Hamburgisches Oberverwaltungsgericht Urteil, 22. Juni 2017 - 4 Bf 160/14

Die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheides vom 24. September 2012 wird aufgehoben. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Klägerin, eine börsennotierte Aktiengesellschaft, ist als Vermittlerin staatlicher Lotterieprodukte tätig. Ihre Tätigkeit besteht nach ihren eigenen Angaben darin, den Abschluss von Spielverträgen zwischen Lotterieveranstaltern und -teilnehmern zu fördern. Sie nimmt Lottospieltipps und Teilnahmeentgelte von Lottospielern entgegen und leitet diese gegen Zahlung einer zuvor vertraglich vereinbarten Provision an die Veranstalter weiter.

Mit Schreiben vom 16. April 2012 wandte sich die Rechtsvorgängerin der Klägerin an den Beklagten und beantragte die Erlaubnis für die Vermittlung staatlicher Lotterien, für die Internetvermittlung sowie TV- und Internetwerbung für die Bundesländer Deutschlands mit Ausnahme Schleswig-Holsteins. Sie wolle ihr Geschäftsmodell der gewerblichen Lotterievermittlung pünktlich zum Inkrafttreten des neuen Glücksspieländerungsstaatsvertrages am 1. Juli 2012 wieder aufnehmen. Sie bat u.a. um Mitteilung, welche Unterlagen und Informationen für die Bearbeitung des Antrages erforderlich seien. Mit Schreiben vom 25. Mai 2012 stellte die Klägerin u.a. klar, dass sie die Erteilung einer Erlaubnis – auch nach dem niedersächsischen sogenannten Vorschaltgesetz – für die Internetvermittlung von Lotterien mit planmäßigem Jackpot, die von Toto-Lotto Niedersachsen GmbH gemeinsam mit anderen Ländern oder mit Lotterieunternehmen anderer Länder oder in Kooperation mit anderen Lotterieveranstaltern grenzüberschreitend veranstaltet werden, insbesondere die Lotterien „Lotto 6 aus 49“ mit Zusatzlotterien, „Spiel 77“, „Super 6“, „Glücksspirale“, „Eurojackpot“ beantrage.

Mit Bescheid vom 29. Juni 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die bis zum 31. Dezember 2012 gültige Erlaubnis, die Glücksspiele „LOTTO 6 aus 49“, „Spiel 77“, „Super 6“ und „Eurojackpot“ im Internet auf dem Gebiet von Niedersachsen zu vermitteln.

Mit Schreiben vom 19. Juli 2012 sandte der Beklagte der Klägerin eine Aufstellung über die für eine bundesweite Vermittlung vorzulegenden Antragsunterlagen zu. Mit Schreiben vom 31. Juli 2012 reichte die Klägerin Informationen und Nachweise nach. Als Anlage fügte sie u.a. ein überarbeitetes Jugendschutzkonzept bei, das ein sogenanntes Zielkonzept sowie ein bis zur Implementierung des Zielkonzepts anzuwendendes Übergangskonzept vorsah (Bl. 135 ff. d. Sachakte, Bd. 1).

Mit Bescheid vom 24. September 2012 erteilte der Beklagte der Klägerin die Erlaubnis, bis einschließlich 23. September 2017 als gewerbliche Spielvermittlerin entsprechend einer nachfolgenden Tabelle in den aufgeführten Bundesländern die von den genannten Glücksspielveranstaltern veranstalteten Glücksspiele in der beantragten Produktausgestaltung unter ihrer Domain zu vermitteln. Der Beklagte erlaubte der Klägerin die Vermittlung der genannten Glücksspiele über den im Antrag dargestellten Vertriebsweg Internet für jedes protokollfähige Endgerät. Weiter sah der Bescheid vor, dass die Durchführung der gewerblichen Spielvermittlung sich nach den Antragsunterlagen richte. Diese sowie insbesondere die im Anlagenverzeichnis aufgeführten Anlagen seien unter den folgenden Nebenbestimmungen und soweit durch die Erlaubnis keine anderweitigen Regelungen getroffen würden, Bestandteil der Erlaubnis.

Im Übrigen wurde der Antrag abgelehnt. Ziffer V. lautet:

„Dieser Bescheid ergeht kostenpflichtig. Etwaige Kosten, die für die Überprüfung der mit dem Antrag vorgelegten Konzepte und sonstiger Unterlagen durch von der zuständigen Behörde beigezogene Sachverständige entstehen, haben Sie ebenfalls zu tragen; sie sind von den Gebühren für diesen Bescheid nicht abgegolten. Über die Höhe der Kosten ergeht ein gesonderter Bescheid.“

Weiter enthielt der Bescheid u.a. folgende Nebenbestimmungen:

„1. Die vorgelegten allgemeinen Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen (Stand: 29.07.2012) sind Bestandteil der Erlaubnis. Sie sind unverzüglich anzupassen, soweit sie bei Änderung der Rechtsgrundlagen, insbesondere zum Glücksspielstaatsvertrag, zu den Ausführungsgesetzen sowie weiterer glücksspielrechtlichen Regelungen der diese Erlaubnis umfassenden Länder oder zu dieser Erlaubnis in Widerspruch stehen sollten. Änderungen der Geschäftsbedingungen / Teilnahmebedingungen bedürfen der vorherigen Anzeige bei mir. Soweit sich die Erlaubnis auf eines oder mehrere der Länder Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen bzw. Thüringen bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.

2. Für die Erlaubnis sind die unter I. in Bezug genommenen Produktausgestaltungen maßgebend. Alle Änderungen der unter I. genannten Produkte sowie neue Produkte sind der Glücksspielaufsichtsbehörde vorab anzuzeigen. Sofern die Erlaubnisinhaberin zukünftig mit der Vermittlung von Spielaufträgen weitere Dienstleistungen oder Produkte zu einem einheitlichen Produkt (sogenanntes Bundling) verbinden will, ist dies der Glücksspielaufsichtsbehörde ebenfalls vorab anzuzeigen. Eine Änderung der Erlaubnis bleibt in beiden Fällen vorbehalten. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, bedürfen Änderungen meiner vorherigen Zustimmung.

3. Die Erlaubnis ist nicht übertragbar (auch nicht auf Tochterunternehmen der gewerblichen Spielvermittlerin). Sie darf einem Anderen nicht zur Ausübung überlassen werden. Die gewerbliche Spielvermittlerin hat bei den zur Durchführung der Vermittlung eingeschalteten Firmen (Dritte) und anderen Hilfspersonen sicherzustellen, dass nur zuverlässige Personen eingesetzt werden und die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung uneingeschränkt fortbesteht.

Die gewerbliche Spielvermittlerin muss sich eventuelle Verstöße von beauftragten Dritten und Hilfspersonen gegen die Regelungen des Erlaubnisbescheides zurechnen lassen.

Sollten sich bei der Zusammenarbeit mit Dritten Änderungen ergeben (z. B. Ausscheiden bzw. Hinzukommen eines Dritten) ist dies unverzüglich mitzuteilen. Sofern das Land Brandenburg betroffen ist, bedarf die Änderung meiner vorherigen Erlaubnis.

(…)
5. Änderungen der Rechtsform der gewerblichen Spielvermittlerin sind mindestens einen Monat vor deren beabsichtigter Wirksamkeit anzuzeigen. Dies gilt auch für die Änderung der Rechtsform von beauftragten Dritten. Diese bedarf, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis. I.Ü. bleibt eine entsprechende Erlaubnisänderung vorbehalten.

6. Die in den einzelnen Ländern vereinnahmten Spieleinsätze sind ausschließlich an die in den jeweiligen Ländern erlaubten Veranstalter weiterzuleiten.

(…)
12. Über die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen in den von dieser Erlaubnis umfassten Ländern, insbesondere die ordnungsgemäße Weiterleitung der Spieleinsätze an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder und die Verwendung der nicht abgeholten oder nicht zustellbaren Gewinne, ist eine gesonderte und durch einen sachverständigen Dritten (Angehöriger der rechts- oder steuerberatenden Berufe) bestätigte Abrechnung zu erstellen und mir bis zum 30. Juni eines jeden Jahres im Hinblick auf das vorangegangene Jahr vorzulegen. Alternativ kann der festgestellte Jahresabschluss vorgelegt werden, soweit diese inhaltlich den Umfang der Tätigkeit in den jeweiligen Ländern nachvollziehbar darstellen. Aus den vorgelegten Unterlagen muss sich dabei der Nachweis ergeben, dass mindestens zwei Drittel der von den Spielteilnehmern vereinnahmten Beträge für die Teilnahme am Spiel (d. h. Einsätze und sonstige Gebühren, z. B. Bearbeitungsgebühren) an die Lotteriegesellschaften der jeweiligen Länder weitergeleitet wurden. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Sachsen bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen. Soweit sich die Erlaubnis auf das Land Baden-Württemberg bezieht, hat mir die gewerbliche Spielvermittlerin innerhalb von sechs Monaten nach Ende eines jeden Geschäftsjahres den nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschluss nebst Lagebericht und Prüfungsbericht des Wirtschaftsprüfers über ihren Geschäftsbetrieb vorzulegen.

(…)
14. Bei der gegebenenfalls für die Vermittlungstätigkeit eingesetzten Hard- und Software hat die Datensicherheit bei der Abwicklung des Glücksspiels dem von Kreditinstituten im elektronischen Zahlungsverkehr eingehaltenen Stand der Technik zu entsprechen. Der Nachweis, dass ein entsprechender Standard eingehalten wird, gilt bei Vorlage eines Zertifikats nach ISO/IEC 27001:2005 als erbracht. Die vorliegende Erlaubnis wird mit der Auflage erteilt, dass unverzüglich ein entsprechendes Zertifikat nachgereicht oder ein gleichwertiger Nachweis erbracht wird.

15. Die sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag – GlüStV) vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2011, 190, 196) ergebenden Rechte der Glücksspielaufsichtsbehörde sind gegebenenfalls auch einem von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten zu gewähren.

16. Der vollständige oder teilweise Widerruf der Erlaubnis sowie die nachträgliche Aufnahme, Änderung oder Ergänzung von Nebenbestimmungen bleiben insbesondere für den Fall vorbehalten, dass den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages und der Glücksspielgesetze der diesen Bescheid umfassenden Länder sowie den diesem Bescheid enthaltenen Nebenbestimmungen nicht genügt wird bzw. dies im Interesse der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich erscheint.

17. Die Erlaubnisnehmerin ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs anzuwenden.“

Zur Begründung führte der Beklagte u.a. aus, die Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV habe im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung erteilt werden können, weil nach den Antragsunterlagen die Erlaubnisvoraussetzungen gemäß § 4 Abs. 5 und § 19 GlüStV bei Einhaltung der im Bescheid enthaltenen Auflagen erfüllt seien, keine zwingenden Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 GlüStV ersichtlich seien, die Voraussetzungen der länderspezifischen rechtlichen Regelungen bei Einhaltung der Nebenbestimmungen erfüllt würden und den Zielen des § 1 GlüStV Rechnung getragen werde.

Mit Blick auf die teilweise Ablehnung des Antrages führte er aus, die vorgelegten Konzepte entsprächen nicht in vollem Umfang den Anforderungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV. Soweit der Antrag der Klägerin über die Vermittlung unter der Domain „…“ hinausgehe, seien zunächst noch weitere Unterlagen über die Produktausgestaltung vorzulegen, um die Erlaubnisfähigkeit prüfen zu können.

Die Klägerin stellte am 28. September 2012 einen Ergänzungsantrag hinsichtlich zweier weiterer Domains („www….de“ und „www….net“), unter denen sie kurzfristig das Vertreiben des eigenen Vertriebsangebotes in Kooperation mit der ... GmbH beabsichtigte. Es handele sich um ein inhaltlich und technisch identisches Angebot.

Bereits am 24. Oktober 2012 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, eine Erlaubnis ohne die beschränkenden Nebenbestimmungen zu erhalten.

Mit Bescheid vom 29. November 2012 hat der Beklagte Ziffer I. der Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung vom 24. September 2012 dahingehend ergänzt, dass die Vermittlung auch über andere Domains, insbesondere die Domains „www...de“ sowie „www...net“ für zulässig erklärt wurde. Der Bescheid enthält folgende Nebenbestimmung: „Soweit sich die Vermittlung über die Domains „www...de“ sowie „www...net“ auch auf das Land Baden-Württemberg bezieht, bitte ich um unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH als eingeschaltete Dritte.“ Zur Begründung hat der Beklagte ausgeführt, da die genannten Domains durch die ... GmbH angeboten würden, handele es sich um die Vermittlung über einen eingeschalteten Dritten. Die Vorlagepflicht ergebe sich aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 des baden-württembergischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (AGGlüStV).

Nachdem Nordrhein-Westfalen dem Glücksspielstaatsvertrag zum 1. Dezember 2012 beigetreten war, ergänzte der Beklagte mit Bescheid vom 20. Dezember 2012 die der Klägerin erteilte Erlaubnis um die Erlaubnis zur Vermittlung der Produkte „Lotto 6 aus 49“, „Super 6“, „Spiel 77“, „Eurojackpot“ und „Glücksspirale“ in Nordrhein-Westfalen.

Mit Bescheid vom 18. Juni 2013 ergänzte der Beklagte die der Klägerin erteilte Erlaubnis u.a. um die Erlaubnis zur Vermittlung der im Bescheid vom 24. September 2012 genannten Produkte in Schleswig-Holstein. Ziffer 9 der Nebenbestimmungen des Bescheides vom 24. September 2012 wurde durch folgende Bestimmung ersetzt:

„9. Auf das Verbot der Teilnahme Minderjähriger ist deutlich hinzuweisen. Der Ausschluss minderjähriger Spieler ist durch eine Altersverifikation sicherzustellen. Im Internet ist der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch ein Verfahren zur Identifizierung und Authentifizierung zu gewährleisten.

9.1 Den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (im Folgenden: KJM) entsprechend hat die Identifizierung bei persönlicher Anwesenheit der Spieler zu erfolgen. Insoweit kann auf bereits durchgeführte face-to-face-Kontrollen zurückgegriffen werden; in diesem Fall ist allerdings nach den Richtlinien der KJM zusätzlich eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person (durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Alternativen wie DE-Mail oder E-Post-Brief mit m-Tan-Verfahren) erforderlich. Die Voraussetzungen des Geldwäschegesetzes zur Spieleridentifizierung sind ebenfalls einzuhalten.

9.2 Die Authentifizierung muss den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten oder einer in der Schutzwirkung gleichwertigen Lösung entsprechen. Sie kann nach den Richtlinien der KJM entweder durch eine Hardwarekomponente (ohne zusätzliches finanzielles Risiko) oder durch eine Benutzername/Passwort-Lösung mit erheblichem v.a. finanziellem Risiko gewährleistet werden.

Die Anforderungen werden daher regelmäßig durch den Richtlinien der KJM entsprechende Verfahren erfüllt. Soweit die gewerbliche Spielvermittlerin Verfahren einsetzen möchte, die nicht von der KJM geprüft sind, trägt sie die Darlegungslast, dass die Lösung in der Schutzwirkung gleichwertig ist; dies ist nur der Fall, soweit das Verfahren in gleicher Weise der Erreichung der Ziele des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Prävention illegaler Finanztransaktionen dient.

Ist zur Identifizierung von der Möglichkeit des elektronischen Identitätsnachweises gemäß § 18 Personalausweisgesetz und § 78 Abs. 5 Aufenthaltsgesetz Gebrauch gemacht worden, genügt zur Authentifizierung bei jedem nachfolgenden Nutzungsvorgang, wenn der Inhaber des Personalausweises oder Aufenthaltstitels nach Eingabe der richtigen Geheimnummer (PIN) von den in § 18 Abs. 3 Satz 2 Personalausweisgesetz aufgeführten Daten nur das dienste- und kartenspezifische Kennzeichen übermittelt.

9.3 Verfahren, die ein vorläufiges Spiel bis zu einem Limit von max. 150 € zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach vollständigem Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Zulassung zum Spiel hinzuweisen ist. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Zusätzlich ist die Angabe und Verifizierung der Mobilfunknummer erforderlich. Die abschließende Freischaltung des Spielerkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 14 Tagen erfolgen.

9.4 Bei der Registrierung ist zudem die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein- und Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall von der gewerblichen Spielvermittlerin zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z. B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind unzulässig.

9.5 Die gewerbliche Spielvermittlerin hat die zur Identifizierung und Authentifizierung verwendeten Verfahren vor Geschäftsaufnahme darzulegen. Ein Wechsel des Verfahrens ist im Voraus anzuzeigen.“

Nach Abänderung des ursprünglichen Bescheides vom 24. September 2012 durch die Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012, 20. Dezember 2012 und den Änderungsbescheid vom 18. Juni 2013 verfolgt die Klägerin ihr Begehren, nunmehr unter Einbeziehung dieser Bescheide, weiter.

Sie vertritt die Auffassung, die von ihr angegriffenen Regelungen der von dem Beklagten erlassenen Bescheide schafften dauerhafte Nachteile für die privaten Lottovermittler und vergrößerten sachwidrig die Vorteile für die staatlichen Anbieter. Insbesondere gelte dies hinsichtlich des Verbots der bundeslandübergreifenden Vermittlung. Dieses führe im Ergebnis dazu, dass die Veranstalter einseitig die Vertragsbedingungen – insbesondere geringere Provisionen – festlegten, als sie bei einem funktionierenden Wettbewerb erzielt würden. Gravierend seien auch die Konsequenzen der Vorgaben zum Ausschluss der Teilnahme von Jugendlichen. Diese aufwändigen Verfahren wirkten auf Lottospieler abschreckend mit der Folge, dass die Internet-Lotterievermittlung nicht mehr kostendeckend betrieben werden könne. Hingegen würden für die staatlichen Veranstalter weit weniger strenge Vorgaben gelten.

Die von dem Beklagten zugrunde gelegten „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ seien nicht in dem hierfür vorgesehenen Verfahren gemäß der Richtlinie EG 98/34/EG notifiziert worden. Die Nebenbestimmung Nr. 9 sei bereits deshalb rechtswidrig. Sie sei aber auch u.a. rechtswidrig, weil die Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Alt. 2 VwVfG nicht erfüllt seien.

Ohnehin sei die bundesweite Vermittlung der Teilnahme an zugelassenen Lotterieveranstaltungen mit nicht mehr als zwei Ziehungen pro Woche über das Internet durch die Klägerin als privates Unternehmen erlaubnisfrei, da die Erlaubnisvorbehalte des Glücksspielstaatsvertrages auf die beantragte Tätigkeit nicht anwendbar seien, weil sie gegen Verfassungs- und Unionsrecht verstießen. Dazu verweist die Klägerin auf rechtswissenschaftliche Gutachten von Prof. Dr. A. (Bl. 339 ff. d. Gerichtsakte), Prof. Dr. B. (Bl. 372 ff. d. Gerichtsakte) sowie Prof. Dr. C. (Bl. 426 d. Gerichtsakte).

Die Ausgestaltung des § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt stelle einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56, 57 AEUV dar. Denn da im Bereich des staatlichen LOTTO tatsächlich keine Suchtbekämpfung betrieben werde, liege eine Inkohärenz bei der Anwendung des Glücksspielstaatsvertrages vor. Hinsichtlich einer vergleichsweise harmlosen Tätigkeit wie der Vermittlung niedrigfrequentierter staatlicher Lotterieprodukte über das Internet seien die Beschränkungen unverhältnismäßig. Zudem erfülle § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV nicht die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Transparenzanforderungen. Gleiches gelte für das Internet-Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV.

Auch eine bundesweite Vermittlung sei möglich, wenn jeweils die Vermittlung aus dem jeweiligen Bundesland heraus und in das Bundesland hinein ermöglicht werde. Sie, die Klägerin, habe hierauf auch einen Anspruch, der sich aus einer verfassungs- und unionsrechtskonformen Auslegung von § 4 Abs. 1 und 2 bzw. § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV ergebe.

Die in Nr. 17 der Nebenbestimmungen vorgesehene Verpflichtung, in einer zentralen Sperrdatei erfasste Spieler von der Vermittlung auszuschließen und zu diesem Zweck Abgleiche mit der Sperrdatei nach § 23 Abs. 1 Satz 1 GlüStV durchzuführen, sei rechtswidrig, weil der von dem Beklagten angeführte § 29 Abs. 3 GlüStV keine Pflichten für Vermittler vorsehe. Für Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet werden, seien Teilnahmeverbote gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV ausdrücklich ausgeschlossen.

Insgesamt seien die angefochtenen Nebenbestimmungen aufzuheben, da sie jedenfalls ermessensfehlerhaft seien.

Die Klägerin beantragt,

1. Den Bescheid vom 24. September 2012 i.d.F. der Ergänzungsbescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie des Bescheides vom 18. Juni 2013 insoweit aufzuheben, als er folgende Regelungen enthält:

a) die Nebenbestimmungen Nr. 6, 9 und 17
b) folgende weitere für alle Länder geltenden Regelungen:

aa) Tenor zu V Satz 2,
bb) Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1
cc) Nebenbestimmung Nr. 5 Sätze 1 und 2
dd) Nebenbestimmung Nr. 12
ee) Nebenbestimmung Nr. 14
ff) Nebenbestimmung Nr. 15
gg) Nebenbestimmung Nr. 16

c) folgende landesspezifische Regelungen:

aa) die für mehrere Länder geltenden Nebenbestimmungen Nr. 1 Sätze 3 und 4
bb) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5
cc) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2
dd) die brandenburgische Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3
ee) die baden-württembergische Nebenbestimmung im Bescheid vom 29. November 2012

2. Den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 24. September 2012 i.d.F. der Bescheide vom 29. November 2012 und vom 20. Dezember 2012 sowie vom 18. Juni 2013 zu verpflichten, der Klägerin die von ihr begehrten Erlaubnisse antragsgemäß, insbesondere bundeslandübergreifend, zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt er aus, für die gewerbliche Spielvermittlung der Klägerin bedürfe es eindeutig einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV und, soweit sie den Vertrieb im Internet vornehme, einer solchen nach § 4 Abs. 5 GlüStV.

Dem Normgeber stehe bei der Sicherstellung des Jugendschutzes und des Spielerschutzes ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dem stehe das Gemeinschaftsrecht nicht entgegen. Die Einzelheiten der Tatbestandsmerkmale von § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV seien durch eine langjährige Rechtsprechung hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar.

Das Bundesstaatsprinzip stehe der begehrten Verpflichtung zur Erteilung bundesweiter Vermittlungserlaubnisse und der Aufhebung der Nebenbestimmung Nr. 6 entgegen. Aus § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV gehe hervor, dass die Erlaubnis der zuständigen Behörde (nur) für das Gebiet des jeweiligen Landes oder einen Teil dieses Gebiets erteilt werde.

Vor jeder Erlaubniserteilung sei sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen seien. Eine Gefährdung Kinder oder Jugendlicher müsse mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein oder beseitigt werden. Das strikte Gebot des § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV gelte auch für die Annahmestellen, weshalb von einer Ungleichbehandlung keine Rede sein könne.

Mit Blick auf Nebenbestimmung Nr. 17 betreffend den Sperrdatenabgleich führt der Beklagte aus, der Internetvertrieb zum Ausschluss gesperrter Spieler sei angesichts des gesamten Entwicklungskonzepts des Glücksspielstaatsvertrages ein wesentlicher Baustein bei der Bekämpfung der Spielsucht. Der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet stünden unter dem absoluten Vorbehalt, dass der Ausschluss Minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sei.

Die angefochtenen Nebenbestimmungen seien auch im Übrigen in der Sache gerechtfertigt und ermessensfehlerfrei erlassen worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die ausführlichen Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen sowie die Sachakten des Beklagten, die dem Gericht vorgelegen haben, Bezug genommen.

Die Klage hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Im Übrigen sind die angefochtenen Nebenbestimmungen rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Daher hat auch der Klagantrag zu 2. keinen Erfolg, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

Der Antrag zu 1. ist überwiegend zulässig (dazu unter I.), aber weitgehend unbegründet (dazu unter II.), der Antrag zu 2. hat keinen Erfolg (dazu unter III.).

I.

Der Antrag zu 1. ist weitgehend zulässig.

1. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts für den Antrag zu 1. folgt aus § 19 Abs. 2 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland in der Fassung vom 15.12.2011 (Glücksspielstaatsvertrag – im Folgenden: GlüStV) i.V.m. § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO. Gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV werden Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV gebündelt von der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen erteilt. Die örtliche Zuständigkeit des Gerichts richtet sich daher gemäß § 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO nach dem Sitz der Klägerin, hier Hamburg.

2. Die Nebenbestimmungen können isoliert mit der Anfechtungsklage angegriffen werden. Zwar wird bei sogenannten unselbständigen Nebenbestimmungen, zu denen u.a. die Befristung gehört, die Auffassung vertreten, dass nur eine Verpflichtungsklage statthaft wäre (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 36 Rn. 63). Nach der neueren Rechtsprechung kann jedoch jede Art von Nebenbestimmungen mit der Anfechtungsklage isoliert angefochten werden (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696, unter Verweis auf BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris). Ob diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann; dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris, m.w.N.).

Ein solcher Ausnahmefall ist bezüglich der von der Klägerin angegriffenen Bestimmungen nicht gegeben. Damit ist die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft.

3. Der Durchführung eines Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO nicht.

4. Soweit sich die Klage gegen Ziffer V. des Bescheides vom 24. September 2012 richtet, erweist sie sich jedoch als unzulässig. Denn der Klägerin fehlt insoweit ein Rechtsschutzbedürfnis.

Gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 des NVwKostG hat der Kostenschuldner Auslagen, die bei der Vorbereitung oder bei der Vornahme einer Amtshandlung notwendig werden, zu erstatten. Das Gericht hat keine Zweifel daran, dass das niedersächsische Kostenrecht hinsichtlich der ausschließlich in Niedersachsen vorgenommenen Amtshandlung, bei der der Beklagte im Rahmen seiner Zuständigkeit gehandelt hat, anwendbar ist. In Anbetracht des Umstandes, dass tatsächlich bis zum Abschluss der Amtshandlung, nämlich dem Erlass des Erlaubnisbescheides, unstreitig keine Sachverständigenkosten angefallen sind, kommt der Bestimmung aber kein eigener Regelungsgehalt zu. Dann aber mangelt es auch an einer Beschwer und damit an einem Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, Vorb § 40 Rn. 30 ff.).

II.

Das Anfechtungsbegehren erweist sich als überwiegend unbegründet. Die Tätigkeit der Klägerin unterliegt einem wirksamen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt und bedurfte daher einer Erlaubnis des Beklagten (1.). Diese konnte grundsätzlich mit Nebenbestimmungen erlassen werden (2.). Die Nebenbestimmung Nr. 17 des Bescheides vom 24. September 2012 erweist sich als rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Abs. 1 VwGO (a). Im Übrigen sind die in Streit stehenden Nebenbestimmungen rechtlich nicht zu beanstanden; sie sind insbesondere nicht ermessensfehlerhaft (b - k).

1. Das in § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV im Hinblick auf die Vermittlung von Glücksspielen im Internet geregelte Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ist anwendbar. Bereits für den GlüStV a.F. galt, dass selbst bei unterstellter Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols nur diejenigen Vorschriften unanwendbar sind, die ihren Sinngehalt aus dem Staatsmonopol gewinnen. Die nicht monopolspezifischen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages und des diesen ergänzenden Landesrechts, insbesondere der Erlaubnisvorbehalt und die Versagungsgründe des § 4 GlüStV, haben unabhängig davon Bestand (VG Saarlouis, Urt. v. 28.9.2011, 6 K 1081/10, juris, Rn. 65; VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris). Der im Glücksspielstaatsvertrag unter den „allgemeinen Vorschriften“ normierte Erlaubnisvorbehalt ist ebenso wie die weiteren in § 4 GlüStV geregelten Voraussetzungen nicht derart (untrennbar) mit dem staatlichen Monopol verknüpft, dass dessen Unanwendbarkeit zwangsläufig auch zur Unanwendbarkeit dieses Erlaubnisvorbehalts führen müsste (VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 79; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 24.11.2010, 8 C 13/09, juris, Rn. 77). Dies gilt auch bei Lotterien mit nicht mehr als zwei Ziehungen wöchentlich (VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris).

Soweit die Klägerin einen Verstoß gegen Art. 56 AEUV geltend macht, ist nach Auffassung des Gerichts schon der Anwendungsbereich des Unionsrechts nicht eröffnet. Zwar handelt es sich bei Tätigkeiten, die darin bestehen, den Nutzern gegen Entgelt die Teilnahme an einem Geldspiel zu ermöglichen, um Dienstleistungen i.S.v. Art. 56 AEUV (vgl. zu Art. 49 EGV EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, juris, Rn. 40).

Das Gericht teilt aber die Auffassung der Klägerin nicht, dass sich die Anwendbarkeit der gemeinschaftsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit bereits daraus ergebe, dass sie die Teilnahme an Lotterien über das Medium Internet vermittelt:

Um in den Anwendungsbereich des Unionsrechts zu fallen, muss ein konkreter Sachverhalt einen grenzüberschreitenden Bezug aufweisen (König, in: Schulze/ Zuleeg/ Kadelbach, Europarecht, 2. Aufl. 2010, § 10 Rn. 12). Der Erlaubnisvorbehalt kann grenzüberschreitende Auswirkungen haben, etwa weil er auch für gewerbliche Spielvermittler aus anderen Mitgliedstaaten gilt, die ihr Geschäft auf Deutschland ausdehnen möchten (BGH [Kartellsenat], Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, juris, Rn. 141). Ausreichend für die Geltung der Dienstleistungsfreiheit ist es nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes auch, dass die Dienstleistung selbst die Grenze überschreitet, ohne dass Leistungserbringer oder Leistungsempfänger die Grenze überschreiten – sogenannte Korrespondenzdienstleistung (Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union Bd. 1, Stand: März 2011, Art. 56/57 AEUV Rn. 54; VG Berlin, Urt. v. 22.9.2008, 35 A 15.08, juris, Rn. 171). Dies gilt insbesondere bei Dienstleistungen, die ein Leistungserbringer potenziellen Empfängern, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, über das Internet anbietet und die er ohne Ortswechsel von dem Mitgliedstaat aus erbringt, in dem er ansässig ist (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, juris, Rn. 41). Ein grenzüberschreitender Bezug ist immer dann gegeben, wenn die betreffende wirtschaftliche Tätigkeit die innergemeinschaftlichen Grenzen überschreitet, überschritten hat oder überschreiten soll (vgl. VG Berlin, Urt. v. 22.9.2002, 35 A 15.08, juris, Rn. 171; Pache, in: Schulze/Zuleeg/Kadelbach, Europarecht, 2. Aufl. 2010, § 10 Rn. 13). Mit Blick auf die Vermittlung von Glücksspielen gilt daher, dass die Dienstleistungsfreiheit betroffen ist, wenn der Leistungsanbieter in einem anderen Mitgliedstaat als dem ansässig ist, in dem die Leistung angeboten wird.

Vorliegend ist jedoch im Hinblick auf die konkret in Streit stehende Erlaubnis keine der genannten Voraussetzungen erfüllt. Denn es kommt nicht darauf an, ob sich eine Beschränkung abstrakt unter bestimmten Voraussetzungen grenzüberschreitend auswirken kann, sondern darauf, ob dies konkret in dem von dem Gericht zu entscheidenden Fall so ist (vgl. zu Art. 49 EGV BGH [Kartellsenat], Beschl. v. 14.8.2008, KVR 54/07, juris, Rn.141). Bei der Klägerin handelt es sich um eine Gesellschaft mit Sitz in der Bundesrepublik Deutschland. Ihr bei dem Beklagten gestellter Antrag bezog sich von vornherein auf eine – ausschließlich bundeslandübergreifende – Vermittlung von Lotterien innerhalb der Bundesrepublik. Streitgegenstand der vorliegenden Klage ist der Anspruch der Klägerin auf Aufhebung der angefochtenen Nebenbestimmungen und die Feststellung der Verletzung ihrer subjektiven Rechte. Da Antrag und Bescheid einen über die Grenzen der Bundesrepublik Deutschland hinausgehenden Regelungsgehalt nicht aufweisen, ist ein solcher damit auch nicht zum Gegenstand des Klagverfahrens geworden. Eine Erlaubnis zur Vermittlung von Lotterien auch an im Ausland ansässige Spielveranstalter oder Spielteilnehmer hat die Klägerin nicht beantragt.

Auch die verfassungsrechtlichen Bedenken der Klägerin an dem im Glücksspielstaatsvertrag geregelten grundsätzlichen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt teilt das Gericht nicht. Soweit die Klägerin angesichts der im Verhältnis zu anderen Glücksspielen geringeren Suchtgefahren von Lotterien (siehe dazu näher VG Saarlouis, Urt. v. 19.1.2012, 6 K 521/10, juris, Rn. 113 ff.) die Unverhältnismäßigkeit der rechtlichen Ausgestaltung rügt, kann auf die bereits zum Glücksspielstaatsvertrag a.F. ergangenen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts verwiesen werden (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 30):

„Die Länder waren entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht gehalten, das Zahlenlotto als eine nach ihrem Dafürhalten "harmlose" und nicht suchtgefährdende Art des Glücksspiels von dem Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrags und der ihn ergänzenden Landesgesetze auszunehmen. Wird der Gesetzgeber - wie hier - zur Verhütung von Gefahren für die Allgemeinheit tätig, so belässt ihm die Verfassung bei der Prognose und Einschätzung der in den Blick genommenen Gefährdung einen Beurteilungsspielraum, der vom Bundesverfassungsgericht bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung zu beachten ist. Der Beurteilungsspielraum ist erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfGE 117, 163 <183> m.w.N.). Hieran gemessen sind die Erwägungen der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie werden insbesondere durch die Ergebnisse der von der Universität Bremen für das nordrhein-westfälische Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales durchgeführten Studie gestützt, der sich - trotz teilweise abschwächender Äußerungen - entnehmen lässt, dass Lotterien in Abhängigkeit von den jeweiligen Veranstaltungsmerkmalen suchttypische Entwicklungsverläufe verursachen können. Es kommt hinzu, dass die Landesgesetzgeber davon ausgehen, eine Ausweitung des Glücksspielangebots werde die bereits jetzt gegebene Suchtgefahr zwangsläufig vergrößern (vgl. NdsLTDrucks 15/4090, S. 62). Auch diese Prognose ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und stützt zusätzlich die Annahme einer Gefahr, zu deren Verhinderung Eingriffe in die Berufswahlfreiheit gerechtfertigt sein können.“

Auch die schwerwiegenderen Beschränkungen der unternehmerischen Tätigkeit gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV a.F., nach dem die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet umfänglich verboten waren, hat das Bundesverfassungsgericht nicht beanstandet (Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Rn. 58 f.). Das Gericht sieht daher keinen Anlass, an der Verfassungsmäßigkeit der weniger restriktiven rechtlichen Ausgestaltung, wonach nunmehr gemäß § 4 Abs. 5 GlüStV n.F. die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV u.a. den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien im Internet unter den dort genannten Voraussetzungen erlauben können, zu zweifeln.

2. Rechtsgrundlage für Nebenbestimmungen in Erlaubnisbescheiden nach dem Glücksspielstaatsvertrag sind § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und § 36 Abs. 2 VwVfG. Denn nach der Systematik des Glücksspielstaatsvertrages besteht ein umfassendes Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (vgl. zum GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696). Nach § 4 Abs. 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ist das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet grundsätzlich verboten. Nach § 4 Abs. 5 Satz 1 GlüStV können die Länder davon abweichend zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet unter bestimmten Voraussetzungen erlauben. Gemäß § 4 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 GlüStV ist die Erlaubnis zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Das in § 4 Abs. 5 GlüStV eröffnete Ermessen ist entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung und in den gesetzlichen Grenzen auszuüben (§ 40 VwVfG). Im Vordergrund steht danach die Förderung der Ziele des § 1 GlüStV, soweit nicht ein Widerspruch zu diesen Zielen bereits den zwingenden Versagungsgrund nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV begründet (vgl. zu § 4 Abs. 1 GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696). Deshalb können Erlaubnisbescheide nach § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV nach pflichtgemäßem Ermessen mit Nebenbestimmungen verbunden werden. Nebenbestimmungen sind danach nur dann zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich sind, dienen (VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, BeckRS 2010, 32696).

