Verwaltungsgericht Augsburg Urteil, 18. März 2014 - Au 3 K 13.566

bei uns veröffentlicht am18.03.2014

Tenor

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen. Die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

III.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV.

Die Berufung wird zugelassen

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen die Anordnung von Nutzungsbeschränkungen im festgesetzten und geplanten Wasserschutzgebiet.

1. Der Kläger ist Pächter der landwirtschaftlich genutzten Grundstücke Fl.Nr. ..., ... und ... der Gemarkung A.. Die Grundstücke liegen im Geltungsbereich der Verordnung des Landratsamtes U. über das Wasserschutzgebiet in der Marktgemeinde D., Ortsteil A., für die öffentliche Wasserversorgung der beigeladenen Stadt B. vom 25. August 1981 (Kreisamtsblatt Nr. 34 vom 27.8.1981), konkret in der engeren Schutzzone des Schutzgebietes. Mit Verordnungen vom 23. September 1991 und 18. Dezember 2003 erfolgte eine Änderung des § 3 (Verbotene und nur beschränkt zulässige Handlungen) dieser Wasserschutzgebietsverordnung.

Zum Schutz der öffentlichen Wasserversorgung wurde vom Landratsamt U. neben dem vorgenannten Wasserschutzgebiet - A. - das Wasserschutzgebiet - M. - (Kreisamtsblatt Nr. 46 vom 24.11.1977) festgesetzt. Aufgrund der aus einer Einzugsgebietsermittlung für die Gewinnungsanlagen gewonnenen Erkenntnisse wurde dann eine Neubemessung dieser Wasserschutzgebiete als dringend geboten angesehen; gleichzeitig wurde von der beigeladenen Stadt M. eine Entnahmeerhöhung beantragt. Das vormalige Bayerische Landesamt für Wasserwirtschaft sah daher eine Neufestsetzung in Form eines einzigen, gemeinsamen Wasserschutzgebietes für erforderlich an, nachdem es vorab - anlässlich der Überprüfung der bestehenden Wasserschutzgebiete insbesondere im Hinblick auf die Neutrassierung der B16 - die Einzugsgebiete der Wasserfassungen M. und A. stromseitlich als zu klein erachtet hatte (s. Bl. 5 f., 51 ff. der Behördenakte, Gutachten im wasserrechtlichen Verfahren vom 23.2.2000).

2. Die daraufhin erlassene Verordnung des Landratsamts U. über das Wasserschutzgebiet in den Gemarkungen M., A., H. und B. (Landkreis U.) sowie L. und Ba. (Landkreis O.) für die öffentliche Wasserversorgung der Städte M. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 224/1 der Gemarkung M.) und B. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 122/1 der Gemarkung A.) vom 30. Juni 2009, bekanntgemacht im Amtsblatt des Landkreises U. vom 2. Juli 2009 und im Amtsblatt des Landkreises O. vom 9. Juli 2009, wurde mit Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes vom 27. November 2012 (Az. 22 N 09.2974, NVwz-RR 2013, 636) für unwirksam erklärt. Die im zweiten Spiegelstrich des § 3 Abs. 1 Nr. 5.1 dieser Verordnung enthaltene Regelung verstoße gegen höherrangiges Recht, da sie nicht nur keinen ausreichenden Beitrag dazu leiste, um Gefahren von den Trinkwasserversorgungen der Beigeladenen abzuwenden, die sich aus der Errichtung baulicher Anlagen in den Schutzzonen III A und III B des Wasserschutzgebiets ergeben, sondern weil sie solchen Gefährdungen nachgerade Vorschub leiste. Damit verfehle die Verordnung in einem zentralen Punkt das gesetzlich vorgegebene Ziel derartiger Normierungen, das Grundwasser im Interesse der öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen (§ 19 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 Nr. 1 WHG a. F. - in der im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 19.8.2002 BGBl I S. 3245; inhaltsgleich nunmehr § 51 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG vom 31.7.2009 BGBl I S. 2585). Damit liege ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in Gestalt des „Untermaßverbotes“ vor.

3. Das Wasserwirtschaftsamt K. führte mit Schreiben vom 7. März 2013 (Bl. 2735 der Behördenakte) zum beabsichtigten Erlass einer Allgemeinverfügung sowie einer Veränderungssperre aus, dass die Flächenumgriffe der „alten Wasserschutzgebietsverordnungen“ nicht geeignet seien, einen wirksamen Schutz nach den heute geltenden Kriterien herzustellen. Aus fachlicher Sicht seien deshalb ausschließlich die Flächen der für unwirksam erklärten Verordnung vom 30. Juni 2009 zugrunde zu legen. Mit der Allgemeinverfügung solle vorrangig sichergestellt werden, dass das hygienische Schutzziel für die Wasserfassungen erreicht werde. Die vorgesehenen Verbote, soweit sie bakteriologisch bedenkliche Bodennutzungen betreffen, seien grundsätzlich geeignet, einen Mindestschutz bis zur Neuausweisung herzustellen. Auch in diesen Fällen sollten die Verbote auf die Flächenkulissen der engeren Schutzzonen entsprechend der Verordnung vom 30. Juni 2009 bezogen werden.

Zur Sicherung der geplanten erneuten Ausweisung eines gemeinsamen Wasserschutzgebietes für die Wassergewinnungsanlagen der Städte M. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 224/1 der Gemarkung M.) und B. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 122/1 der Gemarkung A.) setzte das Landratsamt U. mit Verordnung vom 18. März 2013 eine Veränderungssperre fest (bekanntgemacht im Amtsblatt des Landkreises U. vom 21.3.2013 und im Amtsblatt des Landkreises O. vom 28.3. 2013), in deren räumlichem Geltungsbereich nach § 3 der Verordnung wesentlich wertsteigernde oder die Schutzgebietsausweisung erheblich erschwerende Veränderungen nicht vorgenommen werden dürfen (Bl. 2740 ff. der Behördenakte).

Am 18. März 2013 erließ das Landratsamt U. zur Sicherung der öffentlichen Wasserversorgung der Städte M. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 224/1 der Gemarkung M.) und B. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 122/1 der Gemarkung A.) eine „Allgemeinverfügung“, bekanntgemacht im Amtsblatt des Landkreises U. vom 21. März 2013, wonach auf allen in zwei Lageplänen als „Schutzzone W II“ (Wasserfassungen M. und A.) dargestellten Grundstücken und Grundstücksteilflächen bestimmte Handlungen verboten wurden. Im Einzelnen sind dies u. a. nach Nr. 1.1 der Allgemeinverfügung das Düngen mit Gülle, Jauche, Festmist, Gärsubstraten aus Biogasanlagen, Festmistkompost und seuchenhygienisch bedenklichen Stoffen (z. B. Pansenmist) sowie Nr. 1.2. die Beweidung sowie die Freiland-, Koppel- und Pferchtierhaltung. Das Landratsamt halte es für erforderlich, die Verbote in den Nr. 1.1 und 1.2 auszusprechen, um das für die öffentliche Wasserversorgung der Städte M. und B. genutzte Grundwasservorkommen vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen. Zumal nach Mitteilung des Gesundheitsamtes vom 15. März 2013 auf den landwirtschaftlichen Flächen in den engeren Schutzzonen für die Brunnen M. und A. Gülle ausgebracht wurde und dies nach Beurteilung des Gesundheitsamtes eine konkrete Gefahr für die Gesundheit von etwa 30.000 Trinkwasserabnehmern der vorgenannten Städte darstelle. Diese Verbote seien nach den Ausführungen des Wasserwirtschaftsamtes geeignet, einen Mindestschutz bis zur Neuausweisung des Wasserschutzgebietes für die beiden vorgenannten Brunnen herzustellen. Die engeren Schutzzonen der Wasserschutzgebiete von 1977 und 1981 erreichten in ihrer Längsausdehnung nicht die sog. 50-Tage-Linie nach Nr. 4.3.1 des DVGW-Arbeitsblattes W 101. Auf die Begründung im Einzelnen wird Bezug genommen.

4. Der Kläger beantragt:

Die Allgemeinverfügung des Landratsamtes U. vom 18. März 2013 über die Sicherung der öffentlichen Wasserversorgung der Städte M. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 224/1 der Gemarkung M.) und B. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl. Nr. 122/1 der Gemarkung A.), bekannt gemacht im Amtsblatt des Landkreises U. vom 21. März 2013, wird aufgehoben, soweit die Grundstücke Fl.Nr. 135, 137 und 138 der Gemarkung A. betroffen sind.

Die Grundstücke des Klägers lägen in der engeren Schutzzone II der Wasserschutzgebietsverordnung aus dem Jahre 1981. Ein neues Festsetzungsverfahren sei noch nicht eingeleitet. Der Geltungsbereich der Allgemeinverfügung überlagere sich vollständig mit dem der hier maßgeblichen Wasserschutzgebietsverordnung; entsprechendes gelte auch für den Bereich „M.“. Als Rechtsgrundlage käme allein § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG in Betracht. Wegen der völlig unterschiedlichen Verfahrensabläufe und Wirkungen könnten Schutzanordnungen nicht beliebig über eine Rechtsverordnung oder eine Anordnung getroffen werden; sonst würde der Grundrechtsschutz durch Verfahren unterlaufen. Denn die Beteiligung der Betroffenen sei nur im Normsetzungsverfahren nachhaltig gesichert (vgl. Art. 73 BayWG); auch die Fehlerfolgen und Rechtsbehelfe unterschieden sich erheblich. Nach der Gesetzbegründung solle den Behörden ein schnelles Handeln ermöglicht werden. Schutzanordnungen seien nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als abstrakt-generelle Regelungen anzusehen; nur die einzelfallbezogene Ergänzung eines Wasserschutzgebietes sei durch Verwaltungsakt möglich. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (B. v. 18.6.2012 - 8 ZB 12.76) habe „diese Zusammenhänge verkannt“. Es handle sich hier nicht um eine sach-, sondern um eine personenbezogene Regelung. Eine sachbezogene Verfügung scheide aus, weil nicht die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache geregelt werde. Die angefochtene „Allgemeinverfügung“ treffe abstrakt-generelle Regelungen, die nicht mehr als Verwaltungsakt qualifiziert werden könnten. Eine Regelung sei individuell, wenn sie sich an einen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richte; abzugrenzen sei danach, ob ein geschlossener Adressatenkreis zum Erlasszeitpunkt objektiv feststehe. Die vorliegende Verfügung untersage die Handlungen im bezeichneten Gebiet generell, die Verbote richteten sich an jedermann. Die Regelung sei abstrakt, da es nicht um einen konkreten Sachverhalt ginge, sondern um eine unbestimmte Vielzahl denkbarer Fälle. Der gegebene Fall könne nicht mit einem Verkehrszeichen bzw. einer straßenrechtlichen Widmung verglichen werden. Zwar könnten auch raumbezogene Regelungen, die einen größeren Bereich betreffen, konkret sein, jedoch müssten die übrigen Umstände hierfür sprechen, was vorliegend nicht zutreffe. Denn es werde eine Vielzahl von Verboten, die unterschiedliche Tätigkeiten erfassten, festgesetzt. Die Anordnung sei zeitlich unbefristet; zudem sei kein konkretes Ereignis Auslöser für den Erlass der Verfügung gewesen. Die Befugnis zur Anordnung von Schutzmaßnahmen sei nur das Spiegelbild zu behördlichen Befreiungen hiervon. Die Begründung der Allgemeinverfügung zeige keinerlei Bezug zu besonderen örtlichen Verhältnissen auf.

5. Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Hinsichtlich der Rechtsgründe für die in den Nr. 1 und 2 der Allgemeinverfügung vom 18. März 2013 getroffenen Festsetzungen werde auf deren Begründung verwiesen. Nach der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes komme als behördliche Entscheidung i. S. v. § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG auch eine Allgemeinverfügung in Betracht. Das Landratsamt habe es daher als rechtlich zulässig angesehen, die angefochtene Verfügung zu erlassen, mit der die Anordnungen, die zum Schutz des für die Trinkwasserversorgung der beigeladenen Städte genutzten Grundwasservorkommens erforderlich seien, für die Flächen in den engeren Schutzzonen des bisher mit Verordnung vom 30. Juni 2009 ausgewiesenen Wasserschutzgebietes festgesetzt würden. Die Behörde beabsichtige, erneut ein gemeinsames Wasserschutzgebiet für die Brunnen M. und A. festzusetzen. Das Landratsamt werde das Verfahren für die Neufestsetzung durchführen, sobald der Schutzgebietsvorschlag des Ingenieurbüros vorliege und das Wasserwirtschaftsamt K. diesem zugestimmt habe. Denn das Wasserwirtschaftsamt habe mitgeteilt (Schreiben vom 7.3.2013, Bl. 2735 f. der Behördenakte), dass im Zuge der notwendigen Neuausweisung die Bemessung des Schutzgebietes anhand der aktuell geltenden Kriterien und technischen Regelwerke vom Gutachter der Wasserversorger überprüft werden müsse.

6. Mit Beschluss vom 28. Februar 2014 wurden die Städte B. und M. zum Verfahren beigeladen. Sie stellen keinen förmlichen Antrag, halten die Klage aber für unbegründet.

7. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und die vorgelegten Behördenakten verwiesen.

Gründe

Die Klage hat keinen Erfolg. Die zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet, weil die streitgegenständliche Allgemeinverfügung, soweit sie angefochten ist, rechtmäßig ist und der Kläger dadurch nicht in seinen Rechten verletzt wird (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO).

1. Die Anfechtungsklage ist zulässig, insbesondere ist sie statthaft gemäß § 42 Abs. 1 Alternative 1 VwGO, da der Kläger die Aufhebung eines Verwaltungsaktes begehrt. Die Allgemeinverfügung des Landratsamtes U. vom 18. März 2013 zur Sicherung der öffentlichen Wasserversorgung der Städte M. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 224/1 der Gemarkung M.) und B. (Brunnen 1 und 2 auf dem Grundstück Fl.Nr. 122/1 der Gemarkung A.) stellt einen Verwaltungsakt dar (Art. 35 Satz 2 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes - BayVwVfG). Nach der Legaldefinition des Art. 35 Satz 2 BayVwVfG fallen unter den Begriff der Allgemeinverfügung u. a. personenbezogene Verwaltungsakte, die sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richten. Unabhängig davon ist die Klage auch bereits deshalb statthaft, weil die angefochtene Anordnung in der Form eines Verwaltungsaktes ergangen ist (vgl. BVerwG, U. v. 1.10.1963 - IV C 9.63 - BVerwGE 18,1).

Der Statthaftigkeit der Klage steht nicht entgegen, dass die streitbefangene Allgemeinverfügung nur angefochten wurde, soweit die seitens des Klägers gepachteten und landwirtschaftlich genutzten Grundstücke Fl.Nr. 135, 137 und 138 der Gemarkung A. betroffen sind. Ausgangspunkt ist hierbei der Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, der mit der Formulierung „soweit“ anzeigt, dass auch Teilaufhebungen grundsätzlich möglich sind. Vorliegend sind die aus Anlage 2 der Allgemeinverfügung ersichtlichen Grundstücke bzw. Grundstücksteilflächen betroffen. Insofern ist eine tatsächliche grundstücksbezogene Teilbarkeit der Regelung der Allgemeinverfügung gegeben (vgl. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Aufl. 2014, § 35 Rn. 273 und 274).

Der Kläger hat dargelegt, dass er Pächter der vorgenannten landwirtschaftlich genutzten, im festgesetzten Wasserschutzgebiet liegenden Grundstücke ist (s. Verordnung des Landratsamtes U. über das Wasserschutzgebiet in der Marktgemeinde D., Ortsteil A., für die öffentliche Wasserversorgung der beigeladenen Stadt B. vom 25.8.1981). Er ist demnach klagebefugt i. S. v. § 42 Abs. 2 VwGO, da er von Nr. 1.1 und 1.2 der Allgemeinverfügung betroffen ist und geltend machen kann, die Verfügung verletze ihn insoweit in seinen Grundrechten nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1, Art. 12 Abs. 1 oder Art. 2 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG (vgl. BayVGH, U. v. 27.11.2002 - 22 N 09.2974 - NVwz-RR 2013, 636).

2. Die Klage ist jedoch unbegründet.

a) Die streitbefangene Allgemeinverfügung stützt sich auf eine gültige gesetzliche Grundlage. Als Rechtsgrundlage kommt hier sowohl § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz - WHG) als auch § 52 Abs. 2 Satz 1 WHG in Betracht. Nach § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG können in Wasserschutzgebieten entweder in der Rechtsverordnung nach § 51 Abs. 1 WHG (Wasserschutzgebietsverordnung) oder durch behördliche Entscheidung bestimmte Handlungen verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden, soweit der Schutzzweck dies erfordert. Nach § 52 Abs. 2 Satz 1 WHG können in einem als Wasserschutzgebiet vorgesehenen Gebiet vorläufige Anordnungen nach Absatz 1 getroffen werden, wenn andernfalls der mit der Festsetzung des Wasserschutzgebiets verfolgte Zweck gefährdet wäre.

Die von der Allgemeinverfügung erfassten klägerseits bewirtschafteten Flächen liegen im Geltungsbereich der vorgenannten Verordnung vom 25. August 1981, konkret in der engeren Schutzzone des Schutzgebietes, so dass die Allgemeinverfügung ihre Rechtsgrundlage unmittelbar in § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG findet; wobei diese Bestimmung für in Wasserschutzgebieten gelegenen Flächen „insoweit eine abschließende Regelung bildet“, d. h. die Bestimmung des § 52 Abs. 2 Satz 1 WGH findet mangels Regelungslücke keine entsprechende Anwendung (vgl. BayVGH, B. v. 18.6.2012 - 8 ZB 12.76 - BayVBl 2013, 55). Unabhängig davon liegen die vorgenannten streitgegenständlichen Flächen hier zugleich innerhalb eines als Wasserschutzgebiet vorgesehenen Gebietes. Demnach kommt auch die unmittelbare Anwendung von § 52 Abs. 2 Satz 1 WGH in Betracht, wenngleich im Zeitpunkt des Erlasses der Allgemeinverfügung das Verfahren zum Erlass einer entsprechenden Rechtsverordnung für das geplante gemeinsame Wasserschutzgebiets noch nicht (wieder) förmlich eingeleitet gewesen ist. Denn die förmliche Einleitung des Rechtsverordnungsverfahrens ist nicht geboten; ausreichend ist vielmehr eine hinreichend konkretisierte Planungsabsicht (vgl. BayVGH, B. v. 18.6.2012 - 8 ZB 12.76 - BayVBl 2013, 55), wie sie sich hier aus dem erstellten - derzeit überarbeiteten - Plan des seitens der Beigeladenen beauftragten Ingenieurbüros ergibt. Dies kann jedoch letztlich dahinstehen, da das Landratsamt die Verfügung bzw. die angefochtenen Schutzanordnungen zutreffend auf § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG stützen konnte.

b) Die streitgegenständliche Verfügung stellt keine Änderung der Festsetzung des vorgenannten Wasserschutzgebietes dar, sondern beinhaltet Schutzanordnungen nach § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG. Sie richtet sich an einen bestimmbaren Personenkreis und konnte durch das Landratsamt als Allgemeinverfügung (Art. 35 Satz 2 Alternative 1 BayVwVfG i. V. m. § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG) erlassen werden, eine solche liegt auch nach Form und Inhalt der Verfügung vor.

