Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen Urteil, 25. Feb. 2014 - 13 A 3027/11

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.

(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.

(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.

(1) Wer ohne behördliche Erlaubnis öffentlich ein Glücksspiel veranstaltet oder hält oder die Einrichtungen hierzu bereitstellt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.

(2) Als öffentlich veranstaltet gelten auch Glücksspiele in Vereinen oder geschlossenen Gesellschaften, in denen Glücksspiele gewohnheitsmäßig veranstaltet werden.

(3) Wer in den Fällen des Absatzes 1

1.

gewerbsmäßig oder

2.

als Mitglied einer Bande handelt, die sich zur fortgesetzten Begehung solcher Taten verbunden hat,

(4) Wer für ein öffentliches Glücksspiel (Absätze 1 und 2) wirbt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe bestraft.

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

(1) Eine Änderung der Klage ist zulässig, wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält.

(2) Die Einwilligung des Beklagten in die Änderung der Klage ist anzunehmen, wenn er sich, ohne ihr zu widersprechen, in einem Schriftsatz oder in einer mündlichen Verhandlung auf die geänderte Klage eingelassen hat.

(3) Die Entscheidung, daß eine Änderung der Klage nicht vorliegt oder zuzulassen sei, ist nicht selbständig anfechtbar.

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 15. November 2012 - 3 K 3316/11 - geändert.

Die Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 14.11.2011 wird mit Wirkung für die Zukunft aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Entscheidungsgründe

Gründe

Bei der Auslegung einer Willenserklärung ist der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften.

Verträge sind so auszulegen, wie Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte es erfordern.

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 12. Juli 2011 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen, soweit die Klage auf Aufhebung der Bescheide mit Wirkung ex nunc gerichtet ist.

 Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung der Veranstaltung von Glücksspielen im Internet.

Die Klägerin bietet unter der Domain www. … .com entgeltliche Sportwetten, Casino- und Pokerspiele an. Sie hat ihren Sitz auf Malta und verfügt über eine Lizenz der maltesischen Lotterie- und Glücksspielbehörde zur Veranstaltung von Online-Spielen. Bei Aufruf von www. … .com aus Deutschland erscheint die Seite in deutscher Sprache und mit deutscher Flagge.

Die Bezirksregierung E. hörte die Klägerin unter dem 10. Januar 2008 zum Erlass einer Untersagungsverfügung hinsichtlich der Veranstaltung und Vermittlung von unerlaubtem Glücksspiel an. Mit Schreiben vom 3. Februar 2008 nahm die Klägerin hierzu Stellung.

Unter dem 3. Juni 2008 erließ die Bezirksregierung E. gegenüber der Klägerin eine - mit einfacher Post übersandte - Untersagungsanordnung mit folgendem Inhalt:

„1. Das Angebot auf den von Ihnen betriebenen Internetauftritten, insbesondere www. … .com ist so einzuschränken, dass die von Ihnen angebotenen Glücksspiele nicht für Spieler im Bundesland Nordrhein-Westfalen veranstaltet werden.

Dazu wird Ihnen aufgegeben,

a)      vor der Annahme von Glücksspielwünschen der Spieler diese zu befragen, ob der Aufenthaltsort zur Zeit der aktiven Spielteilnahme im Bundesland Nordrhein-Westfalen liegt,

b)      die Annahme von Glücksspielwünschen zu verweigern, wenn der Spieler die Frage offensichtlich wahrheitswidrig verneint,

c)      Spieler von der Teilnahme an Glücksspielen auszuschließen und die Spieler-Registrierung zu löschen, sobald Ihnen nachträglich bekannt wird, dass der Spieler von NRW aus spielt.

Zum Ausschluss wahrheitswidriger Angaben von Spielern mit dem „Standort NRW“

d)     sind mit Hilfe der technischen Methode der Geolokalisation nach dem Stand der Technik Spieler aus dem Bundesland NRW von der Teilnahme an Ihrem Glücksspielangebot auszuschließen.

e)      Soweit die Ergebnisse von a) und d) auseinanderfallen, ist entweder der Spieler vom Netz auszuschließen oder mit Hilfe der Handy- oder Festnetzortung der Standort des Spielers zu verifizieren. Nach Maßgabe des dann gefundenen Standortes ist über die Teilnahme des Spielers zu entscheiden.

2. Ihnen wird untersagt, unter Verstoß gegen Ziffer 1 abgeschlossene Verträge zu erfüllen, insbesondere an die Spielinteressenten bzw. Spieler aus NRW Gewinne auszuzahlen.

3. Ihnen wird aufgegeben, auf allen von Ihnen gehaltenen Internetseiten, insbesondere der Internetadresse www. … .com, in sämtlichen Rubriken über allgemeine und/oder besondere Geschäfts- und Teilnahmebedingungen gleich welcher Art einen wörtlichen oder sinngemäßen Hinweis („Disclaimer“) einzufügen, dass

a) Ihnen die Vermittlung von Glücksspielen im Bundesland Nordrhein-Westfalen durch ordnungsbehördliche Verfügung verboten wurde,

b) Ihr Glücksspielangebot nicht für das Bundesland Nordrhein-Westfalen gilt,

c) die Teilnahme an Glücksspielen vom Bundesland Nordrhein-Westfalen aus unzulässig ist und entsprechende Aufträge von Spielinteressenten nicht ausgeführt werden,

d) Sie Verträge nicht erfüllen und insbesondere keine Gewinnauszahlungen vornehmen dürfen, wenn der Spieler sein Angebot von einem Ort im Bundesland Nordrhein-Westfalen abgegeben hat.

4. Die Anordnungen zu Ziffern 1. bis 3. sind innerhalb von vier Wochen nach Bekanntgabe dieses Bescheides zu erfüllen.

5. Für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziffer 4 wird hiermit ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 50.000 Euro (fünfzigtausend Euro) angedroht.

6. Für diese Untersagungsanordnung wird eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 10.000 (zehntausend) Euro erhoben.“

Zur Begründung führte die Bezirksregierung E. im Wesentlichen aus: Auf der genannten Internetseite würden öffentliche Glücksspiele in Form von Sportwetten veranstaltet. Dieses Angebot sei unzulässig, weil 1. ein Glücksspiel ohne Erlaubnis der zuständigen Behörde in Nordrhein-Westfalen für Spieler in Nordrhein-Westfalen veranstaltet und 2. das Glücksspiel im Internet veranstaltet werde. Bei den Angeboten handele es sich um Glücksspiel, denn im Rahmen eines Spiels werde für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt und die Entscheidung über den Gewinn hänge ganz oder überwiegend vom Zufall ab. Das Glücksspiel sei auch öffentlich, weil für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis eine Teilnahmemöglichkeit bestehe. Öffentliche Glücksspiele dürften nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) sei verboten (§ 4 Abs. 1 GlüStV). Insbesondere sei das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten, § 4 Abs. 4 GlüStV.

Das Veranstalten von öffentlichen Glücksspielen ohne behördliche Erlaubnis stelle eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar. Das zu sperrende Angebot verstoße sowohl gegen strafrechtliche Vorschriften (§ 284 StGB) als auch gegen die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages, der das staatliche Glücksspielmonopol festschreibe, wonach das Veranstalten ohne Erlaubnis verboten sei. Die unter Ziffer 1 a) bis e) auferlegten Pflichten zur Feststellung des aktuellen Aufenthaltsorts, zur Annahmeverweigerung, zur Löschung der Spielerdaten und zum Spielerausschluss seien erforderlich, weil nach dem derzeitigen Stand der Technik anders ein Verbot der Veranstaltung von Glücksspielen über das Internet mit Teilnehmern, die sich im Bundesland Nordrhein-Westfalen aufhielten, nicht erreicht werden könne. Die geforderte Geolokalisation weise einen Wirkungsgrad von 90 bis 99 % auf. Dies sichere eine Überprüfung ohne Beteiligung des Spielers. Da jedoch mit Fehlaussagen zu rechnen sei, sei im Bedarfsfall, also soweit die Aussage des Spielers und die Geolokalisation zu unterschiedlichen Standorten des Spielers gelangten, der Spieler auszuschließen oder zur Absicherung der Standortbestimmung die Handy- oder Festnetzortung erforderlich. Mit der Anordnung unter Ziffer 2 sollten Anreize, gegen die vorstehenden Anordnungen zu verstoßen, ausgeschlossen werden. Die Hinweispflicht gemäß Ziffer 3 solle gewährleisten, dass die Durchsetzung des geltenden Straf- und Ordnungsrechts auch nach außen erkennbar sei. Die Untersagung sei auch verhältnismäßig. Die Geeignetheit ergebe sich schon daraus, dass nach der Untersagung mit Einstellung der Veranstaltung von unerlaubtem Glücksspiel der Straftatbestand nicht mehr erfüllt und der Rechtsordnung auch in Bezug auf das Glücksspielrecht Geltung verschafft werde. Die Maßnahme sei auch das mildeste Mittel, um illegales Glücksspiel zu unterbinden; andere mildere Mittel, die gleich geeignet seien, seien nicht ersichtlich. Die Untersagung stehe auch in keinem erkennbaren Missverhältnis zum erzielten Erfolg.

Die Klägerin hat hiergegen am 11. Juli 2008 beim Verwaltungsgericht Düsseldorf Klage erhoben.

Mit Bescheid vom 13. August 2008 hob die Bezirksregierung E. die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 5 ihres Bescheides vom 3. Juni 2008 auf.

Mit Bescheid vom 22. Mai 2009 änderte die Bezirksregierung E. zudem Ziffer 6 ihres Bescheides vom 3. Juni 2008 dahingehend ab, dass eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 300 Euro erhoben wurde.

Einen vorläufigen Rechtsschutzantrag lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 26. Mai 2009 (27 L 1147/08) ab. Die hiergegen gerichtete Beschwerde wies der Senat mit Beschluss vom 8. Dezember 2009 (13 B 819/09) zurück.

Mit Schriftsätzen vom 17. und 30. Juni 2011 haben die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich des über den Betrag von 300 Euro hinausgehenden Teils der ursprünglich festgesetzten Verwaltungsgebühr sowie der aufgehobenen Zwangsgeldandrohung in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt.

Die Klägerin hat zur Begründung ihrer Klage vorgetragen: Ihr sei die Untersagungsverfügung nicht ordnungsgemäß bekanntgegeben worden. Der Bescheid sei mit normaler Post übermittelt worden, obschon dieser wegen der ursprünglich enthaltenen Zwangsgeldandrohung hätte zugestellt werden müssen. Dass die Bezirksregierung E. die Androhung später aufgehoben habe, könne den Zustellungsfehler nicht heilen, da jedenfalls zum Zeitpunkt des Eingriffs in die territoriale Integrität Maltas ein auf den gesamten Bescheid bezogener Zustellungswille der Bezirksregierung E. bestanden habe. Der maltesische Botschafter in Berlin habe in seinem Schreiben vom 7. Juli 2011 klargestellt, dass die Republik Malta keine verwaltungsrechtliche Auslandszustellung unmittelbar durch die Post toleriere. Eine Heilung nach § 8 des Verwaltungszustellungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LZG NRW) scheide aus. Auf den völkerrechtlichen Verstoß könne sich die Klägerin auch berufen.

Die Untersagung sei materiell rechtswidrig. Sie sei ermessensfehlerhaft. Als milderes Mittel hätten Auflagen zur Gestaltung des Internetauftritts ausgereicht. Eine vollständige Abschaltung des Internetauftritts sei unverhältnismäßig. Die Geolokalisation stelle kein geeignetes Mittel dar, um der Verbotsverfügung nachzukommen. Mit den derzeit allgemein verfügbaren technischen Mitteln der Geolokalisation sei es für den Betreiber einer Internetseite nicht möglich, die Angebote für Nutzer aus bestimmten Bundesländern oder auch für Nutzerzugriffe aus einem bestimmten Staat mit mehr als 90%iger Sicherheit auszuschließen. Schließlich sei das deutsche Glücksspielmonopol unionrechts- und verfassungswidrig. Pferdewetten und Automatenspiele in Spielhallen als auch Casinospiele dürften in Deutschland von privaten Unternehmen angeboten werden. Die deutschen Behörden betrieben vor allem im Bereich der Spielbanken, aber auch hinsichtlich TV-Gewinnspielen und Spielhallen eine zur Entwicklung und Stimulation der Spieltätigkeiten geeignete Politik der Angebotserweiterung oder duldeten sie, um insbesondere die aus diesen Tätigkeiten fließenden Einnahmen zu maximieren. Dabei sei zu berücksichtigen, dass im Grunde alle anderen Glücksspielbereiche ein höheres Suchtpotential aufwiesen als die monopolisierten Sportwetten und Lotterien. Schließlich erfolge keine Beschränkung der Werbung auf eine reine Kanalisierung. Insoweit sei bereits ein normatives Defizit des GlüStV festzustellen, da er es lediglich verbiete, gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel aufzufordern, anzureizen oder zu ermuntern. Bloße Imagewerbung, Sponsoring und Formen der Verharmlosung des Glücksspiels, wie sie alle Blockgesellschaften flächendeckend praktizierten, seien hingegen nach den gesetzlichen Regelungen ohne Weiteres zulässig. Zudem werde die Werbung der Monopolanbieter nicht den Anforderungen an einer Werbung gerecht, die sich strikt auf das beschränke, was erforderlich sei, um Spieler vom illegalen Spiel abzuhalten und dem legalen Spiel zuzuführen. Das Monopol sei daher nicht gerechtfertigt. Die Unionsrechtswidrigkeit des Monopols erstrecke sich auch auf den Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV. Es fehle für ein entsprechendes Erlaubnisverfahren an objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzten. Die Sportwettenveranstaltung dürfe daher zur Zeit erlaubnisfrei ausgeübt werden. Jedenfalls könne dem Betreiber nicht die fehlende Erlaubnis entgegen gehalten werden.

Abgesehen davon sei das Internetverbot nicht kohärent. Dies folge bereits daraus, dass das allgemeine Internetverbot nur ein Bestandteil einer vermeintlich insgesamt auf Suchtbekämpfung angelegten Politik sei. Aber auch innerhalb des Internetbereichs seien die bestehenden Regelungen inkohärent. Insgesamt könne nicht davon ausgegangen werden, dass das Internetverbot als regulatorische Insel inmitten einer im Übrigen inkohärenten und zudem unionsrechtswidrig fiskalisch ausgerichteten deutschen Glücksspielpolitik isoliert fortgelten könne.

Die Klägerin hat beantragt,

den Bescheid der Bezirksregierung E. vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat er auf den angefochtenen Bescheid verwiesen und ergänzend ausgeführt: Die eingewandten Zustellungsmängel seien nach Aufhebung der Zwangsgeldandrohung gegenstandslos. Die Klägerin biete unerlaubtes Glücksspiel an, da sie zur Veranstaltung von Glücksspiel im Internet gegenüber Nutzern aus NRW eine Erlaubnis der zuständigen Behörden benötige, die sie nicht besitze. Eine möglicherweise nach maltesischem Recht erteilte Lizenz entfalte keine Rechtswirkung in NRW. Eine technische Unmöglichkeit in der Umsetzung der Anordnung liege nicht vor. Es sei geklärt, dass die Geolokalisation ein tauglicher und zielgenauer Ansatz zur Ermittlung des Standortes des Internetnutzers sei. Die gegebenen Unsicherheiten dieser Methode seien hinnehmbar, da das Ordnungsrecht keine 100%-ige Verhinderung der Gefahr fordere.

Mit Urteil vom 12. Juli 2011 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die von der Klägerin geltend gemachte völkerrechtswidrige Bekanntgabe der Ordnungsverfügung liege nicht vor. Die einfache Bekanntgabe im Ausland sei in allen Staaten unabhängig von ihrer Zustimmung völkerrechtlich zulässig. Eine Zustellung des Verwaltungsakts sei nicht erforderlich gewesen. Nachdem der Beklagte die Zwangsgeldandrohung aufgehoben habe, habe das Zustellungserfordernis in § 63 Abs. 6 VwVG NRW im für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage wegen der Dauerwirkung der angegriffenen Ordnungsverfügung grundsätzlich maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts nicht bestanden. Der Klägerin sei durch die klaren und unmissverständlichen Formulierungen im Tenor und in der Bescheidbegründung in der Lage, zu erkennen, auf welche Weise die Untersagungsverfügung umgesetzt werden sollte. Die Voraussetzungen für ein aufsichtsbehördliches Einschreiten nach § 9 Abs. 1 GlüStV seien erfüllt. Die Klägerin habe in NRW öffentliche Glücksspiele im Internet veranstaltet, was nach § 4 Abs. 4 GlüStV verboten sei. Die Veranstaltung sei auch ohne die nach § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis erfolgt, die ihr wegen des Verbots in § 4 Abs. 4 GlüStV auch nicht erteilt werden könne. Soweit die Klägerin das auf Nordrhein-Westfalen bezogene Veranstaltungsverbot über den Weg des Ausschlusses von Internetnutzern mittels Geolokalisation wähle, werde von ihr nicht etwas tatsächlich oder rechtlich Unmögliches verlangt. Bei unterstellter Unionsrechtswidrigkeit der Monopolregelungen könne eine Erlaubnis zwar nicht bereits unter Verweis auf diese abgelehnt werden. Dies ändere aber nichts daran, dass im Streitfall eine Erlaubnis aus den Gründen des generellen Verbotes des § 4 Abs. 4 GlüStV nicht erteilt werden könne und demgemäß das nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV auszuübende Ermessen wegen der Strafbarkeit verbotenen Glücksspiels (§ 284 Abs. 1 StGB) regelmäßig zu Lasten des Glücksspielveranstalters auf Null reduziert sei.

Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV verstoße nicht gegen Verfassungsrecht und sei zugleich unionsrechtlich nicht zu beanstanden. Eine etwaige Unionrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols erfasse das Internetverbot - wie auch die Verbote des § 5 Abs. 3 und 4 GlüStV - nicht. Insbesondere werde das Internetverbot dem vom EuGH in der Rechtssache Gambelli entwickelten Kohärenzgebot gerecht. Auch der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, bei dessen Nichterfüllung das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele unerlaubtes Glücksspiel im Sinne der § 4 Abs. 2 Satz 2 und § 9 Abs. 1 GlüStV darstelle, sei sowohl verfassungsrechtlich unbedenklich als auch mit Unionsrecht vereinbar, da er von diesem Monopol unabhängig bestehe.

Mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung rügt die Klägerin weiterhin eine völkerrechtswidrige Bekanntgabe der Untersagungsverfügung und macht ergänzend geltend, das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV sei aufgrund der Unionsrechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols unanwendbar. Es genüge nicht den Maßstäben des Kohärenzgebotes. Dabei sei im Falle eines Dauerverwaltungsaktes - wie hier - nunmehr auf den seit dem 1. Juli 2012 in Kraft getretenen 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrag abzustellen. Das darin enthaltene Verbot der Online-Veranstaltung von Lotterien sei im Hinblick auf die liberalen Regelungen des am 1. Januar 2012 in Kraft getretenen schleswig-holsteinischen Glücksspielgesetzes, das auf ein solches Verbot vollständig verzichte, mit dem aus dem Unionsrecht folgenden Kohärenzgebot unvereinbar. Mit dem Glücksspieländerungsstaatsvertrag bestehe eine völlig veränderte Gesetzeslage. Zusätzlich verschärfe sich die Inkohärenz dadurch, dass auch in den übrigen 15 Bundesländern die Veranstaltung und Vermittlung von Pferdewetten im Internet nach wie vor flächendeckend stattfinde. Darüber hinaus erweise sich das Internetverbot aber auch deshalb als inkohärent und unionsrechtswidrig, weil es an einem Nachweis für die angeblich vom Internet im Vergleich zu anderen Vertriebsmöglichkeiten ausgehenden größeren Gefahren für die zu schützenden Allgemeininteressen fehle.

Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts führe dazu, dass alle das Monopol betreffenden nationalen Regelungen unanwendbar seien. Diese Rechtsfolge erstrecke sich nicht nur auf das Internetverbot, sondern auch auf die formelle Seite des Erlaubnisvorbehalts, weshalb die streitbefangene Untersagungsverfügung auch nicht unabhängig von der Unanwendbarkeit des Internetverbots und des staatlichen Sportwettenmonopols mit der Begründung aufrechterhalten werden könne, sie - die Klägerin - besitze nicht die gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten und könne eine solche auch nicht erhalten. Ein Erlaubnissystem, das seinerseits den Anforderungen an Diskriminierungsfreiheit und Verhältnismäßigkeit gerecht werde, existiere bis heute nicht. Die angefochtene Untersagungsverfügung enthalte keine inhaltliche Erwägung zu etwaigen individuellen Erlaubnisvoraussetzungen. Die Untersagung sei allein auf § 4 Abs. 1 GlüStV gestützt worden. Da sich diese Begründung nicht aufrechterhalten lasse, gebe es nichts mehr, was noch „ergänzt“ werden könne.

Mit Bescheiden vom 28. Juni 2010 bzw. 28. Juli 2010 hat der Beklagte ein Zwangsgeld in Höhe von 50.000 Euro bzw. 100.000 Euro festgesetzt, die Gegenstand des Verfahrens 13 A 1037/12 sind. Die Zwangsgelder sind mit Pfändungs- und Einziehungsverfügung vom 21. Juli 2011 in der Fassung vom 8. September 2011 beigetrieben worden und am 10. Januar 2012 beim Beklagten eingegangen.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 12. Juli 2011 zu ändern und den Bescheid der Bezirksregierung E. vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009 in Ansehung seiner Vollstreckung und ex nunc aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie hält an der angefochtene Untersagungsverfügung fest und führt ergänzend aus, ein strukturelles Überwachungsdefizit mit der Folge der Inkohärenz sei nicht zu besorgen. Die Struktur der staatlichen Überwachung des Glücksspiels sei ausgeprägt und effektiv. Aus Anlass der neueren Rechtsprechung sei die bisherige Linie verschärft und es seien eine Reihe von Maßnahmen - insbesondere im Hinblick auf die Werbung - ergriffen worden. Dabei seien WestLotto und Westspiel sehr kooperativ, so dass es keiner Ordnungsverfügungen bedürfe. Die Werberichtlinien seien vollständig überarbeitet worden, um den Vorgaben der Rechtsprechung und der EU-Kommission gerecht zu werden. Das Internetverbot sei unabhängig von der Rechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols wirksam. Die Verfügung sei auch nicht ermessensfehlerhaft. Sie sei nicht auf das damalige Monopol, sondern auf die fehlende Erlaubnis und das Internetverbot gestützt worden. Wesentliche Ermessenerwägungen könnten auch noch nachgeschoben werden. Ergänzend werde die Untersagungsverfügung nunmehr auch auf die neuen Vorschriften des GlüStV, den Erlaubnisvorbehalt aus § 4 Abs. 1 GlüStV und das Internetverbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV gestützt. An den der Untersagungsverfügung zugrunde liegenden Tatsachen habe sich nichts geändert, so dass die bisherigen Erwägungen aufrechterhalten blieben: Die Klägerin dürfe zwar grundsätzlich für den Fall der Erlangung einer Konzession Sportwetten im Internet veranstalten. Dies gelte aber nur für Ergebniswetten. Die Klägerin biete aber darüber hinaus nicht erlaubnisfähiges Glücksspiel an, nämlich Ereigniswetten (Live-Wetten, vgl. § 21 Abs. 4 GlüStV), Casino- und Pokerspiele (§ 4 Abs. 4 GlüStV). Im Falle der Klägerin liege kein offensichtlicher Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis vor, da die Erlaubnis nach §§ 4, 4a GlüStV hohen und im Detail geregelten Voraussetzungen unterliege und zudem zahlenmäßig beschränkt sei. Der Überprüfung dieser Voraussetzungen diene das noch laufende Konzessionserteilungsverfahren in Hessen.

Am 19. Dezember 2012 hat die Klägerin eine Genehmigung für die Veranstaltung von Onlinecasinospielen durch das Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein erhalten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die zulässige Berufung der Klägerin ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

Die Anfechtungsklage ist zulässig (A.), jedoch nicht begründet (B.). Die angefochtene Verfügung der Bezirksregierung E. vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009, mit der der Klägerin das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet im Bundesland Nordrhein-Westfalen untersagt worden ist, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

A. Die Anfechtungsklage ist zulässig.

Sie ist insbesondere statthaft. Gemäß § 42 Abs. 1 VwGO kann durch die Anfechtungsklage die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt werden. Mit der Untersagungsverfügung des Beklagten vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009 liegt ein wirksamer und damit anfechtbarer Verwaltungsakt vor, der sowohl für die Vergangenheit in Ansehung seiner Vollstreckung als auch für die Gegenwart Regelungswirkung hat.

I. Die angefochtene Untersagungsverfügung der Bezirksregierung E. hat äußere Wirksamkeit durch ihre Bekanntgabe an die Klägerin erlangt, vgl. § 43 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz NRW (VwVfG NRW). Die hier erfolgte einfache Bekanntgabe des Verwaltungsakts per Post auf Malta - dem Sitz der Klägerin - ist wirksam und verstößt nicht gegen das Völkerrecht. Die einfache Bekanntgabe im Ausland ist - wie sich auch aus § 41 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW sowie dem von der Klägerin angeführten § 122 Abs. 2 Nr. 2 Abgabenordnung (AO) ergibt - in allen Staaten unabhängig von deren Zustimmung völkerrechtlich zulässig, weil die deutsche Behörde in diesem Fall - anders als bei der förmlichen Zustellung - nicht selbst im Ausland tätig wird. Der Umstand, dass ein Verwaltungsakt im Ausland zugeht, begründet vielmehr lediglich im Inland die Wirksamkeit der Verfügung (vgl. §§ 41, 43 VwVfG NRW).

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Dezember 2009 - 13 B 819/09 -, juris; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 8. Auflage 2014, § 41 Rn. 218, m. w. N.; s. auch BGH, Urteil vom 26. Juni 2012 - VI ZR 241/11 -, juris (zu §184 Abs. 1 Satz 2 ZPO).

Im Übrigen wäre ein etwaiger Bekanntgabemangel gegenüber der Klägerin mit der tatsächlichen Kenntniserlangung geheilt. Wenn § 8 Landeszustellungsgesetz - LZG NRW - schon für zustellungsbedürftige Verwaltungsakte bei fehlendem Zustellungsnachweis oder der Verletzung zwingender Zustellungsvorschriften als Zustellungszeitpunkt denjenigen des tatsächlichen Empfangs gelten lässt, so gilt dies entsprechend für den hier zu beurteilenden - weniger formstrengen - Grundfall der Bekanntgabe gemäß § 41 VwVfG NRW.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1994 - 8 C 2.92 -, juris; Stelkens, a.a.O, § 41 Rn. 232; Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 11. Auflage 2010, § 41 Rn. 28; Knack/Henneke, VwVfG, Kommentar 9. Auflage 2010, § 41 Rn. 64.

Die Klägerin hat vom Inhalt der Verfügung vom 3. Juni 2008 nachweislich Kenntnis erlangt. Schon im Juli 2008 meldete sich der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der Angelegenheit „Untersagungsanordnung vom 3. Juni 2008“ bei dem Beklagten.

Soweit die Klägerin sinngemäß einwendet, eine nationale Zustellungsvorschrift ‑ hier in entsprechender Anwendung - könne einen durch den Bekanntgabemangel auf fremdem Territorium begründeten Völkerrechtsverstoß nicht heilen, kann sie sich hierauf als Privatrechtssubjekt nicht berufen. Das Völkerrecht, zu dem auch die Pflicht zur Achtung der Gebietshoheit anderer Staaten gehört, beschränkt sich im Grundsatz auf das Verhältnis zwischen souveränen Staaten. Zwar sind die allgemeinen Regeln des Völkerrechts nach Art. 25 Abs. 2 GG Bestandteil des Bundesrechts und erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebiets. Jedoch kann letzteres nur angenommen werden, wenn die völkerrechtliche Vorschrift die Begründung subjektiver Rechte des Bürgers vorsieht. Dies ist bei dem Erfordernis der Zustimmung eines Staates, auf dessen Staatsgebiet Hoheitsakte vorgenommen werden sollen, nicht der Fall. Es handelt sich hierbei um eine ausschließlich staatsgerichtete, eine dem Schutz der Souveränität als solche dienende Norm. Daraus allein erwachsen einem Privatrechtssubjekt des betreffenden Staates aber nicht schon inhaltlich subjektive Rechte.

Vgl. BVerfG, Urteil 22. März 1983 - 2 BvR 475/78 ‑, BVerfGE 63, 343.

Die unterbliebene Zustellung der später aufgehobenen, nicht mehr streitgegenständlichen Zwangsgeldandrohung gemäß § 63 Abs. 6 Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW - VwVG NRW - ändert nichts an der Wirksamkeit der Bekanntgabe des Grundverwaltungsakts. Nach § 63 Abs. 6 Satz 2 VwVG NRW ist die Androhung zwar auch dann zuzustellen, wenn sie - wie hier - mit dem zugrunde liegenden Verwaltungsakt verbunden ist und für ihn keine Zustellung vorgeschrieben ist. Daraus folgt indessen nicht, dass die fehlende Zustellung der Zwangsgeldandrohung auch den Grundverwaltungsakt, für den keine Zustellung vorgeschrieben ist, erfasst. Die mangels Zustellungswillens unterbliebene Zustellung der Zwangsgeldandrohung hat vielmehr lediglich deren Unwirksamkeit zur Folge,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Januar 1993 - 20 B 3082/92 -, NVwZ-RR 1994, 365, 366,

nicht aber auch die Unwirksamkeit des Grundverwaltungsakts. Dass der Beginn der Rechtsbehelfsfristen hinsichtlich des Grundverwaltungsakts und der Androhung auseinanderfallen können, ist rechtlich unbedenklich. § 63 Abs. 6 VwVG NRW lässt sich nicht entnehmen, dass ein solches Auseinanderfallen der Rechtsbehelfsfristen unzulässig ist.

Vgl. auch Engelhardt/App, VwVG/VwZG, 9. Aufl. 2011, § 13 VwVG Rn. 10; a. A. Sadler, VwVG/ VwZG, Kommentar, 8. Aufl. 2011, § 13, Rn. 166.

II. Die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO ist in Ansehung der Vollstreckung der Untersagungsverfügung mittels zuvor angedrohter Zwangsgeldfestsetzungen im Juni und Juli 2010 in Höhe von 150.000 Euro bis zur endgültigen Zahlung am 10. Januar 2012 zulässig. Für diesen Zeitraum hat sich die Untersagung für ihren in der Vergangenheit liegenden Geltungszeitraum nicht erledigt, weil - nur - insoweit noch eine Beschwer durch das Veranstaltungsverbot vorliegt.

Glücksspielrechtliche Untersagungen als Verwaltungsakte mit Dauerwirkung erledigen sich zwar grundsätzlich von Tag zu Tag fortlaufend für den jeweils abgelaufenen Zeitraum, so dass Rechtsschutz für die Vergangenheit nur auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage hin gewährt werden kann. Ein Verbot wird durch Zeitablauf gegenstandslos, weil es nicht rückwirkend befolgt oder durchgesetzt werden kann. Eine Erledigung tritt allerdings nicht ein, wenn die Untersagung für den abgelaufenen Zeitraum gegenwärtig noch nachteilige Rechtswirkungen für den Betroffenen entfaltet.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, m. w. N.

Das ist hier der Fall, weil die Untersagung die Rechtsgrundlage für noch rückgängig zu machende Vollstreckungsmaßnahmen bildet. Dazu gehört die in der Vergangenheit erfolgte Vollstreckung der Untersagung durch den Beklagten, die erst mit der Beitreibung der beiden festgesetzten Zwangsgelder von 50.000 Euro und 100.000 Euro jeweils am 10. Januar 2012 endete. Diese Vollstreckungsmaßnahmen können bei einer Aufhebung der Grundverfügung rückabgewickelt werden.

Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 12.12 -, juris.

Da der Anfechtungsantrag hier ursprünglich ohne nähere zeitliche Beschränkung gestellt worden ist, ist die Rechtmäßigkeit des Dauerverwaltungsakts in der Vergangenheit auch Gegenstand der Anfechtungsklage. Einer Klageänderung bedurfte es deshalb nicht.

III. Für die Gegenwart (und Zukunft) beansprucht die Verfügung des Beklagten weiterhin Rechtswirkungen, was aus dem Charakter der Untersagung des Veranstaltens von Glücksspiel im Internet als Dauerverwaltungsakt folgt.

B. Die Anfechtungsklage ist jedoch nicht begründet.

I. Die angegriffene Untersagungsverfügung ist in Ansehung ihrer Vollstreckung mittels Zwangsgeldfestsetzungen bis zum 10. Januar 2012 rechtmäßig gewesen.

Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung der Bezirksregierung E. vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009 beurteilt sich - soweit es um ihre Regelungswirkung für die Vergangenheit geht - nach der alten Rechtslage und damit nach § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV in der zum 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Fassung (GlüStV a.F.) i. V. m. Art. 1 §§ 1, 2 Abs. 1 des nordrhein-westfälischen Umsetzungsgesetzes vom 30. Oktober 2007. Die einen Dauerverwaltungsakt darstellende Verfügung des Beklagten vom 3. Juni 2008 trifft zwar eine unbefristete Regelung, die auch für den Fall der Änderung der Sach- und Rechtslage Geltung für die Zukunft beansprucht und insoweit nach der im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltenden Rechtslage zu beurteilen ist. Wird die Regelung jedoch  - wie hier - zeitabschnittsweise zur gerichtlichen Überprüfung gestellt, bestimmt sich ihre Rechtmäßigkeit nach der Sach- und Rechtslage zum jeweiligen Zeitpunkt innerhalb ihres Wirksamkeitszeitraums.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, und Beschluss vom 5. Januar 2012 - 8 B 62.11 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris.

1. Die Untersagungsverfügung der Bezirksregierung E. vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009 ist formell rechtmäßig ergangen.

a) Der Beklagte ist gemäß § 18 Abs. 2 b) des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag Ausführungsgesetz NRW - GlüStV AG NRW a. F.), § 1 Abs. 2 Telemedienzuständigkeitsgesetz (TMZ-Gesetz) für den Erlass der Untersagung örtlich und sachlich zuständig gewesen.

Dagegen kann nicht eingewandt werden, die Behörde verbiete hier die Glücksspielvermittlung im Internet auch außerhalb Nordrhein-Westfalens und überschreite damit ihre Verbandskompetenz. Nach dem - in Ziffer 1 des Bescheidtenors eindeutig formulierten - Regelungsinhalt der Untersagungsanordnung vom 3. Juni 2008 wird der Klägerin das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet lediglich in Nordrhein-Westfalen untersagt. Auch ist der Begründung der Untersagungsverfügung zu entnehmen, dass lediglich vom Gebiet des Bundeslandes Nordrhein-Westfalen aus Spielangebote der Seite www.....com im Internet nicht mehr aufrufbar sein dürfen. Damit beansprucht der Bescheid keine Geltung für das Veranstalten von Glücksspielen außerhalb dieses Bundeslandes.

b) Die Untersagungsverfügung vom 3. Juni 2008 genügt dem verwaltungsverfahrensrechtlichen Bestimmtheitsgebot (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Dieses erfordert, dass die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung ausreichend bestimmt und eindeutig ist.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.87 -, BVerwGE 84, 335, und vom 20. April 2005 ‑ 4 C 18.03 -, BVerwGE 123, 261; OVG NRW, Beschlüsse vom 26. September 2008 - 13 B 1395/08 -, NJW 2008, 3656, und - 13 B 1397/08 -, juris, sowie vom 8. September 2009 - 13 B 894/09 -, juris; Kopp/ Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 12.

Die Untersagungsverfügung des Beklagten ist insbesondere nicht in sich widersprüchlich, als Ziffer 1 Satz 1 scheinbar ein generelles Veranstaltungsverbot formuliert, während der Klägerin zu deren Umsetzung anschließend Handlungsgebote auferlegt werden. Richtig ist zwar, dass Ziffer 1 Satz 1 bei isolierter Betrachtung auch dahingehend verstanden werden könnte, dass die Klägerin jeden (auch den erschlichenen) Zugang zu ihrem Glücksangebot im Internet auszuschließen hat. Ein derartiger Bedeutungsgehalt kommt der Regelung indessen nicht zu. Eine Auslegung des Verwaltungsakts nach den im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregeln der §§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) ergibt, dass von der Klägerin nicht verlangt wird, die Teilnahme an ihrem Glücksspielangebot im Internet von Nordrhein-Westfalen aus mit Sicherheit auszuschließen. Aufgegeben wird ihr vielmehr nur, die in den Ziffern 1 bis 3 im Einzelnen aufgeführten Maßnahmen zu ergreifen und somit den Spielzugang von Nordrhein-Westfalen aus maßgeblich einzuschränken. Das folgt aus der Begründung des Bescheids, wonach sich der Beklagte bewusst ist, dass sich auch bei Umsetzung der aufgegebenen Maßnahmen einige mehr oder weniger technisch begabte Spielinteressenten den Zugang zum Internet-Glücksspielangebot der Klägerin werden erschleichen können und damit ein Ausschluss sämtlicher Spielinteressenten derzeit nicht zuverlässig gewährleistet werden kann. Der Beklagte hat in der Ordnungsverfügung aber hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass er im Falle eines erschlichenen Zugangs nicht von einer der Klägerin zurechenbaren Glücksspielveranstaltung ausgeht und solche erschlichenen Zugänge keine Zwangsmaßnahmen gegen die Klägerin nach sich ziehen werden (sofern die in den Ziffern 1 bis 3 genannten Maßnahmen zuvor umgesetzt worden sind).

Die in der Verfügung des Beklagten getroffene Regelung ist auch hinreichend verständlich. Davon ist auszugehen, wenn der Adressat und die mit dem Vollzug befasste Behörde aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Verwaltungsakts sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen können, was genau durch den Verwaltungsakt gefordert wird und gegebenenfalls zu vollstrecken ist. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.87 -, juris; OVG NRW, Beschluss vom 8. Dezember 2009 - 13 B 819/09 -, juris, m. w. N.

Demnach ist ein Verwaltungsakt nicht schon dann unbestimmt, wenn seine Regelung für eine mit dem Glücksspielsektor nicht vertraute Person nicht ohne weiteres verständlich ist. Entscheidend ist vielmehr, ob der Adressat und die mit dem Vollzug befassten Behörden den Entscheidungsinhalt aufgrund der Gesamtumstände des Einzelfalls zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8. September 2009 - 13 B 894/09 -, juris, und vom 9. November 2009 - 13 B 991/09 -, juris.

Diesen Anforderungen genügt die in Ziffer 1 des Bescheidtenors für Nordrhein-Westfalen verfügte Untersagung. Die Klägerin und die mit dem Vollzug der Anordnung betrauten Bediensteten des Beklagten sind auf der Grundlage des Tenors und der Begründung des Bescheids sowie der ihnen sonst bekannten Umstände, insbesondere der aussagekräftigen und im Bescheid in Bezug genommenen Definition in § 3 Abs. 1 GlüStV a. F., in der Lage, bestimmen zu können, welche von der Klägerin über das Internet vermittelten Spiele Glücksspiele und damit von der Untersagungsverfügung umfasst sind.

Vgl. hierzu auch OVG NRW, Beschlüsse vom 9. November 2009 - 13 B 991/09 -, juris, und vom 8. Dezember 2009 - 13 B 819/09 -.

2. Die Untersagungsverfügung des Beklagten war auch materiell rechtmäßig.

Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F. hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV a. F. kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes - das ist hier gemäß § 18 Abs. 2 b) GlüStV AG NRW a. F., § 1 Abs. 2 TMZ-Gesetz die Bezirksregierung E. - die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Sie kann insbesondere gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen.

a) Diese Tatbestandsvoraussetzungen für ein Einschreiten des Beklagten lagen vor.

Bei den von der Klägerin angebotenen Sportwetten und sonstigen Spielen handelte es sich um Glücksspiele im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F. Diese waren auch unerlaubt. Die Klägerin verfügte nicht über die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F., § 4 Abs. 1 GlüStV AG NRW a. F. erforderliche Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes für das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele. Eine maltesische Glücksspielkonzession musste der Beklagte mangels einer unionsrechtlichen Harmonisierung nicht als eine solche Erlaubnis anerkennen.

Vgl. EuGH, Urteile vom 12. September 2013 ‑ Rs. C-660/11 u.a. (Biasci) -, juris; und vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a. (Markus Stoß u.a.) -, juris; BVerwG, Urteile vom 1. Juni 2011 - 8 C 2.10 -, juris, und vom 24. November 2010 - 8 C 14.09 -, juris.

Auch die einigen Glücksspielveranstaltern aufgrund des Gewerbegesetzes der DDR vom 6. März 1990 (GBl. DDR I S. 138) erteilten Gewerbegenehmigungen galten in Nordrhein-Westfalen nicht.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 und 8 C 14.8 C 14.09 - Rn. 57 bzw. 53, juris; allgemein dazu etwa BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 -, BVerfGE 79, 127, 158.

Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 GlüStV a. F. selbst ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Sportwettenmonopols in Nordrhein-Westfalen verfassungskonform und verstößt auch nicht gegen das Unionsrecht. Er dient nicht allein dem Schutz des Monopols, sondern auch unabhängig davon den verfassungs- wie unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Kriminalitätsbekämpfung, auf die auch der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid vom 3. Juni 2008 Bezug  nimmt. Er genügt den unionsrechtlichen Anforderungen an eine derartige nach der Rechtsprechung des EuGH grundsätzlich zulässige Regelung, weil das zur Verwirklichung zwingender Gründe des Allgemeininteresses (Suchtvorbeugung und -bekämpfung, Jugend- und Spielerschutz sowie Kriminalitätsbekämpfung) im Glücksspielstaatsvertrag normierte System der vorherigen Erlaubnis auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Erlaubniskriterien beruht (§ 4 Abs. 2 bis 4 GlüStV a. F. i. V. m. § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV AG NRW a. F.).

Vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris, vom 3. Juni 2010 - Rs. C 203/08 (Sporting Exchange) -, juris, vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04 (Placanica) -, juris; BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, juris; BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, und - 8 C 39.12 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 21. Februar 2012 - 4 A  2847/08 -, juris, und Beschluss vom 22. März 2011- 4 B 48/11 -, juris; Bay.VGH, Beschluss vom 20. September 2011 - 10 BV 10.2449 -, juris.

Der in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F. enthaltene Erlaubnisvorbehalt und das damit verbundene Verbot des Vermittelns und Veranstaltens von Glücksspielen ohne die erforderliche Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV a. F. greifen zwar in die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG ein, sind aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Insbesondere ist der Erlaubnisvorbehalt geeignet und erforderlich, das Ziel der Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht zu erreichen (vgl. § 1 GlüStV a. F.), und insoweit auch verhältnismäßig.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, juris; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, juris; Bay.VGH, Urteil vom 27. Januar 2012 - 10 CS 11.2158 -, juris.

