehin im gesamten Bundesgebiet verboten. Angesichts dessen besteht im gesamten Bundesgebiet kein rechtlich schützenswertes Interesse an der Veranstaltung und Vermittlung sowie der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet. Ist dem Kläger aber rechtlich zumutbar, seine Internetaktivitäten deutschlandweit zu unterlassen, kommt es auf die Frage der technischen Realisierbarkeit einer territorial auf Bayern beschränkten Abschaltung nicht an. Sofern es technisch möglich und wirtschaftlich für ihn sinnvoll sein sollte, den vom Beklagten nur für seinen Zuständigkeitsbereich verlangten Anordnungen in anderer, weniger belastender Weise nachzukommen, steht ihm dies frei.

17: c) Das Verwaltungsgericht hat auch ohne Rechtsfehler bejaht, dass der Beklagte mit den Bescheiden dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage entsprochen und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten hat (Art. 40 BayVwVfG). Er will die in § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV normierten Internetverbote durchsetzen und damit einen rechtmäßigen Zustand herbeiführen. Die Anordnungen sind zur Erreichung dieses Zwecks geeignet. Eine den Kläger weniger belastende gleich wirksame Maßnahme ist nicht ersichtlich. Angesichts des mit den Anordnungen angestrebten Ziels, Verstöße gegen geltendes Recht zu unterbinden, sind die dadurch für den Kläger bewirkten Nachteile auch nicht unverhältnismäßig schwer. Er hat keinen Anspruch darauf, aus wirtschaftlichen Gründen die mit den Internetverboten bekämpften Gefahren für wichtige Rechtsgüter herbeiführen zu dürfen.

18: 2. Die Internetverbote des § 4 Abs. 4 und des § 5 Abs. 3 GlüStV sind mit dem nationalen Verfassungsrecht vereinbar.

19: a) Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die in § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV normierten Internetverbote im Freistaat Bayern durch das Zustimmungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag vom 27. November 2007 und das Ausführungsgesetz vom 20. Dezember 2007 von der Landesgesetzgebungskompetenz nach Art. 70 Abs. 1, Art. 72 Abs. 1 GG gedeckt sind. Der Bund hat von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) im Bereich der Sportwetten jedenfalls nicht abschließend Gebrauch gemacht (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 304; Kammerbeschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 - NVwZ 2009, 1221 Rn. 14). Das Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8. April 1922 (RGBl I S. 393), das nach Art. 125 Nr. 1 GG als Bundesrecht fortgilt, regelt nicht die vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten Sportwetten außerhalb des Pferdesports (vgl. Urteil vom 24. November 2010 - BVerwG 8 C 13.09 - NVwZ 2011, 549 Rn. 29). Auch das am 1. März 2007 in Kraft getretene Telemediengesetz (BGBl I S. 179), das in seinem § 4 normiert, dass Telemedien im Rahmen der Gesetze zulassungs- und anmeldefrei sind, steht der Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers nach Art. 70 Abs. 1, Art. 72 Abs. 1 GG nicht entgegen. Denn es regelt nicht die Veranstaltung und den Vertrieb von Sportwetten im Internet sowie die Internetwerbung hierfür. Anderweitige gesetzliche Regelungen, die sich auf die Nutzung von Telemedien auswirken, bleiben angesichts des weiten Gesetzesvorbehalts des § 4 Telemediengesetz ("im Rahmen der Gesetze") ausdrücklich unberührt.

20: b) Die Regelungen über das Verbot der Veranstaltung und der Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen im Internet und der Internetwerbung hierfür verstoßen nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Dabei kann offenbleiben, ob sie für bestimmte Unternehmen nicht nur die Berufsausübungsfreiheit, sondern auch die Berufswahlfreiheit beschränken. Die in § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV normierten Internetverbote dienen dem Ziel der Bekämpfung der Wettsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV) sowie einem effektiven Jugendschutz (§ 1 Nr. 3 GlüStV). Bei beiden Zielen handelt es sich um besonders wichtige Gemeinwohlbelange, die selbst objektive Berufswahlregelungen rechtfertigen (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 304 ff.; Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 = juris Rn. 28 f.). Zweifel an der tatsächlichen Verfolgung dieser Ziele bestehen nicht. Solche Zweifel ergeben sich auch nicht daraus, dass sich der Normgeber innerhalb seines Kompetenzbereiches bei der Verfolgung dieser Ziele widersprüchlich verhielte. Die in Rede stehenden Internetverbote erfassen sämtliche Arten und Formen der Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen (§ 2 Satz 1 GlüStV). Sie gelten auch für Spielbanken (§ 2 Satz 2 GlüStV).

21: Die Internetverbote sind geeignet, die mit ihnen verfolgten Ziele zu erreichen. Sie tragen dazu bei, problematisches Spielverhalten einzudämmen. Das Spielen per Internet ist durch Ubiquität sowie durch eine zeitlich grundsätzlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots gekennzeichnet. Hinzu kommt ein im Vergleich zur Abgabe eines Lottoscheins in der Annahmestelle höherer Abstraktionsgrad, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die Tatsache des Einsatzes - und möglichen Verlustes - von Geld in den Hintergrund treten zu lassen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - a.a.O. Rn. 40). Außerdem bestehen nach wie vor erhebliche Bedenken, ob sich bei einer Teilnahme an Glücksspielen im Internet der im Rahmen der Suchtprävention besonders wichtige Jugendschutz effektiv verwirklichen lässt (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 315). Auch zur Vermeidung derartiger Präventionslücken ist das Internetverbot das geeignete Mittel. Dem steht nicht entgegen, dass es wegen des grenzüberschreitenden Charakters des Internets schwierig ist, die Beachtung des Verbots sicherzustellen und Verstöße zu ahnden. Dies hebt die Eignung des Verbots nicht auf, zumal etwa gegenüber den Server-Betreibern und den Dienstleistungsunternehmen, die die finanziellen Transaktionen abwickeln, weitere Maßnahmen zur Durchsetzung des Verbots in Betracht kommen.

22: Die Internetverbote sind auch erforderlich. Ein weniger belastendes, gleich wirksames Mittel zur Zielerreichung ist nicht ersichtlich (BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - a.a.O. Rn. 48).

23: Sie sind schließlich im engeren Sinne verhältnismäßig. Die Schwere des Eingriffs in die Berufsausübungs- oder Berufswahlfreiheit steht nicht außer Verhältnis zu der Bedeutung der mit ihnen verfolgten Ziele. Zwar können die Internetverbote Unternehmen, deren geschäftliche Aktivitäten überwiegend oder gar ausschließlich hierauf ausgerichtet sind, empfindlich in ihrer beruflichen Betätigungsfreiheit und ihrem wirtschaftlichen Erfolg treffen. Die Verbote sind jedoch gerade darauf gestützt, dass mit der Nutzung des Internets nach Einschätzung der Länder als Normgeber eine besonders starke Anreizwirkung verbunden ist. Die Besonderheiten des Glücksspiels per Internet, namentlich dessen Bequemlichkeit und Abstraktheit sowie die Möglichkeit seiner ubiquitären Nutzung, begünstigen problematisches Spielverhalten in entscheidender Weise. Dagegen gerichtete Internetverbote dienen damit unmittelbar der Spielsuchtprävention und somit einem Gemeinwohlbelang von hohem Rang (BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 a.a.O. Rn. 57 ff.).

24: c) § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV verstoßen auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, der den jeweils zuständigen Normgeber verpflichtet, innerhalb seines Kompetenzbereiches vergleichbare Sachverhalte gleich zu regeln. Sie erfassen alle vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten öffentlichen Glücksspiele (vgl. § 2 Satz 1 GlüStV) und begründen für diese ein generelles Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot im Internet, und zwar unabhängig davon, ob es sich um erlaubte oder unerlaubte Glücksspiele handelt (vgl. § 5 Abs. 4 GlüStV).

25: Der Vortrag des Klägers, die Internetwerbung für Spielbanken sei entgegen dem Gleichbehandlungsgebot nicht von dem in § 5 Abs. 3 GlüStV normierten Verbot umfasst, trifft nicht zu. Dies ergibt sich unmittelbar aus § 2 Satz 2 GlüStV, wonach die Vorschriften der §§ 4 und 5 GlüStV auch für Spielbanken gelten. Ob in Niedersachsen alte Erlaubnisse für Spielbanken aus der Zeit vor Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages fortbestehen und den Internetvertrieb von Glücksspielen gestatten, bedarf hier keiner näheren rechtlichen Prüfung. Denn es handelt sich dabei um (mögliche) Rechtsfolgen aus bestandskräftigen Bescheiden außerhalb des Zuständigkeitsbereichs des Beklagten. Daraus kann der Kläger keine Verpflichtung des Beklagten herleiten.

26: Es verstößt entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, dass in § 12 Abs. 2 GlüStV für Veranstaltungen, die traditionell in Verbindung mit dem Fernsehen präsentiert werden und bei denen vorrangig die gemeinnützige Verwendung der Reinerträge dargestellt wird ("Sozial-Fernseh-Lotterien"), eine Befreiung vom Verbot der Fernsehwerbung (§ 5 Abs. 3 GlüStV) durch eine staatliche Erlaubnis zugelassen werden kann. Art. 3 Abs. 1 GG ist nur verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten. Das ist hier nicht der Fall. Dabei kann offen bleiben, ob zwischen den von § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV erfassten öffentlichen Glücksspielen und den Sozial-Fernseh-Lotterien angesichts der unterschiedlichen Regelungsgegenstände überhaupt eine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung vorliegt. Selbst wenn diese Voraussetzung erfüllt wäre, wäre sie jedenfalls gerechtfertigt. Der Normgeber ist ausweislich der dem Entwurf des Glücksspielstaatsvertrages beigefügten Begründung, die er seinen Beratungen zugrunde gelegt hat, davon ausgegangen, dass das geringere Suchtpotenzial der Werbung für Soziallotterien (z.B. Aktion Mensch, Goldene Eins, Glücksspirale) eine Ausnahme vom Verbot der Fernsehwerbung nach § 5 Abs. 3 GlüStV rechtfertigt (LTDrucks 15/8486, S. 18). Diese Annahme, deren Richtigkeit nicht in Zweifel gezogen ist, vermag die besondere Regelung zu tragen.

27: Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liegt auch nicht wegen der Zulässigkeit von Gewinnspielen im Rundfunk vor. § 8a Rundfunkstaatsvertrag (RStV), der unter bestimmten Einschränkungen Gewinnspiele im Rundfunk gestattet, lässt nach der Begründung zum Zehnten Staatsvertrag zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge (Zehnter Rundfunkänderungsstaatsvertrag) die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages unberührt (vgl. LTDrucks 15/9667 S. 15 zu § 8a RStV; LTDrucks 15/8486 S. 13 zu § 3 GlüStV). Soweit Rundfunkgewinnspiele nach § 3 GlüStV als Glücksspiele einzuordnen sind, sind sie daher ebenso erlaubnispflichtig und von denselben Erlaubnisvoraussetzungen abhängig wie die übrigen dem Glücksspielstaatsvertrag unterfallenden Spiele; auch für sie bestehen die Internetverbote der § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV. Für Gewinnspiele in dem Rundfunk vergleichbaren Telemedien nach § 58 Abs. 4 RStV gilt dasselbe, da diese Vorschrift auf § 8a RStV verweist.

28: Auch die in § 25 Abs. 6 GlüStV normierte Sonderregelung begründet keine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots. Damit hat der Normgeber den Ländern die Möglichkeit eröffnet, den Veranstaltern und Vermittlern von Lotterien im Sinne von § 3 Abs. 3 Satz 1 GlüStV befristet auf ein Jahr die weitere Nutzung des Internets für diese Zwecke vorübergehend zu gestatten. Diese spezielle Übergangsregelung soll die gebotene Verhältnismäßigkeit des Internetverbots zugunsten gewerblicher Spielvermittler wahren, die bislang weit überwiegend im Internet tätig waren (vgl. LTDrucks 15/8486, S. 20). Das stellt die Gleichmäßigkeit der Internetverbote als solche nicht in Frage. Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich auch nicht daraus, dass für Veranstalter und Vermittler von Sportwetten und anderen Glücksspielen eine vergleichbare Übergangsregelung nicht besteht. Wie erwähnt, ist der Normgeber davon ausgegangen, dass Lotterien ein deutlich geringeres Suchtpotenzial entfalten als andere Glücksspiele. Das rechtfertigt es, die Übergangsregelung auf Lotterien zu beschränken, zumal das damit verbundene Privileg auf nur ein Jahr befristet ist.

29: Vom Kläger angeführte Ungleichheiten in den Glücksspielsektoren, die vom Bund geregelt sind, sind im vorliegenden Zusammenhang ohne Relevanz, da Art. 3 Abs. 1 GG jeden Gesetzgeber nur in seinem eigenen Kompetenzbereich bindet.

30: 3. Den Internetverboten der § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV steht auch europäisches Unionsrecht nicht entgegen.

31: Allerdings wird durch die Internetverbote der freie Dienstleistungsverkehr innerhalb der Union beschränkt, den Art. 56, 57 AEUV gewährleisten und der unter anderem die Tätigkeiten umfasst, die darin bestehen, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Glücksspiel zu ermöglichen (EuGH, Urteile vom 24. März 1994 - Rs. C-275/92, Schindler - Slg. 1994, I-01039 Rn. 22 f., 25 und vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07, Markus Stoß u.a. - NVwZ 2010, 1409 Rn. 56 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - BVerwG 8 C 14.09 - NVwZ 2011, 554 m.w.N.). Die Internetverbote gelten auch für Wettanbieter mit Sitz in anderen Mitgliedstaaten der Union; sie beeinträchtigen damit auch die Firma ..., die Sportwetten über das Internet in Deutschland anbieten will (EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08, Carmen Media - NVwZ 2010, 1422 Rn. 41 m.w.N.), sowie mittelbar den Kläger, der diese Angebote über das Internet vermitteln und dafür im Internet werben will. Ob zugleich die Niederlassungsfreiheit der Firma ... berührt ist, kann offen bleiben, da die Firma ... nicht klagt; zudem ergeben sich aus der Niederlassungsfreiheit jedenfalls keine weitergehenden Anforderungen als aus der Dienstleistungsfreiheit.

32: Die Dienstleistungsfreiheit gilt freilich nicht absolut. Sie darf eingeschränkt werden, wenn die beschränkende Regelung mit dem Diskriminierungsverbot vereinbar ist, wenn sie des Weiteren aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sowie geeignet ist, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten Zieles zu gewährleisten, und wenn sie schließlich nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist (allgemein EuGH, Urteil vom 30. November 1995 - Rs. C-55/94, Gebhard - Slg. 1995, I-04165 Rn. 37; für den Glücksspielbereich EuGH, Urteile vom 24. März 1994, Schindler, a.a.O. Rn. 58, vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04 u.a., Placanica u.a. - Slg. 2007, I-01891 Rn. 46, 49 und vom 8. September 2009 - Rs. C-42/07, Liga Portuguesa - Slg. 2009, I-07633 Rn. 56, 60; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 62).

33: Dass die Internetverbote nicht diskriminierend sind, also für Inländer und Ausländer unterschiedslos gelten, steht außer Frage. Auch die übrigen Voraussetzungen sind erfüllt.

34: a) Die Internetverbote verfolgen unionsrechtlich legitime Gemeinwohlziele. Sie dienen - wie die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages insgesamt - der Bekämpfung der Spielsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV), dem Jugend- und dem Spielerschutz (§ 1 Nr. 3 GlüStV) sowie der Kanalisation der Spiel- und Wettnachfrage auf legale Angebote (§ 1 Nr. 2 GlüStV) und der Bekämpfung der Begleit- und Folgekriminalität (§ 1 Nr. 4 GlüStV). Wie in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, so ist auch in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs anerkannt, dass Wetten und Glücksspiele im Internet diese Ziele in besonderem Maße gefährden. Schon wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter bergen sie anders geartete und größere Gefahren in sich, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden. Zudem begründen die Eigenheiten des Internets, verglichen mit herkömmlichen Vertriebsformen, anders geartete und größere Gefahren besonders für Jugendliche und für Personen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder entwickeln könnten. Neben dem bereits erwähnten fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und deshalb die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen vergrößern können. Deshalb sind Maßnahmen, mit denen jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird, grundsätzlich als geeignet anzusehen, die genannten legitimen Ziele, insbesondere die Bekämpfung der Spielsucht und den Jugendschutz, zu verfolgen, selbst wenn herkömmliche ("terrestrische") Vertriebsformen des Glücksspiels nicht untersagt werden (EuGH, Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media, a.a.O. Rn. 102 f., 105). Allein der Umstand, dass Verstöße gegen Internetverbote nur schwer festzustellen und zu ahnden sind, hebt deren grundsätzliche Eignung nicht auf (EuGH, Urteil vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 86 f.; ebenso BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 308). Gerade wegen der spezifischen Gefahren, die das Internet mit sich bringt, durfte der Gesetzgeber auch für erforderlich halten, die Nutzung des Internets zu verbieten.