aa) Die vorgenannten Schutzanordnungen können schon nach dem Wortlaut des Gesetzes nicht nur als Rechtsverordnung, sondern auch als behördliche Entscheidung, also u. a. als Verwaltungsakte in Form einer Allgemeinverfügung (Art. 35 Satz 2 BayVwVfG) ergehen. Dies folgt auch aus dem Sinn und Zweck der Regelung des § 52 Abs. 1 Satz 1 WHG, wie er sich den Gesetzesmaterialien entnehmen lässt. Danach sollten Verbote, Beschränkungen und Verpflichtungen auch durch behördliche Entscheidung festgelegt werden können, um den zuständigen Behörden ein flexibles und schnelles Handeln zu ermöglichen (vgl. BT-Drs. 16/12275, S. 67). Dem Gesetzgeber war es insoweit verfassungsrechtlich nicht verwehrt, eine behördliche Entscheidung, die in Form einer Allgemeinverfügung ergehen kann, auch dann vorzusehen, wenn deren Regelungen an einen unbestimmten, aber im Anwendungszeitpunkt bestimmbaren Personenkreis gerichtet sind (vgl. BVerfG, U. v. 17.12.2002 - 1 BvL 28/95, 1 BvL 29/95, 1 BvL 30/95 - BVerfGE 106, 275). Auch die Tatsache, dass die Wasserschutzgebietsverordnung vom 25. August 1981, geändert durch Verordnung vom 23. September 1991 und 18. Dezember 2003, in § 3 bereits Schutzanordnungen enthält, hat die Behörde nicht dahingehend eingeschränkt, dass weitere Anordnungen nur in Form einer Rechtverordnung erlassen werden könnten.

bb) Der Form nach handelt es sich bei den streitgegenständlichen Schutzanordnungen um eine Allgemeinverfügung nach Art. 35 Satz 2 Alternative 1 BayVwVfG. Denn maßgebend für die Einordnung eines Akts in das Rechtsschutzsystem ist grundsätzlich die äußere Erscheinungsform (BVerwG, B. v. 21.03.1974 - VII B 97.73 - BayVBl 1974, 500; BVerwG, U. v. 01.10.1963 - IV C 9.63 - BVerwGE 18, 1; U. v. 15.03.1968 - IV C 5.67 - BVerwGE 29, 207; OVG MV, B. v. 1.10.1999 - 4 K 26/99 - NVwZ-RR 2000, 780; HessVGH, B. v. 16.06.1989 - 3 N 108/87 - NuR 1990, 380; OVG NRW, B. v. 28.10.1983 - 8 C 2/83 - NJW 1984, 627). Hierfür spricht, dass der Bürger sich an der von der Verwaltung gewählten äußeren Form orientieren kann (Prinzip der Rechtssicherheit). Etwas anderes gilt dann, wenn der Gesetzgeber regelt, dass eine hoheitliche Maßnahme in Form einer Rechtsverordnung zu erlassen ist, d. h. die Rechtsform (ausdrücklich) vorgeschrieben hat (vgl. BayVGH, Gerichtsbescheid v. 30.11.1993 - 20 A 93.40022 - NVwZ-RR 1995, 114 m. w. N.; Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 47 Rn. 27), da hierdurch die Rechtsnatur der Maßnahme bestimmt wird; dies ist jedoch - wie dargelegt - vorliegend gerade nicht der Fall.

Das Landratsamt hat die streitbefangene Verfügung als „Allgemeinverfügung“ bezeichnet und nicht als „Verordnung“ gekennzeichnet, wie dies mit Blick auf das Prinzip der Rechtssicherheit veranlasst gewesen wäre. Auch ist in der Bekannt-machung im Amtsblatt des Landkreises U. vom 21. März 2013 keine gesetzliche Grundlage benannt, auf der die Verfügung beruht, was bei Rechtsverordnungen - unabhängig davon, dass Art. 55 Nr. 2 Satz 3 der Bayerischen Verfassung (BV) kein Zitiergebot beinhaltet (vgl. Lindner in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2009, Art. 55 Rn. 50) - aufgrund landesgesetzlicher Ermächtigung die Regel und bei bundesgesetzlicher Ermächtigung, wie hier § 52 Abs. 1 Satz WHG, gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 3 des Grundgesetzes (GG) vorgeschrieben ist. Die Behörde hat die streitgegenständlichen öffentlich bekanntgemachten Schutzanordnungen vielmehr als Verwaltungsakt angesehen und entsprechend ausgestaltet, indem sie diese mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen und deren sofortige Vollziehbarkeit angeordnet hat.

cc) Die sich aus der Form ergebenden Rückschlüsse auf die Rechtsnatur der angefochtenen Allgemeinverfügung werden durch die Prüfung ihres Inhalts bestätigt (vgl. BayVerfGH vom 9.2.1998 - Vf.7-VII-87 - VerfGHE 41, 13).

(1) Insbesondere konnten die in Nr. 1.1 und 1.2 der Verfügung enthaltenen Verbote mittels Verwaltungsakt gemäß § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG angeordnet werden, ohne dass es einer Änderungsverordnung zum festgesetzten Wasserschutzgebiet bedurfte. Ein Formenmissbrauch ist hier dadurch nicht gegeben; vielmehr liegen die Voraussetzungen des § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG für eine behördliche Entscheidung vor. Bei dieser Vorschrift handelt es sich um eine Inhalts- und Schrankenbestimmung i. S. v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Der Gesetzgeber hat insoweit in verfassungsgemäßer Weise der Sicherung der Trinkwasserversorgung den Vorrang vor den Interessen des Eigentümers eingeräumt, da der Schutz des Grundwassers im Allgemeinen und des Trinkwassers im Besonderen einen überragenden Gemeinwohlbelang darstellt (vgl. BVerfG, B v. 15. 7. 1981 - 1 BvL 77/78 - BVerfGE 58, 300; Gößl in Sieder/Zeitler, WHG, Stand: 2013, § 52 Rn. 33).

Die vorgenannten Anordnungen stellen anlassbezogene Regelungen dar, die ihrem Zweck nach zeitlich bis zum Erlass der Verordnung für das geplante gemeinsame Wasserschutzgebiet begrenzt sind. Da die Flächenumgriffe des verfahrensgegenständlichen Wasserschutzgebietes nach Mitteilung des Wasserwirtschaftsamtes K. vom 7. März 2013 (s. Bl. 2735 f. der Behördenakte) nicht geeignet waren, einen wirksamen Schutz nach aktuellen Kriterien zu gewährleisten und die Schutzgebietsverordnung des Landratsamtes U. vom 30. Juni 2009 für unwirksam erklärt worden ist, bestand Handlungsbedarf in Form kurzfristig wirkender Maßnahmen, um einen Mindestschutz bis zur Neuausweisung des geplanten Wasserschutzgebietes herzustellen. Durch die Allgemeinverfügung soll entsprechend den Ausführungen des Wasserwirtschaftsamtes vorrangig sichergestellt werden, dass das hygienische Schutzziel für die Wasserfassungen erreicht wird; wobei nach ständiger Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs den amtlichen Auskünften und Gutachten des Wasserwirtschaftsamts eine hervorgehobene Bedeutung zukommt (vgl. BayVGH, B. v. 9.1.2014 - 8 ZB 12.1264 - juris; B. v. 2.5.2011 - 8 ZB 10.2312 - BayVBl 2012, 47). Zudem bestand nach der erfolgten Gülleausbringung u. a. in der engeren Schutzzone des festgesetzten Wasserschutzgebiets für den Brunnen A. nach Mitteilung des Gesundheitsamtes vom 15. März 2013 eine konkrete Gefahr für die Gesundheit von etwa 30.000 Trinkwasserabnehmern der beigeladenen Städte, so dass eine schnelle Reaktion geboten war. Denn die bisherigen Festsetzungen in § 3 der bestehenden Schutzgebietsverordnung vom 25. August 1981, i. d. F. der Bekanntmachung vom 23. September 1991, sind insoweit unzureichend, da insbesondere in Nr. 1.2 Gülle- oder Jaucheausbringung mit dem Fass lediglich auf abgeernteten Böden ohne unmittelbar folgenden Zwischenfrucht- oder Hauptfruchtanbau, auf Brache, gefrorenen oder schneebedeckten Böden verboten war. Vorliegend waren demnach besondere Umstände eingetreten, die den Erlass von Anordnungen durch behördliche Entscheidung rechtfertigten. Diese Qualifikation entspricht auch dem Rechtscharakter der vorläufigen, funktional vergleichbaren Anordnungen im Verfahren zur Festsetzung eines Wasserschutzgebietes; vorläufige Anordnungen dieser Art sind grundsätzlich als Verwaltungsakt zu qualifizieren (vgl. Breuer, NuR 2006, 614 f.). Auch ist davon auszugehen, dass der Schutzzweck des bestehenden festgesetzten Wasserschutzgebietes die in Nr. 1.1. und 1.2 der Allgemeinverfügung verbotenen Handlungen erfordert, was von Seiten des Klägers auch nicht bestritten wurde. Anhaltspunkte dafür, dass diese Schutzanordnungen unter Berücksichtigung des vorgenannten Gemeinwohlbelangs unverhältnismäßig wären, sind weder vorgetragen noch ersichtlich; insbesondere kann der Kläger die von der Allgemeinverfügung betroffenen gepachteten Grundstücke trotz der sich hieraus ergebenden Schmälerung der bislang zulässigen Nutzung weiterhin landwirtschaftlich nutzen (vgl. Maunz/Dürig, GG, Kommentar, Stand: 69. Erg.Lfg. 2013, Art. 14 Rn. 422). Ermessensfehler (§ 114 Satz 1 VwGO) sind nicht erkennbar. Die Behörde konnte im Rahmen des ihr zustehenden Ermessens entscheiden, wie sie den gebotenen Schutz des Wasservorkommens letztlich gewährleisten will und sich dabei mit Blick auf die Erforderlichkeit der Schutzanordnungen für die einzelnen betroffenen Grundstücke an den Vorgaben des als „antizipiertes Sachverständigengutachten“ herangezogenen DVGW-Arbeitsblatts W 101 (Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete, I. Teil: Schutzgebiete für Grundwasser, Technische Regel, des Deutschen Vereins des Gas- und Wasserfaches e.V., abgedruckt in: von Lersner/Berendes, Handbuch des Deutschen Wasserrechts, Bd. 2, D 30) orientieren (vgl. BVerwG, U. v. 2.8.2012 - 7 CN 1/11 - NVwZ 2013, 227).

