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Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 21. Apr. 2015 - 1 S 1949/13

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21.04.2015

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 21. Apr. 2015 - 1 S 1949/13

ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 21. Apr. 2015 - 1 S 1949/13

Rechtsgebiete

Steuerrecht

Strafrecht

Urheber- und Medienrecht

Verfassungsrecht

Verwaltungsrecht

Gericht

Tenor

Die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 17. Juli 2013 - 7 K 4182/11 - wird zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens als Gesamtschuldner.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Die Kläger sind Vertrauensleute und Mitunterzeichner eines Bürgerbegehrens, mit dem der Ausstieg der beklagten Landeshauptstadt aus der Finanzierung des Projekts Stuttgart 21 erreicht werden soll. Sie machen unter Berufung auf ein Rechtsgutachten von Herrn Prof. Dr. Dr. h.c. Hans Meyer vom 03.11.2010 die Verfassungswidrigkeit der Mitfinanzierung dieses Vorhabens durch die Beklagte und das Land Baden-Württemberg geltend.

Das Projekt Stuttgart 21 steht im Zusammenhang mit dem Aus- und Neubau der Eisenbahnverbindung Wendlingen - Ulm für den Hochgeschwindigkeitsbetrieb als Teil einer in West-Ost-Richtung verlaufenden europäischen Magistrale von Paris nach Bratislava. Die Gesamtstrecke Stuttgart - Ulm - Augsburg ist im Bedarfsplan für die Bundesschienenwege, einer Anlage zum Bundesschienenwegeausbaugesetz (BSWAG), als „Vordringlicher Bedarf“ aufgelistet. Inhalt des Projekts Stuttgart 21 ist die Neugestaltung des Hauptbahnhofs der Landeshauptstadt. An die Stelle des bestehenden 16-gleisigen Kopfbahnhofs soll ein achtgleisiger, tiefer gelegter und gegenüber der bisherigen Gleisanlage um 90° aus der Tal-Längsrichtung in die Tal-Querrichtung gedrehter Durchgangsbahnhof treten. Dieser Durchgangsbahnhof soll durch unterirdische Zulaufstrecken aus dem Stadtgebiet und der Filderebene angebunden werden. Der Flughafen Stuttgart und die Landesmesse sollen einen Anschluss an das Schienenfernverkehrsnetz erhalten. Die bisher vorhandenen Abstell- und Wartungsanlagen der Bahn am Rand des Rosensteinparks sollen verlegt werden. Auf diese Weise würden im Stuttgarter Talkessel etwa 100 ha bisherige Bahnflächen für eine städtebauliche Nutzung frei. Das neu entstehende Rosensteinviertel sowie das Gebiet zwischen Nordbahnhofstraße und Rosensteinstraße sollen über einen neuen S-Bahnhof „Mittnachtstraße“ erschlossen werden. Projektträger sind die Eisenbahninfrastrukturunternehmen DB Netz AG, DB Station & Service AG und DB Energie GmbH, alle drei hundertprozentige Töchter der Deutsche Bahn AG.

Die Beklagte ist am Projekt Stuttgart 21 aufgrund mehrerer, auf der Grundlage entsprechender Gemeinderatsbeschlüsse getroffener Vereinbarungen beteiligt (Rahmenvereinbarung vom 07.11.1995; Realisierungsvereinbarung vom 24.07.2001; Kaufvertrag über frei werdende Bahnflächen vom 21.12.2001; Memorandum of Understanding vom 19.07.2007; Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007; Finanzierungsvertrag vom 02.04.2009). In dem Finanzierungsvertrag ist die Finanzierung des Projekts durch Finanzierungsbeiträge und Risikoabsicherungen der Vertragsparteien bis zu einer Höhe von 4,526 Mrd. EUR abgesichert. Unter § 8 Abs. 4 des Vertrages heißt es: „Im Falle weiterer Kostensteigerungen nehmen die EIU und das Land Gespräche auf.“ Am 05.03.2013 beschloss der Aufsichtsrat der Deutschen Bahn AG, den Finanzierungsrahmen für Stuttgart 21 von 4,526 Mrd. EUR auf 6,526 Mrd. EUR zu erhöhen und eine Beteiligung der Projektpartner an den Mehrkosten einzufordern.

Am 21.03.2011 übergaben die Kläger dem Oberbürgermeister der Beklagten Listen mit mehr als 35.600 Unterschriften des Bürgerbegehrens „Ausstieg der Stadt aus dem Projekt Stuttgart 21.“ Auf den Unterschriftslisten heißt es:

„Die unterzeichnenden wahlberechtigten Bürger/innen der Stadt Stuttgart beantragen im Wege eines Bürgerbegehrens nach § 21 GemO einen Bürgerentscheid zu der Frage:

Soll die Stadt Stuttgart ihre Mitgliedschaft im „Projekt Stuttgart 21“ förmlich beenden, indem sie folgende Maßnahmen ergreift:

Die Stadt Stuttgart beruft sich gegenüber den Projektpartnern auf die Verfassungswidrigkeit der Mischfinanzierung und kündigt die Projektverträge. Sie unterlässt weitere Beitragszahlungen zum Projekt. Projektverträge in diesem Sinne sind: Gemeinsame Erklärung und Finanzierungsvertrag vom 02.04.2009, Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007, Memorandum of Understanding vom 19.07.2007, Eckpunktepapier vom 19.07.2007, Ergänzungsvereinbarung vom 24.07.2001, Vereinbarung zum Projekt Filderbahnhof vom 09.07.2001, Rahmenvereinbarung vom 07.11.1995.

Begründung: Das Projekt Stuttgart 21 (S 21) bedeutet eine tiefgreifende Umgestaltung des Bahnknotens Stuttgart, bei welcher der Kopfbahnhof durch einen tief liegenden Durchgangsbahnhof ersetzt, der Abstellbahnhof nach Untertürkheim verlagert und der Flughafen an den Fern- und Regionalverkehr angebunden werden soll. Die Stadt Stuttgart ist an diesem Projekt, das im Finanzierungsvertrag definiert ist, neben anderen Partnern vertraglich beteiligt. Das vorliegende Bürgerbegehren zielt darauf, die Mitgliedschaft der Stadt an dem Projekt S 21 zu beenden.

Die pauschale Mitfinanzierung des Eisenbahnprojekts S 21 durch die Stadt Stuttgart und das Land Baden-Württemberg ist verfassungswidrig. Aus Art. 104 a Abs. 1 GG ergibt sich das Verbot der Finanzierung des Baus von Eisenbahnen des Bundes durch die Länder und Gemeinden, weil es eine Bundesaufgabe ist. Über ihre Projektbeteiligung finanziert die Stadt Stuttgart jedoch eine Bundesaufgabe mit. Wir wollen, dass die Stadt diese Verfassungsnorm beachtet, weil sie überragend wichtig für das solidarische und bundesstaatliche Zusammenleben der Länder ist. Daher sollen die Mitgliedschaft an dem Projekt S 21 beendet und die Beitragszahlungen eingestellt werden. Zur Klarstellung: Ob die übrigen Projektpartner das Projekt auch ohne die Beteiligung der Stadt vollenden können, wird durch den Bürgerentscheid nicht geklärt.

Kostendeckungsvorschlag: Sollte der Ausstieg der Stadt zu einem Projektabbruch durch die übrigen Partner führen, ist fraglich, ob die Stadt sich an den damit verbundenen Kosten beteiligen muss. Auszuschließen ist es nicht. Die Deutsche Bahn hat bei der „Fakten-Schlichtung“ verlorene Planungs- und Baukosten sowie Kosten der Projektleitung mit 313,8 Millionen EUR beziffert, aber auch 600 Millionen EUR in den Raum gestellt. Mangels einer vertraglichen Regelung ist der jeweilige Anteil der acht Projektpartner unklar. Im Zweifel trägt jeder 1/8. Daher sollte zur Sicherheit (und unter vorsorglicher Berücksichtigung von Prozesskosten) mit ca. 40 Mio. EUR bis 76 Mio. EUR gerechnet werden. Diese Ausgaben wären zu decken durch die im Haushalt der Stadt bereits für S 21 eingestellten deutlich höheren Mittel, die infolge der Beendigung der Projektmitgliedschaft frei werden.“

In seiner Sitzung vom 09.06.2011 beschloss der Gemeinderat der Beklagten, dass der beantragte Bürgerentscheid nicht zulässig sei. In der zugrunde liegenden Gemeinderatsvorlage vom 20.05.2011 (GRDrs. 353/2011) wurde im Wesentlichen Bezug genommen auf ein Rechtsgutachten der Rechtsanwälte Prof. Dr. Dolde und Dr. Porsch vom 08.03.2011, in dem diese die Mitfinanzierung des Projekts Stuttgart 21 seitens der Beklagten und des Landes für verfassungsgemäß erachten.

Mit Bescheiden vom 11.07.2011 stellte die Beklagte auf der Grundlage des Gemeinderatsbeschlusses vom 09.06.2011 fest, dass der beantragte Bürgerentscheid unzulässig sei. Zur Begründung hieß es u.a.:

Das Bürgerbegehren verfolge ein rechtswidriges Ziel, weil es gegen bestehende vertragliche Verpflichtungen verstoße und die Gemeinde sich nicht durch ein einseitiges Rücktritts- oder Kündigungsrecht oder durch einen Anspruch auf Vertragsanpassung bzw. -aufhebung von den eingegangenen vertraglichen Bindungen lösen könne.

Selbst wenn man das Bürgerbegehren dahingehend auslege, dass es trotz seines eindeutigen Wortlauts nicht auf eine Kündigung abziele, sondern es den Initiatoren auf eine Erklärung der Stadt ankomme, wegen des Verstoßes gegen das Konnexitätsprinzip in Art. 104 a Abs. 1 GG nicht mehr an die geschlossenen Verträge gebunden zu sein, sei es auf ein rechtlich unzulässiges Ziel gerichtet. Die Verträge seien nicht wegen Verstoßes gegen Art. 104 a Abs. 1 GG nichtig. Die Finanzierungskompetenz der Beklagten folge aus ihren Zuständigkeiten für den Stadtumbau und die Verbesserung der örtlichen Wirtschaftsstruktur, die im kommunalen Selbstverwaltungsrecht nach Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 Abs. 1 LV begründet seien. Die Finanzierungsbeiträge der Beklagten in Höhe von rund 6 % der Gesamtinvestitionen seien im Verhältnis zu den bedeutenden Vorteilen für die Landeshauptstadt angemessen und stünden mit der Kompetenzordnung des Grundgesetzes im Einklang.

Das beantragte Bürgerbegehren sei außerdem verfristet, weil es entgegen § 21 Abs. 3 Satz 3 2. Hs. GemO nicht innerhalb von sechs Wochen nach der Bekanntgabe des Gemeinderatsbeschlusses vom 04.10.2007 eingereicht worden sei. Die Vertragsparteien der Projektverträge seien sich in Übereinstimmung mit der vorliegenden Rechtsprechung und Literatur darüber einig gewesen, dass die Verträge wirksam seien und nicht gegen die Verfassung verstießen. Davon sei auch der Gemeinderat bei seinem Beschluss vom 04.10.2007 ausgegangen, mit dem er die Zustimmung der Stadt zum Abschluss der Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007 erteilt habe. Auf Grundlage des Beschlusses vom 04.10.2007 habe das Land Baden-Württemberg die Finanzierungsverträge vom 02.04.2009 auch mit Wirkung für die Beklagte abgeschlossen. Die Nichtigkeit von Verträgen über das Projekt Stuttgart 21 hätte daher spätestens innerhalb von sechs Wochen nach dem Beschluss vom 04.10.2007 geltend gemacht werden müssen.

Am 24.11.2011 erhoben die Kläger Untätigkeitsklage, nachdem ihr am 11.08.2011 eingelegter Widerspruch nicht beschieden worden war.

Nach Aussetzung des Verfahrens gemäß § 75 Satz 2 VwGO wies das Regierungspräsidium Stuttgart die Widersprüche der Kläger mit Widerspruchsbescheid vom 15.08.2012 als unbegründet zurück. Mit Schriftsatz vom 30.11.2012 erklärten die Kläger, dass sie das Klageverfahren unter Einbeziehung des Widerspruchsbescheids fortführen. Zur Begründung der Klage trugen sie vor:

Es sei verfahrensfehlerhaft gewesen, sich bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens allein auf das Rechtsgutachten der Rechtsanwälte Prof. Dr. Dolde und Dr. Porsch vom 20.05.2011 zu verlassen, da diese befangen gewesen seien. Rechtsanwalt Prof. Dolde habe bereits am 13.07.2007 im Auftrag von Finanz- und Innenministerium des Landes Baden-Württemberg ein Rechtsgutachten zur „Verfassungsmäßigkeit eines verlorenen Zuschusses des Landes Baden-Württemberg zur Finanzierung des Vorhabens NBS Stuttgart-Ulm“ erstellt. Am 13.12.2010 habe er im Auftrag des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Verkehr Baden-Württemberg zum Gutachten von Prof. Meyer vom 03.11.2010 Stellung genommen. In beiden Gutachten habe er die Auffassung vertreten, dass die gemeinsame Finanzierung von unechten Gemeinschaftsaufgaben durch verschiedene Aufgabenträger zulässig sei. Die Befangenheit eines Sachverständigen im Verwaltungsverfahren stelle einen gegen § 21 VwVfG verstoßenden Verfahrensmangel dar. Es sei keineswegs offensichtlich, dass die Mitwirkung der befangenen Gutachter die Entscheidung in der Sache i.S.v. von § 46 LVwVfG nicht beeinflusst habe. Bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens handle es sich nicht um eine gebundene Entscheidung. Der Gemeinderat könne nach § 21 Abs. 1 GemO in jedem Fall mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen beschließen, dass ein Bürgerentscheid durchgeführt werde. Der Gemeinderat sei also kraft seines ihm auf diese Weise eingeräumten Ermessens in der Lage, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären. Außerdem könne er nach § 21 Abs. 4 GemO einen Bürgerentscheid dadurch entbehrlich machen, dass er die Durchführung der mit dem Bürgerbegehren verlangten Maßnahme beschließe. Insoweit komme dem Bürgerbegehren auch unabhängig von der Frage seiner Zulässigkeit eine politische Anstoßfunktion zu. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass das vorliegende Bürgerbegehren in diesem Sinne eine Anstoßfunktion entfaltet hätte, wenn die eingeschalteten Sachverständigen nicht befangen gewesen wären. Im Anwendungsbereich des § 46 LVwVfG müsse jeglicher Zweifel ausgeschlossen sein, dass die betreffende öffentliche Stelle ohne den Verfahrensfehler genauso entschieden hätte. Hätte sich die Beklagte von neutralen und im Finanzverfassungsrecht sachkundigen Gutachtern beraten lassen, wäre sie mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu einem anderen rechtlichen Ergebnis gekommen.

Mit dem Bürgerbegehren werde kein rechtswidriges Ziel, insbesondere keine unzulässige Vertragskündigung, verfolgt. Auch ein gemeinsamer Irrtum über die Rechtslage, auf dem der Geschäftswille aufbaue, könne die Kündigung eines öffentlich-rechtlichen Vertrages auf der Grundlage des § 60 VwVfG rechtfertigen, wenn ohne diesen Irrtum der Vertrag nicht oder nicht so geschlossen worden wäre. Wäre den Vertragsparteien der Verstoß gegen Art. 104 a GG bewusst gewesen, wären die streitigen Verträge nicht geschlossen worden. Es entspreche üblicher juristischer Praxis, für nichtig gehaltene Verträge gleichzeitig zu kündigen.

Die Verträge zu Stuttgart 21 seien wegen Verstoßes gegen das in Art. 104 a Abs. 1 GG enthaltene Konnexitätsprinzip nichtig. Der von der Beklagten herangezogene Begriff der „unechten Gemeinschaftsaufgabe“ sei weder im Staatsorganisationsrecht allgemein gebräuchlich noch sei er, soweit er verwendet werde, der hier vorliegenden Fallkonstellation zuzuordnen. Das von den Gutachtern herangezogene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 15.03.1989 (- 7 C 42.87 -) sei nicht einschlägig, da es sich um eine Amtshilfe-Konstellation gehandelt habe. Eine solche liege hier nicht vor. Die Bahn sei vielmehr allein für dieses Projekt zuständig und habe sich lediglich aus finanziellen Gründen Partner gesucht, die mit für die Finanzierung aufkommen sollten. Die Entscheidung über den Erhalt und den Ausbau des Schienennetzes einschließlich von Infrastrukturanlagen wie Bahnhöfen obliege ausschließlich dem Bund. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleiste den Gemeinden zwar das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Daraus erwachse den Gemeinden aber nicht die Befugnis, sich solcher Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die bereits anderen Trägern öffentlicher Gewalt überantwortet seien, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen. Die hier vorgesehene vollständige Veränderung des Bahnhofs betreffe den Ausbau des Schienennetzes i.S.d. Art. 87 e Abs. 4 Satz 1 GG und sei deshalb eine Bundesaufgabe i.S.d. Art. 104 a Abs. 1 GG. Für sie könne es keine zusätzliche, ergänzende Kompetenz geben. Das Interesse der Beklagten an dem Projekt betreffe lediglich rechtliche Reflexwirkungen. Diese hätten zwar faktisch erhebliche Auswirkungen auf das Leben in Stuttgart und seine Einwohner, beträfen jedoch nicht die juristische Person „Landeshauptstadt Stuttgart“. Die Beklagte sei rechtlich nur insoweit betroffen, als ihr Anhörungsrechte im Rahmen des eisenbahnrechtlichen Genehmigungsverfahrens zustünden. Nichts anderes folge daraus, dass nach der Eisenbahnstrukturreform von 1993 die in Art. 87 e Abs. 3 Satz 2 GG aufgeführten Aufgaben, nämlich der Bau, die Unterhaltung und der Betrieb von Schienenwegen, privatwirtschaftlichen Unternehmen überlassen seien. Durch die Privatisierung der Eisenbahnen sei die staatliche Verantwortung für die ehedem aus der Daseinsvorsorge entstandenen Aufgaben nicht aufgegeben worden. Die privatisierten Unternehmen seien als „verlängerter Arm“ des Staates nach wie vor gemeinwohlverpflichtet. Die DB Netz AG nehme Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahr.

Art. 104 a GG gelte daher auch für den Bereich der Eisenbahn.

Jedenfalls dürfe jeder Vertragspartner nur diejenigen Kosten tragen, die dem Anteil seiner Verpflichtung zur Aufgabenwahrnehmung entsprächen. Für eine verfassungskonforme Finanzierungsvereinbarung sei es daher erforderlich, dass zunächst die beteiligten Aufgabenträger ihre mit dem Projekt wahrgenommenen Aufgaben eindeutig und abgrenzbar identifizierten, die mit den identifizierten Aufgaben verbundenen Kosten ermittelten, die jeweiligen Kosten der beteiligten Aufgabenträger ins Verhältnis zueinander setzten und ungewisse Kostensteigerungen auf Grund von Risiken demjenigen Aufgabenträger zuwiesen, aus dessen Sphäre diese stammten. Die Parteien hätten bei der Aufteilung der Kosten keinen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum.

Die Sechswochenfrist des § 21 Abs. 3 Satz 3 2. Hs. GemO sei nicht zu beachten, weil es sich um ein initiierendes Bürgerbegehren handele. Das Bürgerbegehren bearbeite ein „unbestelltes Feld“, weil es auf Grund neuer rechtlicher Erkenntnisse auf eine - zukunftsgerichtete - Kündigung geschlossener Verträge abziele. Ein vom Gemeinderat einmal beschlossenes Regelungsprogramm bedeute nicht, dass damit erst später bekannt werdende Kündigungs- und Vertragsrückabwicklungsrechte nicht mehr bürgerbegehrensfähig wären. Ein Begehren, das auf die ausnahmsweise Rückgängigmachung eines geschlossenen Vertrages ziele, könne daher über ein initiierendes Bürgerbegehren verfolgt werden.

Die Sechswochenfrist stehe dem streitgegenständlichen Bürgerbegehren auch deshalb nicht entgegen, weil die den Finanzierungsverträgen zugrunde liegenden Gemeinderatsbeschlüsse nichtig seien und keine Rechtsfolgen auslösten.

Der Beschluss des Gemeinderats vom 04.10.2007 zur Ergänzungsvereinbarung sei auch deshalb unwirksam, weil es an der gemäß § 88 Abs. 2 und 3 GemO erforderlichen Genehmigung der Rechtsaufsichtsbehörde fehle. Die Übernahme der Risikobeteiligung nach Ziffer 2 Nrn. 2 und 3 der Ergänzungsvereinbarung entspreche einem Rechtsgeschäft, das einer Bürgschaft oder einem Gewährvertrag gleichkomme.

Jedenfalls werde die Sperrwirkung des § 21 Abs. 3 Satz 3 2. Hs. GemO durch Eintritt einer wesentlich neuen Sachlage überwunden. Vor Abschluss der Verträge von 1995, 2001 und 2007 habe es keine eingehende Prüfung der Verfassungsmäßigkeit einer finanziellen Beteiligung der Beklagten gegeben. Es sei daher ausgeschlossen, dass deren mögliche Nichtigkeit wegen eines Verstoßes gegen Art. 104 a GG den Mitgliedern des Gemeinderates bei Beschlussfassung bekannt gewesen sei. Gegenüber dem Gemeinderat seien seinerzeit verfassungsrechtliche Bedenken durch den damaligen Oberbürgermeister sogar ausdrücklich in Abrede gestellt worden. Er habe den Gemeinderat über die verfassungsrechtliche Situation falsch informiert, also objektiv getäuscht. Auf entsprechende Frage eines Gemeinderates habe er in der Gemeinderatssitzung vom 04.10.2007 die Auskunft gegeben, bei Stuttgart 21 handele es sich nicht um ein Bedarfsplanvorhaben des Bundes, sondern um ein eigenwirtschaftliches Projekt der Deutschen Bahn AG. Insofern sei es verfassungsrechtlich unbedenklich, dass neben dem Bund auch das Land Baden-Württemberg und die Beklagte Finanzierungspartner der Deutschen Bahn AG seien. Diese Aussage sei rechtlich unzutreffend und werde auch vom Beklagten, der sich nunmehr auf die Argumentationsfigur der „unechten Gemeinschaftsaufgabe“ berufe, nicht mehr vertreten.

Die wesentlich neue Sachlage bestehe darin, dass der Gemeinderat bei seiner Beschlussfassung von anderen rechtlichen Voraussetzungen ausgegangen sei als er sie später - nunmehr gestützt auf die Stellungnahme der Sachverständigen Prof. Dr. Dolde und Dr. Porsch - als maßgeblich anführe. Diese Auswechslung des rechtlichen Maßstabs entziehe den ursprünglichen Beschlüssen die Grundlage. Inzwischen wisse die Beklagte, dass das Verbot der Mischfinanzierung auch freiwillige Zuweisungen ausschließe und dass die Deutsche Bahn AG hinsichtlich Ausbau und Erhalt des Schienennetzes der Eisenbahnen des Bundes dem Bund zuzurechnen sei. Stattdessen stütze sich die Beklagte nunmehr unzutreffend auf die missverstandene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 15.03.1989 (- 7 C 42.87 - BVerwGE 81, 312) und nehme bei der Anwendung dieses Urteils für die Frage der Bemessung des städtischen Beitrags zusätzlich einen Beurteilungsspielraum in Anspruch, dessen sich der Gemeinderat im Zeitpunkt der Beschlussfassung nicht bewusst gewesen sei und den er auch nicht in nachvollziehbarer Weise ausgeübt habe. Hielte man die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts für einschlägig, müsse der Finanzierungsanteil der Beklagten dem Anteil ihrer miterledigten Aufgaben entsprechen. An der erforderlichen Identifizierung und Bewertung der städtischen Aufgabe, die durch das Projekt verwirklicht werden solle, fehle es. Obwohl das Projekt sich bezüglich der Interessenlage der Stadt nicht wesentlich verändert habe, seien im Laufe der Zeit vollkommen verschiedene Finanzierungsanteile vereinbart worden, ohne dass je ein sachlicher Bezug hergestellt worden sei. Die Festlegung der Finanzierungsanteile sei vielmehr willkürlich bzw. nach sachfremden Kriterien erfolgt, weil es darum gegangen sei, die Kriterien der Wirtschaftlichkeitsberechnung der Deutschen Bahn AG zu erfüllen. Der Gemeinderat sei sich bei der Beschlussfassung der verfassungsrechtlichen Problematik nicht bewusst gewesen. Er sei von einer rechtlich ungebundenen, rein politischen Entscheidung ausgegangen, bei der es keine verfassungsrechtlichen Bindungen gebe.

Eine wesentlich neue Sachlage ergebe sich auch daraus, dass die Finanzierungsvereinbarung nicht vom Beschluss des Gemeinderates vom 04.10.2007 gedeckt sei. Der Gemeinderat habe einem Bauvorhaben mit kalkulierten Baukosten von 2,8 Mrd. EUR und ungewissen Kostensteigerungen von 1,3 Mrd. EUR zugestimmt. Das Land habe in § 2 Abs. 2 des Finanzierungsvertrages eine von der Vollmacht in Ziffer V der Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007 nicht gedeckte „Ausstiegsklausel“ vereinbart. Dies erlaube der Bahn faktisch die Durchführung des Projekts zu nachkalkulierten Baukosten bis 4,526 Mrd. EUR unter vollständiger Aufzehrung des Risikopuffers. Maßgeblich sei der Planungsstand am 31.12.2009 gewesen. Seit der Pressekonferenz des Ministeriums für Umwelt und Verkehr Baden-Württemberg vom 14.07.2011 und den dabei vorgelegten Dokumenten sehe es danach aus, dass die Deutsche Bahn AG vor Abschluss des Finanzierungsvertrages am 02.04.2009 die ihr bekannten und absehbaren Kostensteigerungen ihren Vertragspartnern und damit auch der Beklagten verschwiegen und insoweit ihre Aufklärungspflicht verletzt habe mit der Folge, dass der Beklagten ein Anspruch auf Rückabwicklung des Vertrages zustehen dürfte. Diese Tatsachen seien dem Gemeinderat am 04.10.2007 nicht bekannt gewesen.

Auch die zwischenzeitlich bekanntgewordenen Kostenerhöhungen entzögen dem Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007 die Grundlage, so dass dieser dem beantragten Bürgerbegehren nicht mehr entgegenstehe. Nachdem die Deutsche Bahn AG inzwischen erhebliche Kostenüberschreitungen von 1,1 bis 2,3 Mrd. EUR für das Projekt bekanntgegeben habe, bilde der Finanzierungsvertrag vom 02.04.2009 keine Grundlage mehr, um das Projekt fortzuführen, weil er nur Baukosten bis zur Grenze von 4,526 Mrd. EUR abdecke. Da im Finanzierungsvertrag nicht geregelt sei, wer die Verantwortung für Mehrkosten trage, hänge eine Fortsetzung des Projekts davon ab, dass die Vertragsparteien eine verbindliche Einigung über die Finanzierung sämtlicher Mehrkosten und Risiken erzielten. Diese Einigung werde aber an der fehlenden Finanzierungsbereitschaft der Vertragsparteien scheitern. Es bestehe keine gemeinsame Finanzierungsgrundlage mehr, mit der das Projektziel erreicht werden könne. Die Folge sei, dass keine Seite für den unmöglich gewordenen Vertragszweck noch Maßnahmen verlangen könne.

Die Beklagte trat der Klage entgegen und führte zur Begründung u.a. aus:

Die Durchführung eines kassatorischen Bürgerbegehrens unterliege der Sechswochenfrist des § 21 Abs. 3 Satz 3 2. Hs. GemO unabhängig davon, ob der entsprechende Gemeinderatsbeschluss rechtens sei und nach Vorstellung der Initiatoren des Bürgerbegehrens lediglich aus politischen Gründen revidiert werden solle oder ob das Bürgerbegehren mit der Rechtswidrigkeit oder gar Nichtigkeit des Gemeinderatsbeschlusses begründet werde. Gerade weil das Bürgerbegehren dazu diene, die Frage der Aufrechterhaltung des vom Gemeinderat getroffenen Beschlusses relativ zeitnah einer Entscheidung zuzuführen und damit zu vermeiden, dass bereits in Ausführung begriffene Beschlüsse wieder rückgängig gemacht werden müssten oder aber längere Zeit überhaupt nicht zur Ausführung gelangten, sei die Sechswochenfrist auch dann zu beachten, wenn es um den Vorwurf gehe, der Gemeinderat habe einen rechtswidrigen oder sogar einen nichtigen Beschluss gefasst.

Die Mitfinanzierung des Projekts Stuttgart 21 durch die Beklagte sei im Hinblick auf Art. 104 a Abs. 1 GG verfassungsgemäß.

Die Risikoabsicherung nach Ziffer 2 Nrn. 2 und 3 der Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007 könne nicht entsprechend § 88 Abs. 3 GemO einer Bürgschaft oder einem Gewährvertrag gemäß § 88 Abs. 2 GemO gleichgestellt werden. Es handele sich vielmehr um bedingte Zahlungsverpflichtungen der Beklagten. Im Übrigen könne aus dem Umstand, dass das Land sowohl die Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007 als auch - in Vollmacht für die Beklagte - den Finanzierungsvertrag vom 02.04.2009 abgeschlossen habe, auf die stillschweigende Erteilung einer Genehmigung nach § 88 Abs. 2 GemO geschlossen werden.

Die Gemeinderäte seien bei der Beschlussfassung am 04.10.2007 auch nicht mit der Folge einer rechtswidrigen Beeinträchtigung ihrer Abstimmungsfreiheit über die verfassungsrechtliche Situation falsch informiert worden. Die ihnen seinerzeit vom Oberbürgermeister der Beklagten vorgetragene Auffassung, verfassungsrechtliche Bedenken gegen die anteilige Finanzierung des Vorhabens Stuttgart 21 durch die Beklagte bestünden nicht, habe sich im Ergebnis als zutreffend erwiesen.

Der Finanzierungsanteil der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 sei vom Gemeinderat im Rahmen des ihm zukommenden Einschätzungs- und Beurteilungsspielraums zutreffend für angemessen erachtet worden. Von einer Überschreitung dieses Spielraums könne angesichts der kommunalen Interessen der Beklagten an der Verwirklichung des Projekts keine Rede sein.

Eine Überschreitung der dem Land in Ziffer V der Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007 erteilten Vollmacht zum Abschluss des Finanzierungsvertrages vom 02.04.2009 liege ebenfalls nicht vor.

Auch die nach den neuesten Veröffentlichungen der Bahn absehbare Überschreitung des vertraglich festgelegten Kostenrahmens mache die insoweit getroffenen Gemeinderatsbeschlüsse der Beklagten, insbesondere denjenigen vom 04.10.2007, nicht gegenstandslos. Im Übrigen löse die von der Bahn prognostizierte Überschreitung des vertraglich vereinbarten Kostenrahmens gemäß § 8 Abs. 4 Satz 1 des Finanzierungsvertrages vom 02.04.2009 zunächst nur die Pflicht aus, über die Tragung bzw. Verteilung der höheren Kosten zu sprechen. Außerdem habe der Aufsichtsrat der Deutschen Bahn AG am 05.03.2013 beschlossen, das Vorhaben Stuttgart 21 ungeachtet der prognostizierten Kostensteigerungen weiter durchzuführen, und sich lediglich vorbehalten, die öffentlich-rechtlichen Vertragspartner der Vereinbarung vom 02.04.2009 gegebenenfalls gerichtlich auf Beteiligung an diesen Mehrkosten in Anspruch zu nehmen. Das Projekt Stuttgart 21 werde also aller Voraussicht nach nicht an den Kostensteigerungen scheitern, und solange nicht eine Beteiligung der Beklagten an diesen Mehrkosten entweder auf Grund des Abschlusses einer neuen Finanzierungsvereinbarung oder aber auf Grund einer gerichtlichen Entscheidung zur Debatte stehe, bleibe es unverändert bei dem Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007.

Mit Urteil vom 17.07.2013 (- 7 K 4182/11 - VBlBW 2013, 467) wies das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet ab. Die angefochtenen Bescheide litten nicht unter dem geltend gemachten Verfahrensmangel. Die genannten Rechtsanwälte seien im Verwaltungsverfahren zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht als Sachverständige tätig gewesen. Darüber hinaus wäre ein diesbezüglicher Verfahrensfehler gemäß § 46 LVwVfG unbeachtlich. Die Voraussetzungen, unter denen die Gemeindeordnung einen Bürgerentscheid zulasse, seien im vorliegenden Fall nicht gegeben. Das Bürgerbegehren betreffe zwar eine Angelegenheit des gemeindlichen Wirkungskreises und auch der Ausschlussgrund des § 21 Abs. 2 Nr. 4 GemO liege nicht vor. Die Sechswochenfrist des § 21 Abs. 3 Satz 3 2. Hs. GemO für sog. kassatorische Bürgerbegehren dürfte der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ebenfalls nicht entgegenstehen, denn die Initiatoren machten mit der Berufung auf die Verfassungswidrigkeit der Projektverträge eine Rechtslage geltend, die im Falle ihres Bestehens den Projektverträgen die Geschäftsgrundlage entziehen und die Vertragspartner zu einem nachträglichen „Ausstieg“ aus den Verträgen berechtigen würde. Die Mitfinanzierung des Projekts Stuttgart 21 durch die Beklagte verstoße jedoch nicht gegen Art. 104 a GG. Ein darauf gestützter Kündigungsgrund liege nicht vor. Das Bürgerbegehren sei daher auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet und deshalb unzulässig.

Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung tragen die Kläger unter Vertiefung und Ergänzung ihres bisherigen Vorbringens im Wesentlichen vor:

Der Inhalt der Rahmenvereinbarung erlaube keineswegs den Schluss, es handele sich bei Stuttgart 21 auch um ein städtebauliches Projekt. Soweit es im letzten Satz der Präambel der Rahmenvereinbarung heiße, dass die freiwerdenden Grundstücksflächen für eine städtebauliche Entwicklung zur Verfügung stünden, werde damit eine bloße Folge der Realisierung des Bahnprojekts Stuttgart 21 beschrieben, ohne dass dadurch aber die städtebauliche Entwicklung zum Gegenstand des Projekts werde. Diese Sichtweise werde durch § 2 der Rahmenvereinbarung bestätigt. Nichts anderes ergebe sich aus § 4 der Rahmenvereinbarung, wo die Beklagte die Verpflichtung übernommen habe, auf den freiwerdenden Flächen Wohnungen für mindestens 11.000 Einwohner und Bauten für mindestens 24.000 Arbeitsplätze zu schaffen. Diese Verpflichtung habe die Beklagte nämlich nicht aus autonomen städtebaulichen Gründen auf sich genommen, sondern weil die wegen dieser Planungen erwarteten erhöhten Grundstückserlöse der Finanzierung des Bahnprojekts Stuttgart 21 zugutekommen sollten. Die möglichst wirtschaftliche Verwertung der freiwerdenden Grundstücke habe allein der Projektfinanzierung und damit der Verwirklichung einer Aufgabe der Deutschen Bahn AG bzw. des Bundes gedient. Im Übrigen seien städtebauliche Belange in Planfeststellungsverfahren nach § 38 Satz 1 2. Hs. BauGB ohnehin zu berücksichtigen.

Nur aufgrund der falschen Tatsachenwürdigung habe das Verwaltungsgericht zu der Auffassung gelangen können, dass es sich bei Stuttgart 21 nicht nur um ein Bahnprojekt, sondern auch um ein städtebauliches Projekt handele. Anders als in dem von der Beklagten als Präjudiz herangezogenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. März 1989 liege auch keine Amtshilfe-Konstellation vor. Die Bahn sei vielmehr allein für dieses Projekt zuständig und habe sich lediglich aus finanziellen Gründen Partner gesucht, die mit für die Finanzierung aufkommen sollten. Vertragliche Vereinbarungen könnten an der sich aus dem Grundgesetz ergebenden Kompetenzverteilung nichts ändern. Jedenfalls habe sich eine etwaige städtebauliche Aufgabe der Beklagten mit dem Grundstückserwerb erschöpft. Für eine weitere finanzielle Beteiligung aus diesem Kompetenzgrund im Rahmen des Finanzierungsvertrags vom 02.04.2009 bestehe kein Raum. Zu Unrecht sei das Verwaltungsgericht schließlich der Frage, ob der Mitfinanzierungsanteil der Beklagten angemessen sei, nicht nachgegangen. Aus der Begründung des Bürgerbegehrens ergebe sich, dass dieses auch das Thema mit zur Abstimmung gestellt wissen wollte, ob, wenn die Mischfinanzierung nicht schon als solche verfassungswidrig sein sollte, jedenfalls die pauschale, nicht durch nachvollziehbare Berechnungen gestützte Festlegung des Anteils der Beklagten an der Projektfinanzierung verfassungswidrig sei. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts könne eine verfassungswidrige Verteilung der Kostenanteile auch nicht über eine Anpassung der Geschäftsgrundlage nach § 60 VwVfG geheilt werden. Bei einem nichtigen Vertrag gebe es nichts mehr anzupassen, weil es bereits an dem Substrat der Anpassung, dem Vertrag, fehle. Die Voraussetzungen einer Teilnichtigkeit lägen selbst dann nicht vor, wenn lediglich die Kostenanteile der Projektpartner unrichtig festgelegt sein sollten, weil sich der hypothetische Wille der Vertragsparteien nicht ermitteln lasse. Daher komme nur eine Gesamtnichtigkeit der Projektverträge in Betracht.

Ob eine zu einem Wegfall der Geschäftsgrundlage führende Änderung der Sachlage eingetreten sei, die zur außerordentlichen Kündigung der Finanzierungsverträge berechtige, sei nach objektiven Kriterien zu beurteilen. Ob ein Wegfall der Geschäftsgrundlage wegen Rechtsirrtums vorliege, hänge nicht davon ab, ob der Irrtum von den Vertragsparteien erkannt und eingestanden worden sei. Auf die Vorstellungen der Vertragspartner komme es insoweit nicht an. Andernfalls wäre das Recht auf einen Bürgerentscheid in Bezug auf rechtswidriges Verwaltungshandeln entkernt. Auch sei nicht erforderlich, dass der Wegfall der Geschäftsgrundlage sich auf die mit dem Bürgerbegehren formulierte Fragestellung beziehe.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat haben die Kläger 28 unbedingte Beweisanträge gestellt, die durch einen in der mündlichen Verhandlung verkündeten Beschluss des Senats abgelehnt wurden. Hierzu wird auf die Sitzungsniederschrift nebst Anlagen verwiesen.

Die Kläger beantragen,

1. das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 17.07.2013 - 7 K 4182/11 - zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihrer Bescheide vom 11.07.2011 und des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 15.08.2012 zu verpflichten, einen Bürgerentscheid mit folgendem Gegenstand zuzulassen:

„Soll die Stadt Stuttgart ihre Mitgliedschaft im Projekt Stuttgart 21 förmlich beenden, indem sie folgende Maßnahmen ergreift: Die Stadt Stuttgart beruft sich gegenüber den Projektpartnern auf die Verfassungswidrigkeit der Mischfinanzierung und kündigt die Projektverträge. Sie unterlässt weitere Beitragszahlungen zum Projekt. Projektverträge in diesem Sinne sind: Gemeinsame Erklärung und Finanzierungsvertrag vom 02.04.2009, Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007, Memorandum of Understanding vom 19.07.2007, Eckpunktepapier vom 19.07.2007, Ergänzungsvereinbarung vom 24.07.2001, Vereinbarung zum Projekt Filderbahnhof vom 09.07.2001, Rahmenvereinbarung vom 07.11.1995.“

2. die Revision zuzulassen,

3. die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie trägt vor, das von den Klägern initiierte Bürgerbegehren sei bereits aus kommunalrechtlichen Gründen unzulässig. Es handele sich um ein kassatorisches Bürgerbegehren, für welches die Sechswochenfrist des § 21 Abs. 3 Satz 3 2. Hs. GemO gelte. Auf ein etwaiges Kündigungsrecht nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG könnten die Kläger sich nicht berufen. Weder das Land Baden-Württemberg noch die Beklagte hätten bisher die Auffassung vertreten, einem gemeinsamen Irrtum über die Rechtslage unterlegen zu sein. Die Initiatoren des Bürgerbegehrens setzten für den Zeitpunkt der Unterschriftsleistung die Verfassungswidrigkeit der Verträge als feststehend voraus, ohne dass diese Frage zuvor - etwa im Wege der Nichtigkeitsfeststellungsklage einer Vertragspartei - gerichtlich verbindlich geklärt worden sei. Wenn man unterstelle, eine nachträgliche Änderung der Sach- und Rechtslage liege tatsächlich vor, so müsse § 21 Abs. 3 Satz 3 2. Hs. GemO in der Weise zum Trage kommen, dass das Bürgerbegehren, mit dem jedenfalls mittelbar eine Revidierung von Gemeinderatsbeschlüssen begehrt werde, spätestens sechs Wochen nach Bekanntwerden der - unterstellten - Änderung der Sach- oder Rechtslage eingereicht werde. Hier sei das Rechtsgutachten, auf welches die Kläger sich beriefen, am 15.11.2010 der Öffentlichkeit vorgestellt worden, das Bürgerbegehren sei aber erst am 21.03.2011, mithin nach Ablauf von mehr als einem Vierteljahr, eingereicht worden. Nach dem über § 62 Satz 2 VwVfG entsprechend anwendbaren § 314 Abs. 3 BGB komme eine Kündigung nur innerhalb einer angemessenen Frist nach Kenntniserlangung vom Kündigungsgrund in Betracht. Diese Frist sei hier abgelaufen, nachdem sich der Gemeinderat hinsichtlich der Möglichkeit der Kündigung kundig gemacht und entschieden habe, an den Verträgen festzuhalten. Diese Willensbildung könne im Nachhinein auch durch ein Bürgerbegehren nicht mehr ungeschehen gemacht bzw. überspielt werden.

Auf die Frage, ob die Beteiligung der Beklagten an dem Projekt mit Art. 104 a GG vereinbar sei, komme es danach überhaupt nicht an. Im Übrigen handele es sich um einen Fall zulässiger Mitfinanzierung. Die Beklagte könne sich auf ihre Zuständigkeit für die städtebauliche Entwicklung, die gemeindliche Verkehrspolitik und die örtliche Wirtschaftsförderung berufen. Der Finanzierungsanteil der Beklagten in Höhe von ca. 6,5 % stehe auf jeden Fall in einem plausiblen Verhältnis zwischen den sich für sie aus dem Projekt ergebenden Vorteilen einerseits und den Gesamtkosten des Projekts andererseits. Dies gelte auch dann, wenn man zu der Finanzierungs- und Risikobeteiligung der Beklagten noch den Betrag des Zinsverzichts hinzurechne. Dann liege man bei einer Beteiligung der Beklagten in Höhe von rund 11 %, was immer noch als vertretbar eingestuft werden könne. Würde man dies anders beurteilen und käme zur Nichtigkeit der Finanzierungsverträge wegen Verstoßes gegen Art. 104 a Abs. 1 GG, sei der angestrebte Bürgerentscheid gleichwohl unzulässig, weil er gar keinen Sinn mehr machen würde. Denn die Beklagte hätte nach Feststellung der Nichtigkeit keine andere Wahl, als die Verträge anzufechten bzw. aufzukündigen, die Zahlungen einzustellen bzw. weitere Zahlungen abzulehnen und Rückforderungsansprüche geltend zu machen.

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Beklagten, des Regierungspräsidiums Stuttgart und des Verwaltungsgerichts vor. Hierauf sowie auf die angefallenen Gerichtsakten wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Berufung ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch sonst zulässig. Sie wurde form- und fristgerecht beim Verwaltungsgericht eingelegt (vgl. § 124 a Abs. 2 VwGO). Die innerhalb der vom Vorsitzenden verlängerten Begründungsfrist beim Verwaltungsgerichtshof eingereichte Berufungsbegründung entspricht auch inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (bestimmter Antrag, Anführung von Berufungsgründen; vgl. § 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO).

Die Berufung ist jedoch nicht begründet. Die auf Zulassung des erstrebten Bürgerentscheids gerichtete Verpflichtungsklage ist zulässig (I.), aber nicht begründet (II.).

Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO unter Einbeziehung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 15.08.2012 zulässig.

1. Statthafte Klageart ist die Verpflichtungsklage, gerichtet auf Verpflichtung der Beklagten, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären (§ 21 Abs. 8 GemO i.V.m. § 41 Abs. 2 Satz 1 KomWG).

Die Kläger haben mit Schriftsatz vom 24.11.2011 eine gemäß § 75 Satz 2 VwGO zulässige Untätigkeitsklage erhoben, da nicht innerhalb von drei Monaten über ihre fristgemäß eingelegten Widersprüche gegen die Bescheide der Beklagten vom 11.07.2011 entschieden worden ist. Nachdem das Regierungspräsidium Stuttgart innerhalb der vom Senat mit Beschluss vom 14.06.2012 gemäß § 75 Satz 3 VwGO gesetzten Nachfrist über die Widersprüche der Kläger entschieden hat, ist die Einbeziehung des Widerspruchsbescheids in das Klageverfahren auch ohne Einhaltung der einmonatigen Klagefrist des § 74 Abs. 1 und 2 VwGO zulässig (vgl. Rennert, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl., § 75 Rn. 15).

2. Die Kläger sind als Unterzeichner des Bürgerbegehrens klagebefugt (§ 21 Abs. 8 GemO i.V.m. § 41 Abs. 2 Satz 1 KomWG). Sie haben nach ihrem Vortrag im Klageverfahren und den Feststellungen der Beklagten in den jeweiligen Bescheiden vom 11.07.2011 das Bürgerbegehren selbst unterschrieben. Sie sind auch in Stuttgart wahlberechtigt (vgl. § 41 Abs. 1 KomWG). Durch die Nichtzulassung des Bürgerentscheids ist daher eine Verletzung des den Klägern durch § 21 Abs. 3 GemO eingeräumten Rechts, als Bürger mittels Bürgerentscheid unmittelbar über eine Angelegenheit aus dem Wirkungskreis der Beklagten mitzubestimmen, möglich.

3. Es fehlt auch nicht am erforderlichen Rechtsschutzinteresse, weil die Beklagte nach Rechtskraft eines Urteils, welches inzident feststellt, dass die pauschale Mitfinanzierung des Projekts Stuttgart 21 durch die Beklagte gegen Art. 104 a Abs. 1 GG verstößt, von sich aus verpflichtet ist, daraus die erforderlichen Konsequenzen zu ziehen und sich gegenüber ihren Vertragspartnern auf die Nichtigkeit der Finanzierungsverträge zu berufen. Denn der Bürgerschaft steht zur Erreichung ihres Ziels keine andere wirksame Rechtsschutzmöglichkeit offen. Die Gefahr, dass ein sinnloser Bürgerentscheid durchgeführt werden muss, besteht nicht, weil nach § 21 Abs. 4 Satz 2 GemO der Bürgerentscheid entfällt, wenn der Gemeinderat die Durchführung der mit dem Bürgerbegehren verlangten Maßnahme beschließt.

II.

Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Zulassung des erstrebten Bürgerentscheids. Die die Zulassung ablehnenden Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten. Die angefochtenen Bescheide leiden nicht unter einem Verfahrensmangel (1.) und das Bürgerbegehren ist auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet und deshalb unzulässig (2.).

1. Die Mitwirkung der Rechtsanwälte Prof. Dolde und Dr. Porsch im Verwaltungsverfahren begründet keinen Verfahrensmangel.

§§ 20, 21 LVwVfG regeln den Ausschluss von Personen wegen Befangenheit bzw. Besorgnis der Befangenheit der am Verfahren mitwirkenden Amtsträger. Soweit ein Sachverständiger als Gehilfe der Behörde tätig ist, gelten für ihn die Regelungen in §§ 21 f. LVwVfG entsprechend (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl., § 26 Rn. 27 u. 31 a). Sachverständige sind Personen, die der Behörde das ihr fehlende Fachwissen zur Beurteilung von Tatsachen vermitteln. Rechtsgutachten sind keine Sachverständigengutachten i.S.v. § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LVwVfG, soweit sie nicht der Feststellung von Gewohnheitsrecht oder ausländischem Recht dienen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl., § 26 Rn. 27 f.). Aus der vom Prozessbevollmächtigten der Kläger zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 18.06.2007 - 9 VR 13/06 - NuR 2007, 754), in der es um die mögliche Befangenheit eines Planungsbüros bei der Beurteilung von Planvarianten in einem Planfeststellungsverfahren ging, folgt nichts anderes. Darüber hinaus lässt allein das Vertreten einer abweichenden Rechtsauffassung ohne Hinzutreten weiterer Umstände nicht den Schluss auf eine Befangenheit zu. Schließlich wäre ein Verfahrensfehler auch deshalb unbeachtlich, weil es sich bei der Beurteilung der Zulässigkeit eines gemäß § 21 Abs. 3 GemO aus der Bürgerschaft an den Gemeinderat herangetragenen Bürgerbegehrens um eine rechtlich gebundene, gerichtlich voll überprüfbare Entscheidung handelt. Sind die an das Zustandekommen eines Bürgerbegehrens gestellten Anforderungen erfüllt, muss der Gemeinderat das Bürgerbegehren für zulässig erklären und das im Kommunalwahlgesetz geregelte Verfahren für die Durchführung des Bürgerentscheids einleiten. Bei der Entscheidung handelt es sich um die Beantwortung reiner Rechtsfragen, so dass dem Gemeinderat hierbei kein Ermessen zusteht (vgl. Kunze/Bronner/Katz, GemO BW, § 21 Rn. 23; Aker, in: Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung, Gemeindehaushaltsverordnung BW, § 21 GemO Rn. 11 m.w.N.). Die Tatsache, dass der Gemeinderat gemäß § 21 Abs. 1 GemO auch unabhängig von einem aus der Bürgerschaft gestellten Antrag mit Zwei-Drittel-Mehrheit eine Angelegenheit des gemeindlichen Wirkungskreises der Entscheidung der Bürger unterstellen kann, ändert daran nichts. Ergibt sich der Inhalt des Verwaltungsakts zwingend aus Rechtsvorschriften und kann keine andere Entscheidung in der Sache getroffen werden, vermögen nach § 46 LVwVfG auch etwaige im Verfahren unterlaufene Verfahrensfehler an dem Ergebnis nichts zu ändern.

2. Das Bürgerbegehren ist auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet und deshalb unzulässig. Zwar erfüllt das Bürgerbegehren - abgesehen von dem Fristerfordernis des § 21 Abs. 3 Satz 3 2. Hs. GemO (b) - die Anforderungen des § 21 Abs. 3 GemO (a) und es liegt auch kein Ausschlussgrund nach § 21 Abs. 2 GemO vor (c), es zielt jedoch auf einen Verstoß gegen vertragliche Bindungen der Beklagten ab. Die Mitfinanzierung des Projekts Stuttgart 21 durch die Beklagte verstößt nicht gegen Art. 104 a Abs. 1 GG, so dass die Beklagte sich nicht unter Berufung auf einen solchen Verstoß von den eingegangenen vertraglichen Bindungen lösen kann (d).

a) Das Bürgerbegehren erfüllt - abgesehen von dem Fristerfordernis des § 21 Abs. 3 Satz 3 2. Hs. GemO - die Anforderungen des § 21 Abs. 3 GemO.

aa) Das Bürgerbegehren betrifft eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde i.S.v. § 21 Abs. 3 Satz 1 GemO. Der Wirkungskreis der Gemeinde wird in den §§ 1, 2 GemO beschrieben. Es sind darunter Angelegenheiten zu verstehen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder einen spezifischen Bezug zur Gemeinde haben und die von der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 GG umfasst sind (vgl. Senatsbeschl. v. 08.04.2011 - 1 S 303/11 - ESVGH 61, 228 = VBlBW 2011, 388 [Bäderpark Sinsheim] ). Damit sind einem Bürgerentscheid überörtliche Angelegenheiten bzw. Angelegenheiten, die in den Zuständigkeitsbereich eines anderen Hoheitsträgers (Bund, Land, Landkreis etc.) fallen, grundsätzlich nicht zugänglich. Für die Zulässigkeit von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid stellt sich im Einzelfall jedoch die Frage, welche Maßnahmen dem eigenen (gemeindlichen) Wirkungskreis und welche dem Wirkungskreis eines anderen Rechtsträgers zuzurechnen sind. Insbesondere bei mehrstufigen Verwaltungs- und Planungsverfahren kann der Wirkungskreis der Gemeinde in einer Stufe angesprochen sein, obwohl die endgültige Entscheidung auf einer anderen Ebene getroffen wird (vgl. dazu etwa Kunze/Bronner/Katz, GemO BW, § 21 Rn. 3).

Im vorliegenden Fall ist Gegenstand des Bürgerbegehrens „der Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21“. Die Beklagte soll sich gegenüber den Projektpartnern auf die Verfassungswidrigkeit der pauschalen Mischfinanzierung des Projekts berufen und die im Einzelnen aufgelisteten, zwischen 1995 und 2009 geschlossenen Verträge zu dem Projekt kündigen, Zahlungen einstellen etc. Durch die Finanzierungsbeiträge der Beklagten gemäß den im Bürgerbegehren genannten Projektverträgen ist deren kommunale Finanzhoheit und damit der gemeindliche Wirkungskreis betroffen. Die Angelegenheit fällt auch in die Zuständigkeit des Gemeinderats. Es handelt sich nicht um eine dem Bürgermeister kraft Gesetzes oder durch den Gemeinderat übertragene Aufgabe (vgl. § 44 GemO). Nichts anderes folgt daraus, dass die Zuständigkeit für einzelne konkrete Handlungen wie die Kündigung der Verträge in die Zuständigkeit des Bürgermeisters fallen dürfte. Denn bei Auslegung des Bürgerbegehrens nach dem objektiven Empfängerhorizont zielt dieses nicht lediglich auf Vornahme einzelner Handlungen wie der Kündigung von Verträgen. Gegenstand ist nicht nur die finanzielle Beteiligung als solche, sondern auch die Beteiligung der Höhe nach. Nach der Begründung des Bürgerbegehrens wendet sich dieses gegen die „pauschale Mitfinanzierung“, rügt also hilfsweise auch die aus Sicht der Initiatoren ungenügende Berechnung des Finanzierungsanteils der Beklagten. Es wird daher auch zu prüfen sein, ob sich ein Verstoß gegen Art. 104 a Abs. 1 GG daraus ergibt, dass die Bestimmung der Höhe des Finanzierungsanteils der Beklagten verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht genügt (unten d) cc)). In diesem Fall käme zur Behebung des Verfassungsverstoßes ggf. auch eine Neuverhandlung der Finanzierungsverträge in Betracht, die wiederum der Zustimmung des Gemeinderats bedürfte.

bb) Das Bürgerbegehren wurde in Schriftform eingereicht (§ 21 Abs. 3 Satz 3 Hs. 1 GemO) und enthält eine konkrete Fragestellung, die sich mit ja oder nein beantworten lässt (§ 21 Abs. 3 Satz 4 GemO). Wie in den angefochtenen Bescheiden zu Recht festgestellt, wird das Bürgerbegehren von einer nach Maßgabe des § 21 Abs. 3 Satz 5 GemO ausreichenden Zahl wahlberechtigter Stuttgarter Bürgerinnen und Bürger unterstützt.

cc) Entgegen der Auffassung der Beklagten genügt auch die Begründung den gesetzlichen Anforderungen.

Gemäß § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO zählt eine Begründung zum zwingenden Inhalt eines Bürgerbegehrens. An die Begründung sind jedoch keine hohen Anforderungen zu stellen (vgl. Senatsurteil vom 25.10.1976 - I 561/76 - ESVGH 27, 73 <75>). Die Begründung dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Der Bürger muss wissen, über was er abstimmt. Dabei lassen Raumgründe eine ausführliche Erörterung des Für und Wider regelmäßig nicht zu. Die Begründung darf auch für das Bürgerbegehren werben. Aus diesen Funktionen der Begründung folgt, dass diese zum einen die Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffend darstellen muss und dass sie zum anderen Wertungen, Schlussfolgerungen und Erwartungen enthalten darf, die einem Wahrheitsbeweis nicht zugänglich sind. Maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen. Ist dies gewährleistet, ist es vorrangig Sache der abstimmungsberechtigten Bürger, sich selbst ein eigenes Urteil darüber zu bilden, ob sie den mit dem vorgelegten Bürgerbegehren vorgetragenen Argumenten folgen wollen oder nicht. Gewisse Überzeichnungen und bloße Unrichtigkeiten in Details sind daher hinzunehmen. Die Grenze einer sachlich noch vertretbaren, politisch unter Umständen tendenziösen Darstellung des Anliegens des Bürgerbegehrens ist erst dann überschritten, wenn die Begründung in wesentlichen Punkten falsch, unvollständig oder irreführend ist. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zu Grunde liegt (Senatsbeschl. v. 22.08.2013 - 1 S 1047/13 - VBlBW 2014, 141 m.w.N.).

Diesen Anforderungen genügt die Begründung des Bürgerbegehrens. Der Gegenstand des Projekts Stuttgart 21 und die Beteiligung der Beklagten daran werden im Wesentlichen zutreffend dargestellt. Es wird auch ausdrücklich klargestellt, dass mit dem Bürgerentscheid nicht über die Beendigung des Projekts insgesamt, sondern nur über die Beendigung der Beteiligung der Beklagten an dem Projekt entschieden wird. Unschädlich ist, dass in rechtlicher Hinsicht nur die Rechtsauffassung der Initiatoren zur Verfassungswidrigkeit der Mischfinanzierung dargestellt wird, ohne auf abweichende Rechtsauffassungen hinzuweisen. Dies wäre nur zu beanstanden, wenn die dargelegte Rechtsauffassung unvertretbar wäre. Das ist jedoch nicht der Fall. Sie vermag sich auf eine ernst zu nehmende Stimme in der Literatur (Meyer, DVBl 2011, 449) zu stützen und die Rechtslage ist höchstrichterlich nicht eindeutig geklärt, weshalb das Verwaltungsgericht die Berufung zugelassen hat und der Senat die Revision zulässt. Eine Verpflichtung, im Rahmen der Begründung eines Bürgerbegehrens auch abweichende Rechtsauffassungen darzustellen, besteht nicht.

dd) Eines Kostendeckungsvorschlags (vgl. § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO) bedurfte es vorliegend nicht. Ein Kostendeckungsvorschlag ist entbehrlich, wenn keine Kosten anfallen, mit der Realisierung des Bürgerbegehrens sogar Einsparungen verbunden sind oder eine Kostenentwicklung nicht voraussehbar ist (vgl. Aker, a.a.O., § 21 GemO Rn. 9; Senatsbeschl. v. 08.04.2011 - 1 S 303/11 - a.a.O. - Verzicht auf eine finanzielle Beteiligung an dem Bau eines Hallen- und Wellnessbades durch einen privaten Investor). Etwaige Schadensersatzansprüche können nicht zu dem Erfordernis eines Kostendeckungsvorschlags führen. Dies ergibt sich schon aus dem Wortlaut des § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO, der einen Vorschlag für die Deckung der Kosten der „verlangten Maßnahme“ vorsieht. Eventuelle Schadensersatzansprüche im Zusammenhang mit der Nichtdurchführung einer Maßnahme sind davon nicht erfasst (Senatsbeschl. v. 08.04.2011 - 1 S 303/11 - a.a.O. ).

Daran gemessen war ein Kostendeckungsvorschlag hier nicht erforderlich, weil der Bürgerentscheid auf Beendigung der finanziellen Beteiligung der Beklagten an dem Projekt Stuttgart 21 und damit auf die Einsparung von Kosten gerichtet ist. Dass die Initiatoren der Bürgerschaft gleichwohl einen Kostendeckungsvorschlag unterbreitet haben, der sich auf die im Falle eines Projekt-abbruchs möglicherweise von der Beklagten zu tragenden Kosten bezieht, ist unschädlich.

b) Das Fristerfordernis des § 21 Abs. 3 Satz 3 2. Hs. GemO ist vorliegend nicht zu beachten, wenn die Mitfinanzierung des Projekts Stuttgart 21 durch die Beklagte gegen Art. 104 a Abs. 1 GG verstößt. Die mit dem Bürgerbegehren geltend gemachte Verfassungswidrigkeit der Mitfinanzierung des Projekts durch die Beklagte hätte die Nichtigkeit der Gemeinderatsbeschlüsse, die eine solche finanzielle Beteiligung zum Gegenstand haben, zur Folge. Ein nichtiger Gemeinderatsbeschluss setzt die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 2. Hs. GemO nicht in Lauf. Eine zeitliche Grenze kann sich in dieser Konstellation nur unter dem Gesichtspunkt der Verwirkung ergeben, die hier ersichtlich nicht gegeben ist. Im Einzelnen:

aa) Richtet sich ein Bürgerbegehren gegen einen Beschluss des Gemeinderats (sog. kassatorisches Bürgerbegehren), muss es gemäß § 21 Abs. 3 Satz 3 2. Hs. GemO innerhalb von sechs Wochen nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. Die gesetzliche Ausschlussfrist des § 21 Abs. 3 Satz 3 2. Hs. GemO soll im Interesse der Rechtssicherheit und -klarheit vermeiden, dass die Ausführung von Gemeinderatsbeschlüssen in wichtigen Gemeindeangelegenheiten längere Zeit nicht in Angriff genommen werden kann oder gar mit besonderem Aufwand rückgängig gemacht werden muss. Die Ausschlussfrist greift dann ein, wenn das Bürgerbegehren seinem Inhalt nach auf die Korrektur eines Gemeinderatsbeschlusses gerichtet ist. Nicht erforderlich ist, dass der Gemeinderatsbeschluss in der Fragestellung oder Begründung des Bürgerbegehrens ausdrücklich genannt ist (vgl. Senatsurt. v. 18.06.1990 - 1 S 657/90 - BWGZ 1992, 599 m.w.N.).

Das vorliegende Bürgerbegehren wendet sich nach seiner Begründung gegen die „pauschale Mitfinanzierung des Eisenbahnprojekts S 21“ durch die Beklagte und ist damit mittelbar auch auf die Korrektur der Gemeinderatsbeschlüsse gerichtet, mit denen eine finanzielle Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 beschlossen worden ist. Die im Bürgerbegehren aufgeführten Projektverträge beruhen jeweils auf Beschlüssen des Gemeinderats der Beklagten und darin erteilter Vollmachten zum Vertragsabschluss. Mit Beschluss vom 04.10.2007 (GRDrs. 790/2007) hat der Gemeinderat dem Abschluss der Ergänzungsvereinbarung zwischen dem Land Baden-Württemberg, der Beklagten und dem Verband Region Stuttgart, in dem die Finanzierungsbeiträge und abzusichernden Risiken der Beteiligten geregelt worden sind, zugestimmt und die Verwaltung zum Vertragsabschluss ermächtigt, der dann am 05.10.2007 erfolgte. Unter dem 02.04.2009 hat das Land Baden-Württemberg - auch für die Beklagte - die Finanzierungsvereinbarung abgeschlossen. Die grundsätzliche Entscheidung über die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 war bereits vor dem 04.10.2007, insbesondere durch die Realisierungsvereinbarung vom 24.07.2001, verbindlich gefallen.

bb) Entgegen der Auffassung der Kläger wird die Sechswochenfrist nicht nur durch einen rechtmäßigen Gemeinderatsbeschluss in Gang gesetzt. Nach der Rechtsprechung des Senats kommt es für den Fristlauf entscheidend auf die Anstoßfunktion an, die grundsätzlich auch von einem rechtswidrigen Gemeinderatsbeschluss ausgeht (vgl. Senatsbeschl. v. 25.02.2013 - 1 S 2155/12 - VBlBW 2013, 269 zur Beschlussfassung in nichtöffentlicher Sitzung entgegen § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO).

cc) Abweichendes gilt jedoch, wenn ein Gemeinderatsbeschluss nicht nur rechtswidrig, sondern nichtig ist. Dann gehen von ihm keinerlei Rechtswirkungen aus. Dies ist regelmäßig der Fall, wenn Gegenstand der Beschlussfassung eine Satzung ist, weil bei der Satzung als Rechtsnorm grundsätzlich, abgesehen von Heilungsvorschriften wie in § 4 Abs. 4 GemO und §§ 214 f. BauGB, jeder Fehler formeller oder materieller Art zur Nichtigkeit der Norm führt (Senatsbeschl. v. 25.02.2013 - 1 S 2155/12 - a.a.O. ). Bezieht sich der Gemeinderatsbeschluss auf einen von der Gemeinde zu erlassenden Bescheid, beurteilt sich die Nichtigkeit nach § 44 VwVfG. Ist Gegenstand des Gemeinderatsbeschlusses, gegen den sich das Bürgerbegehren richtet, die Ermächtigung zum Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages, ist die Nichtigkeit nach § 59 VwVfG zu beurteilen.

(1) Hier kommt in Betracht, dass die auf der Grundlage entsprechender Gemeinderatsbeschlüsse abgeschlossenen Finanzierungsverträge wegen eines Verstoßes gegen Art. 104 a Abs. 1 GG nach § 59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 134 BGB nichtig sind. Darauf zielt das streitgegenständliche Bürgerbegehren. Die Beklagte soll sich gegenüber den Projektpartnern auf die Verfassungswidrigkeit der Mischfinanzierung berufen und die Projektverträge kündigen. Sie soll weitere Beitragszahlungen zu dem Projekt unterlassen. Gegenstand des Bürgerbegehrens ist damit nicht etwa eine zum Wegfall der Geschäftsgrundlage führende wesentliche Änderung der Verhältnisse (§ 60 VwVfG) oder ein Kündigungsrecht aus wichtigem Grund (§ 62 Satz 2 VwVfG i.V.m. § 314 BGB). Vielmehr geht es bei Auslegung des Bürgerbegehrens nach dem objektiven Empfängerhorizont darum, dass die Unwirksamkeit der finanziellen Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 von Anfang an wegen Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot (Art. 104 a Abs. 1 GG) geltend gemacht werden soll. Auf welche Weise dies geschieht (etwa durch Erhebung einer Nichtigkeitsfeststellungsklage, durch Einstellung noch offener Zahlungen und Rückforderung geleisteter Zahlungen unter dem Aspekt eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs oder durch Kündigung) ist demgegenüber von untergeordneter Bedeutung. Aus der Verwendung des Begriffs „Kündigung“ kann nicht geschlossen werden, es gehe den Initiatoren vornehmlich oder gar ausschließlich um eine Kündigung des Finanzierungsvertrages nach § 314 BGB.

Läge der geltend gemachte Verstoß gegen Art. 104 a Abs. 1 GG vor, wären die auf der Grundlage entsprechender Gemeinderatsbeschlüsse abgeschlossenen Finanzierungsverträge nach § 59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 134 BGB nichtig. Die Gemeinderatsbeschlüsse entfalteten keine Rechtswirkungen. Gemäß der Regelvermutung des § 59 Abs. 3 VwVfG wäre von einer Nichtigkeit der Finanzierungsverträge im Ganzen auszugehen, da ein abweichender Wille der Beteiligten, das Projekt ohne oder mit einer geringeren Beteiligung der Beklagten zu finanzieren, nicht feststellbar ist.

(2) Andere Gründe, die zur Nichtigkeit oder Unwirksamkeit des Gemeinderatsbeschlusses vom 04.10.2007 führen könnten, liegen nicht vor. Insbesondere bedurfte die Übernahme finanzieller Verpflichtungen und Risiken nicht nach § 88 Abs. 2 oder Abs. 3 GemO der Genehmigung der Rechtsaufsichtsbehörde, weil sich der Gemeinderatsbeschluss nicht auf eine Bürgschaft, einen Gewährvertrag im Sinn des § 88 Abs. 2 GemO oder ein wirtschaftlich gleichkommendes Rechtsgeschäft im Sinn des § 88 Abs. 3 GemO bezog. Beim Gewährvertrag übernimmt die Gemeinde gegenüber dem anderen Vertragspartner die Verpflichtung, für das Eintreten oder Nichteintreten eines bestimmten Erfolges einzustehen (Bsp.: Mindesteinnahmengarantie für eine ÖPNV-Linie; Übernahme von Verpflichtungen, Verluste auszugleichen). Derartige Verpflichtungen standen hier bei der Risikoabsicherung nach Ziffer 2 Nrn. 2 und 3 der Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007 nicht im Raum. Es lag auch kein der Bürgschaft oder dem Gewährvertrag wirtschaftlich gleichkommendes Rechtsgeschäft vor. Hierunter fallen die Wechselbürgschaft und die Ausbietungsgarantie, die Erfüllungsübernahme (§ 329 BGB), der Kreditauftrag (§ 778 BGB) die kumulative Schuldübernahme, die Schuldübernahme nach §§ 414, 415 BGB und die besonders hervorgehobene Zustimmung der Gemeinde zu Rechtsgeschäften Dritter, aus denen der Gemeinde in künftigen Haushaltsjahren Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben erwachsen können (vgl. Kunze/Bronner/Katz, GemO BW, § 88 Rn. 33 ff.).

(3) Entgegen der Auffassung der Beklagten kann bei einem Bürgerbegehren, welches sich gegen einen nichtigen Gemeinderatsbeschluss richtet, nicht von einem Lauf der Sechswochenfrist jedenfalls ab Kenntnis von der Nichtigkeit ausgegangen werden. Diese Auffassung findet im Gesetz keine Stütze. § 21 Abs. 3 Satz 3 2. Hs. GemO knüpft für den Fristbeginn an die Bekanntgabe des Gemeinderatsbeschlusses an, gegen den das Bürgerbegehren sich richtet. Ist dieser Beschluss nichtig und setzt die Frist daher nicht in Lauf, ist das Bürgerbegehren wie ein initiierendes Bürgerbegehren zu behandeln. Für eine planwidrige Regelungslücke ist nichts ersichtlich. Dies bedeutet nicht, dass ein solches Bürgerbegehren unbefristet zulässig wäre. Eine zeitliche Grenze kann sich jedoch nur unter dem Gesichtspunkt der Verwirkung ergeben. Hier haben die Initiatoren das Bürgerbegehren zeitnah nach Vorstellung des Rechtsgutachtens, aus welchem sich ihres Erachtens die Nichtigkeit der die Mitfinanzierung des Projekts Stuttgart 21 durch die Beklagte betreffenden Gemeinderatsbeschlüsse ergibt, in die Wege geleitet. Eine Verwirkung des Rechts, den streitgegenständlichen Bürgerentscheid zu beantragen, scheidet bei dieser Sachlage aus.

dd) Ob und unter welchen Voraussetzungen die Bindungswirkung eines wirksamen Gemeinderatsbeschlusses nachträglich etwa wegen Wegfalls der Geschäftsgrundlage entfallen kann und ob die Initiatoren eines Bürgerbegehrens sich ggf. unabhängig von einer entsprechenden Einschätzung des Gemeinderats auf einen Wegfall der Geschäftsgrundlage berufen können, ohne die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 2. Hs. GemO einhalten zu müssen, bedarf vorliegend keiner Entscheidung. Das hierauf gerichtete Vorbringen der Kläger ist nicht entscheidungserheblich, weil Gegenstand des Bürgerbegehrens nach der beigefügten Begründung allein der Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt wegen der geltend gemachten Verfassungswidrigkeit der Mitfinanzierung ist.

c) Dem Bürgerentscheid steht kein Ausschlussgrund nach § 21 Abs. 2 GemO entgegen, insbesondere betrifft er nicht die Haushaltssatzung (§ 21 Abs. 2 Nr. 4 GemO). Dieser Ausschlussgrund ist nach der neueren Rechtsprechung des Senats eng auszulegen. Er greift nicht schon ein, wenn es um die Frage der finanziellen Beteiligung der Gemeinde an dem Projekt eines anderen Projektträgers geht (Senatsbeschl. v. 08.04.2011 - 1 S 303/11 - a.a.O.). Im Anschluss daran hat das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil zutreffend ausgeführt, dass dieser Ausschlussgrund nicht bewirken kann, dass alle Bürgerentscheide mit haushaltswirksamen Auswirkungen unzulässig sind, da ansonsten das plebiszitäre Instrument des Bürgerentscheids zur Bedeutungslosigkeit degradiert würde. Nach Sinn und Zweck der Vorschrift könnten über die rein wörtliche Interpretation hinaus nur Maßnahmen gemeint sein, die das Budgetrecht des Gemeinderates substantiell beeinträchtigen (VG Stuttgart, Urt. v. 17.07.2013 - 7 K 4182/11 - ). Dem folgt der Senat.

Danach greift der Ausschlussgrund hier nicht ein. Das Bürgerbegehren ist darauf gerichtet, finanzielle Belastungen von der Beklagten abzuwenden. Gegenstand des Bürgerbegehrens ist nicht die Erhöhung von Bau- oder Folgekosten eines beschlossenen Vorhabens, vielmehr geht es um die finanzielle Beteiligung der Beklagten an einem Infrastrukturprojekt.

Dass der Ausschlussgrund des § 21 Abs. 2 Nr. 1 GemO dem Bürgerbegehren nicht entgegensteht, ergibt sich bereits aus den obigen Ausführungen unter a) aa).

d) Das Bürgerbegehren ist jedoch unzulässig, weil es auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet ist. Die Mitfinanzierung des Projekts Stuttgart 21 durch die Beklagte verstößt nicht gegen Art. 104 a Abs. 1 GG, so dass die Beklagte sich nicht unter Berufung auf einen solchen Verstoß von den eingegangenen Finanzierungsverpflichtungen lösen kann.

Ein Bürgerbegehren darf nicht auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet sein. Bei der Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist daher zu prüfen, ob die mit dem Bürgerbegehren verlangte Maßnahme mit der Rechtsordnung vereinbar ist. Dies ergibt sich auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung bereits aus dem Rechtsstaatsprinzip und der Tatsache, dass ein Bürgerentscheid die Wirkungen eines endgültigen Beschlusses des Gemeinderats hat (§ 21 Abs. 7 Satz 1 GemO) und rechtswidrige Beschlüsse des Gemeinderats der Widerspruchspflicht des Bürgermeisters und der Überprüfung durch die Rechtsaufsichtsbehörde nach § 43 Abs. 2 GemO unterliegen. Es besteht kein Anspruch auf Zulassung eines Bürgerentscheids, der im Falle seiner Annahme rechtswidrig wäre (Senatsbeschl. v. 22.08.2013 - 1 S 1047/13 - VBlBW 2014, 141 m.w.N.; Kunze/Bronner/Katz, GemO BW, § 21 Rn. 14).

Die Rechtswidrigkeit kann sich auch aus einem Verstoß gegen vertragliche Verpflichtungen ergeben. Die die Gemeinde bindenden Verträge bilden eine Grenze des Anwendungsbereichs von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden. Ein Bürgerbegehren darf nicht auf einen Verstoß gegen vertragliche Bindungen abzielen. Es ist unzulässig, wenn keine konkreten Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sich die Gemeinde z.B. durch ein einseitiges Rücktritts- oder Kündigungsrecht oder durch einen Anspruch auf Vertragsanpassung bzw. -aufhebung von den eingegangenen vertraglichen Bindungen lösen kann (vgl. Wessels, Rechtliche Beurteilung der Ausnahmetatbestände und deren Umgehungsgefahr bei Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1. Aufl. 2013, S. 394 m.w.N.; OVG NRW, Urt. v. 04.04.2006 - 15 A 5081/05 - NVwZ-RR 2007, 625; VG Stuttgart, Urt. v. 17.07.2009 - 7 K 3229/08 - VBlBW 2009, 432 ).

Hier kann die Beklagte sich gegenüber den Projektpartnern nicht auf die Nichtigkeit der Finanzierungsvereinbarungen mit der Begründung, die Mitfinanzierung verstoße gegen Art. 104 a Abs. 1 GG, berufen. Zwar erfüllen die DB AG und ihre Tochterunternehmen mit dem Umbau des Hauptbahnhofs im Rahmen des Projekts Stuttgart 21 eine Bundesaufgabe, so dass die Anwendung des Art. 104 a Abs. 1 GG nicht aufgrund der durch Art. 87 e Abs. 3 GG erfolgten Privatisierung der Bahn ausgeschlossen ist (aa). Die Mitfinanzierung des Projekts ist jedoch sowohl dem Grunde nach (bb) als auch der Höhe nach (cc) mit Art. 104 a Abs. 1 GG vereinbar.

aa) Ungeachtet der im Zuge der Bahnstrukturreform 1993 erfolgten Privatisierung der Bahn durch Art. 87 e Abs. 3 GG nehmen die DB Netz AG und die übrigen Tochterunternehmen der DB AG beim Bau von Eisenbahninfrastruktur aufgrund der fortbestehenden Gemeinwohlverpflichtung Aufgaben der öffentlichen Verwaltung des Bundes wahr mit der Folge, dass Maßstab für die Zulässigkeit einer Mitfinanzierung durch ein Land oder eine Gemeinde Art. 104 a Abs. 1 GG ist (so im Ergebnis auch BayVGH, Urt. v. 03.08.2004 - 8 BV 03.275 - ; Meyer, DVBl 2011, 449 <450 f.>; Dolde/Porsch, NVwZ 2011, 833 <835 f.>; Ruge, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 13. Aufl., § 87 e Rn. 13).

Zwar trennt der am 21.12.1993 in Kraft getretene Art. 87 e GG klar zwischen der Eisenbahnverkehrsverwaltung (Art. 87 e Abs. 1 GG), d.h. der Wahrnehmung von Aufsichts- und Genehmigungsbefugnissen und von sonstigen hoheitlichen Ordnungs- und Steuerungsaufgaben einerseits, und den Eisenbahnen als privatrechtlich geführten Wirtschaftsunternehmen (Art. 87 e Abs. 3 GG), denen u.a. der Bau von Schienenwegen obliegt, andererseits. In der Literatur wird deshalb teilweise die Auffassung vertreten, dass seit der Bahnstrukturreform 1993 und der Aufgabenprivatisierung durch Art. 87 e Abs. 3 GG die Eisenbahninfrastrukturunternehmen der Deutschen Bahn AG im Bereich der Eisenbahnverkehrsdienstleistung und des Netzbetriebes keine Bundesaufgaben i.S.v. Art. 104 a Abs. 1 GG erfüllen. Es sei zu einer Privatisierung der ehemaligen Erfüllungsaufgabe gekommen, welche folglich nicht mehr als staatliche Aufgabe existiere. Die Tochtergesellschaften der Deutschen Bahn AG würden als kaufmännisch geführte Wirtschaftsunternehmen (Art 87 e Abs. 3 Satz 1 GG) nicht den Vorgaben des Art. 104 a Abs. 1 GG unterliegen; mit Blick auf Art. 104 a Abs. 1 GG bestünden deshalb keine Bedenken bezüglich des Abschlusses entsprechender Finanzierungsvereinbarungen, durch die sich einzelne Bundesländer bzw. Kommunen gegenüber Eisenbahninfrastrukturunternehmen zur anteiligen Finanzierung von Eisenbahninfrastrukturprojekten verpflichteten (vgl. zum Ganzen Gersdorf, ZG 2011, 248; Pauly/Becker, NVwZ 2013, 334).

Diese Auffassung vermag jedenfalls in Bezug auf die hier in Rede stehende Aufgabe des Umbaus eines Bahnhofs nicht zu überzeugen. Sie beachtet nicht hinreichend die Sonderstellung der Netzinfrastruktur innerhalb des Eisenbahnwesens. Durch die grundsätzliche Trennung von Schiene und Verkehr, die durch die Richtlinie 91/440/EWG des Rates zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft vom 29. Juli 1991 (ABl. L 237 S. 25) vorgezeichnet und durch Art. 87 e GG sowie das Gesetz zur Neuordnung des Eisenbahnwesens vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378) umgesetzt wurde (BT-Drs. 12/5015 S. 11; 12/4609 S. 55), hat die Netzinfrastruktur innerhalb des Eisenbahnwesens eine Sonderstellung dergestalt inne, dass es dem Bund aufgrund eines dauerhaften Infrastrukturauftrags obliegt, ein funktionstüchtiges Schienennetz durch staatlich beherrschte, öffentliche Unternehmen vorzuhalten (Möstl, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 e [Stand: Nov. 2006] Rn. 112; BGH, Urt. v. 09.12.2010 - 3 StR 312/10 - BGHSt 56, 97 ). Gegen die Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung in diesem Bereich durch die Tochterunternehmen der DB AG spricht auch nicht, dass diese als Aktiengesellschaften juristische Personen des Privatrechts sind, da sich die damit einhergehende Privatisierung auf die Organisationsform beschränkt und keine - auf dem Gebiet der Eisenbahninfrastruktur unzulässige - materielle Aufgabenprivatisierung darstellt (BGH, Urt. v. 09.12.2010, a.a.O. Rn. 12 m.w.N.). Die DB Netz AG ist sowohl in Bezug auf den Tätigkeitsbereich des Schienenbaus als auch hinsichtlich der Unterhaltung und des Betriebs der Schienenwege als "verlängerter Arm des Staates" zu werten. Sie ist nicht gewerblich tätig, steht zu anderen Unternehmen nicht im Wettbewerb und hat in Bezug auf das Schienennetz insgesamt eine monopolartige Stellung inne. Weder im Schienenbau noch bei der Unterhaltung des Schienennetzes besteht ein funktionsfähiger privatwirtschaftlicher Wettbewerb, weil diese Aufgaben - wenn auch durch Vergabe an Dritte - mit Blick auf den Schienenwegevorbehalt des Art. 87 e Abs. 3 Satz 3 GG und den in Art. 87 e Abs. 4 GG dauerhaft statuierten Infrastrukturauftrag des Bundes bis heute allein und in originärer Verantwortung von der DB Netz AG erledigt werden. Hinzu kommt, dass aufgrund der hohen Investitions- und Unterhaltungskosten sowie des Landverbrauchs das Errichten und Unterhalten von Parallelnetzen weder sinnvoll noch erwünscht ist (Möstl, in: Maunz/Dürig, a.a.O. Rn. 113; BGH, a.a.O. Rn. 17).

Aus dem Regelungsgefüge des Art. 87 e GG folgt danach, dass die Verwaltungszuständigkeit für Erhalt und Ausbau des Schienennetzes der Eisenbahnen des Bundes einschließlich des Baus von Bahnhöfen beim Bund liegt (ebenso Ruge, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 13. Aufl., § 87 e Rn. 13).

Für den Tätigkeitsbereich des Baus und Ausbaus des Schienennetzes bestehen zudem weitreichende gesetzliche Steuerungsmechanismen des Bundes. So kann der Bund durch den Bedarfsplan zum Bundesschienenwegeausbaugesetz (BSWAG) festlegen, welche Eisenbahnstrecken neu bzw. ausgebaut werden. Eine Konkretisierung dieses Bedarfsplanes nehmen die vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung aufgestellte Fünfjahrespläne vor, die die Grundlage der Aufstellung von Ausbauplänen für die Bundesschienenwege bilden (§ 5 Abs. 1 BSWAG). Der Bedarfsplan ist alle fünf Jahre nach einer Prüfung durch das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung gegebenenfalls anzupassen, wobei die Aufstellung und Anpassung des Bedarfsplanes durch Gesetz vorgenommen wird (§ 4 Abs. 1 BSWAG). Nach § 8 Abs. 1 Satz 2 BSWAG finanziert der Bund unmittelbar den Bau, den Ausbau sowie Ersatzinvestitionen. Damit ist neben der grundsätzlichen Befugnis zur Festlegung der durchzuführenden Baumaßnahmen für den Schienenbau eine unmittelbare Einflussnahme des Staates auch über die Mittelvergabe gegeben (BGH, Urt. v. 09.12.2010, a.a.O. Rn. 27 m.w.N.).

Nichts anderes ergibt sich aus der von der Beklagten angeführten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 22.11.2011 - 2 BvE 3/08 - BVerfGE 129, 356), die in einem Organstreitverfahren über die Frage, ob der Deutsche Bundestag einer Veräußerung von Vermögensgegenständen durch die Deutsche Bahn hätte zustimmen müssen, ergangen ist. Zwar betont das Bundesverfassungsgericht stark die in Art. 87 e Abs. 3 GG vorgesehene Führung der Eisenbahnen des Bundes als Wirtschaftsunternehmen in privat-rechtlicher Form (a.a.O., juris Rn. 29 f.), es verhält sich jedoch nicht zu der hier in Rede stehenden Aufgabe des Baus von Schienenwegen und Bahnhöfen.

bb) Die Mitfinanzierung des Projekts Stuttgart 21 durch die Beklagte ist dem Grunde nach mit Art. 104 a Abs. 1 GG vereinbar.

(1) Gemäß Art. 104 a Abs. 1 GG tragen der Bund und die Länder gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt.

Art. 104 a GG wurde durch das Finanzreformgesetz von 1969 als allgemeiner Lastenverteilungsgrundsatz neu geschaffen. Hintergrund war insbesondere, dass der Bund zunehmend dazu überging, durch Finanzierungsangebote in die Aufgabenerfüllung durch die Länder einzuwirken und deren Gestaltungsspielraum einzuengen. Der Lastenverteilungsgrundsatz in Art. 104 a Abs. 1 GG vereinigt die Aufgabenzuständigkeit einerseits mit der Finanzierungsverantwortlichkeit - der Ausgabenlast - andererseits. Der Aufgabenbestand einer Gebietskörperschaft bestimmt damit die Finanzverantwortung und darüber hinaus die verfassungsmäßige Finanzausstattung. In der Formulierung, dass die Ausgaben „gesondert“ zu tragen sind, liegt das grundsätzliche verfassungsrechtliche Verbot für Bund und Länder, Aufgaben einer anderen Gebietskörperschaft zu finanzieren (vgl. zum Ganzen etwa Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 13. Aufl., Art. 104 a Rn. 4 ff. m.w.N.).

100

Art. 104 a Abs. 1 GG enthält ein Konnexitätsprinzip im Verhältnis zwischen Bund und Ländern. Das Konnexitätsprinzip bedeutet, dass die Ausgabenkompetenz der Aufgabenkompetenz folgt. Die Gebietskörperschaft, die für eine bestimmte Aufgabe verantwortlich ist, soll auch für deren Finanzierung einstehen müssen. Das Konnexitätsprinzip gilt auch im Verhältnis des Bundes zu den Gemeinden. Die Gemeinden stehen im zweistufigen Gesamtstaatsaufbau, von dem das Grundgesetz ausgeht, auf Seiten der Länder. Art. 104 a Abs. 1 GG regelt daher auch das Verhältnis des Bundes zu den Gemeinden (vgl. BVerfG, Urt. v. 27.05.1992 - 2 BvF 1/88 u.a. - BVerfGE 86, 148 ). Art. 104 a Abs. 1 GG knüpft an die Wahrnehmung der Aufgaben durch Bund und Länder einschließlich der Gemeinden an. Gemeint ist damit die Wahrnehmung der Verwaltungskompetenz. Die Ausgabenlast richtet sich deshalb nach der Verteilung der Verwaltungskompetenz. Die Kompetenzvorschriften des Grundgesetzes begründen somit zugleich die jeweilige Finanzierungsverantwortung. Zu den Ausgaben i.S.d. Art. 104 a Abs. 1 GG gehören zum einen die Verwaltungsausgaben, zum anderen die Zweckausgaben, d.h. die Kosten, die bei der Erfüllung der eigentlichen Sachaufgabe anfallen.

101

Art. 104 a Abs. 1 GG gilt nicht nur für eine zwangsweise Heranziehung zur Mitfinanzierung, sondern schließt in seinem Anwendungsbereich auch freiwillige Zuweisungen aus.

102

(2) Art. 104 a Abs. 1 GG verbietet, dass der Bund in ausschließlich den Ländern und den Gemeinden zugewiesenen Kompetenzbereichen die Erfüllung von Aufgaben mitfinanziert und dass umgekehrt die Länder und die Gemeinden in Bereichen ausschließlicher Verwaltungskompetenz des Bundes die Aufgabenwahrnehmung mitfinanzieren. Demgegenüber verbietet das in dieser Vorschrift verankerte Konnexitätsprinzip nicht, dass Bund, Länder und Gemeinden in Wahrnehmung jeweils eigener Aufgabenzuständigkeiten zur Erreichung eines bestimmten Ziels zusammenarbeiten (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.03.1989 - 7 C 42.87 - BVerwGE 81, 312; ebenso Hellermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG Bd. 3, 6. Aufl., Art. 104 a Rn. 54 f. mit dem Hinweis, dass in den Konstellationen, in denen verschiedene Aufgabenbereiche sich faktisch überschneiden, so dass die Ausgabenlast nach Maßgabe der Aufgabenverantwortung zu verteilen ist, im rechtlichen Sinne keine Mischfinanzierung einer Aufgabe vorliegt; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 13. Aufl., Art. 104 a Rn. 21; Jarass/Pieroth, GG, 12. Aufl., Art. 104 a Rn. 3; Schuppert, in: Umbach/Clemens, GG, Art. 104 a Rn. 19; Schenke, in: Sodan, GG, 2. Aufl., Art. 104 a Rn. 3; Kube, in: Epping/Hillgruber, GG, 2. Aufl., Art. 104 a Rn. 13; Heintzen, in: v. Münch/Kunig, GG, 6. Aufl., Art. 104 a Rn. 25; kritisch Siekmann, in: Sachs, GG, 7. Aufl., Art. 104 a Rn. 18; Morlok, DVBl 1989, 1147; Fromm, NVwZ 1992, 536). In dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, in dem es um die Wirksamkeit eines Vertrages zwischen der Deutschen Bundesbahn und einer Gemeinde über die Kostenerstattung für den Betrieb von Schülerzügen und die Einrichtung eines Haltepunktes ging, heißt es (juris Rn. 8):

103

„Art. 104 a Abs. 1 GG hat die Bedeutung einer allgemeinen, das Bund/Länder-Verhältnis im ganzen bestimmenden Lastenverteilungsregel (BVerfGE 26, 338<390> für Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG in der bis zum 31. Dezember 1969 geltenden Fassung). Er verbietet, daß eine Gebietskörperschaft sich außerhalb ihrer Aufgabenzuständigkeit an den Kosten beteiligt, die einer Gebietskörperschaft der anderen Ebene bei Erfüllung von allein von dieser nach der verfassungsmäßigen Zuständigkeitsordnung wahrzunehmenden und wahrgenommenen Aufgaben entstehen. Er verbietet hingegen nicht, daß Bund und Länder einschließlich der Gemeinden in einem Aufgabenbereich der Leistungsverwaltung (Daseinsvorsorge) zusammenarbeiten, in dem sich - wie im öffentlichen Personenverkehr - die Kompetenzen zur Aufgabenwahrnehmung überschneiden. Das darf auch in der Weise geschehen, daß im Bereich der sich überschneidenden Wahrnehmungszuständigkeiten nach Gesichtspunkten der Sachgerechtigkeit und Zweckmäßigkeit im Einzelfall und in Abstimmung miteinander der eine Aufgabenträger Aufgaben wahrnimmt oder mitwahrnimmt, die wahrzunehmen zwar grundsätzlich im Rahmen seiner Zuständigkeit liegt, die aber auch - als Pflichtaufgabe - dem anderen Aufgabenträger obliegen, und daß insoweit eine Kostenerstattung stattfindet. Art. 104 a Abs. 1 GG verbietet, daß der Bund in ausschließlich den Ländern (und den Gemeinden) zugewiesenen Kompetenzbereichen die Erfüllung von Aufgaben mitfinanziert (so auch BGH, Urteil vom 18. September 1986 - III ZR 80/85 - NJW 1987, 1625 <1627>), und daß umgekehrt die Länder (und die Gemeinden) in Bereichen ausschließlicher Verwaltungskompetenz des Bundes die Aufgabenwahrnehmung mitfinanzieren. Er verbietet hingegen nicht, daß Bund und Länder oder Gemeinden in Wahrnehmung jeweils eigener Aufgabenzuständigkeiten zur Erreichung eines bestimmten Ziels zusammenarbeiten und dabei Vereinbarungen über eine Kostenaufteilung nach dem Maß ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Wahrnehmung der Aufgabe abschließen; er gebietet insofern allenfalls, daß jeder diejenigen Kosten trägt, die dem Anteil seiner Verpflichtung zur Aufgabenwahrnehmung entspricht.“

104

Der von den Klägern gegen die Übertragbarkeit dieser Entscheidung auf den vorliegenden Fall erhobene Einwand, es habe sich in Wahrheit um eine Amtshilfekonstellation gehandelt, vermag die rechtlichen Ausführungen, die das Bundesverwaltungsgericht zur Auslegung des Art. 104 a Abs. 1 GG gemacht hat, nicht in Frage zu stellen.

105

Auch der Gesetzgeber geht davon aus, dass Art. 104 a Abs. 1 GG der gemeinsamen Finanzierung einer Maßnahme durch mehrere Aufgabenträger nicht entgegensteht. Dies gilt gerade im Bereich der Schienenwege des Bundes (vgl. §§ 8, 9 BSWAG). Weitere Anwendungsfälle sind etwa die gesetzlichen Bestimmungen über die Beteiligung verschiedener Baulastträger an den Ausgaben für den Bau von Verkehrswegekreuzungen (§§ 11 Abs. 2, 12 Nr. 2, 13 Abs. 1 EKrG) sowie die Regelung in § 12 Abs. 3 WaStrG (vgl. dazu auch Hellermann, a.a.O. Rn. 54).

106

(3) Maßgeblich für die Zulässigkeit solcher „Mit-Finanzierungen“ ist, dass sich bei der Verwirklichung eines Projekts die Verwaltungszuständigkeiten verschiedener Hoheitsträger überschneiden, mithin jeder Hoheitsträger eigene, definierbare Aufgaben erfüllt, und nicht ein Hoheitsträger außerhalb seiner Zuständigkeiten alleinige Aufgaben eines anderen Hoheitsträgers (mit-)finanziert, weil deren Erfüllung - aus welchen Gründen auch immer - auch in seinem Interesse liegt. Solche finanziellen Zuwendungen würden der in Art. 104 a GG vorgesehenen Konnexität von Aufgaben- und Ausgabenkompetenz widersprechen und das Gefüge der verfassungsmäßigen Finanzausstattung tangieren. Die Mitfinanzierungskompetenz einer Kommune kann sich daher nicht etwa alleine daraus ergeben, dass ein Großprojekt des Bundes wie z.B. ein Ministeriums- oder Kasernenneubau vielfältige tatsächliche Auswirkungen auf die Kommune und ihre Bürger im Sinne eines „Kollateralnutzens“ hat. Vielmehr muss es sich um - gerade bei komplexen Infrastrukturprojekten anzutreffende - Fallkonstellationen handeln, bei denen die Zuständigkeiten und Aufgabenbereiche verschiedener staatlicher Ebenen aufeinandertreffen. Ein solches Verständnis stärkt im Ergebnis auch die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete kommunale Selbstverwaltung und gibt den Kommunen die Möglichkeit, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten bei Großprojekten eigene Zielvorstellungen zu verwirklichen, die die Aufgabenerfüllung des anderen Hoheitsträgers nicht zwingend erfordern würden.

107

(4) Daran gemessen ist die finanzielle Beteiligung der Beklagten an dem Projekt Stuttgart 21 dem Grunde nach zulässig, weil sie mit ihrer Beteiligung eigene Aufgaben erfüllt. Zu Recht beruft die Beklagte sich primär auf ihre Zuständigkeit für die städtebauliche Entwicklung.

108

Die Aufgaben- und Ausgabenkompetenz der Gemeinden folgt aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 LV, wonach die Gemeinden im Rahmen der Gesetze für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zuständig sind. Die Garantie umfasst die Befugnis, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen (sog. „Allzuständigkeit“ der Gemeinden; vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 - BVerfGE 79, 127).

109

Zum anerkannten Aufgabenbereich der Gemeinden zählt die Planungshoheit, d.h. das Recht auf Planung und Regelung der Bodennutzung in ihrem Gebiet. Dies beinhaltet insbesondere die Befugnis, gestalterische Konzepte zu entwickeln und die städtebauliche Entwicklung in eigener Verantwortung durch Bauleitpläne einschließlich der damit verbundenen finanziellen Entscheidungen zu ordnen (vgl. § 2 Abs. 1 BauGB; Engel/Heilshorn, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 10. Aufl., S. 87).

110

Die Beklagte hat von Beginn der Planungen an durch Abschluss der in dem Bürgerbegehren bezeichneten Projektverträge und durch Geltendmachung ihrer Belange im Planfeststellungsverfahren aktiv darauf hingewirkt, dass die aus ihrer Sicht zur Verwirklichung ihrer städtebaulichen Ziele - Stadtentwicklung auf 100 ha bisheriger Bahnfläche in bester Innenstadtlage bei Beibehaltung des zentralen Bahnhofsstandorts - vorzugswürdige Planungsvariante verwirklicht wird. Von einem bloßen „Kollateralnutzen“, wie er eintreten kann, wenn eine Kommune ohne eigenes Zutun und ohne Wahrnehmung eigener Aufgaben von der Projektplanung profitiert, kann daher keine Rede sein. Vielmehr handelt es sich bei Stuttgart 21 um ein Verkehrs- und Städtebauprojekt, bei dem sich die Aufgaben verschiedener Hoheitsträger mit entsprechenden Finanzierungskompetenzen überschneiden. Im Einzelnen:

111

Dem Projekt Stuttgart 21 ging bei Baubeginn im Jahr 2010 eine über 15-jährige Planungsphase voraus. Stuttgart 21 geht auf Diskussionen um die Schaffung einer schnellen Verbindung zwischen Stuttgart und Ulm, als Fortsetzung der Schnellfahrstrecke Mannheim–Stuttgart, in den 1980er Jahren zurück. Aufbauend auf einem Vorschlag von Gerhard Heimerl von 1988 und verschiedenen Forderungen der Beteiligten wurde in einem mehrjährigen Diskussionsprozess das Konzept Stuttgart 21 entwickelt und 1994 der Öffentlichkeit vorgestellt. Nach weiteren Studien wurden 1997 das Raumordnungsverfahren abgeschlossen und ab 2001 die Planfeststellungsverfahren für die einzelnen Planfeststellungsabschnitte durchgeführt. Der Kernbereich - Umbau des Hauptbahnhofs mit Talquerung sowie Innenring samt Zuführungen, Planfeststellungsabschnitt 1.1 - wurde mit Beschluss des Eisenbahnbundesamtes vom 28.01.2005 planfestgestellt. Der 5. Senat des erkennenden Gerichtshofs hat mit Urteilen vom 06.04.2006 (- 5 S 847/05, 5 S 848/05 und 5 S 596/05 -) mehrere Klagen gegen den Planfeststellungsbeschluss abgewiesen.

112

Für die aus eisenbahnverkehrlicher Sicht notwendige Ertüchtigung des Hauptbahnhofs und die Anbindung der Landeshauptstadt an die Schnellbahnstrecke Stuttgart - Ulm - Augsburg standen im Vorfeld diverse Varianten zur Diskussion, so z.B. die Beibehaltung des Kopfbahnhofs, die Führung von Fernzügen über Stuttgart-Untertürkheim oder Stuttgart-Bad-Cannstatt anstatt über den bisherigen Hauptbahnhof etc.. Am 07.11.1995 schlossen die Deutsche Bahn AG, die Bundesrepublik Deutschland, das Land Baden-Württemberg, der Verband Region Stuttgart sowie die Beklagte eine Rahmenvereinbarung zum Projekt Stuttgart 21, in der sich die Beteiligten auf ein gemeinsames Konzept für die Umgestaltung des Bahnknotens Stuttgart einigten. Dieses Konzept legt als wesentliches Element die Ersetzung des Kopfbahnhofs durch einen tiefliegenden Durchgangsbahnhof und die Verlagerung des Abstellbahnhofs fest mit der Folge, dass Grundstücksflächen von ca. 100 ha für eine städtebauliche Entwicklung der Beklagten nutzbar werden. Es sieht weiter den Erhalt und den weiteren Ausbau einer systematischen Vernetzung aller Verkehrsträger, insbesondere des öffentlichen Verkehrs, in der Region Stuttgart vor (zur Beschreibung des Projekts im Einzelnen s. § 2, zu Investitionen und Finanzierungsfragen s. § 3 der Rahmenvereinbarung). Bereits aus der Rahmenvereinbarung wird deutlich, dass die Beteiligten das Projekt Stuttgart 21 als gemeinsames Verkehrs- und Städtebauprojekt verstanden haben. Die Entscheidung des Vorhabenträgers für einen Durchgangsbahnhof am bisherigen Standort ist nicht nur der ohnehin erforderlichen Anbindung der Neubaustrecke Wendlingen-Ulm an den Knoten Stuttgart geschuldet und begründet für die Beklagte damit auch nicht nur einen mit nahezu jeder Eisenbahnplanung verbundenen unspezifischen „Kollateralnutzen“. Das Projekt Stuttgart 21 ist vielmehr auch ein städtebauliches Projekt, so dass es gerechtfertigt ist, dass sich die Beklagte zur Erfüllung genuin kommunaler Aufgaben an den Projektkosten beteiligt. Diese Sichtweise lag im Übrigen auch der finanziellen Beteiligung des Bundes an den Projektkosten zu Grunde. Der Baukostenzuschuss des Bundes, ein Festbetrag aus Mitteln nach § 8 Abs. 1 BSWAG i.H.v. 500 Mio. EUR (Preis- und Planungsstand 2004) ergibt sich aus den „Sowieso-Kosten“ der ursprünglich geplanten Anbindung der Neubaustrecke Wendlingen-Ulm an den Knoten Stuttgart (vgl. § 5 Abs. 2 der Gemeinsamen Erklärung zur Realisierung der Projekte „Stuttgart 21“ und „NBS Wendlingen - Ulm“ vom 02.04.2009). Entsprechend dem Grundgedanken, dass es sich der Sache nach bei Stuttgart 21 um ein gemeinsames Projekt verschiedener Hoheitsträger handelt, wurde auch zeitgleich mit dem Abschluss des Finanzierungsvertrages vom 02.04.2009 ein sog. Lenkungskreis eingerichtet. In diesem sollen Vertreter des Landes, des Verbandes Region Stuttgart, der Eisenbahninfrastrukturunternehmen und auch der Beklagten zusammenarbeiten, um die zeit-, kosten- und qualitätsgerechte Realisierung des Projekts sicherzustellen (vgl. zu den Entscheidungskompetenzen des Lenkungskreises § 13 Abs. 2 des Finanzierungsvertrages vom 02.04.2009). Zu Unrecht geht daher Prof. Meyer in seinem Gutachten vom 03.11.2010 (S. 43 f.; Fn. 59) davon aus, das Projekt Stuttgart 21 sei „vom Ursprung, der Zielsetzung und der Durchführung her“ ein reines Bahnprojekt, die Wirkungen des „Stadtumbaus“ ergäben sich als bloße Konsequenz der Planungen der Bahn und die konkrete Ausgestaltung des Projekts sei für die zu untersuchende Rechtsfrage nicht relevant.

113

(5) Entgegen der Auffassung der Kläger war die Beklagte auch rechtlich nicht an der Wahrnehmung der ihr obliegenden Aufgabe der Stadtplanung gehindert. Der 5. Senat des erkennenden Gerichtshofs hat mit mehreren Urteilen vom 06.04.2006 (- 5 S 847/05, 5 S 848/05 und 5 S 596/05 - Planfeststellungsabschnitt 1.1 Talquerung mit neuem Hauptbahnhof) und vom 08.02.2007 (- 5 S 2257/05 - Planfeststellungsabschnitt 1.2 Fildertunnel) entschieden, dass vorliegend mit der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung auch städtebauliche Ziele verfolgt werden durften. Er hat hierzu ausgeführt (Urt. v. 04.06.2006 - 5 S 848/05 - juris Rn. 38, 42, 50, 93):

114

„2.2 Zu Recht führt der Planfeststellungsbeschluss als „weitere“ die Planung rechtfertigende Ziele die Schaffung von städtebaulichen Entwicklungsmöglichkeiten in der Landeshauptstadt Stuttgart, die Verminderung der Lärmbelastung im Stuttgarter Talkessel und die Verminderung der Trennwirkung der Bahnanlagen in der Innenstadt an. Entgegen der Auffassung des Klägers ist es zulässig, mit einer eisenbahnrechtlichen Planfeststellung auch andere als spezifisch verkehrliche Ziele zu verfolgen, etwa eine Minderung des Eisenbahnlärms oder - bei einer Verlegung von Betriebsanlagen der Eisenbahn - auch die Schaffung städtebaulicher Entwicklungsmöglichkeiten.
[…]

115

2.2.2 Mit einer eisenbahnrechtlichen Planfeststellung, die die Verlegung von Bahnanlagen zum Inhalt hat, dürfen aber auch städtebauliche Ziele wie die Schaffung von städtebaulichen Entwicklungsflächen und die Beseitigung der Trennwirkung von Bahnanlagen verfolgt werden. Dies ergibt sich schon daraus, dass die Gemeinden wegen des Planungsvorbehalts gemäß § 38 Satz 1 BauGB gehindert sind, als Träger der Bauleitplanung auf bisher für Bahnbetriebszwecke genutzten Flächen ihre städtebaulichen Ziele umzusetzen, solange diese Flächen nicht freigestellt werden (vgl. § 23 AEG und BVerwG, Urt. v. 23.10.2002 - 9 A 22.01 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 55). Denn dieser Umstand kann nicht dazu führen, dass auch die bis zu diesem Zeitpunkt allein zuständige Planfeststellungsbehörde entsprechende städtebauliche Ziele zur Legitimation der Planung von Eisenbahninfrastrukturanlagen nicht neben verkehrlichen Gesichtspunkten heranziehen darf.
[…]

116

Vernünftigerweise geboten ist die Antragsplanung auch hinsichtlich der „weiteren Ziele“ der Planung. Dies bedarf hinsichtlich der städtebaulichen Ziele keiner Darlegung.
[…]

117

3.9 Unstreitig erreicht die Antragsplanung das „weitere Ziel“ der Gewinnung städtebaulicher Entwicklungsflächen in weitaus größerem Ausmaß als „K 21". Bei dieser werden lediglich kleinere (Abstell-)Flächen im Äußeren Nordbahnhof und im jetzigen Abstellbahnhof frei, wobei für letztere unklar ist, inwieweit sie überhaupt einer sinnvollen anderen städtebaulichen Nutzung zugeführt werden könnten. Unerheblich ist insoweit, dass „K 21" auf die im Bereich des früheren Stückgutbahnhofs gelegene Fläche „A 1“ verzichten kann. Denn diese Fläche benötigt auch „S 21“ nicht. Sie ist überdies bereits eisenbahnrechtlich entwidmet und teilweise bebaut. Zugleich erreicht nur „S 21“ eine Beseitigung der Trennwirkung der Bahnanlagen im Stuttgarter Talkessel. Unerheblich für den Alternativenvergleich ist, in welcher Weise die freiwerdenden Fläche (möglicherweise oder voraussichtlich) künftig baulich genutzt werden.“

118

Dem schließt der Senat sich an. Die auch in § 38 Satz 1 letzter Hs. BauGB vorgeschriebene Berücksichtigung städtebaulicher Belange in Planfeststellungsverfahren führt nicht zu einer Aufgabenverlagerung in dem Sinne, dass die Gemeinde sich nicht mehr auf ihre Planungshoheit berufen könnte. Durch die Pflicht, die Belange des Städtebaus zu berücksichtigen, wird der Planfeststellungsbehörde keine eigenständige Planungs- und Gestaltungsbefugnis eingeräumt. Sie muss vielmehr von der städtebaurechtlichen Situation ausgehen, wie sie in den Bauleitplänen oder aufgrund anderer sachlich und räumlich hinreichend verfestigter Planungsabsichten der Gemeinde konkretisiert ist. Fehlt eine solche Konkretisierung, darf die Behörde nicht eigene, insbesondere von den Vorstellungen der Gemeinde abweichende bauplanerische Vorstellungen ohne Bezug zu dem ihr eingeräumten fachplanerischen Gestaltungsfreiraum entwickeln (vgl. Rieger, in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl., § 38 Rn. 18; BVerwG, Urt. v. 18.05.1990 - 7 C 3.90 - BVerwGE 85, 155). Die Gemeinde ist umgekehrt bei der Bauleitplanung an rechtswirksame fachplanerische Entscheidungen gebunden. Anlagen der Bahn sind daher planerischen Aussagen der Gemeinde in einem Bauleitplan nur insoweit zugänglich, als diese der besonderen Zweckbestimmung der Anlage nicht widersprechen. Das bedeutet jedoch nicht, dass die Gemeinde ein Bebauungsplanverfahren solange nicht in Gang setzen oder betreiben darf, wie die zu überplanende Fläche noch den Charakter einer Bahnanlage hat. Wenn mit hinreichender Sicherheit die Aufhebung der besonderen bahnrechtlichen Zweckbestimmung einer Fläche bevorsteht, kann die Gemeinde vielmehr die für diesen Fall zu erwartenden Nutzungswünsche in die von ihr bauplanungsrechtlich für angemessen und erforderlich erachtete Richtung lenken und zu diesem Zweck ein Bauleitplanungsverfahren einleiten (vgl. Rieger, a.a.O. Rn. 25). In Fällen, in denen die Planungsabsichten des Fachplanungsträgers mit den planerischen Vorstellungen der Gemeinde kollidieren, besteht eine wechselseitige Pflicht, die fremden Planungsabsichten im Rahmen der eigenen Planung zu berücksichtigen, sofern diese Absichten bereits hinreichend konkretisiert sind und sich verfestigt haben (Rieger, a.a.O. Rn. 27).

