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Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 15. März 2016 - 8 BV 14.1102

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15.03.2016

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 15. März 2016 - 8 BV 14.1102

ra.de-Urteilsbesprechung zu Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Urteil, 15. März 2016 - 8 BV 14.1102

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vorgehend

Verwaltungsgericht Augsburg, Au 3 K 13.566, 18.03.2014

nachgehend

Bundesverwaltungsgericht, 7 C 22.16, 25.10.2018

Gericht

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

II.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens. Die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III.

Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar.

IV.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen die Anordnung von Nutzungsbeschränkungen im festgesetzten Wasserschutzgebiet.

Der Kläger ist Pächter der landwirtschaftlich genutzten Grundstücke FlNr. ... und ... der Gemarkung A.. Die Grundstücke liegen in der engeren Schutz-zone des mit Verordnung vom 25. August 1981 festgesetzten Wasserschutzgebiets für die öffentliche Wasserversorgung der Beigeladenen zu 1 (Wasserfassung A. [geändert mit Verordnungen vom 23.9.1991 und 18.12.2003]).

Nördlich hiervon liegt das für die öffentliche Wasserversorgung der Beigeladenen zu 2 mit Verordnung vom 18. November 1977 ausgewiesene Wasserschutzgebiet der Wasserfassung M. Wegen der im Rahmen einer Einzugsgebietsermittlung gewonnenen Erkenntnisse forderte das vormalige Bayerische Landesamt für Wasserwirtschaft die Neufestsetzung eines übergreifenden Wasserschutzgebiets für die Wasserfassungen A. und M. Das Landratsamt U. erließ am 30. Juni 2009 eine neue Verordnung über das Wasserschutzgebiet in den Gemarkungen M., A., H. und B. (Landkreis U.) sowie L. und B. (Landkreis O.) für die öffentliche Wasserversorgung der Beigeladenen zu 1 und zu 2. Diese Verordnung wurde mit rechtskräftigem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27. November 2012 (22 N 09.2974 - NVwZ-RR 2013, 636) für unwirksam erklärt.

Da die deshalb wieder aufgelebten früheren Wasserschutzgebietsverordnungen für die engeren Schutzzonen noch keine entsprechenden Verbote enthielten, erließ das Landratsamt U. nach Einholung einer amtlichen Auskunft des Wasserwirtschaftsamts K. vom 7. März 2013 am 18. März 2013 zur Sicherung der öffentlichen Wasserversorgung der Städte M. und B. eine „Allgemeinverfügung“, die für sofort vollziehbar erklärt und im Amtsblatt des Landkreises U. vom 21. März 2013 bekannt gemacht wurde. Darin wurden unter Ziffer 1 für bestimmte - auf zwei Lageplänen dargestellte - Grundstücke und Grundstücksteilflächen verschiedene Bewirtschaftungsverbote zur Düngung, Beweidung und Tierhaltung ausgesprochen. Unter Ziffer 2 wurden für konkret mit Flurnummern bezeichnete Grundstücke weitere Bewirtschaftungs- sowie Errichtungsverbote verfügt. Die Verbote unter Ziffer 1 seien zum Schutz der öffentlichen Wasserversorgung der Städte M. und B. erforderlich, zumal nach Mitteilung des Gesundheitsamts auf den landwirtschaftlichen Flächen in den engeren Schutzzonen Gülle ausgebracht worden sei, wodurch die Gesundheit von ca. 30.000 Trinkwasserabnehmern konkret gefährdet werde. Die unter Ziffer 2 genannten Tätigkeiten und Einrichtungen stellten in den engeren Schutzzonen, in die nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik die aufgeführten Flächen einbezogen werden müssten, ein sehr großes Gefährdungspotenzial für das Grundwasser dar.

Das Landratsamt U. setzte zudem mit Verordnung vom 18. März 2013 eine Veränderungssperre zur Sicherung der geplanten Neuausweisung des Wasserschutzgebiets fest.

Die gegen die Verfügung vom 18. März 2013 erhobene Klage des Klägers hat das Verwaltungsgericht Augsburg mit Urteil vom 18. März 2014 abgewiesen. Die Allgemeinverfügung stütze sich auf eine gesetzliche Grundlage, weil sie eine Schutzanordnung im Sinne des § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG 2010 in Form einer Allgemeinverfügung gemäß Art. 35 Satz 2 BayVwVfG darstelle. Es liege kein Formenmissbrauch vor, weil es sich um eine anlassbezogene und zeitlich begrenzte Regelung handle. Die Allgemeinverfügung sei nicht unverhältnismäßig, Ermessensfehler seien nicht erkennbar. Der Adressatenkreis sei nach allgemeinen Merkmalen und damit gattungsmäßig bestimmt und mithin auch ausreichend individualisiert. Ein Grundrechtsschutz durch Verfahren werde nicht unterlaufen, weil die Anfechtungsklage gegenüber der Normenkontrolle keine wesentlichen Nachteile biete.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht der Kläger geltend, die „Allgemeinverfügung“ stelle keine „behördliche Entscheidung“ im Sinne des § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG 2010 dar. Der Behörde stehe aufgrund der unterschiedlichen Verfahrensabläufe und Rechtswirkungen kein Wahlrecht zu, ob sie eine Schutzanordnung durch Rechtsverordnung oder durch Allgemeinverfügung erlasse. Sowohl die Gesetzesbegründung als auch Sinn und Zweck der Norm sprächen dafür, dass Schutzanordnungen auf der Grundlage des § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010, die nicht als Rechtsverordnung ergingen, nur als Einzelfallentscheidungen i. S. v. Art. 35 Satz 1 BayVwVfG zulässig seien. Die streitgegenständliche „Allgemeinverfügung“ genüge zudem nicht den Anforderungen des Art. 35 Satz 2 BayVwVfG, weil sie keinen konkreten oder individuellen Charakter habe. Sie richte sich an einen nicht abschließend bestimmbaren Adressatenkreis und stelle auch keinen sachbezogenen oder benutzungsregelnden Verwaltungsakt dar. Die aufgeführten Handlungen würden im bezeichneten Gebiet generell und zeitlich unbeschränkt untersagt werden. Die „Allgemeinverfügung“ stütze sich auf allgemeine Überlegungen und weise wenig Bezug zu den besonderen örtlichen Verhältnissen auf. Sie diene der Beseitigung allgemein anerkannter Schutzdefizite und stelle damit den klassischen Fall der Änderung einer Wasserschutzgebietsverordnung dar, die nur durch Rechtsverordnung ergehen könne. Sie verstoße auch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil sie allein unter abstrakten Vorsorgegesichtspunkten erlassen worden sei.

Der Kläger beantragt,

die Allgemeinverfügung des Landratsamts U. vom 18. März 2013 über die Sicherung der öffentlichen Wasserversorgung der Städte M. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück FlNr. ... der Gemarkung M.) und B. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück FlNr. ... der Gemarkung A.), bekannt gemacht im Amtsblatt des Landkreises U. vom 21. März 2013, unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 18. März 2014 aufzuheben, soweit die Grundstücke FlNr. ..., ... und ... der Gemarkung A. betroffen sind.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er beruft sich auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Augsburg und die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 18. Juni 2012 (8 ZB 12.76 - BayVBl 2013, 55).

Wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Gründe

Die zulässige Berufung des Klägers ist unbegründet. Die Allgemeinverfügung des Landratsamts U. vom 18. März 2013 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die streitbefangenen Schutzanordnungen zur Sicherung der öffentlichen Wasserversorgung der Städte M. und B. weisen im Hinblick auf die wehrfähige Rechtsposition des Klägers keine rechtlich zu beanstandenden Mängel auf. Insbesondere durften sie in Form einer Allgemeinverfügung ergehen.

Das Verwaltungsgericht hat die hiergegen gerichtete Klage zu Recht abgewiesen.

1. Rechtsgrundlage des Bescheids des Landratsamts U. vom 18. März 2013 ist § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG 2010. Danach können entweder in der nach § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG 2010 erlassenen Wasserschutzgebietsverordnung oder durch behördliche Entscheidung bestimmte Handlungen in Wasserschutzgebieten verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden, soweit der Schutzzweck dies erfordert.

Mit der als „Allgemeinverfügung‘„ bezeichneten behördlichen Verfügung vom 18. März 2013 werden verschiedene Nutzungsbeschränkungen für konkret bestimmte, in den Anlagen 1 und 2 dargestellte oder konkret mit Flurnummer bezeichnete Grundstücke zum Schutz des für die öffentliche Wasserversorgung der Städte M. und B. genutzten Grundwasservorkommens vor nachteiligen Einwirkungen geregelt. Sämtliche hiervon betroffenen Grundstücke liegen entweder im Geltungsbereich der Wasserschutzgebietsverordnung vom 18. November 1977 für die öffentliche Wasserversorgung der Stadt M. oder in dem mit der Verordnung vom 25. August 1981 i. d. F. der Änderungsverordnungen vom 23. September 1991 und 18. Dezember 2003 ausgewiesenen Wasserschutzgebiet der Stadt B.

Damit ist der Anwendungsbereich der Vorschrift des § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG 2010 eröffnet. Die vom Verwaltungsgericht ergänzend herangezogene Bestimmung des § 52 Abs. 2 Satz 1 WHG 2010 kommt dagegen nicht als Rechtsgrundlage für die Allgemeinverfügung vom 18. März 2013 in Betracht. Nach dieser Regelung können in einem als Wasserschutzgebiet vorgesehenen Gebiet vorläufige Schutzanordnungen im Sinne des § 52 Abs. 1 WHG 2010 getroffen werden, wenn andernfalls der mit der Festsetzung des Wasserschutzgebiets verfolgte Zweck gefährdet würde. Die von der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung betroffenen Flächen liegen zwar innerhalb des als gemeinsames Wasserschutzgebiet für die Wassergewinnungsanlagen der Städte M. und B. vorgesehenen Gebiets, für das auch nach der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27. November 2012 (22 N 09.2974 - NVwZ-RR 2013, 636) konkrete Planungsabsichten des Landratsamts U. bestehen; denn die Überarbeitung der Pläne ist nach dem Vorbringen der Beklagtenseite in der mündlichen Verhandlung demnächst abgeschlossen, so dass in Kürze ein neues Rechtsverordnungsverfahren eingeleitet werden soll. Dessen ungeachtet findet die Regelung des § 52 Abs. 2 Satz 1 WHG 2010 hier aber weder unmittelbare noch entsprechende Anwendung, weil die Bestimmung des § 52 Abs. 1 WHG 2010 für in Wasserschutzgebieten gelegene Flächen insoweit eine abschließende Regelung darstellt (BayVGH, B. v. 18.6.2012 - 8 ZB 12.76 - BayVBl 2013, 55 Rn. 15).

2. Der verfahrensgegenständliche Bescheid vom 18. März 2013 stellt eine behördliche Entscheidung im Sinn des § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG 2010 dar.

a) Entgegen der klägerischen Ansicht kann eine behördliche Entscheidung im Sinne dieser Vorschrift auch in Form einer Allgemeinverfügung ergehen.

Der Senat hat bereits im Beschluss vom 18. Juni 2012 (8 ZB 12.76 - BayVBl 2013, 55) ausgeführt, dass hierzu nicht nur behördliche Verfügungen zählen, die eine konkret-individuelle Regelung im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG darstellen, sondern dass auch Allgemeinverfügungen nach Art. 35 Satz 2 BayVwVfG als solche in Betracht kommen (vgl. auch Drost, Das neue Wasserrecht in Bayern, Stand Oktober 2015, § 52 WHG Rn. 10a). Die von der Klägerseite hiergegen erhobenen Einwendungen greifen nicht durch.

aa) Der Kläger begründet seine gegenteilige Auffassung zum einen mit dem Wortlaut des § 52 Abs. 1 WHG 2010, der lediglich zu Verboten, Beschränkungen und Verpflichtungen „im Einzelfall“ ermächtigt. Dabei verkennt er jedoch (wie auch die von ihm insoweit in Bezug genommene Kommentierung, vgl. Hünnekens in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Dezember 2015, § 52 WHG Rn. 7), dass auch eine Allgemeinverfügung im Sinne des Art. 35 Satz 2 BayVwVfG eine Einzelfallregelung darstellt (U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 35 Rn. 267). Für diesen Unterfall des Verwaltungsakts gelten dessen Begriffsmerkmale gleichermaßen. Dabei lassen die drei Alternativen im Satz 2 ein flexibles Regelungsregime zu. Daher setzt auch die Allgemeinverfügung eine hoheitliche Regelung eines Einzelfalls durch eine Behörde mit Außenwirkung voraus. Sie weist lediglich hinsichtlich des Regelungsadressaten einige Besonderheiten auf (OVG Saarl, B. v. 2.11.2010 - 3 B 164/10 - NVwZ 2011, 190/191; Stuhlfauth in Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Auflage 2014, § 35 Rn. 126). Der Einzelfallcharakter der behördlichen Entscheidung stellt gerade das maßgebliche Kriterium dar, durch das sich die Allgemeinverfügung von einer Rechtsnorm unterscheidet (Schwarz in Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2015, § 35 VwVfG Rn. 97; Henneke in Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, § 35 Rn. 196). Denn letztere ergeht als abstrakt-generelle Regelung für eine unbestimmte Anzahl möglicher Sachverhalte, während sich die Allgemeinverfügung im Gegensatz hierzu auf einen räumlich und bzw. oder zeitlich konkretisierten Sachverhalt bezieht (konkret-generelle Regelung, vgl. Schwarz in Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, § 35 VwVfG Rn. 113). Daher ist klarstellend darauf hinzuweisen, dass auch die von der Klägerseite in anderem Zusammenhang zitierte Passage im Beschluss des Senats vom 18. Juni 2012 (8 ZB 12.76 - BayVBl 2013, 55 Rn. 17) zur früheren Rechtslage nach § 19 Abs. 2 WHG a. F. nicht dahingehend missverstanden werden darf, dass das Merkmal der Einzelfallregelung ausschließlich auf Verwaltungsakte im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG Anwendung findet.

Die Rechtsauffassung des Klägers, behördliche Entscheidungen im Sinne des § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 könnten nicht im Wege einer Allgemeinverfügung ergehen, findet im Wortlaut der Norm keine Stütze. Wie die Klägerseite selbst einräumt, können Schutzanordnungen danach gleichermaßen als behördliche Entscheidung oder im Rahmen einer Wasserschutzgebietsverordnung ergehen, ohne dass die Vorschrift selbst insoweit Einschränkungen vorsieht. Der Gesetzgeber hat der Behörde damit grundsätzlich ein Wahlrecht im Hinblick auf den Rechtscharakter der zu erlassenden Schutzanordnung eingeräumt, das durch § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 lediglich insoweit eingeschränkt wird, als die Festsetzung von Wasserschutzgebieten selbst durch Rechtsverordnung zu erfolgen hat (vgl. schon BVerwG, U. v.1.10.1963 - IV C 9.63 - BVerwGE 18,1; U. v. 15.3.1968 - IV C 5.67 - BVerwGE 29, 207). Darüber hinaus ist der Schutzzweck des § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 zu berücksichtigen. Eine weitergehende Beschränkung dahingehend aber, dass die als Verwaltungsakt erlassene Schutzanordnung nur als konkret-individuelle Verfügung gemäß Art. 35 Satz 1 BayVwVfG, nicht aber als Allgemeinverfügung nach Art. 35 Satz 2 BayVwVfG ergehen darf, ist in den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen nicht vorgesehen.

bb) Soweit der Kläger seine Interpretation der Vorschrift damit begründet, dass § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 in Anlehnung an bestehende landesrechtliche Vorschriften erlassen wurde (BT-Drs. 16/12275 S. 67), die ausschließlich als Einzelfallregelungen vorgesehen waren, verkennt er wiederum, dass auch Allgemeinverfügungen nach Art. 35 Satz 2 BayVwVfG Regelungen eines Einzelfalls darstellen. Nach der Kommentierung der entsprechenden früheren landesrechtlichen Regelung fielen unter den Begriff der „Schutzanordnungen“ des Art. 35 Abs. 2 BayWG a. F. gerade nicht nur solche, die gegenüber einer bestimmten Person erlassen wurden, sondern auch Anordnungen, mit denen ein allgemeines Verbot, eine allgemeine Beschränkung oder eine in der Verordnung festgelegte Duldungspflicht konkretisiert wurde (Gößl in Sieder-Zeitler, BayWG, Stand Juli 2007, Art. 35 Rn. 31).

cc) Auch die Gesetzesmaterialien sprechen dafür, dass der zuständigen Behörde nach dem Willen des Gesetzgebers grundsätzlich ein Wahlrecht zusteht, in welcher Rechtsform sie die Schutzanordnung im Rahmen des § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 erlässt. Danach sollte mit der Einführung der Bestimmung des § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 ein flexibles und schnelles Handeln der zuständigen Behörde ermöglicht werden (BT-Drs. 16/12275 S. 67; vgl. auch Berendes, WHG, 1. Auf. 2010, § 52 Rn. 2). Schon die in der Gesetzesbegründung hervorgehobene Flexibilität legt es nahe, dass die Behörde in ihren Handlungsformen nicht beschränkt werden sollte. Dafür, dass eine Schutzanordnung damit auch als Allgemeinverfügung im Sinne des Art. 35 Satz 2 BayVwVfG erlassen werden kann, spricht zudem der vom Gesetzgeber ins Auge gefasste zeitliche Aspekt (vgl. auch Gößl in Sieder-Zeitler-Dahme-Knopp, WHG, Stand September 2015, § 52 WHG Rn. 38). Denn gerade das Verwaltungshandeln in der Rechtsform einer Allgemeinverfügung versetzt die Behörde in die Lage, bei Auftreten einer Gefahrensituation umgehend mit dem Erlass einer konkreten, punktgenauen Schutzanordnung zu reagieren, ohne dass sie zuvor - gegebenenfalls unter Zeitverlust - den für den Erlass einer Norm zutreffenden Geltungsbereich insgesamt ermitteln und den zu regelnden Sachverhalt in einen abstrakten Normtatbestand „übersetzen“ muss. Der Erlass konkret-individueller Verwaltungsakte im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG stellt hierzu keine ausreichende Alternative dar, weil die Ermittlung der zutreffenden Adressaten - etwa Pächter von Grundstücksflächen etc. - zu Verzögerungen führen kann. Die Allgemeinverfügung ist daher eine für die Verwaltungspraxis unerlässliche, schlagkräftige Handlungsform, etwa wenn für einen bestimmten oder auch nur bestimmbaren Personenkreis einheitliche Ge- und Verbote ausgesprochen werden müssen (Giehl/Adolph/Käß, Verwaltungsverfahrensrecht in Bayern, Stand Dezember 2015, Art. 35 BayVwVfG Anm. VI 1).

dd) Die gesetzgeberischen Entscheidung, dass Schutzanordnungen nach § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 nicht nur im Rahmen der Wasserschutzgebietsverordnung oder als konkret-individuelle (Einzel-)Verwaltungsakte, sondern auch als Allgemeinverfügung erlassen werden können, ist auch mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar. Das Gebot effektiven Rechtsschutzes steht dem Gemenge der verschiedenen Formen des Verwaltungshandelns nicht entgegen (Bumke in Hofmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 2. Aufl. 2012, § 35 Rn. 32 m. w. N.).