(2) Die Qualifikation der streitgegenständlichen Anordnungen als Allgemeinverfügung scheitert auch nicht an der fehlenden Bestimmtheit des Adressatenkreises (im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung). Denn Art. 35 Satz 2 BayVwVfG erweitert Satz 1 dahingehend, dass sich die personenbezogene Allgemeinverfügung hinsichtlich des Adressatenkreises öffnet, d. h. die Adressaten werden nicht individuell, sondern nach allgemeinen Merkmalen und damit gattungsmäßig bestimmt (vgl. Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 282; Alemann/Scheffczyk in Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, Stand: 1.1.2014, § 35 Rn. 255).

Adressaten sind vorliegend die jeweiligen Nutzungsberechtigten der Grundstücke im räumlichen Geltungsbereich der Allgemeinverfügung. Dieser Geltungsbereich ist hier auch hinreichend bestimmt; die betroffenen Grundstücke bzw. Grundstücksteilflächen ergeben sich aus den Anlagen zur Verfügung, die einen Maßstab von 1:5.000 aufweisen und nach der bekannt gemachten Verfügung im Landratsamt eingesehen werden können. Zudem ist das für die Regelung Anlass gebende Ereignis, wie dargelegt, zeitlich bis zum Erlass der Verordnung für das geplante gemeinsame Wasserschutzgebiet begrenzt. Die streitbefangene Verfügung richtet sich demnach nicht an einen gänzlich unbestimmten Personenkreis, so dass ein Verwaltungsakt und keine Rechtsverordnung, die abstrakt-generelle Regelungen beinhaltet, gegeben ist (vgl. zur Abgrenzung personenbezogener Allgemeinverfügungen von Rechtsnormen BayVGH, B. v. 18.6.2012 - 8 ZB 12.76 - BayVBl 2013, 55; Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 280, 282 ff.; Alemann/Scheffczyk in Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 35 Rn. 251).

Entgegen der Ansicht des Klägers, betrifft die Allgemeinverfügung gerade nicht jedermann, wie etwa ein Badeverbot. Vielmehr ergibt sich bereits aus der Art der verbotenen Handlungen wie auch aus dem „Adressfeld“ der beim Landratsamt einsehbaren Allgemeinverfügung, dass sich die verbotenen Handlungen an die Eigentümer bzw. Nutzungsberechtigten der betroffenen Grundstücke richten; nach den vorgenannten Maßgaben ist der betroffene Personenkreis demnach ausreichend individualisiert. Soweit der Kläger diesbezüglich auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, U. v. 15.3.1968 - IV C 5.67 - BVerwGE 29, 207) verweist, ergibt sich danach keine andere rechtliche Beurteilung. Denn mit dieser Entscheidung - zur alten Rechtslage - ist klargestellt worden, dass die Festsetzung eines Wasserschutzgebietes der Rechtsverordnung bedarf, was sich nicht schon aus dem Wortlaut des § 19 WHG a. F. (vom 27.7.1957) ergab und vorliegend auch nicht im Streit steht. Allein die insoweit angestellte Überlegung, dass der „Kreis der Eigentümer und Nutzungsberechtigten an einem Grundstück“ zwar enger als die Allgemeinheit, aber dennoch mit Blick auf mögliche Rechtsnachfolger unbestimmt sei (vgl. BVerwG, U. v. 15.3.1968 a. a. O.), führt hier nicht dazu, dass die streitbefangenen Schutzanordnungen als abstrakt-generelle Regelungen anzusehen wären, weil auf den vorgenannten Anlass bzw. Zweck der Regelung abzustellen und der betroffene Personenkreis bestimmbar ist. Denn es ist anerkannt, dass eine öffentlich bekannt gegebene Anordnung von einem näher umschriebenen Personenkreis ein (bis auf Widerruf) andauerndes Tun oder Unterlassen verlangen kann (vgl. BVerwG, U. v. 28.02.1961 - I C 54.57 - BVerwGE 12, 87; Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 35 Rn. 286). Zumal das Bundesverwaltungsgericht in der vorgenannten Entscheidung überdies feststellte, dass Umstände eintreten können, die den Erlass einer Anordnung durch Verwaltungsakt rechtfertigen, „auch wenn es sich dabei nicht um die Ausführung der bereits durch Verordnung erlassenen Verbote oder Beschränkungen handelt“ (vgl. BVerwG, U. v. 15.3.1968 - IV C 5.67 - BVerwGE 29, 207). Nunmehr sieht § 52 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WHG - wie dargelegt - zusätzlich ausdrücklich vor, dass durch behördliche Entscheidung in Wasserschutzgebieten bestimmte Handlungen verboten oder nur für eingeschränkt zulässig erklärt werden können, um ein schnelles und flexibles Handeln zu ermöglichen. Die verfahrensgegenständliche Allgemeinverfügung ist demnach hinsichtlich des Personenkreises hinreichend bestimmt, zumal dessen Eingrenzung durch den Bezug auf einen bestimmten, räumlich begrenzten Bereich gegeben ist. Auch die klägerseits angeführte Entscheidung (vgl. VGH BW, B. v. 20.10.1999 - 5 S 1121/99 - DÖV 2000, 694) steht hierzu nicht in Widerspruch, sondern stellt insoweit darauf ab, dass Verordnungen demgegenüber auf einen größeren Wirkungskreis angelegt sind.

Schließlich greift der Einwand der Grundrechtsschutz durch Verfahren werde unterlaufen, sowie der Verweis auf die unterschiedlichen Rechtsbehelfe nicht durch. Die Anfechtungsklage bietet dem Kläger gegenüber der Normenkontrolle keine wesentlichen Nachteile, zumal nunmehr auch das Normenkontrollverfahren fristgebunden ist und die Geltendmachung einer Rechtsverletzung verlangt (vgl. OVG MV, B. v. 1.10.1999 - 4 K 26/99 - DÖV 2000, 737). Im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG und die Bestandskraft eines Verwaltungsaktes stellt auch die sog. funktionale Abgrenzung zwischen Verwaltungsakt und Norm (vgl. Vogel, BayVBl 1977, 617) darauf ab, dass der Adressatenkreis im Zeitpunkt des Erlasses der Maßnahme in die Zukunft hinein nicht insgesamt offen sein darf, was vorliegend gerade nicht der Fall ist. Unabhängig davon stehen Rechtsschutzargumente einer Qualifizierung der Schutzanordnungen als Allgemeinverfügung allein wegen der Wirkung eines stattgebenden Anfechtungsurteils „inter partes“ nicht entgegen; zwar besteht grundsätzlich kein Anspruch eines Betroffenen auf Aufhebung eines bestandskräftigen Verwaltungsaktes, jedoch kann u. U. die Ausübung des Rücknahmeermessens auf Null reduziert sein (vgl. Lübbe, BayVBl 1995, 97).

Nach alledem ist die angefochtene Allgemeinverfügung, soweit sie im Streit ist, rechtmäßig, so dass die Klage als unbegründet abzuweisen war.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, §§ 708 ff. der Zivilprozessordnung. Es entspricht der Billigkeit gemäß § 162 Abs. 3 VwGO, dass die Beigeladenen ihre außerordentlichen Kosten selbst tragen, da sie keinen Antrag gestellt und sich so auch nicht gemäß § 154 Abs. 3 VwGO einem Kostenrisiko ausgesetzt haben.

4. Die Berufung ist gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.

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(1) Kosten sind die Gerichtskosten (Gebühren und Auslagen) und die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen der Beteiligten einschließlich der Kosten des Vorverfahrens. (2) Die Gebühren und Auslagen..

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(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt. (2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen. (3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der...

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Bundesverwaltungsgericht Urteil, 02. Aug. 2012 - 7 CN 1/11

bei uns veröffentlicht am 02.08.2012

---------- Tatbestand ---------- 1 Der Antragsteller wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Landesverordnung über die Festsetzung von Wasserschutzgebieten für die Wassergewinnungsanlagen des Wasserbeschaffungsverbandes "Föhr" in Wrixum..

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Tatbestand

1

Der Antragsteller wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Landesverordnung über die Festsetzung von Wasserschutzgebieten für die Wassergewinnungsanlagen des Wasserbeschaffungsverbandes "Föhr" in Wrixum und Utersum (Wasserschutzgebietsverordnung Föhr) vom 2. Februar 2010 (GVOBl Schl.-H. S. 282). Diese Verordnung setzt im Interesse der Wasserversorgung zum Schutz des Grundwassers die Wasserschutzgebiete Föhr-Ost und Föhr-West fest; sie löst die Verordnung vom 4. Februar 1985 ab, deren Geltungsbereich an veränderte Umstände, u.a. einen verminderten Wasserverbrauch, angepasst und dabei insgesamt verkleinert wird.

2

Der Antragsteller ist Eigentümer des mit einem Einfamilienhaus bebauten Grundstücks Nr. ... in Wyk auf Föhr. Es grenzt im Westen an die von Norden nach Süden verlaufende Straße "Fehrstieg". Während diese Straße im Bereich des Grundstücks des Antragstellers die Ostgrenze des bisherigen Wasserschutzgebiets Föhr-Ost bildete, erstreckt sich der Geltungsbereich der neuen Verordnung, der durch die Einzeichnung in den in Bezug genommenen Karten durchgängig parzellenscharf abgegrenzt wird, auch auf dieses Grundstück.

3

Die Verordnung unterteilt die Wasserschutzgebiete in mehrere Schutzzonen, für die unterschiedlich strenge Verbote und Nutzungsbeschränkungen gelten. Die weitere Schutzzone (Zone III) orientiert sich am Wassereinzugsgebiet. Die zu dessen Bestimmung ermittelte (unterirdische) Trennstromlinie verläuft bei Annahme einer erhöhten Wasserentnahme im Sommer und Tidehochwasser östlich des Grundstücks des Antragstellers. Im südlich anschließenden Wohngebiet durchschneidet sie mehrere bebaute Grundstücke sowie ein als Parkplatz genutztes Grundstück. Im weiteren Verlauf quert die Trennstromlinie zumeist landwirtschaftlich genutzte Grundstücke, die teilweise mehrere Hektar groß sind. Von der Trennstromlinie durchschnittene Grundstücke sind in die Zone III einbezogen worden, soweit sie mit mindestens 50 % ihrer Fläche innerhalb der Trennstromlinie liegen.

