Verwaltungsgericht Hamburg Urteil, 13. Sept. 2016 - 4 K 303/13
Tenor
I. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.
II. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 17.12.2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31.1.2013, 12.08.2015 und 26.11.2015, soweit sie dieser Verpflichtung entgegenstehen, verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Genehmigung zur Durchführung der „...“ vom 8.11.2012 und 30.11.2012 ohne Beifügung der Nebenbestimmung Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich) erneut und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 2/3 und der Beklagte zu 1/3.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin wendet sich gegen einzelne Nebenbestimmungen, mit denen eine Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots versehen wurde. Hilfsweise begehrt sie die Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis ohne die angegriffenen Nebenbestimmungen.
- 2
Die Klägerin ist eine Stiftung des bürgerlichen Rechts mit Sitz in ... Im Besitz der Stiftung befinden sich die Gesellschaftsanteile der ..., welche Fernsehlotterien veranstaltet. Die Erträge der Fernsehlotterien werden ausschließlich zur Erfüllung des Stiftungszwecks – die Förderung sozialer zeitgemäßer Maßnahmen und Einrichtungen – verwendet.
- 3
Am 8. November 2012 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung und den Vertrieb der ... als Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential im ländereinheitlichen Verfahren ab dem 1. Dezember 2013. Der Vertrieb sollte neben den bisher genutzten Vertriebswegen (Banken, Sparkassen, Postämter, Beilagen in Printmedien) auch den Vertriebsweg Internet umfassen. Für die Werbung sollte ebenfalls – neben den bisher schon genutzten Medien – das Internet genutzt werden. In der Folge erweiterte die Klägerin ihren Antrag noch hinsichtlich der Laufzeit der begehrten Erlaubnis.
- 4
Der Beklagte legte dem Glücksspielkollegium der Länder einen Entwurf des Erlaubnisbescheids zur Beschlussfassung vor. In der Anmeldung eines entsprechenden Tagesordnungspunktes zu der Sitzung des Glücksspielkollegiums am 6./7. Dezember 2012 ist als Beschlussvorschlag enthalten: „Das Glücksspielkollegium beschließt, dass die Erlaubnis gemäß vorliegendem Entwurf erteilt werden kann.“ Zur Begründung führte der Beklagte im Hinblick auf den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots im Internet aus, die Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 bis 5 GlüStV seien erfüllt, Versagungsgründe lägen keine vor. Der Ausschluss gesperrter Spieler vom Spiel sei nicht beantragt worden und werde daher als Nebenbestimmung beauflagt. Diese Nebenbestimmung werde kritisch gesehen, da aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV nicht abgeleitet werden könne, dass die Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet seien. Eine den §§ 21 Abs. 5, 22 Abs. 2 und 27 Abs. 3 GlüStV entsprechende Rechtsgrundlage sei für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nicht vorhanden.
- 5
Das Glücksspielkollegium erörterte den Entwurf in seiner fünften Sitzung am 6. und 7. Dezember 2012 und stimmte im Stimmverhältnis „11 (inkl. der vorab elektronisch abgegebenen Stimmen NW und SN) : 2 (HB, NI) : 2 (BB, SL)“ zu, dass der Erlaubnisbescheid für die Klägerin in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7) für die Jahre 2013 bis 2017 erteilt werde.
- 6
Mit Bescheid vom 17. Dezember 2012 erteilte der Beklagte die jederzeit widerrufliche Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots, auch im Internet, für das gesamte Bundesgebiet mit Ausnahme Schleswig-Holsteins für die Jahre 2013 bis 2017. Der Bescheid enthielt u.a. folgende „Nebenbestimmungen“:
- 7
„10. Hinsichtlich der Werbung für Losprodukte der ... sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern zu erlassende Werberichtlinie ist vom Tage der Veröffentlichung an verbindlich zu beachten. […]
- 8
15. Für den Vertrieb der Losprodukte über das Internet gelten folgende Nebenbestimmungen: […]
- 9
b) Die Teilnahme minderjähriger sowie gesperrter Spieler ist nicht zugelassen. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet. Zulässige Verfahren zur Identifizierung sind die den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) für geschlossene Benutzergruppen entsprechende oder von der KJM anerkannte Verfahren. Die Identifizierung richtet sich gemäß der Antragstellung nach dem SCHUFA-Ident-Verfahren oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren; es erfolgt nach Erstregistrierung eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Maßnahmen (DE-Mail oder E-Postbrief mit m-Tan-Verfahren). Zulässiges Verfahren zur Authentifizierung ist entweder eine Hardwarekomponente (ohne finanzielles Risiko) oder eine Benutzername-/starke Passwort-Lösung (mit finanziellem Risiko). Zur Erreichung eines entsprechenden Schutzniveaus bei Verwendung der Authentifizierung per Benutzername/starkes Passwort ist als Zahlungsweg die Abbuchung per Lastschrift vom Konto des identifizierten Spielteilnehmers zu nutzen. Die ... kann zur Identifizierung und Authentifizierung auch ein den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen entsprechendes Verfahren wählen, das in seiner Schutzwirkung eine gleichwertige Lösung darstellt. Die Darlegungslast im Falle der Nutzung nicht von der KJM geprüfter oder anerkannter Verfahren zum Nachweis der Gleichwertigkeit obliegt der ... Die Verfahren bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.
- 10
c) Die ... ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs anzuwenden. […]
- 11
e) Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern zu erlassene Werberichtlinie ist vom Tage der Veröffentlichung an verbindlich zu beachten. […]
- 12
i) Bei der Registrierung auf der Internetdomain ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein-/Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind nur bei Vorlage der Gewinnbenachrichtigung und nach Abgleich der Identität anhand eines Personalausweises oder Passes zulässig. Ein- und Auszahlungen über anonyme E-Geld-Produkte sind nicht zulässig. […]
- 13
18. Der Reinertrag der Lotterie muss mindestens 30 % der Summe der Entgelte betragen. Der gesamte Reinertrag ist für gemeinnützige Zwecke entsprechend der Satzung der ... zu verwenden. Die Richtlinien über die Vergabe von Mitteln aus der ... vom November 2010 (Anlage 7 zum Antrag vom 08.11.2012) sind anzuwenden. Der anteilige Reinertrag der Lotterie ist in den Bundesländern zu verwenden, in denen er erzielt worden ist. Bei einer Vergabe an länderübergreifende Projekte ist auf eine regionale Ausgewogenheit entsprechend des Spielaufkommens hinzuwirken. Der erzielte Reinertrag und seine Abführung an die Reinertragsempfänger ist dem Ministerium der Finanzen ... spätestens bis zum 01.06. des auf das einzelne Veranstaltungsjahr folgenden Jahres nachzuweisen."
- 14
In der Begründung des Erlaubnisbescheides führte der Beklagte aus, die Nebenbestimmungen stützten sich auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben. Durch sie würden die Interessen der Spieler an einer ordnungsgemäßen Abwicklung des Spielauftrags gewahrt und u.a. dafür gesorgt, dass suchtgefährdete Spieler über die Risiken aufgeklärt würden. Es handele sich um geeignete und verhältnismäßige Bestimmungen zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV. Der beantragte Vertrieb über das Internet erfülle die Voraussetzungen hierfür nach § 4 Abs. 5 GlüStV. Eine Relativierung des Jugendschutzes je nach Gefährdungspotential des Glücksspiels sei nicht zulässig. Dies gelte auch für den Schutz gesperrter Spieler.
- 15
Die Klägerin hat am 28. Januar 2013 Klage erhoben und zunächst beantragt, die Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, Ziffer 15b (mit einzeln benannten Ausnahmen), Ziffer 15c, Ziffer 15e, Ziffer 15i Satz 2 und Satz 4 sowie Ziffer 18 Satz 4 und Satz 5 aufzuheben. Die isolierte Anfechtung der Nebenbestimmungen sei zulässig und scheide hier auch nicht offenkundig von vornherein aus; die Frage der Aufhebbarkeit einzelner Nebenbestimmungen sei eine Frage der Begründetheit. Die angegriffenen Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, da sie auf bindenden Beschlüssen des Glücksspielkollegiums beruhten. Diese Bindung des Beklagten an die Weisungen des Glücksspielkollegiums verstoße gegen das Demokratieprinzip und gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Dies gelte auch für die Werberichtlinie, die ebenfalls vom Glücksspielkollegium erlassen worden sei. Die Werberichtlinie verstoße zudem gegen Unionsrecht, da ihre Notifizierung trotz entsprechender Pflicht unterblieben sei und da sie, vor allem im Hinblick auf die abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein, inhaltlich inkohärent sei. Die Nebenbestimmungen, welche die Einbeziehung der Werberichtlinie festlegten, seien überdies nicht hinreichend bestimmt. Sie beschränkten sich auf Wiederholungen und Bezugnahmen auf den Gesetzeswortlaut und auf die Werberichtlinie als Verwaltungsvorschrift, welche ihrer Natur nach abstrakt und allgemein gefasst sei. Dem Gebot hinreichender Bestimmtheit widerspreche die Inkorporation der gesetzlichen Zielbestimmungen des § 1 GlüStV, deren gegenläufigen Stoßrichtungen es der Klägerin unmöglich machten, zulässige Werbung zu bestimmen. Teile der Werberichtlinie seien konkretisierungsbedürftig und beinhalteten keine klaren und eindeutigen Rechtsfolgen. Die dynamische Verweisung auf die Werberichtlinie sei aufgrund der mangelnden Vorhersehbarkeit und Bestimmtheit des Regelungsinhalts unzulässig. Der Nebenbestimmung bezüglich des Sperrdatei-Abgleichs mangele es an einer gesetzlichen Grundlage. Die gesetzlichen Regelungen gälten für die von ihr veranstalteten Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nicht; problematisches Spielverhalten könne auch beim Internetvertrieb ihrer Soziallotterien aufgrund des langen Zeitraums zwischen Bestellung und erstmaliger Lotterieteilnahme (zwischen 8 und 28 Tage) nicht entstehen. Ihr Angebot sei mit den in §§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 5, 22 Abs. 2, 27 Abs. 3 GlüStV erwähnten Glücksspielen, für deren Internetvertrieb ein Sperrdatenabgleich ausdrücklich vorgeschrieben sei, nicht vergleichbar. Die Nebenbestimmung, mit der sie zur Errichtung sog. geschlossener Benutzergruppen entsprechend den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (KJM) oder einer gleichwertigen Lösung verpflichtet werde, entbehre ebenfalls einer rechtlichen Grundlage und sei daher rechtswidrig. Der Ausschluss Minderjähriger sei durch das von der Klägerin zur Genehmigung gestellte Verfahren (Schufa-Identitätscheck Jugendschutz – Q-bit-Verfahren) bereits hinreichend gewährleistet, die Nebenbestimmung daher unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung, welche die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber beim Internetvertrieb regele, sei unverhältnismäßig, da hierdurch der Internetvertrieb sogenannter Geschenklose ausgeschlossen werde, bei denen der Loskäufer an der Lotterie teilnehme, seinen Gewinnauszahlungsanspruch aber an den Beschenkten abtrete. Geschenklose seien für sie von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung, ihr Anteil am Spielkapital entspreche ... %. Das Verbot dieser Online-Geschenklose sei auch nicht zum Zwecke des Jugendschutzes erforderlich, da der Jugendschutz hinreichend durch das von ihr bereits verwendete Verfahren zum Ausschluss minderjähriger Spieler gewährleistet werde. Die Auflage, die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung für die Barauszahlung eines Gewinns zu verlangen, zwinge sie schließlich zu etwas (zivil-)rechtlich Unmöglichem und sei daher rechtswidrig. Denn der Auszahlungsanspruch folge gemäß ihren Lotteriebestimmungen/Ausspielungsbestimmungen unabhängig von der Vorlage einer Gewinnbenachrichtigung, welche lediglich ein Zusatzservice und eben keine Voraussetzung für den Auszahlungsanspruch sei. Dieser entstehe allein durch das eigentliche Los oder den entsprechenden Quittungsabschnitt. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Vortrags der Klägerin wird auf deren Schriftsätze vom 19. Juli 2013, 19. November 2013, 19. April 2016 und 8. September 2016 verwiesen.
- 16
Der Beklagte änderte mit Änderungsbescheid vom 31. Januar 2013 den Wortlaut der Nebenbestimmung Ziffer 18, Satz 4, wie folgt:
- 17
„Ein angemessener Anteil des Reinertrages soll in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird.“
- 18
Mit Änderungsbescheiden vom 12. August 2015 und vom 26. November 2015 änderte der Beklagte den Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ab. Die Änderungen bezogen sich u.a. auch auf die Nebenbestimmung Ziffer 15b, hinter deren Satz 9 folgender Absatz eingefügt wurde:
- 19
„Als in ihrer Schutzwirkung als gleichwertig werden Verfahren anerkannt, bei denen die Volljährigkeit des Spielers mittels Schufa Identitätscheck Jugendschutz oder eines vergleichbaren Verfahrens festgestellt und das Teilnahmeentgelt vor der Spielteilnahme vom Konto derjenigen Person abgebucht wird, deren Volljährigkeit zuvor festgestellt worden ist, wenn zwischen der Losbestellung im Internet und der Teilnahme des Loses an der Lotterie mindestens sieben Tage vergehen. Die Authentifizierung, d.h. die Anmeldung zum einzelnen Spiel hat dabei über Benutzername und Passwort zu erfolgen.“
- 20
Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 18 mit Schriftsätzen vom 19. Juli 2013 bzw. 16. September 2013 und hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 15b mit Schriftsätzen vom 19. April 2016 bzw. 22. August 2016 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin nunmehr,
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den Bescheid des Beklagten vom 17. Dezember 2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 hinsichtlich der nachfolgend benannten Nebenbestimmungen aufzuheben:
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a) Ziffer 10 Satz 2 (Inkorporation der Werberichtlinie)
b) Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich)
c) Ziffer 15e (Inkorporation der Werberichtlinie beim Internetvertrieb)
d) Ziffer 15i Satz 2 (Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sowie Satz 4 insoweit, als die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung Voraussetzung für die Barauszahlung ist,
- 23
hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Erlaubnis ohne Beschränkung in Form der Nebenbestimmungen in
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a) Ziffer 10 Satz 2 (Inkorporation der Werberichtlinie)
b) Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich)
c) Ziffer 15e (Inkorporation der Werberichtlinie beim Internetvertrieb)
d) Ziffer 15i Satz 2 (Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sowie Satz 4 insoweit, als die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung Voraussetzung für die Barauszahlung ist,
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zu erteilen und die Erlaubnis des Beklagten vom 17. Dezember 2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 aufzuheben, soweit sie dieser Verpflichtung entgegensteht
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Klage sei bereits unzulässig, da es sich bei den angegriffenen Regelungen nicht um selbstständige Nebenbestimmungen, sondern um modifizierende Auflagen handele, die den Inhalt des Verwaltungsakts selbst beträfen und nicht isoliert anfechtbar seien. Die Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstoße weder gegen das Demokratieprinzip noch gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Der Inhalt der Werberichtlinie könne von der Klägerin ohne weiteres erfasst und ermittelt werden. Der Verweis auf § 1 GlüStV genüge den Anforderungen an Normenklarheit und Justiziabilität. Die Bezugnahme auf die zum Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis noch nicht in Kraft getretene Werberichtlinie sei rechtlich zulässig; § 5 GlüStV eröffne gerade die Möglichkeit einer flexiblen und dynamischen Handhabung der Regelung. Die aus der dynamischen Verweisung resultierende Notwendigkeit, sich in regelmäßigen Abständen über eine Neuregelung zu informieren, sei zumutbar. Die Werberichtlinie unterliege der Notifizierungspflicht nicht und sei im Übrigen auch kohärent. Im Hinblick auf den vorzunehmenden Sperrdatenabgleich sei es zur Einhaltung der überragend wichtigen Gemeinwohlbelange des § 1 GlüStV unverzichtbar, dass gesperrte Spieler auch an der von der Klägerin betriebenen Soziallotterie nicht teilnehmen könnten, da anderenfalls eine faktische Ausweichmöglichkeit entstehe. Das Erfordernis der Vorlage der Gewinnbenachrichtigung entspreche den Zielsetzungen des § 1 GlüStV; eine unbeschränkte Abtretung von Gewinnauszahlungsansprüchen, namentlich an Jugendliche oder gesperrte Spieler, widerspreche diesen. Das Erfordernis entspreche im Übrigen § 9c Abs. 2 und 6 des Geldwäscheergänzungsgesetzes vom 18. Februar 2013. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens des Beklagten wird auf dessen Schriftsätze vom 16. September 2013, 15. Januar 2014, 8. März 2016 und 22. August 2016 verwiesen.
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Die Sachakte des Beklagten ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.
Entscheidungsgründe
I.
- 30
Soweit die Beteiligten die Klage hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziffer 15b und Ziffer 18 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren einzustellen.
II.
- 31
Im Übrigen hat die Klage in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
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1. Die im Hauptantrag auf die Aufhebung der noch streitgegenständlichen Nebenbestimmungen gerichtete Klage, für welche das erkennende Gericht örtlich zuständig ist, da die Klägerin ihren Sitz in Hamburg hat (§ 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO), ist unzulässig. Gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO kann die Aufhebung eines (belastenden) Verwaltungsakts begehrt werden. Im Falle eines begünstigenden Verwaltungsakts, der mit belastenden Nebenbestimmungen versehen ist, ist deren isolierte Aufhebung grundsätzlich möglich. Ob eine solche Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Prüfung erfolgt in der Regel im Rahmen der Begründetheit und ist nicht Gegenstand der Prüfung der Statthaftigkeit (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris – Rn. 25). Eine isolierte Anfechtung einzelner Nebenbestimmungen ist jedoch dann nicht statthaft, wenn eine Teilung des Verwaltungsakts als Folge der isolierten Aufhebung von vornherein ausscheidet, weil es sich bei den aufzuhebenden Nebenbestimmungen um Inhaltsbestimmungen handelt und eine Aufhebung dieser Inhaltsbestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit des Hauptverwaltungsakts führen würde (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.10.2012, 4 C 5/11, juris – Rn. 5; Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris – Rn. 25). Eine solche Inhaltsbestimmung regelt im Gegensatz zu einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 VwVfG nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, 1 EO 356/14, juris – Rn. 41), sondern dient unmittelbar der Festlegung des Erlaubnisgegenstands und bestimmt und konkretisiert qualitativ und quantitativ das erlaubte Handeln (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, ebenda; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1999, 21 A 3481/96, juris – Rn. 13ff; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.3.2013, 12 LC 153/11, juris – Rn. 52; Stelkens/Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 36, Rn. 93). Im Falle der Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung würde der Erlaubnisinhaber daher formell rechtswidrig handeln, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre. Anders ist dies bei einem Verstoß gegen eine isoliert anfechtbare Nebenbestimmung. Diese hat die Behörde gegebenenfalls mit den Mitteln des Verwaltungszwangs durchzusetzen, ohne dass die Erlaubnis grundsätzlich in Frage gestellt würde (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36, Rn. 12). Nach diesem Maßstab handelt es sich bei den hier angegriffenen „Nebenbestimmungen“ um nicht isoliert anfechtbare Inhaltsbestimmungen. Denn das Veranstalten und Vermitteln von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ist grundsätzlich verboten und eine Ausnahme von diesem Verbot bedarf dementsprechend einer besonderen Rechtfertigung. Insofern sehen die Vorschriften nach §§ 4 Abs. 1 bis 3, 9 Abs. 4 Satz 3, 12 des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (RP-GVBl. 2012, S. 173ff – GlüStV) i.V.m. § 5 Abs. 1, 4 des Landesgesetzes zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (RP-GVBl. 2012, S. 166ff – LGlüG) vor, dass eine Erlaubnis erteilt und diese, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden kann. Insbesondere die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV sind zu gewährleisten, § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RP-LGlüG. Insofern stellt sich der von dem Beklagten erlassene Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 einschließlich sämtlicher Nebenbestimmungen als eine einheitliche Entscheidung dar. Ohne die Nebenbestimmungen bzw. einen Teil derselben wäre die Veranstaltungs- und Vermittlungserlaubnis nicht erlassen worden, sodass die isolierte Aufhebung einzelner Nebenbestimmungen zu einer Erlaubnis führen würde, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und überdies materiell rechtswidrig wäre (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 111; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 44; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261/13, juris – Rn. 35; a.A. VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/10, juris – Rn. 26; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 149).
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2. Der danach zur Entscheidung anstehende Hilfsantrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Lotterieangebots ohne belastende Nebenbestimmungen ist überwiegend zulässig (a.), aber in der Sache nur teilweise begründet (b.). Der in dem Verpflichtungsantrag ebenfalls enthaltende Antrag auf Bescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts ist begründet (c.).
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a. Der Antrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Lotterieangebots ohne die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Die Klägerin weist jedoch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, Vorb § 40, Rn. 30) insoweit nicht auf, als sie sich gegen die Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2, durch welche die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber bei jedem Geschäftsvorfall vorgeschrieben wird, wendet und den Erlass einer Erlaubnis ohne diese Nebenbestimmung begehrt. Denn sie ist gemäß §§ 2 Abs. 1 Nr. 12, 9c Abs. 6 Geldwäschegesetz (GwG) als Veranstalterin und Vermittlerin von Glücksspielen im Internet ohnehin verpflichtet, Transaktionen nur durch Ausführung eines Zahlungsvorgangs nach § 9c Abs. 3 GwG auf ein Zahlungskonto vorzunehmen, das auf den Namen des Spielers errichtet worden ist. Die Klägerin ist damit – unabhängig von der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2 – gesetzlich verpflichtet, bei über das Internet vermittelten oder vertriebenen Losen die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber zu gewährleisten. Die Nebenbestimmung stellt insoweit lediglich einen Hinweis auf die bzw. eine Wiederholung der gesetzlichen Verpflichtung dar. Eine über die gesetzliche Pflicht nach § 9c Abs. 6 GwG hinausgehende Beschwer der Klägerin enthält die Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2 hingegen nicht. Eine solche – zur Annahme eines Rechtsschutzbedürfnisses führende – Beschwer ergibt sich auch nicht aus der Befreiungsmöglichkeit nach § 16 Abs. 7 GwG. Die dort vorgesehene Privilegierungsmöglichkeit ist nicht Gegenstand des vorliegenden Klagebegehrens, mit dem allein die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Ziffer 15i Satz 2 begehrt wird.
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b. In der Sache ist der Antrag auf Verpflichtung zur Erteilung einer Erlaubnis ohne belastende Nebenbestimmungen nur teilweise begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Nebenbestimmung Ziffer 15c, welche sie dazu verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen; insoweit ist der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 in der Gestalt der hierzu ergangenen Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 (im Folgenden nur: Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012) rechtswidrig und die Klägerin in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO (aa.). Im Hinblick auf die übrigen Nebenbestimmungen besteht ein entsprechender Anspruch der Klägerin nicht (bb.).
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aa. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Nebenbestimmung Ziffer 15c. Denn gesperrte Spieler dürfen grundsätzlich an der von der Klägerin veranstalteten und vermittelten Lotterie teilnehmen (1). Dies gilt mangels entsprechender ausdrücklicher Regelung auch bei der Veranstaltung und Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots im Internet (2). Eine Verpflichtung der Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei ist insofern unzulässig; die Klägerin wird zu rechtlich Unmöglichem verpflichtet (3). Im Einzelnen:
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(1) Ein Ausschluss gesperrter Spieler von der Teilnahme auch an dem klägerischen Lotterieangebot ist weder im Glücksspieländerungsstaatsvertrag noch im Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz vorgesehen. Gemäß §§ 8 Abs. 1, 23 Abs. 1 GlüStV wird zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht ein übergreifendes Sperrsystem unterhalten, mit welchem die für eine Sperrung erforderlichen Daten verarbeitet und genutzt werden. Dabei sind nur Spielbanken und Veranstalter von Sportwetten und Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential dazu verpflichtet, solche Personen zu sperren, die dies beantragen (Selbstsperre) oder von denen sie aufgrund der Wahrnehmungen ihres Personals oder aufgrund von Meldungen Dritter wissen oder aufgrund sonstiger tatsächlicher Anhaltspunkte annehmen müssen, dass sie spielsuchtgefährdet oder überschuldet sind, ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen oder Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen oder Vermögen stehen (Fremdsperre), § 8 Abs. 2 GlüStV. Gesperrte Spieler dürfen weder am Spielbetrieb in Spielbanken (§ 20 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), noch an Sportwetten (§ 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV), Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden (§ 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), oder Pferdewetten (§ 27 Abs. 3 i.V.m. § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV) teilnehmen. Die Durchsetzung dieses Verbots ist durch Kontrolle des Ausweises oder eine vergleichbare Identitätskontrolle und Abgleich mit der Sperrdatei zu gewährleisten, §§ 20 Abs. 2 Satz 2, 21 Abs. 2 Satz 2, 22 Abs. 2 Satz 2, 27 Abs. 3 GlüStV. Da Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nur solche sind, die nicht öfter als zweimal pro Woche veranstaltet werden (vgl. §§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. a GlüStV) und damit nicht in den Anwendungsbereich des § 22 Abs. 2 GlüStV fallen, dürfen auch Spieler, die einer Fremd- oder Selbstsperre unterliegen, grundsätzlich an diesen Lotterien teilnehmen (argumentum e contrario). Insofern finden sich weder im Dritten Abschnitt (§§ 12 ff. GlüStV), welcher die Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential regelt, noch im Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz, in welchem der Beklagte gemäß § 28 Satz 2 GlüStV weitergehende Anforderungen insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen hätte festlegen können, Vorschriften, welche den Ausschluss gesperrter Spieler von der Teilnahme an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential betreffen. Da in § 12 Abs. 2 GlüStV ausdrücklich auf Vorschriften außerhalb des Dritten Abschnitts verwiesen wird (§§ 6, 7 GlüStV), kann auch nicht von einer versehentlichen Regelungslücke ausgegangen werden, die im Wege einer entsprechenden Auslegung geschlossen werden könnte. Schließlich sanktioniert auch die aufgrund von § 28 Satz 3 GlüStV erlassene Vorschrift des § 16 Abs. 1 Nr. 12 LGlüG-RP nur den „zur Teilnahme am übergreifenden Sperrsystem nach § 23 GlüStV Verpflichtete(n)“, wenn dieser vorsätzlich oder fahrlässig nicht in der in § 21 Abs. 5 Satz 2 GlüStV oder in § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV bezeichneten Weise für die Einhaltung der Verbote nach § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV oder nach § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV Sorge trägt. Auch insofern ist mangels anderweitiger Anhaltspunkte von einer bewussten gesetzgeberischen Entscheidung auszugehen, nur Veranstalter von Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential zum Abgleich mit der Sperrdatei zu verpflichten und dieses Handlungsgebot durch die Androhung einer Geldbuße (§ 16 Abs. 2 LGlüG-RP) bei Zuwiderhandlung durchzusetzen.
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(2) Steht die Teilnahme an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential danach gesperrten Spielern offen, gilt dies auch dann, wenn diese Lotterien im Internet veranstaltet oder vermittelt werden. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV regelt insofern allein die Voraussetzung, dass der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sein muss. Schon aufgrund dieses Wortlauts geht das Gericht davon aus, dass die Vorschrift keine eigenen Voraussetzungen für die Sperre eines Spielers und dessen Ausschluss von Lotterien bzw. Sportwetten im Internet aufstellt (so auch im Ergebnis VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 198f; vgl. VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/14, juris – Rn. 80; a.A. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 176; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris – Rn. 72; Postel/Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 4, Rn. 87). Insofern bezieht sich § 4 Abs. 5 GlüStV zwar allgemein auf „den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien […] im Internet“, ohne weiter nach der Art der Lotterie zu differenzieren. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV schreibt aber ausdrücklich (nur) dieGewährleistung des Ausschlusses gesperrter Spieler vor, ohne hinsichtlich der Fragen, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Spieler gesperrt wird und welche Arten von öffentlichem Glücksspiel eine solche Sperre betrifft, eigenständige Regelungen zu treffen. Die Vorschrift knüpft damit erkennbar an die die Sperre und deren Durchsetzung regelnden Vorschriften (§§ 8, 20 bis 23 GlüStV) an und setzt diese voraus. Eine Erweiterung der Glücksspielarten, von denen gesperrte Spieler ausgeschlossen sein sollen, erfolgt gerade nicht. Die Annahme einer solchen Erweiterung ist darüber hinaus aus gesetzessystematischen Gründen abzulehnen: § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV befindet sich in dem Ersten Abschnitt des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages, der „Allgemeine Vorschriften“ enthält, während sich die Vorschriften der §§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 5 und 22 Abs. 2 GlüStV, welche konkret regeln, an welchen Arten von öffentlichem Glücksspiel gesperrte Spieler nicht teilnehmen dürfen und wie diese Verbote durchzusetzen sind, im Fünften Abschnitt („Besondere Vorschriften“) befinden.
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(3) Ist danach ein Ausschluss gesperrter Spieler an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential auch dann nicht vorgesehen, wenn der Eigenvertrieb und die Vermittlung dieser Lotterien im Internet erfolgen, darf die Klägerin nicht zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet werden. Abgesehen davon, dass sich ein solcher Abgleich mangels praktischer Konsequenzen – selbst wenn der Abgleich die Sperre eines Spielers offenbart, dürfte dieser trotzdem an der Lotterie teilnehmen – als wenig sinnvoll erweist (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 80), erweist sich eine solche Verpflichtung aus Rechtsgründen als unzulässig. Es fehlt dann insoweit an einer Rechtsgrundlage, aufgrund derer die Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet werden könnte. Die in §§ 20 Abs. 2 Satz 2, 21 Abs. 5 Satz 2 und 22 Abs. 2 Satz 2 GlüStV vorgesehenen Rechtsgrundlagen sind auf die Klägerin aus den dargestellten Gründen nicht anwendbar. Auch das Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz sieht eine Verpflichtung der Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei nicht vor. Auf die Frage, ob das Land im Rahmen des § 28 Satz 1, 2 GlüStV, wonach die Länder die zur Ausführung des Staatsvertrages notwendigen Bestimmungen erlassen und weitergehende Anforderungen insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen festlegen können, eine entsprechende Regelung treffen könnte, kommt es insofern nicht an. Im Hinblick auf das Recht der informationellen Selbstbestimmung eines jeden – gesperrten oder nicht gesperrten – Spielers (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), in welches durch einen Abgleich mit der Sperrdatei in nicht unerheblichem Maße eingegriffen wird (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urt. v. 17.6.2014, 15/13, 1 VB 15/13, juris – Rn. 409f), müssen Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs bereichsspezifisch, präzise und normklar festgelegt werden (vgl. BVerfG, Urt. v. 15.12.1983, 1 BvR 209/83, juris – Rn. 155ff; StGH Baden-Württemberg, ebenda). An einer solchen ausdrücklichen und hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage, welche auch die Veranstalter von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential bei der Veranstaltung und dem Vertrieb im Internet verpflichten würde, den Abgleich mit der Sperrdatei vorzunehmen, fehlt es aber. Insbesondere kann die Vorschrift des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, welche – wie dargestellt – in materieller Hinsicht an die Regelungen nach §§ 20 bis 22 GlüStV anknüpft, nicht so ausgelegt werden, dass sie den Abgleich mit der Sperrdatei zuließe. Fehlt es an einer Rechtsgrundlage, ist ein Abgleich der Daten eines Spielers mit der Sperrdatei, in welcher eine Nutzung und Verarbeitung personenbezogener Daten zu sehen ist (§ 3 Abs. 1, 4, 5 Bundesdatenschutzgesetz - BDSG), jedoch unzulässig, § 4 Abs. 1 BDSG. Die Klägerin wird insoweit zu einem rechtswidrigen und mit Geldbuße bewehrtem (s. § 43 Abs. 2, 3 BDSG) Tun verpflichtet.
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bb. Im Hinblick auf die übrigen Nebenbestimmungen besteht ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis ohne diese belastenden Nebenbestimmungen nicht. Denn die glücksspielrechtliche Erlaubnis kann, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden, § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. § 1 Abs. 1 Landesverwaltungs-verfahrensgesetz Rheinland-Pfalz (LVwVfG-RP) i.V.m. § 36 Abs. 2 VwVfG. Anhaltspunkte dafür, dass im Hinblick auf die Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, 15e und 15i Satz 4 das insoweit eröffnete Ermessen auf Null reduziert sein könnte, liegen nicht vor.
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c. Der Beklagte ist jedoch verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO); der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Dieses Rechtsschutzbegehren ist in dem Antrag auf Verpflichtung nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO enthalten (§ 88 VwGO).
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aa. Keine Bedenken bestehen zunächst gegen die Regelung des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts und dessen Ausgestaltung als Ermessenstatbestand (§ 4 Abs. 1 GlüStV). Hierin liegt insbesondere kein verfassungswidriger Eingriff in die Berufsfreiheit der Klägerin (Art. 12 GG) begründet. Insofern ist zwar davon auszugehen, dass der Schutzbereich der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG, auf den sich auch die Klägerin berufen kann (Art. 19 Abs. 3 GG), berührt ist, da die von ihr auch schon in der Vergangenheit veranstalteten und vermittelten Lotterien an das Vorliegen einer entsprechenden Erlaubnis geknüpft werden (vgl. zum Glücksspielstaatsvertrag 2008: BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris – Rn. 13). Im Hinblick auf die mit dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag verfolgten Ziele (§ 1 GlüStV), welche überragend wichtige Gemeinwohlziele darstellen (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, aaO, Rn. 28), ist dieser Eingriff jedoch gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig. Die in § 4 Abs. 2, 3 GlüStV und § 12 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis führen zu einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird. Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV (§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) dient zudem unmittelbar deren Durchsetzung. Dass die Länder den ihnen zustehenden Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, juris – Rn. 116) überschritten haben und insoweit gleich wirksame, aber weniger belastende Beschränkungen in Betracht kommen, ist nicht ersichtlich. Der Erlaubnisvorbehalt steht schließlich auch in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen der Klägerin (vgl. zum Glücksspielstaatsvertrag 2008 mit ausführlicher Begründung der Rechtfertigung des Eingriffs: BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, aaO, Rn. 27ff, 31ff, 43ff, 51ff; vgl. zum Erlaubnisvorbehalt nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV: VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 41; VG Düsseldorf, Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 52ff; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 75ff; vgl. schließlich auch VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/10, juris – Rn. 33).
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bb. Der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2016 ist aber nicht hinreichend begründet. Gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 39 Abs. 1 VwVfG ist ein schriftlicher Verwaltungsakt, wie er hier vorliegt, mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Insbesondere sollen die am Verwaltungsverfahren Beteiligten über die Gründe, die für die Entscheidung der Behörde maßgeblich waren, informiert werden, um die Akzeptanz der Entscheidung zu fördern und um ihnen die Möglichkeit zu geben, sich über eventuelle Rechtsbehelfe gegen die Entscheidung schlüssig zu werden und diese begründen zu können (Art. 19 Abs. 4 GG). Darüber hinaus dient die Begründungspflicht der Selbstkontrolle der Behörde sowie der Kontrolle durch Aufsichtsbehörden, Rechtsbehelfsinstanzen oder – hier maßgeblich – Gerichte. Denn eine wirksame Kontrolle setzt voraus, dass die Erwägungen, die zu einer bestimmten Entscheidung geführt haben, entsprechend dokumentiert sind und damit nachvollzogen und einer rechtlichen Überprüfung zugänglich gemacht werden können (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 4f). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung des Verwaltungsakts haben muss, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebiets und nach den Umständen des Einzelfalls. Gegebenenfalls braucht sich die Begründung nicht ausdrücklich mit allen Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar unterbleiben oder sich sehr kurz halten, wenn die Gründe auf der Hand liegen oder dem Betroffenen bekannt sind (BVerwG, Urt. v. 15.6.1971, II C 17/70, juris – Rn. 32). Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, sind grundsätzlich zulässig und können – je nach Einzelfall – dem formellen Begründungserfordernis nach § 39 VwVfG Rechnung tragen (OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris – Rn. 38; vgl. auch VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris – Rn. 42ff).
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Nach diesen Maßstäben genügt der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 nicht der Begründungspflicht. Denn dieser enthält nur eine äußerst knappe Begründung, in der im Wesentlichen die gesetzlichen Grundlagen wiedergegeben werden. Im Hinblick auf die insgesamt 38 Nebenbestimmungen, mit denen die Erlaubnis versehen wurde, wird lediglich angeführt, dass sie dazu dienten, die Interessen der Spieler an einer ordnungsgemäßen Abwicklung des Spielerauftrages zu wahren und u.a. dafür sorgten, suchtgefährdete Spieler über die Risiken aufzuklären. Es handele sich um geeignete und verhältnismäßige Bestimmungen zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV. Damit ist zwar erkennbar, dass sich der Beklagte des ihm eingeräumten Ermessens dem Grunde nach bewusst war. Eine substantiierte, schlüssige und nachvollziehbare Begründung unter Angabe der für die Entscheidung über die jeweilige Nebenbestimmung maßgeblichen Gründe zumindest in den Grundzügen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 25 mwN) erfolgt damit aber nicht. Auch das Glücksspielkollegium, das über die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 12 Abs. 1, 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV verbindlich entscheidet (§ 9a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV), hat seinen Beschluss nicht im Sinne der § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 39 Abs. 1 VwVfG begründet. Im Einzelnen: Der Beklagte ist zur Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential im ländereinheitlichen Verfahren zuständig, § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV. Zur Erfüllung dieser Aufgabe besteht das Glücksspielkollegium der Länder, welches u.a. dem Beklagten als Organ bei der Erfüllung dieser Aufgabe dient, § 9a Abs. 5 GlüStV. Die von der Klägerin und auch in der Rechtsprechung vorgebrachten Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Übertragung dieser Entscheidungskompetenz auf das Glücksspielkollegium (vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris – Rn. 33ff) teilt die Kammer – nicht zuletzt wegen der Vergleichbarkeit des Glücksspielkollegiums mit den aufgrund des Rundfunkstaatsvertrags errichteten Organen, deren Verfassungsmäßigkeit höchstrichterlich geklärt ist – weder im Hinblick auf das Demokratieprinzip noch im Hinblick auf das bundesstaatliche Kompetenzgefüge (so auch BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 142ff; vgl. VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49f; VG Düsseldorf, Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 81ff; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 91; Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/14, juris – Rn. 81f; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247f). Den Ländern steht es frei, im Rahmen staatsvertraglicher Zusammenarbeit einzelne ihnen originär zustehende Aufgaben und die zu deren Erfüllung notwendigen Hoheitsbefugnisse der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung zu übertragen. Die konkrete Zurechenbarkeit der staatlichen Aufgabenwahrnehmung und eine hinreichende Klarheit, in welchem Rechts- und Verfassungskreis das Glücksspielkollegium Hoheitsrechte ausübt bzw. wahrnimmt (vgl. zum grundsätzlichen Erfordernis bei Gemeinschaftseinrichtungen VerfGH Berlin, Beschl. v. 19.12.2006, 45/06, juris – Rn. 34), ist gewahrt (so auch BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 144ff). Die Übertragung der Hoheitsrechte auf das Glücksspielkollegium ist zudem angesichts der in § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV vorgesehenen Kündigungsmöglichkeit nicht endgültig (vgl. Isensee, in Isensee/Kirchhof, HdStR, Bd. VI, 3. Aufl. 2008, § 125, Rn. 187).
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Gemäß § 9a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen, wobei in der Begründung die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen sind. Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden bindend und innerhalb der von dem Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen, § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV. Das Glücksspielkollegium hat in seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung (§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV) geregelt, dass von der Aufnahme der wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe eines Beschlusses in die Niederschrift über eine Sitzung abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt, § 3 Abs. 7 Satz 2 GO-Glücksspielkollegium. Wird von einer eigenen Begründung durch das Glücksspielkollegium jedoch abgesehen und auf den Beschlussentwurf Bezug genommen, muss dies zumindest ausdrücklich geschehen. Der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, muss insofern aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen (VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 49 mit Verweis auf OVG Koblenz, Beschl. v. 29.4.2014, 2 A 10894/14, juris – Rn. 35ff; VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris – Rn. 42ff). Dies ist hier nicht der Fall. Aus dem – lediglich als Entwurf vorliegenden – Auszug aus der Niederschrift der 5. Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 6. und 7. Dezember 2012 ergibt sich nur, dass die Vorlage des Beklagten erörtert und eine Frage des Landes Hamburg im Zusammenhang mit der Kostenregelung geklärt wurde. Die maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen hinsichtlich der Nebenbestimmungen werden nicht wiedergegeben. Es ist nicht ersichtlich, dass das Glücksspielkollegium von der Aufnahme der Gründe abgesehen hat und der Begründung der Beschlussvorlage des Beklagten gefolgt ist. Eine derartige Bezugnahme fehlt und ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7)“ zitiert. Selbst wenn in diesem Zitat ein Verweis auf die in dem vorgeschlagenen Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung zu sehen sein sollte, lässt dies gleichwohl nicht den Schluss zu, dass sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums dieser Begründung auch im vorliegenden Einzelfall in vollem Umfang anschließen wollten. Im Hinblick auf die verschiedenartigen Funktionen der Begründungspflicht und im Hinblick auf die große Anzahl von Ermessensentscheidungen – jede einzelne der 38 Nebenbestimmungen steht im Ermessen des Glücksspielkollegiums – ist zumindest eine ausdrückliche Bezugnahme erforderlich, aus der hervorgeht, dass sich das Glücksspielkollegium der – äußerst knappen – Begründung des Beklagten anschließt und sich diese zu eigen macht (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, Rn. 128ff; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 63ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, Rn. 52). Besonders auffällig ist das Begründungsdefizit im Hinblick auf die Nebenbestimmung Ziffer 15c. Trotz der mit der Beschlussvorlage geäußerten Zweifel an der Zulässigkeit dieser Nebenbestimmung findet sich diese unverändert im Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 wieder, ohne dass erkennbar wird, ob sich das Glücksspielkollegium mit den vorgebrachten Zweifeln auseinandergesetzt hat und mit welcher Begründung es sich letztlich für die Aufnahme dieser Nebenbestimmung in den Erlaubnisbescheid entschieden hat (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 128ff; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 63ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49ff).
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Ob der danach vorliegende Begründungsmangel nach § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG einer Heilung zugänglich ist, bedarf keiner Entscheidung. Denn das Glücksspielkollegium hat die erforderliche Begründung auch im weiteren Verfahren nicht abgegeben. Die Begründung des Beklagten hinsichtlich der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ist insofern – da er für die Entscheidung nicht zuständig ist – unbeachtlich und kann nicht zur Heilung des Verfahrensfehlers führen (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 136; Urt. v. 22.1.2016, aaO, Rn. 74; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49ff).
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cc. Die Erlaubnis und die in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, 15e und 15i Satz 4 sind darüber hinaus ermessensfehlerhaft ergangen. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 36 Abs. 2 VwVfG steht es im Ermessen der jeweils zuständigen Behörde, die glücksspielrechtliche Erlaubnis mit Nebenbestimmungen zu versehen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entscheidung, ob die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen wird, als auch hinsichtlich des Inhalts dieser Nebenbestimmungen. Nebenbestimmungen sind dabei nach pflichtgemäßem Ermessen nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind, § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 36 Abs. 2, 3 VwVfG (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/11, juris – Rn. 28; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 47; VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.1568, juris – Rn. 49; Oldag/Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 9, Rn. 55). Erlaubnisse zur Veranstaltung und zur Vermittlung öffentlicher Glücksspiele müssen sich danach zum einen an den ordnungsrechtlichen Zielen des § 1 GlüStV orientieren (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Diese sind gleichrangig, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Zum anderen darf das Veranstalten und das Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen nicht den Erfordernissen des Jugendschutzes zuwiderlaufen, § 4 Abs. 3 Satz 1 GlüStV.
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Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung sind dabei die materielle Begründung und damit die die Entscheidung tragenden Gründe. Eine unvollständige oder unschlüssige Begründung ist dabei ein Indiz für eine fehlerhafte Ermessensausübung (vgl. VGH München, Beschl. v. 5.2.2008, 7 CS 07.3178, juris - Rn. 13; Wolff/Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114, Rn. 194; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 56). Ist die Beteiligung einer Stelle vorgesehen, deren Entscheidung interne Bindungswirkung entfaltet, schlägt ein Ermessensfehlgebrauch bzw. -ausfall dieser Stelle auf die nach außen hin tätig werdende Behörde durch (OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, juris – Rn. 28; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 128; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49).
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Nach diesen Maßstäben liegt hier ein Ermessensausfall vor. Bereits der Erlaubnisbescheid des Beklagten vom 17. Dezember 2012 enthält – wie dargestellt – nur eine äußerst knappe Begründung, die zwar erkennen lässt, dass sich der Beklagte des Vorliegens eines Ermessensspielraums bewusst war, nicht aber die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen, die im Einzelnen eine Rolle gespielt haben. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass der Beklagte die für die Klägerin sprechenden Erwägungen – Art. 12 GG, das geringe Gefährdungspotential der Lotterien der Klägerin und deren langjährige Erfahrung mit dem Veranstalten und Vermitteln dieser Art von Lotterien – gesehen und in die Ermessensentscheidung eingestellt hat. Hierauf kommt es jedoch im Ergebnis nicht an, da die im Erlaubnisbescheid enthaltene Begründung jedenfalls nicht Ausdruck eines selbstständig ausgeübten eigenen Ermessens des Beklagten ist, da sich der Beklagte – wie dargestellt – des Glücksspielkollegiums als Organ zur Erfüllung seiner Aufgaben aus § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV bedient und an dessen Beschlüsse gebunden ist, § 9a Abs. 5 Satz 2, Abs. 8 Satz 4 Halbs. 1 GlüStV. Dies gilt auch für die im Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung, den der Beklagte dem Glücksspielkollegium zur Beschlussfassung zugeleitet hat. Insoweit handelte es sich lediglich um einen Entwurf eines Erlaubnisbescheids verbunden mit dem Beschlussvorschlag, die Erlaubnis entsprechend dem Entwurf zu erteilen. Bei einer derartigen zeitlichen Abfolge kann in dem Entwurf noch keine verbindliche Ermessensbetätigung gesehen werden. Das Glücksspielkollegium selbst hat seinen Beschluss, der Klägerin die glücksspielrechtliche Erlaubnis einschließlich der Vielzahl von Nebenbestimmungen zu erteilen, nicht begründet. Der Entwurf des Auszugs aus der Niederschrift der 5. Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 6. und 7. Dezember 2012 enthält nur die bereits dargestellten Ausführungen. Ermessenserwägungen sind nicht festgehalten; ebenso wenig ist ersichtlich, welchen Verlauf die Erörterungen in der Sitzung genommen haben und ob überhaupt Ermessenserwägungen angestellt wurden. Diese schwerwiegenden Defizite vermag auch der Umstand, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7)“ zitiert, nicht aufzuwiegen. Selbst wenn in dem Zitat ein Verweis auf die in dem vorgeschlagenen Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung zu sehen sein sollte, lässt dies gleichwohl nicht den Schluss zu, dass sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums dieser Begründung auch in vollem Umfang anschließen wollten. Angesichts des weiten Ermessensspielraums und der komplexen Ermessenserwägungen, die sich in einer großen Anzahl von Nebenbestimmungen manifestiert haben, ist insofern eine ausdrückliche Bezugnahme zu fordern.
- 50
Der nach alledem aufgrund der fehlenden Begründung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums indizierte Ermessensausfall ist nicht widerlegt. Der Umstand, dass eine Aufklärung der Einzelheiten der Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums nicht möglich ist, weil nach Auskunft des Beklagten beim Glücksspielkollegium keine eigenen Akten geführt werden, geht zu Lasten des Beklagten (so auch VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 53). Eine Nachholung der Ermessenserwägungen durch das im Klageverfahren nicht beteiligte und auch nicht gemäß § 65 Abs. 2 VwGO zu beteiligende Glücksspielkollegium (so auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 145) scheidet im Falle eines Ermessensausfalls grundsätzlich aus. Denn § 114 Satz 2 VwGO schafft lediglich die prozessualen Voraussetzungen dafür, dass die Behörde defizitäre Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen kann, nicht hingegen dafür, dass sie ihr Ermessen nachträglich erstmals ausübt (BVerwG, Urt. v. 5.9.2006, 1 C 20/05, Rn. 22; Wolff/Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114, Rn. 207f).
- 51
dd. Erweist sich der Erlaubnisbescheid insoweit als rechtswidrig und war daher aufzuheben, wird der Beklagte bei der erneuten Bescheidung Folgendes zu berücksichtigen haben:
- 52
(1) Die Einbeziehung der Werberichtlinie in den Erlaubnisbescheid begegnet keinen grundsätzlichen Bedenken. Dies gilt zunächst hinsichtlich der Zuständigkeit des Glücksspielkollegiums für die Ausarbeitung und den Erlass der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1, 4 i.V.m. § 9a Abs. 8 GlüStV und zwar aus den bereits dargestellten Gründen weder mit Blick auf das Demokratieprinzip noch mit Blick auf die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Im Anschluss an ihre Rechtsprechung hat die Kammer zudem keine Zweifel daran, dass die Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 nicht notifizierungspflichtig war. Nach Art. 8 Abs. 1 der zum damaligen Zeitpunkt maßgeblichen Fassung der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl.-EG Nr. L 204/37, geändert durch Richtlinie 98/48/EG v. 20.7.1998, ABl.-EG Nr. L 217/18) sind „technische Vorschriften“ i.S.d. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34/EG von der Notifizierungspflicht umfasst. Ob die Werberichtlinie eine solche technische Vorschrift darstellt und ob sie insbesondere als „Vorschrift betreffend Dienste“ der Notifizierungspflicht unterlag, bedarf keiner abschließenden Entscheidung (ablehnend VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/13, juris – Rn. 85ff). Die Werberichtlinie war schon deshalb nicht notifizierungspflichtig, weil bereits der Entwurf des Ersten Glücksspielstaatsvertrags entsprechend den Vorschriften der Richtlinie 98/34/EG der Kommission übermittelt wurde. Da die Werberichtlinie keine über das sich aus § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ergebende Verbot hinausgehenden eigenen Rechtswirkungen entfaltet, sondern die Voraussetzungen für eine Erlaubnis nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV lediglich konkretisiert, war der Notifizierungspflicht bereits Genüge getan (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 141ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 60; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/13, Rn. 87). Schließlich bestehen auch keine Bedenken im Hinblick auf das europarechtliche Kohärenzgebot. Die zum Zeitpunkt des Erlasses der Werberichtlinie noch abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein beeinträchtigte die Kohärenz nicht (vgl. EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, juris – Rn. 36; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 145ff).
- 53
Die in den Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2 und 15e geregelte Inkorporation der Werberichtlinie ist in dieser Form aber nicht hinreichend bestimmt und verletzt die aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende und in § 37 Abs. 1 VwVfG einfachgesetzlich geregelte Vorgabe, dass ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein muss. Dies setzt voraus, dass der Adressat eines Verwaltungsakts in der Lage sein muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Der behördliche Wille muss unzweideutig erkennbar sein und darf keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich sein. Ferner muss der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können (BVerwG, Beschl. v. 16.10.2013, 8 C 21/12, juris – Rn. 13; Beschl. v. 13.10.2010, 7 B 50/10, juris – Rn. 8; Urt. v. 2.7.2008, 7 C 38/07, juris – Rn. 11). Welche Anforderungen sich daraus im Einzelfall ergeben, hängt vom jeweiligen Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und von dem mit ihm verfolgten Zweck ab (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.3.1990, 4 B 45/90, juris – Rn. 3). Dabei ist nicht erforderlich, dass sich die Regelung des Verwaltungsaktes allein aus dessen Tenor ergibt. Auch seine Begründung ist zur Auslegung des Regelungsgehalts heranzuziehen, wobei auf die objektive Erklärungsbedeutung, wie sie der Empfänger verstehen musste, abzustellen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.12.2003, 6 C 20/02, juris – Rn. 17; Urt. v. 27.6.2012, 9 C 7/11, juris – Rn. 18; OVG Münster, Urt. v. 17.6.2015, 13 A 1215/12, juris – Rn. 61). Bezugnahmen und Verweise auf außerhalb des Verwaltungsakts liegende Umstände sind grundsätzlich zulässig, solange diese den Beteiligten bekannt und ohne weiteres erkennbar sind (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 37, Rn. 6a).
- 54
Die in Bezug genommene Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 genügt diesen Anforderungen – unabhängig von ihrer rechtlichen Einordnung als normkonkretisierende oder aber norminterpretierende Verwaltungsvorschrift (vgl. zum Streit ausführlich BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 210ff, 217; s. auch VG Berlin, Urt. v. 15.3.2015, aaO, Rn. 58) – nicht. Denn sie enthält zwar in § 5 Satz 1 Nr. 1 GlüStV eine Regelung, welche auf das klägerische Glücksspielangebot Anwendung findet. Darüber hinaus enthält die Werberichtlinie aber eine Vielzahl von Regelungen, die kein konkretes Tun oder Unterlassen verlangen, sondern lediglich allgemeine Regelungen und – teilweise ihrerseits konkretisierungsbedürftige – Zielvorgaben darstellen (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 151ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 59; VG Wiesbaden, Beschl. v. 11.8.2014, 5 K 63/13.WI, juris – Rn. 11). Schließlich enthält die Werberichtlinie Bestimmungen, die andere Arten des Glücksspiels bzw. Werbemediums betreffen und auf den hier vorliegenden Einzelfall ersichtlich keine Anwendung finden. Derartige Pauschalverweise sind jedoch zu unbestimmt (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 16.2.1996, 10 B 248/96, juris – Rn. 23). Insbesondere ist für die Klägerin nicht unmittelbar erkennbar, welche Regelungen sie konkret betreffen und belasten (vgl. Stelkens/Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37, Rn. 39). Die Frage, ob die dynamische Verweisung auf die Werberichtlinie, welche erst nach der Bekanntgabe des Erlaubnisbescheides veröffentlicht wurde, zulässig war und dem Bestimmtheitsgrundsatz genügte, bedarf insofern keiner Entscheidung. Der Beklagte wird bei der Neubescheidung dafür Sorge tragen müssen, dass lediglich auf solche Regelungen der Werberichtlinie Bezug genommen wird, die für das klägerische Glücksspielangebot eine Rolle spielen. Ein entsprechender Beschlussvorschlag kann dem Glücksspielkollegium zur Entscheidung vorgelegt werden.
- 55
(2) Hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 4 wird der Beklagte bei der Neubescheidung beachten müssen, dass eine Auflage, mit der die Identität von Spielteilnehmer und Gewinnberechtigten bei Barauszahlungen gewährleistet werden soll, grundsätzlich und insbesondere im Hinblick auf das öffentliche Interesse, Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu verhindern, rechtlich zulässig ist. Das Gericht hat jedoch Bedenken an der Verhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 4 mit dem im Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ergangenen Inhalt. Denn es ist nicht ersichtlich, dass zur Erreichung der Ziele des Geldwäschegesetzes (vgl. § 9a Abs. 1 GwG) nicht auch andere, gleich geeignete Maßnahmen in Betracht kommen. Die Klägerin hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass sie für die Gewinnauszahlung grundsätzlich nur die Vorlage des Losscheins als Nachweis der Berechtigung verlangt. Insofern käme eine Auflage mit dem Inhalt in Betracht, dass bei Barauszahlungen die Vorlage eines Nachweises der Spielteilnahme – im Fall der Klägerin etwa der Losschein – und eines Personalausweises oder eines sonstigen amtlichen Personalpapiers zu gewährleisten ist. Eine solche offenere Formulierung würde die im öffentlichen Interesse stehenden Ziele gleichermaßen wirkungsvoll erreichen und gleichzeitig dem jeweiligen Erlaubnisinhaber Handlungsalternativen einräumen, auf welchem Wege diese Ziele – angepasst an die jeweiligen Spiel- und Teilnahmebedingungen – erreicht und gewährleistet werden sollen.
III.
- 56
Die Nebenentscheidung hinsichtlich der Kosten folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO und § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Im Hinblick auf die noch streitgegenständlichen Nebenbestimmungen hält das Gericht eine Kostenteilung von zwei Drittel zu einem Drittel für angemessen. Denn die Klägerin ist mit ihrem Hauptantrag vollständig unterlegen und hat mir ihrem Verpflichtungsantrag nur teilweise Erfolg gehabt. Im Hinblick auf die übereinstimmend für erledigt erklärten Nebenbestimmungen Ziffer 15b und 18 hat das Gericht über die Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands zu entscheiden. Schwierige Rechtsfragen sind in diesem Rahmen aus prozessökonomischen Gründen nicht mehr zu klären (BVerwG, Beschl. v. 14.3.2008, 9 VR 3/07, juris – Rn. 5). Angesichts des Umstands, dass der Hauptantrag der Klägerin hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziffer 15b und 18 ebenfalls auf deren Aufhebung gerichtet war und die Klägerin insofern unterlegen wäre, im Übrigen die Erfolgsaussichten aber als offen zu bezeichnen sind, hält die Kammer eine Kostentragung im Verhältnis zwei Drittel zu einem Drittel für angemessen.
- 57
Die Nebenentscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1, 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
IV.
- 58
Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Sache grundsätzliche Bedeutung hat. Denn insbesondere die Rechtsfragen betreffend die statthafte Klageart gegen belastende Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die gesetzliche Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums, die Frage der Ermessenserwägungen des Glücksspielkollegiums und die Einbeziehung der Werberichtlinie bedürfen im Sinne der Rechtseinheit einer obergerichtlichen Klärung. Aus diesem Grunde war auch die Sprungrevision gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Be-stimmungen des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages stellen auch, obwohl sie zum Landesrecht gehören, revisibles Recht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO dar. Denn die Länder haben in § 33 GlüStV geregelt, dass eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch darauf gestützt werden kann, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Staatsvertrages beruht und haben damit dem Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung über die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Staatsvertrags zugewiesen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1992, 3 C 64/89, juris – Rn. 30; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 137, Rn. 9).
ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht Hamburg Urteil, 13. Sept. 2016 - 4 K 303/13
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Urteil einreichenVerwaltungsgericht Hamburg Urteil, 13. Sept. 2016 - 4 K 303/13 zitiert oder wird zitiert von 14 Urteil(en).
Für die örtliche Zuständigkeit gilt folgendes:
- 1.
In Streitigkeiten, die sich auf unbewegliches Vermögen oder ein ortsgebundenes Recht oder Rechtsverhältnis beziehen, ist nur das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk das Vermögen oder der Ort liegt. - 2.
Bei Anfechtungsklagen gegen den Verwaltungsakt einer Bundesbehörde oder einer bundesunmittelbaren Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts ist das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk die Bundesbehörde, die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung ihren Sitz hat, vorbehaltlich der Nummern 1 und 4. Dies gilt auch bei Verpflichtungsklagen in den Fällen des Satzes 1. In Streitigkeiten nach dem Asylgesetz ist jedoch das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk der Ausländer nach dem Asylgesetz seinen Aufenthalt zu nehmen hat; ist eine örtliche Zuständigkeit danach nicht gegeben, bestimmt sie sich nach Nummer 3. Soweit ein Land, in dem der Ausländer seinen Aufenthalt zu nehmen hat, von der Möglichkeit nach § 83 Absatz 3 des Asylgesetzes Gebrauch gemacht hat, ist das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, das nach dem Landesrecht für Streitigkeiten nach dem Asylgesetz betreffend den Herkunftsstaat des Ausländers zuständig ist. Für Klagen gegen den Bund auf Gebieten, die in die Zuständigkeit der diplomatischen und konsularischen Auslandsvertretungen der Bundesrepublik Deutschland fallen, auf dem Gebiet der Visumangelegenheiten auch, wenn diese in die Zuständigkeit des Bundesamts für Auswärtige Angelegenheiten fallen, ist das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk die Bundesregierung ihren Sitz hat. - 3.
Bei allen anderen Anfechtungsklagen vorbehaltlich der Nummern 1 und 4 ist das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk der Verwaltungsakt erlassen wurde. Ist er von einer Behörde, deren Zuständigkeit sich auf mehrere Verwaltungsgerichtsbezirke erstreckt, oder von einer gemeinsamen Behörde mehrerer oder aller Länder erlassen, so ist das Verwaltungsgericht zuständig, in dessen Bezirk der Beschwerte seinen Sitz oder Wohnsitz hat. Fehlt ein solcher innerhalb des Zuständigkeitsbereichs der Behörde, so bestimmt sich die Zuständigkeit nach Nummer 5. Bei Anfechtungsklagen gegen Verwaltungsakte einer von den Ländern mit der Vergabe von Studienplätzen beauftragten Behörde ist jedoch das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk die Behörde ihren Sitz hat. Dies gilt auch bei Verpflichtungsklagen in den Fällen der Sätze 1, 2 und 4. - 4.
Für alle Klagen aus einem gegenwärtigen oder früheren Beamten-, Richter-, Wehrpflicht-, Wehrdienst- oder Zivildienstverhältnis und für Streitigkeiten, die sich auf die Entstehung eines solchen Verhältnisses beziehen, ist das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk der Kläger oder Beklagte seinen dienstlichen Wohnsitz oder in Ermangelung dessen seinen Wohnsitz hat. Hat der Kläger oder Beklagte keinen dienstlichen Wohnsitz oder keinen Wohnsitz innerhalb des Zuständigkeitsbereichs der Behörde, die den ursprünglichen Verwaltungsakt erlassen hat, so ist das Gericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk diese Behörde ihren Sitz hat. Die Sätze 1 und 2 gelten für Klagen nach § 79 des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen entsprechend. - 5.
In allen anderen Fällen ist das Verwaltungsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk der Beklagte seinen Sitz, Wohnsitz oder in Ermangelung dessen seinen Aufenthalt hat oder seinen letzten Wohnsitz oder Aufenthalt hatte.
Tatbestand
- 1
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Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit von Nebenbestimmungen, die einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Windenergieanlage beigefügt sind. Die der Klägerin erteilte Genehmigung vom 21. Dezember 2007 in der Gestalt des Änderungsbescheids vom 27. April 2011 enthält unter Nr. III.2.1.2, 2.1.3 und 2.1.4 die Nebenbestimmungen, dass die Klägerin vor Beginn der Bauarbeiten zur Finanzierung der Rückbaukosten nach dauerhafter Nutzungsaufgabe der Windenergieanlage eine Sicherheitsleistung in Höhe von 36 000 € je Megawatt in Form einer der in § 232 BGB genannten Arten zu erbringen habe.
- 2
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Die Anfechtungsklage der Klägerin gegen die Nebenbestimmungen wies das Verwaltungsgericht als unbegründet ab. Die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen. Zur Begründung wird im Wesent-lichen ausgeführt: Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BImSchG könne die Genehmigung unter Bedingungen erteilt und mit Auflagen verbunden werden, soweit dies erforderlich sei, um die Erfüllung der in § 6 BImSchG genannten Genehmigungsvoraussetzungen sicherzustellen. Die Leistung einer Rückbausicherheit diene der Sicherstellung der Erfüllung der in § 71 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 BauO LSA i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG enthaltenen Genehmigungsvoraussetzung. § 71 Abs. 3 Satz 2 BauO LSA sei von der Gesetzgebungskompetenz des Landes gedeckt. Die Vorschrift sei dem Bauordnungsrecht zuzuordnen. Aus § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 BauGB ergebe sich keine Sperrwirkung. § 71 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 BauO LSA habe einen andersgearteten Regelungsgehalt als die bodenrechtliche Regelung. Eine ungenutzte Anlage störe latent die Eigenart der Landschaft. Die Bauaufsichtsbehörde werde im Regelfall eine Abrissanordnung nach § 79 BauO LSA zu treffen haben, die sie im Wege der Ersatzvornahme durchsetzen dürfe. Diesen Weg abzusichern, diene die Rückbausicherheit nach § 71 Abs. 3 Satz 2 BauO LSA. Die Sicherheitsleistung sei ein geeignetes Sicherungsmittel; sie sei auch erforderlich. Die Klägerin könne sich nicht darauf berufen, dass sie sich gegenüber dem Grundstückseigentümer bereits verpflichtet habe, eine Sicherheitsleistung zu erbringen. Diese Sicherheit entfalte der Bauaufsichtsbehörde gegenüber keine Bindungswirkung. Es sei auch nicht unverhältnismäßig, die Leistung der Sicherheit bereits vor Betriebsbeginn mit der Erteilung der Genehmigung zu fordern. Die Bemessung der Höhe der Sicherheit entspreche den Angaben des Bundesverbandes Windenergie, nach denen die Kosten des Rückbaus von Windenergieanlagen zwischen 30 000 € bei kleinen Anlagen und 60 000 € bei Anlagen mit einer Größe von 2 Megawatt lägen.
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Die Klägerin macht mit ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision geltend, die Nebenbestimmungen ließen sich nicht auf § 71 Abs. 3 Satz 2 BauO LSA stützen. § 35 Abs. 5 Satz 3 BauGB sei eine abschließende bundesrechtliche Regelung, die einen Rückgriff auf § 71 Abs. 3 Satz 2 BauO LSA ausschließe. Nach § 35 Abs. 5 Satz 3 BauGB sei die Rückbaupflicht durch Baulast oder in anderer Weise sicherzustellen. Im vorliegenden Fall sei eine Baulast bestellt worden, so dass den Vorgaben des § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB Rechnung getragen worden sei. Unabhängig davon sei die Anordnung jedenfalls unverhältnismäßig. In der Praxis stelle der Rückbau von Windenergieanlagen kein Problem dar. Es sei nicht erforderlich, eine Rückbausicherheit bereits bei Baubeginn zu verlangen. Die negativen volkswirtschaftlichen Folgen durch Kapitalbindung würden nicht berücksichtigt. Es gäbe deutlich mildere Mittel wie beispielsweise das Ansparmodell. Darüber hinaus sei die Berechnung der Höhe der Sicherheitsleistung ungeeignet. Die Regelung verstoße gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, weil lediglich die umweltfreundliche Windenergienutzung, nicht jedoch andere, umweltschädliche Energieerzeugung wie z.B. Atom- oder Kohlekraftwerke mit einer Rückbausicherheit belegt würden.
Entscheidungsgründe
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Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsurteil steht mit Bundesrecht in Einklang. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Klägerin zu Recht zurückgewiesen. Die angefochtenen Nebenbestimmungen sind rechtmäßig.
- 5
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A. Gegen die Zulässigkeit der Klage bestehen keine Bedenken. Die Nebenbestimmungen Nr. III.2.1.2, 2.1.3 und 2.1.4 sind selbständig anfechtbar. Ob eine Nebenbestimmung isoliert aufgehoben werden, die Genehmigung also ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann, ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des mit der Anfechtungsklage verfolgten Aufhebungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet (Urteile vom 12. März 1982 - BVerwG 8 C 23.80 - BVerwGE 65, 139 <140>, vom 7. September 1984 - BVerwG 8 C 48.83 - Buchholz 454.51 MRVerbG Nr. 11 S. 35, vom 19. Januar 1989 - BVerwG 7 C 31.87 - BVerwGE 81, 185 <186> und vom 22. November 2000 - BVerwG 11 C 2.00 - BVerwGE 112, 221 <224>; Beschluss vom 16. August 1995 - BVerwG 1 B 25.95 - Buchholz 310 § 120 VwGO Nr. 9). Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass die Pflicht zum Rückbau einer Windenergieanlage nach dauerhafter Aufgabe der Nutzung sowie die hieran anknüpfende Bedingung, eine Sicherheit zu leisten, einen anderen Regelungsgegenstand als die Errichtung und der Betrieb der Anlage betrifft und davon zeitlich, begrifflich und inhaltlich klar unterscheidbar ist, lässt einen Verstoß gegen Bundesrecht nicht erkennen.
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B. Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dass die Erteilung einer Genehmigung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz für die Errichtung und den Betrieb einer Windenergieanlage unter der aufschiebenden Bedingung der Leistung einer Rückbausicherheit zulässig ist und ungeachtet der Regelung in § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB auf die landesrechtliche Regelung des § 71 Abs. 3 Satz 2 BauO LSA gestützt werden kann, ist bundesrechtlich nicht zu beanstanden.
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1. Rechtsgrundlage für die Nebenbestimmung ist § 12 Abs. 1 Satz 1 BImSchG. Danach kann der Genehmigung einer Anlage i.S.d. § 4 BImSchG, zu der nach Nr. 1.6 der Spalte 2 der 4. BImSchV die Errichtung einer Windenergieanlage gehört, eine Nebenbestimmung beigefügt werden, wenn diese erforderlich ist, um die Genehmigungsvoraussetzungen nach § 6 BImSchG sicherzustellen. Nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG ist die Genehmigung zu erteilen, wenn andere öffentlich-rechtliche Vorschriften der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen. Die Vorschrift verweist damit u.a. auf die Bestimmungen des Städtebau- und des Bauordnungsrechts, deren Einhaltung die für die Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zuständige Behörde aufgrund der Konzentrationswirkung gemäß § 13 BImSchG sicherzustellen hat.
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Nach der auf der Auslegung von Landesrecht beruhenden und damit bindenden (§§ 137 Abs. 2, 173 Satz 1 VwGO, § 560 ZPO) Auffassung des Oberverwaltungsgerichts dienen die Nebenbestimmungen der Sicherstellung der in § 71 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 BauO LSA enthaltenen Genehmigungsvoraussetzung. Dass das Oberverwaltungsgericht als öffentlich-rechtliche Vorschrift i.S.d. § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG die landesrechtliche Regelung des § 71 Abs. 3 Satz 2 BauO LSA herangezogen hat, steht nicht im Widerspruch zu Bundesrecht. Der Gesetzgeber hat zwar mit der durch das Europarechtsanpassungsgesetz Bau (EAG Bau) 2004 eingeführten Vorschrift des § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB eine bundesrechtliche Rechtsgrundlage für die Bestellung einer Rückbausicherheit geschaffen. Die Regelung beansprucht bundeseinheitliche Geltung und entfaltet Vorrangwirkung. Sie steht aber der Anwendbarkeit einer landesrechtlichen Vorschrift, die als Genehmigungsvoraussetzung die Bestellung einer Sicherheitsleistung zur Sicherstellung einer bauaufsichtlichen Rückbaupflicht verlangt, nicht generell entgegen.
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2. § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 BauGB macht die Erteilung einer Baugenehmigung für Vorhaben nach Absatz 1 Nr. 2 bis 6 vom Erlass von Nebenbestimmungen zur Sicherstellung der Pflicht zum Rückbau nach dauerhafter Aufgabe der privilegierten Nutzung abhängig. Es handelt sich um eine eigenständige bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage.
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2.1 § 35 Abs. 5 Satz 2 BauGB bestimmt, dass für Vorhaben nach Absatz 1 Nr. 2 bis 6, zu denen nach Nr. 5 Vorhaben zur Erforschung, Entwicklung und Nutzung der Windenergie gehören, als weitere Zulässigkeitsvoraussetzung eine Verpflichtungserklärung abzugeben ist, das Vorhaben nach dauerhafter Aufgabe der zulässigen Nutzung zurückzubauen und Bodenversiegelungen zu beseitigen. Das Anerkenntnis der Rückbaupflicht in Gestalt einer Verpflichtungserklärung ist konstitutiv für die Genehmigungserteilung. Begründet werden damit präventiv Nachsorgepflichten (vgl. dazu auch Urteil vom 13. März 2008 - BVerwG 7 C 44.07 - BVerwGE 131, 11 Rn. 27).
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Die Verpflichtungserklärung nach § 35 Abs. 5 Satz 2 BauGB ist kein vollstreckbarer Titel. Anders als das Anerkenntnis nach § 33 Abs. 1 Nr. 3 BauGB kommt ihr auch keine dingliche Wirkung zu. Sie bewirkt zunächst nur, dass sich der Pflichtige, wenn er der Pflicht zum Rückbau nicht nachkommt, nach Treu und Glauben (Verbot des widersprüchlichen Verhaltens) nicht mit Erfolg gegen eine Beseitigungsanordnung wenden kann (vgl. auch Urteil vom 18. April 1996 - BVerwG 4 C 22.94 - BVerwGE 101, 58 <63>). Daran knüpft § 35 Abs. 5 Satz 3 BauGB an. Danach "soll" die Baugenehmigungsbehörde durch nach Landesrecht vorgesehene Baulast oder in anderer Weise die Einhaltung der Verpflichtung nach Satz 2 "sicherstellen". Die Genehmigungsbehörde wird damit bundesrechtlich verpflichtet, durch geeignete Maßnahmen bei Erteilung der Genehmigung die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass der Rückbau, zu dem sich der Vorhabenträger nach § 35 Abs. 5 Satz 2 BauGB verpflichtet hat, nach dauerhafter Nutzungsaufgabe auch auf seine Kosten durchgesetzt werden wird.
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Die Vorschrift hat nicht lediglich "bundesrechtlich" klarstellende Bedeutung (a.A. Berkemann, in: Berkemann/Halama, Erstkommentierungen zum BauGB 2004, § 35 Rn. 134; Jäde, in: Jäde/Dirnberger/Weiß, BauGB/BauNVO, 6. Aufl. 2010, § 35 Rn. 167). Mit § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB hat der Gesetzgeber vielmehr eine eigene bundesrechtliche Ermächtigungsgrundlage dafür geschaffen, dass eine Baugenehmigung unter den genannten Voraussetzungen in zulässiger Weise mit Nebenbestimmungen zur Gewährleistung des Rückbaus nach dauerhafter Nutzungsaufgabe des Vorhabens verbunden werden darf. Die Regelung ist abzugrenzen von landesrechtlichen Maßnahmen zur Sicherung der bauaufsichtsrechtlichen Pflicht zum Rückbau eines Vorhabens nach dauerhafter Nutzungsaufgabe (vgl. auch Söfker, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Juni 2012, § 35 Rn. 165a). Sie ist nicht auf eine "Verzahnung" mit dem Bauordnungsrecht angelegt (so aber: Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, § 35 Rn. 125a). Die Vorschrift ist nach Tatbestand und Rechtsfolge hinreichend bestimmt und gilt unabhängig davon, ob sich in der Bauordnung eines Landes eine Vorschrift findet, die - ausdrücklich oder sinngemäß wie § 67 Abs. 3 Satz 3 BbgBO; § 72 Abs. 3 Satz 2 SächsBO und § 70 Abs. 3 Satz 2 ThürBO - auf § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB Bezug nimmt.
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Dass der Gesetzgeber mit § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB eine eigene bundesrechtliche Rechtsgrundlage schaffen wollte, die zum Erlass von Nebenbestimmungen zur Einhaltung der Rückbaupflicht ermächtigt und damit auch die Auferlegung einer Sicherheitsleistung rechtfertigt, ergibt sich aus den Gesetzgebungsmaterialien, in denen auf das "Verursacherprinzip" und die Notwendigkeit, angesichts der zunehmenden Inanspruchnahme des Außenbereichs die Einhaltung der Rückbaupflicht "sicherzustellen", verwiesen wird (BTDrucks 15/2250 S. 56). Dem steht nicht entgegen, dass sich im Gesetzestext die Formulierung "nach Landesrecht" findet. Bei diesem Verweis handelt es sich nur um einen erläuternden Zusatz, der sich auf den Begriff "Baulast" bezieht und deutlich macht, dass es Länder wie Bayern und Brandenburg gibt, die das Rechtsinstitut der öffentlich-rechtlichen Baulast nicht kennen. Sinn und Zweck der Regelung bestätigen, dass der Gesetzgeber mit § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB eine eigene bauplanungsrechtliche Ermächtigungsgrundlage geschaffen hat. Der Gesetzgeber bringt mit der Regelung zum Ausdruck, dass es zum Schutz des Außenbereichs nicht ausreichend ist, dass nach dauerhafter Nutzungsaufgabe aufgrund des baurechtswidrigen Zustands grundsätzlich eine bauordnungsrechtliche Pflicht zur Beseitigung des Vorhabens besteht, weil - wie in den Gesetzgebungsmaterialien ausgeführt wird - die Frage, ob die Bauaufsichtsbehörde die Beseitigung einer solchen Anlage verlangen darf, von weiteren Voraussetzungen abhänge (BTDrucks 15/2250 S. 94). Das "Baurecht auf Zeit" (vgl. Urteil vom 16. Dezember 2004 - BVerwG 4 C 7.04 - BVerwGE 122, 308 <310>) verlangt nach verbindlichen Sicherungen.
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2.2 Die Ermächtigung nach § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB umfasst alle Maßnahmen, die geeignet sind, die Einhaltung der Verpflichtungserklärung sicherzustellen, und damit - entgegen der Auffassung der Klägerin - auch die Auferlegung einer Sicherheitsleistung als Maßnahme zur finanziellen Absicherung eines möglichen Liquiditätsrisikos.
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Die Bestellung einer Baulast schließt die Anordnung "anderer" geeigneter Maßnahmen nicht aus. Der Wortlaut "durch ... Baulast oder in anderer Weise" ist nicht als Alternative zu verstehen, mit der die Bandbreite möglicher Maßnahmen zur Einhaltung der Verpflichtung nach Satz 2 eingeschränkt wird. Mit dieser Auslegung wird die Wortlautgrenze - entgegen der Auffassung der Klägerin - nicht contra legem überschritten. Der Klägerin ist zuzugeben, dass der Gesetzgeber die Regelung hätte klarer fassen können. Die Formulierung ist indes dem gesetzestechnischen Umstand geschuldet, dass der Gesetzgeber bei der Neuregelung des § 35 Abs. 5 Satz 2 und 3 BauGB an den vorhandenen Gesetzestext, der auf Absatz 4 Satz 1 Nr. 1 Buchst. g verweist, angeknüpft und sich darauf beschränkt hat, die Anwendbarkeit des Satzes 3 auf die Fallkonstellation der Rückbaupflicht allein durch Einfügung der Wörter "nach Satz 2 sowie" deutlich zu machen. Auch die Gesetzgebungsgeschichte belegt, dass die Baulast, mit der auch bauplanungsrechtliche Genehmigungsvoraussetzungen sichergestellt werden können (Beschluss vom 12. November 1987 - BVerwG 4 B 216.87 - Buchholz 406.17 Bauordnungsrecht Nr. 24), lediglich beispielhaft als eine geeignete Maßnahme zur dinglichen Sicherung genannt wird: § 35 Abs. 5 Satz 3 BauGB, der mit dem Bau- und Raumordnungsgesetz - BauROG 1998 eingeführt wurde, entspricht ausweislich der Gesetzgebungsmaterialien "sprachlich vereinfacht und angepasst an die Streichung..." dem früheren Absatz 6 des § 35 BauGB (BTDrucks 13/6392 S. 11, 59), der seinerseits nach Art einer Generalklausel die allgemein gehaltene Formulierung "in geeigneter Weise" enthielt. Eine inhaltliche Änderung hat der Gesetzgeber mit der Neufassung in Satz 3 ausdrücklich nicht bezweckt. Sinn und Zweck der Regelung bestätigen, dass sich § 35 Abs. 5 Satz 3 BauGB nicht in der Verpflichtung der Baugenehmigungsbehörde erschöpft, durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass über die Berechtigung der Rückbaupflicht nicht mehr gestritten wird. Eine Absicherung des finanziellen Risikos bei Ausfall des Pflichtigen lässt sich mit einer Baulast oder in Ländern, die das Rechtsinstitut der Baulast nicht kennen, durch Bestellung einer Grunddienstbarkeit nicht bewirken. Dem Gesetzgeber ging es indes gerade um die Absicherung der Kosten des Rückbaus, zu dem sich der Vorhabenträger nach § 35 Abs. 5 Satz 2 BauGB verpflichten muss, will er die beantragte Baugenehmigung erhalten. Das Liquiditätsrisiko wird zwar in den Gesetzgebungsmaterialien nicht ausdrücklich genannt. Mit der Betonung des Verursacherprinzips hat der Gesetzgeber jedoch deutlich gemacht, dass die Kostentragung durch den Vorhabenträger bzw. seinen Rechtsnachfolger durch geeignete Maßnahmen, die mit der Baugenehmigung zu verbinden sind, sichergestellt sein muss. Dazu gehört auch die Absicherung des Liquiditätsrisikos. Nach dem gesetzgeberischen Regelungszweck soll die Durchsetzung der Rückbaupflicht nicht daran scheitern, dass von einer Vollstreckung abgesehen wird, weil keine ausreichenden öffentlichen Mittel für eine Ersatzvornahme zur Verfügung stehen. Dass der Gesetzgeber die Auferlegung einer Sicherheitsleistung als eine von § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB gedeckte Maßnahme erachtet, belegt auch der EAG Bau-Mustererlass vom 12. Juli 2004, der unter Nr. 4.3.1.5 als Beispiele für die Sicherstellung in anderer Weise z.B. die Grunddienstbarkeit oder Sicherheitsleistung anführt.
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3. Gegen § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Bund hat seine Regelungskompetenz nicht überschritten. Die Vorschrift erweist sich mit dem dargelegten Inhalt auch im Übrigen als verfassungsgemäß.
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3.1 Die Regelung des § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB ist von der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Bodenrecht i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG gedeckt. Zur Materie "Bodenrecht" i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG gehören solche Vorschriften, die den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand haben, also die rechtlichen Beziehungen des Menschen zum Grund und Boden regeln (BVerfG, Gutachten vom 16. Juni 1954 - 1 PBvV 2/52 - BVerfGE 3, 407 <424>). Hierzu zählt das Bauplanungsrecht, nicht aber das Bauordnungsrecht. Maßgeblich für die Abgrenzung von Bauplanungs- und Bauordnungsrecht ist die gesetzgeberische Zielsetzung, nicht der Regelungsgegenstand. Regelungen des Bauplanungsrechts sind gekennzeichnet durch einen flächenbezogenen Regelungsinhalt, der die Nutzung von Grund und Boden betrifft (Urteil vom 11. Oktober 2007 - BVerwG 4 C 8.06 - BVerwGE 129, 318 Rn. 15, 26). Sie dienen dazu, konkurrierende Bodennutzungen und Bodenfunktionen zu koordinieren und in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen. Rechtlicher Anknüpfungspunkt ist die Inanspruchnahme von Grund und Boden.
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Eine Verletzung der Bundeszuständigkeit für das Bodenrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG liegt nicht schon dann vor, wenn eine bauordnungsrechtliche Vorschrift in der konkreten Rechtsanwendung zu Ergebnissen führt, die im Einzelfall auch auf der Grundlage von § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB erzielt werden können (vgl. auch Urteil vom 11. Oktober 2007 a.a.O. Rn. 27). Vorhaben i.S.d. § 29 BauGB können je nach der gesetzgeberischen Zielsetzung sowohl einer bauplanungsrechtlichen als auch einer bauordnungsrechtlichen Regelung zugänglich sein (Urteil vom 11. Oktober 2007 a.a.O. Rn. 13). Maßgeblich ist der konkrete Regelungszweck.
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Die Regelung in § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB ist bauplanungsrechtlicher Natur. Sie dient dem Schutz des Außenbereichs. Anlass für die Regelung war der Umstand, dass im Zuge der Förderung von Anlagen zur Nutzung erneuerbarer Energien der Privilegierungstatbestand des § 35 Abs. 1 BauGB erweitert worden ist und die Anzahl der danach errichteten Anlagen wie z.B. Windkraftanlagen im Außenbereich spürbar zugenommen hat. Diese Anlagen sollen, wenn sie nicht mehr dauerhaft genutzt, d.h. aufgegeben werden, nicht mehr den Außenbereich beeinträchtigen (BTDrucks 15/2250 S. 56) und deswegen verlässlich auf Kosten des Verursachers beseitigt werden. Ziel der Regelung ist es, nach dem den § 35 BauGB insgesamt prägenden Leitgedanken der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs (vgl. dazu nur Urteil vom 19. Juni 1991 - BVerwG 4 C 11.89 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 273) Beeinträchtigungen der Landschaft durch endgültig aufgegebene Anlagen effektiv und konsequent zu verhindern. Anders als bei einer bauordnungsrechtlichen Beseitigungsanordnung zielt § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB nicht auf baupolizeiliche Gefahrenabwehr, die im Ermessen der Bauaufsichtsbehörde steht. Die Rückbaupflicht soll vielmehr aus städtebaulichen Gründen präventiv gesichert werden. Das entspricht dem Anliegen der Bodenschutzklausel.
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3.2 Die Regelung - insbesondere mit dem Inhalt, eine Sicherheitsleistung aufzuerlegen - erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als verfassungswidrig.
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Dass § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB nur für Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB gilt, begründet entgegen der Auffassung der Klägerin keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG). Die unterschiedliche Behandlung ist bereits deswegen gerechtfertigt, weil - wie der Gesetzgeber als Anlass für die Regelung festgestellt hat - die Zahl der Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB im Außenbereich erheblich zugenommen hat; die privilegierte Zulassung solcher Vorhaben hat sich inzwischen zu einem Massenphänomen entwickelt. Das besondere Kostenrisiko der öffentlichen Hand liegt hier in der Vielzahl der Anlagen und in dem Umstand begründet, dass die Wiederherstellung der natürlichen Gegebenheiten des Außenbereichs nicht davon abhängen kann, ob die öffentliche Hand über hinreichende Mittel verfügt, um den Rückbau im Wege der Ersatzvornahme durchzusetzen.
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Die Regelung verstößt nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Es handelt sich um eine den Inhalt und die Schranken des Eigentums bestimmende Vorschrift im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Bei derartigen Regelungen muss der Gesetzgeber sowohl der grundgesetzlichen Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG als auch dem Sozialgebot des Art. 14 Abs. 2 GG in gleicher Weise Rechnung tragen. Er hat dabei die schutzwürdigen Interessen der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen. Eigentumsbindungen müssen deshalb stets verhältnismäßig sein (vgl. nur Urteil vom 21. November 1996 - BVerwG 4 C 33.94 - BVerwGE 102, 260 <267>).
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§ 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB stellt einen verhältnismäßigen Interessenausgleich dar. Dem Gesetzgeber steht bei der Entscheidung, unter welchen Voraussetzungen eine Nutzung des Außenbereichs zulässig sein soll, ein weiter Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum zu. Der Schutz des Außenbereichs, dem ein hoher Stellenwert zukommt, ist ein legitimer Zweck, der im besonderen öffentlichen Interesse liegt. Diesem Zweck dient die Auferlegung einer Sicherheitsleistung unabhängig davon, ob Anzeichen für ein Liquiditätsrisiko vorliegen. Die Erforderlichkeit der Maßnahme hängt nicht von einem konkreten Anlass ab. Es entspricht dem Wesen der Sicherheitsleistung, dass sie zukunftsgerichtet wirkt. Könnte eine Sicherheitsleistung erst dann verlangt werden, wenn konkrete Anhaltspunkte für eine Liquiditätsschwäche des Vorhabenträgers bzw. seines Rechtsnachfolgers bestünden, könnte die Anordnung regelmäßig erst ergehen, wenn er im Hinblick auf seine angespannte wirtschaftliche Lage nicht mehr kreditwürdig und daher außerstande wäre, die Sicherheitsleistung zu erbringen (vgl. auch Urteil vom 13. März 2008 - BVerwG 7 C 44.07 - BVerwGE 131, 11 Rn. 29 und 33). Besondere Bedeutung kommt dabei dem Umstand zu, dass es sich angesichts der Vielzahl der Anlagen um ein Massenphänomen handelt und sich die Gefahr des Ausfalls des Pflichtigen und damit das Liquiditätsrisiko nicht lediglich im überschaubaren Einzelfall realisieren würde.
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Es ist nicht zu erkennen, dass die Auferlegung einer Sicherheitsleistung prohibitiv wirkt (vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss vom 27. Juli 1987 - 1 BvR 995/86 - ZfB 1988, 80). Zwar bindet eine Sicherheitsleistung - wie die Klägerin geltend macht - Kapital zu einem Zeitpunkt, zu dem sich der Vorhabenträger mit nicht unerheblichen Investitionskosten belastet sieht und sich die Anlage wirtschaftlich noch nicht amortisiert hat. Dass sich ein Vorhabenträger allein wegen der finanziellen Zusatzbelastung, die die Bestellung einer Sicherheitsleistung mit sich bringt, von der Verwirklichung des Vorhabens abhalten ließe, erscheint indes fernliegend, da die Sicherheitsleistung, die ihrerseits der Höhe nach verhältnismäßig sein muss, einen vergleichsweise geringen Anteil der Gesamtkosten ausmacht. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist das von ihr als milderes Mittel favorisierte Ansparmodell, bei dem die Rücklage durch (jährliche) Aufstockung während der Laufzeit der Anlage gebildet wird, keine geeignete Alternative. Denn eine Sicherheitsleistung muss auch dann bereitstehen, wenn entgegen der Wirtschaftlichkeitsberechnung und dem Abschreibungszeitpunkt bereits zu einem früheren Zeitpunkt die Nutzung - aus welchen Gründen auch immer - dauerhaft eingestellt wird. Soweit die Klägerin einwendet, es seien keine Fälle bekannt, in denen Windenergieanlagen nach Stilllegung nicht zurückgebaut worden seien, beachtet sie nicht, dass dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzungsspielraum im Hinblick auf die Erforderlichkeit einer Regelung zusteht. Insbesondere bedarf es keines empirischen Nachweises, in welchem Umfang sich ein Liquiditätsrisiko zu Lasten der öffentlichen Hand in der Vergangenheit realisiert hat. Angesichts der erheblichen Beanspruchung des Außenbereichs durch die Vielzahl von Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB erscheint die Annahme des Gesetzgebers, es könnten in Zukunft vermehrt Fälle auftreten, in denen bei Durchsetzung der Rückbaupflicht ein Liquiditätsrisiko droht, jedenfalls plausibel.
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4. § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB entfaltet grundsätzlich Vorrangwirkung gegenüber Landesrecht. Dieser Anwendungsvorrang schließt aber die Auferlegung einer Sicherheitsleistung auf der Grundlage einer landesrechtlichen Vorschrift nicht aus.
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Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat (Art. 72 Abs. 1 GG). Eine bundesgesetzliche Regelung hat für die Gesetzgebung der Länder dann eine Sperrwirkung zur Folge, wenn und soweit sie die betreffende Materie erschöpfend regelt. Von einer erschöpfenden und abschließenden Regelung ist auch dann auszugehen, wenn der Sache nach ergänzende Regelungen zwar möglich, nach dem erkennbaren Regelungswillen aber ausgeschlossen sein sollen (BVerfG, Beschluss vom 9. Februar 1972 - 1 BvR 111/68 - BVerfGE 32, 319 <327>). Auch bei umfassender Regelung eines Gegenstandes der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz durch den Bund sind landesrechtliche Regelungen aber insoweit zulässig, als das Bundesrecht Vorbehalte zu Gunsten der Landesgesetzgebung enthält (Urteil vom 7. Juni 1996 - BVerwG 8 C 23.94 - BVerwGE 101, 211 <213>; BVerfGE 20, 238 <251>). Ob dies der Fall ist, muss einer Gesamtwürdigung des betreffenden Normenkomplexes entnommen werden (Urteil vom 14. November 2002 - BVerwG 5 C 37.01 - BVerwGE 117, 172 <176> unter Bezugnahme auf BVerfGE 7, 342 <347>; 49, 343 <358>; 67, 299 <324>).
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4.1 Den Anwendungsvorrang, der § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB zukommt, hat der Bundesgesetzgeber selbst eingeschränkt. Das ergibt sich aus den Gesetzgebungsmaterialien. Mit Blick darauf, dass es bauordnungsrechtliche Regelungen nach Landesrecht gibt, die zum Erlass von Maßnahmen zur Durchsetzung der Beseitigungspflicht nach Nutzungsaufgabe ermächtigen, ist dort ausdrücklich festgehalten, dass die "vorgeschlagene Verpflichtung zum Rückbau sonstige Verpflichtungen auf Grund anderer Regelungen unberührt lässt" (BTDrucks 15/2250 S. 94). Damit hat der Bundesgesetzgeber dem Landesgesetzgeber ("soweit") Raum gelassen für landesrechtliche Vorschriften, die die Bauaufsichtsbehörde aus Gründen der Gefahrenabwehr zur Auferlegung einer Rückbausicherheit ermächtigen.
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4.2 Die Einschränkung des Anwendungsvorrangs steht jedoch nach Sinn und Zweck des § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB unter dem Vorbehalt, dass die bundesrechtlichen Vorgaben zur Sicherstellung der aus bauplanungsrechtlichen Gründen normierten Rückbaupflicht beachtet werden. Mit § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB werden Mindestanforderungen normiert, um zum Schutz des Außenbereichs bundeseinheitlich zu gewährleisten, dass ungenutzte Anlagen im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB nach dauerhafter Nutzungsaufgabe verlässlich zurückgebaut werden. Deswegen hat der Gesetzgeber die Pflicht zum Rückbau und die Sicherstellung dieser Pflicht zur zwingenden Genehmigungsvoraussetzung erhoben. Die Anordnung von Maßnahmen zur Einhaltung der Verpflichtung nach Absatz 5 Satz 2 ist nicht in das freie Ermessen der Baugenehmigungsbehörde gestellt; die Baugenehmigung ist in der Regel ("soll") mit Nebenbestimmungen zur Einhaltung der Rückbaupflicht zu versehen. Dazu gehört auch die Auferlegung einer Sicherheitsleistung, es sei denn, es liegen besondere Umstände des Einzelfalls vor, die eine Ausnahme rechtfertigen. Diese Vorgaben muss die Baugenehmigungsbehörde bei Erteilung der Genehmigung beachten. Der Spielraum, den der Bund dem Landesgesetzgeber belassen hat, steht mithin unter dem Vorbehalt, dass diesen Vorgaben Rechnung getragen wird. Unter dieser Voraussetzung bleiben landesrechtliche Regelungen, die der Sache nach - auf anderer Rechtsgrundlage - zur Beachtung der zwingenden Vorgaben des § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB führen, vom bundesrechtlichen Anwendungsvorrang unberührt.
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5. § 71 Abs. 3 Satz 2 BauO LSA steht nicht im Widerspruch zur Vorrangwirkung des § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB. Auf der Grundlage der für die Auslegung des Landesrechts maßgeblichen Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts lässt sich feststellen, dass die landesrechtliche Vorschrift die Einhaltung der bundesrechtlichen Mindestanforderungen gewährleistet.
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5.1 Wie bereits dargelegt, ist die Einhaltung der Rückbaupflicht nach § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB grundsätzlich auch dann durch Auferlegung einer Sicherheitsleistung sicherzustellen, wenn eine öffentlich-rechtliche Baulast bestellt worden ist. Davon ist auch das Oberverwaltungsgericht bei Anwendung des § 71 Abs. 3 Satz 2 BauO LSA ausgegangen, weil - wie im Berufungsurteil zu Recht ausgeführt wird - die der Beklagten eingeräumte Baulast das Kostenrisiko für eine mögliche Ersatzvornahme nicht absichert. Ebenso wenig ist die Erwägung des Oberverwaltungsgerichts, es sei unerheblich, dass sich die Klägerin gegenüber dem Grundstückseigentümer bereits verpflichtet habe, eine Sicherheitsleistung zu erbringen, weil diese Sicherheit der Bauaufsichtsbehörde gegenüber keine Bindungswirkung entfalte und sie im Falle einer Ersatzvornahme darauf keinen Zugriff nehmen könne, bundesrechtlich zu beanstanden. Bundesrecht verlangt eine verlässliche Sicherung gegenüber der zuständigen Behörde. Privatrechtliche Vereinbarungen, die keinen behördlichen Zugriff auf die Sicherheitsleistung eröffnen, haben außer Betracht zu bleiben.
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5.2 Bundesrechtlich bestehen auch keine Bedenken, dass § 71 Abs. 3 Satz 2 BauO LSA nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts die Auferlegung der Sicherheitsleistung zu Gunsten der Bauaufsichtsbehörde verlangt.
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Wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, ist "Baugenehmigungsbehörde" i.S.d. § 35 Abs. 5 Satz 2 i.V.m. Satz 3 BauGB aufgrund der Genehmigungsbedürftigkeit nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz die immissionsschutzrechtlich zuständige Genehmigungsbehörde; sie tritt an die Stelle der Baugenehmigungsbehörde, der gegenüber die Verpflichtungserklärung nach Satz 2 abzugeben ist. Das ergibt sich aus der Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG. Bundesrecht trifft aber keine Aussage darüber, zu Gunsten welcher Behörde die angeordnete Sicherheitsleistung zu bestellen ist. Die Konzentrationswirkung bezieht sich auf das Genehmigungsverfahren. Die Befugnis der Genehmigungsbehörde zur Sicherstellung der (bundesrechtlichen) Rückbaupflicht ist von der Frage der Durchsetzung zu unterscheiden. Die Genehmigungsbehörde muss zwar bestimmen, zu Gunsten welcher Behörde die Sicherheitsleistung zu bestellen ist und welcher Behörde der Nachweis der Bestellung vorzulegen ist. Sie ist aber bundesrechtlich nicht verpflichtet anzuordnen, dass die Sicherheitsleistung zu ihren Gunsten zu bestellen ist. Sie kann im Fall der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht auch auf die für den Baurechtsvollzug zuständige Bauaufsichtsbehörde verweisen. Bundesrechtlich unzulässig wäre nur die Anordnung, eine Sicherheitsleistung sowohl zu Gunsten der Genehmigungsbehörde als auch zu Gunsten einer mit ihr nicht identischen Aufsichtsbehörde zu bestellen. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Soweit in den Nebenbestimmungen Nr. 2.1.2 und 2.1.4 sowohl von der "zuständigen Bauaufsichtsbehörde" als auch von der "Genehmigungsbehörde" die Rede ist, hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung zur Klarstellung eine Erklärung zu Protokoll gegeben, dass damit ein und dieselbe Behörde, nämlich - wie vom Oberverwaltungsgericht zugrunde gelegt - die zuständige Bauaufsichtsbehörde gemeint sei.
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6. Die Auferlegung der Sicherheitsleistung begegnet auch im konkreten Fall keinen bundesrechtlichen Bedenken.
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Die Höhe der geforderten Sicherheit ist nicht unverhältnismäßig; auch insoweit ist eine erdrosselnde Wirkung nicht festzustellen. Bundesrecht erlaubt eine Pauschalierung der Kosten. Maßgeblich ist, ob die Kostenschätzung auf einer geeigneten Grundlage beruht und die daran anknüpfende Pauschalierung sachlich nachvollziehbar ist. Davon geht auch das Oberverwaltungsgericht bei Anwendung des § 71 Abs. 3 Satz 2 BauO LSA aus. Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts hat der Beklagte die Höhe der Sicherheit unter Zugrundelegung der Hinweise des Ministeriums für Bau und Verkehr des Landes Sachsen-Anhalt vom 21. Juni 2005 berechnet, wonach zur Vereinfachung als Anhaltspunkt von Kosten für den vollständigen Rückbau einer Windenergieanlage von zurzeit ca. 30 000 € pro Megawatt installierte elektrische Leistung ausgegangen werden könne. Dieser Betrag entspricht - wie das Oberverwaltungsgericht festgestellt hat - den von der Bundesregierung anlässlich der Beantwortung einer Kleinen Anfrage referierten Angaben des Bundesverbandes Windenergie, wonach die Kosten des Rückbaus von Windenergieanlagen zwischen 30 000 € bei kleinen Anlagen und 60 000 € bei Anlagen mit einer Größe von 2 Megawatt liegen (BTDrucks 15/1417 S. 2). Zugrunde gelegt werden mithin aussagekräftige Erkenntnismittel zu den voraussichtlichen Kosten eines Rückbaus. Unabhängig davon hat das Oberverwaltungsgericht in tatsächlicher Hinsicht bindend festgestellt, dass Anhaltspunkte dafür, dass die Kosten für den Rückbau der hier strittigen Windenergieanlage niedriger sein könnten als vom Beklagten beziffert, weder vorgetragen noch ersichtlich seien.
(1) Ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, darf mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden.
(2) Unbeschadet des Absatzes 1 darf ein Verwaltungsakt nach pflichtgemäßem Ermessen erlassen werden mit
- 1.
einer Bestimmung, nach der eine Vergünstigung oder Belastung zu einem bestimmten Zeitpunkt beginnt, endet oder für einen bestimmten Zeitraum gilt (Befristung); - 2.
einer Bestimmung, nach der der Eintritt oder der Wegfall einer Vergünstigung oder einer Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt (Bedingung); - 3.
einem Vorbehalt des Widerrufs
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einer Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird (Auflage); - 5.
einem Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage.
(3) Eine Nebenbestimmung darf dem Zweck des Verwaltungsaktes nicht zuwiderlaufen.
Tenor
Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 17. Dezember 2013 (mit späteren Ergänzungen) hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Ministeriums der Finanzen S. -Q. vom 31. Juli 2014 und hinsichtlich der dortigen Kostenfestsetzung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibt es bei der der Klägerin durch den vorgenannten Bescheid erteilten Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis mit sämtlichen Nebenbestimmungen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
1
Tatbestand:
3Die Klägerin wendet sich gegen einen Teil von Bestimmungen, die ihr im Zusammenhang mit einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis für die „Deutsche Sportlotterie“ auferlegt wurden.
4Sie ist eine gemeinnützige GmbH – bei Klageerhebung mit Sitz in L. , inzwischen mit Sitz in X. –, die gewerblich Lotterien veranstaltet. Der Reinertrag der Lotterien kommt der Förderung olympischer und paraolympischer Sportarten und ihrer Athleten zu Gute. Eine Gesellschafterin der Klägerin ist die Lotterie U. mbH I. , deren einzige Gesellschafterin wiederum das Land I. ist. Während des Verfahrens wurde diese Gesellschaft zur Mehrheitsanteilseignerin der Klägerin mit einem Anteil von knapp 80 Prozent.
5Unter dem 17. Dezember 2013 beantragte die Klägerin (mit mehreren späteren Ergänzungen) beim Ministerium der Finanzen S. -Q. die Erteilung einer bundesweiten Erlaubnis zur Veranstaltung und Durchführung einer Lotterie nach den Vorschriften des 3. Abschnitts des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) unter der Bezeichnung „Deutsche Sportlotterie“. Vorgesehen waren die Veranstaltung und der Vertrieb der Lotterie sowohl auf terrestrischem Wege als auch über das Internet. Dem Antrag zufolge war der Vertrieb über diejenigen Lottoannahmestellen aller Bundesländer beabsichtigt, mit denen dies vertraglich vereinbart werde. Des Weiteren wurde der Einsatz von E-Payment-Verfahren (z. B. PayPal) beantragt.
6Der Beklagte fertigte einen Bescheidentwurf für eine solche Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis an und legte diesen zunächst dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor.
7Dieses Gremium besteht aus 16 Mitgliedern, die jeweils von den Ländern entsandt werden. Es dient den zuständigen Behörden als Organ zur Erfüllung ländereinheitlich durchzuführender Aufgaben im Glücksspielrecht (§ 9a Abs. 5 GlüStV). Zu diesen zählt auch die gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV dem Beklagten obliegende Erteilung von Erlaubnissen für die Veranstaltung und Vermittlung für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential. Das Verfahren innerhalb des Glücksspielkollegiums ist nicht öffentlich und seine Entscheidungen ergehen mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV). Während die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV im Innenverhältnis gegenüber der zuständigen Behörde – hier dem Ministerium der Finanzen S. -Q. für den Beklagten – bindend sind, tritt im Außenverhältnis hingegen allein diese auf. Sie nimmt die Glücksspielaufsicht im Sachzusammenhang mit der erteilten Erlaubnis für alle Länder wahr und ist befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken (§ 9a Abs. 3 Satz 1 GlüStV).
8Das Glücksspielkollegium beschloss (Stimmverhältnis: 14:0:1 (SL)) im Rahmen seiner 20. Sitzung am 3./4. Juni 2014 zu Top 6, dass die Erlaubnis in der Fassung vom 4. Juni 2014 nur mit einigen inhaltlichen Änderungen (so etwa die Einführung einer Altersverifikation nach § 4 Abs. 3 GlüStV und die Streichung des Vertriebes auch über weitere Annahmestellen) ergehen könne. Nachdem diese Änderungen aufgenommen waren, stimmte das Glücksspielkollegium mit Beschluss vom 16./17. Juli 2014 zu Top 6 dem geänderten Erlaubnisentwurf zu (Stimmverhältnis: 12:0:1 (SH)).
9Daraufhin erteilte der Beklagte unter dem 31. Juli 2014 die jederzeit widerrufliche Erlaubnis für die Veranstaltung und den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ sowie den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ im Internet bis zum 31. Dezember 2016. In der Erlaubnis vorgesehen ist die Durchführung der Lotterie durch die Lotterie U. mbH I. . Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt.
10Die Erlaubnis enthält unter anderem folgende „Nebenbestimmungen“:
11„1. Bis zum 31.12.2016 dürfen die wöchentlich stattfindende Ziehung des Deutsche Sportlotterieloses sowie die wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindende Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses durchgeführt werden:
12Für den Fall, dass der Sicherungsfonds einen Wert von 2,25 Mio. Euro überschritten hat, werden hiermit Sonderverlosungen zur Ausschüttung an die Spieler genehmigt.
13Darüber hinaus werden für den Fall, dass im Laufe des jeweiligen Veranstaltungsjahres die garantierte Gewinnausschüttungsquote von 30 % unterschritten wird, Sonderverlosungen genehmigt. Hierfür wird zu einem Stichtag, der mit dem Ministerium der Finanzen abgestimmt wird, aus der Differenz zwischen ausgezahlten Gewinnen und der Gewinnausschüttungsquote von 30 % die Restgewinnsumme ermittelt. Aus der Restgewinnsumme werden die Gewinne so lange ermittelt, bis die Restgewinnsumme aufgebraucht ist.
14Bei allen Sonderverlosungen ist der jeweilige Gewinnplan vorher mit dem Ministerium der Finanzen S. -Q. abzustimmen.
152. Genehmigt werden:
16Ein Los mit einer Laufzeit von 1, 2, 3, 4, 26 oder 52 Wochen.
17Das Entgelt für das Los beträgt 2,50 € wöchentlich zzgl. Bearbeitungsgebühr gemäß Schreiben vom 07.04.2014 – Übersicht zu § 7 – oder ein entsprechendes Vielfaches gemäß Satz 1. Das Los berechtigt für die Teilnahme an der jeweiligen wöchentlichen Ziehung entsprechend der gewählten Laufzeit und nach Vorankündigung gegenüber dem Losverkäufer an der wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindenden Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses sowie ggf. an Sonderverlosungen. Änderungen des Lospreises incl. der Gebührenstruktur bedürfen der Genehmigung des Ministeriums der Finanzen S. -Q. .
18(…)
195. Das jeweilige Entgelt für die Teilnahme an der Lotterie ist mittels besonders herausgegebener Losvordrucke über die Annahmestellen der Lotterie-U. mbH I. , einzuzahlen oder kann vom Loskäufer überwiesen, nach Auftrag von seinem Bank- oder Kreditkartenkonto abgebucht oder über PayPal bezahlt werden.
20(…)
219. Hinsichtlich der Werbung für die Losprodukte sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
2210. Der Vertriebsweg erstreckt sich auf die Annahmestellen der Lotto-U. mbH I. .Die Losvordrucke können auch per Post übersandt oder Zeitschriften beigelegt werden. Änderungen beim Vertriebsweg sind erlaubnispflichtig.
23(…)
2413. Die Veranstaltung darf den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen. Die Teilnahme von Minderjährigen ist unzulässig. Dies ist in geeigneter Weise sicherzustellen.Zur Altersverifikation im Postvertrieb gilt folgendes:
25a) Die Altersverifikation kann bezüglich der Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. nach der für den Vertrieb von Losprodukten des staatlichen Lotterieangebotes geltenden Regelung erfolgen.
26b) Die Altersverifikation kann bezüglich der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner gemäß § 16 Abs. 2 des Gesellschaftsvertrages über deren Filialnetze erfolgen. Dabei hat die Altersverifikation durch in der Einhaltung der Regelungen des Jugendschutzgesetzes (JuSchG) geschultes Personal der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner über ein den Annahmestellen-Ident-Verfahren oder dem Post-Ident-Verfahren entsprechendes Verfahren zu erfolgen. Dieses Verfahren hat die E. T. gGmbH dem Ministerium der Finanzen vor Geschäftsaufnahme vorzulegen.
27c) Die Altersverifikation hat, sofern sie nicht über die Lottoannahmestellen der LOTTO I. oder der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner erfolgt, bei der E. T. gGmbH über den SCHUFA-IdentitätsCheck Premium zu erfolgen.
28Änderungen der zur Altersverifikation im Postvertrieb verwandten Verfahren sind vorzulegen und bedürfen der Erlaubnis.
2914. Für den Vertrieb der Losprodukte über das Internet gelten folgende Nebenbestimmungen:
30a) Die Prozessbeschreibung des Online-Losbestellverfahrens über das Internet gemäß der mit Schreiben vom 07.04.2014 vorgelegten schematischen Darstellung des Internetvertriebes ist Bestandteil dieser Erlaubnis. Das Verfahren bezüglich Identifikation und Authentifizierung richtet sich nach den unter b) genannten Vorgaben. Änderungen bedürfen einer gesonderten Erlaubnis.
31b) Die Teilnahme minderjähriger sowie gesperrter Spieler ist nicht zugelassen. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet. Zulässige Verfahren zur Identifizierung sind die den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) für geschlossene Benutzergruppen entsprechende oder von der KJM anerkannte Verfahren.Die Identifizierung richtet sich nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren; es erfolgt nach Erstregistrierung eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Maßnahmen (DE-Mail oder E-Postbrief mit m-Tan-Verfahren). Zulässiges Verfahren zur Authentifizierung ist entweder eine Hardwarekomponente (ohne finanzielles Risiko) oder eine Benutzername - / starke Passwort – Lösung (mit finanziellem Risiko).Die E. T. gGmbH kann zur Identifizierung und Authentifizierung auch ein den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen entsprechendes Verfahren wählen, das in seiner Schutzwirkung eine gleichwertige Lösung darstellt. Ein solch positiv bewertetes Verfahren stellt im ersten Schritt die Altersverifikation über „Schufa-IdentitätsCheck-Jugendschutz“, im zweiten Schritt die Überprüfung der tatsächlichen Übereinstimmung von Antragsteller und Kontoinhaber dar. Dies geschieht durch den Schufa-KontonummernCheck, bei dem die Kontodaten mit den erfassten Personendaten abgeglichen werden. Im letzten Schritt der Identifizierung überweist die E. T. gGmbH dem neuen Kunden 1 Cent auf sein angegebenes Konto mit Angabe eines Aktivierungscodes im Verwendungszweck. Dieser Aktivierungscode muss dann auf der Registrierungsseite der E. T. gGmbH eingegeben werden. Wenn alle drei Schritte erfolgreich durchgeführt wurden, ist die Online-Registrierung erfolgt. Die Authentifizierung, d.h. die Anmeldung zum einzelnen Spiel erfolgt auf der Internetseite der E. T. gGmbH mit Username und Passwort. Zum wirksamen Abschluss eines Loskaufes sendet die E. T. gGmbH dem Spieler eine PIN-Nummer über SMS auf die im Rahmen der Identifizierung angegebene Handy-/Smartphonenummer, die dieser auf der Internetseite der E. T. gGmbH eingeben muss. Das Risiko der Weitergabe von Zugangsberechtigungen ist durch persönliche finanzielle Risiken in der Sphäre des Benutzers begrenzt (kostenpflichtiger Kauf von Losen, Einzug von Geld vom Konto, Gewinnauszahlung auf das Konto).
32Der elektronische Identitätsnachweis gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz ist ebenfalls eine in der Schutzwirkung gleichwertige Lösung zur Identifizierung. Zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang genügt es, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 Satz 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
33Die Darlegungslast im Falle der Nutzung nicht von der KJM geprüfter oder anerkannter Verfahren zum Nachweis der Gleichwertigkeit obliegt der E. T. gGmbH. Die Verfahren bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.
34Die Antragstellerin hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwandten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.
35c) Eine vorläufige Spielteilnahme – nach erfolgreichem Abschluss der Antragstellung nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren und bis zur Zustellung der Zugangsdaten – im Rahmen eines Limits von bis zu 150,- Euro wird erlaubt, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden. Hierauf sind die Spielteilnehmer vor der Zulassung zum Spiel hinzuweisen. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
36d) Die E. T. gGmbH ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen.
37e) Hinsichtlich der Werbung sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
38f) Der Höchsteinsatz je Spieler darf grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Dabei bezieht sich dieser Betrag auf die Gesamtproduktpalette der E. T. gGmbH. Bei der Registrierung sind die Spieler dazu aufzufordern, ein individuelles tägliches, wöchentliches oder monatliches Einzahlungslimit festzulegen (Selbstlimitierung).
39g) Gewinne dürfen nicht mit den Einsätzen der Spielteilnehmer verrechnet werden.
40(…)
41i) Bei der Registrierung auf der Internetdomain ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Ein- und Auszahlungen über anonyme E-Geld-Produkte sind nicht zulässig.
42j) Über die zu benennende Internetdomain der E. T. gGmbH dürfen nur Lose der „Deutschen Lotterie“ verkauft werden. Eine Verweisung auf andere Glücksspiele ist nicht zulässig.
43(…)
4416. Die Gewinnsummen der Lotterie betragen mindestens 30 % der Summe der Entgelte. Der Höchstgewinn darf den Betrag von 2 Mio. Euro nicht übersteigen.
4517. Der Reinertrag der Lotterie muss mindestens 30 % der Summe der Entgelte (einschließlich der Bearbeitungsgebühr) betragen. Der gesamte Reinertrag ist für gemeinnützige Zwecke entsprechend § 2 der Satzung der E. T. gGmbH zu verwenden. Ein angemessener Anteil des Reinertrages soll in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird. Über die Verteilung der Mittel berät ein paritätisch mit vier Sportlern und vier Gesellschaftern besetzter Beirat. Eine Entscheidung bedarf einer Mehrheit von sechs Stimmen. Der Reinertrag ist grundsätzlich bis zum 31. Dezember des Spieljahres den begünstigten Zwecken zuzuführen. Die Auszahlung der Mittel kann noch bis zum 30. Juni des Folgejahres erfolgen. Der erzielte Reinertrag und seine Abführung an die Reinertragsempfänger ist dem Ministerium der Finanzen S. -Q. spätestens bis zum 01.07. des auf das einzelne Veranstaltungsjahr folgenden Jahres nachzuweisen.
46(…)
4725. Veränderungen in der Zusammensetzung des Gesellschafterkreises der E. T. gGmbH bedürfen der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen. Es muss prüfen können, ob die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne des § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV auch nach einem Gesellschafterwechsel gewährleistet ist.
4826. Die in § 2 Abs. 5 Satz 2 des Gesellschaftsvertrages der E. T. gGmbH eröffnete Möglichkeit, im Ausland Zweigniederlassungen zu errichten, Tochtergesellschaften zu gründen und gleichartige oder ähnliche Unternehmen zu erwerben, zu pachten, sich daran zu beteiligen oder ihre Vertretung oder Geschäftsführung zu übernehmen, bedarf der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen, um zu verhindern, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten im Sinne des § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV beeinträchtigt werden.“
49Gestützt wurde die Erlaubnis auf § 5 Abs. 4 GlüG RLP i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 3, 5; 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4; 12 Abs. 1 GlüStV. Die Lotterie werde durch die Lotterie-U. mbH I. als Dritter im Sinne des § 14 Abs. 2 GlüStV durchgeführt. Die Gesellschaft unterliege hinsichtlich der Durchführung der Veranstaltungen den Weisungen des Veranstalters, der Klägerin.
50Die Nebenbestimmungen ergäben sich aus § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV.
51Des Weiteren wurde im Hinblick auf einen voraussichtlichen Spieleinsatz für das Jahr 2014 in Höhe von 28.633.360,00 Euro unter Anwendung des § 9a Abs. 4 lit. a GlüStV eine Gebühr in Höhe von 28.633,00 Euro festgesetzt.
52Die Klägerin hat am 28. August 2014 Klage erhoben mit dem Ziel, eine Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis ohne die vorgenannten Bestimmungen zu erhalten.
53Sie begründet diese unter anderem damit, dass hinsichtlich der meisten Bestimmungen eine ausreichende Begründung nach § 39 Abs. 1 VwVfG fehle. Jedenfalls aber habe das für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis intern zuständige Glücksspielkollegium keine ausreichende eigene Begründung gemäß § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV hinsichtlich des Beschlusses zur Zustimmung zur streitgegenständlichen Erlaubnis vorgelegt.
54Ohnehin sei die Einschaltung des Glücksspielkollegiums rechtswidrig gewesen. Die entsprechende Ermächtigungsgrundlage (§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 5 Satz 2 GlüStV) sei verfassungswidrig, weil sie die Landesverwaltung zu einem Vollzug verpflichte, der von außerhalb des Landes demokratisch nicht legitimierten Verwaltungsorganen bestimmt werde. Das Glücksspielkollegium führe zu der Bildung einer unzulässigen dritten Ebene neben Bundes- und Landesverwaltung. Der Beklagte habe bei verfassungskonformer Auslegung nicht von einer Bindungswirkung der Entscheidungen des Glücksspielkollegiums ausgehen dürfen. § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV zwinge nicht zu einer Einbeziehung des Glücksspielkollegiums, sondern gewähre wegen des offenen Wortlauts Ermessen.
55Die Bestimmungen seien des Weiteren ermessensfehlerhaft ergangen. Der Beklagte stehe mit seiner eigenen staatlichen Lotteriegesellschaft im Wettbewerb zur Klägerin und sei daher bei der Ausübung seines Ermessens durch sachfremde Erwägungen beeinflusst worden. Die angegriffenen Anordnungen gingen erheblich über die Verpflichtungen der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten, anderer Bundesländer aber auch anderer privater Glücksspielveranstalter hinaus. Das Vorgehen verstoße daher gegen den Gleichheitsgrundsatz. Im Übrigen könne das Ministerium der Finanzen wegen des in § 9 Abs. 7 GlüStV manifestierten Trennungsprinzips nicht zuständige Behörde für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis der Klägerin sein.
56Schließlich seien die angegriffenen Bestimmungen auch unverhältnismäßig, da sie nicht zur Erreichung der Zwecke des GlüStV erforderlich und daher größtenteils auch nicht von der Ermächtigungsgrundlage § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 3 VwVfG gedeckt seien.
57Hinsichtlich der einzelnen Bestimmungen führt die Klägerin darüber hinaus aus:
58Die Einschränkung des Vertriebsweges auf den Eigenvertrieb sei unbestimmt. Hinsichtlich des Vertriebsweges werde nicht hinreichend deutlich, ob neben dem im Bescheidtenor vorgesehenen „Eigenvertrieb“ auch der „Fremdvertrieb“ erlaubt sei. Für letztere Auslegung spreche Ziff. 10 des Bescheides, der den Vertrieb über die Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. als Dritte gemäß § 14 Abs. 2 GlüStV vorsehe. Auch die territoriale Beschränkung auf die Lottoannahmestellen der I1. Lotteriegesellschaft sei nicht nachvollziehbar. Im ländereinheitlichen Verfahren nach §§ 9a; 12 Abs. 3 GlüStV stehe dem Beklagten eine bundesweite Zuständigkeit für die Erteilung einer Veranstaltungserlaubnis zu.
59Die Beschränkung des beantragten E-Payment-Verfahrens (Ziff. 5) auf eine Zahlung über PayPal sei nicht erforderlich, weil selbst das Geldwäschegesetz bei der Einzahlung des Spielereinsatzes oder Spielerkredits die Bezahlung durch elektronisches Geld (E-Geld) erlaube.
60Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3) sei unverhältnismäßig, da sie die Existenz der Klägerin gefährde. Bei der für Soziallotterien festgeschriebenen Lotterie nach Festquotenprinzip (§ 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV) seien finanzielle Rücklagen zur Verrechnung des Über- und Unterplanspieles unabdingbar.
61Das Erfordernis einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) gehe über das hinaus, was für die Überwachung und Kontrolle notwendig sei. Die schlichte Anzeige einer Veränderung des Lospreises oder der Gebührenstruktur sei ausreichend. Im 3. Abschnitt des GlüStV seien lediglich Anzeigepflichten vorgesehen (so etwa bei §§ 15 Abs. 1 Satz 4, Abs. 3; 16 Abs. 2 GlüStV).
62Die Bestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e, die die Einhaltung der §§ 5 und 1 GlüStV sowie der Werberichtlinie bei der Werbung für öffentliches Glücksspiel – auch im Internet – festschreiben, seien unbestimmt, da es an der für einen Verwaltungsakt notwendigen Konkret- und Einzelfallbezogenheit fehle. Auch die Werberichtlinie für sich genommen sei oftmals unbestimmt und ohnehin keine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, so dass ihr keine Außenwirkung zukomme. Des Weiteren sei die Werberichtlinie von dem demokratisch nicht legitimierten Glücksspielkollegium erlassen worden. Ihr mangele es auch an der Notifizierung gemäß der Richtlinie 98/34/EG. Schließlich weise die Werberichtlinie eine innere und äußere Inkohärenz auf.
63Die Regelung zur Altersverifikation im Postvertrieb (Ziff. 13 lit. a - c) sei ebenfalls unbestimmt, da ihr nicht zu entnehmen sei, welches konkrete Verfahren einzurichten sei. Ein milderes Mittel sei jedenfalls die Überwachung mithilfe von Testkäufen.
64Die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV erfasst. Der novellierte Glücksspielstaatsvertrag verweise nicht mehr auf die Richtlinien der KJM. Die von der KJM vorgesehenen Benutzergruppen dienten einer anderen Zielsetzung. Das „Eckpunktepapier Internetanforderungen“, das der Beklagte zur Auslegung der § 4 Abs. 5 Nr. 1 - 5 GlüStV herangezogen und zur Grundlage der angegriffenen Nebenbestimmung gemacht habe, unterliege als Verwaltungsvorschrift einer Notifizierungspflicht, der bisher nicht entsprochen worden sei. Die Regelung sei unverhältnismäßig, da etwaige Nutzer durch das komplizierte Verfahren von der Teilnahme am erlaubten Glücksspiel abgeschreckt und sich dem nicht erlaubten Glücksspiel zuwenden würden. Ohnehin gingen von Soziallotterien keine spezifischen Jugendgefährdungen aus.
65Die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d sei rechtswidrig, weil an der von der Klägerin lediglich einmal wöchentlich veranstalteten Lotterie auch gesperrte Spieler teilnehmen dürften. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV seien gesperrte Spieler nämlich nur von solchen Lotterien ausgeschlossen, die von den in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstaltern häufiger als zwei Mal die Woche veranstaltet würden. Die Nebenbestimmung stehe zudem nicht mit dem Datenschutzgesetz im Einklang. Unter Berücksichtigung des geringen Suchtpotentials der beantragten Lotterie sei die Maßnahme auch unverhältnismäßig.
66Die Bestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze für den Internetvertrieb beruhe auf einer gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßenden Ermächtigungsgrundlage (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV). Die Spielsuchtprävention sei nicht erfolgversprechend, solange keine bundeseinheitliche Identifizierungs- und Authentifizierungsmethode praktiziert werde. Der Spieler könne sich bei mehreren Internet-Lotterievermittlern gleichzeitig anmelden und so im Ergebnis eine doch weit über den Höchsteinsatz hinausgehende Geldmenge einsetzen. Der Beklagte habe zudem auch hier das geringe Suchtpotential der beantragten Lotterie außer Acht gelassen und die Regelung zu unbestimmt formuliert. Sie wiederhole lediglich den Gesetzeswortlaut. Im Übrigen beziehe sich die Anordnung ihrem Wortlaut nach auf die gesamte Produktpalette der Klägerin und erfasse somit auch Produkte, die keinen glücksspielrechtlichen Bezug hätten.
67Das Verrechnungsverbot beim Internetvertrieb nach der Bestimmung Ziff. 14 lit. g wiederhole lediglich in unbestimmter Weise den Wortlaut des § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV und sei zudem unverhältnismäßig. Entscheidend sei die Gewährleistung eines transparenten Verfahrens. Dafür reiche eine dem Kunden zur Verfügung gestellte Spielhistorie aus.
68Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain sowie Feststellung der Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sei technisch nicht umsetzbar. Die Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos sei unmöglich (§ 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG). Aus den einzig anzugebenden IBAN- und BIC-Nummern könne der Kontoinhaber nicht abgeleitet werden.
69Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst und könne nicht auf diesen gestützt werden. Die staatliche Lotterie des Beklagten verstoße im Übrigen selber gegen ein solches Verbot.
70Auch die in den Bestimmungen Ziff. 16 und 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages stellten eine ungerechtfertigte Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit dar. Die Ermächtigungsgrundlagen nach §§ 13 und 15 GlüStV verstießen gegen Verfassungs- und Unionsrecht. Die Anordnungen seien zur Erreichung der Ziele nach § 1 GlüStV nicht geeignet, da sie eine Abwanderung der Spielteilnehmer zu finanziell attraktiveren Glücksspielen bewirkten. Außerdem sei es der Klägerin bei dieser Berechnungsmethode faktisch unmöglich, eine Bearbeitungsgebühr für die Deckung der eigenen Kosten zu verwenden. Insbesondere habe der Beklagte in ermessensfehlerhafter Weise nicht von der Abweichungsmöglichkeit der als „Soll-Vorschrift“ formulierten Regelung nach § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV hinsichtlich des Mindestreinertrages Gebrauch gemacht.
71Die Bestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages im Land der Veranstaltung anordnet, sei zu unbestimmt, da auch aus der Begründung der den Gesetzestext zitierenden Nebenbestimmung nicht ersichtlich sei, wann von der Angemessenheit ausgegangen werden könne.
72Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter nach Nebenbestimmung Ziff. 25 sei mangels Erforderlichkeit unverhältnismäßig. Es sei ausreichend, einen Wechsel der Gesellschafter anzuzeigen. Eine Veränderung der Gesellschafterstruktur könne sich auf die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne von § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV ohnehin nur dann auswirken, wenn die Entscheidung der Gesellschaft hierdurch beeinflusst werde. Das sei wegen der Notwendigkeit einer qualifizierten Mehrheit bei Gesellschaftsbeschlüssen erst bei einer Veränderung des Gesellschaftsanteils von mehr als 15 Prozent der Fall.
73Das Verbot, ohne Zustimmung des Ministeriums der Finanzen im Ausland tätig zu werden (Ziff. 26), verstoße gegen Art. 49 AEUV. Der Beklagte könne sich diesbezüglich nicht auf § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV stützen, der eine andere Konstellation regele.