35: Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs setzt die Eignung der Internetverbote zusätzlich voraus, dass sie zur Erreichung der mit ihnen verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beitragen (EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01, Gambelli u.a. - Slg. 2003, I-13031 Rn. 67, vom 3. Juni 2010 - Rs. C-258/08, Ladbrokes - NVwZ 2010, 1081 Rn. 21 sowie vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 88 ff. und Carmen Media, a.a.O. Rn. 55, 64 ff.). Entgegen der Auffassung des Beklagten gilt diese zusätzliche Anforderung nicht nur für die Rechtfertigung staatlicher Glücksspielmonopole, sondern für die Rechtfertigung von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit allgemein (vgl. EuGH, Urteil vom 10. März 2009 - Rs. C-169/07, Hartlauer - Slg. 2009, I-1721 Rn. 55 ff.), auch wenn bei der Anwendung dieser Kriterien nicht außer Acht gelassen werden darf, dass die Dienstleistungsfreiheit durch die Errichtung eines staatlichen Monopols ungleich stärker beschränkt wird als durch Regelungen, die lediglich bestimmte Vertriebs- und Vermarktungsformen verbieten (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 74 ff. gegenüber 79 ff.). Für dieses sog. Kohärenzgebot lassen sich zwei Anforderungen unterscheiden. Zum einen muss der Mitgliedstaat die Gemeinwohlziele, denen die die Dienstleistungsfreiheit beschränkende Regelung dienen soll und die diese legitimieren sollen, im Anwendungsbereich der Regelung auch tatsächlich verfolgen; er darf nicht in Wahrheit andere Ziele - namentlich solche finanzieller Art - anstreben, welche die Beschränkung nicht legitimieren könnten (EuGH, Urteile vom 21. Oktober 1999 - Rs. C-67/98, Zenatti - Slg. 1999, I-7289 Rn. 35 ff., vom 6. November 2003, Gambelli u.a., a.a.O. Rn. 67 ff. und vom 8. September 2010, Carmen Media, a.a.O. Rn. 65; vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 77, 80). Zum anderen darf die in Rede stehende Regelung nicht durch die Politik in anderen Glücksspielsektoren konterkariert werden. Zwar ist der Mitgliedstaat nicht verpflichtet, in sämtlichen Glücksspielsektoren dieselbe Politik zu verfolgen; das Kohärenzgebot ist kein Uniformitätsgebot (vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 95 f. und Carmen Media, a.a.O. Rn. 62 f.; vgl. auch EuGH, Urteil vom 10. März 2009, Hartlauer, a.a.O. Rn. 60). Es verlangt auch keine Optimierung der Zielverwirklichung. Das gewinnt Bedeutung namentlich in Mitgliedstaaten wie Deutschland, zu deren Verfassungsgrundsätzen eine bundesstaatliche Gliederung in Länder mit je eigener Gesetzgebungsautonomie gehört (vgl. Art. 28 Abs. 1, Art. 79 Abs. 3, Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG). Jedoch dürfen in anderen Glücksspielsektoren - auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedstaates zuständig sind - nicht Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet werden, die - sektorenübergreifend - zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird (EuGH, Urteile vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 106 und Carmen Media, a.a.O. Rn. 68 f.; vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 82).

36: b) Das Verbot, Glücksspiele im Internet anzubieten oder zu vermitteln (§ 4 Abs. 4 GlüStV), wird diesen Anforderungen gerecht. Zum einen ist es widerspruchsfrei auf die Verwirklichung der damit verfolgten Ziele ausgerichtet. Es steht außer Zweifel, dass die angegebenen Ziele auch die tatsächlich verfolgten Ziele sind und dass die Länder mit ihm nicht in Wahrheit fiskalische Interessen verfolgen. Zum anderen wird die Erreichbarkeit der verfolgten Ziele nicht durch andere Regelungen und deren tatsächliche Handhabung konterkariert. Wie dargelegt, gilt das Internetverbot nicht nur für Sportwetten, sondern für sämtliche Glücksspielarten, die der Gesetzgebungskompetenz der Länder unterliegen (§ 2 GlüStV). Unter den Glücksspielen, die der Gesetzgebungskompetenz des Bundes unterfallen, ist es für Automatenspiele irrelevant, da diese die körperliche Anwesenheit des Spielers voraussetzen. Näher zu betrachten ist insofern allein der Bereich der Pferdewetten. Hierdurch wird aber die Erreichung der mit dem Internetverbot des Glücksspielstaatsvertrages verfolgten Ziele nicht konterkariert:

37: aa) Auch Pferdewetten dürfen über das Internet nicht angeboten oder vermittelt werden. Die Buchmachererlaubnis, die für das gewerbsmäßige Abschließen oder Vermitteln von Pferdewetten erteilt werden kann, umfasst das nicht.

38: Die Veranstaltung oder Vermittlung von Pferdewetten ist verboten, sofern sie nicht auf der Grundlage des Rennwett- und Lotteriegesetzes (RennwLottG) vom 8. April 1922 (RGBl I S. 393) erlaubt wird, das als Bundesgesetz fortgilt und zuletzt durch Art. 119 der Neunten Zuständigkeitsanpassungsverordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl I S. 2407) mit Wirkung ab 8. November 2006 geändert wurde. Diese Erlaubnis wird Buchmachern nach § 2 Abs. 2 RennwLottG jedoch nur für die Örtlichkeit erteilt, wo die Wetten entgegengenommen oder vermittelt werden. Der Buchmacher darf lediglich an den Orten, die in der Konzessionsurkunde benannt sind, Wetten abschließen (vgl. Mirre/Baumann, Das Rennwett- und Lotteriegesetz, 3. Aufl. 1934, § 2 Anm. 8). Damit wird nicht nur vorausgesetzt, dass der Erlaubnisinhaber ein Geschäftslokal unterhält. Es schließt ein, dass das Rechtsgeschäft - der Abschluss oder die Vermittlung der Wette - in diesem Geschäftslokal vorgenommen wird. Das ergibt sich schon aus dem Wortlaut, der nicht nur die Örtlichkeit als solche anführt, sondern ausdrücklich hinzufügt, dass in dieser Örtlichkeit die Wette angenommen oder vermittelt werden muss. Es ergibt sich auch aus dem erklärten Gesetzeszweck, das sog. Winkelbuchmachertum zu bekämpfen, in dem ein Ärgernis nicht allein wegen seiner Illegalität, sondern auch deshalb gesehen wurde, weil diese Wettanbieter den möglichen Kunden nicht in festen Lokalen zu bestimmten Öffnungszeiten empfangen, sondern ihn überall und jederzeit aufsuchen und ansprechen und so zum Wetten verleiten (Verhandlungen des Reichstags, 1. Wahlperiode 1920, Band 369, Anlage Nr. 2870 S. 8, 10; Mirre/Baumann, a.a.O., Einleitung, S. 5 ff.; vgl. RG, Urteil vom 22. November 1935 - 1 D 365/35 - RGSt 70, 113 <114 f.>). Der Gesetzgeber wollte mithin erreichen, dass die Initiative zum Wetten von dem Wettwilligen ausgeht, der sich in ein Wettlokal begeben muss. Bekämpft werden sollte die aufdringliche Ubiquität des Wettangebots.

39: Dem Gesetzgeber stand damit als typusprägende Vorstellung der Wettabschluss unter Anwesenden vor Augen. Zwar weist der Kläger zutreffend darauf hin, dass dieses Konzept mit dem Aufkommen von Telegramm und Telefon schon sehr bald überprüft werden musste. Die Rechtspraxis hat diese Formen der Wettannahme durchweg gebilligt. Das ist deshalb unbedenklich, weil auch bei Einsatz dieser technischen Mittel der eigentliche Gesetzeszweck im Wesentlichen erreicht werden konnte: Die Initiative zum Wetten muss auch dann vom Wettwilligen ausgehen, der außerdem weiß, mit welchem Buchmacher er es zu tun hat. Überdies ist bei Nutzung dieser Kommunikationsformen das legale Wettangebot weder ubiquitär noch anonym. Hier besteht eine - wenngleich weitläufige - Parallele zu § 147 Abs. 1 Satz 2 BGB, der ebenfalls das telefonische ("mittels Fernsprecher oder einer sonstigen technischen Einrichtung von Person zu Person"), freilich nicht das telegraphische Vertragsangebot dem Angebot unter Anwesenden gleichstellt; denn er geht von einem mündlichen (oder sonst unmittelbar persönlichen) Kontakt aus (vgl. Bork, in: Staudinger, Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, Neubearb. 2003, § 147 Rn. 2; Backmann, in: jurisPK-BGB, 5. Aufl. 2010, § 147 BGB Rn. 6).

40: Das Internet ist demgegenüber von grundsätzlich anderer Qualität. Dieses Kommunikationsmedium erlaubt es nicht mehr, den Gesetzeszweck des § 2 Abs. 2 RennwLottG im Wesentlichen zu erreichen. Es ist gerade durch die Eigenschaft gekennzeichnet, ubiquitär zu sein. Über das Internet können Wetten von jedem Ort und zu jeder Zeit abgeschlossen werden. Die Initiative kann - und wird regelmäßig - vom Wettanbieter ausgehen, der Wettangebote auch unaufgefordert beliebigen Empfängern unterbreiten oder gar aufdrängen kann. Hinzu kommt, dass der Wettanbieter in eine schwer fassbare Anonymität zurücktritt. Würde auch dies als noch von der Erlaubnis nach § 2 Abs. 2 RennwLottG umfasst angesehen, so verlöre das gesetzliche Erfordernis, dass die Buchmachererlaubnis für die Örtlichkeit erteilt wird, "wo die Wette entgegengenommen oder vermittelt wird", jegliche Bedeutung. Das Wettlokal verkümmerte dann zum bloßen Ort, an dem der Buchmacher seinen Rechner installiert. Es müsste sich nicht einmal um ein allgemein zugängliches Ladenlokal handeln, sondern könnte sogar ein bloßes Hinterzimmer sein. Der Einsatz des Internets ist deshalb von der Buchmachererlaubnis nach § 2 RennwLottG nicht mehr umfasst. Die Bundesregierung hat wohl auch aus diesem Grunde bislang eine Klarstellung im Gesetz nicht für angezeigt erachtet (BTDrucks 16/6551 S. 5).

41: bb) Allerdings weist der Kläger mit Recht darauf hin, dass die Verwaltungspraxis der Bundesländer gegen die Annahme und Vermittlung von Pferdewetten im Internet nicht einschreitet. Das gilt offenbar für sämtliche Länder und jedenfalls auch für den Beklagten. Die Duldung beschränkt sich nicht lediglich auf den E-mail-Verkehr, sondern erstreckt sich auf Wettplattformen im Netz. Damit besteht in diesem Bereich ein strukturelles Vollzugsdefizit. Hierfür ist gleichgültig, aus welchen Gründen die Länder untätig bleiben.

42: Durch dieses Vollzugsdefizit im Bereich der Pferdewetten wird jedoch die Eignung des Internetverbots im gesamten sonstigen Glücksspielbereich, die mit ihm verfolgten Ziele zu erreichen, nicht konterkariert. Gemessen am sonstigen Glücksspielbereich ist der Bereich der Pferdewetten - sogar unter Einschluss des tatsächlich verbreiteten Internetgeschäfts - geringfügig, so dass nennenswerte nachteilige Rückwirkungen auf den vom Glücksspielstaatsvertrag geregelten Glücksspielmarkt praktisch ausgeschlossen sind. Das kann das Bundesverwaltungsgericht feststellen, obwohl das Verwaltungsgericht hierzu keine Feststellungen getroffen hat. Der Senat kann sich hierfür auf die Daten stützen, die von sämtlichen Beteiligten - auch vom Kläger - vorgetragen worden sind. Danach kommt dem Pferdewettmarkt innerhalb des gesamten Glücksspielmarktes lediglich eine marginale Bedeutung zu, mit obendrein weiter abnehmender Tendenz (so schon Urteil vom 24. November 2010 - BVerwG 8 C 13.09 - NVwZ 2011, 549 Rn. 82 m.w.N.). Nach Angaben der Bundesregierung entfielen im Jahr 2007 auf Pferdewetten lediglich 0,5 % des gesamten Marktes der Glücks- und Gewinnspiele (BTDrucks 16/6551 S. 3). Der Kläger beruft sich demgegenüber auf die Analyse von Deloitte (Studie zum deutschen Sportwettenmarkt, 2010), derzufolge zwischen 2005 und 2008 auf private Pferdewetten - gemessen am Spiel-/Wetteinsatz - etwa 49 % des regulierten Marktes für Sportwetten entfielen, gegenüber 41 % Oddset-Wetten und 10 % Fußballtoto des Deutschen Lotto- und Totoblocks. Dabei muss allerdings in Rechnung gestellt werden, dass der regulierte Markt für Sportwetten bei einem kumulierten Wetteinsatz von 700 Mio. € (2005) bzw. 510 Mio. € (2008) nach derselben Studie insgesamt lediglich 3,3 % (2005) bzw. 3,1 % (2008) des Glücksspielmarktes ausmacht, wenn in diesen auch der Lottomarkt mit 10,0 Mrd. € (2005) bzw. 8,1 Mrd. € (2008) und der Casinomarkt mit 10,6 Mrd. € (2005) bzw. 8,0 Mrd. € (2008) einbezogen werden; bezieht man obendrein die Wetteinsätze beim "kleinen" Glücksspiel und beim Automatenspiel mit ein, verringern sich die genannten Anteile noch weiter. Angesichts dessen lässt der Senat offen, ob, wie der Beklagte geltend macht, die faktische Duldung der Internetvermittlung von Pferdesportwetten die prinzipielle Eignung des Internetverbots nach § 4 Abs. 4 GlüStV, zur Erreichung der hierfür angeführten Gemeinwohlziele beizutragen, auch deshalb nicht in Frage stellen kann, weil das Angebot an Pferdewetten sich an einen im Wesentlichen abgegrenzten Kreis von fachkundigen Interessenten richtet, es sich also um einen weitgehend verselbständigten Markt handelt.

43: c) Das Verbot, im Internet für Glücksspiele zu werben (§ 5 Abs. 3 GlüStV), ist ebenfalls geeignet, seine Gemeinwohlziele zu erreichen. Wie bereits oben hervorgehoben worden ist, ist gerade mit der Nutzung des Internets als Werbemedium nach Einschätzung der Länder eine besonders starke Anreizwirkung verbunden, die mit den Zielen der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht und des Jugendschutzes unvereinbar wäre. Das gilt unabhängig davon, ob mit der Werbung ein unmittelbar nutzbares Wettangebot im Internet verbunden wird und werden darf oder nicht. Dass die tatsächliche Erreichbarkeit der mit dem Werbeverbot im Internet verfolgten Ziele durch die Rechtslage oder Praxis in anderen Glücksspielbereichen in Frage gestellt würde, lässt sich nicht erkennen. Zwar darf für Pferdewetten im Internet geworben werden. Anhaltspunkte, dass damit eine allgemeine Spielleidenschaft über den Pferdewettmarkt hinaus entfacht würde, die gleichgültig werden ließe, ob und in welchen Medien für die vom Glücksspielstaatsvertrag geregelten Glücksspielsektoren noch geworben wird oder nicht, sind aber weder geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich.

44: d) Eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 1 und 3 AEUV ist nicht geboten. Der Kläger bezeichnet insofern die Frage, ob Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass ein Verbot des Vertriebs bestimmter Glücksspiele über das Internet, mit dem die Spielsucht bekämpft werden soll, unionsrechtlich auch dann noch gerechtfertigt sein kann, wenn es an einer systematischen und kohärenten Regelung zur Begrenzung der Spielgelegenheiten fehlt, namentlich weil im Bereich des gewerblichen Geldspielgerätespiels und der Spielbanken das Angebot ausgeweitet worden ist und Glücksspiele allerorts stationär verfügbar sind und beworben werden. Die Frage geht zum einen von Prämissen aus, die so nicht festgestellt sind. Zum anderen ist in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs geklärt, dass Art. 56 AEUV so auszulegen ist, dass auch ein Vertriebsverbot von öffentlichen Glücksspielen einschließlich Sportwetten über das Internet dem unionsrechtlichen Kohärenzgebot entsprechen muss (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media, a.a.O. Rn. 105 f.).

