Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 25. Okt. 2012 - 1 S 1401/11

bei uns veröffentlicht am25.10.2012

Tenor

Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 30.11.2010 - 3 K 1259/08 - geändert. Ziffer 1 der Verfügung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23.06.2008 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Der Kläger begehrt die Aufhebung eines Betretungsverbots für sein über dem Stollen IV des Altbergwerks Kahlenberg gelegenes Grundstück FlSt.-Nr. 8887 auf der Gemarkung Herbolzheim.
Am Kahlenberg in der Gemeinde Herbolzheim wurde in der Vorbergzone an der Ostflanke des Rheintalgrabens am Übergang zum Schwarzwald von 1937 bis 1969 Eisenerz abgebaut, teils im Tagebau, teils im Untertagebau.
Das Bergwerk Kahlenberg war ursprünglich auf Grund eines Konzessionsvertrags mit dem Land Baden vom 26.10.1937 durch die „Rohstoffbetriebe der Vereinigten Stahlwerke GmbH“ betrieben worden. Zuletzt standen die Bergrechte der ...... GmbH zu, die das Bergwerk nach Einstellung des Bergbaubetriebs 1970 an den Landkreis Lahr verkaufte. Am 20.04.1971 wurde der vom 16.06.1970 datierende Abschlussbetriebsplan zugelassen, der hinsichtlich der Hohlräume im Baufeld Stollen IV keine Sicherungsmaßnahmen vorsah, lediglich offene Stollenmundlöcher (Zugänge) sollten geschlossen werden. 1972 wurde das Bergwerk an den beigeladenen Zweckverband Abfallbeseitigung Kahlenberg - ZAK - (im Folgenden: Beigeladener) zum Betrieb einer Deponie weiterveräußert. § 7 des notariellen Kaufvertrags vom 04.09.1972 lautet wie folgt:
„Die Beteiligten sind sich darüber einig, dass mit dem 1. März 1972 alle Rechte und Pflichten aus dem Konzessionsvertrag zwischen der ...... GmbH und dem Land Baden-Württemberg für die Gewinnung von Eisenerz in der Konzession Kahlenberg auf den Käufer übergehen sollen.
Dem Käufer ist bekannt, dass hierfür die Zustimmung des Landes Baden-Württemberg notwendig ist.
Da der Käufer den Bergbaubetrieb mit übernimmt, übernimmt er auch alle auf den verkauften Grundstücken zu Gunsten des Landkreises eingetragenen beschränkten persönlichen Dienstbarkeiten mit.“
Aufgrund eines Planfeststellungsbeschlusses aus dem Jahr 1973 wurde in den Tagebaubereichen des Bergwerks eine Mülldeponie errichtet.
Der Stollen IV wurde nach Beendigung der Förderung dort in den 1950er Jahren zum Teil zu Bruch geschossen, d.h. durch Sprengung gezielt zum Einsturz gebracht, zum größten Teil jedoch lediglich durch inzwischen verrottete Holzbalken gesichert. Der im Bereich dieses Stollens betriebene Bergbau führte zu mehreren sog. Tagesöffnungen. Mehrere 100 m nordöstlich des klägerischen Grundstücks haben sich in den 1990er Jahren einige sog. Spüllöcher (kreisrunde Absackungen mit einer Tiefe und einem Durchmesser von jeweils etwa 1 m sowie 60 cm breite und mehrere Meter lange Spalten) gebildet, die allerdings auch Folge einer Verkarstung sein können. Südlich des klägerischen Grundstücks befindet sich ein kleiner Tagesbruch mit unbekannter Entstehungsgeschichte.
Am 13.02.2008 wurde auf den Grundstücken FlSt.-Nrn. 8875, 8876 und 8877 im Gewann Wingarten ca. 45 m von der nordwestlichen Grenze des klägerischen Grundstücks entfernt ein Tagesbruch entdeckt. Der Einbruchtrichter hatte anfänglich einen Durchmesser von etwa 6 m, die Wände verliefen fast senkrecht, in 6,75 m Tiefe verjüngte sich das Loch und setzte sich weitere 25 m bis zu dem Stollen IV des Bergwerks fort. Der Durchmesser des Trichters vergrößerte sich in der Folgezeit durch Nachrutschen auf über 20 m.
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Bereits kurz nach Entdeckung dieses Tagesbruchs sperrte die Gemeinde Herbolzheim als Ortspolizeibehörde durch Allgemeinverfügung vom 25.02.2008 die nähere Umgebung durch Trassierband und Zäune ab, um einen Unfall am Tagesbruch selbst oder durch einen neuen Tagesbruch zu verhindern. Der räumliche Geltungsbereich der Allgemeinverfügung erstreckte sich auf das Gebiet über dem südlichen Teil des Stollens IV und umfasste auch das ca. 60 m lange und 40 m breite, rautenförmige Weinberggrundstück des Klägers.
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Am 23.04.2008 führten Mitarbeiter des Regierungspräsidiums Freiburg - Landesamt für Geologie, Rohstoffe und Bergbau (LGRB) - eine Grubenbefahrung zum Zweck der Gefahrerforschung durch. Das Regierungspräsidium Freiburg legte aufgrund der Erkenntnisse aus der Befahrung ein übertägiges Sicherungsgebiet von ca. vier ha Größe fest, in welchem auf Dauer ein generelles Betretungsverbot gelten müsse. Der Beigeladene bot in der Folge den Eigentümern der innerhalb des Sicherungsgebiets gelegenen Grundstücke an, diese zu einem von einem Schätzer ermittelten Preis zu erwerben. Anders als die übrigen Grundeigentümer veräußerte der Kläger sein Grundstück nicht, weil er den angebotenen Preis für deutlich zu niedrig hielt.
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Mit Verfügung vom 23.06.2008 ordnete das Regierungspräsidium Freiburg dem Kläger gegenüber an, dass das Grundstück FlSt.-Nr. 8887 nicht mehr betreten werden dürfe. Ausnahmen seien nur mit vorheriger Zustimmung des Regierungspräsidiums möglich (Nr. 1). Weiter seien Maßnahmen zur Gefahrerkundung und -beseitigung zu dulden, insbesondere Begehungen, Beschilderungen und das Errichten von Zäunen (Nr. 2). Unter Nr. 3 hieß es, der Kläger werde für die mit den Anordnungen verbundenen Nachteile eine angemessene Entschädigung erhalten, deren Höhe noch festzusetzen sei. Unter Nr. 4 wurde der Sofortvollzug der Nummern 1 und 2 angeordnet. Die Verfügung wurde damit begründet, dass das klägerische Grundstück einsturzgefährdet sei und damit Leib und Leben von Menschen bedroht seien. Es könne jederzeit zu einem Tagesbruch wie am 13.02.2008 kommen. Daher müsse ein Betretungsverbot erlassen und der gesamte Bereich eingezäunt werden. Mildere Maßnahmen seien nicht ersichtlich. Eine unterirdische Sicherung sei technisch nicht zuverlässig umsetzbar und unverhältnismäßig aufwändig. Die Maßnahme sei auf §§ 1, 3 und 9 PolG gestützt, weshalb dem Kläger eine angemessene Entschädigung in Geld zustehe.
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Am 09.07.2008 hat der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht Freiburg erhoben mit dem Antrag, Ziffer 1 der Verfügung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23.06.2008 aufzuheben, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, eine eingeschränkte Nutzung des Grundstücks unter Aufrechterhaltung der Sperrung gegenüber Dritten zuzulassen. Zur Begründung führte er aus, dass gerade auf seinem Grundstück die Gefahr eines Tagesbruchs allenfalls gering sei. Obwohl der Abbau im Stollen IV unter Kriegsbedingungen und damit nicht so sorgfältig wie im Fall einer zivilen Bergmannsarbeit durchgeführt worden sei, seien nicht alle unterirdischen Strukturen akut versturzgefährdet. Zwar seien unter den Bedingungen der kriegsmäßigen Erschließung die vorhandenen Abbaukammern wiederholt zur Seite erweitert worden, was die Firststabilität negativ beeinflusst habe. Unter dem Grundstück des Klägers seien solche nachträglichen Erweiterungen auf den Grubenplänen jedoch nicht zu erkennen, weshalb die Abbaukammern ihre ursprüngliche Stabilität behalten hätten. Mit Ausnahme eines kleinen Stücks im äußersten Südwesten des Grundstücks seien deshalb - anders als im Bereich des Tagesbruchs - keine Versturzstrecken erkennbar. Ohnehin bedeute ein Versturz nicht, dass der Stollen auf ganzer Länge unpassierbar sei. Ein Versturz liege bereits dann vor, wenn geringe Mengen des Hangenden niedergebrochen seien. Nach dem Versturz könne das Abbaufeld dann wieder über eine lange Strecke hinweg absolut stabil sein. Besonders versturzgefährdet seien Teile des Abbaufeldes, wo Wasser zutrete, sei es Oberflächenwasser oder Grundwasser. So habe der durch die mangelhafte Wartung des Abflusses einer Quelle verursachte Wasserzutritt zu dem Tagesbruch vom 13.02.2008 geführt. Auf dem klägerischen Grundstück gebe es dagegen weder feuchte Stellen noch gar stehendes Wasser. Eine eventuell gleichwohl bestehende Restgefahr könne durch bescheidene Maßnahmen unterhalb des klägerischen Grundstücks wie den Einzug einer Stützung beseitigt werden. Keineswegs sei es erforderlich, das gesamte Abbaufeld des Stollens IV unterirdisch zu sichern. In Relation zum Wert des Grundstücks, der sich auf 62.000,-- EUR belaufe, seien solche Maßnahmen keinesfalls unverhältnismäßig. Auch oberirdische Sicherungsmaßnahmen seien als mildere Maßnahme möglich. Das Grundstück solle nicht der Öffentlichkeit zugänglich gemacht, sondern weiter zum Weinbau genutzt werden. Die mit dem Betreten des Grundstücks durch den Kläger einhergehende Selbstgefährdung rechtfertige kein polizeiliches Einschreiten. Da sich ein Tagesbruch durch Erdbewegungen und Geräusche ankündige, könnten sich auch die im Weinberg Beschäftigten rechtzeitig in Sicherheit bringen. Sie könnten zudem zu einer Seilsicherung verpflichtet werden. Außerdem könne das Befahren auf Fahrzeuge und Maschinen mit einem bestimmten Gesamtgewicht beschränkt werden. Für die Pflege der Rebstöcke sei nur eine geringe tägliche Aufenthaltsdauer erforderlich. Der durch das Betretungsverbot eintretende Schaden sei für den Kläger deutlich höher als für die Eigentümer der Nachbargrundstücke, da er das Grundstück erwerbslandwirtschaftlich genutzt habe. Zwischenzeitlich sei die Rebanlage so sehr beschädigt, dass es nicht mehr möglich sei, die Bewirtschaftung wieder aufzunehmen. Die alten Rebstöcke müssten entfernt und durch Neuanpflanzungen ersetzt werden.
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Allgemein müsse berücksichtigt werden, dass in fast allen Bergbaugebieten ein Tagesbruch nahezu flächendeckend nicht ausgeschlossen werden könne. Auch im Bereich des Kahlenbergs werde sich irgendwann und irgendwo wieder ein Tagesbruch ereignen, allerdings vielleicht erst in 100 Jahren oder noch später. Die Tatsache, dass sich seit 2008 kein weiterer Tagesbruch ereignet habe, zeige jedenfalls, dass sich die Lage stabilisiert habe.
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Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Er hat geltend gemacht, die Gefahr eines Tagesbruchs sei auch auf dem Grundstück des Klägers groß. Ausweislich des Grubenbildes befänden sich unter dem Grundstück flächendeckend ca. 5 - 6 m breite und 3 m hohe Erschließungsstrecken sowie ca. 4 - 5 m breite und 6 - 8 m hohe Abbauhohlräume. Die Abbaukammern seien - abgesehen von zwei kurzen Teilstücken unter dem südlichen Grundstücksbereich - nach der Betriebseinstellung nicht zu Bruch geschossen worden. Die für die Gefahr eines Tagesbruchs besonders bedeutsame Mächtigkeit des Deckgebirges belaufe sich im Bereich des klägerischen Grundstücks lediglich auf 34 - 41 m. Da auch unter dem klägerischen Grundstück Verbrüche der Firste festzustellen seien, bestehe Tagesbruchgefahr. Denn diese Verbrucherscheinungen deuteten auf eine langsame, aber unaufhaltsame Entfestigung des Gebirgsverbandes hin, die wegen der geringen Überdeckung über kurz oder lang zu einem Tagesbruch führen müsse. Nur wenn die Überdeckung des Hohlraums durch die darüber liegenden Gebirgsschichten das Siebenfache seiner Höhe erreiche (hier 56 m), sei das Risiko eines Tagesbruchs allenfalls noch gering. Daher sei der Sicherungsbereich danach bestimmt worden, ob die Überdeckung oberhalb dieses Grenzwerts liege. Die Behauptung des Klägers, unter seinem Grundstück gebe es weder Verbrüche noch Zutritte von Wasser, könne mangels Vor-Ort-Befund nicht bestätigt werden. Es stehe jedoch fest, dass es in den Gebirgsschichten unter dem Grundstück des Klägers Wasser gebe. Ein Wassereinbruch mit einer Beschleunigung des Verbruchs des Bergwerks sei daher nur eine Frage der Zeit. Ein Tagesbruch könne nach Jahren trügerischer Ruhe ohne Vorankündigung jederzeit auftreten, ohne dass Personen auf dem klägerischen Grundstück noch Zeit und Gelegenheit hätten, sich rechtzeitig zu entfernen. Sicherungsmaßnahmen unter Tage seien nicht nur technisch schwierig und gefährlich, die Kosten dafür stünden auch in keiner Relation zum Wert des Grundstücks. Von oben könnten keine Stabilisate in die Grubenbaue eingebracht werden, weil die Tragfähigkeit des Bodens für die dafür erforderlichen schweren Maschinen nicht ausreichend sei. Auch eine regelmäßige Überwachung der Stollen unter dem Grundstück sei zu gefährlich und daher nicht möglich.
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Das Verwaltungsgericht hat zur Gefahr eines Tagesbruchs auf dem Grundstück des Klägers und zu den Möglichkeiten, eine solche Gefahr abzuwenden, Beweis erhoben durch Einholung eines Sachverständigengutachtens. Der Sachverständige Dipl.-Geol. ... von der Ingenieurgesellschaft ...... ist in seinem Gutachten vom 30.06.2010, welches er in den mündlichen Verhandlungen vor dem Verwaltungsgericht und dem Senat näher erläutert hat, zu dem Ergebnis gekommen, dass auf dem Grundstück des Klägers insbesondere in dem Bereich über dem 1. liegenden Aufhauen sowie über den Abbaukammern E, G und H die Gefahr eines Tagesbruchs bestehe. Die Wahrscheinlichkeit eines Tagesbruchs bewege sich im Vergleich zu dem 2008 gefallenen Tagesbruch in ähnlicher Größe, teilweise liege sie sogar höher. Die fehlenden Grundwasserzutritte zu den Grubenbauen unter dem Grundstück führten nicht zu einer Verringerung der Eintrittswahrscheinlichkeit von Tagesbrüchen unter dem Grundstück. Im Vergleich zu den umliegenden Grundstücken sei die Tagesbruchgefahr nicht signifikant geringer. Ein Befahren mit landwirtschaftlichen Maschinen könne aufgrund der höheren Flächenbelastung bei ansonsten gleichen Verhältnissen eher zu einem Tagesbruch führen. Eine deutlich wahrnehmbare Vorankündigung eines Tagesbruchs sei nicht gewährleistet. Eine übertägige Überwachung der alten Grubenbaue zur rechtzeitigen Erkennung von Tagesbrüchen sei zwar grundsätzlich technisch möglich, aufgrund der Nutzung des Geländes als Weinberg jedoch nicht realisierbar. Eine untertägige Überwachung sei technisch sehr aufwändig, nicht gefahrlos installierbar und extrem störanfällig. Die sicherste Lösung zur Abwendung der Tagesbruchgefahr sei eine Vollsicherung der Hohlräume durch Verfüllung mit einem hydraulisch abbindenden Material. Bei einem zu verfüllenden Hohlraumvolumen unter dem klägerischen Grundstück von ca. 7.400 m³ sei von Kosten von mehr als 1.000.000 EUR netto auszugehen. Bei einem Zu-Bruch-Schießen wäre nicht gewährleistet, dass das zu Bruch geschossene Gebirge tagesbruchfrei wäre. Bei Einbau einer Sicherung mittels Geotextilien könne durch die lastverteilende Wirkung des Geogitters bei Eintritt eines Tagesbruchs ein vollständiges Versagen der Erdoberfläche verhindert werden. Im Schadensfall sei jedoch eine anschließende Vollsicherung des Tagesbruchs erforderlich, um das Gelände weiter nutzen zu können. Zu allen untersuchten Sicherungs- und Überwachungsvarianten sei anzumerken, dass hierdurch lediglich das klägerische Grundstück gesichert bzw. überwacht werden könne. Die Zuwegungen zum Grundstück seien jedoch ebenfalls tagesbruchgefährdet und müssten in ein etwaiges Maßnahmenkonzept einbezogen werden.
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Der Beklagte hat in dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht zwei vom Beigeladenen beim Ingenieurbüro ... - ... - in Auftrag gegebene Gutachten, nämlich den Zwischenbericht vom 20.10.2009 und den „Abschlussbericht zu den Ergebnissen der Vor-Ort-Untersuchungen im Abbaufeld Stollen IV der ehemaligen Eisenerzgrube Kahlenberg unter besonderer Berücksichtigung der Verhältnisse im Bereich der Steigstraße“ vom 30.09.2010 vorgelegt. Eine revidierte Fassung des Abschlussberichts vom 11.03.2011 wurde im Berufungsverfahren vorgelegt. Nach diesem Gutachten besteht auf dem klägerischen Grundstück die Gefahr eines großen Tagesbruchs (> 2 m). Für Teilbereiche des Grundstücks kommt das Gutachten zu dem Ergebnis, dass eine Tagesbruch-, Senkungs-/Setzungsgefährdung mit hoher Wahrscheinlichkeit vorhanden und keine Nutzung möglich ist. Für die übrigen Teilbereiche des Grundstücks geht das Gutachten davon aus, dass eine solche Gefährdung wahrscheinlich vorhanden ist und hält eine eingeschränkte landwirtschaftliche Nutzung (Beweidung oder extensiver Anbau ohne Maschineneinsatz) für vertretbar.
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Mit Urteil vom 30.11.2010 - 3 K 1259/08 - hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen. Eine Tagesbruchgefahr liege für das gesamte klägerische Grundstück vor, wie sich aus dem Gutachten des Sachverständigen ... nachvollziehbar ergebe. Das Betretungsverbot diene, auch soweit es sich an den Kläger richte, nicht nur dessen Schutz, sondern auch dem möglicher Retter. Ein Fall der ausschließlichen Selbstgefährdung liege daher nicht vor. Der Kläger sei als Eigentümer des tagesbruchgefährdeten Grundstücks Zustandsstörer. Das ihm auferlegte Betretungsverbot sei für ihn auch nicht wirtschaftlich unzumutbar. Eine grundlegende Beseitigung der von den Hohlräumen unter seinem Grundstück ausgehenden Gefahr werde von ihm nicht gefordert. Vielmehr werde ihm (nur) die Möglichkeit der Nutzung des Grundstücks entzogen. In diesem Zusammenhang sei zu beachten, dass ein vernünftiger Eigentümer das Grundstück ohnehin nicht mehr betreten würde. Die Frage, ob der Beigeladene ebenfalls polizeirechtlich verantwortlich sei, könne offen bleiben, da dieser nur zu Sicherungs- oder Überwachungsmaßnahmen verpflichtet werden könnte, die jedoch entweder nicht zuverlässig oder unverhältnismäßig teuer seien. Der auf teilweise Aufhebung des Betretungsverbots zielende Hilfsantrag sei gleichfalls unbegründet, da das Grundstück insgesamt tagesbruchgefährdet sei.
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Entsprechend den Empfehlungen des ...Gutachtens ließ der Beigeladene die Steigstraße, einen asphaltierten Wirtschaftsweg, der das abgesperrte Gebiet etwa 50 m südlich des klägerischen Grundstücks auf einer Länge von 180 m in Ost-West-Richtung quert, mit einem Geotextil sichern. Die Steigstraße wurde Anfang Mai 2011 wieder für Fußgänger und landwirtschaftliche Fahrzeuge bis 3,5 t bei einer Höchstgeschwindigkeit von 10 km/h freigegeben. Die Maßnahme kostete laut Presseberichten 70.000 EUR, nach der Schätzung des Beklagten 100.000 EUR.
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Zur Begründung seiner vom Senat mit Beschluss vom 11.05.2011 - 1 S 172/11 - zugelassenen Berufung wiederholt und vertieft der Kläger sein bisheriges Vorbringen. Ergänzend trägt er vor, die Freigabe der Steigstraße zeige, dass der Beklagte selbst die Gefahrensituation inzwischen deutlich entspannter sehe. Die Absicherung der Steigstraße mit Geotextilien belege deren grundsätzliche Geeignetheit. Zu Unrecht sei das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der Kläger Zustandsstörer sei. Störer sei vielmehr allein der Beigeladene, da er als Bergwerksbetreiber seiner Sicherungspflicht nicht ausreichend nachgekommen sei und die dafür gebildeten Rückstellungen, die sich zum 31.12.1994 auf über 21 Mio. DM belaufen hätten, anderweitig verwendet habe.
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Der Kläger beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 30.11.2010 - 3 K 1259/08 - zu ändern und Ziffer 1 der Verfügung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23.06.2008 aufzuheben,
hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger und seinen Hilfspersonen auf dessen Antrag unbeschränkt Zugang zu seinem Grundstück zu gewähren und dessen weinbauliche Nutzung und Bewirtschaftung zu ermöglichen.
23 
Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Er trägt vor, dass in der revidierten Fassung vom 11.03.2011 auch das ...-Gutachten von einer Gefahr auf dem gesamten klägerischen Grundstück ausgehe, so dass es nun für 2/3 des Grundstücks keine Nutzung und für 1/3 eine nur eingeschränkte Nutzung empfehle. Die theoretisch denkbaren Sicherungsmaßnahmen stünden in keinem Verhältnis zum Wert des Grundstücks und Überwachungsmaßnahmen seien zu gefährlich und ebenfalls zu teuer. Der Beklagte gehe nach wie vor davon aus, dass der Kläger Nichtstörer sei; die Voraussetzungen des § 9 PolG lägen jedoch vor. Ein Tagesbruch könne sich jederzeit ohne Vorwarnung ereignen, so dass diese Gefahr unmittelbar drohe. Bei der Abwägung, die zu dem Ergebnis geführt habe, dass die Anordnung von Maßnahmen gegenüber dem Beigeladenen unverhältnismäßig wäre, sei von einer unbegrenzten Leistungsfähigkeit des Beigeladenen ausgegangen worden, so dass es auf mögliche Rücklagen nicht ankomme. Abgestellt worden sei auf das Verhältnis zwischen dem Wert des Grundstücks und dem Sicherungsaufwand.
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Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt. Er verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor: Selbst wenn auch er polizeilich verantwortlich sei, so habe der Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr die Inanspruchnahme des Klägers erfordert, den das Verwaltungsgericht zu Recht als Zustandsstörer angesehen habe. Denn in der Zeit bis zum Abschluss etwaiger Sicherungsmaßnahmen bestehe die Gefahr fort. Außerdem sei die Sicherung für die eingesetzten Arbeiter ebenfalls gefährlich. Es könnten auch nicht alle Hohlräume zuverlässig erfasst werden. Die Sicherung sei zudem unverhältnismäßig teuer. Da der gesamte Stollen gesichert werden müsste, würde dies etwa 20 Mio. EUR kosten. Selbst wenn man optimistisch mit nur 7 Mio. EUR kalkulieren würde, sei dies immer noch unverhältnismäßig. Die Rückstellungen für Berg- und Folgeschäden in allen Grubenbereichen des Altbergwerks beliefen sich auf ca. 3 Mio. EUR.
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Der Senat hat Beweis erhoben durch Anhörung des Sachverständigen ... und des sachverständigen Zeugen ... sowie durch Vernehmung des Zeugen ..., der bis zu seiner Pensionierung 1995 technischer Betriebsleiter der vom Beigeladenen betriebenen Deponie war. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen.
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Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Regierungspräsidiums Freiburg und des Verwaltungsgerichts vor. Hierauf sowie auf die angefallenen Gerichtsakten wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
29 
Der Senat sieht keine Veranlassung, mit Blick auf den Schriftsatz des Beigeladenen vom 31.10.2012, in welchem dieser seine Rechtsauffassung hinsichtlich der Störereigenschaft des Klägers und des Vorliegens einer unmittelbar bevorstehenden Störung nochmals verdeutlicht, die mündliche Verhandlung nach § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO wieder zu eröffnen.
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Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung des Klägers ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die Klage ist zulässig (I.) und begründet (II.). Das in Ziffer 1 der Verfügung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23.06.2008 angeordnete Betretungsverbot ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I.
31 
Die Klage ist als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) zulässig. Insbesondere fehlt es nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzinteresse. Zwar ist bei einem Erfolg der Klage die tatsächliche Erreichbarkeit des klägerischen Grundstücks noch nicht sichergestellt, da dieses nicht an einen öffentlichen Weg grenzt und für die umliegenden Grundstücke, die im Eigentum des Beigeladenen stehen, weiterhin ein Betretungsverbot gilt. Es erscheint jedoch nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Kläger gegenüber dem Beigeladenen einen Anspruch auf Einräumung eines Notwegerechts nach § 917 BGB hat und dass von der ca. 50 m südlich des klägerischen Grundstücks verlaufenden Steigstraße aus eine sichere Zuwegung geschaffen werden kann.
II.
32 
Die Klage ist auch begründet. Das auf die §§ 1, 3 und 9 PolG gestützte Betretungsverbot ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Zwar ist der Anwendungsbereich des Polizeigesetzes eröffnet (1.) und die Verfügung ist formell rechtmäßig (2.) und inhaltlich hinreichend bestimmt (3.). Der Kläger ist jedoch Nichtstörer (4.) und die Voraussetzungen des § 9 PolG für seine Inanspruchnahme als Nichtstörer liegen nicht vor (5.).
33 
1. Die polizeiliche Generalklausel (§§ 1, 3 PolG) ist als Ermächtigungsgrundlage anwendbar, obwohl es um die Bekämpfung der von einem Altbergwerk ausgehenden Gefahren geht. Ihre Anwendung ist nicht durch speziellere bergrechtliche Vorschriften gesperrt.
34 
Die Vorschriften des Bundesberggesetzes sind gemäß § 169 Abs. 2 Satz 1 BBergG vom 13.08.1980 (BGBl. I S. 1310) nicht anzuwenden auf Betriebe im Sinne des Absatzes 1, die bei Inkrafttreten des Gesetzes am 01.01.1982 bereits endgültig eingestellt waren. Die endgültige Einstellung eines Bergwerksbetriebs nach § 169 Abs. 2 Satz 1 BBergG beginnt, sobald die Errichtungs- und/oder Führungsphase mit der Absicht beendet wird, sie nicht wieder aufzunehmen. Sie endet nach der Durchführung des Abschlussbetriebsplans (BayVGH, Urt. v. 24.08.2010 - 8 BV 06.1795 - ZfB 2011, 114). Im Bergwerk Kahlenberg wurde der Bergbau im Jahr 1970 aufgegeben. Der Abschlussbetriebsplan vom 16.06.1970, der am 20.04.1971 zugelassen wurde, sah vor, die Hohlräume im Baufeld Stollen IV unverändert zu belassen, lediglich offene Stollenmundlöcher (Zugänge) sollten geschlossen werden. Zwar lässt sich den vorgelegten Bergakten nicht entnehmen, wann genau die Zugänge geschlossen wurden. Die Verfahrensbeteiligten konnten hierzu ebenfalls keine exakten Angaben machen. Es gibt aber keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass dies nicht zeitnah im Zusammenhang mit der Betriebseinstellung erfolgt ist. Daher ist von einer endgültigen Einstellung des Betriebs vor dem 01.01.1982 auszugehen.
35 
Auch Vorschriften des vor Inkrafttretens des Bundesberggesetzes anzuwendenden Badischen Berggesetzes vom 22.06.1890 in der Fassung der Bekanntmachung vom 17.04.1925 (Bad. GVBl. S. 103), zuletzt geändert durch Art. 1 des Dritten Gesetzes zur Änderung bergrechtlicher Vorschriften vom 08.04.1975 (GBl. S. 237) und § 69 Abs. 6 des Naturschutzgesetzes vom 21.10.1975 (GBl. S. 654; ber. 1976 S. 96), kommen nach der Einstellung des Bergwerksbetriebes nicht mehr als Ermächtigungsgrundlage in Betracht (vgl. Senatsurteil vom 29.03.2000 - 1 S 1245/99 - VBlBW 2000, 362 = NVwZ-RR 2000, 589 m.w.N.). Denn das Badische Berggesetz sieht keine Eingriffsbefugnisse bei stillgelegten Bergwerken vor, da § 144 Bad. BergG die Zuständigkeit der Bergpolizei und damit auch die Reichweite der Generalklausel des § 147 Bad. BergG auf „den Betrieb“ beschränkt. Der Begriff „Betrieb“ ist im Gesetz nicht definiert. Aus den §§ 60 ff. Bad. BergG ergibt sich jedoch, dass der Betrieb ein tatsächlicher Abbauvorgang ist, der zum Beispiel nach § 60 Abs. 3 Bad. BergG auch kurzfristig unterbrochen werden kann. Ein stillgelegtes Bergwerk ist daher kein Betrieb im Sinne der §§ 144 ff. Bad. BergG mehr.
36 
Die bergrechtlichen Vorschriften sind insoweit nicht abschließend, so dass daher die allgemeinen polizeirechtlichen Vorschriften Anwendung finden (Senatsurteil vom 29.03.2000 - 1 S 1245/99 - a.a.O.).
37 
2. Die Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Freiburg ergibt sich aus § 1 Abs. 1 der auf § 66 Abs. 1 PolG gestützten Verordnung des Umweltministeriums über die Zuständigkeit für stillgelegte Bergwerke und andere künstliche Hohlräume vom 21.11.1994 (GBl. S. 669), zuletzt geändert durch Art. 120 der Verordnung vom 25.01.2012 (GBl. S. 65, 79). Danach ist das Regierungspräsidium Freiburg bei stillgelegten untertägigen Bergwerken und Bohrungen nach Maßgabe des § 2 zuständig für die Abwehr von Gefahren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und für die Beseitigung von Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist.
38 
3. Die angefochtene Verfügung ist inhaltlich hinreichend bestimmt im Sinn des § 37 Abs. 1 LVwVfG. Hinreichend bestimmt ist ein Verwaltungsakt, wenn sowohl der Adressat, als auch - bei der Aufgabe eines Handelns, Duldens oder Unterlassens - das Ziel der geforderten Handlung so bestimmt ist, dass sie nicht einer unterschiedlichen subjektiven Beurteilung zugänglich ist. Es genügt insoweit, dass aus dem gesamten Inhalt des Verwaltungsakts und aus dem Zusammenhang, vor allem aus der von der Behörde gegebenen Begründung und aus den Beteiligten bekannten näheren Umständen des Erlasses im Wege einer an den Grundsätzen von Treu und Glauben orientierten Auslegung hinreichende Klarheit gewonnen werden kann (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl., § 37 Rn. 12 m.w.N.; BVerwG, Beschl. v. 03.02.1989 - 7 B 18.89 - NJW 1989, 1624). Hierbei ist entsprechend § 133 BGB auf den erklärten Willen aus der Sicht eines verständigen Empfängers abzustellen (Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 35 Rn. 71).
39 
Hier ergibt die Auslegung des angefochtenen Betretungsverbots, dass dem Kläger selbst das Betreten seines Grundstücks untersagt werden soll und dass es ihm darüber hinaus verboten sein soll, von seinem Eigentumsrecht nach § 906 BGB in der Weise Gebrauch zu machen, dass er anderen Personen das Betreten gestattet.
40 
Zwar lässt die Formulierung des Tenors der angefochtenen Verfügung („Das Grundstück darf nicht betreten werden“) zunächst mehrere Auslegungen denkbar erscheinen: Das Betretungsverbot könnte sich ausschließlich auf den Kläger als Grundstückseigentümer beziehen, es könnte sich an jedermann richten und damit eine Allgemeinverfügung i.S.d. § 35 Satz 2 Alt. 3 LVwVfG darstellen oder die Verfügung könnte so auszulegen sein, dass sie neben dem an den Kläger gerichteten Verbot ihm gegenüber auch die Verpflichtung enthält, sein Eigentumsrecht dahingehend auszuüben, Dritten das Betreten nicht zu gestatten.
41 
Entscheidend gegen eine Deutung als Allgemeinverfügung spricht jedoch bereits der dem Tenor vorangestellte Einleitungssatz („Für dieses Grundstück wird Ihnen gegenüber angeordnet“) und der Umstand, dass allein der Kläger Adressat der Verfügung ist.
42 
Auf der anderen Seite würde ein ausschließlich an den Kläger als Grundstückseigentümer gerichtetes Betretungsverbot dem Ziel des Bescheids, wie es sich auch aus der Begründung ergibt, nicht gerecht werden. Denn vor dem Hintergrund der in der Begründung beschriebenen Gefahrenlage zielt das Vorgehen des Regierungspräsidiums darauf ab, dass niemand mehr das Grundstück betreten soll. Nach seinem Sinn und Zweck kann das Betretungsverbot daher nur in dem Sinn ausgelegt werden, dass es dem Kläger verboten sein soll, von seinem Eigentumsrecht nach § 906 BGB in der Weise Gebrauch zu machen, dass er anderen Personen das Betreten gestattet. Für dieses Verständnis spricht auch der Hinweis in der Begründung, eventuelle Miet- oder Pachtverträge seien zu kündigen. Offenbar hat der Kläger den Bescheid auch ohne weiteres dahingehend verstanden, dass er selbst das Grundstück nicht betreten und auch Dritten das Betreten nicht gestatten darf.
43 
4. Zutreffend ist der Beklagte davon ausgegangen, dass der Kläger mangels polizeirechtlicher Verantwortlichkeit als Zustands- oder Verhaltensstörer Nichtstörer ist.
44 
a) Der Kläger ist nicht als Grundstückseigentümer Zustandsstörer gemäß § 7 Abs. 1 PolG. Nach dieser Vorschrift hat die Polizei Maßnahmen gegenüber dem Eigentümer der Sache, deren Zustand die öffentliche Sicherheit bedroht, zu treffen.
45 
Das Verwaltungsgericht hat die Verantwortlichkeit des Klägers als Zustandsstörer mit der Begründung bejaht, der Untergrund gehöre zum Grundstück des Klägers und die Hohlräume dort führten ohne weitere Zwischenschritte zu der Tagesbruchgefahr (ebenso VG Braunschweig, Beschl. v. 08.10.2008 - 2 B 174/08 - ZfB 2009, 207 <210>).
46 
Die Annahme, dass das Altbergwerk Teil des klägerischen Grundstücks geworden sei, ist jedoch unzutreffend. Zwar erstreckt sich das Grundstückseigentum gemäß § 905 Satz 1 BGB grundsätzlich auch auf den Erdkörper unter der Oberfläche. Das Bergwerkseigentum ist davon jedoch gerade nicht erfasst. Das Bergwerkseigentum war auch unter dem Badischen Berggesetz als eigentumsgleiches Recht ausgestaltet (§ 42 Bad. BergG; ebenso nunmehr § 9 Abs. 1 BBergG). Die einzelnen Stollen stellen daher wesentliche Bestandteile des Bergwerkseigentums dar, dagegen sind sie lediglich Scheinbestandteile an dem Grundstück. Abhängig von dem genauen rechtlichen Schicksal des Bergwerks befindet sich dieses daher entweder im Eigentum des Beigeladenen oder des Landes (vgl. NdsOVG, Urt. v. 19.10.2011 - 7 LB 57/11 - UPR 2012, 149; OVG NRW, Beschl. v. 08.12.2005 - 11 A 2436/02 - ZfB 2006, 61 <65 <; VG Braunschweig, Urt. v. 19.10.2006 - 1 A 267/04 - ZfB 2007, 32 <34> und Beschl. v. 08.10.2008 - 2 B 174/08 - ZfB 2009, 207 <210>). In jedem Fall sind die Stollen des Altbergwerks nicht Bestandteil des klägerischen Grundstücks geworden.
47 
Die Gefahr geht auch nicht von dem Grundstück, sondern von der Instabilität der Stollen darunter aus. Sie wird von dem Grundeigentum des Klägers lediglich weitergeleitet.
48 
Bereits der Wortlaut des § 7 Abs. 1 PolG, nach dem die Gefahr von dem Zustand der Sache ausgehen muss, legt nahe, dass es nicht ausreicht, wenn eine Sache nur von einer Gefahr, die von dem Eigentum darunter ausgeht, betroffen ist. Ebenso spricht der auch für den Zustandsstörer geltende Grundsatz der unmittelbaren Verursachung (vgl. Wolf/Stephan/Deger, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 6. Aufl., § 7 Rn. 5; Belz/Mußmann, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 7. Aufl., § 7 Rn. 5) gegen eine Inanspruchnahme des Klägers. Danach trifft den Eigentümer keine Polizeipflicht, wenn sein Eigentum ohne sein Zutun als Mittel verwendet wird, aber nicht per se eine Quelle von Gefahren bildet (Wolf/Stephan/Deger, a.a.O.). Hier ist der einzige Verursachungsbeitrag des Grundstücks seine bloße Existenz. Eine Gefahr erwächst daraus erst durch den Zustand der darunter liegenden künstlichen Hohlräume. Dagegen ließe sich einwenden, dass der gefährliche Zustand seine Ursache von außerhalb hat, aber in der Kausalkette am nächsten an einer Rechtsgutsverletzung liegt. Hintergrund für die Zurechnung ist jedoch die Wertung, dass der Eigentümer der Gefahr zumindest näher steht als die Allgemeinheit. Entsprechend ist Anknüpfungspunkt auch dessen (zumindest normative) Sachherrschaft über und Einflussmöglichkeit auf die gefährliche Sache und die sich daraus ergebende Pflicht, für die Störungsfreiheit zu sorgen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.07.1998 - 1 B 229.97 - NJW 1999, 231). So entfällt die Störereigenschaft nicht nur bei Diebstahl der Sache, sondern auch, wenn die Sache – etwa durch Naturschutzrecht – der Allgemeinheit genauso zur Verfügung steht wie dem Eigentümer. Diese Einwirkungsmöglichkeit fehlt aber gerade in dem vorliegenden Fall, in dem der Eigentümer die Gefahr nicht verursacht hat und auch nicht verhindern, sondern ihr nur ausweichen kann, indem er sein eigenes Grundstück nicht mehr betritt. In diesem Sinne hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in einem Fall, in dem Felsgestein von einem Grundstück auf die unterhalb gelegenen Grundstücke zu stürzen drohte, die Inanspruchnahme der bedrohten Grundeigentümer als Zustandsstörer ausgeschlossen (BayVGH, Beschl. v. 26.09.1995 - 21 B 95.1527 - BayVBl. 1996, 437; bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 31.07.1998 - 1 B 229.97 - a.a.O.; ebenso OVG Rheinl.-Pf., Urt. v. 01.10.1997 - 11 A 12542/96 - NJW 1998, 625; implizit auch bei Tagesbrüchen OLG Hamm, Urt. v. 26.10.2001 - 11 U 44/01 - ZfB 2002, 216 <220>, ebenso die Vorinstanz: LG Essen, Urt. v. 16.11.2000 - 4 O 494/99 - ZfB 2001, 230; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 03.03.2005 - 8 K 2655/42 - ZfB 2005, 234 <239>). Vorliegend kann entgegen der Auffassung des Beigeladenen nichts anderes gelten. Die vom Beigeladenen angeführte Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs (Urt. v. 11.10.1985 - 5 S 1738/85 - NVwZ 1986, 325) betraf eine nicht vergleichbare Fallgestaltung. Entscheidend für die Inanspruchnahme des Grundstückseigentümers als Zustandsstörer war dort, dass die Schadstoffe, die das Erdreich unter dem Grundstück verseucht und schließlich zu Verunreinigungen des Grundwassers geführt hatten, nach den Feststellungen des Gerichtshofs aus dem betreffenden Grundstück stammten. Zwar konnte die Gefahr zum Zeitpunkt des behördlichen Einschreitens nur noch durch auf das Grundwasser bezogene Maßnahmen beseitigt werden, die Gefahrenquelle war jedoch das Grundstück des dortigen Klägers.
49 
b) Der Kläger kann auch nicht als Verhaltensstörer in Anspruch genommen werden.
50 
Verhaltenshaftung im Sinne von § 6 Abs. 1 PolG bedeutet Verantwortlichkeit für die Verursachung von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bzw. von Störungen dieser Schutzgüter durch menschliches Verhalten. Verhaltensstörer im polizeirechtlichen Sinne ist nur derjenige, dessen Verhalten die eingetretene Störung unmittelbar verursacht, also selbst im konkreten Fall die polizeiliche Gefahrengrenze überschreitet. Wann dies der Fall ist, kann nicht generell, sondern nur anhand einer wertenden Betrachtung der Umstände des Einzelfalls bestimmt werden, wobei danach zu fragen ist, wer die eigentliche und wesentliche Ursache für den polizeiwidrigen Erfolg gesetzt hat. Nur durch diese wertende Betrachtung des Verhältnisses zwischen dem Zurechnungsgrund und der Gefahr lässt sich ermitteln, ob eine unmittelbare Verursachung im Sinne eines hinreichend engen Wirkungs- und Verantwortungszusammenhanges zwischen der Gefahr oder der Störung und dem Verhalten der Person vorliegt, die deren Pflichtigkeit als zumutbar rechtfertigt (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.07.2002 - 10 S 2153/01 - juris m.w.N.; ähnlich Wolf/Stephan/Deger, a.a.O., § 6 Rn. 8; Würtenberger/Heckmann, Polizeirecht in BW, 6. Aufl., Rn. 444 f.).
51 
Hier geht die Tagesbruchgefahr vom Zustand der Abbaukammern des Altbergwerks aus. Zwar leistet auch der Kläger, wenn er sein Grundstück betritt oder Dritten das Betreten gestattet, durch sein Verhalten einen kausalen Beitrag für die mit dem Betretungsverbot bekämpfte Gefahr. Eine Gefahr für Leib und Leben kann sich nur realisieren, wenn sich Personen auf dem gefährdeten Grundstück aufhalten. Mit dem Betreten und Bewirtschaften des eigenen Grundstücks macht der Kläger jedoch, ohne gegen strafrechtliche oder öffentlich-rechtliche Verbots- oder Gebotsnormen zu verstoßen, lediglich von seinen Befugnissen als Grundstückseigentümer Gebrauch, ohne den eigenen Rechtskreis zu verlassen. Der Aufenthalt auf dem Grundstück ist auch nicht aufgrund natürlicher Gegebenheiten gefährlich, vielmehr geht die Gefahr auf - ebenfalls kausale - Verursachungsbeiträge Dritter zurück (Erzbergbau ohne hinreichende Sicherung der im Zuge des Abbaus geschaffenen künstlichen Hohlräume). Das bloße Betreten erhöht auch nicht die Gefahr eines Tagesbruchs, sondern lediglich die Gefahr, dass bei einem Tagesbruch Menschen zu Schaden kommen. Der sein Grundstück im Einklang mit der Rechtsordnung nutzende Kläger ist daher selbst „Gestörter“ und nicht Störer (vgl. Würtenberger/Heckmann, a.a.O., Rn. 432). Dementsprechend wird in der Rechtsprechung bei der Gefahr von Felsstürzen ausschließlich der Eigentümer des Felsgrundstücks als Störer angesehen, nicht jedoch die Eigentümer der gefährdeten Grundstücke (vgl. OVG Rheinl.-Pf., Urt. v. 01.10.1997 - 11 A 12542/96 - NJW 1998, 625 m.w.N.; BayVGH, Beschl. v. 26.09.1995 - 21 B 95.1527 - BayVBl 1996, 437).
52 
5. Die Voraussetzungen des § 9 PolG für die Inanspruchnahme des Klägers als Nichtstörer liegen nicht vor.
53 
Nach § 9 Abs. 1 PolG kann die Polizei gegenüber anderen als den in den §§ 6 und 7 bezeichneten Personen ihre Maßnahmen nur dann treffen, wenn auf andere Weise eine unmittelbar bevorstehende Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung nicht verhindert oder eine bereits eingetretene Störung nicht beseitigt werden kann, insbesondere wenn die eigenen Mittel der Polizei nicht ausreichen oder wenn durch Maßnahmen nach den §§ 6 bis 8 ein Schaden herbeigeführt würde, der erkennbar außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Erfolg steht. Maßnahmen gegenüber dem Nichtstörer dürfen nach § 9 Abs. 2 PolG nur aufrechterhalten werden, solange die Voraussetzungen des Absatzes 1 vorliegen.
54 
a) Hier liegt zwar eine ein polizeiliches Einschreiten nach den §§ 1, 3 PolG gegenüber dem Störer rechtfertigende konkrete Gefahr, nicht aber eine unmittelbar bevorstehende Störung der öffentlichen Sicherheit, die ein Einschreiten gegenüber dem Nichtstörer rechtfertigen würde, vor.
55 
aa) Nach der polizeilichen Generalklausel (§§ 1, 3 PolG) hat die Polizei die Aufgabe, von dem Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Dabei hat die Polizei innerhalb der durch das Recht gesetzten Schranken zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben diejenigen Maßnahmen zu treffen, die ihr nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich erscheinen.
56 
Ein Tätigwerden zum Zwecke der Gefahrenabwehr setzt eine konkrete Gefahr voraus. Eine solche liegt vor, wenn bei bestimmten Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für die polizeilichen Schutzgüter im Einzelfall, d.h. eine konkrete Gefahrenlage, einzutreten pflegt. Dabei hängt der zu fordernde Wahrscheinlichkeitsgrad von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Geht es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, wie etwa Leben und Gesundheit von Menschen, so kann auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.07.2002 - 6 CN 8.01 - BVerwGE 116, 347; Senatsurteile vom 15.11.2007 - 1 S 2720/06 - VBlBW 2008, 134 und vom 12.07.2010 - 1 S 349/10 - VBlBW 2010, 468).
57 
Die auf die Gefahrenabwehr zielende polizeiliche Generalklausel deckt hingegen keine Maßnahmen der Gefahrenvorsorge. Schadensmöglichkeiten, die sich deshalb nicht ausschließen lassen, weil nach dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können, begründen keine Gefahr, sondern lediglich einen Gefahrenverdacht oder ein "Besorgnispotenzial" (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.12.1985 - 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300 <315>). Das allgemeine Gefahrenabwehrrecht bietet keine Handhabe, derartigen Schadensmöglichkeiten im Wege der Vorsorge zu begegnen (BVerwG, Urt. v. 03.07.2002, a.a.O.).
58 
Für die Inanspruchnahme des Klägers als Nichtstörer bedarf es nicht nur einer konkreten Gefahr, sondern einer unmittelbar bevorstehenden Störung. Der Begriff der „unmittelbar bevorstehenden Störung“ stellt strenge Anforderungen sowohl an die zeitliche Nähe als auch an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, weil polizeiliche Notstandsmaßnahmen in die Rechte unbeteiligter Dritter eingreifen. Eine unmittelbar bevorstehende Störung liegt nach ständiger Rechtsprechung nur dann vor, wenn der Eintritt der Störung nach allgemeiner Erfahrung sofort oder in allernächster Zeit bevorsteht und als gewiss anzusehen ist, falls nicht eingeschritten wird (Senatsurteile vom 28.08.1986 - 1 S 3241/85 - NVwZ 1987, 237 = VBlBW 1987, 183 und vom 15.06.2005 - 1 S 2718/04 - NJW 2006, 635 m.w.N.; Würtenberger/Heckmann, a.a.O., Rn. 415). Der Begriff der unmittelbar bevorstehenden Störung deckt sich mit dem in anderen Polizeigesetzen verwendeten Begriff der gegenwärtigen Gefahr (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.02.1974 - I C 31.72 - BVerwGE 45, 51 ; OVG Hamburg, Beschl. v. 13.04.2012 - 4 Bs 78/12 - NJW 2012, 1975).
59 
Die polizeiliche Gefahr ist eine auf Tatsachen gegründete prognostische Einschätzung über einen künftigen Geschehensverlauf, wobei die Tatsachen pflichtgemäß aufzuklären sind. Die Gefahr muss im Zeitpunkt der Entscheidung über die zu ergreifende polizeiliche Maßnahme vorliegen; es ist also beim polizeilichen Eingriff grundsätzlich die ex ante-Sicht entscheidend. Da es sich bei dem hier angeordneten Betretungsverbot jedoch nicht um eine vorläufige Maßnahme, sondern um einen unbefristet Geltung beanspruchenden Dauerverwaltungsakt handelt, ist für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen (vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 113 116 m.w.N.).
60 
bb) Daran gemessen ist der Senat nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme davon überzeugt, dass beim Betreten des klägerischen Grundstücks eine konkrete Gefahr für Leib und Leben der das Grundstück betretenden Personen, nicht jedoch eine unmittelbar bevorstehende Störung gegeben ist.
61 
Das Gutachten des vom Verwaltungsgericht beauftragten Sachverständigen ... kommt in nachvollziehbarer Weise zu dem Ergebnis, dass auf wesentlichen Teilen des klägerischen Grundstücks die Gefahr von Tagesbrüchen besteht, weil die Stollen unter dem Grundstück in verschiedenen Bereichen instabil sind und zu erwartende Verbrüche sich mangels ausreichender Mächtigkeit des Deckgebirges nicht im Fels totlaufen, sondern sich an der Erdoberfläche als Tagesbrüche manifestieren werden. Dieses Ergebnis wird gestützt durch das ...Gutachten und die vom sachverständigen Zeugen ... hierzu in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gegebenen Erläuterungen sowie durch die Angaben des Zeugen ...
62 
(1) Der Sachverständige ... greift auf Archivmaterial, zwei Bohrungen in der Nähe des Grundstücks und eine Befahrung der Stollen unterhalb des Grundstücks zurück. Bei der Befahrung hat der Gutachter an mehreren Stellen Verbrüche, also Absprengungen von der Decke, festgestellt. Weiter hat er festgestellt, dass in keiner Abbaukammer unter dem Grundstück eine First- oder Stoßsicherung besteht und dass ehemals vorhandene Sicherungen aus Holz mittlerweile verrottet sind. Die Zusammensetzung des Deckgesteins, auf die der Gutachter durch Literaturquellen und zwei nahegelegene Bohrungen geschlossen hat, wird als wenig standfest beschrieben, was es notwendig gemacht habe, beim Abbau eine ca. 1,5 m dicke Erzschicht zur Stabilisierung stehen zu lassen. Wie der Gutachter in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht erläutert hat, wurde diese Sicherheitsmaßnahme jedoch nicht überall eingehalten. Zum Teil sei diese Schicht schon vollständig verbrochen. Das ausweislich der herangezogenen Quellen während der Abbauzeit aufgetretene Phänomen der „Sargdeckelbildung“, d.h. des Sich-Ablösens größerer Platten von der Decke, deute darauf hin, dass die Erzschicht kleinteiliger zerklüftet, also segmentiert sei, als die Breite der Gänge. Dies erhöhe die Gefahr einer sehr raschen Tagesbruchentstehung.
63 
Die Auswirkungen von Brüchen auf die Oberfläche modelliert das Gutachten ... mit dem gängigen Hohlraum-Bruchmassen-Modell. Die verwendete Formel berücksichtigt zum einen, dass das gebrochene Material eine geringere Dichte aufweist und sich ein Bruch schließlich „totläuft“. Zum anderen prognostiziert das Modell die Menge an Material, die zur Seite hin verdrängt wird. Die Modellrechnung ergab, dass sich an mehreren Stellen ein etwaiger Einbruch im Stollen bis zur Oberfläche fortsetzen wird (Anlage 5 zum Gutachten).
64 
In den mündlichen Verhandlungen vor dem Verwaltungsgericht und dem Senat hat der Sachverständige ... nachvollziehbar erläutert, dass - über die Ausführungen in seinem Gutachten und die dort angestellte Modellrechnung hinausgehend - auch über den Abbaukammern C und D eine Tagesbruchgefahr bestehe, da die dortige Zwischenwand nicht mächtig genug und - auch aufgrund der dort verlaufenden Störungszone - instabil sei. Bei dieser unter dem Grundstück von Nordost nach Südwest verlaufenden Störung handelt es sich um eine Zone, in der die Festigkeit des Gebirges herabgesetzt ist und die Schichten einen Versatz aufweisen (Gutachten S. 11).
65 
Gefahrerhöhend wirkt sich, worauf der Sachverständige ebenfalls zu Recht hingewiesen hat, die Lage des Grundstücks in einer Erdbebenzone aus.
66 
Der Tagesbruch vom Februar 2008 erlaubt ebenfalls Rückschlüsse auf die Tagesbruchgefahr auf dem klägerischen Grundstück, weil die geologischen Verhältnisse vergleichbar sind und die vom Kläger geäußerte Vermutung, dieser Tagesbruch sei aufgrund eines Wassereinbruchs infolge der mangelhaften Wartung einer in der Nähe befindlichen Quelle entstanden, in den vom Sachverständigen getroffenen Feststellungen keine Stütze findet. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat der Sachverständige ... hierzu erklärt, es sei klar, dass beim Auftreten einer Öffnung an der Erdoberfläche von dort aus Wasser in tiefere Schichten eindringen könne. Damit sei jedoch nicht gesagt, dass das Wasser auch für die Tagesbruchentstehung verantwortlich sei.
67 
(2) Das vom Beigeladenen in Auftrag gegebene ...Gutachten kommt im Ergebnis zu vergleichbaren Einschätzungen. Es erfasst das gesamte gefährdete Gebiet, wobei ein Schwerpunkt auf der Untersuchung der Frage lag, ob und unter welchen Bedingungen die ca. 50 m südlich des klägerischen Grundstücks am Rande des gesperrten Gebiets in West-Ost Richtung verlaufende Steigstraße wieder für den Verkehr freigegeben werden kann. Das Gutachten teilt das Gebiet in verschiedene Einwirkungsklassen ein: Der Bereich der Einwirkungsklasse 3 (geringe Tagesbruchgefahr) kann ohne Einschränkungen betreten werden, auf Gebieten der Einwirkungsklasse 2 (Tagesbruchgefahr wahrscheinlich vorhanden) halten die Gutachter eine eingeschränkte landwirtschaftliche Nutzung ohne Maschineneinsatz für vertretbar, Gebiete der Einwirkungsklasse 1 (Tagesbruchgefahr mit hoher Wahrscheinlichkeit vorhanden) sollen gar nicht mehr betreten werden. Das Deckgebirge unter dem Grundstück wird ähnlich wie im Gutachten ... als „gebräches Mergel/Kalksandsteinpaket“ bezeichnet, das nicht in der Lage sei, langfristig ein tragendes Stützgewölbe auszubilden. Durch Wasserzutritt von der Oberfläche könne sich die Schicht komplett entfestigen.
68 
Die im östlichen Winkel des Grundstücks gelegenen Kammern 7 - 11 (Kammern D - H bei ...) wurden im Abschlussbericht vom 30.09.2010 als so sicher angesehen, dass eine Nutzungseinschränkung nicht erforderlich sei. Begründet wurde dies mit der geringen Höhe der Kammern und der stabilisierenden Erzschicht. In der revidierten Fassung vom 11.03.2011 wurde dieses Gebiet in die Einwirkungsklasse 2 hochgestuft. Der sachverständige Zeuge ... hat dies in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nachvollziehbar damit erklärt, dass der Einschätzung vom 30.09.2009, auf der der Abschlussbericht vom 30.09.2010 basierte, eine erste Grubenbefahrung zugrunde lag. Aufgrund einer weiteren Befahrung seien die Einwirkungsklassen neu festgelegt worden. Darauf beruhe der Plan vom 30.09.2010, der erst in der revidierten Fassung des Abschlussberichts vom 11.03.2011 berücksichtigt worden sei.
69 
(3) Das Gutachten ... und das ...Gutachten in der revidierten Fassung stimmen danach sowohl hinsichtlich der tatsächlichen Feststellungen als auch hinsichtlich der Schlussfolgerungen im Wesentlichen überein. Beide sehen das Gebiet als instabil an, beide halten Tagesbrüche für möglich, beide sehen die Möglichkeit der Entfestigung des Deckgebirges durch Wasser und damit auch größerer und tieferer Tagesbrüche als bei der Berechnung nach dem Hohlraum-Bruchmassen-Modell. Und schließlich können beide Gutachter keine belastbaren Aussagen dazu treffen, wann sich die Tagesbruchgefahr realisieren wird. Dies deckt sich mit der Einschätzung des als Zeuge vernommenen früheren technischen Betriebsleiters der Deponie, der ebenfalls davon ausgeht, dass die Abbaukammern nicht dauerhaft standsicher sind und die Gefahr von Tagesbrüchen besteht.
70 
(4) Aufgrund der Beweisaufnahme kommt der Senat zu dem Schluss, dass beim Betreten des klägerischen Grundstücks eine konkrete Gefahr für Leib und Leben der das Grundstück betretenden Personen gegeben ist.
71 
Die Bewertung einer Wahrscheinlichkeit als Gefahr im polizeirechtlichen Sinne ist grundsätzlich nicht mehr Aufgabe der Gutachter, sondern des Gerichts. Diese Aufgabe wird dadurch erschwert, dass kein Sachverständiger zu sagen vermag, innerhalb welchen Zeitraums es mit welcher Wahrscheinlichkeit zu einem wie großen und gefährlichen Tagesbruch kommen wird.
72 
Bei der Bewertung ist zu beachten, dass mit dem Leben und der körperlichen Unversehrtheit hochrangige Rechtsgüter auf dem Spiel stehen, die auch geringe Eintrittswahrscheinlichkeiten ausreichen lassen. Unerheblich ist demgegenüber für die Bestimmung des Grades der Gefahr, dass es sich nach den überzeugenden Ausführungen des Sachverständigen ... um eine Dauergefahr handelt, die sich nicht mit der Zeit verringert, sondern sich vielmehr nach Jahren trügerischer Ruhe auch in 100 Jahren noch realisieren kann. Denn die Dauergefahr ist keine eigenständige Gefahrenart, vielmehr gelten für sie die allgemeinen Anforderungen hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit und der zeitlichen Nähe des Schadenseintritts (Belz/Mußmann, a.a.O., § 1 Rn. 49 a).
73 
Die völlige Ungewissheit auf der Zeitachse schließt die Annahme einer unmittelbar bevorstehenden Störung im Sinn des § 9 Abs. 1 PolG aus. Auch wenn sich ein Tagesbruch jederzeit ohne Vorwarnung ereignen kann, ist es nicht hinreichend wahrscheinlich, dass ein solcher in allernächster Zeit auf dem klägerischen Grundstück auftreten und dabei einen Menschen an Leib oder Leben gefährden wird.
74 
Auf der anderen Seite handelt es sich nicht lediglich um eine „latente Gefahr“ oder ein ohne weiteres hinnehmbares Restrisiko. Zwar legen oberflächennahe Bergbautätigkeiten im Ausgangspunkt die Annahme einer „latenten Gefahr“ nahe. Dies gilt insbesondere für Bergwerke, die - wie der Kahlenberg - nicht nach dem Stand der Technik abgesichert wurden. Gibt es indes Hinweise, dass sich die Gefahr konkretisiert, so schlägt die latente in die ein polizeiliches Einschreiten rechtfertigende konkrete Gefahr um (vgl. OVG NRW, Urt. v. 13.09.1995 - 21 A 2273/91 - ZfB 1995, 322 <327>). Daran gemessen ist hier bei der erforderlichen Gesamtschau von einer konkreten Gefahr auszugehen. Dafür spricht bereits, dass sich die latente Gefahr nur 45 m von der Grenze des klägerischen Grundstücks entfernt bereits realisiert hat und dass die geologischen Bedingungen dort mit denen auf dem klägerischen Grundstück vergleichbar sind. Hinzu kommen als gefahrerhöhende Umstände die Lage des Grundstücks in der Erdbebenzone 1 und die infolge der unter dem Grundstück verlaufenden Störung herabgesetzte Festigkeit des Deckgebirges.
75 
cc) Eine konkrete Gefahr kann nicht unter dem Aspekt der freiwilligen Selbstgefährdung verneint werden. Zwar ist im Grundsatz anerkannt, dass die Polizei nicht gegen bewusste Selbstgefährdungen einschreiten darf (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.07.1997 - 8 S 2683/96 - NJW 1998, 2235 = VBlBW 1998, 25 m.w.N.). Begründet wird dies teilweise damit, dass es in einem solchen Fall an einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder an einem öffentlichen Interesse für ein behördliches Eingreifen fehle. Überwiegend wird jedoch damit argumentiert, dass Art. 2 Abs. 1 GG in gewissen Grenzen ein Recht auf Selbstgefährdung gebe.
76 
Voraussetzung für die Annahme einer nicht zu einem polizeilichen Einschreiten berechtigenden Selbstgefährdung ist allerdings, dass sich die Betroffenen freiwillig und in Kenntnis der Sachlage der Gefahr aussetzen. Dies wäre bei allen Personen der Fall, die erkennen, dass ihnen mit einer gewissen, nicht näher bestimmbaren Wahrscheinlichkeit in diesem Gebiet der Boden unter den Füßen wegbrechen kann, also insbesondere bei dem Kläger selbst.
77 
Das innerhalb bestimmter Grenzen anzuerkennende Recht auf Selbstgefährdung kann einem staatlichen Verbot jedoch nur dann entgegengehalten werden, wenn mit der betreffenden Tätigkeit nicht zugleich eine Gefahr für andere Personen verbunden ist (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.07.1997 - 8 S 2683/96 - a.a.O.; Senatsurteil vom 22.07.2004 - 1 S 410/03 - juris Rn. 39). Hier steht der Annahme einer bloßen Selbstgefährdung bei Betreten des Grundstücks entgegen, dass jeder, der in einen Tagesbruch stürzt, um Hilfe rufen und damit unbeteiligte Dritte zu Rettungsmaßnahmen veranlassen wird. Da das Grundstück nur etwa 50 m von einem öffentlichen Weg entfernt liegt, ist die Wahrscheinlichkeit, dass tatsächlich jemand zur Hilfe eilt und sich angesichts des unsicheren Kraterrands in Gefahr begeben muss, nicht viel geringer als die Wahrscheinlichkeit, dass es überhaupt zu einem Unfall kommt. Insofern liegt selbst bei einem Betreten allein durch den Kläger keine ausschließliche Selbstgefährdung vor, die einem polizeilichen Einschreiten entgegenstehen würde. In diesem Zusammenhang kann auch nicht außer Betracht bleiben, dass die potenziellen Helfer keine professionell ausgebildeten Rettungskräfte, sondern zufällig vorbeikommende Passanten sind, die mit den spezifischen Risiken eines Tagesbruchs kaum vertraut sein dürften und diese Risiken bei der Rettung in keiner Weise überblicken können. Selbst wenn ihnen bekannt wäre, dass in dem Gebiet grundsätzlich die Gefahr eines Tagesbruchs besteht, folgt daraus nicht, dass sie die Gefährlichkeit einer Rettungsaktion zutreffend einschätzen können.
78 
Auch das Betreten durch den Kläger selbst würde also Leben und Gesundheit unbeteiligter Dritter gefährden, so dass eine konkrete Gefahr, die zu einem polizeilichen Einschreiten berechtigt, nicht unter dem Aspekt der freiwilligen Selbstgefährdung verneint werden kann.
79 
b) Das Betretungsverbot kann auch deshalb nicht auf § 9 PolG gestützt werden, weil es auf unbefristete Dauer Geltung beanspruchen soll und eine Inanspruchnahme des Störers überhaupt nicht beabsichtigt ist. Aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergibt sich, dass dem Nichtstörer nur das zur Gefahrenabwehr sachlich Unumgängliche aufgegeben werden darf. Deshalb sind Maßnahmen, die sich länger auswirken, grundsätzlich von vornherein zeitlich zu begrenzen (Belz/Mußmann, a.a.O., § 9 Rn. 7; Wolf/Stephan/Deger, a.a.O., § 9 Rn. 21). Zudem dürfen Maßnahmen gegenüber dem Nichtstörer nach § 9 Abs. 2 PolG nur aufrechterhalten werden, solange die unmittelbar bevorstehende Gefahr fortbesteht und ihre Abwehr weiterhin auf andere Weise nicht möglich ist.
80 
Hier ist ausweislich des Gutachtens ..., dem der Senat auch in diesem Punkt folgt, die sicherste Lösung zur Abwendung der Tagesbruchgefahr eine Vollsicherung der Hohlräume unter dem klägerischen Grundstück mit einem hydraulisch abbindenden Material (Gutachten S. 23). Eine solche Maßnahme könnte der Beklagte dem Beigeladenen als polizeirechtlich Verantwortlichem auch aufgeben. Der Beigeladene ist jedenfalls als Zustandsstörer nach § 7 PolG (aa), möglicherweise auch als Verhaltensstörer nach § 6 PolG (bb) polizeirechtlich verantwortlich. Auch der Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr gebietet nicht die Anordnung eines dauerhaften Betretungsverbots gegenüber dem Kläger (cc). Schließlich würde die Inanspruchnahme des Beigeladenen diesen nicht unverhältnismäßig belasten (dd).
81 
aa) Als Inhaber der Bergbaukonzession war der Beigeladene Verfügungsberechtigter. Woraus sich nach Erlöschen der Konzession die Verfügungsberechtigung, von der die Verfahrensbeteiligten ausgehen, ergibt, ist unklar. Jedenfalls ist der Beigeladene weiterhin Inhaber der tatsächlichen Gewalt über das Altbergwerk und daher Zustandsstörer nach § 7 2. Alt. PolG:
82 
In § 1 des Konzessionsvertrags von 1937 räumte das Land Baden den Rohstoffbetrieben der Vereinigten Stahlwerke GmbH kein Bergwerkseigentum, sondern lediglich die Berechtigung zur Ausbeutung von Eisenerzen ein (vgl. § 2 Abs. 1 Bad. BergG: „Es kann [zur Ausbeutung von Eisenerzen] seitens des Finanzministeriums an Einzelne oder Gemeinschaften eine Konzession erteilt werden“). Das Bergwerkseigentum blieb nach § 39 b Bad. BergG beim Land Baden. Es konnte, und dies war nach § 1 des Konzessionsvertrags auch beabsichtigt, lediglich das Bergwerkseigentum nach § 39 c Bad. BergG „in der Weise belastet werden, dass der, zu dessen Gunsten die Belastung erfolgt, auf Zeit das vererbliche und veräußerliche Recht erhält, die in § 2 bezeichneten Mineralien […] aufzusuchen und zu gewinnen“. Dieses Gewinnungsrecht sollte nach § 39 c Abs. 1 Bad. BergG zeitlich beschränkt im Wesentlichen wie Bergwerkseigentum behandelt werden. § 42 Abs. 2 Bad. BergG erklärt die sich auf Grundstücke beziehenden Vorschriften des BGB für entsprechend anwendbar. Damit ist das Gewinnungsrecht genauso Eigentum im polizeirechtlichen Sinne wie dies für das Bergwerkseigentum allgemeine Meinung ist (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 08.12.2005 - 11 A 2436/02 - ZfB 2006, 61 <64> m.w.N).
83 
Die Konzession wurde gemäß § 2 des 2. Nachtrags vom 12.08.1968 bis zum 31.12.1997 verlängert. Aus § 7 des notariellen Kaufvertrags vom 04.09.1972 ergibt sich, dass der Beigeladene alle Rechte und Pflichten aus dem Konzessionsvertrag vom Landkreis Lahr, der die Konzession seinerseits von der ...... GmbH, der Rechtsnachfolgerin der Rohstoffbetriebe der Vereinigten Stahlwerke GmbH, gekauft hatte, übernehmen soll. Mit Wirksamkeit dieses Vertrages hat der Beigeladene die Verfügungsgewalt erlangt.
84 
Nach Erlöschen der Konzession ist der Beigeladene jedenfalls als Inhaber der tatsächlichen Gewalt Störer nach § 7 2. Alt. PolG. Ob daneben auch eine Verantwortlichkeit des beklagten Landes als Bergwerkseigentümer besteht, kann offen bleiben.
85 
bb) Daneben dürfte der Beigeladene auch Verhaltensstörer nach § 6 PolG sein. Zwar hat er selbst in dem fraglichen Teil des Bergwerks nie selbst Erz abgebaut und auch sonst - soweit ersichtlich - keine gefahrerhöhenden Tätigkeiten vorgenommen. Er dürfte jedoch Sicherungsmaßnahmen unterlassen haben, obwohl er dazu verpflichtet war.
86 
Den Beigeladenen trifft die Verkehrssicherungspflicht für das Altbergwerk. Im Rahmen des § 823 BGB ist anerkannt, dass aus der tatsächlichen Verfügungsgewalt über gefährliche Gegenstände auch die Pflicht folgt, andere vor diesen Gefahren zu schützen. Dabei muss zwar nicht jeder abstrakten Gefahr vorgesorgt werden, haftungsbegründend wird eine Gefahr erst dann, wenn sich für ein sachkundiges Urteil die nahe liegende Möglichkeit ergibt, dass Rechtsgüter anderer verletzt werden (st. Rspr., vgl. BGH, Urt. v. 16.05.2006 - VI ZR 189/05 - NJW 2006, 2326 m.w.N.).
87 
§§ 130 ff. Bad. BergG regeln die Haftung des Bergwerkbetreibers zwar spezieller, aber nicht abschließend, sondern nur für Schäden an Grundeigentum. Darüber hinaus lässt sich diesen Vorschriften die Wertung entnehmen, dass der Bergwerksbetrieb grundsätzlich so gefahrgeneigt ist, dass im Fall von Schadensersatzansprüchen nach Pflichtverletzungen erst gar nicht gefragt werden muss. Daher trifft den Beigeladenen, solange er die tatsächliche Sachherrschaft hat, nach § 823 BGB eine Pflicht zur Sicherung.
88 
Dass die nicht abgesicherten Stollen im Laufe der Zeit durchzubrechen drohen und durch das wenig belastbare Deckgestein dadurch Tagesbrüche entstehen können, wurde bereits bei Zulassung des Abschlussbetriebsplans gesehen. In einem Aktenvermerk des Landesbergamtes vom 25.03.1971 ist festgehalten, dass im Bereich des Stollens IV noch Pingen, d.h. Tagesbrüche, zu erwarten seien. Da Sicherungsmaßnahmen unter Tage nicht möglich seien, müsse man das Gelände einbrechen lassen und dann wieder auffüllen. Die Grundstücke seien in fremdem Besitz und könnten eventuell vom Landkreis aufgekauft werden.
89 
Auch die zahlreichen Verbrüche in den letzten Jahrzehnten gaben klare Hinweise auf eine grundsätzliche Instabilität, ebenso das Wissen um den wenig sorgfältigen Kriegsbergbau. Spätestens bei Auftreten der Spüllöcher in den 1990er Jahren dürfte für Sachkundige erkennbar geworden sein, dass langfristig Sicherungsmaßnahmen notwendig sind, um die Stollen vor dem Durchbrechen zu bewahren. Das Gutachten des Sachverständigen ... und das ...Gutachten bestätigen die Tagesbruchgefahr.
90 
Die Verkehrspflichten sollen alle schützen, die in den Einwirkungsbereich der Gefahrenquelle geraten und somit also die Allgemeinheit. Damit begründen die Verkehrspflichten nach § 823 BGB auch polizeirechtliche Handlungspflichten (BayVGH, Beschl. v. 05.05.2011 - 22 ZB 10.214 - UPR 2011, 357 ). Der Beigeladene dürfte damit auch als Verhaltensstörer herangezogen werden können. Daran änderte sich selbst dann nichts, wenn der Beigeladene sich stets an alle Betriebspläne gehalten haben sollte, da diese keine Legalisierungswirkung entfalten (Senatsurteil vom 29.03.2000 - 1 S 1245/99 - a.a.O.).
91 
Auch als Körperschaft des öffentlichen Rechts ist der Beigeladene polizeipflichtig, weil die möglichen Maßnahmen nicht unmittelbar in die hoheitliche Tätigkeit des Beigeladenen eingreifen, sondern an die tatsächliche Sachherrschaft bzw. Versäumnisse bei der Sicherung des stillgelegten Bergwerks anknüpfen (vgl. BVerwG, Urt. v. 08.05.2003 - 7 C 15.02 - NVwZ 2003, 1252 Rn. 18).
92 
cc) Die Effektivität der Gefahrenabwehr spricht nur vordergründig für eine Inanspruchnahme des Klägers. Zwar greift das Betretungsverbot sofort, während eine Sicherung des Grundstücks durch Verfüllung der Hohlräume, die nach den überzeugenden Ausführungen des Sachverständigen ... technisch realisierbar ist und die sicherste Lösung zur Abwendung der Tagesbruchgefahr darstellt (Gutachten S. 23), einer längeren Erkundung und Vorbereitung bedarf. Allerdings sieht der Beklagte das Betretungsverbot als endgültigen Regelungszustand an. Daher muss der Schnelligkeitsaspekt in den Hintergrund treten, zumal auch ein temporäres Betretungsverbot bis zur endgültigen Sicherung denkbar gewesen wäre, welches der Kläger - wie auch die zunächst erlassene Allgemeinverfügung der Ortspolizeibehörde - möglicherweise akzeptiert hätte. Daher müssen einem vielleicht verbleibenden Restrisiko einzelner Geländeabsackungen die Nachteile eines dauerhaften Betretungsverbots, welches für den Kläger enteignungsgleiche Wirkung hat, gegenübergestellt werden. Denn die bloße Sperrung lässt ja die Gefahr vollständig bestehen und setzt darauf, dass das Betretungsverbot - letztlich bis zum vollständigen Verbruch der Stollen, unter Umständen also Jahrhunderte - eingehalten und kontrolliert wird. Angesichts dieser zeitlichen Dimension erscheint ein dauerhaftes Betretungsverbot als einzige Gefahrenabwehrmaßnahme sogar als vergleichsweise unsicher.
93 
dd) Eine Inanspruchnahme des Beigeladenen wäre auch nicht unverhältnismäßig. Der Kläger als Nichtstörer trägt keine Verantwortung für die bestehende Gefahr und hat nach § 55 PolG lediglich einen Anspruch auf angemessene Entschädigung, nicht jedoch auf vollen Schadenersatz (vgl. Belz/Mußmann, a.a.O., § 55 Rn. 3; Wolf/Stephan/Deger, a.a.O., § 55 Rn. 15). Der Beigeladene, der jedenfalls als Zustandsstörer polizeirechtlich verantwortlich ist, hat es demgegenüber über Jahrzehnte unterlassen, Sicherungsmaßnahmen zu treffen, obwohl er die Tagesbruchgefahr kannte und auch entsprechende Rückstellungen für Berg- und Folgeschäden gebildet hat.
III.
94 
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Da der Beigeladene keinen Antrag gestellt hat und damit auch kein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist, entspricht es der Billigkeit, dass er seine außergerichtlichen Kosten selbst trägt.
95 
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt ist.
96 
Beschluss vom 25. Oktober 2012
97 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG auf 20.000,-- EUR festgesetzt.
98 
Gründe
99 
Der für die Festsetzung des Streitwerts maßgebliche Verkehrswert des klägerischen Grundstücks beläuft sich nach den nachvollziehbaren Feststellungen eines unabhängigen Sachverständigen auf etwa 20.000,-- EUR. Soweit der Kläger von einem deutlich höheren Grundstückswert ausgeht, den er mit 62.000,-- EUR beziffert, fehlt es schon im Ansatz an einer tragfähigen Begründung hierfür.
100 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Gründe