74Schließlich sei auch die Kostenfestsetzung zu beanstanden. Die angesetzte Gebühr gehe über das hinaus, was dem Aufwand des Beklagten und der Nutzung der Klägerin für das Jahr 2014 entspreche. Gemäß § 9a Abs. 4 GlüStV sei die Gebühr für jedes Jahr und jede Veranstaltung gesondert zu berechnen. Für das gesamte Jahr 2014 seien voraussichtliche Spieleinsätze in Höhe von 28.633.360,00 Euro berechnet worden. Antragsgemäß hätten die Veranstaltung und der Vertrieb jedoch erst am 28. November 2014 begonnen. Der potentielle Spieleinsatz im Jahre 2014 habe daher nur 3,5 Millionen Euro betragen, so dass die Gebühr nur in Höhe von 3.500,00 Euro hätte festgesetzt werden dürfen.
75Die Klägerin hat ursprünglich (sinngemäß) lediglich beantragt,
76den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über den Vertrieb unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
77den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über das E-Payment-Verfahren neu zu bescheiden,
78die Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Beklagten vom 31. Juli 2014 aufzuheben und
79unter Aufhebung der Kostenfestsetzung in dem Bescheid vom 31. Juli 2014 den Beklagten zu verpflichten, die Kosten für das Jahr 2014 unter Beachtung der Auffassung des Gerichts neu festzusetzen.
80In der mündlichen Verhandlung vom 21. Juni 2016 hat sie diesen ursprünglichen und jetzigen Hauptantrag ergänzt; sie beantragt nunmehr zusätzlich
81hilfsweise,
82den Beklagten zu verpflichten, ihren Antrag vom 17. Dezember 2013 mit mehreren Ergänzungen hinsichtlich der Bestimmungen zum Vertrieb und zum E-Payment-Verfahren, hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 sowie hinsichtlich der Kostenfestsetzung neu zu bescheiden und zugleich den Bescheid des Ministeriums der Finanzen vom 31. Juli 2014 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.
83Der Beklagte beantragt,
84die Klage abzuweisen.
85Er rügt die Statthaftigkeit einer Anfechtungsklage, da die einzelnen Nebenbestimmungen nicht isoliert aufgehoben werden könnten. Insbesondere handele sich bei den meisten Bestimmungen um modifizierende Auflagen. Die Verpflichtungsklage sei statthafte Klageart. Eine Ergänzung der Anfechtungsklage um eine hilfsweise gestellte Verpflichtungsklage erst im Rahmen der mündlichen Verhandlung sei eine unzulässige Klageänderung. In eine solche willige er nicht ein. Ihre Sachdienlichkeit sei ebenfalls nicht ersichtlich.
86Zudem wendet er ein, die Begründung genüge insgesamt den Anforderungen des § 39 VwVfG. Sachfremde Erwägungen seien nicht in die Entscheidung eingeflossen. Eine marktbeschränkende Motivation des Beklagten bestehe nicht. Vielmehr sei vorrangiges Ziel des Beklagten, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Die einzelnen Bestimmungen seien im Hinblick auf die in § 1 GlüStV verankerten Zwecksetzungen verhältnismäßig, insbesondere erforderlich.
87Die Einbeziehung des Glücksspielkollegiums sei aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Weder sei ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip noch gegen das Bundesstaatsprinzip ersichtlich. Die Beklagte verkenne im Hinblick auf die Bindungswirkung der Entscheidung des Glücksspielkollegiums, dass allein die Entscheidung der obersten Landesbehörde Außenwirkung habe und die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nur intern wirkten.
88Ein Verstoß gegen § 9 Abs. 7 GlüStV liege nicht vor, da die zuständige Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. keine finanzbezogenen Aufgaben übernehme.
89Im Einzelnen erwidert der Beklagte darüber hinaus:
90Die der Aufsicht des Landes I. unterstehende Lotto-U. mbH I. , derer sich die Klägerin bedient, könne nicht in anderen Bundesländern tätig werden. Einem bundesweiten Vertrieb stehe das Bundesstaats- und Regionalitätsprinzip entgegen (§ 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV). Bei sachgerechter Auslegung der Vertriebsregelung sei diese zudem nicht unbestimmt.
91Die Beschränkung auf das E-Payment-Verfahren diene gerade unter Beachtung des § 1 GlüStV der Übersichtlichkeit und besseren Kontrolle des Verfahrens.
92Die Anordnung von Sonderverlosungen nach der Bestimmung Ziff. 1 Abs. 3 beruhe auf § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV, der eine auszuspielende Mindestgewinnsumme von 30 Prozent der Entgelte vorsehe.
93Auch hinsichtlich Ziff. 2 Satz 4 (Genehmigungspflicht bei Änderung des Lospreises und der Gebührenstruktur) sei auf die Notwendigkeit einer effektiven Überwachung des Spielgeschehens im Sinne des § 1 GlüStV hinzuweisen.
94Die Unbestimmtheit der Ziff. 9 und 14 lit. d und e, die auf die Einhaltung der Werberichtlinie verweisen, sei nicht ersichtlich. Bei sachgerechter Auslegung könne der Adressat den Regelungsgehalt entnehmen. Weder handele es sich bei der Werberichtlinie um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, noch habe es einer Notifizierung dieser bedurft. Der Notifizierungspflicht sei bereits durch die Notifizierung des GlüStV Genüge getan. Dem Vorwurf der Inkohärenz der Werberichtlinie sei entgegenzuhalten, dass die Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung des Glücksspielrechts autonom seien.
95Die Bestimmungen Ziff. 14 lit. a Satz 2, lit. b und c (Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb) seien im Sinne des in § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV verankerten Jugendschutzes als rechtmäßig zu erachten.
96Der in der Bestimmung Ziff. 14 lit. d angeordnete Sperrdatenabgleich stehe im Einklang mit der Rechtsprechung und diene ebenfalls dem Spielerschutz nach § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV. § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV enthalte keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnahmeverbotes, sondern werde für den Fall der Vermittlung der Lotterie über das Internet durch weitergehende Anforderungen des § 4 Abs. 5 GlüStV überlagert.
97Die Höchsteinsatzgrenze (Ziff. 14 lit. f) beruhe auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV.
98Auch Ziff. 14 lit. g (Anordnung des Verrechnungsverbotes) diene der Gewährleistung ausreichenden Spielerschutzes. Die von der Klägerin angesprochene Spielhistorie sei weniger nachvollziehbar und in der Praxis kaum handhabbar.
99Die Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain (Ziff. 14 lit. i) ziele auf den Spielerschutz und die Vermeidung von Geldwäsche ab (§ 1 GlüStV).
100Hinsichtlich des Verbotes der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei zu berücksichtigen, dass die Verlinkung auf der Internetseite der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten auf andere glücksspielbezogene Internetseiten dazu diene, das Glücksspielangebot ausreichend sicherzustellen.
101Zur Bestimmung Ziff. 16 und 17 Satz 1 (Gewinnausschüttungsquote / Höchstgewinn / Entgeltbegriff) könne auf den zwingenden § 15 GlüStV verwiesen werden. Diese Regelung sei generische Voraussetzung für das Vorliegen einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential nach § 12 GlüStV und vor dem Hintergrund des Jugend- und Spielerschutzes geboten. Unionsrecht stehe auch hier der Regelung wegen der Autonomie aller Mitgliedstaaten im gesamten Glücksspielrecht nicht entgegen.
102Die Verwendung eines „angemessenen“ Anteils des Reinertrages im Lande nach Ziff. 17 Satz 3 sei nicht unbestimmt.
103Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter gemäß Ziff. 25 entspreche gewerberechtlichen Grundsätzen, da sich bei Änderung der Gesellschafterstruktur der Erlaubnisinhalt verändere.
104Die Rechtmäßigkeit des Verbotes der Betätigung im Ausland nach Ziff. 26 ergebe sich daraus, dass auch in diesem Zusammenhang die Mitgliedstaaten im Gesetzgebungsbereich europarechtlich autonom handelten. Die Regelung ziele darauf ab, die Kontrollfähigkeit der deutschen Glücksspielbehörden sicherzustellen.
105Der Einwand der Klägerin zur Höhe der Kostenfestsetzung sei unsubstantiiert. Die lange Dauer des Verfahrens und der Umfang der Verwaltungsvorgänge belegten den großen Verwaltungsaufwand.
106Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
107Entscheidungsgründe:
108Es kann dahinstehen, ob es sich bei der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgenommenen Ergänzung der ursprünglichen Anfechtungsklage um einen hilfsweise erklärten Verpflichtungsantrag um eine Klageänderung nach § 91 VwGO handelt. Eine solche wäre jedenfalls sachdienlich, da der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die endgültige Beilegung des Streites gefördert wird.
109Die Klage hat in der Sache in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
110Die Verpflichtungsklage ist sowohl hinsichtlich der Bestimmungen zur Vertriebsform als auch der zum E-Payment-Verfahren bereits unzulässig. Zwar ist die Verpflichtungsklage bei Klagen gegen Inhaltsbestimmungen, welche die Vertriebs- und die E-Payment-Regelung darstellen, statthaft.
111Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2007 - 6 C 1/07 -, juris Rn. 16 ff.; OVG NRW, Urteil vom 11. November 1993 - 4 A 480/93 -, juris Rn. 22 ff.
112Jedoch ist nur dann ein Rechtsschutzbedürfnis zur Erhebung einer Verpflichtungsklage gegeben, wenn zuvor ein entsprechender Antrag bei der Behörde gestellt wurde.
113Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42/06 -, BVerwGE 130, 39-52, juris Rn. 23 ff. m. w. N.
114Vorliegend umfasste der Antrag der Klägerin nur die ihr im Ergebnis erlaubte Veranstaltung durch die Lotterie-U. mbH I. . Zwar beinhaltete der Antrag der Klägerin die Veranstaltung und den Vertrieb der Lotterie im gesamten Bundesgebiet. Jedoch war dieser lediglich hinsichtlich der Lotterie-U. mbH I. derart konkretisiert, dass von einem verbindlichen Antrag ausgegangen werden konnte. Bezüglich weiterer Durchführungsstellen im gesamten Bundesgebiet war dem Erlaubnisantrag lediglich die Absicht, mit solchen Vertragsverhandlungen einzugehen, zu entnehmen. Mangels Einreichung diesbezüglicher konkreter Unterlagen bis heute war und ist es dem Beklagten verwehrt, die potentiellen Durchführungsstellen auf die Einhaltung der Anforderungen des § 14 Abs. 2 GlüStV hin zu überprüfen. So ist nach § 14 Abs. 2 GlüStV etwa erforderlich, dass die durchführenden „Dritten“ zuverlässig sind und dass die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Veranstaltung durch ihre Einschaltung nicht beeinträchtigt wird. Nicht ersichtlich ist, dass es der Klägerin unmöglich ist, ohne entsprechende Erlaubnis konkrete Vertragsbeziehungen mit anderen Durchführungsstellen einzugehen. Zum einen gelang ihr dies im Hinblick auf die Lotterie-U. mbH I. , zum anderen dürften jedenfalls Vorverträge, die unter der Bedingung der Erlaubniserteilung durch den Beklagten stehen, in Betracht kommen.
115Gleiches gilt im Hinblick auf die E-Payment-Regelung. Dem Antrag der Klägerin wurde vollumfänglich entsprochen. Er war nicht über das im Ergebnis Erlaubte weitergehend konkretisiert. Die Klägerin beantragte die Zulassung des E-Payment-Verfahrens und benannte lediglich – wenn auch nur als Beispiel – das Online-Zahlungssystem PayPal. Andere E-Payment-Verfahren wurden nicht angeführt. Der wachsende Markt gibt zahlreiche, kaum zu überblickende Möglichkeiten elektronischer Zahlungsarten her. Es oblag und obliegt der Klägerin als Antragstellerin und nicht dem Beklagten, den Antrag zu spezifizieren und zu vervollständigen. Erst daran anknüpfend ist der Beklagte gehalten, jedes einzelne beantragte Zahlungsverfahren auf seine Eignung hin zu überprüfen.
116Der auf die isolierte Aufhebung der angegriffenen Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 der Erlaubnis gerichtete Hauptantrag ist unzulässig. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist vorliegend nicht statthaft. Zwar ist grundsätzlich eine isolierte Anfechtungsklage gegen sämtliche Formen von Nebenbestimmungen zulässig und erst im Rahmen der Begründetheit zu überprüfen, ob ein Anfechtungsbegehren zur isolierten Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung eines Verwaltungsaktes führen kann.
117Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, 221-227, juris Rn. 25.
118Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet.
119Vgl. BVerwG, a. a. O.
120Das ist hier der Fall. Die begünstigende Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden Nebenbestimmungen behandelt werden. Es ist offenkundig, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Erlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde.
121Vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13 -, juris Rn. 35; Sächs. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 1 A 389/12 -, juris Rn. 26 sowie VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Januar 2016 - 3 K 2472/14 -, juris Rn. 40 ff.
122Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen gemäß §§ 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5; 12 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 5 Abs. 4 GlüG RLP. Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer solchen Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit Nebenbestimmungen abhängen. Der Beklagte hat in seinem Bescheid deutlich gemacht, dass die mit der Erlaubnis festgesetzten Bestimmungen insgesamt erforderlich seien, um die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV zu gewährleisten. Die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, über die der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hatte, wäre somit ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe durch die Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte.
123Der Auffassung, welche die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch in derartigen Fällen sowohl mit dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO als auch mit der möglichen Anwendbarkeit von §§ 48 ff. VwVfG hinsichtlich des Restverwaltungsaktes begründet, ist entgegenzuhalten, dass das Gericht entgegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) auf diese Weise dem Beklagten sehenden Auges einen (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakt aufdrängen würde.
124Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 36; Sächs. OVG, a. a. O; VG Düsseldorf, a. a. O.
125Der zulässige Hilfsantrag ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
126Der Beklagte ist dazu verpflichtet, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der angegriffenen Nebenbestimmungen des Bescheides des Ministeriums der Finanzen des Landes S. -Q. vom 31. Juli 2014 erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO); die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis der „Deutschen Lotterie“ ist (insoweit) rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
127Die Erlaubnisvorschriften des GlüStV (§§ 4 ff., 12 ff. GlüStV) finden auch dann Anwendung, wenn – wie vorliegend – der Erlaubnisnehmer (die Klägerin) eine privatrechtliche Gesellschaft mit staatlicher Mehrheitsbeteiligung ist. Das Land I. führt zurzeit 80 Prozent der Anteile der als gemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter Haftung ausgestalteten Klägerin. Auch ein staatliches Lotterieunternehmen bedarf einer Erlaubnis für die Veranstaltung und den Vertrieb und die Bewerbung von Lotterien. Davon ging auch der Gesetzgeber aus, wie aus der Vorschrift des § 14 GlüStV ersichtlich wird. Danach darf eine Erlaubnis nur erteilt werden, wenn der Veranstalter gewisse Voraussetzungen erfüllt. Dabei bezieht § 14 Abs. 1 Satz 2 GlüStV explizit auch solche Veranstalter nach § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV ein. Die Vorschrift § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV regelt die Veranstaltung durch die Länder selbst zur Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebotes.
128Jedoch durfte der Beklagte die Erlaubnis nicht durch sein Ministerium für Finanzen erteilen. Des Weiteren ist die Erlaubnis ermessensfehlerhaft ergangen. Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, zum anderen aus deren Verknüpfung mit teilweise rechtswidrigen Nebenbestimmungen.
129Dass das Ministerium der Finanzen S. -Q. als zuständige Behörde handelte, steht im Widerspruch zu § 9 Abs. 7 GlüStV. Danach darf die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde, die für die Finanzen des Landes zuständig ist, durchgeführt werden. Dieses Trennungsgebot dient der Vermeidung eines Interessenkonflikts. Zuständige Behörde für die Erlaubniserteilung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem länderübergreifenden Spielplan ist gemäß § 12 Abs. 1 und 3 GlüStV das Land S. -Q. im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV. In S. -Q. ist zuständig nach § 15 Abs. 1 GlüG RLP i. V. m. §§ 9a Abs. 3 Satz 1, 9 Abs. 1 GlüStV für die Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 GlüStV für die Veranstaltung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential und aller damit zusammenhängenden Entscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen das „für das Lotteriewesen zuständige Ministerium“. Letzteres wird durch die Anordnung über die Geschäftsverteilung der Landesregierung S. -Q. vom 12. November 2014 bestimmt. Diese Anordnung der Landesregierung ist staatsvertragswidrig, denn (erst) sie erklärt das Ministerium der Finanzen als für das Lotteriewesen zuständig (§ 4 Nr. 18 der Anordnung). Der Auffassung des Beklagten, dass im Hinblick auf die Inkompatibilitätsregel des § 9 Abs. 7 GlüStV zwischen drei verschiedenen „zu trennenden und unabhängigen“ Regelungsmaterien des § 15 Abs. 1 GlüG RLP mit der Folge zu differenzieren sei, dass nur Aufsichtsmaßnahmen von dem Trennungsgebot erfasst sein, vermag das Gericht nicht zu folgen. Dies gilt schon deshalb, weil der Rheinland-pfälzische Gesetzgeber selbst den (nach der Konzeption des GlüStV gegebenen) engen Zusammenhang zwischen Erlaubniserteilung und Aufsichtsmaßnahmen durch die Formulierung des § 15 Abs. 1 GlüG RLP betont hat.
130Vgl. in diesem Sinne auch Oldag, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 9 Rn. 64, der die ländereinheitliche Zuständigkeit des Finanzministeriums Rheinland-Pfalz kritisch sieht.
131Unerheblich ist, ob die entscheidende Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. im Übrigen mit finanzbezogenen Aufgaben betraut ist. Der GlüStV differenziert nicht zwischen den einzelnen Abteilungen, sondern schließt die Zuständigkeit des gesamten Finanzministeriums aus.
132Die Erlaubnis und die in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen sind ermessensfehlerhaft ergangen. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
133Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt.
134Vgl. Schenke, in: Kopp / Schenke, Kommentar, VwGO, 21. Auflage 2015, § 114 Rn. 15, 47 f.
135Eine solche unzureichende Begründung liegt hier vor. Diese indiziert einen Ermessensausfall.
136vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 56.
137Dies gilt auch dann, wenn die Entscheidung einer beteiligten Stelle (das Glücksspielkollegium), die wie hier interne Bindung entfaltet, nicht begründet ist. Das Land S. -Q. erteilt gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren die Erlaubnis nach § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem einheitlichen länderübergreifenden Spielplan. Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV).
138Im Folgenden kann auf die in einer vergleichbaren Konstellation gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin, denen sich das Gericht – wie schon in der oben genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016 auch – in Bezug auf den hiesigen Sachverhalt anschließt, verwiesen werden:
139„Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV). Gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV, den das Glücksspielkollegium wörtlich in § 4 Abs. 4 S. 1 und S. 2 seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung übernommen hat, hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Von dieser gesetzlichen Begründungspflicht konnte sich das Glücksspielkollegium auch nicht dadurch befreien, dass es in § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung regelt, dass von einer Aufnahme der Gründe in die Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt. Der Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV lässt sich dabei nicht entnehmen, dass der Beschluss selbst ausführliche Erwägungen enthalten muss. Für die allgemeine Begründungspflicht in § 39 VwVfG ist anerkannt, dass auch Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – BVerwG 1 B 213.86 -, NVwZ 1987, 504; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, Rn. 18, juris). Nach der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach § 35 Abs. 9 S. 3 und S. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) genügt es, wenn sich die Kommissionsmitglieder eine Beschlussvorlage im Wege der Verweisung oder Bezugnahme zu eigen machen, wobei allerdings die Verweisung wie auch der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen muss (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13 -, Rn. 35 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 -, Rn. 42 ff.; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 -, Rn. 27; juris).
140Die Einwände des Beklagten gegen eine Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag greifen nicht durch. Zunächst steht ihnen der erklärte Wille des Gesetzgebers entgegen, der die Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV den entsprechenden Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages bewusst nachempfunden hat (vgl. die Erläuterungen zu § 9a GlüStV, a.a.O., S. 81). Auch hat die rundfunkrechtliche Rechtsprechung, dessen Kenntnis auch dem Gesetzgeber unterstellt werden darf, einen unheilbaren Verfahrensfehler nicht nur bei spezifisch mit Sachverständigen besetzten Gremien wie der Kommission für den Jugendmedienschutz (KJM) angenommen, sondern gerade auch für Kommissionen, die sich aus allgemeinen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzen, wie die ZAK. Schließlich und vor allem stützt sich die Rechtsprechung auf das Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG. Hiernach muss dem Adressaten einer behördlichen Entscheidung erkennbar sein, aus welchen Gründen die Entscheidung getroffen worden ist. Nur so wird er in die Lage versetzt, gegen die Entscheidung auch wirksam vorgehen zu können. Bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes handelt es sich jedoch um ein allgemeines Gebot, welches damit auch vorliegend Geltung beansprucht.“
141VG Berlin, a. a. O., Rn. 49 - 50.
142Der Beklagte ist gemessen an diesen Anforderungen seiner sich in der Ermessensausübung widerspiegelnden Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) nur unzureichend nachgekommen. Die eigenen Erwägungen des Beklagten sind im Hinblick auf die Bindungswirkung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV nicht ausreichend. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei dem Beschluss des Glücksspielkollegiums um einen internen Akt handelt, der gegenüber dem Adressaten, hier der Klägerin, keine Wirkung entfaltet. Die Bindungswirkung hat zur Folge, dass die Erteilung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis nicht Ausdruck einer eigenständig von dem Beklagten vorgenommenen Ermessensentscheidung ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beklagte den Entwurf für den streitgegenständlichen Verwaltungsakt zur Entscheidung beim Glücksspielkollegium eigenständig erarbeitet und vorgelegt hat, bevor über diesen in veränderter Form beschlossen wurde. Eine Entwurfsfassung stellt lediglich einen unverbindlichen Entscheidungsvorschlag ohne abschließende Ermessensentscheidung dar. Dies gilt insbesondere, wenn eine weitere und vor allem bindende Entscheidung einer bisher unbeteiligten Institution (hier des Glücksspielkollegiums) zu erfolgen hat. Insofern hätte es, um die Begründung und die Ermessensentscheidung des Beklagten transparent, nachvollziehbar und nachprüfbar zu gestalten, einer Einbeziehung der Begründung des Glücksspielkollegiums für die Erteilung der streitgegenständlichen Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis bedurft. Abgesehen davon, dass eine solche Einbeziehung vorliegend fehlt, ergibt sich auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen, dass eine solche Begründung durch das Glücksspielkollegium tatsächlich erfolgt ist. Den Verwaltungsvorgängen sind lediglich Stellungnahmen einzelner Mitglieder des Glücksspielkollegiums zu problematisierten Bescheidpassagen zu entnehmen. Weder wird der Erlaubnisentwurf in seiner Gesamtheit diskutiert, noch enthält der Beschluss eine abschließende Begründung, der in den an die Klägerin gerichteten Erlaubnisbescheid aufgenommen hätte werden können. Es ist nicht ersichtlich, dass sich das Glücksspielkollegium mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt oder es sich gar die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Beklagten im Entwurf zu Eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich auch nicht aus der Bezugnahme auf den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 17. Juli 2014“.
143„(…) Denn die unveränderte Nennung des vorgeschlagenen Erlaubnisentwurfs lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. (…) Einen derartigen Nachweis vermag auch der Verweis auf § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums nicht zu erbringen. Denn allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Die Sitzungsniederschrift enthält jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 S. 2 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.“
144VG Berlin, a. a. O., Rn. 51.
145Entsprechend den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin kommt eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) – unabhängig von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – hier schon deshalb nicht in Betracht, weil eine nachträgliche Begründung nicht erfolgt ist.
146Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 52.
147Auch im Übrigen stellen sich einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen als ermessensfehlerhaft dar. Bei der Entscheidung über den Erlass der Nebenbestimmungen im Rahmen eines im Ermessen stehenden Verwaltungsaktes muss die Erlaubnisbehörde ebenfalls nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) zu erlassen ist. Diesem pflichtgemäßen Ermessen wird durch die Einbeziehung rechtswidriger Nebenbestimmungen nicht entsprochen. Einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen (Ziff. 9, 14 lit. e, 17 Satz 3) erweisen sich als rechtswidrig.
148Hinsichtlich der vorgenannten Nebenbestimmungen gilt Folgendes:
149Zwar ist es unschädlich im Rahmen der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e die Werberichtlinie heranzuziehen. Sie erweist sich ebenso wie das Involvieren des Glücksspielkollegiums als rechtmäßig. Diesbezüglich verweist das erkennende Gericht auf seine Ausführungen in der bereits mehrfach genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016:
150„So bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der Werberichtlinie in § 5 Abs. 4 GlüStV.Der Einwand der Klägerin, § 5 Abs. 4 GlüStV sei mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, da es auch bei föderaler Kooperation erforderlich sei, die von den Ländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte mit Außenwirkung einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergemeinschaft zuzurechnen, trägt nicht. Die auf dieser Grundlage ergehenden Hoheitsakte sind einer konkreten Staatsgewalt zurechenbar. Grund hierfür ist, dass im Außenverhältnis zum Adressaten allein die Erlaubnisbehörde des jeweiligen Bundeslandes auftritt. Die Bestimmungen der Werberichtlinie werden als einzelne Auflagen in den Bescheid eingefügt. Die zuständige Erlaubnisbehörde macht sich somit den Inhalt der Werberichtlinie zu eigen und übernimmt hierfür die rechtliche Verantwortung.Vgl. Pagenkopf, ZfWG 2015, 435 (440)Im Übrigen ist von der Kompetenz des Glücksspielkollegiums zum Erlass der Werberichtlinie gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung GlüStV auszugehen (§ 9a Abs. 5 - 8 GlüStV). Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. Gemäß § 5 Abs. 4 S. 4 i. V. m. § 9a Abs. 5 - 8 GlüStV ist das Kollegium zum Erlass der Werberichtlinie ermächtigt. Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen "dritten Ebene" neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.Die mangelnde Notifizierung der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit ebenfalls nicht entgegen. Die Werberichtlinie ist nicht notifizierungspflichtig. Sie stellt lediglich eine Konkretisierung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV dar. Der Glücksspielstaatsvertrag selber wurde jedoch bereits notifiziert.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012.In der in diesem Zusammenhang ergangenen Stellungnahme der Europäischen Kommission wurde zwar auf die Notifizierungspflicht im Falle von Regelungen über technische Vorschriften oder Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG hingewiesen.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren, a. a. O., Ziff. 2.11.“
151VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 78 - 87.
152Jedoch handelt es sich bei der Werberichtlinie nicht um eine solche Vorschrift. GemäߠArt. 5 Abs. 1 Satz 1 RL (EU) 2015/1535 (i.d.F. vom 24. März 2016 – der sogenannten Informationsrichtlinie RL 98/34/EG nachfolgend) liegt eine notifizierungspflichtige Vorschrift vor, wenn es sich bei dieser um eine technischen Vorschrift handelt. GemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. f RL (EU) 2015/1535 liegt eine technische Vorschrift vor bei technischen Spezifikationen, sonstigen Vorschriften und Vorschriften betreffend Dienste. Technische Spezifikationen (Art. 1 Abs. 1 lit. c RL (EU) 2015/1535) und sonstige Vorschriften (Art. 1 Abs. 1 lit. d RL (EU) 2015/1535) betreffen entsprechend ihrer Legaldefinitionen Regelungen bezüglich eines Erzeugnisses. Werbung, der Regelungsgegenstand der Werberichtlinie, stellt jedoch kein solches Erzeugnis dar, da sie weder eine gemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. a RL (EU) 2015/1535 landwirtschaftlich noch gewerblich hergestellte Sache ist. Ebenso wenig handelt es sich bei der Werberichtlinie um eine Vorschrift betreffend Dienste (Art. 1 Abs. 1 lit. e und b RL (EU) 2015/1535). Eine solche Vorschrift regelt Dienstleistungen einer Informationsgesellschaft. Bei Werbung gegenüber dem Empfänger - und allein dieses Verhältnis regelt die Werberichtlinie - handelt es sich jedoch nicht um eine Dienstleistung. In diesem Verhältnis wird Werbung weder gegen ein Entgelt, noch bewusst oder steuerbar abgerufen.
153Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 -, juris Rn. 83 ff.; VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 84 ff.
154Schließlich verfängt auch nicht der Vorwurf der Klägerin, die Werberichtlinie sei inkohärent. Dass die Bewerbung unterschiedlicher Glücksspielprodukte über unterschiedliche Medien nicht einheitlich behandelt wird, ist sachgerecht. Gerade die Beschränkung von Internet- und Fernseherwerbung ist im Hinblick auf das besondere Gefährdungspotential dieser Medien gerechtfertigt.
155Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris Rn. 34 ff.
156Auch die bis zum Beitritt zum GlüStV Anfang 2013 abweichende Rechtslage im Bundesland Schleswig-Holstein begründet keine rechtswidrige interföderale Inkohärenz.
157„Selbst wenn man schließlich annehmen wollte, dass die Kohärenz der in Rede stehenden Regelung insgesamt möglicherweise durch die Regelung eines Bundeslands, die weniger streng ist als die in den anderen Bundesländern geltende, beeinträchtigt werden kann, ist festzustellen, dass eine solche etwaige Beeinträchtigung der Kohärenz unter den Umständen des Ausgangsverfahrens zeitlich und räumlich auf ein Bundesland begrenzt war. Es lässt sich somit nicht die Auffassung vertreten, dass die abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls erheblich beeinträchtigt.“
158Vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - C-156/13 -, juris Rn. 36.
159Ohnehin erschließt sich dem Gericht nicht der für europarechtliche Fragestellungen erforderliche grenzüberschreitende Bezug der konkret erteilten Erlaubnis.
160Schließlich kann auch dahinstehen, ob die Werberichtlinie eine normkonkretisierende oder eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift darstellt. Außenwirkung erlangt sie unabhängig davon durch die Einbeziehung in den Erlaubnisbescheid.
161Dennoch ist die Inbezugnahme der Werberichtlinie rechtswidrig, da sie zur Unbestimmtheit der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e führt (§ 37 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP). Eine Regelung ist nur dann hinreichend bestimmt, wenn ihr Inhalt gegebenenfalls auch im Zusammenhang mit den Gründen für die Beteiligten vollständig, klar und unzweideutig ist, sodass der Adressat sein Verhalten danach richten kann und auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können.
162Kopp / Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 5.
163Zwar ist der Verweis auf allgemein zugängliche Dokumente wie die Werberichtlinie (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) für sich genommen im Hinblick auf die Bestimmtheit unschädlich.
164Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 6a.
165Indes mangelt es an einer einzelfallbezogenen Konkretisierung der in der Werberichtlinie angeführten Bestimmungen. Die Werberichtlinie formuliert keine den hier konkreten Einzelfall regelnden Verhaltenspflichten, an denen sich sowohl die Klägerin als Adressatin als auch die mit dem Vollzug beauftragte Behörde orientieren kann. Sie enthält eine Vielzahl von Regelungen, die kein Tun oder Unterlassen vorschreiben, sondern prinzipienorientiert sind, Legaldefinitionen festlegen oder einen hier nicht relevanten Sachbereich (z. B. Werbung im Hörfunk oder Kino) regeln.
166Vgl. VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 97.
167Als unbestimmt erweist sich auch die Nebenbestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages der Lotterie in dem Land, in dem die Lotterie veranstaltet wird, vorsieht. Zum einen bleibt unklar, ab wann von der Angemessenheit des Anteils auszugehen ist. Der wiedergegebene Gesetzestext (§ 16 Abs. 3 GlüStV) bedarf diesbezüglich einer Konkretisierung durch die den Einzelfall regelnde Behörde. Zum anderen erschließt sich nicht, welches Land beziehungsweise welche Länder (in welchem Umfang) letztlich bedacht werden sollen. Die Klägerin sowie die Lotterie U. mbH I. als durchführende Stelle befinden sich in I. ; aufgrund des Internetvertriebs findet eine Veranstaltung jedoch auch in sämtlichen Bundesländern statt.
168Abgesehen von den die gesamte Erlaubnis ergreifenden Mängeln (fehlende Begründung des Glücksspielkollegiums und Rechtswidrigkeit der Zuständigkeit der handelnden Behörde) erweisen sich die nachfolgend behandelten Nebenbestimmungen im Übrigen als rechtmäßig. Sie sind allesamt von der Ermächtigungsgrundlage nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfasst, da sie gemäß § 36 Abs. 3 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) dem Zweck (§ 1 GlüStV) der unter Vorbehalt stehenden Erlaubnis dienen.
169Dabei kann dahinstehen, ob die staatliche Mehrheitsbeteiligung bei der Klägerin zur Folge hat, dass es der Klägerin verwehrt ist, sich auf eine Verletzung von Grundrechten und Grundfreiheiten zu berufen. Unternehmen, die wie die Klägerin im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung von der öffentlichen Hand beherrscht werden, sind nicht grundrechtsfähig.
170Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 -, BVerfGE 128, 226-278, juris Rn. 49 ff.
171Von einem Beherrschen ist bereits dann auszugehen, wenn mehr als die Hälfte (vorliegend fast 80 Prozent) der Anteile im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, weil bereits dann die Möglichkeit der Einflussnahme auf die Entscheidung im Unternehmen gegeben ist.
172Vgl. BGH, Urteil vom 15. Dezember 2011 - I ZR 129/10 -, juris Rn. 15 ff.
173Mögliche Eingriffe in etwaige Grundrechte und Grundfreiheiten sind nämlich hinsichtlich der folgenden Nebenbestimmungen verfassungsrechtlich und europarechtlich gerechtfertigt.
174Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3), sofern die Gewinnausschüttungsquote von 30 Prozent der Entgelte unterschritten wird, setzt § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV um. Danach sollen im Spielplan für den Reinertrag und die Gewinnsumme jeweils mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Die Vorschrift ist verhältnismäßig, da das geringere Gefährdungspotential der Lotterie, die die Klägerin ausführen möchte, unter anderem auf dem Umstand beruht, dass kein Entgelt als Rücklage angesammelt wird (§ 13 Abs. 2 lit. c GlüStV).
175Die Anordnung einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) ist erforderlich. Ein milderes, aber ebenso effektives Mittel ist nicht ersichtlich. Die bloße Anzeige ermöglicht keinen ebenso effizienten Spielerschutz (§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV). Die von der Klägerin angeführten Regelungen im GlüStV, die ihrer Ansicht nach nur eine Anzeigepflicht vorschreiben, zeigen nicht die Unverhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung auf, sondern bekräftigen vielmehr deren Rechtmäßigkeit. So ordnet etwa § 15 Abs. 1 Satz 4 GlüStV das Vorlegen einer Kalkulation bei Antragstellung (also vor einer rechtserheblichen Bescheidung) an. Dies läuft im Ergebnis ebenfalls darauf hinaus, dass die der Kalkulation zugrundeliegende Gebührenstruktur durch den sich anschließenden Erlaubnisbescheid genehmigt wird. Erst Recht muss dies für nachträgliche Änderungen gelten.
176Die in der Nebenbestimmung Ziff. 13 lit. a - c geregelte Altersverifikation im Postvertrieb ist im Hinblick auf das Verfahren hinreichend bestimmt. Sowohl das Annahmestellen-Ident- sowie das Post-Ident-Verfahren sind bekannte Vorgänge. Dass das Glücksspielkollegium diese Nebenbestimmung eingebracht hat, ist unschädlich (siehe oben). Nicht erkennbar ist des Weiteren ein milderes, ebenso effektives Mittel zur Umsetzung der Altersverifikation. Die von der Klägerin thematisierten Testkäufe stellen keine ebenso wirkungsvolle Alternative dar. Im Sinne des Jugendschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV) bedarf es einer umfassenden und dauerhaften Kontrolle.
177Auch die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb ist im Hinblick auf die besondere Bedeutung des Jugendschutzes weder unverhältnismäßig, noch ermessensfehlerhaft.
178Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 2865/12 -, juris Rn. 86 ff.; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 - 23 K 390.14 -, juris Rn. 71.
179Sie beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach die Erlaubniserteilung voraussetzt, dass der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist. Die Heranziehung der bewährten KJM-konformen Verfahren ist nicht zu beanstanden. Dass die aktuelle Fassung des GlüStV nicht mehr explizit auf die KJM-Richtlinie Bezug nimmt, führt zu keiner anderen Bewertung. Von der möglichen Anwendung der Richtlinie auch nach Novellierung des GlüStV ging laut Gesetzesbegründung auch der Gesetzgeber aus.
180Vgl. Bay. LT-Drs. 16/11995, Seite 22; Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 88.
181Im Übrigen erweist sich die Nebenbestimmung als angemessen. Die Beachtung der KJM-Richtlinie ist nicht zwingend vorgeschrieben. Gemäß Ziff. 14 lit. b Satz 4 wird der Klägerin auch die Verwendung eines äquivalenten Verfahrens ermöglicht.
182Die höhere Abbruchquote potentieller Kunden beim Durchlaufen des Registrierungsverfahrens ist hinzunehmen.
183Dass die Regelungen „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“, die der Beklagte der Nebenbestimmung zugrunde gelegt hat, nicht notifiziert worden sind gemäß Art. 5 der Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft, steht ihrer Anwendung nicht entgegen. Unabhängig davon, ob es sich bei dem Eckpunktepapier um eine „technische Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 lit. f der Richtlinie handelt, ist der Beklagte nicht daran gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen.
184Vgl. VG Hamburg, a. a. O., Rn. 90.
185Auch die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d ist nicht rechtsfehlerhaft. Ein Verstoß gegen das Datenschutzgesetz ist nicht ersichtlich. Gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV setzt die Erteilung einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis voraus, dass der Ausschluss gesperrter Spieler gewährleistet ist. Die Vorschrift des § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, nach der gesperrte Spieler von der Teilnahme an Lotterien ausgeschlossen sind, wenn die Lotterie – anders als nach der streitgegenständlichen Erlaubnis – häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet wird, ist keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnehmerverbotes. Wegen der besonderen Gefährlichkeit des Vertriebs über das Internet erfolgt eine Überlagerung durch die weitergehenden Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV.
186Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 72 und Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 87.
187Zudem unterfällt die beantragte Lotterie nicht dem Anwendungsbereich des § 22 GlüStV. Dieser bezieht sich lediglich auf Lotterien mit planmäßigem Jackpot. Ein solcher planmäßiger Jackpot erfolgt allerdings bei der von der Klägerin betriebenen Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV ohnehin nicht.
188Die Nebenbestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze beim Internetvertrieb beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 1 GlüStV. Nach dieser Vorschrift darf der Höchsteinsatz je Spieler beim Vertrieb im Internet grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Die Bestimmung resultiert aus dem Gebot des Spielerschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Sie muss von allen Lotterien und Sportwettenvermittlern beim Internetvertrieb beachtet werden, erst Recht von einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential, welche die Klägerin antragsgemäß darstellt.
189Die Nebenbestimmung ist auch nicht unbestimmt beziehungsweise unverhältnismäßig. Da der Gesetzeswortlaut für sich genommen bereits auf den konkreten Einzelfall anwendbar ist, führt die Wiederholung dessen nicht zur Unbestimmtheit. Dass sich der Höchsteinsatz lediglich auf das Lotterieangebot der Klägerin bezieht und entgegen des missverständlichen Wortlauts nicht auf ihre – im Übrigen nicht ersichtlichen – anderen Produkte, die über das Internet vertrieben werden, ergibt sich aus dem Sinn des Wortes „Einsatz“.
190Auch im Hinblick auf das Verbot, Gewinne mit Einsätzen beim Internetvertrieb zu verrechnen (Ziff. 14 lit. g), hat die Wiedergabe des Gesetzestextes (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 3 GlüStV) wegen ihrer auch für den Einzelfall ausreichend spezifizierten Formulierung nicht die Unbestimmtheit zur Folge. Die Regelung ist verhältnismäßig. Nicht ausreichend und damit kein ebenso effektives, aber milderes Mittel ist das Aufzeigen der Spielhistorie anstelle des Verrechnungsverbotes. Um der Glücksspielsucht entgegen zu wirken (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) müssen die Einsätze und Gewinne in aller Deutlichkeit voneinander getrennt werden, da sich sonst etwaige Verluste durch die Verrechnung mit den erzielten Gewinnen relativieren. Eine Spielhistorie führt nicht zur selben Transparenz, da diese bewusst aufgerufen und vergegenwärtigt werden muss, was von einem potentiell Spielsüchtigen nicht zu erwarten ist.
191Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain) ist hinsichtlich der Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos nicht als unmöglich gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) anzusehen. Auch wenn nur die BIC- und IBAN-Nummern bei der Registrierung angegeben werden, kann die Identitätsfeststellung – wie bereits in Ziff. 14 lit. b des Bescheides aufgegriffen – mittels eines Schufa-Kontonummernchecks durchgeführt werden.
192Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) beim Internetvertrieb ist entgegen der Ansicht der Klägerin von dem wortlautgleichen § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst. Etwaiges gegen die Norm verstoßendes Handeln der staatseigenen Lotterie des Beklagten hat keinen Anspruch der ohnehin nicht als grundrechtsberechtigt anzusehenden Klägerin auf Gleichbehandlung zur Folge. Der Gleichheitssatz vermag sich nicht gegen die Gesetzesbindung durchzusetzen, also keine zwar der Verwaltungspraxis oder Verwaltungsvorschriften entsprechende, aber gesetzeswidrige Behandlung zu rechtfertigen oder gar einen Anspruch darauf zu vermitteln. In diesem Sinne gibt es keine Gleichheit im Unrecht.
193Auch die in den Nebenbestimmungen Ziff. 16 und Ziff. 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages beruhen auf einer verfassungsgemäßen Ermächtigungsgrundlage (§ 15 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV). Nach dieser sollen für den Reinertrag und die Gewinnsumme im Spielplan mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Der Reinertrag ist der Betrag, der sich aus der Summe der Entgelte nach Abzug von Kosten, Gewinnsumme und Steuern ergibt. Die Vorschrift dient dazu, die Ausnutzung des Spieltriebes zu begrenzen sowie die Sozialschädlichkeit der Lotterie zu mindern. Gerade bei einer Lotterie, die sich durch ihre geringeres Gefährdungspotential auszeichnet, sind diese Aspekte von herausragender Bedeutung – selbst wenn dies eine Reduzierung der Attraktivität dieser Lotterieart bedeutet.
194Dass die Entgelte laut Bescheid die Bearbeitungsgebühr erfassen, ist mit dem GlüStV vereinbar. Ein Entgelt stellt die gesamte Summe dar, die der Nutzer zu entrichten hat. Ohne Relevanz ist, wofür dieses verwendet wird.
195Vgl. Dietlein / Hüsken: in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 3 Rn. 5.
196Der Klägerin ist es zuzumuten, ihre laufenden Kosten, die ohnehin gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GlüStV so gering wie möglich zu halten sind, durch Einsparungen an anderer Stelle zu decken.
197Ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV ist mangels eines ersichtlichen länderübergreifenden Bezuges der streitgegenständlichen Erlaubnis – wie schon im Zusammenhang mit der interföderalen Kohärenz angesprochen – ohnehin nicht gegeben.
198Dass von der als Soll-Vorschrift formulierten Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV zwingend eine Ausnahme zugunsten des Klägers zu machen ist, drängt sich ebenfalls nicht auf. Der einzig hier in Betracht kommende, einen Ausnahmefall begründende Umstand – dass die Klägerin sich in der Anlaufphase ihres Lotteriegeschäfts befindet – dürfte nach Ablauf von inzwischen fast zwei Jahren seit Erteilung der Erlaubnis nicht mehr greifen. Entscheidungserheblicher Zeitpunkt bei der Verpflichtungsklage ist die letzte mündliche Verhandlung.
199Gegen den Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter (Ziff. 25) kann ebenfalls nicht eingewandt werden, dass dieser unverhältnismäßig sei. Die Anzeige anstelle der Einholung einer Zustimmung stellt keine adäquate, der Gefahrenabwehr Rechnung tragende Alternative zum Zustimmungsvorbehalt dar. § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüstV sieht vor, dass die Erlaubnis nur erteilt wird, wenn der Veranstalter der Lotterie zuverlässig ist. Die Zuverlässigkeit ist personenbezogen. Selbst für den Fall, dass lediglich eine natürliche Person unzuverlässig ist, kann dies negative Auswirkungen auf die Zuverlässigkeit der Veranstalterin als juristische Person insgesamt haben. Irrelevant ist dabei, ob sich eine Änderung der Gesellschafterzusammensetzung kausal auf das Abstimmungsergebnis eines Gesellschafterbeschlusses auswirken kann.
200Der Zustimmungsbedürftigkeit für die Tätigkeit im Ausland (Ziff. 26) kann nicht entgegengehalten werden, sie greife in ermessensfehlerhafter Weise in die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV ein. Der Eingriff ist jedenfalls gerechtfertigt. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV setzt die Erlaubniserteilung voraus, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten nicht beeinträchtigt werden. Diese Regelung dient der Wahrung der Autonomie der anderen Staaten, von denen jeder sein eigenes spezifisches Glücksspielrecht formen kann.
201Vgl. Ruttig, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 12 Rn. 16.
202Auch wegen der mangelnden Kontrollfähigkeit durch den Beklagten, die bei Veranstaltung und Vertrieb im Ausland bestehen würde, erweist sich diese Nebenbestimmung im Übrigen als angemessen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass gegenüber der Klägerin kein absolutes Verbot ausgesprochen, sondern nur ein weniger belastender Zustimmungsvorbehalt angeordnet ist.
203Die zulässige Verpflichtungsklage auf Neubescheidung hinsichtlich der Kostenfestsetzung hat ebenfalls wegen der mangelnden Begründung des Glücksspielkollegiums und der fehlerhaften Zuständigkeit der handelnden Behörde (siehe oben) Erfolg. Allerdings erweist sich die Kostenfestsetzung im Übrigen als rechtmäßig. Gemäß § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfolgt die Gebührenberechnung gesondert für jedes Jahr, wenn die Erlaubnis wie vorliegend für mehrere aufeinanderfolgende Jahre erteilt wird. Dabei ermäßigt sich die Gebühr des Folgejahres um 10 Prozent im Vergleich zur Vorjahresgebühr. Die ausschlaggebende Gebühr für das erste Jahr orientiert sich gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV an den voraussichtlichen Spieleinsätzen. Diese betrugen für das gesamte Jahr 2014 nach Auskunft der Klägerin 28.633.360,00 Euro, so dass die Gebühr für das Jahr 2014 gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 lit. a GlüStV in Höhe von 28.633,00 Euro festzusetzen war. Dass sich die voraussichtlichen Spieleinsätze für das erste Veranstaltungsjahr auf das ab dem Zeitpunkt der Erlaubniserteilung verbleibende Jahr reduzierten, ist nicht ersichtlich. Sowohl der Wortlaut der Norm als auch der Sinn und Zweck dieser verdeutlichen, dass pauschal der voraussichtliche Spieleinsatz für das gesamte Jahr in Ansatz zu bringen ist. Auch die Gebührendegression in den Folgejahren bestärkt diese Auslegung. Es wäre nicht sachgerecht, wenn sich die Gebühren der gesamten Folgejahre an den voraussichtlichen Spieleinsätzen für das angebrochene erste Veranstaltungsjahr ausrichten würden. Im Übrigen dürften nur wenige Erlaubnisse mit Beginn des Jahres erteilt werden, so dass dem Gesetzgeber diese Problematik durchaus bewusst gewesen sein muss. Des Weiteren erscheint diese Berechnung auch angebracht, da der Verwaltungsaufwand im ersten Jahr für die Erlaubnisbehörde wegen der Prüfung der Antragsunterlagen besonders hoch ist.
204Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des anteiligen Obsiegens und Unterliegens. Das Unterliegen der Klägerin hinsichtlich der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis in den anderen 15 Bundesländern wiegt derart schwer, dass eine hälftige Kostentragung angezeigt ist.
205Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2, 711 ZPO.
206Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung. Dies gilt für die Fragen der Vereinbarkeit der Zuständigkeit des Ministeriums der Finanzen S. -Q. mit § 9 Abs. 7 GlüStV, der gesetzlichen Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV) sowie die Rechtsfolgen, sofern die Begründung diesen Anforderungen nicht entspricht; ferner für die Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums und dessen Legitimation zum Erlass der Werberichtlinie. Auch die Sprungrevision ist aus diesem Grund gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zwar handelt es sich bei dem Glücksspielstaatsvertrag um Landesrecht, jedoch kann gemäß § 33 GlüStV die Revision zum Bundesverwaltungsgericht darauf gestützt werden, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrag beruhe. Auf diese Weise kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Rechtsvereinheitlichung nicht durch länderspezifische Divergenzen in der obergerichtlichen Nachprüfung des inzwischen in allen Ländern geltenden Glücksspielstaatsvertrags torpediert wird.
207Beschluss
208Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.
209Gründe:
210Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG und in Anlehnung an Ziff. 54.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 erfolgt; der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 Satz 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.
Tenor
Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Werbeerlaubnis vom 11. Dezember 2013 (mit späteren Änderungen) hinsichtlich der Bestimmungen der Ziffern II. 1, 3, 4 und 13 des Bescheides der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibt es bei der der Klägerin durch den vorgenannten Bescheid erteilten Werbeerlaubnis mit sämtlichen Nebenbestimmungen.Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu ¼ und der Beklagte zu ¾.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
1
Tatbestand:
3Die Klägerin wendet sich gegen einen Teil solcher Nebenbestimmungen, die ihr im Zusammenhang mit einer Werbeerlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet auferlegt wurden.
4Sie ist eine in Malta ansässige Firma, die als gewerbliche Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig ist. Am 8. Oktober 2013 erhielt sie durch das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr eine Erlaubnis für die gewerbliche Glücksspielvermittlung in den einzelnen Ländern bis einschließlich 7. Oktober 2018.
5Am 11. Dezember 2013 beantragte sie bei dem Beklagten eine Erlaubnis, für ihr Angebot im Internet zu werben. Dieser Antrag wurde im weiteren Verlauf mehrfach modifiziert.
6Der Beklagte fertigte einen Bescheidentwurf für eine solche Werbeerlaubnis an und legte diesen zunächst dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor.
7Dieses Gremium besteht aus 16 Mitgliedern, die jeweils von den Ländern entsandt werden. Es dient den zuständigen Behörden als Organ zur Erfüllung ländereinheitlich durchzuführender Aufgaben im Glücksspielrecht (§ 9a Abs. 5 GlüStV). Zu diesen zählt auch die gemäß § 9a Abs. 2 S. 1 Nr. 1 GlüStV dem Beklagten obliegende Erteilung von Erlaubnissen für Werbung für Lotterien und Sportwetten im Internet und im Fernsehen. Das Verfahren des Glücksspielkollegiums ist nicht öffentlich und seine Entscheidungen erfolgen mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV). Während die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV im Innenverhältnis gegenüber der zuständigen Behörde – hier der Bezirksregierung Düsseldorf für den Beklagten – bindend sind, tritt im Außenverhältnis hingegen allein diese auf. Sie nimmt die Glücksspielaufsicht im Sachzusammenhang mit Werbeerlaubnissen für alle Länder wahr und ist befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken (§ 9a Abs. 3 S. 1 GlüStV).
8Das Glücksspielkollegium beschloss am 19. / 20. Februar 2014 ausweislich des Entwurfs der Niederschrift zu Tagesordnungspunkt TOP 7a Werbeerlaubnis (NW mit Vorlage):„1. O. Lotto Ltd.: Es wird folgender Beschluss gefasst: Das Glücksspielkollegium stimmt dem Erlaubnisentwurf in der Fassung vom 03. Februar 2014 (Anlage zu TOP 7a) zu. (15 : 1 (SH) : 0).“
9Daraufhin erteilte der Beklagte mit Bescheid vom 10. März 2014 der Klägerin auf Basis der Vermittlungserlaubnis des Landes Niedersachsen eine „Rahmenerlaubnis Werbung für Vermittlung von Lotterien“. Diese umfasst die Erlaubnis, für die Lotterien „Lotto 6 aus 49“, „Eurojackpot“, „Glücksspirale“, „Spiel 77“ und „Super 6“ im Internet zu werben. Im Übrigen lehnte er den Antrag ab. Die Erlaubnis wurde gemäß Ziffer I. 2 des Bescheides bis zum 9. März 2016 befristet. Unter Ziffer II. enthält der Bescheid unter anderem die folgenden „Inhalts- und Nebenbestimmungen“:
10„1. Die Werberichtlinie gem. § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV (Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen – Nr. 2 vom 31. Januar 2013, MBl. NRW. 2013 S. 37), insbesondere § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 in Verbindung mit § 4 Abs. 2 (unerlaubte Werbung), § 6 (Medien sowie Werbegestaltungen, die primär Minderjährige ansprechen), § 11 (Internet) und § 13 (Pflichthinweise) ist einzuhalten.
11(…)
123. Werbung, die die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften, die Gewinne verführerisch in Aussicht stellen, erhöht, ist unzulässig. Sie ist maßvoll und strikt auf das zur jeweiligen Zielerreichung Erforderliche zu begrenzen.
134. Werbung, die im Hinblick auf die Teilnahmemöglichkeiten an einem Glücksspiel Zeitdruck suggeriert, ist unzulässig.
14(…)
1513. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis bleibt für den Fall der Nichteinhaltung der Bestimmungen der Werberichtlinie oder der Nebenbestimmungen dieser Erlaubnis vorbehalten. Ebenfalls bleibt die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen vorbehalten. Die allgemeinen Widerrufsvorbehalte nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV und § 49 VwVfG NW bleiben unberührt.“
16Zur Begründung führte der Beklagte aus, die Bestimmungen dienten zur Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen der Erlaubnis unter Berücksichtigung der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV. Im Einzelnen begründete er die Ziff. II. 1 insbesondere damit, dass gemäß § 4 Abs. 2 S. 2 i. V. m. § 4 Abs. 1 Nr. 1 Werbe-RL der Einsatz von Triggern (suchtauslösende Schlüsselreize, die bei pathologischen Spielern das Verlangen zu spielen auslösen) nicht erlaubt sei. Bezüglich Ziff. II. 3 führte er beispielhaft Werbung an, die dem durchschnittlichen Empfänger eine in materieller Hinsicht dauerhaft sorgenfreie Zukunft in Aussicht stelle. Werbung suggeriere nach Ziff. II. 4 dann Zeitdruck, wenn beispielsweise ein Jackpot beworben würde, bei dem wiederholt auf eine nur noch zeitlich begrenzt bestehende Gewinnmöglichkeit hingewiesen werde (z. B. in Form eines Countdowns).
17Am 10. April 2014 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Werbeerlaubnis ohne die vorgenannten Nebenbestimmungen zu erhalten.
18Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheides durch den – lediglich eine Änderung der nicht streitgegenständlichen Ziff. II. 7 erfassenden – Änderungsbescheid vom 19. Februar 2015 verfolgt die Klägerin ihr Begehren, nunmehr unter Einbeziehung dieses Bescheides, weiter.
19Zur Begründung führt sie aus, dass sie einen Anspruch auf die Erteilung einer weitgehend unbeschränkten Werbeerlaubnis habe.
20Der Erlaubnisvorbehalt in § 5 Abs. 3 GlüStV verstoße gegen höherrangiges Recht und stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit und eine diskriminierende Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) dar, weil er ohne hinreichend sachlichen Grund bestimmte Werbeformen unter Verbot und Befreiungsvorbehalt stelle, andere Werbeformen gänzlich verschone. Es bestehe kein nachvollziehbarer Grund für das Erfordernis einer zusätzlichen Werbeerlaubnis, wenn bereits eine Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien erteilt worden sei. Dies gelte insbesondere im Hinblick darauf, dass solche Anbieter, die sich auf die Vermittlung von Lotterien im Internet beschränkten, anders als solche, die terrestrisches Lotteriespiel vermittelten, auf die Werbung über das Internet angewiesen seien. Daher sei eine verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass ein Rechtsanspruch auf die werbende Tätigkeit bestehe und eine schlichte Anzeige ausreiche, geboten.
21Die angegriffenen Nebenbestimmungen seien überdies rechtswidrig.
22Das für die Erteilung der Werbeerlaubnis intern zuständige Glücksspielkollegium habe keine ausreichende eigene Begründung gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV hinsichtlich des Beschlusses zur Zustimmung der streitgegenständlichen Rahmenerlaubnis vorgelegt.
23Die den Nebenbestimmungen zugrunde gelegte Werberichtlinie sei rechtswidrig. Die Ermächtigungsgrundlage zum Erlass der Werberichtlinie (§ 5 Abs. 4 GlüStV) sei verfassungswidrig, da in einer föderalen Kooperation bei Hoheitsakten mit Außenwirkung eine Zurechnung zu einem einzelnen Land und nicht bloß zu einer Ländergesamtheit notwendig sei. Ohnehin überschreite die Werberichtlinie die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung. So konkretisiere die Werberichtlinie nicht nur, sondern stelle vielmehr in ihrem § 14 ein detailliertes Erlaubnisverfahren auf. Nach diesem bestehe eine Vorlagepflicht hinsichtlich des Werbekonzepts, die nicht mit dem Zensurverbot nach Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG vereinbar sei. Auch andere Vorschriften, unter anderem § 4 Werbe-RL, gingen über das hinaus, was die Werberichtlinie entsprechend ihrer Ermächtigungsgrundlage regeln dürfe. Die Werberichtlinie sei überdies wegen Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht nicht anwendbar und des Weiteren auch nichtig, weil das Glücksspielkollegium diese aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht mit bindender Wirkung für alle Länder habe erlassen dürfen.
24Die Nebenbestimmungen im Einzelnen seien zudem unbestimmt. Ziff. II. 1 verweise auf die Werberichtlinie in ihrer abstrakten Form. Eine Konkretisierung auf den Einzelfall fehle.
25Die Bestimmung Ziff. II. 3 lasse nicht erkennen, ab wann eine Werbebotschaft als zugkräftig anzusehen sei; Ziff. II. 4 verdeutliche nicht hinreichend, wann von einer Werbung, die Zeitdruck suggeriert, ausgegangen werden könne. So bestehe insbesondere Unklarheit darüber, ob die Benennung der Lottoziehungstage entsprechend Ziff. II. 4 Zeitdruck hervorrufe. Überdies überschritten die beiden zuletzt genannten Nebenbestimmungen den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen, da sie mehr regelten als ihnen nach dem Glücksspielstaatsvertrag gewährt sei.
26Die Bestimmung Ziff. II. 13 sei überdies – abgesehen davon, dass sie sich auf die rechtswidrige Werberichtlinie beziehe – deshalb rechtswidrig, weil sie unbestimmt und im Hinblick auf die als ausreichend anzusehenden gesetzlichen Widerrufsgründe unverhältnismäßig sei.
27Die Klägerin beantragt,
28- 1.29
die Bestimmungen in Ziff. II. 1 (Einhaltung der Werberichtlinie), in Ziff. II. 3 (Verbot der zugkräftigen Werbebotschaften), in Ziff. II. 4 (Verbot des Suggerierens von Zeitdruck) und in Ziff. II. 13 (Widerrufsvorbehalt) aus dem Erlaubnisbescheid der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 aufzuheben.
- 2.30
hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, ihr die beantragte Erlaubnis ohne Beschränkung in Form der Bestimmungen in Ziff. II. 1, Ziff. II. 3, Ziff. II. 4 und Ziff. II. 13 zu erteilen und zugleich den Bescheid vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.
Der Beklagte beantragt,
32die Klage abzuweisen.
33Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen im Erlaubnisbescheid und führt ergänzend aus, die Ausgestaltung des § 5 Abs. 3 GlüStV als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei rechtmäßig. Eine sachliche Differenzierung zwischen den verschiedenen Werbeformen ergebe sich daraus, dass Werbung im Fernsehen und im Internet größere Breitenwirkung entfalte als Werbung über andere Medien und dort gesendete Beiträge häufig speziell auf Jugendliche und andere gefährdete Gruppen ausgerichtet seien. Eine bloße Anzeigepflicht und Überwachung bereits bestehender Werbung habe nicht dieselbe Effizienz wie eine präventive Zulassungskontrolle.
34Zu bedenken sei überdies, dass vor dem neuen GlüStV 2012 Internetwerbung für Glücksspiel vollständig verboten gewesen sei und mit der Lockerung in Form des Erlaubnisvorbehalts gerade dem Umstand Rechnung getragen werde, dass einige Glücksspielangebote im Internet nunmehr zulässig seien.
35Auf eine Verletzung des Begründungserfordernisses durch das Glücksspielkollegium nach § 9a Abs. 8 GlüStV könne sich die Klägerin nicht berufen, da die Begründungspflicht allein intern gegenüber der Erlaubnisbehörde bestehe, nicht aber gegenüber dem Erlaubnisempfänger.
36Auch sei die Werberichtlinie nicht rechtswidrig. Das Glücksspielkollegium sei legitimiert gewesen, diese zu erlassen. Die ermächtigenden Regelungen in § 9a GlüStV dienten dazu, eine Zersplitterung der Aufsichtsstrukturen zu vermeiden und klare, einheitliche Entscheidungen herbeizuführen, wobei nach außen die Zuständigkeit bei den einzelnen Landesbehörden bleibe. Ein Eingriff in die Eigenstaatlichkeit der Länder liege nicht vor, da das Glücksspielkollegium durch die jeweiligen Landesgesetze demokratisch legitimiert sei und im Übrigen auf diese Weise ein angemessener Ausgleich zwischen Demokratieprinzip und Bundesstaatsprinzip ermöglicht werde. Das Grundgesetz schreibe nicht vor, dass jedes Land seine Kompetenzen selber ausführen müsse. Das Glücksspielkollegium für sich genommen sei überdies auch eine mit der Verfassung vereinbare Institution.
37Die Werberichtlinie überschreite nicht die Grenzen ihrer gesetzlichen Ermächtigung in § 5 Abs. 4 GlüStV. Selbst die Vorlagepflicht in § 14 Werbe-RL stelle nur eine unter die Ermächtigung fallende Konkretisierung des Verfahrens dar. Eine Vorabzensur sei in diesem Zusammenhang ebenfalls zu verneinen. Vorgelegt werden müsse lediglich ein grobes Werbekonzept.
38Zudem liege keine Notifizierungspflicht hinsichtlich der Werberichtlinie vor. Bei letzterer handele es sich lediglich um eine Konkretisierung des § 5 GlüStV. Der GlüStV sei aber bereits notifiziert.
39Die Einwände gegen die Bestimmtheit der angegriffenen Nebenbestimmungen seien zurückzuweisen. Die Anordnung in Ziff. II. 1 sei ausreichend konkret, da die dort in Bezug genommene Werberichtlinie aus sich heraus verständlich und bestimmt genug sei und im Übrigen eine weitergehende Erklärung in der Begründung des Bescheides erfolgt sei.
40Die Nebenbestimmungen Ziff. II. 3 und II. 4 bedürften einer Auslegung, was der Bestimmtheit jedoch nicht entgegenstehe.
41Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
42Entscheidungsgründe:
43Die Klage hat in der Sache in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
44Der auf die isolierte Aufhebung der angegriffenen Bestimmungen der Erlaubnis gerichtete Hauptantrag ist unzulässig. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist vorliegend nicht statthaft. Zwar ist grundsätzlich eine isolierte Anfechtungsklage gegen sämtliche Formen von Nebenbestimmungen zulässig und erst im Rahmen der Begründetheit zu überprüfen, ob ein Anfechtungsbegehren zur isolierten Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung eines Verwaltungsaktes führen kann.
45Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, 221-227, juris Rn. 25.
46Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet.
47Vgl. BVerwG, a. a. O.
48Das ist hier der Fall. Die begünstigende Werbeerlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden Nebenbestimmungen behandelt werden. Es ist offenkundig, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Rahmenerlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde.
49Vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13 -, juris Rn. 35; Sächs. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 1 A 389/12 -, juris Rn. 26.
50Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet, § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV. Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer solchen Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit Nebenbestimmungen abhängen. Der Beklagte hat in seinem Bescheid deutlich gemacht, dass die mit der Erlaubnis festgesetzten Nebenbestimmungen insgesamt erforderlich seien, um die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV und der Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV sicherzustellen. Die Werbeerlaubnis, über die der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hatte, wäre somit ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe durch die Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte.
51Der Auffassung, welche die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch in derartigen Fällen sowohl mit dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO als auch mit der möglichen Anwendbarkeit von §§ 48 ff. VwVfG NRW hinsichtlich des Restverwaltungsaktes begründet, ist entgegenzuhalten, dass das Gericht entgegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) auf diese Weise dem Beklagten sehenden Auges einen (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakt aufdrängen würde.
52Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 36; Sächs. OVG, a. a. O.
53Zu einer abweichenden Bewertung und Durchbrechung des vorgenannten Verfassungsgrundsatzes vermag der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung betonte Gesichtspunkt der derzeit mangelnden Arbeitsfähigkeit des Glücksspielkollegiums (und die daraus folgende Unmöglichkeit einer zeitnahen Neubescheidung des Antrags auf Erteilung einer Werbeerlaubnis) schon deshalb nicht zu führen, weil auch ein Aufhebungsurteil hinsichtlich der angegriffenen Nebenbestimmungen nicht sofort vollstreckbar wäre.
54Der zulässige Hilfsantrag ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
55Zwar hat die Klägerin mangels gebundener Entscheidung oder Ermessensreduzierung auf Null keinen Anspruch auf Erteilung einer Werbeerlaubnis ohne die angegriffenen Nebenbestimmungen (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Jedoch ist die Rahmenerlaubnis „Werbung für Vermittlung von Lotterien“ vom 10. März 2014 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Mangels Spruchreife kann der Beklagte nur dazu verpflichtet werden, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der Bestimmungen Ziff. II. 1, 3, 4 und 13 des Bescheides der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO). Der Antrag auf Neubescheidung ist im Hilfsantrag enthalten.
56Auf die Erteilung einer unbeschränkten Werbeerlaubnis besteht kein Anspruch. Die Entscheidung über die Erteilung der Werbeerlaubnis ist ins Ermessen der zuständigen Behörde gestellt. Gemäß § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV ist Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet – wie bereits oben dargestellt – grundsätzlich verboten. Abweichend davon können die Länder gemäß § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV jedoch zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 Werbung für Lotterien im Internet unter Beachtung der Grundsätze in § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV erlauben. Ergänzend dazu kann die Erlaubnis gemäß § 9 Abs. 4 S. 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 2 VwVfG NRW mit Nebenbestimmungen versehen werden.
57Die Bedenken der Klägerin hinsichtlich der Verfassungsgemäßheit und der Europarechtskonformität der Ermächtigungs- und potentiellen Anspruchsgrundlage § 5 Abs. 3 GlüStV teilt das Gericht nicht.
58Weder liegt ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor.
59Hinsichtlich der Vereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1 GG sei auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts hingewiesen, welches insofern von der Verfassungsgemäßheit des unbeschränkten Werbeverbots in der Vorgängerregelung des GlüStV ausgeht.
60Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 30. September 2013 - 1 BvR 3196/11 -, juris Rn. 23 ff.
61Die tragenden Gedanken dieser Rechtsprechung lassen sich auch hier heranziehen, da sie erst recht für die aktuelle, wegen des Erlaubnisvorbehalts weniger tiefgehend in Grundrechte eingreifende Regelung des § 5 Abs. 3 GlüStV n. F. gelten müssen.
62Vgl. Bayer. VerfGH, Entscheidung vom 25. September 2015 - Vf. 9-VII-13, Vf. 4-VII-14, Vf. 10-VII-14 -, juris Rn. 205; VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 -, juris Rn. 72 ff.; VG Berlin, a. a. O., Rn. 41.
63Ein verfassungswidriger Eingriff in Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht ersichtlich, weil die Differenzierung zwischen den verschiedenen Medien für Werbung aufgrund der besonderen Reichweite von Internetwerbung gerechtfertigt ist.
64Das Werbeverbot mit Erlaubnisvorbehalt ist auch mit Art. 56 Abs. 1 AEUV vereinbar. Die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit dient in kohärenter Weise unionsrechtlich geschützten Zielen des Allgemeinwohls (u. a. Suchtbekämpfung, Jugend- und Spielerschutz, vgl. § 1 GlüStV).
65Vgl. Hamburg. OVG, Beschluss vom 25. März 2008 - 4 Bs 5/08 -, juris Rn. 28; Bayer. VGH, Beschluss vom 8. Juli 2013 - 7 CS 13.929 -, juris Rn. 12 ff.; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5/10 -, BVerwGE 140, 1-22, juris Rn. 34 ff.; OVG NRW, Urteil vom 25. Februar 2014 - 13 A 3027/11 -, juris, Rn. 69 ff. m. w. N.
66Das Gericht verkennt nicht, dass die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Internet aus tatsächlichen Gründen in der Regel mit deren Bewerbung zusammenfällt. Doch ungeachtet einer Erlaubnis zur Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet ist ein Erlaubnisvorbehalt hinsichtlich werbender Maßnahmen gerechtfertigt, weil es einer Regulierung der Bewerbung bedarf, die über die reine Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet weit hinausgeht.
67Das behördliche Ermessen ist nicht auf Null reduziert. Weder Verfassungs- noch Unionsrecht führen aus oben genannten, auf den Einzelfall übertragbaren Gründen zu einer zwingenden Entscheidung dahingehend, dass der Klägerin eine unbeschränkte Werbeerlaubnis zu erteilen ist.
68Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 40 ff.
69Jedoch ist über die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen neu zu entscheiden, da die Rahmenerlaubnis „Werbung für Vermittlung von Lotterien“ vom 10. März 2014 rechtswidrig ist (§ 113 Abs. 5 S. 1 und 2 VwGO). Sie ist ermessensfehlerhaft ergangen. Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Rahmenerlaubnis, zum anderen aus deren Verknüpfung mit teilweise rechtswidrigen Nebenbestimmungen.
70Gemäß § 114 S. 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
71Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt.
72Vgl. Schenke, in: Kopp / Schenke, Kommentar, VwGO, 21. Auflage 2015, § 114 Rn. 15, 47 f.
73Eine solche unzureichende Begründung liegt hier vor. Hierzu kann auf die in einer vergleichbaren Konstellation gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin, denen sich das Gericht in Bezug auf den hiesigen Sachverhalt anschließt, verwiesen werden:
74„Hier liegt ein Ermessensausfall vor. Indiz für einen Ermessensausfall ist die fehlende Begründung einer Entscheidung (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 56). Dies gilt auch dann, wenn die Entscheidung einer beteiligten Stelle, die interne Bindungswirkung entfaltet, nicht begründet ist. So liegt der Fall hier. Das Land Nordrhein-Westfalen erteilt gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren die Erlaubnis für Werbung für Lotterien im Internet und Fernsehen nach § 5 Abs. 3 GlüStV. Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV). Gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV, den das Glücksspielkollegium wörtlich in § 4 Abs. 4 S. 1 und S. 2 seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung übernommen hat, hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Von dieser gesetzlichen Begründungspflicht konnte sich das Glücksspielkollegium auch nicht dadurch befreien, dass es in § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung regelt, dass von einer Aufnahme der Gründe in die Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt. Der Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV lässt sich dabei nicht entnehmen, dass der Beschluss selbst ausführliche Erwägungen enthalten muss. Für die allgemeine Begründungspflicht in § 39 VwVfG ist anerkannt, dass auch Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – BVerwG 1 B 213.86 -, NVwZ 1987, 504; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, Rn. 18, juris). Nach der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach § 35 Abs. 9 S. 3 und S. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) genügt es, wenn sich die Kommissionsmitglieder eine Beschlussvorlage im Wege der Verweisung oder Bezugnahme zu eigen machen, wobei allerdings die Verweisung wie auch der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen muss (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13 -, Rn. 35 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 -, Rn. 42 ff.; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 -, Rn. 27; juris).
75Die Einwände des Beklagten gegen eine Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag greifen nicht durch. Zunächst steht ihnen der erklärte Wille des Gesetzgebers entgegen, der die Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV den entsprechenden Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages bewusst nachempfunden hat (vgl. die Erläuterungen zu § 9a GlüStV, a.a.O., S. 81). Auch hat die rundfunkrechtliche Rechtsprechung, dessen Kenntnis auch dem Gesetzgeber unterstellt werden darf, einen unheilbaren Verfahrensfehler nicht nur bei spezifisch mit Sachverständigen besetzten Gremien wie der Kommission für den Jugendmedienschutz (KJM) angenommen, sondern gerade auch für Kommissionen, die sich aus allgemeinen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzen, wie die ZAK. Schließlich und vor allem stützt sich die Rechtsprechung auf das Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG. Hiernach muss dem Adressaten einer behördlichen Entscheidung erkennbar sein, aus welchen Gründen die Entscheidung getroffen worden ist. Nur so wird er in die Lage versetzt, gegen die Entscheidung auch wirksam vorgehen zu können. Bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes handelt es sich jedoch um ein allgemeines Gebot, welches damit auch vorliegend Geltung beansprucht.“
76VG Berlin, a. a. O., Rn. 49 - 50.
77Der Beklagte ist gemessen an diesen Anforderungen seiner sich in der Ermessensausübung widerspiegelnden Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG NRW nur unzureichend nachgekommen. Die eigenen Erwägungen des Beklagten sind im Hinblick auf die Bindungswirkung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV nicht ausreichend. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei dem Beschluss des Glücksspielkollegiums um einen internen Akt handelt, der gegenüber dem Adressaten, hier der Klägerin, keine Wirkung entfaltet. Die Bindungswirkung hat zur Folge, dass die Erteilung der Werbeerlaubnis nicht Ausdruck einer eigenständig von dem Beklagten vorgenommenen Ermessensentscheidung ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beklagte den Entwurf für den streitgegenständlichen Verwaltungsakt zur Entscheidung beim Glücksspielkollegium eigenständig erarbeitet und vorgelegt hat, bevor über diesen in unveränderter Form beschlossen wurde. Eine Entwurfsfassung stellt lediglich einen unverbindlichen Entscheidungsvorschlag ohne abschließende Ermessensentscheidung dar. Dies gilt insbesondere, wenn eine weitere und vor allem bindende Entscheidung einer bisher unbeteiligten Institution (hier des Glücksspielkollegiums) zu erfolgen hat. Insofern hätte es, um die Begründung und die Ermessensentscheidung des Beklagten transparent, nachvollziehbar und nachprüfbar zu gestalten, einer Einbeziehung der Begründung des Glücksspielkollegiums für die Erteilung der streitgegenständlichen Werbeerlaubnis bedurft. Abgesehen davon, dass eine solche Einbeziehung vorliegend fehlt, ergibt sich auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen, dass eine solche Begründung durch das Glücksspielkollegium tatsächlich erfolgt ist. Die lediglich als Entwurf vorliegende Niederschrift der Sitzung vom 19. / 20. Februar 2014 enthält keine begründenden Elemente. Es ist nicht ersichtlich, dass sich das Glücksspielkollegium mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt oder es sich gar die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Beklagten im Entwurf zu eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich auch nicht aus der Bezugnahme auf den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 03. Februar 2014“.
78„(…) Denn die unveränderte Nennung des vorgeschlagenen Erlaubnisentwurfs lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. (…) Einen derartigen Nachweis vermag auch der Verweis auf § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums nicht zu erbringen. Denn allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Die Sitzungsniederschrift enthält jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 S. 2 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.“
79VG Berlin, a. a. O., Rn. 51.
80Entsprechend den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin kommt eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW – unabhängig von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – hier schon deshalb nicht in Betracht, weil eine nachträgliche Begründung nicht erfolgt ist.
81Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 52.
82Auch im Übrigen stellt sich die Werbeerlaubnis als ermessensfehlerhaft dar. Bei der Entscheidung über den Erlass der Nebenbestimmungen im Rahmen eines im Ermessen stehenden Verwaltungsaktes muss die Erlaubnisbehörde ebenfalls nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 VwVfG NRW zu erlassen ist. Einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen erweisen sich als rechtswidrig.
83Zwar ist es unschädlich, die Werberichtlinie den Nebenbestimmungen zu Grunde zu legen. Die von der Klägerin vorgebrachten Einwände bezüglich der Rechtmäßigkeit der Werberichtlinie vermögen das Gericht nicht zu überzeugen.
84So bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der Werberichtlinie in § 5 Abs. 4 GlüStV.
85Der Einwand der Klägerin, § 5 Abs. 4 GlüStV sei mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, da es auch bei föderaler Kooperation erforderlich sei, die von den Ländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte mit Außenwirkung einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergemeinschaft zuzurechnen, trägt nicht. Die auf dieser Grundlage ergehenden Hoheitsakte sind einer konkreten Staatsgewalt zurechenbar. Grund hierfür ist, dass im Außenverhältnis zum Adressaten allein die Erlaubnisbehörde des jeweiligen Bundeslandes auftritt. Die Bestimmungen der Werberichtlinie werden als einzelne Auflagen in den Bescheid eingefügt. Die zuständige Erlaubnisbehörde macht sich somit den Inhalt der Werberichtlinie zu eigen und übernimmt hierfür die rechtliche Verantwortung.
86Vgl. Pagenkopf, ZfWG 2015, 435 (440).
87Im Übrigen ist von der Kompetenz des Glücksspielkollegiums zum Erlass der Werberichtlinie gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung GlüStV auszugehen (§ 9a Abs. 5 – 8 GlüStV). Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. Gemäß § 5 Abs. 4 S. 4 i. V. m. § 9a Abs. 5 – 8 GlüStV ist das Kollegium zum Erlass der Werberichtlinie ermächtigt. Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.
88Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.
89Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen „dritten Ebene“ neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.
90Die mangelnde Notifizierung der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit ebenfalls nicht entgegen. Die Werberichtlinie ist nicht notifizierungspflichtig. Sie stellt lediglich eine Konkretisierung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV dar. Der Glücksspielstaatsvertrag selber wurde jedoch bereits notifiziert.
91Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012.
92In der in diesem Zusammenhang ergangenen Stellungnahme der Europäischen Kommission wurde zwar auf die Notifizierungspflicht im Falle von Regelungen über technische Vorschriften oder Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG hingewiesen.
93Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren, a. a. O., Ziff. 2.11.
94Jedoch handelt es sich bei der Werberichtlinie nicht um eine solche Vorschrift. Gemäß Art. 5 Abs. 1 RL 98/34/EG (i. d. F. vom 9. September 2015) liegt eine notifizierungspflichtige Vorschrift im Falle einer „technischen Vorschrift“ vor. Gemäß Art. 1 Abs. 1 lit. f RL 98/34/EG handelt es sich bei „technischen Spezifikationen“, „sonstigen Vorschriften“ und „Vorschriften betreffend Dienste“ um eine solche „technische Vorschrift“. „Technische Spezifikationen“ (Art. 1 Abs. 1 lit. c RL 98/34/EG) und „sonstige Vorschriften“ (Art. 1 Abs. 1 lit. d RL 98/34/EG) betreffen entsprechend ihrer Legaldefinitionen Regelungen bezüglich eines „Erzeugnisses“. Werbung, der Regelungsgegenstand der Werberichtlinie, stellt jedoch kein solches „Erzeugnis“ dar, da sie weder eine gemäß Art. 1 Abs. 1 lit. a RL 98/34/EG landwirtschaftlich noch gewerblich hergestellte Sache darstellt. Ebenso wenig handelt es sich bei der Werberichtlinie um eine „Vorschrift betreffend Dienste“ (Art. 1 Abs. 1 lit. e und b RL 98/34/EG). Eine solche Vorschrift regelt Dienstleistungen einer Informationsgesellschaft. Bei Werbung gegenüber dem Empfänger – und allein dieses Verhältnis regelt die Werberichtlinie – handelt es sich jedoch nicht um eine Dienstleistung. Im Verhältnis zum Empfänger wird Werbung weder gegen ein Entgelt, noch bewusst oder steuerbar abgerufen.
95Vgl. VG Hamburg, a. a. O., Rn. 83 ff.
96Schließlich greift auch der Einwand der Klägerin nicht durch, die Werberichtlinie überschreite die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung nach § 5 Abs. 4 GlüStV. Nach § 5 Abs. 4 GlüStV sind die Länder ermächtigt, eine gemeinsame Richtlinie zur Konkretisierung von Art und Umfang der nach den Absätzen 1 bis 3 erlaubten Werbung zu erlassen. Zwar regelt § 4 Werbe-RL nicht erlaubte, sondern unerlaubte Werbung. Jedoch dient auch die Spezifikation unerlaubter Werbung im Umkehrschluss der Konkretisierung erlaubter Werbung. Auch das gerügte Verfahren nach § 14 Werbe-RL stellt keine Überschreitung der Ermächtigungsgrundlage dar. Nach § 14 Werbe-RL haben die werbenden Veranstalter und Vermittler die Erlaubnis für Werbung für Lotterien und Sport- und Pferdewetten im Fernsehen und im Internet bei der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde zu beantragen. Die Glücksspielaufsicht prüft sodann die Befreiung vom Fernseh- und Internetwerbeverbot entsprechend der in der Werberichtlinie dargelegten Anforderungen. Es handelt sich dabei um die verfahrensmäßige Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts gemäß § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV, also um das gerade die Art und den Umfang erlaubter Werbung betreffende Verfahren. Letzteres stellt im Übrigen auch keine unerlaubte Vorzensur gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG dar. Eine solche ist ein Eingriff vor Herstellung oder Verbreitung eines Geisteswerks, insbesondere das Abhängigmachen von einer behördlichen Prüfung und Genehmigung seines Inhalts.
97Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. April 1972 - 1 BvL 13/67 -, BVerfGE 33, 52-90, juris Rn. 71 ff.
98Von einer Vorzensur ist hier nicht auszugehen. Vom Grundsatz her ist jegliche Werbung für öffentliches Glücksspiel verboten – unabhängig von ihrem Inhalt. Dass § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV es ermöglicht, Ausnahmen von diesem Verbot zu machen, führt nicht zu der Annahme einer Vorzensur. Dies gilt insbesondere im Hinblick darauf, dass sich der Erlaubnisvorbehalt und damit auch § 14 Werbe-RL nicht am – ggf. eine Meinung darstellenden – Inhalt einer Werbung orientieren, sondern auf einen Ausgleich des öffentlichen Interesses an der Eindämmung der Gefahren der Glücksspielwerbung im Internet und der wirtschaftlichen Interessen des Anbieters abzielen.
99Dennoch erweisen sich einige der angegriffenen Nebenbestimmungen als rechtswidrig, da sie nicht hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 VwVfG NRW sind. Eine Regelung ist nur dann hinreichend bestimmt, wenn ihr Inhalt gegebenenfalls auch im Zusammenhang mit den Gründen für die Beteiligten vollständig, klar und unzweideutig ist, sodass der Adressat sein Verhalten danach richten kann und auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können.
100Kopp / Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 5.
101Ziff. II. 1 ist unbestimmt, da sie die generelle und pauschale Einhaltung der Werberichtlinie anordnet. Zwar ist der Verweis auf allgemein zugängliche Dokumente wie die Werberichtlinie (MBl. NRW., Ausgabe 2013 Nr. 2 vom 31. Januar 2013, Seite 15 bis 42) für sich genommen im Hinblick auf die Bestimmtheit unschädlich.
102Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 6a.
103Jedoch mangelt es an einer einzelfallbezogenen Konkretisierung der in der Werberichtlinie angeführten Bestimmungen. Die Werberichtlinie für sich genommen formuliert keine den hier konkreten Einzelfall regelnden Verhaltenspflichten, an denen sich sowohl die Klägerin als Adressatin als auch die mit dem Vollzug beauftragte Behörde orientieren kann. Sie enthält eine Vielzahl von Regelungen, die kein Tun oder Unterlassen vorschreiben, sondern prinzipienorientiert sind, Legaldefinitionen festlegen oder einen hier nicht relevanten Sachbereich (z. B. Werbung im Hörfunk oder Kino) regeln.
104Die Nebenbestimmung in Ziff. II. 3, welche die Unzulässigkeit zugkräftiger Werbebotschaften ausspricht, erweist sich ebenfalls als unbestimmt. Eine Werbung, die nicht zugkräftig ist, verfehlt ihren originären Zweck. Dies wäre unvereinbar mit dem dem Glücksspielstaatsvertrag zugrundeliegenden Kanalisierungsauftrag. Anbietern von erlaubtem Glücksspiel soll ein Werbeverhalten gestattet sein, das es ermöglicht, ein Anwachsen des Schwarzmarktes zu verhindern. Dies gelingt nur mittels konkurrenzfähiger Werbebotschaften. Unter welchen Umständen die Zugkraft der Werbung des Anbieters erlaubten Glücksspiels nicht mehr im Bereich des Zulässigen liegt, ergibt sich insofern weder aus der Bestimmung Ziff. II. 3 selber noch aus der Begründung des Bescheides. Das dort angeführte Beispiel beschreibt lediglich einen Einzelfall „zugkräftiger“ Werbebotschaft und lässt die Klägerin ansonsten im Unklaren darüber, an welchen Grundsätzen sie sich orientieren kann.
105Anders zu beurteilen ist hingegen die Nebenbestimmung Ziff. II. 4. Diese ordnet in ausreichend bestimmter Weise an, dass die geschaltete Werbung keinen Zeitdruck suggerieren dürfe. Insbesondere in Verbindung mit der Begründung des Bescheides, die beispielhaft die Unzulässigkeit eines Countdowns anführt, ergibt sich hinreichend deutlich, welche Form von Werbung zu unterlassen ist. Dass die reine Benennung der Lottoziehungstage vom Regelungsbereich der Bestimmung Ziff. II. 4 nicht erfasst ist, ergibt sich bereits daraus, dass diese auf Grund ihrer wöchentlichen Wiederholung und verhältnismäßig großen Zeitspanne zwischen den Lottoziehungstagen nicht geeignet ist, Zeitdruck hervorzurufen.
106Überdies ist weder hinsichtlich Ziff. II. 3 noch hinsichtlich Ziff. II. 4 ein Überschreiten des gesetzlichen Rahmens ersichtlich.
107Zwar bestehen in Bezug auf die einen Widerrufsvorbehalt regelnde Ziff. II. 13 keine Bedenken hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit, jedoch erweist auch sie sich als unbestimmt. Unter den Vorbehalt des Widerrufs werden sowohl – pauschal und nicht auf den konkreten Einzelfall bezogen – die Nichteinhaltung der Werberichtlinie (so auch Ziff. II. 1), als auch die Nichtbefolgung der unbestimmten Nebenbestimmung Ziff II. 3 gestellt. Die bereits festgestellte Unbestimmtheit der genannten Nebenbestimmungen Ziff. II. 1 und II. 3 erstreckt sich auf den sie in Bezug nehmenden Widerrufsvorbehalt.
108Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des anteiligen Obsiegens und Unterliegens.
109Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 ZPO.
110Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung. Dies gilt für die Fragen der Vereinbarkeit des § 5 Abs. 3 und Abs. 4 GlüStV mit Verfassungs- und Unionsrecht, die Anforderungen an die gesetzliche Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV) sowie die Rechtsfolgen, sofern die Begründung diesen Anforderungen nicht entspricht; ferner für die der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums und dessen Legitimation zum Erlass der Werberichtlinie. Auch die Sprungrevision ist aus diesem Grund gemäß § 134 Abs. 2 S. 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zwar handelt es sich bei dem Glücksspielstaatsvertrag um Landesrecht, jedoch kann gemäß § 33 GlüStV die Revision zum Bundesverwaltungsgericht darauf gestützt werden, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrag beruhe. Auf diese Weise kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Rechtsvereinheitlichung nicht durch länderspezifische Divergenzen in der obergerichtlichen Nachprüfung des inzwischen in allen Ländern geltenden Glücksspielstaatsvertrags torpediert wird.
111Beschluss
112Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
113Gründe:
114Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 GKG erfolgt; der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 S. 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.
Tenor
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 20.Oktober 2009 - 3 K 1089/09 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Entscheidungsgründe
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Gründe
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(1) Für Verpflichtete nach § 2 Absatz 1 Nummer 15 gelten, soweit sie das Glücksspiel im Internet anbieten oder vermitteln, die besonderen Vorschriften der Absätze 2 bis 8. Bei der Anwendung der allgemeinen Sorgfaltspflichten findet der Schwellenbetrag nach § 10 Absatz 5 keine Anwendung.
(2) Der Verpflichtete darf einen Spieler erst zu einem Glücksspiel im Internet zulassen, wenn er zuvor für den Spieler auf dessen Namen ein Spielerkonto eingerichtet hat.
(3) Der Verpflichtete darf auf dem Spielerkonto weder Einlagen noch andere rückzahlbare Gelder vom Spieler entgegennehmen. Das Guthaben auf dem Spielerkonto darf nicht verzinst werden. Für die entgegengenommenen Geldbeträge gilt § 3 Absatz 3 Satz 3 des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes entsprechend.
(4) Der Verpflichtete muss sicherstellen, dass Transaktionen des Spielers auf das Spielerkonto nur erfolgen
- 1.
durch die Ausführung eines Zahlungsvorgangs - a)
mittels einer Lastschrift nach § 1 Absatz 1 Satz 2 Nummer 3 Buchstabe a des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes, - b)
mittels einer Überweisung nach § 1 Absatz 1 Satz 2 Nummer 3 Buchstabe c des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes oder - c)
mittels einer auf den Namen des Spielers ausgegebenen Zahlungskarte nach § 1 Absatz 1 Satz 2 Nummer 3 Buchstabe b des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes und
- 2.
von einem Zahlungskonto nach § 1 Absatz 17 des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes, das auf den Namen des Spielers bei einem Verpflichteten nach § 2 Absatz 1 Nummer 1 oder 3 errichtet worden ist.
(5) Der Verpflichtete hat die Aufsichtsbehörde unverzüglich zu informieren über die Eröffnung und Schließung eines Zahlungskontos nach § 1 Absatz 17 des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes, das auf seinen eigenen Namen bei einem Verpflichteten nach § 2 Absatz 1 Nummer 1 oder 3 eingerichtet ist und auf dem Gelder eines Spielers zur Teilnahme an Glücksspielen im Internet entgegengenommen werden.
(6) Wenn der Verpflichtete oder ein anderer Emittent einem Spieler für Transaktionen auf einem Spielerkonto monetäre Werte ausstellt, die auf einem Instrument nach § 2 Absatz 1 Nummer 10 des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes gespeichert sind, hat der Verpflichtete oder der andere Emittent sicherzustellen, dass der Inhaber des monetären Werts mit dem Inhaber des Spielerkontos identisch ist.
(7) Der Verpflichtete darf Transaktionen an den Spieler nur vornehmen
- 1.
durch die Ausführung eines Zahlungsvorgangs nach Absatz 4 und - 2.
auf ein Zahlungskonto, das auf den Namen des Spielers bei einem Verpflichteten nach § 2 Absatz 1 Nummer 1 oder 3 eingerichtet worden ist.
(8) Abweichend von § 11 kann der Verpflichtete bei einem Spieler, für den er ein Spielerkonto einrichtet, eine vorläufige Identifizierung durchführen. Die vorläufige Identifizierung kann anhand einer elektronisch oder auf dem Postweg übersandten Kopie eines Dokuments nach § 12 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 erfolgen. Eine vollständige Identifizierung ist unverzüglich nachzuholen. Sowohl die vorläufige als auch die vollständige Identifizierung kann auch anhand der glücksspielrechtlichen Anforderungen an Identifizierung und Authentifizierung erfolgen.
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
Tenor
Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 17. Dezember 2013 (mit späteren Ergänzungen) hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Ministeriums der Finanzen S. -Q. vom 31. Juli 2014 und hinsichtlich der dortigen Kostenfestsetzung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibt es bei der der Klägerin durch den vorgenannten Bescheid erteilten Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis mit sämtlichen Nebenbestimmungen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
1
Tatbestand:
3Die Klägerin wendet sich gegen einen Teil von Bestimmungen, die ihr im Zusammenhang mit einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis für die „Deutsche Sportlotterie“ auferlegt wurden.
4Sie ist eine gemeinnützige GmbH – bei Klageerhebung mit Sitz in L. , inzwischen mit Sitz in X. –, die gewerblich Lotterien veranstaltet. Der Reinertrag der Lotterien kommt der Förderung olympischer und paraolympischer Sportarten und ihrer Athleten zu Gute. Eine Gesellschafterin der Klägerin ist die Lotterie U. mbH I. , deren einzige Gesellschafterin wiederum das Land I. ist. Während des Verfahrens wurde diese Gesellschaft zur Mehrheitsanteilseignerin der Klägerin mit einem Anteil von knapp 80 Prozent.
5Unter dem 17. Dezember 2013 beantragte die Klägerin (mit mehreren späteren Ergänzungen) beim Ministerium der Finanzen S. -Q. die Erteilung einer bundesweiten Erlaubnis zur Veranstaltung und Durchführung einer Lotterie nach den Vorschriften des 3. Abschnitts des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) unter der Bezeichnung „Deutsche Sportlotterie“. Vorgesehen waren die Veranstaltung und der Vertrieb der Lotterie sowohl auf terrestrischem Wege als auch über das Internet. Dem Antrag zufolge war der Vertrieb über diejenigen Lottoannahmestellen aller Bundesländer beabsichtigt, mit denen dies vertraglich vereinbart werde. Des Weiteren wurde der Einsatz von E-Payment-Verfahren (z. B. PayPal) beantragt.
6Der Beklagte fertigte einen Bescheidentwurf für eine solche Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis an und legte diesen zunächst dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor.
7Dieses Gremium besteht aus 16 Mitgliedern, die jeweils von den Ländern entsandt werden. Es dient den zuständigen Behörden als Organ zur Erfüllung ländereinheitlich durchzuführender Aufgaben im Glücksspielrecht (§ 9a Abs. 5 GlüStV). Zu diesen zählt auch die gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV dem Beklagten obliegende Erteilung von Erlaubnissen für die Veranstaltung und Vermittlung für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential. Das Verfahren innerhalb des Glücksspielkollegiums ist nicht öffentlich und seine Entscheidungen ergehen mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV). Während die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV im Innenverhältnis gegenüber der zuständigen Behörde – hier dem Ministerium der Finanzen S. -Q. für den Beklagten – bindend sind, tritt im Außenverhältnis hingegen allein diese auf. Sie nimmt die Glücksspielaufsicht im Sachzusammenhang mit der erteilten Erlaubnis für alle Länder wahr und ist befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken (§ 9a Abs. 3 Satz 1 GlüStV).
8Das Glücksspielkollegium beschloss (Stimmverhältnis: 14:0:1 (SL)) im Rahmen seiner 20. Sitzung am 3./4. Juni 2014 zu Top 6, dass die Erlaubnis in der Fassung vom 4. Juni 2014 nur mit einigen inhaltlichen Änderungen (so etwa die Einführung einer Altersverifikation nach § 4 Abs. 3 GlüStV und die Streichung des Vertriebes auch über weitere Annahmestellen) ergehen könne. Nachdem diese Änderungen aufgenommen waren, stimmte das Glücksspielkollegium mit Beschluss vom 16./17. Juli 2014 zu Top 6 dem geänderten Erlaubnisentwurf zu (Stimmverhältnis: 12:0:1 (SH)).
9Daraufhin erteilte der Beklagte unter dem 31. Juli 2014 die jederzeit widerrufliche Erlaubnis für die Veranstaltung und den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ sowie den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ im Internet bis zum 31. Dezember 2016. In der Erlaubnis vorgesehen ist die Durchführung der Lotterie durch die Lotterie U. mbH I. . Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt.
10Die Erlaubnis enthält unter anderem folgende „Nebenbestimmungen“:
11„1. Bis zum 31.12.2016 dürfen die wöchentlich stattfindende Ziehung des Deutsche Sportlotterieloses sowie die wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindende Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses durchgeführt werden:
12Für den Fall, dass der Sicherungsfonds einen Wert von 2,25 Mio. Euro überschritten hat, werden hiermit Sonderverlosungen zur Ausschüttung an die Spieler genehmigt.
13Darüber hinaus werden für den Fall, dass im Laufe des jeweiligen Veranstaltungsjahres die garantierte Gewinnausschüttungsquote von 30 % unterschritten wird, Sonderverlosungen genehmigt. Hierfür wird zu einem Stichtag, der mit dem Ministerium der Finanzen abgestimmt wird, aus der Differenz zwischen ausgezahlten Gewinnen und der Gewinnausschüttungsquote von 30 % die Restgewinnsumme ermittelt. Aus der Restgewinnsumme werden die Gewinne so lange ermittelt, bis die Restgewinnsumme aufgebraucht ist.
14Bei allen Sonderverlosungen ist der jeweilige Gewinnplan vorher mit dem Ministerium der Finanzen S. -Q. abzustimmen.
152. Genehmigt werden:
16Ein Los mit einer Laufzeit von 1, 2, 3, 4, 26 oder 52 Wochen.
17Das Entgelt für das Los beträgt 2,50 € wöchentlich zzgl. Bearbeitungsgebühr gemäß Schreiben vom 07.04.2014 – Übersicht zu § 7 – oder ein entsprechendes Vielfaches gemäß Satz 1. Das Los berechtigt für die Teilnahme an der jeweiligen wöchentlichen Ziehung entsprechend der gewählten Laufzeit und nach Vorankündigung gegenüber dem Losverkäufer an der wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindenden Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses sowie ggf. an Sonderverlosungen. Änderungen des Lospreises incl. der Gebührenstruktur bedürfen der Genehmigung des Ministeriums der Finanzen S. -Q. .
18(…)
195. Das jeweilige Entgelt für die Teilnahme an der Lotterie ist mittels besonders herausgegebener Losvordrucke über die Annahmestellen der Lotterie-U. mbH I. , einzuzahlen oder kann vom Loskäufer überwiesen, nach Auftrag von seinem Bank- oder Kreditkartenkonto abgebucht oder über PayPal bezahlt werden.
20(…)
219. Hinsichtlich der Werbung für die Losprodukte sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
2210. Der Vertriebsweg erstreckt sich auf die Annahmestellen der Lotto-U. mbH I. .Die Losvordrucke können auch per Post übersandt oder Zeitschriften beigelegt werden. Änderungen beim Vertriebsweg sind erlaubnispflichtig.
23(…)
2413. Die Veranstaltung darf den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen. Die Teilnahme von Minderjährigen ist unzulässig. Dies ist in geeigneter Weise sicherzustellen.Zur Altersverifikation im Postvertrieb gilt folgendes:
25a) Die Altersverifikation kann bezüglich der Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. nach der für den Vertrieb von Losprodukten des staatlichen Lotterieangebotes geltenden Regelung erfolgen.
26b) Die Altersverifikation kann bezüglich der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner gemäß § 16 Abs. 2 des Gesellschaftsvertrages über deren Filialnetze erfolgen. Dabei hat die Altersverifikation durch in der Einhaltung der Regelungen des Jugendschutzgesetzes (JuSchG) geschultes Personal der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner über ein den Annahmestellen-Ident-Verfahren oder dem Post-Ident-Verfahren entsprechendes Verfahren zu erfolgen. Dieses Verfahren hat die E. T. gGmbH dem Ministerium der Finanzen vor Geschäftsaufnahme vorzulegen.
27c) Die Altersverifikation hat, sofern sie nicht über die Lottoannahmestellen der LOTTO I. oder der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner erfolgt, bei der E. T. gGmbH über den SCHUFA-IdentitätsCheck Premium zu erfolgen.
28Änderungen der zur Altersverifikation im Postvertrieb verwandten Verfahren sind vorzulegen und bedürfen der Erlaubnis.
2914. Für den Vertrieb der Losprodukte über das Internet gelten folgende Nebenbestimmungen:
30a) Die Prozessbeschreibung des Online-Losbestellverfahrens über das Internet gemäß der mit Schreiben vom 07.04.2014 vorgelegten schematischen Darstellung des Internetvertriebes ist Bestandteil dieser Erlaubnis. Das Verfahren bezüglich Identifikation und Authentifizierung richtet sich nach den unter b) genannten Vorgaben. Änderungen bedürfen einer gesonderten Erlaubnis.
31b) Die Teilnahme minderjähriger sowie gesperrter Spieler ist nicht zugelassen. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet. Zulässige Verfahren zur Identifizierung sind die den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) für geschlossene Benutzergruppen entsprechende oder von der KJM anerkannte Verfahren.Die Identifizierung richtet sich nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren; es erfolgt nach Erstregistrierung eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Maßnahmen (DE-Mail oder E-Postbrief mit m-Tan-Verfahren). Zulässiges Verfahren zur Authentifizierung ist entweder eine Hardwarekomponente (ohne finanzielles Risiko) oder eine Benutzername - / starke Passwort – Lösung (mit finanziellem Risiko).Die E. T. gGmbH kann zur Identifizierung und Authentifizierung auch ein den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen entsprechendes Verfahren wählen, das in seiner Schutzwirkung eine gleichwertige Lösung darstellt. Ein solch positiv bewertetes Verfahren stellt im ersten Schritt die Altersverifikation über „Schufa-IdentitätsCheck-Jugendschutz“, im zweiten Schritt die Überprüfung der tatsächlichen Übereinstimmung von Antragsteller und Kontoinhaber dar. Dies geschieht durch den Schufa-KontonummernCheck, bei dem die Kontodaten mit den erfassten Personendaten abgeglichen werden. Im letzten Schritt der Identifizierung überweist die E. T. gGmbH dem neuen Kunden 1 Cent auf sein angegebenes Konto mit Angabe eines Aktivierungscodes im Verwendungszweck. Dieser Aktivierungscode muss dann auf der Registrierungsseite der E. T. gGmbH eingegeben werden. Wenn alle drei Schritte erfolgreich durchgeführt wurden, ist die Online-Registrierung erfolgt. Die Authentifizierung, d.h. die Anmeldung zum einzelnen Spiel erfolgt auf der Internetseite der E. T. gGmbH mit Username und Passwort. Zum wirksamen Abschluss eines Loskaufes sendet die E. T. gGmbH dem Spieler eine PIN-Nummer über SMS auf die im Rahmen der Identifizierung angegebene Handy-/Smartphonenummer, die dieser auf der Internetseite der E. T. gGmbH eingeben muss. Das Risiko der Weitergabe von Zugangsberechtigungen ist durch persönliche finanzielle Risiken in der Sphäre des Benutzers begrenzt (kostenpflichtiger Kauf von Losen, Einzug von Geld vom Konto, Gewinnauszahlung auf das Konto).
32Der elektronische Identitätsnachweis gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz ist ebenfalls eine in der Schutzwirkung gleichwertige Lösung zur Identifizierung. Zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang genügt es, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 Satz 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
33Die Darlegungslast im Falle der Nutzung nicht von der KJM geprüfter oder anerkannter Verfahren zum Nachweis der Gleichwertigkeit obliegt der E. T. gGmbH. Die Verfahren bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.
34Die Antragstellerin hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwandten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.
35c) Eine vorläufige Spielteilnahme – nach erfolgreichem Abschluss der Antragstellung nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren und bis zur Zustellung der Zugangsdaten – im Rahmen eines Limits von bis zu 150,- Euro wird erlaubt, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden. Hierauf sind die Spielteilnehmer vor der Zulassung zum Spiel hinzuweisen. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
36d) Die E. T. gGmbH ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen.
37e) Hinsichtlich der Werbung sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
38f) Der Höchsteinsatz je Spieler darf grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Dabei bezieht sich dieser Betrag auf die Gesamtproduktpalette der E. T. gGmbH. Bei der Registrierung sind die Spieler dazu aufzufordern, ein individuelles tägliches, wöchentliches oder monatliches Einzahlungslimit festzulegen (Selbstlimitierung).
39g) Gewinne dürfen nicht mit den Einsätzen der Spielteilnehmer verrechnet werden.
40(…)
41i) Bei der Registrierung auf der Internetdomain ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Ein- und Auszahlungen über anonyme E-Geld-Produkte sind nicht zulässig.
42j) Über die zu benennende Internetdomain der E. T. gGmbH dürfen nur Lose der „Deutschen Lotterie“ verkauft werden. Eine Verweisung auf andere Glücksspiele ist nicht zulässig.
43(…)
4416. Die Gewinnsummen der Lotterie betragen mindestens 30 % der Summe der Entgelte. Der Höchstgewinn darf den Betrag von 2 Mio. Euro nicht übersteigen.
4517. Der Reinertrag der Lotterie muss mindestens 30 % der Summe der Entgelte (einschließlich der Bearbeitungsgebühr) betragen. Der gesamte Reinertrag ist für gemeinnützige Zwecke entsprechend § 2 der Satzung der E. T. gGmbH zu verwenden. Ein angemessener Anteil des Reinertrages soll in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird. Über die Verteilung der Mittel berät ein paritätisch mit vier Sportlern und vier Gesellschaftern besetzter Beirat. Eine Entscheidung bedarf einer Mehrheit von sechs Stimmen. Der Reinertrag ist grundsätzlich bis zum 31. Dezember des Spieljahres den begünstigten Zwecken zuzuführen. Die Auszahlung der Mittel kann noch bis zum 30. Juni des Folgejahres erfolgen. Der erzielte Reinertrag und seine Abführung an die Reinertragsempfänger ist dem Ministerium der Finanzen S. -Q. spätestens bis zum 01.07. des auf das einzelne Veranstaltungsjahr folgenden Jahres nachzuweisen.
46(…)
4725. Veränderungen in der Zusammensetzung des Gesellschafterkreises der E. T. gGmbH bedürfen der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen. Es muss prüfen können, ob die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne des § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV auch nach einem Gesellschafterwechsel gewährleistet ist.
4826. Die in § 2 Abs. 5 Satz 2 des Gesellschaftsvertrages der E. T. gGmbH eröffnete Möglichkeit, im Ausland Zweigniederlassungen zu errichten, Tochtergesellschaften zu gründen und gleichartige oder ähnliche Unternehmen zu erwerben, zu pachten, sich daran zu beteiligen oder ihre Vertretung oder Geschäftsführung zu übernehmen, bedarf der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen, um zu verhindern, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten im Sinne des § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV beeinträchtigt werden.“
49Gestützt wurde die Erlaubnis auf § 5 Abs. 4 GlüG RLP i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 3, 5; 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4; 12 Abs. 1 GlüStV. Die Lotterie werde durch die Lotterie-U. mbH I. als Dritter im Sinne des § 14 Abs. 2 GlüStV durchgeführt. Die Gesellschaft unterliege hinsichtlich der Durchführung der Veranstaltungen den Weisungen des Veranstalters, der Klägerin.
50Die Nebenbestimmungen ergäben sich aus § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV.
51Des Weiteren wurde im Hinblick auf einen voraussichtlichen Spieleinsatz für das Jahr 2014 in Höhe von 28.633.360,00 Euro unter Anwendung des § 9a Abs. 4 lit. a GlüStV eine Gebühr in Höhe von 28.633,00 Euro festgesetzt.
52Die Klägerin hat am 28. August 2014 Klage erhoben mit dem Ziel, eine Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis ohne die vorgenannten Bestimmungen zu erhalten.
53Sie begründet diese unter anderem damit, dass hinsichtlich der meisten Bestimmungen eine ausreichende Begründung nach § 39 Abs. 1 VwVfG fehle. Jedenfalls aber habe das für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis intern zuständige Glücksspielkollegium keine ausreichende eigene Begründung gemäß § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV hinsichtlich des Beschlusses zur Zustimmung zur streitgegenständlichen Erlaubnis vorgelegt.
54Ohnehin sei die Einschaltung des Glücksspielkollegiums rechtswidrig gewesen. Die entsprechende Ermächtigungsgrundlage (§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 5 Satz 2 GlüStV) sei verfassungswidrig, weil sie die Landesverwaltung zu einem Vollzug verpflichte, der von außerhalb des Landes demokratisch nicht legitimierten Verwaltungsorganen bestimmt werde. Das Glücksspielkollegium führe zu der Bildung einer unzulässigen dritten Ebene neben Bundes- und Landesverwaltung. Der Beklagte habe bei verfassungskonformer Auslegung nicht von einer Bindungswirkung der Entscheidungen des Glücksspielkollegiums ausgehen dürfen. § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV zwinge nicht zu einer Einbeziehung des Glücksspielkollegiums, sondern gewähre wegen des offenen Wortlauts Ermessen.
55Die Bestimmungen seien des Weiteren ermessensfehlerhaft ergangen. Der Beklagte stehe mit seiner eigenen staatlichen Lotteriegesellschaft im Wettbewerb zur Klägerin und sei daher bei der Ausübung seines Ermessens durch sachfremde Erwägungen beeinflusst worden. Die angegriffenen Anordnungen gingen erheblich über die Verpflichtungen der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten, anderer Bundesländer aber auch anderer privater Glücksspielveranstalter hinaus. Das Vorgehen verstoße daher gegen den Gleichheitsgrundsatz. Im Übrigen könne das Ministerium der Finanzen wegen des in § 9 Abs. 7 GlüStV manifestierten Trennungsprinzips nicht zuständige Behörde für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis der Klägerin sein.
56Schließlich seien die angegriffenen Bestimmungen auch unverhältnismäßig, da sie nicht zur Erreichung der Zwecke des GlüStV erforderlich und daher größtenteils auch nicht von der Ermächtigungsgrundlage § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 3 VwVfG gedeckt seien.
57Hinsichtlich der einzelnen Bestimmungen führt die Klägerin darüber hinaus aus:
58Die Einschränkung des Vertriebsweges auf den Eigenvertrieb sei unbestimmt. Hinsichtlich des Vertriebsweges werde nicht hinreichend deutlich, ob neben dem im Bescheidtenor vorgesehenen „Eigenvertrieb“ auch der „Fremdvertrieb“ erlaubt sei. Für letztere Auslegung spreche Ziff. 10 des Bescheides, der den Vertrieb über die Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. als Dritte gemäß § 14 Abs. 2 GlüStV vorsehe. Auch die territoriale Beschränkung auf die Lottoannahmestellen der I1. Lotteriegesellschaft sei nicht nachvollziehbar. Im ländereinheitlichen Verfahren nach §§ 9a; 12 Abs. 3 GlüStV stehe dem Beklagten eine bundesweite Zuständigkeit für die Erteilung einer Veranstaltungserlaubnis zu.
59Die Beschränkung des beantragten E-Payment-Verfahrens (Ziff. 5) auf eine Zahlung über PayPal sei nicht erforderlich, weil selbst das Geldwäschegesetz bei der Einzahlung des Spielereinsatzes oder Spielerkredits die Bezahlung durch elektronisches Geld (E-Geld) erlaube.
60Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3) sei unverhältnismäßig, da sie die Existenz der Klägerin gefährde. Bei der für Soziallotterien festgeschriebenen Lotterie nach Festquotenprinzip (§ 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV) seien finanzielle Rücklagen zur Verrechnung des Über- und Unterplanspieles unabdingbar.
61Das Erfordernis einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) gehe über das hinaus, was für die Überwachung und Kontrolle notwendig sei. Die schlichte Anzeige einer Veränderung des Lospreises oder der Gebührenstruktur sei ausreichend. Im 3. Abschnitt des GlüStV seien lediglich Anzeigepflichten vorgesehen (so etwa bei §§ 15 Abs. 1 Satz 4, Abs. 3; 16 Abs. 2 GlüStV).
62Die Bestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e, die die Einhaltung der §§ 5 und 1 GlüStV sowie der Werberichtlinie bei der Werbung für öffentliches Glücksspiel – auch im Internet – festschreiben, seien unbestimmt, da es an der für einen Verwaltungsakt notwendigen Konkret- und Einzelfallbezogenheit fehle. Auch die Werberichtlinie für sich genommen sei oftmals unbestimmt und ohnehin keine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, so dass ihr keine Außenwirkung zukomme. Des Weiteren sei die Werberichtlinie von dem demokratisch nicht legitimierten Glücksspielkollegium erlassen worden. Ihr mangele es auch an der Notifizierung gemäß der Richtlinie 98/34/EG. Schließlich weise die Werberichtlinie eine innere und äußere Inkohärenz auf.
63Die Regelung zur Altersverifikation im Postvertrieb (Ziff. 13 lit. a - c) sei ebenfalls unbestimmt, da ihr nicht zu entnehmen sei, welches konkrete Verfahren einzurichten sei. Ein milderes Mittel sei jedenfalls die Überwachung mithilfe von Testkäufen.
64Die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV erfasst. Der novellierte Glücksspielstaatsvertrag verweise nicht mehr auf die Richtlinien der KJM. Die von der KJM vorgesehenen Benutzergruppen dienten einer anderen Zielsetzung. Das „Eckpunktepapier Internetanforderungen“, das der Beklagte zur Auslegung der § 4 Abs. 5 Nr. 1 - 5 GlüStV herangezogen und zur Grundlage der angegriffenen Nebenbestimmung gemacht habe, unterliege als Verwaltungsvorschrift einer Notifizierungspflicht, der bisher nicht entsprochen worden sei. Die Regelung sei unverhältnismäßig, da etwaige Nutzer durch das komplizierte Verfahren von der Teilnahme am erlaubten Glücksspiel abgeschreckt und sich dem nicht erlaubten Glücksspiel zuwenden würden. Ohnehin gingen von Soziallotterien keine spezifischen Jugendgefährdungen aus.
65Die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d sei rechtswidrig, weil an der von der Klägerin lediglich einmal wöchentlich veranstalteten Lotterie auch gesperrte Spieler teilnehmen dürften. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV seien gesperrte Spieler nämlich nur von solchen Lotterien ausgeschlossen, die von den in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstaltern häufiger als zwei Mal die Woche veranstaltet würden. Die Nebenbestimmung stehe zudem nicht mit dem Datenschutzgesetz im Einklang. Unter Berücksichtigung des geringen Suchtpotentials der beantragten Lotterie sei die Maßnahme auch unverhältnismäßig.
66Die Bestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze für den Internetvertrieb beruhe auf einer gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßenden Ermächtigungsgrundlage (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV). Die Spielsuchtprävention sei nicht erfolgversprechend, solange keine bundeseinheitliche Identifizierungs- und Authentifizierungsmethode praktiziert werde. Der Spieler könne sich bei mehreren Internet-Lotterievermittlern gleichzeitig anmelden und so im Ergebnis eine doch weit über den Höchsteinsatz hinausgehende Geldmenge einsetzen. Der Beklagte habe zudem auch hier das geringe Suchtpotential der beantragten Lotterie außer Acht gelassen und die Regelung zu unbestimmt formuliert. Sie wiederhole lediglich den Gesetzeswortlaut. Im Übrigen beziehe sich die Anordnung ihrem Wortlaut nach auf die gesamte Produktpalette der Klägerin und erfasse somit auch Produkte, die keinen glücksspielrechtlichen Bezug hätten.
67Das Verrechnungsverbot beim Internetvertrieb nach der Bestimmung Ziff. 14 lit. g wiederhole lediglich in unbestimmter Weise den Wortlaut des § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV und sei zudem unverhältnismäßig. Entscheidend sei die Gewährleistung eines transparenten Verfahrens. Dafür reiche eine dem Kunden zur Verfügung gestellte Spielhistorie aus.
68Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain sowie Feststellung der Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sei technisch nicht umsetzbar. Die Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos sei unmöglich (§ 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG). Aus den einzig anzugebenden IBAN- und BIC-Nummern könne der Kontoinhaber nicht abgeleitet werden.
69Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst und könne nicht auf diesen gestützt werden. Die staatliche Lotterie des Beklagten verstoße im Übrigen selber gegen ein solches Verbot.
70Auch die in den Bestimmungen Ziff. 16 und 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages stellten eine ungerechtfertigte Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit dar. Die Ermächtigungsgrundlagen nach §§ 13 und 15 GlüStV verstießen gegen Verfassungs- und Unionsrecht. Die Anordnungen seien zur Erreichung der Ziele nach § 1 GlüStV nicht geeignet, da sie eine Abwanderung der Spielteilnehmer zu finanziell attraktiveren Glücksspielen bewirkten. Außerdem sei es der Klägerin bei dieser Berechnungsmethode faktisch unmöglich, eine Bearbeitungsgebühr für die Deckung der eigenen Kosten zu verwenden. Insbesondere habe der Beklagte in ermessensfehlerhafter Weise nicht von der Abweichungsmöglichkeit der als „Soll-Vorschrift“ formulierten Regelung nach § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV hinsichtlich des Mindestreinertrages Gebrauch gemacht.
71Die Bestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages im Land der Veranstaltung anordnet, sei zu unbestimmt, da auch aus der Begründung der den Gesetzestext zitierenden Nebenbestimmung nicht ersichtlich sei, wann von der Angemessenheit ausgegangen werden könne.
72Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter nach Nebenbestimmung Ziff. 25 sei mangels Erforderlichkeit unverhältnismäßig. Es sei ausreichend, einen Wechsel der Gesellschafter anzuzeigen. Eine Veränderung der Gesellschafterstruktur könne sich auf die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne von § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV ohnehin nur dann auswirken, wenn die Entscheidung der Gesellschaft hierdurch beeinflusst werde. Das sei wegen der Notwendigkeit einer qualifizierten Mehrheit bei Gesellschaftsbeschlüssen erst bei einer Veränderung des Gesellschaftsanteils von mehr als 15 Prozent der Fall.
73Das Verbot, ohne Zustimmung des Ministeriums der Finanzen im Ausland tätig zu werden (Ziff. 26), verstoße gegen Art. 49 AEUV. Der Beklagte könne sich diesbezüglich nicht auf § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV stützen, der eine andere Konstellation regele.
74Schließlich sei auch die Kostenfestsetzung zu beanstanden. Die angesetzte Gebühr gehe über das hinaus, was dem Aufwand des Beklagten und der Nutzung der Klägerin für das Jahr 2014 entspreche. Gemäß § 9a Abs. 4 GlüStV sei die Gebühr für jedes Jahr und jede Veranstaltung gesondert zu berechnen. Für das gesamte Jahr 2014 seien voraussichtliche Spieleinsätze in Höhe von 28.633.360,00 Euro berechnet worden. Antragsgemäß hätten die Veranstaltung und der Vertrieb jedoch erst am 28. November 2014 begonnen. Der potentielle Spieleinsatz im Jahre 2014 habe daher nur 3,5 Millionen Euro betragen, so dass die Gebühr nur in Höhe von 3.500,00 Euro hätte festgesetzt werden dürfen.
75Die Klägerin hat ursprünglich (sinngemäß) lediglich beantragt,
76den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über den Vertrieb unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
77den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über das E-Payment-Verfahren neu zu bescheiden,
78die Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Beklagten vom 31. Juli 2014 aufzuheben und
79unter Aufhebung der Kostenfestsetzung in dem Bescheid vom 31. Juli 2014 den Beklagten zu verpflichten, die Kosten für das Jahr 2014 unter Beachtung der Auffassung des Gerichts neu festzusetzen.
80In der mündlichen Verhandlung vom 21. Juni 2016 hat sie diesen ursprünglichen und jetzigen Hauptantrag ergänzt; sie beantragt nunmehr zusätzlich
81hilfsweise,
82den Beklagten zu verpflichten, ihren Antrag vom 17. Dezember 2013 mit mehreren Ergänzungen hinsichtlich der Bestimmungen zum Vertrieb und zum E-Payment-Verfahren, hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 sowie hinsichtlich der Kostenfestsetzung neu zu bescheiden und zugleich den Bescheid des Ministeriums der Finanzen vom 31. Juli 2014 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.
83Der Beklagte beantragt,
84die Klage abzuweisen.
85Er rügt die Statthaftigkeit einer Anfechtungsklage, da die einzelnen Nebenbestimmungen nicht isoliert aufgehoben werden könnten. Insbesondere handele sich bei den meisten Bestimmungen um modifizierende Auflagen. Die Verpflichtungsklage sei statthafte Klageart. Eine Ergänzung der Anfechtungsklage um eine hilfsweise gestellte Verpflichtungsklage erst im Rahmen der mündlichen Verhandlung sei eine unzulässige Klageänderung. In eine solche willige er nicht ein. Ihre Sachdienlichkeit sei ebenfalls nicht ersichtlich.
86Zudem wendet er ein, die Begründung genüge insgesamt den Anforderungen des § 39 VwVfG. Sachfremde Erwägungen seien nicht in die Entscheidung eingeflossen. Eine marktbeschränkende Motivation des Beklagten bestehe nicht. Vielmehr sei vorrangiges Ziel des Beklagten, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Die einzelnen Bestimmungen seien im Hinblick auf die in § 1 GlüStV verankerten Zwecksetzungen verhältnismäßig, insbesondere erforderlich.
87Die Einbeziehung des Glücksspielkollegiums sei aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Weder sei ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip noch gegen das Bundesstaatsprinzip ersichtlich. Die Beklagte verkenne im Hinblick auf die Bindungswirkung der Entscheidung des Glücksspielkollegiums, dass allein die Entscheidung der obersten Landesbehörde Außenwirkung habe und die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nur intern wirkten.
88Ein Verstoß gegen § 9 Abs. 7 GlüStV liege nicht vor, da die zuständige Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. keine finanzbezogenen Aufgaben übernehme.
89Im Einzelnen erwidert der Beklagte darüber hinaus:
90Die der Aufsicht des Landes I. unterstehende Lotto-U. mbH I. , derer sich die Klägerin bedient, könne nicht in anderen Bundesländern tätig werden. Einem bundesweiten Vertrieb stehe das Bundesstaats- und Regionalitätsprinzip entgegen (§ 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV). Bei sachgerechter Auslegung der Vertriebsregelung sei diese zudem nicht unbestimmt.
91Die Beschränkung auf das E-Payment-Verfahren diene gerade unter Beachtung des § 1 GlüStV der Übersichtlichkeit und besseren Kontrolle des Verfahrens.
92Die Anordnung von Sonderverlosungen nach der Bestimmung Ziff. 1 Abs. 3 beruhe auf § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV, der eine auszuspielende Mindestgewinnsumme von 30 Prozent der Entgelte vorsehe.
93Auch hinsichtlich Ziff. 2 Satz 4 (Genehmigungspflicht bei Änderung des Lospreises und der Gebührenstruktur) sei auf die Notwendigkeit einer effektiven Überwachung des Spielgeschehens im Sinne des § 1 GlüStV hinzuweisen.
94Die Unbestimmtheit der Ziff. 9 und 14 lit. d und e, die auf die Einhaltung der Werberichtlinie verweisen, sei nicht ersichtlich. Bei sachgerechter Auslegung könne der Adressat den Regelungsgehalt entnehmen. Weder handele es sich bei der Werberichtlinie um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, noch habe es einer Notifizierung dieser bedurft. Der Notifizierungspflicht sei bereits durch die Notifizierung des GlüStV Genüge getan. Dem Vorwurf der Inkohärenz der Werberichtlinie sei entgegenzuhalten, dass die Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung des Glücksspielrechts autonom seien.
95Die Bestimmungen Ziff. 14 lit. a Satz 2, lit. b und c (Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb) seien im Sinne des in § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV verankerten Jugendschutzes als rechtmäßig zu erachten.
96Der in der Bestimmung Ziff. 14 lit. d angeordnete Sperrdatenabgleich stehe im Einklang mit der Rechtsprechung und diene ebenfalls dem Spielerschutz nach § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV. § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV enthalte keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnahmeverbotes, sondern werde für den Fall der Vermittlung der Lotterie über das Internet durch weitergehende Anforderungen des § 4 Abs. 5 GlüStV überlagert.
97Die Höchsteinsatzgrenze (Ziff. 14 lit. f) beruhe auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV.
98Auch Ziff. 14 lit. g (Anordnung des Verrechnungsverbotes) diene der Gewährleistung ausreichenden Spielerschutzes. Die von der Klägerin angesprochene Spielhistorie sei weniger nachvollziehbar und in der Praxis kaum handhabbar.
99Die Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain (Ziff. 14 lit. i) ziele auf den Spielerschutz und die Vermeidung von Geldwäsche ab (§ 1 GlüStV).
100Hinsichtlich des Verbotes der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei zu berücksichtigen, dass die Verlinkung auf der Internetseite der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten auf andere glücksspielbezogene Internetseiten dazu diene, das Glücksspielangebot ausreichend sicherzustellen.
101Zur Bestimmung Ziff. 16 und 17 Satz 1 (Gewinnausschüttungsquote / Höchstgewinn / Entgeltbegriff) könne auf den zwingenden § 15 GlüStV verwiesen werden. Diese Regelung sei generische Voraussetzung für das Vorliegen einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential nach § 12 GlüStV und vor dem Hintergrund des Jugend- und Spielerschutzes geboten. Unionsrecht stehe auch hier der Regelung wegen der Autonomie aller Mitgliedstaaten im gesamten Glücksspielrecht nicht entgegen.
102Die Verwendung eines „angemessenen“ Anteils des Reinertrages im Lande nach Ziff. 17 Satz 3 sei nicht unbestimmt.
103Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter gemäß Ziff. 25 entspreche gewerberechtlichen Grundsätzen, da sich bei Änderung der Gesellschafterstruktur der Erlaubnisinhalt verändere.
104Die Rechtmäßigkeit des Verbotes der Betätigung im Ausland nach Ziff. 26 ergebe sich daraus, dass auch in diesem Zusammenhang die Mitgliedstaaten im Gesetzgebungsbereich europarechtlich autonom handelten. Die Regelung ziele darauf ab, die Kontrollfähigkeit der deutschen Glücksspielbehörden sicherzustellen.
105Der Einwand der Klägerin zur Höhe der Kostenfestsetzung sei unsubstantiiert. Die lange Dauer des Verfahrens und der Umfang der Verwaltungsvorgänge belegten den großen Verwaltungsaufwand.
106Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
107Entscheidungsgründe:
108Es kann dahinstehen, ob es sich bei der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgenommenen Ergänzung der ursprünglichen Anfechtungsklage um einen hilfsweise erklärten Verpflichtungsantrag um eine Klageänderung nach § 91 VwGO handelt. Eine solche wäre jedenfalls sachdienlich, da der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die endgültige Beilegung des Streites gefördert wird.
109Die Klage hat in der Sache in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
110Die Verpflichtungsklage ist sowohl hinsichtlich der Bestimmungen zur Vertriebsform als auch der zum E-Payment-Verfahren bereits unzulässig. Zwar ist die Verpflichtungsklage bei Klagen gegen Inhaltsbestimmungen, welche die Vertriebs- und die E-Payment-Regelung darstellen, statthaft.
111Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2007 - 6 C 1/07 -, juris Rn. 16 ff.; OVG NRW, Urteil vom 11. November 1993 - 4 A 480/93 -, juris Rn. 22 ff.
112Jedoch ist nur dann ein Rechtsschutzbedürfnis zur Erhebung einer Verpflichtungsklage gegeben, wenn zuvor ein entsprechender Antrag bei der Behörde gestellt wurde.
113Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42/06 -, BVerwGE 130, 39-52, juris Rn. 23 ff. m. w. N.