45: 4. Der Kläger kann sich gegenüber den angefochtenen Bescheiden schließlich nicht auf die Sportwetten-Erlaubnis berufen, die ihm am 11. April 1990 nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik (GewG-DDR) vom 6. März 1990 erteilt wurde.

46: a) Diese Erlaubnis wurde von den Behörden der DDR für das Hoheitsgebiet der damaligen DDR erteilt. Sie gilt gemäß Art. 19 Satz 1 EV auch nach dem Wirksamwerden des Beitritts fort, jedoch ohne inhaltliche Änderung. Dies schließt ein, dass die Erlaubnis auch räumlich nach dem Wirksamwerden des Beitritts auf das Beitrittsgebiet beschränkt blieb und deshalb im Gebiet des Beklagten keine Befugnisse verleiht.

47: Das hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts bereits entschieden (Urteil vom 21. Juni 2006 - BVerwG 6 C 19.06 - BVerwGE 126, 149 Rn. 52 ff. = Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 264). Hiernach richtet sich der räumliche Geltungsbereich (auch) eines nach Art. 19 EV in die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland übergeleiteten Verwaltungsakts zunächst nach seinem Inhalt und den auf den geregelten Sachverhalt anzuwendenden Rechtsvorschriften und muss, soweit erforderlich, durch Auslegung nach den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Regeln ermittelt werden. Bestimmt der Verwaltungsakt - wie die dem Kläger erteilte Gewerbeerlaubnis - seinen räumlichen Geltungsbereich nicht ausdrücklich, so kann mit Blick auf die Grenze der Hoheitsmacht einer Behörde der DDR von vornherein nicht angenommen werden, dass er eine darüber hinaus reichende Wirkung entfalten sollte und konnte. Zudem sprechen die Regelungen des Gewerbegesetzes der DDR sowie die historischen Verhältnisse im Zeitpunkt der Bescheiderteilung dafür, dass der Geltungsbereich gewerberechtlicher Erlaubnisse nur auf das Gebiet der DDR bezogen sein sollte. Das hat der 6. Senat im Einzelnen ausgeführt; der erkennende Senat schließt sich dem an. Dass das Urteil des 6. Senats vom Bundesverfassungsgericht aufgehoben wurde (Kammerbeschluss vom 22. November 2007 - 1 BvR 2218/06 - BVerfGK 12, 428 = NVwZ 2008, 301), ändert daran nichts. Die Aufhebung beruht auf anderen Gründen. Die Ausführungen zum räumlichen Geltungsbereich der DDR-Gewerbeerlaubnisse blieben unbeanstandet.

48: Aus Art. 19 EV ergibt sich nichts anderes. Nach dieser Vorschrift bleiben vor dem Wirksamwerden des Beitritts ergangene Verwaltungsakte der DDR nach diesem Zeitpunkt grundsätzlich wirksam. Wenn sie nicht aufgehoben werden, weil sie mit rechtsstaatlichen Grundsätzen oder Regelungen des Einigungsvertrages unvereinbar sind, bleibt ihre Bestandskraft unberührt (Art. 19 Satz 3 EV). Daraus ergibt sich zwar eine zeitliche Fortgeltung, aber keine inhaltliche Änderung von Verwaltungsakten der DDR-Behörden. Namentlich führt Art. 19 EV nicht gleichsam automatisch zu einer Erstreckung ihres räumlichen Geltungsbereichs auf das gesamte Bundesgebiet. Vielmehr kommt es auch für diese Frage auf den Regelungsgehalt des jeweiligen Verwaltungsaktes an. Dies erfordert eine hypothetische Prüfung: Kommt einem inhaltlich entsprechenden Verwaltungsakt der Behörde eines "alten" Bundeslandes bundesweite Geltung zu, so ist dasselbe für den nach Art. 19 EV fortgeltenden Verwaltungsakt anzunehmen; anderenfalls ist eine solche Geltung zu verneinen. Auch in den "alten" Ländern der Bundesrepublik Deutschland konnten Erlaubnisse für die gewerbliche Veranstaltung von Wetten auf Sportveranstaltungen - mit Ausnahme von Pferdewetten - nur nach dem jeweiligen Landesrecht erteilt werden. Demzufolge hätten sie auch in den "alten" Ländern nur Wirkung im Gebiet des betreffenden Landes beanspruchen können. Darin liegt der Unterschied zu statusbegründenden Verwaltungsakten, die schon ihrer Natur nach bundesweite Geltung beanspruchen. Das Urteil des 7. Senats vom 15. Oktober 1997, auf das sich der Kläger beruft (BVerwG 7 C 21.96 - BVerwGE 105, 255 <261> = Buchholz 11 Art. 140 GG Nr. 62 S. 43), betraf einen derart statusbegründenden Verwaltungsakt zu einer Religionsgemeinschaft und gibt deshalb für die Frage einer Geltungserstreckung von DDR-Gewerbeerlaubnissen nichts her. All dies hat der 6. Senat in dem erwähnten Urteil ebenfalls bereits entschieden und im Einzelnen begründet (Urteil vom 21. Juni 2006 a.a.O. Rn. 56), ohne dass das Bundesverfassungsgericht in seinem aufhebenden Kammerbeschluss insofern Einwände erhoben hätte (Kammerbeschluss vom 22. November 2007 a.a.O.). Auch insofern hält der erkennende Senat das Urteil des 6. Senats für überzeugend.

49: Ohne Erfolg verweist der Kläger in diesem Zusammenhang auf das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 3. Februar 2000 (III ZR 296/98 - BGHZ 143, 362). Dieses Urteil betraf eine Amtshaftungsklage der Inhaberin einer von der DDR erteilten widerruflichen wasserrechtlichen Erlaubnis zur Nassauskiesung. Der Bundesgerichtshof entschied, dass der Erlaubnisinhaberin die Nassauskiesung nicht durch Ordnungsverfügung untersagt werden dürfe, solange die wasserrechtliche Erlaubnis nicht widerrufen worden sei. Daraus lässt sich für die Frage einer räumlichen Geltungserstreckung von DDR-Gewerbeerlaubnissen auf das gesamte Bundesgebiet nichts gewinnen.

50: b) Im Übrigen weist das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hin, dass die dem Kläger am 11. April 1990 durch die DDR-Behörde erteilte Erlaubnis nach ihrem Inhalt nur die Zulassung des Gewerbes regelt, nicht hingegen die Art und Weise seiner Ausübung. Das ist als tatrichterliche Auslegung der in Rede stehenden Erlaubnis für das Revisionsgericht bindend (§ 137 Abs. 2 VwGO). Es steht zudem im Einklang mit der Rechtslage, unter deren Geltung die Erlaubnis erteilt wurde. Nach § 1 Abs. 1 GewG-DDR vom 6. März 1990 bestand das Recht, ein Gewerbe auszuüben, nur insoweit, als nicht das DDR-Gewerbegesetz, andere Gesetze oder (andere) Rechtsvorschriften Beschränkungen festlegten. Dies galt auch für diejenigen Gewerbe, für deren Ausübung nach § 4 Abs. 1 GewG-DDR eine Erlaubnis erforderlich war. Zu diesen Rechtsvorschriften gehören seit dem 1. Januar 2008 die Internetverbote der § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV, die auch im Beitrittsgebiet in Kraft gesetzt worden sind. Sie gelten daher unmittelbar auch für den Kläger, ohne dass die ihm erteilte Sportwetten-Erlaubnis von den hierfür zuständigen (sächsischen) Behörden insoweit (teilsweise) widerrufen werden müsste (vgl. § 1 SächsVwVfG i.V.m. § 49 Abs. 2 Nr. 4 BVwVfG).

51: c) Damit ist auch in Ansehung der dem Kläger am 11. April 1990 durch die DDR-Behörde erteilten Erlaubnis zur Eröffnung eines Wettbüros für Sportwetten ein Verstoß der Internetverbote aus § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot für Eingriffe in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und/oder die Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) nicht ersichtlich.

52: Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entfaltet eine Rechtsnorm eine - grundsätzlich unzulässige - "echte" Rückwirkung, wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung für bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll ("Rückbewirkung von Rechtsfolgen"; vgl. BVerfG, Urteil vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94 - BVerfGE 101, 239 <263>; Beschlüsse vom 7. Juli 2010 - 2 BvL 1/03 u.a. - juris Rn. 67 und vom 21. Juli 2010 - 1 BvL 11/06 u.a. - BVerfGE 126, 369 = juris Rn. 71 jeweils m.w.N.). Eine solche "echte" Rückwirkung der in § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV normierten Internetverbote liegt nicht vor, da der Normgeber keine Rechtswirkungen für die Zeit vor ihrem am 1. Januar 2008 erfolgten Inkrafttreten begründet hat.

53: Auch eine "unechte" Rückwirkung ist nicht gegeben. Eine solche wäre anzunehmen, wenn belastende Rechtsfolgen einer Norm zwar erst nach ihrer Verkündung eintreten, aber an einen bereits zuvor begründeten Sachverhalt anknüpfen und diesen nunmehr neu bewerten ("tatbestandliche Rückanknüpfung"; vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Februar 2002 - 2 BvR 305/93 u.a. - BVerfGE 105, 17 <37 f.> m.w.N.). Daran fehlt es hier. Zwar sind die Internetverbote für die Zeit nach dem 1. Januar 2008 begründet worden. Dadurch sind jedoch keine älteren Umstände rechtlich neu bewertet worden. Namentlich ist die DDR-Gewerbeerlaubnis des Klägers nicht für die Zukunft entwertet worden. Wie gezeigt, war der Kläger aufgrund dieser Erlaubnis zu keinem Zeitpunkt berechtigt, in Bayern Sportwetten über das Internet zu vertreiben oder hierfür zu werben.

54: 5. Hinsichtlich der Höhe der in den Bescheiden angedrohten Zwangsgelder (150 000 € und 50 000 €), die auf Art. 31 Abs. 2 BayVwZVG gestützt sind, ist ein Verstoß des angegriffenen Urteils gegen revisibles Recht nicht ersichtlich. Gleiches gilt für die durch die Bescheide gemäß Art. 6 Abs. 1 Satz 3 KG auferlegten Verwaltungsgebühren (10 150 € und 3 125 €).

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Urteil, 25. Feb. 2014 - 13 A 3027/11

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 24. November 2011 geändert.

Es wird festgestellt, dass der Bescheid der Bezirksregierung E. vom 10. Dezember 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Januar 2007 in der Zeit vom 1. Januar 2008 bis zum 30. November 2012 rechtswidrig war.

Die weitergehende Berufung der Klägerin wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen tragen die Beteiligten jeweils zur Hälfte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird zugelassen, soweit die Klage die Rechtmäßigkeit der Bescheide seit dem 1. Dezember 2012 betrifft.

T a t b e s t a n d :

Die Klägerin betreibt die Internetseite www. … .org. Hierauf warb sie in der Vergangenheit für Sportwetten der Anbieter c. e. K. (www. … .de) und der E. T. GmbH E1. bzw. J. Ltd. A. /N. (www. … .de). Aktuell wird auf der Internetseite www. … .org für den Sportwettenanbieter d. (www. … .de) geworben.

Nach Anhörung mit Schreiben vom 15. März 2004 untersagte die Bezirksregierung E. der Klägerin mit Ordnungsverfügung vom 10. Dezember 2004 unter Anordnung der sofortigen Vollziehung, im Internet für unerlaubtes Glücksspiel in Form von Sportwetten, die nicht nach dem nordrhein-westfälischen Sportwettengesetz genehmigt worden sind, zu werben. Ihr wurde aufgegeben, die Werbung für das Glücksspiel innerhalb von zwei Wochen nach Zustellung des Bescheides einzustellen. Für den Fall der Zuwiderhandlung wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000 Euro angedroht. Zur Begründung führte die Bezirksregierung E. aus, die Werbung für unerlaubte Sportwetten verstoße gegen die Vorschriften der allgemeinen Gesetze. Bei den über die vorgenannte Internetseite abrufbaren Sportwetten handele es sich um Glücksspiele, die nach dem nordrhein-westfälischen Sportwettengesetz - allein darauf komme es an - nicht erlaubt worden seien. Eine solche Erlaubnis könne auch nicht erteilt werden, weil Träger des Wettunternehmens nur eine juristische Person des öffentlichen Rechts oder eine juristische Person des Privatrechts sein könne, deren Anteile überwiegend juristischen Personen des öffentlichen Rechts gehörten. Sei die Durchführung der Sportwetten rechtswidrig, gelte dies auch für die Werbung.

Das Verwaltungsgericht Köln hat dem vorläufigen Rechtsschutzantrag der Klägerin mit Beschluss vom 11. August 2006 (6 L 701/06) teilweise stattgegeben. Auf die Beschwerde der Beteiligten hat der Senat mit Beschluss vom 22. November 2006 den Beschluss geändert und den Antrag insgesamt abgelehnt (13 B 1796/06).

Den gegen die Ordnungsverfügung am 30. Dezember 2004 erhobenen Widerspruch der Klägerin wies die Bezirksregierung E. mit Widerspruchsbescheid vom 2. Januar 2007 zurück. Zur Begründung verwies sie auf den Beschluss des Senats vom 22. November 2006.

Die Klägerin hat hiergegen am 3. Februar 2007 Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen: Die Bezirksregierung E. sei für den Erlass der Verfügung nicht zuständig. Sie dürfe keinen Hoheitsakt erlassen, der - wie hier - in seinen tatsächlichen Auswirkungen die Hoheitsbefugnisse anderer Bundesländer oder Staaten berühre und darin eingreife. Die in Rede stehenden Ermächtigungsgrundlagen seien mit Unionsrecht nicht zu vereinbaren. Das Vorgehen des Landes sei inkohärent. Dies ergebe sich zum einen aus der fehlenden Gesamtkohärenz der Sportwettpolitik, die auf das Internetverbot durchschlage, zum anderen auch aus der fehlenden inneren Kohärenz des Onlineverbots. Eine Glücksspielpolitik, die Spielsuchbekämpfung nicht systematisch und kohärent verfolge, sondern in suchtgefährdenden Bereichen eine Politik verfolge, die private Anbieter zulasse und Angebotsausweitung betreibe, sei nicht geeignet, das von ihr geltend gemachte Suchtbekämpfungsziel zu erreichen.

Die Klägerin hat beantragt,

9
1. die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 10. Dezember 2004 und den Widerspruchsbescheid vom 2. Januar 2007 aufzuheben,

11
2. festzustellen, dass die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 10. Dezember 2004 und der Widerspruchsbescheid vom 2. Januar 2007 vor Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages rechtswidrig waren.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat die angefochtenen Bescheide verteidigt und geltend gemacht, dass die eingetretene neue Rechtslage (TMG/RStV) nichts an der rechtlichen Bewertung ändere.

Das Verwaltungsgericht hat am 24. November 2011 das Verfahren hinsichtlich des Antrags zu 2. abgetrennt (6 K 6508/11) und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung beurteile sich als Dauerverwaltungsakt nach der Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung, mithin nach § 9 Abs. 1 i. V. m. § 5 Abs. 3 GlüStV. Die Untersagungsanordnung sei formell und materiell rechtmäßig. Sie sei hinreichend bestimmt. Bei verständiger Würdigung werde der Klägerin die Werbung für private Sportwettenanbieter im Internet lediglich insoweit untersagt, als dass Angebote in NRW abrufbar seien. Die Voraussetzungen für ein Einschreiten seien erfüllt. Die Klägerin habe im Internet für unerlaubte öffentliche Glücksspiele geworben. Ermessensfehler seien nicht gegeben. Insbesondere werde von der Klägerin nicht etwas Unzumutbares verlangt. Die Ordnungsverfügung überlasse es der Klägerin, wie sie die Untersagung technisch umsetze. Jedenfalls der auf das gesamte Bundesgebiet bezogene Einsatz der Methode der Geolokalisation sei nach dem Stand der Technik geeignet, das gesetzliche Verbot der Werbung für unerlaubtes Glücksspiel im Internet in Nordrhein-Westfalen durchzusetzen. Die Regelung des § 5 Abs. 3 GlüStV verstoße weder gegen Art. 12 GG noch gegen Unionsrecht. Dabei hänge das Werbeverbot im Internet - ebenso wie das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot aus § 4 Abs. 4 GlüStV - nicht von der Gültigkeit und dem Bestand des staatlichen Glücksspielmonopols ab. Sowohl das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV als auch der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, die in der vorliegenden Konstellation mittelbar über das in § 5 Abs. 4 GlüStV enthaltene Verbot der Werbung für unerlaubte und aufgrund ihres Vertriebsweges auch nicht erlaubnisfähige Glücksspiele zur Anwendung kämen, verstießen nicht gegen das Verfassungsrecht und seien zugleich unionsrechtlich nicht zu beanstanden. Einzelne nicht geahndete Verstöße gegen das Werbeverbot könnten Zweifel an der tatsächlichen Verfolgung der mit dem Werbeverbot verfolgten Ziele nicht begründen. Im Übrigen sei auf das den Beteiligten bekannte Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 12. Juli 2011 - 27 K 8790/08 - zu verweisen.

Mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht die Klägerin geltend, auf § 5 Abs. 3 GlüStV könne die Untersagungsverfügung schon deshalb nicht gestützt werden, weil das Internetwerbeverbot aufgrund der tatsächlichen Anwendung der Werberegelung die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit verletze. Die Regelung in § 5 Abs. 3 GlüStV sei zur Erreichung der in § 1 GlüStV angeführten Gemeinwohlziele nicht geeignet. Insofern sei die von den Glücksspielaufsichtsbehörden (zumindest) geduldete, unzulässige Werbepraxis der Landeslotteriegesellschaften, die Träger des Glücksspielmonopols seien, entscheidend. Es liege ein strukturelles Defizit bei der Umsetzung der Regelung zur Glücksspielwerbung vor. Seit dem 1. Januar 2012 bestehe zudem eine regionale Inkohärenz wegen der Änderung der Rechtslage in Schleswig-Holstein, die ein Verbot der Werbung für Glücksspiele im Internet nicht mehr vorsehe. Letztendlich stütze die Untersagungsverfügung ausschließlich das Monopol, das aber nicht zu rechtfertigen sei. Die Untersagungsverfügung sei ausschließlich auf die fehlende Erlaubnis gestützt, die zu erreichen ihr - der Klägerin - gar nicht möglich gewesen sei. Ausführungen zu den Erlaubnisvoraussetzungen nach § 4 GlüStV enthalte die Untersagungsverfügung nicht. Die der Klägerin untersagte Werbung sei mittlerweile ‑ auch im Internet - erlaubnisfähig. Dies gelte für Schleswig-Holstein sowie für alle anderen Bundesländer. Trotz dieser weiteren Änderung der Rechtslage werde die Untersagungsanordnung nach wie vor auf die im Jahre 2004 geltende Monopolregelung gestützt. Ein Nachschieben von Ermessenserwägungen sei verwaltungsverfahrensrechtlich für die Vergangenheit nicht möglich. Im Übrigen könne ihr - der Klägerin - während des laufenden Konzessionsverfahrens eine fehlende Erlaubnis nicht entgegengehalten werden. Zwangsgelder seien angedroht, aber nicht entrichtet worden.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 24. November 2011 zu ändern und

1. den Bescheid der Bezirksregierung E. vom 10. Dezember 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 2. Januar 2007 mit Wirkung ex nunc aufzuheben,

2. festzustellen, dass der Bescheid der Bezirksregierung E. vom 10. Dezember 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 2. Januar 2007 in der Zeit vom

a) 1. Dezember 2012 bis zum 24. Februar 2014

b) 1. Januar 2008 bis zum 30. November 2012

rechtswidrig war.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie hält an der angefochtene Untersagungsverfügung fest und führt ergänzend aus: Ein strukturelles Überwachungsdefizit mit der Folge der Inkohärenz sei nicht zu besorgen. Die Struktur der staatlichen Überwachung des Glücksspiels sei ausgeprägt und effektiv. Aus Anlass der neueren Rechtsprechung sei die bisherige Linie verschärft worden und es seien eine Reihe von Maßnahmen - insbesondere im Hinblick auf die Werbung - ergriffen worden. Dabei seien X. und X1. sehr kooperativ, so dass es keiner Ordnungsverfügungen bedürfe. Die Überwachung gegenüber den Monopolisten sei deutlich einfacher, schneller und effektiver, als es die Überwachung gegenüber Privaten sei, die über Jahre hinweg vor den Gerichten streitig ausgetragen werde. Die Werberichtlinien seien vollständig überarbeitet worden, um den Vorgaben der Rechtsprechung und der EU-Kommission gerecht zu werden. Das Internetverbot sei unabhängig von der Rechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols wirksam. Die Verfügung sei auch nicht mit Blick auf eine fehlerhafte oder unterlassene Ermessensausübung rechtswidrig. Wesentliche Ermessenerwägungen könnten auch noch nachgeschoben werden. Sogar der Austausch wesentlicher Ermessenserwägungen könne zulässig sein, soweit die Begründung der Untersagung (nur) für die Zukunft geändert werde. Die streitgegenständliche Verfügung sei nicht auf das Monopol gestützt worden, sondern auf die fehlende Erlaubnis, das Verbot der Werbung im Internet und den Straftatbestand des § 284 StGB. Ergänzend werde die Untersagungsverfügung nunmehr auch auf die neuen Vorschriften des GlüStV gestützt, und zwar auf das Internetverbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV und § 5 Abs. 3 GlüStV, wonach Werbung im Internet grundsätzlich verboten (mit Erlaubnisvorbehalt) sowie Werbung für unerlaubtes Glücksspiel verboten sei. An den der Untersagungsverfügung zugrunde liegenden Tatsachen habe sich nichts geändert, so dass die bisherigen Erwägungen aufrechterhalten blieben: Der beworbene Anbieter verfüge über keine Erlaubnis zum Veranstalten und Vermitteln von Glücksspiel. Darüber hinaus sei das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspiel im Internet verboten, § 4 Abs. 4 GlüStV. Der beworbene Veranstalter biete unzulässigerweise auch Live- und Ereigniswetten, die gemäß § 21 Abs. 4 GlüStV nicht genehmigungsfähig seien, und nicht erlaubnisfähige Casinospiele an (§ 4 Abs. 4 GlüStV). Er - der Beklagte - sei nicht verpflichtet, von einer Untersagung abzusehen und die formell illegale Tätigkeit zu dulden. Es bestehe auch kein offensichtlicher Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis, da die Erlaubnis nach §§ 4, 4a GlüStV hohen und im Detail geregelten Voraussetzungen unterliege und zudem zahlenmäßig beschränkt sei. Der Überprüfung dieser Voraussetzungen diene das noch laufende Konzessionserteilungsverfahren in Hessen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die zulässige Berufung der Klägerin ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

Die Klägerin hat ihr Klagebegehren umgestellt. Sie verfolgt ihren in erster Instanz gestellten Anfechtungsantrag nicht weiter, die Untersagungsverfügung vom 10. Dezember 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Januar 2004 mit Wirkung für die Vergangenheit aufzuheben. Sie begehrt im Wege der Klageänderung im Berufungsverfahren die Feststellung, dass die Untersagungsverfügung zu unterschiedlichen Zeitpunkten rechtswidrig war. Mit Wirkung ex nunc begehrt die Klägerin die Aufhebung des Bescheids vom 10. Dezember 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Januar 2007.

Die Klage ist mit den gestellten Feststellungsanträgen zulässig, jedoch nur teilweise begründet (A.). Die Klage auf Aufhebung der Verfügung vom 10. Dezember 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Januar 2007, mit der der Klägerin untersagt worden ist, im Internet für unerlaubtes Glücksspiel in Form von Sportwetten zu werben, ist zulässig, jedoch nicht begründet. Mit Wirkung ex nunc ist die Untersagungsverfügung rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) (B.).

A. Soweit die Klägerin die Feststellung begehrt, dass der Bescheid der Bezirksregierung E. vom 10. Dezember 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Januar 2007 in der Zeit vom 1. Dezember 2012 bis zum 24. Februar 2014 und vom 1. Januar 2008 bis zum 30. November 2012 rechtswidrig war, ist die Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig.

I. Die Klägerin kann ihren Anfechtungsantrag im Hinblick auf den bereits abgelaufenen Zeitraum - teilweise - auf ein Fortsetzungsfeststellungsbegehren umstellen. Hierin liegt keine (unzulässige) Klageänderung gemäß § 91 Abs. 1 VwGO. Eine Klageänderung liegt nur dann vor, wenn der Streitgegenstand eines anhängigen Verfahrens nachträglich durch eine Erklärung des Klägers gegenüber dem Gericht geändert wird.

Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 19. Auflage 2013, § 91, Rn. 2; Schmid, in: Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar, 3 Auflage 2010, § 91 Rn. 5 ff.

Eine Änderung des Streitgegenstands liegt nicht vor. Der in der Vergangenheit liegende Zeitraum ist bereits Gegenstand der erhobenen Anfechtungsklage gewesen, soweit mit dieser die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung für den Zeitraum ab dem Inkrafttreten des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) (GlüStV a. F.) am 1. Januar 2008 zur gerichtlichen Überprüfung gestellt wurde. Die Zeit davor, d.h. die Zeit seit dem Erlass des Verwaltungsakts im Jahre 2004 bis zum Inkrafttreten des GlüStV a. F., für die die Untersagungsverfügung des Beklagten ebenfalls Geltung beansprucht hat, hat die Klägerin zum Gegenstand eines Feststellungsbegehrens gemacht (damaliger Klageantrag zu 2.), über das das Verwaltungsgericht nach Abtrennung gesondert entschieden hat (6 K 6508/11).

Hinsichtlich der beantragten Zeiträume ist die Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft. Das ist der Fall, wenn das ursprüngliche Anfechtungsbegehren zulässig war, sich dieses Begehren während des Rechtsstreits erledigt hat und der Kläger ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung hat.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Juni 2000 - 10 A 696/96 -, juris.

Diese Voraussetzungen liegen vor.

Das zulässige Anfechtungsbegehren der Klägerin hat sich erledigt. Soweit sich die Untersagung für die bereits abgelaufenen Zeiträume - fortlaufend - erledigt hat, ist die Klägerin durch die Untersagungsverfügung nicht mehr beschwert. Glücksspielrechtliche Untersagungen erledigen sich als Verwaltungsakte mit Dauerwirkung grundsätzlich von Tag zu Tag fortlaufend für den jeweils abgelaufenen Zeitraum. Ein Verbot wird durch Zeitablauf gegenstandslos, weil es nicht rückwirkend befolgt oder durchgesetzt werden kann. Eine Erledigung tritt allerdings nicht ein, wenn die Untersagung für den abgelaufenen Zeitraum gegenwärtig noch nachteilige Rechtswirkungen für den Betroffenen entfaltet.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, und - 8 C 12.12 -, juris.

Das ist hier nicht der Fall, weil die Untersagungsverfügung nicht die Rechtsgrundlage für eine noch rückgängig zu machende Vollstreckung des Beklagten bildet. Das in der Untersagungsverfügung des Beklagten angedrohte Zwangsgeld ist nicht festgesetzt worden.

Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass die Untersagung in der Vergangenheit rechtswidrig gewesen ist. Diese Feststellung ist geeignet, einen Schadensersatzprozess zu erleichtern und zu fördern, den die Klägerin im Falle einer rechtswidrigen Untersagung ihrer Werbung gegen den Beklagten anhängig machen kann. Das Präjudizinteresse ist zu bejahen, wenn die Geltendmachung von Staatshaftungsansprüchen in einem Zivilprozess nicht offensichtlich aussichtslos ist. Bei der Prüfung dieses Ausschlusskriteriums ist ein strenger Maßstab anzulegen. Offensichtlich aussichtslos ist eine Staatshaftungsklage, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und dies sich ohne eine ins Einzelne gehende Würdigung aufdrängt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, Rn. 26.

Ein finanzieller Schaden kommt hier in Betracht, weil die Klägerin der Untersagungsanordnung in der Vergangenheit - zumindest zeitweise - nachgekommen ist und ihr in dieser Zeit Werbeeinnahmen der beworbenen Wettveranstalter entgangen sind, die sie beabsichtigt, im Rahmen eines Haftungsprozesses gegen den Beklagten geltend zu machen.

Das Bestehen eines Haftungsanspruchs nach § 39 Abs. 1 Buchst. b Ordnungsbehördengesetz NRW (OBG NRW) ist auch nicht offensichtlich ausgeschlossen. Ob die landesrechtliche Anspruchsnorm nur die Haftung für enteignungsgleiche Eingriffe betrifft und eine Entschädigung wegen legislativen Unrechts einschließlich der Anwendung rechtswidriger Normen (sog. Beruhensfälle) davon ausnimmt, ist nicht hinreichend klar und muss gegebenenfalls in einem zivilgerichtlichen Staatshaftungsprozess geklärt werden. Der Erfolg einer darauf gestützten Staatshaftungsklage ist jedenfalls deshalb nicht offensichtlich ausgeschlossen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, Rn. 29.

Ein Ersatzanspruch gemäß § 39 Abs. 1 Buchst. b OBG NRW scheidet zudem nicht offensichtlich deshalb aus, weil die etwaige Rechtsverletzung nicht kausal für den geltend zu machenden Schaden wäre. Die für die Haftungsansprüche entwickelten Anforderungen an die Kausalität bei Ermessensakten sind nicht dergestalt offensichtlich auf die landesrechtliche Haftungsregelung des Polizei- und Ordnungsrechts zu übertragen, dass die Ursächlichkeit zu verneinen ist, wenn nicht ausgeschlossen werden kann, dass auch bei fehlerfreier Rechtsanwendung dieselbe zum Schaden führende Entscheidung getroffen worden wäre.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, Rn. 30.

II. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist teilweise begründet. Die Untersagungsverfügung vom 10. Dezember 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Januar 2007 war in der Zeit vom 1. Januar 2008 bis zum 30. November 2012 rechtswidrig (1.). In der Zeit vom 1. Dezember 2012 bis zum 24. Februar 2014 ist die Untersagung hingegen rechtmäßig gewesen, so dass die begehrte Feststellung nicht getroffen werden kann (2.).

1. Für den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum 30. November 2012 beurteilt sich die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung der Bezirksregierung E. vom 10. Dezember 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Januar 2007 nach der alten Rechtslage und damit nach § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV in der zum 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Fassung (GlüStV a.F.) i. V. m. Art. 1 §§ 1, 2 Abs. 1 des nordrhein-westfälischen Umsetzungsgesetzes vom 30. Oktober 2007. Als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung ist die glücksspielrechtliche Untersagung während ihres Wirkungszeitraums an der jeweils aktuellen Rechtslage zu messen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, und Beschluss vom 5. Januar 2012 - 8 B 62.11 ‑, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris.

a) Die Untersagungsverfügung der Bezirksregierung E. vom 10. Dezember 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Januar 2007 ist formell rechtmäßig ergangen.

aa) Der Beklagte ist gemäß § 18 Abs. 2 b) des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag Ausführungsgesetz NRW - Glücksspielstaatsvertrag AG NRW a. F.), § 1 Abs. 2 Telemedienzuständigkeitsgesetz (TMZ-Gesetz) für den Erlass der Untersagung örtlich und sachlich zuständig gewesen.

Dagegen kann nicht eingewandt werden, die Behörde verbiete hier die Glücksspielwerbung im Internet auch außerhalb Nordrhein-Westfalens und überschreite damit ihre Verbandskompetenz. Eine Auslegung des Verwaltungsakts nach den im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregeln der §§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) ergibt, dass von der Klägerin lediglich verlangt worden ist, die Werbung in Nordrhein-Westfalen einzustellen. Eine entsprechende räumliche Beschränkung der Untersagung lässt sich hinreichend deutlich aus der Begründung des Bescheids entnehmen, wonach es u.a. heißt, dass sich die Zuständigkeit des Beklagten auf Nordrhein-Westfalen beschränkt.

b) Die Untersagungsverfügung genügt dem verwaltungsverfahrensrechtlichen Bestimmtheitsgebot (§ 37 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz NRW - VwVfG NRW -). Dieses erfordert, dass die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung ausreichend bestimmt und eindeutig ist.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.87 -, juris, und vom 20. April 2005

- 4 C 18.03 -, juris; OVG NRW, Beschlüsse vom 26. September 2008 - 13 B 1395/08 -, NJW 2008, 3656, und - 13 B 1397/08 -, juris, sowie vom 8. September 2009 - 13 B 894/09 -, juris; Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar 14. Auflage 2013, § 37 Rn. 12.

Die in der Verfügung des Beklagten getroffene Regelung ist hinreichend verständlich. Davon ist auszugehen, wenn der Adressat und die mit dem Vollzug befasste Behörde aufgrund der Entscheidungsätze und der Begründung des Verwaltungsakts sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen können, was genau durch den Verwaltungsakt gefordert wird und gegebenenfalls zu vollstrecken ist. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.87 -, juris; OVG NRW, Beschluss vom 8. Dezember 2009 - 13 B 819/09 -, juris, m. w. N.