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann der Gesetzgeber ohne Bindung an begriffliche Notwendigkeiten den Rechtscharakter bestimmter Verwaltungsentscheidungen frei ausgestalten (BVerwG, U. v. 10.6.1960 - I C 163.59 - BVerwGE 11, 14/16; U. v. 7.9.1984 - 4 C 19.83 - NuR 1985, 21/22). Die von der Klägerseite hiergegen angeführten rechtsstaatlichen Gesichtspunkte greifen nicht durch. Die in Art. 19 Abs. 4 GG verankerte Rechtsschutzgarantie und der aus Art. 2 Abs. 1 GG i. V. m. dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG folgende allgemeine Justizgewährungsanspruch stehen nicht entgegen, weil die Rechtswege nach § 42 Abs. 1 und § 47 VwGO im Ergebnis nicht ungleichgewichtig sind.

Insoweit begegnet es keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, dass gegen eine als Allgemeinverfügung erlassene Schutzanordnung ein Normenkontrollverfahren gemäß § 47 VwGO nicht statthaft ist. Denn sie kann im Wege der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden. Ein Rechtsschutzdefizit für die Betroffenen ist nicht zu erkennen (Gößl in Sieder-Zeitler-Dahme-Knopp, WHG, § 52 WHG Rn. 38). Insbesondere werden rechtsstaatliche Garantien nicht dadurch ausgehöhlt, dass das Normenkontrollverfahren sowohl im Hinblick auf die Klagefrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO als auch wegen der Allgemeinwirksamkeit einer stattgebenden Entscheidung (§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO) für den Rechtsschutzsuchenden scheinbar günstiger ausgestaltet ist als die Anfechtungsklage. Art. 19 Abs. 4 GG zwingt den Gesetzgeber nicht, einer bestimmten Rechtsform die „optimale“ Rechtsschutzform zuzuordnen oder die Verwaltung auf solche Formen festzulegen, die den umfassendsten Rechtsschutz zur Folge haben (Schmidt-Aßmann in Maunz-Dürig-Herzog, GG, Stand September 2015, Art. 19 Abs. 4 Rn. 67). Es kann daher dahinstehen, ob eine erfolgreiche Anfechtungsklage gegen eine Allgemeinverfügung Ansprüche anderer Betroffener auf Rücknahme des ihnen gegenüber bestandskräftig gewordenen Verwaltungsakts auslöst (Lübbe, BayVBl 1995, 97/101) oder ob in diesem Fall ein Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens besteht bzw. geringere Anforderungen an die Nichtigkeit einer solchen Regelung zu stellen sind (vgl. hierzu U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 272 m. w. N.).

Ob durch eine im Rahmen des § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 als Allgemeinverfügung erlassene Schutzanordnung die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen an die verordnungsrechtliche Unterschutzstellung unterlaufen werden, ist im Rahmen der Rechtmäßigkeit der konkreten Regelung zu beurteilen (vgl. unten unter II 2 c). Diese Erwägung rechtfertigt es jedenfalls nicht, den Anwendungsbereich des § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 generell entgegen dem Wortlaut der Vorschrift und der gesetzgeberischen Intention dahingehend zu beschränken, dass diese nur als Rechtsgrundlage für Schutzanordnungen im Rahmen der Wasserschutzgebietsverordnung oder für Verwaltungsakte nach Art. 35 Satz 1 BayVwVfG, nicht aber für Allgemeinverfügungen gemäß Art. 35 Satz 2 BayVwVfG verstanden wird (so aber Czychow-ski/Reinhardt, WHG, 11. Aufl. 2014, § 52 Rn. 42).

b) Die streitgegenständlichen Schutzanordnungen im Bescheid des Landratsamts U. vom 18. März 2013 sind als Allgemeinverfügung im Sinne des Art. 35 Satz 2 Alt. 3 BayVwVfG zu qualifizieren.

Da die Klage auf die Verfügungen im Bescheid vom 18. März 2013 beschränkt ist, die sich auf die vom Kläger bewirtschafteten Felder erstrecken, sind ausschließlich die unter Ziffer 1.1 der behördlichen Verlautbarung enthaltenen Düngeverbote sowie die unter Ziffer 1.2 ergangenen Verbote zur Beweidung und Tierhaltung Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens. Entgegen der klägerischen Ansicht handelt es sich hierbei nicht um eine abstrakt-generelle Regelung, sondern um eine einzelfallbezogene Verfügung.

aa) Dass das Landratsamt die streitigen Schutzanordnungen in der Rechtsform einer Allgemeinverfügung und nicht als abstrakt-generelle Rechtsnorm erlassen wollte, wird schon aus deren ausdrücklicher Bezeichnung als eine solche ersichtlich. Dementsprechend ist der Bescheid vom 18. März 2013 auch mit einer Begründung gemäß Art. 39 Abs. 1 BayVwVfG (die nach Art. 39 Abs. 2 Nr. 5 BayVwVfG entbehrlich gewesen wäre) und mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen.

Auch das gewählte Verfahren, in dem gemäß Art. 28 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG von einer Anhörung abgesehen wurde, und die Anordnung des Sofortvollzugs machen deutlich, dass das Landratsamt selbst von dieser Form des Verwaltungshandelns ausgegangen ist. Eine Umdeutung der Anordnung in eine Rechtsnorm kommt daher von vorneherein nicht in Betracht (vgl. schon BVerwG, U. v. 1.10.1963 - IV C 9.63 - BVerwGE 18, 1/4)

bb) Die im Streit stehenden Schutzanordnungen sind auch nach ihrem Inhalt und Zweck als Einzelfallregelungen und damit als Allgemeinverfügung im Sinne des Art. 35 Satz 2 BayVwVfG ausgestaltet. Sie treffen keine abstrakt-generelle Regelung, sondern sind als eine nutzungsregelnde Allgemeinverfügung gemäß Art. 35 Satz 2 Alt. 3 BayVwVfG ergangen.

Nach Art. 35 Satz 2 BayVwVfG ist eine Allgemeinverfügung ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft. Das Erstgericht hat zu Recht den einzelfallregelnden Charakter der angefochtenen Verfügung bejaht. Der Bescheid vom 18. März 2013 stellt aber keine personenbezogene Allgemeinverfügung im Sinne von Art. 35 Satz 2 Alt. 1 BayVwVfG dar, sondern erfüllt die Voraussetzungen der 3. Alternative des Art. 35 Satz 2 BayVwVfG.

(1) Wie die Klägerseite zutreffend ausführt, ist die Abgrenzung der Allgemeinverfügung zur Rechtsnorm im Einzelfall nicht unumstritten (vgl. nur U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 280 ff. m. w. N.). Weitgehende Einigkeit besteht insoweit, dass eine für eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten und Personen getroffene abstrakt-generelle Regelung nicht in der Rechtsform einer Allgemeinverfügung erlassen werden darf (U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, a. a. O., § 35 Rn. 283; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl. 2015, § 35 Rn. 121; vgl. auch BVerwG, U. v. 28.2.1961 - I C 54.57 - BVerwGE 12, 87; OVG Saarl, B. v. 2.11.2010 - 3 B 164/10 - NVwZ 2011,190; VGH BW, B. v. 4.10.2002 - 1 S 1963/02 - NVwZ 2003,115; U. v. 13.3.1987 - 5 S 2079/86 - VBlBW 1987, 377). Nach welchen Kriterien einzuordnen ist, ob eine Regelung eine abstrakte Anweisung trifft oder ob sie einzelfallbezogen ergangen ist, wird jedoch uneinheitlich bewertet (vgl. schon von Mutius in Festschrift für Hans J. Wolff, 1973, S. 167 ff.; Bumke in Hofmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, § 35 Rn. 24 ff.; U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 283 ff. m. w. N. ).

Kann die Behörde, wie im vorliegenden Fall, nach den gesetzlichen Vorgaben sowohl in Form einer Allgemeinverfügung als auch in Form einer Rechtsnorm tätig werden, sprechen für das Vorliegen einer Allgemeinverfügung die konkreten Bezüge, die eine Regelung in zeitlicher, örtlicher, personeller oder sachlicher Hinsicht aufweist (Bumke in Hofmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, § 35 Rn. 33). Danach stellt sich der im Streit stehende Bescheid vom 18. März 2013 wegen der Konkretheit des darin geregelten Lebenssachverhalts nicht als abstrakt-generelle Regelung dar.

Die hier angefochtene Verfügung ist einzelfallbezogen, weil sie einen sachlich und räumlich bestimmten Sachverhalt, nämlich die Beschränkung der Bewirtschaftung der betroffenen Flächen in Form konkreter Verbote zur Düngung, Beweidung und Tierhaltung beinhaltet. Ihr konkreter örtlicher Bezug ergibt sich aus den in den Anlagen 1 und 2 beigefügten Lageplänen, auf die die Verfügung verweist; aus den darin als „W II“ markierten Grundstücken lässt sich ohne Weiteres ableiten, auf welche Felder sich diese Verbote im Einzelnen beziehen.

Auch der Umstand, dass die streitgegenständlichen Schutzanordnungen nicht nur örtlich begrenzt, sondern auch anlassbezogen ergangen sind, spricht dafür, dass sie nicht lediglich abstrakt-generelle Regelungen beinhalten (vgl. BVerwG, U. v. 28.2.1961 - I C 54.57 - BVerwGE 12, 87/89; VGH BW, B. v. 8.9.2003 - 5 S 1274/03 - NVwZ 2004, 119; U. v. 11.7.1997 - 8 S 2683/96 - NJW 1998, 2235). Ihr Erlass ist auf ein konkretes Vorkommnis zurückzuführen, nämlich darauf, dass die Verordnung über ein gemeinsames Wasserschutzgebiet für die Wassergewinnungsanlagen der Städte M. und B. mit der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27. November 2012 (22 N 09.2974 - NVwZ-RR 2013, 636) unwirksam geworden war und dadurch nach den vorliegenden Erkenntnissen eine konkrete Gefahr für das als Trinkwasser genutzte Grundwasservorkommen bestand. Entgegen der Auffassung der Kläger handelt es sich dabei nicht lediglich um abstrakte Vorsorgegesichtspunkte. Denn für das Vorliegen einer konkreten Gefahr ist es nicht erforderlich, dass jederzeit mit einem Schadenseintritt zu rechnen ist, sondern es genügt, dass irgendwann in überschaubarer Zukunft mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Schadensfälle eintreten können (BVerwG, U. v. 13.12.1979 - 7 C 46.78 - BVerwGE 59, 221/225). Das ist vorliegend zu bejahen, weil aus der Stellungnahme des Wasserwirtschaftsamts K. vom 7. März 2013 hervorgeht, dass die in der Allgemeinverfügung enthaltenen Verbote einen Mindestschutz für die Wasserfassungen in Bezug auf bakteriologisch bedenkliche Bodennutzungen darstellen; ohne diese bestünde kein wirksamer Trinkwasserschutz. Darüber hinaus hat das Gesundheitsamt des Landratsamts U. in der E-Mail-Nachricht vom 15. März 2013 darauf hingewiesen, dass das in der Verfügung untersagte Ausbringen von Gülle eine konkrete Gefahr für die Gesundheit der Trinkwasserabnehmer darstelle. Dementsprechend wird in der Begründung der Allgemeinverfügung (vgl. unter II 2 auf S. 4 der Verfügung) ausgeführt, dass die unter Ziffer 1 verfügten Verbote dem Schutz des Trinkwassers vor Verunreinigungen durch pathogene Mikroorganismen sowie sonstigen Beeinträchtigungen dienten, die bei geringer Fließdauer und Fließstrecke zur Wassergewinnungsanlage gefährlich seien. Hierdurch werde die Gefahr, dass krankheitserregende Keime aufgrund von Niederschlägen in das Grundwasser gelangten und zu einer Verunreinigung des Trinkwassers führten, erheblich gemindert.

In engem Zusammenhang mit der Anlassbezogenheit der Regelung steht deren zeitliche Begrenztheit, welche in der Literatur und Rechtsprechung ebenfalls als Abgrenzungskriterium zwischen einer Allgemeinverfügung und einer Rechtsnorm herangezogen wird (U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 285 m. w. N.; Maurer, VBlBW 1987, 361/363). Zwar ist der streitgegenständliche Bescheid vom 18. März 2013 nach dem Wortlaut seiner Tenorierung zeitlich unbegrenzt erlassen. Aus seiner Begründung wird jedoch hinreichend deutlich, dass die Verfügung lediglich übergangsweise, nämlich bis zum Erlass der (wie oben ausgeführt bereits konkret geplanten) neuen Verordnung über ein gemeinsames Wasserschutzgebiet für die Wassergewinnungsanlagen der Städte M. und B. gelten soll. So wird in der Begründung der Allgemeinverfügung (vgl. unter II 2 auf S. 5) ausdrücklich ausgeführt, dass die Schutzanordnungen dem Mindestschutz des Trinkwassers „bis zum Erlass einer neuen Wasserschutzgebietsverordnung“ dienten. Ausdrücklich bezieht sich diese Passage zwar lediglich auf die unter Ziffer 2 verfügten Verbote, die hier nicht streitgegenständlich sind. Aus dem Gesamtzusammenhang der Begründung wird jedoch deutlich, dass auch die Schutzanordnungen unter Ziffer 1 lediglich vorläufig Geltung beanspruchen, bis die geplante Ausweisung des neuen gemeinsamen Wasserschutzgebiets erfolgt.

(2) Entgegen der Rechtsauffassung des Erstgerichts ist die Allgemeinverfügung vom 18. März 2013 nicht personenbezogen ergangen, sondern weist einen benutzungsregelnden Inhalt im Sinne des Art. 35 Satz 2 Alt. 3 BayVwVfG auf (vgl. auch U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 285 unter Verweis auf Rn. 329). Wie sich bereits aus dem Wortlaut der Norm ergibt, kommt dieser Alternative des Art. 35 Satz 2 BayVwVfG ein eigenständiger Regelungsgehalt zu (Windoffer in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 1. Aufl. 2014, § 35 Rn. 138; U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 328 m. w. N.).

Durch den Bescheid vom 18. März 2013 werden Vorgaben zur Bewirtschaftung der betroffenen Felder gemacht und damit Regelungen zu deren Nutzung getroffen. Entgegen der klägerischen Auffassung fallen auch Grundstücke unter den Sachbegriff des Art. 5 Satz 2 Alt. 3 BayVwVfG (U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, a. a. O. Rn. 310, 311; Giehl/Adolph/Käß, Verwaltungsverfahrensrecht in Bayern, Art. 35 BayVwVfG S. 22). Die von der Verfügung erfassten Flächen unterfallen zwar mangels Widmung nicht dem öffentlichen Sachenrecht; nach dem Wortlaut der Norm ist es jedoch nicht ausgeschlossen, dass durch eine nutzungsregelnde Allgemeinverfügung im Sinne des Art. 35 Satz 2 Alt. 3 BayVwVfG auch die Benutzung nicht-öffentlicher Sachen geregelt wird (Windoffer in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, § 35 Rn. 138; U. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 342; Pautsch in Pautsch/Hoffmann, VwVfG, 1. Aufl. 2016, § 35 Rn. 43; VGH BW, B. v. 8.9.2003 - 5 S 1274/03 - NVwZ 2004, 119).

Vorliegend richtet sich die Verfügung nicht an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmbaren Personenkreis. Wenn das Erstgericht davon ausgeht, dass die Schutzanordnungen gegenüber den jeweiligen Nutzungsberechtigten der betroffenen Felder ergangen sind, verkennt es, dass diese nicht das personenbezogene Verhalten der Eigentümer bzw. Pächter als Bezugspunkt haben, sondern ihr Regelungsziel gerade die Benutzung der Sache, also die Nutzung der Felder, ist. Sie betreffen damit zwar in erster Linie die Nutzungsberechtigten, verpflichten aber auch jeden beliebigen Dritten, der ohne Berechtigung auf den betroffenen Flächen die untersagten Nutzungen vornehmen will; sie sind somit an die „Allgemeinheit“ im Sinne des Art. 35 Satz 2 Alt. 3 BayVwVfG gerichtet.

Daher kann der Kläger auch nicht mit dem Einwand durchdringen, die Einordnung der streitbefangenen Schutzanordnungen als eine auf der Grundlage von § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG 2010 ergangene Allgemeinverfügung sei mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (U. v. 15.3.1968 - IV C 5.67 - BVerwGE 29, 207) nicht vereinbar. Denn die vom Kläger in Bezug genommene Passage zur fehlenden Bestimmbarkeit des betroffenen Personenkreises wegen des ständigen Wechsels durch Rechtsnachfolge (BVerwG, U. v. 15.3.1968 a. a. O. S. 209) steht in keinem Widerspruch zur Qualifizierung der hier vorliegenden Verfügung als benutzungsbezogene Allgemeinverfügung im Sinne des Art. 35 Satz 2 Alt. 3 BayVwVfG, die sich gerade durch die Unbestimmtheit und Unbestimmbarkeit des betroffenen Personenkreises auszeichnet. Im Übrigen erfolgten diese Ausführungen im Kontext einer Entscheidung über die (erstmalige) Festsetzung eines Wasserschutzgebiets und die in diesem Zusammenhang erlassenen Schutzanordnungen durch Allgemeinverfügung. Wie bereits im Urteil vom 1. Oktober 1963 (IV C 9.63 - BVerwGE 18, 1/4) angedeutet, erachtete des Bundesverwaltungsgericht insoweit den Erlass einer Rechtsverordnung für erforderlich, wie dies mittlerweile auch die gesetzliche Bestimmung des § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 vorsieht. Im Gegensatz zur dort entschiedenen Fallkonstellation steht hier aber nicht die für alle verbindliche Festsetzung des Wasserschutzgebiets mit seinen allgemein gültigen Regelungen inmitten, sondern die Vorgabe konkreter Bewirtschaftungsregelungen für einzelne, im (bereits festgesetzten) Wasserschutzgebiet gelegene Grundstücksflächen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (U. v. 9.6.1967 - VII C 18.66 - BVerwGE 27, 181/183) kommt es für die Bewertung der Rechtsform entscheidend auf den Inhalt der behördlichen Anordnung an. Dementsprechend werden Regelungen, die eine konkrete örtliche Situation betreffen und situationsbedingt ergehen, auch vom Bundesverwaltungsgericht als Allgemeinverfügungen qualifiziert, auch wenn der hiervon erfasste Personenkreis zum Zeitpunkt ihres Erlasses nicht feststeht (vgl. etwa zur Qualifizierung von Verkehrszeichen als Allgemeinverfügung st. Rspr. seit U. v. 9.6.1967 - VII C 18.66 - BVerwGE 27, 181/182; U. v. 13.12.1979 - 7 C 46/78 - BVerwGE 59, 221/224; U. v. 11.12.1996 - 11 C 15/95 - BVerwGE 102, 316/318; U. v. 23.9.2010 - 3 C 37/09 - BVerwGE 138, 21/23).

c) Gegen die vom Landratsamt gewählte Rechtsform bestehen auch im Hinblick auf den konkreten Inhalt der Schutzanordnungen keine rechtlichen Bedenken.

Durch den Erlass der Allgemeinverfügung werden die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen an die verordnungsrechtliche Unterschutzstellung nicht unterlaufen. Die streitbefangenen Schutzanordnungen verändern weder den Umgriff des mit Verordnung vom 25. August 1981 [geändert mit Verordnungen vom 23.9.1991 und 18.12.2003] festgesetzten Wasserschutzgebiets noch die darin allgemein festgesetzten Verbote und Beschränkungen. Die Ziffern 1.1 und 1.2 der Allgemeinverfügung vom 18. März 2013 sprechen lediglich darüber hinausgehende einzelne Bewirtschaftungsverbote für bestimmte, innerhalb des festgesetzten Wasserschutzgebiets liegende Grundstücksflächen aus. Sie beinhalten daher keine Festsetzungen, welche nur durch Rechtsverordnung erfolgen dürfen (vgl. § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010; vgl. auch BVerwG, U. v.1.10.1963 - IV C 9.63 - BVerwGE 18,1; U. v. 15.3.1968 - IV C 5.67 - BVerwGE 29, 207).