Der Umstand, dass das in § 4 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV a. F. verankerte Sportwettenmonopol in Nordrhein-Westfalen die unionsrechtliche Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit verletzt,

vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 ‑ 8 C 10.12 -, - 8 C 12.12 - und - 8 C 17.12 -, juris,

steht der Annahme nicht entgegen, dass die Klägerin unerlaubte öffentliche Glücksspiele veranstaltet hat. Denn der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F. ist nicht "monopolakzessorisch", sondern unabhängig von Gültigkeit und Bestand des staatlichen Glücksspielmonopols allgemein geltendes Recht.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 39.12 ‑, juris, und  vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 21. Februar 2012 - 4 A 2847/08 -, juris; Bay.VGH, Urteil vom 20. September 2011 -  10 BV 10.2449 -, juris.

b) Das dem Beklagten durch § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV a. F. eröffnete Untersagungsermessen war zu Lasten der Klägerin dahingehend reduziert, dass zwingend das Veranstalten des öffentlichen Glücksspiels im Internet untersagt werden musste. Eine Ermessensreduzierung auf Null ergibt sich aus § 284 Abs. 1 Strafgesetzbuch (StGB), weil die Klägerin gegen § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV a. F. verstoßen und damit den objektiven Tatbestand des § 284 StGB erfüllt hat, indem sie öffentliche Glücksspiele ohne Erlaubnis der dafür zuständigen Behörde veranstaltet hat.

Der Klägerin konnte das Fehlen einer Erlaubnis auch entgegengehalten werden. Dies setzt voraus, dass ihr die Erlaubnis nicht unionsrechtswidrig vorenthalten oder verweigert wurde. Wegen der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols durfte eine Erlaubnis nicht schon seinetwegen, sondern nur nach Prüfung der unionsrechtskonformen, monopolunabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen ausgeschlossen werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris.

Nach diesen Maßstäben lagen hier die Voraussetzungen für eine Ermessensre-duzierung auf Null vor, obschon das Erlaubnisverfahren in Nordrhein-Westfalen in der Vergangenheit nicht für private Anbieter geöffnet wurde. Denn die Veranstaltungstätigkeit der Klägerin war aus materiell-rechtlichen Gründen – monopol-unabhängig - nicht und auch nicht mit Nebenbestimmungen erlaubnisfähig.

Vgl. zu einer Ermessensreduzierung wegen materieller Unzulässigkeit der Betätigung auch BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09. -, juris (zu § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV a. F.)

Das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet verstieß gegen das Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. Danach ist das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten. Das Internetverbot richtet sich nicht nur an die in § 10 Abs. 2 GlüStV a. F. genannten Träger des staatlichen Glücksspielmonopols, sondern erfasst gemäß § 2 GlüStV a. F. alle vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten öffentlichen Glücksspiele,

vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris,

also auch die von der Klägerin angebotenen Spiele.

aa) Die Vorschrift des § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. ist mit Unionsrecht vereinbar.

Die Unionsrechtswidrigkeit des Sportwettenmonopols in Nordrhein-Westfalen in der Zeit bis zum Inkrafttreten des neuen GlüStV (d. h. in Nordrhein-Westfalen bis zum 30. November 2012)

vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 -, - 8 C 12.12 - und - 8 C 17.12 -,

lässt den Bestand und die Gültigkeit des Internetverbots in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. unberührt. Denn dieses ist nicht „monopolakzessorisch“. Es stellt nicht auf den Anbieter der Wetten ab, sondern verbietet nur eine bestimmte Art und Weise des Vertriebs. Nach der Begründung zum Glücksspielstaatsvertrag enthält § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. das „generelle" Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet und erstreckt sich auf alle Arten - und damit auch auf alle Anbieter - der im Staatsvertrag geregelten Glücksspiele, insbesondere auf Lotterien, Sportwetten und den Bereich der Spielbanken. Zur Sicherstellung der Ziele des § 1 GlüStV a. F. ist es nach der Regelungsabsicht des Normgebers geboten, den Vertriebsweg Internet für Glücksspiele grundsätzlich zu versagen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 ‑, juris; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris.

Mit diesem Regelungsgegenstand bleibt das Internetverbot als Bestandteil des GlüStV a. F. auch bei Unionsrechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols anwendbar, da es aus sich heraus eine sinnvolle und handhabbare Regelung darstellt, die der erkennbaren Absicht des Normgebers entspricht.

Vgl. BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris.

Das Internetverbot in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. ist nicht wegen der Verletzung der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit unanwendbar. Das Verbot beschränkt den freien Dienstleistungsverkehr innerhalb der Union (Art. 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV -), indem es Wettunternehmen aus anderen Mitgliedstaaten hindert, Spielinteressenten gegen Entgelt die Teilnahme an einem Glücksspiel über das Internet zu ermöglichen. Die Klägerin, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist als dem, in dem die Leistung angeboten wird, erbringt solche grenzüberschreitenden Dienstleistungen. Die Beschränkung ist nur gerechtfertigt, wenn die Voraussetzungen der Art. 51, 52 AEUV i. V. m. Art. 62 AEUV oder zwingende Gründe des Allgemeininteresses vorliegen, die staatlichen Maßnahmen geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten, und sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.

Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 (Gambelli u.a.) -, juris, und vom 8. September 2009 - Rs. C-42/07 (Liga Portuguesa) -, juris.

Dem wird das Internetverbot in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. gerecht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 93/10 -, juris.

Hierfür ist im Ausgangspunkt zu beachten, dass mangels unionsrechtlicher Harmonisierung des Glücksspielbereichs den Mitgliedstaaten bei der Festlegung der umzusetzenden Ziele ein weiter Gestaltungsspielraum („ausreichendes Ermessen“) zusteht. Sie dürfen ihre Glücksspielpolitik ihrer eigenen Wertordnung entsprechend ausrichten und das angestrebte Schutzniveau selbst bestimmen. Die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen sind allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das angestrebte Schutzniveau zu beurteilen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris; BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris.

Das Internetverbot verfolgt unionsrechtlich legitime Gemeinwohlziele. Es dient - wie alle Beschränkungen im GlüStV a. F. - der Bekämpfung der Spielsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV a. F.), dem Jugend- und Spielerschutz (§ 1 Nr. 3 GlüStV a. F.), der Begrenzung des Glücksspielangebots, der Lenkung der Wettleidenschaft (§ 1 Nr. 2 GlüStV a. F.) und der Kriminalitätsbekämpfung (§ 1 Nr. 4 GlüStV a. F.).

Dem Internetverbot fehlt auch nicht die Eignung, zur Erreichung dieser Ziele beizutragen. Eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspiel über das Internet verboten wird, ist grundsätzlich geeignet, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen von übermäßigen Spielausgaben und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Angebot solcher Spiele über herkömmliche Kanäle zulässig bleibt.

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris.

Denn die über das Internet angebotenen Glücksspiele weisen schon wegen des Fehlens eines unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter und einer sozialen Kontrolle sowie wegen der Anonymität und Isolation der Spieler ein besonderes Gefährdungspotenzial für Jugendliche und spielsuchtgefährdete oder spielsüchtige Verbraucher auf, das mit erhöhten Betrugsrisiken einhergeht.

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris.

Neben dem fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen der für das Internet typische besonders leichte und ständige Zugang zu den dort angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots mit internationalem Charakter in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und deshalb die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen vergrößern können.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 ‑, juris; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris.

Dass bislang aus Sicht der Klägerin keine empirischen und unbestreitbaren  Nachweise dafür erbracht worden sind, dass die zu schützenden Gemeinwohlinteressen durch das Veranstalten von Glücksspiel im Internet konkret gefährdet werden bzw. dass mit dieser Vertriebsform ein besonderes Suchtrisiko verbunden ist, lässt die Geeignetheit einer Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspiel im Internet verboten wird, nicht von vornherein entfallen. Der Mitgliedstaat muss, auch wenn eine Ungewissheit hinsichtlich des Vorliegens oder der Bedeutung der Gefahren wie etwa für die menschliche Gesundheit bleibt, Schutzmaßnahmen treffen können, ohne abwarten zu müssen, bis der Beweis für das tatsächliche Bestehen dieser Gefahren vollständig erbracht ist. Dem Fehlen statistisch breit angelegter Forschungsergebnisse kann durch eine wissenschaftliche Begleitung und Evaluation der gesetzlichen oder staatsvertraglichen Regelungen - wie hier in § 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV a. F. und § 11 GlüStV a. F. vorgesehen - Rechnung getragen werden.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Juli 2011 - 8 C 11.10 -, juris, vom 1. Juni 2011 - 8 C 2.10 -, juris, und vom 24. November 2010 - 8 C 14.09 -, juris.

Auch der EuGH hat nicht verlangt, dass ein empirischer Nachweis für die Gefährlichkeit des Internetvertriebs erbracht werden muss, sondern hervorgehoben, dass ein Mitgliedstaat, der eine beschränkende Maßnahme im Glücksspielsektor rechtfertigen möchte, nicht eine vor Erlass der genannten Maßnahme durchgeführte Untersuchung vorzulegen hat, die ihre Verhältnismäßigkeit belegt.

Vgl. EuGH, Urteile vom 30. Juni 2011 - Rs. C-212/08 (Zeturf) -, juris, und vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 (Markus Stoß u.a.) -, NVwZ 2010, 1409, 1412; so auch BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris.

Das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. genügt auch den Anforderungen des Kohärenzgebots. Eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs kann nur dann gerechtfertigt werden, wenn die restriktive Maßnahme zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beiträgt.

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 (Markus Stoß u.a.) -, NVwZ 2010, 1409, 1412, und vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris.

Dieses Gebot erfordert allerdings nicht, dass das gesamte Glücksspielrecht in jeder Hinsicht in sich konsistent und systematisch ist. Erforderlich ist lediglich, dass die betreffende restriktive Regelung dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris.

Gegenstand der Prüfung nach den Maßstäben des Kohärenzgebotes ist daher nicht das gesamte Glücksspielrecht, sondern die konkrete streitbefangene Beschränkung.

Vgl. BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, juris; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, juris.

Die Beschränkung liegt hier im Verbot eines bestimmten Vertriebskanals, nämlich des Internets. Inwieweit die Wetttätigkeiten über andere Vertriebswege, insbesondere den terrestrischen, konsistent und systematisch begrenzt werden, ist für die Frage der Beachtung des Kohärenzgebotes durch das Internetverbot unbeachtlich.

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Entscheidung des EuGH in der Sache „Zeturf“ (EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - Rs. C-212/08 -). Der Gerichtshof hat dort im Zusammenhang mit einem generellen Monopol für Pferdewetten in Frankreich zwar ausgeführt, dass eine Beschränkung der Tätigkeit der Wettannahme grundsätzlich unabhängig davon geprüft werden sollte, auf welchem Wege die Wetten abgeschlossen werden. Hat der nationale Gesetzgeber eine Unterscheidung zwischen online angebotenen Wetten und solchen, die über traditionelle Vertriebskanäle angeboten werden, nicht für erforderlich gehalten, und eine allgemeine Ausschließlichkeitsregelung für Pferdewetten vorgesehen, so kommt es für die unionsrechtliche Zulässigkeit auf den gesamten Markt für Pferdewetten an (Rn. 77). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Der nationale Gesetzgeber hat vielmehr zwischen den verschiedenen Vertriebskanälen unterschieden, indem er (nur) einen - nämlich den Vertriebskanal Internet - generell verboten hat. Dem lag die Annahme zugrunde, dass Glücksspiele im Internet ein erheblich höheres Gefährdungspotential als traditionelle Vertriebskanäle haben und mit ihnen nicht austauschbar sind.

Vgl. Erläuterungen zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland, in: Bayerischer Landtag Drs. 16/11995, S. 22.

Insoweit hat auch der EuGH in dem genannten Urteil nochmals betont, dass der Absatz von Glücksspiel über das Internet gegenüber den klassischen Vertriebswegen andere und größere Gefahren in sich bergen kann (Rn. 78 ff.), und daran festgehalten, dass es dem einzelnen Mitgliedstaat obliege zu beurteilen, ob spezifische Gefahren des Glücksspielvertriebs im Internet besondere Beschränkungen dieses Vertriebswegs erfordern (Rn. 82 f.).

So auch BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris; OVG Saarland, Urteil vom 26. November 2013 - 3 A 106/12 -, juris.

Hiervon ausgehend ist das Internetverbot in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. kohärent. Das Verbot des Veranstaltens von Glücksspielen im Internet galt für alle unter den Glücksspielstaatsvertrag fallenden Glücksspiele und damit auch für die damals dem Staatsmonopol unterliegenden Glücksspiele. Die Regelung war demnach konsequent und in sich widerspruchsfrei an der Spielsucht- und Betrugsbekämpfung durch Internetglücksspiel ausgerichtet. Für die praktische Handhabung galt nichts anderes.

Die Erreichbarkeit der verfolgten Ziele wurde auch nicht durch die Regelungen und deren praktische Anwendung im Bereich der Pferdewetten konterkariert. Auch Pferdewetten durften nicht über das Internet vertrieben werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 ‑, juris; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris.

Die nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz des Bundes erforderlichen Erlaubnisse durften Buchmachern nur für die Örtlichkeit erteilt werden, wo die Wetten entgegengenommen oder vermittelt werden. Eine solche örtlichkeitsbezogene Erlaubnis erstreckte sich nicht auf die Entgegennahme und Vermittlung von Pferderennwetten im oder über das Internet.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. April 2012 ‑ 13 E 64/12 -, juris.

Ein etwaiges Vollzugsdefizit im Bereich der Pferdewetten konterkarierte nicht die Eignung des Internetverbots im gesamten sonstigen Glücksspielbereich in der Vergangenheit, die mit ihm verfolgten Ziele zu erreichen. Gemessen am sonstigen Glücksspielbereich ist der Bereich der Pferdewetten so geringfügig gewesen, dass nennenswerte nachteilige Rückwirkungen auf den von Glücksspielstaatsvertrag geregelten Glücksspielmarkt praktisch auszuschließen gewesen sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 ‑, juris, BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris; Deiseroth, Anmerkung zu BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, jurisPR-BVerwG 17/2011 Anm. 6.

Eine Inkohärenz ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht aus der - zeitweise - in Schleswig-Holstein erfolgten Liberalisierung des Glücksspielwesens. Zum 1. Januar 2012 trat dort das neue Glücksspielgesetz in Kraft. Danach ist ein Verbot des Veranstaltens öffentlicher Glücksspiele im Internet - so wie bisher - nicht mehr vorgesehen gewesen. Auch Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen oder im Internet ist danach grundsätzlich zulässig gewesen. Inzwischen ist am 9. Februar 2013 auch in Schleswig-Holstein der neue Glücksspielstaatsvertrag in Kraft getreten, der in 14 Bundesländern bereits seit dem 1. Juli 2012 und in Nordrhein-Westfalen seit dem 1. Dezember 2012 gilt.

Vgl. Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein Nr. 3 vom 7. Februar 2013, S. 51 ff.

Gleichzeitig wurde das Glücksspielgesetz vom 1. Januar 2012 aufgehoben.

Die zwischenzeitliche Liberalisierung des Glücksspiels - auch im Internet - galt daher im hier maßgeblichen Zeitraum (bis zum 10. Januar 2012) nur zehn Tage. Mangels einer tatsächlichen Umsetzung dieser Liberalisierung, etwa durch Erteilung von Erlaubnissen in diesem Zeitraum, lassen sich erhebliche Auswirkungen der schleswig-holsteinischen Regelungen auf die Verfolgung der Ziele des § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. im Hinblick auf die in allen übrigen Bundesländern geltenden Beschränkungen schon nicht feststellen.

Im Übrigen hält der Senat auch in Ansehung des Berufungsvorbringens der Klägerin an seiner bereits im Beschluss vom 20. April 2012 - 13 E 64/12 - vertretenen Rechtsauffassung fest, dass die Rechtslage nach dem Glücksspielgesetz Schleswig-Holstein (GlSpielG SH) nicht zur Folge hatte, dass die Vorschrift des § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht (mehr) beitragen konnte und ihre Eignung zur Zielerreichung damit aufgehoben wurde. Von der Neuregelung in Schleswig-Holstein wurde nur ein relativ kleiner Anteil an der Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland erfasst, da sie auf Spieler aus Schleswig-Holstein begrenzt war. Denn gemäß § 3 Abs. 9 Sätze 3 und 4 GlSpielG SH ist bei Online-Glücksspielen Ort des Vertriebs der Ort, wo der Spieler seinen Wohnsitz oder seinen gewöhnlichen Aufenthaltsort hat. Damit besteht kein Anlass zu der Annahme, dass der durch das Internetverbot in der Mehrzahl der Bundesländer praktizierte Schutz vor den beschriebenen Internetgefahren seinen Sinn verloren hatte.

Ferner kann das Unionsrecht nicht dazu führen, dass die in allen (übrigen) Bundesländern geltenden und im Übrigen unionsrechtskonformen Beschränkungen hinfällig werden und sämtliche Glücksspieltätigkeiten erlaubt sind, nur weil in einem (kleinen) Bundesland zeitweise ein liberalerer Regulierungsansatz verfolgt wird.

Vgl. BGH, Beschluss vom 24. Januar 2013 - I ZR 171/10 -, juris; Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 9. Juli 2013 in der Rechtssache C-156/13, S. 9; s. dazu auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 10. Dezember 2012 - 6 S 3335/11 -, juris.

Die unterschiedliche Ausgestaltung des Glücksspielrechts ist Ausfluss der bundesstaatlichen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland, auf die die Union grundsätzlich Rücksicht zu nehmen hat, vgl. Art. 4 Abs. 2 EUV. Die interne Kompetenzordnung wird hier auch nicht als Rechtfertigung für die Verletzung unionsrechtlicher Verpflichtungen herangezogen. Vielmehr gebietet es die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit schon nicht, dass alle Bundesländer gleichförmige glücksspielrechtliche Regelungen erlassen.

Vgl. BGH, Beschlüsse vom 24. Januar 2013 - I ZR 171/10 -, juris, und vom 30. Oktober 2013 - I ZR 203/12 -, juris; Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 9. Juli 2013 in der Rechtssache C-156/13, Rn. 15 ff.

Von einer Vorlage an den EuGH im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV sieht der Senat ab. Eine Verpflichtung zur Vorlage nach Art. 267 Abs. 3 AEUV besteht nicht. Der Senat sieht auch keinen weiteren Klärungsbedarf.

Für die Gültigkeit von § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. ist es weiterhin unerheblich, dass nunmehr nach dem GlüStV n. F., der in Nordrhein-Westfalen ab dem 1. Dezember 2012 gilt, das Veranstalten von Sportwetten im Internet abweichend vom generellen Internetverbot in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. erlaubt werden kann (vgl. § 4 Abs. 5 GlüStV n. F.). Hieraus folgt nicht, dass die alte Regelung unverhältnismäßig gewesen ist. Wenn die Länder nach einer Evaluierung (vgl. § 27 GlüStV a. F.) zu dem Ergebnis kommen, dass zur Schaffung einer den Spielerschutz gewährleistenden Alternative,

vgl. Landtag NRW, Gesetzentwurf der Landesregierung Gesetz zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag - Erster GlüÄndStV), LT Drs. 16/17, S. 40; Erläuterung zu § 4 des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011, in: Bayerischer Landtag Drs. 16/11995, S. 22,

unter bestimmten - engen - Voraussetzungen  das Veranstalten von Sportwetten im Internet nicht den mit dem GlüStV a. F. verfolgten Zielen zuwiderläuft, so bewegt sich dies innerhalb ihres Beurteilungsspielraums.

Vgl. EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - Rs. C-212/08 (Zeturf) -, juris.

Die Regelung in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. ist auch erforderlich im unionsrechtlichen Sinne. Angesichts der mit dem Glücksspiel über das Internet einhergehenden Sucht- und Kriminalitätsgefahren und der konsequenten Ausrichtung des vom Land Nordrhein-Westfalen zu verantwortenden Glücksspielrechts an der Bekämpfung dieser Risiken ist es nicht zu beanstanden, wenn das Land im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz und des ihm einzuräumenden Bewertungsspielraums die Glücksspielmöglichkeit über das Internet und die Werbung hierfür generell verbietet. Eine gleich geeignete, die Glücksspieldienstleister aber weniger belastende Reglung ist nicht ersichtlich.

Die Regelung verletzt schließlich nicht das Diskriminierungsverbot aus Art. 57 Abs. 3 AEUV. Denn das Verbot, Glücksspiel im Internet zu veranstalten, gilt unterschiedslos sowohl für in Deutschland als auch für in anderen Mitgliedsstaaten ansässige Wirtschaftsteilnehmer.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 1. Juni 2011 - 8 C 2.10 ‑, juris, und vom 24. November 2010 - 8 C 14.09. -, juris; Bay. VGH, Beschlüsse vom 22. Juli 2009 - 10 CS 09.1184, 10 CS 09.1185 -, juris.

bb) Das Veranstaltungsverbot für Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV a. F.) ist auch mit dem Grundgesetz vereinbar. Der Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) der Veranstalter von Glücksspiel im Internet ist durch überragend wichtige Gemeinwohlziele, nämlich den Schutz der Bevölkerung vor den Gefahren der Glücksspielsucht und vor der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität verfassungsrechtlich gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig.

Ausführlich hierzu BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338, m. w. N; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 30/10 -, juris.

Das Verbot der Veranstaltung öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV a. F.) ist insbesondere zur Zweckerreichung geeignet. Durch die Beschneidung der Möglichkeiten des Internet-Glücksspiels werden die Umstände der Teilnahme für den Einzelnen erschwert und wird ihm der Vorgang des Spielens bewusster gemacht. Hierdurch kann einem Abgleiten in problematisches Spielverhalten entgegenwirkt werden. Darüber hinaus bestehen nach wie vor erhebliche Bedenken, ob sich bei einer Teilnahme an Glücksspielen per Internet der im Rahmen der Suchtprävention besonders wichtige Jugendschutz effektiv verwirklichen lässt.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -; BVerfGE 115, 276, 315.

Auch zur Vermeidung derartiger Präventionslücken ist das Internetverbot das geeignete Mittel.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 ‑ 1 BvR 928/08 -, juris; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris; Bay.VGH, Beschlüsse vom 22. Juli 2009 - 10 CS 09.1184, 10 CS 09.1185 -, juris.

Die Eignung des Verbots nach § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass das Internet seinem Wesen nach grenzüberschreitend ist und die gesetzlichen Vorgaben angesichts der tatsächlichen Schwierigkeiten bei der ordnungsbehördlichen Kontrolle des Internets unter Umständen nicht in jedem Einzelfall umgesetzt werden können. Daraus kann die Verfassungswidrigkeit der in Rede stehenden Bestimmungen schon deshalb nicht hergeleitet werden, weil sie jedenfalls einen maßgeblichen Beitrag zur Bekämpfung der Glücksspielsucht leisten können. Dies reicht für die Eignung aus. Zum einen ist davon auszugehen, dass sich seriöse Anbieter rechtstreu verhalten und dem Verbot Folge leisten werden. Zum anderen sind auch etwa erforderlich werdende Vollstreckungsmaßnahmen nicht von vornherein als aussichtslos einzuordnen. Den Ordnungsbehörden stehen neben den allgemeinen verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Möglichkeiten nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 5 GlüStV a. F. durchaus wirkungsvolle Mittel zur Verfügung, um das Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. durchzusetzen (z.B. die Inanspruchnahme der an der Zahlungsabwicklung beteiligten Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV a. F.).

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 (Markus Stoß) -, juris; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris; Bay.VGH, Beschluss vom 22. Juli 2009 - 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185 -, juris.

Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist schließlich angemessen. Eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe führt zu dem Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist. Das in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. verankerte Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot für Glücksspiele im Internet ist angesichts des erheblichen Gefährdungspotenzials von Glücksspielen über das hier fragliche Medium nicht unangemessen. Wie bereits ausgeführt, können die Besonderheiten des Glücksspiels im Internet, namentlich dessen Bequemlichkeit und Abstraktheit, problematisches Spielverhalten in entscheidender Weise begünstigen. Deshalb dient der Ausschluss einer solchen Möglichkeit unmittelbar der Spielsuchtprävention und somit einem Gemeinwohlbelang von überragendem Rang, der auch einen derart schwerwiegenden Eingriff wie den vorliegenden zu rechtfertigen vermag.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 ‑ 1 BvR 928/08 -, juris, m. w. N.

c) Durch die Untersagungsverfügung wird von der Klägerin weder rechtlich oder tatsächlich Unmögliches (vgl. § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW) noch Unzumutbares verlangt. Der Klägerin wird die Veranstaltung öffentlicher Glücksspiele im Internet untersagt. Die hierzu aufgegebenen Maßnahmen sind tatsächlich umsetzbar. Ein 100%-ig sicherer Ausschluss von Spielern aus Nordrhein-Westfalen ist von ihr nicht verlangt worden. Der Beklagte hat schon in seiner Verfügung deutlich gemacht, dass er die Klägerin schon dann nicht mehr als Veranstalterin von Internetglücksspiel in Nordrhein-Westfalen ansieht, wenn sie die in den Ziffern 1 bis 3 aufgeführten Maßnahmen (fristgerecht) umsetzt. Neben der gänzlichen Entfernung des Angebots aus dem Netz kommt hierfür - worauf der Beklagte in seiner Verfügung auch hingewiesen hat - das Verfahren der Geolokalisation ihrer Internetseite,

vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juli 2010 - 13 B 646/10 -, juris, und vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 -, juris,

oder aber eine mehrstufige Verfahrensweise mit einem (auf Nordrhein-Westfalen bezogenen) Disclaimer, dem Einsatz der Geolokalisation und ggf. einer nachgeschalteten Handyortung oder Festnetzlokalisation in Betracht.

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris, und Beschluss vom 5. November 2007 - 6 S 2223/07 -, juris.

Der Senat hält an seiner Auffassung fest, dass es sich bei der Geolokalisation um eine taugliche und technisch umsetzbare Methode zur Ermittlung des Aufenthalts der Besucher der Internetseite der Klägerin innerhalb oder außerhalb Nordrhein-Westfalens handelt.

Vgl. hierzu Senatsbeschlüsse vom 2. Juli 2010 ‑ 13 B 646/10 - und vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 - , juris, unter Hinweis auf TÜV Rheinland, Gutachten zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts vom 12. August 2008 und Stellungnahme vom 22. April 2009, Hoeren, "Gutachten IP-Geolokalisation" vom 1. Oktober 2008 sowie "Geolokalisation und Glücksspielrecht" vom 24. April 2008 sowie zur Anwendung der Geolokalisationstechnologie: Bay. VGH, Beschlüsse vom 24. Januar 2012 - 10 CS 11.1290 -; vom 19. Mai 2010, vom 12. März 2010 - 10 CS 09. 1734 -, juris und vom 22. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455 = NVwZ-RR 2009, 202; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 ‑, juris.

Aus dem Gutachten von Prof. Dr. U.      I.      „Geolokalisation und Glücksspielrecht“ vom 24. April 2008 ergibt sich, dass es verschiedene technische Methoden gibt, Internetnutzer in einem bestimmten Bundesland zu orten. Zu diesem Zweck werden die sog. IP-Adressen (Internet-Protokoll-Adressen) ausgewertet, die Datenübertragungswege („routing“ / „tracing“) festgestellt und die Datenübertragungsgeschwindigkeiten („pings“) gemessen. Auf Geolokalisation spezialisierte Softwareunternehmen können mit Hilfe von Zusatzinformationen (Adressdatenbanken, Enttarnungsprogrammen etc.) in enorm hoher Geschwindigkeit in vielen Fällen den Standort eines Internetnutzers einem bestimmten Land zuordnen. Die von diesen Softwareunternehmen entwickelten Programme erlauben es, Internetnutzer in bestimmten Ländern mit einem auf sie zugeschnittenen Angebot zu versorgen oder sie von bestimmter Werbung auszuschließen. Diese „geo targeting“-Technologie wird etwa von Google verwendet, um den Kunden in den verschiedenen europäischen Ländern jeweils auf ihr Herkunftsland zugeschnittene Werbeangebote zu unterbreiten. Daher ist mit Hilfe dieser Technologie grundsätzlich auch eine räumliche Beschränkung von Online-Wettangeboten und Online-Werbung möglich. Ob ein Nutzer vom Bundesgebiet ins Internet geht oder nicht, kann danach mit 99%iger Trefferwahrscheinlichkeit bestimmt werden.

Auf die konkrete Treffsicherheit kommt es hier ohnehin nicht an. Der Beklagte hat nur das verlangt, was durch eine Lokalisierung „nach dem Stand der Technik“ sichergestellt wird.

Darüber hinaus wäre ein räumlich beschränktes Veranstaltungsverbot für die Klägerin auch dann nicht unzumutbar gewesen, wenn sie dieser Anordnung in dem hier maßgeblichen Zeitraum bis zum 10. Januar 2012 nur durch eine vollständige - bundesweite - Sperrung bzw. Lokalisation aller Nutzer, die aus Deutschland auf das Online-Angebot zugreifen, hätte nachkommen können. Denn die Klägerin war - unabhängig von der Reichweite der nordrhein-westfälischen Untersagungsverfügung - ohnehin kraft Gesetzes gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. verpflichtet, das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet in ganz Deutschland zu unterlassen. Für Schleswig-Holstein galt keine Ausnahme, weil der Klägerin in dieser Zeit keine Erlaubnis zum Veranstalten von Onlineglücksspielen erteilt worden ist. Auf die Frage der technischen Realisierbarkeit einer territorial auf Nordrhein-Westfalen beschränkten Internet-Vertriebs-Abschaltung kommt es damit - jedenfalls unter der Geltung des GlüStV a. F. - nicht an.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 ‑, juris; OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, juris; Bay.VGH, Beschluss vom 24. Januar 2012 - 10 CS 11.1290 ‑, juris.

Die geltend gemachten datenschutzrechtlichen Bedenken hinsichtlich der Methode der Geolokalisation teilt der Senat nicht. Soweit bei der Anwendung der Geolokalisationstechnologie Daten der Internetnutzer verwendet werden, werden datenschutzrechtliche Vorschriften (wie etwa solche des TMG oder BDSG) nicht verletzt. Bei der Geolokalisation werden personenbezogene Daten nicht unzulässig erhoben oder verwendet; sie werden insbesondere weder gespeichert, verändert noch übermittelt (vgl. §§ 12 TMG, 28 Abs. 1 BDSG), sondern allein für die jeweils aktuelle Internetkommunikation benötigt (vgl. §§ 14 Abs. 1, 15 Abs. 1 TMG). Für die Anwendung der Geolokalisationstechnologie ist die Verwendung der IP-Adressen der jeweiligen Nutzer notwendig. Diese sind Voraussetzung für jede erfolgreiche Kommunikation im Internet. Die Verbindungsaufnahme erfolgt mit der IP-Adresse des Nutzers (diese entspricht der "Telefonnummer des Anrufers"). Die Abfrage der Geolokalisation geschieht durch "Verwerfen" der IP-Adresse (wie etwa bei der Nichtannahme eines Telefonanrufs mit einer bestimmten Telefonnummer). Eine Speicherung oder ein sonstiger Vorgang von datenschutzrechtlicher Bedeutung wird durch die Geolokalisation damit von vornherein nicht ausgelöst. Der mit der "Verwerfung" der IP-Adresse verbundene Ausschluss der Nutzung durch den Aufrufenden war zur Wahrung des berechtigten Interesses des Internetglücksspielanbieters erforderlich (vgl. § 28 Abs. 1 Nr. 2 BDSG). Denn die Annahme einer Verbindung eines Aufrufs aus Nordrhein-Westfalen durch den Veranstalter von Online-Glücksspiel verstieß gegen das in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. vorgegebene Veranstaltungsverbot.

II. Die angefochtene Untersagungsverfügung des Beklagten vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009 ist ebenfalls rechtmäßig, soweit sie Wirkung ex nunc beansprucht.

Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt beurteilt sich - soweit es um seine Regelungswirkung für die Gegenwart und Zukunft geht - nach der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltenden Rechtslage. Rechtsgrundlage ist § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 GlüStV in der Fassung des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag - GlüStV n. F.) in der in Nordrhein-Westfalen seit dem 1. Dezember 2012 geltenden Fassung i. V. m. §§ 1 ff. des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrags (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag - AG GlüStV NRW) vom 13. November 2012.

1. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 Nr. 3 GlüStV n. F. liegen vor. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV n. F. kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes - das ist hier gemäß §§ 19 Abs. 3, 20 Abs. 2 GlüStV AG NRW n. F. die Bezirksregierung E. - die erforderlichen Anordnungen erlassen, um darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Sie kann insbesondere gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV n. F. die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Bei den von der Klägerin im Internet angebotenen Sportwetten und sonstigen Onlinespielen handelt es sich um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV n. F., da bei ihnen für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Das Veranstalten der Glücksspiele ist zudem unerlaubt, weil das Veranstalten sonstigen Glücksspiels im Internet nach wie vor verboten ist und die Klägerin (derzeit) nicht über die nach § 4 Abs. 1 GlüStV n. F. erforderliche Erlaubnis für die Veranstaltung von Glücksspielen in Nordrhein-Westfalen verfügt.

Die ihr am 19. Dezember 2012 durch das Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein erteilte Genehmigung berechtigt die Klägerin nicht, in Nordrhein-Westfalen Glücksspiele zu veranstalten.

Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n. F. ist anwendbar. Er war schon in seiner alten Fassung verfassungs- und unionsrechtskonform und bestand unabhängig von der Anwendbarkeit des Sportwettenmonopols. Für die aktuelle Rechtslage gilt nichts anderes. Zusammen mit einem Konzessionsverfahren kann ein Erlaubnisvorbehalt zulässig sein, um die im Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer mit dem Ziel zu kontrollieren, der Ausnutzung dieser Tätigkeiten zu kriminellen oder betrügerischen Zwecken vorzubeugen.

Vgl. EuGH, Urteile vom 12. September 2013 - Rs. C-660/11 und 8/12 (Biasci) -, juris, vom 24. Januar 2013 - Rs. C-186/11 - und - C-209/11 -, (Stanleybet u.a.), juris, vom 24. März 1994 - Rs. C-275/92 (Schindler) -, Slg. 1994, I-1039, Rn. 61, vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04 (Placanica) -, Slg. 2007, I-1891, Rn. 48, vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01(Gam-belli) -, Slg. 2003, I-13031, Rn. 63, vom 8. September 2009 - Rs. C-42/07 (Liga Portuguesa) -, Rn. 57 ff., vom 3. Juni 2010 - Rs. C-203/08 (Betfair) -, Rn. 30 ff., vom 8. Juli 2010 - Rs. C-447 u. 448/08 (Sjöberg) -, Rn. 42 f., und vom 8. September 2010 ‑ Rs. C-316/07 u.a. (Markus Stoß u.a.) -, Rn. 76 ff.; BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris, und vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 8. November 2013 ‑ 3 M 244/13 -, juris.

2. Das dem Beklagten durch § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV n. F. eröffnete Ermessen ist zu Lasten der Klägerin dahingehend reduziert, dass zwingend das Veranstalten des öffentlichen Glücksspiels im Internet untersagt werden muss (a). Jedenfalls lässt § 40 VwVfG NRW eine Ermessensausübung im Sinne der hier verfügten Untersagung zu (b).

a) Eine Ermessensreduzierung auf Null ergibt sich aus § 284 Abs. 1 StGB, weil die Klägerin öffentliche Glücksspiele ohne Erlaubnis der dafür zuständigen Behörde in Nordrhein-Westfalen veranstaltet und damit den objektiven Straftatbestand verwirklicht. Dieser Umstand verengt den Ermessensspielraum des Beklagten auf die verfügte Untersagung, weil der Erlaubnisvorbehalt anwendbar ist und der Klägerin das Fehlen der Erlaubnis auch entgegengehalten werden kann.

Vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 ‑ 8 C 17.12 -, juris, und - 8 C 39.12 -, juris.

aa) Das sonstige Glücksspiel, das die Klägerin neben den Sportwetten im Internet  anbietet, ist weiterhin offensichtlich nicht erlaubnisfähig, weil es gegen das - generelle - Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV n. F. verstößt (vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 2 b) AG GlüStV NRW n. F.). Die Erlaubnismöglichkeit nach § 4 Abs. 5 GlüStV n. F. besteht hierfür nicht. Die Beschränkung in § 4 Abs. 4 GlüStV n. F. ist - wie die wortgleiche Vorgängerregelung in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. - ihrerseits unionsrechts- und verfassungskonform.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 4.10 ‑, juris; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 93/10 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris.

Dass nunmehr nach § 4 Abs. 5 GlüStV n. F. der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlaubt werden können, führt nicht zur Inkohärenz des § 4 Abs. 4 GlüStV n. F. Die Liberalisierung betrifft mit Lotterien und Sportwetten Glücksspiele, die als weniger gefährlich gelten als etwa Automaten- und Casinospiele,

vgl. dazu auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris; Windoffer, GewArch 2012, 388 (390),

dient der „besseren Erreichung der Ziele des § 1“ (GlüStV n. F.) und knüpft die Erlaubniserteilung an strenge Voraussetzungen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 ‑ 1 BvR 928/08 -, juris (zur Übergangsregelung des § 25 Abs. 6 GlüStV a. F.)

Eine Inkohärenz ergibt sich auch nicht daraus, dass in Schleswig-Holstein in der Zeit vom 1. Januar 2012 bis zum 8. Februar 2013 abweichende Regelungen galten. Dieser Umstand betrifft allein die Vergangenheit und ließ - wie ausgeführt - schon dort die Geeignetheit des Internetverbots nicht entfallen. Dass die nach dem schleswig-holsteinischen Glücksspielgesetz vom 20. Oktober 2011 erteilten Genehmigungen für die Veranstaltung und den Vertrieb von Online-Casinospielen und Sportwettenlizenzen trotz Aufhebung des Glücksspielgesetzes im Übrigen für sechs Jahre weitergelten (vgl. Art. 4 des Gesetzes zur Änderung glücksspielrechtlicher Gesetze in Verbindung mit §§ 4 Abs. 3, 19, 22 GlSpielG SH), führt gegenwärtig ebenfalls nicht dazu, dass das Internetverbot zur Erreichung der mit ihm verfolgten Ziele nicht beitragen kann. Abgesehen davon, dass sie auf Schleswig-Holstein begrenzt sind, wären sie als vorübergehende „Fehlentwicklung“ unionsrechtlich hinnehmbar.

bb) Auch hinsichtlich des Angebots von Sportwetten kann der Klägerin das Fehlen der Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n. F. entgegengehalten werden. Dies folgt allerdings nicht mehr allein aus dem Umstand, dass gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV n. F. das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet (ohnehin) verboten wäre. Vom Internetverbot kann nunmehr nach § 4 Abs. 5 GlüStV n. F. dispensiert werden. Für die Inhaber einer Konzession für Sportwetten wird das Internetverbot nach Maßgabe des § 10a Abs. 4 Satz 1 und 2 GlüStV n. F. entsprechend gelockert.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12. -, juris, m. w. N.

Über eine Sportwettenkonzession verfügt die Klägerin aber nicht, was ihr auch entgegengehalten werden kann. Die Erlangung der erforderlichen Erlaubnis ist nicht rechtlich oder faktisch unmöglich. Die Veranstalter und Vermittler von Sportwetten können nunmehr nach §§ 4 ff. GlüStV n. F. eine Erlaubnis erhalten. Gemäß § 10a GlüStV n. F. dürfen Sportwetten für einen Zeitraum von sieben Jahren ab Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags nur mit einer Konzession (§§ 4a bis 4e) veranstaltet werden. Die Klägerin nimmt auch am laufenden Konzessionsverfahren in Hessen teil.

Die normative Ausgestaltung des Konzessionserteilungsverfahrens in den §§ 4a bis 4e GlüStV n. F. bietet eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Durchführung des Erlaubnisverfahrens und ist unionsrechtlich nicht zu beanstanden. Als eine die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV beschränkende Regelung genügt der Erlaubnisvorbehalt nur dann den Anforderungen dieser Bestimmung, wenn das Erlaubnisverfahren auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruht, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden zum Schutz vor willkürlichen Entscheidungen hinreichende Grenzen setzen. Der Grundsatz der Gleichbehandlung und das Transparenzgebot sind zu beachten. Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden Maßnahme betroffen ist, ein wirkungsvoller Rechtsweg offenstehen.

Vgl. EuGH, Urteile vom 3. Juni 2010 - Rs. C-203/08 (Sporting Exchange) -, juris, vom 9. September 2010 - Rs. C-64/08 (Engelmann) -, juris, vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris, vom 16. Februar 2012 - Rs. C-72/10 (Costa und Cifone) -, juris, und vom 24. Januar 2013 - Rs C-186/11 (Stanleybet) -, juris.

Diesen Anforderungen wird durch die im Rahmen des GlüStV n. F. gemäß der Richtlinie 98/34/EG, geändert durch Richtlinie 98/48/EG, notifizierten §§ 4a bis 4e GlüStV n. F., insbesondere durch das in § 4b GlüStV n. F. geregelte Verfahren, Rechnung getragen.

Vgl. Stellungnahmen der EU-Kommission vom 18. Juli 2011 – C(2011) 5319 – und vom 20. März 2012 – 2011/0188/D – zur Notifizierung des Glücksspieländerungsstaatsvertrags.

Nach § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV n. F. wird die Konzession nach Aufruf zur Bewerbung und Durchführung eines transparenten, diskriminierungsfreien Auswahlverfahrens erteilt. Danach ist die Konzession unter Beachtung der Erfordernisse, die sich aus Art. 49 AEUV (Niederlassungsfreiheit) und Art. 56 AEUV (Dienstleistungsfreiheit) ergeben, zu erteilen.

Vgl. Bayerischer Landtag, Drs. 16/11995, S. 24; Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 4b GlüStV Rn. 6.

Die in den §§ 4a bis 4e GlüStV n. F. geregelten Anforderungen ermöglichen eine präventive Prüfung insbesondere der für die Wetttätigkeit erforderlichen persönlichen Zuverlässigkeit und der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes (vgl. § 4a Abs. 4 GlüStV n. F.). Insgesamt ist die rechtliche Ausgestaltung des Konzessionsverfahrens hinreichend bestimmt, transparent und nicht diskriminierend (vgl. § 4b GlüStV n. F.). Ob das Konzessionsverfahren beim Innenministerium des Landes Hessen nach diesen Kriterien verläuft bzw. ob eine auf dieser Grundlage erteilte bzw. abgelehnte Konzessionsentscheidung rechtmäßig ist, kann der Bewerber gerichtlich überprüfen lassen.

Vgl. Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 4b GlüStV Rn. 8.

Die von der Klägerin vorgebrachten Einwände gegen die tatsächliche Durchführung des Verfahrens durch das hessische Innenministerium betreffen in diesem Sinne allein die Rechtmäßigkeit einer zukünftigen Konzessionsentscheidung, wenn diese nicht entsprechend der gesetzlichen (Verfahrens-)Vorgaben im GlüStV n. F. ergangen ist.