119

Ist die Beklagte nach alldem zur Verwirklichung ihrer planerischen Vorstellungen auf den (noch) von der Bahn genutzten Flächen aufgrund des Vorrangs der Fachplanung auf eine Kooperation mit dieser angewiesen, so ist die vorliegende Konstellation entgegen der Auffassung der Kläger durchaus mit der vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen vergleichbar, in der die Bahn nicht verpflichtet war, die kommunale Aufgabe der Schülerbeförderung zu übernehmen, sondern sie nur „im Rahmen einer Art von Amtshilfe“ für die Gemeinde übernommen hat.

120

cc) Der Mitfinanzierungsanteil der Beklagten ist auch der Höhe nach angemessen.

121

(1) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann die Frage nach der Angemessenheit des Finanzierungsanteils der Beklagten nicht offen bleiben. Ein Verstoß gegen Art. 104 a Abs. 1 GG könnte nämlich bereits dann vorliegen, wenn der Finanzierungsanteil nicht dem Anteil der Verpflichtung der Beklagten zur Aufgabenwahrnehmung entsprechen würde und dies die Nichtigkeit der Finanzierungsvereinbarung zur Folge hätte. Zu Recht weisen die Kläger darauf hin, dass bei Annahme der Nichtigkeitsfolge eine verfassungswidrige Verteilung der Kostenanteile auch nicht über eine Anpassung der Geschäftsgrundlage nach § 60 VwVfG geheilt werden könnte, weil es bei einem nichtigen Vertrag an dem Substrat der Anpassung, dem Vertrag, fehlt und es daher nichts mehr anzupassen gibt.

122

Ein möglicherweise zu hoher Finanzierungsanteil der Beklagten würde auch zur Nichtigkeit, und nicht lediglich zur Teilnichtigkeit der Finanzierungsvereinbarung führen:

123

Betrifft die Nichtigkeit nur einen Teil des Vertrags, so ist der Vertrag nach § 59 Abs. 3 VwVfG im Ganzen nichtig, wenn nicht anzunehmen ist, dass er auch ohne den nichtigen Teil geschlossen worden wäre. Regelrechtsfolge ist danach die Gesamtnichtigkeit des Vertrages; die Teilnichtigkeit ist die Ausnahme.

124

Voraussetzung für die Annahme der Teilnichtigkeit ist zunächst, dass sich die Nichtigkeit auf einen abtrennbaren Teil des Vertrages beschränkt. Die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zu der vergleichbaren Vorschrift des § 139 BGB geht unter bestimmten Voraussetzungen von der Möglichkeit einer - auch hier in Betracht kommenden - quantitativen Teilbarkeit aus:

125

Nach Sinn und Zweck von § 139 BGB, ein teilweise nichtiges Rechtsgeschäft nach Möglichkeit aufrechtzuerhalten, wenn dies dem tatsächlichen oder hypothetischen Parteiwillen entspricht, ist ausnahmsweise auch eine sog. quantitative Teilbarkeit möglich, also eine Aufspaltung der nichtigen Regelung in einen wirksamen und einen unwirksamen Teil. Sie kommt vor allem in Betracht, wenn eine Vertragsklausel wegen des Übermaßes der in ihr enthaltenen Rechte oder Pflichten nichtig ist und angenommen werden kann, dass die Parteien bei Kenntnis dieses Umstands an ihrer Stelle eine auf das zulässige Maß beschränkte Regelung getroffen hätten (BGH, Urt. v. 19.09.1988 - II ZR 329/87 - BGHZ 105, 213 <220 ff.>; Urt. v. 05.06.1989 - II ZR 227/88 - BGHZ 107, 351 <355 ff.>; Urt. v. 14.11.2000 - XI ZR 248/99 - BGHZ 146, 37 <47 f.>).

126

Diese Grundsätze lassen sich auf § 59 VwVfG übertragen, der bei öffentlich-rechtlichen Verträgen für die Annahme der Teilnichtigkeit ebenfalls auf den übereinstimmenden Willen der Vertragsparteien, der auch durch Auslegung ermittelt werden kann (vgl. Lenz, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl., § 59 Rn. 46), abstellt.

127

Der Annahme der Teilnichtigkeit im Falle eines zu hoch bemessenen Finanzierungsanteils der Beklagten steht jedoch entgegen, dass der angemessene Anteil der Beklagten und die Aufteilung der Deckungslücke auf die übrigen Projektpartner nicht bestimmbar wäre, weil den Vertragsparteien hinsichtlich der angemessenen Höhe des Finanzierungsanteils ein Beurteilungsspielraum zusteht, der gerichtlich nicht voll überprüfbar ist (siehe unten 2) und der mutmaßliche Wille der Projektpartner sich nicht ermitteln lässt.

128

(2) Der vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 15. März 1989 (a.a.O.) skizzierte Maßstab, nach welchem bei einer dem Grunde nach zulässigen Mitfinanzierung jeder Vertragspartner diejenigen Kosten trägt, die dem Anteil seiner Verpflichtung zur Aufgabenwahrnehmung entspricht, bedarf für die hier zu beurteilende Fallkonstellation einer gewissen Modifizierung. In dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall war ein Vertrag zu beurteilen, der die Erstattung der Betriebskosten für die Schülerbeförderung durch die Deutsche Bundesbahn zum Gegenstand hatte. Vorliegend geht es hingegen nicht um Kosten, die einer mathematisch-exakten Berechnung zugänglich sind. Die für die Beklagte erfolgende Aufgabenwahrnehmung liegt in der Übernahme deren städtebaulicher Ziele im Rahmen der Planfeststellung für den Umbau des Bahnknotens Stuttgart (Planfeststellungsabschnitt 1.1 Talquerung mit neuem Hauptbahnhof; vgl. dazu nochmals VGH Bad.-Württ., Urt. v. 04.06.2006 - 5 S 848/05 - a.a.O.). Dass die finanzielle Beteiligung der Beklagten an dem Projekt Stuttgart 21 ihren maßgeblichen Grund in den aus dem Projekt resultierenden städtebaulichen Entwicklungsmöglichkeiten hat, wird auch in den abgeschlossenen Vereinbarungen und den diesen zugrunde liegenden Gemeinderatsbeschlüssen hinreichend deutlich. Bereits in der Präambel der 1995 getroffenen Rahmenvereinbarung wird hervorgehoben, dass durch die Tieferlegung des Hauptbahnhofs und der Zulaufstrecken Grundstücksflächen von ca. 100 ha frei werden, die für die städtebauliche Entwicklung zur Verfügung stehen. Auch in der Anlage 1 zur Gemeinderatsdrucksache 609/2007 werden die Chancen für die Stadtentwicklung beschrieben. Zugleich wird näher konkretisiert, wie diese Chancen genutzt werden sollen. In Anlage 4 zu dieser Drucksache wird aufgezeigt, welche zusätzlichen direkten Einnahmen aus Steuern und Finanzzuweisungen (Grundsteuer, Gewerbesteuer, Gemeindeanteil an der Einkommensteuer, Grunderwerbssteuer, Schlüsselzuweisungen nach dem FAG) durch das Projekt Stuttgart 21 und die damit verbundenen Stadtentwicklungspotentiale im Zeitraum bis 2034 voraussichtlich zu erwarten sind. Diese werden auf ca. 300 Mio. EUR prognostiziert. Eine solche prognostische Hochrechnung erscheint grundsätzlich geeignet, die direkten Einnahmeeffekte, die mit dem Projekt Stuttgart 21 für die Beklagte verbunden sind, zu erfassen. Der Senat verkennt dabei nicht, dass derartige Prognosen über einen Zeitraum von 25 Jahren naturgemäß mit Unsicherheiten behaftet sind.

129

Zu diesen jedenfalls überschlägig berechenbaren Effekten kommen städtebauliche Vorteile wie die Beibehaltung des Standorts des Hauptbahnhofs in zentraler Innenstadtlage und der Wegfall der Trennwirkung der bestehenden Bahnanlagen hinzu, die einer rein monetären Betrachtung nicht zugänglich sind. Das bedeutet aber nicht, dass sie bei der Bemessung des Finanzierungsanteils der Beklagten außer Acht bleiben müssten. Sie können vielmehr auch angemessen berücksichtigt werden.

130

Aufgrund der erforderlichen prognostischen Einschätzungen der Effekte für die Stadtentwicklung und der teilweise nicht gegebenen Bezifferbarkeit ist der Beklagten bei der Eingehung vertraglicher Verpflichtungen zur Mitfinanzierung des Projekts ein weiter Beurteilungsspielraum zuzubilligen. Überprüft werden kann danach nur, ob die Beklagte den erheblichen Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt und sich bei der eigentlichen Beurteilung an allgemein gültige Wertungsmaßstäbe gehalten, insbesondere das Willkürverbot nicht verletzt hat.

131

Der Überprüfung ist die Sach- und Rechtslage am 04.10.2007 zugrunde zulegen, weil der Gemeinderat der Beklagten zu diesem Zeitpunkt der Ergänzungsvereinbarung über die Beteiligung an dem Projekt Stuttgart 21 und weiteren Maßnahmen zugestimmt hat. Auf der Grundlage dieses Gemeinderatsbeschlusses ist auch der Finanzierungsvertrag vom 02.04.2009 abgeschlossen worden. Zeitlich spätere verbindliche Beschlüsse über die finanzielle Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21, die Gegenstand des Bürgerbegehrens ist, gibt es nicht.

132

(3) Daran gemessen verstößt der Mitfinanzierungsanteil der Beklagten an den Gesamtkosten von 4.526 Mio. EUR, der sich auf ca. 11,1 % beläuft (291,83 Mio. EUR Finanzierungs- und Risikobeteiligung zuzüglich 212 Mio. EUR Zinsverzicht), auch der Höhe nach nicht gegen Art. 104 a Abs. 1 GG. Dies lässt sich auf der Grundlage der dem Senat vorliegenden Unterlagen zuverlässig ermitteln, ohne dass es der von den Klägern angeregten Beiziehung der Anlagen zum Finanzierungsvertrag vom 02.04.2009 bedarf. Aus dem Anlagenverzeichnis zu diesem Vertrag (LT-Drs. 14/4382 S. 5) ergibt sich nicht, dass die nicht vorgelegten Anlagen Regelungen enthalten, aus denen sich weitere finanzielle Verpflichtungen der Beklagten ergeben könnten.

133

Der Gemeinderat der Beklagten hat auf einer zutreffenden Tatsachengrundlage entschieden. Größe und Lage der freiwerdenden Grundstücksflächen und das sich daraus ergebende städtebauliche Entwicklungspotential waren ihm ebenso wie die weiteren mit dem Projekt verbundenen städtebaulichen Effekte bekannt. Er konnte aus den ihm vorliegenden Unterlagen auch die Höhe des Mitfinanzierungsanteils ersehen. Die Höhe der finanziellen Beteiligung der Beklagten an den absehbaren Kosten und an den Kostenrisiken beläuft sich ausweislich der Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007 (II. 1. - 3.), der der Gemeinderat am 04.10.2007 zugestimmt hat und die ihm als Anlage zur Gemeinderatsdrucksache 790/2007 vorlag, auf 291,83 Mio. EUR. Nicht nachzugehen braucht der Senat der Frage, ob die unterschiedliche Verteilung der Kostenrisiken auf den verschiedenen Risikostufen in jeder Hinsicht nachvollziehbar ist. Entscheidend ist allein, ob der Gesamtfinanzierungsanteil in Bezug auf die kommunale Aufgabe, die Grund für die Kostenbeteiligung ist, angemessen ist.

134

Der von der Beklagten mit der DB AG vereinbarte Zinsverzicht, d.h. der Verzicht auf die Verzinsung des gezahlten Kaufpreises für das Bahngelände, obwohl bzw. solange dieses nicht zu den im Kaufvertrag vereinbarten Zeitpunkten der Beklagten übergeben worden ist, ist ebenfalls als Finanzierungsanteil der Beklagten zu bewerten, da ihm keine Gegenleistung gegenübersteht. Der Kaufpreis für die freiwerdenden Bahngrundstücke, der zum 31.12.2001 fällig war, belief sich nach § 3 des Kaufvertrages vom 21.12.2001 auf 424.372.261,40 EUR. Dieser Kaufpreis war nach § 7 Nr. 1.7 auch Bemessungsgrundlage für die bei verspäteter Übergabe der Grundstücke ggf. zu entrichtenden Zinsen. Mit dem Änderungsvertrag zu diesem Kaufvertrag, dem der Gemeinderat der Beklagten am 04.10.2007 zugestimmt hat, wurde dem Umstand Rechnung getragen, dass aufgrund des verzögerten Baubeginns die ursprünglich vereinbarten Termine für die Freimachung der Grundstücke nicht zu halten sind. Es wurde daher - unter Beibehaltung der Bemessungsgrundlage - vereinbart, dass Verzugszinsen erst ab dem 01.01.2021 zu zahlen sind. Den gegenüber dem ursprünglichen Kaufvertrag damit verbundenen Zinsverzicht bis zum 31.12.2020 hat die Beklagte zutreffend auf 212 Mio. EUR beziffert. Es ist sachgerecht und nicht zu beanstanden, dass Bemessungsgrundlage für die Verzinsung der unverändert gebliebene, tatsächlich entrichtete Kaufpreis ist. Entgegen der Auffassung der Kläger war es nicht geboten, Verzugszinsen abweichend von der Regelung im Kaufvertrag nicht auf der Grundlage des tatsächlichen Kaufpreises, sondern des - deutlich höheren - Verkehrswertes der Grundstücke im Jahr 2010 zu vereinbaren.

135

Der entrichtete Kaufpreis ist kein Finanzierungsanteil im Sinn des Art. 104 a GG, da die Beklagte mit den erworbenen Grundstücken einen Gegenwert erhalten hat und für einen nicht marktgerechten Kaufpreis, der einen versteckten Finanzierungsanteil darstellen könnte, keine Anhaltspunkte gegeben sind. Die Regelungen zum Altlasten- und Bodenrisiko in § 8 und § 9 des Kaufvertrags sind Bestandteil des Grundstückskaufvertrags und daher ebenfalls kein Finanzierungsanteil im Rechtssinn. Ausweislich des Vertrags haben der Regelung in § 8 Sachverständigengutachten zu den Altlastenrisiken zugrunde gelegen. Auch insoweit gibt es keinerlei Anhaltspunkte für einen versteckten Finanzierungsanteil.

136

Die Finanzierungsanteile der Flughafen Stuttgart GmbH und des Verbandes Region Stuttgart müssen ebenfalls außer Betracht bleiben, da Gegenstand des Verfahrens allein die finanzielle Beteiligung der Beklagten an dem Projekt Stuttgart 21 ist.

137

Nach alldem beruhen die seitens der Beklagten eingegangenen finanziellen Verpflichtungen auf einer vertretbaren Bewertung ihres städtebaulichen Interesses an dem Projekt. Für eine Verletzung des Willkürverbots ist nichts ersichtlich.

138

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO.

139

Die Entscheidung über die Zulassung der Revision beruht auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die sich bei der Beurteilung der Zulässigkeit der Mitfinanzierung von Eisenbahninfrastrukturprojekten durch eine Gemeinde stellenden Rechtsfragen sind solche des Bundesrechts, die fallübergreifend klärungsfähig und klärungsbedürftig erscheinen. Es ist zu erwarten, dass der Entscheidung im Revisionsverfahren eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommen wird.

140

Beschluss vom 21.04.2015

141

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Fassung 2013, abgedr. in Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl., Anh § 164 Rn. 14) auf 15.000,-- EUR festgesetzt.

142

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

Die Berufung ist jedoch nicht begründet. Die auf Zulassung des erstrebten Bürgerentscheids gerichtete Verpflichtungsklage ist zulässig (I.), aber nicht begründet (II.).

Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO unter Einbeziehung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 15.08.2012 zulässig.

1. Statthafte Klageart ist die Verpflichtungsklage, gerichtet auf Verpflichtung der Beklagten, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären (§ 21 Abs. 8 GemO i.V.m. § 41 Abs. 2 Satz 1 KomWG).

II.

1. Die Mitwirkung der Rechtsanwälte Prof. Dolde und Dr. Porsch im Verwaltungsverfahren begründet keinen Verfahrensmangel.

a) Das Bürgerbegehren erfüllt - abgesehen von dem Fristerfordernis des § 21 Abs. 3 Satz 3 2. Hs. GemO - die Anforderungen des § 21 Abs. 3 GemO.

cc) Entgegen der Auffassung der Beklagten genügt auch die Begründung den gesetzlichen Anforderungen.

Dass der Ausschlussgrund des § 21 Abs. 2 Nr. 1 GemO dem Bürgerbegehren nicht entgegensteht, ergibt sich bereits aus den obigen Ausführungen unter a) aa).

bb) Die Mitfinanzierung des Projekts Stuttgart 21 durch die Beklagte ist dem Grunde nach mit Art. 104 a Abs. 1 GG vereinbar.

(1) Gemäß Art. 104 a Abs. 1 GG tragen der Bund und die Länder gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt.

100

101

Art. 104 a Abs. 1 GG gilt nicht nur für eine zwangsweise Heranziehung zur Mitfinanzierung, sondern schließt in seinem Anwendungsbereich auch freiwillige Zuweisungen aus.

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Vernünftigerweise geboten ist die Antragsplanung auch hinsichtlich der „weiteren Ziele“ der Planung. Dies bedarf hinsichtlich der städtebaulichen Ziele keiner Darlegung.
[…]

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cc) Der Mitfinanzierungsanteil der Beklagten ist auch der Höhe nach angemessen.

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Ein möglicherweise zu hoher Finanzierungsanteil der Beklagten würde auch zur Nichtigkeit, und nicht lediglich zur Teilnichtigkeit der Finanzierungsvereinbarung führen:

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO.

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Beschluss vom 21.04.2015

141

142

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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(2) Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 75

Ist über einen Widerspruch oder über einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsakts ohne zureichenden Grund in angemessener Frist sachlich nicht entschieden worden, so ist die Klage abweichend von § 68 zulässig. Die Klage kann nicht vor Ablauf von drei Monaten seit der Einlegung des Widerspruchs oder seit dem Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts erhoben werden, außer wenn wegen besonderer Umstände des Falles eine kürzere Frist geboten ist. Liegt ein zureichender Grund dafür vor, daß über den Widerspruch noch nicht entschieden oder der beantragte Verwaltungsakt noch nicht erlassen ist, so setzt das Gericht das Verfahren bis zum Ablauf einer von ihm bestimmten Frist, die verlängert werden kann, aus. Wird dem Widerspruch innerhalb der vom Gericht gesetzten Frist stattgegeben oder der Verwaltungsakt innerhalb dieser Frist erlassen, so ist die Hauptsache für erledigt zu erklären.

Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 21 Besorgnis der Befangenheit

(1) Liegt ein Grund vor, der geeignet ist, Misstrauen gegen eine unparteiische Amtsausübung zu rechtfertigen, oder wird von einem Beteiligten das Vorliegen eines solchen Grundes behauptet, so hat, wer in einem Verwaltungsverfahren für eine Behörde tätig werden soll, den Leiter der Behörde oder den von diesem Beauftragten zu unterrichten und sich auf dessen Anordnung der Mitwirkung zu enthalten. Betrifft die Besorgnis der Befangenheit den Leiter der Behörde, so trifft diese Anordnung die Aufsichtsbehörde, sofern sich der Behördenleiter nicht selbst einer Mitwirkung enthält.

(2) Für Mitglieder eines Ausschusses (§ 88) gilt § 20 Abs. 4 entsprechend.

Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 60 Anpassung und Kündigung in besonderen Fällen

(1) Haben die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen sind, sich seit Abschluss des Vertrags so wesentlich geändert, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist, so kann diese Vertragspartei eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen oder, sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten ist, den Vertrag kündigen. Die Behörde kann den Vertrag auch kündigen, um schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten oder zu beseitigen.

(2) Die Kündigung bedarf der Schriftform, soweit nicht durch Rechtsvorschrift eine andere Form vorgeschrieben ist. Sie soll begründet werden.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 28

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 60 Anpassung und Kündigung in besonderen Fällen

(2) Die Kündigung bedarf der Schriftform, soweit nicht durch Rechtsvorschrift eine andere Form vorgeschrieben ist. Sie soll begründet werden.

Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 62 Ergänzende Anwendung von Vorschriften

Soweit sich aus den §§ 54 bis 61 nichts Abweichendes ergibt, gelten die übrigen Vorschriften dieses Gesetzes. Ergänzend gelten die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs entsprechend.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 314 Kündigung von Dauerschuldverhältnissen aus wichtigem Grund

(1) Dauerschuldverhältnisse kann jeder Vertragsteil aus wichtigem Grund ohne Einhaltung einer Kündigungsfrist kündigen. Ein wichtiger Grund liegt vor, wenn dem kündigenden Teil unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls und unter Abwägung der beiderseitigen Interessen die Fortsetzung des Vertragsverhältnisses bis zur vereinbarten Beendigung oder bis zum Ablauf einer Kündigungsfrist nicht zugemutet werden kann.

(2) Besteht der wichtige Grund in der Verletzung einer Pflicht aus dem Vertrag, ist die Kündigung erst nach erfolglosem Ablauf einer zur Abhilfe bestimmten Frist oder nach erfolgloser Abmahnung zulässig. Für die Entbehrlichkeit der Bestimmung einer Frist zur Abhilfe und für die Entbehrlichkeit einer Abmahnung findet § 323 Absatz 2 Nummer 1 und 2 entsprechende Anwendung. Die Bestimmung einer Frist zur Abhilfe und eine Abmahnung sind auch entbehrlich, wenn besondere Umstände vorliegen, die unter Abwägung der beiderseitigen Interessen die sofortige Kündigung rechtfertigen.

(3) Der Berechtigte kann nur innerhalb einer angemessenen Frist kündigen, nachdem er vom Kündigungsgrund Kenntnis erlangt hat.

(4) Die Berechtigung, Schadensersatz zu verlangen, wird durch die Kündigung nicht ausgeschlossen.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 42

(2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 75

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 74

(2) Für die Verpflichtungsklage gilt Absatz 1 entsprechend, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsakts abgelehnt worden ist.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 28

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 08. Apr. 2011 - 1 S 303/11

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 21.01.2011 - 5 K 3560/10 - wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.000,- EUR festgesetzt.

Gründe

Die Antragstellerin ist Mitunterzeichnerin eines am 29.09.2010 eingereichten Bürgerbegehrens zu der Frage: „Sind Sie dagegen, dass sich die Stadt S. bei ihrer derzeitigen Verschuldung zu einer jährlichen Zahlung von rd. 1 Mio. EUR über zwei Jahrzehnte verpflichtet, damit ein Privatunternehmen ein Hallen- und Wellnessbad errichten und betreiben kann?“.

Mit Bescheid vom 02.11.2010 lehnte die Antragsgegnerin auf der Grundlage des entsprechenden Gemeinderatsbeschlusses vom 26.10.2010 den Antrag auf Durchführung eines Bürgerentscheids mit der Begründung ab, dass die gesetzlich vorgeschriebene 6-Wochenfrist nicht eingehalten sei. Der Gemeinderatsbeschluss vom 28.09.2010 zu diesem Projekt sei nicht mehr bürgerbegehrensfähig gewesen und hinsichtlich der vorangegangenen bürgerbegehrensfähigen Gemeinderatsbeschlüsse sei die gesetzliche Frist nicht gewahrt. Außerdem fehle der notwendige Kostendeckungsvorschlag. Schließlich sei es rechtlich zweifelhaft, ob Unterschriften, die bereits vor dem besagten Gemeinderatsbeschluss vom 28.09.2010 gesammelt und eingereicht worden seien, als Unterschriften gegen diesen Gemeinderatsbeschluss gewertet werden könnten und insoweit das geforderte Quorum erreicht sei. Die Antragstellerin erhob hiergegen am 06.11.2010 Widerspruch, über den noch nicht entschieden worden ist.

Am 13.12.2010 beantragte die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht Karlsruhe, im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig festzustellen, dass das am 29.09.2010 eingereichte Bürgerbegehren zulässig ist. Nach ihrer Auffassung könnten für ein kassatorisches Bürgerbegehren auch schon vor der fraglichen Beschlussfassung des Gemeinderats Unterschriften gesammelt werden. Diese Stimmen seien auf das zu erreichende Quorum anrechenbar. Andernfalls könne eine Gemeinde durch geschickte Beschlussfassung bereits gesammelten Unterschriften ihre Wirksamkeit nehmen. Die Bürger hätten nicht bereits gegen die Beschlüsse des Gemeinderats vom 21.07.2009 und 27.04.2010 vorgehen müssen. Erst mit seinem Beschluss vom 28.09.2010 habe der Gemeinderat der Antragsgegnerin grünes Licht für die Realisierung des Projekts Bäderpark gegeben. Davon seien auch die Gemeinderäte selbst ausgegangen. Das Für und Wider des projektierten Vorhabens habe erst in der Sitzung des Gemeinderats vom 28.09.2010 verlässlich beurteilt werden können. Die dort vorgelegten vertraglichen Regelungen und die Eckpunkte hätten gegenüber früher gravierende Unterschiede aufgewiesen. Außerdem habe es völlig neue Vertragsbestandteile gegeben. Schließlich habe es keines Kostendeckungsvorschlages bedurft. Das Bürgerbegehren sei auch ausreichend begründet.

Das Verwaltungsgericht Karlsruhe hat - dem Antrag der Antragsgegnerin entsprechend - mit Beschluss vom 21.01.2011 - 5 K 3560/10 - den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz abgelehnt und ausgeführt, es fehle an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs. Zwar spreche mehr dafür als dagegen, dass die in § 21 Abs. 3 Satz 1 bis 4 GemO normierten Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens erfüllt sind. Es bestünden jedoch erhebliche Zweifel daran, dass das Bürgerbegehren das nach § 21 Abs. 3 Satz 5 GemO erforderliche Quorum von 2.500 Stimmen erreicht habe. Die vor dem hier maßgeblichen Gemeinderatsbeschluss vom 28.09.2010 bereits ab dem 07.07.2010 von den Bürgern für ein geplantes initiierendes Bürgerbegehren geleisteten Unterschriften könnten ein Bürgerbegehren, das sich in der Sache nunmehr gegen diesen Gemeinderatsbeschluss richtet, nicht tragen. Dieses initiierende Bürgerbegehren wäre aller Voraussicht nach unzulässig gewesen, weil es sich der Sache nach gegen den vorangegangenen sog. Eckpunktebeschluss des Gemeinderats vom 27.04.2010 gerichtet habe. Als kassatorisches Bürgerbegehren wäre es daher als verspätet ausgeschlossen und deshalb als unzulässig zu qualifizieren gewesen. Die Annahme, die im Rahmen eines gemäß § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbs. 2 GemO unzulässigen Bürgerbegehrens verbrauchten Unterschriften könnten nachträglich für ein kassatorisches Bürgerbegehren quasi umgewidmet werden, sei nicht derart naheliegend, um das offenkundige Vorliegen eines Anordnungsanspruchs bejahen zu können.

Zur Begründung der hiergegen eingelegten Beschwerde trägt die Antragstellerin vor, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, das erforderliche Quorum gemäß § 21 Abs. 3 Satz 5 GemO sei nicht erreicht. Eine Auslegung der Regelung, zu der sich das Verwaltungsgericht veranlasst gesehen habe, sei nicht erforderlich, weil das Gesetz insoweit eindeutig sei und nur darauf abstelle, dass das Bürgerbegehren innerhalb von sechs Wochen eingereicht sein müsse. Zudem sei die einschränkende Auslegung mit Sinn und Zweck des Gesetzes nicht zu vereinbaren. Die Ausschlussfrist diene nur dazu, Effizienz und Sparsamkeit der gemeindlichen Aufgabenwahrnehmung zu sichern; dies erfordere jedoch gerade keine einschränkende Auslegung. Für die Unterzeichner eines Bürgerbegehrens spiele es keine Rolle, ob sie sich mit ihrer Unterschrift für ein initiierendes Bürgerbegehren oder gegen einen noch bevorstehenden oder einen bereits ergangenen Gemeinderatsbeschluss einsetzten.

Die Antragsgegnerin ist der Beschwerde entgegengetreten.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Beteiligtenvorbringens wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin verwiesen.

II.

Die fristgerecht erhobene und begründete sowie inhaltlich den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO entsprechende Beschwerde der Antragstellerin ist zulässig, aber nicht begründet.

Nach der neueren Rechtsprechung des Senats (Beschl. v. 27.04.2010 - 1 S 2810/09 -, VBlBW 2010, 311; Beschl. v. 30.09.2010 - 1 S 1722/10 -, VBlBW 2011, 26 f.) schließt der Umstand, dass ein Bürgerbegehren keine aufschiebende Wirkung hat, die Stellung eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, die Durchführung eines Bürgerbegehrens bzw. Bürgerentscheids zu sichern, nicht aus. Zulässig ist eine vorläufige gerichtliche Feststellung, dass das Bürgerbegehren zulässig ist.

Die begehrte vorläufige Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens kommt jedoch nur dann in Betracht, wenn die Zulässigkeit bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren mit solcher Wahrscheinlichkeit bejaht werden kann, dass eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen werden kann und der mit dem Hauptsacheverfahren verbundene Zeitablauf voraussichtlich eine Erledigung des Bürgerbegehrens zur Folge hätte. Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch müssen in einem das übliche Maß der Glaubhaftmachung übersteigenden deutlichen Grad von Offenkundigkeit auf der Hand liegen (Senatsbeschl. v. 27.04.2010 und 30.09.2010, a.a.O.).

Daran gemessen dürfte zwar ein Anordnungsgrund zu bejahen sein, weil mit der Realisierung des Vorhabens unmittelbar nach Unterzeichnung der mit Beschluss vom 28.09.2010 durch den Gemeinderat der Antragsgegnerin genehmigten Verträge und der erforderlichen Genehmigung der Rechtsaufsichtsbehörde begonnen werden soll. Für den Fall, dass zu einem späteren Zeitpunkt im Hauptsacheverfahren die Antragsgegnerin rechtskräftig verpflichtet würde, das Bürgerbegehren für zulässig zu erklären, könnten bis dahin die Baumaßnahmen für den Neubau eines Hallen- und Wellnessbades, für das sich die Antragsgegnerin vertraglich zu einem jährlichen Zuschuss in Höhe von 1,05 Mio. EUR über 22 Jahre verpflichtet hat, so weit fortgeschritten sein, dass ein nachfolgender Bürgerentscheid angesichts vollendeter Tatsachen das Abstimmungsverhalten der Bürger beeinflussen und damit das Recht der Bürger wirkungslos machen könnte. Die - rechtlich zulässige - Schaffung vollendeter Tatsachen käme daher einem drohenden Rechtsverlust gleich.

Die Antragstellerin hat jedoch einen den oben genannten Anforderungen gerecht werdenden Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht (vgl. § 123 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Zwar dürfte keiner der in § 21 Abs. 2 GemO genannten Ausschlusstatbestände gegeben sein (1.). Die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens dürfte jedoch daran scheitern, dass nicht alle der in § 21 Abs. 3 normierten Zulässigkeitsvoraussetzungen vorliegen (2.).

1. Allerdings dürfte keiner der Ausschlusstatbestände des § 21 Abs. 2 GemO greifen. Nach dieser Vorschrift findet ein Bürgerentscheid u.a. nicht statt über die Haushaltssatzung einschließlich der Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe der Kommunalabgaben, Tarife und Entgelte (§ 21 Abs. 2 Nr. 4 GemO). Auch wenn mit der gestellten Frage des Bürgerbegehrens die finanzielle Beteiligung der Antragsgegnerin an einem Projekt eines Privatunternehmers angesprochen ist, ist damit nicht unmittelbar die Haushaltssatzung oder ein Wirtschaftsplan eines Eigenbetriebes betroffen. Es geht bei der Fragestellung auch nicht um Kommunalabgaben, Tarife und Entgelte im Sinne der Regelung, sondern allein um die grundsätzliche Entscheidung darüber, ob sich die Antragsgegnerin mit einem jährlichen Zuschuss in Höhe von 1,05 Mio. EUR über einen Zeitraum von 22 Jahren an der Errichtung eines Hallen- und Wellnessbades eines privaten Investors beteiligt.

2. Es dürften jedoch, wie das Verwaltungsgericht in jeder Hinsicht zutreffend ausgeführt hat, nicht alle der in § 21 Abs. 3 GemO genannten Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens erfüllt sein.

Nach § 21 Abs. 3 GemO kann die Bürgerschaft über eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Ein Bürgerbegehren darf nur Angelegenheiten zum Gegenstand haben, über die innerhalb der letzten drei Jahre nicht bereits ein Bürgerentscheid aufgrund eines Bürgerbegehrens durchgeführt worden ist. Das Bürgerbegehren muss schriftlich eingereicht werden; richtet es sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats, muss es innerhalb von 6 Wochen nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. Das Bürgerbegehren muss die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung und einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag zur Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Es muss von mindestens 10 v.H. der Bürger unterzeichnet sein, höchstens jedoch in Gemeinden mit nicht mehr als 50.000 Einwohnern von 2.500 Bürgern.

Diese Voraussetzungen liegen nur zum Teil vor:

Die finanzielle Beteiligung der Antragsgegnerin bei dem Neubau eines Wellness- und Hallenbades ist eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, die in die Zuständigkeit des Gemeinderats fällt. Angelegenheiten des Wirkungskreises der Gemeinde sind solche, die in der Gemeinde wurzeln oder einen spezifischen Bezug zu ihr haben und die von der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 GG umfasst sind (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, RdNr. 3 zu § 21). Hierzu gehört auch die Entscheidung, sich finanziell an dem Neubau eines Bades eines privaten Investors auf dem Gemeindegebiet zu beteiligen, statt ein eigenes Vorhaben zu realisieren und/oder vorhandene Bäder zu sanieren. Das schriftlich eingereichte Bürgerbegehren enthält auch die zur Entscheidung zu bringende Frage. Die Begründung des Antrags, an die keine hohen Anforderungen gestellt werden dürfen (vgl. Senatsurt. v. 25.10.1976 - I 561/76 -, ESVGH 27, 73 f.; vgl. auch Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung Baden-Württemberg, RdNr. 20 zu § 21; Urt. d. Verwaltungsgerichts Stuttgart v. 17.07.2009 - 7 K 3229/08 -, VBlBW 2009, 432 f.), dürfte ebenfalls ausreichend sein. Innerhalb der letzten drei Jahre ist ein Bürgerentscheid aufgrund eines Bürgerbegehrens zu der gleichen Frage nicht durchgeführt worden. Ein Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme dürfte hier entbehrlich sein, da mit dem Bürgerbegehren letztlich der Verzicht auf eine finanzielle Beteiligung der Antragsgegnerin an dem Bau eines Hallen- und Wellnessbades durch einen privaten Investor begehrt wird, Kosten mithin nicht entstehen. Etwaige Schadensersatzansprüche können nicht zu dem Erfordernis eines Kostendeckungsvorschlags führen. Dies ergibt sich schon aus dem Wortlaut des § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO, der einen Vorschlag für die Deckung der Kosten der „verlangten Maßnahme“ vorsieht. Eventuelle Schadensersatzansprüche im Zusammenhang mit der Nichtdurchführung einer Maßnahme sind davon nicht erfasst (vgl. VG Sigmaringen, Urteil vom 20.01.2009 - 7 K 3298/08 -, juris).

Das Bürgerbegehren ist aber deshalb unzulässig, weil es als sog. kassatorisches Bürgerbegehren (2.1) die 6-Wochenfrist nach Bekanntgabe des Beschlusses gemäß § 21 Abs. 3 Satz 3, 2. Halbs. GemO zu beachten hatte, die Bürger aber ihre Unterschriften nicht mit dem erforderlichen Quorum (§ 21 Abs. 3 Satz 5 GemO) nach Bekanntgabe des angegriffenen Gemeinderatsbeschlusses geleistet haben (2.2).

2.1 Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, richtet sich das Bürgerbegehren gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 28.09.2010 und ist damit als kassatorisches Bürgerbegehren anzusehen. Dieser Beschluss des Gemeinderats ist grundsätzlich einem Bürgerbegehren zugänglich. Nach der Rechtsprechung des beschließenden Senats ist jeder „weichenstellende“ Grundsatzbeschluss, der eine Planung einleitet oder eine Planungsstufe abschließt, „bürgerbegehrensfähig“ (vgl. Senatsurt. v. 18.06.1990 - 1 S 657/90 -, juris, Urt. v. 13.04.1993 - 1 S 1076/92 -, juris; Beschl. v. 27.04.2010 - 1 S 2810/09 -, VBlBW 2010, 311 f. und Beschl. v. 30.09.2010 - 1 S 1722/10 -, VBlBW 2011, 26 f.). Vorliegend handelt es sich um einen die vorangegangene Projektplanung abschließenden Beschluss des Gemeinderats. Denn erst mit diesem Beschluss hat der Gemeinderat, wie auch in der Presse berichtet wurde, „grünes Licht“ für die Realisierung des Projekts Bäderpark gegeben. Der Gemeinderat nahm in der öffentlichen Sitzung vom 28.09.2010 den Wirtschaftlichkeitsvergleich zur Kenntnis und stellte als Ergebnis fest, dass die Realisierung des Hallen- und Wellnessbades mit dem privaten Investor gegenüber einer Eigenrealisierung zu einer jährlichen Ersparnis für die Antragsgegnerin führt. Außerdem wurde festgestellt, dass die Verwaltung ihrem Auftrag nachgekommen ist und sämtliche in der Gemeinderatssitzung vom 27.04.2010 beschlossenen Vertragseckpunkte zum Bau und Betrieb des Hallen- und Wellnessbades in Verträge mit dem privaten Investor gefasst hat. Der Gemeinderat nahm insoweit zur Kenntnis, dass sämtliche in der Gemeinderatssitzung vom 27.04.2010 beschlossenen Eckpunkte (zu denen auch die mit dem Bürgerbegehren angegriffene Zuschussleistung durch die Antragsgegnerin gehört) in unterschriftsreifen Verträgen ausformuliert wurden und vor Vollzug dem Gemeinderat in nicht-öffentlicher Sitzung vorgelegt werden. Daraus ergibt sich, dass erst mit dem Beschluss des Gemeinderats vom 28.09.2010 die finanzielle Beteiligung der Antragsgegnerin an dem Projekt Bäderpark verbindlich gefallen ist. In der anschließenden nicht-öffentlichen Sitzung des Gemeinderats wurden die endverhandelten Verträge mit den darin vorgesehenen Änderungen genehmigt.

Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin dürften die vorangegangenen Gemeinderatsbeschlüsse gegenüber dem streitgegenständlichen Bürgerbegehren keine Sperrwirkung gemäß § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO entfalten.

Der Gemeinderat der Antragsgegnerin beschloss in seiner öffentlichen Sitzung vom 23.06.2009, zum Zwecke der Markterkundung einen öffentlichen Teilnahmewettbewerb zur Vorbereitung der Durchführung einer europaweiten Ausschreibung für Planung, Neubau und Betrieb eines Hallenbads mit optionalem Wellness-, Sauna-, Gesundheits- und / oder Therapiebereich durchzuführen. In seiner Sitzung vom 21.07.2009 beschloss er die Durchführung einer europaweiten Ausschreibung im Verhandlungsverfahren mit den drei erstplatzierten Bewerbern des Teilnahmewettbewerbs aufgrund zuvor bestimmter Rahmenbedingungen. Auf der Grundlage der Auswertung der Ergebnisse aus dem vorgeschalteten Teilnahmewettbewerb wurde sodann ein Verhandlungsverfahren mit den drei erstplatzierten Bietern durchgeführt. In der Sitzung vom 27.04.2010 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin, das Verhandlungsverfahren mit der Feststellung des erstplatzierten Bieters abzuschließen und die Verwaltung zu beauftragen, anhand vom Gemeinderat bestimmter vertraglicher Eckpunkte die Verträge endzuverhandeln und die nicht berücksichtigten Bieter hierüber zu informieren (Vorlage Nr. 35/2010). Die Zuschussleistung durch die Antragsgegnerin bildete dabei einen wesentlichen Eckpunkt für die beschlossene Beauftragung der Verwaltung der Antragsgegnerin, nunmehr nach Beendigung des Verhandlungsverfahrens die Verträge mit dem erstplatzierten Bieter und jetzigen Investor unter Einhaltung der Eckpunkte „endzuverhandeln“.

Diese Gemeinderatsbeschlüsse mögen jeder für sich gesehen bürgerbegehrensfähig gewesen sein. Sie sperren jedoch nicht ein Bürgerbegehren, das sich gegen einen Gemeinderatsbeschluss richtet, mit dem der Gemeinderat schließlich nach abschließender Überprüfung der Einhaltung der Bedingungen aus dem sog. Eckpunktebeschluss grünes Licht für die Verwirklichung des Vorhabens gibt und damit für die Bevölkerung erkennbar die mit der Durchführung eines öffentlichen Teilnahmewettbewerbs begonnene Planung abschließt (vgl. Urteil des Senats vom 18.06.1990 - 1 S 657/90 -, BWGZ 1992, 599 ff.; Senatsurteil vom 13.04.1993 - 1 S 1076/92 -, juris; Senatsbeschluss vom 30.09.2010 - 1 S 1722/10 -, a.a.O.). Gerade in bürgerentscheidsfähigen Gemeindeangelegenheiten ergehen in der Regel mehrere, das Vorhaben stufenweise vorantreibende Entscheidungen des Gemeinderats, die neue sachliche Gesichtspunkte aufweisen und den Meinungs- und Willensbildungsprozess der Bürger beeinflussen können (vgl. auch Sapper, VBlBW 1983, S. 89 ff.). Daher kann auch ein Gemeinderatsbeschluss, der - wie hier - die Planungsstufe abschließt, die Ausschlussfrist für die Einreichung eines Bürgerbegehrens wieder in Lauf setzen.

2.2 Richtet sich danach - auch nach dem erklärten Willen der Organisatoren der Bürgerinitiative „Bürgerbegehren Bäderparadies“ - das Bürgerbegehren in zulässiger Weise gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 28.09.2010, so muss es nach der gesetzlichen Bestimmung in § 21 Abs. 3 Satz 3, 2. Halbs. GemO innerhalb von sechs Wochen nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht und in diesem Zeitraum von der in § 21 Abs. 3 Satz 5 GemO vorgegebenen Anzahl der Bürger unterzeichnet sein. Diesen Anforderungen dürfte das vorliegende Bürgerbegehren nicht genügen.

Rein zahlenmäßig war das erforderliche Quorum von 2.500 gültigen Unterschriften zwar bei Einreichung des Bürgerbegehrens am 29.09.2010 erreicht, der weit überwiegende, wenn nicht sogar der gesamte Anteil der Unterschriften ist aber nicht nach dem mit dem Bürgerbegehren angegriffenen Gemeinderatsbeschluss vom 28.09.2010 geleistet worden, sondern bereits in den Wochen davor „vorsorglich für den Fall eines eventuellen Gemeinderatsbeschlusses“, wie es in dem Schreiben der Bürgerinitiative vom 29.09.2010 heißt, mit dem das Bürgerbegehren eingereicht wurde. Bereits mit Schreiben vom 21.06.2010 hatten Vertreter der Bürgerinitiative die Antragsgegnerin über die zunächst beabsichtigte Durchführung eines sog. initiierenden Bürgerbegehrens informiert und in diesem Zusammenhang mit gleicher Fragestellung begonnen, Unterschriften zu sammeln, die nunmehr nach dem Gemeinderatsbeschluss vom 28.09.2010 für das am 29.09.2010 eingereichte kassatorische Bürgerbegehren vorgelegt wurden.

Eine solche Vorgehensweise ist mit der gesetzlichen Ausgestaltung des § 21 Abs. 3 GemO nicht vereinbar. Soll ein Gemeinderatsbeschluss durch einen mit dem Bürgerbegehren bezweckten Bürgerentscheid zu Fall gebracht und ersetzt werden, so setzt dies einen bereits existenten Gemeinderatsbeschluss voraus. Denn nur gegen einen solchen kann sich das Bürgerbegehren im Sinne der Fristenregelung richten. Aus der auf die Bekanntgabe des Beschlusses abstellenden 6-Wochenfrist in § 21 Abs. 3 Satz 5 GemO folgt, dass nicht nur die Einreichung der Unterschriften innerhalb der vorgegebenen Frist erfolgen muss, sondern dass die Bürger vor ihrer Unterschriftsleistung auch Gelegenheit zur Kenntnis des angegriffenen Gemeinderatsbeschlusses hatten und damit die vorgegebene Anzahl von Unterschriften auch innerhalb dieser Frist geleistet werden muss. Dies ergibt sich aus dem Regelungszusammenhang sowie Sinn und Zweck der Regelung. Die bürgerschaftliche Entscheidungsbildung orientiert sich regelmäßig am jeweils aktuellen Planungsstand. Der Sach- und Informationsstand der Bürgerschaft kann sich aufgrund in einer öffentlichen Sitzung des Gemeinderats für und wider ein Vorhaben ausgetauschter Argumente ändern und den einen oder anderen Bürger dazu bewegen, sich entgegen seiner früheren Absicht nicht mehr mit seiner Unterschriftsleistung für die Durchführung eines Bürgerentscheids einzusetzen oder auch umgekehrt. Nichts anderes gilt für den vorliegenden Fall, in dem in der Gemeinderatssitzung vom 28.09.2010 auch aus der Sicht der Bürgerinitiative noch die verbindliche Klärung von Fragen zur geplanten finanziellen Beteiligung der Antragsgegnerin an dem Projekt des privaten Investors zu erwarten war. Gerade wenn die Bürgerinitiative im Zusammenhang mit der Anerkennung des Gemeinderatsbeschlusses vom 28.09.2010 als bürgerbegehrensfähig damit argumentiert, dass das Für und Wider des projektierten Vorhabens sich erst in der Sitzung des Gemeinderats vom 28.09.2010 habe verlässlich beurteilen lassen, so muss sie sich im vorliegenden Zusammenhang auch entgegenhalten lassen, dass eine Unterschriftensammlung auf Vorrat, ohne dass die Bürgerschaft Kenntnis vom abschließenden Entscheidungsprozess des Gemeinderats hat, mit Sinn und Zweck des Bürgerbegehrens kaum zu vereinbaren sein dürfte. Es spricht daher alles dafür, dass das Quorum jeweils innerhalb der Ausschlussfrist erreicht werden muss und ein Stimmensammeln zu einem Bürgerbegehren „auf Vorrat“ unzulässig ist (vgl. auch Sapper, VBlBW 1983, 89 ff. <94>; offen gelassen Senatsurteil v. 14.11.1983 - 1 S 1204/83 -, NVwZ 1985, 288 ff.). Die von Geitmann ( vgl. VBlBW 2007, 321 ff.<324>), der für eine Abschaffung der Ausschlussfrist eintritt, vertretene gegenläufige Auffassung, würde die gesetzliche 6-Wochenfrist bei kassatorischen Bürgerbegehren leerlaufen lassen. Mit dem Zuwarten auf eine vorhersehbare und erneut bürgerbegehrensfähige Beschlussfassung, bevor mit der Unterschriftensammlung begonnen wird, wird der Bürgerschaft auch nichts Unzumutbares angesonnen. Die gesetzliche Ausschlussfrist, die von vier auf sechs Wochen erweitert wurde, mag zwar immer noch knapp bemessen sein, ist aber der Rechtssicherheit und dem Grundsatz der Effizienz und Sparsamkeit der gemeindlichen Aufgabenwahrnehmung geschuldet und ermöglicht es bei entsprechender Vorbereitung und Information der Bürgerschaft in hinreichendem Maße, das erforderliche Quorum an Unterschriften innerhalb der Frist zu sammeln.

Ohne Erfolg wendet die Antragstellerin schließlich hiergegen ein, dass eine Gemeinde damit durch „geschickte Beschlussfassung“ zuvor auf Vorrat für ein initiierendes Bürgerbegehren gesammelten Unterschriften „ihre Wirksamkeit nehmen“ könnte. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, wäre ein initiierendes Bürgerbegehren mit der genannten Fragestellung aller Voraussicht nach unzulässig gewesen, weil es sich der Sache nach gegen den vorangegangenen sog. Eckpunktebeschluss des Gemeinderats vom 27.04.2010 gerichtet hat. Als kassatorisches gegen diesen Gemeinderatsbeschluss gerichtetes Bürgerbegehren wäre es aber als verspätet ausgeschlossen und deshalb als unzulässig zu qualifizieren gewesen. Es bedarf daher keiner weiteren Klärung, wie im Falle eines zulässigen, nicht fristgebundenen initiierenden Bürgerbegehrens zu entscheiden wäre, wenn vor Einreichung der bereits gesammelten Unterschriften der Gemeinderat dem von den Bürgern initiierten Vorhaben eine Absage erteilt.

Von einem offensichtlich zulässigen Bürgerbegehren kann danach keine Rede sein.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 und 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 63 Abs. 2 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 25. Feb. 2013 - 1 S 2155/12

Tenor

Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 19. Oktober 2012 - 5 K 1969/12 - geändert. Der Antrag des Antragstellers, im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig festzustellen, dass das am 9. Januar 2012 eingereichte Bürgerbegehren zu der Frage "Sind Sie dafür, dass das Gelände des Alten Sportplatzes in Leimen im Eigentum der Stadt verbleibt und die dort befindlichen Bäume erhalten werden?" zulässig ist, wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Der Streitwert wird auf 5.000.-- EUR festgesetzt.

Gründe

Die zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts hat in der Sache Erfolg. Die von der Antragsgegnerin in der Beschwerdebegründung fristgemäß (§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat grundsätzlich beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), geben dem Senat Veranlassung, den angefochtenen Beschluss zu ändern und den Antrag des Antragstellers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO auf vorläufige Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens abzulehnen.

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend zugrundegelegt hat, kommt die begehrte vorläufige Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nur dann in Betracht, wenn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren mit solcher Wahrscheinlichkeit bejaht werden kann, dass eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen werden kann und der mit dem Hauptsacheverfahren verbundene Zeitablauf voraussichtlich eine Erledigung des Bürgerbegehrens zur Folge hätte. Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch müssen in einem das übliche Maß der Glaubhaftmachung übersteigenden deutlichen Grad von Offenkundigkeit auf der Hand liegen (vgl. nur Senatsbeschluss vom 27.04.2010 - 1 S 2810/09 - VBlBW 2010, 311, m.w.N.). An diesen Voraussetzungen fehlt es hier.

Es kann offen bleiben, ob aufgrund der von der Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren vorgelegten notariellen Bewilligung und Beantragung des Vollzugs des Eigentumswechsels am streitigen Grundstück von der Antragsgegnerin auf den Bauträger, an den mit Kaufvertrag vom 30.08.2012 das Grundstück verkauft worden ist, vom 30.11.2012 und der von diesem Bauträger am 01.12.2012 vorgenommenen, von der Antragsgegnerin als Grundstückseigentümerin während des Beschwerdeverfahrens geduldeten Fällung der Bäume auf dem Grundstück ein Anordnungsgrund nicht mehr besteht. Denn jedenfalls fehlt es an einem Anordnungsanspruch. Die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens liegt nicht in einem das übliche Maß der Glaubhaftmachung übersteigenden deutlichen Grad von Offenkundigkeit auf der Hand.

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass es sich um ein so genanntes kassatorisches Bürgerbegehren nach § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO handelt. Zur Vermeidung von Wiederholungen nimmt der Senat hierauf Bezug. Das Bürgerbegehren richtet sich, wie vom Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, gegen den in nicht-öffentlicher Sitzung gefassten Beschluss des Gemeinderats vom 16.12.2010. Es war daher sechs Wochen nach Bekanntgabe des Beschlusses einzureichen. Die Einhaltung dieser Frist lässt sich nicht mit der hier erforderlichen Offenkundigkeit feststellen.

Ob der Beschluss vom 16.12.2010 in der Sitzung des Gemeinderats vom 27.01.2011 im Wortlaut verlesen wurde, ist zwischen den Beteiligten streitig. Das Protokoll über die Sitzung des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 27.01.2011 weist unter dem Tagesordnungspunkt 3 "Gemeinderat Bekanntgabe von Entscheidungen aus nicht-öffentlicher Sitzung" aus: „Oberbürgermeister ... gibt die Entscheidungen bekannt. Es ergeht folgender Beschluss (Kennwort: Gemeinderat). Die bekannt gegebenen Beschlüsse der 10. nicht-öffentlichen Sitzung vom 16.12.2010 werden zur Kenntnis genommen." Die Antragsgegnerin hat hierzu vorgetragen, die aufgeführten Beschlüsse aus der nicht-öffentlichen Sitzung vom 16.12.2010 seien in der Sitzung vom 27.01.2011 wortwörtlich wiedergegeben worden. Der Antragsteller, der in der Sitzung vom 27.01.2011 anwesend war, hat demgegenüber geltend gemacht, er habe keine Bekanntgabe des Beschlusses vom 16.12.2010 vernommen, es sei nur verlesen worden, dass die bekannt gegebenen Beschlüsse zur Kenntnis genommen würden. Die Rhein-Neckar-Zeitung hat am 29.01.2011 unter anderem berichtet, dass die Stadt Leimen ihren Alten Sportplatz zum Zwecke der Bebauung per Anbieterwettbewerb an den meistbietenden Investor veräußern wolle, dem die Kosten für das entsprechende Bebauungsplanverfahren obliegen sollten, und dass der alte Baumbestand nach dem gemeinderätlichen Konsens weitestgehend erhalten bleiben solle.

Zwar handelt es sich bei der Bekanntgabe von in nicht-öffentlicher Sitzung gefassten Beschlüssen nach § 35 Abs. 1 Satz 4 GemO um einen aus der Sphäre der Gemeinde stammenden Umstand, für den im Grundsatz zunächst die Gemeinde die Darlegungslast trifft. Dieser hat die Antragsgegnerin jedoch genügt. Angesichts der Tatsachen, dass der Bericht in der Rhein-Neckar-Zeitung manche Details des beschlossenen Verkaufs berichtete und dass das Protokoll über die Sitzung vom 27.01.2011 wiedergibt, dass die Entscheidungen aus der nicht-öffentlichen Sitzung vom 16.12.2010 bekannt gegeben wurden, ist das Vorbringen der Antragsgegnerin, in dieser Sitzung seien die Beschlüsse aus der nicht-öffentlichen Sitzung wortwörtlich wiedergegeben worden, jedenfalls mindestens so plausibel wie der entgegengesetzte Vortrag des Antragstellers hierzu. Im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes kann daher nicht von einer fehlenden Bekanntgabe des Beschlusses nach § 35 Abs. 1 Satz 4 GemO ausgegangen werden.

Offen bleiben kann hier, ob zur Bekanntgabe nach § 35 Abs. 1 Satz 4 GemO etwas Weiteres hinzutreten muss, um die 6-Wochen-Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO auszulösen. Der Begriff der Bekanntgabe in § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO ist nicht identisch mit dem der öffentlichen Bekanntmachung in § 4 Abs. 3 Satz 1 GemO. In dem Bereich, in dem der Einzelne nicht durch den Beschluss unmittelbar betroffen ist, bedarf es nicht einer förmlichen Bekanntmachung. Vielmehr reicht hier aus, wenn ohne formelle Bekanntmachung gewährleistet ist, dass der Bürger von der Beschlussfassung Kenntnis erlangen kann. Denn die nichtamtliche Bekanntgabe erfüllt im wesentlichen eine "Anstoßfunktion", die erkennen lässt, dass ein möglicherweise die Ausschlussfrist in Lauf setzender Gemeinderatsbeschluss gefasst wurde, und den Betroffenen auf diese Weise veranlasst, sich rechtzeitig und umfassend über den Inhalt der Beschlussfassung zu vergewissern (st. Rspr. des Senats, vgl. Urt. v. 14.11.1983 - 1 S 1204/83 - NVwZ 1985, 288; Beschl. v. 17.11.1983 - 1 S 2669/83 - BWGZ 1992, 598; Urt. v. 18.06.1990 - 1 S 657/90 - BWGZ 1992, 599; Beschl. v. 27.04.2010, a.a.O.). Nach der bisherigen Rechtsprechung des Senats genügt dabei auch eine Veröffentlichung des wesentlichen Inhalts der Beschlussfassung in der örtlichen Presse oder im redaktionellen Teil des Amtsblattes, die den Bürger hinreichend über den Inhalt des Beschlusses unterrichtet und ihm eine Entscheidung im Hinblick auf ein Bürgerbegehren ermöglicht (a.a.O.). In dieser Rechtsprechung kommt zum Ausdruck, dass der Lauf der Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO nicht an die Beschlussfassung selbst anknüpft. Bereits der Gesetzeswortlaut legt nahe, dass zu der Beschlussfassung ein zusätzliches Ereignis, nämlich die Bekanntgabe hinzutreten muss, um die 6-Wochen-Frist auszulösen, und dass es sich dabei um eine nach außen tretende Verlautbarung handeln muss. Dafür mag auch der Zweck des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO sprechen, den Fristbeginn davon abhängig zu machen, dass die Einwohner hinreichenden Anlass haben, die Einleitung eines Bürgerbegehrens zu prüfen. Den Begriff der Bekanntgabe i.S.d. § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO hat der Gesetzgeber freilich nicht definiert. Für in nicht-öffentlicher Sitzung gefasste Beschlüsse - die nach der Gemeindeordnung jedoch nicht der Regelfall sind - sieht § 35 Abs. 1 Satz 4 GemO vor, dass diese nach Wiederherstellung der Öffentlichkeit oder in der nächsten öffentlichen Sitzung bekanntzugeben sind. Unter anderem hieran anknüpfend, ist in der Literatur jüngst erörtert worden, ob es vorzugswürdig wäre, künftig grundsätzlich auf die Verlautbarung des Beschlusses in der öffentlichen Sitzung des Gemeinderats abzustellen und nur hilfsweise, sofern eine solche nicht erfolgt, auf die erste Veröffentlichung in der Presse oder in einem Amtsblatt (vgl. Hofmann, VBlBW 2012, 371, 372). Auch der Hessische Verwaltungsgerichtshof und das Sächsische Oberverwaltungsgericht stellen - für vergleichbare Regelungen, bei denen die Frist für ein kassatorisches Bürgerbegehren mit der Bekanntgabe des Gemeinderatsbeschlusses beginnt - auf die Beschlussfassung selbst ab (vgl. HessVGH, Urt. v. 02.04.2004 - 8 UE 2529/03 - juris Rn. 36; SächsOVG, Beschl. v. 14.07.2008 - 4 B 196/08 - juris Rn. 10). Diese Fragen können hier offen bleiben. Denn das kassatorische Bürgerbegehren des Antragstellers wahrte unabhängig von der Frage, ob es für das Ingangsetzen der Frist des § 21 Abs. 3 Abs. 3 Halbsatz 2 GemO auf die Bekanntgabe des Beschlusses in der öffentlichen Sitzung am 27.01.2011 oder die Berichterstattung über den wesentlichen Inhalt dieses Beschlusses in der Rhein-Neckar-Zeitung vom 29.01.2011 ankommt, die 6-Wochen-Frist nicht. Es kann mithin nicht mit einem das übliche Maß der Glaubhaftmachung übersteigenden deutlichen Grad von Offenkundigkeit festgestellt werden, dass die 6-Wochen-Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO eingehalten worden ist.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Beschluss führt ein etwaiger Verstoß gegen die Vorschrift des § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO über die Öffentlichkeit der Sitzungen des Gemeinderats hier nicht dazu, dass die Frist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO nicht in Lauf gesetzt wurde. Der Grundsatz der Öffentlichkeit der Gemeinderatssitzungen gehört zu den wesentlichen Verfahrensbestimmungen des Gemeinderechts. Er hat die Funktion, dem Gemeindebürger Einblick in die Tätigkeit der Vertretungskörperschaften und ihrer einzelnen Mitglieder zu ermöglichen und dadurch eine auf eigener Kenntnis und Beurteilung beruhende Grundlage für eine sachgerechte Kritik sowie die Willensbildung zu schaffen, den Gemeinderat der allgemeinen Kontrolle der Öffentlichkeit zu unterziehen und dazu beizutragen, der unzulässigen Einwirkung persönlicher Beziehungen, Einflüsse und Interessen auf die Beschlussfassung des Gemeinderats vorzubeugen (vgl. Senatsurt. v. 09.11.1966 - I 5/65 - ESVGH 17, 118). Der Verstoß gegen das Gebot der Öffentlichkeit der Gemeinderatssitzungen begründet regelmäßig eine schwerwiegende Verfahrensrechtsverletzung (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 09.03.1998 - 5 S 3203/97 - juris, m.w.N.) und begründet daher die Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses (vgl. Senatsbeschluss vom 22.07.1991 - 1 S 1258/90 - VBlBW 1992, 140; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 18.06.1980 - III 503/79 - juris; Beschl. v. 08.08.1990 - 3 S 132/90 - NVwZ 1991, 284).

Die Folgen eines solchen Verfahrensverstoßes und der Rechtswidrigkeit des Gemeinderatsbeschlusses lassen sich nicht für alle Gemeinderatsbeschlüsse einheitlich bestimmen. Ist Gegenstand des Gemeinderatsbeschlusses eine Satzung, so führt der Verstoß gegen § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO regelmäßig zur Rechtswidrigkeit und damit Unwirksamkeit der Satzung. Für die Satzung als Rechtsnorm führt grundsätzlich, abgesehen von Heilungsvorschriften wie in § 4 Abs. 4 GemO und §§ 214 f. BauGB, jeder Fehler formeller oder materieller Art zur Nichtigkeit der Norm (sog. Nichtigkeitsdogma, vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 07.05.2001 - 2 BvK 1/00 - BVerfGE 103, 332). Ein Verstoß gegen § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO hat daher regelmäßig die Ungültigkeit und damit Nichtigkeit des als Satzung beschlossenen Bebauungsplans zur Folge (vgl. Senatsurt. v. 09.11.1966, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 12.01.1971 - II 141/68 - ESVGH 22, 18). Handelt es sich nicht um einen Satzungsbeschluss, führt der Verstoß gegen § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO dazu, dass ein von der Gemeinde erlassener Bescheid, der den Vollzug des Beschlusses des Gemeinderats darstellt (vgl. § 43 Abs. 1 GemO), ebenfalls rechtswidrig ist. Denn der Bescheid hätte nicht ergehen dürfen, weil der Bürgermeister nur gesetzmäßig gefasste Beschlüsse vollziehen darf (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 GemO). Jedoch kann ein solcher rechtswidriger Verwaltungsakt gemäß § 46 LVwVfG Bestand haben (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 18.06.1980, a.a.O., und v. 08.08.1990, a.a.O., jeweils zur Ausübung des Vorkaufsrechts). Ist ein Verwaltungsakt - z.B. ein dinglicher Verwaltungsakt nach § 35 Satz 2 LVwVfG über die Benennung einer Straße - bereits Gegenstand der Beschlussfassung des Gemeinderats selbst, bestimmen sich die Folgen des Verstoßes gegen § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO nach den Regeln über die Wirksamkeit von Verwaltungsakten. Daher ist in solchen Fällen möglich, dass der Verstoß gegen § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO nach § 46 LVwVfG unbeachtlich ist (vgl. Senatsbeschluss vom 22.07.1991, a.a.O.).

Der Gemeinderat der Antragsgegnerin hat im vorliegenden Fall mit dem Beschluss vom 16.12.2010 im wesentlichen beschlossen, dem Verkauf und der Bebauung des Geländes Alter Sportplatz zuzustimmen, die Verwaltung zu beauftragen, das Grundstück auf Verhandlungsbasis von 250,-- EUR pro Quad-ratmeter anzubieten und die Vergabe durch einen Anbieterwettbewerb durchzuführen. Eine unmittelbar rechtsbegründende, -vernichtende oder -gestal-tende Wirkung im Verhältnis zu Dritten hatte dieser Beschluss nicht. Der Beschluss, der Gegenstand der öffentlichen Gemeinderatssitzung vom 27.01.2011 und der Berichterstattung in der Rhein-Neckar-Zeitung vom 29.01.2011 war, bedurfte der Umsetzung durch die Gemeindeverwaltung der Antragsgegnerin und gab dieser hierfür inhaltliche Vorgaben. Dabei war klar, dass für den Verkauf selbst wiederum ein Gemeinderatsbeschluss notwendig sein würde. Bei dieser Ausgangslage war eine Anstoßfunktion für den einzelnen Gemeindeeinwohner gegeben. Die gesetzliche Ausschlussfrist des § 21 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GemO soll im Interesse der Rechtssicherheit und -klarheit vermeiden, dass die Ausführung von Gemeinderatsbeschlüssen in wichtigen Gemeindeangelegenheiten längere Zeit nicht in Angriff genommen werden kann oder gar mit besonderem Aufwand rückgängig gemacht werden muss. Die Regelung dient damit der Effektivität und Sparsamkeit der Gemeindeverwaltung und ist zugleich Ausdruck eines Vorrangs der Entscheidungsbefugnis des Gemeinderats im System der repräsentativen Demokratie (vgl. Senatsurteil v. 14.11.1983, a.a.O.; ebenso SächsOVG, Beschl. v. 14.07.2008 - 4 B 196/08 - SächsVBl 2008, 218, m.w.N.). Zugleich ist durch die Bekanntgabe der Gemeinderatsbeschlüsse zu gewährleisten, dass die in der Gemeindeordnung vorgesehenen Mittel direkter Demokratie von den Bürgern effektiv wahrgenommen werden können. Der einzelne Gemeindeeinwohner hatte in einer solchen Situation wie hier hinreichenden Anlass und die Möglichkeit, sich über den Inhalt des in nicht-öffentlicher Sitzung gefassten Beschlusses zu unterrichten und eine eigene Entscheidung im Hinblick auf ein Bürgerbegehren zu treffen. Die Anstoßfunktion war mithin gegeben. Ob anderes gelten würde, wenn der Verstoß gegen § 35 Abs. 1 Satz 1 GemO offenkundig wäre, kann offen bleiben. Denn eine solche Konstellation liegt hier nicht vor.

Schließlich macht der Antragsteller ohne Erfolg geltend, dass aufgrund des Beschlusses des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 16.12.2010 sich das Vorhaben noch in einem Stadium befunden habe, in dem sich das Für und Wider noch nicht einigermaßen verlässlich habe beurteilen lassen, so dass das Bürgerbegehren nicht verfristet gewesen sei, und dass weniger als etwa die Hälfte des Gemeinderats bei der Beschlussfassung vom 16.12.2010 das Altlastengutachten zum Alten Sportplatz gekannt hätten. Wie der Senat bereits entschieden hat, entfaltet ein die Planung eines Vorhabens einleitender weichenstellender Grundsatzbeschluss des Gemeinderats keine Sperrwirkung gegen ein Bürgerbegehren in derselben Angelegenheit, wenn die Ausgestaltung des Vorhaben noch derart offen war, dass sich das Für und Wider nicht zumindest einigermaßen verlässlich beurteilen ließ (vgl. Senatsbeschluss vom 30.09.2010 - 1 S 1722/10 - VBlBW 2011, 26). Eine solche Kon-stellation ist hier jedoch nicht gegeben. Mit dem Gemeinderatsbeschluss vom 16.12.2010 waren die wesentlichen Punkte zur zukünftigen Nutzung des Alten Sportplatzes, nämlich die Bebauung zu Wohnzwecken, der Verkauf an einen Investor und die Verhandlungsbasis hierfür von 250,-- EUR pro Quadratmeter festgelegt. Ob bei der Einberufung der Gemeinderatssitzung vom 16.12.2010 gegen § 34 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 GemO, wonach bei der Einberufung des Gemeinderats die für die Verhandlung erforderlichen Unterlagen beizufügen sind, verstoßen wurde, kann offen bleiben. § 34 Abs. 1 Satz 1 GemO ist eine Schutznorm des einzelnen Gemeinderats (vgl. nur Senatsurteil vom 25.03.1999 - 1 S 2059/98 - VBlBW 1999, 304, m.w.N.). Auf eine etwaige Verletzung dieser Norm kann sich der Antragsteller daher nicht berufen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 44 Nichtigkeit des Verwaltungsaktes

(1) Ein Verwaltungsakt ist nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist.

(2) Ohne Rücksicht auf das Vorliegen der Voraussetzungen des Absatzes 1 ist ein Verwaltungsakt nichtig,

1.: der schriftlich oder elektronisch erlassen worden ist, die erlassende Behörde aber nicht erkennen lässt;
2.: der nach einer Rechtsvorschrift nur durch die Aushändigung einer Urkunde erlassen werden kann, aber dieser Form nicht genügt;
3.: den eine Behörde außerhalb ihrer durch § 3 Abs. 1 Nr. 1 begründeten Zuständigkeit erlassen hat, ohne dazu ermächtigt zu sein;
4.: den aus tatsächlichen Gründen niemand ausführen kann;
5.: der die Begehung einer rechtswidrigen Tat verlangt, die einen Straf- oder Bußgeldtatbestand verwirklicht;
6.: der gegen die guten Sitten verstößt.

(3) Ein Verwaltungsakt ist nicht schon deshalb nichtig, weil

1.: Vorschriften über die örtliche Zuständigkeit nicht eingehalten worden sind, außer wenn ein Fall des Absatzes 2 Nr. 3 vorliegt;
2.: eine nach § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 6 ausgeschlossene Person mitgewirkt hat;
3.: ein durch Rechtsvorschrift zur Mitwirkung berufener Ausschuss den für den Erlass des Verwaltungsaktes vorgeschriebenen Beschluss nicht gefasst hat oder nicht beschlussfähig war;
4.: die nach einer Rechtsvorschrift erforderliche Mitwirkung einer anderen Behörde unterblieben ist.

(4) Betrifft die Nichtigkeit nur einen Teil des Verwaltungsaktes, so ist er im Ganzen nichtig, wenn der nichtige Teil so wesentlich ist, dass die Behörde den Verwaltungsakt ohne den nichtigen Teil nicht erlassen hätte.

(5) Die Behörde kann die Nichtigkeit jederzeit von Amts wegen feststellen; auf Antrag ist sie festzustellen, wenn der Antragsteller hieran ein berechtigtes Interesse hat.

Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 59 Nichtigkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrags

(1) Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag ist nichtig, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs ergibt.

(2) Ein Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 ist ferner nichtig, wenn

1.: ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nichtig wäre;
2.: ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens- oder Formfehlers im Sinne des § 46 rechtswidrig wäre und dies den Vertragschließenden bekannt war;
3.: die Voraussetzungen zum Abschluss eines Vergleichsvertrags nicht vorlagen und ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens- oder Formfehlers im Sinne des § 46 rechtswidrig wäre;
4.: sich die Behörde eine nach § 56 unzulässige Gegenleistung versprechen lässt.

(3) Betrifft die Nichtigkeit nur einen Teil des Vertrags, so ist er im Ganzen nichtig, wenn nicht anzunehmen ist, dass er auch ohne den nichtigen Teil geschlossen worden wäre.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 134 Gesetzliches Verbot

Ein Rechtsgeschäft, das gegen ein gesetzliches Verbot verstößt, ist nichtig, wenn sich nicht aus dem Gesetz ein anderes ergibt.

Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 60 Anpassung und Kündigung in besonderen Fällen

(2) Die Kündigung bedarf der Schriftform, soweit nicht durch Rechtsvorschrift eine andere Form vorgeschrieben ist. Sie soll begründet werden.

Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 62 Ergänzende Anwendung von Vorschriften

Soweit sich aus den §§ 54 bis 61 nichts Abweichendes ergibt, gelten die übrigen Vorschriften dieses Gesetzes. Ergänzend gelten die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs entsprechend.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 314 Kündigung von Dauerschuldverhältnissen aus wichtigem Grund

(3) Der Berechtigte kann nur innerhalb einer angemessenen Frist kündigen, nachdem er vom Kündigungsgrund Kenntnis erlangt hat.

(4) Die Berechtigung, Schadensersatz zu verlangen, wird durch die Kündigung nicht ausgeschlossen.

Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 59 Nichtigkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrags

(1) Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag ist nichtig, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs ergibt.

(2) Ein Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 ist ferner nichtig, wenn

1.: ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nichtig wäre;
2.: ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens- oder Formfehlers im Sinne des § 46 rechtswidrig wäre und dies den Vertragschließenden bekannt war;
3.: die Voraussetzungen zum Abschluss eines Vergleichsvertrags nicht vorlagen und ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens- oder Formfehlers im Sinne des § 46 rechtswidrig wäre;
4.: sich die Behörde eine nach § 56 unzulässige Gegenleistung versprechen lässt.

(3) Betrifft die Nichtigkeit nur einen Teil des Vertrags, so ist er im Ganzen nichtig, wenn nicht anzunehmen ist, dass er auch ohne den nichtigen Teil geschlossen worden wäre.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 134 Gesetzliches Verbot

Ein Rechtsgeschäft, das gegen ein gesetzliches Verbot verstößt, ist nichtig, wenn sich nicht aus dem Gesetz ein anderes ergibt.

Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 59 Nichtigkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrags

(1) Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag ist nichtig, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs ergibt.

(2) Ein Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 ist ferner nichtig, wenn

1.: ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nichtig wäre;
2.: ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens- oder Formfehlers im Sinne des § 46 rechtswidrig wäre und dies den Vertragschließenden bekannt war;
3.: die Voraussetzungen zum Abschluss eines Vergleichsvertrags nicht vorlagen und ein Verwaltungsakt mit entsprechendem Inhalt nicht nur wegen eines Verfahrens- oder Formfehlers im Sinne des § 46 rechtswidrig wäre;
4.: sich die Behörde eine nach § 56 unzulässige Gegenleistung versprechen lässt.

(3) Betrifft die Nichtigkeit nur einen Teil des Vertrags, so ist er im Ganzen nichtig, wenn nicht anzunehmen ist, dass er auch ohne den nichtigen Teil geschlossen worden wäre.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 329 Auslegungsregel bei Erfüllungsübernahme

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 778 Kreditauftrag

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 414 Vertrag zwischen Gläubiger und Übernehmer

Eine Schuld kann von einem Dritten durch Vertrag mit dem Gläubiger in der Weise übernommen werden, dass der Dritte an die Stelle des bisherigen Schuldners tritt.

Bürgerliches Gesetzbuch - BGB | § 415 Vertrag zwischen Schuldner und Übernehmer

(2) Wird die Genehmigung verweigert, so gilt die Schuldübernahme als nicht erfolgt. Fordert der Schuldner oder der Dritte den Gläubiger unter Bestimmung einer Frist zur Erklärung über die Genehmigung auf, so kann die Genehmigung nur bis zum Ablauf der Frist erklärt werden; wird sie nicht erklärt, so gilt sie als verweigert.

(3) Solange nicht der Gläubiger die Genehmigung erteilt hat, ist im Zweifel der Übernehmer dem Schuldner gegenüber verpflichtet, den Gläubiger rechtzeitig zu befriedigen. Das Gleiche gilt, wenn der Gläubiger die Genehmigung verweigert.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 08. Apr. 2011 - 1 S 303/11

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 21.01.2011 - 5 K 3560/10 - wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 5.000,- EUR festgesetzt.

Gründe

Die Antragsgegnerin ist der Beschwerde entgegengetreten.

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Beteiligtenvorbringens wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin verwiesen.

II.

Die fristgerecht erhobene und begründete sowie inhaltlich den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO entsprechende Beschwerde der Antragstellerin ist zulässig, aber nicht begründet.

Diese Voraussetzungen liegen nur zum Teil vor:

Von einem offensichtlich zulässigen Bürgerbegehren kann danach keine Rede sein.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 und 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 63 Abs. 2 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgericht Stuttgart Urteil, 17. Juli 2009 - 7 K 3229/08

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

Der Kläger ist einer von drei Vertrauensleuten und zugleich Mitunterzeichner eines Bürgerbegehrens, mit dem der Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 erreicht werden soll. Mit der Klage begehrt er die Verpflichtung der Beklagten, die Zulässigkeit dieses Bürgerbegehrens festzustellen.

Das Projekt Stuttgart 21 steht im Zusammenhang mit dem Aus- und Neubau der Eisenbahnverbindung Stuttgart - Ulm für den Hochgeschwindigkeitsbetrieb als Teil einer in West-Ost-Richtung verlaufenden europäischen Magistrale zwischen Paris und Bratislava. Zentraler Bestandteil des Projekts ist die Neugestaltung des Hauptbahnhofs der Landeshauptstadt. An die Stelle des bestehenden 16-gleisigen Kopfbahnhofs soll ein achtgleisiger, tiefer gelegter und gegenüber der bisherigen Gleisanlage um 90° aus der Tal-Längsrichtung in die Tal-Querrichtung gedrehter Durchgangsbahnhof treten. Dieser Durchgangsbahnhof soll durch unterirdische Zulaufstrecken aus den Stadtteilen Zuffenhausen, Bad Cannstatt und Untertürkheim sowie einen 9,5 km langen sog. Fildertunnel angebunden werden. Mit den neuen Tunnelstrecken und einer neuen Neckarbrücke bei Bad Cannstatt entstünde eine Ringstrecke, die den Verkehrsknoten Stuttgart insgesamt leistungsfähiger machen soll. Die bisher vorhandenen Abstell- und Wartungsanlagen am Rand des Rosensteinparks sollen in den Güterbahnhof Untertürkheim verlegt werden. Auf diese Weise würden im Stuttgarter Talkessel etwa 100 ha bisherige Bahnflächen für eine andere städtebauliche Nutzung frei. Ab dem „Fildertunnel“ soll die Neubaustrecke neben der Bundesautobahn A 8 bis zu einem neuen Bahnhof Flughafen/Messe verlaufen, an dem Züge des Fern- und des Regionalverkehrs halten können. Zeitgleich mit dem Projekt soll zwischen Wendlingen und Ulm eine zweigleisige Neubaustrecke als Hochgeschwindigkeitsstrecke realisiert werden (NBS Wendlingen - Ulm).

Vorhabensträgerin des Projekts Stuttgart 21 sind die Deutsche Bahn AG bzw. ihr zugehörige Eisenbahninfrastrukturunternehmen (im Folgenden: Deutsche Bahn). An der Finanzierung beteiligen sich neben der Deutschen Bahn die Europäische Union, die Bundesrepublik Deutschland, das Land Baden-Württemberg, der Verband Region Stuttgart, die Flughafen Stuttgart GmbH sowie die Beklagte.

Im Hinblick auf die Aspekte Verkehr, Ökologie, Stadtentwicklung, Denkmalschutz und Finanzen wird das Projekt Stuttgart 21 seit Jahren in der Öffentlichkeit kontrovers diskutiert. Im Vorfeld, u.a. im Raumordnungsverfahren, wurden zahlreiche Alternativkonzepte untersucht. Ein Alternativkonzept unter dem Namen Kopfbahnhof 21 sieht eine Sanierung und „Ertüchtigung“ des bisherigen Kopfbahnhofes vor.

Nach dem Raumordnungsverfahren hat die Vorhabensträgerin das Projekt Stuttgart 21 in verschiedene Planfeststellungsabschnitte aufgeteilt. Für den Kernbereich (Umbau des Hauptbahnhofs mit Talquerung sowie Innenring samt Zuführungen einschließlich Fildertunnel) liegen bestandskräftige eisenbahnrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse des Eisenbahn-Bundesamtes vor. Mit Urteilen vom 06.04.2006 (5 S 596/05, 5 S 847/05 und 5 S 848/05, jeweils juris) hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Klagen des Landesverbandes Baden-Württemberg des Bundes für Umwelt- und Naturschutz Deutschland (BUND) und privater Eigentümer gegen den Umbau des Hauptbahnhofs (Planfeststellungsabschnitt 1.1) abgewiesen. In der Begründung heißt es, für den Umbau des Eisenbahnverkehrsknotens Stuttgart bestehe ein verkehrlicher Bedarf. Das Vorhaben sei aus den im Planfeststellungsbeschluss ausgeführten verkehrlichen Gründen - u.a. die Bereitstellung einer leistungsfähigen Schieneninfrastruktur, die Einbindung des Verkehrsknotens in das europäische Hochgeschwindigkeitsnetz, die Verknüpfung mit dem Landesflughafen, die Anbindung der Filderregion und der neuen Messe - planerisch gerechtfertigt. Die von den Gegnern des Projekts befürwortete Beibehaltung und „Ertüchtigung“ des Kopfbahnhofs dränge sich im Rahmen der planerischen Abwägung der öffentlichen und privaten Belange einschließlich der Umweltverträglichkeit nicht als vorzugswürdige Alternative auf.

Die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 ergibt sich insbesondere aus folgenden Vereinbarungen:

Am 07.11.1995 wurde zwischen der Deutschen Bahn AG, der Bundesrepublik Deutschland, dem Land Baden-Württemberg, dem Verband Region Stuttgart sowie der Beklagten eine Rahmenvereinbarung zum Projekt Stuttgart 21 geschlossen, der der Gemeinderat der Beklagten mit Beschluss vom 30.11.1995 zugestimmt hat. Gegenstand der Rahmenvereinbarung sind im Wesentlichen eine Beschreibung des Projekts sowie Regelungen über Investitionen und Finanzierungsfragen, zu planungsrechtlichen Festlegungen und zur Übernahme von frei werdenden Bahnflächen.

Unter dem 24.07.2001 schlossen die Deutsche Bahn AG, das Land Baden-Württemberg, der Verband Region Stuttgart sowie die Beklagte eine „Vereinbarung zur weiteren Zusammenarbeit zur Realisierung der Projekte Stuttgart 21 und NBS Wendlingen-Ulm“ (sog. Realisierungsvereinbarung). Gegenstand dieser Vereinbarung ist insbesondere die Verpflichtung des Landes Baden-Württemberg, die zuwendungsfähigen Kosten der NBS Wendlingen-Ulm sowie den Bundesanteil für Stuttgart 21 vorzufinanzieren. Darüber hinaus werden in der Vereinbarung Regelungen über den Erwerb von frei werdenden Bahnflächen durch die Beklagte, die Finanzierung und die Übernahme von Kostenrisiken getroffen. Der Gemeinderat der Beklagten hatte der Unterzeichnung der Vereinbarung vom 24.07.2001 mit Beschluss vom 12.07.2001 zugestimmt.

Mit Beschluss vom 19.12.2001 stimmte der Gemeinderat der Beklagten einem Kaufvertrag zwischen der Deutschen Bahn AG bzw. der DB Netz AG als Verkäufer und der Beklagten als Käufer über frei werdende Bahnflächen (Teilgebiete A 2, A 3, B, C und D) zu. Der Kaufvertrag wurde unter dem 21.12.2001 abgeschlossen.

Nach einer erneuten Wirtschaftlichkeitsrechnung der Deutschen Bahn AG einigten sich die Beteiligten unter dem 19.07.2007 auf ein sog. Memorandum of Understanding zur Realisierung der Neubaustrecke Stuttgart-Ulm und des Projekts Stuttgart 21. Um den Baubeginn der Neubaustrecke vorziehen zu können, erklärte sich das Land Baden-Württemberg bereit, mit einem festen Zuschuss, beginnend ab 2010, die Investitionskosten einschließlich der Planungskosten bis 2016 zu finanzieren. Im Hinblick auf das Projekt Stuttgart 21 stellten die Beteiligten fest, dass die Wirtschaftlichkeit des Vorhabens durch die Wirtschaftlichkeitsrechnung der Deutschen Bahn mit Preis- und Kostenstand 2004 sowie deren Ergänzung im Rahmen der Modellrechnung belegt worden sei. Das Memorandum enthält darüber hinaus Absprachen zur Höhe der Beteiligung der Parteien an den Investitionskosten und am Kostensteigerungsrisiko. Im Memorandum sind die Finanzierungsbeiträge und Risikobeteiligungen „des Landes und seiner Partner“ genannt, ohne dass eine interne Aufteilung erfolgt ist. Die Parteien erklärten schließlich, dass zur Umsetzung des Memorandums Einzelheiten in einem Finanzierungsvertrag geregelt werden sollten. In einer Nebenabrede sagte die Beklagte der Bahn zu, auf die aus dem Kaufvertrag vom 21.12.2001 herrührenden Verzugzinsen wegen der verspäteten Übergabe der Flächen bis zum 31.12.2020 zu verzichten. Der Gemeinderat der Beklagten wurde über das Ergebnis der Verhandlungen in der Sitzung am 19.07.2007 unterrichtet.

Im Hinblick auf die vom „Land und seien Partnern“ im Memorandum of Understanding zugesagten Finanzierungsbeiträge und Risikobeteiligungen schlossen das Land Baden-Württemberg, der Verband Region Stuttgart und die Beklagte am 05.10.2007 eine Ergänzungsvereinbarung über ihre Beteiligung an dem Projekt Stuttgart 21. Die Ergänzungsvereinbarung soll nach ihrem Wortlaut der „verbindlichen Regelung der Beteiligung der Landeshauptstadt und des Verbandes Region Stuttgart an den im Memorandum zugesagten Leistungen“ dienen und die Rahmenvereinbarung vom 07.11.1995 und die Realisierungsvereinbarung vom 24.07.2001 ergänzen. Nach der Ergänzungsvereinbarung trägt die Beklagte u.a. von den nach dem Memorandum vom Land Baden-Württemberg unter bestimmten Bedingungen abzusichernden Kostenerhöhungsrisiken in Höhe von 780 Mio. Euro anteilig 206,94 Mio. Euro. Der Verband Region Stuttgart sowie die Beklagte haben in der Ergänzungsvereinbarung ferner das Land unwiderruflich ermächtigt, den Finanzierungsvertrag für das Projekt Stuttgart 21 mit der Deutschen Bahn und der Bundesrepublik Deutschland auf der Grundlage der Ergänzungsvereinbarung auch in ihrem Namen abzuschließen. Am 05.10.2007 wurde auch die verabredete Änderung des Kaufvertrages vom 21.12.2001 über den Verzicht auf Verzugszinsen bis 2020 notariell beurkundet.

Der Gemeinderat der Beklagten hatte in seiner vorangegangenen Sitzung vom 04.10.2007 die Zustimmung zum Abschluss der o.g. Ergänzungsvereinbarung und zur Änderung des Kaufvertrages vom 21.12.2001 beschlossen und die Vertreter der Verwaltung ermächtigt, alle Erklärungen und Handlungen zum Abschluss der Verträge vorzunehmen. Einen Antrag der Gemeinderatsfraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN, einen neuen Grundsatzbeschluss über die Beteiligung der Beklagten an dem Projekt Stuttgart 21 zu fassen, lehnte die Mehrheit des Gemeinderats in der Sitzung vom 04.10.2007 ab.

Am 05.10.2007 begann eine Koordinierungsgruppe Bürgerbegehren gegen Stuttgart 21 daraufhin mit der Sammlung von Unterschriften für ein Bürgerbegehren, mit dem ein Bürgerentscheid über den Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 herbeigeführt werden sollte. In der Folgezeit wurden der Beklagten Unterschriftenlisten mit über 70.000 Unterschriften übergeben.

Auf den jeweiligen Unterschriftenlisten heißt es unter der Überschrift „www.stuttgart21-nein-danke.de“:

Wir beantragen gemäß § 21 Abs. 3 der Gemeindeordnung einen Bürgerentscheid zu folgender Frage:

„Sind Sie dafür, dass die Stadt Stuttgart aus dem Projekt STUTTGART 21 aussteigt;


- dass sie keine Ergänzungsvereinbarung mit den Projektpartnern abschließt, die u. a. von der Stadt abzusichernde Risiken in Höhe von 206,94 Mio. Euro vorsieht;
- dass sie keine Änderung des Kaufvertrages mit der Deutschen Bahn für die Teilgebiete A2, A3, B, C und D, insbesondere nicht unter der Erklärung des Verzichts auf Verzugszinsen aus dem Grundstücksgeschäft, vornimmt;
- dass sie keine weiteren Verträge über dieses Projekt abschließt und
- dies den Vertragspartnern mit dem Ziel des Abschlusses einer Aufhebungsvereinbarung mitteilt?“

Begründung: STUTTGART 21 (S 21) würde der Stadt über viele Jahre hinweg die größte Baustelle Europas mitten in der Stadt bescheren - mit allen damit verbundenen Beeinträchtigungen. S 21 würde über lange Jahre hinweg zu gravierenden Verkehrsbehinderungen führen. Großbaustellen, die während des Planfeststellungsverfahrens nicht absehbar waren, werden neue verkehrliche Verhältnisse schaffen und logistische Probleme mit Auswirkungen auf das gesamte Stadtgebiet produzieren. Die bereits heute an vielen Orten über den gültigen Grenzwerten liegende Feinstaubbelastung der Stuttgarter Luft würde nochmals verschärft. Der 8 m hohe Wall des geplanten Tunnelbahnhofs würde den Schlossgarten von der Innenstadt trennen. S 21 würde zusätzliche finanzielle Mittel der Stadt erforderlich machen. Zudem sollen der Bahn AG Zinsen erlassen werden - Geld, das der Stadt dann fehlt. Angesichts der Dimension dieses Projekts, der langen Bauzeit, den damit verbundenen Beeinträchtigungen und den zusätzlichen finanziellen Belastungen für die Stadt wollen wir, dass die Bürgerinnen und Bürger darüber abstimmen, ob die Stadt Stuttgart sich weiterhin am Projekt STUTTGART 21 beteiligen und ob sie weitergehende finanzielle Verpflichtungen dafür eingehen soll.

Kostendeckung: Dieses Bürgerbegehren fordert keine neuen Ausgaben, sondern den Verzicht auf ein teures Projekt und somit die Einsparung von Steuergeldern.

Mit Bescheid vom 09.01.2008 stellte die Beklagte auf der Grundlage eines entsprechenden Gemeinderatsbeschlusses vom 20.12.2007 fest, dass der beantragte Bürgerentscheid über den Ausstieg der Landeshauptstadt aus dem Projekt Stuttgart 21 unzulässig sei. Die Beklagte begründete ihren Bescheid damit, dass die Teilfrage 1 des Bürgerbegehrens wegen Zeitablaufs unzulässig sei. Die Grundsatzentscheidung des Gemeinderats über die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 sei bereits mit der Zustimmung zur Rahmenvereinbarung 07.11.1995, spätestens aber mit der Zustimmung zur Realisierungsvereinbarung vom 24.07.2001 getroffen worden. Die Zustimmung zum Abschluss der Ergänzungsvereinbarung mit Beschluss vom 04.10.2007 sei keine neue Grundsatzentscheidung über die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21, die die Möglichkeit eines Bürgerbegehrens eröffnen könne. Die Teilfrage 1 sei auch deshalb unzulässig, weil ein gesetzwidriges Ziel, nämlich die Verletzung einer vertraglichen Verpflichtung, verfolgt werde. Die Begründung genüge nicht den gesetzlichen Anforderungen, denn sie vermittele den Eindruck, dass Beeinträchtigungen wie beispielsweise beim Verkehr und bei der Feinstaubbelastung bei einem Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt nicht eintreten würden. Die Entscheidung über eine Aufgabe des Projekts sei aber allein Sache der Deutschen Bahn. Der Beitrag der Beklagten beschränke sich im Wesentlichen auf eine finanzielle Beteiligung. Die Begründung erwähne ferner nicht, dass es zu dem geplanten Durchgangsbahnhof keine echte Alternative gebe, da der Hauptbahnhof der Beklagten unzweifelhaft sanierungsbedürftig sei. Die von den Gegnern des Projekts favorisierte „Ertüchtigung“ des Kopfbahnhofs sei keine vorzugswürdige Alternative und würde auch keine geringeren Behinderungen und Beeinträchtigungen mit sich bringen. Die Begründung führe die Bürgerinnen und Bürger auch mit dem Hinweis in die Irre, dass durch einen Verzicht auf Stuttgart 21 keine Kosten entstünden, sondern im Gegenteil Steuern eingespart würden. Dabei werde außer Acht gelassen, dass die Vertragspartner einem Ausstieg der Beklagten nur bei entsprechender finanzieller Gegenleistung zustimmen würden. Unberücksichtigt blieben darüber hinaus die von der Stadt bereits aufgewendeten Planungskosten für das Rosenstein-Viertel. Ferner rechne die Beklagte bis zum Jahr 2034 mit zusätzlichen Netto-Mehreinnahmen aus Steuern und Finanzausgleichsleistungen in Höhe von ca. 300 Mio. Euro durch das Projekt. Schließlich würden die Unterzeichner mit der Behauptung, der Durchgangsbahnhof trenne mit einem 8 m hohen Wall den Schlossgarten von der Innenstadt ab, in die Irre geführt. Die Teilfragen 2 und 3 seien ebenfalls unzulässig. Der Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007, mit dem die Ermächtigung zum Abschluss der Ergänzungsvereinbarung und zur Änderung des Kaufvertrages erteilt worden sei, könne nach der Unterzeichnung der Vereinbarungen am 05.10.2007 nicht mehr zum Gegenstand eines Bürgerentscheids gemacht werden. Darüber hinaus seien nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg Fragen zu finanziellen Beteiligungen oder Kostenschätzungen wegen der Regelung in § 21 Abs. 2 Nr. 4 GemO BW nicht bürgerentscheidsfähig. Die Teilfrage 4 sei im Hinblick auf die erfassten „weiteren Verträge“ inhaltlich nicht hinreichend bestimmt und deshalb unzulässig. Nachdem die vorangehenden vier Teilfragen unzulässig seien, könne auch die sich darauf beziehende Teilfrage 5 keinen Bestand haben und sei ebenfalls unzulässig.

Dagegen erhoben der Kläger sowie die beiden anderen Vertrauensleute des Bürgerbegehrens mit Schreiben vom 30.01.2008 Widerspruch. Mit Widerspruchsbescheid vom 17.07.2008 wies das Regierungspräsidium Stuttgart den Widerspruch zurück. Das Regierungspräsidium führte zur Begründung aus, der Widerspruch sei bereits unzulässig. Nach Maßgabe der §§ 21 Abs. 8 GemO BW, 41 Abs. 2 Satz 1 KomWG könne jeder Unterzeichner eines Bürgerbegehrens nur im eigenen Namen gegen dessen Zurückweisung Widerspruch erheben und hierbei die Verletzung eigener subjektiver Rechte geltend machen. Die Unterzeichner des Widerspruchsschreibens vom 30.01.2008 hätten nach dessen eindeutigem Wortlaut den Widerspruch aber als Vertrauensleute des Bürgerbegehrens gegen Stuttgart 21 erhoben. Sie machten auch nicht die Verletzung eigener subjektiver Rechte als Unterzeichner des Bürgerbegehrens geltend. Vielmehr müsse davon ausgegangen werden, dass sie den Widerspruch als Vertreter der Bürger erhoben hätten, die sich an der Initiative durch Unterschrift beteiligt hätten. Dafür spreche auch, dass auf dem Briefumschlag als Absender „Bündnis 90/DIE GRÜNEN“ genannt und die Widerspruchsbegründung mit einem Briefbogen der Gemeinderatsfraktion „Bündnis 90/DIE GRÜNEN“ vorgelegt worden sei. Hilfsweise sei der Widerspruch aus den im Bescheid der Beklagten vom 09.01.2008 genannten Gründen auch unbegründet.

Gegen den Widerspruchsbescheid vom 17.07.2008, der dem Kläger am 18.07.2008 zugestellt wurde, hat dieser am 18.08.2008 Klage eingereicht, die sein Prozessbevollmächtigter im Wesentlichen wie folgt begründet:

Der Kläger erhebe die Klage ausdrücklich nicht als Vertrauensperson des Bürgerbegehrens, sondern als Bürger, der das Bürgerbegehren unterzeichnet habe. Entgegen der Auffassung des Regierungspräsidiums sei der Widerspruch des Klägers zulässig gewesen, da er das Bürgerbegehren auch selbst unterzeichnet habe. Dafür, dass der Kläger den Widerspruch nicht im eigenen Namen, sondern als Vertreter der Unterzeichner des Bürgerbegehrens eingelegt habe, gebe es keine Anhaltspunkte.

Das Bürgerbegehren sei in allen fünf Teilfragen zulässig. Es sei hinsichtlich der Teilfrage 1 nicht verfristet. Keiner der im Widerspruchsbescheid genannten Beschlüsse des Gemeinderats stelle eine endgültige Grundsatzentscheidung über die Projektbeteiligung der Beklagten dar. In der mit Zustimmung des Gemeinderates geschlossenen Rahmenvereinbarung vom 07.11.1995 sei keine Finanzierungsvereinbarung enthalten, sondern lediglich die Einigung der Parteien, dass eine solche Vereinbarung nach dem Abschluss des Planfeststellungsverfahrens erst noch getroffen werden solle. Eine Vereinbarung über ein milliardenschweres Projekt, die die Frage der Finanzierbarkeit offen lasse, könne aber nur als (unverbindliche) Absichtserklärung gewertet werden. Auch die Realisierungsvereinbarung vom 24.07.2001 habe unter dem Vorbehalt der Finanzierbarkeit des Projekts gestanden. Bestätigt werde dies durch Ziffer 3.3 der Vereinbarung. Danach seien die Parteien berechtigt, die Beendigung des Projekts zu erklären, wenn die Verhandlungen über die Finanzierung zu keinem einvernehmlichen Ergebnis führten. Auch in der Zustimmung des Gemeinderats zu dieser Vereinbarung liege deshalb kein Grundsatzbeschluss über das Projekt Stuttgart 21. In diese Kette von im Ergebnis unverbindlichen Absichtserklärungen reihe sich das Memorandum of Understanding vom 19.07.2007 ein, wie sich bereits aus der Bezeichnung ergebe.

Erst am 05.10.2007 sei mit der Ergänzungsvereinbarung zwischen dem Land Baden-Württemberg, dem Verband Region Stuttgart und der Beklagten eine verbindliche Regelung der Beteiligung der Beklagten an den im Memorandum of Understanding zugesagten Leistungen getroffen worden. Dies ergebe sich sowohl aus der Vorbemerkung der Vereinbarung als auch aus der Beschlussvorlage zu der Gemeinderatssitzung vom 04.10.2007. Bei dem Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007 handele es sich damit um einen weichenstellenden Grundsatzbeschluss, weil hierdurch die über Jahre hinweg offengebliebene Finanzierungsfrage zwischen den Beteiligten geklärt worden sei. Als solcher sei er einem Bürgerbegehen zugänglich.

Die Teilfrage 1 des Bürgerbegehrens verfolge kein gesetzwidriges Ziel. Dies folge schon daraus, dass eine Abkehr von den vorangegangenen unverbindlichen Absichtserklärungen zwischen den Beteiligten gar keine Vertragsverletzung darstellen könne. Selbst wenn man von rechtsverbindlichen Vereinbarungen zwischen den Beteiligten ausgehen wolle, seien bei einer notwendigen bürgerbegehrensfreundlichen Auslegung die geforderten Maßnahmen nicht als Aufforderung zum Vertragsbruch zu begreifen, sondern zielten auf den Abschluss einer Aufhebungsvereinbarung.

Die im Bürgerbegehren angegebene Begründung sei ausreichend. An die Begründung dürften keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Von einer Irreführung oder Täuschung könne keine Rede sein. Ein Hinweis darauf, wer Vorhabensträger des Projektes Stuttgart 21 ist, sei entbehrlich. Dem unbefangenen Unterzeichner, der mit dem Projekt Stuttgart 21 nicht einverstanden sei, komme es nicht darauf an, ob eine Nichtrealisierung zwingende oder nur mögliche Folge eines Bürgerentscheids sei. Das Bürgerbegehren ziele darauf ab, dass die Stadt „aus dem Projekt aussteige“. Pro- und Kontraargumente müsse die Begründung nicht enthalten. Erst Recht könne nicht verlangt werden, mögliche Auswirkungen anderer potentieller Varianten im Bürgerbegehren darzustellen.

Ein Kostendeckungsvorschlag sei entbehrlich. Das Bürgerbegehren ziele nicht auf eine Maßnahme ab, bei der Kosten entstünden, sondern wolle im Gegenteil eine kostenintensive Maßnahme verhindern. Potentielle Regressforderungen anderer Projektbeteiligter seien nach Grund und Höhe reine Spekulation. Gemessen an den Kosten des Gesamtprojekts seien die Planungskosten für das Rosensteinviertel zu vernachlässigen. Die prognostizierten Steuermehreinnahmen, die im Falle der Realisierung des Projekts in Betracht kämen, stellten lediglich mittelbare Folgen des Projekts dar und seien für den Kostendeckungsvorschlag nicht relevant.

Auch die Teilfragen 2 und 3 seien zulässig. Zwar sei durch die Unterzeichnung der Ergänzungsvereinbarung und der Vereinbarung über die Kaufvertragsänderung am 05.10.2007 der Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007 vollzogen worden. Der Gemeinderatsbeschluss sei aber gleichwohl nicht „verbraucht“, denn der Oberbürgermeister sei zu diesem Handeln nicht ermächtigt gewesen. Zudem liege ein Verstoß gegen das Prinzip der Organtreue vor.

Die Teilfrage 2 widerspreche auch nicht § 21 Abs. 2 Nr. 4 GemO BW, wonach ein Bürgerentscheid über die Haushaltssatzung, Kommunalabgaben, Tarife oder Entgelte nicht zulässig sei. Die Ergänzungsvereinbarung gehe über die Klärung interner Finanzierungsfragen weit hinaus, da sie den über Jahre bestehenden Vorbehalt der Finanzierbarkeit des Gesamtprojekts beseitige.

Die Formulierung der Teilfrage 4 sei inhaltlich bestimmt. Mangels einer Einschränkung seien mit „weiteren Verträgen“ alle Verträge gemeint, die sich auf das Projekt Stuttgart 21 beziehen. Die vom Regierungspräsidium vertretene Auffassung, Teilfrage 4 stehe im Widerspruch zu der in Teilfrage 5 geforderten Aufhebungsvereinbarung, widerspreche dem Prinzip einer bürgerbegehrensfreundlichen Auslegung von Bürgerbegehren.

Schließlich sei auch die Teilfrage 5 zulässig. Der Abschluss einer Aufhebungsvereinbarung sei jederzeit rechtlich und tatsächlich möglich. Im Übrigen werde nicht der Abschluss einer Aufhebungsvereinbarung gefordert, sondern lediglich eine entsprechende Mitteilung an die weiteren Projektbeteiligten, die erst Recht jederzeit rechtlich wie tatsächlich möglich sei.

Selbst wenn man einen Teil der im Bürgerbegehren aufgeworfenen Fragen als unzulässig ansehen wollte, habe dies nicht die Unzulässigkeit des gesamten Bürgerbegehrens zur Folge. Ziel des Bürgerbegehrens und damit „gemeinsamer Nenner“ sei der Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21. Die Teilfragen 2 bis 5 stellten mehrere Wege dar, dieses Ziel zu erreichen. Es sei augenscheinlich, dass jeder Unterzeichner als Gegner des Projekts auch mit einer geringeren Zahl von Forderungen einverstanden gewesen sei, wenn diese nur zum erstrebten Ziel führten. Selbst wenn man daher einzelne Fragen für unzulässig erachte, so seien die übrig bleibenden Fragen unzweifelhaft vom Willen der Unterzeichner gedeckt und blieben daher zulässig.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 09.01.2008 und des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 17.07.2008 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gegen das Projekt Stuttgart 21 festzustellen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Ihr Prozessbevollmächtigter trägt zur Begründung im Wesentlichen Folgendes vor: Die Klage sei bereits unzulässig, da der Widerspruch vom Kläger als Vertrauensmann des Bürgerbegehrens erhoben und damit das Vorverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden sei.

Die Klage sei aber auch unbegründet. Nach § 21 Abs. 3 Satz 3 GemO BW müsse ein Bürgerbegehren, welches sich gegen einen Beschluss des Gemeinderats richte, innerhalb von sechs Wochen nach Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. Der Gemeinderat der Beklagten habe in der Sitzung vom 04.10.2007 keine erneute Grundsatzentscheidung über die Beteiligung der Beklagten am Vorhaben Stuttgart 21 gefasst.

Entgegen der Auffassung des Klägers regele bereits die Rahmenvereinbarung vom 07.11.1995, der der Gemeinderat zugestimmt habe, verbindlich die finanzielle Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21. Jedenfalls stelle die Zustimmung des Gemeinderates zur Realisierungsvereinbarung vom 24.07.2001 eine verbindliche Grundsatzentscheidung über das „Ob“ der Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 dar. In dieser Vereinbarung habe sich die Beklagte zum Erwerb bestimmter freiwerdender Bahnflächen und zur Übernahme von Investitionskosten bzw. Kostenrisiken in Höhe von 78,06 Mio. Euro rechtlich bindend verpflichtet. Nach Ziffer 3.3 der Vereinbarung sei Voraussetzung für die Erklärung der Beendigung des Projekts die einvernehmliche Feststellung der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit des Vorhabens. Ein einseitiges Ausstiegsrecht der Beklagten aus dem Projekt habe nicht bestanden. Auch in der Beschlussvorlage für die Sitzung am 04.10.2007 sei klargestellt worden, dass das „Ob“ der finanziellen Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 verbindlich geregelt sei. Die maßgebliche Begründung der Beschlussvorlage beziehe sich ausschließlich auf die Höhe der finanziellen Beteiligung der Beklagten und damit auf das „Wie“ der Beteiligung.