Auch unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten ist gegen die konkrete Ausgestaltung der Allgemeinverfügung nichts zu erinnern. Die Verwaltung darf, sofern ihr mehrere Rechtsformen zur Verfügung stehen, unter diesen auswählen, ohne gerade diejenige ergreifen zu müssen, die dem Betroffenen die ihm günstigste Rechtsschutzform zur Verfügung stellt (BVerfG, U. v.29.7.1959 - 1 BvR 394/58 - BVerfGE 10, 89/105; BVerwG, B. v. 21.3.1974 - VII B 97.73 - DÖV 1974, 426/427). Ein „Formenmissbrauch“ beginnt unter Rechtsschutzgesichtspunkten erst dort, wo der Gerichtsschutz aus sachlich nicht mehr vertretbaren Gründen oder in einer für den Betroffenen unzumutbaren Weise begrenzt worden ist (Schmidt-Aßmann in Maunz-Dürig-Herzog, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 68).

Der Einwand des Klägers, durch die hier gewählte Rechtsform des Verwaltungshandelns werde der Grundrechtsschutz durch Verfahren unterlaufen, greift daher ersichtlich nicht durch. Es ist ihm zumutbar, die von ihm angegriffenen Schutzanordnungen im Wege der Anfechtungsklage gerichtlich überprüfen zu lassen. Es sprechen auch sachliche Gründe für die hier gewählte Handlungsform. Wie oben ausgeführt hat die Allgemeinverfügung lediglich vorübergehenden Charakter, da sie den Zeitraum bis zum Erlass der konkret geplanten neuen Verordnung über das gemeinsame Wasserschutzgebiet für die Wassergewinnungsanlagen der Städte M. und B. überbrücken soll. Die endgültige Beseitigung der nach aktueller Erkenntnislage bestehenden Schutzdefizite bleibt damit dem Verordnungsweg mit den für die Betroffenen vorgesehenen Verfahrensrechten und Rechtsschutzmöglichkeiten vorbehalten. Dessen Einleitung steht nach dem unwidersprochenen Vorbringen der Vertreter des Landratsamts U. unmittelbar bevor. Die relativ lange Bearbeitungszeit seit der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27. November 2012 (22 N 09.2974 - NVwZ-RR 2013, 636), mit der die ursprüngliche Fassung dieser Wasserschutzgebietsverordnung unwirksam erklärt worden war, erscheint angesichts der Komplexheit und der gebotenen Gründlichkeit bei den notwendigen Untersuchungen zur der Unterschutzstellung noch nachvollziehbar. Gerade im Hinblick darauf ist es jedoch sachlich gerechtfertigt, dass die Behörde auf die mittlerweile erkannten Gefahren für das Trinkwasser reagiert und diese ohne verfahrensrechtliche Verzögerungen vorübergehend durch Erlass einer Allgemeinverfügung unterbindet, bis sie durch die neue Verordnung endgültig ausgeräumt werden können.

3. Die streitgegenständliche Allgemeinverfügung vom 18. März 2013 ist auch im Übrigen mit § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG 2010 vereinbar und rechtmäßig.

Nach den Stellungnahmen des Wasserwirtschaftsamt K. vom 7. März 2013 und des Gesundheitsamts des Landratsamts U. vom 15. März 2013 dienen die konkret verfügten Dünge-, Beweidungs- und Tierhaltungsverbote dem Trinkwasserschutz, weil hierdurch die Gefahr des Eintrags krankheitserregender Keime in das als Trinkwasser genutzte Grundwasservorkommen erheblich gemindert wird. Sie dienen damit der Umsetzung der Vorgaben der Art. 4 Abs. 1 Buchst. b Nr. i und Art. 7 der Richtlinie 2000/60/EG des europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl EG Nr. L 327 S.1).

Die Anordnungen sind auch mit dem verfassungsrechtlich garantierten Eigentumsschutz (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG) und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar. Nach den vorgenannten Stellungnahmen der Fachbehörden sind sie geeignet und erforderlich, die konkrete Gefahr für das Trinkwasser maßgeblich zu verringern. Angesichts des öffentlichen Interesses am Schutz des Wasservorkommens (vgl. auch § 48 WHG 2010) stellen die Schutzanordnungen keine unverhältnismäßige Beschränkung der Rechte des Klägers aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 und Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG dar, auch wenn dieser geltend macht, als Biolandwirt auf das Ausbringen der auf seinem Hof anfallenden Gülle auf den von ihm selbst bewirtschafteten Flächen angewiesen zu sein. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass das Landratsamt der Sicherung des Grundwasservorkommens wegen des überragenden Rangs des öffentlichen Interesses an einer gesicherten Trinkwasserversorgung (vgl. BVerfG, B. v. 15.7.1981 - 1 BvL 77/78 - BVerfGE 58, 300/342 ff.; B. v. 7.11.1995 - 2 BvR 413/88, 2 BvR 1300/93 - BVerfGE 93, 349; BVerwG, U. v. 13.6.1996 - 3 C 13.95 - NVwZ RR 1997, 216) den Vorrang gegenüber den Eigentümerinteressen der Betroffenen und deren Recht auf unbeschränkte Fortführung des eingerichteten und ausgeübten Landwirtschaftsbetriebs eingeräumt hat. Soweit sich die Beschränkungen im Einzelnen als unzumutbar erweisen sollten, besteht im Übrigen die Möglichkeit der Erteilung einer Befreiung nach § 52 Abs. 1 Satz 3 WHG 2010, anderenfalls der Anspruch auf Entschädigung nach § 52 Abs. 4 i. V. m. §§ 96 bis 98 WHG 2010 und Art. 57 BayWG 2010. Zudem besteht ein Anspruch auf angemessenen Ausgleich der durch die Anordnung verursachten wirtschaftlichen Nachteile nach Art. 32 i. V. m. Art. 57 BayWG 2010.

Angesichts dessen erweist sich die Verfügung vom 18. März 2013 auch nicht als ermessensfehlerhaft. Allein der Umstand, dass in Bayern nach dem Klägervorbringen eine Vielzahl ähnlicher Allgemeinverfügungen erlassen worden sein soll, um Schutzgebietsverordnungen an den neuen Erkenntnisstand anzupassen, ändert nichts daran, dass das Landratsamt U. bei Erlass der streitbefangenen Schutzanordnungen ausweislich der Begründung des Bescheids den ihm zustehenden Ermessensspielraum erkannt und dessen Grenzen nicht überschritten hat.

4. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10 ZPO.

5. Die Revision wird zugelassen, weil die Rechtssache im Hinblick auf die Auslegung von § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG 2010 grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 139 VwGO kann die Revision innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) eingelegt werden. Die Revision muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. Sie ist spätestens innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist beim Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig (Postfachanschrift: Postfach 10 08 54, 04008 Leipzig), einzureichen. Die Revisionsbegründung muss einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozess-handlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an den in § 67 Abs. 2 Satz 1 VwGO genannten Hochschulen mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u. a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Beschluss:

Der Streitwert für das Verfahren wird unter Abänderung des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 18. März 2014 in beiden Rechtszügen auf jeweils 15.000 Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 GKG. Der vom Erstgericht angesetzte Regelstreitwert des § 52 Abs. 2 GKG wird der Bedeutung der Sache für den Kläger nicht hinreichend gerecht.

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(2) In einem als Wasserschutzgebiet vorgesehenen Gebiet können vorläufige Anordnungen nach Absatz 1 getroffen werden, wenn andernfalls der mit der Festsetzung des Wasserschutzgebiets verfolgte Zweck gefährdet wäre. Die vorläufige Anordnung tritt mit dem Inkrafttreten der Rechtsverordnung nach § 51 Absatz 1 außer Kraft, spätestens nach Ablauf von drei Jahren. Wenn besondere Umstände es erfordern, kann die Frist um höchstens ein weiteres Jahr verlängert werden. Die vorläufige Anordnung ist vor Ablauf der Frist nach Satz 2 oder Satz 3 außer Kraft zu setzen, sobald und soweit die Voraussetzungen für ihren Erlass weggefallen sind.

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Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Wasserhaushaltsgesetz - WHG 2009 | § 52 Besondere Anforderungen in Wasserschutzgebieten

(1) In der Rechtsverordnung nach § 51 Absatz 1 oder durch behördliche Entscheidung können in Wasserschutzgebieten, soweit der Schutzzweck dies erfordert,

1.

bestimmte Handlungen verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden,

2.

die Eigentümer und Nutzungsberechtigten von Grundstücken verpflichtet werden,

a): bestimmte auf das Grundstück bezogene Handlungen vorzunehmen, insbesondere die Grundstücke nur in bestimmter Weise zu nutzen,
b): Aufzeichnungen über die Bewirtschaftung der Grundstücke anzufertigen, aufzubewahren und der zuständigen Behörde auf Verlangen vorzulegen,
c): bestimmte Maßnahmen zu dulden, insbesondere die Beobachtung des Gewässers und des Bodens, die Überwachung von Schutzbestimmungen, die Errichtung von Zäunen sowie Kennzeichnungen, Bepflanzungen und Aufforstungen,

3.

Begünstigte verpflichtet werden, die nach Nummer 2 Buchstabe c zu duldenden Maßnahmen vorzunehmen.

Wasserhaushaltsgesetz - WHG 2009 | § 51 Festsetzung von Wasserschutzgebieten

(1) Soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert,

1.: Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen,
2.: das Grundwasser anzureichern oder
3.: das schädliche Abfließen von Niederschlagswasser sowie das Abschwemmen und den Eintrag von Bodenbestandteilen, Dünge- oder Pflanzenschutzmitteln in Gewässer zu vermeiden,

kann die Landesregierung durch Rechtsverordnung Wasserschutzgebiete festsetzen. In der Rechtsverordnung ist die begünstigte Person zu benennen. Die Landesregierung kann die Ermächtigung nach Satz 1 durch Rechtsverordnung auf andere Landesbehörden übertragen.

(2) Trinkwasserschutzgebiete sollen nach Maßgabe der allgemein anerkannten Regeln der Technik in Zonen mit unterschiedlichen Schutzbestimmungen unterteilt werden.

Wasserhaushaltsgesetz - WHG 2009 | § 52 Besondere Anforderungen in Wasserschutzgebieten

(1) In der Rechtsverordnung nach § 51 Absatz 1 oder durch behördliche Entscheidung können in Wasserschutzgebieten, soweit der Schutzzweck dies erfordert,

1.

bestimmte Handlungen verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden,

2.

die Eigentümer und Nutzungsberechtigten von Grundstücken verpflichtet werden,

a): bestimmte auf das Grundstück bezogene Handlungen vorzunehmen, insbesondere die Grundstücke nur in bestimmter Weise zu nutzen,
b): Aufzeichnungen über die Bewirtschaftung der Grundstücke anzufertigen, aufzubewahren und der zuständigen Behörde auf Verlangen vorzulegen,
c): bestimmte Maßnahmen zu dulden, insbesondere die Beobachtung des Gewässers und des Bodens, die Überwachung von Schutzbestimmungen, die Errichtung von Zäunen sowie Kennzeichnungen, Bepflanzungen und Aufforstungen,

3.

Begünstigte verpflichtet werden, die nach Nummer 2 Buchstabe c zu duldenden Maßnahmen vorzunehmen.

Wasserhaushaltsgesetz - WHG 2009 | § 51 Festsetzung von Wasserschutzgebieten

(1) Soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert,

1.: Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen,
2.: das Grundwasser anzureichern oder
3.: das schädliche Abfließen von Niederschlagswasser sowie das Abschwemmen und den Eintrag von Bodenbestandteilen, Dünge- oder Pflanzenschutzmitteln in Gewässer zu vermeiden,

(2) Trinkwasserschutzgebiete sollen nach Maßgabe der allgemein anerkannten Regeln der Technik in Zonen mit unterschiedlichen Schutzbestimmungen unterteilt werden.

Wasserhaushaltsgesetz - WHG 2009 | § 52 Besondere Anforderungen in Wasserschutzgebieten

(1) In der Rechtsverordnung nach § 51 Absatz 1 oder durch behördliche Entscheidung können in Wasserschutzgebieten, soweit der Schutzzweck dies erfordert,

1.

bestimmte Handlungen verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden,

2.

die Eigentümer und Nutzungsberechtigten von Grundstücken verpflichtet werden,

a): bestimmte auf das Grundstück bezogene Handlungen vorzunehmen, insbesondere die Grundstücke nur in bestimmter Weise zu nutzen,
b): Aufzeichnungen über die Bewirtschaftung der Grundstücke anzufertigen, aufzubewahren und der zuständigen Behörde auf Verlangen vorzulegen,
c): bestimmte Maßnahmen zu dulden, insbesondere die Beobachtung des Gewässers und des Bodens, die Überwachung von Schutzbestimmungen, die Errichtung von Zäunen sowie Kennzeichnungen, Bepflanzungen und Aufforstungen,

3.

Begünstigte verpflichtet werden, die nach Nummer 2 Buchstabe c zu duldenden Maßnahmen vorzunehmen.

Oberverwaltungsgericht des Saarlandes Beschluss, 02. Nov. 2010 - 3 B 164/10

Tenor

Unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 28. April 2010 - 6 L 2142/09 - wird die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 29.10.2009 (Amtsbl. des Saarlandes 2009, Seite 1732 ff.) angeordnet.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 50.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

Die Antragstellerin ist eine Beteiligungsgesellschaft, die ihren Sitz in Gibraltar hat und Inhaberin einer Glücksspiellizenz der dortigen Aufsichtsbehörde ist. Sie bietet im Internet u.a. Sportwetten, Pokerspiele und Casinospiele an.

Die Antragsgegnerin hat am 5.11.2009 im Amtsblatt des Saarlandes eine „Allgemeinverfügung“ mit folgendem Inhalt veröffentlicht:

„1. Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele in Telemedien-Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des Saarlandes wird hiermit untersagt. Ein solches Veranstalten oder Vermitteln ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Allgemeinverfügung einzustellen.

2. Die Werbung für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel in Telemedien-Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des Saarlandes wird hiermit untersagt. Eine solche Werbung ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Allgemeinverfügung einzustellen.“

Hiergegen hat die Antragstellerin am 7.12.2009, einem Montag, Klage vor dem Verwaltungsgericht des Saarlandes erhoben (Geschäfts-Nr.: 6 K 2081/09). Am 22.12.2009 hat sie beim Verwaltungsgericht um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Mit Beschluss vom 28.4.2010 hat das Verwaltungsgericht den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 29.10.2009 zurückgewiesen. Gegen diesen am 4.5.2010 zugestellten Beschluss hat die Antragstellerin am 18.5.2010 Beschwerde erhoben und diese am 4.6.2010 begründet. Sie verfolgt ihr erstinstanzliches Begehren weiter. Die Antragsgegnerin ist der Beschwerde entgegengetreten.

II.

Die gemäß § 146 VwGO statthafte und auch sonst zulässige Beschwerde hat Erfolg.

Nach dem Ergebnis der Überprüfung der erstinstanzlichen Entscheidung in dem vorliegenden Rechtsmittelverfahren hat die Antragstellerin einen Anspruch auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die oben genannte „Allgemeinverfügung“ der Antragsgegnerin vom 29.10.2009. Bei der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotenen Abwägung kommt dem Interesse der Antragstellerin, bis zur Klärung der Rechtmäßigkeit der „Allgemeinverfügung“ im Hauptsacheverfahren von deren Vollzug verschont zu bleiben, der Vorrang vor dem im öffentlichen Interesse gemäß § 9 Abs. 2 GlüStV angeordneten Ausschluss der aufschiebenden Wirkung zu.

Denn nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung bestehen in formeller Hinsicht erhebliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der von der Antragsgegnerin ausdrücklich als „Allgemeinverfügung“ erlassenen Regelung. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handelt es sich bei der streitgegenständlichen Regelung vom 29.10.2009 ihrem Inhalt nach nämlich voraussichtlich nicht um eine Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 SVwVfG, sondern um eine generell-abstrakte Regelung, zu deren Erlass die Antragsgegnerin nicht zuständig ist.

Nach § 35 Satz 2 SVwVfG ist eine Allgemeinverfügung ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft. Auch eine Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 SVwVfG wird durch die Begriffsmerkmale des Verwaltungsakts geprägt; sie weist lediglich hinsichtlich der Regelungsadressaten Besonderheiten auf. Ungeachtet dieser adressatenbezogenen Modifizierungen setzt die Anwendung des § 35 Satz 2 SVwVfG aber voraus, dass die übrigen Kriterien des § 35 Satz 1 SVwVfG für die Annahme eines Verwaltungsakts ihrem Wesen nach erfüllt sind. Maßgebliches Kriterium für die Abgrenzung eines Verwaltungsaktes von einer Rechtsnorm ist die Regelung eines Einzelfalles. Materiell-rechtlich liegt somit nur dann eine Allgemeinverfügung vor, wenn sachlich im Kern eine Einzelfallregelung getroffen wird, d.h. ein konkreter sachlicher Regelungsgehalt gegeben ist. Eine Allgemeinverfügung wird dadurch charakterisiert, dass zwar im Zeitpunkt ihres Erlasses die Zahl der Adressaten, die von ihr unmittelbar betroffen sind, nicht feststeht, sich jedoch alle von dieser Regelung Betroffenen durch ihre Beziehung zum geregelten konkreten Sachverhalt definieren lassen. Bei einer Allgemeinverfügung handelt es sich ihrem Wesen nach somit um eine generell-konkrete Regelung, d.h. eine Regelung, die sich an eine unbestimmte Anzahl von unmittelbaren personalen Adressaten für einen bestimmten Sachverhalt richtet. Wird hingegen eine abstrakt-generelle Regelung für eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten und Personen getroffen, ist die Wahl der Form der Allgemeinverfügung rechtlich nicht zulässig. Die Konkretheit des geregelten Sachverhalts unterscheidet die vorliegend allein in Betracht zu ziehende personenbezogene Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 1. Alt. SVwVfG von der Rechtsnorm

vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4.10.2002 - 1 S 1963/02 - m.w.N., dokumentiert bei Juris; Knack/Henneke, VwVfG, 9. Aufl., § 35 VwVfG, Rz. 127, 128; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl., § 35 VwVfG, Rz 118, 161; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 35 VwVfG, Rz 267, 289, 306.

Ausgehend davon spricht bei summarischer Prüfung vieles dafür, dass die Antragsgegnerin vorliegend zu Unrecht in der Form der Allgemeinverfügung gehandelt hat, da die angefochtene Regelung vom 29.10.2009 inhaltlich abstrakt-genereller Natur ist. Wie bereits das Verwaltungsgericht dargelegt hat, beinhaltet die streitgegenständliche „Allgemeinverfügung“ der Sache nach lediglich eine Wiederholung von Teilen der im GlüStV enthaltenen gesetzlichen Regelungen. So besagt bereits § 4 Abs. 4 GlüStV:

„Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet ist verboten:“

Ziffer 1 Satz 1 der „Allgemeinverfügung“ vom 29.10.2010 lautet im Vergleich dazu:

„Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele in Telemedien-Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des Saarlandes wird hiermit untersagt.“

Letzteres stimmt – jedenfalls wenn man den Begriff „Telemedien-Angebote“, wie die Antragsgegnerin dies verstanden wissen will, mit Internetangeboten gleichsetzt – sachlich mit der Regelung in § 4 Abs. 4 GlüStV überein.