 
29 
Der Senat sieht keine Veranlassung, mit Blick auf den Schriftsatz des Beigeladenen vom 31.10.2012, in welchem dieser seine Rechtsauffassung hinsichtlich der Störereigenschaft des Klägers und des Vorliegens einer unmittelbar bevorstehenden Störung nochmals verdeutlicht, die mündliche Verhandlung nach § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO wieder zu eröffnen.
30 
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung des Klägers ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die Klage ist zulässig (I.) und begründet (II.). Das in Ziffer 1 der Verfügung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23.06.2008 angeordnete Betretungsverbot ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
I.
31 
Die Klage ist als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) zulässig. Insbesondere fehlt es nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzinteresse. Zwar ist bei einem Erfolg der Klage die tatsächliche Erreichbarkeit des klägerischen Grundstücks noch nicht sichergestellt, da dieses nicht an einen öffentlichen Weg grenzt und für die umliegenden Grundstücke, die im Eigentum des Beigeladenen stehen, weiterhin ein Betretungsverbot gilt. Es erscheint jedoch nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Kläger gegenüber dem Beigeladenen einen Anspruch auf Einräumung eines Notwegerechts nach § 917 BGB hat und dass von der ca. 50 m südlich des klägerischen Grundstücks verlaufenden Steigstraße aus eine sichere Zuwegung geschaffen werden kann.
II.
32 
Die Klage ist auch begründet. Das auf die §§ 1, 3 und 9 PolG gestützte Betretungsverbot ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Zwar ist der Anwendungsbereich des Polizeigesetzes eröffnet (1.) und die Verfügung ist formell rechtmäßig (2.) und inhaltlich hinreichend bestimmt (3.). Der Kläger ist jedoch Nichtstörer (4.) und die Voraussetzungen des § 9 PolG für seine Inanspruchnahme als Nichtstörer liegen nicht vor (5.).
33 
1. Die polizeiliche Generalklausel (§§ 1, 3 PolG) ist als Ermächtigungsgrundlage anwendbar, obwohl es um die Bekämpfung der von einem Altbergwerk ausgehenden Gefahren geht. Ihre Anwendung ist nicht durch speziellere bergrechtliche Vorschriften gesperrt.
34 
Die Vorschriften des Bundesberggesetzes sind gemäß § 169 Abs. 2 Satz 1 BBergG vom 13.08.1980 (BGBl. I S. 1310) nicht anzuwenden auf Betriebe im Sinne des Absatzes 1, die bei Inkrafttreten des Gesetzes am 01.01.1982 bereits endgültig eingestellt waren. Die endgültige Einstellung eines Bergwerksbetriebs nach § 169 Abs. 2 Satz 1 BBergG beginnt, sobald die Errichtungs- und/oder Führungsphase mit der Absicht beendet wird, sie nicht wieder aufzunehmen. Sie endet nach der Durchführung des Abschlussbetriebsplans (BayVGH, Urt. v. 24.08.2010 - 8 BV 06.1795 - ZfB 2011, 114). Im Bergwerk Kahlenberg wurde der Bergbau im Jahr 1970 aufgegeben. Der Abschlussbetriebsplan vom 16.06.1970, der am 20.04.1971 zugelassen wurde, sah vor, die Hohlräume im Baufeld Stollen IV unverändert zu belassen, lediglich offene Stollenmundlöcher (Zugänge) sollten geschlossen werden. Zwar lässt sich den vorgelegten Bergakten nicht entnehmen, wann genau die Zugänge geschlossen wurden. Die Verfahrensbeteiligten konnten hierzu ebenfalls keine exakten Angaben machen. Es gibt aber keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass dies nicht zeitnah im Zusammenhang mit der Betriebseinstellung erfolgt ist. Daher ist von einer endgültigen Einstellung des Betriebs vor dem 01.01.1982 auszugehen.
35 
Auch Vorschriften des vor Inkrafttretens des Bundesberggesetzes anzuwendenden Badischen Berggesetzes vom 22.06.1890 in der Fassung der Bekanntmachung vom 17.04.1925 (Bad. GVBl. S. 103), zuletzt geändert durch Art. 1 des Dritten Gesetzes zur Änderung bergrechtlicher Vorschriften vom 08.04.1975 (GBl. S. 237) und § 69 Abs. 6 des Naturschutzgesetzes vom 21.10.1975 (GBl. S. 654; ber. 1976 S. 96), kommen nach der Einstellung des Bergwerksbetriebes nicht mehr als Ermächtigungsgrundlage in Betracht (vgl. Senatsurteil vom 29.03.2000 - 1 S 1245/99 - VBlBW 2000, 362 = NVwZ-RR 2000, 589 m.w.N.). Denn das Badische Berggesetz sieht keine Eingriffsbefugnisse bei stillgelegten Bergwerken vor, da § 144 Bad. BergG die Zuständigkeit der Bergpolizei und damit auch die Reichweite der Generalklausel des § 147 Bad. BergG auf „den Betrieb“ beschränkt. Der Begriff „Betrieb“ ist im Gesetz nicht definiert. Aus den §§ 60 ff. Bad. BergG ergibt sich jedoch, dass der Betrieb ein tatsächlicher Abbauvorgang ist, der zum Beispiel nach § 60 Abs. 3 Bad. BergG auch kurzfristig unterbrochen werden kann. Ein stillgelegtes Bergwerk ist daher kein Betrieb im Sinne der §§ 144 ff. Bad. BergG mehr.
36 
Die bergrechtlichen Vorschriften sind insoweit nicht abschließend, so dass daher die allgemeinen polizeirechtlichen Vorschriften Anwendung finden (Senatsurteil vom 29.03.2000 - 1 S 1245/99 - a.a.O.).
37 
2. Die Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Freiburg ergibt sich aus § 1 Abs. 1 der auf § 66 Abs. 1 PolG gestützten Verordnung des Umweltministeriums über die Zuständigkeit für stillgelegte Bergwerke und andere künstliche Hohlräume vom 21.11.1994 (GBl. S. 669), zuletzt geändert durch Art. 120 der Verordnung vom 25.01.2012 (GBl. S. 65, 79). Danach ist das Regierungspräsidium Freiburg bei stillgelegten untertägigen Bergwerken und Bohrungen nach Maßgabe des § 2 zuständig für die Abwehr von Gefahren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und für die Beseitigung von Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist.
38 
3. Die angefochtene Verfügung ist inhaltlich hinreichend bestimmt im Sinn des § 37 Abs. 1 LVwVfG. Hinreichend bestimmt ist ein Verwaltungsakt, wenn sowohl der Adressat, als auch - bei der Aufgabe eines Handelns, Duldens oder Unterlassens - das Ziel der geforderten Handlung so bestimmt ist, dass sie nicht einer unterschiedlichen subjektiven Beurteilung zugänglich ist. Es genügt insoweit, dass aus dem gesamten Inhalt des Verwaltungsakts und aus dem Zusammenhang, vor allem aus der von der Behörde gegebenen Begründung und aus den Beteiligten bekannten näheren Umständen des Erlasses im Wege einer an den Grundsätzen von Treu und Glauben orientierten Auslegung hinreichende Klarheit gewonnen werden kann (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl., § 37 Rn. 12 m.w.N.; BVerwG, Beschl. v. 03.02.1989 - 7 B 18.89 - NJW 1989, 1624). Hierbei ist entsprechend § 133 BGB auf den erklärten Willen aus der Sicht eines verständigen Empfängers abzustellen (Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 35 Rn. 71).
39 
Hier ergibt die Auslegung des angefochtenen Betretungsverbots, dass dem Kläger selbst das Betreten seines Grundstücks untersagt werden soll und dass es ihm darüber hinaus verboten sein soll, von seinem Eigentumsrecht nach § 906 BGB in der Weise Gebrauch zu machen, dass er anderen Personen das Betreten gestattet.
40 
Zwar lässt die Formulierung des Tenors der angefochtenen Verfügung („Das Grundstück darf nicht betreten werden“) zunächst mehrere Auslegungen denkbar erscheinen: Das Betretungsverbot könnte sich ausschließlich auf den Kläger als Grundstückseigentümer beziehen, es könnte sich an jedermann richten und damit eine Allgemeinverfügung i.S.d. § 35 Satz 2 Alt. 3 LVwVfG darstellen oder die Verfügung könnte so auszulegen sein, dass sie neben dem an den Kläger gerichteten Verbot ihm gegenüber auch die Verpflichtung enthält, sein Eigentumsrecht dahingehend auszuüben, Dritten das Betreten nicht zu gestatten.
41 
Entscheidend gegen eine Deutung als Allgemeinverfügung spricht jedoch bereits der dem Tenor vorangestellte Einleitungssatz („Für dieses Grundstück wird Ihnen gegenüber angeordnet“) und der Umstand, dass allein der Kläger Adressat der Verfügung ist.
42 
Auf der anderen Seite würde ein ausschließlich an den Kläger als Grundstückseigentümer gerichtetes Betretungsverbot dem Ziel des Bescheids, wie es sich auch aus der Begründung ergibt, nicht gerecht werden. Denn vor dem Hintergrund der in der Begründung beschriebenen Gefahrenlage zielt das Vorgehen des Regierungspräsidiums darauf ab, dass niemand mehr das Grundstück betreten soll. Nach seinem Sinn und Zweck kann das Betretungsverbot daher nur in dem Sinn ausgelegt werden, dass es dem Kläger verboten sein soll, von seinem Eigentumsrecht nach § 906 BGB in der Weise Gebrauch zu machen, dass er anderen Personen das Betreten gestattet. Für dieses Verständnis spricht auch der Hinweis in der Begründung, eventuelle Miet- oder Pachtverträge seien zu kündigen. Offenbar hat der Kläger den Bescheid auch ohne weiteres dahingehend verstanden, dass er selbst das Grundstück nicht betreten und auch Dritten das Betreten nicht gestatten darf.
43 
4. Zutreffend ist der Beklagte davon ausgegangen, dass der Kläger mangels polizeirechtlicher Verantwortlichkeit als Zustands- oder Verhaltensstörer Nichtstörer ist.
44 
a) Der Kläger ist nicht als Grundstückseigentümer Zustandsstörer gemäß § 7 Abs. 1 PolG. Nach dieser Vorschrift hat die Polizei Maßnahmen gegenüber dem Eigentümer der Sache, deren Zustand die öffentliche Sicherheit bedroht, zu treffen.
45 
Das Verwaltungsgericht hat die Verantwortlichkeit des Klägers als Zustandsstörer mit der Begründung bejaht, der Untergrund gehöre zum Grundstück des Klägers und die Hohlräume dort führten ohne weitere Zwischenschritte zu der Tagesbruchgefahr (ebenso VG Braunschweig, Beschl. v. 08.10.2008 - 2 B 174/08 - ZfB 2009, 207 <210>).
46 
Die Annahme, dass das Altbergwerk Teil des klägerischen Grundstücks geworden sei, ist jedoch unzutreffend. Zwar erstreckt sich das Grundstückseigentum gemäß § 905 Satz 1 BGB grundsätzlich auch auf den Erdkörper unter der Oberfläche. Das Bergwerkseigentum ist davon jedoch gerade nicht erfasst. Das Bergwerkseigentum war auch unter dem Badischen Berggesetz als eigentumsgleiches Recht ausgestaltet (§ 42 Bad. BergG; ebenso nunmehr § 9 Abs. 1 BBergG). Die einzelnen Stollen stellen daher wesentliche Bestandteile des Bergwerkseigentums dar, dagegen sind sie lediglich Scheinbestandteile an dem Grundstück. Abhängig von dem genauen rechtlichen Schicksal des Bergwerks befindet sich dieses daher entweder im Eigentum des Beigeladenen oder des Landes (vgl. NdsOVG, Urt. v. 19.10.2011 - 7 LB 57/11 - UPR 2012, 149; OVG NRW, Beschl. v. 08.12.2005 - 11 A 2436/02 - ZfB 2006, 61 <65 <; VG Braunschweig, Urt. v. 19.10.2006 - 1 A 267/04 - ZfB 2007, 32 <34> und Beschl. v. 08.10.2008 - 2 B 174/08 - ZfB 2009, 207 <210>). In jedem Fall sind die Stollen des Altbergwerks nicht Bestandteil des klägerischen Grundstücks geworden.
47 
Die Gefahr geht auch nicht von dem Grundstück, sondern von der Instabilität der Stollen darunter aus. Sie wird von dem Grundeigentum des Klägers lediglich weitergeleitet.
48 
Bereits der Wortlaut des § 7 Abs. 1 PolG, nach dem die Gefahr von dem Zustand der Sache ausgehen muss, legt nahe, dass es nicht ausreicht, wenn eine Sache nur von einer Gefahr, die von dem Eigentum darunter ausgeht, betroffen ist. Ebenso spricht der auch für den Zustandsstörer geltende Grundsatz der unmittelbaren Verursachung (vgl. Wolf/Stephan/Deger, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 6. Aufl., § 7 Rn. 5; Belz/Mußmann, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 7. Aufl., § 7 Rn. 5) gegen eine Inanspruchnahme des Klägers. Danach trifft den Eigentümer keine Polizeipflicht, wenn sein Eigentum ohne sein Zutun als Mittel verwendet wird, aber nicht per se eine Quelle von Gefahren bildet (Wolf/Stephan/Deger, a.a.O.). Hier ist der einzige Verursachungsbeitrag des Grundstücks seine bloße Existenz. Eine Gefahr erwächst daraus erst durch den Zustand der darunter liegenden künstlichen Hohlräume. Dagegen ließe sich einwenden, dass der gefährliche Zustand seine Ursache von außerhalb hat, aber in der Kausalkette am nächsten an einer Rechtsgutsverletzung liegt. Hintergrund für die Zurechnung ist jedoch die Wertung, dass der Eigentümer der Gefahr zumindest näher steht als die Allgemeinheit. Entsprechend ist Anknüpfungspunkt auch dessen (zumindest normative) Sachherrschaft über und Einflussmöglichkeit auf die gefährliche Sache und die sich daraus ergebende Pflicht, für die Störungsfreiheit zu sorgen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.07.1998 - 1 B 229.97 - NJW 1999, 231). So entfällt die Störereigenschaft nicht nur bei Diebstahl der Sache, sondern auch, wenn die Sache – etwa durch Naturschutzrecht – der Allgemeinheit genauso zur Verfügung steht wie dem Eigentümer. Diese Einwirkungsmöglichkeit fehlt aber gerade in dem vorliegenden Fall, in dem der Eigentümer die Gefahr nicht verursacht hat und auch nicht verhindern, sondern ihr nur ausweichen kann, indem er sein eigenes Grundstück nicht mehr betritt. In diesem Sinne hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in einem Fall, in dem Felsgestein von einem Grundstück auf die unterhalb gelegenen Grundstücke zu stürzen drohte, die Inanspruchnahme der bedrohten Grundeigentümer als Zustandsstörer ausgeschlossen (BayVGH, Beschl. v. 26.09.1995 - 21 B 95.1527 - BayVBl. 1996, 437; bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 31.07.1998 - 1 B 229.97 - a.a.O.; ebenso OVG Rheinl.-Pf., Urt. v. 01.10.1997 - 11 A 12542/96 - NJW 1998, 625; implizit auch bei Tagesbrüchen OLG Hamm, Urt. v. 26.10.2001 - 11 U 44/01 - ZfB 2002, 216 <220>, ebenso die Vorinstanz: LG Essen, Urt. v. 16.11.2000 - 4 O 494/99 - ZfB 2001, 230; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 03.03.2005 - 8 K 2655/42 - ZfB 2005, 234 <239>). Vorliegend kann entgegen der Auffassung des Beigeladenen nichts anderes gelten. Die vom Beigeladenen angeführte Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs (Urt. v. 11.10.1985 - 5 S 1738/85 - NVwZ 1986, 325) betraf eine nicht vergleichbare Fallgestaltung. Entscheidend für die Inanspruchnahme des Grundstückseigentümers als Zustandsstörer war dort, dass die Schadstoffe, die das Erdreich unter dem Grundstück verseucht und schließlich zu Verunreinigungen des Grundwassers geführt hatten, nach den Feststellungen des Gerichtshofs aus dem betreffenden Grundstück stammten. Zwar konnte die Gefahr zum Zeitpunkt des behördlichen Einschreitens nur noch durch auf das Grundwasser bezogene Maßnahmen beseitigt werden, die Gefahrenquelle war jedoch das Grundstück des dortigen Klägers.
49 
b) Der Kläger kann auch nicht als Verhaltensstörer in Anspruch genommen werden.
50 
Verhaltenshaftung im Sinne von § 6 Abs. 1 PolG bedeutet Verantwortlichkeit für die Verursachung von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bzw. von Störungen dieser Schutzgüter durch menschliches Verhalten. Verhaltensstörer im polizeirechtlichen Sinne ist nur derjenige, dessen Verhalten die eingetretene Störung unmittelbar verursacht, also selbst im konkreten Fall die polizeiliche Gefahrengrenze überschreitet. Wann dies der Fall ist, kann nicht generell, sondern nur anhand einer wertenden Betrachtung der Umstände des Einzelfalls bestimmt werden, wobei danach zu fragen ist, wer die eigentliche und wesentliche Ursache für den polizeiwidrigen Erfolg gesetzt hat. Nur durch diese wertende Betrachtung des Verhältnisses zwischen dem Zurechnungsgrund und der Gefahr lässt sich ermitteln, ob eine unmittelbare Verursachung im Sinne eines hinreichend engen Wirkungs- und Verantwortungszusammenhanges zwischen der Gefahr oder der Störung und dem Verhalten der Person vorliegt, die deren Pflichtigkeit als zumutbar rechtfertigt (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.07.2002 - 10 S 2153/01 - juris m.w.N.; ähnlich Wolf/Stephan/Deger, a.a.O., § 6 Rn. 8; Würtenberger/Heckmann, Polizeirecht in BW, 6. Aufl., Rn. 444 f.).
51 
Hier geht die Tagesbruchgefahr vom Zustand der Abbaukammern des Altbergwerks aus. Zwar leistet auch der Kläger, wenn er sein Grundstück betritt oder Dritten das Betreten gestattet, durch sein Verhalten einen kausalen Beitrag für die mit dem Betretungsverbot bekämpfte Gefahr. Eine Gefahr für Leib und Leben kann sich nur realisieren, wenn sich Personen auf dem gefährdeten Grundstück aufhalten. Mit dem Betreten und Bewirtschaften des eigenen Grundstücks macht der Kläger jedoch, ohne gegen strafrechtliche oder öffentlich-rechtliche Verbots- oder Gebotsnormen zu verstoßen, lediglich von seinen Befugnissen als Grundstückseigentümer Gebrauch, ohne den eigenen Rechtskreis zu verlassen. Der Aufenthalt auf dem Grundstück ist auch nicht aufgrund natürlicher Gegebenheiten gefährlich, vielmehr geht die Gefahr auf - ebenfalls kausale - Verursachungsbeiträge Dritter zurück (Erzbergbau ohne hinreichende Sicherung der im Zuge des Abbaus geschaffenen künstlichen Hohlräume). Das bloße Betreten erhöht auch nicht die Gefahr eines Tagesbruchs, sondern lediglich die Gefahr, dass bei einem Tagesbruch Menschen zu Schaden kommen. Der sein Grundstück im Einklang mit der Rechtsordnung nutzende Kläger ist daher selbst „Gestörter“ und nicht Störer (vgl. Würtenberger/Heckmann, a.a.O., Rn. 432). Dementsprechend wird in der Rechtsprechung bei der Gefahr von Felsstürzen ausschließlich der Eigentümer des Felsgrundstücks als Störer angesehen, nicht jedoch die Eigentümer der gefährdeten Grundstücke (vgl. OVG Rheinl.-Pf., Urt. v. 01.10.1997 - 11 A 12542/96 - NJW 1998, 625 m.w.N.; BayVGH, Beschl. v. 26.09.1995 - 21 B 95.1527 - BayVBl 1996, 437).
52 
5. Die Voraussetzungen des § 9 PolG für die Inanspruchnahme des Klägers als Nichtstörer liegen nicht vor.
53 
Nach § 9 Abs. 1 PolG kann die Polizei gegenüber anderen als den in den §§ 6 und 7 bezeichneten Personen ihre Maßnahmen nur dann treffen, wenn auf andere Weise eine unmittelbar bevorstehende Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung nicht verhindert oder eine bereits eingetretene Störung nicht beseitigt werden kann, insbesondere wenn die eigenen Mittel der Polizei nicht ausreichen oder wenn durch Maßnahmen nach den §§ 6 bis 8 ein Schaden herbeigeführt würde, der erkennbar außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Erfolg steht. Maßnahmen gegenüber dem Nichtstörer dürfen nach § 9 Abs. 2 PolG nur aufrechterhalten werden, solange die Voraussetzungen des Absatzes 1 vorliegen.
54 
a) Hier liegt zwar eine ein polizeiliches Einschreiten nach den §§ 1, 3 PolG gegenüber dem Störer rechtfertigende konkrete Gefahr, nicht aber eine unmittelbar bevorstehende Störung der öffentlichen Sicherheit, die ein Einschreiten gegenüber dem Nichtstörer rechtfertigen würde, vor.
55 
aa) Nach der polizeilichen Generalklausel (§§ 1, 3 PolG) hat die Polizei die Aufgabe, von dem Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Dabei hat die Polizei innerhalb der durch das Recht gesetzten Schranken zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben diejenigen Maßnahmen zu treffen, die ihr nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich erscheinen.
56 
Ein Tätigwerden zum Zwecke der Gefahrenabwehr setzt eine konkrete Gefahr voraus. Eine solche liegt vor, wenn bei bestimmten Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für die polizeilichen Schutzgüter im Einzelfall, d.h. eine konkrete Gefahrenlage, einzutreten pflegt. Dabei hängt der zu fordernde Wahrscheinlichkeitsgrad von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Geht es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, wie etwa Leben und Gesundheit von Menschen, so kann auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.07.2002 - 6 CN 8.01 - BVerwGE 116, 347; Senatsurteile vom 15.11.2007 - 1 S 2720/06 - VBlBW 2008, 134 und vom 12.07.2010 - 1 S 349/10 - VBlBW 2010, 468).
57 
Die auf die Gefahrenabwehr zielende polizeiliche Generalklausel deckt hingegen keine Maßnahmen der Gefahrenvorsorge. Schadensmöglichkeiten, die sich deshalb nicht ausschließen lassen, weil nach dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können, begründen keine Gefahr, sondern lediglich einen Gefahrenverdacht oder ein "Besorgnispotenzial" (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.12.1985 - 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300 <315>). Das allgemeine Gefahrenabwehrrecht bietet keine Handhabe, derartigen Schadensmöglichkeiten im Wege der Vorsorge zu begegnen (BVerwG, Urt. v. 03.07.2002, a.a.O.).
58 
Für die Inanspruchnahme des Klägers als Nichtstörer bedarf es nicht nur einer konkreten Gefahr, sondern einer unmittelbar bevorstehenden Störung. Der Begriff der „unmittelbar bevorstehenden Störung“ stellt strenge Anforderungen sowohl an die zeitliche Nähe als auch an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, weil polizeiliche Notstandsmaßnahmen in die Rechte unbeteiligter Dritter eingreifen. Eine unmittelbar bevorstehende Störung liegt nach ständiger Rechtsprechung nur dann vor, wenn der Eintritt der Störung nach allgemeiner Erfahrung sofort oder in allernächster Zeit bevorsteht und als gewiss anzusehen ist, falls nicht eingeschritten wird (Senatsurteile vom 28.08.1986 - 1 S 3241/85 - NVwZ 1987, 237 = VBlBW 1987, 183 und vom 15.06.2005 - 1 S 2718/04 - NJW 2006, 635 m.w.N.; Würtenberger/Heckmann, a.a.O., Rn. 415). Der Begriff der unmittelbar bevorstehenden Störung deckt sich mit dem in anderen Polizeigesetzen verwendeten Begriff der gegenwärtigen Gefahr (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.02.1974 - I C 31.72 - BVerwGE 45, 51 ; OVG Hamburg, Beschl. v. 13.04.2012 - 4 Bs 78/12 - NJW 2012, 1975).
59 
Die polizeiliche Gefahr ist eine auf Tatsachen gegründete prognostische Einschätzung über einen künftigen Geschehensverlauf, wobei die Tatsachen pflichtgemäß aufzuklären sind. Die Gefahr muss im Zeitpunkt der Entscheidung über die zu ergreifende polizeiliche Maßnahme vorliegen; es ist also beim polizeilichen Eingriff grundsätzlich die ex ante-Sicht entscheidend. Da es sich bei dem hier angeordneten Betretungsverbot jedoch nicht um eine vorläufige Maßnahme, sondern um einen unbefristet Geltung beanspruchenden Dauerverwaltungsakt handelt, ist für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen (vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 113 116 m.w.N.).
60 
bb) Daran gemessen ist der Senat nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme davon überzeugt, dass beim Betreten des klägerischen Grundstücks eine konkrete Gefahr für Leib und Leben der das Grundstück betretenden Personen, nicht jedoch eine unmittelbar bevorstehende Störung gegeben ist.
61 
Das Gutachten des vom Verwaltungsgericht beauftragten Sachverständigen ... kommt in nachvollziehbarer Weise zu dem Ergebnis, dass auf wesentlichen Teilen des klägerischen Grundstücks die Gefahr von Tagesbrüchen besteht, weil die Stollen unter dem Grundstück in verschiedenen Bereichen instabil sind und zu erwartende Verbrüche sich mangels ausreichender Mächtigkeit des Deckgebirges nicht im Fels totlaufen, sondern sich an der Erdoberfläche als Tagesbrüche manifestieren werden. Dieses Ergebnis wird gestützt durch das ...Gutachten und die vom sachverständigen Zeugen ... hierzu in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gegebenen Erläuterungen sowie durch die Angaben des Zeugen ...
62 
(1) Der Sachverständige ... greift auf Archivmaterial, zwei Bohrungen in der Nähe des Grundstücks und eine Befahrung der Stollen unterhalb des Grundstücks zurück. Bei der Befahrung hat der Gutachter an mehreren Stellen Verbrüche, also Absprengungen von der Decke, festgestellt. Weiter hat er festgestellt, dass in keiner Abbaukammer unter dem Grundstück eine First- oder Stoßsicherung besteht und dass ehemals vorhandene Sicherungen aus Holz mittlerweile verrottet sind. Die Zusammensetzung des Deckgesteins, auf die der Gutachter durch Literaturquellen und zwei nahegelegene Bohrungen geschlossen hat, wird als wenig standfest beschrieben, was es notwendig gemacht habe, beim Abbau eine ca. 1,5 m dicke Erzschicht zur Stabilisierung stehen zu lassen. Wie der Gutachter in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht erläutert hat, wurde diese Sicherheitsmaßnahme jedoch nicht überall eingehalten. Zum Teil sei diese Schicht schon vollständig verbrochen. Das ausweislich der herangezogenen Quellen während der Abbauzeit aufgetretene Phänomen der „Sargdeckelbildung“, d.h. des Sich-Ablösens größerer Platten von der Decke, deute darauf hin, dass die Erzschicht kleinteiliger zerklüftet, also segmentiert sei, als die Breite der Gänge. Dies erhöhe die Gefahr einer sehr raschen Tagesbruchentstehung.
63 
Die Auswirkungen von Brüchen auf die Oberfläche modelliert das Gutachten ... mit dem gängigen Hohlraum-Bruchmassen-Modell. Die verwendete Formel berücksichtigt zum einen, dass das gebrochene Material eine geringere Dichte aufweist und sich ein Bruch schließlich „totläuft“. Zum anderen prognostiziert das Modell die Menge an Material, die zur Seite hin verdrängt wird. Die Modellrechnung ergab, dass sich an mehreren Stellen ein etwaiger Einbruch im Stollen bis zur Oberfläche fortsetzen wird (Anlage 5 zum Gutachten).
64 
In den mündlichen Verhandlungen vor dem Verwaltungsgericht und dem Senat hat der Sachverständige ... nachvollziehbar erläutert, dass - über die Ausführungen in seinem Gutachten und die dort angestellte Modellrechnung hinausgehend - auch über den Abbaukammern C und D eine Tagesbruchgefahr bestehe, da die dortige Zwischenwand nicht mächtig genug und - auch aufgrund der dort verlaufenden Störungszone - instabil sei. Bei dieser unter dem Grundstück von Nordost nach Südwest verlaufenden Störung handelt es sich um eine Zone, in der die Festigkeit des Gebirges herabgesetzt ist und die Schichten einen Versatz aufweisen (Gutachten S. 11).
65 
Gefahrerhöhend wirkt sich, worauf der Sachverständige ebenfalls zu Recht hingewiesen hat, die Lage des Grundstücks in einer Erdbebenzone aus.
66 
Der Tagesbruch vom Februar 2008 erlaubt ebenfalls Rückschlüsse auf die Tagesbruchgefahr auf dem klägerischen Grundstück, weil die geologischen Verhältnisse vergleichbar sind und die vom Kläger geäußerte Vermutung, dieser Tagesbruch sei aufgrund eines Wassereinbruchs infolge der mangelhaften Wartung einer in der Nähe befindlichen Quelle entstanden, in den vom Sachverständigen getroffenen Feststellungen keine Stütze findet. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat der Sachverständige ... hierzu erklärt, es sei klar, dass beim Auftreten einer Öffnung an der Erdoberfläche von dort aus Wasser in tiefere Schichten eindringen könne. Damit sei jedoch nicht gesagt, dass das Wasser auch für die Tagesbruchentstehung verantwortlich sei.
67 
(2) Das vom Beigeladenen in Auftrag gegebene ...Gutachten kommt im Ergebnis zu vergleichbaren Einschätzungen. Es erfasst das gesamte gefährdete Gebiet, wobei ein Schwerpunkt auf der Untersuchung der Frage lag, ob und unter welchen Bedingungen die ca. 50 m südlich des klägerischen Grundstücks am Rande des gesperrten Gebiets in West-Ost Richtung verlaufende Steigstraße wieder für den Verkehr freigegeben werden kann. Das Gutachten teilt das Gebiet in verschiedene Einwirkungsklassen ein: Der Bereich der Einwirkungsklasse 3 (geringe Tagesbruchgefahr) kann ohne Einschränkungen betreten werden, auf Gebieten der Einwirkungsklasse 2 (Tagesbruchgefahr wahrscheinlich vorhanden) halten die Gutachter eine eingeschränkte landwirtschaftliche Nutzung ohne Maschineneinsatz für vertretbar, Gebiete der Einwirkungsklasse 1 (Tagesbruchgefahr mit hoher Wahrscheinlichkeit vorhanden) sollen gar nicht mehr betreten werden. Das Deckgebirge unter dem Grundstück wird ähnlich wie im Gutachten ... als „gebräches Mergel/Kalksandsteinpaket“ bezeichnet, das nicht in der Lage sei, langfristig ein tragendes Stützgewölbe auszubilden. Durch Wasserzutritt von der Oberfläche könne sich die Schicht komplett entfestigen.
68 
Die im östlichen Winkel des Grundstücks gelegenen Kammern 7 - 11 (Kammern D - H bei ...) wurden im Abschlussbericht vom 30.09.2010 als so sicher angesehen, dass eine Nutzungseinschränkung nicht erforderlich sei. Begründet wurde dies mit der geringen Höhe der Kammern und der stabilisierenden Erzschicht. In der revidierten Fassung vom 11.03.2011 wurde dieses Gebiet in die Einwirkungsklasse 2 hochgestuft. Der sachverständige Zeuge ... hat dies in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nachvollziehbar damit erklärt, dass der Einschätzung vom 30.09.2009, auf der der Abschlussbericht vom 30.09.2010 basierte, eine erste Grubenbefahrung zugrunde lag. Aufgrund einer weiteren Befahrung seien die Einwirkungsklassen neu festgelegt worden. Darauf beruhe der Plan vom 30.09.2010, der erst in der revidierten Fassung des Abschlussberichts vom 11.03.2011 berücksichtigt worden sei.
69 
(3) Das Gutachten ... und das ...Gutachten in der revidierten Fassung stimmen danach sowohl hinsichtlich der tatsächlichen Feststellungen als auch hinsichtlich der Schlussfolgerungen im Wesentlichen überein. Beide sehen das Gebiet als instabil an, beide halten Tagesbrüche für möglich, beide sehen die Möglichkeit der Entfestigung des Deckgebirges durch Wasser und damit auch größerer und tieferer Tagesbrüche als bei der Berechnung nach dem Hohlraum-Bruchmassen-Modell. Und schließlich können beide Gutachter keine belastbaren Aussagen dazu treffen, wann sich die Tagesbruchgefahr realisieren wird. Dies deckt sich mit der Einschätzung des als Zeuge vernommenen früheren technischen Betriebsleiters der Deponie, der ebenfalls davon ausgeht, dass die Abbaukammern nicht dauerhaft standsicher sind und die Gefahr von Tagesbrüchen besteht.
70 
(4) Aufgrund der Beweisaufnahme kommt der Senat zu dem Schluss, dass beim Betreten des klägerischen Grundstücks eine konkrete Gefahr für Leib und Leben der das Grundstück betretenden Personen gegeben ist.
71 
Die Bewertung einer Wahrscheinlichkeit als Gefahr im polizeirechtlichen Sinne ist grundsätzlich nicht mehr Aufgabe der Gutachter, sondern des Gerichts. Diese Aufgabe wird dadurch erschwert, dass kein Sachverständiger zu sagen vermag, innerhalb welchen Zeitraums es mit welcher Wahrscheinlichkeit zu einem wie großen und gefährlichen Tagesbruch kommen wird.
72 
Bei der Bewertung ist zu beachten, dass mit dem Leben und der körperlichen Unversehrtheit hochrangige Rechtsgüter auf dem Spiel stehen, die auch geringe Eintrittswahrscheinlichkeiten ausreichen lassen. Unerheblich ist demgegenüber für die Bestimmung des Grades der Gefahr, dass es sich nach den überzeugenden Ausführungen des Sachverständigen ... um eine Dauergefahr handelt, die sich nicht mit der Zeit verringert, sondern sich vielmehr nach Jahren trügerischer Ruhe auch in 100 Jahren noch realisieren kann. Denn die Dauergefahr ist keine eigenständige Gefahrenart, vielmehr gelten für sie die allgemeinen Anforderungen hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit und der zeitlichen Nähe des Schadenseintritts (Belz/Mußmann, a.a.O., § 1 Rn. 49 a).
73 
Die völlige Ungewissheit auf der Zeitachse schließt die Annahme einer unmittelbar bevorstehenden Störung im Sinn des § 9 Abs. 1 PolG aus. Auch wenn sich ein Tagesbruch jederzeit ohne Vorwarnung ereignen kann, ist es nicht hinreichend wahrscheinlich, dass ein solcher in allernächster Zeit auf dem klägerischen Grundstück auftreten und dabei einen Menschen an Leib oder Leben gefährden wird.
74 
Auf der anderen Seite handelt es sich nicht lediglich um eine „latente Gefahr“ oder ein ohne weiteres hinnehmbares Restrisiko. Zwar legen oberflächennahe Bergbautätigkeiten im Ausgangspunkt die Annahme einer „latenten Gefahr“ nahe. Dies gilt insbesondere für Bergwerke, die - wie der Kahlenberg - nicht nach dem Stand der Technik abgesichert wurden. Gibt es indes Hinweise, dass sich die Gefahr konkretisiert, so schlägt die latente in die ein polizeiliches Einschreiten rechtfertigende konkrete Gefahr um (vgl. OVG NRW, Urt. v. 13.09.1995 - 21 A 2273/91 - ZfB 1995, 322 <327>). Daran gemessen ist hier bei der erforderlichen Gesamtschau von einer konkreten Gefahr auszugehen. Dafür spricht bereits, dass sich die latente Gefahr nur 45 m von der Grenze des klägerischen Grundstücks entfernt bereits realisiert hat und dass die geologischen Bedingungen dort mit denen auf dem klägerischen Grundstück vergleichbar sind. Hinzu kommen als gefahrerhöhende Umstände die Lage des Grundstücks in der Erdbebenzone 1 und die infolge der unter dem Grundstück verlaufenden Störung herabgesetzte Festigkeit des Deckgebirges.
75 
cc) Eine konkrete Gefahr kann nicht unter dem Aspekt der freiwilligen Selbstgefährdung verneint werden. Zwar ist im Grundsatz anerkannt, dass die Polizei nicht gegen bewusste Selbstgefährdungen einschreiten darf (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.07.1997 - 8 S 2683/96 - NJW 1998, 2235 = VBlBW 1998, 25 m.w.N.). Begründet wird dies teilweise damit, dass es in einem solchen Fall an einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder an einem öffentlichen Interesse für ein behördliches Eingreifen fehle. Überwiegend wird jedoch damit argumentiert, dass Art. 2 Abs. 1 GG in gewissen Grenzen ein Recht auf Selbstgefährdung gebe.
76 
Voraussetzung für die Annahme einer nicht zu einem polizeilichen Einschreiten berechtigenden Selbstgefährdung ist allerdings, dass sich die Betroffenen freiwillig und in Kenntnis der Sachlage der Gefahr aussetzen. Dies wäre bei allen Personen der Fall, die erkennen, dass ihnen mit einer gewissen, nicht näher bestimmbaren Wahrscheinlichkeit in diesem Gebiet der Boden unter den Füßen wegbrechen kann, also insbesondere bei dem Kläger selbst.
77 
Das innerhalb bestimmter Grenzen anzuerkennende Recht auf Selbstgefährdung kann einem staatlichen Verbot jedoch nur dann entgegengehalten werden, wenn mit der betreffenden Tätigkeit nicht zugleich eine Gefahr für andere Personen verbunden ist (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.07.1997 - 8 S 2683/96 - a.a.O.; Senatsurteil vom 22.07.2004 - 1 S 410/03 - juris Rn. 39). Hier steht der Annahme einer bloßen Selbstgefährdung bei Betreten des Grundstücks entgegen, dass jeder, der in einen Tagesbruch stürzt, um Hilfe rufen und damit unbeteiligte Dritte zu Rettungsmaßnahmen veranlassen wird. Da das Grundstück nur etwa 50 m von einem öffentlichen Weg entfernt liegt, ist die Wahrscheinlichkeit, dass tatsächlich jemand zur Hilfe eilt und sich angesichts des unsicheren Kraterrands in Gefahr begeben muss, nicht viel geringer als die Wahrscheinlichkeit, dass es überhaupt zu einem Unfall kommt. Insofern liegt selbst bei einem Betreten allein durch den Kläger keine ausschließliche Selbstgefährdung vor, die einem polizeilichen Einschreiten entgegenstehen würde. In diesem Zusammenhang kann auch nicht außer Betracht bleiben, dass die potenziellen Helfer keine professionell ausgebildeten Rettungskräfte, sondern zufällig vorbeikommende Passanten sind, die mit den spezifischen Risiken eines Tagesbruchs kaum vertraut sein dürften und diese Risiken bei der Rettung in keiner Weise überblicken können. Selbst wenn ihnen bekannt wäre, dass in dem Gebiet grundsätzlich die Gefahr eines Tagesbruchs besteht, folgt daraus nicht, dass sie die Gefährlichkeit einer Rettungsaktion zutreffend einschätzen können.
78 
Auch das Betreten durch den Kläger selbst würde also Leben und Gesundheit unbeteiligter Dritter gefährden, so dass eine konkrete Gefahr, die zu einem polizeilichen Einschreiten berechtigt, nicht unter dem Aspekt der freiwilligen Selbstgefährdung verneint werden kann.
79 
b) Das Betretungsverbot kann auch deshalb nicht auf § 9 PolG gestützt werden, weil es auf unbefristete Dauer Geltung beanspruchen soll und eine Inanspruchnahme des Störers überhaupt nicht beabsichtigt ist. Aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergibt sich, dass dem Nichtstörer nur das zur Gefahrenabwehr sachlich Unumgängliche aufgegeben werden darf. Deshalb sind Maßnahmen, die sich länger auswirken, grundsätzlich von vornherein zeitlich zu begrenzen (Belz/Mußmann, a.a.O., § 9 Rn. 7; Wolf/Stephan/Deger, a.a.O., § 9 Rn. 21). Zudem dürfen Maßnahmen gegenüber dem Nichtstörer nach § 9 Abs. 2 PolG nur aufrechterhalten werden, solange die unmittelbar bevorstehende Gefahr fortbesteht und ihre Abwehr weiterhin auf andere Weise nicht möglich ist.
80 
Hier ist ausweislich des Gutachtens ..., dem der Senat auch in diesem Punkt folgt, die sicherste Lösung zur Abwendung der Tagesbruchgefahr eine Vollsicherung der Hohlräume unter dem klägerischen Grundstück mit einem hydraulisch abbindenden Material (Gutachten S. 23). Eine solche Maßnahme könnte der Beklagte dem Beigeladenen als polizeirechtlich Verantwortlichem auch aufgeben. Der Beigeladene ist jedenfalls als Zustandsstörer nach § 7 PolG (aa), möglicherweise auch als Verhaltensstörer nach § 6 PolG (bb) polizeirechtlich verantwortlich. Auch der Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr gebietet nicht die Anordnung eines dauerhaften Betretungsverbots gegenüber dem Kläger (cc). Schließlich würde die Inanspruchnahme des Beigeladenen diesen nicht unverhältnismäßig belasten (dd).
81 
aa) Als Inhaber der Bergbaukonzession war der Beigeladene Verfügungsberechtigter. Woraus sich nach Erlöschen der Konzession die Verfügungsberechtigung, von der die Verfahrensbeteiligten ausgehen, ergibt, ist unklar. Jedenfalls ist der Beigeladene weiterhin Inhaber der tatsächlichen Gewalt über das Altbergwerk und daher Zustandsstörer nach § 7 2. Alt. PolG:
82 
In § 1 des Konzessionsvertrags von 1937 räumte das Land Baden den Rohstoffbetrieben der Vereinigten Stahlwerke GmbH kein Bergwerkseigentum, sondern lediglich die Berechtigung zur Ausbeutung von Eisenerzen ein (vgl. § 2 Abs. 1 Bad. BergG: „Es kann [zur Ausbeutung von Eisenerzen] seitens des Finanzministeriums an Einzelne oder Gemeinschaften eine Konzession erteilt werden“). Das Bergwerkseigentum blieb nach § 39 b Bad. BergG beim Land Baden. Es konnte, und dies war nach § 1 des Konzessionsvertrags auch beabsichtigt, lediglich das Bergwerkseigentum nach § 39 c Bad. BergG „in der Weise belastet werden, dass der, zu dessen Gunsten die Belastung erfolgt, auf Zeit das vererbliche und veräußerliche Recht erhält, die in § 2 bezeichneten Mineralien […] aufzusuchen und zu gewinnen“. Dieses Gewinnungsrecht sollte nach § 39 c Abs. 1 Bad. BergG zeitlich beschränkt im Wesentlichen wie Bergwerkseigentum behandelt werden. § 42 Abs. 2 Bad. BergG erklärt die sich auf Grundstücke beziehenden Vorschriften des BGB für entsprechend anwendbar. Damit ist das Gewinnungsrecht genauso Eigentum im polizeirechtlichen Sinne wie dies für das Bergwerkseigentum allgemeine Meinung ist (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 08.12.2005 - 11 A 2436/02 - ZfB 2006, 61 <64> m.w.N).
83 
Die Konzession wurde gemäß § 2 des 2. Nachtrags vom 12.08.1968 bis zum 31.12.1997 verlängert. Aus § 7 des notariellen Kaufvertrags vom 04.09.1972 ergibt sich, dass der Beigeladene alle Rechte und Pflichten aus dem Konzessionsvertrag vom Landkreis Lahr, der die Konzession seinerseits von der ...... GmbH, der Rechtsnachfolgerin der Rohstoffbetriebe der Vereinigten Stahlwerke GmbH, gekauft hatte, übernehmen soll. Mit Wirksamkeit dieses Vertrages hat der Beigeladene die Verfügungsgewalt erlangt.
84 
Nach Erlöschen der Konzession ist der Beigeladene jedenfalls als Inhaber der tatsächlichen Gewalt Störer nach § 7 2. Alt. PolG. Ob daneben auch eine Verantwortlichkeit des beklagten Landes als Bergwerkseigentümer besteht, kann offen bleiben.
85 
bb) Daneben dürfte der Beigeladene auch Verhaltensstörer nach § 6 PolG sein. Zwar hat er selbst in dem fraglichen Teil des Bergwerks nie selbst Erz abgebaut und auch sonst - soweit ersichtlich - keine gefahrerhöhenden Tätigkeiten vorgenommen. Er dürfte jedoch Sicherungsmaßnahmen unterlassen haben, obwohl er dazu verpflichtet war.
86 
Den Beigeladenen trifft die Verkehrssicherungspflicht für das Altbergwerk. Im Rahmen des § 823 BGB ist anerkannt, dass aus der tatsächlichen Verfügungsgewalt über gefährliche Gegenstände auch die Pflicht folgt, andere vor diesen Gefahren zu schützen. Dabei muss zwar nicht jeder abstrakten Gefahr vorgesorgt werden, haftungsbegründend wird eine Gefahr erst dann, wenn sich für ein sachkundiges Urteil die nahe liegende Möglichkeit ergibt, dass Rechtsgüter anderer verletzt werden (st. Rspr., vgl. BGH, Urt. v. 16.05.2006 - VI ZR 189/05 - NJW 2006, 2326 m.w.N.).
87 
§§ 130 ff. Bad. BergG regeln die Haftung des Bergwerkbetreibers zwar spezieller, aber nicht abschließend, sondern nur für Schäden an Grundeigentum. Darüber hinaus lässt sich diesen Vorschriften die Wertung entnehmen, dass der Bergwerksbetrieb grundsätzlich so gefahrgeneigt ist, dass im Fall von Schadensersatzansprüchen nach Pflichtverletzungen erst gar nicht gefragt werden muss. Daher trifft den Beigeladenen, solange er die tatsächliche Sachherrschaft hat, nach § 823 BGB eine Pflicht zur Sicherung.
88 
Dass die nicht abgesicherten Stollen im Laufe der Zeit durchzubrechen drohen und durch das wenig belastbare Deckgestein dadurch Tagesbrüche entstehen können, wurde bereits bei Zulassung des Abschlussbetriebsplans gesehen. In einem Aktenvermerk des Landesbergamtes vom 25.03.1971 ist festgehalten, dass im Bereich des Stollens IV noch Pingen, d.h. Tagesbrüche, zu erwarten seien. Da Sicherungsmaßnahmen unter Tage nicht möglich seien, müsse man das Gelände einbrechen lassen und dann wieder auffüllen. Die Grundstücke seien in fremdem Besitz und könnten eventuell vom Landkreis aufgekauft werden.
89 
Auch die zahlreichen Verbrüche in den letzten Jahrzehnten gaben klare Hinweise auf eine grundsätzliche Instabilität, ebenso das Wissen um den wenig sorgfältigen Kriegsbergbau. Spätestens bei Auftreten der Spüllöcher in den 1990er Jahren dürfte für Sachkundige erkennbar geworden sein, dass langfristig Sicherungsmaßnahmen notwendig sind, um die Stollen vor dem Durchbrechen zu bewahren. Das Gutachten des Sachverständigen ... und das ...Gutachten bestätigen die Tagesbruchgefahr.
90 
Die Verkehrspflichten sollen alle schützen, die in den Einwirkungsbereich der Gefahrenquelle geraten und somit also die Allgemeinheit. Damit begründen die Verkehrspflichten nach § 823 BGB auch polizeirechtliche Handlungspflichten (BayVGH, Beschl. v. 05.05.2011 - 22 ZB 10.214 - UPR 2011, 357 ). Der Beigeladene dürfte damit auch als Verhaltensstörer herangezogen werden können. Daran änderte sich selbst dann nichts, wenn der Beigeladene sich stets an alle Betriebspläne gehalten haben sollte, da diese keine Legalisierungswirkung entfalten (Senatsurteil vom 29.03.2000 - 1 S 1245/99 - a.a.O.).
91 
Auch als Körperschaft des öffentlichen Rechts ist der Beigeladene polizeipflichtig, weil die möglichen Maßnahmen nicht unmittelbar in die hoheitliche Tätigkeit des Beigeladenen eingreifen, sondern an die tatsächliche Sachherrschaft bzw. Versäumnisse bei der Sicherung des stillgelegten Bergwerks anknüpfen (vgl. BVerwG, Urt. v. 08.05.2003 - 7 C 15.02 - NVwZ 2003, 1252 Rn. 18).
92 
cc) Die Effektivität der Gefahrenabwehr spricht nur vordergründig für eine Inanspruchnahme des Klägers. Zwar greift das Betretungsverbot sofort, während eine Sicherung des Grundstücks durch Verfüllung der Hohlräume, die nach den überzeugenden Ausführungen des Sachverständigen ... technisch realisierbar ist und die sicherste Lösung zur Abwendung der Tagesbruchgefahr darstellt (Gutachten S. 23), einer längeren Erkundung und Vorbereitung bedarf. Allerdings sieht der Beklagte das Betretungsverbot als endgültigen Regelungszustand an. Daher muss der Schnelligkeitsaspekt in den Hintergrund treten, zumal auch ein temporäres Betretungsverbot bis zur endgültigen Sicherung denkbar gewesen wäre, welches der Kläger - wie auch die zunächst erlassene Allgemeinverfügung der Ortspolizeibehörde - möglicherweise akzeptiert hätte. Daher müssen einem vielleicht verbleibenden Restrisiko einzelner Geländeabsackungen die Nachteile eines dauerhaften Betretungsverbots, welches für den Kläger enteignungsgleiche Wirkung hat, gegenübergestellt werden. Denn die bloße Sperrung lässt ja die Gefahr vollständig bestehen und setzt darauf, dass das Betretungsverbot - letztlich bis zum vollständigen Verbruch der Stollen, unter Umständen also Jahrhunderte - eingehalten und kontrolliert wird. Angesichts dieser zeitlichen Dimension erscheint ein dauerhaftes Betretungsverbot als einzige Gefahrenabwehrmaßnahme sogar als vergleichsweise unsicher.
93 
dd) Eine Inanspruchnahme des Beigeladenen wäre auch nicht unverhältnismäßig. Der Kläger als Nichtstörer trägt keine Verantwortung für die bestehende Gefahr und hat nach § 55 PolG lediglich einen Anspruch auf angemessene Entschädigung, nicht jedoch auf vollen Schadenersatz (vgl. Belz/Mußmann, a.a.O., § 55 Rn. 3; Wolf/Stephan/Deger, a.a.O., § 55 Rn. 15). Der Beigeladene, der jedenfalls als Zustandsstörer polizeirechtlich verantwortlich ist, hat es demgegenüber über Jahrzehnte unterlassen, Sicherungsmaßnahmen zu treffen, obwohl er die Tagesbruchgefahr kannte und auch entsprechende Rückstellungen für Berg- und Folgeschäden gebildet hat.
III.
94 
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Da der Beigeladene keinen Antrag gestellt hat und damit auch kein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist, entspricht es der Billigkeit, dass er seine außergerichtlichen Kosten selbst trägt.
95 
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt ist.
96 
Beschluss vom 25. Oktober 2012
97 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG auf 20.000,-- EUR festgesetzt.
98 
Gründe
99 
Der für die Festsetzung des Streitwerts maßgebliche Verkehrswert des klägerischen Grundstücks beläuft sich nach den nachvollziehbaren Feststellungen eines unabhängigen Sachverständigen auf etwa 20.000,-- EUR. Soweit der Kläger von einem deutlich höheren Grundstückswert ausgeht, den er mit 62.000,-- EUR beziffert, fehlt es schon im Ansatz an einer tragfähigen Begründung hierfür.
100 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

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bei uns veröffentlicht am 15.05.2014

Tenor Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 27. November 2012 - 3 K 1607/11 - geändert, soweit die Klage abgewiesen wurde. Es wird festgestellt, dass auch der vom Regierungspräsidium Freiburg - Landespoliz

Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt Urteil, 28. Nov. 2013 - 2 L 222/11

bei uns veröffentlicht am 28.11.2013

Tatbestand 1 Die Klägerin wendet sich gegen eine ordnungsrechtliche Verfügung des Beklagten zur Aufrechterhaltung der Wasserhaltung am Tagebaurestloch „(G. IV)“. 2 Die Klägerin ist aufgrund des Vermögenszuordnungsbescheides der Oberfinanzdirekti

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(1) Der Vorsitzende hat die Streitsache mit den Beteiligten tatsächlich und rechtlich zu erörtern.

(2) Der Vorsitzende hat jedem Mitglied des Gerichts auf Verlangen zu gestatten, Fragen zu stellen. Wird eine Frage beanstandet, so entscheidet das Gericht.

(3) Nach Erörterung der Streitsache erklärt der Vorsitzende die mündliche Verhandlung für geschlossen. Das Gericht kann die Wiedereröffnung beschließen.

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

(1) Durch Klage kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts (Anfechtungsklage) sowie die Verurteilung zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts (Verpflichtungsklage) begehrt werden.

(2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.

(1) Fehlt einem Grundstück die zur ordnungsmäßigen Benutzung notwendige Verbindung mit einem öffentlichen Wege, so kann der Eigentümer von den Nachbarn verlangen, dass sie bis zur Hebung des Mangels die Benutzung ihrer Grundstücke zur Herstellung der erforderlichen Verbindung dulden. Die Richtung des Notwegs und der Umfang des Benutzungsrechts werden erforderlichenfalls durch Urteil bestimmt.

(2) Die Nachbarn, über deren Grundstücke der Notweg führt, sind durch eine Geldrente zu entschädigen. Die Vorschriften des § 912 Abs. 2 Satz 2 und der §§ 913, 914, 916 finden entsprechende Anwendung.

(1) Für Tätigkeiten und Einrichtungen im Sinne des § 2 und der §§ 126 bis 131 (Betriebe), die erst mit Inkrafttreten dieses Gesetzes der Bergaufsicht unterliegen, gilt folgendes:

1.
Der Unternehmer hat seinen Betrieb unverzüglich der zuständigen Behörde anzuzeigen.
2.
Die nach § 51 oder nach den §§ 126 bis 130 in Verbindung mit § 51 für die Errichtung oder Führung des Betriebes erforderlichen Betriebspläne sind innerhalb einer Frist von vier Monaten nach Inkrafttreten dieses Gesetzes der zuständigen Behörde zur Zulassung einzureichen. Ist der Betriebsplan fristgemäß eingereicht, so bedarf es für die Errichtung oder Fortführung des Betriebes bis zur Unanfechtbarkeit der Entscheidung über die Zulassung keines zugelassenen Betriebsplanes. Bei Untergrundspeichern ist der Nachweis der Veröffentlichung nach § 126 Abs. 1 Satz 2 nicht erforderlich.
3.
Verantwortliche Personen sind, soweit nach § 59 Abs. 2 oder nach den §§ 126 bis 131 in Verbindung mit § 59 Abs. 2 erforderlich, innerhalb einer Frist von vier Monaten nach Inkrafttreten dieses Gesetzes zu bestellen und der zuständigen Behörde namhaft zu machen.

(2) Auf Betriebe im Sinne des Absatzes 1, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits endgültig eingestellt waren oder die Erdwärme gewinnen und diese Wärme zu Bade- oder Heilzwecken nutzen, ist dieses Gesetz nicht anzuwenden. Dieses Gesetz ist ferner auf Betriebe nicht anzuwenden, in denen bei Inkrafttreten dieses Gesetzes Ziegeleierzeugnisse auch aus Tonen im Sinne des § 3 Abs. 4 Nr. 1 hergestellt werden.

Bei der Auslegung einer Willenserklärung ist der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften.

(1) Der Eigentümer eines Grundstücks kann die Zuführung von Gasen, Dämpfen, Gerüchen, Rauch, Ruß, Wärme, Geräusch, Erschütterungen und ähnliche von einem anderen Grundstück ausgehende Einwirkungen insoweit nicht verbieten, als die Einwirkung die Benutzung seines Grundstücks nicht oder nur unwesentlich beeinträchtigt. Eine unwesentliche Beeinträchtigung liegt in der Regel vor, wenn die in Gesetzen oder Rechtsverordnungen festgelegten Grenz- oder Richtwerte von den nach diesen Vorschriften ermittelten und bewerteten Einwirkungen nicht überschritten werden. Gleiches gilt für Werte in allgemeinen Verwaltungsvorschriften, die nach § 48 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes erlassen worden sind und den Stand der Technik wiedergeben.

(2) Das Gleiche gilt insoweit, als eine wesentliche Beeinträchtigung durch eine ortsübliche Benutzung des anderen Grundstücks herbeigeführt wird und nicht durch Maßnahmen verhindert werden kann, die Benutzern dieser Art wirtschaftlich zumutbar sind. Hat der Eigentümer hiernach eine Einwirkung zu dulden, so kann er von dem Benutzer des anderen Grundstücks einen angemessenen Ausgleich in Geld verlangen, wenn die Einwirkung eine ortsübliche Benutzung seines Grundstücks oder dessen Ertrag über das zumutbare Maß hinaus beeinträchtigt.

(3) Die Zuführung durch eine besondere Leitung ist unzulässig.

Das Recht des Eigentümers eines Grundstücks erstreckt sich auf den Raum über der Oberfläche und auf den Erdkörper unter der Oberfläche. Der Eigentümer kann jedoch Einwirkungen nicht verbieten, die in solcher Höhe oder Tiefe vorgenommen werden, dass er an der Ausschließung kein Interesse hat.

(1) Bergwerkseigentum gewährt das ausschließliche Recht, nach den Vorschriften dieses Gesetzes die in § 8 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 bezeichneten Tätigkeiten und Rechte auszuüben; auf das Recht sind die für Grundstücke geltenden Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs entsprechend anzuwenden, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt. § 8 Abs. 3 gilt entsprechend.

(2) Eine Vereinigung eines Grundstücks mit einem Bergwerkseigentum sowie die Zuschreibung eines Bergwerkseigentums als Bestandteil eines Grundstücks oder eines Grundstücks als Bestandteil eines Bergwerkseigentums ist unzulässig.

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Der Antragsteller wendet sich gegen den von der Antragsgegnerin in der „Polizeiverordnung gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutze der Grün- und Erholungsanlagen und über das Anbringen von Hausnummern“ (Polizeiliche Umweltschutzverordnung - UmweltschutzVO - vom 21.11.1996, zuletzt geändert durch Polizeiverordnung vom 01.06.2006) geregelten Leinenzwang für Hunde.
Mit der im gemeindlichen Amts- und Mitteilungsblatt Nr. 23 vom 10.06.2005 bekannt gemachten und 01.07.2006 in Kraft getretenen Änderungsverordnung wird im neu gefassten § 10 („Gefahren durch Tiere“) die Regelung über die Beaufsichtigung von Hunden um den Leinenzwang für Hunde ergänzt; Abs. 3 bestimmt nun:
„Im Innenbereich (§§ 30-34 BauGB) sind auf öffentlichen Straßen und Gehwegen sowie im Außenbereich in folgenden Gebieten:
1. im gesamten Südbereich bis zum Waldrand zwischen Schützenstraße in Schwann und der Straße Am Sportplatz in Conweiler,
        
2. im Bereich des Betonwegs von der Maienstraße in Feldrennach Richtung Ittersbach,
        
3. im Bereich der Bannholzstraße in Feldrennbach bis zum Festplatz beim Waldbeginn
        
4. im Bereich der an die Bach- und die Kelterstraße anschließenden Wege zum Fronberg in Ottenhausen
Hunde an der Leine zu führen. Ansonsten dürfen Hunde ohne Begleitung einer Person, die durch Zuruf auf das Tier einwirken kann, nicht frei umherlaufen.“
§ 28 Abs. 1 UmweltschutzVO lautet:
„Ordnungswidrig i.S. von § 18 Polizeigesetz handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig
(…)
Nr. 11: entgegen § 10 Abs. 3 Hunde frei herumlaufen lässt.“
Der Antragsteller wohnt im Ortsteil Conweiler der Antragsgegnerin. Er ist seit einigen Jahren Halter eines Hundes, den er täglich im Gebotsbereich der Polizeiverordnung ausführt. Am 17.03.2006 setzte die Antragsgegnerin gegen den Antragsteller ein Bußgeld wegen Verstoßes gegen den Leinenzwang fest. Hiergegen erhob der Antragsteller Einspruch. Durch Urteil des Amtsgerichts Pforzheim vom 04.08.2006 - 8 OWi 84 Js 6960/06 - wurde der Antragsteller zu einer Geldbuße von 25 EUR verurteilt; über die hiergegen erhobene Rechtsbeschwerde ist noch nicht entschieden.
Am 20.11.2006 hat der Antragsteller das Normenkontrollverfahren eingeleitet, zu dessen Begründung er vorträgt: Die Änderungsverordnung vom 01.06.2005 sei verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, da die bekanntgemachte Verordnung vom Beschluss des Gemeinderats hinsichtlich der jeweiligen Gebietsgrenzen nicht gedeckt sei; denn der im Sitzungsprotokoll der Gemeinderatssitzung vom 01.06.2005 festgehaltene Beschluss zur Änderung der Verordnung enthalte anders als die Beschlussvorlage und der ausgefertigte Verordnungstext in § 10 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UmweltschutzVO nicht die Worte „bis zum Waldrand“. Darüber hinaus sei die dortige Gebietsabgrenzung unklar und missverständlich und damit zu unbestimmt. Auch in der Sache sei der angeordnete Leinenzwang rechtswidrig. Die Annahme, dass eine abstrakt-generelle Gefahr von unangeleinten Hunden für Menschen oder andere Hunde ausgehe, könne nicht nachgewiesen werden. Ferner verstoße die Verordnung gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die vorgenommene Abgrenzung könne nicht nachvollziehbar begründet werden. Bei der umfassenden Regelung für den südlichen Bereich habe der Gemeinderat nicht berücksichtigt, dass Hundehaltern auch Freilaufflächen für ihre Tiere zur Verfügung gestellt werden müssten. Andernfalls sei die nach Art. 20a GG gebotene artgerechte Tierhaltung nicht mehr möglich. Den in der Gemeinde wohnenden Hundehaltern könne auch nicht zugemutet werden, in ein gemeindefernes Freilaufgebiet zu fahren. Es sei ferner nicht dargetan, warum für den südlichen Außenbereich ein umfassender Leinenzwang erforderlich sei, während im nördlichen Außenbereich ein wegebezogener Leinenzwang für ausreichend angesehen wurde. Schließlich sei der normierte Leinenzwang auch nicht dazu geeignet, die von dem Gemeinderat heftig diskutierte Hundekotproblematik zu lösen.
10 
Der Antragsteller beantragt,
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§ 10 Abs. 3 Satz 1 der Polizeiverordnung gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutze der Grün- und Erholungsanlagen und über das Anbringen von Hausnummern (Polizeiliche Umweltschutzverordnung) der Antragsgegnerin vom 21.11.1996 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 01.06.2005 für unwirksam zu erklären.
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Die Antragsgegnerin beantragt,
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den Antrag abzulehnen.
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Sie trägt vor: Die Verordnung sei formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Zwar weiche der im Sitzungsprotokoll des Gemeinderats festgehaltene Beschlusstext geringfügig vom Wortlaut der Beschlussvorlage und der Verordnung ab. Das sei aber vor dem Hintergrund der Diskussion, deren Gegenstand nur der Bereich außerhalb des Waldgebiets gewesen sei, unerheblich; denn das Sitzungsprotokoll sei kein Wortprotokoll. Jedenfalls könne eine etwaige Lücke im Beschlusstext durch Auslegung anhand des objektiven Empfängerhorizonts geschlossen werden. Der räumliche Geltungsbereich des Leinenzwangs im streitigen Südbereich sei hinreichend bestimmt; dies werde durch einen Blick auf den Ortsplan bestätigt. Darüber hinaus werde mit Hinweistafeln auf Anfang und Ende des Leinenzwangs hingewiesen. Der Leinenzwang sei durch die Ermächtigungsgrundlage des § 10 PolG gedeckt. Von unangeleinten Hunden gehe eine abstrakte Gefahr für Menschen aus. Denn durch unberechenbares Verhalten der Hunde würden Menschen typischerweise gesundheitlich gefährdet oder zumindest erheblich belästigt. Zudem seien binnen eines Jahres ca. 25 bis 30 Vorfälle mit Bissen und Angriffen von freilaufenden Hunden zu verzeichnen gewesen. Seit Bestehen der Leinenpflicht sei die Zahl derartiger Vorfälle erheblich zurückgegangen. Des Weiteren werde die Landwirtschaft und der im dortigen Gebiet gelegene Segelflugplatz durch freilaufende Hunde und deren Kot sowie durch Stöcke, die von Hundehaltern geworfen würden, beeinträchtigt. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei gewahrt. Insbesondere die unterschiedliche Behandlung von nördlichem und südlichem Außenbereich sei im Rahmen der Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers gerechtfertigt, weil der südliche Bereich erheblich stärker touristisch genutzt werde. Die Verordnung stelle eine sinnvolle Kompromisslösung zwischen den Interessen der Hundehalter und den Interessen der Erholungssuchenden dar. Durch die örtliche Begrenzung des Leinenzwangs seien genügend Flächen vorhanden, die ein Freilaufen der Hunde ermöglichten.
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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und auf den Inhalt der dem Senat vorliegenden Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
I.
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Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Der Antragsteller ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Er kann als Hundehalter, der bei seinen täglichen Spaziergängen mit dem Hund mit dem Anleingebot konfrontiert ist, geltend machen, in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) betroffen zu sein; auch ist gegen ihn bereits ein Bußgeld verhängt worden. Die insoweit noch maßgebliche Zweijahresfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der bis zum 31.12.2006 geltenden Gesetzesfassung (vgl. § 195 Abs. 7 VwGO, eingefügt durch Gesetz vom 21.12.2006 ) ist gewahrt.
II.
17 
Der Antrag ist nicht begründet. Die zur Prüfung gestellten Vorschriften sind rechtsfehlerfrei zustande gekommen und auch inhaltlich von Rechts wegen nicht zu beanstanden.
18 
1. Die Änderungsverordnung, durch die § 10 Abs. 3 UmweltschutzVO neu gefasst wurde, ist, wie sich aus den vorgelegten Behördenakten ergibt, mit der erforderlichen Zustimmung des Gemeinderates der Antragsgegnerin erlassen (§ 15 Abs. 2 PolG) und dem Landratsamt als der Aufsichtsbehörde vorgelegt worden (§ 16 Abs. 1 PolG). Die Formerfordernisse des § 12 Abs. 1 und 2 PolG sind gewahrt.
19 
Eine ordnungsgemäße Verkündung durch öffentliche Bekanntmachung im Amtsblatt der Gemeinde (§ 5 VerkG, § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 DVO-GemO) liegt ebenfalls vor. Die vom Antragsteller gerügte Abweichung des im Sitzungsprotokoll des Gemeinderats festgehaltenen Beschlusstextes vom bekannt gemachten Wortlaut der Norm steht dem nicht entgegen.
20 
Eine Verordnung ist zwar unwirksam, wenn sie nicht mit dem vom Gemeinderat beschlossenen Wortlaut bekannt gemacht wird bzw. die bekannt gemachte Norm so nicht beschlossen worden ist. Ein nach dem Rechtsstaatsprinzip ausgestaltetes Bekanntmachungsverfahren setzt voraus, dass die Rechtsnorm nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten Inhalt veröffentlicht wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.01.2004 - 8 CN 1.02 -, BVerwGE 120, 82). Eine solche Abweichung liegt hier aber auch bezüglich der Gebietsabgrenzung in § 10 Abs. 3 Satz Nr. 1 UmweltschutzVO nicht vor.
21 
Ohne Erfolg beruft sich der Antragsteller auf die gemäß § 38 Abs. 1 GemO gefertigte Niederschrift über die Verhandlungen des Gemeinderats. Diese muss u.a. den Wortlaut der Beschlüsse enthalten. Die Niederschrift dient dem späteren Nachweis über den Ablauf der Sitzungen, den Verlauf der Verhandlungen und den Inhalt der gefassten Beschlüsse. Ihr kommt als öffentliche Urkunde die in den §§ 415, 417 und 418 ZPO normierte erhöhte Beweiskraft zu (vgl. Senatsurteil vom 09.10.1989 - 1 S 5/88 -, NJW 1990, 1808; vom 17.10.2002 - 1 S 2114/99 -, juris Rz. 39). Es wird vermutet, dass der Inhalt der Verhandlungen und die Beschlüsse des Gemeinderates vollständig und richtig wiedergeben sind. Die Niederschrift wirkt aber nicht rechtsbegründend für die Beschlüsse des Gemeinderates (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung Baden-Württemberg, § 38 Rn. 1). Aus der formalen Beweisfunktion der Niederschrift folgt, dass die Vermutung der Richtigkeit und Vollständigkeit durch Gegenbeweise entkräftet werden kann.
22 
In der Niederschrift über die Verhandlungen und Beschlüsse des Gemeinderats vom 01.06.2005 wird auf Blatt 104 zwar festgehalten, dass nach der Zustimmung zur grundsätzlichen Festlegung von Leinenzwang in bestimmten Außengebieten u.a. der Leinenzwang für das Gebiet „Südbereich zwischen Schützenstraße in Schwann und der Straße Am Sportplatz in Conweiler“ beschlossen wurde. In dieser Umschreibung fehlt im Unterschied sowohl zur diskutierten Beschlussvorlage als auch zur veröffentlichten Verordnungsregelung die Angabe „bis zum Waldrand“. Eine inhaltliche Abweichung wird damit aber nicht dokumentiert. Es handelt sich vielmehr ersichtlich um eine leicht verkürzte Wiedergabe des in der Beschlussvorlage bezeichneten Gebiets, das - auch ausweislich der Diskussion im Gemeinderat - in seiner Ausdehnung unverändert bleiben sollte. Denn auf Blatt 106 der Sitzungsniederschrift wird der gesamte Text der vom Gemeinderat - zunächst in getrennten Abstimmungen - beschlossenen Änderungsverordnung nochmals zusammenfassend aufgeführt; dieser Text stimmt mit dem der Bekanntmachung überein.
23 
2. Auch in materieller Hinsicht hält § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO der rechtlichen Prüfung stand.
24 
a) Der in dieser Vorschrift angeordnete Leinenzwang für Hunde ist durch die gesetzliche Ermächtigung des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG gedeckt.
25 
Eine hiernach erforderliche abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung liegt vor, wenn bei bestimmten Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für die polizeilichen Schutzgüter im Einzelfall, d.h. eine konkrete Gefahrenlage, einzutreten pflegt. Dabei hängt der zu fordernde Wahrscheinlichkeitsgrad von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Geht es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, wie etwa Leben und Gesundheit von Menschen, so kann auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen (vgl. nur Senatsurteil vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <86>; BVerwG, Urteil vom 03.07.2002 - 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347 <351 f.>, jeweils m.w.N.).
26 
Der Senat geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass von Hunden Gefahren für die menschliche Gesundheit und für andere Hunde ausgehen können, die geeignet sind, die allgemeine Anordnung eines Leinenzwangs zu rechtfertigen (vgl. schon Beschluss vom 05.07.1967 - I 195/66 -, ESVGH 18, 19 <21 f.>; vom 31.01.1980 – I 1996/79 -, BWVPr 1980, 167 und vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289>). Hieran hält der Senat fest. Dabei mag dahinstehen, ob eine entsprechende Gefahrenlage schon durch die von der Antragsgegnerin angeführten, in der Mehrzahl aber nicht näher umschriebenen Vorfälle mit unangeleinten Hunden hinreichend verlässlich dokumentiert wird. Denn schon die allgemeine Lebenserfahrung belegt aufgrund der (potentiellen) Konfliktträchtigkeit einer Begegnung von Hunden und Menschen die erforderliche abstrakt-generelle Gefahrenlage. Zum natürlichen Verhaltensrepertoire von Hunden gehören nämlich das Beißen, Hetzen, Reißen, Anspringen, Schnappen, Nachrennen und Beschnüffeln, das sich bei freilaufenden Hunden spontan und unberechenbar äußert und zu einer Gefährdung unbeteiligter Dritter führen kann, welche die Schwelle der bloßen Lästigkeit überschreitet. Auch ein zunächst bloß subjektives Unsicherheitsgefühl, das viele Menschen, vor allem Kinder, gegenüber freilaufenden Hunden beschleicht, ist hier zu berücksichtigen; denn gerade auch ängstliches Verhalten kann bei ansonsten unauffälligen Hunden weitere Reaktionen und auf diese Weise einen gefahrerhöhenden Kreislauf in Gang setzen (Thür. OVG, Urteil vom 26.04.2007 - 3 N 699/05 -, juris Rz. 60 ff.).
27 
Der Verweis des Antragstellers auf die abweichende Auffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Urteil vom 27.01.2005 - 11 KN 38/04 -, NordÖR 2005, 179 <180 f.>), wonach eine abstrakte Gefahr durch unangeleinte Hunde nicht festgestellt werden könne, verfängt nicht. Zu Unrecht bezieht sich diese Entscheidung auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Mit Urteil vom 03.07.2002 (- 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347 <355 f.>) hat das Bundesverwaltungsgericht die niedersächsische Gefahrtier-Verordnung nämlich allein wegen des abschließend an die Gefährlichkeit bestimmter Hunderassen anknüpfenden Regelungskonzepts als von der polizeirechtlichen, auf die Gefahrenabwehr zielenden Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckte Maßnahme der Gefahrenvorsorge beanstandet. Das Bundesverwaltungsgericht geht aber zugleich davon aus, dass mit der Haltung von Hunden „wegen der Unberechenbarkeit des tierischen Verhaltens“ „unzweifelhaft“ Gefahren verbunden sind.
28 
b) Der Erlass einer Regelung über den allgemeinen Leinenzwang ist nicht gemäß § 11 PolG durch die Polizeiverordnung des Innenministeriums und des Ministeriums Ländlicher Raum über das Halten gefährlicher Hunde - PolVOgH - vom 3. August 2000 (GBl. S. 574) gesperrt. § 4 Abs. 3 Satz 1 PolVOgH sieht zwar einen Leinenzwang für gefährliche Hunde i.S. dieser Verordnung vor. Diese Regelung versteht sich jedoch ausweislich von § 6 PolVOgH nicht als abschließend. Denn nach dieser Bestimmung bleiben weitergehende Verordnungen nachgeordneter Polizeibehörden unberührt. Dies gilt insbesondere für Regelungen, die nicht dem Schutz der Bevölkerung und anderer Tiere vor „gefährlichen Hunden“ zu dienen bestimmt sind, sondern die von Hunden generell in bestimmten - gefahrträchtigen - Situationen ausgehenden Gefahren in den Blick nehmen.
29 
c) Die Tatbestandsmerkmale des § 10 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UmweltschutzVO sind hinreichend bestimmt.
30 
Das aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit der Norm fordert vom Normgeber, seine Regelungen so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Damit soll zum einen sichergestellt werden, dass der Betroffene die Rechtslage, d.h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Zum anderen soll das Vorgehen der Verwaltung durch steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe gebunden werden. Schließlich sollen die Gerichte in die Lage versetzt werden, anhand verlässlicher normativer Vorgaben die Rechtskontrolle durchzuführen. Der Normgeber darf dabei grundsätzlich auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreifen, wenn die Kennzeichnung der Normtatbestände mit beschreibenden Merkmalen nicht möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen; allerdings müssen sich dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen Vollzug der Norm gewährleisten. Je intensiver dabei eine Regelung auf die Rechtspositionen des Normadressaten wirkt, desto höher sind die Anforderungen, die an die Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind (vgl. dazu zuletzt BVerfG, Urteil vom 27.07.2005 - 1 BvR 668/04 -, BVerfGE 113, 348 <375 ff.>, sowie Senatsurteil vom 11.10.2000 - 1 S 2964/99 -, ESVGH 51, 41 <46>; vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <86 f.>, jeweils m.w.N.).
31 
Nach diesen Maßstäben ist es nicht zu beanstanden, dass § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO zur Abgrenzung des räumlichen Geltungsbereichs des Leinenzwangs auf die bauplanungsrechtliche Begriffe Innenbereich und Außenbereich Bezug nimmt. Die in der obergerichtlichen Rechtsprechung geäußerten Bedenken (vgl. OVG RP, Urteil vom 21.09.2006 - 7 C 10539/06 -, DÖV 2007, 82 <83>; Thür. OVG, Urteil vom 26.04.2007 - 3 N 699/05 -, juris Rz. 76 ff.; siehe auch zur Unbestimmtheit des Begriffs „innerhalb der geschlossenen Ortslage“ OVG NRW, Urteil vom 26.01.1987 – 7 A 605/85 -, NVwZ 1988, 659, sowie Nds. OVG, Urteil vom 27.01.2005 - 11 KN 38/04 -, NordÖR 2005, 179 <181>) teilt der Senat jedenfalls im vorliegenden Fall nicht.
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Der Rechtsbegriff des Innenbereichs ist in seinem baurechtlichen Kontext hinreichend bestimmt. Dies gilt für den Planbereich (§ 30 BauGB) durch den Bezug auf parzellenscharf abgegrenzte Bebauungspläne ebenso wie für den unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB. Nach der Rechtsprechung setzt ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil i.S. dieser Vorschrift voraus, dass die Bebauung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt und nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt sowie Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist; die hierfür maßgeblichen Kriterien sind im Einzelnen entfaltet worden (siehe etwa Hofherr in: Berliner Kommentar zum BauGB, Lfg. Jan. 2005, § 34 Rn 2 ff., m.N.), so dass dieser unbestimmte Rechtsbegriff hinreichend präzisiert, in seiner Bedeutung geklärt und im juristischen Sprachgebrauch verfestigt ist. Den Verwaltungsbehörden und den Gerichten stehen damit handhabbare Maßstäbe zur Verfügung. Dem Grundstückseigentümer als dem in erster Linie von der Norm Betroffenen ist es zumutbar, sich angesichts der Bedeutung der Frage ggf. unter Hinzuziehung von Fachleuten und Einholung von Rechtsrat über die baulichen Nutzungsmöglichkeiten seines Grundstücks zu vergewissern. Auf solches jedenfalls in Grenzfällen erforderliches baurechtliches Spezialwissen kann indessen nicht in jeglichem Regelungszusammenhang verwiesen werden. Das gilt nur dann, wenn die Lage des Normadressaten vergleichbar dem Baurecht durch einen Grundstücksbezug gekennzeichnet ist. Dies ist etwa bei einer Baumschutzsatzung der Fall (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 - 4 C 2.94 -, BVerwGE 96, 110, sowie BGH, Beschluss vom 15.03.1996 – 3 StR 506/95 -, NStZ 1996, 342). Demgegenüber sieht sich der Hundehalter nicht nur bezogen auf ein bestimmtes Grundstück, sondern potentiell an vielen Stellen, die er in Begleitung des Hundes passiert, mit der Frage des räumlichen Geltungsbereichs des Leinenzwangs konfrontiert. Auch für den rechtsunkundigen, aber verständigen, durchschnittlichen Hundehalter muss dann ohne großen Aufwand erkennbar sein, wo der Hund an der Leine zu führen ist. Ausgehend vom gefahrabwehrrechtlichen Zweck der Norm erschließt sich der auf den Innenbereich bezogene Geltungsbereich des Leinenzwangs zumeist ohne Schwierigkeiten. Wo nämlich eine nicht nur vereinzelte Bebauung mit Wohnhäusern oder sonstigen Gebäuden besteht, ist gewöhnlich mit dem Erscheinen von Menschen und anderen Tieren zu rechnen, deren Schutz beabsichtigt ist. Die Feinabgrenzung in der Ortsrandlage mag sich allerdings dem Hundeführer nicht unmittelbar erschließen. Denn die Frage, ob ein unbebautes Grundstück noch als Baulücke einzustufen ist, die den Bebauungszusammenhang nicht unterbricht, setzt eine umfassende Wertung und Bewertung der Umstände voraus, die ohne baurechtliche Kenntnisse oftmals nicht zu bewältigen ist. Vereinzelte „Unschärfen“ in Randbereichen sind indessen nicht zu beanstanden. Denn mögliche Nachteile einer insoweit verbleibenden Unbestimmtheit können durch die gerichtliche Kontrolle einer konkretisierenden Polizeiverfügung oder eines Bußgeldbescheides ausgeglichen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 - 4 C 2.94 -, BVerwGE 96, 110 <116>; Senatsurteil vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <87> m.N.). Das Maß an Unsicherheit, das den Normadressaten – nicht zuletzt mit Blick auf die geringe Eingriffsintensität, die mit dem bloßen, wenn auch bußgeldbewehrten, Anleinen der Hunde verbunden ist – noch zugemutet werden kann, wäre jedoch überschritten, wenn die Siedlungsstruktur im Bereich des Normgebers so durch Streubebauung geprägt würde, dass nicht nur vereinzelt bauplanungsrechtlich zwischen Splittersiedlung und Ortsteil abgegrenzt werden müsste. Dann erwiese sich die Bezugnahme auf baurechtliche Begriffe für eine Regelung über den Leinenzwang als untauglich. Für eine solche (Sonder-)Situation ist hier aber angesichts der vorgelegten Pläne und Luftbilder nichts ersichtlich, so dass § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO insoweit keinen rechtlichen Bedenken begegnet. Der Bezug auf den Planbereich (§ 30 BauGB) ist ebenfalls unschädlich. Solange ein Bebauungsplan noch nicht verwirklicht ist, fehlt es für den Betrachter zwar an Anhaltspunkten, die für eine rechtliche Einstufung des betreffenden Gebiets als Innenbereich sprechen. Eine solche Unsicherheit im Übergangszeitraum bis zur Planverwirklichung durch die Bebauung kann aber hingenommen werden.
33 
d) Die räumliche Festlegung des Gebotsgebiets im südlichen Außenbereich ist ebenfalls hinreichend bestimmt. In nördlicher Richtung ist das Gebiet durch den Begriff des Außenbereichs begrenzt. Dieser beginnt nach der letzten geschlossenen Bebauung am Ortsrand. In südlicher Richtung bezeichnet der „Waldrand“ die Grenze der Anleinpflicht. In westlicher Richtung wird das Gebiet durch die Straße „Am Sportplatz in Conweiler“, in östlicher Richtung durch die „Schützenstraße in Schwann“ begrenzt. Damit sind die äußeren Grenzen klar und für jedermann erkennbar umrissen. Eventuelle Zweifel des Betroffenen über die Geltung des Anleingebots werden zudem dadurch ausgeräumt, dass Hinweistafeln aufgestellt wurden, welche auf den Beginn des Leinenzwangs hinweisen.
34 
Hinsichtlich der Gebotsbereiche im nördlichen Gemarkungsgebiet sind konkrete Einwendungen nicht vorgebracht worden. Bedenken sind auch nicht ersichtlich; aufgrund der örtlichen Verhältnisse und der nach dem unwidersprochenen Vortrag der Antragsgegnerin aufgestellten Schilder kann es hier keine vernünftigen Zweifel an der räumlichen Erstreckung des Leinenzwangs geben. Soweit darin jeweils auf den Bereich einer Straße bzw. eines Weges abgestellt wird, wird deutlich, dass die Hunde nicht nur auf der Straße bzw. dem Weg anzuleinen sind; auch auf den daran anschließenden Grundstücken dürfen sie gleichfalls nicht frei laufen.
35 
e) Die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin, zum Zweck der Gefahrenabwehr in den genannten Gebieten des Außenbereichs den Leinenzwang anzuordnen, ist im Rahmen der begrenzten gerichtlichen Überprüfung (vgl. den Rechtsgedanken des § 114 Satz 1 VwGO), die dem weiten Einschätzungsspielraum des Normgebers Rechnung zu tragen hat, rechtlich nicht zu beanstanden.
36 
Die umstrittene Vorschrift verstößt nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
37 
Der Leinenzwang ist geeignet, Schäden durch Beißattacken zu verhindern. Er trägt darüber hinaus dazu bei, Verunreinigungen öffentlich zugänglicher Flächen zu vermeiden; denn für den Hundeführer ist es wegen des dann eingeschränkten Bewegungsradius des Hundes und der örtlichen Nähe jedenfalls leichter, die Hinterlassenschaften eines an der Leine geführten Hundes zu beseitigen (siehe auch Senatsbeschluss vom 31.01.1980 - I 1886/79 -, BWVPr 1980, 167).
38 
Die Regelung erweist sich zudem als erforderlich, weil mildere Mittel zur Gefahrenabwehr nicht in Betracht kommen. Der Verweis auf Belehrungen und weitere freiwillige Maßnahmen zur Vermeidung von Beißattacken und Verunreinigungen ist nicht in gleicher Weise geeignet, die von unangeleinten Hunden ausgehenden Gefahren wirksam zu bekämpfen.
39 
Schließlich ist der Leinenzwang auch angemessen und beschränkt die Hundehalter nicht unzumutbar in ihren Rechten. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Anleinpflicht nur geringfügig in das Recht des Hundehalters auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) eingreift, während die geschützten Rechtsgüter Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 GG) von Verfassung wegen einen hohen Rang beanspruchen. Bei Abwägung der durch den Leinenzwang betroffenen Interessen ist die Regelung der Antragsgegnerin mithin nicht unverhältnismäßig.
40 
Soweit der Antragsteller durch den Leinenzwang die Möglichkeit einer artgerechten Hundehaltung beeinträchtigt sieht (siehe § 2 Abs. 1 Satz 2 Tierschutz-Hundeverordnung vom 02.05.2001 ), ist darauf zu verweisen, dass grundsätzlich nicht die Antragsgegnerin das artgerechte Halten von Tieren sicherzustellen, sondern hierfür der Hundehalter selbst zu sorgen hat (vgl. § 2 Nr. 2 TierSchG; dazu Senatsbeschluss vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289 f.>). Eine solche tierschutzrechtlich unbedenkliche Haltung wird dem Antragsteller im Übrigen auf dem Gemeindegebiet auch nicht unmöglich gemacht.
41 
Denn die Antragsgegnerin hat den Leinenzwang nicht für das gesamte Gemeindegebiet angeordnet, diesen vielmehr - nach Maßgabe des nach der örtlichen Situation je verschieden zu gewichtenden Gefahrenpotentials - auf einzelne Gebiete mit einer Ausdehnung von ca. 610 ha bei einer Gemarkungsfläche von 3.307 ha beschränkt, in denen es besonders häufig zu Kontakten zwischen Menschen und Hunden kommt. Für den innerörtlichen Bereich ist dies offenkundig. Aber auch der vom Leinenzwang erfasste südliche Außenbereich der Gemeinde wird in hohem Maß von Spaziergängern, Wanderern und Joggern genutzt und ist ein touristisch attraktives Gebiet. Der Bereich befindet sich im Naturparkportal Nordschwarzwald, zahlreiche Wanderrouten (z.B. Westweg Pforzheim/Basel), Nordic Walking-Routen, Mountainbike-Routen und Radwege führen durch diesen Bereich. Zudem liegt im süd-östlichen Bereich des betroffenen Gebietes ein Segelflugplatz. Hier kam es in letzter Zeit zunehmend zu Konflikten mit freilaufenden Hunden. Die weniger stark frequentieren östlichen und westlichen Außenbereichsgebiete der Antragsgegnerin sind dagegen vom Leinenzwang ausgenommen. Im nördlichen Außenbereich sind ebenfalls nur einzelne Wege vom Leinenzwang betroffen. Diese sachlichen Gegebenheiten rechtfertigen entgegen der Ansicht des Antragstellers die unterschiedlichen Regelungen für den nördlichen und den südlichen Außenbereich; diese sind gerade Ausdruck einer angemessenen Abwägung der meist gegenläufigen Interessen von Hundehaltern und Erholungssuchenden. Den Hundehaltern kann zugemutet werden, ihre Hunde auf den vorhandenen Freiflächen artgerecht auszuführen. Der Antragsteller muss zwar in der näheren Umgebung seiner Wohnung den Leinenzwang beachten, es trifft aber nicht zu, dass der Antragsteller nunmehr in gemeindeferne Gebiete fahren müsse, um seinem Hund Auslauf zu gewähren. Auch fußläufig sind solche Gebiete gerade mit einem großen und lauffreudigen Hund erreichbar.
42 
Eine Differenzierung nach Art und Größe der Hunde ist nicht geboten. Der Verordnungsgeber darf ausgehend von der grundsätzlich bestehenden abstrakten Gefahr durch freilaufende Hunde Sachverhalte typisieren. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn er in einer generellen Regelung atypische Besonderheiten des Einzelfalles vernachlässigt (vgl. nur Senatbeschluss vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289>) und deswegen auch umsichtige Hundehalter, die immer rücksichtsvoll auftreten und in einer der Situation angemessenen Weise reagieren sowie ihren Hund – jedenfalls in aller Regel - verlässlich „im Griff“ haben, dieser Vorschrift unterwirft (siehe hierzu schon Senatsbeschluss vom 05.07.1967 - I 195/66 -, ESVGH 18, 19 <23>). Auch zu der vom Antragsteller angeregten zeitlichen Einschränkung des Leinenzwangs im Außenbereich ist die Antragsgegnerin von Rechts wegen nicht verpflichtet. Zwar ist das Konfliktpotential zwischen Hundehaltern und den übrigen Nutzern dort am Wochenende und gerade bei schönem Wetter besonders groß. Aber auch an Wochentagen kann es nicht vernachlässigt werden; dies gilt nicht zuletzt für Begegnungen mit Joggern. Darüber hinaus ist das Problem der Verunreinigung stark genutzter Freilaufflächen durch die Hunde nicht auf bestimmte Zeiten begrenzt.
43 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
44 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
45 
Beschluss
vom 15.11.2007
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000 EUR festgesetzt.
        