Durch den Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007 werde der Weg zu einem Bürgerentscheid auch deshalb nicht eröffnet , weil die Frage der Höhe der finanziellen Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 gemäß § 21 Abs. 2 Nr. 4 GemO BW nicht bürgerentscheidsfähig sei. Wegen des Ausschlusses der Haushaltswirtschaft von Bürgerbegehren gehörten die Beschlüsse des Gemeinderates, die sich lediglich mit der Finanzierung des Vorhabens befassten, nicht zu den weichenstellenden Entscheidungen.

Ein neuer Grundsatzbeschluss liege auch nicht wegen einer wesentlichen Änderung der Sachlage vor. Durch die Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007 sei die Beteiligung der Beklagten an Investitionskosten auf 31,6 Mio. Euro reduziert worden; statt dessen habe die Beklagte Kostensteigerungsrisiken von bis zu 130 Millionen Euro (Kapitalwert 2007) übernommen. Die zusätzlichen finanziellen Verpflichtungen betrügen hochgerechnet bis zum Jahr 2020 nur ca. 0,3 % des Haushaltsvolumens der Beklagten in diesen Jahren. Darüber hinaus sei die Teilrücklage zur Finanzierung des eventuellen städtischen Beitrages zur Risikoabsicherung schon im Rahmen des Jahresabschlusses 2007 gebildet worden. Insoweit könne von einer Änderung der Sachlage wegen erheblicher zusätzlicher finanzieller Aufwendungen der Beklagten oder zusätzlicher Haushaltsrisiken durch das Projekt Stuttgart 21 keine Rede sein. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass nach sehr vorsichtigen Schätzungen durch das Projekt Stuttgart 21 und die damit verbundenen Stadtentwicklungspotentiale zusätzliche direkte Einnahmen aus Steuern und Finanzzuweisungen in zukünftigen Stadthaushalten entstehen würden.

Das Bürgerbegehren mit der unbedingten Forderung nach einem Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 verfolge auch ein rechtswidriges Ziel, denn sie sei mit den vertraglichen Verpflichtungen aus der Rahmenvereinbarung von 1995 und der Realisierungsvereinbarung von 2001 unvereinbar. Die Voraussetzung für die Beendigung des Projekts, nämlich die mangelnde Einigung über dessen Finanzierung, sei nicht eingetreten. Diese Einigung sei vielmehr bereits mit dem Memorandum of Understanding im Juli 2007 erzielt worden.

Im Hinblick auf den geforderten Ausstieg genüge auch die Begründung des Bürgerbegehrens nicht den gesetzlichen Anforderungen. Den Bürgern habe dargelegt werden müssen, dass die Beklagte nicht Vorhabensträgerin des Projektes sei und deshalb nicht entscheiden könne, ob das Projekt verwirklicht werde oder nicht. An keiner Stelle der Begründung werde außerdem auf die ohnehin erforderliche Gesamtsanierung der Bahnanlagen mit einem geschätzten Aufwand von ca. 2,3 Mrd. Euro hingewiesen. Die in der Begründung beschriebenen Behinderungen durch eine Großbaustelle entstünden in mindestens dem gleichen Umfang bei einer Sanierung des Kopfbahnhofes. Es werde außerdem nicht dargelegt, dass der Beklagten auch bei einem Verzicht auf das Projekt erhebliche Kosten entstünden. In der Begründung werde ferner nicht dargelegt, dass die Ergänzungsvereinbarung und die Änderung des Kaufvertrages unverzüglich nach dem Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007 unterzeichnet werden sollten, was den Vertrauensleuten des Bürgerbegehrens bekannt gewesen sei. Die grobe Überzeichnung der Umstände durch die unzutreffende Behauptung, ein 8 m hoher Wall werde den Schlossgarten von der Innenstadt trennen, rundeten das Bild einer unvollständigen und unzutreffenden Begründung ab. Die Begründung stütze sich auf Abwägungselemente des Planfeststellungsverfahrens, habe aber mit der zur Entscheidung gestellten Frage nach einem Verzicht der Stadt auf die finanzielle Beteiligung an diesem Projekt nichts zu tun. Zu den finanziellen Auswirkungen des Projekts für die Stadt nehme die Begründung nur am Rande Stellung.

Es fehle in dem Bürgerbegehren schließlich auch ein Kostendeckungsvorschlag. Nachdem alle bisher abgeschlossenen Vereinbarungen verbindlich seien, bestehe zumindest dem Grunde nach das Risiko von Regressforderungen der anderen Projektbeteiligten. Es wäre daher erforderlich gewesen, den Abstimmungsberechtigten die finanziellen Risiken des Ausstiegs aufzuzeigen.

Auch hinsichtlich der Teilfragen 2 und 3 sei das Bürgerbegehren unzulässig. Die Verwaltung der Beklagten habe von den ihr durch Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007 erteilten Ermächtigungen Gebrauch gemacht und die Ergänzungsvereinbarung und die Änderung des Kaufvertrages am 05.10.2007 unterzeichnet. Dazu sei der Oberbürgermeister berechtigt gewesen, denn ein Bürgerbegehren habe in Baden-Württemberg keine aufschiebende Wirkung. Der behauptete Verstoß gegen den Grundsatz der Organtreue liege ebenfalls nicht vor. Der Text des Bürgerbegehrens sei am 05.07.2007 veröffentlicht worden. Zum Zeitpunkt der Gemeinderatssitzung am 04.07.2007 und des Abschlusses der Verträge am 05.10.2007 habe weder ein zulässiges noch ein zulassungsfähiges Bürgerbegehren vorgelegen. Es habe deshalb keine Pflicht zur Rücksichtnahme auf die der Bürgerschaft durch § 21 Abs. 3 GemO BW eingeräumten Kompetenzen bestanden. Die Kompetenzausübung durch den Oberbürgermeister habe nicht der Behinderung von Kompetenzen der Bürgerschaft gedient, sondern der Vollziehung eines Gemeinderatsbeschlusses in Erfüllung der gesetzlichen Verpflichtung aus § 43 Abs. 1 GemO BW.

Hinsichtlich der Teilfrage 4 zum „Abschluss weitere Verträge“ liege jedenfalls ein Verstoß gegen das Begründungserfordernis vor. Nach der Auslegung des Klägers dürfe die Beklagte selbst bei einer Durchführung des Projekts Stuttgart 21 keine Verträge mit der Vorhabensträgerin abschließen, die ausschließlich dazu dienten, die Bürger vor Beeinträchtigungen durch die Baumaßnahmen zu schützen. Denkbar seien insbesondere Verträge über die Erhaltung des denkmalgeschützten Bahnhofsgebäudes, Verkehrslenkungsmaßnahmen, Baulogistik und Bauablauf. Dies habe in der Begründung verdeutlicht werden müssen.

Die Zulässigkeit der Teilfrage 5 stehe und falle mit der Zulässigkeit der vorhergehenden vier Teilfragen. Nachdem diese unzulässig seien, könne auch die letzte Teilfrage nicht fortbestehen.

Das Bürgerbegehren sei auch nicht teilbar. Nachträglich könne nicht mehr festgestellt werden, aus welchen Beweggründen die Unterzeichner ihre Unterschrift geleistet hätten. Dies treffe insbesondere für die Teilfrage 2 zu, in der das von der Stadt abzusichernde Risiko mit 206,94 Millionen Euro ausdrücklich genannt werde. Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass zahlreiche Unterzeichner gerade die vertragliche Bindung der Stadt zu weiteren Finanzierungsbeiträgen hätten verhindern wollen. Die Aufrechterhaltung eines Teils des Bürgerbegehrens würde daher den Willen der Unterzeichner verfälschen.

Während des Klageverfahrens haben das Land Baden-Württemberg, die Beklagte (vertreten durch das Land Baden-Württemberg), der Verband Region Stuttgart, die Flughafen Stuttgart GmbH, die DB Netz AG, die DB Station & Service AG, die DB Energie AG und die Deutsche Bahn AG (DB AG) auf der Grundlage des Memorandum of Understanding am 02.04.2009 einen Finanzierungsvertrag zu dem Projekt Stuttgart 21 als Teil des Gesamtprojekts Stuttgart 21 und NBS Wendlingen-Ulm geschlossen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Akten der Beklagten und des Regierungspräsidiums Stuttgart verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig (I.), aber nicht begründet (II.).

Die Klage ist fristgerecht eingelegt und auch im übrigen zulässig.

1. Der Kläger ist insbesondere gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.

Gegen die Zurückweisung eines Bürgerbegehrens kann jeder Unterzeichner Verpflichtungsklage auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens erheben (vgl. § 21 Abs. 4 und 8 GemO BW i.V.m. § 41 Abs. 2 KomWG). Der Kläger hat das Bürgerbegehren ausweislich der beigezogenen Akten der Beklagten selbst am 27.10.2007 unterzeichnet. Er hat die Klage ausdrücklich nicht als Vertrauensmann des Bürgerbegehrens, sondern als Bürger, der das Bürgerbegehren unterzeichnet hat, erhoben. An der Wahlberechtigung des Klägers (vgl. § 41 Abs. 1 KomWG) bestehen keine Zweifel. Durch die Nichtzulassung des Bürgerentscheids ist daher eine Verletzung des dem Kläger durch § 21 Abs. 3 GemO BW eingeräumten Rechts, als Bürger mittels Bürgerentscheid unmittelbar über eine Angelegenheit aus dem Wirkungskreis der Beklagten mitzubestimmen, möglich.

2. Der Kläger hat vor Klageerhebung auch das Vorverfahren ordnungsgemäß durchgeführt.

Die Durchführung des Vorverfahrens (Widerspruchsverfahrens) ist gem. § 68 VwGO grundsätzlich Prozessvoraussetzung der Klage in Anfechtungs- und Verpflichtungssachen. Das Vorverfahren muss (abgesehen von besonderen Fallkonstellationen wie etwa der Rechtsnachfolge) vom späteren Kläger „in eigener Person“ durchgeführt werden; dies schon deshalb, weil die angegriffene Entscheidung sonst dem Kläger gegenüber nach Ablauf der Widerspruchsfrist unanfechtbar würde (vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 68 Rn. 7; Funke-Kaiser in Bader u.a., VwGO, 4. Aufl., § 68 Rn. 32 f.; Dolde/Porsch in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 68 Rn. 30 f.; jeweils m.w.N).

Entgegen der Auffassung des Regierungspräsidiums folgt die Widerspruchsbefugnis des Klägers bereits daraus, dass er das Bürgerbegehren selbst unterzeichnet hat. Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger den Widerspruch ausschließlich als Vertreter der Bürger erhoben hat, die sich an der Initiative durch Unterschrift beteiligt haben, liegen nach Auffassung der Kammer nicht vor.

a) Besondere Anforderungen an den Inhalt des Widerspruchs enthalten die §§ 69, 70 VwGO nicht. Es reicht aus, wenn für die Behörde aus der (schriftlichen) Äußerung sowie den weiteren ihr bekannten Umständen des Falles hinreichend deutlich wird, dass der Betroffene sich durch einen bestimmten Verwaltungsakt beschwert fühlt und eine Nachprüfung begehrt. Maßgeblich für die Auslegung des Rechtsbehelfs ist dabei nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung (vgl. grundsätzlich BVerwG, Urteil vom 12.12.2001 - 8 C 17/01 -, BVerwGE 115, 302 ff. = NJW 2002, 1137 ff., m.w.N.), wie die Behörde ihn unter Berücksichtigung aller ihr erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben zu verstehen hat. Bei der Ermittlung des wirklichen Willens ist zugunsten des Bürgers davon auszugehen, dass er denjenigen Rechtsbehelf einlegen will, der nach Lage der Sache seinen Belangen entspricht und eingelegt werden muss, um den erkennbar angestrebten Erfolg zu erreichen. Dabei tritt der Wortlaut hinter Sinn und Zweck der Erklärung zurück.

b) Es kann im vorliegenden Fall offen bleiben, ob Vorschriften im Zusammenhang mit Bürgerbegehren stets „bürgerbegehrensfreundlich“ auszulegen sind, um die Möglichkeit von - üblicherweise nicht verwaltungserfahrenen - Bürgern an der unmittelbaren Entscheidungsteilhabe nicht mehr als absolut unumgänglich einzuschränken (so VG Meiningen, Urteil vom 07.12.2007 - 2 K 572/07 -, juris). Die Widerspruchsbefugnis des Klägers folgt grundsätzlich bereits aus § 41 Abs. 2 KomWG, wonach jeder Unterzeichner des Bürgerbegehrens klage- und damit auch widerspruchsbefugt ist. Widersprechende Vertrauensleute eines Bürgerbegehrens dürfen in dieser Hinsicht nicht schlechter gestellt werden als andere Unterzeichner, deren Widerspruchsbefugnis regelmäßig nur an Hand der vorliegenden Unterschriftslisten zu überprüfen sein wird. Angesichts dieser Rechtslage wird die Auffassung, der Kläger habe den Widerspruch ausschließlich stellvertretend für die Unterzeichner des Bürgerbegehrens eingelegt, dem erkennbaren Rechtsschutzziel nicht gerecht. Das Widerspruchsschreiben enthält zwar vor den Unterschriften den Hinweis, dass es sich bei den Unterzeichnern um die Vertrauensleute des Bürgerbegehrens handelt. Ansonsten fehlt aber jeder Hinweis darauf, dass der Widerspruch (nur) im Namen der (übrigen) Unterzeichner des Bürgerbegehrens erfolgen soll bzw. dass der Widerspruch „im Namen“ des Bürgerbegehrens gegen Stuttgart 21 eingelegt wird. Angesichts der Hintergründe und Tragweite der erstrebten Entscheidung sowie nach dem erkennbaren - u.a. durch Vorlage eines umfangreichen Gutachtens untermauerten - Rechtsschutzziel, die Zulassung des Bürgerbegehrens auf jeden Fall zu erreichen, war davon auszugehen, dass die Unterzeichner des Schreibens vom 30.01.2008 den Rechtsbehelf in jedem Fall so einlegen wollten, dass er zum erstrebten Erfolg führt. Die Kammer ist überzeugt davon, dass nach einem - gebotenen - Hinweis des Regierungspräsidiums auf die Rechtslage bereits im Widerspruchsverfahren eine entsprechende Klarstellung erfolgt wäre.

Auch die Tatsache, dass auf dem Briefumschlag, in dem sich das Widerspruchsschreiben befunden hat, als Absender „Bündnis 90/DIE GRÜNEN“ benannt war und für die Widerspruchsbegründung vom 11.02.2008 ein Briefbogen der Gemeinderatsfraktion „Bündnis 90/DIE GRÜNEN“ verwendet worden ist, stützt die Auffassung des Regierungspräsidiums nicht. Briefumschlag und Briefbogen verweisen allenfalls auf die Partei bzw. die Gemeinderatsfraktion „Bündnis 90/ DIE GRÜNEN“, welche als Widerspruchsführer erkennbar nicht in Betracht kommen, nicht aber auf „die Bürger, die sich an der Initiative durch Unterschrift beteiligt haben“.

3. Das Rechtsschutzbedürfnis für die Klage besteht uneingeschränkt.

Zwar sind die Verträge, deren Abschluss mit den Teilfragen 2 und 3 verhindert werden sollte, auf der Grundlage der entsprechenden Gemeinderatsbeschlüsse vom 04.10.2007 bereits am 05.10.2007 unterzeichnet worden. Der Kläger hat sich in seiner Klagebegründung jedoch substantiiert gegen die Erledigung seines Begehrens durch Abschluss der angegriffenen Vereinbarungen gewandt. Er hat ein berechtigtes Interesse, die Frage der - fortbestehenden - Zulässigkeit des Bürgerbegehrens auch bezüglich der Teilfragen 2 und 3 durch eine Entscheidung in der Sache überprüfen zu lassen. Die Frage, ob das Bürgerbegehren trotz Vollzugs der zugrunde liegenden Gemeinderatsbeschlüsse zulässig ist, ist keine Frage der Zulässigkeit, sondern der Begründetheit der Klage.

II.

Die damit insgesamt zulässige Klage ist jedoch unbegründet.

Der Kläger hat keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten, die Zulässigkeit des auf einen Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 gerichteten Bürgerbegehrens festzustellen. Durch den ablehnenden Bescheid der Beklagten vom 09.01.2008 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 17.07.2008 wird der Kläger im Ergebnis nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 S. 1 und 5 VwGO). Maßgeblich für die gerichtliche Entscheidung ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung.

1. Maßgebend für die Beurteilung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist § 21 der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg - GemO BW - in der seit dem 06.08.2005 gültigen Fassung (vgl. Gesetz zur Änderung kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 28.07.2005, GBl. S. 578 ff.). Nach § 21 Abs. 3 Satz 1 GemO BW kann die Bürgerschaft über eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde, für die der Gemeinderat zuständig ist, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren).

a) Während vor der Gesetzesänderung 2005 die einem Bürgerbegehren zugänglichen Gegenstände grundsätzlich in einem sog. Positivkatalog einzeln aufgelistet waren und in der Praxis insbesondere die Errichtung öffentlicher Einrichtungen relevant war, können seit der Novellierung alle Angelegenheiten des Wirkungskreises der Gemeinde, die in die Zuständigkeit des Gemeinderats fallen, Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein. Beschränkt wird der Umfang der Bürgerbeteiligung nunmehr durch den sog. Negativkatalog des § 21 Abs. 2 GemO BW. Danach findet ein Bürgerentscheid z.B. nicht statt über die Haushaltssatzung (21 Abs. 2 Nr. 4 GemO BW) oder über Bauleitpläne (§ 21 Abs. 2 Nr. 6 GemO BW).

Der Wirkungskreis der Gemeinde wird in §§ 1, 2 GemO BW beschrieben. Es sind darunter Angelegenheiten zu verstehen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder einen spezifischen Bezug zur Gemeinde haben und die der Gemeinde im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts nach Art. 28 GG garantiert sind. Damit sind einem Bürgerentscheid überörtliche Angelegenheiten bzw. Angelegenheiten, die in den Zuständigkeitsbereich eines anderen Hoheitsträgers (Bund, Land, Landkreis etc.) fallen, grundsätzlich nicht zugänglich. Für die Zulässigkeit von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid stellt sich im Einzelfall jedoch die Frage, welche Maßnahmen dem eigenen (gemeindlichen) Wirkungskreis und welche dem Wirkungskreis eines anderen Rechtsträgers zuzurechnen sind. Insbesondere bei mehrstufigen Verwaltungs- und Planungsverfahren kann der Wirkungskreis der Gemeinde in einer Stufe angesprochen sein, obwohl die endgültige Entscheidung auf einer anderen Ebene getroffen wird (vgl. dazu etwa Kunze/Bronner/Katz, GemO BW, § 21 Rn. 3).

b) Im vorliegenden Fall ist Gegenstand des Bürgerbegehrens der Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 (Teilfrage 1). Die Teilfragen 2 - 5 bezeichnen Wege, mit denen dieser Ausstieg umgesetzt werden soll.

Zwar handelt es sich bei dem Projekt Stuttgart 21 nicht um ein Vorhaben der Beklagten, sondern um ein Vorhaben der Deutschen Bahn, welches zudem - im Wesentlichen - bereits bestandskräftig planfestgestellt ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteile vom 06.04.2006 - 5 S 848/05, 5 S 596/05 und 5 S 847/05 - sowie Urteil vom 08.02.2007 - 5 S 2257/05 -, jeweils juris). Die Bahn kann deshalb das Vorhaben unabhängig vom Willen und der Beteiligung der Beklagten auf der Grundlage der Planfeststellungsbeschlüsse verwirklichen. Darüber hinaus betrifft das Vorhaben eine Angelegenheit, die weit über den örtlichen Wirkungskreis der Beklagten hinausgeht. Die Beklagte ist jedoch, wie die von ihr abgeschlossenen Vereinbarungen zeigen, an dem Projekt Stuttgart 21 in vielfacher - insbesondere finanzieller - Weise beteiligt. Diese Beteiligung betrifft Angelegenheiten der Beklagten, für die der Gemeinderat wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung zuständig ist. Die Kammer geht daher - ebenso wie die Beklagte und das Regierungspräsidium in den angefochtenen Bescheiden - davon aus, dass die Beteiligung der Beklagten an dem Projekt Stuttgart 21 grundsätzlich einen zulässigen Gegenstand i.S.d. § 21 Abs. 3 Satz 1 GemO BW n.F. darstellt.

Gegenstand des Bürgerbegehrens ist nach dem Wortlaut der Fragestellungen auch nicht die Realisierung des Projekts Stuttgart 21 als solches, obwohl die Unterschriftenlisten mit „www.stuttgart21-nein-danke.de“ überschrieben sind und nach der erkennbaren politischen Zielrichtung sowie der Begründung des Bürgerbegehrens (mittelbar) die Realisierung von Stuttgart 21 verhindert werden soll. Ob dies für die Unterzeichner hinreichend deutlich zum Ausdruck kommt, betrifft nicht den Gegenstand des Bürgerbegehrens, sondern die Frage, welche Anforderungen insoweit an die erforderliche Begründung (§ 21 Abs. 3 Satz 4 GemO BW) zu stellen sind.

2. Das Bürgerbegehren ist hinsichtlich der Teilfrage 1 aus mehreren Gründen unzulässig. Die Frage der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nach § 21 Abs. 3 und 4 GemO BW ist eine rechtlich gebundene Entscheidung. Ein Ermessen besteht in diesem Zusammenhang nicht.

a) Gegenstand der Teilfrage 1 und „gemeinsamer Nenner“ des Bürgerbegehrens ist der Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21. Die Teilfrage 1 ist nach ihrem objektiven Erklärungsinhalt, wie er in der Formulierung und Begründung des Antrags zum Ausdruck kommt und von den Unterzeichnern verstanden werden musste und konnte (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 28.03.1988 - 1 S 1493/87 -, DÖV 1989, 601), nicht nur ein redaktioneller Einleitungssatz, sondern eine eigenständige, neben den übrigen Teilforderungen erhobene Forderung. Dies ergibt sich auch aus der Klage- und Widerspruchsbegründung. So heißt es etwa in dem zur Widerspruchsbegründung vorgelegten Gutachten vom 05.02.2008 (S. 23), das Bürgerbegehren sei in der gebotenen bürgerfreundlichen Auslegung „unmittelbar auf den (finanziellen) Ausstieg der Stadt Stuttgart gerichtet“. In der Klagebegründung vom 13.10.2008 (S. 19) heißt es, Ziel des Bürgerbegehrens sei der „Ausstieg der Stadt aus Stuttgart 21“ und jede der fünf Teilfragen ziele „unmittelbar auf den Ausstieg“; „der Vollständigkeit halber“ werde auch die Rückabwicklung bisher getroffener Vereinbarungen verlangt (S. 9). Eine Verkürzung des Bürgerbegehrens auf die Forderung, mit den Vertragspartnern über den Abschluss eines Aufhebungsvertrages zu verhandeln, entspricht - ungeachtet der Bedenken gegen die Zulässigkeit einer solchen nicht auf eine endgültige Entscheidung gerichteten Fragestellung (s.u.) - weder dem Wortlaut noch dem für die Unterzeichner erkennbaren Ziel des Begehrens, zumal in der Begründung keinerlei Anhaltspunkte für ein solches Verständnis enthalten sind.

b) Die Kammer hat bereits Bedenken, ob die auf den Ausstieg aus dem Projekt Stuttgart 21 zielende Teilfrage 1 inhaltlich hinreichend bestimmt ist.

Fraglich ist schon, ob mit der Bezeichnung „Projekt Stuttgart 21“ der Umfang des geforderten Ausstiegs eindeutig definiert ist (Eine genaue Abgrenzung des Projekts Stuttgart 21 und des Projekts NBS Stuttgart-Ulm enthalten z.B. die Definitionen in § 1 der Finanzierungsvereinbarung vom 02.04.2009). Erhebliche Bedenken gegen die Fragestellung bestehen aber jedenfalls deshalb, weil mit dem Votum für einen Ausstieg keine konkrete und abschließende Entscheidung getroffen, sondern dem Gemeinderat nur eine Vorgabe für weitere - im Hinblick auf ihren Inhalt und ihre Folgen unbestimmte - Entscheidungen gemacht wird.

aa) Durch einen Bürgerentscheid wird eine Angelegenheit des Wirkungskreises der Gemeinde der „Entscheidung“ der Bürger unterstellt (vgl. auch § 21 Abs. 1 GemO BW), d.h. anstatt des Gemeinderates treffen die Bürger unmittelbar die Sachentscheidung. Ein auf der Grundlage eines zulässigen Bürgerbegehrens durchgeführter Bürgerentscheid hat die Wirkung eines „endgültigen Beschlusses“ des Gemeinderates. Er kann innerhalb von drei Jahren nur durch einen neuen Bürgerentscheid geändert werden (§ 21 Abs. 7 Satz 1 und 2 GemO BW). Das Rechtsinstitut des Bürgerentscheids dient damit nicht dazu, unverbindliche Meinungsumfragen zur Ermittlung des Bürgerwillens zu kommunalpolitischen Fragestellungen abzuhalten oder eine „politische Signalwirkung“ herbeizuführen; ebenso wenig kann eine resolutionsartige Meinungskundgabe Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein (vgl. BayVGH, Beschluss vom 22.03.1999 - 4 ZB 98.1352 -, NVwZ-RR 1999, 599 f.; OVG NW, Urteil vom 23.04.2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR 2002, 766 f.; zur demgegenüber rechtlich nicht bindenden Bürgerbefragung vgl. etwa Gern, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 8. Aufl., Rn. 325).

Ein Bürgerbegehren entspricht nur dann der in § 21 GemO BW enthaltenen Zielrichtung, eine „Entscheidung“ mit der Wirkung eines „endgültigen Beschlusses“ des Gemeinderates herbeizuführen, wenn es eine konkrete und grundsätzlich abschließende Regelung der betreffenden Angelegenheit beinhaltet. Nur dann übernehmen die Bürger entsprechend dem Sinn und Zweck der Regelung tatsächlich an Stelle des Gemeinderats unmittelbar selbst die Verantwortung, und nur unter diesen Bedingungen ist die Beschränkung der Handlungsfreiheit des Gemeinderates durch die grundsätzlich auf drei Jahre angelegte Bindung an den Bürgerentscheid gerechtfertigt. Dementsprechend genügt es nicht, wenn mit dem Bürgerbegehren nur ein zwar notwendiger, zur Erreichung des angestrebten Zieles aber nicht ausreichender Schritt getan werden soll, um politischen Druck auf den Gemeinderat auszuüben, selbst die notwendigen weiteren Entscheidungen zur Erreichung des Endziels zu treffen. Ein Bürgerbegehren darf sich deshalb nicht damit begnügen, nur grundsätzliche Vorgaben für eine Vielzahl künftiger, in ihrer jeweils maßgeblichen Fallgestaltung nicht übersehbarer Angelegenheiten zu machen. Während der Gemeinderat von durch ihn getroffenen Grundsatzbeschlüssen dieser Art ohne Weiteres abweichen kann, wenn ein Einzelfall zu regeln ist, würde ein entsprechender Bürgerentscheid die Gemeinde für drei Jahre binden, wobei die Bindung nur durch einen erneuten Bürgerentscheid aufgehoben werden könnte. Diese von einem Bürgerentscheid ausgehende besondere Bindungswirkung ist nur dann gerechtfertigt, wenn dessen Gegenstand im Zeitpunkt des Bürgerentscheids sich so konkret darstellt, dass er einer verantwortlichen Entscheidung zugänglich ist und nicht etwa „eine Bindung ins Blaue hinein“ bewirkt (ebenso OVG NW, Urteil vom 19.02.2008 – 15 A 2961/07 -, NVwZ-RR 2008, 636 ff., Beschluss vom 18.10.2007 - 15 A 2666/07 -, juris, und Urteil vom 23.04.2002 - 15 A 5594/00 - DÖV 2002, 961 f.; OVG Saarland, Urteil vom 12.06.2008 - 1 A 3/08 -, juris; VG Minden, Urteil vom 01.08.2007 - 3 K 422/07 -, juris; vgl. auch BayVGH, Beschluss vom 08.04.2005 – 4 ZB 04.1264 -, NVwZ-RR 2006, 209 ff.; a. A. BayVGH, Urteil vom 14.10.1998 - 4 B 98.505 -; VG Regensburg, Urteil vom 05.07.2000 - RO 3 K 99.2408 -; jeweils juris; einschränkend VG Oldenburg, Beschluss vom 17.06.2004 - 2 B 1293/04 - juris; s. zum Ganzen auch Ritgen, Die Zulässigkeit von Bürgerbegehren, NWVBl 2003, 87 ff. m.w.N.).

bb) Den o.g. Anforderungen dürfte die Fragestellung des streitgegenständlichen Bürgerbegehrens nicht genügen. Mit der Teilfrage 1 soll der Beschluss, „dass die Stadt Stuttgart aus dem Projekt Stuttgart 21 aussteigt“, der Entscheidung der Bürger unterstellt werden. Wie dieses Ziel aber konkret umgesetzt werden soll, wird der Verantwortung der Beklagten überlassen. Die in den Teilfragen 2 - 5 vorgesehenen Wege allein sind angesichts bereits bestehender vertraglicher Bindungen (s.u.) für einen Ausstieg unzureichend. Die Teilfragen 2 - 4 betreffen nur den Abschluss weiterer Verträge, wobei die in den Teilfragen 2 und 3 genannten Verträge auf der Grundlage entsprechender Gemeinderatsbeschlüsse schon am ersten Tag der Unterschriftssammlung unterzeichnet worden waren. Die Teilfrage 5 lässt offen, was passieren soll, wenn die Vertragspartner einer Aufhebungsvereinbarung nicht zustimmen - was diese im vorliegenden Fall bereits erklärt und durch den Abschluss der Finanzierungsvereinbarung vom 02.04.2009 manifestiert haben Ein positiver Bürgerentscheid würde daher zu einer Bindung „ins Blaue hinein“ führen und die Beklagte zum Ausstieg mit nicht übersehbaren Konsequenzen verpflichten. Zu berücksichtigen dürfte auch sein, dass die Entscheidung für das Projekt Stuttgart 21 in der planfestgestellten Form eine Entscheidung zwischen verschiedenen, im Vorfeld untersuchten Varianten darstellt. Selbst wenn über den Ausstieg der Beklagten (mittelbar) die Verwirklichung des Projektes verhindert werden könnte, wäre damit die Angelegenheit nicht „endgültig entschieden“, nachdem für die Bahn als Projektträgerin die von den Projektgegnern favorisierte Alternative augenscheinlich nicht in Betracht kommt.

c) Ob die Teilfrage 1 eine hinreichend bestimmte „Entscheidung“ i.S.d. § 21 GemO BW vorgibt, kann im vorliegenden Verfahren aber letztlich offen bleiben. Die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 kann jedenfalls deshalb nicht (mehr) zum Gegenstand eines Bürgerentscheids gemacht werden, weil insoweit bereits in der Vergangenheit bindende Gemeinderatsbeschlüsse ergangen sind, die durch den Abschluss rechtlich verbindlicher Vereinbarungen vollzogen wurden. Ein „Ausstieg“ aus dem Projekt ist damit grundsätzlich nur noch in dem vom Vertragsrecht vorgegebenen Rahmen möglich.

Die rechtlichen Hindernisse für das Bürgerbegehren bestehen daher weniger in einem nicht fristgerechten Vorgehen gegen die das Projekt Stuttgart 21 betreffenden Gemeinderatsbeschlüsse von 1995 und 2001, welche seinerzeit noch gar nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein konnten, als vielmehr in dem Vollzug dieser Gemeinderatsbeschlüsse durch den Abschluss von Verträgen. Verkürzt gesagt konnte die grundsätzliche Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 vor der Novellierung der Gemeindeordnung im Jahr 2005 noch nicht und nach der Novellierung nicht mehr zum Gegenstand einer unmittelbaren Bürgerbeteiligung gemacht werden.

aa) Es spricht einiges dafür, dass bereits die Zustimmung des Gemeinderates zu der Rahmenvereinbarung vom 07.11.1995 eine Grundsatzentscheidung über das „Ob“ der Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 - auch in finanzieller Hinsicht - beinhaltet und sich durch den Abschluss der Rahmenvereinbarung manifestiert hat. Der Gemeinderat der Beklagten hat der Rahmenvereinbarung mit Beschluss vom 30.11.1995 zugestimmt (GR-Drs. 605/1995 vom 20.11.1995). In der Rahmenvereinbarung haben sich die Beteiligten (d.h. das Land Baden-Württemberg, die Beklagte, der Verband Region Stuttgart, die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Bahn AG) verpflichtet, das in der Vereinbarung näher beschriebene Projekt Stuttgart 21 vorrangig zu entwickeln (§ 4 Abs. 5), in zeitlicher Hinsicht zu fördern (§ 5) und nach Maßgabe einer noch abzuschließenden Finanzierungsvereinbarung die Kosten zu übernehmen (§ 6). Die Beklagte hat sich zur Aufstellung von Bebauungsplänen für das freiwerdende Bahngelände (§ 4 Abs. 1) und ggf. zur Zahlung von Schadensersatz (§ 4 Abs. 2) verpflichtet. Eine finanzielle Beteiligung der Beklagten ist zum einen bezüglich des kommunalen Anteils an den Nahverkehrsmitteln (im Rahmen der Mitgliedschaft im Verband Region Stuttgart) vorgesehen (§ 3 Abs. 4). Zum andern regelt die Vereinbarung, dass das Risiko von Baukostenerhöhungen bis zu einem Betrag von 170 Mio. DM zu einem Drittel (umgerechnet 29 Mio. Euro) von der Beklagten getragen wird (§ 3 Abs. 5). Diese Regelungen gehen über (unverbindliche) Absichtserklärungen weit hinaus. Dass der Gemeinderat der Beklagten diese Bindung bewusst eingegangen ist, ergibt sich auch aus der Sitzungsvorlage zum Gemeinderatsbeschluss vom 30.11.1995. Darin heißt es: „Gewiss führt die Rahmenvereinbarung zu Bindungen. Das liegt im Wesen eines jeden Vertrages. … An diesen Bindungen hat die Landeshauptstadt, sofern sie Stuttgart 21 will, ein nachhaltiges Interesse“.

Auch aus § 6 der Vereinbarung ergibt sich nichts anderes. Danach sind sich alle Beteiligten „darüber einig, dass für das Gesamtprojekt eine Finanzierungsvereinbarung nach Abschluss des Planfeststellungsverfahrens zu treffen ist“. Dies bedeutet aber nicht im Umkehrschluss, dass die Regelungen der Rahmenvereinbarung unverbindlich wären oder die Beklagte sich ihrer Beteiligung - auch in finanzieller Hinsicht - nach Belieben begeben könnte. Auch wenn zum Zeitpunkt des Abschlusses der Rahmenvereinbarung im Jahr 1995 die Realisierung des Projekts Stuttgart 21 im Hinblick auf das noch ausstehende Planfeststellungsverfahren nicht feststand, so ändert dies nichts daran, dass im Falle der Durchführung des Projekts die Beteiligung der Beklagten durch die Vereinbarung von 1995 mit Zustimmung des Gemeinderates bereits verbindlich vereinbart gewesen sein dürfte.

Eine verbindliche Vereinbarung über die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 stellt jedenfalls die Realisierungsvereinbarung vom 24.07.2001 dar, der der Gemeinderat am 12.07.2001 zugestimmt hat (GR-Drs. 664/2001). In dieser zwischen dem Land Baden-Württemberg, dem Verband Region Stuttgart, der Deutschen Bahn AG und der Beklagten geschlossenen Vereinbarung hat sich die Beklagte verbindlich zum Erwerb bestimmter freiwerdender Bahnflächen (Ziffer 2) und zur Übernahme weiterer Investitionskostenrisiken (Ziffer 3.2) verpflichtet. Die Beklagte hat sich bereit erklärt, sich an den zusätzlichen Kosten der Flughafenanbindung mit 5 Mio. DM (2,56 Mio. EUR) zu beteiligen (Ziff. 3.1.2) und über die in § 3 Abs. 5 der Rahmenvereinbarung vorgesehenen Regelungen hinaus wasserwirtschaftliche Risiken in Höhe von max. 40 Mio. DM (20,5 Mio EUR) zu übernehmen (Ziff. 3.2). Der Wortlaut der letztgenannten Bestimmung spricht im Übrigen dafür, dass bereits die Rahmenvereinbarung von 1995 verbindlich die finanzielle Beteiligung der Beklagten an dem Projekt regelte. In einer im Zusammenhang mit der Realisierungsvereinbarung geschlossenen Vorfinanzierungsvereinbarung von 2001 (GRDrs. 177/2001; vgl. Einleitung a.E. und Ziff. 3.1.4 der Realisierungsvereinbarung) hat die Beklagte darüber hinaus einen Anteil von 50 Mio. DM (= 26 Mio. EUR) an den Kosten der Vorfinanzierung des Bundesanteils übernommen. Insgesamt hat die Beklagte damit durch die Vereinbarungen von 1995 und 2001 finanzielle Verpflichtungen bzw. Kostenrisiken in Höhe von 78,06 Mio. EUR übernommen (29 + 2,56 + 20,5 + 26 Mio. EUR).

Der Auffassung, dass - spätestens - mit der Realisierungsvereinbarung von 2001 eine verbindliche Entscheidung über die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 getroffen worden ist, steht auch Ziffer 3.3 der Realisierungsvereinbarung nicht entgegen. Darin haben die Parteien vereinbart, auf der Basis einer für Ende 2004 von der Deutsche Bahn AG vorgesehenen aktualisierten Wirtschaftlichkeitsrechnung über die Anpassung ihrer Finanzierungsbeiträge zu verhandeln, um die Wirtschaftlichkeit des Projekts zu gewährleisten; als Ergebnis der Verhandlungen sollte dann eine aktualisierte Finanzierungsvereinbarung abgeschlossen werden. Daraus folgt jedoch weder, dass die Vereinbarung der bisherigen Finanzierungsbeiträge nicht mehr verbindlich sein sollte, noch, dass eine Partei berechtigt gewesen wäre, das Projekt durch einseitige Erklärung zu beenden. Dagegen spricht schon, dass nach der Regelung in Ziff. 3.3 a. E. keine Partei ihren finanziellen Beitrag, so wie er zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der Vereinbarung festgelegt wird, unterschreiten kann. Auch ist eine Partei nur dann berechtigt, die Beendigung des Projektes zu erklären, wenn die Verhandlungen zu keinem einvernehmlichen Ergebnis führen. Diese Bedingung ist jedoch zu keinem Zeitpunkt eingetreten.

d) Auch die Tatsache, dass der Gemeinderat am 04.10.2007 dem Abschluss einer „Ergänzungsvereinbarung über die Beteiligung der Landeshauptstadt Stuttgart und des Verbandes Region Stuttgart an dem Projekt Stuttgart 21“ zugestimmt hat, macht die auf einen Ausstieg gerichtete Teilfrage 1 nicht zulässig.

aa) Richtet sich ein Bürgerbegehren gegen einen Beschluss des Gemeinderats, muss es gemäß § 21 Abs. 3 Satz 3, 2. HS GemO BW innerhalb von sechs Wochen nach der Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein. Stellt man auf den Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007 ab, wäre innerhalb der Sechs-Wochen-Frist die nach § 21 Abs. 3 Satz 5 GemO BW für ein Bürgerbegehren im vorliegenden Fall notwendige Anzahl von mindestens 20.000 Unterschriften beigebracht worden. Dass das notwendige Quorum - deutlich - überschritten ist, ergibt sich aus den vorgelegten Akten der Beklagten und ist zwischen den Beteiligten unstreitig.

bb) Entgegen der Auffassung des Klägers beinhaltet die in der Gemeinderatssitzung vom 04.10.2007 erteilte Zustimmung des Gemeinderates zum Abschluss der Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007 aber keinen neuen Grundsatzbeschluss über die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21, der den Weg zu dem angestrebten Bürgerentscheid eröffnen konnte.

Der Gemeinderat hat in der Sitzung vom 04.10.2007 einen Antrag der Gemeinderatsfraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN, einen erneuten Grundsatzbeschluss über das Projekt Stuttgart 21 zu fassen, mehrheitlich ausdrücklich abgelehnt (zur Zulässigkeit von Bürgerbegehren gegen wiederholende Grundsatzbeschlüsse, die aufgrund einer nochmaligen Sachdiskussion im Gemeinderat gefasst wurden, vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.04.1993 - 1 S 1076/92 -, NVwZ-RR 1994, 110 f.). Auch der Sache nach ist kein bürgerentscheidsfähiger Grundsatzbeschluss über die Projektbeteiligung der Beklagten ergangen. Soweit es in der entsprechenden Sitzungsvorlage (GRDrs. 790/07 vom 25.09.2007) heißt, es bestehe bisher „keine verbindliche Vereinbarung“, bezieht sich diese Formulierung nur auf die interne Kostenverteilung „zwischen dem Land und seinen Partnern“, nämlich dem Land Baden-Württemberg, dem Verband Region Stuttgart und der Beklagten, bedeutet aber nicht, dass die Beklagte im Hinblick auf ihre Beteiligung an dem Projekt Stuttgart 21 zwar keine bindenden Verpflichtungen eingegangen wäre.

Die Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007 diente der Umsetzung des Memorandum of Understanding vom 19.07.2007. Darin hatten die Beteiligten festgestellt, dass die Wirtschaftlichkeit des Vorhabens durch die Wirtschaftlichkeitsrechnung der Deutschen Bahn mit Preis- und Kostenstand 2004 sowie deren Ergänzung im Rahmen der Modellrechnung belegt worden sei. Ferner sind in dem Memorandum die Finanzierungsbeiträge und Risikobeteiligungen „des Landes und seiner Partner“ genannt, ohne dass eine interne Aufteilung erfolgt war. Gegenstand der Ergänzungsvereinbarung war vor diesem Hintergrund, die Finanzierungsbeiträge und Risikobeteiligungen der Beklagten und des Verbandes Region Stuttgart im Verhältnis zu denen des Landes Baden-Württemberg festzulegen. In der Ergänzungsvereinbarung ist in diesem Zusammenhang u.a. geregelt, dass die Beklagte von den nach dem Memorandum vom Land im Falle einer Kostensteigerung abzusichernden Risiken in Höhe von 780 Millionen Euro anteilig 206,94 Millionen Euro trägt (vgl. Teilfrage 2). Im Übrigen heißt es in der Vorbemerkung der Ergänzungsvereinbarung, dass sie die Rahmenvereinbarung vom 07.11.1995 und die Realisierungsvereinbarung vom 24.07.2001 ergänze. Schließlich ermächtigen am Ende der Vereinbarung (Ziff. V) die Beklagte und der Verband Region Stuttgart das Land unwiderruflich, den Finanzierungsvertrag mit der DB und dem Bund auf der Grundlage der Ergänzungsvereinbarung auch in ihrem Namen abzuschließen.

Aus dem Beschluss des Gemeinderates vom 04.10.2007, dem Inhalt des Ergänzungsvertrages vom 05.10.2007, den vorangegangenen Gemeinderatsbeschlüssen vom 30.11.1995 und vom 12.07.2001 sowie den daraufhin abgeschlossenen Vertragswerken von 1995 und 2001 ergibt sich damit, dass die grundsätzliche Entscheidung über die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 (das „Ob“) - auch in finanzieller Hinsicht - bereits vor dem 04.10.2007 verbindlich gefallen war. Allein die Höhe der finanziellen Beteiligung (das „Wie“) ist durch die Ergänzungsvereinbarung vom 04.10.2007 im Verhältnis zu den bisherigen Vereinbarungen modifiziert worden.

d) Die auf einen Ausstieg aus dem Projekt Stuttgart 21 zielende Teilfrage 1 ist auch nicht deshalb zulässig, weil der Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007 eine Änderung der Höhe der finanziellen Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 betrifft. Während die Beklagte durch die auf Grund des Gemeinderatsbeschlusses geschlossene Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007 auf der einen Seite erheblich stärker am Kostensteigerungsrisiko beteiligt wird, fallen auf der anderen Seite bisherige verbindliche Verpflichtungen weg (vgl. dazu im einzelnen die Beschlussvorlage zu der Gemeinderatssitzung vom 04.10.2007, GRDrs 790/2007).

aa) Die Kammer kann offen lassen, ob dies eine „wesentliche“ Änderung der Höhe der finanziellen Beteiligung der Beklagten darstellt (zur Zulässigkeit eines - wiederholten - Bürgerbegehrens bei einer durch den Gemeinderat beschlossenen wesentlichen Änderung des Vorhabens vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 06.04.1992 - 1 S 333/92 -, VBlBW 1992, 421 ff.). Die Beklagte bestreitet das und hat dazu vorgetragen, die zusätzlichen finanziellen Verpflichtungen betrügen hochgerechnet bis zum Jahr 2020 nur ca. 0,3 % des Haushaltsvolumens der Beklagten in diesen Jahren; außerdem seien die der Beklagten durch das „Konjunkturprojekt Stuttgart 21“ entstehenden zusätzlichen Einnahmen aus Steuern und Finanzzuweisungen zu berücksichtigen.

Die Kammer kann auch offen lassen, ob der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg zu der Ausschlussregelung in § 21 Abs. 2 Nr. 4 GemO BW zu folgen ist (vgl. Urteil vom 06.04.1992 - 1 S 333/92 -, VBlBW 1992, 421 ff.). Nach dieser Vorschrift findet ein Bürgerbegehren nicht statt über die Haushaltssatzung einschließlich der Wirtschaftspläne der Eigenbetriebe sowie die Kommunalabgaben, Tarife und Entgelte. Der Verwaltungsgerichtshof hat daraus geschlossen, der Gesetzgeber habe der Bürgerschaft auch in grundsätzlichen finanziellen Fragen keine Sachentscheidungskompetenz anstelle des Gemeinderates einräumen wollen, so dass Gemeinderatsbeschlüsse, die sich allein mit den Bau- oder Folgekosten eines Vorhabens befassten, nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein könnten.

Ob schließlich in diesem Zusammenhang von Bedeutung ist, dass der Gemeinderat der Bildung von entsprechenden Teilrücklagen zur Finanzierung des verbindlichen städtischen Beitrages zum Projekt Stuttgart 21 und des eventuellen städtischen Beitrages als Teil der Risikoabsicherung Stufe 1 im Rahmen des Jahresabschlusses 2007 bereits zugestimmt hat, bedarf ebenfalls keiner Entscheidung.

bb) Die Frage, ob ein (nur) die Kostenerhöhung eines Projekts betreffender Gemeinderatsbeschluss bürgerentscheidfähig ist, bedarf jedenfalls deshalb keiner Entscheidung, weil im vorliegenden Fall die Kostenerhöhung gar nicht zum Gegenstand des Bürgerbegehrens gemacht worden ist. Das Bürgerbegehren nimmt nicht eine auf Grund des Gemeinderatsbeschlusses vom 04.10.2007 wesentliche Erhöhung der Kosten bzw. Kostenrisiken und die sich daraus ergebenden Konsequenzen für die Beklagte in den Blick und macht diese zum Gegenstand der Abstimmung. Dazu hätte es einer ganz anderen Fragestellung und Begründung bedurft. Es hätte z.B. in der Begründung dargelegt werden müssen, welche finanziellen Belastungen die Beklagte bisher - verbindlich - übernommen hat, welche Veränderungen nunmehr beschlossen worden sind und welche Folgerungen daraus gezogen werden sollen und können. In dem Bürgerbegehren wird aber die Frage der Kostenerhöhung als solche allenfalls am Rand angesprochen. Es geht in dem Bürgerbegehren nicht um das „Wie“ der Beteiligung in finanzieller Hinsicht, sondern um die Beteiligung an dem Projekt an sich (das „Ob“), gegen die nach der Begründung schwerpunktmäßig die Beeinträchtigungen durch die jahrelange Bauzeit ins Feld geführt werden.

e) Selbst wenn man ungeachtet der dargestellten rechtlichen Einwände mit dem Kläger davon ausginge, dass der Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007 im Hinblick auf die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 grundsätzlich „bürgerbegehrensfähig“ gewesen wäre, so wäre ein inhaltlich dagegen gerichtetes Bürgerbegehren wegen des Vollzugs des Gemeinderatsbeschlusses durch den Abschluss der Ergänzungsvereinbarung am 05.10.2007 dennoch unzulässig.

Bürgerbegehren und Bürgerentscheide können, wie sich aus dem Namen und dem Wesen des Rechtsinstituts ergibt, nur zu Angelegenheiten stattfinden, über die die Gemeinde jetzt oder in absehbarer Zukunft noch entscheiden kann. Bürgerbegehren, die nur eine nachträgliche Meinungsäußerung der Bürger zu einer bereits vom Gemeinderat entschiedenen und vollzogenen Maßnahme herbeiführen wollen, sind nicht zulässig (vgl. BayVGH, Beschluss vom 22.03.1999 - 4 ZB 98.1352 -, NVwZ-RR 1999, 368 f.).

Mit Beschluss vom 04.10.2007 hat der Gemeinderat der Beklagten dem Abschluss der Ergänzungsvereinbarung über die finanzielle Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 zugestimmt und die Vertreter der Verwaltung ermächtigt, alle Erklärungen und Handlungen zum Abschluss und zur Umsetzung des Vertrages vorzunehmen. Von der in der Gemeinderatssitzung erteilten Ermächtigung haben die Vertreter der Beklagten durch Abschluss der Ergänzungsvereinbarung am 05.10.2007 Gebrauch gemacht. Die Forderung, die Ergänzungsvereinbarung nicht abzuschließen, geht daher ins Leere, mit anderen Worten: die Angelegenheit kann nicht mehr in dem vom Bürgerbegehren verfolgten Sinn entschieden werden. Damit ist das Bürgerbegehren insoweit unzulässig geworden (zur Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens nach Vollzug der Maßnahme, die verhindert werden soll, vgl. OVG NW, Beschluss vom 06.12.2007 - 15 B 1744/07 -, DVBl 2008, 120 ff.; BayVGH, Beschlüsse vom 21.10.1999 - 4 ZE 99.2944 -, juris, und vom 22.03.1999 - 4 ZB 98.1352 -, NVwZ-RR 1999, 368 f.; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 19.10.2000 - A 2 S 298/99 -,juris; VG Minden, Urteil vom 16.07.2002 - 3 K 138/02 -, juris; a.A. wohl Kunze/Bronner/Katz, GemO BW, § 21 Rn. 21, wonach ein fristgerechtes Bürgerbegehren auch gegen einen vollzogenen Beschluss zulässig sein soll).

f) Entgegen der Auffassung des Klägers war der Oberbürgermeister der Beklagten auch nicht gehalten, die Vollziehung des Gemeinderatsbeschlusses vom 04.10.2009 deshalb auszusetzen, weil hiergegen ein Bürgerbegehren eingeleitet worden ist.

100

Zwar ist es offenkundiges Ziel der Vorschriften über das Bürgerbegehren und den Bürgerentscheid, die Bürgerschaft möglichst aktiv in die politischen Entscheidungsprozesse einzubeziehen. Durch die Novellierung des § 21 GemO BW im Jahr 2005, insbes. durch den Wegfall des sog. „Positivkatalogs“, hat der Gesetzgeber die Möglichkeiten unmittelbarer Bürgerbeteiligung nochmals erweitert. Der Grundsatz der „repräsentativen Demokratie“ auch auf Gemeindeebene wird durch die Möglichkeit eines Bürgerentscheids als Element der unmittelbaren Demokratie aber nur ergänzt, nicht überlagert. Die beiden Entscheidungsformen stehen gleichberechtigt nebeneinander: Ein nach zulässigem Bürgerbegehren ergangener Bürgerentscheid hat zwar die Kraft, einen Ratsbeschluss zu ersetzen (§ 21 Abs. 7 Satz 1 GemO BW). Dies schließt aber die sich aus § 43 GemO BW folgende Verpflichtung des Bürgermeisters nicht aus, einen Ratsbeschluss zu vollziehen, gegen den sich ein Bürgerbehren nachträglich richtet.

101

Eine aufschiebende Wirkung sieht die Gemeindeordnung in Baden-Württemberg selbst bei zulässigen Bürgerbegehren nicht vor (anders z.B. § 26 Abs. 6 Satz 6 GemO NRW i.d. seit dem 17.10.2007 geltenden Fassung - GV.NRW S. 380 - für Bürgerbegehren, deren Zulässigkeit der Gemeinderat festgestellt hat). Auch der Regelungszusammenhang und der Zweck der Vorschriften über das Bürgerbegehren geben nichts für die Annahme her, das Interesse der Unterzeichner eines Bürgerbegehrens an einer Unterbindung gemeindlicher Tätigkeit, die ihrem Begehren "faktisch" entgegen wirkt, sei rechtlich geschützt. § 21 Abs. 1 und Abs. 8 GemO BW i.V.m. § 41 KomWG schützen allein ihr Interesse an der Zulassung eines zulässigen Bürgerbegehrens durch den Gemeinderat. An der weiteren Förderung des mit dem Bürgerbegehren bekämpften Vorhabens ist die Gemeinde erst mit dem erfolgreichen Bürgerentscheid gehindert (§ 21 Abs. 7 GemO BW). Die Minderheit von Bürgern, die das nach § 21 Abs. 3 Satz 5 GemO erforderliche Quorum bilden, kann eine derartige Sperrwirkung nicht herbeiführen (so ausdrücklich VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 06.09.1993 - 1 S 1749/93 -, NVwZ 1994, 397 ff.).

102

Indem der Gesetzgeber dem Bürgerbegehren keine aufschiebende Wirkung beigemessen hat, hat er die Möglichkeit eröffnet, Gemeinderatsbeschlüsse auch bei einem laufenden Bürgerbegehren umzusetzen. Die Gemeindeordnung Baden-Württemberg nimmt damit in Kauf, dass im Einzelfall eine Entscheidung des Gemeinderates dadurch einen faktischen Vorrang erhält, dass sie wegen der Schwerfälligkeit des Verfahrens zur Herbeiführung eines Bürgerentscheids schon vor dessen Abschluss in die Tat umgesetzt werden kann. Der Sinn des repräsentativ-demokratischen Systems besteht gerade darin, eine organisatorisch und zeitlich handhabbare Form demokratischer Willensbildung für mitgliederstarke Körperschaften bereitzustellen und die Funktionsfähigkeit und Effizienz des gemeindlichen Verwaltungshandelns sicherzustellen (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 17.11.2008 - 8 B 1806/08 -, juris; OVG NW, Beschluss vom 06.12.2007 - 15 B 1744/07 -, DVBl 2008, 120 ff.; zur mangelnden Sperrwirkung von Bürgerbegehren auf der Grundlage der jeweiligen landesrechtlichen Gemeindeordnungen siehe auch OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 19.10.2000 - A 2 S 298/99 -, juris; BayVGH, Beschluss vom 12.09.1997 - 4 ZE 97.2758, NVwZ-RR 1998, 253; OVG NW, Beschluss vom 15.07.1997 - 15 B 1138/97 -, NVwZ-RR 1999, 140 f. und Urteil vom 04.04.2006 - 15 A 5081/05 -, NVwZ-RR 2007, 625 ff., jeweils zur Rechtslage vor dem 17.10.2007; OVG Meck.-Vorpom., Beschluss vom 24.07.1996 - 1 M 43/96 - , NVwZ 1997, 306 ff.; VG Gießen, Beschluss vom 08.08.1997 - 8 G 1178/97 -, juris).

103

Der Hinweis des Klägers auf die Empfehlungen in der Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums zur Gemeindeordnung für Baden-Württemberg - VwV GemO - vom 01.12.1985 (GABl 1985, 1113 ff.), vom Vollzug eines mit einem Bürgerbegehren angefochtenen Gemeinderatsbeschlusses abzusehen, geht damit ins Leere. Abgesehen davon, dass die VwV GemO wohl nach der Vorschriftenanordnung - VAO - vom 23.11.2004 (GABl 2005, 194 ff.; vgl. zur Verfallsautomatik Ziff. 9 der VAO) außer Kraft getreten sein dürfte, widerspricht sie der Rechtslage sowie der dazu ergangenen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg.

104

g) Eine Beschränkung der Handlungsmacht des Oberbürgermeisters lässt sich im vorliegenden Fall auch nicht aus dem Gesichtspunkt der Organtreue oder des Rechtsmissbrauchs herleiten.

105

Nach teilweise in der Rechtsprechung vertretener Auffassung (vgl. insbes. OVG NW, Beschluss vom 06.12.2007 - 15 B 1744/07 -, DVBl 2008, 120 ff.) soll sich eine Schranke für die Befugnis von Gemeindeorganen zur Entscheidung über den Gegenstand eines Bürgerbegehrens aus dem auf das Verhältnis der Gemeindeorgane zur Bürgerschaft im Rahmen eines Bürgerbegehrens übertragbaren Grundsatz der Organtreue ergeben. Dieser soll die Gemeindeorgane verpflichten, sich so gegenüber dem Bürgerbegehren zu verhalten, dass dieses seine gesetzlich eröffnete Entscheidungskompetenz ordnungsgemäß wahrnehmen kann, mit anderen Worten, bei der Ausübung der gemeindlichen Kompetenzen von Rechts wegen auf die Willensbildung der Bürgerschaft im Rahmen eines Bürgerbegehrens Rücksicht zu nehmen.

106

Es erscheint bereits fraglich, ob der im Staatsrecht entwickelte und auf das Verhältnis kommunaler Organe untereinander übertragene Grundsatz der Organtreue auf das Verhältnis zwischen Gemeindeorganen und der ein Bürgerbegehren unterstützenden Bürgerschaft überhaupt anwendbar ist. Selbst wenn man der o.g. Auffassung folgt, kann angesichts der Tatsache, dass der Gesetzgeber in Baden-Württemberg für Bürgerbegehren keine aufschiebende Wirkung vorgesehen hat und Gemeinderatsbeschlüsse und Bürgerentscheide gleichwertig nebeneinander stehen, eine Verletzung der Treuepflicht nicht schon dann vorliegen, wenn die Entscheidung des Gemeindeorgans dem Bürgerentscheid zuvorkommt. Für die Annahme eines treuwidrigen Verhaltens gemeindlicher Organe durch Ausführung eines mit einem Bürgerbegehren angegriffenen Beschlusses der Gemeindevertretung sind vielmehr hohe Anforderungen zu stellen (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 17.11.2008 - 8 B 1806/08 -, juris). Ein im o.g. Sinne treuwidriges Handeln eines Gemeindeorgans setzt voraus, dass dessen Handeln - sei es in der Sache selbst oder hinsichtlich des dafür gewählten Zeitpunkts - bei objektiver Betrachtung nicht durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt ist, sondern allein dem Zweck dient, dem Bürgerbegehren die Grundlage zu entziehen und damit eine Willensbildung auf direkt-demokratischem Wege zu verhindern (so auch OVG NW, Beschluss vom 06.12.2007, a.a.O.; ebenso für den Fall rechtsmissbräuchlicher Verhinderung eines - zulässigen - Bürgerbegehrens VG Gießen, Beschluss vom 08.08.1997 - 8 G 1178/97 -, juris).

107

Es kann offen bleiben, welche rechtlichen Konsequenzen ein treuwidriges Verhalten des Oberbürgermeisters im vorliegenden Fall hätte und ob sich daraus überhaupt ein Anspruch auf Rückabwicklung ergeben könnte. Die Unterzeichnung des Ergänzungsvertrages vom 05.10.2007 durch die Gemeindevertreter unmittelbar nach dem Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007 stellt jedenfalls kein treuwidriges oder rechtsmissbräuchliches Verhalten im o.g. Sinne dar.

108

Wie dargelegt ist spätestens in der Realisierungsvereinbarung vom 24.07.2001 die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 verbindlich geregelt worden. Der Gemeinderat hat in seiner Sitzung vom 04.10.2007 eine erneute Grundsatzentscheidung über das Projekt ausdrücklich abgelehnt, der Ergänzungsvereinbarung zugestimmt und die Vertreter der Verwaltung ermächtigt, alle Erklärungen und Handlungen zum Abschluss und zur Umsetzung der Ergänzungsvereinbarung vorzunehmen. Angesichts dieser Vorgeschichte und der Komplexität der Angelegenheit - auch im Hinblick auf die mit einzubindenden Vertragspartner - bestand weder Veranlassung noch Notwendigkeit, mit dem Vollzug des Gemeinderatsbeschlusses zuzuwarten im Hinblick auf ein Bürgerbegehren, in dem entgegen der vertraglichen Bindungen die grundsätzliche Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 in Frage gestellt werden sollte. Zu berücksichtigen ist dabei auch, dass die Initiatoren des Bürgerbegehren erst am 05.10.2007 den Text des Bürgerbegehrens veröffentlicht und mit der Sammlung von Unterschriften begonnen haben. Zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses lag daher ein zulassungsfähiges Bürgerbegehren noch gar nicht vor.

109

h) Die auf einen Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 gerichtete Teilfrage 1 ist auch deshalb unzulässig, weil sie auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet ist.

110

aa) Bei der Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens ist auch zu prüfen, ob die mit dem Bürgerbegehren verlangte Maßnahme mit der Rechtsordnung vereinbar ist. Dies ergibt sich auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung bereits aus dem Rechtsstaatsprinzip. Es besteht kein Anspruch auf Zulassung eines Bürgerentscheids, der im Falle seiner Annahme rechtswidrig wäre und daher beanstandet und aufgehoben werden müsste (vgl. BayVGH, Urteil vom 10.12.1997, - 4 B 97.89-93, NVwZ-RR 1999, 141 ff.; VG Regensburg, Urteil vom 28.03.2007 - RO 3 K 07.00149 -, juris; VG Ansbach, Urteil vom 06.07.2006 - AN 4 K 06.00437 -, juris).

111

Ein Bürgerbegehren ist auch dann unzulässig, wenn sich dessen Rechtswidrigkeit aus einem Verstoß gegen bestehende vertragliche Verpflichtungen ergibt und keine konkreten Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sich die Gemeinde z.B. durch ein einseitiges Rücktritts- oder Kündigungsrecht oder durch einen Anspruch auf Vertragsanpassung bzw. -aufhebung von den eingegangenen vertraglichen Bindungen lösen kann (vgl. OVG NW, Urteil vom 04.04.2006 - 15 A 5081/05 -, NVwZ-RR 2007, 625 ff.; VG Meiningen, Urteil vom 07.12.2007 - 2 K 572/07 Me - , juris; VG Ansbach, Urteil vom 06.07.2006 - AN 4 K 06.00437 -, juris; VG Augsburg, Urteil vom 22.01.2004 - Au 8 K 03.364 - juris, zu einer auf der Basis eines Gemeinderatsbeschlusses geschlossenen Kreuzungsvereinbarung mit der DB Netz AG; a. A. VG Düsseldorf, Urteil vom 22.10.2004 - 1 K 2006/03 -, juris, dann aber Hinweis auf die Folgekosten im Kostendeckungsvorschlag erforderlich).

112

Das Prinzip der Vertragstreue stellt einen der elementarsten Rechtsgrundsätze überhaupt dar. Die Bindungswirkung von Verträgen schützt das Vertrauen der Parteien auf die durch das Rechtsgeschäft geschaffene Rechtslage. Die Zulässigkeit von Bürgerentscheiden trotz anderslautender vertraglicher Verpflichtungen würde das Vertrauen in die Bindungswirkung von Verträgen mit kommunalen Vertragspartnern nachhaltig erschüttern und damit die Handlungsfähigkeit der Kommunalorgane erheblich beeinträchtigen.

113

Anders als bei der Beanstandung von gesetzwidrigen Gemeinderatsbeschlüssen durch die Rechtsaufsichtsbehörde nach §§ 121 ff. GemO BW sieht § 21 GemO BW für Bürgerbegehren, mit denen Ratsbeschlüsse beseitigt werden sollen, auch keine Rückwirkung vor. Das sog. kassatorische Bürgerbegehren zielt vielmehr darauf ab, eine getroffene Ratsentscheidung aufgrund einer anderen politischen Willensbildung der Bürgerschaft zu ändern. Das rechtfertigt - nicht anders als bei einem geänderten politischen Willen im Rat selbst - nur eine Gestaltungsmöglichkeit für die Zukunft (vgl. OVG NW, Urteil vom 04.04.2006 - 15 A 5081/05 -, NVwZ-RR 2007, 625 ff.).

114

bb) Im vorliegenden Fall widerspricht der „Ausstieg“ der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 bestehenden vertraglichen Verpflichtungen. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte sich durch ein einseitiges Kündigungs- oder Rücktrittsrecht oder einen einvernehmlichen Aufhebungsvertrag mit den übrigen Vertragsparteien aus ihren vertraglichen Verpflichtungen lösen könnte, bestehen zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht.

115

Spätestens in der Realisierungsvereinbarung vom 24.07.2001 ist wie dargelegt die Projektbeteiligung der Beklagten verbindlich vereinbart worden. Eine einseitige Kündigungs- oder Rücktrittsklausel enthält dieser Vertrag nicht. Nach Ziff. 3.3 der Realisierungsvereinbarung sind die Parteien nur dann berechtigt, die Beendigung des Projektes zu erklären, wenn die Verhandlungen über eine aktualisierte Finanzierungsvereinbarung zu keinem einvernehmlichen Ergebnis führen; für diesen Fall ist auch die Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen grundsätzlich ausgeschlossen (Ziff. 3.4). Ein „Ausstieg“ aus dem Projekt wäre danach nur möglich gewesen, wenn auf der Basis der für 2004 erwarteten aktualisierten Wirtschaftlichkeitsrechnung kein Einvernehmen über eine aktualisierte Finanzierungsvereinbarung erzielt worden wäre. Diese Voraussetzung ist aber nicht eingetreten. Im Memorandum of Understanding haben die Beteiligten unter Ziff. III 2. Absatz übereinstimmend festgestellt, dass die Wirtschaftlichkeit des Vorhabens durch die Wirtschaftlichkeitsrechnung der Deutschen Bahn belegt worden sei. In der mit Zustimmung des Gemeinderates abgeschlossenen Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007 haben sich das Land Baden-Württemberg, der Verband Region Stuttgart und die Beklagte über ihre finanzielle Beteiligung an dem Projekt geeinigt. Schließlich haben alle Projektbeteiligten am 02.04.2009 einen Finanzierungsvertrag über das Projekt Stuttgart 21 geschlossen. In § 2 Abs. 2 der Vorbemerkung stellen die Vertragsparteien - erneut - fest, dass die Wirtschaftlichkeit des Projekts belegt sei. Für den Fall von Kostensteigerungen über das vereinbarte Risikoabsicherungsmodell hinaus enthält die Finanzierungsvereinbarung in § 2 Abs. 2 2. Abs. und § 8 Abs. 4 „Ausstiegsszenarien“, deren Voraussetzungen zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung aber ebenfalls nicht vorliegen. Selbst bei Vorliegen der Voraussetzungen sieht die Finanzierungsvereinbarung zudem zunächst Nachverhandlungen vor. Dies entspricht der Regelung in § 313 BGB über die möglichen Folgen einer Störung der Geschäftsgrundlage, wonach zunächst eine Anpassung des Vertrages verlangt werden kann und nur im Ausnahmefall ein Rücktrittsrecht entsteht.

116

Auch für die Möglichkeit einer einvernehmlichen Vertragsaufhebung bestehen derzeit keinerlei Anhaltspunkte. Die Vertragspartner der Beklagten haben bereits vor Abschluss der Finanzierungsvereinbarung vom 02.04.2009 schriftlich mitgeteilt, dass sie an dem Projekt festhalten wollen und eine Vertragsaufhebung nicht in Betracht komme (Schreiben Deutsche Bahn AG vom 09.11.2007; Schreiben Landes Baden-Württemberg vom 28.11.2007; Schreiben Verband Region Stuttgart vom 11.12.2007). Der Wille zum Festhalten an den getroffenen Vereinbarungen hat sich schließlich im Abschluss der Finanzierungsvereinbarung vom 02.04.2009 manifestiert.

117

cc) Das Verlangen nach einem Ausstieg aus dem Projekt Stuttgart 21 ist auch deshalb rechtswidrig, weil es einem unzulässigen Widerruf von Ermächtigungen gleichkommt, die der Gemeinderat in den vergangenen Jahren für den Abschluss von das Projekt betreffenden Verträgen erteilt hat.

118

Hängt die Wirksamkeit eines Vertrages von der Zustimmung eines Dritten ab, so kann nach den allgemeinen Regelungen des Vertragsrechts die Zustimmung gemäß § 183 BGB (nur) bis zur Vornahme des Rechtsgeschäfts widerrufen werden. Es bestehen keine Bedenken, die Regeln für eine gesetzlich erforderliche Zustimmung nach §§ 182 ff. BGB sind für Gremienvorbehalte in gemeindlichen Verträgen entsprechend anzuwenden (ebenso OVG NW, Urteile vom 04.04.2006 - 15 A 5081/05 -, NVwZ-RR 2007, 625 ff., und vom 29.04.2003 - 15 A 3916/02 -, juris).

119

Im vorliegenden Fall bedurften alle maßgeblichen Vereinbarungen zu dem Projekt Stuttgart 21 der Zustimmung des Gemeinderates, die jeweils erteilt wurde. Eine durch den Gemeinderat dem Bürgermeister erteilte Ermächtigung, seine Vertretungsmacht in bestimmter Weise auszuüben, kann entsprechend § 183 BGB nicht mehr rückgängig gemacht werden, wenn von der Ermächtigung Gebrauch gemacht wurde. Ein Bürgerbegehren, das - der Sache nach - auf die Aufhebung einer derartigen, bereits ausgeübten Ermächtigung des Bürgermeisters durch den Rat gerichtet ist, ist damit unzulässig (ebenso OVG NW, Urteile vom 04.04.2006 - 15 A 5081/05 -, NVwZ-RR 2007, 625 ff., und vom 29.04.2003 - 15 A 3916/02 -, juris).

120

i) Die auf den Ausstieg aus dem Projekt Stuttgart 21 zielende Frage leidet schließlich auch an einem Begründungsmangel.

121

aa) Gemäß § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO BW zählt eine Begründung zum zwingenden Inhalt eines Bürgerbegehrens. Die Begründung dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Der Bürger muss wissen, über was er abstimmt. Dabei sind an die Begründung keine zu hohen Anforderungen zu stellen (vgl. Kunze/Bronner/Katz, GemO BW, § 21 Rn. 20 m.w.N.). Da die Begründung regelmäßig auch dazu dient, für das Bürgerbegehren zu werben, kann es in gewissem Umfang hinzunehmen sein, dass Tatsachenmitteilungen und Erläuterungen im Sinne des politischen Anliegens des Bürgerbegehrens "gefärbt" sind. Es ist vorrangig Sache der abstimmungsberechtigten Bürger, sich selbst ein eigenes Urteil darüber zu bilden, ob sie den mit dem vorgelegten Bürgerbegehren vorgetragenen Argumenten folgen wollen oder nicht. Darüber hinaus lassen schon Raumgründe eine ausführliche Erörterung des Für und Wider regelmäßig nicht zu. Die Grenze einer sachlich noch vertretbaren, politisch unter Umständen tendenziösen Darstellung des Anliegens des Bürgerbegehrens ist jedoch dann überschritten, wenn die Begründung in wesentlichen Punkten falsch, unvollständig oder irreführend ist. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zu Grunde liegt. Denn maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist allein das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen (vgl. dazu OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 19.12.2005 - 2 LB 19/05 -; OVG NW, Urteil vom 23.04.2002 -15 A 5594/00 -; VG Ansbach, Urteil vom 06.07.2006 - AN 4 K 06.00437 -; jeweils juris).

122

bb) Nach diesen Maßgaben ist die Begründung für den in der Teilfrage 1 geforderten Ausstieg aus dem Projekt Stuttgart 21 unzureichend.

123

Die Begründung ist schwerpunktmäßig darauf gestützt, dass das Projekt der Stadt Stuttgart über viele Jahre hinweg die größte Baustelle Europas mitten im Stadtgebiet bescheren würde. Die „zusätzlichen finanziellen Belastungen“ sind ohne nähere Konkretisierung nur im Rahmen einer allgemeinen Aufzählung der Gründe für einen Bürgerentscheid aufgeführt. Es spricht schon einiges dafür, dass mit der Begründung (in Verbindung mit der Überschrift „www.stuttgart21-nein-danke.de“) der irreführende Eindruck erweckt wird, mit dem Bürgerbegehren könne unmittelbar über die Realisierung des Projektes Stuttgart 21 abgestimmt werden; dies ist deshalb unzutreffend, weil Vorhabensträger nicht die Beklagte, sondern die Deutsche Bahn ist. Zur Begründung werden aber jedenfalls im Wesentlichen Argumente angeführt, die sich auf die Auswirkungen des Vorhabens als solches beziehen und im Planfeststellungsverfahren abzuwägen waren, nicht aber Argumente, die die Beteiligung der Beklagten an dem Projekt und damit deren eigenen Wirkungskreis betreffen. Die Begründung spiegelt damit zwar die eigentliche Motivation des Bürgerbegehrens wider, hat aber mit der zur Entscheidung gestellten Frage nach einem Verzicht auf die - u.a. finanzielle - Beteiligung der Beklagten an dem Projekt nichts zu tun. Auch wird an keiner Stelle der Begründung auf die rechtliche Tragweite der 1995 und 2001 geschlossenen Vereinbarungen über die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 und auf die möglichen erheblichen Konsequenzen eines Ausstiegs der Beklagten hingewiesen. Die Begründung spricht damit für eine verantwortbare Entscheidung notwendige elementare tatsächliche und rechtliche Gesichtspunkte überhaupt nicht an und vermittelt dem Bürger ein unvollständiges Bild von dem maßgeblichen Sachverhalt und seiner rechtlichen Beurteilung (vgl. dazu auch VG Ansbach, Urteil vom 06.07.2006 - AN 4 K 06.00437 -, juris). Angesichts der Bedeutung und Tragweite der zur Entscheidung gestellten Frage ist die Begründung unzureichend.

124

j) Da die auf einen Ausstieg gerichtete Teilfrage 1 damit aus mehreren rechtlichen Gründen unzulässig ist, bedarf es keiner Entscheidung mehr, ob die Ausführungen zur Kostendeckung den gesetzlichen Anforderungen (vgl. § 21 Abs. 3 Satz 4 GemO BW) genügen. Der Vortrag des Klägervertreters, potentielle Regressforderungen anderer Projektbeteiligter im Falle des Ausstiegs könnten „nach Grund und Höhe“ nicht substantiiert werden, zeigt für die Kammer allerdings einmal mehr, dass der Gegen-stand des Bürgerbegehrens nicht so konkretisiert ist, dass er einer verantwortbaren und verbindlichen Entscheidung zugänglich ist.

125

2. Aus der Unzulässigkeit der auf einen Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 zielenden Teilfrage 1 folgt zugleich die Unzulässigkeit der Teilfragen 2 - 5.

126

Die Teilfragen 2 und 3 sind schon deshalb unzulässig, weil auf Grund der Gemeinderatsbeschlüsse vom 04.10.2007 die Ergänzungsvereinbarung sowie die Vereinbarung über die Änderung des Kaufvertrages für die Teilgebiete A2, A3, B, C und D - am 05.10.2007 zwischen den Vertragsparteien geschlossen worden sind, wozu auf Seiten der Beklagten der Oberbürgermeister berechtigt war (s.o.). Damit können diese Angelegenheiten nicht mehr in dem vom Bürgerbegehren verfolgten Sinn entschieden werden.

127

Ob die Teilfrage 4 inhaltlich hinreichend bestimmt ist, kann auf sich beruhen. Die Forderung, keine weiteren Verträge über das Projekt Stuttgart 21 abzuschließen, stellt einen Baustein in einem „Ausstiegsszenario“ dar und steht mit der Forderung nach einem Ausstieg in Teilfrage 1 in untrennbarem Zusammenhang.

128

Teilfrage 5 ist schon nach ihrer Formulierung mit dem Ausstieg aus dem Projekt Stuttgart 21 verknüpft, d.h. eine entsprechende Mitteilung kann denknotwendig nur im Falle des beschlossenen Ausstiegs erfolgen.

129

Die Frage der Teilbarkeit des Bürgerbegehrens in zulässige und unzulässige Fragen stellt sich deshalb nicht.

III.

130

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 VwGO.

131

Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß § 124a Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 VwGO liegen nicht vor.

132

Beschluss vom 17. Juli 2009

133

Der Streitwert wird gemäß §§ 52 Abs. 2, 63 Abs. 2 Satz 1 GKG auf

134

5.000,-- EUR

135

festgesetzt (vgl. Ziff. 22.6 des Streitwertkatalogs 2004 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, VBlBW 2004, 467 ff.).

Gründe

Die Klage ist zulässig (I.), aber nicht begründet (II.).

Die Klage ist fristgerecht eingelegt und auch im übrigen zulässig.

1. Der Kläger ist insbesondere gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.

2. Der Kläger hat vor Klageerhebung auch das Vorverfahren ordnungsgemäß durchgeführt.

3. Das Rechtsschutzbedürfnis für die Klage besteht uneingeschränkt.

II.

Die damit insgesamt zulässige Klage ist jedoch unbegründet.

b) Die Kammer hat bereits Bedenken, ob die auf den Ausstieg aus dem Projekt Stuttgart 21 zielende Teilfrage 1 inhaltlich hinreichend bestimmt ist.

100

101

102

103

104

g) Eine Beschränkung der Handlungsmacht des Oberbürgermeisters lässt sich im vorliegenden Fall auch nicht aus dem Gesichtspunkt der Organtreue oder des Rechtsmissbrauchs herleiten.

105

106

107

108

109

h) Die auf einen Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 gerichtete Teilfrage 1 ist auch deshalb unzulässig, weil sie auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet ist.

110

111

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113

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116

117

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119

120

i) Die auf den Ausstieg aus dem Projekt Stuttgart 21 zielende Frage leidet schließlich auch an einem Begründungsmangel.

121

122

bb) Nach diesen Maßgaben ist die Begründung für den in der Teilfrage 1 geforderten Ausstieg aus dem Projekt Stuttgart 21 unzureichend.

123

124

125

2. Aus der Unzulässigkeit der auf einen Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 zielenden Teilfrage 1 folgt zugleich die Unzulässigkeit der Teilfragen 2 - 5.

126

127

128

129

Die Frage der Teilbarkeit des Bürgerbegehrens in zulässige und unzulässige Fragen stellt sich deshalb nicht.

III.

130

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 VwGO.

131

Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß § 124a Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 VwGO liegen nicht vor.

132

Beschluss vom 17. Juli 2009

133

Der Streitwert wird gemäß §§ 52 Abs. 2, 63 Abs. 2 Satz 1 GKG auf

134

5.000,-- EUR

135

festgesetzt (vgl. Ziff. 22.6 des Streitwertkatalogs 2004 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, VBlBW 2004, 467 ff.).

Bundesgerichtshof Beschluss, 09. Dez. 2010 - 3 StR 312/10

BUNDESGERICHTSHOF

BESCHLUSS

3 StR 312/10

vom

9. Dezember 2010

Nachschlagewerk: ja

BGHSt: ja

Veröffentlichung: ja

___________________________________

StGB § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c; §§ 331 - 334

Die DB Netz AG ist eine "sonstige Stelle" im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 2

Buchst. c StGB (Fortführung von BGHSt 49, 214 und BGHSt 52, 290).

BGH, Beschluss vom 9. Dezember 2010 - 3 StR 312/10 - LG Duisburg

in der Strafsache

gegen

wegen Vorteilsannahme

Der 3. Strafsenat des Bundesgerichtshofs hat auf Antrag des Generalbundesanwalts

und nach Anhörung des Beschwerdeführers am 9. Dezember 2010

gemäß § 349 Abs. 2 StPO einstimmig beschlossen:

Die Revision des Angeklagten gegen das Urteil des Landgerichts Duisburg vom 20. April 2010 wird verworfen.
Der Beschwerdeführer hat die Kosten des Rechtsmittels zu tragen.

Gründe:

1: Das Landgericht hat den Angeklagten wegen Vorteilsannahme in 16 Fällen zu einer Gesamtgeldstrafe von 270 Tagessätzen zu je 60 Euro verurteilt, von der es zur "Entschädigung für die überlange Verfahrensdauer" 30 Tagessätze für vollstreckt erklärt hat. Die vom Angeklagten gegen dieses Urteil eingelegte Revision, mit der er die Verletzung sachlichen Rechts beanstandet, hat keinen Erfolg.

2: I. Das Landgericht hat im Wesentlichen folgende Feststellungen und Wertungen getroffen:

3: 1. Der Angeklagte war als beurlaubter Bundesbahndirektor auf Grundlage privatrechtlicher Anstellungsverträge mit der Deutsche Bahn Netz AG (im Folgenden: DB Netz AG) zunächst Leiter der Niederlassung D. und ab März 2001 Leiter der Niederlassung West in Du. . Im Tatzeitraum von August 2000 bis Juli 2002 war er in beiden Niederlassungen u.a. für die der Si- cherheit des Schienenverkehrs dienende Grünpflege an den Gleisanlagen zuständig. Für die Durchführung der Vegetationsarbeiten stand ihm ein Gesamtbudget von mehreren Millionen DM bzw. Euro jährlich zur Verfügung. In beiden Niederlassungen beauftragte er überwiegend die von dem gesondert verfolgten H. als Alleingesellschafter betriebene Forst-, Tief- und Landschaftsbau GmbH (im Folgenden: FTL) mit der Durchführung der erforderlichen Grünpflegearbeiten.

4: Um möglichst viele für die FTL lukrative Aufträge der DB Netz AG zu erhalten , wendete H. dem Angeklagten regelmäßig geldwerte Vorteile zum Zwecke der "Klimapflege" zu. Im Einzelnen stellte das Landgericht die Übernahme der Kosten für insgesamt 14 Mittagessen mit auf den Angeklagten entfallenden Anteilen zwischen 66 und 147 DM im Zeitraum August 2000 bis Juli 2002 sowie eine Einladung zu einem Weihnachtsessen im Dezember 2001 mit einem auf den Angeklagten entfallenden Anteil von mehreren hundert DM fest. Außerdem erhielt der Angeklagte von H. zu Weihnachten 2002 ein Buchpräsent im Wert von 191 Euro. Um die Erteilung einer Genehmigung für die Annahme der Bewirtungen und des Geschenks hatte der Angeklagte seinen Arbeitgeber in keinem Fall ersucht. Die Zuwendungen nahm der Angeklagte in dem Bewusstsein an, dass die von ihm geleiteten Niederlassungen der DB Netz AG Aufgaben der öffentlichen Daseinsvorsorge zur Sicherheit des Schienenverkehrs nach Weisung des Eisenbahn-Bundesamtes wahrnahmen und die Zuwendungen in Zusammenhang mit seiner Tätigkeit und Stellung in der DB Netz AG geleistet wurden.

5: 2. Das Landgericht hat das Verhalten des Angeklagten rechtlich jeweils als Vorteilsannahme gewürdigt. Die Amtsträgereigenschaft des Angeklagten ergebe sich daraus, dass die DB Netz AG, "soweit sie im Bereich des Vegetati- onsschnittes und der Vegetationspflege tätig war", nach der vorzunehmenden Gesamtbetrachtung als sonstige Stelle im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c StGB anzusehen sei. Das Unternehmen stehe als einhundertprozentige Tochter der Deutsche Bahn AG (im Folgenden: DB AG), deren Anteile allein vom Bund gehalten würden, im mittelbaren Bundeseigentum. Die DB Netz AG sei ein nicht gewerblich tätiges, nicht auf einen Ertrag ausgerichtetes, zu anderen Unternehmen nicht in Wettbewerb stehendes Monopolunternehmen und unterstehe der indirekten Kontrolle des Bundes über die gesellschaftsrechtlichen Aufsichtsgremien und der direkten Weisungsbefugnis des EisenbahnBundesamtes. Die Grünpflege, für die die DB Netz AG im Rahmen ihres Aufgabenbereichs Ausbau und Erhaltung des Eisenbahnschienennetzes zuständig sei, diene der Vorbeugung und Beseitigung von Störfällen durch Baum- und Buschwerkswuchs und stelle deshalb zur Gewährleistung der Sicherheit des Verkehrs auf und an den Schienenwegen auch eine Aufgabe der öffentlichen Daseinsvorsorge dar. Die vom Angeklagten angenommenen Vorteile seien weder sozialadäquat noch durch seinen Anstellungsvertrag gestattet.

6: II. Das Urteil hält sachlichrechtlicher Überprüfung stand. Das Landgericht hat den Angeklagten im Ergebnis zu Recht wegen 16-facher Vorteilsannahme verurteilt. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 331 Abs. 1 StGB sind erfüllt. Näherer Erörterung bedarf lediglich die Frage, ob der Angeklagte tauglicher Täter im Sinne der §§ 331, 11 Abs. 1 Nr. 2 StGB war.

7: Zutreffend ist das Landgericht zunächst davon ausgegangen, dass der Angeklagte - der der DB Netz AG nicht nach Art. 143a Abs. 1 Satz 3 GG, § 12 Abs. 2 Deutsche Bahn Gründungsgesetz (DBGrG) als Beamter zur Dienstleistung zugewiesen war - nicht als Amtsträger im strafrechtlichen Sinne nach § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a StGB gehandelt hat (BGH, Urteil vom 16. Juli 2004 - 2 StR 486/03, BGHSt 49, 214, 217 ff.). Stattdessen hat es den nach § 12 Abs. 1 DBGrG - unter Wegfall seiner Bezüge und der ihm als Beamten obliegenden Dienstpflichten - beurlaubten und jeweils auf der Grundlage eines privatrechtlichen Anstellungsvertrages bei der DB Netz AG tätigen Angeklagten zu Recht als eine zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben bestellte Person im Sinne von § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c StGB angesehen (unten II. 1. und 3.).

8: Die Einordnung der DB Netz AG als sonstige Stelle nach § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c StGB hat das Landgericht im Ergebnis zutreffend vorgenommen. Die Frage, ob die DB Netz AG die Anforderungen erfüllt, die an dieses Tatbestandsmerkmal zu stellen sind, ist bislang höchstrichterlich noch nicht entschieden. Der 2. Strafsenat des Bundesgerichtshofs hat in seinem Urteil vom 16. Juli 2004 zwar für die DB AG als Ganzes deren Einordnung als "sonstige Stelle" verneint, jedoch ausdrücklich offen gelassen, ob die DB Netz AG, die im Zuge der zweiten Stufe der Bahnreform im Jahr 1999 durch die Ausgründung des Bereichs "Fahrweg" der DB AG entstand, einer derartigen staatlichen Steuerung unterliegt, dass sie als "sonstige Stelle" im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c StGB einzustufen ist (Urteil vom 16. Juli 2004 - 2 StR 486/03, BGHSt 49, 214, 226 f.). Dies ist zu bejahen (unten II. 2.). Im Einzelnen:

9: 1. Die DB Netz AG nimmt Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahr.

10: Durch die grundsätzliche Trennung von Schiene und Verkehr, die durch die Richtlinie 91/440/EWG des Rates zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft vom 29. Juli 1991 (ABl. L 237 S. 25) vorgezeichnet und durch Art. 87e GG sowie das Gesetz zur Neuordnung des Eisenbahnwesens vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378) umgesetzt wurde (BT-Drucks.

12/5015 S. 11; 12/4609 S. 55; Windthorst in: Sachs, GG, 5. Aufl., Art. 87e Rn. 3 ff.; Soldner, Liberalisierung des Eisenbahnwesens, 2008 S. 82), hat die Netzinfrastruktur innerhalb des Eisenbahnwesens eine Sonderstellung dahingehend inne, dass es dem Bund aufgrund eines dauerhaften Infrastrukturauftrags obliegt, ein funktionstüchtiges Schienennetz durch staatlich beherrschte, öffentliche Unternehmen vorzuhalten (Maunz/Dürig-Möstl, GG, Art. 87e Rn. 112, Stand: November 2006). Zu diesem Infrastrukturauftrag gehören nicht nur der Bau, Ausbau und Erhalt des Gleiskörpers (vgl. hierzu BGH, Urteile vom 16. Juli 2004 - 2 StR 486/03, BGHSt 49, 214, 220 ff.; vom 19. Juni 2008 - 3 StR 490/07, BGHSt 52, 290, 292 f.), sondern auch sämtliche begleitenden Maßnahmen zur Unterhaltung der Eisenbahninfrastruktur in einem betriebssicheren Zustand. Seit der Ausgliederung dieser Aufgabenbereiche aus der DB AG im Jahr 1999 nimmt das bundeseigene Eisenbahninfrastrukturunternehmen DB Netz AG diesen Auftrag für den Bund als Pflichtaufgabe wahr (BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2007 - 3 C 51/06, BVerwGE 129, 381, 383 ff.; zustimmend Wilmsen, IR 2008, 129 ff.). Auf diese Weise kommt der Bund seinem im Allgemeinwohl liegenden Gewährleistungsauftrag nach, eine unter staatlicher Kontrolle stehende Infrastruktur zur privatwirtschaftlichen Nutzung durch Personenund Güterverkehrsunternehmen zur Verfügung zu stellen (Möstl aaO Rn. 112 f.; Etzold, Die Gewährleistungsverantwortung des Bundes für die Schienenwege, 2010, S. 43 f., 65 ff.; Windthorst aaO Rn. 6).

11: Auch wenn es sich bei der Unterhaltung der Infrastruktur nur um einen Teilaspekt der staatlichen Infrastrukturverantwortung in Bezug auf das Schienennetz handelt, ist die Sicherstellung und Aufrechterhaltung der Verkehrssicherheit der Schienenwege, u.a. durch Vorbeugung und Beseitigung vegetationsbedingter Gefahren hinsichtlich des in § 9 Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung (EBO) festgeschriebenen Regellichtraumes, ein wesentliches Element des staatlichen Gewährleistungsauftrags aus Art. 87e Abs. 4 GG. Einfachgesetzlich ergibt sich die Betriebs- und Instandhaltungspflicht für die Eisenbahninfrastruktur aus einer Gesamtschau der § 2 Abs. 3, § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 11 Abs. 2 Satz 3 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG).

12: Damit gehört die Unterhaltung des Schienennetzes in ihrer Gesamtheit, einschließlich der aus Gründen der Sicherheit zu gewährleistenden Vegetationspflege , als Aufgabe der Leistungsverwaltung zur staatlichen Daseinsvorsorge. Tätigkeiten dieser Art, die dazu bestimmt sind, unmittelbar für die Daseinsvoraussetzungen der Allgemeinheit zu sorgen, werden nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (s. nur Urteile vom 14. November 2003 - 2 StR 164/03, NStZ 2004, 380, 381; vom 16. Juli 2004 - 2 StR 486/03, BGHSt 49, 214, 220 ff.; vom 19. Juni 2008 - 3 StR 490/07, BGHSt 52, 290, 292 jeweils mwN) und überwiegender Auffassung der Literatur (SK-StGB/Rudolphi/Stein § 11 Rn. 27, Stand: Februar 2005; MünchKommStGB/Radtke, 1. Aufl., § 11 Rn. 41; Heinrich, Der Amtsträgerbegriff im Strafrecht, 2001 S. 461, 637 f.; Zieschang, StV 2009, 74, 75; Dölling, JR 2009, 426 jeweils mwN; aA Cantzler, Strafrechtliche Auswirkungen der Privatisierung von Verwaltungsaufgaben, 2001, S. 14 f., 116; Zwiehoff in Festschrift für Herzberg, 2008, S. 155, 165), zu den Aufgaben der öffentlichen Verwaltung im Sinne von § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c StGB gezählt. An der Zugehörigkeit des Tätigkeitsfeldes zum Aufgabenbereich der öffentlichen Verwaltung ändert es nichts, dass die DB Netz AG als Aktiengesellschaft eine juristische Person des Privatrechts ist, da sich die damit einhergehende Privatisierung auf die Organisationsform beschränkt und keine - auf dem Gebiet der Eisenbahninfrastruktur unzulässige (Gersdorf in: v. Mangoldt/Klein/Stark, GG III, 6. Aufl., Art. 87e Rn. 54 ff.) - materielle Aufgabenprivatisierung darstellt (vgl. BGH, Urteile vom 19. Dezember 1997 - 2 StR 521/97, BGHSt 43, 370, 374; vom 14. November 2003 - 2 StR 164/03, NStZ 2004, 380, 381).

13: 2. Die DB Netz AG erfüllt auch die weiteren Anforderungen, die an das Tatbestandsmerkmal "sonstige Stelle" im Sinne von § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c StGB zu stellen sind. Dies gilt sowohl mit Blick auf das in den Urteilsgründen beschriebene Aufgabengebiet der Vegetationspflege als Teilbereich der Unterhaltung des Schienennetzes als auch bei umfassender Betrachtung des gesamten Tätigkeitsbereichs des Unternehmens.

14: Unter einer "sonstigen Stelle" versteht man nach ständiger Rechtsprechung eine behördenähnliche Institution, die unabhängig von ihrer Organisationsform befugt ist, bei der Ausführung von Gesetzen mitzuwirken, ohne dabei eine Behörde im verwaltungsrechtlichen Sinne zu sein. Ist die Stelle als juristische Person des Privatrechts organisiert, müssen Merkmale vorliegen, die eine Gleichstellung mit einer Behörde rechtfertigen; bei einer Gesamtbetrachtung muss sie "als verlängerter Arm des Staates erscheinen" (BGH, Urteile vom 19. Dezember 1997 - 2 StR 521/97, BGHSt 43, 370, 376 f.; vom 16. Juli 2004 - 2 StR 486/03, BGHSt 49, 214, 219; vom 19. Juni 2008 - 3 StR 490/07, BGHSt 52, 290, 293 f.). In die Gesamtbetrachtung sind alle wesentlichen Merkmale der Gesellschaft einzubeziehen, namentlich ob sie im Eigentum der öffentlichen Hand steht (BGH, Urteil vom 12. Juli 2001 - 4 StR 550/00, NJW 2001, 3062, 3064), ob sie gewerblich tätig ist und mit anderen im Wettbewerb steht (BGH, Urteile vom 3. März 1999 - 2 StR 437/98, BGHSt 45, 16, 20; vom 19. Juni 2008 - 3 StR 490/07, BGHSt 52, 290, 294), ob ihre Tätigkeit - unmittelbar oder mittelbar - aus öffentlichen Mitteln finanziert wird (BGH, Urteil vom 3. März 1999 - 2 StR 437/98, BGHSt 45, 16, 20) und in welchem Umfang staatliche Steuerungs - und Einflussnahmemöglichkeiten bestehen (BGH, Urteile vom 19. De- zember 1997 - 2 StR 521/97, BGHSt 43, 370, 378 f.; vom 3. März 1999- 2 StR 437/98, BGHSt 45, 16, 20 f.; vom 12. Juli 2001 - 4 StR 550/00, NJW 2001, 3062, 3064; vom 16. Juli 2004 - 2 StR 486/03, BGHSt 49, 214, 224 f.).

15: Bei einer Gesamtbetrachtung der die DB Netz AG prägenden Merkmale ergibt sich, dass sie sowohl in Bezug auf den Tätigkeitsbereich des Schienenbaus als auch hinsichtlich der Unterhaltung und des Betriebs der Schienenwege als "verlängerter Arm des Staates" zu werten und damit einer Behörde gleichzustellen ist.

16: a) Die DB Netz AG stand im Tatzeitraum - und steht bis heute - im alleinigen (mittelbaren) Bundeseigentum, weil der Bund sämtliche Anteile an der DB AG hielt und hält und diese zu 100 % Muttergesellschaft der DB Netz AG war und ist. Dass die Eigentumsverhältnisse in Bezug auf die DB Netz AG dauerhaft zumindest mehrheitlich so bleiben werden, ergibt sich aus Art. 87e Abs. 3 Satz 2 und 3 GG, der für den Bund ein Veräußerungsverbot bezüglich der Mehrheit der Anteile an Unternehmen festschreibt, die - wie die DB Netz AG - "den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen" zum Gegenstand haben.

17: b) Die DB Netz AG war im Tatzeitraum und ist bis heute nicht gewerblich tätig (vgl. BGH, Urteil vom 19. Juni 2008 - 3 StR 490/07, BGHSt 52, 290, 295; Kunz in: Eisenbahnrecht, A 2.2 Erläuterungen zu § 1 DBGrG Nr. 14, Stand: 2004), stand zu anderen Unternehmen nicht im Wettbewerb und hatte in Bezug auf das Schienennetz insgesamt eine monopolartige Stellung inne. Weder im Schienenbau noch bei der Unterhaltung des Schienennetzes besteht ein funktionsfähiger privatwirtschaftlicher Wettbewerb, weil diese Aufgaben - wenn auch durch Vergabe an Dritte - mit Blick auf den Schienenwegevorbehalt des Art.

87e Abs. 3 Satz 3 GG und den in Art. 87e Abs. 4 GG dauerhaft statuierten Infrastrukturauftrag des Bundes bis heute allein und in originärer Verantwortung von der DB Netz AG erledigt werden. Hinzu kommt, dass aufgrund der hohen Investitions- und Unterhaltungskosten sowie des Landverbrauchs das Errichten und Unterhalten von Parallelnetzen weder sinnvoll noch erwünscht ist (Maunz/Dürig-Möstl, GG, Art. 87e Rn. 113, Stand: November 2006). Nicht zuletzt deshalb geht auch die Richtlinie 2001/14/EG vom 26. Februar 2001 über die Zuweisung von Fahrwegkapazität u.a. (ABl. L 75 S. 29 ff.) in den Erwägungsgründen Nr. 29 und 40 von einem natürlichen Monopol der Infrastrukturbetreiber aus (Gersdorf, ZHR 168 (2004), 576, 594 ff.).

18: Aufgrund dieses faktisch monopolistischen Betriebes und wegen der Zuordnung des Unternehmensbereiches Schienenbereitstellung und -unterhaltung zur klassischen Daseinsvorsorge wird die DB Netz AG vergaberechtlich bisher überwiegend auch als öffentlicher Auftraggeber im Sinne des § 98 Satz 1 Nr. 2 GWB angesehen (BGH, Urteil vom 19. Juni 2008 - 3 StR 490/07, BGHSt 52, 290, 295; Vergabekammer des Bundes beim Bundeskartellamt, Beschluss vom 21. Januar 2004 - VR 2 - 126/03, VergabeR 2004, 365, 367; Battis/Kersten, WuW 2005, 493, 497 ff.; Kunz aaO; Schlenke/Thomas, BauR 1997, 412, 416; Broß, VerwArch 88 (1997), 521, 534; Leinemann, Die Vergabe öffentlicher Aufträge , 4. Aufl., Rn. 68, 116; aA Homeister, Öffentliche Aufgabe, Organisationsform und Rechtsbindungen, 2005, S. 164 f. mwN; Heiermann, BauR 1996, 443, 455).

19: c) Auch werden die Kosten nicht nur für den Schienenbau, sondern auch für die Unterhaltung des Schienennetzes letztlich durch den Bund finanziert. Zwar sind die Kosten für die Unterhaltung nicht wie die Kosten für Bau, Ausbau und Ersatzinvestitionen unmittelbar durch den Bund zu tragen (§ 8 Abs. 1 BSWAG), sondern fallen den Eisenbahnen des Bundes - und damit den zum DB Konzern gehörenden privatrechtlichen Gesellschaften - zur Last (§ 8 Abs. 4 BSWAG). Dieser Umstand steht der Bewertung der DB Netz AG als "sonstige Stelle" im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c StGB indes nicht entgegen; denn die DB AG als Muttergesellschaft der DB Netz AG war und ist dauerhaft jedenfalls auf Zuschüsse des Bundes angewiesen (BT-Drucks. 12/5015 S. 11; BR-Drucks. 555/07 S. 1; Gersdorf, ZHR 168 (2004), 576), woraus sich eine zumindest mittelbare Finanzierung der Unterhaltungsmaßnahmen durch den Bundeshaushalt ergibt.

20: d) Die DB Netz AG unterlag und unterliegt schließlich auch staatlicher Steuerung.

21: aa) Hinsichtlich des Tätigkeitsbereichs der Unterhaltung des Schienennetzes - zu der auch die der Sicherheit des Schienennetzes dienende Vegetationspflege zu zählen ist - wird diese Steuerung über gesetzlich geregelte Betriebs - und Unterhaltungspflichten sowie über umfassende Weisungskompetenzen des Eisenbahn-Bundesamtes ausgeübt.

22: (1) Die DB Netz AG ist als Eisenbahninfrastrukturunternehmen verpflichtet , ihre Strecken dauerhaft und in einem betriebssicheren Zustand für den Eisenbahnverkehr vorzuhalten (BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2007 - 3 C 51/06, BVerwGE 129, 381). Entsprechende gesetzliche Pflichten ergeben sich aus einer Zusammenschau von § 2 Abs. 3, § 4 Abs. 1 Satz 1 und § 11 Abs. 2 Satz 3 AEG (BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2007 - 3 C 51/06, BVerwGE 129, 381, 383 ff.; Etzold aaO S. 168 ff.; Wilmsen aaO; Homeister aaO S. 162; Kramer in: Kunz, Eisenbahnrecht, A 4.1, Erläuterungen zu § 4 AEG Rn. 3, Stand: 2009). So kann ein Eisenbahninfrastrukturunternehmen nicht etwa unter Berufung auf die fehlende Wirtschaftlichkeit die Unterhaltung einer Strecke aus eigenem Entschluss einstellen und diese dauerhaft sperren. Vielmehr hat der Gesetzgeber mit dem in § 11 AEG geregelten Stilllegungsverfahren einen von der Genehmigung der zuständigen Aufsichtsbehörde abhängigen Weg vorgegeben , wie sich Eisenbahninfrastrukturunternehmen bei Vorliegen bestimmter materieller Voraussetzungen von ihrer Unterhaltungspflicht befreien können (hierzu Spoerr, DVBl 1997, 1309 ff.; Kramer aaO § 11 AEG Rn. 1, 8, 45). Die Pflicht zur Erhaltung der Eisenbahninfrastruktur in einem betriebssicheren Zustand ist in § 4 Abs. 1 Satz 1 AEG i.V.m. § 2 Abs. 1 EBO ausdrücklich normiert (Kramer aaO § 4 AEG Rn. 16). Diese Pflichten bestanden - da die ihnen zu Grunde liegenden Vorschriften inhaltlich unverändert seit 1994 Geltung beanspruchen - bereits im Tatzeitraum. Die DB Netz AG ist als Rechtsnachfolgerin insoweit in die Rechte und Lasten der Deutschen Bundesbahn eingetreten (BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 2007 - 3 C 51/06, BVerwGE 129, 381, 389; Wilmsen aaO S. 130).

23: (2) In formeller Hinsicht durfte das Eisenbahn-Bundesamt bereits zur Tatzeit gegenüber der DB Netz AG zur Durchsetzung einer ordnungsgemäßen Erstellung und Unterhaltung der Bahnanlagen Einzelanweisungen in demselben Umfang aussprechen, wie es zur Zeit der ehemaligen Bundes- und Reichsbahn im Wege der behördlichen Selbstkontrolle möglich war (BVerwG, Beschluss vom 13. Oktober 1994 - 7 VR 10/94, NVwZ 1995, 379; Hoppe /Schmidt/Busch/Schieferdecker, Sicherheitsverantwortung im Eisenbahnwesen , 2002, S. 54 f.).

24: Durch § 2 Abs. 4 Nr. 1 EBO (idF vom 27. Dezember 1993) werden dem Eisenbahn-Bundesamt zur Vereinheitlichung des Sicherheitsstandards (vgl. BT-Drucks. 12/4609 (neu) S. 121) und zur ordnungsgemäßen Unterhaltung der Schienenwege, damit etwa auch zur Gewährleistung eines § 9 EBO entsprechenden Regellichtraumes durch Maßnahmen der Vegetationspflege (vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Juni 2005 - 8 A 262/05, Rn. 57, 101, insoweit teilweise in NuR 2005, 660 nicht abgedruckt) Weisungsbefugnisse eingeräumt, die über diejenigen einer Rechtsaufsichtsbehörde hinausgehen und fachaufsichtliche Komponenten enthalten (BVerwG, Beschluss vom 13. Oktober 1994 - 7 VR 10/94, NVwZ 1995, 379, 380). Mithin ist gesetzlich sichergestellt, dass der Bund über das Eisenbahn-Bundesamt einen bestimmenden Einfluss auf die Entwicklung der Eisenbahninfrastruktur hat, um auf diese Weise seiner in § 4 Abs. 1 AEG i.V.m. § 2 Abs. 1 EBO normierten Pflicht zur Erhaltung eines betriebssicheren Zustands des Schienennetzes und damit seinem Gewährleistungsauftrag nach Art. 87e Abs. 4 GG zu genügen (Basiliee in: Kunz, Eisenbahnrecht, A. 11.1, Erläuterung zu § 2 Abs. 4 EBO, Stand: 2001; BT-Drucks. 12/4609 (neu) S. 56 f., Abschn. 6 und 8).

25: Dem Eisenbahn-Bundesamt oblag und obliegt zudem gemäß § 3 Abs. 2 Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetz (BEVVG) u.a. die Ausübung der Eisenbahnaufsicht und damit einhergehend bereits zur Tatzeit die umfassende Befugnis, im Rahmen dieser Zuständigkeit gegen gesetzwidriges Handeln der privatrechtlich organisierten Eisenbahnunternehmen einzuschreiten sowie im Bereich der Gefahrenabwehr tätig zu werden (BVerwG, Beschluss vom 13. Oktober 1994 - 7 VR 10/94, NVwZ 1995, 379, 380; zustimmend Frotscher/Kramer, NVwZ 2001, 24, 29; Studenroth, VerwArch 87 (1996), 97, 111 f.). Mit dem 2. Gesetz zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften vom 21. Juni 2002 (BGBl. I S. 2191) hat der Gesetzgeber durch § 5a AEG nunmehr die aus der Eisenbahnaufsicht erwachsenden Eingriffskompetenzen ausdrücklich gesetzlich geregelt (Wittenberg/Heinrichs/Mittmann/Zwanziger, AEG, 1. Aufl., § 5a Rn. 11).

26: bb) Für den im vorliegenden Fall nicht betroffenen weiteren Tätigkeitsbereich der DB Netz AG, den Bau- und Ausbau des Schienennetzes, bestehen zudem weitere, weitreichende gesetzliche Steuerungsmechanismen des Bundes.