Nach dieser Maßgabe erweisen sich die Nebenbestimmungen überwiegend – bis auf die Nebenbestimmung Nr. 17 (dazu a)) - als rechtmäßig. Im Einzelnen:

a) Die Verpflichtung zur Durchführung des Abgleichs mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV aus dem Bescheid vom 24. September 2012 (Nebenbestimmung Nr. 17) ist rechtswidrig. Nach dem unwidersprochenen Vortrag der Klägerin vermittelt sie ausschließlich Lotterien, die maximal zweimal pro Woche veranstaltet werden. Gemäß § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürfen gesperrte Spieler aber lediglich an Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden, nicht teilnehmen. Da die Errichtung der Sperrdatei die Durchsetzung der gesetzlichen Teilnahmeverbote gesperrter Spieler gewährleistet (vgl. Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 23 GlüStV Rn. 2), hätte ein Sperrdateiabgleich für die Teilnahme an den von der Klägerin angebotenen Lotterien auch dann keine Auswirkungen, wenn sich ein Spielteilnehmer als gesperrt erwiese. Die Auferlegung der Verpflichtung zur Durchführung des Sperrdateiabgleichs ist daher ermessensfehlerhaft.

b) Nebenbestimmung Nr. 6 beruht auf dem sogenannten Regionalitätsprinzip. § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV beschränkt den örtlichen Geltungsbereich von Genehmigungen nach dem Glücksspielstaatsvertrag auf das jeweilige Bundesland. Im Zusammenspiel mit § 3 Abs. 4 GlüStV, wonach ein Glücksspiel dort veranstaltet bzw. vermittelt wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird, ergibt sich, dass eine bundeslandübergreifende Vermittlung nach dem Glücksspielstaatsvertrag nicht zulässig sein soll. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu ausgeführt (BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 53):

„Die Angemessenheit des Regionalitätsprinzips in § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 9 Abs. 4 Satz 1 GlüStV begegnet ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken. Zwar ist die strikte Länderbezogenheit der behördlichen Erlaubnis für die Vermittler öffentlicher Glücksspiele mit einem beträchtlichen organisatorischen Mehraufwand verbunden. Zum einen benötigen sie für die Ausübung ihres Gewerbes einer Erlaubnis all der Länder, in denen sie tätig werden wollen. Zum anderen dürfen sie innerhalb des Gebiets eines Landes nur solche Glücksspielprodukte vermitteln, die in dem jeweiligen Land zugelassen sind. Dies hat für die Beschwerdeführerin die bereits erwähnte praktische Konsequenz, dass sie den Aufenthaltsort eines Spielers feststellen muss, damit sie ihn anschließend an die "richtige" Landeslotteriegesellschaft vermitteln kann. Diese Belastungen sind jedoch hinzunehmen; denn es liegt in der Natur der Sache, dass die zuständigen Behörden im Rahmen der landeseigenen Verwaltung grundsätzlich nur Erlaubnisse mit Wirkung für das Gebiet des jeweiligen Landes erteilen können.“

Dieser Wertung schließt sich das Gericht an und hat insoweit keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Regionalitätsprinzips. Darauf, ob ggf. auch eine andere rechtliche Ausgestaltung, die eine bundesländerübergreifende Vermittlung zugelassen hätte, in verfassungsrechtlich zulässiger Weise hätte getroffen werden können, kommt es nicht an. Auch der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des Unionsrechts trägt nicht, wie sich aus Folgendem ergibt:

Das Regionalitätsprinzip ist in erster Linie zwingende Folge aus der Kompetenzverteilung im Föderalismus und der Ländertreue (vgl. hierzu und zum Folgenden VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris, Rn. 72 f.). Daneben dient es der Ermöglichung der Steuerung des Glücksspielangebotes der Länder in eigener Verantwortung (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 129), der Verhinderung des Wettbewerbes verschiedener Veranstalter um potenzielle Spieler und der sozialverträglichen Begrenzung des Angebotes (vgl. VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 757/10, juris, Rn. 73). Einer strikten territorialen Bindung der Spielvermittlung bedarf es, damit das Erfordernis einer länderbezogenen Erlaubnis für öffentliches Glücksspiel nicht unterlaufen wird (VG Regensburg, Urt. v. 28.2.2013, RO 5 K 12.1196, juris, Rn. 129).

Da somit vor allem ordnungsrechtliche Gesichtspunkte für die Regelung maßgebend sind, vermag der Verweis der Klägerin auf kartellrechtliche Bestimmungen des AEUV nicht zu überzeugen. Denn die Regionalisierung der Märkte beruht nicht auf einem wirtschaftlichen Verhalten der Lotteriegesellschaften, sondern auf einer legislativen Entscheidung (vgl. VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, 10 A 538/09, juris, Rn. 126). Rein hoheitliches Handeln unterliegt jedoch jedenfalls dann nicht dem Anwendungsbereich des Art. 102 AEUV, wenn das hoheitliche Handeln – wie hier – ordnungspolitisch und nicht wettbewerbsrechtlich motiviert ist (vgl. zu Art. 82 EGV VG Hannover, Urt. v. 14.12.2009, juris, Rn. 126; VGH München, Urt. v. 18.12.2008, 10 BV 07.558, juris, Rn. 123).

c) Die Nebenbestimmung Nr. 9 i.d.F. des Bescheides vom 18. Juni 2013 – die Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe - ist rechtmäßig. Gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV ist die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen unzulässig. Die Veranstalter und Vermittler haben nach § 4 Abs. 3 Satz 3 GlüStV sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen sind. Hierbei handelt es sich um ein restriktives Verbot (vgl. zu § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV a.F. VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 50). Bereits die Verpflichtungen nach § 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV a.F. gingen über die allgemeinen Anforderungen des Jugendschutzgesetzes hinaus (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 50). Insoweit überzeugt das Argument der Klägerin, dass die an sie gestellten Anforderungen entwickelt worden seien, um zu verhindern, dass Jugendliche Zugang insbesondere zu gewaltverherrlichenden oder sogenannten harten pornografischen Darstellungen erhalten können, und daher im Zusammenhang mit der Teilnahme an Lotterien unverhältnismäßig seien, nicht. Die von der Klägerin in Zweifel gezogene gesetzgeberische Wertung, dass die mit einer Teilnahme Minderjähriger an Lotterien verbundenen Gefahren so groß sind, dass diese ausgeschlossen werden muss, ist angesichts der besonderen Bedeutung, die dem Jugendschutz im Rahmen der Suchtprävention zukommt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris, Rn. 40), nicht zu beanstanden.

Soweit die Klägerin geltend macht, dass die Anwendung der KJM-Kriterien zur sogenannten geschlossenen Benutzergruppe dazu führe, dass eine exorbitant hohe Anzahl potenzieller Kunden das Registrierungsverfahren abbreche, ist dem entgegenzuhalten, dass die danach vorgesehenen Verfahren der sicheren persönlichen Identifikation von Personen geeignet und erforderlich sind, um den legitimen Zweck des vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Jugendschutzes zu gewährleisten (vgl. für das Post-Ident-Verfahren VG Regensburg, Urt. v. 28.1.2010, RO 5 K 08.2047, juris, Rn. 53 ff.). Höhere Abbruchquoten sind daher hinzunehmen. Insbesondere ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte nicht die Einschätzung der Klägerin ausreichen lässt, wonach bei Anwendung des von ihr mit der Antragstellung vorgelegten Jugendschutzkonzepts Minderjährige von sich aus bereits deswegen von einer Spielteilnahme Abstand nehmen dürften, weil sie im Gewinnfall nicht mit einer Auszahlung rechnen könnten. Da der Bescheid vom 18. Juni 2013 in Nrn. 9.1 und 9.2 hinsichtlich der im Rahmen der Identifizierung vorgesehenen Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person auch die Verwendung „ähnlich qualifizierter Alternativen“ sowie im Rahmen der Authentifizierung den Einsatz in der Schutzwirkung gleichwertiger Lösungen gestattet, ist die Bestimmung auch angemessen, weil der Klägerin die Einhaltung des geforderten Schutzstandards durch alternative Verfahren möglich ist.

Soweit die Klägerin geltend macht, dass den staatlichen Lotterieveranstaltern im Rahmen der Vermittlung zum Teil weniger strenge Anforderungen zur Gewährleistung des Ausschlusses der Teilnahme Minderjähriger auferlegt werden und damit in der Sache eine Ungleichbehandlung durch die Genehmigungsbehörden rügt, kommt es nach der Auffassung des Gerichts auf die Frage, ob in den einzelnen Bundesländern unterschiedliche Genehmigungspraktiken herrschen, im Ergebnis nicht entscheidend an. Bei Erlaubnissen der Veranstalter handelt es sich nämlich um solche für das jeweilige Bundesland, der Klägerin wurden aber gebündelte Erlaubnisse für das gesamte Bundesgebiet im Verfahren nach § 19 Abs. 2 GlüStV erteilt. Das Gericht sieht es nicht als ermessensfehlerhaft an, wenn der Beklagte, der die Erlaubnisse im Rahmen dieses Verfahrens für den Geltungsbereich aller Bundesländer erteilt, die Anforderungen an den Jugendschutz an dem höchsten in der Praxis verlangten Schutzstandard ausrichtet. Dass einzelne Bundesländer wie Bayern und Baden-Württemberg auch von staatlichen Veranstaltern die Einhaltung von Verfahren, die der Nebenbestimmung Nr. 9 des Bescheides vom 18. Juni 2013 entsprechen, verlangen, hat die Klägerin selbst vorgetragen.

Ein direkter Vergleich der im Rahmen der Internetvermittlung zur Anwendung kommenden Altersverifikationsverfahren mit solchen der Lottoannahmestellen lässt sich schon aufgrund der Unterschiedlichkeit der Sachverhalte nicht ziehen. Es ist daher für die Rechtmäßigkeit der der Klägerin auferlegten Vorgaben auch nicht entscheidend, ob es in den Lottoannahmestellen in tatsächlicher Hinsicht aufgrund unzulänglicher Kontrollen zur Spielteilnahme Minderjähriger kommt.

Die Nebenbestimmung Nr. 9 erweist sich nicht deswegen als rechtswidrig, weil die „Internetanforderungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV – Eckpunkte“ nicht gemäß Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. L 204 v. 21.7.1998, S. 37) notifiziert worden sind. Dabei kann dahinstehen, ob es sich, insbesondere angesichts des Hinweises in der amtlichen Erläuterung, dass in der Schutzwirkung gleichwertige Lösungen nicht ausgeschlossen sind, bei den Interneteckpunkten um eine „technische Vorschrift“ i.S.v. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34/EG mit eigenen Rechtswirkungen und damit um eine notifizierungspflichtige Vorschrift handelt. Denn selbst wenn die Interneteckpunkte mangels einer erforderlichen Notifizierung nicht anwendbar wären, wäre der Beklagte nicht gehindert, in Ausübung seines Ermessens einzelne Inhalte der Eckpunkte im Rahmen des Erlasses einer Nebenbestimmung zu übernehmen. Der Beklagte hat nicht lediglich mit einem pauschalen Verweis die Interneteckpunkte zum Inhalt der Nebenbestimmung gemacht, sondern vielmehr ausführliche Anforderungen an die Gewährleistung des Ausschlusses Jugendlicher von der Teilnahme in den Bescheid aufgenommen. Der Notifizierung einzelner Nebenbestimmungen in Erlaubnisbescheiden bedarf es jedenfalls nicht.

Schließlich führt auch die Beteiligung des Glücksspielkollegiums am Erlaubnisverfahren nicht zur Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung. Das im Glücksspielstaatsvertrag geregelte ländereinheitliche Verfahren sieht zunächst in zulässiger Weise die Indienstnahme der Behörde eines bestimmten Landes auch durch die übrigen Länder vor. Diese bewegen sich damit im Rahmen ihrer Organisationshoheit (Windoffer, DÖV 2012, 257, 260). Einen Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip vermag das Gericht hierin nicht zu erkennen. Dass das Glücksspielkollegium seine Entscheidungen mit Zweidrittelmehrheit der Mitgliederstimmen fasst, ist nach Überzeugung des Gerichts verfassungsrechtlich nicht problematisch, da es den Ländern im Rahmen ihrer Kompetenzen frei steht, das Prinzip der Einstimmigkeit durch Staatsvertrag abzubedingen (vgl. näher Windoffer, DÖV 2012, 257, 261).

d) Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1, die vorgibt, nur zuverlässige Dritte einzuschalten, ist rechtmäßig. Der Einsatz zuverlässiger Personen wird auch in anderen Bereichen gefordert, vgl. etwa § 34a Abs. 1 Satz 4 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 und 3 GewO. Soweit die Klägerin verpflichtet wird, die Transparenz und Kontrollierbarkeit der Vermittlung zu gewährleisten, wird hinreichend deutlich, dass die Überwachung durch die Aufsichtsbehörden nicht durch das Zwischenschalten weiterer Personen oder Firmen erschwert werden darf. Mit Blick auf die Zurechnung von Verstößen durch beauftragte Dritte oder Hilfspersonen ist die Bestimmung dahingehend zu verstehen, dass, anders als die Klägerin meint, kein Haftungsregime begründet werden soll, welches über die sich aus dem Glücksspielstaatsvertrag ergebenden Verantwortlichkeiten hinausgeht, sondern vielmehr klargestellt wird, dass sich die Aufsichtsbehörden in entsprechenden Fällen an die Klägerin als Erlaubnisinhaberin halten können und eine Abwälzung der Verantwortung unzulässig ist. Schließlich wird die Regelung des Abs. 3 Satz 1 durch das Anführen von Beispielen hinreichend dahingehend konkretisiert, dass ersichtlich nur wesentliche Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten mitteilungspflichtig sind. Die Mitteilungspflicht als solche ist, da es sich allenfalls um eine geringfügige Beschwer handelt, rechtmäßig.

e) Die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 1 und 2, die die Anzeigepflicht einer Rechtsformänderung betrifft, ist ermessensfehlerfrei. Soweit sie die Klägerin dazu verpflichtet, Änderungen ihrer Rechtsform mindestens einen Monat vor deren Wirksamkeit anzuzeigen, ist sie durch diese Verpflichtung geringfügig beschwert. Die Anzeige ist jedoch nach den nachvollziehbaren Ausführungen des Beklagten notwendig, da eine Rechtsformänderung ggf. dazu führt, dass die Erlaubnis der Klägerin entsprechend geändert werden muss. Hinsichtlich der Rechtsformänderungen von beauftragten Dritten kann die Klägerin eine entsprechende vertragliche Vereinbarung dahingehend treffen, dass sie über vorgesehene Änderungen rechtzeitig zu informieren ist.

f) Auch soweit sich die Klägerin gegen die Auflage Nr. 12 im Bescheid vom 24. September 2012 – die Berichtspflichten der Klägerin begründet - wendet, ist die Klage unbegründet. Die Verpflichtung zur Vorlage des Nachweises über die Weiterleitung von mindestens zwei Dritteln der Spieleinnahmen an den Veranstalter ergibt sich aus § 19 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV. Die Pflicht zur Vorlage eines nach handelsrechtlichen Vorschriften von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses folgt für das Land Sachsen aus § 13 Abs. 4 SächsGlüStVAG. Für Baden-Württemberg sieht § 18 Abs. 3 LGlüG die Verpflichtung gewerblicher Spielvermittler zur Vorlage eines von einem Wirtschaftsprüfer geprüften Jahresabschlusses nebst Lagebericht und des Prüfungsberichts des Wirtschaftsprüfers vor.

Die Pflicht zur Erstellung einer Abrechnung dient der Kontrolle der gewerblichen Spielvermittlung und soll sicherstellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden (vgl. VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87; vgl. auch VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161). Durch die jährliche Prüfung kann die Erlaubnisvoraussetzung der Zuverlässigkeit überwacht werden (VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87; VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161 f. m.w.N.). Soweit die Klägerin als Aktiengesellschaft ohnehin nach den Regeln des Handelsgesetzbuches einen Jahresabschluss zu erstellen und zu veröffentlichen hat, ist insofern schon keine Beschwer erkennbar, weil die mit der Auflage verbundene Belastung allein in der Übersendung und Ausfertigung eines weiteren Exemplars liegt (vgl. für die Rechtsform der GmbH VG Leipzig, Urt. v. 20.9.2012, 5 K 948/10, juris, Rn. 87).

Soweit die Länder Sachsen und Baden-Württemberg die Prüfung durch einen Wirtschaftsprüfer verlangen, steht dahinter die Erwägung, dass dem Wirtschaftsprüferbericht insgesamt eine höhere Aussagekraft zukommt bzw. die Aufsicht über die gewerblichen Spielvermittler erleichtert werden soll (siehe für Baden-Württemberg Landtags-Drs. 15/2431, S. 153; für Sachsen Landtags-Drs. 5/8722, Begründung zum Gesetz zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, zum Staatsvertrag über eine Gemeinsame Klassenlotterie und zur Änderung des Sächsischen Ausführungsgesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag sowie weiterer Gesetze, S. 5). Die damit für die Klägerin verbundene Belastung ist nicht unverhältnismäßig und hinzunehmen (vgl. VG Saarlouis, Urt., keine Datumsangabe, 6 K 177/10, juris, Rn. 161).

g) Die Nebenbestimmung Nr. 14, die Vorgaben eines bestimmten Standes der Technik zur Datensicherheit enthält, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie dient dem Ziel des § 1 Nr. 4 GlüStV, sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abgewehrt werden sowie der ordnungsgemäßen Umsetzung von § 23 Abs. 6 GlüStV und dem Jugend- und Spielerschutz nach § 1 Nr. 3 GlüStV (vgl. auch VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.31, Rn. 77) und konnte daher nach der o.g. genannten Maßgabe, dass Nebenbestimmungen zulässig sind, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. der gesetzlichen Regelungen, die für den Erlass des Verwaltungsaktes maßgeblich sind, dienen, auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV gestützt werden. Das Argument der Klägerin, dass die Pflicht zum Nachweis eines entsprechenden Zertifikats aufgrund der damit verbundenen Kosten unverhältnismäßig sei, greift nicht durch, da dieser Gesichtspunkt als ein rein wirtschaftlicher hinter den mit der Auflage verfolgten schützenswerten Zielen zurücktreten muss. Zudem ist die Klägerin nicht auf die Vorlage eines Zertifikats nach ISO/IEC 27001:2005 beschränkt, das Erbringen eines gleichwertigen Nachweises lässt die Auflage ausdrücklich zu.

h) Auch die Nebenbestimmung Nr. 15 – die die Klägerin verpflichtet, auch einem von dem Beklagten ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren – erweist sich nach diesem Maßstab als rechtmäßig. Dass die Glücksspielaufsichtsbehörde in Fällen komplexer technischer Sachverhalte unter Umständen eines speziell ausgebildeten Sachverständigen bedürfen könnte, ist nachvollziehbar. Es ist nicht erkennbar, inwieweit die Klägerin durch die Einschaltung eines von der Glücksspielaufsichtsbehörde beauftragten Dritten besonders beschwert sein sollte.

i) Soweit sich die Klägerin gegen den Widerrufs- und Auflagenvorbehalt gemäß Nr. 16 des Bescheides vom 24. September 2012 wendet, ist die Klage unbegründet. Die Erlaubnis ist gemäß § 9 Abs. 4 Satz 2 GlüStV zwingend widerruflich und kann, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden (Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 9 GlüStV Rn. 54 f.). Insofern ist nicht ersichtlich, dass die Klägerin durch den Widerrufs- und Auflagenvorbehalt, durch den konkretisiert wird, in welchen Fällen mit dem Erlass weiterer Nebenbestimmungen bzw. einem vollständigen oder teilweisen Widerruf der Erlaubnis zu rechnen ist, beschwert wäre.

k) Auch die länderspezifischen Nebenbestimmungen sind rechtlich nicht zu beanstanden:

aa) Der Beklagte durfte der Klägerin die Verpflichtung auferlegen, Änderungen der Geschäfts- oder Teilnahmebedingungen anzuzeigen und diese teilweise unter einen Zustimmungsvorbehalt stellen (Nebenbestimmung Nr. 1 Satz 3 und 4 zum Bescheid vom 24. September 2012). Dies folgt bereits daraus, dass gemäß Satz 1 der Bestimmung, die insoweit von der Klägerin auch nicht angegriffen wird, die im Rahmen des Erlaubnisverfahrens vorgelegten allgemeinen Geschäfts- sowie die Teilnahmebedingungen Bestandteil der Erlaubnis geworden sind. Sind aber die Geschäfts- und Teilnahmebedingungen von der Erlaubnis umfasst, kann unter Umständen bereits ihre Änderung eine Veränderung des sachlichen Regelungsgehalts der Erlaubnis bewirken und ein neues Genehmigungsverfahren samt Antrag erforderlich machen (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 4.11.2009, 18 K 551/09, BeckRS 2010, 46583). Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, wenn der Klägerin insoweit eine Anzeigepflicht auferlegt wird, die es dem Beklagten ermöglicht, die Tragweite der Veränderungen nachzuvollziehen oder aber weitergehend, in Bezug auf einzelne Bundesländer zur Sicherstellung der Einhaltung landesrechtlicher Vorschriften, die Änderung von Geschäfts- und Teilnahmebedingungen unter einen Zustimmungsvorbehalt gestellt wird.

bb) Soweit in der Nebenbestimmung Nr. 2 Satz 5 des Bescheides vom 24. September 2012 vorgesehen ist, dass Änderungen hinsichtlich der angebotenen Dienstleistungen oder Produkte, soweit sich die Erlaubnis auf das Land Brandenburg bezieht, der Zustimmung des Beklagten bedürfen, ergibt sich die Rechtmäßigkeit der Bestimmung aus den Ausführungen zu Nebenbestimmung Nr. 1 i.V.m. § 3 Abs. 3 BbgGlüAG. Danach sind in der Erlaubnis u.a. festzulegen das veranstaltete oder vermittelte Glücksspiel, bei Lotterieveranstaltungen der Spielplan und bei Vermittlungen von Kombinationen gleichartiger oder unterschiedlicher Glücksspiele deren Zusammenstellung. Soweit die Klägerin geltend macht, § 3 Absätze 1 bis 5 BbgGlüAG fänden gemäß § 3 Abs. 6 des Gesetzes keine Anwendung, folgt das Gericht dieser Auffassung nicht, da es sich vorliegend nicht um ein ländereinheitliches Verfahren nach § 9a GlüStV, sondern um ein solches nach § 19 Abs. 2 GlüStV handelt, auf das gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 GlüStV einzelne Absätze des § 9a GlüStV Anwendung finden.

cc) Die Nebenbestimmung Nr. 3 Abs. 3 Satz 2, nach der Änderungen bei der Zusammenarbeit mit Dritten der Erlaubnis bedürfen, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, basiert auf der Vorschrift des § 3 Abs. 3 Nr. 1 BbgGlüAG, wonach u.a. eingeschaltete dritte Personen in der Erlaubnis festzulegen sind. Mit Blick auf obige Ausführungen ist es jedenfalls nicht ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte im Rahmen der Erteilung gebündelter Erlaubnisse die vorherige Prüfung von beabsichtigten Veränderungen im Rahmen der Zusammenarbeit mit Dritten durch einen Erlaubnisvorbehalt sicherstellt.

dd) Durch die Nebenbestimmung Nr. 5 Satz 3, wonach Änderungen der Rechtsform von beauftragten Dritten, sofern das Land Brandenburg betroffen ist, der vorherigen Erlaubnis bedürfen, soll hierdurch ersichtlich nicht die Wirksamkeit der Rechtsformänderung als solche von der Erlaubniserteilung des Beklagten abhängig gemacht werden. Stattdessen behält sich der Beklagte die Prüfung der Auswirkungen auf die der Klägerin erteilte Erlaubnis vor. Insoweit gelten die Ausführungen zu Nr. 3 Abs. 3 Satz 2 entsprechend.

ee) Die Nebenbestimmung des Bescheides vom 29. November 2012, mit der der Beklagte die unverzügliche Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges der ... GmbH verlangt hat, bezieht sich ersichtlich auf die für die Gesellschaft handelnden Geschäftsführer. Es kann nach Auffassung des Gerichts dahinstehen, ob sich der Beklagte auf die zutreffende rechtliche Regelung gestützt hat und ob es sich bei der ... GmbH um einen eingeschalteten Dritten im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages handelt. Da die Klägerin über die von der ... GmbH angebotenen Domains Glücksspiele vermitteln will, hält sich das Verlangen der Vorlage eines Bundeszentralregisterauszuges ihrer Geschäftsführer zur Überprüfung ihrer Zuverlässigkeit im Rahmen des pflichtgemäßen Ermessens. Insoweit kann auf die Ausführungen unter d) verwiesen werden.

III.

Der Antrag zu 2., mit dem die Klägerin eine Verpflichtung des Beklagten begehrt, ihr die von ihr beantragte Erlaubnis - insbesondere bundeslandübergreifend – zu erteilen, ist unbegründet. Aus den Ausführungen unter Ziffer II. ergibt sich, dass die streitigen Nebenbestimmungen überwiegend nicht zu beanstanden sind und zur Erreichung des Gesetzeszwecks ermessensfehlerfrei erlassen wurden. Ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis ohne die streitigen Nebenbestimmungen ist vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich. Dies gilt vor allem hinsichtlich des Begehrens einer bundeslandübergreifenden Erlaubnis. Dazu wird auf die Ausführungen unter II. 2. b) verwiesen.

IV.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Danach können einem Beteiligten die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. Dies ist vorliegend der Fall. Die Klägerin hat nur hinsichtlich eines Teils ihres Klagebegehrens – nämlich soweit sie die Nebenbestimmung Nr. 17 des Erlaubnisbescheides angefochten hat – obsiegt. Insoweit ist der Beklagte unterlegen. Dieses Unterliegen fällt im Verhältnis zum übrigen Teil der Klage, mit dem die Klägerin unterlegen ist, nicht ins Gewicht und ist damit nach Überzeugung des Gerichts als gering im Sinne der Vorschrift anzusehen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.

I. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren eingestellt.

II. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids vom 17.12.2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31.1.2013, 12.08.2015 und 26.11.2015, soweit sie dieser Verpflichtung entgegenstehen, verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Genehmigung zur Durchführung der „...“ vom 8.11.2012 und 30.11.2012 ohne Beifügung der Nebenbestimmung Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich) erneut und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 2/3 und der Beklagte zu 1/3.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

Die Klägerin wendet sich gegen einzelne Nebenbestimmungen, mit denen eine Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots versehen wurde. Hilfsweise begehrt sie die Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis ohne die angegriffenen Nebenbestimmungen.

Die Klägerin ist eine Stiftung des bürgerlichen Rechts mit Sitz in ... Im Besitz der Stiftung befinden sich die Gesellschaftsanteile der ..., welche Fernsehlotterien veranstaltet. Die Erträge der Fernsehlotterien werden ausschließlich zur Erfüllung des Stiftungszwecks – die Förderung sozialer zeitgemäßer Maßnahmen und Einrichtungen – verwendet.

Am 8. November 2012 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer Erlaubnis für die Vermittlung und den Vertrieb der ... als Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential im ländereinheitlichen Verfahren ab dem 1. Dezember 2013. Der Vertrieb sollte neben den bisher genutzten Vertriebswegen (Banken, Sparkassen, Postämter, Beilagen in Printmedien) auch den Vertriebsweg Internet umfassen. Für die Werbung sollte ebenfalls – neben den bisher schon genutzten Medien – das Internet genutzt werden. In der Folge erweiterte die Klägerin ihren Antrag noch hinsichtlich der Laufzeit der begehrten Erlaubnis.

Der Beklagte legte dem Glücksspielkollegium der Länder einen Entwurf des Erlaubnisbescheids zur Beschlussfassung vor. In der Anmeldung eines entsprechenden Tagesordnungspunktes zu der Sitzung des Glücksspielkollegiums am 6./7. Dezember 2012 ist als Beschlussvorschlag enthalten: „Das Glücksspielkollegium beschließt, dass die Erlaubnis gemäß vorliegendem Entwurf erteilt werden kann.“ Zur Begründung führte der Beklagte im Hinblick auf den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots im Internet aus, die Voraussetzungen des § 4 Abs. 5 Nr. 1 bis 5 GlüStV seien erfüllt, Versagungsgründe lägen keine vor. Der Ausschluss gesperrter Spieler vom Spiel sei nicht beantragt worden und werde daher als Nebenbestimmung beauflagt. Diese Nebenbestimmung werde kritisch gesehen, da aus § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV nicht abgeleitet werden könne, dass die Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet seien. Eine den §§ 21 Abs. 5, 22 Abs. 2 und 27 Abs. 3 GlüStV entsprechende Rechtsgrundlage sei für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nicht vorhanden.

Das Glücksspielkollegium erörterte den Entwurf in seiner fünften Sitzung am 6. und 7. Dezember 2012 und stimmte im Stimmverhältnis „11 (inkl. der vorab elektronisch abgegebenen Stimmen NW und SN) : 2 (HB, NI) : 2 (BB, SL)“ zu, dass der Erlaubnisbescheid für die Klägerin in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7) für die Jahre 2013 bis 2017 erteilt werde.

Mit Bescheid vom 17. Dezember 2012 erteilte der Beklagte die jederzeit widerrufliche Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots, auch im Internet, für das gesamte Bundesgebiet mit Ausnahme Schleswig-Holsteins für die Jahre 2013 bis 2017. Der Bescheid enthielt u.a. folgende „Nebenbestimmungen“:

„10. Hinsichtlich der Werbung für Losprodukte der ... sind die Vorgaben der §§ 5 und 1 GlüStV einzuhalten. Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern zu erlassende Werberichtlinie ist vom Tage der Veröffentlichung an verbindlich zu beachten. […]

15. Für den Vertrieb der Losprodukte über das Internet gelten folgende Nebenbestimmungen: […]

b) Die Teilnahme minderjähriger sowie gesperrter Spieler ist nicht zugelassen. Der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler wird durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet. Zulässige Verfahren zur Identifizierung sind die den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) für geschlossene Benutzergruppen entsprechende oder von der KJM anerkannte Verfahren. Die Identifizierung richtet sich gemäß der Antragstellung nach dem SCHUFA-Ident-Verfahren oder nach in Bezug auf das Schutzniveau gleichwertigen Verfahren; es erfolgt nach Erstregistrierung eine Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person durch Einschreiben eigenhändig oder ähnlich qualifizierte Maßnahmen (DE-Mail oder E-Postbrief mit m-Tan-Verfahren). Zulässiges Verfahren zur Authentifizierung ist entweder eine Hardwarekomponente (ohne finanzielles Risiko) oder eine Benutzername-/starke Passwort-Lösung (mit finanziellem Risiko). Zur Erreichung eines entsprechenden Schutzniveaus bei Verwendung der Authentifizierung per Benutzername/starkes Passwort ist als Zahlungsweg die Abbuchung per Lastschrift vom Konto des identifizierten Spielteilnehmers zu nutzen. Die ... kann zur Identifizierung und Authentifizierung auch ein den Richtlinien der KJM für geschlossene Benutzergruppen entsprechendes Verfahren wählen, das in seiner Schutzwirkung eine gleichwertige Lösung darstellt. Die Darlegungslast im Falle der Nutzung nicht von der KJM geprüfter oder anerkannter Verfahren zum Nachweis der Gleichwertigkeit obliegt der ... Die Verfahren bedürfen meiner vorherigen Zustimmung.

c) Die ... ist verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen, sobald diese errichtet ist oder aber in der Übergangszeit die von den zuständigen Behörden angebotenen Verfahren des Sperrdatenabgleichs anzuwenden. […]

e) Die gemäß § 5 Abs. 4 GlüStV von den Ländern zu erlassene Werberichtlinie ist vom Tage der Veröffentlichung an verbindlich zu beachten. […]

i) Bei der Registrierung auf der Internetdomain ist die Bankverbindung des Spielteilnehmers zu erheben und zu speichern. Spielteilnehmer und Inhaber des für Ein-/Auszahlungen verwendeten Kontokorrent-, E-Geld- oder Kreditkartenkontos müssen bei jedem Geschäftsvorfall identisch sein, andernfalls ist der Geschäftsvorfall zu unterbinden. Ein- und Auszahlungen von bzw. auf unterschiedliche Konten derselben Person sind zulässig (z.B. Einzahlung über Kreditkarte und Auszahlung über Kontokorrentkonto derselben Person). Barauszahlungen sind nur bei Vorlage der Gewinnbenachrichtigung und nach Abgleich der Identität anhand eines Personalausweises oder Passes zulässig. Ein- und Auszahlungen über anonyme E-Geld-Produkte sind nicht zulässig. […]

18. Der Reinertrag der Lotterie muss mindestens 30 % der Summe der Entgelte betragen. Der gesamte Reinertrag ist für gemeinnützige Zwecke entsprechend der Satzung der ... zu verwenden. Die Richtlinien über die Vergabe von Mitteln aus der ... vom November 2010 (Anlage 7 zum Antrag vom 08.11.2012) sind anzuwenden. Der anteilige Reinertrag der Lotterie ist in den Bundesländern zu verwenden, in denen er erzielt worden ist. Bei einer Vergabe an länderübergreifende Projekte ist auf eine regionale Ausgewogenheit entsprechend des Spielaufkommens hinzuwirken. Der erzielte Reinertrag und seine Abführung an die Reinertragsempfänger ist dem Ministerium der Finanzen ... spätestens bis zum 01.06. des auf das einzelne Veranstaltungsjahr folgenden Jahres nachzuweisen."

In der Begründung des Erlaubnisbescheides führte der Beklagte aus, die Nebenbestimmungen stützten sich auf § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV und konkretisierten die gesetzlichen Vorgaben. Durch sie würden die Interessen der Spieler an einer ordnungsgemäßen Abwicklung des Spielauftrags gewahrt und u.a. dafür gesorgt, dass suchtgefährdete Spieler über die Risiken aufgeklärt würden. Es handele sich um geeignete und verhältnismäßige Bestimmungen zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV. Der beantragte Vertrieb über das Internet erfülle die Voraussetzungen hierfür nach § 4 Abs. 5 GlüStV. Eine Relativierung des Jugendschutzes je nach Gefährdungspotential des Glücksspiels sei nicht zulässig. Dies gelte auch für den Schutz gesperrter Spieler.

Die Klägerin hat am 28. Januar 2013 Klage erhoben und zunächst beantragt, die Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, Ziffer 15b (mit einzeln benannten Ausnahmen), Ziffer 15c, Ziffer 15e, Ziffer 15i Satz 2 und Satz 4 sowie Ziffer 18 Satz 4 und Satz 5 aufzuheben. Die isolierte Anfechtung der Nebenbestimmungen sei zulässig und scheide hier auch nicht offenkundig von vornherein aus; die Frage der Aufhebbarkeit einzelner Nebenbestimmungen sei eine Frage der Begründetheit. Die angegriffenen Nebenbestimmungen seien rechtswidrig, da sie auf bindenden Beschlüssen des Glücksspielkollegiums beruhten. Diese Bindung des Beklagten an die Weisungen des Glücksspielkollegiums verstoße gegen das Demokratieprinzip und gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Dies gelte auch für die Werberichtlinie, die ebenfalls vom Glücksspielkollegium erlassen worden sei. Die Werberichtlinie verstoße zudem gegen Unionsrecht, da ihre Notifizierung trotz entsprechender Pflicht unterblieben sei und da sie, vor allem im Hinblick auf die abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein, inhaltlich inkohärent sei. Die Nebenbestimmungen, welche die Einbeziehung der Werberichtlinie festlegten, seien überdies nicht hinreichend bestimmt. Sie beschränkten sich auf Wiederholungen und Bezugnahmen auf den Gesetzeswortlaut und auf die Werberichtlinie als Verwaltungsvorschrift, welche ihrer Natur nach abstrakt und allgemein gefasst sei. Dem Gebot hinreichender Bestimmtheit widerspreche die Inkorporation der gesetzlichen Zielbestimmungen des § 1 GlüStV, deren gegenläufigen Stoßrichtungen es der Klägerin unmöglich machten, zulässige Werbung zu bestimmen. Teile der Werberichtlinie seien konkretisierungsbedürftig und beinhalteten keine klaren und eindeutigen Rechtsfolgen. Die dynamische Verweisung auf die Werberichtlinie sei aufgrund der mangelnden Vorhersehbarkeit und Bestimmtheit des Regelungsinhalts unzulässig. Der Nebenbestimmung bezüglich des Sperrdatei-Abgleichs mangele es an einer gesetzlichen Grundlage. Die gesetzlichen Regelungen gälten für die von ihr veranstalteten Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nicht; problematisches Spielverhalten könne auch beim Internetvertrieb ihrer Soziallotterien aufgrund des langen Zeitraums zwischen Bestellung und erstmaliger Lotterieteilnahme (zwischen 8 und 28 Tage) nicht entstehen. Ihr Angebot sei mit den in §§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 5, 22 Abs. 2, 27 Abs. 3 GlüStV erwähnten Glücksspielen, für deren Internetvertrieb ein Sperrdatenabgleich ausdrücklich vorgeschrieben sei, nicht vergleichbar. Die Nebenbestimmung, mit der sie zur Errichtung sog. geschlossener Benutzergruppen entsprechend den Richtlinien der Kommission für Jugendmedienschutz der Landesmedienanstalten (KJM) oder einer gleichwertigen Lösung verpflichtet werde, entbehre ebenfalls einer rechtlichen Grundlage und sei daher rechtswidrig. Der Ausschluss Minderjähriger sei durch das von der Klägerin zur Genehmigung gestellte Verfahren (Schufa-Identitätscheck Jugendschutz – Q-bit-Verfahren) bereits hinreichend gewährleistet, die Nebenbestimmung daher unverhältnismäßig. Die Nebenbestimmung, welche die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber beim Internetvertrieb regele, sei unverhältnismäßig, da hierdurch der Internetvertrieb sogenannter Geschenklose ausgeschlossen werde, bei denen der Loskäufer an der Lotterie teilnehme, seinen Gewinnauszahlungsanspruch aber an den Beschenkten abtrete. Geschenklose seien für sie von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung, ihr Anteil am Spielkapital entspreche ... %. Das Verbot dieser Online-Geschenklose sei auch nicht zum Zwecke des Jugendschutzes erforderlich, da der Jugendschutz hinreichend durch das von ihr bereits verwendete Verfahren zum Ausschluss minderjähriger Spieler gewährleistet werde. Die Auflage, die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung für die Barauszahlung eines Gewinns zu verlangen, zwinge sie schließlich zu etwas (zivil-)rechtlich Unmöglichem und sei daher rechtswidrig. Denn der Auszahlungsanspruch folge gemäß ihren Lotteriebestimmungen/Ausspielungsbestimmungen unabhängig von der Vorlage einer Gewinnbenachrichtigung, welche lediglich ein Zusatzservice und eben keine Voraussetzung für den Auszahlungsanspruch sei. Dieser entstehe allein durch das eigentliche Los oder den entsprechenden Quittungsabschnitt. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Vortrags der Klägerin wird auf deren Schriftsätze vom 19. Juli 2013, 19. November 2013, 19. April 2016 und 8. September 2016 verwiesen.