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
I.
16 
Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Der Antragsteller ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Er kann als Hundehalter, der bei seinen täglichen Spaziergängen mit dem Hund mit dem Anleingebot konfrontiert ist, geltend machen, in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) betroffen zu sein; auch ist gegen ihn bereits ein Bußgeld verhängt worden. Die insoweit noch maßgebliche Zweijahresfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der bis zum 31.12.2006 geltenden Gesetzesfassung (vgl. § 195 Abs. 7 VwGO, eingefügt durch Gesetz vom 21.12.2006 ) ist gewahrt.
II.
17 
Der Antrag ist nicht begründet. Die zur Prüfung gestellten Vorschriften sind rechtsfehlerfrei zustande gekommen und auch inhaltlich von Rechts wegen nicht zu beanstanden.
18 
1. Die Änderungsverordnung, durch die § 10 Abs. 3 UmweltschutzVO neu gefasst wurde, ist, wie sich aus den vorgelegten Behördenakten ergibt, mit der erforderlichen Zustimmung des Gemeinderates der Antragsgegnerin erlassen (§ 15 Abs. 2 PolG) und dem Landratsamt als der Aufsichtsbehörde vorgelegt worden (§ 16 Abs. 1 PolG). Die Formerfordernisse des § 12 Abs. 1 und 2 PolG sind gewahrt.
19 
Eine ordnungsgemäße Verkündung durch öffentliche Bekanntmachung im Amtsblatt der Gemeinde (§ 5 VerkG, § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 DVO-GemO) liegt ebenfalls vor. Die vom Antragsteller gerügte Abweichung des im Sitzungsprotokoll des Gemeinderats festgehaltenen Beschlusstextes vom bekannt gemachten Wortlaut der Norm steht dem nicht entgegen.
20 
Eine Verordnung ist zwar unwirksam, wenn sie nicht mit dem vom Gemeinderat beschlossenen Wortlaut bekannt gemacht wird bzw. die bekannt gemachte Norm so nicht beschlossen worden ist. Ein nach dem Rechtsstaatsprinzip ausgestaltetes Bekanntmachungsverfahren setzt voraus, dass die Rechtsnorm nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten Inhalt veröffentlicht wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.01.2004 - 8 CN 1.02 -, BVerwGE 120, 82). Eine solche Abweichung liegt hier aber auch bezüglich der Gebietsabgrenzung in § 10 Abs. 3 Satz Nr. 1 UmweltschutzVO nicht vor.
21 
Ohne Erfolg beruft sich der Antragsteller auf die gemäß § 38 Abs. 1 GemO gefertigte Niederschrift über die Verhandlungen des Gemeinderats. Diese muss u.a. den Wortlaut der Beschlüsse enthalten. Die Niederschrift dient dem späteren Nachweis über den Ablauf der Sitzungen, den Verlauf der Verhandlungen und den Inhalt der gefassten Beschlüsse. Ihr kommt als öffentliche Urkunde die in den §§ 415, 417 und 418 ZPO normierte erhöhte Beweiskraft zu (vgl. Senatsurteil vom 09.10.1989 - 1 S 5/88 -, NJW 1990, 1808; vom 17.10.2002 - 1 S 2114/99 -, juris Rz. 39). Es wird vermutet, dass der Inhalt der Verhandlungen und die Beschlüsse des Gemeinderates vollständig und richtig wiedergeben sind. Die Niederschrift wirkt aber nicht rechtsbegründend für die Beschlüsse des Gemeinderates (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung Baden-Württemberg, § 38 Rn. 1). Aus der formalen Beweisfunktion der Niederschrift folgt, dass die Vermutung der Richtigkeit und Vollständigkeit durch Gegenbeweise entkräftet werden kann.
22 
In der Niederschrift über die Verhandlungen und Beschlüsse des Gemeinderats vom 01.06.2005 wird auf Blatt 104 zwar festgehalten, dass nach der Zustimmung zur grundsätzlichen Festlegung von Leinenzwang in bestimmten Außengebieten u.a. der Leinenzwang für das Gebiet „Südbereich zwischen Schützenstraße in Schwann und der Straße Am Sportplatz in Conweiler“ beschlossen wurde. In dieser Umschreibung fehlt im Unterschied sowohl zur diskutierten Beschlussvorlage als auch zur veröffentlichten Verordnungsregelung die Angabe „bis zum Waldrand“. Eine inhaltliche Abweichung wird damit aber nicht dokumentiert. Es handelt sich vielmehr ersichtlich um eine leicht verkürzte Wiedergabe des in der Beschlussvorlage bezeichneten Gebiets, das - auch ausweislich der Diskussion im Gemeinderat - in seiner Ausdehnung unverändert bleiben sollte. Denn auf Blatt 106 der Sitzungsniederschrift wird der gesamte Text der vom Gemeinderat - zunächst in getrennten Abstimmungen - beschlossenen Änderungsverordnung nochmals zusammenfassend aufgeführt; dieser Text stimmt mit dem der Bekanntmachung überein.
23 
2. Auch in materieller Hinsicht hält § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO der rechtlichen Prüfung stand.
24 
a) Der in dieser Vorschrift angeordnete Leinenzwang für Hunde ist durch die gesetzliche Ermächtigung des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG gedeckt.
25 
Eine hiernach erforderliche abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung liegt vor, wenn bei bestimmten Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für die polizeilichen Schutzgüter im Einzelfall, d.h. eine konkrete Gefahrenlage, einzutreten pflegt. Dabei hängt der zu fordernde Wahrscheinlichkeitsgrad von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Geht es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, wie etwa Leben und Gesundheit von Menschen, so kann auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen (vgl. nur Senatsurteil vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <86>; BVerwG, Urteil vom 03.07.2002 - 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347 <351 f.>, jeweils m.w.N.).
26 
Der Senat geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass von Hunden Gefahren für die menschliche Gesundheit und für andere Hunde ausgehen können, die geeignet sind, die allgemeine Anordnung eines Leinenzwangs zu rechtfertigen (vgl. schon Beschluss vom 05.07.1967 - I 195/66 -, ESVGH 18, 19 <21 f.>; vom 31.01.1980 – I 1996/79 -, BWVPr 1980, 167 und vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289>). Hieran hält der Senat fest. Dabei mag dahinstehen, ob eine entsprechende Gefahrenlage schon durch die von der Antragsgegnerin angeführten, in der Mehrzahl aber nicht näher umschriebenen Vorfälle mit unangeleinten Hunden hinreichend verlässlich dokumentiert wird. Denn schon die allgemeine Lebenserfahrung belegt aufgrund der (potentiellen) Konfliktträchtigkeit einer Begegnung von Hunden und Menschen die erforderliche abstrakt-generelle Gefahrenlage. Zum natürlichen Verhaltensrepertoire von Hunden gehören nämlich das Beißen, Hetzen, Reißen, Anspringen, Schnappen, Nachrennen und Beschnüffeln, das sich bei freilaufenden Hunden spontan und unberechenbar äußert und zu einer Gefährdung unbeteiligter Dritter führen kann, welche die Schwelle der bloßen Lästigkeit überschreitet. Auch ein zunächst bloß subjektives Unsicherheitsgefühl, das viele Menschen, vor allem Kinder, gegenüber freilaufenden Hunden beschleicht, ist hier zu berücksichtigen; denn gerade auch ängstliches Verhalten kann bei ansonsten unauffälligen Hunden weitere Reaktionen und auf diese Weise einen gefahrerhöhenden Kreislauf in Gang setzen (Thür. OVG, Urteil vom 26.04.2007 - 3 N 699/05 -, juris Rz. 60 ff.).
27 
Der Verweis des Antragstellers auf die abweichende Auffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Urteil vom 27.01.2005 - 11 KN 38/04 -, NordÖR 2005, 179 <180 f.>), wonach eine abstrakte Gefahr durch unangeleinte Hunde nicht festgestellt werden könne, verfängt nicht. Zu Unrecht bezieht sich diese Entscheidung auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Mit Urteil vom 03.07.2002 (- 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347 <355 f.>) hat das Bundesverwaltungsgericht die niedersächsische Gefahrtier-Verordnung nämlich allein wegen des abschließend an die Gefährlichkeit bestimmter Hunderassen anknüpfenden Regelungskonzepts als von der polizeirechtlichen, auf die Gefahrenabwehr zielenden Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckte Maßnahme der Gefahrenvorsorge beanstandet. Das Bundesverwaltungsgericht geht aber zugleich davon aus, dass mit der Haltung von Hunden „wegen der Unberechenbarkeit des tierischen Verhaltens“ „unzweifelhaft“ Gefahren verbunden sind.
28 
b) Der Erlass einer Regelung über den allgemeinen Leinenzwang ist nicht gemäß § 11 PolG durch die Polizeiverordnung des Innenministeriums und des Ministeriums Ländlicher Raum über das Halten gefährlicher Hunde - PolVOgH - vom 3. August 2000 (GBl. S. 574) gesperrt. § 4 Abs. 3 Satz 1 PolVOgH sieht zwar einen Leinenzwang für gefährliche Hunde i.S. dieser Verordnung vor. Diese Regelung versteht sich jedoch ausweislich von § 6 PolVOgH nicht als abschließend. Denn nach dieser Bestimmung bleiben weitergehende Verordnungen nachgeordneter Polizeibehörden unberührt. Dies gilt insbesondere für Regelungen, die nicht dem Schutz der Bevölkerung und anderer Tiere vor „gefährlichen Hunden“ zu dienen bestimmt sind, sondern die von Hunden generell in bestimmten - gefahrträchtigen - Situationen ausgehenden Gefahren in den Blick nehmen.
29 
c) Die Tatbestandsmerkmale des § 10 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UmweltschutzVO sind hinreichend bestimmt.
30 
Das aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit der Norm fordert vom Normgeber, seine Regelungen so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Damit soll zum einen sichergestellt werden, dass der Betroffene die Rechtslage, d.h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Zum anderen soll das Vorgehen der Verwaltung durch steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe gebunden werden. Schließlich sollen die Gerichte in die Lage versetzt werden, anhand verlässlicher normativer Vorgaben die Rechtskontrolle durchzuführen. Der Normgeber darf dabei grundsätzlich auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreifen, wenn die Kennzeichnung der Normtatbestände mit beschreibenden Merkmalen nicht möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen; allerdings müssen sich dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen Vollzug der Norm gewährleisten. Je intensiver dabei eine Regelung auf die Rechtspositionen des Normadressaten wirkt, desto höher sind die Anforderungen, die an die Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind (vgl. dazu zuletzt BVerfG, Urteil vom 27.07.2005 - 1 BvR 668/04 -, BVerfGE 113, 348 <375 ff.>, sowie Senatsurteil vom 11.10.2000 - 1 S 2964/99 -, ESVGH 51, 41 <46>; vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <86 f.>, jeweils m.w.N.).
31 
Nach diesen Maßstäben ist es nicht zu beanstanden, dass § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO zur Abgrenzung des räumlichen Geltungsbereichs des Leinenzwangs auf die bauplanungsrechtliche Begriffe Innenbereich und Außenbereich Bezug nimmt. Die in der obergerichtlichen Rechtsprechung geäußerten Bedenken (vgl. OVG RP, Urteil vom 21.09.2006 - 7 C 10539/06 -, DÖV 2007, 82 <83>; Thür. OVG, Urteil vom 26.04.2007 - 3 N 699/05 -, juris Rz. 76 ff.; siehe auch zur Unbestimmtheit des Begriffs „innerhalb der geschlossenen Ortslage“ OVG NRW, Urteil vom 26.01.1987 – 7 A 605/85 -, NVwZ 1988, 659, sowie Nds. OVG, Urteil vom 27.01.2005 - 11 KN 38/04 -, NordÖR 2005, 179 <181>) teilt der Senat jedenfalls im vorliegenden Fall nicht.
32 
Der Rechtsbegriff des Innenbereichs ist in seinem baurechtlichen Kontext hinreichend bestimmt. Dies gilt für den Planbereich (§ 30 BauGB) durch den Bezug auf parzellenscharf abgegrenzte Bebauungspläne ebenso wie für den unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB. Nach der Rechtsprechung setzt ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil i.S. dieser Vorschrift voraus, dass die Bebauung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt und nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt sowie Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist; die hierfür maßgeblichen Kriterien sind im Einzelnen entfaltet worden (siehe etwa Hofherr in: Berliner Kommentar zum BauGB, Lfg. Jan. 2005, § 34 Rn 2 ff., m.N.), so dass dieser unbestimmte Rechtsbegriff hinreichend präzisiert, in seiner Bedeutung geklärt und im juristischen Sprachgebrauch verfestigt ist. Den Verwaltungsbehörden und den Gerichten stehen damit handhabbare Maßstäbe zur Verfügung. Dem Grundstückseigentümer als dem in erster Linie von der Norm Betroffenen ist es zumutbar, sich angesichts der Bedeutung der Frage ggf. unter Hinzuziehung von Fachleuten und Einholung von Rechtsrat über die baulichen Nutzungsmöglichkeiten seines Grundstücks zu vergewissern. Auf solches jedenfalls in Grenzfällen erforderliches baurechtliches Spezialwissen kann indessen nicht in jeglichem Regelungszusammenhang verwiesen werden. Das gilt nur dann, wenn die Lage des Normadressaten vergleichbar dem Baurecht durch einen Grundstücksbezug gekennzeichnet ist. Dies ist etwa bei einer Baumschutzsatzung der Fall (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 - 4 C 2.94 -, BVerwGE 96, 110, sowie BGH, Beschluss vom 15.03.1996 – 3 StR 506/95 -, NStZ 1996, 342). Demgegenüber sieht sich der Hundehalter nicht nur bezogen auf ein bestimmtes Grundstück, sondern potentiell an vielen Stellen, die er in Begleitung des Hundes passiert, mit der Frage des räumlichen Geltungsbereichs des Leinenzwangs konfrontiert. Auch für den rechtsunkundigen, aber verständigen, durchschnittlichen Hundehalter muss dann ohne großen Aufwand erkennbar sein, wo der Hund an der Leine zu führen ist. Ausgehend vom gefahrabwehrrechtlichen Zweck der Norm erschließt sich der auf den Innenbereich bezogene Geltungsbereich des Leinenzwangs zumeist ohne Schwierigkeiten. Wo nämlich eine nicht nur vereinzelte Bebauung mit Wohnhäusern oder sonstigen Gebäuden besteht, ist gewöhnlich mit dem Erscheinen von Menschen und anderen Tieren zu rechnen, deren Schutz beabsichtigt ist. Die Feinabgrenzung in der Ortsrandlage mag sich allerdings dem Hundeführer nicht unmittelbar erschließen. Denn die Frage, ob ein unbebautes Grundstück noch als Baulücke einzustufen ist, die den Bebauungszusammenhang nicht unterbricht, setzt eine umfassende Wertung und Bewertung der Umstände voraus, die ohne baurechtliche Kenntnisse oftmals nicht zu bewältigen ist. Vereinzelte „Unschärfen“ in Randbereichen sind indessen nicht zu beanstanden. Denn mögliche Nachteile einer insoweit verbleibenden Unbestimmtheit können durch die gerichtliche Kontrolle einer konkretisierenden Polizeiverfügung oder eines Bußgeldbescheides ausgeglichen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 - 4 C 2.94 -, BVerwGE 96, 110 <116>; Senatsurteil vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <87> m.N.). Das Maß an Unsicherheit, das den Normadressaten – nicht zuletzt mit Blick auf die geringe Eingriffsintensität, die mit dem bloßen, wenn auch bußgeldbewehrten, Anleinen der Hunde verbunden ist – noch zugemutet werden kann, wäre jedoch überschritten, wenn die Siedlungsstruktur im Bereich des Normgebers so durch Streubebauung geprägt würde, dass nicht nur vereinzelt bauplanungsrechtlich zwischen Splittersiedlung und Ortsteil abgegrenzt werden müsste. Dann erwiese sich die Bezugnahme auf baurechtliche Begriffe für eine Regelung über den Leinenzwang als untauglich. Für eine solche (Sonder-)Situation ist hier aber angesichts der vorgelegten Pläne und Luftbilder nichts ersichtlich, so dass § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO insoweit keinen rechtlichen Bedenken begegnet. Der Bezug auf den Planbereich (§ 30 BauGB) ist ebenfalls unschädlich. Solange ein Bebauungsplan noch nicht verwirklicht ist, fehlt es für den Betrachter zwar an Anhaltspunkten, die für eine rechtliche Einstufung des betreffenden Gebiets als Innenbereich sprechen. Eine solche Unsicherheit im Übergangszeitraum bis zur Planverwirklichung durch die Bebauung kann aber hingenommen werden.
33 
d) Die räumliche Festlegung des Gebotsgebiets im südlichen Außenbereich ist ebenfalls hinreichend bestimmt. In nördlicher Richtung ist das Gebiet durch den Begriff des Außenbereichs begrenzt. Dieser beginnt nach der letzten geschlossenen Bebauung am Ortsrand. In südlicher Richtung bezeichnet der „Waldrand“ die Grenze der Anleinpflicht. In westlicher Richtung wird das Gebiet durch die Straße „Am Sportplatz in Conweiler“, in östlicher Richtung durch die „Schützenstraße in Schwann“ begrenzt. Damit sind die äußeren Grenzen klar und für jedermann erkennbar umrissen. Eventuelle Zweifel des Betroffenen über die Geltung des Anleingebots werden zudem dadurch ausgeräumt, dass Hinweistafeln aufgestellt wurden, welche auf den Beginn des Leinenzwangs hinweisen.
34 
Hinsichtlich der Gebotsbereiche im nördlichen Gemarkungsgebiet sind konkrete Einwendungen nicht vorgebracht worden. Bedenken sind auch nicht ersichtlich; aufgrund der örtlichen Verhältnisse und der nach dem unwidersprochenen Vortrag der Antragsgegnerin aufgestellten Schilder kann es hier keine vernünftigen Zweifel an der räumlichen Erstreckung des Leinenzwangs geben. Soweit darin jeweils auf den Bereich einer Straße bzw. eines Weges abgestellt wird, wird deutlich, dass die Hunde nicht nur auf der Straße bzw. dem Weg anzuleinen sind; auch auf den daran anschließenden Grundstücken dürfen sie gleichfalls nicht frei laufen.
35 
e) Die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin, zum Zweck der Gefahrenabwehr in den genannten Gebieten des Außenbereichs den Leinenzwang anzuordnen, ist im Rahmen der begrenzten gerichtlichen Überprüfung (vgl. den Rechtsgedanken des § 114 Satz 1 VwGO), die dem weiten Einschätzungsspielraum des Normgebers Rechnung zu tragen hat, rechtlich nicht zu beanstanden.
36 
Die umstrittene Vorschrift verstößt nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
37 
Der Leinenzwang ist geeignet, Schäden durch Beißattacken zu verhindern. Er trägt darüber hinaus dazu bei, Verunreinigungen öffentlich zugänglicher Flächen zu vermeiden; denn für den Hundeführer ist es wegen des dann eingeschränkten Bewegungsradius des Hundes und der örtlichen Nähe jedenfalls leichter, die Hinterlassenschaften eines an der Leine geführten Hundes zu beseitigen (siehe auch Senatsbeschluss vom 31.01.1980 - I 1886/79 -, BWVPr 1980, 167).
38 
Die Regelung erweist sich zudem als erforderlich, weil mildere Mittel zur Gefahrenabwehr nicht in Betracht kommen. Der Verweis auf Belehrungen und weitere freiwillige Maßnahmen zur Vermeidung von Beißattacken und Verunreinigungen ist nicht in gleicher Weise geeignet, die von unangeleinten Hunden ausgehenden Gefahren wirksam zu bekämpfen.
39 
Schließlich ist der Leinenzwang auch angemessen und beschränkt die Hundehalter nicht unzumutbar in ihren Rechten. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Anleinpflicht nur geringfügig in das Recht des Hundehalters auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) eingreift, während die geschützten Rechtsgüter Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 GG) von Verfassung wegen einen hohen Rang beanspruchen. Bei Abwägung der durch den Leinenzwang betroffenen Interessen ist die Regelung der Antragsgegnerin mithin nicht unverhältnismäßig.
40 
Soweit der Antragsteller durch den Leinenzwang die Möglichkeit einer artgerechten Hundehaltung beeinträchtigt sieht (siehe § 2 Abs. 1 Satz 2 Tierschutz-Hundeverordnung vom 02.05.2001 ), ist darauf zu verweisen, dass grundsätzlich nicht die Antragsgegnerin das artgerechte Halten von Tieren sicherzustellen, sondern hierfür der Hundehalter selbst zu sorgen hat (vgl. § 2 Nr. 2 TierSchG; dazu Senatsbeschluss vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289 f.>). Eine solche tierschutzrechtlich unbedenkliche Haltung wird dem Antragsteller im Übrigen auf dem Gemeindegebiet auch nicht unmöglich gemacht.
41 
Denn die Antragsgegnerin hat den Leinenzwang nicht für das gesamte Gemeindegebiet angeordnet, diesen vielmehr - nach Maßgabe des nach der örtlichen Situation je verschieden zu gewichtenden Gefahrenpotentials - auf einzelne Gebiete mit einer Ausdehnung von ca. 610 ha bei einer Gemarkungsfläche von 3.307 ha beschränkt, in denen es besonders häufig zu Kontakten zwischen Menschen und Hunden kommt. Für den innerörtlichen Bereich ist dies offenkundig. Aber auch der vom Leinenzwang erfasste südliche Außenbereich der Gemeinde wird in hohem Maß von Spaziergängern, Wanderern und Joggern genutzt und ist ein touristisch attraktives Gebiet. Der Bereich befindet sich im Naturparkportal Nordschwarzwald, zahlreiche Wanderrouten (z.B. Westweg Pforzheim/Basel), Nordic Walking-Routen, Mountainbike-Routen und Radwege führen durch diesen Bereich. Zudem liegt im süd-östlichen Bereich des betroffenen Gebietes ein Segelflugplatz. Hier kam es in letzter Zeit zunehmend zu Konflikten mit freilaufenden Hunden. Die weniger stark frequentieren östlichen und westlichen Außenbereichsgebiete der Antragsgegnerin sind dagegen vom Leinenzwang ausgenommen. Im nördlichen Außenbereich sind ebenfalls nur einzelne Wege vom Leinenzwang betroffen. Diese sachlichen Gegebenheiten rechtfertigen entgegen der Ansicht des Antragstellers die unterschiedlichen Regelungen für den nördlichen und den südlichen Außenbereich; diese sind gerade Ausdruck einer angemessenen Abwägung der meist gegenläufigen Interessen von Hundehaltern und Erholungssuchenden. Den Hundehaltern kann zugemutet werden, ihre Hunde auf den vorhandenen Freiflächen artgerecht auszuführen. Der Antragsteller muss zwar in der näheren Umgebung seiner Wohnung den Leinenzwang beachten, es trifft aber nicht zu, dass der Antragsteller nunmehr in gemeindeferne Gebiete fahren müsse, um seinem Hund Auslauf zu gewähren. Auch fußläufig sind solche Gebiete gerade mit einem großen und lauffreudigen Hund erreichbar.
42 
Eine Differenzierung nach Art und Größe der Hunde ist nicht geboten. Der Verordnungsgeber darf ausgehend von der grundsätzlich bestehenden abstrakten Gefahr durch freilaufende Hunde Sachverhalte typisieren. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn er in einer generellen Regelung atypische Besonderheiten des Einzelfalles vernachlässigt (vgl. nur Senatbeschluss vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289>) und deswegen auch umsichtige Hundehalter, die immer rücksichtsvoll auftreten und in einer der Situation angemessenen Weise reagieren sowie ihren Hund – jedenfalls in aller Regel - verlässlich „im Griff“ haben, dieser Vorschrift unterwirft (siehe hierzu schon Senatsbeschluss vom 05.07.1967 - I 195/66 -, ESVGH 18, 19 <23>). Auch zu der vom Antragsteller angeregten zeitlichen Einschränkung des Leinenzwangs im Außenbereich ist die Antragsgegnerin von Rechts wegen nicht verpflichtet. Zwar ist das Konfliktpotential zwischen Hundehaltern und den übrigen Nutzern dort am Wochenende und gerade bei schönem Wetter besonders groß. Aber auch an Wochentagen kann es nicht vernachlässigt werden; dies gilt nicht zuletzt für Begegnungen mit Joggern. Darüber hinaus ist das Problem der Verunreinigung stark genutzter Freilaufflächen durch die Hunde nicht auf bestimmte Zeiten begrenzt.
43 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
44 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
45 
Beschluss
vom 15.11.2007
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000 EUR festgesetzt.
        
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 18. Dezember 2008 - 1 K 754/06 - geändert.

Die Klagen werden abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Die Kläger begehren die Feststellung, dass die von der Beklagten verfügte Auflösung eines am 21.01.2006 durchgeführten Skinheadkonzerts rechtswidrig war.
In den Abendstunden des 21.01.2006 fand in ... im Ortsteil ... in einem Kellerraum auf dem Fabrikgelände der ehemaligen Firma ... in der ...straße ... ein Skinheadkonzert mit den zur rechten Skinheadszene gehörenden Musikbands „Breakdown“, „Tobsucht“ und „Blue Max“ statt. Als Eintrittsgeld wurden 7 EUR verlangt. Das Konzert wurde nicht öffentlich angekündigt, sondern einem ausgewählten Kreis von Interessierten über Mobiltelefon und per E-Mail mitgeteilt. Des Weiteren bestand die Möglichkeit, über ein sog. „nationales Infotelefon“ von dem Konzert Kenntnis zu erlangen. Der ca. 80 qm große Veranstaltungsraum war von den Klägern zu 2 bis 4, die ihn schon seit längerer Zeit als Probenraum für die Skinheadband „Division Staufen“ gemietet hatten, für die Veranstaltung bereitgestellt worden.
Die Polizei erhielt trotz der konspirativen Vorbereitung Kenntnis von der Veranstaltung und ermittelte am 21.01.2006 den Ort und den mutmaßlichen, sich aus der Skinheadszene rekrutierenden Teilnehmerkreis. Sie hatte feuerpolizeiliche und baurechtliche Sicherheitsbedenken und erwartete im Hinblick auf die beteiligten Personen und die Skinheadbands die Begehung von Straftaten nach den §§ 86 und 86 a StGB (Verbreiten von Propagandamitteln und Verwenden von Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen) sowie die Begehung von Ordnungswidrigkeiten nach jugendschutz- und gaststättenrechtlichen Bestimmungen während und nach der Veranstaltung. Der verantwortliche Einsatzleiter der Polizeidirektion ... informierte daher den Leiter des Ordnungsamtes der Beklagten am 21.01.2006 gegen 18:50 Uhr über den Sachverhalt. Dieser verfügte daraufhin mündlich unter Hinweis auf Gefahr im Verzug die Auflösung der Veranstaltung als erforderliche Maßnahme zur Gefahrenabwehr und die Erteilung von Platzverweisen nach den §§ 1, 3 PolG.
Nach Einholung einer durch das Amtsgericht ... verfügten richterlichen Anordnung zum Betreten der Örtlichkeit gingen einige der vor Ort befindlichen ca. 100 Polizeikräfte um 21:57 Uhr in den Veranstaltungsraum, in dem sich - wie sich später herausstellte - 118 zum Teil minderjährige Personen befanden. Der am … 1983 geborene Kläger zu 1 gab sich gegenüber dem Einsatzleiter als für die Veranstaltung Verantwortlicher zu erkennen und teilte mit, dass sein Geburtstag gefeiert werde. Daraufhin wurden ihm und dem Kläger zu 4, der sich gegenüber der Polizei ebenfalls als Verantwortlicher bezeichnet hatte, die von der Polizei beabsichtigten Maßnahmen erläutert. In den Räumlichkeiten traf die Polizei auch einen überörtlich tätigen gewerblichen Händler an, der z. T. strafrechtlich relevante rechtsextremistische CDs und T-Shirts zum Kauf anbot und deswegen später wegen Verwendung von Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen (§ 86 a StGB), Volksverhetzung (§ 130 StGB) sowie wegen Ordnungswidrigkeiten nach dem Jugendschutzgesetz und der Gewerbeordnung zu einer Geldstrafe von 120 Tagessätzen verurteilt wurde. In Verwahrung genommen wurden auch Tonträger der Skinheadband „Blue Max“, deren strafrechtliche Bewertung durch die Staatsanwaltschaft jedoch zu keinen weiteren Maßnahmen führte.
Im Anschluss an die Auflösung der Veranstaltung wurde auf Anordnung des Polizeivollzugsdienstes die Identität der angetroffenen Personen festgestellt; außerdem wurden körperliche Durchsuchungsmaßnahmen durchgeführt und mündliche Platzverweise für den Veranstaltungsort und den Stadtbezirk ... erteilt.
Über den Polizeieinsatz wurde sowohl in der örtlichen wie auch in der über-örtlichen Presse berichtet.
In der schriftlich abgefassten Auflösungsverfügung der Beklagten vom 31.01.2006, die dem Kläger zu 4 am 01.02.2006 zugestellt wurde, hieß es im verfügenden Teil, dass die Konzertveranstaltung gemäß §§ 1, 3, 49 und 50 PolG aufzulösen und der Veranstaltungsort gemäß §§ 18, 19, 26 und 27 LVwVG zu räumen sei. Gemäß §§ 1, 3 und 6 PolG seien gegen die Teilnehmer der Konzertveranstaltung Platzverweise auszusprechen gewesen. Zur Begründung bezog sich die Beklagte zunächst auf allgemeine polizeiliche Erkenntnisse, nach denen es bei den Zusam-menkünften rechtsextremer Gruppierungen im Landkreis ... zu Ordnungsstörungen gekommen sei. Ortsansässige Angehörige der rechtsextremen Szene hätten politisch motivierte Straf- und Gewalttaten begangen, unter anderem sei im Jahr 2000 ein Brandanschlag auf eine Moschee in ... verübt worden. Am 21.01.2006 sei gegen 18:00 Uhr an der Tank- und Rastanlage ... ein mit zwei Personen besetzter PKW aufgefallen, dessen Halter bereits rechtsextrem motivierte Straftaten begangen habe. Von diesen Personen sei ein weiterer PKW, der einem Mitglied der Skinheadband „Blue Max“ habe zugeordnet werden können, zum Veranstaltungsort in die ...straße gelotst worden. Dort habe bereits am 09.07.2005 eine sogenannte „private Geburtstagsfeier“ stattgefunden, bei der der Kläger zu 4 und ein weiteres Mitglied der Skinheadband „Division Staufen“ festgestellt worden seien. Auf der Rastanlage ... sei die zweite Person als N. H. identifiziert worden, dessen Wohnsitz mit dem des Klägers zu 4 identisch sei. In Verbindung mit Anrufen von Einwohnern beim Polizeirevier ... hätten die Umstände eindeutig auf die Durchführung eines Skinhead-Konzerts mit überregionalem Besuch schließen lassen. Die Veranstaltung sei von einer großen Zahl von Besuchern frequentiert worden, die nach ihrem Äußeren der Skinhead- bzw. rechten Szene hätten zugeordnet werden können. Bei den im Zusammenhang mit der Organisation der Veranstaltung bis zu diesem Zeitpunkt bekannt gewordenen Personen habe es sich um rechtsextreme politisch motivierte Straftäter gehandelt. Auch ein Teil der Besucher sei bereits einschlägig polizeilich bekannt gewesen. Aufgrund der bekannt gewordenen Personenbeziehungen sei zu vermuten gewesen, dass Angehörige der Band „Division Staufen“ für die Veranstaltung verantwortlich gewesen seien. Aufgrund aller Umstände habe darauf geschlossen werden können, dass es sich um eine für die rechte Szene typische, konspirativ organisierte Konzertveranstaltung gehandelt habe. Veranstaltungen dieser Art würden nach polizeilichen Erkenntnissen regelmäßig als „private Geburtstagsfeier“ deklariert, obwohl durch die Erhebung von Eintrittsgeld und den Verkauf von Getränken ein kommerzieller Charakter gegeben sei. Teilnehmer würden dabei durch Liedtexte eine gewalttätige und menschenverachtende Einstellung ausdrücken. Rassismus, Antisemitismus, übersteigertes Nationalbewusstsein und die Glorifizierung des Nationalsozialismus würden in solcher Weise propagiert, dass zwangsläufig Straftaten wie z. B. Volksverhetzung oder Aufruf zum Rassenhass vorlägen. Des Weiteren seien die Straftaten des Tragens oder Verwendens verfassungsfeindlicher Symbole, Skandierens von nationalsozialistischen Parolen und sonstige Propagandadelikte zu erwarten. Damit verbunden sei ein übermäßiger Alkoholgenuss, der zu einer aufgeheizten Atmosphäre und einem hohen Aggressionspotenzial mit entsprechenden Folgen auch im Umfeld des Veranstaltungsortes bzw. bei der Abreise der Teilnehmer und damit Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung führen könne. Vorschriften des Jugendschutzes, der Gaststättenverordnung und vor allem der bau- und feuerpolizeilichen Bestimmungen fänden bei dieser Art konspirativ durchgeführter Musikveranstaltungen keinerlei Beachtung und stellten somit zumindest Gefahren, regelmäßig jedoch bereits eingetretene Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dar. Die Mitglieder der Skinheadband „Blue Max“ seien als rechtsmotivierte Straftäter polizeilich erfasst und im Zusammenhang mit Konzerten einschlägig aufgefallen. Auch ein Mitglied der „Division Staufen“ sei rechtskräftig verurteilt worden, weil es die Verabredung zu dem genannten Brandanschlag auf die Moschee in ... mitgehört und nicht gemeldet habe. Der Kläger zu 4 selbst sei bis in die jüngste Vergangenheit wiederholt strafrechtlich in Erscheinung getreten. Durch die Ortskenntnisse des Polizeireviers ... sei eindeutig belegt, dass der Veranstaltungsort in keiner Weise den Sicherheitsanforderungen an eine Musikveranstaltung mit dem erwarteten Besucheraufkommen entspreche. In der Gesamtbewertung habe die Prognose schlüssig und zwingend ergeben, dass durch die Veranstaltung Gefahren bzw. bereits Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in erheblichem, nicht tolerierbarem Ausmaß vorgelegen bzw. unmittelbar bevorgestanden hätten, deren Verhinderung bzw. Beseitigung im öffentlichen Interesse geboten gewesen sei. Mit fast an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit hätten Gefahren für Einzelne unter anderem durch die Verletzung bau- und feuerpolizeilicher Vorschriften angenommen werden können. Die Auflösung der Veranstaltung sei erforderlich gewesen, da andere polizeiliche Maßnahmen zur Gefahrenabwehr nicht erreichbar gewesen seien. Die Auflösung sei auch geeignet und das mildeste Mittel gewesen. Als Zwangsmittel habe nur der unmittelbare Zwang zur Verfügung gestanden, da andere Zwangsmittel nicht geeignet gewesen seien. Die Ortspolizeibehörde habe nicht früher unterrichtet werden können und wegen der Dringlichkeit der Maßnahme sei auch nur eine mündliche Auflösungsverfügung möglich gewesen. Die Erteilung von Platzverweisen sei geboten gewesen, da sonst das Ziel des Einsatzes stark gefährdet oder sogar vereitelt worden wäre. Es sei zu vermuten, dass nach Abzug der Polizeikräfte ohne diese Maßnahme die Veranstaltung - mit allen prognostizierten Gefahren und Störungen - weitergeführt worden wäre. Wegen der Gefahrenprognose und der Personenerkenntnisse habe eine hohe Notwendigkeit für ein polizeiliches Einschreiten bestanden. Es sei zu vermuten gewesen, dass von den genannten Personen Straftaten begangen oder solche zumindest geduldet würden.
Am 03.02.2006 haben die Kläger Fortsetzungsfeststellungsklage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben und zur Begründung vorgetragen: Das erforderliche Feststellungsinteresse folge zum einen aus einer bestehenden Wiederholungsgefahr, da sie beabsichtigten, solche Veranstaltungen auch in Zukunft durchzuführen. Zum anderen bestehe ein Rehabilitationsinteresse sowie ein Feststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt der nachhaltigen Grundrechtsbetroffenheit. Die Auflösung der Versammlung sei schon deshalb rechtswidrig gewesen, weil die formellen Anforderungen nicht beachtet worden seien. Es sei von einer öffentlichen Versammlung i. S. des Versammlungsgesetzes auszugehen, so dass die Maßnahme nicht auf §§ 1, 3 PolG habe gestützt werden können. Das Konzert habe für jeden, der von ihm erfahren habe, offen gestanden; keiner einzigen Person sei der Zutritt verweigert worden. Das gemeinsame geistige Band habe in der Zuordnung zu einer bestimmten politischen Richtung bestanden. Durch den Besuch des Konzerts hätten die Teilnehmer einen bestimmten Standpunkt eingenommen und auch nach außen bekräftigt. Es habe sich nicht um eine kommerzielle Veranstaltung gehandelt. Der Eintrittspreis und der für die Getränke erhobene Betrag habe lediglich die Unkosten, wie etwa die Mietkosten für die Musikanlage bzw. den Einkaufspreis der Getränke und Speisen, abdecken sollen. Ein Gewinn sei nicht angefallen. Materiell sei die Auflösung rechtswidrig gewesen, weil keiner der in § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 VersammlG genannten Gründe vorgelegen habe. Auch die Voraussetzungen für ein Einschreiten auf der Grundlage des Polizeigesetzes hätten nicht vorgelegen.
Die Beklagte ist den Klagen entgegengetreten. Sie hat geltend gemacht, die Fortsetzungsfeststellungsklagen seien unzulässig. Eine Wiederholungsgefahr bestehe nicht, weil der Mietvertrag für den Kellerraum gekündigt worden sei. Ein Rehabilitationsinteresse sei zu verneinen, weil keine Diskriminierung der Kläger vorliege; diese seien nicht in ihrer Persönlichkeit oder Menschenwürde schwerwiegend beeinträchtigt worden. Die Klagen seien auch unbegründet. Die Auflösung der Veranstaltung sei zu Recht auf die §§ 1, 3 PolG gestützt worden, da es sich nicht um eine Versammlung gehandelt habe. Die vermeintliche „Geburtstagsfeier“ mit musikalischen Darbietungen und dem Verkauf von Tonträgern und anderen Artikeln habe unter zeitlichen, räumlichen und kommerziellen Aspekten nicht als Versammlung i. S. des Versammlungsrechts angesehen werden können. Die Feier sei eine auf Spaß und Unterhaltung ausgerichtete „große Party“ gewesen, die kommerziell veranstaltet worden sei. Es könne dahingestellt bleiben, ob die Teilnehmer ähnliche politische Einstellungen gehabt hätten. Das Schwergewicht der Musikveranstaltung sei auf dem Gebiet der Unterhaltung zu sehen. Eine gezielte Einflussnahme einzelner Redner auf die Gesamtheit der Anwesenden durch allgemeine Ansprachen oder ähnliche Bekundungen sei nach dem geplanten und faktisch auch realisierten Ablauf der Veranstaltung auf sehr beengten Verhältnissen kaum möglich gewesen. Die Veranstaltung sei auch nicht öffentlich gewesen. Die Einladungen seien verdeckt über ein Info-Telefon erfolgt; die Veranstaltung sei konspirativ durchgeführt worden; alle Teilnehmer seien der rechtsextremistischen Szene zuzuordnen gewesen. Das Konzert sei nicht als politische Veranstaltung erkennbar gewesen; es seien auch keine Funktionäre oder Personen mit bestimmter Parteizugehörigkeit oder Vertreter politischer Interessenverbände anwesend gewesen und es habe keine gezielte Einflussnahme in politischer Hinsicht und auch keine Rekrutierungsversuche seitens politisch Interessierter gegeben. Es habe somit keine Versammlung, jedenfalls aber keine öffentliche Versammlung vorgelegen. Die Auflösung der Veranstaltung sei von Kriminaloberrat ... über das Mikrofon der Veranstaltungsbühne allen Veranstaltungsteilnehmern bekannt gegeben worden. Anschließend habe er auch die geplanten polizeilichen Maßnahmen angekündigt. Der Kläger zu 1 habe daraufhin über das Mikrofon die Veranstaltung für beendet erklärt; der Kläger zu 4 habe als Veranstalter über das Mikrofon nochmals die geplanten polizeilichen Maßnahmen wiederholt. Es habe eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit hinsichtlich Leib, Leben und Gesundheit aller Veranstaltungsteilnehmer und auch hinsichtlich der Verwirklichung von Straftatbeständen, z.B. nach § 86 a StGB, bestanden. Zum anderen sei die Rechtsordnung durch Ordnungswidrigkeiten und Straftaten verletzt gewesen. Die Mitglieder der Band „Blue Max“ seien als gewalttätige rechtsmotivierte Straftäter bekannt. Gleiches gelte für den Gitarristen der Band „Tobsucht“. Auf deren Homepage seien Bilder veröffentlicht, auf denen eine große Triskele (Sonnensymbol) erkennbar sei. Ein Mitglied der Band „Division Staufen“ sei rechtskräftig wegen der Nichtanzeige eines geplanten Verbrechens verurteilt. Der Kläger zu 4 sei als rechtsmotivierter Straftäter 14-mal polizeilich in Erscheinung getreten. Der Veranstaltungsraum sei für die angenommenen 150 Personen räumlich ungeeignet gewesen. Es sei bekannt gewesen, dass er in keiner Weise den Sicherheitsanforderungen an eine Veranstaltung dieses Ausmaßes gerecht werden könne. Der davorliegende Hofraum sei stark vereist gewesen, sodass ein rascher Zugang für mögliche Retter bzw. eine schnelle Evakuierung der im Raum befindlichen Personen nur in stark eingeschränktem Umfang möglich gewesen wäre. Außer einem beschränkten Zugang über eine Steintreppe habe es keine weiteren Fluchtmöglichkeiten gegeben. Die Deckenabhängung aus einer Art Vorhangstoff sei leicht entflammbar gewesen. Im Fall eines Feuers hätte dies für einen Großteil der im Raum befindlichen Personen tödliche Folgen gehabt. Somit sei gegen bau- und feuerpolizeiliche Bestimmungen verstoßen worden. Ende des Jahres 2000 habe es in ... im Anschluss an eine vergleichbare Veranstaltung einen Brandanschlag gegeben. Es sei auch damit zu rechnen gewesen, dass durch Liedtexte eine gewalttätige und menschenverachtende Einstellung ausgedrückt werde. Rassismus, Antisemitismus, übersteigertes Nationalbewusstsein und die Glorifizierung des Nationalsozialismus würden in solcher Weise propagiert, dass zwangsläufig Straftaten wie z. B. Volksverhetzung oder Aufruf zum Rassenhass begangen würden. Wegen der teilnehmenden Kinder und Jugendlichen habe auch die Gefahr bestanden, dass Straftaten nach dem Jugendschutzgesetz begangen würden. Zudem habe es Verstöße gegen das Gaststättengesetz gegeben. Die Auflösung der Veranstaltung sei geeignet, erforderlich und angemessen gewesen und ermessensfehlerfrei erfolgt. Adressaten seien zunächst die Kläger zu 1 und zu 4 gewesen. Zunächst habe der Kläger zu 1 sich als Verantwortlicher ausgegeben, da sein Geburtstag gefeiert werde. Kurz darauf habe der Kläger zu 4 mitgeteilt, dass er den Raum angemietet habe. Der Kläger zu 4 sei als Organisator und Veranstalter Handlungsstörer; er habe aktiv den polizeipflichtigen Zustand herbeigeführt. Wegen der bestehenden Gefahr im Verzug habe die Auflösungsverfügung sogleich vollstreckt werden können.
10 
Mit Urteil vom 18.12.2008 - 1 K 754/06 - hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass die Auflösung der am 21.01.2006 in den Kellerräumlichkeiten in der ... ...straße ... in ... durchgeführten Veranstaltung rechtswidrig war. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Fortsetzungsfeststellungsklagen seien gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog statthaft und auch im Übrigen zulässig. Das erforderliche Feststellungsinteresse sei unter dem Gesichtspunkt der Rehabilitation und der Wiederholungsgefahr zu bejahen. Die auf §§ 1, 3 PolG gestützte Auflösungsverfügung sei rechtswidrig gewesen, weil es sich bei der aufgelösten Veranstaltung um eine öffentliche Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes gehandelt habe, deren Auflösung allein auf dieses Gesetz gestützt werden könne. Die Voraussetzungen des einschlägigen § 13 Abs. 1 Satz 1 VersammlG hätten jedoch nicht vorgelegen. Um die Abwehr bau- und feuerpolizeilicher Gefahren sei es - wie sich aus der schriftlichen Begründung der Auflösungsverfügung und der Art des Vorgehens der Polizeikräfte ergebe - ersichtlich nicht - jedenfalls nicht ausschließlich - gegangen.
11 
Zur Begründung ihrer vom Senat mit Beschluss vom 19.02.2010 - 1 S 677/09 - zugelassenen Berufung trägt die Beklagte im Wesentlichen vor: Die Auflösung der am 21.01.2006 durchgeführten Veranstaltung sei rechtmäßig gewesen. Es habe sich bei dieser Veranstaltung nicht um eine Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes gehandelt. Unter den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit fielen nur solche Veranstaltungen und Aktionen, die durch gemeinschaftliche Kommunikation geprägt seien und die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung zielten. Eine Musik- bzw. Tanzveranstaltung werde nicht allein dadurch zur geschützten Versammlung, dass bei ihrer Gelegenheit auch Meinungen bekundet würden. Die hier im Streit stehende Veranstaltung habe ihrem Gesamtgepräge nach einen ganz überwiegend unterhaltenden Schwerpunkt gehabt. Sie habe sich weitgehend auf den Konsum des Konzerts und das entsprechende Vergnügen unter Gleichgesinnten beschränkt. Selbst wenn man davon ausgehe, dass bei Skinheadkonzerten die Festigung und Verbreitung rechtsextremer Orientierungen bei Jugendlichen einen gewünschten Nebeneffekt darstelle, führe dies nicht dazu, dass eine solche Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach ihren Unterhaltungscharakter verliere. Unabhängig vom Versammlungscharakter der Veranstaltung habe die Auflösung aufgrund der konkret vorliegenden bau- und feuerpolizeilichen Gefahren auf die §§ 1, 3 PolG gestützt werden können. Die Polizeibehörde habe ihre Maßnahmen ausdrücklich auch mit bau- und feuerpolizeilichen Gefahren begründet. Da der fensterlose Veranstaltungsraum lediglich über einen schwer begehbaren Aus-/Eingang verfügt habe, sei die Beklagte am 21.01.2006 wegen ihrer Kenntnisse um die räumlichen Verhältnisse und die erhebliche Teilnehmerzahl zum Schutz von Leben und Gesundheit der Veranstaltungsteilnehmer sogar verpflichtet gewesen, die Veranstaltung aufzulösen. Die auf der Auflösung beruhende Beeinträchtigung der Versammlung stelle lediglich eine Nebenfolge dar, so dass die aus bau- und feuerpolizeilichen Gründen notwendig gewesenen Maßnahmen auf das allgemeine Polizeirecht gestützt werden dürften.
12 
Die Beklagte beantragt,
13 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 18. Dezember 2008 - 1 K 754/06 - zu ändern und die Klagen abzuweisen.
14 
Die Kläger beantragen,
15 
die Berufung zurückzuweisen.
16 
Sie verteidigen das angefochtene Urteil. Ergänzend führen sie aus, die Auflösung der Versammlung habe auch nicht wegen angeblich vorliegender bau- oder feuerpolizeilicher Gefahren auf die §§ 1, 3 PolG gestützt werden können. Sofern mit solchen Maßnahmen mittelbar Einschränkungen des Versammlungsrechts verbunden seien, dürften diese allenfalls eine zwangsläufige Nebenfolge, nie jedoch (auch nur teilweise) ihr eigentlicher Zweck sein. Vorliegend sei jedoch eine Einschränkung des Versammlungsrechts bezweckt gewesen. Die bau- bzw. feuerpolizeilichen Gründe für die Auflösung der Versammlung seien lediglich vorgeschoben gewesen.
17 
In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat wurde der als amtliche Auskunftsperson geladene Einsatzleiter, Herr POR ..., informatorisch angehört. Er gab an, dass er nach den ihm vorliegenden Erkenntnissen davon ausgegangen sei, dass das Konzert in einem Kellerraum stattfinden werde. Er habe den Leiter des Ordnungsamts der Beklagten entsprechend unterrichtet. Dieser erklärte, die örtlichen Verhältnisse auf dem Grundstück ...straße ... seien ihm bekannt gewesen.
18 
Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Beklagten, der Polizeidirektion ... und des Verwaltungsgerichts Stuttgart vor. Hierauf sowie auf die Gerichtsakten wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
19 
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung der Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Klagen abweisen müssen. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Feststellung, dass die Auflösung der am 21.01.2006 in einem Kellerraum in der ...straße ... in ... durchgeführten Veranstaltung rechtswidrig war. Ihre Klagen sind zulässig (I.), aber nicht begründet (II.).
I.
20 
1. Die Klagen sind, da sich der streitige Verwaltungsakt bereits vor Klageerhebung durch Zeitablauf erledigt hat (§ 43 Abs. 2 LVwVfG), in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als Fortsetzungsfeststellungsklagen statthaft (st. Rspr.; vgl. BVerwG, Urt. v. 09.02.1967 - I C 49.64 - BVerwGE 26, 161 <165> und Urt. v. 01.07.1975 - I C 35.70 - BVerwGE 49, 36; Senatsurteile vom 18.12.2003 - 1 S 2211/02 - VBlBW 2004, 214 und vom 14.04.2005 - 1 S 2362/04 - VBlBW 2005, 431). Die Klagen beziehen sich auf die am 21.01.2006 von der Beklagten um 18:50 Uhr verfügte und um 21:57 Uhr von Kriminaloberrat ... über das Mikrofon der Veranstaltungsbühne allen Veranstaltungsteilnehmern bekannt gegebene Auflösung der Veranstaltung, die sofort vollzogen wurde und damit schon vor Klageerhebung erledigt war.
21 
2. Die Kläger sind klagebefugt i. S. v. § 42 Abs. 2 VwGO. Sie waren Teilnehmer der aufgelösten Veranstaltung und damit Adressaten der in Form einer Allgemeinverfügung i. S. v. § 35 Satz 2 LVwVfG ergangenen Auflösungsverfügung. Dass die am 31.01.2006 abgefasste schriftliche Begründung der Verfügung allein an den Kläger zu 4 gerichtet war, ändert daran nichts.
22 
3. Ein Vorverfahren i. S. v. § 68 VwGO war nicht erforderlich, da dieses seine Aufgabe (Selbstkontrolle der Verwaltung, Zweckmäßigkeitsprüfung) nicht mehr hätte erfüllen können (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.02.1967 - I C 49.64 - BVerwGE 26, 161) und eine Widerspruchsentscheidung in der Sache unzulässig gewesen wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.04.2001 - 2 C 10.00 - NVwZ 2001, 1288).
23 
4. Die Kläger haben schließlich das erforderliche Feststellungsinteresse, das in den Fällen einer vorprozessualen Erledigung mit dem in § 43 Abs. 1 VwGO vorausgesetzten Interesse identisch ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.07.1999 - 6 C 7.98 - BVerwGE 109, 203 <206 ff.>) und anerkennenswerte schutzwürdige Belange rechtlicher, wirtschaftlicher und ideeller Natur umfasst (vgl. BVerwG, Urt. v. 06.02.1986 - 5 C 40.84 - BVerwGE 74, 1). Die Kläger können ein Rehabilitationsinteresse geltend machen. Ein solches Interesse ist nach einer erledigten polizeilichen Maßnahme dann als berechtigt anzuerkennen, wenn mit ihr ein Eingriff in grundrechtlich geschützte Rechtspositionen verbunden und sie geeignet war, das Ansehen des Betroffenen in der Öffentlichkeit herabzusetzen (vgl. Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - NVwZ 1998, 761). Vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlich garantierten Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG müssen zudem polizeiliche Maßnahmen in Fällen gewichtiger, in tatsächlicher Hinsicht jedoch überholter Grundrechtseingriffe auch im Hauptsacheverfahren einer gerichtlichen Klärung zugeführt werden können, wenn sich die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsaktes nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene eine gerichtliche Entscheidung nicht erlangen kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 - BVerfGE 110, 77). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Der Eingriff in den Schutzbereich der von Art. 8 GG verbürgten besonders bedeutsamen Versammlungsfreiheit stellt einen tiefgreifenden Grundrechtseingriff dar. Ist angesichts des Vorbringens der Beteiligten - wie hier - ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG nicht von vornherein ausgeschlossen, ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu bejahen (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - BVerwGE 129, 42 Rn. 12 m.w.N.). Unter dem Gesichtspunkt der Rehabilitation ist das Fortsetzungsfeststellungsinteresse des Weiteren im Hinblick auf die Presseberichterstattung über die Auflösung der Veranstaltung gegeben. Die Kläger zu 1 und 4 als (Mit-)Veranstalter haben darüber hinaus ein Interesse daran, durch eine gerichtliche Entscheidung die Gefahr der Wiederholung einer vergleichbaren Situation zu verhindern. Zwar wird eine weitere Veranstaltung in dem fraglichen Kellerraum nicht mehr stattfinden können, da das Mietverhältnis seitens des Eigentümers beendet worden ist. Wie die Kläger bekundet haben, haben sie jedoch die Absicht, vergleichbare Veranstaltungen im Zuständigkeitsbereich der Beklagten auch zukünftig abzuhalten, so dass sie wiederum mit einer Auflösung rechnen müssten (vgl. Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - a.a.O.).
II.
24 
Die Klagen sind nicht begründet. Die auf die §§ 1, 3 PolG gestützte Auflösungsverfügung war rechtmäßig und verletzte die Kläger daher nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog). Zwar fällt das aufgelöste Skinheadkonzert unter den Schutz der Versammlungsfreiheit (1.). Es handelte sich um eine öffentliche Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes (2.), die zur Bekämpfung versammlungsspezifischer Gefahren nur nach den Vorschriften dieses Gesetzes hätte verboten oder aufgelöst werden dürfen (3.). Ob die Voraussetzungen für ein Verbot oder für eine Auflösung auf versammlungsrechtlicher Grundlage (vgl. §§ 5, 13 VersammlG) hier vorgelegen haben, kann letztlich offen bleiben, weil die Auflösung der Versammlung auf der Grundlage der §§ 1, 3 PolG zur Abwehr konkreter Gefahren für Leben und Gesundheit der Versammlungsteilnehmer geboten war (4.).
25 
1. Das aufgelöste Skinheadkonzert ist als Versammlung im Sinne von Art. 8 GG zu behandeln.
26 
a) Art. 8 Abs. 1 GG verleiht allen Deutschen das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Versammlungsfreiheit will das ungehinderte Zusammenkommen mit anderen Menschen zum Zweck der gemeinsamen Meinungsbildung und Meinungsäußerung (kollektive Aussage) schützen (BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 15 m.w.N.). Eine Versammlung wird dadurch charakterisiert, dass eine Personenmehrheit durch einen gemeinsamen Zweck inhaltlich verbunden ist. Das Grundrecht schützt die Freiheit der Versammlung als Ausdruck gemeinschaftlicher, auf Kommunikation angelegter Entfaltung. Der besondere Schutz der Versammlungsfreiheit beruht auf ihrer Bedeutung für den Prozess der öffentlichen Meinungsbildung in der freiheitlich-demokratischen Ordnung des Grundgesetzes. Für die Eröffnung des Schutzbereichs von Art. 8 Abs. 1 GG reicht es wegen seines Bezugs auf den Prozess öffentlicher Meinungsbildung nicht aus, dass die Teilnehmer bei ihrer kommunikativen Entfaltung durch einen beliebigen Zweck verbunden sind. Vorausgesetzt ist vielmehr zusätzlich, dass die Zusammenkunft auf die Teilnahme an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet ist. Versammlungen im Sinne des Art. 8 GG sind demnach örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zu gemeinschaftlicher, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90 u.a. - BVerfGE 104, 92 <104>; BVerfG , Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - NJW 2001, 2459 <2460>; Senatsurteil vom 25.04.2007 - 1 S 2828/06 - VBlBW 2008, 60). Entscheidend ist, dass die Meinungsbildung und -äußerung mit dem Ziel erfolgt, auf die Öffentlichkeit entsprechend einzuwirken (vgl. Enders, JURA 2003, 34 <38>). Der Schutz der Versammlungsfreiheit umfasst auch die Entscheidung, welche Maßnahmen der Veranstalter zur Erregung der öffentlichen Aufmerksamkeit für sein Anliegen einsetzen will (vgl. BVerfG , Beschl. v. 05.09.2003 - 1 BvQ 32/03 - BVerfGK 2, 1 <6>). Die vom Versammlungsrecht geschützten Veranstaltungen sind nicht auf Zusammenkünfte traditioneller Art beschränkt, sondern umfassen vielfältige Formen gemeinsamen Verhaltens (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 15 m.w.N.). Volksfeste und Vergnügungsveranstaltungen fallen allerdings unter den Versammlungsbegriff ebenso wenig wie Veranstaltungen, die der bloßen Zurschaustellung eines Lebensgefühls dienen oder die als eine auf Unterhaltung ausgerichtete öffentliche Massenparty gedacht sind, einerlei, ob der dort vorherrschende Musiktyp ein Lebensgefühl von sogenannten Subkulturen ausdrückt oder dem Massengeschmack entspricht (vgl. BVerfG , Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - a.a.O.). Andererseits erstreckt sich der Schutzbereich der Versammlungsfreiheit auch auf solche Veranstaltungen, die ihre kommunikativen Zwecke unter Einsatz von Musik und Tanz verwirklichen. Dies ist zu bejahen, wenn diese Mittel zur kommunikativen Entfaltung mit dem Ziel eingesetzt werden, auf die öffentliche Meinungsbildung einzuwirken.
27 
Enthält eine Veranstaltung sowohl Elemente, die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet sind, als auch solche, die diesem Zweck nicht zuzurechnen sind, ist entscheidend, ob diese "gemischte" Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung ist. Bleiben insoweit Zweifel, so bewirkt der hohe Rang der Versammlungsfreiheit, dass die Veranstaltung wie eine Versammlung behandelt wird (vgl. BVerfG , Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - a.a.O. S. 2461; BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 16).
28 
Die Beurteilung, ob eine "gemischte" Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung darstellt, ist im Wege einer Gesamtschau aller relevanten tatsächlichen Umstände vorzunehmen. Das besondere Gewicht, das die Verfassung der Versammlungsfreiheit beimisst, gebietet, dass alle wesentlichen Umstände in die Beurteilung einbezogen und ihrer Bedeutung entsprechend gewürdigt werden. Die Gesamtschau hat in mehreren Schritten zu erfolgen. Zunächst sind alle diejenigen Modalitäten der geplanten Veranstaltung zu erfassen, die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung zielen. Zu vernachlässigen sind solche Anliegen und die ihrer Umsetzung dienenden Elemente, bei denen erkennbar ist, dass mit ihnen nicht ernsthaft die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung bezweckt wird, die mithin nur vorgeschoben sind, um den Schutz der Versammlungsfreiheit beanspruchen zu können. Bei der Ausklammerung von an sich auf die Meinungsbildung gerichteten Elementen unter Hinweis auf die mangelnde Ernsthaftigkeit des Anliegens ist mit Blick auf die besondere Bedeutung der Versammlungsfreiheit Zurückhaltung zu üben und ein strenger Maßstab anzulegen. In die Betrachtung einzubeziehen sind nur Elemente der geplanten Veranstaltung, die sich aus Sicht eines durchschnittlichen Betrachters als auf die Teilhabe an der Meinungsbildung gerichtet darstellen. Abzustellen ist in erster Linie auf einen Außenstehenden, der sich zum Zeitpunkt der Veranstaltung an ihrem Ort befindet. Im Anschluss an die Erfassung der zu berücksichtigenden Gesichtspunkte sind diese ihrer Bedeutung entsprechend zu würdigen und in ihrer Gesamtheit zu gewichten (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 17).
29 
Daran schließt sich der zweite Schritt der Gesamtschau an, bei dem die nicht auf die Meinungsbildung zielenden Modalitäten der Veranstaltung, wie etwa Tanz, Musik und Unterhaltung, zu würdigen und insgesamt zu gewichten sind. Schließlich sind - in einem dritten Schritt - die auf den ersten beiden Stufen festgestellten Gewichte der die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung betreffenden Elemente einerseits und der von diesen zu unterscheidenden Elemente andererseits zueinander in Beziehung zu setzen und aus der Sicht eines durchschnittlichen Betrachters zu vergleichen. Überwiegt das Gewicht der zuerst genannten Elemente, ist die Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung. Im umgekehrten Fall genießt die Veranstaltung nicht den Schutz des Versammlungsrechts. Ist ein Übergewicht des einen oder des anderen Bereichs nicht zweifelsfrei festzustellen, ist die Veranstaltung wie eine Versammlung zu behandeln (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 18).
30 
b) Bei Zugrundelegung dieses auch vom erkennenden Senat (vgl. Urt. v. 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - a.a.O. und v. 25.04.2007 - 1 S 2828/06 - a.a.O.) vertretenen sog. engen Versammlungsbegriffs können auch kulturelle Veranstaltungen wie Musikveranstaltungen, Theaterstücke oder Dichterlesungen als „gemischte“ Veranstaltungen unter dem Schutz der Versammlungsfreiheit stehen. Wenn die Teilnehmer derartiger Veranstaltungen durch ihre Anwesenheit Anteilnahme ausdrücken wollen - etwa für die Menschenrechte, um die es einem Autor geht, oder bei „Rock gegen rechts“, um gegen Rechtsextremismus anzutreten -, handelt es sich um eine Meinungskundgabe zwecks Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, VersammlG, Kommentar, 15. Aufl., § 1 Rn. 13).
31 
c) Skinheadkonzerte wie das hier aufgelöste sind dadurch geprägt, dass mit der Musik zugleich eine politische Botschaft vermittelt wird. Einerseits thematisieren die Texte rechtsextremistischer Skinheadbands das Selbstverständnis und Lebensgefühl der rechtsextremistischen Skinheadszene. Andererseits ist diese Musik das wichtigste Propagandamedium, über das rechtsextremistische Inhalte in die Skinheadszene transportiert werden. So richten sich nicht wenige dieser Lieder gegen szenetypische Feindbilder wie Ausländer, Juden, Israel, die USA, Homosexuelle, „Linke“, Punker, gegen die Presse sowie staatliche Institutionen und Repräsentanten der Bundesrepublik Deutschland. Der szeneeigenen Musik und insbesondere den Konzerten kommt ein hoher identitätsstiftender Stellenwert zu. Die Konzerte dienen auch der Rekrutierung neuer Anhänger und deren ideologischer Festigung. Sie tragen zur Förderung einer rechtsextremistischen Orientierung vor allem bei jugendlichen und heranwachsenden Konzertbesuchern bei. Zu diesem Zweck erfolgt auch der Verkauf einschlägiger CDs und sonstigen Propagandamaterials. Über den Konsum der Musik finden umso mehr Jugendliche zum Rechtsextremismus, je präsenter die Szene durch ein vielfältigeres CD- und ein flächendeckenderes Konzertangebot wird (Verfassungsschutzbericht BW 2006, S. 136). Durch die entsprechende Musik werden die Konzertbesucher politisch indoktriniert; die Musik ist sozusagen das „Parteiprogramm“ der nicht parteipolitisch gebundenen rechtsextremistischen Skinheadszene. Konzertveranstaltungen kommt die Funktion von „Kontaktbörsen“ für rechtsextremistische Gesinnungen zu. Rechtsextremistische Skinheadbands fungieren als die politischen Propagandisten innerhalb der Skinheadszene (vgl. Thalmair, BayVBl 2002, 517 <518>). Anders als etwa bei einem normalen Popkonzert werden bei einem Skinheadkonzert die übrigen Besucher nicht nur in Kauf genommen, sondern als Gleichgesinnte empfunden, mit denen man sich zusammenfinden will, um sich beim gemeinsamen Musikgenuss in der eigenen Überzeugung zu bestärken und die gleiche Gesinnung zur Schau zu stellen (vgl. Thalmair, a.a.O. S. 519; siehe zum Ganzen auch Soiné, JuS 2004, 382 und Verfassungsschutzbericht BW 2008, S. 140 f.).
32 
d) Die hier streitgegenständliche Veranstaltung erfüllte alle skizzierten typischen Merkmale eines Skinheadkonzerts. Sie wurde auch im Verfassungsschutzbericht BW 2006 in der Rubrik „Gewaltbereiter Rechtsextremismus“ unter der Überschrift „Die rechtsextremistische Skinhead(musik)szene: Ein Boom schwächt sich ab?“ ausdrücklich aufgeführt (S. 134 f.). Auf der einen Seite diente die Veranstaltung als Musikkonzert zweifellos der Unterhaltung. Auf der anderen Seite wurden den Konzertbesuchern durch die Liedtexte rechtsextremistische Inhalte vermittelt. Dass die politischen Botschaften in erster Linie durch die Liedtexte transportiert werden, steht auch bei Zugrundelegung des engen Versammlungsbegriffs dem Versammlungscharakter eines solchen Konzerts nicht entgegen. Die innere Bindung der Besucher auf ideologischer Ebene, der Zweck, die eigene weltanschauliche und politische Identität zu stärken und insbesondere die auf (noch) nicht der Skinhead-szene angehörende Konzertbesucher zielende Rekrutierungsfunktion heben ein solches Skinheadkonzert deutlich von anderen Konzerten ab, bei denen der Musikgenuss im Vordergrund steht. Der Kläger zu 2 hat auf Fragen zur politischen Botschaft der Veranstaltung in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat bekundet, es sei darum gegangen, Leute anzuwerben und für ihre politischen Vorstellungen zu begeistern. Sie seien gegen Überfremdung und für den Erhalt der deutschen Nation. Die multikulturelle Gesellschaft lehnten sie ab. Für einen Außenstehenden, der sich zum Zeitpunkt des Konzerts zufällig vor Ort befunden hätte, wäre nicht zweifelsfrei festzustellen gewesen, ob die Veranstaltung in erster Linie dem Musikgenuss dient oder ob die mit den Liedtexten vermittelten politischen Botschaften und damit die auf Teilhabe an der Meinungsbildung gerichteten Elemente überwiegen.
33 
Lässt sich nach alledem ein Übergewicht des unterhaltenden Charakters der Veranstaltung nicht feststellen, so ist das Konzert jedenfalls nach der Zweifelsregel wie eine Versammlung zu behandeln.
34 
Die selbst gewählte Einordnung als private Feier steht der Einordnung als Versammlung nicht entgegen, weil der Versammlungscharakter aus der Sicht eines außenstehenden durchschnittlichen Betrachters zu beurteilen ist. Rechtlich irrelevant ist auch die rechtsextremistische Ausrichtung der Veranstaltung, da Art. 8 GG nicht nach dem Inhalt der bei einer Versammlung geäußerten Meinung unterscheidet und auch das Infragestellen von Verfassungswerten - soweit dies nicht in kämpferischer Weise geschieht und keine einschlägigen Straftatbestände verwirklicht werden - erlaubt ist.
35 
e) Der Versammlungscharakter ist schließlich nicht aufgrund der Schutzbereichseinschränkung des Art. 8 Abs. 1 GG, nach welcher für die Ausübung der Versammlungsfreiheit die Gebote der Friedlichkeit und der Waffenlosigkeit gelten, zu verneinen. Die Verfassung bewertet die Unfriedlichkeit in gleicher Weise wie das Mitführen von Waffen. Unfriedlich ist eine Versammlung erst, wenn Handlungen von einiger Gefährlichkeit gegen Personen oder Sachen oder sonstige Gewalttätigkeiten stattfinden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90 u.a. - a.a.O. S. 106). Das Friedlichkeitsgebot ist somit auf das Verbot gewalttätigen Verhaltens zu reduzieren (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O. § 1 Rn. 140 m.w.N.).
36 
Daran gemessen war hier die Friedlichkeit der Versammlung nicht in Frage gestellt. Das durch die Mischung von aggressiver Musik und Alkoholkonsum möglicherweise entstandene Gewaltpotenzial konnte auf der Veranstaltung nicht zum Ausbruch kommen, da man „unter sich“ war und das Gegenüber, der politische Gegner bzw. die möglichen Opfer wie Homosexuelle oder Ausländer, fehlten.
37 
2. Bei dem Skinheadkonzert handelte es sich auch um eine öffentliche Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes.
38 
a) Nach § 1 Abs. 1 VersammlG hat jedermann u.a. das Recht, öffentliche Versammlungen zu veranstalten. Der Versammlungsbegriff des Versammlungsgesetzes entspricht demjenigen des Grundgesetzes (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 15). Die Gleichsetzung beider Versammlungsbegriffe erweist sich als verfassungsgemäß (vgl. BVerfG , Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - a.a.O. S. 2460). Hinzutreten muss nach dem Versammlungsgesetz lediglich das Merkmal der Öffentlichkeit der Versammlung.
39 
b) Die Öffentlichkeit bestimmt sich danach, ob die Versammlung einen abgeschlossenen oder einen individuell nicht abgegrenzten Personenkreis umfasst (BVerwG, Urt. v. 23.03.1999 - 1 C 12.97 - NVwZ 1999, 992; Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - a.a.O.; ThürOVG, Beschl. v. 29.08.1997 - 2 EO 1038/97 u.a. - NVwZ-RR 1998, 497). Wesentliche Voraussetzung hierfür ist also, dass jeder, der von einer solchen Zusammenkunft Kenntnis erhält, die Möglichkeit hat, an ihr teilzunehmen. Dies war vorliegend der Fall. Der Teilnehmerkreis der Veranstaltung war von vornherein weder nach bestimmten Kriterien festgelegt noch begrenzt worden. Zwar wurde die Veranstaltung, bei der einschlägig bekannte Skinheadbands auftreten sollten, konspirativ vorbereitet. Zeit und Ort wurden nicht öffentlich bekanntgegeben, sondern ausschließlich per E-Mail und SMS einem Kreis bekannter Gleichgesinnter mitgeteilt. Darüber hinaus bestand die Möglichkeit, über ein sog. „nationales Infotelefon“ Kenntnis von dem Konzert zu erlangen. Diese Einladungspraxis dürfte in erster Linie deshalb gewählt worden sein, um die Veranstaltung vor den Ordnungsbehörden und vor möglichen Störern etwa aus der linksautonomen Szene geheim zu halten. Hingegen ist nicht ersichtlich, dass der Teilnehmerkreis abschließend beschränkt werden sollte. Bei der gewählten Vorgehensweise hatten die Veranstalter es auch nicht mehr in der Hand, zu bestimmen, wer von der Veranstaltung erfuhr und an ihr teilnahm; im Hinblick auf die oben beschriebene Rekrutierungsfunktion der Veranstaltung lag dies auch gar nicht in ihrer Absicht. Es sind auch sonst keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass die Teilnehmer einzeln eingeladen worden wären und dass nur bestimmte Personen Zugang zu der Veranstaltung erhalten sollten. Das Merkmal der Öffentlichkeit entfällt auch nicht deshalb, weil Eintrittsgelder erhoben worden sind (vgl. Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 -, a.a.O.). Soweit die Beklagte die Öffentlichkeit der Versammlung bestreitet, verhält sie sich widersprüchlich, da sie mit der Begehung von Straftaten rechnete, die zumindest teilweise einen gewissen Öffentlichkeitsbezug voraussetzen (vgl. z. B. § 86 a StGB). Ihre Behauptung, es habe strenge Einlasskontrollen gegeben und Personen, die nach ihrem äußeren Erscheinungsbild nicht eindeutig der Skinheadszene hätten zugerechnet werden können, wäre der Zutritt verwehrt worden, vermochte die Beklagte nicht auf tatsächliche Feststellungen zu stützen. Dieses Vorbringen erweist sich somit als rein spekulativ und erscheint mit Blick auf die Rekrutierungsfunktion der Veranstaltung auch fernliegend.
40 
3. Handelte es sich bei dem Skinheadkonzert um eine öffentliche Versammlung, so kam zur Bekämpfung versammlungsspezifischer Gefahren nur das Instrumentarium des Versammlungsgesetzes in Betracht, das mit seinen spezialgesetzlichen Ermächtigungen Vorrang vor dem Polizeirecht hat.
41 
Die für den Vollzug des Versammlungsgesetzes zuständigen Behörden können Versammlungen in geschlossenen Räumen vor ihrem Beginn nach Maßgabe des § 5 VersammlG verbieten oder nach ihrem Beginn nach Maßgabe des § 13 VersammlG auflösen. Des Weiteren kann - außerhalb der in § 13 Abs. 1 VersammlG angeführten Auflösungsgründe - die Auflösung einer zulässigerweise verbotenen Versammlung in Betracht kommen.
42 
a) Für ein Verbot öffentlicher Versammlungen in geschlossenen Räumen sowie das Verbot ersetzende Minusmaßnahmen (beschränkende Verfügungen) ist § 5 VersammlG die spezielle und abschließende Regelung. Nur für nicht versammlungsspezifische Gefahren kann auf die Ermächtigungen des besonderen Polizei- und Ordnungsrechts bzw. auf allgemeines Polizeirecht zurückgegriffen werden (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O. § 5 Rn. 7 f.).
43 
Eine Versammlung in geschlossenen Räumen kann vor ihrem Beginn nach dem hier in Betracht kommenden § 5 Nr. 4 VersammlG verboten werden, wenn Tatsachen festgestellt sind, aus denen sich ergibt, dass der Veranstalter oder sein Anhang Ansichten vertreten oder Äußerungen dulden werden, die ein Verbrechen oder ein von Amts wegen zu verfolgendes Vergehen zum Gegenstand haben.
44 
aa) Diese Vorschrift ist im Lichte von Art. 8 GG auszulegen. Das Grundrecht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln, unterliegt, soweit die Versammlung nicht unter freiem Himmel stattfindet, keinem Gesetzesvorbehalt. Soweit das Versammlungsgesetz in § 5 die Möglichkeit eröffnet, Versammlungen in geschlossenen Räumen zu verbieten, liegt hierin gleichwohl keine gegen Art. 8 Abs. 2 GG verstoßende Grundrechtsbeschränkung; das Versammlungsgesetz erfüllt insoweit vielmehr verfassungskonkretisierende Funktion (vgl. Schwäble, Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit, S. 191 und 162 ff.), das heißt, das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit greift unter anderem nicht ein, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen des § 5 Nr. 4 VersammlG vorliegen, weil das Begehen von Verbrechen oder von Amts wegen zu verfolgender Vergehen einer Versammlung den Charakter der "Friedlichkeit" nehmen würde und diese damit aus dem Geltungsbereich der Grundrechtsgewährleistung ausscheidet (vgl. Höfling in Sachs, GG, 5. Aufl., Art. 8 Rn. 26 f.). Dabei darf jedoch der Begriff der Friedlichkeit nicht zu eng verstanden werden, weil ansonsten der für Versammlungen unter freiem Himmel geltende Gesetzesvorbehalt weitgehend funktionslos würde (vgl. BVerfG, Urt. v. 11.11.1986 - 1 BvR 713/83 u.a. - BVerfGE 73, 206 <248 f.>).
45 
bb) Diese Grundsätze erfordern, den Verbotstatbestand des § 5 Nr. 4 VersammlG dahin auszulegen, dass zum einen die darin erfassten Meinungsäußerungsdelikte von beträchtlichem Gewicht sein sowie zur Unfriedlichkeit führen müssen und zum anderen die das Verbot tragenden Tatsachen mit einer vernünftige Zweifel ausschließenden Sicherheit festgestellt sein müssen, damit die zusätzlich erforderliche Prognose des Verhaltens des Veranstalters oder seines Anhangs eine tragfähige Grundlage hat (vgl. Senatsbeschluss vom 25.04.1998 - 1 S 1143/98 - VBlBW 1998, 426). Nur wenn erkennbare Umstände darauf schließen lassen, dass das Vertreten strafbarer Ansichten bzw. das Dulden strafbarer Äußerungen das maßgebende Anliegen der Versammlung ist, kommt ein Totalverbot in Frage. Lässt eine gesicherte Gefahrenprognose diesen Schluss nicht zu, sind nur weniger einschneidende Beschränkungen zulässig (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O. § 5 Rn. 33). Weil bloße Beschränkungen gegenüber dem Verbot geringere Eingriffe sind, darf in Anwendung des Grundsatzes der Erforderlichkeit ein Schluss von der Verbotsermächtigung auf die Ermächtigung zum Erlass verbotsvermeidender aber gleichwohl zwecktauglicher Maßnahmen gezogen werden (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O. § 5 Rn. 43 m.w.N.). Finden sich im Repertoire einer Band nur einzelne Musikstücke, deren Aufführung einen Straftatbestand verwirklicht, so ist zu prüfen, ob das Verbot des Spielens dieser Musikstücke als milderes Mittel gegenüber einem Totalverbot in Betracht kommt. Besteht das Repertoire einer Band durchweg aus strafrechtlich relevanten Musikstücken und/oder kommt es bei Auftritten einer Band regelmäßig zu Straftaten, so kann ein Versammlungsverbot ausgesprochen werden, wenn der Auftritt dieser Band der einzige Versammlungszweck ist. Sollen jedoch daneben noch weitere - unbedenkliche - Bands auftreten, ist es angezeigt, vorrangig die Verhängung eines Auftrittsverbots für die betreffende Band zu prüfen.
46 
b) Bei versammlungsspezifischen Gefahren, die im Zusammenhang mit nicht verbotenen Versammlungen in geschlossenen Räumen entstehen, sind die Voraussetzungen für das polizeiliche Einschreiten nach Beginn der Versammlung und dessen Umfang in § 13 VersammlG speziell und abschließend geregelt (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 13 Rn. 3). Im Lichte der verfassungsrechtlich garantierten, durch einen Gesetzesvorbehalt nicht eingeschränkten Versammlungsfreiheit in geschlossenen Räumen stellen sich die gesetzlichen Eingriffsermächtigungen des § 13 VersammlG als Konkretisierung der verfassungsimmanenten Schranken der grundrechtlichen Gewährleistung dar. Auf das allgemeine Polizeirecht können polizeiliche Maßnahmen innerhalb von Versammlungen nur gestützt werden, wenn und soweit es darum geht, Gefahren zu bekämpfen, die nicht spezifisch in der Versammlung und deren Ablauf ihre Ursache haben.
47 
Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 VersammlG kann die Polizei eine öffentliche Versammlung in geschlossenen Räumen nur dann und unter Angabe des Grundes auflösen, wenn einer der in Nr. 1 bis 4 genannten Gründe vorliegt.
48 
Auch die mündliche Auflösungsverfügung bedarf - abweichend von § 39 LVwVfG - einer Begründung. Es ist hinreichend, aber auch erforderlich, dass der maßgebende Auflösungsgrund des gesetzlichen Tatbestandes der Nr. 1, 2, 3 oder 4 verständlich bezeichnet wird (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 13 Rn. 6).
49 
Die Auflösung einer Versammlung in geschlossenen Räumen nach ihrem Beginn kommt u.a. in Betracht, wenn durch den Verlauf der Versammlung gegen Strafgesetze verstoßen wird, die ein Verbrechen oder von Amts wegen zu verfolgendes Vergehen zum Gegenstand haben, oder wenn in der Versammlung zu solchen Straftaten aufgefordert oder angereizt wird und der Leiter dies nicht unverzüglich unterbindet (§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 VersammlG).
50 
c) Die Auflösungsgründe des § 13 Abs. 1 VersammlG berücksichtigen nicht den Fall, dass eine Versammlung trotz eines rechtmäßigen Versammlungsverbots gleichwohl durchgeführt wird. Der Gesetzgeber hat die Pflicht zur Auflösung einer verbotenen Versammlung nur für Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzüge ausdrücklich vorgesehen (vgl. § 15 Abs. 4 VersammlG). Es spricht viel dafür, insoweit für Versammlungen in geschlossenen Räumen von einer planwidrigen Gesetzeslücke auszugehen. So ist es etwa möglich, dass eine Versammlung gemäß § 5 Nr. 4 VersammlG verboten wurde, weil Tatsachen festgestellt waren, die die Prognose rechtfertigten, dass der Veranstalter Ansichten vertreten werde, die ein Verbrechen oder ein von Amts wegen zu verfolgendes Vergehen zum Gegenstand haben. Wenn diese Versammlung nun trotz des Verbots durchgeführt wird, kann es nicht dem Willen des Gesetzgebers entsprechen, dass die Polizei so lange warten muss, bis die prognostizierten Straftaten tatsächlich begangen werden, um die Versammlung erst dann gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 4 VersammlG auflösen zu können (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 13 Rn. 31; Köhler/Dürig-Friedl, Demonstrations- und Versammlungsrecht, 4. Aufl., § 13 VersammlG Rn. 2).
51 
d) Ob hier die getroffene, auf die polizeiliche Generalklausel gestützte Verfügung auch als versammlungsrechtliche Entscheidung - die fehlende Wesensänderung durch den Austausch der Rechtsgrundlagen unterstellt - Bestand haben könnte, erscheint fraglich.
52 
aa) Zwar stünde deren Rechtmäßigkeit nicht bereits die Zuständigkeitsordnung entgegen, denn die Beklagte ist als Große Kreisstadt nicht nur Ortspolizeibehörde, sondern auch Versammlungsbehörde (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 VersGZuVO, § 62 Abs. 3 PolG, §§ 13 Abs. 1 Nr. 1, 16 Abs. 1 LVG).
53 
bb) Bedenken bestehen indes in materieller Hinsicht.
54 
(1) Ungeachtet der Bezeichnung als „Auflösungsverfügung“ könnte die Umdeutung in ein Verbot nach § 5 Nr. 4 VersammlG in Betracht gezogen werden, weil die Verfügung ausweislich der schriftlichen Begründung in erster Linie darauf zielte, Straftaten im Sinne der §§ 86, 86 a, 90 a und 130 StGB zu verhindern, deren Begehung im Rahmen der Veranstaltung aufgrund von Erfahrungen bei früheren Veranstaltungen befürchtet wurde. Insoweit fehlte es indes an hinreichenden Feststellungen zum jeweiligen Veranstalter, weshalb auch unklar ist, inwieweit die jetzigen Veranstalter für Vorkommnisse bei vorangegangenen Veranstaltungen verantwortlich waren. Ebenso fehlte es an Feststellungen dazu, ob und in welchem Umfang die Liedtexte der auftretenden Bands die in Frage kommenden Straftatbestände wie Volksverhetzung (§ 130 StGB) oder Aufstacheln zum Angriffskrieg (§ 80 a StGB) verwirklichen. Die materiellen Voraussetzungen für ein Totalverbot dürften daher kaum vorgelegen haben.
55 
Gegen die Umdeutung in ein Versammlungsverbot könnte zudem sprechen, dass die Verfügung erst nach Beginn der Versammlung bekannt gegeben wurde. Zu diesem Zeitpunkt ist die Verfügung auch erst rechtlich existent geworden. Vor der Bekanntgabe an zumindest einen Betroffenen ist ein Verwaltungsakt noch nicht erlassen, d.h. liegt grundsätzlich überhaupt noch kein Verwaltungsakt vor. Auch die Bindung der Behörde an den Verwaltungsakt tritt erst mit der Bekanntgabe an zumindest einen Betroffenen ein (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl., § 41 Rn. 17 m.w.N.). Dem Ordnungsamtsleiter der Beklagten dürfte um 18:50 Uhr auch bewusst gewesen sein, dass aufgrund der noch zu treffenden Vorbereitungen (Zusammenziehen der erforderlichen Polizeikräfte; Einholung einer richterlichen Anordnung zum Betreten der Räumlichkeit etc.) eine Bekanntgabe der Allgemeinverfügung und damit ein Wirksamwerden (vgl. § 43 Abs. 1 LVwVfG) erst nach Beginn des Konzerts erfolgen würde.
56 
Der Senat verkennt nicht, dass es für die Versammlungsbehörde, die den Erlass versammlungsrechtlicher Präventivmaßnahmen auf der Grundlage von § 5 VersammlG erwägt, bei Versammlungen der vorliegenden Art, die konspirativ vorbereitet werden und zu denen verdeckt eingeladen wird, schwierig sein kann, den Veranstalter rechtzeitig zu ermitteln und diesem ggf. eine Verfügung vor dem Beginn der Versammlung bekannt zu geben. Scheitert die Bekanntgabe vor Beginn der Versammlung, so kommt aufgrund der Systematik des Versammlungsgesetzes nur noch eine Auflösung der Versammlung unter den Voraussetzungen des § 13 VersammlG in Betracht. Die fehlende Bekanntgabe wäre nur dann unschädlich, wenn der Veranstalter anderweitig sichere Kenntnis von der Verfügung erlangt hätte oder wenn er unter Verstoß gegen spezielle gesetzliche Verpflichtungen die Bekanntgabe treuwidrig vereitelt hätte (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 21 f. m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 22.05.1987 - 8 C 91.85 - NVwZ 1987, 793 - zur treuwidrigen Vereitelung der Zustellung eines Einberufungsbescheides). Im Anwendungsbereich des Versammlungsgesetzes dürfte nach derzeitiger Rechtslage, wenn die Einladung verdeckt erfolgt, die treuwidrige Vereitelung der Bekanntgabe einer Verbotsverfügung kaum angenommen werden können, weil der Veranstalter einer Versammlung in geschlossenen Räumen im Vorfeld der Versammlung gesetzlich nicht zur Angabe seines Namens verpflichtet ist. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 2 Abs. 1 VersammlG, der keine andere Auslegung zulässt, besteht eine solche Verpflichtung nur im Falle einer öffentlichen Einladung (so auch Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 2 Rn. 6). Eine Gesetzesänderung, die den Veranstalter auch bei nicht öffentlicher Einladung in die Pflicht nimmt, erschiene geeignet, insoweit Abhilfe zu schaffen. Eine solche Gesetzesänderung wird auch in § 9 Abs. 1 des vom Bundesinnenminister als Beratungsgrundlage für die Länder konzipierten Entwurfs eines Versammlungsgesetzes (abgedr. bei Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., S. 7 ff.) bereits vorgeschlagen.
57 
(2) Die Umdeutung in eine versammlungsrechtliche Auflösungsverfügung nach § 13 VersammlG scheidet schon deshalb aus, weil die Beklagte nicht - wie gesetzlich in § 12 VersammlG vorgesehen - Polizeibeamte in die Versammlung entsandt hatte, die - ggf. auch mittels Bild- und Tonaufnahmen, vgl. § 12 a VersammlG - die erforderlichen Feststellungen zu einem unfriedlichen Verlauf der Versammlung hätten treffen können.
58 
4. Ob danach die Voraussetzungen für ein Verbot oder eine Auflösung des Konzerts auf versammlungsrechtlicher Grundlage vorgelegen haben, kann der Senat letztlich offen lassen, weil die Auflösung der Versammlung jedenfalls auf der Grundlage der §§ 1, 3 PolG zur Abwehr konkreter Gefahren für Leben und Gesundheit der Versammlungsteilnehmer geboten war.
59 
a) Der Rückgriff auf das allgemeine Polizeirecht ist vorliegend zulässig.
60 
Auf das allgemeine Polizeirecht können polizeiliche Maßnahmen innerhalb von Versammlungen nur gestützt werden, wenn und soweit es darum geht, Gefahren zu bekämpfen, die nicht spezifisch in der Versammlung und deren Ablauf ihre Ursache haben (vgl. Meßmann, JuS 2007, 524 <526>; Kunig in v. Münch/Kunig, GG, 5. Aufl., Art. 8 Rn. 30). Entscheidend kommt es insoweit darauf an, ob die in Bezug auf die nicht versammlungsspezifischen Gefahren getroffene Gefahrprognose geeignet ist, die Auflösung der Versammlung, d. h. ihre Beendigung durch Verwaltungsakt, selbstständig zu tragen. Ist dies der Fall, so sind die mit der polizeilichen Maßnahme verbundenen (mittelbaren) Einschränkungen des Versammlungsrechts als zwangsläufige Nebenfolge in Kauf zu nehmen. Darauf, ob auch eine Einschränkung des Versammlungsrechts bezweckt war (darauf abstellend noch Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - a.a.O.; ebenso Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 13 Rn. 4), kommt es dann nicht mehr an. Freilich ist zu beachten, dass wegen des hohen Rangs der durch Art. 8 GG geschützten Versammlungsfreiheit das bloße Vorliegen einer konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit die Auflösung einer Versammlung nicht zu rechtfertigen vermag. Im Hinblick auf den (zwangsläufigen) Eingriff in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit sind an die Anwendung der polizeilichen Generalklausel strenge Anforderungen zu stellen (vgl. Schulze-Fielitz in Dreier, GG, 2. Aufl., Art. 8 Rn. 72; Gusy in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Aufl., Art. 8 Rn. 58; Köhler/Dürig-Friedl, Demonstrations- und Versammlungsrecht, 4. Aufl., Art. 8 GG Rn. 25; Deger in Wolf/Stephan/Deger, PolG für BW, 6. Aufl., § 4 Rn. 35). Erforderlich ist eine konkrete Gefahr für elementare Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit von Menschen.
61 
b) Hier hat die Beklagte als sachlich (vgl. § 66 Abs. 2 i.V.m. §§ 61 Abs. 1 Nr. 4, 62 Abs. 4 PolG) und örtlich (vgl. § 68 Abs. 1 PolG) zuständige Ortspolizeibehörde ihre Auflösungsverfügung zulässigerweise selbstständig tragend auf konkrete Gefahren für Leben und Gesundheit der Versammlungsteilnehmer gestützt.
62 
aa) Nach der polizeilichen Generalklausel (§§ 1, 3 PolG) hat die Polizei die Aufgabe, von dem Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Dabei hat die Polizei innerhalb der durch das Recht gesetzten Schranken zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben diejenigen Maßnahmen zu treffen, die ihr nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich erscheinen. Ein Tätigwerden zum Zwecke der Gefahrenabwehr setzt eine konkrete Gefahr voraus. Eine solche liegt vor, wenn ein bestimmter einzelner Sachverhalt, d. h. eine konkrete Sachlage oder ein konkretes Verhalten bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung führen würde. Der Schadenseintritt braucht nicht mit Gewissheit zu erwarten sein. Andererseits ist aber die bloße Möglichkeit des Schadenseintritts nicht ausreichend. Der erforderliche Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts ist dabei abhängig vom Rang des Rechtsgutes, in das eingegriffen werden soll, sowie vom Rang des polizeilichen Schutzgutes (vgl. Würtenberger/Heckmann, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 6. Aufl., S. 190 ff.). Auf der einen Seite ist daher bei der Anwendung der polizeilichen Generalklausel der hohe Rang der durch Art. 8 GG geschützten Versammlungsfreiheit zu berücksichtigen. Auf der anderen Seite ist in Rechnung zu stellen, dass es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, nämlich Leben und Gesundheit von Menschen, geht, so dass auch die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts nicht überspannt werden dürfen (vgl. Senatsurteil vom 28.07.2009 - 1 S 2200/08 - VBlBW 2010, 29 m.w.N.).
63 
bb) Die polizeiliche Gefahr ist eine auf Tatsachen gegründete prognostische Einschätzung über einen künftigen Geschehensverlauf, wobei die Tatsachen pflichtgemäß aufzuklären sind. Die Gefahr muss im Zeitpunkt der Entscheidung über die zu ergreifende polizeiliche Maßnahme vorliegen; es ist also beim polizeilichen Eingriff die gegenwärtige und nicht eine spätere Sicht entscheidend. Deshalb kommt es nicht darauf an, welche Erkenntnisse die Polizei im Anschluss an ihre Maßnahme gewinnt: War der Schadenseintritt im Zeitpunkt der Entscheidung über das Eingreifen objektiv wahrscheinlich, bleibt das polizeiliche Handeln auch dann rechtmäßig, wenn der weitere Verlauf der Dinge die Prognose als unrichtig erweisen sollte. Umgekehrt kann eine polizeiliche konkrete Gefahr nicht durch später bekannt werdende Tatsachen - gleichsam nachträglich im Wege der Rückschau - im Anschluss an das polizeiliche Handeln begründet werden.
64 
cc) Für die gerichtliche Beurteilung der hier beanstandeten Maßnahme kommt es folglich auf die von der Beklagten als Ortspolizeibehörde ex ante um 18:50 Uhr getroffene Prognose an, nicht hingegen auf die des für den Polizeieinsatz maßgeblichen Polizeiführers, da der Polizeivollzugsdienst lediglich die von der Beklagten getroffene Auflösungsverfügung im Wege der Vollzugshilfe (vgl. § 60 Abs. 4 PolG) bzw. Amtshilfe (vgl. § 74 Abs. 1 PolG) bekannt gegeben und nicht etwa nach Feststellung der konkreten Verhältnisse vor Ort selbst die Auflösung verfügt hat.
65 
Nach dem Kenntnisstand des Ordnungsamtsleiters sollte das Konzert in einem Kellerraum auf dem ehemaligen Fabrikgelände der Fa. ... stattfinden. Aufgrund der Tatsache, dass ein solcher Kellerraum von Mitgliedern einer Skinhead-band als Probenraum genutzt wurde und bereits am 09.07.2005 für eine sogenannte „private Geburtstagsfeier“ zur Verfügung gestellt worden war, war prognostisch die Annahme gerechtfertigt, dass das fragliche Konzert wiederum in diesem fensterlosen Raum, der über nur einen engen Zugang verfügte, stattfinden würde. Die Brandgefahr durfte mit Blick darauf, dass eine professionelle Musikanlage mit Verstärkern zum Einsatz kam und bis zu 150 Konzertteilnehmer erwartet wurden, als hoch eingeschätzt werden. Dies gilt umso mehr, als bei der Prognose auch die bei Konzerten dieser Art infolge der aggressiven Musik und des Alkoholkonsums der Konzertteilnehmer typischerweise herrschende aufgeheizte Atmosphäre berücksichtigt werden durfte.
66 
dd) Bei dieser Sachlage war die Auflösung der Versammlung zur Abwehr konkreter Gefahren für Leben und Gesundheit der Teilnehmer geboten.
67 
Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit sind auch die Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen, nämlich Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Würde, Eigentum und Besitz (vgl. Deger, a.a.O. § 1 Rn. 48 m.w.N.). Am Schutz des Lebens besteht ein besonderes öffentliches Interesse. Der Staat und seine Organe sind verfassungsrechtlich verpflichtet, menschliches Leben zu schützen. Die öffentliche Sicherheit ist daher in hohem Maße gefährdet, wenn Konzertbesucher sich durch den Aufenthalt in einem Kellerraum mit nur einem engen Zugang leichtsinnig Gefahren für Leben und Gesundheit im - nicht unwahrscheinlichen - Fall eines Brandes aussetzen.
68 
Die Auflösung der Versammlung, d. h. ihre Beendigung durch Allgemeinverfügung (§ 35 Satz 2 LVwVfG), war zur Bekämpfung der Gefahr geeignet und erforderlich. Die Auflösungsverfügung begründet die Pflicht der Teilnehmer, sich vom Versammlungsort zu entfernen. Ein milderes Mittel zur Bekämpfung der bezeichneten Gefahr war nicht gegeben. Die Fortsetzung des Konzerts in dem fraglichen Kellerraum wäre unter keinen Umständen vertretbar gewesen.
69 
Die Auflösung erweist sich schließlich nicht deshalb als rechtswidrig, weil mit ihr zugleich eine Einschränkung des Versammlungsrechts bezweckt wurde. Zwar hatte die Beklagte bei der Ausübung ihres Ermessens nicht berücksichtigt, dass es sich bei dem fraglichen Konzert um eine unter dem Schutz der Versammlungsfreiheit stehende öffentliche Versammlung handelte. Dies führt jedoch vorliegend nicht zu einem Ermessensfehler, weil der Ermessensspielraum der Beklagten auf Null reduziert war. Aus der maßgeblichen ex-ante-Sicht drohte ein so erheblicher Schaden für das Leben und die Gesundheit der Konzertbesucher (vgl. zu diesem Maßstab Deger, a.a.O. § 3 Rn. 19), dass die Beklagte angesichts der großen Zahl der erwarteten - zum Teil noch minderjährigen - Teilnehmer zum Einschreiten durch Erlass einer Auflösungsverfügung verpflichtet war. Ein Untätigbleiben wäre ermessensfehlerhaft gewesen.
70 
ee) Soweit die Beklagte Störungen der öffentlichen Sicherheit, die ein Einschreiten nach den §§ 1, 3 PolG erfordern, auch in Verstößen gegen bauordnungs-, gaststätten- und jugendschutzrechtliche Vorschriften gesehen hat, sind diese Erwägungen wegen des hohen Rangs der durch Art. 8 GG geschützten Versammlungsfreiheit nicht tragfähig. Insbesondere vermag allein der Verstoß gegen bauordnungsrechtliche Bestimmungen (vgl. § 15 Abs. 3 LBO) die Auflösungsverfügung nicht zu rechtfertigen (vgl. zu einer bauordnungsrechtlichen Nutzungsuntersagung, die faktisch zu einem Versammlungsverbot führt: OVG Meckl.-Vorp., Beschl. v. 02.02.2007 - 3 M 12/07 - LKV 2008, 79). Hinzutreten muss - wie ausgeführt - stets eine erhebliche Gefahr für elementare Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit von Menschen.
71 
c) Darauf, ob das Handeln des Polizeivollzugsdienstes vor Ort von dem Bestreben getragen war, die bezeichneten Gefahren für Leben und Gesundheit der Versammlungsteilnehmer so rasch und wirkungsvoll wie möglich zu bekämpfen, kommt es nicht an. Gegenstand der Fortsetzungsfeststellungsklage ist ausschließlich die Auflösung des Skinheadkonzerts, d. h. seine Beendigung durch Verwaltungsakt, nicht aber der Vollzug dieser Verfügung und die weiteren vom Polizeivollzugsdienst getroffenen Maßnahmen. Insoweit wäre die Beklagte auch nicht passiv legitimiert; vielmehr hätten die Kläger eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Vollzugs der Auflösungsverfügung sowie der vom Polizeivollzugsdienst in eigener Zuständigkeit getroffenen weiteren Maßnahmen nur im Wege einer gegen das Land Baden-Württemberg gerichteten (Fortsetzungs-)Feststellungsklage erreichen können.
III.
72 
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.
73 
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt ist.
74 
Beschluss vom 12. Juli 2010
75 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.
76 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Gründe