4

Mit Urteil vom 3. Februar 2011 hat das Oberverwaltungsgericht auf den Antrag des Antragstellers die Vorschrift des § 1 Abs. 3 Nr. 1 Buchst. a der Verordnung, der den Verlauf der äußeren Grenze der Zone III und damit zugleich die äußere Grenze des Wasserschutzgebiets Föhr-Ost regelt, für unwirksam erklärt und zur Begründung ausgeführt: Der zulässige Antrag sei begründet. Die Verordnung leide allerdings nicht an formellen Mängeln. Die Ausfertigung sei ordnungsgemäß erfolgt. Zwar sei nur der Verordnungstext ausgefertigt worden, nicht aber die in Bezug genommenen Karten. Das sei jedoch unschädlich, wenn - wie hier - jeder Zweifel an deren Zugehörigkeit zur Verordnung aufgrund tatsächlicher Feststellungen ausgeschlossen werden könne und damit eine Art "gedankliche Schnur" hergestellt werde. Die Abgrenzung der Wasserschutzgebiete genüge auch den aus dem Rechtsstaatsgebot folgenden Anforderungen. Denn die archivmäßige Verwahrung der Karten, aus denen sich die genaue Grenzziehung ergebe, sei sichergestellt.

5

Die Anforderungen an die Festsetzung eines Wasserschutzgebiets nach der weiterhin einschlägigen Rechtsgrundlage des § 19 WHG a.F. seien grundsätzlich erfüllt. Das Wohl der Allgemeinheit erfordere die Festsetzung des Wasserschutzgebiets, denn das Grundwasservorkommen sei schutzwürdig, schutzbedürftig und auch schutzfähig. Die Einwände des Antragstellers gegen die Ermittlung des Wassereinzugsgebiets durch die Bestimmung einer Trennstromlinie griffen nicht durch. Zwar liege das Grundstück des Antragstellers nur bei Tidehochwasser im Wassereinzugsbereich; gleichwohl könne von dem Grundstück bei Tidehochwasser als einer täglich wiederkehrenden Erscheinung eine Gefahr für die Trinkwasserversorgung ausgehen. Es sei auch nicht zu beanstanden, dass bei den Pumpversuchen eine durchschnittliche stündliche Entnahmemenge erzielt worden sei, die sich als Mittelwert aus der maximal zulässigen jährlichen Fördermenge ergebe.

6

Ausgehend vom so ermittelten (unterirdischen) Wassereinzugsgebiet habe der Verordnungsgeber die äußeren Grenzen der Wasserschutzgebiete parzellenscharf festgelegt und hierbei beanstandungsfrei maßgeblich auf die "Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete" (DVGW-Arbeitsblatt W 101) abgestellt. Danach sollten bei der Grenzziehung möglichst nach Wegen, Straßen, Grundstücksgrenzen oder markanten Geländestrukturen die hydrogeologisch-hydraulisch ermittelten Abgrenzungen umschlossen werden. Die rechtlichen Grenzen, wonach in eine Wasserschutzgebietsverordnung nur die Grundstücke einbezogen werden dürften, von denen Einwirkungen auf das zu schützende Gewässer ausgehen könnten, müssten berücksichtigt werden. Die Einbeziehung des Grundstücks des Antragstellers sei demnach nicht zu beanstanden. In Ausübung des der Behörde bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 19 Abs. 1 WHG a.F. eröffneten Normsetzungsermessens könne der Verordnungsgeber bei der Festsetzung von Schutzzonen auch hinter dem Wassereinzugsgebiet zurückbleiben, wenn dadurch der wirksame Gewässerschutz nicht beeinträchtigt sei. Eine parzellenscharfe Abgrenzung sei unzulässig, wenn sie über die Grenzen des Wassereinzugsgebiets erheblich hinausgehe. In diesen Fällen sei es geboten, von der grundsätzlich zulässigen parzellenscharfen Abgrenzung abzuweichen und das Schutzgebiet anhand von in der Natur erkennbaren Linien und Markierungen zu begrenzen oder - wenn dies nicht möglich sei - geeignete Markierungen zu setzen. Über die Einbeziehung oder Ausgrenzung eines Grundstücks, das nur teilweise im Wassereinzugsgebiet gelegen sei, habe der Verordnungsgeber im Einzelfall auf der Grundlage seines Schutzkonzepts zu entscheiden. Der Verordnungsgeber habe hier Grundstücke, die mit weniger als 50 % ihrer Fläche im Wassereinzugsgebiet gelegen seien, ausgegrenzt. Diese pauschale 50 %-Regel stehe mit dem Schutzkonzept in keiner Beziehung. Sie erlaube keinen Rückschluss auf die mögliche Wasserbeeinträchtigung und finde auch keine Stütze im DVGW-Arbeitsblatt W 101. Es sei insbesondere nicht ersichtlich, dass etwa von dem als Kraftfahrzeugstellplatz genutzten, aufgrund dieser Regeln nicht einbezogenen Grundstück keine oder wesentlich geringere Auswirkungen auf das zu schützende Grundwasser ausgehen könnten als z.B. von dem vergleichsweise kleinen und am äußeren Rand des Wasserschutzgebiets gelegenen Grundstück des Antragstellers. Nach dem Schutzkonzept solle auch das Gefahrenpotenzial aus Siedlungsbereichen ausgeschlossen werden. Die Gefährdung sei unabhängig von dem Verhältnis der innerhalb und außerhalb des Wassereinzugsgebiets gelegenen Flächen des Grundstücks. Schließe der Verordnungsgeber abweichend von seinem Grundkonzept - Erfassung sämtlicher Grundstücke des Wassereinzugsgebiets - bestimmte Grundstücke aus dem Wasserschutzgebiet aus, weil sie nur teilweise im Wassereinzugsbereich gelegen seien, könne dies nur geschehen, wenn dies im Einzelfall mit dem verfolgten Ziel der Verordnung wegen Besonderheiten des Grundstücks, insbesondere seiner Nutzung, vereinbar sei. Sei bei übergroßen Grundstücken die Einbeziehung in vollem Umfang nach dem Schutzzweck nicht geboten, komme eine teilweise Einbeziehung in Betracht, begrenzt durch Merkmale in der Natur oder durch gesetzte Markierungen. Der danach erforderlichen Abwägung im Einzelfall werde die Anwendung einer pauschalen 50 %-Regel nicht gerecht. Die fehlerhafte Abgrenzung der Schutzzone III des Wasserschutzgebiets Föhr-Ost im östlichen Bereich führe zur Nichtigkeit der Schutzzone III des Wasserschutzgebiets Föhr-Ost insgesamt und schließe die Anwendung weiterer Regelungen der Verordnung auf die Schutzzone III des Wasserschutzgebiets aus.

7

Zur Begründung der vom Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen Revision trägt der Antragsgegner vor: Das angefochtene Urteil verkenne die Bedeutung des Schutzkonzepts des Antragsgegners und stelle Anforderungen an die Abgrenzung von Wasserschutzgebieten, die über den Erforderlichkeitsgrundsatz nach § 19 WHG a.F., § 51 WHG n.F. hinausgingen. Das Schutzkonzept erschöpfe sich nicht im DVGW-Arbeitsblatt W 101; dieses mache nur einen - wenn auch wesentlichen - Teil aus. Nach Ermittlung des unterirdischen Wassereinzugsgebiets, das durch die Trennstromlinie dargestellt werde, müsse die Grenzziehung eindeutig, gut erkennbar und vollziehbar auf das Gelände übertragen werden. Dabei würden zunächst alle Grundstücke, die vollständig im Einzugsbereich lägen, in das Schutzgebiet einbezogen. Wenn die Trennstromlinie Grundstücke durchschneide, werde zwischen großen - hier nicht betroffenen - und kleinen Grundstücken unterschieden. Kleine Grundstücke, die eine praktikable Unterteilung zur Festsetzung der Schutzgebietsgrenze nicht zuließen, würden nur in das Schutzgebiet einbezogen, wenn sie sich überwiegend, d.h. zu mehr als 50 % im Einzugsbereich befänden. Stelle sich heraus, dass von einzelnen Grundstücken oder Grundstücksteilen besondere Gefahren für das Grundwasser ausgingen, sei eine Einzelfallprüfung vorzunehmen. Diese sei hier entbehrlich gewesen, da im Ostbereich ganz überwiegend Wohnbebauung gegeben sei und an den übrigen Grenzen landwirtschaftliche Nutzung, so dass ein jeweils einheitliches Gefährdungspotenzial bestehe. Hinzu komme, dass im Randbereich die Einwirkung von Verunreinigungen relativ geringer sei und jeweils nur kleine Flächen betroffen seien. Ergebe sich schließlich im Randbereich aus Gründen des Grundwasserschutzes später ein weiterer Handlungsbedarf, soweit im Einzugsbereich liegende Flächen aus dem Schutzgebiet herausgefallen seien, stütze das Schutzkonzept sich auf das allgemeine wasserrechtliche Instrumentarium, nämlich das anlassbezogene Einschreiten der Wasserbehörden im Wege wasserrechtlicher Anordnungen; für diese Fälle sehe § 52 Abs. 3 WHG nunmehr eine spezielle Handlungsermächtigung vor. Durch die isolierte Aufhebung lediglich des räumlichen Geltungsbereichs der Schutzzone III verbleibe eine bloße Verordnungshülle, deren Regelungsbereich unklar und unbestimmt sei. Schließlich habe das Oberverwaltungsgericht eine so nicht teilbare Verordnung in Teilen aufgehoben. Nahezu der gesamte Einzugsbereich der Wassergewinnungsanlage sei schutzlos gestellt worden; diesen Zustand habe der Verordnungsgeber keinesfalls schaffen wollen. Bei Aufhebung der gesamten Verordnung wäre die alte Verordnung wieder aufgelebt.

8

Der Antragsgegner beantragt,

das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 3. Februar 2011 aufzuheben und den Normenkontrollantrag des Antragstellers abzulehnen,

hilfsweise,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Wasserschutzgebietsverordnung Föhr vom 2. Februar 2010 bezogen auf die Neufestsetzung des Wasserschutzgebiets Föhr-Ost für unwirksam zu erklären.