Der Beklagte änderte mit Änderungsbescheid vom 31. Januar 2013 den Wortlaut der Nebenbestimmung Ziffer 18, Satz 4, wie folgt:

„Ein angemessener Anteil des Reinertrages soll in dem Land verwendet werden, in dem die Lotterie veranstaltet wird.“

Mit Änderungsbescheiden vom 12. August 2015 und vom 26. November 2015 änderte der Beklagte den Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ab. Die Änderungen bezogen sich u.a. auch auf die Nebenbestimmung Ziffer 15b, hinter deren Satz 9 folgender Absatz eingefügt wurde:

„Als in ihrer Schutzwirkung als gleichwertig werden Verfahren anerkannt, bei denen die Volljährigkeit des Spielers mittels Schufa Identitätscheck Jugendschutz oder eines vergleichbaren Verfahrens festgestellt und das Teilnahmeentgelt vor der Spielteilnahme vom Konto derjenigen Person abgebucht wird, deren Volljährigkeit zuvor festgestellt worden ist, wenn zwischen der Losbestellung im Internet und der Teilnahme des Loses an der Lotterie mindestens sieben Tage vergehen. Die Authentifizierung, d.h. die Anmeldung zum einzelnen Spiel hat dabei über Benutzername und Passwort zu erfolgen.“

Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 18 mit Schriftsätzen vom 19. Juli 2013 bzw. 16. September 2013 und hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 15b mit Schriftsätzen vom 19. April 2016 bzw. 22. August 2016 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin nunmehr,

den Bescheid des Beklagten vom 17. Dezember 2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 hinsichtlich der nachfolgend benannten Nebenbestimmungen aufzuheben:

a) Ziffer 10 Satz 2 (Inkorporation der Werberichtlinie)
b) Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich)
c) Ziffer 15e (Inkorporation der Werberichtlinie beim Internetvertrieb)
d) Ziffer 15i Satz 2 (Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sowie Satz 4 insoweit, als die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung Voraussetzung für die Barauszahlung ist,

hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger die beantragte Erlaubnis ohne Beschränkung in Form der Nebenbestimmungen in

a) Ziffer 10 Satz 2 (Inkorporation der Werberichtlinie)
b) Ziffer 15c (Sperrdateiabgleich)
c) Ziffer 15e (Inkorporation der Werberichtlinie beim Internetvertrieb)
d) Ziffer 15i Satz 2 (Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber) sowie Satz 4 insoweit, als die Vorlage der Gewinnbenachrichtigung Voraussetzung für die Barauszahlung ist,

zu erteilen und die Erlaubnis des Beklagten vom 17. Dezember 2012 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 aufzuheben, soweit sie dieser Verpflichtung entgegensteht

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Klage sei bereits unzulässig, da es sich bei den angegriffenen Regelungen nicht um selbstständige Nebenbestimmungen, sondern um modifizierende Auflagen handele, die den Inhalt des Verwaltungsakts selbst beträfen und nicht isoliert anfechtbar seien. Die Beteiligung des Glücksspielkollegiums verstoße weder gegen das Demokratieprinzip noch gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Der Inhalt der Werberichtlinie könne von der Klägerin ohne weiteres erfasst und ermittelt werden. Der Verweis auf § 1 GlüStV genüge den Anforderungen an Normenklarheit und Justiziabilität. Die Bezugnahme auf die zum Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis noch nicht in Kraft getretene Werberichtlinie sei rechtlich zulässig; § 5 GlüStV eröffne gerade die Möglichkeit einer flexiblen und dynamischen Handhabung der Regelung. Die aus der dynamischen Verweisung resultierende Notwendigkeit, sich in regelmäßigen Abständen über eine Neuregelung zu informieren, sei zumutbar. Die Werberichtlinie unterliege der Notifizierungspflicht nicht und sei im Übrigen auch kohärent. Im Hinblick auf den vorzunehmenden Sperrdatenabgleich sei es zur Einhaltung der überragend wichtigen Gemeinwohlbelange des § 1 GlüStV unverzichtbar, dass gesperrte Spieler auch an der von der Klägerin betriebenen Soziallotterie nicht teilnehmen könnten, da anderenfalls eine faktische Ausweichmöglichkeit entstehe. Das Erfordernis der Vorlage der Gewinnbenachrichtigung entspreche den Zielsetzungen des § 1 GlüStV; eine unbeschränkte Abtretung von Gewinnauszahlungsansprüchen, namentlich an Jugendliche oder gesperrte Spieler, widerspreche diesen. Das Erfordernis entspreche im Übrigen § 9c Abs. 2 und 6 des Geldwäscheergänzungsgesetzes vom 18. Februar 2013. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens des Beklagten wird auf dessen Schriftsätze vom 16. September 2013, 15. Januar 2014, 8. März 2016 und 22. August 2016 verwiesen.

Die Sachakte des Beklagten ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

I.

Soweit die Beteiligten die Klage hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziffer 15b und Ziffer 18 übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren einzustellen.

II.

Im Übrigen hat die Klage in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

1. Die im Hauptantrag auf die Aufhebung der noch streitgegenständlichen Nebenbestimmungen gerichtete Klage, für welche das erkennende Gericht örtlich zuständig ist, da die Klägerin ihren Sitz in Hamburg hat (§ 52 Nr. 3 Satz 2 VwGO), ist unzulässig. Gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO kann die Aufhebung eines (belastenden) Verwaltungsakts begehrt werden. Im Falle eines begünstigenden Verwaltungsakts, der mit belastenden Nebenbestimmungen versehen ist, ist deren isolierte Aufhebung grundsätzlich möglich. Ob eine solche Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Diese Prüfung erfolgt in der Regel im Rahmen der Begründetheit und ist nicht Gegenstand der Prüfung der Statthaftigkeit (BVerwG, Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris – Rn. 25). Eine isolierte Anfechtung einzelner Nebenbestimmungen ist jedoch dann nicht statthaft, wenn eine Teilung des Verwaltungsakts als Folge der isolierten Aufhebung von vornherein ausscheidet, weil es sich bei den aufzuhebenden Nebenbestimmungen um Inhaltsbestimmungen handelt und eine Aufhebung dieser Inhaltsbestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit des Hauptverwaltungsakts führen würde (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.10.2012, 4 C 5/11, juris – Rn. 5; Urt. v. 22.11.2000, 11 C 2/00, juris – Rn. 25). Eine solche Inhaltsbestimmung regelt im Gegensatz zu einer Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 2 VwVfG nicht lediglich ein zusätzliches, selbstständiges Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungsgebot, das zwar der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen dient, aber zur Erlaubnis hinzutritt und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Erlaubnis hat (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, 1 EO 356/14, juris – Rn. 41), sondern dient unmittelbar der Festlegung des Erlaubnisgegenstands und bestimmt und konkretisiert qualitativ und quantitativ das erlaubte Handeln (vgl. OVG Weimar, Beschl. v. 10.2.2015, ebenda; OVG Münster, Urt. v. 10.12.1999, 21 A 3481/96, juris – Rn. 13ff; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.3.2013, 12 LC 153/11, juris – Rn. 52; Stelkens/Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 36, Rn. 93). Im Falle der Nichtbefolgung einer Inhaltsbestimmung würde der Erlaubnisinhaber daher formell rechtswidrig handeln, da sein Verhalten nicht mehr vom Gegenstand der Erlaubnis umfasst wäre. Anders ist dies bei einem Verstoß gegen eine isoliert anfechtbare Nebenbestimmung. Diese hat die Behörde gegebenenfalls mit den Mitteln des Verwaltungszwangs durchzusetzen, ohne dass die Erlaubnis grundsätzlich in Frage gestellt würde (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 36, Rn. 12). Nach diesem Maßstab handelt es sich bei den hier angegriffenen „Nebenbestimmungen“ um nicht isoliert anfechtbare Inhaltsbestimmungen. Denn das Veranstalten und Vermitteln von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ist grundsätzlich verboten und eine Ausnahme von diesem Verbot bedarf dementsprechend einer besonderen Rechtfertigung. Insofern sehen die Vorschriften nach §§ 4 Abs. 1 bis 3, 9 Abs. 4 Satz 3, 12 des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (RP-GVBl. 2012, S. 173ff – GlüStV) i.V.m. § 5 Abs. 1, 4 des Landesgesetzes zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder (RP-GVBl. 2012, S. 166ff – LGlüG) vor, dass eine Erlaubnis erteilt und diese, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden kann. Insbesondere die Einhaltung der Ziele des § 1 GlüStV sind zu gewährleisten, § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV, § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RP-LGlüG. Insofern stellt sich der von dem Beklagten erlassene Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 einschließlich sämtlicher Nebenbestimmungen als eine einheitliche Entscheidung dar. Ohne die Nebenbestimmungen bzw. einen Teil derselben wäre die Veranstaltungs- und Vermittlungserlaubnis nicht erlassen worden, sodass die isolierte Aufhebung einzelner Nebenbestimmungen zu einer Erlaubnis führen würde, die nach der behördlichen Ermessensausübung, die Erlaubnis lediglich im Umfang der Inhalts- und Nebenbestimmungen zu erteilen, ersichtlich nicht gewollt und überdies materiell rechtswidrig wäre (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 111; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 44; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261/13, juris – Rn. 35; a.A. VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/10, juris – Rn. 26; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 149).

2. Der danach zur Entscheidung anstehende Hilfsantrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Lotterieangebots ohne belastende Nebenbestimmungen ist überwiegend zulässig (a.), aber in der Sache nur teilweise begründet (b.). Der in dem Verpflichtungsantrag ebenfalls enthaltende Antrag auf Bescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts ist begründet (c.).

a. Der Antrag auf Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer Erlaubnis für den Vertrieb und die Vermittlung des klägerischen Lotterieangebots ohne die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Die Klägerin weist jedoch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, Vorb § 40, Rn. 30) insoweit nicht auf, als sie sich gegen die Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2, durch welche die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber bei jedem Geschäftsvorfall vorgeschrieben wird, wendet und den Erlass einer Erlaubnis ohne diese Nebenbestimmung begehrt. Denn sie ist gemäß §§ 2 Abs. 1 Nr. 12, 9c Abs. 6 Geldwäschegesetz (GwG) als Veranstalterin und Vermittlerin von Glücksspielen im Internet ohnehin verpflichtet, Transaktionen nur durch Ausführung eines Zahlungsvorgangs nach § 9c Abs. 3 GwG auf ein Zahlungskonto vorzunehmen, das auf den Namen des Spielers errichtet worden ist. Die Klägerin ist damit – unabhängig von der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2 – gesetzlich verpflichtet, bei über das Internet vermittelten oder vertriebenen Losen die Identität von Spielteilnehmer und Kontoinhaber zu gewährleisten. Die Nebenbestimmung stellt insoweit lediglich einen Hinweis auf die bzw. eine Wiederholung der gesetzlichen Verpflichtung dar. Eine über die gesetzliche Pflicht nach § 9c Abs. 6 GwG hinausgehende Beschwer der Klägerin enthält die Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 2 hingegen nicht. Eine solche – zur Annahme eines Rechtsschutzbedürfnisses führende – Beschwer ergibt sich auch nicht aus der Befreiungsmöglichkeit nach § 16 Abs. 7 GwG. Die dort vorgesehene Privilegierungsmöglichkeit ist nicht Gegenstand des vorliegenden Klagebegehrens, mit dem allein die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Ziffer 15i Satz 2 begehrt wird.

b. In der Sache ist der Antrag auf Verpflichtung zur Erteilung einer Erlaubnis ohne belastende Nebenbestimmungen nur teilweise begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Nebenbestimmung Ziffer 15c, welche sie dazu verpflichtet, zum Ausschluss gesperrter Spieler den Abgleich mit der zentralen Sperrdatei nach § 29 Abs. 3 GlüStV durchzuführen; insoweit ist der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 in der Gestalt der hierzu ergangenen Änderungsbescheide vom 31. Januar 2013, 12. August 2015 und 26. November 2015 (im Folgenden nur: Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012) rechtswidrig und die Klägerin in ihren Rechten verletzt, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO (aa.). Im Hinblick auf die übrigen Nebenbestimmungen besteht ein entsprechender Anspruch der Klägerin nicht (bb.).

aa. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential ohne eine Nebenbestimmung mit dem Inhalt der Nebenbestimmung Ziffer 15c. Denn gesperrte Spieler dürfen grundsätzlich an der von der Klägerin veranstalteten und vermittelten Lotterie teilnehmen (1). Dies gilt mangels entsprechender ausdrücklicher Regelung auch bei der Veranstaltung und Vermittlung des klägerischen Glücksspielangebots im Internet (2). Eine Verpflichtung der Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei ist insofern unzulässig; die Klägerin wird zu rechtlich Unmöglichem verpflichtet (3). Im Einzelnen:

(1) Ein Ausschluss gesperrter Spieler von der Teilnahme auch an dem klägerischen Lotterieangebot ist weder im Glücksspieländerungsstaatsvertrag noch im Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz vorgesehen. Gemäß §§ 8 Abs. 1, 23 Abs. 1 GlüStV wird zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht ein übergreifendes Sperrsystem unterhalten, mit welchem die für eine Sperrung erforderlichen Daten verarbeitet und genutzt werden. Dabei sind nur Spielbanken und Veranstalter von Sportwetten und Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential dazu verpflichtet, solche Personen zu sperren, die dies beantragen (Selbstsperre) oder von denen sie aufgrund der Wahrnehmungen ihres Personals oder aufgrund von Meldungen Dritter wissen oder aufgrund sonstiger tatsächlicher Anhaltspunkte annehmen müssen, dass sie spielsuchtgefährdet oder überschuldet sind, ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen oder Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen oder Vermögen stehen (Fremdsperre), § 8 Abs. 2 GlüStV. Gesperrte Spieler dürfen weder am Spielbetrieb in Spielbanken (§ 20 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), noch an Sportwetten (§ 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV), Lotterien der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden (§ 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV), oder Pferdewetten (§ 27 Abs. 3 i.V.m. § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV) teilnehmen. Die Durchsetzung dieses Verbots ist durch Kontrolle des Ausweises oder eine vergleichbare Identitätskontrolle und Abgleich mit der Sperrdatei zu gewährleisten, §§ 20 Abs. 2 Satz 2, 21 Abs. 2 Satz 2, 22 Abs. 2 Satz 2, 27 Abs. 3 GlüStV. Da Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nur solche sind, die nicht öfter als zweimal pro Woche veranstaltet werden (vgl. §§ 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 13 Abs. 2 Nr. 1 lit. a GlüStV) und damit nicht in den Anwendungsbereich des § 22 Abs. 2 GlüStV fallen, dürfen auch Spieler, die einer Fremd- oder Selbstsperre unterliegen, grundsätzlich an diesen Lotterien teilnehmen (argumentum e contrario). Insofern finden sich weder im Dritten Abschnitt (§§ 12 ff. GlüStV), welcher die Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential regelt, noch im Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz, in welchem der Beklagte gemäß § 28 Satz 2 GlüStV weitergehende Anforderungen insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen hätte festlegen können, Vorschriften, welche den Ausschluss gesperrter Spieler von der Teilnahme an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential betreffen. Da in § 12 Abs. 2 GlüStV ausdrücklich auf Vorschriften außerhalb des Dritten Abschnitts verwiesen wird (§§ 6, 7 GlüStV), kann auch nicht von einer versehentlichen Regelungslücke ausgegangen werden, die im Wege einer entsprechenden Auslegung geschlossen werden könnte. Schließlich sanktioniert auch die aufgrund von § 28 Satz 3 GlüStV erlassene Vorschrift des § 16 Abs. 1 Nr. 12 LGlüG-RP nur den „zur Teilnahme am übergreifenden Sperrsystem nach § 23 GlüStV Verpflichtete(n)“, wenn dieser vorsätzlich oder fahrlässig nicht in der in § 21 Abs. 5 Satz 2 GlüStV oder in § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV bezeichneten Weise für die Einhaltung der Verbote nach § 21 Abs. 5 Satz 1 GlüStV oder nach § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV Sorge trägt. Auch insofern ist mangels anderweitiger Anhaltspunkte von einer bewussten gesetzgeberischen Entscheidung auszugehen, nur Veranstalter von Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential zum Abgleich mit der Sperrdatei zu verpflichten und dieses Handlungsgebot durch die Androhung einer Geldbuße (§ 16 Abs. 2 LGlüG-RP) bei Zuwiderhandlung durchzusetzen.

(2) Steht die Teilnahme an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential danach gesperrten Spielern offen, gilt dies auch dann, wenn diese Lotterien im Internet veranstaltet oder vermittelt werden. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV regelt insofern allein die Voraussetzung, dass der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sein muss. Schon aufgrund dieses Wortlauts geht das Gericht davon aus, dass die Vorschrift keine eigenen Voraussetzungen für die Sperre eines Spielers und dessen Ausschluss von Lotterien bzw. Sportwetten im Internet aufstellt (so auch im Ergebnis VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 198f; vgl. VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/14, juris – Rn. 80; a.A. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 176; VG Berlin, Urt. v. 24.2.2015, 23 K 390/14, juris – Rn. 72; Postel/Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 4, Rn. 87). Insofern bezieht sich § 4 Abs. 5 GlüStV zwar allgemein auf „den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien […] im Internet“, ohne weiter nach der Art der Lotterie zu differenzieren. § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV schreibt aber ausdrücklich (nur) dieGewährleistung des Ausschlusses gesperrter Spieler vor, ohne hinsichtlich der Fragen, ob und unter welchen Voraussetzungen ein Spieler gesperrt wird und welche Arten von öffentlichem Glücksspiel eine solche Sperre betrifft, eigenständige Regelungen zu treffen. Die Vorschrift knüpft damit erkennbar an die die Sperre und deren Durchsetzung regelnden Vorschriften (§§ 8, 20 bis 23 GlüStV) an und setzt diese voraus. Eine Erweiterung der Glücksspielarten, von denen gesperrte Spieler ausgeschlossen sein sollen, erfolgt gerade nicht. Die Annahme einer solchen Erweiterung ist darüber hinaus aus gesetzessystematischen Gründen abzulehnen: § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV befindet sich in dem Ersten Abschnitt des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages, der „Allgemeine Vorschriften“ enthält, während sich die Vorschriften der §§ 20 Abs. 2, 21 Abs. 5 und 22 Abs. 2 GlüStV, welche konkret regeln, an welchen Arten von öffentlichem Glücksspiel gesperrte Spieler nicht teilnehmen dürfen und wie diese Verbote durchzusetzen sind, im Fünften Abschnitt („Besondere Vorschriften“) befinden.

(3) Ist danach ein Ausschluss gesperrter Spieler an Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential auch dann nicht vorgesehen, wenn der Eigenvertrieb und die Vermittlung dieser Lotterien im Internet erfolgen, darf die Klägerin nicht zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet werden. Abgesehen davon, dass sich ein solcher Abgleich mangels praktischer Konsequenzen – selbst wenn der Abgleich die Sperre eines Spielers offenbart, dürfte dieser trotzdem an der Lotterie teilnehmen – als wenig sinnvoll erweist (vgl. VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 80), erweist sich eine solche Verpflichtung aus Rechtsgründen als unzulässig. Es fehlt dann insoweit an einer Rechtsgrundlage, aufgrund derer die Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei verpflichtet werden könnte. Die in §§ 20 Abs. 2 Satz 2, 21 Abs. 5 Satz 2 und 22 Abs. 2 Satz 2 GlüStV vorgesehenen Rechtsgrundlagen sind auf die Klägerin aus den dargestellten Gründen nicht anwendbar. Auch das Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz sieht eine Verpflichtung der Klägerin zum Abgleich mit der Sperrdatei nicht vor. Auf die Frage, ob das Land im Rahmen des § 28 Satz 1, 2 GlüStV, wonach die Länder die zur Ausführung des Staatsvertrages notwendigen Bestimmungen erlassen und weitergehende Anforderungen insbesondere zu den Voraussetzungen des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen festlegen können, eine entsprechende Regelung treffen könnte, kommt es insofern nicht an. Im Hinblick auf das Recht der informationellen Selbstbestimmung eines jeden – gesperrten oder nicht gesperrten – Spielers (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG), in welches durch einen Abgleich mit der Sperrdatei in nicht unerheblichem Maße eingegriffen wird (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urt. v. 17.6.2014, 15/13, 1 VB 15/13, juris – Rn. 409f), müssen Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs bereichsspezifisch, präzise und normklar festgelegt werden (vgl. BVerfG, Urt. v. 15.12.1983, 1 BvR 209/83, juris – Rn. 155ff; StGH Baden-Württemberg, ebenda). An einer solchen ausdrücklichen und hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage, welche auch die Veranstalter von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential bei der Veranstaltung und dem Vertrieb im Internet verpflichten würde, den Abgleich mit der Sperrdatei vorzunehmen, fehlt es aber. Insbesondere kann die Vorschrift des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV, welche – wie dargestellt – in materieller Hinsicht an die Regelungen nach §§ 20 bis 22 GlüStV anknüpft, nicht so ausgelegt werden, dass sie den Abgleich mit der Sperrdatei zuließe. Fehlt es an einer Rechtsgrundlage, ist ein Abgleich der Daten eines Spielers mit der Sperrdatei, in welcher eine Nutzung und Verarbeitung personenbezogener Daten zu sehen ist (§ 3 Abs. 1, 4, 5 Bundesdatenschutzgesetz - BDSG), jedoch unzulässig, § 4 Abs. 1 BDSG. Die Klägerin wird insoweit zu einem rechtswidrigen und mit Geldbuße bewehrtem (s. § 43 Abs. 2, 3 BDSG) Tun verpflichtet.

bb. Im Hinblick auf die übrigen Nebenbestimmungen besteht ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis ohne diese belastenden Nebenbestimmungen nicht. Denn die glücksspielrechtliche Erlaubnis kann, auch nachträglich, mit Nebenbestimmungen versehen werden, § 9a Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. § 1 Abs. 1 Landesverwaltungs-verfahrensgesetz Rheinland-Pfalz (LVwVfG-RP) i.V.m. § 36 Abs. 2 VwVfG. Anhaltspunkte dafür, dass im Hinblick auf die Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, 15e und 15i Satz 4 das insoweit eröffnete Ermessen auf Null reduziert sein könnte, liegen nicht vor.

c. Der Beklagte ist jedoch verpflichtet, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis zum Vertrieb und zur Vermittlung einer Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential neu zu bescheiden (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO); der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Dieses Rechtsschutzbegehren ist in dem Antrag auf Verpflichtung nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO enthalten (§ 88 VwGO).

aa. Keine Bedenken bestehen zunächst gegen die Regelung des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts und dessen Ausgestaltung als Ermessenstatbestand (§ 4 Abs. 1 GlüStV). Hierin liegt insbesondere kein verfassungswidriger Eingriff in die Berufsfreiheit der Klägerin (Art. 12 GG) begründet. Insofern ist zwar davon auszugehen, dass der Schutzbereich der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG, auf den sich auch die Klägerin berufen kann (Art. 19 Abs. 3 GG), berührt ist, da die von ihr auch schon in der Vergangenheit veranstalteten und vermittelten Lotterien an das Vorliegen einer entsprechenden Erlaubnis geknüpft werden (vgl. zum Glücksspielstaatsvertrag 2008: BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris – Rn. 13). Im Hinblick auf die mit dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag verfolgten Ziele (§ 1 GlüStV), welche überragend wichtige Gemeinwohlziele darstellen (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, aaO, Rn. 28), ist dieser Eingriff jedoch gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig. Die in § 4 Abs. 2, 3 GlüStV und § 12 GlüStV vorgesehenen Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis führen zu einem Kanalisierungseffekt, mit dem das Angebot an Glücksspielen beschränkt und die Transparenz des Spielbetriebs gefördert wird. Die enge inhaltliche Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV (§ 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV) dient zudem unmittelbar deren Durchsetzung. Dass die Länder den ihnen zustehenden Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, juris – Rn. 116) überschritten haben und insoweit gleich wirksame, aber weniger belastende Beschränkungen in Betracht kommen, ist nicht ersichtlich. Der Erlaubnisvorbehalt steht schließlich auch in einem angemessenen Verhältnis zu den grundrechtlich geschützten Belangen der Klägerin (vgl. zum Glücksspielstaatsvertrag 2008 mit ausführlicher Begründung der Rechtfertigung des Eingriffs: BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 14.10.2008, aaO, Rn. 27ff, 31ff, 43ff, 51ff; vgl. zum Erlaubnisvorbehalt nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV: VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 41; VG Düsseldorf, Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 52ff; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 75ff; vgl. schließlich auch VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/10, juris – Rn. 33).

bb. Der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2016 ist aber nicht hinreichend begründet. Gemäß § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 39 Abs. 1 VwVfG ist ein schriftlicher Verwaltungsakt, wie er hier vorliegt, mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Insbesondere sollen die am Verwaltungsverfahren Beteiligten über die Gründe, die für die Entscheidung der Behörde maßgeblich waren, informiert werden, um die Akzeptanz der Entscheidung zu fördern und um ihnen die Möglichkeit zu geben, sich über eventuelle Rechtsbehelfe gegen die Entscheidung schlüssig zu werden und diese begründen zu können (Art. 19 Abs. 4 GG). Darüber hinaus dient die Begründungspflicht der Selbstkontrolle der Behörde sowie der Kontrolle durch Aufsichtsbehörden, Rechtsbehelfsinstanzen oder – hier maßgeblich – Gerichte. Denn eine wirksame Kontrolle setzt voraus, dass die Erwägungen, die zu einer bestimmten Entscheidung geführt haben, entsprechend dokumentiert sind und damit nachvollzogen und einer rechtlichen Überprüfung zugänglich gemacht werden können (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 4f). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung des Verwaltungsakts haben muss, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebiets und nach den Umständen des Einzelfalls. Gegebenenfalls braucht sich die Begründung nicht ausdrücklich mit allen Einzelüberlegungen auseinanderzusetzen; sie kann sogar unterbleiben oder sich sehr kurz halten, wenn die Gründe auf der Hand liegen oder dem Betroffenen bekannt sind (BVerwG, Urt. v. 15.6.1971, II C 17/70, juris – Rn. 32). Bezugnahmen auf Unterlagen, auf vorangegangene Verwaltungsakte sowie auf Schreiben der Behörde oder Gutachten, die an den Adressaten ergangen oder diesem zumindest ohne weitere Umstände zugänglich sind, sind grundsätzlich zulässig und können – je nach Einzelfall – dem formellen Begründungserfordernis nach § 39 VwVfG Rechnung tragen (OVG Koblenz, Urt. v. 29.4.2014, 2 A 10894/13, juris – Rn. 38; vgl. auch VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris – Rn. 42ff).

Nach diesen Maßstäben genügt der Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 nicht der Begründungspflicht. Denn dieser enthält nur eine äußerst knappe Begründung, in der im Wesentlichen die gesetzlichen Grundlagen wiedergegeben werden. Im Hinblick auf die insgesamt 38 Nebenbestimmungen, mit denen die Erlaubnis versehen wurde, wird lediglich angeführt, dass sie dazu dienten, die Interessen der Spieler an einer ordnungsgemäßen Abwicklung des Spielerauftrages zu wahren und u.a. dafür sorgten, suchtgefährdete Spieler über die Risiken aufzuklären. Es handele sich um geeignete und verhältnismäßige Bestimmungen zur Gewährleistung der Ziele des § 1 GlüStV. Damit ist zwar erkennbar, dass sich der Beklagte des ihm eingeräumten Ermessens dem Grunde nach bewusst war. Eine substantiierte, schlüssige und nachvollziehbare Begründung unter Angabe der für die Entscheidung über die jeweilige Nebenbestimmung maßgeblichen Gründe zumindest in den Grundzügen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 25 mwN) erfolgt damit aber nicht. Auch das Glücksspielkollegium, das über die Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 12 Abs. 1, 3 i.V.m. § 4 Abs. 1 GlüStV verbindlich entscheidet (§ 9a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV), hat seinen Beschluss nicht im Sinne der § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 39 Abs. 1 VwVfG begründet. Im Einzelnen: Der Beklagte ist zur Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnis für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential im ländereinheitlichen Verfahren zuständig, § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV. Zur Erfüllung dieser Aufgabe besteht das Glücksspielkollegium der Länder, welches u.a. dem Beklagten als Organ bei der Erfüllung dieser Aufgabe dient, § 9a Abs. 5 GlüStV. Die von der Klägerin und auch in der Rechtsprechung vorgebrachten Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Übertragung dieser Entscheidungskompetenz auf das Glücksspielkollegium (vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 16.10.2015, 8 B 1028/15, juris – Rn. 33ff) teilt die Kammer – nicht zuletzt wegen der Vergleichbarkeit des Glücksspielkollegiums mit den aufgrund des Rundfunkstaatsvertrags errichteten Organen, deren Verfassungsmäßigkeit höchstrichterlich geklärt ist – weder im Hinblick auf das Demokratieprinzip noch im Hinblick auf das bundesstaatliche Kompetenzgefüge (so auch BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 142ff; vgl. VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49f; VG Düsseldorf, Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 81ff; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 2865/12, juris – Rn. 91; Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/14, juris – Rn. 81f; Makswit, Auswirkungen des Föderalismus im Glücksspielrecht, 2015, S. 247f). Den Ländern steht es frei, im Rahmen staatsvertraglicher Zusammenarbeit einzelne ihnen originär zustehende Aufgaben und die zu deren Erfüllung notwendigen Hoheitsbefugnisse der Behörde eines anderen Landes oder einer Gemeinschaftseinrichtung zu übertragen. Die konkrete Zurechenbarkeit der staatlichen Aufgabenwahrnehmung und eine hinreichende Klarheit, in welchem Rechts- und Verfassungskreis das Glücksspielkollegium Hoheitsrechte ausübt bzw. wahrnimmt (vgl. zum grundsätzlichen Erfordernis bei Gemeinschaftseinrichtungen VerfGH Berlin, Beschl. v. 19.12.2006, 45/06, juris – Rn. 34), ist gewahrt (so auch BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 144ff). Die Übertragung der Hoheitsrechte auf das Glücksspielkollegium ist zudem angesichts der in § 35 Abs. 3 Satz 1 GlüStV vorgesehenen Kündigungsmöglichkeit nicht endgültig (vgl. Isensee, in Isensee/Kirchhof, HdStR, Bd. VI, 3. Aufl. 2008, § 125, Rn. 187).

Gemäß § 9a Abs. 8 Satz 2, 3 GlüStV sind die Beschlüsse des Glücksspielkollegiums zu begründen, wobei in der Begründung die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen sind. Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden bindend und innerhalb der von dem Glücksspielkollegium gesetzten Frist zu vollziehen, § 9a Abs. 8 Satz 4 GlüStV. Das Glücksspielkollegium hat in seiner Geschäfts- und Verfahrensordnung (§ 9a Abs. 6 Satz 3 GlüStV) geregelt, dass von der Aufnahme der wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe eines Beschlusses in die Niederschrift über eine Sitzung abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt, § 3 Abs. 7 Satz 2 GO-Glücksspielkollegium. Wird von einer eigenen Begründung durch das Glücksspielkollegium jedoch abgesehen und auf den Beschlussentwurf Bezug genommen, muss dies zumindest ausdrücklich geschehen. Der Wille, sich die Begründung zu eigen zu machen, muss insofern aus der Niederschrift klar und unmissverständlich hervorgehen (VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 49 mit Verweis auf OVG Koblenz, Beschl. v. 29.4.2014, 2 A 10894/14, juris – Rn. 35ff; VGH München, Urt. v. 19.9.2013, 7 BV 13.196, juris – Rn. 42ff). Dies ist hier nicht der Fall. Aus dem – lediglich als Entwurf vorliegenden – Auszug aus der Niederschrift der 5. Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 6. und 7. Dezember 2012 ergibt sich nur, dass die Vorlage des Beklagten erörtert und eine Frage des Landes Hamburg im Zusammenhang mit der Kostenregelung geklärt wurde. Die maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen hinsichtlich der Nebenbestimmungen werden nicht wiedergegeben. Es ist nicht ersichtlich, dass das Glücksspielkollegium von der Aufnahme der Gründe abgesehen hat und der Begründung der Beschlussvorlage des Beklagten gefolgt ist. Eine derartige Bezugnahme fehlt und ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7)“ zitiert. Selbst wenn in diesem Zitat ein Verweis auf die in dem vorgeschlagenen Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung zu sehen sein sollte, lässt dies gleichwohl nicht den Schluss zu, dass sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums dieser Begründung auch im vorliegenden Einzelfall in vollem Umfang anschließen wollten. Im Hinblick auf die verschiedenartigen Funktionen der Begründungspflicht und im Hinblick auf die große Anzahl von Ermessensentscheidungen – jede einzelne der 38 Nebenbestimmungen steht im Ermessen des Glücksspielkollegiums – ist zumindest eine ausdrückliche Bezugnahme erforderlich, aus der hervorgeht, dass sich das Glücksspielkollegium der – äußerst knappen – Begründung des Beklagten anschließt und sich diese zu eigen macht (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, Rn. 128ff; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 63ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, Rn. 52). Besonders auffällig ist das Begründungsdefizit im Hinblick auf die Nebenbestimmung Ziffer 15c. Trotz der mit der Beschlussvorlage geäußerten Zweifel an der Zulässigkeit dieser Nebenbestimmung findet sich diese unverändert im Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 wieder, ohne dass erkennbar wird, ob sich das Glücksspielkollegium mit den vorgebrachten Zweifeln auseinandergesetzt hat und mit welcher Begründung es sich letztlich für die Aufnahme dieser Nebenbestimmung in den Erlaubnisbescheid entschieden hat (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 128ff; Urt. v. 22.1.2016, 3 K 2472/14, juris – Rn. 63ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49ff).

Ob der danach vorliegende Begründungsmangel nach § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG einer Heilung zugänglich ist, bedarf keiner Entscheidung. Denn das Glücksspielkollegium hat die erforderliche Begründung auch im weiteren Verfahren nicht abgegeben. Die Begründung des Beklagten hinsichtlich der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ist insofern – da er für die Entscheidung nicht zuständig ist – unbeachtlich und kann nicht zur Heilung des Verfahrensfehlers führen (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 136; Urt. v. 22.1.2016, aaO, Rn. 74; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49ff).

cc. Die Erlaubnis und die in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2, 15e und 15i Satz 4 sind darüber hinaus ermessensfehlerhaft ergangen. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 36 Abs. 2 VwVfG steht es im Ermessen der jeweils zuständigen Behörde, die glücksspielrechtliche Erlaubnis mit Nebenbestimmungen zu versehen. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Entscheidung, ob die Erlaubnis mit Nebenbestimmungen versehen wird, als auch hinsichtlich des Inhalts dieser Nebenbestimmungen. Nebenbestimmungen sind dabei nach pflichtgemäßem Ermessen nur zulässig, wenn sie dem Zweck des Verwaltungsaktes in der Hauptsache bzw. den gesetzlichen Regelungen dienen, die für den Erlass des Hauptverwaltungsakts maßgeblich sind, § 1 Abs. 1 LVwVfG-RP i.V.m. § 36 Abs. 2, 3 VwVfG (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 13.12.2011, 6 S 2577/11, juris – Rn. 28; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 47; VG Regensburg, Urt. v. 21.10.2010, RO 5 K 10.1568, juris – Rn. 49; Oldag/Dietlein/Hecker/Ruttig, GlüStV, 2. Aufl. 2013, § 9, Rn. 55). Erlaubnisse zur Veranstaltung und zur Vermittlung öffentlicher Glücksspiele müssen sich danach zum einen an den ordnungsrechtlichen Zielen des § 1 GlüStV orientieren (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Diese sind gleichrangig, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, den Jugend- und Spielerschutz zu gewährleisten und sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt und die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt werden. Zum anderen darf das Veranstalten und das Vermitteln von öffentlichen Glücksspielen nicht den Erfordernissen des Jugendschutzes zuwiderlaufen, § 4 Abs. 3 Satz 1 GlüStV.

Gemäß § 114 Satz 1 VwGO überprüft das Gericht, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung sind dabei die materielle Begründung und damit die die Entscheidung tragenden Gründe. Eine unvollständige oder unschlüssige Begründung ist dabei ein Indiz für eine fehlerhafte Ermessensausübung (vgl. VGH München, Beschl. v. 5.2.2008, 7 CS 07.3178, juris - Rn. 13; Wolff/Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114, Rn. 194; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 39, Rn. 56). Ist die Beteiligung einer Stelle vorgesehen, deren Entscheidung interne Bindungswirkung entfaltet, schlägt ein Ermessensfehlgebrauch bzw. -ausfall dieser Stelle auf die nach außen hin tätig werdende Behörde durch (OVG Koblenz, Urt. v. 21.11.2014, 6 A 10562/14, juris – Rn. 28; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 128; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 49).