Aus verfassungs- und unionsrechtlicher Sicht genügt es, dass eine grundrechts- und grundfreiheitskonforme Anwendung der Vorschriften mit der Folge einer Erlaubniserteilung an private Anbieter und der Vermittler - wie hier - möglich ist und dass diesen gegen etwa rechtsfehlerhafte Ablehnungsentscheidungen effektiver gerichtlicher Rechtsschutz zur Verfügung steht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris.

Entgegen der Auffassung der Klägerin führt auch die - aus ihrer Sicht überlange - Dauer des Konzessionsverfahrens beim hessischen Innenministerium nicht dazu, dass anzunehmen wäre, die Erlangung einer Konzession sei unmöglich. Die Verfahrensdauer begründet nicht die Annahme systematischer Rechtsmängel der normativen Ausgestaltung des Konzessionsverfahrens. Sie kann sich auch daraus ergeben, dass bislang alle Bewerber die Erteilungsvoraussetzungen in § 4a GlüStV n. F. nicht erfüllen und die Möglichkeit einer Nachbesserung ihrer Bewerbung erhalten sollen. Zudem kann die Klägerin Verzögerungs- bzw. Untätigkeitsrügen gerichtlich - im Wege einer Untätigkeitsklage oder eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO - geltend machen, so dass dem Bewerber hiergegen Rechtsschutz zur Verfügung steht.

Vgl. VG Wiesbaden, Urteil vom 19. Dezember 2013 ‑ 5 K 1244/12. WI -, juris, und Beschluss vom 20. Dezember 2013 - 5 L 970/13.Wi -, juris.

Dass in der Zwischenzeit der staatliche Lottoblock nach § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV n. F. den Wettbetrieb aufrechterhält, verpflichtet den Beklagten ebenfalls nicht, von der Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts abzusehen. § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV n. F. ist eine Übergangsregelung. Es wird auch nicht etwa ein unionsrechtswidriges Monopol während der Überlegungen zur Reform der Glücksspielregulierung fortgeführt. Der Gesetzgeber hat die Regelungen vielmehr reformiert und sich für eine begrenzte Liberalisierung entschieden. Er hat das Glücksspiel nicht gänzlich freigegeben, sondern sich aus Gründen der Gefahrenabwehr für ein Konzessionsverfahren entschieden, in dessen Übergangszeit (bis zu einem Jahr nach dessen Abschluss) das staatliche Wettangebot aufrechterhalten wird. So verlangt auch das Unionsrecht selbst bei Rechtswidrigkeit des Monopols keine - und erst recht keine sofortige - Öffnung des Markts für alle Anbieter ohne jede präventive Kontrolle.

Vgl. EuGH, Urteil vom 24. Januar 2013 - Rs. C-186/112 u.a. Stanleybet -, juris; BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris.

Hinzu kommt, dass - anders als bei den terrestrischen Angeboten in den Wettbüros - das Glücksspielangebot im Internet schon in der Vergangenheit wegen des Verstoßes gegen § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. aus monopolunabhängigen Gründen für alle Anbieter nicht erlaubnisfähig gewesen ist. Einen Anspruch auf vorübergehende Duldung dieser unerlaubten - hier in der Vergangenheit auch nicht erlaubnisfähigen - Tätigkeit ohne nähere Prüfung und unter Hinnahme strafrechtlicher Verstöße vermittelt das Unionsrecht auch bei Unanwendbarkeit der Monopolregelung nicht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris; anders zu den Wettbüros: OVG NRW, Beschluss vom 20. Dezember 2013 - 4 B 574/13 -; OVG Saarland, Beschluss vom 6. Dezember 2012 - 3 B 268/12 -, juris; VG Hamburg, Beschluss vom 29. April 2013 - 4 E 331/12 -.

Der Erlass einer auf das Fehlen der erforderlichen Erlaubnis gestützten Untersagungsverfügung scheidet auch nicht deshalb aus, weil die materielle Erlaubnisfähigkeit der Veranstaltungstätigkeit dem Grunde nach offensichtlich gegeben ist oder aber mit Nebenbestimmungen gesichert werden könnte, so dass die Erlaubnis sogleich erteilt werden müsste.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 39.12 ‑, juris, vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris, und vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 21. Februar 2012 - 4 A 2847/08 -, juris; Sächs. OVG Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, juris.

Für den Beklagten ist ein Erlaubnisanspruch der Klägerin für ihr Sportwettenangebot im Internet nicht offensichtlich, d. h. ohne weitere Prüfung erkennbar. Es hätte zumindest einer weiteren Prüfung bedurft, ob die Klägerin die persönlichen und sachlichen Erlaubnisvoraussetzungen nach § 4a Abs. 4 GlüStV n. F. erfüllt, da sie im Internet auch unzulässige Live-Wetten (§ 21 Abs. 4 GlüStV n. F.) und Casinospiele (§ 4 Abs. 4 GlüStV n. F.) anbietet. Eine nähere Prüfung der Erlaubnisfähigkeit kann die Bezirksregierung E. auch nicht vornehmen, weil nicht das beklagte Land, sondern gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV n. F. das Land Hessen für die Erteilung der Konzessionen und damit auch für die Prüfung der Erteilungsvoraussetzungen zuständig ist. Dass die Klägerin nach ihren Angaben die zweite Stufe des Konzessionsverfahrens erreicht hat und zudem am 19. Dezember 2012 eine Genehmigung für die Veranstaltung von Onlinecasinospielen durch das Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein erhalten hat, belegt nicht die offensichtliche Erlaubnisfähigkeit ihres derzeitigen Internetangebots in Nordrhein-Westfalen. Aber auch wenn von der materiellen Erlaubnisfähigkeit auszugehen wäre, könnte ihr das Fehlen der Erlaubnis entgegengehalten werden. Es ist völlig ungewiss, ob die Klägerin eine Konzession erhält, da die Höchstzahl der Konzessionen für Sportwetten gemäß § 10a Abs. 3 GlüStV n. F. auf 20 begrenzt ist.

b) Selbst wenn man keine Ermessensreduzierung auf Null annimmt, ist die Untersagungsverfügung derzeit rechtmäßig.

Die Begründung der Untersagung im Bescheid vom 3. Juni 2008 ist allerdings ermessensfehlerhaft. Sie trägt die Verfügung nicht (mehr), weil es das von der Bezirksregierung E. angeführte (generelle) Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. so nicht mehr gibt. Diese Begründung hat die Bezirksregierung E. aber im Hinblick auf die neue Rechtslage in formell ordnungsgemäßer Weise durch Gesichtspunkte ergänzt, die das Wesen des Verwaltungsakts nicht verändern und materiell nicht zu beanstanden sind. Ob ein Nachschieben von Ermessenserwägungen zulässig ist, bestimmt sich nach dem materiellen Recht und dem Verwaltungsverfahrensrecht. § 114 Satz 2 VwGO regelt lediglich, unter welchen Voraussetzungen veränderte Ermessungserwägungen im Prozess zu berücksichtigen sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 -, juris.

aa) Das Nachschieben der Ermessenserwägungen genügt den Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes des § 37 VwVfG NRW. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darf durch die Änderung der Begründung des Verwaltungsakts im gerichtlichen Verfahren der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt werden. Wird die Änderung erst in einem laufenden Verwaltungsprozess erklärt, so muss die Behörde unmissverständlich deutlich machen, dass es sich nicht nur um prozessuales Verteidigungsvorbringen handelt, sondern um eine Änderung des Verwaltungsakts selbst. Außerdem muss deutlich werden, welche der bisherigen Erwägungen weiterhin aufrechterhalten und welche durch die neuen Erwägungen gegenstandslos werden. Andernfalls wäre dem Betroffenen keine sachgemäße Rechtsverteidigung möglich.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 -, juris, und vom 13. Dezember 2011 - 1 C 14.10 -, juris.

Das Vorbringen des Beklagten genügt diesen Anforderungen. Der Beklagte hat in seinem Schriftsatz vom 30. Januar 2014 ausdrücklich erklärt, die Untersagungsverfügung nunmehr auch ergänzend auf die neuen Vorschriften des GlüStV, auf den Erlaubnisvorbehalt aus § 4 Abs. 1 GlüStV n. F.- wobei kein offensichtlicher Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis vorliege - und auf das Internetverbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV n. F. zu stützen. Hieraus wird hinreichend deutlich, dass es um die Ergänzung der Begründung des Verwaltungsakts selbst geht und nicht nur um ein prozessuales Verteidigungsvorbringen des Beklagten. Einer Erklärung, welche Erklärungen in der „alten“ Verfügung damit gegenstandslos werden, bedurfte es nicht, weil es hier um die Anpassung der Verfügung an die nunmehr geltende Rechtslage ging. Der Beklagte musste auch nicht näher eingrenzen, ob die Verfügung auch für zurückliegende Zeiträume auf die neuen Vorschriften gestützt wird, was die Klägerin in ihrer Rechtsverteidigung erheblich beeinträchtigen könnte. Denn unter der Geltung des GlüStV n. F. sind vorliegend keine in der Vergangenheit liegenden Zeiträume streitgegenständlich.

bb) Mit diesen nachträglichen Erwägungen wird auch nicht das Wesen des Verwaltungsakts verändert. Neue Gründe für einen Verwaltungsakt dürfen nach dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht nur nachgeschoben werden, wenn sie schon bei Erlass des Verwaltungsakts vorlagen, dieser nicht in seinem Wesen verändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird. Der Austausch wesentlicher Ermessenserwägungen kann zulässig sein, soweit die Begründung der glücksspielrechtlichen Untersagung (nur) für die Zukunft geändert wird. Als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung muss eine solche Untersagung einer Änderung der Sach- und Rechtslage Rechnung tragen. Sie ist deshalb auf eine Anpassung an jeweils neue Umstände angelegt und wird dadurch nicht zwangsläufig in ihrem Wesen verändert. So wie die Behörde die Untersagung mit neuer Begründung neu erlassen könnte, kann sie das Verbot auch mit geänderter Begründung für die Zukunft aufrechterhalten.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 -, juris, mit Hinweisen auf die ständige Rechtsprechung; Posser/Wolf, VwGO, Kommentar, 2. Auflage 2014, § 114 VwGO Rn. 40 ff. ; Wolf, in: Sodan/ Ziekow, VwGO, Kommentar, 3. Auflage 2010, § 114 Rn. 205.

Hiervon ausgehend ist eine Wesensänderung zu verneinen. Die Bezirksregierung E. hat die Begründung des Verwaltungsakts, der immer noch auf dasselbe Ziel wie in der Vergangenheit gerichtet ist, lediglich durch materiell-rechtliche Gründe ergänzt, die bereits bei seinem Erlass am 3. Juni 2008 angelegt waren. Die Untersagung dient nach wie vor im Hinblick auf den Verstoß gegen strafrechtliche Vorschriften der Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts in § 4 Abs. 1 GlüStV n. F. - damit der Gefahrenabwehr - und nicht etwa des unionsrechtswidrigen Sportwettenmonopols. Schon bei Erlass hatte die Bezirksregierung E. mit dem Hinweis auf § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. auf die fehlende materielle Erlaubnisfähigkeit abgestellt. Diese Begründung hat sie dadurch ergänzt, dass auch jetzt keine offensichtliche Erlaubnisfähigkeit gegeben ist. Die Rechtsverteidigung der Klägerin wird hierdurch nicht beeinträchtigt, da die Ergänzung (nur) die glücksspielrechtliche Untersagung mit Wirkung ex nunc betrifft.

cc) Die vom Beklagten angeführte formelle Illegalität der Veranstaltung von öffentlichem Glücksspiel im Internet durch die Klägerin und deren fehlende offensichtliche Erlaubnisfähigkeit rechtfertigen die durch ihn verfügte Untersagung. Die Bezirksregierung E. überschreitet damit nicht die Rechtsgrenzen des Ermessens (§ 40 VwVfG NRW).

Das Verhältnismäßigkeitsgebot verpflichtet den Beklagten nicht, von einer Untersagung abzusehen und die formell illegale Tätigkeit bis zur Klärung ihrer Erlaubnisfähigkeit zu dulden. Das wäre nur anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt und dies für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar ist. Dann ist die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der nicht monopolabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigen dagegen ein Einschreiten. In diesem Fall ist die Untersagung notwendig, die Klärung im Erlaubnisverfahren zu sichern und zu verhindern, dass durch die unerlaubte Tätigkeit vollendete Tatsachen geschaffen und ungeprüfte Gefahren verwirklicht werden. Die Durchsetzbarkeit des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts ist also nicht auf Fälle beschränkt, in denen bereits feststeht, dass die materielle Erlaubnisfähigkeit endgültig und unbehebbar fehlt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris.

Aus den bereits ausgeführten Gründen fehlt es hier an einer offensichtlichen Erlaubnisfähigkeit bzw. kann nicht mit Sicherheit angenommen werden, dass der Klägerin in Hessen eine Konzession erteilt wird.

Auch die unionsgerichtliche Rechtsprechung schließt eine ordnungsrechtliche präventive Untersagung bis zur Klärung der - monopolunabhängigen - Erlaubnisfähigkeit bzw. bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens nicht aus.

Der Beklagte überschreitet zudem mit seinem Festhalten an der „alten“ Untersagungsverfügung nicht mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG sein Untersagungsermessen. Der Gleichbehandlungsgrundsatz gebietet es, dass die zuständige Behörde bei Erlass von glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügungen in gleichgelagerten Fällen ebenfalls einschreitet; sie darf jedenfalls nicht unterschiedlich, systemwidrig oder planlos vorgehen. Soweit sie anlassbezogen einschreitet und sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränkt, muss sie hierfür sachliche Gründe angeben.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Februar 1992 ‑ 7 B 106.91-, juris; Bay.VGH, Urteil vom 26. Juni 2012 - 10 BV 09.2259 -, juris.

Ansonsten würde sie willkürlich in die Berufs-  und Wettbewerbsfreiheit der betroffenen Internetunternehmen eingreifen.

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 - , juris.

Der Beklagte schreitet zwar aktuell gegen andere Sportwettenveranstalter im Internet nicht ein. Gleichwohl liegt hierin kein strukturelles Vollzugsdefizit, das seinem Festhalten an der Untersagungsverfügung gegenüber der Klägerin entgegenstünde. Der Beklagte ist mit den bereits ergangenen Untersagungsverfügungen nach den Angaben in der mündlichen Verhandlung gegen alle ihm derzeit bekannten Veranstalter von Sportwetten im Internet vorgegangen, während die staatlichen Anbieter keine Sportwetten im Internet veranstalten. Ferner unterscheiden sich etwaige „Neufälle“ auch von den bereits bei Gericht anhängigen „Altfällen“, zu denen auch das vorliegende Verfahren zu zählen ist: Aufgrund der derzeit unsicheren Rechtslage ist es aus Sicht der Behörde sachgerecht, diese zunächst im Rahmen der bereits anhängigen Gerichtsverfahren klären zu lassen, bevor etwaige weitere Veranstalter ermittelt und neue Untersagungsverfügungen ausgesprochen werden. Auch weil sich einige davon durch die Erteilung einer Sportwettenkonzession erledigen werden, ist es nicht sachwidrig, den Ausgang des Konzessionsverfahrens abzuwarten, bevor neue Untersagungsverfügungen ergehen.

Die Untersagung des Beklagten ist im Übrigen geeignet, notwendig und auch angemessen, um die Klärung der Erlaubnisfähigkeit im Konzessionsverfahren zu sichern und zu verhindern, dass durch die formell illegale Tätigkeit objektive Straftatbestände und ungeprüfte Gefahren verwirklicht werden. Als milderes Mittel kommt eine Duldung unter Nebenbestimmungen nicht in Betracht, da die Glücksspielveranstaltung im Internet gerade nicht offensichtlich erlaubnisfähig ist.

c) Letztlich wird mit der Untersagungsverfügung des Beklagten - soweit es um die Regelungswirkung für die Gegenwart und Zukunft geht - von der Klägerin nicht etwas rechtlich oder tatsächlich Unmögliches gefordert. Die Klägerin hat zwar seit dem 19. Dezember 2012 eine Genehmigung des Innenministeriums des Landes Schleswig-Holstein für die Veranstaltung von Onlinecasinospielen, so dass ihr eine bundesweite Sperrung aller Nutzer, die aus Deutschland auf ihr Onlineangebot zugreifen, nicht zumutbar sein dürfte. Sie kann aber die Geolokalisation ‑ wie bereits ausgeführt - auf Nordrhein-Westfalen beschränken, selbst wenn dann die Treffsicherheit nicht mehr so hoch sein sollte. Zudem werden die von der Klägerin geltend gemachten Ungenauigkeiten insbesondere in den Grenzbereichen der einzelnen Bundesländer bestehen. Nutzer aus Schleswig-Holstein wären hiervon nicht betroffen, so dass eine Sperrung dieser an sich berechtigten Spieler aufgrund technischer Ungenauigkeiten in Grenzgebieten zu Nordrhein-Westfalen ausgeschlossen werden kann.

Die Rechtmäßigkeit der Fristsetzung in Ziffer 4 und der Gebührenfestsetzung in Ziffer 6 der Verfügung vom 3. Juni 2008 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 22. Mai 2009 unterliegt keinen rechtlichen Bedenken. Die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 5 der Verfügung ist nicht mehr streitgegenständlich, nachdem der Beklagte diese mit Bescheid vom 13. August 2008 aufgehoben hat.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO Abs. 1 und Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.

Die Revision ist zuzulassen, soweit die Klage auf Aufhebung der Bescheide mit Wirkung ex nunc gerichtet ist. Insoweit sind die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt.

Gründe

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens fallen der Klägerin zur Last.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass in der Zeit vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 die von ihr bis dahin legal ausgeübte Tätigkeit als gewerbliche Lotterievermittlerin im Internet weiterhin erlaubnisfrei zulässig war.

Seit dem Jahr 1999 betrieb die Klägerin – zunächst in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft - die gewerbliche Vermittlung von Spielaufträgen an inländische staatliche Lotterien insbesondere des Deutschen Lotto- und Totoblocks, der Norddeutschen Klassenlotterie, der Süddeutschen Klassenlotterie und der ARD-Fernsehlotterie. Die Vermittlung erfolgte ausschließlich über das Internet, wobei die Internetseiten der Klägerin auch Werbung für ihr Angebot beinhalteten.

Nach Erlass des Glücksspielstaatsvertrages vom 1.1.2008 und Ablauf der ihr Geschäftsfeld betreffenden Übergangsregeln am 31.12.2008 stellte die Klägerin zum Jahreswechsel 2008/2009 ihre Tätigkeit der Internetvermittlung von staatlichen Lotterien ein. Das bisherige Geschäftsfeld der Lotterievermittlung wurde zu diesem Zeitpunkt an die T. Ltd. mit Sitz in Großbritannien veräußert, die ein Tochterunternehmen der M. Ltd. ist, welche ihrerseits wiederum ein Tochterunternehmen der Klägerin ist. Seit April 2009 betreibt die M. Ltd. auf Grundlage der Ziehungen des Deutschen Lotto- und Totoblocks eine sog. „Zweitlotterie“, für die ihrerseits die T. Ltd. Spielaufträge vermittelt. Bis zur Klärung der Rechtslage verlegte die Klägerin selbst ihren Geschäftsbereich auf die Veranstaltung sog. skill based games, also entgeltlicher Wissens- und Geschicklichkeitsspiele im Internet. Die Klägerin beabsichtigt, ihre frühere Vermittlungstätigkeit wieder aufzunehmen.

Am 2.1.2009 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel festzustellen, dass sie als Vermittlerin von in Deutschland behördlich zugelassenen Lotterieprodukten mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche bzw. von Rubbellosen erlaubnisfrei im Internet tätig sein dürfe.

Des ungeachtet beantragte die Klägerin darüber hinaus mit Schreiben vom 24.2.2009 bei dem seinerzeit zuständigen Ministerium für Inneres und Sport eine Erlaubnis zur gewerblichen Vermittlung der Lotterien 6 aus 49 mit Zusatzlotterien, Spiel 77, Super 6, Glücksspirale, ARD-Fernsehlotterie, der Norddeutschen Klassenlotterie und der Süddeutschen Klassenlotterie an die Lotteriegesellschaften der Länder Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Bremen, Hessen, A-Stadt, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und des Saarlandes. Als Vertriebsweg wurde in erster Linie die Internetvermittlung genannt. Zusätzlich wurde die Erlaubnis des Vertriebs über das Telefon, über SMS oder auch im Wege der sog. Inbound-Telefonie beantragt.

Dieser Antrag wurde vom Landesverwaltungsamt mit Bescheid vom 22.4.2010 unter Hinweis auf die entgegenstehenden Vorschriften des ab 1.1.2008 geltenden Glücksspielstaatsvertrags abgelehnt.

Mit Eingang vom 26.5.2010 hat die Klägerin auch hiergegen Klage erhoben, mit der sie die Aufhebung des entsprechenden Bescheides und hilfsweise zumindest die Erteilung der beantragten Genehmigung begehrt hat. Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 30.9.2011 beide Klagen verbunden.

Zur Begründung ihrer Klagebegehren hat die Klägerin geltend gemacht, dass die gewerbliche Spielvermittlung von staatlichen Lotterieprodukten über das Internet nach dem früheren Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 1.7.2004 bundesweit erlaubnisfrei zulässig gewesen sei. Die Vorschriften des am 1.1.2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrags (im Folgenden: GlüStV a.F.), die ihre ehemals erlaubnisfreie Betätigung verböten, seien zumindest bezogen auf Lotterieprodukte mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche verfassungs- und europarechtswidrig. Für ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt, wie es der Glücksspielstaatsvertrag vorsehe, fehle es bereits an der notwendigen Gesetzgebungskompetenz der Länder. Der Verkauf von Lotterielosen, um den es hier letztlich gehe, sei bundesrechtlich abschließend in der Gewerbeordnung geregelt und unterwerfe diese Geschäftstätigkeit lediglich einer Anzeigepflicht. Die Regelung über den Erlaubnisvorbehalt verstoße zudem gegen das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot, da für die Erteilung einer Erlaubnis lediglich auf die allgemeine Zwecksetzung des Staatsvertrags in § 1 GlüStV a.F. verwiesen werde, es jedoch an konkreten Vorgaben dafür fehle, unter welchen Voraussetzungen eine Erlaubnis zu erteilen sei. Der durch den GlüStV a.F. festgelegte Erlaubnisvorbehalt sei mit höherrangigem Bundesrecht auch insofern nicht vereinbar, als er gegen das für das Gewerberecht allgemein geltende Verbot der Rückwirkung einer nachträglich eingeführten Genehmigungspflicht verstoße.

Die Regelungen, die den bisherigen Gewerbebetrieb der Klägerin unterbänden, beinhalteten einen nicht gerechtfertigten Eingriff in ihre Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Das in dem staatsvertraglichen Erlaubnisvorbehalt liegende repressive Verbot stelle eine objektive Berufswahlbeschränkung dar. Gleiches gelte für das Verbot der Vermittlung von Glücksspielen über das Internet. Auch das Verbot der bundesländerübergreifenden Vermittlung von Glücksspielverträgen sowie das Werbeverbot im Internet stellten intensive Eingriffe in die Berufsfreiheit dar. Keines der in § 1 GlüStV a.F. genannten Ziele könne diese Eingriffe rechtfertigen. Dies gelte insbesondere für das Ziel der Spielsuchtprävention. Staatliche Lotterien mit bis zu zwei Ziehungen/Veranstaltungen in der Woche hätten 55 Jahre lang keine Suchtprobleme ausgelöst. Es gebe keine wissenschaftlichen Erkenntnisse über die Existenz einer Lottosucht. Die bisher vorliegenden Untersuchungen belegten vielmehr die Harmlosigkeit des Spiels. Hochrechnungen zufolge hätten nur etwa 500 bis 1500 Personen deutschlandweit ein Hauptproblem mit dem Lottospiel. Für das Saarland heiße dies, dass allenfalls 6 bis 19 Personen pathologische Lottospieler seien. Selbst wenn man eine Suchtgefahr annehmen wollte, sei diese jedenfalls nicht so gravierend, dass sie zu Lasten der Klägerin das Verbot ihres zuvor legalen Berufs rechtfertige. Zudem müsse berücksichtigt werden, dass es vorliegend lediglich um die Vermittlung des Lottospiels gehe. Die Ausgestaltung eines Spiels, die durch den Veranstalter bestimmt werde, habe weit größere Auswirkungen auf die Gefahren des Spiels als dessen Vermittlung. Die Lottovermittlung im Internet berge anders als bei anderen Online-Spielen auch keine internettypischen Suchtgefahren. Schließlich sei es möglich, bei der Internetvermittlung hinreichende Maßnahmen zum Jugend- und Spielerschutz zu installieren. Auch sei das Verbot der Werbung im Internet für die nachweislich ungefährlichen Lotterieprodukte der staatlichen Lottogesellschaften unangemessen. Es sei nicht ersichtlich, warum der Internetwerbung größere Gefahren beigemessen würden als z.B. der Radiowerbung, die weiterhin zulässig sei. Zudem seien die inhaltlichen Werbebeschränkungen unverhältnismäßig, weil zur Sicherung des Fortbestands eines Unternehmens, das legale Glücksspielmöglichkeiten anbieten wolle, anreizende Werbemaßnahmen unabdingbar seien. Das Verbot einer bundeslandübergreifenden Vermittlung von Glücksspielverträgen sei schon im Ansatz nicht geeignet, die vom Glücksspielstaatsvertrag selbst gesetzten Ziele zu erreichen. In welcher Hinsicht das Spiel bei einer Lottogesellschaft eines anderen Landes die Ziele des § 1 GlüStV gefährden könne, sei angesichts der Tatsache, dass die Lotteriegesellschaften aller Länder auf diese Ziele verpflichtet seien und ihr Angebot einheitlich und koordiniert ausgestalteten, nicht zu erkennen. Die Vervielfältigung der Erlaubnispflichten, die mit dem Verbot einhergehe, sei unverhältnismäßig.

Aus all diesen Gründen verletzten die Vorschriften des am 1.1.2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages auch die Grundrechte der Klägerin aus Art. 14 , 5 Abs. 1 und 2 Abs. 1 GG. Zudem sei der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, weil der GlüStV a.F. nicht hinreichend zwischen den Lotterien mit nicht mehr als zwei Ausspielungen wöchentlich und sonstigen Glücksspielen unterscheide. Ferner liege eine sachwidrige Ungleichbehandlung von Annahmestellen und gewerblichen Spielvermittlern vor. Spielsuchtschutz werde im Bereich dieser Spiele nicht konsequent verfolgt.

Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 14.10.2008 – 1 BvR 928/08 – hierzu sei unrichtig und entfalte keine Bindungswirkung.

Die von der Klägerin beanstandeten Regelungen verstießen nicht nur gegen Verfassungs-, sondern auch gegen Europarecht, insbesondere die europarechtliche Dienstleistungsfreiheit, auf die die Klägerin sich berufen könne, da ihr Angebot der Vermittlung von Lottospielen aus Deutschland auch von Kunden aus dem Ausland wahrgenommen werden könne und die Klägerin einige tausend Kunden in anderen EU-Staaten habe. Der Verstoß gegen Europarecht führe zur Unanwendbarkeit der entgegenstehenden nationalen Regelungen. Die die Klägerin betreffenden Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit seien schon deshalb europarechtswidrig, weil es - soweit ihr Tätigkeitsbereich betroffen sei - keine spürbare Suchtgefahr gebe und die entsprechenden Regelungen auch sonst unter dem Aspekt des Jugend- bzw. Spielerschutzes weder erforderlich noch geeignet noch verhältnismäßig in engerem Sinne seien. Des Weiteren seien die Regeln des Glücksspielstaatsvertrages nicht hinreichend kohärent im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Die entsprechenden Regelungen seien bereits bei isolierter Betrachtung in sich nicht kohärent. So sei es widersprüchlich, wenn der Gesetzgeber einerseits „Lotto“ gemäß § 22 Abs. 2 GlüStV a.F. vom Sperrsystem für Spielsüchtige wegen vergleichsweiser Harmlosigkeit ausgenommen, andererseits aber den Internetvertrieb eben dieser Lotterie vollständig verboten habe mit dem Argument, dass diese Lotterie gefährlich sei. Auch in tatsächlicher Hinsicht und im Verwaltungsvollzug bestünden Inkohärenzen. Insbesondere widerspreche die anreizende Werbung der staatlichen Lottoveranstalter - auch von Saartoto - den vermeintlichen Zielen des GlüStV a.F.. Hinzu komme, dass im Bereich der Automatenspiele in Spielhallen und Gaststätten eine expansive Politik betrieben werde. Darüber hinaus sei ihr Geschäftsmodell in Schleswig-Holstein ab dem 1.1.2012 nochmals erlaubnisfrei zulässig gewesen und dürfe sie nach ihrem Erfolg vor dem Verwaltungsgericht Halle in Sachsen-Anhalt derzeit wieder erlaubnisfrei Lotterieprodukte vermitteln. Die in Hessen eröffnete Möglichkeit einer Lotterieteilnahme per e-Brief und der in Niedersachsen über xotto erfolgende internetgestützte Vertrieb offenbarten weitere Inkohärenzen.

Die Vorschriften des AG GlüStV-Saar in der Fassung vom 21.11.2007 seien zudem wegen Verstoßes gegen die Pflicht zur Notifizierung unanwendbar.

Nicht zuletzt sei das europarechtliche Kartellrecht verletzt.

Infolge der Unionsrechts- bzw. Verfassungswidrigkeit der Regelungen des GlüStV a.F. sei die gewerbliche Vermittlung von staatlich kontrolliert veranstalteten und zugelassenen Lotterien auch nach dem 1.1.2008 ein erlaubnisfreies Gewerbe gewesen. Zumindest habe der Klägerin aber ein Anspruch auf die beantragte Vermittlungserlaubnis zugestanden.

Die Klägerin hat beantragt,

unter Aufhebung des Bescheides des Landesverwaltungsamtes vom 22.4.2010, Az.: SG 1.5-21/2009-E, festzustellen, dass die Klägerin im Saarland in der bislang von ihr ausgeübten Weise als Vermittlerin von in Deutschland behördlich zugelassenen Lotterieprodukten mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche (z.B. Lotto 6 aus 49 mit Zusatzlotterien und Sonderauslosungen, SKL, NKL, Glücksspirale und ARD-Fernsehlotterie) bzw. Rubbellosen im Internet tätig sein darf, insbesondere festzustellen,

a) dass die Klägerin mit Bezug auf das Saarland berechtigt ist, auch ohne eine Erlaubnis des Beklagten gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV i.V.m. §§ 16, 17, 20 Abs. 1 Nr. 16 AG GlüStV-Saar in Deutschland zugelassene Lotterien (etwa von Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks und der Klassenlotterien) mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche und Rubbellose zu vermitteln,

b) dass die Klägerin hierbei mit Bezug auf das Saarland berechtigt ist, entgegen § 4 Abs. 4 GlüStV im Internet zu vermitteln,

c) dass die Klägerin hierbei mit Bezug auf das Saarland berechtigt ist, entgegen § 4 Abs. 1, § 9 Abs. 4, § 3 Abs. 4 GlüStV i.V.m. § 16 Abs. 1 und 2, §§ 5-9 AG GlüStV-Saar auch an Personen mit Aufenthalt außerhalb des Saarlandes und auch für Personen mit Aufenthalt im Saarland an Lotterieveranstalter anderer Länder zu vermitteln,

d) dass die Klägerin entgegen § 5 Abs. 3 GlüStV für ihre Tätigkeit auch im Internet werben darf,

e) dass die Klägerin entgegen § 5 Abs. 1 u. 2 GlüStV, § 20 Abs. 1 Nr. 4 AG GlüStV-Saar mit Werbemaßnahmen auch gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern, anreizen oder ermuntern darf,

hilfsweise,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 22.4.2010 zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Vermittlungserlaubnis zu erteilen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat geltend gemacht, dass die Regeln des am 1.1.2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages a.F. weder verfassungs- noch europarechtlich zu beanstanden seien. Insoweit sei auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts insbesondere in seinem Nichtannahmebeschluss vom 14.10.2008 – 1 BvR 928/08 - zu verweisen. Darüber hinaus habe das Bundesverfassungsgericht bereits in seinem Urteil vom 28.3.2006 – 1 BvR 1054/01 – eindeutige Standards für die Neukonzeption des Glücksspielrechts in Deutschland vorgegeben und dabei insbesondere den Internetvertriebsweg als bedenklich erachtet, u. a. weil sich dort der im Rahmen der Suchtprävention besonders wichtige Jugendschutz nicht effektiv verwirklichen lasse. Ein großer Teil der besonderen Gefahren des Internetglücksspiels betreffe auch die von der Klägerin vermittelten Lotterieprodukte bzw. Rubbellose. Entgegen der Darstellung der Klägerin gebe es auch beim Lottospiel ein Suchtrisiko, welches bei einem Vertrieb über das Internet infolge der wesentlich größeren Verfügbarkeit und Griffnähe, des dort gebräuchlichen bargeldlosen Zahlungsverkehrs, der Anonymität, des Abbaus von Hemmschwellen, gesteigerter Vermarktungsmöglichkeiten und nicht zuletzt durch die bei der Klägerin organisierte Bildung von Spielgemeinschaften erheblich gesteigert werde. Die von der Klägerin angegriffenen Regelungen des GlüStV a.F. seien auch kartellrechtlich unproblematisch. Da die von der Klägerin angegriffenen Vorschriften des GlüStV a.F. weder gegen Verfassungs- noch gegen Europarecht verstießen, sei die Feststellungsklage unbegründet.

Auch habe die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung der von ihr hilfsweise begehrten Erlaubnis, weil die von ihr beabsichtigte Tätigkeit gegen das Verbot des Vertriebs von Lotterien via Internet verstoße. Im Übrigen habe die Klägerin weder die für die Erteilung einer Erlaubnis erforderliche Erklärung zur Wahrung der Regionalisierung abgegeben noch genüge der vorgelegte Treuhändervertrag den gesetzlichen Anforderungen.

Mit aufgrund mündlicher Verhandlung vom 19.1.2012 ergangenem Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen heißt es:

Die Klage sei sowohl im Haupt- als auch im Hilfsantrag unbegründet. Die von der Klägerin beabsichtigte gewerbliche Spielvermittlung sei gemäß § 16 Abs. 2 AG GlüStV-Saar in der Fassung vom 21.11.2007 (im Folgenden: AG GlüStV-Saar a.F.) und § 4 Abs. 1 und 2 GlüStV a.F. erlaubnispflichtig, aber nicht erlaubnisfähig. Denn die von der Klägerin geplante Vermittlung im Internet verstoße gegen § 4 Abs. 4 GlüStV a.F.. Die Werbung im Internet verstoße gegen § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. und die geplante inhaltliche Ausgestaltung der Werbung gegen § 5 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GlüStV a.F.. Ferner könne das Saarland der Klägerin keine Erlaubnis für die Vermittlung von im Saarland ansässigen Spielern in andere Bundesländer erteilen und sei die Erteilung einer Genehmigung unter Außerachtlassung des § 3 Abs. 4 GlüStV a.F. nicht vorgesehen. Die genannten Vorschriften verstießen bezogen auf das klägerische Geschäftsmodell weder gegen höherrangiges Verfassungs- noch gegen Europarecht. Der Gesetzgeber sei grundsätzlich berechtigt gewesen, den Internetvertrieb aller Glücksspiele auszuschließen. Die Regelung des § 1 Abs. 2 GewO bzw. der ihr zu Grunde liegende Rechtsgedanke, wonach die Einführung einer Erlaubnispflicht zuvor erlaubnisfreie „Altgewerbe“ nicht erfassen könne, finde keine Anwendung. Im Übrigen habe der Gesetzgeber mit § 25 Abs. 6 GlüStV a.F. eine hinreichende Übergangsvorschrift geschaffen und damit der Klägerin Gelegenheit gegeben, sich auf die veränderten Vorgaben einzustellen und ihr Geschäftsmodell den neuen Gegebenheiten anzupassen, was diese auch getan habe, indem sie ihr Angebot auf erlaubnisfreie sog. skillgames umgestellt habe. Das umfassende Internetvertriebsverbot habe auch vor dem Hintergrund der klägerischen Argumente zu der im Vergleich zu Sportwetten und anderen Spielen geringeren Suchtgefährlichkeit der von der Klägerin vertriebenen Spiele Bestand. Unschwer ergebe sich dies für den von der Klägerin geplanten Vertrieb von Rubbellosen aus deren Ereignisfrequenz. Der Gesetzgeber sei auch nicht gehalten gewesen, die von der Klägerin bisher vermittelten Lotterien aus dem grundsätzlich gerechtfertigten Internetverbot auszunehmen. Nachdem somit ein Internetvermittlungsangebot der Klägerin unzulässig sei, sei nicht erkennbar, welches Interesse an den weiteren von ihr begehrten Feststellungen bestehe. Im Übrigen seien auch der Erlaubnisvorbehalt gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV a.F., das Werbeverbot im Internet gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV a.F., die inhaltlichen Begrenzungen von Werbung gemäß § 5 Abs. 1 GlüStV a.F. und das Regionalitätsprinzip, das sich in §§ 9 Abs. 2, 3 Abs. 4 GlüStV niederschlage, gerechtfertigt. Schließlich bleibe auch der Hilfsantrag der Klägerin ohne Erfolg. Ihr stehe kein Anspruch auf die begehrte Genehmigung zu. Das von der Klägerin vorgestellte Konzept der Vermittlung der genannten Lotterieprodukte sei nicht genehmigungsfähig.

Gegen das ihr am 24.2.2012 zugestellte Urteil, in dem die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen wurde, hat die Klägerin am 23.3.2012 Berufung eingelegt und diese nach entsprechender Fristverlängerung am 24.5.2012 begründet.

Nach Inkrafttreten des Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag – im Folgenden: GlüStV n. F.) mit Wirkung zum 1.7.2012 hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 28.9.2012 ihre Anträge umgestellt und zwischen der Rechtslage unter Geltung des GlüStV a.F. und der ab 1.7.2012 geltenden neuen Rechtslage differenziert, woraufhin im Hinblick auf die von der Klägerin formulierten, die Rechtslage ab 1.7.2012 betreffenden Anträge das Land Niedersachsen als weiterer Beklagter in das Verfahren einbezogen wurde. Die Klägerin ist der Auffassung, dass die Neufassung der Klageanträge keine Klageänderung bedeute. Selbst wenn man eine solche annehme, sei diese als sachdienlich zu erachten.

Nachdem alle Beteiligten den Rechtstreit hinsichtlich der von der Klägerin mit Schriftsatz vom 28.9.2012 neu formulierten, die Rechtslage ab dem 1.7.2012 betreffenden Anträge übereinstimmend für erledigt erklärt haben, wurde dieser Verfahrensteil abgetrennt und unter der Geschäftsnummer 3 A 460/13 eingestellt.

Die anhängig gebliebene, sich auf die Rechtslage in der Zeit vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 beziehende Klage sieht die Klägerin weiterhin (allein) gegen das Saarland gerichtet. Denn das entsprechende Feststellungsinteresse richte sich gegen den, der auch für Amtspflichtverletzungen und Unionsrechtsverstöße in Anspruch genommen werden könne.

Sie, die Klägerin, besitze nach wie vor ein Feststellungsinteresse bezüglich des Zeitraums vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012. Ein solches sei im Hinblick auf ihr Rehabilitationsinteresse, das schon durch die geltend gemachte Verletzung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit indiziert werde und auch mit Blick auf künftige Zuverlässigkeitsprüfungen bedeutsam sei, sowie die Verfolgung ihr zustehender Folgenbeseitigungs- und Staatshaftungsansprüche weiterhin anzunehmen. Darüber hinaus begründe die Schwere des Eingriffs in Grundfreiheiten und Grundrechte ein eigenständiges Feststellungsinteresse. Angesichts der Befristung des in Rede stehenden Gesetzes sei zudem mit Blick auf das Gebots der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes ein fortbestehendes Feststellungsinteresse zu bejahen.

In der Sache macht die Klägerin weiterhin geltend, die von ihr beanstandeten Vorschriften des GlüStV a.F. sowie des AG GlüStV-Saar a.F. hätten gegen Unionsrecht verstoßen und seien bereits von daher unanwendbar gewesen. Die Unionsrechtswidrigkeit der Vorschriften habe sich bereits aus dem Umstand ergeben, dass § 1 Abs. 6 des Saarländischen Gesetzes über die Zustimmung zum GlüStV a.F. entgegen der Richtlinie 98/34/EG nicht notifiziert worden sei. Zudem sei das Internetvermittlungsverbot für Lotto kein „kohärenter und systematischer“ Beitrag zu dem mit diesem Verbot vorgeblich verfolgten Ziel der Suchtbekämpfung gewesen. Bereits mit Blick auf die von den Landeslotteriegesellschaften betriebene intensive Werbung für Lotto habe von einer glaubhaften Spielsuchteindämmung keine Rede sein können. Ungeachtet dessen habe das Verwaltungsgericht bei der Kohärenzprüfung jedenfalls nicht den richtigen Maßstab angewandt. Nach der Rechtsprechung des EuGH gehe es nicht darum, ob – worauf das Verwaltungsgericht abgestellt habe - die Erreichbarkeit der verfolgten Ziele durch andere Regelungen und deren tatsächliche Handhabung konterkariert werde. Entscheidend sei vielmehr, ob das anderweitige Verhalten des Mitgliedstaats der Verfolgung des geltend gemachten Ziels widerspreche. Dabei dürfe sich die Kohärenzprüfung nicht nur – wie vom Verwaltungsgericht vorgenommen – auf den Internetbereich beschränken. Eine auf den Internetbereich beschränkte Prüfung wäre nur zulässig gewesen, wenn der Vertrieb über das Internet mit größeren Gefahren als derjenige über traditionelle Vertriebskanäle einhergegangen wäre. Eine „Gefahrenverstärkung“ durch den Internetvertrieb der Teilnahme an Lotto habe aber bereits deshalb nicht angenommen werden können, weil - wie sich aus § 22 Abs. 2 Satz 1 GlüStV a.F. ergebe - die Teilnahme an den staatlich veranstalteten und zugelassenen Lotterien wie Lotto nicht gefährlich sei. Zudem habe das Werbeverhalten der staatlichen Lottoveranstalter dem Ziel und dem Schutzniveau des Internetvermittlungsverbots für Lotto, das zu einem Berufsverbot für die Klägerin geführt habe, widersprochen. Ein weiterer Beleg für die Inkohärenz der Glücksspielpolitik in Deutschland sei der Start der Megalotterie „Eurojackpot“ im März 2012 gewesen. Selbst im Bereich des Internet sei die Glücksspielpolitik der Bundesrepublik Deutschland nicht kohärent und systematisch gewesen. So habe für Pferdewetten kein Internetverbot bestanden. Ein Mitgliedstaat könne aber nicht die für die Spielsucht bedeutungslose Internet-Lottovermittlung aus Gründen der Spielsuchtbekämpfung verbieten, wenn er zugleich Internet-Pferdewettangebote bestehen lasse, obwohl diese im Vergleich zu Lotto eine erheblich höhere Suchtrelevanz aufwiesen. Auch die Lotto betreffenden Internetangebote in Schleswig-Holstein, Hessen, Niedersachsen und Sachsen-Anhalt hätten – ebenso wie weitere, im Einzelnen bezeichnete Widersprüche - zu einer Inkohärenz geführt. Rechtsfolge des Verstoßes gegen das Kohärenzkriterium sei die Unanwendbarkeit des Internetverbots gewesen. Das Internetvermittlungsverbot bei Lotto, das sich im Falle der Klägerin als Berufsverbot dargestellt habe, habe im Übrigen auch gegen das Übermaßverbot verstoßen. Denn selbst wenn man ein Lotto-Suchtproblem unterstelle, habe das Internetverbot keine spürbare Eindämmung einer Lottosucht bewirken können, da bis zum Inkrafttreten des Verbots Ende 2007 Lotto nur zu ca. 6 % über das Internet vertrieben worden sei.