27: So kann der Bund durch den Bedarfsplan zum Bundesschienenwegeausbaugesetz (BSWAG) festlegen, welche Eisenbahnstrecken neu bzw. ausgebaut werden. Eine Konkretisierung dieses Bedarfsplanes nehmen die vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung aufgestellte Fünfjahrespläne vor, die die Grundlage der Aufstellung von Ausbauplänen für die Bundesschienenwege bilden (§ 5 Abs. 1 BSWAG). Der Bedarfsplan ist alle fünf Jahre nach einer Prüfung durch das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung gegebenenfalls anzupassen, wobei die Aufstellung und Anpassung des Bedarfsplanes durch Gesetz vorgenommen wird (§ 4 Abs. 1 BSWAG). Nach § 8 Abs. 1 Satz 2 BSWAG finanziert der Bund unmittelbar den Bau, den Ausbau sowie Ersatzinvestitionen. Damit ist neben der grundsätzlichen Befugnis zur Festlegung der durchzuführenden Baumaßnahmen für den Schienenbau eine unmittelbare Einflussnahme des Staates auch über die Mittelvergabe gegeben (s. zur vergleichbaren Fallgestaltung bei der Planungsgesellschaft Bahnbau Deutsche Einheit GmbH: Senatsurteil vom 19. Juni 2008 - 3 StR 490/07, BGHSt 52, 290, 296).

28: e) Nach alledem erfüllen bzw. erfüllten im Tatzeitraum sämtliche der von der DB Netz AG wahrgenommenen Geschäftsbereiche die Voraussetzungen, die nach der Rechtsprechung an eine "sonstige Stelle" im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c StGB zu stellen sind. Damit kann dahinstehen, ob - wie dies das Landgericht getan hat - für die Beurteilung dieses Tatbestandsmerkmals auch auf einzelne abgrenzbare Tätigkeitsbereiche oder Untereinheiten eines Unternehmens - hier die dem Geschäftsbereich der Unterhaltung des Schienennetzes zuzurechnenden Vegetationspflege - abgestellt werden kann (der Senat hat diese Frage in seinem Urteil vom 19. Juni 2008 - 3 StR 490/07, BGHSt 52, 290, 298 offen gelassen) oder ob für die rechtliche Einordnung als "sonstige Stelle" eine einheitliche Betrachtung des Unternehmens als Ganzes unter Einbeziehung aller ihm obliegenden gesetzlichen Zuständigkeiten und Tätigkeitsbereiche geboten ist (so BGH, Urteil vom 16. Juli 2004 - 2 StR 486/03, BGHSt 49, 214, 227 für die DB AG; vgl. auch EuGH, Urteil vom 10. November 1998 - Rs. C-44/96, NJW 1998, 3261, 3262 Rn. 25).

29: f) Angesichts der über das Eisenbahn-Bundesamt bestehenden, weitreichenden eisenbahnverwaltungsrechtlichen sowie den dargelegten, alle Tätigkeitsbereiche der DB Netz AG betreffenden gesetzlichen Steuerungsmöglichkeiten des Bundes wird die Annahme einer sonstigen Stelle im Sinne des § 11 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c StGB nicht dadurch in Frage gestellt, dass das Landgericht keine Feststellungen dazu getroffen hat, welche aktienrechtlichen Befugnisse der Bund als Alleingesellschafter der DB AG im Hinblick auf die von dieser beherrschten DB Netz AG im Einzelnen im Tatzeitraum hatte (vgl. BGH, Urteil vom 12. Juli 2001 - 4 StR 550/00, NJW 2001, 3062, 3064). Auf die vom Senat in seiner Entscheidung vom 19. Juni 2008 (3 StR 490/07, BGHSt 52, 290, 299; zustimmend Dölling, JR 2009, 426; aA Rübenstahl, NJW 2008, 3727) insbesondere im Hinblick auf das Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG zu diesem Kriterium geäußerten Bedenken kommt es deshalb hier ebenfalls nicht an.

30: 3. Der Angeklagte war auch zur Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung bestellt. Eines förmlichen, öffentlichrechtlichen Bestellungsaktes mit Warnfunktion bedurfte es hierfür nicht (aA Zieschang, StV 2009, 74, 76; Rausch, Die Bestellung zum Amtsträger, 2007, S. 167 ff.), weil dem Angeklagten nach den Feststellungen als Niederlassungsleiter bewusst war, bei einer "sonstigen Stelle" beschäftigt zu sein, die ihrer gesetzlichen Zweckbestimmung gemäß Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnahm (vgl. BGH, Urteile vom 19. Dezember 1997 - 2 StR 521/97, BGHSt 43, 370, 380; vom 19. Juni 2008 - 3 StR 490/07, BGHSt 52, 290, 299). Als leitender Angestellter war er sowohl längerfristig für die Stelle tätig, als auch organisatorisch - an herausgehobener Stelle - in deren Behördenstruktur eingegliedert (vgl. BGH, Urteil vom 15. Mai 1997 - 1 StR 233/96, BGHSt 43, 96, 102; Fischer, StGB, 58. Aufl., § 11 Rn. 20; Heinrich aaO S. 452 f.). Damit war für ihn auch hinreichend deutlich erkennbar, dass mit seiner Anstellung die gleichen strafbewehrten Verhaltenspflichten verbunden waren, wie sie den in einem öffentlichrechtlichen Anstellungsverhältnis bei einer Behörde beschäftigten Personen obliegen (vgl. BGH, Urteil vom 19. Dezember 1997 - 2 StR 521/97, BGHSt 43, 370, 380) oder wie sie für die ihm unterstellten Sachbearbeiter, die nach Art. 143a Abs. 1 Satz 3 GG, § 12 Abs. 2 DBGrG als zugewiesene Beamte für die DB Netz AG tätig wurden, galten.

Becker Sost-Scheible Hubert Schäfer Mayer

Bundesschienenwegeausbaugesetz - BSWAG | § 5 Planungszeitraum

Bundesschienenwegeausbaugesetz - BSWAG | § 4 Überprüfung des Bedarfs

(2) Das Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni 1967 (BGBl. I S. 582) bleibt unberührt.

Bundesschienenwegeausbaugesetz - BSWAG | § 8 Investitionen

(2) Von den Mitteln sind zwanzig vom Hundert für Investitionen in Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes, die dem Schienenpersonennahverkehr dienen, zu verwenden. Die Deutsche Bahn Aktiengesellschaft stimmt diese Maßnahme mit dem jeweiligen Bundesland ab.

(3) Die Finanzierung nach § 11 des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. Januar 1988 (BGBl. I S. 100), das zuletzt durch Artikel 6 Abs. 107 des Gesetzes vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378) geändert worden ist, sowie eine Förderung von Investitionen in die Schienenwege von Eisenbahnen des Bundes durch andere Gebietskörperschaften oder Dritte bleiben unberührt.

(4) Die Eisenbahnen des Bundes tragen Kosten der Unterhaltung und Instandsetzung ihrer Schienenwege.

(5) Schienenwege im Sinne dieses Gesetzes sind die Schienenwege von Eisenbahnen einschließlich der für den Betrieb der Schienenwege notwendigen Anlagen, deren Bau oder Änderung grundsätzlich Gegenstand einer Planfeststellung nach § 18 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378, 2396) sein können (Betriebsanlagen der Eisenbahn).

(6) Die Absätze 1 bis 4 gelten entsprechend für ortsfeste Betriebsleitsysteme, die die Kapazität der Schienenwege steigern und andere aufwendigere Investitionen in diese ersetzen oder vermeiden.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 106

(1) Der Ertrag der Finanzmonopole und das Aufkommen der folgenden Steuern stehen dem Bund zu:

1.: die Zölle,
2.: die Verbrauchsteuern, soweit sie nicht nach Absatz 2 den Ländern, nach Absatz 3 Bund und Ländern gemeinsam oder nach Absatz 6 den Gemeinden zustehen,
3.: die Straßengüterverkehrsteuer, die Kraftfahrzeugsteuer und sonstige auf motorisierte Verkehrsmittel bezogene Verkehrsteuern,
4.: die Kapitalverkehrsteuern, die Versicherungsteuer und die Wechselsteuer,
5.: die einmaligen Vermögensabgaben und die zur Durchführung des Lastenausgleichs erhobenen Ausgleichsabgaben,
6.: die Ergänzungsabgabe zur Einkommensteuer und zur Körperschaftsteuer,
7.: Abgaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften.

(2) Das Aufkommen der folgenden Steuern steht den Ländern zu:

1.: die Vermögensteuer,
2.: die Erbschaftsteuer,
3.: die Verkehrsteuern, soweit sie nicht nach Absatz 1 dem Bund oder nach Absatz 3 Bund und Ländern gemeinsam zustehen,
4.: die Biersteuer,
5.: die Abgabe von Spielbanken.

(3) Das Aufkommen der Einkommensteuer, der Körperschaftsteuer und der Umsatzsteuer steht dem Bund und den Ländern gemeinsam zu (Gemeinschaftsteuern), soweit das Aufkommen der Einkommensteuer nicht nach Absatz 5 und das Aufkommen der Umsatzsteuer nicht nach Absatz 5a den Gemeinden zugewiesen wird. Am Aufkommen der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer sind der Bund und die Länder je zur Hälfte beteiligt. Die Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer werden durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, festgesetzt. Bei der Festsetzung ist von folgenden Grundsätzen auszugehen:

1.: Im Rahmen der laufenden Einnahmen haben der Bund und die Länder gleichmäßig Anspruch auf Deckung ihrer notwendigen Ausgaben. Dabei ist der Umfang der Ausgaben unter Berücksichtigung einer mehrjährigen Finanzplanung zu ermitteln.
2.: Die Deckungsbedürfnisse des Bundes und der Länder sind so aufeinander abzustimmen, daß ein billiger Ausgleich erzielt, eine Überbelastung der Steuerpflichtigen vermieden und die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet gewahrt wird.

Zusätzlich werden in die Festsetzung der Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer Steuermindereinnahmen einbezogen, die den Ländern ab 1. Januar 1996 aus der Berücksichtigung von Kindern im Einkommensteuerrecht entstehen. Das Nähere bestimmt das Bundesgesetz nach Satz 3.

(4) Die Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer sind neu festzusetzen, wenn sich das Verhältnis zwischen den Einnahmen und Ausgaben des Bundes und der Länder wesentlich anders entwickelt; Steuermindereinnahmen, die nach Absatz 3 Satz 5 in die Festsetzung der Umsatzsteueranteile zusätzlich einbezogen werden, bleiben hierbei unberücksichtigt. Werden den Ländern durch Bundesgesetz zusätzliche Ausgaben auferlegt oder Einnahmen entzogen, so kann die Mehrbelastung durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, auch mit Finanzzuweisungen des Bundes ausgeglichen werden, wenn sie auf einen kurzen Zeitraum begrenzt ist. In dem Gesetz sind die Grundsätze für die Bemessung dieser Finanzzuweisungen und für ihre Verteilung auf die Länder zu bestimmen.

(5) Die Gemeinden erhalten einen Anteil an dem Aufkommen der Einkommensteuer, der von den Ländern an ihre Gemeinden auf der Grundlage der Einkommensteuerleistungen ihrer Einwohner weiterzuleiten ist. Das Nähere bestimmt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Es kann bestimmen, daß die Gemeinden Hebesätze für den Gemeindeanteil festsetzen.

(5a) Die Gemeinden erhalten ab dem 1. Januar 1998 einen Anteil an dem Aufkommen der Umsatzsteuer. Er wird von den Ländern auf der Grundlage eines orts- und wirtschaftsbezogenen Schlüssels an ihre Gemeinden weitergeleitet. Das Nähere wird durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, bestimmt.

(6) Das Aufkommen der Grundsteuer und Gewerbesteuer steht den Gemeinden, das Aufkommen der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern steht den Gemeinden oder nach Maßgabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbänden zu. Den Gemeinden ist das Recht einzuräumen, die Hebesätze der Grundsteuer und Gewerbesteuer im Rahmen der Gesetze festzusetzen. Bestehen in einem Land keine Gemeinden, so steht das Aufkommen der Grundsteuer und Gewerbesteuer sowie der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern dem Land zu. Bund und Länder können durch eine Umlage an dem Aufkommen der Gewerbesteuer beteiligt werden. Das Nähere über die Umlage bestimmt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Nach Maßgabe der Landesgesetzgebung können die Grundsteuer und Gewerbesteuer sowie der Gemeindeanteil vom Aufkommen der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer als Bemessungsgrundlagen für Umlagen zugrunde gelegt werden.

(7) Von dem Länderanteil am Gesamtaufkommen der Gemeinschaftsteuern fließt den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt ein von der Landesgesetzgebung zu bestimmender Hundertsatz zu. Im übrigen bestimmt die Landesgesetzgebung, ob und inwieweit das Aufkommen der Landessteuern den Gemeinden (Gemeindeverbänden) zufließt.

(8) Veranlaßt der Bund in einzelnen Ländern oder Gemeinden (Gemeindeverbänden) besondere Einrichtungen, die diesen Ländern oder Gemeinden (Gemeindeverbänden) unmittelbar Mehrausgaben oder Mindereinnahmen (Sonderbelastungen) verursachen, gewährt der Bund den erforderlichen Ausgleich, wenn und soweit den Ländern oder Gemeinden (Gemeindeverbänden) nicht zugemutet werden kann, die Sonderbelastungen zu tragen. Entschädigungsleistungen Dritter und finanzielle Vorteile, die diesen Ländern oder Gemeinden (Gemeindeverbänden) als Folge der Einrichtungen erwachsen, werden bei dem Ausgleich berücksichtigt.

(9) Als Einnahmen und Ausgaben der Länder im Sinne dieses Artikels gelten auch die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden (Gemeindeverbände).

Bundesschienenwegeausbaugesetz - BSWAG | § 8 Investitionen

(4) Die Eisenbahnen des Bundes tragen Kosten der Unterhaltung und Instandsetzung ihrer Schienenwege.

(6) Die Absätze 1 bis 4 gelten entsprechend für ortsfeste Betriebsleitsysteme, die die Kapazität der Schienenwege steigern und andere aufwendigere Investitionen in diese ersetzen oder vermeiden.

Bundesschienenwegeausbaugesetz - BSWAG | § 9 Finanzierung und Baudurchführung

Die Durchführung der in den Bedarfsplan aufgenommenen Baumaßnahmen sowie deren Finanzierung bedürfen einer Vereinbarung zwischen den Eisenbahnen des Bundes, deren Schienenwege gebaut oder ausgebaut werden sollen, und denjenigen Gebietskörperschaften oder Dritten, die den Bau oder Ausbau ganz oder teilweise finanzieren. Die Vereinbarung ist, auf Antrag eines der Beteiligten unter Hinzuziehung eines Wirtschaftsprüfers oder einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, frühestens nach sieben Jahren daraufhin zu überprüfen, ob und in welchem Ausmaß sich das unternehmerische Interesse der Eisenbahnen des Bundes an den Investitionen verändert hat. Die Kosten trägt der Antragsteller. Haben sich die Verhältnisse, die für den Inhalt der Vereinbarung maßgebend gewesen sind, seit Abschluß des Vertrages so wesentlich geändert, daß einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglich vereinbarten Regelung nicht zuzumuten ist, so kann diese Vertragspartei eine Anpassung der Vereinbarung an die geänderten Verhältnisse verlangen.

Bundeswasserstraßengesetz - WaStrG | § 12 Allgemeine Vorschriften über Ausbau und Neubau

(1) Der Ausbau und der Neubau der Bundeswasserstraßen sind Hoheitsaufgaben des Bundes.

(2) Ausbau sind die über die Unterhaltung hinausgehenden Maßnahmen

1.: zur wesentlichen Umgestaltung einer Bundeswasserstraße, einer Kreuzung mit einer Bundeswasserstraße, eines oder beider Ufer, die die Bundeswasserstraße als Verkehrsweg betreffen,
2.: zur Herstellung oder zur wesentlichen Umgestaltung von Einrichtungen oder von Gewässerteilen im Sinne des § 1 Absatz 6 Nummer 3,
3.: zur wesentlichen Umgestaltung einer Binnenwasserstraße des Bundes (§ 1 Absatz 1 Nummer 1) oder ihrer Ufer (§ 1 Absatz 3) im Sinne des § 67 Absatz 2 Satz 1 und 2 des Wasserhaushaltsgesetzes, soweit die Maßnahmen erforderlich sind, um die Bewirtschaftungsziele nach Maßgabe der §§ 27 bis 31 des Wasserhaushaltsgesetzes zu erreichen; hierzu gehören nicht Maßnahmen, die überwiegend zum Zwecke des Hochwasserschutzes oder der Verbesserung der physikalischen oder chemischen Beschaffenheit des Wassers durchgeführt werden.

Zu den Maßnahmen nach Satz 1 Nummer 3 gehören auch solche Maßnahmen, bei denen Gewässerteile nach § 1 Absatz 1 Nummer 1 letzter Halbsatz entstehen, die einen räumlichen Zusammenhang mit der Binnenwasserstraße aufweisen, auch wenn sie sich vor der Ausbaumaßnahme außerhalb des Ufers der Binnenwasserstraße befanden. Ausbaumaßnahmen nach Satz 1 Nummer 3 sind durchzuführen, soweit es die dort genannten Bewirtschaftungsziele nach Maßgabe der §§ 27 bis 31 des Wasserhaushaltsgesetzes erfordern. Für die Beseitigung einer Bundeswasserstraße gelten die Vorschriften über den Ausbau entsprechend.

(3) Gesetzliche oder vertragliche Bestimmungen, die zum Ausbau oder Neubau Beitragsleistungen Dritter vorsehen oder nach denen die Leistungen Dritten auferlegt werden können, bleiben unberührt.

(4) Ausbauverpflichtungen des Bundes nach dem Nachtrag zu dem Gesetz über den Staatsvertrag betreffend den Übergang der Wasserstraßen von den Ländern auf das Reich vom 18. Februar 1922 (RGBl. I S. 222) bleiben unberührt.

(5) Der Ausbau oder der Neubau kann im Einzelfall Dritten zur Ausführung übertragen werden; dabei gehen hoheitliche Befugnisse des Bundes nicht über.

(6) Maßnahmen, die dem Ausbau oder dem Neubau einer Bundeswasserstraße dienen, bedürfen keiner Erlaubnis, Bewilligung oder Genehmigung. Die in diesem Gesetz und anderen bundesrechtlichen Vorschriften geregelten Beteiligungspflichten bleiben hiervon unberührt.

(7) Beim Ausbau einer Bundeswasserstraße nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 1 und 2 oder beim Neubau einer Bundeswasserstraße sind die Bewirtschaftungsziele nach Maßgabe der §§ 27 bis 31 des Wasserhaushaltsgesetzes und in Linienführung und Bauweise Bild und Erholungseignung der Gewässerlandschaft sowie die Erhaltung und Verbesserung des Selbstreinigungsvermögens des Gewässers zu beachten. Die natürlichen Lebensgrundlagen sind zu bewahren. Bei Ausbaumaßnahmen nach Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 sind die Anforderungen nach § 67 Absatz 1 des Wasserhaushaltsgesetzes zu beachten. Ausbau- oder Neubaumaßnahmen werden so durchgeführt, dass mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf den Hochwasserschutz vermieden werden.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 28

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

Baugesetzbuch - BBauG | § 2 Aufstellung der Bauleitpläne

(1) Die Bauleitpläne sind von der Gemeinde in eigener Verantwortung aufzustellen. Der Beschluss, einen Bauleitplan aufzustellen, ist ortsüblich bekannt zu machen.

(2) Die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden sind aufeinander abzustimmen. Dabei können sich Gemeinden auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen.

(3) Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten.

(4) Für die Belange des Umweltschutzes nach § 1 Absatz 6 Nummer 7 und § 1a wird eine Umweltprüfung durchgeführt, in der die voraussichtlichen erheblichen Umweltauswirkungen ermittelt werden und in einem Umweltbericht beschrieben und bewertet werden; die Anlage 1 zu diesem Gesetzbuch ist anzuwenden. Die Gemeinde legt dazu für jeden Bauleitplan fest, in welchem Umfang und Detaillierungsgrad die Ermittlung der Belange für die Abwägung erforderlich ist. Die Umweltprüfung bezieht sich auf das, was nach gegenwärtigem Wissensstand und allgemein anerkannten Prüfmethoden sowie nach Inhalt und Detaillierungsgrad des Bauleitplans angemessenerweise verlangt werden kann. Das Ergebnis der Umweltprüfung ist in der Abwägung zu berücksichtigen. Wird eine Umweltprüfung für das Plangebiet oder für Teile davon in einem Raumordnungs-, Flächennutzungs- oder Bebauungsplanverfahren durchgeführt, soll die Umweltprüfung in einem zeitlich nachfolgend oder gleichzeitig durchgeführten Bauleitplanverfahren auf zusätzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen beschränkt werden. Liegen Landschaftspläne oder sonstige Pläne nach § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe g vor, sind deren Bestandsaufnahmen und Bewertungen in der Umweltprüfung heranzuziehen.

Bundesschienenwegeausbaugesetz - BSWAG | § 8 Investitionen

(4) Die Eisenbahnen des Bundes tragen Kosten der Unterhaltung und Instandsetzung ihrer Schienenwege.

(6) Die Absätze 1 bis 4 gelten entsprechend für ortsfeste Betriebsleitsysteme, die die Kapazität der Schienenwege steigern und andere aufwendigere Investitionen in diese ersetzen oder vermeiden.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 06. Apr. 2006 - 5 S 847/05

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der eigentums- und immissionsbetroffene Kläger wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahn-Bundesamts, Außenstelle Karlsruhe/Stuttgart, vom 28.01.2005 für den Umbau des Bahnknotens Stuttgart „Projekt Stuttgart 21“ im Planfeststellungsabschnitt 1.1 (Talquerung mit neuem Hauptbahnhof) von Bahn-km - 0,4-42,0 bis Bahn-km + 0,4+32,0.

Das Projekt „Stuttgart 21“ (künftig: „S 21“) steht im Zusammenhang mit dem Aus- und Neubau der Verbindung Stuttgart - Ulm - Augsburg für den Hochgeschwindigkeitsbetrieb im Netz europäischer Magistralen. Für diese Verbindung ist im Bedarfsplan für die Bundesschienenwege ein vordringlicher Bedarf festgestellt. „S 21“ ist in sieben Planfeststellungsabschnitte aufgeteilt. Zentraler Bestandteil ist ein neuer Hauptbahnhof (Planfeststellungsabschnitt 1.1). Er soll an die Stelle des bestehenden 16-gleisigen Kopfbahnhofs als achtgleisiger, tiefer gelegter und gegenüber der bisherigen Gleisanlage um 90° aus der Tal-Längsrichtung in die Tal-Querrichtung gedrehter Durchgangsbahnhof treten. Dieser wird durch unterirdische Zulaufstrecken aus Zuffenhausen und aus Bad Cannstatt (Planfeststellungsabschnitt 1.5) sowie aus Untertürkheim (Planfeststellungsabschnitt 1.6a) sowie durch den 9,5 km langen „Fildertunnel“ (Planfeststellungsabschnitt 1.2) angebunden. Mit den neuen Tunnelstrecken in den Planfeststellungsabschnitten 1.5 und 1.6a und einer neuen Neckarbrücke bei Bad Cannstatt entsteht eine Ringstrecke. Die bisher vorhandenen Abstell- und Wartungsanlagen am Rand des Rosensteinparks werden in den Güterbahnhof Untertürkheim verlegt (Planfeststellungsabschnitt 1.6b). Auf diese Weise werden im Stuttgarter Talkessel etwa 100 ha Bahnflächen für eine andere städtebauliche Nutzung frei. Ab dem „Fildertunnel“ verläuft die Neubaustrecke neben der A 8. Beim Landesflughafen wird eine zweigleisige „Station Neubaustrecke“ errichtet; die etwa 150 m südlich gelegene unterirdische S-Bahn-Station „Flughafen“ wird zur Station „Terminalbereich“ umgebaut, an der auch Züge des Fern- und des Regionalverkehrs halten können. Beide Stationen bilden den „Filderbahnhof/Flughafen“. Die von Böblingen kommende Gäubahn wird über die „Rohrer Kurve“ zur Station „Terminalbereich“ und weiter durch den Fildertunnel geführt. Im Osten setzt sich die Neubaustrecke bis zum Neckartal bei Wendlingen fort (Planfeststellungsabschnitt 1.4). Mit der nach Süden abgehenden „Wendlinger Kurve“ wird der Regionalverkehr Richtung Reutlingen angeschlossen. Anschließend beginnt mit der Neckarbrücke der Neubauabschnitt Wendlingen - Ulm, deren Teilabschnitt. 2.1c Kirchheim/Weilheim - Aichelberg bereits am 13.08.1999 planfestgestellt wurde (vgl. Senatsurteile v. 28.01.2002 - 5 S 2426/99 und 5 S 2328/99 - Juris).

Der Planfeststellungsabschnitt 1.1 liegt im Stuttgarter Talkessel zwischen den Übergangsstellen von der offenen zur bergmännischen Tunnelbauweise. Er umfasst eine Strecke von 874 m und beginnt im Nordwesten am Fuß des Kriegsbergs auf Höhe der Gebäude Jägerstraße 22 und 24, die abgebrochen werden sollen; teilweise abgebrochen werden soll das Gebäude Jägerstraße 14-18. Jenseits der Jägerstraße werden die vier Zulaufgleise (je zwei aus Richtung Feuerbach und Bad Cannstatt) zu acht Bahnsteiggleisen aufgefächert. Hier soll ein Teil des ehemaligen Bahndirektionsgebäudes (Jägerstraße 15/Heilbronner Straße 7) abgebrochen werden. Der als „Nordkopf“ bezeichnete Anfahrbereich unterquert die Heilbronner Straße und endet unter dem Kurt-Georg-Kiesinger-Platz. Hier beginnt die neue Bahnsteighalle, die etwa 10 m tiefer liegt als die bisherige Kopfbahnsteighalle. Sie überwölbt vier Mittelbahnsteige, ist etwa 447 m lang und 80 m breit und reicht bis auf Höhe des Planetariums im Mittleren Schlossgarten. An sie schließt sich der als „Südkopf“ bezeichnete Anfahrbereich mit insgesamt vier Zulaufgleisen aus Richtung Landesflughafen/Ulm und aus Richtung Untertürkheim an. Der neue Bahnhof nimmt einen Teil des alten Gleisvorfelds, des Kurt-Georg-Kiesinger-Platzes und des Mittleren Schlossgartens in Anspruch. Auf seinem Dach werden der Kurt-Georg-Kiesinger-Platz und der Straßburger Platz angelegt. Die Parkanlagen des Mittleren Schlossgartens werden wiederhergestellt. Ausgespart bleiben zahlreiche „Lichtaugen“ in der Decke der Bahnhofshalle mit einem Durchmesser von jeweils 15 m. Das alte Bahnhofsgebäude („Bonatz-gebäude“) behält seine Funktion als Empfangsgebäude. Die Seitenflügel werden abgebrochen. Dafür wird jenseits der neuen Bahnhofshalle ein siebenstöckiges Gebäude mit Tiefgarage errichtet („Nördliches Bahnhofsgebäude“). Zur Durchlüftung der unterirdischen Bahnhofshalle und zur Entrauchung im Brandfall sind am „Nordkopf“ und am „Südkopf“ jeweils ein Schwallbauwerk vorgesehen.

Die Tieferlegung und die Drehung des Bahnhofs erfordern eine Reihe von Änderungen an anderen Verkehrsanlagen. Die am „Nordkopf“ unter der Heilbronner Straße in zwei Röhren verlaufende Stadtbahn wird tiefer und weiter nach Nordwesten verlegt. Sie schleift erst bei der Haltestelle „Türlenstraße“ wieder in die vorhandenen Stadtbahn-Röhren unter der Heilbronner Straße ein. Zuvor werden in beiden Röhren je eine Anschlussmöglichkeit für eine neue Stadtbahnstrecke Richtung Feuerbach (U 12) geschaffen, die zunächst unterirdisch, ab der Londoner Straße oberirdisch und weiter in der Nordbahnhofstraße verläuft. Der S-Bahn-Tunnel unter dem Hauptbahnhof wird nach Nordosten verlängert und erhält eine neue Station „Mittnachtstraße“. Die am „Südkopf“ unter der Willy-Brandt-Straße liegende Stadtbahn wird mit der Station „Staatsgalerie“ angehoben. Im Mittleren Schlossgarten ragt die erdüberdeckte Bahnhofshalle um einige Meter über das bisherige Gelände hinaus. Die Flächen der am alten Hauptbahnhof entlang führenden Cannstatter Straße und des Zentralen Omnibusbahnhofs werden dem Schlosspark zugeschlagen. Neben einer größeren Ausgleichsmaßnahme auf bisherigen Bahnflächen sind Ersatzmaßnahmen im Mussenbachtal auf Stuttgarter Gemarkung an der Grenze zu Kornwestheim und Aldingen vorgesehen. Der Planfeststellungsbeschluss schafft außerdem die Voraussetzungen für die zentrale Baustellenlogistik von „S 21“ insgesamt und hat Auswirkungen auf den Betrieb des Kopfbahnhofs während der Bauzeit und auf den Straßenverkehr. Zentraler Umschlagplatz für die Baumaßnahmen sind die Flächen des Inneren Nordbahnhofs. Weitere Logistikflächen befinden sich am „Nordkopf“ und am „Südkopf“, an der Cannstatter Straße und am Zentralen Omnibusbahnhof sowie im Schlossgarten entlang der Baugrube. Die Baustellen und Logistikflächen werden durch ein dem öffentlichen Verkehr nicht zur Verfügung stehendes Baustraßennetz verbunden.

Der Kläger ist Miteigentümer des nördlich des Hauptbahnhofs gelegenen, 360 m² großen Grundstücks Flst.Nr..... Das darauf errichtete Wohnhaus wird von der plangemäß verlegten Stadtbahn in einer Tiefe von etwa 17 m unterfahren. Zur Sicherung des Tunnelbau- und -betriebsrechts soll auf einer Fläche von 139 m² zu Gunsten der Vorhabenträgerin eine Grunddienstbarkeit in das Grundbuch eingetragen werden. Die Wohnung des Klägers liegt im vierten Obergeschoss. Die Röhre des stadteinwärts führenden Tunnels (Achse 302) liegt am Rande, die Röhre des stadtauswärts führenden Tunnels (Achse 301) etwa in der Mitte des Grundstücks. Wenige Meter südlich wird zwischen beiden Röhren bei km 1,4+98.0 ein Querschlag angelegt. Nördlich davon werden beide Tunnelröhren aufgeweitet; hier soll eine neue Stadtbahn (U 12) Richtung Nordosten abzweigen.

Erste Planungsüberlegungen im Jahr 1988 gingen zunächst von einer Beibehaltung des Kopfbahnhofs aus. Diese Überlegungen wurden später um einen Durchgangsbahnhof für den Fernverkehr ergänzt. Daraus entstanden die Rahmenkonzeption „H“ und letztlich das Projekt „S 21“. Im Raumordnungsverfahren entwickelte ein Bündnis von Verkehrs- und Umweltverbänden („UMKEHR“) die Planungsalternativen „LEAN“ (Modernisierung des Kopfbahnhofs) und „KOMBI“ (Modernisierung des Kopfbahnhofs und Errichtung eines nahe gelegenen unterirdischen Durchgangsbahnhofs) mit dem Ziel, einen Integralen Taktfahrplan („Schweiz-Takt“) für den Fern- und den Regionalverkehr am Hauptbahnhof Stuttgart zu ermöglichen. Dieses Ziel verfolgte auch die „Variante UMKEHR/Architekturforum“, die eine Modernisierung des Kopfbahnhofs mit 14 Gleisen und eine Rückgewinnung von Bahnflächen für die städtebauliche Entwicklung erstrebte. Im November 1995 schlossen die Deutsche Bahn AG, die Bundesrepublik Deutschland, das Land Baden-Württemberg, der Verband Region Stuttgart und die Landeshauptstadt Stuttgart eine Rahmenvereinbarung zur Finanzierung, zum Inhalt und zur zeitlichen Entwicklung von „S 21“. Das Regierungspräsidium Stuttgart stellte als höhere Raumordnungsbehörde mit raumordnerischer Beurteilung vom 10.09.1997 die grundsätzliche raumordnerische Verträglichkeit von „S 21“ fest.

Im November 2003 legten der Verkehrsclub Deutschland, die im Bündnis „UMKEHR“ zusammengeschlossenen Umwelt- und Verkehrsverbände sowie die Bürgerinitiative „Leben in Stuttgart: Kein Stuttgart 21“ ein gemeinsames, aus den erwähnten und im Erörterungstermin diskutierten Alternativen fortentwickeltes Konzept „Kopfbahnhof 21“ (künftig: „K 21“) vor. Es hat zum Ziel, die Leistungsfähigkeit des Bahnknotens Stuttgart durch die weitgehende Entmischung von Fernverkehr, Regionalverkehr und S-Bahn-Verkehr in einem modernisierten Kopfbahnhof zu steigern. Hierzu werden dessen 16 Gleise in vier Gruppen mit je vier Gleisen neu geordnet. Jeder Gleisgruppe wird ein Streckengleis zugeordnet. Die Trennung und gesonderte Zuführung von Fern-, Regional- und S-Bahn-Zügen erfolgen im Nordbahnhof und im Bahnhof Bad Cannstatt, die dafür umgebaut werden. Zur Entlastung des Abschnitts Hauptbahnhof - Bad Cannstatt und zur Entmischung der Verkehrsarten werden zwei weitere Zulaufgleise von Bad Cannstatt gebaut. Der Fernverkehr Richtung Ulm/München und Tübingen/Zürich wird bis Esslingen-Mettingen auf den alten Gleisen und von dort durch einen Tunnel auf die Filderebene geführt, wo die Strecke bei Scharnhausen in die Neubaustrecke gemäß „S 21“ übergeht. Der westlich gelegene Landesflughafen wird über eine Abzweigung (Stichstrecke) angebunden („Scharnhauser Dreieck“). Wie bei „S 21“ werden der Regional- und der Fernverkehr aus Richtung Böblingen/Zürich mit der „Rohrer Kurve“ und der „Wendlinger Schleife“ an den Landesflughafen angebunden. Die Gäubahnstrecke bleibt als Zufahrt zum Kopfbahnhof erhalten. Als Gesamtkosten für eine Modernisierung des Kopfbahnhofs wurden 305 Mio EUR angegeben.

Mit dem angefochtenen Beschluss vom 28.01.2005 stellte die Behörde den Plan mit Änderungen und nach Maßgabe von Zusagen, Erlaubnissen und Nebenbestimmungen fest. Zum Schutz vor erschütterungsbedingtem sekundärem Luftschall, der vom Betrieb der verlegten Stadtbahn ausgehen kann, ist bestimmt: Die Vorhabenträgerin hat sicherzustellen, dass durch Immissionen des sekundären Luftschalls die Richtwerte, die auch der 24. BImSchV zu Grunde liegen, eingehalten werden (Nr. 3.2.3). Sie hat die Rohbauquerschnitte der Fern- und der Stadtbahn-Strecken so zu dimensionieren, dass auf bestimmten Strecken die Verwirklichung bestimmter aktiver Erschütterungsschutzmaßnahmen möglich ist; insoweit sind im Bereich des im Miteigentum des Klägers stehenden Grundstücks die Verlegung von „Unterschottermatten 20 Hz vorgeschrieben (Nr. 3.2.3). Die Vorhabenträgerin hat ferner nach Fertigstellung der Rohbauarbeiten die der Prognose zu Grunde gelegten Übertragungsfunktionen durch Messungen mit geeigneter Fremdanregung zu verifizieren (Nr. 3.2.4), weitere Messungen bei Überschreitung oder deutlicher Unterschreitung der prognostizierten Werte für Erschütterungen und sekundärem Luftschall vorzunehmen, um so die erforderlichen Schutzmaßnahmen festzulegen (Nrn. 3.2.5 und 3.2.6) und spätestens zwei Monate nach Aufnahme des Bahnbetriebs die Immissionen an repräsentativen Gebäuden messen zu lassen (Nr. 3.2.7) sowie gegenüber dem Eisenbahn-Bundesamt und der zuständigen Überwachungsbehörde der Stadtbahn in einem abgestimmten Schutzkonzept nachzuweisen, welche Maßnahmen auf dem Ausbreitungsweg oder an einzelnen Gebäuden zum Erschütterungsschutz technisch möglich sind; insoweit behält sich das Eisenbahn-Bundesamt eine abschließende Entscheidung über notwendige Schutzmaßnahmen vor (Nr. 3.2.8). Ggf. hat die Vorhabenträgerin ergänzend eine angemessene Entschädigung in Geld zu leisten (Nr. 3.2.9). Die Vorhabenträgerin wird ferner verpflichtet, die Dieseltraktion mit kanzerogenen Rußpartikelemissionen auf außerplanmäßige Betriebsfälle zu beschränken (Nr. 4.1). In der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses wird u.a. ausgeführt:

Das Projekt „S 21“ sei als Gesamtvorhaben zum Wohl der Allgemeinheit vernünftigerweise geboten. Mit ihm verfolge die Vorhabenträgerin u.a. die Ziele, die Neubaustrecke und den Bahnknoten Stuttgart in das europäische Hochgeschwindigkeitsnetz einzubinden, die Streckenleistungsfähigkeit des Korridors Stuttgart - Ulm durch Trennung von schnellem und langsamem Verkehr zu erhöhen, die Verkehrsanbindung im Regional- und im Fernverkehr in Bezug auf Bedienungshäufigkeit und kürzere Reisezeiten zu verbessern, den Landesflughafen Stuttgart und die Region Filder anzubinden, die Anbindung der Regionen Neckar-Alb und Ulm/Neu-Ulm zu verbessern, die Betriebsabläufe zu optimieren, eine Zwischenstufe des Integralen Taktfahrplans (ITF) zu beachten, die zentrale Verkehrsfunktion innerhalb der Landeshauptstadt Stuttgart zu erhalten und zu stärken und das Empfangsgebäude des Stuttgarter Hauptbahnhofs an veränderte Vorstellungen der Reisenden anzupassen. Verfolgt würden auch die weiteren Ziele, städtebauliche Entwicklungsmöglichkeiten in der Landeshauptstadt Stuttgart zu schaffen sowie die Lärmbelastung im Stuttgarter Talkessel und die Trennwirkung der Bahnanlagen in der Innenstadt zu vermindern. Diese Ziele entsprächen den übergeordneten Zielen der Verkehrspolitik im Bundesverkehrswegeplan 2003 und im Generalverkehrsplan des Landes Baden-Württemberg. Zu diesen gehöre es auch, nachhaltige Raum- und Siedlungsstrukturen zu fördern, Lärmemissionen zu reduzieren und die Wechselwirkungen zwischen raumordnerischen, wirtschaftlichen, umweltschützenden und gesamtgesellschaftlichen Zielen zu berücksichtigen. Eine integrierte Verkehrspolitik verfolge auch der Verband Region Stuttgart. Auch er spreche sich im Regionalplan 1998 und im Regionalverkehrsplan für „S 21“ aus. „S 21“ werde die bis zum Jahr 2015 zu erwartende Verkehrsnachfrage befriedigen können. Das ergebe sich aus der im Laufe des Planfeststellungsverfahrens fortgeschriebenen Verkehrsprognose („Betriebsszenario 2003“), welche den Bundesverkehrswegeplan 2003 berücksichtige.

Es dränge sich keine Alternative zu „S 21“ insgesamt und für den planfestgestellten Abschnitt auf, durch die sich die mit der Planung angestrebten Ziele genauso gut unter geringeren Eingriffen in öffentliche und private Belange verwirklichen ließen. Werde, was zahlreiche Alternativen bzw. Varianten vorsähen, der Kopfbahnhof beibehalten, so würde zwar im Stadtbereich in zahlreiche öffentliche und private Belange in geringerem Umfang eingegriffen, nämlich in das Grundwasser, insbesondere in das Mineral- und Heilwasservorkommen, in die Umweltschutzgüter Tiere und Pflanzen, Boden sowie Luft und Klima, in Belange des Denkmalschutzes und in die Belange Privater, denen ganz oder teilweise Grundeigentum entzogen werde bzw. die von den Auswirkungen des Bau- und Bahnbetriebs betroffen seien. Auch sei die Alternative „LEAN“ deutlich kostengünstiger als „S 21“. Schließlich gehe die Vorhabenträgerin davon aus, dass ihr Betriebsprogramm bei Beibehaltung des Kopfbahnhofs ebenfalls bewältigt werden könne, allerdings in schlechterer Betriebsqualität und ohne weitere Reserven. Bei Beibehaltung des Kopfbahnhofs sei allerdings eine direkte Anbindung des Landesflughafens und der Filderregion an den Fernverkehr nicht möglich. Die mit der Alternative „LEAN“ vorgesehene Stichstrecke zum Landesflughafen führe zu erheblichen Reisezeitverlusten. Außerdem ließen sich nur mit „S 21“ die „weiteren Ziele“ der Stadtentwicklung erreichen.

Der verfügende Teil des Planfeststellungsbeschlusses wurde am 28.02.2005 auszugsweise öffentlich bekannt gemacht. Er lag vom 10. bis einschließlich 23.03.2005 zur allgemeinen Einsicht aus.

Der Kläger hat am 21.04.2005 Klage erhoben und diese am 01.06.2005 begründet. Er trägt vor:

Künftig würden von insgesamt acht Stadtbahnlinien (U 5, 6, 7 und 15, jeweils stadtein - und -auswärts) Erschütterungen und Schallimmissionen auf das in seinem Miteigentum stehende Wohnhaus einwirken. Die Bahnen verkehrten tagsüber im 10-Minuten-Takt, so dass es alle 75 s zu Schallimmissionen mit einer Erschütterungsdauer von 20 s und einer Schalldauer von 12 s käme. Ähnliche Auswirkungen ergäben sich in der Nachtzeit von 22.00 bis 01.30 Uhr, während der die Bahnen im 15-Minuten-Takt verkehrten.

Es fehle an einer Planrechtfertigung, weil die Finanzierung des Vorhabens nicht gesichert sei. Bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses habe für das insgesamt 2,8 Mia EUR teure Projekt „S 21“ eine Finanzierungslücke von mindestens 300 Mio EUR bestanden. Die Beigeladene werde diese Lücke nicht schließen können oder wollen, zumal sie die Planung unter den Vorbehalt ihrer Wirtschaftlichkeit gestellt habe und diese u. a. auch vom Bundesrechnungshof bezweifelt werde. Auch im Übrigen sei das Vorhaben nicht vernünftigerweise geboten. Auch mit „K 21“ könne das von der Beigeladenen vorgesehene Betriebsprogramm gefahren werden. Die im Planfeststellungsbeschluss angeführten „weiteren Ziele“ (städtebauliche Entwicklungsmöglichkeiten, Verminderung des Lärms und der Trennwirkung) könnten die Planung nicht rechtfertigen, weil es sich dabei nicht um Ziele im Sinne des Allgemeinen Eisenbahngesetzes und von Art. 87e Abs. 4 Satz 1 GG handele. Für die Minderung des Eisenbahnlärms gelte dies auch deshalb, weil er im Straßenverkehrslärm untergehe. „S 21“ führe nicht zu einer langfristig leistungsfähigen Schieneninfrastruktur, weil Züge mit Dieseltraktion den Durchgangsbahnhof mangels ausreichender Entlüftung und Brandsicherheit in den Tunnelstrecken nicht anfahren könnten. Dies verstoße auch gegen das Diskriminierungsverbot des § 14 Abs. 1 AEG; denn es gebe in Deutschland Eisenbahnunternehmen, die ausschließlich über Züge mit Dieseltraktion verfügten. Außerdem könne entgegen § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG und im Widerspruch zum Generalverkehrsplan des Landes den Anforderungen eines Integralen Taktfahrplans nicht ohne Abstriche entsprochen werden.

Es lägen erhebliche Abwägungsmängel vor. Die Modernisierung des Kopfbahnhofs dränge sich als eindeutig bessere Alternative auf. Dem Konzept „K 21“ könne nicht entgegen gehalten werden, dass es mit „S 21“ schlechterdings unvereinbar sei und deshalb als Alternative ausscheide. Die Entscheidung der Beigeladenen für ein bestimmtes „Funktionsprinzip“ lasse sich nur anhand der damit verfolgten verkehrlichen Ziele rechtfertigen. Nur mit „K 21“ werde eine langfristig leistungsfähige Schieneninfrastruktur geschaffen, weil „S 21“ keinen Verkehr mit Dieselfahrzeugen und keinen Integralen Taktfahrplan ermögliche. Nur „K 21“ erlaube die gleichzeitige Verknüpfung von acht Linien. Die Berechnungen der Beigeladenen zur Ausdehnung der Taktknoten bei „K 21" seien unzutreffend. Vollknoten zur vollen und zur halben Stunde seien bei „K 21" möglich. „K 21" sei so wesentlich leistungsfähiger als „S 21". Ein achtgleisiger Durchgangsbahnhof sei auch im Übrigen nicht ausreichend. Das habe der von der Beigeladenen beigezogene Gutachter zunächst selbst so gesehen. Die seinen Stellungnahmen zugrunde liegenden Annahmen träfen in der Wirklichkeit nicht zu. Zu Unrecht sehe der Planfeststellungsbeschluss bei der Optimierung der Betriebsabläufe Nachteile bei „K 21“. Bei „K 21“ könne aus allen Richtungen kreuzungsfrei ein- und ausgefahren werden. Kein Zug müsse im Ring fahren, um in die gewünschte Richtung zu gelangen. Im Kopfbahnhof könnten Züge abgestellt werden, bei „S 21“ fielen zudem täglich 450 Fahrkilometer für Fahrten in den Abstellbahnhof Untertürkheim an mit Kosten von mindestens 680.000 EUR/Jahr. Die angenommene Flexibilisierung des Verkehrs werde nur eingeschränkt erreicht. Teilweise könnten die Züge nur in einer Richtung in den Ring einfahren. Auf allen Zulaufstrecken werde es weiter Mischverkehr geben. Bei „K 21“ bedürfe es über die vorgesehenen neuen Fahrstraßen und Überwerfungsbauwerke hinaus keiner weiteren Bauwerke. Auch wegen seiner Bahnsteigkapazität sei „K 21“ überlegen. Bei „S 21“ wirkten sich Störungen im S-Bahn-Verkehr stärker aus, weil S-Bahn-Züge den Hauptbahnhof nicht mehr anfahren könnten. Wegen der größeren Beanspruchung sei die Störanfälligkeit der (vergleichsweise wenigen) Weichen bei „S 21“ höher. Bei „S 21“ führe jedes „Durchrutschen“ im Hauptbahnhof zu Fahrwegausschlüssen. Bei „S 21“ seien die Folgen im Falle eines Schadens an der Oberleitung oder an einem Zugfahrzeug schwerer. - Das Planungsziel der Anpassung des bestehenden Empfangsgebäudes an die veränderten Vorstellungen der Reisenden lasse sich nur mit erheblichem Aufwand erreichen. Nur bei „K 21“ sei (über den Nordausgang) ein ebenerdiger Zugang zu allen Gleisen gegeben. Nur hier seien die Kunden nicht auf das mit hohen Betriebskosten verbundene Funktionieren von Aufzügen und Rolltreppen angewiesen. „K 21" sei „S 21“ auch sonst überlegen. Die Bauzeiten seien bei „K 21“ nicht länger. „K 21“ wirke sich während der Bauzeit deutlich weniger auf die Menschen im Umfeld und den Autoverkehr aus. Der Bahnhof könne unabhängig vom Bau der Neubaustrecke und stufenweise umgebaut werden. Zu Unrecht werde für „K 21“ angenommen, es komme im Gleisvorfeld zu Fahrstraßenkonflikten (bei der Einschleifung der Gäubahn). Bei „K 21" bedürfe die Zufahrtsstrecke Bad Cannstatt - Esslingen-Mettingen keiner Ertüchtigung. Das Filstal könne unmittelbar an den Landesflughafen angeschlossen werden. Eines zusätzlichen Bahnhofs am Flughafen bedürfe es nicht, weil die Gäubahn beibehalten werde. „K 21“ sei auf der Strecke bis Wendlingen auch fahrdynamisch besser. Vom Durchgangsbahnhof bis zum Landesflughafen müssten die Züge auf einer Strecke von 10 km etwa 170 Höhenmeter überwinden und dabei zu Beginn stark beschleunigen und am Ende stark bremsen. Das führe zu hohem Verschleiß und Energieverbrauch. Demgegenüber müssten vom modernisierten Kopfbahnhof aus nur etwa 110 Höhenmeter bei einer mehrere Kilometer langen, fast ebenen Anlaufstrecke durch das Neckartal bewältigt werden. „K 21“ verknüpfe die Eisenbahn besser mit anderen Verkehrsträgern. Dies gelte für die Anbindung des Landesflughafens an die umliegenden Landkreise und Regionen. Die Bedeutung einer Anbindung des Fernverkehrs an den Landesflughafen werde bei „S 21“ überschätzt; die insoweit zu erwartenden Fahrgastzahlen seien vergleichsweise gering. Die weitaus meisten Nutzer des Landesflughafens würden aus den umliegenden Regionen und Landkreisen mit Zügen des Regionalverkehrs bzw. mit der S-Bahn kommen. Bei den Reisezeiten hielten sich beide Alternativen die Waage. Dies liege auch daran, dass bei „K 21“ der Fern- und der Regionalverkehr unmittelbar im Flughafenterminal angebunden würden, was den Fußweg für die Reisenden gegenüber „S 21“ um 5 min verkürze. Auch könne bei „K 21“ am selben Bahnhof auf alle Verbindungsarten umgestiegen werden. „K 21“ sei bei der Anbindung des Landesflughafens kostengünstiger, biete außerdem eine Reihe weiterer betrieblicher und verkehrlicher Vorteile und führe entgegen der Annahme im Planfeststellungsbeschluss nicht zu Nachteilen für Reisende der Gäubahn. Unterschätzt habe der Planfeststellungsbeschluss auch die Nachteile von „S 21“ für die Verknüpfung mit dem Busverkehr. Insoweit müsse auch der Bedarf des privaten Busreiseverkehrs berücksichtigt werden. Zu Unrecht nehme der Planfeststellungsbeschluss für den Regionalverkehr an, dass nicht alle Züge im Kopfbahnhof „durchgebunden“ werden könnten. Auch im Blick auf die Erhaltung und Stärkung der zentralen Verkehrsfunktion innerhalb der Landeshauptstadt sei „K 21“ aus den vorstehend ausgeführten Gründen vorzugswürdig.

Bei „S 21“ komme es zu fast doppelt so starken Eingriffen in das Grundeigentum. Bei den Eingriffen in Natur und Landschaft hebe der Planfeststellungsbeschluss nur auf ihre Ausgleichbarkeit ab, nicht aber darauf, dass sie bei „S 21“ wesentlich stärker seien. Insbesondere sei bei „K 21“ der 5 ha umfassende Eingriff in den Mittleren Schlossgarten nicht erforderlich. Es bedürfe hierbei auch keines 15 Befreiungen von der Heilquellenschutzverordnung umfassenden, teuren Schutzkonzepts für das Grund- und Mineralwasser. Bei „S 21“ gehe das offene Gleisvorfeld verloren, über das der nächtliche Kaltluftstrom Richtung Neckartal verlaufe. Es entstünde zudem im Mittleren Schlossgarten ein im Schnitt 8 m hoher Querriegel, der als Kaltluftbremse wirke. Auch die bei „S 21“ erforderlich werdende Verlegung des Wartungsbahnhofs nach Untertürkheim und die Aufweitung der Bahnhöfe in Heilbronn, Aalen und Tübingen seien mit Eingriffen verbunden, wozu noch keine Untersuchungen vorlägen. Als Beispiel könne dafür die Ausweitung des Güterumschlagzentrums Kornwestheim dienen, die wegen der Aufgabe der Güterbahngleise (Fläche „A 1“) am Hauptbahnhof Stuttgart erforderlich geworden sei. „S 21“ führe anders als „K 21“ zu erheblichen Eingriffen in denkmalgeschützte Gebäude und Anlagen. Für die Stadtentwicklung biete „S 21“ zwar deutliche Vorteile. Die Verringerung des Bahnlärms als Folge von „S 21“ wiege aber nur gering, weil der Straßenlärm im Talkessel von Stuttgart vorherrsche; ohnehin werde die S-Bahn auch bei „S 21“ zwischen dem neuen Halt „Mittnachtstraße“ und dem „Pragtunnel“ weiterhin oberirdisch fahren. Es ergäben sich erhebliche Nachteile von „S 21“ für das Stadtbild durch den entstehenden Hügel im Mittleren Schlossgarten, den Abriss der Seitenflügel des Bonatz-Gebäudes, den Teilabbruch des ehemaligen Bahndirektionsgebäudes und den Abbruch von Gleisanlagen. Der Planfeststellungsbeschluss befasse sich nicht mit den Vorteilen von „K 21“ beim Brand- und Katastrophenschutz sowie bei Anschlägen. Auch bei Unglücksfällen habe „K 21“ Vorteile gegenüber „S 21“ hinsichtlich Fluchtmöglichkeiten und Rettungsarbeiten. Bei „K 21“ seien die Bauarbeiten mit geringeren Nachteilen für die Umgebung und für den öffentlichen Straßenverkehr verbunden. Bei „K 21“ könnten sämtliche Arbeiten auf bahneigenem Gelände ausgeführt werden. Bei „S 21“ werde insbesondere die Feinstaubproblematik im Talkessel verschärft.

„K 21“ sei allein aus Kostengründen eindeutig vorzugswürdig. Die Gesamtkosten einschließlich der Anbindung an die Neubaustrecke und der Anbindung des Flughafens mit „Rohrer Kurve“ betrügen für die Modernisierung des Kopfbahnhofs maximal 464,71 Mio EUR und bei „K 21“ insgesamt 1,078 Mia EUR (mit Sicherheitsreserven allenfalls 1,2 Mia EUR) und seien damit wesentlich geringer als die Kosten von „S 21“ von mindestens 2,8 Mia EUR. Im Planfeststellungsbeschluss würden zu Unrecht zahlreiche bisher unterlassene Instandhaltungsmaßnahmen wie die Sanierung des Brückenzugs unter Gleis 16 oder der Neckarbrücke den Kosten von „K 21“ zugerechnet. Unterhaltsrückstände seien wie im Eisenbahnkreuzungsrecht oder im Denkmalschutzrecht dem Unterhaltungspflichtigen anzulasten. Die Beigeladene komme bei „K 21“ auch deshalb zu wesentlich höheren Kosten, weil sie gleichsam von einem Neubau des Kopfbahnhofs ausgehe. Die von der Beigeladenen angenommenen Risikozuschläge seien überhöht.

Der Planfeststellungsbeschluss sei auch deshalb rechtswidrig, weil er sich nicht mit seiner Forderung befasse, den Querschlag zwischen den Stadtbahn-Achsen 301 und 302 unter die Jägerstraße (um 80 m nach Süden) zu verlegen. Im Bereich des Querschlags stünden Wohn- und Hotelgebäude, die schon durch die hier geplanten 3-schienigen Weichen belastet würden. Aus § 30 Abs. 5 Satz 1 BOStrab könne die Beigeladene nichts für die Lage des Querschlags herleiten, weil ein Notausstieg an dieser Stelle nicht geplant sei. Auf den Querschlag hätte sogar im Wege einer Ausnahme gemäß § 6 BOStrab verzichtet werden können, da sich in 350 m Entfernung beim Arnulf-Klett-Platz ein Notausstieg befinde und auch im Fildertunnel nur alle 800 m ein Querschlag vorhanden sei. Soweit der Querschlag aus baubetrieblichen Gründen benötigt werde, könne er nach Fertigstellung der Anlagen im Interesse der Betroffenen zurückgebaut werden, auch wenn dies mit Mehrkosten verbunden sei.

Die zu seinem Schutz vor sekundärem Luftschall vorgesehenen Auflagen reichten nicht aus. Er könne beanspruchen, dass die Tunnelröhren (auf einer Strecke von 300 m) wie auch an anderer Stelle so dimensioniert würden, dass ein Masse-Feder-System 6,3 Hz eingebaut werden könne. Entgegen obergerichtlicher Rechtsprechung gehe der Planfeststellungsbeschluss davon aus, dass die Zumutbarkeitsschwellen der 24. BImSchV entnommen werden könnten und dass auch insoweit der so genannte Schienenbonus gelte. Die Zumutbarkeit des sekundären Luftschalls beurteile sich vielmehr anhand der TA Lärm i.V.m. DIN 45680. Beim sekundären Luftschall handele es sich häufig um tieffrequente Geräusche, die sich in ihrer Wahrnehmung und Wirkung deutlich von mittel- und hochfrequenten Geräuschen unterschieden. Beispielsweise litten die betroffenen Bürger des S-Bahn-Tunnels in Filderstadt-Bernhausen unter dem Grollen, das in ihre Wohnungen dringe. Hinzu komme, dass wegen der hohen Zugfrequenz und unter Berücksichtigung von Vorhall und Nachhall nahezu eine Dauerbelastung entstehe. Im Übrigen hätte der Konflikt vermieden werden können, wenn sich der Planfeststellungsbeschluss hinsichtlich des Verlauf der Stadtbahn für die Variante D und gegen die Variante C 3 entschieden hätte. Aus denselben Gründen könne er auch den Einbau von schallmindernden Weichen beanspruchen. Abwägungsfehlerhaft sei ferner, dass sich der Planfeststellungsbeschluss nicht mit dem Einbau von Rohrschirmen zum Schutz vor Senkungen für das in seinem Miteigentum stehende Haus befasse.

Der Kläger beantragt,

den Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahn-Bundesamts vom 28. Januar 2005 für den Umbau des Bahnknotens Stuttgart im Planfeststellungsabschnitt 1.1 (Talquerung mit neuem Hauptbahnhof) aufzuheben;

hilfsweise, die Beklagte - Eisenbahn-Bundesamt - zu verpflichten, den Planfeststellungsbeschluss entsprechend der Rechtsauffassung des Gerichts dahingehend zu ergänzen, dass die zum Schutz des Klägers erforderlichen Maßnahmen gegen Erschütterungen getroffen werden.

Die Beklagte und die Beigeladene beantragen,

die Klage abzuweisen.

Die Beigeladene trägt vor:

Die Planung sei gerechtfertigt. Die Finanzierbarkeit des Vorhabens sei jedenfalls nicht ausgeschlossen. Sie sei schon jetzt weitgehend durch den Abschluss einer Rahmenvereinbarung mit Bund, Land und weiteren Beteiligten gesichert; außerdem könne mit einer erheblichen Förderung von „S 21“ durch die Europäische Union gerechnet werden. Die Umgestaltung des Bahnknotens Stuttgart sei auch im Übrigen vernünftigerweise geboten. Dies räume der Kläger selbst ein. In welcher Form die Umgestaltung erfolge, sei keine Frage der Planrechtfertigung, sondern der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Abwägung. Zu Unrecht halte der Kläger die im Planfeststellungsbeschluss angeführten „weiteren Ziele“ als nicht geeignet, die Planung zu rechtfertigen. Ein Vorhaben der Fachplanung sei grundsätzlich gerechtfertigt, wenn es den Zielen des jeweiligen Fachplanungsgesetzes entspreche und im Hinblick darauf, dass privates Eigentum in Anspruch genommen werden solle, zum Wohle der Allgemeinheit objektiv geboten sei. Dementsprechend habe der Gesetzgeber den öffentlichen Eisenbahnen aufgetragen, in Übereinstimmung mit dem allgemeinen Wohl und dem öffentlichen Verkehrsbedürfnis ihr Netz auszubauen und der Entwicklung anzupassen. Ziele im Sinne der Planrechtfertigung seien daher alle im Rahmen des Fachgesetzes zulässigerweise verfolgbaren Gemeinwohlbelange. Auch Art. 87e Abs. 4 Satz 1 GG messe beim Ausbau und Erhalt des Schienennetzes den Verkehrsbedürfnissen zwar eine besondere, aber keine alleinige Bedeutung für das Allgemeinwohl bei. In diesen Rahmen fügten sich die im Planfeststellungsbeschluss angeführten „weiteren Ziele“ ein. Auch der eisenbahnrechtlichen Fachplanung sei der Ausgleich von Raumnutzungskonflikten aufgetragen. Sie sei insbesondere aufgerufen, die Entwicklungsmöglichkeiten einer Stadt sowenig wie möglich zu behindern. Eisenbahninfrastrukturvorhaben stünden häufig in einem einfachgesetzlich durch § 38 BauGB markierten Spannungsverhältnis zur gemeindlichen Planungshoheit. Es sei deshalb ein legitimes Planungsziel eines eisenbahnrechtlichen Vorhabens, diese Spannungen zu reduzieren und den Gemeinden Flächen zurückzugeben, die in früherer Zeit für Eisenbahnanlagen beansprucht worden seien. Dies mache auch § 23 AEG n. F. deutlich. Deshalb könne aus den legitimen Planungszielen weder das Ziel der Schaffung von städtebaulichen Entwicklungsmöglichkeiten noch die Aufhebung der trennenden Wirkung von Bahnanlagen ausgegrenzt werden. Erst recht gelte dies für das Ziel, Eisenbahnanlagen so zu planen, dass keine neuen Lärmbelastungen entstünden und vorhandene reduziert würden. Der Eisenbahnlärm habe im Stuttgarter Talkessel einen nicht unerheblichen Anteil am Gesamtlärm. Im Bereich des Rosensteinparks überwiege er sogar den Straßenlärm. Auch in den Halbhöhenlagen setze er sich durch. „S 21“ ermögliche zudem den Verzicht auf die Gäubahn und führe deshalb auch entlang ihrer Strecke zur Lärmminderung.

Zweifel an der Leistungsfähigkeit des modernen Durchgangsbahnhofs seien nicht begründet. Richtig sei, dass der Einsatz von dieselbetriebenen Zügen im Regelbetrieb nicht zulässig sei. Hierfür seien aber nicht die Tunnelstrecken entscheidend, sondern ausschließlich die Verhältnisse in der Bahnhofshalle. Dort würde es beim Regeleinsatz von Dieselzugfahrzeugen zu Überschreitungen der Grenzwerte der 23. BImSchV kommen. Im Einzelfall sei der Dieselbetrieb freilich auch in der Bahnhofshalle nicht ausgeschlossen. Im Übrigen sei davon auszugehen, dass bei Inbetriebnahme des Bahnhofs Dieselzugfahrzeuge mit Katalysatoren und Rußfiltern ausgerüstet seien und sie deshalb uneingeschränkt auch in der Bahnhofshalle eingesetzt werden könnten. Ungeachtet dessen liege im Ausschluss von Dieselzugfahrzeugen im Regelbetrieb kein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot des § 14 Abs. 1 AEG, da er alle Eisenbahnverkehrsunternehmen gleichermaßen betreffe und die Vorschrift nicht verbiete, technische Mindestanforderungen an Fahrzeuge zu stellen. Es treffe auch nicht zu, dass eine langfristig leistungsfähige Schieneninfrastruktur nur dann vorliege, wenn der auszubauende Teil des Netzes den Anforderungen eines Integralen Taktverkehrs auf der Grundlage eines Integralen Taktfahrplans ohne Abstriche gerecht werde. Der Integrale Taktverkehr stelle ein in der Abwägung zu berücksichtigendes Verkehrsangebot dar, aber keine zwingende Vorgabe für die Planung in dem Sinne, dass ein solcher Taktverkehr bevorzugt zu ermöglichen sei. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG. Ein Vollknoten des Integralen Taktverkehrs sei weder in einem Durchgangsbahnhof noch in einem Kopfbahnhof sinnvoll.

Erhebliche Abwägungsmängel lägen nicht vor. „K 21“ scheide als Alternative von vornherein aus, weil mit dieser Konzeption einer „Sackgasse mit Umwegen“ wesentliche Planungsziele, nämlich die Direktanbindung des Landesflughafens und der Neuen Messe, die Rückgabe von Bahnflächen in die Planungshoheit der Landeshauptstadt und die Entlastung des Talkessels von Lärm nicht erreicht würden. Sie müsse sich kein von ihr nicht gewolltes Funktionsprinzip aufdrängen lassen. Unabhängig hiervon hätte sich der Behörde jedenfalls nicht die Erkenntnis aufdrängen müssen, dass sich die mit der Planung angestrebten Ziele unter geringeren Opfern an entgegenstehenden öffentlichen und privaten Belangen verwirklichen ließen. „K 21“ beschreibe zwar eine grundsätzlich mögliche Abwicklung des Eisenbahnverkehrs im Knoten Stuttgart. Das Projekt ließe sich aber nur mit weit größerem Aufwand verwirklichen als angegeben. Ein Großteil der Bahnanlagen im Gleisvorfeld und auf den Zulaufstrecken, auch solche, an die bislang nicht gedacht worden sei, müsste „unter Betrieb“ und damit in wesentlich längerer Bauzeit gleichsam neu gebaut werden, um den Fern-, den Regional- und den S-Bahn-Verkehr zu entmischen und Fahrstraßenausschlüsse zu vermeiden. Durch den Verzicht auf zentrale Baulogistikflächen bei „K 21" würde der Straßenverkehr durch den Baustellenverkehr während der gesamten Bauzeit gestört. Die bei „K 21“ vorgesehenen Maßnahmen würden zu keiner vollständigen Entmischung der Verkehre führen. Insbesondere würden die S-Bahn-Gleise im Zulauf auf den Hauptbahnhof nicht vollständig dem S-Bahn-Verkehr überlassen. Der in „K 21“ einbezogene Abschnitt Hauptbahnhof - Esslingen-Mettingen könne wegen der beengten räumlichen Verhältnisse im Neckartal nicht zur Hochgeschwindigkeitsstrecke ertüchtigt werden und reiche zwischen Untertürkheim und Esslingen-Mettingen für zusätzlichen Verkehr nicht aus. Die Anbindung des Flughafens „im Nebenschluss“ erfordere den Bau eines Gleisdreiecks bei Scharnhausen und Denkendorf. Zugleich müsse auch im Neckartal bei Esslingen-Mettingen ein weiteres Gleisdreieck errichtet werden. Am Flughafen sei wegen der erforderlichen Bahnsteiglänge ein neuer Kopfbahnhof für den Fernverkehr 150 m nördlich der bestehenden S-Bahn-Station notwendig. Anders als bei „S 21“ müsse die Gäubahn zwischen Hauptbahnhof und Flughafen aufrecht erhalten werden. Eine Modernisierung des Kopfbahnhofs koste nicht nur 350 Mio EUR, sondern mehr als 1,155 Mia EUR. Hinzu kämen die Kosten für die Neubaustrecke Bad Cannstatt - Esslingen-Mettingen - Wendlingen und für die Vervollständigung des Netzes einschließlich der Flughafenanbindung mit einem erforderlichen weiteren Fernbahnhof als Kopfbahnhof am Flughafen in Höhe von insgesamt 1,421 Mia EUR. Insgesamt betrügen die Kosten von „K 21“ somit 2,576 Mia EUR gegenüber 2,81 Mia EUR für „S 21“. - Hinsichtlich der verkehrlichen Ziele sei „S 21“ der Konzeption „K 21“ vielfach überlegen. Nur mit dem Durchgangsbahnhof werde eine langfristig leistungsfähige Schieneninfrastruktur geschaffen. Daran ändere die Beschränkung der Dieseltraktion nichts. Die Verwirklichung eines Integralen Taktfahrplans sei weder rechtlich geboten noch sinnvoll. Bei der Vielzahl von in einen Großknoten einfahrenden Linien sei ein Integraler Taktfahrplan nur um den Preis von langen Wartezeiten (bis zu 26 bzw. 28 statt bis zu 14 Minuten) vor allem der untergeordneten Linien möglich. Außerdem könne bei „S 21“ auf den Strecken bis zu den Zwischenknoten das Bedienungsangebot erheblich verbessert werden. Das für „S 21“ vorgesehene Bedienungskonzept sei eindeutig besser als ein Vollknoten. Es bündele den Regionalverkehr beim 30-Minuten-Takt viertelstündlich zu je 4 Regionalzug-Einheiten (beim Stundentakt halbstündlich). Die Überlegungen des Klägers zur Gestaltung eines Vollknotens ließen wichtige Prämissen außer Acht und seien letztlich undurchführbar. Auch sei eine bedarfsgerechte Ausdünnung des Zugangebots in Zeiten mit geringer Verkehrsnachfrage deutlich schwieriger. Ein Durchgangsbahnhof mit acht Gleisen sei ausreichend und verfüge selbst in Spitzenstunden über größere Reserven als die maßgeblichen Zulaufstrecken. Gegebenenfalls könnten, wenn auch technisch aufwändig, zwei gegenwärtig unwirtschaftliche weitere Gleise gelegt werden. Sie habe die Leistungsfähigkeit und das Leistungsverhalten des Durchgangsbahnhofs mit anerkannten verkehrswissenschaftlichen Methoden untersuchen lassen. Eine neuere Untersuchung des Verkehrswissenschaftlichen Instituts Stuttgart bestätige die Erkenntnisse ihrer Gutachter zu „S 21“ und „K 21“. „K 21“ sei auch fahrdynamisch nicht besser. Der wegen geringfügiger größerer Höhenunterschiede erforderliche höhere Energieverbrauch und Verschleiß könne künftig durch weiterentwickelte Verfahren zur Energierückspeisung gemindert werden. Zudem seien bei „K 21“ längere Wege zurückzulegen und könne auf der Strecke zwischen Hauptbahnhof und Esslingen-Mettingen die Geschwindigkeit nicht nennenswert erhöht werden. Entscheidend sei ohnehin, dass „K 21“ den Landesflughafen und die Neue Messe weder direkt noch überhaupt sinnvoll anbinde. Die Direktanbindung des Landesflughafens folge europarechtlichen Vorgaben. Sie komme auch der Neuen Messe zugute. Auch diese und der Filderraum sollten an den Fernverkehr angebunden werden. Fernzüge Richtung Ulm könnten nicht über die Gäubahn zum Hauptbahnhof geführt werden, weil der S-Bahn-Bahnhof Flughafen dafür nicht ausreiche. Zudem müsse die Filderbahn auf diese Weise zusätzlichen Verkehr aufnehmen, ohne dass Lärmschutzansprüche der Anwohner entstünden. Die ermittelten Fahrgastpotenziale seien erheblich. Insoweit gehe der Kläger von falschen Zahlen aus. Fehlerhaft ermittelt habe der Kläger auch die Reisezeiten im Vergleich. Bei „K 21“ könnten sie nicht kürzer sein als bei „S 21“. Nicht richtig sei, dass die Verknüpfung mit dem Zentralen Omnibusbahnhof ersatzlos entfalle. Die Landeshauptstadt Stuttgart werde in sachgerechter Weise für die Anbindung privater Fernreiselinien Ersatz schaffen. Im Übrigen sei dies eine Frage von untergeordneter Bedeutung für die Alternativenentscheidung. Nicht richtig sei, dass das Planungsziel der Verbesserung der Verkehrsanbindung im Regional- und im Personenfernverkehr von beiden Alternativen gleichermaßen erreicht werde. Die von „K 21“ angestrebte „Durchbindung“ aller Regionalzüge bei Beseitigung aller Fahrwegausschlüsse lasse sich nur durch einen immensen bautechnischen Aufwand erreichen. Für die Verbindung von Tübingen/Reutlingen nach Stuttgart-Hauptbahnhof verlängere sich die Reisezeit bei „K 21“ gegenüber „S 21“ um 7 bzw. um 9 min. Im Übrigen schlage das nachteilige Konzept der Flughafenanbindung bei „K 21“ auf alle Relationen durch. Deutlich überlegen sei „S 21“ auch im Blick auf die Erhaltung und Stärkung der zentralen Verkehrsfunktion innerhalb von Stuttgart. Sämtliche Anbindungen öffentlicher Verkehrsmittel an den Hauptbahnhof würden bei „S 21“ erhalten. Zudem würden im neuen Durchgangsbahnhof die Umsteigewege und die Wege in die Innenstadt erheblich kürzer. Nur „S 21“ gelinge es, die Betriebsabläufe zu optimieren und damit über die Bewältigung des unterstellten Betriebsprogramms hinaus Leistungssteigerungen anzubieten. Der Ringverkehr ermögliche eine flexible Betriebsweise. Fahrstraßenausschlüsse durch wendende Züge und zeitaufwändige Rangierbewegungen entfielen. Der Durchgangsbahnhof könne sehr wohl aus allen Richtungen angefahren und verlassen werden. Längeren Fahrstrecken zum neuen Wartungsbahnhof stehe eine künftig geringere Zahl von Rangierfahrten gegenüber. Der auch künftig gegebene Mischverkehr mit Regionalzügen auf den Zulaufstrecken aus Richtung Ulm und Tübingen behindere den Fernverkehr nicht. Die Betriebsverhältnisse der S-Bahn verbesserten sich bei „S 21“ wesentlich. Es entfalle der noch bestehende Mischverkehr im Zulauf auf den Hauptbahnhof. Bei „S 21“ seien Störanfälligkeiten nicht größer und könnten Betriebsstörungen flexibler behoben werden. „K 21“ benötige deutlich mehr Weichen (96 statt 46) und sei so im Unterhalt aufwändiger. Auch bei „S 21“ könnten Wartungs- und Instandsetzungsarbeiten in die jeweiligen Betriebsabläufe integriert werden. „S 21“ sei kundenfreundlicher, weil der gedrehte Durchgangsbahnhof den Reisenden kürzere Wege biete.

Fehlerfrei sei die Abwägung auch mit Blick auf die Eingriffe in Natur und Landschaft. Dabei habe die Behörde die von einer Modernisierung des Kopfbahnhofs ausgehenden Beeinträchtigungen der Schutzgüter Tiere und Pflanzen im Gleisvorfeld sogar zu gering geachtet. Auch könne ihr nicht angelastet werden, dass die Landeshauptstadt Stuttgart nach erfolgter Rückgabe des Gleisvorfelds mit ihrer städtebaulichen Konzeption die dort vorhandenen Trockenbiotope beeinträchtige. Auch bei „K 21“ würden die Trockenbiotope im Gleisvorfeld erheblich verkleinert. Sie entstünden auch nicht ohne Weiteres neu. Der Umstand, dass der Planfeststellungsbeschluss umfangreiche Regelungen zu Eingriffen in den Wasserhaushalt enthalte, spreche nicht für einen unangemessenen Aufwand insoweit, zumal da es sich im Wesentlichen um Befreiungen handele, die im Zusammenhang mit baubegleitenden Vorsorgemaßnahmen notwendig würden. Im Übrigen komme auch „K 21“ nicht ohne Eingriffe in die Grundwasser- und Mineralwasserschutzschichten aus. Nicht richtig sei, dass durch den Wegfall der Eisenbahnverkehrsanlagen im alten Gleisvorfeld Freiflächen verloren gingen. Dies geschehe erst im Zuge der städtebaulichen Entwicklung durch die Landeshauptstadt Stuttgart. Im Übrigen seien die klimatologischen Folgen des Vorhabens umfassend untersucht und nennenswerte direkte oder indirekte Auswirkungen ausgeschlossen worden. Die neue Bahnhofshalle werde im Mittleren Schlossgarten nicht als solche in Erscheinung treten, weil sie mit Erde überdeckt werde. Sichtbar blieben nur die Lichtaugen und die Zugangsbauwerke. Das neue Gelände im Mittleren Schlossgarten werde höchstens 5 m höher liegen. Ein ausreichender landschaftspflegerischer Ausgleich sei vorgesehen. Es würden nicht nur der Mittlere Schlossgarten neu gestaltet, sondern darüber hinaus bislang versiegelte bzw. überbaute Flächen einbezogen. Ausgleichsmaßnahmen für die Baumaßnahmen am Wartungsbahnhof in Bad Cannstatt oder für Baumaßnahmen in anderen Städten seien nicht Gegenstand dieses Planfeststellungsverfahrens. Unvermeidbar sei bei „S 21“ der umfangreichere Eingriff in denkmalgeschützte Gebäude und Sachgesamtheiten. Die notwendigen Eingriffe erreichten aber kein solches Gewicht, dass sie auf die Gesamtabwägung entscheidenden Einfluss gewinnen könnten. Von hoher Bedeutung sei der Vorteil von „S 21“ für die städtebauliche Entwicklung von Stuttgart. Dies gelte für die Rückgabe frei werdender ehemaliger Eisenbahnflächen wie auch für die Befreiung von Eisenbahnlärm. „K 21“ genüge den Brand- und Katastrophenschutzanforderungen. Somit komme diesem Gesichtspunkt keine entscheidende Bedeutung für die Alternativenentscheidung zu. Im Übrigen treffe es nicht zu, dass Tunnelstrecken gefährlicher seien als oberirdische Strecken. Dies sei allenfalls bei Brandfällen richtig. Insoweit seien jedoch umfangreiche Sicherheitsmaßnahmen vorgesehen. Betriebliche Behinderungen infolge von Unglücksereignissen im Tunnel träten nicht ein und seien im Übrigen für die Abwägung nicht erheblich. Richtig sei, dass „S 21“ zu größeren Beeinträchtigungen der umliegenden städtischen Bereiche, insbesondere durch Lärm und Erschütterungen, führe. Die insoweit von ihr vorgelegten Untersuchungen enthielten freilich „obere Abschätzungen“. Die Auswirkungen auf den Straßenverkehr in der Innenstadt von Stuttgart würden durch eine Reihe von Vorkehrungen minimiert. Im Übrigen würden bei „K 21“ die Auswirkungen auf den Verkehr unterschätzt. Bei „K 21“ komme es zu erheblichen Beeinträchtigungen des Schienenverkehrs mit der Folge, dass die Bauzeit statt acht etwa zwölf Jahre dauern werde. Die mit dem Tunnelbau verbundenen Beeinträchtigungen würden im Übrigen bei „K 21“ jedenfalls teilweise nach Esslingen-Mettingen und Denkendorf verlagert.

Ein wesentlicher Kostenunterschied bestehe zwischen beiden Alternativen nicht. Bei „K 21“ müssten auch die Kosten für den Ersatz abgängiger Anlagenteile berücksichtigt werden. Außerdem erreiche „K 21“ maßgebliche und legitime Planungsziele der Beigeladenen nicht oder nur in deutlich schlechterer Qualität. Unabhängig hiervon sei zu fragen, ob ein Vorhabenträger gehindert sein könne, eine aufwändige Konzeption zu verfolgen, um seine Planungsziele optimal zu erreichen.

Der Kläger könne auch nicht verlangen, dass der im Bereich der Kriegerstraße (auch) aus baubetrieblichen Gründen vorgesehene Querschlag zwischen den Tunnelröhren 301 und 302 weiter nach Süden verlegt werde. Insoweit habe die Behörde die Belange des Klägers nicht übersehen. Im Planfeststellungsbeschluss werde darauf hingewiesen, dass Rettungswege von längstens 190 m vorhanden sein müssten. Die Lage des Querschlags beruhe auf dem Sicherheitskonzept für die Verlegung der Stadtbahn Heilbronner Straße, das mit dem für die nicht planfestgestellte Strecke der U 12 abgestimmt worden sei. Die Lage des Querschlags sei im Blick auf die Betroffenheiten Privater optimiert worden. Im Übrigen sei die Lage des Querschlags für die Intensität von Immissionen, denen der Kläger ausgesetzt sei, bedeutungslos.

Dem Kläger stünden auch keine weitergehenden Schutzvorkehrungen gegen sekundären Luftschall, insbesondere nicht der Einbau eines schweren Masse-Feder-Systems mit einer Oberbaufrequenz von 6,3 Hz, zu. Zu Recht habe die Behörde die Zumutbarkeit solcher Immissionen anhand derjenigen Innenraumpegel bestimmt, welche den in der 24. BImSchV genannten Werten als Schutzziele zu Grunde lägen. Die TA Lärm 1998 könne insoweit nicht entsprechend angewandt werden. Der sekundäre Luftschall werde in der Wohnung des Kläger Innenraumpegel von 27,7 dB(A) tags und 23,5 dB(A) nachts nicht überschreiten. Damit würden die Schutzziele der 24. BImSchV von tags 40 dB(A) und nachts 30 dB(A) eingehalten. Abgesehen hiervon sei es wegen der Ähnlichkeiten der Geräuschcharakteristik von primärem und sekundärem Luftschall beim Bahnbetrieb gerechtfertigt, auch beim sekundären Luftschall einen Schienenbonus von 5 dB(A) zu ihren Gunsten zu berücksichtigen; darauf komme es angesichts der für den Kläger prognostizierten Werte jedoch hier nicht an. Die spezielle Schutzwürdigkeit des Klägers sei im Übrigen dadurch gemindert, dass seine Wohnung in der Innenstadt von Stuttgart nahe der (stark befahrenen) Heilbronner Straße liege. Dementsprechend habe das erschütterungstechnische Gutachten ergeben, dass unter Berücksichtigung der Übertragungsverhältnisse im Wohnzimmer des Klägers die für Erschütterungen maßgeblichen Richtwerte der DIN 4150 bei weitem eingehalten würden, wenn man Unterschottermatten einbaue, wofür der Tunnelquerschnitt ausgelegt sei. Der Kläger könne schließlich nicht verlangen, dass in den Aufweitungsbauwerken für die neue Stadtbahn Rohrschirme zum Schutz vor Senkungen eingesetzt würden.

Die Beklagte verteidigt den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss und nimmt auf die Klageerwiderung der Beigeladenen Bezug. Ergänzend trägt sie vor: Dass „S 21“ verwirklicht werden solle, zeige sich schon daran, dass bei ihr weitere Planfeststellungsabschnitte des Projekts anhängig seien. Für die Planrechtfertigung müssten im Übrigen alle Gemeinwohlbelange herangezogen werden. Da das Vorhaben planerisch gerechtfertigt sei, seien auch die mit ihm verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft gerechtfertigt. Sie würden im Übrigen allesamt ausgeglichen. Der Ausschluss eines Dieselfahrzeug-Regelverkehrs sei nicht willkürlich, da er alle Eisenbahnverkehrsunternehmen treffe. Eine Alternativtrasse habe sich nicht aufgedrängt. Die von der Beigeladenen verfolgten Ziele ließen sich mit "K 21" nicht alle erreichen.

Die Beigeladene hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, sie sei bereit, in den Röhren 301 und 302 unterhalb des Grundstücks des Klägers nur emissionsarme Weichen, d.h. Weichen mit beweglichem Herzstück, einzubauen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Schriftsätze der Beteiligten und der zur Sache gehörenden Gerichts-und Behördenakten, die Gegenstand der mündliche Verhandlung gewesen sind, verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist mit Haupt- und Hilfsantrag zulässig, aber nicht begründet. Der Planfeststellungsbeschluss leidet an keinem erheblichen Rechtsfehler, der seine vollständige oder teilweise Aufhebung, die Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit oder zumindest im Umfang des Hilfsantrags seine Ergänzung erfordern würde (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 VwGO, § 20 Abs. 7 AEG).

1. Der Senat lässt offen, ob der Kläger, für den der Planfeststellungsbeschluss enteignungsrechtliche Vorwirkung hat (§ 22 Abs. 1 Satz 2 AEG), weil dessen Miteigentumsanteil gemäß dem planfestgestellten Grunderwerbsverzeichnis mit einer Grunddienstbarkeit zur Sicherung des Tunnelbau- und -betriebsrechts belastet werden soll, eine umfassende objektiv-rechtliche Planprüfung verlangen kann mit der Maßgabe, das davon nur Rechtsmängel ausgenommen wären, auf denen die enteignende Inanspruchnahme seines Grundstücks nicht beruht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.07.1995 - 4 B 94.95 - NVwZ-RR 1996, 188). Zweifelhaft ist dies, weil der Kläger eine entsprechende Eigentumsbetroffenheit vor Ablauf der Einwendungsfrist im Planfeststellungsverfahren nicht ausdrücklich geltend gemacht hat und deshalb mit entsprechenden Einwendungen ausgeschlossen sein könnte (§ 20 Abs. 2 Satz 1 AEG; vgl. Senatsurt. v. 11.02.2004 - 5 S 387/03 - UA. S. 31). Als in diesem Fall - rechtlich - nur von Immissionen und somit nur mittelbar Betroffener könnte er nach ständiger Rechtsprechung im gerichtlichen Verfahren ein Fehlen der Planrechtfertigung nicht rügen (BVerwG, Urt. v. 08.07.1998 - 11 A 30.97 - Buchholz 442.09 § 20 AEG Nr. 21 = NVwZ 1999, 70 sowie zuletzt Senatsurt. v. 03.02.2006 - 5 S 1451/05 -; a.A. aber de Witt, LKV 2006, 5), wohl aber unter Umständen eine zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führende abwägungsfehlerhafte Alternativenentscheidung (vgl. Senatsurt. v. 18.07.2003 - 5 S 723/00 - Juris); ob letzteres auch für Alternativen zu „S 21“ im Ganzen oder nur für Varianten der in Frage stehenden Folgemaßnahme (Verlegung der Stadtbahn) gälte, bedarf ebenfalls keiner Entscheidung.

Denn die uneingeschränkte Überprüfung des Planfeststellungsbeschlusses im Rahmen des Klagevorbringens lässt Rechtsfehler nicht erkennen. Dies hat der Senat im Verfahren 5 S 848/05 auf die Klage eines mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung betroffenen Klägers entschieden; er gibt daher die Entscheidungsgründe jenes Urteils umfassend wieder:

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist der Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses vom 28.01.2005. Anzuwenden ist das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG) vom 27.12.1993 (BGBl. I S. 2396) in der Fassung von Art. 1 des Gesetzes zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften hinsichtlich der Regelung der Interoperabilität des transeuropäischen Eisenbahnsystems vom 27.12.2004 (BGBl. I S. 3833).

2.1 Dass für einen Umbau des Eisenbahnverkehrsknoten Stuttgart ein verkehrlicher Bedarf besteht und dieser deshalb an sich aus den im Planfeststellungsbeschluss aufgeführten verkehrlichen Gründen - dies sind u.a. die Bereitstellung einer langfristig leistungsfähigen Schieneninfrastruktur des Bundes, die Einbindung der Neubaustrecke und des Bahnknotens in das europäische Hochgeschwindigkeitsnetz, die Erhöhung der Streckenleistungsfähigkeit des Korridors Stuttgart - Ulm durch Trennung von schnellem und langsamem Verkehr, die Verbesserung der Verkehrsanbindung im Regional- und im Personenfernverkehr, die Verknüpfung mit dem Landesflughafen Stuttgart und die Anbindung der Region Filder - planerisch gerechtfertigt ist, steht außer Streit (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 27.07.1990 - 4 C 26.87 - Buchholz 442.8 § 36 BBahnG Nr. 18 = NVwZ 1991, 120 = VBlBW 1991, 11; Senatsurt. v. 28.01.2002 - 5 S 2426/99 - Juris). Der Senat kann somit die im Planfeststellungsverfahren zwischen der Beigeladenen und der Beklagten noch umstrittene und später seitens der Bundesregierung im Sinne des Klägers geklärte Frage offen lassen, ob sich eine planerische Rechtfertigung des Vorhabens schon daraus ergibt, dass die „ABS/NBS Stuttgart - Ulm - Augsburg“ in Anlage 1 (Bedarfsplan) zu § 1 BSchwAG unter Abschnitt 1a (Vordringlicher Bedarf, laufende und fest disponierte Vorhaben) als Nr. 20 aufgeführt ist und damit gemäß § 1 Abs. 2 des BSchwAG in der maßgeblichen Fassung des Änderungsgesetzes vom 15.09.2004 (BGBl. I S. 2322) die Feststellung eines Bedarfs im Bedarfsplan für die Planfeststellung gemäß § 18 AEG verbindlich ist. Zweifelhaft und wohl zu verneinen ist dies, weil der Neubau bzw. Ausbau des Eisenbahnknotens Stuttgart in Abschnitt 1a (Vordringlicher Bedarf - Laufende und fest disponierte Vorhaben) bei den in Nr. 27 näher bezeichneten Knoten nicht aufgeführt ist und allenfalls dem unter Abschnitt 1b (Vordringlicher Bedarf - Neue Vorhaben) in Nr. 28 unter dem Vorbehalt des Nachweises der Wirtschaftlichkeit oder dem in Abschnitt 2 (Weitere Vorhaben) in Nr. 10 angeführten Ausbau nicht benannter Knoten zugeordnet werden könnte (vgl. auch Abb. 7 auf S. 73 des Bundesverkehrswegeplans 2003 vom 02.07.2003). Dass Abschnitt 1a Nr. 20 des Bedarfsplans nicht auch den Knoten Stuttgart umfasst, legt auch die in dem von der Bundesregierung am 02.07.2003 beschlossenen Bundesverkehrswegeplan enthaltene Beschreibung des entsprechenden Maßnahmenumfangs nahe, die lautet: „NBS Stuttgart - Ulm für 250 km/h einschließlich Einbindung in den Knoten Stuttgart; ...“, der Knoten Stuttgart selbst ist davon wohl nicht umfasst (vgl. auch, zum Knoten Berlin, BVerwG, Urt. v. 23.10.2002 - 9 A 22.01 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 55).

2.2 Zu Recht führt der Planfeststellungsbeschluss als „weitere“ die Planung rechtfertigende Ziele die Schaffung von städtebaulichen Entwicklungsmöglichkeiten in der Landeshauptstadt Stuttgart, die Verminderung der Lärmbelastung im Stuttgarter Talkessel und die Verminderung der Trennwirkung der Bahnanlagen in der Innenstadt an. Entgegen der Auffassung des Klägers ist es zulässig, mit einer eisenbahnrechtlichen Planfeststellung auch andere als spezifisch verkehrliche Ziele zu verfolgen, etwa eine Minderung des Eisenbahnlärms oder - bei einer Verlegung von Betriebsanlagen der Eisenbahn - auch die Schaffung städtebaulicher Entwicklungsmöglichkeiten.

§ 18 Abs. 1 AEG enthält insoweit keine Beschränkung. Die Ziele einer Planung von Betriebsanlagen einer Eisenbahn nennt das Gesetz in dieser Vorschrift nicht. Sie werden auch an anderer Stelle des Allgemeinen Eisenbahngesetzes nicht bezeichnet. Es versteht sich freilich von selbst, dass eine eisenbahnrechtliche Planfeststellung den Zielen dienen darf, zu deren Zweck das Allgemeine Eisenbahngesetz erlassen worden ist; dies sind insbesondere die Gewährleistung eines sicheren Betriebs der Eisenbahn und eines attraktiven Verkehrsangebotes auf der Schiene (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 AEG i.d.F. des Dritten Gesetzes zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften vom 27.04.2005, BGBl. I S. 1138) sowie das Ziel bester Verkehrsbedienung (vgl. § 1 Abs. 2 AEG in der bis zum 29.04.2005 geltenden Fassung = § 1 Abs. 3 AEG n.F.).

Dies kommt auch in Art. 87e Abs. 4 GG zum Ausdruck, wonach der Bund gewährleistet, dass dem Wohl der Allgemeinheit, insbesondere den Verkehrsbedürfnissen, u.a. beim Ausbau und Erhalt des Schienennetzes der Eisenbahnen des Bundes Rechnung getragen wird. Allerdings zwingt der Umstand, dass diese Gewährleistung das Wohl der Allgemeinheit insgesamt umfasst und insoweit Verkehrsbedürfnisse als insbesondere zu berücksichtigenden Belang hervorhebt, noch nicht zu dem Schluss, Art. 87e Abs. 4 GG nehme auch die in § 18 ff. AEG einfachgesetzlich geregelte und u.a. unter dem Vorbehalt des Art. 14 Abs. 3 GG stehende Zulässigkeit einer Planfeststellung in den Blick. Mehr spricht dafür, die Bestimmung im Zusammenhang mit der in Art. 87e Abs. 3 GG normierten Privatisierung der Eisenbahnen des Bundes zu interpretieren, nämlich als Verpflichtung, beim Ausbau und Erhalt des Schienennetzes Allgemeinwohlbelange zu wahren.

2.2.1 Freilich ist eine Verringerung von Verkehrslärm neben spezifisch verkehrlichen Gesichtspunkten von der Rechtsprechung schon immer als ein wichtiges Ziel der Verkehrswegeplanung anerkannt und so insbesondere die Verlegung von Straßen und Bahnstrecken aus Ortschaften in den Außenbereich gerechtfertigt worden (vgl. Senatsurt. 22.05.1987 - 5 S 1765/86 - a.a.O. und hierzu BVerwG, Urt. v. 27.07.1990 - 4 C 26.87 - a.a.O.); dasselbe gilt für luftverkehrsrechtliche Planfeststellungsverfahren (BVerwG, Urt. v. 05.12.1986 - 4 C 13.85 - BVerwGE 75, 214 ).

Die Rechtsprechung hat im Übrigen schon bisher Planungsziele anerkannt, die weder verkehrlicher Art noch - wie Verkehrslärm - verkehrlich bedingt waren. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht zunächst einschränkend formuliert, die Voraussetzungen für die Planrechtfertigung seien erfüllt, wenn die Planung den Zielsetzungen des Fachplanungsgesetzes, also nicht nur z.B. der Arbeitsbeschaffung, der Aufwertung bestimmter Liegenschaften oder einem Prestigebedürfnis, diene und wenn die mit dem konkreten Vorhaben verfolgten öffentlichen Interessen generell geeignet seien, etwa entgegen stehende Eigentumsrechte zu überwinden (BVerwG, Urt. v. 22.03.1985 - 4 C 15.83 - a.a.O.). In jüngerer Zeit hat es aber auch die zivile Mitbenutzung eines Militärflughafens als „vernünftigerweise geboten“ beurteilt, wenn diese dazu diente, eine wirtschaftsschwache Region an den Luftverkehr anzuschließen und somit regionale Strukturhilfe (als Angebotsplanung) geleistet werde (BVerwG, Urt. v. 11.07.2001 - 11 C 14.00 - ; dies offen lassend noch BVerwG, Urt. v. 06.12.1985 - 4 C 59.82 a.a.O.; zweifelnd noch BVerwG, Urt. v. 24.11.1989 - 4 C 41.88 - BVerwGE 84, 123). Auch allgemein hat das Bundesverwaltungsgericht die Offenheit einer Fachplanung für (fach-)fremde Ziele umschrieben, indem es ausgeführt hat, eine Flughafenplanung sei gerechtfertigt, wenn für das Vorhaben nach Maßgabe der vom Luftverkehrsgesetzes verfolgten Ziele einschließlich sonstiger gesetzlicher Entscheidungen ein Bedürfnis bestehe, die geplante Maßnahme unter diesem Blickwinkel also objektiv erforderlich sei (BVerwG, Urt. v. 08.07.1998 - 11 A 53.97 - a.a.O.). Ähnlich wird in der Literatur geäußert, dass die Ableitung der Planrechtfertigung aus den gesetzlichen Zielen der Fachplanung zu kurz greife (Berkemann, in: Ziekow, Flughafenplanung, 2002, S. 139; de Witt, Planrechtfertigung, LKV 2006, 5 <7>, Steinberg u.a., Fachplanung, 3. Aufl. 2000, § 3 Rdnr. 49). Dieses Verständnis steht jedenfalls bei der Verlegung von Verkehrsanlagen nicht im Widerspruch dazu, dass Art. 14 Abs. 3 GG eine mit einer Planfeststellung regelmäßig verbundene Enteignung nur zum Wohle der Allgemeinheit erlaubt und dass städtebauliche Planungen - anders als etwa ein eisenbahnrechtlicher Planfeststellungsbeschluss (vgl. § 22 AEG) - in der Regel (vgl. aber § 169 Abs. 3 BauGB und hierzu BVerfG, Kammerbeschl. v. 04.07.2002 - 1 BvR 390/01 - NVwZ 2003, 71) keine enteignungsrechtliche Vorwirkung haben. Zwar beruht das Erfordernis der planerischen Rechtfertigung von Verkehrswegen darauf, dass, soweit eine Planungsentscheidung sich auf ein Vorhaben bezieht, für das privater Grundbesitz notfalls im Enteignungswege in Anspruch genommen werden soll, zugleich ihre Übereinstimmung mit den Zielen eines Gesetzes festgestellt werden muss, das die Enteignung vorsieht und damit die nach diesem Gesetz zulässigen Vorhaben generell den eine Enteignung legitimierenden Gemeinwohlaufgaben zuordnet (BVerwG, Urt. v. 22.03.1985 - 4 C 15.83 - BVerwGE 71, 166 ). So wird in der Rechtsprechung auch, sofern das jeweilige Fachgesetz - wie das Allgemeine Eisenbahngesetz - die Ziele der Planung unzureichend beschreibt, danach gefragt, für welche Zwecke eine Enteignung auf der Grundlage eines Planfeststellungsbeschlusses zulässig ist (BVerwG, Urt. v. 11.07.2001 - 11 C 14.00 - a.a.O.). Insoweit darf jedoch nicht außer Acht gelassen werden, dass bei der Verlegung von Eisenbahnbetriebsanlagen auch und ggf. sogar vorwiegend aus städtebaulichen Gründen Privateigentum nur für die Errichtung der neuen Betriebsanlagen und ggf. für notwendige Folgemaßnahmen im Sinne von § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG in Anspruch genommen wird, nicht aber für die ebenfalls verfolgten städtebauliche Zwecke. Für diese werden die bisher zu verkehrlichen Zwecken genutzten Flächen lediglich frei. In welcher Weise sie städtebaulich genutzt werden, wird im fachplanerischen Planfeststellungsverfahren nicht geregelt. Die städtebauliche (Anschluss-)Planung auf diesen Flächen bleibt nach deren Freistellung von Bahnbetriebszwecken der Gemeinde vorbehalten. Eine enteignungsrechtliche Vorwirkung hat ein Planfeststellungsbeschluss insoweit nicht.

2.2.3 Ginge man mit dem Kläger davon aus, dass die „weiteren Ziele“ die Planung nicht rechtfertigen könnten, wäre dies zudem auf dieser Stufe der rechtlichen Prüfung unbeachtlich. Denn zur Planrechtfertigung reichten die angeführten verkehrlichen Ziele jedenfalls aus. Insoweit wäre der Senat nicht an die weitere Ziele nennende Begründung des Planfeststellungsbeschlusses gebunden (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.1989 - 4 C 41.88 - BVerwGE 84, 123 , a.A. noch Senatsurt. v. 15.12.1987 - 5 S 3279/86 -).

2.3 Gemessen an den Planungszielen ist das Vorhaben vernünftigerweise geboten. Dabei ist im Rahmen der Planrechtfertigung nicht zu prüfen, inwiefern die festgestellte Planung (Antrags-Trasse) die verfolgten Ziele erreicht. Denn die Prüfung der Planrechtfertigung darf nicht mit der Prüfung der Abwägung vermengt werden. Sie ist ihr vielmehr vorgelagert (BVerwG, Urt. v. 11.07.2001 - 11 C 14.00 - a.a.O.).

Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Antragsplanung kein planerischer Missgriff. Der Kläger macht insoweit geltend, das (Haupt-)Ziel, eine langfristig leistungsfähige Schieneninfrastruktur des Bundes zu schaffen, werde mit der Antragsplanung verfehlt, weil der tiefer gelegte Durchgangsbahnhof keine ausreichende Kapazität aufweise, Züge mit Dieseltraktion im Regelbetrieb nicht zugelassen seien und weil mit „S 21“ keine Vollstufe eines Integralen Taktfahrplans verwirklicht werden könne. Dem vermag der Senat nicht zu folgen.

2.3.1 Der Einwand einer nicht ausreichenden Kapazität des achtgleisigen Durchgangsbahnhofs greift in diesem Zusammenhang nicht durch. Auch der Kläger zieht der Sache nach nicht in Zweifel, dass der nach Maßgabe des Betriebsszenarios 2003 mit dem Prognosehorizont des Jahres 2015 zu erwartende Verkehr von einem achtgleisigen Durchgangsbahnhof bewältigt werden kann. Seine Einwände gegen die Leistungsfähigkeit des Durchgangsbahnhofs beziehen sich auf eine weiter in der Zukunft mögliche Zunahme des Verkehrs (Betriebsszenario E), die nach Auffassung der Beigeladenen und der Beklagten vom achtgleisigen Durchgangsbahnhof ebenfalls bewältigt werden kann, sowie auf eine in noch fernerer Zukunft liegende weitere Verkehrszunahme, die ggf. eine grundsätzlich mögliche, aber aufwändige Erweiterung des Durchgangsbahnhofs auf zehn Gleise erfordern könnte. Ein solcher Einwand, der sich auf einen nicht verlässlich prognostizierbaren verkehrlichen Bedarf gründet, kann allenfalls im Rahmen der Alternativenprüfung von Belang sein.

2.3.2 Als planerischer Missgriff ist auch nicht zu werten, dass der geplante Durchgangsbahnhof beim gegenwärtigen Stand der Technik aus immissionsschutzrechtlichen Gründen nicht von Zügen mit Dieseltraktion befahren werden kann. Eisenbahninfrastrukturanlagen dürfen auch dann geändert oder neu errichtet werden, wenn sie künftig nicht (mehr) von Zügen mit Dieseltraktion genutzt werden können. Ohne Erfolg verweist der Kläger insoweit auf § 14 Abs. 1 Satz 1 und 2 AEG a.F. Danach haben Eisenverkehrsunternehmen mit Sitz in Deutschland das Recht auf diskriminierungsfreie Benutzung der Eisenbahninfrastruktur von Eisenbahninfrastrukturunternehmen, die dem öffentlichen Verkehr dienen. Dieser Grundsatz gilt sinngemäß auch für die Bereiche Schienenpersonenfernverkehr, Schienenpersonennahverkehr und Schienengüterverkehr. Mit diesen Bestimmungen wird jedoch nur der Zugang zur Eisenbahninfrastruktur geregelt, nicht aber deren Errichtung oder Änderung. In welcher Weise Eisenbahninfrastrukturunternehmen die diskriminierungsfreie Benutzung ihrer Eisenbahninfrastruktur zu gewährleisten haben, ergibt sich (für den maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses) aus § 3 der Verordnung über die diskriminierungsfreie Benutzung der Eisenbahninfrastruktur und über die Grundsätze zur Erhebung von Entgelt für die Benutzung der Eisenbahninfrastruktur (Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung - EIBV) vom 17.12.1997 (BGBl. I S. 3153). Eisenbahninfrastrukturunternehmen haben gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 3 EIBV insbesondere die technischen und betrieblichen Anforderungen an die Benutzung der Eisenbahninfrastruktur auf das für einen sicheren Betrieb jeweils erforderliche Maß zu beschränken. Auch daraus kann jedoch nicht gefolgert werden, die Errichtung oder Änderung von Eisenbahnbetriebsanlagen müsse jedem Eisenbahnverkehrsunternehmen (vgl. auch § 3 Nr. 2 AEG) eine Nutzung mit jeder Antriebsart ermöglichen. Eine entsprechende Anwendung des Diskriminierungsverbots des § 14 Abs. 1 Satz 1 und 2 AEG auf die Planfeststellung von Eisenbahninfrastrukturanlagen kommt allenfalls für den Fall in Betracht, dass die Errichtung oder Änderung einer Schieneninfrastruktur auf den Ausschluss bestimmter Verkehrsunternehmen abzielt. Ein solcher Fall liegt aber nicht vor. Denn die Einschränkung der Betriebsart diskriminiert nicht einzelne Eisenbahnverkehrsunternehmen, sondern gilt für alle Unternehmen gleichermaßen. Soweit der Kläger auf ein Unternehmen des Schienenpersonennahverkehrs im Land hinweist, das nur über Züge mit Dieseltraktion verfüge, könnte dieses, wollte es die Verbindung nach Stuttgart weiterhin bedienen, sich Züge mit elektrischem Antrieb beschaffen. Zwar wäre es dann gezwungen, für eine Verbindung aus seinem nicht elektrifizierten Netz zum neuen Hauptbahnhof Stuttgart einen Wechsel der Zugmaschine bzw. ein Umsteigen vorzusehen. Dabei wäre es aber in keiner anderen Lage als ein Unternehmen, welches dieselbe Verbindung anbieten wollte, aber nur über Züge mit elektrischem Antrieb verfügt. Mit anderen Worten: Die Errichtung von Eisenbahnbetriebsanlagen, die von Dieselfahrzeugen nicht im Regelbetrieb genutzt werden können, ist sowenig diskriminierend wie umgekehrt die Errichtung von nicht elektrifizierten Strecken. Im Übrigen könnte ein insoweit etwa anzunehmender Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot die Planung nicht als Missgriff erscheinen lassen, weil ein, wenn auch aufwändiger, nachträglicher Einbau von (zusätzlichen) Lüftungsanlagen technisch möglich ist und zudem erwartet werden kann, dass es bis zu einer Inbetriebnahme des Durchgangsbahnhofs abgasarme Dieseltriebfahrzeuge gibt.

2.3.3 Die planerische Rechtfertigung scheitert ferner nicht daran, dass im geplanten achtgleisigen Durchgangsbahnhof eine Vollstufe eines Integralen Taktfahrplans in dem Sinne, dass ein Umsteigen von (nahezu) sämtlichen zum Hauptbahnhof führenden oder von ihm abgehenden Verbindungen zur gleichen (vollen oder gar halben) Stunde möglich ist, nicht verwirklicht werden kann. Auch insoweit stellt „S 21“ keinen planerischen Missgriff dar. Unstreitig entspricht die Antragsplanung dem selbst vorgegebenen Ziel einer „Beachtung der Zwischenstufe des Integralen Taktfahrplans“ in der Weise, dass auf den acht Gleisen ein Integraler Taktfahrplan für bis zu vier Verbindungen (in beide Richtungen) verwirklicht werden kann. Der Kläger hält dies für einen planerischen Missgriff, weil er § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG a. F. (wohl im Sinne eines Planungsleitsatzes) das Gebot entnimmt, eine Vollstufe des Integralen Taktfahrplans zu gewährleisten. Er weist insoweit auch auf den Generalverkehrsplans des Landes hin, demzufolge ein vertaktetes Regionalverkehrsangebot angestrebt werde, das je nach Nachfrage im Ein- oder Zwei-Stunden-Takt erfolgen solle. Dieser Beurteilung vermag der Senat nicht zu folgen. § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG a.F. bestimmt nur, dass die Eisenbahninfrastrukturunternehmen bei der Vergabe der Eisenbahninfrastrukturkapazitäten vertakteten oder ins Netz eingebundenen Verkehr angemessen zu berücksichtigen haben. Damit wird klargestellt und hervorgehoben, dass ein sachlicher Grund für eine diskriminierungsfreie Versagung der Zulassung darin liegen kann, dass ein hinzukommender Verkehr einen bestehenden Takt verdrängt oder stört (Kramer, in: Das Deutsche Bundesrecht, § 14 AEG S. 87). Eisenbahninfrastrukturunternehmen sind danach aber nicht verpflichtet, bei der Änderung oder der Errichtung von neuen Eisenbahninfrastrukturanlagen zu gewährleisten, dass ein (voller) Integraler Taktfahrplan möglich bleibt oder ermöglicht wird. Erst recht enthält diese Vorschrift keine Pflicht (oder setzt sie voraus), an jedem Eisenbahnknoten eine Vollstufe eines Integralen Taktfahrplans (zum Beispiel jeweils für den Personenfernverkehr und für den Regionalverkehr) oder gar einen vollkommenen Integralen Taktfahrplan aller Verbindungen ungeachtet unter Umständen entgegenstehender örtlicher Verhältnisse zu ermöglichen.