Nach diesen Maßstäben liegt hier ein Ermessensausfall vor. Bereits der Erlaubnisbescheid des Beklagten vom 17. Dezember 2012 enthält – wie dargestellt – nur eine äußerst knappe Begründung, die zwar erkennen lässt, dass sich der Beklagte des Vorliegens eines Ermessensspielraums bewusst war, nicht aber die tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen, die im Einzelnen eine Rolle gespielt haben. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass der Beklagte die für die Klägerin sprechenden Erwägungen – Art. 12 GG, das geringe Gefährdungspotential der Lotterien der Klägerin und deren langjährige Erfahrung mit dem Veranstalten und Vermitteln dieser Art von Lotterien – gesehen und in die Ermessensentscheidung eingestellt hat. Hierauf kommt es jedoch im Ergebnis nicht an, da die im Erlaubnisbescheid enthaltene Begründung jedenfalls nicht Ausdruck eines selbstständig ausgeübten eigenen Ermessens des Beklagten ist, da sich der Beklagte – wie dargestellt – des Glücksspielkollegiums als Organ zur Erfüllung seiner Aufgaben aus § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV bedient und an dessen Beschlüsse gebunden ist, § 9a Abs. 5 Satz 2, Abs. 8 Satz 4 Halbs. 1 GlüStV. Dies gilt auch für die im Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung, den der Beklagte dem Glücksspielkollegium zur Beschlussfassung zugeleitet hat. Insoweit handelte es sich lediglich um einen Entwurf eines Erlaubnisbescheids verbunden mit dem Beschlussvorschlag, die Erlaubnis entsprechend dem Entwurf zu erteilen. Bei einer derartigen zeitlichen Abfolge kann in dem Entwurf noch keine verbindliche Ermessensbetätigung gesehen werden. Das Glücksspielkollegium selbst hat seinen Beschluss, der Klägerin die glücksspielrechtliche Erlaubnis einschließlich der Vielzahl von Nebenbestimmungen zu erteilen, nicht begründet. Der Entwurf des Auszugs aus der Niederschrift der 5. Sitzung des Glücksspielkollegiums vom 6. und 7. Dezember 2012 enthält nur die bereits dargestellten Ausführungen. Ermessenserwägungen sind nicht festgehalten; ebenso wenig ist ersichtlich, welchen Verlauf die Erörterungen in der Sitzung genommen haben und ob überhaupt Ermessenserwägungen angestellt wurden. Diese schwerwiegenden Defizite vermag auch der Umstand, dass der Beschluss des Glücksspielkollegiums den Erlaubnisentwurf „in der Fassung vom 7. Dezember 2012 (Anlage zu TOP 7)“ zitiert, nicht aufzuwiegen. Selbst wenn in dem Zitat ein Verweis auf die in dem vorgeschlagenen Erlaubnisentwurf enthaltene Begründung zu sehen sein sollte, lässt dies gleichwohl nicht den Schluss zu, dass sich die Mitglieder des Glücksspielkollegiums dieser Begründung auch in vollem Umfang anschließen wollten. Angesichts des weiten Ermessensspielraums und der komplexen Ermessenserwägungen, die sich in einer großen Anzahl von Nebenbestimmungen manifestiert haben, ist insofern eine ausdrückliche Bezugnahme zu fordern.

Der nach alledem aufgrund der fehlenden Begründung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums indizierte Ermessensausfall ist nicht widerlegt. Der Umstand, dass eine Aufklärung der Einzelheiten der Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums nicht möglich ist, weil nach Auskunft des Beklagten beim Glücksspielkollegium keine eigenen Akten geführt werden, geht zu Lasten des Beklagten (so auch VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 53). Eine Nachholung der Ermessenserwägungen durch das im Klageverfahren nicht beteiligte und auch nicht gemäß § 65 Abs. 2 VwGO zu beteiligende Glücksspielkollegium (so auch VG Gelsenkirchen, Urt. v. 17.5.2016, 19 K 3334/14, juris – Rn. 145) scheidet im Falle eines Ermessensausfalls grundsätzlich aus. Denn § 114 Satz 2 VwGO schafft lediglich die prozessualen Voraussetzungen dafür, dass die Behörde defizitäre Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen kann, nicht hingegen dafür, dass sie ihr Ermessen nachträglich erstmals ausübt (BVerwG, Urt. v. 5.9.2006, 1 C 20/05, Rn. 22; Wolff/Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 114, Rn. 207f).

dd. Erweist sich der Erlaubnisbescheid insoweit als rechtswidrig und war daher aufzuheben, wird der Beklagte bei der erneuten Bescheidung Folgendes zu berücksichtigen haben:

(1) Die Einbeziehung der Werberichtlinie in den Erlaubnisbescheid begegnet keinen grundsätzlichen Bedenken. Dies gilt zunächst hinsichtlich der Zuständigkeit des Glücksspielkollegiums für die Ausarbeitung und den Erlass der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1, 4 i.V.m. § 9a Abs. 8 GlüStV und zwar aus den bereits dargestellten Gründen weder mit Blick auf das Demokratieprinzip noch mit Blick auf die bundesstaatliche Kompetenzordnung. Im Anschluss an ihre Rechtsprechung hat die Kammer zudem keine Zweifel daran, dass die Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 nicht notifizierungspflichtig war. Nach Art. 8 Abs. 1 der zum damaligen Zeitpunkt maßgeblichen Fassung der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl.-EG Nr. L 204/37, geändert durch Richtlinie 98/48/EG v. 20.7.1998, ABl.-EG Nr. L 217/18) sind „technische Vorschriften“ i.S.d. Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34/EG von der Notifizierungspflicht umfasst. Ob die Werberichtlinie eine solche technische Vorschrift darstellt und ob sie insbesondere als „Vorschrift betreffend Dienste“ der Notifizierungspflicht unterlag, bedarf keiner abschließenden Entscheidung (ablehnend VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/13, juris – Rn. 85ff). Die Werberichtlinie war schon deshalb nicht notifizierungspflichtig, weil bereits der Entwurf des Ersten Glücksspielstaatsvertrags entsprechend den Vorschriften der Richtlinie 98/34/EG der Kommission übermittelt wurde. Da die Werberichtlinie keine über das sich aus § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV ergebende Verbot hinausgehenden eigenen Rechtswirkungen entfaltet, sondern die Voraussetzungen für eine Erlaubnis nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV lediglich konkretisiert, war der Notifizierungspflicht bereits Genüge getan (VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, 3 K 5661/14, juris – Rn. 141ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, 23 K 261.13, juris – Rn. 60; VG Hamburg, Urt. v. 3.7.2014, 4 K 1368/13, Rn. 87). Schließlich bestehen auch keine Bedenken im Hinblick auf das europarechtliche Kohärenzgebot. Die zum Zeitpunkt des Erlasses der Werberichtlinie noch abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein beeinträchtigte die Kohärenz nicht (vgl. EuGH, Urt. v. 12.6.2014, C-156/13, juris – Rn. 36; VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 145ff).

Die in den Nebenbestimmungen Ziffer 10 Satz 2 und 15e geregelte Inkorporation der Werberichtlinie ist in dieser Form aber nicht hinreichend bestimmt und verletzt die aus dem Rechtsstaatsprinzip folgende und in § 37 Abs. 1 VwVfG einfachgesetzlich geregelte Vorgabe, dass ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein muss. Dies setzt voraus, dass der Adressat eines Verwaltungsakts in der Lage sein muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Der behördliche Wille muss unzweideutig erkennbar sein und darf keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich sein. Ferner muss der Verwaltungsakt Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können (BVerwG, Beschl. v. 16.10.2013, 8 C 21/12, juris – Rn. 13; Beschl. v. 13.10.2010, 7 B 50/10, juris – Rn. 8; Urt. v. 2.7.2008, 7 C 38/07, juris – Rn. 11). Welche Anforderungen sich daraus im Einzelfall ergeben, hängt vom jeweiligen Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes und von dem mit ihm verfolgten Zweck ab (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.3.1990, 4 B 45/90, juris – Rn. 3). Dabei ist nicht erforderlich, dass sich die Regelung des Verwaltungsaktes allein aus dessen Tenor ergibt. Auch seine Begründung ist zur Auslegung des Regelungsgehalts heranzuziehen, wobei auf die objektive Erklärungsbedeutung, wie sie der Empfänger verstehen musste, abzustellen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.12.2003, 6 C 20/02, juris – Rn. 17; Urt. v. 27.6.2012, 9 C 7/11, juris – Rn. 18; OVG Münster, Urt. v. 17.6.2015, 13 A 1215/12, juris – Rn. 61). Bezugnahmen und Verweise auf außerhalb des Verwaltungsakts liegende Umstände sind grundsätzlich zulässig, solange diese den Beteiligten bekannt und ohne weiteres erkennbar sind (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 37, Rn. 6a).

Die in Bezug genommene Werberichtlinie vom 7. Dezember 2012 genügt diesen Anforderungen – unabhängig von ihrer rechtlichen Einordnung als normkonkretisierende oder aber norminterpretierende Verwaltungsvorschrift (vgl. zum Streit ausführlich BayVerfGH, Entsch. v. 25.9.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14, 10-VII-14, juris – Rn. 210ff, 217; s. auch VG Berlin, Urt. v. 15.3.2015, aaO, Rn. 58) – nicht. Denn sie enthält zwar in § 5 Satz 1 Nr. 1 GlüStV eine Regelung, welche auf das klägerische Glücksspielangebot Anwendung findet. Darüber hinaus enthält die Werberichtlinie aber eine Vielzahl von Regelungen, die kein konkretes Tun oder Unterlassen verlangen, sondern lediglich allgemeine Regelungen und – teilweise ihrerseits konkretisierungsbedürftige – Zielvorgaben darstellen (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 21.6.2016, aaO, Rn. 151ff; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015, aaO, Rn. 59; VG Wiesbaden, Beschl. v. 11.8.2014, 5 K 63/13.WI, juris – Rn. 11). Schließlich enthält die Werberichtlinie Bestimmungen, die andere Arten des Glücksspiels bzw. Werbemediums betreffen und auf den hier vorliegenden Einzelfall ersichtlich keine Anwendung finden. Derartige Pauschalverweise sind jedoch zu unbestimmt (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 16.2.1996, 10 B 248/96, juris – Rn. 23). Insbesondere ist für die Klägerin nicht unmittelbar erkennbar, welche Regelungen sie konkret betreffen und belasten (vgl. Stelkens/Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37, Rn. 39). Die Frage, ob die dynamische Verweisung auf die Werberichtlinie, welche erst nach der Bekanntgabe des Erlaubnisbescheides veröffentlicht wurde, zulässig war und dem Bestimmtheitsgrundsatz genügte, bedarf insofern keiner Entscheidung. Der Beklagte wird bei der Neubescheidung dafür Sorge tragen müssen, dass lediglich auf solche Regelungen der Werberichtlinie Bezug genommen wird, die für das klägerische Glücksspielangebot eine Rolle spielen. Ein entsprechender Beschlussvorschlag kann dem Glücksspielkollegium zur Entscheidung vorgelegt werden.

(2) Hinsichtlich der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 4 wird der Beklagte bei der Neubescheidung beachten müssen, dass eine Auflage, mit der die Identität von Spielteilnehmer und Gewinnberechtigten bei Barauszahlungen gewährleistet werden soll, grundsätzlich und insbesondere im Hinblick auf das öffentliche Interesse, Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu verhindern, rechtlich zulässig ist. Das Gericht hat jedoch Bedenken an der Verhältnismäßigkeit der Nebenbestimmung Ziffer 15i Satz 4 mit dem im Erlaubnisbescheid vom 17. Dezember 2012 ergangenen Inhalt. Denn es ist nicht ersichtlich, dass zur Erreichung der Ziele des Geldwäschegesetzes (vgl. § 9a Abs. 1 GwG) nicht auch andere, gleich geeignete Maßnahmen in Betracht kommen. Die Klägerin hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass sie für die Gewinnauszahlung grundsätzlich nur die Vorlage des Losscheins als Nachweis der Berechtigung verlangt. Insofern käme eine Auflage mit dem Inhalt in Betracht, dass bei Barauszahlungen die Vorlage eines Nachweises der Spielteilnahme – im Fall der Klägerin etwa der Losschein – und eines Personalausweises oder eines sonstigen amtlichen Personalpapiers zu gewährleisten ist. Eine solche offenere Formulierung würde die im öffentlichen Interesse stehenden Ziele gleichermaßen wirkungsvoll erreichen und gleichzeitig dem jeweiligen Erlaubnisinhaber Handlungsalternativen einräumen, auf welchem Wege diese Ziele – angepasst an die jeweiligen Spiel- und Teilnahmebedingungen – erreicht und gewährleistet werden sollen.

III.

Die Nebenentscheidung hinsichtlich der Kosten folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO und § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Im Hinblick auf die noch streitgegenständlichen Nebenbestimmungen hält das Gericht eine Kostenteilung von zwei Drittel zu einem Drittel für angemessen. Denn die Klägerin ist mit ihrem Hauptantrag vollständig unterlegen und hat mir ihrem Verpflichtungsantrag nur teilweise Erfolg gehabt. Im Hinblick auf die übereinstimmend für erledigt erklärten Nebenbestimmungen Ziffer 15b und 18 hat das Gericht über die Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands zu entscheiden. Schwierige Rechtsfragen sind in diesem Rahmen aus prozessökonomischen Gründen nicht mehr zu klären (BVerwG, Beschl. v. 14.3.2008, 9 VR 3/07, juris – Rn. 5). Angesichts des Umstands, dass der Hauptantrag der Klägerin hinsichtlich der Nebenbestimmungen Ziffer 15b und 18 ebenfalls auf deren Aufhebung gerichtet war und die Klägerin insofern unterlegen wäre, im Übrigen die Erfolgsaussichten aber als offen zu bezeichnen sind, hält die Kammer eine Kostentragung im Verhältnis zwei Drittel zu einem Drittel für angemessen.

Die Nebenentscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1, 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

IV.

Die Berufung war gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die Sache grundsätzliche Bedeutung hat. Denn insbesondere die Rechtsfragen betreffend die statthafte Klageart gegen belastende Nebenbestimmungen einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die gesetzliche Begründungspflicht für Beschlüsse des Glücksspielkollegiums, die Frage der Ermessenserwägungen des Glücksspielkollegiums und die Einbeziehung der Werberichtlinie bedürfen im Sinne der Rechtseinheit einer obergerichtlichen Klärung. Aus diesem Grunde war auch die Sprungrevision gemäß § 134 Abs. 2 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Be-stimmungen des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages stellen auch, obwohl sie zum Landesrecht gehören, revisibles Recht im Sinne des § 137 Abs. 1 VwGO dar. Denn die Länder haben in § 33 GlüStV geregelt, dass eine Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch darauf gestützt werden kann, dass das angefochtene Urteil auf der Verletzung der Bestimmungen des Staatsvertrages beruht und haben damit dem Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung über die Auslegung und Anwendung der Vorschriften des Staatsvertrags zugewiesen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1992, 3 C 64/89, juris – Rn. 30; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl. 2016, § 137, Rn. 9).

Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 9. Dezember 2016 mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.

Der Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 7. Dezember 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Dezember 2016 anzuordnen, wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des gesamten Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

I.

Die Antragstellerin begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen eine Verfügung, mit der ihr die Bewerbung der Beigeladenen untersagt wird.

Die Antragstellerin, ein Hamburger Profifußballverein, und die Beigeladene haben eine Werbekooperation abgeschlossen. Jedenfalls auf der Homepage der Antragstellerin wird die Beigeladene als Partnerin genannt wird. Zudem erfolgt eine sog. Bandenwerbung in dem von der Antragstellerin für Heimspiele genutzten Fußballstadion. Die LED-Bande im Stadion ist permanent animiert. Zu der Form der Werbung trägt die Antragstellerin Folgendes vor: Sobald die Werbung für die Beigeladene eingeblendet wird, alternieren nacheinander in jeweils ununterbrochener Verbindung die ersten zwei, nach Darstellung der Beigeladenen die folgenden drei Schriftzüge:

...

Hierbei ist der Textteil „L “ in weißer Farbe, der Textteil „ST. “ in gelber Farbe und sind die – kleiner geschriebenen – Textteile „BEHINDERTENHILFE“ und „SPORTFÖRDERUNG“ ebenfalls in weißer Farbe – jeweils auf violettem Grund – gehalten. In der letzten Variante befindet sich vor dem Namenszug ein Symbol (angedeuteter Halbkreis) in violett vor einem gelben Quadrat.

Die Beigeladene ist eine Gesellschaft mit Sitz in Hamburg und verfolgt ausweislich ihres Gesellschaftszwecks nach § 2 Abs. 1 der Satzung ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke. Zwecke der Gesellschaft sind nach § 2 Abs. 2 der Satzung vorrangig die Förderung des Sports im Sinne des § 52 Abs. 2 Nr. 21 AO sowie die Förderung der Hilfe für Behinderte im Sinne des § 52 Abs. 2 Nr. 10 AO. Ausweislich des Antrags auf Förderung eines Projekts der Beigeladenen ist Hauptförderer der Beigeladenen die L…, welche die St... durch Spenden unterstützt und somit den laufenden Betreib sicherstellt. Die L… Ltd. ist eine Gesellschaft mit Sitz in Gibraltar, die – soweit ersichtlich – über eine befristete Glücksspiellizenz aus Gibraltar verfügt. Sie ist Betreiberin u. a. der Internetseiten www.l...de und www.l...com, über die Spieler gegen Entgelt Tipps (Wetten) auf die Ergebnisse staatlicher Lotterien wie etwa den von den Mitgliedern des Deutschen Lotto- und Totoblocks veranstalteten und in Deutschland konzessionierten Lotterien 6aus49, Spiel 77, Super 6, Glücksspirale, KENO und Eurojackpot sowie weiterer Lotterien aus dem europäischen Ausland abgeben können (sog. „Zweitlotterien“). Zum anderen vermittelt die L… Ltd. über diese Internetseiten die Teilnahme an sog. Sofortgewinnspielen.

Mit Bescheid vom 7. Dezember 2016 untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin, unerlaubtes Glücksspiel durch die L... Ltd. mittels ihrer Werbekooperation mit der L... St... gGmbH zu bewerben (Ziffer 1). Der Antragstellerin wurde auferlegt, unverzüglich sämtliche Werbemittel, die durch Text oder Bild (z. B. Darstellung des Firmennamens und / oder Logos der L... St... gGmbH) geeignet und bestimmt sind, für unerlaubtes Glücksspiel i. S. d. Ziffer 1 zu werben, zu entfernen. Die Werbemittel sind bis zum 9. Dezember 2016 zu entfernen bzw. dauerhaft unkenntlich – etwa durch Übermalen – zu machen. Das gilt auch für den Internetauftritt der Antragstellerin. Die Werbung für die L... St... gGmbH, insbesondere die Verlinkung zum Internetauftritt der L... St... gGmbH ist zu entfernen (Ziffer 2). Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die Ziffern 1 und 2 drohte die Antragsgegnerin der Antragstellerin jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 150.000,-- Euro an (Ziffer 3).

Hiergegen legte die Antragstellerin mit Schreiben vom 9. Dezember 2016 Widerspruch ein.

Mit Beschluss vom 9. Dezember 2016 hat das Verwaltungsgericht Hamburg die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 7. Dezember 2016 angeordnet. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Die Untersagungsverfügung sei bereits deshalb rechtswidrig, weil ein Ermessensausfall vorliege. Die Antragsgegnerin habe den ihr gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV eingeräumten Ermessensspielraum verkannt, indem sie von einer gebundenen Entscheidung ausgegangen sei. Zwar sei denkbar, dass die Antragsgegnerin erstmalig im Rahmen des Widerspruchverfahrens Ermessen ausübe. Solange dies jedoch nicht geschehen sei, könne bei summarischer Prüfung im Rahmen einer Prognose nicht von einer möglicherweise zu erwartenden Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung ausgegangen werden. Denn der Umstand, dass möglicherweise eine Werbung für ein unerlaubtes Glücksspiel vorliege, führe nicht zwangsläufig zu einer Ermessensreduzierung auf Null.

Mit Widerspruchsbescheid vom 16. Dezember 2016 hat die Antragsgegnerin den Widerspruch zurückgewiesen. Über die hiergegen am 16. Januar 2017 erhobene Klage (14 K 574/17) hat das Verwaltungsgericht bislang nicht entschieden.

Mit ihrer bereits am 16. Dezember 2016 eingelegten Beschwerde trägt die Antragsgegnerin u. a. vor, dass dahinstehen könne, ob ein Ermessensnichtgebrauch vorgelegen habe, da ausweislich des Widerspruchbescheids nunmehr spätestens eine Ermessensausübung erfolgt sei. Sie habe sich sowohl mit dem ihr zustehenden Entschließungsermessen als auch dem ihr zustehenden Auswahlermessen hinsichtlich der Maßnahme und des Adressaten der Verfügung auseinandergesetzt und eine Abwägung vorgenommen. Die Ermessenserwägungen könnten auch im Rahmen des Widerspruchbescheids erfolgen und seien im Beschwerdeverfahren berücksichtigungsfähig. Die Verfügung sei auch im Übrigen rechtmäßig. Bei der durch die Antragstellerin gezeigten Werbung für die „L... St... gGmbH“ handele es sich um Werbung für unerlaubtes Glücksspiel, welche nach § 5 Abs. 4 GlüStV verboten sei. Es handele sich um Dachmarken- und Imagewerbung im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 3 der Werberichtlinie für die L... Ltd. Die Untersagungsverfügung verstoße hierbei nicht gegen EU-Recht oder Verfassungsrecht.

II.

1. Das Beschwerdegericht kann seine Entscheidung ohne mündliche Verhandlung treffen. Entscheidungen, die – wie hier – nicht Urteile sind, können gemäß § 101 Abs. 3 VwGO ohne mündliche Verhandlung ergehen. Die Beteiligten hatten, auch ohne dass es eine mündliche Verhandlung gab, hinreichend Gelegenheit zur Äußerung. Eine Sachaufklärung, die nur in einer mündlichen Verhandlung hätte erfolgen können, war nicht erforderlich. Auch Art. 6 Abs. 1 EMRK gebietet nicht zwingend eine mündliche Verhandlung in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (Dolderer, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 101 Rn. 13).

2. Die L... Ltd. war nicht beizuladen. Die Voraussetzungen einer notwendigen Beiladung liegen nicht vor. Eine notwendige Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO setzt voraus, dass Dritte an einem streitigen Rechtsverhältnis derart beteiligt sind, dass die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann. Dies ist hier nicht der Fall. Denn die Entscheidung entfaltet gegenüber der L... Ltd. keine rechtsgestaltende Wirkung. Eine allein faktische Betroffenheit ggf. in der Weise, dass – soweit dies zu bejahen sein sollte – für die L... Ltd. nicht mehr durch einen Dritten geworben werden darf, ist nicht ausreichend (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 6.9.2016, 11 OB 133/16, ZfWG 2016, 458, juris Rn. 7 m. w. N.). Die L... Ltd. ist auch nicht im Wege der einfachen Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO in das Verfahren als Beteiligte einzubeziehen. Die L... Ltd. ist von der vorliegenden Entscheidung lediglich indirekt in ihren Interessen berührt. Anders als die Beigeladene, die als Vertragspartnerin der Antragstellerin durch diese Entscheidung in ihren (zivil-)rechtlichen Interessen berührt ist, steht die L... Ltd. in keinem Vertragsverhältnis zur Antragstellerin. Die L... Ltd. kann mithin aus einer etwaigen Werbung der Antragstellerin keine Rechte oder Pflichten herleiten, mithin auch keine Rechte geltend machen, sollte die Antragstellerin die Werbung freiwillig oder zwangsweise aufgrund einer Verfügung beenden. Im Übrigen wird sowohl von der Antragstellerin als auch der Beigeladenen sogar geltend gemacht, gar nicht für die L... Ltd. werben zu wollen. Die inhaltlichen Ausführungen zur Rechtmäßigkeit der Angebote der L... Ltd. entfalten – auch mit Blick auf Art. 56 AEUV – keinerlei Bindungswirkungen.

Vor diesem Hintergrund war die L... Ltd. auch nicht im Verfahren anzuhören. § 108 Abs. 2 VwGO bezieht sich nur auf die Beteiligten des Verfahrens.

III.

Die zulässige Beschwerde hat Erfolg.

1. Die Antragsgegnerin hat mit ihrer Beschwerdebegründung, auf die gemäß § 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 VwGO abzustellen ist, die entscheidungstragende Annahme des Verwaltungsgerichts, die Untersagungsverfügung erweise sich angesichts eines Ermessensausfalls voraussichtlich als rechtswidrig, mit gewichtigen Argumenten in Zweifel gezogen.

Die Antragsgegnerin hat in der Beschwerdebegründung zutreffend darauf hingewiesen, dass sie in ihrem Widerspruchsbescheid vom 16. Dezember 2016 Ermessen ausgeübt habe und damit ein Ermessensaufall nicht mehr gegeben sei. Anders als es die Antragstellerin rügt, ist nicht ersichtlich, dass sie bei Erlass des Widerspruchsbescheids den ihr gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV eingeräumten Ermessensspielraum verkannt hat und von einer gebundenen Entscheidung ausgegangen ist. Neben der Einleitung, dass der Widerspruchsgegnerin Ermessen eingeräumt werde (Bl. 6 des Widerspruchbescheids), folgen ausführliche Ausführungen sowohl zum Entschließungs- als auch zum Auswahlermessen (Bl. 7 bis 10 des Widerspruchbescheids). Ob diese Ausführungen im Hinblick auf die bestehenden verfassungs- und europarechtlichen Implikationen zutreffend oder zu kurz, lückenhaft bzw. nicht überzeugend sind, kann an dieser Stelle dahinstehen. Denn Lücken in der Ermessensausübung oder gegenteilige Rechtsauffassungen lassen nicht den Schluss zu, die Antragsgegnerin habe ihr Ermessen nicht ausgeübt. Ob die Entscheidung aufgrund sachwidriger Erwägungen oder aufgrund von Verstößen gegen höherrangiges Recht ermessensfehlerhaft ist, ist eine hier erst im Rahmen der inhaltlichen Rechtmäßigkeitskontrolle zu beantwortende Frage. Dies gilt auch dann, wenn die Antragsgegnerin von einer sog. Ermessensreduzierung auf Null ausgegangen sein sollte. Hieran ändern auch die von der Antragstellerin aufgeführten Vermerke in der Sachakte nichts. Unabhängig davon, dass die Vermerke teilweise vor Erlass der erstinstanzlichen Entscheidung datieren, somit ggf. noch eine überholte Rechtsauffassung widerspiegeln, stehen Formulierungen wie „geboten“ oder „notwendig“ als legitime Gesichtspunkte im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung einer nachfolgenden Ermessensausübung nicht entgegen. Im Übrigen ist nicht die in den Vermerken zum Ausdruck kommende Rechtsauffassung entscheidend, sondern der Inhalt des streitgegenständlichen (Widerspruch-)Bescheids. Vor diesem Hintergrund waren auch nicht die Mitarbeiter der Antragsgegnerin B. und G. als Zeugen zu der Frage, ob eine Ermessensausübung stattgefunden hat, zu vernehmen. Schließlich geht der Hinweis der Antragstellerin auf § 114 VwGO fehl. § 114 VwGO ist schon nicht einschlägig, da die entscheidungserhebliche Frage nicht die Nachholung von Ermessen im gerichtlichen Verfahren ist.

Im Rahmen des Beschwerdeverfahrens sind entscheidungserhebliche Tatsachen, auf die sich der Beschwerdeführer – wie hier – innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist beruft, auch dann zu berücksichtigen, wenn sie erst nach Erlass der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung eingetreten sind. Das Beschwerdeverfahren ist darauf ausgerichtet, die im Ergebnis richtige Entscheidung über den Streitgegenstand zu finden. Vor diesem Hintergrund sind im Beschwerdeverfahren alle rechtlichen und tatsächlichen Gesichtspunkte zu berücksichtigten, die für den Erfolg des Rechtsmittels entscheidungserheblich sein können. Dazu zählen auch solche Umstände, die das Verwaltungsgericht nicht berücksichtigen konnte, weil sie erst nach dessen Entscheidung eingetreten sind (VGH München, Beschl. v. 24.1.2014, 10 CE 13.2552, juris Rn. 4; OVG Münster, Beschl. v. 26.3.2004, 21 B 2399/03, juris Rn. 21; Guckelberger, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 146 Rn. 82). Dies gilt auch dann, wenn – wie hier – der Beschwerdeführer die neue Tatsache selbst geschaffen hat, um dem angegriffenen Beschluss des Verwaltungsgerichts den Boden zu entziehen. Insoweit entscheidet sich allein nach materiellem Recht, ob die selbstgeschaffene Tatsache im anhängigen Verfahren berücksichtigt werden kann (OVG Münster, Beschl. v. 26.3.2004, 21 B 2399/03, juris Rn. 23; Guckelberger, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 146 Rn. 83). Dies ist hier, da eine Nachholung von Ermessenserwägungen im Widerspruchsbescheid durch die mit der Ausgangsbehörde identische Widerspruchsbehörde unproblematisch möglich ist, der Fall.

Insofern ist das Beschwerdegericht berechtigt und verpflichtet, ohne die Beschränkung des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO über die Beschwerde zu entscheiden.

2. Dabei konnte das Beschwerdegericht auf der Grundlage der ihm von der Antragsgegnerin vorgelegten Akte entscheiden. Dem Beschwerdegericht sind aus einer Vielzahl von Verfahren aus unterschiedlichen Rechtsgebieten nicht paginierte Sachakten bekannt. Gleiches gilt für die Vorlage von Kopien – so wird etwa in allen Fällen, in denen eine elektronische Sachakte geführt wird, dem Gericht lediglich ein Ausdruck übermittelt. Lücken oder Unklarheiten, sollten sie durch eine fehlende Paginierung oder durch Schwärzungen entstehen, sind zu würdigen, bei Entscheidungserheblichkeit weiter aufzuklären und ggf. zu Lasten der Antragsgegnerin zu berücksichtigen.

3. Der Antrag der Antragstellerin nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung – nunmehr – ihrer Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 7. Dezember 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Dezember 2016 ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg.

Bei der im Rahmen dieser Entscheidung gebotenen Interessenabwägung kommt den Erfolgsaussichten in der Hauptsache maßgebliche Bedeutung zu. Ist der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig, überwiegt das Interesse der Antragstellerin an der Aussetzung der sofortigen Vollziehung; umgekehrt kommt dem öffentlichen Interesse am Vollzug regelmäßig der Vorrang zu, wenn der Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig ist. Erscheinen die Erfolgsaussichten in der Hauptsache hingegen als offen, ist eine vom Ausgang des Verfahrens in der Hauptsache unabhängige Folgenabwägung vorzunehmen, wobei auch die gesetzgeberische Entscheidung in § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV bzw. § 29 Abs. 1 Hs. 1 HmbVwVG für den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs mit zu berücksichtigen ist. Der Prüfungsumfang bzw. die Prüfungsdichte wird auch nicht durch die unionsrechtlichen Implikationen determiniert. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann das Gericht – dem Charakter des Eilverfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO entsprechend – seine vorläufige Entscheidung nur auf der Grundlage einer summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage als wesentliches Element der Interessenabwägung treffen – wobei sogar eine Folgenabwägung getroffen werden dürfte, wenn schwierige Rechtsfragen wie etwa die Europarechtskonformität nicht im Wege einer summarischen Prüfung, sondern erst im Hauptsacheverfahren geklärt werden können (BVerwG, Beschl. v. 22.3.2010, 7 VR 1/10 u.a., juris Rn. 13, 15). Anders als ggf. in den Konstellationen, in denen die Vollziehbarkeit eines auf der Grundlage des Unionsrechts erlassenen Verwaltungsakts in Rede steht (dazu Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Kommentar, Loseblatt, Stand: 31. EL Juni 2016, § 80 Rn. 392 ff.), regelt das Unionsrecht nicht die hier vorliegende Fallgestaltung, in der der angegriffene Verwaltungsakt auf einer nationalen Rechtsvorschrift basiert, deren Europarechtswidrigkeit geltend gemacht wird. Hier bestimmen sich die Anforderungen an die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes grundsätzlich nach nationalem Recht (Schoch, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Kommentar, Loseblatt, Stand: 31. EL Juni 2016, § 80 Rn. 396). Ausgehend hiervon überwiegt vorliegend das Vollzugsinteresse, da nach Maßgabe der im vorliegenden Eilrechtsschutzverfahren allein möglichen summarischen Prüfung der Bescheid voraussichtlich rechtmäßig ist (hierzu unter a]) und besondere Umstände, mit denen sich vorliegend – trotz voraussichtlicher Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung – ein überwiegendes Aussetzungsinteresse begründen ließe, nicht gegeben sind (hierzu unter b]).

a) Die Ziffern 1 und 2 des Bescheids vom 7. Dezember 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Dezember 2016 sind voraussichtlich rechtmäßig (hierzu unter aa]). Ziffer 3 des Bescheids vom 7. Dezember 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Dezember 2016 hat demgegenüber keinen Regelungsgehalt mit der Folge, dass ein Zwangsgeld nicht festgesetzt werden könnte (hierzu unter bb]).

aa) Die Ziffern 1 und 2 des Bescheids vom 7. Dezember 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Dezember 2016 sind voraussichtlich rechtmäßig.

Rechtsgrundlage für die angegriffene Untersagung ist § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV. Danach kann die Glücksspielaufsicht die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen.

Gegen diese Norm bestehen weder verfassungsrechtliche noch unionsrechtliche Bedenken: Es ist – wie unten weiter auszuführen ist – in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., Rn. 79; C-46/08, Rn. 46; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23). Vor diesem Hintergrund darf das innerstaatliche Recht auch eine entsprechende Untersagungsnorm vorsehen.

Soweit im Ausgangsbescheid neben § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV zusätzlich § 5 Abs. 4 und 5 GlüStV als Ermächtigungsgrundlage genannt werden, ist dies bereits deshalb unbeachtlich, da der maßgebliche Widerspruchsbescheid nicht mehr auf diese Normen gestützt wird.

Die Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV liegen vor. Mit der Werbung für die Beigeladene dürfte faktisch und im Ergebnis auch gewollt Werbung für die L... Ltd. gemacht werden (hierzu unter aaa]). Die L... Ltd. dürfte unerlaubtes Glücksspiel betreiben (hierzu unter bbb]). Die Antragstellerin dürfte richtige Adressatin der Verfügung sein (hierzu unter ccc]). Die Entscheidung der Antragsgegnerin ist voraussichtlich auch nicht ermessensfehlerhaft (hierzu unter ddd]). Die Frist zur Umsetzung dürfte noch angemessen sein (hierzu unter eee]).

aaa) Da weder die Antragstellerin noch die Beigeladene Glücksspiele anbieten, kann in der Werbung für die Beigeladene allenfalls dann Werbung für Glücksspiele liegen, wenn mit der Werbung für die Beigeladene faktisch und im Ergebnis auch gewollt Werbung für die L... Ltd. gemacht wird. Dies dürfte hier der Fall sein. Im Einzelnen:

Die L... Ltd. bietet Glücksspiele an. Ein Glücksspiel liegt nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Die Entscheidung über den Gewinn hängt in jedem Fall vom Zufall ab, wenn dafür der ungewisse Eintritt oder Ausgang zukünftiger Ereignisse maßgeblich ist (§ 3 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Wetten gegen Entgelt auf den Eintritt oder Ausgang eines zukünftigen Ereignisses sind Glücksspiele (§ 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV). Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Die L... Ltd. ist Betreiberin u. a. der Internetseiten www.L...de und www.L...com, über die Spieler gegen Entgelt Tipps (Wetten) auf die Ergebnisse staatlicher Lotterien wie etwa die von den Mitgliedern des Deutschen Lotto- und Totoblocks veranstalteten und in Deutschland konzessionierten Lotterien 6aus49, Spiel 77, Super 6, Glücksspirale, KENO und Eurojackpot sowie weitere Lotterien aus dem europäischen Ausland abgeben können (sog. „Zweitlotterien“). Zum anderen vermittelt die L... Ltd. über diese Internetseiten die Teilnahme an sog. Sofortgewinnspielen. Bei Wetten auf den Ausgang von Lotterien handelt es sich um Glücksspiel i. S. d. § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36/14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23), wobei die Angebote als Wetten und nicht als Lotterien zu qualifizieren sind, da der Spielplan nicht vom Veranstalter aufgestellt wird (zu diesem Erfordernis: Dietlein/Hüsken, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 3 GlüStV Rn. 11), sondern der Gewinn oder der Verlust vom Ausgang einer anderen Lotterie abhängt (VG Ansbach, Beschl. v. 27.9.2016, AN 15 S 16.00448, juris Rn. 29 – im Ergebnis offen gelassen; VG Saarlouis, Beschl. v. 27.7.2015, 6 L 1544/14, ZfWG 2016, 160, juris Rn. 40 ff. – im Ergebnis offen gelassen).

Für diese Angebote der L... Ltd. wird auf der Grundlage der Werbekooperation mit der Werbung für die Beigeladene auch Werbung gemacht.

Der Gesetzgeber geht von einem wettbewerbsrechtlichen Werbebegriff aus (Hecker/Ruttig, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 5 GlüStV Rn. 33). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs umfasst der Begriff der Werbung schon nach dem allgemeinen Sprachgebrauch alle Maßnahmen eines Unternehmens, die auf die Förderung des Absatzes seiner Produkte und Dienstleistungen gerichtet sind. Damit ist außer der unmittelbar produktbezogenen Werbung auch die mittelbare Absatzförderung – beispielsweise in Form der Imagewerbung oder des Sponsorings – erfasst. Werbung ist deshalb in Übereinstimmung mit Art. 2 a) der Richtlinie 2006/114/EG über irreführende und vergleichende Werbung (sog. Irreführungsrichtlinie) jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen zu fördern (BGH, Urt. v. 14.1.2016, I ZR 65/14, NJW 2016, 3445, juris Rn. 27). Wettbewerbsrechtlich werden gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 UWG auch geschäftliche Handlungen (natürlicher oder juristischer) Personen zugunsten eines fremden Unternehmens erfasst (vgl. BGH, Urt. v. 6.2.2014, I ZR 2/11, MDR 2014, 1040, juris Rn. 13).