114Vorliegend umfasste der Antrag der Klägerin nur die ihr im Ergebnis erlaubte Veranstaltung durch die Lotterie-U. mbH I. . Zwar beinhaltete der Antrag der Klägerin die Veranstaltung und den Vertrieb der Lotterie im gesamten Bundesgebiet. Jedoch war dieser lediglich hinsichtlich der Lotterie-U. mbH I. derart konkretisiert, dass von einem verbindlichen Antrag ausgegangen werden konnte. Bezüglich weiterer Durchführungsstellen im gesamten Bundesgebiet war dem Erlaubnisantrag lediglich die Absicht, mit solchen Vertragsverhandlungen einzugehen, zu entnehmen. Mangels Einreichung diesbezüglicher konkreter Unterlagen bis heute war und ist es dem Beklagten verwehrt, die potentiellen Durchführungsstellen auf die Einhaltung der Anforderungen des § 14 Abs. 2 GlüStV hin zu überprüfen. So ist nach § 14 Abs. 2 GlüStV etwa erforderlich, dass die durchführenden „Dritten“ zuverlässig sind und dass die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Veranstaltung durch ihre Einschaltung nicht beeinträchtigt wird. Nicht ersichtlich ist, dass es der Klägerin unmöglich ist, ohne entsprechende Erlaubnis konkrete Vertragsbeziehungen mit anderen Durchführungsstellen einzugehen. Zum einen gelang ihr dies im Hinblick auf die Lotterie-U. mbH I. , zum anderen dürften jedenfalls Vorverträge, die unter der Bedingung der Erlaubniserteilung durch den Beklagten stehen, in Betracht kommen.
115Gleiches gilt im Hinblick auf die E-Payment-Regelung. Dem Antrag der Klägerin wurde vollumfänglich entsprochen. Er war nicht über das im Ergebnis Erlaubte weitergehend konkretisiert. Die Klägerin beantragte die Zulassung des E-Payment-Verfahrens und benannte lediglich – wenn auch nur als Beispiel – das Online-Zahlungssystem PayPal. Andere E-Payment-Verfahren wurden nicht angeführt. Der wachsende Markt gibt zahlreiche, kaum zu überblickende Möglichkeiten elektronischer Zahlungsarten her. Es oblag und obliegt der Klägerin als Antragstellerin und nicht dem Beklagten, den Antrag zu spezifizieren und zu vervollständigen. Erst daran anknüpfend ist der Beklagte gehalten, jedes einzelne beantragte Zahlungsverfahren auf seine Eignung hin zu überprüfen.
116Der auf die isolierte Aufhebung der angegriffenen Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 der Erlaubnis gerichtete Hauptantrag ist unzulässig. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist vorliegend nicht statthaft. Zwar ist grundsätzlich eine isolierte Anfechtungsklage gegen sämtliche Formen von Nebenbestimmungen zulässig und erst im Rahmen der Begründetheit zu überprüfen, ob ein Anfechtungsbegehren zur isolierten Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung eines Verwaltungsaktes führen kann.
117Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, 221-227, juris Rn. 25.
118Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet.
119Vgl. BVerwG, a. a. O.
120Das ist hier der Fall. Die begünstigende Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden Nebenbestimmungen behandelt werden. Es ist offenkundig, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Erlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde.
121Vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13 -, juris Rn. 35; Sächs. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 1 A 389/12 -, juris Rn. 26 sowie VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Januar 2016 - 3 K 2472/14 -, juris Rn. 40 ff.
122Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen gemäß §§ 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5; 12 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 5 Abs. 4 GlüG RLP. Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer solchen Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit Nebenbestimmungen abhängen. Der Beklagte hat in seinem Bescheid deutlich gemacht, dass die mit der Erlaubnis festgesetzten Bestimmungen insgesamt erforderlich seien, um die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV zu gewährleisten. Die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, über die der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hatte, wäre somit ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe durch die Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte.
123Der Auffassung, welche die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch in derartigen Fällen sowohl mit dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO als auch mit der möglichen Anwendbarkeit von §§ 48 ff. VwVfG hinsichtlich des Restverwaltungsaktes begründet, ist entgegenzuhalten, dass das Gericht entgegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) auf diese Weise dem Beklagten sehenden Auges einen (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakt aufdrängen würde.
124Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 36; Sächs. OVG, a. a. O; VG Düsseldorf, a. a. O.
125Der zulässige Hilfsantrag ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
126Der Beklagte ist dazu verpflichtet, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der angegriffenen Nebenbestimmungen des Bescheides des Ministeriums der Finanzen des Landes S. -Q. vom 31. Juli 2014 erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO); die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis der „Deutschen Lotterie“ ist (insoweit) rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
127Die Erlaubnisvorschriften des GlüStV (§§ 4 ff., 12 ff. GlüStV) finden auch dann Anwendung, wenn – wie vorliegend – der Erlaubnisnehmer (die Klägerin) eine privatrechtliche Gesellschaft mit staatlicher Mehrheitsbeteiligung ist. Das Land I. führt zurzeit 80 Prozent der Anteile der als gemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter Haftung ausgestalteten Klägerin. Auch ein staatliches Lotterieunternehmen bedarf einer Erlaubnis für die Veranstaltung und den Vertrieb und die Bewerbung von Lotterien. Davon ging auch der Gesetzgeber aus, wie aus der Vorschrift des § 14 GlüStV ersichtlich wird. Danach darf eine Erlaubnis nur erteilt werden, wenn der Veranstalter gewisse Voraussetzungen erfüllt. Dabei bezieht § 14 Abs. 1 Satz 2 GlüStV explizit auch solche Veranstalter nach § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV ein. Die Vorschrift § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV regelt die Veranstaltung durch die Länder selbst zur Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebotes.
128Jedoch durfte der Beklagte die Erlaubnis nicht durch sein Ministerium für Finanzen erteilen. Des Weiteren ist die Erlaubnis ermessensfehlerhaft ergangen. Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, zum anderen aus deren Verknüpfung mit teilweise rechtswidrigen Nebenbestimmungen.
129Dass das Ministerium der Finanzen S. -Q. als zuständige Behörde handelte, steht im Widerspruch zu § 9 Abs. 7 GlüStV. Danach darf die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde, die für die Finanzen des Landes zuständig ist, durchgeführt werden. Dieses Trennungsgebot dient der Vermeidung eines Interessenkonflikts. Zuständige Behörde für die Erlaubniserteilung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem länderübergreifenden Spielplan ist gemäß § 12 Abs. 1 und 3 GlüStV das Land S. -Q. im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV. In S. -Q. ist zuständig nach § 15 Abs. 1 GlüG RLP i. V. m. §§ 9a Abs. 3 Satz 1, 9 Abs. 1 GlüStV für die Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 GlüStV für die Veranstaltung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential und aller damit zusammenhängenden Entscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen das „für das Lotteriewesen zuständige Ministerium“. Letzteres wird durch die Anordnung über die Geschäftsverteilung der Landesregierung S. -Q. vom 12. November 2014 bestimmt. Diese Anordnung der Landesregierung ist staatsvertragswidrig, denn (erst) sie erklärt das Ministerium der Finanzen als für das Lotteriewesen zuständig (§ 4 Nr. 18 der Anordnung). Der Auffassung des Beklagten, dass im Hinblick auf die Inkompatibilitätsregel des § 9 Abs. 7 GlüStV zwischen drei verschiedenen „zu trennenden und unabhängigen“ Regelungsmaterien des § 15 Abs. 1 GlüG RLP mit der Folge zu differenzieren sei, dass nur Aufsichtsmaßnahmen von dem Trennungsgebot erfasst sein, vermag das Gericht nicht zu folgen. Dies gilt schon deshalb, weil der Rheinland-pfälzische Gesetzgeber selbst den (nach der Konzeption des GlüStV gegebenen) engen Zusammenhang zwischen Erlaubniserteilung und Aufsichtsmaßnahmen durch die Formulierung des § 15 Abs. 1 GlüG RLP betont hat.
130Vgl. in diesem Sinne auch Oldag, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 9 Rn. 64, der die ländereinheitliche Zuständigkeit des Finanzministeriums Rheinland-Pfalz kritisch sieht.
131Unerheblich ist, ob die entscheidende Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. im Übrigen mit finanzbezogenen Aufgaben betraut ist. Der GlüStV differenziert nicht zwischen den einzelnen Abteilungen, sondern schließt die Zuständigkeit des gesamten Finanzministeriums aus.
132Die Erlaubnis und die in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen sind ermessensfehlerhaft ergangen. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
133Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt.
134Vgl. Schenke, in: Kopp / Schenke, Kommentar, VwGO, 21. Auflage 2015, § 114 Rn. 15, 47 f.
135Eine solche unzureichende Begründung liegt hier vor. Diese indiziert einen Ermessensausfall.
136vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 56.
137Dies gilt auch dann, wenn die Entscheidung einer beteiligten Stelle (das Glücksspielkollegium), die wie hier interne Bindung entfaltet, nicht begründet ist. Das Land S. -Q. erteilt gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren die Erlaubnis nach § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem einheitlichen länderübergreifenden Spielplan. Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV).
138Im Folgenden kann auf die in einer vergleichbaren Konstellation gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin, denen sich das Gericht – wie schon in der oben genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016 auch – in Bezug auf den hiesigen Sachverhalt anschließt, verwiesen werden:
139„Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV). Gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV, den das Glücksspielkollegium wörtlich in § 4 Abs. 4 S. 1 und S. 2 seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung übernommen hat, hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Von dieser gesetzlichen Begründungspflicht konnte sich das Glücksspielkollegium auch nicht dadurch befreien, dass es in § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung regelt, dass von einer Aufnahme der Gründe in die Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt. Der Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV lässt sich dabei nicht entnehmen, dass der Beschluss selbst ausführliche Erwägungen enthalten muss. Für die allgemeine Begründungspflicht in § 39 VwVfG ist anerkannt, dass auch Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – BVerwG 1 B 213.86 -, NVwZ 1987, 504; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, Rn. 18, juris). Nach der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach § 35 Abs. 9 S. 3 und S. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) genügt es, wenn sich die Kommissionsmitglieder eine Beschlussvorlage im Wege der Verweisung oder Bezugnahme zu eigen machen, wobei allerdings die Verweisung wie auch der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen muss (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13 -, Rn. 35 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 -, Rn. 42 ff.; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 -, Rn. 27; juris).
140Die Einwände des Beklagten gegen eine Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag greifen nicht durch. Zunächst steht ihnen der erklärte Wille des Gesetzgebers entgegen, der die Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV den entsprechenden Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages bewusst nachempfunden hat (vgl. die Erläuterungen zu § 9a GlüStV, a.a.O., S. 81). Auch hat die rundfunkrechtliche Rechtsprechung, dessen Kenntnis auch dem Gesetzgeber unterstellt werden darf, einen unheilbaren Verfahrensfehler nicht nur bei spezifisch mit Sachverständigen besetzten Gremien wie der Kommission für den Jugendmedienschutz (KJM) angenommen, sondern gerade auch für Kommissionen, die sich aus allgemeinen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzen, wie die ZAK. Schließlich und vor allem stützt sich die Rechtsprechung auf das Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG. Hiernach muss dem Adressaten einer behördlichen Entscheidung erkennbar sein, aus welchen Gründen die Entscheidung getroffen worden ist. Nur so wird er in die Lage versetzt, gegen die Entscheidung auch wirksam vorgehen zu können. Bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes handelt es sich jedoch um ein allgemeines Gebot, welches damit auch vorliegend Geltung beansprucht.“
141VG Berlin, a. a. O., Rn. 49 - 50.
142Der Beklagte ist gemessen an diesen Anforderungen seiner sich in der Ermessensausübung widerspiegelnden Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) nur unzureichend nachgekommen. Die eigenen Erwägungen des Beklagten sind im Hinblick auf die Bindungswirkung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV nicht ausreichend. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei dem Beschluss des Glücksspielkollegiums um einen internen Akt handelt, der gegenüber dem Adressaten, hier der Klägerin, keine Wirkung entfaltet. Die Bindungswirkung hat zur Folge, dass die Erteilung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis nicht Ausdruck einer eigenständig von dem Beklagten vorgenommenen Ermessensentscheidung ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beklagte den Entwurf für den streitgegenständlichen Verwaltungsakt zur Entscheidung beim Glücksspielkollegium eigenständig erarbeitet und vorgelegt hat, bevor über diesen in veränderter Form beschlossen wurde. Eine Entwurfsfassung stellt lediglich einen unverbindlichen Entscheidungsvorschlag ohne abschließende Ermessensentscheidung dar. Dies gilt insbesondere, wenn eine weitere und vor allem bindende Entscheidung einer bisher unbeteiligten Institution (hier des Glücksspielkollegiums) zu erfolgen hat. Insofern hätte es, um die Begründung und die Ermessensentscheidung des Beklagten transparent, nachvollziehbar und nachprüfbar zu gestalten, einer Einbeziehung der Begründung des Glücksspielkollegiums für die Erteilung der streitgegenständlichen Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis bedurft. Abgesehen davon, dass eine solche Einbeziehung vorliegend fehlt, ergibt sich auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen, dass eine solche Begründung durch das Glücksspielkollegium tatsächlich erfolgt ist. Den Verwaltungsvorgängen sind lediglich Stellungnahmen einzelner Mitglieder des Glücksspielkollegiums zu problematisierten Bescheidpassagen zu entnehmen. Weder wird der Erlaubnisentwurf in seiner Gesamtheit diskutiert, noch enthält der Beschluss eine abschließende Begründung, der in den an die Klägerin gerichteten Erlaubnisbescheid aufgenommen hätte werden können. Es ist nicht ersichtlich, dass sich das Glücksspielkollegium mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt oder es sich gar die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Beklagten im Entwurf zu Eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich auch nicht aus der Bezugnahme auf den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 17. Juli 2014“.
143„(…) Denn die unveränderte Nennung des vorgeschlagenen Erlaubnisentwurfs lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. (…) Einen derartigen Nachweis vermag auch der Verweis auf § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums nicht zu erbringen. Denn allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Die Sitzungsniederschrift enthält jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 S. 2 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.“
144VG Berlin, a. a. O., Rn. 51.
145Entsprechend den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin kommt eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) – unabhängig von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – hier schon deshalb nicht in Betracht, weil eine nachträgliche Begründung nicht erfolgt ist.
146Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 52.
147Auch im Übrigen stellen sich einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen als ermessensfehlerhaft dar. Bei der Entscheidung über den Erlass der Nebenbestimmungen im Rahmen eines im Ermessen stehenden Verwaltungsaktes muss die Erlaubnisbehörde ebenfalls nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) zu erlassen ist. Diesem pflichtgemäßen Ermessen wird durch die Einbeziehung rechtswidriger Nebenbestimmungen nicht entsprochen. Einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen (Ziff. 9, 14 lit. e, 17 Satz 3) erweisen sich als rechtswidrig.
148Hinsichtlich der vorgenannten Nebenbestimmungen gilt Folgendes:
149Zwar ist es unschädlich im Rahmen der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e die Werberichtlinie heranzuziehen. Sie erweist sich ebenso wie das Involvieren des Glücksspielkollegiums als rechtmäßig. Diesbezüglich verweist das erkennende Gericht auf seine Ausführungen in der bereits mehrfach genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016:
150„So bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der Werberichtlinie in § 5 Abs. 4 GlüStV.Der Einwand der Klägerin, § 5 Abs. 4 GlüStV sei mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, da es auch bei föderaler Kooperation erforderlich sei, die von den Ländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte mit Außenwirkung einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergemeinschaft zuzurechnen, trägt nicht. Die auf dieser Grundlage ergehenden Hoheitsakte sind einer konkreten Staatsgewalt zurechenbar. Grund hierfür ist, dass im Außenverhältnis zum Adressaten allein die Erlaubnisbehörde des jeweiligen Bundeslandes auftritt. Die Bestimmungen der Werberichtlinie werden als einzelne Auflagen in den Bescheid eingefügt. Die zuständige Erlaubnisbehörde macht sich somit den Inhalt der Werberichtlinie zu eigen und übernimmt hierfür die rechtliche Verantwortung.Vgl. Pagenkopf, ZfWG 2015, 435 (440)Im Übrigen ist von der Kompetenz des Glücksspielkollegiums zum Erlass der Werberichtlinie gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung GlüStV auszugehen (§ 9a Abs. 5 - 8 GlüStV). Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. Gemäß § 5 Abs. 4 S. 4 i. V. m. § 9a Abs. 5 - 8 GlüStV ist das Kollegium zum Erlass der Werberichtlinie ermächtigt. Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen "dritten Ebene" neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.Die mangelnde Notifizierung der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit ebenfalls nicht entgegen. Die Werberichtlinie ist nicht notifizierungspflichtig. Sie stellt lediglich eine Konkretisierung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV dar. Der Glücksspielstaatsvertrag selber wurde jedoch bereits notifiziert.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012.In der in diesem Zusammenhang ergangenen Stellungnahme der Europäischen Kommission wurde zwar auf die Notifizierungspflicht im Falle von Regelungen über technische Vorschriften oder Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG hingewiesen.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren, a. a. O., Ziff. 2.11.“
151VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 78 - 87.
152Jedoch handelt es sich bei der Werberichtlinie nicht um eine solche Vorschrift. GemäߠArt. 5 Abs. 1 Satz 1 RL (EU) 2015/1535 (i.d.F. vom 24. März 2016 – der sogenannten Informationsrichtlinie RL 98/34/EG nachfolgend) liegt eine notifizierungspflichtige Vorschrift vor, wenn es sich bei dieser um eine technischen Vorschrift handelt. GemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. f RL (EU) 2015/1535 liegt eine technische Vorschrift vor bei technischen Spezifikationen, sonstigen Vorschriften und Vorschriften betreffend Dienste. Technische Spezifikationen (Art. 1 Abs. 1 lit. c RL (EU) 2015/1535) und sonstige Vorschriften (Art. 1 Abs. 1 lit. d RL (EU) 2015/1535) betreffen entsprechend ihrer Legaldefinitionen Regelungen bezüglich eines Erzeugnisses. Werbung, der Regelungsgegenstand der Werberichtlinie, stellt jedoch kein solches Erzeugnis dar, da sie weder eine gemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. a RL (EU) 2015/1535 landwirtschaftlich noch gewerblich hergestellte Sache ist. Ebenso wenig handelt es sich bei der Werberichtlinie um eine Vorschrift betreffend Dienste (Art. 1 Abs. 1 lit. e und b RL (EU) 2015/1535). Eine solche Vorschrift regelt Dienstleistungen einer Informationsgesellschaft. Bei Werbung gegenüber dem Empfänger - und allein dieses Verhältnis regelt die Werberichtlinie - handelt es sich jedoch nicht um eine Dienstleistung. In diesem Verhältnis wird Werbung weder gegen ein Entgelt, noch bewusst oder steuerbar abgerufen.
153Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 -, juris Rn. 83 ff.; VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 84 ff.
154Schließlich verfängt auch nicht der Vorwurf der Klägerin, die Werberichtlinie sei inkohärent. Dass die Bewerbung unterschiedlicher Glücksspielprodukte über unterschiedliche Medien nicht einheitlich behandelt wird, ist sachgerecht. Gerade die Beschränkung von Internet- und Fernseherwerbung ist im Hinblick auf das besondere Gefährdungspotential dieser Medien gerechtfertigt.
155Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris Rn. 34 ff.
156Auch die bis zum Beitritt zum GlüStV Anfang 2013 abweichende Rechtslage im Bundesland Schleswig-Holstein begründet keine rechtswidrige interföderale Inkohärenz.
157„Selbst wenn man schließlich annehmen wollte, dass die Kohärenz der in Rede stehenden Regelung insgesamt möglicherweise durch die Regelung eines Bundeslands, die weniger streng ist als die in den anderen Bundesländern geltende, beeinträchtigt werden kann, ist festzustellen, dass eine solche etwaige Beeinträchtigung der Kohärenz unter den Umständen des Ausgangsverfahrens zeitlich und räumlich auf ein Bundesland begrenzt war. Es lässt sich somit nicht die Auffassung vertreten, dass die abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls erheblich beeinträchtigt.“
158Vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - C-156/13 -, juris Rn. 36.
159Ohnehin erschließt sich dem Gericht nicht der für europarechtliche Fragestellungen erforderliche grenzüberschreitende Bezug der konkret erteilten Erlaubnis.
160Schließlich kann auch dahinstehen, ob die Werberichtlinie eine normkonkretisierende oder eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift darstellt. Außenwirkung erlangt sie unabhängig davon durch die Einbeziehung in den Erlaubnisbescheid.
161Dennoch ist die Inbezugnahme der Werberichtlinie rechtswidrig, da sie zur Unbestimmtheit der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e führt (§ 37 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP). Eine Regelung ist nur dann hinreichend bestimmt, wenn ihr Inhalt gegebenenfalls auch im Zusammenhang mit den Gründen für die Beteiligten vollständig, klar und unzweideutig ist, sodass der Adressat sein Verhalten danach richten kann und auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können.
162Kopp / Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 5.
163Zwar ist der Verweis auf allgemein zugängliche Dokumente wie die Werberichtlinie (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) für sich genommen im Hinblick auf die Bestimmtheit unschädlich.
164Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 6a.
165Indes mangelt es an einer einzelfallbezogenen Konkretisierung der in der Werberichtlinie angeführten Bestimmungen. Die Werberichtlinie formuliert keine den hier konkreten Einzelfall regelnden Verhaltenspflichten, an denen sich sowohl die Klägerin als Adressatin als auch die mit dem Vollzug beauftragte Behörde orientieren kann. Sie enthält eine Vielzahl von Regelungen, die kein Tun oder Unterlassen vorschreiben, sondern prinzipienorientiert sind, Legaldefinitionen festlegen oder einen hier nicht relevanten Sachbereich (z. B. Werbung im Hörfunk oder Kino) regeln.
166Vgl. VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 97.
167Als unbestimmt erweist sich auch die Nebenbestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages der Lotterie in dem Land, in dem die Lotterie veranstaltet wird, vorsieht. Zum einen bleibt unklar, ab wann von der Angemessenheit des Anteils auszugehen ist. Der wiedergegebene Gesetzestext (§ 16 Abs. 3 GlüStV) bedarf diesbezüglich einer Konkretisierung durch die den Einzelfall regelnde Behörde. Zum anderen erschließt sich nicht, welches Land beziehungsweise welche Länder (in welchem Umfang) letztlich bedacht werden sollen. Die Klägerin sowie die Lotterie U. mbH I. als durchführende Stelle befinden sich in I. ; aufgrund des Internetvertriebs findet eine Veranstaltung jedoch auch in sämtlichen Bundesländern statt.
168Abgesehen von den die gesamte Erlaubnis ergreifenden Mängeln (fehlende Begründung des Glücksspielkollegiums und Rechtswidrigkeit der Zuständigkeit der handelnden Behörde) erweisen sich die nachfolgend behandelten Nebenbestimmungen im Übrigen als rechtmäßig. Sie sind allesamt von der Ermächtigungsgrundlage nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfasst, da sie gemäß § 36 Abs. 3 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) dem Zweck (§ 1 GlüStV) der unter Vorbehalt stehenden Erlaubnis dienen.
169Dabei kann dahinstehen, ob die staatliche Mehrheitsbeteiligung bei der Klägerin zur Folge hat, dass es der Klägerin verwehrt ist, sich auf eine Verletzung von Grundrechten und Grundfreiheiten zu berufen. Unternehmen, die wie die Klägerin im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung von der öffentlichen Hand beherrscht werden, sind nicht grundrechtsfähig.
170Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 -, BVerfGE 128, 226-278, juris Rn. 49 ff.
171Von einem Beherrschen ist bereits dann auszugehen, wenn mehr als die Hälfte (vorliegend fast 80 Prozent) der Anteile im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, weil bereits dann die Möglichkeit der Einflussnahme auf die Entscheidung im Unternehmen gegeben ist.
172Vgl. BGH, Urteil vom 15. Dezember 2011 - I ZR 129/10 -, juris Rn. 15 ff.
173Mögliche Eingriffe in etwaige Grundrechte und Grundfreiheiten sind nämlich hinsichtlich der folgenden Nebenbestimmungen verfassungsrechtlich und europarechtlich gerechtfertigt.
174Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3), sofern die Gewinnausschüttungsquote von 30 Prozent der Entgelte unterschritten wird, setzt § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV um. Danach sollen im Spielplan für den Reinertrag und die Gewinnsumme jeweils mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Die Vorschrift ist verhältnismäßig, da das geringere Gefährdungspotential der Lotterie, die die Klägerin ausführen möchte, unter anderem auf dem Umstand beruht, dass kein Entgelt als Rücklage angesammelt wird (§ 13 Abs. 2 lit. c GlüStV).
175Die Anordnung einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) ist erforderlich. Ein milderes, aber ebenso effektives Mittel ist nicht ersichtlich. Die bloße Anzeige ermöglicht keinen ebenso effizienten Spielerschutz (§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV). Die von der Klägerin angeführten Regelungen im GlüStV, die ihrer Ansicht nach nur eine Anzeigepflicht vorschreiben, zeigen nicht die Unverhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung auf, sondern bekräftigen vielmehr deren Rechtmäßigkeit. So ordnet etwa § 15 Abs. 1 Satz 4 GlüStV das Vorlegen einer Kalkulation bei Antragstellung (also vor einer rechtserheblichen Bescheidung) an. Dies läuft im Ergebnis ebenfalls darauf hinaus, dass die der Kalkulation zugrundeliegende Gebührenstruktur durch den sich anschließenden Erlaubnisbescheid genehmigt wird. Erst Recht muss dies für nachträgliche Änderungen gelten.
176Die in der Nebenbestimmung Ziff. 13 lit. a - c geregelte Altersverifikation im Postvertrieb ist im Hinblick auf das Verfahren hinreichend bestimmt. Sowohl das Annahmestellen-Ident- sowie das Post-Ident-Verfahren sind bekannte Vorgänge. Dass das Glücksspielkollegium diese Nebenbestimmung eingebracht hat, ist unschädlich (siehe oben). Nicht erkennbar ist des Weiteren ein milderes, ebenso effektives Mittel zur Umsetzung der Altersverifikation. Die von der Klägerin thematisierten Testkäufe stellen keine ebenso wirkungsvolle Alternative dar. Im Sinne des Jugendschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV) bedarf es einer umfassenden und dauerhaften Kontrolle.
177Auch die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb ist im Hinblick auf die besondere Bedeutung des Jugendschutzes weder unverhältnismäßig, noch ermessensfehlerhaft.
178Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 2865/12 -, juris Rn. 86 ff.; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 - 23 K 390.14 -, juris Rn. 71.
179Sie beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach die Erlaubniserteilung voraussetzt, dass der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist. Die Heranziehung der bewährten KJM-konformen Verfahren ist nicht zu beanstanden. Dass die aktuelle Fassung des GlüStV nicht mehr explizit auf die KJM-Richtlinie Bezug nimmt, führt zu keiner anderen Bewertung. Von der möglichen Anwendung der Richtlinie auch nach Novellierung des GlüStV ging laut Gesetzesbegründung auch der Gesetzgeber aus.
180Vgl. Bay. LT-Drs. 16/11995, Seite 22; Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 88.
181Im Übrigen erweist sich die Nebenbestimmung als angemessen. Die Beachtung der KJM-Richtlinie ist nicht zwingend vorgeschrieben. Gemäß Ziff. 14 lit. b Satz 4 wird der Klägerin auch die Verwendung eines äquivalenten Verfahrens ermöglicht.
182Die höhere Abbruchquote potentieller Kunden beim Durchlaufen des Registrierungsverfahrens ist hinzunehmen.
183Dass die Regelungen „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“, die der Beklagte der Nebenbestimmung zugrunde gelegt hat, nicht notifiziert worden sind gemäß Art. 5 der Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft, steht ihrer Anwendung nicht entgegen. Unabhängig davon, ob es sich bei dem Eckpunktepapier um eine „technische Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 lit. f der Richtlinie handelt, ist der Beklagte nicht daran gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen.
184Vgl. VG Hamburg, a. a. O., Rn. 90.
185Auch die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d ist nicht rechtsfehlerhaft. Ein Verstoß gegen das Datenschutzgesetz ist nicht ersichtlich. Gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV setzt die Erteilung einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis voraus, dass der Ausschluss gesperrter Spieler gewährleistet ist. Die Vorschrift des § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, nach der gesperrte Spieler von der Teilnahme an Lotterien ausgeschlossen sind, wenn die Lotterie – anders als nach der streitgegenständlichen Erlaubnis – häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet wird, ist keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnehmerverbotes. Wegen der besonderen Gefährlichkeit des Vertriebs über das Internet erfolgt eine Überlagerung durch die weitergehenden Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV.
186Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 72 und Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 87.
187Zudem unterfällt die beantragte Lotterie nicht dem Anwendungsbereich des § 22 GlüStV. Dieser bezieht sich lediglich auf Lotterien mit planmäßigem Jackpot. Ein solcher planmäßiger Jackpot erfolgt allerdings bei der von der Klägerin betriebenen Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV ohnehin nicht.
188Die Nebenbestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze beim Internetvertrieb beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 1 GlüStV. Nach dieser Vorschrift darf der Höchsteinsatz je Spieler beim Vertrieb im Internet grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Die Bestimmung resultiert aus dem Gebot des Spielerschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Sie muss von allen Lotterien und Sportwettenvermittlern beim Internetvertrieb beachtet werden, erst Recht von einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential, welche die Klägerin antragsgemäß darstellt.
189Die Nebenbestimmung ist auch nicht unbestimmt beziehungsweise unverhältnismäßig. Da der Gesetzeswortlaut für sich genommen bereits auf den konkreten Einzelfall anwendbar ist, führt die Wiederholung dessen nicht zur Unbestimmtheit. Dass sich der Höchsteinsatz lediglich auf das Lotterieangebot der Klägerin bezieht und entgegen des missverständlichen Wortlauts nicht auf ihre – im Übrigen nicht ersichtlichen – anderen Produkte, die über das Internet vertrieben werden, ergibt sich aus dem Sinn des Wortes „Einsatz“.
190Auch im Hinblick auf das Verbot, Gewinne mit Einsätzen beim Internetvertrieb zu verrechnen (Ziff. 14 lit. g), hat die Wiedergabe des Gesetzestextes (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 3 GlüStV) wegen ihrer auch für den Einzelfall ausreichend spezifizierten Formulierung nicht die Unbestimmtheit zur Folge. Die Regelung ist verhältnismäßig. Nicht ausreichend und damit kein ebenso effektives, aber milderes Mittel ist das Aufzeigen der Spielhistorie anstelle des Verrechnungsverbotes. Um der Glücksspielsucht entgegen zu wirken (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) müssen die Einsätze und Gewinne in aller Deutlichkeit voneinander getrennt werden, da sich sonst etwaige Verluste durch die Verrechnung mit den erzielten Gewinnen relativieren. Eine Spielhistorie führt nicht zur selben Transparenz, da diese bewusst aufgerufen und vergegenwärtigt werden muss, was von einem potentiell Spielsüchtigen nicht zu erwarten ist.
191Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain) ist hinsichtlich der Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos nicht als unmöglich gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) anzusehen. Auch wenn nur die BIC- und IBAN-Nummern bei der Registrierung angegeben werden, kann die Identitätsfeststellung – wie bereits in Ziff. 14 lit. b des Bescheides aufgegriffen – mittels eines Schufa-Kontonummernchecks durchgeführt werden.
192Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) beim Internetvertrieb ist entgegen der Ansicht der Klägerin von dem wortlautgleichen § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst. Etwaiges gegen die Norm verstoßendes Handeln der staatseigenen Lotterie des Beklagten hat keinen Anspruch der ohnehin nicht als grundrechtsberechtigt anzusehenden Klägerin auf Gleichbehandlung zur Folge. Der Gleichheitssatz vermag sich nicht gegen die Gesetzesbindung durchzusetzen, also keine zwar der Verwaltungspraxis oder Verwaltungsvorschriften entsprechende, aber gesetzeswidrige Behandlung zu rechtfertigen oder gar einen Anspruch darauf zu vermitteln. In diesem Sinne gibt es keine Gleichheit im Unrecht.
193Auch die in den Nebenbestimmungen Ziff. 16 und Ziff. 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages beruhen auf einer verfassungsgemäßen Ermächtigungsgrundlage (§ 15 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV). Nach dieser sollen für den Reinertrag und die Gewinnsumme im Spielplan mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Der Reinertrag ist der Betrag, der sich aus der Summe der Entgelte nach Abzug von Kosten, Gewinnsumme und Steuern ergibt. Die Vorschrift dient dazu, die Ausnutzung des Spieltriebes zu begrenzen sowie die Sozialschädlichkeit der Lotterie zu mindern. Gerade bei einer Lotterie, die sich durch ihre geringeres Gefährdungspotential auszeichnet, sind diese Aspekte von herausragender Bedeutung – selbst wenn dies eine Reduzierung der Attraktivität dieser Lotterieart bedeutet.
194Dass die Entgelte laut Bescheid die Bearbeitungsgebühr erfassen, ist mit dem GlüStV vereinbar. Ein Entgelt stellt die gesamte Summe dar, die der Nutzer zu entrichten hat. Ohne Relevanz ist, wofür dieses verwendet wird.
195Vgl. Dietlein / Hüsken: in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 3 Rn. 5.
196Der Klägerin ist es zuzumuten, ihre laufenden Kosten, die ohnehin gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GlüStV so gering wie möglich zu halten sind, durch Einsparungen an anderer Stelle zu decken.
197Ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV ist mangels eines ersichtlichen länderübergreifenden Bezuges der streitgegenständlichen Erlaubnis – wie schon im Zusammenhang mit der interföderalen Kohärenz angesprochen – ohnehin nicht gegeben.
198Dass von der als Soll-Vorschrift formulierten Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV zwingend eine Ausnahme zugunsten des Klägers zu machen ist, drängt sich ebenfalls nicht auf. Der einzig hier in Betracht kommende, einen Ausnahmefall begründende Umstand – dass die Klägerin sich in der Anlaufphase ihres Lotteriegeschäfts befindet – dürfte nach Ablauf von inzwischen fast zwei Jahren seit Erteilung der Erlaubnis nicht mehr greifen. Entscheidungserheblicher Zeitpunkt bei der Verpflichtungsklage ist die letzte mündliche Verhandlung.
199Gegen den Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter (Ziff. 25) kann ebenfalls nicht eingewandt werden, dass dieser unverhältnismäßig sei. Die Anzeige anstelle der Einholung einer Zustimmung stellt keine adäquate, der Gefahrenabwehr Rechnung tragende Alternative zum Zustimmungsvorbehalt dar. § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüstV sieht vor, dass die Erlaubnis nur erteilt wird, wenn der Veranstalter der Lotterie zuverlässig ist. Die Zuverlässigkeit ist personenbezogen. Selbst für den Fall, dass lediglich eine natürliche Person unzuverlässig ist, kann dies negative Auswirkungen auf die Zuverlässigkeit der Veranstalterin als juristische Person insgesamt haben. Irrelevant ist dabei, ob sich eine Änderung der Gesellschafterzusammensetzung kausal auf das Abstimmungsergebnis eines Gesellschafterbeschlusses auswirken kann.
200Der Zustimmungsbedürftigkeit für die Tätigkeit im Ausland (Ziff. 26) kann nicht entgegengehalten werden, sie greife in ermessensfehlerhafter Weise in die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV ein. Der Eingriff ist jedenfalls gerechtfertigt. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV setzt die Erlaubniserteilung voraus, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten nicht beeinträchtigt werden. Diese Regelung dient der Wahrung der Autonomie der anderen Staaten, von denen jeder sein eigenes spezifisches Glücksspielrecht formen kann.
201Vgl. Ruttig, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 12 Rn. 16.
202Auch wegen der mangelnden Kontrollfähigkeit durch den Beklagten, die bei Veranstaltung und Vertrieb im Ausland bestehen würde, erweist sich diese Nebenbestimmung im Übrigen als angemessen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass gegenüber der Klägerin kein absolutes Verbot ausgesprochen, sondern nur ein weniger belastender Zustimmungsvorbehalt angeordnet ist.
203Die zulässige Verpflichtungsklage auf Neubescheidung hinsichtlich der Kostenfestsetzung hat ebenfalls wegen der mangelnden Begründung des Glücksspielkollegiums und der fehlerhaften Zuständigkeit der handelnden Behörde (siehe oben) Erfolg. Allerdings erweist sich die Kostenfestsetzung im Übrigen als rechtmäßig. Gemäß § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfolgt die Gebührenberechnung gesondert für jedes Jahr, wenn die Erlaubnis wie vorliegend für mehrere aufeinanderfolgende Jahre erteilt wird. Dabei ermäßigt sich die Gebühr des Folgejahres um 10 Prozent im Vergleich zur Vorjahresgebühr. Die ausschlaggebende Gebühr für das erste Jahr orientiert sich gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV an den voraussichtlichen Spieleinsätzen. Diese betrugen für das gesamte Jahr 2014 nach Auskunft der Klägerin 28.633.360,00 Euro, so dass die Gebühr für das Jahr 2014 gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 lit. a GlüStV in Höhe von 28.633,00 Euro festzusetzen war. Dass sich die voraussichtlichen Spieleinsätze für das erste Veranstaltungsjahr auf das ab dem Zeitpunkt der Erlaubniserteilung verbleibende Jahr reduzierten, ist nicht ersichtlich. Sowohl der Wortlaut der Norm als auch der Sinn und Zweck dieser verdeutlichen, dass pauschal der voraussichtliche Spieleinsatz für das gesamte Jahr in Ansatz zu bringen ist. Auch die Gebührendegression in den Folgejahren bestärkt diese Auslegung. Es wäre nicht sachgerecht, wenn sich die Gebühren der gesamten Folgejahre an den voraussichtlichen Spieleinsätzen für das angebrochene erste Veranstaltungsjahr ausrichten würden. Im Übrigen dürften nur wenige Erlaubnisse mit Beginn des Jahres erteilt werden, so dass dem Gesetzgeber diese Problematik durchaus bewusst gewesen sein muss. Des Weiteren erscheint diese Berechnung auch angebracht, da der Verwaltungsaufwand im ersten Jahr für die Erlaubnisbehörde wegen der Prüfung der Antragsunterlagen besonders hoch ist.
204Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des anteiligen Obsiegens und Unterliegens. Das Unterliegen der Klägerin hinsichtlich der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis in den anderen 15 Bundesländern wiegt derart schwer, dass eine hälftige Kostentragung angezeigt ist.
205Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2, 711 ZPO.
206Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung. Dies gilt für die Fragen der Vereinbarkeit der Zuständigkeit des Ministeriums der Finanzen S. -Q. mit § 9 Abs. 7 GlüStV, der gesetzlichen Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV) sowie die Rechtsfolgen, sofern die Begründung diesen Anforderungen nicht entspricht; ferner für die Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums und dessen Legitimation zum Erlass der Werberichtlinie. Auch die Sprungrevision ist aus diesem Grund gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zwar handelt es sich bei dem Glücksspielstaatsvertrag um Landesrecht, jedoch kann gemäß § 33 GlüStV die Revision zum Bundesverwaltungsgericht darauf gestützt werden, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrag beruhe. Auf diese Weise kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Rechtsvereinheitlichung nicht durch länderspezifische Divergenzen in der obergerichtlichen Nachprüfung des inzwischen in allen Ländern geltenden Glücksspielstaatsvertrags torpediert wird.
207Beschluss
208Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.
209Gründe:
210Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG und in Anlehnung an Ziff. 54.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 erfolgt; der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 Satz 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.
Tenor
Die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheides vom 24. September 2012 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach ihren eigenen Angaben darin, den Abschluss von Spielverträgen zwischen Lotterieveranstaltern und -teilnehmern zu fördern. Sie nimmt Lottospieltipps und Teilnahmeentgelte von Lottospielern entgegen und leitet diese gegen Zahlung einer zuvor vertraglich vereinbarten Provision an die Veranstalter weiter.
- 2
Mit Schreiben vom 16. April 2012 wandte sich die Rechtsvorgängerin der Klägerin an den Beklagten und beantragte die Erlaubnis für die Vermittlung staatlicher Lotterien, für die Internetvermittlung sowie TV- und Internetwerbung für die Bundesländer Deutschlands mit Ausnahme Schleswig-Holsteins. Sie wolle ihr Geschäftsmodell der gewerblichen Lotterievermittlung pünktlich zum Inkrafttreten des neuen Glücksspieländerungsstaatsvertrages am 1. Juli 2012 wieder aufnehmen. Sie bat u.a. um Mitteilung, welche Unterlagen und Informationen für die Bearbeitung des Antrages erforderlich seien. Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 stellte die Klägerin u.a. klar, dass sie die Erteilung einer Erlaubnis – auch nach dem niedersächsischen sogenannten Vorschaltgesetz – für die Internetvermittlung von Lotterien mit planmäßigem Jackpot, die von Toto-Lotto Niedersachsen GmbH gemeinsam mit anderen Ländern oder mit Lotterieunternehmen anderer Länder oder in Kooperation mit anderen Lotterieveranstaltern grenzüberschreitend veranstaltet werden, insbesondere die Lotterien „Lotto 6 aus 49“ mit Zusatzlotterien, „Spiel 77“, „Super 6“, „Glücksspirale“, „Eurojackpot“ beantrage.
- 3
Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die bis zum 31. Dezember 2012 gültige Erlaubnis, die Glücksspiele „LOTTO 6 aus 49“, „Spiel 77“, „Super 6“ und „Eurojackpot“ im Internet auf dem Gebiet von Niedersachsen zu vermitteln.
- 4
Mit Schreiben vom 19. Juli 2012 sandte der Beklagte der Klägerin eine Aufstellung über die für eine bundesweite Vermittlung vorzulegenden Antragsunterlagen zu. Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 reichte die Klägerin Informationen und Nachweise nach. Als Anlage fügte sie u.a. ein überarbeitetes Jugendschutzkonzept bei, das ein sogenanntes Zielkonzept sowie ein bis zur Implementierung des Zielkonzepts anzuwendendes Übergangskonzept vorsah (Bl. 135 ff. d. Sachakte, Bd. 1).
- 5
Mit Bescheid vom 24. September 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die Erlaubnis, bis einschließlich 23. September 2017 als gewerbliche Spielvermittlerin entsprechend einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Bundesländern die von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung unter ihrer Domain zu vermitteln. Der Beklagte erlaubte der Klägerin die Vermittlung der genannten Glücksspiele über den im Antrag dargestellten Vertriebsweg Internet für jedes protokollfähige Endgerät. Weiter sah der Bescheid vor, dass die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung sich nach den Antragsunterlagen richte. Diese sowie insbesondere die im Anlagenverzeichnis aufgeführten Anlagen seien unter den folgenden Nebenbestimmungen und soweit durch die Erlaubnis keine anderweitigen Regelungen getroffen würden, Bestandteil der Erlaubnis.
- 6
Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt. Ziffer V. lautet:
- 7
„Dieser Bescheid ergeht kostenpflichtig. Etwaige Kosten, die für die Überprüfung der mit dem Antrag vorgelegten Konzepte und sonstiger Unterlagen durch von der zuständigen Behörde beigezogene Sachverständige entstehen, haben Sie ebenfalls zu tragen; sie sind von den Gebühren für diesen Bescheid nicht abgegolten. Über die Höhe der Kosten ergeht ein gesonderter Bescheid.“
- 8
Weiter enthielt der Bescheid u.a. folgende Nebenbestimmungen:
- 9
„1. Die vorgelegten allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen (Stand: 29.07.2012) sind Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlichen Regelungen der diese Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen der vorherigen Anzeige bei mir. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 10
2. Für die Erlaubnis sind die unter I. in Bezug genommenen Produktausgestaltungen maßgebend. Alle Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte sind der Glücksspielaufsichtsbehörde vorab anzuzeigen. Sofern die Erlaubnisinhaberin zukünftig mit der Vermittlung von Spielaufträgen weitere Dienstleistungen oder Produkte zu einem einheitlichen Produkt (sogenanntes Bundling) verbinden will, ist dies der Glücksspielaufsichtsbehörde ebenfalls vorab anzuzeigen. Eine Änderung der Erlaubnis bleibt in beiden Fällen vorbehalten. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 11
3. Die Erlaubnis ist nicht übertragbar (auch nicht auf Tochterunternehmen der gewerblichen Spielvermittlerin). Sie darf einem Anderen nicht zur Ausübung überlassen werden. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht.
- 12
Die gewerbliche Spielvermittlerin muss sich eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheides zurechnen lassen.
- 13
Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten) ist dies unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung meiner vorherigen Erlaubnis.
- 14
(…)
5. Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin sind mindestens einen Monat vor deren beabsichtigter Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis. I.Ü. bleibt eine entsprechende Erlaubnisänderung vorbehalten.
- 15
6. Die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze sind ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten.
- 16
(…)
12. Über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von dieser Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, ist eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und mir bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit diese inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellen. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
- 17
(…)
14. Bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software hat die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikats nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird.
- 18
15. Die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2011, 190, 196) ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde sind gegebenenfalls auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren.
- 19
16. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis sowie die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen bleiben insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und der Glücksspielgesetze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
- 20
17. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs anzuwenden.“
- 21
Zur Begründung führte der Beklagte u.a. aus, die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV habe im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung erteilt werden können, weil nach den Antragsunterlagen die Erlaubnisvoraussetzungen gemäß § 4 Abs. 5 und § 19 GlüStV bei Einhaltung der im Bescheid enthaltenen Auflagen erfüllt seien, keine zwingenden Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV ersichtlich seien, die Voraussetzungen der länderspezifischen rechtlichen Regelungen bei Einhaltung der Nebenbestimmungen erfüllt würden und den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung getragen werde.
- 22
Mit Blick auf die teilweise Ablehnung des Antrages führte er aus, die vorgelegten Konzepte entsprächen nicht in vollem Umfang den Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Soweit der Antrag der Klägerin über die Vermittlung unter der Domain „…“ hinausgehe, seien zunächst noch weitere Unterlagen über die Produktausgestaltung vorzulegen, um die Erlaubnisfähigkeit prüfen zu können.
- 23
Die Klägerin stellte am 28. September 2012 einen Ergänzungsantrag hinsichtlich zweier weiterer Domains („www….de“ und „www….net“), unter denen sie kurzfristig das Vertreiben des eigenen Vertriebsangebotes in Kooperation mit der ... GmbH beabsichtigte. Es handele sich um ein inhaltlich und technisch identisches Angebot.
- 24
Bereits am 24. Oktober 2012 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Erlaubnis ohne die beschränkenden Nebenbestimmungen zu erhalten.
- 25
Mit Bescheid vom 29. November 2012 hat der Beklagte Ziffer I. der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung vom 24. September 2012 dahingehend ergänzt, dass die Vermittlung auch über andere Domains, insbesondere die Domains „www...de“ sowie „www...net“ für zulässig erklärt wurde. Der Bescheid enthält folgende Nebenbestimmung: „Soweit sich die Vermittlung über die Domains „www...de“ sowie „www...net“ auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, bitte ich um unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH als eingeschaltete Dritte.“ Zur Begründung hat der Beklagte ausgeführt, da die genannten Domains durch die ... GmbH angeboten würden, handele es sich um die Vermittlung über einen eingeschalteten Dritten. Die Vorlagepflicht ergebe sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV).
- 26
Nachdem Nordrhein-Westfalen dem Glücksspielstaatsvertrag zum 1. Dezember 2012 beigetreten war, ergänzte der Beklagte mit Bescheid vom 20. Dezember 2012 die der Klägerin erteilte Erlaubnis um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Lotto 6 aus 49“, „Super 6“, „Spiel 77“, „Eurojackpot“ und „Glücksspirale“ in Nordrhein-Westfalen.
- 27
Mit Bescheid vom 18. Juni 2013 ergänzte der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis u.a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der im Bescheid vom 24. September 2012 genannten Produkte in Schleswig-Holstein. Ziffer 9 der Nebenbestimmungen des Bescheides vom 24. September 2012 wurde durch folgende Bestimmung ersetzt:
- 28
„9. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler ist durch eine Altersverifikation sicherzustellen. Im Internet ist der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten.
- 29
9.1 Den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (im Folgenden: KJM) entsprechend hat die Identifizierung bei persönlicher Anwesenheit der Spieler zu erfolgen. Insoweit kann auf bereits durchgeführte face-to-face-Kontrollen zurückgegriffen werden; in diesem Fall ist allerdings nach den Richtlinien der KJM zusätzlich eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person (durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Alternativen wie DE-Mail oder E-Post-Brief mit m-Tan-Verfahren) erforderlich. Die Voraussetzungen des Geldwäschegesetzes zur Spieleridentifizierung sind ebenfalls einzuhalten.
- 30
9.2 Die Authentifizierung muss den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder einer in der Schutzwirkung gleichwertigen Lösung entsprechen. Sie kann nach den Richtlinien der KJM entweder durch eine Hardwarekomponente (ohne zusätzliches finanzielles Risiko) oder durch eine Benutzername/Passwort-Lösung mit erheblichem v.a. finanziellem Risiko gewährleistet werden.
- 31
Die Anforderungen werden daher regelmäßig durch den Richtlinien der KJM entsprechende Verfahren erfüllt. Soweit die gewerbliche Spielvermittlerin Verfahren einsetzen möchte, die nicht von der KJM geprüft sind, trägt sie die Darlegungslast, dass die Lösung in der Schutzwirkung gleichwertig ist; dies ist nur der Fall, soweit das Verfahren in gleicher Weise der Erreichung der Ziele des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Prävention illegaler Finanztransaktionen dient.
- 32
Ist zur Identifizierung von der Möglichkeit des elektronischen Identitätsnachweises gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz Gebrauch gemacht worden, genügt zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 Satz 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
- 33
9.3 Verfahren, die ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von max. 150 € zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
- 34
9.4 Bei der Registrierung ist zudem die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z. B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind unzulässig.
- 35
9.5 Die gewerbliche Spielvermittlerin hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.“
- 36
Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheides vom 24. September 2012 durch die Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012 und den Änderungsbescheid vom 18. Juni 2013 verfolgt die Klägerin ihr Begehren, nunmehr unter Einbeziehung dieser Bescheide, weiter.
- 37
Sie vertritt die Auffassung, die von ihr angegriffenen Regelungen der von dem Beklagten erlassenen Bescheide schafften dauerhafte Nachteile für die privaten Lottovermittler und vergrößerten sachwidrig die Vorteile für die staatlichen Anbieter. Insbesondere gelte dies hinsichtlich des Verbots der bundeslandübergreifenden Vermittlung. Dieses führe im Ergebnis dazu, dass die Veranstalter einseitig die Vertragsbedingungen – insbesondere geringere Provisionen – festlegten, als sie bei einem funktionierenden Wettbewerb erzielt würden. Gravierend seien auch die Konsequenzen der Vorgaben zum Ausschluss der Teilnahme von Jugendlichen. Diese aufwändigen Verfahren wirkten auf Lottospieler abschreckend mit der Folge, dass die Internet-Lotterievermittlung nicht mehr kostendeckend betrieben werden könne. Hingegen würden für die staatlichen Veranstalter weit weniger strenge Vorgaben gelten.
- 38
Die von dem Beklagten zugrunde gelegten „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ seien nicht in dem hierfür vorgesehenen Verfahren gemäß der Richtlinie EG 98/34/EG notifiziert worden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei bereits deshalb rechtswidrig. Sie sei aber auch u.a. rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nicht erfüllt seien.
- 39
Ohnehin sei die bundesweite Vermittlung der Teilnahme an zugelassenen Lotterieveranstaltungen mit nicht mehr als zwei Ziehungen pro Woche über das Internet durch die Klägerin als privates Unternehmen erlaubnisfrei, da die Erlaubnisvorbehalte des Glücksspielstaatsvertrages auf die beantragte Tätigkeit nicht anwendbar seien, weil sie gegen Verfassungs- und Unionsrecht verstießen. Dazu verweist die Klägerin auf rechtswissenschaftliche Gutachten von Prof. Dr. A. (Bl. 339 ff. d. Gerichtsakte), Prof. Dr. B. (Bl. 372 ff. d. Gerichtsakte) sowie Prof. Dr. C. (Bl. 426 d. Gerichtsakte).
- 40
Die Ausgestaltung des § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt stelle einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56, 57 AEUV dar. Denn da im Bereich des staatlichen LOTTO tatsächlich keine Suchtbekämpfung betrieben werde, liege eine Inkohärenz bei der Anwendung des Glücksspielstaatsvertrages vor. Hinsichtlich einer vergleichsweise harmlosen Tätigkeit wie der Vermittlung niedrigfrequentierter staatlicher Lotterieprodukte über das Internet seien die Beschränkungen unverhältnismäßig. Zudem erfülle § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV nicht die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Transparenzanforderungen. Gleiches gelte für das Internet-Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV.
- 41
Auch eine bundesweite Vermittlung sei möglich, wenn jeweils die Vermittlung aus dem jeweiligen Bundesland heraus und in das Bundesland hinein ermöglicht werde. Sie, die Klägerin, habe hierauf auch einen Anspruch, der sich aus einer verfassungs- und unionsrechtskonformen Auslegung von § 4 Abs. 1 und 2 bzw. § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV ergebe.
- 42
Die in Nr. 17 der Nebenbestimmungen vorgesehene Verpflichtung, in einer zentralen Sperrdatei erfasste Spieler von der Vermittlung auszuschließen und zu diesem Zweck Abgleiche mit der Sperrdatei nach § 23 Abs. 1 Satz 1 GlüStV durchzuführen, sei rechtswidrig, weil der von dem Beklagten angeführte § 29 Abs. 3 GlüStV keine Pflichten für Vermittler vorsehe. Für Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet werden, seien Teilnahmeverbote gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausdrücklich ausgeschlossen.
- 43
Insgesamt seien die angefochtenen Nebenbestimmungen aufzuheben, da sie jedenfalls ermessensfehlerhaft seien.
- 44
Die Klägerin beantragt,
- 45
1. Den Bescheid vom 24. September 2012 i.d.F. der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie des Bescheides vom 18. Juni 2013 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält:
- 46
a) die Nebenbestimmungen Nr. 6, 9 und 17
b) folgende weitere für alle Länder geltenden Regelungen:
- 47
aa) Tenor zu V Satz 2,
bb) Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1
cc) Nebenbestimmung Nr. 5 Sätze 1 und 2
dd) Nebenbestimmung Nr. 12
ee) Nebenbestimmung Nr. 14
ff) Nebenbestimmung Nr. 15
gg) Nebenbestimmung Nr. 16
- 48
c) folgende landesspezifische Regelungen:
- 49
aa) die für mehrere Länder geltenden Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4
bb) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5
cc) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2
dd) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3
ee) die baden-württembergische Nebenbestimmung im Bescheid vom 29. November 2012
- 50
2. Den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 24. September 2012 i.d.F. der Bescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie vom 18. Juni 2013 zu verpflichten, der Klägerin die von ihr begehrten Erlaubnisse antragsgemäß, insbesondere bundeslandübergreifend, zu erteilen.
- 51
Der Beklagte beantragt,
- 52
die Klage abzuweisen.
- 53
Zur Begründung führt er aus, für die gewerbliche Spielvermittlung der Klägerin bedürfe es eindeutig einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV und, soweit sie den Vertrieb im Internet vornehme, einer solchen nach § 4 Abs. 5 GlüStV.
- 54
Dem Normgeber stehe bei der Sicherstellung des Jugendschutzes und des Spielerschutzes ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dem stehe das Gemeinschaftsrecht nicht entgegen. Die Einzelheiten der Tatbestandsmerkmale von § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV seien durch eine langjährige Rechtsprechung hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar.
- 55
Das Bundesstaatsprinzip stehe der begehrten Verpflichtung zur Erteilung bundesweiter Vermittlungserlaubnisse und der Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 6 entgegen. Aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV gehe hervor, dass die Erlaubnis der zuständigen Behörde (nur) für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebiets erteilt werde.
- 56
Vor jeder Erlaubniserteilung sei sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Eine Gefährdung Kinder oder Jugendlicher müsse mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein oder beseitigt werden. Das strikte Gebot des § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV gelte auch für die Annahmestellen, weshalb von einer Ungleichbehandlung keine Rede sein könne.
- 57
Mit Blick auf Nebenbestimmung Nr. 17 betreffend den Sperrdatenabgleich führt der Beklagte aus, der Internetvertrieb zum Ausschluss gesperrter Spieler sei angesichts des gesamten Entwicklungskonzepts des Glücksspielstaatsvertrages ein wesentlicher Baustein bei der Bekämpfung der Spielsucht. Der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet stünden unter dem absoluten Vorbehalt, dass der Ausschluss Minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sei.
- 58
Die angefochtenen Nebenbestimmungen seien auch im Übrigen in der Sache gerechtfertigt und ermessensfehlerfrei erlassen worden.
- 59
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die ausführlichen Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie die Sachakten des Beklagten, die dem Gericht vorgelegen haben, Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
- 60
Die Klage hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Im Übrigen sind die angefochtenen Nebenbestimmungen rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Daher hat auch der Klagantrag zu 2. keinen Erfolg, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
- 61
Der Antrag zu 1. ist überwiegend zulässig (dazu unter I.), aber weitgehend unbegründet (dazu unter II.), der Antrag zu 2. hat keinen Erfolg (dazu unter III.).
I.
- 62
Der Antrag zu 1. ist weitgehend zulässig.
- 63
1. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts für den Antrag zu 1. folgt aus § 19 Abs. 2 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland in der Fassung vom 15.12.2011 (Glücksspielstaatsvertrag – im Folgenden: GlüStV) i.V.m. § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO. Gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV werden Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts richtet sich daher gemäß § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO nach dem Sitz der Klägerin, hier Hamburg.
- 64
2. Die Nebenbestimmungen können isoliert mit der Anfechtungsklage angegriffen werden. Zwar wird bei sogenannten unselbständigen Nebenbestimmungen, zu denen u.a. die Befristung gehört, die Auffassung vertreten, dass nur eine Verpflichtungsklage statthaft wäre (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 36 Rn. 63). Nach der neueren Rechtsprechung kann jedoch jede Art von Nebenbestimmungen mit der Anfechtungsklage isoliert angefochten werden (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696, unter Verweis auf BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris). Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann; dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris, m.w.N.).
- 65
Ein solcher Ausnahmefall ist bezüglich der von der Klägerin angegriffenen Bestimmungen nicht gegeben. Damit ist die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft.
- 66
3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO nicht.
- 67
4. Soweit sich die Klage gegen Ziffer V. des Bescheides vom 24. September 2012 richtet, erweist sie sich jedoch als unzulässig. Denn der Klägerin fehlt insoweit ein Rechtsschutzbedürfnis.
- 68
Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 des NVwKostG hat der Kostenschuldner Auslagen, die bei der Vorbereitung oder bei der Vornahme einer Amtshandlung notwendig werden, zu erstatten. Das Gericht hat keine Zweifel daran, dass das niedersächsische Kostenrecht hinsichtlich der ausschließlich in Niedersachsen vorgenommenen Amtshandlung, bei der der Beklagte im Rahmen seiner Zuständigkeit gehandelt hat, anwendbar ist. In Anbetracht des Umstandes, dass tatsächlich bis zum Abschluss der Amtshandlung, nämlich dem Erlass des Erlaubnisbescheides, unstreitig keine Sachverständigenkosten angefallen sind, kommt der Bestimmung aber kein eigener Regelungsgehalt zu. Dann aber mangelt es auch an einer Beschwer und damit an einem Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, Vorb § 40 Rn. 30 ff.).
II.
- 69
Das Anfechtungsbegehren erweist sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliegt einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und bedurfte daher einer Erlaubnis des Beklagten (1.). Diese konnte grundsätzlich mit Nebenbestimmungen erlassen werden (2.). Die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheides vom 24. September 2012 erweist sich als rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Abs. 1 VwGO (a). Im Übrigen sind die in Streit stehenden Nebenbestimmungen rechtlich nicht zu beanstanden; sie sind insbesondere nicht ermessensfehlerhaft (b - k).
- 70
1. Das in § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV im Hinblick auf die Vermittlung von Glücksspielen im Internet geregelte Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ist anwendbar. Bereits für den GlüStV a.F. galt, dass selbst bei unterstellter Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols nur diejenigen Vorschriften unanwendbar sind, die ihren Sinngehalt aus dem Staatsmonopol gewinnen. Die nicht monopolspezifischen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des diesen ergänzenden Landesrechts, insbesondere der Erlaubnisvorbehalt und die Versagungsgründe des § 4 GlüStV, haben unabhängig davon Bestand (VG Saarlouis, Urt. v. 28.9.2011, 6 K 1081/10, juris, Rn. 65; VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris). Der im Glücksspielstaatsvertrag unter den „allgemeinen Vorschriften“ normierte Erlaubnisvorbehalt ist ebenso wie die weiteren in § 4 GlüStV geregelten Voraussetzungen nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Monopol verknüpft, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zur Unanwendbarkeit dieses Erlaubnisvorbehalts führen müsste (VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 79; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, juris, Rn. 77). Dies gilt auch bei Lotterien mit nicht mehr als zwei Ziehungen wöchentlich (VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris).
- 71
Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 56 AEUV geltend macht, ist nach Auffassung des Gerichts schon der Anwendungsbereich des Unionsrechts nicht eröffnet. Zwar handelt es sich bei Tätigkeiten, die darin bestehen, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, um Dienstleistungen i.S.v. Art. 56 AEUV (vgl. zu Art. 49 EGV EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, juris, Rn. 40).
- 72
Das Gericht teilt aber die Auffassung der Klägerin nicht, dass sich die Anwendbarkeit der gemeinschaftsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit bereits daraus ergebe, dass sie die Teilnahme an Lotterien über das Medium Internet vermittelt:
- 73
Um in den Anwendungsbereich des Unionsrechts zu fallen, muss ein konkreter Sachverhalt einen grenzüberschreitenden Bezug aufweisen (König, in: Schulze/ Zuleeg/ Kadelbach, Europarecht, 2. Aufl. 2010, § 10 Rn. 12). Der Erlaubnisvorbehalt kann grenzüberschreitende Auswirkungen haben, etwa weil er auch für gewerbliche Spielvermittler aus anderen Mitgliedstaaten gilt, die ihr Geschäft auf Deutschland ausdehnen möchten (BGH [Kartellsenat], Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, juris, Rn. 141). Ausreichend für die Geltung der Dienstleistungsfreiheit ist es nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes auch, dass die Dienstleistung selbst die Grenze überschreitet, ohne dass Leistungserbringer oder Leistungsempfänger die Grenze überschreiten – sogenannte Korrespondenzdienstleistung (Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union Bd. 1, Stand: März 2011, Art. 56/57 AEUV Rn. 54; VG Berlin, Urt. v. 22.9.2008, 35 A 15.08, juris, Rn. 171). Dies gilt insbesondere bei Dienstleistungen, die ein Leistungserbringer potenziellen Empfängern, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, über das Internet anbietet und die er ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringt, in dem er ansässig ist (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, juris, Rn. 41). Ein grenzüberschreitender Bezug ist immer dann gegeben, wenn die betreffende wirtschaftliche Tätigkeit die innergemeinschaftlichen Grenzen überschreitet, überschritten hat oder überschreiten soll (vgl. VG Berlin, Urt. v. 22.9.2002, 35 A 15.08, juris, Rn. 171; Pache, in: Schulze/Zuleeg/Kadelbach, Europarecht, 2. Aufl. 2010, § 10 Rn. 13). Mit Blick auf die Vermittlung von Glücksspielen gilt daher, dass die Dienstleistungsfreiheit betroffen ist, wenn der Leistungsanbieter in einem anderen Mitgliedstaat als dem ansässig ist, in dem die Leistung angeboten wird.
- 74
Vorliegend ist jedoch im Hinblick auf die konkret in Streit stehende Erlaubnis keine der genannten Voraussetzungen erfüllt. Denn es kommt nicht darauf an, ob sich eine Beschränkung abstrakt unter bestimmten Voraussetzungen grenzüberschreitend auswirken kann, sondern darauf, ob dies konkret in dem von dem Gericht zu entscheidenden Fall so ist (vgl. zu Art. 49 EGV BGH [Kartellsenat], Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, juris, Rn.141). Bei der Klägerin handelt es sich um eine Gesellschaft mit Sitz in der Bundesrepublik Deutschland. Ihr bei dem Beklagten gestellter Antrag bezog sich von vornherein auf eine – ausschließlich bundeslandübergreifende – Vermittlung von Lotterien innerhalb der Bundesrepublik. Streitgegenstand der vorliegenden Klage ist der Anspruch der Klägerin auf Aufhebung der angefochtenen Nebenbestimmungen und die Feststellung der Verletzung ihrer subjektiven Rechte. Da Antrag und Bescheid einen über die Grenzen der Bundesrepublik Deutschland hinausgehenden Regelungsgehalt nicht aufweisen, ist ein solcher damit auch nicht zum Gegenstand des Klagverfahrens geworden. Eine Erlaubnis zur Vermittlung von Lotterien auch an im Ausland ansässige Spielveranstalter oder Spielteilnehmer hat die Klägerin nicht beantragt.
- 75
Auch die verfassungsrechtlichen Bedenken der Klägerin an dem im Glücksspielstaatsvertrag geregelten grundsätzlichen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt teilt das Gericht nicht. Soweit die Klägerin angesichts der im Verhältnis zu anderen Glücksspielen geringeren Suchtgefahren von Lotterien (siehe dazu näher VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris, Rn. 113 ff.) die Unverhältnismäßigkeit der rechtlichen Ausgestaltung rügt, kann auf die bereits zum Glücksspielstaatsvertrag a.F. ergangenen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts verwiesen werden (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 30):
- 76
„Die Länder waren entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht gehalten, das Zahlenlotto als eine nach ihrem Dafürhalten "harmlose" und nicht suchtgefährdende Art des Glücksspiels von dem Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags und der ihn ergänzenden Landesgesetze auszunehmen. Wird der Gesetzgeber - wie hier - zur Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit tätig, so belässt ihm die Verfassung bei der Prognose und Einschätzung der in den Blick genommenen Gefährdung einen Beurteilungsspielraum, der vom Bundesverfassungsgericht bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung zu beachten ist. Der Beurteilungsspielraum ist erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfGE 117, 163 <183> m.w.N.). Hieran gemessen sind die Erwägungen der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie werden insbesondere durch die Ergebnisse der von der Universität Bremen für das nordrhein-westfälische Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales durchgeführten Studie gestützt, der sich - trotz teilweise abschwächender Äußerungen - entnehmen lässt, dass Lotterien in Abhängigkeit von den jeweiligen Veranstaltungsmerkmalen suchttypische Entwicklungsverläufe verursachen können. Es kommt hinzu, dass die Landesgesetzgeber davon ausgehen, eine Ausweitung des Glücksspielangebots werde die bereits jetzt gegebene Suchtgefahr zwangsläufig vergrößern (vgl. NdsLTDrucks 15/4090, S. 62). Auch diese Prognose ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und stützt zusätzlich die Annahme einer Gefahr, zu deren Verhinderung Eingriffe in die Berufswahlfreiheit gerechtfertigt sein können.“
- 77
Auch die schwerwiegenderen Beschränkungen der unternehmerischen Tätigkeit gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV a.F., nach dem die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet umfänglich verboten waren, hat das Bundesverfassungsgericht nicht beanstandet (Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Rn. 58 f.). Das Gericht sieht daher keinen Anlass, an der Verfassungsmäßigkeit der weniger restriktiven rechtlichen Ausgestaltung, wonach nunmehr gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV n.F. die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV u.a. den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien im Internet unter den dort genannten Voraussetzungen erlauben können, zu zweifeln.
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2. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen in Erlaubnisbescheiden nach dem Glücksspielstaatsvertrag sind § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG. Denn nach der Systematik des Glücksspielstaatsvertrages besteht ein umfassendes Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (vgl. zum GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696). Nach § 4 Abs. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ist das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet grundsätzlich verboten. Nach § 4 Abs. 5 Satz 1 GlüStV können die Länder davon abweichend zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet unter bestimmten Voraussetzungen erlauben. Gemäß § 4 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 GlüStV ist die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Das in § 4 Abs. 5 GlüStV eröffnete Ermessen ist entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung und in den gesetzlichen Grenzen auszuüben (§ 40 VwVfG). Im Vordergrund steht danach die Förderung der Ziele des § 1 GlüStV, soweit nicht ein Widerspruch zu diesen Zielen bereits den zwingenden Versagungsgrund nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV begründet (vgl. zu § 4 Abs. 1 GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696). Deshalb können Erlaubnisbescheide nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nach pflichtgemäßem Ermessen mit Nebenbestimmungen verbunden werden. Nebenbestimmungen sind danach nur dann zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich sind, dienen (VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696).
- 79
Nach dieser Maßgabe erweisen sich die Nebenbestimmungen überwiegend – bis auf die Nebenbestimmung Nr. 17 (dazu a)) - als rechtmäßig. Im Einzelnen:
- 80
a) Die Verpflichtung zur Durchführung des Abgleichs mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV aus dem Bescheid vom 24. September 2012 (Nebenbestimmung Nr. 17) ist rechtswidrig. Nach dem unwidersprochenen Vortrag der Klägerin vermittelt sie ausschließlich Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet werden. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürfen gesperrte Spieler aber lediglich an Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden, nicht teilnehmen. Da die Errichtung der Sperrdatei die Durchsetzung der gesetzlichen Teilnahmeverbote gesperrter Spieler gewährleistet (vgl. Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 23 GlüStV Rn. 2), hätte ein Sperrdateiabgleich für die Teilnahme an den von der Klägerin angebotenen Lotterien auch dann keine Auswirkungen, wenn sich ein Spielteilnehmer als gesperrt erwiese. Die Auferlegung der Verpflichtung zur Durchführung des Sperrdateiabgleichs ist daher ermessensfehlerhaft.
- 81
b) Nebenbestimmung Nr. 6 beruht auf dem sogenannten Regionalitätsprinzip. § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV beschränkt den örtlichen Geltungsbereich von Genehmigungen nach dem Glücksspielstaatsvertrag auf das jeweilige Bundesland. Im Zusammenspiel mit § 3 Abs. 4 GlüStV, wonach ein Glücksspiel dort veranstaltet bzw. vermittelt wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird, ergibt sich, dass eine bundeslandübergreifende Vermittlung nach dem Glücksspielstaatsvertrag nicht zulässig sein soll. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu ausgeführt (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 53):
- 82
„Die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken. Zwar ist die strikte Länderbezogenheit der behördlichen Erlaubnis für die Vermittler öffentlicher Glücksspiele mit einem beträchtlichen organisatorischen Mehraufwand verbunden. Zum einen benötigen sie für die Ausübung ihres Gewerbes einer Erlaubnis all der Länder, in denen sie tätig werden wollen. Zum anderen dürfen sie innerhalb des Gebiets eines Landes nur solche Glücksspielprodukte vermitteln, die in dem jeweiligen Land zugelassen sind. Dies hat für die Beschwerdeführerin die bereits erwähnte praktische Konsequenz, dass sie den Aufenthaltsort eines Spielers feststellen muss, damit sie ihn anschließend an die "richtige" Landeslotteriegesellschaft vermitteln kann. Diese Belastungen sind jedoch hinzunehmen; denn es liegt in der Natur der Sache, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen können.“
- 83
Dieser Wertung schließt sich das Gericht an und hat insoweit keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Regionalitätsprinzips. Darauf, ob ggf. auch eine andere rechtliche Ausgestaltung, die eine bundesländerübergreifende Vermittlung zugelassen hätte, in verfassungsrechtlich zulässiger Weise hätte getroffen werden können, kommt es nicht an. Auch der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des Unionsrechts trägt nicht, wie sich aus Folgendem ergibt:
- 84
Das Regionalitätsprinzip ist in erster Linie zwingende Folge aus der Kompetenzverteilung im Föderalismus und der Ländertreue (vgl. hierzu und zum Folgenden VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris, Rn. 72 f.). Daneben dient es der Ermöglichung der Steuerung des Glücksspielangebotes der Länder in eigener Verantwortung (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 129), der Verhinderung des Wettbewerbes verschiedener Veranstalter um potenzielle Spieler und der sozialverträglichen Begrenzung des Angebotes (vgl. VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris, Rn. 73). Einer strikten territorialen Bindung der Spielvermittlung bedarf es, damit das Erfordernis einer länderbezogenen Erlaubnis für öffentliches Glücksspiel nicht unterlaufen wird (VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 129).
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Da somit vor allem ordnungsrechtliche Gesichtspunkte für die Regelung maßgebend sind, vermag der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des AEUV nicht zu überzeugen. Denn die Regionalisierung der Märkte beruht nicht auf einem wirtschaftlichen Verhalten der Lotteriegesellschaften, sondern auf einer legislativen Entscheidung (vgl. VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, 10 A 538/09, juris, Rn. 126). Rein hoheitliches Handeln unterliegt jedoch jedenfalls dann nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, wenn das hoheitliche Handeln – wie hier – ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert ist (vgl. zu Art. 82 EGV VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, juris, Rn. 126; VGH München, Urt. v. 18.12.2008, 10 BV 07.558, juris, Rn. 123).
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c) Die Nebenbestimmung Nr. 9 i.d.F. des Bescheides vom 18. Juni 2013 – die Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe - ist rechtmäßig. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV ist die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen unzulässig. Die Veranstalter und Vermittler haben nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen sind. Hierbei handelt es sich um ein restriktives Verbot (vgl. zu § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 50). Bereits die Verpflichtungen nach § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV a.F. gingen über die allgemeinen Anforderungen des Jugendschutzgesetzes hinaus (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 50). Insoweit überzeugt das Argument der Klägerin, dass die an sie gestellten Anforderungen entwickelt worden seien, um zu verhindern, dass Jugendliche Zugang insbesondere zu gewaltverherrlichenden oder sogenannten harten pornografischen Darstellungen erhalten können, und daher im Zusammenhang mit der Teilnahme an Lotterien unverhältnismäßig seien, nicht. Die von der Klägerin in Zweifel gezogene gesetzgeberische Wertung, dass die mit einer Teilnahme Minderjähriger an Lotterien verbundenen Gefahren so groß sind, dass diese ausgeschlossen werden muss, ist angesichts der besonderen Bedeutung, die dem Jugendschutz im Rahmen der Suchtprävention zukommt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 40), nicht zu beanstanden.
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Soweit die Klägerin geltend macht, dass die Anwendung der KJM-Kriterien zur sogenannten geschlossenen Benutzergruppe dazu führe, dass eine exorbitant hohe Anzahl potenzieller Kunden das Registrierungsverfahren abbreche, ist dem entgegenzuhalten, dass die danach vorgesehenen Verfahren der sicheren persönlichen Identifikation von Personen geeignet und erforderlich sind, um den legitimen Zweck des vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Jugendschutzes zu gewährleisten (vgl. für das Post-Ident-Verfahren VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 53 ff.). Höhere Abbruchquoten sind daher hinzunehmen. Insbesondere ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte nicht die Einschätzung der Klägerin ausreichen lässt, wonach bei Anwendung des von ihr mit der Antragstellung vorgelegten Jugendschutzkonzepts Minderjährige von sich aus bereits deswegen von einer Spielteilnahme Abstand nehmen dürften, weil sie im Gewinnfall nicht mit einer Auszahlung rechnen könnten. Da der Bescheid vom 18. Juni 2013 in Nrn. 9.1 und 9.2 hinsichtlich der im Rahmen der Identifizierung vorgesehenen Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person auch die Verwendung „ähnlich qualifizierter Alternativen“ sowie im Rahmen der Authentifizierung den Einsatz in der Schutzwirkung gleichwertiger Lösungen gestattet, ist die Bestimmung auch angemessen, weil der Klägerin die Einhaltung des geforderten Schutzstandards durch alternative Verfahren möglich ist.
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Soweit die Klägerin geltend macht, dass den staatlichen Lotterieveranstaltern im Rahmen der Vermittlung zum Teil weniger strenge Anforderungen zur Gewährleistung des Ausschlusses der Teilnahme Minderjähriger auferlegt werden und damit in der Sache eine Ungleichbehandlung durch die Genehmigungsbehörden rügt, kommt es nach der Auffassung des Gerichts auf die Frage, ob in den einzelnen Bundesländern unterschiedliche Genehmigungspraktiken herrschen, im Ergebnis nicht entscheidend an. Bei Erlaubnissen der Veranstalter handelt es sich nämlich um solche für das jeweilige Bundesland, der Klägerin wurden aber gebündelte Erlaubnisse für das gesamte Bundesgebiet im Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt. Das Gericht sieht es nicht als ermessensfehlerhaft an, wenn der Beklagte, der die Erlaubnisse im Rahmen dieses Verfahrens für den Geltungsbereich aller Bundesländer erteilt, die Anforderungen an den Jugendschutz an dem höchsten in der Praxis verlangten Schutzstandard ausrichtet. Dass einzelne Bundesländer wie Bayern und Baden-Württemberg auch von staatlichen Veranstaltern die Einhaltung von Verfahren, die der Nebenbestimmung Nr. 9 des Bescheides vom 18. Juni 2013 entsprechen, verlangen, hat die Klägerin selbst vorgetragen.
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Ein direkter Vergleich der im Rahmen der Internetvermittlung zur Anwendung kommenden Altersverifikationsverfahren mit solchen der Lottoannahmestellen lässt sich schon aufgrund der Unterschiedlichkeit der Sachverhalte nicht ziehen. Es ist daher für die Rechtmäßigkeit der der Klägerin auferlegten Vorgaben auch nicht entscheidend, ob es in den Lottoannahmestellen in tatsächlicher Hinsicht aufgrund unzulänglicher Kontrollen zur Spielteilnahme Minderjähriger kommt.
- 90
Die Nebenbestimmung Nr. 9 erweist sich nicht deswegen als rechtswidrig, weil die „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ nicht gemäß Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. L 204 v. 21.7.1998, S. 37) notifiziert worden sind. Dabei kann dahinstehen, ob es sich, insbesondere angesichts des Hinweises in der amtlichen Erläuterung, dass in der Schutzwirkung gleichwertige Lösungen nicht ausgeschlossen sind, bei den Interneteckpunkten um eine „technische Vorschrift“ i.S.v. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34/EG mit eigenen Rechtswirkungen und damit um eine notifizierungspflichtige Vorschrift handelt. Denn selbst wenn die Interneteckpunkte mangels einer erforderlichen Notifizierung nicht anwendbar wären, wäre der Beklagte nicht gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen. Der Beklagte hat nicht lediglich mit einem pauschalen Verweis die Interneteckpunkte zum Inhalt der Nebenbestimmung gemacht, sondern vielmehr ausführliche Anforderungen an die Gewährleistung des Ausschlusses Jugendlicher von der Teilnahme in den Bescheid aufgenommen. Der Notifizierung einzelner Nebenbestimmungen in Erlaubnisbescheiden bedarf es jedenfalls nicht.
- 91
Schließlich führt auch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums am Erlaubnisverfahren nicht zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Das im Glücksspielstaatsvertrag geregelte ländereinheitliche Verfahren sieht zunächst in zulässiger Weise die Indienstnahme der Behörde eines bestimmten Landes auch durch die übrigen Länder vor. Diese bewegen sich damit im Rahmen ihrer Organisationshoheit (Windoffer, DÖV 2012, 257, 260). Einen Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip vermag das Gericht hierin nicht zu erkennen. Dass das Glücksspielkollegium seine Entscheidungen mit Zweidrittelmehrheit der Mitgliederstimmen fasst, ist nach Überzeugung des Gerichts verfassungsrechtlich nicht problematisch, da es den Ländern im Rahmen ihrer Kompetenzen frei steht, das Prinzip der Einstimmigkeit durch Staatsvertrag abzubedingen (vgl. näher Windoffer, DÖV 2012, 257, 261).
- 92
d) Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1, die vorgibt, nur zuverlässige Dritte einzuschalten, ist rechtmäßig. Der Einsatz zuverlässiger Personen wird auch in anderen Bereichen gefordert, vgl. etwa § 34a Abs. 1 Satz 4 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 und 3 GewO. Soweit die Klägerin verpflichtet wird, die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung zu gewährleisten, wird hinreichend deutlich, dass die Überwachung durch die Aufsichtsbehörden nicht durch das Zwischenschalten weiterer Personen oder Firmen erschwert werden darf. Mit Blick auf die Zurechnung von Verstößen durch beauftragte Dritte oder Hilfspersonen ist die Bestimmung dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meint, kein Haftungsregime begründet werden soll, welches über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgeht, sondern vielmehr klargestellt wird, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten können und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig ist. Schließlich wird die Regelung des Abs. 3 Satz 1 durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig sind. Die Mitteilungspflicht als solche ist, da es sich allenfalls um eine geringfügige Beschwer handelt, rechtmäßig.
- 93
e) Die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 1 und 2, die die Anzeigepflicht einer Rechtsformänderung betrifft, ist ermessensfehlerfrei. Soweit sie die Klägerin dazu verpflichtet, Änderungen ihrer Rechtsform mindestens einen Monat vor deren Wirksamkeit anzuzeigen, ist sie durch diese Verpflichtung geringfügig beschwert. Die Anzeige ist jedoch nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Beklagten notwendig, da eine Rechtsformänderung ggf. dazu führt, dass die Erlaubnis der Klägerin entsprechend geändert werden muss. Hinsichtlich der Rechtsformänderungen von beauftragten Dritten kann die Klägerin eine entsprechende vertragliche Vereinbarung dahingehend treffen, dass sie über vorgesehene Änderungen rechtzeitig zu informieren ist.
- 94
f) Auch soweit sich die Klägerin gegen die Auflage Nr. 12 im Bescheid vom 24. September 2012 – die Berichtspflichten der Klägerin begründet - wendet, ist die Klage unbegründet. Die Verpflichtung zur Vorlage des Nachweises über die Weiterleitung von mindestens zwei Dritteln der Spieleinnahmen an den Veranstalter ergibt sich aus § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV. Die Pflicht zur Vorlage eines nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses folgt für das Land Sachsen aus § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG. Für Baden-Württemberg sieht § 18 Abs. 3 LGlüG die Verpflichtung gewerblicher Spielvermittler zur Vorlage eines von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses nebst Lagebericht und des Prüfungsberichts des Wirtschaftsprüfers vor.
- 95
Die Pflicht zur Erstellung einer Abrechnung dient der Kontrolle der gewerblichen Spielvermittlung und soll sicherstellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden (vgl. VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87; vgl. auch VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161). Durch die jährliche Prüfung kann die Erlaubnisvoraussetzung der Zuverlässigkeit überwacht werden (VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87; VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161 f. m.w.N.). Soweit die Klägerin als Aktiengesellschaft ohnehin nach den Regeln des Handelsgesetzbuches einen Jahresabschluss zu erstellen und zu veröffentlichen hat, ist insofern schon keine Beschwer erkennbar, weil die mit der Auflage verbundene Belastung allein in der Übersendung und Ausfertigung eines weiteren Exemplars liegt (vgl. für die Rechtsform der GmbH VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87).
- 96
Soweit die Länder Sachsen und Baden-Württemberg die Prüfung durch einen Wirtschaftsprüfer verlangen, steht dahinter die Erwägung, dass dem Wirtschaftsprüferbericht insgesamt eine höhere Aussagekraft zukommt bzw. die Aufsicht über die gewerblichen Spielvermittler erleichtert werden soll (siehe für Baden-Württemberg Landtags-Drs. 15/2431, S. 153; für Sachsen Landtags-Drs. 5/8722, Begründung zum Gesetz zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, zum Staatsvertrag über eine Gemeinsame Klassenlotterie und zur Änderung des Sächsischen Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag sowie weiterer Gesetze, S. 5). Die damit für die Klägerin verbundene Belastung ist nicht unverhältnismäßig und hinzunehmen (vgl. VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161).
- 97
g) Die Nebenbestimmung Nr. 14, die Vorgaben eines bestimmten Standes der Technik zur Datensicherheit enthält, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie dient dem Ziel des § 1 Nr. 4 GlüStV, sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden sowie der ordnungsgemäßen Umsetzung von § 23 Abs. 6 GlüStV und dem Jugend- und Spielerschutz nach § 1 Nr. 3 GlüStV (vgl. auch VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, Rn. 77) und konnte daher nach der o.g. genannten Maßgabe, dass Nebenbestimmungen zulässig sind, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich sind, dienen, auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV gestützt werden. Das Argument der Klägerin, dass die Pflicht zum Nachweis eines entsprechenden Zertifikats aufgrund der damit verbundenen Kosten unverhältnismäßig sei, greift nicht durch, da dieser Gesichtspunkt als ein rein wirtschaftlicher hinter den mit der Auflage verfolgten schützenswerten Zielen zurücktreten muss. Zudem ist die Klägerin nicht auf die Vorlage eines Zertifikats nach ISO/IEC 27001:2005 beschränkt, das Erbringen eines gleichwertigen Nachweises lässt die Auflage ausdrücklich zu.
- 98
h) Auch die Nebenbestimmung Nr. 15 – die die Klägerin verpflichtet, auch einem von dem Beklagten ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren – erweist sich nach diesem Maßstab als rechtmäßig. Dass die Glücksspielaufsichtsbehörde in Fällen komplexer technischer Sachverhalte unter Umständen eines speziell ausgebildeten Sachverständigen bedürfen könnte, ist nachvollziehbar. Es ist nicht erkennbar, inwieweit die Klägerin durch die Einschaltung eines von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten besonders beschwert sein sollte.
- 99
i) Soweit sich die Klägerin gegen den Widerrufs- und Auflagenvorbehalt gemäß Nr. 16 des Bescheides vom 24. September 2012 wendet, ist die Klage unbegründet. Die Erlaubnis ist gemäß § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV zwingend widerruflich und kann, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden (Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 9 GlüStV Rn. 54 f.). Insofern ist nicht ersichtlich, dass die Klägerin durch den Widerrufs- und Auflagenvorbehalt, durch den konkretisiert wird, in welchen Fällen mit dem Erlass weiterer Nebenbestimmungen bzw. einem vollständigen oder teilweisen Widerruf der Erlaubnis zu rechnen ist, beschwert wäre.
- 100
k) Auch die länderspezifischen Nebenbestimmungen sind rechtlich nicht zu beanstanden:
- 101
aa) Der Beklagte durfte der Klägerin die Verpflichtung auferlegen, Änderungen der Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen anzuzeigen und diese teilweise unter einen Zustimmungsvorbehalt stellen (Nebenbestimmung Nr. 1 Satz 3 und 4 zum Bescheid vom 24. September 2012). Dies folgt bereits daraus, dass gemäß Satz 1 der Bestimmung, die insoweit von der Klägerin auch nicht angegriffen wird, die im Rahmen des Erlaubnisverfahrens vorgelegten allgemeinen Geschäfts- sowie die Teilnahmebedingungen Bestandteil der Erlaubnis geworden sind. Sind aber die Geschäfts- und Teilnahmebedingungen von der Erlaubnis umfasst, kann unter Umständen bereits ihre Änderung eine Veränderung des sachlichen Regelungsgehalts der Erlaubnis bewirken und ein neues Genehmigungsverfahren samt Antrag erforderlich machen (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 4.11.2009, 18 K 551/09, BeckRS 2010, 46583). Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, wenn der Klägerin insoweit eine Anzeigepflicht auferlegt wird, die es dem Beklagten ermöglicht, die Tragweite der Veränderungen nachzuvollziehen oder aber weitergehend, in Bezug auf einzelne Bundesländer zur Sicherstellung der Einhaltung landesrechtlicher Vorschriften, die Änderung von Geschäfts- und Teilnahmebedingungen unter einen Zustimmungsvorbehalt gestellt wird.
- 102
bb) Soweit in der Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5 des Bescheides vom 24. September 2012 vorgesehen ist, dass Änderungen hinsichtlich der angebotenen Dienstleistungen oder Produkte, soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, der Zustimmung des Beklagten bedürfen, ergibt sich die Rechtmäßigkeit der Bestimmung aus den Ausführungen zu Nebenbestimmung Nr. 1 i.V.m. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG. Danach sind in der Erlaubnis u.a. festzulegen das veranstaltete oder vermittelte Glücksspiel, bei Lotterieveranstaltungen der Spielplan und bei Vermittlungen von Kombinationen gleichartiger oder unterschiedlicher Glücksspiele deren Zusammenstellung. Soweit die Klägerin geltend macht, § 3 Absätze 1 bis 5 BbgGlüAG fänden gemäß § 3 Abs. 6 des Gesetzes keine Anwendung, folgt das Gericht dieser Auffassung nicht, da es sich vorliegend nicht um ein ländereinheitliches Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern um ein solches nach § 19 Abs. 2 GlüStV handelt, auf das gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV einzelne Absätze des § 9a GlüStV Anwendung finden.
- 103
cc) Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2, nach der Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten der Erlaubnis bedürfen, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, basiert auf der Vorschrift des § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG, wonach u.a. eingeschaltete dritte Personen in der Erlaubnis festzulegen sind. Mit Blick auf obige Ausführungen ist es jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte im Rahmen der Erteilung gebündelter Erlaubnisse die vorherige Prüfung von beabsichtigten Veränderungen im Rahmen der Zusammenarbeit mit Dritten durch einen Erlaubnisvorbehalt sicherstellt.
- 104
dd) Durch die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3, wonach Änderungen der Rechtsform von beauftragten Dritten, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis bedürfen, soll hierdurch ersichtlich nicht die Wirksamkeit der Rechtsformänderung als solche von der Erlaubniserteilung des Beklagten abhängig gemacht werden. Stattdessen behält sich der Beklagte die Prüfung der Auswirkungen auf die der Klägerin erteilte Erlaubnis vor. Insoweit gelten die Ausführungen zu Nr. 3 Abs. 3 Satz 2 entsprechend.
- 105
ee) Die Nebenbestimmung des Bescheides vom 29. November 2012, mit der der Beklagte die unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH verlangt hat, bezieht sich ersichtlich auf die für die Gesellschaft handelnden Geschäftsführer. Es kann nach Auffassung des Gerichts dahinstehen, ob sich der Beklagte auf die zutreffende rechtliche Regelung gestützt hat und ob es sich bei der ... GmbH um einen eingeschalteten Dritten im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages handelt. Da die Klägerin über die von der ... GmbH angebotenen Domains Glücksspiele vermitteln will, hält sich das Verlangen der Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges ihrer Geschäftsführer zur Überprüfung ihrer Zuverlässigkeit im Rahmen des pflichtgemäßen Ermessens. Insoweit kann auf die Ausführungen unter d) verwiesen werden.
III.
- 106
Der Antrag zu 2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehrt, ihr die von ihr beantragte Erlaubnis - insbesondere bundeslandübergreifend – zu erteilen, ist unbegründet. Aus den Ausführungen unter Ziffer II. ergibt sich, dass die streitigen Nebenbestimmungen überwiegend nicht zu beanstanden sind und zur Erreichung des Gesetzeszwecks ermessensfehlerfrei erlassen wurden. Ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis ohne die streitigen Nebenbestimmungen ist vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich. Dies gilt vor allem hinsichtlich des Begehrens einer bundeslandübergreifenden Erlaubnis. Dazu wird auf die Ausführungen unter II. 2. b) verwiesen.
IV.
- 107
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Danach können einem Beteiligten die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. Dies ist vorliegend der Fall. Die Klägerin hat nur hinsichtlich eines Teils ihres Klagebegehrens – nämlich soweit sie die Nebenbestimmung Nr. 17 des Erlaubnisbescheides angefochten hat – obsiegt. Insoweit ist der Beklagte unterlegen. Dieses Unterliegen fällt im Verhältnis zum übrigen Teil der Klage, mit dem die Klägerin unterlegen ist, nicht ins Gewicht und ist damit nach Überzeugung des Gerichts als gering im Sinne der Vorschrift anzusehen.
- 108
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.
(1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.
(2) Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt.
(3) Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht.
(1) Die Beobachtung öffentlich zugänglicher Räume mit optisch-elektronischen Einrichtungen (Videoüberwachung) ist nur zulässig, soweit sie
- 1.
zur Aufgabenerfüllung öffentlicher Stellen, - 2.
zur Wahrnehmung des Hausrechts oder - 3.
zur Wahrnehmung berechtigter Interessen für konkret festgelegte Zwecke
- 1.
öffentlich zugänglichen großflächigen Anlagen, wie insbesondere Sport-, Versammlungs- und Vergnügungsstätten, Einkaufszentren oder Parkplätzen, oder - 2.
Fahrzeugen und öffentlich zugänglichen großflächigen Einrichtungen des öffentlichen Schienen-, Schiffs- und Busverkehrs
(2) Der Umstand der Beobachtung und der Name und die Kontaktdaten des Verantwortlichen sind durch geeignete Maßnahmen zum frühestmöglichen Zeitpunkt erkennbar zu machen.
(3) Die Speicherung oder Verwendung von nach Absatz 1 erhobenen Daten ist zulässig, wenn sie zum Erreichen des verfolgten Zwecks erforderlich ist und keine Anhaltspunkte bestehen, dass schutzwürdige Interessen der betroffenen Personen überwiegen. Absatz 1 Satz 2 gilt entsprechend. Für einen anderen Zweck dürfen sie nur weiterverarbeitet werden, soweit dies zur Abwehr von Gefahren für die staatliche und öffentliche Sicherheit sowie zur Verfolgung von Straftaten erforderlich ist.
(4) Werden durch Videoüberwachung erhobene Daten einer bestimmten Person zugeordnet, so besteht die Pflicht zur Information der betroffenen Person über die Verarbeitung gemäß den Artikeln 13 und 14 der Verordnung (EU) 2016/679. § 32 gilt entsprechend.
(5) Die Daten sind unverzüglich zu löschen, wenn sie zur Erreichung des Zwecks nicht mehr erforderlich sind oder schutzwürdige Interessen der betroffenen Personen einer weiteren Speicherung entgegenstehen.
(1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig
- 1.
entgegen § 30 Absatz 1 ein Auskunftsverlangen nicht richtig behandelt oder - 2.
entgegen § 30 Absatz 2 Satz 1 einen Verbraucher nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig unterrichtet.
(2) Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu fünfzigtausend Euro geahndet werden.
(3) Gegen Behörden und sonstige öffentliche Stellen im Sinne des § 2 Absatz 1 werden keine Geldbußen verhängt.
(4) Eine Meldung nach Artikel 33 der Verordnung (EU) 2016/679 oder eine Benachrichtigung nach Artikel 34 Absatz 1 der Verordnung (EU) 2016/679 darf in einem Verfahren nach dem Gesetz über Ordnungswidrigkeiten gegen den Meldepflichtigen oder Benachrichtigenden oder seine in § 52 Absatz 1 der Strafprozessordnung bezeichneten Angehörigen nur mit Zustimmung des Meldepflichtigen oder Benachrichtigenden verwendet werden.
(1) Ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, darf mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden.
(2) Unbeschadet des Absatzes 1 darf ein Verwaltungsakt nach pflichtgemäßem Ermessen erlassen werden mit
- 1.
einer Bestimmung, nach der eine Vergünstigung oder Belastung zu einem bestimmten Zeitpunkt beginnt, endet oder für einen bestimmten Zeitraum gilt (Befristung); - 2.
einer Bestimmung, nach der der Eintritt oder der Wegfall einer Vergünstigung oder einer Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt (Bedingung); - 3.
einem Vorbehalt des Widerrufs
- 4.
einer Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird (Auflage); - 5.
einem Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage.
(3) Eine Nebenbestimmung darf dem Zweck des Verwaltungsaktes nicht zuwiderlaufen.
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
Das Gericht darf über das Klagebegehren nicht hinausgehen, ist aber an die Fassung der Anträge nicht gebunden.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
Tenor
Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Werbeerlaubnis vom 11. Dezember 2013 (mit späteren Änderungen) hinsichtlich der Bestimmungen der Ziffern II. 1, 3, 4 und 13 des Bescheides der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibt es bei der der Klägerin durch den vorgenannten Bescheid erteilten Werbeerlaubnis mit sämtlichen Nebenbestimmungen.Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu ¼ und der Beklagte zu ¾.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
1
Tatbestand:
3Die Klägerin wendet sich gegen einen Teil solcher Nebenbestimmungen, die ihr im Zusammenhang mit einer Werbeerlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet auferlegt wurden.
4Sie ist eine in Malta ansässige Firma, die als gewerbliche Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig ist. Am 8. Oktober 2013 erhielt sie durch das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr eine Erlaubnis für die gewerbliche Glücksspielvermittlung in den einzelnen Ländern bis einschließlich 7. Oktober 2018.
5Am 11. Dezember 2013 beantragte sie bei dem Beklagten eine Erlaubnis, für ihr Angebot im Internet zu werben. Dieser Antrag wurde im weiteren Verlauf mehrfach modifiziert.
6Der Beklagte fertigte einen Bescheidentwurf für eine solche Werbeerlaubnis an und legte diesen zunächst dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor.
7Dieses Gremium besteht aus 16 Mitgliedern, die jeweils von den Ländern entsandt werden. Es dient den zuständigen Behörden als Organ zur Erfüllung ländereinheitlich durchzuführender Aufgaben im Glücksspielrecht (§ 9a Abs. 5 GlüStV). Zu diesen zählt auch die gemäß § 9a Abs. 2 S. 1 Nr. 1 GlüStV dem Beklagten obliegende Erteilung von Erlaubnissen für Werbung für Lotterien und Sportwetten im Internet und im Fernsehen. Das Verfahren des Glücksspielkollegiums ist nicht öffentlich und seine Entscheidungen erfolgen mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV). Während die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV im Innenverhältnis gegenüber der zuständigen Behörde – hier der Bezirksregierung Düsseldorf für den Beklagten – bindend sind, tritt im Außenverhältnis hingegen allein diese auf. Sie nimmt die Glücksspielaufsicht im Sachzusammenhang mit Werbeerlaubnissen für alle Länder wahr und ist befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken (§ 9a Abs. 3 S. 1 GlüStV).
8Das Glücksspielkollegium beschloss am 19. / 20. Februar 2014 ausweislich des Entwurfs der Niederschrift zu Tagesordnungspunkt TOP 7a Werbeerlaubnis (NW mit Vorlage):„1. O. Lotto Ltd.: Es wird folgender Beschluss gefasst: Das Glücksspielkollegium stimmt dem Erlaubnisentwurf in der Fassung vom 03. Februar 2014 (Anlage zu TOP 7a) zu. (15 : 1 (SH) : 0).“
9Daraufhin erteilte der Beklagte mit Bescheid vom 10. März 2014 der Klägerin auf Basis der Vermittlungserlaubnis des Landes Niedersachsen eine „Rahmenerlaubnis Werbung für Vermittlung von Lotterien“. Diese umfasst die Erlaubnis, für die Lotterien „Lotto 6 aus 49“, „Eurojackpot“, „Glücksspirale“, „Spiel 77“ und „Super 6“ im Internet zu werben. Im Übrigen lehnte er den Antrag ab. Die Erlaubnis wurde gemäß Ziffer I. 2 des Bescheides bis zum 9. März 2016 befristet. Unter Ziffer II. enthält der Bescheid unter anderem die folgenden „Inhalts- und Nebenbestimmungen“:
10„1. Die Werberichtlinie gem. § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV (Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen – Nr. 2 vom 31. Januar 2013, MBl. NRW. 2013 S. 37), insbesondere § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 in Verbindung mit § 4 Abs. 2 (unerlaubte Werbung), § 6 (Medien sowie Werbegestaltungen, die primär Minderjährige ansprechen), § 11 (Internet) und § 13 (Pflichthinweise) ist einzuhalten.
11(…)
123. Werbung, die die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften, die Gewinne verführerisch in Aussicht stellen, erhöht, ist unzulässig. Sie ist maßvoll und strikt auf das zur jeweiligen Zielerreichung Erforderliche zu begrenzen.
134. Werbung, die im Hinblick auf die Teilnahmemöglichkeiten an einem Glücksspiel Zeitdruck suggeriert, ist unzulässig.
14(…)
1513. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis bleibt für den Fall der Nichteinhaltung der Bestimmungen der Werberichtlinie oder der Nebenbestimmungen dieser Erlaubnis vorbehalten. Ebenfalls bleibt die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen vorbehalten. Die allgemeinen Widerrufsvorbehalte nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV und § 49 VwVfG NW bleiben unberührt.“
16Zur Begründung führte der Beklagte aus, die Bestimmungen dienten zur Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen der Erlaubnis unter Berücksichtigung der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV. Im Einzelnen begründete er die Ziff. II. 1 insbesondere damit, dass gemäß § 4 Abs. 2 S. 2 i. V. m. § 4 Abs. 1 Nr. 1 Werbe-RL der Einsatz von Triggern (suchtauslösende Schlüsselreize, die bei pathologischen Spielern das Verlangen zu spielen auslösen) nicht erlaubt sei. Bezüglich Ziff. II. 3 führte er beispielhaft Werbung an, die dem durchschnittlichen Empfänger eine in materieller Hinsicht dauerhaft sorgenfreie Zukunft in Aussicht stelle. Werbung suggeriere nach Ziff. II. 4 dann Zeitdruck, wenn beispielsweise ein Jackpot beworben würde, bei dem wiederholt auf eine nur noch zeitlich begrenzt bestehende Gewinnmöglichkeit hingewiesen werde (z. B. in Form eines Countdowns).
17Am 10. April 2014 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Werbeerlaubnis ohne die vorgenannten Nebenbestimmungen zu erhalten.
18Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheides durch den – lediglich eine Änderung der nicht streitgegenständlichen Ziff. II. 7 erfassenden – Änderungsbescheid vom 19. Februar 2015 verfolgt die Klägerin ihr Begehren, nunmehr unter Einbeziehung dieses Bescheides, weiter.
19Zur Begründung führt sie aus, dass sie einen Anspruch auf die Erteilung einer weitgehend unbeschränkten Werbeerlaubnis habe.
20Der Erlaubnisvorbehalt in § 5 Abs. 3 GlüStV verstoße gegen höherrangiges Recht und stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit und eine diskriminierende Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) dar, weil er ohne hinreichend sachlichen Grund bestimmte Werbeformen unter Verbot und Befreiungsvorbehalt stelle, andere Werbeformen gänzlich verschone. Es bestehe kein nachvollziehbarer Grund für das Erfordernis einer zusätzlichen Werbeerlaubnis, wenn bereits eine Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien erteilt worden sei. Dies gelte insbesondere im Hinblick darauf, dass solche Anbieter, die sich auf die Vermittlung von Lotterien im Internet beschränkten, anders als solche, die terrestrisches Lotteriespiel vermittelten, auf die Werbung über das Internet angewiesen seien. Daher sei eine verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass ein Rechtsanspruch auf die werbende Tätigkeit bestehe und eine schlichte Anzeige ausreiche, geboten.
21Die angegriffenen Nebenbestimmungen seien überdies rechtswidrig.
22Das für die Erteilung der Werbeerlaubnis intern zuständige Glücksspielkollegium habe keine ausreichende eigene Begründung gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV hinsichtlich des Beschlusses zur Zustimmung der streitgegenständlichen Rahmenerlaubnis vorgelegt.
23Die den Nebenbestimmungen zugrunde gelegte Werberichtlinie sei rechtswidrig. Die Ermächtigungsgrundlage zum Erlass der Werberichtlinie (§ 5 Abs. 4 GlüStV) sei verfassungswidrig, da in einer föderalen Kooperation bei Hoheitsakten mit Außenwirkung eine Zurechnung zu einem einzelnen Land und nicht bloß zu einer Ländergesamtheit notwendig sei. Ohnehin überschreite die Werberichtlinie die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung. So konkretisiere die Werberichtlinie nicht nur, sondern stelle vielmehr in ihrem § 14 ein detailliertes Erlaubnisverfahren auf. Nach diesem bestehe eine Vorlagepflicht hinsichtlich des Werbekonzepts, die nicht mit dem Zensurverbot nach Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG vereinbar sei. Auch andere Vorschriften, unter anderem § 4 Werbe-RL, gingen über das hinaus, was die Werberichtlinie entsprechend ihrer Ermächtigungsgrundlage regeln dürfe. Die Werberichtlinie sei überdies wegen Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht nicht anwendbar und des Weiteren auch nichtig, weil das Glücksspielkollegium diese aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht mit bindender Wirkung für alle Länder habe erlassen dürfen.
24Die Nebenbestimmungen im Einzelnen seien zudem unbestimmt. Ziff. II. 1 verweise auf die Werberichtlinie in ihrer abstrakten Form. Eine Konkretisierung auf den Einzelfall fehle.
25Die Bestimmung Ziff. II. 3 lasse nicht erkennen, ab wann eine Werbebotschaft als zugkräftig anzusehen sei; Ziff. II. 4 verdeutliche nicht hinreichend, wann von einer Werbung, die Zeitdruck suggeriert, ausgegangen werden könne. So bestehe insbesondere Unklarheit darüber, ob die Benennung der Lottoziehungstage entsprechend Ziff. II. 4 Zeitdruck hervorrufe. Überdies überschritten die beiden zuletzt genannten Nebenbestimmungen den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen, da sie mehr regelten als ihnen nach dem Glücksspielstaatsvertrag gewährt sei.
26Die Bestimmung Ziff. II. 13 sei überdies – abgesehen davon, dass sie sich auf die rechtswidrige Werberichtlinie beziehe – deshalb rechtswidrig, weil sie unbestimmt und im Hinblick auf die als ausreichend anzusehenden gesetzlichen Widerrufsgründe unverhältnismäßig sei.
27Die Klägerin beantragt,
28- 1.29
die Bestimmungen in Ziff. II. 1 (Einhaltung der Werberichtlinie), in Ziff. II. 3 (Verbot der zugkräftigen Werbebotschaften), in Ziff. II. 4 (Verbot des Suggerierens von Zeitdruck) und in Ziff. II. 13 (Widerrufsvorbehalt) aus dem Erlaubnisbescheid der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 aufzuheben.
- 2.30
hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, ihr die beantragte Erlaubnis ohne Beschränkung in Form der Bestimmungen in Ziff. II. 1, Ziff. II. 3, Ziff. II. 4 und Ziff. II. 13 zu erteilen und zugleich den Bescheid vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.
Der Beklagte beantragt,
32die Klage abzuweisen.
33Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen im Erlaubnisbescheid und führt ergänzend aus, die Ausgestaltung des § 5 Abs. 3 GlüStV als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei rechtmäßig. Eine sachliche Differenzierung zwischen den verschiedenen Werbeformen ergebe sich daraus, dass Werbung im Fernsehen und im Internet größere Breitenwirkung entfalte als Werbung über andere Medien und dort gesendete Beiträge häufig speziell auf Jugendliche und andere gefährdete Gruppen ausgerichtet seien. Eine bloße Anzeigepflicht und Überwachung bereits bestehender Werbung habe nicht dieselbe Effizienz wie eine präventive Zulassungskontrolle.
34Zu bedenken sei überdies, dass vor dem neuen GlüStV 2012 Internetwerbung für Glücksspiel vollständig verboten gewesen sei und mit der Lockerung in Form des Erlaubnisvorbehalts gerade dem Umstand Rechnung getragen werde, dass einige Glücksspielangebote im Internet nunmehr zulässig seien.
35Auf eine Verletzung des Begründungserfordernisses durch das Glücksspielkollegium nach § 9a Abs. 8 GlüStV könne sich die Klägerin nicht berufen, da die Begründungspflicht allein intern gegenüber der Erlaubnisbehörde bestehe, nicht aber gegenüber dem Erlaubnisempfänger.
36Auch sei die Werberichtlinie nicht rechtswidrig. Das Glücksspielkollegium sei legitimiert gewesen, diese zu erlassen. Die ermächtigenden Regelungen in § 9a GlüStV dienten dazu, eine Zersplitterung der Aufsichtsstrukturen zu vermeiden und klare, einheitliche Entscheidungen herbeizuführen, wobei nach außen die Zuständigkeit bei den einzelnen Landesbehörden bleibe. Ein Eingriff in die Eigenstaatlichkeit der Länder liege nicht vor, da das Glücksspielkollegium durch die jeweiligen Landesgesetze demokratisch legitimiert sei und im Übrigen auf diese Weise ein angemessener Ausgleich zwischen Demokratieprinzip und Bundesstaatsprinzip ermöglicht werde. Das Grundgesetz schreibe nicht vor, dass jedes Land seine Kompetenzen selber ausführen müsse. Das Glücksspielkollegium für sich genommen sei überdies auch eine mit der Verfassung vereinbare Institution.
37Die Werberichtlinie überschreite nicht die Grenzen ihrer gesetzlichen Ermächtigung in § 5 Abs. 4 GlüStV. Selbst die Vorlagepflicht in § 14 Werbe-RL stelle nur eine unter die Ermächtigung fallende Konkretisierung des Verfahrens dar. Eine Vorabzensur sei in diesem Zusammenhang ebenfalls zu verneinen. Vorgelegt werden müsse lediglich ein grobes Werbekonzept.
38Zudem liege keine Notifizierungspflicht hinsichtlich der Werberichtlinie vor. Bei letzterer handele es sich lediglich um eine Konkretisierung des § 5 GlüStV. Der GlüStV sei aber bereits notifiziert.
39Die Einwände gegen die Bestimmtheit der angegriffenen Nebenbestimmungen seien zurückzuweisen. Die Anordnung in Ziff. II. 1 sei ausreichend konkret, da die dort in Bezug genommene Werberichtlinie aus sich heraus verständlich und bestimmt genug sei und im Übrigen eine weitergehende Erklärung in der Begründung des Bescheides erfolgt sei.
40Die Nebenbestimmungen Ziff. II. 3 und II. 4 bedürften einer Auslegung, was der Bestimmtheit jedoch nicht entgegenstehe.
41Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
42Entscheidungsgründe:
43Die Klage hat in der Sache in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
44Der auf die isolierte Aufhebung der angegriffenen Bestimmungen der Erlaubnis gerichtete Hauptantrag ist unzulässig. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist vorliegend nicht statthaft. Zwar ist grundsätzlich eine isolierte Anfechtungsklage gegen sämtliche Formen von Nebenbestimmungen zulässig und erst im Rahmen der Begründetheit zu überprüfen, ob ein Anfechtungsbegehren zur isolierten Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung eines Verwaltungsaktes führen kann.
45Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, 221-227, juris Rn. 25.
46Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet.
47Vgl. BVerwG, a. a. O.
48Das ist hier der Fall. Die begünstigende Werbeerlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden Nebenbestimmungen behandelt werden. Es ist offenkundig, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Rahmenerlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde.
49Vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13 -, juris Rn. 35; Sächs. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 1 A 389/12 -, juris Rn. 26.
50Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet, § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV. Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer solchen Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit Nebenbestimmungen abhängen. Der Beklagte hat in seinem Bescheid deutlich gemacht, dass die mit der Erlaubnis festgesetzten Nebenbestimmungen insgesamt erforderlich seien, um die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV und der Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV sicherzustellen. Die Werbeerlaubnis, über die der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hatte, wäre somit ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe durch die Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte.
51Der Auffassung, welche die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch in derartigen Fällen sowohl mit dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO als auch mit der möglichen Anwendbarkeit von §§ 48 ff. VwVfG NRW hinsichtlich des Restverwaltungsaktes begründet, ist entgegenzuhalten, dass das Gericht entgegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) auf diese Weise dem Beklagten sehenden Auges einen (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakt aufdrängen würde.
52Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 36; Sächs. OVG, a. a. O.
53Zu einer abweichenden Bewertung und Durchbrechung des vorgenannten Verfassungsgrundsatzes vermag der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung betonte Gesichtspunkt der derzeit mangelnden Arbeitsfähigkeit des Glücksspielkollegiums (und die daraus folgende Unmöglichkeit einer zeitnahen Neubescheidung des Antrags auf Erteilung einer Werbeerlaubnis) schon deshalb nicht zu führen, weil auch ein Aufhebungsurteil hinsichtlich der angegriffenen Nebenbestimmungen nicht sofort vollstreckbar wäre.
54Der zulässige Hilfsantrag ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
55Zwar hat die Klägerin mangels gebundener Entscheidung oder Ermessensreduzierung auf Null keinen Anspruch auf Erteilung einer Werbeerlaubnis ohne die angegriffenen Nebenbestimmungen (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Jedoch ist die Rahmenerlaubnis „Werbung für Vermittlung von Lotterien“ vom 10. März 2014 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Mangels Spruchreife kann der Beklagte nur dazu verpflichtet werden, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der Bestimmungen Ziff. II. 1, 3, 4 und 13 des Bescheides der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO). Der Antrag auf Neubescheidung ist im Hilfsantrag enthalten.
56Auf die Erteilung einer unbeschränkten Werbeerlaubnis besteht kein Anspruch. Die Entscheidung über die Erteilung der Werbeerlaubnis ist ins Ermessen der zuständigen Behörde gestellt. Gemäß § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV ist Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet – wie bereits oben dargestellt – grundsätzlich verboten. Abweichend davon können die Länder gemäß § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV jedoch zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 Werbung für Lotterien im Internet unter Beachtung der Grundsätze in § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV erlauben. Ergänzend dazu kann die Erlaubnis gemäß § 9 Abs. 4 S. 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 2 VwVfG NRW mit Nebenbestimmungen versehen werden.
57Die Bedenken der Klägerin hinsichtlich der Verfassungsgemäßheit und der Europarechtskonformität der Ermächtigungs- und potentiellen Anspruchsgrundlage § 5 Abs. 3 GlüStV teilt das Gericht nicht.
58Weder liegt ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor.
59Hinsichtlich der Vereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1 GG sei auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts hingewiesen, welches insofern von der Verfassungsgemäßheit des unbeschränkten Werbeverbots in der Vorgängerregelung des GlüStV ausgeht.
60Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 30. September 2013 - 1 BvR 3196/11 -, juris Rn. 23 ff.
61Die tragenden Gedanken dieser Rechtsprechung lassen sich auch hier heranziehen, da sie erst recht für die aktuelle, wegen des Erlaubnisvorbehalts weniger tiefgehend in Grundrechte eingreifende Regelung des § 5 Abs. 3 GlüStV n. F. gelten müssen.
62Vgl. Bayer. VerfGH, Entscheidung vom 25. September 2015 - Vf. 9-VII-13, Vf. 4-VII-14, Vf. 10-VII-14 -, juris Rn. 205; VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 -, juris Rn. 72 ff.; VG Berlin, a. a. O., Rn. 41.
63Ein verfassungswidriger Eingriff in Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht ersichtlich, weil die Differenzierung zwischen den verschiedenen Medien für Werbung aufgrund der besonderen Reichweite von Internetwerbung gerechtfertigt ist.
64Das Werbeverbot mit Erlaubnisvorbehalt ist auch mit Art. 56 Abs. 1 AEUV vereinbar. Die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit dient in kohärenter Weise unionsrechtlich geschützten Zielen des Allgemeinwohls (u. a. Suchtbekämpfung, Jugend- und Spielerschutz, vgl. § 1 GlüStV).
65Vgl. Hamburg. OVG, Beschluss vom 25. März 2008 - 4 Bs 5/08 -, juris Rn. 28; Bayer. VGH, Beschluss vom 8. Juli 2013 - 7 CS 13.929 -, juris Rn. 12 ff.; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5/10 -, BVerwGE 140, 1-22, juris Rn. 34 ff.; OVG NRW, Urteil vom 25. Februar 2014 - 13 A 3027/11 -, juris, Rn. 69 ff. m. w. N.
66Das Gericht verkennt nicht, dass die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Internet aus tatsächlichen Gründen in der Regel mit deren Bewerbung zusammenfällt. Doch ungeachtet einer Erlaubnis zur Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet ist ein Erlaubnisvorbehalt hinsichtlich werbender Maßnahmen gerechtfertigt, weil es einer Regulierung der Bewerbung bedarf, die über die reine Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet weit hinausgeht.
67Das behördliche Ermessen ist nicht auf Null reduziert. Weder Verfassungs- noch Unionsrecht führen aus oben genannten, auf den Einzelfall übertragbaren Gründen zu einer zwingenden Entscheidung dahingehend, dass der Klägerin eine unbeschränkte Werbeerlaubnis zu erteilen ist.
68Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 40 ff.
69Jedoch ist über die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen neu zu entscheiden, da die Rahmenerlaubnis „Werbung für Vermittlung von Lotterien“ vom 10. März 2014 rechtswidrig ist (§ 113 Abs. 5 S. 1 und 2 VwGO). Sie ist ermessensfehlerhaft ergangen. Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Rahmenerlaubnis, zum anderen aus deren Verknüpfung mit teilweise rechtswidrigen Nebenbestimmungen.
70Gemäß § 114 S. 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
71Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt.
72Vgl. Schenke, in: Kopp / Schenke, Kommentar, VwGO, 21. Auflage 2015, § 114 Rn. 15, 47 f.
73Eine solche unzureichende Begründung liegt hier vor. Hierzu kann auf die in einer vergleichbaren Konstellation gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin, denen sich das Gericht in Bezug auf den hiesigen Sachverhalt anschließt, verwiesen werden:
74„Hier liegt ein Ermessensausfall vor. Indiz für einen Ermessensausfall ist die fehlende Begründung einer Entscheidung (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 56). Dies gilt auch dann, wenn die Entscheidung einer beteiligten Stelle, die interne Bindungswirkung entfaltet, nicht begründet ist. So liegt der Fall hier. Das Land Nordrhein-Westfalen erteilt gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren die Erlaubnis für Werbung für Lotterien im Internet und Fernsehen nach § 5 Abs. 3 GlüStV. Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV). Gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV, den das Glücksspielkollegium wörtlich in § 4 Abs. 4 S. 1 und S. 2 seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung übernommen hat, hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Von dieser gesetzlichen Begründungspflicht konnte sich das Glücksspielkollegium auch nicht dadurch befreien, dass es in § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung regelt, dass von einer Aufnahme der Gründe in die Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt. Der Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV lässt sich dabei nicht entnehmen, dass der Beschluss selbst ausführliche Erwägungen enthalten muss. Für die allgemeine Begründungspflicht in § 39 VwVfG ist anerkannt, dass auch Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – BVerwG 1 B 213.86 -, NVwZ 1987, 504; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, Rn. 18, juris). Nach der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach § 35 Abs. 9 S. 3 und S. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) genügt es, wenn sich die Kommissionsmitglieder eine Beschlussvorlage im Wege der Verweisung oder Bezugnahme zu eigen machen, wobei allerdings die Verweisung wie auch der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen muss (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13 -, Rn. 35 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 -, Rn. 42 ff.; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 -, Rn. 27; juris).
75Die Einwände des Beklagten gegen eine Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag greifen nicht durch. Zunächst steht ihnen der erklärte Wille des Gesetzgebers entgegen, der die Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV den entsprechenden Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages bewusst nachempfunden hat (vgl. die Erläuterungen zu § 9a GlüStV, a.a.O., S. 81). Auch hat die rundfunkrechtliche Rechtsprechung, dessen Kenntnis auch dem Gesetzgeber unterstellt werden darf, einen unheilbaren Verfahrensfehler nicht nur bei spezifisch mit Sachverständigen besetzten Gremien wie der Kommission für den Jugendmedienschutz (KJM) angenommen, sondern gerade auch für Kommissionen, die sich aus allgemeinen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzen, wie die ZAK. Schließlich und vor allem stützt sich die Rechtsprechung auf das Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG. Hiernach muss dem Adressaten einer behördlichen Entscheidung erkennbar sein, aus welchen Gründen die Entscheidung getroffen worden ist. Nur so wird er in die Lage versetzt, gegen die Entscheidung auch wirksam vorgehen zu können. Bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes handelt es sich jedoch um ein allgemeines Gebot, welches damit auch vorliegend Geltung beansprucht.“
76VG Berlin, a. a. O., Rn. 49 - 50.
77Der Beklagte ist gemessen an diesen Anforderungen seiner sich in der Ermessensausübung widerspiegelnden Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG NRW nur unzureichend nachgekommen. Die eigenen Erwägungen des Beklagten sind im Hinblick auf die Bindungswirkung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV nicht ausreichend. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei dem Beschluss des Glücksspielkollegiums um einen internen Akt handelt, der gegenüber dem Adressaten, hier der Klägerin, keine Wirkung entfaltet. Die Bindungswirkung hat zur Folge, dass die Erteilung der Werbeerlaubnis nicht Ausdruck einer eigenständig von dem Beklagten vorgenommenen Ermessensentscheidung ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beklagte den Entwurf für den streitgegenständlichen Verwaltungsakt zur Entscheidung beim Glücksspielkollegium eigenständig erarbeitet und vorgelegt hat, bevor über diesen in unveränderter Form beschlossen wurde. Eine Entwurfsfassung stellt lediglich einen unverbindlichen Entscheidungsvorschlag ohne abschließende Ermessensentscheidung dar. Dies gilt insbesondere, wenn eine weitere und vor allem bindende Entscheidung einer bisher unbeteiligten Institution (hier des Glücksspielkollegiums) zu erfolgen hat. Insofern hätte es, um die Begründung und die Ermessensentscheidung des Beklagten transparent, nachvollziehbar und nachprüfbar zu gestalten, einer Einbeziehung der Begründung des Glücksspielkollegiums für die Erteilung der streitgegenständlichen Werbeerlaubnis bedurft. Abgesehen davon, dass eine solche Einbeziehung vorliegend fehlt, ergibt sich auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen, dass eine solche Begründung durch das Glücksspielkollegium tatsächlich erfolgt ist. Die lediglich als Entwurf vorliegende Niederschrift der Sitzung vom 19. / 20. Februar 2014 enthält keine begründenden Elemente. Es ist nicht ersichtlich, dass sich das Glücksspielkollegium mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt oder es sich gar die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Beklagten im Entwurf zu eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich auch nicht aus der Bezugnahme auf den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 03. Februar 2014“.
78„(…) Denn die unveränderte Nennung des vorgeschlagenen Erlaubnisentwurfs lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. (…) Einen derartigen Nachweis vermag auch der Verweis auf § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums nicht zu erbringen. Denn allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Die Sitzungsniederschrift enthält jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 S. 2 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.“
79VG Berlin, a. a. O., Rn. 51.
80Entsprechend den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin kommt eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW – unabhängig von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – hier schon deshalb nicht in Betracht, weil eine nachträgliche Begründung nicht erfolgt ist.
81Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 52.
82Auch im Übrigen stellt sich die Werbeerlaubnis als ermessensfehlerhaft dar. Bei der Entscheidung über den Erlass der Nebenbestimmungen im Rahmen eines im Ermessen stehenden Verwaltungsaktes muss die Erlaubnisbehörde ebenfalls nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 VwVfG NRW zu erlassen ist. Einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen erweisen sich als rechtswidrig.
83Zwar ist es unschädlich, die Werberichtlinie den Nebenbestimmungen zu Grunde zu legen. Die von der Klägerin vorgebrachten Einwände bezüglich der Rechtmäßigkeit der Werberichtlinie vermögen das Gericht nicht zu überzeugen.
84So bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der Werberichtlinie in § 5 Abs. 4 GlüStV.
85Der Einwand der Klägerin, § 5 Abs. 4 GlüStV sei mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, da es auch bei föderaler Kooperation erforderlich sei, die von den Ländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte mit Außenwirkung einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergemeinschaft zuzurechnen, trägt nicht. Die auf dieser Grundlage ergehenden Hoheitsakte sind einer konkreten Staatsgewalt zurechenbar. Grund hierfür ist, dass im Außenverhältnis zum Adressaten allein die Erlaubnisbehörde des jeweiligen Bundeslandes auftritt. Die Bestimmungen der Werberichtlinie werden als einzelne Auflagen in den Bescheid eingefügt. Die zuständige Erlaubnisbehörde macht sich somit den Inhalt der Werberichtlinie zu eigen und übernimmt hierfür die rechtliche Verantwortung.
86Vgl. Pagenkopf, ZfWG 2015, 435 (440).
87Im Übrigen ist von der Kompetenz des Glücksspielkollegiums zum Erlass der Werberichtlinie gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung GlüStV auszugehen (§ 9a Abs. 5 – 8 GlüStV). Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. Gemäß § 5 Abs. 4 S. 4 i. V. m. § 9a Abs. 5 – 8 GlüStV ist das Kollegium zum Erlass der Werberichtlinie ermächtigt. Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.
88Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.
89Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen „dritten Ebene“ neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.
90Die mangelnde Notifizierung der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit ebenfalls nicht entgegen. Die Werberichtlinie ist nicht notifizierungspflichtig. Sie stellt lediglich eine Konkretisierung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV dar. Der Glücksspielstaatsvertrag selber wurde jedoch bereits notifiziert.
91Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012.
92In der in diesem Zusammenhang ergangenen Stellungnahme der Europäischen Kommission wurde zwar auf die Notifizierungspflicht im Falle von Regelungen über technische Vorschriften oder Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG hingewiesen.
93Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren, a. a. O., Ziff. 2.11.
94Jedoch handelt es sich bei der Werberichtlinie nicht um eine solche Vorschrift. Gemäß Art. 5 Abs. 1 RL 98/34/EG (i. d. F. vom 9. September 2015) liegt eine notifizierungspflichtige Vorschrift im Falle einer „technischen Vorschrift“ vor. Gemäß Art. 1 Abs. 1 lit. f RL 98/34/EG handelt es sich bei „technischen Spezifikationen“, „sonstigen Vorschriften“ und „Vorschriften betreffend Dienste“ um eine solche „technische Vorschrift“. „Technische Spezifikationen“ (Art. 1 Abs. 1 lit. c RL 98/34/EG) und „sonstige Vorschriften“ (Art. 1 Abs. 1 lit. d RL 98/34/EG) betreffen entsprechend ihrer Legaldefinitionen Regelungen bezüglich eines „Erzeugnisses“. Werbung, der Regelungsgegenstand der Werberichtlinie, stellt jedoch kein solches „Erzeugnis“ dar, da sie weder eine gemäß Art. 1 Abs. 1 lit. a RL 98/34/EG landwirtschaftlich noch gewerblich hergestellte Sache darstellt. Ebenso wenig handelt es sich bei der Werberichtlinie um eine „Vorschrift betreffend Dienste“ (Art. 1 Abs. 1 lit. e und b RL 98/34/EG). Eine solche Vorschrift regelt Dienstleistungen einer Informationsgesellschaft. Bei Werbung gegenüber dem Empfänger – und allein dieses Verhältnis regelt die Werberichtlinie – handelt es sich jedoch nicht um eine Dienstleistung. Im Verhältnis zum Empfänger wird Werbung weder gegen ein Entgelt, noch bewusst oder steuerbar abgerufen.
95Vgl. VG Hamburg, a. a. O., Rn. 83 ff.