Demnach ist ein Verwaltungsakt nicht schon dann unbestimmt, wenn seine Regelung für eine mit dem Glücksspielsektor nicht vertraute Person nicht ohne weiteres verständlich ist. Entscheidend ist vielmehr, ob der Adressat und die mit dem Vollzug befassten Behörden den Entscheidungsinhalt aufgrund der Gesamtumstände des Einzelfalls zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8. September 2009 - 13 B 894/09 -, juris, und vom 9. November 2009 - 13 B 991/09 -, juris.

Diesen Anforderungen genügt die in Ziffer 1 des Bescheidtenors verfügte Untersagung. Der Verfügung lässt sich nach ihrem Gesamtinhalt und unter Berücksichtigung der Vorgeschichte sowie der auch der Klägerin bekannten Umstände, die die Klägerin zum Erlass der Untersagung veranlasst haben, mit hinreichender Klarheit entnehmen, dass ausschließlich die Werbung für private Glücksspielangebote - hier in der Form von Sportwetten - untersagt worden ist.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1796/06 -, juris.

b) Das Werbeverbot in Ziffer 1 des Bescheids war in der Zeit vom 1. Januar 2008 bis zum 30. November 2012 materiell rechtswidrig.

Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F. hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, das unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV a. F. kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes - das ist hier gemäß § 18 Abs. 2 b) GlüStV AG NRW a. F., § 1 Abs. 2 TMZ-Gesetz die Bezirksregierung E. - die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Sie kann insbesondere gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV a. F. die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen.

aa) Diese Tatbestandsvoraussetzungen für ein Einschreiten des Beklagten lagen vor. Die Klägerin hat zum einen gegen § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. verstoßen, weil sie im Internet für öffentliches Glücksspiel geworben hat (1). Zum anderen hat sie für unerlaubte öffentliche Glücksspiele geworben, was nach § 5 Abs. 4 GlüStV a. F. verboten ist (2).

Der Umstand, dass das in § 4 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV a. F. verankerte Sportwettenmonopol in Nordrhein-Westfalen unionsrechtswidrig war,

vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 -, - 8 C 12.12 - und - 8 C 17.12 -, juris,

lässt den Bestand und die Gültigkeit des Verbots der Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet ebenso wie des Verbots der Werbung für unerlaubte Glücksspiele unberührt. Denn diese sind nicht „monopolakzessorisch“. § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. stellt nicht auf den Anbieter der Wetten ab, sondern verbietet

nur eine bestimmte Art und Weise des Werbens. § 5 Abs. 4 GlüStV a. F. knüpft an den Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F. an, der seinerseits unabhängig von Gültigkeit und Bestand des Sportwettenmonopols anwendbar, mit dem Verfassungsrecht vereinbar und unionsrechtlich nicht zu beanstanden ist.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 ‑, juris, und vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris; OVG NRW, Urteile vom 21. Februar 2012 - 4 A 2847/08 -, juris, und vom 25. Februar 2014 - 13 A 2018/11 -; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13. November 2011 - 6 S 2577/10 -, juris; Bay.VGH, Urteil vom 20. September 2011 - 10 BV 10.2449 -, juris.

(1) Die Klägerin hat gegen § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. verstoßen. Sie hat unter der Domain www. … .org (auch) in Nordrhein-Westfalen für Sportwetten und damit für Glücksspiel i. S. v. § 3 Abs. 1 GlüStV a. F. geworben, in dem sie auf ihrer Webseite auf das (auch) in Nordrhein-Westfalen abrufbare Glücksspielangebot der Firmen e. K. und J. Ltd. hingewiesen hat. Die auf der Internetseite der Klägerin platzierten Banner für die Firmen e. K. und J. Ltd. stellten Werbung im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 7 RStV a. F. dar. Mit der Darstellung der markanten Schriftzüge der Wettanbieter sollte zur entgeltpflichtigen Teilnahme an deren Glücksspielangeboten aufgefordert werden, zumal die Hinweise mit dem Zusatz „Hier wetten!“ versehen und mit der jeweiligen Internetseite des Wettanbieters verlinkt waren.

Das Internetwerbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. ist anwendbar. Es ist mit dem nationalen Verfassungsrecht vereinbar und verstößt nicht gegen Unionsrecht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 ‑, juris, im Nachgang BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 30. September 2013 - 1 BvR 3196/11 -, juris; OVG des Saarlandes, Urteil vom 26. November 2013 - 3 A 106/12 -, juris.

Die mit dem Internetwerbeverbot verbundene Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) ist gerechtfertigt. Mit ihm verfolgt der Gesetzgeber unionsrechtlich legitime Ziele des Gemeinwohls. § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. dient der Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV a. F.), dem Jugend- und Spielerschutz (§ 1 Nr. 3 GlüStV), der Begrenzung des Glücksspielangebots, der Lenkung der Wettleidenschaft (§ 1 Nr. 2 GlüStV a. F.) und der Kriminalitätsbekämpfung (§ 1 Nr. 4 GlüStV a. F.).

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 ‑, juris; OVG NRW, Urteil vom 21. Februar 2012 - 4 A 2847/08 -, juris, m. w. N.

Das Internetwerbeverbot genügt auch dem Kohärenzgebot. Durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses sind Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit nur gerechtfertigt, wenn sie geeignet sind, die Verwirklichung der zu ihrer Rechtfertigung angeführten Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie tatsächlich zur Erreichung der mit ihnen verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beitragen. Der Mitgliedstaat muss zum einen die Gemeinwohlziele, denen die die Dienstleistungsfreiheit beschränkende Regelung dienen soll und die diese legitimieren sollen, im Anwendungsbereich der Regelung auch tatsächlich verfolgen; er darf nicht in Wirklichkeit andere Ziele - namentlich solcher finanzieller Art - anstreben, welche die Beschränkung nicht legitimieren könnten. Zum anderen darf die in Rede stehende Regelung nicht durch die Politik in anderen Glücksspielsektoren konterkariert werden. Zwar ist der Mitgliedstaat nicht verpflichtet, in sämtlichen Glücksspielsektoren dieselbe Politik zu verfolgen. Jedoch dürfen in anderen Glücksspielsektoren - auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedstaates zuständig sind - nicht Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet werden, die - sektorenübergreifend - zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird.

Vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 (Markus Stoß) -, juris, und - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris; BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, und vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris, m. w. N.

Diesen Anforderungen genügt das Verbot, im Internet für Glücksspiele zu werben. Mit dem Werbeverbot und dessen Anwendung - etwa gegenüber der Klägerin - werden die angeführten Gemeinwohlziele tatsächlich verfolgt. Die Erreichbarkeit dieser Ziele wird auch nicht durch andere Regelungen oder deren tatsächliche Handhabung in anderen Glücksspielbereichen konterkariert.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 ‑, juris m. w. N.

Hiervon ausgehend führt die von der Klägerin gerügte unterbliebene oder unzureichende Durchsetzung des Internetwerbeverbots gegenüber dem deutschen Lotto- und Toto-Block und sämtlichen Landeslottogesellschaften im Sinne eines strukturellen Vollzugsdefizits nicht zur Inkohärenz des gesetzlichen Verbots.

So aber Bay.VGH, Urteil vom 26. Juni 2012 - 10 BV 09.2259 -, juris.

Sie stellt nur seine einheitliche und diskriminierungsfreie Anwendung und damit die Rechtmäßigkeit der Durchsetzung im Einzelfall in Frage. Durch die inkonsequente oder fehlende Durchsetzung einer Verbotsnorm wird ihre Eignung zur Zielerreichung nicht aufgehoben. Dies gilt jedenfalls dann, wenn sie - wie hier - klar gefasst und ein strukturelles Vollzugsdefizit nicht in ihr selbst angelegt ist.

(2) Desweiteren hat die Klägerin gegen § 5 Abs. 4 GlüStV a. F. verstoßen, indem sie im Internet für unerlaubte öffentliche Glücksspiele geworben hat. Bei den auf den Internetseiten www. … .de und www. … .de abrufbaren Sportwetten, für die die Klägerin geworben hat bzw. für die sie die Werbung (wieder) aufnehmen wollte, handelte es sich um Glücksspiele im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F. Diese waren - soweit sie im Internet veranstaltet wurden - auch unerlaubt, da die Firmen nicht über die für die Veranstaltung öffentlicher Glücksspiele im Internet erforderliche Erlaubnis der zuständigen Landesbehörde verfügten (§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F.). Eine etwaige maltesische Glücksspielkonzession musste der Beklagte mangels einer unionsrechtlichen Harmonisierung nicht als eine solche Erlaubnis anerkennen.

Vgl. EuGH, Urteile vom 12. September 2013 ‑ Rs. C-660/11 (Biasci u.a.) -, juris, und vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a. (Markus Stoß u.a.) -, juris; BVerwG, Urteile vom 1. Juni 2011 - 8 C 2.10 -, juris, und vom 24. November 2010 - 8 C 14.09 -, juris.

Auch die einigen Glücksspielveranstaltern aufgrund des Gewerbegesetzes der DDR vom 6. März 1990 (GBl. DDR I S. 138) erteilten Gewerbegenehmigungen galten in Nordrhein-Westfalen nicht.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 und 8 C 14.09 -, juris; allgemein dazu etwa BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 -, BVerfGE 79, 127, 158.

bb) Die Verstöße gegen § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. und § 5 Abs. 4 GlüStV a. F. rechtfertigten die Untersagung des Beklagten nicht. Das dem Beklagten durch § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV a. F. eingeräumte Ermessen war nicht dahingehend reduziert, dass zwingend die Untersagung der Internetwerbung der Klägerin hätte verfügt werden müssen (1). Die Untersagung war wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG ermessensfehlerhaft (2). Den Ermessensfehler hat der Beklagte nicht geheilt (3).

(1) Das dem Beklagten durch § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV a. F. eröffnete Untersagungsermessen war zu Lasten der Klägerin nicht auf die verfügte Untersagung reduziert.

Eine Ermessensreduzierung auf Null ergab sich nicht aus § 284 Abs. 4 Strafgesetzbuch (StGB), der die Werbung für unerlaubtes Glücksspiel unter Strafe stellt. Der Verstoß gegen das Internetwerbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. ist nicht strafbewehrt. Hinsichtlich des Verstoßes gegen § 5 Abs. 4 GlüStV a. F. führte § 284 Abs. 4 StGB ebenfalls nicht zu einer Ermessensreduzierung auf Null. Aus dem Straftatbestand des unerlaubten Glücksspiels ergab sich eine Ermessensreduzierung nur dann, wenn dem Wettanbieter das Fehlen der Erlaubnis entgegengehalten werden konnte. Das setzt voraus, dass ihm die Erlaubnis nicht unionsrechtswidrig vorenthalten oder verweigert wurde. Wegen der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols durfte eine Erlaubnis nicht schon wegen des Erlaubnisvorbehalts, sondern nur nach Prüfung der unionsrechtskonformen, monopolunabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen ausgeschlossen werden. Diese Voraussetzung war in Nordrhein-Westfalen nicht erfüllt, weil dort das Erlaubnisverfahren nicht für Private geöffnet wurde.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris.

Hiervon ausgehend konnte den von der Klägerin beworbenen Wettanbietern das Fehlen einer Erlaubnis nur insoweit entgegengehalten werden, als sie im Internet Sportwetten veranstalteten. Insoweit fehlte es wegen des verfassungs- und unionsrechtskonformen, nicht monopolakzessorischen Veranstaltungsverbots im Internet nach § 4 Abs. 4 GlüStV a. F.,

vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 25. Februar 2014 - 13 A 2018/11 -,

an der materiellen Erlaubnisfähigkeit. Wegen des akzessorischen Werbeverbots durfte die Klägerin für das im Internet veranstaltete Glücksspiel auch nicht werben und die Aufsichtsbehörde ihr dies untersagen. Dies hat sie jedoch nicht getan, sondern ein umfassendes Werbeverbot ausgesprochen. Das Werbeverbot des Beklagten umfasste nicht nur im Internet veranstaltete Sportwetten, sondern auch das terrestrische Glücksspielangebot der Werbepartner der Klägerin. Die untersagte Werbung differenzierte auch nicht nach dem Vertriebsweg, auf den die Klägerin zudem keinerlei Einfluss hat. Insoweit durfte das Fehlen einer Erlaubnis des beworbenen Veranstalters auch der Klägerin nicht entgegengehalten werden.

bb) Die Untersagungsverfügung des Beklagten ist ermessensfehlerhaft ergangen.

Die Untersagung, für unerlaubtes Glücksspiel in Form von nicht nach dem nordrhein-westfälischen Recht genehmigte Sportwetten zu werben (vgl. § 5 Abs. 4 GlüStV a. F.), hat der Beklagte mit der fehlenden Erlaubnisfähigkeit des beworbenen Sportwettenangebots wegen des Sportwettenmonopols in Nordrhein-Westfalen begründet. Dieses war aber unionsrechtswidrig,

vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12.-, - 8 C 12.12 - und - 8 C 17.12 -, juris,

so dass die fehlende Erlaubnis dem Veranstalter allein aus diesem Grund nicht entgegengehalten werden durfte.

Zur Durchsetzung des Internetwerbeverbots in § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. hat die Untersagung die gesetzlichen Grenzen des dem Beklagten eingeräumten Ermessens (§ 114 Satz 1 VwGO) überschritten, weil sie mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar gewesen ist. Der Gleichbehandlungsgrundsatz gebietet es, dass die zuständige Behörde bei Erlass von glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügungen in gleichgelagerten Fällen ebenfalls einschreitet; sie darf jedenfalls nicht unterschiedlich, systemwidrig oder planlos vorgehen. Soweit sie anlassbezogen einschreitet und sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränkt, muss sie hierfür sachliche Gründe angeben.

100

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Februar 1992 ‑ 7 B 106/91-, juris; Bay.VGH, Urteil vom 26. Juni 2012 - 10 BV 09.2259 -, juris.

101

Ansonsten würde sie willkürlich in die Berufs- und Wettbewerbsfreiheit der betroffenen Internetunternehmen eingreifen.

102

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris.

103

Hiergegen hat der Beklagte verstoßen. Er hat Private benachteiligt, indem er ihnen gegenüber jegliche Werbung im Internet für öffentliches Glücksspiel untersagt hat, während er bei Verstößen des Deutschen Lotto- und Totoblocks, der Landeslottogesellschaften und der Spielbanken gegen das Internetwerbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. nicht eingeschritten ist. Diese haben im Internet systematisch gegen das Internetwerbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. verstoßen (a), ohne dass die zuständigen Aufsichtsbehörden hiergegen konsequent vorgegangen sind (b). Sachliche Gründe, die allein ein Einschreiten gegenüber den privaten Betreibern von Internetseiten rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich (c).

104

(a) Sämtliche staatlichen Glücksspielanbieter haben in der Vergangenheit Internetseiten betrieben, die Werbung für öffentliches Glücksspiel beinhalteten. Damit haben sie regelmäßig gegen § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. verstoßen, wonach Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet - ausnahmslos - verboten ist. Dabei geht der Gesetzgeber in Anlehnung an Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 84/450/EWG des Rates vom 10. September 1984 über irreführende und vergleichende Werbung (Abl. Nr. L 250 S. 17) und an die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (Urteil vom 9. Juni 2005 - I ZR 279/02 -, juris) von einem Werbebegriff aus, der „jede Äußerung bei der Ausübung eines Handelsgewerbes, Handwerks oder freien Berufs mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen zu fördern“, umfasst.

105

Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13 - 15.09 -, juris, Begründung zu § 5 Glücksspielstaatsvertrag, Baden-Württemberg, LT-Drs.14/1930, S. 36; Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 5 GlüStV Rn. 33.

106

Ob damit vom Begriff der (unzulässigen) Werbung auch die - rein sachliche - Information und Aufklärung über das Glücksspiel umfasst ist, ist nicht entscheidungserheblich. § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. könnte nach seinem Wortlaut jegliche Werbung - auch die nach § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV a. F. zulässige - untersagen, wofür sich auch die Systematik des § 5 GlüStV a. F. anführen ließe.

107

vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 14.09 -, juris; Bay.VGH, Urteil vom 26. Juni 2012 - 10 BV 09.2259 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13. Dezember 2011- 6 S 2577/10 -, juris.

108

Selbst wenn § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. (nur) die an sich gemäß § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV a. F. zulässige Werbung im Internet untersagen sollte, hat der Beklagte in der Vergangenheit dieses Verbot nicht konsequent gegenüber den staatlichen Glücksspielanbietern durchgesetzt, die systematisch unzulässige Werbung im Internet betrieben haben. Hierzu hat der 4. Senat des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen in seinem Urteil vom 21. Februar 2012 - 4 A 2847/08 -, juris, Rn. 55 – 57, bereits ausgeführt:

109

„Ein aus der Sicht des durchschnittlichen Empfängers zur Teilnahme motivierender, optisch hervorgehobener Hinweis auf die Höhe der jeweiligen Jackpots findet sich auch auf der Internet-Startseite des Deutschen Lotto- und Totoblocks (www.lotto.de). Hiermit wird zugleich gegen das Internetwerbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV verstoßen.