 
19 
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung der Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Klagen abweisen müssen. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Feststellung, dass die Auflösung der am 21.01.2006 in einem Kellerraum in der ...straße ... in ... durchgeführten Veranstaltung rechtswidrig war. Ihre Klagen sind zulässig (I.), aber nicht begründet (II.).
I.
20 
1. Die Klagen sind, da sich der streitige Verwaltungsakt bereits vor Klageerhebung durch Zeitablauf erledigt hat (§ 43 Abs. 2 LVwVfG), in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als Fortsetzungsfeststellungsklagen statthaft (st. Rspr.; vgl. BVerwG, Urt. v. 09.02.1967 - I C 49.64 - BVerwGE 26, 161 <165> und Urt. v. 01.07.1975 - I C 35.70 - BVerwGE 49, 36; Senatsurteile vom 18.12.2003 - 1 S 2211/02 - VBlBW 2004, 214 und vom 14.04.2005 - 1 S 2362/04 - VBlBW 2005, 431). Die Klagen beziehen sich auf die am 21.01.2006 von der Beklagten um 18:50 Uhr verfügte und um 21:57 Uhr von Kriminaloberrat ... über das Mikrofon der Veranstaltungsbühne allen Veranstaltungsteilnehmern bekannt gegebene Auflösung der Veranstaltung, die sofort vollzogen wurde und damit schon vor Klageerhebung erledigt war.
21 
2. Die Kläger sind klagebefugt i. S. v. § 42 Abs. 2 VwGO. Sie waren Teilnehmer der aufgelösten Veranstaltung und damit Adressaten der in Form einer Allgemeinverfügung i. S. v. § 35 Satz 2 LVwVfG ergangenen Auflösungsverfügung. Dass die am 31.01.2006 abgefasste schriftliche Begründung der Verfügung allein an den Kläger zu 4 gerichtet war, ändert daran nichts.
22 
3. Ein Vorverfahren i. S. v. § 68 VwGO war nicht erforderlich, da dieses seine Aufgabe (Selbstkontrolle der Verwaltung, Zweckmäßigkeitsprüfung) nicht mehr hätte erfüllen können (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.02.1967 - I C 49.64 - BVerwGE 26, 161) und eine Widerspruchsentscheidung in der Sache unzulässig gewesen wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.04.2001 - 2 C 10.00 - NVwZ 2001, 1288).
23 
4. Die Kläger haben schließlich das erforderliche Feststellungsinteresse, das in den Fällen einer vorprozessualen Erledigung mit dem in § 43 Abs. 1 VwGO vorausgesetzten Interesse identisch ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.07.1999 - 6 C 7.98 - BVerwGE 109, 203 <206 ff.>) und anerkennenswerte schutzwürdige Belange rechtlicher, wirtschaftlicher und ideeller Natur umfasst (vgl. BVerwG, Urt. v. 06.02.1986 - 5 C 40.84 - BVerwGE 74, 1). Die Kläger können ein Rehabilitationsinteresse geltend machen. Ein solches Interesse ist nach einer erledigten polizeilichen Maßnahme dann als berechtigt anzuerkennen, wenn mit ihr ein Eingriff in grundrechtlich geschützte Rechtspositionen verbunden und sie geeignet war, das Ansehen des Betroffenen in der Öffentlichkeit herabzusetzen (vgl. Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - NVwZ 1998, 761). Vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlich garantierten Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG müssen zudem polizeiliche Maßnahmen in Fällen gewichtiger, in tatsächlicher Hinsicht jedoch überholter Grundrechtseingriffe auch im Hauptsacheverfahren einer gerichtlichen Klärung zugeführt werden können, wenn sich die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsaktes nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene eine gerichtliche Entscheidung nicht erlangen kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 - BVerfGE 110, 77). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Der Eingriff in den Schutzbereich der von Art. 8 GG verbürgten besonders bedeutsamen Versammlungsfreiheit stellt einen tiefgreifenden Grundrechtseingriff dar. Ist angesichts des Vorbringens der Beteiligten - wie hier - ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG nicht von vornherein ausgeschlossen, ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu bejahen (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - BVerwGE 129, 42 Rn. 12 m.w.N.). Unter dem Gesichtspunkt der Rehabilitation ist das Fortsetzungsfeststellungsinteresse des Weiteren im Hinblick auf die Presseberichterstattung über die Auflösung der Veranstaltung gegeben. Die Kläger zu 1 und 4 als (Mit-)Veranstalter haben darüber hinaus ein Interesse daran, durch eine gerichtliche Entscheidung die Gefahr der Wiederholung einer vergleichbaren Situation zu verhindern. Zwar wird eine weitere Veranstaltung in dem fraglichen Kellerraum nicht mehr stattfinden können, da das Mietverhältnis seitens des Eigentümers beendet worden ist. Wie die Kläger bekundet haben, haben sie jedoch die Absicht, vergleichbare Veranstaltungen im Zuständigkeitsbereich der Beklagten auch zukünftig abzuhalten, so dass sie wiederum mit einer Auflösung rechnen müssten (vgl. Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - a.a.O.).
II.
24 
Die Klagen sind nicht begründet. Die auf die §§ 1, 3 PolG gestützte Auflösungsverfügung war rechtmäßig und verletzte die Kläger daher nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog). Zwar fällt das aufgelöste Skinheadkonzert unter den Schutz der Versammlungsfreiheit (1.). Es handelte sich um eine öffentliche Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes (2.), die zur Bekämpfung versammlungsspezifischer Gefahren nur nach den Vorschriften dieses Gesetzes hätte verboten oder aufgelöst werden dürfen (3.). Ob die Voraussetzungen für ein Verbot oder für eine Auflösung auf versammlungsrechtlicher Grundlage (vgl. §§ 5, 13 VersammlG) hier vorgelegen haben, kann letztlich offen bleiben, weil die Auflösung der Versammlung auf der Grundlage der §§ 1, 3 PolG zur Abwehr konkreter Gefahren für Leben und Gesundheit der Versammlungsteilnehmer geboten war (4.).
25 
1. Das aufgelöste Skinheadkonzert ist als Versammlung im Sinne von Art. 8 GG zu behandeln.
26 
a) Art. 8 Abs. 1 GG verleiht allen Deutschen das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Versammlungsfreiheit will das ungehinderte Zusammenkommen mit anderen Menschen zum Zweck der gemeinsamen Meinungsbildung und Meinungsäußerung (kollektive Aussage) schützen (BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 15 m.w.N.). Eine Versammlung wird dadurch charakterisiert, dass eine Personenmehrheit durch einen gemeinsamen Zweck inhaltlich verbunden ist. Das Grundrecht schützt die Freiheit der Versammlung als Ausdruck gemeinschaftlicher, auf Kommunikation angelegter Entfaltung. Der besondere Schutz der Versammlungsfreiheit beruht auf ihrer Bedeutung für den Prozess der öffentlichen Meinungsbildung in der freiheitlich-demokratischen Ordnung des Grundgesetzes. Für die Eröffnung des Schutzbereichs von Art. 8 Abs. 1 GG reicht es wegen seines Bezugs auf den Prozess öffentlicher Meinungsbildung nicht aus, dass die Teilnehmer bei ihrer kommunikativen Entfaltung durch einen beliebigen Zweck verbunden sind. Vorausgesetzt ist vielmehr zusätzlich, dass die Zusammenkunft auf die Teilnahme an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet ist. Versammlungen im Sinne des Art. 8 GG sind demnach örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zu gemeinschaftlicher, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90 u.a. - BVerfGE 104, 92 <104>; BVerfG , Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - NJW 2001, 2459 <2460>; Senatsurteil vom 25.04.2007 - 1 S 2828/06 - VBlBW 2008, 60). Entscheidend ist, dass die Meinungsbildung und -äußerung mit dem Ziel erfolgt, auf die Öffentlichkeit entsprechend einzuwirken (vgl. Enders, JURA 2003, 34 <38>). Der Schutz der Versammlungsfreiheit umfasst auch die Entscheidung, welche Maßnahmen der Veranstalter zur Erregung der öffentlichen Aufmerksamkeit für sein Anliegen einsetzen will (vgl. BVerfG , Beschl. v. 05.09.2003 - 1 BvQ 32/03 - BVerfGK 2, 1 <6>). Die vom Versammlungsrecht geschützten Veranstaltungen sind nicht auf Zusammenkünfte traditioneller Art beschränkt, sondern umfassen vielfältige Formen gemeinsamen Verhaltens (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 15 m.w.N.). Volksfeste und Vergnügungsveranstaltungen fallen allerdings unter den Versammlungsbegriff ebenso wenig wie Veranstaltungen, die der bloßen Zurschaustellung eines Lebensgefühls dienen oder die als eine auf Unterhaltung ausgerichtete öffentliche Massenparty gedacht sind, einerlei, ob der dort vorherrschende Musiktyp ein Lebensgefühl von sogenannten Subkulturen ausdrückt oder dem Massengeschmack entspricht (vgl. BVerfG , Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - a.a.O.). Andererseits erstreckt sich der Schutzbereich der Versammlungsfreiheit auch auf solche Veranstaltungen, die ihre kommunikativen Zwecke unter Einsatz von Musik und Tanz verwirklichen. Dies ist zu bejahen, wenn diese Mittel zur kommunikativen Entfaltung mit dem Ziel eingesetzt werden, auf die öffentliche Meinungsbildung einzuwirken.
27 
Enthält eine Veranstaltung sowohl Elemente, die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet sind, als auch solche, die diesem Zweck nicht zuzurechnen sind, ist entscheidend, ob diese "gemischte" Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung ist. Bleiben insoweit Zweifel, so bewirkt der hohe Rang der Versammlungsfreiheit, dass die Veranstaltung wie eine Versammlung behandelt wird (vgl. BVerfG , Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - a.a.O. S. 2461; BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 16).
28 
Die Beurteilung, ob eine "gemischte" Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung darstellt, ist im Wege einer Gesamtschau aller relevanten tatsächlichen Umstände vorzunehmen. Das besondere Gewicht, das die Verfassung der Versammlungsfreiheit beimisst, gebietet, dass alle wesentlichen Umstände in die Beurteilung einbezogen und ihrer Bedeutung entsprechend gewürdigt werden. Die Gesamtschau hat in mehreren Schritten zu erfolgen. Zunächst sind alle diejenigen Modalitäten der geplanten Veranstaltung zu erfassen, die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung zielen. Zu vernachlässigen sind solche Anliegen und die ihrer Umsetzung dienenden Elemente, bei denen erkennbar ist, dass mit ihnen nicht ernsthaft die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung bezweckt wird, die mithin nur vorgeschoben sind, um den Schutz der Versammlungsfreiheit beanspruchen zu können. Bei der Ausklammerung von an sich auf die Meinungsbildung gerichteten Elementen unter Hinweis auf die mangelnde Ernsthaftigkeit des Anliegens ist mit Blick auf die besondere Bedeutung der Versammlungsfreiheit Zurückhaltung zu üben und ein strenger Maßstab anzulegen. In die Betrachtung einzubeziehen sind nur Elemente der geplanten Veranstaltung, die sich aus Sicht eines durchschnittlichen Betrachters als auf die Teilhabe an der Meinungsbildung gerichtet darstellen. Abzustellen ist in erster Linie auf einen Außenstehenden, der sich zum Zeitpunkt der Veranstaltung an ihrem Ort befindet. Im Anschluss an die Erfassung der zu berücksichtigenden Gesichtspunkte sind diese ihrer Bedeutung entsprechend zu würdigen und in ihrer Gesamtheit zu gewichten (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 17).
29 
Daran schließt sich der zweite Schritt der Gesamtschau an, bei dem die nicht auf die Meinungsbildung zielenden Modalitäten der Veranstaltung, wie etwa Tanz, Musik und Unterhaltung, zu würdigen und insgesamt zu gewichten sind. Schließlich sind - in einem dritten Schritt - die auf den ersten beiden Stufen festgestellten Gewichte der die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung betreffenden Elemente einerseits und der von diesen zu unterscheidenden Elemente andererseits zueinander in Beziehung zu setzen und aus der Sicht eines durchschnittlichen Betrachters zu vergleichen. Überwiegt das Gewicht der zuerst genannten Elemente, ist die Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung. Im umgekehrten Fall genießt die Veranstaltung nicht den Schutz des Versammlungsrechts. Ist ein Übergewicht des einen oder des anderen Bereichs nicht zweifelsfrei festzustellen, ist die Veranstaltung wie eine Versammlung zu behandeln (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 18).
30 
b) Bei Zugrundelegung dieses auch vom erkennenden Senat (vgl. Urt. v. 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - a.a.O. und v. 25.04.2007 - 1 S 2828/06 - a.a.O.) vertretenen sog. engen Versammlungsbegriffs können auch kulturelle Veranstaltungen wie Musikveranstaltungen, Theaterstücke oder Dichterlesungen als „gemischte“ Veranstaltungen unter dem Schutz der Versammlungsfreiheit stehen. Wenn die Teilnehmer derartiger Veranstaltungen durch ihre Anwesenheit Anteilnahme ausdrücken wollen - etwa für die Menschenrechte, um die es einem Autor geht, oder bei „Rock gegen rechts“, um gegen Rechtsextremismus anzutreten -, handelt es sich um eine Meinungskundgabe zwecks Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, VersammlG, Kommentar, 15. Aufl., § 1 Rn. 13).
31 
c) Skinheadkonzerte wie das hier aufgelöste sind dadurch geprägt, dass mit der Musik zugleich eine politische Botschaft vermittelt wird. Einerseits thematisieren die Texte rechtsextremistischer Skinheadbands das Selbstverständnis und Lebensgefühl der rechtsextremistischen Skinheadszene. Andererseits ist diese Musik das wichtigste Propagandamedium, über das rechtsextremistische Inhalte in die Skinheadszene transportiert werden. So richten sich nicht wenige dieser Lieder gegen szenetypische Feindbilder wie Ausländer, Juden, Israel, die USA, Homosexuelle, „Linke“, Punker, gegen die Presse sowie staatliche Institutionen und Repräsentanten der Bundesrepublik Deutschland. Der szeneeigenen Musik und insbesondere den Konzerten kommt ein hoher identitätsstiftender Stellenwert zu. Die Konzerte dienen auch der Rekrutierung neuer Anhänger und deren ideologischer Festigung. Sie tragen zur Förderung einer rechtsextremistischen Orientierung vor allem bei jugendlichen und heranwachsenden Konzertbesuchern bei. Zu diesem Zweck erfolgt auch der Verkauf einschlägiger CDs und sonstigen Propagandamaterials. Über den Konsum der Musik finden umso mehr Jugendliche zum Rechtsextremismus, je präsenter die Szene durch ein vielfältigeres CD- und ein flächendeckenderes Konzertangebot wird (Verfassungsschutzbericht BW 2006, S. 136). Durch die entsprechende Musik werden die Konzertbesucher politisch indoktriniert; die Musik ist sozusagen das „Parteiprogramm“ der nicht parteipolitisch gebundenen rechtsextremistischen Skinheadszene. Konzertveranstaltungen kommt die Funktion von „Kontaktbörsen“ für rechtsextremistische Gesinnungen zu. Rechtsextremistische Skinheadbands fungieren als die politischen Propagandisten innerhalb der Skinheadszene (vgl. Thalmair, BayVBl 2002, 517 <518>). Anders als etwa bei einem normalen Popkonzert werden bei einem Skinheadkonzert die übrigen Besucher nicht nur in Kauf genommen, sondern als Gleichgesinnte empfunden, mit denen man sich zusammenfinden will, um sich beim gemeinsamen Musikgenuss in der eigenen Überzeugung zu bestärken und die gleiche Gesinnung zur Schau zu stellen (vgl. Thalmair, a.a.O. S. 519; siehe zum Ganzen auch Soiné, JuS 2004, 382 und Verfassungsschutzbericht BW 2008, S. 140 f.).
32 
d) Die hier streitgegenständliche Veranstaltung erfüllte alle skizzierten typischen Merkmale eines Skinheadkonzerts. Sie wurde auch im Verfassungsschutzbericht BW 2006 in der Rubrik „Gewaltbereiter Rechtsextremismus“ unter der Überschrift „Die rechtsextremistische Skinhead(musik)szene: Ein Boom schwächt sich ab?“ ausdrücklich aufgeführt (S. 134 f.). Auf der einen Seite diente die Veranstaltung als Musikkonzert zweifellos der Unterhaltung. Auf der anderen Seite wurden den Konzertbesuchern durch die Liedtexte rechtsextremistische Inhalte vermittelt. Dass die politischen Botschaften in erster Linie durch die Liedtexte transportiert werden, steht auch bei Zugrundelegung des engen Versammlungsbegriffs dem Versammlungscharakter eines solchen Konzerts nicht entgegen. Die innere Bindung der Besucher auf ideologischer Ebene, der Zweck, die eigene weltanschauliche und politische Identität zu stärken und insbesondere die auf (noch) nicht der Skinhead-szene angehörende Konzertbesucher zielende Rekrutierungsfunktion heben ein solches Skinheadkonzert deutlich von anderen Konzerten ab, bei denen der Musikgenuss im Vordergrund steht. Der Kläger zu 2 hat auf Fragen zur politischen Botschaft der Veranstaltung in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat bekundet, es sei darum gegangen, Leute anzuwerben und für ihre politischen Vorstellungen zu begeistern. Sie seien gegen Überfremdung und für den Erhalt der deutschen Nation. Die multikulturelle Gesellschaft lehnten sie ab. Für einen Außenstehenden, der sich zum Zeitpunkt des Konzerts zufällig vor Ort befunden hätte, wäre nicht zweifelsfrei festzustellen gewesen, ob die Veranstaltung in erster Linie dem Musikgenuss dient oder ob die mit den Liedtexten vermittelten politischen Botschaften und damit die auf Teilhabe an der Meinungsbildung gerichteten Elemente überwiegen.
33 
Lässt sich nach alledem ein Übergewicht des unterhaltenden Charakters der Veranstaltung nicht feststellen, so ist das Konzert jedenfalls nach der Zweifelsregel wie eine Versammlung zu behandeln.
34 
Die selbst gewählte Einordnung als private Feier steht der Einordnung als Versammlung nicht entgegen, weil der Versammlungscharakter aus der Sicht eines außenstehenden durchschnittlichen Betrachters zu beurteilen ist. Rechtlich irrelevant ist auch die rechtsextremistische Ausrichtung der Veranstaltung, da Art. 8 GG nicht nach dem Inhalt der bei einer Versammlung geäußerten Meinung unterscheidet und auch das Infragestellen von Verfassungswerten - soweit dies nicht in kämpferischer Weise geschieht und keine einschlägigen Straftatbestände verwirklicht werden - erlaubt ist.
35 
e) Der Versammlungscharakter ist schließlich nicht aufgrund der Schutzbereichseinschränkung des Art. 8 Abs. 1 GG, nach welcher für die Ausübung der Versammlungsfreiheit die Gebote der Friedlichkeit und der Waffenlosigkeit gelten, zu verneinen. Die Verfassung bewertet die Unfriedlichkeit in gleicher Weise wie das Mitführen von Waffen. Unfriedlich ist eine Versammlung erst, wenn Handlungen von einiger Gefährlichkeit gegen Personen oder Sachen oder sonstige Gewalttätigkeiten stattfinden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90 u.a. - a.a.O. S. 106). Das Friedlichkeitsgebot ist somit auf das Verbot gewalttätigen Verhaltens zu reduzieren (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O. § 1 Rn. 140 m.w.N.).
36 
Daran gemessen war hier die Friedlichkeit der Versammlung nicht in Frage gestellt. Das durch die Mischung von aggressiver Musik und Alkoholkonsum möglicherweise entstandene Gewaltpotenzial konnte auf der Veranstaltung nicht zum Ausbruch kommen, da man „unter sich“ war und das Gegenüber, der politische Gegner bzw. die möglichen Opfer wie Homosexuelle oder Ausländer, fehlten.
37 
2. Bei dem Skinheadkonzert handelte es sich auch um eine öffentliche Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes.
38 
a) Nach § 1 Abs. 1 VersammlG hat jedermann u.a. das Recht, öffentliche Versammlungen zu veranstalten. Der Versammlungsbegriff des Versammlungsgesetzes entspricht demjenigen des Grundgesetzes (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 15). Die Gleichsetzung beider Versammlungsbegriffe erweist sich als verfassungsgemäß (vgl. BVerfG , Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - a.a.O. S. 2460). Hinzutreten muss nach dem Versammlungsgesetz lediglich das Merkmal der Öffentlichkeit der Versammlung.
39 
b) Die Öffentlichkeit bestimmt sich danach, ob die Versammlung einen abgeschlossenen oder einen individuell nicht abgegrenzten Personenkreis umfasst (BVerwG, Urt. v. 23.03.1999 - 1 C 12.97 - NVwZ 1999, 992; Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - a.a.O.; ThürOVG, Beschl. v. 29.08.1997 - 2 EO 1038/97 u.a. - NVwZ-RR 1998, 497). Wesentliche Voraussetzung hierfür ist also, dass jeder, der von einer solchen Zusammenkunft Kenntnis erhält, die Möglichkeit hat, an ihr teilzunehmen. Dies war vorliegend der Fall. Der Teilnehmerkreis der Veranstaltung war von vornherein weder nach bestimmten Kriterien festgelegt noch begrenzt worden. Zwar wurde die Veranstaltung, bei der einschlägig bekannte Skinheadbands auftreten sollten, konspirativ vorbereitet. Zeit und Ort wurden nicht öffentlich bekanntgegeben, sondern ausschließlich per E-Mail und SMS einem Kreis bekannter Gleichgesinnter mitgeteilt. Darüber hinaus bestand die Möglichkeit, über ein sog. „nationales Infotelefon“ Kenntnis von dem Konzert zu erlangen. Diese Einladungspraxis dürfte in erster Linie deshalb gewählt worden sein, um die Veranstaltung vor den Ordnungsbehörden und vor möglichen Störern etwa aus der linksautonomen Szene geheim zu halten. Hingegen ist nicht ersichtlich, dass der Teilnehmerkreis abschließend beschränkt werden sollte. Bei der gewählten Vorgehensweise hatten die Veranstalter es auch nicht mehr in der Hand, zu bestimmen, wer von der Veranstaltung erfuhr und an ihr teilnahm; im Hinblick auf die oben beschriebene Rekrutierungsfunktion der Veranstaltung lag dies auch gar nicht in ihrer Absicht. Es sind auch sonst keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass die Teilnehmer einzeln eingeladen worden wären und dass nur bestimmte Personen Zugang zu der Veranstaltung erhalten sollten. Das Merkmal der Öffentlichkeit entfällt auch nicht deshalb, weil Eintrittsgelder erhoben worden sind (vgl. Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 -, a.a.O.). Soweit die Beklagte die Öffentlichkeit der Versammlung bestreitet, verhält sie sich widersprüchlich, da sie mit der Begehung von Straftaten rechnete, die zumindest teilweise einen gewissen Öffentlichkeitsbezug voraussetzen (vgl. z. B. § 86 a StGB). Ihre Behauptung, es habe strenge Einlasskontrollen gegeben und Personen, die nach ihrem äußeren Erscheinungsbild nicht eindeutig der Skinheadszene hätten zugerechnet werden können, wäre der Zutritt verwehrt worden, vermochte die Beklagte nicht auf tatsächliche Feststellungen zu stützen. Dieses Vorbringen erweist sich somit als rein spekulativ und erscheint mit Blick auf die Rekrutierungsfunktion der Veranstaltung auch fernliegend.
40 
3. Handelte es sich bei dem Skinheadkonzert um eine öffentliche Versammlung, so kam zur Bekämpfung versammlungsspezifischer Gefahren nur das Instrumentarium des Versammlungsgesetzes in Betracht, das mit seinen spezialgesetzlichen Ermächtigungen Vorrang vor dem Polizeirecht hat.
41 
Die für den Vollzug des Versammlungsgesetzes zuständigen Behörden können Versammlungen in geschlossenen Räumen vor ihrem Beginn nach Maßgabe des § 5 VersammlG verbieten oder nach ihrem Beginn nach Maßgabe des § 13 VersammlG auflösen. Des Weiteren kann - außerhalb der in § 13 Abs. 1 VersammlG angeführten Auflösungsgründe - die Auflösung einer zulässigerweise verbotenen Versammlung in Betracht kommen.
42 
a) Für ein Verbot öffentlicher Versammlungen in geschlossenen Räumen sowie das Verbot ersetzende Minusmaßnahmen (beschränkende Verfügungen) ist § 5 VersammlG die spezielle und abschließende Regelung. Nur für nicht versammlungsspezifische Gefahren kann auf die Ermächtigungen des besonderen Polizei- und Ordnungsrechts bzw. auf allgemeines Polizeirecht zurückgegriffen werden (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O. § 5 Rn. 7 f.).
43 
Eine Versammlung in geschlossenen Räumen kann vor ihrem Beginn nach dem hier in Betracht kommenden § 5 Nr. 4 VersammlG verboten werden, wenn Tatsachen festgestellt sind, aus denen sich ergibt, dass der Veranstalter oder sein Anhang Ansichten vertreten oder Äußerungen dulden werden, die ein Verbrechen oder ein von Amts wegen zu verfolgendes Vergehen zum Gegenstand haben.
44 
aa) Diese Vorschrift ist im Lichte von Art. 8 GG auszulegen. Das Grundrecht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln, unterliegt, soweit die Versammlung nicht unter freiem Himmel stattfindet, keinem Gesetzesvorbehalt. Soweit das Versammlungsgesetz in § 5 die Möglichkeit eröffnet, Versammlungen in geschlossenen Räumen zu verbieten, liegt hierin gleichwohl keine gegen Art. 8 Abs. 2 GG verstoßende Grundrechtsbeschränkung; das Versammlungsgesetz erfüllt insoweit vielmehr verfassungskonkretisierende Funktion (vgl. Schwäble, Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit, S. 191 und 162 ff.), das heißt, das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit greift unter anderem nicht ein, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen des § 5 Nr. 4 VersammlG vorliegen, weil das Begehen von Verbrechen oder von Amts wegen zu verfolgender Vergehen einer Versammlung den Charakter der "Friedlichkeit" nehmen würde und diese damit aus dem Geltungsbereich der Grundrechtsgewährleistung ausscheidet (vgl. Höfling in Sachs, GG, 5. Aufl., Art. 8 Rn. 26 f.). Dabei darf jedoch der Begriff der Friedlichkeit nicht zu eng verstanden werden, weil ansonsten der für Versammlungen unter freiem Himmel geltende Gesetzesvorbehalt weitgehend funktionslos würde (vgl. BVerfG, Urt. v. 11.11.1986 - 1 BvR 713/83 u.a. - BVerfGE 73, 206 <248 f.>).
45 
bb) Diese Grundsätze erfordern, den Verbotstatbestand des § 5 Nr. 4 VersammlG dahin auszulegen, dass zum einen die darin erfassten Meinungsäußerungsdelikte von beträchtlichem Gewicht sein sowie zur Unfriedlichkeit führen müssen und zum anderen die das Verbot tragenden Tatsachen mit einer vernünftige Zweifel ausschließenden Sicherheit festgestellt sein müssen, damit die zusätzlich erforderliche Prognose des Verhaltens des Veranstalters oder seines Anhangs eine tragfähige Grundlage hat (vgl. Senatsbeschluss vom 25.04.1998 - 1 S 1143/98 - VBlBW 1998, 426). Nur wenn erkennbare Umstände darauf schließen lassen, dass das Vertreten strafbarer Ansichten bzw. das Dulden strafbarer Äußerungen das maßgebende Anliegen der Versammlung ist, kommt ein Totalverbot in Frage. Lässt eine gesicherte Gefahrenprognose diesen Schluss nicht zu, sind nur weniger einschneidende Beschränkungen zulässig (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O. § 5 Rn. 33). Weil bloße Beschränkungen gegenüber dem Verbot geringere Eingriffe sind, darf in Anwendung des Grundsatzes der Erforderlichkeit ein Schluss von der Verbotsermächtigung auf die Ermächtigung zum Erlass verbotsvermeidender aber gleichwohl zwecktauglicher Maßnahmen gezogen werden (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O. § 5 Rn. 43 m.w.N.). Finden sich im Repertoire einer Band nur einzelne Musikstücke, deren Aufführung einen Straftatbestand verwirklicht, so ist zu prüfen, ob das Verbot des Spielens dieser Musikstücke als milderes Mittel gegenüber einem Totalverbot in Betracht kommt. Besteht das Repertoire einer Band durchweg aus strafrechtlich relevanten Musikstücken und/oder kommt es bei Auftritten einer Band regelmäßig zu Straftaten, so kann ein Versammlungsverbot ausgesprochen werden, wenn der Auftritt dieser Band der einzige Versammlungszweck ist. Sollen jedoch daneben noch weitere - unbedenkliche - Bands auftreten, ist es angezeigt, vorrangig die Verhängung eines Auftrittsverbots für die betreffende Band zu prüfen.
46 
b) Bei versammlungsspezifischen Gefahren, die im Zusammenhang mit nicht verbotenen Versammlungen in geschlossenen Räumen entstehen, sind die Voraussetzungen für das polizeiliche Einschreiten nach Beginn der Versammlung und dessen Umfang in § 13 VersammlG speziell und abschließend geregelt (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 13 Rn. 3). Im Lichte der verfassungsrechtlich garantierten, durch einen Gesetzesvorbehalt nicht eingeschränkten Versammlungsfreiheit in geschlossenen Räumen stellen sich die gesetzlichen Eingriffsermächtigungen des § 13 VersammlG als Konkretisierung der verfassungsimmanenten Schranken der grundrechtlichen Gewährleistung dar. Auf das allgemeine Polizeirecht können polizeiliche Maßnahmen innerhalb von Versammlungen nur gestützt werden, wenn und soweit es darum geht, Gefahren zu bekämpfen, die nicht spezifisch in der Versammlung und deren Ablauf ihre Ursache haben.
47 
Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 VersammlG kann die Polizei eine öffentliche Versammlung in geschlossenen Räumen nur dann und unter Angabe des Grundes auflösen, wenn einer der in Nr. 1 bis 4 genannten Gründe vorliegt.
48 
Auch die mündliche Auflösungsverfügung bedarf - abweichend von § 39 LVwVfG - einer Begründung. Es ist hinreichend, aber auch erforderlich, dass der maßgebende Auflösungsgrund des gesetzlichen Tatbestandes der Nr. 1, 2, 3 oder 4 verständlich bezeichnet wird (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 13 Rn. 6).
49 
Die Auflösung einer Versammlung in geschlossenen Räumen nach ihrem Beginn kommt u.a. in Betracht, wenn durch den Verlauf der Versammlung gegen Strafgesetze verstoßen wird, die ein Verbrechen oder von Amts wegen zu verfolgendes Vergehen zum Gegenstand haben, oder wenn in der Versammlung zu solchen Straftaten aufgefordert oder angereizt wird und der Leiter dies nicht unverzüglich unterbindet (§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 VersammlG).
50 
c) Die Auflösungsgründe des § 13 Abs. 1 VersammlG berücksichtigen nicht den Fall, dass eine Versammlung trotz eines rechtmäßigen Versammlungsverbots gleichwohl durchgeführt wird. Der Gesetzgeber hat die Pflicht zur Auflösung einer verbotenen Versammlung nur für Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzüge ausdrücklich vorgesehen (vgl. § 15 Abs. 4 VersammlG). Es spricht viel dafür, insoweit für Versammlungen in geschlossenen Räumen von einer planwidrigen Gesetzeslücke auszugehen. So ist es etwa möglich, dass eine Versammlung gemäß § 5 Nr. 4 VersammlG verboten wurde, weil Tatsachen festgestellt waren, die die Prognose rechtfertigten, dass der Veranstalter Ansichten vertreten werde, die ein Verbrechen oder ein von Amts wegen zu verfolgendes Vergehen zum Gegenstand haben. Wenn diese Versammlung nun trotz des Verbots durchgeführt wird, kann es nicht dem Willen des Gesetzgebers entsprechen, dass die Polizei so lange warten muss, bis die prognostizierten Straftaten tatsächlich begangen werden, um die Versammlung erst dann gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 4 VersammlG auflösen zu können (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 13 Rn. 31; Köhler/Dürig-Friedl, Demonstrations- und Versammlungsrecht, 4. Aufl., § 13 VersammlG Rn. 2).
51 
d) Ob hier die getroffene, auf die polizeiliche Generalklausel gestützte Verfügung auch als versammlungsrechtliche Entscheidung - die fehlende Wesensänderung durch den Austausch der Rechtsgrundlagen unterstellt - Bestand haben könnte, erscheint fraglich.
52 
aa) Zwar stünde deren Rechtmäßigkeit nicht bereits die Zuständigkeitsordnung entgegen, denn die Beklagte ist als Große Kreisstadt nicht nur Ortspolizeibehörde, sondern auch Versammlungsbehörde (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 VersGZuVO, § 62 Abs. 3 PolG, §§ 13 Abs. 1 Nr. 1, 16 Abs. 1 LVG).
53 
bb) Bedenken bestehen indes in materieller Hinsicht.
54 
(1) Ungeachtet der Bezeichnung als „Auflösungsverfügung“ könnte die Umdeutung in ein Verbot nach § 5 Nr. 4 VersammlG in Betracht gezogen werden, weil die Verfügung ausweislich der schriftlichen Begründung in erster Linie darauf zielte, Straftaten im Sinne der §§ 86, 86 a, 90 a und 130 StGB zu verhindern, deren Begehung im Rahmen der Veranstaltung aufgrund von Erfahrungen bei früheren Veranstaltungen befürchtet wurde. Insoweit fehlte es indes an hinreichenden Feststellungen zum jeweiligen Veranstalter, weshalb auch unklar ist, inwieweit die jetzigen Veranstalter für Vorkommnisse bei vorangegangenen Veranstaltungen verantwortlich waren. Ebenso fehlte es an Feststellungen dazu, ob und in welchem Umfang die Liedtexte der auftretenden Bands die in Frage kommenden Straftatbestände wie Volksverhetzung (§ 130 StGB) oder Aufstacheln zum Angriffskrieg (§ 80 a StGB) verwirklichen. Die materiellen Voraussetzungen für ein Totalverbot dürften daher kaum vorgelegen haben.
55 
Gegen die Umdeutung in ein Versammlungsverbot könnte zudem sprechen, dass die Verfügung erst nach Beginn der Versammlung bekannt gegeben wurde. Zu diesem Zeitpunkt ist die Verfügung auch erst rechtlich existent geworden. Vor der Bekanntgabe an zumindest einen Betroffenen ist ein Verwaltungsakt noch nicht erlassen, d.h. liegt grundsätzlich überhaupt noch kein Verwaltungsakt vor. Auch die Bindung der Behörde an den Verwaltungsakt tritt erst mit der Bekanntgabe an zumindest einen Betroffenen ein (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl., § 41 Rn. 17 m.w.N.). Dem Ordnungsamtsleiter der Beklagten dürfte um 18:50 Uhr auch bewusst gewesen sein, dass aufgrund der noch zu treffenden Vorbereitungen (Zusammenziehen der erforderlichen Polizeikräfte; Einholung einer richterlichen Anordnung zum Betreten der Räumlichkeit etc.) eine Bekanntgabe der Allgemeinverfügung und damit ein Wirksamwerden (vgl. § 43 Abs. 1 LVwVfG) erst nach Beginn des Konzerts erfolgen würde.
56 
Der Senat verkennt nicht, dass es für die Versammlungsbehörde, die den Erlass versammlungsrechtlicher Präventivmaßnahmen auf der Grundlage von § 5 VersammlG erwägt, bei Versammlungen der vorliegenden Art, die konspirativ vorbereitet werden und zu denen verdeckt eingeladen wird, schwierig sein kann, den Veranstalter rechtzeitig zu ermitteln und diesem ggf. eine Verfügung vor dem Beginn der Versammlung bekannt zu geben. Scheitert die Bekanntgabe vor Beginn der Versammlung, so kommt aufgrund der Systematik des Versammlungsgesetzes nur noch eine Auflösung der Versammlung unter den Voraussetzungen des § 13 VersammlG in Betracht. Die fehlende Bekanntgabe wäre nur dann unschädlich, wenn der Veranstalter anderweitig sichere Kenntnis von der Verfügung erlangt hätte oder wenn er unter Verstoß gegen spezielle gesetzliche Verpflichtungen die Bekanntgabe treuwidrig vereitelt hätte (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 21 f. m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 22.05.1987 - 8 C 91.85 - NVwZ 1987, 793 - zur treuwidrigen Vereitelung der Zustellung eines Einberufungsbescheides). Im Anwendungsbereich des Versammlungsgesetzes dürfte nach derzeitiger Rechtslage, wenn die Einladung verdeckt erfolgt, die treuwidrige Vereitelung der Bekanntgabe einer Verbotsverfügung kaum angenommen werden können, weil der Veranstalter einer Versammlung in geschlossenen Räumen im Vorfeld der Versammlung gesetzlich nicht zur Angabe seines Namens verpflichtet ist. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 2 Abs. 1 VersammlG, der keine andere Auslegung zulässt, besteht eine solche Verpflichtung nur im Falle einer öffentlichen Einladung (so auch Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 2 Rn. 6). Eine Gesetzesänderung, die den Veranstalter auch bei nicht öffentlicher Einladung in die Pflicht nimmt, erschiene geeignet, insoweit Abhilfe zu schaffen. Eine solche Gesetzesänderung wird auch in § 9 Abs. 1 des vom Bundesinnenminister als Beratungsgrundlage für die Länder konzipierten Entwurfs eines Versammlungsgesetzes (abgedr. bei Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., S. 7 ff.) bereits vorgeschlagen.
57 
(2) Die Umdeutung in eine versammlungsrechtliche Auflösungsverfügung nach § 13 VersammlG scheidet schon deshalb aus, weil die Beklagte nicht - wie gesetzlich in § 12 VersammlG vorgesehen - Polizeibeamte in die Versammlung entsandt hatte, die - ggf. auch mittels Bild- und Tonaufnahmen, vgl. § 12 a VersammlG - die erforderlichen Feststellungen zu einem unfriedlichen Verlauf der Versammlung hätten treffen können.
58 
4. Ob danach die Voraussetzungen für ein Verbot oder eine Auflösung des Konzerts auf versammlungsrechtlicher Grundlage vorgelegen haben, kann der Senat letztlich offen lassen, weil die Auflösung der Versammlung jedenfalls auf der Grundlage der §§ 1, 3 PolG zur Abwehr konkreter Gefahren für Leben und Gesundheit der Versammlungsteilnehmer geboten war.
59 
a) Der Rückgriff auf das allgemeine Polizeirecht ist vorliegend zulässig.
60 
Auf das allgemeine Polizeirecht können polizeiliche Maßnahmen innerhalb von Versammlungen nur gestützt werden, wenn und soweit es darum geht, Gefahren zu bekämpfen, die nicht spezifisch in der Versammlung und deren Ablauf ihre Ursache haben (vgl. Meßmann, JuS 2007, 524 <526>; Kunig in v. Münch/Kunig, GG, 5. Aufl., Art. 8 Rn. 30). Entscheidend kommt es insoweit darauf an, ob die in Bezug auf die nicht versammlungsspezifischen Gefahren getroffene Gefahrprognose geeignet ist, die Auflösung der Versammlung, d. h. ihre Beendigung durch Verwaltungsakt, selbstständig zu tragen. Ist dies der Fall, so sind die mit der polizeilichen Maßnahme verbundenen (mittelbaren) Einschränkungen des Versammlungsrechts als zwangsläufige Nebenfolge in Kauf zu nehmen. Darauf, ob auch eine Einschränkung des Versammlungsrechts bezweckt war (darauf abstellend noch Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - a.a.O.; ebenso Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 13 Rn. 4), kommt es dann nicht mehr an. Freilich ist zu beachten, dass wegen des hohen Rangs der durch Art. 8 GG geschützten Versammlungsfreiheit das bloße Vorliegen einer konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit die Auflösung einer Versammlung nicht zu rechtfertigen vermag. Im Hinblick auf den (zwangsläufigen) Eingriff in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit sind an die Anwendung der polizeilichen Generalklausel strenge Anforderungen zu stellen (vgl. Schulze-Fielitz in Dreier, GG, 2. Aufl., Art. 8 Rn. 72; Gusy in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Aufl., Art. 8 Rn. 58; Köhler/Dürig-Friedl, Demonstrations- und Versammlungsrecht, 4. Aufl., Art. 8 GG Rn. 25; Deger in Wolf/Stephan/Deger, PolG für BW, 6. Aufl., § 4 Rn. 35). Erforderlich ist eine konkrete Gefahr für elementare Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit von Menschen.
61 
b) Hier hat die Beklagte als sachlich (vgl. § 66 Abs. 2 i.V.m. §§ 61 Abs. 1 Nr. 4, 62 Abs. 4 PolG) und örtlich (vgl. § 68 Abs. 1 PolG) zuständige Ortspolizeibehörde ihre Auflösungsverfügung zulässigerweise selbstständig tragend auf konkrete Gefahren für Leben und Gesundheit der Versammlungsteilnehmer gestützt.
62 
aa) Nach der polizeilichen Generalklausel (§§ 1, 3 PolG) hat die Polizei die Aufgabe, von dem Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Dabei hat die Polizei innerhalb der durch das Recht gesetzten Schranken zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben diejenigen Maßnahmen zu treffen, die ihr nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich erscheinen. Ein Tätigwerden zum Zwecke der Gefahrenabwehr setzt eine konkrete Gefahr voraus. Eine solche liegt vor, wenn ein bestimmter einzelner Sachverhalt, d. h. eine konkrete Sachlage oder ein konkretes Verhalten bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung führen würde. Der Schadenseintritt braucht nicht mit Gewissheit zu erwarten sein. Andererseits ist aber die bloße Möglichkeit des Schadenseintritts nicht ausreichend. Der erforderliche Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts ist dabei abhängig vom Rang des Rechtsgutes, in das eingegriffen werden soll, sowie vom Rang des polizeilichen Schutzgutes (vgl. Würtenberger/Heckmann, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 6. Aufl., S. 190 ff.). Auf der einen Seite ist daher bei der Anwendung der polizeilichen Generalklausel der hohe Rang der durch Art. 8 GG geschützten Versammlungsfreiheit zu berücksichtigen. Auf der anderen Seite ist in Rechnung zu stellen, dass es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, nämlich Leben und Gesundheit von Menschen, geht, so dass auch die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts nicht überspannt werden dürfen (vgl. Senatsurteil vom 28.07.2009 - 1 S 2200/08 - VBlBW 2010, 29 m.w.N.).
63 
bb) Die polizeiliche Gefahr ist eine auf Tatsachen gegründete prognostische Einschätzung über einen künftigen Geschehensverlauf, wobei die Tatsachen pflichtgemäß aufzuklären sind. Die Gefahr muss im Zeitpunkt der Entscheidung über die zu ergreifende polizeiliche Maßnahme vorliegen; es ist also beim polizeilichen Eingriff die gegenwärtige und nicht eine spätere Sicht entscheidend. Deshalb kommt es nicht darauf an, welche Erkenntnisse die Polizei im Anschluss an ihre Maßnahme gewinnt: War der Schadenseintritt im Zeitpunkt der Entscheidung über das Eingreifen objektiv wahrscheinlich, bleibt das polizeiliche Handeln auch dann rechtmäßig, wenn der weitere Verlauf der Dinge die Prognose als unrichtig erweisen sollte. Umgekehrt kann eine polizeiliche konkrete Gefahr nicht durch später bekannt werdende Tatsachen - gleichsam nachträglich im Wege der Rückschau - im Anschluss an das polizeiliche Handeln begründet werden.
64 
cc) Für die gerichtliche Beurteilung der hier beanstandeten Maßnahme kommt es folglich auf die von der Beklagten als Ortspolizeibehörde ex ante um 18:50 Uhr getroffene Prognose an, nicht hingegen auf die des für den Polizeieinsatz maßgeblichen Polizeiführers, da der Polizeivollzugsdienst lediglich die von der Beklagten getroffene Auflösungsverfügung im Wege der Vollzugshilfe (vgl. § 60 Abs. 4 PolG) bzw. Amtshilfe (vgl. § 74 Abs. 1 PolG) bekannt gegeben und nicht etwa nach Feststellung der konkreten Verhältnisse vor Ort selbst die Auflösung verfügt hat.
65 
Nach dem Kenntnisstand des Ordnungsamtsleiters sollte das Konzert in einem Kellerraum auf dem ehemaligen Fabrikgelände der Fa. ... stattfinden. Aufgrund der Tatsache, dass ein solcher Kellerraum von Mitgliedern einer Skinhead-band als Probenraum genutzt wurde und bereits am 09.07.2005 für eine sogenannte „private Geburtstagsfeier“ zur Verfügung gestellt worden war, war prognostisch die Annahme gerechtfertigt, dass das fragliche Konzert wiederum in diesem fensterlosen Raum, der über nur einen engen Zugang verfügte, stattfinden würde. Die Brandgefahr durfte mit Blick darauf, dass eine professionelle Musikanlage mit Verstärkern zum Einsatz kam und bis zu 150 Konzertteilnehmer erwartet wurden, als hoch eingeschätzt werden. Dies gilt umso mehr, als bei der Prognose auch die bei Konzerten dieser Art infolge der aggressiven Musik und des Alkoholkonsums der Konzertteilnehmer typischerweise herrschende aufgeheizte Atmosphäre berücksichtigt werden durfte.
66 
dd) Bei dieser Sachlage war die Auflösung der Versammlung zur Abwehr konkreter Gefahren für Leben und Gesundheit der Teilnehmer geboten.
67 
Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit sind auch die Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen, nämlich Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Würde, Eigentum und Besitz (vgl. Deger, a.a.O. § 1 Rn. 48 m.w.N.). Am Schutz des Lebens besteht ein besonderes öffentliches Interesse. Der Staat und seine Organe sind verfassungsrechtlich verpflichtet, menschliches Leben zu schützen. Die öffentliche Sicherheit ist daher in hohem Maße gefährdet, wenn Konzertbesucher sich durch den Aufenthalt in einem Kellerraum mit nur einem engen Zugang leichtsinnig Gefahren für Leben und Gesundheit im - nicht unwahrscheinlichen - Fall eines Brandes aussetzen.
68 
Die Auflösung der Versammlung, d. h. ihre Beendigung durch Allgemeinverfügung (§ 35 Satz 2 LVwVfG), war zur Bekämpfung der Gefahr geeignet und erforderlich. Die Auflösungsverfügung begründet die Pflicht der Teilnehmer, sich vom Versammlungsort zu entfernen. Ein milderes Mittel zur Bekämpfung der bezeichneten Gefahr war nicht gegeben. Die Fortsetzung des Konzerts in dem fraglichen Kellerraum wäre unter keinen Umständen vertretbar gewesen.
69 
Die Auflösung erweist sich schließlich nicht deshalb als rechtswidrig, weil mit ihr zugleich eine Einschränkung des Versammlungsrechts bezweckt wurde. Zwar hatte die Beklagte bei der Ausübung ihres Ermessens nicht berücksichtigt, dass es sich bei dem fraglichen Konzert um eine unter dem Schutz der Versammlungsfreiheit stehende öffentliche Versammlung handelte. Dies führt jedoch vorliegend nicht zu einem Ermessensfehler, weil der Ermessensspielraum der Beklagten auf Null reduziert war. Aus der maßgeblichen ex-ante-Sicht drohte ein so erheblicher Schaden für das Leben und die Gesundheit der Konzertbesucher (vgl. zu diesem Maßstab Deger, a.a.O. § 3 Rn. 19), dass die Beklagte angesichts der großen Zahl der erwarteten - zum Teil noch minderjährigen - Teilnehmer zum Einschreiten durch Erlass einer Auflösungsverfügung verpflichtet war. Ein Untätigbleiben wäre ermessensfehlerhaft gewesen.
70 
ee) Soweit die Beklagte Störungen der öffentlichen Sicherheit, die ein Einschreiten nach den §§ 1, 3 PolG erfordern, auch in Verstößen gegen bauordnungs-, gaststätten- und jugendschutzrechtliche Vorschriften gesehen hat, sind diese Erwägungen wegen des hohen Rangs der durch Art. 8 GG geschützten Versammlungsfreiheit nicht tragfähig. Insbesondere vermag allein der Verstoß gegen bauordnungsrechtliche Bestimmungen (vgl. § 15 Abs. 3 LBO) die Auflösungsverfügung nicht zu rechtfertigen (vgl. zu einer bauordnungsrechtlichen Nutzungsuntersagung, die faktisch zu einem Versammlungsverbot führt: OVG Meckl.-Vorp., Beschl. v. 02.02.2007 - 3 M 12/07 - LKV 2008, 79). Hinzutreten muss - wie ausgeführt - stets eine erhebliche Gefahr für elementare Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit von Menschen.
71 
c) Darauf, ob das Handeln des Polizeivollzugsdienstes vor Ort von dem Bestreben getragen war, die bezeichneten Gefahren für Leben und Gesundheit der Versammlungsteilnehmer so rasch und wirkungsvoll wie möglich zu bekämpfen, kommt es nicht an. Gegenstand der Fortsetzungsfeststellungsklage ist ausschließlich die Auflösung des Skinheadkonzerts, d. h. seine Beendigung durch Verwaltungsakt, nicht aber der Vollzug dieser Verfügung und die weiteren vom Polizeivollzugsdienst getroffenen Maßnahmen. Insoweit wäre die Beklagte auch nicht passiv legitimiert; vielmehr hätten die Kläger eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Vollzugs der Auflösungsverfügung sowie der vom Polizeivollzugsdienst in eigener Zuständigkeit getroffenen weiteren Maßnahmen nur im Wege einer gegen das Land Baden-Württemberg gerichteten (Fortsetzungs-)Feststellungsklage erreichen können.
III.
72 
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.
73 
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt ist.
74 
Beschluss vom 12. Juli 2010
75 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.
76 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Tenor

Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringens vom 22. September 2003 - 1 K 1727/02 - geändert: es wird festgestellt, dass die Beschlagnahme der schwarz-weiß-roten Fahne am 25. Juni 2002 durch den Polizeivollzugsdienst der Polizeidirektion U. rechtswidrig war.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Der Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Beschlagnahme einer Fahne.
Am 25.06.2002 fanden sich auf dem R.platz/M.platz in U. nach dem Halbfinalspiel der Fußballweltmeisterschaft zahlreiche Personen ein, um den Einzug der deutschen Fußballnationalmannschaft in das Endspiel zu feiern. Der Kläger hielt sich zusammen mit Bekannten ebenfalls dort auf; er führte die schwarz-weiß-rote Flagge des deutschen Kaiserreichs mit, auf deren Fahnenstock ein vergoldeter Adler angebracht war. Die Fahne des Klägers sowie eine gleichartige Fahne einer weiteren Person wurden von der Polizei beschlagnahmt.
Im Bericht des Polizeireviers U.-Mitte vom 27.06.2002, der im Anschluss an die Beschlagnahme vom Einsatzleiter, POK ..., gefertigt wurde, wurde ausgeführt, dass die Feier auf dem R.platz im Wesentlichen störungsfrei verlaufen sei. Auffällig seien lediglich 6-10 junge Männer - unter ihnen der Kläger - gewesen, die der rechten Szene zuzuordnen seien. Sie hätten die anderen Fans mittels mitgebrachter Reichsflaggen provoziert. - Im Vorlagebericht der Polizeidirektion U. an das Regierungspräsidium Tübingen vom 16.08.2002 wird hierzu ergänzend ausgeführt, dass aus der Gruppe mehrfach „Deutschland den Deutschen“ und ähnliches gerufen sowie die erste Strophe des Deutschlandliedes gesungen worden sei. - Beim ersten Versuch der polizeilichen Beschlagnahme sei es zum Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte gekommen. Danach sei die Flagge des Klägers und eine weitere Flagge beschlagnahmt worden; diese hätten nach Ende der Feier gegen 22:00 Uhr wieder ausgehändigt werden können. Mit Schreiben vom 05.07.2002 wurde dem Kläger nochmals mitgeteilt, dass die Flaggen auf dem Polizeirevier abgeholt werden könnten.
Bereits am 27.06.2002 hatte der Kläger beim Amtsgericht Ulm die Aufhebung der Beschlagnahme beantragt und zugleich beim Verwaltungsgericht Sigmaringen - eine später zurückgenommene - Klage (1 K 1535/02) erhoben. Mit Beschluss vom 05.08.2002 verwies das Amtsgericht Ulm den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Sigmaringen, da die Beschlagnahme aus präventiven Gründen aufgrund des Polizeigesetzes erfolgt und deswegen der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sei.
Zur Begründung des vor dem Verwaltungsgericht verfolgten Fortsetzungsfeststellungsbegehrens hat der Kläger geltend gemacht, dass sich das Fortsetzungsfeststellungsinteresse zum einen aus einer Wiederholungsgefahr ergebe, denn bereits während des Gerichtsverfahrens sei ihm erneut aufgegeben worden, zwei Fahnen von den Fenstern seiner Wohnung zu entfernen. Zum anderen habe er ein Rehabilitierungsinteresse, denn er sei in seinem Grundrecht auf Meinungsfreiheit gem. Art. 5 GG verletzt worden. Der Beklagte gehe von einem unzutreffenden Sachverhalt aus, wenn ihm die Provokation anderer Besucher vorgeworfen werde. Er habe sich lediglich mit einem Freund zum R.platz begeben und dort einen Arbeitskollegen getroffen; in einer Gruppe habe er sich aber nicht befunden. Die mitgeführte Fahne habe er auf dem Rücken getragen und nicht geschwenkt. Parolen seien weder von seinen drei Begleitern noch von ihm skandiert worden. Ein Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit habe nicht vorgelegen; die Reichsflagge erfülle ebensowenig wie die Reichskriegsflagge den Tatbestand der Volksverhetzung nach § 130 StGB. Außerdem werde durch das Zeigen einer schwarz-weiß-roten Fahne nicht gegen die öffentliche Ordnung verstoßen; auf die Sichtweise eines Beobachters komme es nicht an. Die Fahne gelte als Symbol der Monarchie und erwecke darüber hinaus keine anderen Assoziationen. Die behauptete provokante Wirkung der Fahne mache ihn nicht zum Zweckveranlasser; auf eine Eskalation der Lage mit nachfolgender Körperverletzung und Sachbeschädigung habe er es nicht angelegt. Er dürfe aber auch nicht als Nichtstörer in Anspruch genommen werden. Jedenfalls sei die Entscheidung ermessensfehlerhaft gewesen, da ein milderes Mittel, wie z. B. die Aufforderung, die Fahne einzurollen, nicht in Betracht gezogen worden sei. Außerdem seien vorgeschriebene Formalitäten nicht beachtet worden, indem ihm eine Quittung über die Beschlagnahme verweigert worden sei.
Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat ausgeführt, dass die Voraussetzungen der Beschlagnahme nach § 33 PolG vorgelegen hätten. Der Kläger habe sich in einer Personengruppe befunden, aus der nationalistische Parolen skandiert worden seien, und er habe eine Fahne geschwenkt. Diese Fahne habe in ihrem Erscheinungsbild der Reichskriegsflagge geähnelt. Andere Teilnehmer an den Feierlichkeiten auf dem R.platz hätten sich dadurch gestört gefühlt und es sei eine angespannte Situation entstanden. Eine Störung der öffentlichen Ordnung sei eingetreten gewesen, da ein objektiver Beobachter das Schwenken der Flagge als einen Verstoß gegen § 130 StGB, nämlich als Aufruf zu Gewalt gegen Ausländer, habe verstehen können. Eine Störung der öffentlichen Sicherheit habe unmittelbar bevorgestanden, da bei einem Nichteinschreiten wegen der bevorstehenden Eskalation mit Körperverletzungen und Sachschäden habe gerechnet werden müssen. Der Kläger sei somit Verhaltensstörer i.S. von § 6 Abs. 1 PolG gewesen. Jedenfalls habe gegen den Kläger nach § 9 PolG vorgegangen werden können, um sicherzustellen, dass es zu keinen Auseinandersetzungen komme, da anderenfalls die gesamte Feierlichkeit hätte beendet werden müssen.
Mit Urteil vom 22. September 2003 hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen, das in der mündlichen Verhandlung den Kläger informatorisch befragt sowie den Einsatzleiter der Polizei, PHK ..., und zwei weitere Zeugen vernommen hat, die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei zulässig; das erforderliche Feststellungsinteresse ergebe sich jedenfalls aus einer Wiederholungsgefahr. Sie sei aber unbegründet, da die Beschlagnahme der Fahne rechtmäßig gewesen sei. Die Tatbestandsvoraussetzungen für ein Einschreiten nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 PolG hätten vorgelegen. Vor der Beschlagnahme der Fahne habe eine Störung der öffentlichen Sicherheit unmittelbar bevorgestanden. Dies ergebe sich aus der Aussage des Zeugen ..., der die Situation während der Siegesfeier nachvollziehbar in der Weise eingeschätzt habe, dass es ohne polizeiliche Maßnahmen zu folgenschweren Auseinandersetzungen zwischen der Gruppe des Klägers und anderen Teilnehmern kommen werde. Ob der Kläger und seine Begleiter Verhaltensstörer im Sinne des § 6 Abs. 1 PolG gewesen seien, könne offen bleiben, denn die Maßnahme der Polizei sei im konkreten Fall jedenfalls gem. § 9 PolG zulässig gewesen. Die Polizei habe nicht ausreichend eigene Mittel zur Verfügung gehabt, um auf andere Art und Weise möglichen Ausschreitungen zwischen Personengruppen inmitten Hunderter von Menschen zu begegnen. Die Polizei habe keinen Anlass gehabt, sich auf einen solchen Fall vorzubereiten; die Lage unterscheide sich von Veranstaltungen politischer Parteien, bei denen Gegendemonstrationen angekündigt seien. Auf das Recht der Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 GG könne sich der Kläger nicht stützen, da die Teilnahme an einer Siegesfeier anlässlich eines Fußballspieles auch dann nicht vom Versammlungsbegriff umfasst sei, wenn einige Teilnehmer Flaggen bei sich führten. Darüber hinaus sei die Entscheidung der Beklagten ermessensfehlerfrei gefällt worden. Der Zeuge ... habe die betroffenen Belange erkannt und sich ohne Rechtsfehler für ein Einschreiten gegen den Kläger entschlossen. Die Beschlagnahme sei schließlich nicht deswegen rechtswidrig, weil die verlangte Quittung nicht ausgestellt worden sei.
Zur Begründung seiner vom Senat mit Beschluss vom 15.11.2004 - 1 S 2588/03 - zugelassenen Berufung führt der Kläger aus: Unzutreffend sei das Verwaltungsgericht vom Vorliegen einer Gefahrenlage ausgegangen, denn es habe die Zeugenaussagen unrichtig gewürdigt; zu Unrecht habe sich das Verwaltungsgericht auf die widersprüchlichen Aussagen des Zeugen ... gestützt. Aber auch dann, wenn eine Gefahrenlage vorgelegen hätte, sei es keinesfalls zulässig gewesen, ihn als Störer in Anspruch zu nehmen. Vielmehr hätte die Polizei gegen die Störer vorgehen müssen. Es könne dabei nicht davon ausgegangen werden, dass die Polizei nicht in der Lage gewesen sei, die Ruhe auf dem R.platz aufrecht zu erhalten. Sollte dies doch der Fall gewesen sein, dürfe dies keine negativen Konsequenzen für ihn nach sich ziehen. Das Grundrecht aus Art. 5 GG dürfe nicht allein deshalb beschnitten werden, weil andere Personen sich durch eine Meinungsäußerung gestört fühlten; auch bei unliebsamen Meinungsäußerungen müsse der Schutz vor Störern gewährleistet sein.
Der Kläger beantragt,
10 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringens vom 22. September 2003 - 1 K 1727/02 - zu ändern und festzustellen, dass die Beschlagnahme der schwarz-weiß-roten Fahne am 25. Juni 2002 durch den Polizeivollzugsdienst der Polizeidirektion U. rechtswidrig war.
11 
Der Beklagte beantragt,
12 
die Berufung zurückzuweisen.
13 
Er verteidigt das angefochtene Urteil
14 
Der Senat hat Beweis erhoben durch die Vernehmung der Zeugen PHK ... und ...; wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Anlage zur Sitzungsniederschrift verwiesen. Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze im Zulassungs- und Berufungsverfahren, sowie auf die dem Senat vorliegenden Behörden- und Gerichtsakten aus dem Klageverfahren verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
15 
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im übrigen zulässige Berufung des Klägers hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage nicht abweisen dürfen. Denn sie erweist sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht lediglich als zulässig, sondern auch als begründet.
16 
Die in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthafte Fortsetzungsfeststellungsklage ist zulässig. Der Kläger kann sich insbesondere auf ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse berufen. Ob sich dies - wie das Verwaltungsgericht meint - aus einer Wiederholungsgefahr ergibt, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn jedenfalls folgt ein ideelles Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Beschlagnahme aus dem mit ihr verbundenen Eingriff in das Grundrecht der Meinungsfreiheit, der wegen des durch Art. 19 Abs. 4 GG garantierten Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz auch bei - wie hier - typischerweise kurzfristiger Erledigung einer gerichtlichen Kontrolle in einem Hauptsacheverfahren unterliegen muss (vgl. hierzu aus der Rspr. des erkennenden Senats zuletzt Urteile vom 07.12.2004 - 1 S 2218/03 -, VBlBW 2005, 231 f. und vom 14.04.2005 - 1 S 2362/04 -, jeweils m.w.N.).
17 
Die Klage ist auch begründet; nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme kann der Senat nicht feststellen, dass die rechtlichen Voraussetzungen für das polizeiliche Einschreiten gegen den Kläger vorlagen.
18 
Nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 PolG ist die Polizei - gemäß § 60 Abs. 3 PolG neben der allgemeinen Polizeibehörde auch der Polizeivollzugsdienst - zur Beschlagnahme einer Sache ermächtigt, wenn dies zum Schutz eines einzelnen oder des Gemeinwesens gegen eine unmittelbar bevorstehenden Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder zur Beseitigung einer bereits eingetretenen Störung erforderlich ist.
19 
Eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung war weder allein durch das Zeigen der Reichsflagge noch zusammen mit den Begleitumständen bereits eingetreten.
20 
Mit dem Zeigen von symbolträchtigen Gegenständen wie einer Fahne wird von der Meinungsfreiheit Gebrauch gemacht. Deren Grenzen werden - wie das Bundesverfassungsgericht im Zusammenhang mit versammlungsrechtlichen Maßnahmen klargestellt hat (vgl. zuletzt Beschluss 20.6.2004 - 1 BvQ 19/04 -, BVerfGE 111, 147 <155 f.>) - vorbehaltlich des Schutzes der Jugend und des Rechts der persönlichen Ehre durch die Strafrechtsordnung gezogen. Die Einschränkung der Meinungsfreiheit setzt insoweit eine tatbestandliche Eingrenzung voraus, die den Rückgriff auf das polizeiliche Schutzgut der öffentlichen Ordnung - auch als vermeintlich verfassungsunmittelbarer Schranke für die Äußerung einer rechtsextremistischen Ideologie - verbietet.
21 
Strafrechtlich relevant ist das Zeigen der vom Kläger mitgeführten Flagge nicht; davon ist offensichtlich auch der Polizeivollzugsdienst ausgegangen, der ausdrücklich eine polizeirechtliche und nicht etwa eine strafprozessuale Beschlagnahme angeordnet hat.
22 
Der Straftatbestand des § 86a Abs. 1 Nr. 1 StGB, der die Verwendung von Kennzeichen bestimmter politischer Organisationen unter Strafe stellt, ist hier nicht erfüllt. Die schwarz-weiß-rote Flagge des (2.) deutschen Kaiserreichs hat zwar, wie dem Senat aus zahlreichen - insbesondere versammlungsrechtlichen - Verfahren bekannt ist, heute in der politischen Auseinandersetzung nicht vorrangig einen monarchistischen Gehalt, sondern steht für die entschiedene Ablehnung der freiheitlich-rechtsstaatlichen Demokratie. Ungeachtet der vom Kläger auch vor dem Senat gewählten Selbstdarstellung, bei der er sich als politisch eher unbedarft präsentiert und vornehmlich historisch interessiert bezeichnet hat, spricht vieles dafür, dass er gerade auf diese Bedeutung - deren Kenntnis hat er nicht in Abrede gestellt - als Gegenpol zur bestehenden politischen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland Wert legt. Die Affinität des äußersten rechten Randes des politischen Spektrums zu dieser Flagge, die sich nicht zuletzt auch daraus erklären mag, dass sie nach dem Ende der Weimarer Republik, die in Art. 3 Satz 1 WRV schwarz-rot-gold zu den Reichsfarben bestimmt hatte, von 1933 bis 1935 wieder die Nationalflagge des Deutschen Reiches war und das Dritte Reich sich auch danach in der Hakenkreuzfahne dieser Farben bedient hat, macht die schwarz-weiß-rote Fahne aber nicht zum Kennzeichen einer verbotenen nationalsozialistischen Organisation.
23 
Das Zeigen der Flagge als solches ist - ungeachtet der damit zum Ausdruck gebrachten Nähe zu rechtsextremistischen und oftmals fremdenfeindlichen Ansichten - nicht als Volksverhetzung nach § 130 StGB strafbar. Ob das Tragen der Fahne rechtlich anders zu qualifizieren ist, wenn dabei zugleich ausländerfeindliche Parolen gerufen werden, kann hier dahinstehen. Denn nach der Beweisaufnahme kann weder festgestellt werden, dass der Kläger selbst solche Parolen gerufen hat, noch davon ausgegangen werden, dass er sich entsprechende Rufe von dritter Seite zurechnen lassen müsste. Nach den Einlassungen des Klägers, die vom Zeugen ... bestätigt worden sind, hat er sich nur kurze Zeit am Rande der Siegesfeier im vorderen Bereich des Rathaus aufgehalten, bevor er vom Zeugen ... auf die Fahnen angesprochen wurde; politische Parolen hat er damals nicht gerufen. Der Zeuge ... hat nicht behauptet, dass er Rufe wie „Ausländer raus“ oder „Deutschland den Deutschen“ dem Kläger habe zuordnen können. Vielmehr sind solche Parolen nach seiner Erinnerung aus einer Personengruppe gekommen, bei der bereits einige Zeit zuvor eine Fahne beschlagnahmt worden war; dies hat sich im hinteren Bereich des Platzes in der Nähe des Brunnens abgespielt. Der Senat kann sich indes nicht davon überzeugen, dass - wie der Zeuge ... meint - der Kläger sich dort aufgehalten hat; demnach fehlt es schon an jeglicher Grundlage für die Annahme, er habe sich durch seine bloße Anwesenheit solche Parolen zu eigen gemacht.
24 
Der Polizeivollzugsdienst war auch nicht zur Abwehr einer unmittelbar bevorstehenden Störung der öffentlichen Sicherheit zur Beschlagnahme berechtigt.
25 
Eine unmittelbar bevorstehenden Störung liegt nur dann vor, wenn der Eintritt der Störung nach allgemeiner Erfahrung sofort oder in allernächster Zeit bevorsteht und als gewiss anzusehen ist, falls nicht eingeschritten wird (vgl. Senatsurteile vom 10.07.2000 - 1 S 2239/99 -, VBlBW 2001, 102 <103>, vom 20.02.1995 - 1 S 3184/94 -, VBlBW 1995, 282, sowie Senatsbeschluss vom 28.08.1986 - 1 S 3241/85 -, VBlBW 1987, 183). Bei der Überprüfung der erforderlichen Prognoseentscheidung, auf die sich die Annahme einer solchen sowohl auf die große zeitliche Nähe als auch auf die hohe Wahrscheinlichkeit eines Störungseintritts bezogenen Lageeinschätzung gründet, ist nach den Grundsätzen der ex-ante-Sicht auf diejenigen Erkenntnismöglichkeiten abzustellen, die dem einschreitenden Beamten im Zeitpunkt seiner Entscheidung zur Verfügung standen. Dabei ist auch den spezifischen Handlungsbedingungen des Polizeivollzugsdienstes Rechnung zu tragen, der unmittelbar an Ort und Stelle und kurzfristig auf sich schnell verändernde Situationen reagieren muss. Bei Beachtung dieser Grundsätze kann der Senat nicht feststellen, dass der Zeuge ... sich bei der seinem Einschreiten zugrunde liegenden Gefahrenprognose auf eine hinreichend verlässliche Tatsachen- und Erfahrungsgrundlage stützen konnte.
26 
Der Zeuge ... als der für einen störungsfreien Verlauf der Feier verantwortliche Einsatzleiter wollte mit der Beschlagnahme der Fahne des Klägers der Gefahr gewalttätiger Konfrontationen begegnen, die sich zumindest auch an der von anderen Teilnehmern der Siegesfeier als Provokation empfundenen Fahne entzünden konnten. Anhaltspunkt für die befürchtete Eskalation der Lage war dabei insbesondere die Unmutsäußerung eines Teilnehmers, der ein polizeiliches Einschreiten gegen diejenigen Personen forderte, die Reichsflaggen mit sich führten, und von ihm als Rechtsradikale eingeordnet wurden. Dieser Teilnehmer hatte für den Fall der Untätigkeit der Polizei zwar eigenes Eingreifen angekündigt. Der Schluss auf unmittelbar bevorstehende - und mit den zur Verfügung stehenden polizeilichen Kräften nicht mehr beherrschbare - handgreifliche Auseinandersetzungen zwischen dem Kläger und Angehörigen der insbesondere durch entsprechende Parolen erkennbaren „rechten Szene“ einerseits und anderen Teilnehmern der Feier, die sich an der Kundgabe solcher politischen Äußerungen störten, andererseits, war aber nicht gerechtfertigt. Der Zeuge ... selbst hat auf ausdrückliche Nachfrage des Senats die Wahrscheinlichkeit, dass die Drohung, „selbst etwas gegen die Rechtsradikalen zu unternehmen“, in die Tat umgesetzt worden wäre, als eher gering bewertet. Diese Einschätzung entspricht der Umschreibung des das Einschreiten fordernden Mannes als eines „Normalbürgers“, der nicht in aggressiver Weise aufgetreten ist oder einer „linken Szene“ zuzuordnen war. Auch unter den übrigen Teilnehmern der Feier hat der Zeuge ... Mitglieder einer linken Szene, die - wie manche Anhänger von sogenannten „Antifa“-Gruppierungen - vor einer gewalttätigen Auseinandersetzung mit Rechtsradikalen nicht zurückschrecken, nicht ausgemacht. Die angesichts dieser Umstände verbleibende Befürchtung, dass es zu Diskussionen und im Anschluss daran - nicht zuletzt wegen alkoholbedingter Enthemmung eines Teils der Anwesenden - zu Konfrontationen kommen könnte, ist zu vage und zu unbestimmt, um die Annahme einer für § 33 Abs. 1 Nr. 1 PolG erforderlichen Störungslage zu stützen. Der Verweis auf den Vorfall um 16:00 Uhr, bei dem es bei einer Personenkontrolle zu Widerstandshandlungen gekommen war, ändert daran nichts. Denn dabei handelte es sich um ein Vorgehen der Polizei gegen Störer, nicht jedoch - wie nun befürchtet - um eine Auseinandersetzung unter den Teilnehmern der Feier.
27 
Der Zeuge ... war letztlich bestrebt, schon im Vorfeld jeglichen Ansatz für eine Störung bereits im Keim zu ersticken; dies mag nicht zuletzt im Interesse derjenigen Fußballfans, die möglichst ungestört und unbelastet von einer politischen Vereinnahmung von ungebetener Seite feiern wollten, nachvollziehbar gewesen sein. Eine Gefahrenvorsorge in diesem Sinne ist den Polizeibehörden indes nicht zugewiesen; vielmehr ist auch eine mit dem Gebrauch der Reichsflagge beabsichtigte politische Provokation hinzunehmen, solange die Gefahrenschwelle nicht überschritten ist.
28 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
29 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

Gründe

 
15 
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im übrigen zulässige Berufung des Klägers hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage nicht abweisen dürfen. Denn sie erweist sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht lediglich als zulässig, sondern auch als begründet.
16 
Die in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthafte Fortsetzungsfeststellungsklage ist zulässig. Der Kläger kann sich insbesondere auf ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse berufen. Ob sich dies - wie das Verwaltungsgericht meint - aus einer Wiederholungsgefahr ergibt, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn jedenfalls folgt ein ideelles Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Beschlagnahme aus dem mit ihr verbundenen Eingriff in das Grundrecht der Meinungsfreiheit, der wegen des durch Art. 19 Abs. 4 GG garantierten Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz auch bei - wie hier - typischerweise kurzfristiger Erledigung einer gerichtlichen Kontrolle in einem Hauptsacheverfahren unterliegen muss (vgl. hierzu aus der Rspr. des erkennenden Senats zuletzt Urteile vom 07.12.2004 - 1 S 2218/03 -, VBlBW 2005, 231 f. und vom 14.04.2005 - 1 S 2362/04 -, jeweils m.w.N.).
17 
Die Klage ist auch begründet; nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme kann der Senat nicht feststellen, dass die rechtlichen Voraussetzungen für das polizeiliche Einschreiten gegen den Kläger vorlagen.
18 
Nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 PolG ist die Polizei - gemäß § 60 Abs. 3 PolG neben der allgemeinen Polizeibehörde auch der Polizeivollzugsdienst - zur Beschlagnahme einer Sache ermächtigt, wenn dies zum Schutz eines einzelnen oder des Gemeinwesens gegen eine unmittelbar bevorstehenden Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder zur Beseitigung einer bereits eingetretenen Störung erforderlich ist.
19 
Eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung war weder allein durch das Zeigen der Reichsflagge noch zusammen mit den Begleitumständen bereits eingetreten.
20 
Mit dem Zeigen von symbolträchtigen Gegenständen wie einer Fahne wird von der Meinungsfreiheit Gebrauch gemacht. Deren Grenzen werden - wie das Bundesverfassungsgericht im Zusammenhang mit versammlungsrechtlichen Maßnahmen klargestellt hat (vgl. zuletzt Beschluss 20.6.2004 - 1 BvQ 19/04 -, BVerfGE 111, 147 <155 f.>) - vorbehaltlich des Schutzes der Jugend und des Rechts der persönlichen Ehre durch die Strafrechtsordnung gezogen. Die Einschränkung der Meinungsfreiheit setzt insoweit eine tatbestandliche Eingrenzung voraus, die den Rückgriff auf das polizeiliche Schutzgut der öffentlichen Ordnung - auch als vermeintlich verfassungsunmittelbarer Schranke für die Äußerung einer rechtsextremistischen Ideologie - verbietet.
21 
Strafrechtlich relevant ist das Zeigen der vom Kläger mitgeführten Flagge nicht; davon ist offensichtlich auch der Polizeivollzugsdienst ausgegangen, der ausdrücklich eine polizeirechtliche und nicht etwa eine strafprozessuale Beschlagnahme angeordnet hat.
22 
Der Straftatbestand des § 86a Abs. 1 Nr. 1 StGB, der die Verwendung von Kennzeichen bestimmter politischer Organisationen unter Strafe stellt, ist hier nicht erfüllt. Die schwarz-weiß-rote Flagge des (2.) deutschen Kaiserreichs hat zwar, wie dem Senat aus zahlreichen - insbesondere versammlungsrechtlichen - Verfahren bekannt ist, heute in der politischen Auseinandersetzung nicht vorrangig einen monarchistischen Gehalt, sondern steht für die entschiedene Ablehnung der freiheitlich-rechtsstaatlichen Demokratie. Ungeachtet der vom Kläger auch vor dem Senat gewählten Selbstdarstellung, bei der er sich als politisch eher unbedarft präsentiert und vornehmlich historisch interessiert bezeichnet hat, spricht vieles dafür, dass er gerade auf diese Bedeutung - deren Kenntnis hat er nicht in Abrede gestellt - als Gegenpol zur bestehenden politischen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland Wert legt. Die Affinität des äußersten rechten Randes des politischen Spektrums zu dieser Flagge, die sich nicht zuletzt auch daraus erklären mag, dass sie nach dem Ende der Weimarer Republik, die in Art. 3 Satz 1 WRV schwarz-rot-gold zu den Reichsfarben bestimmt hatte, von 1933 bis 1935 wieder die Nationalflagge des Deutschen Reiches war und das Dritte Reich sich auch danach in der Hakenkreuzfahne dieser Farben bedient hat, macht die schwarz-weiß-rote Fahne aber nicht zum Kennzeichen einer verbotenen nationalsozialistischen Organisation.
23 
Das Zeigen der Flagge als solches ist - ungeachtet der damit zum Ausdruck gebrachten Nähe zu rechtsextremistischen und oftmals fremdenfeindlichen Ansichten - nicht als Volksverhetzung nach § 130 StGB strafbar. Ob das Tragen der Fahne rechtlich anders zu qualifizieren ist, wenn dabei zugleich ausländerfeindliche Parolen gerufen werden, kann hier dahinstehen. Denn nach der Beweisaufnahme kann weder festgestellt werden, dass der Kläger selbst solche Parolen gerufen hat, noch davon ausgegangen werden, dass er sich entsprechende Rufe von dritter Seite zurechnen lassen müsste. Nach den Einlassungen des Klägers, die vom Zeugen ... bestätigt worden sind, hat er sich nur kurze Zeit am Rande der Siegesfeier im vorderen Bereich des Rathaus aufgehalten, bevor er vom Zeugen ... auf die Fahnen angesprochen wurde; politische Parolen hat er damals nicht gerufen. Der Zeuge ... hat nicht behauptet, dass er Rufe wie „Ausländer raus“ oder „Deutschland den Deutschen“ dem Kläger habe zuordnen können. Vielmehr sind solche Parolen nach seiner Erinnerung aus einer Personengruppe gekommen, bei der bereits einige Zeit zuvor eine Fahne beschlagnahmt worden war; dies hat sich im hinteren Bereich des Platzes in der Nähe des Brunnens abgespielt. Der Senat kann sich indes nicht davon überzeugen, dass - wie der Zeuge ... meint - der Kläger sich dort aufgehalten hat; demnach fehlt es schon an jeglicher Grundlage für die Annahme, er habe sich durch seine bloße Anwesenheit solche Parolen zu eigen gemacht.
24 
Der Polizeivollzugsdienst war auch nicht zur Abwehr einer unmittelbar bevorstehenden Störung der öffentlichen Sicherheit zur Beschlagnahme berechtigt.
25 
Eine unmittelbar bevorstehenden Störung liegt nur dann vor, wenn der Eintritt der Störung nach allgemeiner Erfahrung sofort oder in allernächster Zeit bevorsteht und als gewiss anzusehen ist, falls nicht eingeschritten wird (vgl. Senatsurteile vom 10.07.2000 - 1 S 2239/99 -, VBlBW 2001, 102 <103>, vom 20.02.1995 - 1 S 3184/94 -, VBlBW 1995, 282, sowie Senatsbeschluss vom 28.08.1986 - 1 S 3241/85 -, VBlBW 1987, 183). Bei der Überprüfung der erforderlichen Prognoseentscheidung, auf die sich die Annahme einer solchen sowohl auf die große zeitliche Nähe als auch auf die hohe Wahrscheinlichkeit eines Störungseintritts bezogenen Lageeinschätzung gründet, ist nach den Grundsätzen der ex-ante-Sicht auf diejenigen Erkenntnismöglichkeiten abzustellen, die dem einschreitenden Beamten im Zeitpunkt seiner Entscheidung zur Verfügung standen. Dabei ist auch den spezifischen Handlungsbedingungen des Polizeivollzugsdienstes Rechnung zu tragen, der unmittelbar an Ort und Stelle und kurzfristig auf sich schnell verändernde Situationen reagieren muss. Bei Beachtung dieser Grundsätze kann der Senat nicht feststellen, dass der Zeuge ... sich bei der seinem Einschreiten zugrunde liegenden Gefahrenprognose auf eine hinreichend verlässliche Tatsachen- und Erfahrungsgrundlage stützen konnte.
26 
Der Zeuge ... als der für einen störungsfreien Verlauf der Feier verantwortliche Einsatzleiter wollte mit der Beschlagnahme der Fahne des Klägers der Gefahr gewalttätiger Konfrontationen begegnen, die sich zumindest auch an der von anderen Teilnehmern der Siegesfeier als Provokation empfundenen Fahne entzünden konnten. Anhaltspunkt für die befürchtete Eskalation der Lage war dabei insbesondere die Unmutsäußerung eines Teilnehmers, der ein polizeiliches Einschreiten gegen diejenigen Personen forderte, die Reichsflaggen mit sich führten, und von ihm als Rechtsradikale eingeordnet wurden. Dieser Teilnehmer hatte für den Fall der Untätigkeit der Polizei zwar eigenes Eingreifen angekündigt. Der Schluss auf unmittelbar bevorstehende - und mit den zur Verfügung stehenden polizeilichen Kräften nicht mehr beherrschbare - handgreifliche Auseinandersetzungen zwischen dem Kläger und Angehörigen der insbesondere durch entsprechende Parolen erkennbaren „rechten Szene“ einerseits und anderen Teilnehmern der Feier, die sich an der Kundgabe solcher politischen Äußerungen störten, andererseits, war aber nicht gerechtfertigt. Der Zeuge ... selbst hat auf ausdrückliche Nachfrage des Senats die Wahrscheinlichkeit, dass die Drohung, „selbst etwas gegen die Rechtsradikalen zu unternehmen“, in die Tat umgesetzt worden wäre, als eher gering bewertet. Diese Einschätzung entspricht der Umschreibung des das Einschreiten fordernden Mannes als eines „Normalbürgers“, der nicht in aggressiver Weise aufgetreten ist oder einer „linken Szene“ zuzuordnen war. Auch unter den übrigen Teilnehmern der Feier hat der Zeuge ... Mitglieder einer linken Szene, die - wie manche Anhänger von sogenannten „Antifa“-Gruppierungen - vor einer gewalttätigen Auseinandersetzung mit Rechtsradikalen nicht zurückschrecken, nicht ausgemacht. Die angesichts dieser Umstände verbleibende Befürchtung, dass es zu Diskussionen und im Anschluss daran - nicht zuletzt wegen alkoholbedingter Enthemmung eines Teils der Anwesenden - zu Konfrontationen kommen könnte, ist zu vage und zu unbestimmt, um die Annahme einer für § 33 Abs. 1 Nr. 1 PolG erforderlichen Störungslage zu stützen. Der Verweis auf den Vorfall um 16:00 Uhr, bei dem es bei einer Personenkontrolle zu Widerstandshandlungen gekommen war, ändert daran nichts. Denn dabei handelte es sich um ein Vorgehen der Polizei gegen Störer, nicht jedoch - wie nun befürchtet - um eine Auseinandersetzung unter den Teilnehmern der Feier.
27 
Der Zeuge ... war letztlich bestrebt, schon im Vorfeld jeglichen Ansatz für eine Störung bereits im Keim zu ersticken; dies mag nicht zuletzt im Interesse derjenigen Fußballfans, die möglichst ungestört und unbelastet von einer politischen Vereinnahmung von ungebetener Seite feiern wollten, nachvollziehbar gewesen sein. Eine Gefahrenvorsorge in diesem Sinne ist den Polizeibehörden indes nicht zugewiesen; vielmehr ist auch eine mit dem Gebrauch der Reichsflagge beabsichtigte politische Provokation hinzunehmen, solange die Gefahrenschwelle nicht überschritten ist.
28 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
29 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

Sonstige Literatur

 
30 
Rechtsmittelbelehrung
31 
Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.
32 
Die Beschwerde ist beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Schubertstraße 11, 68165 Mannheim oder Postfach 10 32 64, 68032 Mannheim, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen.
33 
Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
34 
In der Begründung der Beschwerde muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung, von der das Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.
35 
Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag stellt, durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.
36 
Beschluss
37 
vom 15. Juni 2005
38 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.000,-- EUR festgesetzt (§ 25 Abs. 2, § 14 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG a.F., vgl. § 72 Nr. 1 GKG i.d.F. des Gesetzes zur Modernisierung des Kostenrechts - Kostenrechtsmodernisierungsgesetz - KostRMoG, BGBl. I, 2004, 718).
39 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.

(2) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.

(1) Wer vorsätzlich oder fahrlässig das Leben, den Körper, die Gesundheit, die Freiheit, das Eigentum oder ein sonstiges Recht eines anderen widerrechtlich verletzt, ist dem anderen zum Ersatz des daraus entstehenden Schadens verpflichtet.

(2) Die gleiche Verpflichtung trifft denjenigen, welcher gegen ein den Schutz eines anderen bezweckendes Gesetz verstößt. Ist nach dem Inhalt des Gesetzes ein Verstoß gegen dieses auch ohne Verschulden möglich, so tritt die Ersatzpflicht nur im Falle des Verschuldens ein.

BUNDESGERICHTSHOF

IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
VI ZR 189/05 Verkündet am:
16. Mai 2006
Holmes,
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin
der Geschäftsstelle
in dem Rechtsstreit
Nachschlagewerk: ja
BGHZ: nein
BGHR: ja
Der Vermieter einer Wohnung verstößt nicht gegen seine Verkehrssicherungspflicht,
wenn er die mit einem Glasausschnitt versehenen Zimmertüren der Wohnung, die
insoweit den baurechtlichen Vorschriften entspricht, bei einer Vermietung an eine
Familie mit Kleinkindern nicht mit Sicherheitsglas nachrüsten lässt.
BGH, Urteil vom 16. Mai 2006 - VI ZR 189/05 - LG Siegen
AG Siegen
Der VI. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs hat auf die mündliche Verhandlung
vom 16. Mai 2006 durch die Vizepräsidentin Dr. Müller, den Richter Wellner, die
Richterin Diederichsen und die Richter Pauge und Stöhr

für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil der 1. Zivilkammer des Landgerichts Siegen vom 2. August 2005 wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Von Rechts wegen

Tatbestand:

1
Die am 28. April 2001 geborene Klägerin nimmt den Beklagten als Vermieter der Wohnung ihrer Eltern auf Schadensersatz wegen Verletzung der Verkehrssicherungspflicht in Anspruch. Die Eltern der Klägerin sind seit 1. November 2001 Mieter einer 6-Zimmer-Wohnung in einem Anwesen des Beklagten , das im Jahre 1966 errichtet worden ist. Seit 1986 handelt es sich bei den Wohnungen um Sozialwohnungen im Sinne der §§ 4 und 5 des Wohnungsbindungsgesetzes , deren Bezug eine Personenzahl von 5 erfordert, damit von der Gemeinde ein entsprechender Berechtigungsschein ausgestellt wird. Die Familie der Klägerin lebt dort mit zwei Erwachsenen und drei Kleinkindern.
2
Am 22. März 2003 lief die Klägerin beim Spielen mit ihrer Schwester gegen eine in der Wohnung befindliche Kinderzimmertür. Die Tür bestand aus einem Holzrahmen mit einem Glasausschnitt, der im unteren Bereich in einer Höhe von 40 cm begann. Bei dem Glas handelte es sich nicht um Sicherheitsglas. Bei dem Unfall fiel die Klägerin mit Kopf und Schultern in die Scheibe. Dadurch gelangte ein winziges Teil aus der zerbrochenen und zersplitterten Scheibe in das linke Auge der Klägerin, wodurch die Klägerin die Sehkraft des linken Auges nahezu vollständig verlor.
3
Das Amtsgericht hat die auf Zahlung von Schmerzensgeld und Feststellung gerichtete Klage abgewiesen. Das Landgericht hat die hiergegen gerichtete Berufung zurückgewiesen. Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Klagebegehren weiter.

Entscheidungsgründe:

I.

4
Das Berufungsgericht verneint einen Anspruch der Klägerin wegen Verletzung der Verkehrssicherungspflicht. Zwar treffe den Vermieter grundsätzlich eine Verkehrssicherungspflicht gegenüber dem Mieter einer Wohnung. Dabei habe der Verkehrssicherungspflichtige aber nur solche Gefahrenquellen zu beseitigen bzw. vor ihnen zu warnen, die von den Verkehrsteilnehmern trotz gebotener Eigensorgfalt nicht ohne weiteres erkennbar seien oder auf die sie sich nicht ohne weiteres einstellen könnten. Art und Umfang der Verkehrssicherungspflicht bestimmten sich nicht nur nach der Intensität der Gefahr, sondern auch nach den Sicherheitserwartungen des Verkehrs. Danach dürfe der Mieter einer Wohnung sich nicht darauf verlassen, dass Glasausschnitte in Zimmertüren mit Sicherheitsglas ausgestattet seien. Dahingehende baurechtliche Vorschriften hätten weder bei Errichtung der Wohnungen im Jahr 1966 noch bei Einzug der Familie der Klägerin noch zum Zeitpunkt des Unfalles existiert. Besondere Umstände, die eine über die baurechtlichen Vorschriften hinausgehende Verpflichtung des Verkehrssicherungspflichtigen erforderten, seien nicht erkennbar. Der Beklagte habe zwar gewusst, dass die Wohnung von einer Familie mit drei Kleinkindern bewohnt werde, habe aber nicht ernstlich damit rechnen müssen, dass ein Mieter "durch eine solche Scheibe" gehe. Es werde nicht behauptet, dass solche Vorfälle bereits zuvor vorgekommen seien. Zur Abwehr von Gefahren für die Kinder sei in erster Linie der Aufsichtspflichtige zuständig. Wenn die Eltern der Klägerin auf die Ausstattung mit Sicherheitsglas Wert gelegt hätten, hätten sie nachfragen oder die Tür entsprechend überprüfen müssen. Auch für einen Laien wäre eine Ausstattung mit Sicherheitsglas an der Stempelung erkennbar gewesen. Mieter könnten nicht davon ausgehen, dass Zimmertüren einer im Jahre 1966 errichteten Wohnung mit Sicherheitsglas ausgestattet seien. Da der Gesetzgeber bis heute nicht die Ausstattung von Glastürausschnitten mit Sicherheitsglas verlange, handele es sich auch nicht um ein dringendes Sicherheitsbedürfnis, welches den Sicherungspflichtigen ausnahmsweise zu nachträglichen Maßnahmen verpflichtete.

II.

5
Die Beurteilung des Berufungsgerichts hält revisionsrechtlicher Überprüfung stand. Das Berufungsgericht hat mit Recht einen Verstoß des Beklagten gegen die ihm als Vermieter obliegenden Verkehrssicherungspflichten verneint.
6
1. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs ist derjenige, der eine Gefahrenlage - gleich welcher Art - schafft, grundsätzlich verpflichtet, die notwendigen und zumutbaren Vorkehrungen zu treffen, um eine Schädigung anderer möglichst zu verhindern (vgl. etwa Senatsurteile vom 19. Dezember 1989 - VI ZR 182/89 - VersR 1990, 498, 499; vom 4. Dezember 2001 - VI ZR 447/00 - VersR 2002, 247, 248; vom 15. Juli 2003 - VI ZR 155/02 - VersR 2003, 1319 und vom 8. November 2005 - VI ZR 332/04 - VersR 2006, 233, 234, jeweils m.w.N.; vgl. auch BGHZ 121, 367, 375 und BGH, Urteil vom 13. Juni 1996 - III ZR 40/95 - VersR 1997, 109, 111). Die rechtlich gebotene Verkehrssicherung umfasst diejenigen Maßnahmen, die ein umsichtiger und verständiger, in vernünftigen Grenzen vorsichtiger Mensch für notwendig und ausreichend hält, um andere vor Schäden zu bewahren.
7
2. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass nicht jeder abstrakten Gefahr vorbeugend begegnet werden kann. Ein allgemeines Verbot, andere nicht zu gefährden, wäre utopisch. Eine Verkehrssicherung, die jede Schädigung ausschließt, ist im praktischen Leben nicht erreichbar. Haftungsbegründend wird eine Gefahr erst dann, wenn sich für ein sachkundiges Urteil die nahe liegende Möglichkeit ergibt, dass Rechtsgüter anderer verletzt werden (vgl. Senatsurteil vom 8. November 2005 - VI ZR 332/04 - aaO m.w.N.). Deshalb muss nicht für alle denkbaren Möglichkeiten eines Schadenseintritts Vorsorge getroffen werden. Es sind vielmehr nur die Vorkehrungen zu treffen, die geeignet sind, die Schädigung anderer tunlichst abzuwenden (vgl. Senatsurteile vom 10. Oktober 1978 - VI ZR 98/77 - und - VI ZR 99/77 - VersR 1978, 1163, 1165; vom 15. Juli 2003 - VI ZR 155/02 - aaO und vom 8. November 2005 - VI ZR 332/04 - aaO). Der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt (§ 276 Abs. 1 Satz 2 BGB a.F., jetzt § 276 Abs. 2 BGB n.F.) ist genügt, wenn im Ergebnis derjenige Sicherheitsgrad erreicht ist, den die in dem entsprechenden Bereich herrschende Verkehrsauffassung für erforderlich hält (vgl. Senatsurteile vom 16. Februar 1972 - VI ZR 111/70 - VersR 1972, 559, 560; vom 15. Juli 2003 - VI ZR 155/02 - aaO und vom 8. November 2005 - VI ZR 332/04 - aaO). Daher reicht es anerkanntermaßen aus, diejenigen Sicherheitsvorkehrungen zu treffen , die ein verständiger, umsichtiger, vorsichtiger und gewissenhafter Angehöriger der betroffenen Verkehrskreise - hier der Wohnungsvermieter - für ausreichend halten darf, um andere Personen - hier: Mieter und deren Kinder - vor Schäden zu bewahren, und die ihm den Umständen nach zuzumuten sind; Voraussetzung für eine Verkehrssicherungspflicht ist, dass sich vorausschauend für ein sachkundiges Urteil die nahe liegende Gefahr ergibt, dass Rechtsgüter anderer verletzt werden können (vgl. Senatsurteile vom 12. Februar 1963 - VI ZR 145/62 - VersR 1963, 532; vom 19. Mai 1967 - VI ZR 162/65 - VersR 1967, 801; vom 4. Dezember 2001 - VI ZR 447/00 - aaO; vom 15. Juli 2003 - VI ZR 155/02 - aaO und vom 8. November 2005 - VI ZR 332/04 - aaO).
8
Kommt es in Fällen, in denen hiernach keine Schutzmaßnahmen getroffen werden mussten, weil eine Gefährdung anderer zwar nicht völlig ausgeschlossen , aber nur unter besonders eigenartigen und entfernter liegenden Umständen zu befürchten war, ausnahmsweise doch einmal zu einem Schaden , so muss der Geschädigte - so hart dies im Einzelfall sein mag - den Schaden selbst tragen. Er hat ein "Unglück" erlitten und kann dem Schädiger kein "Unrecht" vorhalten (vgl. Senatsurteile vom 15. April 1975 - VI ZR 19/74 - VersR 1975, 812; vom 15. Juli 2003 - VI ZR 155/02 - aaO und vom 8. November 2005 - VI ZR 332/04 - aaO).
9
3. Nach diesen Grundsätzen hat das Berufungsgericht im Ergebnis mit Recht eine Haftung des Beklagten verneint.
10
Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass baurechtliche Vorschriften, nach denen Zimmertüren mit Glasausschnitten in Wohnun- gen mit Sicherheitsglas ausgestattet werden müssen, weder zum Zeitpunkt der Errichtung der Wohnungen im Jahre 1966 existierten, noch zum Zeitpunkt des Einzugs der Familie der Klägerin im Jahre 2001, noch zum Zeitpunkt des Unfalls im Jahre 2003. Nach § 40 Abs. 2 Bauordnung NW ist lediglich geregelt, dass Glastüren und andere Glasflächen, die bis zum Fußboden allgemein zugänglicher Verkehrsflächen herabreichen, so zu kennzeichnen sind, dass sie leicht erkannt werden können. Für größere Glasflächen können zwar Schutzmaßnahmen zur Sicherung des Verkehrs verlangt werden, wobei für Glasflächen , die bis zum Fußboden reichen, jedoch keine besonderen Eigenschaften des Glases vorgeschrieben sind, sondern lediglich eine entsprechende Markierung.
11
Nach den vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen handelte es sich bei der Tür, an der sich die Klägerin verletzt hat, nicht um eine bis zum Fußboden herabreichende Glastür, sondern um eine Zimmertür mit einem Glasausschnitt, der erst in einer Höhe von 40 cm begann. Die Revision macht selbst nicht geltend, dass die Zimmertür insoweit nicht den einschlägigen baurechtlichen Vorschriften entsprochen habe.
12
Insofern ist der vorliegende Fall anders gelagert als derjenige, der dem Senatsurteil vom 31. Mai 1994 - VI ZR 233/93 - (VersR 1994, 996, 997) zugrunde lag. Dort war der Geschädigte im Treppenhaus eines Mehrfamilienhauses beim Hinuntergehen auf der letzten Stufe einer aus Marmorstufen bestehenden Treppe gestürzt und mit dem Arm in eine aus gewöhnlichem Fensterglas bestehende Verglasung einer Treppenhausaußenwand gefallen. Das Berufungsgericht weist zutreffend darauf hin, dass in diesem Fall baurechtliche Vorschriften bestanden, die besondere Sicherheitsvorkehrungen geboten hätten. Nach § 36 Abs. 7 Bauordnung NW sind Fenster, die unmittelbar an Treppen liegen und deren Brüstungen unter der notwendigen Geländerhöhe liegen, zu sichern. Grund hierfür ist, dass bei einem Treppenhaus zum einen die Gefahr eines Hinabstürzens in die Tiefe und zum anderen eine größere Wahrscheinlichkeit besteht, dass dort jemand zu Fall kommt, wobei im damals entschiedenen Fall hiermit ernstlich zu rechnen war, weil auf der unteren Stufe der Treppe ein nur 1,25 m breites Podest bis zur Außenwand vorgelagert war und sich kurze Zeit zuvor ein Vorfall ereignet hatte, bei dem das Fensterglas der Außenwand zu Bruch gegangen war.
13
Im vorliegenden Fall lagen nach den unangegriffenen Feststellungen des Berufungsgerichts keine besonderen Umstände vor, welche eine über die baurechtlichen Vorschriften hinausgehende Verkehrssicherungspflicht des Vermieters hinsichtlich der Zimmertüren begründen konnten. Insbesondere waren keine ähnlichen Vorfälle seit Vermietung der Wohnungen im Jahr 1966 bekannt. Allein aus der Kenntnis der Beklagten, dass die Wohnung von einer Familie mit drei Kleinkindern bewohnt wird, kann sich entgegen der Auffassung der Revision nichts anderes ergeben. Entsprach nach den baurechtlichen Vorschriften die Mietwohnung im Hinblick auf ihre Ausstattung mit verglasten Wohnungsinnentüren der Normalbeschaffenheit, so oblag es den obhutspflichtigen Eltern der Klägerin zu entscheiden, ob sie unter den gegebenen Umständen eine solche Wohnung anmieten und für weitergehende (klein-)kindgerechte Schutzvorkehrungen sorgen wollten, wie sie auch in anderen Bereichen (z.B. Steckdosensicherungen , Schutzgitter, Kantenschutz etc.) üblich sind. Die Revision macht selbst nicht geltend, dass die Eltern der Klägerin bei der Anmietung einer im Jahre 1966 errichteten Wohnung damit rechnen konnten, dass die Innentürverglasungen aus Sicherheitsglas bestanden, zumal nach den unangegriffenen Feststellungen des Berufungsgerichts die Ausstattung mit Sicherheitsglas auch für einen Laien erkennbar ist, weil sich an dem Glaseinsatz bei Sicherheitsglas ein entsprechender Stempel befindet. Mieteten die Eltern der Klägerin mit drei Kleinkindern eine Wohnung, die den geltenden baurechtlichen Sicherheitsvor- schriften im Hinblick auf die Wohnungsinnentüren entsprach, so konnte dies nicht dazu führen, dass sich die Verkehrssicherungspflichten des Vermieters dahingehend erhöhten, nunmehr besondere (klein-)kindgerechte Sicherheitsvorkehrungen einbauen zu müssen. Es mag zwar wünschenswert sein, in künftigen baurechtlichen Vorschriften zum Schutz von Kindern und älteren Menschen , bei denen eine erhöhte Gefahr besteht, dass sie in Wohnungen zu Fall kommen, den Einbau von Sicherheitsglas vorzusehen. Solange dies jedoch noch nicht der Fall ist, treffen den Vermieter diesbezüglich im Regelfall keine erhöhten Verkehrssicherungspflichten.

III.

14
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 97 Abs. 1 ZPO. Müller Wellner Diederichsen Pauge Stöhr
Vorinstanzen:
AG Siegen, Entscheidung vom 10.08.2004 - 13 C 372/04 -
LG Siegen, Entscheidung vom 02.08.2005 - 1 S 151/04 -

(1) Wer vorsätzlich oder fahrlässig das Leben, den Körper, die Gesundheit, die Freiheit, das Eigentum oder ein sonstiges Recht eines anderen widerrechtlich verletzt, ist dem anderen zum Ersatz des daraus entstehenden Schadens verpflichtet.

(2) Die gleiche Verpflichtung trifft denjenigen, welcher gegen ein den Schutz eines anderen bezweckendes Gesetz verstößt. Ist nach dem Inhalt des Gesetzes ein Verstoß gegen dieses auch ohne Verschulden möglich, so tritt die Ersatzpflicht nur im Falle des Verschuldens ein.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.

(1) Sind Gebühren, die sich nach dem Streitwert richten, mit der Einreichung der Klage-, Antrags-, Einspruchs- oder Rechtsmittelschrift oder mit der Abgabe der entsprechenden Erklärung zu Protokoll fällig, setzt das Gericht sogleich den Wert ohne Anhörung der Parteien durch Beschluss vorläufig fest, wenn Gegenstand des Verfahrens nicht eine bestimmte Geldsumme in Euro ist oder gesetzlich kein fester Wert bestimmt ist. Einwendungen gegen die Höhe des festgesetzten Werts können nur im Verfahren über die Beschwerde gegen den Beschluss, durch den die Tätigkeit des Gerichts aufgrund dieses Gesetzes von der vorherigen Zahlung von Kosten abhängig gemacht wird, geltend gemacht werden. Die Sätze 1 und 2 gelten nicht in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit.

(2) Soweit eine Entscheidung nach § 62 Satz 1 nicht ergeht oder nicht bindet, setzt das Prozessgericht den Wert für die zu erhebenden Gebühren durch Beschluss fest, sobald eine Entscheidung über den gesamten Streitgegenstand ergeht oder sich das Verfahren anderweitig erledigt. In Verfahren vor den Gerichten für Arbeitssachen oder der Finanzgerichtsbarkeit gilt dies nur dann, wenn ein Beteiligter oder die Staatskasse die Festsetzung beantragt oder das Gericht sie für angemessen hält.

(3) Die Festsetzung kann von Amts wegen geändert werden

1.
von dem Gericht, das den Wert festgesetzt hat, und
2.
von dem Rechtsmittelgericht, wenn das Verfahren wegen der Hauptsache oder wegen der Entscheidung über den Streitwert, den Kostenansatz oder die Kostenfestsetzung in der Rechtsmittelinstanz schwebt.
Die Änderung ist nur innerhalb von sechs Monaten zulässig, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat.

(1) Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts können vorbehaltlich des § 99 Abs. 2 und des § 133 Abs. 1 dieses Gesetzes sowie des § 17a Abs. 4 Satz 4 des Gerichtsverfassungsgesetzes nicht mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht angefochten werden.

(2) Im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht gilt für Entscheidungen des beauftragten oder ersuchten Richters oder des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle § 151 entsprechend.

(1) Der Vorsitzende hat die Streitsache mit den Beteiligten tatsächlich und rechtlich zu erörtern.

(2) Der Vorsitzende hat jedem Mitglied des Gerichts auf Verlangen zu gestatten, Fragen zu stellen. Wird eine Frage beanstandet, so entscheidet das Gericht.

(3) Nach Erörterung der Streitsache erklärt der Vorsitzende die mündliche Verhandlung für geschlossen. Das Gericht kann die Wiedereröffnung beschließen.

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

(1) Durch Klage kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts (Anfechtungsklage) sowie die Verurteilung zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts (Verpflichtungsklage) begehrt werden.

(2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.

(1) Fehlt einem Grundstück die zur ordnungsmäßigen Benutzung notwendige Verbindung mit einem öffentlichen Wege, so kann der Eigentümer von den Nachbarn verlangen, dass sie bis zur Hebung des Mangels die Benutzung ihrer Grundstücke zur Herstellung der erforderlichen Verbindung dulden. Die Richtung des Notwegs und der Umfang des Benutzungsrechts werden erforderlichenfalls durch Urteil bestimmt.

(2) Die Nachbarn, über deren Grundstücke der Notweg führt, sind durch eine Geldrente zu entschädigen. Die Vorschriften des § 912 Abs. 2 Satz 2 und der §§ 913, 914, 916 finden entsprechende Anwendung.

(1) Für Tätigkeiten und Einrichtungen im Sinne des § 2 und der §§ 126 bis 131 (Betriebe), die erst mit Inkrafttreten dieses Gesetzes der Bergaufsicht unterliegen, gilt folgendes:

1.
Der Unternehmer hat seinen Betrieb unverzüglich der zuständigen Behörde anzuzeigen.
2.
Die nach § 51 oder nach den §§ 126 bis 130 in Verbindung mit § 51 für die Errichtung oder Führung des Betriebes erforderlichen Betriebspläne sind innerhalb einer Frist von vier Monaten nach Inkrafttreten dieses Gesetzes der zuständigen Behörde zur Zulassung einzureichen. Ist der Betriebsplan fristgemäß eingereicht, so bedarf es für die Errichtung oder Fortführung des Betriebes bis zur Unanfechtbarkeit der Entscheidung über die Zulassung keines zugelassenen Betriebsplanes. Bei Untergrundspeichern ist der Nachweis der Veröffentlichung nach § 126 Abs. 1 Satz 2 nicht erforderlich.
3.
Verantwortliche Personen sind, soweit nach § 59 Abs. 2 oder nach den §§ 126 bis 131 in Verbindung mit § 59 Abs. 2 erforderlich, innerhalb einer Frist von vier Monaten nach Inkrafttreten dieses Gesetzes zu bestellen und der zuständigen Behörde namhaft zu machen.

(2) Auf Betriebe im Sinne des Absatzes 1, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes bereits endgültig eingestellt waren oder die Erdwärme gewinnen und diese Wärme zu Bade- oder Heilzwecken nutzen, ist dieses Gesetz nicht anzuwenden. Dieses Gesetz ist ferner auf Betriebe nicht anzuwenden, in denen bei Inkrafttreten dieses Gesetzes Ziegeleierzeugnisse auch aus Tonen im Sinne des § 3 Abs. 4 Nr. 1 hergestellt werden.

Bei der Auslegung einer Willenserklärung ist der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften.

(1) Der Eigentümer eines Grundstücks kann die Zuführung von Gasen, Dämpfen, Gerüchen, Rauch, Ruß, Wärme, Geräusch, Erschütterungen und ähnliche von einem anderen Grundstück ausgehende Einwirkungen insoweit nicht verbieten, als die Einwirkung die Benutzung seines Grundstücks nicht oder nur unwesentlich beeinträchtigt. Eine unwesentliche Beeinträchtigung liegt in der Regel vor, wenn die in Gesetzen oder Rechtsverordnungen festgelegten Grenz- oder Richtwerte von den nach diesen Vorschriften ermittelten und bewerteten Einwirkungen nicht überschritten werden. Gleiches gilt für Werte in allgemeinen Verwaltungsvorschriften, die nach § 48 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes erlassen worden sind und den Stand der Technik wiedergeben.

(2) Das Gleiche gilt insoweit, als eine wesentliche Beeinträchtigung durch eine ortsübliche Benutzung des anderen Grundstücks herbeigeführt wird und nicht durch Maßnahmen verhindert werden kann, die Benutzern dieser Art wirtschaftlich zumutbar sind. Hat der Eigentümer hiernach eine Einwirkung zu dulden, so kann er von dem Benutzer des anderen Grundstücks einen angemessenen Ausgleich in Geld verlangen, wenn die Einwirkung eine ortsübliche Benutzung seines Grundstücks oder dessen Ertrag über das zumutbare Maß hinaus beeinträchtigt.

(3) Die Zuführung durch eine besondere Leitung ist unzulässig.

Das Recht des Eigentümers eines Grundstücks erstreckt sich auf den Raum über der Oberfläche und auf den Erdkörper unter der Oberfläche. Der Eigentümer kann jedoch Einwirkungen nicht verbieten, die in solcher Höhe oder Tiefe vorgenommen werden, dass er an der Ausschließung kein Interesse hat.

(1) Bergwerkseigentum gewährt das ausschließliche Recht, nach den Vorschriften dieses Gesetzes die in § 8 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 bezeichneten Tätigkeiten und Rechte auszuüben; auf das Recht sind die für Grundstücke geltenden Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs entsprechend anzuwenden, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt. § 8 Abs. 3 gilt entsprechend.

(2) Eine Vereinigung eines Grundstücks mit einem Bergwerkseigentum sowie die Zuschreibung eines Bergwerkseigentums als Bestandteil eines Grundstücks oder eines Grundstücks als Bestandteil eines Bergwerkseigentums ist unzulässig.