96Schließlich greift auch der Einwand der Klägerin nicht durch, die Werberichtlinie überschreite die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung nach § 5 Abs. 4 GlüStV. Nach § 5 Abs. 4 GlüStV sind die Länder ermächtigt, eine gemeinsame Richtlinie zur Konkretisierung von Art und Umfang der nach den Absätzen 1 bis 3 erlaubten Werbung zu erlassen. Zwar regelt § 4 Werbe-RL nicht erlaubte, sondern unerlaubte Werbung. Jedoch dient auch die Spezifikation unerlaubter Werbung im Umkehrschluss der Konkretisierung erlaubter Werbung. Auch das gerügte Verfahren nach § 14 Werbe-RL stellt keine Überschreitung der Ermächtigungsgrundlage dar. Nach § 14 Werbe-RL haben die werbenden Veranstalter und Vermittler die Erlaubnis für Werbung für Lotterien und Sport- und Pferdewetten im Fernsehen und im Internet bei der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde zu beantragen. Die Glücksspielaufsicht prüft sodann die Befreiung vom Fernseh- und Internetwerbeverbot entsprechend der in der Werberichtlinie dargelegten Anforderungen. Es handelt sich dabei um die verfahrensmäßige Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts gemäß § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV, also um das gerade die Art und den Umfang erlaubter Werbung betreffende Verfahren. Letzteres stellt im Übrigen auch keine unerlaubte Vorzensur gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG dar. Eine solche ist ein Eingriff vor Herstellung oder Verbreitung eines Geisteswerks, insbesondere das Abhängigmachen von einer behördlichen Prüfung und Genehmigung seines Inhalts.
97Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. April 1972 - 1 BvL 13/67 -, BVerfGE 33, 52-90, juris Rn. 71 ff.
98Von einer Vorzensur ist hier nicht auszugehen. Vom Grundsatz her ist jegliche Werbung für öffentliches Glücksspiel verboten – unabhängig von ihrem Inhalt. Dass § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV es ermöglicht, Ausnahmen von diesem Verbot zu machen, führt nicht zu der Annahme einer Vorzensur. Dies gilt insbesondere im Hinblick darauf, dass sich der Erlaubnisvorbehalt und damit auch § 14 Werbe-RL nicht am – ggf. eine Meinung darstellenden – Inhalt einer Werbung orientieren, sondern auf einen Ausgleich des öffentlichen Interesses an der Eindämmung der Gefahren der Glücksspielwerbung im Internet und der wirtschaftlichen Interessen des Anbieters abzielen.
99Dennoch erweisen sich einige der angegriffenen Nebenbestimmungen als rechtswidrig, da sie nicht hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 VwVfG NRW sind. Eine Regelung ist nur dann hinreichend bestimmt, wenn ihr Inhalt gegebenenfalls auch im Zusammenhang mit den Gründen für die Beteiligten vollständig, klar und unzweideutig ist, sodass der Adressat sein Verhalten danach richten kann und auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können.
100Kopp / Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 5.
101Ziff. II. 1 ist unbestimmt, da sie die generelle und pauschale Einhaltung der Werberichtlinie anordnet. Zwar ist der Verweis auf allgemein zugängliche Dokumente wie die Werberichtlinie (MBl. NRW., Ausgabe 2013 Nr. 2 vom 31. Januar 2013, Seite 15 bis 42) für sich genommen im Hinblick auf die Bestimmtheit unschädlich.
102Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 6a.
103Jedoch mangelt es an einer einzelfallbezogenen Konkretisierung der in der Werberichtlinie angeführten Bestimmungen. Die Werberichtlinie für sich genommen formuliert keine den hier konkreten Einzelfall regelnden Verhaltenspflichten, an denen sich sowohl die Klägerin als Adressatin als auch die mit dem Vollzug beauftragte Behörde orientieren kann. Sie enthält eine Vielzahl von Regelungen, die kein Tun oder Unterlassen vorschreiben, sondern prinzipienorientiert sind, Legaldefinitionen festlegen oder einen hier nicht relevanten Sachbereich (z. B. Werbung im Hörfunk oder Kino) regeln.
104Die Nebenbestimmung in Ziff. II. 3, welche die Unzulässigkeit zugkräftiger Werbebotschaften ausspricht, erweist sich ebenfalls als unbestimmt. Eine Werbung, die nicht zugkräftig ist, verfehlt ihren originären Zweck. Dies wäre unvereinbar mit dem dem Glücksspielstaatsvertrag zugrundeliegenden Kanalisierungsauftrag. Anbietern von erlaubtem Glücksspiel soll ein Werbeverhalten gestattet sein, das es ermöglicht, ein Anwachsen des Schwarzmarktes zu verhindern. Dies gelingt nur mittels konkurrenzfähiger Werbebotschaften. Unter welchen Umständen die Zugkraft der Werbung des Anbieters erlaubten Glücksspiels nicht mehr im Bereich des Zulässigen liegt, ergibt sich insofern weder aus der Bestimmung Ziff. II. 3 selber noch aus der Begründung des Bescheides. Das dort angeführte Beispiel beschreibt lediglich einen Einzelfall „zugkräftiger“ Werbebotschaft und lässt die Klägerin ansonsten im Unklaren darüber, an welchen Grundsätzen sie sich orientieren kann.
105Anders zu beurteilen ist hingegen die Nebenbestimmung Ziff. II. 4. Diese ordnet in ausreichend bestimmter Weise an, dass die geschaltete Werbung keinen Zeitdruck suggerieren dürfe. Insbesondere in Verbindung mit der Begründung des Bescheides, die beispielhaft die Unzulässigkeit eines Countdowns anführt, ergibt sich hinreichend deutlich, welche Form von Werbung zu unterlassen ist. Dass die reine Benennung der Lottoziehungstage vom Regelungsbereich der Bestimmung Ziff. II. 4 nicht erfasst ist, ergibt sich bereits daraus, dass diese auf Grund ihrer wöchentlichen Wiederholung und verhältnismäßig großen Zeitspanne zwischen den Lottoziehungstagen nicht geeignet ist, Zeitdruck hervorzurufen.
106Überdies ist weder hinsichtlich Ziff. II. 3 noch hinsichtlich Ziff. II. 4 ein Überschreiten des gesetzlichen Rahmens ersichtlich.
107Zwar bestehen in Bezug auf die einen Widerrufsvorbehalt regelnde Ziff. II. 13 keine Bedenken hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit, jedoch erweist auch sie sich als unbestimmt. Unter den Vorbehalt des Widerrufs werden sowohl – pauschal und nicht auf den konkreten Einzelfall bezogen – die Nichteinhaltung der Werberichtlinie (so auch Ziff. II. 1), als auch die Nichtbefolgung der unbestimmten Nebenbestimmung Ziff II. 3 gestellt. Die bereits festgestellte Unbestimmtheit der genannten Nebenbestimmungen Ziff. II. 1 und II. 3 erstreckt sich auf den sie in Bezug nehmenden Widerrufsvorbehalt.
108Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des anteiligen Obsiegens und Unterliegens.
109Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 ZPO.
110Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung. Dies gilt für die Fragen der Vereinbarkeit des § 5 Abs. 3 und Abs. 4 GlüStV mit Verfassungs- und Unionsrecht, die Anforderungen an die gesetzliche Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV) sowie die Rechtsfolgen, sofern die Begründung diesen Anforderungen nicht entspricht; ferner für die der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums und dessen Legitimation zum Erlass der Werberichtlinie. Auch die Sprungrevision ist aus diesem Grund gemäß § 134 Abs. 2 S. 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zwar handelt es sich bei dem Glücksspielstaatsvertrag um Landesrecht, jedoch kann gemäß § 33 GlüStV die Revision zum Bundesverwaltungsgericht darauf gestützt werden, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrag beruhe. Auf diese Weise kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Rechtsvereinheitlichung nicht durch länderspezifische Divergenzen in der obergerichtlichen Nachprüfung des inzwischen in allen Ländern geltenden Glücksspielstaatsvertrags torpediert wird.
111Beschluss
112Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
113Gründe:
114Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 GKG erfolgt; der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 S. 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.
Tenor
Die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheides vom 24. September 2012 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach ihren eigenen Angaben darin, den Abschluss von Spielverträgen zwischen Lotterieveranstaltern und -teilnehmern zu fördern. Sie nimmt Lottospieltipps und Teilnahmeentgelte von Lottospielern entgegen und leitet diese gegen Zahlung einer zuvor vertraglich vereinbarten Provision an die Veranstalter weiter.
- 2
Mit Schreiben vom 16. April 2012 wandte sich die Rechtsvorgängerin der Klägerin an den Beklagten und beantragte die Erlaubnis für die Vermittlung staatlicher Lotterien, für die Internetvermittlung sowie TV- und Internetwerbung für die Bundesländer Deutschlands mit Ausnahme Schleswig-Holsteins. Sie wolle ihr Geschäftsmodell der gewerblichen Lotterievermittlung pünktlich zum Inkrafttreten des neuen Glücksspieländerungsstaatsvertrages am 1. Juli 2012 wieder aufnehmen. Sie bat u.a. um Mitteilung, welche Unterlagen und Informationen für die Bearbeitung des Antrages erforderlich seien. Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 stellte die Klägerin u.a. klar, dass sie die Erteilung einer Erlaubnis – auch nach dem niedersächsischen sogenannten Vorschaltgesetz – für die Internetvermittlung von Lotterien mit planmäßigem Jackpot, die von Toto-Lotto Niedersachsen GmbH gemeinsam mit anderen Ländern oder mit Lotterieunternehmen anderer Länder oder in Kooperation mit anderen Lotterieveranstaltern grenzüberschreitend veranstaltet werden, insbesondere die Lotterien „Lotto 6 aus 49“ mit Zusatzlotterien, „Spiel 77“, „Super 6“, „Glücksspirale“, „Eurojackpot“ beantrage.
- 3
Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die bis zum 31. Dezember 2012 gültige Erlaubnis, die Glücksspiele „LOTTO 6 aus 49“, „Spiel 77“, „Super 6“ und „Eurojackpot“ im Internet auf dem Gebiet von Niedersachsen zu vermitteln.
- 4
Mit Schreiben vom 19. Juli 2012 sandte der Beklagte der Klägerin eine Aufstellung über die für eine bundesweite Vermittlung vorzulegenden Antragsunterlagen zu. Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 reichte die Klägerin Informationen und Nachweise nach. Als Anlage fügte sie u.a. ein überarbeitetes Jugendschutzkonzept bei, das ein sogenanntes Zielkonzept sowie ein bis zur Implementierung des Zielkonzepts anzuwendendes Übergangskonzept vorsah (Bl. 135 ff. d. Sachakte, Bd. 1).
- 5
Mit Bescheid vom 24. September 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die Erlaubnis, bis einschließlich 23. September 2017 als gewerbliche Spielvermittlerin entsprechend einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Bundesländern die von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung unter ihrer Domain zu vermitteln. Der Beklagte erlaubte der Klägerin die Vermittlung der genannten Glücksspiele über den im Antrag dargestellten Vertriebsweg Internet für jedes protokollfähige Endgerät. Weiter sah der Bescheid vor, dass die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung sich nach den Antragsunterlagen richte. Diese sowie insbesondere die im Anlagenverzeichnis aufgeführten Anlagen seien unter den folgenden Nebenbestimmungen und soweit durch die Erlaubnis keine anderweitigen Regelungen getroffen würden, Bestandteil der Erlaubnis.
- 6
Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt. Ziffer V. lautet:
- 7
„Dieser Bescheid ergeht kostenpflichtig. Etwaige Kosten, die für die Überprüfung der mit dem Antrag vorgelegten Konzepte und sonstiger Unterlagen durch von der zuständigen Behörde beigezogene Sachverständige entstehen, haben Sie ebenfalls zu tragen; sie sind von den Gebühren für diesen Bescheid nicht abgegolten. Über die Höhe der Kosten ergeht ein gesonderter Bescheid.“
- 8
Weiter enthielt der Bescheid u.a. folgende Nebenbestimmungen:
- 9
„1. Die vorgelegten allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen (Stand: 29.07.2012) sind Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlichen Regelungen der diese Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen der vorherigen Anzeige bei mir. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 10
2. Für die Erlaubnis sind die unter I. in Bezug genommenen Produktausgestaltungen maßgebend. Alle Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte sind der Glücksspielaufsichtsbehörde vorab anzuzeigen. Sofern die Erlaubnisinhaberin zukünftig mit der Vermittlung von Spielaufträgen weitere Dienstleistungen oder Produkte zu einem einheitlichen Produkt (sogenanntes Bundling) verbinden will, ist dies der Glücksspielaufsichtsbehörde ebenfalls vorab anzuzeigen. Eine Änderung der Erlaubnis bleibt in beiden Fällen vorbehalten. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 11
3. Die Erlaubnis ist nicht übertragbar (auch nicht auf Tochterunternehmen der gewerblichen Spielvermittlerin). Sie darf einem Anderen nicht zur Ausübung überlassen werden. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht.
- 12
Die gewerbliche Spielvermittlerin muss sich eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheides zurechnen lassen.
- 13
Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten) ist dies unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung meiner vorherigen Erlaubnis.
- 14
(…)
5. Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin sind mindestens einen Monat vor deren beabsichtigter Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis. I.Ü. bleibt eine entsprechende Erlaubnisänderung vorbehalten.
- 15
6. Die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze sind ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten.
- 16
(…)
12. Über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von dieser Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, ist eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und mir bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit diese inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellen. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
- 17
(…)
14. Bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software hat die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikats nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird.
- 18
15. Die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2011, 190, 196) ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde sind gegebenenfalls auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren.
- 19
16. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis sowie die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen bleiben insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und der Glücksspielgesetze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
- 20
17. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs anzuwenden.“
- 21
Zur Begründung führte der Beklagte u.a. aus, die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV habe im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung erteilt werden können, weil nach den Antragsunterlagen die Erlaubnisvoraussetzungen gemäß § 4 Abs. 5 und § 19 GlüStV bei Einhaltung der im Bescheid enthaltenen Auflagen erfüllt seien, keine zwingenden Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV ersichtlich seien, die Voraussetzungen der länderspezifischen rechtlichen Regelungen bei Einhaltung der Nebenbestimmungen erfüllt würden und den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung getragen werde.
- 22
Mit Blick auf die teilweise Ablehnung des Antrages führte er aus, die vorgelegten Konzepte entsprächen nicht in vollem Umfang den Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Soweit der Antrag der Klägerin über die Vermittlung unter der Domain „…“ hinausgehe, seien zunächst noch weitere Unterlagen über die Produktausgestaltung vorzulegen, um die Erlaubnisfähigkeit prüfen zu können.
- 23
Die Klägerin stellte am 28. September 2012 einen Ergänzungsantrag hinsichtlich zweier weiterer Domains („www….de“ und „www….net“), unter denen sie kurzfristig das Vertreiben des eigenen Vertriebsangebotes in Kooperation mit der ... GmbH beabsichtigte. Es handele sich um ein inhaltlich und technisch identisches Angebot.
- 24
Bereits am 24. Oktober 2012 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Erlaubnis ohne die beschränkenden Nebenbestimmungen zu erhalten.
- 25
Mit Bescheid vom 29. November 2012 hat der Beklagte Ziffer I. der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung vom 24. September 2012 dahingehend ergänzt, dass die Vermittlung auch über andere Domains, insbesondere die Domains „www...de“ sowie „www...net“ für zulässig erklärt wurde. Der Bescheid enthält folgende Nebenbestimmung: „Soweit sich die Vermittlung über die Domains „www...de“ sowie „www...net“ auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, bitte ich um unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH als eingeschaltete Dritte.“ Zur Begründung hat der Beklagte ausgeführt, da die genannten Domains durch die ... GmbH angeboten würden, handele es sich um die Vermittlung über einen eingeschalteten Dritten. Die Vorlagepflicht ergebe sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV).
- 26
Nachdem Nordrhein-Westfalen dem Glücksspielstaatsvertrag zum 1. Dezember 2012 beigetreten war, ergänzte der Beklagte mit Bescheid vom 20. Dezember 2012 die der Klägerin erteilte Erlaubnis um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Lotto 6 aus 49“, „Super 6“, „Spiel 77“, „Eurojackpot“ und „Glücksspirale“ in Nordrhein-Westfalen.
- 27
Mit Bescheid vom 18. Juni 2013 ergänzte der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis u.a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der im Bescheid vom 24. September 2012 genannten Produkte in Schleswig-Holstein. Ziffer 9 der Nebenbestimmungen des Bescheides vom 24. September 2012 wurde durch folgende Bestimmung ersetzt:
- 28
„9. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler ist durch eine Altersverifikation sicherzustellen. Im Internet ist der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten.
- 29
9.1 Den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (im Folgenden: KJM) entsprechend hat die Identifizierung bei persönlicher Anwesenheit der Spieler zu erfolgen. Insoweit kann auf bereits durchgeführte face-to-face-Kontrollen zurückgegriffen werden; in diesem Fall ist allerdings nach den Richtlinien der KJM zusätzlich eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person (durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Alternativen wie DE-Mail oder E-Post-Brief mit m-Tan-Verfahren) erforderlich. Die Voraussetzungen des Geldwäschegesetzes zur Spieleridentifizierung sind ebenfalls einzuhalten.
- 30
9.2 Die Authentifizierung muss den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder einer in der Schutzwirkung gleichwertigen Lösung entsprechen. Sie kann nach den Richtlinien der KJM entweder durch eine Hardwarekomponente (ohne zusätzliches finanzielles Risiko) oder durch eine Benutzername/Passwort-Lösung mit erheblichem v.a. finanziellem Risiko gewährleistet werden.
- 31
Die Anforderungen werden daher regelmäßig durch den Richtlinien der KJM entsprechende Verfahren erfüllt. Soweit die gewerbliche Spielvermittlerin Verfahren einsetzen möchte, die nicht von der KJM geprüft sind, trägt sie die Darlegungslast, dass die Lösung in der Schutzwirkung gleichwertig ist; dies ist nur der Fall, soweit das Verfahren in gleicher Weise der Erreichung der Ziele des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Prävention illegaler Finanztransaktionen dient.
- 32
Ist zur Identifizierung von der Möglichkeit des elektronischen Identitätsnachweises gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz Gebrauch gemacht worden, genügt zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 Satz 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
- 33
9.3 Verfahren, die ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von max. 150 € zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
- 34
9.4 Bei der Registrierung ist zudem die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z. B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind unzulässig.
- 35
9.5 Die gewerbliche Spielvermittlerin hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.“
- 36
Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheides vom 24. September 2012 durch die Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012 und den Änderungsbescheid vom 18. Juni 2013 verfolgt die Klägerin ihr Begehren, nunmehr unter Einbeziehung dieser Bescheide, weiter.
- 37
Sie vertritt die Auffassung, die von ihr angegriffenen Regelungen der von dem Beklagten erlassenen Bescheide schafften dauerhafte Nachteile für die privaten Lottovermittler und vergrößerten sachwidrig die Vorteile für die staatlichen Anbieter. Insbesondere gelte dies hinsichtlich des Verbots der bundeslandübergreifenden Vermittlung. Dieses führe im Ergebnis dazu, dass die Veranstalter einseitig die Vertragsbedingungen – insbesondere geringere Provisionen – festlegten, als sie bei einem funktionierenden Wettbewerb erzielt würden. Gravierend seien auch die Konsequenzen der Vorgaben zum Ausschluss der Teilnahme von Jugendlichen. Diese aufwändigen Verfahren wirkten auf Lottospieler abschreckend mit der Folge, dass die Internet-Lotterievermittlung nicht mehr kostendeckend betrieben werden könne. Hingegen würden für die staatlichen Veranstalter weit weniger strenge Vorgaben gelten.
- 38
Die von dem Beklagten zugrunde gelegten „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ seien nicht in dem hierfür vorgesehenen Verfahren gemäß der Richtlinie EG 98/34/EG notifiziert worden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei bereits deshalb rechtswidrig. Sie sei aber auch u.a. rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nicht erfüllt seien.
- 39
Ohnehin sei die bundesweite Vermittlung der Teilnahme an zugelassenen Lotterieveranstaltungen mit nicht mehr als zwei Ziehungen pro Woche über das Internet durch die Klägerin als privates Unternehmen erlaubnisfrei, da die Erlaubnisvorbehalte des Glücksspielstaatsvertrages auf die beantragte Tätigkeit nicht anwendbar seien, weil sie gegen Verfassungs- und Unionsrecht verstießen. Dazu verweist die Klägerin auf rechtswissenschaftliche Gutachten von Prof. Dr. A. (Bl. 339 ff. d. Gerichtsakte), Prof. Dr. B. (Bl. 372 ff. d. Gerichtsakte) sowie Prof. Dr. C. (Bl. 426 d. Gerichtsakte).
- 40
Die Ausgestaltung des § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt stelle einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56, 57 AEUV dar. Denn da im Bereich des staatlichen LOTTO tatsächlich keine Suchtbekämpfung betrieben werde, liege eine Inkohärenz bei der Anwendung des Glücksspielstaatsvertrages vor. Hinsichtlich einer vergleichsweise harmlosen Tätigkeit wie der Vermittlung niedrigfrequentierter staatlicher Lotterieprodukte über das Internet seien die Beschränkungen unverhältnismäßig. Zudem erfülle § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV nicht die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Transparenzanforderungen. Gleiches gelte für das Internet-Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV.
- 41
Auch eine bundesweite Vermittlung sei möglich, wenn jeweils die Vermittlung aus dem jeweiligen Bundesland heraus und in das Bundesland hinein ermöglicht werde. Sie, die Klägerin, habe hierauf auch einen Anspruch, der sich aus einer verfassungs- und unionsrechtskonformen Auslegung von § 4 Abs. 1 und 2 bzw. § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV ergebe.
- 42
Die in Nr. 17 der Nebenbestimmungen vorgesehene Verpflichtung, in einer zentralen Sperrdatei erfasste Spieler von der Vermittlung auszuschließen und zu diesem Zweck Abgleiche mit der Sperrdatei nach § 23 Abs. 1 Satz 1 GlüStV durchzuführen, sei rechtswidrig, weil der von dem Beklagten angeführte § 29 Abs. 3 GlüStV keine Pflichten für Vermittler vorsehe. Für Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet werden, seien Teilnahmeverbote gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausdrücklich ausgeschlossen.
- 43
Insgesamt seien die angefochtenen Nebenbestimmungen aufzuheben, da sie jedenfalls ermessensfehlerhaft seien.
- 44
Die Klägerin beantragt,
- 45
1. Den Bescheid vom 24. September 2012 i.d.F. der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie des Bescheides vom 18. Juni 2013 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält:
- 46
a) die Nebenbestimmungen Nr. 6, 9 und 17
b) folgende weitere für alle Länder geltenden Regelungen:
- 47
aa) Tenor zu V Satz 2,
bb) Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1
cc) Nebenbestimmung Nr. 5 Sätze 1 und 2
dd) Nebenbestimmung Nr. 12
ee) Nebenbestimmung Nr. 14
ff) Nebenbestimmung Nr. 15
gg) Nebenbestimmung Nr. 16
- 48
c) folgende landesspezifische Regelungen:
- 49
aa) die für mehrere Länder geltenden Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4
bb) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5
cc) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2
dd) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3
ee) die baden-württembergische Nebenbestimmung im Bescheid vom 29. November 2012
- 50
2. Den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 24. September 2012 i.d.F. der Bescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie vom 18. Juni 2013 zu verpflichten, der Klägerin die von ihr begehrten Erlaubnisse antragsgemäß, insbesondere bundeslandübergreifend, zu erteilen.
- 51
Der Beklagte beantragt,
- 52
die Klage abzuweisen.
- 53
Zur Begründung führt er aus, für die gewerbliche Spielvermittlung der Klägerin bedürfe es eindeutig einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV und, soweit sie den Vertrieb im Internet vornehme, einer solchen nach § 4 Abs. 5 GlüStV.
- 54
Dem Normgeber stehe bei der Sicherstellung des Jugendschutzes und des Spielerschutzes ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dem stehe das Gemeinschaftsrecht nicht entgegen. Die Einzelheiten der Tatbestandsmerkmale von § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV seien durch eine langjährige Rechtsprechung hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar.
- 55
Das Bundesstaatsprinzip stehe der begehrten Verpflichtung zur Erteilung bundesweiter Vermittlungserlaubnisse und der Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 6 entgegen. Aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV gehe hervor, dass die Erlaubnis der zuständigen Behörde (nur) für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebiets erteilt werde.
- 56
Vor jeder Erlaubniserteilung sei sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Eine Gefährdung Kinder oder Jugendlicher müsse mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein oder beseitigt werden. Das strikte Gebot des § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV gelte auch für die Annahmestellen, weshalb von einer Ungleichbehandlung keine Rede sein könne.
- 57
Mit Blick auf Nebenbestimmung Nr. 17 betreffend den Sperrdatenabgleich führt der Beklagte aus, der Internetvertrieb zum Ausschluss gesperrter Spieler sei angesichts des gesamten Entwicklungskonzepts des Glücksspielstaatsvertrages ein wesentlicher Baustein bei der Bekämpfung der Spielsucht. Der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet stünden unter dem absoluten Vorbehalt, dass der Ausschluss Minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sei.
- 58
Die angefochtenen Nebenbestimmungen seien auch im Übrigen in der Sache gerechtfertigt und ermessensfehlerfrei erlassen worden.
- 59
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die ausführlichen Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie die Sachakten des Beklagten, die dem Gericht vorgelegen haben, Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
- 60
Die Klage hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Im Übrigen sind die angefochtenen Nebenbestimmungen rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Daher hat auch der Klagantrag zu 2. keinen Erfolg, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
- 61
Der Antrag zu 1. ist überwiegend zulässig (dazu unter I.), aber weitgehend unbegründet (dazu unter II.), der Antrag zu 2. hat keinen Erfolg (dazu unter III.).
I.
- 62
Der Antrag zu 1. ist weitgehend zulässig.
- 63
1. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts für den Antrag zu 1. folgt aus § 19 Abs. 2 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland in der Fassung vom 15.12.2011 (Glücksspielstaatsvertrag – im Folgenden: GlüStV) i.V.m. § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO. Gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV werden Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts richtet sich daher gemäß § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO nach dem Sitz der Klägerin, hier Hamburg.
- 64
2. Die Nebenbestimmungen können isoliert mit der Anfechtungsklage angegriffen werden. Zwar wird bei sogenannten unselbständigen Nebenbestimmungen, zu denen u.a. die Befristung gehört, die Auffassung vertreten, dass nur eine Verpflichtungsklage statthaft wäre (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 36 Rn. 63). Nach der neueren Rechtsprechung kann jedoch jede Art von Nebenbestimmungen mit der Anfechtungsklage isoliert angefochten werden (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696, unter Verweis auf BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris). Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann; dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris, m.w.N.).
- 65
Ein solcher Ausnahmefall ist bezüglich der von der Klägerin angegriffenen Bestimmungen nicht gegeben. Damit ist die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft.
- 66
3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO nicht.
- 67
4. Soweit sich die Klage gegen Ziffer V. des Bescheides vom 24. September 2012 richtet, erweist sie sich jedoch als unzulässig. Denn der Klägerin fehlt insoweit ein Rechtsschutzbedürfnis.
- 68
Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 des NVwKostG hat der Kostenschuldner Auslagen, die bei der Vorbereitung oder bei der Vornahme einer Amtshandlung notwendig werden, zu erstatten. Das Gericht hat keine Zweifel daran, dass das niedersächsische Kostenrecht hinsichtlich der ausschließlich in Niedersachsen vorgenommenen Amtshandlung, bei der der Beklagte im Rahmen seiner Zuständigkeit gehandelt hat, anwendbar ist. In Anbetracht des Umstandes, dass tatsächlich bis zum Abschluss der Amtshandlung, nämlich dem Erlass des Erlaubnisbescheides, unstreitig keine Sachverständigenkosten angefallen sind, kommt der Bestimmung aber kein eigener Regelungsgehalt zu. Dann aber mangelt es auch an einer Beschwer und damit an einem Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, Vorb § 40 Rn. 30 ff.).
II.
- 69
Das Anfechtungsbegehren erweist sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliegt einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und bedurfte daher einer Erlaubnis des Beklagten (1.). Diese konnte grundsätzlich mit Nebenbestimmungen erlassen werden (2.). Die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheides vom 24. September 2012 erweist sich als rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Abs. 1 VwGO (a). Im Übrigen sind die in Streit stehenden Nebenbestimmungen rechtlich nicht zu beanstanden; sie sind insbesondere nicht ermessensfehlerhaft (b - k).
- 70
1. Das in § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV im Hinblick auf die Vermittlung von Glücksspielen im Internet geregelte Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ist anwendbar. Bereits für den GlüStV a.F. galt, dass selbst bei unterstellter Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols nur diejenigen Vorschriften unanwendbar sind, die ihren Sinngehalt aus dem Staatsmonopol gewinnen. Die nicht monopolspezifischen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des diesen ergänzenden Landesrechts, insbesondere der Erlaubnisvorbehalt und die Versagungsgründe des § 4 GlüStV, haben unabhängig davon Bestand (VG Saarlouis, Urt. v. 28.9.2011, 6 K 1081/10, juris, Rn. 65; VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris). Der im Glücksspielstaatsvertrag unter den „allgemeinen Vorschriften“ normierte Erlaubnisvorbehalt ist ebenso wie die weiteren in § 4 GlüStV geregelten Voraussetzungen nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Monopol verknüpft, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zur Unanwendbarkeit dieses Erlaubnisvorbehalts führen müsste (VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 79; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, juris, Rn. 77). Dies gilt auch bei Lotterien mit nicht mehr als zwei Ziehungen wöchentlich (VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris).
- 71
Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 56 AEUV geltend macht, ist nach Auffassung des Gerichts schon der Anwendungsbereich des Unionsrechts nicht eröffnet. Zwar handelt es sich bei Tätigkeiten, die darin bestehen, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, um Dienstleistungen i.S.v. Art. 56 AEUV (vgl. zu Art. 49 EGV EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, juris, Rn. 40).
- 72
Das Gericht teilt aber die Auffassung der Klägerin nicht, dass sich die Anwendbarkeit der gemeinschaftsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit bereits daraus ergebe, dass sie die Teilnahme an Lotterien über das Medium Internet vermittelt:
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Um in den Anwendungsbereich des Unionsrechts zu fallen, muss ein konkreter Sachverhalt einen grenzüberschreitenden Bezug aufweisen (König, in: Schulze/ Zuleeg/ Kadelbach, Europarecht, 2. Aufl. 2010, § 10 Rn. 12). Der Erlaubnisvorbehalt kann grenzüberschreitende Auswirkungen haben, etwa weil er auch für gewerbliche Spielvermittler aus anderen Mitgliedstaaten gilt, die ihr Geschäft auf Deutschland ausdehnen möchten (BGH [Kartellsenat], Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, juris, Rn. 141). Ausreichend für die Geltung der Dienstleistungsfreiheit ist es nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes auch, dass die Dienstleistung selbst die Grenze überschreitet, ohne dass Leistungserbringer oder Leistungsempfänger die Grenze überschreiten – sogenannte Korrespondenzdienstleistung (Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union Bd. 1, Stand: März 2011, Art. 56/57 AEUV Rn. 54; VG Berlin, Urt. v. 22.9.2008, 35 A 15.08, juris, Rn. 171). Dies gilt insbesondere bei Dienstleistungen, die ein Leistungserbringer potenziellen Empfängern, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, über das Internet anbietet und die er ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringt, in dem er ansässig ist (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, juris, Rn. 41). Ein grenzüberschreitender Bezug ist immer dann gegeben, wenn die betreffende wirtschaftliche Tätigkeit die innergemeinschaftlichen Grenzen überschreitet, überschritten hat oder überschreiten soll (vgl. VG Berlin, Urt. v. 22.9.2002, 35 A 15.08, juris, Rn. 171; Pache, in: Schulze/Zuleeg/Kadelbach, Europarecht, 2. Aufl. 2010, § 10 Rn. 13). Mit Blick auf die Vermittlung von Glücksspielen gilt daher, dass die Dienstleistungsfreiheit betroffen ist, wenn der Leistungsanbieter in einem anderen Mitgliedstaat als dem ansässig ist, in dem die Leistung angeboten wird.
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Vorliegend ist jedoch im Hinblick auf die konkret in Streit stehende Erlaubnis keine der genannten Voraussetzungen erfüllt. Denn es kommt nicht darauf an, ob sich eine Beschränkung abstrakt unter bestimmten Voraussetzungen grenzüberschreitend auswirken kann, sondern darauf, ob dies konkret in dem von dem Gericht zu entscheidenden Fall so ist (vgl. zu Art. 49 EGV BGH [Kartellsenat], Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, juris, Rn.141). Bei der Klägerin handelt es sich um eine Gesellschaft mit Sitz in der Bundesrepublik Deutschland. Ihr bei dem Beklagten gestellter Antrag bezog sich von vornherein auf eine – ausschließlich bundeslandübergreifende – Vermittlung von Lotterien innerhalb der Bundesrepublik. Streitgegenstand der vorliegenden Klage ist der Anspruch der Klägerin auf Aufhebung der angefochtenen Nebenbestimmungen und die Feststellung der Verletzung ihrer subjektiven Rechte. Da Antrag und Bescheid einen über die Grenzen der Bundesrepublik Deutschland hinausgehenden Regelungsgehalt nicht aufweisen, ist ein solcher damit auch nicht zum Gegenstand des Klagverfahrens geworden. Eine Erlaubnis zur Vermittlung von Lotterien auch an im Ausland ansässige Spielveranstalter oder Spielteilnehmer hat die Klägerin nicht beantragt.
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Auch die verfassungsrechtlichen Bedenken der Klägerin an dem im Glücksspielstaatsvertrag geregelten grundsätzlichen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt teilt das Gericht nicht. Soweit die Klägerin angesichts der im Verhältnis zu anderen Glücksspielen geringeren Suchtgefahren von Lotterien (siehe dazu näher VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris, Rn. 113 ff.) die Unverhältnismäßigkeit der rechtlichen Ausgestaltung rügt, kann auf die bereits zum Glücksspielstaatsvertrag a.F. ergangenen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts verwiesen werden (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 30):
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„Die Länder waren entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht gehalten, das Zahlenlotto als eine nach ihrem Dafürhalten "harmlose" und nicht suchtgefährdende Art des Glücksspiels von dem Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags und der ihn ergänzenden Landesgesetze auszunehmen. Wird der Gesetzgeber - wie hier - zur Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit tätig, so belässt ihm die Verfassung bei der Prognose und Einschätzung der in den Blick genommenen Gefährdung einen Beurteilungsspielraum, der vom Bundesverfassungsgericht bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung zu beachten ist. Der Beurteilungsspielraum ist erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfGE 117, 163 <183> m.w.N.). Hieran gemessen sind die Erwägungen der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie werden insbesondere durch die Ergebnisse der von der Universität Bremen für das nordrhein-westfälische Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales durchgeführten Studie gestützt, der sich - trotz teilweise abschwächender Äußerungen - entnehmen lässt, dass Lotterien in Abhängigkeit von den jeweiligen Veranstaltungsmerkmalen suchttypische Entwicklungsverläufe verursachen können. Es kommt hinzu, dass die Landesgesetzgeber davon ausgehen, eine Ausweitung des Glücksspielangebots werde die bereits jetzt gegebene Suchtgefahr zwangsläufig vergrößern (vgl. NdsLTDrucks 15/4090, S. 62). Auch diese Prognose ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und stützt zusätzlich die Annahme einer Gefahr, zu deren Verhinderung Eingriffe in die Berufswahlfreiheit gerechtfertigt sein können.“
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Auch die schwerwiegenderen Beschränkungen der unternehmerischen Tätigkeit gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV a.F., nach dem die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet umfänglich verboten waren, hat das Bundesverfassungsgericht nicht beanstandet (Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Rn. 58 f.). Das Gericht sieht daher keinen Anlass, an der Verfassungsmäßigkeit der weniger restriktiven rechtlichen Ausgestaltung, wonach nunmehr gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV n.F. die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV u.a. den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien im Internet unter den dort genannten Voraussetzungen erlauben können, zu zweifeln.
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2. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen in Erlaubnisbescheiden nach dem Glücksspielstaatsvertrag sind § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG. Denn nach der Systematik des Glücksspielstaatsvertrages besteht ein umfassendes Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (vgl. zum GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696). Nach § 4 Abs. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ist das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet grundsätzlich verboten. Nach § 4 Abs. 5 Satz 1 GlüStV können die Länder davon abweichend zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet unter bestimmten Voraussetzungen erlauben. Gemäß § 4 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 GlüStV ist die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Das in § 4 Abs. 5 GlüStV eröffnete Ermessen ist entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung und in den gesetzlichen Grenzen auszuüben (§ 40 VwVfG). Im Vordergrund steht danach die Förderung der Ziele des § 1 GlüStV, soweit nicht ein Widerspruch zu diesen Zielen bereits den zwingenden Versagungsgrund nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV begründet (vgl. zu § 4 Abs. 1 GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696). Deshalb können Erlaubnisbescheide nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nach pflichtgemäßem Ermessen mit Nebenbestimmungen verbunden werden. Nebenbestimmungen sind danach nur dann zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich sind, dienen (VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696).
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Nach dieser Maßgabe erweisen sich die Nebenbestimmungen überwiegend – bis auf die Nebenbestimmung Nr. 17 (dazu a)) - als rechtmäßig. Im Einzelnen:
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a) Die Verpflichtung zur Durchführung des Abgleichs mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV aus dem Bescheid vom 24. September 2012 (Nebenbestimmung Nr. 17) ist rechtswidrig. Nach dem unwidersprochenen Vortrag der Klägerin vermittelt sie ausschließlich Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet werden. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürfen gesperrte Spieler aber lediglich an Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden, nicht teilnehmen. Da die Errichtung der Sperrdatei die Durchsetzung der gesetzlichen Teilnahmeverbote gesperrter Spieler gewährleistet (vgl. Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 23 GlüStV Rn. 2), hätte ein Sperrdateiabgleich für die Teilnahme an den von der Klägerin angebotenen Lotterien auch dann keine Auswirkungen, wenn sich ein Spielteilnehmer als gesperrt erwiese. Die Auferlegung der Verpflichtung zur Durchführung des Sperrdateiabgleichs ist daher ermessensfehlerhaft.
- 81
b) Nebenbestimmung Nr. 6 beruht auf dem sogenannten Regionalitätsprinzip. § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV beschränkt den örtlichen Geltungsbereich von Genehmigungen nach dem Glücksspielstaatsvertrag auf das jeweilige Bundesland. Im Zusammenspiel mit § 3 Abs. 4 GlüStV, wonach ein Glücksspiel dort veranstaltet bzw. vermittelt wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird, ergibt sich, dass eine bundeslandübergreifende Vermittlung nach dem Glücksspielstaatsvertrag nicht zulässig sein soll. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu ausgeführt (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 53):
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„Die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken. Zwar ist die strikte Länderbezogenheit der behördlichen Erlaubnis für die Vermittler öffentlicher Glücksspiele mit einem beträchtlichen organisatorischen Mehraufwand verbunden. Zum einen benötigen sie für die Ausübung ihres Gewerbes einer Erlaubnis all der Länder, in denen sie tätig werden wollen. Zum anderen dürfen sie innerhalb des Gebiets eines Landes nur solche Glücksspielprodukte vermitteln, die in dem jeweiligen Land zugelassen sind. Dies hat für die Beschwerdeführerin die bereits erwähnte praktische Konsequenz, dass sie den Aufenthaltsort eines Spielers feststellen muss, damit sie ihn anschließend an die "richtige" Landeslotteriegesellschaft vermitteln kann. Diese Belastungen sind jedoch hinzunehmen; denn es liegt in der Natur der Sache, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen können.“
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Dieser Wertung schließt sich das Gericht an und hat insoweit keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Regionalitätsprinzips. Darauf, ob ggf. auch eine andere rechtliche Ausgestaltung, die eine bundesländerübergreifende Vermittlung zugelassen hätte, in verfassungsrechtlich zulässiger Weise hätte getroffen werden können, kommt es nicht an. Auch der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des Unionsrechts trägt nicht, wie sich aus Folgendem ergibt:
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Das Regionalitätsprinzip ist in erster Linie zwingende Folge aus der Kompetenzverteilung im Föderalismus und der Ländertreue (vgl. hierzu und zum Folgenden VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris, Rn. 72 f.). Daneben dient es der Ermöglichung der Steuerung des Glücksspielangebotes der Länder in eigener Verantwortung (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 129), der Verhinderung des Wettbewerbes verschiedener Veranstalter um potenzielle Spieler und der sozialverträglichen Begrenzung des Angebotes (vgl. VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris, Rn. 73). Einer strikten territorialen Bindung der Spielvermittlung bedarf es, damit das Erfordernis einer länderbezogenen Erlaubnis für öffentliches Glücksspiel nicht unterlaufen wird (VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 129).
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Da somit vor allem ordnungsrechtliche Gesichtspunkte für die Regelung maßgebend sind, vermag der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des AEUV nicht zu überzeugen. Denn die Regionalisierung der Märkte beruht nicht auf einem wirtschaftlichen Verhalten der Lotteriegesellschaften, sondern auf einer legislativen Entscheidung (vgl. VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, 10 A 538/09, juris, Rn. 126). Rein hoheitliches Handeln unterliegt jedoch jedenfalls dann nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, wenn das hoheitliche Handeln – wie hier – ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert ist (vgl. zu Art. 82 EGV VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, juris, Rn. 126; VGH München, Urt. v. 18.12.2008, 10 BV 07.558, juris, Rn. 123).
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c) Die Nebenbestimmung Nr. 9 i.d.F. des Bescheides vom 18. Juni 2013 – die Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe - ist rechtmäßig. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV ist die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen unzulässig. Die Veranstalter und Vermittler haben nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen sind. Hierbei handelt es sich um ein restriktives Verbot (vgl. zu § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 50). Bereits die Verpflichtungen nach § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV a.F. gingen über die allgemeinen Anforderungen des Jugendschutzgesetzes hinaus (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 50). Insoweit überzeugt das Argument der Klägerin, dass die an sie gestellten Anforderungen entwickelt worden seien, um zu verhindern, dass Jugendliche Zugang insbesondere zu gewaltverherrlichenden oder sogenannten harten pornografischen Darstellungen erhalten können, und daher im Zusammenhang mit der Teilnahme an Lotterien unverhältnismäßig seien, nicht. Die von der Klägerin in Zweifel gezogene gesetzgeberische Wertung, dass die mit einer Teilnahme Minderjähriger an Lotterien verbundenen Gefahren so groß sind, dass diese ausgeschlossen werden muss, ist angesichts der besonderen Bedeutung, die dem Jugendschutz im Rahmen der Suchtprävention zukommt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 40), nicht zu beanstanden.
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Soweit die Klägerin geltend macht, dass die Anwendung der KJM-Kriterien zur sogenannten geschlossenen Benutzergruppe dazu führe, dass eine exorbitant hohe Anzahl potenzieller Kunden das Registrierungsverfahren abbreche, ist dem entgegenzuhalten, dass die danach vorgesehenen Verfahren der sicheren persönlichen Identifikation von Personen geeignet und erforderlich sind, um den legitimen Zweck des vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Jugendschutzes zu gewährleisten (vgl. für das Post-Ident-Verfahren VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 53 ff.). Höhere Abbruchquoten sind daher hinzunehmen. Insbesondere ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte nicht die Einschätzung der Klägerin ausreichen lässt, wonach bei Anwendung des von ihr mit der Antragstellung vorgelegten Jugendschutzkonzepts Minderjährige von sich aus bereits deswegen von einer Spielteilnahme Abstand nehmen dürften, weil sie im Gewinnfall nicht mit einer Auszahlung rechnen könnten. Da der Bescheid vom 18. Juni 2013 in Nrn. 9.1 und 9.2 hinsichtlich der im Rahmen der Identifizierung vorgesehenen Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person auch die Verwendung „ähnlich qualifizierter Alternativen“ sowie im Rahmen der Authentifizierung den Einsatz in der Schutzwirkung gleichwertiger Lösungen gestattet, ist die Bestimmung auch angemessen, weil der Klägerin die Einhaltung des geforderten Schutzstandards durch alternative Verfahren möglich ist.
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Soweit die Klägerin geltend macht, dass den staatlichen Lotterieveranstaltern im Rahmen der Vermittlung zum Teil weniger strenge Anforderungen zur Gewährleistung des Ausschlusses der Teilnahme Minderjähriger auferlegt werden und damit in der Sache eine Ungleichbehandlung durch die Genehmigungsbehörden rügt, kommt es nach der Auffassung des Gerichts auf die Frage, ob in den einzelnen Bundesländern unterschiedliche Genehmigungspraktiken herrschen, im Ergebnis nicht entscheidend an. Bei Erlaubnissen der Veranstalter handelt es sich nämlich um solche für das jeweilige Bundesland, der Klägerin wurden aber gebündelte Erlaubnisse für das gesamte Bundesgebiet im Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt. Das Gericht sieht es nicht als ermessensfehlerhaft an, wenn der Beklagte, der die Erlaubnisse im Rahmen dieses Verfahrens für den Geltungsbereich aller Bundesländer erteilt, die Anforderungen an den Jugendschutz an dem höchsten in der Praxis verlangten Schutzstandard ausrichtet. Dass einzelne Bundesländer wie Bayern und Baden-Württemberg auch von staatlichen Veranstaltern die Einhaltung von Verfahren, die der Nebenbestimmung Nr. 9 des Bescheides vom 18. Juni 2013 entsprechen, verlangen, hat die Klägerin selbst vorgetragen.
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Ein direkter Vergleich der im Rahmen der Internetvermittlung zur Anwendung kommenden Altersverifikationsverfahren mit solchen der Lottoannahmestellen lässt sich schon aufgrund der Unterschiedlichkeit der Sachverhalte nicht ziehen. Es ist daher für die Rechtmäßigkeit der der Klägerin auferlegten Vorgaben auch nicht entscheidend, ob es in den Lottoannahmestellen in tatsächlicher Hinsicht aufgrund unzulänglicher Kontrollen zur Spielteilnahme Minderjähriger kommt.
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Die Nebenbestimmung Nr. 9 erweist sich nicht deswegen als rechtswidrig, weil die „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ nicht gemäß Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. L 204 v. 21.7.1998, S. 37) notifiziert worden sind. Dabei kann dahinstehen, ob es sich, insbesondere angesichts des Hinweises in der amtlichen Erläuterung, dass in der Schutzwirkung gleichwertige Lösungen nicht ausgeschlossen sind, bei den Interneteckpunkten um eine „technische Vorschrift“ i.S.v. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34/EG mit eigenen Rechtswirkungen und damit um eine notifizierungspflichtige Vorschrift handelt. Denn selbst wenn die Interneteckpunkte mangels einer erforderlichen Notifizierung nicht anwendbar wären, wäre der Beklagte nicht gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen. Der Beklagte hat nicht lediglich mit einem pauschalen Verweis die Interneteckpunkte zum Inhalt der Nebenbestimmung gemacht, sondern vielmehr ausführliche Anforderungen an die Gewährleistung des Ausschlusses Jugendlicher von der Teilnahme in den Bescheid aufgenommen. Der Notifizierung einzelner Nebenbestimmungen in Erlaubnisbescheiden bedarf es jedenfalls nicht.
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Schließlich führt auch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums am Erlaubnisverfahren nicht zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Das im Glücksspielstaatsvertrag geregelte ländereinheitliche Verfahren sieht zunächst in zulässiger Weise die Indienstnahme der Behörde eines bestimmten Landes auch durch die übrigen Länder vor. Diese bewegen sich damit im Rahmen ihrer Organisationshoheit (Windoffer, DÖV 2012, 257, 260). Einen Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip vermag das Gericht hierin nicht zu erkennen. Dass das Glücksspielkollegium seine Entscheidungen mit Zweidrittelmehrheit der Mitgliederstimmen fasst, ist nach Überzeugung des Gerichts verfassungsrechtlich nicht problematisch, da es den Ländern im Rahmen ihrer Kompetenzen frei steht, das Prinzip der Einstimmigkeit durch Staatsvertrag abzubedingen (vgl. näher Windoffer, DÖV 2012, 257, 261).
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d) Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1, die vorgibt, nur zuverlässige Dritte einzuschalten, ist rechtmäßig. Der Einsatz zuverlässiger Personen wird auch in anderen Bereichen gefordert, vgl. etwa § 34a Abs. 1 Satz 4 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 und 3 GewO. Soweit die Klägerin verpflichtet wird, die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung zu gewährleisten, wird hinreichend deutlich, dass die Überwachung durch die Aufsichtsbehörden nicht durch das Zwischenschalten weiterer Personen oder Firmen erschwert werden darf. Mit Blick auf die Zurechnung von Verstößen durch beauftragte Dritte oder Hilfspersonen ist die Bestimmung dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meint, kein Haftungsregime begründet werden soll, welches über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgeht, sondern vielmehr klargestellt wird, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten können und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig ist. Schließlich wird die Regelung des Abs. 3 Satz 1 durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig sind. Die Mitteilungspflicht als solche ist, da es sich allenfalls um eine geringfügige Beschwer handelt, rechtmäßig.
- 93
e) Die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 1 und 2, die die Anzeigepflicht einer Rechtsformänderung betrifft, ist ermessensfehlerfrei. Soweit sie die Klägerin dazu verpflichtet, Änderungen ihrer Rechtsform mindestens einen Monat vor deren Wirksamkeit anzuzeigen, ist sie durch diese Verpflichtung geringfügig beschwert. Die Anzeige ist jedoch nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Beklagten notwendig, da eine Rechtsformänderung ggf. dazu führt, dass die Erlaubnis der Klägerin entsprechend geändert werden muss. Hinsichtlich der Rechtsformänderungen von beauftragten Dritten kann die Klägerin eine entsprechende vertragliche Vereinbarung dahingehend treffen, dass sie über vorgesehene Änderungen rechtzeitig zu informieren ist.
- 94
f) Auch soweit sich die Klägerin gegen die Auflage Nr. 12 im Bescheid vom 24. September 2012 – die Berichtspflichten der Klägerin begründet - wendet, ist die Klage unbegründet. Die Verpflichtung zur Vorlage des Nachweises über die Weiterleitung von mindestens zwei Dritteln der Spieleinnahmen an den Veranstalter ergibt sich aus § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV. Die Pflicht zur Vorlage eines nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses folgt für das Land Sachsen aus § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG. Für Baden-Württemberg sieht § 18 Abs. 3 LGlüG die Verpflichtung gewerblicher Spielvermittler zur Vorlage eines von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses nebst Lagebericht und des Prüfungsberichts des Wirtschaftsprüfers vor.
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Die Pflicht zur Erstellung einer Abrechnung dient der Kontrolle der gewerblichen Spielvermittlung und soll sicherstellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden (vgl. VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87; vgl. auch VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161). Durch die jährliche Prüfung kann die Erlaubnisvoraussetzung der Zuverlässigkeit überwacht werden (VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87; VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161 f. m.w.N.). Soweit die Klägerin als Aktiengesellschaft ohnehin nach den Regeln des Handelsgesetzbuches einen Jahresabschluss zu erstellen und zu veröffentlichen hat, ist insofern schon keine Beschwer erkennbar, weil die mit der Auflage verbundene Belastung allein in der Übersendung und Ausfertigung eines weiteren Exemplars liegt (vgl. für die Rechtsform der GmbH VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87).
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Soweit die Länder Sachsen und Baden-Württemberg die Prüfung durch einen Wirtschaftsprüfer verlangen, steht dahinter die Erwägung, dass dem Wirtschaftsprüferbericht insgesamt eine höhere Aussagekraft zukommt bzw. die Aufsicht über die gewerblichen Spielvermittler erleichtert werden soll (siehe für Baden-Württemberg Landtags-Drs. 15/2431, S. 153; für Sachsen Landtags-Drs. 5/8722, Begründung zum Gesetz zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, zum Staatsvertrag über eine Gemeinsame Klassenlotterie und zur Änderung des Sächsischen Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag sowie weiterer Gesetze, S. 5). Die damit für die Klägerin verbundene Belastung ist nicht unverhältnismäßig und hinzunehmen (vgl. VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161).
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g) Die Nebenbestimmung Nr. 14, die Vorgaben eines bestimmten Standes der Technik zur Datensicherheit enthält, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie dient dem Ziel des § 1 Nr. 4 GlüStV, sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden sowie der ordnungsgemäßen Umsetzung von § 23 Abs. 6 GlüStV und dem Jugend- und Spielerschutz nach § 1 Nr. 3 GlüStV (vgl. auch VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, Rn. 77) und konnte daher nach der o.g. genannten Maßgabe, dass Nebenbestimmungen zulässig sind, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich sind, dienen, auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV gestützt werden. Das Argument der Klägerin, dass die Pflicht zum Nachweis eines entsprechenden Zertifikats aufgrund der damit verbundenen Kosten unverhältnismäßig sei, greift nicht durch, da dieser Gesichtspunkt als ein rein wirtschaftlicher hinter den mit der Auflage verfolgten schützenswerten Zielen zurücktreten muss. Zudem ist die Klägerin nicht auf die Vorlage eines Zertifikats nach ISO/IEC 27001:2005 beschränkt, das Erbringen eines gleichwertigen Nachweises lässt die Auflage ausdrücklich zu.
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h) Auch die Nebenbestimmung Nr. 15 – die die Klägerin verpflichtet, auch einem von dem Beklagten ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren – erweist sich nach diesem Maßstab als rechtmäßig. Dass die Glücksspielaufsichtsbehörde in Fällen komplexer technischer Sachverhalte unter Umständen eines speziell ausgebildeten Sachverständigen bedürfen könnte, ist nachvollziehbar. Es ist nicht erkennbar, inwieweit die Klägerin durch die Einschaltung eines von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten besonders beschwert sein sollte.
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i) Soweit sich die Klägerin gegen den Widerrufs- und Auflagenvorbehalt gemäß Nr. 16 des Bescheides vom 24. September 2012 wendet, ist die Klage unbegründet. Die Erlaubnis ist gemäß § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV zwingend widerruflich und kann, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden (Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 9 GlüStV Rn. 54 f.). Insofern ist nicht ersichtlich, dass die Klägerin durch den Widerrufs- und Auflagenvorbehalt, durch den konkretisiert wird, in welchen Fällen mit dem Erlass weiterer Nebenbestimmungen bzw. einem vollständigen oder teilweisen Widerruf der Erlaubnis zu rechnen ist, beschwert wäre.
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k) Auch die länderspezifischen Nebenbestimmungen sind rechtlich nicht zu beanstanden:
- 101
aa) Der Beklagte durfte der Klägerin die Verpflichtung auferlegen, Änderungen der Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen anzuzeigen und diese teilweise unter einen Zustimmungsvorbehalt stellen (Nebenbestimmung Nr. 1 Satz 3 und 4 zum Bescheid vom 24. September 2012). Dies folgt bereits daraus, dass gemäß Satz 1 der Bestimmung, die insoweit von der Klägerin auch nicht angegriffen wird, die im Rahmen des Erlaubnisverfahrens vorgelegten allgemeinen Geschäfts- sowie die Teilnahmebedingungen Bestandteil der Erlaubnis geworden sind. Sind aber die Geschäfts- und Teilnahmebedingungen von der Erlaubnis umfasst, kann unter Umständen bereits ihre Änderung eine Veränderung des sachlichen Regelungsgehalts der Erlaubnis bewirken und ein neues Genehmigungsverfahren samt Antrag erforderlich machen (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 4.11.2009, 18 K 551/09, BeckRS 2010, 46583). Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, wenn der Klägerin insoweit eine Anzeigepflicht auferlegt wird, die es dem Beklagten ermöglicht, die Tragweite der Veränderungen nachzuvollziehen oder aber weitergehend, in Bezug auf einzelne Bundesländer zur Sicherstellung der Einhaltung landesrechtlicher Vorschriften, die Änderung von Geschäfts- und Teilnahmebedingungen unter einen Zustimmungsvorbehalt gestellt wird.
- 102
bb) Soweit in der Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5 des Bescheides vom 24. September 2012 vorgesehen ist, dass Änderungen hinsichtlich der angebotenen Dienstleistungen oder Produkte, soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, der Zustimmung des Beklagten bedürfen, ergibt sich die Rechtmäßigkeit der Bestimmung aus den Ausführungen zu Nebenbestimmung Nr. 1 i.V.m. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG. Danach sind in der Erlaubnis u.a. festzulegen das veranstaltete oder vermittelte Glücksspiel, bei Lotterieveranstaltungen der Spielplan und bei Vermittlungen von Kombinationen gleichartiger oder unterschiedlicher Glücksspiele deren Zusammenstellung. Soweit die Klägerin geltend macht, § 3 Absätze 1 bis 5 BbgGlüAG fänden gemäß § 3 Abs. 6 des Gesetzes keine Anwendung, folgt das Gericht dieser Auffassung nicht, da es sich vorliegend nicht um ein ländereinheitliches Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern um ein solches nach § 19 Abs. 2 GlüStV handelt, auf das gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV einzelne Absätze des § 9a GlüStV Anwendung finden.
- 103
cc) Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2, nach der Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten der Erlaubnis bedürfen, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, basiert auf der Vorschrift des § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG, wonach u.a. eingeschaltete dritte Personen in der Erlaubnis festzulegen sind. Mit Blick auf obige Ausführungen ist es jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte im Rahmen der Erteilung gebündelter Erlaubnisse die vorherige Prüfung von beabsichtigten Veränderungen im Rahmen der Zusammenarbeit mit Dritten durch einen Erlaubnisvorbehalt sicherstellt.
- 104
dd) Durch die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3, wonach Änderungen der Rechtsform von beauftragten Dritten, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis bedürfen, soll hierdurch ersichtlich nicht die Wirksamkeit der Rechtsformänderung als solche von der Erlaubniserteilung des Beklagten abhängig gemacht werden. Stattdessen behält sich der Beklagte die Prüfung der Auswirkungen auf die der Klägerin erteilte Erlaubnis vor. Insoweit gelten die Ausführungen zu Nr. 3 Abs. 3 Satz 2 entsprechend.
- 105
ee) Die Nebenbestimmung des Bescheides vom 29. November 2012, mit der der Beklagte die unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH verlangt hat, bezieht sich ersichtlich auf die für die Gesellschaft handelnden Geschäftsführer. Es kann nach Auffassung des Gerichts dahinstehen, ob sich der Beklagte auf die zutreffende rechtliche Regelung gestützt hat und ob es sich bei der ... GmbH um einen eingeschalteten Dritten im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages handelt. Da die Klägerin über die von der ... GmbH angebotenen Domains Glücksspiele vermitteln will, hält sich das Verlangen der Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges ihrer Geschäftsführer zur Überprüfung ihrer Zuverlässigkeit im Rahmen des pflichtgemäßen Ermessens. Insoweit kann auf die Ausführungen unter d) verwiesen werden.
III.
- 106
Der Antrag zu 2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehrt, ihr die von ihr beantragte Erlaubnis - insbesondere bundeslandübergreifend – zu erteilen, ist unbegründet. Aus den Ausführungen unter Ziffer II. ergibt sich, dass die streitigen Nebenbestimmungen überwiegend nicht zu beanstanden sind und zur Erreichung des Gesetzeszwecks ermessensfehlerfrei erlassen wurden. Ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis ohne die streitigen Nebenbestimmungen ist vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich. Dies gilt vor allem hinsichtlich des Begehrens einer bundeslandübergreifenden Erlaubnis. Dazu wird auf die Ausführungen unter II. 2. b) verwiesen.
IV.
- 107
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Danach können einem Beteiligten die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. Dies ist vorliegend der Fall. Die Klägerin hat nur hinsichtlich eines Teils ihres Klagebegehrens – nämlich soweit sie die Nebenbestimmung Nr. 17 des Erlaubnisbescheides angefochten hat – obsiegt. Insoweit ist der Beklagte unterlegen. Dieses Unterliegen fällt im Verhältnis zum übrigen Teil der Klage, mit dem die Klägerin unterlegen ist, nicht ins Gewicht und ist damit nach Überzeugung des Gerichts als gering im Sinne der Vorschrift anzusehen.
- 108
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.
Tenor
Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 20.Oktober 2009 - 3 K 1089/09 - wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Entscheidungsgründe
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Gründe
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(1) Ein schriftlicher oder elektronischer sowie ein schriftlich oder elektronisch bestätigter Verwaltungsakt ist mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist.
(2) Einer Begründung bedarf es nicht,
- 1.
soweit die Behörde einem Antrag entspricht oder einer Erklärung folgt und der Verwaltungsakt nicht in Rechte eines anderen eingreift; - 2.
soweit demjenigen, für den der Verwaltungsakt bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, die Auffassung der Behörde über die Sach- und Rechtslage bereits bekannt oder auch ohne Begründung für ihn ohne weiteres erkennbar ist; - 3.
wenn die Behörde gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl oder Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlässt und die Begründung nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist; - 4.
wenn sich dies aus einer Rechtsvorschrift ergibt; - 5.
wenn eine Allgemeinverfügung öffentlich bekannt gegeben wird.
(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.
(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.
(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.
(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.
(1) Ein schriftlicher oder elektronischer sowie ein schriftlich oder elektronisch bestätigter Verwaltungsakt ist mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist.
(2) Einer Begründung bedarf es nicht,
- 1.
soweit die Behörde einem Antrag entspricht oder einer Erklärung folgt und der Verwaltungsakt nicht in Rechte eines anderen eingreift; - 2.
soweit demjenigen, für den der Verwaltungsakt bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, die Auffassung der Behörde über die Sach- und Rechtslage bereits bekannt oder auch ohne Begründung für ihn ohne weiteres erkennbar ist; - 3.
wenn die Behörde gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl oder Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlässt und die Begründung nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist; - 4.
wenn sich dies aus einer Rechtsvorschrift ergibt; - 5.
wenn eine Allgemeinverfügung öffentlich bekannt gegeben wird.
Tenor
Die Berufung wird zurückgewiesen.
Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin, Veranstalterin des Fernsehprogramms Sat.1, wendet sich gegen eine medienaufsichtliche Beanstandung durch die Beklagte. Gegenstand der Beanstandung sind zwei Einblendungen zur Einleitung von Werbeblöcken.
- 2
Am Freitag, den 2. Dezember 2011 wurde gegen 18:50 Uhr während der Unterbrechung der Serie „Anna und die Liebe“ ein Programmhinweis auf die Übertragung eines Boxkampfes ausgestrahlt. Zu sehen war zunächst für etwa zwei Sekunden ein den gesamten Bildschirm ausfüllender brennender Boxring und in der rechten Bildschirmhälfte der Boxer Felix Sturm. Während dieser sich auf die Kamera zubewegte, erschienen in der Mitte des Bildes in einem schwarzen Kreis die Buchstaben „FR“ und links daneben der Hinweis „HEUTE 22.15 STURM VS. MURRAY“. Nach diesen zwei Sekunden verwandelte sich der schwarze Kreis mit den Buchstaben „FR“ zu einem drehenden farbigen Ball, dem so genannten Sat.1-Ball. Gleichzeitig wurde der Programmhinweis durch den Schriftzug „WERBUNG“ ersetzt. Diese Einblendung dauerte wiederum ca. zwei Sekunden. Bereits etwa eine Sekunde nach Beginn der Ausstrahlung des Programmhinweises war das aus vier Tönen bestehende „Soundlogo“ des Senders zu hören. Mit dem vierten Ton begann die Einblendung des Schriftzuges „WERBUNG“ und des Sat.1-Balls. Im Anschluss an den Werbetrenner begann der erste Werbespot.
- 3
Am selben Abend gegen 19:43 Uhr wurde in der Unterbrechung der Serie „K 11“ zudem eine Programmankündigung für die Show „The Voice of Germany“ ausgestrahlt. Zu sehen waren dabei die Jury-Mitglieder der Show. Außerdem wurde der Titel der Sendung durch einen Sprecher genannt. Danach setzte das „Soundlogo“ der Klägerin ein, während in der Bildmitte der Sat.1-Ball erschien. Beim Erklingen des dritten Tons des „Soundlogos“ wurde rechts neben dem Sat.1-Ball der Schriftzug „WERBUNG“ eingeblendet. Während der insgesamt ca. vier Sekunden dauernden Sequenz war in der rechten unteren Bildecke durchgängig der Schriftzug „The Voice of Germany HEUTE“ zu sehen. An diese Einblendung schloss sich der Werbeblock an.
- 4
Nachdem die Beklagte der Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme zu einem möglichen Verstoß gegen das rundfunkrechtliche Trennungsgebot des § 7 Abs. 3 Rundfunkstaatsvertrag (RStV) gegeben hatte, legte sie unter dem 21. Februar 2012 der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) zu deren Beratung für die 38. Sitzung am 20. März 2012 einen Beschlussvorschlag vor. Danach sollte festgestellt werden, dass die Klägerin mit der Ausstrahlung der beiden Kombinationen von Werbelogo und Programmhinweis innerhalb der genannten Vorabendserien vom 2. Dezember 2011 gegen § 7 Abs. 3 RStV verstoßen hatte. In der Begründung der Beschlussvorlage heißt es im Wesentlichen: Die vorgenommene Vermischung von dominierender Programmankündigung und Werbeankündigung sei unzulässig, da der Beginn der Werbung nicht mehr leicht erkennbar und vom redaktionellen Inhalt unterscheidbar sei bzw. es an der geforderten eindeutigen Absetzung der Fernsehwerbung vom Programm fehle. Entgegen Ziffer 3 Abs. 1 Nr. 4 der Werberichtlinien der Landesmedienanstalten sei außerdem keine deutliche optische Unterscheidung von Werbelogo und den zur Programmankündigung verwendeten Logos vorhanden. Auch das Soundlogo sei zur Kennzeichnung und Absetzung der Werbung ungeeignet, weil es im Programm der Klägerin nicht nur als Werbelogo eingesetzt werde. Die Klägerin versuche, mit dieser Ausgestaltung den Übergang vom Programm zur Werbung aufzuweichen und den Zuschauer möglichst „sanft mit in die Werbung zu nehmen“.
- 5
Daraufhin wurde eine aus fünf Mitgliedern der ZAK bestehende Prüfgruppe eingesetzt. In deren Abschlussbericht vom 14. März 2012 heißt es, die Prüfgruppe habe dem ursprünglichen Beschlussvorschlag der Beklagten mehrheitlich (4:1) zugestimmt.
- 6
Mit Datum vom 9. März 2012 legte die Beklagte eine weitere Beschlussvorlage für die 38. Sitzung der ZAK am 20. März 2012 vor. Diese war wortgleich mit der Beschlussvorlage vom 21. Februar 2012. Unter Punkt 6 wurde sie lediglich um das Votum der Prüfgruppe einschließlich der ablehnenden Stellungnahme der Vertreterin der Medienanstalt Berlin-Brandenburg ergänzt.
- 7
Im Protokoll der ZAK-Sitzung vom 20. März 2012 heißt es:
- 8
„Die ZAK schließt sich dem Votum und der Begründung der Prüfgruppe an und fasst folgenden Beschluss:
- 9
1. Die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) stellt fest, dass die Sat.1 Satellitenfernsehen GmbH mit der Ausstrahlung der beiden Kombinationen von Werbelogo und Programmhinweis innerhalb der Sendung „Anna und die Liebe“ bzw. „K 11“ am 2. Dezember 2011 um ca. 18:50 Uhr bzw. 19:43 Uhr gegen § 7 Abs. 3 RStV verstoßen hat.
2. Die ZAK beschließt eine Beanstandung, die innerhalb von sechs Wochen umzusetzen ist.
3. Hinsichtlich der Beanstandung ist eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 1.000,00 € zu erheben.
- 10
Abstimmungsergebnis: 14 : 0 : 0.“
- 11
Mit Schreiben vom 26. März 2012 informierte die Gemeinsame Geschäftsstelle der Landesmedienanstalten im Namen des Vorsitzenden der ZAK die Beklagte über den gefassten Beschluss. Die Begründung ergebe sich aus der entsprechenden Beschlussvorlage bzw. dem Protokoll zur Sitzung vom 20. März 2012.
- 12
Daraufhin erließ die Beklagte am 17. April 2012 einen entsprechenden Bescheid, mit dem sie den Rechtsverstoß gegenüber der Klägerin feststellte (Ziffer I), diese aufforderte, den Verstoß gemäß Ziffer I künftig zu unterlassen (Ziffer II) und eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 1.000,00 € festsetzte. Die Begründung des Bescheides entsprach wörtlich der Beschlussvorlage vom 21. Februar 2012.
- 13
Mit ihrer hiergegen am 14. Mai 2012 erhobenen Klage macht die Klägerin geltend, der Bescheid sei formell und materiell rechtswidrig. Die ZAK habe ihre Entscheidung nicht ausreichend begründet. Zudem sei nicht ersichtlich, ob die ZAK-Mitglieder den Fall selbst gesichtet und ausreichend geprüft hätten. In materieller Hinsicht sei der Bescheid rechtswidrig, weil die beanstandeten Werbetrenner die Anforderungen des § 7 Abs. 3 RStV erfüllten. Die weitergehenden Anforderungen der Beklagten, insbesondere in Form der im Außenverhältnis unverbindlichen norminterpretierenden Werberichtlinien, seien vom Wortlaut des § 7 Abs. 3 RStV nicht gedeckt. Seit dem 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrag gälten zudem geringere Anforderungen an die Trennung von Werbung und redaktionellem Inhalt. Im Übrigen läge auch kein Verstoß gegen die Werberichtlinien vor. Außerdem würden Werbeblocks im öffentlich-rechtlichen Rundfunk zum Teil ohne jeden Werbetrenner ausgestrahlt. Im Übrigen würden im privaten Rundfunk Werbetrenner mit Referenzen zum Programmangebot des ausstrahlenden Senders nicht beanstandet.
- 14
In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 4. Juni 2013 hat die Klägerin beantragt,
- 15
den Bescheid der Beklagten vom 17. April 2012 aufzuheben,
- 16
hilfsweise,
- 17
Beweis zu erheben zu der Tatsache, dass der durchschnittlich informierte, aufmerksame und verständige Zuschauer aufgrund der ständigen Programmpraxis die Funktion des streitgegenständlichen Sendeelements im konkreten Programmumfeld unmittelbar erkennen könne,
- 18
1. durch Einholung des Gutachtens eines Meinungsforschungsinstituts und
2. durch die Sichtung des Programmzusammenhangs mit der vorhergehenden Sendung.
- 19
Die Beklagte hat beantragt,
- 20
die Klage abzuweisen,
- 21
hilfsweise,
- 22
zur Frage der ordnungsgemäßen Einsetzung der Prüfgruppe das Zeugnis des Beauftragten für Programm und Werbung der ZAK, T. L. (Bl. 163 d. GA), sowie zur Frage der umfänglichen Information der ZAK-Mitglieder,
das Zeugnis der Anwesenden bei der Sitzung vom 20. März 2012, wie benannt im Schriftsatz vom 11. Dezember 2012 (Bl. 164 bis 166 d. GA),
sowie zur Frage des Entscheidungsfindungsprozesses in der Prüfgruppe,
die Vernehmung der betreffenden Prüfgruppenmitglieder als Zeugen (wie benannt im Schriftsatz vom 30. April 2012, Bl. 247 bis 248 d. GA).
- 23
Sie ist der Ansicht, die ZAK sei ihrer Begründungspflicht im Wege der Bezugnahme in ausreichender Weise nachgekommen. Den Mitgliedern der ZAK hätten darüber hinaus alle erforderlichen Unterlagen zur Verfügung gestanden. In materieller Hinsicht sei zu berücksichtigen, dass § 7 Abs. 3 RStV eine aktive und eindeutige Trennung im Sinne einer Zäsur fordere, die dem Medium angemessen sein müsse. Daher sei im Fernsehen ein akustisches Signal zur Trennung von Werbung und Programm nicht ausreichend. Die beanstandeten Werbetrenner hielten die Anforderungen des Gesetzes und der Werberichtlinie nicht ein. Insbesondere werde aufgrund der Dominanz des Programmhinweises die kognitive Erfassung des Beginns von Werbung erschwert. Das Trennungsgebot schütze das gesamte Fernsehpublikum und somit auch ältere Menschen mit eingeschränkter Wahrnehmung bzw. Reaktionsfähigkeit und Kinder und Jugendliche auch unter 12 Jahren. Schließlich komme es nicht darauf an, dass die Werbung von den vorherigen Serien, sondern von der Programmankündigung abgesetzt sei.
- 24
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 4. Juni 2013 abgewiesen. Der angefochtene Bescheid der Beklagten sei rechtmäßig. Die ZAK habe den Beschluss ordnungsgemäß begründet, indem sie sich dem Votum und der Begründung der Prüfgruppe angeschlossen habe, die wiederum dem ursprünglichen Beschlussentwurf der Beklagten vom 21. Februar 2012 mehrheitlich zugestimmt habe. Auf die Frage, ob alle Mitglieder die zur Verfügung gestellten entscheidungsrelevanten Unterlagen vor der Abstimmung tatsächlich zur Kenntnis genommen hätten, komme es nicht an. Die Klägerin habe gegen die Werbegrundsätze in § 7 Abs. 3 RStV verstoßen. Bei den rechtlichen Anforderungen in § 7 Abs. 3 Satz 1 und Satz 3 RStV handele es sich um gerichtlich uneingeschränkt nachprüfbare unbestimmte Rechtsbegriffe. Die Anforderungen der norminterpretierenden Werberichtlinien gingen nicht über die gesetzlichen Anforderungen hinaus. Mit den im 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrag aufgenommenen Formulierungen sei keine qualitative Herabsetzung der Maßstäbe des Trennungsgrundsatzes verbunden. Vielmehr erscheine es ohne weiteres dem Medium Fernsehen angemessen, dass Werbung dort mittels eines optischen Signals eingeleitet werden müsse.Dabei seien, wenn der Gesetzgeber die leichte Erkennbarkeit der Werbung als solche fordere, auch solche Zuschauergruppen mit in den Blick zu nehmen, deren Fähigkeiten zur Wahrnehmung von Informationen insbesondere altersbedingt herabgesetzt seien. Die die Werbung absetzende Einblendung müsse daher in ihrer Funktion darauf beschränkt sein, auf die unmittelbar folgende Werbung hinzuweisen. Damit sei es unvereinbar, dass dem Werbetrenner, wie hier, zugleich noch der Informationsgehalt eines konkreten Programmhinweises zukomme. Die von der Klägerin dokumentierten Werbelogos anderer Sender seien mit der hier beanstandeten Kombination von Werbelogo und Programmhinweis nicht zu vergleichen.
- 25
Hiergegen wendet sich die Klägerin mit ihrer durch das Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihre bisherigen Ausführungen. Darüber hinaus trägt sie im Wesentlichen vor, die ZAK habe nicht auf die Beschlussvorlage vom 21. Februar 2012 Bezug genommen. Denn in dem in Bezug genommenen Votum der Prüfgruppe sei nur die Rede von einer Zustimmung zum „Votum“ der Beklagten und damit nur zum Entscheidungstenor der Beschlussvorlage. Im Übrigen sei eine derartige Kettenverweisung unzulässig. Die Beschlussvorlage vom 9. März 2012 sei ebenfalls nicht in Bezug genommen worden. Die ZAK habe zudem gegen ihre eigenen Regeln verstoßen, indem sie den Fall nur auf der sogenannten „A-Liste“ geführt habe, die diejenigen Fälle umfasse, die ohne Diskussion behandelt werden sollten. Die Anforderungen, die das Verwaltungsgericht § 7 Abs. 3 RStV entnehme, seien mit Wortlaut, Entstehungsgeschichte und Sinn und Zweck der Vorschrift nicht zu vereinbaren. Die Änderung des Wortlautes des § 7 Abs. 3 RStV durch den 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrag stelle insbesondere eine bewusste Liberalisierung des Werberechts insgesamt dar. Bei der Frage, ob sich Werbung gegenüber anderen Sendungsteilen dem Medium angemessen absetze, sei auf das mediale Umfeld sowie die Medienkompetenz eines Durchschnittszuschauers abzustellen und eine Einzelfallbetrachtung vorzunehmen. Die Sendung, der gegenüber sich die Werbung abzusetzen habe, seien im Übrigen die unterbrochenen Serien „Anna und die Liebe“ und „K11“, da es sich bei der jeweiligen Programmankündigung nicht um eine Sendung im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2 RStV handele. Zur Wahrung des Trennungsgrundsatzes reiche es im Übrigen aus, dass, wie hier, die nachfolgende Werbung leicht zu erkennen und vom redaktionellen Programm zu unterscheiden sei.
- 26
Die Klägerin beantragt,
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unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 4. Juni 2013 den Bescheid der Beklagten vom 17. April 2012 aufzuheben,
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hilfsweise,
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Beweis zu erheben zu der Tatsache, dass der durchschnittlich informierte, aufmerksame und verständige Zuschauer aufgrund der ständigen Programmpraxis die Funktion des streitgegenständlichen Sendeelements im konkreten Programmumfeld unmittelbar erkennen kann.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Sie verteidigt die angefochtene Entscheidung, die sie auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Klägerin für zutreffend hält. Ergänzend führt sie aus, mit dem Verweis auf das Votum und die Begründung der Prüfgruppe sei ersichtlich die auf der Grundlage der Prüfgruppenbefassung erstellte Beschlussvorlage vom 9. März 2012 gemeint gewesen. Die Zuordnung der Fälle zur sogenannten A-Liste stelle keinen Verstoß gegen die Regeln der ZAK dar. Denn auf dieser Liste würden solche Fälle geführt, bei denen das Ergebnis in der Prüfgruppe 5:0 oder, wie hier, 4:1 gelautet habe. Das Erfordernis der eindeutigen Trennung von Werbung und Programm stehe neben der Anforderung nach § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV. Mit der Forderung nach einer dem Medium angemessenen Trennung von Werbung und Programm habe der Veranstalter das Mittel auszuwählen, welches dem Charakter des Mediums gerecht werde. Unzureichend sei dabei eine optische Einblendung, die aufgrund ihrer Kürze oder der Steuerung der Aufmerksamkeit des Publikums in eine andere Richtung nur erschwert wahrnehmbar sei und sich nicht hinreichend von anderen Programmelementen unterscheide.
- 33
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten einschließlich der vorgelegten Datenträger und die Verwaltungsvorgänge (1 Ordner) Bezug genommen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
Entscheidungsgründe
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Die Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Bescheid der Beklagten vom 17. April 2012 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
I.
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Der angefochtene Bescheid begegnet in formeller Hinsicht keinen Bedenken. Insbesondere ist der im Rahmen des gestuften medienaufsichtlichen Beanstandungsverfahrens gemäß § 35 Abs. 2 Nr. 7 des Rundfunkstaatsvertrages in der hier maßgeblichen Fassung des am 1. April 2010 in Kraft getretenen 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrages (im Folgenden: RStV) erforderliche Beschluss der ZAK vom 20. März 2012 seinerseits nicht zu beanstanden. Er genügt dem Begründungserfordernis des § 35 Abs. 9 RStV (1.). Darüber hinaus bestehen auch keine sonstigen Bedenken in formeller Hinsicht (2.).
- 36
1. Der Beschluss der ZAK erfüllt die Anforderungen des § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV. Danach sind die Beschlüsse der ZAK zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen.
- 37
Diesen Anforderungen entspricht das Protokoll der Sitzung der ZAK vom 20. März 2012. Indem unter TOP 3.3.2.2 des Protokolls festgehalten wurde, die ZAK schließe sich dem Votum und der Begründung der Prüfgruppe an, hat sich die ZAK die Begründung der Prüfgruppe in der Gestalt der Beschlussvorlage der Beklagten vom 21. Februar, die mit der vom 9. März 2012 - abgesehen von der Wiedergabe des Votums der Prüfgruppe - identisch war, in zulässiger Weise zu eigen gemacht.
- 38
Die Begründungspflicht gemäß § 35 Abs. 9 Sätze 3 und 4 RStV kann durch eine Bezugnahme erfüllt werden. Sie ist der nach § 39 Verwaltungsverfahrensgesetz für Verwaltungsakte geltenden allgemeinen Regelung nachempfunden (vgl. LT-Drucks. 15/2149, S. 27). In Bezug auf diese ist allgemein anerkannt, dass Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 - 1 B 213/86 -, NVwZ 1987, 504; Ruffert, in: Knack/Henneke [Hrsg.], VwVfG, 9. Aufl. 2010, § 39 Rn. 17; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Störmer [Hrsg.], VwVfG/VwGO, § 39 VwVfG Rn. 19; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG RP, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, juris, Rn. 18).
- 39
Den an eine Bezugnahme zu stellenden Anforderungen wurde auch in Anbetracht der konkreten Formulierung im Protokoll der 38. ZAK-Sitzung vom 20. März 2012 genügt. Die Bezugnahme auf das „Votum und die Begründung der Prüfgruppe“ ist hinreichend bestimmt. Sie ist entsprechend §§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch aus der Perspektive des Empfängerhorizontes so auszulegen, wie ihre Adressaten nach den ihnen bekannten oder unproblematisch in Erfahrung zu bringenden Umständen ihren materiellen Gehalt unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen müssen (vgl. Ruffert, in: Knack/Henneke [Hrsg.], VwVfG, 9. Aufl. 2010, § 37 Rn. 20; zur Auslegung von Verwaltungsakten und öffentlich-rechtlichen Willenserklärungen vgl. auch BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 46/12 -, juris; Beschluss vom 22. September 2011 - 6 B 19/11 -, juris, m.w.N.).
- 40
Vorliegend ist zu berücksichtigen, dass Adressat der verwaltungsinternen Beschlüsse der ZAK die Beklagte ist. Denn ihr obliegt es gemäß § 35 Abs. 2 Satz 2, Abs. 9 Sätze 5 und 6 RStV die sie bindenden Beschlüsse der ZAK umzusetzen (vgl. hierzu auch Holznagel/Grünwald, in: Spindler/Schuster [Hrsg.], Recht der elektronischen Medien, 2. Aufl. 2011, § 36 Rn. 24). Hierbei ist sie nicht nur an den Entscheidungstenor, sondern auch an die dazugehörige Begründung der ZAK gebunden (vgl. Schuler-Harms, in: Hahn/Vesting [Hrsg.], Beck´scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, § 35 RStV Rn. 83). Dementsprechend kommt es maßgeblich darauf an, dass für die Beklagte erkennbar ist, mit welchen Erwägungen die ZAK ihren Beschluss begründet wissen wollte.
- 41
Indem die Beklagte hier ihren Bescheid vom 17. April 2012 mit den Erwägungen aus der Beschlussvorlage vom 21. Februar 2012 begründet hat, die inhaltlich mit der vom 9. März 2012 identisch war, ist sie ersichtlich davon ausgegangen, dass sich die ZAK mit der Bezugnahme auf das „Votum der Prüfgruppe und die Begründung der Prüfgruppe“ die Begründung der Beschlussvorlagen vom 21. Februar und 9. März 2012 zu eigen gemacht hat. Hiervon durfte sie bei objektiver Auslegung des Protokolls der ZAK vom 20. März 2012 auch ausgehen. Die Beschlussvorlagen vom 21. Februar und 9. März 2012 stellten nämlich ihrerseits die Grundlage für das Votum der Prüfgruppe bzw. die Umsetzung des Votums und der Begründung der Prüfgruppe dar. Die Bezugnahme auf das „Votum und die Begründung der Prüfgruppe“ war daher gleichbedeutend mit dieser Beschlussvorlage. Hierbei handelt es sich, wie die Beklagte dargelegt hat und sich auch aus dem den Beteiligten bekannten Urteil des Senats vom 22. August 2013 (2 A 10002/13.OVG) ergibt, um einen üblichen Sprachgebrauch der ZAK.
- 42
Dass der Beschluss der ZAK tatsächlich auch mit den Erwägungen der Beschlussvorlage begründet werden sollte, wird nachdrücklich durch das Schreiben der Gemeinsamen Geschäftsstelle der Medienanstalten an die Beklagte vom 26. März 2012 belegt. Mit diesem Schreiben wurde im Namen des Vorsitzenden der ZAK der Beklagten der Beschluss vom 20. März 2012 mitgeteilt und zur Begründung auf die „entsprechende Beschlussvorlage“ verwiesen (vgl. Bl. 60 Verwaltungsakte). Bestand somit zwischen der ZAK und der Beklagten Übereinstimmung darüber, was durch die Inbezugnahme im ZAK-Protokoll vom 20. März 2012 Inhalt der Begründung sein sollte, unterliegt der Beschluss der ZAK hinsichtlich des Begründungserfordernisses keinen Bedenken. Denn eine fälschliche oder ungenaue Bezeichnung schadet nach dem auch im öffentlichen Recht anwendbaren Grundsatz „falsa demonstratio non nocet“ nicht (vgl. hierzu etwa BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 2013 - 3 B 84/12 u.a. -, juris; ferner zum Inhalt des Grundsatzes BGH, Urteil vom 3. März 2011 - III ZR 330/09 -, juris, m.w.N.).
- 43
Der vorliegende Fall ist schließlich auch nicht mit dem Sachverhalt vergleichbar, dem der von der Klägerin zitierten Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (Urteil vom 19. September 2013 - 7 BV 13.196 -, juris) zugrunde lag. Dort enthielt das Protokoll der Kommission für Jugendschutz (KJM) schon keinerlei Bezugnahme auf andere Dokumente oder Vorlagen (zu einer derartigen Sachverhaltskonstellation vgl. auch VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 - 27 K 339.10 -, juris). Von einer Kettenverweisung, wie sie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof im Übrigen als unzulässig ansieht, kann hier ebenfalls keine Rede sein. Denn anders als in dem vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof entschiedenen Fall, waren die vorliegenden Beschlussvorlagen hier ihrerseits nicht unvollständig.
- 44
2. Schließlich bestehen auch in Bezug auf die Vorbereitung der Entscheidung der ZAK keine durchgreifenden Bedenken. Die Beklagte hat nachvollziehbar dargelegt, dass die Mitglieder der ZAK vollständigen Zugriff auf alle der Prüfgruppe zur Verfügung gestellten Unterlagen (Prüfgruppenvorlage, Stellungnahme der Klägerin) sowie auf die Voten der Prüfgruppenmitglieder, die Beschlussvorlage vom 9. März 2012 und insbesondere auf die in Rede stehenden Sendemitschnitte hatten. Der Senat hat auch keinen Anlass zu der Annahme, die Mitglieder der ZAK hätten ihren Pflichten nicht genügt und den Beschlussentwurf der Beklagten ohne Sichtung der Unterlagen und ohne eigene Prüfung „durchgewunken“. Hierfür sind weder ausreichende Anhaltspunkte vorgetragen noch sonst ersichtlich. Daher bedarf es auch keiner weiteren Aufklärung, ob und inwieweit die maßgeblichen Unterlagen von den Mitgliedern der ZAK gesichtet wurden. Derartige Ausforschungen würden sich vielmehr als Ermittlungen ins „Blaue hinein“ darstellen.
- 45
Etwas anderes ergibt sich nicht aus dem Umstand, dass die Fälle der Tagesordnung zufolge auf der so genannten „A-Liste“ geführt wurden. Wie die Beklagte dargelegt hat, werden nach den internen Regeln der ZAK auf dieser Liste die Fälle geführt, die in der Prüfgruppe mit einer 5:0- oder 4:1-Entscheidung ergangen sind. Hieraus ergibt sich jedoch kein Anhalt für eine unzureichende Sachbehandlung, zumal mit der Zuordnung zu dieser Liste, wie die Beklagte dargelegt hat, nicht verbindlich vorgegeben wird, ob und in welcher Intensität über einen Prüffall diskutiert wird.
II.
- 46
Der Bescheid der Beklagten vom 17. April 2012 ist auch materiell rechtmäßig. Die Ausstrahlung der beiden Werbetrenner am 2. Dezember 2011 gegen 18:50 Uhr und 19:43 Uhr verstößt gegen § 7 Abs. 3 RStV und durfte infolgedessen gemäß §§ 2, 27 Abs. 1 Landesmediengesetz (LMG) von der Beklagten beanstandet werden.
- 47
Nach § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV müssen Werbung und Teleshopping als solche leicht erkennbar und vom redaktionellen Inhalt unterscheidbar sein. § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV bestimmt, dass auch bei Einsatz neuer Werbetechniken Werbung und Teleshopping dem Medium angemessen durch optische oder akustische Mittel oder räumlich eindeutig von anderen Sendungsteilen abgesetzt sein müssen. Diesen Anforderungen hat die Klägerin mit den genannten Ausstrahlungen nicht genügt.
- 48
Dabei kann vorliegend dahingestellt bleiben, wie die Gemeinsamen Richtlinien der Landesmedienanstalten für die Werbung, die Produktplatzierung, das Sponsoring und das Teleshopping im Fernsehen (WerbeRL/Fernsehen, hier in der Fassung vom 23. Februar 2010, im Folgenden: Werberichtlinien), die auch Regelungen zu den Anforderungen des § 7 Abs. 3 RStV enthalten, rechtlich zu qualifizieren sind.
- 49
Ob es sich um so genannte norminterpretierende Verwaltungsvorschriften mit lediglich verwaltungsinterner Bindungswirkung oder hingegen um normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften handelt, die zur Sicherung von Beurteilungsspielräumen grundsätzlich auch gegenüber den Gerichten bindende Wirkung entfalten, bedarf vorliegend keiner Entscheidung (zum Streitstand siehe etwa Goldbeck, in: Paschke/Berlit/Meyer [Hrsg.], Hamburger Kommentar, Gesamtes Medienrecht, 2. Aufl. 2012, 28. Abschnitt Rn. 442 f. m.w.N.).
- 50
Denn ein Verstoß gegen § 7 Abs. 3 RStV liegt sowohl dann vor, wenn es sich um bloß norminterpretierende Verwaltungsvorschriften handeln würde und somit die in § 7 Abs. 3 RStV enthaltenen Begrifflichkeiten gerichtlich uneingeschränkt überprüfbare unbestimmte Rechtsbegriffe darstellen würden (1.), als auch dann, wenn die Werberichtlinien als normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften zu qualifizieren und sie somit für die Gerichte bindend wären (2.).
- 51
1. § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV setzt im Fall der Fernsehwerbung zumindest voraus, dass der Beginn der Werbung durch ein optisches Mittel, das in der Regel den Schriftzug „Werbung“ enthalten muss, gekennzeichnet wird (a). Dabei darf das optische Mittel in aller Regel nicht mit einer Programmankündigung verbunden sein(b). Nur dann wird der von § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV geforderten eindeutigen Absetzung der Werbung von anderen Sendungsteilen Genüge getan. Diese Voraussetzungen erfüllen die hier streitgegenständlichen Einblendungen nicht (c).
- 52
a) Der Senat geht ebenso wie das Verwaltungsgericht davon aus, dass im Bereich des Mediums Fernsehen den Vorgaben des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV nur dann genügt wird, wenn Werbung von redaktionellen Inhalten zumindest durch ein optisches Mittel, das in der Regel den Schriftzug „Werbung“ enthalten muss, eindeutig abgesetzt wird.
- 53
Diese Auslegung ist mit dem Wortlaut des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV vereinbar und entspricht dessen Sinn und Zweck. Zwar sieht § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV in der Fassung des 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrages, mit dem die Vorgaben der Richtlinie 2007/65/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 11. Dezember 2007 zur Änderung der Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausübung der Fernsehtätigkeit (ABl. EU L 332/27 vom 18. Dezember 2007, im Folgenden: AVMD-Richtlinie) umgesetzt werden sollten, zur Absetzung von Programm und Werbung optische, akustische oder räumliche Mittel vor. § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV in der Fassung des am 1. Juni 2009 in Kraft getretenen 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrages gab hingegen noch explizit vor, dass Werbung im Fernsehen durch optische Mittel und im Hörfunk durch akustische Mittel von anderen Programmteilen getrennt sein sollte.
- 54
Hieraus lässt sich jedoch nicht schlussfolgern, dass es nunmehr im Belieben des Rundfunkveranstalters stünde, welches Mittel er zur Trennung von Werbung und Programm einsetzt. Vielmehr steht die Wahl der Mittel, wie sich aus dem Wortlaut des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV unmittelbar ergibt, unter dem Vorbehalt, dass das Mittel dem Medium angemessen sein muss. Die Auflistung der verschiedenen in Betracht kommenden Mittel trägt erkennbar lediglich dem Umstand Rechnung, dass als Medium im Sinne des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV neben Rundfunk gemäß § 58 Abs. 3 Satz 1 RStV auch Telemedien im Sinne des § 58 Abs. 3 RStV in Betracht kommen (vgl. Müller-Rüster, Product Placement im Fernsehen, 2010, S. 314).
- 55
Bei der Frage, was dem Medium angemessen ist, ist Sinn und Zweck des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV zu berücksichtigen. § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV ist Ausdruck des so genannten rundfunkrechtlichen Trennungsgebots. Dieses bezweckt unter anderem, den Fernsehzuschauer und damit die Allgemeinheit vor einer Täuschung über den werbenden Charakter des fraglichen Programmteils zu bewahren (vgl. BGH, Urteil vom 22. Februar 1990 - I ZR 78/88 -, BGHZ 110, 278 [289 ff.]). Es trägt damit dem Umstand Rechnung, dass Zuschauer zum einen den Wahrheitsgehalt von Werbung und von Programminhalten unterschiedlich bewerten und zum anderen gegenüber Reklame eine Abwehrhaltung einnehmen (vgl. BGHZ 110, 278 [291]). Geschützt wird mithin auch die Freiheit der Willensbildung und -betätigung des Fernsehpublikums: Ihm soll Werbung als solche ausdrücklich bewusst gemacht werden, um es ihm zu ermöglichen, die Aussagen über das Produkt als Anpreisung und nicht als vermeintlich objektive Information einzuordnen (vgl. zum Ganzen OVG RP, Urteil vom 17. Dezember 2008 - 2 A 10327/08.OVG -, AS 37, 103, [113 f.]). Im Einklang hiermit sieht § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV vor, dass Werbung als solcheleicht erkennbar und von redaktionellen Inhalten unterscheidbar sein muss.
- 56
Das Medium Fernsehen ist in erster Linie auf visuelle Wahrnehmung ausgelegt und durch die optische Dominanz der Darstellung gekennzeichnet. Eine leichte Erkennbarkeit der Werbung wird daher nur gesichert, wenn zumindest ein optisches Mittel zur Trennung von Werbung und Programm eingesetzt wird (so auch Goldbeck, in: Paschke/Berlit/Meyer [Hrsg.], Hamburger Kommentar, Gesamtes Medienrecht, 2. Aufl. 2012, Abschnitt 28 Rn. 90; so wohl auch Hartstein/Ring/u.a., Rundfunkstaatsvertrag, Stand: Dezember 2013, § 7 Rn. 30a). Dies gilt angesichts der Bedeutung optischer Einblendungen im Fernsehen auch dann, wenn man mit der Klägerin davon ausgeht, dass zur Beurteilung der Erkennbarkeit der Werbung auf den durchschnittlichen Rezipienten abzustellen ist, der das Programm mit durchschnittlicher Aufmerksamkeit verfolgt (in diese Richtung wohl auch Goldbeck, in: Paschke/Berlit/Meyer [Hrsg.], Hamburger Kommentar, Gesamtes Medienrecht, 2. Aufl. 2012, 28. Abschnitt Rn. 89; Ladeur, in: Hahn/Vesting [Hrsg.], Beck´scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, § 7 RStV Rn. 31).
- 57
Dem vermag die Klägerin auch nicht mit Erfolg entgegenzuhalten, dass mit der Änderung des Wortlautes des § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV, der nunmehr eine „leichte“ und nicht mehr wie in der Fassung des 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrages eine „klare“ Erkennbarkeit der Werbung fordert, eine Abschwächung der Anforderungen des Trennungsgrundsatzes verbunden wäre. Die beiden Begriffe sind in dem hier interessierenden Kontext inhaltlich gleichbedeutend. Dass mit der Wortlautänderung jedenfalls die Anforderungen an die Erkennbarkeit von Werbung nicht herabgesetzt werden sollten, ergibt sich schließlich auch daraus, dass der englische Wortlaut des Art. 10 Nr. 1 AVMD-Richtlinie, der durch den 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrag umgesetzt werden sollte, im Vergleich zu seinen Vorgängerregelungen unverändert geblieben ist. So heißt es sowohl in Art. 10 Abs. 1 Nr. 1 der AVMD-Richtlinie als auch in Art. 10 Nr. 1 Richtlinie 97/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1997 (ABl. EG L 202/60 vom 30. Juli 1997) - der Vorgängerregelung - „Television advertising and teleshopping shall be readily recognisable (…)“. (Hervorhebung nur hier).
- 58
Ist folglich im Fernsehen eine allein akustische Trennung nicht ausreichend, sondern verlangt § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV ein optisches Mittel zur Absetzung der Fernsehwerbung vom Programm, steht damit zugleich fest, dass es nicht ausreichend ist, wenn die Werbung dem Programm lediglich zeitlich nachfolgt (vgl. ferner LG Hamburg, Urteil vom 3. März 1993 - 315 O 287/92 -, AfP 1993, 664 [665]). Ob es sich bei dem optischen Mittel zwingend um einen Werbetrenner handeln muss, oder ob es ausreicht, wenn die Werbung durch eine dauerhafte Einblendung des Schriftzugs „Werbung“ im Werbespot kenntlich gemacht wird, wie dies in den von der Klägerin vorgelegten Beispielen aus dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk belegt wird (vgl. Bl. 113, 674 der Gerichtsakte), bedarf hier hingegen keiner Entscheidung. Denn für eine derartige Kenntlichmachung der Werbung hat sich die Klägerin nicht entschieden.
- 59
b) Das erforderliche optische Signal darf in aller Regel keine Programmankündigung enthalten oder mit dieser verbunden sein. Dies ergibt sich daraus, dass es sich bei Programmhinweisen um redaktionelle Inhalte handelt (aa). Diese Auslegung steht mit europarechtlichen Vorgaben (bb) sowie dem Sinn und Zweck des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV (cc) in Einklang.
- 60
aa) Bei einer Programmankündigung handelt es sich um einen Teil des Programms, von dem sich die Werbung abzusetzen hat. Nach § 45 Abs. 2 RStV gelten nämlich Hinweise auf eigene Programme und Sendungen nicht als Werbung (vgl. auch Schulz, in: Hahn/Vesting [Hrsg.], Beck´scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl., § 2 RStV Rn. 98). Damit sind Programmhinweise als Teil des Programms im Sinne des Rundfunkstaatsvertrags zu qualifizieren (Obert/Lamprecht-Weißenborn, in: Schwartmann, Praxishandbuch Medien-, IT- und Urheberrecht, 2. Aufl. 2011, Kap. 6 Rn. 78). Denn alles, was nicht bezahlte Wirtschaftswerbung ist, ist Programm (vgl. auch LG Hamburg, Urteil vom 3. März 1993 - 315 O 287/92 -, AfP 1993, 664 [665]).
- 61
Entgegen der Annahme der Klägerin handelt es sich bei einer Programmankündigung auch um einen Sendungsteil im Sinne des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV, von dem sich die Werbung abzusetzen hat. Der Begriff „Sendungsteil“ ist ersichtlich gleichbedeutend mit dem Begriff des Programmteils, wie er auch in § 7 Abs. 3 Satz 3 in der Fassung des 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrages verwendet wurde. § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV spricht überdies nicht von einem Absetzen von Sendungen, sondern nur von Sendungsteilen. Insofern kommt es hier auch nicht darauf an, ob die Programmankündigung als Sendung im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2 RStV zu qualifizieren ist.
- 62
Werbung muss sich daher nicht nur durch ein optisches Mittel etwa von Spielfilmen oder Serien absetzen, sondern auch von Programmankündigungen. Dies ist jedoch dann nicht der Fall, wenn das optische Mittel, das gerade die Trennung bewirken soll, seinerseits eine Programmankündigung enthält bzw. mit dieser verbunden ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich die in § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV geforderte Eindeutigkeit des Absetzens der Werbung vom Programm, anders als die Klägerin meint, nicht nur auf räumliche, sondern auch auf optische und akustische Mittel bezieht. Dies ergibt sich nicht zuletzt aus der englischen Fassung des Art. 10 Nr. 1 AVMD-Richtlinie, der mit § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV umgesetzt wurde. In der englischen Fassung wird nämlich der Begriff “quite” den optischen, akustischen und räumlichen Mitteln vorangestellt und bezieht sich folglich auf diese (“Without prejudice to the use of new advertising techniques, television advertising and teleshopping shall be kept quite distinct from other parts of the programme by optical and/or acoustic and/or spatial means.”).
- 63
Das optische Mittel kann aber seine ihm zugedachte Funktion, Programm und Werbung eindeutig voneinander abzusetzen, nur dann erfüllen, wenn der Hinweis auf den Beginn der Werbung nicht durch andere Programmteile, wie etwa durch Informationen zu anderen Sendungen überlagert wird (so auch Herksröter, ZUM 1992, 395 [401]; vgl. ferner Reidt, AfP 1990, 101 [105]). Letzteres ist jedoch bei Programmankündigungen in der Regel der Fall. Ist das optische Signal zur Ankündigung der Werbung mit einem Programmhinweis verbunden, wird der Fokus einer solchen Einblendung regelmäßig nicht auf die Ankündigung der Werbung, sondern zumindest auch, wenn nicht sogar überwiegend auf die Programmankündigung gelegt.
- 64
bb) Diese Sichtweise steht im Einklang mit europarechtlichen Vorgaben. Der Senat teilt die Annahme der Klägerin nicht, dass der in § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV enthaltene allgemeine Trennungsgrundsatz durch die AVMD-Richtlinie und deren Umsetzung durch den 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrag inhaltliche Änderungen erfahren habe.
- 65
Zwar hat der Gesetzgeber mit dem 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrag in gewissem Umfang Verknüpfungen von Werbung und Programm zugelassen, so vor allem in Form der Produktplatzierung (vgl. hierzu auch OVG RP, Urteil vom 22. August 2013 - 2 A 10002/13.OVG -, ESOVGRP). Daraus kann allerdings nicht geschlussfolgert werden, dass der Gesetzgeber über die gesetzlich geregelten und nur unter engen Voraussetzungen zulässigen Ausnahmen vom Trennungsgrundsatz hinaus über alle Werbeformen hinweg nunmehr allgemein geringere Anforderungen an die Trennung der Werbung von redaktionellen Inhalten stellen wollte. Hierfür liefern weder die Erwägungen der Richtlinie noch die Gesetzesbegründung zureichende Anhaltspunkte. So deutet im Gegenteil der Hinweis auf einen „effektiven Verbraucherschutz“ in der Gesetzesbegründung zu § 7 Abs. 3 in der Fassung des 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrages (LT-Drucks. 15/4081, S. 18) vielmehr darauf hin, dass der allgemeine Trennungsgrundsatz, abgesehen von eng begrenzten Ausnahmefällen, nicht abgeschwächt werden sollte. Eine Liberalisierung des Werberechts insgesamt hat mit der Umsetzung der AVMD-Richtlinie nicht stattgefunden.
- 66
Eine andere Beurteilung im Hinblick auf die Frage der Zulässigkeit einer Kombination von Werbetrennern und Programmhinweisen ist auch nicht mit Blick auf die Erwägungen zur AVMD-Richtlinie geboten. Dort heißt es zwar im Erwägungsgrund 55, dass der Einsatz neuer Werbetechniken durch den Trennungsgrundsatz nicht ausgeschlossen werden sollte. Bei den von der Klägerin gestalteten Werbetrennern handelt es sich aber nicht um eine neue Werbetechnik. Die Werbetechnik als solche, die Einblendung von Werbespots, ist nicht neuartig. Neuartig ist lediglich der Übergang vom Programm zur Werbung.
- 67
cc) Die Ansicht der Klägerin, zur Erfüllung des Trennungsgebots reiche es aus, wenn die auf den Werbetrenner folgende Werbung als solche erkennbar sei, teilt der Senat ebenfalls nicht. § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV kommt neben § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV eine weitergehende Bedeutung zu. § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV sieht vor, dass Werbung als solche leicht erkennbar und vom redaktionellen Inhalt unterscheidbar sein muss. Auf welche Weise dieses Ziel umgesetzt werden soll, obliegt in erster Linie der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers (vgl. allgemein hierzu etwa BayVGH, Urteil vom23. Juli 2013 - 10 N 13.210 u.a. -, juris). Dieser hat sich in § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV für die eindeutige Trennung zwischen Programminhalten und Werbung entschieden. Die Frage nach der zulässigen Gestaltung des Programms und der Einblendung von Werbung durch Rundfunkveranstalter hängt somit nicht allein von der Erkennbarkeit der Werbung ab. Der Gesetzgeber geht vielmehr davon aus, dass eine leichte Erkennbarkeit von Werbung nur dann gesichert ist, wenn die Werbung vom Programm durch optische, akustische oder räumliche Mittel eindeutig abgesetzt wird. Eine Trennung ist mit anderen Worten auch dann geboten, wenn Werbung als solche erkennbar ist (in diese Richtung auch LG Hamburg, Urteil vom 3. März 1993 - 315 O 287/92 -, AfP 1993, 664 [665]).
- 68
Dass den rundfunkrechtlichen Anforderungen an die Ausstrahlung von Werbung nicht schon allein dann Genüge getan wird, wenn die Werbung als solche erkennbar ist, folgt schließlich auch daraus, dass der Trennungsgrundsatz nicht nur dem Schutz der Verbraucher dient, sondern daneben den Schutz der Rundfunkfreiheit sowie die Erhaltung der Objektivität und Neutralität des Rundfunks gegenüber dem Wettbewerb im Markt bezweckt (vgl. OVG, Urteil vom 17. Dezember 2008 – 2 A 10327/08 -, AS 37, 103 [113]; BGH, Urteil vom 22. Februar 1990 - I ZR 78/88 -, BGHZ 110, 278 [289 ff.]; ferner Castendyk, in: Wandtke [Hrsg.], Medienrecht Praxishandbuch, Bd. 3, 2. Aufl. 2011, Kap. 3 § 1 Rn. 39 ff.).
- 69
Schließlich ergibt ein systematischer Vergleich mit § 58 Abs. 1 RStV, dass § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV nicht vollständig in dem Erfordernis der leichten Erkennbarkeit der Werbung nach § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV aufgeht. § 58 Abs. 1 RStV enthält nämlich für den Bereich der Telemedien (mit Ausnahme der Telemedien im Sinne des § 58 Abs. 3 RStV) lediglich das Erfordernis der klaren Erkennbarkeit und Unterscheidbarkeit, weist jedoch keine dem § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV vergleichbare Regelung auf.
- 70
Dies schließt es zwar nicht aus, § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV bei der Auslegung des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV mit in den Blick zu nehmen (vgl. hierzu oben unter II.1.a)). Daher ist bei der Frage, wie das optische Mittel gestaltet sein muss, um Werbung von redaktionellen Inhalten abzusetzen, die Frage der Erkennbarkeit der Werbung nicht ohne Relevanz. Dabei bleibt aber zu berücksichtigen, dass § 7 Abs. 3 Satz 1 RStV dieleichte Erkennbarkeit der Werbung und nicht nur deren bloße Wahrnehmbarkeit fordert. Eine leichte Erkennbarkeit ist allerdings dann nicht mehr gesichert, wenn das Mittel, dass gerade auf den nachfolgenden Beginn der Werbung hinweisen soll, die Aufmerksamkeit des Zuschauers von dieser Ankündigung und damit von der Möglichkeit, die nachfolgende Werbung als solche zu erkennen, durch einen Programmhinweis ablenkt. Dies gilt auch für den durchschnittlichen Fernsehzuschauer, der das Programm mit der durchschnittlichen situationsadäquaten Aufmerksamkeit verfolgt.
- 71
Etwas anderes kann allenfalls in Ausnahmefällen gelten, in denen das auf den Beginn der Werbung hinweisende optische Signal gegenüber der Programmankündigung und den hierzu verwendeten Mittel deutlich dominiert.
- 72
c) An diesen Maßstäben gemessen verletzen die Werbetrenner das Trennungsgebot des § 7 Abs. 3 RStV. Die Werbung wurde hier vom vorausgehenden Programm nicht eindeutig durch ein optisches Mittel abgesetzt. Denn beide Werbetrenner waren nicht bloß darauf beschränkt, die nachfolgende Werbung anzukündigen, sondern enthielten darüber hinaus jeweils einen konkreten Programmhinweis. Sie waren daher nicht geeignet, die nachfolgende Werbung vom Programm eindeutig abzusetzen.
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Es liegen hier auch keine Umstände vor, die ausnahmsweise eine andere Beurteilung gerechtfertigt erscheinen ließen. Beide Werbetrenner enthalten durchweg, d.h. auch noch während der Einblendung des Schriftzugs „Werbung“ ein Hintergrundbild, das gerade Teil der Programmankündigung war und damit den größten Bildanteil einnahm. Im Fall der Einblendung um 19:43 Uhr bleibt der Hinweis auf den Titel der Show („The Voice of Germany“) und das Ausstrahlungsdatum („HEUTE“) sogar für die gesamte Dauer des Werbetrenners und damit auch während der später einsetzenden, etwa zwei sekündigen Einblendung des Schriftzugs „Werbung“ weiter bestehen. Die Programmankündigung wird zudem durch die Ansage „The Voice of Germany“ hervorgehoben. Der Schriftzug „Werbung“ wird hingegen erst zu einem späteren Zeitpunkt und lediglich für die Dauer von etwa zwei Sekunden eingeblendet. Im Fall des gegen 18:50 Uhr ausgestrahlten Werbetrenners wird zwar der Hinweis auf den Boxkampf („STURM VS. MURRAY“) und das Ausstrahlungsdatum („HEUTE 22:15 FR“) nach etwa zwei Sekunden durch den Schriftzug „Werbung“ ersetzt. Diese Einblendung erfolgt jedoch für einen nur äußerst kurzen Zeitraum von etwa zwei Sekunden. Hinzu kommt, dass Elemente des zuvor gezeigten Programmhinweises, nämlich der Boxer und der brennende Boxring, im Hintergrund weiter bestehen bleiben. Damit enthalten die Werbetrenner einen das Bildgeschehen deutlich dominierenden Programmhinweis und sind daher unzureichend, um den Vorgaben des § 7 Abs. 3 Satz 3 RStV zu genügen.
- 74
2. Die Werberichtlinien führen im vorliegenden Fall letztlich zum gleichen Ergebnis, so dass es auf das Bestehen eines Beurteilungsspielraums und auf den Rechtscharakter der Werberichtlinien als normkonkretisierende oder norminterpretierende Verwaltungsvorschriften nicht ankommt:
- 75
Ziffer 3 Absatz 1 Nr. 1 der Werberichtlinien sieht vor, dass der Beginn der Fernsehwerbung durch ein optisches Signal (Werbelogo) eindeutig gekennzeichnet und für den Zuschauer erkennbar sein muss. Dabei muss sich gemäß Ziffer 3 Absatz 1 Nr. 4 der Werberichtlinien das Werbelogo vom Sendelogo und von den zur Programmankündigung verwendeten Logos deutlich unterscheiden. Hieran fehlt es, wenn, wie hier der Werbetrenner, der als Werbelogo dient, zugleich einen Programmhinweis beinhaltet und mit diesem über ein gemeinsames Hintergrundbild verfügt.
- 76
Schließlich sind Ermessensfehler nicht ersichtlich. Insbesondere ist kein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz festzustellen. Dabei bedarf es keiner Entscheidung darüber, ob die anderen Werbetrenner, auf die die Klägerin verwiesen hat, den Anforderungen des Trennungsgrundsatzes genügen. Selbst wenn dies nicht der Fall gewesen sein sollte, läge kein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz vor. Zum einen sind die vorgelegten Werbetrenner anderer Veranstalter schon nicht mit den hier beanstandeten Einblendungen vergleichbar. Zum anderen kann die Klägerin aus einem etwaigen rechtswidrig unbeanstandet gebliebenen rundfunkrechtlichen Verstoß nach dem Grundsatz „keine Gleichheit im Unrecht“ grundsätzlich keine Rechte für sich herleiten. Etwas anderes wäre nur dann der Fall, wenn ein ungleichmäßiges, willkürliches Vorgehen der Beklagten vorliegen würde (vgl. OVG RP, Urteil vom 17. Dezember 1999 - 1 A 10091/99.OVG -, ESOVGRP). Für eine derartige Ausnahmesituation bestehen allerdings, ungeachtet der schon fehlenden Vergleichbarkeit der Fälle, keine Anhaltspunkte.
III.
- 77
Dem Hilfsbeweisantrag der Klägerin war nicht nachzugehen. Dies gilt unabhängig davon, dass in dem Antrag weder das Beweismittel noch die genaue Beweistatsache benannt worden ist. Die Frage, ob der durchschnittliche Zuschauer „die Funktion der beanstandeten Sendeelemente unmittelbar erkennen kann“, betrifft eine rechtliche Wertung, die dem Beweis nicht zugänglich ist.
- 78
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
- 79
Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO und § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 Zivilprozessordnung.
- 80
Die Revision war wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.
- 81
Beschluss
- 82
Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungsverfahren wird auf 10.000,00 € festgesetzt (§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz).
- 83
Mangels genügender Anhaltspunkte zur (wirtschaftlichen) Bedeutung des Rechtsstreits für die Klägerin, ist der Regelstreitwert in Höhe von 5.000,00 € zugrunde zu legen. In Anbetracht des Umstandes, dass hier zwei Einblendungen beanstandet worden sind, erscheint es sachgerecht, den Regelstreitwert zu verdoppeln.
(1) Ein schriftlicher oder elektronischer sowie ein schriftlich oder elektronisch bestätigter Verwaltungsakt ist mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist.
(2) Einer Begründung bedarf es nicht,
- 1.
soweit die Behörde einem Antrag entspricht oder einer Erklärung folgt und der Verwaltungsakt nicht in Rechte eines anderen eingreift; - 2.
soweit demjenigen, für den der Verwaltungsakt bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, die Auffassung der Behörde über die Sach- und Rechtslage bereits bekannt oder auch ohne Begründung für ihn ohne weiteres erkennbar ist; - 3.
wenn die Behörde gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl oder Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlässt und die Begründung nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist; - 4.
wenn sich dies aus einer Rechtsvorschrift ergibt; - 5.
wenn eine Allgemeinverfügung öffentlich bekannt gegeben wird.
Tenor
Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Werbeerlaubnis vom 11. Dezember 2013 (mit späteren Änderungen) hinsichtlich der Bestimmungen der Ziffern II. 1, 3, 4 und 13 des Bescheides der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibt es bei der der Klägerin durch den vorgenannten Bescheid erteilten Werbeerlaubnis mit sämtlichen Nebenbestimmungen.Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu ¼ und der Beklagte zu ¾.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
1
Tatbestand:
3Die Klägerin wendet sich gegen einen Teil solcher Nebenbestimmungen, die ihr im Zusammenhang mit einer Werbeerlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet auferlegt wurden.
4Sie ist eine in Malta ansässige Firma, die als gewerbliche Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig ist. Am 8. Oktober 2013 erhielt sie durch das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr eine Erlaubnis für die gewerbliche Glücksspielvermittlung in den einzelnen Ländern bis einschließlich 7. Oktober 2018.
5Am 11. Dezember 2013 beantragte sie bei dem Beklagten eine Erlaubnis, für ihr Angebot im Internet zu werben. Dieser Antrag wurde im weiteren Verlauf mehrfach modifiziert.
6Der Beklagte fertigte einen Bescheidentwurf für eine solche Werbeerlaubnis an und legte diesen zunächst dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor.
7Dieses Gremium besteht aus 16 Mitgliedern, die jeweils von den Ländern entsandt werden. Es dient den zuständigen Behörden als Organ zur Erfüllung ländereinheitlich durchzuführender Aufgaben im Glücksspielrecht (§ 9a Abs. 5 GlüStV). Zu diesen zählt auch die gemäß § 9a Abs. 2 S. 1 Nr. 1 GlüStV dem Beklagten obliegende Erteilung von Erlaubnissen für Werbung für Lotterien und Sportwetten im Internet und im Fernsehen. Das Verfahren des Glücksspielkollegiums ist nicht öffentlich und seine Entscheidungen erfolgen mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV). Während die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV im Innenverhältnis gegenüber der zuständigen Behörde – hier der Bezirksregierung Düsseldorf für den Beklagten – bindend sind, tritt im Außenverhältnis hingegen allein diese auf. Sie nimmt die Glücksspielaufsicht im Sachzusammenhang mit Werbeerlaubnissen für alle Länder wahr und ist befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken (§ 9a Abs. 3 S. 1 GlüStV).
8Das Glücksspielkollegium beschloss am 19. / 20. Februar 2014 ausweislich des Entwurfs der Niederschrift zu Tagesordnungspunkt TOP 7a Werbeerlaubnis (NW mit Vorlage):„1. O. Lotto Ltd.: Es wird folgender Beschluss gefasst: Das Glücksspielkollegium stimmt dem Erlaubnisentwurf in der Fassung vom 03. Februar 2014 (Anlage zu TOP 7a) zu. (15 : 1 (SH) : 0).“
9Daraufhin erteilte der Beklagte mit Bescheid vom 10. März 2014 der Klägerin auf Basis der Vermittlungserlaubnis des Landes Niedersachsen eine „Rahmenerlaubnis Werbung für Vermittlung von Lotterien“. Diese umfasst die Erlaubnis, für die Lotterien „Lotto 6 aus 49“, „Eurojackpot“, „Glücksspirale“, „Spiel 77“ und „Super 6“ im Internet zu werben. Im Übrigen lehnte er den Antrag ab. Die Erlaubnis wurde gemäß Ziffer I. 2 des Bescheides bis zum 9. März 2016 befristet. Unter Ziffer II. enthält der Bescheid unter anderem die folgenden „Inhalts- und Nebenbestimmungen“:
10„1. Die Werberichtlinie gem. § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV (Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen – Nr. 2 vom 31. Januar 2013, MBl. NRW. 2013 S. 37), insbesondere § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 in Verbindung mit § 4 Abs. 2 (unerlaubte Werbung), § 6 (Medien sowie Werbegestaltungen, die primär Minderjährige ansprechen), § 11 (Internet) und § 13 (Pflichthinweise) ist einzuhalten.
11(…)
123. Werbung, die die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften, die Gewinne verführerisch in Aussicht stellen, erhöht, ist unzulässig. Sie ist maßvoll und strikt auf das zur jeweiligen Zielerreichung Erforderliche zu begrenzen.
134. Werbung, die im Hinblick auf die Teilnahmemöglichkeiten an einem Glücksspiel Zeitdruck suggeriert, ist unzulässig.
14(…)
1513. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis bleibt für den Fall der Nichteinhaltung der Bestimmungen der Werberichtlinie oder der Nebenbestimmungen dieser Erlaubnis vorbehalten. Ebenfalls bleibt die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen vorbehalten. Die allgemeinen Widerrufsvorbehalte nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV und § 49 VwVfG NW bleiben unberührt.“
16Zur Begründung führte der Beklagte aus, die Bestimmungen dienten zur Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen der Erlaubnis unter Berücksichtigung der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV. Im Einzelnen begründete er die Ziff. II. 1 insbesondere damit, dass gemäß § 4 Abs. 2 S. 2 i. V. m. § 4 Abs. 1 Nr. 1 Werbe-RL der Einsatz von Triggern (suchtauslösende Schlüsselreize, die bei pathologischen Spielern das Verlangen zu spielen auslösen) nicht erlaubt sei. Bezüglich Ziff. II. 3 führte er beispielhaft Werbung an, die dem durchschnittlichen Empfänger eine in materieller Hinsicht dauerhaft sorgenfreie Zukunft in Aussicht stelle. Werbung suggeriere nach Ziff. II. 4 dann Zeitdruck, wenn beispielsweise ein Jackpot beworben würde, bei dem wiederholt auf eine nur noch zeitlich begrenzt bestehende Gewinnmöglichkeit hingewiesen werde (z. B. in Form eines Countdowns).
17Am 10. April 2014 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Werbeerlaubnis ohne die vorgenannten Nebenbestimmungen zu erhalten.
18Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheides durch den – lediglich eine Änderung der nicht streitgegenständlichen Ziff. II. 7 erfassenden – Änderungsbescheid vom 19. Februar 2015 verfolgt die Klägerin ihr Begehren, nunmehr unter Einbeziehung dieses Bescheides, weiter.
19Zur Begründung führt sie aus, dass sie einen Anspruch auf die Erteilung einer weitgehend unbeschränkten Werbeerlaubnis habe.
20Der Erlaubnisvorbehalt in § 5 Abs. 3 GlüStV verstoße gegen höherrangiges Recht und stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit und eine diskriminierende Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) dar, weil er ohne hinreichend sachlichen Grund bestimmte Werbeformen unter Verbot und Befreiungsvorbehalt stelle, andere Werbeformen gänzlich verschone. Es bestehe kein nachvollziehbarer Grund für das Erfordernis einer zusätzlichen Werbeerlaubnis, wenn bereits eine Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien erteilt worden sei. Dies gelte insbesondere im Hinblick darauf, dass solche Anbieter, die sich auf die Vermittlung von Lotterien im Internet beschränkten, anders als solche, die terrestrisches Lotteriespiel vermittelten, auf die Werbung über das Internet angewiesen seien. Daher sei eine verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass ein Rechtsanspruch auf die werbende Tätigkeit bestehe und eine schlichte Anzeige ausreiche, geboten.
21Die angegriffenen Nebenbestimmungen seien überdies rechtswidrig.
22Das für die Erteilung der Werbeerlaubnis intern zuständige Glücksspielkollegium habe keine ausreichende eigene Begründung gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV hinsichtlich des Beschlusses zur Zustimmung der streitgegenständlichen Rahmenerlaubnis vorgelegt.
23Die den Nebenbestimmungen zugrunde gelegte Werberichtlinie sei rechtswidrig. Die Ermächtigungsgrundlage zum Erlass der Werberichtlinie (§ 5 Abs. 4 GlüStV) sei verfassungswidrig, da in einer föderalen Kooperation bei Hoheitsakten mit Außenwirkung eine Zurechnung zu einem einzelnen Land und nicht bloß zu einer Ländergesamtheit notwendig sei. Ohnehin überschreite die Werberichtlinie die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung. So konkretisiere die Werberichtlinie nicht nur, sondern stelle vielmehr in ihrem § 14 ein detailliertes Erlaubnisverfahren auf. Nach diesem bestehe eine Vorlagepflicht hinsichtlich des Werbekonzepts, die nicht mit dem Zensurverbot nach Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG vereinbar sei. Auch andere Vorschriften, unter anderem § 4 Werbe-RL, gingen über das hinaus, was die Werberichtlinie entsprechend ihrer Ermächtigungsgrundlage regeln dürfe. Die Werberichtlinie sei überdies wegen Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht nicht anwendbar und des Weiteren auch nichtig, weil das Glücksspielkollegium diese aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht mit bindender Wirkung für alle Länder habe erlassen dürfen.
24Die Nebenbestimmungen im Einzelnen seien zudem unbestimmt. Ziff. II. 1 verweise auf die Werberichtlinie in ihrer abstrakten Form. Eine Konkretisierung auf den Einzelfall fehle.
25Die Bestimmung Ziff. II. 3 lasse nicht erkennen, ab wann eine Werbebotschaft als zugkräftig anzusehen sei; Ziff. II. 4 verdeutliche nicht hinreichend, wann von einer Werbung, die Zeitdruck suggeriert, ausgegangen werden könne. So bestehe insbesondere Unklarheit darüber, ob die Benennung der Lottoziehungstage entsprechend Ziff. II. 4 Zeitdruck hervorrufe. Überdies überschritten die beiden zuletzt genannten Nebenbestimmungen den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen, da sie mehr regelten als ihnen nach dem Glücksspielstaatsvertrag gewährt sei.
26Die Bestimmung Ziff. II. 13 sei überdies – abgesehen davon, dass sie sich auf die rechtswidrige Werberichtlinie beziehe – deshalb rechtswidrig, weil sie unbestimmt und im Hinblick auf die als ausreichend anzusehenden gesetzlichen Widerrufsgründe unverhältnismäßig sei.
27Die Klägerin beantragt,
28- 1.29
die Bestimmungen in Ziff. II. 1 (Einhaltung der Werberichtlinie), in Ziff. II. 3 (Verbot der zugkräftigen Werbebotschaften), in Ziff. II. 4 (Verbot des Suggerierens von Zeitdruck) und in Ziff. II. 13 (Widerrufsvorbehalt) aus dem Erlaubnisbescheid der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 aufzuheben.
- 2.30
hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, ihr die beantragte Erlaubnis ohne Beschränkung in Form der Bestimmungen in Ziff. II. 1, Ziff. II. 3, Ziff. II. 4 und Ziff. II. 13 zu erteilen und zugleich den Bescheid vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.
Der Beklagte beantragt,
32die Klage abzuweisen.
33Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen im Erlaubnisbescheid und führt ergänzend aus, die Ausgestaltung des § 5 Abs. 3 GlüStV als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei rechtmäßig. Eine sachliche Differenzierung zwischen den verschiedenen Werbeformen ergebe sich daraus, dass Werbung im Fernsehen und im Internet größere Breitenwirkung entfalte als Werbung über andere Medien und dort gesendete Beiträge häufig speziell auf Jugendliche und andere gefährdete Gruppen ausgerichtet seien. Eine bloße Anzeigepflicht und Überwachung bereits bestehender Werbung habe nicht dieselbe Effizienz wie eine präventive Zulassungskontrolle.
34Zu bedenken sei überdies, dass vor dem neuen GlüStV 2012 Internetwerbung für Glücksspiel vollständig verboten gewesen sei und mit der Lockerung in Form des Erlaubnisvorbehalts gerade dem Umstand Rechnung getragen werde, dass einige Glücksspielangebote im Internet nunmehr zulässig seien.
35Auf eine Verletzung des Begründungserfordernisses durch das Glücksspielkollegium nach § 9a Abs. 8 GlüStV könne sich die Klägerin nicht berufen, da die Begründungspflicht allein intern gegenüber der Erlaubnisbehörde bestehe, nicht aber gegenüber dem Erlaubnisempfänger.
36Auch sei die Werberichtlinie nicht rechtswidrig. Das Glücksspielkollegium sei legitimiert gewesen, diese zu erlassen. Die ermächtigenden Regelungen in § 9a GlüStV dienten dazu, eine Zersplitterung der Aufsichtsstrukturen zu vermeiden und klare, einheitliche Entscheidungen herbeizuführen, wobei nach außen die Zuständigkeit bei den einzelnen Landesbehörden bleibe. Ein Eingriff in die Eigenstaatlichkeit der Länder liege nicht vor, da das Glücksspielkollegium durch die jeweiligen Landesgesetze demokratisch legitimiert sei und im Übrigen auf diese Weise ein angemessener Ausgleich zwischen Demokratieprinzip und Bundesstaatsprinzip ermöglicht werde. Das Grundgesetz schreibe nicht vor, dass jedes Land seine Kompetenzen selber ausführen müsse. Das Glücksspielkollegium für sich genommen sei überdies auch eine mit der Verfassung vereinbare Institution.