Eine solche Fremdwerbung dürfte hier vorliegen. Zwar wird vorliegend nicht ausdrücklich für die L... Ltd. oder für die von der L... Ltd. angebotenen Glücksspiele (Wetten auf Lotterien, sog. „Zweitlotterien“) geworben. Gleichwohl wird durch die Namensnennung der Beigeladenen im Ergebnis nicht in erster Linie Werbung für sie selbst, sondern im Sinne einer Absatzförderung für die von der L... Ltd. angebotenen Produkte gemacht. Schon durch den Schlüsselbegriff „L...“, der einen Teil des Produktnamens („Lotto“ steht umgangssprachlich für Lotterien) enthält, entsteht beim Adressaten sofort der Eindruck, dass Gegenstand der Werbung Glücksspiele, insbesondere Lotterieprodukte sind. Damit steht der Name bzw. die Firma „L...“ nach dem objektiven Empfängerhorizont – ungeachtet einer Eintragung des Namens oder der Firma als Marke – für Lotterieprodukte (vgl. zur Dachmarkenwerbung § 2 Abs. 2 Nr. 2 der Werberichtlinie gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV vom 7. Dezember 2012). Diese Wirkung gilt angesichts dieses Schlüsselbegriffs sowohl für den Kreis der von der Werbung angesprochenen Adressaten, die die L... Ltd. als Glücksspielanbieter kennen, als auch für die Verkehrskreise, denen L... noch nicht bekannt sind (vgl. LG Hamburg, Urt. v. 5.3.2010, 406 O 43/09, ZfWG 2010, 188, juris Rn. 14). Diese Verknüpfung, die der Adressat vornimmt, wird auch nicht durch das Wort „St...“ nivelliert. Zum einen ist „L...“ der prägende Begriff. Dies ist der Name, der Begriff „St...“ wird eher als Zusatz zur Erläuterung der Rechtsform etc. verstanden. Aus diesem Grund führt – anders als die Beigeladene meint – auch die Verwendung der Farbe Gelb für den Namensteil „St...“ nicht zu einem anderen Eindruck, zumal der Namensteil „L...“ schon länger ist, was insbesondere bei dem untereinander geschriebenen Schriftzug – wie ihn die Beigeladene darstellt – auffällig ist. Zum anderen wird durch die gesamte Aufmachung – neben der Namensgleichheit „L...“ auch durch das sowohl von der L... Ltd. (unterhalb des Namenszugs) als auch der Beigeladenen (vor dem Namenszug) verwendete Symbol (angedeuteter Halbkreis) – eine erhebliche Nähe hergestellt. Diese Nähe und gedankliche Verknüpfung, die sich dem Adressaten ohne weiteres aufdrängt, wird im Übrigen auch bei einer Recherche im Internet deutlich. Bei der Eingabe von „L... St...“ ist der zweite Treffer bereits „L... St... – Für den guten Zweck – L...com“ (mithin die Homepage der L... Ltd.) und der dritte Treffer „Das L... spendet 10 % aller Erlöse – L...com“ (ebenfalls die Homepage der L... Ltd.). Wird nur der Begriff „L...“ in die Suchmaschine eingegeben, ist bereits der erste Treffen die Homepage der L... Ltd. („Lotto online spielen und Millionen gewinnen bei L...com“). Nach Auffassung des Beschwerdegerichts ruft der Zusatz „St...“ bei den Adressaten eher im Gegenteil zu einer Nivellierung i. S. v. sog. Imagewerbung (vgl. § 5 Abs. 2 Nr. 3 der Werberichtlinie) den Eindruck hervor, als würde ein Anbieter von Lotterieprodukten (L...) die Einnahmen aus den Glücksspielen, für die er wirbt, auch für gute Zwecke verwenden. Die Begriffe „Behindertenhilfe“ und „Sportförderung“ sind nach der Darstellung der Beteiligten in einer bzw. zwei Einblendungen gar nicht und in einer lediglich untergeordnet und in der Aufmachung nachrangig zu sehen, so dass der Schwerpunkt der Werbung eindeutig auf dem Schlüsselbegriff „L...“ liegt. Mithin wird auch durch die Begriffe „Behindertenhilfe“ und „Sportförderung“ die dargestellte Verknüpfung nicht aufgehoben. Dabei kann es dahinstehen, wozu die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 8. März 2017 ausführt, in welchem zeitlichen Verhältnis die Schriftzüge eingeblendet werden.

Das Beschwerdegericht ist auch davon überzeugt, dass diese mit der Werbung für die Beigeladene auch für die von der L... Ltd. angebotenen Glücksspiele hervorgerufene Werbewirkung jedenfalls seitens der Beigeladenen bewusst und gewollt erfolgt. Zwar ist eine formalrechtliche Verbindung zwischen der L... Ltd. und der Beigeladenen nicht ersichtlich. Es handelt sich nicht um verbundene Unternehmen im Sinne von §§ 291 ff. AktG. Denn die L... Ltd. ist nicht Gesellschafterin der Beigeladenen. Allerdings ist nach den von der Antragsgegnerin herausgearbeiteten Gesamtumständen, die weder von der Antragstellerin noch von der Beigeladenen bestritten werden, klar erkennbar, dass eine personelle und unternehmerische Verbindung zwischen der L... Ltd. und der Beigeladenen besteht: Danach ist Geschäftsführer der Beigeladenen Herr Dr. St., der seit Anfang 2015 als Unternehmenssprecher der L... Ltd. fungiert. Gesellschafterin der Beigeladenen ist die S. E. Ltd. mit Sitz in Gibraltar. Diese Gesellschaft ist zugleich Gesellschafterin der d. GmbH, die ihren Sitz in Hamburg hat und unter deren Adresse die Beigeladene postalisch auch erreichbar ist. Die d. GmbH hat nach eigenem Bekunden den Internetauftritt der L... Ltd. gestaltet und fungiert für diese auch als Zahlungsdienstleister. Sie steht damit in ständiger Geschäftsbeziehung mit der L... Ltd. Auf der Internetseite der L... Ltd. findet sich ein Link zur Beigeladenen. Die L... Ltd. informiert auf ihrer Internetseite darüber, dass sie der Hauptsponsor der Beigeladenen sei. Aus einem Pressebericht der Beigeladenen vom 28. September 2016 (s. Sachakte) geht hervor, dass ihre Gründung durch die L... Ltd. initiiert wurde. Inhaber der Internetdomain „L...St...de“ ist die L... Ltd. Als verantwortlicher Ansprechpartner wird Herr Dr. St. benannt, der Geschäftsführer der Beigeladenen. Vor diesem Hintergrund ist das Beschwerdegericht davon überzeugt, dass mit der Werbung für die Beigeladene bewusst und gewollt Werbung für die Produkte der L... Ltd. gemacht werden soll. Angesichts der oben genannten Gesamtumstände können weder die Namensgleichheit des Schlüsselwortes „L...“, das gleiche Symbol noch die Suchergebnisse im Internet ein Zufall sein. An dieser Werbung hat die Beigeladene auch ein erhebliches (finanzielles) Interesse: Gelangen die Adressaten der Werbung – unmittelbar durch das Schlüsselwort „L...“ oder mittelbar über die Beigeladene – an die Angebote der L... Ltd. und nutzen sie dort die Glücksspielprodukte, wird durch das hierfür zu zahlende Entgelt nicht nur die L... Ltd. begünstigt, sondern zugleich durch das Sponsoring auch die Beigeladene.

Dass die Beigeladene selbst keine Glücksspielprodukte anbietet, sondern selbst (auch) gemeinnützige Zwecke verfolgt und den im Schriftsatz vom 3. März 2017 genannten Aktivitäten nachkommt, ist vor diesem Hintergrund unerheblich. Die Werbung ist – wie dargestellt – in ihrer tatsächlichen und intendierten Wirkung in erster Linie auf die von der L... Ltd. angebotenen Glücksspielprodukte und nicht auf die von der Beigeladenen geförderten gemeinnützigen Aktivitäten gerichtet. Angesichts dessen ist auch nicht Herr Dr. St. als Zeuge zu den gemeinnützigen Aktivitäten zu vernehmen.

Auf die Verfassungsmäßigkeit der Werberichtlinie kommt es vorliegend nicht an. Die Antragstellerin weist zwar zu Recht darauf hin, dass die Werberichtlinie von dem Glücksspielkollegium erlassen wurde, dessen Errichtung mit Blick auf die Vereinbarkeit mit dem Demokratie- und Bundesstaatsprinzip verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt. Ob Werbung als solche vorliegt, kann indessen losgelöst von den Bestimmungen der Werberichtlinie beantwortet werden. Im Übrigen ist die Werberichtlinie vorliegend ohnehin nicht anwendbar. Mit der Werberichtlinie werden Art und Umfang der gemäß § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV erlaubten Werbung konkretisiert (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 der Werberichtlinie). Streitgegenständlich ist vorliegend jedoch nicht Art und Umfang erlaubter Werbung, sondern die Frage, ob aufgrund unerlaubter Glücksspiele Werbung gänzlich verboten ist (§ 5 Abs. 5 GlüStV). Damit können sich die Antragstellerin und teils die Beigeladene auch nicht darauf berufen, dass nach § 3 Abs. 3 Satz 4 der Werberichtlinie Imagewerbung und Dachmarkenwerbung zulässig sind. Die Verwendung der Begriffe „Dachmarkenwerbung“ und „Imagewerbung“ durch die Antragsgegnerin führt allein noch nicht zur Anwendbarkeit der Werberichtlinie. Denn sowohl der Begriff „Dachmarkenwerbung“ als auch der Begriff „Imagewerbung“ sind nicht von der Werberichtlinie kreiert worden, sondern sind – auch schon vor Erlass der Werberichtlinie – im Wettbewerbs- und Glücksspielrecht geprägte Rechtsfiguren (vgl. für Imagewerbung nur BGH, Urt. v. 14.1.2016, I ZR 65/14, NJW 2016, 3445, juris Rn. 27 – zum Wettbewerbsrecht; BVerwG, Urt. v. 11.7.2011, 8 C 12/10, juris – zum Glücksspielrecht; vgl. für Dachmarkenwerbung nur BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 12.12, juris – zum Glücksspielrecht).

bbb) Die L... Ltd. dürfte unerlaubtes Glücksspiel betreiben.

Ein öffentliches Glücksspiel ist dann unerlaubt, wenn es ohne Erlaubnis betrieben wird. Öffentliche Glücksspiele dürfen nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet werden, § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Das Veranstalten öffentlichen Glücksspiels ohne Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) ist gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV verboten.

Eine entsprechende Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 und 2 bzw. 5 GlüStV liegt für die L. Ltd. unstreitig nicht vor. Mangels Harmonisierung in Glücksspielbereich fordert auch das Unionsrecht keine gegenseitige Anerkennung mitgliedstaatlicher Erlaubnisse (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 96; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 26). Vor diesem Hintergrund darf das nationale Recht auch solchen Unternehmen die Einholung einer Erlaubnis vorschreiben, die im EU-Ausland bereits über eine Konzession verfügen (EuGH, Urt. v. 15.9.2011, C-347/09, ZfWG 2011, 403, juris Rn. 96 ff.).

Für ein Einschreiten ist es grundsätzlich ausreichend, dass die Tätigkeit formell illegal ist. Die materielle Genehmigungsfähigkeit ist – wenn überhaupt – eine Frage der Verhältnismäßigkeit. Aber auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit würde nicht dazu verpflichten, eine formell illegale Tätigkeit zu dulden. Das wäre allenfalls dann anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllte und dies offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar ist. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigen dagegen ein Einschreiten allein bei formeller Illegalität. Hier durfte die Tätigkeit der L... Ltd. und damit auch eine etwaige Werbung hierfür untersagt werden, um die Klärung im Erlaubnisverfahren zu sichern und so zu verhindern, dass durch eine unerlaubte Tätigkeit vollendete Tatsachen geschaffen und ungeprüfte Gefahren verwirklicht werden (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36/14, juris Rn. 13 m. w. N. – zu sog. „Zweitlotterien“). Eine Erlaubnisfähigkeit nach § 4 Abs. 1 und 2 bzw. 5 GlüStV ist nicht offensichtlich gegeben.

Eine Erlaubnis ist weder entbehrlich noch ist ein Erlaubnisvorbehalt verfassungs- oder unionsrechtswidrig. Öffentliche Glücksspiele dürfen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet werden. Die Erlaubnis ist nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV zu versagen, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Für den Vertriebskanal Internet sieht § 4 Abs. 5 GlüStV vor, dass abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV, der das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verbietet, die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlauben können, wenn keine Versagungsgründe nach § 4 Abs. 2 vorliegen und weitere, im Einzelnen genannte Voraussetzungen erfüllt sind. Sollen Glücksspiele auch über den Vertriebskanal Internet veranstaltet werden, benötigt der Veranstalter mithin eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 und 2 sowie Abs. 5 GlüStV. Soll das Glückspiel – wie hier – ausschließlich über den Vertriebskanal Internet angeboten werden, kann dahinstehen, ob § 4 Abs. 5 GlüStV grundsätzlich lex specialis zu § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV ist und eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 5 GlüStV eine solche nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV mitabdeckt. Denn auch in diesem Fall ist eine Erlaubnis weder entbehrlich noch ein Erlaubnisvorbehalt im Grundsatz verfassungs- oder unionsrechtswidrig. Im Einzelnen:

Das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV soll die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des Jugend- und Spielerschutzes nach §§ 4 ff. GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden. Diese gesetzlichen Anforderungen sind im Hinblick auf das damit verfolgte verfassungsrechtlich legitimierte Ziel auch mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG verhältnismäßig und angemessen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N.; so auch schon BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, BVerfGK 14, 328, juris Rn. 32 – zu dem wortgleichen § 4 Abs. 1 GlüStV a. F.).

Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV unterliegt auch keinen durchgreifenden europarechtlichen Bedenken. In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren (EuGH, Urt. v. 8.9.2010, C-316/07 u. a., Rn. 79; C-46/08, Rn. 46; BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23). Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV dient – unabhängig von einem etwaigen unionsrechtswidrigen Glücksspiel-, insbesondere Lotteriemonopol – den unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N.). Die gesetzlichen Anforderungen dürften zudem hinreichend bestimmt, transparent und nicht diskriminierend sein. Gegen etwaige rechtswidrige Ablehnungsbescheide stehen wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36.14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 23 m. w. N.). Schließlich wird im Sinne einer systematischen und kohärenten Begrenzung für alle Arten zugelassenen Glücksspiels jedenfalls im Interesse des Jugend- und Spielerschutzes ein Erlaubnisvorbehalt vorgesehen (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 19.2.2014, 3 L 20/12, juris Rn. 26; VG Saarlouis, Beschl. v. 27.7.2015, 6 L 1544/14, ZfWG 2016, 160, juris Rn. 28). Nichts anderes folgt aus der aktuellen Rechtsprechung des EuGH (Urt. v. 4.2.2016, C-336/14, NVwZ 2016, 369, juris). Danach hindert die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV einen Mitgliedstaat daran, die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung von Sportwetten in seinem Hoheitsgebiet an einen Wirtschaftsteilnehmer, der in einem anderen Mitgliedstaat eine Lizenz hat, zu ahnden, wenn die Erteilung einer Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten daran geknüpft ist, dass der Wirtschaftsteilnehmer eine Konzession nach einem Verfahren erhält, das nicht den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und das daraus folgende Transparenzgebot beachtet hat. Aus dieser Feststellung, die allein die strafrechtliche Ahndung einer ohne erforderliche behördliche Erlaubnis aufgenommenen Vermittlung von Sportwetten betrifft, kann nicht allgemein die Unvereinbarkeit von Bestimmungen eines Mitgliedstaats zur präventiven Gefahrenabwehr hinsichtlich anderer Glücksspielbereiche mit Unionsrecht abgeleitet werden (OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2016, 11 ME 157/16, juris Rn. 6; OVG Saarlouis, Beschl. v. 12.5.2016, 1 B 199/15, juris Rn. 42 f.). Auch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juni 2016 (8 C 5.15, ZfWG 2016, 433, juris) führt nicht zu einer Unanwendbarkeit des Erlaubnisvorbehalts nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV: Danach kann das Fehlen einer Erlaubnis nicht die Untersagung der Sportwettenvermittlung rechtfertigen, wenn das für Private für eine Übergangszeit bis zur Anwendung einer glücksspielrechtlichen Neuregelung eröffnete Erlaubnisverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch ein staatliches Sportwettenmonopol fortbesteht. Für den Bereich der hier maßgeblichen „Zweitlotterien“ ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass das vorgesehene Erlaubnisverfahren insgesamt nicht transparent oder diskriminierungsfrei ausgestaltet ist. Im Übrigen besteht im Bereich der sog. „Zweitlotterien“ keine staatliche Monopolstellung. Die Hürden im Erlaubnisverfahren sind auch nicht – wie die Antragstellerin meint – derart unüberwindbar, dass ein faktisches Monopol entsteht. Dem Beschwerdegericht ist aus eigener Anschauung bekannt, dass – etwa im Bereich der Lotterievermittlung – entsprechende Erlaubnisse nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV erteilt wurden.

Diese Erwägungen dürften im Grundsatz auch für § 4 Abs. 5 GlüStV gelten. Gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV ist das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten. Abweichend hiervon können die Länder zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet unter gewissen Voraussetzungen nach § 4 Abs. 5 GlüStV erlauben. Auch dieses Erlaubnisverfahren soll – zusätzlich für den Vertriebsweg Internet – die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des Jugend- und Spielerschutzes nach §§ 4 ff. GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung nach § 19 GlüStV beachtet werden, und dürfte sich damit mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG als verhältnismäßig erweisen. Inwieweit die in § 4 Abs. 5 GlüStV im Einzelnen genannten Voraussetzungen angemessen sind, kann dahinstehen, da hiermit nicht ein Erlaubnisvorbehalt als solcher in Frage gestellt wird. § 4 Abs. 5 GlüStV dürfte im Grundsatz auch keinen unionsrechtlichen Bedenken unterliegen: Auch hier gilt, dass ein Erlaubnisvorbehalt – unabhängig von einem etwaigen unionsrechtswidrigen Glücksspiel-, insbesondere Lotteriemonopol – den unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen dient. Die gesetzlichen Anforderungen dürften hinreichend bestimmt, transparent und nicht diskriminierend sein. Gegen etwaige rechtswidrige Ablehnungsbescheide stehen wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung. Auch hier sind die Hürden im Erlaubnisverfahren nicht – wie die Antragstellerin meint – derart unüberwindbar, dass ein faktisches Monopol entsteht. Dem Beschwerdegericht ist aus eigener Anschauung bekannt, dass – etwa im Bereich der Lotterievermittlung – entsprechende Erlaubnisse nach § 4 Abs. 5 GlüStV erteilt wurden.

Zwar sind die Ausnahmen vom Verbot eines Internetvertriebs auf die Bereiche Lotterien und Sportwetten beschränkt, so dass eine allein online vertriebene „Zweitlotterie“ jedenfalls nach dem Wortlaut des § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV nicht genehmigungsfähig sein dürfte. Hieraus dürfte jedoch nicht folgen, dass eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV und – hieran ggf. anknüpfend nach § 4 Abs. 5 GlüStV – entbehrlich ist: Zum einen knüpft die Möglichkeit der Erteilung von Ausnahmen vom Verbot des Vertriebs über das Internet auch bei Lotterien an ein auf anderen Vertriebswegen nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV erlaubtes Glücksspiel an. Nur der Internetvertrieb einer auch „offline“ bzw. „terrestrisch“ angebotenen Lotterie kann erlaubnisfähig sein (OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2016, 11 ME 157/16, juris Rn. 9; Postel in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 4 GlüStV Rn. 85). Ein solcher Fall liegt hier indes nicht vor, da die L... Ltd. – soweit ersichtlich – weder auf anderen Vertriebswegen tätig ist, geschweige denn hierfür eine Genehmigung nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV besitzt. Zum anderen ist es nach der Rechtsprechung des EuGH (Urt. v. 8.9.2010, C-46/08, juris Rn. 111 – zu Sportwetten) mit der Dienstleistungsfreiheit grundsätzlich zu vereinbaren, einen Vertriebskanal (Internet) zu schließen, auch wenn das Anbieten der entsprechenden Spiele über herkömmliche Vertriebskanäle zulässig bleibt. Aber selbst wenn diese partielle Öffnung des Internetvertriebs- und Internetvermittlungsverbots zu einer unionsrechtswidrigen Inkohärenz führen sollte, könnte hieraus zugunsten der Betreiberin nichts hergeleitet werden. Selbst ein inkohärentes Internetverbot würde nicht dazu führen, dass die L... Ltd. die „Zweitlotterien“ gänzlich ohne Erlaubnis anbieten dürfte (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36/14, ZfWG 2015, 227, juris Rn. 31): Denn entweder könnte der L... Ltd. im Rahmen einer etwaig unionsrechtskonformen Auslegung des § 4 Abs. 5 GlüStV neben der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV doch eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 5 GlüStV erteilt werden. Oder – im Falle einer Unanwendbarkeit des § 4 Abs. 4 und 5 GlüStV – verbliebe es jedenfalls bei dem Erfordernis einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV, wobei diese Erlaubnis dann auch den Vertriebskanal Internet erfassen würde. Das Erfordernis einer Erlaubnis würde im Übrigen auch dann durchgreifen, wenn das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 5 GlüStV das Erlaubnisverfahren nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV als lex specialis verdrängen würde: Im ersten Fall wäre eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 5 GlüStV, im zweiten Fall – im Sinne eines Auffangtatbestandes – nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV erforderlich. Schließlich – im Falle einer Unanwendbarkeit nur des § 4 Abs. 5 GlüStV – verbliebe es bei dem generellen Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV, das einer Erlaubniserteilung für eine allein über den Vertriebskanal Internet veranstaltete „Zweitlotterie“ entgegenstünde. Selbst wenn in einem solchen Fall die Gleichbehandlung zu anderen Online-Anbietern eine Erlaubnisfähigkeit nicht gänzlich ausschlösse, verbliebe es jedoch bei einem Erlaubnisverfahren jedenfalls nach § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV.

Vor diesem Hintergrund ist auch bei Beachtung aller unionsrechtlichen Implikationen keine Fallkonstellation denkbar, die es der L... Ltd. ermöglichen würde, ihre Tätigkeit auszuüben, ohne vorab – erfolgreich – ein präventives Erlaubnisverfahren durchlaufen zu haben, in dem insbesondere die persönliche Zuverlässigkeit sowie die Anforderungen des Jugend- und Spielerschutzes geprüft werden können.

Nichts anderes folgt aus der von der Antragstellerin zitierten Entscheidung des OVG Münster vom 9. Juni 2016 (4 B 860/15): Danach kann das Fehlen einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten einem Wettvermittler nicht entgegen gehalten werden, weil das unionsrechtswidrige Sportwettenmonopol in tatsächlicher Hinsicht weiter fortbestehe. Im vorliegenden Fall handelt es sich weder um Sportwetten, noch ist hier ein Bereich mit einem Staatsmonopol betroffen, noch ist für den Bereich der hier maßgeblichen „Zweitlotterien“ ersichtlich, dass das vorgesehene Erlaubnisverfahren insgesamt nicht transparent oder diskriminierungsfrei ausgestaltet ist, noch sind die von der L... Ltd. vertriebenen „Zweitlotterien“ mit Blick auf monopolunabhängige Gesichtspunkte offensichtlich erlaubnisfähig.

Nicht entscheidungserheblich ist der von der Antragstellerin aufgeworfene Einwand, der L... Ltd. würde ohnehin von der zuständigen Behörde – zum Schutz des Staatsmonopols für Lotterien – keine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 und 2 bzw. Abs. 5 GlüStV erteilt werden. Solange die L... Ltd. keinen Antrag auf Erlaubniserteilung gestellt hat, handelt es sich hierbei um eine allein hypothetische Frage. Falls der L... Ltd. auf einen entsprechenden Antrag hin tatsächlich die Erteilung einer Erlaubnis allein mit dem Argument versagt werden sollte, ihre Produkte seien aufgrund der inhaltlichen Nähe zu Lotterien aufgrund des bestehenden Staatsmonopols nicht erlaubnisfähig, müsste die Rechtmäßigkeit einer solchen Ablehnung – auch unter dem Gesichtspunkt der Unionsrechtskonformität des Lotteriestaatsmonopols – in dem entsprechenden Verfahren geklärt werden. Vor diesem Hintergrund stellt sich auch nicht die von der Antragstellerin aufgeworfene Frage eines Kartellrechtsverstoßes. Sollte die Auffassung der Antragsgegnerin zutreffend sein, dass sogenannte „Zweitlotterien“ deshalb nicht erlaubnisfähig sind, weil in der Kategorie Wetten lediglich Sportwetten und Pferdewetten zulässig sind, führt dies ebenfalls nicht zu einem anderen Ergebnis: Auch diese Frage müsste im Rahmen eines Erlaubnisverfahrens geprüft und ggf. in verfassungs- oder unionsrechtskonformer Auslegung des Glücksspielstaatsvertrags entschieden werden.

ccc) Die Antragstellerin dürfte auch die richtige Adressatin sein. Allein die Antragstellerin ist in der Lage, die Namensnennung der Beigeladenen auf ihrer Homepage und im Stadion zu entfernen. Vor diesem Hintergrund ist die Beigeladene – anders als die Antragstellerin meint – auch nicht die „gefahrnähere“ Adressatin. Erst Recht ist die Entscheidung der Antragsgegnerin, der Antragstellerin die Werbung zu untersagen, nicht willkürlich. Die Antragstellerin kann sich auch nicht darauf berufen, dass allein die Beigeladene bewusst und gewollt über die Werbung für sich für die Glücksspielangebote der L... Ltd. wirbt. Durch die Werbekooperation, die die Antragstellerin mit der Beigeladenen eingegangen ist, ist ihr die Werbung auch zuzurechnen. Denn sie hat diesen Werbe- und Vertragspartner ausgewählt. Im Übrigen ist die Antragstellerin spätestens seit dem Schriftwechsel mit der Antragsgegnerin über die Problematik in Kenntnis gesetzt. Die L... Ltd. scheidet als Adressatin bereits deshalb aus, weil sie vorliegend nicht aktiv Handelnde ist. Nichts anderes folgt aus der Entscheidung des VGH Mannheim vom 27. Mai 2016 (6 S 1409/14, n. v.). Gegenstand des dortigen Verfahrens war eine (unbestimmte) Verfügung, mit der der Adressatin jegliche Werbung für jegliches unerlaubtes Glücksspiel untersagt wurde. Dass sich in einer solchen Konstellation die Frage stellt, ob der Beklagte nicht vorrangig gegen die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung von unerlaubtem Glücksspiel hätte vorgehen müssen oder jedenfalls darzulegen habe, warum dies nicht möglich oder daneben die generelle Untersagung jeder Werbung für unerlaubtes Glücksspiel zielführend sei (S. 19 unten), liegt auf der Hand. Eine solche „Allgemein“-Verfügung liegt hier jedoch nicht vor. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Auswahl der Antragstellerin als Verfügungsadressatin – wie diese rügt – auf zwei unwahren tatsächlichen Behauptungen beruht: Soweit die Antragstellerin auf eine Klarstellung der vermeintlichen Falschbehauptung im Widerspruchsbescheid drängt, wonach ein Einschreiten gegen die L... Ltd. nicht in Betracht komme, weil nach den Leitlinien zum Internetvollzug keine Zuständigkeit der Antragsgegnerin bestehe, weist das Beschwerdegericht darauf hin, dass es sich hier allenfalls um eine unzutreffende Rechtsauffassung der Antragsgegnerin handeln kann, jedoch nicht um einen Tatsachenvortrag, der hätte berichtigt werden können. Ungeachtet dessen, dass sich die Antragsgegnerin nicht im Zusammenhang mit der Adressatenauswahl darauf beruft, dass ihre Bewertung, mit der Werbung für die Beigeladene werde tatsächlich für die L... Ltd. geworben, von den Glücksspielaufsichtsbehörden der anderen Länder geteilt werde, ist der Antragsgegnerin auch insoweit nicht aufzugeben, ihren Vortrag zu revidieren: Denn das Land Nordrhein-Westfalen hat ausweislich der E-Mail vom 11. Oktober 2016 – ungeachtet der Einschätzung der Bezirksregierung – der Auffassung der Antragsgegnerin zugestimmt. Im Übrigen würde das Beschwerdegericht aus etwaig unzutreffenden Ausführungen der Beteiligten entsprechende Schlussfolgerungen ziehen, jedoch den Beteiligten nicht durch Verfügung aufgeben, wie sie vorzutragen haben.

ddd) Liegen demnach die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Untersagung der Werbung vor, so ist die Entscheidung der Antragsgegnerin voraussichtlich auch nicht ermessensfehlerhaft. Ist die Behörde – wie hier gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV – ermächtigt, Ermessen entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung auszuüben, hat sie die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Dies gilt sowohl für die Frage, ob die Behörde von der ihr gegebenen Möglichkeit des Einschreitens Gebrauch macht, als auch für die Wahl des Mittels. Ermessensfehler sind danach nicht ersichtlich. Im Einzelnen:

(1) Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dürfte nicht vorliegen. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin in Rahmen ihrer Ermessensausübung, ob eingeschritten wird, darauf abgestellt hat, dass die Tätigkeit der L... Ltd. unerlaubt ist und sie vor diesem Hintergrund ein Einschreiten gegen Werbung für diese für geboten hält. Wie bereits ausgeführt, ist neben der formellen Illegalität auch eine Erlaubnisfähigkeit nach § 4 Abs. 1 und 2 bzw. 5 GlüStV nicht offensichtlich gegeben. Ob die L... Ltd. zuverlässig ist bzw. inwieweit sie den Anforderungen an den Spieler- und Jugendschutz Rechnung trägt, kann erst im Rahmen eines Erlaubnisverfahrens überprüft werden. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der monopolunabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigen aber nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein Einschreiten (BVerwG, Beschl. v. 25.2.2015, 8 B 36/14, juris Rn. 13 m. w. N. – zu sog. „Zweitlotterien“). Dass die Antragsgegnerin offenbar davon ausgeht, dass die Tätigkeit der L... Ltd. nicht genehmigungsfähig ist, führt demgegenüber nicht zu einem Ermessensfehler. Dies könnte allenfalls dann der Fall sein, wenn die Antragsgegnerin die fehlende Genehmigungsfähigkeit auf einen Verstoß gegen das Lotteriestaatsmonopol zurückführen würde, das sich aufgrund fehlender Kohärenz als unionsrechtswidrig erweist. Die Antragsgegnerin begründet ihr Einschreiten jedoch – jedenfalls unter Einbeziehung ihrer ergänzenden Erwägungen in der Beschwerdebegründung – nicht mit einem Verstoß gegen das Lotteriestaatsmonopol, sondern allenfalls mit Hilfe teils unzutreffender Rechtsausführungen. Diese führen aber zu keinem Ermessensfehler, da – wie ausgeführt – maßgeblich ist, dass die Tätigkeit der L... Ltd. formell illegal ist und eine Erlaubnisfähigkeit nicht offensichtlich gegeben ist.

Soweit die Antragstellerin rügt, die Bewertung der Werbung für die Beigeladene als faktische Werbung für die L... Ltd. beruhe auf einer falschen Tatsachengrundlage, wird hiermit ein Ermessensfehler nicht begründet. Abgesehen davon, dass die Frage, für wen Werbung erfolgt, eine Frage auf Tatbestands- und nicht auf Rechtsfolgenseite ist, so dass auch bei einer unterschiedlichen Bewertung durch die anderen Bundesländer kein Ermessensfehler gegeben wäre, beruht die Entscheidung nicht auf einer falschen Tatsachengrundlage: Wie ausgeführt, hat das Land Nordrhein-Westfalen ausweislich der E-Mail vom 11. Oktober 2016 – ungeachtet der Einschätzung der Bezirksregierung – der Auffassung der Antragsgegnerin zugestimmt. Dass die Einschätzung der Widerspruchsbehörde nicht von der Bezirksregierung Düsseldorf und ggf. nicht von allen Mitarbeitern in den Hamburger Behörden geteilt wird, führt vor diesem Hintergrund ebenfalls nicht zu einem Ermessensfehler. Da § 5 Abs. 1 und 4 GlüStV nicht im Widerspruchsbescheid zitiert werden, kann auch hieraus – anders als die Antragstellerin meint – kein Ermessensfehler abgeleitet werden. Soweit die Antragstellerin rügt, dass im Rahmen der Ermessenserwägungen ausgeblendet worden sei, dass § 3 Abs. 3 Satz 4 der Werberichtlinie Informationen zu gemeinnützigen Zwecken erlaube, wird bereits verkannt, dass – wie ausgeführt – die Werberichtlinie im vorliegenden Fall unanwendbar ist. Vorliegend geht es nicht um Art und Umfang von Werbung für erlaubtes Glücksspiel, sondern um das „Ob“ der Werbung, die – wie die Antragsgegnerin zutreffend zitiert – nach § 5 Abs. 5 GlüStV verboten ist. Angesichts dieses Verbots und der von der Antragsgegnerin zu Recht aufgeführten Breitenwirkung der Werbung erweist sich das Einschreiten der Antragsgegnerin auch nicht per se als unverhältnismäßig.

(2) Darüber hinaus dürfte die Antragstellerin der angefochtenen Verfügung voraussichtlich nicht mit Erfolg entgegenhalten können, dass die Antragsgegnerin willkürlich gegen sie vorgegangen ist.

Ermächtigt ein Gesetz dazu, unter bestimmten Voraussetzungen bestimmte Verhaltensweisen nach Ermessen zu untersagen, so erfordert das Gebot der Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG, das Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichmäßig auszuüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, so hat sie in vergleichbaren Fällen in der gleichen Art und Weise zu verfahren. Das bedeutet bei einer Vielzahl von Verstößen zwar nicht, dass sie gleichzeitig tätig werden muss. Es ist ihr indes verwehrt, systemlos oder willkürlich vorzugehen. Behandelt sie mehrere Fallgruppen unterschiedlich, so bedarf es hierfür eines sachlichen Grundes. Dasselbe gilt, wenn sie sich darauf beschränkt, einen Einzelfall herauszugreifen (BVerwG, Urt. v. 9.7.2014, 8 C 36.12, juris Rn. 25; OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2016, 11 ME 157/16; VGH München, Beschl. v. 1.8.2016, 10 CS 16.893, juris Rn. 4).

Unter Berücksichtigung dieses Maßstabs ist im Rahmen der summarischen Prüfung auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Antragstellerin und der Beigeladenen – gerade noch – weder ein willkürliches, nicht an Sachgründen orientiertes Vorgehen der Antragsgegnerin erkennbar, noch bestehen durchgreifende Bedenken gegen das gemeinsame Vorgehen der Bundesländer im hier maßgeblichen Glücksspielbereich. Im Einzelnen:

Um ein an den oben genannten Grundsätzen orientiertes Handeln zu gewährleisten, bedarf es – wenn es ein vielfältiges Angebot von unerlaubten Glücksspielen im Internet gibt – einer konzeptionellen und systematischen Vorgehensweise. Im Hinblick auf die Effektivität der Gefahrenabwehr dürfen dabei keine überzogenen Anforderungen gestellt werden. Dies bedeutet insbesondere, dass die Behörde – mit Blick auf den Kreis der in Betracht kommenden Adressaten – im Vorfeld des Einschreitens nicht jedes vorhandene unerlaubte Glücksspiel umfangreich und ggf. zeitaufwendig ermittelt haben muss, sondern sich für die Gleichbehandlung auf die bei einfacher Recherche auffindbaren Anbieter beschränken kann (VG Ansbach, Beschl. v. 27.9.2016, AN 15 S 16.00448, juris Rn. 43 m. w. N.).

Danach dürfte ein willkürliches, nicht an sachlichen Gesichtspunkten orientiertes Vorgehen der Antragsgegnerin – gerade noch – nicht ersichtlich sein. Zur Gewährleistung eines koordinierten und im Wesentlichen gleich gearteten Handelns der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder haben sich diese im Juli 2014 auf ein gemeinsames Vollzugskonzept für ein Vorgehen gegen Glücksspiele im Internet geeinigt. Nach diesem Konzept soll konsequent gegen jede Art des unerlaubten Glücksspiels im Internet – auch gegen sog. „Zweitlotterien“ – vorgegangen werden. Da aus Kapazitätsgründen nicht gegen alle Anbieter illegalen Glücksspiels im Internet gleichzeitig vorgegangen werden kann, soll eine Priorisierung erfolgen: Ausgehend von einer Marktbetrachtung sollen Umfang und Verbreitung des Angebots sowie Ausmaß der von den angebotenen Spielen ausgehenden Gefahren ermittelt werden. Anhand dieser Kriterien soll eine Priorisierung des Vorgehens gegen die betreffenden Anbieter in dem jeweiligen Sektor erfolgen. U. a. mit Blick auf die sog. „Zweitlotterien“ ist zudem zu berücksichtigen, ob eine Legalisierung des Angebots (ernsthaft) angestrebt wird, ob eine solche in grundsätzlicher Hinsicht möglich erscheint und ob sonstige gewichtige Verstöße gegen materiell-rechtliche oder spielerschützende Vorgaben gegeben sind. Auch gegen Werbung soll konsequent vorgegangen werden. Im Hinblick auf die werbenden Anbieter soll nach den gleichen Kriterien vorgegangen werden wie bei der Untersagung der Veranstaltung oder Vermittlung. Beim Vorgehen gegen – wie hier – werbende Dritte soll sich die Priorisierung nach dem Gefährdungspotential und dem Bekanntheitsgrad des beworbenen Glücksspiels sowie dem Verbreitungsgrad der Werbung richten. Gegen dieses seitens der Länder aufgestellte Konzept bestehen keine Bedenken (OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2016, 11 ME 157/16, juris Rn. 14; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 2.12.2016, OVG 1 S 104.15, juris Rn. 26; OVG Saarlouis, Beschl. v. 12.5.2016, 1 B 199/15, ZfWG 2016, 363, juris Rn. 34 ff.; VG Ansbach, Beschl. v. 27.9.2016, AN 15 S 16.00448, juris Rn. 44).