110

Die Hinweise auf eine gemeinnützige Verwendung eines Teils der Wetteinsätze, etwa in den "Lotto-Hilft"-Kampagnen, gehen ebenfalls regelmäßig deutlich über eine Kanalisierung vorhandener Wettleidenschaften hinaus. Sie stellen unzulässige Imagewerbung dar. Beispielhaft sei die Werbung von Lotto Hessen genannt, das - ebenfalls unter Verstoß gegen § 5 Abs. 3 GlüStV - auf seiner Internetseite (www.lotto-hessen.de/c/lottohelps) mit dem Slogan wirbt: "Lotto hilft Hessen. Sie unterstützen unser Land." Damit wird die Teilnahme am Glücksspiel zum wünschenswerten Verhalten aufgewertet, das im Allgemeininteresse liegt; so lautet auch ein Satz im weiteren Text: "Sie haben also nicht nur die Chance auf Gewinne, sondern leisten konkrete Hilfe." Ferner belegt solche Werbung, dass die Beschaffung von Finanzmitteln für soziale Tätigkeiten nicht bloße Nebenfolge, sondern ein - die Beeinträchtigung der Grundfreiheiten nicht rechtfertigender - Grund der restriktiven Politik ist. Auch auf den Internetseiten anderer Landeslotteriegesellschaften findet sich unzulässige Imagewerbung. Westlotto stellt mit dem Werbeslogan "Glück ist, wenn man seinen Mitmenschen helfen kann." (www.westlotto.com/de/main/frderung/foerderung_1.html) das Glücksspiel als positiv zu beurteilendes, sozial verantwortliches Handeln dar. Gleiches gilt für die Werbung von Lotto Bremen: "Lotto Bremen informiert: 40 Jahre Glücksspirale - Die Lotterie die Gutes tut" bzw. "40 Jahre Glücksspirale, 40 Jahre gute Taten", die zudem noch mit der Ankündigung einer Jubiläums-Sonderauslosung verknüpft wird (www.lotto-bremen.de/newsdetail.php?id=96). Auch Lotto Niedersachsen verleiht dem Glücksspiel ein positives Image, weckt Sympathien für das Wetten und verknüpft dies noch mit Anreizen zum Mitspielen, indem Glücksphantasien hervorgerufen werden. "Lotto Niedersachsen ist ein Gewinn für alle: für das Land, für den Sport, Soziales und Gemeinwohl, für unsere Senioren, für die Kultur, für unsere Kunden. Neben den vielen glücklichen Gewinnern und Millionären, die Lotto Niedersachsen jedes Jahr "macht", ist ein großer Teil der erwirtschafteten Gelder zweckgebunden für den Sport, die allgemeine Förderung wohlfahrtspflegerischer Aufgaben, zur Förderung im Bereich Kunst und Kultur sowie für den Umweltschutz und andere Zwecke des Gemeinwohls verwendet worden." An detaillierte Ausführungen zur gemeinnützigen Verwendung der Erlöse schließen sich Angaben zur Zahl der Lotto-Spieler, zur Hoffnung auf Millionengewinne und auch darüber an, dass "im vergangenen Jahr acht Mitspieler durch die Produkte von Lotto Niedersachen zu Millionären" wurden (www.lotto-niedersachsen.de/s/managed_html/100335/index.html).

111

Die zum Zwecke der weiteren Verbreitung vielfach herausgegebenen Pressemitteilungen der Monopolträger über glückliche Millionäre sind aus Sicht eines durchschnittlichen Empfängers der Botschaft ebenfalls als Motivierung zum Wetten zu verstehen, zumal wenn sie mit der Angabe des vergleichsweise geringen Spieleinsatzes des "Glückspilzes" verbunden sind. Beispielhaft sei eine Mitteilung von Lotto Mecklenburg-Vorpommern angeführt: "Neuer Lotto Millionär im Land. Nordwestmecklenburger gewinnt über 2,37 Mio. Euro. ... Bundesweit war der Glückspilz der einzige Spielteilnehmer, der alle sieben Endziffern richtig hatte. .. Sein Einsatz waren 26 Euro... Mit ihm haben wir den 39. Lotto-Millionär im Land zu verzeichnen." (www.lottomv.de; Pressemitteilung vom 22. September 2011). Auch Lotto Sachsen-Anhalt beschränkt sich nicht auf die sachliche Information über legale Wettmöglichkeiten, wenn es in einer Pressemitteilung fragt: "Kommt der 80. Lottomillionär noch im Jubiläumsmonat?" und seine Ausführungen zu Gewinnen in den vergangenen 20 Jahren mit Hinweisen auf die Finanzierung gemeinnütziger Vorhaben in Höhe von 152 Millionen Euro beschließt (www.lottosachsenanhalt.de/s/managed_html/2174/index.html, Pressemitteilung vom 12. September 2011).“

112

Vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 ‑ 8 C 17.12 -, juris.

113

Dies deckt sich mit den dem Senat vorliegenden Erkenntnissen über die Werbepraxis der staatlichen Monopolträger, die insgesamt in den Blick zu nehmen ist. Die staatlichen Landeslotterieunternehmen verfolgten eine sogenannteDachmarkenstrategie, die die Vermarktung der Dachmarke Lotto in den Mittelpunkt der Werbeaktivitäten stellte. Mit der Verwendung dieser Dachmarke wurde letztlich für alle vom Deutschen Lotto- und Totoblock vertriebenen Produkte geworben.

114

Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 10, 12 und 17.12 -, juris.

115

Danach wiesen im Jahre 2011 gefertigte Internetauszüge der Landeslottogesellschaften zahlreiche Werbeslogans und Werbeaussagen auf: „Glück ist, wenn man seinen Mitmenschen helfen kann“ (Westlotto), „Sie unterstützen unser Land“ (Lotto Hessen), „Lotto Niedersachsen ist ein Gewinn für alle: für das Land, für den Sport, Soziales und Gemeinwohl, für unsere Senioren, für die Kultur, für unsere Kunden.“ (Lotto Niedersachsen), „Der Lotto-Jackpot ist auch in der neunten Ziehung in Folge nicht geknackt worden und steht am Samstag bei rund 20 Millionen - das ist der zweithöchste Betrag in diesem Jahr.“ (Lotto Rheinland-Pfalz), „Kommt der 80. Lottomillionär noch im Jubiläumsmonat?“ (Lotto Sachsen-Anhalt) und „Lotto Bremen informiert: 40 Jahre Glücksspirale - Die Lotterie die Gutes tut“ (Lotto Bremen). In allen Fällen handelte es sich um eindeutige Werbebotschaften, die darauf abzielten, die Teilnahme an dem jeweiligen Glücksspiel zu fördern. Lotto-Links fanden sich zudem als Werbebanner auf zahlreichen fremden Informationsportalen.

116

Hierbei hat es sich um keine Einzelfälle gehandelt. Vielmehr wurde der Vertriebsweg Internet gezielt von den staatlichen Glücksspielanbietern für ihre Werbung genutzt, um neue Spielinteressenten zu gewinnen. Lassen sich diese Feststellungen zu unzulässiger Werbung für das Jahr 2011 treffen, gilt dies erst recht für den Zeitraum vor Ergehen der Urteile des EuGH vom 8. September 2010 und des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2010, in dem die Werbepraxis eher noch intensiver war.

117

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. September 2011 - 4 A 17/08 -, juris.

118

Dass sich diese Werbepraxis im Internet danach im Jahr 2012 grundlegend geändert hat, ist nicht erkennbar. Die bisher einschlägigen Werberichtlinien galten auch in dieser Zeit fort und sind erst durch die Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV vom 7. Dezember 2012 abgelöst worden, die daher den hier streitgegenständlichen Zeitraum (bis zum 30. November 2012) nicht betrifft. Die vom Beklagten angeführten Maßnahmen im Jahr 2012 hatten nur punktuelle Auswirkungen auf einzelne Werbeaussagen der Landeslottogesellschaft im Internet, führten aber nicht zur Beendigung der Werbung im Internet.

119

(b) Die Verstöße der staatlichen Glücksspielanbieter gegen das Internetwerbeverbot sind von den Aufsichtsbehörden nicht systematisch unterbunden worden.

120

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. November 2011 - 13 B 1135/11 -, juris.

121

Soweit der Beklagte darauf verweist, dass in der Vergangenheit die Einhaltung der rechtlichen Regelungen auf kooperativem Wege oder Erlasswege bei den staatlichen Glücksspielanbietern erreicht worden sei, widerspricht dies den tatsächlichen Feststellungen des Senats. Die insoweit vom Beklagten vorgelegten Schreiben belegen an keiner Stelle, dass in der Vergangenheit ein konkreter Internetwerbeauftritt eines Anbieters beanstandet und auf eine Intervention des Beklagten hin geändert worden ist. Soweit auf die Vorgaben der Rechtsprechung zur Werbung für Glücksspiel hingewiesen wurde (vgl. Schreiben des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 20. Oktober 2010), wurden die Glücksspielanbieter damit lediglich gebeten, die Vorgaben des EuGH zu beachten und ihr Werbekonzept und ihre Werbung entsprechend anzupassen. Weiter heißt es dort: „Denken Sie hierbei auch an (Image-) Werbung im Internet, in der Kundenzeitschrift oder sonstigen Werbeaussagen im öffentlichen Raum.“ Eine Denkhilfe ist aber keine staatliche Aufsicht. Dass die werberechtlichen Verstöße aufsichtsbehördliche Konsequenzen nach sich gezogen hätten, ist an keiner Stelle erkennbar. Ansonsten hätten die zahlreichen, bereits aufgeführten Verstöße gegen das Internetwerbeverbot nicht über Jahre stattgefunden.

122

Selbst nach der erfolgten Präzisierung der unionsrechtlichen Anforderungen an eine zulässige Monopolwerbung durch die Entscheidungen des EuGH vom 8. September 2010 und den daran anknüpfenden Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. November 2010, wonach es fehlerhaft war, nur den gezielten Anreiz zur Teilnahme am Glücksspiel für rechtswidrig zu halten, statt auf den objektiven Aussagegehalt abzustellen,

123

vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, und vom 24. November 2010 - 8 C 15.09 -,

124

fand dies keinen Niederschlag in den Werberichtlinien der Glücksspielaufsicht der Länder, die eine Imagewerbung für zulässig hielten (unter 5.2.1d der Werberichtlinien, Stand 23. Mai 2011) und lediglich die „gezielte“ Aufforderung, Anreizung oder Ermunterung zur Teilnahme am Glücksspiel für unzulässig erklärten.

125

Bereits mit Beschlüssen vom 5. November 2009 - 13 B 724/09 und 13 B 829/09 - hatte der Senat gegenüber dem Beklagten angemahnt, auch gegen die unzulässige Internetwerbung von Westlotto einzuschreiten. Dem ist die Bezirksregierung E. nicht gefolgt. Auf der Internet-Startseite der Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG - X. - (www.westlotto.de) wurde im Jahre 2011unter den optisch mittels farblicher Unterlegung hervorgehobenen Überschriften „Jackpot am Samstag“ und „Jackpot Spiel 77“ auf die Höhe der aktuellen Jackpots beim Lotto „6 aus 49“ und beim „Spiel 77“ hingewiesen. Hiermit wurde regelmäßig nicht nur gegen das Internetwerbeverbot nach § 5 Abs. 3 GlüStV a. F., sondern auch gegen die Regelungen in § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV a. F. verstoßen. Denn ein durchschnittlicher Betrachter der Internetseite wird durch den Hinweis auf einen bei der nächsten Ziehung möglichen (Millionen-)Gewinn zur Teilnahme am Spiel motiviert.

126

Auch die punktuellen Maßnahmen im Jahr 2012 ließen eine am (generellen) Internetwerbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. orientierte Unterbindung der Internetwerbung nicht erkennen.

127

Das aufgezeigte Vollzugsdefizit im Bereich der Internetwerbung im Lotteriebereich wirkte sich auf einen erheblichen Teil des gesamten Glücksspielmarktes aus. In den Jahren 2008 und 2009 betrug der Anteil des Lotto- und Totoblocks am gesamten Glücksspielmarkt mit einem Umsatz von 7 Millionen Euro annähernd 30 %, der zwar in den Jahren 2010 und 2011 auf knapp 21 % zurückging, damit aber immer noch einen Anteil von 1/5 am Markt hielt.

128

Vgl. www.dhs.de/datenfakten/gluecksspiel.html

129

(c) Sachliche Gründe, die es rechtfertigen könnten, gegen die erheblichen Verstöße der staatlichen Glücksspielanbieter gegen das Internetwerbeverbot nicht einzuschreiten, während den privaten Betreibern von Internetwerbung die Werbung vollständig untersagt wurde, sind nicht ersichtlich und hat der Beklagte auch nicht vorgetragen.

130

Hierzu auch Bay.VGH, Urteil vom 26. Juni 2012 - 10 BV 09.2259 -, juris.

131

Ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung bei der Durchsetzung des Internetwerbeverbots in § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. folgt insbesondere nicht aus dem Umstand, dass der E. Lotto- und Totoblock, die Landeslottogesellschaften und die Spielbanken - im Gegensatz zu den privaten Anbietern - für erlaubtes terrestrisches Glücksspiel geworben haben. Hierauf kommt es bei einer einheitlichen Durchsetzung des Internetwerbeverbots nicht an. Denn § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. stellt - anders als § 5 Abs. 4 GlüStV a. F. - bei dem Verbot der Werbung auf den Vertriebsweg Internet, nicht aber darauf ab, ob das beworbene Glücksspiel erlaubt oder unerlaubt ist.

132

(3) Den Ermessensfehler hat der Beklagte nicht geheilt. Es fehlt bereits an Erwägungen des Beklagten, die die ungleiche Durchsetzung des Internetwerbeverbots in § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. gegenüber den privaten Anbietern in der Vergangenheit rechtfertigen könnten. Er bestreitet weiterhin ein strukturelles Vollzugsdefizit gegenüber den staatlichen Glücksspielanbietern, das aber - wie aufgezeigt - bestanden hat. Ob sich die Vollzugspraxis auf der Grundlage der neuen Werberichtlinien geändert hat, kann dahinstehen. Die neuen Werberichtlinien stammen erst vom 7. Dezember 2012 und betreffen daher nicht den hier streitgegenständlichen Zeitraum. Dasselbe gilt im Hinblick auf den Verstoß gegen § 5 Abs. 4 GlüStV a. F. Soweit der Beklagte mit Schriftsatz vom 22. Januar 2014 ausdrücklich erklärt hat, die Untersagungsverfügung nunmehr auch ergänzend auf die neuen Vorschriften des GlüStV zu stützen, handelt es sich um eine Anpassung der Verfügung an die nunmehr geltende Rechtslage, nicht aber um eine Ergänzung der Ermessenserwägungen für zurückliegende Zeiträume, was die Klägerin auch in ihrer Rechtsverteidigung beeinträchtigen dürfte, weil die Untersagung in der Vergangenheit mit dem Sportwettenmonopol begründet worden ist.

133

Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 47.12 -, juris.

134

2. Die Untersagungsverfügung vom 10. Dezember 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Januar 2007 ist in der Zeit vom 1. Dezember 2012 bis zum 24. Februar 2014 rechtmäßig gewesen.

135

Für diesen Zeitraum beurteilt sich die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt nach § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 Nr. 3 GlüStV in der Fassung des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag - Erster GlüÄndStV, GlüStV n. F.) in der in Nordrhein-Westfalen seit dem 1. Dezember 2012 geltenden Fassung i. V. m. §§ 1 ff. des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag - AG GlüStV NRW) vom 13. November 2012.

136

1. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 Nr. 3 GlüStV n. F. lagen vor. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV n. F. kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes - das ist hier gemäß §§ 19 Abs. 3, 20 Abs. 2 GlüStV AG NRW n. F. die Bezirksregierung E. - die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen, um darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Sie kann insbesondere gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV n. F. die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Werbung für öffentliches Glücksspiel ist gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV n. F. im Internet verboten. Außerdem ist gemäß § 5 Abs. 5 GlüStV n. F. Werbung für unerlaubte Glücksspiele verboten.