37Die Werberichtlinie überschreite nicht die Grenzen ihrer gesetzlichen Ermächtigung in § 5 Abs. 4 GlüStV. Selbst die Vorlagepflicht in § 14 Werbe-RL stelle nur eine unter die Ermächtigung fallende Konkretisierung des Verfahrens dar. Eine Vorabzensur sei in diesem Zusammenhang ebenfalls zu verneinen. Vorgelegt werden müsse lediglich ein grobes Werbekonzept.
38Zudem liege keine Notifizierungspflicht hinsichtlich der Werberichtlinie vor. Bei letzterer handele es sich lediglich um eine Konkretisierung des § 5 GlüStV. Der GlüStV sei aber bereits notifiziert.
39Die Einwände gegen die Bestimmtheit der angegriffenen Nebenbestimmungen seien zurückzuweisen. Die Anordnung in Ziff. II. 1 sei ausreichend konkret, da die dort in Bezug genommene Werberichtlinie aus sich heraus verständlich und bestimmt genug sei und im Übrigen eine weitergehende Erklärung in der Begründung des Bescheides erfolgt sei.
40Die Nebenbestimmungen Ziff. II. 3 und II. 4 bedürften einer Auslegung, was der Bestimmtheit jedoch nicht entgegenstehe.
41Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
42Entscheidungsgründe:
43Die Klage hat in der Sache in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
44Der auf die isolierte Aufhebung der angegriffenen Bestimmungen der Erlaubnis gerichtete Hauptantrag ist unzulässig. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist vorliegend nicht statthaft. Zwar ist grundsätzlich eine isolierte Anfechtungsklage gegen sämtliche Formen von Nebenbestimmungen zulässig und erst im Rahmen der Begründetheit zu überprüfen, ob ein Anfechtungsbegehren zur isolierten Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung eines Verwaltungsaktes führen kann.
45Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, 221-227, juris Rn. 25.
46Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet.
47Vgl. BVerwG, a. a. O.
48Das ist hier der Fall. Die begünstigende Werbeerlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden Nebenbestimmungen behandelt werden. Es ist offenkundig, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Rahmenerlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde.
49Vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13 -, juris Rn. 35; Sächs. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 1 A 389/12 -, juris Rn. 26.
50Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet, § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV. Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer solchen Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit Nebenbestimmungen abhängen. Der Beklagte hat in seinem Bescheid deutlich gemacht, dass die mit der Erlaubnis festgesetzten Nebenbestimmungen insgesamt erforderlich seien, um die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV und der Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV sicherzustellen. Die Werbeerlaubnis, über die der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hatte, wäre somit ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe durch die Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte.
51Der Auffassung, welche die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch in derartigen Fällen sowohl mit dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO als auch mit der möglichen Anwendbarkeit von §§ 48 ff. VwVfG NRW hinsichtlich des Restverwaltungsaktes begründet, ist entgegenzuhalten, dass das Gericht entgegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) auf diese Weise dem Beklagten sehenden Auges einen (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakt aufdrängen würde.
52Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 36; Sächs. OVG, a. a. O.
53Zu einer abweichenden Bewertung und Durchbrechung des vorgenannten Verfassungsgrundsatzes vermag der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung betonte Gesichtspunkt der derzeit mangelnden Arbeitsfähigkeit des Glücksspielkollegiums (und die daraus folgende Unmöglichkeit einer zeitnahen Neubescheidung des Antrags auf Erteilung einer Werbeerlaubnis) schon deshalb nicht zu führen, weil auch ein Aufhebungsurteil hinsichtlich der angegriffenen Nebenbestimmungen nicht sofort vollstreckbar wäre.
54Der zulässige Hilfsantrag ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
55Zwar hat die Klägerin mangels gebundener Entscheidung oder Ermessensreduzierung auf Null keinen Anspruch auf Erteilung einer Werbeerlaubnis ohne die angegriffenen Nebenbestimmungen (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Jedoch ist die Rahmenerlaubnis „Werbung für Vermittlung von Lotterien“ vom 10. März 2014 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Mangels Spruchreife kann der Beklagte nur dazu verpflichtet werden, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der Bestimmungen Ziff. II. 1, 3, 4 und 13 des Bescheides der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO). Der Antrag auf Neubescheidung ist im Hilfsantrag enthalten.
56Auf die Erteilung einer unbeschränkten Werbeerlaubnis besteht kein Anspruch. Die Entscheidung über die Erteilung der Werbeerlaubnis ist ins Ermessen der zuständigen Behörde gestellt. Gemäß § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV ist Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet – wie bereits oben dargestellt – grundsätzlich verboten. Abweichend davon können die Länder gemäß § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV jedoch zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 Werbung für Lotterien im Internet unter Beachtung der Grundsätze in § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV erlauben. Ergänzend dazu kann die Erlaubnis gemäß § 9 Abs. 4 S. 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 2 VwVfG NRW mit Nebenbestimmungen versehen werden.
57Die Bedenken der Klägerin hinsichtlich der Verfassungsgemäßheit und der Europarechtskonformität der Ermächtigungs- und potentiellen Anspruchsgrundlage § 5 Abs. 3 GlüStV teilt das Gericht nicht.
58Weder liegt ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor.
59Hinsichtlich der Vereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1 GG sei auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts hingewiesen, welches insofern von der Verfassungsgemäßheit des unbeschränkten Werbeverbots in der Vorgängerregelung des GlüStV ausgeht.
60Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 30. September 2013 - 1 BvR 3196/11 -, juris Rn. 23 ff.
61Die tragenden Gedanken dieser Rechtsprechung lassen sich auch hier heranziehen, da sie erst recht für die aktuelle, wegen des Erlaubnisvorbehalts weniger tiefgehend in Grundrechte eingreifende Regelung des § 5 Abs. 3 GlüStV n. F. gelten müssen.
62Vgl. Bayer. VerfGH, Entscheidung vom 25. September 2015 - Vf. 9-VII-13, Vf. 4-VII-14, Vf. 10-VII-14 -, juris Rn. 205; VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 -, juris Rn. 72 ff.; VG Berlin, a. a. O., Rn. 41.
63Ein verfassungswidriger Eingriff in Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht ersichtlich, weil die Differenzierung zwischen den verschiedenen Medien für Werbung aufgrund der besonderen Reichweite von Internetwerbung gerechtfertigt ist.
64Das Werbeverbot mit Erlaubnisvorbehalt ist auch mit Art. 56 Abs. 1 AEUV vereinbar. Die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit dient in kohärenter Weise unionsrechtlich geschützten Zielen des Allgemeinwohls (u. a. Suchtbekämpfung, Jugend- und Spielerschutz, vgl. § 1 GlüStV).
65Vgl. Hamburg. OVG, Beschluss vom 25. März 2008 - 4 Bs 5/08 -, juris Rn. 28; Bayer. VGH, Beschluss vom 8. Juli 2013 - 7 CS 13.929 -, juris Rn. 12 ff.; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5/10 -, BVerwGE 140, 1-22, juris Rn. 34 ff.; OVG NRW, Urteil vom 25. Februar 2014 - 13 A 3027/11 -, juris, Rn. 69 ff. m. w. N.
66Das Gericht verkennt nicht, dass die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Internet aus tatsächlichen Gründen in der Regel mit deren Bewerbung zusammenfällt. Doch ungeachtet einer Erlaubnis zur Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet ist ein Erlaubnisvorbehalt hinsichtlich werbender Maßnahmen gerechtfertigt, weil es einer Regulierung der Bewerbung bedarf, die über die reine Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet weit hinausgeht.
67Das behördliche Ermessen ist nicht auf Null reduziert. Weder Verfassungs- noch Unionsrecht führen aus oben genannten, auf den Einzelfall übertragbaren Gründen zu einer zwingenden Entscheidung dahingehend, dass der Klägerin eine unbeschränkte Werbeerlaubnis zu erteilen ist.
68Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 40 ff.
69Jedoch ist über die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen neu zu entscheiden, da die Rahmenerlaubnis „Werbung für Vermittlung von Lotterien“ vom 10. März 2014 rechtswidrig ist (§ 113 Abs. 5 S. 1 und 2 VwGO). Sie ist ermessensfehlerhaft ergangen. Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Rahmenerlaubnis, zum anderen aus deren Verknüpfung mit teilweise rechtswidrigen Nebenbestimmungen.
70Gemäß § 114 S. 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
71Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt.
72Vgl. Schenke, in: Kopp / Schenke, Kommentar, VwGO, 21. Auflage 2015, § 114 Rn. 15, 47 f.
73Eine solche unzureichende Begründung liegt hier vor. Hierzu kann auf die in einer vergleichbaren Konstellation gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin, denen sich das Gericht in Bezug auf den hiesigen Sachverhalt anschließt, verwiesen werden:
74„Hier liegt ein Ermessensausfall vor. Indiz für einen Ermessensausfall ist die fehlende Begründung einer Entscheidung (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 56). Dies gilt auch dann, wenn die Entscheidung einer beteiligten Stelle, die interne Bindungswirkung entfaltet, nicht begründet ist. So liegt der Fall hier. Das Land Nordrhein-Westfalen erteilt gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren die Erlaubnis für Werbung für Lotterien im Internet und Fernsehen nach § 5 Abs. 3 GlüStV. Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV). Gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV, den das Glücksspielkollegium wörtlich in § 4 Abs. 4 S. 1 und S. 2 seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung übernommen hat, hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Von dieser gesetzlichen Begründungspflicht konnte sich das Glücksspielkollegium auch nicht dadurch befreien, dass es in § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung regelt, dass von einer Aufnahme der Gründe in die Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt. Der Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV lässt sich dabei nicht entnehmen, dass der Beschluss selbst ausführliche Erwägungen enthalten muss. Für die allgemeine Begründungspflicht in § 39 VwVfG ist anerkannt, dass auch Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – BVerwG 1 B 213.86 -, NVwZ 1987, 504; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, Rn. 18, juris). Nach der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach § 35 Abs. 9 S. 3 und S. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) genügt es, wenn sich die Kommissionsmitglieder eine Beschlussvorlage im Wege der Verweisung oder Bezugnahme zu eigen machen, wobei allerdings die Verweisung wie auch der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen muss (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13 -, Rn. 35 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 -, Rn. 42 ff.; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 -, Rn. 27; juris).
75Die Einwände des Beklagten gegen eine Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag greifen nicht durch. Zunächst steht ihnen der erklärte Wille des Gesetzgebers entgegen, der die Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV den entsprechenden Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages bewusst nachempfunden hat (vgl. die Erläuterungen zu § 9a GlüStV, a.a.O., S. 81). Auch hat die rundfunkrechtliche Rechtsprechung, dessen Kenntnis auch dem Gesetzgeber unterstellt werden darf, einen unheilbaren Verfahrensfehler nicht nur bei spezifisch mit Sachverständigen besetzten Gremien wie der Kommission für den Jugendmedienschutz (KJM) angenommen, sondern gerade auch für Kommissionen, die sich aus allgemeinen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzen, wie die ZAK. Schließlich und vor allem stützt sich die Rechtsprechung auf das Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG. Hiernach muss dem Adressaten einer behördlichen Entscheidung erkennbar sein, aus welchen Gründen die Entscheidung getroffen worden ist. Nur so wird er in die Lage versetzt, gegen die Entscheidung auch wirksam vorgehen zu können. Bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes handelt es sich jedoch um ein allgemeines Gebot, welches damit auch vorliegend Geltung beansprucht.“
76VG Berlin, a. a. O., Rn. 49 - 50.
77Der Beklagte ist gemessen an diesen Anforderungen seiner sich in der Ermessensausübung widerspiegelnden Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG NRW nur unzureichend nachgekommen. Die eigenen Erwägungen des Beklagten sind im Hinblick auf die Bindungswirkung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV nicht ausreichend. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei dem Beschluss des Glücksspielkollegiums um einen internen Akt handelt, der gegenüber dem Adressaten, hier der Klägerin, keine Wirkung entfaltet. Die Bindungswirkung hat zur Folge, dass die Erteilung der Werbeerlaubnis nicht Ausdruck einer eigenständig von dem Beklagten vorgenommenen Ermessensentscheidung ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beklagte den Entwurf für den streitgegenständlichen Verwaltungsakt zur Entscheidung beim Glücksspielkollegium eigenständig erarbeitet und vorgelegt hat, bevor über diesen in unveränderter Form beschlossen wurde. Eine Entwurfsfassung stellt lediglich einen unverbindlichen Entscheidungsvorschlag ohne abschließende Ermessensentscheidung dar. Dies gilt insbesondere, wenn eine weitere und vor allem bindende Entscheidung einer bisher unbeteiligten Institution (hier des Glücksspielkollegiums) zu erfolgen hat. Insofern hätte es, um die Begründung und die Ermessensentscheidung des Beklagten transparent, nachvollziehbar und nachprüfbar zu gestalten, einer Einbeziehung der Begründung des Glücksspielkollegiums für die Erteilung der streitgegenständlichen Werbeerlaubnis bedurft. Abgesehen davon, dass eine solche Einbeziehung vorliegend fehlt, ergibt sich auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen, dass eine solche Begründung durch das Glücksspielkollegium tatsächlich erfolgt ist. Die lediglich als Entwurf vorliegende Niederschrift der Sitzung vom 19. / 20. Februar 2014 enthält keine begründenden Elemente. Es ist nicht ersichtlich, dass sich das Glücksspielkollegium mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt oder es sich gar die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Beklagten im Entwurf zu eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich auch nicht aus der Bezugnahme auf den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 03. Februar 2014“.
78„(…) Denn die unveränderte Nennung des vorgeschlagenen Erlaubnisentwurfs lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. (…) Einen derartigen Nachweis vermag auch der Verweis auf § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums nicht zu erbringen. Denn allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Die Sitzungsniederschrift enthält jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 S. 2 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.“
79VG Berlin, a. a. O., Rn. 51.
80Entsprechend den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin kommt eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW – unabhängig von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – hier schon deshalb nicht in Betracht, weil eine nachträgliche Begründung nicht erfolgt ist.
81Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 52.
82Auch im Übrigen stellt sich die Werbeerlaubnis als ermessensfehlerhaft dar. Bei der Entscheidung über den Erlass der Nebenbestimmungen im Rahmen eines im Ermessen stehenden Verwaltungsaktes muss die Erlaubnisbehörde ebenfalls nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 VwVfG NRW zu erlassen ist. Einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen erweisen sich als rechtswidrig.
83Zwar ist es unschädlich, die Werberichtlinie den Nebenbestimmungen zu Grunde zu legen. Die von der Klägerin vorgebrachten Einwände bezüglich der Rechtmäßigkeit der Werberichtlinie vermögen das Gericht nicht zu überzeugen.
84So bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der Werberichtlinie in § 5 Abs. 4 GlüStV.
85Der Einwand der Klägerin, § 5 Abs. 4 GlüStV sei mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, da es auch bei föderaler Kooperation erforderlich sei, die von den Ländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte mit Außenwirkung einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergemeinschaft zuzurechnen, trägt nicht. Die auf dieser Grundlage ergehenden Hoheitsakte sind einer konkreten Staatsgewalt zurechenbar. Grund hierfür ist, dass im Außenverhältnis zum Adressaten allein die Erlaubnisbehörde des jeweiligen Bundeslandes auftritt. Die Bestimmungen der Werberichtlinie werden als einzelne Auflagen in den Bescheid eingefügt. Die zuständige Erlaubnisbehörde macht sich somit den Inhalt der Werberichtlinie zu eigen und übernimmt hierfür die rechtliche Verantwortung.
86Vgl. Pagenkopf, ZfWG 2015, 435 (440).
87Im Übrigen ist von der Kompetenz des Glücksspielkollegiums zum Erlass der Werberichtlinie gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung GlüStV auszugehen (§ 9a Abs. 5 – 8 GlüStV). Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. Gemäß § 5 Abs. 4 S. 4 i. V. m. § 9a Abs. 5 – 8 GlüStV ist das Kollegium zum Erlass der Werberichtlinie ermächtigt. Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.
88Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.
89Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen „dritten Ebene“ neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.
90Die mangelnde Notifizierung der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit ebenfalls nicht entgegen. Die Werberichtlinie ist nicht notifizierungspflichtig. Sie stellt lediglich eine Konkretisierung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV dar. Der Glücksspielstaatsvertrag selber wurde jedoch bereits notifiziert.
91Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012.
92In der in diesem Zusammenhang ergangenen Stellungnahme der Europäischen Kommission wurde zwar auf die Notifizierungspflicht im Falle von Regelungen über technische Vorschriften oder Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG hingewiesen.
93Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren, a. a. O., Ziff. 2.11.
94Jedoch handelt es sich bei der Werberichtlinie nicht um eine solche Vorschrift. Gemäß Art. 5 Abs. 1 RL 98/34/EG (i. d. F. vom 9. September 2015) liegt eine notifizierungspflichtige Vorschrift im Falle einer „technischen Vorschrift“ vor. Gemäß Art. 1 Abs. 1 lit. f RL 98/34/EG handelt es sich bei „technischen Spezifikationen“, „sonstigen Vorschriften“ und „Vorschriften betreffend Dienste“ um eine solche „technische Vorschrift“. „Technische Spezifikationen“ (Art. 1 Abs. 1 lit. c RL 98/34/EG) und „sonstige Vorschriften“ (Art. 1 Abs. 1 lit. d RL 98/34/EG) betreffen entsprechend ihrer Legaldefinitionen Regelungen bezüglich eines „Erzeugnisses“. Werbung, der Regelungsgegenstand der Werberichtlinie, stellt jedoch kein solches „Erzeugnis“ dar, da sie weder eine gemäß Art. 1 Abs. 1 lit. a RL 98/34/EG landwirtschaftlich noch gewerblich hergestellte Sache darstellt. Ebenso wenig handelt es sich bei der Werberichtlinie um eine „Vorschrift betreffend Dienste“ (Art. 1 Abs. 1 lit. e und b RL 98/34/EG). Eine solche Vorschrift regelt Dienstleistungen einer Informationsgesellschaft. Bei Werbung gegenüber dem Empfänger – und allein dieses Verhältnis regelt die Werberichtlinie – handelt es sich jedoch nicht um eine Dienstleistung. Im Verhältnis zum Empfänger wird Werbung weder gegen ein Entgelt, noch bewusst oder steuerbar abgerufen.
95Vgl. VG Hamburg, a. a. O., Rn. 83 ff.
96Schließlich greift auch der Einwand der Klägerin nicht durch, die Werberichtlinie überschreite die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung nach § 5 Abs. 4 GlüStV. Nach § 5 Abs. 4 GlüStV sind die Länder ermächtigt, eine gemeinsame Richtlinie zur Konkretisierung von Art und Umfang der nach den Absätzen 1 bis 3 erlaubten Werbung zu erlassen. Zwar regelt § 4 Werbe-RL nicht erlaubte, sondern unerlaubte Werbung. Jedoch dient auch die Spezifikation unerlaubter Werbung im Umkehrschluss der Konkretisierung erlaubter Werbung. Auch das gerügte Verfahren nach § 14 Werbe-RL stellt keine Überschreitung der Ermächtigungsgrundlage dar. Nach § 14 Werbe-RL haben die werbenden Veranstalter und Vermittler die Erlaubnis für Werbung für Lotterien und Sport- und Pferdewetten im Fernsehen und im Internet bei der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde zu beantragen. Die Glücksspielaufsicht prüft sodann die Befreiung vom Fernseh- und Internetwerbeverbot entsprechend der in der Werberichtlinie dargelegten Anforderungen. Es handelt sich dabei um die verfahrensmäßige Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts gemäß § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV, also um das gerade die Art und den Umfang erlaubter Werbung betreffende Verfahren. Letzteres stellt im Übrigen auch keine unerlaubte Vorzensur gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG dar. Eine solche ist ein Eingriff vor Herstellung oder Verbreitung eines Geisteswerks, insbesondere das Abhängigmachen von einer behördlichen Prüfung und Genehmigung seines Inhalts.
97Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. April 1972 - 1 BvL 13/67 -, BVerfGE 33, 52-90, juris Rn. 71 ff.
98Von einer Vorzensur ist hier nicht auszugehen. Vom Grundsatz her ist jegliche Werbung für öffentliches Glücksspiel verboten – unabhängig von ihrem Inhalt. Dass § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV es ermöglicht, Ausnahmen von diesem Verbot zu machen, führt nicht zu der Annahme einer Vorzensur. Dies gilt insbesondere im Hinblick darauf, dass sich der Erlaubnisvorbehalt und damit auch § 14 Werbe-RL nicht am – ggf. eine Meinung darstellenden – Inhalt einer Werbung orientieren, sondern auf einen Ausgleich des öffentlichen Interesses an der Eindämmung der Gefahren der Glücksspielwerbung im Internet und der wirtschaftlichen Interessen des Anbieters abzielen.
99Dennoch erweisen sich einige der angegriffenen Nebenbestimmungen als rechtswidrig, da sie nicht hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 VwVfG NRW sind. Eine Regelung ist nur dann hinreichend bestimmt, wenn ihr Inhalt gegebenenfalls auch im Zusammenhang mit den Gründen für die Beteiligten vollständig, klar und unzweideutig ist, sodass der Adressat sein Verhalten danach richten kann und auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können.
100Kopp / Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 5.
101Ziff. II. 1 ist unbestimmt, da sie die generelle und pauschale Einhaltung der Werberichtlinie anordnet. Zwar ist der Verweis auf allgemein zugängliche Dokumente wie die Werberichtlinie (MBl. NRW., Ausgabe 2013 Nr. 2 vom 31. Januar 2013, Seite 15 bis 42) für sich genommen im Hinblick auf die Bestimmtheit unschädlich.
102Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 6a.
103Jedoch mangelt es an einer einzelfallbezogenen Konkretisierung der in der Werberichtlinie angeführten Bestimmungen. Die Werberichtlinie für sich genommen formuliert keine den hier konkreten Einzelfall regelnden Verhaltenspflichten, an denen sich sowohl die Klägerin als Adressatin als auch die mit dem Vollzug beauftragte Behörde orientieren kann. Sie enthält eine Vielzahl von Regelungen, die kein Tun oder Unterlassen vorschreiben, sondern prinzipienorientiert sind, Legaldefinitionen festlegen oder einen hier nicht relevanten Sachbereich (z. B. Werbung im Hörfunk oder Kino) regeln.
104Die Nebenbestimmung in Ziff. II. 3, welche die Unzulässigkeit zugkräftiger Werbebotschaften ausspricht, erweist sich ebenfalls als unbestimmt. Eine Werbung, die nicht zugkräftig ist, verfehlt ihren originären Zweck. Dies wäre unvereinbar mit dem dem Glücksspielstaatsvertrag zugrundeliegenden Kanalisierungsauftrag. Anbietern von erlaubtem Glücksspiel soll ein Werbeverhalten gestattet sein, das es ermöglicht, ein Anwachsen des Schwarzmarktes zu verhindern. Dies gelingt nur mittels konkurrenzfähiger Werbebotschaften. Unter welchen Umständen die Zugkraft der Werbung des Anbieters erlaubten Glücksspiels nicht mehr im Bereich des Zulässigen liegt, ergibt sich insofern weder aus der Bestimmung Ziff. II. 3 selber noch aus der Begründung des Bescheides. Das dort angeführte Beispiel beschreibt lediglich einen Einzelfall „zugkräftiger“ Werbebotschaft und lässt die Klägerin ansonsten im Unklaren darüber, an welchen Grundsätzen sie sich orientieren kann.
105Anders zu beurteilen ist hingegen die Nebenbestimmung Ziff. II. 4. Diese ordnet in ausreichend bestimmter Weise an, dass die geschaltete Werbung keinen Zeitdruck suggerieren dürfe. Insbesondere in Verbindung mit der Begründung des Bescheides, die beispielhaft die Unzulässigkeit eines Countdowns anführt, ergibt sich hinreichend deutlich, welche Form von Werbung zu unterlassen ist. Dass die reine Benennung der Lottoziehungstage vom Regelungsbereich der Bestimmung Ziff. II. 4 nicht erfasst ist, ergibt sich bereits daraus, dass diese auf Grund ihrer wöchentlichen Wiederholung und verhältnismäßig großen Zeitspanne zwischen den Lottoziehungstagen nicht geeignet ist, Zeitdruck hervorzurufen.
106Überdies ist weder hinsichtlich Ziff. II. 3 noch hinsichtlich Ziff. II. 4 ein Überschreiten des gesetzlichen Rahmens ersichtlich.
107Zwar bestehen in Bezug auf die einen Widerrufsvorbehalt regelnde Ziff. II. 13 keine Bedenken hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit, jedoch erweist auch sie sich als unbestimmt. Unter den Vorbehalt des Widerrufs werden sowohl – pauschal und nicht auf den konkreten Einzelfall bezogen – die Nichteinhaltung der Werberichtlinie (so auch Ziff. II. 1), als auch die Nichtbefolgung der unbestimmten Nebenbestimmung Ziff II. 3 gestellt. Die bereits festgestellte Unbestimmtheit der genannten Nebenbestimmungen Ziff. II. 1 und II. 3 erstreckt sich auf den sie in Bezug nehmenden Widerrufsvorbehalt.
108Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des anteiligen Obsiegens und Unterliegens.
109Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 ZPO.
110Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung. Dies gilt für die Fragen der Vereinbarkeit des § 5 Abs. 3 und Abs. 4 GlüStV mit Verfassungs- und Unionsrecht, die Anforderungen an die gesetzliche Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV) sowie die Rechtsfolgen, sofern die Begründung diesen Anforderungen nicht entspricht; ferner für die der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums und dessen Legitimation zum Erlass der Werberichtlinie. Auch die Sprungrevision ist aus diesem Grund gemäß § 134 Abs. 2 S. 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zwar handelt es sich bei dem Glücksspielstaatsvertrag um Landesrecht, jedoch kann gemäß § 33 GlüStV die Revision zum Bundesverwaltungsgericht darauf gestützt werden, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrag beruhe. Auf diese Weise kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Rechtsvereinheitlichung nicht durch länderspezifische Divergenzen in der obergerichtlichen Nachprüfung des inzwischen in allen Ländern geltenden Glücksspielstaatsvertrags torpediert wird.
111Beschluss
112Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
113Gründe:
114Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 GKG erfolgt; der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 S. 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.
Tenor
Die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheides vom 24. September 2012 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach ihren eigenen Angaben darin, den Abschluss von Spielverträgen zwischen Lotterieveranstaltern und -teilnehmern zu fördern. Sie nimmt Lottospieltipps und Teilnahmeentgelte von Lottospielern entgegen und leitet diese gegen Zahlung einer zuvor vertraglich vereinbarten Provision an die Veranstalter weiter.
- 2
Mit Schreiben vom 16. April 2012 wandte sich die Rechtsvorgängerin der Klägerin an den Beklagten und beantragte die Erlaubnis für die Vermittlung staatlicher Lotterien, für die Internetvermittlung sowie TV- und Internetwerbung für die Bundesländer Deutschlands mit Ausnahme Schleswig-Holsteins. Sie wolle ihr Geschäftsmodell der gewerblichen Lotterievermittlung pünktlich zum Inkrafttreten des neuen Glücksspieländerungsstaatsvertrages am 1. Juli 2012 wieder aufnehmen. Sie bat u.a. um Mitteilung, welche Unterlagen und Informationen für die Bearbeitung des Antrages erforderlich seien. Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 stellte die Klägerin u.a. klar, dass sie die Erteilung einer Erlaubnis – auch nach dem niedersächsischen sogenannten Vorschaltgesetz – für die Internetvermittlung von Lotterien mit planmäßigem Jackpot, die von Toto-Lotto Niedersachsen GmbH gemeinsam mit anderen Ländern oder mit Lotterieunternehmen anderer Länder oder in Kooperation mit anderen Lotterieveranstaltern grenzüberschreitend veranstaltet werden, insbesondere die Lotterien „Lotto 6 aus 49“ mit Zusatzlotterien, „Spiel 77“, „Super 6“, „Glücksspirale“, „Eurojackpot“ beantrage.
- 3
Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die bis zum 31. Dezember 2012 gültige Erlaubnis, die Glücksspiele „LOTTO 6 aus 49“, „Spiel 77“, „Super 6“ und „Eurojackpot“ im Internet auf dem Gebiet von Niedersachsen zu vermitteln.
- 4
Mit Schreiben vom 19. Juli 2012 sandte der Beklagte der Klägerin eine Aufstellung über die für eine bundesweite Vermittlung vorzulegenden Antragsunterlagen zu. Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 reichte die Klägerin Informationen und Nachweise nach. Als Anlage fügte sie u.a. ein überarbeitetes Jugendschutzkonzept bei, das ein sogenanntes Zielkonzept sowie ein bis zur Implementierung des Zielkonzepts anzuwendendes Übergangskonzept vorsah (Bl. 135 ff. d. Sachakte, Bd. 1).
- 5
Mit Bescheid vom 24. September 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die Erlaubnis, bis einschließlich 23. September 2017 als gewerbliche Spielvermittlerin entsprechend einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Bundesländern die von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung unter ihrer Domain zu vermitteln. Der Beklagte erlaubte der Klägerin die Vermittlung der genannten Glücksspiele über den im Antrag dargestellten Vertriebsweg Internet für jedes protokollfähige Endgerät. Weiter sah der Bescheid vor, dass die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung sich nach den Antragsunterlagen richte. Diese sowie insbesondere die im Anlagenverzeichnis aufgeführten Anlagen seien unter den folgenden Nebenbestimmungen und soweit durch die Erlaubnis keine anderweitigen Regelungen getroffen würden, Bestandteil der Erlaubnis.
- 6
Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt. Ziffer V. lautet:
- 7
„Dieser Bescheid ergeht kostenpflichtig. Etwaige Kosten, die für die Überprüfung der mit dem Antrag vorgelegten Konzepte und sonstiger Unterlagen durch von der zuständigen Behörde beigezogene Sachverständige entstehen, haben Sie ebenfalls zu tragen; sie sind von den Gebühren für diesen Bescheid nicht abgegolten. Über die Höhe der Kosten ergeht ein gesonderter Bescheid.“
- 8
Weiter enthielt der Bescheid u.a. folgende Nebenbestimmungen:
- 9
„1. Die vorgelegten allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen (Stand: 29.07.2012) sind Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlichen Regelungen der diese Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen der vorherigen Anzeige bei mir. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 10
2. Für die Erlaubnis sind die unter I. in Bezug genommenen Produktausgestaltungen maßgebend. Alle Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte sind der Glücksspielaufsichtsbehörde vorab anzuzeigen. Sofern die Erlaubnisinhaberin zukünftig mit der Vermittlung von Spielaufträgen weitere Dienstleistungen oder Produkte zu einem einheitlichen Produkt (sogenanntes Bundling) verbinden will, ist dies der Glücksspielaufsichtsbehörde ebenfalls vorab anzuzeigen. Eine Änderung der Erlaubnis bleibt in beiden Fällen vorbehalten. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.
- 11
3. Die Erlaubnis ist nicht übertragbar (auch nicht auf Tochterunternehmen der gewerblichen Spielvermittlerin). Sie darf einem Anderen nicht zur Ausübung überlassen werden. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht.
- 12
Die gewerbliche Spielvermittlerin muss sich eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheides zurechnen lassen.
- 13
Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten) ist dies unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung meiner vorherigen Erlaubnis.
- 14
(…)
5. Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin sind mindestens einen Monat vor deren beabsichtigter Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis. I.Ü. bleibt eine entsprechende Erlaubnisänderung vorbehalten.
- 15
6. Die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze sind ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten.
- 16
(…)
12. Über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von dieser Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, ist eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und mir bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit diese inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellen. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.
- 17
(…)
14. Bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software hat die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikats nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird.
- 18
15. Die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2011, 190, 196) ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde sind gegebenenfalls auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren.
- 19
16. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis sowie die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen bleiben insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und der Glücksspielgesetze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.
- 20
17. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs anzuwenden.“
- 21
Zur Begründung führte der Beklagte u.a. aus, die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV habe im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung erteilt werden können, weil nach den Antragsunterlagen die Erlaubnisvoraussetzungen gemäß § 4 Abs. 5 und § 19 GlüStV bei Einhaltung der im Bescheid enthaltenen Auflagen erfüllt seien, keine zwingenden Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV ersichtlich seien, die Voraussetzungen der länderspezifischen rechtlichen Regelungen bei Einhaltung der Nebenbestimmungen erfüllt würden und den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung getragen werde.
- 22
Mit Blick auf die teilweise Ablehnung des Antrages führte er aus, die vorgelegten Konzepte entsprächen nicht in vollem Umfang den Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Soweit der Antrag der Klägerin über die Vermittlung unter der Domain „…“ hinausgehe, seien zunächst noch weitere Unterlagen über die Produktausgestaltung vorzulegen, um die Erlaubnisfähigkeit prüfen zu können.
- 23
Die Klägerin stellte am 28. September 2012 einen Ergänzungsantrag hinsichtlich zweier weiterer Domains („www….de“ und „www….net“), unter denen sie kurzfristig das Vertreiben des eigenen Vertriebsangebotes in Kooperation mit der ... GmbH beabsichtigte. Es handele sich um ein inhaltlich und technisch identisches Angebot.
- 24
Bereits am 24. Oktober 2012 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Erlaubnis ohne die beschränkenden Nebenbestimmungen zu erhalten.
- 25
Mit Bescheid vom 29. November 2012 hat der Beklagte Ziffer I. der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung vom 24. September 2012 dahingehend ergänzt, dass die Vermittlung auch über andere Domains, insbesondere die Domains „www...de“ sowie „www...net“ für zulässig erklärt wurde. Der Bescheid enthält folgende Nebenbestimmung: „Soweit sich die Vermittlung über die Domains „www...de“ sowie „www...net“ auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, bitte ich um unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH als eingeschaltete Dritte.“ Zur Begründung hat der Beklagte ausgeführt, da die genannten Domains durch die ... GmbH angeboten würden, handele es sich um die Vermittlung über einen eingeschalteten Dritten. Die Vorlagepflicht ergebe sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV).
- 26
Nachdem Nordrhein-Westfalen dem Glücksspielstaatsvertrag zum 1. Dezember 2012 beigetreten war, ergänzte der Beklagte mit Bescheid vom 20. Dezember 2012 die der Klägerin erteilte Erlaubnis um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Lotto 6 aus 49“, „Super 6“, „Spiel 77“, „Eurojackpot“ und „Glücksspirale“ in Nordrhein-Westfalen.
- 27
Mit Bescheid vom 18. Juni 2013 ergänzte der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis u.a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der im Bescheid vom 24. September 2012 genannten Produkte in Schleswig-Holstein. Ziffer 9 der Nebenbestimmungen des Bescheides vom 24. September 2012 wurde durch folgende Bestimmung ersetzt:
- 28
„9. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler ist durch eine Altersverifikation sicherzustellen. Im Internet ist der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten.
- 29
9.1 Den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (im Folgenden: KJM) entsprechend hat die Identifizierung bei persönlicher Anwesenheit der Spieler zu erfolgen. Insoweit kann auf bereits durchgeführte face-to-face-Kontrollen zurückgegriffen werden; in diesem Fall ist allerdings nach den Richtlinien der KJM zusätzlich eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person (durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Alternativen wie DE-Mail oder E-Post-Brief mit m-Tan-Verfahren) erforderlich. Die Voraussetzungen des Geldwäschegesetzes zur Spieleridentifizierung sind ebenfalls einzuhalten.
- 30
9.2 Die Authentifizierung muss den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder einer in der Schutzwirkung gleichwertigen Lösung entsprechen. Sie kann nach den Richtlinien der KJM entweder durch eine Hardwarekomponente (ohne zusätzliches finanzielles Risiko) oder durch eine Benutzername/Passwort-Lösung mit erheblichem v.a. finanziellem Risiko gewährleistet werden.
- 31
Die Anforderungen werden daher regelmäßig durch den Richtlinien der KJM entsprechende Verfahren erfüllt. Soweit die gewerbliche Spielvermittlerin Verfahren einsetzen möchte, die nicht von der KJM geprüft sind, trägt sie die Darlegungslast, dass die Lösung in der Schutzwirkung gleichwertig ist; dies ist nur der Fall, soweit das Verfahren in gleicher Weise der Erreichung der Ziele des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Prävention illegaler Finanztransaktionen dient.
- 32
Ist zur Identifizierung von der Möglichkeit des elektronischen Identitätsnachweises gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz Gebrauch gemacht worden, genügt zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 Satz 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
- 33
9.3 Verfahren, die ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von max. 150 € zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
- 34
9.4 Bei der Registrierung ist zudem die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z. B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind unzulässig.
- 35
9.5 Die gewerbliche Spielvermittlerin hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.“
- 36
Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheides vom 24. September 2012 durch die Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012 und den Änderungsbescheid vom 18. Juni 2013 verfolgt die Klägerin ihr Begehren, nunmehr unter Einbeziehung dieser Bescheide, weiter.
- 37
Sie vertritt die Auffassung, die von ihr angegriffenen Regelungen der von dem Beklagten erlassenen Bescheide schafften dauerhafte Nachteile für die privaten Lottovermittler und vergrößerten sachwidrig die Vorteile für die staatlichen Anbieter. Insbesondere gelte dies hinsichtlich des Verbots der bundeslandübergreifenden Vermittlung. Dieses führe im Ergebnis dazu, dass die Veranstalter einseitig die Vertragsbedingungen – insbesondere geringere Provisionen – festlegten, als sie bei einem funktionierenden Wettbewerb erzielt würden. Gravierend seien auch die Konsequenzen der Vorgaben zum Ausschluss der Teilnahme von Jugendlichen. Diese aufwändigen Verfahren wirkten auf Lottospieler abschreckend mit der Folge, dass die Internet-Lotterievermittlung nicht mehr kostendeckend betrieben werden könne. Hingegen würden für die staatlichen Veranstalter weit weniger strenge Vorgaben gelten.
- 38
Die von dem Beklagten zugrunde gelegten „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ seien nicht in dem hierfür vorgesehenen Verfahren gemäß der Richtlinie EG 98/34/EG notifiziert worden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei bereits deshalb rechtswidrig. Sie sei aber auch u.a. rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nicht erfüllt seien.
- 39
Ohnehin sei die bundesweite Vermittlung der Teilnahme an zugelassenen Lotterieveranstaltungen mit nicht mehr als zwei Ziehungen pro Woche über das Internet durch die Klägerin als privates Unternehmen erlaubnisfrei, da die Erlaubnisvorbehalte des Glücksspielstaatsvertrages auf die beantragte Tätigkeit nicht anwendbar seien, weil sie gegen Verfassungs- und Unionsrecht verstießen. Dazu verweist die Klägerin auf rechtswissenschaftliche Gutachten von Prof. Dr. A. (Bl. 339 ff. d. Gerichtsakte), Prof. Dr. B. (Bl. 372 ff. d. Gerichtsakte) sowie Prof. Dr. C. (Bl. 426 d. Gerichtsakte).
- 40
Die Ausgestaltung des § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt stelle einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56, 57 AEUV dar. Denn da im Bereich des staatlichen LOTTO tatsächlich keine Suchtbekämpfung betrieben werde, liege eine Inkohärenz bei der Anwendung des Glücksspielstaatsvertrages vor. Hinsichtlich einer vergleichsweise harmlosen Tätigkeit wie der Vermittlung niedrigfrequentierter staatlicher Lotterieprodukte über das Internet seien die Beschränkungen unverhältnismäßig. Zudem erfülle § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV nicht die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Transparenzanforderungen. Gleiches gelte für das Internet-Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV.
- 41
Auch eine bundesweite Vermittlung sei möglich, wenn jeweils die Vermittlung aus dem jeweiligen Bundesland heraus und in das Bundesland hinein ermöglicht werde. Sie, die Klägerin, habe hierauf auch einen Anspruch, der sich aus einer verfassungs- und unionsrechtskonformen Auslegung von § 4 Abs. 1 und 2 bzw. § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV ergebe.
- 42
Die in Nr. 17 der Nebenbestimmungen vorgesehene Verpflichtung, in einer zentralen Sperrdatei erfasste Spieler von der Vermittlung auszuschließen und zu diesem Zweck Abgleiche mit der Sperrdatei nach § 23 Abs. 1 Satz 1 GlüStV durchzuführen, sei rechtswidrig, weil der von dem Beklagten angeführte § 29 Abs. 3 GlüStV keine Pflichten für Vermittler vorsehe. Für Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet werden, seien Teilnahmeverbote gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausdrücklich ausgeschlossen.
- 43
Insgesamt seien die angefochtenen Nebenbestimmungen aufzuheben, da sie jedenfalls ermessensfehlerhaft seien.
- 44
Die Klägerin beantragt,
- 45
1. Den Bescheid vom 24. September 2012 i.d.F. der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie des Bescheides vom 18. Juni 2013 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält:
- 46
a) die Nebenbestimmungen Nr. 6, 9 und 17
b) folgende weitere für alle Länder geltenden Regelungen:
- 47
aa) Tenor zu V Satz 2,
bb) Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1
cc) Nebenbestimmung Nr. 5 Sätze 1 und 2
dd) Nebenbestimmung Nr. 12
ee) Nebenbestimmung Nr. 14
ff) Nebenbestimmung Nr. 15
gg) Nebenbestimmung Nr. 16
- 48
c) folgende landesspezifische Regelungen:
- 49
aa) die für mehrere Länder geltenden Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4
bb) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5
cc) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2
dd) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3
ee) die baden-württembergische Nebenbestimmung im Bescheid vom 29. November 2012
- 50
2. Den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 24. September 2012 i.d.F. der Bescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie vom 18. Juni 2013 zu verpflichten, der Klägerin die von ihr begehrten Erlaubnisse antragsgemäß, insbesondere bundeslandübergreifend, zu erteilen.
- 51
Der Beklagte beantragt,
- 52
die Klage abzuweisen.
- 53
Zur Begründung führt er aus, für die gewerbliche Spielvermittlung der Klägerin bedürfe es eindeutig einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV und, soweit sie den Vertrieb im Internet vornehme, einer solchen nach § 4 Abs. 5 GlüStV.
- 54
Dem Normgeber stehe bei der Sicherstellung des Jugendschutzes und des Spielerschutzes ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dem stehe das Gemeinschaftsrecht nicht entgegen. Die Einzelheiten der Tatbestandsmerkmale von § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV seien durch eine langjährige Rechtsprechung hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar.
- 55
Das Bundesstaatsprinzip stehe der begehrten Verpflichtung zur Erteilung bundesweiter Vermittlungserlaubnisse und der Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 6 entgegen. Aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV gehe hervor, dass die Erlaubnis der zuständigen Behörde (nur) für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebiets erteilt werde.
- 56
Vor jeder Erlaubniserteilung sei sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Eine Gefährdung Kinder oder Jugendlicher müsse mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein oder beseitigt werden. Das strikte Gebot des § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV gelte auch für die Annahmestellen, weshalb von einer Ungleichbehandlung keine Rede sein könne.
- 57
Mit Blick auf Nebenbestimmung Nr. 17 betreffend den Sperrdatenabgleich führt der Beklagte aus, der Internetvertrieb zum Ausschluss gesperrter Spieler sei angesichts des gesamten Entwicklungskonzepts des Glücksspielstaatsvertrages ein wesentlicher Baustein bei der Bekämpfung der Spielsucht. Der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet stünden unter dem absoluten Vorbehalt, dass der Ausschluss Minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sei.
- 58
Die angefochtenen Nebenbestimmungen seien auch im Übrigen in der Sache gerechtfertigt und ermessensfehlerfrei erlassen worden.
- 59
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die ausführlichen Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie die Sachakten des Beklagten, die dem Gericht vorgelegen haben, Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
- 60
Die Klage hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Im Übrigen sind die angefochtenen Nebenbestimmungen rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Daher hat auch der Klagantrag zu 2. keinen Erfolg, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
- 61
Der Antrag zu 1. ist überwiegend zulässig (dazu unter I.), aber weitgehend unbegründet (dazu unter II.), der Antrag zu 2. hat keinen Erfolg (dazu unter III.).
I.
- 62
Der Antrag zu 1. ist weitgehend zulässig.
- 63
1. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts für den Antrag zu 1. folgt aus § 19 Abs. 2 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland in der Fassung vom 15.12.2011 (Glücksspielstaatsvertrag – im Folgenden: GlüStV) i.V.m. § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO. Gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV werden Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts richtet sich daher gemäß § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO nach dem Sitz der Klägerin, hier Hamburg.
- 64
2. Die Nebenbestimmungen können isoliert mit der Anfechtungsklage angegriffen werden. Zwar wird bei sogenannten unselbständigen Nebenbestimmungen, zu denen u.a. die Befristung gehört, die Auffassung vertreten, dass nur eine Verpflichtungsklage statthaft wäre (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 36 Rn. 63). Nach der neueren Rechtsprechung kann jedoch jede Art von Nebenbestimmungen mit der Anfechtungsklage isoliert angefochten werden (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696, unter Verweis auf BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris). Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann; dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris, m.w.N.).
- 65
Ein solcher Ausnahmefall ist bezüglich der von der Klägerin angegriffenen Bestimmungen nicht gegeben. Damit ist die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft.
- 66
3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO nicht.
- 67
4. Soweit sich die Klage gegen Ziffer V. des Bescheides vom 24. September 2012 richtet, erweist sie sich jedoch als unzulässig. Denn der Klägerin fehlt insoweit ein Rechtsschutzbedürfnis.
- 68
Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 des NVwKostG hat der Kostenschuldner Auslagen, die bei der Vorbereitung oder bei der Vornahme einer Amtshandlung notwendig werden, zu erstatten. Das Gericht hat keine Zweifel daran, dass das niedersächsische Kostenrecht hinsichtlich der ausschließlich in Niedersachsen vorgenommenen Amtshandlung, bei der der Beklagte im Rahmen seiner Zuständigkeit gehandelt hat, anwendbar ist. In Anbetracht des Umstandes, dass tatsächlich bis zum Abschluss der Amtshandlung, nämlich dem Erlass des Erlaubnisbescheides, unstreitig keine Sachverständigenkosten angefallen sind, kommt der Bestimmung aber kein eigener Regelungsgehalt zu. Dann aber mangelt es auch an einer Beschwer und damit an einem Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, Vorb § 40 Rn. 30 ff.).
II.
- 69
Das Anfechtungsbegehren erweist sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliegt einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und bedurfte daher einer Erlaubnis des Beklagten (1.). Diese konnte grundsätzlich mit Nebenbestimmungen erlassen werden (2.). Die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheides vom 24. September 2012 erweist sich als rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Abs. 1 VwGO (a). Im Übrigen sind die in Streit stehenden Nebenbestimmungen rechtlich nicht zu beanstanden; sie sind insbesondere nicht ermessensfehlerhaft (b - k).
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1. Das in § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV im Hinblick auf die Vermittlung von Glücksspielen im Internet geregelte Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ist anwendbar. Bereits für den GlüStV a.F. galt, dass selbst bei unterstellter Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols nur diejenigen Vorschriften unanwendbar sind, die ihren Sinngehalt aus dem Staatsmonopol gewinnen. Die nicht monopolspezifischen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des diesen ergänzenden Landesrechts, insbesondere der Erlaubnisvorbehalt und die Versagungsgründe des § 4 GlüStV, haben unabhängig davon Bestand (VG Saarlouis, Urt. v. 28.9.2011, 6 K 1081/10, juris, Rn. 65; VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris). Der im Glücksspielstaatsvertrag unter den „allgemeinen Vorschriften“ normierte Erlaubnisvorbehalt ist ebenso wie die weiteren in § 4 GlüStV geregelten Voraussetzungen nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Monopol verknüpft, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zur Unanwendbarkeit dieses Erlaubnisvorbehalts führen müsste (VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 79; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, juris, Rn. 77). Dies gilt auch bei Lotterien mit nicht mehr als zwei Ziehungen wöchentlich (VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris).
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Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 56 AEUV geltend macht, ist nach Auffassung des Gerichts schon der Anwendungsbereich des Unionsrechts nicht eröffnet. Zwar handelt es sich bei Tätigkeiten, die darin bestehen, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, um Dienstleistungen i.S.v. Art. 56 AEUV (vgl. zu Art. 49 EGV EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, juris, Rn. 40).
- 72
Das Gericht teilt aber die Auffassung der Klägerin nicht, dass sich die Anwendbarkeit der gemeinschaftsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit bereits daraus ergebe, dass sie die Teilnahme an Lotterien über das Medium Internet vermittelt:
- 73
Um in den Anwendungsbereich des Unionsrechts zu fallen, muss ein konkreter Sachverhalt einen grenzüberschreitenden Bezug aufweisen (König, in: Schulze/ Zuleeg/ Kadelbach, Europarecht, 2. Aufl. 2010, § 10 Rn. 12). Der Erlaubnisvorbehalt kann grenzüberschreitende Auswirkungen haben, etwa weil er auch für gewerbliche Spielvermittler aus anderen Mitgliedstaaten gilt, die ihr Geschäft auf Deutschland ausdehnen möchten (BGH [Kartellsenat], Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, juris, Rn. 141). Ausreichend für die Geltung der Dienstleistungsfreiheit ist es nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes auch, dass die Dienstleistung selbst die Grenze überschreitet, ohne dass Leistungserbringer oder Leistungsempfänger die Grenze überschreiten – sogenannte Korrespondenzdienstleistung (Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union Bd. 1, Stand: März 2011, Art. 56/57 AEUV Rn. 54; VG Berlin, Urt. v. 22.9.2008, 35 A 15.08, juris, Rn. 171). Dies gilt insbesondere bei Dienstleistungen, die ein Leistungserbringer potenziellen Empfängern, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, über das Internet anbietet und die er ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringt, in dem er ansässig ist (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, juris, Rn. 41). Ein grenzüberschreitender Bezug ist immer dann gegeben, wenn die betreffende wirtschaftliche Tätigkeit die innergemeinschaftlichen Grenzen überschreitet, überschritten hat oder überschreiten soll (vgl. VG Berlin, Urt. v. 22.9.2002, 35 A 15.08, juris, Rn. 171; Pache, in: Schulze/Zuleeg/Kadelbach, Europarecht, 2. Aufl. 2010, § 10 Rn. 13). Mit Blick auf die Vermittlung von Glücksspielen gilt daher, dass die Dienstleistungsfreiheit betroffen ist, wenn der Leistungsanbieter in einem anderen Mitgliedstaat als dem ansässig ist, in dem die Leistung angeboten wird.
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Vorliegend ist jedoch im Hinblick auf die konkret in Streit stehende Erlaubnis keine der genannten Voraussetzungen erfüllt. Denn es kommt nicht darauf an, ob sich eine Beschränkung abstrakt unter bestimmten Voraussetzungen grenzüberschreitend auswirken kann, sondern darauf, ob dies konkret in dem von dem Gericht zu entscheidenden Fall so ist (vgl. zu Art. 49 EGV BGH [Kartellsenat], Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, juris, Rn.141). Bei der Klägerin handelt es sich um eine Gesellschaft mit Sitz in der Bundesrepublik Deutschland. Ihr bei dem Beklagten gestellter Antrag bezog sich von vornherein auf eine – ausschließlich bundeslandübergreifende – Vermittlung von Lotterien innerhalb der Bundesrepublik. Streitgegenstand der vorliegenden Klage ist der Anspruch der Klägerin auf Aufhebung der angefochtenen Nebenbestimmungen und die Feststellung der Verletzung ihrer subjektiven Rechte. Da Antrag und Bescheid einen über die Grenzen der Bundesrepublik Deutschland hinausgehenden Regelungsgehalt nicht aufweisen, ist ein solcher damit auch nicht zum Gegenstand des Klagverfahrens geworden. Eine Erlaubnis zur Vermittlung von Lotterien auch an im Ausland ansässige Spielveranstalter oder Spielteilnehmer hat die Klägerin nicht beantragt.
- 75
Auch die verfassungsrechtlichen Bedenken der Klägerin an dem im Glücksspielstaatsvertrag geregelten grundsätzlichen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt teilt das Gericht nicht. Soweit die Klägerin angesichts der im Verhältnis zu anderen Glücksspielen geringeren Suchtgefahren von Lotterien (siehe dazu näher VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris, Rn. 113 ff.) die Unverhältnismäßigkeit der rechtlichen Ausgestaltung rügt, kann auf die bereits zum Glücksspielstaatsvertrag a.F. ergangenen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts verwiesen werden (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 30):
- 76
„Die Länder waren entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht gehalten, das Zahlenlotto als eine nach ihrem Dafürhalten "harmlose" und nicht suchtgefährdende Art des Glücksspiels von dem Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags und der ihn ergänzenden Landesgesetze auszunehmen. Wird der Gesetzgeber - wie hier - zur Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit tätig, so belässt ihm die Verfassung bei der Prognose und Einschätzung der in den Blick genommenen Gefährdung einen Beurteilungsspielraum, der vom Bundesverfassungsgericht bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung zu beachten ist. Der Beurteilungsspielraum ist erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfGE 117, 163 <183> m.w.N.). Hieran gemessen sind die Erwägungen der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie werden insbesondere durch die Ergebnisse der von der Universität Bremen für das nordrhein-westfälische Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales durchgeführten Studie gestützt, der sich - trotz teilweise abschwächender Äußerungen - entnehmen lässt, dass Lotterien in Abhängigkeit von den jeweiligen Veranstaltungsmerkmalen suchttypische Entwicklungsverläufe verursachen können. Es kommt hinzu, dass die Landesgesetzgeber davon ausgehen, eine Ausweitung des Glücksspielangebots werde die bereits jetzt gegebene Suchtgefahr zwangsläufig vergrößern (vgl. NdsLTDrucks 15/4090, S. 62). Auch diese Prognose ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und stützt zusätzlich die Annahme einer Gefahr, zu deren Verhinderung Eingriffe in die Berufswahlfreiheit gerechtfertigt sein können.“
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Auch die schwerwiegenderen Beschränkungen der unternehmerischen Tätigkeit gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV a.F., nach dem die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet umfänglich verboten waren, hat das Bundesverfassungsgericht nicht beanstandet (Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Rn. 58 f.). Das Gericht sieht daher keinen Anlass, an der Verfassungsmäßigkeit der weniger restriktiven rechtlichen Ausgestaltung, wonach nunmehr gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV n.F. die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV u.a. den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien im Internet unter den dort genannten Voraussetzungen erlauben können, zu zweifeln.
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2. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen in Erlaubnisbescheiden nach dem Glücksspielstaatsvertrag sind § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG. Denn nach der Systematik des Glücksspielstaatsvertrages besteht ein umfassendes Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (vgl. zum GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696). Nach § 4 Abs. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ist das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet grundsätzlich verboten. Nach § 4 Abs. 5 Satz 1 GlüStV können die Länder davon abweichend zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet unter bestimmten Voraussetzungen erlauben. Gemäß § 4 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 GlüStV ist die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Das in § 4 Abs. 5 GlüStV eröffnete Ermessen ist entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung und in den gesetzlichen Grenzen auszuüben (§ 40 VwVfG). Im Vordergrund steht danach die Förderung der Ziele des § 1 GlüStV, soweit nicht ein Widerspruch zu diesen Zielen bereits den zwingenden Versagungsgrund nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV begründet (vgl. zu § 4 Abs. 1 GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696). Deshalb können Erlaubnisbescheide nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nach pflichtgemäßem Ermessen mit Nebenbestimmungen verbunden werden. Nebenbestimmungen sind danach nur dann zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich sind, dienen (VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696).
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Nach dieser Maßgabe erweisen sich die Nebenbestimmungen überwiegend – bis auf die Nebenbestimmung Nr. 17 (dazu a)) - als rechtmäßig. Im Einzelnen:
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a) Die Verpflichtung zur Durchführung des Abgleichs mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV aus dem Bescheid vom 24. September 2012 (Nebenbestimmung Nr. 17) ist rechtswidrig. Nach dem unwidersprochenen Vortrag der Klägerin vermittelt sie ausschließlich Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet werden. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürfen gesperrte Spieler aber lediglich an Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden, nicht teilnehmen. Da die Errichtung der Sperrdatei die Durchsetzung der gesetzlichen Teilnahmeverbote gesperrter Spieler gewährleistet (vgl. Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 23 GlüStV Rn. 2), hätte ein Sperrdateiabgleich für die Teilnahme an den von der Klägerin angebotenen Lotterien auch dann keine Auswirkungen, wenn sich ein Spielteilnehmer als gesperrt erwiese. Die Auferlegung der Verpflichtung zur Durchführung des Sperrdateiabgleichs ist daher ermessensfehlerhaft.
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b) Nebenbestimmung Nr. 6 beruht auf dem sogenannten Regionalitätsprinzip. § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV beschränkt den örtlichen Geltungsbereich von Genehmigungen nach dem Glücksspielstaatsvertrag auf das jeweilige Bundesland. Im Zusammenspiel mit § 3 Abs. 4 GlüStV, wonach ein Glücksspiel dort veranstaltet bzw. vermittelt wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird, ergibt sich, dass eine bundeslandübergreifende Vermittlung nach dem Glücksspielstaatsvertrag nicht zulässig sein soll. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu ausgeführt (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 53):
- 82
„Die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken. Zwar ist die strikte Länderbezogenheit der behördlichen Erlaubnis für die Vermittler öffentlicher Glücksspiele mit einem beträchtlichen organisatorischen Mehraufwand verbunden. Zum einen benötigen sie für die Ausübung ihres Gewerbes einer Erlaubnis all der Länder, in denen sie tätig werden wollen. Zum anderen dürfen sie innerhalb des Gebiets eines Landes nur solche Glücksspielprodukte vermitteln, die in dem jeweiligen Land zugelassen sind. Dies hat für die Beschwerdeführerin die bereits erwähnte praktische Konsequenz, dass sie den Aufenthaltsort eines Spielers feststellen muss, damit sie ihn anschließend an die "richtige" Landeslotteriegesellschaft vermitteln kann. Diese Belastungen sind jedoch hinzunehmen; denn es liegt in der Natur der Sache, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen können.“
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Dieser Wertung schließt sich das Gericht an und hat insoweit keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Regionalitätsprinzips. Darauf, ob ggf. auch eine andere rechtliche Ausgestaltung, die eine bundesländerübergreifende Vermittlung zugelassen hätte, in verfassungsrechtlich zulässiger Weise hätte getroffen werden können, kommt es nicht an. Auch der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des Unionsrechts trägt nicht, wie sich aus Folgendem ergibt:
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Das Regionalitätsprinzip ist in erster Linie zwingende Folge aus der Kompetenzverteilung im Föderalismus und der Ländertreue (vgl. hierzu und zum Folgenden VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris, Rn. 72 f.). Daneben dient es der Ermöglichung der Steuerung des Glücksspielangebotes der Länder in eigener Verantwortung (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 129), der Verhinderung des Wettbewerbes verschiedener Veranstalter um potenzielle Spieler und der sozialverträglichen Begrenzung des Angebotes (vgl. VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris, Rn. 73). Einer strikten territorialen Bindung der Spielvermittlung bedarf es, damit das Erfordernis einer länderbezogenen Erlaubnis für öffentliches Glücksspiel nicht unterlaufen wird (VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 129).
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Da somit vor allem ordnungsrechtliche Gesichtspunkte für die Regelung maßgebend sind, vermag der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des AEUV nicht zu überzeugen. Denn die Regionalisierung der Märkte beruht nicht auf einem wirtschaftlichen Verhalten der Lotteriegesellschaften, sondern auf einer legislativen Entscheidung (vgl. VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, 10 A 538/09, juris, Rn. 126). Rein hoheitliches Handeln unterliegt jedoch jedenfalls dann nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, wenn das hoheitliche Handeln – wie hier – ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert ist (vgl. zu Art. 82 EGV VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, juris, Rn. 126; VGH München, Urt. v. 18.12.2008, 10 BV 07.558, juris, Rn. 123).
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c) Die Nebenbestimmung Nr. 9 i.d.F. des Bescheides vom 18. Juni 2013 – die Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe - ist rechtmäßig. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV ist die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen unzulässig. Die Veranstalter und Vermittler haben nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen sind. Hierbei handelt es sich um ein restriktives Verbot (vgl. zu § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 50). Bereits die Verpflichtungen nach § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV a.F. gingen über die allgemeinen Anforderungen des Jugendschutzgesetzes hinaus (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 50). Insoweit überzeugt das Argument der Klägerin, dass die an sie gestellten Anforderungen entwickelt worden seien, um zu verhindern, dass Jugendliche Zugang insbesondere zu gewaltverherrlichenden oder sogenannten harten pornografischen Darstellungen erhalten können, und daher im Zusammenhang mit der Teilnahme an Lotterien unverhältnismäßig seien, nicht. Die von der Klägerin in Zweifel gezogene gesetzgeberische Wertung, dass die mit einer Teilnahme Minderjähriger an Lotterien verbundenen Gefahren so groß sind, dass diese ausgeschlossen werden muss, ist angesichts der besonderen Bedeutung, die dem Jugendschutz im Rahmen der Suchtprävention zukommt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 40), nicht zu beanstanden.
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Soweit die Klägerin geltend macht, dass die Anwendung der KJM-Kriterien zur sogenannten geschlossenen Benutzergruppe dazu führe, dass eine exorbitant hohe Anzahl potenzieller Kunden das Registrierungsverfahren abbreche, ist dem entgegenzuhalten, dass die danach vorgesehenen Verfahren der sicheren persönlichen Identifikation von Personen geeignet und erforderlich sind, um den legitimen Zweck des vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Jugendschutzes zu gewährleisten (vgl. für das Post-Ident-Verfahren VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 53 ff.). Höhere Abbruchquoten sind daher hinzunehmen. Insbesondere ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte nicht die Einschätzung der Klägerin ausreichen lässt, wonach bei Anwendung des von ihr mit der Antragstellung vorgelegten Jugendschutzkonzepts Minderjährige von sich aus bereits deswegen von einer Spielteilnahme Abstand nehmen dürften, weil sie im Gewinnfall nicht mit einer Auszahlung rechnen könnten. Da der Bescheid vom 18. Juni 2013 in Nrn. 9.1 und 9.2 hinsichtlich der im Rahmen der Identifizierung vorgesehenen Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person auch die Verwendung „ähnlich qualifizierter Alternativen“ sowie im Rahmen der Authentifizierung den Einsatz in der Schutzwirkung gleichwertiger Lösungen gestattet, ist die Bestimmung auch angemessen, weil der Klägerin die Einhaltung des geforderten Schutzstandards durch alternative Verfahren möglich ist.
- 88
Soweit die Klägerin geltend macht, dass den staatlichen Lotterieveranstaltern im Rahmen der Vermittlung zum Teil weniger strenge Anforderungen zur Gewährleistung des Ausschlusses der Teilnahme Minderjähriger auferlegt werden und damit in der Sache eine Ungleichbehandlung durch die Genehmigungsbehörden rügt, kommt es nach der Auffassung des Gerichts auf die Frage, ob in den einzelnen Bundesländern unterschiedliche Genehmigungspraktiken herrschen, im Ergebnis nicht entscheidend an. Bei Erlaubnissen der Veranstalter handelt es sich nämlich um solche für das jeweilige Bundesland, der Klägerin wurden aber gebündelte Erlaubnisse für das gesamte Bundesgebiet im Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt. Das Gericht sieht es nicht als ermessensfehlerhaft an, wenn der Beklagte, der die Erlaubnisse im Rahmen dieses Verfahrens für den Geltungsbereich aller Bundesländer erteilt, die Anforderungen an den Jugendschutz an dem höchsten in der Praxis verlangten Schutzstandard ausrichtet. Dass einzelne Bundesländer wie Bayern und Baden-Württemberg auch von staatlichen Veranstaltern die Einhaltung von Verfahren, die der Nebenbestimmung Nr. 9 des Bescheides vom 18. Juni 2013 entsprechen, verlangen, hat die Klägerin selbst vorgetragen.
- 89
Ein direkter Vergleich der im Rahmen der Internetvermittlung zur Anwendung kommenden Altersverifikationsverfahren mit solchen der Lottoannahmestellen lässt sich schon aufgrund der Unterschiedlichkeit der Sachverhalte nicht ziehen. Es ist daher für die Rechtmäßigkeit der der Klägerin auferlegten Vorgaben auch nicht entscheidend, ob es in den Lottoannahmestellen in tatsächlicher Hinsicht aufgrund unzulänglicher Kontrollen zur Spielteilnahme Minderjähriger kommt.
- 90
Die Nebenbestimmung Nr. 9 erweist sich nicht deswegen als rechtswidrig, weil die „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ nicht gemäß Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. L 204 v. 21.7.1998, S. 37) notifiziert worden sind. Dabei kann dahinstehen, ob es sich, insbesondere angesichts des Hinweises in der amtlichen Erläuterung, dass in der Schutzwirkung gleichwertige Lösungen nicht ausgeschlossen sind, bei den Interneteckpunkten um eine „technische Vorschrift“ i.S.v. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34/EG mit eigenen Rechtswirkungen und damit um eine notifizierungspflichtige Vorschrift handelt. Denn selbst wenn die Interneteckpunkte mangels einer erforderlichen Notifizierung nicht anwendbar wären, wäre der Beklagte nicht gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen. Der Beklagte hat nicht lediglich mit einem pauschalen Verweis die Interneteckpunkte zum Inhalt der Nebenbestimmung gemacht, sondern vielmehr ausführliche Anforderungen an die Gewährleistung des Ausschlusses Jugendlicher von der Teilnahme in den Bescheid aufgenommen. Der Notifizierung einzelner Nebenbestimmungen in Erlaubnisbescheiden bedarf es jedenfalls nicht.
- 91
Schließlich führt auch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums am Erlaubnisverfahren nicht zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Das im Glücksspielstaatsvertrag geregelte ländereinheitliche Verfahren sieht zunächst in zulässiger Weise die Indienstnahme der Behörde eines bestimmten Landes auch durch die übrigen Länder vor. Diese bewegen sich damit im Rahmen ihrer Organisationshoheit (Windoffer, DÖV 2012, 257, 260). Einen Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip vermag das Gericht hierin nicht zu erkennen. Dass das Glücksspielkollegium seine Entscheidungen mit Zweidrittelmehrheit der Mitgliederstimmen fasst, ist nach Überzeugung des Gerichts verfassungsrechtlich nicht problematisch, da es den Ländern im Rahmen ihrer Kompetenzen frei steht, das Prinzip der Einstimmigkeit durch Staatsvertrag abzubedingen (vgl. näher Windoffer, DÖV 2012, 257, 261).
- 92
d) Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1, die vorgibt, nur zuverlässige Dritte einzuschalten, ist rechtmäßig. Der Einsatz zuverlässiger Personen wird auch in anderen Bereichen gefordert, vgl. etwa § 34a Abs. 1 Satz 4 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 und 3 GewO. Soweit die Klägerin verpflichtet wird, die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung zu gewährleisten, wird hinreichend deutlich, dass die Überwachung durch die Aufsichtsbehörden nicht durch das Zwischenschalten weiterer Personen oder Firmen erschwert werden darf. Mit Blick auf die Zurechnung von Verstößen durch beauftragte Dritte oder Hilfspersonen ist die Bestimmung dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meint, kein Haftungsregime begründet werden soll, welches über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgeht, sondern vielmehr klargestellt wird, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten können und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig ist. Schließlich wird die Regelung des Abs. 3 Satz 1 durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig sind. Die Mitteilungspflicht als solche ist, da es sich allenfalls um eine geringfügige Beschwer handelt, rechtmäßig.
- 93
e) Die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 1 und 2, die die Anzeigepflicht einer Rechtsformänderung betrifft, ist ermessensfehlerfrei. Soweit sie die Klägerin dazu verpflichtet, Änderungen ihrer Rechtsform mindestens einen Monat vor deren Wirksamkeit anzuzeigen, ist sie durch diese Verpflichtung geringfügig beschwert. Die Anzeige ist jedoch nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Beklagten notwendig, da eine Rechtsformänderung ggf. dazu führt, dass die Erlaubnis der Klägerin entsprechend geändert werden muss. Hinsichtlich der Rechtsformänderungen von beauftragten Dritten kann die Klägerin eine entsprechende vertragliche Vereinbarung dahingehend treffen, dass sie über vorgesehene Änderungen rechtzeitig zu informieren ist.
- 94
f) Auch soweit sich die Klägerin gegen die Auflage Nr. 12 im Bescheid vom 24. September 2012 – die Berichtspflichten der Klägerin begründet - wendet, ist die Klage unbegründet. Die Verpflichtung zur Vorlage des Nachweises über die Weiterleitung von mindestens zwei Dritteln der Spieleinnahmen an den Veranstalter ergibt sich aus § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV. Die Pflicht zur Vorlage eines nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses folgt für das Land Sachsen aus § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG. Für Baden-Württemberg sieht § 18 Abs. 3 LGlüG die Verpflichtung gewerblicher Spielvermittler zur Vorlage eines von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses nebst Lagebericht und des Prüfungsberichts des Wirtschaftsprüfers vor.
- 95
Die Pflicht zur Erstellung einer Abrechnung dient der Kontrolle der gewerblichen Spielvermittlung und soll sicherstellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden (vgl. VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87; vgl. auch VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161). Durch die jährliche Prüfung kann die Erlaubnisvoraussetzung der Zuverlässigkeit überwacht werden (VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87; VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161 f. m.w.N.). Soweit die Klägerin als Aktiengesellschaft ohnehin nach den Regeln des Handelsgesetzbuches einen Jahresabschluss zu erstellen und zu veröffentlichen hat, ist insofern schon keine Beschwer erkennbar, weil die mit der Auflage verbundene Belastung allein in der Übersendung und Ausfertigung eines weiteren Exemplars liegt (vgl. für die Rechtsform der GmbH VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87).
- 96
Soweit die Länder Sachsen und Baden-Württemberg die Prüfung durch einen Wirtschaftsprüfer verlangen, steht dahinter die Erwägung, dass dem Wirtschaftsprüferbericht insgesamt eine höhere Aussagekraft zukommt bzw. die Aufsicht über die gewerblichen Spielvermittler erleichtert werden soll (siehe für Baden-Württemberg Landtags-Drs. 15/2431, S. 153; für Sachsen Landtags-Drs. 5/8722, Begründung zum Gesetz zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, zum Staatsvertrag über eine Gemeinsame Klassenlotterie und zur Änderung des Sächsischen Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag sowie weiterer Gesetze, S. 5). Die damit für die Klägerin verbundene Belastung ist nicht unverhältnismäßig und hinzunehmen (vgl. VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161).
- 97
g) Die Nebenbestimmung Nr. 14, die Vorgaben eines bestimmten Standes der Technik zur Datensicherheit enthält, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie dient dem Ziel des § 1 Nr. 4 GlüStV, sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden sowie der ordnungsgemäßen Umsetzung von § 23 Abs. 6 GlüStV und dem Jugend- und Spielerschutz nach § 1 Nr. 3 GlüStV (vgl. auch VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, Rn. 77) und konnte daher nach der o.g. genannten Maßgabe, dass Nebenbestimmungen zulässig sind, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich sind, dienen, auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV gestützt werden. Das Argument der Klägerin, dass die Pflicht zum Nachweis eines entsprechenden Zertifikats aufgrund der damit verbundenen Kosten unverhältnismäßig sei, greift nicht durch, da dieser Gesichtspunkt als ein rein wirtschaftlicher hinter den mit der Auflage verfolgten schützenswerten Zielen zurücktreten muss. Zudem ist die Klägerin nicht auf die Vorlage eines Zertifikats nach ISO/IEC 27001:2005 beschränkt, das Erbringen eines gleichwertigen Nachweises lässt die Auflage ausdrücklich zu.
- 98
h) Auch die Nebenbestimmung Nr. 15 – die die Klägerin verpflichtet, auch einem von dem Beklagten ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren – erweist sich nach diesem Maßstab als rechtmäßig. Dass die Glücksspielaufsichtsbehörde in Fällen komplexer technischer Sachverhalte unter Umständen eines speziell ausgebildeten Sachverständigen bedürfen könnte, ist nachvollziehbar. Es ist nicht erkennbar, inwieweit die Klägerin durch die Einschaltung eines von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten besonders beschwert sein sollte.
- 99
i) Soweit sich die Klägerin gegen den Widerrufs- und Auflagenvorbehalt gemäß Nr. 16 des Bescheides vom 24. September 2012 wendet, ist die Klage unbegründet. Die Erlaubnis ist gemäß § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV zwingend widerruflich und kann, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden (Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 9 GlüStV Rn. 54 f.). Insofern ist nicht ersichtlich, dass die Klägerin durch den Widerrufs- und Auflagenvorbehalt, durch den konkretisiert wird, in welchen Fällen mit dem Erlass weiterer Nebenbestimmungen bzw. einem vollständigen oder teilweisen Widerruf der Erlaubnis zu rechnen ist, beschwert wäre.
- 100
k) Auch die länderspezifischen Nebenbestimmungen sind rechtlich nicht zu beanstanden:
- 101
aa) Der Beklagte durfte der Klägerin die Verpflichtung auferlegen, Änderungen der Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen anzuzeigen und diese teilweise unter einen Zustimmungsvorbehalt stellen (Nebenbestimmung Nr. 1 Satz 3 und 4 zum Bescheid vom 24. September 2012). Dies folgt bereits daraus, dass gemäß Satz 1 der Bestimmung, die insoweit von der Klägerin auch nicht angegriffen wird, die im Rahmen des Erlaubnisverfahrens vorgelegten allgemeinen Geschäfts- sowie die Teilnahmebedingungen Bestandteil der Erlaubnis geworden sind. Sind aber die Geschäfts- und Teilnahmebedingungen von der Erlaubnis umfasst, kann unter Umständen bereits ihre Änderung eine Veränderung des sachlichen Regelungsgehalts der Erlaubnis bewirken und ein neues Genehmigungsverfahren samt Antrag erforderlich machen (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 4.11.2009, 18 K 551/09, BeckRS 2010, 46583). Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, wenn der Klägerin insoweit eine Anzeigepflicht auferlegt wird, die es dem Beklagten ermöglicht, die Tragweite der Veränderungen nachzuvollziehen oder aber weitergehend, in Bezug auf einzelne Bundesländer zur Sicherstellung der Einhaltung landesrechtlicher Vorschriften, die Änderung von Geschäfts- und Teilnahmebedingungen unter einen Zustimmungsvorbehalt gestellt wird.
- 102
bb) Soweit in der Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5 des Bescheides vom 24. September 2012 vorgesehen ist, dass Änderungen hinsichtlich der angebotenen Dienstleistungen oder Produkte, soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, der Zustimmung des Beklagten bedürfen, ergibt sich die Rechtmäßigkeit der Bestimmung aus den Ausführungen zu Nebenbestimmung Nr. 1 i.V.m. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG. Danach sind in der Erlaubnis u.a. festzulegen das veranstaltete oder vermittelte Glücksspiel, bei Lotterieveranstaltungen der Spielplan und bei Vermittlungen von Kombinationen gleichartiger oder unterschiedlicher Glücksspiele deren Zusammenstellung. Soweit die Klägerin geltend macht, § 3 Absätze 1 bis 5 BbgGlüAG fänden gemäß § 3 Abs. 6 des Gesetzes keine Anwendung, folgt das Gericht dieser Auffassung nicht, da es sich vorliegend nicht um ein ländereinheitliches Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern um ein solches nach § 19 Abs. 2 GlüStV handelt, auf das gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV einzelne Absätze des § 9a GlüStV Anwendung finden.
- 103
cc) Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2, nach der Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten der Erlaubnis bedürfen, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, basiert auf der Vorschrift des § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG, wonach u.a. eingeschaltete dritte Personen in der Erlaubnis festzulegen sind. Mit Blick auf obige Ausführungen ist es jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte im Rahmen der Erteilung gebündelter Erlaubnisse die vorherige Prüfung von beabsichtigten Veränderungen im Rahmen der Zusammenarbeit mit Dritten durch einen Erlaubnisvorbehalt sicherstellt.
- 104
dd) Durch die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3, wonach Änderungen der Rechtsform von beauftragten Dritten, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis bedürfen, soll hierdurch ersichtlich nicht die Wirksamkeit der Rechtsformänderung als solche von der Erlaubniserteilung des Beklagten abhängig gemacht werden. Stattdessen behält sich der Beklagte die Prüfung der Auswirkungen auf die der Klägerin erteilte Erlaubnis vor. Insoweit gelten die Ausführungen zu Nr. 3 Abs. 3 Satz 2 entsprechend.
- 105
ee) Die Nebenbestimmung des Bescheides vom 29. November 2012, mit der der Beklagte die unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH verlangt hat, bezieht sich ersichtlich auf die für die Gesellschaft handelnden Geschäftsführer. Es kann nach Auffassung des Gerichts dahinstehen, ob sich der Beklagte auf die zutreffende rechtliche Regelung gestützt hat und ob es sich bei der ... GmbH um einen eingeschalteten Dritten im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages handelt. Da die Klägerin über die von der ... GmbH angebotenen Domains Glücksspiele vermitteln will, hält sich das Verlangen der Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges ihrer Geschäftsführer zur Überprüfung ihrer Zuverlässigkeit im Rahmen des pflichtgemäßen Ermessens. Insoweit kann auf die Ausführungen unter d) verwiesen werden.
III.
- 106
Der Antrag zu 2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehrt, ihr die von ihr beantragte Erlaubnis - insbesondere bundeslandübergreifend – zu erteilen, ist unbegründet. Aus den Ausführungen unter Ziffer II. ergibt sich, dass die streitigen Nebenbestimmungen überwiegend nicht zu beanstanden sind und zur Erreichung des Gesetzeszwecks ermessensfehlerfrei erlassen wurden. Ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis ohne die streitigen Nebenbestimmungen ist vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich. Dies gilt vor allem hinsichtlich des Begehrens einer bundeslandübergreifenden Erlaubnis. Dazu wird auf die Ausführungen unter II. 2. b) verwiesen.
IV.
- 107
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Danach können einem Beteiligten die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. Dies ist vorliegend der Fall. Die Klägerin hat nur hinsichtlich eines Teils ihres Klagebegehrens – nämlich soweit sie die Nebenbestimmung Nr. 17 des Erlaubnisbescheides angefochten hat – obsiegt. Insoweit ist der Beklagte unterlegen. Dieses Unterliegen fällt im Verhältnis zum übrigen Teil der Klage, mit dem die Klägerin unterlegen ist, nicht ins Gewicht und ist damit nach Überzeugung des Gerichts als gering im Sinne der Vorschrift anzusehen.
- 108
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.
Tenor
Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 17. Dezember 2013 (mit späteren Ergänzungen) hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Ministeriums der Finanzen S. -Q. vom 31. Juli 2014 und hinsichtlich der dortigen Kostenfestsetzung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibt es bei der der Klägerin durch den vorgenannten Bescheid erteilten Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis mit sämtlichen Nebenbestimmungen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
1
Tatbestand:
3Die Klägerin wendet sich gegen einen Teil von Bestimmungen, die ihr im Zusammenhang mit einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis für die „Deutsche Sportlotterie“ auferlegt wurden.
4Sie ist eine gemeinnützige GmbH – bei Klageerhebung mit Sitz in L. , inzwischen mit Sitz in X. –, die gewerblich Lotterien veranstaltet. Der Reinertrag der Lotterien kommt der Förderung olympischer und paraolympischer Sportarten und ihrer Athleten zu Gute. Eine Gesellschafterin der Klägerin ist die Lotterie U. mbH I. , deren einzige Gesellschafterin wiederum das Land I. ist. Während des Verfahrens wurde diese Gesellschaft zur Mehrheitsanteilseignerin der Klägerin mit einem Anteil von knapp 80 Prozent.
5Unter dem 17. Dezember 2013 beantragte die Klägerin (mit mehreren späteren Ergänzungen) beim Ministerium der Finanzen S. -Q. die Erteilung einer bundesweiten Erlaubnis zur Veranstaltung und Durchführung einer Lotterie nach den Vorschriften des 3. Abschnitts des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) unter der Bezeichnung „Deutsche Sportlotterie“. Vorgesehen waren die Veranstaltung und der Vertrieb der Lotterie sowohl auf terrestrischem Wege als auch über das Internet. Dem Antrag zufolge war der Vertrieb über diejenigen Lottoannahmestellen aller Bundesländer beabsichtigt, mit denen dies vertraglich vereinbart werde. Des Weiteren wurde der Einsatz von E-Payment-Verfahren (z. B. PayPal) beantragt.
6Der Beklagte fertigte einen Bescheidentwurf für eine solche Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis an und legte diesen zunächst dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor.
7Dieses Gremium besteht aus 16 Mitgliedern, die jeweils von den Ländern entsandt werden. Es dient den zuständigen Behörden als Organ zur Erfüllung ländereinheitlich durchzuführender Aufgaben im Glücksspielrecht (§ 9a Abs. 5 GlüStV). Zu diesen zählt auch die gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV dem Beklagten obliegende Erteilung von Erlaubnissen für die Veranstaltung und Vermittlung für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential. Das Verfahren innerhalb des Glücksspielkollegiums ist nicht öffentlich und seine Entscheidungen ergehen mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV). Während die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV im Innenverhältnis gegenüber der zuständigen Behörde – hier dem Ministerium der Finanzen S. -Q. für den Beklagten – bindend sind, tritt im Außenverhältnis hingegen allein diese auf. Sie nimmt die Glücksspielaufsicht im Sachzusammenhang mit der erteilten Erlaubnis für alle Länder wahr und ist befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken (§ 9a Abs. 3 Satz 1 GlüStV).
8Das Glücksspielkollegium beschloss (Stimmverhältnis: 14:0:1 (SL)) im Rahmen seiner 20. Sitzung am 3./4. Juni 2014 zu Top 6, dass die Erlaubnis in der Fassung vom 4. Juni 2014 nur mit einigen inhaltlichen Änderungen (so etwa die Einführung einer Altersverifikation nach § 4 Abs. 3 GlüStV und die Streichung des Vertriebes auch über weitere Annahmestellen) ergehen könne. Nachdem diese Änderungen aufgenommen waren, stimmte das Glücksspielkollegium mit Beschluss vom 16./17. Juli 2014 zu Top 6 dem geänderten Erlaubnisentwurf zu (Stimmverhältnis: 12:0:1 (SH)).
9Daraufhin erteilte der Beklagte unter dem 31. Juli 2014 die jederzeit widerrufliche Erlaubnis für die Veranstaltung und den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ sowie den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ im Internet bis zum 31. Dezember 2016. In der Erlaubnis vorgesehen ist die Durchführung der Lotterie durch die Lotterie U. mbH I. . Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt.
10Die Erlaubnis enthält unter anderem folgende „Nebenbestimmungen“:
11„1. Bis zum 31.12.2016 dürfen die wöchentlich stattfindende Ziehung des Deutsche Sportlotterieloses sowie die wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindende Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses durchgeführt werden:
12Für den Fall, dass der Sicherungsfonds einen Wert von 2,25 Mio. Euro überschritten hat, werden hiermit Sonderverlosungen zur Ausschüttung an die Spieler genehmigt.
13Darüber hinaus werden für den Fall, dass im Laufe des jeweiligen Veranstaltungsjahres die garantierte Gewinnausschüttungsquote von 30 % unterschritten wird, Sonderverlosungen genehmigt. Hierfür wird zu einem Stichtag, der mit dem Ministerium der Finanzen abgestimmt wird, aus der Differenz zwischen ausgezahlten Gewinnen und der Gewinnausschüttungsquote von 30 % die Restgewinnsumme ermittelt. Aus der Restgewinnsumme werden die Gewinne so lange ermittelt, bis die Restgewinnsumme aufgebraucht ist.
14Bei allen Sonderverlosungen ist der jeweilige Gewinnplan vorher mit dem Ministerium der Finanzen S. -Q. abzustimmen.
152. Genehmigt werden:
16Ein Los mit einer Laufzeit von 1, 2, 3, 4, 26 oder 52 Wochen.
17Das Entgelt für das Los beträgt 2,50 € wöchentlich zzgl. Bearbeitungsgebühr gemäß Schreiben vom 07.04.2014 – Übersicht zu § 7 – oder ein entsprechendes Vielfaches gemäß Satz 1. Das Los berechtigt für die Teilnahme an der jeweiligen wöchentlichen Ziehung entsprechend der gewählten Laufzeit und nach Vorankündigung gegenüber dem Losverkäufer an der wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindenden Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses sowie ggf. an Sonderverlosungen. Änderungen des Lospreises incl. der Gebührenstruktur bedürfen der Genehmigung des Ministeriums der Finanzen S. -Q. .
18(…)
195. Das jeweilige Entgelt für die Teilnahme an der Lotterie ist mittels besonders herausgegebener Losvordrucke über die Annahmestellen der Lotterie-U. mbH I. , einzuzahlen oder kann vom Loskäufer überwiesen, nach Auftrag von seinem Bank- oder Kreditkartenkonto abgebucht oder über PayPal bezahlt werden.
20(…)
219. Hinsichtlich der Werbung für die Losprodukte sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
2210. Der Vertriebsweg erstreckt sich auf die Annahmestellen der Lotto-U. mbH I. .Die Losvordrucke können auch per Post übersandt oder Zeitschriften beigelegt werden. Änderungen beim Vertriebsweg sind erlaubnispflichtig.
23(…)
2413. Die Veranstaltung darf den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen. Die Teilnahme von Minderjährigen ist unzulässig. Dies ist in geeigneter Weise sicherzustellen.Zur Altersverifikation im Postvertrieb gilt folgendes:
25a) Die Altersverifikation kann bezüglich der Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. nach der für den Vertrieb von Losprodukten des staatlichen Lotterieangebotes geltenden Regelung erfolgen.
26b) Die Altersverifikation kann bezüglich der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner gemäß § 16 Abs. 2 des Gesellschaftsvertrages über deren Filialnetze erfolgen. Dabei hat die Altersverifikation durch in der Einhaltung der Regelungen des Jugendschutzgesetzes (JuSchG) geschultes Personal der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner über ein den Annahmestellen-Ident-Verfahren oder dem Post-Ident-Verfahren entsprechendes Verfahren zu erfolgen. Dieses Verfahren hat die E. T. gGmbH dem Ministerium der Finanzen vor Geschäftsaufnahme vorzulegen.
27c) Die Altersverifikation hat, sofern sie nicht über die Lottoannahmestellen der LOTTO I. oder der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner erfolgt, bei der E. T. gGmbH über den SCHUFA-IdentitätsCheck Premium zu erfolgen.
28Änderungen der zur Altersverifikation im Postvertrieb verwandten Verfahren sind vorzulegen und bedürfen der Erlaubnis.
2914. Für den Vertrieb der Losprodukte über das Internet gelten folgende Nebenbestimmungen:
30a) Die Prozessbeschreibung des Online-Losbestellverfahrens über das Internet gemäß der mit Schreiben vom 07.04.2014 vorgelegten schematischen Darstellung des Internetvertriebes ist Bestandteil dieser Erlaubnis. Das Verfahren bezüglich Identifikation und Authentifizierung richtet sich nach den unter b) genannten Vorgaben. Änderungen bedürfen einer gesonderten Erlaubnis.
31b) Die Teilnahme minderjähriger sowie gesperrter Spieler ist nicht zugelassen. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet. Zulässige Verfahren zur Identifizierung sind die den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) für geschlossene Benutzergruppen entsprechende oder von der KJM anerkannte Verfahren.Die Identifizierung richtet sich nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren; es erfolgt nach Erstregistrierung eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Maßnahmen (DE-Mail oder E-Postbrief mit m-Tan-Verfahren). Zulässiges Verfahren zur Authentifizierung ist entweder eine Hardwarekomponente (ohne finanzielles Risiko) oder eine Benutzername - / starke Passwort – Lösung (mit finanziellem Risiko).Die E. T. gGmbH kann zur Identifizierung und Authentifizierung auch ein den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen entsprechendes Verfahren wählen, das in seiner Schutzwirkung eine gleichwertige Lösung darstellt. Ein solch positiv bewertetes Verfahren stellt im ersten Schritt die Altersverifikation über „Schufa-IdentitätsCheck-Jugendschutz“, im zweiten Schritt die Überprüfung der tatsächlichen Übereinstimmung von Antragsteller und Kontoinhaber dar. Dies geschieht durch den Schufa-KontonummernCheck, bei dem die Kontodaten mit den erfassten Personendaten abgeglichen werden. Im letzten Schritt der Identifizierung überweist die E. T. gGmbH dem neuen Kunden 1 Cent auf sein angegebenes Konto mit Angabe eines Aktivierungscodes im Verwendungszweck. Dieser Aktivierungscode muss dann auf der Registrierungsseite der E. T. gGmbH eingegeben werden. Wenn alle drei Schritte erfolgreich durchgeführt wurden, ist die Online-Registrierung erfolgt. Die Authentifizierung, d.h. die Anmeldung zum einzelnen Spiel erfolgt auf der Internetseite der E. T. gGmbH mit Username und Passwort. Zum wirksamen Abschluss eines Loskaufes sendet die E. T. gGmbH dem Spieler eine PIN-Nummer über SMS auf die im Rahmen der Identifizierung angegebene Handy-/Smartphonenummer, die dieser auf der Internetseite der E. T. gGmbH eingeben muss. Das Risiko der Weitergabe von Zugangsberechtigungen ist durch persönliche finanzielle Risiken in der Sphäre des Benutzers begrenzt (kostenpflichtiger Kauf von Losen, Einzug von Geld vom Konto, Gewinnauszahlung auf das Konto).
32Der elektronische Identitätsnachweis gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz ist ebenfalls eine in der Schutzwirkung gleichwertige Lösung zur Identifizierung. Zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang genügt es, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 Satz 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
33Die Darlegungslast im Falle der Nutzung nicht von der KJM geprüfter oder anerkannter Verfahren zum Nachweis der Gleichwertigkeit obliegt der E. T. gGmbH. Die Verfahren bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.
34Die Antragstellerin hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwandten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.
35c) Eine vorläufige Spielteilnahme – nach erfolgreichem Abschluss der Antragstellung nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren und bis zur Zustellung der Zugangsdaten – im Rahmen eines Limits von bis zu 150,- Euro wird erlaubt, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden. Hierauf sind die Spielteilnehmer vor der Zulassung zum Spiel hinzuweisen. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
36d) Die E. T. gGmbH ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen.
37e) Hinsichtlich der Werbung sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
38f) Der Höchsteinsatz je Spieler darf grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Dabei bezieht sich dieser Betrag auf die Gesamtproduktpalette der E. T. gGmbH. Bei der Registrierung sind die Spieler dazu aufzufordern, ein individuelles tägliches, wöchentliches oder monatliches Einzahlungslimit festzulegen (Selbstlimitierung).
39g) Gewinne dürfen nicht mit den Einsätzen der Spielteilnehmer verrechnet werden.
40(…)
41i) Bei der Registrierung auf der Internetdomain ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Ein- und Auszahlungen über anonyme E-Geld-Produkte sind nicht zulässig.
42j) Über die zu benennende Internetdomain der E. T. gGmbH dürfen nur Lose der „Deutschen Lotterie“ verkauft werden. Eine Verweisung auf andere Glücksspiele ist nicht zulässig.
43(…)
4416. Die Gewinnsummen der Lotterie betragen mindestens 30 % der Summe der Entgelte. Der Höchstgewinn darf den Betrag von 2 Mio. Euro nicht übersteigen.
4517. Der Reinertrag der Lotterie muss mindestens 30 % der Summe der Entgelte (einschließlich der Bearbeitungsgebühr) betragen. Der gesamte Reinertrag ist für gemeinnützige Zwecke entsprechend § 2 der Satzung der E. T. gGmbH zu verwenden. Ein angemessener Anteil des Reinertrages soll in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird. Über die Verteilung der Mittel berät ein paritätisch mit vier Sportlern und vier Gesellschaftern besetzter Beirat. Eine Entscheidung bedarf einer Mehrheit von sechs Stimmen. Der Reinertrag ist grundsätzlich bis zum 31. Dezember des Spieljahres den begünstigten Zwecken zuzuführen. Die Auszahlung der Mittel kann noch bis zum 30. Juni des Folgejahres erfolgen. Der erzielte Reinertrag und seine Abführung an die Reinertragsempfänger ist dem Ministerium der Finanzen S. -Q. spätestens bis zum 01.07. des auf das einzelne Veranstaltungsjahr folgenden Jahres nachzuweisen.
46(…)
4725. Veränderungen in der Zusammensetzung des Gesellschafterkreises der E. T. gGmbH bedürfen der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen. Es muss prüfen können, ob die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne des § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV auch nach einem Gesellschafterwechsel gewährleistet ist.
4826. Die in § 2 Abs. 5 Satz 2 des Gesellschaftsvertrages der E. T. gGmbH eröffnete Möglichkeit, im Ausland Zweigniederlassungen zu errichten, Tochtergesellschaften zu gründen und gleichartige oder ähnliche Unternehmen zu erwerben, zu pachten, sich daran zu beteiligen oder ihre Vertretung oder Geschäftsführung zu übernehmen, bedarf der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen, um zu verhindern, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten im Sinne des § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV beeinträchtigt werden.“
49Gestützt wurde die Erlaubnis auf § 5 Abs. 4 GlüG RLP i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 3, 5; 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4; 12 Abs. 1 GlüStV. Die Lotterie werde durch die Lotterie-U. mbH I. als Dritter im Sinne des § 14 Abs. 2 GlüStV durchgeführt. Die Gesellschaft unterliege hinsichtlich der Durchführung der Veranstaltungen den Weisungen des Veranstalters, der Klägerin.
50Die Nebenbestimmungen ergäben sich aus § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV.
51Des Weiteren wurde im Hinblick auf einen voraussichtlichen Spieleinsatz für das Jahr 2014 in Höhe von 28.633.360,00 Euro unter Anwendung des § 9a Abs. 4 lit. a GlüStV eine Gebühr in Höhe von 28.633,00 Euro festgesetzt.
52Die Klägerin hat am 28. August 2014 Klage erhoben mit dem Ziel, eine Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis ohne die vorgenannten Bestimmungen zu erhalten.
53Sie begründet diese unter anderem damit, dass hinsichtlich der meisten Bestimmungen eine ausreichende Begründung nach § 39 Abs. 1 VwVfG fehle. Jedenfalls aber habe das für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis intern zuständige Glücksspielkollegium keine ausreichende eigene Begründung gemäß § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV hinsichtlich des Beschlusses zur Zustimmung zur streitgegenständlichen Erlaubnis vorgelegt.
54Ohnehin sei die Einschaltung des Glücksspielkollegiums rechtswidrig gewesen. Die entsprechende Ermächtigungsgrundlage (§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 5 Satz 2 GlüStV) sei verfassungswidrig, weil sie die Landesverwaltung zu einem Vollzug verpflichte, der von außerhalb des Landes demokratisch nicht legitimierten Verwaltungsorganen bestimmt werde. Das Glücksspielkollegium führe zu der Bildung einer unzulässigen dritten Ebene neben Bundes- und Landesverwaltung. Der Beklagte habe bei verfassungskonformer Auslegung nicht von einer Bindungswirkung der Entscheidungen des Glücksspielkollegiums ausgehen dürfen. § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV zwinge nicht zu einer Einbeziehung des Glücksspielkollegiums, sondern gewähre wegen des offenen Wortlauts Ermessen.
55Die Bestimmungen seien des Weiteren ermessensfehlerhaft ergangen. Der Beklagte stehe mit seiner eigenen staatlichen Lotteriegesellschaft im Wettbewerb zur Klägerin und sei daher bei der Ausübung seines Ermessens durch sachfremde Erwägungen beeinflusst worden. Die angegriffenen Anordnungen gingen erheblich über die Verpflichtungen der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten, anderer Bundesländer aber auch anderer privater Glücksspielveranstalter hinaus. Das Vorgehen verstoße daher gegen den Gleichheitsgrundsatz. Im Übrigen könne das Ministerium der Finanzen wegen des in § 9 Abs. 7 GlüStV manifestierten Trennungsprinzips nicht zuständige Behörde für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis der Klägerin sein.
56Schließlich seien die angegriffenen Bestimmungen auch unverhältnismäßig, da sie nicht zur Erreichung der Zwecke des GlüStV erforderlich und daher größtenteils auch nicht von der Ermächtigungsgrundlage § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 3 VwVfG gedeckt seien.
57Hinsichtlich der einzelnen Bestimmungen führt die Klägerin darüber hinaus aus:
58Die Einschränkung des Vertriebsweges auf den Eigenvertrieb sei unbestimmt. Hinsichtlich des Vertriebsweges werde nicht hinreichend deutlich, ob neben dem im Bescheidtenor vorgesehenen „Eigenvertrieb“ auch der „Fremdvertrieb“ erlaubt sei. Für letztere Auslegung spreche Ziff. 10 des Bescheides, der den Vertrieb über die Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. als Dritte gemäß § 14 Abs. 2 GlüStV vorsehe. Auch die territoriale Beschränkung auf die Lottoannahmestellen der I1. Lotteriegesellschaft sei nicht nachvollziehbar. Im ländereinheitlichen Verfahren nach §§ 9a; 12 Abs. 3 GlüStV stehe dem Beklagten eine bundesweite Zuständigkeit für die Erteilung einer Veranstaltungserlaubnis zu.
59Die Beschränkung des beantragten E-Payment-Verfahrens (Ziff. 5) auf eine Zahlung über PayPal sei nicht erforderlich, weil selbst das Geldwäschegesetz bei der Einzahlung des Spielereinsatzes oder Spielerkredits die Bezahlung durch elektronisches Geld (E-Geld) erlaube.
60Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3) sei unverhältnismäßig, da sie die Existenz der Klägerin gefährde. Bei der für Soziallotterien festgeschriebenen Lotterie nach Festquotenprinzip (§ 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV) seien finanzielle Rücklagen zur Verrechnung des Über- und Unterplanspieles unabdingbar.
61Das Erfordernis einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) gehe über das hinaus, was für die Überwachung und Kontrolle notwendig sei. Die schlichte Anzeige einer Veränderung des Lospreises oder der Gebührenstruktur sei ausreichend. Im 3. Abschnitt des GlüStV seien lediglich Anzeigepflichten vorgesehen (so etwa bei §§ 15 Abs. 1 Satz 4, Abs. 3; 16 Abs. 2 GlüStV).
62Die Bestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e, die die Einhaltung der §§ 5 und 1 GlüStV sowie der Werberichtlinie bei der Werbung für öffentliches Glücksspiel – auch im Internet – festschreiben, seien unbestimmt, da es an der für einen Verwaltungsakt notwendigen Konkret- und Einzelfallbezogenheit fehle. Auch die Werberichtlinie für sich genommen sei oftmals unbestimmt und ohnehin keine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, so dass ihr keine Außenwirkung zukomme. Des Weiteren sei die Werberichtlinie von dem demokratisch nicht legitimierten Glücksspielkollegium erlassen worden. Ihr mangele es auch an der Notifizierung gemäß der Richtlinie 98/34/EG. Schließlich weise die Werberichtlinie eine innere und äußere Inkohärenz auf.
63Die Regelung zur Altersverifikation im Postvertrieb (Ziff. 13 lit. a - c) sei ebenfalls unbestimmt, da ihr nicht zu entnehmen sei, welches konkrete Verfahren einzurichten sei. Ein milderes Mittel sei jedenfalls die Überwachung mithilfe von Testkäufen.
64Die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV erfasst. Der novellierte Glücksspielstaatsvertrag verweise nicht mehr auf die Richtlinien der KJM. Die von der KJM vorgesehenen Benutzergruppen dienten einer anderen Zielsetzung. Das „Eckpunktepapier Internetanforderungen“, das der Beklagte zur Auslegung der § 4 Abs. 5 Nr. 1 - 5 GlüStV herangezogen und zur Grundlage der angegriffenen Nebenbestimmung gemacht habe, unterliege als Verwaltungsvorschrift einer Notifizierungspflicht, der bisher nicht entsprochen worden sei. Die Regelung sei unverhältnismäßig, da etwaige Nutzer durch das komplizierte Verfahren von der Teilnahme am erlaubten Glücksspiel abgeschreckt und sich dem nicht erlaubten Glücksspiel zuwenden würden. Ohnehin gingen von Soziallotterien keine spezifischen Jugendgefährdungen aus.
65Die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d sei rechtswidrig, weil an der von der Klägerin lediglich einmal wöchentlich veranstalteten Lotterie auch gesperrte Spieler teilnehmen dürften. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV seien gesperrte Spieler nämlich nur von solchen Lotterien ausgeschlossen, die von den in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstaltern häufiger als zwei Mal die Woche veranstaltet würden. Die Nebenbestimmung stehe zudem nicht mit dem Datenschutzgesetz im Einklang. Unter Berücksichtigung des geringen Suchtpotentials der beantragten Lotterie sei die Maßnahme auch unverhältnismäßig.
66Die Bestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze für den Internetvertrieb beruhe auf einer gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßenden Ermächtigungsgrundlage (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV). Die Spielsuchtprävention sei nicht erfolgversprechend, solange keine bundeseinheitliche Identifizierungs- und Authentifizierungsmethode praktiziert werde. Der Spieler könne sich bei mehreren Internet-Lotterievermittlern gleichzeitig anmelden und so im Ergebnis eine doch weit über den Höchsteinsatz hinausgehende Geldmenge einsetzen. Der Beklagte habe zudem auch hier das geringe Suchtpotential der beantragten Lotterie außer Acht gelassen und die Regelung zu unbestimmt formuliert. Sie wiederhole lediglich den Gesetzeswortlaut. Im Übrigen beziehe sich die Anordnung ihrem Wortlaut nach auf die gesamte Produktpalette der Klägerin und erfasse somit auch Produkte, die keinen glücksspielrechtlichen Bezug hätten.
67Das Verrechnungsverbot beim Internetvertrieb nach der Bestimmung Ziff. 14 lit. g wiederhole lediglich in unbestimmter Weise den Wortlaut des § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV und sei zudem unverhältnismäßig. Entscheidend sei die Gewährleistung eines transparenten Verfahrens. Dafür reiche eine dem Kunden zur Verfügung gestellte Spielhistorie aus.
68Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain sowie Feststellung der Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sei technisch nicht umsetzbar. Die Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos sei unmöglich (§ 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG). Aus den einzig anzugebenden IBAN- und BIC-Nummern könne der Kontoinhaber nicht abgeleitet werden.
69Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst und könne nicht auf diesen gestützt werden. Die staatliche Lotterie des Beklagten verstoße im Übrigen selber gegen ein solches Verbot.
70Auch die in den Bestimmungen Ziff. 16 und 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages stellten eine ungerechtfertigte Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit dar. Die Ermächtigungsgrundlagen nach §§ 13 und 15 GlüStV verstießen gegen Verfassungs- und Unionsrecht. Die Anordnungen seien zur Erreichung der Ziele nach § 1 GlüStV nicht geeignet, da sie eine Abwanderung der Spielteilnehmer zu finanziell attraktiveren Glücksspielen bewirkten. Außerdem sei es der Klägerin bei dieser Berechnungsmethode faktisch unmöglich, eine Bearbeitungsgebühr für die Deckung der eigenen Kosten zu verwenden. Insbesondere habe der Beklagte in ermessensfehlerhafter Weise nicht von der Abweichungsmöglichkeit der als „Soll-Vorschrift“ formulierten Regelung nach § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV hinsichtlich des Mindestreinertrages Gebrauch gemacht.
71Die Bestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages im Land der Veranstaltung anordnet, sei zu unbestimmt, da auch aus der Begründung der den Gesetzestext zitierenden Nebenbestimmung nicht ersichtlich sei, wann von der Angemessenheit ausgegangen werden könne.
72Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter nach Nebenbestimmung Ziff. 25 sei mangels Erforderlichkeit unverhältnismäßig. Es sei ausreichend, einen Wechsel der Gesellschafter anzuzeigen. Eine Veränderung der Gesellschafterstruktur könne sich auf die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne von § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV ohnehin nur dann auswirken, wenn die Entscheidung der Gesellschaft hierdurch beeinflusst werde. Das sei wegen der Notwendigkeit einer qualifizierten Mehrheit bei Gesellschaftsbeschlüssen erst bei einer Veränderung des Gesellschaftsanteils von mehr als 15 Prozent der Fall.
73Das Verbot, ohne Zustimmung des Ministeriums der Finanzen im Ausland tätig zu werden (Ziff. 26), verstoße gegen Art. 49 AEUV. Der Beklagte könne sich diesbezüglich nicht auf § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV stützen, der eine andere Konstellation regele.
74Schließlich sei auch die Kostenfestsetzung zu beanstanden. Die angesetzte Gebühr gehe über das hinaus, was dem Aufwand des Beklagten und der Nutzung der Klägerin für das Jahr 2014 entspreche. Gemäß § 9a Abs. 4 GlüStV sei die Gebühr für jedes Jahr und jede Veranstaltung gesondert zu berechnen. Für das gesamte Jahr 2014 seien voraussichtliche Spieleinsätze in Höhe von 28.633.360,00 Euro berechnet worden. Antragsgemäß hätten die Veranstaltung und der Vertrieb jedoch erst am 28. November 2014 begonnen. Der potentielle Spieleinsatz im Jahre 2014 habe daher nur 3,5 Millionen Euro betragen, so dass die Gebühr nur in Höhe von 3.500,00 Euro hätte festgesetzt werden dürfen.
75Die Klägerin hat ursprünglich (sinngemäß) lediglich beantragt,
76den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über den Vertrieb unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
77den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über das E-Payment-Verfahren neu zu bescheiden,
78die Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Beklagten vom 31. Juli 2014 aufzuheben und
79unter Aufhebung der Kostenfestsetzung in dem Bescheid vom 31. Juli 2014 den Beklagten zu verpflichten, die Kosten für das Jahr 2014 unter Beachtung der Auffassung des Gerichts neu festzusetzen.
80In der mündlichen Verhandlung vom 21. Juni 2016 hat sie diesen ursprünglichen und jetzigen Hauptantrag ergänzt; sie beantragt nunmehr zusätzlich
81hilfsweise,
82den Beklagten zu verpflichten, ihren Antrag vom 17. Dezember 2013 mit mehreren Ergänzungen hinsichtlich der Bestimmungen zum Vertrieb und zum E-Payment-Verfahren, hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 sowie hinsichtlich der Kostenfestsetzung neu zu bescheiden und zugleich den Bescheid des Ministeriums der Finanzen vom 31. Juli 2014 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.
83Der Beklagte beantragt,
84die Klage abzuweisen.
85Er rügt die Statthaftigkeit einer Anfechtungsklage, da die einzelnen Nebenbestimmungen nicht isoliert aufgehoben werden könnten. Insbesondere handele sich bei den meisten Bestimmungen um modifizierende Auflagen. Die Verpflichtungsklage sei statthafte Klageart. Eine Ergänzung der Anfechtungsklage um eine hilfsweise gestellte Verpflichtungsklage erst im Rahmen der mündlichen Verhandlung sei eine unzulässige Klageänderung. In eine solche willige er nicht ein. Ihre Sachdienlichkeit sei ebenfalls nicht ersichtlich.
86Zudem wendet er ein, die Begründung genüge insgesamt den Anforderungen des § 39 VwVfG. Sachfremde Erwägungen seien nicht in die Entscheidung eingeflossen. Eine marktbeschränkende Motivation des Beklagten bestehe nicht. Vielmehr sei vorrangiges Ziel des Beklagten, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Die einzelnen Bestimmungen seien im Hinblick auf die in § 1 GlüStV verankerten Zwecksetzungen verhältnismäßig, insbesondere erforderlich.
87Die Einbeziehung des Glücksspielkollegiums sei aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Weder sei ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip noch gegen das Bundesstaatsprinzip ersichtlich. Die Beklagte verkenne im Hinblick auf die Bindungswirkung der Entscheidung des Glücksspielkollegiums, dass allein die Entscheidung der obersten Landesbehörde Außenwirkung habe und die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nur intern wirkten.
88Ein Verstoß gegen § 9 Abs. 7 GlüStV liege nicht vor, da die zuständige Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. keine finanzbezogenen Aufgaben übernehme.
89Im Einzelnen erwidert der Beklagte darüber hinaus:
90Die der Aufsicht des Landes I. unterstehende Lotto-U. mbH I. , derer sich die Klägerin bedient, könne nicht in anderen Bundesländern tätig werden. Einem bundesweiten Vertrieb stehe das Bundesstaats- und Regionalitätsprinzip entgegen (§ 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV). Bei sachgerechter Auslegung der Vertriebsregelung sei diese zudem nicht unbestimmt.
91Die Beschränkung auf das E-Payment-Verfahren diene gerade unter Beachtung des § 1 GlüStV der Übersichtlichkeit und besseren Kontrolle des Verfahrens.
92Die Anordnung von Sonderverlosungen nach der Bestimmung Ziff. 1 Abs. 3 beruhe auf § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV, der eine auszuspielende Mindestgewinnsumme von 30 Prozent der Entgelte vorsehe.
93Auch hinsichtlich Ziff. 2 Satz 4 (Genehmigungspflicht bei Änderung des Lospreises und der Gebührenstruktur) sei auf die Notwendigkeit einer effektiven Überwachung des Spielgeschehens im Sinne des § 1 GlüStV hinzuweisen.
94Die Unbestimmtheit der Ziff. 9 und 14 lit. d und e, die auf die Einhaltung der Werberichtlinie verweisen, sei nicht ersichtlich. Bei sachgerechter Auslegung könne der Adressat den Regelungsgehalt entnehmen. Weder handele es sich bei der Werberichtlinie um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, noch habe es einer Notifizierung dieser bedurft. Der Notifizierungspflicht sei bereits durch die Notifizierung des GlüStV Genüge getan. Dem Vorwurf der Inkohärenz der Werberichtlinie sei entgegenzuhalten, dass die Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung des Glücksspielrechts autonom seien.
95Die Bestimmungen Ziff. 14 lit. a Satz 2, lit. b und c (Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb) seien im Sinne des in § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV verankerten Jugendschutzes als rechtmäßig zu erachten.
96Der in der Bestimmung Ziff. 14 lit. d angeordnete Sperrdatenabgleich stehe im Einklang mit der Rechtsprechung und diene ebenfalls dem Spielerschutz nach § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV. § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV enthalte keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnahmeverbotes, sondern werde für den Fall der Vermittlung der Lotterie über das Internet durch weitergehende Anforderungen des § 4 Abs. 5 GlüStV überlagert.
97Die Höchsteinsatzgrenze (Ziff. 14 lit. f) beruhe auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV.
98Auch Ziff. 14 lit. g (Anordnung des Verrechnungsverbotes) diene der Gewährleistung ausreichenden Spielerschutzes. Die von der Klägerin angesprochene Spielhistorie sei weniger nachvollziehbar und in der Praxis kaum handhabbar.
99Die Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain (Ziff. 14 lit. i) ziele auf den Spielerschutz und die Vermeidung von Geldwäsche ab (§ 1 GlüStV).
100Hinsichtlich des Verbotes der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei zu berücksichtigen, dass die Verlinkung auf der Internetseite der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten auf andere glücksspielbezogene Internetseiten dazu diene, das Glücksspielangebot ausreichend sicherzustellen.
101Zur Bestimmung Ziff. 16 und 17 Satz 1 (Gewinnausschüttungsquote / Höchstgewinn / Entgeltbegriff) könne auf den zwingenden § 15 GlüStV verwiesen werden. Diese Regelung sei generische Voraussetzung für das Vorliegen einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential nach § 12 GlüStV und vor dem Hintergrund des Jugend- und Spielerschutzes geboten. Unionsrecht stehe auch hier der Regelung wegen der Autonomie aller Mitgliedstaaten im gesamten Glücksspielrecht nicht entgegen.
102Die Verwendung eines „angemessenen“ Anteils des Reinertrages im Lande nach Ziff. 17 Satz 3 sei nicht unbestimmt.
103Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter gemäß Ziff. 25 entspreche gewerberechtlichen Grundsätzen, da sich bei Änderung der Gesellschafterstruktur der Erlaubnisinhalt verändere.
104Die Rechtmäßigkeit des Verbotes der Betätigung im Ausland nach Ziff. 26 ergebe sich daraus, dass auch in diesem Zusammenhang die Mitgliedstaaten im Gesetzgebungsbereich europarechtlich autonom handelten. Die Regelung ziele darauf ab, die Kontrollfähigkeit der deutschen Glücksspielbehörden sicherzustellen.
105Der Einwand der Klägerin zur Höhe der Kostenfestsetzung sei unsubstantiiert. Die lange Dauer des Verfahrens und der Umfang der Verwaltungsvorgänge belegten den großen Verwaltungsaufwand.
106Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
107Entscheidungsgründe:
108Es kann dahinstehen, ob es sich bei der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgenommenen Ergänzung der ursprünglichen Anfechtungsklage um einen hilfsweise erklärten Verpflichtungsantrag um eine Klageänderung nach § 91 VwGO handelt. Eine solche wäre jedenfalls sachdienlich, da der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die endgültige Beilegung des Streites gefördert wird.
109Die Klage hat in der Sache in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
110Die Verpflichtungsklage ist sowohl hinsichtlich der Bestimmungen zur Vertriebsform als auch der zum E-Payment-Verfahren bereits unzulässig. Zwar ist die Verpflichtungsklage bei Klagen gegen Inhaltsbestimmungen, welche die Vertriebs- und die E-Payment-Regelung darstellen, statthaft.
111Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2007 - 6 C 1/07 -, juris Rn. 16 ff.; OVG NRW, Urteil vom 11. November 1993 - 4 A 480/93 -, juris Rn. 22 ff.
112Jedoch ist nur dann ein Rechtsschutzbedürfnis zur Erhebung einer Verpflichtungsklage gegeben, wenn zuvor ein entsprechender Antrag bei der Behörde gestellt wurde.
113Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42/06 -, BVerwGE 130, 39-52, juris Rn. 23 ff. m. w. N.
114Vorliegend umfasste der Antrag der Klägerin nur die ihr im Ergebnis erlaubte Veranstaltung durch die Lotterie-U. mbH I. . Zwar beinhaltete der Antrag der Klägerin die Veranstaltung und den Vertrieb der Lotterie im gesamten Bundesgebiet. Jedoch war dieser lediglich hinsichtlich der Lotterie-U. mbH I. derart konkretisiert, dass von einem verbindlichen Antrag ausgegangen werden konnte. Bezüglich weiterer Durchführungsstellen im gesamten Bundesgebiet war dem Erlaubnisantrag lediglich die Absicht, mit solchen Vertragsverhandlungen einzugehen, zu entnehmen. Mangels Einreichung diesbezüglicher konkreter Unterlagen bis heute war und ist es dem Beklagten verwehrt, die potentiellen Durchführungsstellen auf die Einhaltung der Anforderungen des § 14 Abs. 2 GlüStV hin zu überprüfen. So ist nach § 14 Abs. 2 GlüStV etwa erforderlich, dass die durchführenden „Dritten“ zuverlässig sind und dass die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Veranstaltung durch ihre Einschaltung nicht beeinträchtigt wird. Nicht ersichtlich ist, dass es der Klägerin unmöglich ist, ohne entsprechende Erlaubnis konkrete Vertragsbeziehungen mit anderen Durchführungsstellen einzugehen. Zum einen gelang ihr dies im Hinblick auf die Lotterie-U. mbH I. , zum anderen dürften jedenfalls Vorverträge, die unter der Bedingung der Erlaubniserteilung durch den Beklagten stehen, in Betracht kommen.
115Gleiches gilt im Hinblick auf die E-Payment-Regelung. Dem Antrag der Klägerin wurde vollumfänglich entsprochen. Er war nicht über das im Ergebnis Erlaubte weitergehend konkretisiert. Die Klägerin beantragte die Zulassung des E-Payment-Verfahrens und benannte lediglich – wenn auch nur als Beispiel – das Online-Zahlungssystem PayPal. Andere E-Payment-Verfahren wurden nicht angeführt. Der wachsende Markt gibt zahlreiche, kaum zu überblickende Möglichkeiten elektronischer Zahlungsarten her. Es oblag und obliegt der Klägerin als Antragstellerin und nicht dem Beklagten, den Antrag zu spezifizieren und zu vervollständigen. Erst daran anknüpfend ist der Beklagte gehalten, jedes einzelne beantragte Zahlungsverfahren auf seine Eignung hin zu überprüfen.
116Der auf die isolierte Aufhebung der angegriffenen Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 der Erlaubnis gerichtete Hauptantrag ist unzulässig. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist vorliegend nicht statthaft. Zwar ist grundsätzlich eine isolierte Anfechtungsklage gegen sämtliche Formen von Nebenbestimmungen zulässig und erst im Rahmen der Begründetheit zu überprüfen, ob ein Anfechtungsbegehren zur isolierten Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung eines Verwaltungsaktes führen kann.
117Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, 221-227, juris Rn. 25.
118Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet.
119Vgl. BVerwG, a. a. O.
120Das ist hier der Fall. Die begünstigende Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden Nebenbestimmungen behandelt werden. Es ist offenkundig, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Erlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde.
121Vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13 -, juris Rn. 35; Sächs. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 1 A 389/12 -, juris Rn. 26 sowie VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Januar 2016 - 3 K 2472/14 -, juris Rn. 40 ff.
122Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen gemäß §§ 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5; 12 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 5 Abs. 4 GlüG RLP. Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer solchen Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit Nebenbestimmungen abhängen. Der Beklagte hat in seinem Bescheid deutlich gemacht, dass die mit der Erlaubnis festgesetzten Bestimmungen insgesamt erforderlich seien, um die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV zu gewährleisten. Die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, über die der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hatte, wäre somit ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe durch die Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte.
123Der Auffassung, welche die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch in derartigen Fällen sowohl mit dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO als auch mit der möglichen Anwendbarkeit von §§ 48 ff. VwVfG hinsichtlich des Restverwaltungsaktes begründet, ist entgegenzuhalten, dass das Gericht entgegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) auf diese Weise dem Beklagten sehenden Auges einen (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakt aufdrängen würde.
124Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 36; Sächs. OVG, a. a. O; VG Düsseldorf, a. a. O.
125Der zulässige Hilfsantrag ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
126Der Beklagte ist dazu verpflichtet, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der angegriffenen Nebenbestimmungen des Bescheides des Ministeriums der Finanzen des Landes S. -Q. vom 31. Juli 2014 erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO); die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis der „Deutschen Lotterie“ ist (insoweit) rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
127Die Erlaubnisvorschriften des GlüStV (§§ 4 ff., 12 ff. GlüStV) finden auch dann Anwendung, wenn – wie vorliegend – der Erlaubnisnehmer (die Klägerin) eine privatrechtliche Gesellschaft mit staatlicher Mehrheitsbeteiligung ist. Das Land I. führt zurzeit 80 Prozent der Anteile der als gemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter Haftung ausgestalteten Klägerin. Auch ein staatliches Lotterieunternehmen bedarf einer Erlaubnis für die Veranstaltung und den Vertrieb und die Bewerbung von Lotterien. Davon ging auch der Gesetzgeber aus, wie aus der Vorschrift des § 14 GlüStV ersichtlich wird. Danach darf eine Erlaubnis nur erteilt werden, wenn der Veranstalter gewisse Voraussetzungen erfüllt. Dabei bezieht § 14 Abs. 1 Satz 2 GlüStV explizit auch solche Veranstalter nach § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV ein. Die Vorschrift § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV regelt die Veranstaltung durch die Länder selbst zur Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebotes.
128Jedoch durfte der Beklagte die Erlaubnis nicht durch sein Ministerium für Finanzen erteilen. Des Weiteren ist die Erlaubnis ermessensfehlerhaft ergangen. Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, zum anderen aus deren Verknüpfung mit teilweise rechtswidrigen Nebenbestimmungen.
129Dass das Ministerium der Finanzen S. -Q. als zuständige Behörde handelte, steht im Widerspruch zu § 9 Abs. 7 GlüStV. Danach darf die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde, die für die Finanzen des Landes zuständig ist, durchgeführt werden. Dieses Trennungsgebot dient der Vermeidung eines Interessenkonflikts. Zuständige Behörde für die Erlaubniserteilung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem länderübergreifenden Spielplan ist gemäß § 12 Abs. 1 und 3 GlüStV das Land S. -Q. im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV. In S. -Q. ist zuständig nach § 15 Abs. 1 GlüG RLP i. V. m. §§ 9a Abs. 3 Satz 1, 9 Abs. 1 GlüStV für die Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 GlüStV für die Veranstaltung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential und aller damit zusammenhängenden Entscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen das „für das Lotteriewesen zuständige Ministerium“. Letzteres wird durch die Anordnung über die Geschäftsverteilung der Landesregierung S. -Q. vom 12. November 2014 bestimmt. Diese Anordnung der Landesregierung ist staatsvertragswidrig, denn (erst) sie erklärt das Ministerium der Finanzen als für das Lotteriewesen zuständig (§ 4 Nr. 18 der Anordnung). Der Auffassung des Beklagten, dass im Hinblick auf die Inkompatibilitätsregel des § 9 Abs. 7 GlüStV zwischen drei verschiedenen „zu trennenden und unabhängigen“ Regelungsmaterien des § 15 Abs. 1 GlüG RLP mit der Folge zu differenzieren sei, dass nur Aufsichtsmaßnahmen von dem Trennungsgebot erfasst sein, vermag das Gericht nicht zu folgen. Dies gilt schon deshalb, weil der Rheinland-pfälzische Gesetzgeber selbst den (nach der Konzeption des GlüStV gegebenen) engen Zusammenhang zwischen Erlaubniserteilung und Aufsichtsmaßnahmen durch die Formulierung des § 15 Abs. 1 GlüG RLP betont hat.
130Vgl. in diesem Sinne auch Oldag, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 9 Rn. 64, der die ländereinheitliche Zuständigkeit des Finanzministeriums Rheinland-Pfalz kritisch sieht.
131Unerheblich ist, ob die entscheidende Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. im Übrigen mit finanzbezogenen Aufgaben betraut ist. Der GlüStV differenziert nicht zwischen den einzelnen Abteilungen, sondern schließt die Zuständigkeit des gesamten Finanzministeriums aus.
132Die Erlaubnis und die in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen sind ermessensfehlerhaft ergangen. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
133Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt.
134Vgl. Schenke, in: Kopp / Schenke, Kommentar, VwGO, 21. Auflage 2015, § 114 Rn. 15, 47 f.
135Eine solche unzureichende Begründung liegt hier vor. Diese indiziert einen Ermessensausfall.
136vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 56.
137Dies gilt auch dann, wenn die Entscheidung einer beteiligten Stelle (das Glücksspielkollegium), die wie hier interne Bindung entfaltet, nicht begründet ist. Das Land S. -Q. erteilt gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren die Erlaubnis nach § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem einheitlichen länderübergreifenden Spielplan. Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV).
138Im Folgenden kann auf die in einer vergleichbaren Konstellation gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin, denen sich das Gericht – wie schon in der oben genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016 auch – in Bezug auf den hiesigen Sachverhalt anschließt, verwiesen werden:
139„Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV). Gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV, den das Glücksspielkollegium wörtlich in § 4 Abs. 4 S. 1 und S. 2 seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung übernommen hat, hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Von dieser gesetzlichen Begründungspflicht konnte sich das Glücksspielkollegium auch nicht dadurch befreien, dass es in § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung regelt, dass von einer Aufnahme der Gründe in die Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt. Der Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV lässt sich dabei nicht entnehmen, dass der Beschluss selbst ausführliche Erwägungen enthalten muss. Für die allgemeine Begründungspflicht in § 39 VwVfG ist anerkannt, dass auch Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – BVerwG 1 B 213.86 -, NVwZ 1987, 504; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, Rn. 18, juris). Nach der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach § 35 Abs. 9 S. 3 und S. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) genügt es, wenn sich die Kommissionsmitglieder eine Beschlussvorlage im Wege der Verweisung oder Bezugnahme zu eigen machen, wobei allerdings die Verweisung wie auch der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen muss (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13 -, Rn. 35 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 -, Rn. 42 ff.; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 -, Rn. 27; juris).
140Die Einwände des Beklagten gegen eine Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag greifen nicht durch. Zunächst steht ihnen der erklärte Wille des Gesetzgebers entgegen, der die Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV den entsprechenden Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages bewusst nachempfunden hat (vgl. die Erläuterungen zu § 9a GlüStV, a.a.O., S. 81). Auch hat die rundfunkrechtliche Rechtsprechung, dessen Kenntnis auch dem Gesetzgeber unterstellt werden darf, einen unheilbaren Verfahrensfehler nicht nur bei spezifisch mit Sachverständigen besetzten Gremien wie der Kommission für den Jugendmedienschutz (KJM) angenommen, sondern gerade auch für Kommissionen, die sich aus allgemeinen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzen, wie die ZAK. Schließlich und vor allem stützt sich die Rechtsprechung auf das Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG. Hiernach muss dem Adressaten einer behördlichen Entscheidung erkennbar sein, aus welchen Gründen die Entscheidung getroffen worden ist. Nur so wird er in die Lage versetzt, gegen die Entscheidung auch wirksam vorgehen zu können. Bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes handelt es sich jedoch um ein allgemeines Gebot, welches damit auch vorliegend Geltung beansprucht.“
141VG Berlin, a. a. O., Rn. 49 - 50.
142Der Beklagte ist gemessen an diesen Anforderungen seiner sich in der Ermessensausübung widerspiegelnden Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) nur unzureichend nachgekommen. Die eigenen Erwägungen des Beklagten sind im Hinblick auf die Bindungswirkung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV nicht ausreichend. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei dem Beschluss des Glücksspielkollegiums um einen internen Akt handelt, der gegenüber dem Adressaten, hier der Klägerin, keine Wirkung entfaltet. Die Bindungswirkung hat zur Folge, dass die Erteilung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis nicht Ausdruck einer eigenständig von dem Beklagten vorgenommenen Ermessensentscheidung ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beklagte den Entwurf für den streitgegenständlichen Verwaltungsakt zur Entscheidung beim Glücksspielkollegium eigenständig erarbeitet und vorgelegt hat, bevor über diesen in veränderter Form beschlossen wurde. Eine Entwurfsfassung stellt lediglich einen unverbindlichen Entscheidungsvorschlag ohne abschließende Ermessensentscheidung dar. Dies gilt insbesondere, wenn eine weitere und vor allem bindende Entscheidung einer bisher unbeteiligten Institution (hier des Glücksspielkollegiums) zu erfolgen hat. Insofern hätte es, um die Begründung und die Ermessensentscheidung des Beklagten transparent, nachvollziehbar und nachprüfbar zu gestalten, einer Einbeziehung der Begründung des Glücksspielkollegiums für die Erteilung der streitgegenständlichen Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis bedurft. Abgesehen davon, dass eine solche Einbeziehung vorliegend fehlt, ergibt sich auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen, dass eine solche Begründung durch das Glücksspielkollegium tatsächlich erfolgt ist. Den Verwaltungsvorgängen sind lediglich Stellungnahmen einzelner Mitglieder des Glücksspielkollegiums zu problematisierten Bescheidpassagen zu entnehmen. Weder wird der Erlaubnisentwurf in seiner Gesamtheit diskutiert, noch enthält der Beschluss eine abschließende Begründung, der in den an die Klägerin gerichteten Erlaubnisbescheid aufgenommen hätte werden können. Es ist nicht ersichtlich, dass sich das Glücksspielkollegium mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt oder es sich gar die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Beklagten im Entwurf zu Eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich auch nicht aus der Bezugnahme auf den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 17. Juli 2014“.