9

Der Antragsteller beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

10

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

11

Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich am Verfahren und schließt sich der Auffassung des Antragsgegners an.

Entscheidungsgründe

12

Die Revision ist zulässig (1.) und begründet. Das angefochtene Urteil des Oberverwaltungsgerichts beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Sowohl die Ausführungen zur Rechtswidrigkeit der Abgrenzung der äußeren Schutzzone als auch die vom Oberverwaltungsgericht hieraus gezogenen prozessualen Folgerungen stehen mit Bundesrecht nicht in Einklang (2. a). Die Schutzgebietsabgrenzung ist auch in den anderen Bereichen nicht zu beanstanden, was der Senat selbst feststellen kann. Der Antragsgegner dringt folglich gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO mit seinem in erster Linie verfolgten Begehren - Aufhebung des Urteils und Ablehnung des Normenkontrollantrags - durch (2. b).

13

1. Die form- und fristgerecht eingelegte Revision ist auch statthaft und damit im Sinne von § 143 VwGO zulässig. Das gilt auch für die begehrte Überprüfung der an die Annahme einer fehlerhaften Abgrenzung der äußeren Schutzzone anknüpfenden Rechtsfolgen und den für diesen Fall erstrebten Entscheidungsausspruch, die Verordnung nicht lediglich teilweise, sondern bezogen auf das Wasserschutzgebiet Föhr-Ost insgesamt für unwirksam zu erklären.

14

Für die Zulässigkeit eines Rechtsmittels genügt es zwar nicht, dass die angefochtene Entscheidung den Rechtsmittelführer beschwert, wobei es beim Antragsgegner auf eine materielle Beschwer ankommt. Erforderlich ist vielmehr zusätzlich, dass das Rechtsmittel auf die Beseitigung dieser Beschwer abzielt (BGH, Urteil vom 20. Oktober 1982 - IVb ZR 318/81 - BGHZ 85, 140 <142>; Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Vorbem. § 124 Rn. 39; siehe auch BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2001 - BVerwG 4 BN 21.01 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 148 S. 61 f.). Diesen Anforderungen wird aber auch das nachrangig verfolgte Begehren des Antragsgegners gerecht. Denn er will damit im Ergebnis nicht etwa eine zusätzliche Belastung erreichen. Ein Vergleich des angefochtenen und des erstrebten Entscheidungsausspruchs könnte diesen Schluss zwar nahe legen. Allein mit dieser Betrachtungsweise wird indessen die maßgebliche materielle Beschwer des Antragsgegners nicht zutreffend erfasst. Bei vollständiger Unwirksamkeit der Verordnung, soweit diese das Wasserschutzgebiet Föhr-Ost betrifft, entfiele nämlich mit deren § 17 Satz 2 auch die Aufhebung des entsprechenden Teils der alten Verordnung, so dass aufgrund der Fortgeltung der alten Rechtslage - mit der Folge eines vollständigen Wasserschutzgebiets Föhr-Ost - damit eine Verbesserung der Rechtsposition des Antragsgegners im Vergleich zum Urteilsausspruch einherginge.

15

Schließlich fehlt der Revision insoweit nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Dem Antragsgegner kann nicht entgegengehalten werden, dass er selbst über die Verordnung verfügen und sie folglich im Anschluss an den gerichtlichen Ausspruch in weiterem Umfang aufheben könne. Die behördliche Aufhebung einer Verordnung kann jedenfalls grundsätzlich - anders als die ex tunc, d.h. auf den Zeitpunkt des Erlasses zurückwirkende, Unwirksamkeitserklärung durch das Gericht (vgl. Beschluss vom 30. September 1992 - BVerwG 4 NB 22.92 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 70 S. 114 = juris Rn. 9; BGH, Urteil vom 27. Januar 1983 - III ZR 131/81 - BGHZ 86, 356 <359>) - nur ex nunc, d.h. für die Zukunft erfolgen; dann aber fehlt es an einer Verordnung, die wieder aufleben könnte. Will der Verordnungsgeber zugleich mit der Aufhebung einer Verordnung eine andere Regelung an deren Stelle setzen, muss er dies positiv regeln. Das setzt gegebenenfalls die Durchführung eines ordnungsgemäßen Verfahrens, insbesondere verbunden mit der Anhörung der Betroffenen, voraus. Dies beansprucht immer eine geraume Zeit, in der die Schutzzone III, wie vom Antragsgegner befürchtet, schutzlos gestellt wäre.

16

2. Die Revision ist begründet.

17

a) Das Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

18

aa) Zu Unrecht hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, dass die Abgrenzung des Wasserschutzgebiets Föhr-Ost in dem von ihm in den Blick genommenen östlichen Bereich den aus § 19 Abs. 1 WHG in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. August 2002 (BGBl I S. 3245) folgenden Anforderungen nicht genügt.

19

(1) Nach § 19 Abs. 1 Nr. 1 WHG a.F., der insoweit mit dem am 1. März 2010 in Kraft getretenen § 51 Abs. 1 Nr. 1 WHG in der Fassung des Gesetzes zur Neuregelung des Wasserrechts vom 31. Juli 2009 (BGBl I S. 2585) inhaltlich übereinstimmt, kann die Landesregierung durch Rechtsverordnung Wasserschutzgebiete festsetzen, soweit das Wohl der Allgemeinheit dies im Interesse des Schutzes der öffentlichen Wasserversorgung vor nachteiligen Einwirkungen erfordert.

20

Der gerichtlich voll überprüfbare Begriff der Erforderlichkeit bezieht sich zum einen in sachlicher Hinsicht auf den Schutz des Wasservorkommens dem Grunde nach, was sich nach der Schutzwürdigkeit, der Schutzbedürftigkeit und der Schutzfähigkeit - hier - eines Grundwasservorkommens richtet. Diese Voraussetzungen für den Erlass der Verordnung sind hier nicht mehr im Streit.

21

Die Erforderlichkeit setzt zum anderen der räumlichen Ausdehnung des Wasserschutzgebiets Grenzen. Bei Beachtung der Eigentumsgarantie aus Art. 14 Abs. 1 GG ist die mit der Ausweisung eines Wasserschutzgebiets einhergehende Beschränkung der Eigentümerbefugnisse im Wege der Inhalts- und Schrankenbestimmung nur zulässig, wenn von dem betroffenen Grundstück Einwirkungen auf das zu schützende Grundwasser ausgehen können (Beschlüsse vom 23. Januar 1984 - BVerwG 4 B 157.83, 4 B 158.83 - Buchholz 445.4 § 19 WHG Nr. 4 und vom 30. September 1996 - BVerwG 4 NB 31.96, 4 NB 32.96 - Buchholz 445.4 § 19 WHG Nr. 7; BVerfG, Kammerbeschluss vom 6. September 2005 - 1 BvR 1161/03 - NVwZ 2005, 1412 <1414> = juris Rn. 26). Die Abgrenzung des Wasserschutzgebiets muss sich folglich - soweit möglich - an den hydrogeologisch-hydraulisch ermittelten Grenzen des Wassereinzugsgebiets orientieren. Eine Arrondierung über das Maß des Erforderlichen hinaus ist grundsätzlich nicht möglich.

22

Eine solche Grenzziehung trifft indessen auf praktische Schwierigkeiten. Zum einen ist die Ermittlung der Grenze des Wassereinzugsgebiets aus der Natur der Sache bei Wahrung eines angemessenen Verwaltungsaufwands mit fachlichen Unsicherheiten behaftet. Die Behörde darf sich folglich mit wissenschaftlich abgesicherten, in sich schlüssigen Schätzungen begnügen. Zum anderen bilden sich unterirdische Grenzlinien nicht ohne Weiteres auf der Erdoberfläche ab. Im Interesse der Normenklarheit und damit der Praktikabilität und der Vollziehbarkeit der Verordnung bietet es sich dann an, soweit als möglich bestehenden natürlichen, etwa topographischen, oder vorgegebenen rechtlichen Merkmalen, etwa Grundstücksgrenzen, zu folgen (so auch die vom Deutschen Verein des G, e.V. in Abstimmung mit der Länderarbeitsgemeinschaft Wasser erarbeiteten Richtlinien für Trinkwasserschutzgebiete; Teil 1: Schutzgebiete für Grundwasser, Technische Regel - DVGW-Arbeitsblatt W 101 vom Juni 2006, Ziff. 5, abgedruckt in: von Lersner/Berendes, Handbuch des Deutschen Wasserrechts, Bd. 2, D 30). Insoweit ist ein "administrativer Vereinfachungsspielraum" anzuerkennen (siehe Breuer, Öffentliches und privates Wasserrecht, 3. Aufl. 2004, Rn. 866 f.; dem folgend Czychowski/Reinhardt, WHG, 10. Aufl. 2010, § 51 Rn. 45, Gößl, in: Sieder/Zeitler, WHG AbwAG, § 51 WHG Rn. 46 sowie Hünnekens, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 51 WHG Rn. 42). Er ist rechtlich nur beschränkt überprüfbar, nämlich auf die Wahl nachvollziehbarer Maßstäbe, und betrifft unter dem Aspekt der Erforderlichkeit letztlich nur die Erweiterung des Wasserschutzgebiets über das Wassereinzugsgebiet hinaus.