Ziffer 2 Satz 1 der „Allgemeinverfügung“ vom 29.10.2010, worin bestimmt ist:

„Die Werbung für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel in Telemedien-Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des Saarlandes wird hiermit untersagt.“

geht nach Maßgabe der von der Antragsgegnerin vertretenen Auslegung des Begriffs „Telemedien-Angebote“ inhaltlich ebenfalls nicht über das hinaus, was sich bereits aus § 5 Abs. 3 GlüStV ergibt, welcher seinerseits lautet:

„Werbung für öffentliches Glücksspiel ist im Fernsehen (§§ 7 und 8 Rundfunkstaatsvertrag), im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten.“

Ein konkreter sachlicher Regelungsgehalt ergibt sich auch nicht dadurch, dass die „Allgemeinverfügung“ räumlich auf das Saarland ausgerichtet ist. Durch die Beschränkung der vorgenannten im GlüStV enthaltenen Verbote auf das Gebiet des Saarlandes werden die in § 4 Abs. 4 GlüStV und § 5 Abs. 3 GlüStV enthaltenen Regelungen nur scheinbar spezifiziert. Denn die entsprechenden Vorschriften sind - vorbehaltlich ihrer Vereinbarkeit mit Verfassungs- und Europarecht - für das gesamte Saarland bereits aufgrund des saarländischen Gesetzes zur Umsetzung des GlüStV vom 21.11.2007 verbindlich. Einer darüber hinausgehenden Anordnung der Geltung der Verbote auf dem Gebiet des Saarlandes bedurfte es nicht.

Die im Tenor der „Allgemeinverfügung“ des Weiteren enthaltenen Gebote, innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Allgemeinverfügung entsprechende Aktivitäten einzustellen, beinhalten ebenfalls keine über eine Wiederholung der gesetzlichen Vorschriften hinausgehende Einzelfallregelung. Vielmehr ist bereits den in §§ 4 Abs. 4 und 5 Abs. 3 GlüStV enthaltenen gesetzlichen Verboten immanent, dass dagegen verstoßende Aktivitäten einzustellen sind.

Auch die Ausführungen in der Begründung der „Allgemeinverfügung“ lassen einen hinreichenden Bezug zu einem konkreten Sachverhalt vermissen und sind im Hinblick auf die Regelungen des GlüStV und des Saarländischen Gesetzes zu dessen Umsetzung vom 21.11.2007 allenfalls (allgemein) klarstellender bzw. normergänzender Natur.

Der für eine Allgemeinverfügung erforderliche Bezug zu einem konkreten Sachverhalt lässt sich vorliegend auch nicht aus dem zum Zeitpunkt deren Erlasses weit verbreiteten Phänomen des Anbietens und Bewerbens von Glücksspielen über das Internet ableiten. Zwar war das Tätigwerden der Antragsgegnerin insoweit durchaus anlassbezogen. Die daran anknüpfende „Allgemeinverfügung“ beinhaltet jedoch keine Regelung eines konkreten Sachverhalts, ist vielmehr allgemeiner Natur. Bei summarischer Prüfung spricht vieles dafür, dass die „Allgemeinverfügung“ nicht lediglich der Unterbindung konkret bereits existierender Glücksspielangebote im Internet bzw. entsprechender bereits vorhandener Werbung dienen sollte, sondern ohne zeitliche oder anlassbedingte Begrenzung generell in die Zukunft gerichtet ist. So sind schon die in Ziffer 1 Satz 1 und Ziffer 2 Satz 1 des Tenors der Verfügung ausgesprochenen Verbote zukunftsoffen formuliert. Für einen generell zukunftsgerichteten Geltungsanspruch sprechen auch die Ausführungen unter Ziffer 10 a der Begründung der „Allgemeinverfügung“, wonach den räumlich beschränkten Untersagungen jedenfalls dadurch nachgekommen werden könne, dass die betreffenden Internetinhalte entweder überhaupt nicht ins Internet eingestellt oder ganz, d.h. mit weltweiter Wirkung aus dem Netz entfernt würden (…). Richtete sich die „Allgemeinverfügung“ lediglich gegen zum Zeitpunkt ihres Erlasses bereits bestehende Internetangebote, wäre die vorgeschlagene 1. Alternative, nämlich betreffende Internetinhalte überhaupt nicht erst ins Internet einzustellen, sinnlos. Außerdem heißt es unter Ziffer 11 c der Begründung der „Allgemeinverfügung“, es ginge auch darum, „Nachahmereffekte“ zu verhindern. In der Gesamtschau ist dies ein weiteres Indiz dafür, dass in den Anwendungsbereich der Verfügung auch solche Personen einbezogen werden sollten, die zum Zeitpunkt des Erlasses die verbotene Tätigkeit noch nicht aufgenommen hatten. Dass im Tenor der „Allgemeinverfügung“ neben der generellen Untersagung des Veranstaltens und des Vermittelns öffentlicher Glücksspiele in Telemedien-Angeboten privater Anbieter sowie entsprechender Werbung für unerlaubtes Glücksspiel die Aufforderung erging, derartige - bereits existierende - Aktivitäten innerhalb von zwei Wochen einzustellen, bietet keinen durchgreifenden Anlass zu einer anderen Beurteilung.

Fehlt es somit bei summarischer Prüfung an der für den Erlass einer Allgemeinverfügung erforderlichen Regelung eines hinreichend konkreten Sachverhalts und ist des Weiteren anzunehmen, dass die streitgegenständliche Verfügung der Antragsgegnerin unbefristet in die Zukunft gerichtet ist, spricht dies dafür, dass es der Antragsgegnerin nicht um die Anwendung eines Gesetzes auf einen Einzelfall ging, sondern vielmehr abstrakte Verhaltenspflichten festgelegt werden sollten

vgl. dazu auch Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 35 VwVfG Rdnr. 285.

Lässt demnach die „Allgemeinverfügung“ vom 29.10.2009 lediglich abstrakt-generelle Anordnungen erkennen, so erscheint sie bei summarischer Prüfung bereits der Form nach als rechtswidrig

in diesem Sinne auch Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 35 VwVfG Rz 289, wonach ein an alle Inhaltsanbieter mit Sitz in einem bestimmten Bundesland gerichtetes Verbot, für Sportwetten im Internet zu werben, keine personale Allgemeinverfügung, sondern als Rechtssatz zu qualifizieren ist.

Eine als materieller Rechtssatz zu qualifizierende abstrakt-generelle Regelung kann nur dann Rechtswirkung entfalten, wenn sie von der zuständigen Behörde im dafür vorgesehenen Verfahren erlassen wurde. Die Antragsgegnerin ist zum Erlass abstrakt-genereller Regelungen im Sinne einer Rechtsnorm jedoch nicht berechtigt, sondern gemäß § 18 Abs. 8 AGGlüStV-Saar i.d.F. des Gesetzes zur Bekämpfung illegalen Glücksspiels vom 11.2.2009 (Amtsbl. S. 982 ff.) nur zuständig für Einzelfallregelungen im weiteren Sinne des § 35 SVwVfG. § 18 Abs. 10 AGGlüStV-Saar sieht zwar eine Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen vor. Diese gilt jedoch lediglich für das Ministerium für Arbeit, Familie, Prävention, Soziales und Sport als Funktionsnachfolger des Ministeriums für Inneres und Sport, nicht aber für die Antragsgegnerin. Da die angefochtene „Allgemeinverfügung“ demnach voraussichtlich bereits aus formellen Gründen keinen Bestand haben kann, bedarf es keines Eingehens auf die weiteren verfahrensrechtlichen und inhaltlichen Einwände der Antragstellerin.

Nach der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung wird die Antragstellerin durch die streitgegenständliche „Allgemeinverfügung“ vom 29.10.2009 auch in ihren Rechten verletzt und hat sie des Weiteren ein schützenswertes Interesse an der Suspendierung deren Vollzugs. Dem steht entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht entgegen, dass im Saarland aufgrund der Regelungen in §§ 4 Abs. 4 und 5 Abs. 3GlüStVG i.V.m. dem Saarländischen Gesetz zur Umsetzung des GlüStV die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet sowie die Werbung für unerlaubtes Glücksspiel bereits von Gesetzes wegen verboten sind. Dahinstehen kann dabei, ob bzw. inwieweit die Regelungen des GlüStV und des Saarländischen Gesetzes zur Umsetzung des GlüStV mit Verfassungs- und Europarecht vereinbar sind. Denn ungeachtet der Frage der Verfassungs- bzw. Europarechtskonformität der vorgenannten gesetzlichen Verbote ergibt sich ein schutzwürdiges Interesse der Antragstellerin an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die „Allgemeinverfügung“ jedenfalls im Hinblick auf die mit der Handlungsform des Verwaltungsaktes verbundenen besonderen Folgen, wie etwa seine Eignung als Vollstreckungsgrundlage. So hat auch die Antragsgegnerin eigenen Angaben zufolge mit dem Erlass der „Allgemeinverfügung“ insbesondere den Zweck verfolgt, eine Vollstreckungsgrundlage zu schaffen, um gegen die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen im Internet bzw. gegen Werbung für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel mit den Mitteln des Verwaltungszwangs vorgehen zu können. Die Antragstellerin hat aber durchaus ein berechtigtes Interesse daran, von Vollstreckungsmaßnahmen verschont zu bleiben, denen keine den gesetzlichen Voraussetzungen entsprechende Vollstreckungsgrundlage zugrunde liegt.

Demnach ergibt die seitens des Gerichts durchzuführende Interessenabwägung, dass das private Interesse der Antragstellerin an der Suspensivwirkung ihrer Klage das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der streitgegenständlichen „Allgemeinverfügung“ überwiegt mit der Folge, dass die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Allgemeinverfügung anzuordnen ist.

Was den Einwand der Antragsgegnerin betrifft, dass sie die Form der Allgemeinverfügung und deren öffentliche Bekanntgabe insbesondere deshalb gewählt habe, weil sie die einzelnen Anbieter der in der „Allgemeinverfügung“ vom 29.10.2009 verbotenen Internetdienste sowie deren Zustelladressen nur unter unverhältnismäßigem Aufwand hätte ermitteln können, wird lediglich ergänzend hinzugefügt, dass eine solche Einzelfallermittlung jedenfalls für eine Vollstreckung der „Allgemeinverfügung“ ohnehin unumgänglich gewesen wäre, da eine Vollstreckung ohne Ermittlung der konkreten Anbieter wohl nicht erfolgen kann.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2, 63 Abs. 2 GKG. Dabei geht der Senat mit dem Verwaltungsgericht davon aus, dass der Streitwert des Hauptsacheverfahrens auf 100.000,- EUR zu veranschlagen ist. Dieser Wert ist für das vorliegende Eilrechtsschutzverfahren auf die Hälfte zu reduzieren.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG | § 35 Begriff des Verwaltungsaktes

Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft.

Wasserhaushaltsgesetz - WHG 2009 | § 19 Planfeststellungen und bergrechtliche Betriebspläne

(2) Sieht ein bergrechtlicher Betriebsplan die Benutzung von Gewässern vor, so entscheidet die Bergbehörde über die Erteilung der Erlaubnis.

(3) In den Fällen der Absätze 1 und 2 ist die Entscheidung im Einvernehmen, bei Planfeststellungen durch Bundesbehörden im Benehmen mit der zuständigen Wasserbehörde zu treffen.

(4) Über den Widerruf einer nach Absatz 1 erteilten Erlaubnis oder Bewilligung oder einer nach Absatz 2 erteilten Erlaubnis sowie über den nachträglichen Erlass von Inhalts- und Nebenbestimmungen entscheidet auf Antrag der zuständigen Wasserbehörde in den Fällen des Absatzes 1 die Planfeststellungsbehörde, in den Fällen des Absatzes 2 die Bergbehörde. Absatz 3 ist entsprechend anzuwenden.

Wasserhaushaltsgesetz - WHG 2009 | § 52 Besondere Anforderungen in Wasserschutzgebieten

(1) In der Rechtsverordnung nach § 51 Absatz 1 oder durch behördliche Entscheidung können in Wasserschutzgebieten, soweit der Schutzzweck dies erfordert,

1.

bestimmte Handlungen verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden,

2.

die Eigentümer und Nutzungsberechtigten von Grundstücken verpflichtet werden,

a): bestimmte auf das Grundstück bezogene Handlungen vorzunehmen, insbesondere die Grundstücke nur in bestimmter Weise zu nutzen,
b): Aufzeichnungen über die Bewirtschaftung der Grundstücke anzufertigen, aufzubewahren und der zuständigen Behörde auf Verlangen vorzulegen,
c): bestimmte Maßnahmen zu dulden, insbesondere die Beobachtung des Gewässers und des Bodens, die Überwachung von Schutzbestimmungen, die Errichtung von Zäunen sowie Kennzeichnungen, Bepflanzungen und Aufforstungen,

3.

Begünstigte verpflichtet werden, die nach Nummer 2 Buchstabe c zu duldenden Maßnahmen vorzunehmen.

Wasserhaushaltsgesetz - WHG 2009 | § 51 Festsetzung von Wasserschutzgebieten

(1) Soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert,

1.: Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen,
2.: das Grundwasser anzureichern oder
3.: das schädliche Abfließen von Niederschlagswasser sowie das Abschwemmen und den Eintrag von Bodenbestandteilen, Dünge- oder Pflanzenschutzmitteln in Gewässer zu vermeiden,

(2) Trinkwasserschutzgebiete sollen nach Maßgabe der allgemein anerkannten Regeln der Technik in Zonen mit unterschiedlichen Schutzbestimmungen unterteilt werden.

Wasserhaushaltsgesetz - WHG 2009 | § 52 Besondere Anforderungen in Wasserschutzgebieten

(1) In der Rechtsverordnung nach § 51 Absatz 1 oder durch behördliche Entscheidung können in Wasserschutzgebieten, soweit der Schutzzweck dies erfordert,

1.

bestimmte Handlungen verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden,

2.

die Eigentümer und Nutzungsberechtigten von Grundstücken verpflichtet werden,

a): bestimmte auf das Grundstück bezogene Handlungen vorzunehmen, insbesondere die Grundstücke nur in bestimmter Weise zu nutzen,
b): Aufzeichnungen über die Bewirtschaftung der Grundstücke anzufertigen, aufzubewahren und der zuständigen Behörde auf Verlangen vorzulegen,
c): bestimmte Maßnahmen zu dulden, insbesondere die Beobachtung des Gewässers und des Bodens, die Überwachung von Schutzbestimmungen, die Errichtung von Zäunen sowie Kennzeichnungen, Bepflanzungen und Aufforstungen,

3.

Begünstigte verpflichtet werden, die nach Nummer 2 Buchstabe c zu duldenden Maßnahmen vorzunehmen.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 19

(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.

(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.

(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 2

(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.

(2) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 20

(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 42

(2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 47

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.: von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.: von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 42

Wasserhaushaltsgesetz - WHG 2009 | § 52 Besondere Anforderungen in Wasserschutzgebieten

(1) In der Rechtsverordnung nach § 51 Absatz 1 oder durch behördliche Entscheidung können in Wasserschutzgebieten, soweit der Schutzzweck dies erfordert,

1.

bestimmte Handlungen verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden,

2.

die Eigentümer und Nutzungsberechtigten von Grundstücken verpflichtet werden,

a): bestimmte auf das Grundstück bezogene Handlungen vorzunehmen, insbesondere die Grundstücke nur in bestimmter Weise zu nutzen,
b): Aufzeichnungen über die Bewirtschaftung der Grundstücke anzufertigen, aufzubewahren und der zuständigen Behörde auf Verlangen vorzulegen,
c): bestimmte Maßnahmen zu dulden, insbesondere die Beobachtung des Gewässers und des Bodens, die Überwachung von Schutzbestimmungen, die Errichtung von Zäunen sowie Kennzeichnungen, Bepflanzungen und Aufforstungen,

3.

Begünstigte verpflichtet werden, die nach Nummer 2 Buchstabe c zu duldenden Maßnahmen vorzunehmen.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 47

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.: von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.: von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2a) (weggefallen)

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 19

(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.

(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.

Wasserhaushaltsgesetz - WHG 2009 | § 52 Besondere Anforderungen in Wasserschutzgebieten

(1) In der Rechtsverordnung nach § 51 Absatz 1 oder durch behördliche Entscheidung können in Wasserschutzgebieten, soweit der Schutzzweck dies erfordert,

1.

bestimmte Handlungen verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden,

2.

die Eigentümer und Nutzungsberechtigten von Grundstücken verpflichtet werden,

a): bestimmte auf das Grundstück bezogene Handlungen vorzunehmen, insbesondere die Grundstücke nur in bestimmter Weise zu nutzen,
b): Aufzeichnungen über die Bewirtschaftung der Grundstücke anzufertigen, aufzubewahren und der zuständigen Behörde auf Verlangen vorzulegen,
c): bestimmte Maßnahmen zu dulden, insbesondere die Beobachtung des Gewässers und des Bodens, die Überwachung von Schutzbestimmungen, die Errichtung von Zäunen sowie Kennzeichnungen, Bepflanzungen und Aufforstungen,

3.

Begünstigte verpflichtet werden, die nach Nummer 2 Buchstabe c zu duldenden Maßnahmen vorzunehmen.

Oberverwaltungsgericht des Saarlandes Beschluss, 02. Nov. 2010 - 3 B 164/10

Tenor

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 50.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

Die Antragsgegnerin hat am 5.11.2009 im Amtsblatt des Saarlandes eine „Allgemeinverfügung“ mit folgendem Inhalt veröffentlicht:

„1. Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele in Telemedien-Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des Saarlandes wird hiermit untersagt. Ein solches Veranstalten oder Vermitteln ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Allgemeinverfügung einzustellen.

2. Die Werbung für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel in Telemedien-Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des Saarlandes wird hiermit untersagt. Eine solche Werbung ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Allgemeinverfügung einzustellen.“

II.

Die gemäß § 146 VwGO statthafte und auch sonst zulässige Beschwerde hat Erfolg.

vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4.10.2002 - 1 S 1963/02 - m.w.N., dokumentiert bei Juris; Knack/Henneke, VwVfG, 9. Aufl., § 35 VwVfG, Rz. 127, 128; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl., § 35 VwVfG, Rz 118, 161; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 35 VwVfG, Rz 267, 289, 306.

„Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet ist verboten:“

Ziffer 1 Satz 1 der „Allgemeinverfügung“ vom 29.10.2010 lautet im Vergleich dazu:

„Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele in Telemedien-Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des Saarlandes wird hiermit untersagt.“

Ziffer 2 Satz 1 der „Allgemeinverfügung“ vom 29.10.2010, worin bestimmt ist:

„Die Werbung für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel in Telemedien-Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des Saarlandes wird hiermit untersagt.“

„Werbung für öffentliches Glücksspiel ist im Fernsehen (§§ 7 und 8 Rundfunkstaatsvertrag), im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten.“

vgl. dazu auch Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 35 VwVfG Rdnr. 285.