143„(…) Denn die unveränderte Nennung des vorgeschlagenen Erlaubnisentwurfs lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. (…) Einen derartigen Nachweis vermag auch der Verweis auf § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums nicht zu erbringen. Denn allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Die Sitzungsniederschrift enthält jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 S. 2 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.“
144VG Berlin, a. a. O., Rn. 51.
145Entsprechend den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin kommt eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) – unabhängig von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – hier schon deshalb nicht in Betracht, weil eine nachträgliche Begründung nicht erfolgt ist.
146Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 52.
147Auch im Übrigen stellen sich einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen als ermessensfehlerhaft dar. Bei der Entscheidung über den Erlass der Nebenbestimmungen im Rahmen eines im Ermessen stehenden Verwaltungsaktes muss die Erlaubnisbehörde ebenfalls nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) zu erlassen ist. Diesem pflichtgemäßen Ermessen wird durch die Einbeziehung rechtswidriger Nebenbestimmungen nicht entsprochen. Einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen (Ziff. 9, 14 lit. e, 17 Satz 3) erweisen sich als rechtswidrig.
148Hinsichtlich der vorgenannten Nebenbestimmungen gilt Folgendes:
149Zwar ist es unschädlich im Rahmen der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e die Werberichtlinie heranzuziehen. Sie erweist sich ebenso wie das Involvieren des Glücksspielkollegiums als rechtmäßig. Diesbezüglich verweist das erkennende Gericht auf seine Ausführungen in der bereits mehrfach genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016:
150„So bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der Werberichtlinie in § 5 Abs. 4 GlüStV.Der Einwand der Klägerin, § 5 Abs. 4 GlüStV sei mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, da es auch bei föderaler Kooperation erforderlich sei, die von den Ländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte mit Außenwirkung einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergemeinschaft zuzurechnen, trägt nicht. Die auf dieser Grundlage ergehenden Hoheitsakte sind einer konkreten Staatsgewalt zurechenbar. Grund hierfür ist, dass im Außenverhältnis zum Adressaten allein die Erlaubnisbehörde des jeweiligen Bundeslandes auftritt. Die Bestimmungen der Werberichtlinie werden als einzelne Auflagen in den Bescheid eingefügt. Die zuständige Erlaubnisbehörde macht sich somit den Inhalt der Werberichtlinie zu eigen und übernimmt hierfür die rechtliche Verantwortung.Vgl. Pagenkopf, ZfWG 2015, 435 (440)Im Übrigen ist von der Kompetenz des Glücksspielkollegiums zum Erlass der Werberichtlinie gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung GlüStV auszugehen (§ 9a Abs. 5 - 8 GlüStV). Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. Gemäß § 5 Abs. 4 S. 4 i. V. m. § 9a Abs. 5 - 8 GlüStV ist das Kollegium zum Erlass der Werberichtlinie ermächtigt. Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen "dritten Ebene" neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.Die mangelnde Notifizierung der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit ebenfalls nicht entgegen. Die Werberichtlinie ist nicht notifizierungspflichtig. Sie stellt lediglich eine Konkretisierung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV dar. Der Glücksspielstaatsvertrag selber wurde jedoch bereits notifiziert.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012.In der in diesem Zusammenhang ergangenen Stellungnahme der Europäischen Kommission wurde zwar auf die Notifizierungspflicht im Falle von Regelungen über technische Vorschriften oder Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG hingewiesen.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren, a. a. O., Ziff. 2.11.“
151VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 78 - 87.
152Jedoch handelt es sich bei der Werberichtlinie nicht um eine solche Vorschrift. GemäߠArt. 5 Abs. 1 Satz 1 RL (EU) 2015/1535 (i.d.F. vom 24. März 2016 – der sogenannten Informationsrichtlinie RL 98/34/EG nachfolgend) liegt eine notifizierungspflichtige Vorschrift vor, wenn es sich bei dieser um eine technischen Vorschrift handelt. GemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. f RL (EU) 2015/1535 liegt eine technische Vorschrift vor bei technischen Spezifikationen, sonstigen Vorschriften und Vorschriften betreffend Dienste. Technische Spezifikationen (Art. 1 Abs. 1 lit. c RL (EU) 2015/1535) und sonstige Vorschriften (Art. 1 Abs. 1 lit. d RL (EU) 2015/1535) betreffen entsprechend ihrer Legaldefinitionen Regelungen bezüglich eines Erzeugnisses. Werbung, der Regelungsgegenstand der Werberichtlinie, stellt jedoch kein solches Erzeugnis dar, da sie weder eine gemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. a RL (EU) 2015/1535 landwirtschaftlich noch gewerblich hergestellte Sache ist. Ebenso wenig handelt es sich bei der Werberichtlinie um eine Vorschrift betreffend Dienste (Art. 1 Abs. 1 lit. e und b RL (EU) 2015/1535). Eine solche Vorschrift regelt Dienstleistungen einer Informationsgesellschaft. Bei Werbung gegenüber dem Empfänger - und allein dieses Verhältnis regelt die Werberichtlinie - handelt es sich jedoch nicht um eine Dienstleistung. In diesem Verhältnis wird Werbung weder gegen ein Entgelt, noch bewusst oder steuerbar abgerufen.
153Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 -, juris Rn. 83 ff.; VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 84 ff.
154Schließlich verfängt auch nicht der Vorwurf der Klägerin, die Werberichtlinie sei inkohärent. Dass die Bewerbung unterschiedlicher Glücksspielprodukte über unterschiedliche Medien nicht einheitlich behandelt wird, ist sachgerecht. Gerade die Beschränkung von Internet- und Fernseherwerbung ist im Hinblick auf das besondere Gefährdungspotential dieser Medien gerechtfertigt.
155Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris Rn. 34 ff.
156Auch die bis zum Beitritt zum GlüStV Anfang 2013 abweichende Rechtslage im Bundesland Schleswig-Holstein begründet keine rechtswidrige interföderale Inkohärenz.
157„Selbst wenn man schließlich annehmen wollte, dass die Kohärenz der in Rede stehenden Regelung insgesamt möglicherweise durch die Regelung eines Bundeslands, die weniger streng ist als die in den anderen Bundesländern geltende, beeinträchtigt werden kann, ist festzustellen, dass eine solche etwaige Beeinträchtigung der Kohärenz unter den Umständen des Ausgangsverfahrens zeitlich und räumlich auf ein Bundesland begrenzt war. Es lässt sich somit nicht die Auffassung vertreten, dass die abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls erheblich beeinträchtigt.“
158Vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - C-156/13 -, juris Rn. 36.
159Ohnehin erschließt sich dem Gericht nicht der für europarechtliche Fragestellungen erforderliche grenzüberschreitende Bezug der konkret erteilten Erlaubnis.
160Schließlich kann auch dahinstehen, ob die Werberichtlinie eine normkonkretisierende oder eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift darstellt. Außenwirkung erlangt sie unabhängig davon durch die Einbeziehung in den Erlaubnisbescheid.
161Dennoch ist die Inbezugnahme der Werberichtlinie rechtswidrig, da sie zur Unbestimmtheit der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e führt (§ 37 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP). Eine Regelung ist nur dann hinreichend bestimmt, wenn ihr Inhalt gegebenenfalls auch im Zusammenhang mit den Gründen für die Beteiligten vollständig, klar und unzweideutig ist, sodass der Adressat sein Verhalten danach richten kann und auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können.
162Kopp / Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 5.
163Zwar ist der Verweis auf allgemein zugängliche Dokumente wie die Werberichtlinie (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) für sich genommen im Hinblick auf die Bestimmtheit unschädlich.
164Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 6a.
165Indes mangelt es an einer einzelfallbezogenen Konkretisierung der in der Werberichtlinie angeführten Bestimmungen. Die Werberichtlinie formuliert keine den hier konkreten Einzelfall regelnden Verhaltenspflichten, an denen sich sowohl die Klägerin als Adressatin als auch die mit dem Vollzug beauftragte Behörde orientieren kann. Sie enthält eine Vielzahl von Regelungen, die kein Tun oder Unterlassen vorschreiben, sondern prinzipienorientiert sind, Legaldefinitionen festlegen oder einen hier nicht relevanten Sachbereich (z. B. Werbung im Hörfunk oder Kino) regeln.
166Vgl. VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 97.
167Als unbestimmt erweist sich auch die Nebenbestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages der Lotterie in dem Land, in dem die Lotterie veranstaltet wird, vorsieht. Zum einen bleibt unklar, ab wann von der Angemessenheit des Anteils auszugehen ist. Der wiedergegebene Gesetzestext (§ 16 Abs. 3 GlüStV) bedarf diesbezüglich einer Konkretisierung durch die den Einzelfall regelnde Behörde. Zum anderen erschließt sich nicht, welches Land beziehungsweise welche Länder (in welchem Umfang) letztlich bedacht werden sollen. Die Klägerin sowie die Lotterie U. mbH I. als durchführende Stelle befinden sich in I. ; aufgrund des Internetvertriebs findet eine Veranstaltung jedoch auch in sämtlichen Bundesländern statt.
168Abgesehen von den die gesamte Erlaubnis ergreifenden Mängeln (fehlende Begründung des Glücksspielkollegiums und Rechtswidrigkeit der Zuständigkeit der handelnden Behörde) erweisen sich die nachfolgend behandelten Nebenbestimmungen im Übrigen als rechtmäßig. Sie sind allesamt von der Ermächtigungsgrundlage nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfasst, da sie gemäß § 36 Abs. 3 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) dem Zweck (§ 1 GlüStV) der unter Vorbehalt stehenden Erlaubnis dienen.
169Dabei kann dahinstehen, ob die staatliche Mehrheitsbeteiligung bei der Klägerin zur Folge hat, dass es der Klägerin verwehrt ist, sich auf eine Verletzung von Grundrechten und Grundfreiheiten zu berufen. Unternehmen, die wie die Klägerin im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung von der öffentlichen Hand beherrscht werden, sind nicht grundrechtsfähig.
170Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 -, BVerfGE 128, 226-278, juris Rn. 49 ff.
171Von einem Beherrschen ist bereits dann auszugehen, wenn mehr als die Hälfte (vorliegend fast 80 Prozent) der Anteile im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, weil bereits dann die Möglichkeit der Einflussnahme auf die Entscheidung im Unternehmen gegeben ist.
172Vgl. BGH, Urteil vom 15. Dezember 2011 - I ZR 129/10 -, juris Rn. 15 ff.
173Mögliche Eingriffe in etwaige Grundrechte und Grundfreiheiten sind nämlich hinsichtlich der folgenden Nebenbestimmungen verfassungsrechtlich und europarechtlich gerechtfertigt.
174Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3), sofern die Gewinnausschüttungsquote von 30 Prozent der Entgelte unterschritten wird, setzt § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV um. Danach sollen im Spielplan für den Reinertrag und die Gewinnsumme jeweils mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Die Vorschrift ist verhältnismäßig, da das geringere Gefährdungspotential der Lotterie, die die Klägerin ausführen möchte, unter anderem auf dem Umstand beruht, dass kein Entgelt als Rücklage angesammelt wird (§ 13 Abs. 2 lit. c GlüStV).
175Die Anordnung einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) ist erforderlich. Ein milderes, aber ebenso effektives Mittel ist nicht ersichtlich. Die bloße Anzeige ermöglicht keinen ebenso effizienten Spielerschutz (§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV). Die von der Klägerin angeführten Regelungen im GlüStV, die ihrer Ansicht nach nur eine Anzeigepflicht vorschreiben, zeigen nicht die Unverhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung auf, sondern bekräftigen vielmehr deren Rechtmäßigkeit. So ordnet etwa § 15 Abs. 1 Satz 4 GlüStV das Vorlegen einer Kalkulation bei Antragstellung (also vor einer rechtserheblichen Bescheidung) an. Dies läuft im Ergebnis ebenfalls darauf hinaus, dass die der Kalkulation zugrundeliegende Gebührenstruktur durch den sich anschließenden Erlaubnisbescheid genehmigt wird. Erst Recht muss dies für nachträgliche Änderungen gelten.
176Die in der Nebenbestimmung Ziff. 13 lit. a - c geregelte Altersverifikation im Postvertrieb ist im Hinblick auf das Verfahren hinreichend bestimmt. Sowohl das Annahmestellen-Ident- sowie das Post-Ident-Verfahren sind bekannte Vorgänge. Dass das Glücksspielkollegium diese Nebenbestimmung eingebracht hat, ist unschädlich (siehe oben). Nicht erkennbar ist des Weiteren ein milderes, ebenso effektives Mittel zur Umsetzung der Altersverifikation. Die von der Klägerin thematisierten Testkäufe stellen keine ebenso wirkungsvolle Alternative dar. Im Sinne des Jugendschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV) bedarf es einer umfassenden und dauerhaften Kontrolle.
177Auch die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb ist im Hinblick auf die besondere Bedeutung des Jugendschutzes weder unverhältnismäßig, noch ermessensfehlerhaft.
178Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 2865/12 -, juris Rn. 86 ff.; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 - 23 K 390.14 -, juris Rn. 71.
179Sie beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach die Erlaubniserteilung voraussetzt, dass der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist. Die Heranziehung der bewährten KJM-konformen Verfahren ist nicht zu beanstanden. Dass die aktuelle Fassung des GlüStV nicht mehr explizit auf die KJM-Richtlinie Bezug nimmt, führt zu keiner anderen Bewertung. Von der möglichen Anwendung der Richtlinie auch nach Novellierung des GlüStV ging laut Gesetzesbegründung auch der Gesetzgeber aus.
180Vgl. Bay. LT-Drs. 16/11995, Seite 22; Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 88.
181Im Übrigen erweist sich die Nebenbestimmung als angemessen. Die Beachtung der KJM-Richtlinie ist nicht zwingend vorgeschrieben. Gemäß Ziff. 14 lit. b Satz 4 wird der Klägerin auch die Verwendung eines äquivalenten Verfahrens ermöglicht.
182Die höhere Abbruchquote potentieller Kunden beim Durchlaufen des Registrierungsverfahrens ist hinzunehmen.
183Dass die Regelungen „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“, die der Beklagte der Nebenbestimmung zugrunde gelegt hat, nicht notifiziert worden sind gemäß Art. 5 der Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft, steht ihrer Anwendung nicht entgegen. Unabhängig davon, ob es sich bei dem Eckpunktepapier um eine „technische Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 lit. f der Richtlinie handelt, ist der Beklagte nicht daran gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen.
184Vgl. VG Hamburg, a. a. O., Rn. 90.
185Auch die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d ist nicht rechtsfehlerhaft. Ein Verstoß gegen das Datenschutzgesetz ist nicht ersichtlich. Gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV setzt die Erteilung einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis voraus, dass der Ausschluss gesperrter Spieler gewährleistet ist. Die Vorschrift des § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, nach der gesperrte Spieler von der Teilnahme an Lotterien ausgeschlossen sind, wenn die Lotterie – anders als nach der streitgegenständlichen Erlaubnis – häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet wird, ist keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnehmerverbotes. Wegen der besonderen Gefährlichkeit des Vertriebs über das Internet erfolgt eine Überlagerung durch die weitergehenden Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV.
186Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 72 und Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 87.
187Zudem unterfällt die beantragte Lotterie nicht dem Anwendungsbereich des § 22 GlüStV. Dieser bezieht sich lediglich auf Lotterien mit planmäßigem Jackpot. Ein solcher planmäßiger Jackpot erfolgt allerdings bei der von der Klägerin betriebenen Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV ohnehin nicht.
188Die Nebenbestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze beim Internetvertrieb beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 1 GlüStV. Nach dieser Vorschrift darf der Höchsteinsatz je Spieler beim Vertrieb im Internet grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Die Bestimmung resultiert aus dem Gebot des Spielerschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Sie muss von allen Lotterien und Sportwettenvermittlern beim Internetvertrieb beachtet werden, erst Recht von einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential, welche die Klägerin antragsgemäß darstellt.
189Die Nebenbestimmung ist auch nicht unbestimmt beziehungsweise unverhältnismäßig. Da der Gesetzeswortlaut für sich genommen bereits auf den konkreten Einzelfall anwendbar ist, führt die Wiederholung dessen nicht zur Unbestimmtheit. Dass sich der Höchsteinsatz lediglich auf das Lotterieangebot der Klägerin bezieht und entgegen des missverständlichen Wortlauts nicht auf ihre – im Übrigen nicht ersichtlichen – anderen Produkte, die über das Internet vertrieben werden, ergibt sich aus dem Sinn des Wortes „Einsatz“.
190Auch im Hinblick auf das Verbot, Gewinne mit Einsätzen beim Internetvertrieb zu verrechnen (Ziff. 14 lit. g), hat die Wiedergabe des Gesetzestextes (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 3 GlüStV) wegen ihrer auch für den Einzelfall ausreichend spezifizierten Formulierung nicht die Unbestimmtheit zur Folge. Die Regelung ist verhältnismäßig. Nicht ausreichend und damit kein ebenso effektives, aber milderes Mittel ist das Aufzeigen der Spielhistorie anstelle des Verrechnungsverbotes. Um der Glücksspielsucht entgegen zu wirken (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) müssen die Einsätze und Gewinne in aller Deutlichkeit voneinander getrennt werden, da sich sonst etwaige Verluste durch die Verrechnung mit den erzielten Gewinnen relativieren. Eine Spielhistorie führt nicht zur selben Transparenz, da diese bewusst aufgerufen und vergegenwärtigt werden muss, was von einem potentiell Spielsüchtigen nicht zu erwarten ist.
191Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain) ist hinsichtlich der Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos nicht als unmöglich gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) anzusehen. Auch wenn nur die BIC- und IBAN-Nummern bei der Registrierung angegeben werden, kann die Identitätsfeststellung – wie bereits in Ziff. 14 lit. b des Bescheides aufgegriffen – mittels eines Schufa-Kontonummernchecks durchgeführt werden.
192Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) beim Internetvertrieb ist entgegen der Ansicht der Klägerin von dem wortlautgleichen § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst. Etwaiges gegen die Norm verstoßendes Handeln der staatseigenen Lotterie des Beklagten hat keinen Anspruch der ohnehin nicht als grundrechtsberechtigt anzusehenden Klägerin auf Gleichbehandlung zur Folge. Der Gleichheitssatz vermag sich nicht gegen die Gesetzesbindung durchzusetzen, also keine zwar der Verwaltungspraxis oder Verwaltungsvorschriften entsprechende, aber gesetzeswidrige Behandlung zu rechtfertigen oder gar einen Anspruch darauf zu vermitteln. In diesem Sinne gibt es keine Gleichheit im Unrecht.
193Auch die in den Nebenbestimmungen Ziff. 16 und Ziff. 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages beruhen auf einer verfassungsgemäßen Ermächtigungsgrundlage (§ 15 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV). Nach dieser sollen für den Reinertrag und die Gewinnsumme im Spielplan mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Der Reinertrag ist der Betrag, der sich aus der Summe der Entgelte nach Abzug von Kosten, Gewinnsumme und Steuern ergibt. Die Vorschrift dient dazu, die Ausnutzung des Spieltriebes zu begrenzen sowie die Sozialschädlichkeit der Lotterie zu mindern. Gerade bei einer Lotterie, die sich durch ihre geringeres Gefährdungspotential auszeichnet, sind diese Aspekte von herausragender Bedeutung – selbst wenn dies eine Reduzierung der Attraktivität dieser Lotterieart bedeutet.
194Dass die Entgelte laut Bescheid die Bearbeitungsgebühr erfassen, ist mit dem GlüStV vereinbar. Ein Entgelt stellt die gesamte Summe dar, die der Nutzer zu entrichten hat. Ohne Relevanz ist, wofür dieses verwendet wird.
195Vgl. Dietlein / Hüsken: in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 3 Rn. 5.
196Der Klägerin ist es zuzumuten, ihre laufenden Kosten, die ohnehin gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GlüStV so gering wie möglich zu halten sind, durch Einsparungen an anderer Stelle zu decken.
197Ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV ist mangels eines ersichtlichen länderübergreifenden Bezuges der streitgegenständlichen Erlaubnis – wie schon im Zusammenhang mit der interföderalen Kohärenz angesprochen – ohnehin nicht gegeben.
198Dass von der als Soll-Vorschrift formulierten Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV zwingend eine Ausnahme zugunsten des Klägers zu machen ist, drängt sich ebenfalls nicht auf. Der einzig hier in Betracht kommende, einen Ausnahmefall begründende Umstand – dass die Klägerin sich in der Anlaufphase ihres Lotteriegeschäfts befindet – dürfte nach Ablauf von inzwischen fast zwei Jahren seit Erteilung der Erlaubnis nicht mehr greifen. Entscheidungserheblicher Zeitpunkt bei der Verpflichtungsklage ist die letzte mündliche Verhandlung.
199Gegen den Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter (Ziff. 25) kann ebenfalls nicht eingewandt werden, dass dieser unverhältnismäßig sei. Die Anzeige anstelle der Einholung einer Zustimmung stellt keine adäquate, der Gefahrenabwehr Rechnung tragende Alternative zum Zustimmungsvorbehalt dar. § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüstV sieht vor, dass die Erlaubnis nur erteilt wird, wenn der Veranstalter der Lotterie zuverlässig ist. Die Zuverlässigkeit ist personenbezogen. Selbst für den Fall, dass lediglich eine natürliche Person unzuverlässig ist, kann dies negative Auswirkungen auf die Zuverlässigkeit der Veranstalterin als juristische Person insgesamt haben. Irrelevant ist dabei, ob sich eine Änderung der Gesellschafterzusammensetzung kausal auf das Abstimmungsergebnis eines Gesellschafterbeschlusses auswirken kann.
200Der Zustimmungsbedürftigkeit für die Tätigkeit im Ausland (Ziff. 26) kann nicht entgegengehalten werden, sie greife in ermessensfehlerhafter Weise in die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV ein. Der Eingriff ist jedenfalls gerechtfertigt. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV setzt die Erlaubniserteilung voraus, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten nicht beeinträchtigt werden. Diese Regelung dient der Wahrung der Autonomie der anderen Staaten, von denen jeder sein eigenes spezifisches Glücksspielrecht formen kann.
201Vgl. Ruttig, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 12 Rn. 16.
202Auch wegen der mangelnden Kontrollfähigkeit durch den Beklagten, die bei Veranstaltung und Vertrieb im Ausland bestehen würde, erweist sich diese Nebenbestimmung im Übrigen als angemessen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass gegenüber der Klägerin kein absolutes Verbot ausgesprochen, sondern nur ein weniger belastender Zustimmungsvorbehalt angeordnet ist.
203Die zulässige Verpflichtungsklage auf Neubescheidung hinsichtlich der Kostenfestsetzung hat ebenfalls wegen der mangelnden Begründung des Glücksspielkollegiums und der fehlerhaften Zuständigkeit der handelnden Behörde (siehe oben) Erfolg. Allerdings erweist sich die Kostenfestsetzung im Übrigen als rechtmäßig. Gemäß § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfolgt die Gebührenberechnung gesondert für jedes Jahr, wenn die Erlaubnis wie vorliegend für mehrere aufeinanderfolgende Jahre erteilt wird. Dabei ermäßigt sich die Gebühr des Folgejahres um 10 Prozent im Vergleich zur Vorjahresgebühr. Die ausschlaggebende Gebühr für das erste Jahr orientiert sich gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV an den voraussichtlichen Spieleinsätzen. Diese betrugen für das gesamte Jahr 2014 nach Auskunft der Klägerin 28.633.360,00 Euro, so dass die Gebühr für das Jahr 2014 gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 lit. a GlüStV in Höhe von 28.633,00 Euro festzusetzen war. Dass sich die voraussichtlichen Spieleinsätze für das erste Veranstaltungsjahr auf das ab dem Zeitpunkt der Erlaubniserteilung verbleibende Jahr reduzierten, ist nicht ersichtlich. Sowohl der Wortlaut der Norm als auch der Sinn und Zweck dieser verdeutlichen, dass pauschal der voraussichtliche Spieleinsatz für das gesamte Jahr in Ansatz zu bringen ist. Auch die Gebührendegression in den Folgejahren bestärkt diese Auslegung. Es wäre nicht sachgerecht, wenn sich die Gebühren der gesamten Folgejahre an den voraussichtlichen Spieleinsätzen für das angebrochene erste Veranstaltungsjahr ausrichten würden. Im Übrigen dürften nur wenige Erlaubnisse mit Beginn des Jahres erteilt werden, so dass dem Gesetzgeber diese Problematik durchaus bewusst gewesen sein muss. Des Weiteren erscheint diese Berechnung auch angebracht, da der Verwaltungsaufwand im ersten Jahr für die Erlaubnisbehörde wegen der Prüfung der Antragsunterlagen besonders hoch ist.
204Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des anteiligen Obsiegens und Unterliegens. Das Unterliegen der Klägerin hinsichtlich der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis in den anderen 15 Bundesländern wiegt derart schwer, dass eine hälftige Kostentragung angezeigt ist.
205Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2, 711 ZPO.
206Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung. Dies gilt für die Fragen der Vereinbarkeit der Zuständigkeit des Ministeriums der Finanzen S. -Q. mit § 9 Abs. 7 GlüStV, der gesetzlichen Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV) sowie die Rechtsfolgen, sofern die Begründung diesen Anforderungen nicht entspricht; ferner für die Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums und dessen Legitimation zum Erlass der Werberichtlinie. Auch die Sprungrevision ist aus diesem Grund gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zwar handelt es sich bei dem Glücksspielstaatsvertrag um Landesrecht, jedoch kann gemäß § 33 GlüStV die Revision zum Bundesverwaltungsgericht darauf gestützt werden, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrag beruhe. Auf diese Weise kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Rechtsvereinheitlichung nicht durch länderspezifische Divergenzen in der obergerichtlichen Nachprüfung des inzwischen in allen Ländern geltenden Glücksspielstaatsvertrags torpediert wird.
207Beschluss
208Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.
209Gründe:
210Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG und in Anlehnung an Ziff. 54.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 erfolgt; der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 Satz 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.
Tenor
Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Werbeerlaubnis vom 11. Dezember 2013 (mit späteren Änderungen) hinsichtlich der Bestimmungen der Ziffern II. 1, 3, 4 und 13 des Bescheides der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibt es bei der der Klägerin durch den vorgenannten Bescheid erteilten Werbeerlaubnis mit sämtlichen Nebenbestimmungen.Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu ¼ und der Beklagte zu ¾.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
1
Tatbestand:
3Die Klägerin wendet sich gegen einen Teil solcher Nebenbestimmungen, die ihr im Zusammenhang mit einer Werbeerlaubnis für die Vermittlung von Lotterien im Internet auferlegt wurden.
4Sie ist eine in Malta ansässige Firma, die als gewerbliche Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig ist. Am 8. Oktober 2013 erhielt sie durch das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr eine Erlaubnis für die gewerbliche Glücksspielvermittlung in den einzelnen Ländern bis einschließlich 7. Oktober 2018.
5Am 11. Dezember 2013 beantragte sie bei dem Beklagten eine Erlaubnis, für ihr Angebot im Internet zu werben. Dieser Antrag wurde im weiteren Verlauf mehrfach modifiziert.
6Der Beklagte fertigte einen Bescheidentwurf für eine solche Werbeerlaubnis an und legte diesen zunächst dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor.
7Dieses Gremium besteht aus 16 Mitgliedern, die jeweils von den Ländern entsandt werden. Es dient den zuständigen Behörden als Organ zur Erfüllung ländereinheitlich durchzuführender Aufgaben im Glücksspielrecht (§ 9a Abs. 5 GlüStV). Zu diesen zählt auch die gemäß § 9a Abs. 2 S. 1 Nr. 1 GlüStV dem Beklagten obliegende Erteilung von Erlaubnissen für Werbung für Lotterien und Sportwetten im Internet und im Fernsehen. Das Verfahren des Glücksspielkollegiums ist nicht öffentlich und seine Entscheidungen erfolgen mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV). Während die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV im Innenverhältnis gegenüber der zuständigen Behörde – hier der Bezirksregierung Düsseldorf für den Beklagten – bindend sind, tritt im Außenverhältnis hingegen allein diese auf. Sie nimmt die Glücksspielaufsicht im Sachzusammenhang mit Werbeerlaubnissen für alle Länder wahr und ist befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken (§ 9a Abs. 3 S. 1 GlüStV).
8Das Glücksspielkollegium beschloss am 19. / 20. Februar 2014 ausweislich des Entwurfs der Niederschrift zu Tagesordnungspunkt TOP 7a Werbeerlaubnis (NW mit Vorlage):„1. O. Lotto Ltd.: Es wird folgender Beschluss gefasst: Das Glücksspielkollegium stimmt dem Erlaubnisentwurf in der Fassung vom 03. Februar 2014 (Anlage zu TOP 7a) zu. (15 : 1 (SH) : 0).“
9Daraufhin erteilte der Beklagte mit Bescheid vom 10. März 2014 der Klägerin auf Basis der Vermittlungserlaubnis des Landes Niedersachsen eine „Rahmenerlaubnis Werbung für Vermittlung von Lotterien“. Diese umfasst die Erlaubnis, für die Lotterien „Lotto 6 aus 49“, „Eurojackpot“, „Glücksspirale“, „Spiel 77“ und „Super 6“ im Internet zu werben. Im Übrigen lehnte er den Antrag ab. Die Erlaubnis wurde gemäß Ziffer I. 2 des Bescheides bis zum 9. März 2016 befristet. Unter Ziffer II. enthält der Bescheid unter anderem die folgenden „Inhalts- und Nebenbestimmungen“:
10„1. Die Werberichtlinie gem. § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV (Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen – Nr. 2 vom 31. Januar 2013, MBl. NRW. 2013 S. 37), insbesondere § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 in Verbindung mit § 4 Abs. 2 (unerlaubte Werbung), § 6 (Medien sowie Werbegestaltungen, die primär Minderjährige ansprechen), § 11 (Internet) und § 13 (Pflichthinweise) ist einzuhalten.
11(…)
123. Werbung, die die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften, die Gewinne verführerisch in Aussicht stellen, erhöht, ist unzulässig. Sie ist maßvoll und strikt auf das zur jeweiligen Zielerreichung Erforderliche zu begrenzen.
134. Werbung, die im Hinblick auf die Teilnahmemöglichkeiten an einem Glücksspiel Zeitdruck suggeriert, ist unzulässig.
14(…)
1513. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis bleibt für den Fall der Nichteinhaltung der Bestimmungen der Werberichtlinie oder der Nebenbestimmungen dieser Erlaubnis vorbehalten. Ebenfalls bleibt die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen vorbehalten. Die allgemeinen Widerrufsvorbehalte nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV und § 49 VwVfG NW bleiben unberührt.“
16Zur Begründung führte der Beklagte aus, die Bestimmungen dienten zur Sicherstellung der gesetzlichen Voraussetzungen der Erlaubnis unter Berücksichtigung der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV. Im Einzelnen begründete er die Ziff. II. 1 insbesondere damit, dass gemäß § 4 Abs. 2 S. 2 i. V. m. § 4 Abs. 1 Nr. 1 Werbe-RL der Einsatz von Triggern (suchtauslösende Schlüsselreize, die bei pathologischen Spielern das Verlangen zu spielen auslösen) nicht erlaubt sei. Bezüglich Ziff. II. 3 führte er beispielhaft Werbung an, die dem durchschnittlichen Empfänger eine in materieller Hinsicht dauerhaft sorgenfreie Zukunft in Aussicht stelle. Werbung suggeriere nach Ziff. II. 4 dann Zeitdruck, wenn beispielsweise ein Jackpot beworben würde, bei dem wiederholt auf eine nur noch zeitlich begrenzt bestehende Gewinnmöglichkeit hingewiesen werde (z. B. in Form eines Countdowns).
17Am 10. April 2014 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Werbeerlaubnis ohne die vorgenannten Nebenbestimmungen zu erhalten.
18Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheides durch den – lediglich eine Änderung der nicht streitgegenständlichen Ziff. II. 7 erfassenden – Änderungsbescheid vom 19. Februar 2015 verfolgt die Klägerin ihr Begehren, nunmehr unter Einbeziehung dieses Bescheides, weiter.
19Zur Begründung führt sie aus, dass sie einen Anspruch auf die Erteilung einer weitgehend unbeschränkten Werbeerlaubnis habe.
20Der Erlaubnisvorbehalt in § 5 Abs. 3 GlüStV verstoße gegen höherrangiges Recht und stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit und eine diskriminierende Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) dar, weil er ohne hinreichend sachlichen Grund bestimmte Werbeformen unter Verbot und Befreiungsvorbehalt stelle, andere Werbeformen gänzlich verschone. Es bestehe kein nachvollziehbarer Grund für das Erfordernis einer zusätzlichen Werbeerlaubnis, wenn bereits eine Erlaubnis für die Vermittlung von Lotterien erteilt worden sei. Dies gelte insbesondere im Hinblick darauf, dass solche Anbieter, die sich auf die Vermittlung von Lotterien im Internet beschränkten, anders als solche, die terrestrisches Lotteriespiel vermittelten, auf die Werbung über das Internet angewiesen seien. Daher sei eine verfassungskonforme Auslegung dahingehend, dass ein Rechtsanspruch auf die werbende Tätigkeit bestehe und eine schlichte Anzeige ausreiche, geboten.
21Die angegriffenen Nebenbestimmungen seien überdies rechtswidrig.
22Das für die Erteilung der Werbeerlaubnis intern zuständige Glücksspielkollegium habe keine ausreichende eigene Begründung gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV hinsichtlich des Beschlusses zur Zustimmung der streitgegenständlichen Rahmenerlaubnis vorgelegt.
23Die den Nebenbestimmungen zugrunde gelegte Werberichtlinie sei rechtswidrig. Die Ermächtigungsgrundlage zum Erlass der Werberichtlinie (§ 5 Abs. 4 GlüStV) sei verfassungswidrig, da in einer föderalen Kooperation bei Hoheitsakten mit Außenwirkung eine Zurechnung zu einem einzelnen Land und nicht bloß zu einer Ländergesamtheit notwendig sei. Ohnehin überschreite die Werberichtlinie die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung. So konkretisiere die Werberichtlinie nicht nur, sondern stelle vielmehr in ihrem § 14 ein detailliertes Erlaubnisverfahren auf. Nach diesem bestehe eine Vorlagepflicht hinsichtlich des Werbekonzepts, die nicht mit dem Zensurverbot nach Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG vereinbar sei. Auch andere Vorschriften, unter anderem § 4 Werbe-RL, gingen über das hinaus, was die Werberichtlinie entsprechend ihrer Ermächtigungsgrundlage regeln dürfe. Die Werberichtlinie sei überdies wegen Verstoßes gegen die unionsrechtliche Notifizierungspflicht nicht anwendbar und des Weiteren auch nichtig, weil das Glücksspielkollegium diese aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht mit bindender Wirkung für alle Länder habe erlassen dürfen.
24Die Nebenbestimmungen im Einzelnen seien zudem unbestimmt. Ziff. II. 1 verweise auf die Werberichtlinie in ihrer abstrakten Form. Eine Konkretisierung auf den Einzelfall fehle.
25Die Bestimmung Ziff. II. 3 lasse nicht erkennen, ab wann eine Werbebotschaft als zugkräftig anzusehen sei; Ziff. II. 4 verdeutliche nicht hinreichend, wann von einer Werbung, die Zeitdruck suggeriert, ausgegangen werden könne. So bestehe insbesondere Unklarheit darüber, ob die Benennung der Lottoziehungstage entsprechend Ziff. II. 4 Zeitdruck hervorrufe. Überdies überschritten die beiden zuletzt genannten Nebenbestimmungen den gesetzlichen Ermächtigungsrahmen, da sie mehr regelten als ihnen nach dem Glücksspielstaatsvertrag gewährt sei.
26Die Bestimmung Ziff. II. 13 sei überdies – abgesehen davon, dass sie sich auf die rechtswidrige Werberichtlinie beziehe – deshalb rechtswidrig, weil sie unbestimmt und im Hinblick auf die als ausreichend anzusehenden gesetzlichen Widerrufsgründe unverhältnismäßig sei.
27Die Klägerin beantragt,
28- 1.29
die Bestimmungen in Ziff. II. 1 (Einhaltung der Werberichtlinie), in Ziff. II. 3 (Verbot der zugkräftigen Werbebotschaften), in Ziff. II. 4 (Verbot des Suggerierens von Zeitdruck) und in Ziff. II. 13 (Widerrufsvorbehalt) aus dem Erlaubnisbescheid der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 aufzuheben.
- 2.30
hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, ihr die beantragte Erlaubnis ohne Beschränkung in Form der Bestimmungen in Ziff. II. 1, Ziff. II. 3, Ziff. II. 4 und Ziff. II. 13 zu erteilen und zugleich den Bescheid vom 10. März 2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 19. Februar 2015 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.
Der Beklagte beantragt,
32die Klage abzuweisen.
33Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen im Erlaubnisbescheid und führt ergänzend aus, die Ausgestaltung des § 5 Abs. 3 GlüStV als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei rechtmäßig. Eine sachliche Differenzierung zwischen den verschiedenen Werbeformen ergebe sich daraus, dass Werbung im Fernsehen und im Internet größere Breitenwirkung entfalte als Werbung über andere Medien und dort gesendete Beiträge häufig speziell auf Jugendliche und andere gefährdete Gruppen ausgerichtet seien. Eine bloße Anzeigepflicht und Überwachung bereits bestehender Werbung habe nicht dieselbe Effizienz wie eine präventive Zulassungskontrolle.
34Zu bedenken sei überdies, dass vor dem neuen GlüStV 2012 Internetwerbung für Glücksspiel vollständig verboten gewesen sei und mit der Lockerung in Form des Erlaubnisvorbehalts gerade dem Umstand Rechnung getragen werde, dass einige Glücksspielangebote im Internet nunmehr zulässig seien.
35Auf eine Verletzung des Begründungserfordernisses durch das Glücksspielkollegium nach § 9a Abs. 8 GlüStV könne sich die Klägerin nicht berufen, da die Begründungspflicht allein intern gegenüber der Erlaubnisbehörde bestehe, nicht aber gegenüber dem Erlaubnisempfänger.
36Auch sei die Werberichtlinie nicht rechtswidrig. Das Glücksspielkollegium sei legitimiert gewesen, diese zu erlassen. Die ermächtigenden Regelungen in § 9a GlüStV dienten dazu, eine Zersplitterung der Aufsichtsstrukturen zu vermeiden und klare, einheitliche Entscheidungen herbeizuführen, wobei nach außen die Zuständigkeit bei den einzelnen Landesbehörden bleibe. Ein Eingriff in die Eigenstaatlichkeit der Länder liege nicht vor, da das Glücksspielkollegium durch die jeweiligen Landesgesetze demokratisch legitimiert sei und im Übrigen auf diese Weise ein angemessener Ausgleich zwischen Demokratieprinzip und Bundesstaatsprinzip ermöglicht werde. Das Grundgesetz schreibe nicht vor, dass jedes Land seine Kompetenzen selber ausführen müsse. Das Glücksspielkollegium für sich genommen sei überdies auch eine mit der Verfassung vereinbare Institution.
37Die Werberichtlinie überschreite nicht die Grenzen ihrer gesetzlichen Ermächtigung in § 5 Abs. 4 GlüStV. Selbst die Vorlagepflicht in § 14 Werbe-RL stelle nur eine unter die Ermächtigung fallende Konkretisierung des Verfahrens dar. Eine Vorabzensur sei in diesem Zusammenhang ebenfalls zu verneinen. Vorgelegt werden müsse lediglich ein grobes Werbekonzept.
38Zudem liege keine Notifizierungspflicht hinsichtlich der Werberichtlinie vor. Bei letzterer handele es sich lediglich um eine Konkretisierung des § 5 GlüStV. Der GlüStV sei aber bereits notifiziert.
39Die Einwände gegen die Bestimmtheit der angegriffenen Nebenbestimmungen seien zurückzuweisen. Die Anordnung in Ziff. II. 1 sei ausreichend konkret, da die dort in Bezug genommene Werberichtlinie aus sich heraus verständlich und bestimmt genug sei und im Übrigen eine weitergehende Erklärung in der Begründung des Bescheides erfolgt sei.
40Die Nebenbestimmungen Ziff. II. 3 und II. 4 bedürften einer Auslegung, was der Bestimmtheit jedoch nicht entgegenstehe.
41Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
42Entscheidungsgründe:
43Die Klage hat in der Sache in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
44Der auf die isolierte Aufhebung der angegriffenen Bestimmungen der Erlaubnis gerichtete Hauptantrag ist unzulässig. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist vorliegend nicht statthaft. Zwar ist grundsätzlich eine isolierte Anfechtungsklage gegen sämtliche Formen von Nebenbestimmungen zulässig und erst im Rahmen der Begründetheit zu überprüfen, ob ein Anfechtungsbegehren zur isolierten Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung eines Verwaltungsaktes führen kann.
45Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, 221-227, juris Rn. 25.
46Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet.
47Vgl. BVerwG, a. a. O.
48Das ist hier der Fall. Die begünstigende Werbeerlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden Nebenbestimmungen behandelt werden. Es ist offenkundig, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Rahmenerlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde.
49Vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13 -, juris Rn. 35; Sächs. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 1 A 389/12 -, juris Rn. 26.
50Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet, § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV. Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer solchen Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit Nebenbestimmungen abhängen. Der Beklagte hat in seinem Bescheid deutlich gemacht, dass die mit der Erlaubnis festgesetzten Nebenbestimmungen insgesamt erforderlich seien, um die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV und der Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV sicherzustellen. Die Werbeerlaubnis, über die der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hatte, wäre somit ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe durch die Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte.
51Der Auffassung, welche die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch in derartigen Fällen sowohl mit dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO als auch mit der möglichen Anwendbarkeit von §§ 48 ff. VwVfG NRW hinsichtlich des Restverwaltungsaktes begründet, ist entgegenzuhalten, dass das Gericht entgegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) auf diese Weise dem Beklagten sehenden Auges einen (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakt aufdrängen würde.
52Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 36; Sächs. OVG, a. a. O.
53Zu einer abweichenden Bewertung und Durchbrechung des vorgenannten Verfassungsgrundsatzes vermag der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung betonte Gesichtspunkt der derzeit mangelnden Arbeitsfähigkeit des Glücksspielkollegiums (und die daraus folgende Unmöglichkeit einer zeitnahen Neubescheidung des Antrags auf Erteilung einer Werbeerlaubnis) schon deshalb nicht zu führen, weil auch ein Aufhebungsurteil hinsichtlich der angegriffenen Nebenbestimmungen nicht sofort vollstreckbar wäre.
54Der zulässige Hilfsantrag ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
55Zwar hat die Klägerin mangels gebundener Entscheidung oder Ermessensreduzierung auf Null keinen Anspruch auf Erteilung einer Werbeerlaubnis ohne die angegriffenen Nebenbestimmungen (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Jedoch ist die Rahmenerlaubnis „Werbung für Vermittlung von Lotterien“ vom 10. März 2014 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Mangels Spruchreife kann der Beklagte nur dazu verpflichtet werden, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der Bestimmungen Ziff. II. 1, 3, 4 und 13 des Bescheides der Bezirksregierung E. vom 10. März 2014 erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO). Der Antrag auf Neubescheidung ist im Hilfsantrag enthalten.
56Auf die Erteilung einer unbeschränkten Werbeerlaubnis besteht kein Anspruch. Die Entscheidung über die Erteilung der Werbeerlaubnis ist ins Ermessen der zuständigen Behörde gestellt. Gemäß § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV ist Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet – wie bereits oben dargestellt – grundsätzlich verboten. Abweichend davon können die Länder gemäß § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV jedoch zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 Werbung für Lotterien im Internet unter Beachtung der Grundsätze in § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV erlauben. Ergänzend dazu kann die Erlaubnis gemäß § 9 Abs. 4 S. 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 2 VwVfG NRW mit Nebenbestimmungen versehen werden.
57Die Bedenken der Klägerin hinsichtlich der Verfassungsgemäßheit und der Europarechtskonformität der Ermächtigungs- und potentiellen Anspruchsgrundlage § 5 Abs. 3 GlüStV teilt das Gericht nicht.
58Weder liegt ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor.
59Hinsichtlich der Vereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1 GG sei auf die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts hingewiesen, welches insofern von der Verfassungsgemäßheit des unbeschränkten Werbeverbots in der Vorgängerregelung des GlüStV ausgeht.
60Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 30. September 2013 - 1 BvR 3196/11 -, juris Rn. 23 ff.
61Die tragenden Gedanken dieser Rechtsprechung lassen sich auch hier heranziehen, da sie erst recht für die aktuelle, wegen des Erlaubnisvorbehalts weniger tiefgehend in Grundrechte eingreifende Regelung des § 5 Abs. 3 GlüStV n. F. gelten müssen.
62Vgl. Bayer. VerfGH, Entscheidung vom 25. September 2015 - Vf. 9-VII-13, Vf. 4-VII-14, Vf. 10-VII-14 -, juris Rn. 205; VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 -, juris Rn. 72 ff.; VG Berlin, a. a. O., Rn. 41.
63Ein verfassungswidriger Eingriff in Art. 3 Abs. 1 GG ist nicht ersichtlich, weil die Differenzierung zwischen den verschiedenen Medien für Werbung aufgrund der besonderen Reichweite von Internetwerbung gerechtfertigt ist.
64Das Werbeverbot mit Erlaubnisvorbehalt ist auch mit Art. 56 Abs. 1 AEUV vereinbar. Die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit dient in kohärenter Weise unionsrechtlich geschützten Zielen des Allgemeinwohls (u. a. Suchtbekämpfung, Jugend- und Spielerschutz, vgl. § 1 GlüStV).
65Vgl. Hamburg. OVG, Beschluss vom 25. März 2008 - 4 Bs 5/08 -, juris Rn. 28; Bayer. VGH, Beschluss vom 8. Juli 2013 - 7 CS 13.929 -, juris Rn. 12 ff.; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5/10 -, BVerwGE 140, 1-22, juris Rn. 34 ff.; OVG NRW, Urteil vom 25. Februar 2014 - 13 A 3027/11 -, juris, Rn. 69 ff. m. w. N.
66Das Gericht verkennt nicht, dass die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Internet aus tatsächlichen Gründen in der Regel mit deren Bewerbung zusammenfällt. Doch ungeachtet einer Erlaubnis zur Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet ist ein Erlaubnisvorbehalt hinsichtlich werbender Maßnahmen gerechtfertigt, weil es einer Regulierung der Bewerbung bedarf, die über die reine Veranstaltung und Vermittlung öffentlichen Glücksspiels im Internet weit hinausgeht.
67Das behördliche Ermessen ist nicht auf Null reduziert. Weder Verfassungs- noch Unionsrecht führen aus oben genannten, auf den Einzelfall übertragbaren Gründen zu einer zwingenden Entscheidung dahingehend, dass der Klägerin eine unbeschränkte Werbeerlaubnis zu erteilen ist.
68Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 40 ff.
69Jedoch ist über die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen neu zu entscheiden, da die Rahmenerlaubnis „Werbung für Vermittlung von Lotterien“ vom 10. März 2014 rechtswidrig ist (§ 113 Abs. 5 S. 1 und 2 VwGO). Sie ist ermessensfehlerhaft ergangen. Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Rahmenerlaubnis, zum anderen aus deren Verknüpfung mit teilweise rechtswidrigen Nebenbestimmungen.
70Gemäß § 114 S. 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
71Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt.
72Vgl. Schenke, in: Kopp / Schenke, Kommentar, VwGO, 21. Auflage 2015, § 114 Rn. 15, 47 f.
73Eine solche unzureichende Begründung liegt hier vor. Hierzu kann auf die in einer vergleichbaren Konstellation gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin, denen sich das Gericht in Bezug auf den hiesigen Sachverhalt anschließt, verwiesen werden:
74„Hier liegt ein Ermessensausfall vor. Indiz für einen Ermessensausfall ist die fehlende Begründung einer Entscheidung (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 56). Dies gilt auch dann, wenn die Entscheidung einer beteiligten Stelle, die interne Bindungswirkung entfaltet, nicht begründet ist. So liegt der Fall hier. Das Land Nordrhein-Westfalen erteilt gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren die Erlaubnis für Werbung für Lotterien im Internet und Fernsehen nach § 5 Abs. 3 GlüStV. Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV). Gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV, den das Glücksspielkollegium wörtlich in § 4 Abs. 4 S. 1 und S. 2 seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung übernommen hat, hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Von dieser gesetzlichen Begründungspflicht konnte sich das Glücksspielkollegium auch nicht dadurch befreien, dass es in § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung regelt, dass von einer Aufnahme der Gründe in die Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt. Der Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV lässt sich dabei nicht entnehmen, dass der Beschluss selbst ausführliche Erwägungen enthalten muss. Für die allgemeine Begründungspflicht in § 39 VwVfG ist anerkannt, dass auch Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – BVerwG 1 B 213.86 -, NVwZ 1987, 504; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, Rn. 18, juris). Nach der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach § 35 Abs. 9 S. 3 und S. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) genügt es, wenn sich die Kommissionsmitglieder eine Beschlussvorlage im Wege der Verweisung oder Bezugnahme zu eigen machen, wobei allerdings die Verweisung wie auch der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen muss (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13 -, Rn. 35 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 -, Rn. 42 ff.; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 -, Rn. 27; juris).
75Die Einwände des Beklagten gegen eine Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag greifen nicht durch. Zunächst steht ihnen der erklärte Wille des Gesetzgebers entgegen, der die Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV den entsprechenden Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages bewusst nachempfunden hat (vgl. die Erläuterungen zu § 9a GlüStV, a.a.O., S. 81). Auch hat die rundfunkrechtliche Rechtsprechung, dessen Kenntnis auch dem Gesetzgeber unterstellt werden darf, einen unheilbaren Verfahrensfehler nicht nur bei spezifisch mit Sachverständigen besetzten Gremien wie der Kommission für den Jugendmedienschutz (KJM) angenommen, sondern gerade auch für Kommissionen, die sich aus allgemeinen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzen, wie die ZAK. Schließlich und vor allem stützt sich die Rechtsprechung auf das Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG. Hiernach muss dem Adressaten einer behördlichen Entscheidung erkennbar sein, aus welchen Gründen die Entscheidung getroffen worden ist. Nur so wird er in die Lage versetzt, gegen die Entscheidung auch wirksam vorgehen zu können. Bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes handelt es sich jedoch um ein allgemeines Gebot, welches damit auch vorliegend Geltung beansprucht.“
76VG Berlin, a. a. O., Rn. 49 - 50.
77Der Beklagte ist gemessen an diesen Anforderungen seiner sich in der Ermessensausübung widerspiegelnden Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG NRW nur unzureichend nachgekommen. Die eigenen Erwägungen des Beklagten sind im Hinblick auf die Bindungswirkung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV nicht ausreichend. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei dem Beschluss des Glücksspielkollegiums um einen internen Akt handelt, der gegenüber dem Adressaten, hier der Klägerin, keine Wirkung entfaltet. Die Bindungswirkung hat zur Folge, dass die Erteilung der Werbeerlaubnis nicht Ausdruck einer eigenständig von dem Beklagten vorgenommenen Ermessensentscheidung ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beklagte den Entwurf für den streitgegenständlichen Verwaltungsakt zur Entscheidung beim Glücksspielkollegium eigenständig erarbeitet und vorgelegt hat, bevor über diesen in unveränderter Form beschlossen wurde. Eine Entwurfsfassung stellt lediglich einen unverbindlichen Entscheidungsvorschlag ohne abschließende Ermessensentscheidung dar. Dies gilt insbesondere, wenn eine weitere und vor allem bindende Entscheidung einer bisher unbeteiligten Institution (hier des Glücksspielkollegiums) zu erfolgen hat. Insofern hätte es, um die Begründung und die Ermessensentscheidung des Beklagten transparent, nachvollziehbar und nachprüfbar zu gestalten, einer Einbeziehung der Begründung des Glücksspielkollegiums für die Erteilung der streitgegenständlichen Werbeerlaubnis bedurft. Abgesehen davon, dass eine solche Einbeziehung vorliegend fehlt, ergibt sich auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen, dass eine solche Begründung durch das Glücksspielkollegium tatsächlich erfolgt ist. Die lediglich als Entwurf vorliegende Niederschrift der Sitzung vom 19. / 20. Februar 2014 enthält keine begründenden Elemente. Es ist nicht ersichtlich, dass sich das Glücksspielkollegium mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt oder es sich gar die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Beklagten im Entwurf zu eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich auch nicht aus der Bezugnahme auf den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 03. Februar 2014“.
78„(…) Denn die unveränderte Nennung des vorgeschlagenen Erlaubnisentwurfs lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. (…) Einen derartigen Nachweis vermag auch der Verweis auf § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums nicht zu erbringen. Denn allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Die Sitzungsniederschrift enthält jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 S. 2 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.“
79VG Berlin, a. a. O., Rn. 51.
80Entsprechend den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin kommt eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW – unabhängig von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – hier schon deshalb nicht in Betracht, weil eine nachträgliche Begründung nicht erfolgt ist.
81Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 52.
82Auch im Übrigen stellt sich die Werbeerlaubnis als ermessensfehlerhaft dar. Bei der Entscheidung über den Erlass der Nebenbestimmungen im Rahmen eines im Ermessen stehenden Verwaltungsaktes muss die Erlaubnisbehörde ebenfalls nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 VwVfG NRW zu erlassen ist. Einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen erweisen sich als rechtswidrig.
83Zwar ist es unschädlich, die Werberichtlinie den Nebenbestimmungen zu Grunde zu legen. Die von der Klägerin vorgebrachten Einwände bezüglich der Rechtmäßigkeit der Werberichtlinie vermögen das Gericht nicht zu überzeugen.
84So bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der Werberichtlinie in § 5 Abs. 4 GlüStV.
85Der Einwand der Klägerin, § 5 Abs. 4 GlüStV sei mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, da es auch bei föderaler Kooperation erforderlich sei, die von den Ländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte mit Außenwirkung einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergemeinschaft zuzurechnen, trägt nicht. Die auf dieser Grundlage ergehenden Hoheitsakte sind einer konkreten Staatsgewalt zurechenbar. Grund hierfür ist, dass im Außenverhältnis zum Adressaten allein die Erlaubnisbehörde des jeweiligen Bundeslandes auftritt. Die Bestimmungen der Werberichtlinie werden als einzelne Auflagen in den Bescheid eingefügt. Die zuständige Erlaubnisbehörde macht sich somit den Inhalt der Werberichtlinie zu eigen und übernimmt hierfür die rechtliche Verantwortung.
86Vgl. Pagenkopf, ZfWG 2015, 435 (440).
87Im Übrigen ist von der Kompetenz des Glücksspielkollegiums zum Erlass der Werberichtlinie gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung GlüStV auszugehen (§ 9a Abs. 5 – 8 GlüStV). Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. Gemäß § 5 Abs. 4 S. 4 i. V. m. § 9a Abs. 5 – 8 GlüStV ist das Kollegium zum Erlass der Werberichtlinie ermächtigt. Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.
88Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.
89Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen „dritten Ebene“ neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.
90Die mangelnde Notifizierung der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit ebenfalls nicht entgegen. Die Werberichtlinie ist nicht notifizierungspflichtig. Sie stellt lediglich eine Konkretisierung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV dar. Der Glücksspielstaatsvertrag selber wurde jedoch bereits notifiziert.
91Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012.
92In der in diesem Zusammenhang ergangenen Stellungnahme der Europäischen Kommission wurde zwar auf die Notifizierungspflicht im Falle von Regelungen über technische Vorschriften oder Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG hingewiesen.
93Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren, a. a. O., Ziff. 2.11.
94Jedoch handelt es sich bei der Werberichtlinie nicht um eine solche Vorschrift. Gemäß Art. 5 Abs. 1 RL 98/34/EG (i. d. F. vom 9. September 2015) liegt eine notifizierungspflichtige Vorschrift im Falle einer „technischen Vorschrift“ vor. Gemäß Art. 1 Abs. 1 lit. f RL 98/34/EG handelt es sich bei „technischen Spezifikationen“, „sonstigen Vorschriften“ und „Vorschriften betreffend Dienste“ um eine solche „technische Vorschrift“. „Technische Spezifikationen“ (Art. 1 Abs. 1 lit. c RL 98/34/EG) und „sonstige Vorschriften“ (Art. 1 Abs. 1 lit. d RL 98/34/EG) betreffen entsprechend ihrer Legaldefinitionen Regelungen bezüglich eines „Erzeugnisses“. Werbung, der Regelungsgegenstand der Werberichtlinie, stellt jedoch kein solches „Erzeugnis“ dar, da sie weder eine gemäß Art. 1 Abs. 1 lit. a RL 98/34/EG landwirtschaftlich noch gewerblich hergestellte Sache darstellt. Ebenso wenig handelt es sich bei der Werberichtlinie um eine „Vorschrift betreffend Dienste“ (Art. 1 Abs. 1 lit. e und b RL 98/34/EG). Eine solche Vorschrift regelt Dienstleistungen einer Informationsgesellschaft. Bei Werbung gegenüber dem Empfänger – und allein dieses Verhältnis regelt die Werberichtlinie – handelt es sich jedoch nicht um eine Dienstleistung. Im Verhältnis zum Empfänger wird Werbung weder gegen ein Entgelt, noch bewusst oder steuerbar abgerufen.
95Vgl. VG Hamburg, a. a. O., Rn. 83 ff.
96Schließlich greift auch der Einwand der Klägerin nicht durch, die Werberichtlinie überschreite die Grenzen der gesetzlichen Ermächtigung nach § 5 Abs. 4 GlüStV. Nach § 5 Abs. 4 GlüStV sind die Länder ermächtigt, eine gemeinsame Richtlinie zur Konkretisierung von Art und Umfang der nach den Absätzen 1 bis 3 erlaubten Werbung zu erlassen. Zwar regelt § 4 Werbe-RL nicht erlaubte, sondern unerlaubte Werbung. Jedoch dient auch die Spezifikation unerlaubter Werbung im Umkehrschluss der Konkretisierung erlaubter Werbung. Auch das gerügte Verfahren nach § 14 Werbe-RL stellt keine Überschreitung der Ermächtigungsgrundlage dar. Nach § 14 Werbe-RL haben die werbenden Veranstalter und Vermittler die Erlaubnis für Werbung für Lotterien und Sport- und Pferdewetten im Fernsehen und im Internet bei der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde zu beantragen. Die Glücksspielaufsicht prüft sodann die Befreiung vom Fernseh- und Internetwerbeverbot entsprechend der in der Werberichtlinie dargelegten Anforderungen. Es handelt sich dabei um die verfahrensmäßige Ausgestaltung des Erlaubnisvorbehalts gemäß § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV, also um das gerade die Art und den Umfang erlaubter Werbung betreffende Verfahren. Letzteres stellt im Übrigen auch keine unerlaubte Vorzensur gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG dar. Eine solche ist ein Eingriff vor Herstellung oder Verbreitung eines Geisteswerks, insbesondere das Abhängigmachen von einer behördlichen Prüfung und Genehmigung seines Inhalts.
97Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. April 1972 - 1 BvL 13/67 -, BVerfGE 33, 52-90, juris Rn. 71 ff.
98Von einer Vorzensur ist hier nicht auszugehen. Vom Grundsatz her ist jegliche Werbung für öffentliches Glücksspiel verboten – unabhängig von ihrem Inhalt. Dass § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV es ermöglicht, Ausnahmen von diesem Verbot zu machen, führt nicht zu der Annahme einer Vorzensur. Dies gilt insbesondere im Hinblick darauf, dass sich der Erlaubnisvorbehalt und damit auch § 14 Werbe-RL nicht am – ggf. eine Meinung darstellenden – Inhalt einer Werbung orientieren, sondern auf einen Ausgleich des öffentlichen Interesses an der Eindämmung der Gefahren der Glücksspielwerbung im Internet und der wirtschaftlichen Interessen des Anbieters abzielen.
99Dennoch erweisen sich einige der angegriffenen Nebenbestimmungen als rechtswidrig, da sie nicht hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 VwVfG NRW sind. Eine Regelung ist nur dann hinreichend bestimmt, wenn ihr Inhalt gegebenenfalls auch im Zusammenhang mit den Gründen für die Beteiligten vollständig, klar und unzweideutig ist, sodass der Adressat sein Verhalten danach richten kann und auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können.
100Kopp / Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 5.
101Ziff. II. 1 ist unbestimmt, da sie die generelle und pauschale Einhaltung der Werberichtlinie anordnet. Zwar ist der Verweis auf allgemein zugängliche Dokumente wie die Werberichtlinie (MBl. NRW., Ausgabe 2013 Nr. 2 vom 31. Januar 2013, Seite 15 bis 42) für sich genommen im Hinblick auf die Bestimmtheit unschädlich.
102Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 6a.
103Jedoch mangelt es an einer einzelfallbezogenen Konkretisierung der in der Werberichtlinie angeführten Bestimmungen. Die Werberichtlinie für sich genommen formuliert keine den hier konkreten Einzelfall regelnden Verhaltenspflichten, an denen sich sowohl die Klägerin als Adressatin als auch die mit dem Vollzug beauftragte Behörde orientieren kann. Sie enthält eine Vielzahl von Regelungen, die kein Tun oder Unterlassen vorschreiben, sondern prinzipienorientiert sind, Legaldefinitionen festlegen oder einen hier nicht relevanten Sachbereich (z. B. Werbung im Hörfunk oder Kino) regeln.
104Die Nebenbestimmung in Ziff. II. 3, welche die Unzulässigkeit zugkräftiger Werbebotschaften ausspricht, erweist sich ebenfalls als unbestimmt. Eine Werbung, die nicht zugkräftig ist, verfehlt ihren originären Zweck. Dies wäre unvereinbar mit dem dem Glücksspielstaatsvertrag zugrundeliegenden Kanalisierungsauftrag. Anbietern von erlaubtem Glücksspiel soll ein Werbeverhalten gestattet sein, das es ermöglicht, ein Anwachsen des Schwarzmarktes zu verhindern. Dies gelingt nur mittels konkurrenzfähiger Werbebotschaften. Unter welchen Umständen die Zugkraft der Werbung des Anbieters erlaubten Glücksspiels nicht mehr im Bereich des Zulässigen liegt, ergibt sich insofern weder aus der Bestimmung Ziff. II. 3 selber noch aus der Begründung des Bescheides. Das dort angeführte Beispiel beschreibt lediglich einen Einzelfall „zugkräftiger“ Werbebotschaft und lässt die Klägerin ansonsten im Unklaren darüber, an welchen Grundsätzen sie sich orientieren kann.
105Anders zu beurteilen ist hingegen die Nebenbestimmung Ziff. II. 4. Diese ordnet in ausreichend bestimmter Weise an, dass die geschaltete Werbung keinen Zeitdruck suggerieren dürfe. Insbesondere in Verbindung mit der Begründung des Bescheides, die beispielhaft die Unzulässigkeit eines Countdowns anführt, ergibt sich hinreichend deutlich, welche Form von Werbung zu unterlassen ist. Dass die reine Benennung der Lottoziehungstage vom Regelungsbereich der Bestimmung Ziff. II. 4 nicht erfasst ist, ergibt sich bereits daraus, dass diese auf Grund ihrer wöchentlichen Wiederholung und verhältnismäßig großen Zeitspanne zwischen den Lottoziehungstagen nicht geeignet ist, Zeitdruck hervorzurufen.
106Überdies ist weder hinsichtlich Ziff. II. 3 noch hinsichtlich Ziff. II. 4 ein Überschreiten des gesetzlichen Rahmens ersichtlich.
107Zwar bestehen in Bezug auf die einen Widerrufsvorbehalt regelnde Ziff. II. 13 keine Bedenken hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit, jedoch erweist auch sie sich als unbestimmt. Unter den Vorbehalt des Widerrufs werden sowohl – pauschal und nicht auf den konkreten Einzelfall bezogen – die Nichteinhaltung der Werberichtlinie (so auch Ziff. II. 1), als auch die Nichtbefolgung der unbestimmten Nebenbestimmung Ziff II. 3 gestellt. Die bereits festgestellte Unbestimmtheit der genannten Nebenbestimmungen Ziff. II. 1 und II. 3 erstreckt sich auf den sie in Bezug nehmenden Widerrufsvorbehalt.
108Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des anteiligen Obsiegens und Unterliegens.
109Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 ZPO.
110Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 S. 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung. Dies gilt für die Fragen der Vereinbarkeit des § 5 Abs. 3 und Abs. 4 GlüStV mit Verfassungs- und Unionsrecht, die Anforderungen an die gesetzliche Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 8 S. 2 und 3 GlüStV) sowie die Rechtsfolgen, sofern die Begründung diesen Anforderungen nicht entspricht; ferner für die der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums und dessen Legitimation zum Erlass der Werberichtlinie. Auch die Sprungrevision ist aus diesem Grund gemäß § 134 Abs. 2 S. 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zwar handelt es sich bei dem Glücksspielstaatsvertrag um Landesrecht, jedoch kann gemäß § 33 GlüStV die Revision zum Bundesverwaltungsgericht darauf gestützt werden, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrag beruhe. Auf diese Weise kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Rechtsvereinheitlichung nicht durch länderspezifische Divergenzen in der obergerichtlichen Nachprüfung des inzwischen in allen Ländern geltenden Glücksspielstaatsvertrags torpediert wird.
111Beschluss
112Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.
113Gründe:
114Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 2 GKG erfolgt; der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 S. 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.
(1) Eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 44 nichtig macht, ist unbeachtlich, wenn
- 1.
der für den Erlass des Verwaltungsaktes erforderliche Antrag nachträglich gestellt wird; - 2.
die erforderliche Begründung nachträglich gegeben wird; - 3.
die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird; - 4.
der Beschluss eines Ausschusses, dessen Mitwirkung für den Erlass des Verwaltungsaktes erforderlich ist, nachträglich gefasst wird; - 5.
die erforderliche Mitwirkung einer anderen Behörde nachgeholt wird.
(2) Handlungen nach Absatz 1 können bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden.
(3) Fehlt einem Verwaltungsakt die erforderliche Begründung oder ist die erforderliche Anhörung eines Beteiligten vor Erlass des Verwaltungsaktes unterblieben und ist dadurch die rechtzeitige Anfechtung des Verwaltungsaktes versäumt worden, so gilt die Versäumung der Rechtsbehelfsfrist als nicht verschuldet. Das für die Wiedereinsetzungsfrist nach § 32 Abs. 2 maßgebende Ereignis tritt im Zeitpunkt der Nachholung der unterlassenen Verfahrenshandlung ein.
(1) Ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, darf mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden.
(2) Unbeschadet des Absatzes 1 darf ein Verwaltungsakt nach pflichtgemäßem Ermessen erlassen werden mit
- 1.
einer Bestimmung, nach der eine Vergünstigung oder Belastung zu einem bestimmten Zeitpunkt beginnt, endet oder für einen bestimmten Zeitraum gilt (Befristung); - 2.
einer Bestimmung, nach der der Eintritt oder der Wegfall einer Vergünstigung oder einer Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt (Bedingung); - 3.
einem Vorbehalt des Widerrufs
- 4.
einer Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird (Auflage); - 5.
einem Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage.
(3) Eine Nebenbestimmung darf dem Zweck des Verwaltungsaktes nicht zuwiderlaufen.
Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen.
Tenor
Unter teilweiser Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 12. Mai 2014 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz wird die Klage abgewiesen, soweit der Kläger die Feststellung begehrt, dass die Handelsketten REWE und dm für den Verkauf von Losgutscheinen keine glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis benötigen. Im Übrigen wird die Berufung des Beklagten zurückgewiesen.
Die Anschlussberufung des Klägers wird insgesamt zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge werden gegeneinander aufgehoben.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
- 1
Der Kläger, der die ZDF-Fernsehlotterie „Aktion Mensch“ veranstaltet, beabsichtigt, Losgutscheine über die Handelsketten REWE und dm zu vertreiben. Durch Zahlung des entsprechenden Kaufpreises an der Kasse eines REWE- bzw. dm-Markts sollen Gutscheine für Lose der Fernsehlotterie „Aktion Mensch“ erworben werden können. Um damit an der Lotterie „Aktion Mensch“ teilnehmen zu können, muss der Erwerber oder ein Dritter den Losgutschein auf telefonischem Weg oder über das Internet in ein Los umwandeln und dabei eine Altersverifizierung durchlaufen. Erfolgt eine solche Umwandlung des Gutscheins in ein Los nicht, fließt der gezahlte Kaufpreis der „Aktion Mensch“ als Spende zu.
- 2
Auf den mit Schriftsatz vom 2. November 2012 gestellten Antrag des Klägers, feststellend zu bestätigen, dass für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ keine glückspielrechtliche Vertriebs- oder Vermittlungsgenehmigung erforderlich ist, lehnte das Ministerium der Finanzen Rheinland-Pfalz mit Bescheid vom 25. Februar 2013 die „beantragte Erteilung einer Erlaubnis zum Losgutscheinvertrieb über die Handelsketten REWE und dm“ ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, es handele sich bei dem geplanten Verkauf der Losgutscheine über REWE und dm um eine erlaubnispflichtige Glücksspielvermittlung, nämlich um eine gewerbliche Spielvermittlung, da die Vermittlung angesichts des Imagegewinns für die beiden Handelsketten mit einem monetären Gewinn verbunden sei. Weder REWE noch dm verfügten über eine entsprechende Vermittlungserlaubnis der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen. Daraufhin hat der Kläger mit dem Antrag Klage erhoben,
- 3
1. festzustellen, dass für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über die Handelsketten REWE und dm keine glücksspielrechtliche Vertriebsgenehmigung erforderlich ist,
- 4
2. festzustellen, dass die Handelsketten REWE und dm für den Verkauf von Losgutscheinen keine glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis benötigen,
- 5
hilfsweise zu Ziffer 1.
- 6
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 25. Februar 2013 zu verpflichten, ihm eine Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über die Handelsketten REWE und dm zu erteilen,
- 7
höchst hilfsweise
- 8
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 25. Februar 2013 zu verpflichten, seinen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über REWE und dm unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
- 9
Der Beklagte hat beantragt,
- 10
die Klage abzuweisen.
- 11
Das Verwaltungsgericht hat der Klage zum Teil stattgegeben. Antragsgemäß hat es festgestellt, dass die Handelsketten REWE und dm für den Verkauf von Losgutscheinen keine glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis benötigen. Gleichzeitig hat es den Bescheid des Beklagten vom 25. Februar 2013 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über die Handelsketten REWE und dm unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Ohne Erfolg blieb demgegenüber der Feststellungsantrag des Klägers, der auf die Erlaubnisfreiheit eines Gutscheinverkaufs ohne glücksspielrechtliche Vertriebsgenehmigung gerichtet war. Außerdem hat das Verwaltungsgericht den hilfsweise gestellten Antrag auf Verpflichtung des Beklagten, dem Kläger die Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über die Handelsketten REWE und dm zu erteilen, abgewiesen. Zur Begründung seiner Entscheidung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, der „Verkauf von Losgutscheinen“ sei zwar eine neue Vertriebsform des Klägers. Dafür benötigten die Handelsketten REWE und dm bzw. deren Filialen jedoch keine glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis. Denn der Käufer eines Losgutscheins erhalte mit der Zahlung des Entgelts noch keine Gewinnchance. Vielmehr bedürfe es dazu der telefonischen oder elektronischen Umwandlung des Gutscheins in ein Los. Der darüber hinaus geltend gemachte Anspruch auf Erteilung einer Vertriebserlaubnis stehe dem Kläger aber derzeit nicht zu, weil die Erlaubnisvoraussetzungen von dem Beklagten noch nicht abschließend geprüft worden seien. Deshalb sei dieser zu einer erneuten Bescheidung des darauf gerichteten Antrags des Klägers zu verpflichten.
- 12
Der Beklagte hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und vorgetragen, der Feststellungsantrag des Klägers sei unzulässig. Zwischen dem Kläger und ihm, dem Beklagten, bestehe kein Rechtsverhältnis, das von § 43 Abs. 1 VwGO vorausgesetzt werde. Die begehrte Feststellung beziehe sich vielmehr auf das Verhältnis zwischen Dritten, nämlich der REWE- bzw. der dm-Handelskette und der für die Erteilung von Erlaubnissen für gewerbliche Glücksspielvermittler zuständigen niedersächsischen Glücksspielaufsichtsbehörde. Der Verkauf von Losgutscheinen durch die beiden Handelsketten stelle eine gewerbliche Spielvermittlung dar, weil einzelne entgeltliche Spielverträge an den Kläger vermittelt werden sollten.
- 13
Ungeachtet dessen sei der Feststellungsantrag, dem das Verwaltungsgericht stattgegeben habe, auch unbegründet. Denn die beiden Handelsketten verfügten nicht über die erforderliche glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis. Insbesondere fehle es an der für eine gewerbliche Spielvermittlung erforderliche Genehmigung. Durch den Verkauf von Losgutscheinen würden nämlich bereits einzelne Spielverträge an einen Veranstalter, nämlich den Kläger, vermittelt. Unter einem Spielvertrag sei die Vereinbarung zu verstehen, mit der sich der Anbieter verpflichte, den Spieler an seinem Glücksspiel teilnehmen zu lassen. Diese Verpflichtung des Klägers entstehe bereits durch den Erwerb eines Losgutscheins. Wenn mit dem Kauf eines Gutscheins ein Spielvertrag noch nicht abgeschlossen würde, finde eine spätere Spielteilnahme ohne Spielvertrag statt, weil die bloße Umwandlung des Gutscheins in ein Los nicht vom Willen des Klägers abhänge. Die Aufspaltung des einheitlichen Vorgangs in einen glücksspielrechtlich nicht relevanten Gutscheinerwerb und eine Spielteilnahme eröffne Missbrauchsmöglichkeiten, die den mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Jugendschutz unterlaufen könnten.
- 14
Das Verwaltungsgericht habe auch dem Hilfsantrag auf Neubescheidung des Klägers zu Unrecht stattgegeben. Der ablehnende Bescheid vom 25. Februar 2013 sei auf den zutreffenden Ermessensgesichtspunkt gestützt worden, der Verkauf von Losgutscheinen stelle eine gewerbliche Spielvermittlung dar, die indessen unerlaubt sei.
- 15
Der Beklagte beantragt,
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unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 12. Mai 2014 die Klage insgesamt abzuweisen.
- 17
Der Kläger beantragt,
- 18
die Berufung des Beklagten zurückzuweisen und unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 12. Mai 2014 den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 25. Februar 2013 zu verpflichten, ihm eine Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über die Handelsketten REWE und dm zu erteilen.
- 19
Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil, soweit es seiner Klage stattgegeben hat, und hält die Berufungsbegründung des Beklagten für nicht überzeugend. Mit der Anschlussberufung wendet er sich gegen die Abweisung seines hilfsweise gestellten Antrags, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 25. Februar 2013 zur Erteilung der glücksspielrechtlichen Vertriebsgenehmigung für den geplanten Gutscheinverkauf zu verpflichten. Zwar bestehe nach dem Gesetzeswortlaut kein Rechtsanspruch auf Erteilung der Erlaubnis. Aus Gründen des Grundrechtsschutzes könne aber insoweit ein Ermessensspielraum des Beklagten nicht anerkannt werden. Selbst wenn man dies annehme, sei der Ermessensspielraum auf Null reduziert, weil der Beklagte den Vertrieb von Losgutscheinen bereits umfassend geprüft, mit dem Fachbeirat abgestimmt und einen positiven Bescheid schon im Entwurf erstellt gehabt habe, als das Glücksspielkollegium zu der - allerdings unzutreffenden - Auffassung gelangt sei, der Gutscheinverkauf stelle eine gewerbliche Spielvermittlung dar. Für eine Ermessensbetätigung des Beklagten zur Formulierung von Auflagen bestehe kein Bedürfnis, da in dem erwähnten Bescheidentwurf ein Auflagenvorbehalt bereits vorgesehen sei.
- 20
Die weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten ergeben sich aus den zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätzen und den vorgelegten Verwaltungsvorgängen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.
Entscheidungsgründe
- 21
Die Berufung des Beklagten (I.) ist zum Teil begründet, während die Anschlussberufung des Klägers (II.) ohne Erfolg bleibt.
- 22
Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten zu Recht unter Aufhebung seines Bescheids vom 25. Februar 2013 verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über die Handelsketten REWE und dm unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Hingegen kann der Kläger weder die Feststellung, dass die Handelsketten REWE und dm für den Verkauf von Losgutscheinen der Lotterie „Aktion Mensch“ keine glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis benötigen, noch die Verpflichtung des Beklagten beanspruchen, ihm eine Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über die Handelsketten REWE und dm zu erteilen. Deshalb ist das angefochtene Urteil zum Teil abzuändern.
I.
- 23
Die zulässige Berufung des Beklagten hat in der Sache teilweise Erfolg. Unbegründet ist sie, soweit das Verwaltungsgericht den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheids vom 25. Februar 2013 verpflichtet hat, den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über die Handelsketten REWE und dm unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (1.). Erfolgreich wendet sich der Beklagte allerdings gegen die vom Verwaltungsgericht getroffene Feststellung, dass die Handelsketten REWE und dm für den Verkauf von Losgutscheinen der Lotterie „Aktion Mensch“ keine glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis benötigen (2.).
- 24
1. Das ursprünglich hilfsweise geltend gemachte Begehren des Klägers, den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheids vom 25. Februar 2013 zur Erteilung einer Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über die Handelsketten REWE und dm bzw. zur Neubescheidung des diesbezüglichen Antrags des Klägers zu verpflichten, ist an die Stelle des im ersten Rechtszug als Hauptantrag zu 1) verfolgten Feststellungsbegehrens getreten. Denn dieses in erster Instanz abgewiesene Klagebegehren (ursprünglicher Hauptantrag zu 1) verfolgt der Beklagte im Berufungsverfahren nicht weiter.
- 25
Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten zu Recht unter Aufhebung seines Bescheids vom 25. Februar 2013 verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über die Handelsketten REWE und dm unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Der Beklagte hat nämlich von dem ihm eingeräumten Ermessen (a) einen fehlerhaften Gebrauch gemacht (b).
- 26
a) Die Entscheidung über eine Vertriebserlaubnis steht gemäß § 4 Abs. 2 Satz 3 des Glücksspielstaatsvertrags 2012 - GlüStV - im Ermessen des Beklagten; denn nach dieser Regelung besteht auf sie kein Rechtsanspruch. Soweit der Kläger meint, aus verfassungsrechtlichen Gründen müsse die Erteilung der Vertriebserlaubnis als eine gebundene Entscheidung betrachtet werden, vermag er sich demgegenüber nicht auf das Urteil des Staatsgerichtshofs Baden-Württemberg im Verfahren 1 VB 15/13 (NVwZ 2014, 1162, juris, Rn. 246) berufen. In dieser Entscheidung hat der Staatsgerichtshof Baden-Württemberg u.a. zum Ausdruck gebracht, die Erteilung einer Erlaubnis nach § 41 Landesglücksspielgesetz Baden-Württemberg stehe wohl nicht im Ermessen der Behörde. Allerdings kann schon dem Wortlaut dieser Bestimmung die Einräumung eines Ermessensspielraums nicht entnommen werden. Danach bedarf der Betrieb einer Spielhalle der Erlaubnis, die jedoch unter im Einzelnen genannten Voraussetzungen zu versagen ist.
- 27
Der Senat folgt dem Kläger auch nicht, soweit er die Einräumung eines Ermessensspielraums „wegen der Grundrechtsrelevanz eines repressiven Verbots mit Befreiungsvorbehalt“ in allen Fällen, in denen keine zahlenmäßige Limitierung der Erlaubnisse besteht, für verfassungsrechtlich bedenklich hält. Denn einerseits ist der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. §§ 12, 17 Nr. 5 GlüStV für die Vertriebsform einer Lotterie trotz der zum Teil restriktiven Voraussetzungen wesentlich durch präventive Elemente geprägt (vgl. hierzu BVerfG, 1 BvR 789/05, juris, Rn. 17), die es rechtfertigen, die Beachtung der gesetzlichen Voraussetzung einer Erlaubnis durch im Ermessen der zuständigen Behörde stehende Nebenbestimmungen zu sichern. Andererseits bedarf es eines behördlichen Spielraums, um gemäß § 12 Abs. 2 GlüStV zu entscheiden, inwieweit die Anforderungen der §§ 6 und 7 GlüStV über das Sozialkonzept und die Aufklärung der Spieler zu erfüllen sind.
- 28
b) Wie in dem angefochtene Urteil zutreffend ausgeführt wurde, ist dem Beklagten allerdings ein Ermessensfehlgebrauch unterlaufen. Die Ablehnung durch Bescheid des Beklagten vom 25. Februar 2013 ist nämlich entscheidend darauf gestützt worden, dass es sich bei dem geplanten Gutscheinverkauf durch die Handelsketten REWE und dm um eine gewerbliche Spielvermittlung handele. In diesem Zusammenhang wird der Beklagte nicht durch seine in § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV normierte Bindung an die Entscheidung des Glücksspielkollegiums entlastet, die gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 4 GlüStV für länderübergreifende Lotterieerlaubnisse i.S.d. § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV gilt. Denn diese Bindung wirkt lediglich intern; der entsprechende Beschluss des Glücksspielkollegiums entfaltet keine rechtliche Außenwirkung (vgl. BayVGH, 10 CE 13.1371, NVwZ 2014, 163, juris). Gegenüber Glücksspielveranstaltern erlässt der Beklagte, nicht das Glücksspielkollegium, die außenrechtswirksame Entscheidung über einen Antrag auf Vertriebsgenehmigung. Dass dabei Ermessensfehler, die dem Glücksspielkollegium unterlaufen sind, auf die Entscheidung des Beklagten durchschlagen, ist durch dessen in § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV normierte Bindung unvermeidlich.
- 29
Anders als der Beklagte meint, stellt der geplante Gutscheinverkauf durch die Handelsketten REWE und dm keine Spielvermittlung und erst recht keine gewerbliche Spielvermittlung dar. Denn mit einem Losgutschein nimmt der Loskäufer nicht an einem Glücksspiel teil (aa). Deshalb handelt es sich bei dem Verkauf von Losgutscheinen nicht um eine Vermittlung von Glücksspielen im Sinne des § 4 Abs. 1 GlüStV und insbesondere nicht um eine gewerbliche Glücksspielvermittlung gemäß § 3 Abs. 6 GlüStV (bb).
- 30
aa) In dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt, dass der Erwerb eines Losgutscheins nicht mit dem Kauf eines Loses gleichgestellt werden kann. Während das Los unmittelbar am Glücksspiel teilnimmt, muss der Losgutschein zunächst in ein Los umgewandelt werden, um eine Gewinnchance entstehen zu lassen. Dieser Vorgang der Umwandlung ist keineswegs eine reine Formsache, sondern setzt voraus, dass derjenige, der sich durch Umwandlung des Gutscheins in ein Los am Glücksspiel beteiligen möchte, die Altersverifizierung durchlaufen hat. Von den beiden Schritten, die für eine Teilnahme an der Lotterie „Aktion Mensch“ erforderlich sind, ist im vorliegenden Rahmen nur der erste zu betrachten, der sich in dem Verkauf des Losgutscheins durch die Handelsketten REWE und dm erschöpft. Davon zu trennen ist der zweite Schritt zur Umwandlung des Gutscheins in ein Los.
- 31
Mit dem Kauf eines Losgutscheins erlangt der Loskäufer noch keine Gewinnchance. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV liegt ein Glücksspiel vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Mit dem Verkauf eines Losgutscheins ist zwar die Zahlung eines Entgelts verbunden. Damit wird indessen noch keine Gewinnchance erworben. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (8 C 21.12, BVerwGE 148, 146, juris; 8 C 7.13, GewArch 2014, 458) muss sich die Gewinnchance bei einem Glücksspiel gerade aus der Entgeltzahlung ergeben; daran fehlt es, wenn mit ihr lediglich die Berechtigung zur Teilnahme erworben wird oder wenn erst weitere Umstände wie etwa das Verhalten von Mitspielern oder Aktivitäten des Spielteilnehmers selbst die Gewinnchance oder Verlustmöglichkeit entstehen lassen. So liegen die Dinge im vorliegenden Zusammenhang. Durch den entgeltlichen Erwerb eines Losgutscheins entsteht noch keine Gewinnchance des Erwerbers. Vielmehr bedarf es dazu noch eines weiteren Verhaltens des Spielteilnehmers, nämlich der Umwandlung des Gutscheins in ein Los unter Bestehen der Altersverifizierung.
- 32
Soweit der Beklagte die Auffassung vertritt, schon mit dem Verkauf von Losgutscheinen werde ein Spielvertrag zwischen dem Käufer und dem Kläger abgeschlossen, folgt ihm der Senat nicht. Unter einem Spielvertrag ist die Vereinbarung zu verstehen, mit der sich ein Glücksspielanbieter verpflichtet, den Spieler gegen Entgelt an seinem Glücksspiel teilnehmen zu lassen. Diese Verpflichtung geht der Kläger durch den Verkauf eines Losgutscheins - anders als der Beklagte meint - gegenüber dem Erwerber jedoch nicht ein. Der Kläger verpflichtet sich - als Gegenleistung zur Kaufpreiszahlung - vielmehr lediglich dazu, denjenigen an der Lotterie „Aktion Mensch“ teilnehmen zu lassen, der den Losgutschein unter Bestehen der Altersverifizierung in ein Los umwandelt. Käufer und Spieler können, was der Beklagte offensichtlich verkennt, personenverschieden sein. Der Spielvertrag wird erst im Zeitpunkt der Umwandlung unter Altersverifizierung zwischen dem Spieler und dem Kläger geschlossen. Das Entgelt für die Spielteilnahme besteht in der Anrechnung des Gutscheinwerts. Die Gewinnchance wird also durch die Einlösung des Losgutscheins im Zeitpunkt der Umwandlung dieses Gutscheins in ein Los entgeltlich erworben.
- 33
Daran ändert der Umstand nichts, dass es nach dem Erwerb des Gutscheins nicht in der Hand des Klägers liegt, das Zustandekommen eines Spielvertrags zu verhindern, sofern der Spieler die Altersverifizierung erfolgreich durchläuft. Allein durch die Abgabe eines unwiderruflichen und unbefristeten Vertragsangebots wird kein Vertrag geschlossen, sondern erst durch dessen Annahme (vgl. etwa BGH, XI ZR 101/02, NJW 2004, 287, juris). Davon zu unterscheiden ist die vom Beklagten genannte, der vorliegenden aber nicht vergleichbare Fallgestaltung, dass der Teilnehmer an einem Glücksspiel sich nicht darüber informiert, ob er gewonnen hat, oder gar auf die Gewinnauszahlung verzichtet. Dadurch wird der Erwerb einer Gewinnchance selbstverständlich nicht etwa nachträglich aufgehoben.
- 34
Der Senat teilt auch die Befürchtungen des Beklagten nicht, durch den beabsichtigten Losgutscheinverkauf würden dem „Missbrauch Tür und Tor geöffnet“. Abgesehen davon, dass kein praktisches Bedürfnis für den vom Beklagten angesprochenen „Lottogutschein“ erkennbar ist, würde auch er erst durch die Annahme des Vertragsangebots durch den Spieler das Zustandekommen eines Spielvertrags bewirken. Der Beklagte hat nicht zu konkretisieren vermocht, inwieweit seine unbestimmte Sorge berechtigt ist, durch eine Aufspaltung des Vorgangs in einen glücksspielrechtlich nicht bedeutsamen Gutscheinerwerb und eine glücksspielrechtlich relevante Spielteilnahme würden andere Glücksspielveranstalter ermutigt, ihrerseits Wege zur Umgehung glücksspielrechtlicher Schutzbestimmungen zu beschreiten. Nicht nachvollziehbar ist das Vorbringen, die Werbung für Losgutscheine des Klägers könne geeignet sein, „Mitspieler durch überzogene Gewinnversprechen oder sonstige aggressive Methoden zum Erwerb solcher Gutscheine zu veranlassen“. Hierzu legt der Beklagte nichts dar. Es ist auch sonst nicht ersichtlich.
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bb) Entgegen der Auffassung des Beklagten liegt weder eine Glücksspielvermittlung nach § 4 Abs. 1 GlüStV noch gar eine gewerbliche Spielvermittlung im Sinne des § 3 Abs. 6 GlüStV vor. Eine gewerbliche Spielvermittlung in diesem Sinne betreibt, wer, ohne Annahmestelle, Lotterieeinnehmer oder Wettvermittlungsstelle zu sein, einzelne Spielverträge an einen Veranstalter vermittelt oder Spielinteressenten zu Spielgemeinschaften zusammenführt und deren Spielbeteiligung dem Veranstalter selbst oder über Dritte vermittelt, sofern dies jeweils in der Absicht geschieht, durch diese Tätigkeit nachhaltig Gewinn zu erzielen.
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Der beabsichtigte Verkauf von Losgutscheinen durch die Handelsketten REWE und dm stellt keine Vermittlung einzelner Spielverträge an den Kläger dar. Dass mit dem Verkauf von Losgutscheinen noch kein Spielvertrag zwischen dem Käufer und dem Kläger abgeschlossen wird, ist bereits ausgeführt worden. Deshalb können durch den beabsichtigten Gutscheinverkauf auch nicht Spielverträge an einen Veranstalter vermittelt werden. Dass die Handelsketten REWE und dm damit auch keine Spielinteressenten zu Spielgemeinschaften zusammenführen und deren Spielbeteiligung dem Veranstalter vermitteln, ist offensichtlich.
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Ungeachtet dessen fehlt es an der weiteren Voraussetzung des § 3 Abs. 6 GlüStV, wonach eine gewerbliche Spielvermittlung in der Absicht geschehen muss, durch diese Tätigkeit nachhaltig Gewinn zu erzielen. Da die Handelsketten REWE und dm die Losgutscheine des Klägers unentgeltlich und provisionsfrei zu verkaufen bereit sind, liegt ein möglicher Vorteil für diese Handelsketten allenfalls in dem Imagegewinn, den sie durch den ohne Gegenleistung erfolgenden Losgutscheinverkauf für eine Fernsehlotterie erzielen können. Ein solcher Imagegewinn kann jedoch nicht als nachhaltiger Gewinn im Sinne des § 3 Abs. 6 GlüStV angesehen werden. Nachhaltig in diesem Sinn kann nur ein Gewinn sein, der durch Vermittlung von Glücksspielen aufgrund einer zumindest nicht völlig unrealistischen Kalkulation auf eine bestimmte Dauer vom Unternehmer erwartet werden darf. Bloße Erwartungen, ein Engagement für einen sozialen Zweck durch unvergüteten Losgutscheinverkauf werde zu einer festeren Kundenbindung und dadurch zu Umsatz- und Gewinnsteigerungen im Lebensmittel- bzw. Drogerieartikel-Einzelhandel führen, reichen hingegen nicht aus, um eine Gewinnerzielungsabsicht i.S.d. § 3 Abs. 6 GlüStV annehmen zu können.
- 38
2. Erfolgreich ist die Berufung des Beklagten, soweit in dem angefochtenen Urteil die Feststellung getroffen wurde, die Handelsketten REWE und dm benötigten für den Verkauf von Losgutscheinen der Lotterie „Aktion Mensch“ keine glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis. Zwar ist dies - wie soeben ausgeführt - zutreffend. Das Feststellungsbegehren ist jedoch unzulässig.
- 39
Gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechts durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann. Dass die Handelsketten REWE und dm für den Verkauf von Losgutscheinen der Lotterie „Aktion Mensch“ keine glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis benötigen, ist bereits im Rahmen des vorrangigen Leistungsbegehrens des Klägers (oben I. 1.) begründet worden.
- 40
Ein darüber hinaus gehendes rechtlich anzuerkennendes Interesse an der zusätzlichen Feststellung, dass die Handelsketten REWE und dm für den Verkauf von Losgutscheinen der Lotterie „Aktion Mensch“ keine glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis brauchen, vermag der Kläger nicht auf sein Bedürfnis zu stützen, eine rechtliche Bindung auch des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV) zu erreichen. Eine solche Bindung kann - von hier nicht einschlägigen Ausnahmen abgesehen - durch ein rechtskräftiges Urteil gemäß § 121 VwGO ohnehin nur für die Beteiligten eines Rechtsstreits eintreten, zu denen das Glücksspielkollegium i.S.d. § 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV nicht gehört. Die vom Kläger begehrte Feststellung ist gegenüber dem Beklagten beantragt worden und könnte deshalb allenfalls ihm gegenüber getroffen werden.
- 41
Eine Einbeziehung des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV) in den Kreis der Beteiligten durch Beiladung war zudem weder möglich noch erforderlich, um den Beklagten nach Eintritt der Rechtskraft durch die ausgesprochene Verpflichtung zur Neubescheidung über den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Vertriebserlaubnis an die Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) zu binden, und zwar unabhängig davon, ob das Glücksspielkollegium an seiner abweichenden Auffassung über das Vorliegen einer gewerblichen Spielvermittlung festhält oder nicht. Die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums stellen nämlich lediglich verwaltungsinterne, unselbständige Mitwirkungshandlungen eines „Organs“ (§ 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV) dar, das dem Beklagten bei der Erfüllung seiner Aufgaben dient (BayVGH, 10 CE 13.1371, NVwZ 2014, 163, juris; vgl. auch BVerwG, IV C 38.74, BVerwGE 51, 6, juris). Es gehört damit keinem anderen selbständigen Rechtsträger an, der beigeladen werden könnte (vgl. BVerwG, VI C 129.67, BVerwGE 36, 188, juris; BVerwG, 2 C 25.82, BVerwGE 72, 165, juris). Angesichts der gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO maßgeblichen Rechtsauffassung des Gerichts, die der nach Rechtskraft vorzunehmenden Neubescheidung zugrunde zu legen ist, kann sich der Beklagte auf eine abweichende Auffassung des Glücksspielkollegiums trotz der Bestimmung des § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV nicht berufen (vgl. BayVGH, 10 CE 13.1371, NVwZ 2014, 163, juris; BVerwG, 4 B 14/03, NVwZ-RR 2003, 719, juris).
II.
- 42
Die Anschlussberufung des Klägers ist zulässig, in der Sache aber nicht begründet.
- 43
1. Die Begründung der Anschlussberufung erschöpft sich nicht - wie der Beklagte meint - in dem Begehren, die Berufung des Beklagten möge zurückgewiesen werden. Vielmehr wird mit der Anschlussberufung der im ersten Rechtszug gestellte, aber erfolglos gebliebene Hilfsantrag des Klägers weiterverfolgt, den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheids vom 25. Februar 2013 zur Erteilung einer Vertriebserlaubnis zum Verkauf von Losgutscheinen über die Handelsketten REWE und dm zu verpflichten.
- 44
2. Dieses Begehren kann indessen keinen Erfolg haben, weil das dem Beklagten durch § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV eingeräumte Ermessen nicht „auf Null“ reduziert ist. Auch wenn der Beklagte die Voraussetzungen für die Erteilung einer Vertriebserlaubnis bereits geprüft und einen stattgebenden Bescheid im Entwurf erstellt hatte, als das Glücksspielkollegium seine Auffassung zum Ausdruck brachte, bei dem Verkauf von Losgutscheinen über die Handelsketten REWE und dm handele es sich um eine gewerbliche Spielvermittlung, ist eine vom Kläger angenommene Ermessensschrumpfung nicht eingetreten.
- 45
Auch der Umstand, dass der Auffassung des Glücksspielkollegiums, es liege eine gewerbliche Spielvermittlung vor, nicht beigepflichtet werden kann, verengt den Entscheidungsspielraum des Beklagten nicht auf eine einzige Entscheidung, nämlich die der Erteilung der Vertriebserlaubnis. Denn es kann insbesondere nicht abschließend beurteilt werden, ob und welche Nebenbestimmungen aus Sicht des Beklagten gemäß § 12 Abs. 2 GlüStV einer Vertriebserlaubnis beizufügen sind, um die Anforderungen der §§ 6 und 7 GlüStV über das Sozialkonzept und die Aufklärung der Spieler zu erfüllen.
- 46
Dass in dem erwähnten Entscheidungsentwurf ein allgemeiner Auflagenvorbehalt vorgesehen war, erübrigt entgegen der Auffassung des Klägers diese Prüfung nicht, zumal seit der Erstellung des Entwurfs einige Zeit vergangen ist.
III.
- 47
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 154 Abs. 1 und 2, 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 VwGO. Gründe, gemäß § 132 Abs. 2 VwGO die Revision zuzulassen, liegen nicht vor.
- 48
Beschluss
- 49
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 50.000,- € festgesetzt (§§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 GKG).
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
(1) Das Gericht kann, solange das Verfahren noch nicht rechtskräftig abgeschlossen oder in höherer Instanz anhängig ist, von Amts wegen oder auf Antrag andere, deren rechtliche Interessen durch die Entscheidung berührt werden, beiladen.
(2) Sind an dem streitigen Rechtsverhältnis Dritte derart beteiligt, daß die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann, so sind sie beizuladen (notwendige Beiladung).
(3) Kommt nach Absatz 2 die Beiladung von mehr als fünfzig Personen in Betracht, kann das Gericht durch Beschluß anordnen, daß nur solche Personen beigeladen werden, die dies innerhalb einer bestimmten Frist beantragen. Der Beschluß ist unanfechtbar. Er ist im Bundesanzeiger bekanntzumachen. Er muß außerdem in Tageszeitungen veröffentlicht werden, die in dem Bereich verbreitet sind, in dem sich die Entscheidung voraussichtlich auswirken wird. Die Bekanntmachung kann zusätzlich in einem von dem Gericht für Bekanntmachungen bestimmten Informations- und Kommunikationssystem erfolgen. Die Frist muß mindestens drei Monate seit Veröffentlichung im Bundesanzeiger betragen. In der Veröffentlichung in Tageszeitungen ist mitzuteilen, an welchem Tage die Frist abläuft. Für die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand bei Versäumung der Frist gilt § 60 entsprechend. Das Gericht soll Personen, die von der Entscheidung erkennbar in besonderem Maße betroffen werden, auch ohne Antrag beiladen.
(4) Der Beiladungsbeschluß ist allen Beteiligten zuzustellen. Dabei sollen der Stand der Sache und der Grund der Beiladung angegeben werden. Die Beiladung ist unanfechtbar.
Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen.
Tenor
Der Beklagte wird verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 17. Dezember 2013 (mit späteren Ergänzungen) hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Ministeriums der Finanzen S. -Q. vom 31. Juli 2014 und hinsichtlich der dortigen Kostenfestsetzung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden; bis dahin verbleibt es bei der der Klägerin durch den vorgenannten Bescheid erteilten Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis mit sämtlichen Nebenbestimmungen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.
1
Tatbestand:
3Die Klägerin wendet sich gegen einen Teil von Bestimmungen, die ihr im Zusammenhang mit einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis für die „Deutsche Sportlotterie“ auferlegt wurden.
4Sie ist eine gemeinnützige GmbH – bei Klageerhebung mit Sitz in L. , inzwischen mit Sitz in X. –, die gewerblich Lotterien veranstaltet. Der Reinertrag der Lotterien kommt der Förderung olympischer und paraolympischer Sportarten und ihrer Athleten zu Gute. Eine Gesellschafterin der Klägerin ist die Lotterie U. mbH I. , deren einzige Gesellschafterin wiederum das Land I. ist. Während des Verfahrens wurde diese Gesellschaft zur Mehrheitsanteilseignerin der Klägerin mit einem Anteil von knapp 80 Prozent.
5Unter dem 17. Dezember 2013 beantragte die Klägerin (mit mehreren späteren Ergänzungen) beim Ministerium der Finanzen S. -Q. die Erteilung einer bundesweiten Erlaubnis zur Veranstaltung und Durchführung einer Lotterie nach den Vorschriften des 3. Abschnitts des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) unter der Bezeichnung „Deutsche Sportlotterie“. Vorgesehen waren die Veranstaltung und der Vertrieb der Lotterie sowohl auf terrestrischem Wege als auch über das Internet. Dem Antrag zufolge war der Vertrieb über diejenigen Lottoannahmestellen aller Bundesländer beabsichtigt, mit denen dies vertraglich vereinbart werde. Des Weiteren wurde der Einsatz von E-Payment-Verfahren (z. B. PayPal) beantragt.
6Der Beklagte fertigte einen Bescheidentwurf für eine solche Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis an und legte diesen zunächst dem sogenannten Glücksspielkollegium der Länder vor.
7Dieses Gremium besteht aus 16 Mitgliedern, die jeweils von den Ländern entsandt werden. Es dient den zuständigen Behörden als Organ zur Erfüllung ländereinheitlich durchzuführender Aufgaben im Glücksspielrecht (§ 9a Abs. 5 GlüStV). Zu diesen zählt auch die gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV dem Beklagten obliegende Erteilung von Erlaubnissen für die Veranstaltung und Vermittlung für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential. Das Verfahren innerhalb des Glücksspielkollegiums ist nicht öffentlich und seine Entscheidungen ergehen mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV). Während die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums gemäß § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV im Innenverhältnis gegenüber der zuständigen Behörde – hier dem Ministerium der Finanzen S. -Q. für den Beklagten – bindend sind, tritt im Außenverhältnis hingegen allein diese auf. Sie nimmt die Glücksspielaufsicht im Sachzusammenhang mit der erteilten Erlaubnis für alle Länder wahr und ist befugt, die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall zu erlassen und zu vollstrecken (§ 9a Abs. 3 Satz 1 GlüStV).
8Das Glücksspielkollegium beschloss (Stimmverhältnis: 14:0:1 (SL)) im Rahmen seiner 20. Sitzung am 3./4. Juni 2014 zu Top 6, dass die Erlaubnis in der Fassung vom 4. Juni 2014 nur mit einigen inhaltlichen Änderungen (so etwa die Einführung einer Altersverifikation nach § 4 Abs. 3 GlüStV und die Streichung des Vertriebes auch über weitere Annahmestellen) ergehen könne. Nachdem diese Änderungen aufgenommen waren, stimmte das Glücksspielkollegium mit Beschluss vom 16./17. Juli 2014 zu Top 6 dem geänderten Erlaubnisentwurf zu (Stimmverhältnis: 12:0:1 (SH)).
9Daraufhin erteilte der Beklagte unter dem 31. Juli 2014 die jederzeit widerrufliche Erlaubnis für die Veranstaltung und den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ sowie den Eigenvertrieb einer „Deutschen Sportlotterie“ im Internet bis zum 31. Dezember 2016. In der Erlaubnis vorgesehen ist die Durchführung der Lotterie durch die Lotterie U. mbH I. . Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt.
10Die Erlaubnis enthält unter anderem folgende „Nebenbestimmungen“:
11„1. Bis zum 31.12.2016 dürfen die wöchentlich stattfindende Ziehung des Deutsche Sportlotterieloses sowie die wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindende Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses durchgeführt werden:
12Für den Fall, dass der Sicherungsfonds einen Wert von 2,25 Mio. Euro überschritten hat, werden hiermit Sonderverlosungen zur Ausschüttung an die Spieler genehmigt.
13Darüber hinaus werden für den Fall, dass im Laufe des jeweiligen Veranstaltungsjahres die garantierte Gewinnausschüttungsquote von 30 % unterschritten wird, Sonderverlosungen genehmigt. Hierfür wird zu einem Stichtag, der mit dem Ministerium der Finanzen abgestimmt wird, aus der Differenz zwischen ausgezahlten Gewinnen und der Gewinnausschüttungsquote von 30 % die Restgewinnsumme ermittelt. Aus der Restgewinnsumme werden die Gewinne so lange ermittelt, bis die Restgewinnsumme aufgebraucht ist.
14Bei allen Sonderverlosungen ist der jeweilige Gewinnplan vorher mit dem Ministerium der Finanzen S. -Q. abzustimmen.
152. Genehmigt werden:
16Ein Los mit einer Laufzeit von 1, 2, 3, 4, 26 oder 52 Wochen.
17Das Entgelt für das Los beträgt 2,50 € wöchentlich zzgl. Bearbeitungsgebühr gemäß Schreiben vom 07.04.2014 – Übersicht zu § 7 – oder ein entsprechendes Vielfaches gemäß Satz 1. Das Los berechtigt für die Teilnahme an der jeweiligen wöchentlichen Ziehung entsprechend der gewählten Laufzeit und nach Vorankündigung gegenüber dem Losverkäufer an der wöchentlich, mindestens jedoch einmal monatlich, stattfindenden Ziehung der „Extra-Chance“ des Deutsche Sportlotterieloses sowie ggf. an Sonderverlosungen. Änderungen des Lospreises incl. der Gebührenstruktur bedürfen der Genehmigung des Ministeriums der Finanzen S. -Q. .
18(…)
195. Das jeweilige Entgelt für die Teilnahme an der Lotterie ist mittels besonders herausgegebener Losvordrucke über die Annahmestellen der Lotterie-U. mbH I. , einzuzahlen oder kann vom Loskäufer überwiesen, nach Auftrag von seinem Bank- oder Kreditkartenkonto abgebucht oder über PayPal bezahlt werden.
20(…)
219. Hinsichtlich der Werbung für die Losprodukte sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
2210. Der Vertriebsweg erstreckt sich auf die Annahmestellen der Lotto-U. mbH I. .Die Losvordrucke können auch per Post übersandt oder Zeitschriften beigelegt werden. Änderungen beim Vertriebsweg sind erlaubnispflichtig.
23(…)
2413. Die Veranstaltung darf den Erfordernissen des Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen. Die Teilnahme von Minderjährigen ist unzulässig. Dies ist in geeigneter Weise sicherzustellen.Zur Altersverifikation im Postvertrieb gilt folgendes:
25a) Die Altersverifikation kann bezüglich der Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. nach der für den Vertrieb von Losprodukten des staatlichen Lotterieangebotes geltenden Regelung erfolgen.
26b) Die Altersverifikation kann bezüglich der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner gemäß § 16 Abs. 2 des Gesellschaftsvertrages über deren Filialnetze erfolgen. Dabei hat die Altersverifikation durch in der Einhaltung der Regelungen des Jugendschutzgesetzes (JuSchG) geschultes Personal der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner über ein den Annahmestellen-Ident-Verfahren oder dem Post-Ident-Verfahren entsprechendes Verfahren zu erfolgen. Dieses Verfahren hat die E. T. gGmbH dem Ministerium der Finanzen vor Geschäftsaufnahme vorzulegen.
27c) Die Altersverifikation hat, sofern sie nicht über die Lottoannahmestellen der LOTTO I. oder der F. Aktiengesellschaft als Associated Partner erfolgt, bei der E. T. gGmbH über den SCHUFA-IdentitätsCheck Premium zu erfolgen.
28Änderungen der zur Altersverifikation im Postvertrieb verwandten Verfahren sind vorzulegen und bedürfen der Erlaubnis.
2914. Für den Vertrieb der Losprodukte über das Internet gelten folgende Nebenbestimmungen:
30a) Die Prozessbeschreibung des Online-Losbestellverfahrens über das Internet gemäß der mit Schreiben vom 07.04.2014 vorgelegten schematischen Darstellung des Internetvertriebes ist Bestandteil dieser Erlaubnis. Das Verfahren bezüglich Identifikation und Authentifizierung richtet sich nach den unter b) genannten Vorgaben. Änderungen bedürfen einer gesonderten Erlaubnis.
31b) Die Teilnahme minderjähriger sowie gesperrter Spieler ist nicht zugelassen. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet. Zulässige Verfahren zur Identifizierung sind die den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) für geschlossene Benutzergruppen entsprechende oder von der KJM anerkannte Verfahren.Die Identifizierung richtet sich nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren; es erfolgt nach Erstregistrierung eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Maßnahmen (DE-Mail oder E-Postbrief mit m-Tan-Verfahren). Zulässiges Verfahren zur Authentifizierung ist entweder eine Hardwarekomponente (ohne finanzielles Risiko) oder eine Benutzername - / starke Passwort – Lösung (mit finanziellem Risiko).Die E. T. gGmbH kann zur Identifizierung und Authentifizierung auch ein den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen entsprechendes Verfahren wählen, das in seiner Schutzwirkung eine gleichwertige Lösung darstellt. Ein solch positiv bewertetes Verfahren stellt im ersten Schritt die Altersverifikation über „Schufa-IdentitätsCheck-Jugendschutz“, im zweiten Schritt die Überprüfung der tatsächlichen Übereinstimmung von Antragsteller und Kontoinhaber dar. Dies geschieht durch den Schufa-KontonummernCheck, bei dem die Kontodaten mit den erfassten Personendaten abgeglichen werden. Im letzten Schritt der Identifizierung überweist die E. T. gGmbH dem neuen Kunden 1 Cent auf sein angegebenes Konto mit Angabe eines Aktivierungscodes im Verwendungszweck. Dieser Aktivierungscode muss dann auf der Registrierungsseite der E. T. gGmbH eingegeben werden. Wenn alle drei Schritte erfolgreich durchgeführt wurden, ist die Online-Registrierung erfolgt. Die Authentifizierung, d.h. die Anmeldung zum einzelnen Spiel erfolgt auf der Internetseite der E. T. gGmbH mit Username und Passwort. Zum wirksamen Abschluss eines Loskaufes sendet die E. T. gGmbH dem Spieler eine PIN-Nummer über SMS auf die im Rahmen der Identifizierung angegebene Handy-/Smartphonenummer, die dieser auf der Internetseite der E. T. gGmbH eingeben muss. Das Risiko der Weitergabe von Zugangsberechtigungen ist durch persönliche finanzielle Risiken in der Sphäre des Benutzers begrenzt (kostenpflichtiger Kauf von Losen, Einzug von Geld vom Konto, Gewinnauszahlung auf das Konto).
32Der elektronische Identitätsnachweis gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz ist ebenfalls eine in der Schutzwirkung gleichwertige Lösung zur Identifizierung. Zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang genügt es, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 Satz 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.
33Die Darlegungslast im Falle der Nutzung nicht von der KJM geprüfter oder anerkannter Verfahren zum Nachweis der Gleichwertigkeit obliegt der E. T. gGmbH. Die Verfahren bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.
34Die Antragstellerin hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwandten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.
35c) Eine vorläufige Spielteilnahme – nach erfolgreichem Abschluss der Antragstellung nach dem Schufa-Identitätscheck mit Altersverifizierung oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren und bis zur Zustellung der Zugangsdaten – im Rahmen eines Limits von bis zu 150,- Euro wird erlaubt, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden. Hierauf sind die Spielteilnehmer vor der Zulassung zum Spiel hinzuweisen. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.
36d) Die E. T. gGmbH ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen.
37e) Hinsichtlich der Werbung sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern erlassene Werberichtlinie vom 07.12.2012 (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) ist verbindlich zu beachten.
38f) Der Höchsteinsatz je Spieler darf grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Dabei bezieht sich dieser Betrag auf die Gesamtproduktpalette der E. T. gGmbH. Bei der Registrierung sind die Spieler dazu aufzufordern, ein individuelles tägliches, wöchentliches oder monatliches Einzahlungslimit festzulegen (Selbstlimitierung).
39g) Gewinne dürfen nicht mit den Einsätzen der Spielteilnehmer verrechnet werden.
40(…)
41i) Bei der Registrierung auf der Internetdomain ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Ein- und Auszahlungen über anonyme E-Geld-Produkte sind nicht zulässig.
42j) Über die zu benennende Internetdomain der E. T. gGmbH dürfen nur Lose der „Deutschen Lotterie“ verkauft werden. Eine Verweisung auf andere Glücksspiele ist nicht zulässig.
43(…)
4416. Die Gewinnsummen der Lotterie betragen mindestens 30 % der Summe der Entgelte. Der Höchstgewinn darf den Betrag von 2 Mio. Euro nicht übersteigen.
4517. Der Reinertrag der Lotterie muss mindestens 30 % der Summe der Entgelte (einschließlich der Bearbeitungsgebühr) betragen. Der gesamte Reinertrag ist für gemeinnützige Zwecke entsprechend § 2 der Satzung der E. T. gGmbH zu verwenden. Ein angemessener Anteil des Reinertrages soll in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird. Über die Verteilung der Mittel berät ein paritätisch mit vier Sportlern und vier Gesellschaftern besetzter Beirat. Eine Entscheidung bedarf einer Mehrheit von sechs Stimmen. Der Reinertrag ist grundsätzlich bis zum 31. Dezember des Spieljahres den begünstigten Zwecken zuzuführen. Die Auszahlung der Mittel kann noch bis zum 30. Juni des Folgejahres erfolgen. Der erzielte Reinertrag und seine Abführung an die Reinertragsempfänger ist dem Ministerium der Finanzen S. -Q. spätestens bis zum 01.07. des auf das einzelne Veranstaltungsjahr folgenden Jahres nachzuweisen.
46(…)
4725. Veränderungen in der Zusammensetzung des Gesellschafterkreises der E. T. gGmbH bedürfen der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen. Es muss prüfen können, ob die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne des § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV auch nach einem Gesellschafterwechsel gewährleistet ist.
4826. Die in § 2 Abs. 5 Satz 2 des Gesellschaftsvertrages der E. T. gGmbH eröffnete Möglichkeit, im Ausland Zweigniederlassungen zu errichten, Tochtergesellschaften zu gründen und gleichartige oder ähnliche Unternehmen zu erwerben, zu pachten, sich daran zu beteiligen oder ihre Vertretung oder Geschäftsführung zu übernehmen, bedarf der Zustimmung des Ministeriums der Finanzen, um zu verhindern, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten im Sinne des § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV beeinträchtigt werden.“
49Gestützt wurde die Erlaubnis auf § 5 Abs. 4 GlüG RLP i. V. m. §§ 4 Abs. 1, 3, 5; 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4; 12 Abs. 1 GlüStV. Die Lotterie werde durch die Lotterie-U. mbH I. als Dritter im Sinne des § 14 Abs. 2 GlüStV durchgeführt. Die Gesellschaft unterliege hinsichtlich der Durchführung der Veranstaltungen den Weisungen des Veranstalters, der Klägerin.
50Die Nebenbestimmungen ergäben sich aus § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV.
51Des Weiteren wurde im Hinblick auf einen voraussichtlichen Spieleinsatz für das Jahr 2014 in Höhe von 28.633.360,00 Euro unter Anwendung des § 9a Abs. 4 lit. a GlüStV eine Gebühr in Höhe von 28.633,00 Euro festgesetzt.
52Die Klägerin hat am 28. August 2014 Klage erhoben mit dem Ziel, eine Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis ohne die vorgenannten Bestimmungen zu erhalten.
53Sie begründet diese unter anderem damit, dass hinsichtlich der meisten Bestimmungen eine ausreichende Begründung nach § 39 Abs. 1 VwVfG fehle. Jedenfalls aber habe das für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis intern zuständige Glücksspielkollegium keine ausreichende eigene Begründung gemäß § 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV hinsichtlich des Beschlusses zur Zustimmung zur streitgegenständlichen Erlaubnis vorgelegt.
54Ohnehin sei die Einschaltung des Glücksspielkollegiums rechtswidrig gewesen. Die entsprechende Ermächtigungsgrundlage (§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 5 Satz 2 GlüStV) sei verfassungswidrig, weil sie die Landesverwaltung zu einem Vollzug verpflichte, der von außerhalb des Landes demokratisch nicht legitimierten Verwaltungsorganen bestimmt werde. Das Glücksspielkollegium führe zu der Bildung einer unzulässigen dritten Ebene neben Bundes- und Landesverwaltung. Der Beklagte habe bei verfassungskonformer Auslegung nicht von einer Bindungswirkung der Entscheidungen des Glücksspielkollegiums ausgehen dürfen. § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV zwinge nicht zu einer Einbeziehung des Glücksspielkollegiums, sondern gewähre wegen des offenen Wortlauts Ermessen.
55Die Bestimmungen seien des Weiteren ermessensfehlerhaft ergangen. Der Beklagte stehe mit seiner eigenen staatlichen Lotteriegesellschaft im Wettbewerb zur Klägerin und sei daher bei der Ausübung seines Ermessens durch sachfremde Erwägungen beeinflusst worden. Die angegriffenen Anordnungen gingen erheblich über die Verpflichtungen der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten, anderer Bundesländer aber auch anderer privater Glücksspielveranstalter hinaus. Das Vorgehen verstoße daher gegen den Gleichheitsgrundsatz. Im Übrigen könne das Ministerium der Finanzen wegen des in § 9 Abs. 7 GlüStV manifestierten Trennungsprinzips nicht zuständige Behörde für die Erteilung der Veranstaltungserlaubnis der Klägerin sein.
56Schließlich seien die angegriffenen Bestimmungen auch unverhältnismäßig, da sie nicht zur Erreichung der Zwecke des GlüStV erforderlich und daher größtenteils auch nicht von der Ermächtigungsgrundlage § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i. V. m. § 36 Abs. 3 VwVfG gedeckt seien.
57Hinsichtlich der einzelnen Bestimmungen führt die Klägerin darüber hinaus aus:
58Die Einschränkung des Vertriebsweges auf den Eigenvertrieb sei unbestimmt. Hinsichtlich des Vertriebsweges werde nicht hinreichend deutlich, ob neben dem im Bescheidtenor vorgesehenen „Eigenvertrieb“ auch der „Fremdvertrieb“ erlaubt sei. Für letztere Auslegung spreche Ziff. 10 des Bescheides, der den Vertrieb über die Annahmestellen der Lotterie U. mbH I. als Dritte gemäß § 14 Abs. 2 GlüStV vorsehe. Auch die territoriale Beschränkung auf die Lottoannahmestellen der I1. Lotteriegesellschaft sei nicht nachvollziehbar. Im ländereinheitlichen Verfahren nach §§ 9a; 12 Abs. 3 GlüStV stehe dem Beklagten eine bundesweite Zuständigkeit für die Erteilung einer Veranstaltungserlaubnis zu.
59Die Beschränkung des beantragten E-Payment-Verfahrens (Ziff. 5) auf eine Zahlung über PayPal sei nicht erforderlich, weil selbst das Geldwäschegesetz bei der Einzahlung des Spielereinsatzes oder Spielerkredits die Bezahlung durch elektronisches Geld (E-Geld) erlaube.
60Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3) sei unverhältnismäßig, da sie die Existenz der Klägerin gefährde. Bei der für Soziallotterien festgeschriebenen Lotterie nach Festquotenprinzip (§ 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV) seien finanzielle Rücklagen zur Verrechnung des Über- und Unterplanspieles unabdingbar.
61Das Erfordernis einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) gehe über das hinaus, was für die Überwachung und Kontrolle notwendig sei. Die schlichte Anzeige einer Veränderung des Lospreises oder der Gebührenstruktur sei ausreichend. Im 3. Abschnitt des GlüStV seien lediglich Anzeigepflichten vorgesehen (so etwa bei §§ 15 Abs. 1 Satz 4, Abs. 3; 16 Abs. 2 GlüStV).
62Die Bestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e, die die Einhaltung der §§ 5 und 1 GlüStV sowie der Werberichtlinie bei der Werbung für öffentliches Glücksspiel – auch im Internet – festschreiben, seien unbestimmt, da es an der für einen Verwaltungsakt notwendigen Konkret- und Einzelfallbezogenheit fehle. Auch die Werberichtlinie für sich genommen sei oftmals unbestimmt und ohnehin keine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, so dass ihr keine Außenwirkung zukomme. Des Weiteren sei die Werberichtlinie von dem demokratisch nicht legitimierten Glücksspielkollegium erlassen worden. Ihr mangele es auch an der Notifizierung gemäß der Richtlinie 98/34/EG. Schließlich weise die Werberichtlinie eine innere und äußere Inkohärenz auf.
63Die Regelung zur Altersverifikation im Postvertrieb (Ziff. 13 lit. a - c) sei ebenfalls unbestimmt, da ihr nicht zu entnehmen sei, welches konkrete Verfahren einzurichten sei. Ein milderes Mittel sei jedenfalls die Überwachung mithilfe von Testkäufen.
64Die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV erfasst. Der novellierte Glücksspielstaatsvertrag verweise nicht mehr auf die Richtlinien der KJM. Die von der KJM vorgesehenen Benutzergruppen dienten einer anderen Zielsetzung. Das „Eckpunktepapier Internetanforderungen“, das der Beklagte zur Auslegung der § 4 Abs. 5 Nr. 1 - 5 GlüStV herangezogen und zur Grundlage der angegriffenen Nebenbestimmung gemacht habe, unterliege als Verwaltungsvorschrift einer Notifizierungspflicht, der bisher nicht entsprochen worden sei. Die Regelung sei unverhältnismäßig, da etwaige Nutzer durch das komplizierte Verfahren von der Teilnahme am erlaubten Glücksspiel abgeschreckt und sich dem nicht erlaubten Glücksspiel zuwenden würden. Ohnehin gingen von Soziallotterien keine spezifischen Jugendgefährdungen aus.
65Die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d sei rechtswidrig, weil an der von der Klägerin lediglich einmal wöchentlich veranstalteten Lotterie auch gesperrte Spieler teilnehmen dürften. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV seien gesperrte Spieler nämlich nur von solchen Lotterien ausgeschlossen, die von den in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstaltern häufiger als zwei Mal die Woche veranstaltet würden. Die Nebenbestimmung stehe zudem nicht mit dem Datenschutzgesetz im Einklang. Unter Berücksichtigung des geringen Suchtpotentials der beantragten Lotterie sei die Maßnahme auch unverhältnismäßig.
66Die Bestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze für den Internetvertrieb beruhe auf einer gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßenden Ermächtigungsgrundlage (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV). Die Spielsuchtprävention sei nicht erfolgversprechend, solange keine bundeseinheitliche Identifizierungs- und Authentifizierungsmethode praktiziert werde. Der Spieler könne sich bei mehreren Internet-Lotterievermittlern gleichzeitig anmelden und so im Ergebnis eine doch weit über den Höchsteinsatz hinausgehende Geldmenge einsetzen. Der Beklagte habe zudem auch hier das geringe Suchtpotential der beantragten Lotterie außer Acht gelassen und die Regelung zu unbestimmt formuliert. Sie wiederhole lediglich den Gesetzeswortlaut. Im Übrigen beziehe sich die Anordnung ihrem Wortlaut nach auf die gesamte Produktpalette der Klägerin und erfasse somit auch Produkte, die keinen glücksspielrechtlichen Bezug hätten.
67Das Verrechnungsverbot beim Internetvertrieb nach der Bestimmung Ziff. 14 lit. g wiederhole lediglich in unbestimmter Weise den Wortlaut des § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV und sei zudem unverhältnismäßig. Entscheidend sei die Gewährleistung eines transparenten Verfahrens. Dafür reiche eine dem Kunden zur Verfügung gestellte Spielhistorie aus.
68Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain sowie Feststellung der Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sei technisch nicht umsetzbar. Die Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos sei unmöglich (§ 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG). Aus den einzig anzugebenden IBAN- und BIC-Nummern könne der Kontoinhaber nicht abgeleitet werden.
69Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei nicht vom Regelungsbereich des § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst und könne nicht auf diesen gestützt werden. Die staatliche Lotterie des Beklagten verstoße im Übrigen selber gegen ein solches Verbot.
70Auch die in den Bestimmungen Ziff. 16 und 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages stellten eine ungerechtfertigte Beeinträchtigung der Berufsausübungsfreiheit dar. Die Ermächtigungsgrundlagen nach §§ 13 und 15 GlüStV verstießen gegen Verfassungs- und Unionsrecht. Die Anordnungen seien zur Erreichung der Ziele nach § 1 GlüStV nicht geeignet, da sie eine Abwanderung der Spielteilnehmer zu finanziell attraktiveren Glücksspielen bewirkten. Außerdem sei es der Klägerin bei dieser Berechnungsmethode faktisch unmöglich, eine Bearbeitungsgebühr für die Deckung der eigenen Kosten zu verwenden. Insbesondere habe der Beklagte in ermessensfehlerhafter Weise nicht von der Abweichungsmöglichkeit der als „Soll-Vorschrift“ formulierten Regelung nach § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV hinsichtlich des Mindestreinertrages Gebrauch gemacht.
71Die Bestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages im Land der Veranstaltung anordnet, sei zu unbestimmt, da auch aus der Begründung der den Gesetzestext zitierenden Nebenbestimmung nicht ersichtlich sei, wann von der Angemessenheit ausgegangen werden könne.
72Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter nach Nebenbestimmung Ziff. 25 sei mangels Erforderlichkeit unverhältnismäßig. Es sei ausreichend, einen Wechsel der Gesellschafter anzuzeigen. Eine Veränderung der Gesellschafterstruktur könne sich auf die Zuverlässigkeit des Veranstalters im Sinne von § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüStV ohnehin nur dann auswirken, wenn die Entscheidung der Gesellschaft hierdurch beeinflusst werde. Das sei wegen der Notwendigkeit einer qualifizierten Mehrheit bei Gesellschaftsbeschlüssen erst bei einer Veränderung des Gesellschaftsanteils von mehr als 15 Prozent der Fall.
73Das Verbot, ohne Zustimmung des Ministeriums der Finanzen im Ausland tätig zu werden (Ziff. 26), verstoße gegen Art. 49 AEUV. Der Beklagte könne sich diesbezüglich nicht auf § 12 Abs. 1 Nr. 4 GlüStV stützen, der eine andere Konstellation regele.
74Schließlich sei auch die Kostenfestsetzung zu beanstanden. Die angesetzte Gebühr gehe über das hinaus, was dem Aufwand des Beklagten und der Nutzung der Klägerin für das Jahr 2014 entspreche. Gemäß § 9a Abs. 4 GlüStV sei die Gebühr für jedes Jahr und jede Veranstaltung gesondert zu berechnen. Für das gesamte Jahr 2014 seien voraussichtliche Spieleinsätze in Höhe von 28.633.360,00 Euro berechnet worden. Antragsgemäß hätten die Veranstaltung und der Vertrieb jedoch erst am 28. November 2014 begonnen. Der potentielle Spieleinsatz im Jahre 2014 habe daher nur 3,5 Millionen Euro betragen, so dass die Gebühr nur in Höhe von 3.500,00 Euro hätte festgesetzt werden dürfen.