137

Die Klägerin hat mit ihrer Werbung gegen § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV n. F. verstoßen. Es handelte sich bei den auf der Internetseite der Klägerin geschalteten Bannern für die Glücksspielangebote der Firmen C. e.K. oder D. um Werbung. Die Banner beinhalteten den markanten Schriftzug der Unternehmen, den diese als ihre Werbeauftritte benutzten. Damit sollte zur Teilnahme an dessen Glücksspielangebot aufgefordert werden, die durch eine direkte Verlinkung mit der jeweiligen Internetseite des Veranstalters vereinfacht wurde. Bei den von der Klägerin im Internet beworbenen Sportwetten hat es sich auch um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV n. F. gehandelt, da für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Über eine Erlaubnis gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV n. F., im Internet für Glücksspiel werben zu dürfen, verfügte die Klägerin nicht.

138

Die Klägerin hat zudem für unerlaubte Glücksspiele in Form von Sportwetten i. S. v. § 5 Abs. 5 GlüStV n. F. geworben, weil die beworbenen Glücksspielanbieter (derzeit) nicht über die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n. F. erforderliche Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten in Nordrhein-Westfalen verfügten. Die dem beworbenen Veranstalter C. aufgrund des Gewerbegesetzes der Deutschen Demokratischen Republik vom 6. März 1990 (GBl. DDR I S. 138) erteilten Gewerbegenehmigungen galten in Nordrhein-Westfalen ebenso wenig wie gegebenenfalls durch ausländische Lotterie- und Glücksspielbehörden erteilte Lizenzen. Dass der Firma D. Genehmigungen nach dem Glücksspielgesetz Schleswig-Holstein vom 20. Oktober 2011 (GlSpielG SH) für Sportwetten und Casinospiele durch das Innenministerium Schleswig-Holstein erteilt worden sind, berechtigte diese Firma nicht, in Nordrhein-Westfalen Sportwetten im Internet zu veranstalten.

139

Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n. F. ist anwendbar. Er war schon in seiner alten Fassung verfassungs- und unionrechtskonform und bestand unabhängig von der Anwendbarkeit des Sportwettenmonopols. Für die aktuelle Rechtslage gilt nichts anderes. Zusammen mit einem Konzessionsverfahren kann ein Erlaubnisvorbehalt zulässig sein, um die im Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer mit dem Ziel zu kontrollieren, der Ausnutzung dieser Tätigkeiten zu kriminellen oder betrügerischen Zwecken vorzubeugen, sowie den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten.

140

Vgl. EuGH, Urteile vom 12. September 2013 - Rs. C-660/11 und 8/12 (Biasci) -, juris, vom 24. Januar 2013 - Rs. C-186/11 - und - C-209/11 (Stanleybet u.a.) -, juris, vom 24. März 1994 - Rs. C-275/92 (Schindler) -, Slg. 1994, I-1039, Rn. 61, vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04 (Placanica) -, Slg. 2007, I-1891, Rn. 48, vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01(Gambelli) -, Slg. 2003, I-13031, Rn. 63, vom 8. September 2009 - Rs. C-42/07 (Liga Portuguesa) ‑, Rn. 57 ff., vom 3. Juni 2010 - Rs. C-203/08 (Betfair) -, Rn. 30 ff., vom 8. Juli 2010 - Rs. C-447 u. 448/08 (Sjöberg) -, Rn. 42 f., und vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a. (Markus Stoß u.a.) -, Rn. 76 ff.; BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris, und vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 8. November 2013 - 3 M 244/13 -, juris.

141

Dass in Schleswig-Holstein in der Zeit vom 1. Januar 2012 bis zum 8. Februar 2013 nach dem GlSpielG SH Genehmigungen für Sportwetten und Casinospiele erteilt worden sind, die trotz zwischenzeitlicher Aufhebung des GlSpielG SH für sechs Jahre weitergelten, führt nicht zur unionsrechtlichen Inkohärenz des Erlaubnisvorbehalts in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n. F. Auch das GlSpielG SH sah eine Genehmigungspflicht vor (vgl. § 4 Abs. 1 GlSpielG SH) und ging nicht davon aus, dass öffentliche Glücksspiele erlaubnisfrei sein sollten.

142

b) Das dem Beklagten durch § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV n. F. eröffnete Ermessen war zu Lasten der Klägerin dahingehend reduziert, dass zwingend die Werbung im Internet für öffentliches Glücksspiel in der Form von Sportwetten untersagt werden musste.

143

Eine Ermessensreduzierung auf Null ergab sich aus § 284 Abs. 4 Strafgesetzbuch (StGB), weil die Klägerin für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel in der Form von Sportwetten (im Internet) geworben und damit den objektiven Straftatbestand verwirklicht hat. Dieser Umstand verengte den Ermessensspielraum des Beklagten auf die verfügte Untersagung, weil der Erlaubnisvorbehalt anwendbar ist und der Klägerin das Fehlen der Erlaubnis für das Glücksspielangebot ihres Werbepartners auch entgegengehalten werden konnte.

144

Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris; und - 8 C 39.12 -, juris.

145

Hinsichtlich des Angebots von Sportwetten konnte dem Veranstalter und damit in Folge auch der Klägerin, die hierfür unerlaubt geworben hat, die fehlende Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n. F. entgegengehalten werden. Dies folgt allerdings nicht mehr allein aus dem Umstand, dass gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV n. F. das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet (ohnehin) verboten wäre. Vom Internetverbot kann nach § 4 Abs. 5 GlüStV n. F. dispensiert werden. Für die Inhaber einer Konzession für Sportwetten wird das Internetverbot nach Maßgabe des § 10a Abs. 4 Satz 1 und 2 GlüStV n. F. entsprechend gelockert.

146

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris, m. w. N.

147

Über eine Sportwettenkonzession verfügten die beworbenen Veranstalter nicht, was ihnen - und damit auch der Klägerin - auch entgegengehalten werden konnte. Die Erlangung der erforderlichen Erlaubnis ist nach dem GlüStV n. F. nicht rechtlich oder faktisch unmöglich. Die Veranstalter und Vermittler von Sportwetten können nunmehr nach §§ 4 ff. GlüStV n. F. eine Erlaubnis erhalten. Gemäß § 10a GlüStV n. F. dürfen Sportwetten für einen Zeitraum von sieben Jahren ab Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags nur mit einer Konzession (§§ 4a bis 4e) veranstaltet werden.

148

Die normative Ausgestaltung des Konzessionserteilungsverfahrens in den §§ 4a bis 4e GlüStV n. F. bietet eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Durchführung des Erlaubnisverfahrens und ist unionsrechtlich nicht zu beanstanden. Als eine die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV beschränkende Regelung genügt der Erlaubnisvorbehalt nur dann den Anforderungen dieser Bestimmung, wenn das Erlaubnisverfahren auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruht, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden zum Schutz vor willkürlichen Entscheidungen hinreichende Grenzen setzen. Der Grundsatz der Gleichbehandlung und das Transparenzgebot sind zu beachten. Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden Maßnahme betroffen ist, ein wirkungsvoller Rechtsweg offenstehen.

149

Vgl. EuGH, Urteile vom 3. Juni 2010 - Rs. C-203/08 (Sporting Exchange) -, juris, vom 9. September 2010 - Rs. C-64/08 (Engelmann) -, juris, vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris, vom 16. Februar 2012 - Rs. C-72/10 (Costa und Cifone) -, juris, und vom 24. Januar 2013 - Rs C-186/11 (Stanleybet) -, juris.

150

Diesen Anforderungen wird durch die im Rahmen des GlüStV n. F. gemäß der Richtlinie 98/34/EG, geändert durch Richtlinie 98/48/EG, notifizierten §§ 4a bis 4e GlüStV n. F., insbesondere durch das in § 4b GlüStV n. F. geregelte Verfahren, Rechnung getragen.

151

Vgl. Stellungnahmen der EU-Kommission vom 18. Juli 2011 - C (2011) 5319 - und vom 20. März 2012 - 2011/0188/D - zur Notifizierung des Glücksspieländerungsstaatsvertrag.

152

Nach § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV n. F. wird die Konzession nach Aufruf zur Bewerbung und Durchführung eines transparenten, diskriminierungsfreien Auswahlverfahrens erteilt. Danach ist die Konzession unter Beachtung der Erfordernisse, die sich aus Art. 49 AEUV (Niederlassungsfreiheit) und Art. 56 AEUV (Dienstleistungsfreiheit) ergeben, zu erteilen.

153

Vgl. Bayerischer Landtag, Drs. 16/11995, S. 24; Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 4b GlüStV Rn. 6.

154

Die in den §§ 4a bis 4e GlüStV n. F. geregelten Anforderungen ermöglichen eine präventive Prüfung insbesondere der für die Wetttätigkeit erforderlichen persönlichen Zuverlässigkeit und der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes (vgl. § 4a Abs. 4 GlüStV n. F.). Insgesamt ist die rechtliche Ausgestaltung des Konzessionsverfahrens hinreichend bestimmt, transparent und nicht diskriminierend (vgl. § 4b GlüStV n. F.). Ob das Konzessionsverfahren beim Innenministerium des Landes Hessen nach diesen Kriterien verläuft bzw. ob eine auf dieser Grundlage erteilte bzw. abgelehnte Konzessionsentscheidung rechtmäßig ist, kann der Bewerber gerichtlich überprüfen lassen.

155

Vgl. Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 4b GlüStV, Rn. 8.

156

Die von der Klägerin vorgebrachten Einwände gegen die tatsächliche Durchführung des Verfahrens durch das hessische Innenministerium betreffen in diesem Sinne allein die Rechtmäßigkeit einer zukünftigen Konzessionsentscheidung, wenn diese nicht entsprechend der gesetzlichen (Verfahrens-)Vorgaben im GlüStV n. F. ergangen ist.

157

Aus verfassungs- und unionsrechtlicher Sicht genügt es, dass eine grundrechts- und grundfreiheitskonforme Anwendung der Vorschriften mit der Folge einer Erlaubniserteilung an private Anbieter und Vermittler - wie hier - möglich ist und dass diesen gegen etwa rechtsfehlerhafte Ablehnungsentscheidungen effektiver gerichtlicher Rechtsschutz zur Verfügung steht.

158

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris.

159

Entgegen der Auffassung der Klägerin führt auch die - aus ihrer Sicht überlange - Dauer des Konzessionsverfahrens beim hessischen Innenministerium nicht dazu, dass anzunehmen wäre, die Erlangung einer Konzession sei unmöglich. Die Verfahrensdauer begründet nicht die Annahme systematischer Rechtsmängel der normativen Ausgestaltung des Konzessionsverfahrens. Sie kann sich auch daraus ergeben, dass bislang alle Bewerber die Erteilungsvoraussetzungen in § 4a GlüStV n. F. nicht erfüllen und die Möglichkeit einer Nachbesserung ihrer Bewerbung erhalten sollen. Zudem kann die Klägerin Verzögerungs- bzw. Untätigkeitsrügen gerichtlich - im Wege einer Untätigkeitsklage oder eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO - geltend machen, so dass dem Bewerber hiergegen Rechtsschutz zur Verfügung steht.

160

Vgl. VG Wiesbaden, Urteil vom 19. Dezember 2013 ‑ 5 K 1244/12. WI -, juris, und Beschluss vom 20. Dezember 2013 - 5 L 970/13.Wi -, juris.

161

Dass in der Zwischenzeit der staatliche Lottoblock nach § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV n. F. den Wettbetrieb aufrechterhält, verpflichtet den Beklagten ebenfalls nicht, von der Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts abzusehen. § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV n. F. ist eine Übergangsregelung. Es wird auch nicht etwa ein unionsrechtswidriges Monopol während der Überlegungen zur Reform der Glücksspielregulierung fortgeführt. Der Gesetzgeber hat die Regelungen vielmehr reformiert und sich für eine begrenzte Liberalisierung entschieden. Er hat das Glücksspiel nicht gänzlich freigegeben, sondern sich aus Gründen der Gefahrenabwehr für ein Konzessionsverfahren entschieden, in dessen Übergangszeit (bis zu einem Jahr nach dessen Abschluss) das staatliche Wettangebot aufrechterhalten wird. So verlangt auch das Unionsrecht selbst bei Rechtswidrigkeit des Monopols keine - und erst recht keine sofortige - Öffnung des Markts für alle Anbieter ohne jede präventive Kontrolle.

162

Vgl. EuGH, Urteil vom 24. Januar 2013 - Rs. C-186/112 u.a. Stanleybet -, juris; BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris.

163

Hinzu kommt, dass - anders als bei den terrestrischen Angeboten in den Wettbüros - das Glücksspielangebot im Internet schon in der Vergangenheit wegen des Verstoßes gegen § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. aus monopolunabhängigen Gründen für alle Anbieter nicht erlaubnisfähig gewesen ist. Einen Anspruch auf vorübergehende Duldung dieser unerlaubten - hier in der Vergangenheit auch nicht erlaubnisfähigen - Tätigkeit ohne nähere Prüfung und unter Hinnahme strafrechtlicher Verstöße vermittelt das Unionsrecht auch bei Unanwendbarkeit der Monopolregelung nicht.

164

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris; anders zu den Wettbüros: OVG NRW, Beschluss vom 20. Dezember 2013 - 4 B 574/13 -; OVG Saarland, Beschluss vom 6. Dezember 2012 - 3 B 268/12 -, juris; VG Hamburg, Beschluss vom 29. April 2013 - 4 E 331/12 -.

165

Der Erlass einer auf § 5 Abs. 5 GlüStV n. F., § 284 Abs. 4 StGB und damit auf das Fehlen der erforderlichen Erlaubnis der Veranstalter gestützten Untersagungsverfügung schied auch nicht deshalb aus, weil die materielle Erlaubnisfähigkeit der Veranstaltungstätigkeit dem Grunde nach offensichtlich gegeben war oder aber mit Nebenbestimmungen gesichert werden konnte, so dass die Erlaubnis sogleich erteilt werden musste.

166

Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 39.12 ‑, juris, vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris, und vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 21. Februar 2012 - 4 A 2847/08 -, juris; Sächs. OVG Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, juris.

167

Für den Beklagten ist ein Erlaubnisanspruch der Veranstalter für deren Sportwettenangebot im Internet nicht offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar gewesen, was auch der Klägerin entgegenzuhalten war. Es hätte zumindest einer weiteren Prüfung bedurft, ob die Wettanbieter die persönlichen und sachlichen Erlaubnisvoraussetzungen nach § 4a Abs. 4 GlüStV n. F. erfüllen, weil die Veranstalter im Internet auch unzulässige Live-Wetten (§ 21 Abs. 4 GlüStV n. F.) und Casinospiele (§ 4 Abs. 4 GlüStV n. F.) anboten. Eine nähere Prüfung der Erlaubnisfähigkeit konnte die Bezirksregierung E. auch nicht vornehmen, weil nicht das beklagte Land, sondern gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV n. F. das Land Hessen für die Erteilung der Konzessionen und damit auch für die Prüfung der Erteilungsvoraussetzungen zuständig ist. Dass verschiedene Sportwettenanbieter dort die zweite Stufe des Konzessionsverfahrens erreicht und/oder eine Genehmigung für die Veranstaltung von Onlinespielen bzw. Onlinewetten durch das Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein erhalten haben, belegt nicht die offensichtliche Erlaubnisfähigkeit ihres Internetangebots in Nordrhein-Westfalen im hier maßgeblichen Zeitraum. Aber auch wenn von der materiellen Erlaubnisfähigkeit auszugehen gewesen wäre, hätte der Klägerin das Fehlen der Erlaubnis entgegengehalten werden können. Es war völlig ungewiss, ob der einzelne Bewerber eine Konzession erhält, da die Höchstzahl der Konzessionen für Sportwetten gemäß § 10a Abs. 3 GlüStV n. F. auf 20 begrenzt ist. Eine solche zahlenmäßige Beschränkung ist nach der Rechtsprechung des EuGH nicht zu beanstanden. Danach steht es einem Mitgliedstaat, der das Ziel verfolgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern, u. a. grundsätzlich frei, eine Erlaubnisregelung zu schaffen und dabei Beschränkungen auf die Zahl der Veranstalter festzulegen.

168

Vgl. EuGH, Urteile vom 30. Juni 2011 – Rs. C212/08 (Zeturf), juris, und vom 8. September 2010 – Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris.

169

c) Der Beklagte hat mit der Untersagungsverfügung von der Klägerin weder rechtlich oder tatsächlich Unmögliches (vgl. § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW) noch Unzumutbares verlangt. Der Klägerin wird die Werbung im Internet für unerlaubtes Glücksspiel in Form von Sportwetten untersagt. Die Untersagung konnte tatsächlich umgesetzt werden. Neben der gänzlichen Entfernung des Angebots aus dem Netz kam hierfür das Verfahren der Geolokalisation ihrer Internetseite in Betracht. Der Senat hält an seiner Auffassung fest, dass es sich bei der Geolokalisation um eine taugliche und technisch umsetzbare Methode zur Ermittlung des Aufenthalts der Besucher der Internetseite der Klägerin innerhalb oder außerhalb Nordrhein-Westfalens handelt.