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Der Antragsteller wendet sich gegen den von der Antragsgegnerin in der „Polizeiverordnung gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutze der Grün- und Erholungsanlagen und über das Anbringen von Hausnummern“ (Polizeiliche Umweltschutzverordnung - UmweltschutzVO - vom 21.11.1996, zuletzt geändert durch Polizeiverordnung vom 01.06.2006) geregelten Leinenzwang für Hunde.
Mit der im gemeindlichen Amts- und Mitteilungsblatt Nr. 23 vom 10.06.2005 bekannt gemachten und 01.07.2006 in Kraft getretenen Änderungsverordnung wird im neu gefassten § 10 („Gefahren durch Tiere“) die Regelung über die Beaufsichtigung von Hunden um den Leinenzwang für Hunde ergänzt; Abs. 3 bestimmt nun:
„Im Innenbereich (§§ 30-34 BauGB) sind auf öffentlichen Straßen und Gehwegen sowie im Außenbereich in folgenden Gebieten:
1. im gesamten Südbereich bis zum Waldrand zwischen Schützenstraße in Schwann und der Straße Am Sportplatz in Conweiler,
        
2. im Bereich des Betonwegs von der Maienstraße in Feldrennach Richtung Ittersbach,
        
3. im Bereich der Bannholzstraße in Feldrennbach bis zum Festplatz beim Waldbeginn
        
4. im Bereich der an die Bach- und die Kelterstraße anschließenden Wege zum Fronberg in Ottenhausen
Hunde an der Leine zu führen. Ansonsten dürfen Hunde ohne Begleitung einer Person, die durch Zuruf auf das Tier einwirken kann, nicht frei umherlaufen.“
§ 28 Abs. 1 UmweltschutzVO lautet:
„Ordnungswidrig i.S. von § 18 Polizeigesetz handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig
(…)
Nr. 11: entgegen § 10 Abs. 3 Hunde frei herumlaufen lässt.“
Der Antragsteller wohnt im Ortsteil Conweiler der Antragsgegnerin. Er ist seit einigen Jahren Halter eines Hundes, den er täglich im Gebotsbereich der Polizeiverordnung ausführt. Am 17.03.2006 setzte die Antragsgegnerin gegen den Antragsteller ein Bußgeld wegen Verstoßes gegen den Leinenzwang fest. Hiergegen erhob der Antragsteller Einspruch. Durch Urteil des Amtsgerichts Pforzheim vom 04.08.2006 - 8 OWi 84 Js 6960/06 - wurde der Antragsteller zu einer Geldbuße von 25 EUR verurteilt; über die hiergegen erhobene Rechtsbeschwerde ist noch nicht entschieden.
Am 20.11.2006 hat der Antragsteller das Normenkontrollverfahren eingeleitet, zu dessen Begründung er vorträgt: Die Änderungsverordnung vom 01.06.2005 sei verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, da die bekanntgemachte Verordnung vom Beschluss des Gemeinderats hinsichtlich der jeweiligen Gebietsgrenzen nicht gedeckt sei; denn der im Sitzungsprotokoll der Gemeinderatssitzung vom 01.06.2005 festgehaltene Beschluss zur Änderung der Verordnung enthalte anders als die Beschlussvorlage und der ausgefertigte Verordnungstext in § 10 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UmweltschutzVO nicht die Worte „bis zum Waldrand“. Darüber hinaus sei die dortige Gebietsabgrenzung unklar und missverständlich und damit zu unbestimmt. Auch in der Sache sei der angeordnete Leinenzwang rechtswidrig. Die Annahme, dass eine abstrakt-generelle Gefahr von unangeleinten Hunden für Menschen oder andere Hunde ausgehe, könne nicht nachgewiesen werden. Ferner verstoße die Verordnung gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die vorgenommene Abgrenzung könne nicht nachvollziehbar begründet werden. Bei der umfassenden Regelung für den südlichen Bereich habe der Gemeinderat nicht berücksichtigt, dass Hundehaltern auch Freilaufflächen für ihre Tiere zur Verfügung gestellt werden müssten. Andernfalls sei die nach Art. 20a GG gebotene artgerechte Tierhaltung nicht mehr möglich. Den in der Gemeinde wohnenden Hundehaltern könne auch nicht zugemutet werden, in ein gemeindefernes Freilaufgebiet zu fahren. Es sei ferner nicht dargetan, warum für den südlichen Außenbereich ein umfassender Leinenzwang erforderlich sei, während im nördlichen Außenbereich ein wegebezogener Leinenzwang für ausreichend angesehen wurde. Schließlich sei der normierte Leinenzwang auch nicht dazu geeignet, die von dem Gemeinderat heftig diskutierte Hundekotproblematik zu lösen.
10 
Der Antragsteller beantragt,
11 
§ 10 Abs. 3 Satz 1 der Polizeiverordnung gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutze der Grün- und Erholungsanlagen und über das Anbringen von Hausnummern (Polizeiliche Umweltschutzverordnung) der Antragsgegnerin vom 21.11.1996 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 01.06.2005 für unwirksam zu erklären.
12 
Die Antragsgegnerin beantragt,
13 
den Antrag abzulehnen.
14 
Sie trägt vor: Die Verordnung sei formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Zwar weiche der im Sitzungsprotokoll des Gemeinderats festgehaltene Beschlusstext geringfügig vom Wortlaut der Beschlussvorlage und der Verordnung ab. Das sei aber vor dem Hintergrund der Diskussion, deren Gegenstand nur der Bereich außerhalb des Waldgebiets gewesen sei, unerheblich; denn das Sitzungsprotokoll sei kein Wortprotokoll. Jedenfalls könne eine etwaige Lücke im Beschlusstext durch Auslegung anhand des objektiven Empfängerhorizonts geschlossen werden. Der räumliche Geltungsbereich des Leinenzwangs im streitigen Südbereich sei hinreichend bestimmt; dies werde durch einen Blick auf den Ortsplan bestätigt. Darüber hinaus werde mit Hinweistafeln auf Anfang und Ende des Leinenzwangs hingewiesen. Der Leinenzwang sei durch die Ermächtigungsgrundlage des § 10 PolG gedeckt. Von unangeleinten Hunden gehe eine abstrakte Gefahr für Menschen aus. Denn durch unberechenbares Verhalten der Hunde würden Menschen typischerweise gesundheitlich gefährdet oder zumindest erheblich belästigt. Zudem seien binnen eines Jahres ca. 25 bis 30 Vorfälle mit Bissen und Angriffen von freilaufenden Hunden zu verzeichnen gewesen. Seit Bestehen der Leinenpflicht sei die Zahl derartiger Vorfälle erheblich zurückgegangen. Des Weiteren werde die Landwirtschaft und der im dortigen Gebiet gelegene Segelflugplatz durch freilaufende Hunde und deren Kot sowie durch Stöcke, die von Hundehaltern geworfen würden, beeinträchtigt. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei gewahrt. Insbesondere die unterschiedliche Behandlung von nördlichem und südlichem Außenbereich sei im Rahmen der Gestaltungsfreiheit des Verordnungsgebers gerechtfertigt, weil der südliche Bereich erheblich stärker touristisch genutzt werde. Die Verordnung stelle eine sinnvolle Kompromisslösung zwischen den Interessen der Hundehalter und den Interessen der Erholungssuchenden dar. Durch die örtliche Begrenzung des Leinenzwangs seien genügend Flächen vorhanden, die ein Freilaufen der Hunde ermöglichten.
15 
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und auf den Inhalt der dem Senat vorliegenden Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
I.
16 
Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Der Antragsteller ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Er kann als Hundehalter, der bei seinen täglichen Spaziergängen mit dem Hund mit dem Anleingebot konfrontiert ist, geltend machen, in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) betroffen zu sein; auch ist gegen ihn bereits ein Bußgeld verhängt worden. Die insoweit noch maßgebliche Zweijahresfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der bis zum 31.12.2006 geltenden Gesetzesfassung (vgl. § 195 Abs. 7 VwGO, eingefügt durch Gesetz vom 21.12.2006 ) ist gewahrt.
II.
17 
Der Antrag ist nicht begründet. Die zur Prüfung gestellten Vorschriften sind rechtsfehlerfrei zustande gekommen und auch inhaltlich von Rechts wegen nicht zu beanstanden.
18 
1. Die Änderungsverordnung, durch die § 10 Abs. 3 UmweltschutzVO neu gefasst wurde, ist, wie sich aus den vorgelegten Behördenakten ergibt, mit der erforderlichen Zustimmung des Gemeinderates der Antragsgegnerin erlassen (§ 15 Abs. 2 PolG) und dem Landratsamt als der Aufsichtsbehörde vorgelegt worden (§ 16 Abs. 1 PolG). Die Formerfordernisse des § 12 Abs. 1 und 2 PolG sind gewahrt.
19 
Eine ordnungsgemäße Verkündung durch öffentliche Bekanntmachung im Amtsblatt der Gemeinde (§ 5 VerkG, § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 DVO-GemO) liegt ebenfalls vor. Die vom Antragsteller gerügte Abweichung des im Sitzungsprotokoll des Gemeinderats festgehaltenen Beschlusstextes vom bekannt gemachten Wortlaut der Norm steht dem nicht entgegen.
20 
Eine Verordnung ist zwar unwirksam, wenn sie nicht mit dem vom Gemeinderat beschlossenen Wortlaut bekannt gemacht wird bzw. die bekannt gemachte Norm so nicht beschlossen worden ist. Ein nach dem Rechtsstaatsprinzip ausgestaltetes Bekanntmachungsverfahren setzt voraus, dass die Rechtsnorm nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten Inhalt veröffentlicht wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.01.2004 - 8 CN 1.02 -, BVerwGE 120, 82). Eine solche Abweichung liegt hier aber auch bezüglich der Gebietsabgrenzung in § 10 Abs. 3 Satz Nr. 1 UmweltschutzVO nicht vor.
21 
Ohne Erfolg beruft sich der Antragsteller auf die gemäß § 38 Abs. 1 GemO gefertigte Niederschrift über die Verhandlungen des Gemeinderats. Diese muss u.a. den Wortlaut der Beschlüsse enthalten. Die Niederschrift dient dem späteren Nachweis über den Ablauf der Sitzungen, den Verlauf der Verhandlungen und den Inhalt der gefassten Beschlüsse. Ihr kommt als öffentliche Urkunde die in den §§ 415, 417 und 418 ZPO normierte erhöhte Beweiskraft zu (vgl. Senatsurteil vom 09.10.1989 - 1 S 5/88 -, NJW 1990, 1808; vom 17.10.2002 - 1 S 2114/99 -, juris Rz. 39). Es wird vermutet, dass der Inhalt der Verhandlungen und die Beschlüsse des Gemeinderates vollständig und richtig wiedergeben sind. Die Niederschrift wirkt aber nicht rechtsbegründend für die Beschlüsse des Gemeinderates (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung Baden-Württemberg, § 38 Rn. 1). Aus der formalen Beweisfunktion der Niederschrift folgt, dass die Vermutung der Richtigkeit und Vollständigkeit durch Gegenbeweise entkräftet werden kann.
22 
In der Niederschrift über die Verhandlungen und Beschlüsse des Gemeinderats vom 01.06.2005 wird auf Blatt 104 zwar festgehalten, dass nach der Zustimmung zur grundsätzlichen Festlegung von Leinenzwang in bestimmten Außengebieten u.a. der Leinenzwang für das Gebiet „Südbereich zwischen Schützenstraße in Schwann und der Straße Am Sportplatz in Conweiler“ beschlossen wurde. In dieser Umschreibung fehlt im Unterschied sowohl zur diskutierten Beschlussvorlage als auch zur veröffentlichten Verordnungsregelung die Angabe „bis zum Waldrand“. Eine inhaltliche Abweichung wird damit aber nicht dokumentiert. Es handelt sich vielmehr ersichtlich um eine leicht verkürzte Wiedergabe des in der Beschlussvorlage bezeichneten Gebiets, das - auch ausweislich der Diskussion im Gemeinderat - in seiner Ausdehnung unverändert bleiben sollte. Denn auf Blatt 106 der Sitzungsniederschrift wird der gesamte Text der vom Gemeinderat - zunächst in getrennten Abstimmungen - beschlossenen Änderungsverordnung nochmals zusammenfassend aufgeführt; dieser Text stimmt mit dem der Bekanntmachung überein.
23 
2. Auch in materieller Hinsicht hält § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO der rechtlichen Prüfung stand.
24 
a) Der in dieser Vorschrift angeordnete Leinenzwang für Hunde ist durch die gesetzliche Ermächtigung des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG gedeckt.
25 
Eine hiernach erforderliche abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung liegt vor, wenn bei bestimmten Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für die polizeilichen Schutzgüter im Einzelfall, d.h. eine konkrete Gefahrenlage, einzutreten pflegt. Dabei hängt der zu fordernde Wahrscheinlichkeitsgrad von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Geht es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, wie etwa Leben und Gesundheit von Menschen, so kann auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen (vgl. nur Senatsurteil vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <86>; BVerwG, Urteil vom 03.07.2002 - 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347 <351 f.>, jeweils m.w.N.).
26 
Der Senat geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass von Hunden Gefahren für die menschliche Gesundheit und für andere Hunde ausgehen können, die geeignet sind, die allgemeine Anordnung eines Leinenzwangs zu rechtfertigen (vgl. schon Beschluss vom 05.07.1967 - I 195/66 -, ESVGH 18, 19 <21 f.>; vom 31.01.1980 – I 1996/79 -, BWVPr 1980, 167 und vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289>). Hieran hält der Senat fest. Dabei mag dahinstehen, ob eine entsprechende Gefahrenlage schon durch die von der Antragsgegnerin angeführten, in der Mehrzahl aber nicht näher umschriebenen Vorfälle mit unangeleinten Hunden hinreichend verlässlich dokumentiert wird. Denn schon die allgemeine Lebenserfahrung belegt aufgrund der (potentiellen) Konfliktträchtigkeit einer Begegnung von Hunden und Menschen die erforderliche abstrakt-generelle Gefahrenlage. Zum natürlichen Verhaltensrepertoire von Hunden gehören nämlich das Beißen, Hetzen, Reißen, Anspringen, Schnappen, Nachrennen und Beschnüffeln, das sich bei freilaufenden Hunden spontan und unberechenbar äußert und zu einer Gefährdung unbeteiligter Dritter führen kann, welche die Schwelle der bloßen Lästigkeit überschreitet. Auch ein zunächst bloß subjektives Unsicherheitsgefühl, das viele Menschen, vor allem Kinder, gegenüber freilaufenden Hunden beschleicht, ist hier zu berücksichtigen; denn gerade auch ängstliches Verhalten kann bei ansonsten unauffälligen Hunden weitere Reaktionen und auf diese Weise einen gefahrerhöhenden Kreislauf in Gang setzen (Thür. OVG, Urteil vom 26.04.2007 - 3 N 699/05 -, juris Rz. 60 ff.).
27 
Der Verweis des Antragstellers auf die abweichende Auffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Urteil vom 27.01.2005 - 11 KN 38/04 -, NordÖR 2005, 179 <180 f.>), wonach eine abstrakte Gefahr durch unangeleinte Hunde nicht festgestellt werden könne, verfängt nicht. Zu Unrecht bezieht sich diese Entscheidung auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Mit Urteil vom 03.07.2002 (- 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347 <355 f.>) hat das Bundesverwaltungsgericht die niedersächsische Gefahrtier-Verordnung nämlich allein wegen des abschließend an die Gefährlichkeit bestimmter Hunderassen anknüpfenden Regelungskonzepts als von der polizeirechtlichen, auf die Gefahrenabwehr zielenden Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckte Maßnahme der Gefahrenvorsorge beanstandet. Das Bundesverwaltungsgericht geht aber zugleich davon aus, dass mit der Haltung von Hunden „wegen der Unberechenbarkeit des tierischen Verhaltens“ „unzweifelhaft“ Gefahren verbunden sind.
28 
b) Der Erlass einer Regelung über den allgemeinen Leinenzwang ist nicht gemäß § 11 PolG durch die Polizeiverordnung des Innenministeriums und des Ministeriums Ländlicher Raum über das Halten gefährlicher Hunde - PolVOgH - vom 3. August 2000 (GBl. S. 574) gesperrt. § 4 Abs. 3 Satz 1 PolVOgH sieht zwar einen Leinenzwang für gefährliche Hunde i.S. dieser Verordnung vor. Diese Regelung versteht sich jedoch ausweislich von § 6 PolVOgH nicht als abschließend. Denn nach dieser Bestimmung bleiben weitergehende Verordnungen nachgeordneter Polizeibehörden unberührt. Dies gilt insbesondere für Regelungen, die nicht dem Schutz der Bevölkerung und anderer Tiere vor „gefährlichen Hunden“ zu dienen bestimmt sind, sondern die von Hunden generell in bestimmten - gefahrträchtigen - Situationen ausgehenden Gefahren in den Blick nehmen.
29 
c) Die Tatbestandsmerkmale des § 10 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UmweltschutzVO sind hinreichend bestimmt.
30 
Das aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit der Norm fordert vom Normgeber, seine Regelungen so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Damit soll zum einen sichergestellt werden, dass der Betroffene die Rechtslage, d.h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Zum anderen soll das Vorgehen der Verwaltung durch steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe gebunden werden. Schließlich sollen die Gerichte in die Lage versetzt werden, anhand verlässlicher normativer Vorgaben die Rechtskontrolle durchzuführen. Der Normgeber darf dabei grundsätzlich auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreifen, wenn die Kennzeichnung der Normtatbestände mit beschreibenden Merkmalen nicht möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen; allerdings müssen sich dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen Vollzug der Norm gewährleisten. Je intensiver dabei eine Regelung auf die Rechtspositionen des Normadressaten wirkt, desto höher sind die Anforderungen, die an die Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind (vgl. dazu zuletzt BVerfG, Urteil vom 27.07.2005 - 1 BvR 668/04 -, BVerfGE 113, 348 <375 ff.>, sowie Senatsurteil vom 11.10.2000 - 1 S 2964/99 -, ESVGH 51, 41 <46>; vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <86 f.>, jeweils m.w.N.).
31 
Nach diesen Maßstäben ist es nicht zu beanstanden, dass § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO zur Abgrenzung des räumlichen Geltungsbereichs des Leinenzwangs auf die bauplanungsrechtliche Begriffe Innenbereich und Außenbereich Bezug nimmt. Die in der obergerichtlichen Rechtsprechung geäußerten Bedenken (vgl. OVG RP, Urteil vom 21.09.2006 - 7 C 10539/06 -, DÖV 2007, 82 <83>; Thür. OVG, Urteil vom 26.04.2007 - 3 N 699/05 -, juris Rz. 76 ff.; siehe auch zur Unbestimmtheit des Begriffs „innerhalb der geschlossenen Ortslage“ OVG NRW, Urteil vom 26.01.1987 – 7 A 605/85 -, NVwZ 1988, 659, sowie Nds. OVG, Urteil vom 27.01.2005 - 11 KN 38/04 -, NordÖR 2005, 179 <181>) teilt der Senat jedenfalls im vorliegenden Fall nicht.
32 
Der Rechtsbegriff des Innenbereichs ist in seinem baurechtlichen Kontext hinreichend bestimmt. Dies gilt für den Planbereich (§ 30 BauGB) durch den Bezug auf parzellenscharf abgegrenzte Bebauungspläne ebenso wie für den unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB. Nach der Rechtsprechung setzt ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil i.S. dieser Vorschrift voraus, dass die Bebauung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt und nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt sowie Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist; die hierfür maßgeblichen Kriterien sind im Einzelnen entfaltet worden (siehe etwa Hofherr in: Berliner Kommentar zum BauGB, Lfg. Jan. 2005, § 34 Rn 2 ff., m.N.), so dass dieser unbestimmte Rechtsbegriff hinreichend präzisiert, in seiner Bedeutung geklärt und im juristischen Sprachgebrauch verfestigt ist. Den Verwaltungsbehörden und den Gerichten stehen damit handhabbare Maßstäbe zur Verfügung. Dem Grundstückseigentümer als dem in erster Linie von der Norm Betroffenen ist es zumutbar, sich angesichts der Bedeutung der Frage ggf. unter Hinzuziehung von Fachleuten und Einholung von Rechtsrat über die baulichen Nutzungsmöglichkeiten seines Grundstücks zu vergewissern. Auf solches jedenfalls in Grenzfällen erforderliches baurechtliches Spezialwissen kann indessen nicht in jeglichem Regelungszusammenhang verwiesen werden. Das gilt nur dann, wenn die Lage des Normadressaten vergleichbar dem Baurecht durch einen Grundstücksbezug gekennzeichnet ist. Dies ist etwa bei einer Baumschutzsatzung der Fall (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 - 4 C 2.94 -, BVerwGE 96, 110, sowie BGH, Beschluss vom 15.03.1996 – 3 StR 506/95 -, NStZ 1996, 342). Demgegenüber sieht sich der Hundehalter nicht nur bezogen auf ein bestimmtes Grundstück, sondern potentiell an vielen Stellen, die er in Begleitung des Hundes passiert, mit der Frage des räumlichen Geltungsbereichs des Leinenzwangs konfrontiert. Auch für den rechtsunkundigen, aber verständigen, durchschnittlichen Hundehalter muss dann ohne großen Aufwand erkennbar sein, wo der Hund an der Leine zu führen ist. Ausgehend vom gefahrabwehrrechtlichen Zweck der Norm erschließt sich der auf den Innenbereich bezogene Geltungsbereich des Leinenzwangs zumeist ohne Schwierigkeiten. Wo nämlich eine nicht nur vereinzelte Bebauung mit Wohnhäusern oder sonstigen Gebäuden besteht, ist gewöhnlich mit dem Erscheinen von Menschen und anderen Tieren zu rechnen, deren Schutz beabsichtigt ist. Die Feinabgrenzung in der Ortsrandlage mag sich allerdings dem Hundeführer nicht unmittelbar erschließen. Denn die Frage, ob ein unbebautes Grundstück noch als Baulücke einzustufen ist, die den Bebauungszusammenhang nicht unterbricht, setzt eine umfassende Wertung und Bewertung der Umstände voraus, die ohne baurechtliche Kenntnisse oftmals nicht zu bewältigen ist. Vereinzelte „Unschärfen“ in Randbereichen sind indessen nicht zu beanstanden. Denn mögliche Nachteile einer insoweit verbleibenden Unbestimmtheit können durch die gerichtliche Kontrolle einer konkretisierenden Polizeiverfügung oder eines Bußgeldbescheides ausgeglichen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 - 4 C 2.94 -, BVerwGE 96, 110 <116>; Senatsurteil vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <87> m.N.). Das Maß an Unsicherheit, das den Normadressaten – nicht zuletzt mit Blick auf die geringe Eingriffsintensität, die mit dem bloßen, wenn auch bußgeldbewehrten, Anleinen der Hunde verbunden ist – noch zugemutet werden kann, wäre jedoch überschritten, wenn die Siedlungsstruktur im Bereich des Normgebers so durch Streubebauung geprägt würde, dass nicht nur vereinzelt bauplanungsrechtlich zwischen Splittersiedlung und Ortsteil abgegrenzt werden müsste. Dann erwiese sich die Bezugnahme auf baurechtliche Begriffe für eine Regelung über den Leinenzwang als untauglich. Für eine solche (Sonder-)Situation ist hier aber angesichts der vorgelegten Pläne und Luftbilder nichts ersichtlich, so dass § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO insoweit keinen rechtlichen Bedenken begegnet. Der Bezug auf den Planbereich (§ 30 BauGB) ist ebenfalls unschädlich. Solange ein Bebauungsplan noch nicht verwirklicht ist, fehlt es für den Betrachter zwar an Anhaltspunkten, die für eine rechtliche Einstufung des betreffenden Gebiets als Innenbereich sprechen. Eine solche Unsicherheit im Übergangszeitraum bis zur Planverwirklichung durch die Bebauung kann aber hingenommen werden.
33 
d) Die räumliche Festlegung des Gebotsgebiets im südlichen Außenbereich ist ebenfalls hinreichend bestimmt. In nördlicher Richtung ist das Gebiet durch den Begriff des Außenbereichs begrenzt. Dieser beginnt nach der letzten geschlossenen Bebauung am Ortsrand. In südlicher Richtung bezeichnet der „Waldrand“ die Grenze der Anleinpflicht. In westlicher Richtung wird das Gebiet durch die Straße „Am Sportplatz in Conweiler“, in östlicher Richtung durch die „Schützenstraße in Schwann“ begrenzt. Damit sind die äußeren Grenzen klar und für jedermann erkennbar umrissen. Eventuelle Zweifel des Betroffenen über die Geltung des Anleingebots werden zudem dadurch ausgeräumt, dass Hinweistafeln aufgestellt wurden, welche auf den Beginn des Leinenzwangs hinweisen.
34 
Hinsichtlich der Gebotsbereiche im nördlichen Gemarkungsgebiet sind konkrete Einwendungen nicht vorgebracht worden. Bedenken sind auch nicht ersichtlich; aufgrund der örtlichen Verhältnisse und der nach dem unwidersprochenen Vortrag der Antragsgegnerin aufgestellten Schilder kann es hier keine vernünftigen Zweifel an der räumlichen Erstreckung des Leinenzwangs geben. Soweit darin jeweils auf den Bereich einer Straße bzw. eines Weges abgestellt wird, wird deutlich, dass die Hunde nicht nur auf der Straße bzw. dem Weg anzuleinen sind; auch auf den daran anschließenden Grundstücken dürfen sie gleichfalls nicht frei laufen.
35 
e) Die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin, zum Zweck der Gefahrenabwehr in den genannten Gebieten des Außenbereichs den Leinenzwang anzuordnen, ist im Rahmen der begrenzten gerichtlichen Überprüfung (vgl. den Rechtsgedanken des § 114 Satz 1 VwGO), die dem weiten Einschätzungsspielraum des Normgebers Rechnung zu tragen hat, rechtlich nicht zu beanstanden.
36 
Die umstrittene Vorschrift verstößt nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
37 
Der Leinenzwang ist geeignet, Schäden durch Beißattacken zu verhindern. Er trägt darüber hinaus dazu bei, Verunreinigungen öffentlich zugänglicher Flächen zu vermeiden; denn für den Hundeführer ist es wegen des dann eingeschränkten Bewegungsradius des Hundes und der örtlichen Nähe jedenfalls leichter, die Hinterlassenschaften eines an der Leine geführten Hundes zu beseitigen (siehe auch Senatsbeschluss vom 31.01.1980 - I 1886/79 -, BWVPr 1980, 167).
38 
Die Regelung erweist sich zudem als erforderlich, weil mildere Mittel zur Gefahrenabwehr nicht in Betracht kommen. Der Verweis auf Belehrungen und weitere freiwillige Maßnahmen zur Vermeidung von Beißattacken und Verunreinigungen ist nicht in gleicher Weise geeignet, die von unangeleinten Hunden ausgehenden Gefahren wirksam zu bekämpfen.
39 
Schließlich ist der Leinenzwang auch angemessen und beschränkt die Hundehalter nicht unzumutbar in ihren Rechten. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Anleinpflicht nur geringfügig in das Recht des Hundehalters auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) eingreift, während die geschützten Rechtsgüter Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 GG) von Verfassung wegen einen hohen Rang beanspruchen. Bei Abwägung der durch den Leinenzwang betroffenen Interessen ist die Regelung der Antragsgegnerin mithin nicht unverhältnismäßig.
40 
Soweit der Antragsteller durch den Leinenzwang die Möglichkeit einer artgerechten Hundehaltung beeinträchtigt sieht (siehe § 2 Abs. 1 Satz 2 Tierschutz-Hundeverordnung vom 02.05.2001 ), ist darauf zu verweisen, dass grundsätzlich nicht die Antragsgegnerin das artgerechte Halten von Tieren sicherzustellen, sondern hierfür der Hundehalter selbst zu sorgen hat (vgl. § 2 Nr. 2 TierSchG; dazu Senatsbeschluss vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289 f.>). Eine solche tierschutzrechtlich unbedenkliche Haltung wird dem Antragsteller im Übrigen auf dem Gemeindegebiet auch nicht unmöglich gemacht.
41 
Denn die Antragsgegnerin hat den Leinenzwang nicht für das gesamte Gemeindegebiet angeordnet, diesen vielmehr - nach Maßgabe des nach der örtlichen Situation je verschieden zu gewichtenden Gefahrenpotentials - auf einzelne Gebiete mit einer Ausdehnung von ca. 610 ha bei einer Gemarkungsfläche von 3.307 ha beschränkt, in denen es besonders häufig zu Kontakten zwischen Menschen und Hunden kommt. Für den innerörtlichen Bereich ist dies offenkundig. Aber auch der vom Leinenzwang erfasste südliche Außenbereich der Gemeinde wird in hohem Maß von Spaziergängern, Wanderern und Joggern genutzt und ist ein touristisch attraktives Gebiet. Der Bereich befindet sich im Naturparkportal Nordschwarzwald, zahlreiche Wanderrouten (z.B. Westweg Pforzheim/Basel), Nordic Walking-Routen, Mountainbike-Routen und Radwege führen durch diesen Bereich. Zudem liegt im süd-östlichen Bereich des betroffenen Gebietes ein Segelflugplatz. Hier kam es in letzter Zeit zunehmend zu Konflikten mit freilaufenden Hunden. Die weniger stark frequentieren östlichen und westlichen Außenbereichsgebiete der Antragsgegnerin sind dagegen vom Leinenzwang ausgenommen. Im nördlichen Außenbereich sind ebenfalls nur einzelne Wege vom Leinenzwang betroffen. Diese sachlichen Gegebenheiten rechtfertigen entgegen der Ansicht des Antragstellers die unterschiedlichen Regelungen für den nördlichen und den südlichen Außenbereich; diese sind gerade Ausdruck einer angemessenen Abwägung der meist gegenläufigen Interessen von Hundehaltern und Erholungssuchenden. Den Hundehaltern kann zugemutet werden, ihre Hunde auf den vorhandenen Freiflächen artgerecht auszuführen. Der Antragsteller muss zwar in der näheren Umgebung seiner Wohnung den Leinenzwang beachten, es trifft aber nicht zu, dass der Antragsteller nunmehr in gemeindeferne Gebiete fahren müsse, um seinem Hund Auslauf zu gewähren. Auch fußläufig sind solche Gebiete gerade mit einem großen und lauffreudigen Hund erreichbar.
42 
Eine Differenzierung nach Art und Größe der Hunde ist nicht geboten. Der Verordnungsgeber darf ausgehend von der grundsätzlich bestehenden abstrakten Gefahr durch freilaufende Hunde Sachverhalte typisieren. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn er in einer generellen Regelung atypische Besonderheiten des Einzelfalles vernachlässigt (vgl. nur Senatbeschluss vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289>) und deswegen auch umsichtige Hundehalter, die immer rücksichtsvoll auftreten und in einer der Situation angemessenen Weise reagieren sowie ihren Hund – jedenfalls in aller Regel - verlässlich „im Griff“ haben, dieser Vorschrift unterwirft (siehe hierzu schon Senatsbeschluss vom 05.07.1967 - I 195/66 -, ESVGH 18, 19 <23>). Auch zu der vom Antragsteller angeregten zeitlichen Einschränkung des Leinenzwangs im Außenbereich ist die Antragsgegnerin von Rechts wegen nicht verpflichtet. Zwar ist das Konfliktpotential zwischen Hundehaltern und den übrigen Nutzern dort am Wochenende und gerade bei schönem Wetter besonders groß. Aber auch an Wochentagen kann es nicht vernachlässigt werden; dies gilt nicht zuletzt für Begegnungen mit Joggern. Darüber hinaus ist das Problem der Verunreinigung stark genutzter Freilaufflächen durch die Hunde nicht auf bestimmte Zeiten begrenzt.
43 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
44 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
45 
Beschluss
vom 15.11.2007
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000 EUR festgesetzt.
        
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
I.
16 
Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Der Antragsteller ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Er kann als Hundehalter, der bei seinen täglichen Spaziergängen mit dem Hund mit dem Anleingebot konfrontiert ist, geltend machen, in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) betroffen zu sein; auch ist gegen ihn bereits ein Bußgeld verhängt worden. Die insoweit noch maßgebliche Zweijahresfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der bis zum 31.12.2006 geltenden Gesetzesfassung (vgl. § 195 Abs. 7 VwGO, eingefügt durch Gesetz vom 21.12.2006 ) ist gewahrt.
II.
17 
Der Antrag ist nicht begründet. Die zur Prüfung gestellten Vorschriften sind rechtsfehlerfrei zustande gekommen und auch inhaltlich von Rechts wegen nicht zu beanstanden.
18 
1. Die Änderungsverordnung, durch die § 10 Abs. 3 UmweltschutzVO neu gefasst wurde, ist, wie sich aus den vorgelegten Behördenakten ergibt, mit der erforderlichen Zustimmung des Gemeinderates der Antragsgegnerin erlassen (§ 15 Abs. 2 PolG) und dem Landratsamt als der Aufsichtsbehörde vorgelegt worden (§ 16 Abs. 1 PolG). Die Formerfordernisse des § 12 Abs. 1 und 2 PolG sind gewahrt.
19 
Eine ordnungsgemäße Verkündung durch öffentliche Bekanntmachung im Amtsblatt der Gemeinde (§ 5 VerkG, § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 DVO-GemO) liegt ebenfalls vor. Die vom Antragsteller gerügte Abweichung des im Sitzungsprotokoll des Gemeinderats festgehaltenen Beschlusstextes vom bekannt gemachten Wortlaut der Norm steht dem nicht entgegen.
20 
Eine Verordnung ist zwar unwirksam, wenn sie nicht mit dem vom Gemeinderat beschlossenen Wortlaut bekannt gemacht wird bzw. die bekannt gemachte Norm so nicht beschlossen worden ist. Ein nach dem Rechtsstaatsprinzip ausgestaltetes Bekanntmachungsverfahren setzt voraus, dass die Rechtsnorm nicht mit einem anderen als dem vom Normgeber gewollten Inhalt veröffentlicht wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.01.2004 - 8 CN 1.02 -, BVerwGE 120, 82). Eine solche Abweichung liegt hier aber auch bezüglich der Gebietsabgrenzung in § 10 Abs. 3 Satz Nr. 1 UmweltschutzVO nicht vor.
21 
Ohne Erfolg beruft sich der Antragsteller auf die gemäß § 38 Abs. 1 GemO gefertigte Niederschrift über die Verhandlungen des Gemeinderats. Diese muss u.a. den Wortlaut der Beschlüsse enthalten. Die Niederschrift dient dem späteren Nachweis über den Ablauf der Sitzungen, den Verlauf der Verhandlungen und den Inhalt der gefassten Beschlüsse. Ihr kommt als öffentliche Urkunde die in den §§ 415, 417 und 418 ZPO normierte erhöhte Beweiskraft zu (vgl. Senatsurteil vom 09.10.1989 - 1 S 5/88 -, NJW 1990, 1808; vom 17.10.2002 - 1 S 2114/99 -, juris Rz. 39). Es wird vermutet, dass der Inhalt der Verhandlungen und die Beschlüsse des Gemeinderates vollständig und richtig wiedergeben sind. Die Niederschrift wirkt aber nicht rechtsbegründend für die Beschlüsse des Gemeinderates (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung Baden-Württemberg, § 38 Rn. 1). Aus der formalen Beweisfunktion der Niederschrift folgt, dass die Vermutung der Richtigkeit und Vollständigkeit durch Gegenbeweise entkräftet werden kann.
22 
In der Niederschrift über die Verhandlungen und Beschlüsse des Gemeinderats vom 01.06.2005 wird auf Blatt 104 zwar festgehalten, dass nach der Zustimmung zur grundsätzlichen Festlegung von Leinenzwang in bestimmten Außengebieten u.a. der Leinenzwang für das Gebiet „Südbereich zwischen Schützenstraße in Schwann und der Straße Am Sportplatz in Conweiler“ beschlossen wurde. In dieser Umschreibung fehlt im Unterschied sowohl zur diskutierten Beschlussvorlage als auch zur veröffentlichten Verordnungsregelung die Angabe „bis zum Waldrand“. Eine inhaltliche Abweichung wird damit aber nicht dokumentiert. Es handelt sich vielmehr ersichtlich um eine leicht verkürzte Wiedergabe des in der Beschlussvorlage bezeichneten Gebiets, das - auch ausweislich der Diskussion im Gemeinderat - in seiner Ausdehnung unverändert bleiben sollte. Denn auf Blatt 106 der Sitzungsniederschrift wird der gesamte Text der vom Gemeinderat - zunächst in getrennten Abstimmungen - beschlossenen Änderungsverordnung nochmals zusammenfassend aufgeführt; dieser Text stimmt mit dem der Bekanntmachung überein.
23 
2. Auch in materieller Hinsicht hält § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO der rechtlichen Prüfung stand.
24 
a) Der in dieser Vorschrift angeordnete Leinenzwang für Hunde ist durch die gesetzliche Ermächtigung des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG gedeckt.
25 
Eine hiernach erforderliche abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung liegt vor, wenn bei bestimmten Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für die polizeilichen Schutzgüter im Einzelfall, d.h. eine konkrete Gefahrenlage, einzutreten pflegt. Dabei hängt der zu fordernde Wahrscheinlichkeitsgrad von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Geht es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, wie etwa Leben und Gesundheit von Menschen, so kann auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen (vgl. nur Senatsurteil vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <86>; BVerwG, Urteil vom 03.07.2002 - 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347 <351 f.>, jeweils m.w.N.).
26 
Der Senat geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass von Hunden Gefahren für die menschliche Gesundheit und für andere Hunde ausgehen können, die geeignet sind, die allgemeine Anordnung eines Leinenzwangs zu rechtfertigen (vgl. schon Beschluss vom 05.07.1967 - I 195/66 -, ESVGH 18, 19 <21 f.>; vom 31.01.1980 – I 1996/79 -, BWVPr 1980, 167 und vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289>). Hieran hält der Senat fest. Dabei mag dahinstehen, ob eine entsprechende Gefahrenlage schon durch die von der Antragsgegnerin angeführten, in der Mehrzahl aber nicht näher umschriebenen Vorfälle mit unangeleinten Hunden hinreichend verlässlich dokumentiert wird. Denn schon die allgemeine Lebenserfahrung belegt aufgrund der (potentiellen) Konfliktträchtigkeit einer Begegnung von Hunden und Menschen die erforderliche abstrakt-generelle Gefahrenlage. Zum natürlichen Verhaltensrepertoire von Hunden gehören nämlich das Beißen, Hetzen, Reißen, Anspringen, Schnappen, Nachrennen und Beschnüffeln, das sich bei freilaufenden Hunden spontan und unberechenbar äußert und zu einer Gefährdung unbeteiligter Dritter führen kann, welche die Schwelle der bloßen Lästigkeit überschreitet. Auch ein zunächst bloß subjektives Unsicherheitsgefühl, das viele Menschen, vor allem Kinder, gegenüber freilaufenden Hunden beschleicht, ist hier zu berücksichtigen; denn gerade auch ängstliches Verhalten kann bei ansonsten unauffälligen Hunden weitere Reaktionen und auf diese Weise einen gefahrerhöhenden Kreislauf in Gang setzen (Thür. OVG, Urteil vom 26.04.2007 - 3 N 699/05 -, juris Rz. 60 ff.).
27 
Der Verweis des Antragstellers auf die abweichende Auffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Urteil vom 27.01.2005 - 11 KN 38/04 -, NordÖR 2005, 179 <180 f.>), wonach eine abstrakte Gefahr durch unangeleinte Hunde nicht festgestellt werden könne, verfängt nicht. Zu Unrecht bezieht sich diese Entscheidung auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Mit Urteil vom 03.07.2002 (- 6 CN 8.01 -, BVerwGE 116, 347 <355 f.>) hat das Bundesverwaltungsgericht die niedersächsische Gefahrtier-Verordnung nämlich allein wegen des abschließend an die Gefährlichkeit bestimmter Hunderassen anknüpfenden Regelungskonzepts als von der polizeirechtlichen, auf die Gefahrenabwehr zielenden Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckte Maßnahme der Gefahrenvorsorge beanstandet. Das Bundesverwaltungsgericht geht aber zugleich davon aus, dass mit der Haltung von Hunden „wegen der Unberechenbarkeit des tierischen Verhaltens“ „unzweifelhaft“ Gefahren verbunden sind.
28 
b) Der Erlass einer Regelung über den allgemeinen Leinenzwang ist nicht gemäß § 11 PolG durch die Polizeiverordnung des Innenministeriums und des Ministeriums Ländlicher Raum über das Halten gefährlicher Hunde - PolVOgH - vom 3. August 2000 (GBl. S. 574) gesperrt. § 4 Abs. 3 Satz 1 PolVOgH sieht zwar einen Leinenzwang für gefährliche Hunde i.S. dieser Verordnung vor. Diese Regelung versteht sich jedoch ausweislich von § 6 PolVOgH nicht als abschließend. Denn nach dieser Bestimmung bleiben weitergehende Verordnungen nachgeordneter Polizeibehörden unberührt. Dies gilt insbesondere für Regelungen, die nicht dem Schutz der Bevölkerung und anderer Tiere vor „gefährlichen Hunden“ zu dienen bestimmt sind, sondern die von Hunden generell in bestimmten - gefahrträchtigen - Situationen ausgehenden Gefahren in den Blick nehmen.
29 
c) Die Tatbestandsmerkmale des § 10 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UmweltschutzVO sind hinreichend bestimmt.
30 
Das aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit der Norm fordert vom Normgeber, seine Regelungen so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Damit soll zum einen sichergestellt werden, dass der Betroffene die Rechtslage, d.h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Zum anderen soll das Vorgehen der Verwaltung durch steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe gebunden werden. Schließlich sollen die Gerichte in die Lage versetzt werden, anhand verlässlicher normativer Vorgaben die Rechtskontrolle durchzuführen. Der Normgeber darf dabei grundsätzlich auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreifen, wenn die Kennzeichnung der Normtatbestände mit beschreibenden Merkmalen nicht möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen; allerdings müssen sich dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen Vollzug der Norm gewährleisten. Je intensiver dabei eine Regelung auf die Rechtspositionen des Normadressaten wirkt, desto höher sind die Anforderungen, die an die Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind (vgl. dazu zuletzt BVerfG, Urteil vom 27.07.2005 - 1 BvR 668/04 -, BVerfGE 113, 348 <375 ff.>, sowie Senatsurteil vom 11.10.2000 - 1 S 2964/99 -, ESVGH 51, 41 <46>; vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <86 f.>, jeweils m.w.N.).
31 
Nach diesen Maßstäben ist es nicht zu beanstanden, dass § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO zur Abgrenzung des räumlichen Geltungsbereichs des Leinenzwangs auf die bauplanungsrechtliche Begriffe Innenbereich und Außenbereich Bezug nimmt. Die in der obergerichtlichen Rechtsprechung geäußerten Bedenken (vgl. OVG RP, Urteil vom 21.09.2006 - 7 C 10539/06 -, DÖV 2007, 82 <83>; Thür. OVG, Urteil vom 26.04.2007 - 3 N 699/05 -, juris Rz. 76 ff.; siehe auch zur Unbestimmtheit des Begriffs „innerhalb der geschlossenen Ortslage“ OVG NRW, Urteil vom 26.01.1987 – 7 A 605/85 -, NVwZ 1988, 659, sowie Nds. OVG, Urteil vom 27.01.2005 - 11 KN 38/04 -, NordÖR 2005, 179 <181>) teilt der Senat jedenfalls im vorliegenden Fall nicht.
32 
Der Rechtsbegriff des Innenbereichs ist in seinem baurechtlichen Kontext hinreichend bestimmt. Dies gilt für den Planbereich (§ 30 BauGB) durch den Bezug auf parzellenscharf abgegrenzte Bebauungspläne ebenso wie für den unbeplanten Innenbereich nach § 34 BauGB. Nach der Rechtsprechung setzt ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil i.S. dieser Vorschrift voraus, dass die Bebauung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt und nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt sowie Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist; die hierfür maßgeblichen Kriterien sind im Einzelnen entfaltet worden (siehe etwa Hofherr in: Berliner Kommentar zum BauGB, Lfg. Jan. 2005, § 34 Rn 2 ff., m.N.), so dass dieser unbestimmte Rechtsbegriff hinreichend präzisiert, in seiner Bedeutung geklärt und im juristischen Sprachgebrauch verfestigt ist. Den Verwaltungsbehörden und den Gerichten stehen damit handhabbare Maßstäbe zur Verfügung. Dem Grundstückseigentümer als dem in erster Linie von der Norm Betroffenen ist es zumutbar, sich angesichts der Bedeutung der Frage ggf. unter Hinzuziehung von Fachleuten und Einholung von Rechtsrat über die baulichen Nutzungsmöglichkeiten seines Grundstücks zu vergewissern. Auf solches jedenfalls in Grenzfällen erforderliches baurechtliches Spezialwissen kann indessen nicht in jeglichem Regelungszusammenhang verwiesen werden. Das gilt nur dann, wenn die Lage des Normadressaten vergleichbar dem Baurecht durch einen Grundstücksbezug gekennzeichnet ist. Dies ist etwa bei einer Baumschutzsatzung der Fall (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 - 4 C 2.94 -, BVerwGE 96, 110, sowie BGH, Beschluss vom 15.03.1996 – 3 StR 506/95 -, NStZ 1996, 342). Demgegenüber sieht sich der Hundehalter nicht nur bezogen auf ein bestimmtes Grundstück, sondern potentiell an vielen Stellen, die er in Begleitung des Hundes passiert, mit der Frage des räumlichen Geltungsbereichs des Leinenzwangs konfrontiert. Auch für den rechtsunkundigen, aber verständigen, durchschnittlichen Hundehalter muss dann ohne großen Aufwand erkennbar sein, wo der Hund an der Leine zu führen ist. Ausgehend vom gefahrabwehrrechtlichen Zweck der Norm erschließt sich der auf den Innenbereich bezogene Geltungsbereich des Leinenzwangs zumeist ohne Schwierigkeiten. Wo nämlich eine nicht nur vereinzelte Bebauung mit Wohnhäusern oder sonstigen Gebäuden besteht, ist gewöhnlich mit dem Erscheinen von Menschen und anderen Tieren zu rechnen, deren Schutz beabsichtigt ist. Die Feinabgrenzung in der Ortsrandlage mag sich allerdings dem Hundeführer nicht unmittelbar erschließen. Denn die Frage, ob ein unbebautes Grundstück noch als Baulücke einzustufen ist, die den Bebauungszusammenhang nicht unterbricht, setzt eine umfassende Wertung und Bewertung der Umstände voraus, die ohne baurechtliche Kenntnisse oftmals nicht zu bewältigen ist. Vereinzelte „Unschärfen“ in Randbereichen sind indessen nicht zu beanstanden. Denn mögliche Nachteile einer insoweit verbleibenden Unbestimmtheit können durch die gerichtliche Kontrolle einer konkretisierenden Polizeiverfügung oder eines Bußgeldbescheides ausgeglichen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.06.1994 - 4 C 2.94 -, BVerwGE 96, 110 <116>; Senatsurteil vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 -, ESVGH 52, 80 <87> m.N.). Das Maß an Unsicherheit, das den Normadressaten – nicht zuletzt mit Blick auf die geringe Eingriffsintensität, die mit dem bloßen, wenn auch bußgeldbewehrten, Anleinen der Hunde verbunden ist – noch zugemutet werden kann, wäre jedoch überschritten, wenn die Siedlungsstruktur im Bereich des Normgebers so durch Streubebauung geprägt würde, dass nicht nur vereinzelt bauplanungsrechtlich zwischen Splittersiedlung und Ortsteil abgegrenzt werden müsste. Dann erwiese sich die Bezugnahme auf baurechtliche Begriffe für eine Regelung über den Leinenzwang als untauglich. Für eine solche (Sonder-)Situation ist hier aber angesichts der vorgelegten Pläne und Luftbilder nichts ersichtlich, so dass § 10 Abs. 3 Satz 1 UmweltschutzVO insoweit keinen rechtlichen Bedenken begegnet. Der Bezug auf den Planbereich (§ 30 BauGB) ist ebenfalls unschädlich. Solange ein Bebauungsplan noch nicht verwirklicht ist, fehlt es für den Betrachter zwar an Anhaltspunkten, die für eine rechtliche Einstufung des betreffenden Gebiets als Innenbereich sprechen. Eine solche Unsicherheit im Übergangszeitraum bis zur Planverwirklichung durch die Bebauung kann aber hingenommen werden.
33 
d) Die räumliche Festlegung des Gebotsgebiets im südlichen Außenbereich ist ebenfalls hinreichend bestimmt. In nördlicher Richtung ist das Gebiet durch den Begriff des Außenbereichs begrenzt. Dieser beginnt nach der letzten geschlossenen Bebauung am Ortsrand. In südlicher Richtung bezeichnet der „Waldrand“ die Grenze der Anleinpflicht. In westlicher Richtung wird das Gebiet durch die Straße „Am Sportplatz in Conweiler“, in östlicher Richtung durch die „Schützenstraße in Schwann“ begrenzt. Damit sind die äußeren Grenzen klar und für jedermann erkennbar umrissen. Eventuelle Zweifel des Betroffenen über die Geltung des Anleingebots werden zudem dadurch ausgeräumt, dass Hinweistafeln aufgestellt wurden, welche auf den Beginn des Leinenzwangs hinweisen.
34 
Hinsichtlich der Gebotsbereiche im nördlichen Gemarkungsgebiet sind konkrete Einwendungen nicht vorgebracht worden. Bedenken sind auch nicht ersichtlich; aufgrund der örtlichen Verhältnisse und der nach dem unwidersprochenen Vortrag der Antragsgegnerin aufgestellten Schilder kann es hier keine vernünftigen Zweifel an der räumlichen Erstreckung des Leinenzwangs geben. Soweit darin jeweils auf den Bereich einer Straße bzw. eines Weges abgestellt wird, wird deutlich, dass die Hunde nicht nur auf der Straße bzw. dem Weg anzuleinen sind; auch auf den daran anschließenden Grundstücken dürfen sie gleichfalls nicht frei laufen.
35 
e) Die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin, zum Zweck der Gefahrenabwehr in den genannten Gebieten des Außenbereichs den Leinenzwang anzuordnen, ist im Rahmen der begrenzten gerichtlichen Überprüfung (vgl. den Rechtsgedanken des § 114 Satz 1 VwGO), die dem weiten Einschätzungsspielraum des Normgebers Rechnung zu tragen hat, rechtlich nicht zu beanstanden.
36 
Die umstrittene Vorschrift verstößt nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
37 
Der Leinenzwang ist geeignet, Schäden durch Beißattacken zu verhindern. Er trägt darüber hinaus dazu bei, Verunreinigungen öffentlich zugänglicher Flächen zu vermeiden; denn für den Hundeführer ist es wegen des dann eingeschränkten Bewegungsradius des Hundes und der örtlichen Nähe jedenfalls leichter, die Hinterlassenschaften eines an der Leine geführten Hundes zu beseitigen (siehe auch Senatsbeschluss vom 31.01.1980 - I 1886/79 -, BWVPr 1980, 167).
38 
Die Regelung erweist sich zudem als erforderlich, weil mildere Mittel zur Gefahrenabwehr nicht in Betracht kommen. Der Verweis auf Belehrungen und weitere freiwillige Maßnahmen zur Vermeidung von Beißattacken und Verunreinigungen ist nicht in gleicher Weise geeignet, die von unangeleinten Hunden ausgehenden Gefahren wirksam zu bekämpfen.
39 
Schließlich ist der Leinenzwang auch angemessen und beschränkt die Hundehalter nicht unzumutbar in ihren Rechten. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Anleinpflicht nur geringfügig in das Recht des Hundehalters auf allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) eingreift, während die geschützten Rechtsgüter Leben und Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 GG) von Verfassung wegen einen hohen Rang beanspruchen. Bei Abwägung der durch den Leinenzwang betroffenen Interessen ist die Regelung der Antragsgegnerin mithin nicht unverhältnismäßig.
40 
Soweit der Antragsteller durch den Leinenzwang die Möglichkeit einer artgerechten Hundehaltung beeinträchtigt sieht (siehe § 2 Abs. 1 Satz 2 Tierschutz-Hundeverordnung vom 02.05.2001 ), ist darauf zu verweisen, dass grundsätzlich nicht die Antragsgegnerin das artgerechte Halten von Tieren sicherzustellen, sondern hierfür der Hundehalter selbst zu sorgen hat (vgl. § 2 Nr. 2 TierSchG; dazu Senatsbeschluss vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289 f.>). Eine solche tierschutzrechtlich unbedenkliche Haltung wird dem Antragsteller im Übrigen auf dem Gemeindegebiet auch nicht unmöglich gemacht.
41 
Denn die Antragsgegnerin hat den Leinenzwang nicht für das gesamte Gemeindegebiet angeordnet, diesen vielmehr - nach Maßgabe des nach der örtlichen Situation je verschieden zu gewichtenden Gefahrenpotentials - auf einzelne Gebiete mit einer Ausdehnung von ca. 610 ha bei einer Gemarkungsfläche von 3.307 ha beschränkt, in denen es besonders häufig zu Kontakten zwischen Menschen und Hunden kommt. Für den innerörtlichen Bereich ist dies offenkundig. Aber auch der vom Leinenzwang erfasste südliche Außenbereich der Gemeinde wird in hohem Maß von Spaziergängern, Wanderern und Joggern genutzt und ist ein touristisch attraktives Gebiet. Der Bereich befindet sich im Naturparkportal Nordschwarzwald, zahlreiche Wanderrouten (z.B. Westweg Pforzheim/Basel), Nordic Walking-Routen, Mountainbike-Routen und Radwege führen durch diesen Bereich. Zudem liegt im süd-östlichen Bereich des betroffenen Gebietes ein Segelflugplatz. Hier kam es in letzter Zeit zunehmend zu Konflikten mit freilaufenden Hunden. Die weniger stark frequentieren östlichen und westlichen Außenbereichsgebiete der Antragsgegnerin sind dagegen vom Leinenzwang ausgenommen. Im nördlichen Außenbereich sind ebenfalls nur einzelne Wege vom Leinenzwang betroffen. Diese sachlichen Gegebenheiten rechtfertigen entgegen der Ansicht des Antragstellers die unterschiedlichen Regelungen für den nördlichen und den südlichen Außenbereich; diese sind gerade Ausdruck einer angemessenen Abwägung der meist gegenläufigen Interessen von Hundehaltern und Erholungssuchenden. Den Hundehaltern kann zugemutet werden, ihre Hunde auf den vorhandenen Freiflächen artgerecht auszuführen. Der Antragsteller muss zwar in der näheren Umgebung seiner Wohnung den Leinenzwang beachten, es trifft aber nicht zu, dass der Antragsteller nunmehr in gemeindeferne Gebiete fahren müsse, um seinem Hund Auslauf zu gewähren. Auch fußläufig sind solche Gebiete gerade mit einem großen und lauffreudigen Hund erreichbar.
42 
Eine Differenzierung nach Art und Größe der Hunde ist nicht geboten. Der Verordnungsgeber darf ausgehend von der grundsätzlich bestehenden abstrakten Gefahr durch freilaufende Hunde Sachverhalte typisieren. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn er in einer generellen Regelung atypische Besonderheiten des Einzelfalles vernachlässigt (vgl. nur Senatbeschluss vom 06.07.1989 - 1 S 3107/88 -, ESVGH 39, 288 <289>) und deswegen auch umsichtige Hundehalter, die immer rücksichtsvoll auftreten und in einer der Situation angemessenen Weise reagieren sowie ihren Hund – jedenfalls in aller Regel - verlässlich „im Griff“ haben, dieser Vorschrift unterwirft (siehe hierzu schon Senatsbeschluss vom 05.07.1967 - I 195/66 -, ESVGH 18, 19 <23>). Auch zu der vom Antragsteller angeregten zeitlichen Einschränkung des Leinenzwangs im Außenbereich ist die Antragsgegnerin von Rechts wegen nicht verpflichtet. Zwar ist das Konfliktpotential zwischen Hundehaltern und den übrigen Nutzern dort am Wochenende und gerade bei schönem Wetter besonders groß. Aber auch an Wochentagen kann es nicht vernachlässigt werden; dies gilt nicht zuletzt für Begegnungen mit Joggern. Darüber hinaus ist das Problem der Verunreinigung stark genutzter Freilaufflächen durch die Hunde nicht auf bestimmte Zeiten begrenzt.
43 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
44 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.
45 
Beschluss
vom 15.11.2007
Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000 EUR festgesetzt.
        
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 18. Dezember 2008 - 1 K 754/06 - geändert.