75Die Klägerin hat ursprünglich (sinngemäß) lediglich beantragt,
76den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über den Vertrieb unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,
77den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 31. Juli 2014 zu verpflichten, den Antrag über das E-Payment-Verfahren neu zu bescheiden,
78die Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 des Bescheides des Beklagten vom 31. Juli 2014 aufzuheben und
79unter Aufhebung der Kostenfestsetzung in dem Bescheid vom 31. Juli 2014 den Beklagten zu verpflichten, die Kosten für das Jahr 2014 unter Beachtung der Auffassung des Gerichts neu festzusetzen.
80In der mündlichen Verhandlung vom 21. Juni 2016 hat sie diesen ursprünglichen und jetzigen Hauptantrag ergänzt; sie beantragt nunmehr zusätzlich
81hilfsweise,
82den Beklagten zu verpflichten, ihren Antrag vom 17. Dezember 2013 mit mehreren Ergänzungen hinsichtlich der Bestimmungen zum Vertrieb und zum E-Payment-Verfahren, hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 sowie hinsichtlich der Kostenfestsetzung neu zu bescheiden und zugleich den Bescheid des Ministeriums der Finanzen vom 31. Juli 2014 aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht.
83Der Beklagte beantragt,
84die Klage abzuweisen.
85Er rügt die Statthaftigkeit einer Anfechtungsklage, da die einzelnen Nebenbestimmungen nicht isoliert aufgehoben werden könnten. Insbesondere handele sich bei den meisten Bestimmungen um modifizierende Auflagen. Die Verpflichtungsklage sei statthafte Klageart. Eine Ergänzung der Anfechtungsklage um eine hilfsweise gestellte Verpflichtungsklage erst im Rahmen der mündlichen Verhandlung sei eine unzulässige Klageänderung. In eine solche willige er nicht ein. Ihre Sachdienlichkeit sei ebenfalls nicht ersichtlich.
86Zudem wendet er ein, die Begründung genüge insgesamt den Anforderungen des § 39 VwVfG. Sachfremde Erwägungen seien nicht in die Entscheidung eingeflossen. Eine marktbeschränkende Motivation des Beklagten bestehe nicht. Vielmehr sei vorrangiges Ziel des Beklagten, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Die einzelnen Bestimmungen seien im Hinblick auf die in § 1 GlüStV verankerten Zwecksetzungen verhältnismäßig, insbesondere erforderlich.
87Die Einbeziehung des Glücksspielkollegiums sei aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. Weder sei ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip noch gegen das Bundesstaatsprinzip ersichtlich. Die Beklagte verkenne im Hinblick auf die Bindungswirkung der Entscheidung des Glücksspielkollegiums, dass allein die Entscheidung der obersten Landesbehörde Außenwirkung habe und die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums nur intern wirkten.
88Ein Verstoß gegen § 9 Abs. 7 GlüStV liege nicht vor, da die zuständige Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. keine finanzbezogenen Aufgaben übernehme.
89Im Einzelnen erwidert der Beklagte darüber hinaus:
90Die der Aufsicht des Landes I. unterstehende Lotto-U. mbH I. , derer sich die Klägerin bedient, könne nicht in anderen Bundesländern tätig werden. Einem bundesweiten Vertrieb stehe das Bundesstaats- und Regionalitätsprinzip entgegen (§ 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV). Bei sachgerechter Auslegung der Vertriebsregelung sei diese zudem nicht unbestimmt.
91Die Beschränkung auf das E-Payment-Verfahren diene gerade unter Beachtung des § 1 GlüStV der Übersichtlichkeit und besseren Kontrolle des Verfahrens.
92Die Anordnung von Sonderverlosungen nach der Bestimmung Ziff. 1 Abs. 3 beruhe auf § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV, der eine auszuspielende Mindestgewinnsumme von 30 Prozent der Entgelte vorsehe.
93Auch hinsichtlich Ziff. 2 Satz 4 (Genehmigungspflicht bei Änderung des Lospreises und der Gebührenstruktur) sei auf die Notwendigkeit einer effektiven Überwachung des Spielgeschehens im Sinne des § 1 GlüStV hinzuweisen.
94Die Unbestimmtheit der Ziff. 9 und 14 lit. d und e, die auf die Einhaltung der Werberichtlinie verweisen, sei nicht ersichtlich. Bei sachgerechter Auslegung könne der Adressat den Regelungsgehalt entnehmen. Weder handele es sich bei der Werberichtlinie um eine normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift, noch habe es einer Notifizierung dieser bedurft. Der Notifizierungspflicht sei bereits durch die Notifizierung des GlüStV Genüge getan. Dem Vorwurf der Inkohärenz der Werberichtlinie sei entgegenzuhalten, dass die Mitgliedstaaten bei der Ausgestaltung des Glücksspielrechts autonom seien.
95Die Bestimmungen Ziff. 14 lit. a Satz 2, lit. b und c (Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb) seien im Sinne des in § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV verankerten Jugendschutzes als rechtmäßig zu erachten.
96Der in der Bestimmung Ziff. 14 lit. d angeordnete Sperrdatenabgleich stehe im Einklang mit der Rechtsprechung und diene ebenfalls dem Spielerschutz nach § 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV. § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV enthalte keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnahmeverbotes, sondern werde für den Fall der Vermittlung der Lotterie über das Internet durch weitergehende Anforderungen des § 4 Abs. 5 GlüStV überlagert.
97Die Höchsteinsatzgrenze (Ziff. 14 lit. f) beruhe auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV.
98Auch Ziff. 14 lit. g (Anordnung des Verrechnungsverbotes) diene der Gewährleistung ausreichenden Spielerschutzes. Die von der Klägerin angesprochene Spielhistorie sei weniger nachvollziehbar und in der Praxis kaum handhabbar.
99Die Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain (Ziff. 14 lit. i) ziele auf den Spielerschutz und die Vermeidung von Geldwäsche ab (§ 1 GlüStV).
100Hinsichtlich des Verbotes der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) sei zu berücksichtigen, dass die Verlinkung auf der Internetseite der staatlichen Lotteriegesellschaft des Beklagten auf andere glücksspielbezogene Internetseiten dazu diene, das Glücksspielangebot ausreichend sicherzustellen.
101Zur Bestimmung Ziff. 16 und 17 Satz 1 (Gewinnausschüttungsquote / Höchstgewinn / Entgeltbegriff) könne auf den zwingenden § 15 GlüStV verwiesen werden. Diese Regelung sei generische Voraussetzung für das Vorliegen einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential nach § 12 GlüStV und vor dem Hintergrund des Jugend- und Spielerschutzes geboten. Unionsrecht stehe auch hier der Regelung wegen der Autonomie aller Mitgliedstaaten im gesamten Glücksspielrecht nicht entgegen.
102Die Verwendung eines „angemessenen“ Anteils des Reinertrages im Lande nach Ziff. 17 Satz 3 sei nicht unbestimmt.
103Der Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter gemäß Ziff. 25 entspreche gewerberechtlichen Grundsätzen, da sich bei Änderung der Gesellschafterstruktur der Erlaubnisinhalt verändere.
104Die Rechtmäßigkeit des Verbotes der Betätigung im Ausland nach Ziff. 26 ergebe sich daraus, dass auch in diesem Zusammenhang die Mitgliedstaaten im Gesetzgebungsbereich europarechtlich autonom handelten. Die Regelung ziele darauf ab, die Kontrollfähigkeit der deutschen Glücksspielbehörden sicherzustellen.
105Der Einwand der Klägerin zur Höhe der Kostenfestsetzung sei unsubstantiiert. Die lange Dauer des Verfahrens und der Umfang der Verwaltungsvorgänge belegten den großen Verwaltungsaufwand.
106Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.
107Entscheidungsgründe:
108Es kann dahinstehen, ob es sich bei der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgenommenen Ergänzung der ursprünglichen Anfechtungsklage um einen hilfsweise erklärten Verpflichtungsantrag um eine Klageänderung nach § 91 VwGO handelt. Eine solche wäre jedenfalls sachdienlich, da der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und die endgültige Beilegung des Streites gefördert wird.
109Die Klage hat in der Sache in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.
110Die Verpflichtungsklage ist sowohl hinsichtlich der Bestimmungen zur Vertriebsform als auch der zum E-Payment-Verfahren bereits unzulässig. Zwar ist die Verpflichtungsklage bei Klagen gegen Inhaltsbestimmungen, welche die Vertriebs- und die E-Payment-Regelung darstellen, statthaft.
111Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. November 2007 - 6 C 1/07 -, juris Rn. 16 ff.; OVG NRW, Urteil vom 11. November 1993 - 4 A 480/93 -, juris Rn. 22 ff.
112Jedoch ist nur dann ein Rechtsschutzbedürfnis zur Erhebung einer Verpflichtungsklage gegeben, wenn zuvor ein entsprechender Antrag bei der Behörde gestellt wurde.
113Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42/06 -, BVerwGE 130, 39-52, juris Rn. 23 ff. m. w. N.
114Vorliegend umfasste der Antrag der Klägerin nur die ihr im Ergebnis erlaubte Veranstaltung durch die Lotterie-U. mbH I. . Zwar beinhaltete der Antrag der Klägerin die Veranstaltung und den Vertrieb der Lotterie im gesamten Bundesgebiet. Jedoch war dieser lediglich hinsichtlich der Lotterie-U. mbH I. derart konkretisiert, dass von einem verbindlichen Antrag ausgegangen werden konnte. Bezüglich weiterer Durchführungsstellen im gesamten Bundesgebiet war dem Erlaubnisantrag lediglich die Absicht, mit solchen Vertragsverhandlungen einzugehen, zu entnehmen. Mangels Einreichung diesbezüglicher konkreter Unterlagen bis heute war und ist es dem Beklagten verwehrt, die potentiellen Durchführungsstellen auf die Einhaltung der Anforderungen des § 14 Abs. 2 GlüStV hin zu überprüfen. So ist nach § 14 Abs. 2 GlüStV etwa erforderlich, dass die durchführenden „Dritten“ zuverlässig sind und dass die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Veranstaltung durch ihre Einschaltung nicht beeinträchtigt wird. Nicht ersichtlich ist, dass es der Klägerin unmöglich ist, ohne entsprechende Erlaubnis konkrete Vertragsbeziehungen mit anderen Durchführungsstellen einzugehen. Zum einen gelang ihr dies im Hinblick auf die Lotterie-U. mbH I. , zum anderen dürften jedenfalls Vorverträge, die unter der Bedingung der Erlaubniserteilung durch den Beklagten stehen, in Betracht kommen.
115Gleiches gilt im Hinblick auf die E-Payment-Regelung. Dem Antrag der Klägerin wurde vollumfänglich entsprochen. Er war nicht über das im Ergebnis Erlaubte weitergehend konkretisiert. Die Klägerin beantragte die Zulassung des E-Payment-Verfahrens und benannte lediglich – wenn auch nur als Beispiel – das Online-Zahlungssystem PayPal. Andere E-Payment-Verfahren wurden nicht angeführt. Der wachsende Markt gibt zahlreiche, kaum zu überblickende Möglichkeiten elektronischer Zahlungsarten her. Es oblag und obliegt der Klägerin als Antragstellerin und nicht dem Beklagten, den Antrag zu spezifizieren und zu vervollständigen. Erst daran anknüpfend ist der Beklagte gehalten, jedes einzelne beantragte Zahlungsverfahren auf seine Eignung hin zu überprüfen.
116Der auf die isolierte Aufhebung der angegriffenen Nebenbestimmungen Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3; Ziff. 2 Satz 4; Ziff. 9; Ziff. 13 lit. a bis c; Ziff. 14 lit. a Satz 2, b, c, d, e, f, g, i, j; Ziff. 16; Ziff. 17 Sätze 1 und 3; Ziff. 25 und Ziff. 26 der Erlaubnis gerichtete Hauptantrag ist unzulässig. Die Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) ist vorliegend nicht statthaft. Zwar ist grundsätzlich eine isolierte Anfechtungsklage gegen sämtliche Formen von Nebenbestimmungen zulässig und erst im Rahmen der Begründetheit zu überprüfen, ob ein Anfechtungsbegehren zur isolierten Aufhebung einer belastenden Nebenbestimmung eines Verwaltungsaktes führen kann.
117Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2/00 -, BVerwGE 112, 221-227, juris Rn. 25.
118Dies gilt jedoch nicht, wenn eine isolierte Aufhebbarkeit offensichtlich von vorneherein ausscheidet.
119Vgl. BVerwG, a. a. O.
120Das ist hier der Fall. Die begünstigende Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis muss im Zusammenhang mit den sie beschränkenden Nebenbestimmungen behandelt werden. Es ist offenkundig, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Erlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde.
121Vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13 -, juris Rn. 35; Sächs. OVG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 1 A 389/12 -, juris Rn. 26 sowie VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Januar 2016 - 3 K 2472/14 -, juris Rn. 40 ff.
122Dem Grundsatz nach besteht ein Verbot für die Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen gemäß §§ 4 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5; 12 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 5 Abs. 4 GlüG RLP. Jede Ausnahme von diesem Grundsatz bedarf besonderer Rechtfertigung. Der Erlass einer solchen Erlaubnis kann somit je nach Einzelfall von der Verknüpfung mit Nebenbestimmungen abhängen. Der Beklagte hat in seinem Bescheid deutlich gemacht, dass die mit der Erlaubnis festgesetzten Bestimmungen insgesamt erforderlich seien, um die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV zu gewährleisten. Die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, über die der Beklagte nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hatte, wäre somit ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe durch die Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte.
123Der Auffassung, welche die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch in derartigen Fällen sowohl mit dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO als auch mit der möglichen Anwendbarkeit von §§ 48 ff. VwVfG hinsichtlich des Restverwaltungsaktes begründet, ist entgegenzuhalten, dass das Gericht entgegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) auf diese Weise dem Beklagten sehenden Auges einen (offensichtlich) rechtswidrigen Verwaltungsakt aufdrängen würde.
124Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 36; Sächs. OVG, a. a. O; VG Düsseldorf, a. a. O.
125Der zulässige Hilfsantrag ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.
126Der Beklagte ist dazu verpflichtet, den Antrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts hinsichtlich der angegriffenen Nebenbestimmungen des Bescheides des Ministeriums der Finanzen des Landes S. -Q. vom 31. Juli 2014 erneut zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO); die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis der „Deutschen Lotterie“ ist (insoweit) rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
127Die Erlaubnisvorschriften des GlüStV (§§ 4 ff., 12 ff. GlüStV) finden auch dann Anwendung, wenn – wie vorliegend – der Erlaubnisnehmer (die Klägerin) eine privatrechtliche Gesellschaft mit staatlicher Mehrheitsbeteiligung ist. Das Land I. führt zurzeit 80 Prozent der Anteile der als gemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter Haftung ausgestalteten Klägerin. Auch ein staatliches Lotterieunternehmen bedarf einer Erlaubnis für die Veranstaltung und den Vertrieb und die Bewerbung von Lotterien. Davon ging auch der Gesetzgeber aus, wie aus der Vorschrift des § 14 GlüStV ersichtlich wird. Danach darf eine Erlaubnis nur erteilt werden, wenn der Veranstalter gewisse Voraussetzungen erfüllt. Dabei bezieht § 14 Abs. 1 Satz 2 GlüStV explizit auch solche Veranstalter nach § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV ein. Die Vorschrift § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV regelt die Veranstaltung durch die Länder selbst zur Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebotes.
128Jedoch durfte der Beklagte die Erlaubnis nicht durch sein Ministerium für Finanzen erteilen. Des Weiteren ist die Erlaubnis ermessensfehlerhaft ergangen. Die Ermessensfehlerhaftigkeit ergibt sich zum einen aus der mangelhaften Begründung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, zum anderen aus deren Verknüpfung mit teilweise rechtswidrigen Nebenbestimmungen.
129Dass das Ministerium der Finanzen S. -Q. als zuständige Behörde handelte, steht im Widerspruch zu § 9 Abs. 7 GlüStV. Danach darf die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde, die für die Finanzen des Landes zuständig ist, durchgeführt werden. Dieses Trennungsgebot dient der Vermeidung eines Interessenkonflikts. Zuständige Behörde für die Erlaubniserteilung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem länderübergreifenden Spielplan ist gemäß § 12 Abs. 1 und 3 GlüStV das Land S. -Q. im ländereinheitlichen Verfahren nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV. In S. -Q. ist zuständig nach § 15 Abs. 1 GlüG RLP i. V. m. §§ 9a Abs. 3 Satz 1, 9 Abs. 1 GlüStV für die Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 GlüStV für die Veranstaltung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential und aller damit zusammenhängenden Entscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen das „für das Lotteriewesen zuständige Ministerium“. Letzteres wird durch die Anordnung über die Geschäftsverteilung der Landesregierung S. -Q. vom 12. November 2014 bestimmt. Diese Anordnung der Landesregierung ist staatsvertragswidrig, denn (erst) sie erklärt das Ministerium der Finanzen als für das Lotteriewesen zuständig (§ 4 Nr. 18 der Anordnung). Der Auffassung des Beklagten, dass im Hinblick auf die Inkompatibilitätsregel des § 9 Abs. 7 GlüStV zwischen drei verschiedenen „zu trennenden und unabhängigen“ Regelungsmaterien des § 15 Abs. 1 GlüG RLP mit der Folge zu differenzieren sei, dass nur Aufsichtsmaßnahmen von dem Trennungsgebot erfasst sein, vermag das Gericht nicht zu folgen. Dies gilt schon deshalb, weil der Rheinland-pfälzische Gesetzgeber selbst den (nach der Konzeption des GlüStV gegebenen) engen Zusammenhang zwischen Erlaubniserteilung und Aufsichtsmaßnahmen durch die Formulierung des § 15 Abs. 1 GlüG RLP betont hat.
130Vgl. in diesem Sinne auch Oldag, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 9 Rn. 64, der die ländereinheitliche Zuständigkeit des Finanzministeriums Rheinland-Pfalz kritisch sieht.
131Unerheblich ist, ob die entscheidende Abteilung im Ministerium der Finanzen S. -Q. im Übrigen mit finanzbezogenen Aufgaben betraut ist. Der GlüStV differenziert nicht zwischen den einzelnen Abteilungen, sondern schließt die Zuständigkeit des gesamten Finanzministeriums aus.
132Die Erlaubnis und die in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen sind ermessensfehlerhaft ergangen. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.
133Davon ist bereits auszugehen, wenn die Behörde eine unzureichende Begründung anführt.
134Vgl. Schenke, in: Kopp / Schenke, Kommentar, VwGO, 21. Auflage 2015, § 114 Rn. 15, 47 f.
135Eine solche unzureichende Begründung liegt hier vor. Diese indiziert einen Ermessensausfall.
136vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, 15. Auflage 2014, § 39 Rn. 56.
137Dies gilt auch dann, wenn die Entscheidung einer beteiligten Stelle (das Glücksspielkollegium), die wie hier interne Bindung entfaltet, nicht begründet ist. Das Land S. -Q. erteilt gemäß § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV im ländereinheitlichen Verfahren die Erlaubnis nach § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential mit einem einheitlichen länderübergreifenden Spielplan. Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 Satz 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV).
138Im Folgenden kann auf die in einer vergleichbaren Konstellation gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin, denen sich das Gericht – wie schon in der oben genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016 auch – in Bezug auf den hiesigen Sachverhalt anschließt, verwiesen werden:
139„Hierbei beteiligt es nach § 9a Abs. 5 S. 2 GlüStV das Glücksspielkollegium. An dessen Beschlüsse ist es gebunden (§ 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV). Gemäß § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV, den das Glücksspielkollegium wörtlich in § 4 Abs. 4 S. 1 und S. 2 seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung übernommen hat, hat das Glücksspielkollegium seine Beschlüsse zu begründen und die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen. Von dieser gesetzlichen Begründungspflicht konnte sich das Glücksspielkollegium auch nicht dadurch befreien, dass es in § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung regelt, dass von einer Aufnahme der Gründe in die Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt. Der Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV lässt sich dabei nicht entnehmen, dass der Beschluss selbst ausführliche Erwägungen enthalten muss. Für die allgemeine Begründungspflicht in § 39 VwVfG ist anerkannt, dass auch Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1987 – BVerwG 1 B 213.86 -, NVwZ 1987, 504; speziell zur Zulässigkeit der Bezugnahme auf Beschlussvorlagen bei Kollegialentscheidungen auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. September 2011 - 2 B 10902/11.OVG -, Rn. 18, juris). Nach der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) nach § 35 Abs. 9 S. 3 und S. 4 des Rundfunkstaatsvertrags (RStV) genügt es, wenn sich die Kommissionsmitglieder eine Beschlussvorlage im Wege der Verweisung oder Bezugnahme zu eigen machen, wobei allerdings die Verweisung wie auch der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen muss (vgl. etwa OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 29. April 2014 – 2 A 10894/13 -, Rn. 35 ff.; Bayerischer VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 BV 13.196 -, Rn. 42 ff.; VG Berlin, Urteil vom 22. Mai 2012 – VG 27 K 339.10 -, Rn. 27; juris).
140Die Einwände des Beklagten gegen eine Heranziehung der Rechtsprechung zur Begründungspflicht der Gremien der Landesmedienanstalten nach dem Rundfunkstaatsvertrag greifen nicht durch. Zunächst steht ihnen der erklärte Wille des Gesetzgebers entgegen, der die Vorschrift des § 9a Abs. 8 S. 2 und S. 3 GlüStV den entsprechenden Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages bewusst nachempfunden hat (vgl. die Erläuterungen zu § 9a GlüStV, a.a.O., S. 81). Auch hat die rundfunkrechtliche Rechtsprechung, dessen Kenntnis auch dem Gesetzgeber unterstellt werden darf, einen unheilbaren Verfahrensfehler nicht nur bei spezifisch mit Sachverständigen besetzten Gremien wie der Kommission für den Jugendmedienschutz (KJM) angenommen, sondern gerade auch für Kommissionen, die sich aus allgemeinen Vertretern der Landesmedienanstalten zusammensetzen, wie die ZAK. Schließlich und vor allem stützt sich die Rechtsprechung auf das Gebot effektiven Rechtschutzes aus Art. 19 Abs. 4 GG. Hiernach muss dem Adressaten einer behördlichen Entscheidung erkennbar sein, aus welchen Gründen die Entscheidung getroffen worden ist. Nur so wird er in die Lage versetzt, gegen die Entscheidung auch wirksam vorgehen zu können. Bei der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes handelt es sich jedoch um ein allgemeines Gebot, welches damit auch vorliegend Geltung beansprucht.“
141VG Berlin, a. a. O., Rn. 49 - 50.
142Der Beklagte ist gemessen an diesen Anforderungen seiner sich in der Ermessensausübung widerspiegelnden Begründungspflicht nach § 39 Abs. 1 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) nur unzureichend nachgekommen. Die eigenen Erwägungen des Beklagten sind im Hinblick auf die Bindungswirkung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums nach § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV nicht ausreichend. Dem steht nicht entgegen, dass es sich bei dem Beschluss des Glücksspielkollegiums um einen internen Akt handelt, der gegenüber dem Adressaten, hier der Klägerin, keine Wirkung entfaltet. Die Bindungswirkung hat zur Folge, dass die Erteilung der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis nicht Ausdruck einer eigenständig von dem Beklagten vorgenommenen Ermessensentscheidung ist. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beklagte den Entwurf für den streitgegenständlichen Verwaltungsakt zur Entscheidung beim Glücksspielkollegium eigenständig erarbeitet und vorgelegt hat, bevor über diesen in veränderter Form beschlossen wurde. Eine Entwurfsfassung stellt lediglich einen unverbindlichen Entscheidungsvorschlag ohne abschließende Ermessensentscheidung dar. Dies gilt insbesondere, wenn eine weitere und vor allem bindende Entscheidung einer bisher unbeteiligten Institution (hier des Glücksspielkollegiums) zu erfolgen hat. Insofern hätte es, um die Begründung und die Ermessensentscheidung des Beklagten transparent, nachvollziehbar und nachprüfbar zu gestalten, einer Einbeziehung der Begründung des Glücksspielkollegiums für die Erteilung der streitgegenständlichen Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis bedurft. Abgesehen davon, dass eine solche Einbeziehung vorliegend fehlt, ergibt sich auch nicht aus den Verwaltungsvorgängen, dass eine solche Begründung durch das Glücksspielkollegium tatsächlich erfolgt ist. Den Verwaltungsvorgängen sind lediglich Stellungnahmen einzelner Mitglieder des Glücksspielkollegiums zu problematisierten Bescheidpassagen zu entnehmen. Weder wird der Erlaubnisentwurf in seiner Gesamtheit diskutiert, noch enthält der Beschluss eine abschließende Begründung, der in den an die Klägerin gerichteten Erlaubnisbescheid aufgenommen hätte werden können. Es ist nicht ersichtlich, dass sich das Glücksspielkollegium mit der es treffenden Pflicht zur Ermessensausübung auseinandergesetzt oder es sich gar die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen des Beklagten im Entwurf zu Eigen gemacht hat. Ein solches Zueigenmachen ergibt sich auch nicht aus der Bezugnahme auf den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 17. Juli 2014“.
143„(…) Denn die unveränderte Nennung des vorgeschlagenen Erlaubnisentwurfs lässt nicht hinreichend erkennen, ob sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums auch dessen Begründung in vollem Umfang anschließen wollten. (…) Einen derartigen Nachweis vermag auch der Verweis auf § 3 Abs. 7 S. 2 2. Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums nicht zu erbringen. Denn allein die Existenz einer derartigen Geschäftsordnungsregelung ist nicht geeignet, zu belegen, dass sich auch die Praxis des Glücksspielkollegiums im konkreten Einzelfall tatsächlich so dargestellt hat. Die Sitzungsniederschrift enthält jedenfalls keinen Hinweis darauf, dass von einer Darstellung der Gründe der Beschlussfassung auf der Grundlage des § 3 Abs. 7 S. 2 2.Hs. der Geschäfts- und Verfahrensordnung abgesehen wurde, weil man der Begründung der Beschlussvorlage folgen wollte.“
144VG Berlin, a. a. O., Rn. 51.
145Entsprechend den Ausführungen des Verwaltungsgerichts Berlin kommt eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) – unabhängig von der Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums – hier schon deshalb nicht in Betracht, weil eine nachträgliche Begründung nicht erfolgt ist.
146Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 52.
147Auch im Übrigen stellen sich einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen als ermessensfehlerhaft dar. Bei der Entscheidung über den Erlass der Nebenbestimmungen im Rahmen eines im Ermessen stehenden Verwaltungsaktes muss die Erlaubnisbehörde ebenfalls nach pflichtgemäßem Ermessen darüber entscheiden, ob und in welcher Form eine Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) zu erlassen ist. Diesem pflichtgemäßen Ermessen wird durch die Einbeziehung rechtswidriger Nebenbestimmungen nicht entsprochen. Einige der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen (Ziff. 9, 14 lit. e, 17 Satz 3) erweisen sich als rechtswidrig.
148Hinsichtlich der vorgenannten Nebenbestimmungen gilt Folgendes:
149Zwar ist es unschädlich im Rahmen der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e die Werberichtlinie heranzuziehen. Sie erweist sich ebenso wie das Involvieren des Glücksspielkollegiums als rechtmäßig. Diesbezüglich verweist das erkennende Gericht auf seine Ausführungen in der bereits mehrfach genannten Entscheidung vom 22. Januar 2016:
150„So bestehen keine durchgreifenden Bedenken gegen die gesetzliche Ermächtigung für den Erlass der Werberichtlinie in § 5 Abs. 4 GlüStV.Der Einwand der Klägerin, § 5 Abs. 4 GlüStV sei mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar, da es auch bei föderaler Kooperation erforderlich sei, die von den Ländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte mit Außenwirkung einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergemeinschaft zuzurechnen, trägt nicht. Die auf dieser Grundlage ergehenden Hoheitsakte sind einer konkreten Staatsgewalt zurechenbar. Grund hierfür ist, dass im Außenverhältnis zum Adressaten allein die Erlaubnisbehörde des jeweiligen Bundeslandes auftritt. Die Bestimmungen der Werberichtlinie werden als einzelne Auflagen in den Bescheid eingefügt. Die zuständige Erlaubnisbehörde macht sich somit den Inhalt der Werberichtlinie zu eigen und übernimmt hierfür die rechtliche Verantwortung.Vgl. Pagenkopf, ZfWG 2015, 435 (440)Im Übrigen ist von der Kompetenz des Glücksspielkollegiums zum Erlass der Werberichtlinie gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung GlüStV auszugehen (§ 9a Abs. 5 - 8 GlüStV). Das Gericht hat keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Gemäß § 9a Abs. 6 S. 2 GlüStV benennt jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsicht je ein Mitglied, sodass die Teilnahme aller Länder an der Entscheidungsfindung gewährleistet ist. Die jeweils oberste Glücksspielaufsichtsbehörde unterliegt der parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtags und ist mithin demokratisch legitimiert. Gemäß § 5 Abs. 4 S. 4 i. V. m. § 9a Abs. 5 - 8 GlüStV ist das Kollegium zum Erlass der Werberichtlinie ermächtigt. Die mehrheitsgesteuerte Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums ist nach § 9a Abs. 8 S. 1 GlüStV gesetzlich geregelt. Die Länder haben sich bewusst und in ihrer eigenen Zuständigkeit für die Zustimmung zum GlüStV entschieden. Letzterer kann zudem von jedem Land gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 GlüStV zum Schluss eines Kalenderjahres gekündigt werden. Von einem Verlust der Entscheidungsverantwortung der ausführenden Behörden ist nicht auszugehen. Diese haben im Sinne einer demokratischen Letztverantwortung das Recht und die Pflicht, den intern bindenden Beschluss des Glücksspielkollegiums auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen, da nur ein rechtmäßiger Beschluss Bindungswirkung zu entfalten vermag.Vgl. Bayer. VerfGH, a. a. O., Rn. 139 ff.; Dietlein, in ZfWG 2015, Sonderbeilage 4 m. w. N.Die sich insoweit anschließende Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums an sich ist nicht nur hinsichtlich dessen demokratischer Legitimation, sondern auch hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Bundesstaatsprinzip zu bejahen. Die Kompetenzübertragung der Länder untereinander dient dem im Grundgesetz verankerten föderalen System. Das kooperative Glücksspielkollegium fördert die länderübergreifend einheitliche und kohärente Sachregulierung. Eine solche könnte alternativ lediglich durch eine Aufgabenwahrnehmung seitens des Bundes gewährleistet werden. Vorliegend erfolgt überdies keine generelle Preisgabe der fachlichen Steuerung durch die Länder. Vielmehr bleiben diese über die Einrichtung des Glücksspielkollegiums die eigentlichen Entscheidungsträger. Zudem ist nicht ersichtlich, dass das Grundgesetz die Wahrnehmungszuständigkeiten auf Landesebene festgelegt hat. Von einer verfassungswidrigen "dritten Ebene" neben Bund und Ländern ist nicht auszugehen. Die hier in Rede stehende föderale Kooperation führt nicht zu einer derartigen Verselbstständigung, dass von einer qualitativ und quantitativ neuen Ebene ausgegangen werden kann.Die mangelnde Notifizierung der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit ebenfalls nicht entgegen. Die Werberichtlinie ist nicht notifizierungspflichtig. Sie stellt lediglich eine Konkretisierung des § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV dar. Der Glücksspielstaatsvertrag selber wurde jedoch bereits notifiziert.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren 2011/0188/D vom 20. März 2012.In der in diesem Zusammenhang ergangenen Stellungnahme der Europäischen Kommission wurde zwar auf die Notifizierungspflicht im Falle von Regelungen über technische Vorschriften oder Vorschriften über Dienste der Informationsgesellschaften im Sinne der Richtlinie 98/34/EG hingewiesen.Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren, a. a. O., Ziff. 2.11.“
151VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 78 - 87.
152Jedoch handelt es sich bei der Werberichtlinie nicht um eine solche Vorschrift. GemäߠArt. 5 Abs. 1 Satz 1 RL (EU) 2015/1535 (i.d.F. vom 24. März 2016 – der sogenannten Informationsrichtlinie RL 98/34/EG nachfolgend) liegt eine notifizierungspflichtige Vorschrift vor, wenn es sich bei dieser um eine technischen Vorschrift handelt. GemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. f RL (EU) 2015/1535 liegt eine technische Vorschrift vor bei technischen Spezifikationen, sonstigen Vorschriften und Vorschriften betreffend Dienste. Technische Spezifikationen (Art. 1 Abs. 1 lit. c RL (EU) 2015/1535) und sonstige Vorschriften (Art. 1 Abs. 1 lit. d RL (EU) 2015/1535) betreffen entsprechend ihrer Legaldefinitionen Regelungen bezüglich eines Erzeugnisses. Werbung, der Regelungsgegenstand der Werberichtlinie, stellt jedoch kein solches Erzeugnis dar, da sie weder eine gemäߠArt. 1 Abs. 1 lit. a RL (EU) 2015/1535 landwirtschaftlich noch gewerblich hergestellte Sache ist. Ebenso wenig handelt es sich bei der Werberichtlinie um eine Vorschrift betreffend Dienste (Art. 1 Abs. 1 lit. e und b RL (EU) 2015/1535). Eine solche Vorschrift regelt Dienstleistungen einer Informationsgesellschaft. Bei Werbung gegenüber dem Empfänger - und allein dieses Verhältnis regelt die Werberichtlinie - handelt es sich jedoch nicht um eine Dienstleistung. In diesem Verhältnis wird Werbung weder gegen ein Entgelt, noch bewusst oder steuerbar abgerufen.
153Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 1368/13 -, juris Rn. 83 ff.; VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 84 ff.
154Schließlich verfängt auch nicht der Vorwurf der Klägerin, die Werberichtlinie sei inkohärent. Dass die Bewerbung unterschiedlicher Glücksspielprodukte über unterschiedliche Medien nicht einheitlich behandelt wird, ist sachgerecht. Gerade die Beschränkung von Internet- und Fernseherwerbung ist im Hinblick auf das besondere Gefährdungspotential dieser Medien gerechtfertigt.
155Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris Rn. 34 ff.
156Auch die bis zum Beitritt zum GlüStV Anfang 2013 abweichende Rechtslage im Bundesland Schleswig-Holstein begründet keine rechtswidrige interföderale Inkohärenz.
157„Selbst wenn man schließlich annehmen wollte, dass die Kohärenz der in Rede stehenden Regelung insgesamt möglicherweise durch die Regelung eines Bundeslands, die weniger streng ist als die in den anderen Bundesländern geltende, beeinträchtigt werden kann, ist festzustellen, dass eine solche etwaige Beeinträchtigung der Kohärenz unter den Umständen des Ausgangsverfahrens zeitlich und räumlich auf ein Bundesland begrenzt war. Es lässt sich somit nicht die Auffassung vertreten, dass die abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls erheblich beeinträchtigt.“
158Vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014 - C-156/13 -, juris Rn. 36.
159Ohnehin erschließt sich dem Gericht nicht der für europarechtliche Fragestellungen erforderliche grenzüberschreitende Bezug der konkret erteilten Erlaubnis.
160Schließlich kann auch dahinstehen, ob die Werberichtlinie eine normkonkretisierende oder eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift darstellt. Außenwirkung erlangt sie unabhängig davon durch die Einbeziehung in den Erlaubnisbescheid.
161Dennoch ist die Inbezugnahme der Werberichtlinie rechtswidrig, da sie zur Unbestimmtheit der Nebenbestimmungen Ziff. 9 und 14 lit. e führt (§ 37 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP). Eine Regelung ist nur dann hinreichend bestimmt, wenn ihr Inhalt gegebenenfalls auch im Zusammenhang mit den Gründen für die Beteiligten vollständig, klar und unzweideutig ist, sodass der Adressat sein Verhalten danach richten kann und auch die mit dem Vollzug betrauten Behörden den Inhalt etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde legen können.
162Kopp / Ramsauer, Kommentar, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 37 Rn. 5.
163Zwar ist der Verweis auf allgemein zugängliche Dokumente wie die Werberichtlinie (MinBl. RLP vom 05.03.2013, S. 102 ff.) für sich genommen im Hinblick auf die Bestimmtheit unschädlich.
164Kopp / Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 6a.
165Indes mangelt es an einer einzelfallbezogenen Konkretisierung der in der Werberichtlinie angeführten Bestimmungen. Die Werberichtlinie formuliert keine den hier konkreten Einzelfall regelnden Verhaltenspflichten, an denen sich sowohl die Klägerin als Adressatin als auch die mit dem Vollzug beauftragte Behörde orientieren kann. Sie enthält eine Vielzahl von Regelungen, die kein Tun oder Unterlassen vorschreiben, sondern prinzipienorientiert sind, Legaldefinitionen festlegen oder einen hier nicht relevanten Sachbereich (z. B. Werbung im Hörfunk oder Kino) regeln.
166Vgl. VG Düsseldorf, a. a. O., Rn. 97.
167Als unbestimmt erweist sich auch die Nebenbestimmung Ziff. 17 Satz 3, die die Verwendung eines angemessenen Anteils des Reinertrages der Lotterie in dem Land, in dem die Lotterie veranstaltet wird, vorsieht. Zum einen bleibt unklar, ab wann von der Angemessenheit des Anteils auszugehen ist. Der wiedergegebene Gesetzestext (§ 16 Abs. 3 GlüStV) bedarf diesbezüglich einer Konkretisierung durch die den Einzelfall regelnde Behörde. Zum anderen erschließt sich nicht, welches Land beziehungsweise welche Länder (in welchem Umfang) letztlich bedacht werden sollen. Die Klägerin sowie die Lotterie U. mbH I. als durchführende Stelle befinden sich in I. ; aufgrund des Internetvertriebs findet eine Veranstaltung jedoch auch in sämtlichen Bundesländern statt.
168Abgesehen von den die gesamte Erlaubnis ergreifenden Mängeln (fehlende Begründung des Glücksspielkollegiums und Rechtswidrigkeit der Zuständigkeit der handelnden Behörde) erweisen sich die nachfolgend behandelten Nebenbestimmungen im Übrigen als rechtmäßig. Sie sind allesamt von der Ermächtigungsgrundlage nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfasst, da sie gemäß § 36 Abs. 3 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) dem Zweck (§ 1 GlüStV) der unter Vorbehalt stehenden Erlaubnis dienen.
169Dabei kann dahinstehen, ob die staatliche Mehrheitsbeteiligung bei der Klägerin zur Folge hat, dass es der Klägerin verwehrt ist, sich auf eine Verletzung von Grundrechten und Grundfreiheiten zu berufen. Unternehmen, die wie die Klägerin im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung von der öffentlichen Hand beherrscht werden, sind nicht grundrechtsfähig.
170Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 -, BVerfGE 128, 226-278, juris Rn. 49 ff.
171Von einem Beherrschen ist bereits dann auszugehen, wenn mehr als die Hälfte (vorliegend fast 80 Prozent) der Anteile im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, weil bereits dann die Möglichkeit der Einflussnahme auf die Entscheidung im Unternehmen gegeben ist.
172Vgl. BGH, Urteil vom 15. Dezember 2011 - I ZR 129/10 -, juris Rn. 15 ff.
173Mögliche Eingriffe in etwaige Grundrechte und Grundfreiheiten sind nämlich hinsichtlich der folgenden Nebenbestimmungen verfassungsrechtlich und europarechtlich gerechtfertigt.
174Die Anordnung von Sonderverlosungen (Ziff. 1 Abs. 3 Sätze 2 und 3), sofern die Gewinnausschüttungsquote von 30 Prozent der Entgelte unterschritten wird, setzt § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV um. Danach sollen im Spielplan für den Reinertrag und die Gewinnsumme jeweils mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Die Vorschrift ist verhältnismäßig, da das geringere Gefährdungspotential der Lotterie, die die Klägerin ausführen möchte, unter anderem auf dem Umstand beruht, dass kein Entgelt als Rücklage angesammelt wird (§ 13 Abs. 2 lit. c GlüStV).
175Die Anordnung einer Genehmigung bei Änderung der Gebührenstruktur (Ziff. 2 Satz 4) ist erforderlich. Ein milderes, aber ebenso effektives Mittel ist nicht ersichtlich. Die bloße Anzeige ermöglicht keinen ebenso effizienten Spielerschutz (§ 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV). Die von der Klägerin angeführten Regelungen im GlüStV, die ihrer Ansicht nach nur eine Anzeigepflicht vorschreiben, zeigen nicht die Unverhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung auf, sondern bekräftigen vielmehr deren Rechtmäßigkeit. So ordnet etwa § 15 Abs. 1 Satz 4 GlüStV das Vorlegen einer Kalkulation bei Antragstellung (also vor einer rechtserheblichen Bescheidung) an. Dies läuft im Ergebnis ebenfalls darauf hinaus, dass die der Kalkulation zugrundeliegende Gebührenstruktur durch den sich anschließenden Erlaubnisbescheid genehmigt wird. Erst Recht muss dies für nachträgliche Änderungen gelten.
176Die in der Nebenbestimmung Ziff. 13 lit. a - c geregelte Altersverifikation im Postvertrieb ist im Hinblick auf das Verfahren hinreichend bestimmt. Sowohl das Annahmestellen-Ident- sowie das Post-Ident-Verfahren sind bekannte Vorgänge. Dass das Glücksspielkollegium diese Nebenbestimmung eingebracht hat, ist unschädlich (siehe oben). Nicht erkennbar ist des Weiteren ein milderes, ebenso effektives Mittel zur Umsetzung der Altersverifikation. Die von der Klägerin thematisierten Testkäufe stellen keine ebenso wirkungsvolle Alternative dar. Im Sinne des Jugendschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV) bedarf es einer umfassenden und dauerhaften Kontrolle.
177Auch die in Ziff. 14 lit. a Satz 2, b und c formulierte Verpflichtung zur Einrichtung von Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung nach den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) beim Internetvertrieb ist im Hinblick auf die besondere Bedeutung des Jugendschutzes weder unverhältnismäßig, noch ermessensfehlerhaft.
178Vgl. VG Hamburg, Urteil vom 3. Juli 2014 - 4 K 2865/12 -, juris Rn. 86 ff.; VG Berlin, Urteil vom 24. Februar 2015 - 23 K 390.14 -, juris Rn. 71.
179Sie beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, wonach die Erlaubniserteilung voraussetzt, dass der Ausschluss minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet ist. Die Heranziehung der bewährten KJM-konformen Verfahren ist nicht zu beanstanden. Dass die aktuelle Fassung des GlüStV nicht mehr explizit auf die KJM-Richtlinie Bezug nimmt, führt zu keiner anderen Bewertung. Von der möglichen Anwendung der Richtlinie auch nach Novellierung des GlüStV ging laut Gesetzesbegründung auch der Gesetzgeber aus.
180Vgl. Bay. LT-Drs. 16/11995, Seite 22; Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 88.
181Im Übrigen erweist sich die Nebenbestimmung als angemessen. Die Beachtung der KJM-Richtlinie ist nicht zwingend vorgeschrieben. Gemäß Ziff. 14 lit. b Satz 4 wird der Klägerin auch die Verwendung eines äquivalenten Verfahrens ermöglicht.
182Die höhere Abbruchquote potentieller Kunden beim Durchlaufen des Registrierungsverfahrens ist hinzunehmen.
183Dass die Regelungen „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“, die der Beklagte der Nebenbestimmung zugrunde gelegt hat, nicht notifiziert worden sind gemäß Art. 5 der Richtlinie (EU) 2015/1535 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 9. September 2015 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der technischen Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft, steht ihrer Anwendung nicht entgegen. Unabhängig davon, ob es sich bei dem Eckpunktepapier um eine „technische Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 lit. f der Richtlinie handelt, ist der Beklagte nicht daran gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen.
184Vgl. VG Hamburg, a. a. O., Rn. 90.
185Auch die Anordnung des Sperrdatenabgleichs beim Internetvertrieb nach Ziff. 14 lit. d ist nicht rechtsfehlerhaft. Ein Verstoß gegen das Datenschutzgesetz ist nicht ersichtlich. Gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV setzt die Erteilung einer Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis voraus, dass der Ausschluss gesperrter Spieler gewährleistet ist. Die Vorschrift des § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, nach der gesperrte Spieler von der Teilnahme an Lotterien ausgeschlossen sind, wenn die Lotterie – anders als nach der streitgegenständlichen Erlaubnis – häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet wird, ist keine abschließende Regelung des gesetzlichen Teilnehmerverbotes. Wegen der besonderen Gefährlichkeit des Vertriebs über das Internet erfolgt eine Überlagerung durch die weitergehenden Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV.
186Vgl. VG Berlin, a. a. O., Rn. 72 und Postel, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 4 Rn. 87.
187Zudem unterfällt die beantragte Lotterie nicht dem Anwendungsbereich des § 22 GlüStV. Dieser bezieht sich lediglich auf Lotterien mit planmäßigem Jackpot. Ein solcher planmäßiger Jackpot erfolgt allerdings bei der von der Klägerin betriebenen Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential gemäß § 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. c GlüStV ohnehin nicht.
188Die Nebenbestimmung Ziff. 14 lit. f zur Höchsteinsatzgrenze beim Internetvertrieb beruht auf § 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 1 GlüStV. Nach dieser Vorschrift darf der Höchsteinsatz je Spieler beim Vertrieb im Internet grundsätzlich einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat nicht übersteigen. Die Bestimmung resultiert aus dem Gebot des Spielerschutzes (§ 1 Satz 1 Nr. 3 GlüStV). Sie muss von allen Lotterien und Sportwettenvermittlern beim Internetvertrieb beachtet werden, erst Recht von einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential, welche die Klägerin antragsgemäß darstellt.
189Die Nebenbestimmung ist auch nicht unbestimmt beziehungsweise unverhältnismäßig. Da der Gesetzeswortlaut für sich genommen bereits auf den konkreten Einzelfall anwendbar ist, führt die Wiederholung dessen nicht zur Unbestimmtheit. Dass sich der Höchsteinsatz lediglich auf das Lotterieangebot der Klägerin bezieht und entgegen des missverständlichen Wortlauts nicht auf ihre – im Übrigen nicht ersichtlichen – anderen Produkte, die über das Internet vertrieben werden, ergibt sich aus dem Sinn des Wortes „Einsatz“.
190Auch im Hinblick auf das Verbot, Gewinne mit Einsätzen beim Internetvertrieb zu verrechnen (Ziff. 14 lit. g), hat die Wiedergabe des Gesetzestextes (§ 4 Abs. 5 Nr. 2 Satz 3 GlüStV) wegen ihrer auch für den Einzelfall ausreichend spezifizierten Formulierung nicht die Unbestimmtheit zur Folge. Die Regelung ist verhältnismäßig. Nicht ausreichend und damit kein ebenso effektives, aber milderes Mittel ist das Aufzeigen der Spielhistorie anstelle des Verrechnungsverbotes. Um der Glücksspielsucht entgegen zu wirken (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) müssen die Einsätze und Gewinne in aller Deutlichkeit voneinander getrennt werden, da sich sonst etwaige Verluste durch die Verrechnung mit den erzielten Gewinnen relativieren. Eine Spielhistorie führt nicht zur selben Transparenz, da diese bewusst aufgerufen und vergegenwärtigt werden muss, was von einem potentiell Spielsüchtigen nicht zu erwarten ist.
191Die Bestimmung in Ziff. 14 lit. i (Erhebung und Speicherung der Bankverbindung bei der Registrierung auf der Internetdomain) ist hinsichtlich der Feststellung der Identität des Spielteilnehmers mit dem Inhaber des für die Ein- und Auszahlung verwendeten Kontos nicht als unmöglich gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG RLP) anzusehen. Auch wenn nur die BIC- und IBAN-Nummern bei der Registrierung angegeben werden, kann die Identitätsfeststellung – wie bereits in Ziff. 14 lit. b des Bescheides aufgegriffen – mittels eines Schufa-Kontonummernchecks durchgeführt werden.
192Das Verbot der Verweisung auf andere Glücksspiele (Ziff. 14 lit. j) beim Internetvertrieb ist entgegen der Ansicht der Klägerin von dem wortlautgleichen § 4 Abs. 5 Nr. 5 GlüStV erfasst. Etwaiges gegen die Norm verstoßendes Handeln der staatseigenen Lotterie des Beklagten hat keinen Anspruch der ohnehin nicht als grundrechtsberechtigt anzusehenden Klägerin auf Gleichbehandlung zur Folge. Der Gleichheitssatz vermag sich nicht gegen die Gesetzesbindung durchzusetzen, also keine zwar der Verwaltungspraxis oder Verwaltungsvorschriften entsprechende, aber gesetzeswidrige Behandlung zu rechtfertigen oder gar einen Anspruch darauf zu vermitteln. In diesem Sinne gibt es keine Gleichheit im Unrecht.
193Auch die in den Nebenbestimmungen Ziff. 16 und Ziff. 17 Satz 1 vorgesehene Gewinnausschüttungsquote, der begrenzte Höchstgewinn sowie die Festlegung des Mindestreinertrages beruhen auf einer verfassungsgemäßen Ermächtigungsgrundlage (§ 15 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV). Nach dieser sollen für den Reinertrag und die Gewinnsumme im Spielplan mindestens 30 Prozent der Entgelte vorgesehen sein. Der Reinertrag ist der Betrag, der sich aus der Summe der Entgelte nach Abzug von Kosten, Gewinnsumme und Steuern ergibt. Die Vorschrift dient dazu, die Ausnutzung des Spieltriebes zu begrenzen sowie die Sozialschädlichkeit der Lotterie zu mindern. Gerade bei einer Lotterie, die sich durch ihre geringeres Gefährdungspotential auszeichnet, sind diese Aspekte von herausragender Bedeutung – selbst wenn dies eine Reduzierung der Attraktivität dieser Lotterieart bedeutet.
194Dass die Entgelte laut Bescheid die Bearbeitungsgebühr erfassen, ist mit dem GlüStV vereinbar. Ein Entgelt stellt die gesamte Summe dar, die der Nutzer zu entrichten hat. Ohne Relevanz ist, wofür dieses verwendet wird.
195Vgl. Dietlein / Hüsken: in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 3 Rn. 5.
196Der Klägerin ist es zuzumuten, ihre laufenden Kosten, die ohnehin gemäß § 15 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GlüStV so gering wie möglich zu halten sind, durch Einsparungen an anderer Stelle zu decken.
197Ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV ist mangels eines ersichtlichen länderübergreifenden Bezuges der streitgegenständlichen Erlaubnis – wie schon im Zusammenhang mit der interföderalen Kohärenz angesprochen – ohnehin nicht gegeben.
198Dass von der als Soll-Vorschrift formulierten Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 3 GlüStV zwingend eine Ausnahme zugunsten des Klägers zu machen ist, drängt sich ebenfalls nicht auf. Der einzig hier in Betracht kommende, einen Ausnahmefall begründende Umstand – dass die Klägerin sich in der Anlaufphase ihres Lotteriegeschäfts befindet – dürfte nach Ablauf von inzwischen fast zwei Jahren seit Erteilung der Erlaubnis nicht mehr greifen. Entscheidungserheblicher Zeitpunkt bei der Verpflichtungsklage ist die letzte mündliche Verhandlung.
199Gegen den Zustimmungsvorbehalt bei Änderung der Gesellschafter (Ziff. 25) kann ebenfalls nicht eingewandt werden, dass dieser unverhältnismäßig sei. Die Anzeige anstelle der Einholung einer Zustimmung stellt keine adäquate, der Gefahrenabwehr Rechnung tragende Alternative zum Zustimmungsvorbehalt dar. § 14 Abs. 1 Nr. 2 GlüstV sieht vor, dass die Erlaubnis nur erteilt wird, wenn der Veranstalter der Lotterie zuverlässig ist. Die Zuverlässigkeit ist personenbezogen. Selbst für den Fall, dass lediglich eine natürliche Person unzuverlässig ist, kann dies negative Auswirkungen auf die Zuverlässigkeit der Veranstalterin als juristische Person insgesamt haben. Irrelevant ist dabei, ob sich eine Änderung der Gesellschafterzusammensetzung kausal auf das Abstimmungsergebnis eines Gesellschafterbeschlusses auswirken kann.
200Der Zustimmungsbedürftigkeit für die Tätigkeit im Ausland (Ziff. 26) kann nicht entgegengehalten werden, sie greife in ermessensfehlerhafter Weise in die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 AEUV ein. Der Eingriff ist jedenfalls gerechtfertigt. Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 GlüStV setzt die Erlaubniserteilung voraus, dass die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten nicht beeinträchtigt werden. Diese Regelung dient der Wahrung der Autonomie der anderen Staaten, von denen jeder sein eigenes spezifisches Glücksspielrecht formen kann.
201Vgl. Ruttig, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, a. a. O., § 12 Rn. 16.
202Auch wegen der mangelnden Kontrollfähigkeit durch den Beklagten, die bei Veranstaltung und Vertrieb im Ausland bestehen würde, erweist sich diese Nebenbestimmung im Übrigen als angemessen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass gegenüber der Klägerin kein absolutes Verbot ausgesprochen, sondern nur ein weniger belastender Zustimmungsvorbehalt angeordnet ist.
203Die zulässige Verpflichtungsklage auf Neubescheidung hinsichtlich der Kostenfestsetzung hat ebenfalls wegen der mangelnden Begründung des Glücksspielkollegiums und der fehlerhaften Zuständigkeit der handelnden Behörde (siehe oben) Erfolg. Allerdings erweist sich die Kostenfestsetzung im Übrigen als rechtmäßig. Gemäß § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV erfolgt die Gebührenberechnung gesondert für jedes Jahr, wenn die Erlaubnis wie vorliegend für mehrere aufeinanderfolgende Jahre erteilt wird. Dabei ermäßigt sich die Gebühr des Folgejahres um 10 Prozent im Vergleich zur Vorjahresgebühr. Die ausschlaggebende Gebühr für das erste Jahr orientiert sich gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV an den voraussichtlichen Spieleinsätzen. Diese betrugen für das gesamte Jahr 2014 nach Auskunft der Klägerin 28.633.360,00 Euro, so dass die Gebühr für das Jahr 2014 gemäß § 9a Abs. 4 Satz 2 lit. a GlüStV in Höhe von 28.633,00 Euro festzusetzen war. Dass sich die voraussichtlichen Spieleinsätze für das erste Veranstaltungsjahr auf das ab dem Zeitpunkt der Erlaubniserteilung verbleibende Jahr reduzierten, ist nicht ersichtlich. Sowohl der Wortlaut der Norm als auch der Sinn und Zweck dieser verdeutlichen, dass pauschal der voraussichtliche Spieleinsatz für das gesamte Jahr in Ansatz zu bringen ist. Auch die Gebührendegression in den Folgejahren bestärkt diese Auslegung. Es wäre nicht sachgerecht, wenn sich die Gebühren der gesamten Folgejahre an den voraussichtlichen Spieleinsätzen für das angebrochene erste Veranstaltungsjahr ausrichten würden. Im Übrigen dürften nur wenige Erlaubnisse mit Beginn des Jahres erteilt werden, so dass dem Gesetzgeber diese Problematik durchaus bewusst gewesen sein muss. Des Weiteren erscheint diese Berechnung auch angebracht, da der Verwaltungsaufwand im ersten Jahr für die Erlaubnisbehörde wegen der Prüfung der Antragsunterlagen besonders hoch ist.
204Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und berücksichtigt das Verhältnis des anteiligen Obsiegens und Unterliegens. Das Unterliegen der Klägerin hinsichtlich der Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis in den anderen 15 Bundesländern wiegt derart schwer, dass eine hälftige Kostentragung angezeigt ist.
205Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2, 711 ZPO.
206Die Berufung wird nach § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung und bedarf im Sinne der Rechtseinheit einer Klärung. Dies gilt für die Fragen der Vereinbarkeit der Zuständigkeit des Ministeriums der Finanzen S. -Q. mit § 9 Abs. 7 GlüStV, der gesetzlichen Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums (§ 9a Abs. 8 Sätze 2 und 3 GlüStV) sowie die Rechtsfolgen, sofern die Begründung diesen Anforderungen nicht entspricht; ferner für die Frage der Verfassungskonformität des Glücksspielkollegiums und dessen Legitimation zum Erlass der Werberichtlinie. Auch die Sprungrevision ist aus diesem Grund gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Zwar handelt es sich bei dem Glücksspielstaatsvertrag um Landesrecht, jedoch kann gemäß § 33 GlüStV die Revision zum Bundesverwaltungsgericht darauf gestützt werden, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrag beruhe. Auf diese Weise kann dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Rechtsvereinheitlichung nicht durch länderspezifische Divergenzen in der obergerichtlichen Nachprüfung des inzwischen in allen Ländern geltenden Glücksspielstaatsvertrags torpediert wird.
207Beschluss
208Der Streitwert wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.
209Gründe:
210Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1 GKG und in Anlehnung an Ziff. 54.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 erfolgt; der Hilfsantrag wirkt sich gemäß § 45 Abs. 1 Satz 3 GKG nicht streitwerterhöhend aus.
Tenor
Die Ziffer II.7. Satz 3 wird insoweit aufgehoben, als es dort heißt: „auf dessen Grundlage die Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Werbeform zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV, insbesondere zur Schwarzmarktbekämpfung beurteilt werden kann“. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin wendet sich gegen Beschränkungen der ihr erteilten Internet- und Fernsehwerbeerlaubnis.
- 2
Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach ihren eigenen Angaben darin, den Abschluss von Spielverträgen zwischen Lotterieveranstaltern und -teilnehmern zu fördern. Sie nimmt Lottospieltipps und Teilnahmeentgelte von Lottospielern entgegen und leitet diese gegen Zahlung einer zuvor vertraglich vereinbarten Provision an die Veranstalter weiter.
- 3
Nachdem sie mit Bescheid vom 24. September 2012 die Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung hinsichtlich bestimmter Lotterien erhalten hatte, beantragte sie mit Schreiben vom 17. Oktober 2012 eine Erlaubnis, für ihr Angebot im Internet und im Fernsehen zu werben.
- 4
Mit Bescheid vom 13. März 2013 erteilte der Beklagte der Klägerin eine „Rahmen-Erlaubnis Werbung für gewerbliche Spielvermittlung“. Diese umfasste die Erlaubnis, für die Lotterien „Lotto 6 aus 49“, „Eurojackpot“, „Glücksspirale“ sowie die Zusatzlotterien „Spiel 77“ und „Super 6“ im Internet und im Fernsehen zu werben.
- 5
Die Erlaubnis wurde gemäß Ziffer I.2. des Bescheides bis zum 12. März 2015 befristet. Unter Ziffer II. enthielt der Bescheid die folgenden „Inhalts- und Nebenbestimmungen“:
- 6
„1. Die Werberichtlinie gem. § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV (Ministerialblatt für das Land Nordrhein-Westfalen – Nr. 2 vom 31. Januar 2013, MBl. NRW. 2013 S. 37), insbesondere § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 in Verbindung mit § 4 Abs. 2 (unerlaubte Werbung), § 6 (Medien sowie Werbegestaltungen, die primär Minderjährige ansprechen), § 8 (Fernsehen), § 11 (Internet) und § 13 (Pflichthinweise) ist einzuhalten. Der Verweis auf eine Suchtpräventionsseite genügt der Erfüllung der Pflicht zur Aufnahme von Pflichthinweisen im Sinne des § 13 Abs. 1 und 3 Werberichtlinie nicht.
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(…)
4. Bei der Online-Werbung auf Drittseiten sind die Vertragspartner auf die Einhaltung der Werberichtlinie (Ziff. II.1 des Bescheids) und der Bestimmungen dieses Bescheids zu verpflichten. Die Verpflichtungen sind – vor allem beim Affiliate Marketing – an die für die einzelne Werbung Verantwortlichen weiterzureichen.
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(…)
7. Soweit mit Bonusaktionen oder Rabattsystemen, die sich direkt oder indirekt an den Spieler richten, geworben werden soll, werden diese zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV, insbesondere der Schwarzmarktbekämpfung, für einen Zeitraum von zwei Jahren erlaubt. Dabei sind die Bestimmungen der Werberichtlinie zum Schutz Minderjähriger und gefährdeter Spieler besonders zu beachten. Drei Monate vor Ablauf der Erlaubnis ist ein Bericht zu sämtlichen Bonusaktionen oder Rabattsystemen vorzulegen, auf dessen Grundlage die Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Werbeform zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV, insbesondere zur Schwarzmarktbekämpfung beurteilt werden kann. Gewährte Boni sind auf die Höchsteinsatzgrenze nach § 4 Abs. 5 Nr. 2 GlüStV anzurechnen. Die Konkretisierung der für die Evaluierung zu liefernden Daten durch nachträgliche Auflage wird vorbehalten.
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8. Der Versand spielanreizender Botschaften per E-Mail oder SMS ist – auch in laufenden Vertragsverhältnissen – nicht gestattet.
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9. Bei der Werbung im Internet und Fernsehen ist das Vermittlungsverhältnis deutlich und gut wahrnehmbar klarzustellen.
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10. Die Angaben im Antrag vom 17.10.2012 und die vorgelegten Unterlagen, insbesondere das Werbekonzept, sind im Übrigen Bestandteil dieser Erlaubnis. Auf § 14 Abs. 2 Satz 4 Werberichtlinie wird verwiesen.
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11. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis bleibt für den Fall der Nichteinhaltung der Bestimmungen der Werberichtlinie oder der Nebenbestimmungen dieser Erlaubnis vorbehalten. Ebenfalls bleibt die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen vorbehalten. Die allgemeinen Widerrufsvorbehalte nach § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV und § 49 VwVfG NW bleiben unberührt.“
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Zur Begründung führte der Beklagte u.a. aus, die beantragte Erlaubnis habe auf Basis der Vermittlungserlaubnis der Klägerin erteilt werden können, da die beantragten Werbemaßnahmen, so wie sie im Werbekonzept nach Text, Bild, Farb- und Motivgestaltung, Werbebotschaft, Zielgruppe, Struktur und Organisation beispielhaft dargestellt worden seien, den Voraussetzungen der §§ 5 und 1 GlüStV entsprächen. Mit der Befristung auf zwei Jahre werde der Tatsache Rechnung getragen, dass es sich um einen Erstantrag in einem neuen Verfahren handele, in dem erst noch Erfahrungen zur Regelung und Umsetzung der Anforderungen aus § 5 GlüStV und der Werberichtlinie gesammelt werden müssten.
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Bereits am 12. April 2013 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Erlaubnis ohne die beschränkenden Nebenbestimmungen zu erhalten.
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Mit Bescheid vom 21. Mai 2014 verlängerte der Beklagte eine in Ziffer II.5. des Bescheides vom 13. März 2013 vorgesehene Befristung für die Werbung in sozialen Netzwerken bis zum 12. März 2015. Im Übrigen ersetzte er Ziffer II.5. des Bescheides vom 13. März 2013 durch folgende Regelung:
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„Rechtzeitig, das heißt acht Wochen vor Ablauf dieser Frist, sind folgende Angaben vorzulegen:
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a) Benennung der sozialen Netzwerke, in denen geworben wird.
b) Umfang der Werbung in sozialen Netzwerken im Verhältnis zur sonstigen Werbung im Internet.
c) Differenzierte Darstellung des Nutzungsverhaltens, möglichst nach folgenden Altersgruppen:
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18 Jahre bis 24 Jahre
25 Jahre bis 34 Jahre
35 Jahre bis 44 Jahre
45 Jahre und älter.
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Es ist anzugeben, wie viele Nutzer der jeweiligen Altersgruppe im erlaubten Werbezeitraum gesamt sowie durchschnittlich pro Tag auf die entsprechenden Postings reagiert haben und dadurch auf Ihre Social Media Seite gelangt sind.
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Dabei ist zu differenzieren, ob über das Posting nur auf die Seite gelangt wurde, oder ob darüber hinaus gängige Newsletter-/Abonnementformen wie „Gefällt mir“, „Folgen“ etc. aktiviert wurden.
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Die Angaben sind auf der Grundlage der Auswertungen und Erhebung der jeweiligen Netzwerkplattform zu erlangen.
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Sollte die jeweilige Plattform eine andere Altersgruppeneinteilung nutzen als die unter Buchstabe c) genannte, so kann diese zugrunde gelegt werden. Fehlt eine Differenzierungsmöglichkeit von Seiten der Plattform gänzlich und werden ähnliche Daten auch nicht selbst erhoben, ist dies entsprechend substantiiert zu erläutern.
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d) Anzahl der Versuche Minderjähriger, sich zu registrieren, soweit diese von dem jeweiligen Netzwerkbetreiber erhoben werden.“
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Zur Begründung führte der Beklagte aus, die bis zum damaligen Zeitpunkt vorliegenden Berichte ließen noch keine belastbare Aussage dahingehend zu, ob sich aus der Werbung in sozialen Netzwerken spezifische Gefährdungen ergäben. Allerdings hätten sich bei der Auswertung die genannten Kriterien für eine belastbare Evaluation als sachdienlich erwiesen. Die Unterteilung in Altersgruppen sei notwendig, um Erkenntnisse zum Spielerschutz sowie zu Kanalisierungseffekten zu erlangen.
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Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheides vom 13. März 2013 durch den Änderungsbescheid vom 21. Mai 2014 verfolgt die Klägerin ihr Begehren, nunmehr unter Einbeziehung dieses Bescheides, weiter.
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Sie vertritt die Auffassung, sie habe einen Anspruch auf die Erteilung einer unbeschränkten Werbeerlaubnis.
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Der Erlaubnisvorbehalt in § 5 Abs. 3 GlüStV stelle einen gleichheitswidrigen und unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit und eine diskriminierende Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) dar, weil er ohne hinreichenden sachlichen Grund bestimmte Werbeformen unter Verbot und Befreiungsvorbehalt stelle, andere Werbeformen hingegen gänzlich verschone. So sei kein sachlicher Grund erkennbar, weshalb Fernsehwerbung verboten werde, Radiowerbung hingegen nicht. Auch wenn man von einem Ermessensspielraum des Beklagten ausgehe, sei dieser in Bezug auf Lotto jedenfalls für Internetvermittler wie die Klägerin und die Internetwerbung reduziert. Da von Lotto keine nennenswerten Gefahren ausgingen, sei § 5 Abs. 3 GlüStV aus Gründen der Verhältnismäßigkeit so auszulegen, dass jedenfalls diejenigen Anbieter, die mit staatlicher Erlaubnis gerade im Internet diese Lotterien vermitteln dürften, auch einen Anspruch auf eine entsprechende Werbeerlaubnis für das Internet hätten.
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Die enumerative Aufzählung der Lotterien (Ziffer I.1.) stelle eine unnötige Beschränkung dar, weil sie – die Klägerin – einen Anspruch auf eine unbeschränkte Erlaubnis habe, die alle Lotterien umfasse, die sie vermitteln dürfe. Eine dynamische Verweisung auf die erlaubten Lotterien reiche aus.
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Die Befristung auf zwei Jahre (Ziffer I.2.) begründe für sie eine erhebliche Rechtsunsicherheit. Die Beschaffung attraktiver Werbeplätze im Internet sei auf langfristige Verträge angewiesen. Der tatsächlich beabsichtigte Leistungsaustausch finde häufig erst nach dem sechsten Monat der Vertragslaufzeit – nach einem mehrmonatigen Testen verschiedener Formen der Einbindung und Nutzerführung auf den Werbepartnerseiten – statt.
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Die Werberichtlinie sei zu Unrecht als beschränkende Maßgabe für die Werbeerlaubnis in Ziffer II.1. des Bescheides angeführt worden, da sie, soweit es um Werbung im Internet gehe, derzeit mangels einer erforderlichen Notifizierung nach der Informationsrichtlinie 98/34/EG nicht angewendet werden dürfe. Als Verwaltungsvorschrift sei die Werberichtlinie aber auch wegen der fehlenden Befugnis des Glücksspielkollegiums zum mehrheitlichen Erlass von Verwaltungsvorschriften mit verbindlicher Wirkung für alle Länder nichtig. Dazu verweist die Klägerin u.a. auf ein rechtswissenschaftliches Gutachten von Prof. Dr. A (Bl. 78 d. Gerichtsakte). Auch § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung zum Glücksspielstaatsvertrag, aus dem sich die Zuständigkeit des Glücksspielkollegiums ergebe, sei nicht notifiziert worden. Da nicht auf die Werberichtlinie zurückgegriffen werden könne, erweise sich die Vorgabe, sie zu beachten, als zu unbestimmt. Die Werberichtlinie enthalte zudem Beschränkungen, die im GlüStV keine Stütze fänden und sei auch als solche zu unbestimmt. Dies gelte z.B. für das Verbot von Werbung, die „in ausschließlicher und einseitiger Weise den Nutzen des Glücksspiels betont“ (§ 4 Abs. 1 Nr. 3), „suggeriert, dass Glücksspiel eine vernünftige Strategie sein könnte, um die finanzielle Situation zu verbessern“ (§ 4 Abs. 1 Nr. 5), „das Glücksspiel als Gut des täglichen Lebens erscheinen lässt“ (§ 4 Abs. 1 Nr. 10) und das Verbot, sich an Spieler mit problematischem Spielverhalten sowie Spieler in finanziellen Schwierigkeiten zu richten (§ 4 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Nr. 1 Werberichtlinie). Durch § 13 Werberichtlinie werde Image- und Dachmarkenwerbung in gleichheitswidriger Weise privilegiert, da hiervon lediglich etablierte Marktteilnehmer profitierten. Die in § 14 Abs. 2 Satz 2 und 4 Werberichtlinie vorgesehene Vorabkontrolle der Inhalte von Werbung stelle eine unzulässige Vorzensur dar.
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Die Verpflichtung zur Weitergabe der aus der Werberichtlinie resultierenden Pflichten an ihre Werbevertragspartner (Ziffer II.4. des Bescheides) sei aufgrund der fehlenden Notifizierung ebenfalls rechtswidrig. Sie sei aber auch unverhältnismäßig, insbesondere mit Blick auf das sogenannte „Affiliate-Marketing“. Die Inhalte der Werbung würden ohnehin von ihr – der Klägerin – selbst bereitgestellt, womit sie es in der Regel selbst in der Hand habe, wie diese aussehen.
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Für die Befristung der Erlaubnis zur Werbung in sozialen Netzwerken (Ziffer II.5. des Bescheides) bestehe kein Grund. Es fehle auch an der Bestimmtheit der Regelung, weil sich eine Abgrenzung zwischen sozialen Netzwerken und dem Internet nicht vornehmen lasse. Sie sei überdies – ebenso wie die Berichtspflichten – unverhältnismäßig. Letztere setzten eine umfassende Erhebung, Speicherung und Verarbeitung personenbezogener Daten voraus, die fragwürdig seien.
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Die Befristung der erlaubten Bonus- und Rabattsysteme (Ziffer II. 7. des Bescheides) sei rechtswidrig. Die weiteren diesbezüglichen Beschränkungen seien ermessensfehlerhaft. Bei den von ihr – der Klägerin – vermittelten Lotterien handele es sich um Glücksspiele, zu denen wegen ihrer geringen Gefährlichkeit hin kanalisiert werden sollte. Der Beklagte habe § 1 Abs. 1 Satz 2 GlüStV, wonach differenzierte Maßnahmen für die einzelnen Glücksspielformen in Erwägung zu ziehen seien, nicht hinreichend berücksichtigt. Durch das Verbot und die Auflage eines entsprechenden Berichts über sämtliche Bonus- und Rabattsysteme habe der Beklagte zudem seine Kompetenz überschritten, weil seine Zuständigkeit nach § 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV keine Auflagen erfasse, mit denen allgemeine Werbeinstrumente kontrolliert würden, die mit Internet oder Fernsehen nichts zu tun hätten.
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Die Nebenbestimmung Ziffer II.8. des Bescheides widerspreche ebenfalls dem mit dem Glücksspielstaatsvertrag verfolgten Kanalisierungsziel. Ein Unternehmen, das wie sie – die Klägerin – sein Angebot allein im Internet vertreibe, dürfe nicht von der Hauptkommunikationsform E-Mail ausgeschlossen werden. Zudem würde diese Form der Werbung von den Lottogesellschaften selbstverständlich praktiziert. Indem auch noch bestehende Vertragsverhältnisse einbezogen würden, werde der Versand von Newslettern, aber auch normaler Kundenbindungs-Mails sowie von Informationen auf Wunsch des Kunden verboten, sobald dieser werbende Elemente enthalten könne. Damit setze sich der Bescheid sogar über die Werberichtlinie hinweg, nach deren § 7 die Kommunikation innerhalb bestehender Vertragsverhältnisse nicht vom Verbot erfasst werde. Der Verbraucherschutz vor E-Mail- und SMS-Werbung werde durch das UWG ausreichend und abschließend geregelt. Daher sei auch die Verpflichtung, bei Werbung auf das Vermittlungsverhältnis hinzuweisen (Ziffer II.9. des Bescheides), durch ordnungsrechtliche Zwecke nicht gerechtfertigt. Sie – die Klägerin – weise selbstverständlich bei ihren Vermittlungsleistungen darauf hin, dass und was sie vermittle. Die Pflicht, auf jeder Werbung „deutlich und gut wahrnehmbar“ ein Vermittlungskennzeichen aufzubringen, sei aber diskriminierend gegenüber dem Eigenvertrieb der Lottogesellschaften. Auch die Annahmestellen treffe keine solche stigmatisierende Kennzeichnungspflicht.
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Indem durch Ziffer II.10. sämtliche Antragsunterlagen zum Gegenstand der Erlaubnis gemacht würden, werde diese unverhältnismäßig und unbestimmt eingegrenzt. Gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG seien eine inhaltliche Vorabkontrolle oder eine inhaltliche Bindung an ein Werbekonzept unzulässig. Für den Widerrufsvorbehalt in Ziffer II.11 Satz 1 des Bescheides gebe es keinen sachlichen Grund. Sie – die Klägerin – habe jedenfalls einen Anspruch auf eine unbeschränkte Erlaubnis.
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Die Klägerin beantragt,
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1. Den Bescheid vom 13. März 2013 i.d.F. des Änderungsbescheides vom 21. Mai 2014 aufzuheben, soweit folgende Regelungen ergangen sind:
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a) Ziff. I. 2.
b) Ziff. II. 1.
c) Ziff. II. 4.
d) Ziff. II. 5.
e) Ziff. II. 7.
f) Ziff. II. 8.
g) Ziff. II. 9.
h) Ziff. II. 10., soweit dort pauschal auf alle Angaben im Antrag und die vorgelegten Unterlagen Bezug genommen wird und die Erlaubnis auf das konkrete Werbekonzept beschränkt wird,
i) Ziff. II. 11. Satz 1
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2. den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 13. März 2013 i.d.F. des Bescheides vom 21. Mai 2014 zu verpflichten, der Klägerin antragsgemäß eine unbeschränkte Werbeerlaubnis für die ihr erlaubte Lotterievermittlung zu erteilen.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen im Erlaubnisbescheid und führt ergänzend aus, die Ausgestaltung des § 5 Abs. 3 GlüStV als Verbot mit Erlaubnisvorbehalt sei rechtmäßig. Eine sachliche Rechtfertigung der Differenzierung zwischen Fernseh- und Radiowerbung ergebe sich daraus, dass mit dem Fernsehen die größere Breitenwirkung erzielt werde und dort gesendete Beiträge häufig besonders auf Jugendliche und andere gefährdete Gruppen ausgerichtet seien. Gleiches gelte für Werbung im Internet.
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Sowohl hinsichtlich der Werbung im Fernsehen als auch der Internetwerbung sei zu bedenken, dass die Werberichtlinie nach ihrem § 3 Abs. 2 i.V.m. § 1 Nr. 1 GlüStV u.a. dem Ziel diene, Spielsucht zu bekämpfen und pathologische Spieler zu schützen. Nach wissenschaftlichen Untersuchungen werde Werbung von pathologischen Spielern dahingehend anders wahrgenommen, dass bei diesen durch bestimmte mit dem Spielen assoziierten Reize wie z.B. dem Klimpern von Münzen oder bei einem Gewinn eingespielte Melodien das Verlangen zu Spielen ausgelöst werde. Bestimmte Bilder und Töne könnten als sogenannte „Trigger“ wahrgenommen werden. Den Medien Fernsehen und Internet sei inhärent, dass sie mit Tönen und einer höheren Frequenz an Bildern arbeiteten als andere Werbeformen, weshalb auch die Wahrscheinlichkeit, dass Trigger verwendet werden, höher sei.
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Ein Verstoß gegen die Informationsrichtlinie liege nicht vor, da der Glücksspielstaatsvertrag der Europäischen Kommission am 15. April 2011 notifiziert worden sei und es sich bei der Werberichtlinie lediglich um eine Konkretisierung des § 5 GlüStV handele. Eine gesonderte Notifizierungspflicht bestehe nicht, da die Werberichtlinie als normkonkretisierende Vorschrift ohne eigenen Regelungsgehalt keine technische Vorschrift i.S.v. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie sei.
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Die demokratische Legitimation des Glücksspielkollegiums sei gewährleistet, da es sich hierbei gemäß § 9a Abs. 6 GlüStV um eine Einrichtung aller Länder handele, für die jedes Land ein Mitglied und einen Vertreter für den Fall einer Verhinderung benenne. Die jeweilige Glücksspielaufsichtsbehörde eines Landes unterliege ihrerseits der vollen parlamentarischen Kontrolle des jeweiligen Landtages und damit des jeweiligen Landesvolks.
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Die Beschränkung der Erlaubnis auf die aufgelisteten Lotterien (Ziffer I.1. des Bescheides) ergebe sich daraus, dass sich eine Erlaubnis nur auf den Umfang der Beantragung erstrecken könne. Durch die Befristung der Werbeerlaubnis auf zwei Jahre (Ziffer I.2.) werde der Tatsache Rechnung getragen, dass es sich um einen Erstantrag in einem neuen Verfahren handele, in dem erst noch Erfahrungen zur Regelung und Umsetzung der Anforderungen aus § 5 GlüStV und der Werberichtlinie gesammelt werden müssten.
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Die Auflage, die Werberichtlinie zu beachten (Ziffer II.1.) sei hinreichend bestimmt, da die in Bezug genommenen Bestimmungen der Werberichtlinie hinreichend konkret und darüber hinaus in der Begründung des Bescheides erläutert worden seien. Die von § 14 Abs. 2 Werberichtlinie geforderten Angaben seien im Vorfeld nötig, um z.B. die Vereinbarkeit der Werbung mit den Erfordernissen des Minderjährigenschutzes prüfen zu können. Eine gegen Art. 5 GG verstoßende Vorabzensur sei hierin nicht zu sehen, da nicht jede einzelne Werbemaßnahme vorab überprüft, sondern eine Rahmenerlaubnis erteilt werde.
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Die Nebenbestimmungen in Ziffer II.4. seien notwendig, um angesichts der vielfältigen vertraglichen Verflechtungen bei der Online-Werbung die Einhaltung der Bestimmungen des Bescheids insbesondere zum Schutz Minderjähriger und gefährdeter Spieler zu gewährleisten.
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Die Nebenbestimmung Ziffer II.5. des Bescheides beruhe darauf, dass nach Erkenntnissen der Suchtforschung Werbung zu untersagen sei, die das Glücksspiel als eine Möglichkeit darstelle, sozial akzeptiert zu werden. Daher sei Werbung in sozialen Netzwerken besonders kritisch zu betrachten. Es sei angesichts der Tatsache, dass es insoweit noch an Erfahrungen fehle, erforderlich, Werbung nur probeweise mit einer umfassenden Berichtspflicht zu erlauben, um die Gewährleistung des Schutzes Minderjähriger und gefährdeter Spieler vor der Entscheidung über eine Verlängerung evaluieren zu können.
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Zu Nebenbestimmung Ziffer II.7. führt der Beklagte aus, Bonusaktionen oder Rabattsysteme könnten als Werbung im Internet nur zugelassen werden, wenn es zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV, insbesondere zur Schwarzmarktbekämpfung erforderlich sei. Durch die Befristung und die Berichtspflicht werde sichergestellt, dass nach einer Übergangsphase, in der es um die Überführung wesentlicher Teile des Schwarzmarktes zum legalen Angebot gehe, die Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Werbemaßnahmen zur Erreichung der Ziele evaluiert werden könnten. Nur wenn eine fortbestehende Notwendigkeit zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV festgestellt werde, komme eine Verlängerung in Betracht.
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Das Verbot spielanreizender Botschaften per SMS und E-Mail (Ziffer II.8. des Bescheides) ergebe sich aus § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV, wonach Werbung für öffentliches Glücksspiel über Telekommunikationsanlagen verboten sei.
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Die Angabe, dass ein gewerblicher Spielvermittler nach § 19 GlüStV an die Veranstalter der in Ziffer I.1. des Tenors genannten Lotterien vermittelt – Ziffer II.9. –, sei zur Klarstellung über die Art des jeweiligen Glücksspielangebotes (Eigenlotterie oder Vermittlung) angesichts § 4 Abs. 1 Nr. 2 Werberichtlinie erforderlich.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die ausführlichen Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie die Sachakte des Beklagten, die dem Gericht vorgelegen hat, Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
- 54
Die Klage hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Im Übrigen sind die angefochtenen Nebenbestimmungen rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Daher hat auch der Klagantrag zu 2. keinen Erfolg, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
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Der Antrag zu 1. ist zulässig (dazu unter I.), aber weitgehend unbegründet (dazu unter II.), der Antrag zu 2. hat keinen Erfolg (dazu unter III.).
I.
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Der Antrag zu 1. ist zulässig.
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1. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts für den Antrag zu 1. folgt aus § 9a Abs. 2 Nr. 1 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland in der Fassung vom 15.12.2011 (Glücksspielstaatsvertrag – im Folgenden: GlüStV) i.V.m. § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO. Gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 1 GlüStV wird die Erlaubnis für Werbung für Lotterien und Sportwetten im Internet und im Fernsehen nach § 5 Abs. 3 GlüStV für alle Länder vom Land Nordrhein-Westfalen erteilt. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts richtet sich daher gemäß § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO nach dem Sitz der Klägerin, hier Hamburg.
- 58
2. Die Nebenbestimmungen können isoliert mit der Anfechtungsklage angegriffen werden. Zwar wird bei sogenannten unselbständigen Nebenbestimmungen, zu denen u.a. die Befristung gehört, die Auffassung vertreten, dass nur eine Verpflichtungsklage statthaft wäre (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 36 Rn. 63). Nach der neueren Rechtsprechung kann jedoch jede Art von Nebenbestimmungen mit der Anfechtungsklage isoliert angefochten werden (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696, unter Verweis auf BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris). Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann; dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris, m.w.N.).
- 59
Ein solcher Ausnahmefall ist bezüglich der von der Klägerin angegriffenen Bestimmungen nicht gegeben. Damit ist die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft.
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3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 110 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Justiz im Land Nordrhein-Westfalen (JustG NRW) nicht.
II.
- 61
Das Anfechtungsbegehren erweist sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliegt einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und bedurfte daher einer Erlaubnis des Beklagten (1.). Diese konnte grundsätzlich mit Nebenbestimmungen erlassen werden (2.). Die Nebenbestimmung Ziffer II.7. Satz 3 des Bescheides vom 13. März 2013 erweist sich als teilweise rechtswidrig und verletzt die Klägerin insoweit in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Abs. 1 VwGO (d) aa)). Im Übrigen sind die in Streit stehenden Nebenbestimmungen rechtlich nicht zu beanstanden; sie sind insbesondere nicht ermessensfehlerhaft (d) bb)-ii)).
- 62
1. Das in § 5 Abs. 3 GlüStV im Hinblick auf die Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen geregelte Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ist anwendbar. Es kann dahinstehen, ob vorliegend überhaupt ein grenzüberschreitender Sachverhalt gegeben ist. Denn die Werbebeschränkungen sind mit Unions- und Verfassungsrecht vereinbar (vgl. zum GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696 m.w.N.; OVG Münster, Urt. v. 25.2.2014, 13 A 3027/11, juris).
- 63
Zur Frage der Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht kann auf die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts Münster zu § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. – der einen Erlaubnisvorbehalt, wie in § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV nunmehr vorsieht, nicht enthielt –, denen sich das Gericht anschließt, verwiesen werden (OVG Münster, Urt. v. 25.2.2014, 13 A 3027/11, juris, Rn. 67 ff.) :
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„Das Internetwerbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. ist anwendbar. Es ist mit dem nationalen Verfassungsrecht vereinbar und verstößt nicht gegen Unionsrecht.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 - , juris, im Nachgang BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 30. September 2013 - 1 BvR 3196/11 -, juris; OVG des Saarlandes, Urteil vom 26. November 2013 - 3 A 106/12 -, juris.
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Die mit dem Internetwerbeverbot verbundene Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) ist gerechtfertigt. Mit ihm verfolgt der Gesetzgeber unionsrechtlich legitime Ziele des Gemeinwohls. § 5 Abs. 3 GlüStV a. F. dient der Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV a. F.), dem Jugend- und Spielerschutz (§ 1 Nr. 3 GlüStV), der Begrenzung des Glücksspielangebots, der Lenkung der Wettleidenschaft (§ 1 Nr. 2 GlüStV a. F.) und der Kriminalitätsbekämpfung (§ 1 Nr. 4 GlüStV a. F.).
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 - , juris; OVG NRW, Urteil vom 21. Februar 2012 - 4 A 2847/08 -, juris, m. w. N.
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Das Internetwerbeverbot genügt auch dem Kohärenzgebot. Durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses sind Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit nur gerechtfertigt, wenn sie geeignet sind, die Verwirklichung der zu ihrer Rechtfertigung angeführten Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie tatsächlich zur Erreichung der mit ihnen verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beitragen. Der Mitgliedstaat muss zum einen die Gemeinwohlziele, denen die die Dienstleistungsfreiheit beschränkende Regelung dienen soll und die diese legitimieren sollen, im Anwendungsbereich der Regelung auch tatsächlich verfolgen; er darf nicht in Wirklichkeit andere Ziele - namentlich solcher finanzieller Art - anstreben, welche die Beschränkung nicht legitimieren könnten. Zum anderen darf die in Rede stehende Regelung nicht durch die Politik in anderen Glücksspielsektoren konterkariert werden. Zwar ist der Mitgliedstaat nicht verpflichtet, in sämtlichen Glücksspielsektoren dieselbe Politik zu verfolgen. Jedoch dürfen in anderen Glücksspielsektoren - auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedstaates zuständig sind - nicht Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet werden, die - sektorenübergreifend - zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird.
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Vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 (Markus Stoß) -, juris, und - Rs. C- 46/08 (Carmen Media) -, juris; BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, und vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris, m. w. N.
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Diesen Anforderungen genügt das Verbot, im Internet für Glücksspiele zu werben. Mit dem Werbeverbot und dessen Anwendung - etwa gegenüber der Klägerin - werden die angeführten Gemeinwohlziele tatsächlich verfolgt. Die Erreichbarkeit dieser Ziele wird auch nicht durch andere Regelungen oder deren tatsächliche Handhabung in anderen Glücksspielbereichen konterkariert.
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Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 - , juris m. w. N.“
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Zur Verfassungsmäßigkeit des Werbeverbots hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG, Beschl. v. 30.9.2013, 1 BvR 3196/11, juris, Rn. 22) ausgeführt:
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Ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG unmittelbar durch die gesetzliche Regelung in § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. wird vom Beschwerdeführer in seiner Verfassungsbeschwerde nicht geltend gemacht. Insofern wurde vom Bundesverfassungsgericht bereits festgestellt, dass die Verbote der Veranstaltung von und der Werbung für Glücksspiel im Internet mit der Berufsfreiheit vereinbar sind (BVerfGK 14, 328). Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte sah darin keinen Verstoß gegen die Europäische Menschenrechtskonvention (EGMR, Urteil vom 27. November 2012 - 21252/09 -, EuGRZ 2013, 274).
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Das Gericht sieht keinen Anlass, an der Anwendbarkeit der weniger restriktiven rechtlichen Ausgestaltung – wonach nunmehr gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV Werbung für Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten im Internet und im Fernsehen unter Beachtung der Grundsätze von § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV erlauben können – auf die von der Klägerin beabsichtigte Werbetätigkeit zu zweifeln.
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Soweit die Klägerin anführt, die Differenzierung zwischen den Medien Fernsehen und Radio sei sachlich nicht zu rechtfertigen, schließt sich das Gericht den Ausführungen des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts an (Beschl. v. 25.3.2008, 4 Bs 5/08, BeckRS 2008, 34569):
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„Was den Umfang des Werbeverbotes anbelangt, hat sich der Gesetzgeber von der Überlegung leiten lassen, Werbemedien zu verbieten, die eine große Breitenwirkung und Zielgruppenorientierung aufweisen (Bü-Drs. 18/7229 S. 18). Dies ist ein sachgerechtes Kriterium für die Bestimmung der Reichweite des Werbeverbotes, so dass es nicht willkürlich ist, dass Werbung per Post, in Printmedien, im Radio oder an öffentlich zugänglichen Plätzen weiterhin erlaubt bleibt.“
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2. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen in Erlaubnisbescheiden nach dem Glücksspielstaatsvertrag sind § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG.
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Auf die Erteilung einer Werbeerlaubnis besteht kein Rechtsanspruch. Nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ist Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten. Davon abweichend können nach Satz 2 der Vorschrift die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV Werbung für Lotterien und Sport- und Pferdewetten im Internet und im Fernsehen unter Beachtung der Grundsätze nach § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV erlauben. Art und Umfang der nach § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV erlaubten Werbung werden gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV durch gemeinsame Richtlinien der Länder, hier die Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012, konkretisiert.
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Für die Erlaubnisbehörde folgt hieraus bei der Erteilung der Werbeerlaubnis ein an den Zielen des § 1 GlüStV und den durch die Werberichtlinie konkretisierten Vorgaben auszurichtender Ermessensspielraum. Nebenbestimmungen sind danach dann zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich sind, dienen (vgl. zu § 4 Abs. 1 GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696).
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Das Gericht teilt die Bedenken der Klägerin hinsichtlich der Anwendbarkeit der Werberichtlinie nicht. Sie ist nicht mangels einer hinreichenden demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums der Länder unanwendbar (dazu unter a)). Auch steht eine fehlende Notifizierung nach der Richtlinie 98/34/EG über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste einer Informationsgesellschaft (im Folgenden: Richtlinie 98/34/EG) ihrer Anwendbarkeit nicht entgegen (dazu unter b)). Dahinstehen kann, ob es sich bei der Werberichtlinie um eine normkonkretisierende – und damit für das Gericht nur nach eingeschränkten Maßstäben überprüfbare (vgl. näher Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 25. EL 2013, § 114 Rn. 63-65; vgl. auch OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris) – oder eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift handelt. Denn die Werberichtlinie stimmt mit den Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages überein (dazu unter c)), so dass es auf diese Frage vorliegend nicht entscheidend ankommt.
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a) Für die Ausarbeitung der Werberichtlinie ist gemäß § 6 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung Glücksspielstaatsvertrag (VwVGlüStV) das Glücksspielkollegium der Länder zuständig (vgl. § 9a Abs. 5 bis 8 GlüStV). Das Gericht hat keine Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Die Mitwirkung der Länder an der Entscheidungsfindung wird dadurch sichergestellt, dass gemäß § 9a Abs. 6 Satz 2 GlüStV jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsichtsbehörde je ein Mitglied sowie dessen Vertreter für den Fall der Verhinderung benennt (vgl. auch Windoffer, DÖV 2012, 257, 261). Dass das Glücksspielkollegium gemäß § 9a Abs. 8 Satz 1 GlüStV seine Entscheidungen mit Zweidrittelmehrheit der Mitgliederstimmen fasst, ist nach Überzeugung des Gerichts verfassungsrechtlich nicht problematisch, da es den Ländern im Rahmen ihrer Kompetenzen frei steht, das Prinzip der Einstimmigkeit durch Staatsvertrag abzubedingen (vgl. näher Windoffer, DÖV 2012, 257, 261).
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Auch Einwände unter Berufung auf das Demokratieprinzip greifen nicht durch, da die landesverfassungsrechtliche Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Landesparlament unberührt und es den Landtagen unbenommen bleibt, im Einzelfall durch Beschluss ein bestimmtes Abstimmungsverhalten anzuregen oder – bei grundsätzlichen Bedenken – dem Staatsvertrag die Zustimmung zu versagen (Windoffer, DÖV 2012, 257, 261).
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b) Die Werberichtlinie ist nach der Überzeugung des Gerichts nicht nach der Richtlinie 98/34/EG notifizierungspflichtig.
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Gemäß Art. 9 Abs. 1 Richtlinie 98/34/EG nehmen die Mitgliedstaaten den Entwurf einer technischen Vorschrift nicht vor Ablauf von drei Monaten nach Eingang der Mitteilung gemäß Art. 8 Abs. 1 Richtlinie 98/34/EG bei der Kommission an. Nach Art. 8 Abs. 1 UAbs. 1 Satz 1, Hs. 1 Richtlinie 98/34/EG übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission unverzüglich jeden Entwurf einer technischen Vorschrift, sofern es sich nicht um eine vollständige Übertragung einer internationalen oder europäischen Norm handelt. Nach Art. 8 Abs. 1 UAbs. 3 Richtlinie 98/34/EG machen die Mitgliedstaaten eine weitere Mitteilung, wenn sie an dem Entwurf einer technischen Vorschrift wesentliche Änderungen vornehmen, die den Anwendungsbereich ändern, den ursprünglichen Zeitpunkt für die Anwendung vorverlegen, Spezifikationen oder Vorschriften hinzufügen oder verschärfen. Ein Verstoß gegen Art. 8 Abs. 1 UAbs. 1 Richtlinie 98/34/EG führt zur Unanwendbarkeit der jeweiligen technischen Vorschrift (VG Hamburg, Urt. v. 22.8.2013, 2 K 179/13, juris, Rn. 28; VGH München, Beschl. v. 25.6.2013, 10 CS 13.145, juris, Rn. 17 m.w.N.).
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Der Begriff der „technischen Vorschrift“ i.S.v. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie umfasst die dort genannten „technische Spezifikationen oder sonstige Vorschriften oder Vorschriften betreffend Dienste“. Nach Auffassung des Gerichts kommt die Annahme sowohl einer „technischen Spezifikation“ als auch einer „sonstigen Vorschrift“ bereits deswegen nicht in Betracht, weil deren Definitionen jeweils auf den in Art. 1 Nr. 1 Richtlinie 98/34/EG definierten Begriff des Erzeugnisses Bezug nehmen. So setzt das Vorliegen einer technischen Spezifikation i.S.d Art. 1 Nr. 3 Richtlinie 98/34/EG voraus, dass Merkmale für ein Erzeugnis vorgeschrieben werden wie Qualitätsstufen, Gebrauchstauglichkeit, Sicherheit oder Abmessungen, einschließlich der Vorschriften über Verkaufsbezeichnung, Terminologie, Symbole, Prüfungen und Prüfverfahren, Verpackung, Kennzeichnung und Beschriftung des Erzeugnisses sowie über Konformitätsbewertungsverfahren (vgl. auch VG Hamburg, Urt. v. 22.8.2013, 2 K 179/13, juris, Rn. 33). Als sonstige Vorschrift nach Art. 1 Nr. 4 Richtlinie 98/34/EG gilt eine Vorschrift für ein Erzeugnis, die keine technische Spezifikation ist und insbesondere zum Schutz der Verbraucher oder Umwelt erlassen wird und den Lebenszyklus des Erzeugnisses nach dem Inverkehrbringen betrifft, wie Vorschriften für Gebrauch, Wiederverwertung, Wiederverwendung oder Beseitigung, sofern diese Vorschriften die Zusammensetzung oder die Art des Erzeugnisses oder seine Vermarktung wesentlich beeinflussen können.
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Bei der streitgegenständlichen Werbung handelt es sich nicht um ein Erzeugnis sondern um eine Dienstleistung. Aber auch eine „Vorschrift betreffend Dienste“ stellt die Werberichtlinie nicht dar.
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Als solche definiert Art. 1 Nr. 5 Richtlinie 98/34/EG eine allgemein gehaltene Vorschrift über den Zugang zu den Aktivitäten der unter Art. 1 Nr. 2 Richtlinie 98/34/EG genannten Dienste und über deren Betreibung, insbesondere Bestimmungen über den Erbringer von Diensten, die Dienste und den Empfänger von Diensten, unter Ausschluss von Regelungen, die nicht speziell auf die unter dieser Nummer definierten Dienste abzielen. Als „Dienst“ ist in diesem Zusammenhang gemäß Art. 1 Nr. 2 eine Dienstleistung der Informationsgesellschaft, d.h. jede in der Regel gegen Entgelt elektronisch im Fernabsatz und auf individuellen Abruf eines Empfängers erbrachte Dienstleistung, zu verstehen. Zweifel daran, ob der Anwendungsbereich der Richtlinie vorliegend eröffnet ist, ergeben sich für das Gericht bereits daraus, dass Werbung nicht bewusst und steuerbar von einem Empfänger abgerufen wird und es sich im Verhältnis zu diesem auch nicht um eine Dienstleistung handelt. Dies bedarf aber hier keiner Entscheidung. Denn es handelt sich jedenfalls nicht um eine technische Vorschrift i.S.v. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie mit eigenen Rechtswirkungen, die über diejenigen des sich bereits aus § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ergebenden Werbeverbots hinausgehen (vgl. zum Ganzen Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, Einf Rn. 26). Der Glücksspielstaatsvertrag ist im Ganzen auch in seiner geänderten Fassung am 15. April 2011 notifiziert worden (Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, Einf. Rn. 26). Der Geltungsbereich des Werbeverbots wird durch die Werberichtlinie nicht ausgedehnt (vgl. EuGH, Urt. v. 1.6.1994, C-317/92, BeckRS 2004, 76306, Rn. 25). Da die werberechtlichen Beschränkungen als restriktives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ausgestaltet sind, handelt es sich bei den Vorgaben der Werberichtlinie nicht um eigenständige rechtliche Beschränkungen, sondern vielmehr um die Konkretisierung der Voraussetzungen, unter denen von dem bereits aufgrund von § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV grundsätzlich geltenden Verbot abgewichen werden kann.
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c) Die Werberichtlinie hält sich auch im durch den Glücksspielstaatsvertrag vorgegebenen Rahmen. Das Gericht hat insbesondere mit Blick auf die von der Klägerin geltend gemachte unzulässige Vorabzensur keine Bedenken hinsichtlich des in § 14 Werberichtlinie geregelten Erlaubnisverfahrens. Denn es handelt sich hierbei lediglich um die verfahrensmäßige Ausgestaltung des – wie bereits ausgeführt – verfassungsgemäßen Werbeverbotes mit Erlaubnisvorbehalt. § 14 gilt für die in § 5 Abs. 3 GlüStV aufgeführte, grundsätzlich verbotene Werbung und betrifft daher gerade nicht dem Grundsatz nach erlaubte Werbung. Soll von dem in § 5 Abs. 3 GlüStV vorgesehenen Verbot abgewichen werden, muss die Glücksspielaufsichtsbehörde zuvor in die Lage versetzt werden, die hierfür aufgestellten Anforderungen zu prüfen. Eine unzulässige Vorabzensur kann das Gericht darin nicht erkennen.
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Die Ausfüllungsbedürftigkeit einiger von der Klägerin als zu unbestimmt gerügter Regelungen der Werberichtlinie steht deren Anwendbarkeit nach Auffassung des Gerichts nicht entgegen. Sie ist vielmehr notwendige Folge der Verschiedenartigkeit denkbarer Werbeformen. Bereits zur früheren Rechtslage wurden von der Rechtsprechung Anforderungen an zulässige Werbung für Glücksspiel formuliert, die im Einzelfall der Ausfüllung bedurften. So hat etwa das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, juris, Rn. 56) ausgeführt:
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„Das Ziel, die Wettleidenschaft durch den Hinweis auf legale Wettangebote zu lenken, verlangt und rechtfertigt keine über die sachliche Information hinausgehende, zum Wetten selbst motivierende Aussage. Unzulässig sind danach beispielsweise Darstellungen des Wettens als aussichtsreiche Möglichkeit materiellen Zugewinns, als attraktive Unterhaltung oder als sozialadäquate Beschäftigung. Erst recht darf die Teilnahme an Wetten nicht als positiv zu beurteilendes, wünschenswertes oder sozial verantwortliches Handeln aufgewertet werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 314; Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 <1341 f. Rn. 39, 47, 57>).“
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Der Klägerin, der es im Übrigen gelungen ist, auf der Grundlage der Werberichtlinie ein erlaubnisfähiges Werbekonzept einzureichen, bleibt es unbenommen, sich bei Unsicherheiten im Hinblick auf die Zulässigkeit beabsichtigter Werbemaßnahmen an den Beklagten zu wenden. Soweit die Klägerin rügt, dass sie durch die Regelungen zur Dachmarkenwerbung benachteiligt sei, so ist deren Privilegierung angesichts des unterschiedlichen Aussagegehalts dieser Werbeform im Verhältnis zu anderen Arten der Werbung gerechtfertigt (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, juris, Rn. 56).
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d) Nach der o.g. Maßgabe erweisen sich die Nebenbestimmungen überwiegend – bis auf Ziffer II. 7. Satz 3 in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang – als rechtmäßig. Im Einzelnen:
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aa) Ziffer II.7. des Bescheides – die Beschränkungen hinsichtlich Bonus- und Rabattsystemen enthält – ist rechtswidrig, soweit der von der Klägerin vorzulegende Bericht Aufschluss darüber geben soll, ob diese Werbeform zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV, insbesondere zur Schwarzmarktbekämpfung, wirksam und notwendig ist. Diese Vorgabe dürfte mangels Bestimmtheit nicht erfüllbar sein. Denn es ist schon nicht ersichtlich und konnte von dem Beklagten auch in der mündlichen Verhandlung nicht näher erläutert werden, welche Art von Daten oder Informationen von der Klägerin zur Beurteilung dieser Frage vorzulegen sein sollen. Soweit von der Klägerin Informationen darüber verlangt werden, wie viele der Neukunden, die die Klägerin im Rahmen von Bonus- und Rabattsystemen hat gewinnen können, in der Vergangenheit an illegalen Glücksspielen teilgenommen haben, ist nicht ersichtlich, wie die Klägerin an diese Information gelangen könnte.
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Im Übrigen erweisen sich die unter Ziffer II.7. des Bescheides auferlegten Beschränkungen für Bonus- und Rabattsysteme als rechtmäßig. Durch sie sollen einerseits Glücksspielsucht fördernde Formen der Werbung ausgeschlossen und damit dem Ziel des § 1 Nr. 1 GlüStV, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern, Rechnung getragen werden (vgl. auch VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO K 10.31, BeckRS 2010, 32696). Gleichzeitig tragen sie dem sich aus § 1 Nr. 2 GlüStV ergebenden Ziel, durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geeignete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken, Rechnung.
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bb) Die in Ziffer I.2. vorgesehene Befristung auf zwei Jahre ist nicht zu beanstanden. § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV sieht die widerrufliche und befristete Erteilung vor. Soweit der Beklagte zur Begründung des Zeitraums von zwei Jahren darauf verweist, dass Erfahrungen zur Regelung und Umsetzung der Anforderungen aus § 5 GlüStV und der Werberichtlinie erst gesammelt werden müssten, sind Ermessensfehler nicht erkennbar.
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Die Frist erweist sich auch nicht als so kurz, dass von einer Rechtsunsicherheit der Klägerin ausgegangen werden müsste. Auch wenn sie für die Beschaffung attraktiver Werbeplätze im Internet, wie sie geltend macht, auf langfristige Verträge angewiesen ist und zu Beginn eine mehrmonatige Testphase stehen mag, wird sie in die Lage versetzt, Verträge über eine nicht unerhebliche Laufzeit abzuschließen.
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cc) Auch Ziffer II.1. des Bescheides vom 13. März 2013, wonach die Einhaltung der Werberichtlinie vorgeschrieben wird, sowie der Hinweis, dass der Verweis auf eine Suchtpräventionsseite der Pflicht zur Aufnahme von Pflichthinweisen i.S.d. § 13 Abs. 1 und 3 der Werberichtlinie nicht genügt, sind rechtmäßig. Die für die Klägerin relevanten Bestimmungen der Werberichtlinie, auf die hingewiesen wird, werden zum Teil in der Begründung des Bescheides näher erläutert und sind daher hinreichend konkret. Der Hinweis, dass der sich aus § 13 Werberichtlinie ergebenden Verpflichtung zur Aufnahme von Pflichthinweisen durch den Verweis auf eine Suchtpräventionsseite nicht genügt wird, dient lediglich der Klarstellung.
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dd) Ebenfalls rechtmäßig ist die in Ziffer II.4. vorgesehene Verpflichtung der Klägerin zur Weitergabe der Pflichten aus der Werberichtlinie und der Bestimmungen des Bescheides an Dritte. Der Beklagte hat insofern nachvollziehbar ausgeführt, dass diese Verpflichtung angesichts vielfältiger – und für den Beklagten möglicherweise nicht immer ohne Weiteres überblickbare – Verflechtungen bei der Online-Werbung erforderlich ist, um den Schutz Minderjähriger und gefährdeter Spieler sicherzustellen. Die Klägerin hat diesbezüglich darauf hingewiesen, es in der Regel selbst in der Hand zu haben, wie die Logos/Banner etc. aussehen, die die Affiliate-Werbepartner einbinden. Es ist vor diesem Hintergrund nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte die Weiterreichung von Verpflichtungen für erforderlich hält. Denn auf diese Weise kann eine Abwälzung der Verantwortung – etwa in dem Fall, dass die Klägerin ihre Werbung nicht auf eigenen Internetseiten schaltet und ohne ausdrückliche Rücksprache Veränderungen am Werbeinhalt oder an der Darstellungsweise vorgenommen werden – ausgeschlossen werden.
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ee) Auch Ziffer II.5. in der Fassung des Bescheides vom 21. Mai 2014 – die Vorgaben zur Werbung in sozialen Netzwerken enthält – ist rechtmäßig.
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Das Gericht teilt nicht die Auffassung der Klägerin, dass der Begriff des sozialen Netzwerkes zu unbestimmt sei und dass sich hierunter beinahe jegliche Internetseiten – auch Nachrichtenportale und juristische Suchmaschinen – fassen ließen. So wird der Begriff des sozialen Netzwerkes definiert als Portal im Internet, das Kontakte zwischen Menschen vermittelt und die Pflege von persönlichen Beziehungen über ein entsprechendes Netzwerk ermöglicht (http://www.duden.de/suchen/dudenonline/soziales%20Netzwerk, Stand: 28.8.2014). Es trifft auch nicht zu, dass es für die Differenzierung zwischen der Werbung in sozialen Netzwerken und der Werbung im Internet im Übrigen keine sachliche Rechtfertigung gäbe. Denn es ist nicht auszuschließen, dass einzelne soziale Netzwerke zu einem großen Teil von Jugendlichen genutzt werden, ohne dass ihr Angebot ganz oder überwiegend auf Minderjährige ausgerichtet wäre.
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Zudem ist die aus der Nebenbestimmung resultierende Beschwer relativ gering. Denn die vorzulegenden Angaben sind, soweit es um die von der von der Klägerin vor allem angegriffene differenzierte Darstellung des Nutzungsverhaltens geht, auf der Grundlage der Auswertungen und Erhebung der jeweiligen Netzwerkplattform zu erlangen, d.h. ihr wird keine Verpflichtung zur eigenständigen Datenerhebung auferlegt. Werden weder von der jeweiligen Plattform noch von der Klägerin derart differenzierte Daten erhoben, bedarf es einer entsprechenden substantiierten Erläuterung. Auch die Anzahl der Versuche Minderjähriger, sich zu registrieren, ist dem Beklagten nur mitzuteilen, soweit diese von dem jeweiligen Netzwerkbetreiber erhoben werden. Es nicht ersichtlich, dass der Klägerin – wie von ihr vorgetragen – Auflagen vorgeschrieben werden, die nur unter Verstoß gegen datenschutzrechtliche Bestimmungen realisiert werden könnten. Nach Auffassung des Gerichts ist die Befugnis des Beklagten zum Erlass der Berichtspflichten von der Befugnis, nach pflichtgemäßem Ermessen Nebenbestimmungen zu erlassen, noch umfasst. Denn er hat dargelegt, dass es bisher an entsprechenden Erfahrungswerten fehlt und die geforderten Informationen daher als Grundlage zukünftig zu treffender Entscheidungen benötigt werden. Dementsprechend erweist sich auch die Befristung der Erlaubnis zur Werbung in sozialen Netzwerken als sachlich gerechtfertigt.
- 102
ff) Soweit der Bescheid in Ziffer II.8. vorsieht, dass der Versand spielanreizender Botschaften per E-Mail oder SMS – auch in laufenden Vertragsverhältnissen – nicht gestattet ist, handelt es sich um eine zulässige Konkretisierung von § 5 Abs. 3 GlüStV – der insoweit die Möglichkeit einer Erlaubnis nicht vorsieht – i.V.m. § 7 Werberichtlinie. Die Nebenbestimmung geht, anders als die Klägerin meint, nicht über die Vorgaben der Werberichtlinie hinaus. Denn zwar lautet § 7 Satz 3 Werberichtlinie wörtlich: „Ferner ist die Kommunikation per Telefon, Email und SMS innerhalb eines bestehenden Vertragsverhältnisses nicht vom Verbot nach Satz 1 erfasst.“ Es wird aber gerade nicht explizit auch die Werbung innerhalb bestehender Vertragsverhältnisse ausgenommen, weshalb zwischen Werbung und Kommunikation zu differenzieren ist (vgl. auch die Begründung zu § 7 Werberichtlinie).
- 103
gg) Die in Ziffer II.9. vorgesehene Verpflichtung, bei der Werbung im Internet und Fernsehen das Vermittlungsverhältnis klarzustellen, beruht auf dem in § 4 Abs. 1 Nr. 2 Werberichtlinie vorgesehenen Verbot irreführender Werbung und ist rechtmäßig.
- 104
hh) Nicht zu beanstanden ist, dass in Ziffer II.10. pauschal auf alle Angaben im Antrag und die vorgelegten Unterlagen Bezug genommen und die Erlaubnis auf das vorgelegte Werbekonzept beschränkt wird (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696). Hierdurch wird die Erlaubnis in zulässiger Weise konkretisiert. Dass eine wesentliche Änderung des von dem Beklagten als Glücksspielaufsichtsbehörde genehmigten Werbekonzepts die Erlaubnispflichtigkeit erneut auslösen würde, ergibt sich bereits aus der rechtlichen Ausgestaltung im Glücksspielstaatsvertrag.
- 105
ii) Schließlich steht der Widerrufsvorbehalt in Ziffer II.11. im Einklang mit § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV und § 14 Abs. 4 Satz 2 Werberichtlinie.
III.
- 106
Der Antrag zu 2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehrt, ihr die beantragte Erlaubnis ohne Beschränkungen zu erteilen, ist unbegründet. Aus den Ausführungen unter Ziffer II. ergibt sich, dass die streitigen Nebenbestimmungen überwiegend nicht zu beanstanden sind und zur Erreichung des Gesetzeszwecks ermessensfehlerfrei erlassen wurden. Ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis ohne die streitigen Nebenbestimmungen ist vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich. Dies gilt auch für die von der Klägerin begehrte dynamische Erlaubnis, für die ihr erlaubte Lotterievermittlung und die in diesem Rahmen erlaubten Lotterieprodukte im Internet und Fernsehen zu werben. Der Klägerin steht ein solcher Anspruch nicht zu. Denn es bedarf auch für die Erteilung einer Rahmenerlaubnis i.S.v. § 14 Abs. 1 Satz 3 Werberichtlinie eines Antrages unter Beifügung eines Werbekonzepts und der Beschreibung der zu bewerbenden Glücksspielprodukte sowie u.a. der Häufigkeit und Dauer von Werbesendungen und -maßnahmen (vgl. § 14 Abs. 2 Werberichtlinie). Eine Überprüfung auf die Einhaltung der Vorgaben des GlüStV, insbesondere unter Berücksichtigung von § 1 GlüStV, ist ohne die konkrete Angabe der jeweiligen Lotterieprodukte und der hierauf bezogenen Werbekonzepte nicht möglich.
IV.
- 107
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Danach können einem Beteiligten die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. Dies ist vorliegend der Fall. Die Klägerin hat nur hinsichtlich eines Teils ihres Klagebegehrens – nämlich teilweise, soweit sie die Nebenbestimmung Ziffer II.7. des Erlaubnisbescheides angefochten hat – obsiegt. Insoweit ist der Beklagte unterlegen. Dieses Unterliegen fällt im Verhältnis zum übrigen Teil der Klage, mit dem die Klägerin unterlegen ist, nicht ins Gewicht und ist damit nach Überzeugung des Gerichts als gering im Sinne der Vorschrift anzusehen.
- 108
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.
(1) Ein Verwaltungsakt muss inhaltlich hinreichend bestimmt sein.
(2) Ein Verwaltungsakt kann schriftlich, elektronisch, mündlich oder in anderer Weise erlassen werden. Ein mündlicher Verwaltungsakt ist schriftlich oder elektronisch zu bestätigen, wenn hieran ein berechtigtes Interesse besteht und der Betroffene dies unverzüglich verlangt. Ein elektronischer Verwaltungsakt ist unter denselben Voraussetzungen schriftlich zu bestätigen; § 3a Abs. 2 findet insoweit keine Anwendung.
(3) Ein schriftlicher oder elektronischer Verwaltungsakt muss die erlassende Behörde erkennen lassen und die Unterschrift oder die Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder seines Beauftragten enthalten. Wird für einen Verwaltungsakt, für den durch Rechtsvorschrift die Schriftform angeordnet ist, die elektronische Form verwendet, muss auch das der Signatur zugrunde liegende qualifizierte Zertifikat oder ein zugehöriges qualifiziertes Attributzertifikat die erlassende Behörde erkennen lassen. Im Fall des § 3a Absatz 2 Satz 4 Nummer 3 muss die Bestätigung nach § 5 Absatz 5 des De-Mail-Gesetzes die erlassende Behörde als Nutzer des De-Mail-Kontos erkennen lassen.
(4) Für einen Verwaltungsakt kann für die nach § 3a Abs. 2 erforderliche Signatur durch Rechtsvorschrift die dauerhafte Überprüfbarkeit vorgeschrieben werden.
(5) Bei einem schriftlichen Verwaltungsakt, der mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen wird, können abweichend von Absatz 3 Unterschrift und Namenswiedergabe fehlen. Zur Inhaltsangabe können Schlüsselzeichen verwendet werden, wenn derjenige, für den der Verwaltungsakt bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, auf Grund der dazu gegebenen Erläuterungen den Inhalt des Verwaltungsaktes eindeutig erkennen kann.
(6) Einem schriftlichen oder elektronischen Verwaltungsakt, der der Anfechtung unterliegt, ist eine Erklärung beizufügen, durch die der Beteiligte über den Rechtsbehelf, der gegen den Verwaltungsakt gegeben ist, über die Behörde oder das Gericht, bei denen der Rechtsbehelf einzulegen ist, den Sitz und über die einzuhaltende Frist belehrt wird (Rechtsbehelfsbelehrung). Die Rechtsbehelfsbelehrung ist auch der schriftlichen oder elektronischen Bestätigung eines Verwaltungsaktes und der Bescheinigung nach § 42a Absatz 3 beizufügen.
Tatbestand
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Die Klägerin wendet sich gegen eine Untersagungsverfügung wegen unerlaubten Glücksspiels.
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Die Klägerin - ein Medienunternehmen - bot in der Bundesligasaison 2009/2010 auf ihrer Webseite www... ein Bundesligamanagerspiel ("...") an und machte hierfür Werbung. Den Spielregeln zufolge stellt jeder Teilnehmer aus Spielern der ersten Fußballbundesliga eine fiktive Mannschaft zusammen, die während einer Bundesligasaison nach festgelegten Bewertungskriterien mit ebenfalls fiktiven Mannschaften anderer Teilnehmer konkurriert. Pro Mannschaft entrichtet der Teilnehmer, der mit höchstens zehn Mannschaften antreten kann, einen Betrag von 7,99 €, wobei jede dritte Mannschaft eines Teilnehmers kostenlos ist. Nach der Zahlung registrieren sich die Spieler über das Internet und stellen für jeden Spieltag ihre Mannschaft zusammen. Vom Veranstalter erhalten die Teilnehmer laufend Bewertungen für die Spieler ihrer Mannschaft. Es werden monatlich Sachpreise für die besten fünf Teilnehmer der nach Geschicklichkeitsstufen eingeteilten drei Ligen und am Ende der Saison für die Plätze 4 bis 100 ausgeschüttet. Geldpreise erhalten die Bestplatzierten nach der Hin- und Rückrunde (insgesamt je 8 000 €) sowie die drei Bestplatzierten der Gesamtwertung am Ende der Saison (insgesamt 135 000 €). Die Vergabe der Punkte an die Teilnehmer erfolgt zum einen auf der Grundlage der Bewertung der einzelnen Bundesligaspieler durch eine Jury der ...-Redaktion, zum anderen aufgrund bestimmter weiterer Bewertungskriterien, die im Verhältnis zur Redaktionsbewertung der Spieler eine doppelte Wertigkeit haben.
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Nach Anhörung der Klägerin untersagte ihr das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Verfügung vom 12. November 2009, in Baden-Württemberg öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV zu veranstalten, zu vermitteln, hierfür zu werben oder solche Tätigkeiten zu unterstützen (Nr. 1). Ferner wurde verfügt, die untersagten Tätigkeiten unverzüglich einzustellen und die Einstellung vorbezeichneter Tätigkeiten dem Regierungspräsidium Karlsruhe schriftlich mitzuteilen (Nr. 2). Für den Fall, dass die Klägerin den Verpflichtungen aus den Nummern 1 und 2 der Verfügung bis zwei Wochen nach Bekanntgabe der Verfügung nicht nachkam, wurde ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 10 000 € angedroht (Nr. 3). Zur Begründung der Verfügung wurde ausgeführt: Die Untersagung beruhe auf § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV. Bei dem von der Klägerin veranstalteten Turnier handele es sich um ein Glücksspiel im Sinne von § 3 Abs. 1 GlüStV.
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Das Verwaltungsgericht hat die dagegen erhobene Anfechtungsklage der Klägerin abgewiesen, weil es sich bei dem von der Klägerin angebotenen Bundesligamanagerspiel um öffentliches Glücksspiel im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages handele. Die Klägerin verfüge nicht über die dazu erforderliche Erlaubnis. Zudem verstoße sie gegen das Internetverbot. Die Verfügung sei auch im Übrigen ermessensfehlerfrei.
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Der Verwaltungsgerichtshof hat das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 12. November 2009 aufgehoben. Ferner hat er festgestellt, dass die Klägerin in Baden-Württemberg ohne Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV berechtigt ist, im Internet das in der Bundesligasaison 2009/2010 unter der Domain www... angebotene Managerspiel zu veranstalten. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt, die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV seien nicht gegeben. Bei dem von der Klägerin in der Bundesligasaison 2009/2010 angebotenen Fußballmanagerspiel handele es sich nicht um Glücksspiel im Sinne des Gesetzes. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV liege ein Glücksspiel vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt werde und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhänge. Letzteres könne offenbleiben. Jedenfalls fehle es für die Einordnung als Glücksspiel an dem erforderlichen Erwerb einer Gewinnchance gegen Entgelt. Bei dem von der Klägerin erhobenen Betrag von 7,99 € pro Team handele es sich nicht um ein solches Entgelt. Unter "Entgelt" im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV sei nicht jede geldwerte Leistung zu verstehen, die für die Teilnahme am Spiel erbracht werde. Voraussetzung sei vielmehr, dass gerade aus diesem Entgelt die Gewinnchance des Einzelnen erwachse (sogenannter Einsatz). Daran fehle es bei einer Teilnahmegebühr, die bloß eine Mitspielberechtigung gewähre, etwa um die Spieler an den Aufwendungen für die Organisation des Spiels zu beteiligen. Insoweit stimme der Glücksspielbegriff des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV mit dem strafrechtlichen Glücksspielbegriff des § 284 StGB überein. Das in § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV vorausgesetzte Entgelt müsse in den Gewinn einfließen. Für diese Deutung sprächen der Wortlaut und die Entstehungsgeschichte des Glücksspielstaatsvertrages, die auf eine Deckungsgleichheit des Glücksspielbegriffs im Glücksspielstaatsvertrag und im Strafrecht schließen ließen. Darüber hinaus stünden nur solche Glücksspiele einer Regelung durch Landesgesetz offen, die der Begriffsbestimmung des § 284 StGB unterlägen. Da die Teilnahmegebühr hier lediglich der Deckung der Veranstaltungskosten, nicht aber der Finanzierung der von Sponsoren zur Verfügung gestellten Gewinne diene, erwachse aus ihr nicht die Gewinnchance des Einzelnen. Die von der Klägerin erhobene Teilnahmegebühr ermögliche lediglich die Teilnahme am Spiel und sei stets verloren.
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Selbst wenn das Bundesligamanagerspiel als Glücksspiel im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages anzusehen sein sollte, sei die Untersagungsverfügung nicht ermessensfehlerfrei ergangen, schon weil der Beklagte offensichtlich unzutreffend davon ausgegangen sei, dass es sich bei dem Fußballmanagerspiel der Klägerin um die strafbare Veranstaltung öffentlichen Glücksspiels nach § 284 StGB handele. Zudem habe der Beklagte nicht sämtliche für die Ausübung des Ermessens maßgeblichen Gesichtspunkte in seine Erwägungen eingestellt. Zwar könne er sich bei der Ausübung seines Untersagungsermessens von dem Ziel der Suchtvorbeugung und -bekämpfung und den weiteren in § 1 GlüStV genannten Zielen leiten lassen. Bei relativ geringen Einsätzen, die zudem nur einmal im Jahr - zu Beginn der Bundesligasaison - zu leisten seien und dann zur Teilnahme an dem Managerspiel über den Zeitraum einer ganzen Bundesligasaison berechtigten, sei jedoch die Gefahr, dass die Spielsucht die Lebensgrundlage zerstören und zu Beschaffungskriminalität führen könne, ebenso nahezu ausgeschlossen wie die Gefahr der Geldwäsche, Manipulation oder nicht ordnungsgemäßer Gewinnauszahlung durch den Veranstalter. Kennzeichnend für das pathologische Glücksspiel und dessen Gefahren sei insbesondere das Kriterium des sich wiederholenden und gegebenenfalls steigernden Einsatzes zur Erreichung und Steigerung des Gewinns. Dies sei bei dem Managerspiel der Klägerin nicht gegeben.
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Zur Begründung seiner Revision trägt der Beklagte im Wesentlichen vor: Der Verwaltungsgerichtshof gehe von einem fehlerhaften Verständnis des § 284 StGB aus. Der Strafrechtsgesetzgeber habe den Begriff des Glücksspiels nicht definiert. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs sei neben der Zufallsabhängigkeit die Zahlung eines Einsatzes erforderlich. Unter Einsatz verstehe der Bundesgerichtshof eine Leistung, die erbracht werde in der Hoffnung, im Falle eines Gewinns eine gleich oder höhere Leistung zu erhalten, und in der Befürchtung, dass diese im Falle des Verlierens dem Gegenspieler oder dem Veranstalter anheim falle. Diese Definition verlange nicht, dass der Einsatz zur Finanzierung der Gewinne herangezogen werde. Wende man diese Maßstäbe des Bundesgerichtshofs auf das Managerspiel der Klägerin an, dann handele es sich bei dem Entgelt, das je nach der Zahl der Mannschaften pro Spieler zwischen 7,99 € und 55,93 € betrage, um einen Einsatz im Sinne des § 284 StGB. Es bestehe ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Zahlung des Entgelts und der Möglichkeit, die ausgelobten Gewinne zu erhalten. Da diese Gewinne im Verhältnis zu dem zu zahlenden Entgelt sehr hoch seien, dürfte die Aussicht auf die ausgelobten Gewinne für viele Spieler auch einen Anreiz setzen, an dem Spiel teilzunehmen. Es sei anerkannt, dass auch kleine Lotterien im Sinne des § 18 GlüStV, deren Gewinne häufig von Sponsoren finanziert würden, Glücksspiele im Sinne des Gesetzes seien. Der Verwaltungsgerichtshof verkenne auch, dass bei jedem Glücksspiel der Einsatz stets verloren sei. Der Spieler erhalte den Einsatz im Falle eines Gewinnes nicht zurück, sondern erhalte nur den Gewinn. Man könne bei dem Entgelt des Managerspiels auch keine Parallele zu den Eintrittsgeldern bei den Spielbanken ziehen, die in der Tat nicht als glücksspielrechtliches Entgelt angesehen werden könnten. Überdies habe der Gesetzgeber den Anwendungsbereich des Begriffs "öffentliches Glücksspiel" entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs bewusst weiter gefasst als der Strafgesetzgeber und dazu im Glücksspielstaatsvertrag eine eigene gesetzliche Definition des Glücksspiels aufgenommen. Danach sei das Vorliegen eines Glücksspiels nur dann ausgeschlossen, wenn für die Teilnahme an dem Spiel keinerlei Entgelt verlangt werde. Bei Glücksspielen im Internet liege stets eine Ermessensreduktion auf Null vor. Nichts anderes könne beim Anbieten von Glücksspielen über das Internet gelten. Der Verwaltungsgerichtshof habe auch das Verhältnismäßigkeitsgebot fehlerhaft angewendet. Eine Untersagungsverfügung, die der Klägerin nur das untersage, was ihr auch kraft Gesetzes verboten sei, belaste die Klägerin nicht zusätzlich.
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Der Beklagte beantragt,
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das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 23. Mai 2012 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg zu ändern und die Berufung der Klägerin gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 18. Oktober 2010 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe zurückzuweisen.
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Die Klägerin beantragt,
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die Revision mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass die Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 12. November 2009 aufgehoben und festgestellt wird, dass das von der Klägerin in der Bundesligasaison 2009/2010 im Internet unter der Domain www... angebotene "Managerspiel" kein Glücksspiel im Sinne von § 3 Abs. 1 GlüStV ist.
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Sie verteidigt das angegriffene Urteil des Berufungsgerichts.
Entscheidungsgründe
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Die Revision des Beklagten ist nicht begründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat den streitgegenständlichen Bescheid vom 12. November 2009 zu Recht aufgehoben (1.). Seine Feststellung, dass das von der Klägerin in der Bundesligasaison 2009/2010 in Baden-Württemberg ohne Erlaubnis im Internet angebotene und dort beworbene Fußballmanagerspiel kein Glücksspiel im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages ist, hält der revisionsgerichtlichen Prüfung stand (2.).