Lässt demnach die „Allgemeinverfügung“ vom 29.10.2009 lediglich abstrakt-generelle Anordnungen erkennen, so erscheint sie bei summarischer Prüfung bereits der Form nach als rechtswidrig

in diesem Sinne auch Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 35 VwVfG Rz 289, wonach ein an alle Inhaltsanbieter mit Sitz in einem bestimmten Bundesland gerichtetes Verbot, für Sportwetten im Internet zu werben, keine personale Allgemeinverfügung, sondern als Rechtssatz zu qualifizieren ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Wasserhaushaltsgesetz - WHG 2009 | § 52 Besondere Anforderungen in Wasserschutzgebieten

(1) In der Rechtsverordnung nach § 51 Absatz 1 oder durch behördliche Entscheidung können in Wasserschutzgebieten, soweit der Schutzzweck dies erfordert,

1.

bestimmte Handlungen verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden,

2.

die Eigentümer und Nutzungsberechtigten von Grundstücken verpflichtet werden,

a): bestimmte auf das Grundstück bezogene Handlungen vorzunehmen, insbesondere die Grundstücke nur in bestimmter Weise zu nutzen,
b): Aufzeichnungen über die Bewirtschaftung der Grundstücke anzufertigen, aufzubewahren und der zuständigen Behörde auf Verlangen vorzulegen,
c): bestimmte Maßnahmen zu dulden, insbesondere die Beobachtung des Gewässers und des Bodens, die Überwachung von Schutzbestimmungen, die Errichtung von Zäunen sowie Kennzeichnungen, Bepflanzungen und Aufforstungen,

3.

Begünstigte verpflichtet werden, die nach Nummer 2 Buchstabe c zu duldenden Maßnahmen vorzunehmen.

Wasserhaushaltsgesetz - WHG 2009 | § 51 Festsetzung von Wasserschutzgebieten

(1) Soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert,

1.: Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen,
2.: das Grundwasser anzureichern oder
3.: das schädliche Abfließen von Niederschlagswasser sowie das Abschwemmen und den Eintrag von Bodenbestandteilen, Dünge- oder Pflanzenschutzmitteln in Gewässer zu vermeiden,

(2) Trinkwasserschutzgebiete sollen nach Maßgabe der allgemein anerkannten Regeln der Technik in Zonen mit unterschiedlichen Schutzbestimmungen unterteilt werden.

Bundesverwaltungsgericht Urteil, 23. Sept. 2010 - 3 C 37/09

Tatbestand

1: Der Kläger, der als selbständiger Fuhrunternehmer Segel- und Motoryachten transportiert, wendet sich gegen Lkw-Überholverbote auf der Bundesautobahn A 8 Ost.

2: Dort ist zwischen km 97,65 und km 125 in Richtung Salzburg und zwischen km 123,2 und km 87,2 in Richtung München eine Streckenbeeinflussungsanlage (SBA) installiert, die am 1. März 2000 zunächst in Probe- und später in Dauerbetrieb genommen wurde. Sie zeigt seit dem 6. Oktober 2000 das Verkehrszeichen für Lkw-Überholverbote automatisch an, wenn in der jeweiligen Fahrtrichtung eine Verkehrsstärke von 2 700 Pkw-E/h und ein Lkw-Anteil von 15 % erreicht werden; zuvor, seit der ersten Schaltung der Anlage im April 2000, wurden Lkw-Überholverbote erst ab einem Aufkommen von 4 000 Pkw-E/h angezeigt. Darüber hinaus sind zwischen km 97,65 und km 100,9 sowie zwischen km 122 und km 125 in Richtung Salzburg sowie zwischen km 123,2 und km 87,2 in Richtung München starre Verkehrsschilder und Prismenwender aufgestellt, die ebenfalls Lkw-Überholverbote anzeigen.

3: Den Widerspruch des Klägers hat der Beklagte nicht beschieden. Nach Einlegung des Widerspruchs wurden bestimmte Verbotsschilder durch Prismenwender ersetzt.

4: Das Verwaltungsgericht hat die am 18. Juli 2003 erhobenen Klagen nach Einholen eines Sachverständigengutachtens mit Urteilen vom 14. November 2007 als unbegründet abgewiesen.

5: Die Berufungen des Klägers hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, der den Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung nochmals angehört hat, mit Urteil vom 29. Juli 2009 zurückgewiesen. Zur Begründung wird ausgeführt: Die Klagen seien unzulässig, soweit sie sich gegen die durch Prismenwender bekannt gegebenen Überholverbote richteten. Der Kläger habe sich in seinem Widerspruch vom 21. August 2001 nur gegen durch die Streckenbeeinflussungsanlage und starre Verkehrszeichen angezeigte Lkw-Überholverbote gewandt. Ansonsten seien die Klagen zulässig, insbesondere nicht verfristet. Die Rechtsmittelfrist beginne erst dann zu laufen, wenn sich der Verkehrsteilnehmer dem Verkehrszeichen erstmals gegenübersehe. Hier sei es außerdem zu Änderungen der der Beschilderung zugrunde liegenden verkehrsrechtlichen Anordnungen gekommen; sie hätten den Lauf der Rechtsmittelfrist erneut ausgelöst. Soweit die Klagen zulässig seien, seien sie unbegründet. Eine Gefahrenlage, die auf besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO zurückzuführen sei, ergebe sich aus den Streckencharakteristika (erhebliche Höhenunterschiede mit entsprechenden Steigungs- und Gefällstrecken; Nichterreichen der erforderlichen Haltesichtweiten wegen der Kuppen- und Wannenhalbmesser sowie engen Kurvenradien; dichte Abfolge von Anschlussstellen; nur zwei Fahrstreifen pro Fahrtrichtung ohne Standstreifen und mit einem nur schmalen Mittelstreifen) in Verbindung mit einem überdurchschnittlichen Verkehrsaufkommen. Die Unfallraten hätten in den Jahren von 1991 bis 1993 in beiden Fahrtrichtungen deutlich über dem bayerischen Durchschnitt gelegen. Daraus und aus der weit überdurchschnittlichen Verkehrsbelastung folge, dass die konkrete Gefahrenlage das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteige. Bei der Auswahl des Mittels zur Bekämpfung dieser Gefahren habe der Beklagte den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht verletzt. Aus der Studie der Zentralstelle für Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung (ZVS) vom 21. September 2007 ergebe sich, dass Lkw-Überholverbote geeignet seien, die Verkehrssicherheit auf den streitigen Autobahnabschnitten zu verbessern. Der dort angestellte Vergleich der Zeit vor und nach der Anordnung von Lkw-Überholverboten weise für die untersuchten Strecken eine Abnahme der Unfallzahlen aus. Das zeige auch ein Vergleich der Überholverbotsstrecken mit dem übrigen bayerischen Autobahnnetz. Dieses Ergebnis könne auch für die streitgegenständlichen Autobahnabschnitte zugrunde gelegt werden. Den Einwand des Klägers, der Zahlenvergleich beruhe auf einem methodischen Fehler, habe der hierzu angehörte Sachverständige entkräftet. Nach seinen Angaben könne zwar nicht ausgeschlossen werden, dass sich ein Teil des Lkw-Verkehrs in die überholverbotsfreien Zeiten verlagere; das bedeute aber nicht, dass sich die Unfallzahlen in einer Weise veränderten, die die Aussagekraft des angestellten Vergleichs verringere. Soweit der Kläger bemängele, dass die Untersuchung der ZVS auch einen Autobahnabschnitt einschließe, auf dem 2005 und 2006 gar keine Überholverbotszeichen aufgestellt gewesen seien, müsse dem nicht nachgegangen werden, weil der Vorher-Nachher-Vergleich nicht wesentlich anders ausfalle, wenn man die dortigen Unfallzahlen nicht berücksichtige. Wegen der Besonderheiten der hier streitigen Autobahnabschnitte könne der Kläger die Eignung der Überholverbote auch nicht mit dem Verweis auf die Studien von Drews und Assing in Frage stellen. Weniger weitgehende Beschränkungen, die die Verkehrssicherheit in gleichem Maße gewährleisteten, hätten sich dem Beklagten nicht aufdrängen müssen. Es bleibe der Straßenverkehrsbehörde vorbehalten, aufgrund ihres Erfahrungswissens und ihrer Sachkunde zu entscheiden, welche Maßnahme den bestmöglichen Erfolg verspreche. Zwar habe der Kläger als Alternative eine allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkung genannt, doch nicht im Ansatz den Nachweis geführt, dass es sich beim Lkw-Überholverbot um eine ersichtlich sachfremde und damit unvertretbare Maßnahme handele. Die nach § 45 Abs. 1 StVO gebotenen Ermessenserwägungen habe der Beklagte angestellt. Das ergebe sich zwar nicht aus den verkehrsrechtlichen Anordnungen, doch habe die zuständige Autobahndirektion in ihrem Schreiben an die Regierung von Oberbayern die Notwendigkeit einer Anordnung der Lkw-Überholverbote im Einzelnen begründet. Außerdem handele es sich, wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen von § 45 Abs. 9 StVO vorlägen, um intendiertes Ermessen. Der Kläger werde schließlich auch nicht in seinen Grundrechten verletzt. Soweit er in seiner Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) betroffen sei, hätten die Überholverbote ihren sachlichen Grund in der Notwendigkeit, die festgestellten Verkehrsgefahren zu vermindern. Dass der Kläger dadurch in seiner Existenz gefährdet werde, habe er weder vorgetragen noch sei dies sonst ersichtlich. Eine Beschränkung der straßenrechtlichen Widmung zu Lasten des Schwerlastverkehrs sei mit den Überholverboten nicht verbunden. Sie bedeuteten auch keine unzulässige Privilegierung des Pkw-Verkehrs.

6: Zur Begründung seiner Revision macht der Kläger geltend: Zu Unrecht habe der Verwaltungsgerichtshof seine Klage für unzulässig gehalten, soweit sie sich gegen die durch Prismenwender bekannt gegebenen Überholverbote richte. Sein Widerspruch habe auch diese Streckenabschnitte umfasst. Dass in Widerspruch und Klage nicht von Prismenwendern die Rede gewesen sei, habe seinen Grund darin, dass dort damals noch keine Prismenwender, sondern starre Verkehrszeichen gestanden hätten. Abgesehen davon seien die den Überholverboten zugrunde liegenden Anordnungen mehrfach geändert worden; darin liege eine Neuregelung, mit der die Rechtsmittelfrist neu in Gang gesetzt werde. Schließlich beginne die Jahresfrist jedes Mal neu zu laufen, wenn er das Verkehrszeichen erneut passiere; insoweit könne nichts anderes gelten als bei Einzelanordnungen eines Polizeivollzugsbeamten. Seine Klage sei auch begründet, denn die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Lkw-Überholverbote hätten nicht vorgelegen. Das Berufungsgericht habe sich trotz der Ortsbezogenheit von § 45 Abs. 9 StVO nicht mit den einzelnen Streckenabschnitten befasst. Es habe auf Unfallraten aus den Jahren 1991 bis 1993 verwiesen, obwohl es auf den Sachstand zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung, also zum 27. Juli 2009, ankomme. Tragfähige aktuelle Unfalldaten habe der Beklagte nicht vorgelegt, insbesondere nicht dazu, dass die Unfallzahlen nach der Anordnung der Lkw-Überholverbote gesunken seien. Aus den Streckencharakteristika - hier Steigungen und Gefälle - könne keine konkrete, sondern nur eine abstrakte Gefahr abgeleitet werden. Ebenfalls zu Unrecht habe das Berufungsgericht Ermessensfehler verneint. Die Eignung der Lkw-Überholverbote könne es mit der Studie der Zentralstelle für Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung (ZVS) vom 21. September 2007 nicht begründen. Die dort angewandte Methodik sei fehlerhaft. Der Sachverständige sei dieser Kritik zwar nicht gefolgt. Es bestünden aber erhebliche Zweifel an dessen Unparteilichkeit, nachdem er einen Verkehrsversuch zur Wirksamkeit von Geschwindigkeitsbeschränkungen und Überholverboten wissenschaftlich begleitet habe. Außerdem gebe es eine Reihe von Zweifeln an der Richtigkeit seiner Annahmen. Es widerspreche den allgemeinen Beweiswürdigungsgrundsätzen, wenn das Berufungsgericht den teils widersprüchlichen, teils nicht fundierten Annahmen von ZVS und Sachverständigem gefolgt sei. Nachdem die herrschende Meinung in der Verkehrswissenschaft eine positive Wirkung von Lkw-Überholverboten nicht als belegt ansehe, sei bis zum Beweis des Gegenteils von deren mangelnder Eignung auszugehen. Auch hinsichtlich der Erforderlichkeit von Lkw-Überholverboten habe das Berufungsgericht einen falschen Maßstab angelegt, wenn es annehme, er - der Kläger - habe den Nachweis zu führen, dass das Verbot ersichtlich sachfremd und daher unvertretbar sei. Es sei vielmehr der Beklagte, der die Erforderlichkeit der getroffenen Maßnahme zu belegen habe. Im Übrigen habe er nachgewiesen, dass allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkungen oder die Anordnung von Mindestgeschwindigkeiten auf Überholspuren vorzuziehen gewesen seien. Diese Maßnahmen würden auch in der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung empfohlen. Das Berufungsgericht habe zu Unrecht nicht beanstandet, dass sich der Beklagte mit diesen Alternativen nicht auseinandergesetzt habe. Bei der Prüfung der Angemessenheit der Maßnahme habe es verkannt, dass das Lkw-Überholverbot zu einer erheblichen Beschränkung der Verkehrsqualität führe, da sich die Lkw-Fahrer in ihrer Fahrweise dem Langsamsten anpassen müssten. Ihnen werde außerdem die Nutzung eines erheblichen Teils der zum Gemeingebrauch freigegebenen Verkehrsfläche vorenthalten. Das behindere sie in der freien Entfaltung ihrer Persönlichkeit und in ihrer Berufsfreiheit. Darauf, dass die Lkw-Fahrer gegenüber den Pkw-Fahrern in der Minderzahl seien, könne nicht verwiesen werden, da die Grundrechte nicht aufrechenbar seien.

7: Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Der Kläger müsse sich daran festhalten lassen, dass er seinen Widerspruch nur gegen Lkw-Überholverbote durch die Streckenbeeinflussungsanlage und starre Verkehrsschilder gerichtet habe. Die nach Auffassung des Klägers gebotene Ausweisung von Unfällen, die speziell auf Lkw-Überholmanöver zurückzuführen seien, sei faktisch nicht möglich. Daten über das Unfallgeschehen von 1993 bis 1997 hätten nicht vorgelegen. Die Zahlen für die Jahre 1998 bis 2009 ergäben einen stetigen Rückgang der Unfallzahlen und der Unfallrate. Besondere örtliche Verhältnisse habe das Berufungsgericht nicht nur aus Steigungen und Gefällen abgeleitet, sondern noch auf weitere Umstände abgestellt. Zu Recht habe es auch die Eignung und Erforderlichkeit der Lkw-Überholverbote bejaht.

8: Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht ist wie der Beklagte der Auffassung, dass die Rechtsmittelfrist für alle Verkehrsteilnehmer mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens als dessen öffentlicher Bekanntgabe zu laufen beginne. Das sei zur Sicherung des Rechtsfriedens auch unerlässlich; andernfalls könnte eine solche Allgemeinverfügung nie bestandskräftig werden. Die streitigen Lkw-Überholverbote hätten aufgrund der besonderen Streckencharakteristika angeordnet werden dürfen.

Entscheidungsgründe

9: Die Revision des Klägers ist zulässig. Zwar ist seine Revisionsschrift erst am 2. Oktober 2009 und damit nach Ablauf der am 30. September 2009 endenden Revisionsfrist beim Berufungsgericht eingegangen. Der Briefumschlag wurde von der Post aber schon am 27. September 2009 abgestempelt; der Schriftsatz wurde danach so frühzeitig aufgegeben, dass er bei normalem Postlauf fristgerecht hätte eingehen müssen. Dem Kläger ist deshalb Wiedereinsetzung in die versäumte Revisionsfrist zu gewähren (§ 60 Abs. 1 und 2 VwGO).

10: Seine Revision ist im Ergebnis unbegründet. Zwar hat das Berufungsgericht die Klage zu Unrecht für unzulässig gehalten, soweit sich der Kläger gegen in den streitigen Streckenabschnitten durch Prismenwender bekannt gegebene Lkw-Überholverbote wendet. Doch lagen auch dort die rechtlichen Voraussetzungen für deren Anordnung - soweit sie angegriffen wird - vor, so dass das Berufungsurteil insgesamt Bestand hat (§ 144 Abs. 4 VwGO).

11: 1. Die Annahme des Berufungsgerichts, die Klagen seien wegen fehlender Widerspruchseinlegung unzulässig, soweit sie sich gegen die durch Prismenwender bekannt gegebenen Überholverbote richteten, steht nicht im Einklang mit Bundesrecht. Das Berufungsgericht hat insoweit die Reichweite von § 68 Abs. 1 VwGO verkannt.

12: Zwar trifft es zu, dass der Kläger in seinem Widerspruch vom 21. August 2001 und dessen Ergänzung durch Schriftsatz vom 7. Mai 2002 als Gegenstand seines Rechtsbehelfs nur die Anordnung von Überholverboten durch die Verkehrsbeeinflussungsanlage und starre Verkehrszeichen genannt hat. Doch wird aus seinem Vorbringen deutlich, dass er die in den genannten Streckenabschnitten geltenden Lkw-Überholverbote ungeachtet ihrer Bekanntmachungsform insgesamt beseitigt wissen will. Wurden nach der Einlegung des Widerspruchs starre Verkehrsschilder durch Prismenwender ersetzt, mit denen ebenfalls Lkw-Überholverbote bekannt gegeben wurden, war die erneute Einleitung eines Widerspruchsverfahrens entbehrlich, da der Streitstoff im Wesentlichen der Gleiche blieb (vgl. u.a. Urteile vom 23. März 1982 - BVerwG 1 C 157.79 - BVerwGE 65, 167 = NJW 1982, 2513 <2514> und vom 18. Mai 1990 - BVerwG 8 C 48.88 - BVerwGE 85, 163 <167>). Andernfalls müsste der Widerspruchsführer die von ihm angegriffenen Verkehrszeichen und deren Bekanntmachungsform unter ständiger Kontrolle halten, um zu vermeiden, dass eventuelle Nachfolgeregelungen in Bestandskraft erwachsen. Das kann von ihm mit Blick auf den nach Art. 19 Abs. 4 GG gebotenen effektiven Rechtsschutz nicht erwartet werden.

13: Soweit innerhalb der streitgegenständlichen Streckenabschnitte zusätzlich Prismenwender aufgestellt wurden, um damit Verkehrskontrollen zu ermöglichen, sind die dadurch bekannt gemachten Verkehrsverbote, wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat klargestellt hat, nicht Angriffsgegenstand. Ohnehin nicht von der Klage erfasst sind Prismenwender, die außerhalb der in den Klageanträgen bezeichneten Streckenabschnitte aufgestellt wurden.

14: 2. Mit Recht ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, dass die wegen des Fehlens einer Rechtsmittelbelehrung einjährige Widerspruchsfrist nach § 70 Abs. 2 i.V.m. § 58 Abs. 2 VwGO gegenüber dem Kläger nicht schon mit dem Aufstellen der betreffenden Verkehrszeichen zu laufen begann, sondern erst zu dem Zeitpunkt, in dem er erstmals auf diese Verkehrszeichen traf.

15: Das Lkw-Überholverbot nach Zeichen 277, das wie andere Verkehrsverbote und -gebote ein Verwaltungsakt in der Form einer Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 VwVfG ist (stRspr seit den Urteilen vom 9. Juni 1967 - BVerwG 7 C 18.66 - BVerwGE 27, 181 <182> und vom 13. Dezember 1979 - BVerwG 7 C 46.78 - BVerwGE 59, 221 <224>), wird gemäß § 43 VwVfG gegenüber demjenigen, für den es bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem es ihm bekannt gegeben wird. Die Bekanntgabe erfolgt nach den bundesrechtlichen (Spezial-)Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung durch Aufstellen des Verkehrsschildes (vgl. insbesondere § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 4 StVO). Sind Verkehrszeichen so aufgestellt oder angebracht, dass sie ein durchschnittlicher Kraftfahrer bei Einhaltung der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt schon "mit einem raschen und beiläufigen Blick" erfassen kann (BGH, Urteil vom 8. April 1970 - III ZR 167/68 - NJW 1970, 1126 f.), äußern sie ihre Rechtswirkung gegenüber jedem von der Regelung betroffenen Verkehrsteilnehmer, gleichgültig, ob er das Verkehrszeichen tatsächlich wahrnimmt oder nicht (Urteil vom 11. Dezember 1996 - BVerwG 11 C 15.95 - BVerwGE 102, 316 <318>). Das gilt unabhängig davon, ob die Bekanntgabe in Form starrer Verkehrszeichen erfolgt oder mithilfe einer Anzeige über eine Streckenbeeinflussungsanlage oder einen Prismenwender.