Auch der Erlaubnisvorbehalt sei unionsrechtswidrig gewesen. Das Verwaltungsgericht habe die Unverhältnismäßigkeit und „Inkohärenz“ des § 4 Abs. 1 GlüStV a.F. nicht einmal geprüft und bereits deshalb verkannt. Dessen ungeachtet seien auch die unionsrechtlichen Transparenzanforderungen an einen Erlaubnisvorbehalt nicht erfüllt gewesen. Nicht zuletzt seien das Verbot bundeslandübergreifender Vermittlung sowie die Werbevorschriften ebenfalls unionsrechtswidrig gewesen.

Habe aber infolge Unionsrechtswidrigkeit in der Zeit vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 kein wirksamer Erlaubnisvorbehalt bestanden, sei auch der angefochtene Versagungsbescheid, von dem der Rechtsschein ausgegangen sei, die Klägerin hätte einer Erlaubnis bedurft und die hierfür erforderlichen Voraussetzungen nicht erfüllt, rechtswidrig gewesen. Zur weiteren Begründung wiederholt und vertieft die Klägerin ihre erstinstanzlichen Ausführungen.

Die Klägerin beantragt nunmehr,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils festzustellen, dass der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 22.4.2010 - SG 1.5-21/2009-E – seit seinem Erlass rechtswidrig war und die Klägerin in der Zeit vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 im Saarland in der bislang von ihr ausgeübten Weise als Vermittlerin von in Deutschland behördlich zugelassenen Lotterieprodukten mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche (z.B. Lotto 6 aus 49 mit Zusatzlotterien und Sonderauslosungen, SKL, NKL, Glücksspirale und ARD-Fernsehlotterie) bzw. Rubbellosen im Internet tätig sein durfte, insbesondere festzustellen,

a) dass die Klägerin mit Bezug auf das Saarland berechtigt war, auch ohne eine Erlaubnis des Beklagten gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV a.F. i.V.m. §§ 16, 17, 20 Abs. 1 Nr. 16 AG GlüStV-Saar a.F. in Deutschland zugelassene Lotterien (etwa von Gesellschaften des Deutschen Lotto- und Totoblocks und der Klassenlotterien) mit nicht mehr als zwei Ziehungen in der Woche und Rubbellose zu vermitteln,

b) dass die Klägerin hierbei mit Bezug auf das Saarland berechtigt war, entgegen § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. im Internet zu vermitteln,

c) dass die Klägerin hierbei mit Bezug auf das Saarland berechtigt war, entgegen § 4 Abs. 1, § 9 Abs. 4, § 3 Abs. 4 GlüStV a.F. i.V.m. § 16 Abs. 1 und 2, §§ 5-9 AG GlüStV-Saar a.F. auch an Personen mit Aufenthalt außerhalb des Saarlandes und auch für Personen mit Aufenthalt im Saarland an Lotterieveranstalter anderer Länder zu vermitteln,

d) dass die Klägerin entgegen § 5 Abs. 3 GlüStV a.F. für ihre Tätigkeit auch im Internet werben durfte und

e) dass die Klägerin entgegen § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV a.F., § 20 Abs. 1 Nr. 4 AG GlüStV-Saar a.F. mit Werbemaßnahmen auch gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel auffordern, anreizen oder ermuntern durfte,

hilfsweise festzustellen, das der Beklagte bereits nach der vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 geltenden Rechtslage verpflichtet gewesen ist, der Klägerin die mit Schreiben vom 19.9.2008 beantragte Erlaubnis zur Lotterievermittlung zu erteilen,

weiter hilfsweise festzustellen, dass der Beklagte bereits nach der vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 geltenden Rechtslage verpflichtet gewesen ist, den Antrag der Klägerin nach der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er ist der Auffassung, dass auf Seiten des Beklagten eine Funktionsnachfolge und demzufolge ein umfassender gesetzlicher Parteiwechsel stattgefunden habe, da nach der Neuregelung in § 19 Abs. 2 GlüStV n.F. die von der Klägerin begehrte Erlaubnis zur Lotterievermittlung wegen der angestrebten länderübergreifenden Tätigkeit der Klägerin nicht mehr vom Landesverwaltungsamt des Saarlandes erteilt werden könne, für deren Erteilung vielmehr nun die Glücksspielaufsichtsbehörde von Niedersachsen zuständig sei. Er selbst sei von daher nicht mehr passivlegitimiert.

Höchst vorsorglich macht er im Übrigen geltend, dass die von der Klägerin mit Schriftsatz vom 28.9.2012 vorgenommene Umstellung der Klageanträge eine nicht sachdienliche Klageänderung darstelle. Des Weiteren fehle für die Feststellungsanträge das notwendige Feststellungsinteresse, was die Unzulässigkeit der Klage zur Folge habe. Hinsichtlich der Begründetheit der Klage verweist er ergänzend auf sein erstinstanzliches Vorbringen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den in der mündlichen Verhandlung erörterten Inhalt der Gerichtsakten (10 Bände) und der beigezogenen Verwaltungsunterlagen (3 Ordner) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Beklagter des vorliegenden Verfahrens ist (allein) das Saarland, vertreten durch das Landesverwaltungsamt.

Die Beteiligtenstellung des Saarlandes als Beklagter folgt bereits daraus, dass die Klägerin die Klage gegen das Saarland gerichtet hat und ungeachtet der durch § 19 Abs. 2 GlüStV n.F. i.V.m. § 14 Abs. 1 AG GlüStV-Saar n.F. bewirkten Funktionsnachfolge mit Schriftsatz vom 17.12.2012 klargestellt hat, am Saarland als Beklagtem festzuhalten.

Ein gesetzlicher Parteiwechsel kraft Funktionsnachfolge hat hinsichtlich der verbliebenen, ausschließlich den Zeitraum vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 betreffenden Feststellungsanträge nicht stattgefunden. Zwar ist mit Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV n.F. i.V.m. § 14 Abs. 1 AG GlüStV-Saar n.F. in Fallkonstellationen wie der vorliegenden, in denen ein gewerblicher Spielvermittler in mehreren oder allen Bundesländern tätig werden möchte, die Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen zuständige Behörde für die Erteilung entsprechender Erlaubnisse geworden. Ungeachtet dessen richtet sich die vorliegende Klage, die allein den Zeitraum vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 betrifft, weiter gegen das Saarland, dessen Landesverwaltungsamt im fraglichen Zeitraum unstreitig für die Entscheidung über die streitgegenständlichen Fragen zuständig war.

Mit Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages haben sich die ursprünglich von der Klägerin gestellten, die Rechtslage unter Geltung des GlüStV a.F. betreffenden Feststellungsanträge erledigt. Da es sich insoweit um einen vor Eintritt der Funktionsnachfolge abgeschlossenen Sachverhalt handelt, besteht kein Anlass, für diesen Zeitraum einen gesetzlichen Parteiwechsel anzunehmen. Anders als bei der Rechtsnachfolge gehen mit der Funktionsnachfolge etwaige Amtshaftungsverpflichtungen, die vor dem Eintritt der Funktionsnachfolge begründet wurden, nicht auf den neuen Funktionsträger über, so dass ein berechtigtes Interesse an der Feststellung gegenüber dem bisherigen Beklagten bestehen kann. Will in einem solchen Fall ein Kläger – wie vorliegend – etwa unter Berufung auf ein Rehabilitationsinteresse oder die Verfolgung von Schadensersatzansprüchen hinsichtlich vor dem Zuständigkeitswechsel liegender Zeiträume auf Fortsetzungsfeststellungsanträge übergehen, ist der Rechtsstreit insoweit gegen den bisherigen Beklagten fortzusetzen. Demnach richtet sich die nur den Zeitraum vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 betreffende Klage weiterhin allein gegen das Saarland.

Die Berufung hat jedoch keinen Erfolg. Sie ist zwar zulässig, aber unbegründet, denn die Klage ist mit den zuletzt gestellten Anträgen unzulässig.

Zwar hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 28.9.2012 die von ihr ursprünglich verfolgten Anträge gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 3 ZPO in zulässiger Weise auf vergangenheitsgerichtete – die Rechtslage vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 betreffende - Feststellungsanträge umgestellt

in diesem Sinne auch VG Regensburg, Urteile vom 28.2.2013 - RO 5 K 12.1196 - sowie - RO 5 K 11.855 -, juris.

Denn ohne Änderung des Klagegrundes hat die Klägerin insoweit wegen einer später eingetretenen Veränderung - nämlich des Inkrafttretens des Glücksspieländerungsstaatsvertrages, der eine Feststellung für die Gegenwart unter Zugrundelegung des GlüStV a.F. ausschließt - ihren Antrag auf die Vergangenheit ausgerichtet. Insoweit ist die Sachlage mit dem Übergang von einer Anfechtungs- bzw. Verpflichtungs- zur Fortsetzungsfeststellungsklage vergleichbar

vgl. hierzu Kopp/Schenke, VwGO, 18. Auflage 2012, § 91 Rn. 11.

Die Klage ist gleichwohl unzulässig. Denn der Klage fehlt das erforderliche Feststellungsinteresse.

§ 43 Abs. 1 VwGO macht die Zulässigkeit der Feststellungsklage davon abhängig, dass der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung des Rechtsverhältnisses besitzt. Hiervon wird im Grundsatz jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse, sei es rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art, erfasst

BVerwG, Urteil vom 28.10.1970 - VI C 55.58 -, juris Rn. 38; Beschluss vom 30.7.1990 – 7 B 71/90 -, NVwZ 1991, 470 (471); OVG Münster, Beschluss vom 23.1.2003 – 13 A 4859/00 -; Urteil vom 14.3.2011 – 19 A 306/06 -, juris; Kopp/Schenke, VwGO, 18.Aufl. 2012, § 43 Rn. 23 m.w.N..

Als Sachentscheidungsvoraussetzung muss das Feststellungsinteresse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorliegen. Es kommt danach auf den Schluss der mündlichen Verhandlung an. Soweit die Feststellung für die Vergangenheit begehrt wird, bestimmt sich die Beurteilung der Frage, ob ein solches schutzwürdiges Interesse besteht, im Ausgangspunkt nach denselben Kriterien, die für das Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Hinblick auf § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entwickelt worden sind

BVerwG, Urteil vom 29.4.1997 – 1 C 2/95 -, juris; VGH München, Urteil vom 27.3.2012 - 22 BV 11.2175 -, juris; Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 VwGO Rn. 25,

wenn auch die Privilegierungswirkung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht generell auf § 43 Abs. 1 VwGO übertragen werden kann und daher im Einzelfall die Anforderungen an das Feststellungsinteresse über diejenigen des Fortsetzungsfeststellungsinteresses hinausgehen können

hierzu BVerwG, Urteile vom 8.12.1995 – 8 C 37/93 - sowie vom 29.4.1997 – 1 C 2/95 -, juris.

Ein Feststellungsinteresse für ein in der Vergangenheit liegendes Rechtsverhältnis kann sich aus dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr, aus einem Rehabilitierungsinteresse, aus einer Präjudizwirkung für einen Staatshaftungsprozess sowie aus der aus Art. 19 Abs. 4 GG resultierenden Rechtsweggarantie ergeben. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position des Klägers in rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art zu verbessern

vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2013 – 8 C 38.12 -.

Ausgehend davon ist vorliegend ein Feststellungsinteresse zu verneinen.

Das ursprüngliche Begehren der Klägerin, nämlich eine Klärung der Rechtslage herbeizuführen, um im Falle eines Klageerfolgs die von ihr ehemals betriebene Lotterievermittlung wieder aufzunehmen, vermag ein Feststellungsinteresse hinsichtlich der Klageanträge nicht mehr zu begründen. Denn die Frage, ob die Klägerin die Lotterievermittlung im Internet ohne Erlaubnis wieder aufzunehmen berechtigt ist, bestimmt sich allein nach der gegenwärtigen Rechtslage und damit seit Inkrafttreten des GlüStV n.F. allein nach den darin enthaltenen Regelungen, was auch die Klägerin nicht infrage stellt.

Dem Argument der Klägerin, per se ein berechtigtes Interesse an der Feststellung zu haben, ob ihr als erfolgreichstem Unternehmen der Internetlottovermittlung ihre ehemals legale Tätigkeit durch den GlüStV a.F. und das entsprechende saarländische Ausführungsgesetz zum 1.1.2008 mit einem Umsetzungszeitraum von weniger als 14 Tagen untersagt werden durfte, kann ebenfalls nicht gefolgt werden. Die von der Klägerin begehrte „vergangenheitsbezogene“ Feststellung als solche vermag nichts mehr daran zu ändern, dass - den entsprechenden Vortrag der Klägerin als wahr unterstellt - ihre ehemalige Tätigkeit inzwischen eingestellt wurde und die staatlichen Lottogesellschaften durch eine frühzeitige Wiederaufnahme des Internetvertriebs unmittelbar nach Inkrafttreten des GlüStV n.F. mittlerweile möglicherweise einen Marktvorteil erlangt haben. Dies lässt sich nicht mehr rückgängig machen. Die beantragte Feststellung ist entgegen der Auffassung der Klägerin insoweit auch nicht vorgreiflich für einen Folgenbeseitigungsanspruch. Aus der begehrten „vergangenheitsbezogenen“ Feststellung kann die Klägerin keinen Anspruch auf Folgenbeseitigung in Gestalt einer Erlaubniserteilung herleiten. Vielmehr ist die Frage, ob die Klägerin aktuell einen Anspruch auf Erteilung der von ihr begehrten Vermittlungserlaubnis hat, allein nach der derzeitigen Rechtslage zu beantworten. Selbst wenn der Klägerin die Vermittlung von Lotterien unter Geltung des GlüStV a.F. zu Unrecht untersagt worden wäre und dies gegenüber dem Saarland als Beklagten verbindlich festgestellt würde, hätte dies in dem derzeit bei der zuständigen niedersächsischen Glücksspielbehörde betriebenen gebündelten Verwaltungsverfahren auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis keine Ermessensreduzierung auf Null zur Folge. Vielmehr ist die Ermessensausübung im dortigen Verfahren allein an den Vorgaben der Neuregelung zu orientieren. Im Übrigen könnte ein gegenüber dem Saarland ergangenes Urteil weder Bindungswirkung gegenüber der nun zur Entscheidung zuständigen niedersächsischen Glücksspielaufsichtsbehörde noch gegenüber dem in den Entscheidungsprozess eingebundenen Glücksspielkollegium entfalten.

Die von der Klägerin begehrte „vergangenheitsbezogene“ Feststellung könnte mit Blick auf den geltend gemachten zwischenzeitlichen Marktvorteil der staatlichen Lottogesellschaften für die Klägerin nur dann von Vorteil sein, wenn diese hieraus Schadensersatzansprüche herleiten könnte, was jedoch, wie im Folgenden noch weiter ausgeführt wird, nicht der Fall ist.

Auch aus dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr lässt sich kein berechtigtes Feststellungsinteresse begründen. Für eine Gefahr der Wiederholung einer hoheitlichen Maßnahme ist entscheidend, dass die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im Wesentlichen unverändert geblieben sein müssen

vgl. BVerwG, Urteile vom 12.10.2006 - 4 C 12.04 -, juris, und vom 16.5.2013 - 8 C 38/12 -, juris Rn. 13, - 8 C 40/12 -, juris Rn. 21, sowie - 8 C 41/12 -, juris Rn. 21.

Daran fehlt es hier. Die für die Beurteilung der Zulässigkeit der Lotterievermittlung im Internet maßgebliche Rechtslage hat sich mit dem Inkrafttreten des GlüStV n.F. und dessen landesrechtlicher Umsetzung im Saarland zum 1.7.2012 gemäß dem Gesetz über die Zustimmung zum GlüStV n.F. vom 20.6.2012 (Amtsbl. I Seite 156) grundlegend geändert. Während unter Geltung des GlüStV a.F. die Internetvermittlung von Lotterien generell und für jeden Marktteilnehmer – ohne Eröffnung von Befreiungsmöglichkeiten oder Ausnahmegenehmigungen – verboten war (§ 4 Abs. 4 GlüStV a.F.), hat der GlüStV n.F. eine ganz wesentliche Änderung bewirkt. Nunmehr ist die Vermittlung von Lotterieprodukten im Internet nicht mehr generell und ausnahmslos für jedermann verboten. Vielmehr ordnet der Staatsvertrag in § 4 Abs. 5 GlüStV n.F. an, dass eine Lotterievermittlung im Internet nach Erteilung einer entsprechenden glücksspielrechtlichen Erlaubnis zulässig ist. Der Gesetzgeber hat sich damit bewusst von dem für die frühere Rechtslage prägenden absoluten Verbot abgewendet und einen Erlaubnisvorbehalt geschaffen. Auch sonst wurden die Anforderungen an die gewerbliche Spielvermittlung in § 19 i.V.m. §§ 5 bis 8 GlüStV n.F. in wesentlichen Punkten neu geregelt. Zudem wurden die Werbebeschränkungen des § 5 GlüStV a.F. deutlich zurückgenommen

vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 16.5.2013 - 8 C 38/12 - und Beschluss vom 17.10.2012 - 9 B 47.12 -, jeweils juris.

Unabhängig von der Frage, unter welchen Voraussetzungen im Einzelnen die Vermittlungstätigkeit im Internet nunmehr erlaubnisfähig ist, hat sich die Rechtslage im Kern geändert. Der früheren Rechtslage nach dem GlüStV a.F. kommt insoweit keine Relevanz mehr zu.

Auch aus der Befristung der neuen Regelung lässt sich keine Wiederholungsgefahr herleiten. Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass der gegenwärtige Staatsvertrag noch mindestens bis zum 30.6.2021 fort gilt. Ob der Gesetzgeber auf der Grundlage der bis dahin gewonnenen Erfahrungen die derzeitige Regelung fortschreiben, modifizieren oder aufgeben wird, ist völlig ungewiss. Eine Rückkehr zur alten Rechtslage ist derzeit jedenfalls nicht abzusehen. Die bloß abstrakte Möglichkeit einer solchen Rückkehr reicht jedoch für die Annahme einer hinreichend konkreten Wiederholungsgefahr nicht aus

vgl. hierzu auch VG A-Stadt, Urteil vom 28.8.2013 - 4 K 6/09 -.

Ferner vermag sich die Klägerin auch nicht auf ein Rehabilitierungsinteresse zu berufen. Ein berechtigtes ideelles Interesse an einer Rehabilitierung besteht nur, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Diese Stigmatisierung muss Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern

vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2013 - 8 C 38/12 - m.w.N., juris.

Im Bereich des Glücksspielwesens ist in diesem Zusammenhang in Betracht zu ziehen, dass der Gesetzgeber unerlaubtes Glücksspiel mit § 284 StGB unter Strafe gestellt hat und sich hieraus auch gegenüber juristischen Personen, die den Straftatbestand selbst nicht erfüllen können, eine stigmatisierende Wirkung ergeben kann. Dieser Gesichtspunkt vermag ein Rehabilitierungsinteresse der Klägerin aber schon deshalb nicht zu begründen, weil diese nach ihrem eigenen, von dem Beklagten nicht bestrittenen Vorbringen in Übereinstimmung mit der Gesetzeslage zum 1.1.2009 keine Lotterien im Internet mehr vermittelte, folglich ein - und sei es nur objektiver - Verstoß gegen § 284 StGB überhaupt nicht im Raum steht. Soweit die Klägerin demgegenüber geltend macht, dass im Saarland ihre Tätigkeit bereits seit dem 1.1.2008 verboten gewesen sei, vermag sie damit nicht durchzudringen. Zunächst behauptet die Klägerin unzutreffend, dass die im Saarland geltende Rechtslage eine Übergangserlaubnis im Sinne von § 25 Abs. 6 GlüStV a.F. nicht vorgesehen habe, da das AG GlüStV-Saar a.F. keine entsprechende Regelung beinhaltet habe. Gemäß Art. 1 des Saarländischen Gesetzes zur Umsetzung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 21.11.2007 wurde der Staatsvertrag als solcher mit Wirkung zum 1.1.2008 im Saarland geltendes Recht und damit auch die Vorschrift des § 25 Abs. 6 GlüStV a.F. betreffend die hier in Rede stehende Übergangserlaubnis. Allein schon auf dieser Grundlage war damit im Saarland die Erteilung einer entsprechenden Übergangserlaubnis möglich. Einer darüber hinausgehenden gesonderten Vorschrift im AG GlüStV-Saar a.F. bedurfte es hierzu nicht. Auch wenn die Klägerin des ungeachtet im Saarland - gleich aus welchen Gründen - keine entsprechende Übergangserlaubnis erhalten hat, hat der Beklagte gegenüber der Klägerin aber zu keinem Zeitpunkt den Vorwurf erhoben, dass ihre auch im Saarland im Jahr 2008 zunächst fortgesetzte Vermittlungstätigkeit objektiv den Straftatbestand des § 284 StGB erfüllt habe und ist – nach übereinstimmenden Angaben der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat - gegen die im Jahr 2008 fortgeführte Vermittlungstätigkeit der Klägerin nicht eingeschritten worden. Von einem strafbaren Verhalten der Klägerin bzw. ihrer Mitarbeiter war - soweit ersichtlich - seitens des Beklagten nie die Rede. Auch sonst hat der Beklagte zu keinem Zeitpunkt einen Vorwurf gegenüber der Klägerin erhoben, aus dem nunmehr ein Rehabilitierungsinteresse folgen könnte. Soweit ersichtlich sind weder der Klägerin noch ihren Organen oder Mitarbeitern Verstöße - erst recht keine schuldhaften - gegen glücksspielrechtliche Bestimmungen vorgeworfen worden. Ein Rehabilitierungsinteresse folgt bei dieser Sachlage auch nicht aus dem Gesichtspunkt laufender Erlaubnisverfahren. Auch insoweit hat der Beklagte bisher zu keinem Zeitpunkt Anlass zu der Sorge gegeben, er halte die Klägerin für unzuverlässig. Hinsichtlich der niedersächsischen Glücksspielaufsichtsbehörde oder des Glücksspielkollegiums fehlt es hierfür ebenfalls an jeglichen Anhaltspunkten. Einer positiven Erklärung der nach dem GlüStV n. F. nunmehr für die Erlaubniserteilung zuständigen Stellen, dass aus den früheren Aktivitäten der Klägerin keine negativen Schlüsse gezogen würden, bedarf es insoweit nicht. Die von der Klägerin geäußerten dahingehenden Befürchtungen sind reine Spekulation, die ein Feststellungsinteresse nicht zu begründen vermag.

Soweit die Klägerin im Übrigen ein Rehabilitationsinteresse allein schon daraus herleiten will, dass ihr ein ehemals erlaubnisfrei zulässiges und erfolgreich betriebenes Gewerbe verboten worden sei, während die staatlichen Lottogesellschaften die Regelungen des GlüStV systematisch missachtet hätten, ist nicht nachvollziehbar, worin die Klägerin konkret die für ein Rehabilitationsinteresse erforderliche Diskriminierung sieht. Dem in die Zukunft wirkenden Verbot einer ehemals erlaubten Tätigkeit als solchem ist noch kein diskriminierender Charakter im Sinne einer Ehrverletzung beizumessen.

Entgegen der Auffassung der Klägerin ergibt sich ein Feststellungsinteresse auch nicht schon daraus, dass ein erheblicher Eingriff in ihr Grundrecht der Berufsfreiheit bzw. die ihr unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit im Raum steht.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

Urteile vom 16.5.2013 – 8 C 38/12, 8 C 40/12 und 8 C 41/12 -, juris,

ist nicht bei jedem erledigten, tiefgreifenden Eingriff in Grundrechte oder in unionsrechtliche Grundfreiheiten ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse anzunehmen. Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht in den vorgenannten Entscheidungen weiter ausgeführt, dass nach dem Wegfall der mit einem Verwaltungsakt verbundenen Beschwer gerichtlicher Rechtsschutz grundsätzlich nur zur Verfügung gestellt werde, wenn der Kläger ein berechtigtes rechtliches, wirtschaftliches oder ideelles Interesse an einer nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der erledigten Maßnahme habe. Dies gelte unabhängig von der Intensität des erledigten Eingriffs und vom Rang der Rechte, die von ihm betroffen gewesen seien. Die Garantie effektiven Rechtsschutzes in Art. 19 Abs. 4 GG differenziere ebenfalls nicht nach diesen beiden Kriterien. Die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG gebiete selbst bei tiefgreifenden Eingriffen in Grundrechte und Grundfreiheiten nicht, ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse anzunehmen, wenn dies nicht erforderlich sei, die Effektivität des Rechtsschutzes zu sichern. Erschöpfe sich das Anliegen eines Klägers in der bloßen Klärung der Rechtmäßigkeit eines erledigten Verwaltungsakts, sei ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach Art. 19 Abs. 4 GG nur zu bejahen, wenn andernfalls kein wirksamer Rechtsschutz gegen solche Eingriffe zu erlangen wäre. Davon sei nur bei Maßnahmen auszugehen, die sich typischerweise so kurzfristig erledigten, dass sie ohne die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten. Diese Auslegung, die das Bundesverwaltungsgericht für erledigte Untersagungsverfügungen im Bereich der Sportwetten vertreten hat und der der Senat folgt, ist auf das Feststellungsinteresse hinsichtlich vergangener Rechtsverhältnisse ohne Weiteres zu übertragen. Insoweit gilt ebenfalls, dass das berechtigte Interesse über das bloße Interesse an der Klärung des Bestehens eines Rechtsverhältnisses hinausgehen muss und dies unabhängig von der Intensität des vergangenen Eingriffs und vom Rang der Rechte, die von ihm betroffen waren. Während es für die Fortsetzungsfeststellungsklage insoweit darauf ankommt, ob sich die kurzfristige Erledigung aus der Eigenart des Verwaltungsakts selbst ergibt, ist für die Feststellungsklage maßgeblich, ob aus der Eigenart des feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses folgt, dass eine allein auf die Gegenwart bezogene Feststellungsklage von vornherein nicht zum Erfolg führen könnte und deshalb der Kläger darauf angewiesen ist, eine Feststellung für die Vergangenheit zu beantragen.

Die von der Klägerin demgegenüber angeführten Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs München in seinem Urteil vom 24.4.2012 – 10 BV 11.2770 – vermögen die vorgenannte Auslegung schon im Hinblick darauf, dass die entsprechende Entscheidung vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 16.5.2013 – 8 C 38/12 – gerade aufgehoben wurde, nicht in Frage zu stellen.

Auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Anforderungen effektiven Rechtsschutzes im Verwaltungsprozess bietet keinen Anlass zu einer anderen Bewertung. Der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lässt sich nicht entnehmen, dass der Grundsatz effektiven Rechtsschutzes es in jedem Falle eines gewichtigen Grundrechtseingriffs gebiete, trotz Erledigung eine nachträgliche gerichtliche Klärung der Frage der Rechtmäßigkeit des Eingriffs zu gewährleisten. Ähnlich wie das Bundesverwaltungsgericht bejaht das Bundesverfassungsgericht ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse in Fällen, in denen sich die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene gerichtlichen Rechtsschutz kaum erlangen kann

vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 3.3.2004 - 1 BvR 461/13 -, BVerfGE 110, 77 (86), vom 8.11.2006 - 2 BvR 578/02 -, BVerfGE 117, 71 (122 ff.), und vom 15.7.2010 - 2 BvR 1023/08 -, juris.

Soweit das Bundesverfassungsgericht darüber hinaus zur Bejahung eines Fortsetzungsfeststellungsinteresse in einzelnen Fällen allein auf die Schwere des Grundrechtseingriffs abgestellt hat, betrifft dies Fallgestaltungen, in denen eine erhebliche Verletzung der Menschenwürde des Betroffenen bzw. freiheitsentziehende Maßnahmen in Rede standen

vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 5.12.2011 - 2 BvR 527/99 - und vom 15.7.2010 - 2 BvR 1023/08 -, juris.

Dass in allen Fällen im Raum stehender Grundrechtseingriffe auch nach Erledigung noch die Möglichkeit einer rechtlichen Klärung gegeben sein müsse, geht aus diesen Entscheidungen jedoch nicht hervor.

Ausgehend hiervon ergibt sich im vorliegenden Fall ein Feststellungsinteresse nicht aus dem Aspekt eines Eingriffs in die Grundrechte und Grundfreiheiten der Klägerin. Zwar ist insoweit nicht zu verkennen, dass durch das Internetvermittlungsverbot und die weiteren von der Klägerin angegriffenen Vorschriften in erheblicher Weise in deren Berufsfreiheit eingegriffen wird. Auch ist die Dienstleistungsfreiheit der Klägerin durch die gesetzgeberischen Maßnahmen erheblich berührt. Der damit verbundene Eingriff hat sich jedoch nicht typischerweise kurzfristig erledigt, ohne dass es der Klägerin möglich gewesen wäre, hiergegen Rechtsschutz zu erlangen. Die gesetzlichen Vorschriften galten von vornherein für mehrere Jahre und liefen erst am 30.6.2012 aus. Soweit die Klägerin geltend macht, es könne dem Gesetzgeber nicht freistehen, effektiven Rechtsschutz durch befristete Regelungen zu vereiteln, ist eine solche Vereitelung des Rechtsschutzes nicht zu erkennen. Bei einer über mehrere Jahre hinweg geltenden Rechtslage ist eine gerichtliche Klärung durchaus rechtzeitig zu erreichen. Im Übrigen hat die Klägerin selbst konkret Rechtsschutz erlangen können. Denn das Bundesverfassungsgericht hat über ihre Verfassungsbeschwerde mit Beschluss vom 14.10.2008 -1 BvR 928/08 - entschieden und die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen. Der Klägerin war es darüber hinaus möglich, Rechtsschutz vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte zu suchen. Die dortige Beschwerde hat der Gerichtshof mit Entscheidung vom 27.11.2012 - 21252/09 - zurückgewiesen. Des Weiteren hat die Klägerin im vorliegenden Verfahren vor Außerkrafttreten der streitgegenständlichen Regelungen jedenfalls eine erstinstanzliche Entscheidung in der Sache erlangen können.

Der hier in Rede stehende Grundrechtseingriff gehört auch nicht der Fallgruppe an, in der nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts trotz Fehlens einer typischerweise kurzfristigen Erledigung gleichwohl ein Rechtsschutzbedürfnis in Betracht kommt, so bei Freiheitsentziehungen oder Verletzungen der Menschenwürde. Die Eingriffe in Grundrechtspositionen der Klägerin waren demgegenüber allein wirtschaftlicher Art.

Aus der Garantie eines wirksamen Rechtsbehelfs im Sinne des Art. 47 der Grundrechte-Charta (GRC) ergibt sich ebenfalls keine Verpflichtung, das Merkmal des berechtigten Feststellungsinteresses weiter auszulegen. Mit der Verpflichtung, einen wirksamen Rechtsbehelf gegen Rechtsverletzungen zur Verfügung zu stellen, konkretisiert Art. 47 Abs. 1 GRC den allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatz effektiven Rechtsschutzes

vgl. dazu EuGH, Urteil vom 22.12.2010 - Rs. C-279/09, DEB -, EuZW 2011,137 (Rn. 29) und Beschluss vom 13.6.2012 - Rs. C-156/12, GREP -, juris (Rn. 35).

Er hindert den mitgliedstaatlichen Gesetzgeber aber nicht, für die Zulässigkeit eines Rechtsbehelfs ein qualifiziertes Interesse des Klägers zu fordern und diese Anforderung im Sinne der vorstehend dargelegten Kriterien zu konkretisieren. Insoweit folgt der Senat uneingeschränkt der diesbezüglichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

vgl. BVerwG, Urteile vom 16.5.2013 - 8 C 38/12 -, juris Rn. 26 ff., - 8 C 40/12 -, juris Rn. 36 ff. und - 8 C 41/12 -, juris Rn. 37 ff.,

auf dessen Ausführungen zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen wird.

Ein Feststellungsinteresse ergibt sich schließlich nicht aus einer Präjudizwirkung der beantragten Feststellungen für einen angestrebten Staatshaftungsprozess.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann das berechtigte Interesse an einer alsbaldigen Feststellung eines vergangenen Rechtsverhältnisses dann mit dem Hinweis auf die Absicht, Ersatzansprüche gegen den Staat geltend zu machen, begründet werden, wenn der Kläger mit einer Feststellungs- oder allgemeinen Leistungsklage zunächst primären Rechtsschutz begehrt hat, sich dieses Begehren aber nach der Klageerhebung erledigt und der Kläger sich nunmehr nur noch auf die Geltendmachung von Ausgleichs- und Ersatzansprüchen verwiesen sieht

vgl. BVerwG, Urteile vom 11.3.1993 - 3 C 90/90 -, NJW 1994, 2430, und vom 8.12.1995 - 8 C 37/93 -, NJW 1997,71 (73); Kopp/Schenke, VwGO, 18. Auflage 2012, § 43 Rn. 23.

Voraussetzung für ein derartiges Präjudizinteresse ist allerdings, dass der Schadensersatz- bzw. Entschädigungsprozess bereits anhängig oder mit hinreichender Sicherheit zu erwarten ist

BVerwG, Beschluss vom 9.3.2005 - 2 B 111/04 -, juris; OVG Münster, Beschluss vom 23.1.2003 - 13 A 4859/00 -, NVwZ-RR 2003, 696 (697); OVG Lüneburg, Beschluss vom 29.8.2007 - 10 LA 31/06 -, juris.

Die bloße unsubstantiierte oder nur aus prozesstaktischen Gründen aufgestellte Behauptung, einen Schadensersatzprozess führen zu wollen, genügt nicht.

Ein Präjudizinteresse besteht nicht, wenn die beabsichtigte Geltendmachung von Staatshaftungsansprüchen offensichtlich aussichtslos ist.

Bei der Prüfung dieses Ausschlusskriteriums ist ein strenger Maßstab anzulegen. Offensichtlich aussichtslos ist eine Staatshaftungsklage, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und dies sich ohne eine ins Einzelne gehende Würdigung aufdrängt. Die Wahrscheinlichkeit eines Misserfolgs im zivilgerichtlichen Haftungsprozess genügt nicht

vgl. nur BVerwG, Urteil v. 20.6.2013 - 8 C 48/12 - m.w.N..

Hier drängt sich schon ohne eine detaillierte Würdigung auf, dass der Klägerin keine staatshaftungsrechtlichen Ansprüche zustehen.

Ein Amtshaftungsanspruch nach § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG scheidet aus, weil die Beschränkungen der Tätigkeit der Klägerin sich unmittelbar aus dem Gesetz (§ 4 Abs. 4 GlüStV a.F.) ergeben. Hoheitliches Handeln im Bereich der Gesetzgebung vermag aber nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs im Regelfall keine Ansprüche aus Amtshaftung zu begründen, da den Amtsträgern insoweit keine drittbezogenen Amtspflichten obliegen. Amtspflichten der öffentlichen Amtsträger dienen in erster Linie dem Interesse der Allgemeinheit an einem geordneten Gemeinwesen. Soweit sich die Amtspflichten darin erschöpfen, diesen Allgemeininteressen zu dienen, und noch keine besonderen Beziehungen zwischen diesen Amtspflichten und bestimmten Personen oder Personengruppen bestehen, kommen bei der Verletzung solcher Amtspflichten Schadensersatzansprüche für außenstehende Dritte nicht in Betracht. Um derartige Amtspflichten handelt es sich im Allgemeinen bei den Pflichten, die für die dafür Verantwortlichen im Rahmen der Gesetzgebungsaufgaben bestehen. Gesetze und Verordnungen enthalten durchweg generelle und abstrakte Regeln, und dementsprechend nimmt der Gesetzgeber - bei Tätigwerden und Untätigbleiben - in der Regel ausschließlich Aufgaben gegenüber der Allgemeinheit war, denen die Richtung auf bestimmte Personen oder Personenkreise fehlt

vgl. BGH, Urteile vom 7.7.1988 - III ZR 198/87 -, NJW 1998, 101, und vom 24.10.1996 - III ZR 127/91 -, NJW 1997,123 (124).

Soweit abweichend hiervon der Bundesgerichtshof Ausnahmen für Maßnahme- und Einzelfallgesetze macht, liegt eine solche Fallgestaltung hier zweifellos nicht vor. Das Internetvermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. betraf in gleicher Weise jedermann und richtete sich nicht speziell an die Klägerin. Da die gleichzeitig angefochtene Versagung der hilfsweise beantragten Genehmigung ebenfalls unmittelbare Folge der gesetzlichen Regelung war, liegen auch mit Blick auf die Versagung der Genehmigung die Voraussetzungen eines Amtshaftungsanspruchs ersichtlich nicht vor.

Hinzu kommt, dass einem Amtswalter auch bei fehlerhafter Rechtsanwendung regelmäßig kein Verschulden im Sinne des § 839 BGB vorzuwerfen ist, wenn seine Amtstätigkeit durch ein mit mehreren rechtskundigen Berufsrichtern besetztes Kollegialgericht aufgrund einer nicht nur summarischen Prüfung als objektiv rechtmäßig angesehen wird

vgl. BVerwG, Urteil vom 21.9.2000 - 2 C 5.99 - und BGH, Urteil vom 6.2.1986 - III ZR 109/84 -, juris.

Vorliegend hat das Verwaltungsgericht des Saarlandes im Hauptsacheverfahren sowohl die von der Klägerin angefochtenen gesetzlichen Regelungen als verfassungs- und gemeinschaftsrechtskonform angesehen als auch die angegriffene Versagung der hilfsweise beantragten Genehmigung als rechtmäßig erachtet. Auch deshalb kommt ein Amtshaftungsanspruch hier nicht in Betracht.

Die Voraussetzungen eines unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch

zu dessen Herleitung vgl. EuGH, Urteil vom 19.11.1991 - Rs. C-6/90 und 9/90, Francovich u. a. -, juris

liegen ebenfalls offensichtlich nicht vor, weil es an einem hinreichend qualifizierten Rechtsverstoß, wie er für die unionsrechtliche Staatshaftung erforderlich ist, fehlt.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, der sich insoweit auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs stützt, kommt ein unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch in Betracht, wenn ein Mitgliedstaat gegen eine Gemeinschaftsrechtsnorm verstoßen hat, die bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, der Verstoß hinreichend qualifiziert ist und zwischen diesem Verstoß und dem dem Einzelnen entstandenen Schaden ein unmittelbarer Kausalzusammenhang besteht

EuGH, Urteile vom 5.5.1996 - C-46/93 - und - C-48/93 (Brasserie du pêcheur) und Urteil vom 30.9.2003 - C-224/01 - (Köbler); BGH, Urteile vom 20.1.2005 - III ZR 48/01 - und vom 22.1.2009 - III ZR 233/07 -, jeweils juris.

Ob diese Voraussetzungen vorliegen, haben die nationalen Gerichte unter Beachtung der vom Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften entwickelten Leitlinien festzustellen. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften ist ein Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht hinreichend qualifiziert, wenn der betreffende Mitgliedstaat bei der Wahrnehmung seiner Rechtsetzungsbefugnis die Grenzen, die der Ausübung seiner Befugnisse gesetzt sind, offenkundig und erheblich überschritten hat

EuGH, Urteile vom 5.3.1996 - C-46/93 - und - C-48/93 (Brasserie du pêcheur) und vom 13.3.2007 - C-524/04 -; BGH, Urteile vom 24.10.1996 - III ZR 127/91 - und vom 22.1.2009 - III ZR 233/07 -, jeweils juris.

Diesem restriktiven Haftungsmaßstab liegt die Erwägung zu Grunde, dass die Wahrnehmung gesetzgeberischer Tätigkeit, insbesondere bei wirtschaftspolitischen Entscheidungen, nicht jedes Mal durch die Möglichkeit von Schadensersatzklagen behindert werden darf, wenn Allgemeininteressen den Erlass von Maßnahmen gebieten, die die Interessen des Einzelnen beeinträchtigen können. Nur wenn der Mitgliedstaat zum Zeitpunkt der Rechtsverletzung über einen erheblich verringerten oder gar auf Null reduzierten Gestaltungsspielraum verfügte, kann schon die bloße Verletzung des Gemeinschaftsrechts ausreichen, um einen hinreichend qualifizierten Verstoß anzunehmen. Um festzustellen, ob ein hinreichend qualifizierter Verstoß vorliegt, sind alle Gesichtspunkte des Einzelfalls zu berücksichtigen, die für den dem nationalen Gericht vorgelegten Sachverhalt kennzeichnend sind. Zu diesen Gesichtspunkten gehören insbesondere das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Vorschrift, die Frage, ob der Verstoß oder der Schaden vorsätzlich begangen bzw. zugefügt wurde oder nicht, die Frage, ob ein etwaiger Rechtsirrtum entschuldbar ist oder nicht, und die Frage, ob möglicherweise das Verhalten eines Gemeinschaftsorgans dazu beigetragen hat, dass nationale Maßnahmen oder Praktiken in gemeinschaftsrechtswidriger Weise eingeführt oder aufrechterhalten wurden

BGH, Urteil vom 22.1.2009 - III ZR 233/07 -, juris Rn. 22.

Hieran gemessen ist offensichtlich, dass dem Beklagten kein qualifizierter Rechtsverstoß im Sinne einer offensichtlichen und zugleich erheblichen Überschreitung seiner Rechtsetzungsbefugnis anzulasten ist, als er den GlüStV a.F. abschloss und umsetzte und dabei das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet untersagte. Nach dem oben dargelegten Maßstab ist insoweit nicht darauf abzustellen, ob das für die Entscheidung über die unionsrechtliche Staatshaftung zuständige Gericht einen Verstoß des Beklagten gegen Unionsrecht für möglich halten kann. Vielmehr muss es – deutlich weitergehend – für das zuständige Gericht möglich erscheinen, dass der Beklagte seine Rechtsetzungsbefugnisse offensichtlich und zugleich erheblich überschritten hat. Hiervon kann angesichts der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung zur Problematik eines Erlaubnisvorbehalts bzw. eines Internetverbots im Glücksspielbereich nicht ausgegangen werden. So hat der Europäische Gerichtshof in seinen Entscheidungen stets den großen Gestaltungsspielraum des jeweiligen nationalen Gesetzgebers im Glücksspielsektor, insbesondere bezüglich des angestrebten Schutzniveaus, hervorgehoben

vgl. EuGH, Urteile vom 6.11.2003 - C-243/01 (Gambelli) - , vom 8.9.2010 - C-316/07 u.a. (Markus Stoß) - und - C-46/08 (Carmen Media) -, jeweils juris.