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1. Die Anfechtungsklage der Klägerin hat schon deshalb Erfolg, weil die Untersagungsverfügung vom 12. November 2009 in ihrer Nummer 1 als Einzelfallregelung nicht dem Bestimmtheitserfordernis genügt (vgl. § 37 Abs. 1 VwVfG, § 37 Abs. 1 LVwVfG BW, Art. 20 Abs. 3 GG). Revisionsrechtlich fehlerfrei hat das Berufungsgericht angenommen, dass der Klägerin damit nicht nur das für die Bundesligasaison 2009/2010 angebotene Glücksspiel untersagt wird, sondern darüber hinaus die Veranstaltung, Vermittlung, Werbung oder Unterstützung weiteren öffentlichen Glücksspiels, obwohl nichts dafür ersichtlich ist, dass die Klägerin neben dem Angebot des Bundesligamanagerspiels andere Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV angeboten hätte oder deren Veranstaltung für die Zukunft beabsichtigte.
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Gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG, § 37 Abs. 1 LVwVfG BW muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (Urteil vom 15. Februar 1990 - BVerwG 4 C 41.87 - BVerwGE 84, 335 <338> = Buchholz 406.11 § 39b BBauG Nr. 1).
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Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 133, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (stRspr; vgl. Beschluss vom 4. Dezember 2008 - BVerwG 2 B 60.08 - juris Rn. 2 m.w.N.). Bei der Ermittlung dieses objektiven Erklärungswertes sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsakts (Urteil vom 18. Juni 1980 - BVerwG 6 C 55.79 - BVerwGE 60, 223 <228 f.> = Buchholz 448.0 § 25a WPflG Nr. 2). Die Begründung hat einen unmittelbaren Zusammenhang mit dem Regelungsgehalt. Sie ist die Erläuterung der Behörde, warum sie den verfügenden Teil ihres Verwaltungsakts so und nicht anders erlassen hat. Die Begründung bestimmt damit den Inhalt der getroffenen Regelung mit, sodass sie in aller Regel unverzichtbares Auslegungskriterium ist (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 39 Rn. 26 m.w.N.).
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In Nummer 1 der angefochtenen Verfügung wird der Klägerin allgemein untersagt, in Baden-Württemberg öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV zu veranstalten, zu vermitteln, hierfür zu werben oder solche Tätigkeiten zu unterstützen. Dass der Beklagte damit nicht nur das von der Klägerin in der Bundesligasaison 2009/2010 im Internet angebotene und beworbene Spiel untersagte, sondern jegliche künftigen Internetauftritte der Klägerin, mit denen öffentliches Glücksspiel betrieben wird, verdeutlicht die Begründung des Bescheids auf Seite 7. Mit dieser weiten Fassung der Untersagungsverfügung hat der Beklagte keine bestimmte, konkrete Einzelfallregelung getroffen, sondern lediglich die abstrakt-generelle gesetzliche Regelung wiedergegeben und deren Konkretisierung offengelassen.
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2. Die Feststellungsklage ist ebenfalls zulässig und begründet. Der Verwaltungsgerichtshof ist zu Recht davon ausgegangen, dass das von der Klägerin angebotene Glücksspiel im Internet kein Glücksspiel im Sinne von § 3 Abs. 1 GlüStV ist.
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a) Bedenken bezüglich der Zulässigkeit der Feststellungsklage bestehen nicht.
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Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Die Feststellung kann nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können (§ 43 Abs. 2 VwGO). Diese Subsidiaritätsregelung will eine unnötige Feststellungsklage vermeiden, wenn dem Kläger eine andere sachnähere oder effektivere Klageart zur Verfügung steht. Aus Gründen der Prozessökonomie soll der Rechtsschutz auf dasjenige Verfahren konzentriert werden, welches seinem Anliegen am wirkungsvollsten gerecht wird.
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Die Anfechtungsklage gegen die Untersagungsverfügung stellt für die Klägerin keinen gleich wirksamen Rechtsschutz dar. Namentlich ist offen, ob die Anfechtungsklage zur Klärung der Frage führt, ob das von der Klägerin betriebene Managerspiel ein Glücksspiel im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages ist. Für die Klägerin bestand die Gefahr, dass diese Frage im gerichtlichen Verfahren nicht entscheidungserheblich wird, etwa wegen der fehlenden Bestimmtheit der Verfügung oder wegen Ermessensfehlern. Wirksamen und effektiven Rechtsschutz bezüglich der Zulässigkeit ihres Geschäftsmodells konnte sie nur über eine zusätzliche Feststellungsklage erreichen.
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b) Der Verwaltungsgerichtshof hat das von der Klägerin angebotene Fußballmanagerspiel zu Recht nicht als Glücksspiel angesehen. Seine Annahme, die von der Klägerin geforderten 7,99 € seien als Teilnahmegebühr zu qualifizieren und nicht als Entgelt für den Erwerb einer Gewinnchance, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Da das Revisionsgericht diejenige Rechtslage zugrunde legen muss, die das Berufungsgericht, entschiede es jetzt, anzuwenden hätte (stRspr; vgl. Urteil vom 18. Dezember 1992 - BVerwG 7 C 16.92 - BVerwGE 91, 334 <338> = Buchholz 113 § 12 InVorG Nr. 1; Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO-Kommentar, Rn. 23 zu § 137; jeweils m.w.N.), beurteilt sich dies nach dem Glücksspielstaatsvertrag in der Fassung des am 1. Juli 2012 in Baden-Württemberg in Kraft getretenen Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Glücksspielstaatsvertrages vom 15. November 2011 - GlüStV -, der gemäß § 33 GlüStV nunmehr revisibel ist.
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(1) Ein Glücksspiel liegt nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt (§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV). Der Verwaltungsgerichtshof hat die Frage der Zufallsabhängigkeit offengelassen und darauf abgestellt, dass es bei dem Fußballmanagerspiel der Klägerin jedenfalls an dem erforderlichen Erwerb einer Gewinnchance gegen Entgelt fehle. Das Zahlungsverlangen von 7,99 € pro Team sei eine Teilnahmegebühr an dem Spiel und kein Entgelt im Sinne des Gesetzes.
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Zu Recht geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass das Tatbestandsmerkmal des Entgelts für den Erwerb einer Gewinnchance gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV sich mit dem des Einsatzes für ein Glücksspiel im Sinne des § 284 StGB jedenfalls insoweit deckt, als verlangt wird, dass die Gewinnchance gerade aus dem Entgelt erwächst. Das Berufungsurteil nimmt nur unzutreffend an, dies setze eine Verwendung des Entgelts zur Finanzierung der Gewinne voraus. Stattdessen genügt es, wenn ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Entgelt und Gewinnchance besteht. Dazu muss die Gewinnchance - und nicht der Gewinn selbst - sich gerade aus der Entgeltzahlung ergeben. Daran fehlt es, wenn mit ihr lediglich die Berechtigung zur Teilnahme erworben wird. Dann handelt es sich nur um eine Teilnahmegebühr mit der Folge, dass kein Glücksspiel im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV vorliegt.
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Diese Auslegung ergibt sich aus dem systematischen Zusammenhang der glücksspielrechtlichen Regelung mit § 33h Nr. 3 Gewerbeordnung (GewO), der seinerseits auf § 284 StGB Bezug nimmt. Sie entspricht auch dem Sinn und Zweck des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und ist mit dessen Wortlaut und der Entstehungsgeschichte vereinbar.
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§ 33h GewO normiert das Verhältnis der gewerberechtlichen Vorschriften, die Gewinnspiele betreffen, zu den landesrechtlichen, ordnungsrechtlichen Glücksspielregelungen. Im Rahmen seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Wirtschaft gemäß Art. 74 Nr. 11 Grundgesetz (GG) hat der Bundesgesetzgeber das gewerbliche Aufstellen von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit (§ 33c GewO) sowie das gewerbliche Veranstalten anderer Spiele mit Gewinnmöglichkeit (§ 33d GewO) unter Erlaubnisvorbehalt gestellt und in §§ 33c ff. GewO näher geregelt. § 33g Nr. 2 GewO normiert einen Vorbehalt, die Erlaubnispflicht auf bestimmte nicht gewerbsmäßig betriebene Gewinnspiele auszudehnen. §§ 33c bis 33g GewO sind nach § 33h Nr. 1 und 2 GewO jedoch nicht auf die dort aufgeführten Spielbanken, Lotterien und Ausspielungen anzuwenden. Nach § 33h Nr. 3 GewO gelten sie auch nicht für diejenigen "anderen" Spiele im Sinne des § 33d Abs. 1 Satz 1 GewO, die Glücksspiele im Sinne des § 284 StGB sind. Diese - und nur diese - "anderen" Spiele bleiben der Regelung durch den Landesgesetzgeber im Rahmen seiner Kompetenz für das Ordnungsrecht überlassen. Die Übrigen, die nicht unter § 284 StGB fallen, sind in § 33d Abs. 1 Satz 1 GewO detailliert und abschließend geregelt. Diese Abgrenzung des Anwendungsbereichs der Gewerbeordnung vollzieht die Abgrenzung zwischen der Bundesgesetzgebungskompetenz für das Wirtschaftsrecht und der Landesgesetzgebungskompetenz für das Ordnungsrecht nach (vgl. BTDrucks 8/1863 S. 10 f.; Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO, § 33h, Stand: Mai 2011, Rn. 1). Sie steht nicht zur Disposition des Landesgesetzgebers. Er darf den ordnungsrechtlichen Begriff des Glücksspiels bei "anderen" Spielen mit Gewinnmöglichkeit, wie dem hier umstrittenen Fußballmanagerspiel, nicht weiter fassen als den Glücksspielbegriff des § 284 StGB. Das Tatbestandsmerkmal des für den Erwerb einer Gewinnchance verlangten Entgelts im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV darf deshalb nicht weiter ausgelegt werden als der Begriff des Einsatzes, der Bestandteil der Definition des Glücksspiels im Sinne des § 284 StGB ist.
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Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs gehört zu jedem Glücksspiel in dem in § 284 StGB vorausgesetzten Sinn ein Einsatz; denn bei einem Glücksspiel geht es um die Erzielung eines Gewinns oder um den Verlust eines Einsatzes. Unter den Begriff des Einsatzes fällt jede Leistung, die in der Hoffnung erbracht wird, im Falle des Gewinnens eine gleiche oder höherwertige Leistung zu erhalten, und in der Befürchtung, dass sie im Falle des Verlierens dem Gegenspieler oder dem Veranstalter anheim fällt. Wegen der notwendigen Abgrenzung zum bloßen Unterhaltungsspiel darf der Einsatz allerdings nicht nur ganz unbeträchtlich sein. Von einem Glücksspieleinsatz kann jedoch nur ausgegangen werden, wenn zwischen Aufwendung eines Vermögenswerts und dessen Gewinn oder Verlust ein notwendiger Zusammenhang besteht (BGH, Beschluss vom 29. September 1986 - 4 StR 148/86 - BGHSt 34, 171 <171 ff.> m.w.N.). Daraus folgt auch für den ordnungsrechtlichen Glücksspielbegriff, dass sich bereits aufgrund der Zahlung des Entgelts die Gewinnchance oder die Verlustmöglichkeit ergeben muss. Daran fehlt es, wenn erst weitere Umstände wie etwa das Verhalten von Mitspielern oder Aktivitäten des Spielteilnehmers selbst die Gewinnchance oder Verlustmöglichkeit entstehen lassen. Für den erforderlichen unmittelbaren Zusammenhang zwischen der Zahlung des Entgelts und der Gewinn- oder der Verlustmöglichkeit genügt nicht schon, dass die Zahlung die Berechtigung zur Teilnahme am Spiel vermittelt.
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Der Sinn und Zweck des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV spricht ebenfalls dafür, als Entgelt für den Erwerb einer Gewinnchance nur einen Einsatz im Sinne des strafrechtlichen Glücksspielbegriffs zu verstehen. Die ordnungsrechtliche Regelung dient nach § 1 GlüStV dazu, die Spielsucht zu bekämpfen, den Jugendschutz zu gewährleisten und vor Begleitkriminalität zu schützen. Dieser Zweck erfordert nicht, über einen Einsatz hinaus auch eine bloße Teilnahmegebühr in den Tatbestand einzubeziehen. Nach den tatsächlichen Annahmen der Vorinstanz besteht die potenziell zur Spielsucht führende Versuchung, die Gewinnchancen durch Erhöhen des Einsatzes steigern und erlittene Verluste mit weiteren Einsätzen wettmachen zu wollen, bei einer festen Teilnahmegebühr nicht oder jedenfalls nicht in vergleichbarem Maß. Gleiches gilt für das Risiko kriminellen Verhaltens. An diese Feststellungen ist der Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO mangels wirksamer Verfahrensrügen gebunden. Selbst der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass von dem Fußballmanagerspiel für die Spieler keine Suchtgefahr ausgehe.
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Diese Feststellungen lassen die Auslegung des Entgelterfordernisses im Sinne eines Einsatzes auch verfassungsrechtlich geboten erscheinen. Vor dem rechtsstaatlichen Gebot der Verhältnismäßigkeit sind die Beschränkungen durch den Glücksspielstaatsvertrag nur gerechtfertigt, soweit sie zur Bekämpfung der genannten Gefahren geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sind. Bei Spielen, für die kein Einsatz, sondern nur eine Teilnahmegebühr verlangt wird, gehen die glücksspielrechtlichen Anforderungen an die Aufklärung der Spieler, das Erstellen eines Sozialkonzepts und ein System der Spielersperre (§§ 6 bis 8 GlüStV) weit über das zur Suchtbekämpfung erforderliche Maß hinaus. Den Anforderungen des Jugendschutzes und der Abwehr krimineller Taten kann bereits durch eine Regulierung auf dem Niveau des § 33d GewO Rechnung getragen werden. Dass die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages auf ein wesentlich höheres Gefahrenniveau zugeschnitten sind, zeigen die Bestimmungen über die Ausnahmen vom Internetverbot (§ 4 Abs. 5 GlüStV), die eine Freigabe bei Einsätzen bis zu 1 000 € monatlich zulassen, und die Öffnung des Glücksspielstaatsvertrages bezüglich der Erlaubniserteilung für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotenzial (vgl. §§ 12 ff. GlüStV). Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit ist entgegen der Auffassung des Beklagten jeweils die konkrete Spielgestaltung in den Blick zu nehmen und nicht auf eine mögliche Gefährdung durch ein Zusammenwirken aller auf dem Markt angebotenen Glücksspiele abzustellen.
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(2) Bei dem von der Klägerin angebotenen Fußballmanagerspiel ist der erforderliche notwendige Zusammenhang zwischen der Zahlung des Entgelts und der Gewinnchance bzw. der Verlustmöglichkeit nicht gegeben. Nicht die bloße Zahlung hat eine Gewinnchance zur Folge, sondern erst das sich daran anschließende Spielverhalten des jeweiligen Spielteilnehmers und seiner Mitkonkurrenten. Eine Gewinnchance eröffnet sich nicht schon mit der entgeltlichen Registrierung, sondern erst und nur, wenn der Teilnehmer sich entscheidet, sich in das Spielgeschehen einzubringen und den in der Spielsaison erforderlichen zeitlichen Aufwand zu investieren. Diese Entscheidung erfolgt unabhängig von der Zahlung des Entgelts. Der Teilnehmer kann auch jederzeit aus dem Spiel wieder aussteigen, ohne dass für ihn ein Anreiz besteht, einen Vermögensverlust wieder wettmachen zu wollen. Das Entgelt für die Registrierung erhält er in keinem Fall zurück. Die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, bei dem von der Klägerin geforderten Betrag handele es sich nur um eine Teilnahmegebühr, ist in Anbetracht des dargestellten Spielmodells revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.
Gründe
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I.
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Die Klägerin wendet sich gegen die Kostenlast für die Umverlegung von Telekommunikationsanlagen im Zuge des planfestgestellten Ausbaus der Delitzscher Straße vom Kanenaer Weg bis zur Schönnewitzer Straße. Die Straßenbaumaßnahme umfasst auf Teilstrecken insbesondere den Umbau und Neubau der innerstädtischen Straßenbahnverbindung. Neben den Telekommunikationslinien der Klägerin sind von der Ausbaumaßnahme zahlreiche weitere Versorgungsanlagen betroffen, u.a. Strom-, Gas- und Wasserleitungen sowie die Kanalisation. Eine Verlegung der Telekommunikationslinien ist dadurch bedingt, dass sie sich zum Teil im Bereich der künftig umverlegten bzw. erstmals hergestellten Straßenbahntrasse befinden oder aber mit Verbreiterungsmaßnahmen am Straßenkörper bzw. mit Anpflanzungen kollidieren.
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Gegen die ausgelegten Pläne wandte die Klägerin ein, dass Baumpflanzungen auf vorhandene Telekommunikationslinien Rücksicht nehmen müssten. Die Kosten für deren Verlegung seien unverhältnismäßig hoch, der Vorhabenträger der neu hinzukommenden Straßenbahntrasse sei zu beteiligen. Der auf § 78 VwVfG und die Bestimmungen des Personenbeförderungsgesetzes gestützte Planfeststellungsbeschluss geht davon aus, dass die Versorgungsleitungen durch deren Eigentümer den Festlegungen des Bauwerksverzeichnisses entsprechend anzupassen seien. Die Forderungen der Klägerin nach einer Übernahme von Kosten der Leitungsumverlegung durch den Vorhabenträger seien zurückzuweisen. Die Kostentragung für Änderungsmaßnahmen richte sich nach den gesetzlichen Bestimmungen bzw. nach bestehenden Verträgen (PFB S. 76, 82). Unter Ziffer II.2/ 11.1 und 11.2 Planunterlagen/Anlagen bezieht sich der Planfeststellungsbeschluss auf den Leitungsbestandsplan, Unterlage 15.1, und die koordinierten Leitungspläne, Unterlage 15.2, jeweils vom 9. April 2008; dessen verfügender Teil enthält Bestimmungen zur Ausführungsplanung.
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Die Klägerin hat hiergegen Klage erhoben und beantragt, den Planfeststellungsbeschluss der Beklagten vom 5. Juni 2009 aufzuheben, hilfsweise die Beklagte zu verpflichten, den Planfeststellungsbeschluss dahingehend zu ergänzen, dass die Kosten der Umverlegung von Telekommunikationslinien und sonstiger Telekommunikationsanlagen im Bereich des planfestgestellten Vorhabens, die durch den Ausbau, den Neubau oder die Änderung der Straßenbahnstrecke verursacht werden, von der Beigeladenen, hilfsweise von der Beklagten zu tragen sind. Zur Begründung hat sie vorgetragen: Aus den planfestgestellten Unterlagen ließen sich aus der Vielzahl der Telekommunikationslinien diejenigen, die umzulegen seien, nicht ohne Weiteres entnehmen. Die Kosten der Umverlegung seien unverhältnismäßig hoch und daher vom Vorhabenträger zu übernehmen.
- 4
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Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Der Unterlage 15.1 und der Unterlage 15.2 sei mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen, welche Leitungen erfasst würden und welche Lage die Leitungen nach dem koordinierten Plan haben sollten. Eine Kostentragungsregelung zu Gunsten der Klägerin sei zu Recht unterblieben. Dieser stehe weder ein Anspruch hierauf noch ein solcher auf eine entsprechende Planergänzung zu.
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Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gegen sein Urteil nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Klägerin.
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II.
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Die Beschwerde ist unbegründet. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor.
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1. Die Revision ist nicht wegen einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
- 8
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a) Die von der Beschwerde als rechtsgrundsätzlich aufgeworfenen Fragen,
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welche Anforderungen an die zeichnerische Darstellung in planfestgestellten Unterlagen zu stellen sind bei einem Vorhaben, das öffentliche Verkehrswege und die dort verlegten Telekommunikations- und sonstigen Versorgungsleitungen sowie sonstige Anlagen betrifft, und welche rechtliche Anforderungen an die Detailschärfe von planfestgestellten Unterlagen zu stellen sind,
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rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache nur dann zu, wenn sich eine über den konkreten Einzelfall hinausgehende, in verallgemeinerungsfähiger Weise klärungsfähige und klärungsbedürftige Rechtsfrage stellt. Daran fehlt es im Regelfall bei einer auf die konkrete, detailbezogene Ausgestaltung des Planfeststellungsbeschlusses abhebenden Fragestellung. Soweit den vorliegenden Fragen über deren Wortlaut hinausgehend ein verallgemeinerungsfähiger Gehalt in Bezug auf das Bestimmtheitsgebot zukommt, ist dieser in der zu § 37 VwVfG vorliegenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt. Danach gebietet der aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Grundsatz der hinreichenden Bestimmtheit eines Verwaltungsaktes zum einen, dass dessen Adressat in der Lage sein muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird, und zwar in dem Sinne, dass der behördliche Wille unzweideutig erkennbar und keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich ist. Ferner muss der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können (Urteile vom 2. Juli 2008 - BVerwG 7 C 38.07 - BVerwGE 131, 259 <263> und vom 15. Februar 1990 - BVerwG 4 C 41.87 - BVerwGE 84, 335 <338> = Buchholz 406.11 § 39b BBauG Nr. 1; Beschluss vom 27. Juli 1982 - BVerwG 7 B 122.81 - Buchholz 316 § 37 VwVfG Nr. 1). Welche Anforderungen sich daraus im Einzelfall ergeben, hängt vom jeweiligen Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und von dem mit ihm verfolgten Zweck ab (vgl. Beschluss vom 14. März 1990 - BVerwG 4 B 45.90 - Buchholz 316 § 37 VwVfG Nr. 7 S. 9). Ob die farbliche Gestaltung eines Leitungsbestandsplans oder eines koordinierten Leitungsplans für die neue Führung verschiedener Versorgungsleitungen in einer öffentlichen Straße den Planbetroffenen hinreichend bestimmt Auskunft über ihre Pflichtenstellung gibt, lässt sich schon aus der Natur der Sache nicht einheitlich, sondern allein nach den Umständen und Besonderheiten des jeweiligen Einzelfalls beantworten und entzieht sich damit der rechtsgrundsätzlichen Klärung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (stRspr, vgl. Beschlüsse vom 16. August 1989 - BVerwG 7 B 57.89 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 268 und vom 13. November 1987 - BVerwG 5 B 152.86 - juris Rn. 5 = Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 257). Gleiches gilt für die Frage, ob Planungsunterlagen bereits über die erforderliche Detailschärfe verfügen müssen oder ob dies - etwa wegen der Größe des Vorhabens - einer Ausführungsplanung vorbehalten bleiben muss. Allgemeingültige Maßstäbe hierfür lassen sich aus bundesrechtlichen Anforderungen nicht herleiten (Urteil vom 25. März 1988 - BVerwG 4 C 1.85 - juris Rn. 8 f. = Buchholz 407.4 § 17 FstrG Nr. 73).
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b) Die weiteren als rechtsgrundsätzlich aufgeworfene Fragen,
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ob im Planfeststellungsbeschluss eine Kostenlastregelung über die Verlegung von Telekommunikationslinien getroffen werden kann und ob hierzu die Behörde gegebenenfalls stets verpflichtet ist,
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rechtfertigen wiederum nicht die Zulassung der Revision. Dabei würden sich weder die von der Beschwerde zur Anwendung des § 74 TKG aufgeworfenen Sachfragen noch die Vielzahl der beispielhaft erörterten - hier aber nicht einschlägigen - Fallgestaltungen zu § 75 TKG, die in der jeweiligen Konstellation für die Praxis von erheblicher Bedeutung sein mögen, in einem Revisionsverfahren stellen. Denn vorliegend geht es allein um die Frage, ob die Umverlegung von Telekommunikationslinien - also nicht deren erstmalige von den Regelungen der §§ 71 - 74 TKG erfasste Einbringung in Verkehrswege - nach § 75 Abs. 2 TKG auf Kosten der gemäß § 68 Abs. 1, § 69 Abs. 1 TKG wegenutzungsberechtigten Klägerin zu erfolgen hat.
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Dass das Gebot der Konfliktbewältigung nicht stets eine Kostenlastregelung in einem Planfeststellungsbeschluss zur Folge haben muss, ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt. Danach sind im Interesse der Einheitlichkeit der Planungsentscheidung zwar grundsätzlich nicht nur die unmittelbaren, sondern auch die mittelbaren Auswirkungen des Vorhabens in die Entscheidung einzubeziehen. Das bedeutet aber nicht, dass sämtliche Auswirkungen des Vorhabens im Planfeststellungsbeschluss abschließend geregelt sein müssten. So hat die Planfeststellungsbehörde zumindest bereits dem Grunde nach über einen Ausgleichsanspruch auf angemessene Entschädigung nach § 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfG zu befinden, während die Höhe der Entschädigung ggf. einem Planergänzungsbeschluss, oder auch einem darüber hinausgehenden Enteignungsverfahren vorbehalten bleiben kann (Urteil vom 7. Juli 2004 - BVerwG 9 A 21.03 - juris Rn. 24 f. = Buchholz 406.16 Grundeigentumsschutz Nr. 87; Beschluss vom 20. Januar 2004 - BVerwG 9 VR 27.03 - juris Rn. 9; Kopp/Ramsauer, VwVfG § 74 Rn. 135). Ein solches Vorgehen ist aber nur zulässig, wenn - zur Gewährleistung des gebotenen Rechtsschutzes - für die später zu treffende Regelung ausreichende materiellrechtliche Maßstäbe sowie ein entsprechendes Verfahren zur Verfügung stehen (Gerichtsbescheid vom 6. Februar 2002 - BVerwG 9 A 6.01 - juris Rn. 30).
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Die Kostentragungspflicht für die Verlegung von Telekommunikationslinien zur Ausführung "späterer besonderer Anlagen" ist abschließend geregelt in § 75 Abs. 2 bis 5 TKG. Kommt es im Zuge des Umbaus und der Neugestaltung der Delitzscher Straße zur Verlegung von Telekommunikationslinien, die dem Orts-, Vororts- oder Nachbarortsverkehr dienen, hat die Klägerin als Nutzungsberechtigte die Verlegungskosten zu tragen; geht es um die Verlegung von Telekommunikationslinien, die dem überregionalen Telekommunikationsverkehr dienen, kommt es ggf. zu einer Kostenumverteilung nach Maßgabe des § 75 Abs. 2 Satz 2 TKG. Bewerkstelligt die Klägerin im letzteren Fall die Verlegungsarbeiten durch die Beauftragung von (Bau-)Firmen selbst, wird sie sich an den Vorhabenträger halten müssen, wenn die Kosten der anderweitigen Unterbringung dieser Telekommunikationslinie des "Fernverkehrs" unverhältnismäßig hoch sind. Im Streitfall entscheiden die Verwaltungsgerichte (Beschluss vom 17. November 2008 - BVerwG 6 B 41.08 - juris Rn. 6 f. = Buchholz 442.066 § 75 TKG Nr. 1).
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Für die Planfeststellungsbehörde bestand angesichts dieses bereits normierten "Programms" keine Veranlassung, eine Kostenlastregelung über die Aufwendungen für die Verlegung der Telekommunikationslinien zu treffen, zumal über deren Verhältnismäßigkeit im Falle des § 75 Abs. 2 Satz 2 TKG gesichert erst im Nachhinein befunden werden kann und ein Planfeststellungsverfahren für eine detaillierte Berechnung von Aufwendungsersatzforderungen nicht geeignet ist (Urteil vom 22. März 1985 - BVerwG 4 C 15.83 - BVerwGE 71, 166 <175> = Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 59). Der Planfeststellungsbeschluss hat sich daher unter Verweisung auf die Gesetzeslage zu Recht eines Ausspruchs über eine Kostentragungspflicht enthalten (C.3 des PFB); aus den Ausführungen unter B XII.2 ergibt sich nichts anderes.
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2. Der gerügte Verfahrensmangel im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO liegt ebenfalls nicht vor. Insoweit macht die Beschwerde geltend, das Oberverwaltungsgericht habe gegen seine Pflicht zur umfassenden Tatsachenfeststellung verstoßen und den Anspruch der Klägerin auf rechtliches Gehör verletzt.
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Soweit sich die Klägerin darauf bezieht, dass auf dem vom Gericht in Bezug genommenen koordinierten Leitungsplan zwei in unterschiedlicher Stärke gestrichelte Linien in gelber Farbe sich befinden, die ihre Telekommunikationslinien mehrfach kreuzten und zu denen in der Legende des Plans keinerlei Erläuterung zu finden sei, verbindet sich damit keine Verletzung der Pflicht zur umfassenden Sachverhaltsaufklärung (§ 86 Abs. 1 VwGO). Das Vorbringen der Beschwerde ist nicht geeignet, einen Aufklärungsmangel zu bezeichnen.
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Denn die Klägerin verkennt den Umfang der Aufklärungspflicht der Tatsachengerichte. Diese haben auf der Grundlage ihrer materiellrechtlichen Auffassung zu entscheiden, ob sie weitere Aufklärungsmaßnahmen ergreifen, insbesondere Beweisangeboten nachgehen. Die Aufklärungspflicht verlangt nicht, dass das Gericht Ermittlungen anstellt, die aus seiner Sicht unnötig sind, weil es auf ihr Ergebnis nach seinem Rechtsstandpunkt für den Ausgang des Rechtsstreits nicht ankommt (stRspr, vgl. Urteil vom 14. Januar 1998 - BVerwG 11 C 11.96 - BVerwGE 106, 115 <119> = Buchholz 451.171 § 7 AtG Nr. 5; Beschluss vom 14. Juni 2005 - BVerwG 2 B 108.04 - Buchholz 235.1 § 58 BDG Nr. 1). Das Oberverwaltungsgericht ist offensichtlich von einem im Planfeststellungsverfahren bewältigungsbedürftigen Problem nur insoweit ausgegangen, als der Klägerin als Planbetroffener lediglich ausreichend deutlich gemacht sein müsse, welche in ihrem Bestand hinreichend bezeichneten Telekommunikationslinien dem Plan entsprechend verlegt werden müssten und dass dies für die durch die Planfeststellung zu leistende Problemlösung mit der dortigen Bezugnahme auf den Leitungsbestandsplan und die koordinierten Leitungspläne in ausreichendem Maße erfolgt sei; nicht Aufgabe der Planfeststellung sei die gleichzeitige Gewährleistung einer ausdifferenzierten Ausführungsplanung. Das entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach lösbare, der Problembewältigung dienende Detailuntersuchungen der Ausführungsplanung überlassen werden können (stRspr, vgl. Urteile vom 18. März 2009 - BVerwG 9 A 39.07 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 201 S. 51 f. und vom 5. März 1997 - BVerwG 11 A 5.96 - juris Rn. 21 ff. = Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 44). Die Beschwerde legt hierauf bezogen nicht dar, dass auf der Grundlage dieser Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts noch weiterer Aufklärungsbedarf bestanden hat; dabei lässt sie insbesondere unberücksichtigt, dass der Planfeststellungsbeschluss für das planfestgestellte Vorhaben von der Notwendigkeit von Ausführungsplanungen (und der Abstimmung von Details in einer Koordinierungsrunde) ausgeht (vgl. IV.1 Nr. 2 und 3 sowie V. 3. Spiegelstrich des verfügenden Teils).
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Das Oberverwaltungsgericht hat auch den Anspruch der Klägerin auf Gewährung rechtlichen Gehörs (§ 108 Abs. 2 VwGO, Art. 103 Abs. 1 GG) nicht verletzt. Dieser Anspruch verpflichtet das Gericht, die Ausführungen der Verfahrensbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und bei seiner Entscheidungsfindung in Erwägung zu ziehen (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Juli 1997 - 1 BvR 1621/94 - BVerfGE 96, 205 <216>). Das Gericht ist aber nicht gehalten, das gesamte Vorbringen in den Entscheidungsgründen wiederzugeben und zu jedem einzelnen Gesichtspunkt Stellung zu nehmen (§ 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist nur verletzt, wenn im Einzelfall besondere Umstände deutlich machen, dass das Gericht dieser Pflicht nicht nachgekommen ist (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Juli 1997 a.a.O. S. 217). Bei Zugrundelegung dieser Maßstäbe kann von einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör nicht die Rede sein. Das Oberverwaltungsgericht hat vielmehr das Vorbringen der Klägerin zum Fehlen einer Legende und zur unzureichenden farblichen Zuordnung von Leitungen auch anderer Versorgungsträger aufgenommen und gewürdigt; dabei ist es zu dem Ergebnis gekommen, dass eine hinlänglich klare Verortung der einzelnen in den Plänen dargestellten Leitungen erfolgt und dies für die Telekommunikationslinien der Klägerin durch die gewählte Farbe Magenta gewährleistet ist.
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Beigeladene hat sich durch Antragsstellung am Beschwerdeverfahren beteiligt und damit ein Kostenrisiko übernommen (§ 154 Abs. 3 VwGO). Der Billigkeit entspricht es daher, der Klägerin als unterlegener Partei auch insoweit die Kosten aufzuerlegen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG. Der Ansatz des Streitwertes ergibt sich aus Nr. 34.2 i.V.m. Nr. 2.2.2 des Streitwertkatalogs vom 7./8. Juli 2004.
Tatbestand
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Die Klägerin, die ein Kalkwerk im Gebiet der beklagten Gemeinde betreibt, wendet sich gegen die Heranziehung zu Abwasserbeiträgen durch die Beklagte.
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Mit zwei Bescheiden vom 27. Dezember 2006 setzte die Beklagte Abwasserbeiträge in Höhe von insgesamt 1 004 000,45 € fest. Adressiert waren die Beitragsbescheide unter der Anschrift der Klägerin an die "... Baustoff- und Kalkwerk ... GmbH". Als Beitragsschuldner wird "die in der Anschrift genannte Person" bezeichnet. In einem der Bescheide brachte die Beklagte 127 822,97 € Vorausleistung in Abzug, die von der "... Baustoff- und Kalkwerk ... GmbH" aufgrund eines an sie adressierten Vorausleistungsbescheides vom 14. Dezember 2001 entrichtet worden waren.
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Die "... Baustoff- und Kalkwerk ... GmbH" wurde mit Verschmelzungsvertrag vom 28. August 2001 gemeinsam mit (vier) weiteren Gesellschaften der ...-Gruppe zum 27. Dezember 2001 durch Eintragung in das Handelsregister mit der "Heidelberger ... GmbH" als übernehmendem Rechtsträger verschmolzen. Die Beklagte teilte der "Heidelberger ... GmbH" unter dem 28. August 2002 mit, dass die Bauarbeiten zum Anschluss der M. Schmutzwasserentsorgung an die Kläranlage des örtlichen Zweckverbandes abgeschlossen seien und es daher möglich sei, die Grundstücke der "Heidelberger ... GmbH" an den öffentlichen Schmutzwasserkanal anzuschließen. Ferner enthält das Schreiben einen Hinweis, dass über die zu entrichtenden Beiträge gesonderte Bescheide ergehen werden. Die Firma der "Heidelberger ... GmbH" wurde im Dezember 2002 in "... Deutschland GmbH" geändert. Die Klägerin ist im Wege einer weiteren Verschmelzung am 20. Juli 2009 als übernehmender Rechtsträger Rechtsnachfolgerin der "... Deutschland GmbH" und damit Eigentümerin der beitragspflichtigen Grundstücke geworden.
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Der von der "... Deutschland GmbH" gegen die Bescheide eingelegte Widerspruch wurde zurückgewiesen. Die daraufhin erhobene Klage hatte vor dem Verwaltungsgericht Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof hat die erstinstanzliche Entscheidung mit Urteil vom 28. April 2010 aufgehoben und die Klage abgewiesen. Die angegriffenen Bescheide seien inhaltlich hinreichend bestimmt. Aus den Bescheiden ergebe sich insbesondere eindeutig, an wen sie sich richteten; danach schulde die "... Deutschland GmbH" die festgesetzten Abwasserbeiträge und nicht deren im Zeitpunkt des Erlasses der Bescheide erloschene Rechtsvorgängerin. Die Bescheide führten zwar im Adressfeld die "... Baustoff- und Kalkwerk ... GmbH" als Adressatin auf, die lediglich bis zum 27. Dezember 2001 Eigentümerin der im Bescheid genannten Grundstücke des Kalkwerks gewesen sei. Im Zeitpunkt des Zugangs der Bescheide hätten die Organe der "... Deutschland GmbH" die Bescheide auf Grundlage der für sie ohne Weiteres erkennbaren Umstände des Einzelfalls und unter Berücksichtigung von Treu und Glauben aber nur so verstehen können, dass die "... Deutschland GmbH" als aktuelle Eigentümerin der Grundstücke des Kalkwerks zum Beitrag herangezogen werden sollte. Eine andere Entscheidung rechtfertige auch nicht die Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs, wonach ein Verwaltungsakt unwirksam sei, wenn er sich gegen ein nicht oder nicht mehr existentes Steuersubjekt richte. Ob sich ein Verwaltungsakt gegen ein nicht existentes Steuersubjekt richte, könne erst nach erfolgter Auslegung und damit nicht allein aufgrund des Wortlauts des Adressfeldes gesagt werden.
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Mit ihrer vom Senat mit Beschluss vom 28. April 2011 zugelassenen Revision macht die Klägerin in erster Linie geltend: Die Beitragsbescheide seien inhaltlich unbestimmt und damit nichtig, da vor ihrem Erlass das Vermögen der "... Baustoff- und Kalkwerk ... GmbH" einschließlich der beitragspflichtigen Grundstücke durch Verschmelzung auf die Rechtsvorgängerin der Klägerin übergegangen und die "... Baustoff- und Kalkwerk ... GmbH" erloschen sei. Darauf, ob die Rechtsvorgängerin der Klägerin hätte wissen müssen, dass die Bescheide an sie gerichtet gewesen seien, komme es nicht an. Der Verwaltungsgerichtshof habe durch seine Auslegung die Bescheide in Wahrheit umgedeutet und deren Unbestimmtheit erst herbeigeführt. Tatsächlich habe seitens der Beklagten auch kein Erklärungsirrtum vorgelegen, da der Sachbearbeiter den Bescheid bewusst an die noch im Grundbuch als Eigentümerin eingetragene "... Baustoff- und Kalkwerk ... GmbH" adressiert habe.
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Die Klägerin beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 28. April 2010 zu ändern und die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 29. April 2009 zurückzuweisen.
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Die Beklagte beantragt,
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die Revision zurückzuweisen.
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Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Die Bescheide seien auslegungsfähig. Dabei komme es nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter, sondern allein wie der Betroffene sie nach den ihm bekannten Umständen unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen musste. Der Klägerin sei sofort klar gewesen, dass sie die Adressatin der Bescheide und Beitragsschuldnerin gewesen sei. Aus der den Bescheiden beigefügten Liste der der Beitragspflicht unterliegenden Grundstücke und der Vorkorrespondenz hätte sie dies jedenfalls ohne Weiteres erkennen können und müssen.
Entscheidungsgründe
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Die Revision der Klägerin, auf die das Abgabenschuldverhältnis im Wege der Gesamtrechtsnachfolge übergegangen ist (§ 45 Abs. 1 Satz 1 AO) und die das Verfahren ihrer Rechtsvorgängerin aufgenommen hat (§ 173 VwGO i.V.m. den entsprechend anwendbaren §§ 239 ff. ZPO), ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil ist mit Bundesrecht vereinbar (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
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Die vom Verwaltungsgerichtshof vertretene Auffassung, die Beitragsbescheide der Beklagten, die an eine schon mehrere Jahre zuvor durch gesellschaftsrechtliche Verschmelzung erloschene und damit als Rechtssubjekt nicht mehr existente GmbH adressiert sind, seien inhaltlich hinreichend bestimmt, weil sich die Rechtsnachfolgerin der Gesellschaft als Inhaltsadressatin ansehen musste, betrifft im Ausgangspunkt irrevisibles Landesrecht. Denn die Anforderungen an die Bestimmtheit von Heranziehungsbescheiden zu Abwasserbeiträgen ergeben sich hier zunächst aus § 3 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b, Nr. 4 Buchst. c des baden-württembergischen Kommunalabgabengesetzes in Verbindung mit § 119 Abs. 1, § 157 Abs. 1 Satz 2 der kraft Verweisung im Kommunalabgabengesetz ebenfalls nur als Landesrecht zur Anwendung kommenden Abgabenordnung (stRspr; vgl. Beschlüsse vom 2. Juli 1990 - BVerwG 5 B 37.90 - Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 160 S.10 und vom 25. März 1996 - BVerwG 8 B 48.96 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 79 S. 53; Urteil vom 19. März 2009 - BVerwG 9 C 10.08 - Buchholz 406.11 § 133 BauGB Nr. 135 Rn. 9). Unter bundesrechtlichen und damit revisiblen Gesichtspunkten ist deshalb lediglich fraglich, ob die Auslegung und Anwendung von Landesrecht mit den Anforderungen, die das allgemeine Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) an die Bestimmtheit von Abgabenbescheiden stellt, vereinbar ist. Dies ist der Fall.
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1. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass der Adressat eines Verwaltungsakts zwar einerseits hinreichend bestimmt bezeichnet sein muss, dass aber andererseits ein Verwaltungsakt mit Blick auf die Bezeichnung des Inhaltsadressaten auslegungsfähig sein und die Auslegung etwaige Zweifel an der Bestimmtheit beseitigen kann. Dabei kommt es nicht darauf an, wie ein außenstehender Dritter, sondern allein wie der Betroffene selbst nach den ihm bekannten Umständen den Verwaltungsakt unter Berücksichtigung von Treu und Glauben verstehen musste. Die Annahme der Nichtigkeit eines Abgabenbescheides wegen Unbestimmtheit scheidet danach aus, wenn die (vorrangige) Auslegung des Bescheides etwaige Zweifel an der Bestimmtheit beseitigt (Urteil vom 25. Februar 1994 - BVerwG 8 C 2.92 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 68 S. 4; Beschlüsse vom 25. März 1996 a.a.O. S. 53 f. und vom 6. September 2008 - BVerwG 7 B 10.08 - juris Rn. 24). Diese Auslegungsgrundsätze hat das Berufungsgericht seinem Urteil zugrunde gelegt.
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Weiter gehende Anforderungen an die Auslegung von Bescheiden aufgrund des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebots folgen nicht aus der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs zur Unbestimmtheit und Nichtigkeit von an den nicht mehr existenten Rechtsvorgänger des Steuerschuldners adressierten Steuerbescheiden. In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geht der Bundesfinanzhof davon aus, dass konstituierender Bestandteil jedes Verwaltungsakts die Angabe des Inhaltsadressaten ist, d.h. desjenigen, dem gegenüber der Einzelfall geregelt werden soll (BFH, Urteil vom 13. Dezember 2007 - IV R 91/05 - juris Rn. 14). Weiterhin in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Bestimmtheit von Verwaltungsakten lässt der Bundesfinanzhof es grundsätzlich genügen, wenn die Identität des Inhaltsadressaten eines Steuerverwaltungsakts durch Auslegung anhand der dem Betroffenen bekannten Umstände einschließlich dem Bescheid beigefügten Unterlagen und zeitlich vorhergehender Bescheide hinreichend sicher bestimmt werden kann (BFH, Beschluss vom 29. Juni 1988 - IV B 70/88 - juris Rn. 22 und Urteil vom 1. Dezember 2004 - II R 10/02 - juris Rn. 9 m.w.N. ). Diese Grundsätze erfahren nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs jedoch dann eine Einschränkung, wenn sich der in seiner Bezeichnung des Adressaten eindeutige Abgabenbescheid gegen ein nicht oder nicht mehr existierendes Steuersubjekt richtet. Das ist unter anderem dann der Fall, wenn der Adressat des Abgabenbescheides eine Gesellschaft ist, die bei Erlass des Bescheides durch Umwandlung erloschen war (BFH, Großer Senat, Beschluss vom 21. Oktober 1985 - GrS 4/84 - BFHE 145, 110, BStBl II 1986, 230; Urteil vom 25. Januar 2006 - I R 52/05 - juris Rn. 9, 13). Ferner können nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs Fehler in der Bezeichnung des Steuerschuldners im Fall der Rechtsnachfolge im weiteren Verfahren nicht geheilt werden (BFH, Großer Senat, Beschluss vom 21. Oktober 1985 a.a.O.). Die Tatsache, dass sich der Empfänger eines Bescheides mit unrichtiger Bezeichnung des Steuerschuldners als Adressat angesehen hat, sei unbeachtlich, weil die objektive Richtigkeit oder Unrichtigkeit eines Bescheides nicht vom Verhalten der Beteiligten abhängen könne. Eine Auslegung eines Steuerbescheides hinsichtlich des Inhaltsadressaten kommt danach nur dann in Betracht, wenn dessen Bezeichnung im Bescheid selbst mehrdeutig ist (BFH, Urteil vom 13. Dezember 2007 a.a.O. Rn. 16, 19).
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Die Frage, ob das Berufungsgericht bei seiner Auslegung diesen vom Bundesfinanzhof für die Fälle der Rechtsnachfolge entwickelten Grundsätzen gerecht geworden ist, stünde einer revisionsgerichtlichen Überprüfung nur dann offen, wenn die vom Bundesfinanzhof vorgenommenen Einschränkungen der allgemeinen Auslegungsregeln bei der Ermittlung des Inhaltsadressaten eines Abgabenverwaltungsakts durch den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz geboten und damit Teil des Bundesrechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) wären. Dies ist nicht der Fall.
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Das Bundesverfassungsgericht hat das im allgemeinen Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) wurzelnde, der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit dienende Bestimmtheitsgebot vor allem im Zusammenhang mit der hinreichenden Bestimmtheit von Gesetzen konturiert. Danach sind gesetzliche Tatbestände so zu fassen, dass die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach ausrichten können. Welche Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen sind, lässt sich indes nicht generell und abstrakt festlegen, sondern hängt auch von der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts und dem Zweck der betroffenen Norm (BVerfG, Beschlüsse vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. - BVerfGE 108, 186 <235> und vom 18. Mai 2004 - 2 BvR 2374/99 - BVerfGE 110, 370 <396 f.>) sowie den jeweiligen Grundrechtsauswirkungen und der Art und Intensität des zugelassenen behördlichen Eingriffs ab (BVerfG, Beschluss vom 24. November 1981 - 2 BvL 4/80 - BVerfGE 59, 104 <114>; Urteil vom 27. Juli 2005 - 1 BvR 668/04 - BVerfGE 113, 348 <375 f.>; BVerwG, Beschluss vom 20. August 1997 - BVerwG 8 B 170.97 - BVerwGE 105, 144 <147>). Auch bei öffentlich-rechtlichen Abgaben kommt es für die hinreichende Bestimmtheit des Gesetzes auf die Eigenart des geregelten Sachbereichs wie auf das Betroffensein von Grundrechten an. Für alle Abgaben gilt als allgemeiner Grundsatz, dass abgabenbegründende Tatbestände so bestimmt sein müssen, dass der Abgabenpflichtige die auf ihn entfallende Abgabe in gewissem Umfang vorausberechnen kann. Dabei genügt es im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts, dass für den Abgabenschuldner die Höhe der zu erwartenden Abgabe im Wesentlichen abschätzbar ist, so dass für ihn unzumutbare Unsicherheiten nicht entstehen können (BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 2003 a.a.O. S. 236; BVerwG, Beschluss vom 20. August 1997 a.a.O. S. 148 f.).
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Aus diesen Grundsätzen lassen sich Rückschlüsse auf die verfassungsrechtlich gebotene Bestimmtheit von Verwaltungsakten ziehen. Auch bei ihnen dient das Bestimmtheitsgebot der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit und verlangt, dass ein rechtsstaatlicher Mindeststandard eingehalten wird (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 37 Rn. 2). Der Adressat muss in der Lage sein zu erkennen, was von ihm gefordert wird; zudem muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (vgl. Urteil vom 18. April 1997 - BVerwG 8 C 43.95 - BVerwGE 104, 301 = Buchholz 401.0 § 191 AO Nr. 7). Dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot lässt sich von daher nicht entnehmen, dass es in Fällen der Rechtsnachfolge von Verfassungs wegen ausgeschlossen ist, einen an ein erloschenes Rechtssubjekt als Beitragsschuldner adressierten Abgabenbescheid im Wege der Auslegung als an den Rechtsnachfolger des Adressaten gerichtet zu verstehen. Bei Beachtung der anerkannten Auslegungsgrundsätze ist auch in diesen Fällen in einer dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot genügenden Weise gesichert, dass für den durch Auslegung des Bescheides ermittelten Inhaltsadressaten keine unzumutbaren Unsicherheiten über seine Betroffenheit sowie über Grund, Höhe und Fälligkeit der Abgabenschuld entstehen. Die von dem Bundesfinanzhof in Auslegung einfach-rechtlicher Normen der Abgabenordnung vertretene Auffassung, ein im Fall der Rechtsnachfolge an den Rechtsvorgänger gerichteter Abgabenbescheid sei unwirksam und könne nicht dahin ausgelegt werden, dass Inhaltsadressat der Rechtsnachfolger sei, geht mithin über das durch Bundes(verfassungs)recht Gebotene hinaus und ist damit einer revisionsgerichtlichen Überprüfung hier entzogen.
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2. Die Auslegung der angefochtenen Beitragsbescheide durch das Berufungsgericht hält einer revisionsgerichtlichen Überprüfung ebenfalls stand. Dabei kann offen bleiben, ob das Revisionsgericht zur selbständigen Auslegung von Verwaltungsakten befugt ist (so Urteile vom 14. Dezember 2005 - BVerwG 10 C 6.04 - BVerwGE 125, 9 Rn. 19 und vom 25. Februar 1994 a.a.O.) oder ob es jedenfalls dann, wenn das Berufungsgericht ein Auslegungsergebnis - wie hier - näher begründet hat, darauf beschränkt ist, die Auslegung des Tatrichters daraufhin zu überprüfen, ob sie auf einem Rechtsirrtum beruht oder ob sie einen Verstoß gegen allgemeine Erfahrungssätze, Denkgesetze oder Auslegungsregeln erkennen lässt oder einen umstrittenen Prozessstoff zu Unrecht unberücksichtigt gelassen hat (Urteil vom 4. Dezember 2001 - BVerwG 4 C 2.00 - BVerwGE 115, 274 <280>; vgl. auch Neumann, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 3. Aufl. 2010, § 137 Rn. 166 ff.). Denn die Vorinstanz ist ohne Verstoß gegen die anerkannten Auslegungsregeln oder einen sonstigen Rechtsverstoß zu einer Auslegung der angegriffenen Beitragsbescheide gelangt, die der Senat teilt.
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Die Rüge der Revision, die Bescheide seien aufgrund der Adressierung an die "... Baustoff- und Kalkwerk ... GmbH" hinsichtlich ihres Inhaltsadressaten eindeutig und daher nicht der Auslegung zugänglich, übersieht, dass nach der Ermittlung des Wortlauts einer Erklärung in einem zweiten Schritt auch die außerhalb der Begleitumstände liegenden Umstände in die Auslegung einzubeziehen sind, soweit sie einen Schluss auf den Sinngehalt der Erklärung zulassen. Selbst ein klarer Wortlaut einer Erklärung stellt keine Grenze für die Auslegung anhand der Gesamtumstände dar. Die Feststellung, dass eine Erklärung eindeutig ist, lässt sich erst durch eine alle Umstände berücksichtigende Auslegung treffen (BGH, Urteile vom 19. Januar 2000 - VIII ZR 275/98 - NJW-RR 2000, 1002 <1003> und vom 19. Dezember 2001 - XII ZR 281/99 - NJW 2002, 1260 <1261>). Eine solche umfassende Auslegung hat der Verwaltungsgerichtshof vorgenommen, indem er berücksichtigt hat, dass der Klägerin ihre Eigentümerstellung hinsichtlich der in der Anlage zu den Bescheiden genau bezeichneten Grundstücke ebenso bekannt war wie ihre Beitragspflicht aufgrund des Anschlusses ihres Betriebs an die neu errichtete Schmutzwasserentsorgungsanlage der Beklagten. Als weiteren wesentlichen und der Klägerin bekannten Teil der Vorgeschichte der Bescheide hat der Verwaltungsgerichtshof den an die "... Baustoff- und Kalkwerk ... GmbH" gerichteten und beglichenen Vorausleistungsbescheid vom 14. Dezember 2001 und insbesondere das nach Erlöschen der "... Baustoff- und Kalkwerk ... GmbH" an deren Rechtsnachfolgerin gerichtete Schreiben der Beklagten vom 28. August 2002, mit dem die Klägerin als Grundstückseigentümerin über ihre bevorstehende Heranziehung zu den Kosten des Klärwerks informiert wurde, angesehen. Die Schlussfolgerung des Berufungsgerichts, der Rechtsvorgängerin der Klägerin habe aufgrund dieser Umstände bei Erhalt der Bescheide "auf den ersten Blick" klar sein müssen, dass sie selbst als aktuelle Eigentümerin der Grundstücke des Kalkwerks und nicht die bereits seit Jahren erloschene "... Baustoff- und Kalkwerk ... GmbH" herangezogen werden sollte und lediglich die Adressierung versehentlich fehlerhaft war, weist einen Rechtsfehler nicht auf.
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Die Rüge der Klägerin, bei einer eindeutigen Adressierung eines Bescheides könne sich aus einem zeitlich vorangehenden Bescheid allenfalls ergeben, dass unklar sei, welches Rechtssubjekt der später ergangene Bescheid betreffe, übersieht, dass die Auslegung stets einer Gesamtbetrachtung aller Umstände des jeweiligen Einzelfalls bedarf und das Berufungsgericht gerade nicht nur auf die Ankündigung der Beklagten, die Rechtsvorgängerin der Klägerin heranziehen zu wollen, sondern zusätzlich darauf abgestellt hat, dass für die Klägerin ohne Weiteres erkennbar war, dass sie für den ihr gewährten Vorteil des Anschlusses an die kommunale Kläranlage beitragspflichtig und daher Adressatin der Beitragsforderung war. Ohne Erfolg bleibt auch die Rüge der Klägerin, bei einer Auslegung nach § 133 BGB sei der wirkliche Wille des Erklärenden zu erforschen und der Sachbearbeiter der Beklagten habe nach den tatrichterlichen Feststellungen des Berufungsgerichts in den Bescheiden bewusst und gewollt die "... Baustoff- und Kalkwerk ... GmbH" als Adressatin bezeichnet. Entsprechend den zu empfangsbedürftigen Willenserklärungen im Zivilrecht entwickelten Grundsätzen ist bei Verwaltungsakten nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden (sog. natürliche Auslegung), sondern - wie oben dargelegt - auf die objektive Erklärungsbedeutung (sog. normative Auslegung), wie sie der Empfänger verstehen musste, abzustellen (stRspr, Urteil vom 2. September 1999 - BVerwG 2 C 22.98 - BVerwGE 109, 283 <286>; BFH, Urteil vom 26. August 1982 - IV R 31/82 - BFHE 136, 351 m.w.N; vgl. zum Zivilrecht Ellenberger, in: Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, 71. Aufl. 2012, § 133 Rn. 7, 9). Dass der Abgabenbescheid Grundlage für die Zwangsvollstreckung gegen den Abgabenschuldner ist, führt zu keiner anderen Beurteilung. Soweit die Klägerin unter Hinweis auf zivilrechtliche Grundsätze geltend macht, aufgrund der Formenstrenge des Zwangsvollstreckungsverfahrens komme eine Auslegung eines Titels durch außerhalb des Titels liegende Umstände nicht in Betracht, übersieht sie, dass auch im Zivilrecht Umstände außerhalb des Titels berücksichtigt werden können, wenn dem nicht berechtigte Schutzinteressen des Vollstreckungsschuldners entgegenstehen. Solche verneint der Bundesgerichtshof dann, wenn Prozess- und Vollstreckungsgericht identisch sind und daher auch das Vollstreckungsgericht über die für die Auslegung des Titels erforderlichen Kenntnisse verfügt (BGH, Beschluss vom 23. Oktober 2003 - I ZB 45/02 - BGHZ 156, <339>). Hiermit vergleichbar ist die Situation bei der zwangsweisen Durchsetzung öffentlich-rechtlicher Abgaben durch die den Abgabenbescheid erlassende Behörde, die zudem bei der Vollstreckung weitergehenden rechtlichen Bindungen als ein privater Gläubiger unterworfen ist.
Tenor
Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 20. März 2012 geändert.
Der Bescheid der Beklagten vom 3. Januar 2010 (gemeint 2011) wird zu Ziff. 1 und Ziff. 2 aufgehoben.
Die Berufung der Beklagten wird zurückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens beider Instanzen trägt die Beklagte.
Die Entscheidung ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1
Tatbestand:
2Der Kläger wendet sich gegen eine Beanstandungs- und Untersagungsverfügung der Beklagten nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag (JMStV) wegen des von ihm unter der Domain www.media-bloed.de verbreiteten satirischen Angebots. Diese erging im Zusammenhang mit seiner kritischen Auseinandersetzung mit dem Bundeswehreinsatz in Afghanistan und den dabei (jedenfalls im Jahr 2010) gezeigten – mittlerweile nicht mehr aufrufbaren – Bildern. Es handelte sich dabei um fünf in Farbe gezeigte Bilder, die jeweils mit der Überschrift „Bundeswehr Blut stinkt nicht“ versehen waren, linksseitig den Text „Offensive für Kampfeinsätze in Afghanistan“ und unten den Zusatz „Deutsche Soldaten, die schöneren Leichen!“ aufführten. Das erste Bild zeigte ausschnittsweise einen mit Hemd und Hose bekleideten menschlichen Körper mit erheblichen Verletzungen am Oberkörper und einem abgerissenen linken Bein mit überwiegend freiliegendem Oberschenkelknochen. Darunter befand sich der Text:
3„Mach mit bei der Kampagne der Offensive für Kampfeinsätze der Bundeswehr in Afghanistan, mit dem Motto: Deutsche Soldaten - die schöneren Leichen!
4Lange genug haben die anderen Nato Staaten deutsche Kampfeinsätze verschmäht, und warum eigentlich? Ist das Blut deutscher Soldaten etwa nicht gut genug? Mit dieser schäbigen Diskriminierung deutschen Kanonenfutters muß jetzt endlich Schluß sein, fordern nicht nur deutsche Generäle und Politiker, nein, sozusagen in Tateinheit mit den gleichgeschalteten Medien fordert es auch der Souverän, das deutsche Volk, und Luft und Äther füllen sich mit dem Schrei aus Millionen Kehlen: ‚Bundeswehr Blut stinkt nicht!‘
5Und laßt euch bloß nicht von den Weicheiern und Warmduschern verarschen, die darüber klagen, daß deutsche Soldaten sterben werden! Der deutsche Soldat stirbt gern, dafür wurde er schließlich ausgebildet und bezahlt, und das freiwillig, von niemandem gezwungen außer seiner vorbildlichen Aufopferungsbereitschaft für das deutsche Volk einerseits und jeden noch so fragwürdigen Beschluß der Nato andererseits.
6Denn das ist die wahre Tugend des deutschen Soldaten und auch die eines jeden treuen Untertanen der hochdeutschen Verwaltung: Er fragt nicht nach dem Sinn von Verordnungen, sondern befolgt sie und stirbt, wenn es befohlen ist.“
7Nachfolgend wurden vier Bilder ohne weiteren Text gezeigt: Menschliche Beine vor dem Hintergrund einer Plastikplane; das eine Bein war zerfetzt; es fehlten Fleischteile des Oberschenkels, so dass ein Knochen zu sehen war; der Fuß war vom Bein getrennt und unten im Bild gezeigt. Ein Bild zeigte einen Torso; der Kopf war vom Körper getrennt; die Arme waren nicht zu sehen. Ein weiteres Bild zeigte eine mumifizierte Leiche, auf dem Rücken liegend; der Unterkörper war nicht zu sehen. Das letzte Bild zeigte den Kopf und Teile des Oberkörpers einer Brandleiche. Alle Bilder ließen sich durch einen Klick vergrößern (von ca. 8 x 12 cm auf ca. 14 x 20 cm).
8Unter dem 21. Januar 2010 wandte sich jugendschutz.net wegen dieser dort als „tasteless-Bilder“ eingestuften Darstellungen per E-mail an den Kläger und bat unter Hinweis darauf, dass die Organisation einige Bilder unter Jugendschutzgesichtspunkten für besonders bedenklich halte, um Prüfung, ob es weiterhin für erforderlich gehalten werde, diese drastischen Darstellungen zu präsentieren. Der Kläger äußerte sich ablehnend. Die Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (KJM) legte daraufhin die Stellungnahme von jugendschutz.net und eine Bildschirmkamera-Aufzeichnung (Software Camtasia) der am 1. März 2010 durchgeführten Sichtung des Angebots www.media-bloed.de der Beklagten und wies auf die Prüfung in einer der nächsten Präsenzprüfungen der KJM hin. Zum Zeitpunkt der Sichtung war auf der Domain des Klägers Werbung („Google-Anzeigen“) geschaltet.
9Eine Prüfgruppe der KJM für Telemedien bejahte in einer Präsenzprüfung am 21. April 2010 nach Live-Sichtung mit einem Abstimmungsergebnis von 3:2 einen Verstoß gegen § 5 Abs. 1 i. V. m. Abs. 3 und 4 JMStV (entwicklungsbeeinträchtigende Inhalte) sowie mit einem Abstimmungsergebnis von 5:0 einen Verstoß gegen § 7 JMStV (fehlender Jugendschutzbeauftragter).
10Hiervon setzte die Beklagte den Kläger mit Schreiben vom 18. August 2010 in Kenntnis und gab ihm Gelegenheit zur Stellungnahme. Der Prozessbevollmächtigte des Klägers kündigte eine Stellungnahme bis spätestens zum 30. September 2010 an, die ausblieb. Parallel wurde von der Beklagten ein Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen den Kläger eingeleitet, in dem der Kläger Anfang Dezember 2010 eine Stellungnahme abgab.
11Nach weiterer Sichtung des Angebots am 1. Oktober 2010 – auch zu diesem Zeitpunkt war auf www.media-bloed.de Werbung geschaltet – hatte die Beklagte der KJM unter dem 22. Oktober 2010 ihre Beschlussempfehlung vom 13. September 2010 übersandt, das Internetangebot medienrechtlich zu beanstanden und den Verstoß gegen den Jugendmedienschutz-Staatsvertrag zukünftig zu untersagen. Eine erneute Sichtung am 16. November 2010 hatte ergeben, dass die Seite offline gestellt war.
12In der Sitzung vom 15. Dezember 2010 entschied die KJM im Plenum – im Wesentlichen der Beschlussvorlage folgend – einstimmig, es lägen Verstöße gegen § 5 Abs. 1 i. V. m. Abs. 3 und 4 Satz 2 JMStV sowie § 7 Abs. 1 i. V. m. Abs. 3 und 4 JMStV, vor und stellte ferner fest, dass gegenüber dem Anbieter gemäß § 20 Abs. 1 und 4 JMStV sowie § 24 Abs. 1 Nr. 4 JMStV i. V. m. § 59 Abs. 3 RStV eine Beanstandung auszusprechen sei und der Verstoß zukünftig untersagt werde.
13Bei einer weiteren Sichtung des Angebots durch die Beklagte am 28. Dezember 2010 war die Internetseite mit den oben genannten Bildern wieder aufrufbar; Werbung fand sich jedoch nicht mehr.
14Mit Bescheid vom 3. Januar 2010 (gemeint 2011) entschied die Beklagte, (Ziff. 1.) das von dem Kläger verbreitete Angebot www.media-bloed.de verstoße gegen § 5 Abs. 1 i. V. m. Abs. 3 und 4 JMStV und § 7 Abs. 1 i. V. m. Abs. 3 und 4 JMStV. Dies werde medienrechtlich beanstandet (§ 20 Abs. 1 und 4 JMStV i. V. m. § 59 Abs. 3 RStV). Dem Kläger wurde untersagt, das genannte Angebot in dieser Fassung weiter zu verbreiten. Ferner (Ziff. 2.) entschied die Beklagte, dass der Kläger in Zukunft seine Verpflichtungen nach § 5 Abs. 1 JMStV erfülle, wenn er dafür Sorge trage, dass Kinder und Jugendliche unter 16 Jahren die problematischen Inhalte üblicherweise nicht wahrnähmen. Dies könne gemäß § 5 Abs. 3 und 4 JMStV durch die Begrenzung der Sendezeit oder die Vorschaltung eines technischen oder sonstigen Schutzes geschehen. Darüber hinaus bleibe dem Kläger auch die Möglichkeit, alle entwicklungsbeeinträchtigenden Inhalte von seinem Angebot zu entfernen. Weiter (Ziff. 3.) wurde dem Kläger aufgegeben, für sein Angebot einen Jugendschutzbeauftragten im Sinne von § 7 Abs. 1 i. V. m. Abs. 3 und 4 JMStV zu bestellen. Die Kosten (Gebühren und Auslagen) habe der Kläger zu tragen (Ziff. 4.). Für den Bescheid erhob die Beklagte eine Verwaltungsgebühr in Höhe von insgesamt 1.000,00 Euro. In der Begründung beschrieb die Beklagte u.a. vier der unter der Überschrift „Bundeswehr Blut stinkt nicht“ gezeigten Bilder nebst den zu diesen Bildern führenden Pfaden, legte die Einschätzung zur Entwicklungsbeeinträchtigung dar und führte weiter aus: Angebote der Satire und der Parodie unterfielen dem Schutz der Meinungsfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG. Gemäß Art. 5 Abs. 2 GG finde dieses Recht seine Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutz der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre. Die notwendige Güterabwägung zwischen der Forderung nach umfassendem Grundrechtsschutz und dem verfassungsrechtlich herausgehobenen Interesse an einem effektiven Jugendschutz falle vorliegend zu Lasten der Meinungsfreiheit und somit zu Lasten des Angebots des Klägers aus. Zu beachten sei dabei gewesen, dass die kritische Auseinandersetzung mit dem Einsatz der Bundeswehr in Afghanistan an sich nicht beanstandet werde. Die Beanstandung richte sich ausschließlich gegen die beschriebenen Darstellungen, welche in ihrer Menge und der Möglichkeit der Vergrößerung nicht notwendig seien, um die satirische Aussage zu verdeutlichen, insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Darstellungen in der vergrößerten Ansicht in keinem Kontext zu den kritischen und satirischen Aussagen stünden. Soweit das Angebot unter den Schutz der Kunstfreiheit des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG falle, finde es seine Schranken in kollidierendem Verfassungsrecht. Der Jugendschutz sei ein verfassungsrechtlich geschütztes Gut. Die Abwägung zwischen den kollidierenden Verfassungsgütern falle ebenfalls zu Lasten der Kunstfreiheit aus. Insbesondere sei die Beanstandung der beschriebenen Darstellung verhältnismäßig. Wie bereits erwähnt, seien die Menge der Bilder sowie die Möglichkeit der Vergrößerung nicht notwendig, um die satirische Aussage zu verdeutlichen. Die Gebührenfestsetzung beruhe auf der gesetzlichen Grundlage des § 35 Abs. 11 Rundfunkstaatsvertrag i. V. m. der entsprechenden Kostensatzung.
15In dem auf dem gleichen Sachverhalt gründenden Ordnungswidrigkeitenverfahren erließ die Beklagte nach Anhörung des Klägers und Entscheidung der KJM im Februar 2011 einen Bußgeldbescheid, in dem sie ein Bußgeld von 3500,00 Euro wegen des Verstoßes gegen § 5 JMStV und von 350,00 Euro für den Verstoß gegen § 7 JMStV gegen den Kläger verhängte. Dieses Ordnungswidrigkeitenverfahren ist nach dem Einspruch des Klägers beim Amtsgericht Düsseldorf wegen Verfolgungsverjährung mittlerweile eingestellt worden.
16Der Kläger hat am 29. Januar 2011 gegen den Bescheid vom 3. Januar 2010 (gemeint 2011) Klage erhoben. Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen: Das Angebot sei nicht geeignet, die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen zu beeinträchtigen. Zunächst komme weder der KJM noch der Beklagten ein Beurteilungsspielraum zu, inwieweit ein Angebot im Sinne von § 5 Abs. 1 JMStV geeignet sei, die Entwicklung von Kindern und Jugendlichen zu beeinträchtigen. Dies sei vielmehr von den Gerichten uneingeschränkt zu überprüfen. Es liege auf der Hand, dass gerade bei politischen Abbildungen und Texten das Grundrecht der Meinungsfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 GG in besonderer Weise zu berücksichtigen sei. Hinzu komme, dass das Grundgesetz in mehrfacher Hinsicht eine Friedenspflicht enthalte. Dem habe der Gesetzgeber u.a. durch das Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften und Medieninhalte Rechnung getragen. Bei seiner Veröffentlichung gehe es gerade nicht um die Verherrlichung des Krieges, sondern um die Warnung vor einem solchen. Dabei bediene er sich sowohl einer satirischen Textsprache als auch einer Bebilderung. Sein Werk sei damit sowohl von der Kunstfreiheit des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG als auch durch die Meinungsfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt. Ein Eingriff in diese Rechte bedürfe einer umfassenden Abwägung, die sich den Ausführungen der Beklagten nicht entnehmen lasse. Umgekehrt stelle es sich als jugendgefährdend dar, wenn der Krieg verharmlost werde und in der Öffentlichkeit durch Hochglanzbilder von Soldaten bei Kindern und Jugendlichen ein unzutreffendes Bild vom Krieg vermittelt werde. Gerade Jugendliche würden durch eine derartige Werbung der Bundeswehr angesprochen, da in dieser Gruppe der Nachwuchs rekrutiert werden solle. Erinnert werde in diesem Zusammenhang auch an das Buch „Krieg dem Kriege“ des Pazifisten und Anarchisten Ernst Friedrich. Dieses Buch prangere auf ähnliche Weise wie er den Krieg mit Bildern des Krieges und Untertiteln an. Das Buch sei ohne weiteres im Buchhandel erhältlich und auch Jugendlichen zugänglich. Soweit Anstoß genommen werde an Bildern verbrannter Leichen – die übrigen Bilder seien unschwer als unrealistische Nachbildung erkennbar –, empfehle sich ein Blick in die Schulbücher. Im Hinblick auf den Vulkanausbruch bei Pompeji würden vielfach Bilder auch in Schulbüchern verbreitet, die Opfer des Vulkanausbruchs zeigten und seinen Bildern zum Verwechseln ähnlich seien.
17In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat der Kläger u.a. erklärt, er habe die Bilder im Hinblick auf das Ordnungswidrigkeitsverfahren mittlerweile entfernt. Die früher auf seiner Website über Google geschaltete Werbung habe Google nach Beschwerden über seine Seite entfernt. Ziff. 3. des angefochtenen Bescheides hat die Beklagte daraufhin aufgehoben. Insoweit haben die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt.
18Der Kläger hat beantragt,
19den Bescheid der Beklagten vom 3. Januar 2010 (gemeint 2011) in der Fassung der Erklärung in der mündlichen Verhandlung vom 20. März 2012 aufzuheben.
20Die Beklagte hat beantragt,
21die Klage abzuweisen.
22Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 20. März 2012 die Kostenentscheidung und die Gebührenfestsetzung in den Ziff. 4 und 5 des angegriffenen Bescheides aufgehoben und im Übrigen (Ziff. 1 und 2) die Klage abgewiesen. Die in Ziff. 1 des Bescheides erfolgte Beanstandung des Internet-Angebotes des Klägers im Hinblick auf einen Verstoß gegen § 5 Abs. 1 i. V. m. Abs. 3 und Abs. 4 sowie § 7 Abs. 1 i. V. m. Abs. 3 und Abs. 4 JMStV und die Untersagung, das Angebot in dieser Fassung weiter zu verbreiten, seien wie die Vorgabe in Ziff. 2 rechtmäßig. Insbesondere sei die Regelung in Ziff. 1 ausreichend bestimmt im Sinne von § 37 Abs. 1 VwVfG NRW, da sich unpräzise Formulierungen im Verfügungssatz („in dieser Fassung“) unter Berücksichtigung der Ausführungen in der Begründung, die Beanstandung beziehe sich allein auf die im Einzelnen beschriebenen Bilder, in klarer Weise auslegen ließen. Das Verwaltungsgericht hat die inhaltliche Einschätzung der KJM zur Eignung des Angebots des Klägers zur Entwicklungsbeeinträchtigung von Kindern und Jugendlichen unter 16 Jahren, welches es als sachverständige Äußerung ohne Beurteilungsspielraum einordnet, geteilt, weil insbesondere die Gefahr bestehe, dass diese Gruppe von Minderjährigen nicht in der Lage sei, die Bilder als Satire zu erkennen. Der Verweis auf das in Bibliotheken und im Buchhandel frei erhältliche Buch „Krieg dem Kriege“ greife nicht zu Gunsten des Klägers durch, da – ungeachtet der Frage der Vergleichbarkeit der Bilder – der Zugriff durch das Internet deutlich höhere Risiken der Wahrnehmung durch Minderjährige begründe. Die Bezugnahme auf in Schulbüchern vorhandene Abbildungen zur Vulkankatastrophe in Pompeji sei nicht vergleichbar, weil es dort um gefertigte Nachbildungen der Opfer gehe und so der unmittelbare Realitätsbezug fehle. Maßgeblich sei für die Bewertung der Bilder der Eindruck des kindlichen oder jugendlichen Betrachters, weshalb das Vorbringen des Klägers, es handele sich um unschwer erkennbare unrealistische Nachbildungen, unerheblich sei; ein solcher Betrachter werde die Bilder für echt halten. Das Nachrichtenprivileg des § 5 Abs. 6 JMStV lasse den Verstoß nicht entfallen, denn ein rechtliches Interesse gerade an der gewählten Form der Darstellung mit der beanstandeten Menge von unkommentiert aneinandergereihten Bildern und der Möglichkeit der Vergrößerung bestehe nicht. Die Eingriffe in die Grundrechte des Klägers (Meinungsfreiheit, Art. 5 Abs. 1 GG, sowie Kunstfreiheit, Art. 5 Abs. 3 GG) seien durch die Berücksichtigung des Verfassungsgutes Jugendschutz gerechtfertigt, wobei die Regelungen in § 5 Abs. 3 bis Abs. 5 JMStV für den verhältnismäßigen Ausgleich der Verfassungsgüter sorgten; hierdurch bleibe die Ausübung von Meinungsfreiheit und Kunstfreiheit möglich, unter gleichzeitiger Wahrung des Jugendschutzes. Die so erfolgte Einschränkung dieser Grundrechte sei verhältnismäßig und auch ansonsten ermessensfehlerfrei. Die Feststellung eines Verstoßes gegen die Pflicht zur Bestellung eines Jugendschutzbeauftragten nach § 7 JMStV sei zulässig, da der Kläger in der Vergangenheit durch Schaltung von Anzeigen auf der Domain Einkünfte erzielt und damit geschäftsmäßig gehandelt habe. Selbst wenn dies jetzt nicht mehr der Fall sei, sei eine Beanstandung möglich.
23Die Kostenentscheidung und die Gebührenfestsetzung in Ziff. 4 und 5 des angegriffenen Bescheides seien rechtswidrig. § 35 Abs. 11 Rundfunkstaatsvertrag (RStV) i. V. m. der Kostensatzung sei ebenso wenig anwendbar wie § 116 Abs. 2 Landesmediengesetz (LMG) NRW i. V. m. der entsprechenden Gebührensatzung.
24Der Kläger und die Beklagte haben die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.
25Zur Begründung seiner Berufung macht der Kläger im Wesentlichen geltend: Die im angegriffenen Bescheid getroffenen Regelungen in Ziff. 1 und 2 seien schon nicht hinreichend bestimmt, da die Beanstandung sich auf „das vom Kläger verbreitete Internetangebot www.media-bloed.de“ und die Untersagung auf „das genannte Angebot in dieser Fassung“ sowie Ziff. 2 auf „die problematischen Inhalte“ beziehe. Es sei auch nicht durch Berücksichtigung der Begründung ein bestimmter Inhalt feststellbar, da die beschriebenen Bilder nur als Beispiele angeführt würden und zudem auch durch weitere Passagen der Begründung keine Klarheit geschaffen werde. Es bleibe unklar, ob nur Darstellungen in Bildform oder auch solche mit Text beanstandet würden, sowie ob es ausreiche, die Möglichkeit der Vergrößerung nicht mehr vorzusehen. Damit bleibe unklar, was ihm eigentlich habe verboten werden sollen.
26Weiter stehe der KJM weder ein Beurteilungsspielraum zu noch habe deren Feststellung den Charakter einer sachverständigen Äußerung; dies ergebe sich schon aus den Abstimmungsergebnissen in der Prüfgruppe, die in Bezug auf § 5 JMStV einen Verstoß nur mit 3:2 Stimmen festgestellt habe. Weiter bestehe keine Gefahr der Entwicklungsbeeinträchtigung, da Kinder und Jugendliche die Satire auf der Seite des Klägers eindeutig erkennen könnten. Zudem rechtfertige § 5 Abs. 6 JMStV die Art der konkreten Darstellungen, da gerade diese zur Erreichung der Zwecke des Klägers wichtig seien, um die beabsichtigte abschreckende Wirkung in Bezug auf die Gefahren und Folgen von Kriegen zu erzielen. Ähnlich wie der Pazifist Ernst Friedrich mit dem Buch „Krieg dem Kriege“ habe auch Bertolt Brecht in der von ihm veröffentlichten „Kriegsfibel“ seine Gedichte gegen den Krieg mit Bildern von Kriegsfolgen und Kriegsopfern verknüpft. In vergleichbarer Weise stelle sich das beanstandete Angebot des Klägers dar. Das Urteil des Verwaltungsgerichts beruhe auf einer Verkennung der Reichweite der Gewährleistungen von Art. 5 Abs. 1 und 5 Abs. 3 GG.
27Der Kläger beantragt,
28das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 20. März 2012 zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen
29sowie die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
30Die Beklagte beantragt,
31das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 20. März 2012 zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen
32sowie die Berufung des Klägers zurückzuweisen.
33Zur Berufung des Klägers führt sie im Wesentlichen aus: Der angegriffene Bescheid sei hinreichend bestimmt, da für den Kläger unter Berücksichtigung des Inhalts des Bescheides und der Nennung der einzelnen Bilder habe klar sein müssen, was beanstandet werde. Der Aufbau des Bescheides und die Technik der Tenorierung sei bisher von nordrhein-westfälischen Verwaltungsgerichten in Bezug auf die Bestimmtheit nicht in Zweifel gezogen worden. Die Feststellung einer Entwicklungsbeeinträchtigung sei vom Gericht nicht mehr zu überprüfen, da der KJM hinsichtlich der Jugendgefährdung ein Beurteilungsspielraum zustehe. Auch ohne einen solchen sei es jedoch eine sachverständige Äußerung, die durch das Vorbringen des Klägers nicht erschüttert sei. Weiter könne die als Ausnahmevorschrift eng auszulegende Regelung in § 5 Abs. 6 JMStV dem Kläger nicht weiterhelfen, da – abgesehen von der zweifelhaften Einordnung als „vergleichbares Angebot“ im Sinne der Vorschrift – kein berechtigtes Interesse gerade an der gewählten Art der Darstellung feststellbar sei. Eine Beschränkung der Untersagung auf die Möglichkeit der Vergrößerung der Bilder sei nicht ausreichend, da diese alleine den Verstoß nicht begründe, sondern verstärke.
34Zur Begründung ihrer eigenen Berufung trägt die Beklagte im Wesentlichen vor: Die vom Verwaltungsgericht aufgehobene Kostenentscheidung sowie die Gebührenfestsetzung gegen den Kläger lasse sich auf § 35 Abs. 11 RStV i. V. m. der RStV-Kostensatzung (Gebührenverzeichnis Ziff. IV.8.) stützen. Die systematische Stellung von § 35 Abs. 11 RStV im III. Abschnitt des Rundfunkstaatsvertrages stehe dem im Ergebnis nicht entgegen. Dies ergebe sich aus der Gesetzgebungsgeschichte sowie der gesetzgeberischen Absicht, welche hinter der Vorschrift stünde. In der Vergangenheit seien Gebühren für Maßnahmen der Landesmedienanstalten in Zusammenarbeit mit der KJM nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag gegenüber Anbietern von Telemedien auf der Grundlage von § 14 Abs. 9 JMStV i. V. m. der früheren KJM-Kostensatzung erfolgt. Durch den Zehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag sei § 14 Abs. 9 JMStV jedoch gestrichen worden und § 35 RStV habe seine heutige Gestalt erhalten. Nach der Begründung hierzu aus dem zum Erlass des Änderungsstaatsvertrages führenden Verfahren sollten „die bisherigen Bestimmungen über die Kommission für Jugendmedienschutz in § 14 Abs. 8 bis 10, die die Finanzierung und Personalausstattung sowie den Sitz der KJM betrafen, (…) nunmehr in § 35 des Rundfunkstaatsvertrags enthalten“ sein. Diese Einschätzung werde auch durch die Formulierungen in der RStV-Kostensatzung bestätigt, die z.B. in Ziff. IV.8. des Gebührenverzeichnisses so allgemein gehalten seien, dass sie auch Maßnahmen gegenüber Anbietern von Telemedien umfassen könnten. Unabhängig hiervon könne die Gebührenerhebung auch auf § 116 Abs. 2 LMG NRW i. V. m. der LfM-Gebührensatzung gestützt werden, da Ziff. 11 des Kostenverzeichnisses zu dieser Gebührensatzung mit dort genannten „Maßnahmen gegenüber Anbietern von lokalen, regionalen oder landesweiten Angeboten aufgrund des JMStV“ die Erfassung von bundesweiten Angeboten nicht ausschließe. Selbst wenn man dies anders sehe, sei eine Gebührenfestsetzung aufgrund des Auffangtatbestandes in § 2 Abs. 2 der LfM-Gebührensatzung nicht nach der Rechtsprechung des 9. Senats des Oberverwaltungsgerichts NRW zu dem Auffangtatbestand in der Tarifstelle 30.5 AGT ausgeschlossen, da die Fallkonstellationen nicht vergleichbar seien. Für den Kläger sei es nicht überraschend gewesen, dass er aufgrund des streitgegenständlichen, ihn belastenden Bescheides auch einer Gebührenerhebung ausgesetzt werde.
35Der Kläger verteidigt mit ins Einzelne gehenden Ausführungen zu Wortlaut, Systematik, Gesetzgebungsgeschichte und Absicht des Gesetzgebers die angegriffene Entscheidung zu Ziff. 4 und 5 des Bescheides der Beklagten.
36Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten und die Akte des Amtsgerichts Düsseldorf 302 OWi 204/11 zum Ordnungswidrigkeitenverfahren Bezug genommen. Im Verwaltungsvorgang befinden sich Datenträger, die Bildschirmkamera-Aufzeichnungen zu den bei jugendschutz.net, durch die Prüfgruppe der KJM sowie bei der Beklagten erfolgten Sichtungen der Domain www.media-bloed.de vom 1. März 2010, 21. April 2010, 1. Oktober 2010 und 28. Dezember 2010 enthalten.
37Entscheidungsgründe:
38Die zulässige Berufung des Klägers ist begründet (A.). Die zulässige Berufung der Beklagten ist nicht begründet (B.)
39A. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht in Bezug auf Ziff. 1 und Ziff. 2 des Bescheides der Beklagten vom 3. Januar 2010 (gemeint 2011) abgewiesen. Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Diese Regelungen sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
40I. Als Rechtsgrundlage der in Ziff. 1 des angegriffenen Bescheides enthaltenen Feststellung und Beanstandung von Verstößen des vom Kläger verbreiteten Internetangebotes www.media-bloed.de gegen § 5 und § 7 des Staatsvertrages über den Schutz der Menschenwürde und den Jugendschutz in Rundfunk und Telemedien (Jugendmedienschutz-Staatsvertrag – JMStV), der hieran anknüpfenden Untersagung der künftigen Verbreitung des Internet-Angebots und der in Ziff. 2 getroffenen Maßnahme kommt allein § 20 Abs. 1, Abs. 4 JMStV i. V. m. § 59 Abs. 3 des Staatsvertrages für Rundfunk und Telemedien (Rundfunkstaatsvertrag – RStV) in Betracht. Auf diese Grundlage hat die Beklagte die Maßnahmen im Bescheid auch gestützt.
41Gemäß § 20 Abs. 1 JMStV trifft die zuständige Landesmedienanstalt die erforderlichen Maßnahmen gegenüber dem Anbieter, wenn sie feststellt, dass ein Anbieter gegen die Bestimmungen des Jugendmedienschutz-Staatsvertrages verstoßen hat. Für Anbieter von Telemedien trifft nach § 20 Abs. 4 JMStV die zuständige Landesmedienanstalt die jeweilige Entscheidung durch die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) entsprechend § 59 Abs. 2 bis 4 RStV unter Beachtung der Regelungen zur Verantwortlichkeit nach den §§ 7 bis 10 Telemediengesetz (TMG).
42Nach § 59 Abs. 3 RStV gilt: Stellt die jeweils zuständige Aufsichtsbehörde einen Verstoß gegen die Bestimmungen fest, trifft sie die zur Beseitigung des Verstoßes erforderlichen Maßnahmen gegenüber dem Anbieter (Satz 1). Sie kann nach Satz 2 insbesondere Angebote untersagen und deren Sperrung anordnen.
43II. Die hier mit Ziff. 1 und Ziff. 2 des Bescheides getroffenen Maßnahmen können dem Grunde nach auf diese Vorschriften gestützt werden. Neben der in § 59 Abs. 3 Satz 2 RStV ausdrücklich geregelten Untersagung von Angeboten gilt dies auch für die Feststellung und Beanstandung eines Verstoßes, was als einheitliche Maßnahme einer Beanstandung zu verstehen ist.
44Die Beanstandung ist – auch wenn sie anders als die Untersagung oder Sperrung von Angeboten weder in § 20 Abs. 1, Abs. 4 JMStV noch in § 59 Abs. 2 bis Abs. 4 RStV ausdrücklich erwähnt ist – im Grundsatz eine nach diesen Vorschriften zulässige und in der Praxis der Medienaufsicht gängige Maßnahme gegenüber Angeboten im Bereich der Telemedien bei Verstößen gegen Vorschriften des Jugendmedienschutzes oder des Rundfunkstaatsvertrages. Auch wenn sie in § 59 Abs. 3 Satz 2 RStV nicht genannt ist, ist die dortige Aufzählung schon nach dem Wortlaut („insbesondere“) nicht abschließend. Es handelt sich bei der Beanstandung um einen feststellenden Verwaltungsakt mit Eingriffscharakter, durch den ein Rechtsverstoß förmlich festgestellt und missbilligt wird.
45Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 2014 – 6 B 1.14 –, NVwZ 2014, 1594 ff. = juris Rn. 20; Liesching/Schuster, Jugendschutzrecht, 5. Aufl., 2011, § 20 JMStV Rn. 4, 33; Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, 3. Aufl., 2015, § 20 JMStV Rn. 22; ohne dies zu problematisieren: OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 13. November 2014 – OVG 11 B 10.12 –, juris Rn. 61 f.; Bay. VGH, Urteile vom 19. September 2013 – 7 B 12.2358 –, DVBl. 2014, 108 ff. = juris, und – 7 B 13.196 –, juris; VG Hamburg, Urteil vom 21. August 2013 – 9 K 1879/12 –, juris Rn. 24, 45; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 16. Dezember 2009 – 14 K 4086/07 –, juris Rn. 30.
46Eine Beanstandung kann – auch ohne die damit häufig verbundene Untersagung unzulässiger Angebote oder Inhalte – insbesondere im Bereich sich schnell oder häufig verändernder Angebote bzw. nur für kurze Zeit vorhandener und deshalb im Zeitpunkt der Beschlussfassung der KJM bzw. des Erlasses einer Maßnahme durch eine Landesmedienanstalt (LMA) bereits nicht mehr gegebener bzw. beendeter Verstöße (wie sie im Bereich der Telemedien nicht selten sind) sinnvoll sein. Sie ist auch bei in der Vergangenheit liegenden Verstößen – wie hier – möglich, jeweils unter der Voraussetzung, dass ihr Zweck noch erreicht werden kann.
47VG Hamburg, Urteil vom 21. August 2013, a. a. O., Rn. 27, 45; VG Karlsruhe, Urteil vom 25. Juli 2012 – 5 K 3496/10 –, MMR 2013, 134 ff. = juris Rn. 41 f.; VG Neustadt/Weinstraße, Urteil vom 23. April 2007 – 6 K 1243/06.NW –, MMR 2007, 678 f. = juris Rn. 22.
48Ziff. 1 und Ziff. 2. des Bescheides vom 3. Januar 2010 (gemeint 2011) sind hingegen formell (1.) und materiell rechtswidrig (2.).
491. Ziff. 1 und Ziff. 2 des angegriffenen Bescheides sind formell rechtswidrig, weil es an der den Anforderungen des § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV entsprechenden Begründung der zu Grunde liegenden Entscheidung der KJM fehlt.
50Gemäß § 17 Abs. 1 Satz 3 JMStV sind die Beschlüsse der KJM zu begründen. In dieser Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (Satz 4). Die Beschlüsse der KJM sind gegenüber den anderen Organen der zuständigen Landesmedienanstalt bindend und deren Entscheidungen zu Grunde zu legen (Sätze 5 und 6).
51a. Bei der Auslegung dieser Vorschriften und zur Ermittlung der Anforderungen an das Begründungserfordernis nach § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV ist das nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag spezifisch ausgestaltete Verhältnis der Landesmedienanstalten und der KJM in den Blick zu nehmen. Danach ist bei der Aufsicht über Telemedien-Angebote die inhaltliche Entscheidung über die Vereinbarkeit von Telemedien-Angeboten mit dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag und die bei Verstößen zu treffenden Maßnahmen allein der KJM – als Organ der Landesmedienanstalt – zugewiesen (vgl. §§ 14 Abs. 2 Satz 2, 16 Abs. 1 Satz 1, 20 Abs. 4 JMStV). Die zuständige Landesmedienanstalt organisiert für die inhaltliche Entscheidung der KJM das Verfahren, ermittelt den Sachverhalt und setzt die Entscheidung der KJM, an die sie inhaltlich und nach der Begründung gebunden ist, nach außen gegenüber dem Anbieter um (§ 17 Abs. 1 Sätze 5 und 6 JMStV).
52Zudem sind die hinter dem Erfordernis der Begründung der KJM gemäß § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV stehenden Zwecke zu berücksichtigen. Das Begründungserfordernis dient zum einen objektiven Zwecken: Es soll die KJM dazu anhalten, den von ihr zu beurteilenden Sachverhalt sorgfältig zu ermitteln und diesen unter Berücksichtigung des Vorbringens des Anbieters in jugendschutzrechtlicher Hinsicht selbst sachverständig zu bewerten. Weiter dient die Begründung der Klarheit für die anderen Organe der zuständigen Landesmedienanstalt, weil diese an die Beschlüsse der KJM gebunden sind und sie einschließlich der Begründung ihrer Entscheidung zu Grunde zu legen haben. Zugleich dient die Begründung aber auch den Rechten der Anbieter von Telemedien. Das Begründungserfordernis für die KJM wurde ausdrücklich mit Blick auf die (Grund-) Rechte der Betroffenen, die eventuell gegen eine abschließende Entscheidung Rechtsschutz in Anspruch nehmen wollen, in den Jugendmedienschutz-Staatsvertrag aufgenommen. Der Betroffene bedarf der Begründung, da er ohne Kenntnis der Gründe, auf die die KJM ihre Entscheidung stützt, ein gerichtliches Verfahren nicht sinnvoll führen kann. Die Anbieter haben Anspruch darauf, dass die KJM ihren Beschluss nach ausreichender Kenntnisnahme des zu beurteilenden Angebotes unter Bekanntgabe ihrer wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen begründet. Fehlt eine solche Begründung, schlägt dies auf die Rechtmäßigkeit der Entscheidung der zuständigen Landesmedienanstalt durch.
53Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 19. September 2013– 7 B 12.2358 –, a. a. O., Rn. 29 ff.
54Unter Berücksichtigung der Bedingungen der Praxis der Medienaufsicht, des vielfach komplexen und umfangreichen Charakters dieser Prüfungsverfahren sowie der Gegebenheiten einer Gremienentscheidung wird einhellig für die Begründung des Beschlusses der KJM als ausreichend angesehen, wenn diese der von der zuständigen Landesmedienanstalt vorgelegten Beschlussvorlage einschließlich einer darin enthaltenen Begründung des vorgeschlagenen Beschlusses durch Bezugnahme zustimmt. Dann müssen eine solche Bezugnahme bzw. Verweisung und der Wille, sich die Begründung der Beschlussvorlage zu eigen zu machen, aus der Niederschrift über den Beschluss der KJM oder aus sonstigen Unterlagen klar und unmissverständlich hervorgehen.
55Vgl. OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 13. November 2014, a. a. O., Rn. 83 f.; Bay. VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 B 12.2358 –, a. a. O., Rn. 26; VG Hannover, Urteil vom 8. Juli 2014– 7 A 4679/12 –, juris Rn. 56.
56Zudem kann nur dann die Bezugnahme der KJM auf eine Beschlussvorlage der Landesmedienanstalt deren eigene Begründung ersetzen, wenn diese Beschlussvorlage überhaupt eine Begründung für den Beschlussvorschlag enthält und diese Begründung ihrerseits klar und unmissverständlich ist. An letzterem Erfordernis kann es dann fehlen, wenn die Beschlussvorlage wiederum auf andere Vorlagen der Landesmedienanstalt, die Prüfempfehlung der Prüfgruppe der KJM oder sonstige Schriftstücke Bezug nimmt. In diesem Fall besteht nämlich die Gefahr, dass nicht mehr hinreichend eindeutig ist, was die Begründung der Entscheidung der KJM sein soll. Deshalb geht eine verbreitete Auffassung davon aus, dass eine Begründung für einen Beschluss der KJM nicht ausreichend ist, wenn sich diese allein im Wege einer „Kettenverweisung“ ermitteln lässt.
57Vgl. OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 13. November 2014, a. a. O., Rn. 84; Bay. VGH, Urteil vom 19. September 2013 – 7 B 12.2358 –, a. a. O., Rn. 26; VG Berlin, Urteil vom 3. Mai 2012 – 27 A 341.06 –, juris Rn. 32 f. (fehlende Entscheidung in der Beschlussvorlage); differenzierend VG Hannover, Urteil vom 8. Juli 2014, a. a. O., juris Rn. 58.
58Unter Berücksichtigung der Zwecke einer Begründung des Beschlusses der KJM ist nach Auffassung des Senats eine Bezugnahme auf eine Beschlussvorlage im Grundsatz zulässig, wenn dadurch eine klare und unmissverständliche Begründung des Beschlusses zu Stande kommt. Eine Kettenverweisung wird diesen Maßstäben in der Regel nicht gerecht, weil mehrere Schritte erforderlich sind, um die in Bezug genommene „gemeinte Begründung“ zu ermitteln und hierbei die unmissverständliche Klarheit typischerweise fehlt. Die Bezugnahme muss dem Beschluss der KJM (Plenum oder Prüfausschuss) oder dem diesen enthaltenden Protokoll aber durch eindeutige Formulierungen zu entnehmen sein. Allein der Umstand, dass der Beschluss seinem Inhalt nach der in der Beschlussvorlage vorgeschlagenen Entscheidung entspricht, reicht nicht aus.
59b. Hiervon ausgehend fehlt es bei dem Beschluss (des Plenums) der KJM vom 15. Dezember 2010 in München über die Domain www.media-bloed.de an einer § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV genügenden Begründung. Dies macht Ziff. 1 und 2 des Bescheides – einschließlich der Beanstandung eines Verstoßes gegen § 7 JMStV – formell rechtswidrig.
60Auf jenen Beschluss – und nicht die „Entscheidung“ der Prüfgruppe der KJM vom 21. April 2010 – kam es an, weil das Ergebnis der 28. Präsenzprüfung Telemedien durch eine Prüfgruppe am 21. April 2010 in Hannover nicht die zu begründende Entscheidung „der KJM“ im Sinne von § 17 Absatz 1 Sätze 3 und 4 JMStV darstellt. Die Prüfgruppen sind im Jugendmedienschutz-Staatsvertrag überhaupt nicht vorgesehen. Sie haben sich zur Entlastung des Plenums der KJM und der durch den Staatsvertrag in § 14 Abs. 5 JMStV geregelten Prüfausschüsse in der Praxis herausgebildet, sind in § 9 der Geschäfts- und Verfahrensordnung der KJM (GVO-KJM) geregelt und werden als Arbeitseinheit ohne Entscheidungsbefugnis anerkannt. Die Ergebnisse der Prüfgruppen, insbesondere deren sog. Prüfempfehlungen, haben rechtlich keine Bedeutung und binden insbesondere nicht die zuständige Landesmedienanstalt. Von den Prüfgruppen formulierte Begründungen für ihre (Vor-)Ergebnisse sind deshalb für sich genommen keine Begründung für Beschlüsse der KJM gemäß § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV.
61Unter Berücksichtigung des Verfahrensablaufs sowie der zuvor dargestellten rechtlichen Maßstäbe liegt keine Begründung des Beschlusses der KJM vom 15. Dezember 2010 im Sinne von § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV vor. Mit E-Mail vom 23. Dezember 2010 teilte die KJM-Geschäftsstelle der Beklagten den Beschluss der KJM vom 15. Dezember 2010 auf deren Anfrage als Vorab-Information mit. Diese E-Mail enthielt keine Begründung für den Beschluss, sondern den Hinweis, sobald das Protokoll der 30. KJM-Sitzung vorliege, werde es an die Beklagte weitergeleitet. Das Protokoll ging bei der Beklagten mit Übersendungsschreiben des Vorsitzenden der KJM vom 12. Januar 2011 am 14. Januar 2011 ein und befasst sich mit dem Prüffall www.media-bloed.de auf Seite 7. Es enthält zu Tagesordnungspunkt 6 („Prüffälle“) und Ziff. 1 („media-bloed.de“) ebenfalls keine Begründung des Beschlusses der KJM zum Angebot des Klägers. Dort ist dargestellt, dass eine Mitarbeiterin der KJM-Stabsstelle den Sachverhalt zum Prüffall berichtete. Dazu wird in indirekter Rede die Einschätzung der Prüfgruppe wiedergegeben. Im Folgenden wird über das Verfahren im Prüfausschuss berichtet. Dann heißt es: „Nach kurzer Diskussion fassten die KJM-Mitglieder folgenden Beschluss:“ Nachstehend wird eingerückt in vier Absätzen der Beschluss der KJM zu den zu treffenden Maßnahmen wörtlich wiedergegeben. Der Beschluss selbst sowie der diesen einleitende Satz enthält keinen Hinweis und insbesondere keine Bezugnahme oder Verweisung auf irgendein anderes Dokument, insbesondere weder die Beschlussvorlage der Beklagten für den Prüfausschuss vom 13. September 2010 noch die Empfehlung der Prüfgruppe der KJM vom 21. April 2010. Es fehlt insofern an jeglichem Anhalt dafür, dass sich das Plenum der KJM die Begründung der Beschlussvorlage der Beklagten oder irgendeines anderen Schriftstücks zu eigen machen wollte. Allein ein Beschluss im Sinne einer entsprechenden Vorlage ist nicht ausreichend, um anzunehmen, die KJM habe sich die Begründung der Beschlussvorlage zu eigen machen wollen. Hierfür spricht vorliegend schon auch deshalb nichts, weil der Beschluss vom 15. Dezember 2010 die Beschlussempfehlung der Beklagten vom 13. September 2010 nicht 1 : 1 übernimmt. Zum einen enthält der Beschluss nicht den in der Beschlussvorlage zu Ziff. 4 niedergelegten Inhalt, zum anderen gibt es Abweichungen bei den Verwaltungsgebühren. Da nicht ersichtlich ist, dass es sich bei diesen Unterschieden um Versehen handelt, kann schon deshalb nicht unterstellt werden, dass die KJM, ohne dies durch eine ausdrückliche Bezugnahme oder eine Verweisung deutlich zu machen, die Begründung der Beschlussvorlage übernehmen wollte.
62c. Selbst wenn man eine Übernahme der Begründung der Beschlussvorlage der Beklagten durch den hierauf basierenden Beschluss der KJM annehmen wollte, so läge keine § 17 Absatz 1 Sätze 3 und 4 JMStV entsprechende Begründung des Beschlusses der KJM vor. Die Beschlussvorlage der Beklagten vom 13. September 2010 enthielt ihrerseits keine vollständige Begründung für den empfohlenen Beschluss der KJM, sondern verwies inhaltlich insbesondere auf die von jugendschutz.net stammende Vorlage vom 24. März 2010 für die Prüfgruppe (Anlage 2), die Prüfbegründung mit Prüfempfehlung der Prüfgruppe vom 21. April 2010 (Anlage 3) sowie die letzte Camtasia-Aufzeichnung der Beklagten vom 1. Oktober 2010 mit DENIC-Ausdruck (Anlage 9; Übersicht der Anlagen vgl. Beiakte 1, Bl. 83). Dies entspricht nicht den Anforderungen von § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV. Bei der vorliegenden „Kettenverweisung“ fehlt es an der erforderlichen klaren und unmissverständlichen Bezugnahme und damit an der Begründungsklarheit. Hinzu kommt, dass hier besonders strenge Anforderungen gelten, weil der Fall Fragen zum Spannungsverhältnis zwischen dem Jugendmedienschutz einerseits und der Reichweite der Grundrechtsausübung durch den Anbieter (Meinungsfreiheit/Kunstfreiheit) aufwarf. Es war deshalb verfassungsrechtlich geboten, zur Herstellung praktischer Konkordanz zwischen den verfassungsrechtlichen Schutzgütern im Wege der Abwägung einen verhältnismäßigen Ausgleich herbeizuführen.
63Nach dem Jugendmedienschutz-Staatsvertrag ist es aber Sache der KJM, die „abschließende Beurteilung von Angeboten“ vorzunehmen, und ihre Beschlüsse sind den Entscheidungen der Landesmedienanstalt zugrundezulegen. Es fehlt ferner deshalb an der Mitteilung der wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe im Sinne des § 17 Abs. 1 Satz 4 JMStV, weil eine Begründung der KJM zur Frage der Eignung des Angebots zur Beeinträchtigung der Entwicklung von Kindern und Jugendlichen unter 16 Jahren, zum Erfordernis eines Jugendschutzbeauftragten gemäß § 7 JMStV sowie zur Abwägung mit kollidierenden Grundrechten des Anbieters fehlt. Es ist nicht erkennbar, ob sich das Plenum der KJM in der Sitzung am 15. Dezember 2010 mit den Grundrechten des Klägers in irgendeiner Weise auseinandergesetzt hat. Es ist nicht ersichtlich, dass der KJM das Spannungsverhältnis von Jugendmedienschutz und Grundrechten des Klägers bei ihrer Entscheidung vor Augen stand sowie ob und in welcher Weise sie diese Verfassungspositionen gegeneinander abgewogen und zu einem verhältnismäßigen Ausgleich gebracht hat. Nach dem System des Jugendmedienschutzes bei Telemedien ist es aber nicht die Aufgabe der Landesmedienanstalt – hier der Beklagten – diese Abwägung vorzunehmen, wie die Beklagte dies im angefochtenen Bescheid getan hat. Die Abwägung ist von dem zur Entscheidung berufenen Organ – bei der Ausübung von Ermessen bzw. schon bei der Feststellung der tatbestandlichen Voraussetzungen – vorzunehmen und kann nicht durch ein unzuständiges Organ bzw. eine unzuständige Stelle ersetzt oder nachgeholt werden.
64d. Abgesehen davon hätte die Beklagte gegen den Grundgedanken ihrer Bindung an die Beschlüsse der KJM sowie deren Begründung gemäß § 17 Absatz 1 JMStV hier auch dann verstoßen, wenn das Protokoll über die Sitzung der KJM am 15. Dezember 2010 eine Begründung zum Beschluss der KJM enthalten hätte und diese der Begründung der Beklagten im Bescheid im Wesentlichen entsprochen hätte. Denn die Beklagte erließ ihren Bescheid vom 3. Januar 2010 (gemeint 2011) auf der Grundlage der E-Mail der KJM-Geschäftsstelle vom 23. Dezember 2010, in der ihr lediglich ein Beschluss-Inhalt der KJM ohne eine Begründung mitgeteilt worden war. Offensichtlich hat die Beklagte unterstellt, dass die KJM, wie es die E-Mail nahelegte, ihrer Vorlage sowohl nach dem Beschlussinhalt als auch nach dessen Begründung gefolgt war. Ein solches Vorgehen widerspricht grundlegend dem im Jugendmedienschutz-Staatsvertrag vorgesehenen Verhältnis von KJM und Landesmedienanstalten.
65e. Eine Heilung des Begründungsmangels nach § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW ist nicht erfolgt, weil die KJM die Begründung im Sinne von § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV nicht nachgeholt bzw. klargestellt hat. Die Begründung des angegriffenen Bescheides durch die Beklagte oder deren Vorbringen im Gerichtsverfahren können eine Heilung nicht herbeiführen, weil dies nicht die interne Beteiligung der KJM ersetzt.
66Der Begründungsmangel ist auch nicht gemäß § 46 VwVfG NRW unbeachtlich. Zum einen dürfte es sich bei § 17 Abs. 1 Sätze 3 und 4 JMStV um eine Regelung handeln, die nach ihrem Sinn und Zweck keine bloß dienende Funktion hat, sondern unabhängig von der materiellen Richtigkeit der Entscheidung beachtet werden soll – sog. absoluter Verfahrensfehler –; zum anderen ist bei Fehlern im Zusammenhang mit Ermessensentscheidungen regelmäßig nicht offensichtlich, dass die Verletzung der Vorschrift die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Nach der Systematik des Jugendmedienschutz-Staatsvertrages ist die abschließende Beurteilung von Angeboten allein der KJM als mit besonderem Sachverstand ausgestattetem Gremium übertragen, so dass nicht nur die Entscheidung, sondern auch die gesetzlich verlangte Begründung hierzu unvertretbar ist; sie fällt damit nicht in den Anwendungsbereich des § 46 VwVfG NRW.
67Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl., 2014, § 46 Rn. 15, 32 f.; ebenso zu §§ 45, 46 VwVfG VG Berlin, Urteil vom 3. Mai 2012, a. a. O., Rn. 36.
682. Die vom Kläger mit der Berufung angegriffenen Maßnahmen der Beklagten in Ziff. 1 und 2 des streitigen Bescheides sind – ungeachtet der tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Maßnahmen – ferner deshalb rechtswidrig, weil sie gegen das Bestimmtheitsgebot aus § 37 Abs. 1 VwVfG NRW verstoßen.
69Gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG NRW muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung hinreichend klar, verständlich und in sich widerspruchsfrei ist. Davon ist auszugehen, wenn der Adressat und die mit dem Vollzug befasste Behörde und deren Organe aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Verwaltungsakts sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen können, was genau durch den Verwaltungsakt gefordert wird und gegebenenfalls zu vollstrecken ist. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts.
70Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Februar 1990 ‑ 4 C 41.87 –, BVerwGE 84, 335 ff. = juris Rn. 29, und vom 20. April 2005 – 4 C 18.03 –, BVerwGE 123, 261 ff. = juris Rn. 53; OVG NRW, Beschlüsse vom 13. Juli 2010 – 13 B 676/10 –, juris Rn. 39 ff., vom 26. September 2008 – 13 B 1395/08 –, NJW 2008, 3656 = juris Rn. 16 ff., und vom 26. September 2008 ‑ 13 B 1397/08 –, juris Rn. 16 ff.; Kopp/Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 5 ff., insb. Rn. 12 m. w. N.; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., 2014, § 37 Rn. 27 ff. m. w. N.; Ruffert, in: Knack, VwVfG, 9. Aufl., 2010, § 37 Rn. 11 ff. und 30 ff. m. w. N.
71Demnach ist ein Verwaltungsakt nicht schon dann unbestimmt, wenn seine Regelung für eine mit dem jeweiligen Sachbereich nicht vertraute Person nicht ohne weiteres verständlich ist. Entscheidend ist vielmehr, ob der Adressat und die mit dem Vollzug befassten Behörden den Entscheidungsinhalt auf Grund der Gesamtumstände des Einzelfalls zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können.
72Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8. Dezember 2009 – 13 B 958/09 –, NWVBl. 2010, 321 ff. = juris Rn. 33 f., und vom 8. September 2009 – 13 B 894/09 –, MedR 2010, 273 ff. = juris Rn. 19 f.; U. Stelkens, a. a. O., Rn. 6; BVerwG, Urteil vom 20. April 2005, a. a. O., Rn. 54.
73Bevor eine zur Rechtswidrigkeit – und gegebenenfalls Nichtigkeit nach § 44 VwVfG NRW – führende Unbestimmtheit festgestellt wird, ist der betroffene Verwaltungsakt in seinem Inhalt durch Auslegung zu bestimmen. Entsprechend den zu empfangsbedürftigen Willenserklärungen im Zivilrecht entwickelten Grundsätzen ist bei Verwaltungsakten nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden (sog. natürliche Auslegung), sondern auf die objektive Erklärungsbedeutung, wie sie der Empfänger verstehen musste (sog. normative Auslegung), abzustellen. Bei vermeintlichen Unklarheiten ist vom Adressaten zu erwarten, den wirklichen Willen der Behörde durch Auslegung des Bescheides zu erkennen, ohne am buchstäblichen Ausdruck zu haften. Auf Mehrdeutigkeit beruhende Unklarheiten über den Inhalt des Verwaltungsakts gehen immer zulasten der Behörde, weshalb ein Verwaltungsakt bei Unklarheiten zu Gunsten des Betroffenen auszulegen ist.
74Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2012 – 9 C 7.11 –, BVerwGE 143, 222 ff. = juris Rn. 18 m. w. N. zur ständigen Rechtsprechung; Ruffert, in: Knack, a. a. O., § 37 Rn. 14.
75a. Nach diesen Grundsätzen ist die in Ziff. 1 Satz 1 und Satz 2 des Bescheides geregelte Beanstandung von Verstößen des vom Kläger verbreiteten Internetangebotes www.media-bloed.de gegen Vorschriften des Jugendmedienschutz-Staatsvertrages ebenso wie die in Ziff. 1 Satz 3 ausgesprochene Untersagung nicht hinreichend bestimmt.
76Der die Beanstandung enthaltende Verfügungssatz in Ziff. 1 Sätze 1 und 2 des Bescheides, das vom Kläger verbreitete Internetangebot www.media-bloed.de verstoße gegen § 5 JMStV sowie § 7 JMStV und dies werde medienrechtlich beanstandet, scheint unter dem Gesichtspunkt der Bestimmtheit zunächst unproblematisch. Dies lässt sich bei unbefangenem Sprachverständnis so lesen, dass die Beanstandung sich auf das gesamte Internetangebot unter der Domain www.media-bloed.de bezieht. Die Formulierung der Untersagung („das genannte Angebot in dieser Fassung weiter zu verbreiten“) wirkt auf den ersten Blick ebenfalls allumfassend, wobei die Wendung „in dieser Fassung“ üblicherweise auf eine bestimmte Version eines Inhalts hinweist, der im Zeitverlauf Änderungen unterliegt. Eine solche Beanstandung und Untersagung würden hier jedoch gegen das Übermaßverbot verstoßen, da die medienrechtlichen Maßnahmen gemäß § 20 Abs. 1, Abs. 4 JMStV i. V. m. § 59 Abs. 3 RStV gegenüber einem Anbieter von Telemedien auf die Teile des Angebots zu beschränken sind, die tatsächlich gegen Vorschriften des Jugendmedienschutz-Staatsvertrages verstoßen, soweit die Beschränkung nicht aus tatsächlichen Gründen ausgeschlossen oder wegen des damit verbundenen Aufwandes unzumutbar ist.
77Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 19. September 2013, a. a. O., juris Rn. 37 ff. (Beanstandung der Seiten 300 – 600 eines Teletext-Angebotes war unverhältnismäßig, weil davon nur 136 Seiten problematisch waren); nachgehend BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 2014, a. a. O.
78Da lediglich Teile der Internetseite www.media-bloed.de für einen Verstoß gegen § 5 Abs. 1 JMStV in Betracht kommen, wären eine Beanstandung oder eine Untersagung, die sich auf die gesamte Domain erstrecken, nicht erforderlich und damit rechtswidrig.
79Bei Auslegung unter Berücksichtigung des sonstigen Bescheidinhaltes, besonders der Begründung, sowie des Empfängerhorizontes des Klägers ist allerdings erkennbar, dass die Beanstandung und Untersagung sich nur auf Teile des Angebots www.media-bloed.de bezogen. Es bleibt für den Kläger aber unklar, wie die in Ziff. 1 und 2 enthaltenen Regelungen zu verstehen sind, was genau beanstandet und untersagt wird und wie er sich künftig zur Vermeidung weiterer Rechtsverstöße zu verhalten hat.
80Die Formulierungen „die problematischen Inhalte“ und „alle entwicklungsbeeinträchtigenden Inhalte“ in Ziff. 2 des Bescheids verdeutlichen, dass die Beklagte nicht sämtliche Bestandteile des Angebots des Klägers als entwicklungsbeeinträchtigend und gegen § 5 Abs. 1 JMStV verstoßend ansieht, da ansonsten eine „Möglichkeit, alle entwicklungsbeeinträchtigenden Inhalte von seinem Angebot zu entfernen“, nicht bestünde. Dieser Eindruck, dass die Beklagte nur bestimmte Teile des Angebots als Verstoß gegen § 5 JMStV ansieht und demzufolge beanstandet, wird durch die detaillierte Beschreibung der vier Bilddarstellungen von erheblich verletzten, verstümmelten, verbrannten oder mumifizierten menschlichen Körpern und Körperteilen mit Pfadbeschreibungen und spezifischen Zieladressen (URL) dieser vier Bilder auf S. 3 und 4 des Bescheides verstärkt. Dies spricht dafür, dass genau diese vier Bilder den von der Beklagten beanstandeten Verstoß gegen § 5 JMStV (und mittelbar auch gegen § 7 JMStV, weil allein aufgrund vorhandener entwicklungsbeeinträchtigender Inhalte die Pflicht zur Bestellung eines Jugendschutzbeauftragten entstehen kann) darstellen sollen. In dieser Richtung will auch die Beklagte ihren Bescheid nach ihrem Berufungsvorbringen verstanden wissen. Hiergegen spricht jedoch – neben der deutlich umfassender zu verstehenden Formulierung im Verfügungssatz von Ziff. 1 Sätze 1 und 2 –, dass die vier Bilddarstellungen von der Beklagten auf S. 3 des Bescheides „als Beispiele“ eines Verstoßes gegen § 5 Abs. 1 JMStV im Internetangebot des Klägers genannt werden. „Beispiele“ weisen jedoch auf einen über sie hinausgehenden Bezugsrahmen hin. Das spricht dafür, dass die Beklagte im Angebot www.media-bloed.de Verstöße gegen § 5 JMStV nur teilweise sieht, jedoch nicht im auf die vier angeführten Beispiele beschränkten Umfang. Der über diese Beispiele hinausgehende Umfang der Beanstandung (und ebenso der Untersagung bzw. der in Ziff. 2 aufgeführten Verpflichtungen betreffend die „problematischen Inhalte“ oder „entwicklungsbeeinträchtigenden Inhalte“) ist dann aber nicht hinreichend bestimmt im Sinne von § 37 Abs. 1 VwVfG NRW. Das Vorbringen des Klägers in der ersten Instanz verdeutlicht jedenfalls, dass auch für den Kläger nach seinem konkreten Adressatenhorizont klar war, dass nicht das gesamte Angebot beanstandet oder untersagt wurde, sondern dass es für ihn erkennbar um die Inhalte im Bereich der „Offensive für Kampfeinsätze der Bundeswehr in Afghanistan“ ging.
81Unklarheiten, was durch den Bescheid gefordert wird, ergeben sich auch daraus, dass der streitige Bescheid in der Begründung vielfältig den Begriff der „Darstellungen“ verwendet, ohne dies eindeutig nur auf bildliche Darstellungen zu beschränken. So führt die Beklagte auf S. 4 des Bescheides nach der Beschreibung der vier Bilder menschlicher Körper und Körperteile aus, das Angebot sei als entwicklungsbeeinträchtigend einzustufen, „da es Darstellungen enthält, die geeignet sind (...)“. Nachfolgend zitiert sie den auf der Startseite der Domain des Klägers lesbaren Begrüßungstext und beschreibt die sich darunter befindlichen zwei „Darstellungen“: Den Schriftzug „Das gibt‘s zum kotzen. Mediablöd. Wir sind doch nicht blind!“ sowie die Bildmontage mit Leichendarstellungen und der Überschrift „Mitmachen! Sofort!“. Nach anschließender Verwendung des Begriffs „Darstellung“ sowohl für Text- als auch für Bildinhalte gibt die Beklagte den langen Text auf der Unterseite zur „Offensive für Kampfeinsätze in Afghanistan“ wieder, der mit „Mach mit bei der Kampagne der Offensive für Kampfeinsätze…“ beginnt. Auch im anschließenden Text auf S. 5 des Bescheides verwendet die Beklagte mehrfach den Begriff „Darstellungen“ ohne Unterscheidung zwischen Bild- und Textinhalten. Hierdurch ist der von der Beklagten für ihre Sichtweise, die Beanstandung richte sich allein gegen die vier beschriebenen Bilder menschlicher Leichen oder Leichenteile, angeführte Text auf S. 6, 2. Absatz, des Bescheides („Die Beanstandung richtet sich ausschließlich gegen die oben beschriebenen Darstellungen...“) nicht so eindeutig, wie die Beklagte meint. „Oben beschrieben“ sind auch verschiedene von der Beklagten zitierte Textdarstellungen. Für das Verständnis der Beklagten wiederum spricht die Fortsetzung des eben teilweise wiedergegebenen Satzes („die oben beschriebenen Darstellungen, welche in ihrer Menge und der Möglichkeit der Vergrößerung nicht notwendig sind“). Die Möglichkeit der Vergrößerung weist auf die von der Beklagten beschriebenen vier Bilder hin, da die im Bescheid dargestellten Textstellen oder sonstigen bildlichen Gestaltungselemente soweit ersichtlich keine Möglichkeit der Vergrößerung aufwiesen.
82Selbst wenn man davon ausginge, die Beklagte habe nur die vier im Einzelnen beschriebenen Bilder menschlicher Körper und Körperteile, besonders mit der Möglichkeit der Vergrößerung, für „problematisch“ gehalten, reicht dies für die hinreichende Bestimmtheit im Sinne von § 37 Abs. 1 VwVfG NRW nicht aus. Die Beanstandung (sowie die Untersagung usw.) kann ihren Zweck, künftige Rechtsverstöße durch den Anbieter zu verhindern, nur dann erreichen, wenn für diesen hinreichend bestimmt ist, was er darf oder nicht darf.
83Es bleibt nach dem Bescheid aber unklar, ob es ausreicht, die Möglichkeit der Vergrößerung bei den vier Bildern zu entfernen, oder ob zusätzlich eines, zwei oder etwa alle vier Bilder zu entfernen sind, um dem Angebot den entwicklungsbeeinträchtigenden und damit gegen § 5 Abs. 1 JMStV verstoßenden Charakter zu nehmen und dabei zugleich die Ausübung der Meinungsfreiheit oder Kunstfreiheit des Klägers nach dem Grundgesetz nicht in unverhältnismäßiger Weise zu beschneiden. Da nach der Begründung des Bescheides der potentiell verstörende Charakter dieser Bilder zentral auf die Menge und die Möglichkeit der Vergrößerung dieser Bilddarstellungen gestützt wird, bleibt die Frage offen, wie viele Bilder – neben der Entfernung der Vergrößerungs-Option – entfernt werden müssen, damit keine „verstörende Menge“ an Bildern mehr vorliegt. Zugleich erzeugt der Bescheid nach dem Gesamteindruck aus Verfügungssatz und Begründung den Eindruck, als ob alle vier Bilder mit Vergrößerung-Option beanstandet und infolgedessen auch untersagt werden, bzw. für sie die Verpflichtung gemäß Ziff. 2 des Bescheides auf der Grundlage von § 5 Abs. 3 und 4 JMStV gelten soll. Diese Unklarheit bleibt unauflösbar. Dabei übersehen sowohl der Bescheid wie auch die Begründung des Verwaltungsgerichts den Umstand, dass in dem Teilbereich des Angebots www.media-bloed.de zur „Offensive für Kampfeinsätze der Bundeswehr in Afghanistan“ nicht vier, sondern fünf Bilder von menschlichen Körpern oder Körperteilen vorhanden sind. Noch vor dem mit „Mach mit bei der Kampagne (...)“ eingeleiteten Textblock findet sich das zu der Serie gehörende Bild, welches ausschnittsweise einen mit Hemd und Hose bekleideten menschlichen Körper mit erheblichen Verletzungen am Oberkörper und einem abgerissenen linken Bein mit überwiegend freiliegendem Oberschenkelknochen zeigt. Dessen fehlende Erwähnung im Bescheid führt zu keinem anderen Ergebnis. Hätte die Beklagte beanstanden und untersagen wollen, dass die über dieses Bild hinausgehenden vier Bilder nebst Vergrößerungsmöglichkeit gezeigt werden, und damit erlauben wollen, dieses eine Bild (mit oder ohne Vergrößerung) zu zeigen, hätte sie dies verdeutlichen müssen.
84b. Die dargestellte Unbestimmtheit erstreckt sich auch auf Ziff. 2 des Bescheides, soweit diese überhaupt eine eigenständige Regelung darstellt. Denn auch insofern bleibt offen, was der Kläger darf und was nicht bzw. was er tun soll, um zukünftig seine Verpflichtungen nach § 5 Abs. 1 i. V. m. Abs. 3 und 4 JMStV zu erfüllen. Die Verpflichtung gemäß § 5 Abs. 1, letzter Halbsatz JMStV, dafür Sorge zu tragen, dass Kinder oder Jugendliche (hier: unter 16 Jahren) „die problematischen Inhalte“ üblicherweise nicht wahrnehmen, kann sich jedoch nur auf den Umfang der Untersagung beziehen. Da dieser nach dem Vorstehenden nicht hinreichend bestimmt ist, bleibt auch Ziff. 2 des Bescheides unbestimmt.
85B. Die Berufung der Beklagten war zurückzuweisen. Das Verwaltungsgericht hat der Klage im Ergebnis zu Recht in Bezug auf Ziff. 4 und 5 des angegriffenen Bescheides der Beklagten stattgegeben. Diese Ziffern sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das ergibt sich schon daraus, dass Ziff. 1 und 2 des angegriffenen Bescheides aufgehoben werden (siehe oben A.) und Ziff. 3 von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht aufgehoben wurde. Ohne wirksame medienaufsichtliche Maßnahme fehlt es auch an den Voraussetzungen einer Kostenentscheidung sowie einer Gebührenfestsetzung zulasten des Klägers auf der Grundlage der von der Beklagten angeführten (oder einer sonstigen) Ermächtigungsgrundlage (§ 35 Abs. 11 RStV i. V. m. der RStV-Kostensatzung bzw. § 116 Abs. 2 LMG NRW i. V. m. der LfM-Gebührensatzung).
86C. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 Satz 1 und 2, § 709 Satz 2 ZPO.
87Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
(1) Das Gericht hat im Urteil oder, wenn das Verfahren in anderer Weise beendet worden ist, durch Beschluß über die Kosten zu entscheiden.
(2) Ist der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt, so entscheidet das Gericht außer in den Fällen des § 113 Abs. 1 Satz 4 nach billigem Ermessen über die Kosten des Verfahrens durch Beschluß; der bisherige Sach- und Streitstand ist zu berücksichtigen. Der Rechtsstreit ist auch in der Hauptsache erledigt, wenn der Beklagte der Erledigungserklärung des Klägers nicht innerhalb von zwei Wochen seit Zustellung des die Erledigungserklärung enthaltenden Schriftsatzes widerspricht und er vom Gericht auf diese Folge hingewiesen worden ist.
(3) In den Fällen des § 75 fallen die Kosten stets dem Beklagten zur Last, wenn der Kläger mit seiner Bescheidung vor Klageerhebung rechnen durfte.
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.
Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:
- 1.
Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen; - 2.
Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a; - 3.
Urteile, durch die gemäß § 341 der Einspruch als unzulässig verworfen wird; - 4.
Urteile, die im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen werden; - 5.
Urteile, die ein Vorbehaltsurteil, das im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen wurde, für vorbehaltlos erklären; - 6.
Urteile, durch die Arreste oder einstweilige Verfügungen abgelehnt oder aufgehoben werden; - 7.
Urteile in Streitigkeiten zwischen dem Vermieter und dem Mieter oder Untermieter von Wohnräumen oder anderen Räumen oder zwischen dem Mieter und dem Untermieter solcher Räume wegen Überlassung, Benutzung oder Räumung, wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs sowie wegen Zurückhaltung der von dem Mieter oder dem Untermieter in die Mieträume eingebrachten Sachen; - 8.
Urteile, die die Verpflichtung aussprechen, Unterhalt, Renten wegen Entziehung einer Unterhaltsforderung oder Renten wegen einer Verletzung des Körpers oder der Gesundheit zu entrichten, soweit sich die Verpflichtung auf die Zeit nach der Klageerhebung und auf das ihr vorausgehende letzte Vierteljahr bezieht; - 9.
Urteile nach §§ 861, 862 des Bürgerlichen Gesetzbuchs auf Wiedereinräumung des Besitzes oder auf Beseitigung oder Unterlassung einer Besitzstörung; - 10.
Berufungsurteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Wird die Berufung durch Urteil oder Beschluss gemäß § 522 Absatz 2 zurückgewiesen, ist auszusprechen, dass das angefochtene Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar ist; - 11.
andere Urteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten, wenn der Gegenstand der Verurteilung in der Hauptsache 1.250 Euro nicht übersteigt oder wenn nur die Entscheidung über die Kosten vollstreckbar ist und eine Vollstreckung im Wert von nicht mehr als 1.500 Euro ermöglicht.
(1) Gegen Endurteile einschließlich der Teilurteile nach § 110 und gegen Zwischenurteile nach den §§ 109 und 111 steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Verwaltungsgericht oder dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird.
(2) Die Berufung ist nur zuzulassen,
- 1.
wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen, - 2.
wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist, - 3.
wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, - 4.
wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder - 5.
wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.
(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn
- 1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, - 2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder - 3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.
(1) Die Revision kann nur darauf gestützt werden, daß das angefochtene Urteil auf der Verletzung
- 1.
von Bundesrecht oder - 2.
einer Vorschrift des Verwaltungsverfahrensgesetzes eines Landes, die ihrem Wortlaut nach mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes übereinstimmt,
(2) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die in dem angefochtenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen gebunden, außer wenn in bezug auf diese Feststellungen zulässige und begründete Revisionsgründe vorgebracht sind.
(3) Wird die Revision auf Verfahrensmängel gestützt und liegt nicht zugleich eine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 vor, so ist nur über die geltend gemachten Verfahrensmängel zu entscheiden. Im übrigen ist das Bundesverwaltungsgericht an die geltend gemachten Revisionsgründe nicht gebunden.