Dass die Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder auf dieser Basis eine sog. Prioritätenliste erstellt haben, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. In der Prioritätenliste sind die relevanten Anbieter aufgeführt und ist festgelegt, welche Länder gegen welche Anbieter vorgehen. Angesichts der beschränkten Kapazität bestehen keine Bedenken, dass die Behörden ein abgestuftes Konzept entwickeln, das einen flächendeckenden Vollzug als langfristiges Ziel hat und nachvollziehbar ermöglicht, zunächst gegen einzelne Anbieter vorzugehen. Vor diesem Hintergrund ist ein gleichläufiges und länderübergreifendes Konzept ein rechtfertigender sachlicher Grund für die selektive Wahl und das Vorgehen gegen einzelne Anbieter (vgl. auch VG Regensburg, Urt. v. 10.11.2016, RO 5 K 16.853, juris Rn. 82). Das Beschwerdegericht konnte diese Bewertung treffen, obgleich die Antragsgegnerin nicht die Prioritätenliste vorgelegt hat. Es ist insoweit nachvollziehbar, dass nach Einschätzung der Antragsgegnerin die Vorlage der Prioritätenliste die Effektivität der Gefahrenabwehr beeinträchtigen, die Strafverfolgung behindern und sich auf die Datenschutzinteressen von „Mitbewerbern“ auswirken würde.

Es dürfte – gerade noch – nicht ersichtlich sein, dass sich die Antragsgegnerin im vorliegenden Fall in willkürlicher Weise nicht an dieses Konzept gehalten hat. Im Gegenteil deckt sich das Vorgehen mit den Leitlinien: Gegen sog. „Zweitlotterien“ soll vorgegangen werden. Es ist weder ersichtlich, dass eine Legalisierung des Angebots der L... Ltd. (ernsthaft) angestrebt wird, noch ist offensichtlich, dass eine solche möglich ist. Die Einschätzung, dass der Name „L...“ einen gewissen Bekanntheitsgrad hat, ist angesichts der Tatsache, dass es ausweislich des Jahresreports 2015 der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder weniger als fünf Online-„Zweitlotterien“ gibt und dem Beschwerdegericht aus obergerichtlicher Rechtsprechung bekannt ist, dass die L... Ltd. in der Prioritätenliste aufgeführt ist und gemeinsam mit der Lo. Ltd. über einen Marktanteil von 23 % verfügt (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2016, 11 ME 164/16), nicht zu beanstanden. Es soll auch gegen werbende Dritte vorgegangen werden, wobei Sportvereine sogar ausdrücklich genannt werden. Keine Bedenken bestehen schließlich bezüglich der Einschätzung, dass der Verbreitungsgrad auf den Banden eines Fußballstadions hoch ist. Vor dem Hintergrund, dass – wie ausgeführt – im Vollzugskonzept ein Vorgehen gegen sog. „Zweitlotterien“ vereinbart ist, kann der Antragsgegnerin auch nicht – wie die Antragstellerin meint – vorgeworfen werden, sie handele lediglich „auf Zuruf“. Auch unter dem Blickwinkel der Glücksspielwerbung im deutschen Fußball dürfte der Antragsgegnerin kein willkürliches Vorgehen vorgehalten werden können. In einem parallelen Verfahren hat ein anderer Hamburger Profi-Fußballverein die beanstandete Werbepraxis auf Hinweis der Glücksspielaufsicht der Antragsgegnerin eingestellt. Im Übrigen ergibt sich aus der jährlichen Auswertung der gemeinsamen Geschäftsstelle zur Glücksspielwerbung im deutschen Fußball 2016/2017, dass es aktuell nur eine einzige bekannte Zweitlotteriewerbung im deutschen Fußball gibt, nämlich die streitgegenständliche. Es ist im Rahmen der summarischen Prüfung auch nicht ersichtlich, dass nicht auch gegen anderes unerlaubtes Glücksspiel im Internet vorgegangen wird. Dass auch gegen andere Online-„Zweitlotterien“, andere Online-Wetten sowie anderes unerlaubtes Online-Glücksspiel (Online-Casino-Spiele, Online-Pokerspiele) vorgegangen wird, wird bereits durch die jüngste Rechtsprechung bestätigt (vgl. nur OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2016, 11 ME 157/16, juris – „Zweitlotterie Lo. “; Beschl. v. 12.12.2016, 11 ME 164/16 – „Zweitlotterie L...“; OVG Lüneburg, Beschl. vom 17.8.2016, 11 ME 61/16 u.a., juris – Online-Casino-Spiele, Online-Pokerspiel; OVG Saarlouis, Beschl. v. 12.5.2016, 1 B 199/15, juris – „Zweitlotterien“; VGH München, Beschl. v. 1.8.2016, 10 CS 16.893, juris – Life-Wetten; VG Ansbach, Beschl. v. 27.9.2016, AN 15 S 16.00448, juris – „Zweitlotterien“). Angesichts der sich aus dieser Rechtsprechung ergebenden behördlichen Maßnahmen kann der Antragsgegnerin ferner nicht vorgeworfen werden, dass nicht auch gegen die Veranstalter unerlaubten Glücksspiels vorgegangen wird. Dass die Antragsgegnerin nicht immer die handelnde Behörde ist, ist Folge der in § 9 Abs. 3 GlüStV vorgesehenen koordinierten, länderübergreifenden Vollzugspraxis und der entsprechenden Vereinbarungen, in denen auch festgelegt wird, welches Bundesland einzuschreiten hat. Dass die Antragsgegnerin selbst Verfahren einleitet, ergibt sich aus der von der Antragstellerin genannten Schriftlichen Kleinen Anfrage zur Durchsetzung des Glücksspielstaatsvertrags vom 24. Februar 2017 (Bü-Drs. 21/8023, S. 1). Soweit es in dem Zwischenbericht zur Beobachtung und Darlegung der Entwicklung des Schwarzmarktes für Glücksspiel im Internet im Rahmen der Evaluierung nach § 32 GlüStV aus Juli 2014 heißt, dass sich bislang kaum ein Anbieter aus dem deutschen Markt herausgezogen habe, noch Regulierungen aus dem GlüStV umgesetzt worden seien (S. 34), ist dies kein Beleg für eine hier relevante unsystematische Vorgehensweise. Aus dem Zwischenbericht, der im Übrigen über 2 ½ Jahre zurückdatiert und damit nicht den gegenwärtigen Stand abbildet, folgt im Gegenteil, dass bereits Anordnungen getroffen werden. Der Befund, dass sich bislang kaum ein Anbieter zurückgezogen hat, wird jedenfalls auch darauf zurückgeführt, dass die Betroffenen die rechtliche Auseinandersetzung suchen (S. 36). Die Ausschöpfung des Rechtswegs ist jedoch weder Ausfluss einer unsystematischen Vorgehensweise der zuständigen Behörden noch ein Beleg eines etwaigen Vollzugsdefizits. Sollte die Antragstellerin der Auffassung sein, gegen unerlaubte Lotterien wäre wegen minderer Suchtgefahr erst nachrangig einzuschreiten, verkennt sie, dass die Antragsgegnerin die Produkte der L... Ltd. – wie ausgeführt wohl zutreffend – nicht als Lotterieprodukte, sondern als Wetten auf den Ausgang fremder Lotterien und damit als sonstige Glücksspiele eingeordnet hat (vgl. VG Ansbach, Beschl. v. 27.9.2016, AN 15 S 16.00448, juris Rn. 48).

Nicht maßgeblich für die Frage, ob die Antragsgegnerin systematisch vorgeht, dürfte hingegen sein, ob gegen die Werbung der staatlichen Lotterien eingeschritten wird (so auch VG Düsseldorf, Urt. v. 15.11.2011, 27 K 6026/09, juris Rn. 107). Maßgebliche Vergleichsgruppe im Rahmen einer Verfügung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV ist „unerlaubtes“ Glücksspiel. Etwaige Verstöße gegen die Grundsätze in § 5 Abs. 1 bis 4 GlüStV oder gegen die Vorgaben der Werberichtlinie führen jedoch nicht dazu, dass die angebotenen Lotterien, die eine Veranstaltungserlaubnis haben, „unerlaubt“ werden. Eine anreizende oder ermunternde Werbung für erlaubte Lotterien kann einerseits zur Folge haben, dass es an einem kohärenten Beitrag zur Begrenzung des Lotterieglückspiels fehlt und sich das staatliche Lotteriemonopol aus diesem Grund als nicht unionsrechtskonform erweist. Dies hat jedoch nicht zur Folge, dass die staatlichen Glücksspielangebote im Bereich der Lotterien „unerlaubt“ werden und gegen sie einzuschreiten wäre. In einer solchen Situation steht es dem Mitgliedstaat vielmehr frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 39.12, juris Rn. 53 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urt. v. 24.1.2013, C-186/11 u.a., juris Rn. 39, 44, 46 ff.). Eine dem GlüStV oder der Werberichtlinie nicht entsprechende Werbung kann andererseits zu einer Verfügung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 oder § 9 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 5 GlüStV führen. Vor diesem Hintergrund ist auch den Anregungen der Antragstellerin im Schriftsatz vom 26. Januar 2017 nicht zu entsprechen, der Antragsgegnerin aufzugeben, über sämtliche Marketing- und Werbeaktivitäten des Deutschen Lotto- und Totoblocks Auskunft zu erteilen sowie sämtliche diesbezüglichen Unterlagen vorzulegen (vgl. Rn. 201 und 202 auf S. 45 des Schriftsatzes). Solange die Antragsgegnerin ihr Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichmäßig ausübt, kann der Antragsgegnerin auch nicht vorgeworfen werden, der Eingriff diene nur der Verteidigung des (unionsrechtswidrigen) Lotteriestaatsmonopols. Selbst wenn die Behauptung der Antragstellerin zuträfe, auch bei Einhaltung sämtlicher monopolunabhängiger Voraussetzungen würde der L... Ltd. seitens der Behörden allein auf Grundlage des Lotteriemonopols keine Erlaubnis erteilt werden, ergibt sich hieraus für sie – wie bereits ausgeführt – keine Rechtfertigung, eigenmächtig von der Durchführung des Verfahrens abzusehen. Die L... Ltd. ist hierdurch auch nicht unzumutbar belastet. Vielmehr ist die Behörde im Rahmen des Erlaubnisverfahrens zur Einhaltung des Unionsrechts angehalten, was im Fall einer unionsrechtswidrigen Monopolisierung bedeutet, dass eine Erlaubnis nicht aus diesem Grund abgelehnt werden darf. Sollte sich die Behörde insoweit unionsrechtswidrig verhalten, ist der L... Ltd. die Möglichkeit des gerichtlichen Rechtsschutzes gegeben (vgl. VG Ansbach, Beschl. v. 27.9.2016, AN 15 S 16.00448, juris Rn. 31). Vor diesem Hintergrund stellt sich auch die von der Antragstellerin aufgeworfene Frage der Vereinbarung des behördlichen Vorgehens mit Art. 102 AEUV nicht.

Ebenfalls nicht entscheidungserheblich dürfte sein, dass ggf. auch gegen Werbung für Sportwetten, die ohne Erlaubnis veranstaltet werden, nicht vorgegangen wird. Denn insoweit gibt es für die Ungleichbehandlung einen sachlichen Grund. Das Fehlen einer Erlaubnis kann den Veranstaltern und Vermittlern von Sportwetten derzeit nicht entgegengehalten werden: Denn für private Sportwettenvermittler ist gegenwärtig – anders als bei „Zweitlotterien“ – kein Erlaubnisverfahren eröffnet, das transparent, diskriminierungsfrei und gleichheitsgerecht ausgestaltet ist oder praktiziert wird. Zwar führt allein der Verstoß des staatlichen Sportwettenmonopols gegen die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit noch nicht zur Unionsrechtswidrigkeit des Erlaubnisvorbehalts nach § 4 Abs. 1 GlüStV. Wegen der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols darf eine Erlaubnis aber auch bis zur Behebung des Unionsrechtsverstoßes nur nach Prüfung unionsrechtskonformer, monopolunabhängiger Erlaubnisvoraussetzungen abgelehnt werden. Deshalb kann das Fehlen einer nach § 4 GlüStV erforderlichen Erlaubnis einem Anbieter nur entgegen gehalten werden, wenn ihm die Erlaubnis nicht unionsrechtswidrig vorenthalten oder verweigert wird. Das setzt voraus, dass nationale Behörden Anträge auf Erteilung von Genehmigungen im Glücksspielsektor auch während einer Übergangszeit nach objektiven und nicht diskriminierenden Kriterien prüfen. Diesem Erfordernis wird jedoch nicht entsprochen (OVG Münster, Urt. v. 23.1.2017, 4 A 3244/06, juris Rn. 38 ff.). Vor diesem Hintergrund ist die Entscheidung der Antragsgegnerin, gegen die Werbung für B. durch den Fußballverein H. mit der Begründung nicht einzuschreiten, dass es sich bei B. um einen Bewerber im Sportwettenkonzessionsverfahren handelt, der nach derzeitigem Erkenntnisstand der Antragsgegnerin die materiellen Anforderungen des GlüStV erfüllt, nicht zu beanstanden. Zwar bietet – wie die Antragstellerin zutreffend einwendet – B. nicht nur Sportwetten, sondern auch (unerlaubtes) Online-Casino und Online-Poker an. Dass die Antragsgegnerin jedoch angesichts der Rechtsprechung zu den Sportwetten nicht gegen diese Werbung vorgeht, da bei einer allgemeinen Werbung für den Anbieter B. nicht unproblematisch zwischen der Werbung für Sportwetten und der Werbung für unerlaubtes Glücksspiel getrennt werden kann, erweist sich jedoch im Rahmen der vorliegenden summarischen Prüfung als vertretbar.

Mit Blick auf die Werbung von Spielhallen ist ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung dadurch gegeben, dass die restriktiven Regelungen zum Betrieb von Spielhallen nach dem Glücksspielstaatsvertrag (§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV) vollumfänglich erst ab dem 1. Juli 2017 gelten.

Eines – wie von der Antragstellerin gefordert – weiteren Vortrags der Antragsgegnerin, sei es zur Anzahl der von ihr erlassenen glücksspielrechtlichen Verfügungen oder zur Anzahl der Verfügungen gegen andere Profifußballvereine oder zu Einzelheiten zum Vorgehen gegen Online-Casino-Spiele, bedarf es im Rahmen der vorliegenden summarischen Prüfung zur Verifizierung des systematischen Vorgehens nicht. Umfangreiche Beweisaufnahmen sind selbst bei schwerwiegenden Grundrechtseingriffen in Eilrechtsschutzverfahren nicht geboten (Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 22. Aufl. 2016, § 80 Rn. 158). Eine weitere Aufklärung bleibt – soweit erforderlich – dem Hauptsacheverfahren vorbehalten.

(3) Mangels erkennbarer Ungleichbehandlung privater und staatlicher Werbetreibender für unerlaubtes Glücksspiel dürfte sich vor diesem Hintergrund auch die Handhabung des Untersagungsermessens durch die Vollzugsbehörden der Antragsgegnerin als solche mit der Dienstleistungsfreiheit des Unionsrechts vereinbar erweisen.

(4) Auch bei der Wahl der Mittel dürfte die Antragsgegnerin von dem ihr eröffneten Ermessen rechtfehlerfrei Gebrauch gemacht haben. Die Erwägungen in dem Bescheid hinsichtlich einer zeitlichen Einschränkung der Werbung bzw. einer Beschränkung der Größe nach, sind nicht zu beanstanden. Die Vorschläge der Antragstellerin, die auf ein Einschreiten gegenüber der L... Ltd. oder der Beigeladenen hinauslaufen, greifen demgegenüber nicht durch: Ein Einschreiten gegenüber der L... Ltd. scheidet – wie ausgeführt – aus, da die L... Ltd. vorliegend mit Blick auf die Werbung nicht aktiv Handelnde ist. Der Ansatz der Antragstellerin, gegenüber der Beigeladenen bei der inhaltlichen Gestaltung der Werbung anzusetzen, verfängt ebenfalls nicht. Nach der Ermächtigungsgrundlage darf Werbung für unerlaubtes Glücksspiel untersagt werden (§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV). Die Möglichkeit, Anordnungen bezüglich der Anforderungen an die Werbung zu erlassen (§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 GlüStV), bezieht sich auf Werbung für erlaubte Glücksspiele. Im Übrigen würde eine Verfügung, mit der der Beigeladenen aufgegeben würde, bei der Werbung darauf hinzuweisen, dass sie eine von der L... Ltd. unabhängige juristische Person ist bzw. dass sie, die Beigeladene selbst, keine Glücksspiele anbietet, das Problem, das mit der Nennung des Schlüsselwortes „L...“ einhergeht, nicht beseitigen. Maßnahmen dahingehend, die Werbung derart umzugestalten, dass etwa durch einen stärkeren Hinweis auf die karitative Tätigkeit letztlich keine faktische Werbung mehr für die L... Ltd. vorliegt, wären zudem kein milderes Mittel, da dies letztlich eine Untersagung der Werbung – jedenfalls in der vorliegenden Form – darstellen würde und zudem in die unternehmerische Freiheit der Beigeladenen eingreifen könnte. Schließlich dürfte auch eine Verfügung, mit der der Beigeladenen aufgegeben würde, sich umzubenennen, von der Ermächtigungsgrundlage des § 9 GlüStV nicht mehr gedeckt sein.

eee) Die Frist zur Umsetzung war zwar sehr knapp bemessen. Es ist jedoch weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die Überarbeitung der Homepage oder die Überarbeitung der Bandenwerbung mehrere Tage in Anspruch nimmt. Vor diesem Hintergrund dürfte sich die Frist als noch angemessen erweisen.

bb) Ziffer 3 des Untersagungsbescheids vom 7. Dezember 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Dezember 2016 dürfte mangels Regelungsgehalts i. S. d. § 35 Satz 1 HmbVwVfG keinen vollstreckungsfähigen Inhalt haben und letztlich gegenstandslos sein.

Wesentlich für das Vorliegen eines Verwaltungsakts ist, dass dieser nach seinem objektiven Sinngehalt auf eine unmittelbare, für die Betroffenen verbindliche Festlegung von Rechten und Pflichten oder eines Rechtsstatus gerichtet ist (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 17. Aufl. 2016, § 35 Rn. 88). Dies ist vorliegend nicht der Fall:

In Ziffer 3 des Bescheids wird für den Fall der Zuwiderhandlung jeweils ein Zwangsgeld in Höhe von 150.000,-- Euro angedroht. Eine „Androhung“ ist dem Hamburgischen Verwaltungsvollstreckungsrecht im Bereich des Zwangsgeldes aber fremd. Nach § 14 Abs. 2 Satz 1 HmbVwVG ist eine bedingte Festsetzung eines Zwangsgeldes möglich, eine Androhung ist in § 14 HmbVwVG demgegenüber nicht vorgesehen. Der Bescheid dürfte auch nicht im Sinne einer bedingten Festsetzung auszulegen sein. Zwar ist nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Beschl. v. 12.3.2012, 4 Bf 82/11, BA S. 9; Beschl. v. 5.3.2008, 4 Bs 99/07, HmbJVBl. 2008, 112, juris Rn. 2) zur Streitwertfestsetzung die bedingte Festsetzung eines Zwangsgeldes (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 1 HmbVwVG) mit einer Androhung vergleichbar. Dies bedeutet aber nicht, dass deshalb eine entsprechende Umdeutung möglich ist. Im Hinblick auf den Zwangscharakter des Vollstreckungsrechts dürften hohe Anforderungen an eine Umdeutung zu stellen sein. Wird wie hier sowohl im Tenor des Bescheids als auch in den Gründen ausdrücklich ein Zwangsgeld „angedroht“, dürfte vor dem Hintergrund, dass ein solcher Vollstreckungsakt durchaus im Vollstreckungsrecht des Bundes sowie anderer Bundesländer so vorgesehen ist, eine Umdeutung ausscheiden.

Mangels Regelungsgehalts hat die Ziffer 3 des Untersagungsbescheids vom 7. Dezember 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 16. Dezember 2016 auch keinen vollstreckbaren Inhalt. Da eine „Androhung“ vom Gesetz nicht vorgesehen ist und dementsprechend auch ein entsprechender Hinweis obsolet ist, ist Ziffer 3 letztlich gegenstandslos.

Eine Anordnung der aufschiebenden Wirkung scheidet vor diesem Hintergrund aus. Auch einer Klarstellung im Tenor bedarf es insoweit nicht: Es nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin den vorliegenden Erwägungen des Beschwerdegerichts nicht Folge leisten wird, mithin auch im Falle einer Zuwiderhandlung der Antragstellerin gegen Ziffern 1 und 2 des Bescheides mangels bedingter Festsetzung die Wirksamkeit des Zwangsgelds nicht feststellt. Im Übrigen könnte sich die Antragstellerin im Falle eines Vollstreckungsversuchs hiergegen mit Rechtsmitteln zur Wehr setzen.

Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob die Höhe des Zwangsgeldes im Hinblick auf § 14 Abs. 4 HmbVwVG angemessen ist.

b) Besondere Umstände, mit denen sich vorliegend – trotz voraussichtlicher Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung – ein überwiegendes Aussetzungsinteresse begründen ließe, erkennt das Beschwerdegericht nicht und diese werden von der Antragstellerin über die Ausführungen zur Unionsrechtswidrigkeit hinaus auch nicht geltend gemacht. Das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin, durch die Werbekooperation Einnahmen zu generieren, muss demgegenüber zurücktreten. Dass die Antragstellerin zwingend auf die Einnahmen angewiesen ist, ist weder ersichtlich noch dargetan.

c) Das Verfahren war nicht auszusetzen und dem EuGH nach Art. 267 AEUV zur Entscheidung vorzulegen. Zum einen dürfte eine Vorlageverpflichtung bereits deshalb ausscheiden, da es sich vorliegend um ein Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes handelt und – auch wenn diese gerichtliche Entscheidung nicht mehr mit Rechtsmitteln angegriffen werden kann – ein Hauptsacheverfahren, in dem die im summarischen Verfahren entscheidenden Fragen erneut geprüft werden, von der Antragstellerin selbst eingeleitet werden kann (und wurde) (vgl. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 22. Aufl. 2016, § 80 Rn. 164). Zum anderen konnten die Fragen der Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht entweder aufgrund der vorliegenden Rechtsprechung eindeutig beantwortet oder mangels Entscheidungserheblichkeit offen gelassen werden.

d) Ergänzende richterliche Hinweise, wie mit Schriftsatz vom 3. März 2017 von der Antragstellerin angeregt, waren nicht geboten. Die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte waren den Beteiligten bekannt und es bestand Gelegenheit zur Stellungnahme. Ein Anspruch darauf, dass das Beschwerdegericht vorab eine Entscheidungstendenz zu erkennen gibt, damit die Beteiligten unter Berücksichtigung solcher rechtlicher Einschätzungen nochmals vortragen können, besteht nicht.

IV.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Da die (der Sache nach unterlegene) Beigeladene keinen Antrag gestellt ist, entspricht es der Billigkeit, ihr keine Kosten aufzuerlegen bzw. ihre Kosten nicht für erstattungsfähig zu erklären.

Die Festsetzung des Streitwerts und eine etwaige Abänderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung bleiben einer gesonderten Entscheidung vorbehalten.

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 12. November 2013 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahrens auf 11.250,- Euro festgesetzt.

I.

Die Antragstellerin begehrt im Wege einstweiligen Rechtsschutzes die vorläufige Feststellung, dass sie bei dem Betrieb ihrer Spielhallen berechtigt ist, statt der in § 5 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Hamburg (HmbSpielhG) festgelegten Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr eine Sperrzeit von 5.00 bis 6.00 Uhr, hilfsweise eine Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr einzuhalten.

Die Antragstellerin betreibt insgesamt drei Spielhallen an den Standorten in der B. Straße in … Hamburg und in der H. Straße Nr. und Nr. in … Hamburg. In den Jahren 2008 bzw. 2009 erteilte die Antragsgegnerin ihr dafür jeweils eine unbefristete Erlaubnis nach § 33i Gewerbeordnung (GewO). Die Bescheide enthalten keine Auflagen oder Hinweise im Hinblick auf die einzuhaltende Sperrzeit.

Am 19. Juni 2013 trat nach einer sechsmonatigen Übergangsfrist die Sperrzeitregelung des § 5 HmbSpielhG in Kraft. Danach gilt in bestimmten Bereichen des Vergnügungsviertels „Reeperbahn“ eine Sperrzeit für Spielhallen von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr, im übrigen Stadtgebiet eine Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr. Zuvor hatte § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Verordnung über die Sperrzeit im Gaststätten- und Vergnügungsgewerbe in der bis zum 19. Juli 2013 gültigen Fassung (SperrzeitVO v. 2.12.2003, HmbGVBl. S. 553, in Kraft getreten zum 1.1.2004) für Spielhallen eine Sperrzeit von 5.00 bis 6.00 Uhr bestimmt. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG gelten Unternehmen nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des HmbSpielhG bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht vor dem 30. Juni 2017 endet, bis zum 30. Juni 2017 als mit diesem Gesetz vereinbar. Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG tritt § 5 HmbSpielhG sechs Monate nach Inkrafttreten des Gesetzes in Kraft.

Die Antragstellerin hat am 27. August 2013 vorläufigen Rechtsschutz beantragt und im Wesentlichen geltend gemacht: Der Antrag sei nach § 123 Abs. 1 VwGO statthaft. Ein Anordnungsanspruch stehe ihr hinsichtlich ihres Hauptantrags ebenfalls zu. Sie sei zumindest bis zum 30. Juni 2017 berechtigt, ihre Spielhallen weiterhin nur von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr zu schließen, weil ihre Betriebe nach § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG Bestandschutz genössen. Im Übrigen sei § 5 Abs. 1 HmbSpielhG verfassungswidrig, daher sei in der Hauptsache eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG einzuholen. Die Vorschrift verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Ihr Recht auf gleiche Teilhabe am Wettbewerb werde durch die unterschiedlichen Sperrzeitregelungen verletzt. Sie sei wegen der Umsatzrückgänge von mehr als 40% gezwungen, ihren Betrieb aufzugeben. Die Regelungen ließen die Eignung und Folgerichtigkeit in Bezug auf den Spielerschutz vermissen und führten zu einer Wettbewerbsverzerrung. Für interessierte Spieler sei es naheliegender, wegen der kürzeren Sperrzeiten Gaststätten oder von vornherein Spielhallen auf der Reeperbahn oder die dort befindliche Dependance der Spielbank Hamburg aufzusuchen. Außerdem gebe es im Internet rund um die Uhr verfügbare sog. Online-Games. Statt der Bekämpfung der Spielsucht sei es die Absicht des Gesetzgebers gewesen, durch die Reglementierung der Spielhallen mehr Besucher für die Spielbanken zu gewinnen. Für deren Besuch werde großflächig geworben. Der durch die Sperrzeitregelung des HmbSpielhG erfolgte Eingriff in die Berufsfreiheit sei auch nicht angemessen und daher unverhältnismäßig. Es drohe wegen der durch die Verlängerung der Sperrzeit bedingten Einnahmeausfälle der Wegfall ihrer Existenz. In Folge der längeren Sperrzeit komme es außerdem vermehrt zu Einbrüchen und Überfällen. Auch hinsichtlich ihres Hilfsantrags bestehe ein Anordnungsanspruch. Art. 3 Abs.1 GG sei verletzt, weil die gesetzliche Regelung zu einer Ungleichbehandlung der im Bereich der Reeperbahn befindlichen Spielhallen im Verhältnis zu den in anderen Stadtvierteln gelegenen Betriebe führe. Der Gesetzgeber habe die Sperrzeitregelung undifferenziert, also unabhängig vom Standort, mit der Spielsuchtprävention und dem Spielerschutz begründet. Diese Erwägungen rechtfertigten keine unterschiedliche Sperrzeitregelung. Es liege auch ein Anordnungsgrund vor. Die Sperrzeitverlängerung führe in Kombination mit den übrigen Beschränkungen des HmbSpielhG zur Vernichtung ihrer Existenz. Bei Öffnung der Spielhallen in der Zeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr, hilfsweise von 9.00 Uhr bis 6.00 Uhr, wäre ihr hingegen eine wirtschaftliche Betriebsführung weiterhin möglich.

Mit Beschluss vom 12. November 2013 hat das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin abgelehnt. Zur Begründung hat es unter anderem ausgeführt: Der Hauptantrag sei zulässig, habe aber in der Sache keinen Erfolg. Dabei könne offen bleiben, ob die Antragstellerin einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht habe. Dem stehe jedenfalls nicht § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG entgegen. Diese Übergangsregelung, wonach Unternehmen unter bestimmten Voraussetzungen bis zum Ablauf des 30. Juni 2017 bzw. 30. Juni 2013 als mit dem HmbSpielhG vereinbar gälten, umfasse nicht die hier streitige Sperrzeitregelung in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG. Die Antragstellerin habe einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht. § 5 Abs. 1 HmbSpielhG ermögliche es der Antragstellerin nicht, ihre Spielhallen nur in der Zeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr zu schließen. Die Sperrzeitregelung des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG sei voraussichtlich mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Das Betreiben einer Spielhalle sei zwar von der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG geschützt. Die neue Sperrzeitregelung greife auch in dieses Freiheitsgrundrecht ein. Dieser Eingriff sei aber durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls legitimiert. Zentrales Anliegen dieses Gesetzes sei das Bereitstellen von Instrumenten, um ein am Suchtpotential des gewerblichen Spiels orientiertes Präventionsniveau zu sichern. Die Sperrzeitregelung sei voraussichtlich geeignet, dieses Ziel zu erreichen. Ein Mittel müsse den bezweckten Erfolg nicht vollen Umfangs erreichen, sondern sei bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden könne. Hier komme dem Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu. Dieser sei erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam seien, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen abgeben könnten. Dies sei hier nicht der Fall. § 5 Abs. 1 HmbSpielhG bringe im Hinblick auf die vom Gesetzgeber verfolgten Ziele die Interessen des Spielhallenbetreibers an einem zeitlich möglichst uneingeschränkten Fortbetrieb seiner Spielhalle mit den Belangen der Allgemeinheit in einen angemessenen Ausgleich. Angesichts der erheblichen Auswirkungen der Spielsucht erscheine das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel besonders schutzwürdig, so dass die wirtschaftlichen Erwerbsinteressen der Antragstellerin dahinter zurücktreten müssten. Für die Befürchtung der Antragstellerin, das Gesetz sei nicht konsequent am Ziel der Suchtprävention ausgerichtet, und dem Gesetzgeber gehe es tatsächlich um die Steigerung der Einnahmen aus der Spielbankabgabe, gebe es keine Hinweise. Ihr Hilfsantrag habe ebenfalls keinen Erfolg. Eine Verletzung des Gleichheitsgebots aus Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht zu erkennen. Die gesetzlichen Differenzierungen in § 5 Abs. 1 bzw. § 5 Abs. 3 HmbSpielhG seien voraussichtlich verfassungsgemäß. Die unterschiedliche Behandlung des Amüsierviertels im Bereich der Reeperbahn einerseits und der übrigen Stadtgebiete andererseits sei gerechtfertigt. Der Gesetzgeber habe die Besonderheiten der Metropolsituation Hamburgs als weltoffene Stadt berücksichtigt. Die besonderen örtlichen Verhältnisse im Bereich von St. Pauli seien dadurch gekennzeichnet, dass sich in dem Gebiet Vergnügungsstätten unterschiedlicher Art konzentrierten und Besucher dieses Viertel unabhängig vom alltäglichen Lebensrhythmus aufsuchten. Ziel des geltenden Glücksspielrechts sei es zudem nicht, das legale Glücksspiel überall zu unterbinden, sondern auch, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken. Dieses Konzept rechtfertige die kürzeren Sperrzeiten. Außerdem mache das Amüsierviertel im Bereich der Reeperbahn nur einen kleinen Teil Hamburgs aus, so dass die Differenzierung auch aus diesem Grunde nicht unverhältnismäßig sei. Es ergebe sich auch keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber Spielbanken oder Gaststätten, für die in § 10 Abs. 2 und Abs. 3 HmbSpielO und in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 SperrzeitVO andere Sperrzeiten gälten.

II.

Die Beschwerde ist zulässig, hat aber in der Sache keinen Erfolg.

1. Mit ihrer Beschwerdebegründung, auf die gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO abzustellen ist, hat die Antragstellerin die Entscheidung des Verwaltungsgerichts allerdings hinreichend in Zweifel gezogen. Sie hat eingewandt, das Verwaltungsgericht habe nicht hinreichend berücksichtigt, dass auf ihre Spielhallen, für die vor dem 28. Oktober 2011 unbefristete Erlaubnisse erteilt worden seien, § 5 Abs. 1 HmbSpielhG keine Anwendung finde. Denn die Bestandsschutz gewährende Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG erkläre im Wege der Fiktion ihre Spielhallen bis zum 30. Juni 2017 als mit dem HmbSpielhG vereinbar. Damit sei den Erlaubnisinhabern fünf Jahre lang die Fortgeltung ihrer legalen Tätigkeit ermöglicht worden; diese schließe die Sperrzeit ein. Eine andere Kammer des Verwaltungsgerichts (vgl. Beschl. v. 30.9.2013, 17 E 2430/13, Beschl. v. 17.12.2013, 17 E 4959/13) habe dies aus dem Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG, der Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift und systematischen Gesichtspunkten hergeleitet. Mit diesem Vortrag hat die Antragstellerin die Wertung des Verwaltungsgerichts, die Fiktionswirkung des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG umfasse nicht die zum 19. Juni 2013 in Kraft getretene Sperrzeitregelung, mit beachtlichen Argumenten ernstlich in Zweifel gezogen.

Damit ist das Beschwerdegericht verpflichtet, über die Beschwerde ohne die aus § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO folgende Beschränkung auf die Beschwerdebegründung zu ent-scheiden. Dies führt aber zu keiner für die Antragstellerin günstigeren Entscheidung. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht ihren Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, festzustellen, dass sie einstweilen berechtigt ist, in ihren Spielhallen eine Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr, hilfsweise eine Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 und nicht die Sperrzeitregelung aus § 5 Abs. 1 HmbSpielhG einzuhalten, nicht entsprochen.

2. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig.

Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag nicht nur eine einstweilige Anord-nung treffen, wenn in Bezug auf den Streitgegenstand die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (sog. Sicherungsanordnung, § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO), oder wenn in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis eine vorläufige Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint (sog. Regelungsanordnung, § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Eine einstweilige Anordnung kann auch in Gestalt einer vorläufigen Feststellung des in der Hauptsache sachlich Begehrten getroffen werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.4.2003, 1 BvR 2129/02, juris Rn. 14; OVG Hamburg, Beschl. v. 15.10.2010, 3 So 126/10). Eine solche Feststellungsanordnung kommt in den Fällen in Betracht, in denen ein Betroffener Rechtschutz zur Sicherung seiner Rechte sucht, die er aus der von ihm angenommenen Verfassungswidrigkeit einer gesetzlichen Regelung herleitet (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.8.2013, 2 BvR 1601/13, juris Rn. 3 f.; Beschl. v. 24.6.1992, 1 BvR 1028/91, BVerfGE 86, 382, juris Rn. 20).

Auch die Voraussetzungen des § 43 Abs. 1 VwGO liegen vor. Die Antragstellerin begehrt die Feststellung eines konkreten Rechtsverhältnisses, nämlich die Klärung, ob sie berechtigt ist, ihre Spielhallen wie bisher in der Zeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr, hilfsweise von 9.00 Uhr bis 6.00 Uhr, offen zu halten. Rechtliche Beziehungen eines Beteiligten zu einem anderen haben sich dann zu einem bestimmten konkretisierten Rechtsverhältnis verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits überschaubaren Sachverhalt streitig ist (st. Rspr., vgl. zur Feststellungsklage BVerwG, Urt. v. 28.1.2010, 8 C 19.09, BVerwGE 136, 54; juris Rn. 33 ff.; Urt. v. 23.1.1992, 3 C 50.89 , BVerwGE 89, 327, juris Rn. 30 m.w.N.). In dem Fall, dass die Sperrzeitregelung in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG auf die Betriebe die Antragstellerin Anwendung findet und sie gegen die Sperrzeitregelung verstoßen sollte, droht ihr der Erlass eines Bußgeldbescheides nach § 7 Abs. 1 Nr. 8 HmbSpielhG. Daher besteht auch ein Rechtsschutzbedürfnis. Aus Gründen effektiven verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes kann die Antragstellerin nicht auf die ihr zur Verfügung stehenden Rechtsmittel im Fall eines möglichen Bußgeldverfahrens verwiesen werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.4.2003, 1 BvR 2129/02, juris Rn. 14).

3. Der Hauptantrag hat in der Sache keinen Erfolg. Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch nach § 123 Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. § 920 ZPO nicht glaubhaft gemacht.

a) Die Antragstellerin hat nicht glaubhaft gemacht, vorläufig berechtigt zu sein, in ihren Spielhallen nur eine Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr einzuhalten. Die Sperrzeitregelung des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG, die nach § 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG sechs Monte nach dem Inkrafttreten des Gesetzes, also am 19. Juni 2013 in Kraft getreten ist, findet auf die Betriebe die Antragstellerin Anwendung.

Nach § 5 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 HmbSpielhG beginnt die Sperrzeit für Spielhallen um 5.00 Uhr und endet um 12.00 Uhr. Eine Ausnahme eröffnet lediglich § 5 Abs. 3 HmbSpielhG für Spielhallen, die in dem Bereich des Vergnügungsviertels „Reeperbahn“ nach § 1 Nr. 1 der WechsellichtVO liegen (Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr). Dazu gehören die Spielhallen der Antragstellerin nicht. Die Antragstellerin hat in ihren Betrieben die Sperrzeit von 05.00 Uhr bis 12.00 Uhr einzuhalten. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Übergangsregelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG. Sie umfasst nicht die früher geltende Sperrzeitregelung von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr und stellt die Betriebe der Antragstellerin nicht bis zum 30. Juni 2017 von der Einhaltung der in § 5 HmbSpielhG geregelten Sperrzeit frei.

Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG gelten Unternehmen nach § 1 Abs. 2 HmbSpielhG, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des HmbSpielhG bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist und deren Geltungs-dauer nicht vor dem 30. Juni 2017 endet, bis zum 30. Juni 2017 als mit diesem Gesetz vereinbar. Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis erteilt worden ist, gelten bis zum Ablauf des 30. Juni 2013 als mit diesem Gesetz vereinbar (§ 9 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG).

Die als (zeitweise) Bestandsschutzregelung ausgestaltete Übergangsregelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG fingiert nicht die vollständige Vereinbarkeit der bis zum maß-geblichen Stichtag erteilten Erlaubnis und der sonstigen rechtlichen Anforderungen an den Betrieb einer Spielhalle nach dem HmbSpielhG, insbesondere fingiert sie keine Übereinstimmung mit den Anforderungen des Gesetzes an Sperrzeiten. Die Vorschrift ist vielmehr so auszulegen, dass sie lediglich die gewerberechtliche Rechtmäßigkeit der Erlaubnis fingiert, welche die Sperrzeiten nicht erfasste. Dies ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte der Übergangsvorschriften, der Systematik der Regelungen zum Glückspiel in Spielhallen und aus Sinn und Zweck des Gesetzes.

aa) Zwar lässt der Wortlaut des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG die Auslegung zu, die Übergangsvorschrift fingiere die vollständige Rechtmäßigkeit des Spielhallenbetriebs ent-sprechend den neuen Anforderungen des HmbSpielhG, soweit es dort heißt „…als mit diesem Gesetz vereinbar“. Die Entstehungsgeschichte des § 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG spricht aber für ein einschränkendes Verständnis der Fiktionswirkung dahingehend, dass sich die „Vereinbarkeit mit diesem Gesetz“ lediglich auf die vorhandene gewerberechtliche Erlaubnis zum Betrieb der Spielhalle beziehen soll und u.a. nicht auf die Sperrzeitregelung. Dass der Gesetzgeber Betriebe, deren Inhaber bereits vor Inkrafttreten des HmbSpielhG im Besitz einer Erlaubnis nach § 33i GewO waren, als mit dem neuen HmbSpielhG vollen Umfangs vereinbar und damit rechtmäßig ansehen wollte und sie erst nach einer Übergangszeit bis 30. Juni 2017 bzw. 30. Juni 2013 u.a. der Sperrzeitregelung des HmbSpielhG unterwerfen wollte, lässt sich danach nicht feststellen.

Zu Unrecht geht die Antragstellerin davon aus, dass sich die für die Reichweite der Über-gangsregelungen maßgeblichen Erwägungen des Gesetzgebers (nur) aus der Begründung zu § 8 des Gesetzesentwurfs des HmbSpielhG vom 14. Februar 2012 ergeben (vgl. in diesem Sinne auch VG Hamburg, Beschl. v. 30.9.2013, 17 E 2430/13, S. 4, 5 BA). In § 8 Abs. 1 dieses Entwurfs waren Übergangsregelungen für die Fortgeltung von am maßgeblichen Stichtag wirksamen Erlaubnissen zum Betrieb einer Spielhalle nach § 33i GewO vorgesehen (vgl. Bü-Drs. 20/3228. S. 2 ff., 13). Der das Inkrafttreten der Sperrzeitregelung bestimmende § 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG war in diesem Gesetzesentwurf nicht enthalten. Diese Regelung wurde im Gesetzgebungsverfahren in den Gesetzesentwurf des HmbSpielhG eingefügt. Grundlage des Beschlusses des Gesetzes durch die Bürgerschaft (vgl. Beschl. der Bürgerschaft am 29.11.2012 [Plenar-Prot. 20/46/1 S. 3487 bzw. 20/46/4, S. 3455]) war der Gesetzentwurf in der Fassung, die er in der Sitzung des Gesundheitsausschusses vom 16. November 2012 erhalten hat (Bü-Drs. 20/5877, S. 11 ff.; 16; vgl. Anl. 1 zur Bü-Drs. 20/5877, S. 23). In der Begründung zu (jetzt) § 9 des Gesetzesentwurfs wird u.a. ausgeführt, § 9 Abs. 1 regele die Übergangsfristen bereits bestehender Spielhallen. Spielhallen, für die bis zum 29. Oktober 2011 eine Erlaubnis erteilt worden sei, würden für fünf Jahre von der Erlaubnispflicht freigestellt und eine Fortsetzung ihrer bisherigen legalen Tätigkeit ermöglicht. Die Übergangsfrist befreie die Unternehmen nicht, die Regelungen der §§ 2, 4, 5 und sechs innerhalb angemessener Fristen umzusetzen (so Bü-Drs. 20/5877, S. 31). Daraus ergibt sich, dass der Gesetzgeber verschiedene Fristen geschaffen und nicht etwa nur bekräftigt hat, dass auch § 5 HmbSpielhG erst nach einer „angemessenen“ fünfjährigen Übergangsfrist bis zum 30. Juni 2017 einzuhalten ist. Durch die sprachliche Differenzierung zwischen der „Übergangsfrist“ und der „angemessenen Umsetzungsfrist“ hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass die Betriebe u.a. die nach § 9 Abs. 1 Satz 3 nach sechs Monaten in Kraft tretende Sperrzeitregelung zeitnah einhalten („umsetzen“) müssen, während ansonsten eine „Übergangsfrist“ im Sinne einer Bestandsschutzregelung gelten sollte, die die Vereinbarkeit der „alten Erlaubnis“ mit den strikteren Anforderungen des HmbSpielhG fingiert. Im Übrigen spricht für die eigenständige Bedeutung der Umsetzungsfrist im Unterschied zur „Übergangsfrist“ auch, dass es sonst keiner ausdrücklichen Begründung des Gesetzgebers im Gesetzesentwurf für die Regelung in § 9 Abs. 1 Satz 3 HmbSpielhG bedurft hätte. Daraus folgt, dass nach der Vorstellung des Gesetzgebers mit der „Vereinbarkeit mit diesem Gesetz“ die Fortgeltung der nach der alten Rechtslage erteilten Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle nach § 33i GewO gemeint war, dass die Fiktionswirkung aber bestimmte Neuregelungen des HmbSpielhG in den §§ 2, 4, 5 und 6 HmbSpielhG nicht umfassen sollte, die innerhalb der im Gesetz genannten (zeitnahen) Fristen umzusetzen waren.

bb) Es sprechen auch systematische Gründe für das Verständnis, dass sich die Fiktions-regelungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG lediglich auf die bisher erteilten ge-werberechtlichen Erlaubnisse und dabei den genehmigten Betrieb in seinem „Kern“, nicht aber auf Sperrzeiten beziehen sollen.

Nach den Regelungen zum Automatenglücksspiel im Glücksspielstaatsvertrag sollen die die Fortgeltung der gewerberechtlichen Erlaubnis gewährleistenden Übergangsfristen die Sperrzeitregelung nicht umfassen. Es ist davon auszugehen, dass der hamburgische Ge-setzgeber die Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags (Art. 1 des Ersten Glücksspielän-derungsstaatsvertrags, durch Art. 1 § 2 des Zweiten Gesetzes zur Neuregelung des Glücksspielwesens vom 29.6.2012, HmbGVBl. S. 235, als Landesrecht veröffentlicht; im Folgenden: GlüStV) beachten und die dort bestimmte zeitliche und inhaltliche Beschränkung der Übergangsvorschriften bei der Regelung der Übergangsvorschriften im HmbSpielhG übernehmen wollte. Mit den Regelungen des GlüStV wäre es jedoch nicht vereinbar, wenn bestehende Spielhallen für die Dauer der bis 30. Juni 2017 reichenden Übergangsfrist die neu geregelten Sperrzeiten nicht einzuhalten brauchten.

Das Ineinandergreifen der beiden Regelwerke hat der Gesetzgeber in § 2 Abs. 1 Satz 2 HmbSpielhG deutlich gemacht. Danach gilt eine Erlaubnis nach diesem Gesetz zugleich als Erlaubnis nach Art. 1 § 24 des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertra-ges zum Glückspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 (HmbGVBl. 2012 S. 240). Dies zeigt die Absicht des Gesetzgebers, die Anforderungen des GlüStV in das HmbSpielhG zu übernehmen. Der hamburgische Gesetzgeber wollte auch die den Be-standsschutz geltender Erlaubnisse betreffenden Vorgaben des GlüStV im HmbSpielhG umsetzen (vgl. zur Umsetzung auch VGH Mannheim, Beschl. v. 12.9.2013, 6 S 1172/13, juris Rn. 36; vgl. zur Verbindlichkeit der Einigung der Ministerpräsidenten der Länder über den Staatsvertrag: VGH München, Beschl. v. 22.20.2013, 10 CE 13.2008, juris Rn. 19). Dies wird darin deutlich, dass er die Übergangs- und Befreiungsregelungen in § 9 Abs. 1 Satz 1, 2 und 4 HmbSpielhG im Wesentlichen wörtlich den in Bezug auf Spielhallen geltenden Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 Satz 2, 3 und 4 GlüStV entnommen hat. Danach gelten Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrages bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist und deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages endet, bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages als mit den §§ 24 und 25 vereinbar. Für Spielhallen, für die nach dem 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, gilt dies bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten des GlüStV.

Diese Übergangsregelungen des Glücksspielstaatsvertrags umfassen in Bezug auf die „Vereinbarkeitsfiktion“ nur die §§ 24, 25 GlüStV, nicht hingegen die Regelungen über Sperrzeiten. In §§ 24 und 25 GlüStV sind die Erlaubnisse bzw. die für die Spielhallen gel-tenden Beschränkungen allgemein geregelt. Während § 24 GlüStV den bislang maßgebli-chen § 33i GewO ersetzt und die Erlaubnisbedürftigkeit des Betriebs einer Spielhalle fest-stellt sowie die Erlaubnisfähigkeit an den Zielen des § 1 GlüStV misst, sind in § 25 Abs. 1 und 2 GlüStV das Verbot von sog. Mehrfach- und Verbundkonzessionen sowie ein Min-destabstand von Spielhallen vorgesehen. Diese Neuregelungen sollen nach § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV auf die zum jeweiligen Stichtag im Besitz einer „alten“ Erlaubnis nach § 33i GewO befindlichen Betriebe zunächst bis zum 30. Juni 2013 bzw. zum 30. Juni 2017 nicht anwendbar sein. Auf §§ 24, 25 GlüStV bezieht sich auch § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüÄndStV, soweit nach Ablauf der bis 2017 geltenden Übergangszeit die Behörden auf Antrag individuelle Befreiungen erteilen können, um der Gefahr der Existenzgefährdung oder -vernichtung zu begegnen. Die Fiktionswirkung der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV erstreckt sich hingegen nicht auf § 26 GlüStV, der in Absatz 1 die allgemeine äußere Gestaltung der Spielhallen und in Absatz 2 die Ermächtigung an die Länder enthält, zur Sicherung der Ziele des § 1 GlüStV Sperrzeiten festzusetzen, die drei Stunden nicht unterschreiten dürfen. Für alle Spielhallen betreffenden Regelungen des GlüStV gilt damit der Grundsatz des § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV, dass sie mit Ausnahme der §§ 24, 25 GlüStV mit Inkrafttreten des GlüStV wirksam werden. Dass der hamburgische Gesetzgeber insoweit den Vorgaben des GlüStV bei der Ausgestaltung des § 9 Abs. 1 Satz 1, 2, 4 HmbSpielhG ausdrücklich nicht folgen wollte, lässt sich vor dem Hintergrund seiner Erwägungen zum Gesetzesentwurf (s.o.) nicht feststellen.

Daher ist auch kein Raum für eine Auslegung, aus der Systematik des § 9 Abs. 1 HmbSpielhG folge, dass die Fiktionswirkung des § 9 Abs. 1 Satz 1 HmbSpielhG die Sperrzeitregelung umfasse, weil eine Befreiung von den Anforderungen des HmbSpielhG aus Härtegründen nach § 9 Abs. 1 Satz 4 HmbSpielhG erst nach Ablauf des in § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG genannten Zeitraums (30. Juni 2013/2017) möglich sei. Dieses Verständnis (vgl. VG Hamburg, Beschl. v. 30.9.2013, 17 E 2430/13, S. 4 BA) setzt voraus, dass sich die Befreiungsregelung auf die Sperrzeiten nach § 5 HmbSpielhG erstreckt. Das ist jedoch nicht der Fall. Auch mit dieser Regelung hat sich der Landesgesetzgeber an den Regelungen des GlüStV orientiert, die er in das Landesrecht überführt hat. Nach den Vorgaben des GlüStV kann – wie ausgeführt - von der Einhaltung der Sperrzeitregelung keine Befreiung erteilt werden, da diese der Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV nicht unterfällt.

cc) Schließlich bestätigen auch Sinn und Zweck des HmbSpielhG das Verständnis, dass die Übergangsregelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG die Sperrzeitregelung nicht umfasst. Bei einem weiten Verständnis des § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 HmbSpielhG würde sich eine gestufte Wirksamkeit u.a. der Sperrzeitregelung je nach dem Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis zum Betrieb der jeweiligen Spielhalle ergeben. Danach müssten gemessen an der Gesamtzahl der Betriebe nur einige wenige Spielhallen gegenwärtig die Sperrzeit nach § 5 HmbSpielhG einhalten. Damit könnte der beabsichtigte Zweck des Gesetzes angesichts der Vielzahl von Spielhallen, die auf Grund alter Konzessionen betrieben werden (vgl. Bü-Drs. 20/3228 S. 8, vgl. Antwort des Senats auf eine Schriftl. Kleine Anfrage der Abg. Schmitt v. 29.4.2011, Bü-Drs. 20/305; Antwort des Senats auf die Schriftl. Kleine Anfrage des Abg. Haufler v. 17.9.2013, Bü-Drs. 20/9316, S. 2, Anlage 1: 398 Spielhallen; seit 1.3.2012 Erlaubnisse für drei Spielhallen erteilt) und die bis 30. Juni 2017 privilegiert wären, weder kurz- noch mittelfristig erreicht werden. Dass dies die Ab-sicht des Gesetzgebers gewesen sein könnte, ist nicht anzunehmen.

b) Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch, einstweilen festzustellen, dass sie die für sie geltende siebenstündige Sperrzeit nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG nicht einhalten muss, auch nicht insoweit glaubhaft gemacht, als sie vorträgt, die hier streitgegenständliche Regelung des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG sei verfassungswidrig und müsse im Hauptsacheverfahren einer konkreten Normenkontrolle durch das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 GG unterzogen werden.

Die Fachgerichte sind allerdings durch Art. 100 Abs. 1 GG nicht gehindert, schon vor der im Hauptsacheverfahren einzuholenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auf der Grundlage ihrer Rechtsauffassung vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren, wenn dies nach den Umständen des Falles im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes geboten erscheint und die Hauptsacheentscheidung dadurch nicht vorweggenommen wird (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.6.1992, 1 BvR 1028/91, BVerfGE 86, 382, juris Rn. 29; Beschl. v. 14.8.2013, 2 BvR 1601/13, juris Rn. 3). Eine einstweilige Anordnung im Hinblick auf eine mögliche Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes ist bei formellen Gesetzen nur unter den engen Voraussetzungen des Art. 100 Abs. 1 GG möglich. Erforderlich ist aus Gründen der Beachtung der Entscheidung des Gesetzgebers und der Rechtssicherheit, dass das erkennende Gericht von der Verfassungswidrigkeit der in Rede stehenden Vorschriften überzeugt ist (vgl. OVG Münster, Beschluss v. 24.4.2009, 16 B 485/09, GewArch 2009, 357, juris Rn. 33, 34; enger wohl: OVG Lüneburg, Beschl. v. 8.4.1998, 12 M 1759/98, juris Rn. 3; Wollenschläger, in: Gärditz, VwGO, 2013, § 123 Rn. 33, 34; Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 80 Rn. 162; Happ, in: Eyermann, 13. Aufl. 2010, § 123 Rn. 57). Diese Überzeugung konnte der Beschwerdesenat nicht gewinnen.

aa) Die Antragstellerin wird durch die Ausdehnung der Sperrzeit für den Betrieb ihrer Spielhallen auf die Zeit von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG nicht in ihrem Grundrecht auf freie Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) verletzt.

Das Grundrecht der Berufsfreiheit des Spielhallenbetreibers aus Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.6.2002, 1 BvR 558/91 u.a., BVerfGE 105, 252; juris Rn. 41, m.w.N.). Diese Voraussetzung erfüllt die Antragstellerin mit ihrer Tätigkeit als Spielhallenbetreiberin (vgl. BVerwG, Urt. v. 9.3.2005, 6 C 11.04, NVwZ 2005, 961, juris Rn. 27).

(1) Die Sperrzeitregelung greift in das Grundrecht der Antragstellerin auf freie Berufsaus-übung ein, nicht jedoch in ihr Grundrecht auf Berufswahlfreiheit. Eine Einschränkung der Berufswahlfreiheit ist nicht gegeben, weil die Antragstellerin durch die Neuregelung des Spielhallenrechts in Hamburg nicht gehindert ist, ihre Tätigkeit als Spielhallenbetreiberin aufzunehmen oder fortzuführen (vgl. VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13.1477, juris Rn. 35; vgl. zum Streitstand in Bezug auf die Gesamtheit der Regelungen des neuen Spielhallenrechts: VG Oldenburg, Beschl. v. 3.9.2013, 12 B 5441/13, juris Rn. 26 m.w.N. vgl. zur Berufsausübungsfreiheit auch VG Hamburg, Urt. v. 22.8.2013, 2 K 179/13, juris Rn. 25). Die Sperrzeitregelungen in § 5 HmbSpielhG betreffen die Maßgaben dieser Tätigkeit. Auch die von der Antragstellerin befürchteten finanziellen, aus ihrer Sicht existenzbedrohenden Auswirkungen durch die Neuregelung des Spielhallenrechts in Hamburg lassen die Berufsausübungsregelungen nicht in ein Berufsverbot „umschlagen“. Dies ist nicht schon dann der Fall, wenn, wie die Antragstellerin befürchtet, die Sperrzeitregelung nach dem HmbSpielhG zu (erheblichen) finanziellen Einbußen mit der möglichen Folge, ihre Betriebe schließen zu müssen, führen kann. Eine Berufswahlbeschränkung wäre erst bei einer flächendeckenden faktischen Zwangswirkung anzunehmen, nämlich wenn die Betroffenen in aller Regel zur Berufsaufgabe gezwungen werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 17.12.1984, 1 BvL 18/82, juris Rn. 38). Dafür ist hier nichts ersichtlich. Im Übrigen bringt die Antragstellerin auch nichts Konkretes vor, was auf einen solchen allein in der Regelung der Sperrzeit oder auch in den weiteren Reglementierungen begründeten Effekt zum gegenwärtigen Zeitpunkt hindeuten könnte. Konkrete Angaben zu den durch die Sperrzeit von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr bedingten Gewinneinbußen im Verhältnis zu der früher geltenden Sperrzeit von einer Stunde macht die Antragstellerin nicht. Die Behauptung, sie gehe davon aus, dass die Änderung der Sperrzeit zu einem Umsatzverlust von ca. 40% führe, weil ihre Spielhallen – anders als zur Nachtzeit - in den Vormittagsstunden sehr gut besucht seien, ist nicht ausreichend.

(2) Die Antragstellerin wird nicht in ihrem Recht auf freie Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt. Der mit der beanstandeten Sperrzeitregelung verbundene Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit sind nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt (BVerfG, Beschl. v. 25.3.1992, 1 BvR 298/86, BVerfGE 86, 28, juris Rn. 46 ff.). Sie müssen auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, die durch ausreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.12.1999, 1 BvR 1904/95 u.a., BVerfGE 101, 331, juris Rn. 70). Die aus Gründen des Gemeinwohls unumgänglichen Einschränkungen der Berufsfreiheit stehen unter dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. Daher müssen die Eingriffe zur Erreichung des Eingriffsziels geeignet sein und dürfen nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern (vgl. BVerfG Beschl. v. 16.1.2002, 1 BvR 1236/99, BVerfGE 104, 357, juris Rn. 34). Die Eingriffsmittel dürfen zudem nicht übermäßig belastend sein, so dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, Urt. v, 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 95 m.w.N.).

(a) Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist formell verfassungsgemäß. Die hier streitgegenständlichen Regelungen sind nicht kompetenzwidrig zustande gekommen.

Der Landesgesetzgeber ist zum Erlass der von der Antragstellerin beanstandeten Sperr-zeitregelungen in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG zuständig, da es sich um Normen handelt, die im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zum Recht der Spielhallen zählen. Dieses Recht wird ausdrücklich vom Recht der Wirtschaft ausgenommen, das zur konkurrierenden Gesetzgebung gehört. Da das Recht der Spielhallen auch nicht in die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes nach Art. 73 GG fällt, gehört es zum Zuständigkeitsbereich der Länder (Art. 70 GG).

Das Recht der Spielhallen im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG erfasst jedenfalls den Regelungsgegenstand des § 33i GewO und damit die Erlaubnis zum Betrieb einer Spiel-halle. Mit diesem Betrieb ist die Regelung der Betriebszeit untrennbar verbunden. Die Festsetzung der Öffnungszeiten von Spielhallen durch Rechtsverordnung war zudem schon vor der Neuregelung des Spielhallenrechts kraft bundesrechtlicher Ermächtigung in § 18 GastG den Ländern überantwortet. Die Regelungen des Gaststättenrechts sind durch Art. 1 Nr. 7a) gg) des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034) in die Gesetzgebungskompetenz der Länder übergegangen. Für die Neuregelung der gesetzlichen Zuständigkeit für das Spielhallenrecht war bedeutsam, dass Kompetenzen mit besonderem Regionalbezug und solche Materien, die eine bundesrechtliche Regelung nicht zwingend erfordern, auf die Länder verlagert werden sollten (BT-Drs. 16/813, S. 9). Betriebszeiten haben einen solchen örtlichen Bezug (vgl. zur Regelung der Sperrzeiten im LGlüG BaWü 2012, wonach die auf Grund von § 18 GastG erlassenen landesrechtlichen Regelungen keine Anwendung mehr finden: VGH Mann-heim, Urt. v. 12.9.2013, 6 S 1172/13, juris Rn. 27; vgl. in diesem Sinne auch Schneider in der Anhörung des Gesundheitsausschusses und des Ausschusses für Wirtschaft, Innovation und Medien der Bürgerschaft, vom 27.4.2012, AusschussProt. 20/9, 20/14, S. 57). Dahinstehen kann daher, ob der verschiedentlich in der Literatur geäußerten Ansicht zu folgen wäre, für die Regelungen über Abstände, die Bezeichnung der Spielhallen und die Reduzierung der Spielgeräte (§§ 2, 4, Abs. 1-3, § 6 HmbSpielhG) fehle es an der Regelungskompetenz der Länder (vgl. dazu Schneider, GewArch 2013, 137).

(b) Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit ist durch ein Gemeinwohlziel legitimiert.

Für die Beschränkung der Betriebszeiten von früher 23 Stunden (6 Uhr bis 5 Uhr) auf jetzt 17 bzw. 21 Stunden (von 12.00 Uhr bis 5.00 Uhr bzw. 9.00 Uhr bis 6.00 Uhr) sprechen vernünftige Gründe des Gemeinwohls. Sie soll u. a. das Entstehen von Glücksspielsucht verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung schaffen, durch ein begrenztes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen lenken, den Jugend- und Spielerschutz gewährleisten und die mit Glücksspielen verbundene Folge- und Begleitkriminalität abwehren (§ 1 Satz 1 GlüStV). Nach den Vorgaben des § 26 Abs. 2 GlüStV wird das zeitliche Angebot der Spielhallen durch Sperrzeiten von mindestens drei Stunden begrenzt (vgl. auch Bü-Drs. 20/3734, S. 84 [zu § 26 Abs. 2 GlüStV]). Das HmbSpielhG, das den GlüStV in Bezug auf Spielhallen umsetzt bzw. konkretisiert, dient nach der Begründung des Gesetzentwurfs dem Ziel, Spielhallen in der Weise zu reglementieren, dass von ihnen keine besonderen Anreize für ihren Besuch ausgehen, dass das Angebot im Sinne der Bekämpfung der Spielsucht ausgestaltet ist, dass der Spielerschutz verbessert und der Jugendschutz eingehalten wird (vgl. BüDrs. 20/3228, S. 6, 7). Automatenglücksspiele können nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung zu krankhaftem Suchtverhalten führen (vgl. Zusammenfassung bei Pagenkopf, Der neue Glücksspielstaatsvertrag, NJW 2012, 2918, 2921 m.w.N.; Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Internetverweis zu www.spielen-mit-verantwortung.de). Spielsucht kann schwerwiegende Folgen nicht nur für den Betroffenen und seine Familie haben. Sie birgt wegen der drohenden Verschuldung des Betroffenen und seiner Familie sowie wegen der mit der Sucht nicht selten verbundenen Folge- und Begleitkriminalität auch Gefahren für die Gemeinschaft (vgl. Bü-Drs. 20/3228, S. 7, 8, Bü-Drs. 20/5877, S. 24, 25 mit weiteren Nachweisen; vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 99). Die mit dem GlüStV und den die Sperrzeiten bestimmenden Ausführungsgesetzen der Länder angestrebten Ziele sind solche des Gemeinwohls, die Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit in Bezug auf den Betrieb von Spielhallen rechtfertigen können (vgl. BayVerfGH, Urt. v. 28.6.2013, 10-VII-12 u.a., NVwZ 2014, 141, juris Rn. 102; BayVGH, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13.1477, juris Rn. 18, 36 f., Beschl. v. 22.10.2013, 10 CE 13.2008, juris Rn. 34, VG Saarlouis, Beschl. v. 27.11.2013, 1 L 1292/3, juris Rn. 38; VG Berlin, Urt. v. 1.3.2013, 4 K 336.12, juris Rn. 182; VG Oldenburg, Beschl. v. 3.9.2013, 12 B 5441/13, juris Rn. 26). Dahinstehen kann es daher, ob der Gesetzgeber vor allem mit der von ihm beabsichtigten Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht (§ 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV) auch im Hinblick auf Automatenspiele nicht nur vernünftige Gründe des Gemeinwohls für sich in Anspruch nehmen kann, sondern damit sogar ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel verfolgt, das selbst objektive Berufswahlbeschränkungen rechtfertigen könnte (vgl. zu Sportwetten: BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, NVwZ 2008, 1338, juris Rn. 28, 29; BVerfG, Beschl. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 98; bejahend zu Spielhallen: BayVerfGH, Urt. v. 28.6.2013, 10-VII-12 u.a., a.a.O., juris Rn. 102).

(c) Die geltend gemachte Unverhältnismäßigkeit der die Berufsausübung regelnden Vor-schrift lässt sich nicht feststellen. Die Beschränkung der Betriebszeit für Spielhallen in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist zur Erreichung des Gemeinwohlziels geeignet, erforderlich und angemessen.

Dem Gesetzgeber kommt bei der Regelung der Berufsfreiheit insbesondere auf dem Gebiet der Arbeitsmarkt-, Sozial- und Wirtschaftsordnung eine weite Gestaltungsfreiheit zu. Auch in Bezug auf die Eignung und Erforderlichkeit des gewählten Mittels zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele verbleibt ihm ein weiter Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum, der erst dann überschritten ist, wenn die gesetzgeberischen Erwägungen so fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 21 BvR 2684/12, juris Rn. 23 ff. [Entgeltbindung für Privatkliniken], m.w.N.; BVerfG, Beschl. v. 12.12.2006, 1 BvR 2576/04, BVerfGE 117, 163, juris Rn. 64). Es ist vornehmlich Sache des Gesetzgebers, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen will (vgl. zum Sportwettenmonopol: BVerfG; Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 112). Für die Eignung reicht es aus, wenn durch die Berufsausübungsregelung der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Es genügt mithin bereits die Möglichkeit einer Zweckerreichung (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 114; zu Sportwetten: BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, NVwZ 2008, 1338, juris Rn. 44).

Davon ist nach diesem verfassungsrechtlichen Maßstab auszugehen. Die Sperrzeitregelung in § 5 HmbSpielhG ist ein geeignetes Mittel, um die Spielsucht einzudämmen und den Spielerschutz zu verbessern. Das Ziel, das Glücksspiel in Spielhallen zu reglementieren, wird durch die drei oder sieben Stunden langen Sperrzeiten konkretisiert. Bereits eine Sperrzeit von drei Stunden, aber umso mehr eine Sperrzeit von sieben Stunden ist zur Rechtfertigung des Gemeinwohlziels geeignet. Aus den Erwägungen des Gesetzgebers zu § 26 Abs. 2 GlüStV, solche Sperrzeiten (von mindestens drei Stunden) seien auch deshalb sinnvoll, weil viele pathologische Spieler über extrem lange Zeiträume in den Spielhallen verweilten und dieses dauerhafte Spielen mit einer allgemeinen Sperrzeit nachhaltig unterbrochen werden könne (vgl. Bü-Drs. 20/3734, S. 83, 84), ergibt sich seine Einschätzung, dass bereits eine Mindestsperrzeit von drei Stunden geeignet ist, den vorgenannten Zielen des GlüStV Rechnung zu tragen. Die gleichen Erwägungen sind für den Gesetzgeber nach der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 5 HmbSpielhG auch für die Regelung der Sperrzeiten von 5.00 Uhr bis 12.00 Uhr bzw. 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr bestimmend gewesen. In der Gesetzesbegründung ist ausgeführt, durch das zwangsweise Ende des Spiels um 5.00 Uhr bzw. 6.00 Uhr im Bereich der Reeperbahn und der Möglichkeit des Weiterspielens erst um 12.00 Uhr bzw. um 9.00 Uhr könne die Spielerin bzw. der Spieler, insbesondere die Vielspielerinnen und Vielspieler und die pathologischen Spielerinnen und Spieler einen Schlussstrich unter das Tagesgeschehen ziehen und die Möglichkeit zur Erholung nutzen (vgl. Bü-Drs. 20/3288, S. 11; 20/5877, S. 29).

Die zwangsweisen Ruhe- oder Unterbrechungszeiten, die den Anreiz zum Weiterspielen hemmen oder unterbrechen sollen, sind mindestens förderlich, um das Gemeinwohlziel, u.a. die Spielsuchtprävention, zu erreichen. Nach dem Drogen- und Suchtbericht der Dro-genbeauftragten der Bundesregierung (vom Mai 2013, Nr. 5 - Pathologisches Glücksspiel - S. 43 ff.) ist der Geldspielgerätemarkt der wirtschaftlich bedeutendste und umsatzstärkste Sektor des deutschen regulierten Glücksspielmarkts. Automatenglücksspiel weist das höchste Suchtpotential auf. Für Spieler, die an Geldspielautomaten spielen, ergibt sich gegenüber Spielern, die dieses Glücksspiel nicht betreiben, ein deutlich erhöhtes Risiko, ein problematisches Spielverhalten zu entwickeln. Die Beschränkung der Öffnungszeiten von Spielhallen stellt ein unmittelbar wirksames Mittel dar, um die Spieldauer an den in Bezug auf pathologische Spielsucht besonders problematischen Geldspielgeräten zu verringern. Die Reduzierung der Öffnungszeiten von Spielhallen in einem städtischen Bereich auf 21 Stunden/Tag und im übrigen Stadtgebiet auf 17 Stunden/Tag ist geeignet, (potenzielle) Spieler davon abzuhalten, das Glücksspiel an Geldspielautomaten zeitlich uneingeschränkt zu beginnen oder fortzusetzen. Zudem ist die Sperrzeitregelung auch geeignet, der Persönlichkeitsentwicklung junger Menschen zu dienen, die anderenfalls auf dem Weg zur Schule negativen Vorbildern, nämlich Menschen, die schon in den frühen Morgenstunden Spielhallen aufsuchen, ausgesetzt wären (vgl. VGH München, Beschl. v. 7.5.2013, 10 NE 13.226, juris Rn. 26). Generell gilt, dass Maßnahmen der Verhältnisprävention (Regulierungsmaßnahmen zur Begrenzung der Verfügbarkeit von Glücksspielen) wirksamer sind als Maßnahmen der Verhaltensprävention (Aufklärungsmaßnahmen; vgl. ausführl.: VGH München, Beschl. v. 23.7.2013, 10 N 13.210 u.a., juris Rn. 44).

Die Einwände der Antragstellerin gegen die Geeignetheit des Gesetzes zur Spielsucht-prävention und zum Spielerschutz überzeugen nicht. Sie macht geltend, dass potenzielle Spieler bei einer Ausweitung der Sperrzeit für Spielhallen auf alternative Angebote in Gaststätten, Wettbüros, Internet-Casinos, „Hinterzimmern“ oder unkontrollierten Spiele-Cafes auswichen. Aus diesem Vortrag ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber seinen Einschätzungsspielraum überschritten haben könnte. Die Erwägungen und Einschätzungen des Gesetzgebers, durch die Verlängerung der Sperrzeiten auf mindestens drei Stunden werde die Möglichkeit zu spielen eingeschränkt bzw. längeres (dauerhaftes) Spielen unterbrochen, und dies diene der Eindämmung der Spielsucht, sind nicht offensichtlich fehlsam. Eines messbaren Erfolgs bedarf es für die Geeignetheit einer gesetzlichen Maßnahme nicht. An der Geeignetheit der Sperrzeitregelungen zur Eindämmung der Spielsucht durch Verknappung des Angebots ändert es nichts, wenn insbesondere gefährdete und pathologische Spieler zur Befriedigung ihrer Sucht als Reaktion auf die zeitweise Schließung der Spielhallen andere Möglichkeiten (möglicherweise auch in einem benachbarten Bundesland) zum - auch illegalen – Glücksspiel suchen oder ihr Spielverhalten anpassen (vgl. dazu auch BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, a.a.O., juris Rn. 114). Die Regelungen des HmbSpielhG betreffen alle möglichen Spielergruppen und damit auch solche, die noch kein (pathologisches) Glücksspiel betreiben. Nicht nur gefährdete und pathologische Spieler, sondern auch potenzielle (Erst-) Spieler sollen davon abgehalten werden, das Glücksspiel in Spielhallen überhaupt erst jederzeit beginnen und gegebenenfalls kaum unterbrechen zu müssen (vgl. auch: VG Oldenburg, Beschl. v. 3.9.2013, 12 B 5441/13, juris Rn. 28). Eine zeitweise Schließung der Spielhallen ist geeignet, dieses Ziel zu erreichen.

Dem Vortrag der Antragstellerin lässt sich weiter der Einwand entnehmen, das HmbSpielhG sei zur Eindämmung der Spielsucht nicht geeignet, weil es tatsächlich nicht konsequent und folgerichtig am Ziel der Spielsuchtbekämpfung orientiert sei. Es reglementiere ausschließlich die gewerblichen Automatenspielbetriebe und nicht die Spielbanken, obwohl letztere ein höheres Gefährdungspotenzial aufwiesen. Der Gesetzgeber bekämpfe einseitig aus vermeintlichen Gründen des Spielerschutzes das Spiel an gewerblichen Geldspielgeräten in Spielhallen. Entsprechende einschränkende Regelungen für das Automatenspiel in den Spielbanken Hamburgs seien hingegen nicht vorgesehen. Die wahre Absicht des Gesetzgebers sei es, die Spielbanken aus fiskalischen Gründen zu fördern.

Dieser Einwand überzeugt nicht. Dass das vom Gesetzgeber in dem Gesetzentwurf zum HmbSpielhG verlautbarte Ziel und der Zweck des HmbSpielhG lediglich vorgeschoben und der Gesetzgeber entgegen seinen Erwägungen im Gesetzentwurf in Bezug auf die Sperrzeiten (und wohl auch im Übrigen) tatsächlich eine Stärkung der Spielbanken und eine größtmögliche Abschöpfung der Spielbankabgaben bezweckt haben könnte, lässt sich nicht feststellen. Die im Gesetzgebungsverfahren angestellten Erwägungen des Gesetzgebers und seine Sachaufklärung (vgl. Protokoll der Anhörung in der öffentlichen Sitzung des Gesundheitsausschusses [Ausschuss-Prot. Nr. 20/9 und 20/10] und des Ausschusses für Wirtschaft, Innovation und Medien [Ausschuss-Prot. 20/15 und 20/15] v. 27.4.2012/14.5.2012) geben dafür keinen Anhaltspunkt.

Dem Hinweis der Antragstellerin, die Hamburger Spielbank werbe großflächig auf Bussen des Hamburger Verkehrsverbunds („Es gibt immer einen Grund“), ist nicht zu entnehmen, inwieweit dies die Verfassungswidrigkeit der Sperrzeitregelung begründen könnte. Sollte die Antragstellerin auch mit diesem Einwand begründen wollen, die Regelung des § 5 HmbSpielhG und andere das Automatenglücksspiel in Spielhallen beschränkende Regelungen seien tatsächlich nicht auf die Eindämmung der Spielsucht und Spielsuchtprävention gerichtet, sondern auf die Umlenkung des Spielerinteresses auf das Spiel in Spielbanken, führt dies nicht weiter. Ein generelles Werbeverbot für öffentliches Glücksspiel existiert nach § 5 GlüStV nicht. Allerdings unterliegt auch die Hamburger Spielbank gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV dieser Regelung, wonach Art und Umfang der Werbung für öffentliches Glücksspiel an den Zielen des § 1 GlüStV auszurichten ist. Mit diesen Zielen unvereinbar ist eine Werbung, von der in auffälliger Weise ein Aufforderungs- und Anreizcharakter zum Spielen ausgeht (vgl. zu § 5 GlüStV a.F. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2008, 1 BvR 928/08, juris Rn. 47; vgl. auch BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris 136; BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 17.12, juris Rn. 44 ff.; VG Berlin, Urt. v. 1.3.2013, 4 K 336.12, juris Rn. 183; Hecker/Ruttig, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Aufl. 2013, § 5 Rn. 39). Eine bloße Imagebewerbung, die nicht auffällig und im Alltag gegenwärtig ist, ist nicht zu beanstanden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.3.2007, 1 BvR 2228/02, juris Rn. 63). Allerdings muss sie darauf gerichtet sein, bereits zum Spielen Entschlossene zum legalen Angebot hinzulenken, nicht aber noch Unentschlossene zur Teilnahme zu motivieren (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.6.2013, 8 C 17.12, juris Rn. 47 m.w.N.).

Auch wenn die beanstandete Werbung diesen Anforderungen nicht entsprechen sollte und die Antragsgegnerin dennoch bisher nicht dagegen eingeschritten ist, lässt dies nicht den Schluss zu, dass – wie die Antragstellerin geltend macht – die nun restriktivere Sperrzeitregelung für Spielhallen (allein) fiskalische Gründe hat und darauf gerichtet ist, potenzielle Spieler zum Automatenglücksspiel in Spielbanken zu bewegen.

Der Grundrechtseingriff ist auch erforderlich, weil derselbe Zweck nicht durch ein Mittel erreicht werden kann, das den Spielhallenbetreiber als Grundrechtsträger weniger beein-trächtigt. Der Gesetzgeber verfügt bei der Einschätzung der Erforderlichkeit ebenfalls über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Hält der Gesetzgeber Maßnahmen zum Schutz eines wichtigen Gemeinschaftsguts für erforderlich, können sie nur unter bestimmten Voraussetzungen verfassungsrechtlich beanstandet werden. Dies ist nur dann möglich, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und Erfahrungen feststellbar ist, dass alternative Beschränkungen die gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen indessen weniger belasten (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, a.a.O., juris Rn. 116). Dafür ist hier nichts ersichtlich. Die bisherigen Regelungen insbesondere der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (v. 27.1.2006, BGBl. I S. 280, m.Änd., - SpielV) haben eine erhebliche Zunahme des Automatenspiels nicht verhindern können. Individuelle Einzelfallregelungen bewirken die vom Gesetzgeber beabsichtigte flächendeckende Verknappung des Angebots an Spielhallen zu bestimmten Zeiten nicht im selben Umfang.

Der Vortrag der Antragstellerin, der Gesetzgeber habe die Spielhallenbetreiber zur Führung einer Sperrdatei und zum Einbau von technischen Geräten zur Alterskontrolle als mildere Maßnahme verpflichten können, stellt die Erforderlichkeit der Maßnahme nicht in Frage. Dass es zur Eindämmung der Spielsucht (bezogen auf Jugendliche) und zur Suchtprävention weitere (Überwachungs-) Maßnahmen geben kann, die der Gesetzgeber den Spielhallenbetreibern hätte ersatzweise oder ergänzend aufgeben können, um (gefährdete oder pathologische) Spieler vor sich selbst zu schützen, ändert nichts an der Erforderlichkeit der Einschränkung der Betriebszeiten. Dass in den Vorschlägen der Antragstellerin ein gleich wirksames Mittel liegt, lässt sich zudem nicht feststellen (vgl. zu den Grenzen des Prognosespielraums des Gesetzgebers: BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 276, juris Rn. 116).

Die angegriffene Regelung des § 5 HmbSpielhG ist angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne.

Trifft der Gesetzgeber Regelungen, die in die Freiheit der Berufsausübung eingreifen, so muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a.; BVerfGE 121, 317, juris Rn. 117). Bei der Beurtei-lung der Zumutbarkeit einer wirtschaftsordnenden gesetzlichen Regelung im Bereich der Berufsausübung ist nicht die Interessenlage des Einzelnen maßgebend; vielmehr ist eine generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den betreffenden Wirtschaftszweig insgesamt abstellt. Die Möglichkeit, dass eine gesetzliche Maßnahme im Einzelfall zur Existenzgefährdung oder gar Existenzvernichtung von Betrieben führen könnte, rechtfertigt es noch nicht, sie unter dem Gesichtspunkt der Unzumutbarkeit von Verfassungs wegen zu beanstanden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.8.2013, 1 BvR 2402/12, 1 BvR 21 BvR 2684/12, NVwZ-RR 2013, 985, juris Rn. 28 m.w.N.).

Nach diesem Maßstab ist im Hinblick auf die vom Gesetzgeber verfolgten Ziele die Be-schränkung der Betriebszeiten der Spielhallenbetreiber für die Dauer von drei bzw. sieben Stunden angemessen. Anhaltspunkte für eine systematische Existenzgefährdung oder -vernichtung von Spielhallenbetrieben durch die Berufsausübungsregelung im Sinne einer „erdrosselnden“ Wirkung sind – wie oben bereits ausgeführt - nicht ersichtlich. Die An-tragstellerin hat im Übrigen zwar geltend gemacht, sie habe seit Juni 2013 massive Umsatzeinbußen hinnehmen müssen und ihr drohe der Verlust der Existenz, weil ihre Spielhallen am Vormittag sehr gut besucht seien. Konkrete auf dem Inkrafttreten der Sperrzeitregelung nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG beruhende Gewinneinbußen hat die Antragstellerin aber nicht dargelegt. Wie oben ausgeführt, handelt es sich u.a. bei der Bekämpfung der Spielsucht und bei der Spielsuchtprävention mindestens um vernünftige Gemeinwohlbelange. Von dem Betrieb der Spielhallen und dem dort angebotenen Automatenspiel geht ein hohes Suchtpotenzial aus, das schwerwiegende soziale Folgen für den Spieler und seine Familie haben kann (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, a.a.O., juris Rn. 99) und zudem Aufwendungen und Belastungen für die Allgemeinheit im Hinblick auf die Ausfälle finanzieller und körperlicher Leistungsfähigkeit von an Spielsucht erkrankten Spielern und für den Gesundheitsschutz nach sich ziehen kann (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01; BVerfGE 115, 320, juris Rn. 99). Angesichts der erheblichen gesellschaftlichen und persönlichen Folgen der Spielsucht ist das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel als besonders schutzwürdig anzusehen und rechtfertigt insoweit die Einschränkung der wirtschaftlichen Interessen des Spielhallenbetreibers.

Der nicht näher konkretisierte Einwand der Antragstellerin, in Folge der durch das HmbSpielhG geänderten Sperrzeiten sei vermehrt mit Einbrüchen und Überfällen zu rechnen, vermag die fehlende Angemessenheit der Einschränkung der Berufsausübung nicht zu begründen. Sie macht geltend, es habe in der Vergangenheit vor Einführung der „Putzstunde“ zwischen 5.00 Uhr und 6.00 Uhr Einbrüche und Überfälle auf Spielhallen gegeben. Diese Vortrag lässt ohne nähere Begründung nicht den Schluss zu, wegen der siebenstündigen Sperrzeit sei dies hinsichtlich ihres Betriebes oder generell nun wieder oder öfter zu erwarten, weil die Mitarbeiter - anders als bei einer einstündigen Sperrzeit - nicht in der Spielhalle blieben und diese während der Sperrzeit von außen verschlossen werde. Auch legt die Antragstellerin nicht dar, aus welchen Gründen der Gefahr von Überfällen und Einbrüchen nicht durch Tresore oder durch andere finanziell vertretbare personelle oder technische Sicherungsmöglichkeiten vorgebeugt werden kann.

Der allgemeine Hinweis der Antragstellerin, auf Grund der beschränkten Öffnungszeiten reduzierten sich die Umsätze, sodass langfristigen betriebswirtschaftlichen Entscheidungen wie dem Abschluss von Mietverträgen und der Einstellung von Mitarbeitern die Grundlage entzogen worden sei, vermag die Unverhältnismäßigkeit der neuen Sperrzeitregelung ebenfalls nicht zu begründen. Die Antragstellerin musste bereits seit der Zustimmung der Ministerpräsidenten zum neuen Glücksspielstaatsvertrag am 28. Oktober 2011 mit einer beabsichtigten Rechtsänderung auch in Bezug auf die Sperrzeiten von Spielhallen rechnen (vgl. dazu VGH München, Beschl. v. 30.9.2013, 10 CE 13.1477, juris Rn. 22). Dass während dieses Zeitraums bis zum Inkrafttreten der Sperrzeitregelung im Juni 2013 gegebenenfalls Arbeitsverträge und/oder Mietverträge nicht angepasst werden konnten, hat die Antragstellerin nicht dargelegt. Selbst wenn sie (mangels Kenntnis von der Neuregelung des Spielhallenrechts) gehindert wäre, auf eine nicht konkret geschriebene, durch das Inkrafttreten des HmbSpielhG veranlasste Änderung ihrer betrieblichen oder finanziellen Verhältnisse kurzfristig durch Anpassung laufender Arbeits- und Mietverträge zu reagieren, führt dies aus den oben dargelegten Gründen nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Sperrzeitregelung des § 5 Abs. 1 HmbSpielhG.

(d) Soweit die Antragstellerin im Hinblick auf das Automatenglücksspiel in Spielbanken und auf die dort geltenden Öffnungszeiten allgemein geltend macht, es bedürfe wegen der Anforderungen des EuGH an eine „kohärente“ Glücksspielpolitik nicht nur in tatsächlicher, sondern auch in rechtlicher Hinsicht einer europarechtskonformen Regelung, begründet sie damit keine Zweifel an der Verfassungswidrigkeit der Sperrzeitregelung wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG nur eine konsequente und konsistente Ausgestaltung des Glückspielsektors an legitimen Zielen, insbesondere an der Suchtbekämpfung und der Begrenzung der Wettleidenschaft, gefordert, nicht hingegen eine „Kohärenz“ des gesamten Glücksspielbereichs (vgl. BVerfG, Urt. v. 28.3.2006, 1 BvR 1054/01, BVerfGE 115, 320, juris Rn. 144; Beschl. v. 20.3.2009, 1 BvR 2410/08, NVwZ 2009, 1221, juris Rn. 17). Im Übrigen legt die Antragstellerin, deren Betriebe sich in Hamburg befinden und die hier öffentliches Automatenglücksspiel anbietet, nicht dar, welche durch die Regelung des HmbSpielhG möglicherweise beeinträchtigte unionsrechtliche Grundfreiheit in ihrem Fall betroffen sein soll.

bb) Ungeachtet der Anforderungen, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergeben, können Berufsausübungsregelungen nur dann Bestand haben, wenn sie auch sonst in jeder Hinsicht verfassungsgemäß sind und insbesondere den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07, BVerfGE 121, 317, juris Rn. 149).

Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (st. Rspr., vgl. BVerfG, Be-schl. v. 21.7.2010, 1 BvR 611/07, 1 BvR 21 BvR 2464/07, BVerfGE 126, 400, juris Rn. 83; BVerfG, Beschl. v. 21.6.2011, 1 BvR 2035/07, BVerfGE 129, 49, juris Rn. 64). Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegen-stand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Ver-hältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl. BVerfG, a.a.O.). Eine strengere Bin-dung des Gesetzgebers kann sich unter anderem aus den jeweils betroffenen Freiheits-rechten ergeben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.9.2013, 1 BvR 924/12, juris Rn. 11; Beschl. v. 21.6.2011, a.a.O., juris Rn. 65). Für die vorliegend zu beurteilende Differenzierung zwi-schen Spielhallen und Spielbanken sowie zwischen Spielhallen und Gaststätten ist bei der Prüfung anhand des Gleichheitssatzes von einer strengeren Bindung des Gesetzgebers auszugehen, weil sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten - hier in Gestalt der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten freien Berufsausübung - nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.1.2012, 1 BvL 21/11, BVerfGE 130, 131, juris Rn. 41; Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., BVerfGE 121, 317, juris Rn. 150).

Daran gemessen ist die Regelung der unterschiedlichen Sperr- bzw. Öffnungszeiten für Spielhallen und Spielbanken sowie bezogen auf Gaststätten nicht verfassungswidrig.

(1) Die Antragstellerin macht geltend, die unterschiedlichen gesetzlich erlaubten Öffnungszeiten von Spielhallen und Spielbanken führten zu einer „wirtschaftlichen Wettbewerbsverzerrung“ und insoweit zu einem Verstoß gegen die durch Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG geschützte gleichberechtigte Teilhabe am Wettbewerb. Dieser Einwand überzeugt nicht. Die unterschiedliche Sperrzeitregelung für Spielhallen in § 5 Abs. 1 HmbSpielhG und für Spielbanken nach der HmbSpielO begründet keine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung im Sinne einer „Wettbewerbsverzerrung“ zu Lasten der Spielhallenbetreiber. Art. 3 Abs. 1 GG verlangt nicht die vollständige Anpassung der für Spielhallen geltenden Betriebszeiten an die der Spielbanken.

Der Spielbank Hamburg mit ihren Dependancen ist nach § 10 Abs. 2 und 3 der Verordnung über die Spielordnung für die öffentliche Spielbank in Hamburg (v. 19.12.2006, i.d.F. v. 5.1.2010, HmbGVBl. S. 2 - HmbSpielO -) die Möglichkeit eingeräumt, wie folgt zu öffnen:

Hauptsitz Esplanade: 12.00 bis 5.00 Uhr
Dependance Steindamm: 8.00 bis 2.00 Uhr
Dependance Reeperbahn: 8.00 bis 6.00 Uhr
Dependance Mundsburg-Center: 10.00 bis 1.00 Uhr

Eine Ungleichbehandlung besteht nicht, soweit die Sperrzeiten für Spielhallen nach § 5 Abs. 1 HmbSpielhG im Stadtgebiet den nach der HmbSpielO möglichen Öffnungszeiten der Spielbank Esplanade, die ebenfalls von 12.00 Uhr bis 05.00 Uhr öffnen darf, entsprechen. Die Betriebszeiten des zentralen Spielbank-Hauptstandorts mit den meisten Geldspielautomaten (131 Geräte, vgl. Bü-Drs. 20/10218, S. 1) führen daher nicht zu einer „Wettbewerbsverzerrung“ zu Lasten der Spielhallenbetreiber im gesamten Stadtgebiet und begründen keinen Wettbewerbsvorteil für Spielbanken.

Die unterschiedliche gesetzliche Regelung der Sperrzeiten der Spielbanken-Dependancen im Verhältnis zu den in den dortigen Stadtvierteln befindlichen Spielhallen sowie die bezogen auf zwei Spielbank-Standorte etwas kürzeren Sperrzeiten (zwei bzw. sechs Stunden) sind durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Zu Recht weist die Antragstellerin allerdings darauf hin, dass hinsichtlich des ebenfalls angebotenen Automatenspiels („Kleines Spiel“, „Slot-Machines“) für Spielbanken Erleichterungen gelten, die zu einem höheren Gefährdungspotential für pathologisches Spielverhalten als in Spielhallen führen können, weil die dort befindlichen Automatenspielgeräte nicht an die für Spielhallen geltenden zahlenmäßigen und sonstigen Beschränkungen z.B. durch technische Anforderungen bei der Höhe des Einsatzes, der Länge des Spiels und der Höhe des Gewinns (§ 33h Nr. 1 GewO) gebunden sind und außerdem in Spielbanken die Möglichkeit besteht, an EC-Geldautomaten Bargeld zu erhalten. Die für die Spielbanken bestehenden gesetzlichen Verpflichtungen sehen aber generelle Zugangsbeschränkungen für das Automatenspiel auch für Erwachsene zum Schutz vor den Gefahren des Glücksspiels vor, die sich deutlich von denen für Spielhallen unterscheiden. Daher ist die vollständige Angleichung der jeweiligen rechtlich zulässigen Öffnungszeiten nicht geboten. Sowohl Spielhallen als auch Spielbanken müssen zwar gleichermaßen den Jugendschutz gewährleisten, indem sie Personen, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, die Teilnahme am Spiel verbieten (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 1 HmbSpielhG bzw. § 5 Nr. 1a HmbSpielO). Der Zugang zum Automatenspiel in Spielhallen ist aber für Erwachsene generell unbeschränkt möglich, sodass dort eine wirksame Spielsuchtprävention durch im Verhältnis zu Spielbanken längere Sperrzeiten notwendig ist. Der Zugang zur Spielbank ist nur mit einer Eintrittskarte gestattet, welche allein gegen Vorlage eines Lichtbildausweises ausgegeben werden darf (§ 6 Nr. 1, 4, 5 HmbSpielO). Liegen die Voraussetzungen eines Spielverbots vor, muss die Spielbank die Zutrittsberechtigung verweigern oder entziehen (§ 7 Abs. 1, 2 HmbSpielO). Spielbanken sind nach § 2 Abs. 2 i.V.m. §§ 8, 23 GlüStV verpflichtet, zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht Spielverbote auszusprechen. Nur sie sind gesetzlich verpflichtet, eine (eigene) Sperrdatei zu führen (§ 8 Abs. 2 GlüStV, § 4 HmbSpielO) und dort registrierte Selbst- und Fremdsperren, die ein Spielverbot begründen, umzusetzen. Auch müssen sie an einem länderübergreifenden Sperrsystem teilnehmen (vgl. § 23 GlüStV). Das Spielverbot für Personen, bei denen Anlass besteht anzunehmen, dass ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse der Teilnahme am Glücksspiel nicht entsprechen (§ 8 Abs. 2 GlüStV, § 5 Nr. 1c HmbSpielO), vermag zwar nicht der Entstehung der Spielsucht entgegen zu wirken. Es kann aber ihre Folgen für die Betroffenen und ihre Familien mildern. Die Möglichkeit der Selbstsperre nach § 5 Nr. 1 b HmbSpielO kann bereits der Entstehung der Spielsucht entgegenwirken; zudem unterstützt sie sowohl gefährdete Personen bei der Bekämpfung einer entstehenden Abhängigkeit wie auch süchtige Spieler in ihrem Bemühen um Abstinenz. Auch bei anderen Glückspielveranstaltern in Deutschland oder in der Europäischen Union bestehende Sperren hat die Spielbank Hamburg zu speichern (§§ 4, 5 Nr. 1c HmbSpielO) und in Form von Spielverboten gegenüber dem einzelnen Besucher durchzusetzen. Solche allein für den Zugang zu Spielbanken vorgesehenen Maßnahmen bilden einen rechtlich bindenden Rahmen für eine effektive Suchtprävention (vgl. auch: BayVerfGH, Urt. v. 28.6.2013, 10-VII-12 u.a., NVwZ 2014, 141, juris Rn. 118 f.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 7.1.2014, 7 ME 90/13, juris Rn. 28 zum Abstandsgebot; KG Berlin, Beschl. v. 2.7.2013, 3 Ws 622/12 u.a., juris Rn. 9; VG Oldenburg, Beschl. v. 3.9.2013, 12 B 5441/13, juris Rn. 36). Vergleichbare örtlich und persönlich weitreichende Zugangsbeschränkungen und Spielverbote existieren für Spielhallen nicht. Die an den Betreiber der einzelnen Spielhalle gerichtete Verpflichtung nach § 6 Abs. 6 HmbSpielhG, vom Spielverhalten her auffällige Personen vom Spiel auszuschließen, ist deutlich weniger wirksam, da sie nicht verhindert, dass ein solcher in einer Spielhalle (zeitweise) ausgeschlossener Spieler in einer anderen Spielhalle weiterspielt. Dies gilt ebenso, soweit Spielhallenbetreiber und Aufsichten Spieler über die Suchtrisiken der angebotenen Spiele aufklären und Aufklärungsmaterial auslegen müssen (§ 6 Abs. 3, 7 HmbSpielhG). Auch diese Maßnahmen stellen keine gleichermaßen wirksame Beschränkung dar, da sie Spieler am Automatenspiel nicht hindern können.

Der Einwand der Antragstellerin, außer dem Vorzeigen des Personalausweises würden in der Regel für das Automatenspiel persönliche Daten nicht verlangt oder erhoben, vermag die Geeignetheit der Zutrittsbeschränkungen bei Spielbanken zur Spielsuchtprävention nicht in Frage zu stellen. Dies ändert nichts daran, dass die nur für Spielbanken bestehende Verpflichtung, Spielern im Fall eines Spielverbots generell den Zugang zum Spiel zu verbieten, in Fällen eines auffälligen Spielverhaltens bereits im Vorfeld Schranken errichten können, die geeignet sind, auffällige oder gefährdete Spieler vom Besuch der Spielbank abzuhalten. Zudem werden wegen der begrenzten Verfügbarkeit des Angebots an Spielbanken nur Personen die Möglichkeit, das Automatenspiel in der Spielbank zu pflegen, nutzen, die sich in Ansehung der Entfernung und der Kontrollen bewusst dafür entscheiden. Dass einzelne pathologische Spieler dennoch Spielbanken wegen der fehlenden gerätebezogenen Beschränkungen aufsuchen, stellt die sachliche Rechtfertigung einer unterschiedlichen Regelung der Sperrzeiten nicht grundsätzlich in Frage.

(2) Die Tatsache, dass auch in Gaststätten bis zu drei Automatenspielgeräte aufgestellt werden dürfen und dass für diese weiterhin eine Sperrzeit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SperrzeitVO von 5.00 Uhr bis 6.00 Uhr gilt, führt ebenfalls nicht zu einer Ungleichbehandlung. Die Unterschiede zwischen Gaststätten und Spielhallen rechtfertigen auch in Ansehung der Eindämmung der Spielsucht eine unterschiedliche Regelung der Sperrzeiten, weil beide gewerberechtlichen Angebote Unterschiede aufweisen. Denn nach wie vor treten Spielautomaten in Gaststätten (auch zahlenmäßig) als untergeordnete Nebenangebote in Erscheinung, während das Angebot von Getränken und Speisen in Gaststätten Hauptzweck der gewerblichen Tätigkeit ist und der soziale Kontakt der Besucher in Gaststätten im Vordergrund steht. Demgegenüber ist das Angebot in Spielhallen unter gewerberechtlichen Gesichtspunkten allein auf die Bereitstellung der Spielgeräte gerichtet (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 22.3.1994, OVG Bf VI 38/92, juris Rn. 48 m.w.N.; VG Berlin, Beschl. v. 29.11.2013, 4 K 357.12, juris Rn. 52; Urt. v. 1.3.2013, 4 K 336.12, juris Rn. 164).

4. Auch der zulässige Hilfsantrag hat in der Sache keinen Erfolg. Die Antragstellerin hat nicht glaubhaft gemacht, vorläufig berechtigt zu sein, in ihren Spielhallen nur eine Sperrzeit von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr einzuhalten. § 5 Abs. 1 HmbSpielhG ist nicht wegen Verstoßes gegen das Gleichbehandlungsgebot verfassungswidrig, soweit nach § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG Spielhallenbetriebe in unterschiedlichen Bereichen des Stadtgebiets verschiedene Sperrzeiten einhalten müssen.

Das von der generellen Regelung einer Sperrzeit von sieben Stunden ausgenommene Gebiet, das durch die WechsellichtVO vom 28. April 1981 (Anlage 1 HmbGVBl. S. 91) räumlich bestimmt und begrenzt wird, bezieht sich im Wesentlichen auf Grundstücke an der Reeperbahn, begrenzte Teile der von ihr abgehenden Davidstraße, den Spielbuden-platz, auf Grundstücke am Hans-Albers-Platz, die Herbertstraße sowie auf Teile der eben-falls von der Reeperbahn abgehenden Straße Große Freiheit. Es weist in seinem Dienstleistungsangebot und hinsichtlich dessen Dichte gemessen an den Verhältnissen im sonstigen Stadtgebiet und in anderen bahnhofsnahen Bereichen derartige Unterschiede und Besonderheiten auf, dass der Gesetzgeber für die dort gelegenen Betriebe in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG eine andere Regelung der Sperrzeiten treffen durfte.

Für die Frage, ob nach dem oben dargestellten Maßstab eine Ungleichbehandlung von in verschiedenen Stadtteilen gelegenen Spielhallenbetrieben sachlich gerechtfertigt ist, kommt es – anders als es die Antragstellerin wohl annimmt - nicht (allein) auf die Erwägungen des Gesetzgebers an. Für die verfassungsrechtliche Prüfung ist nicht ausschlaggebend, ob die maßgeblichen Gründe für die gesetzliche Neuregelung im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich als solche genannt wurden oder gar den Gesetzesmaterialien zu entnehmen sind. Nicht die subjektive Willkür des Gesetzgebers führt zur Feststellung eines Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, sondern die objektive Unangemessenheit der Norm im Verhältnis zu der tatsächlichen Situation, die sie regeln soll (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.1.2012, 1 BvL 21/11, BVerfGE 130, 131, juris Rn. 47 m.w.N.). Nach diesem Maßstab bestehen sowohl nach der Einschätzung des Gesetzgebers als auch objektiv sachliche Gründe für eine unterschiedliche Regelung der Sperrzeiten.

Die vom Gesetzgeber zur Regelung der unterschiedlichen Sperrzeiten angestellten Erwä-gungen sind sachgerecht. Bei seiner Entscheidung, unterschiedliche Sperrzeitregelungen in Bezug auf bestimmte Stadtgebiete festzulegen, hat der Gesetzgeber entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht allein auf den Aspekt der Suchtprävention und den Spielerschutz abgestellt, sondern auf weitere Ziele des § 1 GlüStV.

Die Gesetzesbegründung zu § 5 HmbSpielhG nimmt auf § 2 Abs. 2 HmbSpielhG Bezug, soweit dort in Satz 3 für die im Bereich der WechsellichtVO vom 28. April 1981 gelegenen Betriebe eine diese begünstigende Sonderregelung (bezüglich des Abstandsgebots) ge-troffen worden ist. Aus der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 2 ergeben sich Erwä-gungen für eine unterschiedliche Behandlung der Spielhallenbetreiber in bestimmten räumlich begrenzten Bereichen der Stadt. In der Begründung des ersten Gesetzentwurfs (Bü-Drs. 20/3228, S. 9) ist zu § 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielhG ausgeführt, diese Ausnahmen berücksichtigten die Metropolsituation Hamburgs. Um Hamburg als weltoffener Stadt gerecht zu werden, solle in den Amüsiervierteln der Stadt eine dichtere Spielhallenansiedlung möglich sein. Der spätere Gesetzesentwurf des HmbSpielhG, der Gegenstand der Zustimmung durch die Bürgerschaft war, führt aber weitere Gründe für eine Sonderregelung an: § 2 Abs. 2 Satz 3 berücksichtige die tatsächliche Konzentration der Nachfrage und des Angebots in speziellen „Amüsiervierteln“ der Stadt, wie ihr auch schon mit den speziellen baurechtlichen Nutzungsregelungen Rechnung getragen werde, und wirke damit auch dem Ausweichen auf illegale „Hinterzimmerangebote“ entgegen. Besucher suchten diese Gebiete, anders als ihre alltägliche Umgebung, gezielt auf und erwarteten ein enges und vielfältiges Unterhaltungs- und Amüsierangebot. Sie seien sich, wenn sie diese Viertel aufsuchten, in der Regel der Risiken der Amüsierbetriebe und der damit verbundenen finanziellen Gefahren bewusst. Zudem bestehe in diesen Gebieten ein durchgängiges Zutrittsverbot für Jugendliche in nahezu allen einschlägigen Etablissements (vgl. Bü-Drs. 20/5877, S. 26). Diese Erwägungen gelten auch für die Regelung unterschiedlicher Sperrzeiten in § 5 Abs. 1 und 3 HmbSpielhG. Der Gesetzgeber hat durch die Bezugnahme auf das durch die WechsellichtVO begrenzte Gebiet zum Ausdruck gebracht, dass dort den Spielhallenbetrieb einschränkende Regelungen (wie die Abstandsregelung für Spielhallen und die Sperrzeit, § 2 Abs. 2 und § 5 HmbSpielhG) zwar der Eindämmung der Spielsucht und dem Spielerschutz dienen sollen, dass aber in Teilen des Vergnügungsviertels „Reeperbahn“ Erleichterungen oder Ausnahmen wegen der hinsichtlich eines Amüsierviertels geltenden Besonderheiten zulässig, aber insbesondere wegen der Notwendigkeit eines kanalisierten legalen Glückspielangebots und zur Verhinderung illegalen Glücksspiels erforderlich sind. Im Unterschied zu § 2 Abs. 2 Satz 3 HmbSpielhG, der auf die Anlagen 1 (Reeperbahn u.a. / St. Pauli) und 2 (Steindamm zwischen Steintorplatz und Kreuzung Stralsunderstraße und Kreuzweg) der WechsellichtVO Bezug nimmt, hat der Gesetzgeber zudem bezüglich der Sperrzeitregelung die räumliche Reichweite der Ausnahme in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG enger gefasst und auf das Gebiet der Anlage 1 der WechsellichtVO und damit ausschließlich auf die Reeperbahn und wenige angrenzende Straßenzüge begrenzt.

Diese vom Gesetzgeber angenommenen Gründe sind sachgerecht und rechtfertigen eine unterschiedliche Behandlung der in dem räumlich beschränkten „Amüsierviertel Reeper-bahn“ liegenden Spielhallenbetriebe und derjenigen im übrigen Stadtgebiet. Der Gesetz-geber hat zu Recht angenommen, dass in dem als „Amüsierviertel“ weit über die Grenzen Hamburgs und Deutschlands hinaus bekannten Teil St. Paulis, der allein deshalb das Ziel zahlreicher Touristen ist, bereits in Bezug auf die Besucher und deren Erwartung und Nachfrage besondere Umstände gelten, die eine großzügigere Sperrzeitregelung rechtfertigen. In diesem Stadtviertel finden sich gehäuft Gaststätten, Restaurants, Bars, Clubs, Geschäfte und andere Betriebe des Unterhaltungsgewerbes, und hier geht ein Besucher von einem umfassenden, nicht an „normale Öffnungszeiten“ gebundenen Unterhaltungsangebot auch noch nach dem üblichen Schluss von Theater- und Showveranstaltungen aus. Das Angebot der „Reeperbahn“ und der angrenzenden Straßen richtet sich an auswärtige und einheimische Besucher, die in diesem Gebiet insbesondere wegen seines (weltweiten) Rufs als „Amüsierviertel“ im Unterschied zum sonstigen Stadtgebiet und auch zum bahnhofsnahen Stadtviertel am Steindamm ein zeitlich nicht oder kaum eingeschränktes vielfältiges Unterhaltungs- und Dienstleistungsangebot für Erwachsene erwarten. Diese Besucher und auch solche, die aus dem Umland Hamburgs oder aus entfernter liegenden Stadtvierteln kommen, sind in der Regel nicht durch reguläre Arbeitszeiten gebunden und/oder halten sich oft mehrere Tage in der Stadt auf.

Auch die Annahme des Gesetzgebers, Besucher suchten diese Stadtgebiete im Unter-schied zu ihrer alltäglichen Umgebung gezielt auf und seien sich in der Regel dabei der Risiken der Amüsierbetriebe und der damit verbundenen finanziellen Gefahren bewusst (Bü-Drs. 20/5877, S. 26), rechtfertigt ein längeres Angebot an Unterhaltung in Spielhallen in diesem Gebiet. Zwar bringt die Antragstellerin dagegen vor, gerade das Vergnügungsviertel „Reeperbahn“ wirke wegen der Einbettung in eine von Alkohol und Sex geprägte Umgebung enthemmend und begünstige pathologisches Spielverhalten. Soweit der Gesetzgeber in diesen Gebieten von einem weniger großen Schutzbedarf der Spieler ausgeht, hält sich diese Wertung aber im Rahmen seines Einschätzungsspielraums (vgl. dazu BVerfG, Urt. v. 30.7.2008, 1 BvR 3262/07 u.a., juris Rn. 159). Während die Spielhallen im Wohngebiet, in der Nähe des Arbeitsplatzes oder anderer Freizeitgestaltung eines Spielers in der Regel mit dessen Lebensumfeld verbunden und schnell erreichbar sind, stellt das gezielte (Auf-) Suchen von Unterhaltung in einem Vergnügungsviertel wie der „Reeperbahn“ ein anderes Verhaltensmuster dar, das das Vorverständnis des Besuchers von dem u.a. mit Glücksspiel verbundenen Risiko prägt. Dass dennoch einzelne Besucher den „Versuchungen“ eines Vergnügungsviertels erliegen und deshalb ein unkontrolliertes Spielverhalten entwickeln, stellt die grundsätzliche Annahme nicht in Frage.

Der Gesetzgeber hat zudem, ohne das dies zu beanstanden wäre, bei der Sperrzeitrege-lung von 6.00 Uhr bis 9.00 Uhr nicht nur den Spielerschutz und die Eindämmung der Spielsucht bei der Bestimmung der unterschiedlichen Sperrzeitregelungen im Blick gehabt, sondern es für notwendig gehalten, in dem „Amüsierviertel Reeperbahn“ ein gegenüber dem restlichen Stadtgebiet zeitlich weitergehendes, aber räumlich begrenztes verdichtetes Angebot des öffentlichen legalen Automatenglücksspiels zur Kanalisierung der Spielleidenschaft vorzusehen und hat damit einem anderen maßgeblichen Ziel des GlüStV Rechnung getragen. Nach § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV entspricht es dem gesetzgeberischen Interesse, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken. Örtlich und zeitlich beschränkte Regelungen u.a. zu Gunsten der im Vergnügungsviertel „Reeperbahn“ gelegenen Betriebe sollen diesen Zwecken in Abwägung mit dem Ziel der Eindämmung der Spielsucht und der Verknappung des Angebots Rechnung tragen. Die Annahme des Gesetzgebers, ein sowohl zahlenmäßig als auch zeitlich erweitertes Angebot an Spielhallen berücksichtige die tatsächliche Konzentration der Nachfrage und des Angebots in diesem Gebiet und wirke dem Ausweichen in illegale „Hinterzimmerangebote“ entgegen, ist nicht zu beanstanden und rechtfertigt eine Differenzierung. Die Gefahr eines „illegalen Glücksspielmarktes“ ist in traditionellen Vergnügungsvierteln wie der „Reeperbahn“, in denen die Möglichkeiten legaler und illegaler Geschäftstätigkeiten oft auch räumlich nah beieinander liegen, auch im Fall einer verstärkten Kontrolle und Überwachung durch Polizei- und Ordnungsbehörden jedenfalls gegenüber dem übrigen Stadtgebiet erhöht.

Zwar weist die Antragstellerin sinngemäß darauf hin, dass Touristen oder diejenigen Spieler, die im Umfeld der durch die Ausnahmeregelung des § 5 Abs. 3 HmbSpielhG begünstigten Spielstätten im Bereich der Reeperbahn oder der Nebenstraßen wohnen, vor den Nachteilen und Gefahren des Glücksspiels in Spielhallen nicht in gleicher Weise geschützt sind wie Spieler im übrigen Stadtgebiet, die die ab 5.00 Uhr geschlossenen Spielhallen erst ab 12.00 Uhr wieder besuchen können. Diese Tatsache stellt aber die Rechtfertigung einer unterschiedlichen Sperrzeitregelung für die in einem räumlich eng begrenzten Gebiet vorhandenen Spielhallen nicht in Frage. Die Möglichkeit, dass Besucher oder im Amüsierviertel oder auch in anderen Gebieten St. Paulis lebende Spieler wegen der räumlichen Nähe die im Vergnügungsviertel gelegenen Spielhallen mit für sie günstigeren Öffnungszeiten ohne größeren zeitlichen Aufwand besuchen können, ist ein zwangsläufiger Effekt einer ortsbezogenen Regelung. Allerdings betrifft diese Ausnahmeregelung in § 5 Abs. 3 HmbSpielhG nur einen kleinen Bereich des Stadtteils St. Pauli und zudem nur eine vergleichsweise kleine Gruppe von möglichen Spielern im Verhältnis zum übrigen Stadtgebiet. Der in anderen Stadtteilen und auch im übrigen Bereich des Stadtteils St. Pauli für die Dauer von sieben Stunden in stärkerem Maße gewährleistete Schutz vor den Gefahren der Spielsucht muss für diese (potenziellen) Spieler hier zeitweise zur Erreichung des im Vergnügungsviertel ebenfalls verfolgten Ziels, legales öffentliches Automatenglückspiel zur Verhinderung eines Glücksspielschwarzmarktes an 21 Stunden täglich anzubieten, zurücktreten. Diese zur Erreichung mehrerer Ziele des GlüStV notwendige Abwägung begegnet keinen Bedenken.

5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwertes bestimmt sich nach §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG. Der Beschwerdesenat legt zur Bestimmung des wirtschaftlichen Interesses der Antragstellerin die Nrn. 1.5 und 54.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 18. Juli 2013 (Nord ÖR 2014, 11 ff.) zu Grunde. Danach bemisst sich der Wert des klägerischen Interesses bei einer begehrten Sperrzeitregelung nach dem Jahresbetrag des erzielten oder erwarteten zusätzlichen Gewinns, mindestens auf 7.500,-. Euro. Da sich die unmittelbaren finanziellen Auswirkungen der seit dem 19. Juni 2013 wirksamen Sperrzeitregelung des HmbSpielhG auf die Entwicklung des Gewinns oder Verlusts aus dem Betrieb der Spielhallen nicht exakt beziffern lassen, nimmt der Beschwerdesenat pauschal den Wert von 7.500,- Euro pro Spielhalle an (vgl. auch VGH Mannheim, Beschl. v. 12.9.2013, 6 S 1172/13 [Normenkontrolle], juris Rn. 52; VG Köln, Beschl. v. 18.9.2013, 1 L 995/13, juris Rn. 20). Das Rechtsschutzbegehren der Antragstellerin bezieht sich auf drei Spielhallen, somit ergibt sich ein Streitwert von 22.500,- Euro. Dieser ist für das Eilverfahren zu halbieren.