In der Entscheidung C-46/08 (Carmen Media, Rn.84) führte der Europäische Gerichtshof zudem aus, dass es einem Mitgliedstaat, der das Ziel verfolge, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern, grundsätzlich frei stehe, eine Erlaubnisregelung zu schaffen und dabei Beschränkungen in Bezug auf die Zahl der zugelassenen Veranstalter vorzusehen

so der EuGH auch bereits im Urteil Placanica u.a. vom 6.3.2007 - C-338/04 u.a. -, juris Rn. 53.

Ein solches System der vorherigen behördlichen Erlaubnis müsse allerdings auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzten, damit diese nicht willkürlich erfolge. Zudem müsse jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen sei, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offen stehen. Darüber hinaus bezeichnete der Europäische Gerichtshof in der Sache Carmen Media das Internetvermittlungsverbot, das auch den Bereich des Lotteriewesens erfasste, als grundsätzlich geeignet, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt

Urteil vom 8.9.2010 - C-46/08 -, juris Rn. 91 ff.; so auch schon zuvor in dem Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International vom 8.9.2009 - C-42/07 -, juris.

Hierbei hat der Europäische Gerichtshof die besonderen Gefahren, die von Glücksspiel im Internet ausgehen, hervorgehoben und nochmals den Gestaltungsspielraum des nationalen Gesetzgebers betont. Auch die Übergangsregelung des § 25 Abs. 6 GlüStV a. F. veranlasste den Europäischen Gerichtshof nicht, die Kohärenz das Internetvermittlungsverbot infrage zu stellen. In der Sache Zeturf

Urteil vom 30.6.2011 - C-212/08 -, juris

hat der Europäische Gerichtshof erneut auf den Gestaltungsspielraum des jeweiligen Gesetzgebers sowie die besonderen Gefahren des Glücksspiels im Internet hingewiesen.

Unter Zugrundelegung dieser Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht das Internetvermittlungsverbot und das Internetwerbeverbot gemäß §§ 4 Abs. 4 und 5 Abs. 3 GlüStV a.F., welche für alle vom GlüStV a.F. erfassten öffentlichen Glücksspiele galten, als mit Unionsrecht (und auch nationalem Verfassungsrecht) vereinbar angesehen

BVerwG, Urteil vom 1.6.2011 – 8 C 5/10 -, juris.

Auch gegen den Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 Satz GlüStV a.F. hatte das Bundesverwaltungsgericht keine verfassungsrechtlichen Bedenken, vielmehr diesen als verfassungsrechtlich gerechtfertigte und verhältnismäßige Einschränkung der Berufsfreiheit angesehen

Urteil vom 24.11 2010 - 8 C 13.09 -.

Das Bundesverfassungsgericht hat ebenfalls weder gegen den Erlaubnisvorbehalt noch gegen das Internetvermittlungs- bzw. -werbeverbot verfassungsrechtliche Bedenken erhoben. Vielmehr hat es die entsprechenden Regelungen im Nichtannahmebeschluss vom 14.10.2008 - 1 BvR 928/08 – unter Hinweis auf seine vorangegangene Rechtsprechung als verfassungsgemäß erachtet. Dabei hat das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich ausgeführt, dass die Länder entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin - der Klägerin des vorliegenden Verfahrens - nicht gehalten gewesen seien, das Zahlenlotto als eine nach ihrem Dafürhalten „harmlose“ und nicht suchtgefährdende Art des Glücksspiels aus dem Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrages und der ihn ergänzenden Landesgesetze auszunehmen.

Ausgehend von dieser höchstrichterlichen Rechtsprechung, der sich weder grundsätzliche Bedenken gegen den hier in Rede stehenden Erlaubnisvorbehalt noch gegen ein Internetverbot gewerblicher Glücksspiele entnehmen lassen, die derartige Regelungen vielmehr vom Grundsatz her als zulässig erachtet, kann – unabhängig davon, ob die dargestellte rechtliche Bewertung auch nach aktuellem Erkenntnisstand als zutreffend anzusehen ist bzw. ob die hier in Rede stehenden Regelungen in allen ihren Details dem Unionsrecht tatsächlich genügten - nicht angenommen werden, dass der Gesetzgeber mit der Einführung des Erlaubnisvorbehalts oder dem Internetvertiebs- bzw. -werbeverbot seine Rechtssetzungsbefugnisse offenkundig und erheblich überschritten hätte, was aber Voraussetzung für einen unionsrechtlichen Haftungsanspruch wäre

so auch VG A-Stadt, Urteil vom 28.8.2013 - 4 K 6/09 -.

Auch aus dem Vorbringen der Klägerin, Lotterien seien gegenüber anderen Glücksspielen deutlich ungefährlicher und die Vermittlung im Internet berge gerade bei Lotterien keine zusätzlichen Gefahren, gehe insbesondere nicht mit einem erhöhten Suchtrisiko einher, ergibt sich nicht die Möglichkeit eines offensichtlichen und erheblichen Rechtsverstoßes des Beklagten. Denn die Festlegung des Schutzniveaus im Glücksspielwesen fiel - wie ausgeführt - in den Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers. Eine offensichtliche Überschreitung der gesetzgeberischen Befugnisse kann im Hinblick auf die vorstehend angeführten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs insoweit jedenfalls nicht angenommen werden.

Der weitere Einwand der Klägerin, dass die EU-Kommission das Verbot der Vermittlung von Lotterien im Internet im Rahmen der Notifizierung sowie in einem anschließenden Vertragsverletzungsverfahren beanstandet habe und auch verschiedene Rechtsgutachten vorgelegen hätten, aus denen die Unionsrechtswidrigkeit der hier in Rede stehenden gesetzgeberischen Regelung ersichtlich gewesen sei, bietet keinen Anlass für eine andere Bewertung. Die von der Klägerin angeführten Gutachten wie auch die Stellungnahmen der EU-Kommission belegen lediglich, dass die Unionsrechtskonformität des Internetvermittlungsverbots für Lotterien nicht unumstritten war und rechtlich diskutiert wurde. Dies reicht aber für die Annahme der Möglichkeit eines qualifizierten Rechtsverstoßes nicht aus. Wie bereits dargelegt setzt ein hinreichend qualifizierter Rechtsverstoß voraus, dass ein Mitgliedstaat bei der Wahrnehmung seiner Rechtsetzungsbefugnis die ihm durch das EU-Recht gesetzten Grenzen offenkundig und erheblich überschritten hat. Die bloße Möglichkeit einer Unionsrechtswidrigkeit genügt insoweit nicht. Eine offenkundige Überschreitung des dem Gesetzgeber eingeräumten - anerkanntermaßen weiten - Gestaltungsspielraums lässt sich den Stellungnahmen der EU-Kommission und den vorgenannten Gutachten jedoch nicht entnehmen. Vielmehr spricht die zeitlich nachfolgende Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, die in ihren Entscheidungen, insbesondere derjenigen vom 27.11.2012 - 21252/09 - in dem von der Klägerin gegen die streitgegenständlichen Regelungen eingeleiteten Beschwerdeverfahren, keinen Anlass zur Beanstandung des generellen Internetverbots gesehen haben, eindeutig gegen einen qualifizierten Rechtsverstoß.

Auch das Bestehen eines - von der Klägerin selbst gar nicht in Erwägung gezogenen - Haftungsanspruchs nach § 68 Abs. 1 Satz 2 des Saarländischen Polizeigesetzes (SPolG), ist offensichtlich ausgeschlossen.

Nach § 68 Abs. 1 Satz 2 SPolG ist ein „angemessener Ausgleich zu gewähren, wenn jemand durch eine rechtswidrige Maßnahme der Polizei einen Schaden erleidet“. Voraussetzung für einen Anspruch aus § 68 SPolG ist somit, dass es sich bei den streitgegenständlichen Maßnahmen, aus denen Ersatzansprüche hergeleitet werden sollen, um polizeiliche Maßnahmen handelt

ebenso OLG Saarbrücken, Urteil v. 31.1.2006 - 4 U 423/04 -, juris.

Der im Saarland bestehende – verschuldensunabhängige – Entschädigungsanspruch gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 SPolG unterscheidet sich insoweit sowohl von § 68 Abs. 1 Satz 2 des rheinland-pfälzischen Polizei- und Ordnungsgesetzes, welcher einen verschuldensunabhängigen Entschädigungsanspruch bei rechtswidrigen Maßnahmen sowohl der Polizei als auch der allgemeinen Ordnungsbehörden gewährt, als auch von § 39 Abs. 1 Buchst. b OBG Nordrhein-Westfalen, welcher einen verschuldensunabhängigen Ersatzanspruch für Schäden begründet, die jemandem durch eine rechtswidrige Maßnahme der Ordnungsbehörden entstanden sind. Ausgehend davon ist die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in den die rheinland-pfälzische bzw. die nordrhein-westfälische Regelung betreffenden Urteilen vom 20.6.2013 - 8 C 46/12 - und - 8 C 17/12 -, welche jeweils Maßnahmen von kommunalen Ordnungsbehörden zum Gegenstand hatten, auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar.

Im vorliegenden Fall ist ein verschuldensunabhängiger Entschädigungsanspruch bereits mangels polizeilicher Maßnahme im Sinne von § 68 Abs. 1 Satz 2 SPolG offensichtlich ausgeschlossen. Mit ihren Hauptanträgen gemäß a) bis e) wendet sich die Klägerin ausschließlich gegen gesetzgeberische Maßnahmen, nämlich die dort bezeichneten Regelungen des GlüStV a. F.. Insoweit fehlt es offenkundig an einer schadensursächlichen polizeilichen Maßnahme.

Behördliche Maßnahmen betrifft die Klage lediglich insoweit, als die Klägerin die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Versagung der beantragten Erlaubnis mit Bescheid des Landesverwaltungsamtes vom 22.4.2010 begehrt. Auch bei der Versagung der beantragten Erlaubnis handelt es sich jedoch nicht um eine „Maßnahme der Polizei“ im Sinne von § 68 Abs. 1 Satz 2 SPolG. Denn das Landesverwaltungsamt unterfällt nicht dem vorgenannten Polizeibegriff.

Nach § 1 Abs. 1 SPolG sind Polizei im Sinne dieses Gesetzes die Polizeiverwaltungsbehörden und die Vollzugspolizei, wobei sich die Polizeiverwaltungsbehörden in allgemeine Polizeiverwaltungsbehörden und Sonderpolizeibehörden gliedern (§ 75 Abs. 1 SPolG). Allgemeine Polizeiverwaltungsbehörden sind 1. die Landespolizeibehörden, 2. die Kreispolizeibehörden und 3. die Ortspolizeibehörden (§ 75 Abs. 2 SPolG). Sonderpolizeibehörden sind außerhalb der allgemeinen Polizeiverwaltungsbehörden stehende Behörden, denen bestimmte polizeiliche Aufgaben zugewiesen sind; sie bleiben in ihrer Organisation und Zuständigkeit unberührt (§ 75 Abs. 3 SPolG).

Nach der Rechtsprechung des für die Entscheidung über Entschädigungsansprüche gemäß § 68 SPolG zuständigen OLG Saarbrücken

vgl. Urteil vom 31.1.2006 - 4 U 423/04 -, juris,

ist hinsichtlich der Frage, was eine Polizeibehörde im Sinne des SPolG ist, zu unterscheiden zwischen der Polizei im materiellen Sinne und im formellen Sinne. Unter polizeilicher Maßnahme im materiellen Sinne ist demnach jede hoheitliche Tätigkeit zu verstehen, welche die Abwehr von Gefahren zum Gegenstand hat. Maßgebend ist allein die Funktion der ausgeübten Verwaltungstätigkeit als Gefahrenabwehrtätigkeit. Dagegen spielt die Frage, wer die Aufgabe organisatorisch erfüllt, keine Rolle. Unter Polizeitätigkeit im formellen Sinne ist demgegenüber jede Maßnahme zu verstehen, die von einer Stelle der öffentlichen Verwaltung getroffen wird, die vom Landesgesetzgeber förmlich dem Organisationsbereich der Polizei zugewiesen wurde. Nach der Rechtsprechung des OLG Saarbrücken stellt § 68 SPolG allein auf den formellen Polizeibegriff ab.

Bei dem hier tätig gewordenen Landesverwaltungsamt handelt es sich indes - ebenso wie bei der im Urteil des OLG Saarbrücken vom 31.1.2006 in Rede stehenden unteren Bauaufsichtsbehörde - um eine von den allgemeinen Polizeibehörden getrennte eigenständige Verwaltungsbehörde. Für sie gilt das allgemeine Verwaltungsrecht. Dementsprechend werden aufsichtsrechtliche Verfügungen im Glücksspielbereich auch nach dem SVwVG vollstreckt und nicht nach dem SPolG. Entschädigungsansprüche, die auf eine Maßnahme des Landesverwaltungsamts im Glücksspielbereich gestützt werden, können im Saarland daher nicht aus § 68 SPolG hergeleitet werden.

Demnach kommt ein Ausgleichsanspruch nach § 68 Abs. 1 Satz 2 SPolG vorliegend offensichtlich ebenfalls nicht in Betracht.

Nach alledem fehlt der Klage das erforderliche Feststellungsinteresse. Das gilt für die begehrte Feststellung sowohl der Zulässigkeit der Lotterievermittlung via Internet als auch der Erlaubnisfreiheit der von der Klägerin weiter beabsichtigten Aktivitäten sowie die beantragten Feststellungen zum Prinzip der Regionalisierung und zur Zulässigkeit von Werbung. Die Klägerin kann nicht losgelöst von der Feststellung der Zulässigkeit der von ihr angestrebten Vermittlungstätigkeit im Internet die Feststellung begehren, dass sie keine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a.F. benötigt habe und dass sie ohne weitere Erlaubnisse entgegen dem Prinzip der Regionalisierung Lotterien habe vermitteln sowie eine Werbetätigkeit entgegen § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV a.F. habe entfalten dürfen. Das gesamte Begehren der Klägerin hängt davon ab, dass diese die Feststellung beanspruchen kann, auch während der Zeit der Geltung des GlüStV a.F. zur Vermittlung von Lotterien im Internet berechtigt gewesen zu sein.

Schließlich kann ausgehend von den vorangegangenen Ausführungen auch für die begehrte Feststellung, dass der Beklagte nach der vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 geltenden Rechtslage verpflichtet gewesen ist, der Klägerin die beantragte Erlaubnis zur Lotterievermittlung zu erteilen, hilfsweise sie neu zu bescheiden, kein Feststellungsinteresse angenommen werden.

Infolge des fehlenden Feststellungsinteresses ist die Klage zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats unzulässig. Von daher hat es bei der Klageabweisung durch das Verwaltungsgericht zu bleiben und ist die Berufung der Klägerin ist zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit rechtfertigt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht erfüllt. Der Senat sieht die einschlägigen Rechtsfragen durch die zitierte Rechtsprechung als hinreichend geklärt an.

Beschluss

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 100.000,00 EUR festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 GKG a.F.).

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.

Gründe

Beklagter des vorliegenden Verfahrens ist (allein) das Saarland, vertreten durch das Landesverwaltungsamt.

Die Beteiligtenstellung des Saarlandes als Beklagter folgt bereits daraus, dass die Klägerin die Klage gegen das Saarland gerichtet hat und ungeachtet der durch § 19 Abs. 2 GlüStV n.F. i.V.m. § 14 Abs. 1 AG GlüStV-Saar n.F. bewirkten Funktionsnachfolge mit Schriftsatz vom 17.12.2012 klargestellt hat, am Saarland als Beklagtem festzuhalten.

Ein gesetzlicher Parteiwechsel kraft Funktionsnachfolge hat hinsichtlich der verbliebenen, ausschließlich den Zeitraum vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 betreffenden Feststellungsanträge nicht stattgefunden. Zwar ist mit Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages gemäß § 19 Abs. 2 GlüStV n.F. i.V.m. § 14 Abs. 1 AG GlüStV-Saar n.F. in Fallkonstellationen wie der vorliegenden, in denen ein gewerblicher Spielvermittler in mehreren oder allen Bundesländern tätig werden möchte, die Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen zuständige Behörde für die Erteilung entsprechender Erlaubnisse geworden. Ungeachtet dessen richtet sich die vorliegende Klage, die allein den Zeitraum vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 betrifft, weiter gegen das Saarland, dessen Landesverwaltungsamt im fraglichen Zeitraum unstreitig für die Entscheidung über die streitgegenständlichen Fragen zuständig war.

Mit Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages haben sich die ursprünglich von der Klägerin gestellten, die Rechtslage unter Geltung des GlüStV a.F. betreffenden Feststellungsanträge erledigt. Da es sich insoweit um einen vor Eintritt der Funktionsnachfolge abgeschlossenen Sachverhalt handelt, besteht kein Anlass, für diesen Zeitraum einen gesetzlichen Parteiwechsel anzunehmen. Anders als bei der Rechtsnachfolge gehen mit der Funktionsnachfolge etwaige Amtshaftungsverpflichtungen, die vor dem Eintritt der Funktionsnachfolge begründet wurden, nicht auf den neuen Funktionsträger über, so dass ein berechtigtes Interesse an der Feststellung gegenüber dem bisherigen Beklagten bestehen kann. Will in einem solchen Fall ein Kläger – wie vorliegend – etwa unter Berufung auf ein Rehabilitationsinteresse oder die Verfolgung von Schadensersatzansprüchen hinsichtlich vor dem Zuständigkeitswechsel liegender Zeiträume auf Fortsetzungsfeststellungsanträge übergehen, ist der Rechtsstreit insoweit gegen den bisherigen Beklagten fortzusetzen. Demnach richtet sich die nur den Zeitraum vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 betreffende Klage weiterhin allein gegen das Saarland.

Die Berufung hat jedoch keinen Erfolg. Sie ist zwar zulässig, aber unbegründet, denn die Klage ist mit den zuletzt gestellten Anträgen unzulässig.

Zwar hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 28.9.2012 die von ihr ursprünglich verfolgten Anträge gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 264 Nr. 3 ZPO in zulässiger Weise auf vergangenheitsgerichtete – die Rechtslage vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 betreffende - Feststellungsanträge umgestellt

in diesem Sinne auch VG Regensburg, Urteile vom 28.2.2013 - RO 5 K 12.1196 - sowie - RO 5 K 11.855 -, juris.

Denn ohne Änderung des Klagegrundes hat die Klägerin insoweit wegen einer später eingetretenen Veränderung - nämlich des Inkrafttretens des Glücksspieländerungsstaatsvertrages, der eine Feststellung für die Gegenwart unter Zugrundelegung des GlüStV a.F. ausschließt - ihren Antrag auf die Vergangenheit ausgerichtet. Insoweit ist die Sachlage mit dem Übergang von einer Anfechtungs- bzw. Verpflichtungs- zur Fortsetzungsfeststellungsklage vergleichbar

vgl. hierzu Kopp/Schenke, VwGO, 18. Auflage 2012, § 91 Rn. 11.

Die Klage ist gleichwohl unzulässig. Denn der Klage fehlt das erforderliche Feststellungsinteresse.

§ 43 Abs. 1 VwGO macht die Zulässigkeit der Feststellungsklage davon abhängig, dass der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung des Rechtsverhältnisses besitzt. Hiervon wird im Grundsatz jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse, sei es rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art, erfasst

BVerwG, Urteil vom 28.10.1970 - VI C 55.58 -, juris Rn. 38; Beschluss vom 30.7.1990 – 7 B 71/90 -, NVwZ 1991, 470 (471); OVG Münster, Beschluss vom 23.1.2003 – 13 A 4859/00 -; Urteil vom 14.3.2011 – 19 A 306/06 -, juris; Kopp/Schenke, VwGO, 18.Aufl. 2012, § 43 Rn. 23 m.w.N..

Als Sachentscheidungsvoraussetzung muss das Feststellungsinteresse im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung vorliegen. Es kommt danach auf den Schluss der mündlichen Verhandlung an. Soweit die Feststellung für die Vergangenheit begehrt wird, bestimmt sich die Beurteilung der Frage, ob ein solches schutzwürdiges Interesse besteht, im Ausgangspunkt nach denselben Kriterien, die für das Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Hinblick auf § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entwickelt worden sind

BVerwG, Urteil vom 29.4.1997 – 1 C 2/95 -, juris; VGH München, Urteil vom 27.3.2012 - 22 BV 11.2175 -, juris; Kopp/Schenke, a.a.O., § 43 VwGO Rn. 25,

wenn auch die Privilegierungswirkung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht generell auf § 43 Abs. 1 VwGO übertragen werden kann und daher im Einzelfall die Anforderungen an das Feststellungsinteresse über diejenigen des Fortsetzungsfeststellungsinteresses hinausgehen können

hierzu BVerwG, Urteile vom 8.12.1995 – 8 C 37/93 - sowie vom 29.4.1997 – 1 C 2/95 -, juris.

Ein Feststellungsinteresse für ein in der Vergangenheit liegendes Rechtsverhältnis kann sich aus dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr, aus einem Rehabilitierungsinteresse, aus einer Präjudizwirkung für einen Staatshaftungsprozess sowie aus der aus Art. 19 Abs. 4 GG resultierenden Rechtsweggarantie ergeben. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position des Klägers in rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art zu verbessern

vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2013 – 8 C 38.12 -.

Ausgehend davon ist vorliegend ein Feststellungsinteresse zu verneinen.

Das ursprüngliche Begehren der Klägerin, nämlich eine Klärung der Rechtslage herbeizuführen, um im Falle eines Klageerfolgs die von ihr ehemals betriebene Lotterievermittlung wieder aufzunehmen, vermag ein Feststellungsinteresse hinsichtlich der Klageanträge nicht mehr zu begründen. Denn die Frage, ob die Klägerin die Lotterievermittlung im Internet ohne Erlaubnis wieder aufzunehmen berechtigt ist, bestimmt sich allein nach der gegenwärtigen Rechtslage und damit seit Inkrafttreten des GlüStV n.F. allein nach den darin enthaltenen Regelungen, was auch die Klägerin nicht infrage stellt.

Dem Argument der Klägerin, per se ein berechtigtes Interesse an der Feststellung zu haben, ob ihr als erfolgreichstem Unternehmen der Internetlottovermittlung ihre ehemals legale Tätigkeit durch den GlüStV a.F. und das entsprechende saarländische Ausführungsgesetz zum 1.1.2008 mit einem Umsetzungszeitraum von weniger als 14 Tagen untersagt werden durfte, kann ebenfalls nicht gefolgt werden. Die von der Klägerin begehrte „vergangenheitsbezogene“ Feststellung als solche vermag nichts mehr daran zu ändern, dass - den entsprechenden Vortrag der Klägerin als wahr unterstellt - ihre ehemalige Tätigkeit inzwischen eingestellt wurde und die staatlichen Lottogesellschaften durch eine frühzeitige Wiederaufnahme des Internetvertriebs unmittelbar nach Inkrafttreten des GlüStV n.F. mittlerweile möglicherweise einen Marktvorteil erlangt haben. Dies lässt sich nicht mehr rückgängig machen. Die beantragte Feststellung ist entgegen der Auffassung der Klägerin insoweit auch nicht vorgreiflich für einen Folgenbeseitigungsanspruch. Aus der begehrten „vergangenheitsbezogenen“ Feststellung kann die Klägerin keinen Anspruch auf Folgenbeseitigung in Gestalt einer Erlaubniserteilung herleiten. Vielmehr ist die Frage, ob die Klägerin aktuell einen Anspruch auf Erteilung der von ihr begehrten Vermittlungserlaubnis hat, allein nach der derzeitigen Rechtslage zu beantworten. Selbst wenn der Klägerin die Vermittlung von Lotterien unter Geltung des GlüStV a.F. zu Unrecht untersagt worden wäre und dies gegenüber dem Saarland als Beklagten verbindlich festgestellt würde, hätte dies in dem derzeit bei der zuständigen niedersächsischen Glücksspielbehörde betriebenen gebündelten Verwaltungsverfahren auf Erteilung einer Vermittlungserlaubnis keine Ermessensreduzierung auf Null zur Folge. Vielmehr ist die Ermessensausübung im dortigen Verfahren allein an den Vorgaben der Neuregelung zu orientieren. Im Übrigen könnte ein gegenüber dem Saarland ergangenes Urteil weder Bindungswirkung gegenüber der nun zur Entscheidung zuständigen niedersächsischen Glücksspielaufsichtsbehörde noch gegenüber dem in den Entscheidungsprozess eingebundenen Glücksspielkollegium entfalten.

Die von der Klägerin begehrte „vergangenheitsbezogene“ Feststellung könnte mit Blick auf den geltend gemachten zwischenzeitlichen Marktvorteil der staatlichen Lottogesellschaften für die Klägerin nur dann von Vorteil sein, wenn diese hieraus Schadensersatzansprüche herleiten könnte, was jedoch, wie im Folgenden noch weiter ausgeführt wird, nicht der Fall ist.

Auch aus dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr lässt sich kein berechtigtes Feststellungsinteresse begründen. Für eine Gefahr der Wiederholung einer hoheitlichen Maßnahme ist entscheidend, dass die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im Wesentlichen unverändert geblieben sein müssen

vgl. BVerwG, Urteile vom 12.10.2006 - 4 C 12.04 -, juris, und vom 16.5.2013 - 8 C 38/12 -, juris Rn. 13, - 8 C 40/12 -, juris Rn. 21, sowie - 8 C 41/12 -, juris Rn. 21.

Daran fehlt es hier. Die für die Beurteilung der Zulässigkeit der Lotterievermittlung im Internet maßgebliche Rechtslage hat sich mit dem Inkrafttreten des GlüStV n.F. und dessen landesrechtlicher Umsetzung im Saarland zum 1.7.2012 gemäß dem Gesetz über die Zustimmung zum GlüStV n.F. vom 20.6.2012 (Amtsbl. I Seite 156) grundlegend geändert. Während unter Geltung des GlüStV a.F. die Internetvermittlung von Lotterien generell und für jeden Marktteilnehmer – ohne Eröffnung von Befreiungsmöglichkeiten oder Ausnahmegenehmigungen – verboten war (§ 4 Abs. 4 GlüStV a.F.), hat der GlüStV n.F. eine ganz wesentliche Änderung bewirkt. Nunmehr ist die Vermittlung von Lotterieprodukten im Internet nicht mehr generell und ausnahmslos für jedermann verboten. Vielmehr ordnet der Staatsvertrag in § 4 Abs. 5 GlüStV n.F. an, dass eine Lotterievermittlung im Internet nach Erteilung einer entsprechenden glücksspielrechtlichen Erlaubnis zulässig ist. Der Gesetzgeber hat sich damit bewusst von dem für die frühere Rechtslage prägenden absoluten Verbot abgewendet und einen Erlaubnisvorbehalt geschaffen. Auch sonst wurden die Anforderungen an die gewerbliche Spielvermittlung in § 19 i.V.m. §§ 5 bis 8 GlüStV n.F. in wesentlichen Punkten neu geregelt. Zudem wurden die Werbebeschränkungen des § 5 GlüStV a.F. deutlich zurückgenommen

vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 16.5.2013 - 8 C 38/12 - und Beschluss vom 17.10.2012 - 9 B 47.12 -, jeweils juris.

Unabhängig von der Frage, unter welchen Voraussetzungen im Einzelnen die Vermittlungstätigkeit im Internet nunmehr erlaubnisfähig ist, hat sich die Rechtslage im Kern geändert. Der früheren Rechtslage nach dem GlüStV a.F. kommt insoweit keine Relevanz mehr zu.

Auch aus der Befristung der neuen Regelung lässt sich keine Wiederholungsgefahr herleiten. Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass der gegenwärtige Staatsvertrag noch mindestens bis zum 30.6.2021 fort gilt. Ob der Gesetzgeber auf der Grundlage der bis dahin gewonnenen Erfahrungen die derzeitige Regelung fortschreiben, modifizieren oder aufgeben wird, ist völlig ungewiss. Eine Rückkehr zur alten Rechtslage ist derzeit jedenfalls nicht abzusehen. Die bloß abstrakte Möglichkeit einer solchen Rückkehr reicht jedoch für die Annahme einer hinreichend konkreten Wiederholungsgefahr nicht aus

vgl. hierzu auch VG A-Stadt, Urteil vom 28.8.2013 - 4 K 6/09 -.

Ferner vermag sich die Klägerin auch nicht auf ein Rehabilitierungsinteresse zu berufen. Ein berechtigtes ideelles Interesse an einer Rehabilitierung besteht nur, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Diese Stigmatisierung muss Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern

vgl. BVerwG, Urteil vom 16.5.2013 - 8 C 38/12 - m.w.N., juris.

Im Bereich des Glücksspielwesens ist in diesem Zusammenhang in Betracht zu ziehen, dass der Gesetzgeber unerlaubtes Glücksspiel mit § 284 StGB unter Strafe gestellt hat und sich hieraus auch gegenüber juristischen Personen, die den Straftatbestand selbst nicht erfüllen können, eine stigmatisierende Wirkung ergeben kann. Dieser Gesichtspunkt vermag ein Rehabilitierungsinteresse der Klägerin aber schon deshalb nicht zu begründen, weil diese nach ihrem eigenen, von dem Beklagten nicht bestrittenen Vorbringen in Übereinstimmung mit der Gesetzeslage zum 1.1.2009 keine Lotterien im Internet mehr vermittelte, folglich ein - und sei es nur objektiver - Verstoß gegen § 284 StGB überhaupt nicht im Raum steht. Soweit die Klägerin demgegenüber geltend macht, dass im Saarland ihre Tätigkeit bereits seit dem 1.1.2008 verboten gewesen sei, vermag sie damit nicht durchzudringen. Zunächst behauptet die Klägerin unzutreffend, dass die im Saarland geltende Rechtslage eine Übergangserlaubnis im Sinne von § 25 Abs. 6 GlüStV a.F. nicht vorgesehen habe, da das AG GlüStV-Saar a.F. keine entsprechende Regelung beinhaltet habe. Gemäß Art. 1 des Saarländischen Gesetzes zur Umsetzung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 21.11.2007 wurde der Staatsvertrag als solcher mit Wirkung zum 1.1.2008 im Saarland geltendes Recht und damit auch die Vorschrift des § 25 Abs. 6 GlüStV a.F. betreffend die hier in Rede stehende Übergangserlaubnis. Allein schon auf dieser Grundlage war damit im Saarland die Erteilung einer entsprechenden Übergangserlaubnis möglich. Einer darüber hinausgehenden gesonderten Vorschrift im AG GlüStV-Saar a.F. bedurfte es hierzu nicht. Auch wenn die Klägerin des ungeachtet im Saarland - gleich aus welchen Gründen - keine entsprechende Übergangserlaubnis erhalten hat, hat der Beklagte gegenüber der Klägerin aber zu keinem Zeitpunkt den Vorwurf erhoben, dass ihre auch im Saarland im Jahr 2008 zunächst fortgesetzte Vermittlungstätigkeit objektiv den Straftatbestand des § 284 StGB erfüllt habe und ist – nach übereinstimmenden Angaben der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat - gegen die im Jahr 2008 fortgeführte Vermittlungstätigkeit der Klägerin nicht eingeschritten worden. Von einem strafbaren Verhalten der Klägerin bzw. ihrer Mitarbeiter war - soweit ersichtlich - seitens des Beklagten nie die Rede. Auch sonst hat der Beklagte zu keinem Zeitpunkt einen Vorwurf gegenüber der Klägerin erhoben, aus dem nunmehr ein Rehabilitierungsinteresse folgen könnte. Soweit ersichtlich sind weder der Klägerin noch ihren Organen oder Mitarbeitern Verstöße - erst recht keine schuldhaften - gegen glücksspielrechtliche Bestimmungen vorgeworfen worden. Ein Rehabilitierungsinteresse folgt bei dieser Sachlage auch nicht aus dem Gesichtspunkt laufender Erlaubnisverfahren. Auch insoweit hat der Beklagte bisher zu keinem Zeitpunkt Anlass zu der Sorge gegeben, er halte die Klägerin für unzuverlässig. Hinsichtlich der niedersächsischen Glücksspielaufsichtsbehörde oder des Glücksspielkollegiums fehlt es hierfür ebenfalls an jeglichen Anhaltspunkten. Einer positiven Erklärung der nach dem GlüStV n. F. nunmehr für die Erlaubniserteilung zuständigen Stellen, dass aus den früheren Aktivitäten der Klägerin keine negativen Schlüsse gezogen würden, bedarf es insoweit nicht. Die von der Klägerin geäußerten dahingehenden Befürchtungen sind reine Spekulation, die ein Feststellungsinteresse nicht zu begründen vermag.

Soweit die Klägerin im Übrigen ein Rehabilitationsinteresse allein schon daraus herleiten will, dass ihr ein ehemals erlaubnisfrei zulässiges und erfolgreich betriebenes Gewerbe verboten worden sei, während die staatlichen Lottogesellschaften die Regelungen des GlüStV systematisch missachtet hätten, ist nicht nachvollziehbar, worin die Klägerin konkret die für ein Rehabilitationsinteresse erforderliche Diskriminierung sieht. Dem in die Zukunft wirkenden Verbot einer ehemals erlaubten Tätigkeit als solchem ist noch kein diskriminierender Charakter im Sinne einer Ehrverletzung beizumessen.

Entgegen der Auffassung der Klägerin ergibt sich ein Feststellungsinteresse auch nicht schon daraus, dass ein erheblicher Eingriff in ihr Grundrecht der Berufsfreiheit bzw. die ihr unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit im Raum steht.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

Urteile vom 16.5.2013 – 8 C 38/12, 8 C 40/12 und 8 C 41/12 -, juris,

ist nicht bei jedem erledigten, tiefgreifenden Eingriff in Grundrechte oder in unionsrechtliche Grundfreiheiten ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse anzunehmen. Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht in den vorgenannten Entscheidungen weiter ausgeführt, dass nach dem Wegfall der mit einem Verwaltungsakt verbundenen Beschwer gerichtlicher Rechtsschutz grundsätzlich nur zur Verfügung gestellt werde, wenn der Kläger ein berechtigtes rechtliches, wirtschaftliches oder ideelles Interesse an einer nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der erledigten Maßnahme habe. Dies gelte unabhängig von der Intensität des erledigten Eingriffs und vom Rang der Rechte, die von ihm betroffen gewesen seien. Die Garantie effektiven Rechtsschutzes in Art. 19 Abs. 4 GG differenziere ebenfalls nicht nach diesen beiden Kriterien. Die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG gebiete selbst bei tiefgreifenden Eingriffen in Grundrechte und Grundfreiheiten nicht, ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse anzunehmen, wenn dies nicht erforderlich sei, die Effektivität des Rechtsschutzes zu sichern. Erschöpfe sich das Anliegen eines Klägers in der bloßen Klärung der Rechtmäßigkeit eines erledigten Verwaltungsakts, sei ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach Art. 19 Abs. 4 GG nur zu bejahen, wenn andernfalls kein wirksamer Rechtsschutz gegen solche Eingriffe zu erlangen wäre. Davon sei nur bei Maßnahmen auszugehen, die sich typischerweise so kurzfristig erledigten, dass sie ohne die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten. Diese Auslegung, die das Bundesverwaltungsgericht für erledigte Untersagungsverfügungen im Bereich der Sportwetten vertreten hat und der der Senat folgt, ist auf das Feststellungsinteresse hinsichtlich vergangener Rechtsverhältnisse ohne Weiteres zu übertragen. Insoweit gilt ebenfalls, dass das berechtigte Interesse über das bloße Interesse an der Klärung des Bestehens eines Rechtsverhältnisses hinausgehen muss und dies unabhängig von der Intensität des vergangenen Eingriffs und vom Rang der Rechte, die von ihm betroffen waren. Während es für die Fortsetzungsfeststellungsklage insoweit darauf ankommt, ob sich die kurzfristige Erledigung aus der Eigenart des Verwaltungsakts selbst ergibt, ist für die Feststellungsklage maßgeblich, ob aus der Eigenart des feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses folgt, dass eine allein auf die Gegenwart bezogene Feststellungsklage von vornherein nicht zum Erfolg führen könnte und deshalb der Kläger darauf angewiesen ist, eine Feststellung für die Vergangenheit zu beantragen.

Die von der Klägerin demgegenüber angeführten Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs München in seinem Urteil vom 24.4.2012 – 10 BV 11.2770 – vermögen die vorgenannte Auslegung schon im Hinblick darauf, dass die entsprechende Entscheidung vom Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 16.5.2013 – 8 C 38/12 – gerade aufgehoben wurde, nicht in Frage zu stellen.

Auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Anforderungen effektiven Rechtsschutzes im Verwaltungsprozess bietet keinen Anlass zu einer anderen Bewertung. Der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts lässt sich nicht entnehmen, dass der Grundsatz effektiven Rechtsschutzes es in jedem Falle eines gewichtigen Grundrechtseingriffs gebiete, trotz Erledigung eine nachträgliche gerichtliche Klärung der Frage der Rechtmäßigkeit des Eingriffs zu gewährleisten. Ähnlich wie das Bundesverwaltungsgericht bejaht das Bundesverfassungsgericht ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse in Fällen, in denen sich die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsakt nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene gerichtlichen Rechtsschutz kaum erlangen kann

vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 3.3.2004 - 1 BvR 461/13 -, BVerfGE 110, 77 (86), vom 8.11.2006 - 2 BvR 578/02 -, BVerfGE 117, 71 (122 ff.), und vom 15.7.2010 - 2 BvR 1023/08 -, juris.

Soweit das Bundesverfassungsgericht darüber hinaus zur Bejahung eines Fortsetzungsfeststellungsinteresse in einzelnen Fällen allein auf die Schwere des Grundrechtseingriffs abgestellt hat, betrifft dies Fallgestaltungen, in denen eine erhebliche Verletzung der Menschenwürde des Betroffenen bzw. freiheitsentziehende Maßnahmen in Rede standen

vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 5.12.2011 - 2 BvR 527/99 - und vom 15.7.2010 - 2 BvR 1023/08 -, juris.

Dass in allen Fällen im Raum stehender Grundrechtseingriffe auch nach Erledigung noch die Möglichkeit einer rechtlichen Klärung gegeben sein müsse, geht aus diesen Entscheidungen jedoch nicht hervor.

Ausgehend hiervon ergibt sich im vorliegenden Fall ein Feststellungsinteresse nicht aus dem Aspekt eines Eingriffs in die Grundrechte und Grundfreiheiten der Klägerin. Zwar ist insoweit nicht zu verkennen, dass durch das Internetvermittlungsverbot und die weiteren von der Klägerin angegriffenen Vorschriften in erheblicher Weise in deren Berufsfreiheit eingegriffen wird. Auch ist die Dienstleistungsfreiheit der Klägerin durch die gesetzgeberischen Maßnahmen erheblich berührt. Der damit verbundene Eingriff hat sich jedoch nicht typischerweise kurzfristig erledigt, ohne dass es der Klägerin möglich gewesen wäre, hiergegen Rechtsschutz zu erlangen. Die gesetzlichen Vorschriften galten von vornherein für mehrere Jahre und liefen erst am 30.6.2012 aus. Soweit die Klägerin geltend macht, es könne dem Gesetzgeber nicht freistehen, effektiven Rechtsschutz durch befristete Regelungen zu vereiteln, ist eine solche Vereitelung des Rechtsschutzes nicht zu erkennen. Bei einer über mehrere Jahre hinweg geltenden Rechtslage ist eine gerichtliche Klärung durchaus rechtzeitig zu erreichen. Im Übrigen hat die Klägerin selbst konkret Rechtsschutz erlangen können. Denn das Bundesverfassungsgericht hat über ihre Verfassungsbeschwerde mit Beschluss vom 14.10.2008 -1 BvR 928/08 - entschieden und die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen. Der Klägerin war es darüber hinaus möglich, Rechtsschutz vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte zu suchen. Die dortige Beschwerde hat der Gerichtshof mit Entscheidung vom 27.11.2012 - 21252/09 - zurückgewiesen. Des Weiteren hat die Klägerin im vorliegenden Verfahren vor Außerkrafttreten der streitgegenständlichen Regelungen jedenfalls eine erstinstanzliche Entscheidung in der Sache erlangen können.

Der hier in Rede stehende Grundrechtseingriff gehört auch nicht der Fallgruppe an, in der nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts trotz Fehlens einer typischerweise kurzfristigen Erledigung gleichwohl ein Rechtsschutzbedürfnis in Betracht kommt, so bei Freiheitsentziehungen oder Verletzungen der Menschenwürde. Die Eingriffe in Grundrechtspositionen der Klägerin waren demgegenüber allein wirtschaftlicher Art.

Aus der Garantie eines wirksamen Rechtsbehelfs im Sinne des Art. 47 der Grundrechte-Charta (GRC) ergibt sich ebenfalls keine Verpflichtung, das Merkmal des berechtigten Feststellungsinteresses weiter auszulegen. Mit der Verpflichtung, einen wirksamen Rechtsbehelf gegen Rechtsverletzungen zur Verfügung zu stellen, konkretisiert Art. 47 Abs. 1 GRC den allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatz effektiven Rechtsschutzes

vgl. dazu EuGH, Urteil vom 22.12.2010 - Rs. C-279/09, DEB -, EuZW 2011,137 (Rn. 29) und Beschluss vom 13.6.2012 - Rs. C-156/12, GREP -, juris (Rn. 35).

Er hindert den mitgliedstaatlichen Gesetzgeber aber nicht, für die Zulässigkeit eines Rechtsbehelfs ein qualifiziertes Interesse des Klägers zu fordern und diese Anforderung im Sinne der vorstehend dargelegten Kriterien zu konkretisieren. Insoweit folgt der Senat uneingeschränkt der diesbezüglichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

vgl. BVerwG, Urteile vom 16.5.2013 - 8 C 38/12 -, juris Rn. 26 ff., - 8 C 40/12 -, juris Rn. 36 ff. und - 8 C 41/12 -, juris Rn. 37 ff.,

auf dessen Ausführungen zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen wird.

Ein Feststellungsinteresse ergibt sich schließlich nicht aus einer Präjudizwirkung der beantragten Feststellungen für einen angestrebten Staatshaftungsprozess.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann das berechtigte Interesse an einer alsbaldigen Feststellung eines vergangenen Rechtsverhältnisses dann mit dem Hinweis auf die Absicht, Ersatzansprüche gegen den Staat geltend zu machen, begründet werden, wenn der Kläger mit einer Feststellungs- oder allgemeinen Leistungsklage zunächst primären Rechtsschutz begehrt hat, sich dieses Begehren aber nach der Klageerhebung erledigt und der Kläger sich nunmehr nur noch auf die Geltendmachung von Ausgleichs- und Ersatzansprüchen verwiesen sieht

vgl. BVerwG, Urteile vom 11.3.1993 - 3 C 90/90 -, NJW 1994, 2430, und vom 8.12.1995 - 8 C 37/93 -, NJW 1997,71 (73); Kopp/Schenke, VwGO, 18. Auflage 2012, § 43 Rn. 23.