16: Damit ist nicht gesagt, dass auch die Anfechtungsfrist gegenüber jedermann bereits mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens in Gang gesetzt wird. Diese Frist wird vielmehr erst dann ausgelöst, wenn sich der betreffende Verkehrsteilnehmer erstmals der Regelung des Verkehrszeichens gegenübersieht. Jedes andere Verständnis geriete in Konflikt mit der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, die es verbietet, den Rechtsschutz in unzumutbarer, durch Sachgründe nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren. Liefe die Anfechtungsfrist für jedermann schon mit dem Aufstellen des Verkehrsschildes, könnte ein Verkehrsteilnehmer, der erstmals mehr als ein Jahr später mit dem Verkehrszeichen konfrontiert wird, keinen Rechtsschutz erlangen; denn bis zu diesem Zeitpunkt war er an der Einlegung eines Rechtsbehelfs mangels individueller Betroffenheit (§ 42 Abs. 2 VwGO) gehindert, danach würde ihm der Ablauf der einjährigen Anfechtungsfrist entgegengehalten. Dieses Rechtsschutzdefizit wird auch durch die Möglichkeit, ein Wiederaufgreifen des Verfahrens zu beantragen, nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise ausgeglichen, dies schon wegen der besonderen Voraussetzungen, die § 51 VwVfG an einen solchen Rechtsbehelf stellt.

17: Dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Dezember 1996 (a.a.O.) lässt sich Gegenteiliges nicht entnehmen (so aber VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 2. März 2009 - 5 S 3047/08 - JZ 2009, 738). Es stellt ausdrücklich klar, dass es nicht im Widerspruch zur Aussage des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 13. Dezember 1979 (a.a.O.) stehe, wonach ein Verkehrsteilnehmer von dem Verwaltungsakt erst dann betroffen werde, "wenn er sich (erstmalig) der Regelung des Verkehrszeichens gegenübersieht". Dass in dem Urteil aus dem Jahre 1996 die Bekanntgabe nach den Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung als eine besondere Form der öffentlichen Bekanntmachung bezeichnet wird, zwingt ebenso wenig zu dem Schluss, dass auch die Anfechtungsfrist für jedermann mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens zu laufen beginnt; denn es handelt sich - wie dort zutreffend ausgeführt wird - um eine "besondere" Form der öffentlichen Bekanntmachung, die von der Wirkung anderer Formen öffentlicher Bekanntmachung durchaus abweichen kann.

18: Entgegen der Auffassung des Klägers beginnt die gemäß § 58 Abs. 2 VwGO einjährige Rechtsbehelfsfrist allerdings nicht erneut zu laufen, wenn sich derselbe Verkehrsteilnehmer demselben Verkehrszeichen ein weiteres Mal gegenübersieht. Das Verkehrsge- oder -verbot, das dem Verkehrsteilnehmer bei seinem ersten Herannahen bekannt gemacht wurde, gilt ihm gegenüber fort, solange dessen Anordnung und Bekanntgabe aufrechterhalten bleiben. Kommt der Verkehrsteilnehmer erneut an diese Stelle, hat das Verkehrszeichen für ihn nur eine erinnernde Funktion. Daraus, dass Verkehrszeichen gleichsam an die Stelle von Polizeivollzugsbeamten treten (so etwa Beschluss vom 7. November 1977 - BVerwG 7 B 135.77 - NJW 1978, 656), kann der Kläger nichts anderes herleiten. Trotz der Funktionsgleichheit und wechselseitigen Vertauschbarkeit einer Verkehrsregelung durch Verkehrszeichen einerseits und durch Polizeibeamte andererseits unterscheiden sie sich dadurch, dass Verkehrszeichen die örtliche Verkehrssituation regelmäßig dauerhaft regeln (so auch bereits Urteil vom 13. Dezember 1979 a.a.O. S. 225).

19: Dagegen begann mit der Änderung der Ein- und Ausschaltwerte an der Streckenbeeinflussungsanlage zum 6. Oktober 2000 - wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend erkannt hat - die einjährige Rechtsmittelfrist neu zu laufen. Denn von da an ging die Anzeige des Zeichens 277 auf eine wesentliche Änderung der dem Lkw-Überholverbot zugrunde liegenden verkehrsrechtlichen Anordnung zurück, was nach außen zur Bekanntgabe eines neuen Verwaltungsaktes führt. Auch soweit nach den Feststellungen des Berufungsgerichts am 7. August 2001 an starr angebrachten Verkehrszeichen 277 die Zusatzschilder entfernt wurden, mit denen das Lkw-Überholverbot auf Fahrzeuge mit einem Gesamtgewicht von mehr als 7,5 t beschränkt worden war, liegt darin eine Neuregelung, für die der Lauf der Rechtsmittelfrist neu zu bestimmen ist.

20: 3. Die danach zulässige Klage ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen zutreffend angenommen, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Lkw-Überholverbote vorlagen und der Beklagte auch ermessensfehlerfrei gehandelt hat.

21: a) Maßgeblich für den Erfolg einer gegen einen Dauerverwaltungsakt gerichteten Klage ist regelmäßig die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Verhandlung (stRspr; vgl. für verkehrsbeschränkende Anordnungen u.a. Urteile vom 21. August 2003 - BVerwG 3 C 15.03 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 19 = NJW 2004, 698<699>, vom 14. Dezember 1994 - BVerwG 11 C 25.93 - BVerwGE 97, 214 <221> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 31 und vom 27. Januar 1993 - BVerwG 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32 <35 f.> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 24), hier also am 27. Juli 2009.

22: Zwar lag dieser Rechtsprechung die Anfechtung starrer Verkehrszeichen zugrunde, doch gilt bei einer Klage, die gegen die zeitlich unterbrochene Anzeige eines Lkw-Überholverbotes durch eine Streckenbeeinflussungsanlage oder einen Prismenwender gerichtet ist, nichts anderes. Insbesondere kann es in diesen Fällen nicht auf den Zeitpunkt ankommen, zu dem die konkrete Anzeige wieder erloschen ist, der sich der Betroffene beim Vorbeifahren gegenübersah. Die Rechtfertigung dafür, auch bei der gerichtlichen Überprüfung von Wechselanzeigen auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung des Tatsachengerichts abzustellen, liegt darin, dass der Anzeige des Lkw-Überholverbotes durch eine Streckenbeeinflussungsanlage feste Algorithmen zugrunde liegen. Ein solches Verkehrsgebot oder -verbot ist, wenn auch nicht im strengen Sinn auf Dauer, so doch in Abhängigkeit von den voreingestellten Werten auf stetige Wiederholung angelegt. Ähnliches gilt für die Anzeige eines Lkw-Überholverbotes durch Prismenwender, wenn es ebenfalls unter bestimmten Voraussetzungen automatisch "aktiviert" wird.

23: b) Der rechtliche Maßstab für die Beurteilung der Lkw-Überholverbote ergibt sich danach aus § 45 Abs. 1 und Abs. 9 der Straßenverkehrs-Ordnung in der Fassung der Fünfundvierzigsten Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 26. März 2009 (BGBl I S. 734). Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO können die Straßenverkehrsbehörden die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten. Gemäß § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO sind Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen nur dort anzuordnen, wo dies aufgrund der besonderen Umstände zwingend geboten ist. Nach Satz 2 dürfen - abgesehen von hier nicht einschlägigen Ausnahmen - Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs nur angeordnet werden, wenn aufgrund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter - also etwa der Sicherheit und Ordnung des Verkehrs - erheblich übersteigt.

24: § 45 Abs. 1 StVO, der als Ermächtigungsgrundlage mit der Anfügung von § 45 Abs. 9 durch die Vierundzwanzigste Verordnung zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 7. August 1997 (BGBl I S. 2028) zwar modifiziert, nicht aber ersetzt worden ist, setzt somit in Verbindung mit § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO für Verbote und Beschränkungen des fließenden Verkehrs auf Autobahnen eine Gefahrenlage voraus, die - erstens - auf besondere örtliche Verhältnisse zurückzuführen ist und - zweitens - das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der relevanten Rechtsgüter (hier insbesondere: Leben und Gesundheit von Verkehrsteilnehmern sowie öffentliches und privates Sacheigentum) erheblich übersteigt.

25: Als in Bezug auf Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs speziellere Regelung konkretisiert und verdrängt § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO in seinem Anwendungsbereich die allgemeine Regelung in § 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 9 Satz 1 StVO.

26: aa) Besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO können bei verkehrsbehördlichen Maßnahmen wie einem Lkw-Überholverbot insbesondere in der Streckenführung, dem Ausbauzustand der Strecke, witterungsbedingten Einflüssen (z.B. Nebel, Schnee- und Eisglätte), der dort anzutreffenden Verkehrsbelastung und den daraus resultierenden Unfallzahlen begründet sein. Sie liegen - wie der Senat in Bezug auf Geschwindigkeitsbeschränkungen bereits entschieden hat - etwa dann vor, wenn eine Bundesautobahn den Charakter einer innerstädtischen Schnellstraße angenommen hat, bei der unterschiedliche Verkehrsströme zusammengeführt oder getrennt werden und wo deshalb eine erhöhte Unfallgefahr gegeben sein kann, oder wenn der Streckenverlauf durch eng aufeinanderfolgende Autobahnkreuze oder -dreiecke und eine Vielzahl von sonstigen Ab- und Zufahrten geprägt wird (vgl. Urteil vom 5. April 2001 - BVerwG 3 C 23.00 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 41 S. 22). Neben diesen auf die Streckenführung bezogenen Faktoren hat der Senat auf die Verkehrsbelastung abgestellt. So kommt es auch auf die im sog. DTV-Wert ausgedrückte durchschnittliche tägliche Verkehrsstärke an; ebenso fällt ein überproportional hoher Anteil des Schwerlastverkehrs ins Gewicht. Eine besondere Verkehrsbelastung kann auch für sich allein die Gefahren begründen, die Lkw-Überholverbote rechtfertigen können (Beschluss vom 4. Juli 2007 - BVerwG 3 B 79.06 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 43 S. 2 m.w.N.).

27: Eine Gefahrenlage, die das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteigt, hat das Berufungsgericht erst dann annehmen wollen, wenn alsbald mit an Gewissheit grenzender Wahrscheinlichkeit vermehrt Schadensfälle eintreten würden, sähe die zuständige Straßenverkehrsbehörde von einem Eingreifen ab. Auch insoweit hat es auf vorangegangene Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Bezug genommen (Beschluss vom 4. Juli 2007 a.a.O. und Urteil vom 5. April 2001 a.a.O.). Das bedarf der Richtigstellung. Unfälle beruhen in der Regel auf einer Mehrzahl von Faktoren, die sowohl subjektiver (Fahrerverhalten) wie objektiver Art (Streckencharakter und Verkehrsverhältnisse) sein können. Auch für die Streckeneigenschaften und die Verkehrsverhältnisse ihrerseits sind - wie bereits gezeigt - eine Reihe von Umständen (mit-)bestimmend. Angesichts dessen wird sich in der konkreten Situation eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit vermehrter Schadensfälle kaum je dartun lassen. Zudem ist zu berücksichtigen, dass es bei Verkehrsbeschränkungen und -verboten im Sinne des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO regelmäßig - bei solchen zur Unfallvermeidung wie den hier in Rede stehenden Lkw-Überholverboten immer - um die Abwehr von Gefahren für Leib und Leben und bedeutende Sachwerte geht. Nach den allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehrrechts ist jedoch, wenn derart hochrangige Rechtsgüter betroffen sind, ein behördliches Einschreiten bereits bei einer geringeren Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts zulässig und geboten. Eine an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit wird daher von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO nicht gefordert. Die Vorschrift setzt nur - aber immerhin - eine das allgemeine Risiko deutlich übersteigende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts voraus. Erforderlich ist somit eine entsprechende konkrete Gefahr, die auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruht.

28: bb) Die Beantwortung der Frage, ob eine solche qualifizierte Gefahrenlage besteht, bedarf einer Prognose, für deren Tatsachenbasis der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht maßgeblich ist. Das bedeutet, dass die Voraussetzungen für die getroffenen Anordnungen von der Straßenverkehrsbehörde fortlaufend "unter Kontrolle" gehalten werden müssen. Dementsprechend bleibt es ihr - ebenso wie dem betroffenen Verkehrsteilnehmer - möglich, bis zum Abschluss der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht neue, also auch nachträglich entstandene Tatsachen vorzubringen, mit denen die Rechtmäßigkeit der Anordnungen untermauert oder in Frage gestellt werden kann.

29: Bei der Prüfung, ob die in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO geforderten Voraussetzungen vorliegen, ist das Revisionsgericht an die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts gebunden, soweit hiergegen nicht zulässige und begründete Verfahrensrügen erhoben werden; weiterer Tatsachenvortrag im Revisionsverfahren ist ausgeschlossen (§ 137 Abs. 2 VwGO). Um solche tatsächlichen Feststellungen handelt es sich zum einen, wenn es darum geht, welche der oben skizzierten das Unfallgeschehen beeinflussenden Faktoren in den hier streitigen Autobahnabschnitten gegeben sind, und zum anderen bei der Wertung, aus welchen dieser Faktoren oder aus welcher Kombination dieser Faktoren sich das besondere Gefährdungspotenzial für die Verkehrssicherheit ergibt. Ferner gehört zu den tatsächlichen Feststellungen die Wertung, welcher Erfolg von welcher straßenverkehrsrechtlichen Maßnahme zu erwarten ist. Aus der in § 137 Abs. 2 VwGO angeordneten Bindung des Revisionsgerichts folgt zugleich, dass es nicht ausreicht, wenn eine Partei den vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen nur ihre eigene andere Wertung entgegensetzt. Die Feststellungen des Berufungsgerichts können nur damit in Frage gestellt werden, dass ein Verstoß gegen die Beweiswürdigungsgrundsätze, allgemeine Erfahrungssätze oder Denkgesetze geltend gemacht wird und vorliegt.

30: cc) Hier hat das Berufungsgericht besondere örtliche Verhältnisse im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO daraus hergeleitet, dass die A 8 Ost im streitgegenständlichen Bereich erhebliche Höhenunterschiede aufweist, die deshalb vorhandenen Kuppen- und Wannenhalbmesser in Verbindung mit teilweise engen Radien dazu führen, dass die erforderlichen Haltesichtweiten nicht erreicht werden, Anschlussstellen dicht aufeinander folgen und die A 8 Ost im streitgegenständlichen Bereich nur zweispurig ausgebaut ist, über keinen Standstreifen und nur einen schmalen Mittelstreifen verfügt. Hinzu kommen ein überdurchschnittliches Verkehrsaufkommen und eine den bayerischen Durchschnittswert übersteigende Unfallrate. Dass deshalb eine das allgemeine Risiko einer Rechtsgutbeeinträchtigung erheblich übersteigende Gefahrenlage im Sinne von § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO bestehe, hat das Berufungsgericht einer gemessen an den bayerischen Verhältnissen deutlich überdurchschnittlichen Unfallhäufigkeit entnommen.

31: Diese vom Berufungsgericht herangezogenen Bestimmungsfaktoren und die von ihm zur Gefahrenlage getroffenen tatsächlichen Feststellungen, an die der Senat gebunden ist (§ 137 Abs. 2 VwGO), sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geeignet, die in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO vorausgesetzte konkrete Gefahr und nicht - wie der Kläger meint - eine nur abstrakte Gefahr zu begründen. Konkret wird sie dadurch, dass auf die besonderen örtlichen Gegebenheiten und die sich daraus ergebende Gefahrenlage abgestellt wird. Für die Annahme einer solchen konkreten Gefahr bedarf es - wie der Senat bereits entschieden hat - zwar einer sorgfältigen Prüfung der Verkehrssituation jedoch nicht zwingend der Heranziehung von Unfalltypensteckkarten oder sonst vertiefter Ermittlungen dazu, wie hoch im Einzelnen der Anteil an Unfällen ist, der ausschließlich oder überwiegend auf überholende Lastkraftwagen zurückzuführen ist. Dem steht das Erfahrungswissen entgegen, dass Unfälle - zumal Unfälle auf Autobahnen - selten monokausal sind, sondern ganz überwiegend auf einer Mehrzahl von zusammenwirkenden Ursachen beruhen, die in ihren Verursachungsanteilen nicht oder nur schwer festzulegen sind (vgl. Urteil vom 5. April 2001 a.a.O. S. 23).

32: Entgegen der Revisionsbegründung beschränkt sich das Berufungsgericht bei seiner Würdigung keineswegs darauf, allein die Streckencharakteristika heranzuziehen; einbezogen werden ebenso der Ausbauzustand, das Verkehrsaufkommen und die Unfallhäufigkeit. Ein noch weitergehendes Eingehen auf einzelne Streckenabschnitte war nicht veranlasst. Der Kläger hat nichts dazu vorgetragen, dass einzelne Abschnitte abweichende Charakteristika aufweisen. Gegen die vom Berufungsgericht zu den örtlichen Gegebenheiten getroffenen Feststellungen hat er auch keine Verfahrensrügen erhoben.

33: Ebenso wenig begründet es einen Verstoß gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze, wenn das Berufungsgericht bei seiner Bewertung der Gefahrenlage unter anderem auf die deutlich überdurchschnittlichen Unfallraten der Jahre 1991 bis 1993 abgestellt hat. Die für diese Unfälle nach seinen Feststellungen maßgeblichen besonderen örtlichen Verhältnisse haben sich seitdem nicht geändert, vielmehr ist es - wie das Berufungsgericht ebenfalls festgestellt hat - noch zu einem weiteren Anstieg des Verkehrsaufkommens auf den streitigen Streckenabschnitten gekommen. Anderes hat auch der Kläger nicht vorgetragen.

34: dd) Die Annahme des Berufungsgerichts, dass der Beklagte bei der Anordnung der Lkw-Überholverbote ermessensfehlerfrei gehandelt hat, ist revisionsgerichtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.

35: Aus § 45 Abs. 9 Satz 2 i.V.m. § 45 Abs. 1 StVO folgt, dass auch Maßnahmen im Regelungsbereich des § 45 Abs. 9 StVO im Ermessen der zuständigen Behörden stehen. Soweit es um die Auswahl der Mittel geht, mit denen die konkrete Gefahr bekämpft oder gemildert werden soll, ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen (vgl. Urteil vom 5. April 2001 a.a.O. S. 21). Der vom Verwaltungsgerichtshof in diesem Zusammenhang gebrauchte Begriff des intendierten Ermessens der Straßenverkehrsbehörde ist jedenfalls missverständlich. Richtig ist nur, dass bei Bejahung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO, zumal bei einer konkreten Gefahr für die Rechtsgüter Leib und Leben, in der Regel ein Tätigwerden der Behörde geboten und somit ihr Entschließungsermessen reduziert ist. Die Auswahl der Mittel ist indes nicht in bestimmter Weise durch die Verordnung vorgezeichnet; sie steht im Ermessen der Behörde.