Vernünftigerweise geboten ist die Antragsplanung auch hinsichtlich der „weiteren Ziele“ der Planung. Dies bedarf hinsichtlich der städtebaulichen Ziele keiner Darlegung. Das Ziel, Eisenbahnlärm zu verringern, kann sinnvollerweise auch verfolgt werden, wenn dieser Gesundheitsgefährdungs- bzw. Sanierungsgrenzwerte noch nicht überschreitet. Es reicht insoweit aus, dass der Eisenbahnlärm nicht nur unerheblich abnimmt. Dies ist hier der Fall und wirkt sich - entgegen der Auffassung des Klägers - günstig auf den Gesamtlärm im Stuttgarter Talkessel aus. Es ist zwar richtig, dass in einzelnen Bereichen nahe dem Gleisvorfeld des Kopfbahnhofs der Straßenverkehr so stark vorherrscht, dass der Eisenbahnbetriebslärm dort für den gemäß den Vorschriften der 16. BImSchV ermittelten Gesamtlärmpegel nicht erheblich ist. Aus der (ergänzenden) Schalltechnischen Untersuchung vom 14.06.1999 (Planordner 17a), insbesondere der als Anlage IV beigefügten Karte, ergibt sich jedoch, dass die Antragsplanung eine Reduzierung der Gesamtlärmpegel insbesondere im Mittleren und im Unteren Schlossgarten, aber auch in der Halbhöhenlage am Südkopf, um bis zu 4 dB(A) bewirken wird.

2.4 Der Antragsplanung fehlt die notwendige planerische Rechtfertigung schließlich nicht deshalb, weil ihre Finanzierung noch nicht abschließend geklärt ist. Insoweit ist in rechtlicher Hinsicht von Folgendem auszugehen: Eine ab der Auslegung der Planunterlagen mit Eingriffen in das Privateigentum (Veränderungssperre, Vorkaufsrecht, § 19 AEG) verbundene Planung, die zu verwirklichen nicht beabsichtigt oder die objektiv nicht realisierungsfähig ist, ist rechtswidrig. Daher darf im Zeitpunkt der Planfeststellung nicht ausgeschlossen sein, dass das Vorhaben auch verwirklicht werden wird. Insoweit kann die Realisierung eines Vorhabens auch an dem Fehlen der erforderlichen Finanzmittel scheitern. Diese Einschätzung setzt einen Zeithorizont voraus. Insofern kann (auch) für das planungsrechtliche Vollzugshindernis der mangelnden Finanzierbarkeit des Vorhabens auf den gesetzlich bestimmten Zeitrahmen für den Beginn der Durchführung des Plans von bis zu zehn Jahren ab Eintritt der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses (§ 20 Abs. 4 Satz 1 AEG) abgestellt werden, in dem die Unsicherheiten einer Plandurchführung längstens als zumutbar erscheinen und von den Planbetroffenen hinzunehmen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.05.1999 - 4 A 12.98 - NVwZ 2000, 555; Senatsurt. v. 08.07.2002 - 5 S 2715/03 - Juris - und v. 02.11.2004 - 5 S 1063/04 - UPR 2005, 118; vgl. auch, eine Finanzierbarkeit des Neubaus eines Abschnitts einer Bundesstraße als Umgehungsstraße verneinend, OVG Koblenz, Urt. v. 12.05.2005 - 1 C 11472/04 - NuR 2006, 54 m.w.N.).

In diesem Sinne ist die Finanzierung der Antragsplanung nicht ausgeschlossen. Zwar kann für ihre Finanzierbarkeit nicht auf den Bundesverkehrswegeplan bzw. den Bedarfsplan der Eisenbahnen des Bundes verwiesen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.03.2004 - 4 CN 4.03 - BVerwGE 120, 239 = NVwZ 2004, 856); denn der Umbau des Knotens Stuttgart ist dort - wie oben dargelegt - jedenfalls nicht ausdrücklich aufgeführt. Im Übrigen steht fest, dass die Beklagte nur einen Teil der Kosten von „S 21“ tragen wird. Für eine Finanzierbarkeit der Antragsplanung spricht aber, dass die Beklagte, die Beigeladene, das Land Baden-Württemberg, die Landeshauptstadt Stuttgart und der Verband Region Stuttgart in § 3 der Rahmenvereinbarung vom 07.11.1995 ausgehend von Gesamtkosten für „S 21“ von 4,893 Mia DM (Preisstand 01/93) die Finanzierung aufgeteilt haben und dass im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses nicht anzunehmen war, dass einer der Träger den vorgesehenen Betrag aus den dort genannten Finanzierungstiteln nicht würde erbringen können oder wollen. Der Kläger weist insoweit auf eine Finanzierungslücke von mindestens 300 Mio EUR gegenüber später prognostizierten Kosten von 2,594 Mia EUR hin, die er u.a. auf Nebenbestimmungen des Planfeststellungsbeschlusses, auf künftige Mindererlöse der Deutschen Bahn AG wegen abnehmender Zugzahlen und auf Mindererlöse bei der Veräußerung der Bahnflächen zurückführt. Auch die Beigeladene geht nunmehr von Kosten der Antragsplanung von 2,8 Mia EUR aus. Ungeachtet der Frage, ob sich diese Entwicklung bereits im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses abgezeichnet hat, liegt es nicht fern, dass die Finanzierungsträger im Interesse des nicht nur verkehrlich bedeutsamen Vorhabens bereit sein werden, die ggf. notwendigen zusätzlichen Mittel aufzubringen.

Dass die Beigeladene im Anschluss an eine Bestandskraft des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses bzw. der weiter erforderlichen Planfeststellungsbeschlüsse das Gesamtvorhaben einer erneuten Wirtschaftlichkeitsprüfung (Kosten-Nutzen-Analyse) unterwerfen will, entspricht den Anforderungen des Bedarfsplans für die Bundesschienenwege an den Ausbau von unbenannten Knoten in Abschnitt 1b Nr. 28 der Anlage zu § 1 BSchwAG (vgl. dort Fußnote 5) und schließt die Finanzierbarkeit des Vorhabens nicht aus, sondern lässt sie - wie die vom Kläger angeführte Kritik des Bundesrechnungshofs insoweit - allenfalls als offen erscheinen. Auf eine unzulässige Vorratsplanung kann insoweit nicht geschlossen werden. Eine solche läge nur vor, wenn sich für den Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses feststellen ließe, dass die Beigeladene mit dem Vorhaben nicht innerhalb von zehn Jahren nach Eintritt der Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses beginnen könnte oder wollte. Dafür ist aber nichts ersichtlich. Dagegen spricht insbesondere auch, dass die Beigeladene in der Folge für die weiteren Planabschnitte das Planfeststellungsverfahren beantragt hat und diese Verfahren, soweit sie nicht bereits abgeschlossen sind, weiter betrieben werden.

3. Rechtsfehlerfrei gelangt der Planfeststellungsbeschluss im Rahmen der Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange einschließlich der Umweltverträglichkeit gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 AEG zu dem Ergebnis, dass sich „K 21" nicht als eindeutig vorzugswürdige Alternative zu „S 21“ aufgedrängt hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.06.2004 - 9 A 11.03 - a.a.O.).

3.1 Insoweit hält es der Senat bereits für zweifelhaft, dass „K 21" überhaupt eine Alternative zu „S 21“ ist. Dagegen könnte sprechen, dass „K 21" das verkehrliche Ziel einer Direktanbindung des Landesflughafens an die Neubaustrecke nicht erreicht, sondern sich insoweit mit einer von der Neubaustrecke beim geplanten „Scharnhauser Dreieck“ abgehenden Stichstrecke und mit einer Weiterfahrmöglichkeit über die Gleise der auch von der S-Bahn befahrenen Filderbahn und sodann der Gäubahn zum Kopfbahnhof behilft. Die Beigeladene bezeichnet „K 21“ deshalb auch als eine andere Grundkonzeption, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Einbindung des Vorhabens in ein europäisches Hochgeschwindigkeitsnetz gemäß der Entscheidung Nr. 1692/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.07.1996 über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes (ABl. L 228 vom 09.09.1996 S. 1, berichtigt ABl. L 15 vom 17.01.1997 S. 1). Außerdem erreicht „K 21" das (wohl eher nachrangige) Ziel einer Lärmminderung bestenfalls durch Rückbau von Teilen des Abstellbahnhofs und Führung des S-Bahn-Verkehrs durch einen neuen Rosensteintunnel. Vor allem aber vermag „K 21" zu dem gewichtigen weiteren Ziel der Schaffung von städtebaulichen Entwicklungsflächen nur wenig beizutragen, da die vorhandenen Eisenbahninfrastrukturanlagen im Wesentlichen weiterhin benötigt und deshalb allenfalls vergleichsweise geringe Flächen freigegeben würden.

Der Senat kann die Frage der Alternativeneignung von „K 21" offenlassen, weil sich „K 21" gegenüber „S 21“ jedenfalls nicht als eindeutig vorzugswürdig aufdrängt. Dies gilt unabhängig davon, ob - wie oben ausgeführt - die erörterten „weiteren Ziele“ die Planung (ergänzend zu den verkehrlichen Zielen) zu rechtfertigen vermögen; denn die Frage, inwieweit diese Ziele durch die Antragsplanung bzw. die Alternative „K 21" erreicht werden, ist jedenfalls beim Vergleich der Alternativen erheblich.

3.2 Ohne Erfolg wendet sich der Kläger gegen die im Rahmen der Variantenprüfung erfolgte Beurteilung des Planfeststellungsbeschlusses, der achtgleisige Durchgangsbahnhof sei ausreichend und zukunftssicher bemessen, weil der Verkehr gemäß dem Betriebsszenario 2003 (mit dem Prognosehorizont 2015) dort mit einer guten bis sehr guten Betriebsqualität abgewickelt werden könne.

3.2.1 Der Planfeststellungsbeschluss gründet sich insoweit auf das vom (früheren) Leiter des Verkehrswissenschaftlichen Instituts der Rheinisch-Westfälische Technischen Hochschule Aachen Prof. Dr.-Ing. Schw. verfasste eisenbahnbetriebswissenschaftliche Gutachten „Stuttgart 21, ergänzende betriebliche Untersuchungen, Teil 3“ vom Oktober 1997 mit der Ergänzung „Leistungsverhalten der Fahrstraßenknoten im Knotenbereich Stuttgart 21 für die verschiedenen Ausbauoptionen“ vom 27.10.1997 in Verbindung mit den „Entgegnungen auf die Einwendungen gegen das Projekt Stuttgart 21“ vom 21.02.2003. Weitere fachliche Grundlage bilden die „Ergänzenden betrieblichen Untersuchungen, Teil II: Kapazität des geplanten Stuttgarter Hauptbahnhofs und seiner Zulaufstrecken“, 1997, von Prof. Dr.-Ing. H., damals Leiter des Verkehrswissenschaftlichen Instituts an der Universität Stuttgart. Diesen Gutachten liegt zwar als Verkehrsprognose das Betriebsprogramm 2010+x,2015 zu Grunde, während die Planfeststellungsunterlagen in der Folge dem Bundesverkehrswegeplan 2003 mit dem darauf beruhenden Betriebsszenario 2003 (ebenfalls mit dem Prognosehorizont 2015) angepasst worden sind. Indes ist der künftige Verkehrsbedarf (in der Hauptverkehrszeit) unverändert geblieben; die Bedarfsprognose ist daher unter den Beteiligten nicht streitig (und gibt auch dem Senat nicht zu Bedenken Anlass).

Das Gutachten von Prof. Dr.-Ing. Schw. beruht einerseits auf einer Berechnung der Leistungsfähigkeit des Durchgangsbahnhofs in der gegebenen Netzstruktur von Stuttgart unter Einbeziehung wahrscheinlichkeitstheoretischer Verfahren, ergänzt durch Simulationen des Leistungsverhaltens unter Zugrundelegung bestimmter an der Verkehrsprognose und an festgelegten Betriebsprogrammen orientierter Fahrpläne. Demzufolge reicht der achtgleisige Durchgangsbahnhof für abgestimmte Betriebsprogramme mit 32 bis 35 Gleisbelegungen pro Stunde aus, während das Betriebsszenario A nur durchschnittlich 25,5 Gleisbelegungen je Stunde der Hauptverkehrszeit (14 bis 18 Uhr) erwarten lässt. Insoweit ist es nachvollziehbar, dass der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. dem achtgleisigen Durchgangsbahnhof zusammenfassend für das Betriebsszenario A eine „gute bis sehr gute Betriebsqualität“ bescheinigt. Selbst nach Maßgabe des Szenarios E erwartet der Gutachter eine „noch gute“ Betriebsqualität. Dieses Szenario berücksichtigt eine in fernerer Zukunft liegende Verdichtung des Takts der Fernverkehrslinien Zürich - Nürnberg, Hamburg - München und Paris - Wien von zwei auf eine Stunde bei konstanter Bedienungshäufigkeit sowie die Durchbindung diverser Regionallinien mit 39 Gleisbelegungen je Stunde. Engpässe treten auch in diesem jenseits des Prognosehorizonts liegenden Fall im Übrigen nicht im oder unmittelbar vor dem Durchgangsbahnhof, sondern bereits (und nur) auf den Zulaufstrecken auf. Für die Zugzahlen des Szenarios A und weit darüber hinaus reicht die zweigleisige Verbindung Stuttgart-Hauptbahnhof - Zuffenhausen aus. Selbst bei einem künftigen viergleisigen Ausbau des Pragtunnels mit einer direkten Verbindung („T-Spange“) nach Bad Cannstatt („Option P“) würde nach Beurteilung des Gutachters der achtgleisige Durchgangsbahnhof den Verkehr noch gewachsen sein, weil dann einige (bis zu vier) der von Norden kommenden Züge über Bad Cannstatt und den „Südkopf“ in den Hauptbahnhof geführt werden könnten. Bestätigt hat der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. die Leistungsfähigkeit des Durchgangsbahnhofs auch für den Fall einer Spitzenbelastung auf der nach der gegebenen Netzstruktur am höchsten belasteten Zufahrtsstrecke von Norden. Insoweit ist die Zahl der einfahrenden Züge durch die Beschränkungen im Zulauf von Zuffenhausen (Pragtunnel) und die vorgelagerten Netzknoten sowie durch die Signal- und Zugbeeinflussungstechnik und die zum Auffangen kleinerer Verspätungen erforderliche „Pufferzeit“ auf der Strecke von 0,95 min auf 19 Züge je Stunde beschränkt, für die vier Bahnsteiggleise zur Verfügung stehen (4,75 Züge je Gleis), woraus eine Gleisbelegung von um 50 % folgt; der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. hat in der mündlichen Verhandlung dementsprechend geäußert, dies sei genau die (rechnerische) Gleisbelegung, wie sie in anderen vergleichbaren Durchgangsbahnhöfen vorhanden sei. Insgesamt kommt er damit zu dem Ergebnis, dass der gesamte Knoten für das maßgebliche Betriebsszenario A „homogen dimensioniert“ sei. Eine Überlastung des achtgleisigen Durchgangsbahnhofs könne erst eintreten, wenn die Zulaufsituation über die Option P hinaus verbessert werde, woran jedoch in den nächsten fünfzig Jahren nicht zu denken sei. Eine entsprechende Nachfrage könne gegenwärtig nicht vorhergesehen werden. Nur eine Verbesserung des Zulaufs, welche es erlaube, die von Norden kommenden Linien unabhängig voneinander in den Durchgangsbahnhof zu führen, erfordere dessen Erweiterung auf zehn Gleise; eine solche Erweiterung sei im Übrigen, wenn auch mit beträchtlichem Aufwand, möglich. Diesen Befund haben beide Gutachter im Erörterungstermin im Verwaltungsverfahren und auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nachvollziehbar erläutert. Der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. hat ihn ferner in seinen Stellungnahmen vom 07.06.2005 und vom 10.02.2006 im Klageverfahren mit Blick auf die Einwendungen des Klägers bekräftigt. Die insoweit erhobenen und im Klageverfahren schließlich noch offen gebliebenen Einwände des Klägers dagegen greifen nicht durch.

3.2.2 Soweit der Kläger sich zur Begründung seiner abweichenden Auffassung auf Äußerungen des Gutachters Prof. Dr.-Ing. Schw. vom November 1994 „Kapazität des geplanten Bahnhofs Stuttgart Hbf Tief im Vergleich mit dem bestehenden Kopfbahnhof“ beruft und insbesondere darauf hinweist, der Gutachter habe in dem Kapitel „Versuch einer zukunftssicheren Bemessung“ zusammenfassend festgestellt, für eine zukunftssichere Bemessung sollten fünf Bahnsteiggleise je Richtung vorgesehen werden, erkennt er nicht, dass in diesem Kapitel die besondere Zulaufsituation im Knoten Stuttgart unberücksichtigt geblieben ist. Sie ist dadurch gekennzeichnet, dass die Züge, die sich auf verschiedenen Strecken dem Hauptbahnhof Stuttgart nähern, insbesondere beim Zulauf von Westen und von Norden, auf ein Gleis zusammengeführt werden und so nur hintereinander und nicht gleichzeitig in den Durchgangsbahnhof einfahren können. Der Kläger vernachlässigt, dass es dem Gutachter in dem erwähnten Kapitel nur darum ging, abzuschätzen, ob die Kapazität eines achtgleisigen Durchgangsbahnhofs bei einer Vollauslastung der anschließenden Strecken und bei einer Beseitigung der Engstellen nicht nur im zweigleisigen Pragtunnel, sondern auch in den vorgelagerten Knoten, durch den in ferner Zukunft möglicherweise in Betracht kommenden Bau mehrerer neuer paralleler Strecken bis zum Durchgangsbahnhof, also bei einer (weitgehend) knotenfreien Anfahrbarkeit des Durchgangsbahnhofs, ausreichen würde. Nur unter diesen Bedingungen hat er einen für Durchgangsbahnhöfe hohen Variationskoeffizienten für die Streuung der Ankünfte, welche zu längeren Fahrbahnausschlüssen im Gleisvorfeld führen, von 0,85 angesetzt und einen achtgleisigen Durchgangsbahnhof für Stuttgart als nicht zukunftssicher (mit Blick auf eine mögliche Entwicklung bis zur Mitte des 21. Jahrhunderts) bezeichnet. Eine insoweit vorausgesetzte und vielleicht in ferner Zukunft mögliche Beseitigung der Engstellen im Zulauf auf den Knoten Stuttgart ist aber weder geplant noch absehbar. Deshalb hat der Gutachter schon in seinem Gutachten 1994 abschließend einen achtgleisigen Durchgangsbahnhof für Stuttgart als wirtschaftlich optimal bemessen beurteilt. Diese Bewertung hat er in seinem Gutachten 1997 bestätigt, dem entsprechend den Rahmenbedingungen eines gereihten Zulaufs in den Bahnhof für die Streuung der Ankünfte Variationskoeffizienten von nur noch 0,69 (Gleisgruppe 1 bis 4) bzw. 0,55 (Gleisgruppe 5 bis 8) zu Grunde liegen.

3.2.3 Nicht zu folgen vermag der Senat ferner dem Einwand des Klägers, der Gutachter sei bei seiner Berechnung der Leistungsfähigkeit des Durchgangsbahnhofs von zu geringen Mindesthaltezeiten ausgegangen und damit von einer zu geringen Gleisbelegungszeit. Mindesthaltezeiten sind die für das Ein- und Aussteigen der Passagiere notwendigen Haltezeiten und nicht die fahrplanmäßigen Haltezeiten, die insbesondere bei einem Taktfahrplan wesentlich länger sein können. Der Kläger weist insoweit darauf hin, der Gutachter habe 1994 angenommen, eine mittlere Mindesthaltezeit von 2 min zzgl. 0,2 min Abfertigungszeit reiche nicht aus. Insoweit trifft es zwar zu, dass der Gutachter in dem erwähnten Kapitel über den „Versuch einer zukunftssicheren Bemessung“ die mittlere Mindesthaltezeit (einschließlich Abfertigungszeit) auf 3 min angesetzt und dies zu der Beurteilung eines achtgleisigen Durchgangsbahnhof als nicht zukunftssicher beigetragen hat. Der Gutachter hat im gerichtlichen Verfahren jedoch überzeugend erläutert, dass er die Mindesthaltezeit nur deshalb auf 3 min bemessen hat, um im Wege einer Sensivitätsrechnung aufzuzeigen, unter welchen Voraussetzungen (Ausbau der Zulaufstrecken und damit hoher Variationskoeffizient für die Ankunft der Züge, sehr hohe mittlere Mindesthaltezeiten) ein achtgleisiger Durchgangsbahnhof an seine Grenzen stoße. Soweit der Kläger unabhängig hiervon jedenfalls für ICE-3-Züge eine Mindesthaltezeit von 2,0 min und eine Abfertigungszeit von 0,2 min für zu gering hält - in der mündlichen Verhandlung hat er insoweit eine Mindesthaltezeit von 2,5 bis 2,6 min genannt und auf allgemeine Erfahrungen verwiesen -, kann dahin stehen, ob der Gutachter insoweit von den Sollhaltezeiten der Deutschen Bahn ausgehen durfte, welche nach den Angaben des für die Beigeladene ebenfalls tätigen Gutachters Prof. Dr.-Ing. M., gegenwärtiger Leiter des Verkehrswissenschaftlichen Instituts Stuttgart GmbH, gemäß der Richtlinie 405.0102 der Deutschen Bahn AG in Durchgangsbahnhöfen im Fernverkehr 2,0 min und im Nahverkehr 1,0 min betragen. Bezogen haben sich die Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. und Prof. Dr.-Ing. H. nämlich nicht nur auf diese Sollhaltezeiten, sondern auch auf eine Auswertung von Fahrplänen des Schienenpersonenfernverkehrs (Ergänzende betriebliche Untersuchungen, Teil II, 1997, S. 54 ff.), welche durchschnittliche Haltezeiten von ICE, IC und IR ohne Wende-(Kopf-)Bahnhöfe von 2,02 min mit kürzesten Haltezeiten von 1,90 min für ICE und 1,95 min für IC ergeben hat. Ohne Weiteres lässt sich die Annahme durchschnittlicher Haltezeiten für die Bemessungsberechnung freilich nicht auf diese Zahlen stützen, da es sich im Grunde ebenfalls um Sollhaltezeiten handelt, welche die Deutsche Bahn im Übrigen unlängst zur Verringerung von Verspätungen im Netz (teilweise) angehoben hat, so dass sich unter Berücksichtigung der neuen fahrplanmäßigen Haltezeiten höhere Durchschnittswerte ergeben müssten. Im Übrigen können durchschnittliche Mindesthaltezeiten für Durchgangsbahnhöfe nicht einfach auf größere Bahnhöfe wie den Hauptbahnhof Stuttgart übertragen werden. Diesem Umstand wird im Bemessungsgutachten von Prof. Dr.-Ing. Schw. aus dem Jahr 1997 aber Rechnung getragen, indem für alle Zugarten einschließlich des Regionalverkehrs eine durchschnittliche Mindesthaltezeit von 2,0 min angenommen wird. Zudem hat Prof. Dr.-Ing. Schw. in der mündlichen Verhandlung nochmals betont, dass er bei der von ihm zur Überprüfung der rechnerischen Bemessung (mit Mindesthaltezeiten von 2,0 min) angestellten Simulation des Betriebs im Durchgangsbahnhof die durchschnittliche Haltezeit aller Züge (einschließlich Abfertigungszeit) sicherheitshalber mit 2,5 min angenommen hat; diese Simulation habe die rechnerischen Ergebnisse bestätigt.

Dass wegen im Hauptbahnhof Stuttgart endender Züge höhere durchschnittliche Mindesthaltezeiten im Durchgangsbahnhof anzunehmen wären, gar solche, wie sie etwa nach Maßgabe der erwähnten Richtlinie der Deutschen Bahn allgemein in Kopfbahnhöfen gelten, trifft nicht zu. Die Beigeladene hat überzeugend darauf hingewiesen, dass im Durchgangsbahnhof fahrplanmäßig endende Züge letztlich durchfahrende Züge sind, weil sie sodann in den Abstellbahnhof Untertürkheim weiterfahren. Die dagegen gerichteten Einwände des Klägers sind für die Bemessung der Mindesthaltezeiten unerheblich. Es kann der Beigeladenen nicht vorgegeben werden, für endende Züge längere Mindesthaltezeiten vorzusehen bzw. zu berücksichtigen, um dem Zugpersonal im Durchgangsbahnhof Gelegenheit zu geben, nach eingeschlafenen Passagieren oder vergessenen Gegenständen zu suchen.

In der mündlichen Verhandlung bestätigt hat der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. ferner, dass die Bedeutung der Mindesthaltezeiten (einschließlich der Abfertigungszeiten) für die Bemessung des Durchgangsbahnhofs von deutlich geringerem Gewicht ist als die (zutreffende) Annahme eines vergleichsweise niedrigen, an der besonderen (kanalisierten) Zulaufsituation ausgerichteten Variationskoeffizienten. Im Übrigen ist die Mindesthaltezeit (einschließlich der Abfertigungszeit) nur ein Element der ein Mehrfaches betragenden, für die Bemessung maßgeblichen Belegungszeit der jeweiligen Gleise; ihre Erhöhung im Sinne des Klägers um wenige Zehntelminuten kann an der Gleisbelegung und damit an der ausreichenden Bemessung des Durchgangsbahnhofs mit acht Gleisen angesichts der vorhandenen Leistungsreserven nichts Entscheidendes ändern.

3.2.4 Soweit der Kläger der Auffassung ist, bei der Bemessung des Durchgangsbahnhofs seien Wartezeiten bei der Einfahrt in den Bahnhof nicht berücksichtigt worden, die entstünden, wenn ein Zug infolge von Behinderungen auf der Strecke (Baustellen, Signalstörungen) sich verspätet dem Bahnhof nähere und entweder anderen Zügen den Vortritt lassen müsse oder diese an einer fahrplanmäßigen Einfahrt hindere, hat der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. einleuchtend darauf hingewiesen, dass diese Verspätungszeiten grundsätzlich den jeweiligen Einfädelungspunkt in die Zufahrts-Trasse und nicht den Durchgangsbahnhof belasten. Mit einer solchen (Ur-)Verspätung den Einfädelungspunkt passierende Züge werden auf dem Zufahrtsgleis zum Bahnhof in den Verkehrsstrom eingereiht und so gleichsam vertaktet. Sie können deshalb bei der Einfahrt in den Bahnhof andere Züge nicht mehr behindern bzw. von ihnen behindert werden.

Bis zur Ausfahrt entstehende (weitere) Zeiten des Wartens (für den verspätet eingefahrenen Zug bzw. für fahrplangerechte Züge, die dem verspätet eingefahrenen Zug bei der Ausfahrt den Vorrang lassen müssen) auf das Freiwerden der Trasse hat der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. nach seinen Angaben bei der Untersuchung der Fahrstraßenknoten und bei der Simulation des Leistungsverhaltens exakt ermittelt und den Gleisbelegungszeiten zugeschlagen. Sie führen im Übrigen auch nicht zu wesentlich längeren Haltezeiten (im umfassenderen Sinn von Gleisbelegungszeiten). Denn die Gefahr, dass bei einer nicht fahrplanmäßigen Ausfahrzeit infolge verspäteten Eintreffens Fahrbahnausschlüsse und so zusätzliche Wartezeiten entstehen, ist eher gering, weil die gegenseitige Vertretbarkeit der Gleise im Durchgangsbahnhof es zulässt, dass mehrere Züge gleichzeitig ausfahren.

3.2.5 Synchronisationszeiten (Zeiten, die nachrangige Züge auf verspätete Züge warten sollen) hat der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. nach seinen Angaben mit bis zu 10 min bei der Simulation berücksichtigt. Dies ist nicht zu beanstanden zumal da ein Fahrplan, dessen Gestaltung nicht die technisch mögliche geringste Fahrzeit zugrunde liegt, es zulässt, Verspätungen im Regelfall bis zum nächsten Knoten aufzuholen. Vor allem kann zur Vermeidung von Folgeverspätungen im Netz bestimmt werden, dass Anschlusszüge grundsätzlich nicht auf verspätete Züge warten.

3.2.6 Nicht zu beanstanden ist auch, dass der Gutachter für die Bemessungsberechnung und für die Simulation Gleisvorbelegungszeiten von 2 min angenommen hat. Dabei handelt es sich um die Zeiten, die dafür anfallen, dass das fahrplanmäßig bestimmte Gleis für einen verspäteten Zug freigehalten wird; Züge, die nach Ablauf der Vorbelegungszeit einfahren, erhalten ggf. ein anderes Gleis zugewiesen mit der Folge, dass zusteigende Kunden den Bahnsteig wechseln müssen. Der Gutachter hat zwar in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass eine Vorbelegungszeit von 2 min an der unteren Grenze liege und dass für die Erstellung von Grundfahrplänen mit bis zu 5 min Vorbelegungszeit gerechnet werde. Er hat aber zugleich betont, dass z.B. für den Hauptbahnhof Köln mit einer Vorbelegungszeit von 2 min gerechnet worden sei und dass allgemein für die rechnerische Bemessung und auch die Simulation des Leistungsverhaltens - methodisch zulässig - von einem Wert an der unteren Grenze ausgegangen werden dürfe.

3.2.7 Die Plausibilität der Bemessungsberechnung und -simulation hat der Kläger mit dem Hinweise bezweifelt, dass heute alle hoch belasteten Knoten über mehr als zwei Bahnsteiggleise je Zulaufgleis verfügten. Dem substantiierten Widerspruch der Beigeladenen ist der Kläger nicht mehr entgegengetreten. Dasselbe gilt für die Einwände des Klägers, der Gutachter habe außer Acht gelassen, dass von Norden kommende Züge wegen der Weichenradien im Gleisvorfeld und wegen der Steigung im Bahnhof von etwa 1,5 % nur mit verminderter Geschwindigkeit ein- und ausfahren könnten.

3.2.8 Geklärt ist des Weiteren der Einwand des Klägers, die Nähe der Weichen am „Nordkopf“ und am „Südkopf“ zu den Bahnsteigen schließe aus Sicherheitsgründen eine Zugausfahrt aus, wenn ein anderer Zug in dieselbe Richtung in den Durchgangsbahnhof einfahre mit der Folge, dass die Gleisbelegungszeiten größer bemessen werden müssten; Grund hierfür sei die Gefahr des Durchrutschens von Zügen in den Weichenbereich. Überzeugend hat die Beigeladene insoweit auf den Stand der Technik hingewiesen, welche die Gefahr des Durchrutschens begrenze und einen international üblichen Sicherheitsbereich von 50 m als ausreichend erscheinen lasse. Dies gelte auch für Züge, die nur über konventionelle HV-Signalsysteme mit induktiver Zugsicherung verfügten.

3.2.9 Soweit der Kläger meint, bei der Bemessung des Durchgangsbahnhofs sei für eine Doppelbelegung von Bahnsteiggleisen durch jeweils zwei Regionalzüge von zu hohen Zufahrtgeschwindigkeiten für den zweiten Zug ausgegangen worden, hat der Gutachter überzeugend ausgeführt, durch die Doppelbelegung würden bis zu 2,7 min Gleisbelegungszeit eingespart. Eine Einsparung von Gleisbelegungszeit insoweit zieht auch der Kläger, der sie zuletzt auf 1,7 min berechnet hat, nicht mehr grundsätzlich in Zweifel.

3.2.10 Soweit der Kläger einen Bahnhof in Tieflage nebst zuführenden Tunnelstrecken als besonders störanfällig bewertet und insoweit Reserven für erforderlich hält, handelt es sich nicht mehr um eine Frage, die die Leistungsfähigkeit des Bahnhofs an sich betrifft. Im Übrigen hat die Beigeladene überzeugend aufgezeigt, dass die Erfahrungen beim (teilweise) vergleichbaren Flughafen-Bahnhof Frankfurt insoweit nicht negativ seien, was insbesondere daran liege, dass die Zufahrtsgleise im Tunnel vor Witterungseinflüssen geschützt sind. Hinzu komme, dass der Zulauf auf den Tunnelstrecken jeweils auf zwei Gleisen erfolge, die sich bei Störungen vertreten könnten, und außerdem der bei „S 21“ mögliche Kreisverkehr zusätzliche Ausweichmöglichkeiten schaffe.

3.2.11 Die - zumal im Vergleich zum Kopfbahnhof überlegene - Aufnahmefähigkeit des Durchgangsbahnhofs auch für einen in fernerer Zukunft liegenden Bedarf und seine ebenfalls überlegene Fähigkeit zum Abbau von Verspätungen, jeweils unter den gegebene Verhältnissen im Netzknoten Stuttgart, werden durch den von der Beigeladenen im Klageverfahren vorgelegten „Vergleich der Leistungsfähigkeiten und des Leistungsverhaltens des neuen Durchgangsbahnhofs (S 21) und einer Variante des umgestalteten Kopfbahnhofs (K 21)“, Stand 2005, von Prof. Dr.-Ing. M., Leiter des Verkehrswissenschaftlichen Instituts Stuttgart GmbH, bestätigt. Der Vergleich ergibt bei dem gewählten Simulationsverfahren für das Leistungsverhalten, welches durch auftretende, wie oben beschrieben nicht in den Fahrplan eingearbeitete außerplanmäßige Wartezeiten bei Steigerung der Zugzahlen gekennzeichnet ist, einen eindeutigen Vorteil des Durchgangsbahnhofs. Sein optimaler Leistungsbereich liegt bei 41 bis 50 Zügen je Stunde und fällt danach langsam ab. Dagegen beschränkt sich der optimale Leistungsbereich des Kopfbahnhofs auf nur 28 bis 38 Zügen je Stunde; die Leistungskurve fällt zudem danach schnell ab. Beide Bahnhöfe sind somit in der Lage, auch die Zugzahlen des Betriebsszenarios A und des Szenarios E zu bewältigen. Bei einer weiteren Steigerung der Zugzahlen in fernerer Zukunft stößt aber nur der Kopfbahnhof rasch an Grenzen.

Bedeutung schon für die Szenarien A und E hat diese Betrachtung zudem und aktuell für Fälle, in denen viele Züge verspätet in den Hauptbahnhof einfahren. Denn hierbei gelingt es im Durchgangsbahnhof wesentlich schneller, solche vielfachen Verspätungen abzubauen. Grund dafür ist, dass Züge, die (zunächst) in gleicher Richtung ausfahren, den Durchgangsbahnhof eher gleichzeitig verlassen können als den Kopfbahnhof. Denn im Kopfbahnhof wird die Möglichkeit gleichzeitiger Ausfahrt durch die zur Vermeidung von Fahrbahnausschlüssen sinnvollerweise errichteten Überwerfungsbauwerke eingeschränkt.

Soweit der Kläger gegen diesen Vergleich einwendet, der Gutachter sei für den Kopfbahnhof von längeren Mindesthaltezeiten als im Durchgangsbahnhof ausgegangen, kann auch hier offen bleiben, ob insoweit die unterschiedlichen Sollhaltezeiten der Beigeladenen für Durchgangsbahnhöfe und Kopfbahnhöfe zu Grunde gelegt werden dürfen, wofür der Gutachter technische und mit Blick auf den vom Zugführer im Kopfbahnhof zurückzulegenden Weg arbeitsrechtliche Gründe angeführt hat. Denn er hat jedenfalls nachvollziehbar bestätigt, dass sich die Kurve des Leistungsverhaltens des Kopfbahnhofs bei gleichen Haltezeiten zwar verschiebt, sich aber in der Form nicht wesentlich ändert, es somit dabei bleibt, dass die Aufnahmefähigkeit des Durchgangsbahnhofs größer ist, nach dem optimalen Bereich langsamer abnimmt und deshalb auch im Kopfbahnhof ein Verspätungsabbau weniger gut gelingt als in einem Durchgangsbahnhof.

3.3 Entgegen der Ansicht des Klägers drängt sich "K 21" auch nicht deshalb als eindeutig vorzugswürdig auf, weil ein modernisierter Kopfbahnhof bessere Möglichkeiten biete, einen Integralen Taktfahrplan in weitgehendem Umfang zu verwirklichen.

Insoweit kann offen bleiben, ob die Auffassung der Beigeladenen zutrifft, sie habe das entsprechende Ziel der Planung zulässigerweise auf die Beachtung einer Zwischenstufe des Integralen Taktfahrplans beschränken dürfen, so dass eine darüber hinausgehende Tauglichkeit von "K 21" für einen Integralen Taktfahrplan im Alternativenvergleich unbeachtlich sei. Denn jedenfalls erscheint die Möglichkeit, einen weitergehenden Integralen Taktfahrplan zu verwirklichen, unter den Bedingungen des Netzknotens Stuttgart nicht als ein wesentlicher Vorteil von "K 21" gegenüber „S 21“.

Wie bereits im Rahmen der Prüfung der Planrechtfertigung ausgeführt, ist der Beigeladenen und der Beklagten nicht etwa im Sinne eines Planungsleitsatzes aufgegeben, Eisenbahninfrastrukturmaßnahmen mit dem Ziel zu planen bzw. zu ermöglichen, einen möglichst umfassenden Integralen Taktfahrplan zu gewährleisten. Insoweit gibt es auch kein Optimierungsgebot, welches andere verkehrliche Ziele zurückdrängen könnte. Dass dies für große Knoten mit der Netzstruktur Stuttgarts auch nicht sinnvoll wäre, hat der Gutachter Prof. Dr.-Ing. H. in seinen „Ergänzenden betrieblichen Untersuchungen, Teil I: Integraler Taktfahrplan Betriebsprogramm für Stuttgart 21“, 1997, sowie in seiner Stellungnahme zur Klagebegründung vom 01.06.2005 überzeugend aufgezeigt. Bei einem Netzknoten der Größe Stuttgarts mit einer Vielzahl zulaufender Strecken, welche weit vor dem Hauptbahnhof gebündelt werden, ist ein vollständiger Integraler Taktfahrplan, der im Hauptbahnhof zu bestimmten Taktzeiten das Umsteigen jeweils von und auf sämtliche fünfzehn oder mehr Fern- und Regionalverbindungen erlaubt, nicht möglich, jedenfalls nicht sinnvoll, weil für einzelne Linien zu lange Haltezeiten am Bahnsteig (beim Zulauf aus Norden von Zuffenhausen von bis zu 28 min) entstehen. Die dagegen erhobenen Einwände des Klägers greifen nicht durch.

Soweit der Kläger im Sinne einer theoretischen Betrachtung verdeutlichen will, dass unter Einhaltung bestimmter Bedingungen die Haltezeiten und damit die Ausdehnung des Taktknotens gegenüber der Darstellung des Gutachters deutlich verkürzt werden könnten (beim Zulauf von Zuffenhausen auf 18 bzw. 19 min) und deshalb sogar ein vollkommener Integraler Taktfahrplan für 15 Linien des Fern- und des Regionalverkehrs im modernisierten Kopfbahnhof möglich sei, vermag dem der Senat nicht zu folgen. Ungeachtet des Umstands, dass den jeweiligen Darstellungen des Klägers und von Prof. Dr.-Ing. H. für einen vollkommenen Integralen Taktfahrplan im Kopfbahnhof nicht genau dieselben Fahrwege zu Grunde liegen, erreicht der Kläger eine Verringerung der Haltezeiten nur, indem er das von Prof. Dr.-Ing. H. als grundlegend bezeichnete und zur Erhaltung eines Taktfahrplans in den entfernteren Nachbarknoten wesentliche Symmetrieprinzip verlässt, einige Züge zur gleichen Zeit ein- bzw. ausfahren lässt, was im Kopfbahnhof Stuttgart nur auf einem Gleis für die Gegenrichtung möglich ist und von der Beigeladenen grundsätzlich aus Sicherheitserwägungen und wegen der Störungsanfälligkeit für den Regelbetrieb abgelehnt wird, und indem er die Abfahrtszeiten von 3 min auf 2 min verkürzt, wogegen die Beigeladene begründet einwendet, dass bei einem so geringen Ausfahrtsabstand geringe Verspätungen eines Zuges bei anderen Zügen zu Folgeverspätungen (auch im Netz) führen müssten. Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung darauf verwiesen hat, dass in der Schweiz im Abstand von 2 min aus Kopfbahnhöfen ausgefahren werde, braucht der Senat nicht zu klären, ob dies zutrifft und ggf. auf Besonderheiten beruht. Denn für den Alternativenvergleich sind die im Inland üblichen Bedingungen zu Grunde zu legen, von denen zu erwarten ist, dass sie im maßgeblichen Prognosehorizont gelten. Wenn aus Sicherheitsgründen und zur Vermeidung von Störungen im Betrieb insoweit längere Regelfolgezeiten für ausfahrende Züge als in anderen Staaten bestehen, ist dies hinzunehmen.

Auch der allgemeine Hinweis des Klägers auf die Verwirklichung eines Integralen Taktfahrplans in der Schweiz, insbesondere im Kopfbahnhof Zürich, vermag die Beurteilung des Gutachters Prof. Dr.-Ing. H. nicht zu erschüttern. Dieser ebenso wie Prof. Dr.-Ing. M. haben darauf hingewiesen, dass auch in der Schweiz ein vollständiger Integraler Taktfahrplan nur an ausgewählten Knoten besteht, wobei der Knoten Zürich insoweit bevorzugt werde. Im Übrigen ist gerichtsbekannt und von Prof. Dr.-Ing. M. in der mündlichen Verhandlung des Senat erwähnt worden, dass geplant ist, den Hauptbahnhof Zürich durch den Bau eines (zusätzlichen) Durchgangsbahnhof zu entlasten.

Der dennoch bleibenden Möglichkeit, im modernisierten Kopfbahnhof einen weitergehenden Integralen Taktfahrplan zu verwirklichen als im achtgleisigen Durchgangsbahnhof gemäß der Antragsplanung, in dem gleichzeitig nur vier Linien (in beide Richtungen) zur gleichen Zeit halten können, hält die Beigeladene als wesentlichen Nachteil entgegen, dass die Vertaktung bestimmter Linien im Kopfbahnhof, wie sie bei „S 21“ möglich sei, bei „K 21" nicht gelinge, weil die Züge in den Außenknoten nicht zu Taktzeiten abfahren könnten. Dies hat der Kläger nicht substantiiert bestritten. Im Übrigen sind die Haltezeiten auch bei der Verknüpfung von nur vier Linien im Kopfbahnhof länger als im Durchgangsbahnhof und nehmen mit jeder weiteren Linie zu. Wird der Fahrplan jeweils getrennt für den Regionalverkehr und den Fernverkehr voll vertaktet, ergeben sich auch hier jeweils teilweise längere Wartezeiten für die Weiterfahrenden bzw. die Umsteigenden.

3.4 Deutlich überlegen ist „S 21“ auch hinsichtlich der Anbindung des Landesflughafens, der Neuen Messe und der Filderregion.

Dies gilt auch dann, wenn man nicht mit der Beigeladenen davon ausgeht, dass der Anbindung des Landesflughafens an die Neubaustrecke wegen des Berücksichtigungsgebots in § 3 Abs. 2 Satz 2 BSchwAG und der Entscheidung Nr. 1692/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.07.1996 über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes (ABl. L 228 vom 09.09.1996 S. 1, berichtigt ABl. L 15 vom 17.01.1997 S. 1) eine ausschlaggebende Bedeutung zukommt, weil nach deren Anhang II Abschnitt 3 als Infrastrukturmaßnahme von gemeinsamem Interesse jedes der die im Anhang I genannten Verbindungen, darunter auch die Verbindung Mannheim - Stuttgart - Ulm, betreffende Vorhaben gilt, das sich auf die Verknüpfung mit den Netzen anderer Verkehrsträger bezieht. Denn letztlich erkennt auch der Kläger die Bedeutung der Einbindung des Landesflughafens in das transeuropäische Netz mit dem Anschluss an die Neubaustrecke an, indem die von ihm vertretene Alternative "K 21" den Landesflughafen über eine Stichstrecke vom „Scharnhauser Dreieck“ her erschließt und die Züge, die den Landesflughafen von der Neubaustrecke von Osten her anfahren, dort nicht wenden, sondern über die Gleise der Filderbahn und der Gäubahn in den Kopfbahnhof fahren sollen. Aus diesem Grund braucht der Senat auch nicht der Frage nachzugehen, ob die Zahl der Reisenden, die mit Zügen des Regional- und des Fernverkehrs zum Landesflughafen gelangen, hinreichend groß ist, um dessen Anbindung an die Neubaustrecke zu rechtfertigen und ihr in der Abwägung ein großes Gewicht zu geben. Vor allem erschöpft sich die Bedeutung des bei „S 21“ aus zwei Stationen bestehenden Filderbahnhofs/Landesflughafen nicht in der Erschließung des Landesflughafens durch den Regional- und den Fernverkehr für Besucher, Beschäftigte und Fluggäste. Vielmehr kommt ihm nach der Zahl der künftigen Benutzer eine in etwa gleichrangige Bedeutung für die Neue Messe, für die Filderregion und als den Hauptbahnhof Stuttgart entlastende Umsteigestation für den Fern- und den Regionalverkehr zu. Die Auswertung der Fahrgastströme gemäß dem Gutachten der Firma Intraplan und des Verkehrswissenschaftlichen Instituts der Universität Stuttgart vom August 1999 ergibt eine Gesamtnutzerzahl der beiden Bahnstationen von 36.130 Personen/Tag ohne Messe und von 49.640 Personen/Tag mit Messe (am 2. Veranstaltungstag).

Die somit letztlich unstreitig an sich vorteilhafte und für die Modernisierung des Netzknotens Stuttgart wesentliche Anbindung des Landesflughafens, der Neuen Messe und der Filderregion gelingt „S 21“ deutlich besser. „S 21“ erweitert die Haltemöglichkeiten am Landesflughafen bzw. an der Neuen Messe für den Fern- und den Regionalverkehr für den künftigen Bedarf. „K 21" will sich demgegenüber mit der vorhandenen S-Bahn-Station „Terminalbereich“ zufrieden geben, der jedoch wie die folgende Strecke über die Filderbahn und die Gäubahn zum Kopfbahnhof in seiner Aufnahmefähigkeit beschränkt ist; dabei ist der Kläger der Auffassung, es könnten in der S-Bahn-Station „Terminalbereich“ bis zu 9 Züge je Richtung abgefertigt werden, neben der S-Bahn etwa der IC Zürich - Stuttgart und die Züge von zwei zusätzlichen Regionalverbindungen. Die von der Beigeladenen genannte Zahl von 13 bis 14 Zügen je Richtung kann dort jedoch nicht bewältigt werden. Der Streckenteil bis zum Kopfbahnhof genügt im Übrigen schon wegen der Streckenführung nicht den Anforderungen an einen Hochgeschwindigkeitsbetrieb und führt zudem durch Wohnbebauung. Schließlich müsste die S-Bahn-Station aus der insoweit maßgeblichen Sicht der Beigeladenen für den Halt von ICE-3-Zügen in Doppeltraktion mit einer Länge von 400 m ausgebaut werden, da die vorhandenen Bahnsteige hierfür nicht ausreichen. Dies wäre jedoch nicht bzw. nur mit hohem Aufwand möglich, weil die S-Bahn-Station „Terminalbereich“ unter dem Terminal errichtet ist. Bei einem Verzicht auf diesen Ausbau, den der Kläger für gerechtfertigt hält, könnten am Landesflughafen nur kurze ICE-Züge halten; eine solche Beschränkung braucht die Beigeladene nicht hinzunehmen, auch wenn sie plant, dass nur jeder dritte Fernzug der Verbindung Mannheim - Ulm am Landesflughafen halten soll.

Hinzu kommt: Bei "K 21" ergeben sich für den Fernverkehr Mannheim - Ulm, aber auch für den Regionalverkehr, deutlich längere Fahrzeiten für die Züge, die am Landesflughafen halten und nicht über das „Scharnhauser Dreieck“ auf der Neubaustrecke über Esslingen-Mettingen zum Kopfbahnhof gelangen. Die Nachteile bei den Fahrtzeiten können im Alternativenvergleich nicht mit der Erwägung ausgeglichen oder gemindert werden, die „Station Neubaustrecke“ liege von der zum Regional- und Fernbahnhof erweiterten S-Bahn-Station „Flughafen“ etwa 150 m entfernt und die an der „Station Neubaustrecke“ ankommenden Reisenden hätten zum Terminal einen Fußweg von 250 m zurückzulegen, für den sie mindestens 5 min benötigten, welche den Fahrzeiten im Vergleich mit denen von „S 21“ zuzuschlagen seien. Denn dieser Fußwegnachteil besteht nur in bestimmten Fällen, wird aber etwa für an der „Station Neubaustrecke“ ankommende Reisende, deren Ziel die unmittelbar angrenzenden Neuen Messe ist, zum Vorteil. Auch für Umsteiger vom motorisierten Individualverkehr auf den Regional- und den Fernverkehr kann die „Station Neubaustrecke“ je nach Lage der notwendigen Parkplätze einen Fußwegvorteil begründen. Im Übrigen wäre bei einer Einbeziehung von Fußwegen in einem umfassenden Vergleich der Reisezeiten auch zu berücksichtigen, dass der Kopfbahnhof bei Bahnsteiglängen von über 400 m seinerseits Fußwegnachteile gegenüber „S 21“ aufweist. Fahrtzeitennachteile ergeben sich zudem auch für die nicht am Landesflughafen haltenden Züge, weil die Strecke über Esslingen-Mettingen zum Kopfbahnhof länger ist als die Strecke durch den „Fildertunnel“ zum Durchgangsbahnhof und weil die Züge nicht vergleichsweise schnell in den Kopfbahnhof einfahren können und dort längere Haltezeiten haben.

3.5 In nicht zu beanstandender Weise hat der Planfeststellungsbeschluss dem Umstand, dass die Antragsplanung keinen Ersatz für den Zentralen Omnibusbahnhof am Hauptbahnhof vorsieht, dessen Flächen zunächst der Baulogistik dienen und dann dem Schlosspark zugeschlagen werden, keine erhebliche Bedeutung im Alternativenvergleich beigemessen. Denn ob die Stadt Stuttgart in der Nähe eines neuen Hauptbahnhofs einen neuen Zentralen Omnibusbahnhof vorsieht, obliegt allein ihr als Trägerin der Bauleitplanung. Soweit am Zentralen Omnibusbahnhof auch öffentliche Linien halten, werden für diese auch am Durchgangsbahnhof Haltestellen vorgesehen. Mit Blick auf die den vorhandenen Zentralen Omnibusbahnhof ganz überwiegend nutzenden privaten Buslinien in andere europäische Staaten erscheint die Nähe zum Hauptbahnhof im Übrigen nicht ohne Weiteres als wesentlicher Umstand. Die Beigeladene weist insoweit darauf hin, dass die Reisenden häufig von Angehörigen oder Bekannten mit dem Pkw dorthin gebracht werden. Insofern könnte auch ein sonstiger, Parkmöglichkeiten und die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Personennahverkehr bietender Standort sinnvoll sein, auch zur Entflechtung des Verkehrs in der Umgebung des Hauptbahnhofs.

3.6 Dass „K 21" anders als „S 21“ uneingeschränkt den Regelbetrieb mit Dieseltriebfahrzeugen im Hauptbahnhof zulässt, ist zwar ein gewisser, aber nicht mit großem Gewicht in die Abwägung einzustellender Vorteil. Es ist fraglich, ob insoweit künftig überhaupt eine Nachfrage bestehen wird; nicht fernliegend ist überdies, dass die entsprechenden Beschränkungen für den Durchgangsbahnhof aufgrund der technischen Entwicklung abgasärmerer Fahrzeuge entfallen werden. Ebenso wenig können für den Alternativenvergleich fahrdynamische und damit Energie- und Kostengesichtspunkte entscheidend (neben anderem) ins Gewicht fallen, die sich daraus ergeben, dass bei „S 21“ alle Züge durch den Fildertunnel auf vergleichsweise kurzer Strecke den Aufstieg zum Filderbahnhof/Landesflughafen bewältigen müssen, während bei „K 21" der Anstieg insgesamt flacher verläuft und für die Züge, die nicht am Landesflughafen halten, auch geringer ist, weil das „Scharnhauser Dreieck“ nicht dieselbe Höhe über NN. erreicht.

3.7 Auch der Senat hält die betriebliche Flexibilität, die der in eine Ringstrecke eingebettete Durchgangsbahnhof ermöglicht, für einen wesentlichen Vorteil von „S 21“. Es ist zwar richtig, dass die Antragsplanung es nicht zulässt, auf allen Zulaufstrecken in beide Richtungen in den Ring einzufahren. Ausgeschlossen ist dies bei der Anfahrt aus dem Fildertunnel, die nur zum Durchgangsbahnhof, aber nicht nach Bad Cannstatt erfolgen kann; aus Zuffenhausen würde die variable Einfahrt in den Ring den Bau der „T-Spange“ nach Bad Cannstatt voraussetzen. Dennoch besteht diese Möglichkeit an einigen Knoten des Rings und schafft so die Voraussetzungen für einen im Regelfall und bei Störungen variablen Betrieb. Diesen Vorteil bietet ein modernisierter Kopfbahnhof auch dann nicht, wenn sämtliche Fahrtstraßenausschlüsse durch Überwerfungsbauwerke beseitigt sind, weil sich die geringe Zahl der Gleise für die Ausfahrt und die fehlende gegenseitige Vertretbarkeit nicht ändern. Dabei führen gerade die zur Vermeidung von Fahrstraßenausschlüssen sinnvollen Überwerfungsbauwerke, wie Prof. Dr.-Ing. M. in der mündlichen Verhandlung überzeugend ausgeführt hat, dazu, dass die Flexibilität des vorhandenen Kopfbahnhofs eingeschränkt wird. Unerheblich erscheint in diesem Zusammenhang der Einwand des Klägers, die Beibehaltung des Kopfbahnhofs biete wegen der Nähe des vorhandenen Abstellbahnhofs Vorteile. Denn die Flexibilität von „S 21“ wird nicht dadurch eingeschränkt, dass der Abstellbahnhof Untertürkheim vom Durchgangsbahnhof 2,3 km entfernt ist, zumal die Züge auf dieser Strecke schneller fahren können als im Kopfbahnhof und der neue Abstellbahnhof so gebaut werden kann, dass dort weniger Fahrwege anfallen. Insoweit muss der Senat deshalb nicht dem weiteren Vorbringen der Beigeladenen nachgehen, dass bei „S 21“ ohnehin mehr Regionalzüge durchgebunden bzw. bis nach Bad Cannstatt geführt werden könnten, so dass sie den neuen Abstellbahnhof gar nicht oder auf kürzerer Strecke anfahren würden.

Auch unter dem Gesichtspunkt einer Entmischung der Eisenbahnverkehrsarten erscheint „K 21" der Antragsplanung gegenüber nicht als vorzugswürdig. Der Kläger weist insoweit darauf hin, dass die Leistungsfähigkeit des Fildertunnels eingeschränkt sei, weil er sowohl vom Fern- als auch vom Regionalverkehr befahren werde. Die Nutzung durch beide Verkehrsarten ändert aber nichts daran, dass die Leistungsfähigkeit des Fildertunnels, die mit 10,5 Zügen/Stunde angenommen wird, für die Betriebsszenarien A und E ausreicht und auch die weitere Zukunftsfähigkeit von „S 21“ nicht ausschließt, weil der Zulauf aus dieser Richtung auch dann geringer sein wird als der von Westen und Norden. In der Zahl von 10,5 Züge/Stunde kommt im Übrigen der in der mündlichen Verhandlung erörterte Umstand zum Ausdruck, dass die Züge dort mit unterschiedlicher Geschwindigkeit fahren, je nachdem, ob es sich um Regional- oder Fernverkehrszüge handelt und ob diese von Ulm kommend direkt zum Durchgangsbahnhof gelangen oder am Filderbahnhof/Landesflughafen halten. „S 21“ gelingt die Entmischung vom S-Bahn-Verkehr dagegen im Regelbetrieb vollständig; die S-Bahn soll nur im Störungsfall den Durchgangsbahnhof und den Fildertunnel benutzen können. Erreicht wird von „S 21“ im Übrigen eine Entmischung der Verkehre, weil der Fernverkehr auf der Strecke Stuttgart - Ulm nicht mehr über Bad Cannstatt auf der auch vom Güterverkehr stark beanspruchten Neckartaltrasse geführt werden muss. Dies ist bei „K 21" bis Esslingen-Mettingen jedoch der Fall. Außerdem kommt es bei „K 21“ auf der Filderbahn- und auf der Gäutalbahnstrecke zu einer insbesondere den Fernverkehr behindernden zusätzlichen Mischung der Verkehre, bei „S 21“ ist dies nur für den Streckenteil zwischen Rohr und dem Landesflughafen und nur für Fern- und Regionalverbindungen über Böblingen der Fall.

In diesem Zusammenhang ist für den Alternativenvergleich auch der von der Beigeladenen im Klagverfahren vorgelegte, oben erwähnte „Vergleich der Leistungsfähigkeiten und des Leistungsverhaltens des neuen Durchgangsbahnhofs (S 21) und einer Variante des umgestalteten Kopfbahnhofs (K 21) im Rahmen der Neugestaltung des Stuttgarter Hauptbahnhofes“, 2005, von Prof. Dr.-Ing. M. von Bedeutung. Darin wird aufgrund einer Betriebssimulation auch die Störungsempfindlichkeit beider Alternativen anhand von 200 gestörten Fahrplänen überprüft. Für „S 21“ ergab sich ein „gutes“ Verspätungsniveau, für „K 21" ein nur mangelhaftes. Methodische Einwände gegen dieses Beurteilungsverfahren hat der Kläger nicht erhoben. Er hat sich lediglich auch insoweit dagegen gewandt, dass für den Kopfbahnhof zu hohe Mindesthaltezeiten angenommen würden. Nach den überzeugenden Angaben des Gutachters in der mündlichen Verhandlung beruht der nur mangelhafte Verspätungsabbau bei „K 21“ jedoch nicht ausschlaggebend auf diesen Mindesthaltezeiten, sondern darauf, dass - wie oben ausgeführt - der Durchgangsbahnhof flexibler ist als der Kopfbahnhof.

3.8 Soweit der Kläger „K 21" für eindeutig vorzugswürdig hält, weil in einem modernisierten Kopfbahnhof Störungen des S-Bahn-Betriebs aufgefangen werden könnten, nicht aber im Durchgangsbahnhof bei „S 21“, erscheint dieser Gesichtspunkt dem Senat nicht als wesentlich. Der Gutachter Prof. Dr.-Ing. M., auf dessen im Klageverfahren vorgelegte Stellungnahme vom 02.06.2005 die Beigeladene insoweit Bezug nimmt, hat nämlich zutreffend bemerkt, dass die S-Bahn in Stuttgart eine sehr hohe Pünktlichkeit von über 98% aufweist, eventuell gegebene Engpässe, insbesondere im am stärksten belasteten S-Bahn-Tunnel unter dem Hauptbahnhof, vorrangig im eigenen Streckennetz behoben werden müssten und mit vergleichsweise geringem Aufwand behoben werden könnten und dass eine außerplanmäßige Mitbenutzung des Kopfbahnhofs durch die S-Bahn dort zu Betriebsstörungen führen kann. Der Planfeststellungsbeschluss geht dennoch davon aus, dass eine entsprechende Eignung im Alternativenvergleich erheblich sein könne, nimmt aber an, dass bei „S 21“ die S-Bahn durch den Durchgangsbahnhof und den Fildertunnel zum Landesflughafen geführt werden könnte, und verweist außerdem auf die geplante neue S-Bahn-Haltestelle „Mittnachtstraße“, die ein Wendegleis erhalten soll. Die Beigeladene sieht es im Übrigen nachvollziehbar als Vorteil an, dass im Störungsfall der mögliche Übergang der S-Bahn in den Ringverkehr für die Fern- und die Regionalbahn weiter außen liegt, weil so auch Störungen auf den dazwischen liegenden Strecken aufgefangen werden könnten; demgegenüber meint der Kläger, die Nähe der maßgeblichen letzten Weiche der S-Bahn zum Kopfbahnhof lasse eine schnellere Reaktion auf Störungen im am ehesten überlasteten S-Bahn-Tunnel zu. Die unterschiedlichen Standpunkte machen bereits deutlich, dass die Konzepte der Beteiligten zur Nutzung der Fernbahn- und der Regionalbahngleise bei S-Bahn-Störungen je nach Art und Ort der Störung jeweils Vor- und Nachteile bieten, so dass jedenfalls ein eindeutiges Überwiegen von „K 21" auch insoweit nicht festgestellt werden kann.

Im Übrigen hat der Kläger seinen Einwand, in diesem Zusammenhang beachtliche Störungen im S-Bahn-Betrieb kämen sehr viel häufiger als drei bis viermal im Jahr vor, nicht substantiiert belegt. Zwar hat der Prozessbevollmächtigte des Klägers berichtet, dass allein von ihm benutzte S-Bahn-Züge im letzten halben Jahr etwa zehnmal vor dem S-Bahn-Tunnel aus dem Fahrstrom genommen, in den Kopfbahnhof geführt und erst zur Rückfahrt wieder in den Taktverkehr eingegliedert worden seien. Dass dies häufiger vorkommt, entspricht auch der Erfahrung des Klägers als ehemaliger Leiter des Hauptbahnhofs Stuttgart. Jedoch steht für solche Fälle, in denen ein Auflaufen von Zügen im S-Bahn-Tunnel durch die Ausgliederung (nur) eines Zuges behoben werden kann, bei „S 21“ gerade das Wendegleis an der neuen S-Bahn-Station „Mittnachtstraße“ zur Verfügung. Dass den betroffenen Fahrgästen insoweit angesonnen wird, bis zur nahe gelegenen Stadtbahnstation (U 12) zu gehen, um von dort zu ihrem Ziel in der Innenstadt zu gelangen, während sie bei einer Umleitung in den Kopfbahnhof diesem Ziel näher kommen, erscheint in der Abwägung nicht als erheblich, zumal zusätzlich die Möglichkeit besteht, die betroffenen S-Bahn-Züge bis in den Durchgangsbahnhof zu führen, von wo aus die Fahrgäste ebenfalls auf die Stadtbahn umsteigen oder ihr Ziel in der Innenstadt (auf kürzerem Weg als im Kopfbahnhof) erreichen können.

Auch die Einwände des Klägers zur Störungsanfälligkeit von „S 21“ aus sonstigen Gründen und zu den entsprechenden Vorzügen von „K 21" sind letztlich unerheblich. Grundsätzlich sind solche Erwägungen im Alternativenvergleich unbeachtlich, wenn die Antragsplanung, ggf. in Verbindung mit von der Planfeststellungsbehörde auferlegten Nebenbestimmungen im Planfeststellungsbeschluss, den durch eine bestimmte Bauweise entstehenden besonderen Gefahren durch Sicherheitsvorkehrungen Rechnung trägt. Dass dies nicht in ausreichendem Umfang geschehen sei, trägt der Kläger nicht substantiiert vor.

3.10 Zumindest im Ergebnis rechtsfehlerfrei bezieht der Planfeststellungsbeschluss auch alle sonstigen wesentlichen Gesichtspunkte in den Alternativenvergleich ein. Die Beklagte hat insbesondere nicht verkannt, dass „S 21“, auch während der langen Bauzeit, mit erheblichen Eingriffen verbunden ist, die insbesondere Kulturdenkmale, das Stadtbild, Natur und Landschaft, das Grund-, Heil- und Mineralwasservorkommen sowie privates Eigentum betreffen. Der Senat vermag sich insbesondere nicht dem Einwand des Klägers anzuschließen, der Planfeststellungsbeschluss schätze die Eingriffe in Natur und Landschaft falsch ein, weil er davon ausgehe, dass diese ausgeglichen bzw. durch Ersatzmaßnahmen kompensiert würden. In der entsprechenden Formulierung des Planfeststellungsbeschlusses kommt nicht etwa zum Ausdruck, dass die Behörde die Eingriffe insoweit als unerheblich oder gering bewertet habe. Vielmehr versteht der Senat sie dahin, dass der Planfeststellungsbeschluss darauf hinweisen will, die in der Umweltverträglichkeitsprüfung sorgfältig ermittelten und bewerteten Eingriffe würden (überwiegend) mit einem Zugewinn an unversiegelter Fläche im Innenstadtbereich an Ort und Stelle ausgeglichen und im Übrigen durch Ersatzmaßnahmen (im Mussenbachtal) kompensiert. Dies hat im Alternativenvergleich durchaus Gewicht. Dasselbe gilt etwa für die Eingriffe in Schutzschichten für das Grund- und Mineralwasser und das entsprechende, umfassende Schutzkonzept im Planfeststellungsbeschluss. Dass dieses nicht ausreichend wäre, macht der Kläger nicht substantiiert geltend. Sofern der Behörde insoweit Fehlgewichtungen unterlaufen sein sollten, bestünde jedenfalls nach dem Verlauf der Planung und nach dem Inhalt der Akten nicht die konkrete Möglichkeit, dass der Alternativenvergleich im Rahmen der Abwägung gegen „S 21“ ausgefallen wäre (vgl. § 20 Abs. 7 Satz 1 AEG).

100

3.11 Ohne Erfolg wendet sich der Kläger schließlich dagegen, dass im Planfeststellungsbeschluss ausgeführt wird, die Kosten des Projekts stellten insoweit einen öffentlichen Belang dar, als die Finanzierungsbeiträge der öffentlichen Hand dem Gebot der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung unterlägen; insoweit bestehe aber ein politischer Handlungs- und Entscheidungsspielraum der Geldgeber, der nicht Gegenstand des Planfeststellungsverfahrens sei.

101

Zwar kann nach der Rechtsprechung zu den von einem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belangen, die bei der fachplanerischen Abwägung zu berücksichtigen sind, auch das Interesse an einer kostengünstigen Lösung gehören. Es kann - wegen des Gebots der sparsamen und wirtschaftlichen Mittelverwendung (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1 BHO) - als gegenläufiger Belang zum Interesse eines Grundstückseigentümers, nicht enteignend in Anspruch genommen zu werden, berücksichtigt werden und auch für die Auswahl unter mehreren Trassenvarianten ausschlaggebend sein (BVerwG, Beschl. v. 30.09.1998 - 4 VR 9.98 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG m.w.N.; Urt. v. 31.01.2002 - 4 A 15.01 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 168 = NVwZ 2002, 1103). Vor diesem Hintergrund stellt es zum Beispiel keinen Abwägungsmangel dar, wenn die Planfeststellungsbehörde davon absieht, zur Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf Rechte anderer eine wesentliche Änderung des Vorhabens zu verlangen, die von dessen Träger unverhältnismäßige, nicht mehr vertretbare Aufwendungen erfordern würde. Bei welcher Höhe dies anzunehmen ist, kann grundsätzlich nicht losgelöst von der objektiven Gewichtigkeit der zu schützenden, vom Vorhaben nachteilig betroffenen Belange beurteilt werden und bestimmt sich nach den Umständen des Einzelfalls (BVerwG, Urt. v. 31.01.2001 - 11 A 6.00 - Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 56 = NVwZ-RR 2001, 352). Dementsprechend kann sich eine Planfeststellungsbehörde im Rahmen der Alternativenprüfung aus Kostengründen „als zentralem Argument“ für die Trasse einer Antragsplanung, etwa einer Ortsumgehung, entscheiden, obwohl diese im Hinblick auf Eingriffe in Natur und Landschaft und die Betroffenheit landwirtschaftlicher Betriebe erheblich nachteiliger ist als eine insoweit schonendere, aber erhebliche teurere Variante (vgl. Senatsurt. v. 14.12.2000 - 5 S 2716/99 - VBlBW 2001, 362 zu einer geforderten Tunnellösung; Senatsurt. v. 11.02.2004 - 5 S 384/03 - UA S. 103 ff. zur geforderten Tieferlegung einer Bahntrasse zur Minderung der Zerschneidungswirkung in geschlossener Ortslage). Dieser Rechtsprechung liegen aber jeweils Fälle zu Grunde, in denen ein Vorhabenträger der behaupteten Vorzugswürdigkeit einer Alternativtrasse mit dem Argument entgegengetreten ist, diese sei deutlich teurer als die Trasse der Antragsplanung. Insoweit ist ein Kostenvorteil für abwägungserheblich zugunsten einer Antragsplanung gehalten worden, weil es im öffentlichen Interesse liegt, dass der Vorhabenträger Verkehrswege kostengünstig baut (vgl. auch § 41 Abs. 2 BImSchG).

102

Der Alternativenvergleich zwischen „S 21“ und „K 21“ hat indes vom umgekehrten Sachverhalt auszugehen, nämlich von der Frage, ob die Planfeststellungsbehörde die aufwändigere Antragsplanung ablehnen darf, wenn es eine kostengünstige Alternative gibt und ob dies auch dann gilt, wenn die Alternativlösung nicht alle legitimen Ziele der Planung gleichermaßen erreicht. Der Senat verneint diese Frage, jedenfalls auf der Grundlage der im Rahmen der Überprüfung der Planrechtfertigung (oben Nr. 2) getroffenen Beurteilung, dass „K 21“ legitime Planungsziele verfehlt. Denn ob sich eine Alternative als eindeutig vorzugswürdig erweist, ist allein im Hinblick auf die Verwirklichung der Planungsziele und die sonstigen bei der Abwägung zu berücksichtigenden öffentlichen und privaten Belange zu beurteilen. Zu diesen gehören die Kosten des beantragten Vorhabens grundsätzlich nicht; die Prüfung des Kosten-Nutzen-Verhältnisses obliegt vielmehr ausschließlich dem Vorhabenträger und den sich an der Finanzierung beteiligenden Körperschaften im Rahmen ihrer Finanz- bzw. Haushaltsverantwortung (vgl., jedoch zur Planrechtfertigung, BVerwG, Urt. v. 08.07.1998 - 11 A 30.97 - Buchholz 442.09 § 20 AEG Nr. 21 = NVwZ 1999, 70). Insoweit steht gerade nicht in Frage, ob dem Vorhabenträger eine teurere Alternative zum Schutz von Belangen Dritter aufgedrängt werden darf, sondern ob der Vorhabenträger und die ggf. an der Finanzierung Beteiligten bereit sind, für die von ihnen erkannten Vorteile der Antragsplanung mehr Geld aufzuwenden. Dies unterstreicht auch die Überlegung, dass die Kosten eines Vorhabens ohnehin nur grob anhand der festgestellten Planungsunterlagen, im Übrigen aber erst anhand der dem Planfeststellungsbeschluss nachfolgenden Ausführungsplanung, welche zum Beispiel in erheblichem Umfang erst die technische und baugestalterische Ausstattung festlegt, zuverlässig ermittelt werden können.

103

Der vom Kläger angestellte Kostenvergleich muss aber auch deshalb nicht der Alternativenprüfung im Rahmen der Abwägung zu Grunde gelegt werden, weil er nicht berücksichtigt und auch nicht berücksichtigen kann, dass „S 21“ Vorteile wie die Schaffung von städtebauliche Entwicklungsmöglichkeiten am Rande der Stuttgarter Innenstadt, den Anschluss der Filderregion, des Landesflughafens und der Neuen Messe an das transeuropäische Netz, eine vollständig neue Eisenbahninfrastruktur im gesamten Eisenbahnknoten Stuttgart sowie erleichterte Betriebsbedingungen hat. Diese Vorteile erklären, weshalb sich neben den für die Errichtung von Eisenbahninfrastrukturanlagen Verantwortlichen, der Beigeladenen und der Beklagten, auch das Land Baden-Württemberg, die Landeshauptstadt Stuttgart und der Verband Region Stuttgart bzw. die Flughafen-Gesellschaft an den Kosten für „S 21“ beteiligen. Sie sind jedenfalls teilweise nicht nach herkömmlichen Maßstäben einer Kosten-Nutzen-Analyse für einen Verkehrsweg in Geld zu beziffern. Dass die - unterstellt höheren - Kosten von „S 21“ das Vorhaben unter diesen Gesichtspunkten haushalterisch rechtfertigen können, ist im Übrigen nicht ausgeschlossen oder auch nur fernliegend.

104

Dennoch hat sich die Behörde im Planfeststellungsbeschluss zu den Kosten im Alternativenvergleich geäußert, wenn auch „nur wegen der breiten Diskussion“ und nur in überschlägiger Form. Diese Äußerungen erfassen insbesondere nicht die nach dem Erörterungstermin vorgestellte Fortentwicklung der Alternativen zu „K 21". Ob sie den rechtlichen Maßstäben für einen Kostenvergleich im allgemeinen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 14.12.2000 - 5 S 2716/99 - a.a.O.) entsprechen, kann deshalb offen bleiben. Jedenfalls lässt sich ihnen aber entnehmen, dass die Behörde eine erhebliche Kostendifferenz zwischen „S 21“ und den Alternativen annimmt, etwa für die Alternative „LEAN“ Kosten von mindestens 1,6 Mia EUR, und mithin zugesteht, dass diese deutlich kostengünstiger als die Antragsplanung sind. Sie bemerkt allerdings auch, dass alle Alternativen umso teurer würden, je mehr sie die (verkehrlichen) Ziele der Planung im gleichen Umfang wie „S 21“, insbesondere einen vollwertigen Anschluss des Landesflughafens, der Neuen Messe und der Filderregion erreichen wollten. Diese Ausführungen machen deutlich, dass sich die erwähnten Alternativen (gerade bei einer weiteren Optimierung) aus der Sicht der Behörde auch aus Kostengründen nicht als eindeutig vorzugswürdig aufdrängen würden. Daraus ergibt sich, dass eine Fehleinschätzung der Kosten jedenfalls in einem weiten Rahmen keinen beachtlichen Abwägungsmangel begründen könnte (vgl. § 20 Abs. 7 Satz 1 AEG). Denn eine konkrete Möglichkeit, dass die Behörde bei einer anderen Einschätzung der Kosten zu einem anderen Ergebnis gekommen wäre, ist nach diesen Ausführungen gerade nicht ersichtlich.

105

Der Unterschied der Kosten von „K 21" zu „S 21“ (2,81 Mia EUR) ist im Übrigen nicht so groß, wie der Kläger behauptet. Insoweit kann dahinstehen, ob die Berechnungen der Beigeladenen insgesamt zutreffen, nach denen für „K 21" Kosten von 2,576 Mia EUR anfallen. Denn es ist nicht zweifelhaft, dass die Kosten für „K 21" in einer Ausführung, wie sie die Beigeladene für erforderlich halten darf, weil es ihr obliegt, eine Alternative zu optimieren und anhand der nach ihren Maßstäben erforderlichen Trassierungsparametern zu gestalten (BVerwG, Urt. v. 09.06.2004 - 9 A 11.03 BVerwGE 121, 72 = NVwZ 2004, 795), weit jenseits des vom Kläger angenommenen Betrags von bis zu 1,2 Mia EUR liegen. So kann der Kläger nicht etwa die Kosten außer Acht lassen, die bei einer notwendig gewordenen (ggf. rückständigen) Sanierung von Überwerfungsbauwerken und Brücken entstünden; denn sie fielen bei „K 21“ tatsächlich an (vgl. Senatsurt. v. 11.02.2004 - 5 S 384/03 - a.a.O. UA S. 103). Nicht zu beanstanden ist jedenfalls im Grundsatz auch, dass die Beigeladene für das Bauen unter laufendem Betrieb für einzelne Anlagenteile deutlich höhere Zuschläge vorsieht als der Kläger, auch wenn nicht ausgeschlossen erscheint, dass durch eine Nutzung der Reserven des Kopfbahnhofs entsprechende Behinderungen und Verzögerungen der Bauarbeiten teilweise vermieden werden könnten. Dass der Kläger zum Beispiel die Kosten für die Errichtung von Signalanlagen im Kopfbahnhof deutlich zu niedrig angesetzt hat, weil der Abstellbahnhof ganz außer Betracht geblieben ist, hat die mündliche Verhandlung ergeben. Deutlich höhere Kosten darf die Beigeladene aber auch für den Anschluss des Landesflughafens, der Neuen Messe und der Filderregion ansetzen. Sie muss sich bei einer Planung im Sinne von „K 21" nicht darauf verweisen lassen, auf eine Ertüchtigung der Gäubahnstrecke auch für die Aufnahme des Fernbahnverkehrs Mannheim - Ulm (soweit die Züge am Landesflughafen halten) oder auf einen Ausbau der S-Bahn-Station „Terminalbereich“ und auf den Bau des Filderbahnhofs zu verzichten. Zumindest müsste der Kläger bei „K 21" die Kosten für eine Erweiterung der S-Bahn-Station „Terminalbereich“ mit den von der Beigeladenen üblicherweise für einen Fernbahnhof solcher Bedeutung für erforderlich gehaltenen Merkmalen, insbesondere einer ausreichenden Kapazität und Bahnsteiglänge, einbeziehen. Es erscheint auch angesichts der von der Beigeladenen nach Kostenrichtwerten geschätzten Kosten nicht als zwingend, dass der von der Bundesrepublik Deutschland zugesagte Finanzierungsanteil von 453 Mio EUR ausreichte, den bei „K 21" geplanten Anschluss an die Neubaustrecke durch das Neckartal und den bei Esslingen-Mettingen beginnenden Tunnel bis Wendlingen zu errichten.

106

4. Zu Recht hat die Behörde auch angenommen, dass sich für die Verlegung der Stadtbahn unter der Heilbronner Straße in der planfestgestellten Variante C 3 als Folgemaßnahme zum Bau eines neuen Hauptbahnhofs keine den Kläger weniger beeinträchtigende Variante als eindeutig vorzugswürdig aufdrängt.

107

4.1 Der Kläger weist im gerichtlichen Verfahren zwar nochmals zutreffend darauf hin, dass sich die Beeinträchtigung des in seinem Miteigentum stehenden Hauses und der Wohnbebauung in der Umgebung, insbesondere durch erschütterungsbedingten beim Betrieb der Stadtbahn entstehenden sekundären Luftschall (Körperschall), aber auch durch Immissionen während der Bauarbeiten, vermeiden bzw. minimieren ließe, wenn anstelle der planfestgestellten Variante C 3 die Variante D gewählt würde. Er setzt sich aber nicht im Einzelnen mit dem im Erläuterungsbericht III enthaltenen Variantenvergleich und den entsprechenden Ausführungen im Planfeststellungsbeschluss auseinander. Insoweit haben auch die Beigeladene und die Behörde erkannt, dass die Betroffenheiten von Grundstückseigentümern, darunter auch des Klägers, bei der Variante D, die insgesamt weniger stark nach Nordwesten ausschwenkt, erheblich geringer sind. Dennoch hat sich die Beigeladene für die Variante C 3 entschieden und hat die Planfeststellungsbehörde dies gebilligt. Ausschlaggebend hierfür war, dass bei Realisierung der Variante D der private und öffentliche Verkehr durch eine um mehrere Monate längere Bauzeit stärker beeinträchtigt würde. Auch sorge C 3 für bessere trassierungstechnische und betriebliche Bedingungen (kürzere Reisezeit, geringere Längsneigung, weniger Querruck). Die Variante D sei zudem bautechnisch aufwändiger. Dass diese Erwägungen unzutreffend oder insgesamt unzureichend seien, macht der Kläger nicht substantiiert geltend und ist auch sonst nicht ersichtlich.

108

4.2 Keinen Erfolg hat der Kläger auch mit dem Begehren, der in unmittelbarer Nähe geplante Querschlag zwischen den beiden Stadtbahnröhren müsse weiter nach Süden unter die Jägerstraße verlegt werden. Einen Anspruch hierauf hat der Kläger schon deshalb nicht, weil eine solche Verlegung ohne Einfluss auf seine Betroffenheit wäre. Die Beigeladene hat in der mündlichen Verhandlung insoweit überzeugend durch Frau Dipl.-Phys. Kaiser ausführen lassen, dass eine Verbindung der beiden Stadtbahnröhren durch den Querschlag in erschütterungstechnischer Hinsicht ein Gesamtsystem schafft, dessen größere Masse schwingungsärmer ist als die von zwei vollständig getrennten Tunnelröhren; gleichwohl gehe das erschütterungstechnische Gutachten zu Gunsten der von Erschütterungen möglicherweise Betroffenen davon aus, die Röhren seien an keiner Stelle miteinander verbunden. Die gegenteilige Auffassung des Klägers, der als früherer Betriebsleiter des Hauptbahnhofs die Verhältnisse in Stadtbahntunneln gut kennt und eine Summation des Schalls beobachtet hat, betrifft diesen Darlegungen der Sachverständigen zufolge nicht den erschütterungsbedingten sekundären, sondern den beim Bahnbetrieb im Tunnel entstehenden primären Luftschall; dieser ist in seiner Wohnung jedoch nicht wahrnehmbar.

109

Unabhängig hiervon ist nicht zu beanstanden, dass der Querschlag an der vorgesehenen Stelle und nicht 80 m südlich davon errichtet wird. Die Beigeladene weist insoweit auf § 30 Abs. 5 Satz 1 der Straßenbahn-Bau und Betriebsordnung (BOStrab) hin, wonach Rettungswege im Tunnel bis zum nächsten Ausstieg nicht länger als 300 m sein dürfen und darauf, dass dieses Maß überschritten wäre, wenn man auf einen Querschlag im hier in Frage stehenden Bereich verzichtete. Dieser Richtwert ist nicht etwa deshalb unerheblich, weil der Planfeststellungsbeschluss von dem in derselben Vorschrift enthaltenen Gebot befreit, dass der Notausstieg ins Freie (und nicht in die benachbarte Stadtbahnröhre) führen muss. Hiervon ausgehend leuchtet es ein, dass der Querschlag, um möglichst kurze Rettungswege zu ermöglichen, etwa in der Mitte benachbarter Ausstiegsstellen angelegt wird. Schließlich durfte die Beigeladene die Lage des Querschlags auch nach bautechnischen Erfordernissen wählen und dabei berücksichtigen, dass andere Standorte wegen einer geringeren Überdeckung aufwändige Schutzmaßnahmen wegen der Gefahr von Senkungen erforderten.

110

5. Aus den im Rahmen der Alternativen- und Variantenprüfung ausgeführten Gründen ist auch die Gesamtabwägung aller öffentlichen und privaten Belange zu Gunsten der Antragsplanung rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere sind die zahlreichen betroffenen öffentlichen und privaten Belange nicht in einer Weise zum Ausgleich gebracht worden, die zu ihrer objektiven Gewichtigkeit außer Verhältnis stünde; darauf ist die gerichtliche Prüfung des Abwägungsergebnisses aber beschränkt (BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - 4 C 105.66 - BVerwGE 34, 301; Urt. v. 05.07.1974 - 4 C 50.72 - BVerwGE 45, 309). Weitergehende Einwände macht der Kläger insoweit nicht geltend.

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6. Der Kläger hat im Hinblick auf die vom Betrieb der Stadtbahn ausgehenden Erschütterungen und die damit verbundene Gefahr des Auftretens von Körperschall in seiner Wohnung keinen Anspruch auf im Wege eines ergänzenden Verfahrens oder durch Planergänzung anzuordnende (vgl. § 20 Abs. 7 Satz 2 AEG) weitergehende Maßnahmen des aktiven oder passiven Erschütterungsschutzes.

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6.1 Soweit er den Einbau erschütterungsmindernder Weichen (mit beweglichen Herzstücken) in der Aufweitung der Stadtbahnröhren unter dem in seinem Miteigentum stehenden Wohnhaus fordert, hat die Beigeladene durch eine entsprechende Zusage in der mündlichen Verhandlung dieser Forderung entsprochen.

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6.2 Keinen Erfolg hat sein Begehren, die Stadtbahnröhren im Bereich des in seinem Miteigentum stehenden Hauses so zu dimensionieren, dass ggf. nicht nur Unterschottermatten 20 Hz, sondern ein schweres Masse-Feder-System 6,3 Hz in das Gleisbett eingebaut und auf diese Weise in seiner Wohnung Körperschall ausgeschlossen oder verringert werden könnte.

114

6.2.1 Rechtsgrundlage für einen Schutzanspruch vor planbedingten Immissionen durch Körperschall ist - wie für die ihn bewirkenden Erschütterungen selbst - in Ermangelung sonstiger in Betracht kommender rechtlicher Regelungen allein § 74 Abs. 2 Satz 2 und 3 VwVfG. Danach hat die Planfeststellungsbehörde dem Träger des Vorhabens Vorkehrungen oder die Errichtung und Unterhaltung von Anlagen aufzuerlegen, die zum Wohl der Allgemeinheit oder zur Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf Rechte anderer erforderlich sind. Sind solche Vorkehrungen oder Anlagen untunlich oder mit dem Vorhaben unvereinbar, so hat der Betroffene Anspruch auf angemessene Entschädigung in Geld.

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Nicht anwendbar sind insoweit insbesondere §§ 41 bis 43 BImSchG und die 16. BImSchV einschließlich des in ihrer Anlage 2 zu § 3 festgelegten Verfahrens zur Berechnung der Beurteilungspegel für den Verkehrslärm bei Schienenwegen. Denn diese Regelungen stellen allein auf den primären Luftschall ab. Hieraus folgt, dass sich die gemäß § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG zu prüfende Zumutbarkeit bzw. Unzumutbarkeit von Körperschall nach den Grundsätzen richtet, die vor Inkrafttreten der 16. BImSchV von der Rechtsprechung für die Beurteilung verkehrsbedingter Immissionen entwickelt worden sind (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.10.1995 - 11 B 100.95 - NVwZ-RR 1997, 336, Beschl. v. 13.11.2001 - 9 B 57.01 - Buchholz 406.25 § 43 BImSchG Nr. 17 = NVwZ-RR 2002, 178 m.w.N. und Beschl. v. 25.01.2005 - 9 B 38.04 - NVwZ 2005, 447; Senatsurt. v. 11.02.2004 - 5 S 384/03 - Juris). Zu würdigen sind insoweit sämtliche Umstände des Einzelfalls. Maßgeblich sind u.a. die Stärke, die Dauer, die Häufigkeit, die Tageszeit des Auftretens, die Frequenzzusammensetzung, die Auffälligkeit (Lärmart nebst Impulshaltigkeit), die Informationshaltigkeit, die Tonhaltigkeit, die (allgemeine) Ortsüblichkeit, die (individuelle) Gewöhnung, die subjektive Befindlichkeit des Betroffenen nach physischen und psychischen Merkmalen, seine Tätigkeit, die Art und Betriebsweise der Geräuschquelle, die subjektiv angenommene Vermeidbarkeit des Geräuschs und der soziale Sympathiewert der Geräuschquelle. Dabei wird die Schutzbedürftigkeit der betroffenen Nutzung am jeweiligen Immissionsort vor allem durch den Gebietscharakter und durch die planerische und tatsächliche Vorbelastung bestimmt (BVerwG, Urt. v. 20.10.1989 - 4 C 12.87 - BVerwGE 84, 31; Urt. v. 09.02.1995 - 4 C 26.93 - BVerwGE 97, 367).

116

6.2.2 Für die maßgebliche einzelfallbezogene Bestimmung der Zumutbarkeit von Körperschall in Gebäuden, der durch den (Schienen-)Verkehr hervorgerufen wird, gibt es kein in Deutschland eingeführtes technisches Regelwerk, welches sich mit der Ermittlung von Geräuschpegeln und ihrer Beurteilung als zumutbar bzw. unzumutbar befasst und insoweit Richtwerte vorschlägt.

117

Entgegen der Auffassung des Klägers kann insoweit nicht auf die - als normkonkretisierende Verwaltungsvorschrift verstandene - TA Lärm 1998 zurückgegriffen werden. Zwar befasst diese sich u.a. mit der Zumutbarkeit von Körperschall innerhalb von Gebäuden. Nr. 6.2 Abs. 1 und 2 TA Lärm 1998 bestimmt, dass bei Geräuschübertragungen innerhalb von Gebäuden oder bei Körperschallübertragung die Immissionsrichtwerte für den Beurteilungspegel für betriebsfremde schutzbedürftige Räume nach DIN 4109, Ausgabe November 1989, unabhängig von der Lage des Gebäudes in einem der in Nr. 6.1 unter Buchstaben a bis f genannten Gebiete tagsüber 35 dB(A) und nachts 25 dB(A) betragen; einzelne kurzzeitige Geräuschspitzen dürfen die Immissionsrichtwerte um nicht mehr als 10 dB(A) überschreiten. Dabei ist gemäß Nr. 6.4 Abs. 3 Satz 2 TA Lärm 1998 für die Beurteilung der Nacht die volle Nachtstunde mit dem höchsten Beurteilungspegel, zu dem die zu beurteilende Anlage relevant beiträgt, maßgebend. Ferner enthält Nr. 7.3 TA Lärm 1998 eine eigene Regelung für die Berücksichtigung tieffrequenter Geräusche und verweist insoweit auf Nummer A.1.5 des Anhangs, die ihrerseits auf die DIN 45680 „Messung und Bewertung tieffrequenter Geräusche in der Nachbarschaft“, Ausgabe März 1997, und die in dem zugehörigen Beiblatt 1 aufgeführten Anhaltswerte Bezug nimmt. Unmittelbar anwendbar sind diese Bestimmungen jedoch nicht, weil die TA Lärm 1998 gemäß ihrer Nr. 1 Abs. 2 nur für (bestimmte) Anlagen gilt, welche den Anforderungen des Zweiten Teils des Bundesimmissionsschutzgesetzes unterliegen; darunter fallen öffentliche Verkehrswege gemäß § 3 Abs. 5 Nr. 3 BImSchG nicht.

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Auch eine entsprechende Anwendung der TA Lärm 1998 verbietet sich. Zum einen unterscheidet sich vom Verkehr verursachter Körperschall wesentlich von aus dem Betrieb von Anlagen im Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes, z. B. Maschinen, herrührendem Körperschall, weil er typischerweise gleichförmig ist. Hinzu kommt eine feste Pausenstruktur des Schienenverkehr (vgl., noch zu Nr. 3.3.2 VDI-RL 2058, Blatt 1 „Beurteilung von Arbeitslärm in der Nachbarschaft“, OVG NW, Urt. v. 18.01.2001 - 20 D 74/98.AK - BImSchG-Rspr. § 41 Nr. 67 = UPR 2002, 78 sowie hierzu BVerwG, Beschl. v. 13.11.2002 - 9 B 57.01 - Buchholz 406.25 § 43 BImSchG Nr. 17 = NVwZ-RR 2002, 178; vgl. auch, zu Anlage A zu Beiblatt 1 der DIN 45680, OVG Rhld.Pf., Urt. v. 28.04.2004 - 8 C 10879/03 - DVBl. 2004, 976, nur Leitsatz); dies gilt auch bei einer vergleichsweise hohen Zugfrequenz. Zum anderen betreffen die Richtwerte der TA Lärm 1998 grundsätzlich Immissionskonflikte zwischen Privaten. Bei der Bestimmung der Zumutbarkeit von (schienen- )verkehrsbedingtem Körperschall gemäß § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG muss demgegenüber zusätzlich abwägend auch das Allgemeininteresse am kostengünstigen Bau von (Schienen-)Verkehrswegen berücksichtigt werden. Dafür spricht des Weiteren die in der Herausnahme der öffentlichen Verkehrswege aus den Pflichten des Bundesimmissionsschutzgesetzes bereits angelegte Wertung des Normgebers, die Grenzwerte für die Zumutbarkeit des primären vom (Schienen-)Verkehr ausgehenden Luftschalls in § 2 Abs. 1 der 16. BImSchV erheblich höher anzusetzen als die Richtwerte für Gewerbelärm in der TA Lärm 1998. Dabei hat der Bund zwar von seinem Normsetzungsermessen gemäß § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 BImSchG im Rahmen von § 41 BImSchG Gebrauch gemacht, das angesichts fortbestehender technisch-wissenschaftlicher Unsicherheiten in der Lärmwirkungsforschung einen weiten Gestaltungsspielraum in sich schließt (vgl., jeweils auch zum so genannten Schienenbonus, BVerwG, Urt. v. 05.03.1997 - 11 A 25.95 - BVerwGE 104, 123; Urt. v. 18.03.1998 - 11 A 55.96 - BVerwGE 106, 241; Beschl. v. 29.04.2003 - 9 B 59.02 - Juris; dazu auch Halama/Stüer, NVwZ 2003, 137 <141>); gleichwohl hat die Rechtsprechung auch schon vor Inkrafttreten der 16. BImSchV die Zumutbarkeit von Verkehrslärm nicht ohne Weiteres nach den für Gewerbelärm maßgeblichen Richtwerten bestimmt, sondern für Verkehrslärm teilweise höhere Zumutbarkeitsgrenzen angenommen; nicht beanstandet wurde insoweit ein Pegel von 45 dB(A) nachts in reinen und in allgemeinen Wohngebieten, während der Richtwert für Gewerbelärm insoweit 35 bzw. 40 dB(A) beträgt (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.05.1976 - 4 C 80.74 - BVerwGE 51, 15; Urt. v. 20.10.1989 - 4 C 12.87 - a.a.O.).

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6.2.3 Jedoch durften sich die Behörde und die Beigeladene zur Bestimmung der Zumutbarkeit von Körperschall an den der 24. BImSchV zu Grunde liegenden Richtwerten für die Schädlichkeit von primärem Luftschall von 30 dB(A) in Schlafräumen und 40 dB(A) in Wohnräumen orientieren (vgl. auch OVG NW, Urt. v. 18.01.2001 - 20 D 74/98.AK - a.a.O.). Die 24. BImSchV legt Art und Umfang der zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Verkehrsgeräusche notwendigen (passiven) Schallschutzmaßnahmen für schutzbedürftige Räume in baulichen Anlagen fest, soweit u.a. durch den Bau von Schienenwegen der Eisenbahnen die in § 2 der 16. BImSchV festgelegten Immissionsgrenzwerte überschritten werden. Gemäß der Anlage zu § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 1, 3 und 4 der 24. BImSchV wird das erforderliche bewertete Schalldämm-Maß nach einer Formel berechnet, in die u.a. ein Korrektursummand D zur Berücksichtigung der Raumnutzung eingeht, der nach Tabelle 1 für Räume, die überwiegend zum Schlafen benutzt werden, 27 dB(A) und für Wohnräume 37 dB(A) beträgt. Dieser Korrektursummand ist aber nicht die eigentliche Schädlichkeitsgrenze. Vielmehr ist bei seiner Bestimmung (wie bei der Bestimmung der Korrektursummanden E gemäß Tabelle 2) berücksichtigt worden, dass die Schalldämmwirkung von Baustoffen bei linienförmigen Schallquellen wie vorbeifahrenden Eisenbahnen um etwa 3 dB(A) geringer ist (vgl. BR-Drucks. 463/96 S. 16). Mithin geht die Verordnung, da der Korrektursummand zur Ermittlung des erforderlichen Schalldämm-Maßes von (den prognostizierten) Außenwerten abgezogen wird, von der eingangs erwähnten Schädlichkeitsgrenze (im Sinne von §§ 41 und 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BImSchG) von 30 dB(A) in Schlafräumen und 40 dB(A) in Wohnräumen aus. Soweit demgegenüber auch auf die Bedeutung von Spitzenpegeln hingewiesen wird, die von den erwähnten Richtwerten nicht ausreichend erfasst würden (OVG Rhl.Pf., Urt. v. 28.04.2004 - 8 C 10879/03 -), kommt es darauf jedenfalls in Fällen wie dem Vorliegenden nicht an; denn der Stadtbahnverkehr ist durch eine sehr hohe Zahl von Vorbeifahrten je Stunde gekennzeichnet, so dass der Unterschied zwischen vergleichsweise hohem (bewertetem) Mittelungs- bzw. Dauerschallpegel und Spitzenpegel nicht ins Gewicht fällt.

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Der Orientierung an den erwähnten Werten für die Bestimmung der Zumutbarkeit von (schienen-)verkehrsbedingtem Körperschall steht nicht entgegen, dass sich die 24. BImSchV ausschließlich mit dem Schutz vor verkehrsbedingtem (primärem) Luftschall befasst. Der anderen Auffassung des Klägers und der Anhörungsbehörde (Regierungspräsidiums Stuttgart), welche sich auf die Landesanstalt für Umweltschutz stützt, folgt der Senat nicht. Zwar gibt es insbesondere in der Frequenzhaltigkeit Unterschiede zwischen beiden Schallarten. Schienenverkehrsbedingter Körperschall enthält eher tieffrequente Anteile. Diese sind allerdings bei Stadtbahnen (anders als bei S-Bahnen, die eine größere Achslast haben) vergleichsweise gering. Für eine höhere Lästigkeit spricht auch nicht, dass sich Körperschall allgemein nur schwer einer Erschütterungsquelle zuordnen lässt. Vielmehr kann insoweit wegen der Gleichförmigkeit und Regelmäßigkeit des Schienenverkehrs, insbesondere des Stadtbahnverkehrs, eine Gewöhnung eintreten. Im Übrigen lässt sich jedenfalls bei geschlossenem Fenster auch primärer Luftschall, etwa durch Lkw- oder Flugverkehr, nicht ohne Weiteres einer (bekannten) Quelle zuordnen. Auch trifft es nicht zu, dass schienenverkehrsbedingter Körperschall deshalb als eher beeinträchtigend empfunden wird, weil der Betroffene ihm nicht ausweichen und keine Schutzmaßnahmen ergreifen kann. Vielmehr sind gewisse erschütterungsdämpfende Maßnahmen auch in einer Wohnung, etwa durch Teppiche und Gardinen, möglich. Schließlich geht auch Nr. 6.2 Abs. 1 TA Lärm 1998 von einer nicht wesentlich unterschiedlichen Schädlichkeit beider Schallarten aus. Für die Übertragung von Geräuschen, also von primärem Luftschall, innerhalb von Gebäuden und für Körperschallübertragung werden dort dieselben Grenzwerte bestimmt.

121

Der zu Grunde gelegte Richtwert eines Beurteilungspegels von 30 dB(A) in Schlafräumen liegt zudem an der unteren Grenze eines Mittelungs- bzw. Dauerschallpegels von 30 dB(A) bis 35 dB(A), der nach allgemeiner Auffassung die Annahme billigerweise nicht mehr zumutbarer schädlicher Umwelteinwirkungen begründet, und weit unter einem Dauerschallpegel von etwa 40 dB(A), bei dessen Überschreitung es zu ernstlichen Störungen der Tiefschlafphasen und somit zu Gesundheitsschäden kommen kann (vgl. Halama/Stüer, NVwZ 2003, 135 <142> und Halama, VBlBW 2006, 132 <134> jeweils m.w.N.). Die für die Wohnung des Klägers beim Einbau von Unterschottermatten in das Gleisbett prognostizierten Körperschallpegel liegen unter den erwähnten Orientierungswerten von 40 dB(A) in Wohnräumen und 30 dB(A) in Schlafräumen. Dies gilt auch dann, wenn man den vom Gutachter der Beigeladenen entsprechend Anlage 2 zu § 3 der 16. BImSchV zur Berücksichtigung der geringeren Störwirkung des Schienenverkehrslärms angesetzten Korrektursummanden S von - 5 dB(A) (Schienenbonus) zu Gunsten des Klägers nicht berücksichtigt. Denn dann erhöhen sich die prognostizierten Werte von 27,7 dB(A) tags und 23,5 dB(A) nachts nur auf 32,7 dB(A) tags und 28,5 dB(A) nachts. Im Rahmen der Beurteilung aller Umstände des Einzelfalls ist auch zu berücksichtigen, dass Körperschall in der Wohnung des Klägers nur während der Betriebszeit der Stadtbahn zu Körperschallimmissionen auftreten kann, welche jedoch nachts um 01.30 Uhr endet und erst gegen 05.00 Uhr wieder beginnt. Dabei beträgt der energieäquivalente Dauerschallpegel für die Wohnung des Klägers nach der Berechnung des für die Beigeladene tätigen Gutachters vom 17.03.2006 selbst für die lauteste Nachtstunde - maßgebend ist jedoch für die Anwendung der 16. und der 24. BImSchV der Beurteilungspegel für die Nachtzeit insgesamt - annäherungsweise nur etwa 31,5 dB(A). Unter diesen Umständen kann dahinstehen, ob sich der Kläger schutzmindernd eine Vorbelastung der Umgebung des in seinem Miteigentum stehenden Hauses entgegenhalten lassen muss, das zwar in einem im Bebauungsplan festgesetzten allgemeinen Wohngebiet liegt, in dem es freilich auch untypische Gewerbebetriebe (Hotels) gibt, aber an Mischgebiete grenzt und sich zudem in der Nähe der stark befahrenen Heilbronner Straße und des Hauptbahnhofs befindet.

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Bestätigt wird die Beurteilung der prognostizierten Körperschallpegel als zumutbar durch die Weisung des schweizerischen Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft für die Beurteilung von Erschütterungen und Körperschall bei Schienenverkehrsanlagen - BEKS - vom 20.12.1999 (vgl. OVG Rhld.Pf., Urt. v. 28.04.2004 - 8 C 10879/03 - a.a.O.). Darin werden für von Schienenverkehrsanlagen herrührendem Körperschall für reine Wohnzonen und Zonen für öffentliche Nutzung (Schulareale, Spitäler) sowie Mischzonen, städtische Kernzonen, ländliche Dorfzonen, Landwirtschaftszonen und vorbelastete reine Wohnzonen Planungsrichtwerte nachts von 25 dB(A) bzw. 30 dB(A) und Immissionsrichtwerte von 30 dB(A) bzw. 35 dB(A), jeweils bezogen auf die lauteste Nachtstunde zwischen 22 und 6 Uhr, bestimmt. Dabei wird eine Zumutbarkeitsgrenze im Sinne von § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG eher durch die Immissionsrichtwerte und nicht die niedrigeren Planungsrichtwerte beschrieben. Denn das schweizerische Recht unterscheidet allgemein zwischen Planungs-, Immissions- und Alarmwerten (vgl., zu Belastungsgrenzwerten für - primären - Eisenbahnlärm, Anhang 4 zu Art. 40 Abs. 1 der schweizerischen Lärmschutz-Verordnung vom 15.12.1986 in der Fassung vom 05.10.2004). Immissionsgrenzwerte für Lärm- und Erschütterungen sind gemäß Art. 15 des schweizerischen Bundesgesetzes über den Umweltschutz so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören; diese Begriffsbestimmung entspricht in etwa der der schädlichen Umwelteinwirkungen gemäß § 3 Abs. 1 BImSchG. Bei den niedrigeren Planungsrichtwerten, welche nach schweizerischem Recht nur bei der Planung neuer Anlagen gelten, handelt es sich eher um Vorsorgewerte, ähnlich der - abwägend zu überwindenden - niedrigeren Richtwerte der DIN 18005 „Schallschutz im Städtebau“, Stand 1987. Die so genannten Alarmwerte gemäß Art. 19 des schweizerischen Umweltschutzgesetzes entsprechen demgegenüber Sanierungsrichtwerten; durch sie wird eine Beeinträchtigung im Sinne einer Gesundheitsgefährdung gekennzeichnet, welche nachts bei Außenpegeln von 60 dB(A) bis 65 dB(A) (vgl. Halama/Stüer a.a.O. S. 142) bzw. bei dem oben erwähnten Innenpegel von 40 dB(A) angenommen wird. Für die vergleichende Betrachtung ist ferner zu beachten, dass die erwähnte Weisung des schweizerischen Bundesamts die Richtwerte nicht nach Wohn- und Schlafräumen, sondern allein nach dem Charakter der Baugebiete bestimmt. So liegt der Richtwert für die lauteste Nachtstunde in Gebieten, in denen auch gewohnt wird, u. a. in Mischzonen, mit 35 dB(A) höher als der aus der 24. BImSchV abgeleitete Orientierungswert von 30 dB(A) für Schlafräume.

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Für die (zusätzliche) Orientierung an der in der Schweiz üblichen Beurteilung des Körperschalls kann der Senat offenlassen, ob nach Maßgabe der schweizerischen Vorschriften, wozu auch diejenigen über die Ermittlung bzw. Prognose der Pegel gehören, ein weitergehender Schutz vor Körperschall im Einzelfall verlangt werden könnte. Denn der vergleichende Blick auf die schweizerischen Regelungen zeigt jedenfalls hinreichend, dass die der 24. BImSchV zu Grunde liegenden Richtwerte von 30 dB(A) in Schlafräumen und 40 dB(A) in Wohnräumen für die Bestimmung der Zumutbarkeit von Körperschall nach aktueller wissenschaftlicher Erkenntnis zumindest vertretbar sind. Im Übrigen spricht viel dafür, dass der Immissionsrichtwert im vorliegenden Fall nach Maßgabe der einschlägigen schweizerischen Regelungen 35 dB(A) und nicht nur 30 dB(A) betragen würde. Denn das im Miteigentum des Klägers stehende Wohnhaus liegt angesichts der in der Umgebung vorhandenen gewerblichen Nutzung, u.a. durch Hotels, wohl nicht in einer reinen Wohnzone im Sinne der schweizerischen Weisung, sondern in einer Mischzone. Dass es insoweit nach schweizerischem Recht ausschließlich auf die Festsetzung im Bebauungsplan ankäme, liegt eher fern. Denn den Mischzonen sind in der Weisung vorbelastete reine Wohnzonen gleichgestellt.

124

7. Der Kläger hat schließlich keinen Anspruch auf weitergehende Schutzmaßnahmen, etwa den Einsatz von Rohrschirmen, gegen Senkungen des in seinem Miteigentum stehenden Hauses, die durch die Baumaßnahmen im Tunnel hervorgerufen werden können. Aus dem Erläuterungsbericht III ergibt sich, dass bei seinem Haus Setzungen von ca. 1,0 cm und eine zu vernachlässigende (< 1/1000) Winkelverdrehung zu erwarten sind; besonderer Schutzmaßnahmen bedürfe es deshalb für das Haus des Klägers, im Unterschied zu anderen Häusern in der Umgebung, bei denen es zu Setzungen bis zu 5,5 cm kommen könne, nicht. Dies hat Dipl.-Ing. T. in der mündlichen Verhandlung erläutert und bestätigt. Soweit der Kläger dem entgegen gehalten hat, dass in einer vorbereitenden Untersuchung von Senkungen bis zu 2 cm die Rede sei, ist in der mündlichen Verhandlung geklärt worden, dass sich diese Angabe nicht auf das Haus des Klägers, sondern allgemein auf dessen weitere Umgebung bezogen hat.

125

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO.

126

Gründe für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

127

Beschluss

128

Der Streitwert wird auf 15.000 EUR festgesetzt (vgl. die vorläufige Streitwertfestsetzung im Beschluss vom 26.04.2005).

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Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

3.4 Deutlich überlegen ist „S 21“ auch hinsichtlich der Anbindung des Landesflughafens, der Neuen Messe und der Filderregion.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO.

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Gründe für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

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Beschluss

128

Der Streitwert wird auf 15.000 EUR festgesetzt (vgl. die vorläufige Streitwertfestsetzung im Beschluss vom 26.04.2005).

129

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 06. Apr. 2006 - 5 S 848/05

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahn-Bundesamts, Außenstelle Karlsruhe/Stuttgart, vom 28.01.2005 für den Umbau des Bahnknotens Stuttgart „Projekt Stuttgart 21“ im Planfeststellungsabschnitt 1.1 (Talquerung mit neuem Hauptbahnhof) von Bahn-km - 0,4-42,0 bis Bahn-km + 0,4+32,0.