Die Klagen werden abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Die Kläger begehren die Feststellung, dass die von der Beklagten verfügte Auflösung eines am 21.01.2006 durchgeführten Skinheadkonzerts rechtswidrig war.
In den Abendstunden des 21.01.2006 fand in ... im Ortsteil ... in einem Kellerraum auf dem Fabrikgelände der ehemaligen Firma ... in der ...straße ... ein Skinheadkonzert mit den zur rechten Skinheadszene gehörenden Musikbands „Breakdown“, „Tobsucht“ und „Blue Max“ statt. Als Eintrittsgeld wurden 7 EUR verlangt. Das Konzert wurde nicht öffentlich angekündigt, sondern einem ausgewählten Kreis von Interessierten über Mobiltelefon und per E-Mail mitgeteilt. Des Weiteren bestand die Möglichkeit, über ein sog. „nationales Infotelefon“ von dem Konzert Kenntnis zu erlangen. Der ca. 80 qm große Veranstaltungsraum war von den Klägern zu 2 bis 4, die ihn schon seit längerer Zeit als Probenraum für die Skinheadband „Division Staufen“ gemietet hatten, für die Veranstaltung bereitgestellt worden.
Die Polizei erhielt trotz der konspirativen Vorbereitung Kenntnis von der Veranstaltung und ermittelte am 21.01.2006 den Ort und den mutmaßlichen, sich aus der Skinheadszene rekrutierenden Teilnehmerkreis. Sie hatte feuerpolizeiliche und baurechtliche Sicherheitsbedenken und erwartete im Hinblick auf die beteiligten Personen und die Skinheadbands die Begehung von Straftaten nach den §§ 86 und 86 a StGB (Verbreiten von Propagandamitteln und Verwenden von Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen) sowie die Begehung von Ordnungswidrigkeiten nach jugendschutz- und gaststättenrechtlichen Bestimmungen während und nach der Veranstaltung. Der verantwortliche Einsatzleiter der Polizeidirektion ... informierte daher den Leiter des Ordnungsamtes der Beklagten am 21.01.2006 gegen 18:50 Uhr über den Sachverhalt. Dieser verfügte daraufhin mündlich unter Hinweis auf Gefahr im Verzug die Auflösung der Veranstaltung als erforderliche Maßnahme zur Gefahrenabwehr und die Erteilung von Platzverweisen nach den §§ 1, 3 PolG.
Nach Einholung einer durch das Amtsgericht ... verfügten richterlichen Anordnung zum Betreten der Örtlichkeit gingen einige der vor Ort befindlichen ca. 100 Polizeikräfte um 21:57 Uhr in den Veranstaltungsraum, in dem sich - wie sich später herausstellte - 118 zum Teil minderjährige Personen befanden. Der am … 1983 geborene Kläger zu 1 gab sich gegenüber dem Einsatzleiter als für die Veranstaltung Verantwortlicher zu erkennen und teilte mit, dass sein Geburtstag gefeiert werde. Daraufhin wurden ihm und dem Kläger zu 4, der sich gegenüber der Polizei ebenfalls als Verantwortlicher bezeichnet hatte, die von der Polizei beabsichtigten Maßnahmen erläutert. In den Räumlichkeiten traf die Polizei auch einen überörtlich tätigen gewerblichen Händler an, der z. T. strafrechtlich relevante rechtsextremistische CDs und T-Shirts zum Kauf anbot und deswegen später wegen Verwendung von Kennzeichen verfassungswidriger Organisationen (§ 86 a StGB), Volksverhetzung (§ 130 StGB) sowie wegen Ordnungswidrigkeiten nach dem Jugendschutzgesetz und der Gewerbeordnung zu einer Geldstrafe von 120 Tagessätzen verurteilt wurde. In Verwahrung genommen wurden auch Tonträger der Skinheadband „Blue Max“, deren strafrechtliche Bewertung durch die Staatsanwaltschaft jedoch zu keinen weiteren Maßnahmen führte.
Im Anschluss an die Auflösung der Veranstaltung wurde auf Anordnung des Polizeivollzugsdienstes die Identität der angetroffenen Personen festgestellt; außerdem wurden körperliche Durchsuchungsmaßnahmen durchgeführt und mündliche Platzverweise für den Veranstaltungsort und den Stadtbezirk ... erteilt.
Über den Polizeieinsatz wurde sowohl in der örtlichen wie auch in der über-örtlichen Presse berichtet.
In der schriftlich abgefassten Auflösungsverfügung der Beklagten vom 31.01.2006, die dem Kläger zu 4 am 01.02.2006 zugestellt wurde, hieß es im verfügenden Teil, dass die Konzertveranstaltung gemäß §§ 1, 3, 49 und 50 PolG aufzulösen und der Veranstaltungsort gemäß §§ 18, 19, 26 und 27 LVwVG zu räumen sei. Gemäß §§ 1, 3 und 6 PolG seien gegen die Teilnehmer der Konzertveranstaltung Platzverweise auszusprechen gewesen. Zur Begründung bezog sich die Beklagte zunächst auf allgemeine polizeiliche Erkenntnisse, nach denen es bei den Zusam-menkünften rechtsextremer Gruppierungen im Landkreis ... zu Ordnungsstörungen gekommen sei. Ortsansässige Angehörige der rechtsextremen Szene hätten politisch motivierte Straf- und Gewalttaten begangen, unter anderem sei im Jahr 2000 ein Brandanschlag auf eine Moschee in ... verübt worden. Am 21.01.2006 sei gegen 18:00 Uhr an der Tank- und Rastanlage ... ein mit zwei Personen besetzter PKW aufgefallen, dessen Halter bereits rechtsextrem motivierte Straftaten begangen habe. Von diesen Personen sei ein weiterer PKW, der einem Mitglied der Skinheadband „Blue Max“ habe zugeordnet werden können, zum Veranstaltungsort in die ...straße gelotst worden. Dort habe bereits am 09.07.2005 eine sogenannte „private Geburtstagsfeier“ stattgefunden, bei der der Kläger zu 4 und ein weiteres Mitglied der Skinheadband „Division Staufen“ festgestellt worden seien. Auf der Rastanlage ... sei die zweite Person als N. H. identifiziert worden, dessen Wohnsitz mit dem des Klägers zu 4 identisch sei. In Verbindung mit Anrufen von Einwohnern beim Polizeirevier ... hätten die Umstände eindeutig auf die Durchführung eines Skinhead-Konzerts mit überregionalem Besuch schließen lassen. Die Veranstaltung sei von einer großen Zahl von Besuchern frequentiert worden, die nach ihrem Äußeren der Skinhead- bzw. rechten Szene hätten zugeordnet werden können. Bei den im Zusammenhang mit der Organisation der Veranstaltung bis zu diesem Zeitpunkt bekannt gewordenen Personen habe es sich um rechtsextreme politisch motivierte Straftäter gehandelt. Auch ein Teil der Besucher sei bereits einschlägig polizeilich bekannt gewesen. Aufgrund der bekannt gewordenen Personenbeziehungen sei zu vermuten gewesen, dass Angehörige der Band „Division Staufen“ für die Veranstaltung verantwortlich gewesen seien. Aufgrund aller Umstände habe darauf geschlossen werden können, dass es sich um eine für die rechte Szene typische, konspirativ organisierte Konzertveranstaltung gehandelt habe. Veranstaltungen dieser Art würden nach polizeilichen Erkenntnissen regelmäßig als „private Geburtstagsfeier“ deklariert, obwohl durch die Erhebung von Eintrittsgeld und den Verkauf von Getränken ein kommerzieller Charakter gegeben sei. Teilnehmer würden dabei durch Liedtexte eine gewalttätige und menschenverachtende Einstellung ausdrücken. Rassismus, Antisemitismus, übersteigertes Nationalbewusstsein und die Glorifizierung des Nationalsozialismus würden in solcher Weise propagiert, dass zwangsläufig Straftaten wie z. B. Volksverhetzung oder Aufruf zum Rassenhass vorlägen. Des Weiteren seien die Straftaten des Tragens oder Verwendens verfassungsfeindlicher Symbole, Skandierens von nationalsozialistischen Parolen und sonstige Propagandadelikte zu erwarten. Damit verbunden sei ein übermäßiger Alkoholgenuss, der zu einer aufgeheizten Atmosphäre und einem hohen Aggressionspotenzial mit entsprechenden Folgen auch im Umfeld des Veranstaltungsortes bzw. bei der Abreise der Teilnehmer und damit Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung führen könne. Vorschriften des Jugendschutzes, der Gaststättenverordnung und vor allem der bau- und feuerpolizeilichen Bestimmungen fänden bei dieser Art konspirativ durchgeführter Musikveranstaltungen keinerlei Beachtung und stellten somit zumindest Gefahren, regelmäßig jedoch bereits eingetretene Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dar. Die Mitglieder der Skinheadband „Blue Max“ seien als rechtsmotivierte Straftäter polizeilich erfasst und im Zusammenhang mit Konzerten einschlägig aufgefallen. Auch ein Mitglied der „Division Staufen“ sei rechtskräftig verurteilt worden, weil es die Verabredung zu dem genannten Brandanschlag auf die Moschee in ... mitgehört und nicht gemeldet habe. Der Kläger zu 4 selbst sei bis in die jüngste Vergangenheit wiederholt strafrechtlich in Erscheinung getreten. Durch die Ortskenntnisse des Polizeireviers ... sei eindeutig belegt, dass der Veranstaltungsort in keiner Weise den Sicherheitsanforderungen an eine Musikveranstaltung mit dem erwarteten Besucheraufkommen entspreche. In der Gesamtbewertung habe die Prognose schlüssig und zwingend ergeben, dass durch die Veranstaltung Gefahren bzw. bereits Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in erheblichem, nicht tolerierbarem Ausmaß vorgelegen bzw. unmittelbar bevorgestanden hätten, deren Verhinderung bzw. Beseitigung im öffentlichen Interesse geboten gewesen sei. Mit fast an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit hätten Gefahren für Einzelne unter anderem durch die Verletzung bau- und feuerpolizeilicher Vorschriften angenommen werden können. Die Auflösung der Veranstaltung sei erforderlich gewesen, da andere polizeiliche Maßnahmen zur Gefahrenabwehr nicht erreichbar gewesen seien. Die Auflösung sei auch geeignet und das mildeste Mittel gewesen. Als Zwangsmittel habe nur der unmittelbare Zwang zur Verfügung gestanden, da andere Zwangsmittel nicht geeignet gewesen seien. Die Ortspolizeibehörde habe nicht früher unterrichtet werden können und wegen der Dringlichkeit der Maßnahme sei auch nur eine mündliche Auflösungsverfügung möglich gewesen. Die Erteilung von Platzverweisen sei geboten gewesen, da sonst das Ziel des Einsatzes stark gefährdet oder sogar vereitelt worden wäre. Es sei zu vermuten, dass nach Abzug der Polizeikräfte ohne diese Maßnahme die Veranstaltung - mit allen prognostizierten Gefahren und Störungen - weitergeführt worden wäre. Wegen der Gefahrenprognose und der Personenerkenntnisse habe eine hohe Notwendigkeit für ein polizeiliches Einschreiten bestanden. Es sei zu vermuten gewesen, dass von den genannten Personen Straftaten begangen oder solche zumindest geduldet würden.
Am 03.02.2006 haben die Kläger Fortsetzungsfeststellungsklage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben und zur Begründung vorgetragen: Das erforderliche Feststellungsinteresse folge zum einen aus einer bestehenden Wiederholungsgefahr, da sie beabsichtigten, solche Veranstaltungen auch in Zukunft durchzuführen. Zum anderen bestehe ein Rehabilitationsinteresse sowie ein Feststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt der nachhaltigen Grundrechtsbetroffenheit. Die Auflösung der Versammlung sei schon deshalb rechtswidrig gewesen, weil die formellen Anforderungen nicht beachtet worden seien. Es sei von einer öffentlichen Versammlung i. S. des Versammlungsgesetzes auszugehen, so dass die Maßnahme nicht auf §§ 1, 3 PolG habe gestützt werden können. Das Konzert habe für jeden, der von ihm erfahren habe, offen gestanden; keiner einzigen Person sei der Zutritt verweigert worden. Das gemeinsame geistige Band habe in der Zuordnung zu einer bestimmten politischen Richtung bestanden. Durch den Besuch des Konzerts hätten die Teilnehmer einen bestimmten Standpunkt eingenommen und auch nach außen bekräftigt. Es habe sich nicht um eine kommerzielle Veranstaltung gehandelt. Der Eintrittspreis und der für die Getränke erhobene Betrag habe lediglich die Unkosten, wie etwa die Mietkosten für die Musikanlage bzw. den Einkaufspreis der Getränke und Speisen, abdecken sollen. Ein Gewinn sei nicht angefallen. Materiell sei die Auflösung rechtswidrig gewesen, weil keiner der in § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 VersammlG genannten Gründe vorgelegen habe. Auch die Voraussetzungen für ein Einschreiten auf der Grundlage des Polizeigesetzes hätten nicht vorgelegen.
Die Beklagte ist den Klagen entgegengetreten. Sie hat geltend gemacht, die Fortsetzungsfeststellungsklagen seien unzulässig. Eine Wiederholungsgefahr bestehe nicht, weil der Mietvertrag für den Kellerraum gekündigt worden sei. Ein Rehabilitationsinteresse sei zu verneinen, weil keine Diskriminierung der Kläger vorliege; diese seien nicht in ihrer Persönlichkeit oder Menschenwürde schwerwiegend beeinträchtigt worden. Die Klagen seien auch unbegründet. Die Auflösung der Veranstaltung sei zu Recht auf die §§ 1, 3 PolG gestützt worden, da es sich nicht um eine Versammlung gehandelt habe. Die vermeintliche „Geburtstagsfeier“ mit musikalischen Darbietungen und dem Verkauf von Tonträgern und anderen Artikeln habe unter zeitlichen, räumlichen und kommerziellen Aspekten nicht als Versammlung i. S. des Versammlungsrechts angesehen werden können. Die Feier sei eine auf Spaß und Unterhaltung ausgerichtete „große Party“ gewesen, die kommerziell veranstaltet worden sei. Es könne dahingestellt bleiben, ob die Teilnehmer ähnliche politische Einstellungen gehabt hätten. Das Schwergewicht der Musikveranstaltung sei auf dem Gebiet der Unterhaltung zu sehen. Eine gezielte Einflussnahme einzelner Redner auf die Gesamtheit der Anwesenden durch allgemeine Ansprachen oder ähnliche Bekundungen sei nach dem geplanten und faktisch auch realisierten Ablauf der Veranstaltung auf sehr beengten Verhältnissen kaum möglich gewesen. Die Veranstaltung sei auch nicht öffentlich gewesen. Die Einladungen seien verdeckt über ein Info-Telefon erfolgt; die Veranstaltung sei konspirativ durchgeführt worden; alle Teilnehmer seien der rechtsextremistischen Szene zuzuordnen gewesen. Das Konzert sei nicht als politische Veranstaltung erkennbar gewesen; es seien auch keine Funktionäre oder Personen mit bestimmter Parteizugehörigkeit oder Vertreter politischer Interessenverbände anwesend gewesen und es habe keine gezielte Einflussnahme in politischer Hinsicht und auch keine Rekrutierungsversuche seitens politisch Interessierter gegeben. Es habe somit keine Versammlung, jedenfalls aber keine öffentliche Versammlung vorgelegen. Die Auflösung der Veranstaltung sei von Kriminaloberrat ... über das Mikrofon der Veranstaltungsbühne allen Veranstaltungsteilnehmern bekannt gegeben worden. Anschließend habe er auch die geplanten polizeilichen Maßnahmen angekündigt. Der Kläger zu 1 habe daraufhin über das Mikrofon die Veranstaltung für beendet erklärt; der Kläger zu 4 habe als Veranstalter über das Mikrofon nochmals die geplanten polizeilichen Maßnahmen wiederholt. Es habe eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit hinsichtlich Leib, Leben und Gesundheit aller Veranstaltungsteilnehmer und auch hinsichtlich der Verwirklichung von Straftatbeständen, z.B. nach § 86 a StGB, bestanden. Zum anderen sei die Rechtsordnung durch Ordnungswidrigkeiten und Straftaten verletzt gewesen. Die Mitglieder der Band „Blue Max“ seien als gewalttätige rechtsmotivierte Straftäter bekannt. Gleiches gelte für den Gitarristen der Band „Tobsucht“. Auf deren Homepage seien Bilder veröffentlicht, auf denen eine große Triskele (Sonnensymbol) erkennbar sei. Ein Mitglied der Band „Division Staufen“ sei rechtskräftig wegen der Nichtanzeige eines geplanten Verbrechens verurteilt. Der Kläger zu 4 sei als rechtsmotivierter Straftäter 14-mal polizeilich in Erscheinung getreten. Der Veranstaltungsraum sei für die angenommenen 150 Personen räumlich ungeeignet gewesen. Es sei bekannt gewesen, dass er in keiner Weise den Sicherheitsanforderungen an eine Veranstaltung dieses Ausmaßes gerecht werden könne. Der davorliegende Hofraum sei stark vereist gewesen, sodass ein rascher Zugang für mögliche Retter bzw. eine schnelle Evakuierung der im Raum befindlichen Personen nur in stark eingeschränktem Umfang möglich gewesen wäre. Außer einem beschränkten Zugang über eine Steintreppe habe es keine weiteren Fluchtmöglichkeiten gegeben. Die Deckenabhängung aus einer Art Vorhangstoff sei leicht entflammbar gewesen. Im Fall eines Feuers hätte dies für einen Großteil der im Raum befindlichen Personen tödliche Folgen gehabt. Somit sei gegen bau- und feuerpolizeiliche Bestimmungen verstoßen worden. Ende des Jahres 2000 habe es in ... im Anschluss an eine vergleichbare Veranstaltung einen Brandanschlag gegeben. Es sei auch damit zu rechnen gewesen, dass durch Liedtexte eine gewalttätige und menschenverachtende Einstellung ausgedrückt werde. Rassismus, Antisemitismus, übersteigertes Nationalbewusstsein und die Glorifizierung des Nationalsozialismus würden in solcher Weise propagiert, dass zwangsläufig Straftaten wie z. B. Volksverhetzung oder Aufruf zum Rassenhass begangen würden. Wegen der teilnehmenden Kinder und Jugendlichen habe auch die Gefahr bestanden, dass Straftaten nach dem Jugendschutzgesetz begangen würden. Zudem habe es Verstöße gegen das Gaststättengesetz gegeben. Die Auflösung der Veranstaltung sei geeignet, erforderlich und angemessen gewesen und ermessensfehlerfrei erfolgt. Adressaten seien zunächst die Kläger zu 1 und zu 4 gewesen. Zunächst habe der Kläger zu 1 sich als Verantwortlicher ausgegeben, da sein Geburtstag gefeiert werde. Kurz darauf habe der Kläger zu 4 mitgeteilt, dass er den Raum angemietet habe. Der Kläger zu 4 sei als Organisator und Veranstalter Handlungsstörer; er habe aktiv den polizeipflichtigen Zustand herbeigeführt. Wegen der bestehenden Gefahr im Verzug habe die Auflösungsverfügung sogleich vollstreckt werden können.
10 
Mit Urteil vom 18.12.2008 - 1 K 754/06 - hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass die Auflösung der am 21.01.2006 in den Kellerräumlichkeiten in der ... ...straße ... in ... durchgeführten Veranstaltung rechtswidrig war. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Fortsetzungsfeststellungsklagen seien gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog statthaft und auch im Übrigen zulässig. Das erforderliche Feststellungsinteresse sei unter dem Gesichtspunkt der Rehabilitation und der Wiederholungsgefahr zu bejahen. Die auf §§ 1, 3 PolG gestützte Auflösungsverfügung sei rechtswidrig gewesen, weil es sich bei der aufgelösten Veranstaltung um eine öffentliche Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes gehandelt habe, deren Auflösung allein auf dieses Gesetz gestützt werden könne. Die Voraussetzungen des einschlägigen § 13 Abs. 1 Satz 1 VersammlG hätten jedoch nicht vorgelegen. Um die Abwehr bau- und feuerpolizeilicher Gefahren sei es - wie sich aus der schriftlichen Begründung der Auflösungsverfügung und der Art des Vorgehens der Polizeikräfte ergebe - ersichtlich nicht - jedenfalls nicht ausschließlich - gegangen.
11 
Zur Begründung ihrer vom Senat mit Beschluss vom 19.02.2010 - 1 S 677/09 - zugelassenen Berufung trägt die Beklagte im Wesentlichen vor: Die Auflösung der am 21.01.2006 durchgeführten Veranstaltung sei rechtmäßig gewesen. Es habe sich bei dieser Veranstaltung nicht um eine Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes gehandelt. Unter den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit fielen nur solche Veranstaltungen und Aktionen, die durch gemeinschaftliche Kommunikation geprägt seien und die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung zielten. Eine Musik- bzw. Tanzveranstaltung werde nicht allein dadurch zur geschützten Versammlung, dass bei ihrer Gelegenheit auch Meinungen bekundet würden. Die hier im Streit stehende Veranstaltung habe ihrem Gesamtgepräge nach einen ganz überwiegend unterhaltenden Schwerpunkt gehabt. Sie habe sich weitgehend auf den Konsum des Konzerts und das entsprechende Vergnügen unter Gleichgesinnten beschränkt. Selbst wenn man davon ausgehe, dass bei Skinheadkonzerten die Festigung und Verbreitung rechtsextremer Orientierungen bei Jugendlichen einen gewünschten Nebeneffekt darstelle, führe dies nicht dazu, dass eine solche Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach ihren Unterhaltungscharakter verliere. Unabhängig vom Versammlungscharakter der Veranstaltung habe die Auflösung aufgrund der konkret vorliegenden bau- und feuerpolizeilichen Gefahren auf die §§ 1, 3 PolG gestützt werden können. Die Polizeibehörde habe ihre Maßnahmen ausdrücklich auch mit bau- und feuerpolizeilichen Gefahren begründet. Da der fensterlose Veranstaltungsraum lediglich über einen schwer begehbaren Aus-/Eingang verfügt habe, sei die Beklagte am 21.01.2006 wegen ihrer Kenntnisse um die räumlichen Verhältnisse und die erhebliche Teilnehmerzahl zum Schutz von Leben und Gesundheit der Veranstaltungsteilnehmer sogar verpflichtet gewesen, die Veranstaltung aufzulösen. Die auf der Auflösung beruhende Beeinträchtigung der Versammlung stelle lediglich eine Nebenfolge dar, so dass die aus bau- und feuerpolizeilichen Gründen notwendig gewesenen Maßnahmen auf das allgemeine Polizeirecht gestützt werden dürften.
12 
Die Beklagte beantragt,
13 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 18. Dezember 2008 - 1 K 754/06 - zu ändern und die Klagen abzuweisen.
14 
Die Kläger beantragen,
15 
die Berufung zurückzuweisen.
16 
Sie verteidigen das angefochtene Urteil. Ergänzend führen sie aus, die Auflösung der Versammlung habe auch nicht wegen angeblich vorliegender bau- oder feuerpolizeilicher Gefahren auf die §§ 1, 3 PolG gestützt werden können. Sofern mit solchen Maßnahmen mittelbar Einschränkungen des Versammlungsrechts verbunden seien, dürften diese allenfalls eine zwangsläufige Nebenfolge, nie jedoch (auch nur teilweise) ihr eigentlicher Zweck sein. Vorliegend sei jedoch eine Einschränkung des Versammlungsrechts bezweckt gewesen. Die bau- bzw. feuerpolizeilichen Gründe für die Auflösung der Versammlung seien lediglich vorgeschoben gewesen.
17 
In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat wurde der als amtliche Auskunftsperson geladene Einsatzleiter, Herr POR ..., informatorisch angehört. Er gab an, dass er nach den ihm vorliegenden Erkenntnissen davon ausgegangen sei, dass das Konzert in einem Kellerraum stattfinden werde. Er habe den Leiter des Ordnungsamts der Beklagten entsprechend unterrichtet. Dieser erklärte, die örtlichen Verhältnisse auf dem Grundstück ...straße ... seien ihm bekannt gewesen.
18 
Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Beklagten, der Polizeidirektion ... und des Verwaltungsgerichts Stuttgart vor. Hierauf sowie auf die Gerichtsakten wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
19 
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung der Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Klagen abweisen müssen. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Feststellung, dass die Auflösung der am 21.01.2006 in einem Kellerraum in der ...straße ... in ... durchgeführten Veranstaltung rechtswidrig war. Ihre Klagen sind zulässig (I.), aber nicht begründet (II.).
I.
20 
1. Die Klagen sind, da sich der streitige Verwaltungsakt bereits vor Klageerhebung durch Zeitablauf erledigt hat (§ 43 Abs. 2 LVwVfG), in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als Fortsetzungsfeststellungsklagen statthaft (st. Rspr.; vgl. BVerwG, Urt. v. 09.02.1967 - I C 49.64 - BVerwGE 26, 161 <165> und Urt. v. 01.07.1975 - I C 35.70 - BVerwGE 49, 36; Senatsurteile vom 18.12.2003 - 1 S 2211/02 - VBlBW 2004, 214 und vom 14.04.2005 - 1 S 2362/04 - VBlBW 2005, 431). Die Klagen beziehen sich auf die am 21.01.2006 von der Beklagten um 18:50 Uhr verfügte und um 21:57 Uhr von Kriminaloberrat ... über das Mikrofon der Veranstaltungsbühne allen Veranstaltungsteilnehmern bekannt gegebene Auflösung der Veranstaltung, die sofort vollzogen wurde und damit schon vor Klageerhebung erledigt war.
21 
2. Die Kläger sind klagebefugt i. S. v. § 42 Abs. 2 VwGO. Sie waren Teilnehmer der aufgelösten Veranstaltung und damit Adressaten der in Form einer Allgemeinverfügung i. S. v. § 35 Satz 2 LVwVfG ergangenen Auflösungsverfügung. Dass die am 31.01.2006 abgefasste schriftliche Begründung der Verfügung allein an den Kläger zu 4 gerichtet war, ändert daran nichts.
22 
3. Ein Vorverfahren i. S. v. § 68 VwGO war nicht erforderlich, da dieses seine Aufgabe (Selbstkontrolle der Verwaltung, Zweckmäßigkeitsprüfung) nicht mehr hätte erfüllen können (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.02.1967 - I C 49.64 - BVerwGE 26, 161) und eine Widerspruchsentscheidung in der Sache unzulässig gewesen wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.04.2001 - 2 C 10.00 - NVwZ 2001, 1288).
23 
4. Die Kläger haben schließlich das erforderliche Feststellungsinteresse, das in den Fällen einer vorprozessualen Erledigung mit dem in § 43 Abs. 1 VwGO vorausgesetzten Interesse identisch ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.07.1999 - 6 C 7.98 - BVerwGE 109, 203 <206 ff.>) und anerkennenswerte schutzwürdige Belange rechtlicher, wirtschaftlicher und ideeller Natur umfasst (vgl. BVerwG, Urt. v. 06.02.1986 - 5 C 40.84 - BVerwGE 74, 1). Die Kläger können ein Rehabilitationsinteresse geltend machen. Ein solches Interesse ist nach einer erledigten polizeilichen Maßnahme dann als berechtigt anzuerkennen, wenn mit ihr ein Eingriff in grundrechtlich geschützte Rechtspositionen verbunden und sie geeignet war, das Ansehen des Betroffenen in der Öffentlichkeit herabzusetzen (vgl. Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - NVwZ 1998, 761). Vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlich garantierten Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG müssen zudem polizeiliche Maßnahmen in Fällen gewichtiger, in tatsächlicher Hinsicht jedoch überholter Grundrechtseingriffe auch im Hauptsacheverfahren einer gerichtlichen Klärung zugeführt werden können, wenn sich die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsaktes nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene eine gerichtliche Entscheidung nicht erlangen kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 - BVerfGE 110, 77). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Der Eingriff in den Schutzbereich der von Art. 8 GG verbürgten besonders bedeutsamen Versammlungsfreiheit stellt einen tiefgreifenden Grundrechtseingriff dar. Ist angesichts des Vorbringens der Beteiligten - wie hier - ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG nicht von vornherein ausgeschlossen, ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu bejahen (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - BVerwGE 129, 42 Rn. 12 m.w.N.). Unter dem Gesichtspunkt der Rehabilitation ist das Fortsetzungsfeststellungsinteresse des Weiteren im Hinblick auf die Presseberichterstattung über die Auflösung der Veranstaltung gegeben. Die Kläger zu 1 und 4 als (Mit-)Veranstalter haben darüber hinaus ein Interesse daran, durch eine gerichtliche Entscheidung die Gefahr der Wiederholung einer vergleichbaren Situation zu verhindern. Zwar wird eine weitere Veranstaltung in dem fraglichen Kellerraum nicht mehr stattfinden können, da das Mietverhältnis seitens des Eigentümers beendet worden ist. Wie die Kläger bekundet haben, haben sie jedoch die Absicht, vergleichbare Veranstaltungen im Zuständigkeitsbereich der Beklagten auch zukünftig abzuhalten, so dass sie wiederum mit einer Auflösung rechnen müssten (vgl. Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - a.a.O.).
II.
24 
Die Klagen sind nicht begründet. Die auf die §§ 1, 3 PolG gestützte Auflösungsverfügung war rechtmäßig und verletzte die Kläger daher nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog). Zwar fällt das aufgelöste Skinheadkonzert unter den Schutz der Versammlungsfreiheit (1.). Es handelte sich um eine öffentliche Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes (2.), die zur Bekämpfung versammlungsspezifischer Gefahren nur nach den Vorschriften dieses Gesetzes hätte verboten oder aufgelöst werden dürfen (3.). Ob die Voraussetzungen für ein Verbot oder für eine Auflösung auf versammlungsrechtlicher Grundlage (vgl. §§ 5, 13 VersammlG) hier vorgelegen haben, kann letztlich offen bleiben, weil die Auflösung der Versammlung auf der Grundlage der §§ 1, 3 PolG zur Abwehr konkreter Gefahren für Leben und Gesundheit der Versammlungsteilnehmer geboten war (4.).
25 
1. Das aufgelöste Skinheadkonzert ist als Versammlung im Sinne von Art. 8 GG zu behandeln.
26 
a) Art. 8 Abs. 1 GG verleiht allen Deutschen das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Versammlungsfreiheit will das ungehinderte Zusammenkommen mit anderen Menschen zum Zweck der gemeinsamen Meinungsbildung und Meinungsäußerung (kollektive Aussage) schützen (BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 15 m.w.N.). Eine Versammlung wird dadurch charakterisiert, dass eine Personenmehrheit durch einen gemeinsamen Zweck inhaltlich verbunden ist. Das Grundrecht schützt die Freiheit der Versammlung als Ausdruck gemeinschaftlicher, auf Kommunikation angelegter Entfaltung. Der besondere Schutz der Versammlungsfreiheit beruht auf ihrer Bedeutung für den Prozess der öffentlichen Meinungsbildung in der freiheitlich-demokratischen Ordnung des Grundgesetzes. Für die Eröffnung des Schutzbereichs von Art. 8 Abs. 1 GG reicht es wegen seines Bezugs auf den Prozess öffentlicher Meinungsbildung nicht aus, dass die Teilnehmer bei ihrer kommunikativen Entfaltung durch einen beliebigen Zweck verbunden sind. Vorausgesetzt ist vielmehr zusätzlich, dass die Zusammenkunft auf die Teilnahme an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet ist. Versammlungen im Sinne des Art. 8 GG sind demnach örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zu gemeinschaftlicher, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90 u.a. - BVerfGE 104, 92 <104>; BVerfG , Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - NJW 2001, 2459 <2460>; Senatsurteil vom 25.04.2007 - 1 S 2828/06 - VBlBW 2008, 60). Entscheidend ist, dass die Meinungsbildung und -äußerung mit dem Ziel erfolgt, auf die Öffentlichkeit entsprechend einzuwirken (vgl. Enders, JURA 2003, 34 <38>). Der Schutz der Versammlungsfreiheit umfasst auch die Entscheidung, welche Maßnahmen der Veranstalter zur Erregung der öffentlichen Aufmerksamkeit für sein Anliegen einsetzen will (vgl. BVerfG , Beschl. v. 05.09.2003 - 1 BvQ 32/03 - BVerfGK 2, 1 <6>). Die vom Versammlungsrecht geschützten Veranstaltungen sind nicht auf Zusammenkünfte traditioneller Art beschränkt, sondern umfassen vielfältige Formen gemeinsamen Verhaltens (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 15 m.w.N.). Volksfeste und Vergnügungsveranstaltungen fallen allerdings unter den Versammlungsbegriff ebenso wenig wie Veranstaltungen, die der bloßen Zurschaustellung eines Lebensgefühls dienen oder die als eine auf Unterhaltung ausgerichtete öffentliche Massenparty gedacht sind, einerlei, ob der dort vorherrschende Musiktyp ein Lebensgefühl von sogenannten Subkulturen ausdrückt oder dem Massengeschmack entspricht (vgl. BVerfG , Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - a.a.O.). Andererseits erstreckt sich der Schutzbereich der Versammlungsfreiheit auch auf solche Veranstaltungen, die ihre kommunikativen Zwecke unter Einsatz von Musik und Tanz verwirklichen. Dies ist zu bejahen, wenn diese Mittel zur kommunikativen Entfaltung mit dem Ziel eingesetzt werden, auf die öffentliche Meinungsbildung einzuwirken.
27 
Enthält eine Veranstaltung sowohl Elemente, die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet sind, als auch solche, die diesem Zweck nicht zuzurechnen sind, ist entscheidend, ob diese "gemischte" Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung ist. Bleiben insoweit Zweifel, so bewirkt der hohe Rang der Versammlungsfreiheit, dass die Veranstaltung wie eine Versammlung behandelt wird (vgl. BVerfG , Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - a.a.O. S. 2461; BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 16).
28 
Die Beurteilung, ob eine "gemischte" Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung darstellt, ist im Wege einer Gesamtschau aller relevanten tatsächlichen Umstände vorzunehmen. Das besondere Gewicht, das die Verfassung der Versammlungsfreiheit beimisst, gebietet, dass alle wesentlichen Umstände in die Beurteilung einbezogen und ihrer Bedeutung entsprechend gewürdigt werden. Die Gesamtschau hat in mehreren Schritten zu erfolgen. Zunächst sind alle diejenigen Modalitäten der geplanten Veranstaltung zu erfassen, die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung zielen. Zu vernachlässigen sind solche Anliegen und die ihrer Umsetzung dienenden Elemente, bei denen erkennbar ist, dass mit ihnen nicht ernsthaft die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung bezweckt wird, die mithin nur vorgeschoben sind, um den Schutz der Versammlungsfreiheit beanspruchen zu können. Bei der Ausklammerung von an sich auf die Meinungsbildung gerichteten Elementen unter Hinweis auf die mangelnde Ernsthaftigkeit des Anliegens ist mit Blick auf die besondere Bedeutung der Versammlungsfreiheit Zurückhaltung zu üben und ein strenger Maßstab anzulegen. In die Betrachtung einzubeziehen sind nur Elemente der geplanten Veranstaltung, die sich aus Sicht eines durchschnittlichen Betrachters als auf die Teilhabe an der Meinungsbildung gerichtet darstellen. Abzustellen ist in erster Linie auf einen Außenstehenden, der sich zum Zeitpunkt der Veranstaltung an ihrem Ort befindet. Im Anschluss an die Erfassung der zu berücksichtigenden Gesichtspunkte sind diese ihrer Bedeutung entsprechend zu würdigen und in ihrer Gesamtheit zu gewichten (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 17).
29 
Daran schließt sich der zweite Schritt der Gesamtschau an, bei dem die nicht auf die Meinungsbildung zielenden Modalitäten der Veranstaltung, wie etwa Tanz, Musik und Unterhaltung, zu würdigen und insgesamt zu gewichten sind. Schließlich sind - in einem dritten Schritt - die auf den ersten beiden Stufen festgestellten Gewichte der die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung betreffenden Elemente einerseits und der von diesen zu unterscheidenden Elemente andererseits zueinander in Beziehung zu setzen und aus der Sicht eines durchschnittlichen Betrachters zu vergleichen. Überwiegt das Gewicht der zuerst genannten Elemente, ist die Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung. Im umgekehrten Fall genießt die Veranstaltung nicht den Schutz des Versammlungsrechts. Ist ein Übergewicht des einen oder des anderen Bereichs nicht zweifelsfrei festzustellen, ist die Veranstaltung wie eine Versammlung zu behandeln (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 18).
30 
b) Bei Zugrundelegung dieses auch vom erkennenden Senat (vgl. Urt. v. 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - a.a.O. und v. 25.04.2007 - 1 S 2828/06 - a.a.O.) vertretenen sog. engen Versammlungsbegriffs können auch kulturelle Veranstaltungen wie Musikveranstaltungen, Theaterstücke oder Dichterlesungen als „gemischte“ Veranstaltungen unter dem Schutz der Versammlungsfreiheit stehen. Wenn die Teilnehmer derartiger Veranstaltungen durch ihre Anwesenheit Anteilnahme ausdrücken wollen - etwa für die Menschenrechte, um die es einem Autor geht, oder bei „Rock gegen rechts“, um gegen Rechtsextremismus anzutreten -, handelt es sich um eine Meinungskundgabe zwecks Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, VersammlG, Kommentar, 15. Aufl., § 1 Rn. 13).
31 
c) Skinheadkonzerte wie das hier aufgelöste sind dadurch geprägt, dass mit der Musik zugleich eine politische Botschaft vermittelt wird. Einerseits thematisieren die Texte rechtsextremistischer Skinheadbands das Selbstverständnis und Lebensgefühl der rechtsextremistischen Skinheadszene. Andererseits ist diese Musik das wichtigste Propagandamedium, über das rechtsextremistische Inhalte in die Skinheadszene transportiert werden. So richten sich nicht wenige dieser Lieder gegen szenetypische Feindbilder wie Ausländer, Juden, Israel, die USA, Homosexuelle, „Linke“, Punker, gegen die Presse sowie staatliche Institutionen und Repräsentanten der Bundesrepublik Deutschland. Der szeneeigenen Musik und insbesondere den Konzerten kommt ein hoher identitätsstiftender Stellenwert zu. Die Konzerte dienen auch der Rekrutierung neuer Anhänger und deren ideologischer Festigung. Sie tragen zur Förderung einer rechtsextremistischen Orientierung vor allem bei jugendlichen und heranwachsenden Konzertbesuchern bei. Zu diesem Zweck erfolgt auch der Verkauf einschlägiger CDs und sonstigen Propagandamaterials. Über den Konsum der Musik finden umso mehr Jugendliche zum Rechtsextremismus, je präsenter die Szene durch ein vielfältigeres CD- und ein flächendeckenderes Konzertangebot wird (Verfassungsschutzbericht BW 2006, S. 136). Durch die entsprechende Musik werden die Konzertbesucher politisch indoktriniert; die Musik ist sozusagen das „Parteiprogramm“ der nicht parteipolitisch gebundenen rechtsextremistischen Skinheadszene. Konzertveranstaltungen kommt die Funktion von „Kontaktbörsen“ für rechtsextremistische Gesinnungen zu. Rechtsextremistische Skinheadbands fungieren als die politischen Propagandisten innerhalb der Skinheadszene (vgl. Thalmair, BayVBl 2002, 517 <518>). Anders als etwa bei einem normalen Popkonzert werden bei einem Skinheadkonzert die übrigen Besucher nicht nur in Kauf genommen, sondern als Gleichgesinnte empfunden, mit denen man sich zusammenfinden will, um sich beim gemeinsamen Musikgenuss in der eigenen Überzeugung zu bestärken und die gleiche Gesinnung zur Schau zu stellen (vgl. Thalmair, a.a.O. S. 519; siehe zum Ganzen auch Soiné, JuS 2004, 382 und Verfassungsschutzbericht BW 2008, S. 140 f.).
32 
d) Die hier streitgegenständliche Veranstaltung erfüllte alle skizzierten typischen Merkmale eines Skinheadkonzerts. Sie wurde auch im Verfassungsschutzbericht BW 2006 in der Rubrik „Gewaltbereiter Rechtsextremismus“ unter der Überschrift „Die rechtsextremistische Skinhead(musik)szene: Ein Boom schwächt sich ab?“ ausdrücklich aufgeführt (S. 134 f.). Auf der einen Seite diente die Veranstaltung als Musikkonzert zweifellos der Unterhaltung. Auf der anderen Seite wurden den Konzertbesuchern durch die Liedtexte rechtsextremistische Inhalte vermittelt. Dass die politischen Botschaften in erster Linie durch die Liedtexte transportiert werden, steht auch bei Zugrundelegung des engen Versammlungsbegriffs dem Versammlungscharakter eines solchen Konzerts nicht entgegen. Die innere Bindung der Besucher auf ideologischer Ebene, der Zweck, die eigene weltanschauliche und politische Identität zu stärken und insbesondere die auf (noch) nicht der Skinhead-szene angehörende Konzertbesucher zielende Rekrutierungsfunktion heben ein solches Skinheadkonzert deutlich von anderen Konzerten ab, bei denen der Musikgenuss im Vordergrund steht. Der Kläger zu 2 hat auf Fragen zur politischen Botschaft der Veranstaltung in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat bekundet, es sei darum gegangen, Leute anzuwerben und für ihre politischen Vorstellungen zu begeistern. Sie seien gegen Überfremdung und für den Erhalt der deutschen Nation. Die multikulturelle Gesellschaft lehnten sie ab. Für einen Außenstehenden, der sich zum Zeitpunkt des Konzerts zufällig vor Ort befunden hätte, wäre nicht zweifelsfrei festzustellen gewesen, ob die Veranstaltung in erster Linie dem Musikgenuss dient oder ob die mit den Liedtexten vermittelten politischen Botschaften und damit die auf Teilhabe an der Meinungsbildung gerichteten Elemente überwiegen.
33 
Lässt sich nach alledem ein Übergewicht des unterhaltenden Charakters der Veranstaltung nicht feststellen, so ist das Konzert jedenfalls nach der Zweifelsregel wie eine Versammlung zu behandeln.
34 
Die selbst gewählte Einordnung als private Feier steht der Einordnung als Versammlung nicht entgegen, weil der Versammlungscharakter aus der Sicht eines außenstehenden durchschnittlichen Betrachters zu beurteilen ist. Rechtlich irrelevant ist auch die rechtsextremistische Ausrichtung der Veranstaltung, da Art. 8 GG nicht nach dem Inhalt der bei einer Versammlung geäußerten Meinung unterscheidet und auch das Infragestellen von Verfassungswerten - soweit dies nicht in kämpferischer Weise geschieht und keine einschlägigen Straftatbestände verwirklicht werden - erlaubt ist.
35 
e) Der Versammlungscharakter ist schließlich nicht aufgrund der Schutzbereichseinschränkung des Art. 8 Abs. 1 GG, nach welcher für die Ausübung der Versammlungsfreiheit die Gebote der Friedlichkeit und der Waffenlosigkeit gelten, zu verneinen. Die Verfassung bewertet die Unfriedlichkeit in gleicher Weise wie das Mitführen von Waffen. Unfriedlich ist eine Versammlung erst, wenn Handlungen von einiger Gefährlichkeit gegen Personen oder Sachen oder sonstige Gewalttätigkeiten stattfinden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90 u.a. - a.a.O. S. 106). Das Friedlichkeitsgebot ist somit auf das Verbot gewalttätigen Verhaltens zu reduzieren (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O. § 1 Rn. 140 m.w.N.).
36 
Daran gemessen war hier die Friedlichkeit der Versammlung nicht in Frage gestellt. Das durch die Mischung von aggressiver Musik und Alkoholkonsum möglicherweise entstandene Gewaltpotenzial konnte auf der Veranstaltung nicht zum Ausbruch kommen, da man „unter sich“ war und das Gegenüber, der politische Gegner bzw. die möglichen Opfer wie Homosexuelle oder Ausländer, fehlten.
37 
2. Bei dem Skinheadkonzert handelte es sich auch um eine öffentliche Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes.
38 
a) Nach § 1 Abs. 1 VersammlG hat jedermann u.a. das Recht, öffentliche Versammlungen zu veranstalten. Der Versammlungsbegriff des Versammlungsgesetzes entspricht demjenigen des Grundgesetzes (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 15). Die Gleichsetzung beider Versammlungsbegriffe erweist sich als verfassungsgemäß (vgl. BVerfG , Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - a.a.O. S. 2460). Hinzutreten muss nach dem Versammlungsgesetz lediglich das Merkmal der Öffentlichkeit der Versammlung.
39 
b) Die Öffentlichkeit bestimmt sich danach, ob die Versammlung einen abgeschlossenen oder einen individuell nicht abgegrenzten Personenkreis umfasst (BVerwG, Urt. v. 23.03.1999 - 1 C 12.97 - NVwZ 1999, 992; Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - a.a.O.; ThürOVG, Beschl. v. 29.08.1997 - 2 EO 1038/97 u.a. - NVwZ-RR 1998, 497). Wesentliche Voraussetzung hierfür ist also, dass jeder, der von einer solchen Zusammenkunft Kenntnis erhält, die Möglichkeit hat, an ihr teilzunehmen. Dies war vorliegend der Fall. Der Teilnehmerkreis der Veranstaltung war von vornherein weder nach bestimmten Kriterien festgelegt noch begrenzt worden. Zwar wurde die Veranstaltung, bei der einschlägig bekannte Skinheadbands auftreten sollten, konspirativ vorbereitet. Zeit und Ort wurden nicht öffentlich bekanntgegeben, sondern ausschließlich per E-Mail und SMS einem Kreis bekannter Gleichgesinnter mitgeteilt. Darüber hinaus bestand die Möglichkeit, über ein sog. „nationales Infotelefon“ Kenntnis von dem Konzert zu erlangen. Diese Einladungspraxis dürfte in erster Linie deshalb gewählt worden sein, um die Veranstaltung vor den Ordnungsbehörden und vor möglichen Störern etwa aus der linksautonomen Szene geheim zu halten. Hingegen ist nicht ersichtlich, dass der Teilnehmerkreis abschließend beschränkt werden sollte. Bei der gewählten Vorgehensweise hatten die Veranstalter es auch nicht mehr in der Hand, zu bestimmen, wer von der Veranstaltung erfuhr und an ihr teilnahm; im Hinblick auf die oben beschriebene Rekrutierungsfunktion der Veranstaltung lag dies auch gar nicht in ihrer Absicht. Es sind auch sonst keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass die Teilnehmer einzeln eingeladen worden wären und dass nur bestimmte Personen Zugang zu der Veranstaltung erhalten sollten. Das Merkmal der Öffentlichkeit entfällt auch nicht deshalb, weil Eintrittsgelder erhoben worden sind (vgl. Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 -, a.a.O.). Soweit die Beklagte die Öffentlichkeit der Versammlung bestreitet, verhält sie sich widersprüchlich, da sie mit der Begehung von Straftaten rechnete, die zumindest teilweise einen gewissen Öffentlichkeitsbezug voraussetzen (vgl. z. B. § 86 a StGB). Ihre Behauptung, es habe strenge Einlasskontrollen gegeben und Personen, die nach ihrem äußeren Erscheinungsbild nicht eindeutig der Skinheadszene hätten zugerechnet werden können, wäre der Zutritt verwehrt worden, vermochte die Beklagte nicht auf tatsächliche Feststellungen zu stützen. Dieses Vorbringen erweist sich somit als rein spekulativ und erscheint mit Blick auf die Rekrutierungsfunktion der Veranstaltung auch fernliegend.
40 
3. Handelte es sich bei dem Skinheadkonzert um eine öffentliche Versammlung, so kam zur Bekämpfung versammlungsspezifischer Gefahren nur das Instrumentarium des Versammlungsgesetzes in Betracht, das mit seinen spezialgesetzlichen Ermächtigungen Vorrang vor dem Polizeirecht hat.
41 
Die für den Vollzug des Versammlungsgesetzes zuständigen Behörden können Versammlungen in geschlossenen Räumen vor ihrem Beginn nach Maßgabe des § 5 VersammlG verbieten oder nach ihrem Beginn nach Maßgabe des § 13 VersammlG auflösen. Des Weiteren kann - außerhalb der in § 13 Abs. 1 VersammlG angeführten Auflösungsgründe - die Auflösung einer zulässigerweise verbotenen Versammlung in Betracht kommen.
42 
a) Für ein Verbot öffentlicher Versammlungen in geschlossenen Räumen sowie das Verbot ersetzende Minusmaßnahmen (beschränkende Verfügungen) ist § 5 VersammlG die spezielle und abschließende Regelung. Nur für nicht versammlungsspezifische Gefahren kann auf die Ermächtigungen des besonderen Polizei- und Ordnungsrechts bzw. auf allgemeines Polizeirecht zurückgegriffen werden (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O. § 5 Rn. 7 f.).
43 
Eine Versammlung in geschlossenen Räumen kann vor ihrem Beginn nach dem hier in Betracht kommenden § 5 Nr. 4 VersammlG verboten werden, wenn Tatsachen festgestellt sind, aus denen sich ergibt, dass der Veranstalter oder sein Anhang Ansichten vertreten oder Äußerungen dulden werden, die ein Verbrechen oder ein von Amts wegen zu verfolgendes Vergehen zum Gegenstand haben.
44 
aa) Diese Vorschrift ist im Lichte von Art. 8 GG auszulegen. Das Grundrecht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln, unterliegt, soweit die Versammlung nicht unter freiem Himmel stattfindet, keinem Gesetzesvorbehalt. Soweit das Versammlungsgesetz in § 5 die Möglichkeit eröffnet, Versammlungen in geschlossenen Räumen zu verbieten, liegt hierin gleichwohl keine gegen Art. 8 Abs. 2 GG verstoßende Grundrechtsbeschränkung; das Versammlungsgesetz erfüllt insoweit vielmehr verfassungskonkretisierende Funktion (vgl. Schwäble, Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit, S. 191 und 162 ff.), das heißt, das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit greift unter anderem nicht ein, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen des § 5 Nr. 4 VersammlG vorliegen, weil das Begehen von Verbrechen oder von Amts wegen zu verfolgender Vergehen einer Versammlung den Charakter der "Friedlichkeit" nehmen würde und diese damit aus dem Geltungsbereich der Grundrechtsgewährleistung ausscheidet (vgl. Höfling in Sachs, GG, 5. Aufl., Art. 8 Rn. 26 f.). Dabei darf jedoch der Begriff der Friedlichkeit nicht zu eng verstanden werden, weil ansonsten der für Versammlungen unter freiem Himmel geltende Gesetzesvorbehalt weitgehend funktionslos würde (vgl. BVerfG, Urt. v. 11.11.1986 - 1 BvR 713/83 u.a. - BVerfGE 73, 206 <248 f.>).
45 
bb) Diese Grundsätze erfordern, den Verbotstatbestand des § 5 Nr. 4 VersammlG dahin auszulegen, dass zum einen die darin erfassten Meinungsäußerungsdelikte von beträchtlichem Gewicht sein sowie zur Unfriedlichkeit führen müssen und zum anderen die das Verbot tragenden Tatsachen mit einer vernünftige Zweifel ausschließenden Sicherheit festgestellt sein müssen, damit die zusätzlich erforderliche Prognose des Verhaltens des Veranstalters oder seines Anhangs eine tragfähige Grundlage hat (vgl. Senatsbeschluss vom 25.04.1998 - 1 S 1143/98 - VBlBW 1998, 426). Nur wenn erkennbare Umstände darauf schließen lassen, dass das Vertreten strafbarer Ansichten bzw. das Dulden strafbarer Äußerungen das maßgebende Anliegen der Versammlung ist, kommt ein Totalverbot in Frage. Lässt eine gesicherte Gefahrenprognose diesen Schluss nicht zu, sind nur weniger einschneidende Beschränkungen zulässig (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O. § 5 Rn. 33). Weil bloße Beschränkungen gegenüber dem Verbot geringere Eingriffe sind, darf in Anwendung des Grundsatzes der Erforderlichkeit ein Schluss von der Verbotsermächtigung auf die Ermächtigung zum Erlass verbotsvermeidender aber gleichwohl zwecktauglicher Maßnahmen gezogen werden (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O. § 5 Rn. 43 m.w.N.). Finden sich im Repertoire einer Band nur einzelne Musikstücke, deren Aufführung einen Straftatbestand verwirklicht, so ist zu prüfen, ob das Verbot des Spielens dieser Musikstücke als milderes Mittel gegenüber einem Totalverbot in Betracht kommt. Besteht das Repertoire einer Band durchweg aus strafrechtlich relevanten Musikstücken und/oder kommt es bei Auftritten einer Band regelmäßig zu Straftaten, so kann ein Versammlungsverbot ausgesprochen werden, wenn der Auftritt dieser Band der einzige Versammlungszweck ist. Sollen jedoch daneben noch weitere - unbedenkliche - Bands auftreten, ist es angezeigt, vorrangig die Verhängung eines Auftrittsverbots für die betreffende Band zu prüfen.
46 
b) Bei versammlungsspezifischen Gefahren, die im Zusammenhang mit nicht verbotenen Versammlungen in geschlossenen Räumen entstehen, sind die Voraussetzungen für das polizeiliche Einschreiten nach Beginn der Versammlung und dessen Umfang in § 13 VersammlG speziell und abschließend geregelt (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 13 Rn. 3). Im Lichte der verfassungsrechtlich garantierten, durch einen Gesetzesvorbehalt nicht eingeschränkten Versammlungsfreiheit in geschlossenen Räumen stellen sich die gesetzlichen Eingriffsermächtigungen des § 13 VersammlG als Konkretisierung der verfassungsimmanenten Schranken der grundrechtlichen Gewährleistung dar. Auf das allgemeine Polizeirecht können polizeiliche Maßnahmen innerhalb von Versammlungen nur gestützt werden, wenn und soweit es darum geht, Gefahren zu bekämpfen, die nicht spezifisch in der Versammlung und deren Ablauf ihre Ursache haben.
47 
Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 VersammlG kann die Polizei eine öffentliche Versammlung in geschlossenen Räumen nur dann und unter Angabe des Grundes auflösen, wenn einer der in Nr. 1 bis 4 genannten Gründe vorliegt.
48 
Auch die mündliche Auflösungsverfügung bedarf - abweichend von § 39 LVwVfG - einer Begründung. Es ist hinreichend, aber auch erforderlich, dass der maßgebende Auflösungsgrund des gesetzlichen Tatbestandes der Nr. 1, 2, 3 oder 4 verständlich bezeichnet wird (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 13 Rn. 6).
49 
Die Auflösung einer Versammlung in geschlossenen Räumen nach ihrem Beginn kommt u.a. in Betracht, wenn durch den Verlauf der Versammlung gegen Strafgesetze verstoßen wird, die ein Verbrechen oder von Amts wegen zu verfolgendes Vergehen zum Gegenstand haben, oder wenn in der Versammlung zu solchen Straftaten aufgefordert oder angereizt wird und der Leiter dies nicht unverzüglich unterbindet (§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 VersammlG).
50 
c) Die Auflösungsgründe des § 13 Abs. 1 VersammlG berücksichtigen nicht den Fall, dass eine Versammlung trotz eines rechtmäßigen Versammlungsverbots gleichwohl durchgeführt wird. Der Gesetzgeber hat die Pflicht zur Auflösung einer verbotenen Versammlung nur für Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzüge ausdrücklich vorgesehen (vgl. § 15 Abs. 4 VersammlG). Es spricht viel dafür, insoweit für Versammlungen in geschlossenen Räumen von einer planwidrigen Gesetzeslücke auszugehen. So ist es etwa möglich, dass eine Versammlung gemäß § 5 Nr. 4 VersammlG verboten wurde, weil Tatsachen festgestellt waren, die die Prognose rechtfertigten, dass der Veranstalter Ansichten vertreten werde, die ein Verbrechen oder ein von Amts wegen zu verfolgendes Vergehen zum Gegenstand haben. Wenn diese Versammlung nun trotz des Verbots durchgeführt wird, kann es nicht dem Willen des Gesetzgebers entsprechen, dass die Polizei so lange warten muss, bis die prognostizierten Straftaten tatsächlich begangen werden, um die Versammlung erst dann gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 4 VersammlG auflösen zu können (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 13 Rn. 31; Köhler/Dürig-Friedl, Demonstrations- und Versammlungsrecht, 4. Aufl., § 13 VersammlG Rn. 2).
51 
d) Ob hier die getroffene, auf die polizeiliche Generalklausel gestützte Verfügung auch als versammlungsrechtliche Entscheidung - die fehlende Wesensänderung durch den Austausch der Rechtsgrundlagen unterstellt - Bestand haben könnte, erscheint fraglich.
52 
aa) Zwar stünde deren Rechtmäßigkeit nicht bereits die Zuständigkeitsordnung entgegen, denn die Beklagte ist als Große Kreisstadt nicht nur Ortspolizeibehörde, sondern auch Versammlungsbehörde (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 VersGZuVO, § 62 Abs. 3 PolG, §§ 13 Abs. 1 Nr. 1, 16 Abs. 1 LVG).
53 
bb) Bedenken bestehen indes in materieller Hinsicht.
54 
(1) Ungeachtet der Bezeichnung als „Auflösungsverfügung“ könnte die Umdeutung in ein Verbot nach § 5 Nr. 4 VersammlG in Betracht gezogen werden, weil die Verfügung ausweislich der schriftlichen Begründung in erster Linie darauf zielte, Straftaten im Sinne der §§ 86, 86 a, 90 a und 130 StGB zu verhindern, deren Begehung im Rahmen der Veranstaltung aufgrund von Erfahrungen bei früheren Veranstaltungen befürchtet wurde. Insoweit fehlte es indes an hinreichenden Feststellungen zum jeweiligen Veranstalter, weshalb auch unklar ist, inwieweit die jetzigen Veranstalter für Vorkommnisse bei vorangegangenen Veranstaltungen verantwortlich waren. Ebenso fehlte es an Feststellungen dazu, ob und in welchem Umfang die Liedtexte der auftretenden Bands die in Frage kommenden Straftatbestände wie Volksverhetzung (§ 130 StGB) oder Aufstacheln zum Angriffskrieg (§ 80 a StGB) verwirklichen. Die materiellen Voraussetzungen für ein Totalverbot dürften daher kaum vorgelegen haben.
55 
Gegen die Umdeutung in ein Versammlungsverbot könnte zudem sprechen, dass die Verfügung erst nach Beginn der Versammlung bekannt gegeben wurde. Zu diesem Zeitpunkt ist die Verfügung auch erst rechtlich existent geworden. Vor der Bekanntgabe an zumindest einen Betroffenen ist ein Verwaltungsakt noch nicht erlassen, d.h. liegt grundsätzlich überhaupt noch kein Verwaltungsakt vor. Auch die Bindung der Behörde an den Verwaltungsakt tritt erst mit der Bekanntgabe an zumindest einen Betroffenen ein (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl., § 41 Rn. 17 m.w.N.). Dem Ordnungsamtsleiter der Beklagten dürfte um 18:50 Uhr auch bewusst gewesen sein, dass aufgrund der noch zu treffenden Vorbereitungen (Zusammenziehen der erforderlichen Polizeikräfte; Einholung einer richterlichen Anordnung zum Betreten der Räumlichkeit etc.) eine Bekanntgabe der Allgemeinverfügung und damit ein Wirksamwerden (vgl. § 43 Abs. 1 LVwVfG) erst nach Beginn des Konzerts erfolgen würde.
56 
Der Senat verkennt nicht, dass es für die Versammlungsbehörde, die den Erlass versammlungsrechtlicher Präventivmaßnahmen auf der Grundlage von § 5 VersammlG erwägt, bei Versammlungen der vorliegenden Art, die konspirativ vorbereitet werden und zu denen verdeckt eingeladen wird, schwierig sein kann, den Veranstalter rechtzeitig zu ermitteln und diesem ggf. eine Verfügung vor dem Beginn der Versammlung bekannt zu geben. Scheitert die Bekanntgabe vor Beginn der Versammlung, so kommt aufgrund der Systematik des Versammlungsgesetzes nur noch eine Auflösung der Versammlung unter den Voraussetzungen des § 13 VersammlG in Betracht. Die fehlende Bekanntgabe wäre nur dann unschädlich, wenn der Veranstalter anderweitig sichere Kenntnis von der Verfügung erlangt hätte oder wenn er unter Verstoß gegen spezielle gesetzliche Verpflichtungen die Bekanntgabe treuwidrig vereitelt hätte (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 21 f. m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 22.05.1987 - 8 C 91.85 - NVwZ 1987, 793 - zur treuwidrigen Vereitelung der Zustellung eines Einberufungsbescheides). Im Anwendungsbereich des Versammlungsgesetzes dürfte nach derzeitiger Rechtslage, wenn die Einladung verdeckt erfolgt, die treuwidrige Vereitelung der Bekanntgabe einer Verbotsverfügung kaum angenommen werden können, weil der Veranstalter einer Versammlung in geschlossenen Räumen im Vorfeld der Versammlung gesetzlich nicht zur Angabe seines Namens verpflichtet ist. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 2 Abs. 1 VersammlG, der keine andere Auslegung zulässt, besteht eine solche Verpflichtung nur im Falle einer öffentlichen Einladung (so auch Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 2 Rn. 6). Eine Gesetzesänderung, die den Veranstalter auch bei nicht öffentlicher Einladung in die Pflicht nimmt, erschiene geeignet, insoweit Abhilfe zu schaffen. Eine solche Gesetzesänderung wird auch in § 9 Abs. 1 des vom Bundesinnenminister als Beratungsgrundlage für die Länder konzipierten Entwurfs eines Versammlungsgesetzes (abgedr. bei Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., S. 7 ff.) bereits vorgeschlagen.
57 
(2) Die Umdeutung in eine versammlungsrechtliche Auflösungsverfügung nach § 13 VersammlG scheidet schon deshalb aus, weil die Beklagte nicht - wie gesetzlich in § 12 VersammlG vorgesehen - Polizeibeamte in die Versammlung entsandt hatte, die - ggf. auch mittels Bild- und Tonaufnahmen, vgl. § 12 a VersammlG - die erforderlichen Feststellungen zu einem unfriedlichen Verlauf der Versammlung hätten treffen können.
58 
4. Ob danach die Voraussetzungen für ein Verbot oder eine Auflösung des Konzerts auf versammlungsrechtlicher Grundlage vorgelegen haben, kann der Senat letztlich offen lassen, weil die Auflösung der Versammlung jedenfalls auf der Grundlage der §§ 1, 3 PolG zur Abwehr konkreter Gefahren für Leben und Gesundheit der Versammlungsteilnehmer geboten war.
59 
a) Der Rückgriff auf das allgemeine Polizeirecht ist vorliegend zulässig.
60 
Auf das allgemeine Polizeirecht können polizeiliche Maßnahmen innerhalb von Versammlungen nur gestützt werden, wenn und soweit es darum geht, Gefahren zu bekämpfen, die nicht spezifisch in der Versammlung und deren Ablauf ihre Ursache haben (vgl. Meßmann, JuS 2007, 524 <526>; Kunig in v. Münch/Kunig, GG, 5. Aufl., Art. 8 Rn. 30). Entscheidend kommt es insoweit darauf an, ob die in Bezug auf die nicht versammlungsspezifischen Gefahren getroffene Gefahrprognose geeignet ist, die Auflösung der Versammlung, d. h. ihre Beendigung durch Verwaltungsakt, selbstständig zu tragen. Ist dies der Fall, so sind die mit der polizeilichen Maßnahme verbundenen (mittelbaren) Einschränkungen des Versammlungsrechts als zwangsläufige Nebenfolge in Kauf zu nehmen. Darauf, ob auch eine Einschränkung des Versammlungsrechts bezweckt war (darauf abstellend noch Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - a.a.O.; ebenso Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 13 Rn. 4), kommt es dann nicht mehr an. Freilich ist zu beachten, dass wegen des hohen Rangs der durch Art. 8 GG geschützten Versammlungsfreiheit das bloße Vorliegen einer konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit die Auflösung einer Versammlung nicht zu rechtfertigen vermag. Im Hinblick auf den (zwangsläufigen) Eingriff in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit sind an die Anwendung der polizeilichen Generalklausel strenge Anforderungen zu stellen (vgl. Schulze-Fielitz in Dreier, GG, 2. Aufl., Art. 8 Rn. 72; Gusy in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Aufl., Art. 8 Rn. 58; Köhler/Dürig-Friedl, Demonstrations- und Versammlungsrecht, 4. Aufl., Art. 8 GG Rn. 25; Deger in Wolf/Stephan/Deger, PolG für BW, 6. Aufl., § 4 Rn. 35). Erforderlich ist eine konkrete Gefahr für elementare Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit von Menschen.
61 
b) Hier hat die Beklagte als sachlich (vgl. § 66 Abs. 2 i.V.m. §§ 61 Abs. 1 Nr. 4, 62 Abs. 4 PolG) und örtlich (vgl. § 68 Abs. 1 PolG) zuständige Ortspolizeibehörde ihre Auflösungsverfügung zulässigerweise selbstständig tragend auf konkrete Gefahren für Leben und Gesundheit der Versammlungsteilnehmer gestützt.
62 
aa) Nach der polizeilichen Generalklausel (§§ 1, 3 PolG) hat die Polizei die Aufgabe, von dem Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Dabei hat die Polizei innerhalb der durch das Recht gesetzten Schranken zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben diejenigen Maßnahmen zu treffen, die ihr nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich erscheinen. Ein Tätigwerden zum Zwecke der Gefahrenabwehr setzt eine konkrete Gefahr voraus. Eine solche liegt vor, wenn ein bestimmter einzelner Sachverhalt, d. h. eine konkrete Sachlage oder ein konkretes Verhalten bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung führen würde. Der Schadenseintritt braucht nicht mit Gewissheit zu erwarten sein. Andererseits ist aber die bloße Möglichkeit des Schadenseintritts nicht ausreichend. Der erforderliche Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts ist dabei abhängig vom Rang des Rechtsgutes, in das eingegriffen werden soll, sowie vom Rang des polizeilichen Schutzgutes (vgl. Würtenberger/Heckmann, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 6. Aufl., S. 190 ff.). Auf der einen Seite ist daher bei der Anwendung der polizeilichen Generalklausel der hohe Rang der durch Art. 8 GG geschützten Versammlungsfreiheit zu berücksichtigen. Auf der anderen Seite ist in Rechnung zu stellen, dass es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, nämlich Leben und Gesundheit von Menschen, geht, so dass auch die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts nicht überspannt werden dürfen (vgl. Senatsurteil vom 28.07.2009 - 1 S 2200/08 - VBlBW 2010, 29 m.w.N.).
63 
bb) Die polizeiliche Gefahr ist eine auf Tatsachen gegründete prognostische Einschätzung über einen künftigen Geschehensverlauf, wobei die Tatsachen pflichtgemäß aufzuklären sind. Die Gefahr muss im Zeitpunkt der Entscheidung über die zu ergreifende polizeiliche Maßnahme vorliegen; es ist also beim polizeilichen Eingriff die gegenwärtige und nicht eine spätere Sicht entscheidend. Deshalb kommt es nicht darauf an, welche Erkenntnisse die Polizei im Anschluss an ihre Maßnahme gewinnt: War der Schadenseintritt im Zeitpunkt der Entscheidung über das Eingreifen objektiv wahrscheinlich, bleibt das polizeiliche Handeln auch dann rechtmäßig, wenn der weitere Verlauf der Dinge die Prognose als unrichtig erweisen sollte. Umgekehrt kann eine polizeiliche konkrete Gefahr nicht durch später bekannt werdende Tatsachen - gleichsam nachträglich im Wege der Rückschau - im Anschluss an das polizeiliche Handeln begründet werden.
64 
cc) Für die gerichtliche Beurteilung der hier beanstandeten Maßnahme kommt es folglich auf die von der Beklagten als Ortspolizeibehörde ex ante um 18:50 Uhr getroffene Prognose an, nicht hingegen auf die des für den Polizeieinsatz maßgeblichen Polizeiführers, da der Polizeivollzugsdienst lediglich die von der Beklagten getroffene Auflösungsverfügung im Wege der Vollzugshilfe (vgl. § 60 Abs. 4 PolG) bzw. Amtshilfe (vgl. § 74 Abs. 1 PolG) bekannt gegeben und nicht etwa nach Feststellung der konkreten Verhältnisse vor Ort selbst die Auflösung verfügt hat.
65 
Nach dem Kenntnisstand des Ordnungsamtsleiters sollte das Konzert in einem Kellerraum auf dem ehemaligen Fabrikgelände der Fa. ... stattfinden. Aufgrund der Tatsache, dass ein solcher Kellerraum von Mitgliedern einer Skinhead-band als Probenraum genutzt wurde und bereits am 09.07.2005 für eine sogenannte „private Geburtstagsfeier“ zur Verfügung gestellt worden war, war prognostisch die Annahme gerechtfertigt, dass das fragliche Konzert wiederum in diesem fensterlosen Raum, der über nur einen engen Zugang verfügte, stattfinden würde. Die Brandgefahr durfte mit Blick darauf, dass eine professionelle Musikanlage mit Verstärkern zum Einsatz kam und bis zu 150 Konzertteilnehmer erwartet wurden, als hoch eingeschätzt werden. Dies gilt umso mehr, als bei der Prognose auch die bei Konzerten dieser Art infolge der aggressiven Musik und des Alkoholkonsums der Konzertteilnehmer typischerweise herrschende aufgeheizte Atmosphäre berücksichtigt werden durfte.
66 
dd) Bei dieser Sachlage war die Auflösung der Versammlung zur Abwehr konkreter Gefahren für Leben und Gesundheit der Teilnehmer geboten.
67 
Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit sind auch die Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen, nämlich Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Würde, Eigentum und Besitz (vgl. Deger, a.a.O. § 1 Rn. 48 m.w.N.). Am Schutz des Lebens besteht ein besonderes öffentliches Interesse. Der Staat und seine Organe sind verfassungsrechtlich verpflichtet, menschliches Leben zu schützen. Die öffentliche Sicherheit ist daher in hohem Maße gefährdet, wenn Konzertbesucher sich durch den Aufenthalt in einem Kellerraum mit nur einem engen Zugang leichtsinnig Gefahren für Leben und Gesundheit im - nicht unwahrscheinlichen - Fall eines Brandes aussetzen.
68 
Die Auflösung der Versammlung, d. h. ihre Beendigung durch Allgemeinverfügung (§ 35 Satz 2 LVwVfG), war zur Bekämpfung der Gefahr geeignet und erforderlich. Die Auflösungsverfügung begründet die Pflicht der Teilnehmer, sich vom Versammlungsort zu entfernen. Ein milderes Mittel zur Bekämpfung der bezeichneten Gefahr war nicht gegeben. Die Fortsetzung des Konzerts in dem fraglichen Kellerraum wäre unter keinen Umständen vertretbar gewesen.
69 
Die Auflösung erweist sich schließlich nicht deshalb als rechtswidrig, weil mit ihr zugleich eine Einschränkung des Versammlungsrechts bezweckt wurde. Zwar hatte die Beklagte bei der Ausübung ihres Ermessens nicht berücksichtigt, dass es sich bei dem fraglichen Konzert um eine unter dem Schutz der Versammlungsfreiheit stehende öffentliche Versammlung handelte. Dies führt jedoch vorliegend nicht zu einem Ermessensfehler, weil der Ermessensspielraum der Beklagten auf Null reduziert war. Aus der maßgeblichen ex-ante-Sicht drohte ein so erheblicher Schaden für das Leben und die Gesundheit der Konzertbesucher (vgl. zu diesem Maßstab Deger, a.a.O. § 3 Rn. 19), dass die Beklagte angesichts der großen Zahl der erwarteten - zum Teil noch minderjährigen - Teilnehmer zum Einschreiten durch Erlass einer Auflösungsverfügung verpflichtet war. Ein Untätigbleiben wäre ermessensfehlerhaft gewesen.
70 
ee) Soweit die Beklagte Störungen der öffentlichen Sicherheit, die ein Einschreiten nach den §§ 1, 3 PolG erfordern, auch in Verstößen gegen bauordnungs-, gaststätten- und jugendschutzrechtliche Vorschriften gesehen hat, sind diese Erwägungen wegen des hohen Rangs der durch Art. 8 GG geschützten Versammlungsfreiheit nicht tragfähig. Insbesondere vermag allein der Verstoß gegen bauordnungsrechtliche Bestimmungen (vgl. § 15 Abs. 3 LBO) die Auflösungsverfügung nicht zu rechtfertigen (vgl. zu einer bauordnungsrechtlichen Nutzungsuntersagung, die faktisch zu einem Versammlungsverbot führt: OVG Meckl.-Vorp., Beschl. v. 02.02.2007 - 3 M 12/07 - LKV 2008, 79). Hinzutreten muss - wie ausgeführt - stets eine erhebliche Gefahr für elementare Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit von Menschen.
71 
c) Darauf, ob das Handeln des Polizeivollzugsdienstes vor Ort von dem Bestreben getragen war, die bezeichneten Gefahren für Leben und Gesundheit der Versammlungsteilnehmer so rasch und wirkungsvoll wie möglich zu bekämpfen, kommt es nicht an. Gegenstand der Fortsetzungsfeststellungsklage ist ausschließlich die Auflösung des Skinheadkonzerts, d. h. seine Beendigung durch Verwaltungsakt, nicht aber der Vollzug dieser Verfügung und die weiteren vom Polizeivollzugsdienst getroffenen Maßnahmen. Insoweit wäre die Beklagte auch nicht passiv legitimiert; vielmehr hätten die Kläger eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Vollzugs der Auflösungsverfügung sowie der vom Polizeivollzugsdienst in eigener Zuständigkeit getroffenen weiteren Maßnahmen nur im Wege einer gegen das Land Baden-Württemberg gerichteten (Fortsetzungs-)Feststellungsklage erreichen können.
III.
72 
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.
73 
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt ist.
74 
Beschluss vom 12. Juli 2010
75 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.
76 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Gründe

 
19 
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung der Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Klagen abweisen müssen. Die Kläger haben keinen Anspruch auf Feststellung, dass die Auflösung der am 21.01.2006 in einem Kellerraum in der ...straße ... in ... durchgeführten Veranstaltung rechtswidrig war. Ihre Klagen sind zulässig (I.), aber nicht begründet (II.).
I.
20 
1. Die Klagen sind, da sich der streitige Verwaltungsakt bereits vor Klageerhebung durch Zeitablauf erledigt hat (§ 43 Abs. 2 LVwVfG), in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als Fortsetzungsfeststellungsklagen statthaft (st. Rspr.; vgl. BVerwG, Urt. v. 09.02.1967 - I C 49.64 - BVerwGE 26, 161 <165> und Urt. v. 01.07.1975 - I C 35.70 - BVerwGE 49, 36; Senatsurteile vom 18.12.2003 - 1 S 2211/02 - VBlBW 2004, 214 und vom 14.04.2005 - 1 S 2362/04 - VBlBW 2005, 431). Die Klagen beziehen sich auf die am 21.01.2006 von der Beklagten um 18:50 Uhr verfügte und um 21:57 Uhr von Kriminaloberrat ... über das Mikrofon der Veranstaltungsbühne allen Veranstaltungsteilnehmern bekannt gegebene Auflösung der Veranstaltung, die sofort vollzogen wurde und damit schon vor Klageerhebung erledigt war.
21 
2. Die Kläger sind klagebefugt i. S. v. § 42 Abs. 2 VwGO. Sie waren Teilnehmer der aufgelösten Veranstaltung und damit Adressaten der in Form einer Allgemeinverfügung i. S. v. § 35 Satz 2 LVwVfG ergangenen Auflösungsverfügung. Dass die am 31.01.2006 abgefasste schriftliche Begründung der Verfügung allein an den Kläger zu 4 gerichtet war, ändert daran nichts.
22 
3. Ein Vorverfahren i. S. v. § 68 VwGO war nicht erforderlich, da dieses seine Aufgabe (Selbstkontrolle der Verwaltung, Zweckmäßigkeitsprüfung) nicht mehr hätte erfüllen können (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.02.1967 - I C 49.64 - BVerwGE 26, 161) und eine Widerspruchsentscheidung in der Sache unzulässig gewesen wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.04.2001 - 2 C 10.00 - NVwZ 2001, 1288).
23 
4. Die Kläger haben schließlich das erforderliche Feststellungsinteresse, das in den Fällen einer vorprozessualen Erledigung mit dem in § 43 Abs. 1 VwGO vorausgesetzten Interesse identisch ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.07.1999 - 6 C 7.98 - BVerwGE 109, 203 <206 ff.>) und anerkennenswerte schutzwürdige Belange rechtlicher, wirtschaftlicher und ideeller Natur umfasst (vgl. BVerwG, Urt. v. 06.02.1986 - 5 C 40.84 - BVerwGE 74, 1). Die Kläger können ein Rehabilitationsinteresse geltend machen. Ein solches Interesse ist nach einer erledigten polizeilichen Maßnahme dann als berechtigt anzuerkennen, wenn mit ihr ein Eingriff in grundrechtlich geschützte Rechtspositionen verbunden und sie geeignet war, das Ansehen des Betroffenen in der Öffentlichkeit herabzusetzen (vgl. Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - NVwZ 1998, 761). Vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlich garantierten Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG müssen zudem polizeiliche Maßnahmen in Fällen gewichtiger, in tatsächlicher Hinsicht jedoch überholter Grundrechtseingriffe auch im Hauptsacheverfahren einer gerichtlichen Klärung zugeführt werden können, wenn sich die direkte Belastung durch den angegriffenen Hoheitsaktes nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene eine gerichtliche Entscheidung nicht erlangen kann (vgl. BVerfG, Beschl. v. 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 - BVerfGE 110, 77). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Der Eingriff in den Schutzbereich der von Art. 8 GG verbürgten besonders bedeutsamen Versammlungsfreiheit stellt einen tiefgreifenden Grundrechtseingriff dar. Ist angesichts des Vorbringens der Beteiligten - wie hier - ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG nicht von vornherein ausgeschlossen, ist ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu bejahen (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - BVerwGE 129, 42 Rn. 12 m.w.N.). Unter dem Gesichtspunkt der Rehabilitation ist das Fortsetzungsfeststellungsinteresse des Weiteren im Hinblick auf die Presseberichterstattung über die Auflösung der Veranstaltung gegeben. Die Kläger zu 1 und 4 als (Mit-)Veranstalter haben darüber hinaus ein Interesse daran, durch eine gerichtliche Entscheidung die Gefahr der Wiederholung einer vergleichbaren Situation zu verhindern. Zwar wird eine weitere Veranstaltung in dem fraglichen Kellerraum nicht mehr stattfinden können, da das Mietverhältnis seitens des Eigentümers beendet worden ist. Wie die Kläger bekundet haben, haben sie jedoch die Absicht, vergleichbare Veranstaltungen im Zuständigkeitsbereich der Beklagten auch zukünftig abzuhalten, so dass sie wiederum mit einer Auflösung rechnen müssten (vgl. Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - a.a.O.).
II.
24 
Die Klagen sind nicht begründet. Die auf die §§ 1, 3 PolG gestützte Auflösungsverfügung war rechtmäßig und verletzte die Kläger daher nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog). Zwar fällt das aufgelöste Skinheadkonzert unter den Schutz der Versammlungsfreiheit (1.). Es handelte sich um eine öffentliche Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes (2.), die zur Bekämpfung versammlungsspezifischer Gefahren nur nach den Vorschriften dieses Gesetzes hätte verboten oder aufgelöst werden dürfen (3.). Ob die Voraussetzungen für ein Verbot oder für eine Auflösung auf versammlungsrechtlicher Grundlage (vgl. §§ 5, 13 VersammlG) hier vorgelegen haben, kann letztlich offen bleiben, weil die Auflösung der Versammlung auf der Grundlage der §§ 1, 3 PolG zur Abwehr konkreter Gefahren für Leben und Gesundheit der Versammlungsteilnehmer geboten war (4.).
25 
1. Das aufgelöste Skinheadkonzert ist als Versammlung im Sinne von Art. 8 GG zu behandeln.
26 
a) Art. 8 Abs. 1 GG verleiht allen Deutschen das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Versammlungsfreiheit will das ungehinderte Zusammenkommen mit anderen Menschen zum Zweck der gemeinsamen Meinungsbildung und Meinungsäußerung (kollektive Aussage) schützen (BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 15 m.w.N.). Eine Versammlung wird dadurch charakterisiert, dass eine Personenmehrheit durch einen gemeinsamen Zweck inhaltlich verbunden ist. Das Grundrecht schützt die Freiheit der Versammlung als Ausdruck gemeinschaftlicher, auf Kommunikation angelegter Entfaltung. Der besondere Schutz der Versammlungsfreiheit beruht auf ihrer Bedeutung für den Prozess der öffentlichen Meinungsbildung in der freiheitlich-demokratischen Ordnung des Grundgesetzes. Für die Eröffnung des Schutzbereichs von Art. 8 Abs. 1 GG reicht es wegen seines Bezugs auf den Prozess öffentlicher Meinungsbildung nicht aus, dass die Teilnehmer bei ihrer kommunikativen Entfaltung durch einen beliebigen Zweck verbunden sind. Vorausgesetzt ist vielmehr zusätzlich, dass die Zusammenkunft auf die Teilnahme an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet ist. Versammlungen im Sinne des Art. 8 GG sind demnach örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zu gemeinschaftlicher, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90 u.a. - BVerfGE 104, 92 <104>; BVerfG , Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - NJW 2001, 2459 <2460>; Senatsurteil vom 25.04.2007 - 1 S 2828/06 - VBlBW 2008, 60). Entscheidend ist, dass die Meinungsbildung und -äußerung mit dem Ziel erfolgt, auf die Öffentlichkeit entsprechend einzuwirken (vgl. Enders, JURA 2003, 34 <38>). Der Schutz der Versammlungsfreiheit umfasst auch die Entscheidung, welche Maßnahmen der Veranstalter zur Erregung der öffentlichen Aufmerksamkeit für sein Anliegen einsetzen will (vgl. BVerfG , Beschl. v. 05.09.2003 - 1 BvQ 32/03 - BVerfGK 2, 1 <6>). Die vom Versammlungsrecht geschützten Veranstaltungen sind nicht auf Zusammenkünfte traditioneller Art beschränkt, sondern umfassen vielfältige Formen gemeinsamen Verhaltens (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 15 m.w.N.). Volksfeste und Vergnügungsveranstaltungen fallen allerdings unter den Versammlungsbegriff ebenso wenig wie Veranstaltungen, die der bloßen Zurschaustellung eines Lebensgefühls dienen oder die als eine auf Unterhaltung ausgerichtete öffentliche Massenparty gedacht sind, einerlei, ob der dort vorherrschende Musiktyp ein Lebensgefühl von sogenannten Subkulturen ausdrückt oder dem Massengeschmack entspricht (vgl. BVerfG , Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - a.a.O.). Andererseits erstreckt sich der Schutzbereich der Versammlungsfreiheit auch auf solche Veranstaltungen, die ihre kommunikativen Zwecke unter Einsatz von Musik und Tanz verwirklichen. Dies ist zu bejahen, wenn diese Mittel zur kommunikativen Entfaltung mit dem Ziel eingesetzt werden, auf die öffentliche Meinungsbildung einzuwirken.
27 
Enthält eine Veranstaltung sowohl Elemente, die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet sind, als auch solche, die diesem Zweck nicht zuzurechnen sind, ist entscheidend, ob diese "gemischte" Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung ist. Bleiben insoweit Zweifel, so bewirkt der hohe Rang der Versammlungsfreiheit, dass die Veranstaltung wie eine Versammlung behandelt wird (vgl. BVerfG , Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - a.a.O. S. 2461; BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 16).
28 
Die Beurteilung, ob eine "gemischte" Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung darstellt, ist im Wege einer Gesamtschau aller relevanten tatsächlichen Umstände vorzunehmen. Das besondere Gewicht, das die Verfassung der Versammlungsfreiheit beimisst, gebietet, dass alle wesentlichen Umstände in die Beurteilung einbezogen und ihrer Bedeutung entsprechend gewürdigt werden. Die Gesamtschau hat in mehreren Schritten zu erfolgen. Zunächst sind alle diejenigen Modalitäten der geplanten Veranstaltung zu erfassen, die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung zielen. Zu vernachlässigen sind solche Anliegen und die ihrer Umsetzung dienenden Elemente, bei denen erkennbar ist, dass mit ihnen nicht ernsthaft die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung bezweckt wird, die mithin nur vorgeschoben sind, um den Schutz der Versammlungsfreiheit beanspruchen zu können. Bei der Ausklammerung von an sich auf die Meinungsbildung gerichteten Elementen unter Hinweis auf die mangelnde Ernsthaftigkeit des Anliegens ist mit Blick auf die besondere Bedeutung der Versammlungsfreiheit Zurückhaltung zu üben und ein strenger Maßstab anzulegen. In die Betrachtung einzubeziehen sind nur Elemente der geplanten Veranstaltung, die sich aus Sicht eines durchschnittlichen Betrachters als auf die Teilhabe an der Meinungsbildung gerichtet darstellen. Abzustellen ist in erster Linie auf einen Außenstehenden, der sich zum Zeitpunkt der Veranstaltung an ihrem Ort befindet. Im Anschluss an die Erfassung der zu berücksichtigenden Gesichtspunkte sind diese ihrer Bedeutung entsprechend zu würdigen und in ihrer Gesamtheit zu gewichten (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 17).
29 
Daran schließt sich der zweite Schritt der Gesamtschau an, bei dem die nicht auf die Meinungsbildung zielenden Modalitäten der Veranstaltung, wie etwa Tanz, Musik und Unterhaltung, zu würdigen und insgesamt zu gewichten sind. Schließlich sind - in einem dritten Schritt - die auf den ersten beiden Stufen festgestellten Gewichte der die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung betreffenden Elemente einerseits und der von diesen zu unterscheidenden Elemente andererseits zueinander in Beziehung zu setzen und aus der Sicht eines durchschnittlichen Betrachters zu vergleichen. Überwiegt das Gewicht der zuerst genannten Elemente, ist die Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung. Im umgekehrten Fall genießt die Veranstaltung nicht den Schutz des Versammlungsrechts. Ist ein Übergewicht des einen oder des anderen Bereichs nicht zweifelsfrei festzustellen, ist die Veranstaltung wie eine Versammlung zu behandeln (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 18).
30 
b) Bei Zugrundelegung dieses auch vom erkennenden Senat (vgl. Urt. v. 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - a.a.O. und v. 25.04.2007 - 1 S 2828/06 - a.a.O.) vertretenen sog. engen Versammlungsbegriffs können auch kulturelle Veranstaltungen wie Musikveranstaltungen, Theaterstücke oder Dichterlesungen als „gemischte“ Veranstaltungen unter dem Schutz der Versammlungsfreiheit stehen. Wenn die Teilnehmer derartiger Veranstaltungen durch ihre Anwesenheit Anteilnahme ausdrücken wollen - etwa für die Menschenrechte, um die es einem Autor geht, oder bei „Rock gegen rechts“, um gegen Rechtsextremismus anzutreten -, handelt es sich um eine Meinungskundgabe zwecks Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, VersammlG, Kommentar, 15. Aufl., § 1 Rn. 13).
31 
c) Skinheadkonzerte wie das hier aufgelöste sind dadurch geprägt, dass mit der Musik zugleich eine politische Botschaft vermittelt wird. Einerseits thematisieren die Texte rechtsextremistischer Skinheadbands das Selbstverständnis und Lebensgefühl der rechtsextremistischen Skinheadszene. Andererseits ist diese Musik das wichtigste Propagandamedium, über das rechtsextremistische Inhalte in die Skinheadszene transportiert werden. So richten sich nicht wenige dieser Lieder gegen szenetypische Feindbilder wie Ausländer, Juden, Israel, die USA, Homosexuelle, „Linke“, Punker, gegen die Presse sowie staatliche Institutionen und Repräsentanten der Bundesrepublik Deutschland. Der szeneeigenen Musik und insbesondere den Konzerten kommt ein hoher identitätsstiftender Stellenwert zu. Die Konzerte dienen auch der Rekrutierung neuer Anhänger und deren ideologischer Festigung. Sie tragen zur Förderung einer rechtsextremistischen Orientierung vor allem bei jugendlichen und heranwachsenden Konzertbesuchern bei. Zu diesem Zweck erfolgt auch der Verkauf einschlägiger CDs und sonstigen Propagandamaterials. Über den Konsum der Musik finden umso mehr Jugendliche zum Rechtsextremismus, je präsenter die Szene durch ein vielfältigeres CD- und ein flächendeckenderes Konzertangebot wird (Verfassungsschutzbericht BW 2006, S. 136). Durch die entsprechende Musik werden die Konzertbesucher politisch indoktriniert; die Musik ist sozusagen das „Parteiprogramm“ der nicht parteipolitisch gebundenen rechtsextremistischen Skinheadszene. Konzertveranstaltungen kommt die Funktion von „Kontaktbörsen“ für rechtsextremistische Gesinnungen zu. Rechtsextremistische Skinheadbands fungieren als die politischen Propagandisten innerhalb der Skinheadszene (vgl. Thalmair, BayVBl 2002, 517 <518>). Anders als etwa bei einem normalen Popkonzert werden bei einem Skinheadkonzert die übrigen Besucher nicht nur in Kauf genommen, sondern als Gleichgesinnte empfunden, mit denen man sich zusammenfinden will, um sich beim gemeinsamen Musikgenuss in der eigenen Überzeugung zu bestärken und die gleiche Gesinnung zur Schau zu stellen (vgl. Thalmair, a.a.O. S. 519; siehe zum Ganzen auch Soiné, JuS 2004, 382 und Verfassungsschutzbericht BW 2008, S. 140 f.).
32 
d) Die hier streitgegenständliche Veranstaltung erfüllte alle skizzierten typischen Merkmale eines Skinheadkonzerts. Sie wurde auch im Verfassungsschutzbericht BW 2006 in der Rubrik „Gewaltbereiter Rechtsextremismus“ unter der Überschrift „Die rechtsextremistische Skinhead(musik)szene: Ein Boom schwächt sich ab?“ ausdrücklich aufgeführt (S. 134 f.). Auf der einen Seite diente die Veranstaltung als Musikkonzert zweifellos der Unterhaltung. Auf der anderen Seite wurden den Konzertbesuchern durch die Liedtexte rechtsextremistische Inhalte vermittelt. Dass die politischen Botschaften in erster Linie durch die Liedtexte transportiert werden, steht auch bei Zugrundelegung des engen Versammlungsbegriffs dem Versammlungscharakter eines solchen Konzerts nicht entgegen. Die innere Bindung der Besucher auf ideologischer Ebene, der Zweck, die eigene weltanschauliche und politische Identität zu stärken und insbesondere die auf (noch) nicht der Skinhead-szene angehörende Konzertbesucher zielende Rekrutierungsfunktion heben ein solches Skinheadkonzert deutlich von anderen Konzerten ab, bei denen der Musikgenuss im Vordergrund steht. Der Kläger zu 2 hat auf Fragen zur politischen Botschaft der Veranstaltung in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat bekundet, es sei darum gegangen, Leute anzuwerben und für ihre politischen Vorstellungen zu begeistern. Sie seien gegen Überfremdung und für den Erhalt der deutschen Nation. Die multikulturelle Gesellschaft lehnten sie ab. Für einen Außenstehenden, der sich zum Zeitpunkt des Konzerts zufällig vor Ort befunden hätte, wäre nicht zweifelsfrei festzustellen gewesen, ob die Veranstaltung in erster Linie dem Musikgenuss dient oder ob die mit den Liedtexten vermittelten politischen Botschaften und damit die auf Teilhabe an der Meinungsbildung gerichteten Elemente überwiegen.
33 
Lässt sich nach alledem ein Übergewicht des unterhaltenden Charakters der Veranstaltung nicht feststellen, so ist das Konzert jedenfalls nach der Zweifelsregel wie eine Versammlung zu behandeln.
34 
Die selbst gewählte Einordnung als private Feier steht der Einordnung als Versammlung nicht entgegen, weil der Versammlungscharakter aus der Sicht eines außenstehenden durchschnittlichen Betrachters zu beurteilen ist. Rechtlich irrelevant ist auch die rechtsextremistische Ausrichtung der Veranstaltung, da Art. 8 GG nicht nach dem Inhalt der bei einer Versammlung geäußerten Meinung unterscheidet und auch das Infragestellen von Verfassungswerten - soweit dies nicht in kämpferischer Weise geschieht und keine einschlägigen Straftatbestände verwirklicht werden - erlaubt ist.
35 
e) Der Versammlungscharakter ist schließlich nicht aufgrund der Schutzbereichseinschränkung des Art. 8 Abs. 1 GG, nach welcher für die Ausübung der Versammlungsfreiheit die Gebote der Friedlichkeit und der Waffenlosigkeit gelten, zu verneinen. Die Verfassung bewertet die Unfriedlichkeit in gleicher Weise wie das Mitführen von Waffen. Unfriedlich ist eine Versammlung erst, wenn Handlungen von einiger Gefährlichkeit gegen Personen oder Sachen oder sonstige Gewalttätigkeiten stattfinden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90 u.a. - a.a.O. S. 106). Das Friedlichkeitsgebot ist somit auf das Verbot gewalttätigen Verhaltens zu reduzieren (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O. § 1 Rn. 140 m.w.N.).
36 
Daran gemessen war hier die Friedlichkeit der Versammlung nicht in Frage gestellt. Das durch die Mischung von aggressiver Musik und Alkoholkonsum möglicherweise entstandene Gewaltpotenzial konnte auf der Veranstaltung nicht zum Ausbruch kommen, da man „unter sich“ war und das Gegenüber, der politische Gegner bzw. die möglichen Opfer wie Homosexuelle oder Ausländer, fehlten.
37 
2. Bei dem Skinheadkonzert handelte es sich auch um eine öffentliche Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes.
38 
a) Nach § 1 Abs. 1 VersammlG hat jedermann u.a. das Recht, öffentliche Versammlungen zu veranstalten. Der Versammlungsbegriff des Versammlungsgesetzes entspricht demjenigen des Grundgesetzes (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.05.2007 - 6 C 23.06 - a.a.O. Rn. 15). Die Gleichsetzung beider Versammlungsbegriffe erweist sich als verfassungsgemäß (vgl. BVerfG , Beschl. v. 12.07.2001 - 1 BvQ 28 und 30/01 - a.a.O. S. 2460). Hinzutreten muss nach dem Versammlungsgesetz lediglich das Merkmal der Öffentlichkeit der Versammlung.
39 
b) Die Öffentlichkeit bestimmt sich danach, ob die Versammlung einen abgeschlossenen oder einen individuell nicht abgegrenzten Personenkreis umfasst (BVerwG, Urt. v. 23.03.1999 - 1 C 12.97 - NVwZ 1999, 992; Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - a.a.O.; ThürOVG, Beschl. v. 29.08.1997 - 2 EO 1038/97 u.a. - NVwZ-RR 1998, 497). Wesentliche Voraussetzung hierfür ist also, dass jeder, der von einer solchen Zusammenkunft Kenntnis erhält, die Möglichkeit hat, an ihr teilzunehmen. Dies war vorliegend der Fall. Der Teilnehmerkreis der Veranstaltung war von vornherein weder nach bestimmten Kriterien festgelegt noch begrenzt worden. Zwar wurde die Veranstaltung, bei der einschlägig bekannte Skinheadbands auftreten sollten, konspirativ vorbereitet. Zeit und Ort wurden nicht öffentlich bekanntgegeben, sondern ausschließlich per E-Mail und SMS einem Kreis bekannter Gleichgesinnter mitgeteilt. Darüber hinaus bestand die Möglichkeit, über ein sog. „nationales Infotelefon“ Kenntnis von dem Konzert zu erlangen. Diese Einladungspraxis dürfte in erster Linie deshalb gewählt worden sein, um die Veranstaltung vor den Ordnungsbehörden und vor möglichen Störern etwa aus der linksautonomen Szene geheim zu halten. Hingegen ist nicht ersichtlich, dass der Teilnehmerkreis abschließend beschränkt werden sollte. Bei der gewählten Vorgehensweise hatten die Veranstalter es auch nicht mehr in der Hand, zu bestimmen, wer von der Veranstaltung erfuhr und an ihr teilnahm; im Hinblick auf die oben beschriebene Rekrutierungsfunktion der Veranstaltung lag dies auch gar nicht in ihrer Absicht. Es sind auch sonst keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass die Teilnehmer einzeln eingeladen worden wären und dass nur bestimmte Personen Zugang zu der Veranstaltung erhalten sollten. Das Merkmal der Öffentlichkeit entfällt auch nicht deshalb, weil Eintrittsgelder erhoben worden sind (vgl. Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 -, a.a.O.). Soweit die Beklagte die Öffentlichkeit der Versammlung bestreitet, verhält sie sich widersprüchlich, da sie mit der Begehung von Straftaten rechnete, die zumindest teilweise einen gewissen Öffentlichkeitsbezug voraussetzen (vgl. z. B. § 86 a StGB). Ihre Behauptung, es habe strenge Einlasskontrollen gegeben und Personen, die nach ihrem äußeren Erscheinungsbild nicht eindeutig der Skinheadszene hätten zugerechnet werden können, wäre der Zutritt verwehrt worden, vermochte die Beklagte nicht auf tatsächliche Feststellungen zu stützen. Dieses Vorbringen erweist sich somit als rein spekulativ und erscheint mit Blick auf die Rekrutierungsfunktion der Veranstaltung auch fernliegend.
40 
3. Handelte es sich bei dem Skinheadkonzert um eine öffentliche Versammlung, so kam zur Bekämpfung versammlungsspezifischer Gefahren nur das Instrumentarium des Versammlungsgesetzes in Betracht, das mit seinen spezialgesetzlichen Ermächtigungen Vorrang vor dem Polizeirecht hat.
41 
Die für den Vollzug des Versammlungsgesetzes zuständigen Behörden können Versammlungen in geschlossenen Räumen vor ihrem Beginn nach Maßgabe des § 5 VersammlG verbieten oder nach ihrem Beginn nach Maßgabe des § 13 VersammlG auflösen. Des Weiteren kann - außerhalb der in § 13 Abs. 1 VersammlG angeführten Auflösungsgründe - die Auflösung einer zulässigerweise verbotenen Versammlung in Betracht kommen.
42 
a) Für ein Verbot öffentlicher Versammlungen in geschlossenen Räumen sowie das Verbot ersetzende Minusmaßnahmen (beschränkende Verfügungen) ist § 5 VersammlG die spezielle und abschließende Regelung. Nur für nicht versammlungsspezifische Gefahren kann auf die Ermächtigungen des besonderen Polizei- und Ordnungsrechts bzw. auf allgemeines Polizeirecht zurückgegriffen werden (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O. § 5 Rn. 7 f.).
43 
Eine Versammlung in geschlossenen Räumen kann vor ihrem Beginn nach dem hier in Betracht kommenden § 5 Nr. 4 VersammlG verboten werden, wenn Tatsachen festgestellt sind, aus denen sich ergibt, dass der Veranstalter oder sein Anhang Ansichten vertreten oder Äußerungen dulden werden, die ein Verbrechen oder ein von Amts wegen zu verfolgendes Vergehen zum Gegenstand haben.
44 
aa) Diese Vorschrift ist im Lichte von Art. 8 GG auszulegen. Das Grundrecht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln, unterliegt, soweit die Versammlung nicht unter freiem Himmel stattfindet, keinem Gesetzesvorbehalt. Soweit das Versammlungsgesetz in § 5 die Möglichkeit eröffnet, Versammlungen in geschlossenen Räumen zu verbieten, liegt hierin gleichwohl keine gegen Art. 8 Abs. 2 GG verstoßende Grundrechtsbeschränkung; das Versammlungsgesetz erfüllt insoweit vielmehr verfassungskonkretisierende Funktion (vgl. Schwäble, Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit, S. 191 und 162 ff.), das heißt, das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit greift unter anderem nicht ein, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen des § 5 Nr. 4 VersammlG vorliegen, weil das Begehen von Verbrechen oder von Amts wegen zu verfolgender Vergehen einer Versammlung den Charakter der "Friedlichkeit" nehmen würde und diese damit aus dem Geltungsbereich der Grundrechtsgewährleistung ausscheidet (vgl. Höfling in Sachs, GG, 5. Aufl., Art. 8 Rn. 26 f.). Dabei darf jedoch der Begriff der Friedlichkeit nicht zu eng verstanden werden, weil ansonsten der für Versammlungen unter freiem Himmel geltende Gesetzesvorbehalt weitgehend funktionslos würde (vgl. BVerfG, Urt. v. 11.11.1986 - 1 BvR 713/83 u.a. - BVerfGE 73, 206 <248 f.>).
45 
bb) Diese Grundsätze erfordern, den Verbotstatbestand des § 5 Nr. 4 VersammlG dahin auszulegen, dass zum einen die darin erfassten Meinungsäußerungsdelikte von beträchtlichem Gewicht sein sowie zur Unfriedlichkeit führen müssen und zum anderen die das Verbot tragenden Tatsachen mit einer vernünftige Zweifel ausschließenden Sicherheit festgestellt sein müssen, damit die zusätzlich erforderliche Prognose des Verhaltens des Veranstalters oder seines Anhangs eine tragfähige Grundlage hat (vgl. Senatsbeschluss vom 25.04.1998 - 1 S 1143/98 - VBlBW 1998, 426). Nur wenn erkennbare Umstände darauf schließen lassen, dass das Vertreten strafbarer Ansichten bzw. das Dulden strafbarer Äußerungen das maßgebende Anliegen der Versammlung ist, kommt ein Totalverbot in Frage. Lässt eine gesicherte Gefahrenprognose diesen Schluss nicht zu, sind nur weniger einschneidende Beschränkungen zulässig (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O. § 5 Rn. 33). Weil bloße Beschränkungen gegenüber dem Verbot geringere Eingriffe sind, darf in Anwendung des Grundsatzes der Erforderlichkeit ein Schluss von der Verbotsermächtigung auf die Ermächtigung zum Erlass verbotsvermeidender aber gleichwohl zwecktauglicher Maßnahmen gezogen werden (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O. § 5 Rn. 43 m.w.N.). Finden sich im Repertoire einer Band nur einzelne Musikstücke, deren Aufführung einen Straftatbestand verwirklicht, so ist zu prüfen, ob das Verbot des Spielens dieser Musikstücke als milderes Mittel gegenüber einem Totalverbot in Betracht kommt. Besteht das Repertoire einer Band durchweg aus strafrechtlich relevanten Musikstücken und/oder kommt es bei Auftritten einer Band regelmäßig zu Straftaten, so kann ein Versammlungsverbot ausgesprochen werden, wenn der Auftritt dieser Band der einzige Versammlungszweck ist. Sollen jedoch daneben noch weitere - unbedenkliche - Bands auftreten, ist es angezeigt, vorrangig die Verhängung eines Auftrittsverbots für die betreffende Band zu prüfen.
46 
b) Bei versammlungsspezifischen Gefahren, die im Zusammenhang mit nicht verbotenen Versammlungen in geschlossenen Räumen entstehen, sind die Voraussetzungen für das polizeiliche Einschreiten nach Beginn der Versammlung und dessen Umfang in § 13 VersammlG speziell und abschließend geregelt (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 13 Rn. 3). Im Lichte der verfassungsrechtlich garantierten, durch einen Gesetzesvorbehalt nicht eingeschränkten Versammlungsfreiheit in geschlossenen Räumen stellen sich die gesetzlichen Eingriffsermächtigungen des § 13 VersammlG als Konkretisierung der verfassungsimmanenten Schranken der grundrechtlichen Gewährleistung dar. Auf das allgemeine Polizeirecht können polizeiliche Maßnahmen innerhalb von Versammlungen nur gestützt werden, wenn und soweit es darum geht, Gefahren zu bekämpfen, die nicht spezifisch in der Versammlung und deren Ablauf ihre Ursache haben.
47 
Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 VersammlG kann die Polizei eine öffentliche Versammlung in geschlossenen Räumen nur dann und unter Angabe des Grundes auflösen, wenn einer der in Nr. 1 bis 4 genannten Gründe vorliegt.
48 
Auch die mündliche Auflösungsverfügung bedarf - abweichend von § 39 LVwVfG - einer Begründung. Es ist hinreichend, aber auch erforderlich, dass der maßgebende Auflösungsgrund des gesetzlichen Tatbestandes der Nr. 1, 2, 3 oder 4 verständlich bezeichnet wird (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 13 Rn. 6).
49 
Die Auflösung einer Versammlung in geschlossenen Räumen nach ihrem Beginn kommt u.a. in Betracht, wenn durch den Verlauf der Versammlung gegen Strafgesetze verstoßen wird, die ein Verbrechen oder von Amts wegen zu verfolgendes Vergehen zum Gegenstand haben, oder wenn in der Versammlung zu solchen Straftaten aufgefordert oder angereizt wird und der Leiter dies nicht unverzüglich unterbindet (§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 VersammlG).
50 
c) Die Auflösungsgründe des § 13 Abs. 1 VersammlG berücksichtigen nicht den Fall, dass eine Versammlung trotz eines rechtmäßigen Versammlungsverbots gleichwohl durchgeführt wird. Der Gesetzgeber hat die Pflicht zur Auflösung einer verbotenen Versammlung nur für Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzüge ausdrücklich vorgesehen (vgl. § 15 Abs. 4 VersammlG). Es spricht viel dafür, insoweit für Versammlungen in geschlossenen Räumen von einer planwidrigen Gesetzeslücke auszugehen. So ist es etwa möglich, dass eine Versammlung gemäß § 5 Nr. 4 VersammlG verboten wurde, weil Tatsachen festgestellt waren, die die Prognose rechtfertigten, dass der Veranstalter Ansichten vertreten werde, die ein Verbrechen oder ein von Amts wegen zu verfolgendes Vergehen zum Gegenstand haben. Wenn diese Versammlung nun trotz des Verbots durchgeführt wird, kann es nicht dem Willen des Gesetzgebers entsprechen, dass die Polizei so lange warten muss, bis die prognostizierten Straftaten tatsächlich begangen werden, um die Versammlung erst dann gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 4 VersammlG auflösen zu können (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 13 Rn. 31; Köhler/Dürig-Friedl, Demonstrations- und Versammlungsrecht, 4. Aufl., § 13 VersammlG Rn. 2).
51 
d) Ob hier die getroffene, auf die polizeiliche Generalklausel gestützte Verfügung auch als versammlungsrechtliche Entscheidung - die fehlende Wesensänderung durch den Austausch der Rechtsgrundlagen unterstellt - Bestand haben könnte, erscheint fraglich.
52 
aa) Zwar stünde deren Rechtmäßigkeit nicht bereits die Zuständigkeitsordnung entgegen, denn die Beklagte ist als Große Kreisstadt nicht nur Ortspolizeibehörde, sondern auch Versammlungsbehörde (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 VersGZuVO, § 62 Abs. 3 PolG, §§ 13 Abs. 1 Nr. 1, 16 Abs. 1 LVG).
53 
bb) Bedenken bestehen indes in materieller Hinsicht.
54 
(1) Ungeachtet der Bezeichnung als „Auflösungsverfügung“ könnte die Umdeutung in ein Verbot nach § 5 Nr. 4 VersammlG in Betracht gezogen werden, weil die Verfügung ausweislich der schriftlichen Begründung in erster Linie darauf zielte, Straftaten im Sinne der §§ 86, 86 a, 90 a und 130 StGB zu verhindern, deren Begehung im Rahmen der Veranstaltung aufgrund von Erfahrungen bei früheren Veranstaltungen befürchtet wurde. Insoweit fehlte es indes an hinreichenden Feststellungen zum jeweiligen Veranstalter, weshalb auch unklar ist, inwieweit die jetzigen Veranstalter für Vorkommnisse bei vorangegangenen Veranstaltungen verantwortlich waren. Ebenso fehlte es an Feststellungen dazu, ob und in welchem Umfang die Liedtexte der auftretenden Bands die in Frage kommenden Straftatbestände wie Volksverhetzung (§ 130 StGB) oder Aufstacheln zum Angriffskrieg (§ 80 a StGB) verwirklichen. Die materiellen Voraussetzungen für ein Totalverbot dürften daher kaum vorgelegen haben.
55 
Gegen die Umdeutung in ein Versammlungsverbot könnte zudem sprechen, dass die Verfügung erst nach Beginn der Versammlung bekannt gegeben wurde. Zu diesem Zeitpunkt ist die Verfügung auch erst rechtlich existent geworden. Vor der Bekanntgabe an zumindest einen Betroffenen ist ein Verwaltungsakt noch nicht erlassen, d.h. liegt grundsätzlich überhaupt noch kein Verwaltungsakt vor. Auch die Bindung der Behörde an den Verwaltungsakt tritt erst mit der Bekanntgabe an zumindest einen Betroffenen ein (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl., § 41 Rn. 17 m.w.N.). Dem Ordnungsamtsleiter der Beklagten dürfte um 18:50 Uhr auch bewusst gewesen sein, dass aufgrund der noch zu treffenden Vorbereitungen (Zusammenziehen der erforderlichen Polizeikräfte; Einholung einer richterlichen Anordnung zum Betreten der Räumlichkeit etc.) eine Bekanntgabe der Allgemeinverfügung und damit ein Wirksamwerden (vgl. § 43 Abs. 1 LVwVfG) erst nach Beginn des Konzerts erfolgen würde.
56 
Der Senat verkennt nicht, dass es für die Versammlungsbehörde, die den Erlass versammlungsrechtlicher Präventivmaßnahmen auf der Grundlage von § 5 VersammlG erwägt, bei Versammlungen der vorliegenden Art, die konspirativ vorbereitet werden und zu denen verdeckt eingeladen wird, schwierig sein kann, den Veranstalter rechtzeitig zu ermitteln und diesem ggf. eine Verfügung vor dem Beginn der Versammlung bekannt zu geben. Scheitert die Bekanntgabe vor Beginn der Versammlung, so kommt aufgrund der Systematik des Versammlungsgesetzes nur noch eine Auflösung der Versammlung unter den Voraussetzungen des § 13 VersammlG in Betracht. Die fehlende Bekanntgabe wäre nur dann unschädlich, wenn der Veranstalter anderweitig sichere Kenntnis von der Verfügung erlangt hätte oder wenn er unter Verstoß gegen spezielle gesetzliche Verpflichtungen die Bekanntgabe treuwidrig vereitelt hätte (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 21 f. m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 22.05.1987 - 8 C 91.85 - NVwZ 1987, 793 - zur treuwidrigen Vereitelung der Zustellung eines Einberufungsbescheides). Im Anwendungsbereich des Versammlungsgesetzes dürfte nach derzeitiger Rechtslage, wenn die Einladung verdeckt erfolgt, die treuwidrige Vereitelung der Bekanntgabe einer Verbotsverfügung kaum angenommen werden können, weil der Veranstalter einer Versammlung in geschlossenen Räumen im Vorfeld der Versammlung gesetzlich nicht zur Angabe seines Namens verpflichtet ist. Nach dem eindeutigen Wortlaut des § 2 Abs. 1 VersammlG, der keine andere Auslegung zulässt, besteht eine solche Verpflichtung nur im Falle einer öffentlichen Einladung (so auch Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 2 Rn. 6). Eine Gesetzesänderung, die den Veranstalter auch bei nicht öffentlicher Einladung in die Pflicht nimmt, erschiene geeignet, insoweit Abhilfe zu schaffen. Eine solche Gesetzesänderung wird auch in § 9 Abs. 1 des vom Bundesinnenminister als Beratungsgrundlage für die Länder konzipierten Entwurfs eines Versammlungsgesetzes (abgedr. bei Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., S. 7 ff.) bereits vorgeschlagen.
57 
(2) Die Umdeutung in eine versammlungsrechtliche Auflösungsverfügung nach § 13 VersammlG scheidet schon deshalb aus, weil die Beklagte nicht - wie gesetzlich in § 12 VersammlG vorgesehen - Polizeibeamte in die Versammlung entsandt hatte, die - ggf. auch mittels Bild- und Tonaufnahmen, vgl. § 12 a VersammlG - die erforderlichen Feststellungen zu einem unfriedlichen Verlauf der Versammlung hätten treffen können.
58 
4. Ob danach die Voraussetzungen für ein Verbot oder eine Auflösung des Konzerts auf versammlungsrechtlicher Grundlage vorgelegen haben, kann der Senat letztlich offen lassen, weil die Auflösung der Versammlung jedenfalls auf der Grundlage der §§ 1, 3 PolG zur Abwehr konkreter Gefahren für Leben und Gesundheit der Versammlungsteilnehmer geboten war.
59 
a) Der Rückgriff auf das allgemeine Polizeirecht ist vorliegend zulässig.
60 
Auf das allgemeine Polizeirecht können polizeiliche Maßnahmen innerhalb von Versammlungen nur gestützt werden, wenn und soweit es darum geht, Gefahren zu bekämpfen, die nicht spezifisch in der Versammlung und deren Ablauf ihre Ursache haben (vgl. Meßmann, JuS 2007, 524 <526>; Kunig in v. Münch/Kunig, GG, 5. Aufl., Art. 8 Rn. 30). Entscheidend kommt es insoweit darauf an, ob die in Bezug auf die nicht versammlungsspezifischen Gefahren getroffene Gefahrprognose geeignet ist, die Auflösung der Versammlung, d. h. ihre Beendigung durch Verwaltungsakt, selbstständig zu tragen. Ist dies der Fall, so sind die mit der polizeilichen Maßnahme verbundenen (mittelbaren) Einschränkungen des Versammlungsrechts als zwangsläufige Nebenfolge in Kauf zu nehmen. Darauf, ob auch eine Einschränkung des Versammlungsrechts bezweckt war (darauf abstellend noch Senatsurteil vom 26.01.1998 - 1 S 3280/96 - a.a.O.; ebenso Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 13 Rn. 4), kommt es dann nicht mehr an. Freilich ist zu beachten, dass wegen des hohen Rangs der durch Art. 8 GG geschützten Versammlungsfreiheit das bloße Vorliegen einer konkreten Gefahr für die öffentliche Sicherheit die Auflösung einer Versammlung nicht zu rechtfertigen vermag. Im Hinblick auf den (zwangsläufigen) Eingriff in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit sind an die Anwendung der polizeilichen Generalklausel strenge Anforderungen zu stellen (vgl. Schulze-Fielitz in Dreier, GG, 2. Aufl., Art. 8 Rn. 72; Gusy in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 4. Aufl., Art. 8 Rn. 58; Köhler/Dürig-Friedl, Demonstrations- und Versammlungsrecht, 4. Aufl., Art. 8 GG Rn. 25; Deger in Wolf/Stephan/Deger, PolG für BW, 6. Aufl., § 4 Rn. 35). Erforderlich ist eine konkrete Gefahr für elementare Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit von Menschen.
61 
b) Hier hat die Beklagte als sachlich (vgl. § 66 Abs. 2 i.V.m. §§ 61 Abs. 1 Nr. 4, 62 Abs. 4 PolG) und örtlich (vgl. § 68 Abs. 1 PolG) zuständige Ortspolizeibehörde ihre Auflösungsverfügung zulässigerweise selbstständig tragend auf konkrete Gefahren für Leben und Gesundheit der Versammlungsteilnehmer gestützt.
62 
aa) Nach der polizeilichen Generalklausel (§§ 1, 3 PolG) hat die Polizei die Aufgabe, von dem Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Dabei hat die Polizei innerhalb der durch das Recht gesetzten Schranken zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben diejenigen Maßnahmen zu treffen, die ihr nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich erscheinen. Ein Tätigwerden zum Zwecke der Gefahrenabwehr setzt eine konkrete Gefahr voraus. Eine solche liegt vor, wenn ein bestimmter einzelner Sachverhalt, d. h. eine konkrete Sachlage oder ein konkretes Verhalten bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung führen würde. Der Schadenseintritt braucht nicht mit Gewissheit zu erwarten sein. Andererseits ist aber die bloße Möglichkeit des Schadenseintritts nicht ausreichend. Der erforderliche Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts ist dabei abhängig vom Rang des Rechtsgutes, in das eingegriffen werden soll, sowie vom Rang des polizeilichen Schutzgutes (vgl. Würtenberger/Heckmann, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 6. Aufl., S. 190 ff.). Auf der einen Seite ist daher bei der Anwendung der polizeilichen Generalklausel der hohe Rang der durch Art. 8 GG geschützten Versammlungsfreiheit zu berücksichtigen. Auf der anderen Seite ist in Rechnung zu stellen, dass es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, nämlich Leben und Gesundheit von Menschen, geht, so dass auch die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts nicht überspannt werden dürfen (vgl. Senatsurteil vom 28.07.2009 - 1 S 2200/08 - VBlBW 2010, 29 m.w.N.).
63 
bb) Die polizeiliche Gefahr ist eine auf Tatsachen gegründete prognostische Einschätzung über einen künftigen Geschehensverlauf, wobei die Tatsachen pflichtgemäß aufzuklären sind. Die Gefahr muss im Zeitpunkt der Entscheidung über die zu ergreifende polizeiliche Maßnahme vorliegen; es ist also beim polizeilichen Eingriff die gegenwärtige und nicht eine spätere Sicht entscheidend. Deshalb kommt es nicht darauf an, welche Erkenntnisse die Polizei im Anschluss an ihre Maßnahme gewinnt: War der Schadenseintritt im Zeitpunkt der Entscheidung über das Eingreifen objektiv wahrscheinlich, bleibt das polizeiliche Handeln auch dann rechtmäßig, wenn der weitere Verlauf der Dinge die Prognose als unrichtig erweisen sollte. Umgekehrt kann eine polizeiliche konkrete Gefahr nicht durch später bekannt werdende Tatsachen - gleichsam nachträglich im Wege der Rückschau - im Anschluss an das polizeiliche Handeln begründet werden.
64 
cc) Für die gerichtliche Beurteilung der hier beanstandeten Maßnahme kommt es folglich auf die von der Beklagten als Ortspolizeibehörde ex ante um 18:50 Uhr getroffene Prognose an, nicht hingegen auf die des für den Polizeieinsatz maßgeblichen Polizeiführers, da der Polizeivollzugsdienst lediglich die von der Beklagten getroffene Auflösungsverfügung im Wege der Vollzugshilfe (vgl. § 60 Abs. 4 PolG) bzw. Amtshilfe (vgl. § 74 Abs. 1 PolG) bekannt gegeben und nicht etwa nach Feststellung der konkreten Verhältnisse vor Ort selbst die Auflösung verfügt hat.
65 
Nach dem Kenntnisstand des Ordnungsamtsleiters sollte das Konzert in einem Kellerraum auf dem ehemaligen Fabrikgelände der Fa. ... stattfinden. Aufgrund der Tatsache, dass ein solcher Kellerraum von Mitgliedern einer Skinhead-band als Probenraum genutzt wurde und bereits am 09.07.2005 für eine sogenannte „private Geburtstagsfeier“ zur Verfügung gestellt worden war, war prognostisch die Annahme gerechtfertigt, dass das fragliche Konzert wiederum in diesem fensterlosen Raum, der über nur einen engen Zugang verfügte, stattfinden würde. Die Brandgefahr durfte mit Blick darauf, dass eine professionelle Musikanlage mit Verstärkern zum Einsatz kam und bis zu 150 Konzertteilnehmer erwartet wurden, als hoch eingeschätzt werden. Dies gilt umso mehr, als bei der Prognose auch die bei Konzerten dieser Art infolge der aggressiven Musik und des Alkoholkonsums der Konzertteilnehmer typischerweise herrschende aufgeheizte Atmosphäre berücksichtigt werden durfte.
66 
dd) Bei dieser Sachlage war die Auflösung der Versammlung zur Abwehr konkreter Gefahren für Leben und Gesundheit der Teilnehmer geboten.
67 
Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit sind auch die Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen, nämlich Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Würde, Eigentum und Besitz (vgl. Deger, a.a.O. § 1 Rn. 48 m.w.N.). Am Schutz des Lebens besteht ein besonderes öffentliches Interesse. Der Staat und seine Organe sind verfassungsrechtlich verpflichtet, menschliches Leben zu schützen. Die öffentliche Sicherheit ist daher in hohem Maße gefährdet, wenn Konzertbesucher sich durch den Aufenthalt in einem Kellerraum mit nur einem engen Zugang leichtsinnig Gefahren für Leben und Gesundheit im - nicht unwahrscheinlichen - Fall eines Brandes aussetzen.
68 
Die Auflösung der Versammlung, d. h. ihre Beendigung durch Allgemeinverfügung (§ 35 Satz 2 LVwVfG), war zur Bekämpfung der Gefahr geeignet und erforderlich. Die Auflösungsverfügung begründet die Pflicht der Teilnehmer, sich vom Versammlungsort zu entfernen. Ein milderes Mittel zur Bekämpfung der bezeichneten Gefahr war nicht gegeben. Die Fortsetzung des Konzerts in dem fraglichen Kellerraum wäre unter keinen Umständen vertretbar gewesen.
69 
Die Auflösung erweist sich schließlich nicht deshalb als rechtswidrig, weil mit ihr zugleich eine Einschränkung des Versammlungsrechts bezweckt wurde. Zwar hatte die Beklagte bei der Ausübung ihres Ermessens nicht berücksichtigt, dass es sich bei dem fraglichen Konzert um eine unter dem Schutz der Versammlungsfreiheit stehende öffentliche Versammlung handelte. Dies führt jedoch vorliegend nicht zu einem Ermessensfehler, weil der Ermessensspielraum der Beklagten auf Null reduziert war. Aus der maßgeblichen ex-ante-Sicht drohte ein so erheblicher Schaden für das Leben und die Gesundheit der Konzertbesucher (vgl. zu diesem Maßstab Deger, a.a.O. § 3 Rn. 19), dass die Beklagte angesichts der großen Zahl der erwarteten - zum Teil noch minderjährigen - Teilnehmer zum Einschreiten durch Erlass einer Auflösungsverfügung verpflichtet war. Ein Untätigbleiben wäre ermessensfehlerhaft gewesen.
70 
ee) Soweit die Beklagte Störungen der öffentlichen Sicherheit, die ein Einschreiten nach den §§ 1, 3 PolG erfordern, auch in Verstößen gegen bauordnungs-, gaststätten- und jugendschutzrechtliche Vorschriften gesehen hat, sind diese Erwägungen wegen des hohen Rangs der durch Art. 8 GG geschützten Versammlungsfreiheit nicht tragfähig. Insbesondere vermag allein der Verstoß gegen bauordnungsrechtliche Bestimmungen (vgl. § 15 Abs. 3 LBO) die Auflösungsverfügung nicht zu rechtfertigen (vgl. zu einer bauordnungsrechtlichen Nutzungsuntersagung, die faktisch zu einem Versammlungsverbot führt: OVG Meckl.-Vorp., Beschl. v. 02.02.2007 - 3 M 12/07 - LKV 2008, 79). Hinzutreten muss - wie ausgeführt - stets eine erhebliche Gefahr für elementare Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit von Menschen.
71 
c) Darauf, ob das Handeln des Polizeivollzugsdienstes vor Ort von dem Bestreben getragen war, die bezeichneten Gefahren für Leben und Gesundheit der Versammlungsteilnehmer so rasch und wirkungsvoll wie möglich zu bekämpfen, kommt es nicht an. Gegenstand der Fortsetzungsfeststellungsklage ist ausschließlich die Auflösung des Skinheadkonzerts, d. h. seine Beendigung durch Verwaltungsakt, nicht aber der Vollzug dieser Verfügung und die weiteren vom Polizeivollzugsdienst getroffenen Maßnahmen. Insoweit wäre die Beklagte auch nicht passiv legitimiert; vielmehr hätten die Kläger eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Vollzugs der Auflösungsverfügung sowie der vom Polizeivollzugsdienst in eigener Zuständigkeit getroffenen weiteren Maßnahmen nur im Wege einer gegen das Land Baden-Württemberg gerichteten (Fortsetzungs-)Feststellungsklage erreichen können.
III.
72 
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.
73 
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt ist.
74 
Beschluss vom 12. Juli 2010
75 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.
76 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Tenor

Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringens vom 22. September 2003 - 1 K 1727/02 - geändert: es wird festgestellt, dass die Beschlagnahme der schwarz-weiß-roten Fahne am 25. Juni 2002 durch den Polizeivollzugsdienst der Polizeidirektion U. rechtswidrig war.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Der Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Beschlagnahme einer Fahne.
Am 25.06.2002 fanden sich auf dem R.platz/M.platz in U. nach dem Halbfinalspiel der Fußballweltmeisterschaft zahlreiche Personen ein, um den Einzug der deutschen Fußballnationalmannschaft in das Endspiel zu feiern. Der Kläger hielt sich zusammen mit Bekannten ebenfalls dort auf; er führte die schwarz-weiß-rote Flagge des deutschen Kaiserreichs mit, auf deren Fahnenstock ein vergoldeter Adler angebracht war. Die Fahne des Klägers sowie eine gleichartige Fahne einer weiteren Person wurden von der Polizei beschlagnahmt.
Im Bericht des Polizeireviers U.-Mitte vom 27.06.2002, der im Anschluss an die Beschlagnahme vom Einsatzleiter, POK ..., gefertigt wurde, wurde ausgeführt, dass die Feier auf dem R.platz im Wesentlichen störungsfrei verlaufen sei. Auffällig seien lediglich 6-10 junge Männer - unter ihnen der Kläger - gewesen, die der rechten Szene zuzuordnen seien. Sie hätten die anderen Fans mittels mitgebrachter Reichsflaggen provoziert. - Im Vorlagebericht der Polizeidirektion U. an das Regierungspräsidium Tübingen vom 16.08.2002 wird hierzu ergänzend ausgeführt, dass aus der Gruppe mehrfach „Deutschland den Deutschen“ und ähnliches gerufen sowie die erste Strophe des Deutschlandliedes gesungen worden sei. - Beim ersten Versuch der polizeilichen Beschlagnahme sei es zum Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte gekommen. Danach sei die Flagge des Klägers und eine weitere Flagge beschlagnahmt worden; diese hätten nach Ende der Feier gegen 22:00 Uhr wieder ausgehändigt werden können. Mit Schreiben vom 05.07.2002 wurde dem Kläger nochmals mitgeteilt, dass die Flaggen auf dem Polizeirevier abgeholt werden könnten.
Bereits am 27.06.2002 hatte der Kläger beim Amtsgericht Ulm die Aufhebung der Beschlagnahme beantragt und zugleich beim Verwaltungsgericht Sigmaringen - eine später zurückgenommene - Klage (1 K 1535/02) erhoben. Mit Beschluss vom 05.08.2002 verwies das Amtsgericht Ulm den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Sigmaringen, da die Beschlagnahme aus präventiven Gründen aufgrund des Polizeigesetzes erfolgt und deswegen der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sei.
Zur Begründung des vor dem Verwaltungsgericht verfolgten Fortsetzungsfeststellungsbegehrens hat der Kläger geltend gemacht, dass sich das Fortsetzungsfeststellungsinteresse zum einen aus einer Wiederholungsgefahr ergebe, denn bereits während des Gerichtsverfahrens sei ihm erneut aufgegeben worden, zwei Fahnen von den Fenstern seiner Wohnung zu entfernen. Zum anderen habe er ein Rehabilitierungsinteresse, denn er sei in seinem Grundrecht auf Meinungsfreiheit gem. Art. 5 GG verletzt worden. Der Beklagte gehe von einem unzutreffenden Sachverhalt aus, wenn ihm die Provokation anderer Besucher vorgeworfen werde. Er habe sich lediglich mit einem Freund zum R.platz begeben und dort einen Arbeitskollegen getroffen; in einer Gruppe habe er sich aber nicht befunden. Die mitgeführte Fahne habe er auf dem Rücken getragen und nicht geschwenkt. Parolen seien weder von seinen drei Begleitern noch von ihm skandiert worden. Ein Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit habe nicht vorgelegen; die Reichsflagge erfülle ebensowenig wie die Reichskriegsflagge den Tatbestand der Volksverhetzung nach § 130 StGB. Außerdem werde durch das Zeigen einer schwarz-weiß-roten Fahne nicht gegen die öffentliche Ordnung verstoßen; auf die Sichtweise eines Beobachters komme es nicht an. Die Fahne gelte als Symbol der Monarchie und erwecke darüber hinaus keine anderen Assoziationen. Die behauptete provokante Wirkung der Fahne mache ihn nicht zum Zweckveranlasser; auf eine Eskalation der Lage mit nachfolgender Körperverletzung und Sachbeschädigung habe er es nicht angelegt. Er dürfe aber auch nicht als Nichtstörer in Anspruch genommen werden. Jedenfalls sei die Entscheidung ermessensfehlerhaft gewesen, da ein milderes Mittel, wie z. B. die Aufforderung, die Fahne einzurollen, nicht in Betracht gezogen worden sei. Außerdem seien vorgeschriebene Formalitäten nicht beachtet worden, indem ihm eine Quittung über die Beschlagnahme verweigert worden sei.
Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat ausgeführt, dass die Voraussetzungen der Beschlagnahme nach § 33 PolG vorgelegen hätten. Der Kläger habe sich in einer Personengruppe befunden, aus der nationalistische Parolen skandiert worden seien, und er habe eine Fahne geschwenkt. Diese Fahne habe in ihrem Erscheinungsbild der Reichskriegsflagge geähnelt. Andere Teilnehmer an den Feierlichkeiten auf dem R.platz hätten sich dadurch gestört gefühlt und es sei eine angespannte Situation entstanden. Eine Störung der öffentlichen Ordnung sei eingetreten gewesen, da ein objektiver Beobachter das Schwenken der Flagge als einen Verstoß gegen § 130 StGB, nämlich als Aufruf zu Gewalt gegen Ausländer, habe verstehen können. Eine Störung der öffentlichen Sicherheit habe unmittelbar bevorgestanden, da bei einem Nichteinschreiten wegen der bevorstehenden Eskalation mit Körperverletzungen und Sachschäden habe gerechnet werden müssen. Der Kläger sei somit Verhaltensstörer i.S. von § 6 Abs. 1 PolG gewesen. Jedenfalls habe gegen den Kläger nach § 9 PolG vorgegangen werden können, um sicherzustellen, dass es zu keinen Auseinandersetzungen komme, da anderenfalls die gesamte Feierlichkeit hätte beendet werden müssen.
Mit Urteil vom 22. September 2003 hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen, das in der mündlichen Verhandlung den Kläger informatorisch befragt sowie den Einsatzleiter der Polizei, PHK ..., und zwei weitere Zeugen vernommen hat, die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei zulässig; das erforderliche Feststellungsinteresse ergebe sich jedenfalls aus einer Wiederholungsgefahr. Sie sei aber unbegründet, da die Beschlagnahme der Fahne rechtmäßig gewesen sei. Die Tatbestandsvoraussetzungen für ein Einschreiten nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 PolG hätten vorgelegen. Vor der Beschlagnahme der Fahne habe eine Störung der öffentlichen Sicherheit unmittelbar bevorgestanden. Dies ergebe sich aus der Aussage des Zeugen ..., der die Situation während der Siegesfeier nachvollziehbar in der Weise eingeschätzt habe, dass es ohne polizeiliche Maßnahmen zu folgenschweren Auseinandersetzungen zwischen der Gruppe des Klägers und anderen Teilnehmern kommen werde. Ob der Kläger und seine Begleiter Verhaltensstörer im Sinne des § 6 Abs. 1 PolG gewesen seien, könne offen bleiben, denn die Maßnahme der Polizei sei im konkreten Fall jedenfalls gem. § 9 PolG zulässig gewesen. Die Polizei habe nicht ausreichend eigene Mittel zur Verfügung gehabt, um auf andere Art und Weise möglichen Ausschreitungen zwischen Personengruppen inmitten Hunderter von Menschen zu begegnen. Die Polizei habe keinen Anlass gehabt, sich auf einen solchen Fall vorzubereiten; die Lage unterscheide sich von Veranstaltungen politischer Parteien, bei denen Gegendemonstrationen angekündigt seien. Auf das Recht der Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 GG könne sich der Kläger nicht stützen, da die Teilnahme an einer Siegesfeier anlässlich eines Fußballspieles auch dann nicht vom Versammlungsbegriff umfasst sei, wenn einige Teilnehmer Flaggen bei sich führten. Darüber hinaus sei die Entscheidung der Beklagten ermessensfehlerfrei gefällt worden. Der Zeuge ... habe die betroffenen Belange erkannt und sich ohne Rechtsfehler für ein Einschreiten gegen den Kläger entschlossen. Die Beschlagnahme sei schließlich nicht deswegen rechtswidrig, weil die verlangte Quittung nicht ausgestellt worden sei.
Zur Begründung seiner vom Senat mit Beschluss vom 15.11.2004 - 1 S 2588/03 - zugelassenen Berufung führt der Kläger aus: Unzutreffend sei das Verwaltungsgericht vom Vorliegen einer Gefahrenlage ausgegangen, denn es habe die Zeugenaussagen unrichtig gewürdigt; zu Unrecht habe sich das Verwaltungsgericht auf die widersprüchlichen Aussagen des Zeugen ... gestützt. Aber auch dann, wenn eine Gefahrenlage vorgelegen hätte, sei es keinesfalls zulässig gewesen, ihn als Störer in Anspruch zu nehmen. Vielmehr hätte die Polizei gegen die Störer vorgehen müssen. Es könne dabei nicht davon ausgegangen werden, dass die Polizei nicht in der Lage gewesen sei, die Ruhe auf dem R.platz aufrecht zu erhalten. Sollte dies doch der Fall gewesen sein, dürfe dies keine negativen Konsequenzen für ihn nach sich ziehen. Das Grundrecht aus Art. 5 GG dürfe nicht allein deshalb beschnitten werden, weil andere Personen sich durch eine Meinungsäußerung gestört fühlten; auch bei unliebsamen Meinungsäußerungen müsse der Schutz vor Störern gewährleistet sein.
Der Kläger beantragt,
10 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringens vom 22. September 2003 - 1 K 1727/02 - zu ändern und festzustellen, dass die Beschlagnahme der schwarz-weiß-roten Fahne am 25. Juni 2002 durch den Polizeivollzugsdienst der Polizeidirektion U. rechtswidrig war.
11 
Der Beklagte beantragt,
12 
die Berufung zurückzuweisen.
13 
Er verteidigt das angefochtene Urteil
14 
Der Senat hat Beweis erhoben durch die Vernehmung der Zeugen PHK ... und ...; wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Anlage zur Sitzungsniederschrift verwiesen. Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze im Zulassungs- und Berufungsverfahren, sowie auf die dem Senat vorliegenden Behörden- und Gerichtsakten aus dem Klageverfahren verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
15 
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im übrigen zulässige Berufung des Klägers hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage nicht abweisen dürfen. Denn sie erweist sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht lediglich als zulässig, sondern auch als begründet.
16 
Die in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthafte Fortsetzungsfeststellungsklage ist zulässig. Der Kläger kann sich insbesondere auf ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse berufen. Ob sich dies - wie das Verwaltungsgericht meint - aus einer Wiederholungsgefahr ergibt, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn jedenfalls folgt ein ideelles Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Beschlagnahme aus dem mit ihr verbundenen Eingriff in das Grundrecht der Meinungsfreiheit, der wegen des durch Art. 19 Abs. 4 GG garantierten Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz auch bei - wie hier - typischerweise kurzfristiger Erledigung einer gerichtlichen Kontrolle in einem Hauptsacheverfahren unterliegen muss (vgl. hierzu aus der Rspr. des erkennenden Senats zuletzt Urteile vom 07.12.2004 - 1 S 2218/03 -, VBlBW 2005, 231 f. und vom 14.04.2005 - 1 S 2362/04 -, jeweils m.w.N.).
17 
Die Klage ist auch begründet; nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme kann der Senat nicht feststellen, dass die rechtlichen Voraussetzungen für das polizeiliche Einschreiten gegen den Kläger vorlagen.
18 
Nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 PolG ist die Polizei - gemäß § 60 Abs. 3 PolG neben der allgemeinen Polizeibehörde auch der Polizeivollzugsdienst - zur Beschlagnahme einer Sache ermächtigt, wenn dies zum Schutz eines einzelnen oder des Gemeinwesens gegen eine unmittelbar bevorstehenden Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder zur Beseitigung einer bereits eingetretenen Störung erforderlich ist.
19 
Eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung war weder allein durch das Zeigen der Reichsflagge noch zusammen mit den Begleitumständen bereits eingetreten.
20 
Mit dem Zeigen von symbolträchtigen Gegenständen wie einer Fahne wird von der Meinungsfreiheit Gebrauch gemacht. Deren Grenzen werden - wie das Bundesverfassungsgericht im Zusammenhang mit versammlungsrechtlichen Maßnahmen klargestellt hat (vgl. zuletzt Beschluss 20.6.2004 - 1 BvQ 19/04 -, BVerfGE 111, 147 <155 f.>) - vorbehaltlich des Schutzes der Jugend und des Rechts der persönlichen Ehre durch die Strafrechtsordnung gezogen. Die Einschränkung der Meinungsfreiheit setzt insoweit eine tatbestandliche Eingrenzung voraus, die den Rückgriff auf das polizeiliche Schutzgut der öffentlichen Ordnung - auch als vermeintlich verfassungsunmittelbarer Schranke für die Äußerung einer rechtsextremistischen Ideologie - verbietet.
21 
Strafrechtlich relevant ist das Zeigen der vom Kläger mitgeführten Flagge nicht; davon ist offensichtlich auch der Polizeivollzugsdienst ausgegangen, der ausdrücklich eine polizeirechtliche und nicht etwa eine strafprozessuale Beschlagnahme angeordnet hat.
22 
Der Straftatbestand des § 86a Abs. 1 Nr. 1 StGB, der die Verwendung von Kennzeichen bestimmter politischer Organisationen unter Strafe stellt, ist hier nicht erfüllt. Die schwarz-weiß-rote Flagge des (2.) deutschen Kaiserreichs hat zwar, wie dem Senat aus zahlreichen - insbesondere versammlungsrechtlichen - Verfahren bekannt ist, heute in der politischen Auseinandersetzung nicht vorrangig einen monarchistischen Gehalt, sondern steht für die entschiedene Ablehnung der freiheitlich-rechtsstaatlichen Demokratie. Ungeachtet der vom Kläger auch vor dem Senat gewählten Selbstdarstellung, bei der er sich als politisch eher unbedarft präsentiert und vornehmlich historisch interessiert bezeichnet hat, spricht vieles dafür, dass er gerade auf diese Bedeutung - deren Kenntnis hat er nicht in Abrede gestellt - als Gegenpol zur bestehenden politischen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland Wert legt. Die Affinität des äußersten rechten Randes des politischen Spektrums zu dieser Flagge, die sich nicht zuletzt auch daraus erklären mag, dass sie nach dem Ende der Weimarer Republik, die in Art. 3 Satz 1 WRV schwarz-rot-gold zu den Reichsfarben bestimmt hatte, von 1933 bis 1935 wieder die Nationalflagge des Deutschen Reiches war und das Dritte Reich sich auch danach in der Hakenkreuzfahne dieser Farben bedient hat, macht die schwarz-weiß-rote Fahne aber nicht zum Kennzeichen einer verbotenen nationalsozialistischen Organisation.
23 
Das Zeigen der Flagge als solches ist - ungeachtet der damit zum Ausdruck gebrachten Nähe zu rechtsextremistischen und oftmals fremdenfeindlichen Ansichten - nicht als Volksverhetzung nach § 130 StGB strafbar. Ob das Tragen der Fahne rechtlich anders zu qualifizieren ist, wenn dabei zugleich ausländerfeindliche Parolen gerufen werden, kann hier dahinstehen. Denn nach der Beweisaufnahme kann weder festgestellt werden, dass der Kläger selbst solche Parolen gerufen hat, noch davon ausgegangen werden, dass er sich entsprechende Rufe von dritter Seite zurechnen lassen müsste. Nach den Einlassungen des Klägers, die vom Zeugen ... bestätigt worden sind, hat er sich nur kurze Zeit am Rande der Siegesfeier im vorderen Bereich des Rathaus aufgehalten, bevor er vom Zeugen ... auf die Fahnen angesprochen wurde; politische Parolen hat er damals nicht gerufen. Der Zeuge ... hat nicht behauptet, dass er Rufe wie „Ausländer raus“ oder „Deutschland den Deutschen“ dem Kläger habe zuordnen können. Vielmehr sind solche Parolen nach seiner Erinnerung aus einer Personengruppe gekommen, bei der bereits einige Zeit zuvor eine Fahne beschlagnahmt worden war; dies hat sich im hinteren Bereich des Platzes in der Nähe des Brunnens abgespielt. Der Senat kann sich indes nicht davon überzeugen, dass - wie der Zeuge ... meint - der Kläger sich dort aufgehalten hat; demnach fehlt es schon an jeglicher Grundlage für die Annahme, er habe sich durch seine bloße Anwesenheit solche Parolen zu eigen gemacht.
24 
Der Polizeivollzugsdienst war auch nicht zur Abwehr einer unmittelbar bevorstehenden Störung der öffentlichen Sicherheit zur Beschlagnahme berechtigt.
25 
Eine unmittelbar bevorstehenden Störung liegt nur dann vor, wenn der Eintritt der Störung nach allgemeiner Erfahrung sofort oder in allernächster Zeit bevorsteht und als gewiss anzusehen ist, falls nicht eingeschritten wird (vgl. Senatsurteile vom 10.07.2000 - 1 S 2239/99 -, VBlBW 2001, 102 <103>, vom 20.02.1995 - 1 S 3184/94 -, VBlBW 1995, 282, sowie Senatsbeschluss vom 28.08.1986 - 1 S 3241/85 -, VBlBW 1987, 183). Bei der Überprüfung der erforderlichen Prognoseentscheidung, auf die sich die Annahme einer solchen sowohl auf die große zeitliche Nähe als auch auf die hohe Wahrscheinlichkeit eines Störungseintritts bezogenen Lageeinschätzung gründet, ist nach den Grundsätzen der ex-ante-Sicht auf diejenigen Erkenntnismöglichkeiten abzustellen, die dem einschreitenden Beamten im Zeitpunkt seiner Entscheidung zur Verfügung standen. Dabei ist auch den spezifischen Handlungsbedingungen des Polizeivollzugsdienstes Rechnung zu tragen, der unmittelbar an Ort und Stelle und kurzfristig auf sich schnell verändernde Situationen reagieren muss. Bei Beachtung dieser Grundsätze kann der Senat nicht feststellen, dass der Zeuge ... sich bei der seinem Einschreiten zugrunde liegenden Gefahrenprognose auf eine hinreichend verlässliche Tatsachen- und Erfahrungsgrundlage stützen konnte.
26 
Der Zeuge ... als der für einen störungsfreien Verlauf der Feier verantwortliche Einsatzleiter wollte mit der Beschlagnahme der Fahne des Klägers der Gefahr gewalttätiger Konfrontationen begegnen, die sich zumindest auch an der von anderen Teilnehmern der Siegesfeier als Provokation empfundenen Fahne entzünden konnten. Anhaltspunkt für die befürchtete Eskalation der Lage war dabei insbesondere die Unmutsäußerung eines Teilnehmers, der ein polizeiliches Einschreiten gegen diejenigen Personen forderte, die Reichsflaggen mit sich führten, und von ihm als Rechtsradikale eingeordnet wurden. Dieser Teilnehmer hatte für den Fall der Untätigkeit der Polizei zwar eigenes Eingreifen angekündigt. Der Schluss auf unmittelbar bevorstehende - und mit den zur Verfügung stehenden polizeilichen Kräften nicht mehr beherrschbare - handgreifliche Auseinandersetzungen zwischen dem Kläger und Angehörigen der insbesondere durch entsprechende Parolen erkennbaren „rechten Szene“ einerseits und anderen Teilnehmern der Feier, die sich an der Kundgabe solcher politischen Äußerungen störten, andererseits, war aber nicht gerechtfertigt. Der Zeuge ... selbst hat auf ausdrückliche Nachfrage des Senats die Wahrscheinlichkeit, dass die Drohung, „selbst etwas gegen die Rechtsradikalen zu unternehmen“, in die Tat umgesetzt worden wäre, als eher gering bewertet. Diese Einschätzung entspricht der Umschreibung des das Einschreiten fordernden Mannes als eines „Normalbürgers“, der nicht in aggressiver Weise aufgetreten ist oder einer „linken Szene“ zuzuordnen war. Auch unter den übrigen Teilnehmern der Feier hat der Zeuge ... Mitglieder einer linken Szene, die - wie manche Anhänger von sogenannten „Antifa“-Gruppierungen - vor einer gewalttätigen Auseinandersetzung mit Rechtsradikalen nicht zurückschrecken, nicht ausgemacht. Die angesichts dieser Umstände verbleibende Befürchtung, dass es zu Diskussionen und im Anschluss daran - nicht zuletzt wegen alkoholbedingter Enthemmung eines Teils der Anwesenden - zu Konfrontationen kommen könnte, ist zu vage und zu unbestimmt, um die Annahme einer für § 33 Abs. 1 Nr. 1 PolG erforderlichen Störungslage zu stützen. Der Verweis auf den Vorfall um 16:00 Uhr, bei dem es bei einer Personenkontrolle zu Widerstandshandlungen gekommen war, ändert daran nichts. Denn dabei handelte es sich um ein Vorgehen der Polizei gegen Störer, nicht jedoch - wie nun befürchtet - um eine Auseinandersetzung unter den Teilnehmern der Feier.
27 
Der Zeuge ... war letztlich bestrebt, schon im Vorfeld jeglichen Ansatz für eine Störung bereits im Keim zu ersticken; dies mag nicht zuletzt im Interesse derjenigen Fußballfans, die möglichst ungestört und unbelastet von einer politischen Vereinnahmung von ungebetener Seite feiern wollten, nachvollziehbar gewesen sein. Eine Gefahrenvorsorge in diesem Sinne ist den Polizeibehörden indes nicht zugewiesen; vielmehr ist auch eine mit dem Gebrauch der Reichsflagge beabsichtigte politische Provokation hinzunehmen, solange die Gefahrenschwelle nicht überschritten ist.
28 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
29 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

Gründe

 
15 
Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im übrigen zulässige Berufung des Klägers hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage nicht abweisen dürfen. Denn sie erweist sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht lediglich als zulässig, sondern auch als begründet.
16 
Die in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthafte Fortsetzungsfeststellungsklage ist zulässig. Der Kläger kann sich insbesondere auf ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse berufen. Ob sich dies - wie das Verwaltungsgericht meint - aus einer Wiederholungsgefahr ergibt, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn jedenfalls folgt ein ideelles Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Beschlagnahme aus dem mit ihr verbundenen Eingriff in das Grundrecht der Meinungsfreiheit, der wegen des durch Art. 19 Abs. 4 GG garantierten Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz auch bei - wie hier - typischerweise kurzfristiger Erledigung einer gerichtlichen Kontrolle in einem Hauptsacheverfahren unterliegen muss (vgl. hierzu aus der Rspr. des erkennenden Senats zuletzt Urteile vom 07.12.2004 - 1 S 2218/03 -, VBlBW 2005, 231 f. und vom 14.04.2005 - 1 S 2362/04 -, jeweils m.w.N.).
17 
Die Klage ist auch begründet; nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme kann der Senat nicht feststellen, dass die rechtlichen Voraussetzungen für das polizeiliche Einschreiten gegen den Kläger vorlagen.
18 
Nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 PolG ist die Polizei - gemäß § 60 Abs. 3 PolG neben der allgemeinen Polizeibehörde auch der Polizeivollzugsdienst - zur Beschlagnahme einer Sache ermächtigt, wenn dies zum Schutz eines einzelnen oder des Gemeinwesens gegen eine unmittelbar bevorstehenden Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung oder zur Beseitigung einer bereits eingetretenen Störung erforderlich ist.
19 
Eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung war weder allein durch das Zeigen der Reichsflagge noch zusammen mit den Begleitumständen bereits eingetreten.
20 
Mit dem Zeigen von symbolträchtigen Gegenständen wie einer Fahne wird von der Meinungsfreiheit Gebrauch gemacht. Deren Grenzen werden - wie das Bundesverfassungsgericht im Zusammenhang mit versammlungsrechtlichen Maßnahmen klargestellt hat (vgl. zuletzt Beschluss 20.6.2004 - 1 BvQ 19/04 -, BVerfGE 111, 147 <155 f.>) - vorbehaltlich des Schutzes der Jugend und des Rechts der persönlichen Ehre durch die Strafrechtsordnung gezogen. Die Einschränkung der Meinungsfreiheit setzt insoweit eine tatbestandliche Eingrenzung voraus, die den Rückgriff auf das polizeiliche Schutzgut der öffentlichen Ordnung - auch als vermeintlich verfassungsunmittelbarer Schranke für die Äußerung einer rechtsextremistischen Ideologie - verbietet.
21 
Strafrechtlich relevant ist das Zeigen der vom Kläger mitgeführten Flagge nicht; davon ist offensichtlich auch der Polizeivollzugsdienst ausgegangen, der ausdrücklich eine polizeirechtliche und nicht etwa eine strafprozessuale Beschlagnahme angeordnet hat.
22 
Der Straftatbestand des § 86a Abs. 1 Nr. 1 StGB, der die Verwendung von Kennzeichen bestimmter politischer Organisationen unter Strafe stellt, ist hier nicht erfüllt. Die schwarz-weiß-rote Flagge des (2.) deutschen Kaiserreichs hat zwar, wie dem Senat aus zahlreichen - insbesondere versammlungsrechtlichen - Verfahren bekannt ist, heute in der politischen Auseinandersetzung nicht vorrangig einen monarchistischen Gehalt, sondern steht für die entschiedene Ablehnung der freiheitlich-rechtsstaatlichen Demokratie. Ungeachtet der vom Kläger auch vor dem Senat gewählten Selbstdarstellung, bei der er sich als politisch eher unbedarft präsentiert und vornehmlich historisch interessiert bezeichnet hat, spricht vieles dafür, dass er gerade auf diese Bedeutung - deren Kenntnis hat er nicht in Abrede gestellt - als Gegenpol zur bestehenden politischen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland Wert legt. Die Affinität des äußersten rechten Randes des politischen Spektrums zu dieser Flagge, die sich nicht zuletzt auch daraus erklären mag, dass sie nach dem Ende der Weimarer Republik, die in Art. 3 Satz 1 WRV schwarz-rot-gold zu den Reichsfarben bestimmt hatte, von 1933 bis 1935 wieder die Nationalflagge des Deutschen Reiches war und das Dritte Reich sich auch danach in der Hakenkreuzfahne dieser Farben bedient hat, macht die schwarz-weiß-rote Fahne aber nicht zum Kennzeichen einer verbotenen nationalsozialistischen Organisation.
23 
Das Zeigen der Flagge als solches ist - ungeachtet der damit zum Ausdruck gebrachten Nähe zu rechtsextremistischen und oftmals fremdenfeindlichen Ansichten - nicht als Volksverhetzung nach § 130 StGB strafbar. Ob das Tragen der Fahne rechtlich anders zu qualifizieren ist, wenn dabei zugleich ausländerfeindliche Parolen gerufen werden, kann hier dahinstehen. Denn nach der Beweisaufnahme kann weder festgestellt werden, dass der Kläger selbst solche Parolen gerufen hat, noch davon ausgegangen werden, dass er sich entsprechende Rufe von dritter Seite zurechnen lassen müsste. Nach den Einlassungen des Klägers, die vom Zeugen ... bestätigt worden sind, hat er sich nur kurze Zeit am Rande der Siegesfeier im vorderen Bereich des Rathaus aufgehalten, bevor er vom Zeugen ... auf die Fahnen angesprochen wurde; politische Parolen hat er damals nicht gerufen. Der Zeuge ... hat nicht behauptet, dass er Rufe wie „Ausländer raus“ oder „Deutschland den Deutschen“ dem Kläger habe zuordnen können. Vielmehr sind solche Parolen nach seiner Erinnerung aus einer Personengruppe gekommen, bei der bereits einige Zeit zuvor eine Fahne beschlagnahmt worden war; dies hat sich im hinteren Bereich des Platzes in der Nähe des Brunnens abgespielt. Der Senat kann sich indes nicht davon überzeugen, dass - wie der Zeuge ... meint - der Kläger sich dort aufgehalten hat; demnach fehlt es schon an jeglicher Grundlage für die Annahme, er habe sich durch seine bloße Anwesenheit solche Parolen zu eigen gemacht.
24 
Der Polizeivollzugsdienst war auch nicht zur Abwehr einer unmittelbar bevorstehenden Störung der öffentlichen Sicherheit zur Beschlagnahme berechtigt.
25 
Eine unmittelbar bevorstehenden Störung liegt nur dann vor, wenn der Eintritt der Störung nach allgemeiner Erfahrung sofort oder in allernächster Zeit bevorsteht und als gewiss anzusehen ist, falls nicht eingeschritten wird (vgl. Senatsurteile vom 10.07.2000 - 1 S 2239/99 -, VBlBW 2001, 102 <103>, vom 20.02.1995 - 1 S 3184/94 -, VBlBW 1995, 282, sowie Senatsbeschluss vom 28.08.1986 - 1 S 3241/85 -, VBlBW 1987, 183). Bei der Überprüfung der erforderlichen Prognoseentscheidung, auf die sich die Annahme einer solchen sowohl auf die große zeitliche Nähe als auch auf die hohe Wahrscheinlichkeit eines Störungseintritts bezogenen Lageeinschätzung gründet, ist nach den Grundsätzen der ex-ante-Sicht auf diejenigen Erkenntnismöglichkeiten abzustellen, die dem einschreitenden Beamten im Zeitpunkt seiner Entscheidung zur Verfügung standen. Dabei ist auch den spezifischen Handlungsbedingungen des Polizeivollzugsdienstes Rechnung zu tragen, der unmittelbar an Ort und Stelle und kurzfristig auf sich schnell verändernde Situationen reagieren muss. Bei Beachtung dieser Grundsätze kann der Senat nicht feststellen, dass der Zeuge ... sich bei der seinem Einschreiten zugrunde liegenden Gefahrenprognose auf eine hinreichend verlässliche Tatsachen- und Erfahrungsgrundlage stützen konnte.
26 
Der Zeuge ... als der für einen störungsfreien Verlauf der Feier verantwortliche Einsatzleiter wollte mit der Beschlagnahme der Fahne des Klägers der Gefahr gewalttätiger Konfrontationen begegnen, die sich zumindest auch an der von anderen Teilnehmern der Siegesfeier als Provokation empfundenen Fahne entzünden konnten. Anhaltspunkt für die befürchtete Eskalation der Lage war dabei insbesondere die Unmutsäußerung eines Teilnehmers, der ein polizeiliches Einschreiten gegen diejenigen Personen forderte, die Reichsflaggen mit sich führten, und von ihm als Rechtsradikale eingeordnet wurden. Dieser Teilnehmer hatte für den Fall der Untätigkeit der Polizei zwar eigenes Eingreifen angekündigt. Der Schluss auf unmittelbar bevorstehende - und mit den zur Verfügung stehenden polizeilichen Kräften nicht mehr beherrschbare - handgreifliche Auseinandersetzungen zwischen dem Kläger und Angehörigen der insbesondere durch entsprechende Parolen erkennbaren „rechten Szene“ einerseits und anderen Teilnehmern der Feier, die sich an der Kundgabe solcher politischen Äußerungen störten, andererseits, war aber nicht gerechtfertigt. Der Zeuge ... selbst hat auf ausdrückliche Nachfrage des Senats die Wahrscheinlichkeit, dass die Drohung, „selbst etwas gegen die Rechtsradikalen zu unternehmen“, in die Tat umgesetzt worden wäre, als eher gering bewertet. Diese Einschätzung entspricht der Umschreibung des das Einschreiten fordernden Mannes als eines „Normalbürgers“, der nicht in aggressiver Weise aufgetreten ist oder einer „linken Szene“ zuzuordnen war. Auch unter den übrigen Teilnehmern der Feier hat der Zeuge ... Mitglieder einer linken Szene, die - wie manche Anhänger von sogenannten „Antifa“-Gruppierungen - vor einer gewalttätigen Auseinandersetzung mit Rechtsradikalen nicht zurückschrecken, nicht ausgemacht. Die angesichts dieser Umstände verbleibende Befürchtung, dass es zu Diskussionen und im Anschluss daran - nicht zuletzt wegen alkoholbedingter Enthemmung eines Teils der Anwesenden - zu Konfrontationen kommen könnte, ist zu vage und zu unbestimmt, um die Annahme einer für § 33 Abs. 1 Nr. 1 PolG erforderlichen Störungslage zu stützen. Der Verweis auf den Vorfall um 16:00 Uhr, bei dem es bei einer Personenkontrolle zu Widerstandshandlungen gekommen war, ändert daran nichts. Denn dabei handelte es sich um ein Vorgehen der Polizei gegen Störer, nicht jedoch - wie nun befürchtet - um eine Auseinandersetzung unter den Teilnehmern der Feier.
27 
Der Zeuge ... war letztlich bestrebt, schon im Vorfeld jeglichen Ansatz für eine Störung bereits im Keim zu ersticken; dies mag nicht zuletzt im Interesse derjenigen Fußballfans, die möglichst ungestört und unbelastet von einer politischen Vereinnahmung von ungebetener Seite feiern wollten, nachvollziehbar gewesen sein. Eine Gefahrenvorsorge in diesem Sinne ist den Polizeibehörden indes nicht zugewiesen; vielmehr ist auch eine mit dem Gebrauch der Reichsflagge beabsichtigte politische Provokation hinzunehmen, solange die Gefahrenschwelle nicht überschritten ist.
28 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
29 
Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

Sonstige Literatur

 
30 
Rechtsmittelbelehrung
31 
Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.
32 
Die Beschwerde ist beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Schubertstraße 11, 68165 Mannheim oder Postfach 10 32 64, 68032 Mannheim, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen.
33 
Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen.
34 
In der Begründung der Beschwerde muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung, von der das Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.
35 
Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag stellt, durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.
36 
Beschluss
37 
vom 15. Juni 2005
38 
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.000,-- EUR festgesetzt (§ 25 Abs. 2, § 14 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG a.F., vgl. § 72 Nr. 1 GKG i.d.F. des Gesetzes zur Modernisierung des Kostenrechts - Kostenrechtsmodernisierungsgesetz - KostRMoG, BGBl. I, 2004, 718).
39 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.

(2) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.

(1) Wer vorsätzlich oder fahrlässig das Leben, den Körper, die Gesundheit, die Freiheit, das Eigentum oder ein sonstiges Recht eines anderen widerrechtlich verletzt, ist dem anderen zum Ersatz des daraus entstehenden Schadens verpflichtet.

(2) Die gleiche Verpflichtung trifft denjenigen, welcher gegen ein den Schutz eines anderen bezweckendes Gesetz verstößt. Ist nach dem Inhalt des Gesetzes ein Verstoß gegen dieses auch ohne Verschulden möglich, so tritt die Ersatzpflicht nur im Falle des Verschuldens ein.

BUNDESGERICHTSHOF

IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
VI ZR 189/05 Verkündet am:
16. Mai 2006
Holmes,
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin
der Geschäftsstelle
in dem Rechtsstreit
Nachschlagewerk: ja
BGHZ: nein
BGHR: ja
Der Vermieter einer Wohnung verstößt nicht gegen seine Verkehrssicherungspflicht,
wenn er die mit einem Glasausschnitt versehenen Zimmertüren der Wohnung, die
insoweit den baurechtlichen Vorschriften entspricht, bei einer Vermietung an eine
Familie mit Kleinkindern nicht mit Sicherheitsglas nachrüsten lässt.
BGH, Urteil vom 16. Mai 2006 - VI ZR 189/05 - LG Siegen
AG Siegen
Der VI. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs hat auf die mündliche Verhandlung
vom 16. Mai 2006 durch die Vizepräsidentin Dr. Müller, den Richter Wellner, die
Richterin Diederichsen und die Richter Pauge und Stöhr

für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil der 1. Zivilkammer des Landgerichts Siegen vom 2. August 2005 wird zurückgewiesen. Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Von Rechts wegen

Tatbestand:

1
Die am 28. April 2001 geborene Klägerin nimmt den Beklagten als Vermieter der Wohnung ihrer Eltern auf Schadensersatz wegen Verletzung der Verkehrssicherungspflicht in Anspruch. Die Eltern der Klägerin sind seit 1. November 2001 Mieter einer 6-Zimmer-Wohnung in einem Anwesen des Beklagten , das im Jahre 1966 errichtet worden ist. Seit 1986 handelt es sich bei den Wohnungen um Sozialwohnungen im Sinne der §§ 4 und 5 des Wohnungsbindungsgesetzes , deren Bezug eine Personenzahl von 5 erfordert, damit von der Gemeinde ein entsprechender Berechtigungsschein ausgestellt wird. Die Familie der Klägerin lebt dort mit zwei Erwachsenen und drei Kleinkindern.
2
Am 22. März 2003 lief die Klägerin beim Spielen mit ihrer Schwester gegen eine in der Wohnung befindliche Kinderzimmertür. Die Tür bestand aus einem Holzrahmen mit einem Glasausschnitt, der im unteren Bereich in einer Höhe von 40 cm begann. Bei dem Glas handelte es sich nicht um Sicherheitsglas. Bei dem Unfall fiel die Klägerin mit Kopf und Schultern in die Scheibe. Dadurch gelangte ein winziges Teil aus der zerbrochenen und zersplitterten Scheibe in das linke Auge der Klägerin, wodurch die Klägerin die Sehkraft des linken Auges nahezu vollständig verlor.
3
Das Amtsgericht hat die auf Zahlung von Schmerzensgeld und Feststellung gerichtete Klage abgewiesen. Das Landgericht hat die hiergegen gerichtete Berufung zurückgewiesen. Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Klagebegehren weiter.

Entscheidungsgründe:

I.

4
Das Berufungsgericht verneint einen Anspruch der Klägerin wegen Verletzung der Verkehrssicherungspflicht. Zwar treffe den Vermieter grundsätzlich eine Verkehrssicherungspflicht gegenüber dem Mieter einer Wohnung. Dabei habe der Verkehrssicherungspflichtige aber nur solche Gefahrenquellen zu beseitigen bzw. vor ihnen zu warnen, die von den Verkehrsteilnehmern trotz gebotener Eigensorgfalt nicht ohne weiteres erkennbar seien oder auf die sie sich nicht ohne weiteres einstellen könnten. Art und Umfang der Verkehrssicherungspflicht bestimmten sich nicht nur nach der Intensität der Gefahr, sondern auch nach den Sicherheitserwartungen des Verkehrs. Danach dürfe der Mieter einer Wohnung sich nicht darauf verlassen, dass Glasausschnitte in Zimmertüren mit Sicherheitsglas ausgestattet seien. Dahingehende baurechtliche Vorschriften hätten weder bei Errichtung der Wohnungen im Jahr 1966 noch bei Einzug der Familie der Klägerin noch zum Zeitpunkt des Unfalles existiert. Besondere Umstände, die eine über die baurechtlichen Vorschriften hinausgehende Verpflichtung des Verkehrssicherungspflichtigen erforderten, seien nicht erkennbar. Der Beklagte habe zwar gewusst, dass die Wohnung von einer Familie mit drei Kleinkindern bewohnt werde, habe aber nicht ernstlich damit rechnen müssen, dass ein Mieter "durch eine solche Scheibe" gehe. Es werde nicht behauptet, dass solche Vorfälle bereits zuvor vorgekommen seien. Zur Abwehr von Gefahren für die Kinder sei in erster Linie der Aufsichtspflichtige zuständig. Wenn die Eltern der Klägerin auf die Ausstattung mit Sicherheitsglas Wert gelegt hätten, hätten sie nachfragen oder die Tür entsprechend überprüfen müssen. Auch für einen Laien wäre eine Ausstattung mit Sicherheitsglas an der Stempelung erkennbar gewesen. Mieter könnten nicht davon ausgehen, dass Zimmertüren einer im Jahre 1966 errichteten Wohnung mit Sicherheitsglas ausgestattet seien. Da der Gesetzgeber bis heute nicht die Ausstattung von Glastürausschnitten mit Sicherheitsglas verlange, handele es sich auch nicht um ein dringendes Sicherheitsbedürfnis, welches den Sicherungspflichtigen ausnahmsweise zu nachträglichen Maßnahmen verpflichtete.

II.

5
Die Beurteilung des Berufungsgerichts hält revisionsrechtlicher Überprüfung stand. Das Berufungsgericht hat mit Recht einen Verstoß des Beklagten gegen die ihm als Vermieter obliegenden Verkehrssicherungspflichten verneint.
6
1. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs ist derjenige, der eine Gefahrenlage - gleich welcher Art - schafft, grundsätzlich verpflichtet, die notwendigen und zumutbaren Vorkehrungen zu treffen, um eine Schädigung anderer möglichst zu verhindern (vgl. etwa Senatsurteile vom 19. Dezember 1989 - VI ZR 182/89 - VersR 1990, 498, 499; vom 4. Dezember 2001 - VI ZR 447/00 - VersR 2002, 247, 248; vom 15. Juli 2003 - VI ZR 155/02 - VersR 2003, 1319 und vom 8. November 2005 - VI ZR 332/04 - VersR 2006, 233, 234, jeweils m.w.N.; vgl. auch BGHZ 121, 367, 375 und BGH, Urteil vom 13. Juni 1996 - III ZR 40/95 - VersR 1997, 109, 111). Die rechtlich gebotene Verkehrssicherung umfasst diejenigen Maßnahmen, die ein umsichtiger und verständiger, in vernünftigen Grenzen vorsichtiger Mensch für notwendig und ausreichend hält, um andere vor Schäden zu bewahren.
7
2. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass nicht jeder abstrakten Gefahr vorbeugend begegnet werden kann. Ein allgemeines Verbot, andere nicht zu gefährden, wäre utopisch. Eine Verkehrssicherung, die jede Schädigung ausschließt, ist im praktischen Leben nicht erreichbar. Haftungsbegründend wird eine Gefahr erst dann, wenn sich für ein sachkundiges Urteil die nahe liegende Möglichkeit ergibt, dass Rechtsgüter anderer verletzt werden (vgl. Senatsurteil vom 8. November 2005 - VI ZR 332/04 - aaO m.w.N.). Deshalb muss nicht für alle denkbaren Möglichkeiten eines Schadenseintritts Vorsorge getroffen werden. Es sind vielmehr nur die Vorkehrungen zu treffen, die geeignet sind, die Schädigung anderer tunlichst abzuwenden (vgl. Senatsurteile vom 10. Oktober 1978 - VI ZR 98/77 - und - VI ZR 99/77 - VersR 1978, 1163, 1165; vom 15. Juli 2003 - VI ZR 155/02 - aaO und vom 8. November 2005 - VI ZR 332/04 - aaO). Der im Verkehr erforderlichen Sorgfalt (§ 276 Abs. 1 Satz 2 BGB a.F., jetzt § 276 Abs. 2 BGB n.F.) ist genügt, wenn im Ergebnis derjenige Sicherheitsgrad erreicht ist, den die in dem entsprechenden Bereich herrschende Verkehrsauffassung für erforderlich hält (vgl. Senatsurteile vom 16. Februar 1972 - VI ZR 111/70 - VersR 1972, 559, 560; vom 15. Juli 2003 - VI ZR 155/02 - aaO und vom 8. November 2005 - VI ZR 332/04 - aaO). Daher reicht es anerkanntermaßen aus, diejenigen Sicherheitsvorkehrungen zu treffen , die ein verständiger, umsichtiger, vorsichtiger und gewissenhafter Angehöriger der betroffenen Verkehrskreise - hier der Wohnungsvermieter - für ausreichend halten darf, um andere Personen - hier: Mieter und deren Kinder - vor Schäden zu bewahren, und die ihm den Umständen nach zuzumuten sind; Voraussetzung für eine Verkehrssicherungspflicht ist, dass sich vorausschauend für ein sachkundiges Urteil die nahe liegende Gefahr ergibt, dass Rechtsgüter anderer verletzt werden können (vgl. Senatsurteile vom 12. Februar 1963 - VI ZR 145/62 - VersR 1963, 532; vom 19. Mai 1967 - VI ZR 162/65 - VersR 1967, 801; vom 4. Dezember 2001 - VI ZR 447/00 - aaO; vom 15. Juli 2003 - VI ZR 155/02 - aaO und vom 8. November 2005 - VI ZR 332/04 - aaO).
8
Kommt es in Fällen, in denen hiernach keine Schutzmaßnahmen getroffen werden mussten, weil eine Gefährdung anderer zwar nicht völlig ausgeschlossen , aber nur unter besonders eigenartigen und entfernter liegenden Umständen zu befürchten war, ausnahmsweise doch einmal zu einem Schaden , so muss der Geschädigte - so hart dies im Einzelfall sein mag - den Schaden selbst tragen. Er hat ein "Unglück" erlitten und kann dem Schädiger kein "Unrecht" vorhalten (vgl. Senatsurteile vom 15. April 1975 - VI ZR 19/74 - VersR 1975, 812; vom 15. Juli 2003 - VI ZR 155/02 - aaO und vom 8. November 2005 - VI ZR 332/04 - aaO).
9
3. Nach diesen Grundsätzen hat das Berufungsgericht im Ergebnis mit Recht eine Haftung des Beklagten verneint.
10
Das Berufungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass baurechtliche Vorschriften, nach denen Zimmertüren mit Glasausschnitten in Wohnun- gen mit Sicherheitsglas ausgestattet werden müssen, weder zum Zeitpunkt der Errichtung der Wohnungen im Jahre 1966 existierten, noch zum Zeitpunkt des Einzugs der Familie der Klägerin im Jahre 2001, noch zum Zeitpunkt des Unfalls im Jahre 2003. Nach § 40 Abs. 2 Bauordnung NW ist lediglich geregelt, dass Glastüren und andere Glasflächen, die bis zum Fußboden allgemein zugänglicher Verkehrsflächen herabreichen, so zu kennzeichnen sind, dass sie leicht erkannt werden können. Für größere Glasflächen können zwar Schutzmaßnahmen zur Sicherung des Verkehrs verlangt werden, wobei für Glasflächen , die bis zum Fußboden reichen, jedoch keine besonderen Eigenschaften des Glases vorgeschrieben sind, sondern lediglich eine entsprechende Markierung.
11
Nach den vom Berufungsgericht getroffenen Feststellungen handelte es sich bei der Tür, an der sich die Klägerin verletzt hat, nicht um eine bis zum Fußboden herabreichende Glastür, sondern um eine Zimmertür mit einem Glasausschnitt, der erst in einer Höhe von 40 cm begann. Die Revision macht selbst nicht geltend, dass die Zimmertür insoweit nicht den einschlägigen baurechtlichen Vorschriften entsprochen habe.
12
Insofern ist der vorliegende Fall anders gelagert als derjenige, der dem Senatsurteil vom 31. Mai 1994 - VI ZR 233/93 - (VersR 1994, 996, 997) zugrunde lag. Dort war der Geschädigte im Treppenhaus eines Mehrfamilienhauses beim Hinuntergehen auf der letzten Stufe einer aus Marmorstufen bestehenden Treppe gestürzt und mit dem Arm in eine aus gewöhnlichem Fensterglas bestehende Verglasung einer Treppenhausaußenwand gefallen. Das Berufungsgericht weist zutreffend darauf hin, dass in diesem Fall baurechtliche Vorschriften bestanden, die besondere Sicherheitsvorkehrungen geboten hätten. Nach § 36 Abs. 7 Bauordnung NW sind Fenster, die unmittelbar an Treppen liegen und deren Brüstungen unter der notwendigen Geländerhöhe liegen, zu sichern. Grund hierfür ist, dass bei einem Treppenhaus zum einen die Gefahr eines Hinabstürzens in die Tiefe und zum anderen eine größere Wahrscheinlichkeit besteht, dass dort jemand zu Fall kommt, wobei im damals entschiedenen Fall hiermit ernstlich zu rechnen war, weil auf der unteren Stufe der Treppe ein nur 1,25 m breites Podest bis zur Außenwand vorgelagert war und sich kurze Zeit zuvor ein Vorfall ereignet hatte, bei dem das Fensterglas der Außenwand zu Bruch gegangen war.
13
Im vorliegenden Fall lagen nach den unangegriffenen Feststellungen des Berufungsgerichts keine besonderen Umstände vor, welche eine über die baurechtlichen Vorschriften hinausgehende Verkehrssicherungspflicht des Vermieters hinsichtlich der Zimmertüren begründen konnten. Insbesondere waren keine ähnlichen Vorfälle seit Vermietung der Wohnungen im Jahr 1966 bekannt. Allein aus der Kenntnis der Beklagten, dass die Wohnung von einer Familie mit drei Kleinkindern bewohnt wird, kann sich entgegen der Auffassung der Revision nichts anderes ergeben. Entsprach nach den baurechtlichen Vorschriften die Mietwohnung im Hinblick auf ihre Ausstattung mit verglasten Wohnungsinnentüren der Normalbeschaffenheit, so oblag es den obhutspflichtigen Eltern der Klägerin zu entscheiden, ob sie unter den gegebenen Umständen eine solche Wohnung anmieten und für weitergehende (klein-)kindgerechte Schutzvorkehrungen sorgen wollten, wie sie auch in anderen Bereichen (z.B. Steckdosensicherungen , Schutzgitter, Kantenschutz etc.) üblich sind. Die Revision macht selbst nicht geltend, dass die Eltern der Klägerin bei der Anmietung einer im Jahre 1966 errichteten Wohnung damit rechnen konnten, dass die Innentürverglasungen aus Sicherheitsglas bestanden, zumal nach den unangegriffenen Feststellungen des Berufungsgerichts die Ausstattung mit Sicherheitsglas auch für einen Laien erkennbar ist, weil sich an dem Glaseinsatz bei Sicherheitsglas ein entsprechender Stempel befindet. Mieteten die Eltern der Klägerin mit drei Kleinkindern eine Wohnung, die den geltenden baurechtlichen Sicherheitsvor- schriften im Hinblick auf die Wohnungsinnentüren entsprach, so konnte dies nicht dazu führen, dass sich die Verkehrssicherungspflichten des Vermieters dahingehend erhöhten, nunmehr besondere (klein-)kindgerechte Sicherheitsvorkehrungen einbauen zu müssen. Es mag zwar wünschenswert sein, in künftigen baurechtlichen Vorschriften zum Schutz von Kindern und älteren Menschen , bei denen eine erhöhte Gefahr besteht, dass sie in Wohnungen zu Fall kommen, den Einbau von Sicherheitsglas vorzusehen. Solange dies jedoch noch nicht der Fall ist, treffen den Vermieter diesbezüglich im Regelfall keine erhöhten Verkehrssicherungspflichten.

III.

14
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 97 Abs. 1 ZPO. Müller Wellner Diederichsen Pauge Stöhr
Vorinstanzen:
AG Siegen, Entscheidung vom 10.08.2004 - 13 C 372/04 -
LG Siegen, Entscheidung vom 02.08.2005 - 1 S 151/04 -

(1) Wer vorsätzlich oder fahrlässig das Leben, den Körper, die Gesundheit, die Freiheit, das Eigentum oder ein sonstiges Recht eines anderen widerrechtlich verletzt, ist dem anderen zum Ersatz des daraus entstehenden Schadens verpflichtet.

(2) Die gleiche Verpflichtung trifft denjenigen, welcher gegen ein den Schutz eines anderen bezweckendes Gesetz verstößt. Ist nach dem Inhalt des Gesetzes ein Verstoß gegen dieses auch ohne Verschulden möglich, so tritt die Ersatzpflicht nur im Falle des Verschuldens ein.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.

(1) Sind Gebühren, die sich nach dem Streitwert richten, mit der Einreichung der Klage-, Antrags-, Einspruchs- oder Rechtsmittelschrift oder mit der Abgabe der entsprechenden Erklärung zu Protokoll fällig, setzt das Gericht sogleich den Wert ohne Anhörung der Parteien durch Beschluss vorläufig fest, wenn Gegenstand des Verfahrens nicht eine bestimmte Geldsumme in Euro ist oder gesetzlich kein fester Wert bestimmt ist. Einwendungen gegen die Höhe des festgesetzten Werts können nur im Verfahren über die Beschwerde gegen den Beschluss, durch den die Tätigkeit des Gerichts aufgrund dieses Gesetzes von der vorherigen Zahlung von Kosten abhängig gemacht wird, geltend gemacht werden. Die Sätze 1 und 2 gelten nicht in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit.

(2) Soweit eine Entscheidung nach § 62 Satz 1 nicht ergeht oder nicht bindet, setzt das Prozessgericht den Wert für die zu erhebenden Gebühren durch Beschluss fest, sobald eine Entscheidung über den gesamten Streitgegenstand ergeht oder sich das Verfahren anderweitig erledigt. In Verfahren vor den Gerichten für Arbeitssachen oder der Finanzgerichtsbarkeit gilt dies nur dann, wenn ein Beteiligter oder die Staatskasse die Festsetzung beantragt oder das Gericht sie für angemessen hält.

(3) Die Festsetzung kann von Amts wegen geändert werden

1.
von dem Gericht, das den Wert festgesetzt hat, und
2.
von dem Rechtsmittelgericht, wenn das Verfahren wegen der Hauptsache oder wegen der Entscheidung über den Streitwert, den Kostenansatz oder die Kostenfestsetzung in der Rechtsmittelinstanz schwebt.
Die Änderung ist nur innerhalb von sechs Monaten zulässig, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat.

(1) Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts können vorbehaltlich des § 99 Abs. 2 und des § 133 Abs. 1 dieses Gesetzes sowie des § 17a Abs. 4 Satz 4 des Gerichtsverfassungsgesetzes nicht mit der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht angefochten werden.

(2) Im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht gilt für Entscheidungen des beauftragten oder ersuchten Richters oder des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle § 151 entsprechend.