36: Nach dem Urteil des Senats vom 5. April 2001 ist es der Straßenverkehrsbehörde aufgrund ihres Sachverstandes und ihres Erfahrungswissens vorbehalten festzulegen, welche von mehreren in Betracht zu ziehenden Maßnahmen den bestmöglichen Erfolg verspricht (a.a.O. S. 24). Im damaligen Fall ging es um den Umfang einer Geschwindigkeitsbeschränkung; bei einem Lkw-Überholverbot gilt aber nichts Anderes.

37: Der Senat ist im gleichen Zusammenhang außerdem davon ausgegangen, dass dem Einwand des damaligen Klägers, gleiche Erfolge wären auch bei einer milderen Geschwindigkeitsbeschränkung zu erzielen gewesen, nur dann nachgegangen werden müsse, wenn er jedenfalls ansatzweise den Nachweis einer ersichtlich sachfremden und damit unvertretbaren Maßnahme geführt hätte. Das meint nicht die Verteilung der Darlegungslast - sie liegt, da es sich dabei um Eingriffsvoraussetzungen handelt, grundsätzlich beim Beklagten -, sondern die inhaltlichen Anforderungen, die mit Blick auf die Einschätzungsprärogative der Straßenverkehrsbehörde an den Gegenvortrag des von einer Verkehrsbeschränkung Betroffenen zu stellen sind. Dementsprechend hat das Berufungsgericht, das diese Formulierung aufgegriffen hat, nicht die Verteilung der Darlegungslast verkannt.

38: (1) Das Berufungsgericht konnte ohne Verstoß gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze die Eignung von Lkw-Überholverboten zur Verbesserung der Verkehrssicherheit aus der Unfallentwicklung herleiten, wie sie in der Studie der Zentralstelle für Verkehrssicherheit der Straßenbauverwaltung (ZVS) über die "Auswirkungen von Lkw-Überholverboten auf die Verkehrssicherheit diverser Autobahnabschnitte in Bayern" vom 21. September 2007 dargestellt wird.

39: Dass der Schluss auf die Eignung dieser Maßnahme, den das Berufungsgericht aus dem in der Studie angestellten Vergleich der Unfallzahlen vor und nach der Anordnung von Lkw-Überholverboten einerseits und dem Vergleich der Maßnahme- mit einer Kontrollgruppe andererseits gezogen hat, gegen Denkgesetze, allgemeine Erfahrungssätze oder sonstige allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze verstoßen hat, hat der Kläger nicht darzulegen vermocht.

40: Seiner Auffassung, dass die in der Studie genannten Unfallzahlen ihrerseits mit einer unzulässigen Berechnungsmethode gewonnen wurden, ist das Berufungsgericht mit dem in der mündlichen Verhandlung dazu gehörten Sachverständigen nicht gefolgt. Das ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Beweisanträge hat der auch im Berufungsverfahren anwaltlich vertretene Kläger dort nicht gestellt, die Notwendigkeit einer weiteren Beweiserhebung, etwa einer Neuberechnung, musste sich dem Gericht auch nicht aufdrängen. Im Revisionsverfahren ist für weitere tatsächliche Feststellungen kein Raum.

41: Soweit der Kläger sinngemäß geltend machen will, der Sachverständige sei befangen gewesen, weil er einen Verkehrsversuch des Beklagten wissenschaftlich begleitet habe, kann er damit in der Revision nicht mehr gehört werden, nachdem er eine solche Rüge im Berufungsverfahren nicht erhoben hat (§ 54 und § 98 VwGO i.V.m. § 42 f. und § 406 ZPO). Abgesehen davon kann er mit dieser Begründung auch inhaltlich keine vernünftigen Zweifel an der Unbefangenheit des Sachverständigen dartun.

42: (2) Vermeintlich mildere Mittel wie die Anordnung von Höchstgeschwindigkeiten für alle Verkehrsteilnehmer oder einer Mindestgeschwindigkeit auf der Überholspur hat das Berufungsurteil mit Recht verworfen.

43: Die rechtliche Wertung des Klägers, dass eine allgemeine Geschwindigkeitsbegrenzung generell, also ohne Berücksichtigung der besonderen örtlichen Verhältnisse, als milderes Mittel einzustufen ist, trifft nicht zu. Das ergibt sich aus ihrer gegenüber einem Lkw-Überholverbot erheblich größeren Breitenwirkung in Bezug auf den Adressatenkreis. Mit einem solchen Abstellen auf den Kreis der von einem Eingriff Betroffenen ist keine Aufrechnung von Grundrechten verbunden. Hinzu kommt, dass die zulässige Höchstgeschwindigkeit - folgte man den Vorstellungen des Klägers - in erheblichem Umfang herabgesetzt werden müsste, um die gewünschte Wirkung zu erzielen. Durch die von ihm propagierte allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkung sollen erklärtermaßen die Gefahren ausgeschaltet oder verringert werden, die aus der Geschwindigkeitsdifferenz zwischen Überholendem und Überholtem resultieren. Geht man aber von der für Lastkraftwagen zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h aus, dürfte die für alle anderen Fahrzeuge einzuführende Höchstgeschwindigkeit nicht weit darüber liegen. Dementsprechend einschneidend wäre der Eingriff für die anderen Verkehrsteilnehmer. Umgekehrt relativiert diese für Lastkraftwagen ohnehin geltende Höchstgeschwindigkeit die vom Kläger hervorgehobene Eingriffstiefe eines Lkw-Überholverbotes. Im Zusammenwirken mit dem Gebot eines deutlichen Geschwindigkeitsüberschusses beim überholenden Fahrzeug (vgl. § 5 Abs. 2 StVO) und bei Berücksichtigung der starken Motorisierung moderner Lastkraftwagen müsste sie dazu führen, dass Überholvorgänge zwischen Lastkraftwagen ohnehin eher die Ausnahme bleiben. Dass die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung unter bestimmten Voraussetzungen, etwa bei einem unübersichtlichen Straßenverlauf, die Anordnung von Geschwindigkeitsbeschränkungen empfiehlt, schließt nicht aus, dass die Straßenverkehrsbehörde gleichwohl zum Mittel des Lkw-Überholverbotes greifen darf, weil sie es unter Berücksichtigung der besonderen örtlichen Verhältnisse für wirksamer hält.

44: Die Mittelauswahl ist auch nicht deswegen rechtswidrig, weil die Straßenverkehrsbehörde ihre Maßnahmen - wie der Kläger meint - nicht gegen die Lkw-Fahrer, sondern in erster Linie gegen die Pkw-Fahrer als Störer zu richten habe. Die Regelung des Straßenverkehrs durch Verkehrszeichen richtet sich nicht gegen "Störer" im polizeirechtlichen Sinne. Weder sind Pkw-Fahrer wegen ihrer regelmäßig höheren Fahrgeschwindigkeit noch überholende Lkw-Fahrer per se Verursacher einer Gefahr. Es geht vielmehr darum, allgemeine Verhaltensregeln vorzugeben, die die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs aufrechterhalten oder Gefahrenquellen, die der Straßenverkehr eröffnet, durch Reglementierung der Fortbewegungsmöglichkeiten einzudämmen.

45: Ebenso wenig kann in der vom Kläger befürworteten Anordnung von Mindestgeschwindigkeiten auf Überholspuren an Steigungsstrecken ein Eingriff gesehen werden, dem die gleiche Wirksamkeit wie Lkw-Überholverboten zukommt. Das Berufungsgericht geht beanstandungsfrei davon aus, dass der Schwerlastverkehr nach seiner heutigen Motorisierung die nach § 18 Abs. 5 Nr. 1 StVO zulässige Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h ohne Weiteres erreichen kann, was es für die überholenden Lastkraftwagen ohnehin schwierig macht, die gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 StVO erforderliche Differenzgeschwindigkeit zu erreichen. Es scheidet jedoch aus, für Lastkraftwagen eine höhere Mindestgeschwindigkeit als die zulässige Höchstgeschwindigkeit anzuordnen. Sollte es - worauf der Kläger abstellt - auf dem rechten Fahrstreifen tatsächlich einmal ein besonders langsam fahrendes Fahrzeug geben, das ein Lastkraftwagen unter Beachtung dieser straßenverkehrsrechtlichen Vorgaben überholen könnte, bleibt es gleichwohl bei einem Fahrstreifenwechsel, der aufgrund der gegenüber herannahenden Personenkraftwagen bestehenden Differenzgeschwindigkeit zu einer Gefahrensituation führen kann. Zudem ist nicht von der Hand zu weisen, dass die Kontrolle, ob die Geschwindigkeitsvorgaben eingehalten wurden, schwieriger und aufwendiger ist als die Kontrolle der Einhaltung eines Lkw-Überholverbotes.

46: Auf die Umgestaltung und Erweiterung der Fahrbahnen als gegenüber Lkw-Überholverboten vorrangige Maßnahme kann der Kläger den Beklagten schon deshalb nicht verweisen, weil er keinen Anspruch auf Erweiterung der vorhandenen Autobahnkapazitäten hat.

47: (3) Ohne Verstoß gegen revisibles Recht hat das Berufungsgericht schließlich angenommen, dass die Lkw-Überholverbote angemessen (verhältnismäßig i.e.S.) sind und den Kläger nicht in seinen Grundrechten verletzen. Abwägungserheblich sind dabei nur qualifizierte Interessen des Klägers, also solche, die über das Interesse jedes Verkehrsteilnehmers hinausgehen, in seiner Freiheit möglichst wenig beschränkt zu werden (Urteil vom 27. Januar 1993 - BVerwG 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32 <35 und 40> m.w.N.).

48: Eine Verletzung der Berufsfreiheit des Klägers (Art. 12 Abs. 1 GG) scheidet schon deshalb aus, weil das angegriffene Lkw-Überholverbot ersichtlich keine berufsregelnde Tendenz aufweist. Die allgemeine Handlungsfreiheit ist von vornherein nur in den Schranken des Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet. Die eher als geringfügig anzusehende Beeinträchtigung der Fortbewegungsmöglichkeit durch abschnittsweise verhängte Lkw-Überholverbote findet ihre Rechtsgrundlage in § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO, der zur Schranke der verfassungsmäßigen Ordnung gehört, und ist in Hinblick auf den damit bezweckten Schutz von Leib und Leben der Verkehrsteilnehmer fraglos angemessen.

49: Eine unzulässige Privilegierung des Pkw-Verkehrs ist mit der Anordnung der Lkw-Überholverbote nicht verbunden (vgl. zur Privilegienfeindlichkeit des Straßenverkehrsrechts etwa Urteil vom 28. Mai 1998 - BVerwG 3 C 11.97 - BVerwGE 107, 38 <44>). Die Lkw-Überholverbote bezwecken die Erhöhung der Verkehrssicherheit und dienen der Gefahrenabwehr. Soweit dadurch zugleich der Verkehrsfluss auf der Überholspur verbessert wird, was im Ergebnis insbesondere den Pkw-Fahrern nutzen mag, handelt es sich um eine mittelbare Folgewirkung, nicht aber um eine gezielte Privilegierung des Pkw-Verkehrs.

50: Ebenso wenig kann in den Lkw-Überholverboten eine unzulässige Beschränkung der Widmung der Bundesfernstraße gesehen werden. An der Zweckbestimmung der Bundesautobahn, dem Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen zu dienen (vgl. § 1 Abs. 2 des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG), ändert sich dadurch nichts. Vielmehr bewirken die Verbote eine nach § 7 Abs. 1 Satz 1 FStrG grundsätzlich zulässige straßenverkehrsrechtliche Beschränkung des Gemeingebrauchs.

51: Sonstige Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Nachdem unter Berücksichtigung der Einschätzungsprärogative des Beklagten weder eine allgemeine Geschwindigkeitsbeschränkung noch die Anordnung einer Mindestgeschwindigkeit auf Überholspuren noch die weiteren vom Kläger ins Spiel gebrachten Alternativen gegenüber den angeordneten Lkw-Überholverboten eindeutig vorzugswürdig gewesen wären, ist es im Ergebnis unschädlich, wenn sich in den vom Beklagten erlassenen straßenverkehrsrechtlichen Anordnungen keine Erwägungen dazu finden.

Wasserhaushaltsgesetz - WHG 2009 | § 51 Festsetzung von Wasserschutzgebieten

(1) Soweit es das Wohl der Allgemeinheit erfordert,

1.: Gewässer im Interesse der derzeit bestehenden oder künftigen öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen,
2.: das Grundwasser anzureichern oder
3.: das schädliche Abfließen von Niederschlagswasser sowie das Abschwemmen und den Eintrag von Bodenbestandteilen, Dünge- oder Pflanzenschutzmitteln in Gewässer zu vermeiden,

(2) Trinkwasserschutzgebiete sollen nach Maßgabe der allgemein anerkannten Regeln der Technik in Zonen mit unterschiedlichen Schutzbestimmungen unterteilt werden.

Wasserhaushaltsgesetz - WHG 2009 | § 52 Besondere Anforderungen in Wasserschutzgebieten

(1) In der Rechtsverordnung nach § 51 Absatz 1 oder durch behördliche Entscheidung können in Wasserschutzgebieten, soweit der Schutzzweck dies erfordert,

1.

bestimmte Handlungen verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden,

2.

die Eigentümer und Nutzungsberechtigten von Grundstücken verpflichtet werden,

a): bestimmte auf das Grundstück bezogene Handlungen vorzunehmen, insbesondere die Grundstücke nur in bestimmter Weise zu nutzen,
b): Aufzeichnungen über die Bewirtschaftung der Grundstücke anzufertigen, aufzubewahren und der zuständigen Behörde auf Verlangen vorzulegen,
c): bestimmte Maßnahmen zu dulden, insbesondere die Beobachtung des Gewässers und des Bodens, die Überwachung von Schutzbestimmungen, die Errichtung von Zäunen sowie Kennzeichnungen, Bepflanzungen und Aufforstungen,

3.

Begünstigte verpflichtet werden, die nach Nummer 2 Buchstabe c zu duldenden Maßnahmen vorzunehmen.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 14

(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.

(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.

(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.

Wasserhaushaltsgesetz - WHG 2009 | § 48 Reinhaltung des Grundwassers

(1) Eine Erlaubnis für das Einbringen und Einleiten von Stoffen in das Grundwasser darf nur erteilt werden, wenn eine nachteilige Veränderung der Wasserbeschaffenheit nicht zu besorgen ist. Durch Rechtsverordnung nach § 23 Absatz 1 Nummer 3 kann auch festgelegt werden, unter welchen Voraussetzungen die Anforderung nach Satz 1, insbesondere im Hinblick auf die Begrenzung des Eintrags von Schadstoffen, als erfüllt gilt. Die Verordnung bedarf der Zustimmung des Bundestages. Die Zustimmung gilt als erteilt, wenn der Bundestag nicht innerhalb von drei Sitzungswochen nach Eingang der Vorlage der Bundesregierung die Zustimmung verweigert hat.

(2) Stoffe dürfen nur so gelagert oder abgelagert werden, dass eine nachteilige Veränderung der Grundwasserbeschaffenheit nicht zu besorgen ist. Das Gleiche gilt für das Befördern von Flüssigkeiten und Gasen durch Rohrleitungen. Absatz 1 Satz 2 bis 4 gilt entsprechend.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 12

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.

(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.

(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 14

(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.

(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.

Wasserhaushaltsgesetz - WHG 2009 | § 52 Besondere Anforderungen in Wasserschutzgebieten

(1) In der Rechtsverordnung nach § 51 Absatz 1 oder durch behördliche Entscheidung können in Wasserschutzgebieten, soweit der Schutzzweck dies erfordert,

1.

bestimmte Handlungen verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden,

2.

die Eigentümer und Nutzungsberechtigten von Grundstücken verpflichtet werden,

a): bestimmte auf das Grundstück bezogene Handlungen vorzunehmen, insbesondere die Grundstücke nur in bestimmter Weise zu nutzen,
b): Aufzeichnungen über die Bewirtschaftung der Grundstücke anzufertigen, aufzubewahren und der zuständigen Behörde auf Verlangen vorzulegen,
c): bestimmte Maßnahmen zu dulden, insbesondere die Beobachtung des Gewässers und des Bodens, die Überwachung von Schutzbestimmungen, die Errichtung von Zäunen sowie Kennzeichnungen, Bepflanzungen und Aufforstungen,

3.

Begünstigte verpflichtet werden, die nach Nummer 2 Buchstabe c zu duldenden Maßnahmen vorzunehmen.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 162

(2) Die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder eines Rechtsbeistands, in den in § 67 Absatz 2 Satz 2 Nummer 3 und 3a genannten Angelegenheiten auch einer der dort genannten Personen, sind stets erstattungsfähig. Soweit ein Vorverfahren geschwebt hat, sind Gebühren und Auslagen erstattungsfähig, wenn das Gericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig erklärt. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können an Stelle ihrer tatsächlichen notwendigen Aufwendungen für Post- und Telekommunikationsdienstleistungen den in Nummer 7002 der Anlage 1 zum Rechtsanwaltsvergütungsgesetz bestimmten Höchstsatz der Pauschale fordern.

(3) Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nur erstattungsfähig, wenn sie das Gericht aus Billigkeit der unterliegenden Partei oder der Staatskasse auferlegt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 167

(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.

Zivilprozessordnung - ZPO | § 708 Vorläufige Vollstreckbarkeit ohne Sicherheitsleistung

Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:

1.: Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen;
2.: Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a;
3.: Urteile, durch die gemäß § 341 der Einspruch als unzulässig verworfen wird;
4.: Urteile, die im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen werden;
5.: Urteile, die ein Vorbehaltsurteil, das im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen wurde, für vorbehaltlos erklären;
6.: Urteile, durch die Arreste oder einstweilige Verfügungen abgelehnt oder aufgehoben werden;
7.: Urteile in Streitigkeiten zwischen dem Vermieter und dem Mieter oder Untermieter von Wohnräumen oder anderen Räumen oder zwischen dem Mieter und dem Untermieter solcher Räume wegen Überlassung, Benutzung oder Räumung, wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs sowie wegen Zurückhaltung der von dem Mieter oder dem Untermieter in die Mieträume eingebrachten Sachen;
8.: Urteile, die die Verpflichtung aussprechen, Unterhalt, Renten wegen Entziehung einer Unterhaltsforderung oder Renten wegen einer Verletzung des Körpers oder der Gesundheit zu entrichten, soweit sich die Verpflichtung auf die Zeit nach der Klageerhebung und auf das ihr vorausgehende letzte Vierteljahr bezieht;
9.: Urteile nach §§ 861, 862 des Bürgerlichen Gesetzbuchs auf Wiedereinräumung des Besitzes oder auf Beseitigung oder Unterlassung einer Besitzstörung;
10.: Berufungsurteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Wird die Berufung durch Urteil oder Beschluss gemäß § 522 Absatz 2 zurückgewiesen, ist auszusprechen, dass das angefochtene Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar ist;
11.: andere Urteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten, wenn der Gegenstand der Verurteilung in der Hauptsache 1.250 Euro nicht übersteigt oder wenn nur die Entscheidung über die Kosten vollstreckbar ist und eine Vollstreckung im Wert von nicht mehr als 1.500 Euro ermöglicht.

Wasserhaushaltsgesetz - WHG 2009 | § 52 Besondere Anforderungen in Wasserschutzgebieten

(1) In der Rechtsverordnung nach § 51 Absatz 1 oder durch behördliche Entscheidung können in Wasserschutzgebieten, soweit der Schutzzweck dies erfordert,

1.

bestimmte Handlungen verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden,

2.

die Eigentümer und Nutzungsberechtigten von Grundstücken verpflichtet werden,

a): bestimmte auf das Grundstück bezogene Handlungen vorzunehmen, insbesondere die Grundstücke nur in bestimmter Weise zu nutzen,
b): Aufzeichnungen über die Bewirtschaftung der Grundstücke anzufertigen, aufzubewahren und der zuständigen Behörde auf Verlangen vorzulegen,
c): bestimmte Maßnahmen zu dulden, insbesondere die Beobachtung des Gewässers und des Bodens, die Überwachung von Schutzbestimmungen, die Errichtung von Zäunen sowie Kennzeichnungen, Bepflanzungen und Aufforstungen,

3.

Begünstigte verpflichtet werden, die nach Nummer 2 Buchstabe c zu duldenden Maßnahmen vorzunehmen.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 132

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.: die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.: das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.: ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 139

(1) Die Revision ist bei dem Gericht, dessen Urteil angefochten wird, innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils oder des Beschlusses über die Zulassung der Revision nach § 134 Abs. 3 Satz 2 schriftlich einzulegen. Die Revisionsfrist ist auch gewahrt, wenn die Revision innerhalb der Frist bei dem Bundesverwaltungsgericht eingelegt wird. Die Revision muß das angefochtene Urteil bezeichnen.

(2) Wird der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision abgeholfen oder läßt das Bundesverwaltungsgericht die Revision zu, so wird das Beschwerdeverfahren als Revisionsverfahren fortgesetzt, wenn nicht das Bundesverwaltungsgericht das angefochtene Urteil nach § 133 Abs. 6 aufhebt; der Einlegung einer Revision durch den Beschwerdeführer bedarf es nicht. Darauf ist in dem Beschluß hinzuweisen.

(3) Die Revision ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils oder des Beschlusses über die Zulassung der Revision nach § 134 Abs. 3 Satz 2 zu begründen; im Falle des Absatzes 2 beträgt die Begründungsfrist einen Monat nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Revision. Die Begründung ist bei dem Bundesverwaltungsgericht einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden verlängert werden. Die Begründung muß einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 67

(1) Die Beteiligten können vor dem Verwaltungsgericht den Rechtsstreit selbst führen.

(2) Die Beteiligten können sich durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen. Darüber hinaus sind als Bevollmächtigte vor dem Verwaltungsgericht vertretungsbefugt nur

1.: Beschäftigte des Beteiligten oder eines mit ihm verbundenen Unternehmens (§ 15 des Aktiengesetzes); Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen,
2.: volljährige Familienangehörige (§ 15 der Abgabenordnung, § 11 des Lebenspartnerschaftsgesetzes), Personen mit Befähigung zum Richteramt und Streitgenossen, wenn die Vertretung nicht im Zusammenhang mit einer entgeltlichen Tätigkeit steht,
3.: Steuerberater, Steuerbevollmächtigte, Wirtschaftsprüfer und vereidigte Buchprüfer, Personen und Vereinigungen im Sinne der §§ 3a und 3c des Steuerberatungsgesetzes im Rahmen ihrer Befugnisse nach § 3a des Steuerberatungsgesetzes, zu beschränkter geschäftsmäßiger Hilfeleistung in Steuersachen nach den §§ 3d und 3e des Steuerberatungsgesetzes berechtigte Personen im Rahmen dieser Befugnisse sowie Gesellschaften im Sinne des § 3 Satz 1 Nummer 2 und 3 des Steuerberatungsgesetzes, die durch Personen im Sinne des § 3 Satz 2 des Steuerberatungsgesetzes handeln, in Abgabenangelegenheiten,
3a.: Steuerberater, Steuerbevollmächtigte, Wirtschaftsprüfer und vereidigte Buchprüfer, Personen und Vereinigungen im Sinne der §§ 3a und 3c des Steuerberatungsgesetzes im Rahmen ihrer Befugnisse nach § 3a des Steuerberatungsgesetzes, zu beschränkter geschäftsmäßiger Hilfeleistung in Steuersachen nach den §§ 3d und 3e des Steuerberatungsgesetzes berechtigte Personen im Rahmen dieser Befugnisse sowie Gesellschaften im Sinne des § 3 Satz 1 Nummer 2 und 3 des Steuerberatungsgesetzes, die durch Personen im Sinne des § 3 Satz 2 des Steuerberatungsgesetzes handeln, in Angelegenheiten finanzieller Hilfeleistungen im Rahmen staatlicher Hilfsprogramme zur Abmilderung der Folgen der COVID-19-Pandemie, wenn und soweit diese Hilfsprogramme eine Einbeziehung der Genannten als prüfende Dritte vorsehen,
4.: berufsständische Vereinigungen der Landwirtschaft für ihre Mitglieder,
5.: Gewerkschaften und Vereinigungen von Arbeitgebern sowie Zusammenschlüsse solcher Verbände für ihre Mitglieder oder für andere Verbände oder Zusammenschlüsse mit vergleichbarer Ausrichtung und deren Mitglieder,
6.: Vereinigungen, deren satzungsgemäße Aufgaben die gemeinschaftliche Interessenvertretung, die Beratung und Vertretung der Leistungsempfänger nach dem sozialen Entschädigungsrecht oder der behinderten Menschen wesentlich umfassen und die unter Berücksichtigung von Art und Umfang ihrer Tätigkeit sowie ihres Mitgliederkreises die Gewähr für eine sachkundige Prozessvertretung bieten, für ihre Mitglieder in Angelegenheiten der Kriegsopferfürsorge und des Schwerbehindertenrechts sowie der damit im Zusammenhang stehenden Angelegenheiten,
7.: juristische Personen, deren Anteile sämtlich im wirtschaftlichen Eigentum einer der in den Nummern 5 und 6 bezeichneten Organisationen stehen, wenn die juristische Person ausschließlich die Rechtsberatung und Prozessvertretung dieser Organisation und ihrer Mitglieder oder anderer Verbände oder Zusammenschlüsse mit vergleichbarer Ausrichtung und deren Mitglieder entsprechend deren Satzung durchführt, und wenn die Organisation für die Tätigkeit der Bevollmächtigten haftet.

Bevollmächtigte, die keine natürlichen Personen sind, handeln durch ihre Organe und mit der Prozessvertretung beauftragten Vertreter.

(3) Das Gericht weist Bevollmächtigte, die nicht nach Maßgabe des Absatzes 2 vertretungsbefugt sind, durch unanfechtbaren Beschluss zurück. Prozesshandlungen eines nicht vertretungsbefugten Bevollmächtigten und Zustellungen oder Mitteilungen an diesen Bevollmächtigten sind bis zu seiner Zurückweisung wirksam. Das Gericht kann den in Absatz 2 Satz 2 Nr. 1 und 2 bezeichneten Bevollmächtigten durch unanfechtbaren Beschluss die weitere Vertretung untersagen, wenn sie nicht in der Lage sind, das Sach- und Streitverhältnis sachgerecht darzustellen.

(4) Vor dem Bundesverwaltungsgericht und dem Oberverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer im Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht oder einem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Bevollmächtigte sind nur die in Absatz 2 Satz 1 bezeichneten Personen zugelassen. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Vor dem Bundesverwaltungsgericht sind auch die in Absatz 2 Satz 2 Nr. 5 bezeichneten Organisationen einschließlich der von ihnen gebildeten juristischen Personen gemäß Absatz 2 Satz 2 Nr. 7 als Bevollmächtigte zugelassen, jedoch nur in Angelegenheiten, die Rechtsverhältnisse im Sinne des § 52 Nr. 4 betreffen, in Personalvertretungsangelegenheiten und in Angelegenheiten, die in einem Zusammenhang mit einem gegenwärtigen oder früheren Arbeitsverhältnis von Arbeitnehmern im Sinne des § 5 des Arbeitsgerichtsgesetzes stehen, einschließlich Prüfungsangelegenheiten. Die in Satz 5 genannten Bevollmächtigten müssen durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln. Vor dem Oberverwaltungsgericht sind auch die in Absatz 2 Satz 2 Nr. 3 bis 7 bezeichneten Personen und Organisationen als Bevollmächtigte zugelassen. Ein Beteiligter, der nach Maßgabe der Sätze 3, 5 und 7 zur Vertretung berechtigt ist, kann sich selbst vertreten.

(5) Richter dürfen nicht als Bevollmächtigte vor dem Gericht auftreten, dem sie angehören. Ehrenamtliche Richter dürfen, außer in den Fällen des Absatzes 2 Satz 2 Nr. 1, nicht vor einem Spruchkörper auftreten, dem sie angehören. Absatz 3 Satz 1 und 2 gilt entsprechend.

(6) Die Vollmacht ist schriftlich zu den Gerichtsakten einzureichen. Sie kann nachgereicht werden; hierfür kann das Gericht eine Frist bestimmen. Der Mangel der Vollmacht kann in jeder Lage des Verfahrens geltend gemacht werden. Das Gericht hat den Mangel der Vollmacht von Amts wegen zu berücksichtigen, wenn nicht als Bevollmächtigter ein Rechtsanwalt auftritt. Ist ein Bevollmächtigter bestellt, sind die Zustellungen oder Mitteilungen des Gerichts an ihn zu richten.

(7) In der Verhandlung können die Beteiligten mit Beiständen erscheinen. Beistand kann sein, wer in Verfahren, in denen die Beteiligten den Rechtsstreit selbst führen können, als Bevollmächtigter zur Vertretung in der Verhandlung befugt ist. Das Gericht kann andere Personen als Beistand zulassen, wenn dies sachdienlich ist und hierfür nach den Umständen des Einzelfalls ein Bedürfnis besteht. Absatz 3 Satz 1 und 3 und Absatz 5 gelten entsprechend. Das von dem Beistand Vorgetragene gilt als von dem Beteiligten vorgebracht, soweit es nicht von diesem sofort widerrufen oder berichtigt wird.

Einführungsgesetz zum Rechtsdienstleistungsgesetz - RDGEG | § 3 Gerichtliche Vertretung

(1) Kammerrechtsbeistände stehen in den nachfolgenden Vorschriften einem Rechtsanwalt gleich:

1.: § 79 Absatz 1 Satz 2 und Absatz 2 Satz 1, § 88 Absatz 2, § 121 Absatz 2 bis 4, § 122 Absatz 1, den §§ 126, 130d und 133 Absatz 2, den §§ 135, 157 und 169 Absatz 2, den §§ 174, 195 und 317 Absatz 5 Satz 2, § 348 Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 Buchstabe d, § 397 Absatz 2 und § 702 Absatz 2 Satz 2 der Zivilprozessordnung,
2.: § 10 Absatz 2 Satz 1, § 11 Satz 4, § 13 Absatz 4, den §§ 14b und 78 Absatz 2 bis 4 des Gesetzes über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit,
3.: § 11 Absatz 2 Satz 1 und § 46g des Arbeitsgerichtsgesetzes,
4.: den §§ 65d und 73 Absatz 2 Satz 1 und Absatz 6 Satz 5 des Sozialgerichtsgesetzes, wenn nicht die Erlaubnis das Sozial- und Sozialversicherungsrecht ausschließt,
5.: den §§ 55d und 67 Absatz 2 Satz 1 und Absatz 6 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung,
6.: den §§ 52d und 62 Absatz 2 Satz 1 und Absatz 6 Satz 4 der Finanzgerichtsordnung, wenn die Erlaubnis die geschäftsmäßige Hilfeleistung in Steuersachen umfasst.

(2) Registrierte Erlaubnisinhaber stehen im Sinn von § 79 Abs. 2 Satz 1 der Zivilprozessordnung, § 10 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit, § 11 Abs. 2 Satz 1 des Arbeitsgerichtsgesetzes, § 73 Abs. 2 Satz 1 des Sozialgerichtsgesetzes, § 67 Abs. 2 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung und § 62 Abs. 2 Satz 1 der Finanzgerichtsordnung einem Rechtsanwalt gleich, soweit ihnen die gerichtliche Vertretung oder das Auftreten in der Verhandlung

1.: nach dem Umfang ihrer bisherigen Erlaubnis,
2.: als Prozessagent durch Anordnung der Justizverwaltung nach § 157 Abs. 3 der Zivilprozessordnung in der bis zum 30. Juni 2008 geltenden Fassung,
3.: durch eine für die Erteilung der Erlaubnis zum mündlichen Verhandeln vor den Sozialgerichten zuständige Stelle,
4.: nach § 67 der Verwaltungsgerichtsordnung in der bis zum 30. Juni 2008 geltenden Fassung oder
5.: nach § 13 des Gesetzes über die Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit in der bis zum 30. Juni 2008 geltenden Fassung

gestattet war. In den Fällen des Satzes 1 Nummer 1 bis 3 ist der Umfang der Befugnis zu registrieren und im Rechtsdienstleistungsregister bekanntzumachen.

(3) Das Gericht weist registrierte Erlaubnisinhaber, soweit sie nicht nach Maßgabe des Absatzes 2 zur gerichtlichen Vertretung oder zum Auftreten in der Verhandlung befugt sind, durch unanfechtbaren Beschluss zurück. Prozesshandlungen eines nicht vertretungsbefugten Bevollmächtigten und Zustellungen oder Mitteilungen an diesen Bevollmächtigten sind bis zu seiner Zurückweisung wirksam. Das Gericht kann registrierten Erlaubnisinhabern durch unanfechtbaren Beschluss die weitere Vertretung oder das weitere Auftreten in der Verhandlung untersagen, wenn sie nicht in der Lage sind, das Sach- und Streitverhältnis sachgerecht darzustellen.§ 335 Abs. 1 Nr. 5 der Zivilprozessordnung gilt entsprechend.

Einführungsgesetz zum Rechtsdienstleistungsgesetz - RDGEG | § 5 Diplom-Juristen aus dem Beitrittsgebiet

1.: § 6 Abs. 2 Satz 1 und § 7 Abs. 2 Satz 1 des Rechtsdienstleistungsgesetzes,
2.: § 78 Absatz 2 und § 79 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 der Zivilprozessordnung,
3.: § 10 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 des Gesetzes über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit,
4.: § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2, Abs. 4 Satz 3 des Arbeitsgerichtsgesetzes,
5.: § 73 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2, Abs. 4 Satz 3 und 4 des Sozialgerichtsgesetzes,
6.: § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2, Abs. 4 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung,
7.: § 62 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2, Abs. 4 Satz 4 der Finanzgerichtsordnung,
8.: § 97 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 des Patentgesetzes,
9.: § 81 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 des Markengesetzes.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 67

(1) Die Beteiligten können vor dem Verwaltungsgericht den Rechtsstreit selbst führen.

1.: Beschäftigte des Beteiligten oder eines mit ihm verbundenen Unternehmens (§ 15 des Aktiengesetzes); Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch Beschäftigte anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen,
2.: volljährige Familienangehörige (§ 15 der Abgabenordnung, § 11 des Lebenspartnerschaftsgesetzes), Personen mit Befähigung zum Richteramt und Streitgenossen, wenn die Vertretung nicht im Zusammenhang mit einer entgeltlichen Tätigkeit steht,
3.: Steuerberater, Steuerbevollmächtigte, Wirtschaftsprüfer und vereidigte Buchprüfer, Personen und Vereinigungen im Sinne der §§ 3a und 3c des Steuerberatungsgesetzes im Rahmen ihrer Befugnisse nach § 3a des Steuerberatungsgesetzes, zu beschränkter geschäftsmäßiger Hilfeleistung in Steuersachen nach den §§ 3d und 3e des Steuerberatungsgesetzes berechtigte Personen im Rahmen dieser Befugnisse sowie Gesellschaften im Sinne des § 3 Satz 1 Nummer 2 und 3 des Steuerberatungsgesetzes, die durch Personen im Sinne des § 3 Satz 2 des Steuerberatungsgesetzes handeln, in Abgabenangelegenheiten,
3a.: Steuerberater, Steuerbevollmächtigte, Wirtschaftsprüfer und vereidigte Buchprüfer, Personen und Vereinigungen im Sinne der §§ 3a und 3c des Steuerberatungsgesetzes im Rahmen ihrer Befugnisse nach § 3a des Steuerberatungsgesetzes, zu beschränkter geschäftsmäßiger Hilfeleistung in Steuersachen nach den §§ 3d und 3e des Steuerberatungsgesetzes berechtigte Personen im Rahmen dieser Befugnisse sowie Gesellschaften im Sinne des § 3 Satz 1 Nummer 2 und 3 des Steuerberatungsgesetzes, die durch Personen im Sinne des § 3 Satz 2 des Steuerberatungsgesetzes handeln, in Angelegenheiten finanzieller Hilfeleistungen im Rahmen staatlicher Hilfsprogramme zur Abmilderung der Folgen der COVID-19-Pandemie, wenn und soweit diese Hilfsprogramme eine Einbeziehung der Genannten als prüfende Dritte vorsehen,
4.: berufsständische Vereinigungen der Landwirtschaft für ihre Mitglieder,
5.: Gewerkschaften und Vereinigungen von Arbeitgebern sowie Zusammenschlüsse solcher Verbände für ihre Mitglieder oder für andere Verbände oder Zusammenschlüsse mit vergleichbarer Ausrichtung und deren Mitglieder,
6.: Vereinigungen, deren satzungsgemäße Aufgaben die gemeinschaftliche Interessenvertretung, die Beratung und Vertretung der Leistungsempfänger nach dem sozialen Entschädigungsrecht oder der behinderten Menschen wesentlich umfassen und die unter Berücksichtigung von Art und Umfang ihrer Tätigkeit sowie ihres Mitgliederkreises die Gewähr für eine sachkundige Prozessvertretung bieten, für ihre Mitglieder in Angelegenheiten der Kriegsopferfürsorge und des Schwerbehindertenrechts sowie der damit im Zusammenhang stehenden Angelegenheiten,
7.: juristische Personen, deren Anteile sämtlich im wirtschaftlichen Eigentum einer der in den Nummern 5 und 6 bezeichneten Organisationen stehen, wenn die juristische Person ausschließlich die Rechtsberatung und Prozessvertretung dieser Organisation und ihrer Mitglieder oder anderer Verbände oder Zusammenschlüsse mit vergleichbarer Ausrichtung und deren Mitglieder entsprechend deren Satzung durchführt, und wenn die Organisation für die Tätigkeit der Bevollmächtigten haftet.

Bevollmächtigte, die keine natürlichen Personen sind, handeln durch ihre Organe und mit der Prozessvertretung beauftragten Vertreter.

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 52 Verfahren vor Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.

(4) In Verfahren

1.: vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.: vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.: vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
4.: bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro

angenommen werden.

(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.

(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert

1.: die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.: im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.

Maßgebend für die Berechnung ist das laufende Kalenderjahr. Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsverpflichtungen abhängig sind, bleiben außer Betracht. Betrifft das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts oder den Zeitpunkt einer Versetzung in den Ruhestand, ist Streitwert die Hälfte des sich nach den Sätzen 1 bis 3 ergebenden Betrags.

(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 47 Rechtsmittelverfahren

(2) Der Streitwert ist durch den Wert des Streitgegenstands des ersten Rechtszugs begrenzt. Das gilt nicht, soweit der Streitgegenstand erweitert wird.

(3) Im Verfahren über den Antrag auf Zulassung des Rechtsmittels und im Verfahren über die Beschwerde gegen die Nichtzulassung des Rechtsmittels ist Streitwert der für das Rechtsmittelverfahren maßgebende Wert.

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 52 Verfahren vor Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(4) In Verfahren

1.: vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.: vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.: vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
4.: bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro

angenommen werden.

1.: die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.: im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.