Der Kläger ist als Mitglied der Wohnungseigentümergemeinschaft S...-straße ... Miteigentümer des Grundstücks Flst.Nr. ... der Gemarkung Stuttgart. Das Grundstück liegt nahe der Willy-Brandt-Straße im Bereich des „Südkopfs“ am Übergang von der offenen zur bergmännischen Bauweise. Auf dem Grundstück stehen drei Wohnhäuser mit insgesamt 22 Eigentumswohnungen. Die Wohnung des Klägers liegt im Haus S...straße ... Während der Bauzeit wird das 2.077 m² große Grundstück mit einer Fläche von 1.330 m² in Anspruch genommen; das Haus S...straße ... ist zum Abbruch vorgesehen. Dauerhaft in Anspruch genommen wird das Grundstück oberirdisch mit einer Fläche von 7 m² und unterirdisch mit einer Fläche von 326 m²; insoweit soll zur Sicherung des Tunnelbau- und -betriebsrechts eine Grunddienstbarkeit in das Grundbuch eingetragen werden.

Erste Planungsüberlegungen im Jahr 1988 gingen zunächst von einer Beibehaltung des Kopfbahnhofs aus. Diese Überlegungen wurden später um einen Durchgangsbahnhof für den Fernverkehr ergänzt. Daraus entstanden die Rahmenkonzeption „H“ und letztlich das Projekt „S 21“. Im Raumordnungsverfahren entwickelte ein Bündnis von Verkehrs- und Umweltverbänden („UMKEHR“) die Planungsalternativen „LEAN“ (Modernisierung des Kopfbahnhofs) und „KOMBI“ (Modernisierung des Kopfbahnhofs und Errichtung eines nahegelegenen unterirdischen Durchgangsbahnhofs) mit dem Ziel, einen Integralen Taktfahrplan („Schweiz-Takt“) für den Fern- und den Regionalverkehr am Hauptbahnhof Stuttgart zu ermöglichen. Dieses Ziel verfolgte auch die „Variante UMKEHR/Architekturforum“, die eine Modernisierung des Kopfbahnhofs mit 14 Gleisen und eine Rückgewinnung von Bahnflächen für die städtebauliche Entwicklung erstrebte. Im November 1995 schlossen die Deutsche Bahn AG, die Bundesrepublik Deutschland, das Land Baden-Württemberg, der Verband Region Stuttgart und die Landeshauptstadt Stuttgart eine Rahmenvereinbarung zur Finanzierung, zum Inhalt und zur zeitlichen Entwicklung von „S 21“. Das Regierungspräsidium Stuttgart stellte als höhere Raumordnungsbehörde mit raumordnerischer Beurteilung vom 10.09.1997 die grundsätzliche raumordnerische Verträglichkeit von „S 21“ fest.

Mit dem angefochtenen Beschluss vom 28.01.2005 stellte die Behörde den Plan mit Änderungen und nach Maßgabe von Zusagen, Erlaubnissen und Nebenbestimmungen fest. In den Nebenbestimmungen ist unter Nr. 4.1 bestimmt, dass die Vorhabenträgerin verpflichtet wird, die Dieseltraktion mit kanzerogenen Rußpartikelemissionen auf außerplanmäßige Betriebsfälle zu beschränken. In der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses wird u.a. ausgeführt:

Zur Herstellung des Schwallbauwerks Süd sei die dauerhafte Inanspruchnahme von ca. 7 m² der Fläche des Grundstücks Flst.Nr. 1322 notwendig. Über diesen verhältnismäßig geringfügigen Eingriff hinaus müsse jedoch auch das Gebäude S...straße ... ersatzlos abgerissen werden. Bei entsprechendem Antrag könnten die Eigentümer des Grundstücks daher die Ausdehnung der Eigentumsübernahme auf das gesamte Grundstück verlangen. Selbst wenn ein solcher Antrag noch gestellt werde, seien der damit verbundene vollständige Eigentumsentzug und der Nutzungsentzug während der Bauarbeiten aus überwiegenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt. Die Eingriffe würden entschädigt.

Der verfügende Teil des Planfeststellungsbeschlusses wurde am 28.02.2005 auszugsweise öffentlich bekannt gemacht. Er lag vom 10. bis einschließlich 23.03.2005 zur allgemeinen Einsicht aus.

Der Kläger hat am 21.04.2005 Klage erhoben und diese am 01.06.2005 begründet. Er trägt vor:

Der Planfeststellungsbeschluss setze sich mit seinen Einwendungen nicht auseinander, die Tunnelröhren sollten abgesenkt und ggf. sollten das Haus S...straße ... nur teilweise abgebrochen und dabei seine Eigentumswohnung verschont werden. Technische Zwänge würden nicht erläutert. Darin liege ein Abwägungsausfall. Dieser sei offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss. Es sei im Übrigen unverhältnismäßig, bei einer Inanspruchnahme des Grundstücks mit nur 7 m² ein ganzes Wohnhaus abzubrechen.

Bei „S 21“ komme es zu fast doppelt so starken Eingriffen in das Grundeigentum. Bei den Eingriffen in Natur und Landschaft hebe der Planfeststellungsbeschluss nur auf ihre Ausgleichbarkeit ab, nicht aber darauf, dass sie bei „S 21“ wesentlich stärker seien. Insbesondere sei bei „K 21“ der 5 ha umfassende Eingriff in den Mittleren Schlossgarten nicht erforderlich. Es bedürfe hierbei auch keines 15 Befreiungen von der Heilquellenschutzverordnung umfassenden, teuren Schutzkonzepts für das Grund- und Mineralwasser. Bei „S 21“ gehe das offene Gleisvorfeld verloren, über das der nächtliche Kaltluftstrom Richtung Neckartal verlaufe. Es entstünde zudem im Mittleren Schlossgarten ein im Schnitt 8 m hoher Querriegel, der als Kaltluftbremse wirke. Auch die bei „S 21“ erforderlich werdende Verlegung des Wartungsbahnhofs nach Untertürkheim und die Aufweitung der Bahnhöfe in Heilbronn, Aalen und Tübingen seien mit Eingriffen verbunden, wozu noch keine Untersuchungen vorlägen. Als Beispiel könne dafür die Ausweitung des Güterumschlagzentrums Kornwestheim dienen, die wegen der Aufgabe der Güterbahngleise (Fläche „A 1“) am Hauptbahnhof Stuttgart erforderlich geworden sei. „S 21“ führe anders als „K 21“ zu erheblichen Eingriffen in denkmalgeschützte Gebäude und Anlagen. Für die Stadtentwicklung biete „S 21“ zwar deutliche Vorteile. Die Verringerung des Bahnlärms als Folge von „S 21“ wiege aber nur gering, weil der Straßenlärm im Talkessel von Stuttgart vorherrsche; ohnehin werde die S-Bahn auch bei „S 21“ zwischen dem neuen Halt „Mittnachtstraße“ und dem „Pragtunnel“ weiterhin oberirdisch fahren. Es ergäben sich erhebliche Nachteile von „S 21“ für das Stadtbild durch den entstehenden Hügel im Mittleren Schlossgarten, den Abriss der Seitenflügel des Bonatz-gebäudes, den Teilabbruch des ehemaligen Bahndirektionsgebäudes und den Abbruch von Gleisanlagen. Der Planfeststellungsbeschluss befasse sich nicht mit den Vorteilen von „K 21“ beim Brand- und Katastrophenschutz sowie bei Anschlägen. Auch bei Unglücksfällen habe „K 21“ Vorteile gegenüber „S 21“ hinsichtlich Fluchtmöglichkeiten und Rettungsarbeiten. Bei „K 21“ seien die Bauarbeiten mit geringeren Nachteilen für die Umgebung und für den öffentlichen Straßenverkehr verbunden. Bei „K 21“ könnten sämtliche Arbeiten auf bahneigenem Gelände ausgeführt werden. Bei „S 21“ werde insbesondere die Feinstaubproblematik im Talkessel verschärft.

Der Kläger beantragt,

den Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahn-Bundesamts vom 28. Januar 2005 für den Umbau des Bahnknotens Stuttgart im Planfeststellungsabschnitt 1.1 (Talquerung mit neuem Hauptbahnhof) aufzuheben.

Die Beklagte und die Beigeladene beantragen,

die Klage abzuweisen.

Die Beigeladene trägt vor:

Dass das Tunnelbauwerk unter dem Wohnhaus des Klägers nicht tiefer gelegt und so dieses nicht verschont werden könne, sei offensichtlich. Die Gradiente der Gleisanlagen könne unter dem Grundstück des Klägers nicht abgesenkt werden, weil im unmittelbar vorangehenden Streckenteil, im Mittleren Schlossgarten, ein bestimmter Abstand von den Mineralwasserdeckschichten eingehalten werden müsse. Dabei schneide der unter dem Durchgangsbahnhof verlaufende tiefergelegte Düker „Nesenbachkanal“ die von Bauwerken aus wasserwirtschaftlichen Gründen eigentlich freizuhaltenden Gesteinsschichten bereits an, damit die Bahntrasse möglichst tief gelegt werden könne, auch um die im Mittleren Schlossgarten erforderlich werdende Geländemodellierung rund um die Bahnhofshalle möglichst gering zu halten. Außerdem müssten die Tunnelröhren zwischen der tiefer verlaufenden Willy-Brandt-Straße und der höher liegenden Stadtbahn mit der Haltestelle „Staatsgalerie“ hindurch geführt werden. Ein weiterer Zwangspunkt ergebe sich aus den am „Südkopf“ ansteigenden Gesteinsschichten, in die nicht eingegriffen werden solle. Es sei untersucht worden, ob die Inanspruchnahme der Grundstücke in der S...-straße durch eine (leichte) Drehung des Durchgangsbahnhofs vermieden werden könne. Wegen der dargestellten Zwangspunkte sei dies nicht möglich gewesen. Insbesondere könne der Gebhard-Müller-Platz mit der kreuzenden B 14 nicht verlegt werden. Mit Varianten setze sich der Planfeststellungsbeschluss intensiv auseinander. Im Laufe des Verfahrens habe sie die Planung in diesem Bereich mehrfach optimiert mit der Folge, dass die Häuser S...-straße ... und S...straße ... erhalten blieben. Zur Stabilisierung des Geländes müsse das Tunnelbauwerk einen Betonüberzug erhalten, der in die Fundamente des Hauses S...straße ... eingreife. Deshalb und wegen der im Übrigen geringen Überdeckung zwischen der Oberkante des Tunnelbauwerks und den Fundamenten des Hauses könne es auch nicht teilweise erhalten werden. Sofern Abfangmaßnahmen technisch möglich seien, stünden sie außer jedem Verhältnis zum Wert des Hauses. Dies werde im Planfeststellungsbeschluss auch ausgeführt. Selbst wenn man annehmen wolle, die Behörde habe dieses Problem nicht behandelt, läge nur ein unbeachtlicher Abwägungsmangel vor. Der Abbruch des Hauses sei unvermeidlich.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Schriftsätze der Beteiligten und der zur Sache gehörenden Gerichts- und Behördenakten, die Gegenstand der mündliche Verhandlung gewesen sind, verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gerichtete Klage ist zulässig, aber nicht begründet. Der Planfeststellungsbeschluss leidet nicht zu Lasten des in seinem Eigentum betroffenen Klägers an einem erheblichen Rechtsfehler, der seine vollständige oder teilweise Aufhebung oder zumindest die Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit erfordern würde (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, § 20 Abs. 7 AEG).

1. Als mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung Betroffener hat der Kläger einen Anspruch auf umfassende objektiv-rechtliche Planprüfung; ausgenommen hiervon sind nur Rechtsmängel, die für die enteignende Inanspruchnahme seines Grundstücks nicht kausal sind (BVerwG, Beschl. v. 10.07.1995 - 4 B 94.95 - NVwZ-RR 1996, 188).

2.3.3 Die planerische Rechtfertigung scheitert ferner nicht daran, dass im geplanten achtgleisigen Durchgangsbahnhof eine Vollstufe eines Integralen Taktfahrplans in dem Sinne, dass ein Umsteigen von (nahezu) sämtlichen zum Hauptbahnhof führenden oder von ihm abgehenden Verbindungen zur gleichen (vollen oder gar halben) Stunde möglich ist, nicht verwirklicht werden kann. Auch insoweit stellt „S 21“ keinen planerischen Missgriff dar. Unstreitig entspricht die Antragsplanung dem selbst vorgegebenen Ziel einer „Beachtung der Zwischenstufe des Integralen Taktfahrplans“ in der Weise, dass auf den acht Gleisen ein Integraler Taktfahrplan für bis zu vier Verbindungen (in beide Richtungen) verwirklicht werden kann. Der Kläger hält dies für einen planerischen Missgriff, weil er § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG a. F. (wohl im Sinne eines Planungsleitsatzes) das Gebot entnimmt, eine Vollstufe des Integralen Taktfahrplans zu gewährleisten. Er weist insoweit auch auf den Generalverkehrsplans des Landes hin, demzufolge ein vertaktetes Regionalverkehrsangebot angestrebt werde, das je nach Nachfrage im Ein- oder Zwei-Stunden-Takt erfolgen solle. Dieser Beurteilung vermag der Senat nicht zu folgen. § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG a.F. bestimmt nur, dass die Eisenbahninfrastrukturunternehmen bei der Vergabe der Eisenbahninfrastrukturkapazitäten vertakteten oder ins Netz eingebundenen Verkehr angemessen zu berücksichtigen haben. Damit wird klargestellt und hervorgehoben, dass ein sachlicher Grund für eine diskriminierungsfreie Versagung der Zulassung darin liegen kann, dass ein hinzukommender Verkehr einen bestehenden Takt verdrängt oder stört (Kramer, in: Das Deutsche Bundesrecht, § 14 AEG S. 87). Eisenbahninfrastrukturunternehmen sind danach aber nicht verpflichtet, bei der Änderung oder der Errichtung neuer Eisenbahninfrastrukturanlagen zu gewährleisten, dass ein (voller) Integraler Taktfahrplan möglich bleibt oder ermöglicht wird. Erst recht enthält diese Vorschrift keine Pflicht (oder setzt sie voraus), an jedem Eisenbahnknoten eine Vollstufe eines Integralen Taktfahrplans (zum Beispiel jeweils für den Personenfernverkehr und für den Regionalverkehr) oder gar einen vollkommenen Integralen Taktfahrplan aller Verbindungen ungeachtet unter Umständen entgegenstehender örtlicher Verhältnisse zu ermöglichen.

3.2.1 Der Planfeststellungsbeschluss gründet sich insoweit auf das vom (früheren) Leiter des Verkehrswissenschaftlichen Instituts der Rheinisch-West-fälische Technischen Hochschule Aachen Prof. Dr.-Ing. Schw. verfasste eisenbahnbetriebswissenschaftliche Gutachten „Stuttgart 21, ergänzende betriebliche Untersuchungen, Teil 3“ vom Oktober 1997 mit der Ergänzung „Leistungsverhalten der Fahrstraßenknoten im Knotenbereich Stuttgart 21 für die verschiedenen Ausbauoptionen“ vom 27.10.1997 in Verbindung mit den „Entgegnungen auf die Einwendungen gegen das Projekt Stuttgart 21“ vom 21.02.2003. Weitere fachliche Grundlage bilden die „Ergänzenden betrieblichen Untersuchungen, Teil II: Kapazität des geplanten Stuttgarter Hauptbahnhofs und seiner Zulaufstrecken“, 1997, von Prof. Dr.-Ing. H., damals Leiter des Verkehrswissenschaftlichen Instituts an der Universität Stuttgart. Diesen Gutachten liegt zwar als Verkehrsprognose das Betriebsprogramm 2010+x,2015 zu Grunde, während die Planfeststellungsunterlagen in der Folge dem Bundesverkehrswegeplan 2003 mit dem darauf beruhenden Betriebsszenario 2003 (ebenfalls mit dem Prognosehorizont 2015) angepasst worden sind. Indes ist der künftige Verkehrsbedarf (in der Hauptverkehrszeit) unverändert geblieben; die Bedarfsprognose ist daher unter den Beteiligten nicht streitig (und gibt auch dem Senat nicht zu Bedenken Anlass).

Das Gutachten von Prof. Dr.-Ing. Schw. beruht einerseits auf einer Berechnung der Leistungsfähigkeit des Durchgangsbahnhofs in der gegebenen Netzstruktur von Stuttgart unter Einbeziehung wahrscheinlichkeitstheoretischer Verfahren, ergänzt durch Simulationen des Leistungsverhaltens unter Zugrundelegung bestimmter an der Verkehrsprognose und an festgelegten Betriebsprogrammen orientierter Fahrpläne. Demzufolge reicht der achtgleisige Durchgangsbahnhof für abgestimmte Betriebsprogramme mit 32 bis 35 Gleisbelegungen pro Stunde aus, während das Betriebsszenario A nur durchschnittlich 25,5 Gleisbelegungen je Stunde der Hauptverkehrszeit (14 bis 18 Uhr) erwarten lässt. Insoweit ist es nachvollziehbar, dass der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. dem achtgleisigen Durchgangsbahnhof zusammenfassend für das Betriebsszenario A eine „gute bis sehr gute Betriebsqualität“ bescheinigt. Selbst nach Maßgabe des Szenarios E erwartet der Gutachter eine „noch gute“ Betriebsqualität. Dieses Szenario berücksichtigt eine in fernerer Zukunft liegende Verdichtung des Takts der Fernverkehrslinien Zürich - Nürnberg, Hamburg - München und Paris - Wien von zwei auf eine Stunde bei konstanter Bedienungshäufigkeit sowie die Durchbindung diverser Regionallinien mit 39 Gleisbelegungen je Stunde. Engpässe treten auch in diesem jenseits des Prognosehorizonts liegenden Fall im Übrigen nicht im oder unmittelbar vor dem Durchgangsbahnhof, sondern bereits (und nur) auf den Zulaufstrecken auf. Für die Zugzahlen des Szenarios A und weit darüber hinaus reicht die zweigleisige Verbindung Stuttgart-Hauptbahnhof - Zuffenhausen aus. Selbst bei einem künftigen viergleisigen Ausbau des Pragtunnels mit einer direkten Verbindung („T-Spange“) nach Bad Cannstatt („Option P“) würde nach Beurteilung des Gutachters der achtgleisige Durchgangsbahnhof den Verkehr noch gewachsen sein, weil dann einige (bis zu vier) der von Norden kommenden Züge über Bad Cannstatt und den „Südkopf“ in den Hauptbahnhof geführt werden könnten. Bestätigt hat der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. die Leistungsfähigkeit des Durchgangsbahnhofs auch für den Fall einer Spitzenbelastung auf der nach der gegebenen Netzstruktur am höchsten belasteten Zufahrtsstrecke von Norden. Insoweit ist die Zahl der einfahrenden Züge durch die Beschränkungen im Zulauf von Zuffenhausen (Pragtunnel) und die vorgelagerten Netzknoten sowie durch die Signal- und Zugbeeinflussungstechnik und die zum Auffangen kleinerer Verspätungen erforderliche „Pufferzeit“ auf der Strecke von 0,95 min. auf 19 Züge je Stunde beschränkt, für die vier Bahnsteiggleise zur Verfügung stehen (4,75 Züge je Gleis), woraus eine Gleisbelegung von um 50 % folgt; der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. hat in der mündlichen Verhandlung dementsprechend geäußert, dies sei genau die (rechnerische) Gleisbelegung, wie sie in anderen vergleichbaren Durchgangsbahnhöfen vorhanden sei. Insgesamt kommt er damit zu dem Ergebnis, dass der gesamte Knoten für das maßgebliche Betriebsszenario A „homogen dimensioniert“ sei. Eine Überlastung des achtgleisigen Durchgangsbahnhofs könne erst eintreten, wenn die Zulaufsituation über die Option P hinaus verbessert werde, woran jedoch in den nächsten fünfzig Jahren nicht zu denken sei. Eine entsprechende Nachfrage könne gegenwärtig nicht vorhergesehen werden. Nur eine Verbesserung des Zulaufs, welche es erlaube, die von Norden kommenden Linien unabhängig voneinander in den Durchgangsbahnhof zu führen, erfordere dessen Erweiterung auf zehn Gleise; eine solche Erweiterung sei im Übrigen, wenn auch mit beträchtlichem Aufwand, möglich. Diesen Befund haben beide Gutachter im Erörterungstermin im Verwaltungsverfahren und auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nachvollziehbar erläutert. Der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. hat ihn ferner in seinen Stellungnahmen vom 07.06.2005 und vom 10.02.2006 im Klageverfahren mit Blick auf die Einwendungen des Klägers bekräftigt. Die insoweit erhobenen und im Klageverfahren schließlich noch offen gebliebenen Einwände des Klägers dagegen greifen nicht durch.

3.2.7 Die Plausibilität der Bemessungsberechnung und -simulation hat der Kläger mit dem Hinweise bezweifelt, dass heute alle hochbelasteten Knoten über mehr als zwei Bahnsteiggleise je Zulaufgleis verfügten. Dem substantiierten Widerspruch der Beigeladenen ist der Kläger nicht mehr entgegengetreten. Dasselbe gilt für die Einwände des Klägers, der Gutachter habe außer Acht gelassen, dass von Norden kommende Züge wegen der Weichenradien im Gleisvorfeld und wegen der Steigung im Bahnhof von etwa 1,5 % nur mit verminderter Geschwindigkeit ein- und ausfahren könnten.

3.4 Deutlich überlegen ist „S 21“ auch hinsichtlich der Anbindung des Landesflughafens, der Neuen Messe und der Filderregion.

3.6 Dass „K 21" anders als „S 21“ uneingeschränkt den Regelbetrieb mit Dieseltriebfahrzeugen im Hauptbahnhof zulässt, ist zwar ein gewisser, aber nicht mit großem Gewicht in die Abwägung einzustellender Vorteil. Es ist fraglich, ob insoweit künftig überhaupt eine Nachfrage bestehen wird; nicht fernliegend ist überdies, dass die entsprechenden Beschränkungen für den Durchgangsbahnhof aufgrund der technischen Entwicklung abgasärmerer Fahrzeuge entfallen werden. Ebensowenig können für den Alternativenvergleich fahrdynamische und damit Energie- und Kostengesichtspunkte entscheidend (neben anderem) ins Gewicht fallen, die sich daraus ergeben, dass bei „S 21“ alle Züge durch den Fildertunnel auf vergleichsweise kurzer Strecke den Aufstieg zum Filderbahnhof/Landesflughafen bewältigen müssen, während bei „K 21" der Anstieg insgesamt flacher verläuft und für die Züge, die nicht am Landesflughafen halten, auch geringer ist, weil das „Scharnhauser Dreieck“ nicht dieselbe Höhe über NN. erreicht.

Auch unter dem Gesichtspunkt einer Entmischung der Eisenbahnverkehrsarten erscheint „K 21" der Antragsplanung gegenüber nicht als vorzugswürdig. Der Kläger weist insoweit darauf hin, dass die Leistungsfähigkeit des Fildertunnels eingeschränkt sei, weil er sowohl vom Fern- als auch vom Regionalverkehr befahren werde. Die Nutzung durch beide Verkehrsarten ändert aber nichts daran, dass die Leistungsfähigkeit des Fildertunnels, die mit 10,5 Zügen/Stunde angenommen wird, für die Betriebsszenarien A und E ausreicht und auch die weitere Zukunftsfähigkeit von „S 21“ nicht ausschließt, weil der Zulauf aus dieser Richtung auch dann geringer sein wird als der von Westen und Norden. In der Zahl von 10,5 Züge/Stunde kommt im Übrigen der in der mündlichen Verhandlung erörterte Umstand zum Ausdruck, dass die Züge dort mit unterschiedlicher Geschwindigkeit fahren, je nachdem, ob es sich um Regional- oder um Fernverkehrszüge handelt und ob diese von Ulm kommend direkt zum Durchgangsbahnhof gelangen oder am Filderbahnhof/Landesflughafen halten. „S 21“ gelingt die Entmischung vom S-Bahn-Verkehr dagegen im Regelbetrieb vollständig; die S-Bahn soll nur im Störungsfall den Durchgangsbahnhof und den Fildertunnel benutzen können. Erreicht wird von „S 21“ im Übrigen eine Entmischung der Verkehre, weil der Fernverkehr auf der Strecke Stuttgart - Ulm nicht mehr über Bad Cannstatt auf der auch vom Güterverkehr stark beanspruchten Neckartaltrasse geführt werden muss. Dies ist bei „K 21" bis Esslingen-Mettingen jedoch der Fall. Außerdem kommt es bei „K 21“ auf der Filderbahn- und auf der Gäutalbahnstrecke zu einer insbesondere den Fernverkehr behindernden zusätzlichen Mischung der Verkehre, bei „S 21“ ist dies nur für den Streckenteil zwischen Rohr und dem Landesflughafen und nur für Fern- und Regionalverbindungen über Böblingen der Fall.

Im Übrigen hat der Kläger seinen Einwand, in diesem Zusammenhang beachtliche Störungen im S-Bahn-Betrieb kämen sehr viel häufiger als drei bis viermal im Jahr vor, nicht substantiiert belegt. Zwar hat der Prozessbevollmächtigte des Klägers berichtet, dass allein von ihm benutzte S-Bahn-Züge im letzten halben Jahr etwa zehnmal vor dem S-Bahn-Tunnel aus dem Fahrstrom genommen, in den Kopfbahnhof geführt und erst zur Rückfahrt wieder in den Taktverkehr eingegliedert worden seien. Dass dies häufiger vorkommt, entspricht auch der Erfahrung des Klägers im Verfahren 5 S 847/05, der Leiter des Hauptbahnhofs Stuttgart war. Jedoch steht für solche Fälle, in denen ein Auflaufen von Zügen im S-Bahn-Tunnel durch die Ausgliederung (nur) eines Zuges behoben werden kann, bei „S 21“ gerade das Wendegleis an der neuen S-Bahn-Station „Mittnachtstraße“ zur Verfügung. Dass den betroffenen Fahrgästen insoweit angesonnen wird, bis zur nahe gelegenen Stadtbahnstation (U 12) zu gehen, um von dort zu ihrem Ziel in der Innenstadt zu gelangen, während sie bei einer Umleitung in den Kopfbahnhof diesem Ziel näher kommen, erscheint in der Abwägung nicht als erheblich, zumal zusätzlich die Möglichkeit besteht, die betroffenen S-Bahn-Züge bis in den Durchgangsbahnhof zu führen, von wo aus die Fahrgäste ebenfalls auf die Stadtbahn umsteigen oder ihr Ziel in der Innenstadt (auf kürzerem Weg als im Kopfbahnhof) erreichen können.

100

101

4. Der Planfeststellungsbeschluss geht rechtsfehlerfrei davon aus, dass es keine das Haus S...straße ... mit der Eigentumswohnung des Klägers schonende, eindeutig vorzugswürdige Variante gibt und dass das Haus im Zuge des Baus des „Südkopfs“ nicht erhalten werden kann.

102

Er legt im Einzelnen und umfassend im Anschluss an die entsprechenden Ausführungen im Erläuterungsbericht, Ergänzung zur Anlage 1, Teil II mit Blatt 4 und 5, dar, weshalb eine Anhebung und leichte Drehung des Durchgangsbahnhofs, bei der die Trasse nicht mehr unter dem Gebäude S...-straße ... läge und so das Haus S...straße ... erhalten bliebe („Variante G...“), nicht eindeutig vorzugswürdig ist. Dagegen hat der Kläger keine substantiierten Einwände erhoben.

103

Die Beigeladene hat im gerichtlichen Verfahren auch überzeugend aufgezeigt und durch Dipl.-Ing. T. in der mündlichen Verhandlung erläutert, weshalb der Durchgangsbahnhof zur Vermeidung eines Eingriffs in das Grund- und Mineralwasser und wegen der Zwangspunkte (Höhenlage von Stadtbahn und Willy-Brandt-Straße, freizuhaltende Gesteinsschichten) nicht tiefer gelegt werden kann. Aus diesem Grund kann auch nicht dem Wunsch des Klägers Rechnung getragen werden, zumindest die rückwärtige Seite des Hauses S...straße ... zu erhalten. Auch dies würde wegen des geringen Gefälles von etwa 1,5 % (dies entspricht auf 10 m einer Höhe von 15 cm) eine Tieferlegung der gesamten Bahnhofsanlage um mehrere Meter erfordern.

104

Bei Beibehaltung von Trasse und Gradiente kann der Bau nicht so ausgeführt werden, dass ein Abriss des Hauses S...straße ... vermeidbar ist. Bei einem Vorziehen der Tunnelbauweise bis jenseits des Hauses S...straße ... anstelle der hier geplanten Trogbauweise würde das Bauwerk zwar nicht mehr in die Fundamente eingreifen. Dennoch würde die Gebäudesubstanz mit einiger Wahrscheinlichkeit auch bei Einsatz von aufwändiger erschütterungsvermeidender bzw. -mindernder Technik so stark beeinträchtigt, dass das Haus nicht erhalten werden könnte. Bei der stattdessen gewählten Trogbauweise wäre ein Abstützen des Gebäudes, in dessen Fundamente der Trogdeckel eingreift, technisch zwar möglich ist. Dies zeigt sich etwa daran, dass auf diese Weise am „Nordkopf“ das denkmalgeschützte Bahndirektionsgebäude erhalten wird. Eine solche Maßnahme wäre aber mit unverhältnismäßigen Kosten verbunden (vgl. im Einzelnen die Stellungnahme der Beigeladenen im Schriftsatz vom 21.03.2006). Der Kläger hat seine Einwendungen insoweit letztlich auch nicht mehr aufrecht erhalten.

105

Der Planfeststellungsbeschluss leidet auch nicht deshalb an einem Abwägungsmangel, weil diese Zusammenhänge aus seiner Begründung nicht ohne Weiteres ersichtlich und sie dem Kläger erst im gerichtlichen Verfahren erläutert worden sind. Daraus kann nicht geschlossen werden, die Behörde habe sich mit den Belangen des Klägers insoweit nicht befasst. Denn die nunmehr erläuterten Zusammenhänge ergeben sich der Sache nach insbesondere aus den festgestellten Planzeichnungen und den wasserwirtschaftlichen und geologischen Stellungnahmen.

106

5. Aus denselben Gründen ergibt sich, dass die Gesamtabwägung aller öffentlichen und privaten Belange zu Gunsten der Antragsplanung rechtlich nicht zu beanstanden ist. Insbesondere sind die zahlreichen betroffenen öffentlichen und privaten Belange nicht in einer Weise zum Ausgleich gebracht worden, die zu ihrer objektiven Gewichtigkeit außer Verhältnis stünde; darauf ist die gerichtliche Prüfung des Abwägungsergebnisses aber beschränkt (BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - 4 C 105.66 - BVerwGE 34, 301; Urt. v. 05.07.1974 - 4 C 50.72 - BVerwGE 45, 309). Weitergehende Einwände, die über die im Rahmen der Alternativenprüfung erörterten Gesichtspunkte hinausgehen, macht der Kläger auch nicht geltend.

107

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO.

108

Gründe für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

109

Beschluss

110

Der Streitwert wird auf 15.000 EUR festgesetzt (vgl. die vorläufige Streitwertfestsetzung im Beschluss vom 26.04.2005).

111

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

2.3.3 Die planerische Rechtfertigung scheitert ferner nicht daran, dass im geplanten achtgleisigen Durchgangsbahnhof eine Vollstufe eines Integralen Taktfahrplans in dem Sinne, dass ein Umsteigen von (nahezu) sämtlichen zum Hauptbahnhof führenden oder von ihm abgehenden Verbindungen zur gleichen (vollen oder gar halben) Stunde möglich ist, nicht verwirklicht werden kann. Auch insoweit stellt „S 21“ keinen planerischen Missgriff dar. Unstreitig entspricht die Antragsplanung dem selbst vorgegebenen Ziel einer „Beachtung der Zwischenstufe des Integralen Taktfahrplans“ in der Weise, dass auf den acht Gleisen ein Integraler Taktfahrplan für bis zu vier Verbindungen (in beide Richtungen) verwirklicht werden kann. Der Kläger hält dies für einen planerischen Missgriff, weil er § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG a. F. (wohl im Sinne eines Planungsleitsatzes) das Gebot entnimmt, eine Vollstufe des Integralen Taktfahrplans zu gewährleisten. Er weist insoweit auch auf den Generalverkehrsplans des Landes hin, demzufolge ein vertaktetes Regionalverkehrsangebot angestrebt werde, das je nach Nachfrage im Ein- oder Zwei-Stunden-Takt erfolgen solle. Dieser Beurteilung vermag der Senat nicht zu folgen. § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG a.F. bestimmt nur, dass die Eisenbahninfrastrukturunternehmen bei der Vergabe der Eisenbahninfrastrukturkapazitäten vertakteten oder ins Netz eingebundenen Verkehr angemessen zu berücksichtigen haben. Damit wird klargestellt und hervorgehoben, dass ein sachlicher Grund für eine diskriminierungsfreie Versagung der Zulassung darin liegen kann, dass ein hinzukommender Verkehr einen bestehenden Takt verdrängt oder stört (Kramer, in: Das Deutsche Bundesrecht, § 14 AEG S. 87). Eisenbahninfrastrukturunternehmen sind danach aber nicht verpflichtet, bei der Änderung oder der Errichtung neuer Eisenbahninfrastrukturanlagen zu gewährleisten, dass ein (voller) Integraler Taktfahrplan möglich bleibt oder ermöglicht wird. Erst recht enthält diese Vorschrift keine Pflicht (oder setzt sie voraus), an jedem Eisenbahnknoten eine Vollstufe eines Integralen Taktfahrplans (zum Beispiel jeweils für den Personenfernverkehr und für den Regionalverkehr) oder gar einen vollkommenen Integralen Taktfahrplan aller Verbindungen ungeachtet unter Umständen entgegenstehender örtlicher Verhältnisse zu ermöglichen.

Das Gutachten von Prof. Dr.-Ing. Schw. beruht einerseits auf einer Berechnung der Leistungsfähigkeit des Durchgangsbahnhofs in der gegebenen Netzstruktur von Stuttgart unter Einbeziehung wahrscheinlichkeitstheoretischer Verfahren, ergänzt durch Simulationen des Leistungsverhaltens unter Zugrundelegung bestimmter an der Verkehrsprognose und an festgelegten Betriebsprogrammen orientierter Fahrpläne. Demzufolge reicht der achtgleisige Durchgangsbahnhof für abgestimmte Betriebsprogramme mit 32 bis 35 Gleisbelegungen pro Stunde aus, während das Betriebsszenario A nur durchschnittlich 25,5 Gleisbelegungen je Stunde der Hauptverkehrszeit (14 bis 18 Uhr) erwarten lässt. Insoweit ist es nachvollziehbar, dass der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. dem achtgleisigen Durchgangsbahnhof zusammenfassend für das Betriebsszenario A eine „gute bis sehr gute Betriebsqualität“ bescheinigt. Selbst nach Maßgabe des Szenarios E erwartet der Gutachter eine „noch gute“ Betriebsqualität. Dieses Szenario berücksichtigt eine in fernerer Zukunft liegende Verdichtung des Takts der Fernverkehrslinien Zürich - Nürnberg, Hamburg - München und Paris - Wien von zwei auf eine Stunde bei konstanter Bedienungshäufigkeit sowie die Durchbindung diverser Regionallinien mit 39 Gleisbelegungen je Stunde. Engpässe treten auch in diesem jenseits des Prognosehorizonts liegenden Fall im Übrigen nicht im oder unmittelbar vor dem Durchgangsbahnhof, sondern bereits (und nur) auf den Zulaufstrecken auf. Für die Zugzahlen des Szenarios A und weit darüber hinaus reicht die zweigleisige Verbindung Stuttgart-Hauptbahnhof - Zuffenhausen aus. Selbst bei einem künftigen viergleisigen Ausbau des Pragtunnels mit einer direkten Verbindung („T-Spange“) nach Bad Cannstatt („Option P“) würde nach Beurteilung des Gutachters der achtgleisige Durchgangsbahnhof den Verkehr noch gewachsen sein, weil dann einige (bis zu vier) der von Norden kommenden Züge über Bad Cannstatt und den „Südkopf“ in den Hauptbahnhof geführt werden könnten. Bestätigt hat der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. die Leistungsfähigkeit des Durchgangsbahnhofs auch für den Fall einer Spitzenbelastung auf der nach der gegebenen Netzstruktur am höchsten belasteten Zufahrtsstrecke von Norden. Insoweit ist die Zahl der einfahrenden Züge durch die Beschränkungen im Zulauf von Zuffenhausen (Pragtunnel) und die vorgelagerten Netzknoten sowie durch die Signal- und Zugbeeinflussungstechnik und die zum Auffangen kleinerer Verspätungen erforderliche „Pufferzeit“ auf der Strecke von 0,95 min. auf 19 Züge je Stunde beschränkt, für die vier Bahnsteiggleise zur Verfügung stehen (4,75 Züge je Gleis), woraus eine Gleisbelegung von um 50 % folgt; der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. hat in der mündlichen Verhandlung dementsprechend geäußert, dies sei genau die (rechnerische) Gleisbelegung, wie sie in anderen vergleichbaren Durchgangsbahnhöfen vorhanden sei. Insgesamt kommt er damit zu dem Ergebnis, dass der gesamte Knoten für das maßgebliche Betriebsszenario A „homogen dimensioniert“ sei. Eine Überlastung des achtgleisigen Durchgangsbahnhofs könne erst eintreten, wenn die Zulaufsituation über die Option P hinaus verbessert werde, woran jedoch in den nächsten fünfzig Jahren nicht zu denken sei. Eine entsprechende Nachfrage könne gegenwärtig nicht vorhergesehen werden. Nur eine Verbesserung des Zulaufs, welche es erlaube, die von Norden kommenden Linien unabhängig voneinander in den Durchgangsbahnhof zu führen, erfordere dessen Erweiterung auf zehn Gleise; eine solche Erweiterung sei im Übrigen, wenn auch mit beträchtlichem Aufwand, möglich. Diesen Befund haben beide Gutachter im Erörterungstermin im Verwaltungsverfahren und auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nachvollziehbar erläutert. Der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. hat ihn ferner in seinen Stellungnahmen vom 07.06.2005 und vom 10.02.2006 im Klageverfahren mit Blick auf die Einwendungen des Klägers bekräftigt. Die insoweit erhobenen und im Klageverfahren schließlich noch offen gebliebenen Einwände des Klägers dagegen greifen nicht durch.

3.2.7 Die Plausibilität der Bemessungsberechnung und -simulation hat der Kläger mit dem Hinweise bezweifelt, dass heute alle hochbelasteten Knoten über mehr als zwei Bahnsteiggleise je Zulaufgleis verfügten. Dem substantiierten Widerspruch der Beigeladenen ist der Kläger nicht mehr entgegengetreten. Dasselbe gilt für die Einwände des Klägers, der Gutachter habe außer Acht gelassen, dass von Norden kommende Züge wegen der Weichenradien im Gleisvorfeld und wegen der Steigung im Bahnhof von etwa 1,5 % nur mit verminderter Geschwindigkeit ein- und ausfahren könnten.

3.4 Deutlich überlegen ist „S 21“ auch hinsichtlich der Anbindung des Landesflughafens, der Neuen Messe und der Filderregion.

3.6 Dass „K 21" anders als „S 21“ uneingeschränkt den Regelbetrieb mit Dieseltriebfahrzeugen im Hauptbahnhof zulässt, ist zwar ein gewisser, aber nicht mit großem Gewicht in die Abwägung einzustellender Vorteil. Es ist fraglich, ob insoweit künftig überhaupt eine Nachfrage bestehen wird; nicht fernliegend ist überdies, dass die entsprechenden Beschränkungen für den Durchgangsbahnhof aufgrund der technischen Entwicklung abgasärmerer Fahrzeuge entfallen werden. Ebensowenig können für den Alternativenvergleich fahrdynamische und damit Energie- und Kostengesichtspunkte entscheidend (neben anderem) ins Gewicht fallen, die sich daraus ergeben, dass bei „S 21“ alle Züge durch den Fildertunnel auf vergleichsweise kurzer Strecke den Aufstieg zum Filderbahnhof/Landesflughafen bewältigen müssen, während bei „K 21" der Anstieg insgesamt flacher verläuft und für die Züge, die nicht am Landesflughafen halten, auch geringer ist, weil das „Scharnhauser Dreieck“ nicht dieselbe Höhe über NN. erreicht.

Auch unter dem Gesichtspunkt einer Entmischung der Eisenbahnverkehrsarten erscheint „K 21" der Antragsplanung gegenüber nicht als vorzugswürdig. Der Kläger weist insoweit darauf hin, dass die Leistungsfähigkeit des Fildertunnels eingeschränkt sei, weil er sowohl vom Fern- als auch vom Regionalverkehr befahren werde. Die Nutzung durch beide Verkehrsarten ändert aber nichts daran, dass die Leistungsfähigkeit des Fildertunnels, die mit 10,5 Zügen/Stunde angenommen wird, für die Betriebsszenarien A und E ausreicht und auch die weitere Zukunftsfähigkeit von „S 21“ nicht ausschließt, weil der Zulauf aus dieser Richtung auch dann geringer sein wird als der von Westen und Norden. In der Zahl von 10,5 Züge/Stunde kommt im Übrigen der in der mündlichen Verhandlung erörterte Umstand zum Ausdruck, dass die Züge dort mit unterschiedlicher Geschwindigkeit fahren, je nachdem, ob es sich um Regional- oder um Fernverkehrszüge handelt und ob diese von Ulm kommend direkt zum Durchgangsbahnhof gelangen oder am Filderbahnhof/Landesflughafen halten. „S 21“ gelingt die Entmischung vom S-Bahn-Verkehr dagegen im Regelbetrieb vollständig; die S-Bahn soll nur im Störungsfall den Durchgangsbahnhof und den Fildertunnel benutzen können. Erreicht wird von „S 21“ im Übrigen eine Entmischung der Verkehre, weil der Fernverkehr auf der Strecke Stuttgart - Ulm nicht mehr über Bad Cannstatt auf der auch vom Güterverkehr stark beanspruchten Neckartaltrasse geführt werden muss. Dies ist bei „K 21" bis Esslingen-Mettingen jedoch der Fall. Außerdem kommt es bei „K 21“ auf der Filderbahn- und auf der Gäutalbahnstrecke zu einer insbesondere den Fernverkehr behindernden zusätzlichen Mischung der Verkehre, bei „S 21“ ist dies nur für den Streckenteil zwischen Rohr und dem Landesflughafen und nur für Fern- und Regionalverbindungen über Böblingen der Fall.

Im Übrigen hat der Kläger seinen Einwand, in diesem Zusammenhang beachtliche Störungen im S-Bahn-Betrieb kämen sehr viel häufiger als drei bis viermal im Jahr vor, nicht substantiiert belegt. Zwar hat der Prozessbevollmächtigte des Klägers berichtet, dass allein von ihm benutzte S-Bahn-Züge im letzten halben Jahr etwa zehnmal vor dem S-Bahn-Tunnel aus dem Fahrstrom genommen, in den Kopfbahnhof geführt und erst zur Rückfahrt wieder in den Taktverkehr eingegliedert worden seien. Dass dies häufiger vorkommt, entspricht auch der Erfahrung des Klägers im Verfahren 5 S 847/05, der Leiter des Hauptbahnhofs Stuttgart war. Jedoch steht für solche Fälle, in denen ein Auflaufen von Zügen im S-Bahn-Tunnel durch die Ausgliederung (nur) eines Zuges behoben werden kann, bei „S 21“ gerade das Wendegleis an der neuen S-Bahn-Station „Mittnachtstraße“ zur Verfügung. Dass den betroffenen Fahrgästen insoweit angesonnen wird, bis zur nahe gelegenen Stadtbahnstation (U 12) zu gehen, um von dort zu ihrem Ziel in der Innenstadt zu gelangen, während sie bei einer Umleitung in den Kopfbahnhof diesem Ziel näher kommen, erscheint in der Abwägung nicht als erheblich, zumal zusätzlich die Möglichkeit besteht, die betroffenen S-Bahn-Züge bis in den Durchgangsbahnhof zu führen, von wo aus die Fahrgäste ebenfalls auf die Stadtbahn umsteigen oder ihr Ziel in der Innenstadt (auf kürzerem Weg als im Kopfbahnhof) erreichen können.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO.

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Gründe für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

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Beschluss

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Der Streitwert wird auf 15.000 EUR festgesetzt (vgl. die vorläufige Streitwertfestsetzung im Beschluss vom 26.04.2005).

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Der Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 06. Apr. 2006 - 5 S 596/05

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der weder grundstücks- noch immissionsbetroffene Kläger wendet sich als Landesverband Baden-Württemberg des Bundes für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND) gegen den Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahn-Bundesamts, Außenstelle Karlsruhe/Stuttgart, vom 28.01.2005 für den Umbau des Bahnknotens Stuttgart „Projekt Stuttgart 21“ im Planfeststellungsabschnitt 1.1 (Talquerung mit neuem Hauptbahnhof) von Bahn-km - 0,4-42,0 bis Bahn-km + 0,4+32,0.

Erste Planungsüberlegungen im Jahr 1988 gingen zunächst von einer Beibehaltung des Kopfbahnhofs aus. Diese Überlegungen wurden später um einen Durchgangsbahnhof für den Fernverkehr ergänzt. Daraus entstanden die Rahmenkonzeption „H“ und letztlich das Projekt „S 21“. Im Raumordnungsverfahren entwickelte ein Bündnis von Verkehrs- und Umweltverbänden („UMKEHR“) die Planungsalternativen „LEAN“ (Modernisierung des Kopfbahnhofs) und „KOMBI“ (Modernisierung des Kopfbahnhofs und Errichtung eines nahegelegenen unterirdischen Durchgangsbahnhofs) mit dem Ziel, einen Integralen Taktfahrplan („Schweiz-Takt“) für den Fern- und den Regionalverkehr am Hauptbahnhof Stuttgart zu ermöglichen. Dieses Ziel verfolgte auch die „Variante UMKEHR/Architekturforum“, die eine Modernisierung des Kopfbahnhofs mit 14 Gleisen und eine Rückgewinnung von Bahnflächen für die städtebauliche Entwicklung erstrebte. Im November 1995 schlossen die Deutsche Bahn AG, die Bundesrepublik Deutschland, das Land Baden-Württemberg, der Verband Region Stuttgart und die Landeshauptstadt Stuttgart eine Rahmenvereinbarung zur Finanzierung, zum Inhalt und zur zeitlichen Entwicklung von „S 21“. Das Regierungspräsidium Stuttgart stellte als höhere Raumordnungsbehörde mit raumordnerischer Beurteilung vom 10.09.1997 die grundsätzliche raumordnerische Verträglichkeit von „S 21“ fest.

Dem Planfeststellungsbeschluss liegt folgendes Verfahren zu Grunde: Am 30.10.2001 beantragte die Beigeladene, vertreten durch die DB Projekt GmbH Stuttgart 21 (später durch die DB Projekte Süd GmbH), das Planfeststellungsverfahren. Auf Antrag des Eisenbahn-Bundesamts (künftig: Behörde) vom 02.08.2002 leitete das Regierungspräsidium Stuttgart (künftig: Regierungspräsidium) das Anhörungsverfahren ein. Die Planunterlagen einschließlich der Unterlagen für die Umweltverträglichkeitsprüfung lagen in der Zeit vom 09.09. bis 08.10.2002 in Stuttgart öffentlich aus. Vor der Planauslegung benachrichtigte die Landeshauptstadt Stuttgart die nicht ortsansässigen Betroffenen. Das Regierungspräsidium gab den Trägern öffentlicher Belange und den anerkannten Naturschutzverbänden mit Schreiben vom 26.08.2002 Gelegenheit zur Stellungnahme bis 11.10.2002. Der Kläger erhob mit Schreiben vom 10.10.2002, eingegangen am 11.10.2002, sowie mit Schreiben vom 07.11. und vom 19.11.2002 Einwendungen und trug u.a. vor: Für das Vorhaben gebe es keinen Bedarf. Seine Umweltverträglichkeit müsse im Zusammenhang mit anderen enormen Eingriffen in der Region (Neue Messe, Ausbau A 8 und B 27, Erweiterung Landesflughafen) beurteilt werden. Mit der Variante „LEAN“ könne der größte Teil der Eingriffe vermieden und könnten die Planungsziele nach Fahrzeit und Zugdichte erreicht werden. Die Umweltverträglichkeitsstudie sei möglicherweise zu schmal angelegt. Die darin vorgenommene Bewertung sei vorhabenfreundlich. Einzelne umweltrelevante Vorgaben aus der raumordnerischen Beurteilung seien nicht „abgearbeitet“. Die Bahn- und Gleisanlagen seien hinsichtlich des Schutzguts Tiere und Pflanzen völlig unterbewertet. Die vorgenommenen Untersuchungen seien unzureichend. Die Eingriffe seien unzureichend erfasst. Die Auswirkungen der „Lichtaugen“ der Bahnhofshalle auf Fledermäuse, Vögel und Insekten (Lichtfalle) seien nicht untersucht. Monitoring und Bewässerungsmanagement für Gehölze im Schlossgarten seien unzureichend. Insgesamt äußerten sich etwa 2.700 Einwender. Der Erörterungstermin fand nach vorausgegangener öffentlicher Bekanntmachung vom 07. bis 11.04.2003 statt. In seiner abschließenden Stellungnahme vom 11.09.2003 befürwortete das Regierungspräsidium die Planung und bestätigte deren Einklang mit Umweltbelangen. Im weiteren Verlauf wurde die Planung dreimal geändert. Durch die erste Planänderung wurde eine Ersatzmaßnahme am Mussenbach aufgenommen. Die zweite Planänderung erweiterte diese Maßnahme. Den von den Änderungen Betroffenen sowie den Naturschutzbehörden und den Naturschutzverbänden wurde mit Schreiben vom 25.02.2003 und vom 18.07.2003 Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Der Kläger äußerte mit Schreiben vom 11.03.2003, der Kompensationsaufwand sei weiterhin falsch berechnet. Die Trockenstandorte in der Ausgleichsmaßnahme „A 1“ seien ungeeignet, da sie durch bis zu 25 m hohe Platanen der Salucci-Allee und geplante Baumpflanzungen verschattet würden. Die Kompensationsmaßnahme am Südhang des Mussenbachtals könne nicht angerechnet werden, da dieses Gebiet schon jetzt ein hochwertiger Trockenstandort sei. Die geplanten Streuobstpflanzungen führten ebenfalls zu für den Trockenstandort schädlichen Verschattungen. Es sei auch nicht dargelegt, wer die Pflege der neu gepflanzten Streuobstbäume auf mindestens 20 Jahre übernehme. Die Anlage von Sukzessions- und Saumflächen könne nicht angerechnet werden, da sich in der Regel standortgerechte Gehölze von allein einstellen würden bzw. schon vorhanden seien. Die Anlage eines Wegs im Mussenbachtal sei keine Ersatzmaßnahme, sondern ein Eingriff, der gesondert ausgeglichen werden müsse; er habe ausschließlich Erholungsfunktion. Mit Schreiben vom 31.07.2003 trug der Kläger zur zweiten Planänderung vor, die Flächen im Mussenbachtal seien für eine Kompensation der verlorenen Gleisflächen nicht geeignet. Die Eingriffe und das Aufwertungspotential der Kompensationsmaßnahmen seien nach wie vor unzureichend bewertet. Mit der dritten Planänderung verzichtete die Vorhabenträgerin auf den vollständigen Abbruch des ehemaligen Bahndirektionsgebäudes an der Heilbronner Straße. Die betroffenen Behörden erhielten mit Schreiben vom 06.04.2004 Gelegenheit zur Stellungnahme.

Mit dem angefochtenen Beschluss vom 28.01.2005 stellte die Behörde den Plan mit Änderungen und nach Maßgabe von Zusagen, Erlaubnissen und Nebenbestimmungen fest. Der Planfeststellungsbeschluss enthält eine Reihe von Zusagen der Vorhabenträgerin zu den Belangen von Natur und Landschaft. Zugesagt wird u.a., dass die „Ausgleichsmaßnahme“ (Gesamtkonzept Mussenbachtal), wie in Anlage 18.2.6 neu dargestellt, insgesamt verwirklicht wird, dass für Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nach fünf Jahren die erforderlichen Erfolgskontrollen durchzuführen und dass ggf. notwendig werdende Ersatzmaßpflanzungen vorzunehmen sind. Daneben enthält der Planfeststellungsbeschluss 21 einschlägige Nebenbestimmungen. Unter anderem wird, soweit einzelne planfestgestellte Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen nicht verwirklicht werden können bzw. das Gesamtkonzept Mussenbachtal nicht verwirklicht wird, die Vorhabenträgerin verpflichtet, innerhalb von zwei Jahren nach Fertigstellung des Vorhabens in einem Ergänzungsverfahren eine gleichwertige Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmenplanung zu erstellen und dem Eisenbahn-Bundesamt zur Entscheidung vorzulegen. Ferner wird die Vorhabenträgerin u.a. verpflichtet, die Dieseltraktion mit kanzerogenen Rußpartikelemissionen auf außerplanmäßige Betriebsfälle zu beschränken. In der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses wird u.a. ausgeführt:

Der Planfeststellungsbeschluss wurde dem Kläger am 16.02.2005 zugestellt.

Der Kläger hat am 15.03.2005 Klage erhoben und diese am 25.04.2005 begründet. Er trägt vor:

Mit der Vereinsklage könne er als Naturschutzverband eine fehlende Planrechtfertigung rügen. Die dies verneinende Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts könne dem nur insoweit entgegengehalten werden, als sich die Planrechtfertigung auf die Eignung beziehe, einen vorhandenen Verkehrsbedarf zu befriedigen. Das sei für die so genannten „weiteren Ziele“ des Vorhabens (Schaffung städtebaulicher Entwicklungsmöglichkeiten, Verminderung der Lärmbelastung, Verminderung der Trennwirkung) aber nicht der Fall. Mängel der Abwägung könne er nicht nur insoweit rügen könne, als es um die Ermittlung, Bewertung und Abwägung von Belangen gehe, die von den in § 61 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG angeführten Rechtsvorschriften geschützt seien. Er könne auch geltend machen, dass es zu dem mit naturschutzrechtlichen Eingriffen verbundenen Vorhaben eine sich aufdrängende bessere Alternative gebe. In diesem Rahmen seien Abwägungsmängel hinsichtlich aller für die Beurteilung des Vorhabens und der Alternative maßgeblichen öffentlichen Belange zu prüfen.

Der Kläger beantragt,

den Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahn-Bundesamts vom 28.Januar 2005 für den Umbau des Bahnknotens Stuttgart im Planfeststellungsabschnitt 1.1 (Talquerung mit neuem Hauptbahnhof) aufzuheben;

hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, den Planfeststellungsbeschluss entsprechend der Rechtsauffassung des Gerichts dahingehend zu ergänzen, dass die nicht ausgeglichenen Eingriffe in Natur und Landschaft durch geeignete Ersatzmaßnahmen kompensiert werden.

Die Beklagte und die Beigeladene beantragen,

die Klage abzuweisen.

Die Beigeladene trägt vor:

Im Rahmen der erhobenen Vereinsklage könne der Planfeststellungsbeschluss nur eingeschränkt gerichtlich überprüft werden. § 61 BNatSchG gewähre dem klagenden Verein keine materiellen Rechte, sondern nur ein Klagerecht. Der Planfeststellungsbeschluss widerspreche keinen Rechtsvorschriften, deren Verletzung der Kläger geltend machen könne. Nicht rügen könne er eine fehlende Planrechtfertigung. Es handele sich hierbei um eine Rechtmäßigkeitsvoraussetzung, die keinen Bezug zur Wahrung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege habe. Das Erfordernis der Planrechtfertigung stehe vielmehr in Bezug zu Art. 14 Abs. 3 GG. Dabei gehe es nicht um eine wie auch immer geartete grundsätzliche Legitimierung von Eingriffen in Natur und Landschaft, sondern allein darum, ob der im jeweiligen Fachplanungsgesetz konkretisierte Enteignungszweck erfüllt und es daher gerechtfertigt sei, für das Vorhaben notfalls privaten Grundbesitz im Enteignungsweg in Anspruch zu nehmen. § 61 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG begrenze auch die Kontrolle der fachplanerischen Abwägung. Geprüft werden könne nur, ob Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege fehlerfrei ermittelt, bewertet und abgewogen worden seien. Nicht zu prüfen sei deshalb z.B., ob die von einem Vorhaben verfolgten verkehrlichen Ziele mit einer Alternative besser bewältigt werden könnten, ob jene Vorteile für den Denkmalschutz, den Brand- und Katastrophenschutz und die öffentliche Sicherheit biete oder ob die Kosten einer Alternative geringer seien. Etwas anderes folge auch nicht aus der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung. Diese sei nämlich der fachplanerischen Abwägung „nachgeschaltet“. Unabhängig von der Frage, in welchem Umfang der klagende Verein als Naturschutzverein Mängel der Planung rügen könne, lägen diese jedenfalls nicht vor.

Entscheidungsgründe

Die mit dem Hauptantrag auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses bzw. auf Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit (vgl. § 20 Abs. 7 Satz 2 AEG) und mit dem Hilfsantrag auf seine Ergänzung gerichtete Klage ist als Anfechtungsklage bzw. (mit dem Hilfsantrag) als Verpflichtungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. Als auf Grund § 29 Abs. 2 BNatSchG a.F. i.V.m. § 51a NatSchG a.F. anerkannter Verein (vgl. auch § 60 BNatSchG 2002, § 67 NatSchG 2005 i.d.F. von Art. 1 des Gesetzes zur Neuordnung des Naturschutzrechts und zur Änderung weiterer Vorschriften vom 13.12.2005, GBl. S. 745) kann der Kläger, ohne in seinen Rechten verletzt zu sein, u.a. gegen Planfeststellungsbeschlüsse über Vorhaben, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft verbunden sind, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung einlegen (§ 61 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG 2002). Der Kläger ist klagebefugt, weil er geltend macht, dass der Erlass des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung widerspricht, er in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich, soweit sich die Anerkennung darauf bezieht, berührt wird sowie zur Mitwirkung nach landesrechtlichen Vorschriften berechtigt war und sich zur Sache geäußert hat (§ 61 Abs. 2 BNatSchG 2002). Die einmonatige Klagefrist ist eingehalten (§ 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO).

Die (Vereins-)Klage ist jedoch nicht begründet. Der Planfeststellungsbeschluss leidet an keinem erheblichen Rechtsfehler, der seine vollständige oder teilweise Aufhebung, die Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit oder zumindest im Umfang des Hilfsantrags seine Ergänzung erfordern würde (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 VwGO, § 20 Abs. 7 AEG).

1. Dabei ist davon auszugehen, dass die gerichtliche Kontrollbefugnis im Hinblick auf die Zulässigkeitsschranke des § 61 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG 2002 eingeschränkt ist (vgl., auch zum Folgenden, Senatsbeschl. v. 2.11.2002 - 5 S 2132/02 - NuR 2003, 228). Eine Vereinsklage gemäß dieser Vorschrift kann nur auf (nicht gemäß § 61 Abs. 3 BNatSchG 2002 präkludierte) Einwendungen gestützt werden, die zumindest auch den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu dienen bestimmt sind (§ 61 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG 2002), mit anderen Worten einen naturschutzrechtlichen Bezug haben. Hieraus folgt:

Mit der naturschutzrechtlichen Vereinsklage kann eine fehlende planerische Rechtfertigung eines Vorhabens nicht gerügt werden (so auch BVerwG, Beschl. v. 01.07.2003 - 4 VR 1.03 und 4 A 1.03 - Buchholz 406.400 § 61 BNatSchG 2002 Nr. 3; offen gelassen von BVerwG, Urt. v. 09.06.2004 - 9 A 11.03 - Buchholz 406.400 § 61 BNatSchG 2002 Nr. 5 = NuR 2004, 795; möglicherweise weiter BVerwG, Urt. v. 19.03.2003 - 9 A 33.02 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG = NuR 2003, 745, zur Tauglichkeit einer Verkehrsprognose, allerdings wohl nur im Rahmen Abwägungskontrolle). Soweit demgegenüber in der obergerichtlichen Rechtsprechung erwogen wird, anerkannten Naturschutzvereinen solle ein Rügerecht jedenfalls hinsichtlich der den Belangen von Natur und Landschaft zugeordneten Elementen einer Planrechtfertigung zustehen (OVG Schleswig, Beschl. v. 18.07.2005 - 4 MR 1/05 - NuR 2006, 63), folgt ihr der Senat nicht. Es trifft zwar zu, dass eine Planung, die vernünftigerweise nicht geboten erscheint, schwerlich im Rahmen der Abwägung entgegenstehende Belange von Natur und Landschaft überwinden kann. Dies ist jedoch keine Frage der Erforderlichkeit einer Planung, sondern der Abwägung, in der der Belang des Schutzes von Natur und Landschaft ein auch verfassungsrechtlich begründetes Gewicht hat (Art. 20a GG).

Eingeschränkt ist auch die gerichtliche Kontrolle der planerischen Abwägung. Zu den naturschutzrechtlichen Bestimmungen im Sinne von § 61 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG 2002 gehört das fachplanerische Abwägungsgebot (hier gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 AEG) nur soweit, als Belange des Naturschutzes betroffen sind. Zu prüfen ist demzufolge, ob Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege in der Abwägung unberücksichtigt geblieben sind, ob sie fehlerhaft eingeschätzt wurden und ob sie in einer Weise mit gegenläufigen öffentlichen und privaten Belangen in Ausgleich gebracht wurden, die zu ihrer objektiven Gewichtigkeit außer Verhältnis steht. Dies schließt die umfassende Prüfung von Alternativen zur Antragsplanung ein (BVerwG, Urt. v. 09.06.2004 - 9 A 11.03 - a.a.O.), ebenso die Prüfung der Richtigkeit einer Verkehrsprognose (BVerwG, Urt. v. 19.03.2003 - 9 A 33.02 - a.a.O.). Nicht mit der Vereinsklage gerügt werden kann jedoch (außerhalb der Alternativenprüfung) eine unzureichende Beachtung von öffentlichen und privaten Belangen, die in der Abwägung auf der Seite der naturschutzrechtlichen Belange stehen.

Mithin kann der Kläger eine Überprüfung der planerischen Rechtfertigung auch insoweit nicht verlangen, als er die Erforderlichkeit des Vorhabens zur Erreichung der „weiteren Ziele“, nämlich der Schaffung städtebaulicher Entwicklungsmöglichkeiten sowie der Verminderung der Lärmbelastung und Verminderung der Trennwirkung, in Frage stellt. Deshalb kann offen bleiben, ob der Kläger als Verein insoweit in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich überhaupt berührt wird und ob sich seine Anerkennung darauf bezieht (§ 61 Abs. 2 Nr. 2 BNatSchG 2002). Ungeachtet dieser und weiterer Beschränkungen bei der Prüfung der Abwägung gibt der Senat im Folgenden die Entscheidungsgründe des auf die Klage eines eigentumsbetroffenen Klägers gegen denselben Planfeststellungsbeschluss ergangenen Urteils (5 S 848/05) umfassend wieder:

2.3.3 Die planerische Rechtfertigung scheitert ferner nicht daran, dass im geplanten achtgleisigen Durchgangsbahnhof eine Vollstufe eines integralen Taktfahrplans in dem Sinne, dass ein Umsteigen von (nahezu) sämtlichen zum Hauptbahnhof führenden oder von ihm abgehenden Verbindungen zur gleichen (vollen oder gar halben) Stunde möglich ist, nicht verwirklicht werden kann. Auch insoweit stellt „S 21“ keinen planerischen Missgriff dar. Unstreitig entspricht die Antragsplanung dem selbst vorgegebenen Ziel einer „Beachtung der Zwischenstufe des Integralen Taktfahrplans“ in der Weise, dass auf den acht Gleisen ein Integraler Taktfahrplan für bis zu vier Verbindungen (in beide Richtungen) verwirklicht werden kann. Der Kläger hält dies für einen planerischen Missgriff, weil er § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG a. F. (wohl im Sinne eines Planungsleitsatzes) das Gebot entnimmt, eine Vollstufe des Integralen Taktfahrplans zu gewährleisten. Er weist insoweit auch auf den Generalverkehrsplans des Landes hin, demzufolge ein vertaktetes Regionalverkehrsangebot angestrebt werde, das je nach Nachfrage im Ein- oder Zwei-Stunden-Takt erfolgen solle. Dieser Beurteilung vermag der Senat nicht zu folgen. § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG a.F. bestimmt nur, dass die Eisenbahninfrastrukturunternehmen bei der Vergabe der Eisenbahninfrastrukturkapazitäten vertakteten oder ins Netz eingebundenen Verkehr angemessen zu berücksichtigen haben. Damit wird klargestellt und hervorgehoben, dass ein sachlicher Grund für eine diskriminierungsfreie Versagung der Zulassung darin liegen kann, dass ein hinzukommender Verkehr einen bestehenden Takt verdrängt oder stört (Kramer, in: Das Deutsche Bundesrecht, § 14 AEG S. 87). Eisenbahninfrastrukturunternehmen sind danach aber nicht verpflichtet, bei der Änderung oder der Errichtung von neuen Eisenbahninfrastrukturanlagen zu gewährleisten, dass ein (voller) Integraler Taktfahrplan möglich bleibt oder ermöglicht wird. Erst recht enthält diese Vorschrift keine Pflicht (oder setzt sie voraus), an jedem Eisenbahnknoten eine Vollstufe eines Integralen Taktfahrplans (zum Beispiel jeweils für den Personenfernverkehr und für den Regionalverkehr) oder gar einen vollkommenen Integralen Taktfahrplan aller Verbindungen ungeachtet unter Umständen entgegenstehender örtlicher Verhältnisse zu ermöglichen.

In diesem Sinne ist die Finanzierung der Antragsplanung nicht ausgeschlossen. Zwar kann für ihre Finanzierbarkeit nicht auf den Bundesverkehrswegeplan bzw. den Bedarfsplan der Eisenbahnen des Bundes verwiesen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.03.2004 - 4 CN 4.03 - BVerwGE 120, 239 = NVwZ 2004, 856); denn der Umbau des Knotens Stuttgart ist dort - wie oben dargelegt - jedenfalls nicht ausdrücklich aufgeführt. Im Übrigen steht fest, dass die Beklagte nur einen Teil der Kosten von „S 21“ tragen wird. Für eine Finanzierbarkeit der Antragsplanung spricht aber, dass die Beklagte, die Beigeladene, das Land Baden-Württemberg, die Landeshauptstadt Stuttgart und der Verband Region Stuttgart in § 3 der Rahmenvereinbarung vom 07.11.1995 ausgehend von Gesamtkosten für „S 21“ von 4,893 Mia. DM (Preisstand 01/93) die Finanzierung aufgeteilt haben und dass im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses nicht anzunehmen war, dass einer der Träger den vorgesehenen Betrag aus den dort genannten Finanzierungstiteln nicht würde erbringen können oder wollen. Der Kläger weist insoweit auf eine Finanzierungslücke von mindestens 300 Mio. EUR gegenüber später prognostizierten Kosten von 2,594 Mia EUR hin, die er u.a. auf Nebenbestimmungen des Planfeststellungsbeschlusses, auf künftige Mindererlöse der Deutschen Bahn AG wegen abnehmender Zugzahlen und auf Mindererlöse bei der Veräußerung der Bahnflächen zurückführt. Auch die Beigeladene geht nunmehr von Kosten der Antragsplanung von 2,8 Mia EUR aus. Ungeachtet der Frage, ob sich diese Entwicklung bereits im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses abgezeichnet hat, liegt es nicht fern, dass die Finanzierungsträger im Interesse des nicht nur verkehrlich bedeutsamen Vorhabens bereit sein werden, die ggf. notwendigen zusätzlichen Mittel aufzubringen.

Das Gutachten von Prof. Dr.-Ing. Schw. beruht einerseits auf einer Berechnung der Leistungsfähigkeit des Durchgangsbahnhofs in der gegebenen Netzstruktur von Stuttgart unter Einbeziehung wahrscheinlichkeitstheoretischer Verfahren, ergänzt durch Simulationen des Leistungsverhaltens unter Zugrundelegung bestimmter an der Verkehrsprognose und an festgelegten Betriebsprogrammen orientierter Fahrpläne. Demzufolge reicht der achtgleisige Durchgangsbahnhof für abgestimmte Betriebsprogramme mit 32 bis 35 Gleisbelegungen pro Stunde aus, während das Betriebsszenario A nur durchschnittlich 25,5 Gleisbelegungen je Stunde der Hauptverkehrszeit (14 bis 18 Uhr) erwarten lässt. Insoweit ist es nachvollziehbar, dass der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. dem achtgleisigen Durchgangsbahnhof zusammenfassend für das Betriebsszenario A eine „gute bis sehr gute Betriebsqualität“ bescheinigt. Selbst nach Maßgabe des Szenarios E erwartet der Gutachter eine „noch gute“ Betriebsqualität. Dieses Szenario berücksichtigt eine in fernerer Zukunft liegende Verdichtung des Takts der Fernverkehrslinien Zürich - Nürnberg, Hamburg - München und Paris - Wien von zwei auf eine Stunde bei konstanter Bedienungshäufigkeit sowie die Durchbindung diverser Regionallinien mit 39 Gleisbelegungen je Stunde. Engpässe treten auch in diesem jenseits des Prognosehorizonts liegenden Fall im Übrigen nicht im oder unmittelbar vor dem Durchgangsbahnhof, sondern bereits (und nur) auf den Zulaufstrecken auf. Für die Zugzahlen des Szenarios A und weit darüber hinaus reicht die zweigleisige Verbindung Stuttgart-Hauptbahnhof - Zuffenhausen aus. Selbst bei einem künftigen viergleisigen Ausbau des Pragtunnels mit einer direkten Verbindung („T-Spange“) nach Bad Cannstatt („Option P“) würde nach Beurteilung des Gutachters der achtgleisige Durchgangsbahnhof den Verkehr noch gewachsen sein, weil dann einige (bis zu vier) der von Norden kommenden Züge über Bad Cannstatt und den „Südkopf“ in den Hauptbahnhof geführt werden könnten. Bestätigt hat der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. die Leistungsfähigkeit des Durchgangsbahnhofs auch für den Fall einer Spitzenbelastung auf der nach der gegebenen Netzstruktur am höchsten belasteten Zufahrtsstrecke von Norden. Insoweit ist die Zahl der einfahrenden Züge durch die Beschränkungen im Zulauf von Zuffenhausen (Pragtunnel) und die vorgelagerten Netzknoten sowie durch die Signal- und Zugbeeinflussungstechnik und die zum Auffangen kleinerer Verspätungen erforderliche „Pufferzeit“ auf der Strecke von 0,95 min. auf 19 Züge je Stunde beschränkt, für die vier Bahnsteiggleise zur Verfügung stehen (4,75 Züge je Gleis), woraus eine Gleisbelegung von um 50 % folgt; der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. hat in der mündlichen Verhandlung dementsprechend geäußert, dies sei genau die (rechnerische) Gleisbelegung, wie sie in anderen vergleichbaren Durchgangsbahnhöfen vorhanden sei. Insgesamt kommt er damit zu dem Ergebnis, dass der gesamte Knoten für das maßgebliche Betriebsszenario A „homogen dimensioniert“ sei. Eine Überlastung des achtgleisigen Durchgangsbahnhofs könne erst eintreten, wenn die Zulaufsituation über die Option P hinaus verbessert werde, woran jedoch in den nächsten fünfzig Jahren nicht zu denken sei. Eine entsprechende Nachfrage könne gegenwärtig nicht vorhergesehen werden. Nur eine Verbesserung des Zulaufs, welche es erlaube, die von Norden kommenden Linien unabhängig voneinander in den Durchgangsbahnhof zu führen, erfordere dessen Erweiterung auf zehn Gleise; eine solche Erweiterung sei im Übrigen, wenn auch mit beträchtlichem Aufwand, möglich. Diesen Befund haben beide Gutachter im Erörterungstermin im Verwaltungsverfahren und auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nachvollziehbar erläutert. Der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. hat ihn ferner in seinen Stellungnahmen vom 07.06.2005 und vom 10.02.2006 im Klageverfahren mit Blick auf die Einwendungen des Klägers bekräftigt. Die insoweit erhobenen und im Klageverfahren schließlich noch offen gebliebenen Einwände des Klägers dagegen greifen nicht durch.

3.2.7 Die Plausibilität der Bemessungsberechnung und -simulation hat der Kläger mit dem Hinweise bezweifelt, dass heute alle hochbelasteten Knoten über mehr als zwei Bahnsteiggleise je Zulaufgleis verfügten. Dem substantiierten Widerspruch der Beigeladenen ist der Kläger nicht mehr entgegengetreten. Dasselbe gilt für die Einwände des Klägers, der Gutachter habe außer Acht gelassen, dass von Norden kommende Züge wegen der Weichenradien im Gleisvorfeld und wegen der Steigung im Bahnhof von etwa 1,5 % nur mit verminderter Geschwindigkeit ein- und ausfahren könnten.

3.4 Deutlich überlegen ist „S 21“ auch hinsichtlich der Anbindung des Landesflughafens, der Neuen Messe und der Filderregion.

3.6 Dass „K 21" anders als „S 21“ uneingeschränkt den Regelbetrieb mit Dieseltriebfahrzeugen im Hauptbahnhof zulässt, ist zwar ein gewisser, aber nicht mit großem Gewicht in die Abwägung einzustellender Vorteil. Es ist fraglich, ob insoweit künftig überhaupt eine Nachfrage bestehen wird; nicht fernliegend ist überdies, dass die entsprechenden Beschränkungen für den Durchgangsbahnhof aufgrund der technischen Entwicklung abgasärmerer Fahrzeuge entfallen werden. Ebensowenig können für den Alternativenvergleich fahrdynamische und damit Energie- und Kostengesichtspunkte entscheidend (neben anderem) ins Gewicht fallen, die sich daraus ergeben, dass bei „S 21“ alle Züge durch den Fildertunnel auf vergleichsweise kurzer Strecke den Aufstieg zum Filderbahnhof/Landesflughafen bewältigen müssen, während bei „K 21" der Anstieg insgesamt flacher verläuft und für die Züge, die nicht am Landesflughafen halten, auch geringer ist, weil das „Scharnhauser Dreieck“ nicht dieselbe Höhe über NN. erreicht.

3.8 Soweit der Kläger „K 21" für eindeutig vorzugswürdig hält, weil in einem modernisierten Kopfbahnhof Störungen des S-Bahn-Betriebs aufgefangen werden könnten, nicht aber im Durchgangsbahnhof bei „S 21“, erscheint dieser Gesichtspunkt dem Senat nicht als wesentlich. Der Gutachter Prof. Dr.-Ing. M., auf dessen im Klageverfahren vorgelegte Stellungnahme vom 2.6.2005 die Beigeladene insoweit Bezug nimmt, hat nämlich zutreffend bemerkt, dass die S-Bahn in Stuttgart eine sehr hohe Pünktlichkeit von über 98% aufweist, eventuell gegebene Engpässe, insbesondere im am stärksten belasteten S-Bahn-Tunnel unter dem Hauptbahnhof, vorrangig im eigenen Streckennetz behoben werden müssten und mit vergleichsweise geringem Aufwand behoben werden könnten und dass eine außerplanmäßige Mitbenutzung des Kopfbahnhofs durch die S-Bahn dort zu Betriebsstörungen führen kann. Der Planfeststellungsbeschluss geht dennoch davon aus, dass eine entsprechende Eignung im Alternativenvergleich erheblich sein könne, nimmt aber an, dass bei „S 21“ die S-Bahn durch den Durchgangsbahnhof und den Fildertunnel zum Landesflughafen geführt werden könnte, und verweist außerdem auf die geplante neue S-Bahn-Haltestelle „Mittnachtstraße“, die ein Wendegleis erhalten soll. Die Beigeladene sieht es im Übrigen nachvollziehbar als Vorteil an, dass im Störungsfall der mögliche Übergang der S-Bahn in den Ringverkehr für die Fern- und die Regionalbahn weiter außen liegt, weil so auch Störungen auf den dazwischen liegenden Strecken aufgefangen werden könnten; demgegenüber meint der Kläger, die Nähe der maßgeblichen letzten Weiche der S-Bahn zum Kopfbahnhof lasse eine schnellere Reaktion auf Störungen im am ehesten überlasteten S-Bahn-Tunnel zu. Die unterschiedlichen Standpunkte machen bereits deutlich, dass die Konzepte der Beteiligten zur Nutzung der Fernbahn- und der Regionalbahngleise bei S-Bahn-Störungen je nach Art und Ort der Störung jeweils Vor- und Nachteile bieten, so dass jedenfalls ein eindeutiges Überwiegen von „K 21" auch insoweit nicht festgestellt werden kann.

Im Übrigen hat der Kläger seinen Einwand, in diesem Zusammenhang beachtliche Störungen im S-Bahn-Betrieb kämen sehr viel häufiger als drei bis viermal im Jahr vor, nicht substantiiert belegt. Zwar hat der Prozessbevollmächtigte des Klägers berichtet, dass allein von ihm benutzte S-Bahn-Züge im letzten halben Jahr etwa zehnmal vor dem S-Bahn-Tunnel aus dem Fahrstrom genommen, in den Kopfbahnhof geführt und erst zur Rückfahrt wieder in den Taktverkehr eingegliedert worden seien. Dass dies häufiger vorkommt, entspricht auch der Erfahrung des Klägers im Verfahren 5 S 847/05, der Leiter des Hauptbahnhofs Stuttgart war. Jedoch steht für solche Fälle, in denen ein Auflaufen von Zügen im S-Bahn-Tunnel durch die Ausgliederung (nur) eines Zuges behoben werden kann, bei „S 21“ gerade das Wendegleis an der neuen S-Bahn-Station „Mittnachtstraße“ zur Verfügung. Dass den betroffenen Fahrgästen insoweit angesonnen wird, bis zur nahe gelegenen Stadtbahnstation (U 12) zu gehen, um von dort zu ihrem Ziel in der Innenstadt zu gelangen, während sie bei einer Umleitung in den Kopfbahnhof diesem Ziel näher kommen, erscheint in der Abwägung nicht als erheblich, zumal zusätzlich die Möglichkeit besteht, die betroffenen S-Bahn-Züge bis in den Durchgangsbahnhof zu führen, von wo aus die Fahrgäste ebenfalls auf die Stadtbahn umsteigen oder ihr Ziel in der Innenstadt (auf kürzerem Weg als im Kopfbahnhof) erreichen können.

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Der Unterschied der Kosten von „K 21" zu „S 21“ (2,81 Mia EUR) ist im Übrigen nicht so groß, wie der Kläger behauptet. Insoweit kann dahinstehen, ob die Berechnungen der Beigeladenen insgesamt zutreffen, nach denen für „K 21" Kosten von 2,576 Mia. EUR anfallen. Denn es ist nicht zweifelhaft, dass die Kosten für „K 21" in einer Ausführung, wie sie die Beigeladene für erforderlich halten darf, weil es ihr obliegt, eine Alternative zu optimieren und anhand der nach ihren Maßstäben erforderlichen Trassierungsparametern zu gestalten (BVerwG, Urt. v. 09.06.2004 - 9 A 11.03 BVerwGE 121, 72 = NVwZ 2004, 795), weit jenseits des vom Kläger angenommenen Betrags von bis zu 1,2 Mia EUR liegen. So kann der Kläger nicht etwa die Kosten außer Acht lassen, die bei einer notwendig gewordenen (ggf. rückständigen) Sanierung von Überwerfungsbauwerken und Brücken entstünden; denn sie fielen bei „K 21“ tatsächlich an (vgl. Senatsurt. v. 11.02.2004 - 5 S 384/03 - a.a.O. UA S. 103). Nicht zu beanstanden ist jedenfalls im Grundsatz auch, dass die Beigeladene für das Bauen unter laufendem Betrieb für einzelne Anlagenteile deutlich höhere Zuschläge vorsieht als der Kläger, auch wenn nicht ausgeschlossen erscheint, dass durch eine Nutzung der Reserven des Kopfbahnhofs entsprechende Behinderungen und Verzögerungen der Bauarbeiten teilweise vermieden werden könnten. Dass der Kläger zum Beispiel die Kosten für die Errichtung von Signalanlagen im Kopfbahnhof deutlich zu niedrig angesetzt hat, weil der Abstellbahnhof ganz außer Betracht geblieben ist, hat die mündliche Verhandlung ergeben. Deutlich höhere Kosten darf die Beigeladene aber auch für den Anschluss des Landesflughafens, der Neuen Messe und der Filderregion ansetzen. Sie muss sich bei einer Planung im Sinne von „K 21" nicht darauf verweisen lassen, auf eine Ertüchtigung der Gäubahnstrecke auch für die Aufnahme des Fernbahnverkehrs Mannheim - Ulm (soweit die Züge am Landesflughafen halten) oder auf einen Ausbau der S-Bahn-Station „Terminalbereich“ und auf den Bau des Filderbahnhofs zu verzichten. Zumindest müsste der Kläger bei „K 21" die Kosten für eine Erweiterung der S-Bahn-Station „Terminalbereich“ mit den von der Beigeladenen üblicherweise für einen Fernbahnhof solcher Bedeutung für erforderlich gehaltenen Merkmalen, insbesondere einer ausreichenden Kapazität und Bahnsteiglänge, einbeziehen. Es erscheint auch angesichts der von der Beigeladenen nach Kostenrichtwerten geschätzten Kosten nicht als zwingend, dass der von der Bundesrepublik Deutschland zugesagte Finanzierungsanteil von 453 Mio EUR ausreichte, den bei „K 21" geplanten Anschluss an die Neubaustrecke durch das Neckartal und den bei Esslingen-Mettingen beginnenden Tunnel bis Wendlingen zu errichten.

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4. Aus denselben Gründen ergibt sich, dass die Gesamtabwägung aller öffentlichen und privaten Belange zu Gunsten der Antragsplanung rechtlich nicht zu beanstanden ist. Insbesondere sind die zahlreichen betroffenen öffentlichen und privaten Belange nicht in einer Weise zum Ausgleich gebracht worden, die zu ihrer objektiven Gewichtigkeit außer Verhältnis stünde; darauf ist die gerichtliche Prüfung des Abwägungsergebnisses aber beschränkt (BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - 4 C 105.66 - BVerwGE 34, 301; Urt. v. 05.07.1974 - 4 C 50.72 - BVerwGE 45, 309). Weitergehende Einwände, die über die im Rahmen der Alternativenprüfung erörterten Gesichtspunkte hinausgehen, macht der Kläger auch nicht geltend.

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5. Der Kläger hat auch im Hinblick auf die Anwendung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung (vgl. §§ 10, 11 NatSchG a.F.) keinen Anspruch auf ein ergänzendes Verfahren oder auf Planergänzung (vgl. § 20 Abs. 7 Satz 2 AEG).

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5.1 Die Beigeladene hat die Eingriffe in Natur und Landschaft sowie die erforderlichen Ausgleichs- und sonstigen Kompensationsmaßnahmen in rechtlich nicht zu beanstandender Weise ermittelt und bewertet; dies gilt insbesondere für die Eingriffe in Flora, Fauna und Biotope. Die rechtliche Prüfung ist hier (zusätzlich) eingeschränkt; denn dem Vorhabenträger bzw. der Planfeststellungsbehörde kommt insoweit eine Einschätzungsprärogative zu (BVerwG, Urt. v. 09.06.2004 - 9 A 11.03 - BVerwGE 121, 72 = NuR 2004, 795). Der Einwand des Klägers, die Anwendung des Qualität und Umfang der betroffenen Flächen berücksichtigenden Bewertungsverfahrens diene nur dazu, die Eingriffe „herunterzurechnen“, ist nicht gerechtfertigt. Die Beigeladene weist zutreffend darauf hin, dass die Fachbehörden, welche im Planfeststellungsverfahren mit Erfolg eine umfangreichere Kompensation der Eingriffe gefordert haben, die gewählte Methode und ihre Anwendung im Anschluss an die zweite Änderung der Planunterlagen nicht mehr beanstandet haben. Die gewählte Methodik berücksichtigt auch die Forderungen, die von der Landesanstalt für Umweltschutz allgemein an die „Abarbeitung“ der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung gestellt werden („Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung in der Bauleitplanung“, 2000, S. 98, 99). Sie umfasst nicht nur eine standardisierte rechnerische Bewertung der Eingriffs- und Ausgleichsflächen, sondern ordnet diese jeweils auch verbal-argumentativ einander zu. So werden etwa Eingriffe in Trockenbiotope auf Gleisflächen durch die Schaffung einer zusammenhängenden Fläche für Trockenstandorte auf der Ausgleichsfläche „A 1“ ausgeglichen und der Verlust von 282 Bäumen mit einem Stammumfang von mehr als 80 cm (weitgehend) durch die Pflanzung von 191 Bäumen minimiert und durch die Pflanzung weiterer 100 Bäume auf der Ausgleichsfläche „A 1“ teilweise ausgeglichen, wobei die neu gepflanzten Bäume bereits einen Stammumfang von 35 bzw. 40 cm haben müssen. Im Einzelnen gilt Folgendes:

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5.2 Die Eingriffsflächen sind im Landschaftspflegerischen Begleitplan zutreffend erfasst. Dazu gehören nicht das gesamte Gleisvorfeld einschließlich der Zulaufstrecken des Kopfbahnhofs und die gesamten Flächen des Abstellbahnhofs, sondern nur die Flächen, die der angefochtene Planfeststellungsbeschluss (für den Planfeststellungsabschnitt 1.1) umfasst. Außer Betracht bleiben demzufolge auch die Flächen des Teilgebiets „A 1“ im Bereich des ehemaligen Stückgutbahnhofs, auf denen die eisenbahnliche Nutzung bereits aufgegeben ist und die (teilweise) schon anderweitig bebaut sind, ferner die sonstigen Flächen, die im Zuge der Verwirklichung von „S 21“, in Anspruch genommen werden. Entgegen der Auffassung des Klägers sind als Eingriffsflächen auch nicht nur (wertvolle) Biotope, sondern auch solche Flächen einbezogen worden, die für sich nur einen geringer ökologischen Wert haben. Ausgeschieden worden sind insoweit nur vollständig überbaute Flächen wie zum Beispiel im Bereich der Wartungshalle.

108

Nicht zu beanstanden ist auch die Bewertung der jeweiligen Flächen. Die gewählte und in der mündlichen Verhandlung nochmals erläuterte Methodik berücksichtigt deren unterschiedliche Wertigkeit. Sie stellt ferner sicher, dass die Ausgleichsflächen zumindest so groß sind wie die Eingriffsflächen, dass also mit anderen Worten nicht auf einer vergleichsweise kleineren Fläche ein höherwertigerer Ausgleich erfolgt. Sie erreicht dies, indem aus einer Matrix, die den Bestand (funktionaler Wert) und den Eingriff (funktionale Beeinflussung) abbildet, eine mit Stufen von 1 bis 5 (sehr niedrig bis sehr hoch) bewertete Eingriffsschwere ermittelt und dieser jeweils ein Kompensationsfaktor zwischen 0,5 bis 2,5 zugeordnet wird; die Summe der Produkte aus Flächen gleicher Eingriffsschwere und jeweiligem Kompensationsfaktor ergibt den gesamten Kompensationsbedarf (von 118.900 m²), der auf der Ebene des Ausgleichs mit dem Faktor 2 multipliziert wird (um die Halbierung der Wertstufen durch den jeweiligen Kompensationsfaktor wieder auszugleichen); hieraus ergibt sich die Ausgleichsfläche von 237.800 m². Da schon eine mittlere funktionale Beeinflussung zu einer Eingriffsschwere von 2 und damit zu einem Kompensationsfaktor von 0,5 x 2 = 1 führt, ist sichergestellt, dass der entsprechende Eingriff zumindest im Verhältnis 1 : 1 ausgeglichen wird, wobei die Eingriffsfläche bei nicht vollständiger Entwertung außerdem einen Restwert für die Natur behält. Dementsprechend ist die (unbewertete) gesamte Ausgleichsfläche „A 1“ um etwa 3.000 m² größer als die gesamte (unbewertete) Eingriffsfläche; bei rein flächenmäßiger Betrachtung gewinnt die Natur also im Innenstadtbereich; hinzu kommen noch die Ersatzmaßnahmen im Mussenbachtal.

109

Es erscheint dem Senat im Rahmen der erwähnten naturschutzfachlichen Einschätzungsprärogative der Vorhabenträgerin und der Behörde zumindest als vertretbar, anzunehmen, dass diese den Flächenaspekt berücksichtigende und nach den Angaben der Beigeladenen für die naturschutzrechtliche Eingriffs-/Ausgleichsregelung im Straßenbau und bei Kiesabbauvorhaben entwickelte Bewertungsmethode auch in einer Innenstadtlage sinnvoll ist, insbesondere wenn der Ausgleich für Eingriffe auf zahlreichen Einzelflächen wie vorliegend auf einer zusammenhängenden Fläche erfolgt; denn darauf kann eine Ansiedlung der auf den Eingriffsflächen lebenden (seltenen) Arten wohl eher gelingen als auf einzelnen kleineren und besonders hochwertigen Flächen. Nicht zu beanstanden ist auch, dass im Landschaftspflegerischen Begleitplan die ausweislich der vorgefundenen Tier- und Pflanzenarten und Biotopstrukturen weniger wertvollen Flächen nicht allein deshalb höher bewertet werden, weil sie in der Nachbarschaft von hochwertigen Biotopen liegen. Diesen arten- und strukturarmen Flächen muss nicht schon deshalb eine höhere Wertigkeit beigemessen werden, weil sie in der „hoch verdichteten“ Innenstadt von Stuttgart liegen, zumal die auf ihnen lebenden Tier- und Pflanzenarten erheblichen Störungen durch den Bahnbetrieb ausgesetzt sind. Dementsprechend geht auch der Einwand des Klägers fehl, die gesamte Eingriffsfläche müsse mit der Wertstufe 4 bewertet werden. Auch insoweit haben die beteiligten Fachbehörden keine Einwände geltend gemacht.

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Entgegen der Auffassung des Klägers berücksichtigt der Landschaftspflegerische Begleitplan ausdrücklich, dass die teils zur Minimierung und teils zum Ausgleich für den Verlust von Bäumen mit einem Stammumfang von mehr als 80 cm gepflanzten Bäume (mit einem Stammumfang von 35 bzw. 40 cm) eine geringere Wertigkeit hätten (so genannter time-lag). Denn der Verlust dieser Bäume wird nicht nur durch die erwähnten Neupflanzungen ausgeglichen. Vielmehr sind die Bäume mit einem Stammumfang von mehr als 80 cm auch wertsteigernd in die Bewertung der jeweiligen Flächen eingegangen, was (letztlich, im Zuge der ersten und zweiten Planänderung) mit dazu geführt hat, dass die Ersatzmaßnahmen im Mussenbachtal in dem vorgesehenen Umfang angeordnet wurden. Im Übrigen ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass ein Eingriff durch Beseitigung eines gereiften Gehölzbestands auch dann ausgeglichen ist, wenn die Neupflanzung erst in 25 bis 30 Jahren einen gleichwertigen Zustand erreicht (BVerwG, Urt. v. 15.01.2004 - 4 A 11.02 - BVerwGE 120, 1 = NVwZ 2004, 732). Für die nicht weiter belegte Behauptung des Klägers, der für eine Anpflanzung von Bäumen erforderliche Boden reiche zum Teil nur 60 cm tief, so dass sich vergleichbare Gehölz- und Grünlandstrukturen nicht wieder einstellen würden, gibt es keine Anhaltspunkte. Im Übrigen versteht sich von selbst, dass bei der Neupflanzung ggf. hinreichende Bedingungen geschaffen werden müssen.

111

5.3 Der Einwand des Klägers, der Wert der Ausgleichsfläche „A 1“, die 58.230 m² umfasst, werde überschätzt, weil sie insgesamt allenfalls in geringem Umfang aufgewertet werde, greift nicht. Auf dieser bislang im Wesentlichen durch Gleisanlagen und Gebäude der Bahn überbauten Fläche finden sich zwar teilweise wertvolle Biotopstrukturen. Diese berücksichtigt der Landschaftspflegerische Begleitplan aber, indem er die Eingriffe durch den Rückbau der Bahnanlagen dort entsprechend der dargestellten Methode bewertet und die bewerteten Flächen in den Gesamtkompensationsbedarf von 118.900 m² einbezieht; dabei werden zum Beispiel Flächen, auf denen die Blauflügelige Sandschrecke (sphingonotus caerulans) vorkommt, hoch bewertet. Demzufolge werden die Ausgleichsflächen - ausgehend von ihrer Wertigkeit 0 infolge des vollständigen Rückbaus der Gleisflächen - mit ihrem vollen Wert von 3 (Parkflächen) bzw. 4 (Trockenstandorte) berücksichtigt.

112

Ebenfalls nicht begründet ist der Einwand, die auf der Ausgleichsfläche „A 1“ vorgesehenen Trockenstandorte könnten sich wegen Verschattung nicht entsprechend entwickeln. Bereits im Erörterungstermin und erneut in der mündlichen Verhandlung ist anhand eines Luftbilds geklärt worden, dass der von der nahe gelegenen Baumreihe geworfene Schatten die Trockenstandorte voraussichtlich nicht erfassen wird. Sollte sich im Zuge der Ausführungsplanung (vgl. Nebenbestimmung Nr. 5.1) oder erst bei der Verwirklichung der Ausgleichsmaßnahme oder bei der Schlussabnahme (vgl. Zusagen Nrn. 5.2 und 5.3) erweisen, dass die Beigeladene nicht in der Lage ist, alle Trockenstandorte außerhalb des Schattenwurfs anzulegen (vgl. Nebenbestimmung Nr. 5.9), wäre sie zudem verpflichtetet, innerhalb eines Zeitraums von zwei Jahren insoweit beim Eisenbahn-Bundesamt eine Planergänzung um gleichwertige Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen zu beantragen (Nebenbestimmung Nr. 5.16). In diesem Zusammenhang wie auch für andere Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen bedeutsam sind auch die in den Planfeststellungsbeschluss aufgenommene Zusage der Beigeladenen, die erforderlichen Erfolgskontrollen nach fünf Jahren und ggf. notwendig werdende Ersatzpflanzungen vorzunehmen (Nr. 5.4) und die außerdem aufgenommene Nebenbestimmung (Nr. 5.15), dass die Beigeladene nach Abschluss der Kompensationsmaßnahmen eine fachgerechte Betreuung und Pflege sowie eine Erhaltung auf Dauer zu gewährleisten hat.

113

5.4 Die im Mussenbachtal geplante Ersatzmaßnahme „E 1“ ist hinreichend. Der Einwand des Klägers, die Ersatzmaßnahmen gingen ins Leere, weil das Mussenbachtal u.a. ornithologisch besonders wertvoll sei, überzeugt nicht. Der Landschaftspflegerische Begleitplan nimmt den Wert der Flächen im Mussenbach ausdrücklich zur Kenntnis und geht deshalb davon aus, dass der nach Verwirklichung der Ausgleichsmaßnahme „A 1“ verbleibende Kompensationsrest von 13.095 m² auf einer Fläche von 2,6 ha verwirklicht werden soll. Aus der durchschnittlichen Wertsteigerung um nur den Faktor 0,5 wird deutlich, dass Verbesserungen nicht an jeder Stelle in dem in den Planunterlagen gekennzeichneten Bereich erfolgen sollen. Dass dies mit den im Landschaftspflegerischen Begleitplan aufgeführten Maßnahmen insgesamt geschehen kann, erscheint dem Senat nicht als unvertretbar und entspricht außerdem der Auffassung der beteiligten Fachbehörden; dementsprechend hat die Stadt Stuttgart das Mussenbachtal in ihre Ausgleichsflächenplanung aufgenommen.

114

Nicht zu folgen ist ferner der Auffassung des Klägers, die vorgesehene Nachpflanzung von einzelnen abgestorbenen und auch nicht mehr als Totholz erhaltenswerten Streuobstbäumen im mittleren Hangbereich werte die ökologische Situation eher ab. Denn damit soll lediglich die vorhandene Ausstattung des Gebiets erhalten bleiben. Der Landschaftspflegerische Begleitplan erwähnt in diesem Zusammenhang selbst, dass trockenwarme Standorte nicht durch solche Nachpflanzungen verschattet werden sollen.

115

Nicht überzeugend ist auch der nur teilweise substantiierte Einwand des Klägers, die Anlage eines „Gewässerrandstreifens“ (vgl. die Nebenbestimmung Nr. 5.11 mit Nr. 5.14) sei eher abträglich. Diese Maßnahme geht auf eine Empfehlung der unteren Naturschutzbehörde zurück. Die Behauptung, der am Mussenbach vorkommende Eisvogel bevorzuge gehölzfreie Böschungen, betrifft nur einen unter zahlreichen insoweit maßgeblichen Gesichtspunkten und dürfte zudem auch fachlich nicht zwingend sein. Im Übrigen ist am Ufersaum gerade nicht die Anpflanzung von Gehölzen, sondern von Hochstauden vorgesehen. Schließlich folgt der Senat auch nicht der Auffassung des Klägers, die Anlage eines befestigten Wegs am Rand des Gebiets werte dieses nicht auf. Denn der damit angestrebte Zweck einer Besucherlenkung, der es wegen der quer durch das Gebiet verlaufenden Trampelpfade auch im Mussenbachtal mit Rücksicht u.a. auf Bodenbrüter und die Flora bedarf, ist als der Natur förderlich allgemein anerkannt.

116

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO.

117

Gründe für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

118

Beschluss

119

Der Streitwert wird auf 40.000 EUR festgesetzt (vgl. die vorläufige Streitwertfestsetzung im Beschluss vom 17.03.2005).

120

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

In diesem Sinne ist die Finanzierung der Antragsplanung nicht ausgeschlossen. Zwar kann für ihre Finanzierbarkeit nicht auf den Bundesverkehrswegeplan bzw. den Bedarfsplan der Eisenbahnen des Bundes verwiesen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.03.2004 - 4 CN 4.03 - BVerwGE 120, 239 = NVwZ 2004, 856); denn der Umbau des Knotens Stuttgart ist dort - wie oben dargelegt - jedenfalls nicht ausdrücklich aufgeführt. Im Übrigen steht fest, dass die Beklagte nur einen Teil der Kosten von „S 21“ tragen wird. Für eine Finanzierbarkeit der Antragsplanung spricht aber, dass die Beklagte, die Beigeladene, das Land Baden-Württemberg, die Landeshauptstadt Stuttgart und der Verband Region Stuttgart in § 3 der Rahmenvereinbarung vom 07.11.1995 ausgehend von Gesamtkosten für „S 21“ von 4,893 Mia. DM (Preisstand 01/93) die Finanzierung aufgeteilt haben und dass im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses nicht anzunehmen war, dass einer der Träger den vorgesehenen Betrag aus den dort genannten Finanzierungstiteln nicht würde erbringen können oder wollen. Der Kläger weist insoweit auf eine Finanzierungslücke von mindestens 300 Mio. EUR gegenüber später prognostizierten Kosten von 2,594 Mia EUR hin, die er u.a. auf Nebenbestimmungen des Planfeststellungsbeschlusses, auf künftige Mindererlöse der Deutschen Bahn AG wegen abnehmender Zugzahlen und auf Mindererlöse bei der Veräußerung der Bahnflächen zurückführt. Auch die Beigeladene geht nunmehr von Kosten der Antragsplanung von 2,8 Mia EUR aus. Ungeachtet der Frage, ob sich diese Entwicklung bereits im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses abgezeichnet hat, liegt es nicht fern, dass die Finanzierungsträger im Interesse des nicht nur verkehrlich bedeutsamen Vorhabens bereit sein werden, die ggf. notwendigen zusätzlichen Mittel aufzubringen.

Das Gutachten von Prof. Dr.-Ing. Schw. beruht einerseits auf einer Berechnung der Leistungsfähigkeit des Durchgangsbahnhofs in der gegebenen Netzstruktur von Stuttgart unter Einbeziehung wahrscheinlichkeitstheoretischer Verfahren, ergänzt durch Simulationen des Leistungsverhaltens unter Zugrundelegung bestimmter an der Verkehrsprognose und an festgelegten Betriebsprogrammen orientierter Fahrpläne. Demzufolge reicht der achtgleisige Durchgangsbahnhof für abgestimmte Betriebsprogramme mit 32 bis 35 Gleisbelegungen pro Stunde aus, während das Betriebsszenario A nur durchschnittlich 25,5 Gleisbelegungen je Stunde der Hauptverkehrszeit (14 bis 18 Uhr) erwarten lässt. Insoweit ist es nachvollziehbar, dass der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. dem achtgleisigen Durchgangsbahnhof zusammenfassend für das Betriebsszenario A eine „gute bis sehr gute Betriebsqualität“ bescheinigt. Selbst nach Maßgabe des Szenarios E erwartet der Gutachter eine „noch gute“ Betriebsqualität. Dieses Szenario berücksichtigt eine in fernerer Zukunft liegende Verdichtung des Takts der Fernverkehrslinien Zürich - Nürnberg, Hamburg - München und Paris - Wien von zwei auf eine Stunde bei konstanter Bedienungshäufigkeit sowie die Durchbindung diverser Regionallinien mit 39 Gleisbelegungen je Stunde. Engpässe treten auch in diesem jenseits des Prognosehorizonts liegenden Fall im Übrigen nicht im oder unmittelbar vor dem Durchgangsbahnhof, sondern bereits (und nur) auf den Zulaufstrecken auf. Für die Zugzahlen des Szenarios A und weit darüber hinaus reicht die zweigleisige Verbindung Stuttgart-Hauptbahnhof - Zuffenhausen aus. Selbst bei einem künftigen viergleisigen Ausbau des Pragtunnels mit einer direkten Verbindung („T-Spange“) nach Bad Cannstatt („Option P“) würde nach Beurteilung des Gutachters der achtgleisige Durchgangsbahnhof den Verkehr noch gewachsen sein, weil dann einige (bis zu vier) der von Norden kommenden Züge über Bad Cannstatt und den „Südkopf“ in den Hauptbahnhof geführt werden könnten. Bestätigt hat der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. die Leistungsfähigkeit des Durchgangsbahnhofs auch für den Fall einer Spitzenbelastung auf der nach der gegebenen Netzstruktur am höchsten belasteten Zufahrtsstrecke von Norden. Insoweit ist die Zahl der einfahrenden Züge durch die Beschränkungen im Zulauf von Zuffenhausen (Pragtunnel) und die vorgelagerten Netzknoten sowie durch die Signal- und Zugbeeinflussungstechnik und die zum Auffangen kleinerer Verspätungen erforderliche „Pufferzeit“ auf der Strecke von 0,95 min. auf 19 Züge je Stunde beschränkt, für die vier Bahnsteiggleise zur Verfügung stehen (4,75 Züge je Gleis), woraus eine Gleisbelegung von um 50 % folgt; der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. hat in der mündlichen Verhandlung dementsprechend geäußert, dies sei genau die (rechnerische) Gleisbelegung, wie sie in anderen vergleichbaren Durchgangsbahnhöfen vorhanden sei. Insgesamt kommt er damit zu dem Ergebnis, dass der gesamte Knoten für das maßgebliche Betriebsszenario A „homogen dimensioniert“ sei. Eine Überlastung des achtgleisigen Durchgangsbahnhofs könne erst eintreten, wenn die Zulaufsituation über die Option P hinaus verbessert werde, woran jedoch in den nächsten fünfzig Jahren nicht zu denken sei. Eine entsprechende Nachfrage könne gegenwärtig nicht vorhergesehen werden. Nur eine Verbesserung des Zulaufs, welche es erlaube, die von Norden kommenden Linien unabhängig voneinander in den Durchgangsbahnhof zu führen, erfordere dessen Erweiterung auf zehn Gleise; eine solche Erweiterung sei im Übrigen, wenn auch mit beträchtlichem Aufwand, möglich. Diesen Befund haben beide Gutachter im Erörterungstermin im Verwaltungsverfahren und auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nachvollziehbar erläutert. Der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Schw. hat ihn ferner in seinen Stellungnahmen vom 07.06.2005 und vom 10.02.2006 im Klageverfahren mit Blick auf die Einwendungen des Klägers bekräftigt. Die insoweit erhobenen und im Klageverfahren schließlich noch offen gebliebenen Einwände des Klägers dagegen greifen nicht durch.

3.2.7 Die Plausibilität der Bemessungsberechnung und -simulation hat der Kläger mit dem Hinweise bezweifelt, dass heute alle hochbelasteten Knoten über mehr als zwei Bahnsteiggleise je Zulaufgleis verfügten. Dem substantiierten Widerspruch der Beigeladenen ist der Kläger nicht mehr entgegengetreten. Dasselbe gilt für die Einwände des Klägers, der Gutachter habe außer Acht gelassen, dass von Norden kommende Züge wegen der Weichenradien im Gleisvorfeld und wegen der Steigung im Bahnhof von etwa 1,5 % nur mit verminderter Geschwindigkeit ein- und ausfahren könnten.

3.4 Deutlich überlegen ist „S 21“ auch hinsichtlich der Anbindung des Landesflughafens, der Neuen Messe und der Filderregion.

3.6 Dass „K 21" anders als „S 21“ uneingeschränkt den Regelbetrieb mit Dieseltriebfahrzeugen im Hauptbahnhof zulässt, ist zwar ein gewisser, aber nicht mit großem Gewicht in die Abwägung einzustellender Vorteil. Es ist fraglich, ob insoweit künftig überhaupt eine Nachfrage bestehen wird; nicht fernliegend ist überdies, dass die entsprechenden Beschränkungen für den Durchgangsbahnhof aufgrund der technischen Entwicklung abgasärmerer Fahrzeuge entfallen werden. Ebensowenig können für den Alternativenvergleich fahrdynamische und damit Energie- und Kostengesichtspunkte entscheidend (neben anderem) ins Gewicht fallen, die sich daraus ergeben, dass bei „S 21“ alle Züge durch den Fildertunnel auf vergleichsweise kurzer Strecke den Aufstieg zum Filderbahnhof/Landesflughafen bewältigen müssen, während bei „K 21" der Anstieg insgesamt flacher verläuft und für die Züge, die nicht am Landesflughafen halten, auch geringer ist, weil das „Scharnhauser Dreieck“ nicht dieselbe Höhe über NN. erreicht.