Voraussetzung für ein derartiges Präjudizinteresse ist allerdings, dass der Schadensersatz- bzw. Entschädigungsprozess bereits anhängig oder mit hinreichender Sicherheit zu erwarten ist

BVerwG, Beschluss vom 9.3.2005 - 2 B 111/04 -, juris; OVG Münster, Beschluss vom 23.1.2003 - 13 A 4859/00 -, NVwZ-RR 2003, 696 (697); OVG Lüneburg, Beschluss vom 29.8.2007 - 10 LA 31/06 -, juris.

Die bloße unsubstantiierte oder nur aus prozesstaktischen Gründen aufgestellte Behauptung, einen Schadensersatzprozess führen zu wollen, genügt nicht.

Ein Präjudizinteresse besteht nicht, wenn die beabsichtigte Geltendmachung von Staatshaftungsansprüchen offensichtlich aussichtslos ist.

Bei der Prüfung dieses Ausschlusskriteriums ist ein strenger Maßstab anzulegen. Offensichtlich aussichtslos ist eine Staatshaftungsklage, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und dies sich ohne eine ins Einzelne gehende Würdigung aufdrängt. Die Wahrscheinlichkeit eines Misserfolgs im zivilgerichtlichen Haftungsprozess genügt nicht

vgl. nur BVerwG, Urteil v. 20.6.2013 - 8 C 48/12 - m.w.N..

Hier drängt sich schon ohne eine detaillierte Würdigung auf, dass der Klägerin keine staatshaftungsrechtlichen Ansprüche zustehen.

Ein Amtshaftungsanspruch nach § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG scheidet aus, weil die Beschränkungen der Tätigkeit der Klägerin sich unmittelbar aus dem Gesetz (§ 4 Abs. 4 GlüStV a.F.) ergeben. Hoheitliches Handeln im Bereich der Gesetzgebung vermag aber nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs im Regelfall keine Ansprüche aus Amtshaftung zu begründen, da den Amtsträgern insoweit keine drittbezogenen Amtspflichten obliegen. Amtspflichten der öffentlichen Amtsträger dienen in erster Linie dem Interesse der Allgemeinheit an einem geordneten Gemeinwesen. Soweit sich die Amtspflichten darin erschöpfen, diesen Allgemeininteressen zu dienen, und noch keine besonderen Beziehungen zwischen diesen Amtspflichten und bestimmten Personen oder Personengruppen bestehen, kommen bei der Verletzung solcher Amtspflichten Schadensersatzansprüche für außenstehende Dritte nicht in Betracht. Um derartige Amtspflichten handelt es sich im Allgemeinen bei den Pflichten, die für die dafür Verantwortlichen im Rahmen der Gesetzgebungsaufgaben bestehen. Gesetze und Verordnungen enthalten durchweg generelle und abstrakte Regeln, und dementsprechend nimmt der Gesetzgeber - bei Tätigwerden und Untätigbleiben - in der Regel ausschließlich Aufgaben gegenüber der Allgemeinheit war, denen die Richtung auf bestimmte Personen oder Personenkreise fehlt

vgl. BGH, Urteile vom 7.7.1988 - III ZR 198/87 -, NJW 1998, 101, und vom 24.10.1996 - III ZR 127/91 -, NJW 1997,123 (124).

Soweit abweichend hiervon der Bundesgerichtshof Ausnahmen für Maßnahme- und Einzelfallgesetze macht, liegt eine solche Fallgestaltung hier zweifellos nicht vor. Das Internetvermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. betraf in gleicher Weise jedermann und richtete sich nicht speziell an die Klägerin. Da die gleichzeitig angefochtene Versagung der hilfsweise beantragten Genehmigung ebenfalls unmittelbare Folge der gesetzlichen Regelung war, liegen auch mit Blick auf die Versagung der Genehmigung die Voraussetzungen eines Amtshaftungsanspruchs ersichtlich nicht vor.

Hinzu kommt, dass einem Amtswalter auch bei fehlerhafter Rechtsanwendung regelmäßig kein Verschulden im Sinne des § 839 BGB vorzuwerfen ist, wenn seine Amtstätigkeit durch ein mit mehreren rechtskundigen Berufsrichtern besetztes Kollegialgericht aufgrund einer nicht nur summarischen Prüfung als objektiv rechtmäßig angesehen wird

vgl. BVerwG, Urteil vom 21.9.2000 - 2 C 5.99 - und BGH, Urteil vom 6.2.1986 - III ZR 109/84 -, juris.

Vorliegend hat das Verwaltungsgericht des Saarlandes im Hauptsacheverfahren sowohl die von der Klägerin angefochtenen gesetzlichen Regelungen als verfassungs- und gemeinschaftsrechtskonform angesehen als auch die angegriffene Versagung der hilfsweise beantragten Genehmigung als rechtmäßig erachtet. Auch deshalb kommt ein Amtshaftungsanspruch hier nicht in Betracht.

Die Voraussetzungen eines unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruch

zu dessen Herleitung vgl. EuGH, Urteil vom 19.11.1991 - Rs. C-6/90 und 9/90, Francovich u. a. -, juris

liegen ebenfalls offensichtlich nicht vor, weil es an einem hinreichend qualifizierten Rechtsverstoß, wie er für die unionsrechtliche Staatshaftung erforderlich ist, fehlt.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, der sich insoweit auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs stützt, kommt ein unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch in Betracht, wenn ein Mitgliedstaat gegen eine Gemeinschaftsrechtsnorm verstoßen hat, die bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, der Verstoß hinreichend qualifiziert ist und zwischen diesem Verstoß und dem dem Einzelnen entstandenen Schaden ein unmittelbarer Kausalzusammenhang besteht

EuGH, Urteile vom 5.5.1996 - C-46/93 - und - C-48/93 (Brasserie du pêcheur) und Urteil vom 30.9.2003 - C-224/01 - (Köbler); BGH, Urteile vom 20.1.2005 - III ZR 48/01 - und vom 22.1.2009 - III ZR 233/07 -, jeweils juris.

Ob diese Voraussetzungen vorliegen, haben die nationalen Gerichte unter Beachtung der vom Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften entwickelten Leitlinien festzustellen. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften ist ein Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht hinreichend qualifiziert, wenn der betreffende Mitgliedstaat bei der Wahrnehmung seiner Rechtsetzungsbefugnis die Grenzen, die der Ausübung seiner Befugnisse gesetzt sind, offenkundig und erheblich überschritten hat

EuGH, Urteile vom 5.3.1996 - C-46/93 - und - C-48/93 (Brasserie du pêcheur) und vom 13.3.2007 - C-524/04 -; BGH, Urteile vom 24.10.1996 - III ZR 127/91 - und vom 22.1.2009 - III ZR 233/07 -, jeweils juris.

Diesem restriktiven Haftungsmaßstab liegt die Erwägung zu Grunde, dass die Wahrnehmung gesetzgeberischer Tätigkeit, insbesondere bei wirtschaftspolitischen Entscheidungen, nicht jedes Mal durch die Möglichkeit von Schadensersatzklagen behindert werden darf, wenn Allgemeininteressen den Erlass von Maßnahmen gebieten, die die Interessen des Einzelnen beeinträchtigen können. Nur wenn der Mitgliedstaat zum Zeitpunkt der Rechtsverletzung über einen erheblich verringerten oder gar auf Null reduzierten Gestaltungsspielraum verfügte, kann schon die bloße Verletzung des Gemeinschaftsrechts ausreichen, um einen hinreichend qualifizierten Verstoß anzunehmen. Um festzustellen, ob ein hinreichend qualifizierter Verstoß vorliegt, sind alle Gesichtspunkte des Einzelfalls zu berücksichtigen, die für den dem nationalen Gericht vorgelegten Sachverhalt kennzeichnend sind. Zu diesen Gesichtspunkten gehören insbesondere das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Vorschrift, die Frage, ob der Verstoß oder der Schaden vorsätzlich begangen bzw. zugefügt wurde oder nicht, die Frage, ob ein etwaiger Rechtsirrtum entschuldbar ist oder nicht, und die Frage, ob möglicherweise das Verhalten eines Gemeinschaftsorgans dazu beigetragen hat, dass nationale Maßnahmen oder Praktiken in gemeinschaftsrechtswidriger Weise eingeführt oder aufrechterhalten wurden

BGH, Urteil vom 22.1.2009 - III ZR 233/07 -, juris Rn. 22.

Hieran gemessen ist offensichtlich, dass dem Beklagten kein qualifizierter Rechtsverstoß im Sinne einer offensichtlichen und zugleich erheblichen Überschreitung seiner Rechtsetzungsbefugnis anzulasten ist, als er den GlüStV a.F. abschloss und umsetzte und dabei das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet untersagte. Nach dem oben dargelegten Maßstab ist insoweit nicht darauf abzustellen, ob das für die Entscheidung über die unionsrechtliche Staatshaftung zuständige Gericht einen Verstoß des Beklagten gegen Unionsrecht für möglich halten kann. Vielmehr muss es – deutlich weitergehend – für das zuständige Gericht möglich erscheinen, dass der Beklagte seine Rechtsetzungsbefugnisse offensichtlich und zugleich erheblich überschritten hat. Hiervon kann angesichts der bisherigen höchstrichterlichen Rechtsprechung zur Problematik eines Erlaubnisvorbehalts bzw. eines Internetverbots im Glücksspielbereich nicht ausgegangen werden. So hat der Europäische Gerichtshof in seinen Entscheidungen stets den großen Gestaltungsspielraum des jeweiligen nationalen Gesetzgebers im Glücksspielsektor, insbesondere bezüglich des angestrebten Schutzniveaus, hervorgehoben

vgl. EuGH, Urteile vom 6.11.2003 - C-243/01 (Gambelli) - , vom 8.9.2010 - C-316/07 u.a. (Markus Stoß) - und - C-46/08 (Carmen Media) -, jeweils juris.

In der Entscheidung C-46/08 (Carmen Media, Rn.84) führte der Europäische Gerichtshof zudem aus, dass es einem Mitgliedstaat, der das Ziel verfolge, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern, grundsätzlich frei stehe, eine Erlaubnisregelung zu schaffen und dabei Beschränkungen in Bezug auf die Zahl der zugelassenen Veranstalter vorzusehen

so der EuGH auch bereits im Urteil Placanica u.a. vom 6.3.2007 - C-338/04 u.a. -, juris Rn. 53.

Ein solches System der vorherigen behördlichen Erlaubnis müsse allerdings auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzten, damit diese nicht willkürlich erfolge. Zudem müsse jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen sei, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offen stehen. Darüber hinaus bezeichnete der Europäische Gerichtshof in der Sache Carmen Media das Internetvermittlungsverbot, das auch den Bereich des Lotteriewesens erfasste, als grundsätzlich geeignet, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt

Urteil vom 8.9.2010 - C-46/08 -, juris Rn. 91 ff.; so auch schon zuvor in dem Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International vom 8.9.2009 - C-42/07 -, juris.

Hierbei hat der Europäische Gerichtshof die besonderen Gefahren, die von Glücksspiel im Internet ausgehen, hervorgehoben und nochmals den Gestaltungsspielraum des nationalen Gesetzgebers betont. Auch die Übergangsregelung des § 25 Abs. 6 GlüStV a. F. veranlasste den Europäischen Gerichtshof nicht, die Kohärenz das Internetvermittlungsverbot infrage zu stellen. In der Sache Zeturf

Urteil vom 30.6.2011 - C-212/08 -, juris

hat der Europäische Gerichtshof erneut auf den Gestaltungsspielraum des jeweiligen Gesetzgebers sowie die besonderen Gefahren des Glücksspiels im Internet hingewiesen.

Unter Zugrundelegung dieser Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht das Internetvermittlungsverbot und das Internetwerbeverbot gemäß §§ 4 Abs. 4 und 5 Abs. 3 GlüStV a.F., welche für alle vom GlüStV a.F. erfassten öffentlichen Glücksspiele galten, als mit Unionsrecht (und auch nationalem Verfassungsrecht) vereinbar angesehen

BVerwG, Urteil vom 1.6.2011 – 8 C 5/10 -, juris.

Auch gegen den Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 Satz GlüStV a.F. hatte das Bundesverwaltungsgericht keine verfassungsrechtlichen Bedenken, vielmehr diesen als verfassungsrechtlich gerechtfertigte und verhältnismäßige Einschränkung der Berufsfreiheit angesehen

Urteil vom 24.11 2010 - 8 C 13.09 -.

Das Bundesverfassungsgericht hat ebenfalls weder gegen den Erlaubnisvorbehalt noch gegen das Internetvermittlungs- bzw. -werbeverbot verfassungsrechtliche Bedenken erhoben. Vielmehr hat es die entsprechenden Regelungen im Nichtannahmebeschluss vom 14.10.2008 - 1 BvR 928/08 – unter Hinweis auf seine vorangegangene Rechtsprechung als verfassungsgemäß erachtet. Dabei hat das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich ausgeführt, dass die Länder entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin - der Klägerin des vorliegenden Verfahrens - nicht gehalten gewesen seien, das Zahlenlotto als eine nach ihrem Dafürhalten „harmlose“ und nicht suchtgefährdende Art des Glücksspiels aus dem Geltungsbereich des Glücksspielstaatsvertrages und der ihn ergänzenden Landesgesetze auszunehmen.

Ausgehend von dieser höchstrichterlichen Rechtsprechung, der sich weder grundsätzliche Bedenken gegen den hier in Rede stehenden Erlaubnisvorbehalt noch gegen ein Internetverbot gewerblicher Glücksspiele entnehmen lassen, die derartige Regelungen vielmehr vom Grundsatz her als zulässig erachtet, kann – unabhängig davon, ob die dargestellte rechtliche Bewertung auch nach aktuellem Erkenntnisstand als zutreffend anzusehen ist bzw. ob die hier in Rede stehenden Regelungen in allen ihren Details dem Unionsrecht tatsächlich genügten - nicht angenommen werden, dass der Gesetzgeber mit der Einführung des Erlaubnisvorbehalts oder dem Internetvertiebs- bzw. -werbeverbot seine Rechtssetzungsbefugnisse offenkundig und erheblich überschritten hätte, was aber Voraussetzung für einen unionsrechtlichen Haftungsanspruch wäre

so auch VG A-Stadt, Urteil vom 28.8.2013 - 4 K 6/09 -.

Auch aus dem Vorbringen der Klägerin, Lotterien seien gegenüber anderen Glücksspielen deutlich ungefährlicher und die Vermittlung im Internet berge gerade bei Lotterien keine zusätzlichen Gefahren, gehe insbesondere nicht mit einem erhöhten Suchtrisiko einher, ergibt sich nicht die Möglichkeit eines offensichtlichen und erheblichen Rechtsverstoßes des Beklagten. Denn die Festlegung des Schutzniveaus im Glücksspielwesen fiel - wie ausgeführt - in den Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers. Eine offensichtliche Überschreitung der gesetzgeberischen Befugnisse kann im Hinblick auf die vorstehend angeführten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs insoweit jedenfalls nicht angenommen werden.

Der weitere Einwand der Klägerin, dass die EU-Kommission das Verbot der Vermittlung von Lotterien im Internet im Rahmen der Notifizierung sowie in einem anschließenden Vertragsverletzungsverfahren beanstandet habe und auch verschiedene Rechtsgutachten vorgelegen hätten, aus denen die Unionsrechtswidrigkeit der hier in Rede stehenden gesetzgeberischen Regelung ersichtlich gewesen sei, bietet keinen Anlass für eine andere Bewertung. Die von der Klägerin angeführten Gutachten wie auch die Stellungnahmen der EU-Kommission belegen lediglich, dass die Unionsrechtskonformität des Internetvermittlungsverbots für Lotterien nicht unumstritten war und rechtlich diskutiert wurde. Dies reicht aber für die Annahme der Möglichkeit eines qualifizierten Rechtsverstoßes nicht aus. Wie bereits dargelegt setzt ein hinreichend qualifizierter Rechtsverstoß voraus, dass ein Mitgliedstaat bei der Wahrnehmung seiner Rechtsetzungsbefugnis die ihm durch das EU-Recht gesetzten Grenzen offenkundig und erheblich überschritten hat. Die bloße Möglichkeit einer Unionsrechtswidrigkeit genügt insoweit nicht. Eine offenkundige Überschreitung des dem Gesetzgeber eingeräumten - anerkanntermaßen weiten - Gestaltungsspielraums lässt sich den Stellungnahmen der EU-Kommission und den vorgenannten Gutachten jedoch nicht entnehmen. Vielmehr spricht die zeitlich nachfolgende Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, die in ihren Entscheidungen, insbesondere derjenigen vom 27.11.2012 - 21252/09 - in dem von der Klägerin gegen die streitgegenständlichen Regelungen eingeleiteten Beschwerdeverfahren, keinen Anlass zur Beanstandung des generellen Internetverbots gesehen haben, eindeutig gegen einen qualifizierten Rechtsverstoß.

Auch das Bestehen eines - von der Klägerin selbst gar nicht in Erwägung gezogenen - Haftungsanspruchs nach § 68 Abs. 1 Satz 2 des Saarländischen Polizeigesetzes (SPolG), ist offensichtlich ausgeschlossen.

Nach § 68 Abs. 1 Satz 2 SPolG ist ein „angemessener Ausgleich zu gewähren, wenn jemand durch eine rechtswidrige Maßnahme der Polizei einen Schaden erleidet“. Voraussetzung für einen Anspruch aus § 68 SPolG ist somit, dass es sich bei den streitgegenständlichen Maßnahmen, aus denen Ersatzansprüche hergeleitet werden sollen, um polizeiliche Maßnahmen handelt

ebenso OLG Saarbrücken, Urteil v. 31.1.2006 - 4 U 423/04 -, juris.

Der im Saarland bestehende – verschuldensunabhängige – Entschädigungsanspruch gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 SPolG unterscheidet sich insoweit sowohl von § 68 Abs. 1 Satz 2 des rheinland-pfälzischen Polizei- und Ordnungsgesetzes, welcher einen verschuldensunabhängigen Entschädigungsanspruch bei rechtswidrigen Maßnahmen sowohl der Polizei als auch der allgemeinen Ordnungsbehörden gewährt, als auch von § 39 Abs. 1 Buchst. b OBG Nordrhein-Westfalen, welcher einen verschuldensunabhängigen Ersatzanspruch für Schäden begründet, die jemandem durch eine rechtswidrige Maßnahme der Ordnungsbehörden entstanden sind. Ausgehend davon ist die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in den die rheinland-pfälzische bzw. die nordrhein-westfälische Regelung betreffenden Urteilen vom 20.6.2013 - 8 C 46/12 - und - 8 C 17/12 -, welche jeweils Maßnahmen von kommunalen Ordnungsbehörden zum Gegenstand hatten, auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar.

Im vorliegenden Fall ist ein verschuldensunabhängiger Entschädigungsanspruch bereits mangels polizeilicher Maßnahme im Sinne von § 68 Abs. 1 Satz 2 SPolG offensichtlich ausgeschlossen. Mit ihren Hauptanträgen gemäß a) bis e) wendet sich die Klägerin ausschließlich gegen gesetzgeberische Maßnahmen, nämlich die dort bezeichneten Regelungen des GlüStV a. F.. Insoweit fehlt es offenkundig an einer schadensursächlichen polizeilichen Maßnahme.

Behördliche Maßnahmen betrifft die Klage lediglich insoweit, als die Klägerin die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Versagung der beantragten Erlaubnis mit Bescheid des Landesverwaltungsamtes vom 22.4.2010 begehrt. Auch bei der Versagung der beantragten Erlaubnis handelt es sich jedoch nicht um eine „Maßnahme der Polizei“ im Sinne von § 68 Abs. 1 Satz 2 SPolG. Denn das Landesverwaltungsamt unterfällt nicht dem vorgenannten Polizeibegriff.

Nach § 1 Abs. 1 SPolG sind Polizei im Sinne dieses Gesetzes die Polizeiverwaltungsbehörden und die Vollzugspolizei, wobei sich die Polizeiverwaltungsbehörden in allgemeine Polizeiverwaltungsbehörden und Sonderpolizeibehörden gliedern (§ 75 Abs. 1 SPolG). Allgemeine Polizeiverwaltungsbehörden sind 1. die Landespolizeibehörden, 2. die Kreispolizeibehörden und 3. die Ortspolizeibehörden (§ 75 Abs. 2 SPolG). Sonderpolizeibehörden sind außerhalb der allgemeinen Polizeiverwaltungsbehörden stehende Behörden, denen bestimmte polizeiliche Aufgaben zugewiesen sind; sie bleiben in ihrer Organisation und Zuständigkeit unberührt (§ 75 Abs. 3 SPolG).

Nach der Rechtsprechung des für die Entscheidung über Entschädigungsansprüche gemäß § 68 SPolG zuständigen OLG Saarbrücken

vgl. Urteil vom 31.1.2006 - 4 U 423/04 -, juris,

ist hinsichtlich der Frage, was eine Polizeibehörde im Sinne des SPolG ist, zu unterscheiden zwischen der Polizei im materiellen Sinne und im formellen Sinne. Unter polizeilicher Maßnahme im materiellen Sinne ist demnach jede hoheitliche Tätigkeit zu verstehen, welche die Abwehr von Gefahren zum Gegenstand hat. Maßgebend ist allein die Funktion der ausgeübten Verwaltungstätigkeit als Gefahrenabwehrtätigkeit. Dagegen spielt die Frage, wer die Aufgabe organisatorisch erfüllt, keine Rolle. Unter Polizeitätigkeit im formellen Sinne ist demgegenüber jede Maßnahme zu verstehen, die von einer Stelle der öffentlichen Verwaltung getroffen wird, die vom Landesgesetzgeber förmlich dem Organisationsbereich der Polizei zugewiesen wurde. Nach der Rechtsprechung des OLG Saarbrücken stellt § 68 SPolG allein auf den formellen Polizeibegriff ab.

Bei dem hier tätig gewordenen Landesverwaltungsamt handelt es sich indes - ebenso wie bei der im Urteil des OLG Saarbrücken vom 31.1.2006 in Rede stehenden unteren Bauaufsichtsbehörde - um eine von den allgemeinen Polizeibehörden getrennte eigenständige Verwaltungsbehörde. Für sie gilt das allgemeine Verwaltungsrecht. Dementsprechend werden aufsichtsrechtliche Verfügungen im Glücksspielbereich auch nach dem SVwVG vollstreckt und nicht nach dem SPolG. Entschädigungsansprüche, die auf eine Maßnahme des Landesverwaltungsamts im Glücksspielbereich gestützt werden, können im Saarland daher nicht aus § 68 SPolG hergeleitet werden.

Demnach kommt ein Ausgleichsanspruch nach § 68 Abs. 1 Satz 2 SPolG vorliegend offensichtlich ebenfalls nicht in Betracht.

Nach alledem fehlt der Klage das erforderliche Feststellungsinteresse. Das gilt für die begehrte Feststellung sowohl der Zulässigkeit der Lotterievermittlung via Internet als auch der Erlaubnisfreiheit der von der Klägerin weiter beabsichtigten Aktivitäten sowie die beantragten Feststellungen zum Prinzip der Regionalisierung und zur Zulässigkeit von Werbung. Die Klägerin kann nicht losgelöst von der Feststellung der Zulässigkeit der von ihr angestrebten Vermittlungstätigkeit im Internet die Feststellung begehren, dass sie keine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV a.F. benötigt habe und dass sie ohne weitere Erlaubnisse entgegen dem Prinzip der Regionalisierung Lotterien habe vermitteln sowie eine Werbetätigkeit entgegen § 5 Abs. 1 bis 3 GlüStV a.F. habe entfalten dürfen. Das gesamte Begehren der Klägerin hängt davon ab, dass diese die Feststellung beanspruchen kann, auch während der Zeit der Geltung des GlüStV a.F. zur Vermittlung von Lotterien im Internet berechtigt gewesen zu sein.

Schließlich kann ausgehend von den vorangegangenen Ausführungen auch für die begehrte Feststellung, dass der Beklagte nach der vom 1.1.2008 bis zum 30.6.2012 geltenden Rechtslage verpflichtet gewesen ist, der Klägerin die beantragte Erlaubnis zur Lotterievermittlung zu erteilen, hilfsweise sie neu zu bescheiden, kein Feststellungsinteresse angenommen werden.

Infolge des fehlenden Feststellungsinteresses ist die Klage zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats unzulässig. Von daher hat es bei der Klageabweisung durch das Verwaltungsgericht zu bleiben und ist die Berufung der Klägerin ist zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit rechtfertigt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht erfüllt. Der Senat sieht die einschlägigen Rechtsfragen durch die zitierte Rechtsprechung als hinreichend geklärt an.

Beschluss

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 100.000,00 EUR festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 GKG a.F.).

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

(1) Wer ohne behördliche Erlaubnis öffentlich ein Glücksspiel veranstaltet oder hält oder die Einrichtungen hierzu bereitstellt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.

(2) Als öffentlich veranstaltet gelten auch Glücksspiele in Vereinen oder geschlossenen Gesellschaften, in denen Glücksspiele gewohnheitsmäßig veranstaltet werden.

(3) Wer in den Fällen des Absatzes 1

1.

gewerbsmäßig oder

2.

als Mitglied einer Bande handelt, die sich zur fortgesetzten Begehung solcher Taten verbunden hat,

(4) Wer für ein öffentliches Glücksspiel (Absätze 1 und 2) wirbt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe bestraft.

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 12. Juli 2011 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen, soweit die Klage auf Aufhebung der Bescheide mit Wirkung ex nunc gerichtet ist.

 Die Klägerin wendet sich gegen die Untersagung der Veranstaltung von Glücksspielen im Internet.

Die Klägerin bietet unter der Domain www. … .com entgeltliche Sportwetten, Casino- und Pokerspiele an. Sie hat ihren Sitz auf Malta und verfügt über eine Lizenz der maltesischen Lotterie- und Glücksspielbehörde zur Veranstaltung von Online-Spielen. Bei Aufruf von www. … .com aus Deutschland erscheint die Seite in deutscher Sprache und mit deutscher Flagge.

Die Bezirksregierung E. hörte die Klägerin unter dem 10. Januar 2008 zum Erlass einer Untersagungsverfügung hinsichtlich der Veranstaltung und Vermittlung von unerlaubtem Glücksspiel an. Mit Schreiben vom 3. Februar 2008 nahm die Klägerin hierzu Stellung.

Unter dem 3. Juni 2008 erließ die Bezirksregierung E. gegenüber der Klägerin eine - mit einfacher Post übersandte - Untersagungsanordnung mit folgendem Inhalt:

„1. Das Angebot auf den von Ihnen betriebenen Internetauftritten, insbesondere www. … .com ist so einzuschränken, dass die von Ihnen angebotenen Glücksspiele nicht für Spieler im Bundesland Nordrhein-Westfalen veranstaltet werden.

Dazu wird Ihnen aufgegeben,

a)      vor der Annahme von Glücksspielwünschen der Spieler diese zu befragen, ob der Aufenthaltsort zur Zeit der aktiven Spielteilnahme im Bundesland Nordrhein-Westfalen liegt,

b)      die Annahme von Glücksspielwünschen zu verweigern, wenn der Spieler die Frage offensichtlich wahrheitswidrig verneint,

c)      Spieler von der Teilnahme an Glücksspielen auszuschließen und die Spieler-Registrierung zu löschen, sobald Ihnen nachträglich bekannt wird, dass der Spieler von NRW aus spielt.

Zum Ausschluss wahrheitswidriger Angaben von Spielern mit dem „Standort NRW“

d)     sind mit Hilfe der technischen Methode der Geolokalisation nach dem Stand der Technik Spieler aus dem Bundesland NRW von der Teilnahme an Ihrem Glücksspielangebot auszuschließen.

e)      Soweit die Ergebnisse von a) und d) auseinanderfallen, ist entweder der Spieler vom Netz auszuschließen oder mit Hilfe der Handy- oder Festnetzortung der Standort des Spielers zu verifizieren. Nach Maßgabe des dann gefundenen Standortes ist über die Teilnahme des Spielers zu entscheiden.

2. Ihnen wird untersagt, unter Verstoß gegen Ziffer 1 abgeschlossene Verträge zu erfüllen, insbesondere an die Spielinteressenten bzw. Spieler aus NRW Gewinne auszuzahlen.

3. Ihnen wird aufgegeben, auf allen von Ihnen gehaltenen Internetseiten, insbesondere der Internetadresse www. … .com, in sämtlichen Rubriken über allgemeine und/oder besondere Geschäfts- und Teilnahmebedingungen gleich welcher Art einen wörtlichen oder sinngemäßen Hinweis („Disclaimer“) einzufügen, dass

a) Ihnen die Vermittlung von Glücksspielen im Bundesland Nordrhein-Westfalen durch ordnungsbehördliche Verfügung verboten wurde,

b) Ihr Glücksspielangebot nicht für das Bundesland Nordrhein-Westfalen gilt,

c) die Teilnahme an Glücksspielen vom Bundesland Nordrhein-Westfalen aus unzulässig ist und entsprechende Aufträge von Spielinteressenten nicht ausgeführt werden,

d) Sie Verträge nicht erfüllen und insbesondere keine Gewinnauszahlungen vornehmen dürfen, wenn der Spieler sein Angebot von einem Ort im Bundesland Nordrhein-Westfalen abgegeben hat.

4. Die Anordnungen zu Ziffern 1. bis 3. sind innerhalb von vier Wochen nach Bekanntgabe dieses Bescheides zu erfüllen.

5. Für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziffer 4 wird hiermit ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 50.000 Euro (fünfzigtausend Euro) angedroht.

6. Für diese Untersagungsanordnung wird eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 10.000 (zehntausend) Euro erhoben.“

Zur Begründung führte die Bezirksregierung E. im Wesentlichen aus: Auf der genannten Internetseite würden öffentliche Glücksspiele in Form von Sportwetten veranstaltet. Dieses Angebot sei unzulässig, weil 1. ein Glücksspiel ohne Erlaubnis der zuständigen Behörde in Nordrhein-Westfalen für Spieler in Nordrhein-Westfalen veranstaltet und 2. das Glücksspiel im Internet veranstaltet werde. Bei den Angeboten handele es sich um Glücksspiel, denn im Rahmen eines Spiels werde für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt und die Entscheidung über den Gewinn hänge ganz oder überwiegend vom Zufall ab. Das Glücksspiel sei auch öffentlich, weil für einen größeren, nicht geschlossenen Personenkreis eine Teilnahmemöglichkeit bestehe. Öffentliche Glücksspiele dürften nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) sei verboten (§ 4 Abs. 1 GlüStV). Insbesondere sei das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten, § 4 Abs. 4 GlüStV.

Das Veranstalten von öffentlichen Glücksspielen ohne behördliche Erlaubnis stelle eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar. Das zu sperrende Angebot verstoße sowohl gegen strafrechtliche Vorschriften (§ 284 StGB) als auch gegen die Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages, der das staatliche Glücksspielmonopol festschreibe, wonach das Veranstalten ohne Erlaubnis verboten sei. Die unter Ziffer 1 a) bis e) auferlegten Pflichten zur Feststellung des aktuellen Aufenthaltsorts, zur Annahmeverweigerung, zur Löschung der Spielerdaten und zum Spielerausschluss seien erforderlich, weil nach dem derzeitigen Stand der Technik anders ein Verbot der Veranstaltung von Glücksspielen über das Internet mit Teilnehmern, die sich im Bundesland Nordrhein-Westfalen aufhielten, nicht erreicht werden könne. Die geforderte Geolokalisation weise einen Wirkungsgrad von 90 bis 99 % auf. Dies sichere eine Überprüfung ohne Beteiligung des Spielers. Da jedoch mit Fehlaussagen zu rechnen sei, sei im Bedarfsfall, also soweit die Aussage des Spielers und die Geolokalisation zu unterschiedlichen Standorten des Spielers gelangten, der Spieler auszuschließen oder zur Absicherung der Standortbestimmung die Handy- oder Festnetzortung erforderlich. Mit der Anordnung unter Ziffer 2 sollten Anreize, gegen die vorstehenden Anordnungen zu verstoßen, ausgeschlossen werden. Die Hinweispflicht gemäß Ziffer 3 solle gewährleisten, dass die Durchsetzung des geltenden Straf- und Ordnungsrechts auch nach außen erkennbar sei. Die Untersagung sei auch verhältnismäßig. Die Geeignetheit ergebe sich schon daraus, dass nach der Untersagung mit Einstellung der Veranstaltung von unerlaubtem Glücksspiel der Straftatbestand nicht mehr erfüllt und der Rechtsordnung auch in Bezug auf das Glücksspielrecht Geltung verschafft werde. Die Maßnahme sei auch das mildeste Mittel, um illegales Glücksspiel zu unterbinden; andere mildere Mittel, die gleich geeignet seien, seien nicht ersichtlich. Die Untersagung stehe auch in keinem erkennbaren Missverhältnis zum erzielten Erfolg.

Die Klägerin hat hiergegen am 11. Juli 2008 beim Verwaltungsgericht Düsseldorf Klage erhoben.

Mit Bescheid vom 13. August 2008 hob die Bezirksregierung E. die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 5 ihres Bescheides vom 3. Juni 2008 auf.

Mit Bescheid vom 22. Mai 2009 änderte die Bezirksregierung E. zudem Ziffer 6 ihres Bescheides vom 3. Juni 2008 dahingehend ab, dass eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 300 Euro erhoben wurde.

Einen vorläufigen Rechtsschutzantrag lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 26. Mai 2009 (27 L 1147/08) ab. Die hiergegen gerichtete Beschwerde wies der Senat mit Beschluss vom 8. Dezember 2009 (13 B 819/09) zurück.

Mit Schriftsätzen vom 17. und 30. Juni 2011 haben die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich des über den Betrag von 300 Euro hinausgehenden Teils der ursprünglich festgesetzten Verwaltungsgebühr sowie der aufgehobenen Zwangsgeldandrohung in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt.

Die Klägerin hat zur Begründung ihrer Klage vorgetragen: Ihr sei die Untersagungsverfügung nicht ordnungsgemäß bekanntgegeben worden. Der Bescheid sei mit normaler Post übermittelt worden, obschon dieser wegen der ursprünglich enthaltenen Zwangsgeldandrohung hätte zugestellt werden müssen. Dass die Bezirksregierung E. die Androhung später aufgehoben habe, könne den Zustellungsfehler nicht heilen, da jedenfalls zum Zeitpunkt des Eingriffs in die territoriale Integrität Maltas ein auf den gesamten Bescheid bezogener Zustellungswille der Bezirksregierung E. bestanden habe. Der maltesische Botschafter in Berlin habe in seinem Schreiben vom 7. Juli 2011 klargestellt, dass die Republik Malta keine verwaltungsrechtliche Auslandszustellung unmittelbar durch die Post toleriere. Eine Heilung nach § 8 des Verwaltungszustellungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LZG NRW) scheide aus. Auf den völkerrechtlichen Verstoß könne sich die Klägerin auch berufen.

Die Untersagung sei materiell rechtswidrig. Sie sei ermessensfehlerhaft. Als milderes Mittel hätten Auflagen zur Gestaltung des Internetauftritts ausgereicht. Eine vollständige Abschaltung des Internetauftritts sei unverhältnismäßig. Die Geolokalisation stelle kein geeignetes Mittel dar, um der Verbotsverfügung nachzukommen. Mit den derzeit allgemein verfügbaren technischen Mitteln der Geolokalisation sei es für den Betreiber einer Internetseite nicht möglich, die Angebote für Nutzer aus bestimmten Bundesländern oder auch für Nutzerzugriffe aus einem bestimmten Staat mit mehr als 90%iger Sicherheit auszuschließen. Schließlich sei das deutsche Glücksspielmonopol unionrechts- und verfassungswidrig. Pferdewetten und Automatenspiele in Spielhallen als auch Casinospiele dürften in Deutschland von privaten Unternehmen angeboten werden. Die deutschen Behörden betrieben vor allem im Bereich der Spielbanken, aber auch hinsichtlich TV-Gewinnspielen und Spielhallen eine zur Entwicklung und Stimulation der Spieltätigkeiten geeignete Politik der Angebotserweiterung oder duldeten sie, um insbesondere die aus diesen Tätigkeiten fließenden Einnahmen zu maximieren. Dabei sei zu berücksichtigen, dass im Grunde alle anderen Glücksspielbereiche ein höheres Suchtpotential aufwiesen als die monopolisierten Sportwetten und Lotterien. Schließlich erfolge keine Beschränkung der Werbung auf eine reine Kanalisierung. Insoweit sei bereits ein normatives Defizit des GlüStV festzustellen, da er es lediglich verbiete, gezielt zur Teilnahme am Glücksspiel aufzufordern, anzureizen oder zu ermuntern. Bloße Imagewerbung, Sponsoring und Formen der Verharmlosung des Glücksspiels, wie sie alle Blockgesellschaften flächendeckend praktizierten, seien hingegen nach den gesetzlichen Regelungen ohne Weiteres zulässig. Zudem werde die Werbung der Monopolanbieter nicht den Anforderungen an einer Werbung gerecht, die sich strikt auf das beschränke, was erforderlich sei, um Spieler vom illegalen Spiel abzuhalten und dem legalen Spiel zuzuführen. Das Monopol sei daher nicht gerechtfertigt. Die Unionsrechtswidrigkeit des Monopols erstrecke sich auch auf den Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV. Es fehle für ein entsprechendes Erlaubnisverfahren an objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzten. Die Sportwettenveranstaltung dürfe daher zur Zeit erlaubnisfrei ausgeübt werden. Jedenfalls könne dem Betreiber nicht die fehlende Erlaubnis entgegen gehalten werden.

Abgesehen davon sei das Internetverbot nicht kohärent. Dies folge bereits daraus, dass das allgemeine Internetverbot nur ein Bestandteil einer vermeintlich insgesamt auf Suchtbekämpfung angelegten Politik sei. Aber auch innerhalb des Internetbereichs seien die bestehenden Regelungen inkohärent. Insgesamt könne nicht davon ausgegangen werden, dass das Internetverbot als regulatorische Insel inmitten einer im Übrigen inkohärenten und zudem unionsrechtswidrig fiskalisch ausgerichteten deutschen Glücksspielpolitik isoliert fortgelten könne.

Die Klägerin hat beantragt,

den Bescheid der Bezirksregierung E. vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat er auf den angefochtenen Bescheid verwiesen und ergänzend ausgeführt: Die eingewandten Zustellungsmängel seien nach Aufhebung der Zwangsgeldandrohung gegenstandslos. Die Klägerin biete unerlaubtes Glücksspiel an, da sie zur Veranstaltung von Glücksspiel im Internet gegenüber Nutzern aus NRW eine Erlaubnis der zuständigen Behörden benötige, die sie nicht besitze. Eine möglicherweise nach maltesischem Recht erteilte Lizenz entfalte keine Rechtswirkung in NRW. Eine technische Unmöglichkeit in der Umsetzung der Anordnung liege nicht vor. Es sei geklärt, dass die Geolokalisation ein tauglicher und zielgenauer Ansatz zur Ermittlung des Standortes des Internetnutzers sei. Die gegebenen Unsicherheiten dieser Methode seien hinnehmbar, da das Ordnungsrecht keine 100%-ige Verhinderung der Gefahr fordere.

Mit Urteil vom 12. Juli 2011 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die von der Klägerin geltend gemachte völkerrechtswidrige Bekanntgabe der Ordnungsverfügung liege nicht vor. Die einfache Bekanntgabe im Ausland sei in allen Staaten unabhängig von ihrer Zustimmung völkerrechtlich zulässig. Eine Zustellung des Verwaltungsakts sei nicht erforderlich gewesen. Nachdem der Beklagte die Zwangsgeldandrohung aufgehoben habe, habe das Zustellungserfordernis in § 63 Abs. 6 VwVG NRW im für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage wegen der Dauerwirkung der angegriffenen Ordnungsverfügung grundsätzlich maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts nicht bestanden. Der Klägerin sei durch die klaren und unmissverständlichen Formulierungen im Tenor und in der Bescheidbegründung in der Lage, zu erkennen, auf welche Weise die Untersagungsverfügung umgesetzt werden sollte. Die Voraussetzungen für ein aufsichtsbehördliches Einschreiten nach § 9 Abs. 1 GlüStV seien erfüllt. Die Klägerin habe in NRW öffentliche Glücksspiele im Internet veranstaltet, was nach § 4 Abs. 4 GlüStV verboten sei. Die Veranstaltung sei auch ohne die nach § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis erfolgt, die ihr wegen des Verbots in § 4 Abs. 4 GlüStV auch nicht erteilt werden könne. Soweit die Klägerin das auf Nordrhein-Westfalen bezogene Veranstaltungsverbot über den Weg des Ausschlusses von Internetnutzern mittels Geolokalisation wähle, werde von ihr nicht etwas tatsächlich oder rechtlich Unmögliches verlangt. Bei unterstellter Unionsrechtswidrigkeit der Monopolregelungen könne eine Erlaubnis zwar nicht bereits unter Verweis auf diese abgelehnt werden. Dies ändere aber nichts daran, dass im Streitfall eine Erlaubnis aus den Gründen des generellen Verbotes des § 4 Abs. 4 GlüStV nicht erteilt werden könne und demgemäß das nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV auszuübende Ermessen wegen der Strafbarkeit verbotenen Glücksspiels (§ 284 Abs. 1 StGB) regelmäßig zu Lasten des Glücksspielveranstalters auf Null reduziert sei.

Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV verstoße nicht gegen Verfassungsrecht und sei zugleich unionsrechtlich nicht zu beanstanden. Eine etwaige Unionrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols erfasse das Internetverbot - wie auch die Verbote des § 5 Abs. 3 und 4 GlüStV - nicht. Insbesondere werde das Internetverbot dem vom EuGH in der Rechtssache Gambelli entwickelten Kohärenzgebot gerecht. Auch der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, bei dessen Nichterfüllung das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele unerlaubtes Glücksspiel im Sinne der § 4 Abs. 2 Satz 2 und § 9 Abs. 1 GlüStV darstelle, sei sowohl verfassungsrechtlich unbedenklich als auch mit Unionsrecht vereinbar, da er von diesem Monopol unabhängig bestehe.

Mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung rügt die Klägerin weiterhin eine völkerrechtswidrige Bekanntgabe der Untersagungsverfügung und macht ergänzend geltend, das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV sei aufgrund der Unionsrechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols unanwendbar. Es genüge nicht den Maßstäben des Kohärenzgebotes. Dabei sei im Falle eines Dauerverwaltungsaktes - wie hier - nunmehr auf den seit dem 1. Juli 2012 in Kraft getretenen 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrag abzustellen. Das darin enthaltene Verbot der Online-Veranstaltung von Lotterien sei im Hinblick auf die liberalen Regelungen des am 1. Januar 2012 in Kraft getretenen schleswig-holsteinischen Glücksspielgesetzes, das auf ein solches Verbot vollständig verzichte, mit dem aus dem Unionsrecht folgenden Kohärenzgebot unvereinbar. Mit dem Glücksspieländerungsstaatsvertrag bestehe eine völlig veränderte Gesetzeslage. Zusätzlich verschärfe sich die Inkohärenz dadurch, dass auch in den übrigen 15 Bundesländern die Veranstaltung und Vermittlung von Pferdewetten im Internet nach wie vor flächendeckend stattfinde. Darüber hinaus erweise sich das Internetverbot aber auch deshalb als inkohärent und unionsrechtswidrig, weil es an einem Nachweis für die angeblich vom Internet im Vergleich zu anderen Vertriebsmöglichkeiten ausgehenden größeren Gefahren für die zu schützenden Allgemeininteressen fehle.

Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts führe dazu, dass alle das Monopol betreffenden nationalen Regelungen unanwendbar seien. Diese Rechtsfolge erstrecke sich nicht nur auf das Internetverbot, sondern auch auf die formelle Seite des Erlaubnisvorbehalts, weshalb die streitbefangene Untersagungsverfügung auch nicht unabhängig von der Unanwendbarkeit des Internetverbots und des staatlichen Sportwettenmonopols mit der Begründung aufrechterhalten werden könne, sie - die Klägerin - besitze nicht die gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis für die Vermittlung von Sportwetten und könne eine solche auch nicht erhalten. Ein Erlaubnissystem, das seinerseits den Anforderungen an Diskriminierungsfreiheit und Verhältnismäßigkeit gerecht werde, existiere bis heute nicht. Die angefochtene Untersagungsverfügung enthalte keine inhaltliche Erwägung zu etwaigen individuellen Erlaubnisvoraussetzungen. Die Untersagung sei allein auf § 4 Abs. 1 GlüStV gestützt worden. Da sich diese Begründung nicht aufrechterhalten lasse, gebe es nichts mehr, was noch „ergänzt“ werden könne.

Mit Bescheiden vom 28. Juni 2010 bzw. 28. Juli 2010 hat der Beklagte ein Zwangsgeld in Höhe von 50.000 Euro bzw. 100.000 Euro festgesetzt, die Gegenstand des Verfahrens 13 A 1037/12 sind. Die Zwangsgelder sind mit Pfändungs- und Einziehungsverfügung vom 21. Juli 2011 in der Fassung vom 8. September 2011 beigetrieben worden und am 10. Januar 2012 beim Beklagten eingegangen.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 12. Juli 2011 zu ändern und den Bescheid der Bezirksregierung E. vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009 in Ansehung seiner Vollstreckung und ex nunc aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie hält an der angefochtene Untersagungsverfügung fest und führt ergänzend aus, ein strukturelles Überwachungsdefizit mit der Folge der Inkohärenz sei nicht zu besorgen. Die Struktur der staatlichen Überwachung des Glücksspiels sei ausgeprägt und effektiv. Aus Anlass der neueren Rechtsprechung sei die bisherige Linie verschärft und es seien eine Reihe von Maßnahmen - insbesondere im Hinblick auf die Werbung - ergriffen worden. Dabei seien WestLotto und Westspiel sehr kooperativ, so dass es keiner Ordnungsverfügungen bedürfe. Die Werberichtlinien seien vollständig überarbeitet worden, um den Vorgaben der Rechtsprechung und der EU-Kommission gerecht zu werden. Das Internetverbot sei unabhängig von der Rechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols wirksam. Die Verfügung sei auch nicht ermessensfehlerhaft. Sie sei nicht auf das damalige Monopol, sondern auf die fehlende Erlaubnis und das Internetverbot gestützt worden. Wesentliche Ermessenerwägungen könnten auch noch nachgeschoben werden. Ergänzend werde die Untersagungsverfügung nunmehr auch auf die neuen Vorschriften des GlüStV, den Erlaubnisvorbehalt aus § 4 Abs. 1 GlüStV und das Internetverbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV gestützt. An den der Untersagungsverfügung zugrunde liegenden Tatsachen habe sich nichts geändert, so dass die bisherigen Erwägungen aufrechterhalten blieben: Die Klägerin dürfe zwar grundsätzlich für den Fall der Erlangung einer Konzession Sportwetten im Internet veranstalten. Dies gelte aber nur für Ergebniswetten. Die Klägerin biete aber darüber hinaus nicht erlaubnisfähiges Glücksspiel an, nämlich Ereigniswetten (Live-Wetten, vgl. § 21 Abs. 4 GlüStV), Casino- und Pokerspiele (§ 4 Abs. 4 GlüStV). Im Falle der Klägerin liege kein offensichtlicher Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis vor, da die Erlaubnis nach §§ 4, 4a GlüStV hohen und im Detail geregelten Voraussetzungen unterliege und zudem zahlenmäßig beschränkt sei. Der Überprüfung dieser Voraussetzungen diene das noch laufende Konzessionserteilungsverfahren in Hessen.

Am 19. Dezember 2012 hat die Klägerin eine Genehmigung für die Veranstaltung von Onlinecasinospielen durch das Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein erhalten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die zulässige Berufung der Klägerin ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

Die Anfechtungsklage ist zulässig (A.), jedoch nicht begründet (B.). Die angefochtene Verfügung der Bezirksregierung E. vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009, mit der der Klägerin das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet im Bundesland Nordrhein-Westfalen untersagt worden ist, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

A. Die Anfechtungsklage ist zulässig.

Sie ist insbesondere statthaft. Gemäß § 42 Abs. 1 VwGO kann durch die Anfechtungsklage die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt werden. Mit der Untersagungsverfügung des Beklagten vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009 liegt ein wirksamer und damit anfechtbarer Verwaltungsakt vor, der sowohl für die Vergangenheit in Ansehung seiner Vollstreckung als auch für die Gegenwart Regelungswirkung hat.

I. Die angefochtene Untersagungsverfügung der Bezirksregierung E. hat äußere Wirksamkeit durch ihre Bekanntgabe an die Klägerin erlangt, vgl. § 43 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz NRW (VwVfG NRW). Die hier erfolgte einfache Bekanntgabe des Verwaltungsakts per Post auf Malta - dem Sitz der Klägerin - ist wirksam und verstößt nicht gegen das Völkerrecht. Die einfache Bekanntgabe im Ausland ist - wie sich auch aus § 41 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW sowie dem von der Klägerin angeführten § 122 Abs. 2 Nr. 2 Abgabenordnung (AO) ergibt - in allen Staaten unabhängig von deren Zustimmung völkerrechtlich zulässig, weil die deutsche Behörde in diesem Fall - anders als bei der förmlichen Zustellung - nicht selbst im Ausland tätig wird. Der Umstand, dass ein Verwaltungsakt im Ausland zugeht, begründet vielmehr lediglich im Inland die Wirksamkeit der Verfügung (vgl. §§ 41, 43 VwVfG NRW).

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Dezember 2009 - 13 B 819/09 -, juris; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 8. Auflage 2014, § 41 Rn. 218, m. w. N.; s. auch BGH, Urteil vom 26. Juni 2012 - VI ZR 241/11 -, juris (zu §184 Abs. 1 Satz 2 ZPO).

Im Übrigen wäre ein etwaiger Bekanntgabemangel gegenüber der Klägerin mit der tatsächlichen Kenntniserlangung geheilt. Wenn § 8 Landeszustellungsgesetz - LZG NRW - schon für zustellungsbedürftige Verwaltungsakte bei fehlendem Zustellungsnachweis oder der Verletzung zwingender Zustellungsvorschriften als Zustellungszeitpunkt denjenigen des tatsächlichen Empfangs gelten lässt, so gilt dies entsprechend für den hier zu beurteilenden - weniger formstrengen - Grundfall der Bekanntgabe gemäß § 41 VwVfG NRW.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1994 - 8 C 2.92 -, juris; Stelkens, a.a.O, § 41 Rn. 232; Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 11. Auflage 2010, § 41 Rn. 28; Knack/Henneke, VwVfG, Kommentar 9. Auflage 2010, § 41 Rn. 64.

Die Klägerin hat vom Inhalt der Verfügung vom 3. Juni 2008 nachweislich Kenntnis erlangt. Schon im Juli 2008 meldete sich der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der Angelegenheit „Untersagungsanordnung vom 3. Juni 2008“ bei dem Beklagten.

Soweit die Klägerin sinngemäß einwendet, eine nationale Zustellungsvorschrift ‑ hier in entsprechender Anwendung - könne einen durch den Bekanntgabemangel auf fremdem Territorium begründeten Völkerrechtsverstoß nicht heilen, kann sie sich hierauf als Privatrechtssubjekt nicht berufen. Das Völkerrecht, zu dem auch die Pflicht zur Achtung der Gebietshoheit anderer Staaten gehört, beschränkt sich im Grundsatz auf das Verhältnis zwischen souveränen Staaten. Zwar sind die allgemeinen Regeln des Völkerrechts nach Art. 25 Abs. 2 GG Bestandteil des Bundesrechts und erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebiets. Jedoch kann letzteres nur angenommen werden, wenn die völkerrechtliche Vorschrift die Begründung subjektiver Rechte des Bürgers vorsieht. Dies ist bei dem Erfordernis der Zustimmung eines Staates, auf dessen Staatsgebiet Hoheitsakte vorgenommen werden sollen, nicht der Fall. Es handelt sich hierbei um eine ausschließlich staatsgerichtete, eine dem Schutz der Souveränität als solche dienende Norm. Daraus allein erwachsen einem Privatrechtssubjekt des betreffenden Staates aber nicht schon inhaltlich subjektive Rechte.

Vgl. BVerfG, Urteil 22. März 1983 - 2 BvR 475/78 ‑, BVerfGE 63, 343.

Die unterbliebene Zustellung der später aufgehobenen, nicht mehr streitgegenständlichen Zwangsgeldandrohung gemäß § 63 Abs. 6 Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW - VwVG NRW - ändert nichts an der Wirksamkeit der Bekanntgabe des Grundverwaltungsakts. Nach § 63 Abs. 6 Satz 2 VwVG NRW ist die Androhung zwar auch dann zuzustellen, wenn sie - wie hier - mit dem zugrunde liegenden Verwaltungsakt verbunden ist und für ihn keine Zustellung vorgeschrieben ist. Daraus folgt indessen nicht, dass die fehlende Zustellung der Zwangsgeldandrohung auch den Grundverwaltungsakt, für den keine Zustellung vorgeschrieben ist, erfasst. Die mangels Zustellungswillens unterbliebene Zustellung der Zwangsgeldandrohung hat vielmehr lediglich deren Unwirksamkeit zur Folge,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Januar 1993 - 20 B 3082/92 -, NVwZ-RR 1994, 365, 366,

nicht aber auch die Unwirksamkeit des Grundverwaltungsakts. Dass der Beginn der Rechtsbehelfsfristen hinsichtlich des Grundverwaltungsakts und der Androhung auseinanderfallen können, ist rechtlich unbedenklich. § 63 Abs. 6 VwVG NRW lässt sich nicht entnehmen, dass ein solches Auseinanderfallen der Rechtsbehelfsfristen unzulässig ist.

Vgl. auch Engelhardt/App, VwVG/VwZG, 9. Aufl. 2011, § 13 VwVG Rn. 10; a. A. Sadler, VwVG/ VwZG, Kommentar, 8. Aufl. 2011, § 13, Rn. 166.

II. Die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO ist in Ansehung der Vollstreckung der Untersagungsverfügung mittels zuvor angedrohter Zwangsgeldfestsetzungen im Juni und Juli 2010 in Höhe von 150.000 Euro bis zur endgültigen Zahlung am 10. Januar 2012 zulässig. Für diesen Zeitraum hat sich die Untersagung für ihren in der Vergangenheit liegenden Geltungszeitraum nicht erledigt, weil - nur - insoweit noch eine Beschwer durch das Veranstaltungsverbot vorliegt.

Glücksspielrechtliche Untersagungen als Verwaltungsakte mit Dauerwirkung erledigen sich zwar grundsätzlich von Tag zu Tag fortlaufend für den jeweils abgelaufenen Zeitraum, so dass Rechtsschutz für die Vergangenheit nur auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage hin gewährt werden kann. Ein Verbot wird durch Zeitablauf gegenstandslos, weil es nicht rückwirkend befolgt oder durchgesetzt werden kann. Eine Erledigung tritt allerdings nicht ein, wenn die Untersagung für den abgelaufenen Zeitraum gegenwärtig noch nachteilige Rechtswirkungen für den Betroffenen entfaltet.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, m. w. N.

Das ist hier der Fall, weil die Untersagung die Rechtsgrundlage für noch rückgängig zu machende Vollstreckungsmaßnahmen bildet. Dazu gehört die in der Vergangenheit erfolgte Vollstreckung der Untersagung durch den Beklagten, die erst mit der Beitreibung der beiden festgesetzten Zwangsgelder von 50.000 Euro und 100.000 Euro jeweils am 10. Januar 2012 endete. Diese Vollstreckungsmaßnahmen können bei einer Aufhebung der Grundverfügung rückabgewickelt werden.

Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 12.12 -, juris.

Da der Anfechtungsantrag hier ursprünglich ohne nähere zeitliche Beschränkung gestellt worden ist, ist die Rechtmäßigkeit des Dauerverwaltungsakts in der Vergangenheit auch Gegenstand der Anfechtungsklage. Einer Klageänderung bedurfte es deshalb nicht.

III. Für die Gegenwart (und Zukunft) beansprucht die Verfügung des Beklagten weiterhin Rechtswirkungen, was aus dem Charakter der Untersagung des Veranstaltens von Glücksspiel im Internet als Dauerverwaltungsakt folgt.

B. Die Anfechtungsklage ist jedoch nicht begründet.

I. Die angegriffene Untersagungsverfügung ist in Ansehung ihrer Vollstreckung mittels Zwangsgeldfestsetzungen bis zum 10. Januar 2012 rechtmäßig gewesen.

Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung der Bezirksregierung E. vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009 beurteilt sich - soweit es um ihre Regelungswirkung für die Vergangenheit geht - nach der alten Rechtslage und damit nach § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV in der zum 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Fassung (GlüStV a.F.) i. V. m. Art. 1 §§ 1, 2 Abs. 1 des nordrhein-westfälischen Umsetzungsgesetzes vom 30. Oktober 2007. Die einen Dauerverwaltungsakt darstellende Verfügung des Beklagten vom 3. Juni 2008 trifft zwar eine unbefristete Regelung, die auch für den Fall der Änderung der Sach- und Rechtslage Geltung für die Zukunft beansprucht und insoweit nach der im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung geltenden Rechtslage zu beurteilen ist. Wird die Regelung jedoch  - wie hier - zeitabschnittsweise zur gerichtlichen Überprüfung gestellt, bestimmt sich ihre Rechtmäßigkeit nach der Sach- und Rechtslage zum jeweiligen Zeitpunkt innerhalb ihres Wirksamkeitszeitraums.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, und Beschluss vom 5. Januar 2012 - 8 B 62.11 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris.

1. Die Untersagungsverfügung der Bezirksregierung E. vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009 ist formell rechtmäßig ergangen.

a) Der Beklagte ist gemäß § 18 Abs. 2 b) des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag Ausführungsgesetz NRW - GlüStV AG NRW a. F.), § 1 Abs. 2 Telemedienzuständigkeitsgesetz (TMZ-Gesetz) für den Erlass der Untersagung örtlich und sachlich zuständig gewesen.

Dagegen kann nicht eingewandt werden, die Behörde verbiete hier die Glücksspielvermittlung im Internet auch außerhalb Nordrhein-Westfalens und überschreite damit ihre Verbandskompetenz. Nach dem - in Ziffer 1 des Bescheidtenors eindeutig formulierten - Regelungsinhalt der Untersagungsanordnung vom 3. Juni 2008 wird der Klägerin das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet lediglich in Nordrhein-Westfalen untersagt. Auch ist der Begründung der Untersagungsverfügung zu entnehmen, dass lediglich vom Gebiet des Bundeslandes Nordrhein-Westfalen aus Spielangebote der Seite www.....com im Internet nicht mehr aufrufbar sein dürfen. Damit beansprucht der Bescheid keine Geltung für das Veranstalten von Glücksspielen außerhalb dieses Bundeslandes.

b) Die Untersagungsverfügung vom 3. Juni 2008 genügt dem verwaltungsverfahrensrechtlichen Bestimmtheitsgebot (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Dieses erfordert, dass die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung ausreichend bestimmt und eindeutig ist.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.87 -, BVerwGE 84, 335, und vom 20. April 2005 ‑ 4 C 18.03 -, BVerwGE 123, 261; OVG NRW, Beschlüsse vom 26. September 2008 - 13 B 1395/08 -, NJW 2008, 3656, und - 13 B 1397/08 -, juris, sowie vom 8. September 2009 - 13 B 894/09 -, juris; Kopp/ Ramsauer, a. a. O., § 37 Rn. 12.

Die Untersagungsverfügung des Beklagten ist insbesondere nicht in sich widersprüchlich, als Ziffer 1 Satz 1 scheinbar ein generelles Veranstaltungsverbot formuliert, während der Klägerin zu deren Umsetzung anschließend Handlungsgebote auferlegt werden. Richtig ist zwar, dass Ziffer 1 Satz 1 bei isolierter Betrachtung auch dahingehend verstanden werden könnte, dass die Klägerin jeden (auch den erschlichenen) Zugang zu ihrem Glücksangebot im Internet auszuschließen hat. Ein derartiger Bedeutungsgehalt kommt der Regelung indessen nicht zu. Eine Auslegung des Verwaltungsakts nach den im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregeln der §§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) ergibt, dass von der Klägerin nicht verlangt wird, die Teilnahme an ihrem Glücksspielangebot im Internet von Nordrhein-Westfalen aus mit Sicherheit auszuschließen. Aufgegeben wird ihr vielmehr nur, die in den Ziffern 1 bis 3 im Einzelnen aufgeführten Maßnahmen zu ergreifen und somit den Spielzugang von Nordrhein-Westfalen aus maßgeblich einzuschränken. Das folgt aus der Begründung des Bescheids, wonach sich der Beklagte bewusst ist, dass sich auch bei Umsetzung der aufgegebenen Maßnahmen einige mehr oder weniger technisch begabte Spielinteressenten den Zugang zum Internet-Glücksspielangebot der Klägerin werden erschleichen können und damit ein Ausschluss sämtlicher Spielinteressenten derzeit nicht zuverlässig gewährleistet werden kann. Der Beklagte hat in der Ordnungsverfügung aber hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass er im Falle eines erschlichenen Zugangs nicht von einer der Klägerin zurechenbaren Glücksspielveranstaltung ausgeht und solche erschlichenen Zugänge keine Zwangsmaßnahmen gegen die Klägerin nach sich ziehen werden (sofern die in den Ziffern 1 bis 3 genannten Maßnahmen zuvor umgesetzt worden sind).

Die in der Verfügung des Beklagten getroffene Regelung ist auch hinreichend verständlich. Davon ist auszugehen, wenn der Adressat und die mit dem Vollzug befasste Behörde aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Verwaltungsakts sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen können, was genau durch den Verwaltungsakt gefordert wird und gegebenenfalls zu vollstrecken ist. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.87 -, juris; OVG NRW, Beschluss vom 8. Dezember 2009 - 13 B 819/09 -, juris, m. w. N.

Demnach ist ein Verwaltungsakt nicht schon dann unbestimmt, wenn seine Regelung für eine mit dem Glücksspielsektor nicht vertraute Person nicht ohne weiteres verständlich ist. Entscheidend ist vielmehr, ob der Adressat und die mit dem Vollzug befassten Behörden den Entscheidungsinhalt aufgrund der Gesamtumstände des Einzelfalls zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8. September 2009 - 13 B 894/09 -, juris, und vom 9. November 2009 - 13 B 991/09 -, juris.

Diesen Anforderungen genügt die in Ziffer 1 des Bescheidtenors für Nordrhein-Westfalen verfügte Untersagung. Die Klägerin und die mit dem Vollzug der Anordnung betrauten Bediensteten des Beklagten sind auf der Grundlage des Tenors und der Begründung des Bescheids sowie der ihnen sonst bekannten Umstände, insbesondere der aussagekräftigen und im Bescheid in Bezug genommenen Definition in § 3 Abs. 1 GlüStV a. F., in der Lage, bestimmen zu können, welche von der Klägerin über das Internet vermittelten Spiele Glücksspiele und damit von der Untersagungsverfügung umfasst sind.

Vgl. hierzu auch OVG NRW, Beschlüsse vom 9. November 2009 - 13 B 991/09 -, juris, und vom 8. Dezember 2009 - 13 B 819/09 -.

2. Die Untersagungsverfügung des Beklagten war auch materiell rechtmäßig.

Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F. hat die Glücksspielaufsicht die Aufgabe, die Erfüllung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV a. F. kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes - das ist hier gemäß § 18 Abs. 2 b) GlüStV AG NRW a. F., § 1 Abs. 2 TMZ-Gesetz die Bezirksregierung E. - die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen. Sie kann insbesondere gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen.

a) Diese Tatbestandsvoraussetzungen für ein Einschreiten des Beklagten lagen vor.

Bei den von der Klägerin angebotenen Sportwetten und sonstigen Spielen handelte es sich um Glücksspiele im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F. Diese waren auch unerlaubt. Die Klägerin verfügte nicht über die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F., § 4 Abs. 1 GlüStV AG NRW a. F. erforderliche Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes für das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele. Eine maltesische Glücksspielkonzession musste der Beklagte mangels einer unionsrechtlichen Harmonisierung nicht als eine solche Erlaubnis anerkennen.

Vgl. EuGH, Urteile vom 12. September 2013 ‑ Rs. C-660/11 u.a. (Biasci) -, juris; und vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a. (Markus Stoß u.a.) -, juris; BVerwG, Urteile vom 1. Juni 2011 - 8 C 2.10 -, juris, und vom 24. November 2010 - 8 C 14.09 -, juris.

Auch die einigen Glücksspielveranstaltern aufgrund des Gewerbegesetzes der DDR vom 6. März 1990 (GBl. DDR I S. 138) erteilten Gewerbegenehmigungen galten in Nordrhein-Westfalen nicht.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 und 8 C 14.8 C 14.09 - Rn. 57 bzw. 53, juris; allgemein dazu etwa BVerfG, Beschluss vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 -, BVerfGE 79, 127, 158.

Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 GlüStV a. F. selbst ist unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Sportwettenmonopols in Nordrhein-Westfalen verfassungskonform und verstößt auch nicht gegen das Unionsrecht. Er dient nicht allein dem Schutz des Monopols, sondern auch unabhängig davon den verfassungs- wie unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes sowie der Kriminalitätsbekämpfung, auf die auch der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid vom 3. Juni 2008 Bezug  nimmt. Er genügt den unionsrechtlichen Anforderungen an eine derartige nach der Rechtsprechung des EuGH grundsätzlich zulässige Regelung, weil das zur Verwirklichung zwingender Gründe des Allgemeininteresses (Suchtvorbeugung und -bekämpfung, Jugend- und Spielerschutz sowie Kriminalitätsbekämpfung) im Glücksspielstaatsvertrag normierte System der vorherigen Erlaubnis auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Erlaubniskriterien beruht (§ 4 Abs. 2 bis 4 GlüStV a. F. i. V. m. § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV AG NRW a. F.).

Vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris, vom 3. Juni 2010 - Rs. C 203/08 (Sporting Exchange) -, juris, vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04 (Placanica) -, juris; BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, juris; BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris, und - 8 C 39.12 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 21. Februar 2012 - 4 A  2847/08 -, juris, und Beschluss vom 22. März 2011- 4 B 48/11 -, juris; Bay.VGH, Beschluss vom 20. September 2011 - 10 BV 10.2449 -, juris.

Der in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F. enthaltene Erlaubnisvorbehalt und das damit verbundene Verbot des Vermittelns und Veranstaltens von Glücksspielen ohne die erforderliche Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV a. F. greifen zwar in die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG ein, sind aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Insbesondere ist der Erlaubnisvorbehalt geeignet und erforderlich, das Ziel der Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht zu erreichen (vgl. § 1 GlüStV a. F.), und insoweit auch verhältnismäßig.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, juris; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, juris; Bay.VGH, Urteil vom 27. Januar 2012 - 10 CS 11.2158 -, juris.

Der Umstand, dass das in § 4 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV a. F. verankerte Sportwettenmonopol in Nordrhein-Westfalen die unionsrechtliche Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit verletzt,

vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 ‑ 8 C 10.12 -, - 8 C 12.12 - und - 8 C 17.12 -, juris,

steht der Annahme nicht entgegen, dass die Klägerin unerlaubte öffentliche Glücksspiele veranstaltet hat. Denn der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F. ist nicht "monopolakzessorisch", sondern unabhängig von Gültigkeit und Bestand des staatlichen Glücksspielmonopols allgemein geltendes Recht.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 39.12 ‑, juris, und  vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 21. Februar 2012 - 4 A 2847/08 -, juris; Bay.VGH, Urteil vom 20. September 2011 -  10 BV 10.2449 -, juris.

b) Das dem Beklagten durch § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV a. F. eröffnete Untersagungsermessen war zu Lasten der Klägerin dahingehend reduziert, dass zwingend das Veranstalten des öffentlichen Glücksspiels im Internet untersagt werden musste. Eine Ermessensreduzierung auf Null ergibt sich aus § 284 Abs. 1 Strafgesetzbuch (StGB), weil die Klägerin gegen § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV a. F. verstoßen und damit den objektiven Tatbestand des § 284 StGB erfüllt hat, indem sie öffentliche Glücksspiele ohne Erlaubnis der dafür zuständigen Behörde veranstaltet hat.

Der Klägerin konnte das Fehlen einer Erlaubnis auch entgegengehalten werden. Dies setzt voraus, dass ihr die Erlaubnis nicht unionsrechtswidrig vorenthalten oder verweigert wurde. Wegen der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols durfte eine Erlaubnis nicht schon seinetwegen, sondern nur nach Prüfung der unionsrechtskonformen, monopolunabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen ausgeschlossen werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris.

Nach diesen Maßstäben lagen hier die Voraussetzungen für eine Ermessensre-duzierung auf Null vor, obschon das Erlaubnisverfahren in Nordrhein-Westfalen in der Vergangenheit nicht für private Anbieter geöffnet wurde. Denn die Veranstaltungstätigkeit der Klägerin war aus materiell-rechtlichen Gründen – monopol-unabhängig - nicht und auch nicht mit Nebenbestimmungen erlaubnisfähig.

Vgl. zu einer Ermessensreduzierung wegen materieller Unzulässigkeit der Betätigung auch BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09. -, juris (zu § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV a. F.)

Das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet verstieß gegen das Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. Danach ist das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten. Das Internetverbot richtet sich nicht nur an die in § 10 Abs. 2 GlüStV a. F. genannten Träger des staatlichen Glücksspielmonopols, sondern erfasst gemäß § 2 GlüStV a. F. alle vom Glücksspielstaatsvertrag erfassten öffentlichen Glücksspiele,

vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris,

also auch die von der Klägerin angebotenen Spiele.

aa) Die Vorschrift des § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. ist mit Unionsrecht vereinbar.

Die Unionsrechtswidrigkeit des Sportwettenmonopols in Nordrhein-Westfalen in der Zeit bis zum Inkrafttreten des neuen GlüStV (d. h. in Nordrhein-Westfalen bis zum 30. November 2012)

vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 -, - 8 C 12.12 - und - 8 C 17.12 -,

lässt den Bestand und die Gültigkeit des Internetverbots in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. unberührt. Denn dieses ist nicht „monopolakzessorisch“. Es stellt nicht auf den Anbieter der Wetten ab, sondern verbietet nur eine bestimmte Art und Weise des Vertriebs. Nach der Begründung zum Glücksspielstaatsvertrag enthält § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. das „generelle" Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet und erstreckt sich auf alle Arten - und damit auch auf alle Anbieter - der im Staatsvertrag geregelten Glücksspiele, insbesondere auf Lotterien, Sportwetten und den Bereich der Spielbanken. Zur Sicherstellung der Ziele des § 1 GlüStV a. F. ist es nach der Regelungsabsicht des Normgebers geboten, den Vertriebsweg Internet für Glücksspiele grundsätzlich zu versagen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 ‑, juris; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris.

Mit diesem Regelungsgegenstand bleibt das Internetverbot als Bestandteil des GlüStV a. F. auch bei Unionsrechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols anwendbar, da es aus sich heraus eine sinnvolle und handhabbare Regelung darstellt, die der erkennbaren Absicht des Normgebers entspricht.

Vgl. BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris.

Das Internetverbot in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. ist nicht wegen der Verletzung der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit unanwendbar. Das Verbot beschränkt den freien Dienstleistungsverkehr innerhalb der Union (Art. 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV -), indem es Wettunternehmen aus anderen Mitgliedstaaten hindert, Spielinteressenten gegen Entgelt die Teilnahme an einem Glücksspiel über das Internet zu ermöglichen. Die Klägerin, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist als dem, in dem die Leistung angeboten wird, erbringt solche grenzüberschreitenden Dienstleistungen. Die Beschränkung ist nur gerechtfertigt, wenn die Voraussetzungen der Art. 51, 52 AEUV i. V. m. Art. 62 AEUV oder zwingende Gründe des Allgemeininteresses vorliegen, die staatlichen Maßnahmen geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten, und sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.

Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 (Gambelli u.a.) -, juris, und vom 8. September 2009 - Rs. C-42/07 (Liga Portuguesa) -, juris.

Dem wird das Internetverbot in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. gerecht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 93/10 -, juris.

Hierfür ist im Ausgangspunkt zu beachten, dass mangels unionsrechtlicher Harmonisierung des Glücksspielbereichs den Mitgliedstaaten bei der Festlegung der umzusetzenden Ziele ein weiter Gestaltungsspielraum („ausreichendes Ermessen“) zusteht. Sie dürfen ihre Glücksspielpolitik ihrer eigenen Wertordnung entsprechend ausrichten und das angestrebte Schutzniveau selbst bestimmen. Die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen sind allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das angestrebte Schutzniveau zu beurteilen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris; BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris.

Das Internetverbot verfolgt unionsrechtlich legitime Gemeinwohlziele. Es dient - wie alle Beschränkungen im GlüStV a. F. - der Bekämpfung der Spielsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV a. F.), dem Jugend- und Spielerschutz (§ 1 Nr. 3 GlüStV a. F.), der Begrenzung des Glücksspielangebots, der Lenkung der Wettleidenschaft (§ 1 Nr. 2 GlüStV a. F.) und der Kriminalitätsbekämpfung (§ 1 Nr. 4 GlüStV a. F.).

Dem Internetverbot fehlt auch nicht die Eignung, zur Erreichung dieser Ziele beizutragen. Eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspiel über das Internet verboten wird, ist grundsätzlich geeignet, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen von übermäßigen Spielausgaben und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Angebot solcher Spiele über herkömmliche Kanäle zulässig bleibt.

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris.

Denn die über das Internet angebotenen Glücksspiele weisen schon wegen des Fehlens eines unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter und einer sozialen Kontrolle sowie wegen der Anonymität und Isolation der Spieler ein besonderes Gefährdungspotenzial für Jugendliche und spielsuchtgefährdete oder spielsüchtige Verbraucher auf, das mit erhöhten Betrugsrisiken einhergeht.

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris.

Neben dem fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen der für das Internet typische besonders leichte und ständige Zugang zu den dort angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots mit internationalem Charakter in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und deshalb die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen vergrößern können.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 ‑, juris; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris.

Dass bislang aus Sicht der Klägerin keine empirischen und unbestreitbaren  Nachweise dafür erbracht worden sind, dass die zu schützenden Gemeinwohlinteressen durch das Veranstalten von Glücksspiel im Internet konkret gefährdet werden bzw. dass mit dieser Vertriebsform ein besonderes Suchtrisiko verbunden ist, lässt die Geeignetheit einer Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspiel im Internet verboten wird, nicht von vornherein entfallen. Der Mitgliedstaat muss, auch wenn eine Ungewissheit hinsichtlich des Vorliegens oder der Bedeutung der Gefahren wie etwa für die menschliche Gesundheit bleibt, Schutzmaßnahmen treffen können, ohne abwarten zu müssen, bis der Beweis für das tatsächliche Bestehen dieser Gefahren vollständig erbracht ist. Dem Fehlen statistisch breit angelegter Forschungsergebnisse kann durch eine wissenschaftliche Begleitung und Evaluation der gesetzlichen oder staatsvertraglichen Regelungen - wie hier in § 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV a. F. und § 11 GlüStV a. F. vorgesehen - Rechnung getragen werden.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Juli 2011 - 8 C 11.10 -, juris, vom 1. Juni 2011 - 8 C 2.10 -, juris, und vom 24. November 2010 - 8 C 14.09 -, juris.

Auch der EuGH hat nicht verlangt, dass ein empirischer Nachweis für die Gefährlichkeit des Internetvertriebs erbracht werden muss, sondern hervorgehoben, dass ein Mitgliedstaat, der eine beschränkende Maßnahme im Glücksspielsektor rechtfertigen möchte, nicht eine vor Erlass der genannten Maßnahme durchgeführte Untersuchung vorzulegen hat, die ihre Verhältnismäßigkeit belegt.

Vgl. EuGH, Urteile vom 30. Juni 2011 - Rs. C-212/08 (Zeturf) -, juris, und vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 (Markus Stoß u.a.) -, NVwZ 2010, 1409, 1412; so auch BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris.

Das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. genügt auch den Anforderungen des Kohärenzgebots. Eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs kann nur dann gerechtfertigt werden, wenn die restriktive Maßnahme zur Erreichung der mit ihr verfolgten Gemeinwohlzwecke in systematischer und kohärenter Weise beiträgt.

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 (Markus Stoß u.a.) -, NVwZ 2010, 1409, 1412, und vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris.

Dieses Gebot erfordert allerdings nicht, dass das gesamte Glücksspielrecht in jeder Hinsicht in sich konsistent und systematisch ist. Erforderlich ist lediglich, dass die betreffende restriktive Regelung dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen.

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris.

Gegenstand der Prüfung nach den Maßstäben des Kohärenzgebotes ist daher nicht das gesamte Glücksspielrecht, sondern die konkrete streitbefangene Beschränkung.

Vgl. BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, juris; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, juris.

Die Beschränkung liegt hier im Verbot eines bestimmten Vertriebskanals, nämlich des Internets. Inwieweit die Wetttätigkeiten über andere Vertriebswege, insbesondere den terrestrischen, konsistent und systematisch begrenzt werden, ist für die Frage der Beachtung des Kohärenzgebotes durch das Internetverbot unbeachtlich.

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Entscheidung des EuGH in der Sache „Zeturf“ (EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - Rs. C-212/08 -). Der Gerichtshof hat dort im Zusammenhang mit einem generellen Monopol für Pferdewetten in Frankreich zwar ausgeführt, dass eine Beschränkung der Tätigkeit der Wettannahme grundsätzlich unabhängig davon geprüft werden sollte, auf welchem Wege die Wetten abgeschlossen werden. Hat der nationale Gesetzgeber eine Unterscheidung zwischen online angebotenen Wetten und solchen, die über traditionelle Vertriebskanäle angeboten werden, nicht für erforderlich gehalten, und eine allgemeine Ausschließlichkeitsregelung für Pferdewetten vorgesehen, so kommt es für die unionsrechtliche Zulässigkeit auf den gesamten Markt für Pferdewetten an (Rn. 77). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Der nationale Gesetzgeber hat vielmehr zwischen den verschiedenen Vertriebskanälen unterschieden, indem er (nur) einen - nämlich den Vertriebskanal Internet - generell verboten hat. Dem lag die Annahme zugrunde, dass Glücksspiele im Internet ein erheblich höheres Gefährdungspotential als traditionelle Vertriebskanäle haben und mit ihnen nicht austauschbar sind.

Vgl. Erläuterungen zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland, in: Bayerischer Landtag Drs. 16/11995, S. 22.

Insoweit hat auch der EuGH in dem genannten Urteil nochmals betont, dass der Absatz von Glücksspiel über das Internet gegenüber den klassischen Vertriebswegen andere und größere Gefahren in sich bergen kann (Rn. 78 ff.), und daran festgehalten, dass es dem einzelnen Mitgliedstaat obliege zu beurteilen, ob spezifische Gefahren des Glücksspielvertriebs im Internet besondere Beschränkungen dieses Vertriebswegs erfordern (Rn. 82 f.).

So auch BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris; OVG Saarland, Urteil vom 26. November 2013 - 3 A 106/12 -, juris.

Hiervon ausgehend ist das Internetverbot in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. kohärent. Das Verbot des Veranstaltens von Glücksspielen im Internet galt für alle unter den Glücksspielstaatsvertrag fallenden Glücksspiele und damit auch für die damals dem Staatsmonopol unterliegenden Glücksspiele. Die Regelung war demnach konsequent und in sich widerspruchsfrei an der Spielsucht- und Betrugsbekämpfung durch Internetglücksspiel ausgerichtet. Für die praktische Handhabung galt nichts anderes.

Die Erreichbarkeit der verfolgten Ziele wurde auch nicht durch die Regelungen und deren praktische Anwendung im Bereich der Pferdewetten konterkariert. Auch Pferdewetten durften nicht über das Internet vertrieben werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 ‑, juris; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris.

Die nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz des Bundes erforderlichen Erlaubnisse durften Buchmachern nur für die Örtlichkeit erteilt werden, wo die Wetten entgegengenommen oder vermittelt werden. Eine solche örtlichkeitsbezogene Erlaubnis erstreckte sich nicht auf die Entgegennahme und Vermittlung von Pferderennwetten im oder über das Internet.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20. April 2012 ‑ 13 E 64/12 -, juris.

Ein etwaiges Vollzugsdefizit im Bereich der Pferdewetten konterkarierte nicht die Eignung des Internetverbots im gesamten sonstigen Glücksspielbereich in der Vergangenheit, die mit ihm verfolgten Ziele zu erreichen. Gemessen am sonstigen Glücksspielbereich ist der Bereich der Pferdewetten so geringfügig gewesen, dass nennenswerte nachteilige Rückwirkungen auf den von Glücksspielstaatsvertrag geregelten Glücksspielmarkt praktisch auszuschließen gewesen sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 ‑, juris, BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 92/09 -, juris; Deiseroth, Anmerkung zu BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, jurisPR-BVerwG 17/2011 Anm. 6.

Eine Inkohärenz ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht aus der - zeitweise - in Schleswig-Holstein erfolgten Liberalisierung des Glücksspielwesens. Zum 1. Januar 2012 trat dort das neue Glücksspielgesetz in Kraft. Danach ist ein Verbot des Veranstaltens öffentlicher Glücksspiele im Internet - so wie bisher - nicht mehr vorgesehen gewesen. Auch Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen oder im Internet ist danach grundsätzlich zulässig gewesen. Inzwischen ist am 9. Februar 2013 auch in Schleswig-Holstein der neue Glücksspielstaatsvertrag in Kraft getreten, der in 14 Bundesländern bereits seit dem 1. Juli 2012 und in Nordrhein-Westfalen seit dem 1. Dezember 2012 gilt.

Vgl. Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein Nr. 3 vom 7. Februar 2013, S. 51 ff.

Gleichzeitig wurde das Glücksspielgesetz vom 1. Januar 2012 aufgehoben.

Die zwischenzeitliche Liberalisierung des Glücksspiels - auch im Internet - galt daher im hier maßgeblichen Zeitraum (bis zum 10. Januar 2012) nur zehn Tage. Mangels einer tatsächlichen Umsetzung dieser Liberalisierung, etwa durch Erteilung von Erlaubnissen in diesem Zeitraum, lassen sich erhebliche Auswirkungen der schleswig-holsteinischen Regelungen auf die Verfolgung der Ziele des § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. im Hinblick auf die in allen übrigen Bundesländern geltenden Beschränkungen schon nicht feststellen.

Im Übrigen hält der Senat auch in Ansehung des Berufungsvorbringens der Klägerin an seiner bereits im Beschluss vom 20. April 2012 - 13 E 64/12 - vertretenen Rechtsauffassung fest, dass die Rechtslage nach dem Glücksspielgesetz Schleswig-Holstein (GlSpielG SH) nicht zur Folge hatte, dass die Vorschrift des § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht (mehr) beitragen konnte und ihre Eignung zur Zielerreichung damit aufgehoben wurde. Von der Neuregelung in Schleswig-Holstein wurde nur ein relativ kleiner Anteil an der Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland erfasst, da sie auf Spieler aus Schleswig-Holstein begrenzt war. Denn gemäß § 3 Abs. 9 Sätze 3 und 4 GlSpielG SH ist bei Online-Glücksspielen Ort des Vertriebs der Ort, wo der Spieler seinen Wohnsitz oder seinen gewöhnlichen Aufenthaltsort hat. Damit besteht kein Anlass zu der Annahme, dass der durch das Internetverbot in der Mehrzahl der Bundesländer praktizierte Schutz vor den beschriebenen Internetgefahren seinen Sinn verloren hatte.

Ferner kann das Unionsrecht nicht dazu führen, dass die in allen (übrigen) Bundesländern geltenden und im Übrigen unionsrechtskonformen Beschränkungen hinfällig werden und sämtliche Glücksspieltätigkeiten erlaubt sind, nur weil in einem (kleinen) Bundesland zeitweise ein liberalerer Regulierungsansatz verfolgt wird.

Vgl. BGH, Beschluss vom 24. Januar 2013 - I ZR 171/10 -, juris; Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 9. Juli 2013 in der Rechtssache C-156/13, S. 9; s. dazu auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 10. Dezember 2012 - 6 S 3335/11 -, juris.

Die unterschiedliche Ausgestaltung des Glücksspielrechts ist Ausfluss der bundesstaatlichen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland, auf die die Union grundsätzlich Rücksicht zu nehmen hat, vgl. Art. 4 Abs. 2 EUV. Die interne Kompetenzordnung wird hier auch nicht als Rechtfertigung für die Verletzung unionsrechtlicher Verpflichtungen herangezogen. Vielmehr gebietet es die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit schon nicht, dass alle Bundesländer gleichförmige glücksspielrechtliche Regelungen erlassen.

Vgl. BGH, Beschlüsse vom 24. Januar 2013 - I ZR 171/10 -, juris, und vom 30. Oktober 2013 - I ZR 203/12 -, juris; Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 9. Juli 2013 in der Rechtssache C-156/13, Rn. 15 ff.

Von einer Vorlage an den EuGH im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV sieht der Senat ab. Eine Verpflichtung zur Vorlage nach Art. 267 Abs. 3 AEUV besteht nicht. Der Senat sieht auch keinen weiteren Klärungsbedarf.

Für die Gültigkeit von § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. ist es weiterhin unerheblich, dass nunmehr nach dem GlüStV n. F., der in Nordrhein-Westfalen ab dem 1. Dezember 2012 gilt, das Veranstalten von Sportwetten im Internet abweichend vom generellen Internetverbot in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. erlaubt werden kann (vgl. § 4 Abs. 5 GlüStV n. F.). Hieraus folgt nicht, dass die alte Regelung unverhältnismäßig gewesen ist. Wenn die Länder nach einer Evaluierung (vgl. § 27 GlüStV a. F.) zu dem Ergebnis kommen, dass zur Schaffung einer den Spielerschutz gewährleistenden Alternative,

vgl. Landtag NRW, Gesetzentwurf der Landesregierung Gesetz zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag - Erster GlüÄndStV), LT Drs. 16/17, S. 40; Erläuterung zu § 4 des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011, in: Bayerischer Landtag Drs. 16/11995, S. 22,

unter bestimmten - engen - Voraussetzungen  das Veranstalten von Sportwetten im Internet nicht den mit dem GlüStV a. F. verfolgten Zielen zuwiderläuft, so bewegt sich dies innerhalb ihres Beurteilungsspielraums.

Vgl. EuGH, Urteil vom 30. Juni 2011 - Rs. C-212/08 (Zeturf) -, juris.

Die Regelung in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. ist auch erforderlich im unionsrechtlichen Sinne. Angesichts der mit dem Glücksspiel über das Internet einhergehenden Sucht- und Kriminalitätsgefahren und der konsequenten Ausrichtung des vom Land Nordrhein-Westfalen zu verantwortenden Glücksspielrechts an der Bekämpfung dieser Risiken ist es nicht zu beanstanden, wenn das Land im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz und des ihm einzuräumenden Bewertungsspielraums die Glücksspielmöglichkeit über das Internet und die Werbung hierfür generell verbietet. Eine gleich geeignete, die Glücksspieldienstleister aber weniger belastende Reglung ist nicht ersichtlich.

Die Regelung verletzt schließlich nicht das Diskriminierungsverbot aus Art. 57 Abs. 3 AEUV. Denn das Verbot, Glücksspiel im Internet zu veranstalten, gilt unterschiedslos sowohl für in Deutschland als auch für in anderen Mitgliedsstaaten ansässige Wirtschaftsteilnehmer.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 1. Juni 2011 - 8 C 2.10 ‑, juris, und vom 24. November 2010 - 8 C 14.09. -, juris; Bay. VGH, Beschlüsse vom 22. Juli 2009 - 10 CS 09.1184, 10 CS 09.1185 -, juris.

bb) Das Veranstaltungsverbot für Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV a. F.) ist auch mit dem Grundgesetz vereinbar. Der Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) der Veranstalter von Glücksspiel im Internet ist durch überragend wichtige Gemeinwohlziele, nämlich den Schutz der Bevölkerung vor den Gefahren der Glücksspielsucht und vor der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität verfassungsrechtlich gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig.

Ausführlich hierzu BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338, m. w. N; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 30/10 -, juris.

Das Verbot der Veranstaltung öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV a. F.) ist insbesondere zur Zweckerreichung geeignet. Durch die Beschneidung der Möglichkeiten des Internet-Glücksspiels werden die Umstände der Teilnahme für den Einzelnen erschwert und wird ihm der Vorgang des Spielens bewusster gemacht. Hierdurch kann einem Abgleiten in problematisches Spielverhalten entgegenwirkt werden. Darüber hinaus bestehen nach wie vor erhebliche Bedenken, ob sich bei einer Teilnahme an Glücksspielen per Internet der im Rahmen der Suchtprävention besonders wichtige Jugendschutz effektiv verwirklichen lässt.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -; BVerfGE 115, 276, 315.

Auch zur Vermeidung derartiger Präventionslücken ist das Internetverbot das geeignete Mittel.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 ‑ 1 BvR 928/08 -, juris; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris; Bay.VGH, Beschlüsse vom 22. Juli 2009 - 10 CS 09.1184, 10 CS 09.1185 -, juris.

Die Eignung des Verbots nach § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass das Internet seinem Wesen nach grenzüberschreitend ist und die gesetzlichen Vorgaben angesichts der tatsächlichen Schwierigkeiten bei der ordnungsbehördlichen Kontrolle des Internets unter Umständen nicht in jedem Einzelfall umgesetzt werden können. Daraus kann die Verfassungswidrigkeit der in Rede stehenden Bestimmungen schon deshalb nicht hergeleitet werden, weil sie jedenfalls einen maßgeblichen Beitrag zur Bekämpfung der Glücksspielsucht leisten können. Dies reicht für die Eignung aus. Zum einen ist davon auszugehen, dass sich seriöse Anbieter rechtstreu verhalten und dem Verbot Folge leisten werden. Zum anderen sind auch etwa erforderlich werdende Vollstreckungsmaßnahmen nicht von vornherein als aussichtslos einzuordnen. Den Ordnungsbehörden stehen neben den allgemeinen verwaltungsvollstreckungsrechtlichen Möglichkeiten nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 5 GlüStV a. F. durchaus wirkungsvolle Mittel zur Verfügung, um das Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. durchzusetzen (z.B. die Inanspruchnahme der an der Zahlungsabwicklung beteiligten Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV a. F.).

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 (Markus Stoß) -, juris; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris; Bay.VGH, Beschluss vom 22. Juli 2009 - 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185 -, juris.

Der Eingriff in die Berufsfreiheit ist schließlich angemessen. Eine Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe führt zu dem Ergebnis, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist. Das in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. verankerte Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot für Glücksspiele im Internet ist angesichts des erheblichen Gefährdungspotenzials von Glücksspielen über das hier fragliche Medium nicht unangemessen. Wie bereits ausgeführt, können die Besonderheiten des Glücksspiels im Internet, namentlich dessen Bequemlichkeit und Abstraktheit, problematisches Spielverhalten in entscheidender Weise begünstigen. Deshalb dient der Ausschluss einer solchen Möglichkeit unmittelbar der Spielsuchtprävention und somit einem Gemeinwohlbelang von überragendem Rang, der auch einen derart schwerwiegenden Eingriff wie den vorliegenden zu rechtfertigen vermag.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 ‑ 1 BvR 928/08 -, juris, m. w. N.

c) Durch die Untersagungsverfügung wird von der Klägerin weder rechtlich oder tatsächlich Unmögliches (vgl. § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW) noch Unzumutbares verlangt. Der Klägerin wird die Veranstaltung öffentlicher Glücksspiele im Internet untersagt. Die hierzu aufgegebenen Maßnahmen sind tatsächlich umsetzbar. Ein 100%-ig sicherer Ausschluss von Spielern aus Nordrhein-Westfalen ist von ihr nicht verlangt worden. Der Beklagte hat schon in seiner Verfügung deutlich gemacht, dass er die Klägerin schon dann nicht mehr als Veranstalterin von Internetglücksspiel in Nordrhein-Westfalen ansieht, wenn sie die in den Ziffern 1 bis 3 aufgeführten Maßnahmen (fristgerecht) umsetzt. Neben der gänzlichen Entfernung des Angebots aus dem Netz kommt hierfür - worauf der Beklagte in seiner Verfügung auch hingewiesen hat - das Verfahren der Geolokalisation ihrer Internetseite,

vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Juli 2010 - 13 B 646/10 -, juris, und vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 -, juris,

oder aber eine mehrstufige Verfahrensweise mit einem (auf Nordrhein-Westfalen bezogenen) Disclaimer, dem Einsatz der Geolokalisation und ggf. einer nachgeschalteten Handyortung oder Festnetzlokalisation in Betracht.

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris, und Beschluss vom 5. November 2007 - 6 S 2223/07 -, juris.

Der Senat hält an seiner Auffassung fest, dass es sich bei der Geolokalisation um eine taugliche und technisch umsetzbare Methode zur Ermittlung des Aufenthalts der Besucher der Internetseite der Klägerin innerhalb oder außerhalb Nordrhein-Westfalens handelt.

Vgl. hierzu Senatsbeschlüsse vom 2. Juli 2010 ‑ 13 B 646/10 - und vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 - , juris, unter Hinweis auf TÜV Rheinland, Gutachten zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts vom 12. August 2008 und Stellungnahme vom 22. April 2009, Hoeren, "Gutachten IP-Geolokalisation" vom 1. Oktober 2008 sowie "Geolokalisation und Glücksspielrecht" vom 24. April 2008 sowie zur Anwendung der Geolokalisationstechnologie: Bay. VGH, Beschlüsse vom 24. Januar 2012 - 10 CS 11.1290 -; vom 19. Mai 2010, vom 12. März 2010 - 10 CS 09. 1734 -, juris und vom 22. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455 = NVwZ-RR 2009, 202; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 ‑, juris.

Aus dem Gutachten von Prof. Dr. U.      I.      „Geolokalisation und Glücksspielrecht“ vom 24. April 2008 ergibt sich, dass es verschiedene technische Methoden gibt, Internetnutzer in einem bestimmten Bundesland zu orten. Zu diesem Zweck werden die sog. IP-Adressen (Internet-Protokoll-Adressen) ausgewertet, die Datenübertragungswege („routing“ / „tracing“) festgestellt und die Datenübertragungsgeschwindigkeiten („pings“) gemessen. Auf Geolokalisation spezialisierte Softwareunternehmen können mit Hilfe von Zusatzinformationen (Adressdatenbanken, Enttarnungsprogrammen etc.) in enorm hoher Geschwindigkeit in vielen Fällen den Standort eines Internetnutzers einem bestimmten Land zuordnen. Die von diesen Softwareunternehmen entwickelten Programme erlauben es, Internetnutzer in bestimmten Ländern mit einem auf sie zugeschnittenen Angebot zu versorgen oder sie von bestimmter Werbung auszuschließen. Diese „geo targeting“-Technologie wird etwa von Google verwendet, um den Kunden in den verschiedenen europäischen Ländern jeweils auf ihr Herkunftsland zugeschnittene Werbeangebote zu unterbreiten. Daher ist mit Hilfe dieser Technologie grundsätzlich auch eine räumliche Beschränkung von Online-Wettangeboten und Online-Werbung möglich. Ob ein Nutzer vom Bundesgebiet ins Internet geht oder nicht, kann danach mit 99%iger Trefferwahrscheinlichkeit bestimmt werden.

Auf die konkrete Treffsicherheit kommt es hier ohnehin nicht an. Der Beklagte hat nur das verlangt, was durch eine Lokalisierung „nach dem Stand der Technik“ sichergestellt wird.

Darüber hinaus wäre ein räumlich beschränktes Veranstaltungsverbot für die Klägerin auch dann nicht unzumutbar gewesen, wenn sie dieser Anordnung in dem hier maßgeblichen Zeitraum bis zum 10. Januar 2012 nur durch eine vollständige - bundesweite - Sperrung bzw. Lokalisation aller Nutzer, die aus Deutschland auf das Online-Angebot zugreifen, hätte nachkommen können. Denn die Klägerin war - unabhängig von der Reichweite der nordrhein-westfälischen Untersagungsverfügung - ohnehin kraft Gesetzes gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. verpflichtet, das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet in ganz Deutschland zu unterlassen. Für Schleswig-Holstein galt keine Ausnahme, weil der Klägerin in dieser Zeit keine Erlaubnis zum Veranstalten von Onlineglücksspielen erteilt worden ist. Auf die Frage der technischen Realisierbarkeit einer territorial auf Nordrhein-Westfalen beschränkten Internet-Vertriebs-Abschaltung kommt es damit - jedenfalls unter der Geltung des GlüStV a. F. - nicht an.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 ‑, juris; OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, juris; Bay.VGH, Beschluss vom 24. Januar 2012 - 10 CS 11.1290 ‑, juris.

Die geltend gemachten datenschutzrechtlichen Bedenken hinsichtlich der Methode der Geolokalisation teilt der Senat nicht. Soweit bei der Anwendung der Geolokalisationstechnologie Daten der Internetnutzer verwendet werden, werden datenschutzrechtliche Vorschriften (wie etwa solche des TMG oder BDSG) nicht verletzt. Bei der Geolokalisation werden personenbezogene Daten nicht unzulässig erhoben oder verwendet; sie werden insbesondere weder gespeichert, verändert noch übermittelt (vgl. §§ 12 TMG, 28 Abs. 1 BDSG), sondern allein für die jeweils aktuelle Internetkommunikation benötigt (vgl. §§ 14 Abs. 1, 15 Abs. 1 TMG). Für die Anwendung der Geolokalisationstechnologie ist die Verwendung der IP-Adressen der jeweiligen Nutzer notwendig. Diese sind Voraussetzung für jede erfolgreiche Kommunikation im Internet. Die Verbindungsaufnahme erfolgt mit der IP-Adresse des Nutzers (diese entspricht der "Telefonnummer des Anrufers"). Die Abfrage der Geolokalisation geschieht durch "Verwerfen" der IP-Adresse (wie etwa bei der Nichtannahme eines Telefonanrufs mit einer bestimmten Telefonnummer). Eine Speicherung oder ein sonstiger Vorgang von datenschutzrechtlicher Bedeutung wird durch die Geolokalisation damit von vornherein nicht ausgelöst. Der mit der "Verwerfung" der IP-Adresse verbundene Ausschluss der Nutzung durch den Aufrufenden war zur Wahrung des berechtigten Interesses des Internetglücksspielanbieters erforderlich (vgl. § 28 Abs. 1 Nr. 2 BDSG). Denn die Annahme einer Verbindung eines Aufrufs aus Nordrhein-Westfalen durch den Veranstalter von Online-Glücksspiel verstieß gegen das in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. vorgegebene Veranstaltungsverbot.

II. Die angefochtene Untersagungsverfügung des Beklagten vom 3. Juni 2008 in der Gestalt der Änderungsbescheide vom 13. August 2008 und 22. Mai 2009 ist ebenfalls rechtmäßig, soweit sie Wirkung ex nunc beansprucht.

Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt beurteilt sich - soweit es um seine Regelungswirkung für die Gegenwart und Zukunft geht - nach der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltenden Rechtslage. Rechtsgrundlage ist § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 GlüStV in der Fassung des Ersten Staatsvertrags zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag - GlüStV n. F.) in der in Nordrhein-Westfalen seit dem 1. Dezember 2012 geltenden Fassung i. V. m. §§ 1 ff. des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrags (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag - AG GlüStV NRW) vom 13. November 2012.

1. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 Nr. 3 GlüStV n. F. liegen vor. Nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GlüStV n. F. kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes - das ist hier gemäß §§ 19 Abs. 3, 20 Abs. 2 GlüStV AG NRW n. F. die Bezirksregierung E. - die erforderlichen Anordnungen erlassen, um darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Sie kann insbesondere gemäß § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV n. F. die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Bei den von der Klägerin im Internet angebotenen Sportwetten und sonstigen Onlinespielen handelt es sich um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV n. F., da bei ihnen für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Das Veranstalten der Glücksspiele ist zudem unerlaubt, weil das Veranstalten sonstigen Glücksspiels im Internet nach wie vor verboten ist und die Klägerin (derzeit) nicht über die nach § 4 Abs. 1 GlüStV n. F. erforderliche Erlaubnis für die Veranstaltung von Glücksspielen in Nordrhein-Westfalen verfügt.

Die ihr am 19. Dezember 2012 durch das Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein erteilte Genehmigung berechtigt die Klägerin nicht, in Nordrhein-Westfalen Glücksspiele zu veranstalten.

Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n. F. ist anwendbar. Er war schon in seiner alten Fassung verfassungs- und unionsrechtskonform und bestand unabhängig von der Anwendbarkeit des Sportwettenmonopols. Für die aktuelle Rechtslage gilt nichts anderes. Zusammen mit einem Konzessionsverfahren kann ein Erlaubnisvorbehalt zulässig sein, um die im Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer mit dem Ziel zu kontrollieren, der Ausnutzung dieser Tätigkeiten zu kriminellen oder betrügerischen Zwecken vorzubeugen.

Vgl. EuGH, Urteile vom 12. September 2013 - Rs. C-660/11 und 8/12 (Biasci) -, juris, vom 24. Januar 2013 - Rs. C-186/11 - und - C-209/11 -, (Stanleybet u.a.), juris, vom 24. März 1994 - Rs. C-275/92 (Schindler) -, Slg. 1994, I-1039, Rn. 61, vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04 (Placanica) -, Slg. 2007, I-1891, Rn. 48, vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01(Gam-belli) -, Slg. 2003, I-13031, Rn. 63, vom 8. September 2009 - Rs. C-42/07 (Liga Portuguesa) -, Rn. 57 ff., vom 3. Juni 2010 - Rs. C-203/08 (Betfair) -, Rn. 30 ff., vom 8. Juli 2010 - Rs. C-447 u. 448/08 (Sjöberg) -, Rn. 42 f., und vom 8. September 2010 ‑ Rs. C-316/07 u.a. (Markus Stoß u.a.) -, Rn. 76 ff.; BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris, und vom 20. Juni 2013 - 8 C 17.12 -, juris; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 8. November 2013 ‑ 3 M 244/13 -, juris.

2. Das dem Beklagten durch § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV n. F. eröffnete Ermessen ist zu Lasten der Klägerin dahingehend reduziert, dass zwingend das Veranstalten des öffentlichen Glücksspiels im Internet untersagt werden muss (a). Jedenfalls lässt § 40 VwVfG NRW eine Ermessensausübung im Sinne der hier verfügten Untersagung zu (b).

a) Eine Ermessensreduzierung auf Null ergibt sich aus § 284 Abs. 1 StGB, weil die Klägerin öffentliche Glücksspiele ohne Erlaubnis der dafür zuständigen Behörde in Nordrhein-Westfalen veranstaltet und damit den objektiven Straftatbestand verwirklicht. Dieser Umstand verengt den Ermessensspielraum des Beklagten auf die verfügte Untersagung, weil der Erlaubnisvorbehalt anwendbar ist und der Klägerin das Fehlen der Erlaubnis auch entgegengehalten werden kann.

Vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 ‑ 8 C 17.12 -, juris, und - 8 C 39.12 -, juris.

aa) Das sonstige Glücksspiel, das die Klägerin neben den Sportwetten im Internet  anbietet, ist weiterhin offensichtlich nicht erlaubnisfähig, weil es gegen das - generelle - Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV n. F. verstößt (vgl. § 4 Abs. 1 Nr. 2 b) AG GlüStV NRW n. F.). Die Erlaubnismöglichkeit nach § 4 Abs. 5 GlüStV n. F. besteht hierfür nicht. Die Beschränkung in § 4 Abs. 4 GlüStV n. F. ist - wie die wortgleiche Vorgängerregelung in § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. - ihrerseits unionsrechts- und verfassungskonform.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 4.10 ‑, juris; BGH, Urteil vom 28. September 2011 - I ZR 93/10 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris.

Dass nunmehr nach § 4 Abs. 5 GlüStV n. F. der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlaubt werden können, führt nicht zur Inkohärenz des § 4 Abs. 4 GlüStV n. F. Die Liberalisierung betrifft mit Lotterien und Sportwetten Glücksspiele, die als weniger gefährlich gelten als etwa Automaten- und Casinospiele,

vgl. dazu auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 -, juris; Windoffer, GewArch 2012, 388 (390),

dient der „besseren Erreichung der Ziele des § 1“ (GlüStV n. F.) und knüpft die Erlaubniserteilung an strenge Voraussetzungen.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 ‑ 1 BvR 928/08 -, juris (zur Übergangsregelung des § 25 Abs. 6 GlüStV a. F.)

Eine Inkohärenz ergibt sich auch nicht daraus, dass in Schleswig-Holstein in der Zeit vom 1. Januar 2012 bis zum 8. Februar 2013 abweichende Regelungen galten. Dieser Umstand betrifft allein die Vergangenheit und ließ - wie ausgeführt - schon dort die Geeignetheit des Internetverbots nicht entfallen. Dass die nach dem schleswig-holsteinischen Glücksspielgesetz vom 20. Oktober 2011 erteilten Genehmigungen für die Veranstaltung und den Vertrieb von Online-Casinospielen und Sportwettenlizenzen trotz Aufhebung des Glücksspielgesetzes im Übrigen für sechs Jahre weitergelten (vgl. Art. 4 des Gesetzes zur Änderung glücksspielrechtlicher Gesetze in Verbindung mit §§ 4 Abs. 3, 19, 22 GlSpielG SH), führt gegenwärtig ebenfalls nicht dazu, dass das Internetverbot zur Erreichung der mit ihm verfolgten Ziele nicht beitragen kann. Abgesehen davon, dass sie auf Schleswig-Holstein begrenzt sind, wären sie als vorübergehende „Fehlentwicklung“ unionsrechtlich hinnehmbar.

bb) Auch hinsichtlich des Angebots von Sportwetten kann der Klägerin das Fehlen der Erlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n. F. entgegengehalten werden. Dies folgt allerdings nicht mehr allein aus dem Umstand, dass gemäß § 4 Abs. 4 GlüStV n. F. das Veranstalten öffentlicher Glücksspiele im Internet (ohnehin) verboten wäre. Vom Internetverbot kann nunmehr nach § 4 Abs. 5 GlüStV n. F. dispensiert werden. Für die Inhaber einer Konzession für Sportwetten wird das Internetverbot nach Maßgabe des § 10a Abs. 4 Satz 1 und 2 GlüStV n. F. entsprechend gelockert.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12. -, juris, m. w. N.

Über eine Sportwettenkonzession verfügt die Klägerin aber nicht, was ihr auch entgegengehalten werden kann. Die Erlangung der erforderlichen Erlaubnis ist nicht rechtlich oder faktisch unmöglich. Die Veranstalter und Vermittler von Sportwetten können nunmehr nach §§ 4 ff. GlüStV n. F. eine Erlaubnis erhalten. Gemäß § 10a GlüStV n. F. dürfen Sportwetten für einen Zeitraum von sieben Jahren ab Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags nur mit einer Konzession (§§ 4a bis 4e) veranstaltet werden. Die Klägerin nimmt auch am laufenden Konzessionsverfahren in Hessen teil.

Die normative Ausgestaltung des Konzessionserteilungsverfahrens in den §§ 4a bis 4e GlüStV n. F. bietet eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die Durchführung des Erlaubnisverfahrens und ist unionsrechtlich nicht zu beanstanden. Als eine die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV beschränkende Regelung genügt der Erlaubnisvorbehalt nur dann den Anforderungen dieser Bestimmung, wenn das Erlaubnisverfahren auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruht, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden zum Schutz vor willkürlichen Entscheidungen hinreichende Grenzen setzen. Der Grundsatz der Gleichbehandlung und das Transparenzgebot sind zu beachten. Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden Maßnahme betroffen ist, ein wirkungsvoller Rechtsweg offenstehen.

Vgl. EuGH, Urteile vom 3. Juni 2010 - Rs. C-203/08 (Sporting Exchange) -, juris, vom 9. September 2010 - Rs. C-64/08 (Engelmann) -, juris, vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08 (Carmen Media) -, juris, vom 16. Februar 2012 - Rs. C-72/10 (Costa und Cifone) -, juris, und vom 24. Januar 2013 - Rs C-186/11 (Stanleybet) -, juris.

Diesen Anforderungen wird durch die im Rahmen des GlüStV n. F. gemäß der Richtlinie 98/34/EG, geändert durch Richtlinie 98/48/EG, notifizierten §§ 4a bis 4e GlüStV n. F., insbesondere durch das in § 4b GlüStV n. F. geregelte Verfahren, Rechnung getragen.

Vgl. Stellungnahmen der EU-Kommission vom 18. Juli 2011 – C(2011) 5319 – und vom 20. März 2012 – 2011/0188/D – zur Notifizierung des Glücksspieländerungsstaatsvertrags.

Nach § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV n. F. wird die Konzession nach Aufruf zur Bewerbung und Durchführung eines transparenten, diskriminierungsfreien Auswahlverfahrens erteilt. Danach ist die Konzession unter Beachtung der Erfordernisse, die sich aus Art. 49 AEUV (Niederlassungsfreiheit) und Art. 56 AEUV (Dienstleistungsfreiheit) ergeben, zu erteilen.

Vgl. Bayerischer Landtag, Drs. 16/11995, S. 24; Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 4b GlüStV Rn. 6.

Die in den §§ 4a bis 4e GlüStV n. F. geregelten Anforderungen ermöglichen eine präventive Prüfung insbesondere der für die Wetttätigkeit erforderlichen persönlichen Zuverlässigkeit und der Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes (vgl. § 4a Abs. 4 GlüStV n. F.). Insgesamt ist die rechtliche Ausgestaltung des Konzessionsverfahrens hinreichend bestimmt, transparent und nicht diskriminierend (vgl. § 4b GlüStV n. F.). Ob das Konzessionsverfahren beim Innenministerium des Landes Hessen nach diesen Kriterien verläuft bzw. ob eine auf dieser Grundlage erteilte bzw. abgelehnte Konzessionsentscheidung rechtmäßig ist, kann der Bewerber gerichtlich überprüfen lassen.

Vgl. Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Auflage 2013, § 4b GlüStV Rn. 8.

Die von der Klägerin vorgebrachten Einwände gegen die tatsächliche Durchführung des Verfahrens durch das hessische Innenministerium betreffen in diesem Sinne allein die Rechtmäßigkeit einer zukünftigen Konzessionsentscheidung, wenn diese nicht entsprechend der gesetzlichen (Verfahrens-)Vorgaben im GlüStV n. F. ergangen ist.

Aus verfassungs- und unionsrechtlicher Sicht genügt es, dass eine grundrechts- und grundfreiheitskonforme Anwendung der Vorschriften mit der Folge einer Erlaubniserteilung an private Anbieter und der Vermittler - wie hier - möglich ist und dass diesen gegen etwa rechtsfehlerhafte Ablehnungsentscheidungen effektiver gerichtlicher Rechtsschutz zur Verfügung steht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris.

Entgegen der Auffassung der Klägerin führt auch die - aus ihrer Sicht überlange - Dauer des Konzessionsverfahrens beim hessischen Innenministerium nicht dazu, dass anzunehmen wäre, die Erlangung einer Konzession sei unmöglich. Die Verfahrensdauer begründet nicht die Annahme systematischer Rechtsmängel der normativen Ausgestaltung des Konzessionsverfahrens. Sie kann sich auch daraus ergeben, dass bislang alle Bewerber die Erteilungsvoraussetzungen in § 4a GlüStV n. F. nicht erfüllen und die Möglichkeit einer Nachbesserung ihrer Bewerbung erhalten sollen. Zudem kann die Klägerin Verzögerungs- bzw. Untätigkeitsrügen gerichtlich - im Wege einer Untätigkeitsklage oder eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO - geltend machen, so dass dem Bewerber hiergegen Rechtsschutz zur Verfügung steht.

Vgl. VG Wiesbaden, Urteil vom 19. Dezember 2013 ‑ 5 K 1244/12. WI -, juris, und Beschluss vom 20. Dezember 2013 - 5 L 970/13.Wi -, juris.

Dass in der Zwischenzeit der staatliche Lottoblock nach § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV n. F. den Wettbetrieb aufrechterhält, verpflichtet den Beklagten ebenfalls nicht, von der Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts abzusehen. § 29 Abs. 1 Satz 3 GlüStV n. F. ist eine Übergangsregelung. Es wird auch nicht etwa ein unionsrechtswidriges Monopol während der Überlegungen zur Reform der Glücksspielregulierung fortgeführt. Der Gesetzgeber hat die Regelungen vielmehr reformiert und sich für eine begrenzte Liberalisierung entschieden. Er hat das Glücksspiel nicht gänzlich freigegeben, sondern sich aus Gründen der Gefahrenabwehr für ein Konzessionsverfahren entschieden, in dessen Übergangszeit (bis zu einem Jahr nach dessen Abschluss) das staatliche Wettangebot aufrechterhalten wird. So verlangt auch das Unionsrecht selbst bei Rechtswidrigkeit des Monopols keine - und erst recht keine sofortige - Öffnung des Markts für alle Anbieter ohne jede präventive Kontrolle.

Vgl. EuGH, Urteil vom 24. Januar 2013 - Rs. C-186/112 u.a. Stanleybet -, juris; BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris.

Hinzu kommt, dass - anders als bei den terrestrischen Angeboten in den Wettbüros - das Glücksspielangebot im Internet schon in der Vergangenheit wegen des Verstoßes gegen § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. aus monopolunabhängigen Gründen für alle Anbieter nicht erlaubnisfähig gewesen ist. Einen Anspruch auf vorübergehende Duldung dieser unerlaubten - hier in der Vergangenheit auch nicht erlaubnisfähigen - Tätigkeit ohne nähere Prüfung und unter Hinnahme strafrechtlicher Verstöße vermittelt das Unionsrecht auch bei Unanwendbarkeit der Monopolregelung nicht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris; anders zu den Wettbüros: OVG NRW, Beschluss vom 20. Dezember 2013 - 4 B 574/13 -; OVG Saarland, Beschluss vom 6. Dezember 2012 - 3 B 268/12 -, juris; VG Hamburg, Beschluss vom 29. April 2013 - 4 E 331/12 -.

Der Erlass einer auf das Fehlen der erforderlichen Erlaubnis gestützten Untersagungsverfügung scheidet auch nicht deshalb aus, weil die materielle Erlaubnisfähigkeit der Veranstaltungstätigkeit dem Grunde nach offensichtlich gegeben ist oder aber mit Nebenbestimmungen gesichert werden könnte, so dass die Erlaubnis sogleich erteilt werden müsste.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 39.12 ‑, juris, vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris, und vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 21. Februar 2012 - 4 A 2847/08 -, juris; Sächs. OVG Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, juris.

Für den Beklagten ist ein Erlaubnisanspruch der Klägerin für ihr Sportwettenangebot im Internet nicht offensichtlich, d. h. ohne weitere Prüfung erkennbar. Es hätte zumindest einer weiteren Prüfung bedurft, ob die Klägerin die persönlichen und sachlichen Erlaubnisvoraussetzungen nach § 4a Abs. 4 GlüStV n. F. erfüllt, da sie im Internet auch unzulässige Live-Wetten (§ 21 Abs. 4 GlüStV n. F.) und Casinospiele (§ 4 Abs. 4 GlüStV n. F.) anbietet. Eine nähere Prüfung der Erlaubnisfähigkeit kann die Bezirksregierung E. auch nicht vornehmen, weil nicht das beklagte Land, sondern gemäß § 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV n. F. das Land Hessen für die Erteilung der Konzessionen und damit auch für die Prüfung der Erteilungsvoraussetzungen zuständig ist. Dass die Klägerin nach ihren Angaben die zweite Stufe des Konzessionsverfahrens erreicht hat und zudem am 19. Dezember 2012 eine Genehmigung für die Veranstaltung von Onlinecasinospielen durch das Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein erhalten hat, belegt nicht die offensichtliche Erlaubnisfähigkeit ihres derzeitigen Internetangebots in Nordrhein-Westfalen. Aber auch wenn von der materiellen Erlaubnisfähigkeit auszugehen wäre, könnte ihr das Fehlen der Erlaubnis entgegengehalten werden. Es ist völlig ungewiss, ob die Klägerin eine Konzession erhält, da die Höchstzahl der Konzessionen für Sportwetten gemäß § 10a Abs. 3 GlüStV n. F. auf 20 begrenzt ist.

b) Selbst wenn man keine Ermessensreduzierung auf Null annimmt, ist die Untersagungsverfügung derzeit rechtmäßig.

Die Begründung der Untersagung im Bescheid vom 3. Juni 2008 ist allerdings ermessensfehlerhaft. Sie trägt die Verfügung nicht (mehr), weil es das von der Bezirksregierung E. angeführte (generelle) Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. so nicht mehr gibt. Diese Begründung hat die Bezirksregierung E. aber im Hinblick auf die neue Rechtslage in formell ordnungsgemäßer Weise durch Gesichtspunkte ergänzt, die das Wesen des Verwaltungsakts nicht verändern und materiell nicht zu beanstanden sind. Ob ein Nachschieben von Ermessenserwägungen zulässig ist, bestimmt sich nach dem materiellen Recht und dem Verwaltungsverfahrensrecht. § 114 Satz 2 VwGO regelt lediglich, unter welchen Voraussetzungen veränderte Ermessungserwägungen im Prozess zu berücksichtigen sind.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 -, juris.

aa) Das Nachschieben der Ermessenserwägungen genügt den Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes des § 37 VwVfG NRW. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darf durch die Änderung der Begründung des Verwaltungsakts im gerichtlichen Verfahren der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt werden. Wird die Änderung erst in einem laufenden Verwaltungsprozess erklärt, so muss die Behörde unmissverständlich deutlich machen, dass es sich nicht nur um prozessuales Verteidigungsvorbringen handelt, sondern um eine Änderung des Verwaltungsakts selbst. Außerdem muss deutlich werden, welche der bisherigen Erwägungen weiterhin aufrechterhalten und welche durch die neuen Erwägungen gegenstandslos werden. Andernfalls wäre dem Betroffenen keine sachgemäße Rechtsverteidigung möglich.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 -, juris, und vom 13. Dezember 2011 - 1 C 14.10 -, juris.

Das Vorbringen des Beklagten genügt diesen Anforderungen. Der Beklagte hat in seinem Schriftsatz vom 30. Januar 2014 ausdrücklich erklärt, die Untersagungsverfügung nunmehr auch ergänzend auf die neuen Vorschriften des GlüStV, auf den Erlaubnisvorbehalt aus § 4 Abs. 1 GlüStV n. F.- wobei kein offensichtlicher Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis vorliege - und auf das Internetverbot nach § 4 Abs. 4 GlüStV n. F. zu stützen. Hieraus wird hinreichend deutlich, dass es um die Ergänzung der Begründung des Verwaltungsakts selbst geht und nicht nur um ein prozessuales Verteidigungsvorbringen des Beklagten. Einer Erklärung, welche Erklärungen in der „alten“ Verfügung damit gegenstandslos werden, bedurfte es nicht, weil es hier um die Anpassung der Verfügung an die nunmehr geltende Rechtslage ging. Der Beklagte musste auch nicht näher eingrenzen, ob die Verfügung auch für zurückliegende Zeiträume auf die neuen Vorschriften gestützt wird, was die Klägerin in ihrer Rechtsverteidigung erheblich beeinträchtigen könnte. Denn unter der Geltung des GlüStV n. F. sind vorliegend keine in der Vergangenheit liegenden Zeiträume streitgegenständlich.

bb) Mit diesen nachträglichen Erwägungen wird auch nicht das Wesen des Verwaltungsakts verändert. Neue Gründe für einen Verwaltungsakt dürfen nach dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht nur nachgeschoben werden, wenn sie schon bei Erlass des Verwaltungsakts vorlagen, dieser nicht in seinem Wesen verändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird. Der Austausch wesentlicher Ermessenserwägungen kann zulässig sein, soweit die Begründung der glücksspielrechtlichen Untersagung (nur) für die Zukunft geändert wird. Als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung muss eine solche Untersagung einer Änderung der Sach- und Rechtslage Rechnung tragen. Sie ist deshalb auf eine Anpassung an jeweils neue Umstände angelegt und wird dadurch nicht zwangsläufig in ihrem Wesen verändert. So wie die Behörde die Untersagung mit neuer Begründung neu erlassen könnte, kann sie das Verbot auch mit geänderter Begründung für die Zukunft aufrechterhalten.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 46.12 -, juris, mit Hinweisen auf die ständige Rechtsprechung; Posser/Wolf, VwGO, Kommentar, 2. Auflage 2014, § 114 VwGO Rn. 40 ff. ; Wolf, in: Sodan/ Ziekow, VwGO, Kommentar, 3. Auflage 2010, § 114 Rn. 205.

Hiervon ausgehend ist eine Wesensänderung zu verneinen. Die Bezirksregierung E. hat die Begründung des Verwaltungsakts, der immer noch auf dasselbe Ziel wie in der Vergangenheit gerichtet ist, lediglich durch materiell-rechtliche Gründe ergänzt, die bereits bei seinem Erlass am 3. Juni 2008 angelegt waren. Die Untersagung dient nach wie vor im Hinblick auf den Verstoß gegen strafrechtliche Vorschriften der Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts in § 4 Abs. 1 GlüStV n. F. - damit der Gefahrenabwehr - und nicht etwa des unionsrechtswidrigen Sportwettenmonopols. Schon bei Erlass hatte die Bezirksregierung E. mit dem Hinweis auf § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. auf die fehlende materielle Erlaubnisfähigkeit abgestellt. Diese Begründung hat sie dadurch ergänzt, dass auch jetzt keine offensichtliche Erlaubnisfähigkeit gegeben ist. Die Rechtsverteidigung der Klägerin wird hierdurch nicht beeinträchtigt, da die Ergänzung (nur) die glücksspielrechtliche Untersagung mit Wirkung ex nunc betrifft.

cc) Die vom Beklagten angeführte formelle Illegalität der Veranstaltung von öffentlichem Glücksspiel im Internet durch die Klägerin und deren fehlende offensichtliche Erlaubnisfähigkeit rechtfertigen die durch ihn verfügte Untersagung. Die Bezirksregierung E. überschreitet damit nicht die Rechtsgrenzen des Ermessens (§ 40 VwVfG NRW).

Das Verhältnismäßigkeitsgebot verpflichtet den Beklagten nicht, von einer Untersagung abzusehen und die formell illegale Tätigkeit bis zur Klärung ihrer Erlaubnisfähigkeit zu dulden. Das wäre nur anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt und dies für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar ist. Dann ist die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der nicht monopolabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigen dagegen ein Einschreiten. In diesem Fall ist die Untersagung notwendig, die Klärung im Erlaubnisverfahren zu sichern und zu verhindern, dass durch die unerlaubte Tätigkeit vollendete Tatsachen geschaffen und ungeprüfte Gefahren verwirklicht werden. Die Durchsetzbarkeit des glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalts ist also nicht auf Fälle beschränkt, in denen bereits feststeht, dass die materielle Erlaubnisfähigkeit endgültig und unbehebbar fehlt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, juris.

Aus den bereits ausgeführten Gründen fehlt es hier an einer offensichtlichen Erlaubnisfähigkeit bzw. kann nicht mit Sicherheit angenommen werden, dass der Klägerin in Hessen eine Konzession erteilt wird.

Auch die unionsgerichtliche Rechtsprechung schließt eine ordnungsrechtliche präventive Untersagung bis zur Klärung der - monopolunabhängigen - Erlaubnisfähigkeit bzw. bis zum Abschluss des Konzessionsverfahrens nicht aus.

Der Beklagte überschreitet zudem mit seinem Festhalten an der „alten“ Untersagungsverfügung nicht mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG sein Untersagungsermessen. Der Gleichbehandlungsgrundsatz gebietet es, dass die zuständige Behörde bei Erlass von glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügungen in gleichgelagerten Fällen ebenfalls einschreitet; sie darf jedenfalls nicht unterschiedlich, systemwidrig oder planlos vorgehen. Soweit sie anlassbezogen einschreitet und sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränkt, muss sie hierfür sachliche Gründe angeben.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Februar 1992 ‑ 7 B 106.91-, juris; Bay.VGH, Urteil vom 26. Juni 2012 - 10 BV 09.2259 -, juris.

Ansonsten würde sie willkürlich in die Berufs-  und Wettbewerbsfreiheit der betroffenen Internetunternehmen eingreifen.

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23. Mai 2013 - 6 S 88/13 - , juris.

Der Beklagte schreitet zwar aktuell gegen andere Sportwettenveranstalter im Internet nicht ein. Gleichwohl liegt hierin kein strukturelles Vollzugsdefizit, das seinem Festhalten an der Untersagungsverfügung gegenüber der Klägerin entgegenstünde. Der Beklagte ist mit den bereits ergangenen Untersagungsverfügungen nach den Angaben in der mündlichen Verhandlung gegen alle ihm derzeit bekannten Veranstalter von Sportwetten im Internet vorgegangen, während die staatlichen Anbieter keine Sportwetten im Internet veranstalten. Ferner unterscheiden sich etwaige „Neufälle“ auch von den bereits bei Gericht anhängigen „Altfällen“, zu denen auch das vorliegende Verfahren zu zählen ist: Aufgrund der derzeit unsicheren Rechtslage ist es aus Sicht der Behörde sachgerecht, diese zunächst im Rahmen der bereits anhängigen Gerichtsverfahren klären zu lassen, bevor etwaige weitere Veranstalter ermittelt und neue Untersagungsverfügungen ausgesprochen werden. Auch weil sich einige davon durch die Erteilung einer Sportwettenkonzession erledigen werden, ist es nicht sachwidrig, den Ausgang des Konzessionsverfahrens abzuwarten, bevor neue Untersagungsverfügungen ergehen.

Die Untersagung des Beklagten ist im Übrigen geeignet, notwendig und auch angemessen, um die Klärung der Erlaubnisfähigkeit im Konzessionsverfahren zu sichern und zu verhindern, dass durch die formell illegale Tätigkeit objektive Straftatbestände und ungeprüfte Gefahren verwirklicht werden. Als milderes Mittel kommt eine Duldung unter Nebenbestimmungen nicht in Betracht, da die Glücksspielveranstaltung im Internet gerade nicht offensichtlich erlaubnisfähig ist.

c) Letztlich wird mit der Untersagungsverfügung des Beklagten - soweit es um die Regelungswirkung für die Gegenwart und Zukunft geht - von der Klägerin nicht etwas rechtlich oder tatsächlich Unmögliches gefordert. Die Klägerin hat zwar seit dem 19. Dezember 2012 eine Genehmigung des Innenministeriums des Landes Schleswig-Holstein für die Veranstaltung von Onlinecasinospielen, so dass ihr eine bundesweite Sperrung aller Nutzer, die aus Deutschland auf ihr Onlineangebot zugreifen, nicht zumutbar sein dürfte. Sie kann aber die Geolokalisation ‑ wie bereits ausgeführt - auf Nordrhein-Westfalen beschränken, selbst wenn dann die Treffsicherheit nicht mehr so hoch sein sollte. Zudem werden die von der Klägerin geltend gemachten Ungenauigkeiten insbesondere in den Grenzbereichen der einzelnen Bundesländer bestehen. Nutzer aus Schleswig-Holstein wären hiervon nicht betroffen, so dass eine Sperrung dieser an sich berechtigten Spieler aufgrund technischer Ungenauigkeiten in Grenzgebieten zu Nordrhein-Westfalen ausgeschlossen werden kann.

Die Rechtmäßigkeit der Fristsetzung in Ziffer 4 und der Gebührenfestsetzung in Ziffer 6 der Verfügung vom 3. Juni 2008 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 22. Mai 2009 unterliegt keinen rechtlichen Bedenken. Die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 5 der Verfügung ist nicht mehr streitgegenständlich, nachdem der Beklagte diese mit Bescheid vom 13. August 2008 aufgehoben hat.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO Abs. 1 und Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 und 2, 709 Satz 2 ZPO.

Die Revision ist zuzulassen, soweit die Klage auf Aufhebung der Bescheide mit Wirkung ex nunc gerichtet ist. Insoweit sind die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt.

Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen.

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 15. November 2012 - 3 K 3316/11 - geändert.

Die Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 14.11.2011 wird mit Wirkung für die Zukunft aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Entscheidungsgründe

Gründe

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 20.Oktober 2009 - 3 K 1089/09 - wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Entscheidungsgründe

Gründe