170

Vgl. hierzu Senatsbeschlüsse vom 2. Juli 2010 ‑ 13 B 646/10 - und vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 - , a. a. O. unter Hinweis auf TÜV Rheinland, Gutachten zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts vom 12. August 2008 und Stellungnahme vom 22. April 2009; Hoeren, "Gutachten IP-Geolokalisation" vom 1. Oktober 2008 sowie "Geolokalisation und Glücksspielrecht" vom 24. April 2008 sowie zur Anwendung der Geolokalisationstechnologie: Bay. VGH, Beschlüsse vom 24. Januar 2012 - 10 CS 11.1290 -; vom 12. März 2010 - 10 CS 09. 1734 -, juris und vom 22. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455 = NVwZ-RR 2009, 202; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 ‑, juris.

171

Aus dem Gutachten von Prof. Dr. U. I. „Geolokalisation und Glücksspielrecht“ vom 24. April 2008 ergibt sich, dass es verschiedene technische Methoden gibt, Internetnutzer in einem bestimmten Bundesland zu orten. Zu diesem Zweck werden die sog. IP-Adressen (Internet-Protokoll-Adressen) ausgewertet, die Datenübertragungswege („routing“ / „tracing“) festgestellt und die Datenübertragungsgeschwindigkeiten („pings“) gemessen. Auf Geolokalisation spezialisierte Softwareunternehmen können mit Hilfe von Zusatzinformationen (Adressdatenbanken, Enttarnungsprogrammen etc.) in enorm hoher Geschwindigkeit in vielen Fällen den Standort eines Internetnutzers einem bestimmten Land zuordnen. Die von diesen Softwareunternehmen entwickelten Programme erlauben es, Internetnutzer in bestimmten Ländern mit einem auf sie zugeschnittenen Angebot zu versorgen oder sie von bestimmter Werbung auszuschließen. Diese „geo targeting“-Technologie wird etwa von Google verwendet, um ihren Kunden in den verschiedenen europäischen Ländern jeweils auf ihr Herkunftsland zugeschnittene Werbeangebote zu unterbreiten. Daher ist mit Hilfe dieser Technologie grundsätzlich auch eine räumliche Beschränkung von Online-Wettangeboten und Online-Werbung möglich. Ob ein Nutzer vom Bundesgebiet ins Internet geht oder nicht, kann danach mit 99%-iger Trefferwahrscheinlichkeit bestimmt werden.

172

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris; Bay.VGH, Beschlüsse vom 23. Februar 2012 - 10 CS 10.1682 -, juris, und vom 20. November 2008 ‑10 CS 08.2399 -, juris.

173

Auf die konkrete Treffsicherheit kommt es ohnehin nicht an. Der Beklagte kann nur das verlangen, was durch eine Lokalisierung nach dem Stand der Technik sichergestellt wird.

174

Soweit beworbene Glücksspielanbieter Genehmigungen für Onlineglücksspiel des Innenministeriums des Landes Schleswig-Holstein erhalten haben, konnte die Klägerin die Geolokalisation - wie bereits ausgeführt - auf Nordrhein-Westfalen beschränken, selbst wenn dann die Treffsicherheit nicht mehr so hoch war. Soweit Ungenauigkeiten insbesondere in den Grenzbereichen der einzelnen Bundesländer bestanden, wären hiervon Nutzer aus Schleswig-Holstein nicht betroffen gewesen, so dass eine Sperrung einer dort an sich zulässigen Werbung aufgrund technischer Ungenauigkeiten in Nordrhein-Westfalen ausgeschlossen war.

175

Dass die Klägerin die räumliche Beschränkung der Werbung im Internet technisch nur mit erheblichem Kontroll- und Kostenaufwand beherrschen können will, verpflichtete den Beklagten nicht dazu, von einer Durchsetzung des in § 5 Abs. 5 GlüStV n. F. verbindlich vorgegebenen und strafrechtlich nach § 284 Abs. 4 StGB sanktionierten Werbeverbots abzusehen. Es liegt vielmehr allein im Verantwortungsbereich der Klägerin als Werberin für Internetglücksspiel, dass die fraglichen Inhalte (allein) in Nordrhein-Westfalen nicht mehr erreichbar sind.

176

Trägt der Verstoß der Klägerin gegen § 5 Abs. 5 GlüStV n. F. damit bereits die Untersagung des Beklagten, kommt es auf den Verstoß gegen § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV n. F. und dort insbesondere auf die Frage der Werbepraxis der staatlichen bzw. staatlich konzessionierten Glücksspielanbieter im Rahmen einer einheitlichen Durchsetzung des Internetwerbeverbots durch den Beklagten in der Zeit vom 1. Dezember 2012 bis zum 24. Februar 2014 nicht mehr an.

177

B. Die Untersagungsverfügung des Beklagten vom 10. Dezember 2004 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Januar 2007 ist rechtmäßig, soweit sie Regelungswirkung ex nunc beansprucht.

178

Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt beurteilt sich - soweit es um seine Regelungswirkung für die Gegenwart und Zukunft geht - nach der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltenden Rechtslage. Rechtsgrundlage ist § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 Nr. 3 GlüStV in der Fassung des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag - Erster GlüÄndStV, GlüStV n. F.) in der in Nordrhein-Westfalen seit dem 1. Dezember 2012 geltenden Fassung i. V. m. §§ 1 ff. des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag - AG GlüStV NRW) vom 13. November 2012.

179

Dass die Untersagungsverfügung auf der Grundlage des GlüStV n. F. rechtmäßig ist, ist bereits im Rahmen der Fortsetzungsfeststellungsklage der Klägerin ‑ soweit diese die Zeit vom 1. Dezember 2012 bis zum 24. Februar 2014 betrifft - ausgeführt worden. Hierauf wird verwiesen.

180

Die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung in der Untersagungsverfügung vom 10. Dezember 2004 unterliegt keinen rechtlichen Bedenken.

181

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

182

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO Abs. 1 und Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.

183

Die Revision ist zuzulassen, soweit die Klage die Rechtmäßigkeit der Bescheide seit dem 1. Dezember 2012 betrifft. Insoweit sind die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 114

Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen.

Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 39 Begründung des Verwaltungsaktes

(1) Ein schriftlicher oder elektronischer sowie ein schriftlich oder elektronisch bestätigter Verwaltungsakt ist mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist.

(2) Einer Begründung bedarf es nicht,

1.: soweit die Behörde einem Antrag entspricht oder einer Erklärung folgt und der Verwaltungsakt nicht in Rechte eines anderen eingreift;
2.: soweit demjenigen, für den der Verwaltungsakt bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, die Auffassung der Behörde über die Sach- und Rechtslage bereits bekannt oder auch ohne Begründung für ihn ohne weiteres erkennbar ist;
3.: wenn die Behörde gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl oder Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlässt und die Begründung nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist;
4.: wenn sich dies aus einer Rechtsvorschrift ergibt;
5.: wenn eine Allgemeinverfügung öffentlich bekannt gegeben wird.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 19

(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.

(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.

(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.

Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 39 Begründung des Verwaltungsaktes

(2) Einer Begründung bedarf es nicht,

1.: soweit die Behörde einem Antrag entspricht oder einer Erklärung folgt und der Verwaltungsakt nicht in Rechte eines anderen eingreift;
2.: soweit demjenigen, für den der Verwaltungsakt bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, die Auffassung der Behörde über die Sach- und Rechtslage bereits bekannt oder auch ohne Begründung für ihn ohne weiteres erkennbar ist;
3.: wenn die Behörde gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl oder Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlässt und die Begründung nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist;
4.: wenn sich dies aus einer Rechtsvorschrift ergibt;
5.: wenn eine Allgemeinverfügung öffentlich bekannt gegeben wird.

Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 45 Heilung von Verfahrens- und Formfehlern

(1) Eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 44 nichtig macht, ist unbeachtlich, wenn

1.: der für den Erlass des Verwaltungsaktes erforderliche Antrag nachträglich gestellt wird;
2.: die erforderliche Begründung nachträglich gegeben wird;
3.: die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird;
4.: der Beschluss eines Ausschusses, dessen Mitwirkung für den Erlass des Verwaltungsaktes erforderlich ist, nachträglich gefasst wird;
5.: die erforderliche Mitwirkung einer anderen Behörde nachgeholt wird.

(2) Handlungen nach Absatz 1 können bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden.

(3) Fehlt einem Verwaltungsakt die erforderliche Begründung oder ist die erforderliche Anhörung eines Beteiligten vor Erlass des Verwaltungsaktes unterblieben und ist dadurch die rechtzeitige Anfechtung des Verwaltungsaktes versäumt worden, so gilt die Versäumung der Rechtsbehelfsfrist als nicht verschuldet. Das für die Wiedereinsetzungsfrist nach § 32 Abs. 2 maßgebende Ereignis tritt im Zeitpunkt der Nachholung der unterlassenen Verfahrenshandlung ein.

Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 36 Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt

(2) Unbeschadet des Absatzes 1 darf ein Verwaltungsakt nach pflichtgemäßem Ermessen erlassen werden mit

1.: einer Bestimmung, nach der eine Vergünstigung oder Belastung zu einem bestimmten Zeitpunkt beginnt, endet oder für einen bestimmten Zeitraum gilt (Befristung);
2.: einer Bestimmung, nach der der Eintritt oder der Wegfall einer Vergünstigung oder einer Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt (Bedingung);
3.: einem Vorbehalt des Widerrufs

oder verbunden werden mit

4.: einer Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird (Auflage);
5.: einem Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage.

(3) Eine Nebenbestimmung darf dem Zweck des Verwaltungsaktes nicht zuwiderlaufen.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 5

(2) Diese Rechte finden ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutze der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre.

(3) Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei. Die Freiheit der Lehre entbindet nicht von der Treue zur Verfassung.

Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 37 Bestimmtheit und Form des Verwaltungsaktes; Rechtsbehelfsbelehrung

(1) Ein Verwaltungsakt muss inhaltlich hinreichend bestimmt sein.

(2) Ein Verwaltungsakt kann schriftlich, elektronisch, mündlich oder in anderer Weise erlassen werden. Ein mündlicher Verwaltungsakt ist schriftlich oder elektronisch zu bestätigen, wenn hieran ein berechtigtes Interesse besteht und der Betroffene dies unverzüglich verlangt. Ein elektronischer Verwaltungsakt ist unter denselben Voraussetzungen schriftlich zu bestätigen; § 3a Abs. 2 findet insoweit keine Anwendung.

(3) Ein schriftlicher oder elektronischer Verwaltungsakt muss die erlassende Behörde erkennen lassen und die Unterschrift oder die Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder seines Beauftragten enthalten. Wird für einen Verwaltungsakt, für den durch Rechtsvorschrift die Schriftform angeordnet ist, die elektronische Form verwendet, muss auch das der Signatur zugrunde liegende qualifizierte Zertifikat oder ein zugehöriges qualifiziertes Attributzertifikat die erlassende Behörde erkennen lassen. Im Fall des § 3a Absatz 2 Satz 4 Nummer 3 muss die Bestätigung nach § 5 Absatz 5 des De-Mail-Gesetzes die erlassende Behörde als Nutzer des De-Mail-Kontos erkennen lassen.

(4) Für einen Verwaltungsakt kann für die nach § 3a Abs. 2 erforderliche Signatur durch Rechtsvorschrift die dauerhafte Überprüfbarkeit vorgeschrieben werden.

(5) Bei einem schriftlichen Verwaltungsakt, der mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen wird, können abweichend von Absatz 3 Unterschrift und Namenswiedergabe fehlen. Zur Inhaltsangabe können Schlüsselzeichen verwendet werden, wenn derjenige, für den der Verwaltungsakt bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, auf Grund der dazu gegebenen Erläuterungen den Inhalt des Verwaltungsaktes eindeutig erkennen kann.

(6) Einem schriftlichen oder elektronischen Verwaltungsakt, der der Anfechtung unterliegt, ist eine Erklärung beizufügen, durch die der Beteiligte über den Rechtsbehelf, der gegen den Verwaltungsakt gegeben ist, über die Behörde oder das Gericht, bei denen der Rechtsbehelf einzulegen ist, den Sitz und über die einzuhaltende Frist belehrt wird (Rechtsbehelfsbelehrung). Die Rechtsbehelfsbelehrung ist auch der schriftlichen oder elektronischen Bestätigung eines Verwaltungsaktes und der Bescheinigung nach § 42a Absatz 3 beizufügen.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 155

(2) Wer einen Antrag, eine Klage, ein Rechtsmittel oder einen anderen Rechtsbehelf zurücknimmt, hat die Kosten zu tragen.

(3) Kosten, die durch einen Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand entstehen, fallen dem Antragsteller zur Last.

(4) Kosten, die durch Verschulden eines Beteiligten entstanden sind, können diesem auferlegt werden.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 167

(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.

Zivilprozessordnung - ZPO | § 708 Vorläufige Vollstreckbarkeit ohne Sicherheitsleistung

Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:

1.: Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen;
2.: Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a;
3.: Urteile, durch die gemäß § 341 der Einspruch als unzulässig verworfen wird;
4.: Urteile, die im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen werden;
5.: Urteile, die ein Vorbehaltsurteil, das im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen wurde, für vorbehaltlos erklären;
6.: Urteile, durch die Arreste oder einstweilige Verfügungen abgelehnt oder aufgehoben werden;
7.: Urteile in Streitigkeiten zwischen dem Vermieter und dem Mieter oder Untermieter von Wohnräumen oder anderen Räumen oder zwischen dem Mieter und dem Untermieter solcher Räume wegen Überlassung, Benutzung oder Räumung, wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs sowie wegen Zurückhaltung der von dem Mieter oder dem Untermieter in die Mieträume eingebrachten Sachen;
8.: Urteile, die die Verpflichtung aussprechen, Unterhalt, Renten wegen Entziehung einer Unterhaltsforderung oder Renten wegen einer Verletzung des Körpers oder der Gesundheit zu entrichten, soweit sich die Verpflichtung auf die Zeit nach der Klageerhebung und auf das ihr vorausgehende letzte Vierteljahr bezieht;
9.: Urteile nach §§ 861, 862 des Bürgerlichen Gesetzbuchs auf Wiedereinräumung des Besitzes oder auf Beseitigung oder Unterlassung einer Besitzstörung;
10.: Berufungsurteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Wird die Berufung durch Urteil oder Beschluss gemäß § 522 Absatz 2 zurückgewiesen, ist auszusprechen, dass das angefochtene Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar ist;
11.: andere Urteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten, wenn der Gegenstand der Verurteilung in der Hauptsache 1.250 Euro nicht übersteigt oder wenn nur die Entscheidung über die Kosten vollstreckbar ist und eine Vollstreckung im Wert von nicht mehr als 1.500 Euro ermöglicht.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 124

(2) Die Berufung ist nur zuzulassen,

1.: wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2.: wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3.: wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4.: wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5.: wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 132

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.: die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.: das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.: ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 52 Verfahren vor Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.

(4) In Verfahren

1.: vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.: vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.: vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
4.: bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro

angenommen werden.

(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.

(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert

1.: die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.: im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.

Maßgebend für die Berechnung ist das laufende Kalenderjahr. Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsverpflichtungen abhängig sind, bleiben außer Betracht. Betrifft das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts oder den Zeitpunkt einer Versetzung in den Ruhestand, ist Streitwert die Hälfte des sich nach den Sätzen 1 bis 3 ergebenden Betrags.

(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 45 Klage und Widerklage, Hilfsanspruch, wechselseitige Rechtsmittel, Aufrechnung

(1) In einer Klage und in einer Widerklage geltend gemachte Ansprüche, die nicht in getrennten Prozessen verhandelt werden, werden zusammengerechnet. Ein hilfsweise geltend gemachter Anspruch wird mit dem Hauptanspruch zusammengerechnet, soweit eine Entscheidung über ihn ergeht. Betreffen die Ansprüche im Fall des Satzes 1 oder 2 denselben Gegenstand, ist nur der Wert des höheren Anspruchs maßgebend.

(2) Für wechselseitig eingelegte Rechtsmittel, die nicht in getrennten Prozessen verhandelt werden, ist Absatz 1 Satz 1 und 3 entsprechend anzuwenden.

(3) Macht der Beklagte hilfsweise die Aufrechnung mit einer bestrittenen Gegenforderung geltend, erhöht sich der Streitwert um den Wert der Gegenforderung, soweit eine der Rechtskraft fähige Entscheidung über sie ergeht.

(4) Bei einer Erledigung des Rechtsstreits durch Vergleich sind die Absätze 1 bis 3 entsprechend anzuwenden.