3.8 Soweit der Kläger „K 21" für eindeutig vorzugswürdig hält, weil in einem modernisierten Kopfbahnhof Störungen des S-Bahn-Betriebs aufgefangen werden könnten, nicht aber im Durchgangsbahnhof bei „S 21“, erscheint dieser Gesichtspunkt dem Senat nicht als wesentlich. Der Gutachter Prof. Dr.-Ing. M., auf dessen im Klageverfahren vorgelegte Stellungnahme vom 2.6.2005 die Beigeladene insoweit Bezug nimmt, hat nämlich zutreffend bemerkt, dass die S-Bahn in Stuttgart eine sehr hohe Pünktlichkeit von über 98% aufweist, eventuell gegebene Engpässe, insbesondere im am stärksten belasteten S-Bahn-Tunnel unter dem Hauptbahnhof, vorrangig im eigenen Streckennetz behoben werden müssten und mit vergleichsweise geringem Aufwand behoben werden könnten und dass eine außerplanmäßige Mitbenutzung des Kopfbahnhofs durch die S-Bahn dort zu Betriebsstörungen führen kann. Der Planfeststellungsbeschluss geht dennoch davon aus, dass eine entsprechende Eignung im Alternativenvergleich erheblich sein könne, nimmt aber an, dass bei „S 21“ die S-Bahn durch den Durchgangsbahnhof und den Fildertunnel zum Landesflughafen geführt werden könnte, und verweist außerdem auf die geplante neue S-Bahn-Haltestelle „Mittnachtstraße“, die ein Wendegleis erhalten soll. Die Beigeladene sieht es im Übrigen nachvollziehbar als Vorteil an, dass im Störungsfall der mögliche Übergang der S-Bahn in den Ringverkehr für die Fern- und die Regionalbahn weiter außen liegt, weil so auch Störungen auf den dazwischen liegenden Strecken aufgefangen werden könnten; demgegenüber meint der Kläger, die Nähe der maßgeblichen letzten Weiche der S-Bahn zum Kopfbahnhof lasse eine schnellere Reaktion auf Störungen im am ehesten überlasteten S-Bahn-Tunnel zu. Die unterschiedlichen Standpunkte machen bereits deutlich, dass die Konzepte der Beteiligten zur Nutzung der Fernbahn- und der Regionalbahngleise bei S-Bahn-Störungen je nach Art und Ort der Störung jeweils Vor- und Nachteile bieten, so dass jedenfalls ein eindeutiges Überwiegen von „K 21" auch insoweit nicht festgestellt werden kann.

Im Übrigen hat der Kläger seinen Einwand, in diesem Zusammenhang beachtliche Störungen im S-Bahn-Betrieb kämen sehr viel häufiger als drei bis viermal im Jahr vor, nicht substantiiert belegt. Zwar hat der Prozessbevollmächtigte des Klägers berichtet, dass allein von ihm benutzte S-Bahn-Züge im letzten halben Jahr etwa zehnmal vor dem S-Bahn-Tunnel aus dem Fahrstrom genommen, in den Kopfbahnhof geführt und erst zur Rückfahrt wieder in den Taktverkehr eingegliedert worden seien. Dass dies häufiger vorkommt, entspricht auch der Erfahrung des Klägers im Verfahren 5 S 847/05, der Leiter des Hauptbahnhofs Stuttgart war. Jedoch steht für solche Fälle, in denen ein Auflaufen von Zügen im S-Bahn-Tunnel durch die Ausgliederung (nur) eines Zuges behoben werden kann, bei „S 21“ gerade das Wendegleis an der neuen S-Bahn-Station „Mittnachtstraße“ zur Verfügung. Dass den betroffenen Fahrgästen insoweit angesonnen wird, bis zur nahe gelegenen Stadtbahnstation (U 12) zu gehen, um von dort zu ihrem Ziel in der Innenstadt zu gelangen, während sie bei einer Umleitung in den Kopfbahnhof diesem Ziel näher kommen, erscheint in der Abwägung nicht als erheblich, zumal zusätzlich die Möglichkeit besteht, die betroffenen S-Bahn-Züge bis in den Durchgangsbahnhof zu führen, von wo aus die Fahrgäste ebenfalls auf die Stadtbahn umsteigen oder ihr Ziel in der Innenstadt (auf kürzerem Weg als im Kopfbahnhof) erreichen können.

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Der Unterschied der Kosten von „K 21" zu „S 21“ (2,81 Mia EUR) ist im Übrigen nicht so groß, wie der Kläger behauptet. Insoweit kann dahinstehen, ob die Berechnungen der Beigeladenen insgesamt zutreffen, nach denen für „K 21" Kosten von 2,576 Mia. EUR anfallen. Denn es ist nicht zweifelhaft, dass die Kosten für „K 21" in einer Ausführung, wie sie die Beigeladene für erforderlich halten darf, weil es ihr obliegt, eine Alternative zu optimieren und anhand der nach ihren Maßstäben erforderlichen Trassierungsparametern zu gestalten (BVerwG, Urt. v. 09.06.2004 - 9 A 11.03 BVerwGE 121, 72 = NVwZ 2004, 795), weit jenseits des vom Kläger angenommenen Betrags von bis zu 1,2 Mia EUR liegen. So kann der Kläger nicht etwa die Kosten außer Acht lassen, die bei einer notwendig gewordenen (ggf. rückständigen) Sanierung von Überwerfungsbauwerken und Brücken entstünden; denn sie fielen bei „K 21“ tatsächlich an (vgl. Senatsurt. v. 11.02.2004 - 5 S 384/03 - a.a.O. UA S. 103). Nicht zu beanstanden ist jedenfalls im Grundsatz auch, dass die Beigeladene für das Bauen unter laufendem Betrieb für einzelne Anlagenteile deutlich höhere Zuschläge vorsieht als der Kläger, auch wenn nicht ausgeschlossen erscheint, dass durch eine Nutzung der Reserven des Kopfbahnhofs entsprechende Behinderungen und Verzögerungen der Bauarbeiten teilweise vermieden werden könnten. Dass der Kläger zum Beispiel die Kosten für die Errichtung von Signalanlagen im Kopfbahnhof deutlich zu niedrig angesetzt hat, weil der Abstellbahnhof ganz außer Betracht geblieben ist, hat die mündliche Verhandlung ergeben. Deutlich höhere Kosten darf die Beigeladene aber auch für den Anschluss des Landesflughafens, der Neuen Messe und der Filderregion ansetzen. Sie muss sich bei einer Planung im Sinne von „K 21" nicht darauf verweisen lassen, auf eine Ertüchtigung der Gäubahnstrecke auch für die Aufnahme des Fernbahnverkehrs Mannheim - Ulm (soweit die Züge am Landesflughafen halten) oder auf einen Ausbau der S-Bahn-Station „Terminalbereich“ und auf den Bau des Filderbahnhofs zu verzichten. Zumindest müsste der Kläger bei „K 21" die Kosten für eine Erweiterung der S-Bahn-Station „Terminalbereich“ mit den von der Beigeladenen üblicherweise für einen Fernbahnhof solcher Bedeutung für erforderlich gehaltenen Merkmalen, insbesondere einer ausreichenden Kapazität und Bahnsteiglänge, einbeziehen. Es erscheint auch angesichts der von der Beigeladenen nach Kostenrichtwerten geschätzten Kosten nicht als zwingend, dass der von der Bundesrepublik Deutschland zugesagte Finanzierungsanteil von 453 Mio EUR ausreichte, den bei „K 21" geplanten Anschluss an die Neubaustrecke durch das Neckartal und den bei Esslingen-Mettingen beginnenden Tunnel bis Wendlingen zu errichten.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO.

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Gründe für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

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Beschluss

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Der Streitwert wird auf 40.000 EUR festgesetzt (vgl. die vorläufige Streitwertfestsetzung im Beschluss vom 17.03.2005).

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Der Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 08. Feb. 2007 - 5 S 2257/05

Tenor

Die Klagen werden abgewiesen.

Die Klägerin zu 7 sowie, jeweils als Gesamtschuldner, die Kläger zu 1 und 2 und die Kläger zu 3 bis 6 tragen je ein Drittel der Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Kläger wenden sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahn-Bundesamts, Außenstelle Karlsruhe/Stuttgart, vom 19.08.2005 für den Umbau des Bahnknotens Stuttgart „Projekt Stuttgart 21“ im Planfeststellungsabschnitt 1.2 (Fildertunnel) von Bahn-km + 0,4+32,0 bis Bahn-km + 10,0+ 30,0.

Das Projekt „Stuttgart 21“ (künftig: „S 21“) steht im Zusammenhang mit dem Aus- und Neubau der Verbindung Stuttgart - Ulm - Augsburg für den Hochgeschwindigkeitsbetrieb im Netz europäischer Magistralen. Für diese Verbindung ist im Bedarfsplan für die Bundesschienenwege ein vordringlicher Bedarf festgestellt. „S 21“ ist in sieben Planfeststellungsabschnitte aufgeteilt. Zentraler Bestandteil ist ein neuer Hauptbahnhof (Abschnitt 1.1). Er soll an die Stelle des bestehenden 16-gleisigen Kopfbahnhofs als achtgleisiger, tiefer gelegter und gegenüber der bisherigen Gleisanlage um 90° aus der Tal-Längsrichtung in die Tal-Querrichtung gedrehter Durchgangsbahnhof treten. Der hierzu am 28.01.2005 ergangene Planfeststellungsbeschluss ist bestandskräftig geworden (vgl. Senatsurt. v. 06.04.2006 - 5 S 596/05 -, - 5 S 847/05 - und - 5 S 848/05 -). Der neue Hauptbahnhof wird durch unterirdische Zulaufstrecken aus Zuffenhausen und aus Bad Cannstatt (Abschnitt 1.5, bestandskräftig planfestgestellt) sowie aus Untertürkheim (Abschnitt 1.6a) und durch den 9,5 km langen „Fildertunnel“ (Abschnitt 1.2) angebunden. Mit den neuen Tunnelstrecken in den Abschnitten 1.5 und 1.6a und einer neuen Neckarbrücke bei Bad Cannstatt entsteht eine Ringstrecke. Die bisher vorhandenen Abstell- und Wartungsanlagen am Rand des Rosensteinparks werden in den Güterbahnhof Untertürkheim verlegt (Abschnitt 1.6b). Auf diese Weise werden im Stuttgarter Talkessel etwa 100 ha Bahnflächen für eine andere städtebauliche Nutzung frei. Ab dem „Fildertunnel“ verläuft die Neubaustrecke neben der Autobahn A 8. Beim Landesflughafen wird eine zweigleisige „Station Neubaustrecke“ errichtet; die etwa 150 m südlich gelegene unterirdische S-Bahn-Station „Flughafen“ wird zur Station „Terminalbereich“ umgebaut, an der auch Züge des Fern- und des Regionalverkehrs halten können. Beide Stationen bilden den „Filderbahnhof/Flughafen“. Die von Böblingen kommende Gäubahn wird über die „Rohrer Kurve“ zur Station „Terminalbereich“ und weiter durch den Fildertunnel geführt. Im Osten setzt sich die Neubaustrecke bis zum Neckartal bei Wendlingen fort (Abschnitt 1.4). Mit der nach Süden abgehenden „Wendlinger Kurve“ wird der Regionalverkehr Richtung Reutlingen angeschlossen. Anschließend beginnt mit der Neckarbrücke der Neubauabschnitt Wendlingen - Ulm, deren Teilabschnitt 2.1c Kirchheim/Weilheim - Aichelberg mit Beschluss vom 13.08.1999 bestandskräftig planfestgestellt wurde (vgl. Senatsurteile v. 28.01.2002 - 5 S 2426/99 und 5 S 2328/99 - Juris).

Der Planfeststellungsabschnitt 1.2 liegt insgesamt auf dem Gebiet der Landeshauptstadt Stuttgart. Er schließt am Übergang von der offenen zur bergmännischen Bauweise auf Höhe der Urbanstraße an den Abschnitt 1.1 an und umfasst hier den südlichen Anfahrbereich des Hauptbahnhofs („Südkopf“) mit insgesamt vier Zulaufgleisen aus und in Richtung Landesflughafen/Ulm und aus und in Richtung Untertürkheim. Die Trasse verläuft zunächst in zwei zweigleisigen Tunnelröhren. Zu Beginn beträgt die Überdeckung des Tunnelfirsts 9 m. Bis zur Gerokstraße nimmt sie auf 72 m zu. Unter dem Stadtteil Gablenberg wird bei Bahn-km 0,6+56 bis Bahn-km 0,7+20 ein Verzweigungsbauwerk für die Zuführungsstrecken in Richtung Ober- und Untertürkheim errichtet (Abschnitt 1.6). Nach Süden verläuft die Trasse nun in zwei eingleisigen Tunnelröhren. Mit einer Überdeckung von bis zu mehr als 200 m passiert sie den Fernsehturm, dann mit abnehmender Überdeckung die Stadtteile Degerloch und Hoffeld, die Bundesstraße B 27, das Klärwerk Möhringen und das Gewerbegebiet „Fasanenhof Ost“. Sodann schwenkt sie nach Osten und erreicht beim Echterdinger Ei die A 8. Von da ab („Filderportal“) wird sie bis zum Ende des Abschnitts kurz vor dem Hattenbach in zwei eingleisigen Trogbauwerken geführt.

Für den Rohbau des Fildertunnels ist eine Bauzeit von fünf Jahren geplant. Die Bauarbeiten sollen zeitgleich von den Anfahrgruben „Hauptbahnhof Süd“ und „Filderportal“ sowie - in beide Richtungen - von dem „Zwischenangriff Sigmaringer Straße“ aus erfolgen. Der Angriffspunkt liegt in Stuttgart-Degerloch in einer Tiefe von etwa 120 m. Der zu ihm führende Stollen ist etwa 1.275 m lang. Er beginnt unmittelbar westlich der B 27 südlich von Stuttgart-Degerloch und nördlich von Stuttgart-Möhringen. Dort - zwischen der B 27 und der Sigmaringer Straße - soll auch die Baustelle auf einer Fläche von etwa 17.500 m², die zur Zeit landwirtschaftlich genutzt wird, eingerichtet werden. Auf dieser Fläche werden u.a. bis zu 8.100 cbm Ausbruchmaterial zwischengelagert und bis zu 900 cbm Beton produziert sowie Baumaterial gelagert. An der Südseite und an der Westseite soll ein Erdwall die Baustelle abschirmen. Eine 115 m lange Rampe führt im Einschnitt zum bergmännischen Anschlag des Zugangsstollens unmittelbar südwestlich der B 27. Erreicht werden kann die Baustelle von der B 27 aus über eine Rampe, die in die Tränkestraße mündet, und von dort aus über den Bruno-Jacoby-Weg und die Sigmaringer Straße. Der von der Baustelle abfahrende Verkehr erreicht die B 27 über eine Behelfszufahrt unmittelbar. Beide Rampen sind nicht für den öffentlichen Verkehr vorgesehen. Nach Fertigstellung des Fildertunnels werden die Stollen verfüllt und im Bereich der Baustelleneinrichtungsfläche und der Zu- und Abfahrten der frühere Zustand soweit als möglich wiederhergestellt.

Den Klägern zu 1 und 2 und den Klägern zu 3 bis 6 gehört je ein Wohngrundstück an der Sigmaringer Straße, etwa 300 bis 350 m von der Baustelle entfernt und von dieser durch die in Dammlage geführte B 27 getrennt. Nördlich und südlich schließen sich wenige weitere Wohngrundstücke an. Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung gibt es für die Wohngrundstücke nicht. Zur B 27 hin sind die Grundstücke nach den Angaben der Beteiligten wie in einem Mischgebiet genutzt. Nach Südwesten, Westen und Norden schließen sich rein gewerbliche Nutzungen an. Unmittelbar östlich der Wohnhauszeile ist eine große Feuerwehrwache untergebracht; die Einsatzfahrzeuge erreichen die Sigmaringer Straße und die B 27 über den Bruno-Jacoby-Weg. Nördlich der erwähnten Reihenhauszeile folgen ebenfalls gewerbliche Nutzungen. Westlich, auf der anderen Seite der Sigmaringer Straße, befinden sich eine große Schule sowie ein Kindergarten. Die von der Beigeladenen im Planaufstellungsverfahren in Auftrag gegebene Schalltechnische Untersuchung prognostiziert für das der Baustelleneinrichtungsfläche nächstgelegene Wohngebäude an der Sigmaringer Straße einen Baulärmpegel von knapp 49 dB(A) nachts.

Der Inhaber der Klägerin zu 7, einer Firma für Sanitär, Heizung und Flaschnerei, ist Eigentümer des Grundstücks Flst.Nr. .../8 der Gemarkung Degerloch. Das Grundstück wird von dem zum Zwischenangriff führenden Stollen bei Bau-km= 0+300 in einer Tiefe von etwa 26 m unterfahren. Zur Sicherung des Tunnelbau- und -betriebsrechts soll für die Dauer der (Gesamt-)Bauzeit eine Grunddienstbarkeit in das Grundbuch eingetragen werden.

Erste Planungsüberlegungen im Jahr 1988 gingen zunächst von einer Beibehaltung des Kopfbahnhofs aus. Diese Überlegungen wurden später um einen Durchgangsbahnhof für den Fernverkehr ergänzt. Daraus entstanden die Rahmenkonzeption „H“ und letztlich das Projekt „S 21“. Im Raumordnungsverfahren entwickelte ein Bündnis von Verkehrs- und Umweltverbänden („UMKEHR“) die Planungsalternativen „LEAN“ (Modernisierung des Kopfbahnhofs) und „KOMBI“ (Modernisierung des Kopfbahnhofs und Errichtung eines nahegelegenen unterirdischen Durchgangsbahnhofs) mit dem Ziel, einen Integralen Taktfahrplan („Schweiz-Takt“) für den Fern- und den Regionalverkehr am Hauptbahnhof Stuttgart zu ermöglichen. Dieses Ziel verfolgte auch die „Variante UMKEHR/Architekturforum“, die eine Modernisierung des Kopfbahnhofs mit 14 Gleisen und eine Rückgewinnung von Bahnflächen für die städtebauliche Entwicklung erstrebte. Im November 1995 schlossen die Deutsche Bahn AG, die Bundesrepublik Deutschland, das Land Baden-Württemberg, der Verband Region Stuttgart und die Landeshauptstadt Stuttgart eine Rahmenvereinbarung zur Finanzierung, zum Inhalt und zur zeitlichen Entwicklung von „S 21“. Das Regierungspräsidium Stuttgart stellte als höhere Raumordnungsbehörde mit Beurteilung vom 10.09.1997 die grundsätzliche raumordnerische Verträglichkeit von „S 21“ fest.

Dem Planfeststellungsbeschluss liegt folgendes Verfahren zu Grunde: Am 17.12.2001 beantragte die Beigeladene, vertreten durch die DB Projekt GmbH Stuttgart 21 (später durch die DB Projekte Süd GmbH), das Planfeststellungsverfahren. Auf Antrag des Eisenbahn-Bundesamts (künftig: Behörde) vom 22.10.2002 leitete das Regierungspräsidium Stuttgart (künftig: Regierungspräsidium) das Anhörungsverfahren ein. Die eingereichten Planunterlagen sahen zwei Zwischenangriffe zum Tunnelbau („Weidachtal“ und „Sillenbuch“) vor. Sie lagen einschließlich der Unterlagen für die Umweltverträglichkeitsprüfung in der Zeit vom 04.11. bis 03.12.2002 in Stuttgart (und in Leinfelden-Echterdingen) nach vorausgegangener Bekanntmachung im Amtsblatt der Landeshauptstadt Stuttgart vom 31.10.2002 öffentlich aus. Das Regierungspräsidium gab den Trägern öffentlicher Belange und den anerkannten Naturschutzverbänden mit Schreiben vom 04.11.2002 Gelegenheit zur Stellungnahme bis 15.03.2003.

Insgesamt äußerten sich etwa 2.700 private Einwender. Der Erörterungstermin fand (zusammen mit dem Erörterungstermin zum Planfeststellungsabschnitt 1.1) vom 07. bis 11.04.2003 nach vorausgegangener öffentlicher Bekanntmachung statt. Dabei wurde die Beigeladene verpflichtet, die Variantenuntersuchung zu überarbeiten und insbesondere die vom Naturschutzbund Deutschland e.V. vorgeschlagene Variante nur eines Zwischenangriffs im Bereich der Sigmaringer Straße/B 27 zwischen den Stadtteilen Degerloch und Möhringen in die Betrachtung einzubeziehen. Auf Antrag der Beigeladenen vom 25.08.2003 gingen eine Reihe von Änderungen, u.a. eine planerisch optimierte Beschränkung der Zwischenangriffe auf den Standort „Sigmaringer Straße“, in das Verfahren ein. Die geänderten Planunterlagen lagen vom 27.10. bis 26.11.2003 bei der Landeshauptstadt Stuttgart öffentlich aus. Die betroffenen Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange erhielten mit Schreiben vom 22.10.2003 Gelegenheit zur Stellungnahme.

Die Kläger - mit Ausnahme der Klägerin zu 3 - erhoben am 04. und 09.12.2003 gleichlautende Einwendungen und trugen insoweit vor: Für den Zwischenangriff dürfe kein 24-Stunden-Betrieb vorausgesetzt werden. Die Emissionswerte und -zeiten nach der AVV Baulärm müssten eingehalten werden. Zu prüfen sei, ob wegen der Dauer der Maßnahme nicht sogar die immissionsschutzrechtlichen Vorschriften für Gewerbelärm eingehalten werden müssten. Würde für den Zwischenangriff „Sigmaringer Straße“ ebenfalls von einem 13-Stunden-Betrieb ausgegangen, fiele der Vergleich eher zu Gunsten der Variante „Hoffeld“ aus. Anders als bei den Varianten „Wernhaldenklinge“ und „TWS-Brücke“ sei beim Zwischenangriff „Sigmaringer Straße“ der Ausbauzustand der Straße nicht berücksichtigt worden. Es sei zu bezweifeln, ob bei der Änderung der Planunterlagen alle notwendigen geologischen Erkenntnisse vorgelegen hätten. Die Frage, wie Probleme bei den Vortriebsarbeiten zeitlich kompensiert werden könnten, sei von großer wirtschaftlicher Bedeutung. Nicht klar sei, wie lange der Rückbau und die Wiederverfüllung des Zwischenangriffs dauerten. Dafür seien mindestens eineinhalb Jahre zusätzlich zur Gesamtbauzeit von sieben Jahren anzusetzen. Es fehlten Aussagen zu den Lärm- und Staubimmissionen sowie den Erschütterungen, die vom Lkw-Verkehr ausgingen. Diese seien zu den Immissionen zu addieren, die vom Baulogistikfeld ausgingen. Es fehle eine Aussage dazu, wie die Nachtruhe der Anwohner der Sigmaringer Straße gesichert werde, wenn die Baustelle im 24-Stunden-Betrieb laufe. Schließlich würden die Lkw im Abstand von 5 m an ihren Häusern vorbeifahren. Es müsse berücksichtigt werden, dass die Lkw an der Einmündung Tränkestraße/Bruno-Jacoby-Weg und in der davor verlaufenden Kurve des Bruno-Jacoby-Wegs herabgebremst und dann wieder mit Vollgas anfahren würden. Der dadurch entstehende Lärm verstärke sich im Bereich der Unterführung B 27/Sigmaringer Straße. Die genannten Straßen erlitten in kürzester Zeit Schäden durch den Lkw-Verkehr. Es entstünde eine waschbrettartige Oberfläche mit der Folge, dass die leere Mulde eines Kippfahrzeugs gegen den Rahmen schlage. Am Baulogistikfeld fehlten Lärmschutzwälle nach Norden und Osten. An der Lichtsignalanlage Einmündung B 27/Sigmaringer Straße werde es zu Staus kommen, die zusätzlichen Lärm bewirkten. Erschütterungen, die vom Baulogistikfeld und vom Verkehr im Baulogistiktunnel ausgingen, müssten minimiert werden. Sichergestellt werden müsse, dass nur der Baustellenverkehr und nicht auch Schleichverkehr die vorgesehene Abfahrtsrampe von der B 27 nutze. Es seien keine Maßnahmen dargestellt, die verhinderten, dass bei starken Regenfällen Schlämmmaterial auf die Sigmaringer Straße gewaschen werde und dort den übrigen Verkehr, insbesondere Zweiradfahrer, gefährde. Die in der Nähe stationierte Feuerwehr werde durch den Baustellenverkehr stark behindert. Der Lkw-Verkehr ziehe durch Erschütterungen die Substanz der Gebäude in Mitleidenschaft. Empfindliche datentechnische Anlagen könnten beeinträchtigt werden. Es werde vorgeschlagen, das Baulogistikfeld nach Süden zu verschieben und die Ab- und Auffahrten von und zu der B 27 anders zu gestalten. Abschließend regten sie die Nullvariante an und trugen vor: Es sei der Vorhabenträgerin zuzumuten, eine um zwei Jahre längere Bauzeit in Kauf zu nehmen. Im Übrigen nahmen sie Bezug auf die Einwendungen des Bundes Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND) zu den Planfeststellungsabschnitten 1.1, 1.2, 1.5 und 1.6a, soweit sie den Änderungsantrag zu dem Planfeststellungsabschnitt 1.2 beträfen.

Die Klägerin zu 7 trug ferner bereits am 27.11.2003 vor: Der Tunnel solle unter ihrem Gebäude geführt werden. Bei den Probebohrungen seien die Geräusche so laut gewesen, dass eine Kommunikation nicht mehr möglich gewesen sei. Eine Belästigung sei auch bei einem Lkw-Betrieb über 24 Stunden hinweg zu erwarten. Durch die Zunahme des Verkehrs auf der Tränkestraße, dem Bruno-Jacoby-Weg und der Sigmaringer Straße werde es zu Staus kommen, die ihren Betrieb beeinträchtigten. Die Gebäudesicherheit würde wegen der Veränderung des Grundwasserspiegels gefährdet. Es gebe auch immissionsbedingte gesundheitliche Bedenken. Es müsse ein Gutachten zu Geräuschen und Immissionsgrenzen vorgelegt werden, weil es sich um ein Gewerbemischgebiet handele. Es sei zu überprüfen, ob ein Zwischenangriff, der nur der Zeitersparnis diene, überhaupt notwendig und wirtschaftlich sei.

Am 08. und 09.03.2004 fand ein erneuter Erörterungstermin statt, beschränkt auf die von den Planänderungen betroffenen und nachträglich von der Gesamtplanung unterrichteten Eigentümer. Anschließend äußerte sich der Kläger zu 4 nochmals gegenüber dem Regierungspräsidium. In seiner abschließenden Stellungnahme vom 29.06.2004 befürwortete das Regierungspräsidium die Planung und bestätigte deren Einklang mit Umweltbelangen.

Im November 2003 hatten der Verkehrsclub Deutschland, die im Bündnis „UMKEHR“ zusammengeschlossenen Umwelt- und Verkehrsverbände sowie die Bürgerinitiative „Leben in Stuttgart: Kein Stuttgart 21“ ein gemeinsames, aus den erwähnten und im Erörterungstermin diskutierten Alternativen fortentwickeltes Konzept „Kopfbahnhof 21“ (künftig: „K 21“) vorgelegt. Es hat zum Ziel, die Leistungsfähigkeit des Bahnknotens Stuttgart durch die weitgehende Entmischung von Fernverkehr, Regionalverkehr und S-Bahn-Verkehr in einem modernisierten Kopfbahnhof zu steigern. Hierzu werden dessen 16 Gleise in vier Gruppen mit je vier Gleisen neu geordnet. Jeder Gleisgruppe wird ein Streckengleis zugeordnet. Die Trennung und gesonderte Zuführung von Fern-, Regional- und S-Bahn-Zügen erfolgen im Nordbahnhof und im Bahnhof Bad Cannstatt, die dafür umgebaut werden. Zur Entlastung des Abschnitts Hauptbahnhof - Bad Cannstatt und zur Entmischung der Verkehrsarten werden zwei weitere Zulaufgleise von Bad Cannstatt gebaut. Der Fernverkehr Richtung Ulm/München und Tübingen/Zürich wird bis Esslingen-Mettingen auf den alten Gleisen und von dort durch einen Tunnel auf die Filderebene geführt, wo die Strecke bei Scharnhausen in die Neubaustrecke gemäß „S 21“ übergeht. Der westlich gelegene Landesflughafen wird über eine Abzweigung (Stichstrecke) angebunden („Scharnhauser Dreieck“). Wie bei „S 21“ werden der Regional- und der Fernverkehr aus Richtung Böblingen/Zürich mit der „Rohrer Kurve“ und der „Wendlinger Schleife“ an den Landesflughafen angebunden. Die Gäubahnstrecke bleibt als Zufahrt zum Kopfbahnhof erhalten. Als Gesamtkosten für eine Modernisierung des Kopfbahnhofs wurden 305 Mio EUR angegeben.

Mit dem angefochtenen Beschluss vom 19.08.2005 stellte die Behörde den Plan mit Änderungen und nach Maßgabe von Zusagen, Nebenbestimmungen sowie wasserrechtlichen Erlaubnissen und Befreiungen fest. Als Zusage ist aufgenommen, dass die Beigeladene im Rahmen einer detaillierten Ausführungsplanung die konkret zu erwartenden Beeinträchtigungen durch baubedingte Immissionen sowie die sich daraus ergebenden Maßnahmen nachweisen wird (Nr. 3.2.3). Daneben enthält der Planfeststellungsbeschluss Nebenbestimmungen u.a. zu baubedingtem Luftschall und zu baubedingten Erschütterungswirkungen (2.2.1 bis 2.2.11). Danach hat die Beigeladene sicherzustellen, dass in allen Bereichen die Bestimmungen der AVV Baulärm vom 19.08.1970 eingehalten werden (Nr. 2.2.1). Sie wird ferner verpflichtet, der Behörde rechtzeitig vor Baubeginn auf der Grundlage der Schalltechnischen Untersuchung zum Baubetrieb (Anlage 16.2) für die Baugruben, Baubetriebsflächen und Baustraßen schalltechnische Detailgutachten vorzulegen (Nr. 2.2.4); dementsprechend behält sich die Behörde die Entscheidung über konkrete Schutzmaßnahmen auf Grundlage der Detailgutachten vor (Nr. 2.2.6). Die Beigeladene wird verpflichtet, grundsätzlich für den Bereich des Baulärms aktive Schutzmaßnahmen und Minimierungsmaßnahmen an den Emissionsquellen vorrangig in Betracht zu ziehen und umzusetzen. Sofern sich solche Immissionskonflikte nicht vollständig ausschließen lassen, besteht ein Anspruch der Betroffenen auf passiven Lärmschutz dem Grunde nach. Passive Lärmschutzmaßnahmen sind für alle schutzwürdigen Räume vorzusehen, für die eine Überschreitung der Richtwerte der AVV Baulärm, Stand August 1970, Ziff. 3, um mehr als 5 dB(A) für einen Zeitraum von mehr als zwei Monaten prognostiziert wird (Nr. 2.2.7). Sind (weitergehende) Schutzmaßnahmen technisch nicht möglich oder mit verhältnismäßigem Aufwand nicht realisierbar, hat die Beigeladene den Betroffenen für die Beeinträchtigung von Wohnräumen eine angemessene Entschädigung in Geld zu zahlen (Nr. 2.2.9). Zum Schutz vor Baulärm sind (neben den aufgrund von Detailgutachten im Einzelnen festzulegenden Schutzmaßnahmen) die Bauaktivitäten auf sämtlichen Bauflächen so zu konzipieren, dass geräuschintensive Tätigkeiten in größtmöglichem Abstand zu der umliegenden Wohnbebauung stattfinden (Nr. 2.2.10 dritter Spiegelstrich). Am Zwischenangriff „Sigmaringer Straße“ ist im Zeitraum von 22.00 bis 6.00 Uhr kein Lkw-Verkehr zur Baustelle zulässig; hiervon sind Materialtransporte zur Baustelle ausgeschlossen (Nr. 2.2.10 vierter Spiegelstrich). Im Bereich von Büronutzungen sind die Rammarbeiten möglichst auf die Rand-Bürozeiten (vor 9.00 bzw. nach 16.00 Uhr) zu konzentrieren; Zeitpunkt und Dauer der Arbeiten sind mitzuteilen; sollte für die Dauer der Bauarbeiten eine sinnvolle Nutzung des Gebäudes nicht gewährleistet sein, ist den Betroffenen eine angemessene Entschädigung in Geld zu zahlen (Nr. 2.2.11, vierter Spiegelstrich). Bei Sprengarbeiten ist eine Einhaltung der Anhaltswerte der DIN 4150 Teil 2 und 3 durch geeignete Wahl der Sprengparameter sicherzustellen. Diese sind auf der Grundlage sprengtechnischer Gutachten festzulegen und entsprechend der Beweissicherungsmessungen während der Bauzeit den tatsächlichen Verhältnissen anzupassen (Nr. 2.2.11 sechster Spiegelstrich).

Mit Blick auf den Standort des Zwischenangriffs „Sigmaringer Straße“ wird in der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses ausgeführt: Die grundsätzliche Notwendigkeit von Zwischenangriffen ergebe sich aus der durchschnittlichen täglichen Vortriebsgeschwindigkeit im Fildertunnel und der angestrebten Rohbauzeit von fünf Jahren. Bei einem Vergleich der am besten geeigneten Standorte der drei Varianten: (Variante A: zwei Zwischenangriffspunkte mit zwei Baustelleneinrichtungsflächen, Variante B: zwei Zwischenangriffspunkte mit gemeinsamer Baustelleneinrichtungsfläche für die zwei Zwischenangriffsstollen: Variante C: ein Zwischenangriffspunkt mit einer Baustelleneinrichtungsfläche und einem Zwischenangriffsstollen) erweise sich der Zwischenangriff „Sigmaringer Straße“ insgesamt als vorzugswürdig. Im Vergleich zum Standort „Ohnholdwald“ gebe es keine signifikanten Unterschiede hinsichtlich der wirtschaftlichen und der terminlichen Ziele. Der Standort „Sigmaringer Straße“ habe Kostenvorteile durch die kürzere Stollenlänge; diese würden aber durch höhere Kosten für die Unterfahrung der B 27 mit dem Zwischenangriffsstollen und für die Erhöhung der Vortriebsleistung aufgezehrt. Der Standort „Sigmaringer Straße“ biete aber deutliche Vorteile bei der logistischen Abwicklung, weil die Baustelleneinrichtungsfläche in beide Richtungen an die B 27 angeschlossen werden könne. Nur dort könnte die eine Hälfte des Baustellenverkehrs unmittelbar auf die B 27 und die andere Hälfte auf kurzem

Weg über den Anschluss an die Tränkestraße geführt werden. Vorteile habe dieser Standort auch hinsichtlich der Schutzgüter nach dem Umweltverträglichkeitsgesetz. Unter allen Standorten käme es beim Standort „Ohnholdwald“ zu den massivsten Eingriffen in Flora und Fauna. Die Baustelleneinrichtungsfläche müsste auf einer ökologisch wertvollen Windbruchfläche angeordnet werden und würde irreparable Schäden verursachen. Ferner hätte der Standort, wenn auch insgesamt vergleichsweise geringfügige, Beeinträchtigungen beim Schutzgut Mensch. Betroffen wäre insoweit ein 250 m entfernt liegender Aussiedlerhof. - Die Wohnbebauung entlang der Sigmaringer Straße und die dort vorhandene Schule (International School of Stuttgart) einschließlich Kindergarten seien insoweit zwar stärker betroffen. Ihre Schutzwürdigkeit sei aber gemindert, weil sie in einem vorwiegend gewerblich genutzten Gebiet lägen und bereits heute einer erheblichen Verkehrs- und Lärmbelastung seitens der Sigmaringer Straße und der B 27 ausgesetzt seien. Die Eingriffe in privates Eigentum am Standort „Sigmaringer Straße“ seien von geringerem Gewicht, weil sie nur während der Bauzeit bestünden. Am Ergebnis ändere sich nichts, wenn man die Bedingungen der Variante C auf die anderen Standorte übertrage. - Eine Verlagerung des Baustellenzielverkehrs aus dem Gebiet „Tränke“ heraus durch unmittelbare Anbindung der Baustelleneinrichtungsfläche mittels einer Unterführung der B 27 wäre unverhältnismäßig. Sie wäre mit Mehrkosten von 1,2 Mio. EUR verbunden. Es müsste dabei in weitere private Flächen eingegriffen werden.

Am Zwischenangriff „Sigmaringer Straße“ komme es zu Baulärmimmissionen, die im Vergleich zu denen am „Südkopf“ weniger kritisch seien; die Beurteilungspegel lägen aber bis zu 9 dB(A) über den Richtwerten der AVV Baulärm für allgemeine Wohngebiete. Deshalb seien auch insoweit in die Nebenbestimmungen Verfahrensregelungen aufgenommen worden. Grundsätzlich falle der Schwerlastverkehr, der von der B 27 kommend durch das Gebiet „Tränke“ fahre, zwar nicht unter diesen Maßnahmenkatalog, weil er über den öffentlichen Straßenraum abgewickelt werde und dem Gemeingebrauch unterfalle. Er sei weder Baustellenlärm im Sinne der AVV Baulärm noch sei er nach der 16. BImSchV zu beurteilen. Die Belästigungen durch den nächtlichen Schwerlastverkehr seien aber so gravierend, dass als Nebenbestimmung ein Nachtfahrverbot für den Lkw-Zielverkehr (von 22 bis 6 Uhr) geboten sei. - Eventuell eintretende und auf das Vorhaben zurückzuführende Gebäudeschäden würden über ein umfangreiches Beweissicherungsverfahren erfasst und nach zivilrechtlichen Regeln ersetzt.

Zu dem Vorhaben im Allgemeinen wird ausgeführt: Das Projekt „S 21“ sei als Gesamtvorhaben zum Wohl der Allgemeinheit vernünftigerweise geboten. Mit ihm verfolge die Vorhabenträgerin u.a. die Ziele, die Neubaustrecke und den Bahnknoten Stuttgart in das europäische Hochgeschwindigkeitsnetz einzubinden, die Streckenleistungsfähigkeit des Korridors Stuttgart - Ulm durch Trennung von schnellem und langsamem Verkehr zu erhöhen, die Verkehrsanbindung im Regional- und im Fernverkehr in Bezug auf Bedienungshäufigkeit und kürzere Reisezeiten zu verbessern, den Landesflughafen Stuttgart und die Region Filder anzubinden, die Anbindung der Regionen Neckar-Alb und Ulm/Neu-Ulm zu verbessern, die Betriebsabläufe zu optimieren, eine Zwischenstufe des Integralen Taktfahrplans (ITF) zu beachten, die zentrale Verkehrsfunktion innerhalb der Landeshauptstadt Stuttgart zu erhalten und zu stärken und das Empfangsgebäude des Stuttgarter Hauptbahnhofs an veränderte Vorstellungen der Reisenden anzupassen. Verfolgt würden auch die weiteren Ziele, städtebauliche Entwicklungsmöglichkeiten in der Landeshauptstadt Stuttgart zu schaffen sowie die Lärmbelastung im Stuttgarter Talkessel und die Trennwirkung der Bahnanlagen in der Innenstadt zu vermindern. Diese Ziele entsprächen den übergeordneten Zielen der Verkehrspolitik im Bundesverkehrswegeplan 2003 und im Generalverkehrsplan des Landes Baden-Württemberg. Zu diesen gehöre es auch, nachhaltige Raum- und Siedlungsstrukturen zu fördern, Lärmemissionen zu reduzieren und die Wechselwirkungen zwischen raumordnerischen, wirtschaftlichen, umweltschützenden und gesamtgesellschaftlichen Zielen zu berücksichtigen. Eine integrierte Verkehrspolitik verfolge auch der Verband Region Stuttgart. Auch er spreche sich im Regionalplan 1998 und im Regionalverkehrsplan für „S 21“ aus. „S 21“ werde die bis zum Jahr 2015 zu erwartende Verkehrsnachfrage befriedigen können. Das ergebe sich aus der im Laufe des Planfeststellungsverfahrens fortgeschriebenen Verkehrsprognose („Betriebsszenario 2003“), welche den Bundesverkehrswegeplan 2003 berücksichtige.

Es gebe keine Alternative zu „S 21“ insgesamt und für den planfestgestellten Abschnitt, durch die sich die mit der Planung angestrebten Ziele genauso gut unter geringeren Eingriffen in öffentliche und private Belange verwirklichen ließen. Werde, was zahlreiche Alternativen bzw. Varianten vorsähen, der Kopfbahnhof beibehalten, so würde zwar im Stadtbereich in zahlreiche öffentliche und private Belange in geringerem Umfang eingegriffen, nämlich in das Grundwasser, insbesondere in das Mineral- und Heilwasservorkommen, in die Umweltschutzgüter Tiere und Pflanzen, Boden sowie Luft und Klima, in Belange des Denkmalschutzes und in die Belange Privater, denen ganz oder teilweise Grundeigentum entzogen werde bzw. die von den Auswirkungen des Bau- und Bahnbetriebs betroffen seien. Auch sei die Alternative „LEAN“ deutlich kostengünstiger als „S 21“. Schließlich gehe die Vorhabenträgerin davon aus, dass ihr Betriebsprogramm bei Beibehaltung des Kopfbahnhofs ebenfalls bewältigt werden könne, allerdings in schlechterer Betriebsqualität und ohne weitere Reserven. Bei Beibehaltung des Kopfbahnhofs sei allerdings eine direkte Anbindung des Landesflughafens und der Filderregion an den Fernverkehr nicht möglich. Die mit der Alternative „LEAN“ vorgesehene Stichstrecke zum Landesflughafen führe zu erheblichen Reisezeitverlusten. Außerdem ließen sich nur mit „S 21“ die „weiteren Ziele“ der Stadtentwicklung erreichen.

Der verfügende Teil des Planfeststellungsbeschlusses wurde am 15.09.2005 auszugsweise öffentlich bekannt gemacht. Eine Ausfertigung des festgestellten Plans lag vom 26.09. bis einschließlich 10.10.2005 zur allgemeinen Einsicht im Stadtplanungsamt der Landeshauptstadt Stuttgart aus.

Die Kläger haben am 09.11.2005 Klage erhoben und diese am 19.12.2005begründet. Sie tragen vor:

Als eindeutig bessere Alternative zum Zwischenangriff „Sigmaringer Straße“ dränge sich der Standort „Ohnholdwald“ auf. Von dort aus könnten Stollen zu zwei Zwischenangriffen getrieben werden. Dieser Standort sei über die Ohnholdstraße (K 9507) und die Epplestraße auf vergleichsweise kurzem Weg an die B 27 angeschlossen. Der Planfeststellungsbeschluss übersehe die funktionellen Vorteile dieses Standorts, überbewerte die dort gelegene ökologische Windbruchfläche und unterbewerte die Betroffenheit der Menschen am Standort „Sigmaringer Straße“. Der Standort „Ohnholdwald“ habe den funktionellen Vorteil, dass bei ihm rund um die Uhr gearbeitet werden könne, während am Standort „Sigmaringer Straße“ aufgrund der im Planfeststellungsbeschluss vorgenommenen Beschränkung ein Nachtbetrieb nicht zulässig sei. Die ökologische Wertigkeit der Windbruchfläche sei bei weitem nicht so hoch wie die eines in Jahrzehnten gewachsenen Waldes. Nach Abschluss der Arbeiten, die nur acht Jahre dauern sollten, könne die Windbruchfläche rekultiviert und auch aus dem umgebenden Waldbestand heraus vollwertig regeneriert werden. Den Anwohnern der „Sigmaringer Straße“ sei eine Überschreitung des Nachtgrenzwerts der AVV Baulärm für allgemeine Wohngebiete um bis zu 9 dB(A) nicht zuzumuten. Sie seien auch durch den Verkehrslärm der von der B 27 zur Baustelle abfahrenden Lkw erheblich betroffen. Ohnehin belaste der von der B 27 ausgehende Verkehrslärm die Anwohner der Sigmaringer Straße nachts mit über 60 dB(A) gesundheitsgefährdend. Hinzu komme Verkehrslärm von der Sigmaringer Straße und der Tränkestraße. Beim Standort „Ohnholdwald“ könne der gesamte Verkehr außerhalb geschlossener Bebauung abgewickelt werden. Insgesamt ergebe sich daraus, dass beide Standorte gleich geeignet seien. Während aber beim Standort „Sigmaringer Straße“ privates Grundeigentum im Umfang von 1 ha in Anspruch genommen werden müsse, stünden die für den Standort „Ohnholdwald“ benötigten Flächen im Eigentum der öffentlichen Hand.

Abwägungsfehlerhaft sei weiter, dass der Planfeststellungsbeschluss eine Verschiebung des Zwischenangriffs „Sigmaringer Straße“ nach Süden ablehne. Dadurch würde die Klägerin zu 7 in ihren Rechten verletzt. Bei einer Verschiebung müssten ihr Betriebsgebäude und das Gebäude auf dem Nachbargrundstück nicht unterfahren werden. Die Zufahrt zur Baustelleneinrichtungsfläche könne auch mit einer Unterführung unter der B 27 erfolgen. Wegen der größeren Entfernung zur Wohnbebauung würde sich dabei die Lärmsituation für die Anlieger insbesondere zur Nachtzeit verbessern. Der Bau einer Unterführung werde wegen Mehrkosten von 1,2 Mio EUR und wegen zusätzlicher Eingriffe in privates Grundeigentum als unverhältnismäßig verworfen; die insoweit in Frage kommenden Flächen könnten aber nicht allzu groß sein. Den angegebenen Mehrkosten stehe gegenüber, dass der Bau nur eines Zwischenangriffs weitaus größere Einsparungen bringe. Berücksichtigt habe die Behörde auch nicht, dass beim Bau einer Unterführung unter der B 27 Kosten für die provisorische Zufahrt „Tränkestraße“ und für die Instandsetzung der Strecke Tränkestraße/Bruno-Jacoby-Weg/Sigmaringer Straße nach Abschluss der Bauarbeiten nicht anfielen.

Abwägungsfehlerhaft sei der Planfeststellungsbeschluss ferner, weil er sich nicht hinreichend mit dem gebotenen Schutz der Kläger zu 1 bis 6 vor dem Baustellenlärm auseinandersetze. Der gemäß der AVV Baulärm für allgemeine Wohngebiete maßgebliche Immissionsrichtwert von 40 dB(A) nachts werde beim Gebäude Sigmaringer Straße 240 um 8,9 dB(A) überschritten. Von vergleichbaren Werten sei für die Kläger zu 1 bis 6 auszugehen. Zu Unrecht nehme der Planfeststellungsbeschluss an, dass der Richtwert von 40 dB(A) nach Nr. 4.1 der AVV Baulärm um bis zu 5 dB(A) überschritten werden dürfe. Für im Wege der Prognose ermittelte Beurteilungspegel gelte dies nicht. Mit dieser Problematik, die nur eine Beschränkung der Bauarbeiten auf die Tagzeit löse, befasse sich der Planfeststellungsbeschluss nicht. Er weise nur an anderer Stelle darauf hin, dass sich eine Verzögerung des Baus des Fildertunnels auf den Zeitpunkt der Inbetriebnahme des neu gestalteten Bahnknotens und damit auch auf die Wirtschaftlichkeit des Vorhabens auswirke. Er erörtere auch nicht die Frage aktiver oder passiver Schallschutzmaßnahmen für die Kläger. Insbesondere äußere er sich nicht dazu, aus welchen Gründen passive Schallschutzmaßnahmen an den Wohnhäusern der Kläger zu 1 bis 6 untunlich oder mit dem Vorhaben unvereinbar seien.

Abwägungsfehlerhaft sei schließlich, dass der Planfeststellungsbeschluss das Betriebsgebäude der Klägerin zu 7 nicht ausreichend vor Erschütterungen schütze. Geschützt werden müsse dieses vor Auswirkungen in der Vortriebsphase auch dann, wenn sie auf wenige Tage beschränkt seien. Soweit der Planfeststellungsbeschluss ein Beweissicherungsverfahren vorsehe, reiche dies nicht aus. Erforderlich seien verhältnismäßige technische Vorkehrungen, hier ein sorgfältig vorgenommener Vortrieb, um erschütterungsbedingte Schäden zu vermeiden.

Zur Gesamtplanung von „S 21“ führen die Kläger aus:

Bei „S 21“ komme es zu fast doppelt so starken Eingriffen in das Grundeigentum. Bei den Eingriffen in Natur und Landschaft hebe der Planfeststellungsbeschluss nur auf ihre Ausgleichbarkeit ab, nicht aber darauf, dass sie bei „S 21“ wesentlich stärker seien. Insbesondere sei bei „K 21“ der 5 ha umfassende Eingriff in den Mittleren Schlossgarten nicht erforderlich. Es bedürfe hierbei auch keines 15 Befreiungen von der Heilquellenschutzverordnung umfassenden, teuren Schutzkonzepts für das Grund- und Mineralwasser. Bei „S 21“ gehe das offene Gleisvorfeld verloren, über das der nächtliche Kaltluftstrom Richtung Neckartal verlaufe. Es entstünde zudem im Mittleren Schlossgarten ein im Schnitt 8 m hoher Querriegel, der als Kaltluftbremse wirke. Auch die bei „S 21“ erforderlich werdende Verlegung des Wartungsbahnhofs nach Untertürkheim und die Aufweitung der Bahnhöfe in Heilbronn, Aalen und Tübingen seien mit Eingriffen verbunden, wozu noch keine Untersuchungen vorlägen. Als Beispiel könne dafür die Ausweitung des Güterumschlagzentrums Kornwestheim dienen, die wegen der Aufgabe der Güterbahngleise (Fläche „A 1“) am Hauptbahnhof Stuttgart erforderlich geworden sei. „S 21“ führe anders als „K 21“ zu erheblichen Eingriffen in denkmalgeschützte Gebäude und Anlagen. Für die Stadtentwicklung biete „S 21“ zwar deutliche Vorteile. Die Verringerung des Bahnlärms als Folge von „S 21“ wiege aber nur gering, weil der Straßenlärm im Talkessel von Stuttgart vorherrsche; ohnehin werde die S-Bahn auch bei „S 21“ zwischen dem neuen Halt „Mittnachtstraße“ und dem „Pragtunnel“ weiterhin oberirdisch fahren. Es ergäben sich erhebliche Nachteile von „S 21“ für das Stadtbild durch den entstehenden Hügel im Mittleren Schlossgarten, den Abriss der Seitenflügel des Bonatzgebäudes, den Teilabbruch des ehemaligen Bahndirektionsgebäudes und den Abbruch von Gleisanlagen. Der Planfeststellungsbeschluss befasse sich nicht mit den Vorteilen von „K 21“ beim Brand- und Katastrophenschutz sowie bei Anschlägen. Auch bei Unglücksfällen habe „K 21“ Vorteile gegenüber „S 21“ hinsichtlich Fluchtmöglichkeiten und Rettungsarbeiten. Bei „K 21“ seien die Bauarbeiten mit geringeren Nachteilen für die Umgebung und für den öffentlichen Straßenverkehr verbunden. Bei „K 21“ könnten sämtliche Arbeiten auf bahneigenem Gelände ausgeführt werden. Bei „S 21“ werde insbesondere die Feinstaubproblematik im Talkessel verschärft.

„K 21“ sei allein aus Kostengründen eindeutig vorzugswürdig. Die Gesamtkosten einschließlich der Anbindung an die Neubaustrecke und der Anbindung des Flughafens mit „Rohrer Kurve“ betrügen für die Modernisierung des Kopfbahnhofs maximal 464,71 Mio EUR und bei „K 21“ insgesamt 1,078 Mia EUR (mit Sicherheitsreserven allenfalls 1,2 Mia EUR) und seien damit wesentlich geringer als die Kosten von „S 21“ von mindestens 2,8 Mia EUR. Im Planfeststellungsbeschluss würden zu Unrecht zahlreiche bisher unterlassene Instandhaltungsmaßnahmen wie die Sanierung des Brückenzugs unter Gleis 16 oder der Neckarbrücke den Kosten von „K 21“ zugerechnet. Unterhaltungsrückstände seien wie im Eisenbahnkreuzungsrecht oder im Denkmalschutzrecht dem Unterhaltungspflichtigen anzulasten. Die Beigeladene komme bei „K 21“ auch deshalb zu wesentlich höheren Kosten, weil sie gleichsam von einem Neubau des Kopfbahnhofs ausgehe. Die von der Beigeladenen angenommenen Risikozuschläge seien überhöht.

In der mündlichen Verhandlung haben die Kläger unter Würdigung der Senatsurteile zum Planfeststellungsabschnitt 1.1 und im Hinblick auf die Klageerwiderung ihr Vorbringen vertieft und dabei auch auf das Vorbringen des Klägers im Verfahren 5 S 2224/05 (Schriftsatz vom 23.10.2006) Bezug genommen:

Der Senat sei zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Einschätzung der finanziellen Realisierbarkeit des Vorhabens einen Zeithorizont voraussetze. Dies gelte nur, wenn der Vorhabenträger der öffentlichen Hand angehöre, nicht aber bei der Antragsplanung eines Privaten, die nicht auf Grund von gesetzlichen oder administrativen Programmen verwirklicht werde. Der Wirtschaftlichkeitsvorbehalt solle dazu dienen zu ermitteln, in welchem Umfang die Partner der Finanzierungs-Rahmenvereinbarung vom 07.11.1995 Kosten übernehmen würden. Dass eine Antragsplanung erst scheitern solle, wenn ihre Finanzierung ausgeschlossen sei oder ihr unüberwindbare finanzielle Schranken entgegenstünden, bedeute eine unzulässige Beweislastumkehr zu Lasten desjenigen, in dessen (Grund-)Rechte durch die Planung eingegriffen werde. Es treffe nicht zu, dass nach höchstrichterlicher und obergerichtlicher Rechtsprechung die Schaffung städtebaulicher Entwicklungsmöglichkeiten und die Minderung von Verkehrslärm zulässige Ziele der eisenbahnrechtlichen Fachplanung seien. Hinsichtlich des Ziels einer Lärmminderung bestehe auch deshalb kein fachplanerisches Bedürfnis, weil diese wegen der Vorbelastung des Stuttgarter Talkessels durch den Gesamtlärm nur lokal und dort jeweils nur gering sei. Der Senat habe verkannt, dass mit dem geplanten Durchgangsbahnhof ein wichtiger Teil der Eisenbahninfrastruktur von der Betriebsart „Dieseltraktion“ ausgeschlossen und dass dies rechtswidrig sei. § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG a.F. erfordere das Vorhalten einer Infrastruktur, die den Anforderungen eines Integralen Taktfahrplans gerecht werde. "K 21" dränge sich als eindeutig bessere Alternative zu „S 21“ auf. Dabei sei auch das deutlich unterschiedliche Maß der unmittelbaren Beanspruchung privater Flächen von Bedeutung. Fehlerhaft berücksichtigt worden seien u.a. auch die Belange des Naturschutzes, des Brand- und Katastrophenschutzes und der Kosten, die bei "K 21" erheblich geringer seien.

Die Kläger zu 1 bis 6 beantragen,

den Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahn-Bundesamts vom 19. August 2005 für den Umbau des Bahnknotens Stuttgart im Planfeststellungsabschnitt 1.2 (Fildertunnel) aufzuheben,

hilfsweise, die Beklagte - Eisenbahn-Bundesamt - zu verpflichten, den Planfeststellungsbeschluss entsprechend der Rechtsauffassung des Gerichts dahingehend zu ergänzen, dass die zum Schutz der Kläger erforderlichen Maßnahmen gegen Lärm getroffen werden.

Die Klägerin zu 7 beantragt,

den Planfeststellungsbeschluss des Eisenbahn-Bundesamts vom 19. August 2005 für den Umbau des Bahnknotens Stuttgart im Planfeststellungsabschnitt 1.2 (Fildertunnel)aufzuheben,

hilfsweise, den Planfeststellungsbeschluss hinsichtlich des Zwischenangriffs Sigmaringer Straße aufzuheben;

weiter hilfsweise, die Beklagte - Eisenbahn-Bundesamt - zu verpflichten, den Planfeststellungsbeschluss entsprechend der Rechtsauffassung des Gerichts dahingehend zu ergänzen, dass die zum Schutz der Klägerin erforderlichen Maßnahmen gegen Erschütterungen getroffen werden.

Die Beklagte und die Beigeladene beantragen,

die Klagen abzuweisen.

Die Beigeladene trägt vor:

Der Zwischenangriff „Sigmaringer Straße“ sei erforderlich, um den Fildertunnel innerhalb von fünf Jahren im Rohbau einschließlich des Einbaus der Innenschale fertigzustellen. Damit sollten die Investitionen sobald als möglich nutzbar gemacht werden. Zugleich sollten die Auswirkungen auf die Schutzgüter nach dem Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz und die Betroffenheiten Dritter möglichst begrenzt werden. Ohne Zwischenangriffe würde sich die Bauzeit um 20 Monate verlängern. Die Kläger seien mit ihrem Vorbringen zum Standort „Ohnholdwald“ ausgeschlossen, weil sie bei ihren Einwendungen im Planfeststellungsverfahren nur die Varianten „Hoffeld“ bzw. „Wernhaldenklinge“ als vorzugswürdig herausgestellt hätten. Unabhängig hiervon gelte: Der Standort „Ohnholdwald“ sei für die Baustelleneinrichtung eines Zwischenangriffs weniger geeignet als der Standort „Sigmaringer Straße“. Beim Standort „Ohnholdwald“ seien zwei Zwischenangriffspunkte mit je einem Zwischenangriffsstollen und nur eine Baueinrichtungsfläche vorgesehen. Diese seien rund 190 m länger als die Zwischenangriffsstollen anderer Alternativen (mit ebenfalls zwei Zwischenangriffspunkten und -stollen). Die verkehrliche Anbindung des Standorts „Ohnholdwald“ sei problematisch, weil der Knotenbereich „Epplestraße/B 27“ an der Grenze seiner Leistungsfähigkeit liege, was wegen der bei zwei Zwischenangriffsstollen höheren Lkw-Zahl als nachteilig beurteilt worden sei. Gegenüber der Alternative „Sillenbuch-Mitte“ mit „Weidachtal“ mit zwei Zwischenangriffspunkten und zwei Baustelleneinrichtungsflächen sei der Standort „Ohnholdwald“ deutlich schlechter beurteilt worden. Die ökologische Betroffenheit des Standorts „Ohnholdwald“ sei erheblich, weil auf der betroffenen Windwurffläche standortangepasste und differenzierte Folgebestände entstanden seien, die einen entsprechenden Schutz verlangten. Aufgrund dieser Überlegungen habe man eine Alternative mit nur einem Zwischenangriffspunkt und nur einem Zwischenangriffsstollen erwogen. Dabei habe sich der Zwischenangriffspunkt „Sigmaringer Straße“ als der geeignetste herausgestellt. Ihm gelinge eine unmittelbare Verkehrsanbindung an die B 27. Die ökologischen Eingriffe beträfen nur landwirtschaftliche Flächen. Die Länge des Zwischenangriffsstollen beim Standort „Sigmaringer Straße“ betrage etwa 1.250 m, die Länge der beiden Zwischenangriffsstollen beim Standort „Ohnholdwald“ betrügen 1.710 m und 900 m. Damit sei der Standort „Sigmaringer Straße“ bautechnisch und ökologisch allen anderen Standorten deutlich überlegen. Zutreffend sei, dass es beim Standort „Sigmaringer Straße“ zu mehr Betroffenheiten von Grundstücksnutzern komme. Diese seien aber zumutbar und würden durch Schutzauflagen auf ein Mindestmaß reduziert. Eine Verschiebung der Baustelleneinrichtungsfläche nach Süden sei abgewogen und verworfen worden, weil sich dadurch der Zwischenangriffsstollen deutlich verlängern würde und man an die Grenze eines wirtschaftlich und terminlich vertretbaren Umfangs geraten würde. Ferner wären erhebliche Eingriffe in das Straßenverkehrsgefüge erforderlich, da nicht nur die vorhandene Unterführung unter die B 27 zur Epplestraße erreicht werden müsste, sondern auch noch die Feldwegeverbindungen über die Sigmaringer Straße an die B 27 ausgebaut werden müssten. Hierdurch würden sich die Eingriffe in Privateigentum deutlich erhöhen. - Die Kläger würden die Systematik der AVV Baulärm verkennen. Nr. 3.1 der Vorschrift enthalte keine Grenz-, sondern Richtwerte. Ihre Überschreitung führe noch nicht dazu, dass Maßnahmen zur Geräuschminderung zu ergreifen seien. Dies sei erst der Fall, wenn die Richtwerte um mehr als 5 dB(A) überschritten wären. Erst dadurch werde die fachplanungsrechtliche Zumutbarkeits- oder Auflagenschwelle markiert. Im Übrigen werde die Zumutbarkeitsschwelle durch die Vorbelastung der Grundstücke der Kläger zu 1 bis 6 erhöht. Dort gebe es wegen der Nähe zur B 27 auch zur Nachtzeit ganz erhebliche Verkehrslärmimmissionen. Sie könne nicht verpflichtet werden, im Hinblick auf den Baustellenlärm ein Immissionsniveau einzuhalten, das deutlich unter der verkehrsbedingten Vorbelastung liege. Vor diesem Hintergrund werde das entsprechende Schutzkonzept des Planfeststellungsbeschlusses dem Abwägungsgebot gerecht. Die wahre Belastung der Kläger zu 1 bis 6 aufgrund der Bautätigkeit werde sich erst aufgrund der ihr aufgegebenen Detailgutachten erweisen. Ggf. würden ihr dann von der Behörde weitere aktive Schallschutzmaßnahmen auf der Baubetriebsfläche auferlegt. Reichten diese nicht aus, hätten die Kläger zu 1 bis 6 ggf. Anspruch auf Ersatz für ihre Aufwendungen für passive Schallschutzmaßnahmen an ihren Gebäuden, wobei sie eigentlich wegen der Vorbelastung durch die B 27 bereits entsprechend ausgerüstet sein müssten. Für verbleibende unzumutbare Belastungen - etwa des Außenwohnbereichs - könne außerdem ein Anspruch auf Geldentschädigung bestehen. Unbegründet sei die Befürchtung der Klägerin zu 7, ihr Betriebsgebäude sei nicht ausreichend vor Erschütterungen geschützt. Die nachträglich eingeholte „Tunnelbautechnische Stellungnahme zur Unterfahrung des Gebäudes ...“ vom Januar 2006 lasse nur geringe vortriebsbedingte Senkungen und kleinere Senkungsdifferenzen und damit nicht nennenswerte Setzungen erwarten.

Die Gesamtplanung des Projekts Stuttgart 21 sei gerechtfertigt. Die Finanzierbarkeit des Vorhabens sei jedenfalls nicht ausgeschlossen. Sie sei schon jetzt weitgehend durch den Abschluss einer Rahmenvereinbarung mit Bund, Land und weiteren Beteiligten gesichert; außerdem könne mit einer erheblichen Förderung von „S 21“ durch die Europäische Union gerechnet werden. Die Umgestaltung des Bahnknotens Stuttgart sei auch im Übrigen vernünftigerweise geboten. In welcher Form die Umgestaltung erfolge, sei keine Frage der Planrechtfertigung, sondern der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Abwägung. Zu Unrecht würden die im Planfeststellungsbeschluss angeführten „weiteren Ziele“ als nicht geeignet angesehen, die Planung zu rechtfertigen. Ein Vorhaben der Fachplanung sei grundsätzlich gerechtfertigt, wenn es den Zielen des jeweiligen Fachplanungsgesetzes entspreche und im Hinblick darauf, dass privates Eigentum in Anspruch genommen werden solle, zum Wohle der Allgemeinheit objektiv geboten sei. Dementsprechend habe der Gesetzgeber den öffentlichen Eisenbahnen aufgetragen, in Übereinstimmung mit dem allgemeinen Wohl und dem öffentlichen Verkehrsbedürfnis ihr Netz auszubauen und der Entwicklung anzupassen. Ziele im Sinne der Planrechtfertigung seien daher alle im Rahmen des Fachgesetzes zulässigerweise verfolgbaren Gemeinwohlbelange. Auch Art. 87e Abs. 4 Satz 1 GG messe beim Ausbau und Erhalt des Schienennetzes den Verkehrsbedürfnissen zwar eine besondere, aber keine alleinige Bedeutung für das Allgemeinwohl bei. In diesen Rahmen fügten sich die im Planfeststellungsbeschluss angeführten „weiteren Ziele“ ein. Auch der eisenbahnrechtlichen Fachplanung sei der Ausgleich von Raumnutzungskonflikten aufgetragen. Sie sei insbesondere aufgerufen, die Entwicklungsmöglichkeiten einer Stadt sowenig wie möglich zu behindern. Eisenbahninfrastrukturvorhaben stünden häufig in einem einfachgesetzlich durch § 38 BauGB markierten Spannungsverhältnis zur gemeindlichen Planungshoheit. Es sei deshalb ein legitimes Planungsziel eines eisenbahnrechtlichen Vorhabens, diese Spannungen zu reduzieren und den Gemeinden Flächen zurückzugeben, die in früherer Zeit für Eisenbahnanlagen beansprucht worden seien. Dies mache auch § 23 AEG n. F. deutlich. Deshalb könne aus den legitimen Planungszielen weder das Ziel der Schaffung von städtebaulichen Entwicklungsmöglichkeiten noch die Aufhebung der trennenden Wirkung von Bahnanlagen ausgegrenzt werden. Erst recht gelte dies für das Ziel, Eisenbahnanlagen so zu planen, dass keine neuen Lärmbelastungen entstünden und vorhandene reduziert würden. Der Eisenbahnlärm habe im Stuttgarter Talkessel einen nicht unerheblichen Anteil am Gesamtlärm. Im Bereich des Rosensteinparks überwiege er sogar den Straßenlärm. Auch in den Halbhöhenlagen setze er sich durch. „S 21“ ermögliche zudem den Verzicht auf die Gäubahn und führe deshalb auch entlang ihrer Strecke zur Lärmminderung.

Erhebliche Abwägungsmängel lägen nicht vor. „K 21“ scheide als Alternative von vornherein aus, weil mit dieser Konzeption einer „Sackgasse mit Umwegen“ wesentliche Planungsziele, nämlich die Direktanbindung des Landesflughafens und der Neuen Messe, die Rückgabe von Bahnflächen in die Planungshoheit der Landeshauptstadt und die Entlastung des Talkessels von Lärm nicht erreicht würden. Sie müsse sich als Vorhabenträgerin kein von ihr nicht gewolltes Funktionsprinzip aufdrängen lassen. Unabhängig hiervon hätte sich der Behörde jedenfalls nicht die Erkenntnis aufdrängen müssen, dass sich die mit der Planung angestrebten Ziele unter geringeren Opfern an entgegenstehenden öffentlichen und privaten Belangen verwirklichen ließen. „K 21“ beschreibe zwar eine grundsätzlich mögliche Abwicklung des Eisenbahnverkehrs im Knoten Stuttgart. Das Projekt ließe sich aber nur mit weit größerem Aufwand verwirklichen als angegeben. Ein Großteil der Bahnanlagen im Gleisvorfeld und auf den Zulaufstrecken, auch solche, an die bislang nicht gedacht worden sei, müsste „unter Betrieb“ und damit in wesentlich längerer Bauzeit gleichsam neu gebaut werden, um den Fern-, den Regional- und den S-Bahn-Verkehr zu entmischen und Fahrstraßenausschlüsse zu vermeiden. Durch den Verzicht auf zentrale Baulogistikflächen bei „K 21" würde der Straßenverkehr durch den Baustellenverkehr während der gesamten Bauzeit gestört. Die bei „K 21“ vorgesehenen Maßnahmen würden zu keiner vollständigen Entmischung der Verkehre führen. Insbesondere würden die S-Bahn-Gleise im Zulauf auf den Hauptbahnhof nicht vollständig dem S-Bahn-Verkehr überlassen. Der in „K 21“ einbezogene Abschnitt Hauptbahnhof - Esslingen-Mettingen könne wegen der beengten räumlichen Verhältnisse im Neckartal nicht zur Hochgeschwindigkeitsstrecke ertüchtigt werden und reiche zwischen Untertürkheim und Esslingen-Mettingen für zusätzlichen Verkehr nicht aus. Die Anbindung des Flughafens „im Nebenschluss“ erfordere den Bau eines Gleisdreiecks bei Scharnhausen und Denkendorf. Zugleich müsse auch im Neckartal bei Esslingen-Mettingen ein weiteres Gleisdreieck errichtet werden. Am Flughafen sei wegen der erforderlichen Bahnsteiglänge ein neuer Kopfbahnhof für den Fernverkehr 150 m nördlich der bestehenden S-Bahn-Station notwendig. Anders als bei „S 21“ müsse die Gäubahn zwischen Hauptbahnhof und Flughafen aufrecht erhalten werden. Eine Modernisierung des Kopfbahnhofs koste nicht nur 350 Mio EUR, sondern mehr als 1,155 Mia EUR. Hinzu kämen die Kosten für die Neubaustrecke Bad Cannstatt - Esslingen-Mettingen - Wendlingen und für die Vervollständigung des Netzes einschließlich der Flughafenanbindung mit einem erforderlichen weiteren Fernbahnhof als Kopfbahnhof am Flughafen in Höhe von insgesamt 1,421 Mia EUR. Insgesamt betrügen die Kosten von „K 21“ somit 2,576 Mia EUR gegenüber 2,81 Mia EUR für „S 21“. - Hinsichtlich der verkehrlichen Ziele sei „S 21“ der Konzeption „K 21“ vielfach überlegen. Nur mit dem Durchgangsbahnhof werde eine langfristig leistungsfähige Schieneninfrastruktur geschaffen. Daran ändere die Beschränkung der Dieseltraktion nichts. Die Verwirklichung eines Integralen Taktfahrplans sei weder rechtlich geboten noch sinnvoll. Bei der Vielzahl von in einen Großknoten einfahrenden Linien sei ein Integraler Taktfahrplan nur um den Preis von langen Wartezeiten (bis zu 26 bzw. 28 statt bis zu 14 Minuten) vor allem der untergeordneten Linien möglich. Außerdem könne bei „S 21“ auf den Strecken bis zu den Zwischenknoten das Bedienungsangebot erheblich verbessert werden. Das für „S 21“ vorgesehene Bedienungskonzept sei eindeutig besser als ein Vollknoten. Es bündele den Regionalverkehr beim 30-Minuten-Takt viertelstündlich zu je 4 Regionalzug-Einheiten (beim Stundentakt halbstündlich). Die Überlegungen zur Gestaltung eines Vollknotens ließen wichtige Prämissen außer Acht und seien letztlich undurchführbar. Auch sei eine bedarfsgerechte Ausdünnung des Zugangebots in Zeiten mit geringer Verkehrsnachfrage deutlich schwieriger. Ein Durchgangsbahnhof mit acht Gleisen sei ausreichend und verfüge selbst in Spitzenstunden über größere Reserven als die maßgeblichen Zulaufstrecken. Gegebenenfalls könnten, wenn auch technisch aufwändig, zwei gegenwärtig unwirtschaftliche weitere Gleise gelegt werden. Sie habe die Leistungsfähigkeit und das Leistungsverhalten des Durchgangsbahnhofs mit anerkannten verkehrswissenschaftlichen Methoden untersuchen lassen. Eine neuere Untersuchung des Verkehrswissenschaftlichen Instituts Stuttgart bestätige die Erkenntnisse ihrer Gutachter zu „S 21“ und „K 21“. „K 21“ sei auch fahrdynamisch nicht besser. Der wegen geringfügiger größerer Höhenunterschiede erforderliche höhere Energieverbrauch und Verschleiß könne künftig durch weiterentwickelte Verfahren zur Energierückspeisung gemindert werden. Zudem seien bei „K 21“ längere Wege zurückzulegen und könne auf der Strecke zwischen Hauptbahnhof und Esslingen-Mettingen die Geschwindigkeit nicht nennenswert erhöht werden. Entscheidend sei ohnehin, dass „K 21“ den Landesflughafen und die Neue Messe weder direkt noch überhaupt sinnvoll anbinde. Die Direktanbindung des Landesflughafens folge europarechtlichen Vorgaben. Sie komme auch der Neuen Messe zugute. Auch diese und der Filderraum sollten an den Fernverkehr angebunden werden. Fernzüge aus Richtung Ulm könnten nicht über die Gäubahnstrecke zum Hauptbahnhof geführt werden, weil der S-Bahn-Bahnhof Flughafen dafür nicht ausreiche. Zudem müsse die Filderbahn auf diese Weise zusätzlichen Verkehr aufnehmen, ohne dass Lärmschutzansprüche der Anwohner entstünden. Die ermittelten Fahrgastpotenziale seien erheblich. Insoweit werde bei "K 21" von falschen Zahlen ausgegangen. Fehlerhaft ermittelt würden von den Befürwortern die Reisezeiten im Vergleich. Bei „K 21“ könnten sie nicht kürzer sein als bei „S 21“. Nicht richtig sei, dass die Verknüpfung mit dem Zentralen Omnibusbahnhof ersatzlos entfalle. Die Landeshauptstadt Stuttgart werde in sachgerechter Weise für die Anbindung privater Fernreiselinien Ersatz schaffen. Im Übrigen sei dies eine Frage von untergeordneter Bedeutung für die Alternativenentscheidung. Nicht richtig sei, dass das Planungsziel der Verbesserung der Verkehrsanbindung im Regional- und im Personenfernverkehr von beiden Alternativen gleichermaßen erreicht werde. Die von „K 21“ angestrebte „Durchbindung“ aller Regionalzüge bei Beseitigung aller Fahrwegausschlüsse lasse sich nur durch einen immensen bautechnischen Aufwand erreichen. Für die Verbindung von Tübingen/Reutlingen nach Stuttgart-Hauptbahnhof verlängere sich die Reisezeit bei „K 21“ gegenüber „S 21“ um 7 bzw. um 9 min. Im Übrigen schlage das nachteilige Konzept der Flughafenanbindung bei „K 21“ auf alle Relationen durch. Deutlich überlegen sei „S 21“ auch im Blick auf die Erhaltung und Stärkung der zentralen Verkehrsfunktion innerhalb von Stuttgart. Sämtliche Anbindungen öffentlicher Verkehrsmittel an den Hauptbahnhof würden bei „S 21“ erhalten. Zudem würden im neuen Durchgangsbahnhof die Umsteigewege und die Wege in die Innenstadt erheblich kürzer. Nur „S 21“ gelinge es, die Betriebsabläufe zu optimieren und damit über die Bewältigung des unterstellten Betriebsprogramms hinaus Leistungssteigerungen anzubieten. Der Ringverkehr ermögliche eine flexible Betriebsweise. Fahrstraßenausschlüsse durch wendende Züge und zeitaufwändige Rangierbewegungen entfielen. Der Durchgangsbahnhof könne sehr wohl aus allen Richtungen angefahren und verlassen werden. Längeren Fahrstrecken zum neuen Wartungsbahnhof stehe eine künftig geringere Zahl von Rangierfahrten gegenüber. Der auch künftig gegebene Mischverkehr mit Regionalzügen auf den Zulaufstrecken aus Richtung Ulm und Tübingen behindere den Fernverkehr nicht. Die Betriebsverhältnisse der S-Bahn verbesserten sich bei „S 21“ wesentlich. Es entfalle der noch bestehende Mischverkehr im Zulauf auf den Hauptbahnhof. Bei „S 21“ seien Störanfälligkeiten nicht größer und könnten Betriebsstörungen flexibler behoben werden. „K 21“ benötige deutlich mehr Weichen (96 statt 46) und sei so im Unterhalt aufwändiger. Auch bei „S 21“ könnten Wartungs- und Instandsetzungsarbeiten in die jeweiligen Betriebsabläufe integriert werden. „S 21“ sei kundenfreundlicher, weil der gedrehte Durchgangsbahnhof den Reisenden kürzere Wege biete.

Fehlerfrei sei die Abwägung auch mit Blick auf die Eingriffe in Natur und Landschaft. Dabei habe die Behörde die von einer Modernisierung des Kopfbahnhofs ausgehenden Beeinträchtigungen der Schutzgüter Tiere und Pflanzen im Gleisvorfeld sogar zu gering geachtet. Auch könne ihr nicht angelastet werden, dass die Landeshauptstadt Stuttgart nach erfolgter Rückgabe des Gleisvorfelds mit ihrer städtebaulichen Konzeption die dort vorhandenen Trockenbiotope beeinträchtige. Auch bei „K 21“ würden die Trockenbiotope im Gleisvorfeld erheblich verkleinert. Sie entstünden auch nicht ohne Weiteres neu. Der Umstand, dass der Planfeststellungsbeschluss umfangreiche Regelungen zu Eingriffen in den Wasserhaushalt enthalte, spreche nicht für einen unangemessenen Aufwand insoweit, zumal da es sich im Wesentlichen um Befreiungen handele, die im Zusammenhang mit baubegleitenden Vorsorgemaßnahmen notwendig würden. Im Übrigen komme auch „K 21“ nicht ohne Eingriffe in die Grundwasser- und Mineralwasserschutzschichten aus. Nicht richtig sei, dass durch den Wegfall der Eisenbahnverkehrsanlagen im alten Gleisvorfeld Freiflächen verloren gingen. Dies geschehe erst im Zuge der städtebaulichen Entwicklung durch die Landeshauptstadt Stuttgart. Im Übrigen seien die klimatologischen Folgen des Vorhabens umfassend untersucht und nennenswerte direkte oder indirekte Auswirkungen ausgeschlossen worden. Die neue Bahnhofshalle werde im Mittleren Schlossgarten nicht als solche in Erscheinung treten, weil sie mit Erde überdeckt werde. Sichtbar blieben nur die Lichtaugen und die Zugangsbauwerke. Das neue Gelände im Mittleren Schlossgarten werde höchstens 5 m höher liegen. Ein ausreichender landschaftspflegerischer Ausgleich sei vorgesehen. Es würden nicht nur der Mittlere Schlossgarten neu gestaltet, sondern darüber hinaus bislang versiegelte bzw. überbaute Flächen einbezogen. Ausgleichsmaßnahmen für die Baumaßnahmen am Wartungsbahnhof in Bad Cannstatt oder für Baumaßnahmen in anderen Städten seien nicht Gegenstand dieses Planfeststellungsverfahrens. Unvermeidbar sei bei „S 21“ der umfangreichere Eingriff in denkmalgeschützte Gebäude und Sachgesamtheiten. Die notwendigen Eingriffe erreichten aber kein solches Gewicht, dass sie auf die Gesamtabwägung entscheidenden Einfluss gewinnen könnten. Von hoher Bedeutung sei der Vorteil von „S 21“ für die städtebauliche Entwicklung von Stuttgart. Dies gelte für die Rückgabe frei werdender ehemaliger Eisenbahnflächen wie auch für die Befreiung von Eisenbahnlärm. „S 21“ genüge den Brand- und Katastrophenschutzanforderungen. Somit komme diesem Gesichtspunkt keine entscheidende Bedeutung für die Alternativenentscheidung zu. Im Übrigen treffe es nicht zu, dass Tunnelstrecken gefährlicher seien als oberirdische Strecken. Dies sei allenfalls bei Brandfällen richtig. Insoweit seien jedoch umfangreiche Sicherheitsmaßnahmen vorgesehen. Betriebliche Behinderungen infolge von Unglücksereignissen im Tunnel träten nicht ein und seien im Übrigen für die Abwägung nicht erheblich. Richtig sei, dass „S 21“ zu größeren Beeinträchtigungen der umliegenden städtischen Bereiche, insbesondere durch Lärm und Erschütterungen, führe. Die insoweit von ihr vorgelegten Untersuchungen enthielten freilich „obere Abschätzungen“. Die Auswirkungen auf den Straßenverkehr in der Innenstadt von Stuttgart würden durch eine Reihe von Vorkehrungen minimiert. Im Übrigen würden bei „K 21“ die Auswirkungen auf den Verkehr unterschätzt. Bei „K 21“ komme es zu erheblichen Beeinträchtigungen des Schienenverkehrs mit der Folge, dass die Bauzeit statt acht etwa zwölf Jahre betragen werde. Die mit dem Tunnelbau verbundenen Beeinträchtigungen würden im Übrigen bei „K 21“ jedenfalls teilweise nach Esslingen-Mettingen und Denkendorf verlagert.

Die Beklagte verteidigt den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss und nimmt im Einzelnen auf ihn Bezug. Weiter trägt sie vor: Die Klägerin zu 3 sei mit ihren Einwendungen ausgeschlossen, da sie solche im Anschluss an die öffentliche Auslegung des Planentwurfs nicht erhoben habe. Ob das Vorhaben von der Beigeladenen aus Eigen- oder aus Fremdmitteln finanziert werde, sei unerheblich. Die Beigeladene habe die Verwirklichung des Vorhabens auch nicht unter einen Finanzierungs- sondern unter einen Wirtschaftlichkeitsvorbehalt gestellt. Es würden mit dem Vorhaben hinreichend viele fachplanungsrechtliche Ziele verfolgt. Zu diesen gehörten auch die angestrebte Minderung der Verkehrslärmbelastung im Stuttgarter Talkessel und die Schaffung städtebaulicher Entwicklungsmöglichkeiten. Letztere diene auch der Vermeidung von Siedlungsdruck im Umland und bewirke eine Verminderung der Siedlungsströme, wodurch auch das Verkehrssystem Schiene entlastet werde. Darin liege zumindest eine mittelbare eisenbahnverkehrliche Zielsetzung. "K 21" habe sich nicht als eindeutig bessere Alternative aufgedrängt. - Abwägungsfehlerfrei sei auch die Entscheidung für den Zwischenangriff „Sigmaringer Straße“. Der Standort „Ohnholdwald“ habe sich nicht als eindeutig bessere Alternative aufgedrängt. Dieser habe keine funktionellen Vorteile. Nur bei dem Standort „Sigmaringer Straße“ sei eine direkte Auffahrt auf die B 27 möglich. Die ökologische Bedeutung des im Übrigen von den Umweltverbänden eingebrachten Standorts „Ohnholdwald“ sei richtig eingeschätzt worden. Auch die Betroffenheit der Anwohner an der Sigmaringer Straße sei richtig bewertet worden. Unzumutbaren Lärmbeeinträchtigungen werde durch ein umfangreiches Schutzkonzept begegnet. Zu berücksichtigen sei auch, dass die Schutzwürdigkeit des allgemeinen Wohngebiets, in dem die Kläger zu 1 bis 6 wohnten, durch angrenzende Misch- und Gewerbegebiete gemindert sei. Vorzuziehen sei der Standort „Ohnholdwald“ auch nicht deshalb, weil er im Eigentum der öffentlichen Hand stehe; denn er sei nicht gleich geeignet. Der Standort der Baustelleneinrichtungsfläche sei nicht nach Süden zu verschieben. Es sei unerheblich, dass diese Möglichkeit im Planfeststellungsbeschluss nicht erörtert werde. Ein Vorteil für die Kläger zu 1 bis 6 ergebe sich nur, wenn der Lkw-Verkehr nicht durch das Gebiet „Tränke“ geführt und stattdessen eine Unterführung von der Baustelleneinrichtungsfläche zum Anschluss an die B 27 gebaut werde. - Die Kläger zu 1 bis 6 erhielten einen ausreichenden Schutz vor Baulärm. Eine Grundrechtsbeeinträchtigung der Kläger sei insoweit nicht zu erwarten. Es sei legitim, als Maßstab für die Bestimmung der Zumutbarkeit des Lkw-Lärms die insoweit nicht unmittelbar einschlägige AVV Baulärm heranzuziehen, wobei sich nach dieser ein Handlungsbedarf erst bei Überschreitung der Richtwerte um mehr als 5 dB(A) ergebe. Es sei nicht zu beanstanden, dass der Nachtbetrieb auf der Baustelle nicht ausgeschlossen worden sei. Die mit einem Nachtbetrieb erreichte Verkürzung der Bauzeit diene dem Gemeinwohl und komme auch den Klägern zu Gute. Am Betriebsgebäude der Klägerin zu 7 komme es zu keinen erschütterungsbedingten Schäden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Schriftsätze der Beteiligten und der zur Sache gehörenden Gerichts- und Behördenakten, die Gegenstand der mündliche Verhandlung gewesen sind, verwiesen.

Entscheidungsgründe

Die sachliche Zuständigkeit des erkennenden Gerichtshofs folgt aus § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 VwGO. Danach entscheidet das Oberverwaltungsgericht im ersten Rechtszug über sämtliche Streitigkeiten, die Planfeststellungsverfahren für den Bau oder die Änderung neuer Strecken von Straßenbahnen, Magnetschwebebahnen und von öffentlichen Eisenbahnen sowie für den Bau oder die Änderung von Rangier- und Containerbahnhöfen betreffen.

Nicht berührt wird die sachliche Zuständigkeit des erkennenden Gerichtshofs durch Art. 9 Nr. 2b des Gesetzes zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben vom 09.12.2006 (BGBl. I S. 2833). Mit dieser Vorschrift ist § 50 Abs. 1 VwGO als Nr. 6 die Bestimmung angefügt worden, dass das Bundesverwaltungsgericht im ersten und letzten Rechtszug über sämtliche Streitigkeiten entscheidet, die Planfeststellungsverfahren und Plangenehmigungsverfahren für Vorhaben betreffen, die u.a. in dem Allgemeinen Eisenbahngesetz bezeichnet sind. § 18e AEG, eingefügt durch Art. 1 Nr. 2 des erwähnten Beschleunigungsgesetzes, bestimmt insoweit, dass § 50 Abs. 1 Nr. 5 (hierbei handelt es sich um ein Redaktionsversehen, gemeint ist ersichtlich Nr. 6) VwGO für Vorhaben im Sinne des § 18 Abs. 1 AEG gilt (also für planfeststellungsbedürftige Vorhaben), soweit diese Schienenwege betreffen, die u.a. wegen ihres sonstigen internationalen Bezuges (Nr. 4) oder der besonderen Funktion zur Beseitigung schwerwiegender Verkehrsengpässe (Nr. 5) in der Anlage aufgeführt sind. Die durch Art. 1 Nr. 6 des Beschleunigungsgesetzes eingefügte Anlage (zu § 18e Abs. 1 AEG) führt dabei unter Nr. 19 das Vorhaben „ABS/NBS Stuttgart - Ulm - Augsburg“ auf. In Satz 3 der Vorbemerkung der Anlage heißt es jedoch, dass die Schienenwege jeweils an den Knotenpunkten beginnen und enden, an dem sie mit dem bestehenden Netz verbunden sind. Ob und ggf. inwieweit das Projekt „Stuttgart 21“ danach nicht von Nr. 19 der Anlage zu § 18e AEG und damit von § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO 2006 erfasst wird, weil es sich um einen Neubau des Eisenbahnknotens Stuttgart handelt (vgl. dazu auch Senatsurt. v. 06.04.2006 - 5 S 848/05 - UA S. 25 unter Hinweis auf BVerwG, Urt. v. 23.10.2002 - 9 A 22.01 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 55 zum Knoten Berlin), kann der Senat offen lassen. Denn § 50 Abs. 1 Nr. 6 VwGO 2006 ist gemäß Art. 15 des erwähnten Beschleunigungsgesetzes erst am 17.12.2006 und damit nach Rechtshängigkeit der Streitsache in Kraft getreten. Die sachliche Zuständigkeit der Oberverwaltungsgerichte in bei ihnen anhängig gewordenen Klageverfahren im Sinne von § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 VwGO wird davon nicht berührt (§ 83 Satz 1 VwGO i.V.m. § 17 Abs. 1 GVG; Eyermann/Rennert, VwGO, 12. Aufl., § 41 Rdnr. 9 m.w.N.).

Die Klagen sind mit den Haupt- und Hilfsanträgen zulässig, aber nicht begründet. Der Planfeststellungsbeschluss leidet an keinem erheblichen Rechtsfehler, der seine vollständige oder teilweise Aufhebung, die Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit oder zumindest im Umfang der Hilfsanträge seine Ergänzung erfordern würde (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 VwGO, § 20 Abs. 7 AEG).

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist der Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses vom 19.08.2005. Anzuwenden ist das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG) vom 27.12.1993 (BGBl. I S. 2396) in der Fassung von Art. 1 des Vierten Gesetzes zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften vom 03.08.2005 (BGBl. I S. 2270), berichtigt am 11.08.2005 (BGBl. I S. 2420), die im Vergleich zu der für den Planfeststellungsabschnitt 1.1 maßgeblichen Fassung gemäß dem Gesetz zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften hinsichtlich der Regelung der Interoperabilität des transeuropäischen Eisenbahnsystems vom 27.12.2004 (BGBl. I S. 3833) freilich keine für die Beurteilung des hier angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses wesentlichen Änderungen enthält.

1. Der Senat unterzieht den Planfeststellungsbeschluss einer umfassenden objektiv-rechtlichen Prüfung. Von dieser Prüfung ausgenommen sind nur Rechtsmängel, die für die enteignende Inanspruchnahme eines Grundstücks nicht kausal sind (BVerwG, Beschl. v. 10.07.1995 - 4 B 94.95 - NVwZ-RR 1996, 188).

Der Planfeststellungsbeschluss hat zwar für die Kläger zu 1 bis 6 keine enteignungsrechtliche Vorwirkung (§ 22 Abs. 1 Satz 2 AEG), weil sie von dem planfestgestellten Vorhaben nur mittelbar betroffen sind. Fraglich ist auch, ob die Klägerin zu 7 unmittelbar in ihrem Eigentum betroffen wird. Zwar soll ihr Grundstück gemäß dem planfestgestellten Grunderwerbsverzeichnis mit einer Grunddienstbarkeit zur Sicherung des Tunnelbau- und -betriebsrechts belastet werden. Dies gilt aber nur für die Dauer der Bauzeit (vgl. Senatsurt. v. 11.02.2004 - 5 S 402/03 - UA S. 22). Außerdem hat die Klägerin zu 7 d i e - s e Eigentumsbetroffenheit vor Ablauf der Einwendungsfrist im Planfeststellungsverfahren nicht ausdrücklich und konkret geltend gemacht (vgl. § 20 Abs. 2 Satz 1 AEG; vgl. BVerwG, Urt. v. 24.09.2003 - 9 A 69.02 < Anhalter Bahn > NVwZ 2004, 340; Senatsurt. v. 11.02.2004 - 5 S 387/03 - < Rheintalbahn > UA. S. 31 und v. 06.04.2006 - 5 S 847/05 - <“Stuttgart 21“, Abschnitt 1.1> UA. S. 26). Die von der Klägerin zu 7 geltend gemachte Gefahr von Geländesenkungen und dadurch bewirkter Schäden an ihrem Wohngebäude stellt sich demgegenüber, wie etwaige vom Baubetrieb ausgelöste Erschütterungen, nur als eine mittelbare Eigentumsbetroffenheit dar.

Als allein mittelbar Betroffene könnten die Kläger eine gerichtliche Kontrolle des Planfeststellungsbeschlusses aber nur in eingeschränktem Umfang beanspruchen. Hierzu gehören im Rahmen der Planrechtfertigung die fachplanerische Zielkonformität des Vorhabens (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.03.2006 - 4 A 1075.04 - Rdnr. 182 ff., so auch de Witt, LKV 2006, 5; enger noch BVerwG, Urt. v. 08.07.1998 - 11 A 30.97 - Buchholz 442.09 § 20 AEG Nr. 21 = NVwZ 1999, 70 sowie im Anschluss hieran Se-natsurt. v. 03.02.2006 - 5 S 1451/05 -) sowie die Vorzugswürdigkeit einer die Belange des mittelbar Betroffenen geringer beeinträchtigenden Alternative (vgl. Senatsurt. v. 18.07.2003 - 5 S 723/02 - Juris), nicht aber weitere Aspekte der Planrechtfertigung wie die Vereinbarkeit des konkreten Zugriffs auf das Eigentum mit Art. 14 Abs. 3 GG (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.03.2006 - 4 A 1075.04 - < Flughafen Berlin-Schönefeld > Rdnr. 184) sowie die Gesamtabwägung (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.01.2007 - 9 B 14.06 - Rdnr. 18 ff.).

Gleichwohl gibt der Senat die Ergebnisse seiner umfassenden objektiv-rechtlichen Prüfung in den Verfahren anderer Kläger, die durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss mit enteignungsrechtlicher Vorwirkung betroffen sind, im Folgenden wieder.

Die Klage der Klägerin zu 3 ist allerdings schon deshalb abzuweisen, weil sie selbst keine Einwendungen erhoben hat. Aus den Einwendungen der weiteren Bewohner (oder Eigentümer) des Anwesens Sigmaringer Straße geht nicht hervor, dass sie auch für die Klägerin zu 3 Einwendungen erhoben haben.

Die umfassende objektiv-rechtliche Prüfung ergibt, dass das Vorhaben planerisch gerechtfertigt (2.) und hinsichtlich Alternativen (3.) wie auch insgesamt (4.) fehlerfrei abgewogen ist. Auch die geltend gemachten Planergänzungsansprüche bestehen nicht (5. und 6.). Soweit die Kläger zur Begründung ihrer Anträge im Wesentlichen dem Vorbringen der Kläger im Verfahren wegen des Planfeststellungsabschnitt 1.1 (Talquerung mit neuem Hauptbahnhof) folgen, ergibt sich dies aus den Entscheidungsgründen der dazu ergangenen rechtskräftigen Urteile des Senats vom 06.04.2006 (- 5 S 596/05 -, - 5 S 847/05 - und 5 S 848/05 -), die deshalb im Folgenden wiederholt und mit Blick auf die Kritik der Kläger hieran ergänzt werden.

2. Das Vorhaben der Modernisierung und des Ausbaus des Eisenbahnknotens Stuttgart ist von einer gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 AEG geforderten Planrechtfertigung getragen. Es entspricht den Zielen, welche der Ermächtigung zur Planfeststellung für Betriebsanlagen einer Eisenbahn in § 18 Abs. 1 AEG zu Grunde liegen. Es ist ferner zum Wohl der Allgemeinheit (vgl. Art. 14 Abs. 3 GG) objektiv erforderlich in dem Sinne, dass es gemessen an den Planungszielen vernünftigerweise geboten ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.2.1975 - IV C 21.74 - BVerwGE 48, 56 ). Erforderlich ist eine Eisenbahnplanung, wenn das Vorhaben (den) fachplanerischen Zielen, hier des Allgemeinen Eisenbahngesetzes, entspricht (fachplanerische Zielkonformität) und wenn die mit dem Vorhaben verfolgten öffentlichen Interessen generell geeignet sind, entgegenstehende Eigentumsrechte zu überwinden. Ob das Wohl der Allgemeinheit (Art. 14 Abs. 3 GG) den Zugriff auf das einzelne Grundstück letztlich erfordert, hängt von der weiteren planerischen Konkretisierung des Vorhabens in der Planfeststellung ab und entscheidet sich deshalb (erst) in der planerischen Abwägung, in der das Vorhaben konkrete Gestalt annimmt (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.03.2006 - 4 A 1075.04 - < Flughafen Berlin-Schönefeld > Rdnr. 180 ff. m.w.N.)

2.1 Dass für einen Umbau des Eisenbahnverkehrsknotens Stuttgart ein verkehrlicher Bedarf besteht und dieser deshalb an sich aus den im Planfeststellungsbeschluss aufgeführten verkehrlichen Gründen - dies sind u.a. die Bereitstellung einer langfristig leistungsfähigen Schieneninfrastruktur des Bundes, die Einbindung der Neubaustrecke und des Bahnknotens in das europäische Hochgeschwindigkeitsnetz, die Erhöhung der Streckenleistungsfähigkeit des Korridors Stuttgart - Ulm durch Trennung von schnellem und langsamem Verkehr, die Verbesserung der Verkehrsanbindung im Regional- und im Personenfernverkehr, die Verknüpfung mit dem Landesflughafen Stuttgart und die Anbindung der Region Filder - planerisch gerechtfertigt ist, steht außer Streit (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 27.07.1990 - 4 C 26.87 - < Schnellbahntrasse Mannheim - Stuttgart > Buchholz 442.8 § 36 BBahnG Nr. 18 = NVwZ 1991, 120 = VBlBW 1991, 11; Senatsurt. v. 28.01.2002 - 5 S 2426/99 - < NBS Stuttgart - Augsburg > Juris). Der Senat kann somit die im Planfeststellungsverfahren zwischen der Beigeladenen und der Beklagten noch umstrittene und später seitens der Bundesregierung im Sinne der Kläger geklärte Frage offen lassen, ob sich eine planerische Rechtfertigung des Vorhabens schon daraus ergibt, dass die „ABS/NBS Stuttgart - Ulm - Augsburg“ in Anlage 1 (Bedarfsplan) zu § 1 BSchwAG unter Abschnitt 1a (Vordringlicher Bedarf, laufende und fest disponierte Vorhaben) als Nr. 20 aufgeführt ist und damit gemäß § 1 Abs. 2 des BSchwAG in der maßgeblichen Fassung des Änderungsgesetzes vom 15.09.2004 (BGBl. I S. 2322) die Feststellung eines Bedarfs im Bedarfsplan für die Planfeststellung gemäß § 18 AEG verbindlich ist. Zweifelhaft und wohl zu verneinen ist dies, weil der Neubau bzw. Ausbau des Eisenbahnknotens Stuttgart in Abschnitt 1a (Vordringlicher Bedarf - Laufende und fest disponierte Vorhaben) bei den in Nr. 27 näher bezeichneten Knoten nicht aufgeführt ist und allenfalls dem unter Abschnitt 1b (Vordringlicher Bedarf - Neue Vorhaben) in Nr. 28 unter dem Vorbehalt des Nachweises der Wirtschaftlichkeit oder dem in Abschnitt 2 (Weitere Vorhaben) in Nr. 10 angeführten Ausbau nicht benannter Knoten zugeordnet werden könnte (vgl. auch Abb. 7 auf S. 73 des Bundesverkehrswegeplans 2003 vom 02.07.2003). Dass Abschnitt 1a Nr. 20 des Bedarfsplans nicht auch den Knoten Stuttgart umfasst, legt auch die in dem von der Bundesregierung am 02.07.2003 beschlossenen Bundesverkehrswegeplan enthaltene Beschreibung des entsprechenden Maßnahmenumfangs nahe, die lautet: „NBS Stuttgart - Ulm für 250 km/h einschließlich Einbindung in den Knoten Stuttgart; ...“, der Knoten Stuttgart selbst ist davon wohl nicht umfasst (vgl. auch, zum Knoten Berlin, BVerwG, Urt. v. 23.10.2002 - 9 A 22.01 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 55).

2.2 Zu Recht führt der Planfeststellungsbeschluss als „weitere“ die Planung rechtfertigende Ziele die Schaffung von städtebaulichen Entwicklungsmöglichkeiten in der Landeshauptstadt Stuttgart, die Verminderung der Lärmbelastung im Stuttgarter Talkessel und die Verminderung der Trennwirkung der Bahnanlagen in der Innenstadt an. Entgegen der Auffassung der Kläger ist es zulässig, mit einer eisenbahnrechtlichen Planfeststellung auch andere als spezifisch verkehrliche Ziele zu verfolgen, etwa eine Minderung des Eisenbahnlärms oder - bei einer Verlegung von Betriebsanlagen der Eisenbahn - auch die Schaffung städtebaulicher Entwicklungsmöglichkeiten.

§ 18 Abs. 1 AEG enthält insoweit keine Beschränkung. Die Ziele einer Planung von Betriebsanlagen einer Eisenbahn nennt das Gesetz in dieser Vorschrift nicht. Sie werden auch an anderer Stelle des Allgemeinen Eisenbahngesetzes nicht bezeichnet. Es versteht sich freilich von selbst, dass eine eisenbahnrechtliche Planfeststellung den Zielen dienen darf, zu deren Zweck das Allgemeine Eisenbahngesetz erlassen worden ist; dies sind insbesondere die Gewährleistung eines sicheren Betriebs der Eisenbahn und eines attraktiven Verkehrsangebotes auf der Schiene (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 AEG) sowie das Ziel bester Verkehrsbedienung (vgl. § 1 Abs. 3 AEG).

2.2.1 Freilich ist eine Verringerung von Verkehrslärm neben spezifisch verkehrlichen Gesichtspunkten von der Rechtsprechung schon immer als ein wichtiges Ziel der Verkehrswegeplanung anerkannt und so insbesondere die Verlegung von Straßen und Bahnstrecken aus Ortschaften in den Außenbereich gerechtfertigt worden (vgl. Senatsurt. 22.05.1987 - 5 S 1765/86 - < Schnellbahntrasse Mannheim - Stuttgart > a.a.O. und hierzu BVerwG, Urt. v. 27.07.1990 - 4 C 26.87 - a.a.O.); dasselbe gilt für luftverkehrsrechtliche Planfeststellungsverfahren (BVerwG, Urt. v. 05.12.1986 - 4 C 13.85 - BVerwGE 75, 214 < Flughafen München II >; Urt. v. 16.03.2006 - 4 A 1075.04 - < Flughafen Berlin-Schönefeld > Rdnr. 187 ff.).

Die Rechtsprechung hat im Übrigen schon bisher Planungsziele anerkannt, die weder verkehrlicher Art noch - wie Verkehrslärm - verkehrlich bedingt waren. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht zunächst einschränkend formuliert, die Voraussetzungen für die Planrechtfertigung seien erfüllt, wenn die Planung den Zielsetzungen des Fachplanungsgesetzes, also nicht nur z.B. der Arbeitsbeschaffung, der Aufwertung bestimmter Liegenschaften oder einem Prestigebedürfnis, diene und wenn die mit dem konkreten Vorhaben verfolgten öffentlichen Interessen generell geeignet seien, etwa entgegen stehende Eigentumsrechte zu überwinden (BVerwG, Urt. v. 22.03.1985 - 4 C 15.83 - a.a.O.). In jüngerer Zeit hat es aber auch die zivile Mitbenutzung eines Militärflughafens als „vernünftigerweise geboten“ beurteilt, wenn diese dazu diente, eine wirtschaftsschwache Region an den Luftverkehr anzuschließen und somit regionale Strukturhilfe (als Angebotsplanung) geleistet werde (BVerwG, Urt. v. 11.07.2001 - 11 C 14.00 - < Flugplatz Bitburg >; dies offen lassend noch BVerwG, Urt. v. 06.12.1985 - 4 C 59.82 a.a.O.; zweifelnd noch BVerwG, Urt. v. 24.11.1989 - 4 C 41.88 - < Hochrheinautobahn > BVerwGE 84, 123). Auch allgemein hat das Bundesverwaltungsgericht die Offenheit einer Fachplanung für (fach-)fremde Ziele umschrieben, indem es ausgeführt hat, eine Flughafenplanung sei gerechtfertigt, wenn für das Vorhaben nach Maßgabe der vom Luftverkehrsgesetz verfolgten Ziele einschließlich sonstiger gesetzlicher Entscheidungen ein Bedürfnis bestehe, die geplante Maßnahme unter diesem Blickwinkel also objektiv erforderlich sei (BVerwG, Urt. v. 08.07.1998 - 11 A 53.97 - < Flughafen Erfurt > a.a.O.). Ähnlich wird in der Literatur geäußert, dass die Ableitung der Planrechtfertigung aus den gesetzlichen Zielen der Fachplanung zu kurz greife (Berkemann, in: Ziekow, Flughafenplanung, 2002, S. 139; de Witt, Planrechtfertigung, LKV 2006, 5 < 7 >, Steinberg u.a., Fachplanung, 3. Aufl. 2000, § 3 Rdnr. 49). Dieses Verständnis steht jedenfalls bei der Verlegung von Verkehrsanlagen nicht im Widerspruch dazu, dass Art. 14 Abs. 3 GG eine mit einer Planfeststellung regelmäßig verbundene Enteignung nur zum Wohle der Allgemeinheit erlaubt und dass städtebauliche Planungen - anders als etwa ein eisenbahnrechtlicher Planfeststellungsbeschluss (vgl. § 22 AEG) - in der Regel (vgl. aber § 169 Abs. 3 BauGB und hierzu BVerfG, Kammerbeschl. v. 04.07.2002 - 1 BvR 390/01 - NVwZ 2003, 71) keine enteignungsrechtliche Vorwirkung haben. Zwar beruht das Erfordernis der planerischen Rechtfertigung von Verkehrswegen darauf, dass, soweit eine Planungsentscheidung sich auf ein Vorhaben bezieht, für das privater Grundbesitz notfalls im Enteignungswege in Anspruch genommen werden soll, zugleich ihre Übereinstimmung mit den Zielen eines Gesetzes festgestellt werden muss, das die Enteignung vorsieht und damit die nach diesem Gesetz zulässigen Vorhaben generell den eine Enteignung legitimierenden Gemeinwohlaufgaben zuordnet (BVerwG, Urt. v. 22.03.1985 - 4 C 15.83 - BVerwGE 71, 166 ). So wird in der Rechtsprechung auch, sofern das jeweilige Fachgesetz - wie das Allgemeine Eisenbahngesetz - die Ziele der Planung unzureichend beschreibt, danach gefragt, für welche Zwecke eine Enteignung auf der Grundlage eines Planfeststellungsbeschlusses zulässig ist (BVerwG, Urt. v. 11.07.2001 - 11 C 14.00 - < Flugplatz Bitburg > a.a.O.). Insoweit darf jedoch nicht außer Acht gelassen werden, dass bei der Verlegung von Eisenbahnbetriebsanlagen auch und ggf. sogar vorwiegend aus städtebaulichen Gründen Privateigentum nur für die Errichtung der neuen Betriebsanlagen und ggf. für notwendige Folgemaßnahmen im Sinne von § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG in Anspruch genommen wird, nicht aber für die ebenfalls verfolgten städtebauliche Zwecke. Für diese werden die bisher zu verkehrlichen Zwecken genutzten Flächen lediglich frei. In welcher Weise sie städtebaulich genutzt werden, wird im fachplanerischen Planfeststellungsverfahren nicht geregelt. Die städtebauliche (Anschluss-)Planung auf diesen Flächen bleibt nach deren Freistellung von Bahnbetriebszwecken der Gemeinde vorbehalten. Eine enteignungsrechtliche Vorwirkung hat ein Planfeststellungsbeschluss insoweit nicht.

2.2.3 Ginge man dagegen davon aus, dass die „weiteren Ziele“ die Planung nicht rechtfertigen könnten, wäre dies zudem auf dieser Stufe der rechtlichen Prüfung unbeachtlich. Denn zur Planrechtfertigung reichten die angeführten verkehrlichen Ziele jedenfalls aus. Insoweit wäre der Senat nicht an die weitere Ziele nennende Begründung des Planfeststellungsbeschlusses gebunden (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.11.1989 - 4 C 41.88 - BVerwGE 84, 123 < Hochrheinautobahn >, a.A. noch Senatsurt. v. 15.12.1987 - 5 S 3279/86 -).

Die Antragsplanung ist kein planerischer Missgriff. Insoweit wird geltend gemacht, das (Haupt-)Ziel, eine langfristig leistungsfähige Schieneninfrastruktur des Bundes zu schaffen, werde mit der Antragsplanung verfehlt, weil der tiefer gelegte Durchgangsbahnhof keine ausreichende Kapazität aufweise, Züge mit Dieseltraktion im Regelbetrieb nicht zugelassen seien und weil mit „S 21“ keine Vollstufe eines Integralen Taktfahrplans verwirklicht werden könne. Dem vermag der Senat nicht zu folgen.