23

Die Behörde ist allerdings nicht verpflichtet, ein Grundstück bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 19 Abs. 1 WHG a.F., § 51 Abs. 1 WHG n.F. in den Geltungsbereich einer Wasserschutzgebietsverordnung einzubeziehen. Vielmehr kommt ihr insoweit Ermessen zu, aufgrund dessen sie zu entscheiden hat, wie sie den gebotenen Schutz des Wasservorkommens letztlich gewährleisten will. Diese Ermessensentscheidung muss sich an einem nachvollziehbaren Schutzkonzept messen lassen. Es kann darauf ausgerichtet sein, bei Vorliegen besonderer Umstände das anzustrebende Schutzniveau durch einzelfallbezogene Maßnahmen zu erreichen (vgl. Beschlüsse vom 29. September 2010 - BVerwG 7 BN 1.10 - juris Rn. 7 und vom 17. Oktober 2005 - BVerwG 7 BN 1.05 - Buchholz 445.3 Landeswasserrecht Nr. 4; Czychowski/Reinhardt, a.a.O., § 51 Rn. 47, 49). Im Gegensatz zur Prüfung der Erforderlichkeit der räumlichen Ausdehnung des Wasserschutzgebiets geht es dabei nicht um ein "Zuviel" an Schutz, sondern um ein "Zuwenig". Denn bei einer fehlerhaft unterbliebenen Einbeziehung eines Grundstücks kann die Eignung des Wasserschutzgebiets für den verfolgten Zweck infrage stehen (vgl. Salzwedel, ZfW 1992, 397 <400 f.>). Bei der Abgrenzung eines Wasserschutzgebiets sind beide Gesichtspunkte zu beachten.

24

(2) Nach diesen Maßstäben ist die im Bereich der Wohnbebauung vorgenommene Grenzziehung von Rechts wegen nicht zu beanstanden. Die Behörde hat sich grundsätzlich für eine Abgrenzung entlang von Flurstücksgrenzen entschieden. Dagegen ist nichts zu erinnern, denn es ist insbesondere nicht ersichtlich, dass es irgendwelche kleinräumigen topographischen Merkmale gibt, die das maßgebliche Wassereinzugsgebiet, umschrieben durch die Trennstromlinie, verlässlich nachzeichnen. Gerade in bebauten Gebieten liegt es nahe, Nutzungseinschränkungen jeweils auf das ganze Grundstück zu beziehen. Dessen Abgrenzung ist den betroffenen Grundstücksnutzern ohne Weiteres geläufig.

25

Auch die Umsetzung dieser Vorgabe, die auf eine einheitliche Zuordnung eines jeden Grundstücks abzielt, begegnet bezogen auf die Ostgrenze des Wasserschutzgebiets keinen durchgreifenden Bedenken. Der Antragsgegner nimmt Bezug auf einen Erlass des Ministeriums für Umwelt, Natur und Forsten des Landes Schleswig-Holstein vom 24. September 1999, der seinem Vorgehen insoweit zugrunde liegt. Danach gilt bei "kleinen" Grundstücken die 50 %-Regel. Hiernach werden Grundstücke, die von der Trennstromlinie durchschnitten werden, nicht stets dem Wasserschutzgebiet zugeschlagen; vielmehr ist hierfür grundsätzlich der Flächenanteil maßgeblich, der im Wassereinzugsgebiet liegt. Soweit die Ausdehnung des Wasserschutzgebiets über die Grenzen des Wassereinzugsgebiets erstreckt wird, ist - wie oben dargelegt - rechtlicher Maßstab für deren Rechtmäßigkeit die Erforderlichkeit im Sinne von § 19 Abs. 1 WHG a.F., § 51 Abs. 1 WHG n.F. Bei den im Bereich des Grundstücks des Antragstellers vorhandenen kleinen Grundstücken ist die relativ geringfügige Erstreckung über die Trennstromlinie hinaus nach Maßgabe des administrativen Vereinfachungsspielraums zulässig. Soweit Grundstücksteile nach Maßgabe der 50 %-Regel nicht einbezogen werden, muss sich die dem zugrunde liegende Ermessensentscheidung als rechtmäßig erweisen, was wiederum ein schlüssiges Schutzkonzept erfordert. Nach dem vom Antragsgegner dargelegten Schutzkonzept wird bei einer Grundstücksnutzung mit allgemein geringem Gefährdungspotential generalisierend auf den anlassbezogenen Schutz durch Einzelmaßnahmen abgestellt; nur in Ausnahmefällen wird im Wege der Einzelfallbetrachtung darüber befunden, ob dieser Schutz unzureichend ist und folglich die Einbeziehung in das besondere Rechtsregime des Wasserschutzgebiets angezeigt ist.

26

Diese Vorgehensweise ist nicht zu beanstanden. Auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts besteht entgegen der Auffassung des Antragstellers kein Anlass, im hier betroffenen Wohngebiet eine solche Einzelfallprüfung vorzunehmen. Insbesondere ist das Gefährdungspotential, das etwa von der im Wassereinzugsgebiet liegenden (geringen) Teilfläche des befestigten Parkplatzes ausgeht, mit dem der sonstigen im betreffenden Bereich vorhandenen Grundstücke durchaus vergleichbar. Zum einen können auch auf einem Wohngrundstück mehrere Kraftfahrzeuge abgestellt werden; zum anderen fehlen bei einem Parkplatzgrundstück von vornherein andere Gefahrenquellen wie zum Beispiel Öltanks.

27

bb) Das Oberverwaltungsgericht hat aus der von ihm angenommenen Rechtswidrigkeit der Regelung über die Grenzziehung der Schutzzone III des Wasserschutzgebiets Föhr-Ost die rechtliche Folgerung gezogen, dem Antrag des Antragstellers folgend allein die einschlägige Bestimmung der Verordnung nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam zu erklären. Dieses Vorgehen verstößt gegen Bundesrecht.

28

Das Oberverwaltungsgericht war nicht durch § 88 VwGO an einer weiterreichenden Unwirksamkeitserklärung gehindert. Die Vorschrift des § 88 VwGO gilt zwar auch im Normenkontrollverfahren; danach ist das Normenkontrollgericht an die Anträge gebunden. Ein Ausgreifen über die beanstandete Vorschrift hinaus auf weitere Bestimmungen derselben Rechtsnorm aus denselben Gründen ist grundsätzlich nicht zulässig (Urteil vom 21. Januar 2004 - BVerwG 8 CN 1.02 - BVerwGE 120, 82 <87>). Das setzt aber voraus, dass die - beschränkte - Antragstellung sachdienlich und nicht - gegebenenfalls aufgrund eines Hinweises des Gerichts nach § 86 Abs. 3 VwGO - zu korrigieren ist. Sachdienlich ist eine Beschränkung auf einen Teil einer Norm nur dann, wenn die Norm teilbar ist. Ist die angegriffene Bestimmung mit anderen Teilen der Norm untrennbar verbunden, kommt eine Beschränkung des Antrags nicht in Betracht. Eine Teilbarkeit ist unter Heranziehung des Rechtsgedankens des § 139 BGB zu verneinen, wenn der fehlerbehaftete Teil mit dem übrigen Normgefüge - bzw. einem wiederum abtrennbaren Teil davon - so verflochten ist, dass die Restbestimmung ohne den nichtigen Teil nicht sinnvoll bestehen bleiben kann. Das ist dann der Fall, wenn der verbleibende Teil der Rechtsordnung nicht entspricht, etwa eine unter Gleichheitsaspekten unzureichende Regelung darstellt oder den gesetzlichen Regelungsauftrag verfehlt. So darf bei Bebauungsplänen kein "Planungstorso" entstehen, der eine sinnvolle städtebauliche Ordnung gemäß § 1 BauGB nicht bewirken kann. Dabei ist auf den (objektivierten) mutmaßlichen Willen des Normgebers abzustellen (vgl. etwa Urteile vom 19. September 2002 - BVerwG 4 CN 1.02 - BVerwGE 117, 58 <61> = Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 112 S. 40 und vom 17. Februar 2005 - BVerwG 7 CN 6.04 - Buchholz 451.221 § 12 KrW-/AbfG Nr. 3 S. 15 und Beschluss vom 6. April 1993 - BVerwG 4 NB 43.92 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 77 sowie Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 47 Rn. 110 m.w.N.).

29

Hiernach unterliegt es keinem Zweifel, dass ein Wasserschutzgebiet, das sich lediglich auf die Schutzzonen I und II beschränkt, nicht isoliert festgesetzt worden wäre. Dies gilt ungeachtet dessen, dass es nach allgemeinen ordnungsrechtlichen Grundsätzen für die Geeignetheit einer Maßnahme lediglich darauf ankommt, dass sie zur Zweckerreichung beiträgt. Insoweit mag die Ausweisung von Schutzzonen für die Brunnenfassung und deren nähere Umgebung für die Gewährleistung der Trinkwasserversorgung nicht ungeeignet sein. So gewährleistet bereits die von der Schutzzone II mit der regelmäßig - hier aber soweit ersichtlich nicht - zugrunde gelegten "50-Tage-Linie" den Schutz des Trinkwassers vor pathogenen Mikroorganismen (DVGW-Arbeitsblatt W 101 Ziff. 4.3.1). Die allgemeine Orientierung der Behörde an den Vorgaben des als "antizipiertes Sachverständigengutachten" (vgl. Breuer, a.a.O., Rn. 878 m.w.N.) herangezogenen DVGW-Arbeitsblatts W 101 belegt indessen, dass jeweils nur ein vollständiges, nicht aber ein um wesentliche Teile "amputiertes" Wasserschutzgebiet festgesetzt wird. Denn im Interesse eines effektiven Schutzes vor weitreichenden Beeinträchtigungen des Trinkwassers, so insbesondere vor nicht oder nur schwer abbaubaren chemischen Verunreinigungen, umfasst ein Wasserschutzgebiet grundsätzlich das gesamte Wassereinzugsgebiet eines Trinkwasserbrunnens, das durch die Schutzzone III umschrieben wird (vgl. DVGW-Arbeitsblatt W 101 Ziff. 3 und 4.4.1). Die Verordnung wäre demnach auf den insoweit sachdienlichen Antrag des Antragstellers in dem Umfang aufzuheben, als sie sich auf das den Antragsteller betreffende Wasserschutzgebiet bezieht (vgl. Urteil vom 17. Februar 2005 a.a.O. S. 15; siehe auch Urteil vom 9. April 2008 - BVerwG 4 CN 1.07 - BVerwGE 131, 100 = Buchholz 406.11 § 214 BauGB Nr. 23).

30

b) Das Bundesverwaltungsgericht kann über die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verordnung selbst abschließend entscheiden (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO). Es sind hinreichende tatsächliche Feststellungen vorhanden, auf deren Grundlage sich die streitige Abgrenzung der äußeren Schutzzone als insgesamt rechtmäßig erweist und der Normenkontrollantrag des Antragstellers demnach abzulehnen ist.