2.3.1 Der Einwand einer nicht ausreichenden Kapazität des achtgleisigen Durchgangsbahnhofs greift in diesem Zusammenhang nicht durch. Insoweit wird der Sache nach nicht in Zweifel gezogen, dass der nach Maßgabe des Betriebsszenarios 2003 mit dem Prognosehorizont des Jahres 2015 zu erwartende Verkehr von einem achtgleisigen Durchgangsbahnhof bewältigt werden kann. Die Einwände gegen die Leistungsfähigkeit des Durchgangsbahnhofs beziehen sich vielmehr auf eine weiter in der Zukunft mögliche Zunahme des Verkehrs (Betriebsszenario E), die nach Auffassung der Beigeladenen und der Beklagten vom achtgleisigen Durchgangsbahnhof ebenfalls bewältigt werden kann, sowie auf eine in noch fernerer Zukunft liegende weitere Verkehrszunahme, die ggf. eine grundsätzlich mögliche, aber aufwändige Erweiterung des Durchgangsbahnhofs auf zehn Gleise erfordern könnte. Ein solcher Einwand, der sich auf einen nicht verlässlich prognostizierbaren verkehrlichen Bedarf gründet, kann allenfalls im Rahmen der Alternativenprüfung von Belang sein.

2.3.2 Als planerischer Missgriff ist auch nicht zu werten, dass der geplante Durchgangsbahnhof beim gegenwärtigen Stand der (Abgasvermeidungs- und -minderungs-)Technik aus immissionsschutzrechtlichen Gründen nicht von Zügen mit Dieseltraktion befahren werden kann. Eisenbahninfrastrukturanlagen dürfen auch dann geändert oder neu errichtet werden, wenn sie künftig nicht (mehr) von Zügen mit Dieseltraktion genutzt werden können. Etwas anderes ergibt sich nicht aus § 14 Abs. 1 Satz 1 bis 3 AEG i.d.F. von Art. 1 Nr. 10 des Dritten Gesetzes zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften vom 03.08.2005 (BGBl. I S. 2270). Danach sind Eisenbahninfrastrukturunternehmen verpflichtet, die diskriminierungsfreie Benutzung der von ihnen betriebenen Eisenbahninfrastruktur und die diskriminierungsfreie Erbringung der von ihnen angebotenen Leistungen in dem durch eine auf Grund des § 26 Abs. 1 Nr. 6, 7 und Abs. 4 Nr. 1 ergangenen Rechtsverordnung bestimmten Umfang zu gewähren. Dabei ist der vertaktete oder ins Netz eingebundene Verkehr angemessen zu berücksichtigen. Betreiber der Schienenwege sind nach Maßgabe dieser Verordnung zusätzlich verpflichtet, einen Mindestumfang an Leistungen zu erbringen und die von ihnen betriebenen Schienenwege sowie die Steuerungs- und Sicherungssysteme zur Nutzung bereitzustellen. Mit diesen Bestimmungen wird jedoch nur der Zugang zur Eisenbahninfrastruktur geregelt, nicht aber deren Errichtung oder Änderung. In welcher Weise Eisenbahninfrastrukturunternehmen die diskriminierungsfreie Benutzung ihrer Eisenbahninfrastruktur zu gewährleisten haben, ergibt sich (für den maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses) aus § 3 der Verordnung über die diskriminierungsfreie Benutzung der Eisenbahninfrastruktur und über die Grundsätze zur Erhebung von Entgelt für die Benutzung der Eisenbahninfrastruktur (Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung - EIBV) i.d.F. von Art. 1 der Verordnung zum Erlass und zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften vom 03.06.2005 (BGBl. I S. 1566). Nach § 3 Abs. 1 EIBV sind Eisenbahninfrastrukturunternehmen verpflichtet, die Benutzung der von ihnen betriebenen Serviceeinrichtungen diskriminierungsfrei zu gewähren sowie die damit verbundenen Leistungen und die in Anlage 1 Nr. 2 beschriebenen Leistungen, wenn sie zu ihrem Geschäftsbetrieb gehören, diskriminierungsfrei zu erbringen. Betreiber der Schienenwege sind zusätzlich verpflichtet, die von ihnen betriebenen Schienenwege, die zugehörigen Steuer- und Sicherungssysteme sowie die zugehörigen Anlagen zur streckenbezogenen Versorgung mit Fahrstrom zur Nutzung bereitzustellen, Zugtrassen nach Maßgabe dieser Verordnung zuzuweisen und die in Anlage 1 Nr. 1 beschriebenen Leistungen zu erbringen. Auch daraus kann jedoch nicht gefolgert werden, die Errichtung oder Änderung von Eisenbahnbetriebsanlagen müsse jedem Eisenbahnverkehrsunternehmen (vgl. auch § 3 Abs. 1 Nr. 2 AEG) eine Nutzung mit jeder Antriebsart ermöglichen. Eine entsprechende Anwendung des Diskriminierungsverbots des § 14 Abs. 1 Satz 1 bis 3 AEG auf die Planfeststellung von Eisenbahninfrastrukturanlagen kommt allenfalls für den Fall in Betracht, dass die Errichtung oder Änderung einer Schieneninfrastruktur auf den Ausschluss bestimmter Verkehrsunternehmen abzielt. Ein solcher Fall liegt aber nicht vor. Denn die Einschränkung der Betriebsart diskriminiert nicht einzelne Eisenbahnverkehrsunternehmen, sondern gilt für alle Unternehmen gleichermaßen. Soweit auf ein Unternehmen des Schienenpersonennahverkehrs im Land hingewiesen wird, das nur über Züge mit Dieseltraktion verfüge, könnte dieses, wollte es die Verbindung nach Stuttgart weiterhin bedienen, sich Züge mit elektrischem Antrieb beschaffen. Zwar wäre es dann gezwungen, für eine Verbindung aus seinem nicht elektrifizierten Netz zum neuen Hauptbahnhof Stuttgart einen Wechsel der Zugmaschine bzw. ein Umsteigen vorzusehen. Dabei wäre es aber in keiner anderen Lage als ein Unternehmen, welches dieselbe Verbindung anbieten wollte, aber nur über Züge mit elektrischem Antrieb verfügt. Mit anderen Worten: Die Errichtung von Eisenbahnbetriebsanlagen, die von Dieselfahrzeugen nicht im Regelbetrieb genutzt werden können, ist sowenig diskriminierend wie umgekehrt die Errichtung von nicht elektrifizierten Strecken. Im Übrigen könnte ein insoweit etwa anzunehmender Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot die Planung nicht als Missgriff erscheinen lassen, weil ein, wenn auch aufwändiger, nachträglicher Einbau von (zusätzlichen) Lüftungsanlagen technisch möglich ist und zudem erwartet werden kann, dass es bis zu einer Inbetriebnahme des Durchgangsbahnhofs abgasarme Dieseltriebfahrzeuge gibt und somit die entsprechende Beschränkung aufgehoben werden kann.

2.3.3 Die planerische Rechtfertigung scheitert ferner nicht daran, dass im geplanten achtgleisigen Durchgangsbahnhof eine Vollstufe eines Integralen Taktfahrplans in dem Sinne, dass ein Umsteigen von (nahezu) sämtlichen zum Hauptbahnhof führenden oder von ihm abgehenden Verbindungen zur gleichen (vollen oder gar halben) Stunde möglich ist, nicht verwirklicht werden kann. Auch insoweit stellt „S 21“ keinen planerischen Missgriff dar. Unstreitig entspricht die Antragsplanung dem selbst vorgegebenen Ziel einer „Beachtung der Zwischenstufe des Integralen Taktfahrplans“ in der Weise, dass auf den acht Gleisen ein Integraler Taktfahrplan für bis zu vier Verbindungen (in beide Richtungen) verwirklicht werden kann. Dabei soll es sich um einen planerischen Missgriff handeln, weil § 14 Abs. 1 Satz 2 AEG (wohl im Sinne eines Planungsleitsatzes) das Gebot enthalte, eine Vollstufe des Integralen Taktfahrplans zu gewährleisten. Hingewiesen wird insoweit auch auf den Generalverkehrsplans des Landes, demzufolge ein vertaktetes Regionalverkehrsangebot angestrebt werde, das je nach Nachfrage im Ein- oder Zwei-Stunden-Takt erfolgen solle. Dieser Beurteilung vermag der Senat nicht zu folgen. § 14 Abs. 1 Satz 2 AEG bestimmt nur, dass die Eisenbahninfrastrukturunternehmen bei der Vergabe der Eisenbahninfrastrukturkapazitäten vertakteten oder ins Netz eingebundenen Verkehr angemessen zu berücksichtigen haben. Damit wird klargestellt und hervorgehoben, dass ein sachlicher Grund für eine diskriminierungsfreie Versagung der Zulassung darin liegen kann, dass ein hinzukommender Verkehr einen bestehenden Takt verdrängt oder stört (Kramer, in: Das Deutsche Bundesrecht, § 14 AEG S. 87). Eisenbahninfrastrukturunternehmen sind danach aber nicht verpflichtet, bei der Änderung oder der Errichtung neuer Eisenbahninfrastrukturanlagen zu gewährleisten, dass ein (voller) Integraler Taktfahrplan möglich bleibt oder ermöglicht wird. Erst recht enthält diese Vorschrift keine Pflicht (oder setzt sie voraus), an jedem Eisenbahnknoten eine Vollstufe eines Integralen Taktfahrplans (zum Beispiel jeweils für den Personenfernverkehr und für den Regionalverkehr) oder gar einen vollkommenen Integralen Taktfahrplan aller Verbindungen ungeachtet unter Umständen entgegenstehender örtlicher Verhältnisse zu ermöglichen.

2.3.4 Vernünftigerweise geboten ist die Antragsplanung auch hinsichtlich der „weiteren Ziele“ der Planung. Dies bedarf hinsichtlich der städtebaulichen Ziele keiner Darlegung. Das Ziel, Eisenbahnlärm zu verringern, kann sinnvollerweise auch verfolgt werden, wenn dieser Gesundheitsgefährdungs- bzw. Sanierungsgrenzwerte noch nicht überschreitet. Es reicht insoweit aus, dass der Eisenbahnlärm nicht nur unerheblich abnimmt. Dies ist hier der Fall und wirkt sich günstig auf die Gesamtlärmbelastung im Stuttgarter Talkessel aus. Es ist zwar richtig, dass in einzelnen Bereichen nahe dem Gleisvorfeld des Kopfbahnhofs der Straßenverkehr so stark vorherrscht, dass der Eisenbahnbetriebslärm dort für den gemäß den Vorschriften der 16. BImSchV ermittelten Gesamtlärmpegel nicht erheblich ist. Aus der (ergänzenden) Schalltechnischen Untersuchung vom 14.06.1999 (Planordner 17a), insbesondere der als Anlage IV beigefügten Karte, ergibt sich jedoch, dass die Antragsplanung eine Reduzierung der Gesamtlärmpegel insbesondere im Mittleren und im Unteren Schlossgarten, aber auch in der Halbhöhenlage am Südkopf, um bis zu 4 dB(A) bewirken wird.

2.4 Der Antragsplanung fehlt die notwendige planerische Rechtfertigung schließlich nicht deshalb, weil ihre Finanzierung noch nicht abschließend geklärt ist. Insoweit ist in rechtlicher Hinsicht von Folgendem auszugehen: Eine ab der Auslegung der Planunterlagen mit Eingriffen in das Privateigentum (Veränderungssperre, Vorkaufsrecht, § 19 AEG) verbundene Planung, die zu verwirklichen nicht beabsichtigt oder die objektiv nicht realisierungsfähig ist, ist rechtswidrig. Daher darf im Zeitpunkt der Planfeststellung nicht ausgeschlossen sein, dass das Vorhaben auch verwirklicht werden wird. Insoweit kann die Realisierung eines Vorhabens auch an dem Fehlen der erforderlichen Finanzmittel scheitern. Diese Einschätzung setzt einen Zeithorizont voraus. Insofern kann (auch) für das planungsrechtliche Vollzugshindernis der mangelnden Finanzierbarkeit des Vorhabens auf den gesetzlich bestimmten Zeitrahmen für den Beginn der Durchführung des Plans von bis zu zehn Jahren ab Eintritt der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses (§ 20 Abs. 4 Satz 1 AEG) abgestellt werden, in dem die Unsicherheiten einer Plandurchführung längstens als zumutbar erscheinen und von den Planbetroffenen hinzunehmen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.05.1999 - 4 A 12.98 - NVwZ 2000, 555; Urt. v. 16.03.2006 - 4 A 1075.04 - < Flughafen Berlin-Schönefeld > Rdnr. 198 ff.; Senatsurt. v. 08.07.2002 - 5 S 2715/03 - Juris - und v. 02.11.2004 - 5 S 1063/04 - UPR 2005, 118; vgl. auch, eine Finanzierbarkeit des Neubaus eines Abschnitts einer Bundesstraße als Umgehungsstraße verneinend, OVG Koblenz, Urt. v. 12.05.2005 - 1 C 11472/04 - NuR 2006, 54 m.w.N.).

In diesem Sinne ist die Finanzierung der Antragsplanung nicht ausgeschlossen. Zwar kann für ihre Finanzierbarkeit nicht im Sinne eines Indizes auf den Bundesverkehrswegeplan bzw. den Bedarfsplan der Eisenbahnen des Bundes verwiesen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.04.2004 - 4 A 32.02 - BVerwGE 120, 87; Urt. v. 18.03.2004 - 4 CN 4.03 - BVerwGE 120, 239 = NVwZ 2004, 856); denn der Umbau des Knotens Stuttgart ist dort - wie oben dargelegt - jedenfalls nicht ausdrücklich aufgeführt. Im Übrigen steht fest, dass die Beklagte nur einen Teil der Kosten von „S 21“ tragen wird. Für eine Finanzierbarkeit der Antragsplanung spricht aber, dass die Beklagte, die Beigeladene, das Land Baden-Württemberg, die Landeshauptstadt Stuttgart und der Verband Region Stuttgart in § 3 der Rahmenvereinbarung vom 07.11.1995 ausgehend von Gesamtkosten für „S 21“ von 4,893 Mia DM (Preisstand 01/93) die Finanzierung aufgeteilt haben und dass im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses nicht anzunehmen war, dass einer der Träger den vorgesehenen Betrag aus den dort genannten Finanzierungstiteln nicht würde erbringen können oder wollen. Hingewiesen wird insoweit auf eine Finanzierungslücke von mindestens 300 Mio EUR gegenüber später prognostizierten Kosten von 2,594 Mia EUR hin, die u.a. auf Nebenbestimmungen des Planfeststellungsbeschlusses, auf künftige Mindererlöse der Deutschen Bahn AG wegen abnehmender Zugzahlen und auf Mindererlöse bei der Veräußerung der Bahnflächen zurückgeführt werden. Auch die Beigeladene geht nunmehr von Kosten der Antragsplanung von 2,8 Mia EUR aus. Ungeachtet der Frage, ob sich diese Entwicklung bereits im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses abgezeichnet hat, liegt es nicht fern, dass die Finanzierungsträger im Interesse des nicht nur verkehrlich bedeutsamen Vorhabens bereit sein werden, die ggf. notwendigen zusätzlichen Mittel aufzubringen.

Dass die Beigeladene im Anschluss an eine Bestandskraft des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses bzw. der weiter erforderlichen Planfeststellungsbeschlüsse das Gesamtvorhaben einer erneuten Wirtschaftlichkeitsprüfung (Kosten-Nutzen-Analyse) unterwerfen will, entspricht den Anforderungen des Bedarfsplans für die Bundesschienenwege an den Ausbau von unbenannten Knoten in Abschnitt 1b Nr. 28 der Anlage zu § 1 BSchwAG (vgl. dort Fußnote 5) und schließt die Finanzierbarkeit des Vorhabens nicht aus, sondern lässt sie - wie die angeführte Kritik des Bundesrechnungshofs insoweit - allenfalls als offen erscheinen. Auf eine unzulässige Vorratsplanung kann insoweit nicht geschlossen werden. Eine solche läge nur vor, wenn sich für den Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses feststellen ließe, dass die Beigeladene mit dem Vorhaben nicht innerhalb von zehn Jahren nach Eintritt der Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses beginnen könnte oder wollte. Dafür ist aber nichts ersichtlich. Dagegen spricht insbesondere auch, dass die Beigeladene in der Folge für die weiteren Planabschnitte das Planfeststellungsverfahren beantragt hat und diese Verfahren, soweit sie nicht bereits abgeschlossen sind, weiter betrieben werden (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 16.03.2006 - 4 A 1075.04 - < Flughafen Berlin-Schönefeld > Rdnr. 201).

Der Senat kann die Frage der Alternativeneignung von „K 21" offen lassen, weil sich „K 21" gegenüber „S 21“ jedenfalls nicht als eindeutig vorzugswürdig aufdrängt. Dies gilt unabhängig davon, ob - wie oben ausgeführt - die erörterten „weiteren Ziele“ die Planung (ergänzend zu den verkehrlichen Zielen) zu rechtfertigen vermögen; denn die Frage, inwieweit diese Ziele durch die Antragsplanung bzw. die Alternative „K 21" erreicht werden, ist jedenfalls beim Vergleich der Alternativen erheblich.

3.2 Ohne Erfolg wenden sich die Kläger gegen die im Rahmen der Variantenprüfung erfolgte Beurteilung des Planfeststellungsbeschlusses, der achtgleisige Durchgangsbahnhof sei ausreichend und zukunftssicher bemessen, weil der Verkehr gemäß dem Betriebsszenario 2003 (mit dem Prognosehorizont 2015) dort mit einer guten bis sehr guten Betriebsqualität abgewickelt werden könne.

3.2.1 Der Planfeststellungsbeschluss gründet sich insoweit auf das vom (früheren) Leiter des Verkehrswissenschaftlichen Instituts der Rheinisch-Westfälische Technischen Hochschule Aachen Prof. Dr.-Ing. Sch. verfasste eisenbahnbetriebswissenschaftliche Gutachten „Stuttgart 21, ergänzende betriebliche Untersuchungen, Teil 3“ vom Oktober 1997 mit der Ergänzung „Leistungsverhalten der Fahrstraßenknoten im Knotenbereich Stuttgart 21 für die verschiedenen Ausbauoptionen“ vom 27.10.1997 in Verbindung mit den „Entgegnungen auf die Einwendungen gegen das Projekt Stuttgart 21“ vom 21.02.2003. Weitere fachliche Grundlage bilden die „Ergänzenden betrieblichen Untersuchungen, Teil II: Kapazität des geplanten Stuttgarter Hauptbahnhofs und seiner Zulaufstrecken“, 1997, von Prof. Dr.-Ing. H., damals Leiter des Verkehrswissenschaftlichen Instituts an der Universität Stuttgart. Diesen Gutachten liegt zwar als Verkehrsprognose das Betriebsprogramm 2010+x,2015 zu Grunde, während die Planfeststellungsunterlagen in der Folge dem Bundesverkehrswegeplan 2003 mit dem darauf beruhenden Betriebsszenario 2003 (ebenfalls mit dem Prognosehorizont 2015) angepasst worden sind. Indes ist der künftige Verkehrsbedarf (in der Hauptverkehrszeit) unverändert geblieben; die Bedarfsprognose ist daher unter den Beteiligten nicht streitig (und gibt auch dem Senat nicht zu Bedenken Anlass).

Das Gutachten von Prof. Dr.-Ing. Sch. beruht einerseits auf einer Berechnung der Leistungsfähigkeit des Durchgangsbahnhofs in der gegebenen Netzstruktur von Stuttgart unter Einbeziehung wahrscheinlichkeitstheoretischer Verfahren, ergänzt durch Simulationen des Leistungsverhaltens unter Zugrundelegung bestimmter an der Verkehrsprognose und an festgelegten Betriebsprogrammen orientierter Fahrpläne. Demzufolge reicht der achtgleisige Durchgangsbahnhof für abgestimmte Betriebsprogramme mit 32 bis 35 Gleisbelegungen pro Stunde aus, während das Betriebsszenario A nur durchschnittlich 25,5 Gleisbelegungen je Stunde der Hauptverkehrszeit (14 bis 18 Uhr) erwarten lässt. Insoweit ist es nachvollziehbar, dass der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Sch. dem achtgleisigen Durchgangsbahnhof zusammenfassend für das Betriebsszenario A eine „gute bis sehr gute Betriebsqualität“ bescheinigt. Selbst nach Maßgabe des Szenarios E erwartet der Gutachter eine „noch gute“ Betriebsqualität. Dieses Szenario berücksichtigt eine in fernerer Zukunft liegende Verdichtung des Takts der Fernverkehrslinien Zürich - Nürnberg, Hamburg - München und Paris - Wien von zwei auf eine Stunde bei konstanter Bedienungshäufigkeit sowie die Durchbindung diverser Regionallinien mit 39 Gleisbelegungen je Stunde. Engpässe treten auch in diesem jenseits des Prognosehorizonts liegenden Fall im Übrigen nicht im oder unmittelbar vor dem Durchgangsbahnhof, sondern bereits (und nur) auf den Zulaufstrecken auf. Für die Zugzahlen des Szenarios A und weit darüber hinaus reicht die zweigleisige Verbindung Stuttgart-Hauptbahnhof - Zuffenhausen aus. Selbst bei einem künftigen viergleisigen Ausbau des Pragtunnels mit einer direkten Verbindung („T-Spange“) nach Bad Cannstatt („Option P“) würde nach Beurteilung des Gutachters der achtgleisige Durchgangsbahnhof dem Verkehr noch gewachsen sein, weil dann einige (bis zu vier) der von Norden kommenden Züge über Bad Cannstatt und den „Südkopf“ in den Hauptbahnhof geführt werden könnten. Bestätigt hat der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Sch. die Leistungsfähigkeit des Durchgangsbahnhofs auch für den Fall einer Spitzenbelastung auf der nach der gegebenen Netzstruktur am höchsten belasteten Zufahrtsstrecke von Norden. Insoweit ist die Zahl der einfahrenden Züge durch die Beschränkungen im Zulauf von Zuffenhausen (Pragtunnel) und die vorgelagerten Netzknoten sowie durch die Signal- und Zugbeeinflussungstechnik und die zum Auffangen kleinerer Verspätungen erforderliche „Pufferzeit“ auf der Strecke von 0,95 min auf 19 Züge je Stunde beschränkt, für die vier Bahnsteiggleise zur Verfügung stehen (4,75 Züge je Gleis), woraus eine Gleisbelegung von um 50 % folgt; der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Sch. hat in der mündlichen Verhandlung zum Planfeststellungsabschnitt 1.1 dementsprechend geäußert, dies sei genau die (rechnerische) Gleisbelegung, wie sie in anderen vergleichbaren Durchgangsbahnhöfen vorhanden sei. Insgesamt kommt er damit zu dem Ergebnis, dass der gesamte Knoten für das maßgebliche Betriebsszenario A „homogen dimensioniert“ sei. Eine Überlastung des achtgleisigen Durchgangsbahnhofs könne erst eintreten, wenn die Zulaufsituation über die Option P hinaus verbessert werde, woran jedoch in den nächsten fünfzig Jahren nicht zu denken sei. Eine entsprechende Nachfrage könne gegenwärtig nicht vorhergesehen werden. Nur eine Verbesserung des Zulaufs, welche es erlaube, die von Norden kommenden Linien unabhängig voneinander in den Durchgangsbahnhof zu führen, erfordere dessen Erweiterung auf zehn Gleise; eine solche Erweiterung sei im Übrigen, wenn auch mit beträchtlichem Aufwand, möglich. Diesen Befund haben beide Gutachter im Erörterungstermin im Verwaltungsverfahren und auch in der mündlichen Verhandlung zum Planfeststellungsabschnitt 1.1 vor dem Senat nachvollziehbar erläutert. Der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Sch. hat ihn ferner in seinen Stellungnahmen vom 07.06.2005 und vom 10.02.2006 in den Klageverfahren wegen des Planfeststellungsabschnitts 1.1 mit Blick auf die dort erhobenen Einwendungen bekräftigt. Die insoweit erhobenen und im Klageverfahren schließlich noch offen gebliebenen Einwände dagegen greifen nicht durch.

3.2.2 Soweit zur Begründung auf Äußerungen des Gutachters Prof. Dr.-Ing. Sch. vom November 1994 „Kapazität des geplanten Bahnhofs Stuttgart Hbf Tief im Vergleich mit dem bestehenden Kopfbahnhof“ und dabei insbesondere darauf hingewiesen wird, der Gutachter habe in dem Kapitel „Versuch einer zukunftssicheren Bemessung“ zusammenfassend festgestellt, für eine zukunftssichere Bemessung sollten fünf Bahnsteiggleise je Richtung vorgesehen werden, wird nicht erkannt, dass in diesem Kapitel die besondere Zulaufsituation im Knoten Stuttgart unberücksichtigt geblieben ist. Sie ist dadurch gekennzeichnet, dass die Züge, die sich auf verschiedenen Strecken dem Hauptbahnhof Stuttgart nähern, insbesondere beim Zulauf von Westen und von Norden, auf ein Gleis zusammengeführt werden und so nur hintereinander und nicht gleichzeitig in den Durchgangsbahnhof einfahren können. Dem Gutachter ging es in dem erwähnten Kapitel nur darum, abzuschätzen, ob die Kapazität eines achtgleisigen Durchgangsbahnhofs bei einer Vollauslastung der anschließenden Strecken und bei einer Beseitigung der Engstellen nicht nur im zweigleisigen Pragtunnel, sondern auch in den vorgelagerten Knoten, durch den in ferner Zukunft möglicherweise in Betracht kommenden Bau mehrerer neuer paralleler Strecken bis zum Durchgangsbahnhof, also bei einer (weitgehend) knotenfreien Anfahrbarkeit des Durchgangsbahnhofs, ausreichen würde. Nur unter diesen Bedingungen hat er einen für Durchgangsbahnhöfe hohen Variationskoeffizienten für die Streuung der Ankünfte, welche zu längeren Fahrbahnausschlüssen im Gleisvorfeld führen, von 0,85 angesetzt und einen achtgleisigen Durchgangsbahnhof für Stuttgart als nicht zukunftssicher (mit Blick auf eine mögliche Entwicklung bis zur Mitte des 21. Jahrhunderts) bezeichnet. Eine insoweit vorausgesetzte und vielleicht in ferner Zukunft mögliche Beseitigung der Engstellen im Zulauf auf den Knoten Stuttgart ist aber weder geplant noch absehbar. Deshalb hat der Gutachter schon in seinem Gutachten 1994 abschließend einen achtgleisigen Durchgangsbahnhof für Stuttgart als wirtschaftlich optimal bemessen beurteilt. Diese Bewertung hat er in seinem Gutachten 1997 bestätigt, dem entsprechend den Rahmenbedingungen eines gereihten Zulaufs in den Bahnhof für die Streuung der Ankünfte Variationskoeffizienten von nur noch 0,69 (Gleisgruppe 1 bis 4) bzw. 0,55 (Gleisgruppe 5 bis 8) zu Grunde liegen.

3.2.3 Nicht zu folgen vermag der Senat ferner dem Einwand, der Gutachter sei bei seiner Berechnung der Leistungsfähigkeit des Durchgangsbahnhofs von zu geringen Mindesthaltezeiten und damit von einer zu geringen Gleisbelegungszeit ausgegangen. Mindesthaltezeiten sind die für das Ein- und Aussteigen der Passagiere notwendigen Haltezeiten und nicht die fahrplanmäßigen Haltezeiten, die insbesondere bei einem Taktfahrplan wesentlich länger sein können. Es wird darauf hingewiesen, der Gutachter habe 1994 angenommen, eine mittlere Mindesthaltezeit von 2 min zzgl. 0,2 min Abfertigungszeit reiche nicht aus. Insoweit trifft es zwar zu, dass der Gutachter in dem erwähnten Kapitel über den „Versuch einer zukunftssicheren Bemessung“ die mittlere Mindesthaltezeit (einschließlich Abfertigungszeit) auf 3 min angesetzt und dies zu der Beurteilung eines achtgleisigen Durchgangsbahnhof als nicht zukunftssicher beigetragen hat. Der Gutachter hat im gerichtlichen Verfahren jedoch überzeugend erläutert, dass er die Mindesthaltezeit nur deshalb auf 3 min bemessen hat, um im Wege einer Sensivitätsrechnung aufzuzeigen, unter welchen Voraussetzungen (Ausbau der Zulaufstrecken und damit hoher Variationskoeffizient für die Ankunft der Züge, sehr hohe mittlere Mindesthaltezeiten) ein achtgleisiger Durchgangsbahnhof an seine Grenzen stoße. Soweit unabhängig hiervon jedenfalls für ICE-3-Züge eine Mindesthaltezeit von 2,0 min und eine Abfertigungszeit von 0,2 min für zu gering gehalten wird - in der mündlichen Verhandlung zum Planfeststellungsabschnitt 1.1 wurde insoweit eine Mindesthaltezeit von 2,5 bis 2,6 min genannt und auf allgemeine Erfahrungen verwiesen -, kann dahin stehen, ob der Gutachter insoweit von den Sollhaltezeiten der Deutschen Bahn ausgehen durfte, welche nach den Angaben des für die Beigeladene ebenfalls tätigen Gutachters Prof. Dr.-Ing. M., gegenwärtiger Leiter des Verkehrswissenschaftlichen Instituts Stuttgart GmbH, gemäß der Richtlinie 405.0102 der Deutschen Bahn AG in Durchgangsbahnhöfen im Fernverkehr 2,0 min und im Nahverkehr 1,0 min betragen. Bezogen haben sich die Gutachter Prof. Dr.-Ing. Sch. und Prof. Dr.-Ing. H. nämlich nicht nur auf diese Sollhaltezeiten, sondern auch auf eine Auswertung von Fahrplänen des Schienenpersonenfernverkehrs (Ergänzende betriebliche Untersuchungen, Teil II, 1997, S. 54 ff.), welche durchschnittliche Haltezeiten von ICE, IC und IR ohne Wende-(Kopf-)Bahnhöfe von 2,02 min mit kürzesten Haltezeiten von 1,90 min für ICE und 1,95 min für IC ergeben hat. Ohne Weiteres lässt sich die Annahme durchschnittlicher Haltezeiten für die Bemessungsberechnung freilich nicht auf diese Zahlen stützen, da es sich im Grunde ebenfalls um Sollhaltezeiten handelt, welche die Deutsche Bahn im Übrigen unlängst zur Verringerung von Verspätungen im Netz (teilweise) angehoben hat, so dass sich unter Berücksichtigung der neuen fahrplanmäßigen Haltezeiten höhere Durchschnittswerte ergeben müssten. Im Übrigen können durchschnittliche Mindesthaltezeiten für Durchgangsbahnhöfe nicht einfach auf größere Bahnhöfe wie den Hauptbahnhof Stuttgart übertragen werden. Diesem Umstand wird im Bemessungsgutachten von Prof. Dr.-Ing. Sch. aus dem Jahr 1997 aber Rechnung getragen, indem für alle Zugarten einschließlich des Regionalverkehrs eine durchschnittliche Mindesthaltezeit von 2,0 min angenommen wird. Zudem hat Prof. Dr.-Ing. Sch. in der mündlichen Verhandlung zum Planfeststellungsabschnitt 1.1 nochmals betont, dass er bei der von ihm zur Überprüfung der rechnerischen Bemessung (mit Mindesthaltezeiten von 2,0 min) angestellten Simulation des Betriebs im Durchgangsbahnhof die durchschnittliche Haltezeit aller Züge (einschließlich Abfertigungszeit) sicherheitshalber mit 2,5 min angenommen hat; diese Simulation habe die rechnerischen Ergebnisse bestätigt.

Dass wegen im Hauptbahnhof Stuttgart endender Züge höhere durchschnittliche Mindesthaltezeiten im Durchgangsbahnhof anzunehmen wären, gar solche, wie sie etwa nach Maßgabe der erwähnten Richtlinie der Deutschen Bahn allgemein in Kopfbahnhöfen gelten, trifft nicht zu. Die Beigeladene hat überzeugend darauf hingewiesen, dass im Durchgangsbahnhof fahrplanmäßig endende Züge letztlich durchfahrende Züge sind, weil sie sodann in den Abstellbahnhof Untertürkheim weiterfahren. Die dagegen gerichteten Einwände sind für die Bemessung der Mindesthaltezeiten unerheblich. Es kann der Beigeladenen nicht vorgegeben werden, für endende Züge längere Mindesthaltezeiten vorzusehen bzw. zu berücksichtigen, um dem Zugpersonal im Durchgangsbahnhof Gelegenheit zu geben, nach eingeschlafenen Passagieren oder vergessenen Gegenständen zu suchen.

In der mündlichen Verhandlung zum Planfeststellungsabschnitt 1.1 bestätigt hat der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Sch. ferner, dass die Bedeutung der Mindesthaltezeiten (einschließlich der Abfertigungszeiten) für die Bemessung des Durchgangsbahnhofs von deutlich geringerem Gewicht ist als die (zutreffende) Annahme eines vergleichsweise niedrigen, an der besonderen (kanalisierten) Zulaufsituation ausgerichteten Variationskoeffizienten. Im Übrigen ist die Mindesthaltezeit (einschließlich der Abfertigungszeit) nur ein Element der ein Mehrfaches betragenden, für die Bemessung maßgeblichen Belegungszeit der jeweiligen Gleise; ihre Erhöhung um wenige Zehntelminuten kann an der Gleisbelegung und damit an der ausreichenden Bemessung des Durchgangsbahnhofs mit acht Gleisen angesichts der vorhandenen Leistungsreserven nichts Entscheidendes ändern.

3.2.4 Soweit vorgetragen wird, bei der Bemessung des Durchgangsbahnhofs seien Wartezeiten bei der Einfahrt in den Bahnhof nicht berücksichtigt worden, die entstünden, wenn ein Zug infolge von Behinderungen auf der Strecke (Baustellen, Signalstörungen) sich verspätet dem Bahnhof nähere und entweder anderen Zügen den Vortritt lassen müsse oder diese an einer fahrplanmäßigen Einfahrt hindere, hat der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Sch. einleuchtend darauf hingewiesen, dass diese Verspätungszeiten grundsätzlich den jeweiligen Einfädelungspunkt in die Zufahrts-Trasse und nicht den Durchgangsbahnhof belasten. Mit einer solchen (Ur-)Verspätung den Einfädelungspunkt passierende Züge werden auf dem Zufahrtsgleis zum Bahnhof in den Verkehrsstrom eingereiht und so gleichsam vertaktet. Sie können deshalb bei der Einfahrt in den Bahnhof andere Züge nicht mehr behindern bzw. von ihnen behindert werden.

Bis zur Ausfahrt entstehende (weitere) Zeiten des Wartens (für den verspätet eingefahrenen Zug bzw. für fahrplangerechte Züge, die dem verspätet eingefahrenen Zug bei der Ausfahrt den Vorrang lassen müssen) auf das Freiwerden der Trasse hat der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Sch. nach seinen Angaben bei der Untersuchung der Fahrstraßenknoten und bei der Simulation des Leistungsverhaltens exakt ermittelt und den Gleisbelegungszeiten zugeschlagen. Sie führen im Übrigen auch nicht zu wesentlich längeren Haltezeiten (im umfassenderen Sinn von Gleisbelegungszeiten). Denn die Gefahr, dass bei einer nicht fahrplanmäßigen Ausfahrzeit infolge verspäteten Eintreffens Fahrbahnausschlüsse und so zusätzliche Wartezeiten entstehen, ist eher gering, weil die gegenseitige Vertretbarkeit der Gleise im Durchgangsbahnhof es zulässt, dass mehrere Züge gleichzeitig ausfahren.

3.2.5 Synchronisationszeiten (Zeiten, die nachrangige Züge auf verspätete Züge warten sollen) hat der Gutachter Prof. Dr.-Ing. Sch. nach seinen Angaben mit bis zu 10 min bei der Simulation berücksichtigt. Dies ist nicht zu beanstanden zumal da ein Fahrplan, dessen Gestaltung nicht die technisch mögliche geringste Fahrzeit zugrunde liegt, es zulässt, Verspätungen im Regelfall bis zum nächsten Knoten aufzuholen. Vor allem kann zur Vermeidung von Folgeverspätungen im Netz bestimmt werden, dass Anschlusszüge grundsätzlich nicht auf verspätete Züge warten.

3.2.6 Nicht zu beanstanden ist auch, dass der Gutachter für die Bemessungsberechnung und für die Simulation Gleisvorbelegungszeiten von 2 min angenommen hat. Dabei handelt es sich um die Zeiten, die dafür anfallen, dass das fahrplanmäßig bestimmte Gleis für einen verspäteten Zug freigehalten wird; Züge, die nach Ablauf der Vorbelegungszeit einfahren, erhalten ggf. ein anderes Gleis zugewiesen mit der Folge, dass zusteigende Kunden den Bahnsteig wechseln müssen. Der Gutachter hat zwar in der mündlichen Verhandlung zum Planfeststellungsabschnitt 1.1 eingeräumt, dass eine Vorbelegungszeit von 2 min an der unteren Grenze liege und dass für die Erstellung von Grundfahrplänen mit bis zu 5 min Vorbelegungszeit gerechnet werde. Er hat aber zugleich betont, dass z.B. für den Hauptbahnhof Köln mit einer Vorbelegungszeit von 2 min gerechnet worden sei und dass allgemein für die rechnerische Bemessung und auch die Simulation des Leistungsverhaltens - methodisch zulässig - von einem Wert an der unteren Grenze ausgegangen werden dürfe.

3.2.7 Die Plausibilität der Bemessungsberechnung und -simulation haben die Kläger mit dem Hinweis bezweifelt, dass heute alle hochbelasteten Knoten über mehr als zwei Bahnsteiggleise je Zulaufgleis verfügten. Dem substantiierten Widerspruch der Beigeladenen ist nicht mehr entgegengetreten worden. Dasselbe gilt für die Einwände, der Gutachter habe außer Acht gelassen, dass von Norden kommende Züge wegen der Weichenradien im Gleisvorfeld und wegen der Steigung im Bahnhof von etwa 1,5 % nur mit verminderter Geschwindigkeit ein- und ausfahren könnten.

3.2.8 Geklärt ist des Weiteren der Einwand, die Nähe der Weichen am „Nordkopf“ und am „Südkopf“ zu den Bahnsteigen schließe aus Sicherheitsgründen eine Zugausfahrt aus, wenn ein anderer Zug in dieselbe Richtung in den Durchgangsbahnhof einfahre mit der Folge, dass die Gleisbelegungszeiten größer bemessen werden müssten; Grund hierfür sei die Gefahr des Durchrutschens von Zügen in den Weichenbereich. Überzeugend hat die Beigeladene insoweit auf den Stand der Technik hingewiesen, welche die Gefahr des Durchrutschens begrenze und einen international üblichen Sicherheitsbereich von 50 m als ausreichend erscheinen lasse. Dies gelte auch für Züge, die nur über konventionelle HV-Signalsysteme mit induktiver Zugsicherung verfügten.

3.2.9 Soweit geltend gemacht wird, bei der Bemessung des Durchgangsbahnhofs sei für eine Doppelbelegung von Bahnsteiggleisen durch jeweils zwei Regionalzüge von zu hohen Zufahrtgeschwindigkeiten für den zweiten Zug ausgegangen worden, hat der Gutachter überzeugend ausgeführt, durch die Doppelbelegung würden bis zu 2,7 min Gleisbelegungszeit eingespart. Eine Einsparung von Gleisbelegungszeit insoweit ziehen auch die Kläger, die sie zuletzt auf 1,7 min berechnet haben, nicht mehr grundsätzlich in Zweifel.

3.2.10 Soweit ein Bahnhof in Tieflage nebst zuführenden Tunnelstrecken als besonders störanfällig bewertet wird und insoweit Reserven für erforderlich gehalten werden, handelt es sich nicht mehr um eine Frage, die die Leistungsfähigkeit des Bahnhofs an sich betrifft. Im Übrigen hat die Beigeladene überzeugend aufgezeigt, dass die Erfahrungen beim (teilweise) vergleichbaren Flughafen-Bahnhof Frankfurt insoweit nicht negativ seien, was insbesondere daran liege, dass die Zufahrtsgleise im Tunnel vor Witterungseinflüssen geschützt sind. Hinzu komme, dass der Zulauf auf den Tunnelstrecken jeweils auf zwei Gleisen erfolge, die sich bei Störungen vertreten könnten, und außerdem der bei „S 21“ mögliche Kreisverkehr zusätzliche Ausweichmöglichkeiten schaffe.

3.2.11 Die - zumal im Vergleich zum Kopfbahnhof überlegene - Aufnahmefähigkeit des Durchgangsbahnhofs auch für einen in fernerer Zukunft liegenden Bedarf und seine ebenfalls überlegene Fähigkeit zum Abbau von Verspätungen, jeweils unter den gegebene Verhältnissen im Netzknoten Stuttgart, werden durch den von der Beigeladenen in den Klageverfahren wegen des Planfeststellungsabschnitts 1.1 vorgelegten „Vergleich der Leistungsfähigkeiten und des Leistungsverhaltens des neuen Durchgangsbahnhofs (S 21) und einer Variante des umgestalteten Kopfbahnhofs (K 21)“, Stand 2005, von Prof. Dr.-Ing. M., Leiter des Verkehrswissenschaftlichen Instituts Stuttgart GmbH, bestätigt. Der Vergleich ergibt bei dem gewählten Simulationsverfahren für das Leistungsverhalten, welches durch auftretende, wie oben beschrieben nicht in den Fahrplan eingearbeitete außerplanmäßige Wartezeiten bei Steigerung der Zugzahlen gekennzeichnet ist, einen eindeutigen Vorteil des Durchgangsbahnhofs. Sein optimaler Leistungsbereich liegt bei 41 bis 50 Zügen je Stunde und fällt danach langsam ab. Dagegen beschränkt sich der optimale Leistungsbereich des Kopfbahnhofs auf nur 28 bis 38 Zügen je Stunde; die Leistungskurve fällt zudem danach schnell ab. Beide Bahnhöfe sind somit in der Lage, auch die Zugzahlen des Betriebsszenarios A und des Szenarios E zu bewältigen. Bei einer weiteren Steigerung der Zugzahlen in fernerer Zukunft stößt aber nur der Kopfbahnhof rasch an Grenzen.

Soweit gegen diesen Vergleich eingewandt wird, der Gutachter sei für den Kopfbahnhof von längeren Mindesthaltezeiten als im Durchgangsbahnhof ausgegangen, kann auch hier offen bleiben, ob insoweit die unterschiedlichen Sollhaltezeiten der Beigeladenen für Durchgangsbahnhöfe und Kopfbahnhöfe zu Grunde gelegt werden dürfen, wofür der Gutachter technische und mit Blick auf den vom Zugführer im Kopfbahnhof zurückzulegenden Weg arbeitsrechtliche Gründe angeführt hat. Denn er hat jedenfalls nachvollziehbar bestätigt, dass sich die Kurve des Leistungsverhaltens des Kopfbahnhofs bei gleichen Haltezeiten zwar verschiebt, sich aber in der Form nicht wesentlich ändert, es somit dabei bleibt, dass die Aufnahmefähigkeit des Durchgangsbahnhofs größer ist, nach dem optimalen Bereich langsamer abnimmt und deshalb auch im Kopfbahnhof ein Verspätungsabbau weniger gut gelingt als in einem Durchgangsbahnhof.

100

3.3 "K 21" drängt sich auch nicht deshalb als eindeutig vorzugswürdig auf, weil ein modernisierter Kopfbahnhof bessere Möglichkeiten biete, einen Integralen Taktfahrplan in weitgehendem Umfang zu verwirklichen.

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102

Wie bereits im Rahmen der Prüfung der Planrechtfertigung ausgeführt, ist der Beigeladenen und der Beklagten nicht etwa im Sinne eines Planungsleitsatzes aufgegeben, Eisenbahninfrastrukturmaßnahmen mit dem Ziel zu planen bzw. zu ermöglichen, einen möglichst umfassenden Integralen Taktfahrplan zu gewährleisten. Insoweit gibt es auch kein Optimierungsgebot, welches andere verkehrliche Ziele zurückdrängen könnte. Dass dies für große Knoten mit der Netzstruktur Stuttgarts auch nicht sinnvoll wäre, hat der Gutachter Prof. Dr.-Ing. H. in seinen „Ergänzenden betrieblichen Untersuchungen, Teil I: Integraler Taktfahrplan Betriebsprogramm für Stuttgart 21“, 1997, sowie in seiner Stellungnahme zur Klagebegründung in den Verfahren wegen des Planfeststellungsabschnitts 1.1 vom 01.06.2005 überzeugend aufgezeigt. Bei einem Netzknoten der Größe Stuttgarts mit einer Vielzahl zulaufender Strecken, welche weit vor dem Hauptbahnhof gebündelt werden, ist ein vollständiger Integraler Taktfahrplan, der im Hauptbahnhof zu bestimmten Taktzeiten das Umsteigen jeweils von und auf sämtliche fünfzehn oder mehr Fern- und Regionalverbindungen erlaubt, nicht möglich, jedenfalls nicht sinnvoll, weil für einzelne Linien zu lange Haltezeiten am Bahnsteig (beim Zulauf aus Norden von Zuffenhausen von bis zu 28 min) entstehen. Die dagegen erhobenen Einwände greifen nicht durch.

103

Soweit im Sinne einer theoretischen Betrachtung verdeutlicht werden soll, dass unter Einhaltung bestimmter Bedingungen die Haltezeiten und damit die Ausdehnung des Taktknotens gegenüber der Darstellung des Gutachters deutlich verkürzt werden könnten (beim Zulauf von Zuffenhausen auf 18 bzw. 19 min) und deshalb sogar ein vollkommener Integraler Taktfahrplan für 15 Linien des Fern- und des Regionalverkehrs im modernisierten Kopfbahnhof möglich sei, vermag dem der Senat nicht zu folgen. Ungeachtet des Umstands, dass den jeweiligen Darstellungen der Kläger und von Prof. Dr.-Ing. H. für einen vollkommenen Integralen Taktfahrplan im Kopfbahnhof nicht genau dieselben Fahrwege zu Grunde liegen, wird eine Verringerung der Haltezeiten nur bei „K 21“ erreicht, indem er das von Prof. Dr.-Ing. H. als grundlegend bezeichnete und zur Erhaltung eines Taktfahrplans in den entfernteren Nachbarknoten wesentliche Symmetrieprinzip verlässt, einige Züge zur gleichen Zeit ein- bzw. ausfahren lässt, was im Kopfbahnhof Stuttgart nur auf einem Gleis für die Gegenrichtung möglich ist und von der Beigeladenen grundsätzlich aus Sicherheitserwägungen und wegen der Störungsanfälligkeit für den Regelbetrieb abgelehnt wird, und indem er die Abfahrtszeiten von 3 min auf 2 min verkürzt, wogegen die Beigeladene begründet einwendet, dass bei einem so geringen Ausfahrtsabstand geringe Verspätungen eines Zuges bei anderen Zügen zu Folgeverspätungen (auch im Netz) führen müssten. Soweit in der mündlichen Verhandlung wegen des Planfeststellungsabschnitts 1.1 darauf verwiesen worden ist, dass in der Schweiz im Abstand von 2 min aus Kopfbahnhöfen ausgefahren werde, braucht der Senat nicht zu klären, ob dies zutrifft und ggf. auf Besonderheiten beruht. Denn für den Alternativenvergleich sind die im Inland üblichen Bedingungen zu Grunde zu legen, von denen zu erwarten ist, dass sie im maßgeblichen Prognosehorizont gelten. Wenn aus Sicherheitsgründen und zur Vermeidung von Störungen im Betrieb insoweit längere Regelfolgezeiten für ausfahrende Züge als in anderen Staaten bestehen, ist dies hinzunehmen.

104

Auch der allgemeine Hinweis auf die Verwirklichung eines Integralen Taktfahrplans in der Schweiz, insbesondere im Kopfbahnhof Zürich, vermag die Beurteilung des Gutachters Prof. Dr.-Ing. H. nicht zu erschüttern. Dieser ebenso wie Prof. Dr.-Ing. M. haben darauf hingewiesen, dass auch in der Schweiz ein vollständiger Integraler Taktfahrplan nur an ausgewählten Knoten besteht, wobei der Knoten Zürich insoweit bevorzugt werde. Im Übrigen ist gerichtsbekannt und von Prof. Dr.-Ing. M. in der mündlichen Verhandlung wegen des Planfeststellungsabschnitts 1.1 erwähnt worden, dass geplant ist, den Hauptbahnhof Zürich durch den Bau eines (zusätzlichen) Durchgangsbahnhofs zu entlasten.

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Der dennoch bleibenden Möglichkeit, im modernisierten Kopfbahnhof einen weitergehenden Integralen Taktfahrplan zu verwirklichen als im achtgleisigen Durchgangsbahnhof gemäß der Antragsplanung, in dem gleichzeitig nur vier Linien (in beide Richtungen) zur gleichen Zeit halten können, hält die Beigeladene als wesentlichen Nachteil entgegen, dass die Vertaktung bestimmter Linien im Kopfbahnhof, wie sie bei „S 21“ möglich sei, bei „K 21" nicht gelinge, weil die Züge in den Außenknoten nicht zu Taktzeiten abfahren könnten. Dies wird nicht substantiiert bestritten. Im Übrigen sind die Haltezeiten auch bei der Verknüpfung von nur vier Linien im Kopfbahnhof länger als im Durchgangsbahnhof und nehmen mit jeder weiteren Linie zu. Wird der Fahrplan jeweils getrennt für den Regionalverkehr und den Fernverkehr voll vertaktet, ergeben sich auch hier jeweils teilweise längere Wartezeiten für die Weiterfahrenden bzw. die Umsteigenden.

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3.4 Deutlich überlegen ist „S 21“ auch hinsichtlich der Anbindung des Landesflughafens, der Neuen Messe und der Filderregion.

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Dies gilt auch dann, wenn man nicht mit der Beigeladenen davon ausgeht, dass der Anbindung des Landesflughafens an die Neubaustrecke wegen des Berücksichtigungsgebots in § 3 Abs. 2 Satz 2 BSchwAG und der Entscheidung Nr. 1692/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23.07.1996 über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes (ABl. L 228 vom 09.09.1996 S. 1, berichtigt ABl. L 15 vom 17.01.1997 S. 1) eine ausschlaggebende Bedeutung zukommt, weil nach deren Anhang II Abschnitt 3 als Infrastrukturmaßnahme von gemeinsamem Interesse jedes der die im Anhang I genannten Verbindungen, darunter auch die Verbindung Mannheim - Stuttgart - Ulm, betreffende Vorhaben gilt, das sich auf die Verknüpfung mit den Netzen anderer Verkehrsträger bezieht. Denn letztlich erkennen auch die Befürworter von „K 21“ die Bedeutung der Einbindung des Landesflughafens in das transeuropäische Netz mit dem Anschluss an die Neubaustrecke an, indem "K 21" den Landesflughafen über eine Stichstrecke vom „Scharnhauser Dreieck“ her erschließt und die Züge, die den Landesflughafen von der Neubaustrecke von Osten her anfahren, dort nicht wenden, sondern über die Gleise der Filderbahn und der Gäubahn in den Kopfbahnhof fahren sollen. Aus diesem Grund braucht der Senat auch nicht der Frage nachzugehen, ob die Zahl der Reisenden, die mit Zügen des Regional- und des Fernverkehrs zum Landesflughafen gelangen, hinreichend groß ist, um dessen Anbindung an die Neubaustrecke zu rechtfertigen und ihr in der Abwägung ein großes Gewicht zu geben. Vor allem erschöpft sich die Bedeutung des bei „S 21“ aus zwei Stationen bestehenden Filderbahnhofs/Landesflughafen nicht in der Erschließung des Landesflughafens durch den Regional- und den Fernverkehr für Besucher, Beschäftigte und Fluggäste. Vielmehr kommt ihm nach der Zahl der künftigen Benutzer eine in etwa gleichrangige Bedeutung für die Neue Messe, für die Filderregion und als den Hauptbahnhof Stuttgart entlastende Umsteigestation für den Fern- und den Regionalverkehr zu. Die Auswertung der Fahrgastströme gemäß dem Gutachten der Firma Intraplan und des Verkehrswissenschaftlichen Instituts der Universität Stuttgart vom August 1999 ergibt eine Gesamtnutzerzahl der beiden Bahnstationen von 36.130 Personen/Tag ohne Messe und von 49.640 Personen/Tag mit Messe (am 2. Veranstaltungstag).

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Die somit letztlich unstreitig an sich vorteilhafte und für die Modernisierung des Netzknotens Stuttgart wesentliche Anbindung des Landesflughafens, der Neuen Messe und der Filderregion gelingt „S 21“ deutlich besser. „S 21“ erweitert die Haltemöglichkeiten am Landesflughafen bzw. an der Neuen Messe für den Fern- und den Regionalverkehr für den künftigen Bedarf. „K 21" will sich demgegenüber mit der vorhandenen S-Bahn-Station „Terminalbereich“ zufrieden geben, die jedoch wie die folgende Strecke über die Filderbahn und die Gäubahn zum Kopfbahnhof in ihrer Aufnahmefähigkeit auf bis zu 9 Züge je Richtung beschränkt ist; halten könnten, neben der S-Bahn etwa der IC Zürich - Stuttgart und die Züge von zwei zusätzlichen Regionalverbindungen. Die von der Beigeladenen genannte Zahl von 13 bis 14 Zügen je Richtung kann dort jedoch nicht bewältigt werden. Der Streckenteil bis zum Kopfbahnhof genügt im Übrigen schon wegen der Streckenführung nicht den Anforderungen an einen Hochgeschwindigkeitsbetrieb und führt zudem durch Wohnbebauung. Schließlich müsste die S-Bahn-Station aus der insoweit maßgeblichen Sicht der Beigeladenen für den Halt von ICE-3-Zügen in Doppeltraktion mit einer Länge von 400 m ausgebaut werden, da die vorhandenen Bahnsteige hierfür nicht ausreichen. Dies wäre jedoch nicht bzw. nur mit hohem Aufwand möglich, weil die S-Bahn-Station „Terminalbereich“ unter dem Terminal errichtet ist. Bei einem Verzicht auf diesen Ausbau könnten am Landesflughafen nur kurze ICE-Züge halten; eine solche Beschränkung braucht die Beigeladene nicht hinzunehmen, auch wenn sie plant, dass nur jeder dritte Fernzug der Verbindung Mannheim - Ulm am Landesflughafen halten soll.

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110

3.5 In nicht zu beanstandender Weise hat der Planfeststellungsbeschluss dem Umstand, dass die Antragsplanung keinen Ersatz für den Zentralen Omnibusbahnhof am Hauptbahnhof vorsieht, dessen Flächen zunächst der Baulogistik dienen und dann dem Schlosspark zugeschlagen werden, keine erhebliche Bedeutung im Alternativenvergleich beigemessen. Denn ob die Landeshauptstadt Stuttgart in der Nähe eines neuen Hauptbahnhofs einen neuen Zentralen Omnibusbahnhof vorsieht, obliegt allein ihr als Trägerin der Bauleitplanung. Soweit am Zentralen Omnibusbahnhof auch öffentliche Linien halten, werden für diese auch am Durchgangsbahnhof Haltestellen vorgesehen. Mit Blick auf die den vorhandenen Zentralen Omnibusbahnhof ganz überwiegend nutzenden privaten Buslinien in andere europäische Staaten erscheint die Nähe zum Hauptbahnhof im Übrigen nicht ohne Weiteres als wesentlicher Umstand. Die Beigeladene weist insoweit darauf hin, dass die Reisenden häufig von Angehörigen oder Bekannten mit dem Pkw dorthin gebracht werden. Insofern könnte auch ein sonstiger, Parkmöglichkeiten und die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Personennahverkehr bietender Standort sinnvoll sein, auch zur Entflechtung des Verkehrs in der Umgebung des Hauptbahnhofs.

111

3.6 Dass „K 21" anders als „S 21“ uneingeschränkt den Regelbetrieb mit Dieseltriebfahrzeugen im Hauptbahnhof zulässt, ist zwar ein gewisser, aber nicht mit großem Gewicht in die Abwägung einzustellender Vorteil. Es ist fraglich, ob insoweit künftig überhaupt eine Nachfrage bestehen wird; nicht fernliegend ist überdies, dass die entsprechenden Beschränkungen für den Durchgangsbahnhof aufgrund der technischen Entwicklung abgasärmerer Fahrzeuge entfallen werden. Ebensowenig können für den Alternativenvergleich fahrdynamische und damit Energie- und Kostengesichtspunkte entscheidend (neben anderem) ins Gewicht fallen, die sich daraus ergeben, dass bei „S 21“ alle Züge durch den Fildertunnel auf vergleichsweise kurzer Strecke den Aufstieg zum Filderbahnhof/Landesflughafen bewältigen müssen, während bei „K 21" der Anstieg insgesamt flacher verläuft und für die Züge, die nicht am Landesflughafen halten, auch geringer ist, weil das „Scharnhauser Dreieck“ nicht dieselbe Höhe über NN erreicht.

112

3.7 Auch der Senat hält die betriebliche Flexibilität, die der in eine Ringstrecke eingebettete Durchgangsbahnhof ermöglicht, für einen wesentlichen Vorteil von „S 21“. Es ist zwar richtig, dass die Antragsplanung es nicht zulässt, auf allen Zulaufstrecken in beide Richtungen in den Ring einzufahren. Ausgeschlossen ist dies bei der Anfahrt aus dem Fildertunnel, die nur zum Durchgangsbahnhof, aber nicht nach Bad Cannstatt erfolgen kann; aus Zuffenhausen würde die variable Einfahrt in den Ring den Bau der „T-Spange“ nach Bad Cannstatt voraussetzen. Dennoch besteht diese Möglichkeit an einigen Knoten des Rings und schafft so die Voraussetzungen für einen im Regelfall und bei Störungen variablen Betrieb. Diesen Vorteil bietet ein modernisierter Kopfbahnhof auch dann nicht, wenn sämtliche Fahrstraßenausschlüsse durch Überwerfungsbauwerke beseitigt sind, weil sich die geringe Zahl der Gleise für die Ausfahrt und die fehlende gegenseitige Vertretbarkeit nicht ändern. Dabei führen gerade die zur Vermeidung von Fahrstraßenausschlüssen sinnvollen Überwerfungsbauwerke, wie Prof. Dr.-Ing. M. in der mündlichen Verhandlung wegen des Planfeststellungsabschnitts 1.1 überzeugend ausgeführt hat, dazu, dass die Flexibilität des vorhandenen Kopfbahnhofs eingeschränkt wird. Unerheblich erscheint in diesem Zusammenhang der Einwand, die Beibehaltung des Kopfbahnhofs biete wegen der Nähe des vorhandenen Abstellbahnhofs Vorteile. Denn die Flexibilität von „S 21“ wird nicht dadurch eingeschränkt, dass der Abstellbahnhof Untertürkheim vom Durchgangsbahnhof 2,3 km entfernt ist, zumal die Züge auf dieser Strecke schneller fahren können als im Kopfbahnhof und der neue Abstellbahnhof so gebaut werden kann, dass dort weniger Fahrwege anfallen. Insoweit muss der Senat deshalb nicht dem weiteren Vorbringen der Beigeladenen nachgehen, dass bei „S 21“ ohnehin mehr Regionalzüge durchgebunden bzw. bis nach Bad Cannstatt geführt werden könnten, so dass sie den neuen Abstellbahnhof gar nicht oder auf kürzerer Strecke anfahren würden.

113

Auch unter dem Gesichtspunkt einer Entmischung der Eisenbahnverkehrsarten erscheint „K 21" der Antragsplanung gegenüber nicht als vorzugswürdig. Es wird insoweit darauf hingewiesen, dass die Leistungsfähigkeit des Fildertunnels eingeschränkt sei, weil er sowohl vom Fern- als auch vom Regionalverkehr befahren werde. Die Nutzung durch beide Verkehrsarten ändert aber nichts daran, dass die Leistungsfähigkeit des Fildertunnels, die mit 10,5 Zügen/Stunde angenommen wird, für die Betriebsszenarien A und E ausreicht und auch die weitere Zukunftsfähigkeit von „S 21“ nicht ausschließt, weil der Zulauf aus dieser Richtung auch dann geringer sein wird als der von Westen und Norden. In der Zahl von 10,5 Züge/Stunde kommt im Übrigen der in der mündlichen Verhandlung erörterte Umstand zum Ausdruck, dass die Züge dort mit unterschiedlicher Geschwindigkeit fahren, je nachdem, ob es sich um Regional- oder um Fernverkehrszüge handelt und ob diese von Ulm kommend direkt zum Durchgangsbahnhof gelangen oder am Filderbahnhof/Landes-flughafen halten. „S 21“ gelingt die Entmischung vom S-Bahn-Verkehr dagegen im Regelbetrieb vollständig; die S-Bahn soll nur im Störungsfall den Durchgangsbahnhof und den Fildertunnel benutzen können. Erreicht wird von „S 21“ im Übrigen eine Entmischung der Verkehre, weil der Fernverkehr auf der Strecke Stuttgart - Ulm nicht mehr über Bad Cannstatt auf der auch vom Güterverkehr stark beanspruchten Neckartaltrasse geführt werden muss. Dies ist bei „K 21" bis Esslingen-Mettingen jedoch der Fall. Außerdem kommt es bei „K 21“ auf der Filderbahn- und auf der Gäutalbahnstrecke zu einer insbesondere den Fernverkehr behindernden zusätzlichen Mischung der Verkehre, bei „S 21“ ist dies nur für den Streckenteil zwischen Rohr und dem Landesflughafen und nur für Fern- und Regionalverbindungen über Böblingen der Fall.

114

In diesem Zusammenhang ist für den Alternativenvergleich auch der von der Beigeladenen im Klagverfahren vorgelegte, oben erwähnte „Vergleich der Leistungsfähigkeiten und des Leistungsverhaltens des neuen Durchgangsbahnhofs (S 21) und einer Variante des umgestalteten Kopfbahnhofs (K 21) im Rahmen der Neugestaltung des Stuttgarter Hauptbahnhofes“, 2005, von Prof. Dr.-Ing. M. von Bedeutung. Darin wird aufgrund einer Betriebssimulation auch die Störungsempfindlichkeit beider Alternativen anhand von 200 gestörten Fahrplänen überprüft. Für „S 21“ ergab sich ein „gutes“ Verspätungsniveau, für „K 21" ein nur mangelhaftes. Methodische Einwände gegen dieses Beurteilungsverfahren werden nicht erhoben. Eingewendet wird lediglich, dass für den Kopfbahnhof zu hohe Mindesthaltezeiten angenommen würden. Nach den überzeugenden Angaben des Gutachters in der mündlichen Verhandlung wegen des Planfeststellungsabschnitts 1.1 beruht der nur mangelhafte Verspätungsabbau bei „K 21“ jedoch nicht ausschlaggebend auf diesen Mindesthaltezeiten, sondern darauf, dass - wie oben ausgeführt - der Durchgangsbahnhof flexibler ist als der Kopfbahnhof.

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3.8 Soweit „K 21" als eindeutig vorzugswürdig dargestellt wird, weil in einem modernisierten Kopfbahnhof Störungen des S-Bahn-Betriebs aufgefangen werden könnten, nicht aber im Durchgangsbahnhof bei „S 21“, erscheint dieser Gesichtspunkt dem Senat nicht als wesentlich. Der Gutachter Prof. Dr.-Ing. M., auf dessen in den Klageverfahren wegen des Planfeststellungsabschnitts 1.1 vorgelegte Stellungnahme vom 02.06.2005 die Beigeladene insoweit Bezug nimmt, hat nämlich zutreffend bemerkt, dass die S-Bahn in Stuttgart eine sehr hohe Pünktlichkeit von über 98% aufweist, eventuell gegebene Engpässe, insbesondere im am stärksten belasteten S-Bahn-Tunnel unter dem Hauptbahnhof, vorrangig im eigenen Streckennetz behoben werden müssten und mit vergleichsweise geringem Aufwand behoben werden könnten und dass eine außerplanmäßige Mitbenutzung des Kopfbahnhofs durch die S-Bahn dort zu Betriebsstörungen führen kann. Der Planfeststellungsbeschluss geht dennoch davon aus, dass eine entsprechende Eignung im Alternativenvergleich erheblich sein könne, nimmt aber an, dass bei „S 21“ die S-Bahn durch den Durchgangsbahnhof und den Fildertunnel zum Landesflughafen geführt werden könnte, und verweist außerdem auf die geplante neue S-Bahn-Haltestelle „Mittnachtstraße“, die ein Wendegleis erhalten soll. Die Beigeladene sieht es im Übrigen nachvollziehbar als Vorteil an, dass im Störungsfall der mögliche Übergang der S-Bahn in den Ringverkehr für die Fern- und die Regionalbahn weiter außen liegt, weil so auch Störungen auf den dazwischen liegenden Strecken aufgefangen werden könnten; demgegenüber wird eingewandt, die Nähe der maßgeblichen letzten Weiche der S-Bahn zum Kopfbahnhof lasse eine schnellere Reaktion auf Störungen im am ehesten überlasteten S-Bahn-Tunnel zu. Die unterschiedlichen Standpunkte machen bereits deutlich, dass die Konzepte der Beteiligten zur Nutzung der Fernbahn- und der Regionalbahngleise bei S-Bahn-Störungen je nach Art und Ort der Störung jeweils Vor- und Nachteile bieten, so dass jedenfalls ein eindeutiges Überwiegen von „K 21" auch insoweit nicht festgestellt werden kann.

116

Im Übrigen ist der Einwand, in diesem Zusammenhang beachtliche Störungen im S-Bahn-Betrieb kämen sehr viel häufiger als drei bis viermal im Jahr vor, nicht substantiiert belegt worden. Zwar hat der Prozessbevollmächtigte des Klägers im Verfahren 5 S 847/05 berichtet, dass allein von ihm benutzte S-Bahn-Züge im letzten halben Jahr etwa zehnmal vor dem S-Bahn-Tunnel aus dem Fahrstrom genommen, in den Kopfbahnhof geführt und erst zur Rückfahrt wieder in den Taktverkehr eingegliedert worden seien. Dass dies häufiger vorkommt, entspricht auch der Erfahrung des Klägers in jenem Verfahren, der Leiter des Hauptbahnhofs Stuttgart war. Jedoch steht für solche Fälle, in denen ein Auflaufen von Zügen im S-Bahn-Tunnel durch die Ausgliederung (nur) eines Zuges behoben werden kann, bei „S 21“ gerade das Wendegleis an der neuen S-Bahn-Station „Mittnachtstraße“ zur Verfügung. Dass den betroffenen Fahrgästen insoweit angesonnen wird, bis zur nahe gelegenen Stadtbahnstation (U 12) zu gehen, um von dort zu ihrem Ziel in der Innenstadt zu gelangen, während sie bei einer Umleitung in den Kopfbahnhof diesem Ziel näher kommen, erscheint in der Abwägung nicht als erheblich, zumal zusätzlich die Möglichkeit besteht, die betroffenen S-Bahn-Züge bis in den Durchgangsbahnhof zu führen, von wo aus die Fahrgäste ebenfalls auf die Stadtbahn umsteigen oder ihr Ziel in der Innenstadt (auf kürzerem Weg als im Kopfbahnhof) erreichen können.

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Auch die Einwände zur Störungsanfälligkeit von „S 21“ aus sonstigen Gründen und zu den entsprechenden Vorzügen von „K 21" sind letztlich unerheblich. Grundsätzlich sind solche Erwägungen im Alternativenvergleich unbeachtlich, wenn die Antragsplanung, ggf. in Verbindung mit von der Planfeststellungsbehörde auferlegten Nebenbestimmungen im Planfeststellungsbeschluss, den durch eine bestimmte Bauweise entstehenden besonderen Gefahren durch Sicherheitsvorkehrungen Rechnung trägt. Dass dies nicht in ausreichendem Umfang geschehen sei, wird nicht substantiiert vorgetragen.

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3.10 Zumindest im Ergebnis rechtsfehlerfrei bezieht der Planfeststellungsbeschluss auch alle sonstigen wesentlichen Gesichtspunkte in den Alternativenvergleich ein. Die Beklagte hat insbesondere nicht verkannt, dass „S 21“, auch während der langen Bauzeit, mit erheblichen Eingriffen verbunden ist, die insbesondere Kulturdenkmale, das Stadtbild, Natur und Landschaft, das Grund-, Heil- und Mineralwasservorkommen sowie privates Eigentum betreffen und die bei "K 21" als einer (erweiterten) Beibehaltungsalternative (naturgemäß) teilweise geringer ausfallen. Der Senat vermag sich insoweit insbesondere nicht dem Einwand anzuschließen, der Planfeststellungsbeschluss zum Abschnitt 1.1 schätze die Eingriffe in Natur und Landschaft falsch ein, weil er davon ausgehe, dass diese ausgeglichen bzw. durch Ersatzmaßnahmen kompensiert würden. In der entsprechenden Formulierung des Planfeststellungsbeschlusses kommt nicht etwa zum Ausdruck, dass die Behörde die Eingriffe insoweit als unerheblich oder gering bewertet habe. Vielmehr versteht der Senat sie dahin, dass der Planfeststellungsbeschluss darauf hinweisen will, die in der Umweltverträglichkeitsprüfung sorgfältig ermittelten und bewerteten Eingriffe würden (überwiegend) mit einem Zugewinn an unversiegelter Fläche im Innenstadtbereich an Ort und Stelle ausgeglichen und im Übrigen durch Ersatzmaßnahmen (im Mussenbachtal) kompensiert. Dies hat im Alternativenvergleich durchaus Gewicht. Dasselbe gilt etwa für die Eingriffe in Schutzschichten für das Grund- und Mineralwasser und das entsprechende, umfassende Schutzkonzept im Planfeststellungsbeschluss. Dass dieses nicht ausreichend wäre, wird nicht substantiiert geltend gemacht. Sofern der Behörde insoweit Fehlgewichtungen unterlaufen sein sollten, bestünde jedenfalls nach dem Verlauf der Planung und nach dem Inhalt der Akten nicht die konkrete Möglichkeit, dass der Alternativenvergleich im Rahmen der Abwägung gegen „S 21“ ausgefallen wäre (vgl. § 20 Abs. 7 Satz 1 AEG).

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3.11 Rechtlich unbedenklich ist, dass im Planfeststellungsbeschluss ausgeführt wird, die Kosten des Projekts stellten insoweit einen öffentlichen Belang dar, als die Finanzierungsbeiträge der öffentlichen Hand dem Gebot der wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung unterlägen; insoweit bestehe aber ein politischer Handlungs- und Entscheidungsspielraum der Geldgeber, der nicht Gegenstand des Planfeststellungsverfahrens sei.

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Zwar kann nach der Rechtsprechung zu den von einem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belangen, die bei der fachplanerischen Abwägung zu berücksichtigen sind, auch das Interesse an einer kostengünstigen Lösung gehören. Es kann - wegen des Gebots der sparsamen und wirtschaftlichen Mittelverwendung (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1 BHO) - als gegenläufiger Belang zum Interesse eines Grundstückseigentümers, nicht enteignend in Anspruch genommen zu werden, berücksichtigt werden und auch für die Auswahl unter mehreren Trassenvarianten ausschlaggebend sein (BVerwG, Beschl. v. 30.09.1998 - 4 VR 9.98 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG m.w.N.; Urt. v. 31.01.2002 - 4 A 15.01 - (Wakenitzniederung) Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 168 = NVwZ 2002, 1103). Vor diesem Hintergrund stellt es zum Beispiel keinen Abwägungsmangel dar, wenn die Planfeststellungsbehörde davon absieht, zur Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf Rechte anderer eine wesentliche Änderung des Vorhabens zu verlangen, die von dessen Träger unverhältnismäßige, nicht mehr vertretbare Aufwendungen erfordern würde. Bei welcher Höhe dies anzunehmen ist, kann grundsätzlich nicht losgelöst von der objektiven Gewichtigkeit der zu schützenden, vom Vorhaben nachteilig betroffenen Belange beurteilt werden und bestimmt sich nach den Umständen des Einzelfalls (BVerwG, Urt. v. 31.01.2001 - 11 A 6.00 - < Berliner Ring-S-Bahn > Buchholz 316 § 74 VwVfG Nr. 56 = NVwZ-RR 2001, 352). Dementsprechend kann sich eine Planfeststellungsbehörde im Rahmen der Alternativenprüfung aus Kostengründen „als zentralem Argument“ für die Trasse einer Antragsplanung, etwa einer Ortsumgehung, entscheiden, obwohl diese im Hinblick auf Eingriffe in Natur und Landschaft und die Betroffenheit landwirtschaftlicher Betriebe erheblich nachteiliger ist als eine insoweit schonendere, aber erhebliche teurere Variante (vgl. Senatsurt. v. 14.12.2000 - 5 S 2716/99 - VBlBW 2001, 362 zu einer geforderten Tunnellösung; Senatsurt. v. 11.02.2004 - 5 S 384/03 - < Rheintalbahn > UA S. 103 ff. zur geforderten Tieferlegung einer Bahntrasse zur Minderung der Zerschneidungswirkung in geschlossener Ortslage). Dieser Rechtsprechung liegen aber jeweils Fälle zu Grunde, in denen ein Vorhabenträger der behaupteten Vorzugswürdigkeit einer Alternativtrasse mit dem Argument entgegengetreten ist, diese sei deutlich teurer als die Trasse der Antragsplanung. Insoweit ist ein Kostenvorteil für abwägungserheblich zugunsten einer Antragsplanung gehalten worden, weil es im öffentlichen Interesse liegt, dass der Vorhabenträger Verkehrswege kostengünstig baut (vgl. auch § 41 Abs. 2 BImSchG).

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Der angestellte Kostenvergleich muss aber auch deshalb nicht der Alternativenprüfung im Rahmen der Abwägung zu Grunde gelegt werden, weil er nicht berücksichtigt und auch nicht berücksichtigen kann, dass „S 21“ Vorteile wie die Schaffung von städtebaulichen Entwicklungsmöglichkeiten am Rande der Stuttgarter Innenstadt, den Anschluss der Filderregion, des Landesflughafens und der Neuen Messe an das transeuropäische Netz, eine vollständig neue Eisenbahninfrastruktur im gesamten Eisenbahnknoten Stuttgart sowie erleichterte Betriebsbedingungen hat. Diese Vorteile erklären, weshalb sich neben den für die Errichtung von Eisenbahninfrastrukturanlagen Verantwortlichen, der Beigeladenen und der Beklagten, auch das Land Baden-Württemberg, die Landeshauptstadt Stuttgart und der Verband Region Stuttgart bzw. die Flughafen-Gesellschaft an den Kosten für „S 21“ beteiligen. Sie sind jedenfalls teilweise nicht nach herkömmlichen Maßstäben einer Kosten-Nutzen-Analyse für einen Verkehrsweg in Geld zu beziffern. Dass die - unterstellt höheren - Kosten von „S 21“ das Vorhaben unter diesen Gesichtspunkten haushalterisch rechtfertigen können, ist im Übrigen nicht ausgeschlossen oder auch nur fernliegend.

124

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Der Unterschied der Kosten von „K 21" zu „S 21“ (2,81 Mia EUR) ist im Übrigen nicht so groß, wie behauptet wird. Insoweit kann dahinstehen, ob die Berechnungen der Beigeladenen insgesamt zutreffen, nach denen für „K 21" Kosten von 2,576 Mia EUR anfallen. Denn es ist nicht zweifelhaft, dass die Kosten für „K 21" in einer Ausführung, wie sie die Beigeladene für erforderlich halten darf, weil es ihr obliegt, eine Alternative zu optimieren und anhand der nach ihren Maßstäben erforderlichen Trassierungsparametern zu gestalten (BVerwG, Urt. v. 09.06.2004 - 9 A 11.03 < Michendorf > BVerwGE 121, 72 = NVwZ 2004, 795), weit jenseits des von den Befürwortern von „K 21“ angenommenen Betrags von bis zu 1,2 Mia EUR liegen. So können etwa die Kosten nicht außer Acht gelassen werden, die bei einer notwendig gewordenen (ggf. rückständigen) Sanierung von Überwerfungsbauwerken und Brücken entstünden; denn sie fielen bei „K 21“ tatsächlich an (vgl. Senatsurt. v. 11.02.2004 - 5 S 384/03 - a.a.O. UA S. 103). Nicht zu beanstanden ist jedenfalls im Grundsatz auch, dass die Beigeladene für das Bauen unter laufendem Betrieb für einzelne Anlagenteile deutlich höhere Zuschläge vorsieht, auch wenn nicht ausgeschlossen erscheint, dass durch eine Nutzung der Reserven des Kopfbahnhofs entsprechende Behinderungen und Verzögerungen der Bauarbeiten teilweise vermieden werden könnten. Dass bei „K 21“ zum Beispiel die Kosten für die Errichtung von Signalanlagen im Kopfbahnhof deutlich zu niedrig angesetzt sind, weil der Abstellbahnhof ganz außer Betracht geblieben ist, hat die mündliche Verhandlung wegen des Planfeststellungsabschnitts 1.1 ergeben. Deutlich höhere Kosten darf die Beigeladene aber auch für den Anschluss des Landesflughafens, der Neuen Messe und der Filderregion ansetzen. Sie muss sich bei einer Planung im Sinne von „K 21" nicht darauf verweisen lassen, auf eine Ertüchtigung der Gäubahnstrecke auch für die Aufnahme des Fernbahnverkehrs Mannheim - Ulm (soweit die Züge am Landesflughafen halten) oder auf einen Ausbau der S-Bahn-Station „Terminalbereich“ und auf den Bau des Filderbahnhofs zu verzichten. Zumindest müssten bei „K 21" die Kosten für eine Erweiterung der S-Bahn-Station „Terminalbereich“ mit den von der Beigeladenen üblicherweise für einen Fernbahnhof solcher Bedeutung für erforderlich gehaltenen Merkmalen, insbesondere einer ausreichenden Kapazität und Bahnsteiglänge, einbezogen werden. Es erscheint auch angesichts der von der Beigeladenen nach Kostenrichtwerten geschätzten Kosten nicht als zwingend, dass der von der Bundesrepublik Deutschland zugesagte Finanzierungsanteil von 453 Mio EUR ausreichte, den bei „K 21" geplanten Anschluss an die Neubaustrecke durch das Neckartal und den bei Esslingen-Mettingen beginnenden Tunnel bis Wendlingen zu errichten.

126

4. Aus denselben Gründen ergibt sich, dass die Gesamtabwägung aller öffentlichen und privaten Belange zu Gunsten der Antragsplanung von „S 21“ rechtlich nicht zu beanstanden ist. Insbesondere sind die zahlreichen betroffenen öffentlichen und privaten Belange nicht in einer Weise zum Ausgleich gebracht worden, die zu ihrer objektiven Gewichtigkeit außer Verhältnis stünde; darauf ist die gerichtliche Prüfung des Abwägungsergebnisses aber beschränkt (BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - 4 C 105.66 - BVerwGE 34, 301; Urt. v. 05.07.1974 - 4 C 50.72 - BVerwGE 45, 309). Dies gilt auch für die Abwägung der Belange hinsichtlich des Zwischenangriffs „Sigmaringer Straße“.

127

5. Fehlerfrei abgewogen hat die Beklagte dabei insbesondere die von allen Klägern geltend gemachte Betroffenheit durch Baulärm. Deshalb steht den Klägern insoweit auch nicht der hilfsweise erhobene Anspruch auf Planergänzung zu.

128

5.1 Das schalltechnische Konzept zum Schutz gegen den vom Betrieb der Baustelle ausgehenden Lärm ergibt sich aus den Teilnummern von Nr. 2.2 der Nebenbestimmungen zum Planfeststellungsbeschluss. Die Vorhabenträgerin hat sicherzustellen, dass in allen Bereichen die Bestimmungen der AVV Baulärm eingehalten werden (Nr. 2.2.1). Aktive Schallschutzmaßnahmen werden ihr im Folgenden nur wenige und überwiegend in allgemeiner Form auferlegt (Nr. 2.2.7 und 2.2.10, dritter bis sechster Abschnitt). Dabei geht der Planfeststellungsbeschluss davon aus, dass die schalltechnische Untersuchung die maximal zu erwartenden Lärmpegel an den Immissionspunkten nach dem Prinzip der oberen Abschätzung bestimmt. Er behält sich deshalb die ggf. erforderlich werdende Anordnung konkreter aktiver Schallschutzmaßnahmen für den Fall vor, dass sie nach Vorlage der rechtzeitig vor Baubeginn zu fertigenden schalltechnischen Detailgutachten erforderlich sind (Nr. 2.2.4 und 2.2.6). Der Verfasser der Schallschutztechnischen Untersuchung Dipl.-Phys. F. hat in der mündlichen Verhandlung des Senats plausibel erläutert, dass diese Detailgutachten von wesentlich genaueren Parametern ausgehen können, etwa hinsichtlich der Emissionen der konkret eingesetzten Maschinen, des Orts ihrer Aufstellung oder der bis dahin näher geklärten, abgestimmten Betriebsabläufe. Ergänzend werden im Planfeststellungsbeschluss für alle schutzwürdigen Räume mit bestimmten Maßgaben passive Schallschutzmaßnahmen angeordnet (Nr. 2.2.7 Absatz 2 und 3) und für den Fall, dass weitergehende Schutzmaßnahmen technisch nicht möglich oder mit verhältnismäßigem Aufwand nicht verwirklichbar sind, der Vorhabenträgerin aufgegeben, eine angemessene Entschädigung in Geld zu zahlen.

129

5.2 Rechtliche Grundlage für dieses Schutzkonzept ist in Ermangelung einer speziellen gesetzlichen Regelung für die Zumutbarkeit von Baustellenlärm § 74 Abs. 2 Satz 2 und 3 VwVfG. Danach hat die Planfeststellungsbehörde dem Träger des Vorhabens Vorkehrungen oder die Errichtung und Unterhaltung von Anlagen aufzuerlegen, die zum Wohl der Allgemeinheit oder zur Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf Rechte anderer erforderlich sind. Sind solche Vorkehrungen oder Anlagen untunlich oder mit dem Vorhaben unvereinbar, so hat der Betroffene Anspruch auf angemessene Entschädigung in Geld.

130

Ob aktive oder passive Schallschutzmaßnahmen nach diesen Maßstäben erforderlich sind, beurteilt sich nach § 22 BImSchG. Die dort bestimmten Betreiberpflichten setzen schädliche Umwelteinwirkungen voraus. Dies sind Immissionen, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft herbeizuführen (§ 3 BImSchG).

131

Zur Feststellung der Schädlichkeit von Baustellenlärm kann auf die TA Lärm auch dann nicht zurückgegriffen werden, wenn eine Baustelle - wie hier - über mehrere Jahre hinweg rund um die Uhr betrieben wird (dabei kann außer Acht bleiben, dass der Betrieb der Baustelle während des Aufbaus, des Baus des Stollens zum Zwischenangriff, der eigentlichen Arbeiten am Zwischenangriff, des Ausbaus des im Rohbau erstellten Fildertunnels und schließlich des Rückbaus des Zwischenangriffsstollens über die Jahre hinweg unterschiedlich intensiv sein wird). Denn vom Anwendungsbereich der TA Lärm sind Anlagen im Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes auf Baustellen ausdrücklich ausgeschlossen (Nr. 1f TA Lärm). Offensichtlich sollte es insoweit bei der Anwendbarkeit der (wesentlich älteren) sachnäheren Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Schutz gegen Baulärm (Geräuschimmissionen - AVV Baulärm - vom 19.08.1970, Beil. zum BAnz Nr. 160 v. 01.09.1970) bleiben, die gemäß § 66 Abs. 2 BImSchG weiter maßgeblich ist (vgl. Bayer. VG München, Urt. v. 07.11.2005 - M 8 K 05.1908 - Juris Rdnr. 29 ff.), auch wenn sie dazu gleich - noch einem anderen Ansatz als die TA Lärm folgt. Diese auch für Großbaustellen geltende Ausnahme von der TA Lärm ist auch bei einer an §§ 22, 3 BImSchG zu orientierenden materiellen Betrachtung nicht zu beanstanden: Zwischen Baustellen- und Gewerbelärm bestehen typischerweise erhebliche Unterschiede. Wesentlich ist vor allem, dass auch der von einer über mehrere Jahre hinweg betriebenen Baustelle ausgehende Lärm, anders als ein nach der TA Lärm zugelassener Gewerbelärm, zeitlich begrenzt ist und jedem Grundstückseigentümer und erst Recht dem Träger eines im öffentlichen Interesse stehenden (Groß-)Vorhabens die Möglichkeit zustehen muss, seine ansonsten zulässigen Vorhaben unter auch ihm zumutbaren Bedingungen zu verwirklichen.

132

5.3 Es ist nicht zu beanstanden, dass das gemäß § 74 Abs. 2 Satz 2 und 3 VwVfG gebotene Konzept zum Schutz vor Baulärm sich an den Richt- und Maßnahmewerten der AVV Baulärm orientiert.

133

Insoweit ist vorweg zu bemerken, dass Nr. 2.2.1 der Nebenbestimmungen zum Planfeststellungsbeschluss lediglich klarstellend bestimmt, dass die Beigeladene sicherzustellen hat, dass in allen Bereichen die Bestimmungen der AVV Baulärm eingehalten werden; denn die AVV Baulärm gilt insoweit unmittelbar. Sie erschöpft sich jedoch in Bestimmungen für den Betrieb von Baumaschinen auf Baustellen einschließlich der dort betriebenen Kraftfahrzeuge und regelt insoweit bestimmte Maßnahmen (Nr. 2.1 und 2.2 AVV Baulärm), die dem umfassenderen Regelungsprogramm des § 74 Abs. 2 Satz 2 und 3 VwVfG nicht genügen.

134

Die Maßgeblichkeit der AVV Baulärm für das planfestgestellte Konzept zum Schutz vor Baulärm ergibt sich vielmehr aus Nr. 2.2.7 Absatz 2 und 3 der Nebenbestimmungen des Planfeststellungsbeschlusses sowie aus den einschlägigen Ausführungen in seiner Begründung. Dass insoweit die AVV Baulärm zur Ausfüllung der Vorgaben des § 74 Abs. 2 Satz 2 und 3 VwVfG i.V.m. § 22 BImSchG herangezogen werden kann, ist in der Rechtsprechung des Senats anerkannt (Urt. v. 07.06.1989 - 5 S 3040/87 - NVwZ-RR 1990, 227, Juris, Rdnr. 27).

135

5.4 Ohne Erfolg beanstanden die Kläger, dass der Planfeststellungsbeschluss als Schutzniveau nicht die „Richtwerte“ von Nr. 3.1.1 der AVV Baulärm zu Grunde legt, sondern die Anordnung von Maßnahmen des aktiven und passiven Lärmschutzes davon abhängig macht (vgl. Nebenbestimmung Nr. 2.7.7 zweiter Absatz), dass der für das jeweilige Baugebiet geltende Richtwert um mehr als 5 dB(A) für einen Zeitraum von mehr als 2 Monaten überschritten wird.

136

Denn diese Bestimmung des Schutzniveaus entspricht der inneren Systematik der AVV Baulärm. Bei ihrer Anwendung legt erst der Zuschlag von 5 dB(A) auf die in Nr. 3.1.1 festgesetzten Richtwerte die Maßnahmenschwelle fest. Dies ergibt sich aus Nr. 4.1 AVV Baulärm, wonach Maßnahmen zur Minderung der Geräusche nur angeordnet werden, wenn der nach Nr. 6 auf der Grundlage von Messungen ermittelte Beurteilungspegel den Immissionsrichtwert um mehr als 5 dB(A) überschreitet. Dieser in der AVV Baulärm als Voraussetzung für die Anordnung von Maßnahmen bestimmte Zuschlag ist nicht deshalb außer Betracht zu lassen, weil das hier planfestgestellte Schallschutzkonzept prognostizierte und nicht gemessene Pegel zu Grunde legt. Allerdings geht die AVV Baulärm von gemessenen Werten aus (vgl. Nr. 6 sowie Anlage 2.1). Bei ihrer nur entsprechenden Anwendung im Rahmen eines Schallschutzkonzepts gemäß § 74 Abs. 2 Satz 2 und 3 VwVfG hindert dieser Umstand aber nicht (dies machen die Kläger auch nicht geltend), auf Prognosen beruhende Beurteilungspegel für maßgeblich zu erklären. Dies kommt den Betroffenen im Übrigen sogar zu Gute, weil dies die Voraussetzung dafür ist, dass bereits bei Baubeginn die Schallschutzmaßnahmen ins Werk gesetzt werden können. Überdies ist die Berücksichtigung des Zuschlags von 5 dB(A) bei auf der Grundlage von Prognosen ermittelten Beurteilungspegeln auch sachlich gerechtfertigt. Dieser Zuschlag beruht bei Messungen - dies hat Dipl.-Phys. F. in der mündlichen Verhandlung bestätigt - vor allem darauf, dass Baustellenlärm, je nach Intensität der eingesetzten Maschinen und Fahrzeuge, schwer zu erfassen ist. Der Sache nach wirkt er sich wie ein Messabschlag zu Gunsten des Bauunternehmers aus. Ein solcher Messabschlag, dort um jeweils 3 dB(A), ist auch in anderen Regelwerken anerkannt (Nr. 1.6 Abs. 2 der 18. BImSchV und Nr. 6.9 TA Lärm 1998). Er gründet sich jeweils zu einem geringeren Teil auf mögliche Messinstrumentenfehler, vorwiegend aber auf die Berücksichtigung bestimmter Einflussgrößen und anderer Ursachen für Messungenauigkeiten (vgl. dazu Feldhaus/Tegeder, Verwirrung um den Messabschlag der TA Lärm, UPR 2005, 208 ff., insbesondere unter Nr. 2 m.w.N.). Wie Dipl.-Phys. F. in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, sind sie bei Baulärm besonders groß und gehen in die Bestimmung von Beurteilungspegeln auf der Grundlage von Berechnungen nicht ein. Letztere haben ohnehin nach dem Prinzip der oberen Abschätzung zu erfolgen, so dass auf der Grundlage von Messungen (mit Messabschlag) gewonnene Beurteilungspegel regelmäßig hinter den durch Berechnungen ermittelten Werten zurückbleiben. Letztlich mag in den vergleichsweise hohen Zuschlag zu den Richtwerten nach 4.1 AVV Baulärm auch eingegangen sein, dass Baulärm typischerweise, anders als Gewerbelärm oder der von Sportanlagen ausgehende Lärm, nicht auf Dauer entsteht (vgl. auch die weiteren, von der täglichen Betriebszeit abhängigen Korrekturen gemäß Nr. 6.7.1 AVV Baulärm). Zu Recht weist die Beigeladene in diesem Zusammenhang ferner darauf hin, dass die Richtwerte gemäß Nr. 3.1.1 AVV Baulärm (ohne Erhöhung gemäß Nr. 4.1) keinen aus höherrangigem Recht ableitbaren oder sonst zwingend zu berücksichtigenden Grenzwert beschreiben, der die Zumutbarkeitsgrenze im Sinne von § 74 Abs. 2 Satz 2 und 3 VwVfG i.V.m. § 22 BImSchG festlegt.

137

Aus Nr. 5.1 Abs. 3 TA Lärm 1998 ergibt sich nichts Anderes. Diese Vorschrift befasst sich mit immissionsschutzrechtlichen Anforderungen an bestehende Anlagen und legt, insoweit allerdings ähnlich Nr. 4.1 AVV Baulärm, fest, dass - neben weiteren Voraussetzungen - erst bei Überschreitung der Richtwerte um 5 dB(A) eingeschritten werden darf. Auch dies erhellt, dass in einem bestimmten Interesse - hier des Bestandsinteresses - höhere Richtwerte als sonst angesetzt werden dürfen (solange keine konkret gesundheitsgefährdenden Zustände eintreten).

138

5.5 Nur am Rande bemerkt der Senat, dass bei dieser Sachlage nicht zu erwarten ist, dass die vor Baubeginn zu erstellenden Detailgutachten auf der Grundlage der angeordneten aktiven Lärmschutzmaßnahmen zu Beurteilungspegeln in Bezug auf besonders geschützte Räume der Wohnhäuser der Kläger zu 1 bis 6 führen werden, welche Maßnahmen des passiven Lärmschutzes zu deren Gunsten erforderten.

139

Zu Recht geht die Beigeladene nunmehr, anders noch als bei Erstellung der (ergänzenden) Schallschutztechnischen Untersuchung, davon aus, dass die Kläger zu 1 bis 6 nicht den Schutz für ein allgemeines Wohngebiet beanspruchen können. Dabei kann der Senat offen lassen, ob es sich bei den wenigen Wohngrundstücken an der Sigmaringer Straße - die Kläger zu 1 bis 6 haben in der mündlichen Verhandlung auch noch auf weitere Wohngebäude bei der benachbarten Feuerwache hingewiesen - um ein faktisches allgemeines Wohngebiet handelt oder ob sie zu einer stark von gewerblichen Nutzungen geprägten Gemengelage gehören. Denn jedenfalls ist die Schutzwürdigkeit dieser vergleichsweise kleinen Fläche durch die gewerbliche Nutzung in der Umgebung, westlich der Sigmaringer Straße, sowie durch den Verkehrslärm, der von der B 27 und der Sigmaringer Straße Tag und Nacht in starkem Umfang ausgeht, ganz erheblich vorbelastet. Insoweit hat Dipl.-Phys. F. in der mündlichen Verhandlung unter Hinweis auf seine Angaben in der Schallschutztechnischen Untersuchung plausibel bekräftigt, dass der Beurteilungspegel des durch die Baustelle bedingten Lärms bei den Häusern an der Sigmaringer Straße um 10 dB(A) geringer ist, als der des allgemeinen Verkehrslärms und deshalb weitgehend in diesem untergehen wird.

140

Hieraus folgt: Selbst wenn die angeordneten Detailprognosen, was eher unwahrscheinlich ist, ergäben, dass der in der Schallschutztechnischen Untersuchung prognostizierte höchste Beurteilungspegel von 48,9 dB(A) nachts an dem der Baustelle am nächsten gelegenen Wohnhaus an der Sigmaringer Straße erreicht würde, wäre die Grenze zur Anordnung von Maßnahmen nicht überschritten, weil die Kläger nur den Schutz eines Mischgebiets, also die Einhaltung eines Beurteilungspegels von 45 dB(A), beanspruchen können und dies auch nur dann, wenn - wegen des Zuschlags entsprechend Nr. 4.1 AVV Baulärm - ein Beurteilungspegel von 50 dB(A) überschritten wird. Hinzu kommt, dass die Wohnhäuser der Kläger zu 1 bis 6 teilweise von dem zur Baustelle nächstgelegenen Wohnhaus geschützt werden, was trotz der Größe der Baustelle etwas geringere Beurteilungspegel für ihr Haus erwarten lässt.

141

5.6 Auch hinsichtlich des Zu- und Abfahrtsverkehrs können die Kläger keine weitergehenden Schutzmaßnahmen beanspruchen. Mit Nr. 2.2.10, vierter Spiegelstrich der Nebenbestimmungen zum Planfeststellungsbeschluss wird festgelegt, dass am Zwischenangriff „Sigmaringer Straße“ zwischen 22 Uhr und 6.00 Uhr kein Lkw-Verkehr zur Baustelle, ausgenommen Materialtransporte, zulässig ist. Der verbleibende Lkw-Verkehr führt nach den Erläuterungen von Dipl.-Phys. F. an dem unmittelbar an der Einmündung des Bruno-Jacoby-Wegs in die Sigmaringer Straße gelegenen Wohngrundstück auch nachts zu einer Erhöhung des Beurteilungspegels um allenfalls 0,4 dB(A). Das haben die Kläger substantiiert nicht in Zweifel gezogen. Eine erhebliche Erhöhung der allgemeinen Verkehrslärmbelastung, die an dieser Stelle bis zu 60 dB(A) beträgt, liegt darin nicht.

142

6. Fehlerfrei abgewogen hat die Beklagte ferner die von der Klägerin zu 7 geltend gemachte Betroffenheit durch baubedingte Erschütterungen und Senkungen.

143

6.1 Baubedingten Erschütterungen beugt der Planfeststellungsbeschluss mit einer Reihe von Nebenbestimmungen vor (Nr. 2.11). Er berücksichtigt insbesondere den von der Klägerin zu 7 im Verwaltungsverfahren erhobenen Einwand, die Büronutzung könnte beeinträchtigt werden. Nr. 2.11, vierter Spiegelstrich, beschränkt Rammarbeiten, die ohnehin im Bereich des Grundstücks der Klägerin zu 7 nur wenige Tage dauern können, zeitlich auf Rand-Bürozeiten, schreibt Erschütterungsmessungen zur Vermeidung von edv-Systemausfällen vor und fordert, dass bei Sprengarbeiten bestimmte Anhaltswerte der DIN 4150 Teil 2 und 3 durch geeignete Wahl der Sprengparameter sicherzustellen sind. Weshalb alle diese Vorkehrungen bei den gegebenen Untergrundverhältnissen und einer Überdeckung von etwa 26 m nicht ausreichend sein sollten, legt die Klägerin zu 7 nicht dar.

144

6.2 Ebensowenig ist ersichtlich, warum bei den gegebenen Bodenverhältnissen und dem (im Vergleich zu den Röhren des Fildertunnels selbst) erheblich geringeren Querschnitt des Zwischenangriffsstollens zusätzliche besondere Maßnahmen zum Schutz vor Senkungen erforderlich sein sollten. Auch insoweit hat die Klägerin zu 7 ihr Vorbringen nicht hinreichend substantiiert. Insbesondere hat sie die nachvollziehbare ergänzende geologische Stellungnahme von Prof. Dr.-Ing. W. vom 13.01.2006 nicht bezweifelt.

145

7. Rechtlich nicht zu beanstanden ist schließlich die Entscheidung der Beigeladenen, unter den untersuchten Alternativen und Varianten für einen Zwischenangriff den Standort „Sigmaringer Straße“ auszuwählen. Abwägungsmängel sind auch insoweit nicht ersichtlich (§ 18 Abs. 1 Satz 2 AEG). Deshalb hat auch der erste, auf eine Teilaufhebung des Planfeststellungsbeschlusses im Bereich des Zwischenangriffs „Sigmaringer Straße“ beschränkte Aufhebungsantrag keinen Erfolg (wobei eine Teilung des Planfeststellungsbeschlusses insoweit wohl ohnehin nicht möglich wäre, weil die Planung des Gesamtprojekts „Fildertunnel“, so wie sie abgewogen worden ist, den Zwischenangriff „Sigmaringer Straße“ und dabei insbesondere die durch ihn bewirkte Verkürzung der Bauzeit voraussetzt).

146

7.1 Mit ihren Einwänden zu Alternativen für einen Zwischenangriff sind die Kläger (bis auf die Klägerin zu 3) entgegen der Auffassung der Beigeladenen wohl nicht ausgeschlossen. Es trifft zwar zu, dass sie in ihren Einwendungsschreiben nur die Alternativen „Hoffeld“ und „Wernhaldenklinge“ erwähnen, Dieses Vorbringen, verbunden mit der Geltendmachung bestimmter Betroffenheiten (Baulärm, baubedingte Erschütterungen) dürfte aber hinreichend gewesen sein, um die Alternativenprüfung durch das Gericht in vollem Umfang - auch für weitere Alternativen - zu eröffnen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 27.09.2006 - 8 S 967/05 - UA S. 15).

147

7.2 Die Kläger behaupten selbst nicht, der Standort „Ohnholdwald“ sei eindeutig vorzugswürdig. Sie führen vielmehr zusammenfassend aus, insgesamt wiesen beide Standorte die gleiche Eignung auf. Auch dies trifft jedoch nicht zu. Dagegen, dass sich die Alternative „Ohnholdwald“ gegenüber dem Standort „Sigmaringer Straße“ als eindeutig vorzugswürdig aufdrängte, sprechen ihre klaren Nachteile, welche die Kläger nicht überzeugend in Zweifel gezogen haben: die sehr viel längere und beim Anschluss an die B 27 problematische Verkehrsanbindung und die Zerstörung der ökologisch wertvollen Windbruchfläche. Ihnen gegenüber steht die Inanspruchnahme einer stadtnahen Ackerfläche zwischen zwei stark befahrenen Straßen. Es steht auch nicht außer Verhältnis, dass die Beigeladene am Standort „Sigmaringer Straße“ den gewichtigeren Betroffenheiten des beim Schutzgut Mensch keine ausschlaggebende Bedeutung beigemessen hat, weil diese, wie oben ausgeführt, durch das planfestgestellte Konzept zum Schutz vor Baulärm stark gemildert und passive Lärmschutzmaßnahmen voraussichtlich gar nicht oder allenfalls in geringem Umfang erforderlich werden. Mangels hinreichend substantiierter Einwände der Kläger bedarf dies keiner Darlegung im Einzelnen.

148

7.3 Aber auch soweit die Kläger vor allem (oder nur noch allein) unter Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts einwenden, dass eine Planung abwägungsfehlerhaft sei, wenn an Stelle eines Grundstücks eines Privaten ein im Rahmen der planerischen Konzeption gleich geeignetes Grundstück der öffentlichen Hand zur Verfügung stehe (so u.a. BVerwG, Urt. v. 06.06.2002 - 4 CN 6.01 - NVwZ 2002, 1506), überzeugt den Senat nicht. Denn die erwähnte Rechtsprechung bezieht sich auf Fälle, in denen sich ein durch eine Planung unmittelbar betroffener Eigentümer gegen die Inanspruchnahme gerade seines Grundstücks für Allgemeinwohlbelange wendet, obwohl eine gleichermaßen den Planungszielen entsprechende Alternative auf Grundstücken der öffentlichen Hand (und zwar des Planungsträgers) verwirklicht werden könnte. Der vorliegende Fall weicht davon signifikant ab. Der oder die Eigentümer der Grundstücke, die für die planfestgestellte Baustelleneinrichtungsfläche und seine Erschließung benötigt werden, sind mit der Inanspruchnahme einverstanden. Das mindert das Gewicht dieser Eigentümerbelange in der Abwägung erheblich (vgl. Senatsurt. v. 05.04.1990 - 5 S 2119/89 - NVwZ-RR 1991, 61 und v. 02.11.2004 - 5 S 1063/04 -; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.01.2005 - 8 S 1674/03 -< Westtangente Pforzheim > UPR 2005, 319 < nur Leitsatz > und hierzu BVerwG, Beschl. v. 22.09.2005 - 9 B 13.05 - NuR 2006, 571). Eine unmittelbare Grundstücksbetroffenheit könnte allenfalls, wie eingangs im Zusammenhang mit dem Umfang der gerichtlichen Prüfung ausgeführt, die Klägerin zu 7 geltend machen. Ihre Betroffenheit ist aber auf die Eintragung einer Grunddienstbarkeit für den zeitlich beschränkten Bau und Betrieb des Zwischenangriffsstollens beschränkt (und zudem, wie schon ausgeführt, insoweit nicht ausdrücklich angewandt worden). Bei einer solchen vergleichsweise geringfügigen Eigentumsbeeinträchtigung hat der Eigentümerbelang im Alternativenvergleich nicht das Gewicht wie in den oben dargestellten Fällen. Aus diesen Gründen musste der Senat auch nicht der Frage nachgehen, ob die Beigeladene und die Beklagte im Rahmen der Abwägung von (gleichwertigen) Alternativen überhaupt darauf verwiesen werden können, dass die Flächen eines Standorts im Eigentum eines (anderen) Hoheitsträgers stehen. Außerdem sind die Standorte, wie oben dargelegt, nicht gleich geeignet.

149

7.4 Auch der Verzicht auf die Verschiebung der Baustellenfläche entlang der B 27 nach Süden ist nicht fehlerhaft. Diese Möglichkeit wird im Planfeststellungsbeschluss nicht ausdrücklich erörtert. Die Beigeladene weist aber zutreffend auf Nr. 4.2.2.3 (Zwischenangriff „Sigmaringer Straße Süd“) der Anlage 13.1 der planfestgestellten Unterlagen hin, in der eine ähnliche Lösung mit nachvollziehbaren Erwägungen abgelehnt wurde. Eine Verschiebung der Baustelleneinrichtungsfläche führte zu weiteren Eigentumsbetroffenheiten, sowie größeren Lärmbeeinträchtigungen für das evangelische Waldheim, ergäbe eine schwierigere Zufahrtssituation und hätte zusätzliche Eingriffe in Vegetationsflächen zur Folge. Es ist auch nicht ersichtlich, wie bei dieser Variante der Baustellenzufahrtsverkehr angebunden werden sollte. Im Übrigen könnte eine nicht unerhebliche Verschiebung nach Süden auch zunehmend die Wohnbebauung von Möhringen tangieren (vgl. Tabelle auf S. 9 der Anlage 13.1). Auch bliebe es bei dem von den Klägern zu 1 bis 6 als besonders nachteilig empfundenen Lkw-Zufahrtsverkehr durch das Gebiet „Tränke“.

150

7.5 Der Lkw-Zufahrtsverkehr durch das Gebiet „Tränke“ entfiele zwar, wenn die Zufahrt zur Baustelleneinrichtungsfläche am geplanten Standort oder weiter südlich unmittelbar über eine neu zu bauenden Unterführung unter der B 27 erfolgte. Gegen diese Variante führt der Planfeststellungsbeschluss jedoch erhebliche Mehrkosten von 1,2 Mio EUR an. Diese lassen sich nicht, wie die Kläger vortragen, mit Mehrkosten für eine Sanierung der Straßen im Gebiet „Tränke“ nach Beendigung der Baumaßnahmen oder gar mit dem sich aus der Verkürzung der Gesamtbauzeit des Fildertunnels ergebenden Kostenvorteil des Standorts „Sigmaringer Straße“ überhaupt verrechnen. Denn die Kosten einer ggf. erforderlich werdenden Sanierung der Straßen im Gebiet „Tränke“ nach Beendigung der Bauarbeiten hat der Träger der Straßenbaulast und nicht die Beigeladene zu tragen und die sich aus dem Zwischenangriff „Sigmaringer Straße“ ergebende Kostenersparnis fällt sowohl beim planfestgestellten Standort wie auch bei der Variante „Unterführung“ an.

151

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1 und 2 und § 162 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.

152

Gründe für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

153

Beschluss

154

Der Streitwert wird - nach Rücknahme der Klage durch die früheren Kläger zu 7 und 8 und Trennung der Verfahren insoweit sowie abweichend von der vorläufigen Streitwertbestimmung im Beschluss vom 11.11.2006 - gemäß § 39 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 60.000 EUR festgesetzt. Dabei geht der Senat davon aus, dass die Kläger zu 1 und 2 sowie die Kläger zu 3 bis 6 eine zwar nur mittelbare, aber überdurchschnittlich starke Betroffenheit jeweils in Bezug auf ihr Wohngrundstück geltend gemacht haben; er bemisst den Streitwert deshalb insoweit mit jeweils 20.000 EUR. Die Klägerin zu 7 ist zwar teilweise anders betroffen; dies rechtfertigt aber keinen höheren Streitwert (vgl. Nr. 34.2 und 2.2.2 des Streitwertkatalogs 2004, NVwZ 2004, 1327).

155