31

aa) Das Oberverwaltungsgericht hat unter Anwendung irrevisiblen Landesrechts (Art. 39 Abs. 2 Verfassung des Landes Schleswig-Holstein) ausgeführt, dass die Verordnung nicht an einem Ausfertigungsmangel leide, obwohl nur der Verordnungstext selbst, nicht aber die in Bezug genommenen Karten mit dem genauen Grenzverlauf des Wasserschutzgebiets ausgefertigt worden seien. Bundesrechtliche Fehler sind auf der Grundlage der hierzu getroffenen bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts nicht dargetan. Denn hiernach sind jegliche Zweifel an der Zugehörigkeit der Karten zur Verordnung ausgeschlossen und damit eine Art "gedankliche Schnur" hergestellt (vgl. Urteile vom 5. Februar 2009 - BVerwG 7 CN 1.08 - Buchholz 406.400 § 23 BNatSchG 2002 Nr. 1 und vom 31. Januar 2001 - BVerwG 6 CN 2.00 - BVerwGE 112, 373 <375 f.> = Buchholz 406.401 § 1 BNatSchG Nr. 5 S. 2 f.).

32

bb) Der Abgrenzung des Wasserschutzgebiets ist die im Verwaltungsverfahren ermittelte Trennstromlinie zugrunde zu legen. Die diesbezüglichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts hat der Antragsteller im Revisionsverfahren nicht mit Gegenrügen infrage gestellt. Mit seinem Hinweis in der mündlichen Verhandlung auf die Unwägbarkeiten bei deren Ermittlung hat er lediglich die daraus folgende Notwendigkeit einer klaren und nachvollziehbaren Abgrenzung unterstrichen, nicht aber einen Aufklärungsmangel geltend gemacht.

33

Hiervon ausgehend ist gegen die Abgrenzung im östlichen Bereich des Wasserschutzgebiets Föhr-Ost von Rechts wegen nichts zu erinnern. Sie entspricht - wie oben dargelegt - dem beanstandungsfreien Schutzkonzept des Antragsgegners.

34

Im Bereich der von der Trennstromlinie durchschnittenen landwirtschaftlichen Grundstücke gilt nichts anderes. Der Vertreter des Antragsgegners hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat das Vorgehen bei großen landwirtschaftlich genutzten Flächen erläutert. Der Antragsteller hat dem als Beschreibung einer durchgängigen Verwaltungspraxis nicht widersprochen, so dass der Senat von dem in dieser Weise dargestellten Schutzkonzept ausgehen kann (vgl. Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 137 Rn. 148 m.w.N.).

35

Danach werden die Vorgaben aus dem Erlass des Ministeriums vom 24. September 1999 nicht etwa so verstanden und umgesetzt, dass große Grundstücke, die mit über der Hälfte ihrer Fläche im Wassereinzugsgebiet liegen, generell nicht mehr zur Gänze in das Wasserschutzgebiet einbezogen werden und folglich die Setzung geeigneter Markierungen geboten ist, wenn sonst Teilstücke von deutlich mehr als 100 m Länge und/oder mehreren Hektar Größe in das Wasserschutzgebiet einbezogen würden. Mit einem solchen Verständnis ließe sich etwa die Einbeziehung mehrerer schmaler Grundstücke an der nördlichen Grenze des Wasserschutzgebiets Föhr-Ost nicht vereinbaren; denn ausweislich der in den Verfahrensakten befindlichen Karte sind Teilstücke von wenn auch weniger als 2 ha Größe, so doch von mehr als 150 m Länge außerhalb der Trennstromlinie gelegen. Nach den Darlegungen in der mündlichen Verhandlung wird vielmehr in Grenzfällen, in denen die von dem Erlass vorgegebenen Kriterien für die Beschreibung von die Toleranzschwelle übersteigenden Teilflächen nicht beide erfüllt sind, nach den Umständen des Einzelfalles entschieden, wie die Abgrenzung vorzunehmen ist. Dabei sind unter anderem die Auswirkungen auf die Bewirtschaftung des betroffenen Grundstücks sowie die Gleichbehandlung benachbarter durchschnittener Grundstücke zu berücksichtigen. Bei den hier in Rede stehenden "Handtuchgrundstücken" ist folglich eine einheitliche Zuordnung nicht zu beanstanden.

36

Soweit, wie etwa an der Westgrenze des Wasserschutzgebiets, Grundstücke nicht in das Wasserschutzgebiet einbezogen worden sind, weil sie - insoweit in Einklang mit der 50 %-Regel - zwar mit einer Teilfläche von etwa 2 ha, nicht aber mehr als zur Hälfte ihrer Gesamtfläche im Wassereinzugsgebiet liegen, wird, wenn Besonderheiten des Gefahrenpotentials nicht erkennbar sind, einem eventuell auftretenden Schutzbedürfnis - nach den unbestrittenen Ausführungen der Antragsgegnerin - durch einzelfallbezogene Anordnungen Rechnung getragen. Auch insoweit beruht die Abgrenzung mithin auf einem tragfähigen Schutzkonzept.

(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.

(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.

(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.

(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.

(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.

(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.

(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.

(1) Durch Klage kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts (Anfechtungsklage) sowie die Verurteilung zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts (Verpflichtungsklage) begehrt werden.

(2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

(1) Gegen Endurteile einschließlich der Teilurteile nach § 110 und gegen Zwischenurteile nach den §§ 109 und 111 steht den Beteiligten die Berufung zu, wenn sie von dem Verwaltungsgericht oder dem Oberverwaltungsgericht zugelassen wird.

(2) Die Berufung ist nur zuzulassen,

1.
wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,
2.
wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,
3.
wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
4.
wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
5.
wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(1) Kosten sind die Gerichtskosten (Gebühren und Auslagen) und die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen der Beteiligten einschließlich der Kosten des Vorverfahrens.

(2) Die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder eines Rechtsbeistands, in Abgabenangelegenheiten auch einer der in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 genannten Personen, sind stets erstattungsfähig. Soweit ein Vorverfahren geschwebt hat, sind Gebühren und Auslagen erstattungsfähig, wenn das Gericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig erklärt. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können an Stelle ihrer tatsächlichen notwendigen Aufwendungen für Post- und Telekommunikationsdienstleistungen den in Nummer 7002 der Anlage 1 zum Rechtsanwaltsvergütungsgesetz bestimmten Höchstsatz der Pauschale fordern.

(3) Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nur erstattungsfähig, wenn sie das Gericht aus Billigkeit der unterliegenden Partei oder der Staatskasse auferlegt.

(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.

(1) In der Rechtsverordnung nach § 51 Absatz 1 oder durch behördliche Entscheidung können in Wasserschutzgebieten, soweit der Schutzzweck dies erfordert,

1.
bestimmte Handlungen verboten oder für nur eingeschränkt zulässig erklärt werden,
2.
die Eigentümer und Nutzungsberechtigten von Grundstücken verpflichtet werden,
a)
bestimmte auf das Grundstück bezogene Handlungen vorzunehmen, insbesondere die Grundstücke nur in bestimmter Weise zu nutzen,
b)
Aufzeichnungen über die Bewirtschaftung der Grundstücke anzufertigen, aufzubewahren und der zuständigen Behörde auf Verlangen vorzulegen,
c)
bestimmte Maßnahmen zu dulden, insbesondere die Beobachtung des Gewässers und des Bodens, die Überwachung von Schutzbestimmungen, die Errichtung von Zäunen sowie Kennzeichnungen, Bepflanzungen und Aufforstungen,
3.
Begünstigte verpflichtet werden, die nach Nummer 2 Buchstabe c zu duldenden Maßnahmen vorzunehmen.
Die zuständige Behörde kann von Verboten, Beschränkungen sowie Duldungs- und Handlungspflichten nach Satz 1 eine Befreiung erteilen, wenn der Schutzzweck nicht gefährdet wird oder überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit dies erfordern. Sie hat eine Befreiung zu erteilen, soweit dies zur Vermeidung unzumutbarer Beschränkungen des Eigentums erforderlich ist und hierdurch der Schutzzweck nicht gefährdet wird.

(2) In einem als Wasserschutzgebiet vorgesehenen Gebiet können vorläufige Anordnungen nach Absatz 1 getroffen werden, wenn andernfalls der mit der Festsetzung des Wasserschutzgebiets verfolgte Zweck gefährdet wäre. Die vorläufige Anordnung tritt mit dem Inkrafttreten der Rechtsverordnung nach § 51 Absatz 1 außer Kraft, spätestens nach Ablauf von drei Jahren. Wenn besondere Umstände es erfordern, kann die Frist um höchstens ein weiteres Jahr verlängert werden. Die vorläufige Anordnung ist vor Ablauf der Frist nach Satz 2 oder Satz 3 außer Kraft zu setzen, sobald und soweit die Voraussetzungen für ihren Erlass weggefallen sind.

(3) Behördliche Entscheidungen nach Absatz 1 können auch außerhalb eines Wasserschutzgebiets getroffen werden, wenn andernfalls der mit der Festsetzung des Wasserschutzgebiets verfolgte Zweck gefährdet wäre.

(4) Soweit eine Anordnung nach Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 oder Nummer 2, auch in Verbindung mit Absatz 2 oder Absatz 3, das Eigentum unzumutbar beschränkt und diese Beschränkung nicht durch eine Befreiung nach Absatz 1 Satz 3 oder andere Maßnahmen vermieden oder ausgeglichen werden kann, ist eine Entschädigung zu leisten.

(5) Setzt eine Anordnung nach Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 oder Nummer 2, auch in Verbindung mit Absatz 2 oder Absatz 3, erhöhte Anforderungen fest, die die ordnungsgemäße land- oder forstwirtschaftliche Nutzung eines Grundstücks einschränken, so ist für die dadurch verursachten wirtschaftlichen Nachteile ein angemessener Ausgleich zu leisten, soweit nicht eine Entschädigungspflicht nach Absatz 4 besteht.

Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen.