Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz Urteil, 25. Apr. 2017 - 7 A 10737/16
Tenor
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 8. Juli 2016 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird zugelassen.
Tatbestand
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Die Klägerin, die als Gesellschaft mit begrenzter Haftung nahe der Autobahnanschlussstelle Rheinböllen einen als solchen ausgewiesenen Autohof mit Tankstelle und Stellplätzen betreibt, begehrt eine Änderung der Hinweisbeschilderung an der Bundesautobahn A 61. Konkret betroffen ist die Hinweisbeschilderung auf die Tank- und Rastanlage „Hunsrück Ost“, soweit diese als nächste Tankmöglichkeit an der Autobahn die Tank- und Rastanlage „Mosel Ost“ in ca. 40 km Entfernung ausweist. Diese soll dahingehend geändert werden, dass fortan der Autohof der Klägerin als solche nächste Tankmöglichkeit ausgewiesen wird.
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Die Anschlussstelle Rheinböllen und gleichsam der Autohof der Klägerin sind in Fahrtrichtung Koblenz ca. 10 km hinter der bewirtschafteten Tank- und Rastanlage „Hunsrück Ost“ gelegen. Etwa 40 km hinter der Tank- und Rastanlage „Hunsrück Ost“ befindet sich die Tank- und Rastanlage „Mosel Ost“.
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Die angegriffene Beschilderung auf die Tank- und Rastanlage „Hunsrück Ost“ besteht derzeit aus neben der Fahrspur angebrachten Ankündigungstafeln, die in einer Entfernung von 5000 m, 1000 m und 500 m auf die bewirtschaftete Tank- und Rastanlage hinweisen. Unter den Ankündigungstafeln wird mit dem hier streitgegenständlichen Zusatzschild mit Tankstellensymbol und kilometermäßiger Entfernungsangabe auf die nächste in Fahrtrichtung gelegene Tankmöglichkeit an der A 61 verwiesen. Mit den aufgeführten Kilometerangaben von 47 km, 43 km bzw. 42 km erfolgt hier der Hinweis auf die Tank- und Rastanlage „Mosel Ost“ als nächste Tankmöglichkeit.
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Mit Schreiben vom 14. Dezember 2015 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Aufnahme ihres Autohofs auf das zuvor genannte Zusatzschild anstelle der Tank- und Rastanlage „Mosel Ost“ mit entsprechender Anpassung der kilometermäßigen Entfernungsangaben auf 15 km, 11 km bzw. 10 km. Zur Begründung führte sie aus, für die gegenwärtige Beschilderung fehle es bereits an einer Rechtsgrundlage. Sie verstoße zudem gegen die Richtlinien für die wegweisende Beschilderung auf Autobahnen – RWBA 2000 – und sei irreführend. Letztlich handele es sich bei der gegenwärtigen Beschilderung um einen nicht gerechtfertigten Eingriff in ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb.
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Mit Schreiben vom 23. Dezember 2015 lehnte der Beklagte den Antrag ab. Dem Schreiben war keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt.
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Die Klägerin hat am 9. Februar 2016 Klage erhobenen. Zur Begründung hat sie zunächst auf die fehlende gesetzliche Grundlage zur Anbringung der derzeitigen Hinweisbeschilderung verwiesen. Bei dem Hinweis auf die nächste Tankmöglichkeit handele es sich um ein Zeichen, welches in der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 Straßenverkehrs-Ordnung – StVO – nicht aufgeführt sei. Die Regelung in den RWBA 2000 sei nicht ausreichend, da sich die Beschilderung für sie als Eingriff darstelle, der einer gesetzlichen Grundlage bedürfe. Unabhängig davon müsse auch bei Anwendung der Vorgaben der RWBA 2000 ihrem Antrag vom 14. Dezember 2015 stattgegeben werden. Unter Berücksichtigung der Regelung in § 15 Abs. 1 Bundesfernstraßengesetz – FStrG – werde deutlich, dass sowohl Autohöfe wie auch Tank- und Rastanlagen Betriebe an Autobahnen und damit jeweils Bestandteil eines einheitlichen Versorgungssystems an Autobahnen seien. Die Straßenverkehrs-Ordnung selbst beziehe mit dem Zeichen 448.1 Autohöfe in das System der Autobahnbeschilderung ein. Die RWBA 2000 trennten nicht zwischen Betrieben an Autobahnen mit bzw. ohne unmittelbare Zufahrt, so dass nach dem Wortlaut der einschlägigen Nr. 8.1.1 RWBA 2000 die nächste Tankmöglichkeit an der gleichen Autobahn ihr Autohof sei. Demgegenüber verwirre die gegenwärtige Hinweisbeschilderung die Autofahrer und führe letztlich bei diesen zu einem Vertrauensverlust. Die praktizierte Ungleichbehandlung von Autohöfen einerseits sowie Tank- und Rastanlagen andererseits stelle einen sachlich nicht gerechtfertigten Eingriff in den Wettbewerb dar, indem durch den Hinweis auf die Rastanlage „Mosel Ost“ Verkehrsteilnehmer an ihrem Autohof vorbeigelenkt würden. Autohöfe sowie Tank- und Rastanalgen erfüllten jedoch eine identische Versorgungsfunktion, da beide Einrichtungen die Autobahnnutzer mit dem erforderlichen Tank- und Rastangebot versorgten. Autohöfe seien auch deshalb für die Versorgung bedeutsam, da sie die erforderlichen Lkw-Stellplätze an den Autobahnen bereitstellten und damit die Verkehrssicherheit gewährleisteten. Es bestehe daher ein Anspruch auf gleichmäßige Teilhabe an dem beschilderten Versorgungssystem. Dies habe das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz bereits in seinem Urteil vom 7. August 2008 – 7 A 10419/08.OVG – festgestellt.
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Der Beklagte hat seinen Vortrag unter Bezugnahme auf die Begründung des Ablehnungsbescheides ergänzt und vertieft: Weder aus § 45 StVO noch aus § 46 StVO folge ein Anspruch auf die begehrte Änderung. Für die Beschilderung an Autobahnen werde das von § 45 Abs. 3 StVO eingeräumte Ermessen durch die Verwaltungsvorschriften zu §§ 39 bis 43 StVO und die RWBA 2000, die in Übereinstimmung mit § 15 FStrG einen Hinweis auf die „nächste Tankmöglichkeit an der Autobahn“ vorsähen, in Bezug auf solche an der Autobahn gelegenen Serviceeinrichtungen konkretisiert, die ohne Verlassen der Autobahn erreicht werden könnten. Ein wesentlicher Unterschied zwischen Autohöfen und Nebenbetrieben im Sinne von § 15 Abs. 1 FStrG, zu denen Tank- und Rastanlagen gehörten, bestehe gerade in ihrer Lage und Verbindung zur Autobahn. Der Betrieb der Klägerin stelle keinen (Neben-)Betrieb im Sinne von § 15 Abs. 1 FStrG dar, weil die Autobahn zum Erreichen des Autohofs über eine Anschlussstelle verlassen und sodann über eine Bundes- und eine Landesstraße angefahren werden müsse. Nebenbetriebe unterschieden sich von Autohöfen auch darin, dass nur Erstere öffentliche Aufgaben der Daseinsvorsorge übernähmen und zudem durch ein Konzessionssystem gemäß § 15 Abs. 2 FStrG hoheitlich ausgestaltet seien. Autohöfe hingegen seien weder Bestandteil der Bundesautobahnen noch erfüllten sie eine vergleichbare Versorgungsfunktion für den Autobahnverkehr. Entgegen der Auffassung der Klägerin führe gerade eine Änderung der Hinweisbeschilderung zu einem Vertrauensverlust bei den Verkehrsteilnehmern, da diese sich darauf eingestellt hätten, dass nur auf den jeweils nachfolgenden Nebenbetrieb mit Tankmöglichkeit hingewiesen werde. Das von der Klägerin angeführte Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz sei auf den vorliegenden Fall mangels Vergleichbarkeit der Ausgangslage nicht anwendbar.
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Das Verwaltungsgericht Koblenz hat die Klage mit Urteil vom 8. Juli 2016 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
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Die Klage sei unbegründet, da die Klägerin weder aus einfachem Recht noch aus Verfassungsrecht einen Anspruch auf die begehrte Änderung der Hinweisbeschilderung ableiten könne. Der Anspruch folge nicht aus § 45 Abs. 3 StVO, weil keine Rechtsposition der Klägerin bestehe, die zu einer Ermessensreduzierung auf Null führe. Der Beklagte sei zur Aufstellung der derzeitigen Beschilderung unabhängig davon ermächtigt, dass das Zusatzschild „nächste Tankmöglichkeit“ nicht in der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO enthalten sei, da der Katalog insoweit nur beispielhaften Charakter habe. Aus den für die Beschilderung herangezogenen Regelungen der RWBA 2000 folge kein Anspruch der Klägerin, da Autohöfe nicht die „nächste Tankmöglichkeit an der Autobahn“ im Sinne von Nr. 8.1.1 Abs. 5 der RWBA 2000 darstellten. Die RWBA 2000 erfassten in Übereinstimmung mit § 15 FStrG insoweit nur die über eine eigene Autobahnzufahrt verfügenden Tank- und Rastanlagen als Nebenbetriebe an der Autobahn. Auch wenn Autohöfe – wie etwa das Zeichen 448.1 deutlich mache – durchaus der Versorgung der Bundesautobahnen dienten, seien sie nicht „an der Autobahn“, sondern lediglich in „unmittelbarer Nähe einer Autobahnausfahrt“ gelegen, wie die Erläuterungen zum Zeichen 448.1 der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO sowie auch die Vorgaben der RWBA 2000 zur Beschilderung von Autohöfen (Nr. 15.1) zeigten. Da dem Zusatzschild „nächste Tankmöglichkeit“ kein negativer Gehalt hinsichtlich des Ausschlusses weiterer Tankmöglichkeiten zukäme, führe die derzeitige Beschilderung auch nicht zu einer Verwirrung oder Irreführung der Verkehrsteilnehmer. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liege nicht vor, weil mit der besonderen Lage und unmittelbaren Anbindung der Nebenbetriebe ein sachlicher Grund für die Ungleichbehandlung vorliege. Selbst wenn man mit Blick auf Art. 12 GG von einer Ungleichbehandlung größerer Intensität und entsprechend strengeren Rechtfertigungsanforderungen ausginge, sei die Ungleichbehandlung aus den genannten Gründen gerechtfertigt.
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Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung der Klägerin. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen und stützt sich insbesondere darauf, dass das Verwaltungsgericht die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz nicht hinreichend berücksichtigt und deshalb die Anforderungen an die verfassungsrechtliche Rechtfertigung verkannt habe, da aus der mittelbaren Beeinträchtigung der Berufsfreiheit weitergehende Anforderungen an die Rechtfertigung der Ungleichbehandlung folgten. Die Ungleichbehandlung sei nicht verhältnismäßig. Die derzeitige Beschilderung sei ebenso wenig wie ihr Ausschluss von der Beschilderung geeignet, das allein in Betracht kommende legitime Ziel der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu fördern, und überdies auch nicht erforderlich, da die Aufnahme der Autohöfe auf die Hinweisbeschilderung ein milderes Mittel gegenüber dem Ausschluss darstelle. Vor allem sei der Ausschluss der Autohöfe von der Hinweisbeschilderung unangemessen. Autohöfe, ohne die das Versorgungsystem an den Autobahnen, insbesondere mit Blick auf die erforderliche Zahl an Lkw-Stellplätzen, zusammenbrechen würde, erfüllten eine mit Tank- und Rastanlagen identische Versorgungsfunktion. Die Beschilderung sei auch widersprüchlich, was zu einem Vertrauensverlust der Verkehrsteilnehmer und einem nicht gerechtfertigten Wettbewerbsvorteil der Tank- und Rastanlagen führe. Zudem seien Autohöfe auch sicherer zu erreichen als Nebenbetriebe. Allein das (Nicht-)Vorhandensein einer eigenen Zu- und Abfahrt und die rechtliche Zuordnung der Nebenbetriebe zur Autobahn könnten die Ungleichbehandlung nicht rechtfertigen.
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Die Klägerin beantragt,
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unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 8. Juli 2016 den Bescheid des Beklagten vom 23. Dezember 2015 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihrem Antrag auf Richtigstellung der Tankstellenhinweise auf der Beschilderung der Bundesautobahntankstelle (BAT) Hunsrück-Ost stattzugeben,
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hilfsweise
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den Beklagten zu verpflichten, die Tankstellenhinweise auf der Beschilderung der Bundesautobahntankstelle (BAT) Hunsrück-Ost, wie im Schreiben vom 14. Dezember 2015 beantragt, dergestalt zu ändern, dass auf ihren Betrieb als nächste Tankmöglichkeit an der Autobahn hingewiesen wird.
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Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen,
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und trägt vor, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Änderung der Hinweisbeschilderung. Ein entsprechender Anspruch könne weder aus den RWBA 2000 noch aus Verfassungsrecht hergeleitet werden. Die maßgeblichen Bestimmungen der RWBA 2000 vermittelten der Klägerin bereits kein subjektives Recht, jedenfalls aber lägen die Anspruchsvoraussetzungen nicht vor. Im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG fehle es bereits an einer relevanten Ungleichbehandlung von Autohöfen einerseits und Nebenbetrieben andererseits. Jedenfalls aber sei eine etwaige Ungleichbehandlung durch die zwischen Autohöfen und Nebenbetrieben bestehenden Unterschiede gerechtfertigt und die Ungleichbehandlung insbesondere auch verhältnismäßig.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die vorgelegte Verwaltungsakte Bezug genommen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.
Entscheidungsgründe
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Die Berufung der Klägerin ist unbegründet.
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Das Verwaltungsgericht hat die Klage der Klägerin zu Recht abgewiesen. Die nach der Rechtsprechung des Senats als Verpflichtungsklage zulässige Klage (vgl. OVG RP, Urteil vom 7. August 2008 – 7 A 10419/08 –, juris, Rn. 18) ist unbegründet. Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf Erlass eines ihrem Antrag vom 14. Dezember 2015 entsprechenden Verwaltungsaktes noch auf die hilfsweise geltend gemachte Änderung der Autobahnhinweisbeschilderung.
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1. Nach § 45 Abs. 3 Satz 1 Straßenverkehrs-Ordnung – StVO – bestimmen die Straßenverkehrsbehörden, wo und welche Verkehrszeichen oder Verkehrseinrichtungen anzubringen sind. Verkehrszeichen sind gemäß § 39 Abs. 2 Satz 2 StVO Gefahrzeichen (§ 40 StVO), Vorschriftzeichen (§ 41 StVO), Richtzeichen (§ 42 StVO) sowie dazugehörige Zusatzzeichen (§ 39 Abs. 3 Satz 1 StVO). Bei dem hier streitgegenständlichen Verweis auf die nächste Tankmöglichkeit handelt es sich um ein solches Zusatzzeichen zu einem Richtzeichen im Sinne des § 42 Abs. 1 Satz 1 StVO, das – ohne ein Ge- oder Verbot zu enthalten (vgl. dazu § 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 StVO) – Hinweise zur Erleichterung des Verkehrs geben soll. Dabei ist zu berücksichtigen, dass nur bei Richtzeichen, die ein Ge- oder Verbot enthalten, gemäß § 42 Abs. 2 StVO die Befolgungspflicht an Zeichen geknüpft ist, die in der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO aufgeführt sind. Demgegenüber können sonstige Richtzeichen auch nicht in der Anlage 3 aufgeführte Zeichen sein; die Auswahl wird insoweit lediglich durch Nr. III./1. der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrs-Ordnung – VwV-StVO – zu §§ 39 bis 43 über die in der StVO abgebildeten Verkehrszeichen hinaus auf solche beschränkt, die das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur nach Anhörung der zuständigen obersten Landesbehörden durch Verlautbarung im Verkehrsblatt zulässt. Die Richtlinien für die wegweisende Beschilderung auf Autobahnen – RWBA 2000 –, die in Kapitel 8 die „Beschilderung bewirtschafteter Rastanlagen“ und konkret unter Nr. 8.1.1 Abs. 5 das streitgegenständliche Zusatzschild mit dem Hinweis auf die nächste Tankmöglichkeit an der gleichen Autobahn regeln, enthalten entsprechend der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift durch das (damalige) Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen zugelassene Verkehrszeichen (vgl. Allgemeines Rundschreiben Straßenbau Nr. 26/2000, VkBl. 2001 S. 39). Soweit die Klägerin geltend macht, es fehle an einer Ermächtigungsgrundlage für das Aufstellen der hier streitgegenständlichen Hinweisbeschilderung, hat das Verwaltungsgericht bereits zutreffend darauf hingewiesen, dass dieser Einwand dem Begehren der Klägerin nicht zum Erfolg verhelfen kann und im Übrigen eine über die allgemeine Befugnisnorm nach § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO hinausgehende Konkretisierung der gesetzlichen Grundlage nicht erforderlich ist.
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Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörde nach § 45 StVO sind grundsätzlich auf den Schutz der Allgemeinheit und nicht auf die Wahrung der Interessen Einzelner gerichtet. Der Einzelne kann jedoch einen – auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Behörde begrenzten – Anspruch auf verkehrsregelndes Einschreiten haben, wenn die Verletzung seiner geschützten Individualinteressen in Betracht kommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juni 1986 – 7 C 76.84 –, juris, Rn. 10 m.w.N. = BVerwGE 74, 234; OVG RP, Urteil vom 7. August 2008 – 7 A 10419/08 –, juris, Rn. 20). Für Richtzeichen nach § 42 StVO, über die die Straßenverkehrsbehörde gemäß § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO zu entscheiden hat, gilt nichts anderes. Da Richtzeichen (nur) besondere Hinweise zur Erleichterung des Verkehrs geben (§ 42 Abs. 1 Satz 1 StVO), sind bei ihrer Anbringung Individualinteressen regelmäßig noch weniger berührt als bei verkehrsbeschränkenden Maßnahmen aus Gründen der Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs nach § 45 Abs. 1 StVO (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. August 1989 – 7 B 62.89 –, juris, Rn. 2).
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2. Der Beklagte hat den Antrag der Klägerin auf Änderung der Hinweisbeschilderung ermessensfehlerfrei abgelehnt. Der Beklagte ist zwar zu einer die individuellen Interessen der Klägerin berücksichtigenden Ermessensausübung verpflichtet (a.). Allerdings ergibt sich für die Ermessensausübung weder aus den ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften (b.) noch aus verfassungsrechtlichen Gründen (c.), dass die Klägerin als Betreiberin eines Autohofs im Sinne einer Ermessensreduzierung auf Null in die vorhandene, auf Tank- und Rastanlagen bezogene und beschränkte Hinweisbeschilderung auf die nächste Tankmöglichkeit aufzunehmen ist.
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a. Eine die individuellen Rechte schützende Ermessensausübung ist hier ausnahmsweise deshalb geboten, weil die Klägerin durch die streitgegenständliche Beschilderung in geschützten Individualinteressen betroffen ist. Eine allein für Nebenbetriebe im Sinne des § 15 Abs. 1 Bundesfernstraßengesetz – FStrG – eröffnete Möglichkeit zur Hinweisbeschilderung auf die nächste Tankmöglichkeit mit dem gleichzeitigen Ausschluss von Autohöfen hiervon stellt einen (mittelbaren) Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit der Autohofbetreiber dar.
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Für eine Beschränkung der Berufsfreiheit genügt es, dass durch staatliche Maßnahmen der Wettbewerb beeinflusst und die Ausübung einer beruflichen Tätigkeit dadurch behindert wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. März 1992 – 1 BvR 298/86 –, juris, Rn.37 = BVerfGE 86, 28). Allerdings stellen Regelungen, die sich – wie hier – nicht unmittelbar auf berufliche Tätigkeiten beziehen, nur dann einen Eingriff dar, wenn sie bei Betrachtung der tatsächlichen Auswirkungen (dazu BVerfG, Urteil vom 30. März 2004 – 2 BvR 1520/01 –, juris, Rn. 105 = BVerfGE 110, 226 m.w.N.) eine objektiv berufsregelnde Tendenz haben (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 13. Juli 2004 – 1 BvR 1298/94 –, juris, Rn. 138 = BVerfGE 111, 191 m.w.N.; stRspr). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
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Die Beschilderung dient zwar der Sicherung und Ordnung des Verkehrs (dazu unter c.). Sie ist als gleichsam werbende Beschilderung jedoch bei Betrachtung der tatsächlichen Auswirkungen zugleich mittelbar mit der Berufsausübung der Autohofbetreiber im Sinne einer objektiv berufsregelnden Tendenz verschränkt, indem durch eine Begünstigung für die – mit den Autohöfen um Tankkunden konkurrierenden – Nebenbetriebe faktisch Einfluss auf die Wettbewerbsbedingungen zwischen Nebenbetrieben einerseits und Autohöfen andererseits genommen wird. Mit dem Ausschluss der Autohöfe von der Hinweisbeschilderung auf die nächste Tankmöglichkeit gehen nicht unerhebliche Auswirkungen auf die von der Berufsfreiheit geschützten Erwerbsmöglichkeiten einher, weil die Autobahnnutzer als potenzielle Kunden zur Versorgung ihres Bedarfs im Wesentlichen auf das System der Nebenbetriebe verwiesen werden.
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Die danach festzustellende Betroffenheit der Klägerin in ihrer Berufsfreiheit eröffnet indes nicht nur eine bei der Ermessensausübung zu beachtende subjektive Rechtsposition der Klägerin, sondern hat zudem Einfluss auf die Anforderungen an eine verfassungsrechtlichen Rechtfertigung der ungleichen Behandlung von Nebenbetrieben und Autohöfen (dazu unter c.).
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b. Die Klägerin kann aus der Anwendung der RWBA 2000 keinen Anspruch auf die von ihr begehrte Aufnahme auf die Hinweisbeschilderung für die nächste Tankmöglichkeit an der Autobahn herleiten.
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Ein darauf gestützter Anspruch scheitert zwar nicht daran, dass die RWBA 2000 als ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften mangels Außenwirkung als Anspruchsgrundlage zugunsten der Klägerin ausscheiden. Denn die Klägerin könnte einen entsprechenden inhaltlichen Anspruch aus den RWBA 2000 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG und dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung ableiten. Der hier geltende gemachte Anspruch kann jedoch nicht auf eine Teilhabe an der nach Vorgabe der RWBA 2000 erfolgenden Beschilderung gestützt werden, weil die RWBA 2000 – wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat – eine Hinweisbeschilderung auf die nächste Tankstelle auf einem Autohof entgegen der Ansicht der Klägerin nicht vorsehen.
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Nach Nr. 8.1.1 Abs. 5 Satz 1 RWBA 2000 wird bei der Beschilderung bewirtschafteter Rastanlagen mit Tankstelle unter den Ankündigungstafeln (vgl. Nr. 8.1.1 Abs. 1 und Abs. 2 RWBA 2000 sowie Anhang 5 zur RWBA 2000, Regelplan 22 und Bild 37) mit einem Zusatzschild auf die nächste Tankmöglichkeit an der gleichen Autobahn hingewiesen. Bezugspunkt der Regelung ist ausgehend vom Wortlaut „an der Autobahn“ und der systematischen Einbettung dieses Wortlauts in die RWBA 2000, in das Bundesfernstraßengesetz und die Straßenverkehrs-Ordnung der nächste Nebenbetrieb mit Tankstelle an der gleichen Autobahn. Einer semantischen Auslegung der Präposition „an“ in Abgrenzung zu den ebenfalls eine Lagebeschreibung enthaltenen Präpositionen „auf“ oder „neben“ bedarf es aufgrund der systematischen und normativen Bedeutungsprägung nicht.
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Hinsichtlich Wortverwendung und Systematik innerhalb der RWBA 2000 ist Folgendes festzustellen: Kapitel 8 RWBA 2000 regelt die Beschilderung bewirtschafteter Rastanlagen. Bewirtschaftete Rastanlagen nach den RWBA 2000 sind Nebenbetriebe im Sinne des § 15 Abs. 1 FStrG. Dies ergibt sich zum einen deutlich aus den Regelungen zu den Ausfahrtstafeln (Nr. 8.1.1 Abs. 2 RWBA 2000), die das Vorhandensein einer unmittelbare Zufahrt zu den Bundesautobahnen impliziert, was wiederum nach der gesetzlichen Definition in § 15 Abs. 1 FStrG Voraussetzung für einen Nebenbetrieb ist. Zum anderen ergibt sich die Beschränkung des Kapitels 8 RWBA 2000 auf bewirtschaftete Nebenbetriebe auch daraus, dass die Hinweisbeschilderung für Autohöfe gesondert in Nr. 15.1 RWBA 2000 geregelt ist.
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Mit Blick auf die Wortbedeutung „an der Autobahn“ erfolgt in Nr. 8.1 RWBA 2000 zwar keine konkretisierende Lagebeschreibung für bewirtschaftete Rastanlangen dahingehend, dass diese „an der Autobahn“ liegen. Allerdings enthalten die von bewirtschafteten Rastanlagen zu unterscheidenden Autohöfe eine Beschreibung ihrer Lagebeziehung zur Autobahn: Gemäß Nr. 15.1 Abs. 1 RWBA kann auf Autohöfe „in unmittelbarer Nähe zu Anschlussstellen“ hingewiesen werden. Die so beschriebene Lage von Autohöfen „in unmittelbarer Nähe“ findet auch normativ Verwendung; in der Erläuterung Nr. 1 zum Zeichen 448.1 (Ankündigungstafel Autohof) in der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO heißt es: „Mit dem Zeichen wird ein Autohof in unmittelbarer Nähe einer Autobahnausfahrt angekündigt“.
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Dass bewirtschaftete Rastanlagen im Sinne des Kapitels 8 RWBA 2000 „an der Autobahn“ gelegen sind, lässt sich – wie ausgeführt – zwar nicht den RWBA 2000 entnehmen, ergibt sich jedoch unter Einbeziehung des § 15 Abs. 1 FStrG. Wie bereits dargelegt handelt es sich bei den bewirtschafteten Rastanlagen um (bewirtschaftete) Nebenbetriebe im Sinne des § 15 Abs. 1 FStrG und damit um Bestandteile der Bundesfernstraßen (vgl. § 1 Abs. 4 Nr. 5 FStrG). Nebenbetriebe sind nach der Definition in § 15 Abs. 1 FStrG „Betriebe an den Bundesautobahnen, die den Belangen der Verkehrsteilnehmer der Bundesautobahn dienen (…) und eine unmittelbare Zufahrt zu den Bundesautobahnen haben“. Mithin befinden sich unter normativen Gesichtspunkten Nebenbetriebe „an der Autobahn“ während Autohöfe „in unmittelbarer Nähe“ zu einer Anschlussstelle bzw. einer Autobahnausfahrt gelegen sind.
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Das Argument der Klägerin, in § 15 Abs. 1 FStrG würden zwei Arten von „Betrieben an den Bundesautobahnen“ beschrieben, die der Versorgung der Autobahnnutzer dienten, nämlich solche mit und solche ohne unmittelbare Zufahrt zu den Bundesautobahnen, wobei lediglich diejenigen mit unmittelbarer Zufahrt Nebenbetriebe im Sinne der Norm seien, greift nicht durch. Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat, wird dies der systematischen Stellung des § 15 FStrG nicht gerecht, der nach der amtlichen Überschrift „Nebenbetriebe an den Bundesautobahnen“ (vgl. BGBl. I 2007 S. 1206) zum Gegenstand hat und auch in den Folgeabsätzen allein Regelungen für Nebenbetriebe enthält, und überdehnt den Aussagehalt der Definition in § 15 Abs. 1 FStrG. Entgegen der Ansicht der Klägerin enthält § 15 Abs. 1 FStrG schon grammatikalisch nicht zwei Halbsätze, von denen einer eine Aussage zu „Betrieben an den Bundesautobahnen“ trifft und der andere – ausgehend davon – mit einer zusätzlichen Voraussetzung Nebenbetriebe definiert. Vielmehr wird allein eine Aussage dazu getroffen, dass Nebenbetriebe Betriebe an der Autobahn sind, die kumulativ die beiden im Relativsatz aufgeführten Voraussetzungen erfüllen müssen, mithin die versorgungsdienende Funktion und die unmittelbare Zufahrt zur Autobahn. Ob auch andere der Versorgung dienende Betriebe als „Betriebe an den Bundesautobahnen“ zu qualifizieren sind, lässt sich der Definition in § 15 Abs. 1 FStrG, der die Voraussetzungen für Nebenbetriebe, nicht jedoch losgelöst davon für Betriebe an der Bundesautobahn bestimmt, nicht entnehmen.
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Allein der Umstand, dass Autohöfe ausweislich des Zeichen 448.1 der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO in das „Blaue System“ (vgl. Nr. 1 RWBA 2000) der Wegweisung auf Bundesautobahnen integriert sind und damit sowohl tatsächlich als auch rechtlich als Teil der Versorgungsinfrastruktur für Bundesautobahnen zu qualifizieren sind, ändert an dem voranstehenden Befund nichts. Denn gerade die inhaltliche Ausgestaltung der Aufnahme in das blaue Beschilderungssystem zeigt, dass Autohöfe eben in unmittelbarer Nähe einer Anschlussstelle gelegen sind (vgl. Erläuterungen zum Zeichen 448.1 der Anlage 3 zu § 42 Abs. 2 StVO) und von den Nebenbetrieben an den Bundesautobahnen, auf die die Zusatzbeschilderung in Nr. 8.1.1 Abs. 5 RWBA 2000 bezogen ist, zu unterscheiden sind.
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c. Die nach § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO zu treffende Ermessensentscheidung ist auch nicht – gleichsam unter Abweichung der ermessenslenkenden RWBA 2000 – aufgrund einer ansonsten nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung zwischen Nebenbetrieben und Autohöfen zugunsten der Klägerin auf Null reduziert.
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Der Senat hat zwar gestützt auf Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 12 Abs. 1 GG über mögliche Ansprüche aus der Selbstbindung der Verwaltung hinaus (dazu oben unter b.) auch ein Recht auf eine den Gleichheitssatz wahrende Teilhabe am Beschilderungssystem formuliert und in der damals zur Entscheidung stehenden Konstellation, die inhaltlich von der hier zur Entscheidung stehenden Situation indes abweicht, einen Anspruch bejaht (vgl. OVG RP, Urteil vom 7. August 2008 – 7 A 10419/08 –, juris, Rn. 22 f.).
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Allerdings bedarf es zur Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes gemäß Art. 3 Abs. 1 GG vorliegend keiner Ermessensreduzierung auf Null, weil die ungleiche Behandlung bei der Hinweisbeschilderung auf die nächste Tankmöglichkeit von Nebenbetrieben einerseits und Autohöfen andererseits auch unter Einbeziehung der insoweit betroffenen und durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit der Klägerin (dazu oben unter a.) gerechtfertigt ist.
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Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er gilt sowohl für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen. Verboten ist auch ein gleichheitswidriger Ausschluss, bei dem eine Begünstigung dem einen Personenkreis gewährt, dem anderen aber vorenthalten wird. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris, Rn. 63 f. = BVerfGE 129, 49, m.w.N. zur Rspr des BVerfG; auch BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 2012 – 1 BvL 21/11 –, juris, Rn. 41 = BVerfGE 130, 131). Dabei gilt nach neuerer Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich insbesondere aus gleichzeitig betroffenen Freiheitsrechten ergeben, denn dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers sind umso engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten, zu denen auch die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte freie Berufsausübung zählt, nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2011 – 1 BvR 2035/07 –, a.a.O., Rn. 65 m.w.N. sowie Beschluss vom 24. Januar 2012 – 1 BvL 21/11 –, a.a.O., Rn. 41).
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Autohöfe sind – wie bereits ausgeführt – tatsächlich und rechtlich der Versorgungsinfrastruktur für Bundesautobahnen zuzuordnen, halten in großem Umfang ein mit Nebenbetrieben vergleichbares Angebot an Dienstleistungen bereit und sind deshalb bei einer darauf bezogenen Vergleichsgruppenbildung mit Nebenbetrieben vergleichbar. Der Ausschluss von Autohöfen von der für Nebenbetriebe geltenden Hinweisbeschilderung auf die nächste Tankmöglichkeit stellt danach einen Eingriff in Art. 3 Abs. 1 GG dar, der am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu messen ist, weil damit – wie dargelegt – gleichzeitig ein (mittelbarer) Eingriff in das Freiheitsgrundrecht der Berufsfreiheit der Klägerin verbunden ist.
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Die Ungleichbehandlung ist indes gerechtfertigt. Sie verfolgt einen legitimen Zweck, ist zur Zweckerreichung geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinn.
- 42
Legitimes Ziel ist die Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs. Dabei ist es nicht zu beanstanden, wenn der Normgeber hierfür ausweislich der Gesetzesbegründung „aus Gründen der Verkehrssicherheit ein generelles Interesse daran [formuliert], den überörtlichen Verkehr weitestgehend auf dem Autobahnnetz abzuwickeln und Auf- und Abfahrten sowie Fahrten auf dem nachgeordneten Straßennetz auf das notwendige Maß zu beschränken“ (vgl. BR-Drucks. 599/00, S. 25), er mithin den weitest möglichen Verbleib auf der Autobahn als Mittel zur Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beschreibt. Auch wenn die Klägerin unter Bezugnahme auf die Gesetzesbegründung zu § 15 FStrG – zu Recht – darauf hinweist, dass die damalige Entscheidung, zur Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs eine geordnete Versorgungsmöglichkeit ohne Verlassen der Autobahn zu schaffen (vgl. dazu BT-Drucks. I/4248, S. 23 f.), unter anderen tatsächlichen Rahmenbedingungen getroffen worden ist, hat der Normgeber seinen Ansatz, aus Gründen der Verkehrssicherheit die Versorgung der Autobahnnutzer nach Möglichkeit ohne ein Verlassen der Autobahn zu bedienen, konkret im Zusammenhang mit der auf Autohöfe hinweisenden Beschilderung durch das Zeichen 448.1 aktualisiert (vgl. BR-Drucks. 599/00, S. 25).
- 43
Eine Hinweisbeschilderung auf die nächste, ohne ein Verlassen der Autobahn erreichbare Tankmöglichkeit ist geeignet, das legitime Ziel mit dem hierfür durch den Normgeber vorgezeichneten Mitteln zu erreichen. Für die Eignung reicht es aus, wenn durch die Maßnahme der gewünschte Erfolg gefördert werden kann; es genügt bereits die Möglichkeit einer Zweckerreichung (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 2010 – 1 BvR 2011/07 –, juris, Rn. 103 = BVerfGE 126, 112; stRspr). Dem Normgeber kommt dabei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Es ist vornehmlich seine Sache, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls – hier die Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs – ergreifen will (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, juris, Rn. 112 = BVerfGE 115, 276 m.w.N.). Die Maßnahmen, den überregionalen Verkehr weitestgehend auf der Autobahn zu halten und im Zuge dessen die streitgegenständliche Hinweisbeschilderung auf Nebenbetriebe zu beschränken, sind danach geeignet. Die auf Nebenbetriebe bezogene Hinweisbeschilderung ist für das der Verkehrssicherheit dienende Anliegen förderlich, die Belange der Autobahnnutzer nach Möglichkeit auf dem Autobahnnetz zu bedienen und eine Nutzung des nachgeordneten Straßennetzes auf das notwendige Maß zu beschränken.
- 44
Soweit die Klägerin mit Blick auf die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs und unter Hinweis auf die von vorschriftswidrig auf Tank- und Rastanlagen abgestellten Lkws ausgehenden Gefahren immer wieder die Bedeutung der Autohöfe und ihr zusätzliches Stellplatzangebot betont, rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. Denn dadurch wird weder allgemein die Eignung des Ansatzes in Zweifel gezogen, zur Zweckerreichung den überörtlichen Verkehr im System „Fahren, Tanken und Rasten“ weitestgehend auf dem Autobahnnetz abzuwickeln und Auf- und Abfahrten sowie Fahrten auf dem nachgeordneten Straßennetz auf das notwendige Maß zu beschränken, noch ergeben sich hieraus belastbare Folgerungen konkret in Bezug auf die hier streitgegenständliche Beschilderung mit dem Hinweis auf die nächste Tankmöglichkeit, die allenfalls reflexartig und mittelbar mit der Steuerung der Parkplatzsuche und der Problematik des verbotswidrigen Abstellens von Lkw in Gefahrenzonen verknüpft ist. Unter dem Aspekt der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs kann grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass der Tankvorgang ohne weiteres an der nächsten Tank- und Rastanlage wahrgenommen werden kann und demnach keine Notwendigkeit besteht, hierfür die Autobahn zu verlassen.
- 45
Der darüber hinaus erhobene Einwand, die praktizierte Hinweisbeschilderung sei irreführend und begründe einen Vertrauensverlust in das Beschilderungssystem, greift ebenfalls nicht durch und stellt die Eignung nicht in Frage. Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend ausgeführt hat, enthält die auf die nächste Tankmöglichkeit an einem Nebenbetrieb bezogene Hinweisbeschilderung keinen negativen Aussagegehalt im Sinne eines Ausschlusses weiterer Tankmöglichkeiten in unmittelbarer Nähe zu einer Anschlussstelle oder sonst entlang des nachgeordneten Straßennetzes. Gegen ein hiervon abweichendes Verständnis der Autobahnnutzer spricht schon die seit Jahren praktizierte und damit hinlänglich bekannte Beschilderungspraxis, bei der eben auf die nächste Tank- und Rastanlage hingewiesen wird, unabhängig davon, ob bis dahin eine weitere Versorgung durch einen Autohof zur Verfügung steht.
- 46
Die Erforderlichkeit ist auch gegeben. Erforderlich ist eine gesetzliche Regelung, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel hätte wählen können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. März 1971 – 1 BvR 52/66 –, juris, Rn. 64 = BVerfGE 30, 292; stRspr). Bei der Einschätzung der Erforderlichkeit verfügt der Gesetzgeber ebenfalls über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum (BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 2010 – 1 BvR 2011/07 –, juris, Rn. 103 = BVerfGE 126, 112, m.w.N.). Infolge dieser Einschätzungsprärogative können Maßnahmen, die der Gesetzgeber zur Abwehr von Gefahren für erforderlich hält, verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass andere Maßnahmen, die als Alternativen in Betracht kommen, zwar die gleiche Wirksamkeit versprechen, indessen die Betroffenen weniger belasten (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, juris, Rn. 116 = BVerfGE 115, 276; BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 2010 – 1 BvR 2011/07 –, juris, Rn. 103 = BVerfGE 126, 112; jeweils m.w.N.). Gemessen daran ist ein milderes, gleich geeignetes Mittel nicht ersichtlich. Soweit die Klägerin in diesem Punkt einen Hinweis auf Autohöfe als milderes Mittel betrachtet, übersieht sie den Zweck der Hinweisbeschilderung, der darauf gerichtet ist, den überörtlichen Verkehr weitestgehend auf dem Autobahnnetz abzuwickeln, um dadurch die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu fördern. Mithin versucht die Klägerin ihre eigene Vorstellung darüber, wie ihrer Ansicht nach die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu gewährleisten sind, an die Stelle des hierüber zur Entscheidung berufenen Normgebers zu setzen, ohne jedoch dessen Ansatz zur Gewährleistung der Verkehrssicherheit belastbar in Zweifel zu ziehen.
- 47
Die ungleiche Behandlung bei der Hinweisbeschilderung in Bezug auf die nächste Tankmöglichkeit ist auch angemessen, mithin verhältnismäßig im engeren Sinn. Zwischen den Nebenbetrieben im Sinne des Bundesfernstraßengesetzes und Autohöfen bestehen Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht, die die Ungleichbehandlung rechtfertigen.
- 48
Etwas anderes ergibt sich zunächst nicht aus der bisherigen Rechtsprechung des Senats zum Recht auf gleichmäßige Teilhabe am Beschilderungssystem (vgl. OVG RP, Urteil vom 7. August 2008 – 7 A 10419/08 –, juris). Der zitierte Fall betraf nicht die hier streitgegenständliche (Un-)Gleichbehandlung zwischen Nebenbetrieben und Autohöfen, sondern allein die Beschilderung eines Autohofs im Verhältnis zu einer sonstigen, ebenfalls am nachgeordneten Straßennetz liegenden Gastankstelle. Anders formuliert ging es dort also um die Beschilderung innerhalb des Hinweises auf Autohöfe mit dem Zeichen Nr. 448.1. und nicht um das hier betroffene Verhältnis zwischen Nebenbetrieben und Autohöfen.
- 49
Der Unterschied zwischen Nebenbetrieben und Autohöfen ergibt sich zunächst und maßgeblich aus der in § 15 Abs. 1 und § 1 Abs. 4 Nr. 5 FStrG normierten Zugehörigkeit der Nebenbetriebe zur Bundesfernstraße und deren unmittelbaren Zufahrtsmöglichkeit von der Autobahn, die es ermöglicht, die Versorgungsbedürfnisse der Autobahnnutzer im System „Fahren, Tanken und Rasten“ zu bedienen, ohne die Autobahn verlassen zu müssen. Letzteres bietet gegenüber der Alternative einer Versorgung auf dem nachgeordneten Straßennetz, wie sie bei Autohöfen erfolgt, nach der nicht zu beanstanden Einschätzung des Normgebers Vorteile für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs.
- 50
Entgegen der Ansicht der Klägerin stellt das gesetzgeberische Leitmotiv, den Verkehr nach Möglichkeit auf der Autobahn zu halten, auch keine vor Konkurrenz schützende Erfindung zugunsten der Nebenbetriebe dar, sondern findet vor allem und insbesondere in der gesetzlichen Funktion und Ausgestaltung der Nebenbetriebe Niederschlag und bestätigt dadurch den an Belangen der Verkehrssicherheit ausgerichteten Ansatz, den überörtlichen Verkehr weitestgehend auf dem Autobahnnetz abzuwickeln und Auf- und Abfahrten sowie Fahrten auf dem nachgeordneten Straßennetz auf das notwendige Maß zu beschränken (vgl. BR-Drucks. 599/00, S. 25).
- 51
Nebenbetriebe im Sinne des Bundesfernstraßengesetzes erfüllen eine öffentliche Aufgabe der Daseinsvorsorge; der Bau und die Erhaltung eines Netzes von Nebenbetrieben liegen als öffentliche Aufgabe im Interesse der Allgemeinheit (vgl. BayVGH, Urteil vom 18. Februar 2004 – 8 A 02.40093 –, juris, Rn. 15). Die Aufgabenwahrnehmung ist korrespondierend zu dieser Funktion gesichert: Durch die Widmung als Bestandteil der Bundesautobahn (vgl. § 1 Abs. 4 Nr. 5 FStrG sowie § 1 Abs. 2 des Muster-Konzessionsvertrages – MKV – [VkBl. 1997 S. 825 ff.]), die vorgeschriebene Betreibenspflicht (vgl. § 10, § 14 MKV), die Möglichkeit zur fristlosen Kündigung bei gewichtigen Verstößen gegen den Konzessionsvertrag (§ 16 Abs. 3 Spiegelstrich 1 MKV) sowie die Pflicht zur Rückübertragung der Betriebsgrundstücke an die Straßenbauverwaltung oder einen von ihr bestimmten Dritten nach Erlöschen des Konzessionsvertrages (vgl. § 17 MKV) übernehmen allein Nebenbetriebe innerhalb der Autobahn-Versorgungsinfrastruktur eine Garantiefunktion für die Versorgung (zur dauerhaften Sicherung der Funktion durch § 15 FStrG und den MKV vgl. BGH, Beschluss vom 28. November 2002 – III ZR 167/02 –, juris, Rn. 2) und gewährleisten damit dauerhaft die Erfüllung der ihnen zugewiesenen öffentlichen Aufgabe.
- 52
Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegen halten, dass auch an Autohöfe, die mit dem Verkehrszeichen Nr. 448.1 der Anlage 3 zu § 42 StVO in die Autobahnbeschilderung aufgenommen sind oder werden wollen, nach der Verwaltungsvorschrift zur StVO Ausstattungs- und Betreibensanforderungen gestellt werden (vgl. Nr. II StVO-VwV zu Zeichen 448.1). Eine Sicherung der Aufgabenwahrnehmung ist damit nämlich nicht verbunden. Ob und mit welchem Leistungsumfang ein Autohof betrieben wird, entscheidet allein der Betreiber, der anders als Nebenbetriebe bei seinem Angebot auch nicht durch eine Zweckbestimmung beschränkt ist. Genügt er den Anforderungen nach der Verwaltungsvorschrift nicht, verliert er allein den Anspruch auf die Hinweisbeschilderung mit dem Zeichen Nr. 448.1. Der Bestand seines Betriebes und das Recht, an Ort und Stelle eine Tankstelle, Parkplätze und Versorgungseinrichtungen zu betreiben oder nicht, bleiben davon hingegen unberührt und sind seitens der öffentlichen Hand nicht beeinflussbar (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 25. März 2015 – 9 A 1/14 –, juris, Rn. 27: „[…] private Stellplätze [sind] kein vollständiger Ersatz für die an Bundesfernstraßen erforderlichen Stellplätze […]. Für die privaten Autohöfe besteht keine Straßenbaulast des Bundes, und es gibt keine gesetzliche Verpflichtung Privater, Autohöfe mit Stellplätzen dauerhaft und zuverlässig zu betreiben, so dass ihr Bestand nicht gesichert ist.“). Mithin ist es allein das Netz der Nebenbetriebe, die die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe zur Daseinsvorsorge garantieren, während Autohöfe auf Grundlage einer unternehmerischen Entscheidung auf freiwilliger Basis diese Versorgungsfunktion zwar unterstützen, ohne jedoch normativ oder auch funktional eine Gleichsetzung mit den Nebenbetrieben zu erfahren.
- 53
Zur Überzeugung des Senats rechtfertigen es schon die mit dem Verbleib auf der Autobahn angestrebte Verbesserung und Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie die in diesem Zusammenhang zu betrachtende besondere Garantiefunktion der Nebenbetriebe, bei der Beschilderung in Bezug auf die nächste Tankmöglichkeit allein auf Nebenbetriebe hinzuweisen und Autohöfe hiervon auszunehmen.
- 54
Danach bedarf es keiner weitergehenden Entscheidung, ob im Hinblick auf die besondere Funktion des Netzes von Nebenbetrieben, deren Bau und Erhaltung als öffentliche Aufgabe im Interesse der Allgemeinheit liegen, der durch das Konzessionsmodell bei Nebenbetrieben beschränkten unternehmerischen Entscheidungsfreiheit und des gleichzeitig auf Autobahnnutzer beschränkten Kundenkreises mit der Beschilderungspraxis auch ein gewisser Nachteilsausgleich für diese Strukturbedingungen eine Ungleichbehandlung zu rechtfertigen vermag. Die Steuerung der Wettbewerbssituation ist für sich genommen jedenfalls kein mit Maßnahmen nach der Straßenverkehrs-Ordnung zu verfolgender legitimer Zweck. Ausgehend davon, dass aber Bau und Erhaltung eines Netzes von Nebenbetrieben als öffentliche Aufgabe im Interesse der Allgemeinheit liegen (vgl. BayVGH, Urteil vom 18. Februar 2004 – 8 A 02.40093 –, juris, Rn. 15), wäre es jedoch zumindest denkbar, für diese der Verkehrssicherheit dienende Erhaltung gleichsam Rahmenbedingungen für einen wirtschaftlichen Betrieb der Nebenbetriebe in gewissem Maße für notwendig zu erachten, so dass auch ein Nachteilsausgleich (mittelbar) der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs diente.
- 55
Soweit die Beschilderungspraxis – wie dargelegt – gleichzeitig mit einem mittelbaren Eingriff in die Berufsfreiheit der Autohofbetreiber verbunden ist, ist dieser hinsichtlich der Eingriffsintensität mit einer Berufsausübungsregel vergleichbar. Es ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die wettbewerblichen Auswirkungen der Beschilderung mit Hinweis auf die nächste Tankmöglichkeit die Existenz der Klägerin bedrohten, für sie einen die Berufswahl beeinflussenden Charakter hätten oder ein sonst empfindliches Niveau erreichten. Mithin ist der Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG trotz der zu Art. 3 Abs. 1 GG differierenden Bezugspunkte der Verhältnismäßigkeitsprüfung durch die geschilderten Erwägungen zur Förderung und Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs als vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt.
- 56
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO. Die Revision war wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.
Beschluss
- 57
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 47, § 52 Abs. 2 GKG).
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(1) Die Straßenverkehrsbehörden können die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Das gleiche Recht haben sie
- 1.
zur Durchführung von Arbeiten im Straßenraum, - 2.
zur Verhütung außerordentlicher Schäden an der Straße, - 3.
zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen, - 4.
zum Schutz der Gewässer und Heilquellen, - 5.
hinsichtlich der zur Erhaltung der öffentlichen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen sowie - 6.
zur Erforschung des Unfallgeschehens, des Verkehrsverhaltens, der Verkehrsabläufe sowie zur Erprobung geplanter verkehrssichernder oder verkehrsregelnder Maßnahmen.
(1a) Das gleiche Recht haben sie ferner
- 1.
in Bade- und heilklimatischen Kurorten, - 2.
in Luftkurorten, - 3.
in Erholungsorten von besonderer Bedeutung, - 4.
in Landschaftsgebieten und Ortsteilen, die überwiegend der Erholung dienen, - 4a.
hinsichtlich örtlich begrenzter Maßnahmen aus Gründen des Arten- oder Biotopschutzes, - 4b.
hinsichtlich örtlich und zeitlich begrenzter Maßnahmen zum Schutz kultureller Veranstaltungen, die außerhalb des Straßenraums stattfinden und durch den Straßenverkehr, insbesondere durch den von diesem ausgehenden Lärm, erheblich beeinträchtigt werden, - 5.
in der Nähe von Krankenhäusern und Pflegeanstalten sowie - 6.
in unmittelbarer Nähe von Erholungsstätten außerhalb geschlossener Ortschaften,
(1b) Die Straßenverkehrsbehörden treffen auch die notwendigen Anordnungen
- 1.
im Zusammenhang mit der Einrichtung von gebührenpflichtigen Parkplätzen für Großveranstaltungen, - 2.
im Zusammenhang mit der Kennzeichnung von Parkmöglichkeiten für schwerbehinderte Menschen mit außergewöhnlicher Gehbehinderung, beidseitiger Amelie oder Phokomelie oder mit vergleichbaren Funktionseinschränkungen sowie für blinde Menschen, - 2a.
im Zusammenhang mit der Kennzeichnung von Parkmöglichkeiten für Bewohner städtischer Quartiere mit erheblichem Parkraummangel durch vollständige oder zeitlich beschränkte Reservierung des Parkraums für die Berechtigten oder durch Anordnung der Freistellung von angeordneten Parkraumbewirtschaftungsmaßnahmen, - 3.
zur Kennzeichnung von Fußgängerbereichen und verkehrsberuhigten Bereichen, - 4.
zur Erhaltung der Sicherheit oder Ordnung in diesen Bereichen sowie - 5.
zum Schutz der Bevölkerung vor Lärm und Abgasen oder zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung.
(1c) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen ferner innerhalb geschlossener Ortschaften, insbesondere in Wohngebieten und Gebieten mit hoher Fußgänger- und Fahrradverkehrsdichte sowie hohem Querungsbedarf, Tempo 30-Zonen im Einvernehmen mit der Gemeinde an. Die Zonen-Anordnung darf sich weder auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) noch auf weitere Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) erstrecken. Sie darf nur Straßen ohne Lichtzeichen geregelte Kreuzungen oder Einmündungen, Fahrstreifenbegrenzungen (Zeichen 295), Leitlinien (Zeichen 340) und benutzungspflichtige Radwege (Zeichen 237, 240, 241 oder Zeichen 295 in Verbindung mit Zeichen 237) umfassen. An Kreuzungen und Einmündungen innerhalb der Zone muss grundsätzlich die Vorfahrtregel nach § 8 Absatz 1 Satz 1 („rechts vor links“) gelten. Abweichend von Satz 3 bleiben vor dem 1. November 2000 angeordnete Tempo 30-Zonen mit Lichtzeichenanlagen zum Schutz der Fußgänger zulässig.
(1d) In zentralen städtischen Bereichen mit hohem Fußgängeraufkommen und überwiegender Aufenthaltsfunktion (verkehrsberuhigte Geschäftsbereiche) können auch Zonen-Geschwindigkeitsbeschränkungen von weniger als 30 km/h angeordnet werden.
(1e) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen die für den Betrieb von mautgebührenpflichtigen Strecken erforderlichen Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen auf der Grundlage des vom Konzessionsnehmer vorgelegten Verkehrszeichenplans an. Die erforderlichen Anordnungen sind spätestens drei Monate nach Eingang des Verkehrszeichenplans zu treffen.
(1f) Zur Kennzeichnung der in einem Luftreinhalteplan oder einem Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen nach § 47 Absatz 1 oder 2 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes festgesetzten Umweltzonen ordnet die Straßenverkehrsbehörde die dafür erforderlichen Verkehrsverbote mittels der Zeichen 270.1 und 270.2 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen an.
(1g) Zur Bevorrechtigung elektrisch betriebener Fahrzeuge ordnet die Straßenverkehrsbehörde unter Beachtung der Anforderungen des § 3 Absatz 1 des Elektromobilitätsgesetzes die dafür erforderlichen Zeichen 314, 314.1 und 315 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen an.
(1h) Zur Parkbevorrechtigung von Carsharingfahrzeugen ordnet die Straßenverkehrsbehörde unter Beachtung der Anforderungen der §§ 2 und 3 des Carsharinggesetzes die dafür erforderlichen Zeichen 314, 314.1 und 315 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen mit dem Carsharingsinnbild nach § 39 Absatz 11 an. Soll die Parkfläche nur für ein bestimmtes Carsharingunternehmen vorgehalten werden, ist auf einem weiteren Zusatzzeichen unterhalb dieses Zusatzzeichens die Firmenbezeichnung des Carsharingunternehmens namentlich in schwarzer Schrift auf weißem Grund anzuordnen.
(1i) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen ferner innerhalb geschlossener Ortschaften, insbesondere in Gebieten mit hoher Fahrradverkehrsdichte, Fahrradzonen im Einvernehmen mit der Gemeinde an. Die Zonen-Anordnung darf sich weder auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) noch auf weitere Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) erstrecken. Sie darf nur Straßen ohne Lichtzeichen geregelte Kreuzungen oder Einmündungen, Fahrstreifenbegrenzungen (Zeichen 295), Leitlinien (Zeichen 340) und benutzungspflichtige Radwege (Zeichen 237, 240, 241 oder Zeichen 295 in Verbindung mit Zeichen 237) umfassen. An Kreuzungen und Einmündungen innerhalb der Zone muss grundsätzlich die Vorfahrtregel nach § 8 Absatz 1 Satz 1 („rechts vor links“) gelten. Die Anordnung einer Fahrradzone darf sich nicht mit der Anordnung einer Tempo 30-Zone überschneiden. Innerhalb der Fahrradzone ist in regelmäßigen Abständen das Zeichen 244.3 als Sinnbild auf der Fahrbahn aufzubringen.
(2) Zur Durchführung von Straßenbauarbeiten und zur Verhütung von außerordentlichen Schäden an der Straße, die durch deren baulichen Zustand bedingt sind, können die nach Landesrecht für den Straßenbau bestimmten Behörden (Straßenbaubehörde) – vorbehaltlich anderer Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörden – Verkehrsverbote und -beschränkungen anordnen, den Verkehr umleiten und ihn durch Markierungen und Leiteinrichtungen lenken. Für Bahnübergänge von Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs können nur die Bahnunternehmen durch Blinklicht- oder Lichtzeichenanlagen, durch rot-weiß gestreifte Schranken oder durch Aufstellung des Andreaskreuzes ein bestimmtes Verhalten der Verkehrsteilnehmer vorschreiben. Für Bahnübergänge von Straßenbahnen auf unabhängigem Bahnkörper gilt Satz 2 mit der Maßgabe entsprechend, dass die Befugnis zur Anordnung der Maßnahmen der nach personenbeförderungsrechtlichen Vorschriften zuständigen Technischen Aufsichtsbehörde des Straßenbahnunternehmens obliegt. Alle Gebote und Verbote sind durch Zeichen und Verkehrseinrichtungen nach dieser Verordnung anzuordnen.
(3) Im Übrigen bestimmen die Straßenverkehrsbehörden, wo und welche Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen anzubringen und zu entfernen sind, bei Straßennamensschildern nur darüber, wo diese so anzubringen sind, wie Zeichen 437 zeigt. Die Straßenbaubehörden legen – vorbehaltlich anderer Anordnungen der Straßenverkehrsbehörden – die Art der Anbringung und der Ausgestaltung, wie Übergröße, Beleuchtung fest; ob Leitpfosten anzubringen sind, bestimmen sie allein. Sie können auch – vorbehaltlich anderer Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörden – Gefahrzeichen anbringen, wenn die Sicherheit des Verkehrs durch den Zustand der Straße gefährdet wird.
(4) Die genannten Behörden dürfen den Verkehr nur durch Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen regeln und lenken; in dem Fall des Absatzes 1 Satz 2 Nummer 5 jedoch auch durch Anordnungen, die durch Rundfunk, Fernsehen, Tageszeitungen oder auf andere Weise bekannt gegeben werden, sofern die Aufstellung von Verkehrszeichen und -einrichtungen nach den gegebenen Umständen nicht möglich ist.
(5) Zur Beschaffung, Anbringung, Unterhaltung und Entfernung der Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen und zu deren Betrieb einschließlich ihrer Beleuchtung ist der Baulastträger verpflichtet, sonst der Eigentümer der Straße. Das gilt auch für die von der Straßenverkehrsbehörde angeordnete Beleuchtung von Fußgängerüberwegen.
(6) Vor dem Beginn von Arbeiten, die sich auf den Straßenverkehr auswirken, müssen die Unternehmer – die Bauunternehmer unter Vorlage eines Verkehrszeichenplans – von der zuständigen Behörde Anordnungen nach den Absätzen 1 bis 3 darüber einholen, wie ihre Arbeitsstellen abzusperren und zu kennzeichnen sind, ob und wie der Verkehr, auch bei teilweiser Straßensperrung, zu beschränken, zu leiten und zu regeln ist, ferner ob und wie sie gesperrte Straßen und Umleitungen zu kennzeichnen haben. Sie haben diese Anordnungen zu befolgen und Lichtzeichenanlagen zu bedienen.
(7) Sind Straßen als Vorfahrtstraßen oder als Verkehrsumleitungen gekennzeichnet, bedürfen Baumaßnahmen, durch welche die Fahrbahn eingeengt wird, der Zustimmung der Straßenverkehrsbehörde; ausgenommen sind die laufende Straßenunterhaltung sowie Notmaßnahmen. Die Zustimmung gilt als erteilt, wenn sich die Behörde nicht innerhalb einer Woche nach Eingang des Antrags zu der Maßnahme geäußert hat.
(7a) Die Besatzung von Fahrzeugen, die im Pannenhilfsdienst, bei Bergungsarbeiten und bei der Vorbereitung von Abschleppmaßnahmen eingesetzt wird, darf bei Gefahr im Verzug zur Eigensicherung, zur Absicherung des havarierten Fahrzeugs und zur Sicherung des übrigen Verkehrs an der Pannenstelle Leitkegel (Zeichen 610) aufstellen.
(8) Die Straßenverkehrsbehörden können innerhalb geschlossener Ortschaften die zulässige Höchstgeschwindigkeit auf bestimmten Straßen durch Zeichen 274 erhöhen. Außerhalb geschlossener Ortschaften können sie mit Zustimmung der zuständigen obersten Landesbehörden die nach § 3 Absatz 3 Nummer 2 Buchstabe c zulässige Höchstgeschwindigkeit durch Zeichen 274 auf 120 km/h anheben.
(9) Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen sind nur dort anzuordnen, wo dies auf Grund der besonderen Umstände zwingend erforderlich ist. Dabei dürfen Gefahrzeichen nur dort angeordnet werden, wo es für die Sicherheit des Verkehrs erforderlich ist, weil auch ein aufmerksamer Verkehrsteilnehmer die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig erkennen kann und auch nicht mit ihr rechnen muss. Insbesondere Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs dürfen nur angeordnet werden, wenn auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt. Satz 3 gilt nicht für die Anordnung von
- 1.
Schutzstreifen für den Radverkehr (Zeichen 340), - 2.
Fahrradstraßen (Zeichen 244.1), - 3.
Sonderwegen außerhalb geschlossener Ortschaften (Zeichen 237, Zeichen 240, Zeichen 241) oder Radfahrstreifen innerhalb geschlossener Ortschaften (Zeichen 237 in Verbindung mit Zeichen 295), - 4.
Tempo 30-Zonen nach Absatz 1c, - 5.
verkehrsberuhigten Geschäftsbereichen nach Absatz 1d, - 6.
innerörtlichen streckenbezogenen Geschwindigkeitsbeschränkungen von 30 km/h (Zeichen 274) nach Absatz 1 Satz 1 auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) oder auf weiteren Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) im unmittelbaren Bereich von an diesen Straßen gelegenen Kindergärten, Kindertagesstätten, allgemeinbildenden Schulen, Förderschulen, Alten- und Pflegeheimen oder Krankenhäusern, - 7.
Erprobungsmaßnahmen nach Absatz 1 Satz 2 Nummer 6 zweiter Halbsatz, - 8.
Fahrradzonen nach Absatz 1i.
(10) Absatz 9 gilt nicht, soweit Verkehrszeichen angeordnet werden, die zur Förderung der Elektromobilität nach dem Elektromobilitätsgesetz oder zur Förderung des Carsharing nach dem Carsharinggesetz getroffen werden dürfen.
(11) Absatz 1 Satz 1 und 2 Nummer 1 bis 3, 5 und 6, Absatz 1a, 1f, 2 Satz 1 und 4, Absatz 3, 4, 5 Satz 2 in Verbindung mit Satz 1, Absatz 7 sowie Absatz 9 Satz 1 bis 3, 4 Nummer 7 und Satz 6 gelten entsprechend für mit den Zeichen 330.1 und 330.2 gekennzeichnete Autobahnen in der Baulast des Bundes für das Fernstraßen-Bundesamt. Absatz 2 Satz 1 und 4 sowie Absatz 3, 4 und 7 gelten entsprechend für Bundesstraßen in Bundesverwaltung für das Fernstraßen-Bundesamt.
(1) Die Straßenverkehrsbehörden können in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen genehmigen
- 1.
von den Vorschriften über die Straßenbenutzung (§ 2); - 2.
vorbehaltlich Absatz 2a Satz 1 Nummer 3 vom Verbot, eine Autobahn oder eine Kraftfahrstraße zu betreten oder mit dort nicht zugelassenen Fahrzeugen zu benutzen (§ 18 Absatz 1 und 9); - 3.
von den Halt- und Parkverboten (§ 12 Absatz 4); - 4.
vom Verbot des Parkens vor oder gegenüber von Grundstücksein- und -ausfahrten (§ 12 Absatz 3 Nummer 3); - 4a.
von der Vorschrift, an Parkuhren nur während des Laufens der Uhr, an Parkscheinautomaten nur mit einem Parkschein zu halten (§ 13 Absatz 1); - 4b.
von der Vorschrift, im Bereich eines Zonenhaltverbots (Zeichen 290.1 und 290.2) nur während der dort vorgeschriebenen Zeit zu parken (§ 13 Absatz 2); - 4c.
von den Vorschriften über das Abschleppen von Fahrzeugen (§ 15a); - 5.
von den Vorschriften über Höhe, Länge und Breite von Fahrzeug und Ladung (§ 18 Absatz 1 Satz 2, § 22 Absatz 2 bis 4); - 5a.
von dem Verbot der unzulässigen Mitnahme von Personen (§ 21); - 5b.
von den Vorschriften über das Anlegen von Sicherheitsgurten und das Tragen von Schutzhelmen (§ 21a); - 6.
vom Verbot, Tiere von Kraftfahrzeugen und andere Tiere als Hunde von Fahrrädern aus zu führen (§ 28 Absatz 1 Satz 3 und 4); - 7.
vom Sonn- und Feiertagsfahrverbot (§ 30 Absatz 3); - 8.
vom Verbot, Hindernisse auf die Straße zu bringen (§ 32 Absatz 1); - 9.
von den Verboten, Lautsprecher zu betreiben, Waren oder Leistungen auf der Straße anzubieten (§ 33 Absatz 1 Nummer 1 und 2); - 10.
vom Verbot der Werbung und Propaganda in Verbindung mit Verkehrszeichen (§ 33 Absatz 2 Satz 2) nur für die Flächen von Leuchtsäulen, an denen Haltestellenschilder öffentlicher Verkehrsmittel angebracht sind; - 11.
von den Verboten oder Beschränkungen, die durch Vorschriftzeichen (Anlage 2), Richtzeichen (Anlage 3), Verkehrseinrichtungen (Anlage 4) oder Anordnungen (§ 45 Absatz 4) erlassen sind; - 12.
von dem Nacht- und Sonntagsparkverbot (§ 12 Absatz 3a).
(1a) Die Straßenverkehrsbehörden können zur Bevorrechtigung elektrisch betriebener Fahrzeuge allgemein durch Zusatzzeichen Ausnahmen von Verkehrsbeschränkungen, Verkehrsverboten oder Verkehrsumleitungen nach § 45 Absatz 1 Nummer 3, Absatz 1a und 1b Nummer 5 erste Alternative zulassen. Das gleiche Recht haben sie für die Benutzung von Busspuren durch elektrisch betriebene Fahrzeuge. Die Anforderungen des § 3 Absatz 1 des Elektromobilitätsgesetzes sind zu beachten.
(2) Die zuständigen obersten Landesbehörden oder die nach Landesrecht bestimmten Stellen können von allen Vorschriften dieser Verordnung Ausnahmen für bestimmte Einzelfälle oder allgemein für bestimmte Antragsteller genehmigen. Vom Sonn- und Feiertagsfahrverbot (§ 30 Absatz 3) können sie darüber hinaus für bestimmte Straßen oder Straßenstrecken Ausnahmen zulassen, soweit diese im Rahmen unterschiedlicher Feiertagsregelung in den Ländern (§ 30 Absatz 4) notwendig werden. Erstrecken sich die Auswirkungen der Ausnahme über ein Land hinaus und ist eine einheitliche Entscheidung notwendig, ist das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur zuständig; die Ausnahme erlässt dieses Bundesministerium durch Verordnung.
(2a) Abweichend von Absatz 1 und 2 Satz 1 kann für mit Zeichen 330.1 und 330.2 gekennzeichnete Autobahnen in der Baulast des Bundes das Fernstraßen-Bundesamt in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller folgende Ausnahmen genehmigen:
- 1.
Ausnahmen vom Verbot, an nicht gekennzeichneten Anschlussstellen ein- oder auszufahren (§ 18 Absatz 2 und 10 Satz 1), im Benehmen mit der nach Landesrecht zuständigen Straßenverkehrsbehörde; - 2.
Ausnahmen vom Verbot zu halten (§ 18 Absatz 8); - 3.
Ausnahmen vom Verbot, eine Autobahn zu betreten oder mit dort nicht zugelassenen Fahrzeugen zu benutzen (§ 18 Absatz 1 und 9); - 4.
Ausnahmen vom Verbot, Werbung und Propaganda durch Bild, Schrift, Licht oder Ton zu betreiben (§ 33 Absatz 1 Satz 1 Nummer 3 und Satz 2); - 5.
Ausnahmen von der Regelung, dass ein Autohof nur einmal angekündigt werden darf (Zeichen 448.1); - 6.
Ausnahmen von den Verboten oder Beschränkungen, die durch Vorschriftzeichen (Anlage 2), Richtzeichen (Anlage 3), Verkehrseinrichtungen (Anlage 4) oder Anordnungen (§ 45 Absatz 4) erlassen sind (Absatz 1 Satz 1 Nummer 11).
- 1.
von der Baugenehmigungsbehörde, wenn ein Land hierfür ein bauaufsichtliches Verfahren vorsieht, oder - 2.
von der zuständigen Genehmigungsbehörde, wenn ein Land hierfür ein anderes Verfahren vorsieht,
(3) Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis können unter dem Vorbehalt des Widerrufs erteilt werden und mit Nebenbestimmungen (Bedingungen, Befristungen, Auflagen) versehen werden. Erforderlichenfalls kann die zuständige Behörde die Beibringung eines Sachverständigengutachtens auf Kosten des Antragstellers verlangen. Die Bescheide sind mitzuführen und auf Verlangen zuständigen Personen auszuhändigen. Bei Erlaubnissen nach § 29 Absatz 3 und Ausnahmegenehmigungen nach § 46 Absatz 1 Nummer 5 genügt das Mitführen fernkopierter Bescheide oder von Ausdrucken elektronisch erteilter und signierter Bescheide sowie deren digitalisierte Form auf einem Speichermedium, wenn diese derart mitgeführt wird, dass sie bei einer Kontrolle auf Verlangen zuständigen Personen lesbar gemacht werden kann.
(4) Ausnahmegenehmigungen und Erlaubnisse der zuständigen Behörde sind für den Geltungsbereich dieser Verordnung wirksam, sofern sie nicht einen anderen Geltungsbereich nennen.
(1) Die Straßenverkehrsbehörden können die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Das gleiche Recht haben sie
- 1.
zur Durchführung von Arbeiten im Straßenraum, - 2.
zur Verhütung außerordentlicher Schäden an der Straße, - 3.
zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen, - 4.
zum Schutz der Gewässer und Heilquellen, - 5.
hinsichtlich der zur Erhaltung der öffentlichen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen sowie - 6.
zur Erforschung des Unfallgeschehens, des Verkehrsverhaltens, der Verkehrsabläufe sowie zur Erprobung geplanter verkehrssichernder oder verkehrsregelnder Maßnahmen.
(1a) Das gleiche Recht haben sie ferner
- 1.
in Bade- und heilklimatischen Kurorten, - 2.
in Luftkurorten, - 3.
in Erholungsorten von besonderer Bedeutung, - 4.
in Landschaftsgebieten und Ortsteilen, die überwiegend der Erholung dienen, - 4a.
hinsichtlich örtlich begrenzter Maßnahmen aus Gründen des Arten- oder Biotopschutzes, - 4b.
hinsichtlich örtlich und zeitlich begrenzter Maßnahmen zum Schutz kultureller Veranstaltungen, die außerhalb des Straßenraums stattfinden und durch den Straßenverkehr, insbesondere durch den von diesem ausgehenden Lärm, erheblich beeinträchtigt werden, - 5.
in der Nähe von Krankenhäusern und Pflegeanstalten sowie - 6.
in unmittelbarer Nähe von Erholungsstätten außerhalb geschlossener Ortschaften,
(1b) Die Straßenverkehrsbehörden treffen auch die notwendigen Anordnungen
- 1.
im Zusammenhang mit der Einrichtung von gebührenpflichtigen Parkplätzen für Großveranstaltungen, - 2.
im Zusammenhang mit der Kennzeichnung von Parkmöglichkeiten für schwerbehinderte Menschen mit außergewöhnlicher Gehbehinderung, beidseitiger Amelie oder Phokomelie oder mit vergleichbaren Funktionseinschränkungen sowie für blinde Menschen, - 2a.
im Zusammenhang mit der Kennzeichnung von Parkmöglichkeiten für Bewohner städtischer Quartiere mit erheblichem Parkraummangel durch vollständige oder zeitlich beschränkte Reservierung des Parkraums für die Berechtigten oder durch Anordnung der Freistellung von angeordneten Parkraumbewirtschaftungsmaßnahmen, - 3.
zur Kennzeichnung von Fußgängerbereichen und verkehrsberuhigten Bereichen, - 4.
zur Erhaltung der Sicherheit oder Ordnung in diesen Bereichen sowie - 5.
zum Schutz der Bevölkerung vor Lärm und Abgasen oder zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung.
(1c) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen ferner innerhalb geschlossener Ortschaften, insbesondere in Wohngebieten und Gebieten mit hoher Fußgänger- und Fahrradverkehrsdichte sowie hohem Querungsbedarf, Tempo 30-Zonen im Einvernehmen mit der Gemeinde an. Die Zonen-Anordnung darf sich weder auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) noch auf weitere Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) erstrecken. Sie darf nur Straßen ohne Lichtzeichen geregelte Kreuzungen oder Einmündungen, Fahrstreifenbegrenzungen (Zeichen 295), Leitlinien (Zeichen 340) und benutzungspflichtige Radwege (Zeichen 237, 240, 241 oder Zeichen 295 in Verbindung mit Zeichen 237) umfassen. An Kreuzungen und Einmündungen innerhalb der Zone muss grundsätzlich die Vorfahrtregel nach § 8 Absatz 1 Satz 1 („rechts vor links“) gelten. Abweichend von Satz 3 bleiben vor dem 1. November 2000 angeordnete Tempo 30-Zonen mit Lichtzeichenanlagen zum Schutz der Fußgänger zulässig.
(1d) In zentralen städtischen Bereichen mit hohem Fußgängeraufkommen und überwiegender Aufenthaltsfunktion (verkehrsberuhigte Geschäftsbereiche) können auch Zonen-Geschwindigkeitsbeschränkungen von weniger als 30 km/h angeordnet werden.
(1e) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen die für den Betrieb von mautgebührenpflichtigen Strecken erforderlichen Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen auf der Grundlage des vom Konzessionsnehmer vorgelegten Verkehrszeichenplans an. Die erforderlichen Anordnungen sind spätestens drei Monate nach Eingang des Verkehrszeichenplans zu treffen.
(1f) Zur Kennzeichnung der in einem Luftreinhalteplan oder einem Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen nach § 47 Absatz 1 oder 2 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes festgesetzten Umweltzonen ordnet die Straßenverkehrsbehörde die dafür erforderlichen Verkehrsverbote mittels der Zeichen 270.1 und 270.2 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen an.
(1g) Zur Bevorrechtigung elektrisch betriebener Fahrzeuge ordnet die Straßenverkehrsbehörde unter Beachtung der Anforderungen des § 3 Absatz 1 des Elektromobilitätsgesetzes die dafür erforderlichen Zeichen 314, 314.1 und 315 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen an.
(1h) Zur Parkbevorrechtigung von Carsharingfahrzeugen ordnet die Straßenverkehrsbehörde unter Beachtung der Anforderungen der §§ 2 und 3 des Carsharinggesetzes die dafür erforderlichen Zeichen 314, 314.1 und 315 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen mit dem Carsharingsinnbild nach § 39 Absatz 11 an. Soll die Parkfläche nur für ein bestimmtes Carsharingunternehmen vorgehalten werden, ist auf einem weiteren Zusatzzeichen unterhalb dieses Zusatzzeichens die Firmenbezeichnung des Carsharingunternehmens namentlich in schwarzer Schrift auf weißem Grund anzuordnen.
(1i) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen ferner innerhalb geschlossener Ortschaften, insbesondere in Gebieten mit hoher Fahrradverkehrsdichte, Fahrradzonen im Einvernehmen mit der Gemeinde an. Die Zonen-Anordnung darf sich weder auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) noch auf weitere Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) erstrecken. Sie darf nur Straßen ohne Lichtzeichen geregelte Kreuzungen oder Einmündungen, Fahrstreifenbegrenzungen (Zeichen 295), Leitlinien (Zeichen 340) und benutzungspflichtige Radwege (Zeichen 237, 240, 241 oder Zeichen 295 in Verbindung mit Zeichen 237) umfassen. An Kreuzungen und Einmündungen innerhalb der Zone muss grundsätzlich die Vorfahrtregel nach § 8 Absatz 1 Satz 1 („rechts vor links“) gelten. Die Anordnung einer Fahrradzone darf sich nicht mit der Anordnung einer Tempo 30-Zone überschneiden. Innerhalb der Fahrradzone ist in regelmäßigen Abständen das Zeichen 244.3 als Sinnbild auf der Fahrbahn aufzubringen.
(2) Zur Durchführung von Straßenbauarbeiten und zur Verhütung von außerordentlichen Schäden an der Straße, die durch deren baulichen Zustand bedingt sind, können die nach Landesrecht für den Straßenbau bestimmten Behörden (Straßenbaubehörde) – vorbehaltlich anderer Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörden – Verkehrsverbote und -beschränkungen anordnen, den Verkehr umleiten und ihn durch Markierungen und Leiteinrichtungen lenken. Für Bahnübergänge von Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs können nur die Bahnunternehmen durch Blinklicht- oder Lichtzeichenanlagen, durch rot-weiß gestreifte Schranken oder durch Aufstellung des Andreaskreuzes ein bestimmtes Verhalten der Verkehrsteilnehmer vorschreiben. Für Bahnübergänge von Straßenbahnen auf unabhängigem Bahnkörper gilt Satz 2 mit der Maßgabe entsprechend, dass die Befugnis zur Anordnung der Maßnahmen der nach personenbeförderungsrechtlichen Vorschriften zuständigen Technischen Aufsichtsbehörde des Straßenbahnunternehmens obliegt. Alle Gebote und Verbote sind durch Zeichen und Verkehrseinrichtungen nach dieser Verordnung anzuordnen.
(3) Im Übrigen bestimmen die Straßenverkehrsbehörden, wo und welche Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen anzubringen und zu entfernen sind, bei Straßennamensschildern nur darüber, wo diese so anzubringen sind, wie Zeichen 437 zeigt. Die Straßenbaubehörden legen – vorbehaltlich anderer Anordnungen der Straßenverkehrsbehörden – die Art der Anbringung und der Ausgestaltung, wie Übergröße, Beleuchtung fest; ob Leitpfosten anzubringen sind, bestimmen sie allein. Sie können auch – vorbehaltlich anderer Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörden – Gefahrzeichen anbringen, wenn die Sicherheit des Verkehrs durch den Zustand der Straße gefährdet wird.
(4) Die genannten Behörden dürfen den Verkehr nur durch Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen regeln und lenken; in dem Fall des Absatzes 1 Satz 2 Nummer 5 jedoch auch durch Anordnungen, die durch Rundfunk, Fernsehen, Tageszeitungen oder auf andere Weise bekannt gegeben werden, sofern die Aufstellung von Verkehrszeichen und -einrichtungen nach den gegebenen Umständen nicht möglich ist.
(5) Zur Beschaffung, Anbringung, Unterhaltung und Entfernung der Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen und zu deren Betrieb einschließlich ihrer Beleuchtung ist der Baulastträger verpflichtet, sonst der Eigentümer der Straße. Das gilt auch für die von der Straßenverkehrsbehörde angeordnete Beleuchtung von Fußgängerüberwegen.
(6) Vor dem Beginn von Arbeiten, die sich auf den Straßenverkehr auswirken, müssen die Unternehmer – die Bauunternehmer unter Vorlage eines Verkehrszeichenplans – von der zuständigen Behörde Anordnungen nach den Absätzen 1 bis 3 darüber einholen, wie ihre Arbeitsstellen abzusperren und zu kennzeichnen sind, ob und wie der Verkehr, auch bei teilweiser Straßensperrung, zu beschränken, zu leiten und zu regeln ist, ferner ob und wie sie gesperrte Straßen und Umleitungen zu kennzeichnen haben. Sie haben diese Anordnungen zu befolgen und Lichtzeichenanlagen zu bedienen.
(7) Sind Straßen als Vorfahrtstraßen oder als Verkehrsumleitungen gekennzeichnet, bedürfen Baumaßnahmen, durch welche die Fahrbahn eingeengt wird, der Zustimmung der Straßenverkehrsbehörde; ausgenommen sind die laufende Straßenunterhaltung sowie Notmaßnahmen. Die Zustimmung gilt als erteilt, wenn sich die Behörde nicht innerhalb einer Woche nach Eingang des Antrags zu der Maßnahme geäußert hat.
(7a) Die Besatzung von Fahrzeugen, die im Pannenhilfsdienst, bei Bergungsarbeiten und bei der Vorbereitung von Abschleppmaßnahmen eingesetzt wird, darf bei Gefahr im Verzug zur Eigensicherung, zur Absicherung des havarierten Fahrzeugs und zur Sicherung des übrigen Verkehrs an der Pannenstelle Leitkegel (Zeichen 610) aufstellen.
(8) Die Straßenverkehrsbehörden können innerhalb geschlossener Ortschaften die zulässige Höchstgeschwindigkeit auf bestimmten Straßen durch Zeichen 274 erhöhen. Außerhalb geschlossener Ortschaften können sie mit Zustimmung der zuständigen obersten Landesbehörden die nach § 3 Absatz 3 Nummer 2 Buchstabe c zulässige Höchstgeschwindigkeit durch Zeichen 274 auf 120 km/h anheben.
(9) Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen sind nur dort anzuordnen, wo dies auf Grund der besonderen Umstände zwingend erforderlich ist. Dabei dürfen Gefahrzeichen nur dort angeordnet werden, wo es für die Sicherheit des Verkehrs erforderlich ist, weil auch ein aufmerksamer Verkehrsteilnehmer die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig erkennen kann und auch nicht mit ihr rechnen muss. Insbesondere Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs dürfen nur angeordnet werden, wenn auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt. Satz 3 gilt nicht für die Anordnung von
- 1.
Schutzstreifen für den Radverkehr (Zeichen 340), - 2.
Fahrradstraßen (Zeichen 244.1), - 3.
Sonderwegen außerhalb geschlossener Ortschaften (Zeichen 237, Zeichen 240, Zeichen 241) oder Radfahrstreifen innerhalb geschlossener Ortschaften (Zeichen 237 in Verbindung mit Zeichen 295), - 4.
Tempo 30-Zonen nach Absatz 1c, - 5.
verkehrsberuhigten Geschäftsbereichen nach Absatz 1d, - 6.
innerörtlichen streckenbezogenen Geschwindigkeitsbeschränkungen von 30 km/h (Zeichen 274) nach Absatz 1 Satz 1 auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) oder auf weiteren Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) im unmittelbaren Bereich von an diesen Straßen gelegenen Kindergärten, Kindertagesstätten, allgemeinbildenden Schulen, Förderschulen, Alten- und Pflegeheimen oder Krankenhäusern, - 7.
Erprobungsmaßnahmen nach Absatz 1 Satz 2 Nummer 6 zweiter Halbsatz, - 8.
Fahrradzonen nach Absatz 1i.
(10) Absatz 9 gilt nicht, soweit Verkehrszeichen angeordnet werden, die zur Förderung der Elektromobilität nach dem Elektromobilitätsgesetz oder zur Förderung des Carsharing nach dem Carsharinggesetz getroffen werden dürfen.
(11) Absatz 1 Satz 1 und 2 Nummer 1 bis 3, 5 und 6, Absatz 1a, 1f, 2 Satz 1 und 4, Absatz 3, 4, 5 Satz 2 in Verbindung mit Satz 1, Absatz 7 sowie Absatz 9 Satz 1 bis 3, 4 Nummer 7 und Satz 6 gelten entsprechend für mit den Zeichen 330.1 und 330.2 gekennzeichnete Autobahnen in der Baulast des Bundes für das Fernstraßen-Bundesamt. Absatz 2 Satz 1 und 4 sowie Absatz 3, 4 und 7 gelten entsprechend für Bundesstraßen in Bundesverwaltung für das Fernstraßen-Bundesamt.
(1) Betriebe an den Bundesautobahnen, die den Belangen der Verkehrsteilnehmer der Bundesautobahnen dienen (z. B. Tankstellen, bewachte Parkplätze, Werkstätten, Verlade- und Umschlagsanlagen, Raststätten) und eine unmittelbare Zufahrt zu den Bundesautobahnen haben, sind Nebenbetriebe.
(2) Der Bau von Nebenbetrieben kann auf Dritte übertragen werden. Der Betrieb von Nebenbetrieben ist auf Dritte zu übertragen, soweit nicht öffentliche Interessen oder besondere betriebliche Gründe entgegenstehen. Die Übertragung von Bau und Betrieb kann unter Auflagen und Bedingungen sowie befristet erfolgen; der Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage (§ 36 des Verwaltungsverfahrensgesetzes) ist ausgeschlossen. Die Übertragung erfolgt unter Voraussetzungen, die für jeden Dritten gleichwertig sind. Dies gilt besonders für Betriebszeiten, das Vorhalten von betrieblichen Einrichtungen sowie Auflagen für die Betriebsführung. Hoheitliche Befugnisse gehen nicht über; die §§ 4, 17 und 18f bis 19a finden Anwendung.
(3) Für das Recht, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben, hat der Konzessionsinhaber eine umsatz- oder absatzabhängige Konzessionsabgabe an den Bund zu entrichten. Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen ohne Zustimmung des Bundesrates die Höhe der Konzessionsabgabe festzusetzen und die Voraussetzungen sowie das Verfahren zur Erhebung der Konzessionsabgabe zu regeln. Die Höhe der Konzessionsabgabe hat sich an dem Wert des wirtschaftlichen Vorteils auszurichten, der dem Konzessionsinhaber durch das Recht zuwächst, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben; sie darf höchstens 1,53 Euro pro einhundert Liter abgegebenen Kraftstoffs und höchstens 3 vom Hundert von anderen Umsätzen betragen. Die Konzessionsabgabe ist an das Bundesamt für Logistik und Mobilität zu entrichten.
(4) Vorschriften über Sperrzeiten gelten nicht für Nebenbetriebe. Alkoholhaltige Getränke dürfen in der Zeit von 0.00 Uhr bis 7.00 Uhr weder ausgeschenkt noch verkauft werden.
(1) Die Straßenverkehrsbehörden können die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Das gleiche Recht haben sie
- 1.
zur Durchführung von Arbeiten im Straßenraum, - 2.
zur Verhütung außerordentlicher Schäden an der Straße, - 3.
zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen, - 4.
zum Schutz der Gewässer und Heilquellen, - 5.
hinsichtlich der zur Erhaltung der öffentlichen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen sowie - 6.
zur Erforschung des Unfallgeschehens, des Verkehrsverhaltens, der Verkehrsabläufe sowie zur Erprobung geplanter verkehrssichernder oder verkehrsregelnder Maßnahmen.
(1a) Das gleiche Recht haben sie ferner
- 1.
in Bade- und heilklimatischen Kurorten, - 2.
in Luftkurorten, - 3.
in Erholungsorten von besonderer Bedeutung, - 4.
in Landschaftsgebieten und Ortsteilen, die überwiegend der Erholung dienen, - 4a.
hinsichtlich örtlich begrenzter Maßnahmen aus Gründen des Arten- oder Biotopschutzes, - 4b.
hinsichtlich örtlich und zeitlich begrenzter Maßnahmen zum Schutz kultureller Veranstaltungen, die außerhalb des Straßenraums stattfinden und durch den Straßenverkehr, insbesondere durch den von diesem ausgehenden Lärm, erheblich beeinträchtigt werden, - 5.
in der Nähe von Krankenhäusern und Pflegeanstalten sowie - 6.
in unmittelbarer Nähe von Erholungsstätten außerhalb geschlossener Ortschaften,
(1b) Die Straßenverkehrsbehörden treffen auch die notwendigen Anordnungen
- 1.
im Zusammenhang mit der Einrichtung von gebührenpflichtigen Parkplätzen für Großveranstaltungen, - 2.
im Zusammenhang mit der Kennzeichnung von Parkmöglichkeiten für schwerbehinderte Menschen mit außergewöhnlicher Gehbehinderung, beidseitiger Amelie oder Phokomelie oder mit vergleichbaren Funktionseinschränkungen sowie für blinde Menschen, - 2a.
im Zusammenhang mit der Kennzeichnung von Parkmöglichkeiten für Bewohner städtischer Quartiere mit erheblichem Parkraummangel durch vollständige oder zeitlich beschränkte Reservierung des Parkraums für die Berechtigten oder durch Anordnung der Freistellung von angeordneten Parkraumbewirtschaftungsmaßnahmen, - 3.
zur Kennzeichnung von Fußgängerbereichen und verkehrsberuhigten Bereichen, - 4.
zur Erhaltung der Sicherheit oder Ordnung in diesen Bereichen sowie - 5.
zum Schutz der Bevölkerung vor Lärm und Abgasen oder zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung.
(1c) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen ferner innerhalb geschlossener Ortschaften, insbesondere in Wohngebieten und Gebieten mit hoher Fußgänger- und Fahrradverkehrsdichte sowie hohem Querungsbedarf, Tempo 30-Zonen im Einvernehmen mit der Gemeinde an. Die Zonen-Anordnung darf sich weder auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) noch auf weitere Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) erstrecken. Sie darf nur Straßen ohne Lichtzeichen geregelte Kreuzungen oder Einmündungen, Fahrstreifenbegrenzungen (Zeichen 295), Leitlinien (Zeichen 340) und benutzungspflichtige Radwege (Zeichen 237, 240, 241 oder Zeichen 295 in Verbindung mit Zeichen 237) umfassen. An Kreuzungen und Einmündungen innerhalb der Zone muss grundsätzlich die Vorfahrtregel nach § 8 Absatz 1 Satz 1 („rechts vor links“) gelten. Abweichend von Satz 3 bleiben vor dem 1. November 2000 angeordnete Tempo 30-Zonen mit Lichtzeichenanlagen zum Schutz der Fußgänger zulässig.
(1d) In zentralen städtischen Bereichen mit hohem Fußgängeraufkommen und überwiegender Aufenthaltsfunktion (verkehrsberuhigte Geschäftsbereiche) können auch Zonen-Geschwindigkeitsbeschränkungen von weniger als 30 km/h angeordnet werden.
(1e) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen die für den Betrieb von mautgebührenpflichtigen Strecken erforderlichen Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen auf der Grundlage des vom Konzessionsnehmer vorgelegten Verkehrszeichenplans an. Die erforderlichen Anordnungen sind spätestens drei Monate nach Eingang des Verkehrszeichenplans zu treffen.
(1f) Zur Kennzeichnung der in einem Luftreinhalteplan oder einem Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen nach § 47 Absatz 1 oder 2 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes festgesetzten Umweltzonen ordnet die Straßenverkehrsbehörde die dafür erforderlichen Verkehrsverbote mittels der Zeichen 270.1 und 270.2 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen an.
(1g) Zur Bevorrechtigung elektrisch betriebener Fahrzeuge ordnet die Straßenverkehrsbehörde unter Beachtung der Anforderungen des § 3 Absatz 1 des Elektromobilitätsgesetzes die dafür erforderlichen Zeichen 314, 314.1 und 315 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen an.
(1h) Zur Parkbevorrechtigung von Carsharingfahrzeugen ordnet die Straßenverkehrsbehörde unter Beachtung der Anforderungen der §§ 2 und 3 des Carsharinggesetzes die dafür erforderlichen Zeichen 314, 314.1 und 315 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen mit dem Carsharingsinnbild nach § 39 Absatz 11 an. Soll die Parkfläche nur für ein bestimmtes Carsharingunternehmen vorgehalten werden, ist auf einem weiteren Zusatzzeichen unterhalb dieses Zusatzzeichens die Firmenbezeichnung des Carsharingunternehmens namentlich in schwarzer Schrift auf weißem Grund anzuordnen.
(1i) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen ferner innerhalb geschlossener Ortschaften, insbesondere in Gebieten mit hoher Fahrradverkehrsdichte, Fahrradzonen im Einvernehmen mit der Gemeinde an. Die Zonen-Anordnung darf sich weder auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) noch auf weitere Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) erstrecken. Sie darf nur Straßen ohne Lichtzeichen geregelte Kreuzungen oder Einmündungen, Fahrstreifenbegrenzungen (Zeichen 295), Leitlinien (Zeichen 340) und benutzungspflichtige Radwege (Zeichen 237, 240, 241 oder Zeichen 295 in Verbindung mit Zeichen 237) umfassen. An Kreuzungen und Einmündungen innerhalb der Zone muss grundsätzlich die Vorfahrtregel nach § 8 Absatz 1 Satz 1 („rechts vor links“) gelten. Die Anordnung einer Fahrradzone darf sich nicht mit der Anordnung einer Tempo 30-Zone überschneiden. Innerhalb der Fahrradzone ist in regelmäßigen Abständen das Zeichen 244.3 als Sinnbild auf der Fahrbahn aufzubringen.
(2) Zur Durchführung von Straßenbauarbeiten und zur Verhütung von außerordentlichen Schäden an der Straße, die durch deren baulichen Zustand bedingt sind, können die nach Landesrecht für den Straßenbau bestimmten Behörden (Straßenbaubehörde) – vorbehaltlich anderer Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörden – Verkehrsverbote und -beschränkungen anordnen, den Verkehr umleiten und ihn durch Markierungen und Leiteinrichtungen lenken. Für Bahnübergänge von Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs können nur die Bahnunternehmen durch Blinklicht- oder Lichtzeichenanlagen, durch rot-weiß gestreifte Schranken oder durch Aufstellung des Andreaskreuzes ein bestimmtes Verhalten der Verkehrsteilnehmer vorschreiben. Für Bahnübergänge von Straßenbahnen auf unabhängigem Bahnkörper gilt Satz 2 mit der Maßgabe entsprechend, dass die Befugnis zur Anordnung der Maßnahmen der nach personenbeförderungsrechtlichen Vorschriften zuständigen Technischen Aufsichtsbehörde des Straßenbahnunternehmens obliegt. Alle Gebote und Verbote sind durch Zeichen und Verkehrseinrichtungen nach dieser Verordnung anzuordnen.
(3) Im Übrigen bestimmen die Straßenverkehrsbehörden, wo und welche Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen anzubringen und zu entfernen sind, bei Straßennamensschildern nur darüber, wo diese so anzubringen sind, wie Zeichen 437 zeigt. Die Straßenbaubehörden legen – vorbehaltlich anderer Anordnungen der Straßenverkehrsbehörden – die Art der Anbringung und der Ausgestaltung, wie Übergröße, Beleuchtung fest; ob Leitpfosten anzubringen sind, bestimmen sie allein. Sie können auch – vorbehaltlich anderer Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörden – Gefahrzeichen anbringen, wenn die Sicherheit des Verkehrs durch den Zustand der Straße gefährdet wird.
(4) Die genannten Behörden dürfen den Verkehr nur durch Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen regeln und lenken; in dem Fall des Absatzes 1 Satz 2 Nummer 5 jedoch auch durch Anordnungen, die durch Rundfunk, Fernsehen, Tageszeitungen oder auf andere Weise bekannt gegeben werden, sofern die Aufstellung von Verkehrszeichen und -einrichtungen nach den gegebenen Umständen nicht möglich ist.
(5) Zur Beschaffung, Anbringung, Unterhaltung und Entfernung der Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen und zu deren Betrieb einschließlich ihrer Beleuchtung ist der Baulastträger verpflichtet, sonst der Eigentümer der Straße. Das gilt auch für die von der Straßenverkehrsbehörde angeordnete Beleuchtung von Fußgängerüberwegen.
(6) Vor dem Beginn von Arbeiten, die sich auf den Straßenverkehr auswirken, müssen die Unternehmer – die Bauunternehmer unter Vorlage eines Verkehrszeichenplans – von der zuständigen Behörde Anordnungen nach den Absätzen 1 bis 3 darüber einholen, wie ihre Arbeitsstellen abzusperren und zu kennzeichnen sind, ob und wie der Verkehr, auch bei teilweiser Straßensperrung, zu beschränken, zu leiten und zu regeln ist, ferner ob und wie sie gesperrte Straßen und Umleitungen zu kennzeichnen haben. Sie haben diese Anordnungen zu befolgen und Lichtzeichenanlagen zu bedienen.
(7) Sind Straßen als Vorfahrtstraßen oder als Verkehrsumleitungen gekennzeichnet, bedürfen Baumaßnahmen, durch welche die Fahrbahn eingeengt wird, der Zustimmung der Straßenverkehrsbehörde; ausgenommen sind die laufende Straßenunterhaltung sowie Notmaßnahmen. Die Zustimmung gilt als erteilt, wenn sich die Behörde nicht innerhalb einer Woche nach Eingang des Antrags zu der Maßnahme geäußert hat.
(7a) Die Besatzung von Fahrzeugen, die im Pannenhilfsdienst, bei Bergungsarbeiten und bei der Vorbereitung von Abschleppmaßnahmen eingesetzt wird, darf bei Gefahr im Verzug zur Eigensicherung, zur Absicherung des havarierten Fahrzeugs und zur Sicherung des übrigen Verkehrs an der Pannenstelle Leitkegel (Zeichen 610) aufstellen.
(8) Die Straßenverkehrsbehörden können innerhalb geschlossener Ortschaften die zulässige Höchstgeschwindigkeit auf bestimmten Straßen durch Zeichen 274 erhöhen. Außerhalb geschlossener Ortschaften können sie mit Zustimmung der zuständigen obersten Landesbehörden die nach § 3 Absatz 3 Nummer 2 Buchstabe c zulässige Höchstgeschwindigkeit durch Zeichen 274 auf 120 km/h anheben.
(9) Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen sind nur dort anzuordnen, wo dies auf Grund der besonderen Umstände zwingend erforderlich ist. Dabei dürfen Gefahrzeichen nur dort angeordnet werden, wo es für die Sicherheit des Verkehrs erforderlich ist, weil auch ein aufmerksamer Verkehrsteilnehmer die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig erkennen kann und auch nicht mit ihr rechnen muss. Insbesondere Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs dürfen nur angeordnet werden, wenn auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt. Satz 3 gilt nicht für die Anordnung von
- 1.
Schutzstreifen für den Radverkehr (Zeichen 340), - 2.
Fahrradstraßen (Zeichen 244.1), - 3.
Sonderwegen außerhalb geschlossener Ortschaften (Zeichen 237, Zeichen 240, Zeichen 241) oder Radfahrstreifen innerhalb geschlossener Ortschaften (Zeichen 237 in Verbindung mit Zeichen 295), - 4.
Tempo 30-Zonen nach Absatz 1c, - 5.
verkehrsberuhigten Geschäftsbereichen nach Absatz 1d, - 6.
innerörtlichen streckenbezogenen Geschwindigkeitsbeschränkungen von 30 km/h (Zeichen 274) nach Absatz 1 Satz 1 auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) oder auf weiteren Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) im unmittelbaren Bereich von an diesen Straßen gelegenen Kindergärten, Kindertagesstätten, allgemeinbildenden Schulen, Förderschulen, Alten- und Pflegeheimen oder Krankenhäusern, - 7.
Erprobungsmaßnahmen nach Absatz 1 Satz 2 Nummer 6 zweiter Halbsatz, - 8.
Fahrradzonen nach Absatz 1i.
(10) Absatz 9 gilt nicht, soweit Verkehrszeichen angeordnet werden, die zur Förderung der Elektromobilität nach dem Elektromobilitätsgesetz oder zur Förderung des Carsharing nach dem Carsharinggesetz getroffen werden dürfen.
(11) Absatz 1 Satz 1 und 2 Nummer 1 bis 3, 5 und 6, Absatz 1a, 1f, 2 Satz 1 und 4, Absatz 3, 4, 5 Satz 2 in Verbindung mit Satz 1, Absatz 7 sowie Absatz 9 Satz 1 bis 3, 4 Nummer 7 und Satz 6 gelten entsprechend für mit den Zeichen 330.1 und 330.2 gekennzeichnete Autobahnen in der Baulast des Bundes für das Fernstraßen-Bundesamt. Absatz 2 Satz 1 und 4 sowie Absatz 3, 4 und 7 gelten entsprechend für Bundesstraßen in Bundesverwaltung für das Fernstraßen-Bundesamt.
(1) Richtzeichen geben besondere Hinweise zur Erleichterung des Verkehrs. Sie können auch Ge- oder Verbote enthalten.
(2) Wer am Verkehr teilnimmt, hat die durch Richtzeichen nach Anlage 3 angeordneten Ge- oder Verbote zu befolgen.
(3) Richtzeichen stehen vorbehaltlich des Satzes 2 dort, wo oder von wo an die Anordnung zu befolgen ist. Soweit die Zeichen aus Gründen der Leichtigkeit oder der Sicherheit des Verkehrs in einer bestimmten Entfernung zum Beginn der Befolgungspflicht stehen, ist die Entfernung zu dem maßgeblichen Ort auf einem Zusatzzeichen angegeben.
(1) Betriebe an den Bundesautobahnen, die den Belangen der Verkehrsteilnehmer der Bundesautobahnen dienen (z. B. Tankstellen, bewachte Parkplätze, Werkstätten, Verlade- und Umschlagsanlagen, Raststätten) und eine unmittelbare Zufahrt zu den Bundesautobahnen haben, sind Nebenbetriebe.
(2) Der Bau von Nebenbetrieben kann auf Dritte übertragen werden. Der Betrieb von Nebenbetrieben ist auf Dritte zu übertragen, soweit nicht öffentliche Interessen oder besondere betriebliche Gründe entgegenstehen. Die Übertragung von Bau und Betrieb kann unter Auflagen und Bedingungen sowie befristet erfolgen; der Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage (§ 36 des Verwaltungsverfahrensgesetzes) ist ausgeschlossen. Die Übertragung erfolgt unter Voraussetzungen, die für jeden Dritten gleichwertig sind. Dies gilt besonders für Betriebszeiten, das Vorhalten von betrieblichen Einrichtungen sowie Auflagen für die Betriebsführung. Hoheitliche Befugnisse gehen nicht über; die §§ 4, 17 und 18f bis 19a finden Anwendung.
(3) Für das Recht, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben, hat der Konzessionsinhaber eine umsatz- oder absatzabhängige Konzessionsabgabe an den Bund zu entrichten. Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen ohne Zustimmung des Bundesrates die Höhe der Konzessionsabgabe festzusetzen und die Voraussetzungen sowie das Verfahren zur Erhebung der Konzessionsabgabe zu regeln. Die Höhe der Konzessionsabgabe hat sich an dem Wert des wirtschaftlichen Vorteils auszurichten, der dem Konzessionsinhaber durch das Recht zuwächst, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben; sie darf höchstens 1,53 Euro pro einhundert Liter abgegebenen Kraftstoffs und höchstens 3 vom Hundert von anderen Umsätzen betragen. Die Konzessionsabgabe ist an das Bundesamt für Logistik und Mobilität zu entrichten.
(4) Vorschriften über Sperrzeiten gelten nicht für Nebenbetriebe. Alkoholhaltige Getränke dürfen in der Zeit von 0.00 Uhr bis 7.00 Uhr weder ausgeschenkt noch verkauft werden.
(1) Richtzeichen geben besondere Hinweise zur Erleichterung des Verkehrs. Sie können auch Ge- oder Verbote enthalten.
(2) Wer am Verkehr teilnimmt, hat die durch Richtzeichen nach Anlage 3 angeordneten Ge- oder Verbote zu befolgen.
(3) Richtzeichen stehen vorbehaltlich des Satzes 2 dort, wo oder von wo an die Anordnung zu befolgen ist. Soweit die Zeichen aus Gründen der Leichtigkeit oder der Sicherheit des Verkehrs in einer bestimmten Entfernung zum Beginn der Befolgungspflicht stehen, ist die Entfernung zu dem maßgeblichen Ort auf einem Zusatzzeichen angegeben.
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
Tenor
Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 10. März 2008 wird der Bescheid des Beklagten vom 17. April 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Mai 2007 aufgehoben und der Beklagte verpflichtet, in Ergänzung der vorhandenen Hinweisschilder für den Autohof Pfalzfeld vor der Anschlussstelle Pfalzfeld auf der Bundesautobahn A 61 die Anbringung des Verkehrszeichens 365-53 anzuordnen.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge hat der Beklagte zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Die Klägerin, die Inhaberin einer Autogastankstelle ist, begehrt die Anordnung eines entsprechenden Hinweisschildes (Verkehrszeichen 365-53 StVO) an der Autobahnanschlussstelle der Bundesautobahn A 61 Pfalzfeld. Die Gastankstelle grenzt an einen Autohof in der Nähe der Autobahnanschlussstelle an; der Autohof selbst wird indessen nicht von der Klägerin betrieben. Der entsprechende Antrag wurde zunächst von der Eigentümergesellschaft gestellt, auf deren Grundstück sich der Betrieb der Klägerin befindet. Nachdem der Antrag vom 23. Februar 2007 durch Bescheid des Beklagten vom 17. April 2007 unter Hinweis darauf abgelehnt worden war, eine entsprechende Beschilderung komme nur im Rahmen eines Hinweises auf einen Autohof selbst in Betracht, eine solche Fallgestaltung sei hier indessen nicht gegeben, weil es an einem einheitlichen Betreiber fehle, legte die Eigentümergemeinschaft Widerspruch ein und trat die Rechte aus dem Bescheid an die Klägerin ab, an die auch anschließend der ablehnende Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 24. Mai 2007 gerichtet war.
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Mit der dagegen erhobenen Klage hat die Klägerin ihr Begehren weiterverfolgt. Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt: Sie habe einen Anspruch auf Errichtung eines solchen Hinweisschildes. Hinweisschilder an Autobahnen auf Gastankstellen seien durch Bekanntmachung des Bundesministers für Verkehr vom 27. Juni 2006 (Verkehrsblatt 2006, 633) eingeführt worden und dienten auch der Bezeichnung des Umfangs der Leistungen eines Autohofs. Sie seien Richtzeichen zur Erleichterung des Verkehrs; ein solcher Verkehrszweck sei auch vorliegend erfüllt. Dabei komme es nicht darauf an, ob die Einrichtungen sämtlich von nur einem Inhaber betrieben würden, sondern nur auf den räumlichen Zusammenhang im Sinne ein und desselben Ensembles. Angesichts eines nur dünnen Netzes von Gastankstellen diene dies auch der Abwehr von Gefahren für den Verkehr auf Autobahnen etwa durch Liegenbleiben eines Fahrzeugs, jedenfalls der Leichtigkeit des Verkehrs. Einen Hinweis darauf, dass es insoweit nicht auf einen einheitlichen Betrieb des Autohofs bzw. einer Raststätte ankomme, gebe auch die Kostenbestimmung des § 5b Abs. 2e StVG, wonach Kostenverantwortlicher der Unternehmer der jeweiligen Anlage sei, auf die durch die Zeichen hingewiesen werde. Angesichts der existenziellen Bedeutung eines Hinweises für ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb sei die Ablehnungsentscheidung ermessensfehlerhaft wegen der mangelnden Berücksichtigung ihrer Rechte aus Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 GG.
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Die Klägerin hat beantragt,
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den Beklagten zu verurteilen, in Ergänzung der vorhandenen Hinweisschilder für den Autohof Pfalzfeld vor der Anschlussstelle Pfalzfeld auf der A 61 die Anbringung des Verkehrszeichens 365-53 anzuordnen und den Widerspruchsbescheid vom 24. Mai 2007 aufzuheben.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er hat auf die Gründe des ablehnenden Bescheids und des Widerspruchsbescheids Bezug genommen und ergänzt, dass Ausnahmen für den Hinweis auf Einrichtungen außerhalb von Autohöfen nur in der Nähe der Stätte der Leistung in Betracht kämen. Eine großzügigere Handhabung sei nach Sinn und Zweck der Bestimmungen nicht angezeigt und führe gegebenenfalls zu umfangreichen Hinweisen auf ähnliche Einrichtungen im Laufe der gesamten Streckenführung.
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Das Verwaltungsgericht Koblenz hat die Klage mit Urteil vom 10. März 2008 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei zwar als Leistungsklage und isolierte Anfechtung des Widerspruchsbescheids zulässig, indessen unbegründet, weil der Klägerin kein Anspruch auf die Errichtung des entsprechenden Hinweisschildes auf die Gastankstelle zustehe und auch kein Ermessensfehler bei der ablehnenden Entscheidung des Beklagten vorliege. Wenn es in der Bekanntmachung des Bundesministeriums für Verkehr vom 27. Juni 2006 heiße, der Hinweis sei nur im Rahmen bewirtschafteter Raststätten und Autohöfe zulässig, so ergebe sich daraus, dass eine Einrichtung, auf die hingewiesen werde, nicht nur an den Autohof angrenzen dürfe, sondern zu dem Autohof dazugehören müsse. Das hier verlangte Zusatzschild gebe nämlich den näheren Leistungsumfang des Autohofs selbst an. Diese Auslegung ergebe sich auch aus dem Erfordernis, dass nur der Inhaber des Autohofs eine entsprechende Hinweisbeschilderung beantragen könne, mithin auch nur dieser über den Umfang der Zusatzschilder verfügen könne, die auf den Leistungsumfang hinweisen würden. Der Betrieb eines Autohofs müsse nach den einschlägigen Verwaltungsvorschriften auch einer Vielzahl von "Bedingungen" genügen, insbesondere im Hinblick auf die umfassende zeitliche Verfügbarkeit von Betriebseinrichtungen und die Zahl der vorgehaltenen Parkplätze. Die Verwaltung sei zwar nicht im strikten Sinne an die Verwaltungsvorschriften wie an eine Rechtsnorm gebunden. Indessen sei nicht ersichtlich, dass sie bisher ausnahmsweise Hinweise auf Einrichtungen außerhalb des Autohofs selbst zugelassen habe; daher sei auch eine Bindung über Art. 3 Abs. 1 GG nicht eingetreten. Auf die Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG könne die Klägerin sich nicht berufen, da die gesetzgeberische Wertung in der Straßenverkehrsordnung, dass nur auf Autohöfe hingewiesen werde, allein im allgemeinen Interesse der Erleichterung des Verkehrs erfolgt sei und nicht als Regelung der Ausgestaltung der Konkurrenz unter Betreibern von Tankstellen. Das Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG (Anliegerrecht) gewährleiste für die Klägerin nur den sogenannten Kontakt zu Straße als solchen, ohne dass sich daraus der Anspruch auf eine Hinweisbeschilderung auf der nahegelegenen Autobahn ableiten lasse.
- 9
Dagegen hat die Klägerin die vom Verwaltungsgericht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zugelassene Berufung eingelegt, mit der sie geltend macht: Es liege eine fehlerhafte Ermessensausübung durch den Beklagten vor; die ablehnende Entscheidung habe den Normzweck der Bestimmung verfehlt, die die Zusatzbeschilderung als Hinweis auf Autobahnen regele. Unter Berücksichtigung des Normzwecks sei es nicht erforderlich, dass ein Autohof von ein und demselben Inhaber betrieben werde; entscheidend könne nur sein, dass es sich um ein dem äußeren Eindruck nach einheitliches Ensemble an Ort und Stelle handele. Somit werde mit einem Hinweis auf eine Gastankstelle in einer solchen Situation auch der Zweck gefördert, den Verkehr auf der Autobahn zu erleichtern, insbesondere weil das Gastankstellennetz noch nicht sehr dicht sei und durch einen Hinweis die Leichtigkeit des Verkehrs gefördert werden könne. Ein Hinweisschild sei insoweit auch nicht überflüssig, weil trotz durch andere Informationsmittel gewonnener Kenntnis von der Belegenheit einer solchen Tankstelle beim Autofahrer, der keinen Hinweis an der Ausfahrt erhalte, Unsicherheiten entstehen könnten, die dem Ablauf des Verkehrsgeschehens nicht zuträglich seien. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Notwendigkeit der weitgehenden Beschränkung von Hinweisen auf Autobahnen seien verfehlt, da Hinweise der vorliegenden Art in den Richtlinien ausdrücklich vorgesehen seien. Angesichts der Auswirkungen der ablehnenden Entscheidung der Behörde auf ihre wettbewerbliche Stellung liege hier auch ein faktischer Eingriff in den Gewerbebetrieb vor, der rechtlich nicht ohne Bedeutung bleiben könne. Sie könne gleiche Behandlung im Wettbewerb wie die vergleichbaren Tankstellen an Autohöfen verlangen, auf die auf der Autobahn hingewiesen werde.
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Die Klägerin beantragt,
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unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 10. März 2008 den Bescheid des Beklagten vom 17. April 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Mai 2007 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, in Ergänzung der vorhandenen Hinweisschilder für den Autohof Pfalzfeld vor der Anschlussstelle Pfalzfeld auf der Bundesautobahn A 61 die Anbringung des Verkehrszeichens 365-53 anzuordnen.
- 12
Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
- 14
Er bezieht sich auf das Urteil des Verwaltungsgerichts und die ergangenen ablehnenden Verwaltungsentscheidungen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsakten Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.
Entscheidungsgründe
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Die Berufung der Klägerin hat Erfolg.
- 17
Das Verwaltungsgericht hätte der Klage stattgeben müssen, da die Klägerin einen Anspruch auf Anordnung des begehrten Zusatzschildes hat und durch die ablehnende Entscheidung in ihren Rechten verletzt worden ist (§ 113 Abs. 5 VwGO).
- 18
Die Klage ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts als Anfechtungs- und Verpflichtungsklage zulässig, weil die Klägerin mit dem im Verwaltungsverfahren gestellten Antrag den Erlass eines Verwaltungsaktes begehrt hat (§ 42 Abs. 1 VwGO). Der Umstand, dass die Hinweisbeschilderung nach § 42 Abs. 8 Nr. 2 StVO gegenüber den Verkehrsteilnehmern selbst keinen Regelungscharakter hat und damit keinen Verwaltungsakt darstellt, ändert nichts daran, dass mit dem Antrag ein individual geschütztes Recht auf Aufstellung eines solchen Verkehrszeichens geltend gemacht worden ist, der mit einem Verwaltungsakt beschieden wird. Dass die Klägerin nicht in eigener Person bereits den ursprünglichen Antrag vom 23. Februar 2007 gestellt hat, ist in dieser Beziehung unerheblich, da das Verfahren noch im Widerspruchsverfahren mit Einverständnis aller Beteiligten auf die neu in das Verfahren eingetretene Partei umgestellt worden ist (vgl. entsprechend § 91 Abs. 1 VwGO). Gegenstand der Anfechtungsklage ist im Übrigen der Verwaltungsakt in der Gestalt des Widerspruchsbescheides, welcher vorliegend im Hinblick auf den gerichtlich weiterverfolgten Anspruch an die Klägerin selbst ergangen ist (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
- 19
Die Klage ist begründet, da die Klägerin wegen einer Ermessensverdichtung auf Null einen Anspruch auf Anordnung des begehrten Hinweiszeichens hat. Mit den ablehnenden Bescheiden des Beklagten ist das der Behörde eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt worden. Es sind keine Gesichtspunkte ersichtlich, die in fehlerfreier Weise eine Ablehnung des Antrags erlauben würden.
- 20
Nach § 45 Abs. 3 StVO bestimmen die Straßenverkehrsbehörden, wo und welche Verkehrszeichen oder Verkehrseinrichtungen anzubringen sind. Bei dem hier streitigen Zeichen 365-53 StVO handelt es sich um ein Richtzeichen. Richtzeichen sollen gemäß § 42 Abs. 1 StVO den Verkehr durch Hinweise erleichtern. Das nach § 45 StVO auszuübende Ermessen der Straßenverkehrsbehörden besteht im Allgemeinen nur im Interesse der Öffentlichkeit an einer wirksamen Ordnung des Verkehrs, nicht indessen zugunsten einzelner individueller Ansprüche. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Geltendmachung eines Anspruchs auf Anordnung eines bestimmten Verkehrszeichens. Demgegenüber besteht für den durch die Verkehrsregelung betroffenen Verkehrsteilnehmer ein Anfechtungsrecht, wenn die rechtssatzmäßigen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage für die Regelung nicht vorliegen oder wenn der Betreffende geltend machen kann, dass bei der Ermessensausübung gerade seine Belange nicht in angemessener Weise berücksichtigt worden sind. Ein Anspruch auf eine bestimmte verkehrsrechtliche Regelung kommt demgegenüber nur in Frage, wenn im Falle der Ablehnung der Regelung ausnahmsweise eine Rechtsposition des Antragstellers verletzt sein kann, etwa das nach Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Anliegerrecht (vgl. BVerwG NJW 1990, 400).
- 21
Vorliegend ist eine die individuellen Rechte schützende Ermessensausübung ausnahmsweise deshalb geboten, weil die Ablehnung einem Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb im Sinne eines faktischen Grundrechtseingriffs (Art. 14 Abs. 1 i.V.m. Art. 12 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG) gleichkommt. Dieser Eingriffscharakter ergibt sich hier aus den Besonderheiten der Fallgestaltung mit Blick auf die getroffene Position der Klägerin im Wettbewerb. Hinweiszeichen etwa nach § 42 Abs. 8 Nr. 1 in der Form des Zeichens 432 StVO - weißes Schild mit Hinweis auf ein innerörtliches Ziel - sind zwar an sich zugunsten von einzelnen im wirtschaftlichen Wettbewerb stehenden Unternehmen nach der Regelung auch in der Verwaltungsvorschrift zu Zeichen 432 (dort III) auf Autobahnen nicht zulässig. Nach Absatz II der Verwaltungsvorschrift zu diesem Verkehrszeichen darf zu privaten Unternehmen auch sonst nur hingewiesen werden, wenn dies wegen besonders starkem auswärtigem Verkehr unerlässlich ist. Daraus ergibt sich zutreffend, dass eine solche Hinweisbeschilderung nur im allgemeinen Interesse erfolgt, nicht aber den Belangen des Einzelnen (Unternehmens) zu dienen bestimmt ist. Im vorliegenden Fall geht es indessen vorrangig nicht um eine Vergünstigung für die Klägerin, sondern darum, dass nicht durch eine ihre Belange ungerechtfertigterweise ausklammernde Beschilderung in der Art des Hinweises auf Tankstellen an Raststätten und Autohöfen ohne sachlichen Grund der Verkehr an ihrer Einrichtung gleichsam systematisch vorbeigeführt wird. Diese faktischen Wettbewerbswirkungen, die einem zielgerichteten Eingriff gleichzusetzen sind (vgl. dazu BVerwG, NJW 2004, 3134 für den Fall der Vorenthaltung einer Begünstigung mit der Tendenz der Verdrängung von Wettbewerbern; zum faktischen Grundrechtseingriff auch BVerfGE 105, 279), ergeben sich aus der Art der standardisierten Ausweisung von in der Nähe von Autobahnen gelegenen Versorgungseinrichtungen wie Tankstellen. Ausgehend von dem Grundsatz der Einschränkung von Hinweisen auf Autobahnen ist in der Verwaltungsvorschrift zu den Hinweiszeichen im Blick auf die Versorgung durch Autobahnraststätten und Autohöfe geregelt, dass gemäß Ziffer 15.1 RWBA 2000 auf Autohöfe in unmittelbarer Nähe zu Anschlussstellen mit einem gesonderten Schild hingewiesen werden kann (§ 42 Abs. 8 Nr. 3 StVO - Zeichen 448.1.). Auf den Leistungsumfang des Autohofs kann danach mit grafischen Symbolen auf einem Zusatzschild hingewiesen werden. Es sind dabei die Symbole zu verwenden, die auch das Leistungsangebot der bewirtschafteten Rastanlagen beschreiben (Ziffer 15.1 Abs. 5 i.V.m. Ziffer 8.1.2 RWBA). Auf bewirtschaftete Rastanlagen wird mit dem jeweiligen Namen und den Symbolen für die Servicebetriebe hingewiesen. Mit dem Einführungserlass des Bundesministers für Verkehr vom 27. Juni 2006 (Verkehrsblatt S. 633 Nr. 120) ist in diesem Zusammenhang Zeichen 365-53 (LPG) für eine Autogasstelle und 365-54 (CNG) für eine Erdgastankstelle eingeführt worden. Auf Autobahnen wird mit den dargestellten Gassymbolen danach nur im Rahmen der Beschilderung von bewirtschafteten Rastanlagen und Autohöfen auf die dort vorhandenen Autogas-Erdgas-Tankstellen hingewiesen. Außerhalb von Autobahnen ist eine Beschilderung dieser Art grundsätzlich nur am Ort der Leistung zulässig.
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Entsprechend diesen Regelungen gleichen die Versorgungseinrichtungen für den Betriebsstoff der Fahrzeuge auf Autobahnen im Zusammenhang mit den Hinweisen einem quasi geschlossenen System, das die Versorgung im Sinne der Gewährleistung der Leichtigkeit des Verkehrs sicherstellt und vom Autofahrer im Zusammenhang genutzt wird, um unnötige Unterbrechungen der Fahrt zu vermeiden. Die strenge Begrenzung der Hinweisbeschilderung hat ebenfalls den Sinn, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu gewährleisten, um keine unnötigen Ablenkungen hervorzurufen. Für eine in vergleichbarer Lage befindliche Tankstelle, auf die nicht hingewiesen wird, ergibt sich daraus ein Ausschluss aus dem entsprechenden Versorgungssystem, der einem faktischen Eingriff in die Wettbewerbsposition entspricht. Für die Rechtsverletzung reicht insoweit aus, dass unter gleichen Voraussetzungen die an sich gebotene Teilhabe ausgeschlossen wird und es sich um eine spürbare Verschlechterung der Konkurrenzsituation handelt, ohne dass insoweit ein schwerer und unerträglicher Eingriff erforderlich wäre (vgl. zu dem Eingriffsniveau BVerwGE 90, 212, 121). Ohne gleichmäßige "Teilhabe" an dem beschilderten Versorgungssystem, für das die Hinweisschilder entscheidende Elemente darstellen, lässt sich der gleichheitswidrige Wettbewerbseingriff und der Eingriff in einen eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb nicht vermeiden. Im Lichte dieser Rechtsposition des betroffenen Unternehmers müssen die Ermessensrichtlinien, wie sie in den Verwaltungsvorschriften vorliegen, in gleichheitsgerechter Weise angewandt werden. Dabei ist die Rechtsprechung zwar im Ausgangspunkt wegen des Charakters der Verwaltungsvorschriften, die keine Rechtsnormen darstellen, sondern die Verwaltungspraxis der Behörde widerspiegeln, nicht befugt, einen solchen Teilhabeanspruch durch eine Auslegung sicherzustellen, die über die Verwaltungspraxis hinausreicht. Wenn in diesem Sinne der Beklagte betont, dass er den Begriff in der Bekanntmachung vom 27. Juni 2006 der "dort vorhandenen" Gastankstelle in ständiger Praxis dahin auslegt, dass es sich um eine Tankstelle auf einem Autohof handelt, die einem einheitlichen Betrieb unterliegt, ist das Gericht nicht zu einer ausdehnenden Auslegung dahin befugt, "dort vorhanden" könne auch eine Gastankstelle sein, wenn sie sich nur dem äußeren Eindruck nach in ein einheitliches Ensemble einfügt, ohne dass es auf einen einheitlichen Betreiber ankomme.
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Indessen kann die rechtliche Betrachtung bei diesem Ergebnis nicht stehen bleiben: Die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften (Ermessensrichtlinien) bestimmen, in welcher Weise von dem der Verwaltung eingeräumten Ermessen Gebrauch gemacht werden soll. Sie sollen die einheitliche und gleichmäßige Ermessensausübung sicherstellen. Außenwirkung erlangen sie dadurch, dass sie von den Behörden in ständiger Praxis angewandt werden; gleichgelagerte Fälle dürfen nach dem Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht unterschiedlich behandelt werden. Auf diese Weise entsteht im Falle von behördlichen Leistungen - wie hier der vorteilhaften Hinweisbeschilderungen - ein durch Art. 3 Abs. 1 GG vermitteltes Recht auf entsprechende Teilhabe. Da für den maßgeblichen Vergleich keine strikte Bindung wie im Falle einer normativen Bindung durch materielles Gesetz besteht, muss von einem Maßstab der Verwaltungspraxis in besonders gelagerten Einzelfällen um der Gewährleistung der Gleichheit willen eine Abweichung ermöglicht werden (vgl. zum Ganzen BVerwGE 100, 335, 341). Maßgeblich sind insoweit die Grenzen des der Verwaltung eingeräumten Ermessens, das heißt insbesondere die Bestimmung dieser Grenzen unter Heranziehung von Sinn und Zweck der Regelung, die das Ermessen steuern. Die die Verwaltungsvorschriften berücksichtigende Ermessensbindung der Behörden geht nicht soweit, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalles nicht mehr Rechnung getragen werden könnte.
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Vorliegend ist unter Berücksichtigung dieser bestehenden Besonderheiten und nach Sinn und Zweck des eröffneten Ermessens die Teilhabe der Klägerin an der einschlägigen Hinweisbeschilderung durch das beantragte Zusatzschild Gastankstelle zu gewährleisten, auch ohne dass ein in der Verwaltungspraxis des Beklagten sonst als maßgeblich erachteter einheitlicher Betreiber des Autohofs vorliegen würde. Unter den Beteiligten besteht Einigkeit, dass die unmittelbar an den Autohof angrenzende Gastankstelle der Klägerin dem äußeren Eindruck nach zu dem Ensemble dazugehört. Dem Beklagten ist zwar einzuräumen, dass neben der äußeren Zusammengehörigkeit für die Funktion eines Autohofs auch ausschlaggebend ist, dass gewisse einheitliche Betriebsbedingungen eingehalten werden, insbesondere die mit der Antragstellung auf eine entsprechende Hinweisbeschilderung zu garantierende dauernde Betriebsbereitschaft. Die Klägerin kann diese Bedingungen zwar nicht selbständig garantieren und ist insoweit auch nicht selbst Antragsteller für die Beschilderung eines Autohofes i.S.d. § 42 Abs. 1 Nr. 3 StVO - Z 448.1; vielmehr besteht insoweit eine Akzessorietät, indem sie kein selbständiges Recht hat, dass die Beschilderung des Autohofes an sich unabhängig von der Erfüllung solcher Bedingungen aufrechterhalten bliebe. Dementsprechend zielt ihre Antragstellung im vorliegenden Verfahren auch nur darauf, dass ein "Zusatzschild" auf den vorhandenen Leistungsumfang auch einer Gastankstelle hinweist. Solange die Voraussetzungen für die Hauptbeschilderung objektiv gegeben sind, spricht nichts gegen die Einräumung eines Anspruchs auf die entsprechende Zusatzbeschilderung, selbst wenn infolge der bestehenden Konkurrenzsituation der Betreiber des Autohofs nicht kooperativ ist und in seinem eigenen Antrag ein entsprechendes Leistungssymbol nicht aufgenommen hat.
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Nach Sinn und Zweck der Ermessensregelung werden mit der Gewährleistung der Zusatzbeschilderung an die Klägerin die mit der Regelung verfolgten öffentlichen Belange ohne Zweifel gefördert. In der Präambel der Bekanntmachung vom 27. Juni 2006 heißt es insoweit, dass aufgrund des erklärten Willens, alternative Energien zu fördern, des zu erwartenden Anstiegs der Zulassungszahlen von gasbetriebenen Kraftfahrzeugen sowie der internationalen Aktivitäten eine eindeutige Beschilderung der Autogas-/Erdgas-Tankstellen erforderlich sei. Die internationalen Harmonisierungsbestrebungen machten es erforderlich, neue Verkehrszeichen für Gastankstellen einzuführen. Angesichts dieses Förderungszwecks fällt ins Gewicht, dass das Netz der Gastankstellen, insbesondere auch in unmittelbarer Nähe von Autobahnen, noch verhältnismäßig begrenzt ist, und auch deshalb ein erhebliches Interesse des Autofahrers an entsprechenden Hinweisen besteht. Damit kann nicht nur das Ziel gefördert werden, wie es allgemein der Hinweisbeschilderung bei Raststätten und Autohöfen im Hinblick auf die Kraftstoffversorgung besteht und die Leichtigkeit des Verkehrs fördert; vielmehr kann auch Irritationen vorgebeugt werden, die die Verkehrssicherheit beeinträchtigen können.
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Angesichts dieser Zielsetzung kann es nicht darauf ankommen, ob die Gastankstelle, die in unmittelbaren Zusammenhang mit dem Ensemble eines Autohofs gelegen ist, einem einheitlichen Betrieb unterliegt, solange sie nur selbst die Bedingung einer ständigen Verfügbarkeit erfüllt, worüber hier zwischen den Beteiligten kein Streit besteht. Die vom Beklagten vermuteten Nachteile einer Zulassung der Beschilderung in einem vergleichbaren Einzelfall (Stichwort: negative Vorbildwirkung für Berufungsfälle) sind dagegen nicht zu erkennen; unter den genannten Voraussetzungen erfüllt die Gastankstelle die mit den Hinweisen zu gewährleistende Funktion für den Verkehr auf dem Autobahnnetz in eben derselben Weise wie bei Gastankstellen, die auf Rastanlagen und Autohöfen gelegen sind. Dass eine Abgrenzung zu nicht mehr förderungswürdigen Fällen erschwert wäre, ist für den Senat nicht erkennbar. Der vorliegende Einzelfall ist dadurch gekennzeichnet, dass sich dem äußeren Erscheinungsbild nach sogar eine Zugehörigkeit zu dem Autohof aufdrängt; eine davon weiter entfernt liegende selbständige Gastankstelle wäre damit hinreichend abzugrenzen. Nur diese Fälle könnten im Übrigen den Bedarf auch für eine weiterführende aufwendige Hinweisbeschilderung aufwerfen, wie dies in den Befürchtungen des Beklagten zum Ausdruck gelangt. Auch das Verlangen nach sonstigen Hinweisen auf Autobahnen, etwa auf in der Nähe gelegene Hotels, Unterkünfte, Gasthäuser etc. ist in keiner Weise vergleichbar, weil diese Einrichtungen von vornherein der begrenzten Funktion der hier in Rede stehenden Hinweisbeschilderung auf Tankstellen und Einrichtungen im Rahmen von Autohöfen nicht unterfallen, sondern im Gegenteil dem Grundsatz der Beschränkung der Hinweise auf Autobahnen unterliegen.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten auf §§ 167 Abs. 2 i.V.m. 708 Nr. 10 ZPO.
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Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 bezeichneten Art nicht vorliegen.
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Beschluss
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Der Wert des Streitgegenstandes wird zugleich für das Verfahren erster Instanz auf 5.000,00 € festgesetzt (§§ 63 Abs. 2 und 3, 52 Abs. 2 GKG).
(1) Angesichts der allen Verkehrsteilnehmern obliegenden Verpflichtung, die allgemeinen und besonderen Verhaltensvorschriften dieser Verordnung eigenverantwortlich zu beachten, werden örtliche Anordnungen durch Verkehrszeichen nur dort getroffen, wo dies auf Grund der besonderen Umstände zwingend geboten ist.
(1a) Innerhalb geschlossener Ortschaften ist abseits der Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) mit der Anordnung von Tempo 30-Zonen (Zeichen 274.1) zu rechnen.
(1b) Innerhalb geschlossener Ortschaften ist abseits der Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) mit der Anordnung von Fahrradzonen (Zeichen 244.3) zu rechnen.
(2) Regelungen durch Verkehrszeichen gehen den allgemeinen Verkehrsregeln vor. Verkehrszeichen sind Gefahrzeichen, Vorschriftzeichen und Richtzeichen. Als Schilder stehen sie regelmäßig rechts. Gelten sie nur für einzelne markierte Fahrstreifen, sind sie in der Regel über diesen angebracht.
(3) Auch Zusatzzeichen sind Verkehrszeichen. Zusatzzeichen zeigen auf weißem Grund mit schwarzem Rand schwarze Sinnbilder, Zeichnungen oder Aufschriften, soweit nichts anderes bestimmt ist. Sie sind unmittelbar, in der Regel unter dem Verkehrszeichen, auf das sie sich beziehen, angebracht.
(4) Verkehrszeichen können auf einer weißen Trägertafel aufgebracht sein. Abweichend von den abgebildeten Verkehrszeichen können in Wechselverkehrszeichen die weißen Flächen schwarz und die schwarzen Sinnbilder und der schwarze Rand weiß sein, wenn diese Zeichen nur durch Leuchten erzeugt werden.
(5) Auch Markierungen und Radverkehrsführungsmarkierungen sind Verkehrszeichen. Sie sind grundsätzlich weiß. Nur als vorübergehend gültige Markierungen sind sie gelb; dann heben sie die weißen Markierungen auf. Gelbe Markierungen können auch in Form von Markierungsknopfreihen, Markierungsleuchtknopfreihen oder als Leitschwellen oder Leitborde ausgeführt sein. Leuchtknopfreihen gelten nur, wenn sie eingeschaltet sind. Alle Linien können durch gleichmäßig dichte Markierungsknopfreihen ersetzt werden. In verkehrsberuhigten Geschäftsbereichen (§ 45 Absatz 1d) können Fahrbahnbegrenzungen auch mit anderen Mitteln, insbesondere durch Pflasterlinien, ausgeführt sein. Schriftzeichen und die Wiedergabe von Verkehrszeichen auf der Fahrbahn dienen dem Hinweis auf ein angebrachtes Verkehrszeichen.
(6) Verkehrszeichen können an einem Fahrzeug angebracht sein. Sie gelten auch während das Fahrzeug sich bewegt. Sie gehen den Anordnungen der ortsfest angebrachten Verkehrszeichen vor.
(7) Werden Sinnbilder auf anderen Verkehrszeichen als den in den Anlagen 1 bis 3 zu den §§ 40 bis 42 dargestellten gezeigt, so bedeuten die Sinnbilder:
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| Kraftwagen und sonstige mehrspurige Kraftfahrzeuge | Kraftfahrzeuge mit einer zulässigen Gesamtmasse über 3,5 t, einschließlich ihrer Anhänger, und Zugmaschinen, ausgenommen Personenkraftwagen und Kraftomnibusse | Radverkehr | Fahrrad zum Transport von Gütern oder Personen – Lastenfahrrad |
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| Fußgänger | Reiter | Viehtrieb | |
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| Straßenbahn | Kraftomnibus | Personenkraftwagen | Personenkraftwagen oder Krafträder mit Beiwagen, die mit mindestens drei Personen besetzt sind – mehrfachbesetzte Personenkraftwagen |
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| Personenkraftwagen mit Anhänger | Lastkraftwagen mit Anhänger | Wohnmobil | Kraftfahrzeuge und Züge, die nicht schneller als 25 km/h fahren können oder dürfen |
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| Krafträder, auch mit Beiwagen, Kleinkrafträder und Mofas | Mofas | Einsitzige zweirädrige Kleinkrafträder mit elektrischem Antrieb, der sich auf eine bauartbedingte Geschwindigkeit von nicht mehr als 25 km/h selbsttätig abregelt – E-Bikes – | Elektrokleinstfahrzeug im Sinne der Elektrokleinstfahrzeuge-Verordnung (eKFV) |
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| Gespannfuhrwerke |
(8) Bei besonderen Gefahrenlagen können als Gefahrzeichen nach Anlage 1 auch die Sinnbilder „Viehtrieb“ und „Reiter“ und Sinnbilder mit folgender Bedeutung angeordnet sein:
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| Schnee- oder Eisglätte | Steinschlag | Splitt, Schotter |
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| Bewegliche Brücke | Ufer | Fußgängerüberweg |
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| Amphibienwanderung | Unzureichendes Lichtraumprofil | Flugbetrieb |
(9) Die in den Anlagen 1 bis 4 abgebildeten Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen können auch mit den im Verkehrszeichenkatalog dargestellten Varianten angeordnet sein. Der Verkehrszeichenkatalog wird vom Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur im Verkehrsblatt veröffentlicht.
(10) Zur Bevorrechtigung elektrisch betriebener Fahrzeuge kann das Sinnbild
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als Inhalt eines Zusatzzeichens angeordnet sein. Zur Unterstützung einer Parkflächenvorhaltung für elektrisch betriebene Fahrzeuge kann das Sinnbild zusätzlich auf der Parkfläche aufgebracht sein. Elektrisch betriebene Fahrzeuge sind die nach § 11 Absatz 2 und 4, jeweils auch in Verbindung mit Absatz 5, der Fahrzeug-Zulassungsverordnung gekennzeichneten Fahrzeuge.
(11) Zur Parkbevorrechtigung von Carsharingfahrzeugen kann das Sinnbild
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| Carsharing |
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| deutlich sichtbar auf der Innenseite der Windschutzscheibe anzubringen ist. |
(1) Gefahrzeichen mahnen zu erhöhter Aufmerksamkeit, insbesondere zur Verringerung der Geschwindigkeit im Hinblick auf eine Gefahrsituation (§ 3 Absatz 1).
(2) Außerhalb geschlossener Ortschaften stehen sie im Allgemeinen 150 bis 250 m vor den Gefahrstellen. Ist die Entfernung erheblich geringer, kann sie auf einem Zusatzzeichen angegeben sein, wie
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(3) Innerhalb geschlossener Ortschaften stehen sie im Allgemeinen kurz vor der Gefahrstelle.
(4) Ein Zusatzzeichen wie
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(5) Steht ein Gefahrzeichen vor einer Einmündung, weist auf einem Zusatzzeichen ein schwarzer Pfeil in die Richtung der Gefahrstelle, falls diese in der anderen Straße liegt.
(6) Allgemeine Gefahrzeichen ergeben sich aus der Anlage 1 Abschnitt 1.
(7) Besondere Gefahrzeichen vor Übergängen von Schienenbahnen mit Vorrang ergeben sich aus der Anlage 1 Abschnitt 2.
(1) Wer am Verkehr teilnimmt, hat die durch Vorschriftzeichen nach Anlage 2 angeordneten Ge- oder Verbote zu befolgen.
(2) Vorschriftzeichen stehen vorbehaltlich des Satzes 2 dort, wo oder von wo an die Anordnung zu befolgen ist. Soweit die Zeichen aus Gründen der Leichtigkeit oder der Sicherheit des Verkehrs in einer bestimmten Entfernung zum Beginn der Befolgungspflicht stehen, ist die Entfernung zu dem maßgeblichen Ort auf einem Zusatzzeichen angegeben. Andere Zusatzzeichen enthalten nur allgemeine Beschränkungen der Gebote oder Verbote oder allgemeine Ausnahmen von ihnen. Die besonderen Zusatzzeichen zu den Zeichen 283, 286, 277, 290.1 und 290.2 können etwas anderes bestimmen, zum Beispiel den Geltungsbereich erweitern.
(1) Richtzeichen geben besondere Hinweise zur Erleichterung des Verkehrs. Sie können auch Ge- oder Verbote enthalten.
(2) Wer am Verkehr teilnimmt, hat die durch Richtzeichen nach Anlage 3 angeordneten Ge- oder Verbote zu befolgen.
(3) Richtzeichen stehen vorbehaltlich des Satzes 2 dort, wo oder von wo an die Anordnung zu befolgen ist. Soweit die Zeichen aus Gründen der Leichtigkeit oder der Sicherheit des Verkehrs in einer bestimmten Entfernung zum Beginn der Befolgungspflicht stehen, ist die Entfernung zu dem maßgeblichen Ort auf einem Zusatzzeichen angegeben.
(1) Angesichts der allen Verkehrsteilnehmern obliegenden Verpflichtung, die allgemeinen und besonderen Verhaltensvorschriften dieser Verordnung eigenverantwortlich zu beachten, werden örtliche Anordnungen durch Verkehrszeichen nur dort getroffen, wo dies auf Grund der besonderen Umstände zwingend geboten ist.
(1a) Innerhalb geschlossener Ortschaften ist abseits der Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) mit der Anordnung von Tempo 30-Zonen (Zeichen 274.1) zu rechnen.
(1b) Innerhalb geschlossener Ortschaften ist abseits der Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) mit der Anordnung von Fahrradzonen (Zeichen 244.3) zu rechnen.
(2) Regelungen durch Verkehrszeichen gehen den allgemeinen Verkehrsregeln vor. Verkehrszeichen sind Gefahrzeichen, Vorschriftzeichen und Richtzeichen. Als Schilder stehen sie regelmäßig rechts. Gelten sie nur für einzelne markierte Fahrstreifen, sind sie in der Regel über diesen angebracht.
(3) Auch Zusatzzeichen sind Verkehrszeichen. Zusatzzeichen zeigen auf weißem Grund mit schwarzem Rand schwarze Sinnbilder, Zeichnungen oder Aufschriften, soweit nichts anderes bestimmt ist. Sie sind unmittelbar, in der Regel unter dem Verkehrszeichen, auf das sie sich beziehen, angebracht.
(4) Verkehrszeichen können auf einer weißen Trägertafel aufgebracht sein. Abweichend von den abgebildeten Verkehrszeichen können in Wechselverkehrszeichen die weißen Flächen schwarz und die schwarzen Sinnbilder und der schwarze Rand weiß sein, wenn diese Zeichen nur durch Leuchten erzeugt werden.
(5) Auch Markierungen und Radverkehrsführungsmarkierungen sind Verkehrszeichen. Sie sind grundsätzlich weiß. Nur als vorübergehend gültige Markierungen sind sie gelb; dann heben sie die weißen Markierungen auf. Gelbe Markierungen können auch in Form von Markierungsknopfreihen, Markierungsleuchtknopfreihen oder als Leitschwellen oder Leitborde ausgeführt sein. Leuchtknopfreihen gelten nur, wenn sie eingeschaltet sind. Alle Linien können durch gleichmäßig dichte Markierungsknopfreihen ersetzt werden. In verkehrsberuhigten Geschäftsbereichen (§ 45 Absatz 1d) können Fahrbahnbegrenzungen auch mit anderen Mitteln, insbesondere durch Pflasterlinien, ausgeführt sein. Schriftzeichen und die Wiedergabe von Verkehrszeichen auf der Fahrbahn dienen dem Hinweis auf ein angebrachtes Verkehrszeichen.
(6) Verkehrszeichen können an einem Fahrzeug angebracht sein. Sie gelten auch während das Fahrzeug sich bewegt. Sie gehen den Anordnungen der ortsfest angebrachten Verkehrszeichen vor.
(7) Werden Sinnbilder auf anderen Verkehrszeichen als den in den Anlagen 1 bis 3 zu den §§ 40 bis 42 dargestellten gezeigt, so bedeuten die Sinnbilder:
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| Kraftwagen und sonstige mehrspurige Kraftfahrzeuge | Kraftfahrzeuge mit einer zulässigen Gesamtmasse über 3,5 t, einschließlich ihrer Anhänger, und Zugmaschinen, ausgenommen Personenkraftwagen und Kraftomnibusse | Radverkehr | Fahrrad zum Transport von Gütern oder Personen – Lastenfahrrad |
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| Fußgänger | Reiter | Viehtrieb | |
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| Straßenbahn | Kraftomnibus | Personenkraftwagen | Personenkraftwagen oder Krafträder mit Beiwagen, die mit mindestens drei Personen besetzt sind – mehrfachbesetzte Personenkraftwagen |
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| Personenkraftwagen mit Anhänger | Lastkraftwagen mit Anhänger | Wohnmobil | Kraftfahrzeuge und Züge, die nicht schneller als 25 km/h fahren können oder dürfen |
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| Krafträder, auch mit Beiwagen, Kleinkrafträder und Mofas | Mofas | Einsitzige zweirädrige Kleinkrafträder mit elektrischem Antrieb, der sich auf eine bauartbedingte Geschwindigkeit von nicht mehr als 25 km/h selbsttätig abregelt – E-Bikes – | Elektrokleinstfahrzeug im Sinne der Elektrokleinstfahrzeuge-Verordnung (eKFV) |
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| Gespannfuhrwerke |
(8) Bei besonderen Gefahrenlagen können als Gefahrzeichen nach Anlage 1 auch die Sinnbilder „Viehtrieb“ und „Reiter“ und Sinnbilder mit folgender Bedeutung angeordnet sein:
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| Schnee- oder Eisglätte | Steinschlag | Splitt, Schotter |
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| Bewegliche Brücke | Ufer | Fußgängerüberweg |
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| Amphibienwanderung | Unzureichendes Lichtraumprofil | Flugbetrieb |
(9) Die in den Anlagen 1 bis 4 abgebildeten Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen können auch mit den im Verkehrszeichenkatalog dargestellten Varianten angeordnet sein. Der Verkehrszeichenkatalog wird vom Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur im Verkehrsblatt veröffentlicht.
(10) Zur Bevorrechtigung elektrisch betriebener Fahrzeuge kann das Sinnbild
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als Inhalt eines Zusatzzeichens angeordnet sein. Zur Unterstützung einer Parkflächenvorhaltung für elektrisch betriebene Fahrzeuge kann das Sinnbild zusätzlich auf der Parkfläche aufgebracht sein. Elektrisch betriebene Fahrzeuge sind die nach § 11 Absatz 2 und 4, jeweils auch in Verbindung mit Absatz 5, der Fahrzeug-Zulassungsverordnung gekennzeichneten Fahrzeuge.
(11) Zur Parkbevorrechtigung von Carsharingfahrzeugen kann das Sinnbild
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| Carsharing |
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| deutlich sichtbar auf der Innenseite der Windschutzscheibe anzubringen ist. |
(1) Richtzeichen geben besondere Hinweise zur Erleichterung des Verkehrs. Sie können auch Ge- oder Verbote enthalten.
(2) Wer am Verkehr teilnimmt, hat die durch Richtzeichen nach Anlage 3 angeordneten Ge- oder Verbote zu befolgen.
(3) Richtzeichen stehen vorbehaltlich des Satzes 2 dort, wo oder von wo an die Anordnung zu befolgen ist. Soweit die Zeichen aus Gründen der Leichtigkeit oder der Sicherheit des Verkehrs in einer bestimmten Entfernung zum Beginn der Befolgungspflicht stehen, ist die Entfernung zu dem maßgeblichen Ort auf einem Zusatzzeichen angegeben.
(1) Die Straßenverkehrsbehörden können die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Das gleiche Recht haben sie
- 1.
zur Durchführung von Arbeiten im Straßenraum, - 2.
zur Verhütung außerordentlicher Schäden an der Straße, - 3.
zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen, - 4.
zum Schutz der Gewässer und Heilquellen, - 5.
hinsichtlich der zur Erhaltung der öffentlichen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen sowie - 6.
zur Erforschung des Unfallgeschehens, des Verkehrsverhaltens, der Verkehrsabläufe sowie zur Erprobung geplanter verkehrssichernder oder verkehrsregelnder Maßnahmen.
(1a) Das gleiche Recht haben sie ferner
- 1.
in Bade- und heilklimatischen Kurorten, - 2.
in Luftkurorten, - 3.
in Erholungsorten von besonderer Bedeutung, - 4.
in Landschaftsgebieten und Ortsteilen, die überwiegend der Erholung dienen, - 4a.
hinsichtlich örtlich begrenzter Maßnahmen aus Gründen des Arten- oder Biotopschutzes, - 4b.
hinsichtlich örtlich und zeitlich begrenzter Maßnahmen zum Schutz kultureller Veranstaltungen, die außerhalb des Straßenraums stattfinden und durch den Straßenverkehr, insbesondere durch den von diesem ausgehenden Lärm, erheblich beeinträchtigt werden, - 5.
in der Nähe von Krankenhäusern und Pflegeanstalten sowie - 6.
in unmittelbarer Nähe von Erholungsstätten außerhalb geschlossener Ortschaften,
(1b) Die Straßenverkehrsbehörden treffen auch die notwendigen Anordnungen
- 1.
im Zusammenhang mit der Einrichtung von gebührenpflichtigen Parkplätzen für Großveranstaltungen, - 2.
im Zusammenhang mit der Kennzeichnung von Parkmöglichkeiten für schwerbehinderte Menschen mit außergewöhnlicher Gehbehinderung, beidseitiger Amelie oder Phokomelie oder mit vergleichbaren Funktionseinschränkungen sowie für blinde Menschen, - 2a.
im Zusammenhang mit der Kennzeichnung von Parkmöglichkeiten für Bewohner städtischer Quartiere mit erheblichem Parkraummangel durch vollständige oder zeitlich beschränkte Reservierung des Parkraums für die Berechtigten oder durch Anordnung der Freistellung von angeordneten Parkraumbewirtschaftungsmaßnahmen, - 3.
zur Kennzeichnung von Fußgängerbereichen und verkehrsberuhigten Bereichen, - 4.
zur Erhaltung der Sicherheit oder Ordnung in diesen Bereichen sowie - 5.
zum Schutz der Bevölkerung vor Lärm und Abgasen oder zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung.
(1c) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen ferner innerhalb geschlossener Ortschaften, insbesondere in Wohngebieten und Gebieten mit hoher Fußgänger- und Fahrradverkehrsdichte sowie hohem Querungsbedarf, Tempo 30-Zonen im Einvernehmen mit der Gemeinde an. Die Zonen-Anordnung darf sich weder auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) noch auf weitere Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) erstrecken. Sie darf nur Straßen ohne Lichtzeichen geregelte Kreuzungen oder Einmündungen, Fahrstreifenbegrenzungen (Zeichen 295), Leitlinien (Zeichen 340) und benutzungspflichtige Radwege (Zeichen 237, 240, 241 oder Zeichen 295 in Verbindung mit Zeichen 237) umfassen. An Kreuzungen und Einmündungen innerhalb der Zone muss grundsätzlich die Vorfahrtregel nach § 8 Absatz 1 Satz 1 („rechts vor links“) gelten. Abweichend von Satz 3 bleiben vor dem 1. November 2000 angeordnete Tempo 30-Zonen mit Lichtzeichenanlagen zum Schutz der Fußgänger zulässig.
(1d) In zentralen städtischen Bereichen mit hohem Fußgängeraufkommen und überwiegender Aufenthaltsfunktion (verkehrsberuhigte Geschäftsbereiche) können auch Zonen-Geschwindigkeitsbeschränkungen von weniger als 30 km/h angeordnet werden.
(1e) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen die für den Betrieb von mautgebührenpflichtigen Strecken erforderlichen Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen auf der Grundlage des vom Konzessionsnehmer vorgelegten Verkehrszeichenplans an. Die erforderlichen Anordnungen sind spätestens drei Monate nach Eingang des Verkehrszeichenplans zu treffen.
(1f) Zur Kennzeichnung der in einem Luftreinhalteplan oder einem Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen nach § 47 Absatz 1 oder 2 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes festgesetzten Umweltzonen ordnet die Straßenverkehrsbehörde die dafür erforderlichen Verkehrsverbote mittels der Zeichen 270.1 und 270.2 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen an.
(1g) Zur Bevorrechtigung elektrisch betriebener Fahrzeuge ordnet die Straßenverkehrsbehörde unter Beachtung der Anforderungen des § 3 Absatz 1 des Elektromobilitätsgesetzes die dafür erforderlichen Zeichen 314, 314.1 und 315 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen an.
(1h) Zur Parkbevorrechtigung von Carsharingfahrzeugen ordnet die Straßenverkehrsbehörde unter Beachtung der Anforderungen der §§ 2 und 3 des Carsharinggesetzes die dafür erforderlichen Zeichen 314, 314.1 und 315 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen mit dem Carsharingsinnbild nach § 39 Absatz 11 an. Soll die Parkfläche nur für ein bestimmtes Carsharingunternehmen vorgehalten werden, ist auf einem weiteren Zusatzzeichen unterhalb dieses Zusatzzeichens die Firmenbezeichnung des Carsharingunternehmens namentlich in schwarzer Schrift auf weißem Grund anzuordnen.
(1i) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen ferner innerhalb geschlossener Ortschaften, insbesondere in Gebieten mit hoher Fahrradverkehrsdichte, Fahrradzonen im Einvernehmen mit der Gemeinde an. Die Zonen-Anordnung darf sich weder auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) noch auf weitere Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) erstrecken. Sie darf nur Straßen ohne Lichtzeichen geregelte Kreuzungen oder Einmündungen, Fahrstreifenbegrenzungen (Zeichen 295), Leitlinien (Zeichen 340) und benutzungspflichtige Radwege (Zeichen 237, 240, 241 oder Zeichen 295 in Verbindung mit Zeichen 237) umfassen. An Kreuzungen und Einmündungen innerhalb der Zone muss grundsätzlich die Vorfahrtregel nach § 8 Absatz 1 Satz 1 („rechts vor links“) gelten. Die Anordnung einer Fahrradzone darf sich nicht mit der Anordnung einer Tempo 30-Zone überschneiden. Innerhalb der Fahrradzone ist in regelmäßigen Abständen das Zeichen 244.3 als Sinnbild auf der Fahrbahn aufzubringen.
(2) Zur Durchführung von Straßenbauarbeiten und zur Verhütung von außerordentlichen Schäden an der Straße, die durch deren baulichen Zustand bedingt sind, können die nach Landesrecht für den Straßenbau bestimmten Behörden (Straßenbaubehörde) – vorbehaltlich anderer Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörden – Verkehrsverbote und -beschränkungen anordnen, den Verkehr umleiten und ihn durch Markierungen und Leiteinrichtungen lenken. Für Bahnübergänge von Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs können nur die Bahnunternehmen durch Blinklicht- oder Lichtzeichenanlagen, durch rot-weiß gestreifte Schranken oder durch Aufstellung des Andreaskreuzes ein bestimmtes Verhalten der Verkehrsteilnehmer vorschreiben. Für Bahnübergänge von Straßenbahnen auf unabhängigem Bahnkörper gilt Satz 2 mit der Maßgabe entsprechend, dass die Befugnis zur Anordnung der Maßnahmen der nach personenbeförderungsrechtlichen Vorschriften zuständigen Technischen Aufsichtsbehörde des Straßenbahnunternehmens obliegt. Alle Gebote und Verbote sind durch Zeichen und Verkehrseinrichtungen nach dieser Verordnung anzuordnen.
(3) Im Übrigen bestimmen die Straßenverkehrsbehörden, wo und welche Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen anzubringen und zu entfernen sind, bei Straßennamensschildern nur darüber, wo diese so anzubringen sind, wie Zeichen 437 zeigt. Die Straßenbaubehörden legen – vorbehaltlich anderer Anordnungen der Straßenverkehrsbehörden – die Art der Anbringung und der Ausgestaltung, wie Übergröße, Beleuchtung fest; ob Leitpfosten anzubringen sind, bestimmen sie allein. Sie können auch – vorbehaltlich anderer Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörden – Gefahrzeichen anbringen, wenn die Sicherheit des Verkehrs durch den Zustand der Straße gefährdet wird.
(4) Die genannten Behörden dürfen den Verkehr nur durch Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen regeln und lenken; in dem Fall des Absatzes 1 Satz 2 Nummer 5 jedoch auch durch Anordnungen, die durch Rundfunk, Fernsehen, Tageszeitungen oder auf andere Weise bekannt gegeben werden, sofern die Aufstellung von Verkehrszeichen und -einrichtungen nach den gegebenen Umständen nicht möglich ist.
(5) Zur Beschaffung, Anbringung, Unterhaltung und Entfernung der Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen und zu deren Betrieb einschließlich ihrer Beleuchtung ist der Baulastträger verpflichtet, sonst der Eigentümer der Straße. Das gilt auch für die von der Straßenverkehrsbehörde angeordnete Beleuchtung von Fußgängerüberwegen.
(6) Vor dem Beginn von Arbeiten, die sich auf den Straßenverkehr auswirken, müssen die Unternehmer – die Bauunternehmer unter Vorlage eines Verkehrszeichenplans – von der zuständigen Behörde Anordnungen nach den Absätzen 1 bis 3 darüber einholen, wie ihre Arbeitsstellen abzusperren und zu kennzeichnen sind, ob und wie der Verkehr, auch bei teilweiser Straßensperrung, zu beschränken, zu leiten und zu regeln ist, ferner ob und wie sie gesperrte Straßen und Umleitungen zu kennzeichnen haben. Sie haben diese Anordnungen zu befolgen und Lichtzeichenanlagen zu bedienen.
(7) Sind Straßen als Vorfahrtstraßen oder als Verkehrsumleitungen gekennzeichnet, bedürfen Baumaßnahmen, durch welche die Fahrbahn eingeengt wird, der Zustimmung der Straßenverkehrsbehörde; ausgenommen sind die laufende Straßenunterhaltung sowie Notmaßnahmen. Die Zustimmung gilt als erteilt, wenn sich die Behörde nicht innerhalb einer Woche nach Eingang des Antrags zu der Maßnahme geäußert hat.
(7a) Die Besatzung von Fahrzeugen, die im Pannenhilfsdienst, bei Bergungsarbeiten und bei der Vorbereitung von Abschleppmaßnahmen eingesetzt wird, darf bei Gefahr im Verzug zur Eigensicherung, zur Absicherung des havarierten Fahrzeugs und zur Sicherung des übrigen Verkehrs an der Pannenstelle Leitkegel (Zeichen 610) aufstellen.
(8) Die Straßenverkehrsbehörden können innerhalb geschlossener Ortschaften die zulässige Höchstgeschwindigkeit auf bestimmten Straßen durch Zeichen 274 erhöhen. Außerhalb geschlossener Ortschaften können sie mit Zustimmung der zuständigen obersten Landesbehörden die nach § 3 Absatz 3 Nummer 2 Buchstabe c zulässige Höchstgeschwindigkeit durch Zeichen 274 auf 120 km/h anheben.
(9) Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen sind nur dort anzuordnen, wo dies auf Grund der besonderen Umstände zwingend erforderlich ist. Dabei dürfen Gefahrzeichen nur dort angeordnet werden, wo es für die Sicherheit des Verkehrs erforderlich ist, weil auch ein aufmerksamer Verkehrsteilnehmer die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig erkennen kann und auch nicht mit ihr rechnen muss. Insbesondere Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs dürfen nur angeordnet werden, wenn auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt. Satz 3 gilt nicht für die Anordnung von
- 1.
Schutzstreifen für den Radverkehr (Zeichen 340), - 2.
Fahrradstraßen (Zeichen 244.1), - 3.
Sonderwegen außerhalb geschlossener Ortschaften (Zeichen 237, Zeichen 240, Zeichen 241) oder Radfahrstreifen innerhalb geschlossener Ortschaften (Zeichen 237 in Verbindung mit Zeichen 295), - 4.
Tempo 30-Zonen nach Absatz 1c, - 5.
verkehrsberuhigten Geschäftsbereichen nach Absatz 1d, - 6.
innerörtlichen streckenbezogenen Geschwindigkeitsbeschränkungen von 30 km/h (Zeichen 274) nach Absatz 1 Satz 1 auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) oder auf weiteren Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) im unmittelbaren Bereich von an diesen Straßen gelegenen Kindergärten, Kindertagesstätten, allgemeinbildenden Schulen, Förderschulen, Alten- und Pflegeheimen oder Krankenhäusern, - 7.
Erprobungsmaßnahmen nach Absatz 1 Satz 2 Nummer 6 zweiter Halbsatz, - 8.
Fahrradzonen nach Absatz 1i.
(10) Absatz 9 gilt nicht, soweit Verkehrszeichen angeordnet werden, die zur Förderung der Elektromobilität nach dem Elektromobilitätsgesetz oder zur Förderung des Carsharing nach dem Carsharinggesetz getroffen werden dürfen.
(11) Absatz 1 Satz 1 und 2 Nummer 1 bis 3, 5 und 6, Absatz 1a, 1f, 2 Satz 1 und 4, Absatz 3, 4, 5 Satz 2 in Verbindung mit Satz 1, Absatz 7 sowie Absatz 9 Satz 1 bis 3, 4 Nummer 7 und Satz 6 gelten entsprechend für mit den Zeichen 330.1 und 330.2 gekennzeichnete Autobahnen in der Baulast des Bundes für das Fernstraßen-Bundesamt. Absatz 2 Satz 1 und 4 sowie Absatz 3, 4 und 7 gelten entsprechend für Bundesstraßen in Bundesverwaltung für das Fernstraßen-Bundesamt.
Tenor
Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 10. März 2008 wird der Bescheid des Beklagten vom 17. April 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Mai 2007 aufgehoben und der Beklagte verpflichtet, in Ergänzung der vorhandenen Hinweisschilder für den Autohof Pfalzfeld vor der Anschlussstelle Pfalzfeld auf der Bundesautobahn A 61 die Anbringung des Verkehrszeichens 365-53 anzuordnen.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge hat der Beklagte zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin, die Inhaberin einer Autogastankstelle ist, begehrt die Anordnung eines entsprechenden Hinweisschildes (Verkehrszeichen 365-53 StVO) an der Autobahnanschlussstelle der Bundesautobahn A 61 Pfalzfeld. Die Gastankstelle grenzt an einen Autohof in der Nähe der Autobahnanschlussstelle an; der Autohof selbst wird indessen nicht von der Klägerin betrieben. Der entsprechende Antrag wurde zunächst von der Eigentümergesellschaft gestellt, auf deren Grundstück sich der Betrieb der Klägerin befindet. Nachdem der Antrag vom 23. Februar 2007 durch Bescheid des Beklagten vom 17. April 2007 unter Hinweis darauf abgelehnt worden war, eine entsprechende Beschilderung komme nur im Rahmen eines Hinweises auf einen Autohof selbst in Betracht, eine solche Fallgestaltung sei hier indessen nicht gegeben, weil es an einem einheitlichen Betreiber fehle, legte die Eigentümergemeinschaft Widerspruch ein und trat die Rechte aus dem Bescheid an die Klägerin ab, an die auch anschließend der ablehnende Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 24. Mai 2007 gerichtet war.
- 2
Mit der dagegen erhobenen Klage hat die Klägerin ihr Begehren weiterverfolgt. Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt: Sie habe einen Anspruch auf Errichtung eines solchen Hinweisschildes. Hinweisschilder an Autobahnen auf Gastankstellen seien durch Bekanntmachung des Bundesministers für Verkehr vom 27. Juni 2006 (Verkehrsblatt 2006, 633) eingeführt worden und dienten auch der Bezeichnung des Umfangs der Leistungen eines Autohofs. Sie seien Richtzeichen zur Erleichterung des Verkehrs; ein solcher Verkehrszweck sei auch vorliegend erfüllt. Dabei komme es nicht darauf an, ob die Einrichtungen sämtlich von nur einem Inhaber betrieben würden, sondern nur auf den räumlichen Zusammenhang im Sinne ein und desselben Ensembles. Angesichts eines nur dünnen Netzes von Gastankstellen diene dies auch der Abwehr von Gefahren für den Verkehr auf Autobahnen etwa durch Liegenbleiben eines Fahrzeugs, jedenfalls der Leichtigkeit des Verkehrs. Einen Hinweis darauf, dass es insoweit nicht auf einen einheitlichen Betrieb des Autohofs bzw. einer Raststätte ankomme, gebe auch die Kostenbestimmung des § 5b Abs. 2e StVG, wonach Kostenverantwortlicher der Unternehmer der jeweiligen Anlage sei, auf die durch die Zeichen hingewiesen werde. Angesichts der existenziellen Bedeutung eines Hinweises für ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb sei die Ablehnungsentscheidung ermessensfehlerhaft wegen der mangelnden Berücksichtigung ihrer Rechte aus Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 GG.
- 3
Die Klägerin hat beantragt,
- 4
den Beklagten zu verurteilen, in Ergänzung der vorhandenen Hinweisschilder für den Autohof Pfalzfeld vor der Anschlussstelle Pfalzfeld auf der A 61 die Anbringung des Verkehrszeichens 365-53 anzuordnen und den Widerspruchsbescheid vom 24. Mai 2007 aufzuheben.
- 5
Der Beklagte hat beantragt,
- 6
die Klage abzuweisen.
- 7
Er hat auf die Gründe des ablehnenden Bescheids und des Widerspruchsbescheids Bezug genommen und ergänzt, dass Ausnahmen für den Hinweis auf Einrichtungen außerhalb von Autohöfen nur in der Nähe der Stätte der Leistung in Betracht kämen. Eine großzügigere Handhabung sei nach Sinn und Zweck der Bestimmungen nicht angezeigt und führe gegebenenfalls zu umfangreichen Hinweisen auf ähnliche Einrichtungen im Laufe der gesamten Streckenführung.
- 8
Das Verwaltungsgericht Koblenz hat die Klage mit Urteil vom 10. März 2008 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei zwar als Leistungsklage und isolierte Anfechtung des Widerspruchsbescheids zulässig, indessen unbegründet, weil der Klägerin kein Anspruch auf die Errichtung des entsprechenden Hinweisschildes auf die Gastankstelle zustehe und auch kein Ermessensfehler bei der ablehnenden Entscheidung des Beklagten vorliege. Wenn es in der Bekanntmachung des Bundesministeriums für Verkehr vom 27. Juni 2006 heiße, der Hinweis sei nur im Rahmen bewirtschafteter Raststätten und Autohöfe zulässig, so ergebe sich daraus, dass eine Einrichtung, auf die hingewiesen werde, nicht nur an den Autohof angrenzen dürfe, sondern zu dem Autohof dazugehören müsse. Das hier verlangte Zusatzschild gebe nämlich den näheren Leistungsumfang des Autohofs selbst an. Diese Auslegung ergebe sich auch aus dem Erfordernis, dass nur der Inhaber des Autohofs eine entsprechende Hinweisbeschilderung beantragen könne, mithin auch nur dieser über den Umfang der Zusatzschilder verfügen könne, die auf den Leistungsumfang hinweisen würden. Der Betrieb eines Autohofs müsse nach den einschlägigen Verwaltungsvorschriften auch einer Vielzahl von "Bedingungen" genügen, insbesondere im Hinblick auf die umfassende zeitliche Verfügbarkeit von Betriebseinrichtungen und die Zahl der vorgehaltenen Parkplätze. Die Verwaltung sei zwar nicht im strikten Sinne an die Verwaltungsvorschriften wie an eine Rechtsnorm gebunden. Indessen sei nicht ersichtlich, dass sie bisher ausnahmsweise Hinweise auf Einrichtungen außerhalb des Autohofs selbst zugelassen habe; daher sei auch eine Bindung über Art. 3 Abs. 1 GG nicht eingetreten. Auf die Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG könne die Klägerin sich nicht berufen, da die gesetzgeberische Wertung in der Straßenverkehrsordnung, dass nur auf Autohöfe hingewiesen werde, allein im allgemeinen Interesse der Erleichterung des Verkehrs erfolgt sei und nicht als Regelung der Ausgestaltung der Konkurrenz unter Betreibern von Tankstellen. Das Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG (Anliegerrecht) gewährleiste für die Klägerin nur den sogenannten Kontakt zu Straße als solchen, ohne dass sich daraus der Anspruch auf eine Hinweisbeschilderung auf der nahegelegenen Autobahn ableiten lasse.
- 9
Dagegen hat die Klägerin die vom Verwaltungsgericht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zugelassene Berufung eingelegt, mit der sie geltend macht: Es liege eine fehlerhafte Ermessensausübung durch den Beklagten vor; die ablehnende Entscheidung habe den Normzweck der Bestimmung verfehlt, die die Zusatzbeschilderung als Hinweis auf Autobahnen regele. Unter Berücksichtigung des Normzwecks sei es nicht erforderlich, dass ein Autohof von ein und demselben Inhaber betrieben werde; entscheidend könne nur sein, dass es sich um ein dem äußeren Eindruck nach einheitliches Ensemble an Ort und Stelle handele. Somit werde mit einem Hinweis auf eine Gastankstelle in einer solchen Situation auch der Zweck gefördert, den Verkehr auf der Autobahn zu erleichtern, insbesondere weil das Gastankstellennetz noch nicht sehr dicht sei und durch einen Hinweis die Leichtigkeit des Verkehrs gefördert werden könne. Ein Hinweisschild sei insoweit auch nicht überflüssig, weil trotz durch andere Informationsmittel gewonnener Kenntnis von der Belegenheit einer solchen Tankstelle beim Autofahrer, der keinen Hinweis an der Ausfahrt erhalte, Unsicherheiten entstehen könnten, die dem Ablauf des Verkehrsgeschehens nicht zuträglich seien. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Notwendigkeit der weitgehenden Beschränkung von Hinweisen auf Autobahnen seien verfehlt, da Hinweise der vorliegenden Art in den Richtlinien ausdrücklich vorgesehen seien. Angesichts der Auswirkungen der ablehnenden Entscheidung der Behörde auf ihre wettbewerbliche Stellung liege hier auch ein faktischer Eingriff in den Gewerbebetrieb vor, der rechtlich nicht ohne Bedeutung bleiben könne. Sie könne gleiche Behandlung im Wettbewerb wie die vergleichbaren Tankstellen an Autohöfen verlangen, auf die auf der Autobahn hingewiesen werde.
- 10
Die Klägerin beantragt,
- 11
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 10. März 2008 den Bescheid des Beklagten vom 17. April 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Mai 2007 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, in Ergänzung der vorhandenen Hinweisschilder für den Autohof Pfalzfeld vor der Anschlussstelle Pfalzfeld auf der Bundesautobahn A 61 die Anbringung des Verkehrszeichens 365-53 anzuordnen.
- 12
Der Beklagte beantragt,
- 13
die Berufung zurückzuweisen.
- 14
Er bezieht sich auf das Urteil des Verwaltungsgerichts und die ergangenen ablehnenden Verwaltungsentscheidungen.
- 15
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsakten Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.
Entscheidungsgründe
- 16
Die Berufung der Klägerin hat Erfolg.
- 17
Das Verwaltungsgericht hätte der Klage stattgeben müssen, da die Klägerin einen Anspruch auf Anordnung des begehrten Zusatzschildes hat und durch die ablehnende Entscheidung in ihren Rechten verletzt worden ist (§ 113 Abs. 5 VwGO).
- 18
Die Klage ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts als Anfechtungs- und Verpflichtungsklage zulässig, weil die Klägerin mit dem im Verwaltungsverfahren gestellten Antrag den Erlass eines Verwaltungsaktes begehrt hat (§ 42 Abs. 1 VwGO). Der Umstand, dass die Hinweisbeschilderung nach § 42 Abs. 8 Nr. 2 StVO gegenüber den Verkehrsteilnehmern selbst keinen Regelungscharakter hat und damit keinen Verwaltungsakt darstellt, ändert nichts daran, dass mit dem Antrag ein individual geschütztes Recht auf Aufstellung eines solchen Verkehrszeichens geltend gemacht worden ist, der mit einem Verwaltungsakt beschieden wird. Dass die Klägerin nicht in eigener Person bereits den ursprünglichen Antrag vom 23. Februar 2007 gestellt hat, ist in dieser Beziehung unerheblich, da das Verfahren noch im Widerspruchsverfahren mit Einverständnis aller Beteiligten auf die neu in das Verfahren eingetretene Partei umgestellt worden ist (vgl. entsprechend § 91 Abs. 1 VwGO). Gegenstand der Anfechtungsklage ist im Übrigen der Verwaltungsakt in der Gestalt des Widerspruchsbescheides, welcher vorliegend im Hinblick auf den gerichtlich weiterverfolgten Anspruch an die Klägerin selbst ergangen ist (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
- 19
Die Klage ist begründet, da die Klägerin wegen einer Ermessensverdichtung auf Null einen Anspruch auf Anordnung des begehrten Hinweiszeichens hat. Mit den ablehnenden Bescheiden des Beklagten ist das der Behörde eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt worden. Es sind keine Gesichtspunkte ersichtlich, die in fehlerfreier Weise eine Ablehnung des Antrags erlauben würden.
- 20
Nach § 45 Abs. 3 StVO bestimmen die Straßenverkehrsbehörden, wo und welche Verkehrszeichen oder Verkehrseinrichtungen anzubringen sind. Bei dem hier streitigen Zeichen 365-53 StVO handelt es sich um ein Richtzeichen. Richtzeichen sollen gemäß § 42 Abs. 1 StVO den Verkehr durch Hinweise erleichtern. Das nach § 45 StVO auszuübende Ermessen der Straßenverkehrsbehörden besteht im Allgemeinen nur im Interesse der Öffentlichkeit an einer wirksamen Ordnung des Verkehrs, nicht indessen zugunsten einzelner individueller Ansprüche. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Geltendmachung eines Anspruchs auf Anordnung eines bestimmten Verkehrszeichens. Demgegenüber besteht für den durch die Verkehrsregelung betroffenen Verkehrsteilnehmer ein Anfechtungsrecht, wenn die rechtssatzmäßigen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage für die Regelung nicht vorliegen oder wenn der Betreffende geltend machen kann, dass bei der Ermessensausübung gerade seine Belange nicht in angemessener Weise berücksichtigt worden sind. Ein Anspruch auf eine bestimmte verkehrsrechtliche Regelung kommt demgegenüber nur in Frage, wenn im Falle der Ablehnung der Regelung ausnahmsweise eine Rechtsposition des Antragstellers verletzt sein kann, etwa das nach Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Anliegerrecht (vgl. BVerwG NJW 1990, 400).
- 21
Vorliegend ist eine die individuellen Rechte schützende Ermessensausübung ausnahmsweise deshalb geboten, weil die Ablehnung einem Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb im Sinne eines faktischen Grundrechtseingriffs (Art. 14 Abs. 1 i.V.m. Art. 12 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG) gleichkommt. Dieser Eingriffscharakter ergibt sich hier aus den Besonderheiten der Fallgestaltung mit Blick auf die getroffene Position der Klägerin im Wettbewerb. Hinweiszeichen etwa nach § 42 Abs. 8 Nr. 1 in der Form des Zeichens 432 StVO - weißes Schild mit Hinweis auf ein innerörtliches Ziel - sind zwar an sich zugunsten von einzelnen im wirtschaftlichen Wettbewerb stehenden Unternehmen nach der Regelung auch in der Verwaltungsvorschrift zu Zeichen 432 (dort III) auf Autobahnen nicht zulässig. Nach Absatz II der Verwaltungsvorschrift zu diesem Verkehrszeichen darf zu privaten Unternehmen auch sonst nur hingewiesen werden, wenn dies wegen besonders starkem auswärtigem Verkehr unerlässlich ist. Daraus ergibt sich zutreffend, dass eine solche Hinweisbeschilderung nur im allgemeinen Interesse erfolgt, nicht aber den Belangen des Einzelnen (Unternehmens) zu dienen bestimmt ist. Im vorliegenden Fall geht es indessen vorrangig nicht um eine Vergünstigung für die Klägerin, sondern darum, dass nicht durch eine ihre Belange ungerechtfertigterweise ausklammernde Beschilderung in der Art des Hinweises auf Tankstellen an Raststätten und Autohöfen ohne sachlichen Grund der Verkehr an ihrer Einrichtung gleichsam systematisch vorbeigeführt wird. Diese faktischen Wettbewerbswirkungen, die einem zielgerichteten Eingriff gleichzusetzen sind (vgl. dazu BVerwG, NJW 2004, 3134 für den Fall der Vorenthaltung einer Begünstigung mit der Tendenz der Verdrängung von Wettbewerbern; zum faktischen Grundrechtseingriff auch BVerfGE 105, 279), ergeben sich aus der Art der standardisierten Ausweisung von in der Nähe von Autobahnen gelegenen Versorgungseinrichtungen wie Tankstellen. Ausgehend von dem Grundsatz der Einschränkung von Hinweisen auf Autobahnen ist in der Verwaltungsvorschrift zu den Hinweiszeichen im Blick auf die Versorgung durch Autobahnraststätten und Autohöfe geregelt, dass gemäß Ziffer 15.1 RWBA 2000 auf Autohöfe in unmittelbarer Nähe zu Anschlussstellen mit einem gesonderten Schild hingewiesen werden kann (§ 42 Abs. 8 Nr. 3 StVO - Zeichen 448.1.). Auf den Leistungsumfang des Autohofs kann danach mit grafischen Symbolen auf einem Zusatzschild hingewiesen werden. Es sind dabei die Symbole zu verwenden, die auch das Leistungsangebot der bewirtschafteten Rastanlagen beschreiben (Ziffer 15.1 Abs. 5 i.V.m. Ziffer 8.1.2 RWBA). Auf bewirtschaftete Rastanlagen wird mit dem jeweiligen Namen und den Symbolen für die Servicebetriebe hingewiesen. Mit dem Einführungserlass des Bundesministers für Verkehr vom 27. Juni 2006 (Verkehrsblatt S. 633 Nr. 120) ist in diesem Zusammenhang Zeichen 365-53 (LPG) für eine Autogasstelle und 365-54 (CNG) für eine Erdgastankstelle eingeführt worden. Auf Autobahnen wird mit den dargestellten Gassymbolen danach nur im Rahmen der Beschilderung von bewirtschafteten Rastanlagen und Autohöfen auf die dort vorhandenen Autogas-Erdgas-Tankstellen hingewiesen. Außerhalb von Autobahnen ist eine Beschilderung dieser Art grundsätzlich nur am Ort der Leistung zulässig.
- 22
Entsprechend diesen Regelungen gleichen die Versorgungseinrichtungen für den Betriebsstoff der Fahrzeuge auf Autobahnen im Zusammenhang mit den Hinweisen einem quasi geschlossenen System, das die Versorgung im Sinne der Gewährleistung der Leichtigkeit des Verkehrs sicherstellt und vom Autofahrer im Zusammenhang genutzt wird, um unnötige Unterbrechungen der Fahrt zu vermeiden. Die strenge Begrenzung der Hinweisbeschilderung hat ebenfalls den Sinn, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu gewährleisten, um keine unnötigen Ablenkungen hervorzurufen. Für eine in vergleichbarer Lage befindliche Tankstelle, auf die nicht hingewiesen wird, ergibt sich daraus ein Ausschluss aus dem entsprechenden Versorgungssystem, der einem faktischen Eingriff in die Wettbewerbsposition entspricht. Für die Rechtsverletzung reicht insoweit aus, dass unter gleichen Voraussetzungen die an sich gebotene Teilhabe ausgeschlossen wird und es sich um eine spürbare Verschlechterung der Konkurrenzsituation handelt, ohne dass insoweit ein schwerer und unerträglicher Eingriff erforderlich wäre (vgl. zu dem Eingriffsniveau BVerwGE 90, 212, 121). Ohne gleichmäßige "Teilhabe" an dem beschilderten Versorgungssystem, für das die Hinweisschilder entscheidende Elemente darstellen, lässt sich der gleichheitswidrige Wettbewerbseingriff und der Eingriff in einen eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb nicht vermeiden. Im Lichte dieser Rechtsposition des betroffenen Unternehmers müssen die Ermessensrichtlinien, wie sie in den Verwaltungsvorschriften vorliegen, in gleichheitsgerechter Weise angewandt werden. Dabei ist die Rechtsprechung zwar im Ausgangspunkt wegen des Charakters der Verwaltungsvorschriften, die keine Rechtsnormen darstellen, sondern die Verwaltungspraxis der Behörde widerspiegeln, nicht befugt, einen solchen Teilhabeanspruch durch eine Auslegung sicherzustellen, die über die Verwaltungspraxis hinausreicht. Wenn in diesem Sinne der Beklagte betont, dass er den Begriff in der Bekanntmachung vom 27. Juni 2006 der "dort vorhandenen" Gastankstelle in ständiger Praxis dahin auslegt, dass es sich um eine Tankstelle auf einem Autohof handelt, die einem einheitlichen Betrieb unterliegt, ist das Gericht nicht zu einer ausdehnenden Auslegung dahin befugt, "dort vorhanden" könne auch eine Gastankstelle sein, wenn sie sich nur dem äußeren Eindruck nach in ein einheitliches Ensemble einfügt, ohne dass es auf einen einheitlichen Betreiber ankomme.
- 23
Indessen kann die rechtliche Betrachtung bei diesem Ergebnis nicht stehen bleiben: Die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften (Ermessensrichtlinien) bestimmen, in welcher Weise von dem der Verwaltung eingeräumten Ermessen Gebrauch gemacht werden soll. Sie sollen die einheitliche und gleichmäßige Ermessensausübung sicherstellen. Außenwirkung erlangen sie dadurch, dass sie von den Behörden in ständiger Praxis angewandt werden; gleichgelagerte Fälle dürfen nach dem Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht unterschiedlich behandelt werden. Auf diese Weise entsteht im Falle von behördlichen Leistungen - wie hier der vorteilhaften Hinweisbeschilderungen - ein durch Art. 3 Abs. 1 GG vermitteltes Recht auf entsprechende Teilhabe. Da für den maßgeblichen Vergleich keine strikte Bindung wie im Falle einer normativen Bindung durch materielles Gesetz besteht, muss von einem Maßstab der Verwaltungspraxis in besonders gelagerten Einzelfällen um der Gewährleistung der Gleichheit willen eine Abweichung ermöglicht werden (vgl. zum Ganzen BVerwGE 100, 335, 341). Maßgeblich sind insoweit die Grenzen des der Verwaltung eingeräumten Ermessens, das heißt insbesondere die Bestimmung dieser Grenzen unter Heranziehung von Sinn und Zweck der Regelung, die das Ermessen steuern. Die die Verwaltungsvorschriften berücksichtigende Ermessensbindung der Behörden geht nicht soweit, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalles nicht mehr Rechnung getragen werden könnte.
- 24
Vorliegend ist unter Berücksichtigung dieser bestehenden Besonderheiten und nach Sinn und Zweck des eröffneten Ermessens die Teilhabe der Klägerin an der einschlägigen Hinweisbeschilderung durch das beantragte Zusatzschild Gastankstelle zu gewährleisten, auch ohne dass ein in der Verwaltungspraxis des Beklagten sonst als maßgeblich erachteter einheitlicher Betreiber des Autohofs vorliegen würde. Unter den Beteiligten besteht Einigkeit, dass die unmittelbar an den Autohof angrenzende Gastankstelle der Klägerin dem äußeren Eindruck nach zu dem Ensemble dazugehört. Dem Beklagten ist zwar einzuräumen, dass neben der äußeren Zusammengehörigkeit für die Funktion eines Autohofs auch ausschlaggebend ist, dass gewisse einheitliche Betriebsbedingungen eingehalten werden, insbesondere die mit der Antragstellung auf eine entsprechende Hinweisbeschilderung zu garantierende dauernde Betriebsbereitschaft. Die Klägerin kann diese Bedingungen zwar nicht selbständig garantieren und ist insoweit auch nicht selbst Antragsteller für die Beschilderung eines Autohofes i.S.d. § 42 Abs. 1 Nr. 3 StVO - Z 448.1; vielmehr besteht insoweit eine Akzessorietät, indem sie kein selbständiges Recht hat, dass die Beschilderung des Autohofes an sich unabhängig von der Erfüllung solcher Bedingungen aufrechterhalten bliebe. Dementsprechend zielt ihre Antragstellung im vorliegenden Verfahren auch nur darauf, dass ein "Zusatzschild" auf den vorhandenen Leistungsumfang auch einer Gastankstelle hinweist. Solange die Voraussetzungen für die Hauptbeschilderung objektiv gegeben sind, spricht nichts gegen die Einräumung eines Anspruchs auf die entsprechende Zusatzbeschilderung, selbst wenn infolge der bestehenden Konkurrenzsituation der Betreiber des Autohofs nicht kooperativ ist und in seinem eigenen Antrag ein entsprechendes Leistungssymbol nicht aufgenommen hat.
- 25
Nach Sinn und Zweck der Ermessensregelung werden mit der Gewährleistung der Zusatzbeschilderung an die Klägerin die mit der Regelung verfolgten öffentlichen Belange ohne Zweifel gefördert. In der Präambel der Bekanntmachung vom 27. Juni 2006 heißt es insoweit, dass aufgrund des erklärten Willens, alternative Energien zu fördern, des zu erwartenden Anstiegs der Zulassungszahlen von gasbetriebenen Kraftfahrzeugen sowie der internationalen Aktivitäten eine eindeutige Beschilderung der Autogas-/Erdgas-Tankstellen erforderlich sei. Die internationalen Harmonisierungsbestrebungen machten es erforderlich, neue Verkehrszeichen für Gastankstellen einzuführen. Angesichts dieses Förderungszwecks fällt ins Gewicht, dass das Netz der Gastankstellen, insbesondere auch in unmittelbarer Nähe von Autobahnen, noch verhältnismäßig begrenzt ist, und auch deshalb ein erhebliches Interesse des Autofahrers an entsprechenden Hinweisen besteht. Damit kann nicht nur das Ziel gefördert werden, wie es allgemein der Hinweisbeschilderung bei Raststätten und Autohöfen im Hinblick auf die Kraftstoffversorgung besteht und die Leichtigkeit des Verkehrs fördert; vielmehr kann auch Irritationen vorgebeugt werden, die die Verkehrssicherheit beeinträchtigen können.
- 26
Angesichts dieser Zielsetzung kann es nicht darauf ankommen, ob die Gastankstelle, die in unmittelbaren Zusammenhang mit dem Ensemble eines Autohofs gelegen ist, einem einheitlichen Betrieb unterliegt, solange sie nur selbst die Bedingung einer ständigen Verfügbarkeit erfüllt, worüber hier zwischen den Beteiligten kein Streit besteht. Die vom Beklagten vermuteten Nachteile einer Zulassung der Beschilderung in einem vergleichbaren Einzelfall (Stichwort: negative Vorbildwirkung für Berufungsfälle) sind dagegen nicht zu erkennen; unter den genannten Voraussetzungen erfüllt die Gastankstelle die mit den Hinweisen zu gewährleistende Funktion für den Verkehr auf dem Autobahnnetz in eben derselben Weise wie bei Gastankstellen, die auf Rastanlagen und Autohöfen gelegen sind. Dass eine Abgrenzung zu nicht mehr förderungswürdigen Fällen erschwert wäre, ist für den Senat nicht erkennbar. Der vorliegende Einzelfall ist dadurch gekennzeichnet, dass sich dem äußeren Erscheinungsbild nach sogar eine Zugehörigkeit zu dem Autohof aufdrängt; eine davon weiter entfernt liegende selbständige Gastankstelle wäre damit hinreichend abzugrenzen. Nur diese Fälle könnten im Übrigen den Bedarf auch für eine weiterführende aufwendige Hinweisbeschilderung aufwerfen, wie dies in den Befürchtungen des Beklagten zum Ausdruck gelangt. Auch das Verlangen nach sonstigen Hinweisen auf Autobahnen, etwa auf in der Nähe gelegene Hotels, Unterkünfte, Gasthäuser etc. ist in keiner Weise vergleichbar, weil diese Einrichtungen von vornherein der begrenzten Funktion der hier in Rede stehenden Hinweisbeschilderung auf Tankstellen und Einrichtungen im Rahmen von Autohöfen nicht unterfallen, sondern im Gegenteil dem Grundsatz der Beschränkung der Hinweise auf Autobahnen unterliegen.
- 27
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten auf §§ 167 Abs. 2 i.V.m. 708 Nr. 10 ZPO.
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Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 bezeichneten Art nicht vorliegen.
- 29
Beschluss
- 30
Der Wert des Streitgegenstandes wird zugleich für das Verfahren erster Instanz auf 5.000,00 € festgesetzt (§§ 63 Abs. 2 und 3, 52 Abs. 2 GKG).
(1) Richtzeichen geben besondere Hinweise zur Erleichterung des Verkehrs. Sie können auch Ge- oder Verbote enthalten.
(2) Wer am Verkehr teilnimmt, hat die durch Richtzeichen nach Anlage 3 angeordneten Ge- oder Verbote zu befolgen.
(3) Richtzeichen stehen vorbehaltlich des Satzes 2 dort, wo oder von wo an die Anordnung zu befolgen ist. Soweit die Zeichen aus Gründen der Leichtigkeit oder der Sicherheit des Verkehrs in einer bestimmten Entfernung zum Beginn der Befolgungspflicht stehen, ist die Entfernung zu dem maßgeblichen Ort auf einem Zusatzzeichen angegeben.
(1) Die Straßenverkehrsbehörden können die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Das gleiche Recht haben sie
- 1.
zur Durchführung von Arbeiten im Straßenraum, - 2.
zur Verhütung außerordentlicher Schäden an der Straße, - 3.
zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen, - 4.
zum Schutz der Gewässer und Heilquellen, - 5.
hinsichtlich der zur Erhaltung der öffentlichen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen sowie - 6.
zur Erforschung des Unfallgeschehens, des Verkehrsverhaltens, der Verkehrsabläufe sowie zur Erprobung geplanter verkehrssichernder oder verkehrsregelnder Maßnahmen.
(1a) Das gleiche Recht haben sie ferner
- 1.
in Bade- und heilklimatischen Kurorten, - 2.
in Luftkurorten, - 3.
in Erholungsorten von besonderer Bedeutung, - 4.
in Landschaftsgebieten und Ortsteilen, die überwiegend der Erholung dienen, - 4a.
hinsichtlich örtlich begrenzter Maßnahmen aus Gründen des Arten- oder Biotopschutzes, - 4b.
hinsichtlich örtlich und zeitlich begrenzter Maßnahmen zum Schutz kultureller Veranstaltungen, die außerhalb des Straßenraums stattfinden und durch den Straßenverkehr, insbesondere durch den von diesem ausgehenden Lärm, erheblich beeinträchtigt werden, - 5.
in der Nähe von Krankenhäusern und Pflegeanstalten sowie - 6.
in unmittelbarer Nähe von Erholungsstätten außerhalb geschlossener Ortschaften,
(1b) Die Straßenverkehrsbehörden treffen auch die notwendigen Anordnungen
- 1.
im Zusammenhang mit der Einrichtung von gebührenpflichtigen Parkplätzen für Großveranstaltungen, - 2.
im Zusammenhang mit der Kennzeichnung von Parkmöglichkeiten für schwerbehinderte Menschen mit außergewöhnlicher Gehbehinderung, beidseitiger Amelie oder Phokomelie oder mit vergleichbaren Funktionseinschränkungen sowie für blinde Menschen, - 2a.
im Zusammenhang mit der Kennzeichnung von Parkmöglichkeiten für Bewohner städtischer Quartiere mit erheblichem Parkraummangel durch vollständige oder zeitlich beschränkte Reservierung des Parkraums für die Berechtigten oder durch Anordnung der Freistellung von angeordneten Parkraumbewirtschaftungsmaßnahmen, - 3.
zur Kennzeichnung von Fußgängerbereichen und verkehrsberuhigten Bereichen, - 4.
zur Erhaltung der Sicherheit oder Ordnung in diesen Bereichen sowie - 5.
zum Schutz der Bevölkerung vor Lärm und Abgasen oder zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung.
(1c) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen ferner innerhalb geschlossener Ortschaften, insbesondere in Wohngebieten und Gebieten mit hoher Fußgänger- und Fahrradverkehrsdichte sowie hohem Querungsbedarf, Tempo 30-Zonen im Einvernehmen mit der Gemeinde an. Die Zonen-Anordnung darf sich weder auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) noch auf weitere Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) erstrecken. Sie darf nur Straßen ohne Lichtzeichen geregelte Kreuzungen oder Einmündungen, Fahrstreifenbegrenzungen (Zeichen 295), Leitlinien (Zeichen 340) und benutzungspflichtige Radwege (Zeichen 237, 240, 241 oder Zeichen 295 in Verbindung mit Zeichen 237) umfassen. An Kreuzungen und Einmündungen innerhalb der Zone muss grundsätzlich die Vorfahrtregel nach § 8 Absatz 1 Satz 1 („rechts vor links“) gelten. Abweichend von Satz 3 bleiben vor dem 1. November 2000 angeordnete Tempo 30-Zonen mit Lichtzeichenanlagen zum Schutz der Fußgänger zulässig.
(1d) In zentralen städtischen Bereichen mit hohem Fußgängeraufkommen und überwiegender Aufenthaltsfunktion (verkehrsberuhigte Geschäftsbereiche) können auch Zonen-Geschwindigkeitsbeschränkungen von weniger als 30 km/h angeordnet werden.
(1e) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen die für den Betrieb von mautgebührenpflichtigen Strecken erforderlichen Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen auf der Grundlage des vom Konzessionsnehmer vorgelegten Verkehrszeichenplans an. Die erforderlichen Anordnungen sind spätestens drei Monate nach Eingang des Verkehrszeichenplans zu treffen.
(1f) Zur Kennzeichnung der in einem Luftreinhalteplan oder einem Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen nach § 47 Absatz 1 oder 2 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes festgesetzten Umweltzonen ordnet die Straßenverkehrsbehörde die dafür erforderlichen Verkehrsverbote mittels der Zeichen 270.1 und 270.2 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen an.
(1g) Zur Bevorrechtigung elektrisch betriebener Fahrzeuge ordnet die Straßenverkehrsbehörde unter Beachtung der Anforderungen des § 3 Absatz 1 des Elektromobilitätsgesetzes die dafür erforderlichen Zeichen 314, 314.1 und 315 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen an.
(1h) Zur Parkbevorrechtigung von Carsharingfahrzeugen ordnet die Straßenverkehrsbehörde unter Beachtung der Anforderungen der §§ 2 und 3 des Carsharinggesetzes die dafür erforderlichen Zeichen 314, 314.1 und 315 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen mit dem Carsharingsinnbild nach § 39 Absatz 11 an. Soll die Parkfläche nur für ein bestimmtes Carsharingunternehmen vorgehalten werden, ist auf einem weiteren Zusatzzeichen unterhalb dieses Zusatzzeichens die Firmenbezeichnung des Carsharingunternehmens namentlich in schwarzer Schrift auf weißem Grund anzuordnen.
(1i) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen ferner innerhalb geschlossener Ortschaften, insbesondere in Gebieten mit hoher Fahrradverkehrsdichte, Fahrradzonen im Einvernehmen mit der Gemeinde an. Die Zonen-Anordnung darf sich weder auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) noch auf weitere Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) erstrecken. Sie darf nur Straßen ohne Lichtzeichen geregelte Kreuzungen oder Einmündungen, Fahrstreifenbegrenzungen (Zeichen 295), Leitlinien (Zeichen 340) und benutzungspflichtige Radwege (Zeichen 237, 240, 241 oder Zeichen 295 in Verbindung mit Zeichen 237) umfassen. An Kreuzungen und Einmündungen innerhalb der Zone muss grundsätzlich die Vorfahrtregel nach § 8 Absatz 1 Satz 1 („rechts vor links“) gelten. Die Anordnung einer Fahrradzone darf sich nicht mit der Anordnung einer Tempo 30-Zone überschneiden. Innerhalb der Fahrradzone ist in regelmäßigen Abständen das Zeichen 244.3 als Sinnbild auf der Fahrbahn aufzubringen.
(2) Zur Durchführung von Straßenbauarbeiten und zur Verhütung von außerordentlichen Schäden an der Straße, die durch deren baulichen Zustand bedingt sind, können die nach Landesrecht für den Straßenbau bestimmten Behörden (Straßenbaubehörde) – vorbehaltlich anderer Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörden – Verkehrsverbote und -beschränkungen anordnen, den Verkehr umleiten und ihn durch Markierungen und Leiteinrichtungen lenken. Für Bahnübergänge von Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs können nur die Bahnunternehmen durch Blinklicht- oder Lichtzeichenanlagen, durch rot-weiß gestreifte Schranken oder durch Aufstellung des Andreaskreuzes ein bestimmtes Verhalten der Verkehrsteilnehmer vorschreiben. Für Bahnübergänge von Straßenbahnen auf unabhängigem Bahnkörper gilt Satz 2 mit der Maßgabe entsprechend, dass die Befugnis zur Anordnung der Maßnahmen der nach personenbeförderungsrechtlichen Vorschriften zuständigen Technischen Aufsichtsbehörde des Straßenbahnunternehmens obliegt. Alle Gebote und Verbote sind durch Zeichen und Verkehrseinrichtungen nach dieser Verordnung anzuordnen.
(3) Im Übrigen bestimmen die Straßenverkehrsbehörden, wo und welche Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen anzubringen und zu entfernen sind, bei Straßennamensschildern nur darüber, wo diese so anzubringen sind, wie Zeichen 437 zeigt. Die Straßenbaubehörden legen – vorbehaltlich anderer Anordnungen der Straßenverkehrsbehörden – die Art der Anbringung und der Ausgestaltung, wie Übergröße, Beleuchtung fest; ob Leitpfosten anzubringen sind, bestimmen sie allein. Sie können auch – vorbehaltlich anderer Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörden – Gefahrzeichen anbringen, wenn die Sicherheit des Verkehrs durch den Zustand der Straße gefährdet wird.
(4) Die genannten Behörden dürfen den Verkehr nur durch Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen regeln und lenken; in dem Fall des Absatzes 1 Satz 2 Nummer 5 jedoch auch durch Anordnungen, die durch Rundfunk, Fernsehen, Tageszeitungen oder auf andere Weise bekannt gegeben werden, sofern die Aufstellung von Verkehrszeichen und -einrichtungen nach den gegebenen Umständen nicht möglich ist.
(5) Zur Beschaffung, Anbringung, Unterhaltung und Entfernung der Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen und zu deren Betrieb einschließlich ihrer Beleuchtung ist der Baulastträger verpflichtet, sonst der Eigentümer der Straße. Das gilt auch für die von der Straßenverkehrsbehörde angeordnete Beleuchtung von Fußgängerüberwegen.
(6) Vor dem Beginn von Arbeiten, die sich auf den Straßenverkehr auswirken, müssen die Unternehmer – die Bauunternehmer unter Vorlage eines Verkehrszeichenplans – von der zuständigen Behörde Anordnungen nach den Absätzen 1 bis 3 darüber einholen, wie ihre Arbeitsstellen abzusperren und zu kennzeichnen sind, ob und wie der Verkehr, auch bei teilweiser Straßensperrung, zu beschränken, zu leiten und zu regeln ist, ferner ob und wie sie gesperrte Straßen und Umleitungen zu kennzeichnen haben. Sie haben diese Anordnungen zu befolgen und Lichtzeichenanlagen zu bedienen.
(7) Sind Straßen als Vorfahrtstraßen oder als Verkehrsumleitungen gekennzeichnet, bedürfen Baumaßnahmen, durch welche die Fahrbahn eingeengt wird, der Zustimmung der Straßenverkehrsbehörde; ausgenommen sind die laufende Straßenunterhaltung sowie Notmaßnahmen. Die Zustimmung gilt als erteilt, wenn sich die Behörde nicht innerhalb einer Woche nach Eingang des Antrags zu der Maßnahme geäußert hat.
(7a) Die Besatzung von Fahrzeugen, die im Pannenhilfsdienst, bei Bergungsarbeiten und bei der Vorbereitung von Abschleppmaßnahmen eingesetzt wird, darf bei Gefahr im Verzug zur Eigensicherung, zur Absicherung des havarierten Fahrzeugs und zur Sicherung des übrigen Verkehrs an der Pannenstelle Leitkegel (Zeichen 610) aufstellen.
(8) Die Straßenverkehrsbehörden können innerhalb geschlossener Ortschaften die zulässige Höchstgeschwindigkeit auf bestimmten Straßen durch Zeichen 274 erhöhen. Außerhalb geschlossener Ortschaften können sie mit Zustimmung der zuständigen obersten Landesbehörden die nach § 3 Absatz 3 Nummer 2 Buchstabe c zulässige Höchstgeschwindigkeit durch Zeichen 274 auf 120 km/h anheben.
(9) Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen sind nur dort anzuordnen, wo dies auf Grund der besonderen Umstände zwingend erforderlich ist. Dabei dürfen Gefahrzeichen nur dort angeordnet werden, wo es für die Sicherheit des Verkehrs erforderlich ist, weil auch ein aufmerksamer Verkehrsteilnehmer die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig erkennen kann und auch nicht mit ihr rechnen muss. Insbesondere Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs dürfen nur angeordnet werden, wenn auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt. Satz 3 gilt nicht für die Anordnung von
- 1.
Schutzstreifen für den Radverkehr (Zeichen 340), - 2.
Fahrradstraßen (Zeichen 244.1), - 3.
Sonderwegen außerhalb geschlossener Ortschaften (Zeichen 237, Zeichen 240, Zeichen 241) oder Radfahrstreifen innerhalb geschlossener Ortschaften (Zeichen 237 in Verbindung mit Zeichen 295), - 4.
Tempo 30-Zonen nach Absatz 1c, - 5.
verkehrsberuhigten Geschäftsbereichen nach Absatz 1d, - 6.
innerörtlichen streckenbezogenen Geschwindigkeitsbeschränkungen von 30 km/h (Zeichen 274) nach Absatz 1 Satz 1 auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) oder auf weiteren Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) im unmittelbaren Bereich von an diesen Straßen gelegenen Kindergärten, Kindertagesstätten, allgemeinbildenden Schulen, Förderschulen, Alten- und Pflegeheimen oder Krankenhäusern, - 7.
Erprobungsmaßnahmen nach Absatz 1 Satz 2 Nummer 6 zweiter Halbsatz, - 8.
Fahrradzonen nach Absatz 1i.
(10) Absatz 9 gilt nicht, soweit Verkehrszeichen angeordnet werden, die zur Förderung der Elektromobilität nach dem Elektromobilitätsgesetz oder zur Förderung des Carsharing nach dem Carsharinggesetz getroffen werden dürfen.
(11) Absatz 1 Satz 1 und 2 Nummer 1 bis 3, 5 und 6, Absatz 1a, 1f, 2 Satz 1 und 4, Absatz 3, 4, 5 Satz 2 in Verbindung mit Satz 1, Absatz 7 sowie Absatz 9 Satz 1 bis 3, 4 Nummer 7 und Satz 6 gelten entsprechend für mit den Zeichen 330.1 und 330.2 gekennzeichnete Autobahnen in der Baulast des Bundes für das Fernstraßen-Bundesamt. Absatz 2 Satz 1 und 4 sowie Absatz 3, 4 und 7 gelten entsprechend für Bundesstraßen in Bundesverwaltung für das Fernstraßen-Bundesamt.
(1) Richtzeichen geben besondere Hinweise zur Erleichterung des Verkehrs. Sie können auch Ge- oder Verbote enthalten.
(2) Wer am Verkehr teilnimmt, hat die durch Richtzeichen nach Anlage 3 angeordneten Ge- oder Verbote zu befolgen.
(3) Richtzeichen stehen vorbehaltlich des Satzes 2 dort, wo oder von wo an die Anordnung zu befolgen ist. Soweit die Zeichen aus Gründen der Leichtigkeit oder der Sicherheit des Verkehrs in einer bestimmten Entfernung zum Beginn der Befolgungspflicht stehen, ist die Entfernung zu dem maßgeblichen Ort auf einem Zusatzzeichen angegeben.
(1) Die Straßenverkehrsbehörden können die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Das gleiche Recht haben sie
- 1.
zur Durchführung von Arbeiten im Straßenraum, - 2.
zur Verhütung außerordentlicher Schäden an der Straße, - 3.
zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen, - 4.
zum Schutz der Gewässer und Heilquellen, - 5.
hinsichtlich der zur Erhaltung der öffentlichen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen sowie - 6.
zur Erforschung des Unfallgeschehens, des Verkehrsverhaltens, der Verkehrsabläufe sowie zur Erprobung geplanter verkehrssichernder oder verkehrsregelnder Maßnahmen.
(1a) Das gleiche Recht haben sie ferner
- 1.
in Bade- und heilklimatischen Kurorten, - 2.
in Luftkurorten, - 3.
in Erholungsorten von besonderer Bedeutung, - 4.
in Landschaftsgebieten und Ortsteilen, die überwiegend der Erholung dienen, - 4a.
hinsichtlich örtlich begrenzter Maßnahmen aus Gründen des Arten- oder Biotopschutzes, - 4b.
hinsichtlich örtlich und zeitlich begrenzter Maßnahmen zum Schutz kultureller Veranstaltungen, die außerhalb des Straßenraums stattfinden und durch den Straßenverkehr, insbesondere durch den von diesem ausgehenden Lärm, erheblich beeinträchtigt werden, - 5.
in der Nähe von Krankenhäusern und Pflegeanstalten sowie - 6.
in unmittelbarer Nähe von Erholungsstätten außerhalb geschlossener Ortschaften,
(1b) Die Straßenverkehrsbehörden treffen auch die notwendigen Anordnungen
- 1.
im Zusammenhang mit der Einrichtung von gebührenpflichtigen Parkplätzen für Großveranstaltungen, - 2.
im Zusammenhang mit der Kennzeichnung von Parkmöglichkeiten für schwerbehinderte Menschen mit außergewöhnlicher Gehbehinderung, beidseitiger Amelie oder Phokomelie oder mit vergleichbaren Funktionseinschränkungen sowie für blinde Menschen, - 2a.
im Zusammenhang mit der Kennzeichnung von Parkmöglichkeiten für Bewohner städtischer Quartiere mit erheblichem Parkraummangel durch vollständige oder zeitlich beschränkte Reservierung des Parkraums für die Berechtigten oder durch Anordnung der Freistellung von angeordneten Parkraumbewirtschaftungsmaßnahmen, - 3.
zur Kennzeichnung von Fußgängerbereichen und verkehrsberuhigten Bereichen, - 4.
zur Erhaltung der Sicherheit oder Ordnung in diesen Bereichen sowie - 5.
zum Schutz der Bevölkerung vor Lärm und Abgasen oder zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung.
(1c) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen ferner innerhalb geschlossener Ortschaften, insbesondere in Wohngebieten und Gebieten mit hoher Fußgänger- und Fahrradverkehrsdichte sowie hohem Querungsbedarf, Tempo 30-Zonen im Einvernehmen mit der Gemeinde an. Die Zonen-Anordnung darf sich weder auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) noch auf weitere Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) erstrecken. Sie darf nur Straßen ohne Lichtzeichen geregelte Kreuzungen oder Einmündungen, Fahrstreifenbegrenzungen (Zeichen 295), Leitlinien (Zeichen 340) und benutzungspflichtige Radwege (Zeichen 237, 240, 241 oder Zeichen 295 in Verbindung mit Zeichen 237) umfassen. An Kreuzungen und Einmündungen innerhalb der Zone muss grundsätzlich die Vorfahrtregel nach § 8 Absatz 1 Satz 1 („rechts vor links“) gelten. Abweichend von Satz 3 bleiben vor dem 1. November 2000 angeordnete Tempo 30-Zonen mit Lichtzeichenanlagen zum Schutz der Fußgänger zulässig.
(1d) In zentralen städtischen Bereichen mit hohem Fußgängeraufkommen und überwiegender Aufenthaltsfunktion (verkehrsberuhigte Geschäftsbereiche) können auch Zonen-Geschwindigkeitsbeschränkungen von weniger als 30 km/h angeordnet werden.
(1e) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen die für den Betrieb von mautgebührenpflichtigen Strecken erforderlichen Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen auf der Grundlage des vom Konzessionsnehmer vorgelegten Verkehrszeichenplans an. Die erforderlichen Anordnungen sind spätestens drei Monate nach Eingang des Verkehrszeichenplans zu treffen.
(1f) Zur Kennzeichnung der in einem Luftreinhalteplan oder einem Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen nach § 47 Absatz 1 oder 2 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes festgesetzten Umweltzonen ordnet die Straßenverkehrsbehörde die dafür erforderlichen Verkehrsverbote mittels der Zeichen 270.1 und 270.2 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen an.
(1g) Zur Bevorrechtigung elektrisch betriebener Fahrzeuge ordnet die Straßenverkehrsbehörde unter Beachtung der Anforderungen des § 3 Absatz 1 des Elektromobilitätsgesetzes die dafür erforderlichen Zeichen 314, 314.1 und 315 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen an.
(1h) Zur Parkbevorrechtigung von Carsharingfahrzeugen ordnet die Straßenverkehrsbehörde unter Beachtung der Anforderungen der §§ 2 und 3 des Carsharinggesetzes die dafür erforderlichen Zeichen 314, 314.1 und 315 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen mit dem Carsharingsinnbild nach § 39 Absatz 11 an. Soll die Parkfläche nur für ein bestimmtes Carsharingunternehmen vorgehalten werden, ist auf einem weiteren Zusatzzeichen unterhalb dieses Zusatzzeichens die Firmenbezeichnung des Carsharingunternehmens namentlich in schwarzer Schrift auf weißem Grund anzuordnen.
(1i) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen ferner innerhalb geschlossener Ortschaften, insbesondere in Gebieten mit hoher Fahrradverkehrsdichte, Fahrradzonen im Einvernehmen mit der Gemeinde an. Die Zonen-Anordnung darf sich weder auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) noch auf weitere Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) erstrecken. Sie darf nur Straßen ohne Lichtzeichen geregelte Kreuzungen oder Einmündungen, Fahrstreifenbegrenzungen (Zeichen 295), Leitlinien (Zeichen 340) und benutzungspflichtige Radwege (Zeichen 237, 240, 241 oder Zeichen 295 in Verbindung mit Zeichen 237) umfassen. An Kreuzungen und Einmündungen innerhalb der Zone muss grundsätzlich die Vorfahrtregel nach § 8 Absatz 1 Satz 1 („rechts vor links“) gelten. Die Anordnung einer Fahrradzone darf sich nicht mit der Anordnung einer Tempo 30-Zone überschneiden. Innerhalb der Fahrradzone ist in regelmäßigen Abständen das Zeichen 244.3 als Sinnbild auf der Fahrbahn aufzubringen.
(2) Zur Durchführung von Straßenbauarbeiten und zur Verhütung von außerordentlichen Schäden an der Straße, die durch deren baulichen Zustand bedingt sind, können die nach Landesrecht für den Straßenbau bestimmten Behörden (Straßenbaubehörde) – vorbehaltlich anderer Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörden – Verkehrsverbote und -beschränkungen anordnen, den Verkehr umleiten und ihn durch Markierungen und Leiteinrichtungen lenken. Für Bahnübergänge von Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs können nur die Bahnunternehmen durch Blinklicht- oder Lichtzeichenanlagen, durch rot-weiß gestreifte Schranken oder durch Aufstellung des Andreaskreuzes ein bestimmtes Verhalten der Verkehrsteilnehmer vorschreiben. Für Bahnübergänge von Straßenbahnen auf unabhängigem Bahnkörper gilt Satz 2 mit der Maßgabe entsprechend, dass die Befugnis zur Anordnung der Maßnahmen der nach personenbeförderungsrechtlichen Vorschriften zuständigen Technischen Aufsichtsbehörde des Straßenbahnunternehmens obliegt. Alle Gebote und Verbote sind durch Zeichen und Verkehrseinrichtungen nach dieser Verordnung anzuordnen.
(3) Im Übrigen bestimmen die Straßenverkehrsbehörden, wo und welche Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen anzubringen und zu entfernen sind, bei Straßennamensschildern nur darüber, wo diese so anzubringen sind, wie Zeichen 437 zeigt. Die Straßenbaubehörden legen – vorbehaltlich anderer Anordnungen der Straßenverkehrsbehörden – die Art der Anbringung und der Ausgestaltung, wie Übergröße, Beleuchtung fest; ob Leitpfosten anzubringen sind, bestimmen sie allein. Sie können auch – vorbehaltlich anderer Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörden – Gefahrzeichen anbringen, wenn die Sicherheit des Verkehrs durch den Zustand der Straße gefährdet wird.
(4) Die genannten Behörden dürfen den Verkehr nur durch Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen regeln und lenken; in dem Fall des Absatzes 1 Satz 2 Nummer 5 jedoch auch durch Anordnungen, die durch Rundfunk, Fernsehen, Tageszeitungen oder auf andere Weise bekannt gegeben werden, sofern die Aufstellung von Verkehrszeichen und -einrichtungen nach den gegebenen Umständen nicht möglich ist.
(5) Zur Beschaffung, Anbringung, Unterhaltung und Entfernung der Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen und zu deren Betrieb einschließlich ihrer Beleuchtung ist der Baulastträger verpflichtet, sonst der Eigentümer der Straße. Das gilt auch für die von der Straßenverkehrsbehörde angeordnete Beleuchtung von Fußgängerüberwegen.
(6) Vor dem Beginn von Arbeiten, die sich auf den Straßenverkehr auswirken, müssen die Unternehmer – die Bauunternehmer unter Vorlage eines Verkehrszeichenplans – von der zuständigen Behörde Anordnungen nach den Absätzen 1 bis 3 darüber einholen, wie ihre Arbeitsstellen abzusperren und zu kennzeichnen sind, ob und wie der Verkehr, auch bei teilweiser Straßensperrung, zu beschränken, zu leiten und zu regeln ist, ferner ob und wie sie gesperrte Straßen und Umleitungen zu kennzeichnen haben. Sie haben diese Anordnungen zu befolgen und Lichtzeichenanlagen zu bedienen.
(7) Sind Straßen als Vorfahrtstraßen oder als Verkehrsumleitungen gekennzeichnet, bedürfen Baumaßnahmen, durch welche die Fahrbahn eingeengt wird, der Zustimmung der Straßenverkehrsbehörde; ausgenommen sind die laufende Straßenunterhaltung sowie Notmaßnahmen. Die Zustimmung gilt als erteilt, wenn sich die Behörde nicht innerhalb einer Woche nach Eingang des Antrags zu der Maßnahme geäußert hat.
(7a) Die Besatzung von Fahrzeugen, die im Pannenhilfsdienst, bei Bergungsarbeiten und bei der Vorbereitung von Abschleppmaßnahmen eingesetzt wird, darf bei Gefahr im Verzug zur Eigensicherung, zur Absicherung des havarierten Fahrzeugs und zur Sicherung des übrigen Verkehrs an der Pannenstelle Leitkegel (Zeichen 610) aufstellen.
(8) Die Straßenverkehrsbehörden können innerhalb geschlossener Ortschaften die zulässige Höchstgeschwindigkeit auf bestimmten Straßen durch Zeichen 274 erhöhen. Außerhalb geschlossener Ortschaften können sie mit Zustimmung der zuständigen obersten Landesbehörden die nach § 3 Absatz 3 Nummer 2 Buchstabe c zulässige Höchstgeschwindigkeit durch Zeichen 274 auf 120 km/h anheben.
(9) Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen sind nur dort anzuordnen, wo dies auf Grund der besonderen Umstände zwingend erforderlich ist. Dabei dürfen Gefahrzeichen nur dort angeordnet werden, wo es für die Sicherheit des Verkehrs erforderlich ist, weil auch ein aufmerksamer Verkehrsteilnehmer die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig erkennen kann und auch nicht mit ihr rechnen muss. Insbesondere Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs dürfen nur angeordnet werden, wenn auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt. Satz 3 gilt nicht für die Anordnung von
- 1.
Schutzstreifen für den Radverkehr (Zeichen 340), - 2.
Fahrradstraßen (Zeichen 244.1), - 3.
Sonderwegen außerhalb geschlossener Ortschaften (Zeichen 237, Zeichen 240, Zeichen 241) oder Radfahrstreifen innerhalb geschlossener Ortschaften (Zeichen 237 in Verbindung mit Zeichen 295), - 4.
Tempo 30-Zonen nach Absatz 1c, - 5.
verkehrsberuhigten Geschäftsbereichen nach Absatz 1d, - 6.
innerörtlichen streckenbezogenen Geschwindigkeitsbeschränkungen von 30 km/h (Zeichen 274) nach Absatz 1 Satz 1 auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) oder auf weiteren Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) im unmittelbaren Bereich von an diesen Straßen gelegenen Kindergärten, Kindertagesstätten, allgemeinbildenden Schulen, Förderschulen, Alten- und Pflegeheimen oder Krankenhäusern, - 7.
Erprobungsmaßnahmen nach Absatz 1 Satz 2 Nummer 6 zweiter Halbsatz, - 8.
Fahrradzonen nach Absatz 1i.
(10) Absatz 9 gilt nicht, soweit Verkehrszeichen angeordnet werden, die zur Förderung der Elektromobilität nach dem Elektromobilitätsgesetz oder zur Förderung des Carsharing nach dem Carsharinggesetz getroffen werden dürfen.
(11) Absatz 1 Satz 1 und 2 Nummer 1 bis 3, 5 und 6, Absatz 1a, 1f, 2 Satz 1 und 4, Absatz 3, 4, 5 Satz 2 in Verbindung mit Satz 1, Absatz 7 sowie Absatz 9 Satz 1 bis 3, 4 Nummer 7 und Satz 6 gelten entsprechend für mit den Zeichen 330.1 und 330.2 gekennzeichnete Autobahnen in der Baulast des Bundes für das Fernstraßen-Bundesamt. Absatz 2 Satz 1 und 4 sowie Absatz 3, 4 und 7 gelten entsprechend für Bundesstraßen in Bundesverwaltung für das Fernstraßen-Bundesamt.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
(1) Betriebe an den Bundesautobahnen, die den Belangen der Verkehrsteilnehmer der Bundesautobahnen dienen (z. B. Tankstellen, bewachte Parkplätze, Werkstätten, Verlade- und Umschlagsanlagen, Raststätten) und eine unmittelbare Zufahrt zu den Bundesautobahnen haben, sind Nebenbetriebe.
(2) Der Bau von Nebenbetrieben kann auf Dritte übertragen werden. Der Betrieb von Nebenbetrieben ist auf Dritte zu übertragen, soweit nicht öffentliche Interessen oder besondere betriebliche Gründe entgegenstehen. Die Übertragung von Bau und Betrieb kann unter Auflagen und Bedingungen sowie befristet erfolgen; der Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage (§ 36 des Verwaltungsverfahrensgesetzes) ist ausgeschlossen. Die Übertragung erfolgt unter Voraussetzungen, die für jeden Dritten gleichwertig sind. Dies gilt besonders für Betriebszeiten, das Vorhalten von betrieblichen Einrichtungen sowie Auflagen für die Betriebsführung. Hoheitliche Befugnisse gehen nicht über; die §§ 4, 17 und 18f bis 19a finden Anwendung.
(3) Für das Recht, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben, hat der Konzessionsinhaber eine umsatz- oder absatzabhängige Konzessionsabgabe an den Bund zu entrichten. Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen ohne Zustimmung des Bundesrates die Höhe der Konzessionsabgabe festzusetzen und die Voraussetzungen sowie das Verfahren zur Erhebung der Konzessionsabgabe zu regeln. Die Höhe der Konzessionsabgabe hat sich an dem Wert des wirtschaftlichen Vorteils auszurichten, der dem Konzessionsinhaber durch das Recht zuwächst, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben; sie darf höchstens 1,53 Euro pro einhundert Liter abgegebenen Kraftstoffs und höchstens 3 vom Hundert von anderen Umsätzen betragen. Die Konzessionsabgabe ist an das Bundesamt für Logistik und Mobilität zu entrichten.
(4) Vorschriften über Sperrzeiten gelten nicht für Nebenbetriebe. Alkoholhaltige Getränke dürfen in der Zeit von 0.00 Uhr bis 7.00 Uhr weder ausgeschenkt noch verkauft werden.
(1) Richtzeichen geben besondere Hinweise zur Erleichterung des Verkehrs. Sie können auch Ge- oder Verbote enthalten.
(2) Wer am Verkehr teilnimmt, hat die durch Richtzeichen nach Anlage 3 angeordneten Ge- oder Verbote zu befolgen.
(3) Richtzeichen stehen vorbehaltlich des Satzes 2 dort, wo oder von wo an die Anordnung zu befolgen ist. Soweit die Zeichen aus Gründen der Leichtigkeit oder der Sicherheit des Verkehrs in einer bestimmten Entfernung zum Beginn der Befolgungspflicht stehen, ist die Entfernung zu dem maßgeblichen Ort auf einem Zusatzzeichen angegeben.
(1) Betriebe an den Bundesautobahnen, die den Belangen der Verkehrsteilnehmer der Bundesautobahnen dienen (z. B. Tankstellen, bewachte Parkplätze, Werkstätten, Verlade- und Umschlagsanlagen, Raststätten) und eine unmittelbare Zufahrt zu den Bundesautobahnen haben, sind Nebenbetriebe.
(2) Der Bau von Nebenbetrieben kann auf Dritte übertragen werden. Der Betrieb von Nebenbetrieben ist auf Dritte zu übertragen, soweit nicht öffentliche Interessen oder besondere betriebliche Gründe entgegenstehen. Die Übertragung von Bau und Betrieb kann unter Auflagen und Bedingungen sowie befristet erfolgen; der Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage (§ 36 des Verwaltungsverfahrensgesetzes) ist ausgeschlossen. Die Übertragung erfolgt unter Voraussetzungen, die für jeden Dritten gleichwertig sind. Dies gilt besonders für Betriebszeiten, das Vorhalten von betrieblichen Einrichtungen sowie Auflagen für die Betriebsführung. Hoheitliche Befugnisse gehen nicht über; die §§ 4, 17 und 18f bis 19a finden Anwendung.
(3) Für das Recht, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben, hat der Konzessionsinhaber eine umsatz- oder absatzabhängige Konzessionsabgabe an den Bund zu entrichten. Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen ohne Zustimmung des Bundesrates die Höhe der Konzessionsabgabe festzusetzen und die Voraussetzungen sowie das Verfahren zur Erhebung der Konzessionsabgabe zu regeln. Die Höhe der Konzessionsabgabe hat sich an dem Wert des wirtschaftlichen Vorteils auszurichten, der dem Konzessionsinhaber durch das Recht zuwächst, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben; sie darf höchstens 1,53 Euro pro einhundert Liter abgegebenen Kraftstoffs und höchstens 3 vom Hundert von anderen Umsätzen betragen. Die Konzessionsabgabe ist an das Bundesamt für Logistik und Mobilität zu entrichten.
(4) Vorschriften über Sperrzeiten gelten nicht für Nebenbetriebe. Alkoholhaltige Getränke dürfen in der Zeit von 0.00 Uhr bis 7.00 Uhr weder ausgeschenkt noch verkauft werden.
(1) Bundesstraßen des Fernverkehrs (Bundesfernstraßen) sind öffentliche Straßen, die ein zusammenhängendes Verkehrsnetz bilden und einem weiträumigen Verkehr dienen oder zu dienen bestimmt sind. In der geschlossenen Ortslage (§ 5 Abs. 4) gehören zum zusammenhängenden Verkehrsnetz die zur Aufnahme des weiträumigen Verkehrs notwendigen Straßen.
(2) Sie gliedern sich in
- 1.
Bundesautobahnen, - 2.
Bundesstraßen mit den Ortsdurchfahrten (§ 5 Abs. 4).
(3) Bundesautobahnen sind Bundesfernstraßen, die nur für den Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen bestimmt und so angelegt sind, dass sie frei von höhengleichen Kreuzungen und für Zu- und Abfahrt mit besonderen Anschlussstellen ausgestattet sind. Sie sollen getrennte Fahrbahnen für den Richtungsverkehr haben.
(4) Zu den Bundesfernstraßen gehören
- 1.
der Straßenkörper; das sind besonders der Straßengrund, der Straßenunterbau, die Straßendecke, die Brücken, Tunnel, Durchlässe, Dämme, Gräben, Entwässerungsanlagen, Böschungen, Stützmauern, Lärmschutzanlagen, Trenn-, Seiten-, Rand- und Sicherheitsstreifen; - 2.
der Luftraum über dem Straßenkörper; - 3.
das Zubehör; das sind die Verkehrszeichen, die Verkehrseinrichtungen und -anlagen aller Art, die der Sicherheit oder Leichtigkeit des Straßenverkehrs oder dem Schutz der Anlieger dienen, und die Bepflanzung; - 3a.
Einrichtungen zur Erhebung von Maut und zur Kontrolle der Einhaltung der Mautpflicht; - 4.
die Nebenanlagen; das sind solche Anlagen, die überwiegend den Aufgaben der Straßenbauverwaltung der Bundesfernstraßen dienen, z. B. Straßenmeistereien, Gerätehöfe, Lager, Lagerplätze, Entnahmestellen, Hilfsbetriebe und -einrichtungen; - 5.
die Nebenbetriebe an den Bundesautobahnen (§ 15 Abs. 1).
(5) Für die Bundesfernstraßen werden Straßenverzeichnisse geführt. Das Fernstraßen-Bundesamt bestimmt die Nummerung und Bezeichnung der Bundesfernstraßen.
(1) Betriebe an den Bundesautobahnen, die den Belangen der Verkehrsteilnehmer der Bundesautobahnen dienen (z. B. Tankstellen, bewachte Parkplätze, Werkstätten, Verlade- und Umschlagsanlagen, Raststätten) und eine unmittelbare Zufahrt zu den Bundesautobahnen haben, sind Nebenbetriebe.
(2) Der Bau von Nebenbetrieben kann auf Dritte übertragen werden. Der Betrieb von Nebenbetrieben ist auf Dritte zu übertragen, soweit nicht öffentliche Interessen oder besondere betriebliche Gründe entgegenstehen. Die Übertragung von Bau und Betrieb kann unter Auflagen und Bedingungen sowie befristet erfolgen; der Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage (§ 36 des Verwaltungsverfahrensgesetzes) ist ausgeschlossen. Die Übertragung erfolgt unter Voraussetzungen, die für jeden Dritten gleichwertig sind. Dies gilt besonders für Betriebszeiten, das Vorhalten von betrieblichen Einrichtungen sowie Auflagen für die Betriebsführung. Hoheitliche Befugnisse gehen nicht über; die §§ 4, 17 und 18f bis 19a finden Anwendung.
(3) Für das Recht, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben, hat der Konzessionsinhaber eine umsatz- oder absatzabhängige Konzessionsabgabe an den Bund zu entrichten. Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen ohne Zustimmung des Bundesrates die Höhe der Konzessionsabgabe festzusetzen und die Voraussetzungen sowie das Verfahren zur Erhebung der Konzessionsabgabe zu regeln. Die Höhe der Konzessionsabgabe hat sich an dem Wert des wirtschaftlichen Vorteils auszurichten, der dem Konzessionsinhaber durch das Recht zuwächst, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben; sie darf höchstens 1,53 Euro pro einhundert Liter abgegebenen Kraftstoffs und höchstens 3 vom Hundert von anderen Umsätzen betragen. Die Konzessionsabgabe ist an das Bundesamt für Logistik und Mobilität zu entrichten.
(4) Vorschriften über Sperrzeiten gelten nicht für Nebenbetriebe. Alkoholhaltige Getränke dürfen in der Zeit von 0.00 Uhr bis 7.00 Uhr weder ausgeschenkt noch verkauft werden.
(1) Richtzeichen geben besondere Hinweise zur Erleichterung des Verkehrs. Sie können auch Ge- oder Verbote enthalten.
(2) Wer am Verkehr teilnimmt, hat die durch Richtzeichen nach Anlage 3 angeordneten Ge- oder Verbote zu befolgen.
(3) Richtzeichen stehen vorbehaltlich des Satzes 2 dort, wo oder von wo an die Anordnung zu befolgen ist. Soweit die Zeichen aus Gründen der Leichtigkeit oder der Sicherheit des Verkehrs in einer bestimmten Entfernung zum Beginn der Befolgungspflicht stehen, ist die Entfernung zu dem maßgeblichen Ort auf einem Zusatzzeichen angegeben.
(1) Die Straßenverkehrsbehörden können die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Das gleiche Recht haben sie
- 1.
zur Durchführung von Arbeiten im Straßenraum, - 2.
zur Verhütung außerordentlicher Schäden an der Straße, - 3.
zum Schutz der Wohnbevölkerung vor Lärm und Abgasen, - 4.
zum Schutz der Gewässer und Heilquellen, - 5.
hinsichtlich der zur Erhaltung der öffentlichen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen sowie - 6.
zur Erforschung des Unfallgeschehens, des Verkehrsverhaltens, der Verkehrsabläufe sowie zur Erprobung geplanter verkehrssichernder oder verkehrsregelnder Maßnahmen.
(1a) Das gleiche Recht haben sie ferner
- 1.
in Bade- und heilklimatischen Kurorten, - 2.
in Luftkurorten, - 3.
in Erholungsorten von besonderer Bedeutung, - 4.
in Landschaftsgebieten und Ortsteilen, die überwiegend der Erholung dienen, - 4a.
hinsichtlich örtlich begrenzter Maßnahmen aus Gründen des Arten- oder Biotopschutzes, - 4b.
hinsichtlich örtlich und zeitlich begrenzter Maßnahmen zum Schutz kultureller Veranstaltungen, die außerhalb des Straßenraums stattfinden und durch den Straßenverkehr, insbesondere durch den von diesem ausgehenden Lärm, erheblich beeinträchtigt werden, - 5.
in der Nähe von Krankenhäusern und Pflegeanstalten sowie - 6.
in unmittelbarer Nähe von Erholungsstätten außerhalb geschlossener Ortschaften,
(1b) Die Straßenverkehrsbehörden treffen auch die notwendigen Anordnungen
- 1.
im Zusammenhang mit der Einrichtung von gebührenpflichtigen Parkplätzen für Großveranstaltungen, - 2.
im Zusammenhang mit der Kennzeichnung von Parkmöglichkeiten für schwerbehinderte Menschen mit außergewöhnlicher Gehbehinderung, beidseitiger Amelie oder Phokomelie oder mit vergleichbaren Funktionseinschränkungen sowie für blinde Menschen, - 2a.
im Zusammenhang mit der Kennzeichnung von Parkmöglichkeiten für Bewohner städtischer Quartiere mit erheblichem Parkraummangel durch vollständige oder zeitlich beschränkte Reservierung des Parkraums für die Berechtigten oder durch Anordnung der Freistellung von angeordneten Parkraumbewirtschaftungsmaßnahmen, - 3.
zur Kennzeichnung von Fußgängerbereichen und verkehrsberuhigten Bereichen, - 4.
zur Erhaltung der Sicherheit oder Ordnung in diesen Bereichen sowie - 5.
zum Schutz der Bevölkerung vor Lärm und Abgasen oder zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung.
(1c) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen ferner innerhalb geschlossener Ortschaften, insbesondere in Wohngebieten und Gebieten mit hoher Fußgänger- und Fahrradverkehrsdichte sowie hohem Querungsbedarf, Tempo 30-Zonen im Einvernehmen mit der Gemeinde an. Die Zonen-Anordnung darf sich weder auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) noch auf weitere Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) erstrecken. Sie darf nur Straßen ohne Lichtzeichen geregelte Kreuzungen oder Einmündungen, Fahrstreifenbegrenzungen (Zeichen 295), Leitlinien (Zeichen 340) und benutzungspflichtige Radwege (Zeichen 237, 240, 241 oder Zeichen 295 in Verbindung mit Zeichen 237) umfassen. An Kreuzungen und Einmündungen innerhalb der Zone muss grundsätzlich die Vorfahrtregel nach § 8 Absatz 1 Satz 1 („rechts vor links“) gelten. Abweichend von Satz 3 bleiben vor dem 1. November 2000 angeordnete Tempo 30-Zonen mit Lichtzeichenanlagen zum Schutz der Fußgänger zulässig.
(1d) In zentralen städtischen Bereichen mit hohem Fußgängeraufkommen und überwiegender Aufenthaltsfunktion (verkehrsberuhigte Geschäftsbereiche) können auch Zonen-Geschwindigkeitsbeschränkungen von weniger als 30 km/h angeordnet werden.
(1e) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen die für den Betrieb von mautgebührenpflichtigen Strecken erforderlichen Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen auf der Grundlage des vom Konzessionsnehmer vorgelegten Verkehrszeichenplans an. Die erforderlichen Anordnungen sind spätestens drei Monate nach Eingang des Verkehrszeichenplans zu treffen.
(1f) Zur Kennzeichnung der in einem Luftreinhalteplan oder einem Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen nach § 47 Absatz 1 oder 2 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes festgesetzten Umweltzonen ordnet die Straßenverkehrsbehörde die dafür erforderlichen Verkehrsverbote mittels der Zeichen 270.1 und 270.2 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen an.
(1g) Zur Bevorrechtigung elektrisch betriebener Fahrzeuge ordnet die Straßenverkehrsbehörde unter Beachtung der Anforderungen des § 3 Absatz 1 des Elektromobilitätsgesetzes die dafür erforderlichen Zeichen 314, 314.1 und 315 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen an.
(1h) Zur Parkbevorrechtigung von Carsharingfahrzeugen ordnet die Straßenverkehrsbehörde unter Beachtung der Anforderungen der §§ 2 und 3 des Carsharinggesetzes die dafür erforderlichen Zeichen 314, 314.1 und 315 in Verbindung mit dem dazu vorgesehenen Zusatzzeichen mit dem Carsharingsinnbild nach § 39 Absatz 11 an. Soll die Parkfläche nur für ein bestimmtes Carsharingunternehmen vorgehalten werden, ist auf einem weiteren Zusatzzeichen unterhalb dieses Zusatzzeichens die Firmenbezeichnung des Carsharingunternehmens namentlich in schwarzer Schrift auf weißem Grund anzuordnen.
(1i) Die Straßenverkehrsbehörden ordnen ferner innerhalb geschlossener Ortschaften, insbesondere in Gebieten mit hoher Fahrradverkehrsdichte, Fahrradzonen im Einvernehmen mit der Gemeinde an. Die Zonen-Anordnung darf sich weder auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) noch auf weitere Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) erstrecken. Sie darf nur Straßen ohne Lichtzeichen geregelte Kreuzungen oder Einmündungen, Fahrstreifenbegrenzungen (Zeichen 295), Leitlinien (Zeichen 340) und benutzungspflichtige Radwege (Zeichen 237, 240, 241 oder Zeichen 295 in Verbindung mit Zeichen 237) umfassen. An Kreuzungen und Einmündungen innerhalb der Zone muss grundsätzlich die Vorfahrtregel nach § 8 Absatz 1 Satz 1 („rechts vor links“) gelten. Die Anordnung einer Fahrradzone darf sich nicht mit der Anordnung einer Tempo 30-Zone überschneiden. Innerhalb der Fahrradzone ist in regelmäßigen Abständen das Zeichen 244.3 als Sinnbild auf der Fahrbahn aufzubringen.
(2) Zur Durchführung von Straßenbauarbeiten und zur Verhütung von außerordentlichen Schäden an der Straße, die durch deren baulichen Zustand bedingt sind, können die nach Landesrecht für den Straßenbau bestimmten Behörden (Straßenbaubehörde) – vorbehaltlich anderer Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörden – Verkehrsverbote und -beschränkungen anordnen, den Verkehr umleiten und ihn durch Markierungen und Leiteinrichtungen lenken. Für Bahnübergänge von Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs können nur die Bahnunternehmen durch Blinklicht- oder Lichtzeichenanlagen, durch rot-weiß gestreifte Schranken oder durch Aufstellung des Andreaskreuzes ein bestimmtes Verhalten der Verkehrsteilnehmer vorschreiben. Für Bahnübergänge von Straßenbahnen auf unabhängigem Bahnkörper gilt Satz 2 mit der Maßgabe entsprechend, dass die Befugnis zur Anordnung der Maßnahmen der nach personenbeförderungsrechtlichen Vorschriften zuständigen Technischen Aufsichtsbehörde des Straßenbahnunternehmens obliegt. Alle Gebote und Verbote sind durch Zeichen und Verkehrseinrichtungen nach dieser Verordnung anzuordnen.
(3) Im Übrigen bestimmen die Straßenverkehrsbehörden, wo und welche Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen anzubringen und zu entfernen sind, bei Straßennamensschildern nur darüber, wo diese so anzubringen sind, wie Zeichen 437 zeigt. Die Straßenbaubehörden legen – vorbehaltlich anderer Anordnungen der Straßenverkehrsbehörden – die Art der Anbringung und der Ausgestaltung, wie Übergröße, Beleuchtung fest; ob Leitpfosten anzubringen sind, bestimmen sie allein. Sie können auch – vorbehaltlich anderer Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörden – Gefahrzeichen anbringen, wenn die Sicherheit des Verkehrs durch den Zustand der Straße gefährdet wird.
(4) Die genannten Behörden dürfen den Verkehr nur durch Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen regeln und lenken; in dem Fall des Absatzes 1 Satz 2 Nummer 5 jedoch auch durch Anordnungen, die durch Rundfunk, Fernsehen, Tageszeitungen oder auf andere Weise bekannt gegeben werden, sofern die Aufstellung von Verkehrszeichen und -einrichtungen nach den gegebenen Umständen nicht möglich ist.
(5) Zur Beschaffung, Anbringung, Unterhaltung und Entfernung der Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen und zu deren Betrieb einschließlich ihrer Beleuchtung ist der Baulastträger verpflichtet, sonst der Eigentümer der Straße. Das gilt auch für die von der Straßenverkehrsbehörde angeordnete Beleuchtung von Fußgängerüberwegen.
(6) Vor dem Beginn von Arbeiten, die sich auf den Straßenverkehr auswirken, müssen die Unternehmer – die Bauunternehmer unter Vorlage eines Verkehrszeichenplans – von der zuständigen Behörde Anordnungen nach den Absätzen 1 bis 3 darüber einholen, wie ihre Arbeitsstellen abzusperren und zu kennzeichnen sind, ob und wie der Verkehr, auch bei teilweiser Straßensperrung, zu beschränken, zu leiten und zu regeln ist, ferner ob und wie sie gesperrte Straßen und Umleitungen zu kennzeichnen haben. Sie haben diese Anordnungen zu befolgen und Lichtzeichenanlagen zu bedienen.
(7) Sind Straßen als Vorfahrtstraßen oder als Verkehrsumleitungen gekennzeichnet, bedürfen Baumaßnahmen, durch welche die Fahrbahn eingeengt wird, der Zustimmung der Straßenverkehrsbehörde; ausgenommen sind die laufende Straßenunterhaltung sowie Notmaßnahmen. Die Zustimmung gilt als erteilt, wenn sich die Behörde nicht innerhalb einer Woche nach Eingang des Antrags zu der Maßnahme geäußert hat.
(7a) Die Besatzung von Fahrzeugen, die im Pannenhilfsdienst, bei Bergungsarbeiten und bei der Vorbereitung von Abschleppmaßnahmen eingesetzt wird, darf bei Gefahr im Verzug zur Eigensicherung, zur Absicherung des havarierten Fahrzeugs und zur Sicherung des übrigen Verkehrs an der Pannenstelle Leitkegel (Zeichen 610) aufstellen.
(8) Die Straßenverkehrsbehörden können innerhalb geschlossener Ortschaften die zulässige Höchstgeschwindigkeit auf bestimmten Straßen durch Zeichen 274 erhöhen. Außerhalb geschlossener Ortschaften können sie mit Zustimmung der zuständigen obersten Landesbehörden die nach § 3 Absatz 3 Nummer 2 Buchstabe c zulässige Höchstgeschwindigkeit durch Zeichen 274 auf 120 km/h anheben.
(9) Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen sind nur dort anzuordnen, wo dies auf Grund der besonderen Umstände zwingend erforderlich ist. Dabei dürfen Gefahrzeichen nur dort angeordnet werden, wo es für die Sicherheit des Verkehrs erforderlich ist, weil auch ein aufmerksamer Verkehrsteilnehmer die Gefahr nicht oder nicht rechtzeitig erkennen kann und auch nicht mit ihr rechnen muss. Insbesondere Beschränkungen und Verbote des fließenden Verkehrs dürfen nur angeordnet werden, wenn auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse eine Gefahrenlage besteht, die das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in den vorstehenden Absätzen genannten Rechtsgüter erheblich übersteigt. Satz 3 gilt nicht für die Anordnung von
- 1.
Schutzstreifen für den Radverkehr (Zeichen 340), - 2.
Fahrradstraßen (Zeichen 244.1), - 3.
Sonderwegen außerhalb geschlossener Ortschaften (Zeichen 237, Zeichen 240, Zeichen 241) oder Radfahrstreifen innerhalb geschlossener Ortschaften (Zeichen 237 in Verbindung mit Zeichen 295), - 4.
Tempo 30-Zonen nach Absatz 1c, - 5.
verkehrsberuhigten Geschäftsbereichen nach Absatz 1d, - 6.
innerörtlichen streckenbezogenen Geschwindigkeitsbeschränkungen von 30 km/h (Zeichen 274) nach Absatz 1 Satz 1 auf Straßen des überörtlichen Verkehrs (Bundes-, Landes- und Kreisstraßen) oder auf weiteren Vorfahrtstraßen (Zeichen 306) im unmittelbaren Bereich von an diesen Straßen gelegenen Kindergärten, Kindertagesstätten, allgemeinbildenden Schulen, Förderschulen, Alten- und Pflegeheimen oder Krankenhäusern, - 7.
Erprobungsmaßnahmen nach Absatz 1 Satz 2 Nummer 6 zweiter Halbsatz, - 8.
Fahrradzonen nach Absatz 1i.
(10) Absatz 9 gilt nicht, soweit Verkehrszeichen angeordnet werden, die zur Förderung der Elektromobilität nach dem Elektromobilitätsgesetz oder zur Förderung des Carsharing nach dem Carsharinggesetz getroffen werden dürfen.
(11) Absatz 1 Satz 1 und 2 Nummer 1 bis 3, 5 und 6, Absatz 1a, 1f, 2 Satz 1 und 4, Absatz 3, 4, 5 Satz 2 in Verbindung mit Satz 1, Absatz 7 sowie Absatz 9 Satz 1 bis 3, 4 Nummer 7 und Satz 6 gelten entsprechend für mit den Zeichen 330.1 und 330.2 gekennzeichnete Autobahnen in der Baulast des Bundes für das Fernstraßen-Bundesamt. Absatz 2 Satz 1 und 4 sowie Absatz 3, 4 und 7 gelten entsprechend für Bundesstraßen in Bundesverwaltung für das Fernstraßen-Bundesamt.
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
Tenor
Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 10. März 2008 wird der Bescheid des Beklagten vom 17. April 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Mai 2007 aufgehoben und der Beklagte verpflichtet, in Ergänzung der vorhandenen Hinweisschilder für den Autohof Pfalzfeld vor der Anschlussstelle Pfalzfeld auf der Bundesautobahn A 61 die Anbringung des Verkehrszeichens 365-53 anzuordnen.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge hat der Beklagte zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin, die Inhaberin einer Autogastankstelle ist, begehrt die Anordnung eines entsprechenden Hinweisschildes (Verkehrszeichen 365-53 StVO) an der Autobahnanschlussstelle der Bundesautobahn A 61 Pfalzfeld. Die Gastankstelle grenzt an einen Autohof in der Nähe der Autobahnanschlussstelle an; der Autohof selbst wird indessen nicht von der Klägerin betrieben. Der entsprechende Antrag wurde zunächst von der Eigentümergesellschaft gestellt, auf deren Grundstück sich der Betrieb der Klägerin befindet. Nachdem der Antrag vom 23. Februar 2007 durch Bescheid des Beklagten vom 17. April 2007 unter Hinweis darauf abgelehnt worden war, eine entsprechende Beschilderung komme nur im Rahmen eines Hinweises auf einen Autohof selbst in Betracht, eine solche Fallgestaltung sei hier indessen nicht gegeben, weil es an einem einheitlichen Betreiber fehle, legte die Eigentümergemeinschaft Widerspruch ein und trat die Rechte aus dem Bescheid an die Klägerin ab, an die auch anschließend der ablehnende Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 24. Mai 2007 gerichtet war.
- 2
Mit der dagegen erhobenen Klage hat die Klägerin ihr Begehren weiterverfolgt. Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt: Sie habe einen Anspruch auf Errichtung eines solchen Hinweisschildes. Hinweisschilder an Autobahnen auf Gastankstellen seien durch Bekanntmachung des Bundesministers für Verkehr vom 27. Juni 2006 (Verkehrsblatt 2006, 633) eingeführt worden und dienten auch der Bezeichnung des Umfangs der Leistungen eines Autohofs. Sie seien Richtzeichen zur Erleichterung des Verkehrs; ein solcher Verkehrszweck sei auch vorliegend erfüllt. Dabei komme es nicht darauf an, ob die Einrichtungen sämtlich von nur einem Inhaber betrieben würden, sondern nur auf den räumlichen Zusammenhang im Sinne ein und desselben Ensembles. Angesichts eines nur dünnen Netzes von Gastankstellen diene dies auch der Abwehr von Gefahren für den Verkehr auf Autobahnen etwa durch Liegenbleiben eines Fahrzeugs, jedenfalls der Leichtigkeit des Verkehrs. Einen Hinweis darauf, dass es insoweit nicht auf einen einheitlichen Betrieb des Autohofs bzw. einer Raststätte ankomme, gebe auch die Kostenbestimmung des § 5b Abs. 2e StVG, wonach Kostenverantwortlicher der Unternehmer der jeweiligen Anlage sei, auf die durch die Zeichen hingewiesen werde. Angesichts der existenziellen Bedeutung eines Hinweises für ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb sei die Ablehnungsentscheidung ermessensfehlerhaft wegen der mangelnden Berücksichtigung ihrer Rechte aus Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 GG.
- 3
Die Klägerin hat beantragt,
- 4
den Beklagten zu verurteilen, in Ergänzung der vorhandenen Hinweisschilder für den Autohof Pfalzfeld vor der Anschlussstelle Pfalzfeld auf der A 61 die Anbringung des Verkehrszeichens 365-53 anzuordnen und den Widerspruchsbescheid vom 24. Mai 2007 aufzuheben.
- 5
Der Beklagte hat beantragt,
- 6
die Klage abzuweisen.
- 7
Er hat auf die Gründe des ablehnenden Bescheids und des Widerspruchsbescheids Bezug genommen und ergänzt, dass Ausnahmen für den Hinweis auf Einrichtungen außerhalb von Autohöfen nur in der Nähe der Stätte der Leistung in Betracht kämen. Eine großzügigere Handhabung sei nach Sinn und Zweck der Bestimmungen nicht angezeigt und führe gegebenenfalls zu umfangreichen Hinweisen auf ähnliche Einrichtungen im Laufe der gesamten Streckenführung.
- 8
Das Verwaltungsgericht Koblenz hat die Klage mit Urteil vom 10. März 2008 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei zwar als Leistungsklage und isolierte Anfechtung des Widerspruchsbescheids zulässig, indessen unbegründet, weil der Klägerin kein Anspruch auf die Errichtung des entsprechenden Hinweisschildes auf die Gastankstelle zustehe und auch kein Ermessensfehler bei der ablehnenden Entscheidung des Beklagten vorliege. Wenn es in der Bekanntmachung des Bundesministeriums für Verkehr vom 27. Juni 2006 heiße, der Hinweis sei nur im Rahmen bewirtschafteter Raststätten und Autohöfe zulässig, so ergebe sich daraus, dass eine Einrichtung, auf die hingewiesen werde, nicht nur an den Autohof angrenzen dürfe, sondern zu dem Autohof dazugehören müsse. Das hier verlangte Zusatzschild gebe nämlich den näheren Leistungsumfang des Autohofs selbst an. Diese Auslegung ergebe sich auch aus dem Erfordernis, dass nur der Inhaber des Autohofs eine entsprechende Hinweisbeschilderung beantragen könne, mithin auch nur dieser über den Umfang der Zusatzschilder verfügen könne, die auf den Leistungsumfang hinweisen würden. Der Betrieb eines Autohofs müsse nach den einschlägigen Verwaltungsvorschriften auch einer Vielzahl von "Bedingungen" genügen, insbesondere im Hinblick auf die umfassende zeitliche Verfügbarkeit von Betriebseinrichtungen und die Zahl der vorgehaltenen Parkplätze. Die Verwaltung sei zwar nicht im strikten Sinne an die Verwaltungsvorschriften wie an eine Rechtsnorm gebunden. Indessen sei nicht ersichtlich, dass sie bisher ausnahmsweise Hinweise auf Einrichtungen außerhalb des Autohofs selbst zugelassen habe; daher sei auch eine Bindung über Art. 3 Abs. 1 GG nicht eingetreten. Auf die Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG könne die Klägerin sich nicht berufen, da die gesetzgeberische Wertung in der Straßenverkehrsordnung, dass nur auf Autohöfe hingewiesen werde, allein im allgemeinen Interesse der Erleichterung des Verkehrs erfolgt sei und nicht als Regelung der Ausgestaltung der Konkurrenz unter Betreibern von Tankstellen. Das Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG (Anliegerrecht) gewährleiste für die Klägerin nur den sogenannten Kontakt zu Straße als solchen, ohne dass sich daraus der Anspruch auf eine Hinweisbeschilderung auf der nahegelegenen Autobahn ableiten lasse.
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Dagegen hat die Klägerin die vom Verwaltungsgericht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zugelassene Berufung eingelegt, mit der sie geltend macht: Es liege eine fehlerhafte Ermessensausübung durch den Beklagten vor; die ablehnende Entscheidung habe den Normzweck der Bestimmung verfehlt, die die Zusatzbeschilderung als Hinweis auf Autobahnen regele. Unter Berücksichtigung des Normzwecks sei es nicht erforderlich, dass ein Autohof von ein und demselben Inhaber betrieben werde; entscheidend könne nur sein, dass es sich um ein dem äußeren Eindruck nach einheitliches Ensemble an Ort und Stelle handele. Somit werde mit einem Hinweis auf eine Gastankstelle in einer solchen Situation auch der Zweck gefördert, den Verkehr auf der Autobahn zu erleichtern, insbesondere weil das Gastankstellennetz noch nicht sehr dicht sei und durch einen Hinweis die Leichtigkeit des Verkehrs gefördert werden könne. Ein Hinweisschild sei insoweit auch nicht überflüssig, weil trotz durch andere Informationsmittel gewonnener Kenntnis von der Belegenheit einer solchen Tankstelle beim Autofahrer, der keinen Hinweis an der Ausfahrt erhalte, Unsicherheiten entstehen könnten, die dem Ablauf des Verkehrsgeschehens nicht zuträglich seien. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Notwendigkeit der weitgehenden Beschränkung von Hinweisen auf Autobahnen seien verfehlt, da Hinweise der vorliegenden Art in den Richtlinien ausdrücklich vorgesehen seien. Angesichts der Auswirkungen der ablehnenden Entscheidung der Behörde auf ihre wettbewerbliche Stellung liege hier auch ein faktischer Eingriff in den Gewerbebetrieb vor, der rechtlich nicht ohne Bedeutung bleiben könne. Sie könne gleiche Behandlung im Wettbewerb wie die vergleichbaren Tankstellen an Autohöfen verlangen, auf die auf der Autobahn hingewiesen werde.
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Die Klägerin beantragt,
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unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 10. März 2008 den Bescheid des Beklagten vom 17. April 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Mai 2007 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, in Ergänzung der vorhandenen Hinweisschilder für den Autohof Pfalzfeld vor der Anschlussstelle Pfalzfeld auf der Bundesautobahn A 61 die Anbringung des Verkehrszeichens 365-53 anzuordnen.
- 12
Der Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
- 14
Er bezieht sich auf das Urteil des Verwaltungsgerichts und die ergangenen ablehnenden Verwaltungsentscheidungen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsakten Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.
Entscheidungsgründe
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Die Berufung der Klägerin hat Erfolg.
- 17
Das Verwaltungsgericht hätte der Klage stattgeben müssen, da die Klägerin einen Anspruch auf Anordnung des begehrten Zusatzschildes hat und durch die ablehnende Entscheidung in ihren Rechten verletzt worden ist (§ 113 Abs. 5 VwGO).
- 18
Die Klage ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts als Anfechtungs- und Verpflichtungsklage zulässig, weil die Klägerin mit dem im Verwaltungsverfahren gestellten Antrag den Erlass eines Verwaltungsaktes begehrt hat (§ 42 Abs. 1 VwGO). Der Umstand, dass die Hinweisbeschilderung nach § 42 Abs. 8 Nr. 2 StVO gegenüber den Verkehrsteilnehmern selbst keinen Regelungscharakter hat und damit keinen Verwaltungsakt darstellt, ändert nichts daran, dass mit dem Antrag ein individual geschütztes Recht auf Aufstellung eines solchen Verkehrszeichens geltend gemacht worden ist, der mit einem Verwaltungsakt beschieden wird. Dass die Klägerin nicht in eigener Person bereits den ursprünglichen Antrag vom 23. Februar 2007 gestellt hat, ist in dieser Beziehung unerheblich, da das Verfahren noch im Widerspruchsverfahren mit Einverständnis aller Beteiligten auf die neu in das Verfahren eingetretene Partei umgestellt worden ist (vgl. entsprechend § 91 Abs. 1 VwGO). Gegenstand der Anfechtungsklage ist im Übrigen der Verwaltungsakt in der Gestalt des Widerspruchsbescheides, welcher vorliegend im Hinblick auf den gerichtlich weiterverfolgten Anspruch an die Klägerin selbst ergangen ist (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
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Die Klage ist begründet, da die Klägerin wegen einer Ermessensverdichtung auf Null einen Anspruch auf Anordnung des begehrten Hinweiszeichens hat. Mit den ablehnenden Bescheiden des Beklagten ist das der Behörde eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt worden. Es sind keine Gesichtspunkte ersichtlich, die in fehlerfreier Weise eine Ablehnung des Antrags erlauben würden.
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Nach § 45 Abs. 3 StVO bestimmen die Straßenverkehrsbehörden, wo und welche Verkehrszeichen oder Verkehrseinrichtungen anzubringen sind. Bei dem hier streitigen Zeichen 365-53 StVO handelt es sich um ein Richtzeichen. Richtzeichen sollen gemäß § 42 Abs. 1 StVO den Verkehr durch Hinweise erleichtern. Das nach § 45 StVO auszuübende Ermessen der Straßenverkehrsbehörden besteht im Allgemeinen nur im Interesse der Öffentlichkeit an einer wirksamen Ordnung des Verkehrs, nicht indessen zugunsten einzelner individueller Ansprüche. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Geltendmachung eines Anspruchs auf Anordnung eines bestimmten Verkehrszeichens. Demgegenüber besteht für den durch die Verkehrsregelung betroffenen Verkehrsteilnehmer ein Anfechtungsrecht, wenn die rechtssatzmäßigen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage für die Regelung nicht vorliegen oder wenn der Betreffende geltend machen kann, dass bei der Ermessensausübung gerade seine Belange nicht in angemessener Weise berücksichtigt worden sind. Ein Anspruch auf eine bestimmte verkehrsrechtliche Regelung kommt demgegenüber nur in Frage, wenn im Falle der Ablehnung der Regelung ausnahmsweise eine Rechtsposition des Antragstellers verletzt sein kann, etwa das nach Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Anliegerrecht (vgl. BVerwG NJW 1990, 400).
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Vorliegend ist eine die individuellen Rechte schützende Ermessensausübung ausnahmsweise deshalb geboten, weil die Ablehnung einem Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb im Sinne eines faktischen Grundrechtseingriffs (Art. 14 Abs. 1 i.V.m. Art. 12 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG) gleichkommt. Dieser Eingriffscharakter ergibt sich hier aus den Besonderheiten der Fallgestaltung mit Blick auf die getroffene Position der Klägerin im Wettbewerb. Hinweiszeichen etwa nach § 42 Abs. 8 Nr. 1 in der Form des Zeichens 432 StVO - weißes Schild mit Hinweis auf ein innerörtliches Ziel - sind zwar an sich zugunsten von einzelnen im wirtschaftlichen Wettbewerb stehenden Unternehmen nach der Regelung auch in der Verwaltungsvorschrift zu Zeichen 432 (dort III) auf Autobahnen nicht zulässig. Nach Absatz II der Verwaltungsvorschrift zu diesem Verkehrszeichen darf zu privaten Unternehmen auch sonst nur hingewiesen werden, wenn dies wegen besonders starkem auswärtigem Verkehr unerlässlich ist. Daraus ergibt sich zutreffend, dass eine solche Hinweisbeschilderung nur im allgemeinen Interesse erfolgt, nicht aber den Belangen des Einzelnen (Unternehmens) zu dienen bestimmt ist. Im vorliegenden Fall geht es indessen vorrangig nicht um eine Vergünstigung für die Klägerin, sondern darum, dass nicht durch eine ihre Belange ungerechtfertigterweise ausklammernde Beschilderung in der Art des Hinweises auf Tankstellen an Raststätten und Autohöfen ohne sachlichen Grund der Verkehr an ihrer Einrichtung gleichsam systematisch vorbeigeführt wird. Diese faktischen Wettbewerbswirkungen, die einem zielgerichteten Eingriff gleichzusetzen sind (vgl. dazu BVerwG, NJW 2004, 3134 für den Fall der Vorenthaltung einer Begünstigung mit der Tendenz der Verdrängung von Wettbewerbern; zum faktischen Grundrechtseingriff auch BVerfGE 105, 279), ergeben sich aus der Art der standardisierten Ausweisung von in der Nähe von Autobahnen gelegenen Versorgungseinrichtungen wie Tankstellen. Ausgehend von dem Grundsatz der Einschränkung von Hinweisen auf Autobahnen ist in der Verwaltungsvorschrift zu den Hinweiszeichen im Blick auf die Versorgung durch Autobahnraststätten und Autohöfe geregelt, dass gemäß Ziffer 15.1 RWBA 2000 auf Autohöfe in unmittelbarer Nähe zu Anschlussstellen mit einem gesonderten Schild hingewiesen werden kann (§ 42 Abs. 8 Nr. 3 StVO - Zeichen 448.1.). Auf den Leistungsumfang des Autohofs kann danach mit grafischen Symbolen auf einem Zusatzschild hingewiesen werden. Es sind dabei die Symbole zu verwenden, die auch das Leistungsangebot der bewirtschafteten Rastanlagen beschreiben (Ziffer 15.1 Abs. 5 i.V.m. Ziffer 8.1.2 RWBA). Auf bewirtschaftete Rastanlagen wird mit dem jeweiligen Namen und den Symbolen für die Servicebetriebe hingewiesen. Mit dem Einführungserlass des Bundesministers für Verkehr vom 27. Juni 2006 (Verkehrsblatt S. 633 Nr. 120) ist in diesem Zusammenhang Zeichen 365-53 (LPG) für eine Autogasstelle und 365-54 (CNG) für eine Erdgastankstelle eingeführt worden. Auf Autobahnen wird mit den dargestellten Gassymbolen danach nur im Rahmen der Beschilderung von bewirtschafteten Rastanlagen und Autohöfen auf die dort vorhandenen Autogas-Erdgas-Tankstellen hingewiesen. Außerhalb von Autobahnen ist eine Beschilderung dieser Art grundsätzlich nur am Ort der Leistung zulässig.
- 22
Entsprechend diesen Regelungen gleichen die Versorgungseinrichtungen für den Betriebsstoff der Fahrzeuge auf Autobahnen im Zusammenhang mit den Hinweisen einem quasi geschlossenen System, das die Versorgung im Sinne der Gewährleistung der Leichtigkeit des Verkehrs sicherstellt und vom Autofahrer im Zusammenhang genutzt wird, um unnötige Unterbrechungen der Fahrt zu vermeiden. Die strenge Begrenzung der Hinweisbeschilderung hat ebenfalls den Sinn, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu gewährleisten, um keine unnötigen Ablenkungen hervorzurufen. Für eine in vergleichbarer Lage befindliche Tankstelle, auf die nicht hingewiesen wird, ergibt sich daraus ein Ausschluss aus dem entsprechenden Versorgungssystem, der einem faktischen Eingriff in die Wettbewerbsposition entspricht. Für die Rechtsverletzung reicht insoweit aus, dass unter gleichen Voraussetzungen die an sich gebotene Teilhabe ausgeschlossen wird und es sich um eine spürbare Verschlechterung der Konkurrenzsituation handelt, ohne dass insoweit ein schwerer und unerträglicher Eingriff erforderlich wäre (vgl. zu dem Eingriffsniveau BVerwGE 90, 212, 121). Ohne gleichmäßige "Teilhabe" an dem beschilderten Versorgungssystem, für das die Hinweisschilder entscheidende Elemente darstellen, lässt sich der gleichheitswidrige Wettbewerbseingriff und der Eingriff in einen eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb nicht vermeiden. Im Lichte dieser Rechtsposition des betroffenen Unternehmers müssen die Ermessensrichtlinien, wie sie in den Verwaltungsvorschriften vorliegen, in gleichheitsgerechter Weise angewandt werden. Dabei ist die Rechtsprechung zwar im Ausgangspunkt wegen des Charakters der Verwaltungsvorschriften, die keine Rechtsnormen darstellen, sondern die Verwaltungspraxis der Behörde widerspiegeln, nicht befugt, einen solchen Teilhabeanspruch durch eine Auslegung sicherzustellen, die über die Verwaltungspraxis hinausreicht. Wenn in diesem Sinne der Beklagte betont, dass er den Begriff in der Bekanntmachung vom 27. Juni 2006 der "dort vorhandenen" Gastankstelle in ständiger Praxis dahin auslegt, dass es sich um eine Tankstelle auf einem Autohof handelt, die einem einheitlichen Betrieb unterliegt, ist das Gericht nicht zu einer ausdehnenden Auslegung dahin befugt, "dort vorhanden" könne auch eine Gastankstelle sein, wenn sie sich nur dem äußeren Eindruck nach in ein einheitliches Ensemble einfügt, ohne dass es auf einen einheitlichen Betreiber ankomme.
- 23
Indessen kann die rechtliche Betrachtung bei diesem Ergebnis nicht stehen bleiben: Die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften (Ermessensrichtlinien) bestimmen, in welcher Weise von dem der Verwaltung eingeräumten Ermessen Gebrauch gemacht werden soll. Sie sollen die einheitliche und gleichmäßige Ermessensausübung sicherstellen. Außenwirkung erlangen sie dadurch, dass sie von den Behörden in ständiger Praxis angewandt werden; gleichgelagerte Fälle dürfen nach dem Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht unterschiedlich behandelt werden. Auf diese Weise entsteht im Falle von behördlichen Leistungen - wie hier der vorteilhaften Hinweisbeschilderungen - ein durch Art. 3 Abs. 1 GG vermitteltes Recht auf entsprechende Teilhabe. Da für den maßgeblichen Vergleich keine strikte Bindung wie im Falle einer normativen Bindung durch materielles Gesetz besteht, muss von einem Maßstab der Verwaltungspraxis in besonders gelagerten Einzelfällen um der Gewährleistung der Gleichheit willen eine Abweichung ermöglicht werden (vgl. zum Ganzen BVerwGE 100, 335, 341). Maßgeblich sind insoweit die Grenzen des der Verwaltung eingeräumten Ermessens, das heißt insbesondere die Bestimmung dieser Grenzen unter Heranziehung von Sinn und Zweck der Regelung, die das Ermessen steuern. Die die Verwaltungsvorschriften berücksichtigende Ermessensbindung der Behörden geht nicht soweit, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalles nicht mehr Rechnung getragen werden könnte.
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Vorliegend ist unter Berücksichtigung dieser bestehenden Besonderheiten und nach Sinn und Zweck des eröffneten Ermessens die Teilhabe der Klägerin an der einschlägigen Hinweisbeschilderung durch das beantragte Zusatzschild Gastankstelle zu gewährleisten, auch ohne dass ein in der Verwaltungspraxis des Beklagten sonst als maßgeblich erachteter einheitlicher Betreiber des Autohofs vorliegen würde. Unter den Beteiligten besteht Einigkeit, dass die unmittelbar an den Autohof angrenzende Gastankstelle der Klägerin dem äußeren Eindruck nach zu dem Ensemble dazugehört. Dem Beklagten ist zwar einzuräumen, dass neben der äußeren Zusammengehörigkeit für die Funktion eines Autohofs auch ausschlaggebend ist, dass gewisse einheitliche Betriebsbedingungen eingehalten werden, insbesondere die mit der Antragstellung auf eine entsprechende Hinweisbeschilderung zu garantierende dauernde Betriebsbereitschaft. Die Klägerin kann diese Bedingungen zwar nicht selbständig garantieren und ist insoweit auch nicht selbst Antragsteller für die Beschilderung eines Autohofes i.S.d. § 42 Abs. 1 Nr. 3 StVO - Z 448.1; vielmehr besteht insoweit eine Akzessorietät, indem sie kein selbständiges Recht hat, dass die Beschilderung des Autohofes an sich unabhängig von der Erfüllung solcher Bedingungen aufrechterhalten bliebe. Dementsprechend zielt ihre Antragstellung im vorliegenden Verfahren auch nur darauf, dass ein "Zusatzschild" auf den vorhandenen Leistungsumfang auch einer Gastankstelle hinweist. Solange die Voraussetzungen für die Hauptbeschilderung objektiv gegeben sind, spricht nichts gegen die Einräumung eines Anspruchs auf die entsprechende Zusatzbeschilderung, selbst wenn infolge der bestehenden Konkurrenzsituation der Betreiber des Autohofs nicht kooperativ ist und in seinem eigenen Antrag ein entsprechendes Leistungssymbol nicht aufgenommen hat.
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Nach Sinn und Zweck der Ermessensregelung werden mit der Gewährleistung der Zusatzbeschilderung an die Klägerin die mit der Regelung verfolgten öffentlichen Belange ohne Zweifel gefördert. In der Präambel der Bekanntmachung vom 27. Juni 2006 heißt es insoweit, dass aufgrund des erklärten Willens, alternative Energien zu fördern, des zu erwartenden Anstiegs der Zulassungszahlen von gasbetriebenen Kraftfahrzeugen sowie der internationalen Aktivitäten eine eindeutige Beschilderung der Autogas-/Erdgas-Tankstellen erforderlich sei. Die internationalen Harmonisierungsbestrebungen machten es erforderlich, neue Verkehrszeichen für Gastankstellen einzuführen. Angesichts dieses Förderungszwecks fällt ins Gewicht, dass das Netz der Gastankstellen, insbesondere auch in unmittelbarer Nähe von Autobahnen, noch verhältnismäßig begrenzt ist, und auch deshalb ein erhebliches Interesse des Autofahrers an entsprechenden Hinweisen besteht. Damit kann nicht nur das Ziel gefördert werden, wie es allgemein der Hinweisbeschilderung bei Raststätten und Autohöfen im Hinblick auf die Kraftstoffversorgung besteht und die Leichtigkeit des Verkehrs fördert; vielmehr kann auch Irritationen vorgebeugt werden, die die Verkehrssicherheit beeinträchtigen können.
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Angesichts dieser Zielsetzung kann es nicht darauf ankommen, ob die Gastankstelle, die in unmittelbaren Zusammenhang mit dem Ensemble eines Autohofs gelegen ist, einem einheitlichen Betrieb unterliegt, solange sie nur selbst die Bedingung einer ständigen Verfügbarkeit erfüllt, worüber hier zwischen den Beteiligten kein Streit besteht. Die vom Beklagten vermuteten Nachteile einer Zulassung der Beschilderung in einem vergleichbaren Einzelfall (Stichwort: negative Vorbildwirkung für Berufungsfälle) sind dagegen nicht zu erkennen; unter den genannten Voraussetzungen erfüllt die Gastankstelle die mit den Hinweisen zu gewährleistende Funktion für den Verkehr auf dem Autobahnnetz in eben derselben Weise wie bei Gastankstellen, die auf Rastanlagen und Autohöfen gelegen sind. Dass eine Abgrenzung zu nicht mehr förderungswürdigen Fällen erschwert wäre, ist für den Senat nicht erkennbar. Der vorliegende Einzelfall ist dadurch gekennzeichnet, dass sich dem äußeren Erscheinungsbild nach sogar eine Zugehörigkeit zu dem Autohof aufdrängt; eine davon weiter entfernt liegende selbständige Gastankstelle wäre damit hinreichend abzugrenzen. Nur diese Fälle könnten im Übrigen den Bedarf auch für eine weiterführende aufwendige Hinweisbeschilderung aufwerfen, wie dies in den Befürchtungen des Beklagten zum Ausdruck gelangt. Auch das Verlangen nach sonstigen Hinweisen auf Autobahnen, etwa auf in der Nähe gelegene Hotels, Unterkünfte, Gasthäuser etc. ist in keiner Weise vergleichbar, weil diese Einrichtungen von vornherein der begrenzten Funktion der hier in Rede stehenden Hinweisbeschilderung auf Tankstellen und Einrichtungen im Rahmen von Autohöfen nicht unterfallen, sondern im Gegenteil dem Grundsatz der Beschränkung der Hinweise auf Autobahnen unterliegen.
- 27
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten auf §§ 167 Abs. 2 i.V.m. 708 Nr. 10 ZPO.
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Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 bezeichneten Art nicht vorliegen.
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Beschluss
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Der Wert des Streitgegenstandes wird zugleich für das Verfahren erster Instanz auf 5.000,00 € festgesetzt (§§ 63 Abs. 2 und 3, 52 Abs. 2 GKG).
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
Tenor
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1. § 18b Absatz 3 Satz 1 Bundesausbildungsförderungsgesetz in der Fassung des Zwölften Gesetzes zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (12. BAföGÄndG) vom 22. Mai 1990 (Bundesgesetzblatt I Seite 936) ist in dieser und den nachfolgenden Fassungen mit Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar, soweit er den großen Teilerlass der Rückforderung von Förderungsdarlehen davon abhängig macht, dass Auszubildende die Ausbildung vier Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer mit Bestehen der Abschlussprüfung beenden, obwohl in dem betreffenden Studiengang die gesetzlich festgelegte Mindeststudienzeit weniger als vier Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer endet.
-
2. Der Bescheid des Bundesverwaltungsamts vom 28. Juni 2002 - IV 11 - 02 9 97 883 1/58 - in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Bundesverwaltungsamts vom 5. November 2002 - IV 11 - 02 9 97 883 1/58 -, das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 15. Oktober 2004 - 25 K 10483/02 - und der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 2. Juli 2007 - 4 A 4838/04 - verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln und der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen werden aufgehoben. Die Sache wird an das Verwaltungsgericht Köln zurückverwiesen.
-
3. Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde zurückgewiesen.
-
4. ...
Gründe
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A.
- 1
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Die Verfassungsbeschwerde richtet sich zum einen dagegen, dass Studierende der Humanmedizin in den neuen Ländern für eine geringere Förderungshöchstdauer Ausbildungsförderung nach dem Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz - BAföG) erhalten konnten als Studierende der Humanmedizin in den alten Ländern. Zum anderen betrifft sie die Voraussetzungen für einen sogenannten "großen Teilerlass" der als Darlehen gewährten Ausbildungsförderung nach § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG, die infolge der unterschiedlichen Förderungshöchstdauer in den neuen Ländern anders als in den alten nicht zu erfüllen waren. Die Regelung wurde später mit einer Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2012 abgeschafft.
-
I.
- 2
-
1. Die bedürftigkeitsabhängige Ausbildungsförderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz wird grundsätzlich für die Dauer der Ausbildung geleistet. Bei Studiengängen, d.h. bei der Ausbildung an Hochschulen (§ 2 Abs. 1 Nr. 6 BAföG), wird die Förderung allerdings grundsätzlich begrenzt durch die normativ vorgegebene Förderungshöchstdauer (vgl. § 15 Abs. 2 Satz 1 BAföG). Die Studienförderung wird zur Hälfte als unverzinsliches Darlehen erbracht, wobei die zurückzuzahlende Darlehenssumme für Ausbildungsabschnitte, die nach dem 28. Februar 2001 beginnen, auf 10.000 Euro begrenzt ist (vgl. § 17 Abs. 2 Satz 1, § 18 Abs. 2 Satz 1 BAföG). Die erste Darlehensrate ist fünf Jahre nach dem Ende der Förderungshöchstdauer zu leisten (vgl. § 18 Abs. 3 Satz 3 BAföG).
- 3
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2. § 18b BAföG sieht Möglichkeiten vor, das Darlehen bei erfolgreichem Studienabschluss teilweise zu erlassen. Neben einem leistungsabhängigen Teilerlass (vgl. § 18b Abs. 2 BAföG) kommt nach § 18b Abs. 3 BAföG ein studiendauerabhängiger Teilerlass bei Beendigung des Studiums vor Ablauf der Förderungshöchstdauer in Betracht. Das Gesetz unterscheidet hier zwischen einem großen (Satz 1) und einem kleinen Teilerlass (Satz 2).
- 4
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a) In der hier maßgeblichen Fassung des Zwölften Gesetzes zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (12. BAföGÄndG) vom 22. Mai 1990 (BGBl I S. 936) lautet § 18b Abs. 3 BAföG:
- 5
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§ 18b
- 6
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Teilerlass des Darlehens
- 7
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…
- 8
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(3) Beendet der Auszubildende die Ausbildung vier Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer mit dem Bestehen der Abschlußprüfung oder, wenn eine solche nicht vorgesehen ist, nach den Ausbildungsvorschriften planmäßig, so werden auf seinen Antrag 5.000 DM des Darlehens erlassen. Beträgt der in Satz 1 genannte Zeitraum nur zwei Monate, werden 2.000 DM erlassen. Der Antrag ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Bescheides nach § 18 Abs. 5a zu stellen.
-
...
- 9
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Mit Wirkung zum 1. Oktober 2002 sind durch das Gesetz zur Reform und Verbesserung der Ausbildungsförderung - Ausbildungsförderungsreformgesetz (AföRG) vom 19. März 2001 (BGBl I S. 390) an die Stelle der Beträge von 5.000 DM und 2.000 DM Beträge von 2.560 Euro und 1.025 Euro getreten. Durch das Dreiundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (23. BAföGÄndG) vom 24. Oktober 2010 (BGBl I S. 1422) sind die Regelungen über den Darlehensteilerlass mit einer Übergangszeit für bereits im Studium stehende BAföG-Empfänger abgeschafft worden. Einen Teilerlass können nunmehr nur noch solche Auszubildenden erhalten, die ihre Abschlussprüfung bis zum 31. Dezember 2012 bestehen oder ihre Ausbildung bis zu diesem Zeitpunkt planmäßig beenden.
- 10
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b) Der Teilerlass des Darlehens bei vorzeitiger Beendigung des Studiums ist seit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (2. BAföGÄndG) vom 31. Juli 1974 (BGBl I S. 1649) im Bundesausbildungsförderungsgesetz geregelt. Ursprünglich war ein Teilerlass von 2.000 DM für jedes Semester vorgesehen, um das ein Auszubildender seine Ausbildung vor dem Ende der Förderungshöchstdauer abschloss. Nach der Begründung des entsprechenden Gesetzentwurfs sollte damit ein Anreiz geschaffen werden, dass der Auszubildende seine Ausbildung in der Mindeststudienzeit, also vor Ablauf der Förderungshöchstdauer beendete (vgl. BTDrucks 7/2098, S. 20 zu Nr. 16). Dies war möglich, weil die Förderungshöchstdauer damals die Mindeststudienzeit um ein bis zwei Semester überstieg, um mindestens ein Semester zur freieren Studiengestaltung bereitzustellen (siehe dazu unten 3. a). Bei einem Abschluss des Studiums innerhalb der Mindeststudienzeit wurde das Studium mithin in der Regel mindestens ein Semester vor dem Ablauf der Förderungshöchstdauer beendet.
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Durch das Sechste Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (6. BAföGÄndG) vom 16. Juli 1979 (BGBl I S. 1037) wurden die Möglichkeiten, einen Teilerlass des Darlehens zu erreichen, dahingehend erweitert, dass hierfür schon ein Abschluss der Ausbildung vier Monate vor dem Ablauf der Förderungshöchstdauer genügte. Dadurch sollten ungerechtfertigte Härten vermieden werden, gleichzeitig aber ein Anreiz zur vorzeitigen Beendigung des Studiums erhalten bleiben (vgl. BTDrucks 8/2868, S. 23). Zur Milderung von Härten bei Verfehlung des Stichtags, insbesondere wegen nicht vom Auszubildenden zu vertretender Verzögerungen im Prüfungsablauf (vgl. BTDrucks 11/1315, S. 12 zu Nr. 9 Buchtstabe b), führte das Elfte Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (11. BAföGÄndG) vom 21. Juni 1988 (BGBl I S. 829) schließlich den kleinen Teilerlass ein, der auf einen Abschluss der Ausbildung zwei Monate vor Ablauf der Förderungshöchstdauer abstellte.
- 12
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3. a) Die Förderungshöchstdauer wurde zunächst in einer vom Bundesminister für Bildung und Wissenschaft beziehungsweise Bildung und Forschung erlassenen Rechtsverordnung über die Förderungshöchstdauer für den Besuch von höheren Fachschulen, Akademien und Hochschulen (FörderungshöchstdauerV) geregelt. In ihrer ursprünglichen Fassung vom 9. November 1972 (BGBl I S. 2076) setzte sie für die einzelnen Ausbildungs- und Studiengänge jeweils eine bestimmte Anzahl an vollen Semestern als Förderungshöchstdauer fest. Dabei orientierte sie sich an den landesrechtlichen Ausbildungs- und Prüfungsordnungen, die damals noch überwiegend eine Mindestausbildungsdauer vorschrieben. Die Förderungshöchstdauer wurde dabei grundsätzlich so bemessen, dass dem Auszubildenden über die Mindestausbildungsdauer hinaus noch ein Semester zur Ablegung des Examens, soweit dies nach den Ausbildungsbestimmungen erforderlich war, und ein weiteres Semester zur freieren Studiengestaltung zur Verfügung stand (vgl. BRDrucks 483/72, S. 2 der Begründung zu §§ 4 und 5).
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Als die landesrechtlichen Ausbildungs- und Prüfungsordnungen aufgrund der Vorgaben des Hochschulrahmengesetzes (HRG) vom 26. Januar 1976 (BGBl I S. 185) dazu übergingen, anstelle von Mindeststudienzeiten Regelstudienzeiten festzusetzen, änderten sich seit Mitte der 1980er Jahre auch die Prinzipien der Bemessung der Förderungshöchstdauer. Die Förderungshöchstdauerverordnung glich zunächst bei neuen Studiengängen, nach und nach aber auch bei herkömmlichen Studiengängen die Förderungshöchstdauer an die Regelstudienzeit an (vgl. im Einzelnen hierzu BRDrucks 238/85, S. 9 f., BRDrucks 249/88, S. 11 f., BRDrucks 610/92, S. 22 und BRDrucks 236/94, S. 13).
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Auch die durch das Achtzehnte Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (18. BAföGÄndG) vom 17. Juli 1996 (BGBl I S. 1006) mit Wirkung zum 1. August 1996 eingeführte bundesgesetzliche Regelung der Förderungshöchstdauer in § 15a BAföG orientierte sich nach der Begründung des Gesetzentwurfs an den Regelstudienzeiten (vgl. BRDrucks 886/95, S. 35). Seit dem 1. April 2001 (Fassung des Ausbildungsförderungsreformgesetzes
, vgl. oben 2. a) ordnet § 15a Abs. 1 Satz 1 BAföG ausdrücklich an, dass die Förderungshöchstdauer der Regelstudienzeit im Sinne von § 10 Abs. 2 HRG oder einer vergleichbaren Festsetzung entspricht.
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b) Für Studiengänge in den neuen Ländern galt das Prinzip der Bemessung der Förderungshöchstdauer nach der Regelstudienzeit bereits seit der Wiedervereinigung uneingeschränkt. Der durch Anlage I Kapitel XVI Sachgebiet B Abschnitt II Nr. 3 Buchstabe b und Nr. 5 des Einigungsvertrages vom 31. August 1990 in Verbindung mit Art. 1 des Gesetzes vom 23. September 1990 (BGBl II S. 885, 1132) zum 1. Januar 1991 eingeführte § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV sah vor:
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§ 9
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Vorläufige Förderungshöchstdauer bei nicht genannten Ausbildungen
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…
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(2) Die Förderungshöchstdauer für die Ausbildung an Hochschulen in den Ländern Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen und in dem Teil des Landes Berlin, in dem die Verordnung bisher nicht galt, bestimmt sich nach der vom zuständigen Fachministerium in den Studienplänen für die jeweilige Fachrichtung festgelegten Regelstudienzeit.
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c) Im Studiengang Humanmedizin wurde die Förderungshöchstdauer ausgehend von den unter a) dargestellten Bemessungsprinzipien unter Berücksichtigung der bundesrechtlichen Vorgaben des ärztlichen Berufsrechts festgesetzt.
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aa) Das ärztliche Berufsrecht sieht seit den 1970er Jahren eine Mindeststudienzeit von sechs Jahren oder zwölf Semestern vor, die aufgrund gemeinschaftsrechtlicher Koordinierung auch in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union gilt (vgl. zuletzt Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen
). Eine Approbation als Arzt erhält nur, wer nach einem Studium der Humanmedizin an einer wissenschaftlichen Hochschule von mindestens sechs Jahren die Ärztliche Prüfung bestanden hat (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Bundesärzteordnung , § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 der Approbationsordnung für Ärzte<ÄApprO>).
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Die Approbationsordnung für Ärzte normiert seit Ende der 1970er Jahre auch die Regelstudienzeit für das Studium der Humanmedizin. Sie beträgt nach § 1 Abs. 2 Satz 2 ÄApprO sechs Jahre und drei Monate, d.h. zwölf Semester und den Prüfungszeitraum, und setzt sich aus der Mindeststudienzeit und der maximal notwendigen Zeit für die Ablegung des letzten Abschnitts der Ärztlichen Prüfung zusammen, der nach § 16 Abs. 1 Satz 2 ÄApprO jährlich in den Monaten April bis Juni und Oktober bis Dezember stattfindet (vgl. auch BRDrucks 6/78, S. 34, 41 f.).
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Diese bundesrechtlichen Vorgaben galten auch für Studierende der Humanmedizin in den neuen Ländern, die sich ab 1992 oder ab 1991 immatrikulierten und das Physikum bis zum 31. Dezember 1994 bestanden (vgl. § 14a Abs. 4 BÄO i.d.F. der Anlage I Kapitel X Sachgebiet D Abschnitt II Nr. 1 Buchstabe h des Einigungsvertrages vom 31. August 1990 i.V.m. Art. 1 des Gesetzes vom 23. September 1990
). Dementsprechend setzte auch die Friedrich-Schiller-Universität Jena, an der der Beschwerdeführer studiert hat, in § 1 Satz 2 ihrer Studienordnung für den Vorklinischen Studienabschnitt des Studienganges Humanmedizin an der Friedrich-Schiller-Universität Jena vom 28. September 1993 (Amtsblatt des Thüringer Kultusministeriums und des Thüringer Ministeriums für Wissenschaft und Kunst Nr. 9/1994, S. 336) die Regelstudienzeit auf sechs Jahre und drei Monate fest.
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bb) Die Förderungshöchstdauer im Studiengang Humanmedizin wurde im Hinblick auf die im ärztlichen Berufsrecht vorgegebene Mindest- und Regelstudienzeit vor dem Hintergrund der sich wandelnden Bemessungsprinzipien mehrfach geändert.
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Für Studierende, die ihr Studium der Humanmedizin nach dem 1. Januar 1970 aufgenommen hatten, galt zunächst eine Förderungshöchstdauer von dreizehn Semestern (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 38 und 39 FörderungshöchstdauerV i.d.F. vom 9. November 1972
). Sie setzte sich aus der Mindeststudienzeit von sechs Jahren und einem weiteren Semester zur Absolvierung von Examina und zur freieren Studiengestaltung zusammen (vgl. BRDrucks 483/72, S. 2 der Begründung zu §§ 4 und 5). Vor dem Hintergrund der Änderung des § 16 Abs. 1 Satz 2 ÄApprO, wonach der Dritte Abschnitt der Ärztlichen Prüfung erst innerhalb der ersten drei Monate des dreizehnten Fachsemesters abgelegt werden konnte, wurde die Förderungshöchstdauer Mitte 1979 rückwirkend zum 1. August 1974 auf vierzehn Semester erhöht (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 38 i.d.F. der Dritten Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Förderungshöchstdauer für den Besuch von Höheren Fachschulen, Akademien und Hochschulen <3. FörderungshöchstdauerVÄndV> vom 25. Mai 1979 ). Nach der Begründung des Verordnungsgebers sollte auch Studierenden der Humanmedizin durch die Anhebung der Förderungshöchstdauer ein über die Mindeststudienzeit hinaus gehendes Fachsemester ermöglicht werden (vgl. BRDrucks 17/79, S. 23).
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§ 5 Abs. 1 Nr. 63 FörderungshöchstdauerV in der Fassung der Achten Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Förderungshöchstdauer für den Besuch von höheren Fachschulen, Akademien und Hochschulen (8. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV) vom 11. Juli 1988 (BGBl I S. 1029) setzte die Förderungshöchstdauer wieder herab, um sie an die in der Approbationsordnung für Ärzte geregelte Regelstudienzeit "anzugleichen" (vgl. BRDrucks 249/88, S. 15). Die Vorschrift, die für alle Studierenden der Humanmedizin galt, die ihr Studium nach dem 1. Oktober 1986 aufgenommen hatten (vgl. § 11b Abs. 3 FörderungshöchstdauerV i.d.F. der 8. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV), lautet:
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§ 5
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Förderungshöchstdauer an wissenschaftlichen Hochschulen
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(1) Die Förderungshöchstdauer für die Ausbildung an wissenschaftlichen Hochschulen beträgt für den
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Studiengang
Semester
…
63. Medizin
13
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…
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Die Zehnte Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Förderungshöchstdauer für den Besuch von höheren Fachschulen, Akademien und Hochschulen (10. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV) vom 13. Juni 1994 (BGBl I S. 1257) änderte § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 63 FörderungshöchstdauerV erneut und setzte die Förderungshöchstdauer nunmehr auf die Regelstudienzeit von zwölf Semestern und drei Monaten herab. Zugleich führte sie eine Übergangsregelung in § 11d FörderungshöchstdauerV ein. Diese Vorschrift lautet:
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§ 11d
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Übergangsvorschrift 1994
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In einem Studiengang, dessen Förderungshöchstdauer durch die Zehnte Verordnung zur Änderung dieser Verordnung vom 13. Juni 1994 (BGBl. I S. 1257) gekürzt wird, gilt für Auszubildende, die vor dem 1. Oktober 1994 das vierte Fachsemester vollendet haben, die bisherige Förderungshöchstdauer weiter.
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In den neuen Ländern war die vollständige Anpassung der Förderungshöchstdauer an die bundesrechtlich vorgegebene Regelstudienzeit allerdings durch § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV schon früher erfolgt (siehe oben b).
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Die der Regelstudienzeit entsprechende Förderungshöchstdauer von zwölf Semestern und drei Monaten wurde auch als besondere Regelung in § 15a Abs. 2 Nr. 3 BAföG in der seit dem 1. August 1996 geltenden Fassung des 18. BAföGÄndG (siehe dazu oben a) aufgenommen. Die Vorschrift hat folgenden Wortlaut:
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§ 15a
- 39
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Förderungshöchstdauer
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…
- 41
-
(2) Abweichend von Absatz 1 beträgt die Förderungshöchstdauer für die Universitätsstudiengänge
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…
3. Medizin, mit Ausnahme von Zahn- und Tiermedizin,
12 Semester
und 3 Monate.
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Nach Maßgabe von § 15a Abs. 1 in Verbindung mit § 15 Abs. 4 Satz 2 BAföG in der Fassung des 18. BAföGÄndG galt allerdings die FörderungshöchstdauerV für solche Studierenden weiter, die vor dem 1. Oktober 1996 das vierte Fachsemester beendet hatten.
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Die allgemeine Verweisung auf die Regelstudienstudienzeit in § 15a Abs. 1 Satz 1 BAföG in der seit dem 1. April 2001 geltenden Fassung des Ausbildungsförderungsreformgesetz (AföRG) (vgl. oben 2. a) machte diese Regelung schließlich entbehrlich.
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4. Was die Möglichkeiten anbetrifft, einen großen Teilerlass nach § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG zu erhalten, stellt sich die Rechtslage für Studierende der Humanmedizin damit wie folgt dar: Studierenden, die ihr Studium in den neuen Ländern nach den Vorschriften der Approbationsordnung für Ärzte durchführten und abschlossen (siehe dazu 3. c) aa), war es von vornherein objektiv unmöglich, einen großen Teilerlass nach § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG zu erreichen. Sie konnten ihr Studium nicht vier Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer abschließen, da die Förderungshöchstdauer gemäß § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV in der seit dem 1. Januar 1991 geltenden Fassung entsprechend der Regelstudienzeit nach § 1 Abs. 2 Satz 2 ÄApprO zwölf Semester und drei Monate betrug und eine Mindeststudienzeit von zwölf Semestern zu absolvieren war. Für Studierende der Humanmedizin, die ab dem Sommersemester 1993 ihr Studium in den alten Ländern aufgenommen hatten, gilt das gleiche (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 63 FörderungshöchstdauerV i.d.F. der 10. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV). Wer allerdings, wie bei einem Studienbeginn im Wintersemester 1992/1993 oder früher, am 1. Oktober 1994 sein viertes Fachsemester in den alten Ländern vollendet hatte, konnte bei einem Abschluss des Studiums vor Ablauf des zweiten Monats nach dem Ende des zwölften Semesters einen großen Teilerlass erhalten, da für ihn eine Förderungshöchstdauer von dreizehn Semestern galt (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 63 FörderungshöchstdauerV i.d.F. der 8. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV i.V.m. § 11d FörderungshöchstdauerV i.d.F. der 10. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV).
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II.
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Der Beschwerdeführer begann im Wintersemester 1991/1992 ein Medizinstudium an der Friedrich-Schiller-Universität Jena und schloss es am 27. Oktober 1997 erfolgreich mit dem Bestehen des Dritten Abschnitts der Ärztlichen Prüfung ab. Während des Studiums erhielt er Ausbildungsförderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz, die ihm zur Hälfte als unverzinsliches Darlehen gewährt wurde.
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Bereits Ende 1994 erließ das Studentenwerk Erfurt einen Leistungs- und Rückforderungsbescheid, der als Ende der Förderungshöchstdauer September 1997 nannte. Auf den Widerspruch des Beschwerdeführers erging Anfang 1995 zunächst ein korrigierter Leistungsbescheid, in dem als Ende der Förderungshöchstdauer nunmehr der Dezember 1997 genannt war. Im April 1995 wurde sodann ein Abhilfebescheid hinsichtlich der angefochtenen Rückzahlungsverpflichtung erlassen, der zugleich die Förderungshöchstdauer auf sechs Jahre und drei Monate festlegte. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob der Beschwerdeführer hiergegen Klage und begehrte die Festsetzung des Endes der Förderungshöchstdauer auf März 1998, d.h. auf das Ende des dreizehnten Fachsemesters. Das Verwaltungsgericht Weimar wies die Klage als unzulässig ab, weil die angefochtenen Bescheide hinsichtlich der Förderungshöchstdauer keine Regelung im Sinne eines Verwaltungsakts enthielten. Der hiergegen gerichtete Antrag auf Zulassung der Berufung blieb ohne Erfolg, wenngleich das Thüringer Oberverwaltungsgericht der Auffassung des Verwaltungsgerichts zum Nichtvorliegen eines Verwaltungsaktes widersprach.
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Am 17. Juni 2002 erließ das Bundesverwaltungsamt einen Feststellungs- und Rückzahlungsbescheid nach § 18 Abs. 5a BAföG, in dem es das Ende der Förderungshöchstdauer auf den letzten Tag des Monats Dezember 1997 festlegte und die Höhe der Darlehensschuld festsetzte. Mit zwei weiteren Bescheiden vom 28. Juni 2002 gewährte das Bundesverwaltungsamt dem Beschwerdeführer einen leistungsabhängigen Teilerlass sowie einen kleinen Teilerlass (1022,58 Euro = 2.000 DM), weil der Beschwerdeführer das Studium zwei Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer abgeschlossen habe. Der Beschwerdeführer hatte danach noch insgesamt 4.904,13 Euro zurückzuzahlen. Diese Summe würde sich bei vorzeitiger Rückzahlung auf 3.996,87 Euro reduzieren.
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Mit seinem gegen den Feststellungs- und Rückzahlungsbescheid einerseits und den Bescheid über die Gewährung eines kleinen Teilerlasses andererseits gerichteten Widerspruch machte der Beschwerdeführer geltend, das Ende der Förderungshöchstdauer müsse auf den letzten Tag des Monats März 1998 festgesetzt werden. Darüber hinaus sei ihm anstelle des kleinen Teilerlasses ein großer Teilerlass (2.556,46 Euro = 5.000 DM) zu gewähren. Seine nach Zurückweisung des Widerspruchs durch zwei separate Widerspruchsbescheide erhobenen Klagen auf die Festsetzung des Endes der Förderungshöchstdauer auf März 1998 einerseits und auf die Gewährung eines großen Teilerlasses nach § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG andererseits wies das Verwaltungsgericht Köln als unbegründet ab. Es könne offen bleiben, ob das Bundesverwaltungsamt an die zuvor vom Studentenwerk Erfurt verfügte Festsetzung der Förderungshöchstdauer gebunden sei. Auch wenn man dies zugunsten des Beschwerdeführers nicht annähme, habe es die Förderungshöchstdauer nach § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV zutreffend festgesetzt. § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV verstoße nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Es sei ein sachlicher Gesichtspunkt, dass der Verordnungsgeber mit der Regelung des § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV den besonderen Verhältnissen an den Hochschulen in den neuen Ländern habe Rechnung tragen wollen. Unterschiede bei der Förderung in den alten und neuen Ländern seien für eine Übergangszeit hinzunehmen. Aufgrund des Gestaltungsspielraums des Verordnungsgebers bei der Regelung sozialer Vergünstigungen verstoße es nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, dass die Bemessung der Förderungshöchstdauer nach § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV dazu führe, dass ein großer Teilerlass nicht erreichbar sei. Die normative Bestimmung einer Förderungshöchstdauer, die auf studienorganisatorische Besonderheiten keine Rücksicht nehme, verstoße nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen nicht dadurch gegen den Gleichheitssatz, dass für Absolventen bestimmter Studiengänge ein Teilerlass nicht erreichbar sei. Entscheidend sei, dass die Förderungshöchstdauer so festgelegt werde, dass ein Abschluss der geförderten Ausbildung regelmäßig möglich sei. Der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebiete hingegen nicht, für die Rückzahlung Regelungen vorzusehen, die es in jedem Studiengang ermöglichten, grundsätzlich alle denkbaren Vergünstigungen - wie alle Varianten des leistungsabhängigen Teilerlasses oder des studiendauerabhängigen Teilerlasses - ausschöpfen zu können.
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Die Anträge auf Zulassung der Berufung lehnte das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen als unbegründet ab. Zur Begründung führte es unter anderem aus, es bestünden keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen. § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV verstoße auch nicht deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil - abweichend vom Regelungssystem in den alten Ländern - nicht gewährleistet gewesen sei, dass jedem Auszubildenden beim Besuch einer wissenschaftlichen Hochschule im Beitrittsgebiet über die Mindestausbildungsdauer hinaus generell ein weiteres Semester zur freien Verfügung gestanden habe. Die insoweit gegebene unterschiedliche Behandlung der Auszubildenden im Beitrittsgebiet und in den alten Ländern rechtfertige sich mit Blick auf die besondere Situation, die bei Abschluss des Einigungsvertrages für das Inkraftsetzen der Vorschriften des Bundesausbildungsförderungsgesetzes im Beitrittsgebiet zum 1. Januar 1991 in Rechnung zu stellen gewesen sei. Die Anwendung dieser Vorschriften einschließlich der Normen über die Förderungshöchstdauer sei nämlich zunächst im Rahmen eines andersartigen, noch maßgeblich durch die ehemalige Deutsche Demokratische Republik geprägten Bildungssystems erfolgt, dessen Angleichung an die Bedingungen in den alten Ländern nur im Laufe eines längerwährenden Prozesses zu erwarten gewesen sei. Diese besondere Lage habe es ausgeschlossen, die Regelungen der Förderungshöchstdauerverordnung für die alten Länder auf das Beitrittsgebiet zum 1. Januar 1991 zu übertragen. Mit der Anknüpfung an die Regelstudienzeit in § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV sei eine Bestimmung getroffen worden, die diese Besonderheiten berücksichtigte und deren im Einzelfall nachteiligen Folgen die Auszubildenden für eine Übergangszeit hinzunehmen hätten.
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III.
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Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet sich der Beschwerdeführer unmittelbar gegen den Feststellungs- und Rückzahlungsbescheid und den Bescheid über die Gewährung eines kleinen Teilerlasses sowie die hierzu ergangenen Widerspruchsbescheide und gerichtlichen Entscheidungen. Mittelbar richtet er sich gegen § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV sowie § 15a Abs. 2 Nr. 3 BAföG in der seit dem 1. August 1996 geltenden Fassung. Er rügt eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG. Studierende der Humanmedizin würden im Verhältnis zu Studierenden anderer Studienrichtungen, zum Beispiel Jurastudenten, in nicht gerechtfertigter Weise dadurch ungleich behandelt, dass bei ihnen ein großer Teilerlass von vornherein nicht möglich sei. Zudem dürfe die Förderungshöchstdauer nicht unterschiedlich in den neuen und alten Ländern geregelt werden, da das Medizinstudium in Detailfragen bundeseinheitlich geregelt sei. Die vom Verwaltungsgericht und vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Gründe studienorganisatorischer Art und die angeführten Besonderheiten an den Hochschulen in den neuen Ländern hätten mit der Frage der Förderungshöchstdauer und der Möglichkeit eines großen Teilerlasses nichts zu tun. Es liege deshalb auch eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung gegenüber Studierenden der Humanmedizin in den alten Ländern vor, für die bei einem Studienbeginn zum Wintersemester 1991/1992 eine Förderungshöchstdauer von dreizehn Semestern gegolten habe und für die ein großer Teilerlass objektiv möglich gewesen sei.
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IV.
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Zu der Verfassungsbeschwerde haben sich der für das Ausbildungsförderungsrecht zuständige 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts, der Marburger Bund, der NAV Virchow-Bund, das Deutsche Studentenwerk und der Wissenschaftsrat geäußert.
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1. Der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts, der nach eigenen Angaben bislang nicht mit der durch die Verfassungsbeschwerde aufgeworfenen Problematik befasst war, ist der Auffassung, dass der Beschwerdeführer durch die Versagung des großen Teilerlasses in seinem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt sei. Er verweist auf die bisherige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts , wonach bei der Festlegung der Förderungshöchstdauer zu gewährleisten sei, dass regelmäßig ein Semester zur freieren Verfügung des Auszubildenden stehe (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Juni 1983 - BVerwG 5 C 50.81 -, juris Rn. 8; BVerwGE 88, 151 <155 f.>; BVerwG, Urteil vom 24. Mai 1995 - BVerwG 11 C 26.94 -, juris Rn. 22). Es liege nahe, dass es dann grundsätzlich auch möglich sein müsse, zumindest in diesem Verfügungssemester eine Ausbildung vier Monate vor Ablauf der Förderungshöchstdauer zu beenden. Es liege in jedem Fall auf der Linie der bisherigen Rechtsprechung, eine Förderungshöchstdauer zu verlangen, die den Auszubildenden so viel zeitlichen Spielraum für die Ausbildung lasse, dass sie objektiv in allen Studiengängen die Voraussetzungen für den großen Teilerlass erreichen könnten. Hierfür spreche neben dem Wortlaut der Regelung auch ihr für alle Studiengänge gleichermaßen geltender Sinn, einen finanziellen Anreiz für eine zügige Durchführung der Ausbildung zu setzen. Im Ergebnis sei auch die unterschiedliche Behandlung von Studierenden nach dem Standort der Hochschule mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar. Für Studiengänge, für die bereits im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Ausbildungsförderungsrechts im Beitrittsgebiet kraft Bundesrechts an ostdeutschen und westdeutschen Hochschulen dieselben Ausbildungs- und Prüfungsregelungen galten, habe kein tragfähiger Grund für die ungleiche Behandlung in Bezug auf die Förderungshöchstdauer bestanden.
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2. Der Marburger Bund hält die Verfassungsbeschwerde ebenfalls für begründet. Es liege ein zweifacher Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG sowohl im Hinblick auf die Ungleichbehandlung zwischen den Studierenden der Humanmedizin der alten und der neuen Länder durch § 9 FörderungshöchstdauerV als auch zwischen den Studierenden der Humanmedizin und denen anderer Studiengänge vor. Etwaige organisatorische Besonderheiten in den neuen Ländern hätten eher zu einer Verlängerung der Förderungshöchstdauer führen müssen. Nach einer Mitgliederbefragung habe es zwischen den Studienbedingungen im Beitrittsgebiet und in den alten Ländern keine Unterschiede gegeben, so dass ein Studienabschluss jeweils grundsätzlich in derselben Zeit erreichbar gewesen sei. Der Ausschluss von der Möglichkeit, einen großen Teilerlass zu erhalten, sei nicht mit dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zu rechtfertigen. Die Grenzen zulässiger Typisierung und Pauschalierung seien überschritten, zumal mit dem Kreis der Studierenden der Humanmedizin an den ostdeutschen Universitäten keine zahlenmäßig kleine Gruppe betroffen sei. Der NAV Virchow-Bund folgt in der Sache gleichfalls der Argumentation des Beschwerdeführers.
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3. Das Deutsche Studentenwerk und der Wissenschaftsrat nehmen in ihren Äußerungen Bezug auf die vom Wissenschaftsrat veröffentlichten Studien zur "Entwicklung der Fachstudiendauer an Universitäten von 1990 bis 1998" (Drs. 4770-01 vom 15. Februar 2001, S. 80 ff. und Anhang I, S. 118 f.) beziehungsweise "von 1999 bis 2003" (Drs. 6825/05 vom 29. August 2005, S. 100 und Anhang I, S. 170). Aus ihnen geht hervor, dass die mittlere Fachstudiendauer im Studienfach Humanmedizin an den meisten Universitäten in den neuen Ländern im Jahre 1998 deutlich und im Jahre 2003 geringfügig niedriger war als an den Universitäten in den alten Ländern. Als Gründe gälten die völlige Neukonzeption der Studiengänge in den neuen Ländern nach der Wende, in denen die Studien- und Prüfungsordnungen realitätsnäher gewesen seien als die über Jahre hinweg nicht evaluierten Ordnungen in den alten Ländern. Letztlich sei auch die Betreuungsrelation besser gewesen als in den alten Ländern.
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B.
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Die Verfassungsbeschwerde ist überwiegend zulässig.
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I.
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Die Verfassungsbeschwerde ist allerdings unzulässig, soweit der Beschwerdeführer als selbstständigen Beschwerdegegenstand die Festsetzung der Förderungshöchstdauer und die hierzu ergangenen Verwaltungs- und Gerichtsentscheidungen sowie mittelbar die Vorschriften des § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV und des § 15a Abs. 2 Nr. 3 BAföG in der vom 1. August 1996 bis zum 31. März 2001 geltenden Fassung angreift, aus denen sich die für den Beschwerdeführer festgesetzte Förderungshöchstdauer von zwölf Semestern und drei Monaten ergibt.
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Es kann dahinstehen, ob dem Beschwerdeführer insoweit das Rechtsschutzbedürfnis fehlt, als die Förderungshöchstdauer von zwölf Semestern und drei Monaten und ihr Ende im Dezember 1997 bereits durch die Bescheide des Studentenwerkes Erfurt von Ende 1994 bzw. Anfang 1995 bestandskräftig festgestellt worden und das Bundesverwaltungsamt bei Erlass des hier angefochtenen Feststellungs- und Rückzahlungsbescheides vom 17. Juni 2002 an diese Festsetzungen mit der Folge gebunden gewesen wäre, dass die in den Ausgangsverfahren begehrte Festsetzung des Endes der Förderungshöchstdauer auf März 1998 nicht in Betracht käme.
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Jedenfalls ist der Beschwerdeführer nicht beschwerdebefugt, weil er durch die Förderungshöchstdauer als solche nicht in seinen Grundrechten verletzt sein kann. Für den Beschwerdeführer galt zwar eine niedrigere Förderungshöchstdauer als für Studierende der Humanmedizin in den alten Ländern. Hinsichtlich der primären Rechtswirkung der Förderungshöchstdauer, die Gewährung von Ausbildungsförderung zeitlich zu begrenzen (vgl. § 15 Abs. 2 Satz 1 BAföG), ist dem Beschwerdeführer selbst jedoch kein Nachteil entstanden. Er hat sein Studium innerhalb der für ihn maßgeblichen Förderungshöchstdauer abgeschlossen und für dessen gesamte Dauer Ausbildungsförderung erhalten. § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV und die darauf gestützten Verwaltungs- und Gerichtsentscheidungen enthalten damit keine unmittelbare verfassungsrechtliche Beschwer für den Beschwerdeführer.
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Allerdings wirken sich die Vorschriften zur Förderungshöchstdauer indirekt nachteilig für den Beschwerdeführer aus, weil die Gewährung eines großen Teilerlasses nach § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG auch von der für ihn geltenden Förderungshöchstdauer von zwölf Semestern und drei Monaten abhängt. Doch ist eine Verfassungsbeschwerde nur gegen denjenigen Akt öffentlicher Gewalt zulässig, der die geltend gemachte Grundrechtsverletzung bewirkt (vgl. auch BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 2. August 2010 - 1 BvR 2393/08 u.a. -, juris Rn. 19, 30). Das ist hier die Versagung des Teilerlasses.
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II.
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Zulässig ist die Verfassungsbeschwerde, soweit sich der Beschwerdeführer gegen die Versagung eines großen Teilerlasses und die hierzu ergangenen Verwaltungs- und Gerichtsentscheidungen richtet. Er hat insoweit den Anforderungen von § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG entsprechend hinreichend substantiiert die Möglichkeit einer Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG aufgezeigt. Sinngemäß richtet sich seine Verfassungsbeschwerde ausweislich ihrer Begründung mittelbar gegen § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG in der Fassung des 12. BAföGÄndG in Verbindung mit den für den Beschwerdeführer einschlägigen Vorschriften zur Förderungs-höchstdauer einerseits und zur Mindeststudienzeit andererseits. Der Beschwer-deführer hat diese Vorschrift zwar nicht ausdrücklich als Gegenstand der Verfassungsbeschwerde bezeichnet. Doch sind seine Ausführungen entsprechend auszulegen (vgl. BVerfGE 68, 1 <68 f.>).
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C.
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Soweit die Verfassungsbeschwerde zulässig ist, ist sie auch begründet. Der Beschwerdeführer wird durch § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG in der Fassung des 12. BAföGÄndG in Verbindung mit den einschlägigen Vorschriften zur Förderungshöchstdauer (§ 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV i.V.m. § 1 Abs. 2 Satz 2 ÄApprO) einerseits und zur Mindeststudienzeit (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BÄO, § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ÄApprO) andererseits und durch die daraus folgende Versagung eines großen Teilerlasses in seinem Grundrecht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, weil es ihm als Studierendem der Humanmedizin in den neuen Ländern von vornherein objektiv unmöglich war, in den Genuss eines großen Teilerlasses zu kommen.
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I.
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Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfGE 98, 365 <385>; stRspr). Er gilt sowohl für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen (vgl. BVerfGE 79, 1 <17>; 126, 400 <416> m.w.N.). Verboten ist auch ein gleichheitswidriger Ausschluss (vgl. BVerfGE 93, 386 <396>; 105, 73 <110 ff., 133>), bei dem eine Begünstigung dem einem Personenkreis gewährt, dem anderen aber vorenthalten wird (vgl. BVerfGE 110, 412 <431>; 112, 164 <174>; 126, 400 <416> m.w.N.).
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Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl. BVerfGE 117, 1 <30>; 122, 1 <23>; 126, 400 <416> m.w.N.). Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet nicht nur, dass die Ungleichbehandlung an ein der Art nach sachlich gerechtfertigtes Unterscheidungskriterium anknüpft, sondern verlangt auch für das Maß der Differenzierung einen inneren Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung, der sich als sachlich vertretbarer Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem Gewicht erweist (vgl. BVerfGE 124, 199 <220>). Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 55, 72 <88>; 88, 87 <97>; 93, 386 <397>; 99, 367 <389>; 105, 73 <110>; 107, 27 <46>; 110, 412 <432>).
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Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfGE 75, 108 <157>; 93, 319 <348 f.>; 107, 27 <46>; 126, 400 <416> m.w.N.). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers ist insbesondere anzunehmen, wenn die Differenzierung an Persönlichkeitsmerkmale anknüpft, wobei sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen umso mehr verschärfen, je weniger die Merkmale für den Einzelnen verfügbar sind (vgl. BVerfGE 88, 87 <96>) oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl. BVerfGE 124, 199 <220>). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich auch aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben (vgl. BVerfGE 88, 87 <96>). Im Übrigen hängt das Maß der Bindung unter anderem davon ab, inwieweit die Betroffenen in der Lage sind, durch ihr Verhalten die Verwirklichung der Kriterien zu beeinflussen, nach denen unterschieden wird (vgl. BVerfGE 88, 87 <96>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 12. Oktober 2010 - 1 BvL 14/09 -, juris Rn. 45).
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II.
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§ 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG in der Fassung des 12. BAföGÄndG in Verbindung mit den einschlägigen Vorschriften zur Förderungshöchstdauer (hier § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV i.V.m. § 1 Abs. 2 Satz 2 ÄApprO) einerseits und zur Mindeststudienzeit (hier § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BÄO, § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ÄApprO) andererseits und die darauf beruhende Versagung eines großen Teilerlasses für den Beschwerdeführer sind selbst bei Anlegung eines großzügigen Prüfungsmaßstabes mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar.
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1. Der Beschwerdeführer wird als Student der Humanmedizin in den neuen Ländern zum einen gegenüber Studierenden der Humanmedizin, die im Wintersemester 1992/1993 oder früher ihr Studium in den alten Ländern aufgenommen und im Sommersemester 1994 ihr viertes Fachsemester vollendet haben, ungleich behandelt. Während für letztere nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 63 FörderungshöchstdauerV in der Fassung der 8. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV in Verbindung mit § 11d FörderungshöchstdauerV in der Fassung der 10. BAföG- FörderungshöchstdauerVÄndV eine Förderungshöchstdauer von dreizehn Semester galt und sie damit bei einem Abschluss des Studiums vor Ablauf des zweiten Monats nach dem Ablauf der Mindeststudienzeit von zwölf Semestern einen großen Teilerlass erhalten konnten, war dies dem Beschwerdeführer nicht möglich. Denn er konnte sein Studium wegen der bundesrechtlich vorgegebenen Mindeststudienzeit von zwölf Semestern einerseits und der für Studierende in den neuen Ländern geltenden, der Regelstudienzeit entsprechenden Förderungshöchstdauer von zwölf Semestern und drei Monaten andererseits nicht vier Monate vor dem Ablauf der Förderungshöchstdauer beenden. Zum anderen liegt eine Ungleichbehandlung gegenüber Studierenden anderer Studiengänge vor, in denen entweder gar keine Mindeststudienzeit gilt oder Mindeststudienzeit und Förderungshöchstdauer so bemessen sind, dass ein Abschluss des Studiums vier Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer möglich bleibt.
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2. Tragfähige Gründe für die Rechtfertigung dieser Ungleichbehandlungen sind nicht erkennbar. Sie ergeben sich weder aus den Materialien zum Bundesausbildungsförderungsgesetz noch aus der Begründung der Förderungshöchstdauerverordnung. Auch im Verfassungsbeschwerdeverfahren ist hierzu nichts vorgetragen worden.
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a) Für die Ungleichbehandlung gegenüber Studierenden der Humanmedizin in den alten Ländern bestehen keine tragfähigen Sachgründe. Zwar durfte der Gesetzgeber bei der Gewährung von Leistungen einen Spielraum in Anspruch nehmen. Doch erlaubt ihm dieser nicht, Studierende in den neuen Ländern ohne sachangemessene Gründe von einer Begünstigung auszuschließen. Dabei kann dahinstehen, ob im Studiengang Humanmedizin in den neuen Ländern in den 1990er Jahren Studienbedingungen geherrscht haben, die einen schnelleren Studienabschluss als an Universitäten in den alten Ländern ermöglich haben, und es deshalb ungeachtet der bundeseinheitlich vorgegebenen Studieninhalte verfassungsrechtlich zulässig war, die Förderungshöchstdauer in den neuen Ländern übergangsweise niedriger festzusetzen als in den alten Ländern. Zwar darf der Gesetzgeber insbesondere auch zur Bewältigung der Folgen der Deutschen Einheit Regeln treffen, mit denen auch Härten einhergehen können. Doch ließe sich damit allenfalls rechtfertigen, Studierende der Humanmedizin in den neuen Ländern für eine kürzere Dauer zu fördern, weil sie ihr Studium früher abschließen konnten als Studierende der Humanmedizin in den alten Ländern. Nicht zu rechtfertigen wäre es jedoch, deshalb keinen großen Teilerlass für den Darlehensteil bereits ausgezahlter Förderung zu gewähren. Der Sinn und Zweck des § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG, Anreize für einen möglichst raschen Studienabschluss vor dem Ende der Förderungshöchstdauer zu setzen (vgl. oben A. I. 2. b), besteht gegenüber Studierenden der Humanmedizin in den neuen Ländern ebenso wie in den alten Ländern. Die Mindeststudienzeit von zwölf Semestern, die einem schnellen Studienabschluss Grenzen setzt, gilt kraft bundesgesetzlicher Anordnung für alle Studierenden der Humanmedizin. Es ist deshalb kein Grund ersichtlich, warum Studierenden der Humanmedizin in den neuen Ländern die Begünstigung eines großen Teilerlasses von vornherein versagt blieb, während sie Studierenden der Humanmedizin in den alten Ländern nach der Wiedervereinigung noch übergangsweise offen stand.
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b) Die Ungleichbehandlung sowohl gegenüber Studierenden der Humanmedizin in den alten Ländern als auch gegenüber Studierenden anderer Fachrichtungen lässt sich nicht mit der Befugnis des Gesetzgebers rechtfertigen, bei der Ordnung von Massenerscheinungen typisierende und pauschalierende Regelungen zu treffen. Die Voraussetzungen dafür liegen hier nicht vor.
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aa) Der Gesetzgeber ist zwar von Verfassungs wegen nicht gehalten, sämtliche studienorganisatorischen Besonderheiten zu berücksichtigen und zu überprüfen, ob es nach den individuellen Studienbedingungen eines jeden Studierenden in jedem Studiengang und an jeder Universität möglich ist, das Studium vier Monate vor Ablauf der Förderungshöchstdauer zu beenden. Er muss die Verwaltung auch nicht zu einer entsprechenden umfangreichen Einzelfallprüfung unter Berücksichtigung individueller Härten verpflichten. Generelle Hinderungsgründe, die sich wie hier die bindenden Mindeststudienzeiten aus Rechtsvorschriften ergeben, müssen aber in einer Regelung über die Gewährung eines studiendauerabhängigen Teilerlasses berücksichtigt werden.
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Die unzureichende Berücksichtigung gesetzlicher Mindeststudienzeiten und ihres Verhältnisses zur Förderungshöchstdauer kann gesamte Studiengänge und damit eine große Anzahl von Studierenden von der Möglichkeit eines großen Teilerlasses ausschließen. Gerade die hier betroffene Gruppe der Studierenden der Humanmedizin in den neuen Ländern ist zahlenmäßig nicht unbedeutend. So schlossen beispielsweise im Jahre 1998 insgesamt 1088 deutsche Erstabsolventen ihr Medizinstudium an Universitäten in den neuen Ländern ab (vgl. Wissenschaftsrat, Entwicklung der Fachstudiendauer an Universitäten von 1990 bis 1998, Drs. 4770-01 vom 15. Februar 2001, Anhang I, S. 118). Geht man entsprechend der Stellungnahme des Deutschen Studentenwerks für das Jahr 1997 davon aus, dass 17 % der Studierenden der Humanmedizin Leistungen nach dem BAföG erhalten haben, waren allein im Jahre 1998 ca. 185 Studierende von dem Begünstigungsausschluss betroffen. Seit Inkrafttreten von § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 63 FörderungshöchstdauerV in der Fassung der 10. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV gilt im Übrigen für alle Studierenden der Humanmedizin im gesamten Bundesgebiet eine Förderungshöchstdauer von zwölf Semestern und drei Monaten, so dass seitdem kein Studierender der Humanmedizin mehr von einem großen Teilerlass profitieren kann.
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bb) Der Ausschluss größerer Gruppen von Studierenden von der Chance eines großen Teilerlasses wegen studiengangsbezogener Mindeststudienzeiten ist ohne unzumutbaren Aufwand vermeidbar, indem die Regeln über Teilerlass, Förderungshöchstdauer und Mindeststudienzeit aufeinander abgestimmt werden. Es sind keine verwaltungspraktischen Hindernisse oder sonstige Gründe ersichtlich, die diesen Ausschluss geböten. Er hat seine Ursache vielmehr in der fehlenden Abstimmung derjenigen Regeln, die für den großen Teilerlass von Bedeutung sind. Dies lässt sich nicht mit Typisierungs- und Pauschalierungserwägungen rechtfertigen. So gewährleistete die ursprüngliche Konzeption des studiendauerabhängigen Teilerlasses unter Berücksichtigung der früheren Bemessungsprinzipien der Förderungshöchstdauer, dass Mindeststudienzeiten einem Teilerlass nicht entgegenstanden. Da die Förderungshöchstdauer bis Mitte der 1980er Jahre die Mindeststudienzeit immer um mindestens ein Semester überstieg (vgl. oben A. I. 3. a), war ein Teilerlass, der in Höhe von 2.000 DM für jedes Semester gewährt wurde, um das ein Auszubildender seine Ausbildung vor dem Ende der Förderungshöchstdauer beendete (vgl. oben A. I. 2. b), in jedem Studiengang objektiv möglich. Dies hat sich jedoch geändert, weil sich die Förderungshöchstdauer mehr und mehr an der Regelstudienzeit orientierte. In Studiengängen, in denen die Förderungshöchstdauer nunmehr der Regelstudienzeit entsprach und diese sich aus der bisherigen Mindeststudienzeit und der notwendigen Examenszeit zusammensetzte, wie dies im Studium der Humanmedizin der Fall ist (vgl. BRDrucks 6/78, S. 34, 41 f., und oben A. I. 3. c) aa), war damit ein Abschluss des Studiums ein volles Semester vor dem Ende der Förderungshöchstdauer nicht mehr möglich. Die Verkürzung des für einen großen Teilerlass notwendigen Zeitraums zwischen dem erfolgreichen Abschluss des Studiums und dem Ende der Förderungshöchstdauer von einem Semester, d.h. sechs Monaten, auf vier Monate war nicht auf die gewandelte Förderungshöchstdauer abgestimmt und hat, wie der vorliegende Fall zeigt, die Problematik, dass Mindeststudienzeiten einem Studienabschluss vier Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer entgegenstehen können, nicht beseitigt.
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c) Die Benachteiligung gegenüber Studierenden anderer Studiengänge ist nicht durch andere Sachgründe gerechtfertigt. Zwar zeichnet sich der Studiengang Humanmedizin durch die höchste Förderungshöchstdauer von allen universitären Studiengängen aus. Dies ist jedoch dem außergewöhnlichen Umfang des Studiums und der gesetzlich bestimmten und auch europarechtlich vorgegebenen Mindeststudienzeit geschuldet. Die Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz dienen primär dazu, einen erfolgreichen Studienabschluss zu gewährleisten und werden deshalb für die gesamte erforderliche Dauer des Studiums gezahlt. Die Studienwahl selbst ist frei. Es ist damit nicht durch einen tragfähigen Sachgrund gerechtfertigt, wenn Studierenden ein großer Teilerlass deshalb versagt wird, weil sie sich in gesetzlich gebilligter Weise für ein umfangreiches Studium entschieden haben.
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Im Übrigen besteht aus Sicht der Geförderten bei langer Studien- und Förderungsdauer ein größeres Bedürfnis für einen großen Teilerlass, da die zurückzuzahlende Darlehenssumme in der Regel höher ausfällt als bei kürzeren Studiengängen. Dies gilt in besonderem Maße für solche Studierenden, die, wie der Beschwerdeführer, ihr Studium vor dem 28. Februar 2001 abgeschlossen haben und für die deshalb die Begrenzung der zurückzuzahlenden Darlehenssumme auf 10.000 Euro nach § 17 Abs. 2 Satz 1 BAföG nicht eingreift. Der große Teilerlass, der anders als der leistungsabhängige Teilerlass nach § 18b Abs. 2 BAföG nicht in Form eines prozentualen Anteils der gesamten Darlehenssumme, sondern in Ge-stalt eines fixen Betrages gewährt wird, wirkt sich zudem bei langer Förderungsdauer und damit hoher Darlehenssumme im Verhältnis geringfügiger aus als bei kürzerer Förderungsdauer.
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Aufgrund der langen Studien- und Förderungsdauer im Studiengang Humanmedizin entsprechen Anreize zur zügigen Beendigung des Studiums auch in besonderem Maße dem Sinn und Zweck des § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG. Es ist nicht ersichtlich, dass dieser Zweck für Studierende der Humanmedizin in den neuen Ländern und ab Sommersemester 1993 auch für Studierende der Humanmedizin in den alten Ländern als verfehlt anzusehen wäre und sie deshalb gegenüber Studierenden anderer Fachrichtungen schlechter gestellt werden dürften.
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d) Die Gewährung eines kleinen Teilerlasses nach § 18b Abs. 3 Satz 2 BAföG, den der Beschwerdeführer erhalten hat, kompensiert nicht die Versagung eines großen Teilerlasses. Dass Studierende der Humanmedizin wie andere Studierende in den Genuss eines kleinen Teilerlasses kommen können, rechtfertigt es nicht, ihnen die Begünstigung eines großen Teilerlasses vorzuenthalten, dessen Voraussetzungen andere Studierende erfüllen können.
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D.
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I.
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1. a) § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG in der Fassung des 12. BAföGÄndG ist für unvereinbar mit Art. 3 Abs. 1 GG zu erklären. Eine verfassungskonforme Auslegung scheidet wegen der strikten tatbestandlichen Voraussetzungen für einen großen Teilerlass aus. In entsprechender Anwendung von § 78 Satz 2 BVerfGG ist die Rechtsfolge der Unvereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 1 GG auch für die späteren Fassungen des § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG (Fassungen des Ausbildungsförderungsreformgesetzes
und des 23. BAföGÄndG, vgl. oben A. I. 2. a) auszusprechen, weil dies im Interesse der Rechtsklarheit geboten ist.
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b) Der festgestellte Verfassungsverstoß beschränkt sich auf die Fälle, in denen § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG in Verbindung mit den Vorschriften zur Mindeststudienzeit einerseits und zur Förderungshöchstdauer andererseits dazu führt, dass Studierenden in ihrem Studiengang ein großer Teilerlass von vornherein objektiv unmöglich ist, weil sie ihr Studium nicht mindestens vier Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer beenden können. In entsprechender Anwendung von § 78 Satz 2 BVerfGG wird die Unvereinbarkeit auch über die der Verfassungsbeschwerde zugrunde liegende Fallkonstellation eines Studierenden der Humanmedizin in den neuen Ländern hinaus erklärt, weil dies im Interesse der Rechtsklarheit geboten ist (vgl. BVerfGE 19, 206 <225 f.>; 40, 296 <328 f.>; 45, 104 <119, 139>). Sie führt nicht nur im konkreten Fall in Verbindung mit der sich aus § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV und § 1 Abs. 2 Satz 2 ÄApprO ergebenden Förderungshöchstdauer einerseits und der sich aus § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BÄO und § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ÄApprO ergebenden Mindeststudienzeit andererseits zu einer Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG bei Studierenden der Humanmedizin in den neuen Ländern. Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG liegt darüber hinaus bei Studierenden der Humanmedizin in den alten Ländern ab Sommersemester 1993 gegenüber Studierenden in solchen Studiengängen vor, die die Voraussetzungen des großen Teilerlasses nach Maßgabe der für sie geltenden Mindeststudienzeiten und Förderungshöchstdauer grundsätzlich erfüllen können. Ein entsprechender Gleichheitsverstoß gilt auch für alle anderen Studiengänge, in denen Mindeststudienzeiten vorgeschrieben sind und eine Förderungshöchstdauer gilt, die um weniger als vier Monate über der Mindeststudienzeit liegt.
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2. a) Als Folge der Unvereinbarkeitserklärung dürfen Gerichte und Verwaltungsbehörden § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG im Umfang der festgestellten Unvereinbarkeit nicht mehr anwenden; laufende Verfahren sind auszusetzen (vgl. BVerfGE 73, 40 <101>; 105, 73 <134>; 126, 400 <431>).
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b) Die Unvereinbarkeitserklärung hat weiterhin zur Folge, dass der Gesetzgeber zur rückwirkenden, gleichheitsgerechten Neuregelung für den gesamten Zeitraum verpflichtet ist, auf den sich die Unvereinbarkeitserklärung bezieht (vgl. BVerfGE 87, 153 <178>; 99, 280 <298>; 105, 73 <134>; 107, 27 <58>; 110, 94 <138>). Dies bedeutet, dass die Neuregelung unabhängig vom Zeitpunkt des Studienabschlusses alle noch nicht bestands- oder rechtskräftig abgeschlossenen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren erfassen muss, die die Gewährung eines großen Teilerlasses zum Gegenstand haben und einen Studiengang betreffen, in dem wegen Rechtsvorschriften zu Mindeststudienzeiten und zur Förderungshöchstdauer die Voraussetzungen des § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG von vornherein nicht erfüllbar waren. Wie der Gesetzgeber den festgestellten Gleichheitsverstoß beseitigt, steht in seinem Ermessen. Die vollständige Abschaffung des Teilerlasses für Studierende, die ihr Studium nach dem 31. Dezember 2012 abschließen, ist nicht Gegenstand dieser Entscheidung und bleibt hiervon unberührt.
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Bestands- oder rechtskräftig abgeschlossene Verfahren können demgegenüber von der rückwirkenden Neuregelung ausgenommen werden (vgl. BVerfGE 87, 153 <178>; 99, 280 <298>; 107, 27 <58>; 120, 125 <167>). Es bleibt dem Gesetzgeber zwar unbenommen, die Wirkung der vorliegenden Entscheidung auch auf bestandskräftige Bescheide zu erstrecken; von Verfassungs wegen verpflichtet ist er hierzu jedoch nicht (vgl. BVerfGE 104, 126 <150>; 115, 259 <276>).
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c) Die Neuregelung hat bis zum 31. Dezember 2011 zu erfolgen. Es besteht keine Veranlassung, dem Gesetzgeber eine längere Frist zur Nachbesserung einzuräumen und während dieses Zeitraums die Fortgeltung der verfassungswidrigen Rechtslage anzuordnen. Seit Ende der 1970er Jahre wird über die Angemessenheit der Teilerlassregelung bei frühzeitiger Beendigung der Ausbildung diskutiert (vgl. BTDrucks 8/2868, S. 23; BTDrucks 11/1315, S. 12 zu Nr. 9 Buchtstabe b). Wie die Begründung des Gesetzentwurfs zum 23. BAföGÄndG zeigt, hatte der Gesetzgeber die Unstimmigkeiten von § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG auch bereits erkannt (vgl. BTDrucks 17/1551, S. 28 f. zu Nummer 13). Eine geordnete Finanz- und Haushaltsplanung ist durch die erforderliche Neuregelung ebenfalls nicht gefährdet.
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II.
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1. Die zur Versagung eines großen Teilerlasses ergangenen Entscheidungen des Bundesverwaltungsamtes, des Verwaltungsgerichts Köln und des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG. Sie beruhen auf der mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbaren Rechtslage in Verbindung mit § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln und der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen sind aufzuheben; die Sache ist an das Verwaltungsgericht Köln zurückzuverweisen (vgl. § 95 Abs. 2 BVerfGG).
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2. Demgegenüber haben die allein zur Förderungshöchstdauer ergangenen Verwaltungs- und Gerichtsentscheidungen Bestand, da die Verfassungsbeschwerde insoweit unzulässig ist (vgl. B. I.). Insoweit ist die Verfassungsbeschwerde zurückzuweisen.
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III.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 34a Abs. 2 und 3 BVerfGG. Die volle Erstattung der Auslagen des Beschwerdeführers ist angemessen, weil dieser sein wesentliches Verfahrensziel erreicht hat (vgl. BVerfGE 79, 372 <378>; 104, 220 <238>). Die Auslagen sind dem Beschwerdeführer zu gleichen Teilen vom Land Nordrhein-Westfalen und vom Bund zu erstatten, weil die aufgehobenen Entscheidungen von Gerichten des Landes Nordrhein-Westfalen getroffen worden sind, der Grund der Aufhebung aber in der Verfassungswidrigkeit einer bundesrechtlichen Vorschrift liegt (vgl. BVerfGE 101, 106 <132>).
Tenor
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1. § 2 Absatz 4 des Hamburgischen Gesetzes zum Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens in der Öffentlichkeit (Hamburgisches Passivraucherschutzgesetz - HmbPSchG) vom 11. Juli 2007 (Hamburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 211), zuletzt geändert am 15. Dezember 2009 (Hamburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 506), ist mit Artikel 12 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar, soweit die Vorschrift Gaststätten, die zubereitete Speisen anbieten oder über eine entsprechende Erlaubnis nach § 3 des Gaststättengesetzes in der Fassung vom 20. November 1998 (Bundesgesetzblatt I Seite 3418), zuletzt geändert am 7. September 2007 (Bundesgesetzblatt I Seite 2246 <2257>), verfügen, von der Möglichkeit ausnimmt, abgeschlossene Räume einzurichten, in denen das Rauchen gestattet ist.
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2. Bis zu einer Neuregelung gilt die Vorschrift mit der Maßgabe fort, dass sie auch auf Gaststätten anzuwenden ist, die zubereitete Speisen anbieten oder über eine entsprechende Erlaubnis nach § 3 des Gaststättengesetzes in der Fassung vom 20. November 1998 (Bundesgesetzblatt I Seite 3418), zuletzt geändert am 7. September 2007 (Bundesgesetzblatt I Seite 2246 <2257>), verfügen.
Gründe
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A.
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Die Vorlage betrifft die Frage, ob es mit Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist, dass das Hamburgische Passivraucherschutzgesetz als Ausnahme von dem generell in Gaststätten geltenden Rauchverbot die Einrichtung von Raucherräumen für Schankwirtschaften erlaubt, diese Begünstigung jedoch Speisewirtschaften vorenthält.
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I.
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1. a) Durch § 2 Abs. 1 des Hamburgischen Gesetzes zum Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens in der Öffentlichkeit (Hamburgisches Passivraucherschutzgesetz - HmbPSchG) vom 11. Juli 2007 (GVBl S. 211), zuletzt geändert durch das Gesetz zur Änderung des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes vom 15. Dezember 2009 (GVBl S. 506), wird das Rauchen in Gaststätten sowie in zahlreichen anderen öffentlich zugänglichen Einrichtungen verboten. Die Vorschrift lautet auszugsweise:
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§ 2
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Rauchverbot
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(1) Das Rauchen ist nach Maßgabe der Absätze 2 bis 7 verboten in
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1. bis 8 ...
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9. Einrichtungen, in denen Getränke oder zubereitete Speisen zum Verzehr an Ort und Stelle verabreicht werden (Gaststätten), einschließlich Gaststätten, die in der Betriebsart Diskothek geführt werden.
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10. bis 12. ...
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(2) bis (8) ...
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Vom Rauchverbot ausgenommen sind Gaststätten mit nur einem Gastraum und einer Gastfläche von weniger als 75 m 2 , die keine zubereiteten Speisen anbieten und nicht über eine entsprechende gaststättenrechtliche Erlaubnis verfügen (§ 2 Abs. 5 HmbPSchG).
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§ 2 Abs. 4 HmbPSchG erlaubt für Gaststätten, in denen keine zubereiteten Speisen angeboten werden und die nicht über eine entsprechende gaststättenrechtliche Erlaubnis verfügen, die Einrichtung von Raucherräumen. Die Vorschrift lautet:
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(4) In Gaststätten gemäß Absatz 1 Nummer 9, die keine zubereiteten Speisen anbieten und nicht über eine entsprechende Erlaubnis nach § 3 des Gaststättengesetzes in der Fassung vom 20. November 1998 (BGBl. I S. 3419), zuletzt geändert am 7. September 2007 (BGBl. I S. 2246, 2257), verfügen, können abgeschlossene Räume eingerichtet werden, in denen das Rauchen gestattet ist. Voraussetzung hierfür ist, dass
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1. diese Räume baulich so wirksam abgetrennt werden, dass eine Gefährdung anderer durch Passivrauchen ausgeschlossen wird und die Raucherräume belüftet werden,
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2. der Zutritt Personen unter 18 Jahren verwehrt ist und
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3. diese Räume nicht größer sind als die übrige Gastfläche.
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In ähnlicher Weise wie § 2 Abs. 4 HmbPSchG erlaubt § 2 Abs. 3 HmbPSchG, dass in anderen Einrichtungen, für die grundsätzlich das Rauchverbot gilt (z.B. Behörden, Krankenhäusern, Wohneinrichtungen, Hochschulen, Sporthallen und Justizvollzugsanstalten), Raucherräume eingerichtet werden. Zu den Voraussetzungen gehört auch hier, dass "in diesen Räumen keine zubereiteten Speisen zum Verzehr an Ort und Stelle verabreicht werden" (§ 2 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 HmbPSchG).
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Die Betreibenden von Gaststätten sind verantwortlich für die Einhaltung des Verbots und müssen, wenn ihnen ein Verstoß bekannt wird, die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um weitere Verstöße zu verhindern (§ 4 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 HmbPSchG). Wer dieser Pflicht nicht nachkommt, handelt ordnungswidrig (§ 5 Abs. 1 Nr. 4 HmbPSchG).
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b) Eine vergleichbare Regelung zur Zulassung von Raucherräumen in Gaststätten findet sich in anderen Ländern nicht. Während in Bayern und im Saarland ein striktes Rauchverbot in Gaststätten gilt und damit die Einrichtung von Raucherräumen dort ohnehin unzulässig ist, lassen alle anderen Länder das Rauchen in gesonderten Räumen unter besonderen Voraussetzungen zu, ohne danach zu unterscheiden, ob in den jeweiligen Gaststätten zubereitete Speisen angeboten werden oder nicht.
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2. Bereits in seiner ursprünglichen Fassung vom 11. Juli 2007 (GVBl S. 211) sah das Hamburgische Passivraucherschutzgesetz als Ausnahme vom geltenden Rauchverbot die Möglichkeit vor, in Gaststätten und verschiedenen anderen Einrichtungen Raucherräume zu schaffen. Voraussetzung war, dass diese Räume baulich so wirksam abgetrennt wurden, dass eine Gefährdung anderer durch Passivrauchen ausgeschlossen war und dass die Raucherräume belüftet und ausdrücklich gekennzeichnet waren (§ 2 Abs. 3 HmbPSchG a.F.). Zwischen Speise- und Schankwirtschaften wurde dabei nicht differenziert. Eine Ausnahmeregelung für getränkegeprägte Kleingastronomie enthielt das Gesetz damals noch nicht.
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Nachdem das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 30. Juli 2008 (BVerfGE 121, 317) Regelungen der Länder Baden-Württemberg und Berlin über Rauchverbote in Gaststätten für mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar erklärt hatte, weil sie die getränkegeprägte Kleingastronomie unverhältnismäßig belasteten, befasste sich der Landesgesetzgeber mit hiernach gebotenen Anpassungen des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes. Zwischen den damaligen Regierungsfraktionen bestanden zunächst unterschiedliche Vorstellungen über eine Neuregelung: Während in der CDU-Fraktion mehrheitlich weitgehende Ausnahmetatbestände vom Rauchverbot in Gaststätten befürwortet wurden, trat die Grün-Alternative Liste (GAL) für ein striktes Rauchverbot ohne Ausnahmen ein. Unter dem 25. November 2009 legten die Regierungsfraktionen der Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg schließlich den gemeinsamen Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes vor (Drucks 19/4713), der in der Folgezeit zu der hier gegenständlichen Gesetzesfassung führte. Zur Begründung des Gesetzantrags wird knapp auf die Notwendigkeit einer Anpassung des Gesetzes an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts verwiesen. Weiter heißt es, dem generellen Ziel des Schutzes vor den Gefahren des Passivrauchens solle unverändert Rechnung getragen werden, es sollten aber auch die Interessen der Gastronomie Berücksichtigung finden.
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II.
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1. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens (im Folgenden: die Klägerin) betreibt eine Gaststätte auf einem in Hamburg an der Autobahn A 7 gelegenen Autohof. Neben einer Gaststube mit einer Fläche von 70 m 2 umfasst die Gaststätte noch einen 33 m 2 großen "Clubraum". Für diese Gaststätte ist die Klägerin im Besitz einer gaststättenrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb einer Schank- und Speisewirtschaft mit dem Ausschank von Getränken aller Art und der Abgabe von Speisen.
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Im Juni 2010 beantragte sie beim zuständigen Bezirksamt eine Ausnahmegenehmigung vom Rauchverbot, um den Clubraum als Raucherraum auszuweisen. 80 % ihrer Gäste seien Lkw-Fahrer; diese seien fast alle Raucher. Schon bei Einführung der ursprünglichen Fassung des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes sei es für ihre Gaststätte zu Umsatzeinbußen von bis zu 20 % gekommen. Das nun eingeführte komplette Rauchverbot in Speisewirtschaften bedrohe ihre wirtschaftliche Existenz. Es seien Umsatzeinbußen von etwa 60 % zu erwarten. Die Kundschaft der Lkw-Fahrer würde fast komplett wegbrechen. Dies werde dadurch begünstigt, dass die umliegenden Länder die Einrichtung von Raucherräumen erlaubten und die Lkw-Fahrer sehr mobil seien.
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Das Bezirksamt lehnte den Erlass einer Ausnahmegenehmigung ab; die gesetzliche Regelung gelte ausnahmslos, eine Ausnahme für Speisewirtschaften sei nicht vorgesehen. Nachdem auch der Widerspruch der Klägerin ohne Erfolg blieb, begehrt die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht festzustellen, dass sie berechtigt sei, einen bestimmten näher bezeichneten Raum ihrer Gaststätte als Raucherraum auszuweisen und zu betreiben.
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2. Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 2 Abs. 4 HmbPSchG mit Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist, soweit nach dieser Regelung Gaststätten, die zubereitete Speisen anbieten oder über eine entsprechende Erlaubnis nach § 3 des Gaststättengesetzes (GastG) verfügen, anders als Schankwirtschaften (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 GastG) keine abgeschlossenen Räume einrichten dürfen, in denen das Rauchen gestattet ist.
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Die Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 4 HmbPSchG sei entscheidungserheblich. Wenn die Vorschrift verfassungsgemäß sei, sei die Klage abzuweisen; denn in der Gaststätte der Klägerin würde dann das Rauchverbot absolut gelten, und die Klägerin dürfte keinen Raucherraum betreiben. Wenn die Vorschrift verfassungswidrig sei, bestehe für sie dagegen zumindest die Chance, eine für sie günstigere Regelung durch den Gesetzgeber und damit einen Erfolg der Feststellungsklage zu erreichen. Die Feststellungsklage sei zulässig und bis auf die Tatsache, dass die Klägerin eine Speise- und keine Schankwirtschaft betreibe, begründet. Es bestehe keine Möglichkeit der verfassungskonformen Auslegung. Der eindeutige Wortlaut der Vorschrift schließe eine Interpretation dahingehend aus, dass auch in Speisewirtschaften abgeschlossene Raucherräume eingerichtet werden dürften. Zwar würde die Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs. 4 HmbPSchG nicht unmittelbar dazu führen, dass die Klägerin einen abgeschlossenen Raucherraum einrichten dürfte. Für die Entscheidungserheblichkeit der Vorlage genüge in den Fällen eines gleichheitswidrigen Begünstigungsausschlusses jedoch bereits die Chance, eine günstigere Regelung zu erreichen.
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Seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs. 4 HmbPSchG begründet das Verwaltungsgericht unter Verweis auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Juli 2008 (BVerfGE 121, 317). Das Rauchverbot in Gaststätten greife in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin ein. Dieser Eingriff sei nicht gerechtfertigt; denn die Ausgestaltung der Ausnahme vom Rauchverbot gemäß § 2 Abs. 4 HmbPSchG verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil im Hinblick auf diese Ausnahme Speisewirtschaften ohne sachliche Rechtfertigung anders als Schankwirtschaften behandelt würden.
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III.
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Zu der Vorlage haben das Hamburgische Oberverwaltungsgericht, das Statistische Bundesamt, das Deutsche Krebsforschungszentrum und namens des Deutschen Hotel- und Gaststättenverbandes (DEHOGA Bundesverband) dessen Landesverband Hamburg Stellung genommen. Der Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung, die Bürgerschaft und der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg sowie die Beteiligten des Ausgangsverfahrens haben von Stellungnahmen abgesehen.
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1. Der Präsident des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts teilt mit, dass das Gericht mit den im Aussetzungs- und Vorlagebeschluss aufgeworfenen Fragen zur Verfassungswidrigkeit des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes bisher nicht befasst gewesen sei.
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2. Das Statistische Bundesamt teilt mit, dass sich seit 2007 die Umsätze in der getränkegeprägten Gastronomie (Schankwirtschaften, Diskotheken und Tanzlokale, Bars, Vergnügungslokale, sonstige getränkegeprägte Gastronomie) deutlich schlechter als in der speisengeprägten Gastronomie (Restaurants mit herkömmlicher Bedienung, Restaurants mit Selbstbedienung, Imbissstuben, Cafés, Eissalons) entwickelt hätten. Die Umsätze in beiden Wirtschaftszweigen seien bezogen auf das Basisjahr 2005 gesunken, und zwar verstärkt seit Januar 2007. Zu diesem Zeitpunkt sei der Mehrwertsteuersatz erhöht worden. In der getränkegeprägten Gastronomie seien die Umsätze seit Januar 2007 stärker zurückgegangen als in der speisengeprägten Gastronomie; so seien etwa im August 2010 bei den realen Umsatzmesszahlen im Vergleich zu 2005 für die getränkegeprägte Gastronomie nur noch 76,0 % gegenüber 85,6 % für die speisengeprägte Gastronomie erreicht worden. Erst im Laufe des Jahres 2009 habe sich der Trend in beiden Bereichen mit zuletzt 77,1 % beziehungsweise 86,6 % im September 2011 stabilisiert.
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Zu der Frage, ob es bei der Umsatzentwicklung Unterschiede zwischen kleinen Einraumgaststätten und größeren Gaststätten gebe, konnte das Statistische Bundesamt keine Aussagen treffen. Wegen der verschiedenen Regelungen in den einzelnen Ländern und der unterschiedlichen Zeitpunkte deren In- und Außerkrafttretens sah sich das Statistische Bundesamt zudem nicht in der Lage abzuschätzen, inwieweit landesspezifische Regelungen zum Rauchverbot für die beschriebene Entwicklung ursächlich waren. Damit unterscheide sich die Lage von derjenigen zum Zeitpunkt der Anfrage des Bundesverfassungsgerichts in dem der Entscheidung des Senats vom 30. Juli 2008 (BVerfGE 121, 317) zugrunde liegenden Verfahren. Bei der für dieses Verfahren abgegebenen Stellungnahme sei es für einen bestimmten Zeitraum im Jahr 2007 möglich gewesen, die Länder eindeutig in solche mit gleichartigen Passivraucherschutzgesetzen und solche gänzlich ohne entsprechende Regelungen einzuteilen.
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3. Das Deutsche Krebsforschungszentrum teilt mit, dass es aus wissenschaftlicher Sicht keinen Unterschied mache, ob die Schadstoffe, die im Tabakrauch enthalten seien, in einer Schankwirtschaft oder in einem Speiserestaurant eingeatmet würden. Sie seien in jedem Fall gesundheitsschädlich und krebserregend, insbesondere für die Beschäftigten. Der "Kompromiss", in Speisegaststätten das Rauchen zu verbieten und es in Getränkegaststätten zuzulassen, gehe auf ein Positionspapier der Tabakindustrie aus dem Jahr 2005 zurück. Er widerspreche den Erkenntnissen der Krebsforschung und dem Vorrang des Gesundheitsschutzes vor wirtschaftlichen Erwägungen.
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4. Für den DEHOGA Bundesverband hat sich dessen Landesverband Hamburg geäußert. Er differenziert in seiner Stellungnahme zwischen drei Typen von Gaststätten: (1.) reinen Schankwirtschaften, (2.) Speisewirtschaften, die getränkeorientiert seien, aber auch einfache Speisen oder eine kleine Speisekarte anböten, und (3.) Restaurants, bei denen das Speisenangebot deutlich im Vordergrund stehe.
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Es gebe in Hamburg nur relativ wenige Gaststätten, die völlig auf die Abgabe von Speisen verzichteten; allenfalls handele es sich um 60 bis 80 Betriebe. Solche Betriebe, die schon immer auf die Abgabe von Speisen verzichtet hätten, dürften nur in geringem Umfang von der gesetzlichen Neuregelung betroffen sein. Etwas anders stelle sich die Situation für solche Gaststätten dar, bei denen erst in Reaktion auf die gesetzliche Neuregelung die Abgabe von Speisen eingestellt worden sei. Hier sei der Speisenumsatz ersatzlos weggefallen, ohne dass in nennenswertem Umfang neue Gäste, nämlich rauchende Gäste und deren Begleitung, hätten gewonnen werden können.
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Die Betreibenden getränkeorientierter Speisewirtschaften klagten regelmäßig darüber, dass ihr Umsatz nach der Novellierung des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes drastisch zurückgegangen sei. Teils werde über Umsatzrückgänge von 30 % bis 50 % berichtet. Dies werde in erster Linie auf das Rauchverbot zurückgeführt. Für Gruppen mit rauchenden Gästen sei es unattraktiver geworden, solche Gaststätten aufzusuchen; denn die Notwendigkeit, zum Rauchen die Gaststätte zu verlassen, werde als Störung des kommunikativen Miteinanders empfunden. Die Verweildauer der Gäste habe sich erheblich verkürzt. Außerdem wichen Gäste in den Außenbezirken Hamburgs auf Gaststätten in den benachbarten Ländern Schleswig-Holstein und Niedersachsen aus.
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Bei "klassischen" Restaurants seien die Klagen über Umsatzrückgänge weniger ausgeprägt. Zwar werde auch dort immer wieder mitgeteilt, dass sich die Aufenthaltsdauer der Gäste gerade in der kälteren Jahreszeit verkürzt habe, vereinzelt werde allerdings auch berichtet, dass es einen Zuwachs an Gästen gebe, die den rauchfreien Essensgenuss zu schätzen wüssten.
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B.
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Die Vorlage ist zulässig. Insbesondere hat das vorlegende Gericht seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs. 4 HmbPSchG unter Hinweis auf die Ausführungen des Senats in seinem Urteil vom 30. Juli 2008 zu einem gleichheitswidrigen Begünstigungsausschluss bei der Zulassung von Raucherräumen (dort für Diskotheken; vgl. BVerfGE 121, 317 <368 ff.>) hinreichend dargelegt. Auf dieser Grundlage sind dem Vorlagebeschluss auch die - gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG erforderlichen - hinreichenden Darlegungen zur Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage zu entnehmen. Ist das vorlegende Gericht - wie hier - der Überzeugung, dass die zur Prüfung gestellte Norm das in Art. 3 Abs. 1 GG verbürgte Grundrecht oder einen speziellen Gleichheitssatz verletzt, reicht es für die Feststellung der Entscheidungserheblichkeit aus, dass die Verfassungswidrigerklärung der Norm der im Ausgangsverfahren klagenden Partei die Chance offen hält, eine für sie günstige Regelung durch den Gesetzgeber zu erreichen (vgl. BVerfGE 121, 108 <115> m.w.N.). Dies ist vorliegend der Fall; denn der Gesetzgeber kann den vom vorlegenden Gericht angenommenen Gleichheitsverstoß zwar auf verschiedenen Wegen heilen, sich hierbei aber auch für die Möglichkeit entscheiden, die Begünstigung in Gestalt der Zulassung von Raucherräumen auf Speisegaststätten zu erstrecken. In diesem Fall hätte die Klägerin nach der hier maßgeblichen, verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts im Ausgangsverfahren Erfolg.
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C.
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§ 2 Abs. 4 HmbPSchG ist mit Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG insoweit unvereinbar, als die Norm solche Gaststätten, die zubereitete Speisen anbieten oder über eine entsprechende Erlaubnis verfügen, von der Möglichkeit ausnimmt, abgeschlossene Räume einzurichten, in denen das Rauchen gestattet ist.
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I.
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Die maßgebliche Vorschrift (§ 2 Abs. 4 HmbPSchG) ist nicht umfassend, sondern nur im Rahmen der für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Rechtsfrage (§ 81 BVerfGG) auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu prüfen (vgl. BVerfGE 126, 331 <354>). Dies betrifft die Frage, ob Betreibende von Speisewirtschaften (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 2 GastG) anders als Betreibende von Schankwirtschaften (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 GastG) von der Möglichkeit ausgeschlossen werden dürfen, in entsprechend der gesetzlichen Regelung ausgestatteten Nebenräumen ihrer Gaststätten das Rauchen zu gestatten. Es wird also weder die Frage nach der grundsätzlichen Zulässigkeit eines Rauchverbots in Gaststätten aufgeworfen (vgl. dazu BVerfGE 121, 317 <344, 356>), noch ist mit Blick auf eine etwa übermäßige Belastung einer bestimmten Gastronomiesparte über die Notwendigkeit eines weiteren Ausnahmetatbestandes vom gesetzlichen Rauchverbot zu befinden (vgl. dazu BVerfGE 121, 317 <359 ff.>). Ausweislich der Vorlagefrage geht es vielmehr allein darum, ob der Klägerin ein gesetzlich geregelter Ausnahmetatbestand - nämlich die Möglichkeit, einen Raucherraum einzurichten - in verfassungswidriger Weise vorenthalten wird. Diese Konstellation entspricht im Ansatz derjenigen, über die der Senat bereits hinsichtlich des Ausschlusses von Diskotheken von der ansonsten erlaubten Einrichtung von Raucherräumen durch die ursprüngliche Fassung von § 7 Abs. 2 Satz 2 des Landesnichtraucherschutzgesetzes Baden-Württemberg entschieden hat (BVerfGE 121, 317<368 ff.>). Auch im vorliegenden Fall liegt eine Beschränkung der freien Berufsausübung durch ein Rauchverbot vor, von dem eine Ausnahme vorgesehen ist, deren Ausschluss für bestimmte Gastronomiebetriebe den Anforderungen aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG standhalten muss (vgl. BVerfGE 25, 236 <251>; 121, 317 <369>).
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1. a) Da für eine Speisewirtschaft, wie sie von der Klägerin betrieben wird, die Einrichtung eines Raucherraums durch § 2 Abs. 4 HmbPSchG nicht zugelassen ist, gibt es für solche Gaststätten keine Ausnahme von dem in § 2 Abs. 1 Nr. 9 HmbPSchG normierten Rauchverbot. Ungeachtet seiner vornehmlichen Adressierung an die Besucher einer Gaststätte greift dieses Rauchverbot in die Berufsausübungsfreiheit der Gaststättenbetreibenden ein (vgl. BVerfGE 121, 317 <344 ff.>). Die Freiheit der Berufsausübung wird durch Art. 12 Abs. 1 GG umfassend geschützt (vgl. BVerfGE 85, 248 <256>) und erstreckt sich auch auf das Recht, Art und Qualität der am Markt angebotenen Güter und Leistungen selbst festzulegen (vgl. BVerfGE 106, 275 <299>) und damit den Kreis der angesprochenen Interessenten selbst auszuwählen. Unter diesem Gesichtspunkt beeinträchtigt das Rauchverbot die freie Berufsausübung derjenigen, die Gaststätten betreiben; denn ihnen wird die Möglichkeit genommen, selbst darüber zu bestimmen, ob in ihren Lokalen den Gästen das Rauchen gestattet oder untersagt ist. Damit können sie nur noch in den gesetzlich geregelten Ausnahmefällen darüber entscheiden, ob die Leistungen und Dienste ihres Gaststättenbetriebs auch solchen Gästen angeboten werden sollen, die diese zusammen mit dem Rauchen von Tabak in Anspruch nehmen möchten. Den Gaststättenbetreibenden wird es nicht nur erheblich erschwert, rauchende Gäste mit ihren Angeboten zu erreichen, sondern sie werden regelmäßig daran gehindert, ihre Leistungen an Gäste zu erbringen, die auf das Rauchen in der Gaststätte nicht verzichten wollen (so BVerfGE 121, 317 <345>).
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b) Berufsausübungsregelungen müssen nicht nur den Anforderungen genügen, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergeben, sie müssen vielmehr auch sonst in jeder Hinsicht verfassungsgemäß sein und insbesondere den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten (vgl. BVerfGE 25, 236 <251>; 121, 317 <369>).
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Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl. BVerfGE 126, 400 <416>; 127, 263 <280>; stRspr). Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 -, NVwZ 2011, S. 1316 <1317> m.w.N.). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich insbesondere aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 21. Juni 2011, a.a.O.); denn dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers sind umso engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten, zu denen auch die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte freie Berufsausübung zählt, nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfGE 121, 317 <370> m.w.N.).
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2. Bei Anwendung dieser Maßstäbe auf die verfassungsrechtliche Prüfung des § 2 Abs. 4 HmbPSchG ist diese Norm mit Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar.
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a) Für die vorliegend zu beurteilende Differenzierung zwischen Schank- und Speisewirtschaften ist bei der Prüfung anhand des Gleichheitssatzes von einer strengeren Bindung des Gesetzgebers auszugehen, weil sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten - hier in Gestalt der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten freien Berufsausübung - nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfGE 121, 317 <370>). Aufgrund der differenzierenden Regelung in § 2 Abs. 4 Satz 1 HmbPSchG sind die Betreibenden von Speisewirtschaften im Unterschied zu denjenigen, die Schankwirtschaften betreiben, daran gehindert, gesonderte Nebenräume einzurichten, um dort ihren Gästen das Rauchen zu gestatten und damit eine Ausnahme vom ansonsten geltenden Rauchverbot in Gaststätten für sich zu nutzen. Dies hat zur Folge, dass Betreibende von Speisewirtschaften nicht in freier Ausübung ihres Berufs das Angebot ihrer Gaststätten auch für rauchende Gäste attraktiv gestalten können. Es liegt nahe, dass dies erhebliche wirtschaftliche Nachteile insbesondere für eher getränkegeprägte Speisegaststätten nach sich zieht, bei denen die Gäste auf Speisen zwar nicht verzichten wollen, solche Lokale aber vorrangig aus anderen Gründen - wie etwa auf der Suche nach Geselligkeit und zur Kommunikation - aufsuchen.
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b) Diese Ungleichbehandlung ist sachlich nicht gerechtfertigt. Es fehlt an einem hinreichend gewichtigen Grund für die Differenzierung.
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aa) Als Differenzierungsgrund genügt es nicht bereits, dass die in § 2 Abs. 4 Satz 1 HmbPSchG vorgenommene Unterscheidung das Ergebnis eines politischen Kompromisses zwischen den damaligen Regierungsfraktionen in der Hamburgischen Bürgerschaft ist. Die Notwendigkeit, sich durch einen politischen Kompromiss eine parlamentarische Mehrheit zu sichern, prägt Politik. Sie kann für sich allein genommen die mit schwerwiegenden Nachteilen für die Ausübung eines Freiheitsrechts verbundene Ungleichbehandlung verschiedener Normadressaten freilich nicht rechtfertigen. Auch wenn der Gesetzgeber im demokratischen Staat regelmäßig auf politische Kompromisse angewiesen ist, gilt doch auch für ihn gemäß Art. 1 Abs. 3 GG die Bindung an die Grundrechte. Dem Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG ist mithin nicht allein schon wegen des Vorliegens eines politischen Kompromisses Genüge getan, er setzt vielmehr seinerseits der Möglichkeit eines Kompromisses inhaltliche Grenzen.
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bb) Sachliche Gesichtspunkte, mit denen sich die Unterscheidung zwischen Schank- und Speisewirtschaften bei der Zulassung von Raucherräumen rechtfertigen lässt, sind nicht erkennbar .
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Für die verfassungsrechtliche Prüfung ist allerdings nicht ausschlaggebend, ob die maßgeblichen Gründe für die gesetzliche Neuregelung im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich als solche genannt wurden oder gar den Gesetzesmaterialien zu entnehmen sind. Nicht die subjektive Willkür des Gesetzgebers führt zur Feststellung eines Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, sondern die objektive Unangemessenheit der Norm im Verhältnis zu der tatsächlichen Situation, die sie regeln soll (vgl. BVerfGE 51, 1 <26 f.>; 93, 386 <400> m.w.N.). Auf dieser Grundlage ist kein hinreichend gewichtiger Grund für die Differenzierung auszumachen.
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(1) So lässt sich die unterschiedliche Behandlung nicht durch Gründe des Gesundheitsschutzes rechtfertigen.
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(a) Dies gilt zunächst im Hinblick auf den Schutz der Gesundheit des Gaststättenpersonals, ungeachtet der Frage, ob und inwieweit ein Landesgesetzgeber dieses Ziel zum Gegenstand eines Nichtraucherschutzgesetzes machen kann, ohne dadurch gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes zu verstoßen (vgl. dazu BVerfGE 121, 317 <347 f.>). Insoweit fehlt es bereits an dem erforderlichen hinreichenden Zusammenhang zwischen dem Regelungsziel und den vom Gesetzgeber gewählten Differenzierungsmerkmalen (vgl. BVerfGE 124, 199 <220>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 21. Juni 2011, a.a.O., S. 1316 f. m.w.N.). Im vorliegenden Fall lässt sich ein solcher Zusammenhang zwischen dem Schutz des Gaststättenpersonals und der Differenzierung zwischen Speise- und Schankgaststätten nicht erkennen, denn nicht nur in Speise-, sondern auch in Schankwirtschaften sind Angestellte beschäftigt, die die Gäste in dort zulässigen Raucherräumen bedienen und hierbei den Gefahren des Passivrauchens ausgesetzt werden. Weder in den Materialien des Gesetzgebungsverfahrens noch anderweitig lassen sich Nachweise dafür finden, dass das Gaststättenpersonal in Raucherräumen von Speisewirtschaften regelmäßig in stärkerem Maße dem Tabakrauch ausgesetzt sein könnte als in Raucherräumen von Schankwirtschaften. Nicht von der Hand zu weisen ist zudem die Überlegung des vorlegenden Gerichts, dass ein etwa beabsichtigter Schutz des Gaststättenpersonals effektiver und zugleich für die Betreibenden von Gaststätten weniger belastend zu erreichen ist, wenn die Zulassung von Raucherräumen davon abhängig gemacht wird, dass sich die Gäste dort selbst bedienen.
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(b) Die Differenzierung kann ferner nicht mit dem Schutz der Gesundheit der Gäste gerechtfertigt werden. Gäste sind in den Schutz der gesetzlichen Regelung schon nicht einbezogen, soweit sie ihre eigene Gesundheit dadurch gefährden können, dass sie selbst rauchen. Ihnen wird kein Schutz vor Selbstgefährdung aufgedrängt (vgl. BVerfGE 59, 275 <278 f.>; 121, 317 <359>). Vielmehr wird nach § 1 Abs. 1 HmbPSchG mit dem Hamburgischen Passivraucherschutzgesetz ausdrücklich nur das Ziel verfolgt, die Bevölkerung vor den gesundheitlichen Gefahren durch Passivrauchen in öffentlichen Einrichtungen zu schützen. Dieses begrenzte Schutzziel rechtfertigt indessen die Ungleichbehandlung von Schank- und Speisewirtschaften nicht.
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(aa) Die Erwägung eines erhöhten Schutzbedürfnisses für Gäste in Speisewirtschaften wegen einer angenommenen zusätzlichen Belastung der Nahrung durch Tabakrauch wurde zwar bei einer Anhörung im Ausschuss für Gesundheit und Verbraucherschutz der Hamburgischen Bürgerschaft von einer Auskunftsperson vorgebracht (vgl. Ausschuss-Drucks 19/8, S. 17), im Gesetzgebungsverfahren spielte dieses Schutzziel als Grund für die hier zu beurteilende Differenzierung jedoch ersichtlich keine Rolle. So erklärte der Präses der damaligen Behörde für Soziales, Familie, Gesundheit und Verbraucherschutz in einer späteren Ausschusssitzung, es sei "aus gesundheitspolitischer Sicht völlig irrelevant ..., ob man beim Rauchen was isst oder nicht". Dies sei "eine Geschmacksfrage, aber keine gesundheitspolitische Frage". Beim Essen zu rauchen sei nicht mehr oder weniger schädlich als beim Trinken zu rauchen (vgl. Ausschuss-Drucks 19/9, S. 12). Es gibt auch keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Annahme eines erhöhten Schutzbedürfnisses auf belastbaren wissenschaftlichen Erkenntnissen beruhen würde. So hat das Deutsche Krebsforschungszentrum in seiner Stellungnahme zum vorliegenden Verfahren ausgeführt, es ergebe aus wissenschaftlicher Sicht keinen Unterschied, ob die Aufnahme der Schadstoffe, die im Tabakrauch enthalten seien, in einer Schankwirtschaft oder in einem Speiserestaurant erfolge.
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Aber selbst wenn unterstellt wird, dass die Verbindung von Essen und Passivrauchen zu einer besonderen Schadstoffbelastung der nichtrauchenden Gäste führt, ergibt sich daraus keine Rechtfertigung, den Betreibenden von Speisewirtschaften die für andere Gaststätten bestehende Möglichkeit vorzuenthalten, Raucherräume einzurichten. Ist das Rauchen nur noch in vollständig abgetrennten Nebenräumen erlaubt, so entfällt das an die besondere Betriebsart anknüpfende Argument der gesteigerten Gefährdung durch Passivrauchen, weil sich die Gäste zum Essen in Nichtraucherbereichen aufhalten können. Eine Gefährdung der Gäste in den Nichtraucherbereichen kann durch strikte Einhaltung der Vorgaben des § 2 Abs. 4 Satz 2 HmbPSchG verhindert werden. Danach sind Raucherräume baulich so wirksam abzutrennen, dass eine Gefährdung anderer durch Passivrauchen ausgeschlossen wird (vgl. BVerfGE 121, 317 <371 f.>).
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(bb) Schließlich lässt sich die unterschiedliche Behandlung von Schank- und Speisegaststätten nicht damit rechtfertigen, dass durch den Ausschluss von Raucherräumen in der letztgenannten Gastronomiesparte eine größere Anzahl von Menschen den Gefahren des Passivrauchens entzogen wird. Zwar geht mit jeder Verringerung der Möglichkeiten zu rauchen zwangsläufig auch die Zahl der durch Passivrauchen gesundheitlich Gefährdeten zurück. Auch darf der Gesetzgeber der Prävention dieser Gesundheitsgefahr durchaus Raum geben . Diese Erwägung kann hier jedoch keinen hinreichend gewichtigen, sachlich vertretbaren Differenzierungsgrund liefern; denn es fehlt insoweit wiederum an dem notwendigen inneren Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung. Anhaltspunkte dafür, dass das in Speisewirtschaften offerierte gastronomische Angebot im Vergleich zu Schankwirtschaften zu einer weiteren Erhöhung der mit dem Passivrauchen verbundenen Gesundheitsgefahren führt, liegen nicht vor (vgl. oben
). Wenn der Ausschluss der Speisewirtschaften von der gesetzlichen Begünstigung dazu dienen sollte, die Anzahl der Gelegenheiten zum Rauchen gering zu halten, erschiene die Differenzierung daher geradezu willkürlich; denn es würde an ein Unterscheidungsmerkmal angeknüpft, das in keinerlei Zusammenhang mit einem solchen Regelungsziel des Gesetzgebers steht.
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(2) Eine etwaige unterschiedliche wirtschaftliche Betroffenheit von Speise- und Schankwirtschaften durch ein Rauchverbot scheidet ebenfalls als tauglicher Differenzierungsgrund aus.
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Aus Sicht des Gesetzgebers spielten die wirtschaftlichen Auswirkungen des Rauchverbots offenkundig bei der Formulierung der Vorschrift keine Rolle. Im Gesetzgebungsverfahren wurde ersichtlich davon ausgegangen, dass keine ausreichenden "belastbaren Zahlen … über die wirtschaftlichen Auswirkungen des Rauchverbotes in der Gastronomie in Deutschland" vorliegen (Abg. Harald Krüger, PlProt 19/42, S. 2622). Eine Differenzierung zwischen Schank- und Speisewirtschaften wegen unterschiedlicher wirtschaftlicher Belastung durch das Rauchverbot scheitert bereits an einer hinreichenden Tatsachengrundlage. Für den - allein von der Regelung betroffenen - Bereich derjenigen Gaststätten, die über die baulichen Möglichkeiten zur Einrichtung eines Nebenraums für rauchende Gäste verfügen, lässt sich nicht feststellen, dass reine Schankwirtschaften typischerweise in erheblichem Umfang wirtschaftlich stärker durch ein Rauchverbot belastet würden als Gaststätten, in denen auch zubereitete Speisen angeboten werden oder angeboten werden dürfen.
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Zwar hatte das Statistische Bundesamt in seiner Stellungnahme zu dem durch Urteil vom 30. Juli 2008 abgeschlossenen Verfahren ausgeführt, dass die landesgesetzlichen Rauchverbote wahrscheinlich zu stärkeren Umsatzrückgängen im Bereich der getränkegeprägten Gastronomie geführt hätten (vgl. BVerfGE 121, 317 <339>). Für das vorliegende Verfahren konnte es seine damalige - ohnehin als bloße "Momentaufnahme" bezeichnete - Feststellung jedoch nicht bestätigen. So führt das Statistische Bundesamt zwar aus, dass die Umsätze der getränke- und der speisengeprägten Gastronomie seit Januar 2007 zurückgegangen seien und die Umsatzentwicklung der getränkegeprägten Gastronomie schlechter sei als die der speisengeprägten. Es konnte aber keine Aussage darüber treffen, inwieweit dies durch landesgesetzliche Regelungen zum Rauchverbot verursacht worden sei. Zudem war der im Jahr 2008 getroffenen Einschätzung nicht zu entnehmen, ob die vermutete besondere wirtschaftliche Betroffenheit der getränkegeprägten Gastronomie nicht im Wesentlichen durch die Besonderheiten und spezifischen Belastungen der getränkegeprägten Kleingastronomie verursacht war. Dafür spricht, dass die Nichtraucherschutzgesetze der seinerzeit bei der Auswertung berücksichtigten Bundesländer (Baden-Württemberg, Niedersachsen und Hessen) bereits damals die Einrichtung von Raucherräumen für Schank- und Speisewirtschaften erlaubten, aber noch keine Ausnahmeregelung für Einraumgaststätten enthielten, bei denen solche Nebenräume nicht geschaffen werden konnten. Deshalb erscheint es nicht fernliegend, dass die damals für Schankwirtschaften erfassten Umsatzrückgänge vor allem auf solche Gaststätten zurückgehen, die von vornherein nicht die Möglichkeit hatten, Raucherräume einzurichten und mithin vom Rauchverbot wirtschaftlich besonders nachteilig betroffen waren. Dementsprechend findet sich im Urteil des Senats vom 30. Juli 2008 auch nicht die Feststellung einer generell stärkeren Belastung der Schankwirtschaften im Vergleich zu den Speisewirtschaften. Vielmehr hat der Senat spezifische Auswirkungen nur für eine bestimmte Gruppe von Schankwirtschaften zur Grundlage seiner Entscheidung gemacht und besondere wirtschaftliche Nachteile allein für die getränkegeprägte Kleingastronomie bejaht (BVerfGE 121, 317 <363>), die namentlich durch "Eckkneipen" (BVerfG, a.a.O., S. 358) oder "Einraumkneipen" (BVerfG, a.a.O., S. 364) repräsentiert wird. Maßgebend für die vom Senat getroffene Unterscheidung war ausdrücklich nicht allein die Ausrichtung solcher Gaststätten als Schankwirtschaften, sondern - neben der geringeren Zahl von Sitzplätzen - die besondere Gästestruktur, die gegenüber anderen Gastronomiesparten durch eine vergleichsweise hohe Zahl von rauchenden Gästen gekennzeichnet ist (BVerfG, a.a.O., S. 363) und mithin bei einem Rauchverbot existenzbedrohliche Umsatzrückgänge befürchten lässt (BVerfG, a.a.O., S. 365). Es war bereits damals nicht und ist heute noch weniger zu erkennen, dass über diesen speziellen Gaststättentypus hinaus, der in besonderer Weise durch rauchende Stammgäste geprägt wird, Schankwirtschaften im Vergleich mit Speisewirtschaften allgemein von einem Rauchverbot in einem solchen Maße wirtschaftlich stärker betroffen wären, dass dies den völligen Begünstigungsausschluss aller Speisewirtschaften rechtfertigen könnte.
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In den Materialien zum Gesetz zur Änderung des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes finden sich zwar Hinweise, die darauf hindeuten, dass sich der Gesetzgeber bei der von ihm vorgenommenen Differenzierung zwischen Schank- und Speisewirtschaften an dem Urteil des Senats vom 30. Juli 2008 (BVerfGE 121, 317) orientieren wollte. So berief sich der gesundheitspolitische Sprecher der CDU-Fraktion vor der Hamburgischen Bürgerschaft darauf, dass das Bundesverfassungsgericht "Unterscheidungen der Gastronomiearten in Speisegaststätten und getränkegeprägt" für zulässig gehalten habe, dass "innerhalb der Gruppe jedoch keine Ungleichbehandlungen passieren" dürften (Abg. Harald Krüger, PlProt. 19/42, S. 2622 <2623>). Ähnlich äußerten sich Abgeordnete des Koalitionspartners GAL im Ausschuss für Gesundheit und Verbraucherschutz (vgl. Drucks. 19/4768, S. 3). Hieraus kann sich jedoch ein hinreichender Grund für die unterschiedliche Behandlung beider Gastronomiesparten in § 2 Abs. 4 HmbPSchG schon deshalb nicht ergeben, weil in dem zitierten Urteil das gastronomische Angebot keineswegs generell als geeignetes Differenzierungskriterium bei der Zulassung von Ausnahmen vom Rauchverbot in Gaststätten genannt wird. Der Senat hatte vielmehr das Merkmal des "vorwiegend an Getränken und weniger an Speisen ausgerichtete(n) Angebot(s)" lediglich als eines von mehreren Merkmalen herangezogen, um mit der getränkegeprägten Kleingastronomie den vom Rauchverbot besonders belasteten Typus von Gaststätten zu kennzeichnen (vgl. BVerfGE 121, 317 <363 f.>; oben <2>). Allein in diesem Zusammenhang wurde das unterschiedliche gastronomische Angebot im Folgenden bei der Darstellung der Gestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 375) und der Formulierung der Zwischenregelung (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 377) wieder aufgenommen.
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II.
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Die in § 2 Abs. 4 Satz 1 HmbPSchG bestimmte Unterscheidung zwischen Schank- und Speisewirtschaften ist eine Berufsausübungsregelung, die als gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Die Verfassungswidrigkeit der Norm führt hier jedoch nicht zu ihrer Nichtigkeit. Es ist lediglich die Unvereinbarkeit der gegenwärtigen Regelung mit dem Grundgesetz festzustellen, weil dem Gesetzgeber mehrere Möglichkeiten für die Neuregelung zur Verfügung stehen (vgl. BVerfGE 121, 317 <373 f.> m.w.N.). Es bleibt dem Gesetzgeber überlassen, ob er den festgestellten Gleichheitsverstoß durch eine Ausdehnung der Begünstigung des § 2 Abs. 4 HmbPSchG auf Speisewirtschaften, durch eine nach sachgerechten Kriterien differenzierende Vorschrift oder durch eine grundlegend anders konzipierte Verbotsregelung (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 374) ausräumen will.
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III.
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Mit Blick auf die Berufsfreiheit der Betreibenden von Speisewirtschaften besteht für den Zeitraum bis zu einer gesetzlichen Neuregelung zur Vermeidung weiterer erheblicher wirtschaftlicher Nachteile ein Bedürfnis nach einer Zwischenregelung durch das Bundesverfassungsgericht auf Grundlage des § 35 BVerfGG (vgl. BVerfGE 48, 127 <184>; 84, 9 <21>; 121, 317 <376>). Hierzu wird in Anlehnung an das bisherige Regelungskonzept des Gesetzgebers (vgl. dazu BVerfGE 121, 317 <376>) die geltende Ausnahme vom Rauchverbot durch die Zulassung von Raucherräumen auf solche Gaststätten erstreckt, die zubereitete Speisen anbieten oder über eine entsprechende Erlaubnis nach dem Gaststättengesetz verfügen. Auch für Speisewirtschaften können hiernach unter den Voraussetzungen des § 2 Abs. 4 Satz 2 HmbPSchG abgeschlossene Raucherräume eingerichtet werden.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
Tenor
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1. § 18b Absatz 3 Satz 1 Bundesausbildungsförderungsgesetz in der Fassung des Zwölften Gesetzes zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (12. BAföGÄndG) vom 22. Mai 1990 (Bundesgesetzblatt I Seite 936) ist in dieser und den nachfolgenden Fassungen mit Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar, soweit er den großen Teilerlass der Rückforderung von Förderungsdarlehen davon abhängig macht, dass Auszubildende die Ausbildung vier Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer mit Bestehen der Abschlussprüfung beenden, obwohl in dem betreffenden Studiengang die gesetzlich festgelegte Mindeststudienzeit weniger als vier Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer endet.
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2. Der Bescheid des Bundesverwaltungsamts vom 28. Juni 2002 - IV 11 - 02 9 97 883 1/58 - in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Bundesverwaltungsamts vom 5. November 2002 - IV 11 - 02 9 97 883 1/58 -, das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 15. Oktober 2004 - 25 K 10483/02 - und der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 2. Juli 2007 - 4 A 4838/04 - verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln und der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen werden aufgehoben. Die Sache wird an das Verwaltungsgericht Köln zurückverwiesen.
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3. Im Übrigen wird die Verfassungsbeschwerde zurückgewiesen.
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4. ...
Gründe
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A.
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Die Verfassungsbeschwerde richtet sich zum einen dagegen, dass Studierende der Humanmedizin in den neuen Ländern für eine geringere Förderungshöchstdauer Ausbildungsförderung nach dem Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz - BAföG) erhalten konnten als Studierende der Humanmedizin in den alten Ländern. Zum anderen betrifft sie die Voraussetzungen für einen sogenannten "großen Teilerlass" der als Darlehen gewährten Ausbildungsförderung nach § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG, die infolge der unterschiedlichen Förderungshöchstdauer in den neuen Ländern anders als in den alten nicht zu erfüllen waren. Die Regelung wurde später mit einer Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2012 abgeschafft.
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I.
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1. Die bedürftigkeitsabhängige Ausbildungsförderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz wird grundsätzlich für die Dauer der Ausbildung geleistet. Bei Studiengängen, d.h. bei der Ausbildung an Hochschulen (§ 2 Abs. 1 Nr. 6 BAföG), wird die Förderung allerdings grundsätzlich begrenzt durch die normativ vorgegebene Förderungshöchstdauer (vgl. § 15 Abs. 2 Satz 1 BAföG). Die Studienförderung wird zur Hälfte als unverzinsliches Darlehen erbracht, wobei die zurückzuzahlende Darlehenssumme für Ausbildungsabschnitte, die nach dem 28. Februar 2001 beginnen, auf 10.000 Euro begrenzt ist (vgl. § 17 Abs. 2 Satz 1, § 18 Abs. 2 Satz 1 BAföG). Die erste Darlehensrate ist fünf Jahre nach dem Ende der Förderungshöchstdauer zu leisten (vgl. § 18 Abs. 3 Satz 3 BAföG).
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2. § 18b BAföG sieht Möglichkeiten vor, das Darlehen bei erfolgreichem Studienabschluss teilweise zu erlassen. Neben einem leistungsabhängigen Teilerlass (vgl. § 18b Abs. 2 BAföG) kommt nach § 18b Abs. 3 BAföG ein studiendauerabhängiger Teilerlass bei Beendigung des Studiums vor Ablauf der Förderungshöchstdauer in Betracht. Das Gesetz unterscheidet hier zwischen einem großen (Satz 1) und einem kleinen Teilerlass (Satz 2).
- 4
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a) In der hier maßgeblichen Fassung des Zwölften Gesetzes zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (12. BAföGÄndG) vom 22. Mai 1990 (BGBl I S. 936) lautet § 18b Abs. 3 BAföG:
- 5
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§ 18b
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Teilerlass des Darlehens
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…
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(3) Beendet der Auszubildende die Ausbildung vier Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer mit dem Bestehen der Abschlußprüfung oder, wenn eine solche nicht vorgesehen ist, nach den Ausbildungsvorschriften planmäßig, so werden auf seinen Antrag 5.000 DM des Darlehens erlassen. Beträgt der in Satz 1 genannte Zeitraum nur zwei Monate, werden 2.000 DM erlassen. Der Antrag ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Bescheides nach § 18 Abs. 5a zu stellen.
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...
- 9
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Mit Wirkung zum 1. Oktober 2002 sind durch das Gesetz zur Reform und Verbesserung der Ausbildungsförderung - Ausbildungsförderungsreformgesetz (AföRG) vom 19. März 2001 (BGBl I S. 390) an die Stelle der Beträge von 5.000 DM und 2.000 DM Beträge von 2.560 Euro und 1.025 Euro getreten. Durch das Dreiundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (23. BAföGÄndG) vom 24. Oktober 2010 (BGBl I S. 1422) sind die Regelungen über den Darlehensteilerlass mit einer Übergangszeit für bereits im Studium stehende BAföG-Empfänger abgeschafft worden. Einen Teilerlass können nunmehr nur noch solche Auszubildenden erhalten, die ihre Abschlussprüfung bis zum 31. Dezember 2012 bestehen oder ihre Ausbildung bis zu diesem Zeitpunkt planmäßig beenden.
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b) Der Teilerlass des Darlehens bei vorzeitiger Beendigung des Studiums ist seit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (2. BAföGÄndG) vom 31. Juli 1974 (BGBl I S. 1649) im Bundesausbildungsförderungsgesetz geregelt. Ursprünglich war ein Teilerlass von 2.000 DM für jedes Semester vorgesehen, um das ein Auszubildender seine Ausbildung vor dem Ende der Förderungshöchstdauer abschloss. Nach der Begründung des entsprechenden Gesetzentwurfs sollte damit ein Anreiz geschaffen werden, dass der Auszubildende seine Ausbildung in der Mindeststudienzeit, also vor Ablauf der Förderungshöchstdauer beendete (vgl. BTDrucks 7/2098, S. 20 zu Nr. 16). Dies war möglich, weil die Förderungshöchstdauer damals die Mindeststudienzeit um ein bis zwei Semester überstieg, um mindestens ein Semester zur freieren Studiengestaltung bereitzustellen (siehe dazu unten 3. a). Bei einem Abschluss des Studiums innerhalb der Mindeststudienzeit wurde das Studium mithin in der Regel mindestens ein Semester vor dem Ablauf der Förderungshöchstdauer beendet.
- 11
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Durch das Sechste Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (6. BAföGÄndG) vom 16. Juli 1979 (BGBl I S. 1037) wurden die Möglichkeiten, einen Teilerlass des Darlehens zu erreichen, dahingehend erweitert, dass hierfür schon ein Abschluss der Ausbildung vier Monate vor dem Ablauf der Förderungshöchstdauer genügte. Dadurch sollten ungerechtfertigte Härten vermieden werden, gleichzeitig aber ein Anreiz zur vorzeitigen Beendigung des Studiums erhalten bleiben (vgl. BTDrucks 8/2868, S. 23). Zur Milderung von Härten bei Verfehlung des Stichtags, insbesondere wegen nicht vom Auszubildenden zu vertretender Verzögerungen im Prüfungsablauf (vgl. BTDrucks 11/1315, S. 12 zu Nr. 9 Buchtstabe b), führte das Elfte Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (11. BAföGÄndG) vom 21. Juni 1988 (BGBl I S. 829) schließlich den kleinen Teilerlass ein, der auf einen Abschluss der Ausbildung zwei Monate vor Ablauf der Förderungshöchstdauer abstellte.
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3. a) Die Förderungshöchstdauer wurde zunächst in einer vom Bundesminister für Bildung und Wissenschaft beziehungsweise Bildung und Forschung erlassenen Rechtsverordnung über die Förderungshöchstdauer für den Besuch von höheren Fachschulen, Akademien und Hochschulen (FörderungshöchstdauerV) geregelt. In ihrer ursprünglichen Fassung vom 9. November 1972 (BGBl I S. 2076) setzte sie für die einzelnen Ausbildungs- und Studiengänge jeweils eine bestimmte Anzahl an vollen Semestern als Förderungshöchstdauer fest. Dabei orientierte sie sich an den landesrechtlichen Ausbildungs- und Prüfungsordnungen, die damals noch überwiegend eine Mindestausbildungsdauer vorschrieben. Die Förderungshöchstdauer wurde dabei grundsätzlich so bemessen, dass dem Auszubildenden über die Mindestausbildungsdauer hinaus noch ein Semester zur Ablegung des Examens, soweit dies nach den Ausbildungsbestimmungen erforderlich war, und ein weiteres Semester zur freieren Studiengestaltung zur Verfügung stand (vgl. BRDrucks 483/72, S. 2 der Begründung zu §§ 4 und 5).
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Als die landesrechtlichen Ausbildungs- und Prüfungsordnungen aufgrund der Vorgaben des Hochschulrahmengesetzes (HRG) vom 26. Januar 1976 (BGBl I S. 185) dazu übergingen, anstelle von Mindeststudienzeiten Regelstudienzeiten festzusetzen, änderten sich seit Mitte der 1980er Jahre auch die Prinzipien der Bemessung der Förderungshöchstdauer. Die Förderungshöchstdauerverordnung glich zunächst bei neuen Studiengängen, nach und nach aber auch bei herkömmlichen Studiengängen die Förderungshöchstdauer an die Regelstudienzeit an (vgl. im Einzelnen hierzu BRDrucks 238/85, S. 9 f., BRDrucks 249/88, S. 11 f., BRDrucks 610/92, S. 22 und BRDrucks 236/94, S. 13).
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Auch die durch das Achtzehnte Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (18. BAföGÄndG) vom 17. Juli 1996 (BGBl I S. 1006) mit Wirkung zum 1. August 1996 eingeführte bundesgesetzliche Regelung der Förderungshöchstdauer in § 15a BAföG orientierte sich nach der Begründung des Gesetzentwurfs an den Regelstudienzeiten (vgl. BRDrucks 886/95, S. 35). Seit dem 1. April 2001 (Fassung des Ausbildungsförderungsreformgesetzes
, vgl. oben 2. a) ordnet § 15a Abs. 1 Satz 1 BAföG ausdrücklich an, dass die Förderungshöchstdauer der Regelstudienzeit im Sinne von § 10 Abs. 2 HRG oder einer vergleichbaren Festsetzung entspricht.
- 15
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b) Für Studiengänge in den neuen Ländern galt das Prinzip der Bemessung der Förderungshöchstdauer nach der Regelstudienzeit bereits seit der Wiedervereinigung uneingeschränkt. Der durch Anlage I Kapitel XVI Sachgebiet B Abschnitt II Nr. 3 Buchstabe b und Nr. 5 des Einigungsvertrages vom 31. August 1990 in Verbindung mit Art. 1 des Gesetzes vom 23. September 1990 (BGBl II S. 885, 1132) zum 1. Januar 1991 eingeführte § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV sah vor:
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§ 9
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Vorläufige Förderungshöchstdauer bei nicht genannten Ausbildungen
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…
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(2) Die Förderungshöchstdauer für die Ausbildung an Hochschulen in den Ländern Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen und in dem Teil des Landes Berlin, in dem die Verordnung bisher nicht galt, bestimmt sich nach der vom zuständigen Fachministerium in den Studienplänen für die jeweilige Fachrichtung festgelegten Regelstudienzeit.
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c) Im Studiengang Humanmedizin wurde die Förderungshöchstdauer ausgehend von den unter a) dargestellten Bemessungsprinzipien unter Berücksichtigung der bundesrechtlichen Vorgaben des ärztlichen Berufsrechts festgesetzt.
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aa) Das ärztliche Berufsrecht sieht seit den 1970er Jahren eine Mindeststudienzeit von sechs Jahren oder zwölf Semestern vor, die aufgrund gemeinschaftsrechtlicher Koordinierung auch in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union gilt (vgl. zuletzt Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen
). Eine Approbation als Arzt erhält nur, wer nach einem Studium der Humanmedizin an einer wissenschaftlichen Hochschule von mindestens sechs Jahren die Ärztliche Prüfung bestanden hat (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Bundesärzteordnung , § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 der Approbationsordnung für Ärzte<ÄApprO>).
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Die Approbationsordnung für Ärzte normiert seit Ende der 1970er Jahre auch die Regelstudienzeit für das Studium der Humanmedizin. Sie beträgt nach § 1 Abs. 2 Satz 2 ÄApprO sechs Jahre und drei Monate, d.h. zwölf Semester und den Prüfungszeitraum, und setzt sich aus der Mindeststudienzeit und der maximal notwendigen Zeit für die Ablegung des letzten Abschnitts der Ärztlichen Prüfung zusammen, der nach § 16 Abs. 1 Satz 2 ÄApprO jährlich in den Monaten April bis Juni und Oktober bis Dezember stattfindet (vgl. auch BRDrucks 6/78, S. 34, 41 f.).
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Diese bundesrechtlichen Vorgaben galten auch für Studierende der Humanmedizin in den neuen Ländern, die sich ab 1992 oder ab 1991 immatrikulierten und das Physikum bis zum 31. Dezember 1994 bestanden (vgl. § 14a Abs. 4 BÄO i.d.F. der Anlage I Kapitel X Sachgebiet D Abschnitt II Nr. 1 Buchstabe h des Einigungsvertrages vom 31. August 1990 i.V.m. Art. 1 des Gesetzes vom 23. September 1990
). Dementsprechend setzte auch die Friedrich-Schiller-Universität Jena, an der der Beschwerdeführer studiert hat, in § 1 Satz 2 ihrer Studienordnung für den Vorklinischen Studienabschnitt des Studienganges Humanmedizin an der Friedrich-Schiller-Universität Jena vom 28. September 1993 (Amtsblatt des Thüringer Kultusministeriums und des Thüringer Ministeriums für Wissenschaft und Kunst Nr. 9/1994, S. 336) die Regelstudienzeit auf sechs Jahre und drei Monate fest.
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bb) Die Förderungshöchstdauer im Studiengang Humanmedizin wurde im Hinblick auf die im ärztlichen Berufsrecht vorgegebene Mindest- und Regelstudienzeit vor dem Hintergrund der sich wandelnden Bemessungsprinzipien mehrfach geändert.
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Für Studierende, die ihr Studium der Humanmedizin nach dem 1. Januar 1970 aufgenommen hatten, galt zunächst eine Förderungshöchstdauer von dreizehn Semestern (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 38 und 39 FörderungshöchstdauerV i.d.F. vom 9. November 1972
). Sie setzte sich aus der Mindeststudienzeit von sechs Jahren und einem weiteren Semester zur Absolvierung von Examina und zur freieren Studiengestaltung zusammen (vgl. BRDrucks 483/72, S. 2 der Begründung zu §§ 4 und 5). Vor dem Hintergrund der Änderung des § 16 Abs. 1 Satz 2 ÄApprO, wonach der Dritte Abschnitt der Ärztlichen Prüfung erst innerhalb der ersten drei Monate des dreizehnten Fachsemesters abgelegt werden konnte, wurde die Förderungshöchstdauer Mitte 1979 rückwirkend zum 1. August 1974 auf vierzehn Semester erhöht (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 38 i.d.F. der Dritten Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Förderungshöchstdauer für den Besuch von Höheren Fachschulen, Akademien und Hochschulen <3. FörderungshöchstdauerVÄndV> vom 25. Mai 1979 ). Nach der Begründung des Verordnungsgebers sollte auch Studierenden der Humanmedizin durch die Anhebung der Förderungshöchstdauer ein über die Mindeststudienzeit hinaus gehendes Fachsemester ermöglicht werden (vgl. BRDrucks 17/79, S. 23).
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§ 5 Abs. 1 Nr. 63 FörderungshöchstdauerV in der Fassung der Achten Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Förderungshöchstdauer für den Besuch von höheren Fachschulen, Akademien und Hochschulen (8. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV) vom 11. Juli 1988 (BGBl I S. 1029) setzte die Förderungshöchstdauer wieder herab, um sie an die in der Approbationsordnung für Ärzte geregelte Regelstudienzeit "anzugleichen" (vgl. BRDrucks 249/88, S. 15). Die Vorschrift, die für alle Studierenden der Humanmedizin galt, die ihr Studium nach dem 1. Oktober 1986 aufgenommen hatten (vgl. § 11b Abs. 3 FörderungshöchstdauerV i.d.F. der 8. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV), lautet:
- 27
-
§ 5
- 28
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Förderungshöchstdauer an wissenschaftlichen Hochschulen
- 29
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(1) Die Förderungshöchstdauer für die Ausbildung an wissenschaftlichen Hochschulen beträgt für den
- 30
-
Studiengang
Semester
…
63. Medizin
13
- 31
-
…
- 32
-
Die Zehnte Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Förderungshöchstdauer für den Besuch von höheren Fachschulen, Akademien und Hochschulen (10. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV) vom 13. Juni 1994 (BGBl I S. 1257) änderte § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 63 FörderungshöchstdauerV erneut und setzte die Förderungshöchstdauer nunmehr auf die Regelstudienzeit von zwölf Semestern und drei Monaten herab. Zugleich führte sie eine Übergangsregelung in § 11d FörderungshöchstdauerV ein. Diese Vorschrift lautet:
- 33
-
§ 11d
- 34
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Übergangsvorschrift 1994
- 35
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In einem Studiengang, dessen Förderungshöchstdauer durch die Zehnte Verordnung zur Änderung dieser Verordnung vom 13. Juni 1994 (BGBl. I S. 1257) gekürzt wird, gilt für Auszubildende, die vor dem 1. Oktober 1994 das vierte Fachsemester vollendet haben, die bisherige Förderungshöchstdauer weiter.
- 36
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In den neuen Ländern war die vollständige Anpassung der Förderungshöchstdauer an die bundesrechtlich vorgegebene Regelstudienzeit allerdings durch § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV schon früher erfolgt (siehe oben b).
- 37
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Die der Regelstudienzeit entsprechende Förderungshöchstdauer von zwölf Semestern und drei Monaten wurde auch als besondere Regelung in § 15a Abs. 2 Nr. 3 BAföG in der seit dem 1. August 1996 geltenden Fassung des 18. BAföGÄndG (siehe dazu oben a) aufgenommen. Die Vorschrift hat folgenden Wortlaut:
- 38
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§ 15a
- 39
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Förderungshöchstdauer
- 40
-
…
- 41
-
(2) Abweichend von Absatz 1 beträgt die Förderungshöchstdauer für die Universitätsstudiengänge
- 42
-
…
3. Medizin, mit Ausnahme von Zahn- und Tiermedizin,
12 Semester
und 3 Monate.
- 43
-
Nach Maßgabe von § 15a Abs. 1 in Verbindung mit § 15 Abs. 4 Satz 2 BAföG in der Fassung des 18. BAföGÄndG galt allerdings die FörderungshöchstdauerV für solche Studierenden weiter, die vor dem 1. Oktober 1996 das vierte Fachsemester beendet hatten.
- 44
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Die allgemeine Verweisung auf die Regelstudienstudienzeit in § 15a Abs. 1 Satz 1 BAföG in der seit dem 1. April 2001 geltenden Fassung des Ausbildungsförderungsreformgesetz (AföRG) (vgl. oben 2. a) machte diese Regelung schließlich entbehrlich.
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4. Was die Möglichkeiten anbetrifft, einen großen Teilerlass nach § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG zu erhalten, stellt sich die Rechtslage für Studierende der Humanmedizin damit wie folgt dar: Studierenden, die ihr Studium in den neuen Ländern nach den Vorschriften der Approbationsordnung für Ärzte durchführten und abschlossen (siehe dazu 3. c) aa), war es von vornherein objektiv unmöglich, einen großen Teilerlass nach § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG zu erreichen. Sie konnten ihr Studium nicht vier Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer abschließen, da die Förderungshöchstdauer gemäß § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV in der seit dem 1. Januar 1991 geltenden Fassung entsprechend der Regelstudienzeit nach § 1 Abs. 2 Satz 2 ÄApprO zwölf Semester und drei Monate betrug und eine Mindeststudienzeit von zwölf Semestern zu absolvieren war. Für Studierende der Humanmedizin, die ab dem Sommersemester 1993 ihr Studium in den alten Ländern aufgenommen hatten, gilt das gleiche (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 63 FörderungshöchstdauerV i.d.F. der 10. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV). Wer allerdings, wie bei einem Studienbeginn im Wintersemester 1992/1993 oder früher, am 1. Oktober 1994 sein viertes Fachsemester in den alten Ländern vollendet hatte, konnte bei einem Abschluss des Studiums vor Ablauf des zweiten Monats nach dem Ende des zwölften Semesters einen großen Teilerlass erhalten, da für ihn eine Förderungshöchstdauer von dreizehn Semestern galt (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 63 FörderungshöchstdauerV i.d.F. der 8. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV i.V.m. § 11d FörderungshöchstdauerV i.d.F. der 10. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV).
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II.
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Der Beschwerdeführer begann im Wintersemester 1991/1992 ein Medizinstudium an der Friedrich-Schiller-Universität Jena und schloss es am 27. Oktober 1997 erfolgreich mit dem Bestehen des Dritten Abschnitts der Ärztlichen Prüfung ab. Während des Studiums erhielt er Ausbildungsförderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz, die ihm zur Hälfte als unverzinsliches Darlehen gewährt wurde.
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Bereits Ende 1994 erließ das Studentenwerk Erfurt einen Leistungs- und Rückforderungsbescheid, der als Ende der Förderungshöchstdauer September 1997 nannte. Auf den Widerspruch des Beschwerdeführers erging Anfang 1995 zunächst ein korrigierter Leistungsbescheid, in dem als Ende der Förderungshöchstdauer nunmehr der Dezember 1997 genannt war. Im April 1995 wurde sodann ein Abhilfebescheid hinsichtlich der angefochtenen Rückzahlungsverpflichtung erlassen, der zugleich die Förderungshöchstdauer auf sechs Jahre und drei Monate festlegte. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob der Beschwerdeführer hiergegen Klage und begehrte die Festsetzung des Endes der Förderungshöchstdauer auf März 1998, d.h. auf das Ende des dreizehnten Fachsemesters. Das Verwaltungsgericht Weimar wies die Klage als unzulässig ab, weil die angefochtenen Bescheide hinsichtlich der Förderungshöchstdauer keine Regelung im Sinne eines Verwaltungsakts enthielten. Der hiergegen gerichtete Antrag auf Zulassung der Berufung blieb ohne Erfolg, wenngleich das Thüringer Oberverwaltungsgericht der Auffassung des Verwaltungsgerichts zum Nichtvorliegen eines Verwaltungsaktes widersprach.
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Am 17. Juni 2002 erließ das Bundesverwaltungsamt einen Feststellungs- und Rückzahlungsbescheid nach § 18 Abs. 5a BAföG, in dem es das Ende der Förderungshöchstdauer auf den letzten Tag des Monats Dezember 1997 festlegte und die Höhe der Darlehensschuld festsetzte. Mit zwei weiteren Bescheiden vom 28. Juni 2002 gewährte das Bundesverwaltungsamt dem Beschwerdeführer einen leistungsabhängigen Teilerlass sowie einen kleinen Teilerlass (1022,58 Euro = 2.000 DM), weil der Beschwerdeführer das Studium zwei Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer abgeschlossen habe. Der Beschwerdeführer hatte danach noch insgesamt 4.904,13 Euro zurückzuzahlen. Diese Summe würde sich bei vorzeitiger Rückzahlung auf 3.996,87 Euro reduzieren.
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Mit seinem gegen den Feststellungs- und Rückzahlungsbescheid einerseits und den Bescheid über die Gewährung eines kleinen Teilerlasses andererseits gerichteten Widerspruch machte der Beschwerdeführer geltend, das Ende der Förderungshöchstdauer müsse auf den letzten Tag des Monats März 1998 festgesetzt werden. Darüber hinaus sei ihm anstelle des kleinen Teilerlasses ein großer Teilerlass (2.556,46 Euro = 5.000 DM) zu gewähren. Seine nach Zurückweisung des Widerspruchs durch zwei separate Widerspruchsbescheide erhobenen Klagen auf die Festsetzung des Endes der Förderungshöchstdauer auf März 1998 einerseits und auf die Gewährung eines großen Teilerlasses nach § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG andererseits wies das Verwaltungsgericht Köln als unbegründet ab. Es könne offen bleiben, ob das Bundesverwaltungsamt an die zuvor vom Studentenwerk Erfurt verfügte Festsetzung der Förderungshöchstdauer gebunden sei. Auch wenn man dies zugunsten des Beschwerdeführers nicht annähme, habe es die Förderungshöchstdauer nach § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV zutreffend festgesetzt. § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV verstoße nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Es sei ein sachlicher Gesichtspunkt, dass der Verordnungsgeber mit der Regelung des § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV den besonderen Verhältnissen an den Hochschulen in den neuen Ländern habe Rechnung tragen wollen. Unterschiede bei der Förderung in den alten und neuen Ländern seien für eine Übergangszeit hinzunehmen. Aufgrund des Gestaltungsspielraums des Verordnungsgebers bei der Regelung sozialer Vergünstigungen verstoße es nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, dass die Bemessung der Förderungshöchstdauer nach § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV dazu führe, dass ein großer Teilerlass nicht erreichbar sei. Die normative Bestimmung einer Förderungshöchstdauer, die auf studienorganisatorische Besonderheiten keine Rücksicht nehme, verstoße nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen nicht dadurch gegen den Gleichheitssatz, dass für Absolventen bestimmter Studiengänge ein Teilerlass nicht erreichbar sei. Entscheidend sei, dass die Förderungshöchstdauer so festgelegt werde, dass ein Abschluss der geförderten Ausbildung regelmäßig möglich sei. Der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebiete hingegen nicht, für die Rückzahlung Regelungen vorzusehen, die es in jedem Studiengang ermöglichten, grundsätzlich alle denkbaren Vergünstigungen - wie alle Varianten des leistungsabhängigen Teilerlasses oder des studiendauerabhängigen Teilerlasses - ausschöpfen zu können.
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Die Anträge auf Zulassung der Berufung lehnte das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen als unbegründet ab. Zur Begründung führte es unter anderem aus, es bestünden keine ernstlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen. § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV verstoße auch nicht deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil - abweichend vom Regelungssystem in den alten Ländern - nicht gewährleistet gewesen sei, dass jedem Auszubildenden beim Besuch einer wissenschaftlichen Hochschule im Beitrittsgebiet über die Mindestausbildungsdauer hinaus generell ein weiteres Semester zur freien Verfügung gestanden habe. Die insoweit gegebene unterschiedliche Behandlung der Auszubildenden im Beitrittsgebiet und in den alten Ländern rechtfertige sich mit Blick auf die besondere Situation, die bei Abschluss des Einigungsvertrages für das Inkraftsetzen der Vorschriften des Bundesausbildungsförderungsgesetzes im Beitrittsgebiet zum 1. Januar 1991 in Rechnung zu stellen gewesen sei. Die Anwendung dieser Vorschriften einschließlich der Normen über die Förderungshöchstdauer sei nämlich zunächst im Rahmen eines andersartigen, noch maßgeblich durch die ehemalige Deutsche Demokratische Republik geprägten Bildungssystems erfolgt, dessen Angleichung an die Bedingungen in den alten Ländern nur im Laufe eines längerwährenden Prozesses zu erwarten gewesen sei. Diese besondere Lage habe es ausgeschlossen, die Regelungen der Förderungshöchstdauerverordnung für die alten Länder auf das Beitrittsgebiet zum 1. Januar 1991 zu übertragen. Mit der Anknüpfung an die Regelstudienzeit in § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV sei eine Bestimmung getroffen worden, die diese Besonderheiten berücksichtigte und deren im Einzelfall nachteiligen Folgen die Auszubildenden für eine Übergangszeit hinzunehmen hätten.
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III.
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Mit seiner Verfassungsbeschwerde wendet sich der Beschwerdeführer unmittelbar gegen den Feststellungs- und Rückzahlungsbescheid und den Bescheid über die Gewährung eines kleinen Teilerlasses sowie die hierzu ergangenen Widerspruchsbescheide und gerichtlichen Entscheidungen. Mittelbar richtet er sich gegen § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV sowie § 15a Abs. 2 Nr. 3 BAföG in der seit dem 1. August 1996 geltenden Fassung. Er rügt eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG. Studierende der Humanmedizin würden im Verhältnis zu Studierenden anderer Studienrichtungen, zum Beispiel Jurastudenten, in nicht gerechtfertigter Weise dadurch ungleich behandelt, dass bei ihnen ein großer Teilerlass von vornherein nicht möglich sei. Zudem dürfe die Förderungshöchstdauer nicht unterschiedlich in den neuen und alten Ländern geregelt werden, da das Medizinstudium in Detailfragen bundeseinheitlich geregelt sei. Die vom Verwaltungsgericht und vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen Gründe studienorganisatorischer Art und die angeführten Besonderheiten an den Hochschulen in den neuen Ländern hätten mit der Frage der Förderungshöchstdauer und der Möglichkeit eines großen Teilerlasses nichts zu tun. Es liege deshalb auch eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung gegenüber Studierenden der Humanmedizin in den alten Ländern vor, für die bei einem Studienbeginn zum Wintersemester 1991/1992 eine Förderungshöchstdauer von dreizehn Semestern gegolten habe und für die ein großer Teilerlass objektiv möglich gewesen sei.
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IV.
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Zu der Verfassungsbeschwerde haben sich der für das Ausbildungsförderungsrecht zuständige 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts, der Marburger Bund, der NAV Virchow-Bund, das Deutsche Studentenwerk und der Wissenschaftsrat geäußert.
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1. Der 5. Senat des Bundesverwaltungsgerichts, der nach eigenen Angaben bislang nicht mit der durch die Verfassungsbeschwerde aufgeworfenen Problematik befasst war, ist der Auffassung, dass der Beschwerdeführer durch die Versagung des großen Teilerlasses in seinem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt sei. Er verweist auf die bisherige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts , wonach bei der Festlegung der Förderungshöchstdauer zu gewährleisten sei, dass regelmäßig ein Semester zur freieren Verfügung des Auszubildenden stehe (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Juni 1983 - BVerwG 5 C 50.81 -, juris Rn. 8; BVerwGE 88, 151 <155 f.>; BVerwG, Urteil vom 24. Mai 1995 - BVerwG 11 C 26.94 -, juris Rn. 22). Es liege nahe, dass es dann grundsätzlich auch möglich sein müsse, zumindest in diesem Verfügungssemester eine Ausbildung vier Monate vor Ablauf der Förderungshöchstdauer zu beenden. Es liege in jedem Fall auf der Linie der bisherigen Rechtsprechung, eine Förderungshöchstdauer zu verlangen, die den Auszubildenden so viel zeitlichen Spielraum für die Ausbildung lasse, dass sie objektiv in allen Studiengängen die Voraussetzungen für den großen Teilerlass erreichen könnten. Hierfür spreche neben dem Wortlaut der Regelung auch ihr für alle Studiengänge gleichermaßen geltender Sinn, einen finanziellen Anreiz für eine zügige Durchführung der Ausbildung zu setzen. Im Ergebnis sei auch die unterschiedliche Behandlung von Studierenden nach dem Standort der Hochschule mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar. Für Studiengänge, für die bereits im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Ausbildungsförderungsrechts im Beitrittsgebiet kraft Bundesrechts an ostdeutschen und westdeutschen Hochschulen dieselben Ausbildungs- und Prüfungsregelungen galten, habe kein tragfähiger Grund für die ungleiche Behandlung in Bezug auf die Förderungshöchstdauer bestanden.
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2. Der Marburger Bund hält die Verfassungsbeschwerde ebenfalls für begründet. Es liege ein zweifacher Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG sowohl im Hinblick auf die Ungleichbehandlung zwischen den Studierenden der Humanmedizin der alten und der neuen Länder durch § 9 FörderungshöchstdauerV als auch zwischen den Studierenden der Humanmedizin und denen anderer Studiengänge vor. Etwaige organisatorische Besonderheiten in den neuen Ländern hätten eher zu einer Verlängerung der Förderungshöchstdauer führen müssen. Nach einer Mitgliederbefragung habe es zwischen den Studienbedingungen im Beitrittsgebiet und in den alten Ländern keine Unterschiede gegeben, so dass ein Studienabschluss jeweils grundsätzlich in derselben Zeit erreichbar gewesen sei. Der Ausschluss von der Möglichkeit, einen großen Teilerlass zu erhalten, sei nicht mit dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zu rechtfertigen. Die Grenzen zulässiger Typisierung und Pauschalierung seien überschritten, zumal mit dem Kreis der Studierenden der Humanmedizin an den ostdeutschen Universitäten keine zahlenmäßig kleine Gruppe betroffen sei. Der NAV Virchow-Bund folgt in der Sache gleichfalls der Argumentation des Beschwerdeführers.
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3. Das Deutsche Studentenwerk und der Wissenschaftsrat nehmen in ihren Äußerungen Bezug auf die vom Wissenschaftsrat veröffentlichten Studien zur "Entwicklung der Fachstudiendauer an Universitäten von 1990 bis 1998" (Drs. 4770-01 vom 15. Februar 2001, S. 80 ff. und Anhang I, S. 118 f.) beziehungsweise "von 1999 bis 2003" (Drs. 6825/05 vom 29. August 2005, S. 100 und Anhang I, S. 170). Aus ihnen geht hervor, dass die mittlere Fachstudiendauer im Studienfach Humanmedizin an den meisten Universitäten in den neuen Ländern im Jahre 1998 deutlich und im Jahre 2003 geringfügig niedriger war als an den Universitäten in den alten Ländern. Als Gründe gälten die völlige Neukonzeption der Studiengänge in den neuen Ländern nach der Wende, in denen die Studien- und Prüfungsordnungen realitätsnäher gewesen seien als die über Jahre hinweg nicht evaluierten Ordnungen in den alten Ländern. Letztlich sei auch die Betreuungsrelation besser gewesen als in den alten Ländern.
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B.
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Die Verfassungsbeschwerde ist überwiegend zulässig.
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I.
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Die Verfassungsbeschwerde ist allerdings unzulässig, soweit der Beschwerdeführer als selbstständigen Beschwerdegegenstand die Festsetzung der Förderungshöchstdauer und die hierzu ergangenen Verwaltungs- und Gerichtsentscheidungen sowie mittelbar die Vorschriften des § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV und des § 15a Abs. 2 Nr. 3 BAföG in der vom 1. August 1996 bis zum 31. März 2001 geltenden Fassung angreift, aus denen sich die für den Beschwerdeführer festgesetzte Förderungshöchstdauer von zwölf Semestern und drei Monaten ergibt.
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Es kann dahinstehen, ob dem Beschwerdeführer insoweit das Rechtsschutzbedürfnis fehlt, als die Förderungshöchstdauer von zwölf Semestern und drei Monaten und ihr Ende im Dezember 1997 bereits durch die Bescheide des Studentenwerkes Erfurt von Ende 1994 bzw. Anfang 1995 bestandskräftig festgestellt worden und das Bundesverwaltungsamt bei Erlass des hier angefochtenen Feststellungs- und Rückzahlungsbescheides vom 17. Juni 2002 an diese Festsetzungen mit der Folge gebunden gewesen wäre, dass die in den Ausgangsverfahren begehrte Festsetzung des Endes der Förderungshöchstdauer auf März 1998 nicht in Betracht käme.
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Jedenfalls ist der Beschwerdeführer nicht beschwerdebefugt, weil er durch die Förderungshöchstdauer als solche nicht in seinen Grundrechten verletzt sein kann. Für den Beschwerdeführer galt zwar eine niedrigere Förderungshöchstdauer als für Studierende der Humanmedizin in den alten Ländern. Hinsichtlich der primären Rechtswirkung der Förderungshöchstdauer, die Gewährung von Ausbildungsförderung zeitlich zu begrenzen (vgl. § 15 Abs. 2 Satz 1 BAföG), ist dem Beschwerdeführer selbst jedoch kein Nachteil entstanden. Er hat sein Studium innerhalb der für ihn maßgeblichen Förderungshöchstdauer abgeschlossen und für dessen gesamte Dauer Ausbildungsförderung erhalten. § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV und die darauf gestützten Verwaltungs- und Gerichtsentscheidungen enthalten damit keine unmittelbare verfassungsrechtliche Beschwer für den Beschwerdeführer.
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Allerdings wirken sich die Vorschriften zur Förderungshöchstdauer indirekt nachteilig für den Beschwerdeführer aus, weil die Gewährung eines großen Teilerlasses nach § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG auch von der für ihn geltenden Förderungshöchstdauer von zwölf Semestern und drei Monaten abhängt. Doch ist eine Verfassungsbeschwerde nur gegen denjenigen Akt öffentlicher Gewalt zulässig, der die geltend gemachte Grundrechtsverletzung bewirkt (vgl. auch BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 2. August 2010 - 1 BvR 2393/08 u.a. -, juris Rn. 19, 30). Das ist hier die Versagung des Teilerlasses.
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II.
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Zulässig ist die Verfassungsbeschwerde, soweit sich der Beschwerdeführer gegen die Versagung eines großen Teilerlasses und die hierzu ergangenen Verwaltungs- und Gerichtsentscheidungen richtet. Er hat insoweit den Anforderungen von § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG entsprechend hinreichend substantiiert die Möglichkeit einer Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG aufgezeigt. Sinngemäß richtet sich seine Verfassungsbeschwerde ausweislich ihrer Begründung mittelbar gegen § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG in der Fassung des 12. BAföGÄndG in Verbindung mit den für den Beschwerdeführer einschlägigen Vorschriften zur Förderungs-höchstdauer einerseits und zur Mindeststudienzeit andererseits. Der Beschwer-deführer hat diese Vorschrift zwar nicht ausdrücklich als Gegenstand der Verfassungsbeschwerde bezeichnet. Doch sind seine Ausführungen entsprechend auszulegen (vgl. BVerfGE 68, 1 <68 f.>).
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C.
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Soweit die Verfassungsbeschwerde zulässig ist, ist sie auch begründet. Der Beschwerdeführer wird durch § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG in der Fassung des 12. BAföGÄndG in Verbindung mit den einschlägigen Vorschriften zur Förderungshöchstdauer (§ 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV i.V.m. § 1 Abs. 2 Satz 2 ÄApprO) einerseits und zur Mindeststudienzeit (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BÄO, § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ÄApprO) andererseits und durch die daraus folgende Versagung eines großen Teilerlasses in seinem Grundrecht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, weil es ihm als Studierendem der Humanmedizin in den neuen Ländern von vornherein objektiv unmöglich war, in den Genuss eines großen Teilerlasses zu kommen.
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I.
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Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfGE 98, 365 <385>; stRspr). Er gilt sowohl für ungleiche Belastungen als auch für ungleiche Begünstigungen (vgl. BVerfGE 79, 1 <17>; 126, 400 <416> m.w.N.). Verboten ist auch ein gleichheitswidriger Ausschluss (vgl. BVerfGE 93, 386 <396>; 105, 73 <110 ff., 133>), bei dem eine Begünstigung dem einem Personenkreis gewährt, dem anderen aber vorenthalten wird (vgl. BVerfGE 110, 412 <431>; 112, 164 <174>; 126, 400 <416> m.w.N.).
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Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl. BVerfGE 117, 1 <30>; 122, 1 <23>; 126, 400 <416> m.w.N.). Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet nicht nur, dass die Ungleichbehandlung an ein der Art nach sachlich gerechtfertigtes Unterscheidungskriterium anknüpft, sondern verlangt auch für das Maß der Differenzierung einen inneren Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung, der sich als sachlich vertretbarer Unterscheidungsgesichtspunkt von hinreichendem Gewicht erweist (vgl. BVerfGE 124, 199 <220>). Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 55, 72 <88>; 88, 87 <97>; 93, 386 <397>; 99, 367 <389>; 105, 73 <110>; 107, 27 <46>; 110, 412 <432>).
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Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfGE 75, 108 <157>; 93, 319 <348 f.>; 107, 27 <46>; 126, 400 <416> m.w.N.). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers ist insbesondere anzunehmen, wenn die Differenzierung an Persönlichkeitsmerkmale anknüpft, wobei sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen umso mehr verschärfen, je weniger die Merkmale für den Einzelnen verfügbar sind (vgl. BVerfGE 88, 87 <96>) oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl. BVerfGE 124, 199 <220>). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich auch aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben (vgl. BVerfGE 88, 87 <96>). Im Übrigen hängt das Maß der Bindung unter anderem davon ab, inwieweit die Betroffenen in der Lage sind, durch ihr Verhalten die Verwirklichung der Kriterien zu beeinflussen, nach denen unterschieden wird (vgl. BVerfGE 88, 87 <96>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 12. Oktober 2010 - 1 BvL 14/09 -, juris Rn. 45).
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II.
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§ 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG in der Fassung des 12. BAföGÄndG in Verbindung mit den einschlägigen Vorschriften zur Förderungshöchstdauer (hier § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV i.V.m. § 1 Abs. 2 Satz 2 ÄApprO) einerseits und zur Mindeststudienzeit (hier § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BÄO, § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ÄApprO) andererseits und die darauf beruhende Versagung eines großen Teilerlasses für den Beschwerdeführer sind selbst bei Anlegung eines großzügigen Prüfungsmaßstabes mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar.
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1. Der Beschwerdeführer wird als Student der Humanmedizin in den neuen Ländern zum einen gegenüber Studierenden der Humanmedizin, die im Wintersemester 1992/1993 oder früher ihr Studium in den alten Ländern aufgenommen und im Sommersemester 1994 ihr viertes Fachsemester vollendet haben, ungleich behandelt. Während für letztere nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 63 FörderungshöchstdauerV in der Fassung der 8. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV in Verbindung mit § 11d FörderungshöchstdauerV in der Fassung der 10. BAföG- FörderungshöchstdauerVÄndV eine Förderungshöchstdauer von dreizehn Semester galt und sie damit bei einem Abschluss des Studiums vor Ablauf des zweiten Monats nach dem Ablauf der Mindeststudienzeit von zwölf Semestern einen großen Teilerlass erhalten konnten, war dies dem Beschwerdeführer nicht möglich. Denn er konnte sein Studium wegen der bundesrechtlich vorgegebenen Mindeststudienzeit von zwölf Semestern einerseits und der für Studierende in den neuen Ländern geltenden, der Regelstudienzeit entsprechenden Förderungshöchstdauer von zwölf Semestern und drei Monaten andererseits nicht vier Monate vor dem Ablauf der Förderungshöchstdauer beenden. Zum anderen liegt eine Ungleichbehandlung gegenüber Studierenden anderer Studiengänge vor, in denen entweder gar keine Mindeststudienzeit gilt oder Mindeststudienzeit und Förderungshöchstdauer so bemessen sind, dass ein Abschluss des Studiums vier Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer möglich bleibt.
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2. Tragfähige Gründe für die Rechtfertigung dieser Ungleichbehandlungen sind nicht erkennbar. Sie ergeben sich weder aus den Materialien zum Bundesausbildungsförderungsgesetz noch aus der Begründung der Förderungshöchstdauerverordnung. Auch im Verfassungsbeschwerdeverfahren ist hierzu nichts vorgetragen worden.
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a) Für die Ungleichbehandlung gegenüber Studierenden der Humanmedizin in den alten Ländern bestehen keine tragfähigen Sachgründe. Zwar durfte der Gesetzgeber bei der Gewährung von Leistungen einen Spielraum in Anspruch nehmen. Doch erlaubt ihm dieser nicht, Studierende in den neuen Ländern ohne sachangemessene Gründe von einer Begünstigung auszuschließen. Dabei kann dahinstehen, ob im Studiengang Humanmedizin in den neuen Ländern in den 1990er Jahren Studienbedingungen geherrscht haben, die einen schnelleren Studienabschluss als an Universitäten in den alten Ländern ermöglich haben, und es deshalb ungeachtet der bundeseinheitlich vorgegebenen Studieninhalte verfassungsrechtlich zulässig war, die Förderungshöchstdauer in den neuen Ländern übergangsweise niedriger festzusetzen als in den alten Ländern. Zwar darf der Gesetzgeber insbesondere auch zur Bewältigung der Folgen der Deutschen Einheit Regeln treffen, mit denen auch Härten einhergehen können. Doch ließe sich damit allenfalls rechtfertigen, Studierende der Humanmedizin in den neuen Ländern für eine kürzere Dauer zu fördern, weil sie ihr Studium früher abschließen konnten als Studierende der Humanmedizin in den alten Ländern. Nicht zu rechtfertigen wäre es jedoch, deshalb keinen großen Teilerlass für den Darlehensteil bereits ausgezahlter Förderung zu gewähren. Der Sinn und Zweck des § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG, Anreize für einen möglichst raschen Studienabschluss vor dem Ende der Förderungshöchstdauer zu setzen (vgl. oben A. I. 2. b), besteht gegenüber Studierenden der Humanmedizin in den neuen Ländern ebenso wie in den alten Ländern. Die Mindeststudienzeit von zwölf Semestern, die einem schnellen Studienabschluss Grenzen setzt, gilt kraft bundesgesetzlicher Anordnung für alle Studierenden der Humanmedizin. Es ist deshalb kein Grund ersichtlich, warum Studierenden der Humanmedizin in den neuen Ländern die Begünstigung eines großen Teilerlasses von vornherein versagt blieb, während sie Studierenden der Humanmedizin in den alten Ländern nach der Wiedervereinigung noch übergangsweise offen stand.
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b) Die Ungleichbehandlung sowohl gegenüber Studierenden der Humanmedizin in den alten Ländern als auch gegenüber Studierenden anderer Fachrichtungen lässt sich nicht mit der Befugnis des Gesetzgebers rechtfertigen, bei der Ordnung von Massenerscheinungen typisierende und pauschalierende Regelungen zu treffen. Die Voraussetzungen dafür liegen hier nicht vor.
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aa) Der Gesetzgeber ist zwar von Verfassungs wegen nicht gehalten, sämtliche studienorganisatorischen Besonderheiten zu berücksichtigen und zu überprüfen, ob es nach den individuellen Studienbedingungen eines jeden Studierenden in jedem Studiengang und an jeder Universität möglich ist, das Studium vier Monate vor Ablauf der Förderungshöchstdauer zu beenden. Er muss die Verwaltung auch nicht zu einer entsprechenden umfangreichen Einzelfallprüfung unter Berücksichtigung individueller Härten verpflichten. Generelle Hinderungsgründe, die sich wie hier die bindenden Mindeststudienzeiten aus Rechtsvorschriften ergeben, müssen aber in einer Regelung über die Gewährung eines studiendauerabhängigen Teilerlasses berücksichtigt werden.
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Die unzureichende Berücksichtigung gesetzlicher Mindeststudienzeiten und ihres Verhältnisses zur Förderungshöchstdauer kann gesamte Studiengänge und damit eine große Anzahl von Studierenden von der Möglichkeit eines großen Teilerlasses ausschließen. Gerade die hier betroffene Gruppe der Studierenden der Humanmedizin in den neuen Ländern ist zahlenmäßig nicht unbedeutend. So schlossen beispielsweise im Jahre 1998 insgesamt 1088 deutsche Erstabsolventen ihr Medizinstudium an Universitäten in den neuen Ländern ab (vgl. Wissenschaftsrat, Entwicklung der Fachstudiendauer an Universitäten von 1990 bis 1998, Drs. 4770-01 vom 15. Februar 2001, Anhang I, S. 118). Geht man entsprechend der Stellungnahme des Deutschen Studentenwerks für das Jahr 1997 davon aus, dass 17 % der Studierenden der Humanmedizin Leistungen nach dem BAföG erhalten haben, waren allein im Jahre 1998 ca. 185 Studierende von dem Begünstigungsausschluss betroffen. Seit Inkrafttreten von § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 63 FörderungshöchstdauerV in der Fassung der 10. BAföG-FörderungshöchstdauerVÄndV gilt im Übrigen für alle Studierenden der Humanmedizin im gesamten Bundesgebiet eine Förderungshöchstdauer von zwölf Semestern und drei Monaten, so dass seitdem kein Studierender der Humanmedizin mehr von einem großen Teilerlass profitieren kann.
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bb) Der Ausschluss größerer Gruppen von Studierenden von der Chance eines großen Teilerlasses wegen studiengangsbezogener Mindeststudienzeiten ist ohne unzumutbaren Aufwand vermeidbar, indem die Regeln über Teilerlass, Förderungshöchstdauer und Mindeststudienzeit aufeinander abgestimmt werden. Es sind keine verwaltungspraktischen Hindernisse oder sonstige Gründe ersichtlich, die diesen Ausschluss geböten. Er hat seine Ursache vielmehr in der fehlenden Abstimmung derjenigen Regeln, die für den großen Teilerlass von Bedeutung sind. Dies lässt sich nicht mit Typisierungs- und Pauschalierungserwägungen rechtfertigen. So gewährleistete die ursprüngliche Konzeption des studiendauerabhängigen Teilerlasses unter Berücksichtigung der früheren Bemessungsprinzipien der Förderungshöchstdauer, dass Mindeststudienzeiten einem Teilerlass nicht entgegenstanden. Da die Förderungshöchstdauer bis Mitte der 1980er Jahre die Mindeststudienzeit immer um mindestens ein Semester überstieg (vgl. oben A. I. 3. a), war ein Teilerlass, der in Höhe von 2.000 DM für jedes Semester gewährt wurde, um das ein Auszubildender seine Ausbildung vor dem Ende der Förderungshöchstdauer beendete (vgl. oben A. I. 2. b), in jedem Studiengang objektiv möglich. Dies hat sich jedoch geändert, weil sich die Förderungshöchstdauer mehr und mehr an der Regelstudienzeit orientierte. In Studiengängen, in denen die Förderungshöchstdauer nunmehr der Regelstudienzeit entsprach und diese sich aus der bisherigen Mindeststudienzeit und der notwendigen Examenszeit zusammensetzte, wie dies im Studium der Humanmedizin der Fall ist (vgl. BRDrucks 6/78, S. 34, 41 f., und oben A. I. 3. c) aa), war damit ein Abschluss des Studiums ein volles Semester vor dem Ende der Förderungshöchstdauer nicht mehr möglich. Die Verkürzung des für einen großen Teilerlass notwendigen Zeitraums zwischen dem erfolgreichen Abschluss des Studiums und dem Ende der Förderungshöchstdauer von einem Semester, d.h. sechs Monaten, auf vier Monate war nicht auf die gewandelte Förderungshöchstdauer abgestimmt und hat, wie der vorliegende Fall zeigt, die Problematik, dass Mindeststudienzeiten einem Studienabschluss vier Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer entgegenstehen können, nicht beseitigt.
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c) Die Benachteiligung gegenüber Studierenden anderer Studiengänge ist nicht durch andere Sachgründe gerechtfertigt. Zwar zeichnet sich der Studiengang Humanmedizin durch die höchste Förderungshöchstdauer von allen universitären Studiengängen aus. Dies ist jedoch dem außergewöhnlichen Umfang des Studiums und der gesetzlich bestimmten und auch europarechtlich vorgegebenen Mindeststudienzeit geschuldet. Die Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz dienen primär dazu, einen erfolgreichen Studienabschluss zu gewährleisten und werden deshalb für die gesamte erforderliche Dauer des Studiums gezahlt. Die Studienwahl selbst ist frei. Es ist damit nicht durch einen tragfähigen Sachgrund gerechtfertigt, wenn Studierenden ein großer Teilerlass deshalb versagt wird, weil sie sich in gesetzlich gebilligter Weise für ein umfangreiches Studium entschieden haben.
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Im Übrigen besteht aus Sicht der Geförderten bei langer Studien- und Förderungsdauer ein größeres Bedürfnis für einen großen Teilerlass, da die zurückzuzahlende Darlehenssumme in der Regel höher ausfällt als bei kürzeren Studiengängen. Dies gilt in besonderem Maße für solche Studierenden, die, wie der Beschwerdeführer, ihr Studium vor dem 28. Februar 2001 abgeschlossen haben und für die deshalb die Begrenzung der zurückzuzahlenden Darlehenssumme auf 10.000 Euro nach § 17 Abs. 2 Satz 1 BAföG nicht eingreift. Der große Teilerlass, der anders als der leistungsabhängige Teilerlass nach § 18b Abs. 2 BAföG nicht in Form eines prozentualen Anteils der gesamten Darlehenssumme, sondern in Ge-stalt eines fixen Betrages gewährt wird, wirkt sich zudem bei langer Förderungsdauer und damit hoher Darlehenssumme im Verhältnis geringfügiger aus als bei kürzerer Förderungsdauer.
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Aufgrund der langen Studien- und Förderungsdauer im Studiengang Humanmedizin entsprechen Anreize zur zügigen Beendigung des Studiums auch in besonderem Maße dem Sinn und Zweck des § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG. Es ist nicht ersichtlich, dass dieser Zweck für Studierende der Humanmedizin in den neuen Ländern und ab Sommersemester 1993 auch für Studierende der Humanmedizin in den alten Ländern als verfehlt anzusehen wäre und sie deshalb gegenüber Studierenden anderer Fachrichtungen schlechter gestellt werden dürften.
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d) Die Gewährung eines kleinen Teilerlasses nach § 18b Abs. 3 Satz 2 BAföG, den der Beschwerdeführer erhalten hat, kompensiert nicht die Versagung eines großen Teilerlasses. Dass Studierende der Humanmedizin wie andere Studierende in den Genuss eines kleinen Teilerlasses kommen können, rechtfertigt es nicht, ihnen die Begünstigung eines großen Teilerlasses vorzuenthalten, dessen Voraussetzungen andere Studierende erfüllen können.
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D.
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I.
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1. a) § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG in der Fassung des 12. BAföGÄndG ist für unvereinbar mit Art. 3 Abs. 1 GG zu erklären. Eine verfassungskonforme Auslegung scheidet wegen der strikten tatbestandlichen Voraussetzungen für einen großen Teilerlass aus. In entsprechender Anwendung von § 78 Satz 2 BVerfGG ist die Rechtsfolge der Unvereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 1 GG auch für die späteren Fassungen des § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG (Fassungen des Ausbildungsförderungsreformgesetzes
und des 23. BAföGÄndG, vgl. oben A. I. 2. a) auszusprechen, weil dies im Interesse der Rechtsklarheit geboten ist.
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b) Der festgestellte Verfassungsverstoß beschränkt sich auf die Fälle, in denen § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG in Verbindung mit den Vorschriften zur Mindeststudienzeit einerseits und zur Förderungshöchstdauer andererseits dazu führt, dass Studierenden in ihrem Studiengang ein großer Teilerlass von vornherein objektiv unmöglich ist, weil sie ihr Studium nicht mindestens vier Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer beenden können. In entsprechender Anwendung von § 78 Satz 2 BVerfGG wird die Unvereinbarkeit auch über die der Verfassungsbeschwerde zugrunde liegende Fallkonstellation eines Studierenden der Humanmedizin in den neuen Ländern hinaus erklärt, weil dies im Interesse der Rechtsklarheit geboten ist (vgl. BVerfGE 19, 206 <225 f.>; 40, 296 <328 f.>; 45, 104 <119, 139>). Sie führt nicht nur im konkreten Fall in Verbindung mit der sich aus § 9 Abs. 2 FörderungshöchstdauerV und § 1 Abs. 2 Satz 2 ÄApprO ergebenden Förderungshöchstdauer einerseits und der sich aus § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BÄO und § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ÄApprO ergebenden Mindeststudienzeit andererseits zu einer Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG bei Studierenden der Humanmedizin in den neuen Ländern. Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG liegt darüber hinaus bei Studierenden der Humanmedizin in den alten Ländern ab Sommersemester 1993 gegenüber Studierenden in solchen Studiengängen vor, die die Voraussetzungen des großen Teilerlasses nach Maßgabe der für sie geltenden Mindeststudienzeiten und Förderungshöchstdauer grundsätzlich erfüllen können. Ein entsprechender Gleichheitsverstoß gilt auch für alle anderen Studiengänge, in denen Mindeststudienzeiten vorgeschrieben sind und eine Förderungshöchstdauer gilt, die um weniger als vier Monate über der Mindeststudienzeit liegt.
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2. a) Als Folge der Unvereinbarkeitserklärung dürfen Gerichte und Verwaltungsbehörden § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG im Umfang der festgestellten Unvereinbarkeit nicht mehr anwenden; laufende Verfahren sind auszusetzen (vgl. BVerfGE 73, 40 <101>; 105, 73 <134>; 126, 400 <431>).
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b) Die Unvereinbarkeitserklärung hat weiterhin zur Folge, dass der Gesetzgeber zur rückwirkenden, gleichheitsgerechten Neuregelung für den gesamten Zeitraum verpflichtet ist, auf den sich die Unvereinbarkeitserklärung bezieht (vgl. BVerfGE 87, 153 <178>; 99, 280 <298>; 105, 73 <134>; 107, 27 <58>; 110, 94 <138>). Dies bedeutet, dass die Neuregelung unabhängig vom Zeitpunkt des Studienabschlusses alle noch nicht bestands- oder rechtskräftig abgeschlossenen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren erfassen muss, die die Gewährung eines großen Teilerlasses zum Gegenstand haben und einen Studiengang betreffen, in dem wegen Rechtsvorschriften zu Mindeststudienzeiten und zur Förderungshöchstdauer die Voraussetzungen des § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG von vornherein nicht erfüllbar waren. Wie der Gesetzgeber den festgestellten Gleichheitsverstoß beseitigt, steht in seinem Ermessen. Die vollständige Abschaffung des Teilerlasses für Studierende, die ihr Studium nach dem 31. Dezember 2012 abschließen, ist nicht Gegenstand dieser Entscheidung und bleibt hiervon unberührt.
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Bestands- oder rechtskräftig abgeschlossene Verfahren können demgegenüber von der rückwirkenden Neuregelung ausgenommen werden (vgl. BVerfGE 87, 153 <178>; 99, 280 <298>; 107, 27 <58>; 120, 125 <167>). Es bleibt dem Gesetzgeber zwar unbenommen, die Wirkung der vorliegenden Entscheidung auch auf bestandskräftige Bescheide zu erstrecken; von Verfassungs wegen verpflichtet ist er hierzu jedoch nicht (vgl. BVerfGE 104, 126 <150>; 115, 259 <276>).
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c) Die Neuregelung hat bis zum 31. Dezember 2011 zu erfolgen. Es besteht keine Veranlassung, dem Gesetzgeber eine längere Frist zur Nachbesserung einzuräumen und während dieses Zeitraums die Fortgeltung der verfassungswidrigen Rechtslage anzuordnen. Seit Ende der 1970er Jahre wird über die Angemessenheit der Teilerlassregelung bei frühzeitiger Beendigung der Ausbildung diskutiert (vgl. BTDrucks 8/2868, S. 23; BTDrucks 11/1315, S. 12 zu Nr. 9 Buchtstabe b). Wie die Begründung des Gesetzentwurfs zum 23. BAföGÄndG zeigt, hatte der Gesetzgeber die Unstimmigkeiten von § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG auch bereits erkannt (vgl. BTDrucks 17/1551, S. 28 f. zu Nummer 13). Eine geordnete Finanz- und Haushaltsplanung ist durch die erforderliche Neuregelung ebenfalls nicht gefährdet.
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II.
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1. Die zur Versagung eines großen Teilerlasses ergangenen Entscheidungen des Bundesverwaltungsamtes, des Verwaltungsgerichts Köln und des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen verletzen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG. Sie beruhen auf der mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbaren Rechtslage in Verbindung mit § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln und der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen sind aufzuheben; die Sache ist an das Verwaltungsgericht Köln zurückzuverweisen (vgl. § 95 Abs. 2 BVerfGG).
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2. Demgegenüber haben die allein zur Förderungshöchstdauer ergangenen Verwaltungs- und Gerichtsentscheidungen Bestand, da die Verfassungsbeschwerde insoweit unzulässig ist (vgl. B. I.). Insoweit ist die Verfassungsbeschwerde zurückzuweisen.
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III.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 34a Abs. 2 und 3 BVerfGG. Die volle Erstattung der Auslagen des Beschwerdeführers ist angemessen, weil dieser sein wesentliches Verfahrensziel erreicht hat (vgl. BVerfGE 79, 372 <378>; 104, 220 <238>). Die Auslagen sind dem Beschwerdeführer zu gleichen Teilen vom Land Nordrhein-Westfalen und vom Bund zu erstatten, weil die aufgehobenen Entscheidungen von Gerichten des Landes Nordrhein-Westfalen getroffen worden sind, der Grund der Aufhebung aber in der Verfassungswidrigkeit einer bundesrechtlichen Vorschrift liegt (vgl. BVerfGE 101, 106 <132>).
Tenor
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1. § 2 Absatz 4 des Hamburgischen Gesetzes zum Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens in der Öffentlichkeit (Hamburgisches Passivraucherschutzgesetz - HmbPSchG) vom 11. Juli 2007 (Hamburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 211), zuletzt geändert am 15. Dezember 2009 (Hamburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt Seite 506), ist mit Artikel 12 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar, soweit die Vorschrift Gaststätten, die zubereitete Speisen anbieten oder über eine entsprechende Erlaubnis nach § 3 des Gaststättengesetzes in der Fassung vom 20. November 1998 (Bundesgesetzblatt I Seite 3418), zuletzt geändert am 7. September 2007 (Bundesgesetzblatt I Seite 2246 <2257>), verfügen, von der Möglichkeit ausnimmt, abgeschlossene Räume einzurichten, in denen das Rauchen gestattet ist.
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2. Bis zu einer Neuregelung gilt die Vorschrift mit der Maßgabe fort, dass sie auch auf Gaststätten anzuwenden ist, die zubereitete Speisen anbieten oder über eine entsprechende Erlaubnis nach § 3 des Gaststättengesetzes in der Fassung vom 20. November 1998 (Bundesgesetzblatt I Seite 3418), zuletzt geändert am 7. September 2007 (Bundesgesetzblatt I Seite 2246 <2257>), verfügen.
Gründe
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A.
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Die Vorlage betrifft die Frage, ob es mit Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist, dass das Hamburgische Passivraucherschutzgesetz als Ausnahme von dem generell in Gaststätten geltenden Rauchverbot die Einrichtung von Raucherräumen für Schankwirtschaften erlaubt, diese Begünstigung jedoch Speisewirtschaften vorenthält.
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I.
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1. a) Durch § 2 Abs. 1 des Hamburgischen Gesetzes zum Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens in der Öffentlichkeit (Hamburgisches Passivraucherschutzgesetz - HmbPSchG) vom 11. Juli 2007 (GVBl S. 211), zuletzt geändert durch das Gesetz zur Änderung des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes vom 15. Dezember 2009 (GVBl S. 506), wird das Rauchen in Gaststätten sowie in zahlreichen anderen öffentlich zugänglichen Einrichtungen verboten. Die Vorschrift lautet auszugsweise:
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§ 2
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Rauchverbot
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(1) Das Rauchen ist nach Maßgabe der Absätze 2 bis 7 verboten in
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1. bis 8 ...
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9. Einrichtungen, in denen Getränke oder zubereitete Speisen zum Verzehr an Ort und Stelle verabreicht werden (Gaststätten), einschließlich Gaststätten, die in der Betriebsart Diskothek geführt werden.
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10. bis 12. ...
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(2) bis (8) ...
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Vom Rauchverbot ausgenommen sind Gaststätten mit nur einem Gastraum und einer Gastfläche von weniger als 75 m 2 , die keine zubereiteten Speisen anbieten und nicht über eine entsprechende gaststättenrechtliche Erlaubnis verfügen (§ 2 Abs. 5 HmbPSchG).
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§ 2 Abs. 4 HmbPSchG erlaubt für Gaststätten, in denen keine zubereiteten Speisen angeboten werden und die nicht über eine entsprechende gaststättenrechtliche Erlaubnis verfügen, die Einrichtung von Raucherräumen. Die Vorschrift lautet:
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(4) In Gaststätten gemäß Absatz 1 Nummer 9, die keine zubereiteten Speisen anbieten und nicht über eine entsprechende Erlaubnis nach § 3 des Gaststättengesetzes in der Fassung vom 20. November 1998 (BGBl. I S. 3419), zuletzt geändert am 7. September 2007 (BGBl. I S. 2246, 2257), verfügen, können abgeschlossene Räume eingerichtet werden, in denen das Rauchen gestattet ist. Voraussetzung hierfür ist, dass
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1. diese Räume baulich so wirksam abgetrennt werden, dass eine Gefährdung anderer durch Passivrauchen ausgeschlossen wird und die Raucherräume belüftet werden,
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2. der Zutritt Personen unter 18 Jahren verwehrt ist und
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3. diese Räume nicht größer sind als die übrige Gastfläche.
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In ähnlicher Weise wie § 2 Abs. 4 HmbPSchG erlaubt § 2 Abs. 3 HmbPSchG, dass in anderen Einrichtungen, für die grundsätzlich das Rauchverbot gilt (z.B. Behörden, Krankenhäusern, Wohneinrichtungen, Hochschulen, Sporthallen und Justizvollzugsanstalten), Raucherräume eingerichtet werden. Zu den Voraussetzungen gehört auch hier, dass "in diesen Räumen keine zubereiteten Speisen zum Verzehr an Ort und Stelle verabreicht werden" (§ 2 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 HmbPSchG).
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Die Betreibenden von Gaststätten sind verantwortlich für die Einhaltung des Verbots und müssen, wenn ihnen ein Verstoß bekannt wird, die erforderlichen Maßnahmen ergreifen, um weitere Verstöße zu verhindern (§ 4 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 HmbPSchG). Wer dieser Pflicht nicht nachkommt, handelt ordnungswidrig (§ 5 Abs. 1 Nr. 4 HmbPSchG).
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b) Eine vergleichbare Regelung zur Zulassung von Raucherräumen in Gaststätten findet sich in anderen Ländern nicht. Während in Bayern und im Saarland ein striktes Rauchverbot in Gaststätten gilt und damit die Einrichtung von Raucherräumen dort ohnehin unzulässig ist, lassen alle anderen Länder das Rauchen in gesonderten Räumen unter besonderen Voraussetzungen zu, ohne danach zu unterscheiden, ob in den jeweiligen Gaststätten zubereitete Speisen angeboten werden oder nicht.
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2. Bereits in seiner ursprünglichen Fassung vom 11. Juli 2007 (GVBl S. 211) sah das Hamburgische Passivraucherschutzgesetz als Ausnahme vom geltenden Rauchverbot die Möglichkeit vor, in Gaststätten und verschiedenen anderen Einrichtungen Raucherräume zu schaffen. Voraussetzung war, dass diese Räume baulich so wirksam abgetrennt wurden, dass eine Gefährdung anderer durch Passivrauchen ausgeschlossen war und dass die Raucherräume belüftet und ausdrücklich gekennzeichnet waren (§ 2 Abs. 3 HmbPSchG a.F.). Zwischen Speise- und Schankwirtschaften wurde dabei nicht differenziert. Eine Ausnahmeregelung für getränkegeprägte Kleingastronomie enthielt das Gesetz damals noch nicht.
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Nachdem das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 30. Juli 2008 (BVerfGE 121, 317) Regelungen der Länder Baden-Württemberg und Berlin über Rauchverbote in Gaststätten für mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar erklärt hatte, weil sie die getränkegeprägte Kleingastronomie unverhältnismäßig belasteten, befasste sich der Landesgesetzgeber mit hiernach gebotenen Anpassungen des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes. Zwischen den damaligen Regierungsfraktionen bestanden zunächst unterschiedliche Vorstellungen über eine Neuregelung: Während in der CDU-Fraktion mehrheitlich weitgehende Ausnahmetatbestände vom Rauchverbot in Gaststätten befürwortet wurden, trat die Grün-Alternative Liste (GAL) für ein striktes Rauchverbot ohne Ausnahmen ein. Unter dem 25. November 2009 legten die Regierungsfraktionen der Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg schließlich den gemeinsamen Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes vor (Drucks 19/4713), der in der Folgezeit zu der hier gegenständlichen Gesetzesfassung führte. Zur Begründung des Gesetzantrags wird knapp auf die Notwendigkeit einer Anpassung des Gesetzes an das Urteil des Bundesverfassungsgerichts verwiesen. Weiter heißt es, dem generellen Ziel des Schutzes vor den Gefahren des Passivrauchens solle unverändert Rechnung getragen werden, es sollten aber auch die Interessen der Gastronomie Berücksichtigung finden.
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II.
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1. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens (im Folgenden: die Klägerin) betreibt eine Gaststätte auf einem in Hamburg an der Autobahn A 7 gelegenen Autohof. Neben einer Gaststube mit einer Fläche von 70 m 2 umfasst die Gaststätte noch einen 33 m 2 großen "Clubraum". Für diese Gaststätte ist die Klägerin im Besitz einer gaststättenrechtlichen Erlaubnis zum Betrieb einer Schank- und Speisewirtschaft mit dem Ausschank von Getränken aller Art und der Abgabe von Speisen.
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Im Juni 2010 beantragte sie beim zuständigen Bezirksamt eine Ausnahmegenehmigung vom Rauchverbot, um den Clubraum als Raucherraum auszuweisen. 80 % ihrer Gäste seien Lkw-Fahrer; diese seien fast alle Raucher. Schon bei Einführung der ursprünglichen Fassung des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes sei es für ihre Gaststätte zu Umsatzeinbußen von bis zu 20 % gekommen. Das nun eingeführte komplette Rauchverbot in Speisewirtschaften bedrohe ihre wirtschaftliche Existenz. Es seien Umsatzeinbußen von etwa 60 % zu erwarten. Die Kundschaft der Lkw-Fahrer würde fast komplett wegbrechen. Dies werde dadurch begünstigt, dass die umliegenden Länder die Einrichtung von Raucherräumen erlaubten und die Lkw-Fahrer sehr mobil seien.
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Das Bezirksamt lehnte den Erlass einer Ausnahmegenehmigung ab; die gesetzliche Regelung gelte ausnahmslos, eine Ausnahme für Speisewirtschaften sei nicht vorgesehen. Nachdem auch der Widerspruch der Klägerin ohne Erfolg blieb, begehrt die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht festzustellen, dass sie berechtigt sei, einen bestimmten näher bezeichneten Raum ihrer Gaststätte als Raucherraum auszuweisen und zu betreiben.
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2. Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 2 Abs. 4 HmbPSchG mit Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist, soweit nach dieser Regelung Gaststätten, die zubereitete Speisen anbieten oder über eine entsprechende Erlaubnis nach § 3 des Gaststättengesetzes (GastG) verfügen, anders als Schankwirtschaften (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 GastG) keine abgeschlossenen Räume einrichten dürfen, in denen das Rauchen gestattet ist.
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Die Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 4 HmbPSchG sei entscheidungserheblich. Wenn die Vorschrift verfassungsgemäß sei, sei die Klage abzuweisen; denn in der Gaststätte der Klägerin würde dann das Rauchverbot absolut gelten, und die Klägerin dürfte keinen Raucherraum betreiben. Wenn die Vorschrift verfassungswidrig sei, bestehe für sie dagegen zumindest die Chance, eine für sie günstigere Regelung durch den Gesetzgeber und damit einen Erfolg der Feststellungsklage zu erreichen. Die Feststellungsklage sei zulässig und bis auf die Tatsache, dass die Klägerin eine Speise- und keine Schankwirtschaft betreibe, begründet. Es bestehe keine Möglichkeit der verfassungskonformen Auslegung. Der eindeutige Wortlaut der Vorschrift schließe eine Interpretation dahingehend aus, dass auch in Speisewirtschaften abgeschlossene Raucherräume eingerichtet werden dürften. Zwar würde die Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs. 4 HmbPSchG nicht unmittelbar dazu führen, dass die Klägerin einen abgeschlossenen Raucherraum einrichten dürfte. Für die Entscheidungserheblichkeit der Vorlage genüge in den Fällen eines gleichheitswidrigen Begünstigungsausschlusses jedoch bereits die Chance, eine günstigere Regelung zu erreichen.
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Seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs. 4 HmbPSchG begründet das Verwaltungsgericht unter Verweis auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Juli 2008 (BVerfGE 121, 317). Das Rauchverbot in Gaststätten greife in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin ein. Dieser Eingriff sei nicht gerechtfertigt; denn die Ausgestaltung der Ausnahme vom Rauchverbot gemäß § 2 Abs. 4 HmbPSchG verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil im Hinblick auf diese Ausnahme Speisewirtschaften ohne sachliche Rechtfertigung anders als Schankwirtschaften behandelt würden.
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III.
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Zu der Vorlage haben das Hamburgische Oberverwaltungsgericht, das Statistische Bundesamt, das Deutsche Krebsforschungszentrum und namens des Deutschen Hotel- und Gaststättenverbandes (DEHOGA Bundesverband) dessen Landesverband Hamburg Stellung genommen. Der Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung, die Bürgerschaft und der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg sowie die Beteiligten des Ausgangsverfahrens haben von Stellungnahmen abgesehen.
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1. Der Präsident des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts teilt mit, dass das Gericht mit den im Aussetzungs- und Vorlagebeschluss aufgeworfenen Fragen zur Verfassungswidrigkeit des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes bisher nicht befasst gewesen sei.
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2. Das Statistische Bundesamt teilt mit, dass sich seit 2007 die Umsätze in der getränkegeprägten Gastronomie (Schankwirtschaften, Diskotheken und Tanzlokale, Bars, Vergnügungslokale, sonstige getränkegeprägte Gastronomie) deutlich schlechter als in der speisengeprägten Gastronomie (Restaurants mit herkömmlicher Bedienung, Restaurants mit Selbstbedienung, Imbissstuben, Cafés, Eissalons) entwickelt hätten. Die Umsätze in beiden Wirtschaftszweigen seien bezogen auf das Basisjahr 2005 gesunken, und zwar verstärkt seit Januar 2007. Zu diesem Zeitpunkt sei der Mehrwertsteuersatz erhöht worden. In der getränkegeprägten Gastronomie seien die Umsätze seit Januar 2007 stärker zurückgegangen als in der speisengeprägten Gastronomie; so seien etwa im August 2010 bei den realen Umsatzmesszahlen im Vergleich zu 2005 für die getränkegeprägte Gastronomie nur noch 76,0 % gegenüber 85,6 % für die speisengeprägte Gastronomie erreicht worden. Erst im Laufe des Jahres 2009 habe sich der Trend in beiden Bereichen mit zuletzt 77,1 % beziehungsweise 86,6 % im September 2011 stabilisiert.
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Zu der Frage, ob es bei der Umsatzentwicklung Unterschiede zwischen kleinen Einraumgaststätten und größeren Gaststätten gebe, konnte das Statistische Bundesamt keine Aussagen treffen. Wegen der verschiedenen Regelungen in den einzelnen Ländern und der unterschiedlichen Zeitpunkte deren In- und Außerkrafttretens sah sich das Statistische Bundesamt zudem nicht in der Lage abzuschätzen, inwieweit landesspezifische Regelungen zum Rauchverbot für die beschriebene Entwicklung ursächlich waren. Damit unterscheide sich die Lage von derjenigen zum Zeitpunkt der Anfrage des Bundesverfassungsgerichts in dem der Entscheidung des Senats vom 30. Juli 2008 (BVerfGE 121, 317) zugrunde liegenden Verfahren. Bei der für dieses Verfahren abgegebenen Stellungnahme sei es für einen bestimmten Zeitraum im Jahr 2007 möglich gewesen, die Länder eindeutig in solche mit gleichartigen Passivraucherschutzgesetzen und solche gänzlich ohne entsprechende Regelungen einzuteilen.
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3. Das Deutsche Krebsforschungszentrum teilt mit, dass es aus wissenschaftlicher Sicht keinen Unterschied mache, ob die Schadstoffe, die im Tabakrauch enthalten seien, in einer Schankwirtschaft oder in einem Speiserestaurant eingeatmet würden. Sie seien in jedem Fall gesundheitsschädlich und krebserregend, insbesondere für die Beschäftigten. Der "Kompromiss", in Speisegaststätten das Rauchen zu verbieten und es in Getränkegaststätten zuzulassen, gehe auf ein Positionspapier der Tabakindustrie aus dem Jahr 2005 zurück. Er widerspreche den Erkenntnissen der Krebsforschung und dem Vorrang des Gesundheitsschutzes vor wirtschaftlichen Erwägungen.
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4. Für den DEHOGA Bundesverband hat sich dessen Landesverband Hamburg geäußert. Er differenziert in seiner Stellungnahme zwischen drei Typen von Gaststätten: (1.) reinen Schankwirtschaften, (2.) Speisewirtschaften, die getränkeorientiert seien, aber auch einfache Speisen oder eine kleine Speisekarte anböten, und (3.) Restaurants, bei denen das Speisenangebot deutlich im Vordergrund stehe.
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Es gebe in Hamburg nur relativ wenige Gaststätten, die völlig auf die Abgabe von Speisen verzichteten; allenfalls handele es sich um 60 bis 80 Betriebe. Solche Betriebe, die schon immer auf die Abgabe von Speisen verzichtet hätten, dürften nur in geringem Umfang von der gesetzlichen Neuregelung betroffen sein. Etwas anders stelle sich die Situation für solche Gaststätten dar, bei denen erst in Reaktion auf die gesetzliche Neuregelung die Abgabe von Speisen eingestellt worden sei. Hier sei der Speisenumsatz ersatzlos weggefallen, ohne dass in nennenswertem Umfang neue Gäste, nämlich rauchende Gäste und deren Begleitung, hätten gewonnen werden können.
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Die Betreibenden getränkeorientierter Speisewirtschaften klagten regelmäßig darüber, dass ihr Umsatz nach der Novellierung des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes drastisch zurückgegangen sei. Teils werde über Umsatzrückgänge von 30 % bis 50 % berichtet. Dies werde in erster Linie auf das Rauchverbot zurückgeführt. Für Gruppen mit rauchenden Gästen sei es unattraktiver geworden, solche Gaststätten aufzusuchen; denn die Notwendigkeit, zum Rauchen die Gaststätte zu verlassen, werde als Störung des kommunikativen Miteinanders empfunden. Die Verweildauer der Gäste habe sich erheblich verkürzt. Außerdem wichen Gäste in den Außenbezirken Hamburgs auf Gaststätten in den benachbarten Ländern Schleswig-Holstein und Niedersachsen aus.
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Bei "klassischen" Restaurants seien die Klagen über Umsatzrückgänge weniger ausgeprägt. Zwar werde auch dort immer wieder mitgeteilt, dass sich die Aufenthaltsdauer der Gäste gerade in der kälteren Jahreszeit verkürzt habe, vereinzelt werde allerdings auch berichtet, dass es einen Zuwachs an Gästen gebe, die den rauchfreien Essensgenuss zu schätzen wüssten.
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B.
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Die Vorlage ist zulässig. Insbesondere hat das vorlegende Gericht seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs. 4 HmbPSchG unter Hinweis auf die Ausführungen des Senats in seinem Urteil vom 30. Juli 2008 zu einem gleichheitswidrigen Begünstigungsausschluss bei der Zulassung von Raucherräumen (dort für Diskotheken; vgl. BVerfGE 121, 317 <368 ff.>) hinreichend dargelegt. Auf dieser Grundlage sind dem Vorlagebeschluss auch die - gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG erforderlichen - hinreichenden Darlegungen zur Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage zu entnehmen. Ist das vorlegende Gericht - wie hier - der Überzeugung, dass die zur Prüfung gestellte Norm das in Art. 3 Abs. 1 GG verbürgte Grundrecht oder einen speziellen Gleichheitssatz verletzt, reicht es für die Feststellung der Entscheidungserheblichkeit aus, dass die Verfassungswidrigerklärung der Norm der im Ausgangsverfahren klagenden Partei die Chance offen hält, eine für sie günstige Regelung durch den Gesetzgeber zu erreichen (vgl. BVerfGE 121, 108 <115> m.w.N.). Dies ist vorliegend der Fall; denn der Gesetzgeber kann den vom vorlegenden Gericht angenommenen Gleichheitsverstoß zwar auf verschiedenen Wegen heilen, sich hierbei aber auch für die Möglichkeit entscheiden, die Begünstigung in Gestalt der Zulassung von Raucherräumen auf Speisegaststätten zu erstrecken. In diesem Fall hätte die Klägerin nach der hier maßgeblichen, verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts im Ausgangsverfahren Erfolg.
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C.
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§ 2 Abs. 4 HmbPSchG ist mit Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG insoweit unvereinbar, als die Norm solche Gaststätten, die zubereitete Speisen anbieten oder über eine entsprechende Erlaubnis verfügen, von der Möglichkeit ausnimmt, abgeschlossene Räume einzurichten, in denen das Rauchen gestattet ist.
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I.
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Die maßgebliche Vorschrift (§ 2 Abs. 4 HmbPSchG) ist nicht umfassend, sondern nur im Rahmen der für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Rechtsfrage (§ 81 BVerfGG) auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu prüfen (vgl. BVerfGE 126, 331 <354>). Dies betrifft die Frage, ob Betreibende von Speisewirtschaften (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 2 GastG) anders als Betreibende von Schankwirtschaften (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 GastG) von der Möglichkeit ausgeschlossen werden dürfen, in entsprechend der gesetzlichen Regelung ausgestatteten Nebenräumen ihrer Gaststätten das Rauchen zu gestatten. Es wird also weder die Frage nach der grundsätzlichen Zulässigkeit eines Rauchverbots in Gaststätten aufgeworfen (vgl. dazu BVerfGE 121, 317 <344, 356>), noch ist mit Blick auf eine etwa übermäßige Belastung einer bestimmten Gastronomiesparte über die Notwendigkeit eines weiteren Ausnahmetatbestandes vom gesetzlichen Rauchverbot zu befinden (vgl. dazu BVerfGE 121, 317 <359 ff.>). Ausweislich der Vorlagefrage geht es vielmehr allein darum, ob der Klägerin ein gesetzlich geregelter Ausnahmetatbestand - nämlich die Möglichkeit, einen Raucherraum einzurichten - in verfassungswidriger Weise vorenthalten wird. Diese Konstellation entspricht im Ansatz derjenigen, über die der Senat bereits hinsichtlich des Ausschlusses von Diskotheken von der ansonsten erlaubten Einrichtung von Raucherräumen durch die ursprüngliche Fassung von § 7 Abs. 2 Satz 2 des Landesnichtraucherschutzgesetzes Baden-Württemberg entschieden hat (BVerfGE 121, 317<368 ff.>). Auch im vorliegenden Fall liegt eine Beschränkung der freien Berufsausübung durch ein Rauchverbot vor, von dem eine Ausnahme vorgesehen ist, deren Ausschluss für bestimmte Gastronomiebetriebe den Anforderungen aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG standhalten muss (vgl. BVerfGE 25, 236 <251>; 121, 317 <369>).
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1. a) Da für eine Speisewirtschaft, wie sie von der Klägerin betrieben wird, die Einrichtung eines Raucherraums durch § 2 Abs. 4 HmbPSchG nicht zugelassen ist, gibt es für solche Gaststätten keine Ausnahme von dem in § 2 Abs. 1 Nr. 9 HmbPSchG normierten Rauchverbot. Ungeachtet seiner vornehmlichen Adressierung an die Besucher einer Gaststätte greift dieses Rauchverbot in die Berufsausübungsfreiheit der Gaststättenbetreibenden ein (vgl. BVerfGE 121, 317 <344 ff.>). Die Freiheit der Berufsausübung wird durch Art. 12 Abs. 1 GG umfassend geschützt (vgl. BVerfGE 85, 248 <256>) und erstreckt sich auch auf das Recht, Art und Qualität der am Markt angebotenen Güter und Leistungen selbst festzulegen (vgl. BVerfGE 106, 275 <299>) und damit den Kreis der angesprochenen Interessenten selbst auszuwählen. Unter diesem Gesichtspunkt beeinträchtigt das Rauchverbot die freie Berufsausübung derjenigen, die Gaststätten betreiben; denn ihnen wird die Möglichkeit genommen, selbst darüber zu bestimmen, ob in ihren Lokalen den Gästen das Rauchen gestattet oder untersagt ist. Damit können sie nur noch in den gesetzlich geregelten Ausnahmefällen darüber entscheiden, ob die Leistungen und Dienste ihres Gaststättenbetriebs auch solchen Gästen angeboten werden sollen, die diese zusammen mit dem Rauchen von Tabak in Anspruch nehmen möchten. Den Gaststättenbetreibenden wird es nicht nur erheblich erschwert, rauchende Gäste mit ihren Angeboten zu erreichen, sondern sie werden regelmäßig daran gehindert, ihre Leistungen an Gäste zu erbringen, die auf das Rauchen in der Gaststätte nicht verzichten wollen (so BVerfGE 121, 317 <345>).
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b) Berufsausübungsregelungen müssen nicht nur den Anforderungen genügen, die sich unmittelbar aus Art. 12 Abs. 1 GG ergeben, sie müssen vielmehr auch sonst in jeder Hinsicht verfassungsgemäß sein und insbesondere den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachten (vgl. BVerfGE 25, 236 <251>; 121, 317 <369>).
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Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten, auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl. BVerfGE 126, 400 <416>; 127, 263 <280>; stRspr). Differenzierungen bedürfen stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 -, NVwZ 2011, S. 1316 <1317> m.w.N.). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich insbesondere aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 21. Juni 2011, a.a.O.); denn dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers sind umso engere Grenzen gesetzt, je stärker sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten, zu denen auch die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte freie Berufsausübung zählt, nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfGE 121, 317 <370> m.w.N.).
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2. Bei Anwendung dieser Maßstäbe auf die verfassungsrechtliche Prüfung des § 2 Abs. 4 HmbPSchG ist diese Norm mit Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar.
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a) Für die vorliegend zu beurteilende Differenzierung zwischen Schank- und Speisewirtschaften ist bei der Prüfung anhand des Gleichheitssatzes von einer strengeren Bindung des Gesetzgebers auszugehen, weil sich die Ungleichbehandlung auf die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten - hier in Gestalt der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten freien Berufsausübung - nachteilig auswirken kann (vgl. BVerfGE 121, 317 <370>). Aufgrund der differenzierenden Regelung in § 2 Abs. 4 Satz 1 HmbPSchG sind die Betreibenden von Speisewirtschaften im Unterschied zu denjenigen, die Schankwirtschaften betreiben, daran gehindert, gesonderte Nebenräume einzurichten, um dort ihren Gästen das Rauchen zu gestatten und damit eine Ausnahme vom ansonsten geltenden Rauchverbot in Gaststätten für sich zu nutzen. Dies hat zur Folge, dass Betreibende von Speisewirtschaften nicht in freier Ausübung ihres Berufs das Angebot ihrer Gaststätten auch für rauchende Gäste attraktiv gestalten können. Es liegt nahe, dass dies erhebliche wirtschaftliche Nachteile insbesondere für eher getränkegeprägte Speisegaststätten nach sich zieht, bei denen die Gäste auf Speisen zwar nicht verzichten wollen, solche Lokale aber vorrangig aus anderen Gründen - wie etwa auf der Suche nach Geselligkeit und zur Kommunikation - aufsuchen.
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b) Diese Ungleichbehandlung ist sachlich nicht gerechtfertigt. Es fehlt an einem hinreichend gewichtigen Grund für die Differenzierung.
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aa) Als Differenzierungsgrund genügt es nicht bereits, dass die in § 2 Abs. 4 Satz 1 HmbPSchG vorgenommene Unterscheidung das Ergebnis eines politischen Kompromisses zwischen den damaligen Regierungsfraktionen in der Hamburgischen Bürgerschaft ist. Die Notwendigkeit, sich durch einen politischen Kompromiss eine parlamentarische Mehrheit zu sichern, prägt Politik. Sie kann für sich allein genommen die mit schwerwiegenden Nachteilen für die Ausübung eines Freiheitsrechts verbundene Ungleichbehandlung verschiedener Normadressaten freilich nicht rechtfertigen. Auch wenn der Gesetzgeber im demokratischen Staat regelmäßig auf politische Kompromisse angewiesen ist, gilt doch auch für ihn gemäß Art. 1 Abs. 3 GG die Bindung an die Grundrechte. Dem Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG ist mithin nicht allein schon wegen des Vorliegens eines politischen Kompromisses Genüge getan, er setzt vielmehr seinerseits der Möglichkeit eines Kompromisses inhaltliche Grenzen.
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bb) Sachliche Gesichtspunkte, mit denen sich die Unterscheidung zwischen Schank- und Speisewirtschaften bei der Zulassung von Raucherräumen rechtfertigen lässt, sind nicht erkennbar .
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Für die verfassungsrechtliche Prüfung ist allerdings nicht ausschlaggebend, ob die maßgeblichen Gründe für die gesetzliche Neuregelung im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich als solche genannt wurden oder gar den Gesetzesmaterialien zu entnehmen sind. Nicht die subjektive Willkür des Gesetzgebers führt zur Feststellung eines Verstoßes gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, sondern die objektive Unangemessenheit der Norm im Verhältnis zu der tatsächlichen Situation, die sie regeln soll (vgl. BVerfGE 51, 1 <26 f.>; 93, 386 <400> m.w.N.). Auf dieser Grundlage ist kein hinreichend gewichtiger Grund für die Differenzierung auszumachen.
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(1) So lässt sich die unterschiedliche Behandlung nicht durch Gründe des Gesundheitsschutzes rechtfertigen.
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(a) Dies gilt zunächst im Hinblick auf den Schutz der Gesundheit des Gaststättenpersonals, ungeachtet der Frage, ob und inwieweit ein Landesgesetzgeber dieses Ziel zum Gegenstand eines Nichtraucherschutzgesetzes machen kann, ohne dadurch gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes zu verstoßen (vgl. dazu BVerfGE 121, 317 <347 f.>). Insoweit fehlt es bereits an dem erforderlichen hinreichenden Zusammenhang zwischen dem Regelungsziel und den vom Gesetzgeber gewählten Differenzierungsmerkmalen (vgl. BVerfGE 124, 199 <220>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 21. Juni 2011, a.a.O., S. 1316 f. m.w.N.). Im vorliegenden Fall lässt sich ein solcher Zusammenhang zwischen dem Schutz des Gaststättenpersonals und der Differenzierung zwischen Speise- und Schankgaststätten nicht erkennen, denn nicht nur in Speise-, sondern auch in Schankwirtschaften sind Angestellte beschäftigt, die die Gäste in dort zulässigen Raucherräumen bedienen und hierbei den Gefahren des Passivrauchens ausgesetzt werden. Weder in den Materialien des Gesetzgebungsverfahrens noch anderweitig lassen sich Nachweise dafür finden, dass das Gaststättenpersonal in Raucherräumen von Speisewirtschaften regelmäßig in stärkerem Maße dem Tabakrauch ausgesetzt sein könnte als in Raucherräumen von Schankwirtschaften. Nicht von der Hand zu weisen ist zudem die Überlegung des vorlegenden Gerichts, dass ein etwa beabsichtigter Schutz des Gaststättenpersonals effektiver und zugleich für die Betreibenden von Gaststätten weniger belastend zu erreichen ist, wenn die Zulassung von Raucherräumen davon abhängig gemacht wird, dass sich die Gäste dort selbst bedienen.
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(b) Die Differenzierung kann ferner nicht mit dem Schutz der Gesundheit der Gäste gerechtfertigt werden. Gäste sind in den Schutz der gesetzlichen Regelung schon nicht einbezogen, soweit sie ihre eigene Gesundheit dadurch gefährden können, dass sie selbst rauchen. Ihnen wird kein Schutz vor Selbstgefährdung aufgedrängt (vgl. BVerfGE 59, 275 <278 f.>; 121, 317 <359>). Vielmehr wird nach § 1 Abs. 1 HmbPSchG mit dem Hamburgischen Passivraucherschutzgesetz ausdrücklich nur das Ziel verfolgt, die Bevölkerung vor den gesundheitlichen Gefahren durch Passivrauchen in öffentlichen Einrichtungen zu schützen. Dieses begrenzte Schutzziel rechtfertigt indessen die Ungleichbehandlung von Schank- und Speisewirtschaften nicht.
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(aa) Die Erwägung eines erhöhten Schutzbedürfnisses für Gäste in Speisewirtschaften wegen einer angenommenen zusätzlichen Belastung der Nahrung durch Tabakrauch wurde zwar bei einer Anhörung im Ausschuss für Gesundheit und Verbraucherschutz der Hamburgischen Bürgerschaft von einer Auskunftsperson vorgebracht (vgl. Ausschuss-Drucks 19/8, S. 17), im Gesetzgebungsverfahren spielte dieses Schutzziel als Grund für die hier zu beurteilende Differenzierung jedoch ersichtlich keine Rolle. So erklärte der Präses der damaligen Behörde für Soziales, Familie, Gesundheit und Verbraucherschutz in einer späteren Ausschusssitzung, es sei "aus gesundheitspolitischer Sicht völlig irrelevant ..., ob man beim Rauchen was isst oder nicht". Dies sei "eine Geschmacksfrage, aber keine gesundheitspolitische Frage". Beim Essen zu rauchen sei nicht mehr oder weniger schädlich als beim Trinken zu rauchen (vgl. Ausschuss-Drucks 19/9, S. 12). Es gibt auch keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Annahme eines erhöhten Schutzbedürfnisses auf belastbaren wissenschaftlichen Erkenntnissen beruhen würde. So hat das Deutsche Krebsforschungszentrum in seiner Stellungnahme zum vorliegenden Verfahren ausgeführt, es ergebe aus wissenschaftlicher Sicht keinen Unterschied, ob die Aufnahme der Schadstoffe, die im Tabakrauch enthalten seien, in einer Schankwirtschaft oder in einem Speiserestaurant erfolge.
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Aber selbst wenn unterstellt wird, dass die Verbindung von Essen und Passivrauchen zu einer besonderen Schadstoffbelastung der nichtrauchenden Gäste führt, ergibt sich daraus keine Rechtfertigung, den Betreibenden von Speisewirtschaften die für andere Gaststätten bestehende Möglichkeit vorzuenthalten, Raucherräume einzurichten. Ist das Rauchen nur noch in vollständig abgetrennten Nebenräumen erlaubt, so entfällt das an die besondere Betriebsart anknüpfende Argument der gesteigerten Gefährdung durch Passivrauchen, weil sich die Gäste zum Essen in Nichtraucherbereichen aufhalten können. Eine Gefährdung der Gäste in den Nichtraucherbereichen kann durch strikte Einhaltung der Vorgaben des § 2 Abs. 4 Satz 2 HmbPSchG verhindert werden. Danach sind Raucherräume baulich so wirksam abzutrennen, dass eine Gefährdung anderer durch Passivrauchen ausgeschlossen wird (vgl. BVerfGE 121, 317 <371 f.>).
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(bb) Schließlich lässt sich die unterschiedliche Behandlung von Schank- und Speisegaststätten nicht damit rechtfertigen, dass durch den Ausschluss von Raucherräumen in der letztgenannten Gastronomiesparte eine größere Anzahl von Menschen den Gefahren des Passivrauchens entzogen wird. Zwar geht mit jeder Verringerung der Möglichkeiten zu rauchen zwangsläufig auch die Zahl der durch Passivrauchen gesundheitlich Gefährdeten zurück. Auch darf der Gesetzgeber der Prävention dieser Gesundheitsgefahr durchaus Raum geben . Diese Erwägung kann hier jedoch keinen hinreichend gewichtigen, sachlich vertretbaren Differenzierungsgrund liefern; denn es fehlt insoweit wiederum an dem notwendigen inneren Zusammenhang zwischen den vorgefundenen Verschiedenheiten und der differenzierenden Regelung. Anhaltspunkte dafür, dass das in Speisewirtschaften offerierte gastronomische Angebot im Vergleich zu Schankwirtschaften zu einer weiteren Erhöhung der mit dem Passivrauchen verbundenen Gesundheitsgefahren führt, liegen nicht vor (vgl. oben
). Wenn der Ausschluss der Speisewirtschaften von der gesetzlichen Begünstigung dazu dienen sollte, die Anzahl der Gelegenheiten zum Rauchen gering zu halten, erschiene die Differenzierung daher geradezu willkürlich; denn es würde an ein Unterscheidungsmerkmal angeknüpft, das in keinerlei Zusammenhang mit einem solchen Regelungsziel des Gesetzgebers steht.
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(2) Eine etwaige unterschiedliche wirtschaftliche Betroffenheit von Speise- und Schankwirtschaften durch ein Rauchverbot scheidet ebenfalls als tauglicher Differenzierungsgrund aus.
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Aus Sicht des Gesetzgebers spielten die wirtschaftlichen Auswirkungen des Rauchverbots offenkundig bei der Formulierung der Vorschrift keine Rolle. Im Gesetzgebungsverfahren wurde ersichtlich davon ausgegangen, dass keine ausreichenden "belastbaren Zahlen … über die wirtschaftlichen Auswirkungen des Rauchverbotes in der Gastronomie in Deutschland" vorliegen (Abg. Harald Krüger, PlProt 19/42, S. 2622). Eine Differenzierung zwischen Schank- und Speisewirtschaften wegen unterschiedlicher wirtschaftlicher Belastung durch das Rauchverbot scheitert bereits an einer hinreichenden Tatsachengrundlage. Für den - allein von der Regelung betroffenen - Bereich derjenigen Gaststätten, die über die baulichen Möglichkeiten zur Einrichtung eines Nebenraums für rauchende Gäste verfügen, lässt sich nicht feststellen, dass reine Schankwirtschaften typischerweise in erheblichem Umfang wirtschaftlich stärker durch ein Rauchverbot belastet würden als Gaststätten, in denen auch zubereitete Speisen angeboten werden oder angeboten werden dürfen.
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Zwar hatte das Statistische Bundesamt in seiner Stellungnahme zu dem durch Urteil vom 30. Juli 2008 abgeschlossenen Verfahren ausgeführt, dass die landesgesetzlichen Rauchverbote wahrscheinlich zu stärkeren Umsatzrückgängen im Bereich der getränkegeprägten Gastronomie geführt hätten (vgl. BVerfGE 121, 317 <339>). Für das vorliegende Verfahren konnte es seine damalige - ohnehin als bloße "Momentaufnahme" bezeichnete - Feststellung jedoch nicht bestätigen. So führt das Statistische Bundesamt zwar aus, dass die Umsätze der getränke- und der speisengeprägten Gastronomie seit Januar 2007 zurückgegangen seien und die Umsatzentwicklung der getränkegeprägten Gastronomie schlechter sei als die der speisengeprägten. Es konnte aber keine Aussage darüber treffen, inwieweit dies durch landesgesetzliche Regelungen zum Rauchverbot verursacht worden sei. Zudem war der im Jahr 2008 getroffenen Einschätzung nicht zu entnehmen, ob die vermutete besondere wirtschaftliche Betroffenheit der getränkegeprägten Gastronomie nicht im Wesentlichen durch die Besonderheiten und spezifischen Belastungen der getränkegeprägten Kleingastronomie verursacht war. Dafür spricht, dass die Nichtraucherschutzgesetze der seinerzeit bei der Auswertung berücksichtigten Bundesländer (Baden-Württemberg, Niedersachsen und Hessen) bereits damals die Einrichtung von Raucherräumen für Schank- und Speisewirtschaften erlaubten, aber noch keine Ausnahmeregelung für Einraumgaststätten enthielten, bei denen solche Nebenräume nicht geschaffen werden konnten. Deshalb erscheint es nicht fernliegend, dass die damals für Schankwirtschaften erfassten Umsatzrückgänge vor allem auf solche Gaststätten zurückgehen, die von vornherein nicht die Möglichkeit hatten, Raucherräume einzurichten und mithin vom Rauchverbot wirtschaftlich besonders nachteilig betroffen waren. Dementsprechend findet sich im Urteil des Senats vom 30. Juli 2008 auch nicht die Feststellung einer generell stärkeren Belastung der Schankwirtschaften im Vergleich zu den Speisewirtschaften. Vielmehr hat der Senat spezifische Auswirkungen nur für eine bestimmte Gruppe von Schankwirtschaften zur Grundlage seiner Entscheidung gemacht und besondere wirtschaftliche Nachteile allein für die getränkegeprägte Kleingastronomie bejaht (BVerfGE 121, 317 <363>), die namentlich durch "Eckkneipen" (BVerfG, a.a.O., S. 358) oder "Einraumkneipen" (BVerfG, a.a.O., S. 364) repräsentiert wird. Maßgebend für die vom Senat getroffene Unterscheidung war ausdrücklich nicht allein die Ausrichtung solcher Gaststätten als Schankwirtschaften, sondern - neben der geringeren Zahl von Sitzplätzen - die besondere Gästestruktur, die gegenüber anderen Gastronomiesparten durch eine vergleichsweise hohe Zahl von rauchenden Gästen gekennzeichnet ist (BVerfG, a.a.O., S. 363) und mithin bei einem Rauchverbot existenzbedrohliche Umsatzrückgänge befürchten lässt (BVerfG, a.a.O., S. 365). Es war bereits damals nicht und ist heute noch weniger zu erkennen, dass über diesen speziellen Gaststättentypus hinaus, der in besonderer Weise durch rauchende Stammgäste geprägt wird, Schankwirtschaften im Vergleich mit Speisewirtschaften allgemein von einem Rauchverbot in einem solchen Maße wirtschaftlich stärker betroffen wären, dass dies den völligen Begünstigungsausschluss aller Speisewirtschaften rechtfertigen könnte.
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In den Materialien zum Gesetz zur Änderung des Hamburgischen Passivraucherschutzgesetzes finden sich zwar Hinweise, die darauf hindeuten, dass sich der Gesetzgeber bei der von ihm vorgenommenen Differenzierung zwischen Schank- und Speisewirtschaften an dem Urteil des Senats vom 30. Juli 2008 (BVerfGE 121, 317) orientieren wollte. So berief sich der gesundheitspolitische Sprecher der CDU-Fraktion vor der Hamburgischen Bürgerschaft darauf, dass das Bundesverfassungsgericht "Unterscheidungen der Gastronomiearten in Speisegaststätten und getränkegeprägt" für zulässig gehalten habe, dass "innerhalb der Gruppe jedoch keine Ungleichbehandlungen passieren" dürften (Abg. Harald Krüger, PlProt. 19/42, S. 2622 <2623>). Ähnlich äußerten sich Abgeordnete des Koalitionspartners GAL im Ausschuss für Gesundheit und Verbraucherschutz (vgl. Drucks. 19/4768, S. 3). Hieraus kann sich jedoch ein hinreichender Grund für die unterschiedliche Behandlung beider Gastronomiesparten in § 2 Abs. 4 HmbPSchG schon deshalb nicht ergeben, weil in dem zitierten Urteil das gastronomische Angebot keineswegs generell als geeignetes Differenzierungskriterium bei der Zulassung von Ausnahmen vom Rauchverbot in Gaststätten genannt wird. Der Senat hatte vielmehr das Merkmal des "vorwiegend an Getränken und weniger an Speisen ausgerichtete(n) Angebot(s)" lediglich als eines von mehreren Merkmalen herangezogen, um mit der getränkegeprägten Kleingastronomie den vom Rauchverbot besonders belasteten Typus von Gaststätten zu kennzeichnen (vgl. BVerfGE 121, 317 <363 f.>; oben <2>). Allein in diesem Zusammenhang wurde das unterschiedliche gastronomische Angebot im Folgenden bei der Darstellung der Gestaltungsmöglichkeiten des Gesetzgebers (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 375) und der Formulierung der Zwischenregelung (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 377) wieder aufgenommen.
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II.
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Die in § 2 Abs. 4 Satz 1 HmbPSchG bestimmte Unterscheidung zwischen Schank- und Speisewirtschaften ist eine Berufsausübungsregelung, die als gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Die Verfassungswidrigkeit der Norm führt hier jedoch nicht zu ihrer Nichtigkeit. Es ist lediglich die Unvereinbarkeit der gegenwärtigen Regelung mit dem Grundgesetz festzustellen, weil dem Gesetzgeber mehrere Möglichkeiten für die Neuregelung zur Verfügung stehen (vgl. BVerfGE 121, 317 <373 f.> m.w.N.). Es bleibt dem Gesetzgeber überlassen, ob er den festgestellten Gleichheitsverstoß durch eine Ausdehnung der Begünstigung des § 2 Abs. 4 HmbPSchG auf Speisewirtschaften, durch eine nach sachgerechten Kriterien differenzierende Vorschrift oder durch eine grundlegend anders konzipierte Verbotsregelung (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 374) ausräumen will.
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III.
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Mit Blick auf die Berufsfreiheit der Betreibenden von Speisewirtschaften besteht für den Zeitraum bis zu einer gesetzlichen Neuregelung zur Vermeidung weiterer erheblicher wirtschaftlicher Nachteile ein Bedürfnis nach einer Zwischenregelung durch das Bundesverfassungsgericht auf Grundlage des § 35 BVerfGG (vgl. BVerfGE 48, 127 <184>; 84, 9 <21>; 121, 317 <376>). Hierzu wird in Anlehnung an das bisherige Regelungskonzept des Gesetzgebers (vgl. dazu BVerfGE 121, 317 <376>) die geltende Ausnahme vom Rauchverbot durch die Zulassung von Raucherräumen auf solche Gaststätten erstreckt, die zubereitete Speisen anbieten oder über eine entsprechende Erlaubnis nach dem Gaststättengesetz verfügen. Auch für Speisewirtschaften können hiernach unter den Voraussetzungen des § 2 Abs. 4 Satz 2 HmbPSchG abgeschlossene Raucherräume eingerichtet werden.
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
(1) Betriebe an den Bundesautobahnen, die den Belangen der Verkehrsteilnehmer der Bundesautobahnen dienen (z. B. Tankstellen, bewachte Parkplätze, Werkstätten, Verlade- und Umschlagsanlagen, Raststätten) und eine unmittelbare Zufahrt zu den Bundesautobahnen haben, sind Nebenbetriebe.
(2) Der Bau von Nebenbetrieben kann auf Dritte übertragen werden. Der Betrieb von Nebenbetrieben ist auf Dritte zu übertragen, soweit nicht öffentliche Interessen oder besondere betriebliche Gründe entgegenstehen. Die Übertragung von Bau und Betrieb kann unter Auflagen und Bedingungen sowie befristet erfolgen; der Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage (§ 36 des Verwaltungsverfahrensgesetzes) ist ausgeschlossen. Die Übertragung erfolgt unter Voraussetzungen, die für jeden Dritten gleichwertig sind. Dies gilt besonders für Betriebszeiten, das Vorhalten von betrieblichen Einrichtungen sowie Auflagen für die Betriebsführung. Hoheitliche Befugnisse gehen nicht über; die §§ 4, 17 und 18f bis 19a finden Anwendung.
(3) Für das Recht, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben, hat der Konzessionsinhaber eine umsatz- oder absatzabhängige Konzessionsabgabe an den Bund zu entrichten. Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen ohne Zustimmung des Bundesrates die Höhe der Konzessionsabgabe festzusetzen und die Voraussetzungen sowie das Verfahren zur Erhebung der Konzessionsabgabe zu regeln. Die Höhe der Konzessionsabgabe hat sich an dem Wert des wirtschaftlichen Vorteils auszurichten, der dem Konzessionsinhaber durch das Recht zuwächst, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben; sie darf höchstens 1,53 Euro pro einhundert Liter abgegebenen Kraftstoffs und höchstens 3 vom Hundert von anderen Umsätzen betragen. Die Konzessionsabgabe ist an das Bundesamt für Logistik und Mobilität zu entrichten.
(4) Vorschriften über Sperrzeiten gelten nicht für Nebenbetriebe. Alkoholhaltige Getränke dürfen in der Zeit von 0.00 Uhr bis 7.00 Uhr weder ausgeschenkt noch verkauft werden.
Tenor
Unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 10. März 2008 wird der Bescheid des Beklagten vom 17. April 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Mai 2007 aufgehoben und der Beklagte verpflichtet, in Ergänzung der vorhandenen Hinweisschilder für den Autohof Pfalzfeld vor der Anschlussstelle Pfalzfeld auf der Bundesautobahn A 61 die Anbringung des Verkehrszeichens 365-53 anzuordnen.
Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge hat der Beklagte zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
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Die Klägerin, die Inhaberin einer Autogastankstelle ist, begehrt die Anordnung eines entsprechenden Hinweisschildes (Verkehrszeichen 365-53 StVO) an der Autobahnanschlussstelle der Bundesautobahn A 61 Pfalzfeld. Die Gastankstelle grenzt an einen Autohof in der Nähe der Autobahnanschlussstelle an; der Autohof selbst wird indessen nicht von der Klägerin betrieben. Der entsprechende Antrag wurde zunächst von der Eigentümergesellschaft gestellt, auf deren Grundstück sich der Betrieb der Klägerin befindet. Nachdem der Antrag vom 23. Februar 2007 durch Bescheid des Beklagten vom 17. April 2007 unter Hinweis darauf abgelehnt worden war, eine entsprechende Beschilderung komme nur im Rahmen eines Hinweises auf einen Autohof selbst in Betracht, eine solche Fallgestaltung sei hier indessen nicht gegeben, weil es an einem einheitlichen Betreiber fehle, legte die Eigentümergemeinschaft Widerspruch ein und trat die Rechte aus dem Bescheid an die Klägerin ab, an die auch anschließend der ablehnende Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 24. Mai 2007 gerichtet war.
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Mit der dagegen erhobenen Klage hat die Klägerin ihr Begehren weiterverfolgt. Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt: Sie habe einen Anspruch auf Errichtung eines solchen Hinweisschildes. Hinweisschilder an Autobahnen auf Gastankstellen seien durch Bekanntmachung des Bundesministers für Verkehr vom 27. Juni 2006 (Verkehrsblatt 2006, 633) eingeführt worden und dienten auch der Bezeichnung des Umfangs der Leistungen eines Autohofs. Sie seien Richtzeichen zur Erleichterung des Verkehrs; ein solcher Verkehrszweck sei auch vorliegend erfüllt. Dabei komme es nicht darauf an, ob die Einrichtungen sämtlich von nur einem Inhaber betrieben würden, sondern nur auf den räumlichen Zusammenhang im Sinne ein und desselben Ensembles. Angesichts eines nur dünnen Netzes von Gastankstellen diene dies auch der Abwehr von Gefahren für den Verkehr auf Autobahnen etwa durch Liegenbleiben eines Fahrzeugs, jedenfalls der Leichtigkeit des Verkehrs. Einen Hinweis darauf, dass es insoweit nicht auf einen einheitlichen Betrieb des Autohofs bzw. einer Raststätte ankomme, gebe auch die Kostenbestimmung des § 5b Abs. 2e StVG, wonach Kostenverantwortlicher der Unternehmer der jeweiligen Anlage sei, auf die durch die Zeichen hingewiesen werde. Angesichts der existenziellen Bedeutung eines Hinweises für ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb sei die Ablehnungsentscheidung ermessensfehlerhaft wegen der mangelnden Berücksichtigung ihrer Rechte aus Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 GG.
- 3
Die Klägerin hat beantragt,
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den Beklagten zu verurteilen, in Ergänzung der vorhandenen Hinweisschilder für den Autohof Pfalzfeld vor der Anschlussstelle Pfalzfeld auf der A 61 die Anbringung des Verkehrszeichens 365-53 anzuordnen und den Widerspruchsbescheid vom 24. Mai 2007 aufzuheben.
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Der Beklagte hat beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er hat auf die Gründe des ablehnenden Bescheids und des Widerspruchsbescheids Bezug genommen und ergänzt, dass Ausnahmen für den Hinweis auf Einrichtungen außerhalb von Autohöfen nur in der Nähe der Stätte der Leistung in Betracht kämen. Eine großzügigere Handhabung sei nach Sinn und Zweck der Bestimmungen nicht angezeigt und führe gegebenenfalls zu umfangreichen Hinweisen auf ähnliche Einrichtungen im Laufe der gesamten Streckenführung.
- 8
Das Verwaltungsgericht Koblenz hat die Klage mit Urteil vom 10. März 2008 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei zwar als Leistungsklage und isolierte Anfechtung des Widerspruchsbescheids zulässig, indessen unbegründet, weil der Klägerin kein Anspruch auf die Errichtung des entsprechenden Hinweisschildes auf die Gastankstelle zustehe und auch kein Ermessensfehler bei der ablehnenden Entscheidung des Beklagten vorliege. Wenn es in der Bekanntmachung des Bundesministeriums für Verkehr vom 27. Juni 2006 heiße, der Hinweis sei nur im Rahmen bewirtschafteter Raststätten und Autohöfe zulässig, so ergebe sich daraus, dass eine Einrichtung, auf die hingewiesen werde, nicht nur an den Autohof angrenzen dürfe, sondern zu dem Autohof dazugehören müsse. Das hier verlangte Zusatzschild gebe nämlich den näheren Leistungsumfang des Autohofs selbst an. Diese Auslegung ergebe sich auch aus dem Erfordernis, dass nur der Inhaber des Autohofs eine entsprechende Hinweisbeschilderung beantragen könne, mithin auch nur dieser über den Umfang der Zusatzschilder verfügen könne, die auf den Leistungsumfang hinweisen würden. Der Betrieb eines Autohofs müsse nach den einschlägigen Verwaltungsvorschriften auch einer Vielzahl von "Bedingungen" genügen, insbesondere im Hinblick auf die umfassende zeitliche Verfügbarkeit von Betriebseinrichtungen und die Zahl der vorgehaltenen Parkplätze. Die Verwaltung sei zwar nicht im strikten Sinne an die Verwaltungsvorschriften wie an eine Rechtsnorm gebunden. Indessen sei nicht ersichtlich, dass sie bisher ausnahmsweise Hinweise auf Einrichtungen außerhalb des Autohofs selbst zugelassen habe; daher sei auch eine Bindung über Art. 3 Abs. 1 GG nicht eingetreten. Auf die Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG könne die Klägerin sich nicht berufen, da die gesetzgeberische Wertung in der Straßenverkehrsordnung, dass nur auf Autohöfe hingewiesen werde, allein im allgemeinen Interesse der Erleichterung des Verkehrs erfolgt sei und nicht als Regelung der Ausgestaltung der Konkurrenz unter Betreibern von Tankstellen. Das Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG (Anliegerrecht) gewährleiste für die Klägerin nur den sogenannten Kontakt zu Straße als solchen, ohne dass sich daraus der Anspruch auf eine Hinweisbeschilderung auf der nahegelegenen Autobahn ableiten lasse.
- 9
Dagegen hat die Klägerin die vom Verwaltungsgericht wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zugelassene Berufung eingelegt, mit der sie geltend macht: Es liege eine fehlerhafte Ermessensausübung durch den Beklagten vor; die ablehnende Entscheidung habe den Normzweck der Bestimmung verfehlt, die die Zusatzbeschilderung als Hinweis auf Autobahnen regele. Unter Berücksichtigung des Normzwecks sei es nicht erforderlich, dass ein Autohof von ein und demselben Inhaber betrieben werde; entscheidend könne nur sein, dass es sich um ein dem äußeren Eindruck nach einheitliches Ensemble an Ort und Stelle handele. Somit werde mit einem Hinweis auf eine Gastankstelle in einer solchen Situation auch der Zweck gefördert, den Verkehr auf der Autobahn zu erleichtern, insbesondere weil das Gastankstellennetz noch nicht sehr dicht sei und durch einen Hinweis die Leichtigkeit des Verkehrs gefördert werden könne. Ein Hinweisschild sei insoweit auch nicht überflüssig, weil trotz durch andere Informationsmittel gewonnener Kenntnis von der Belegenheit einer solchen Tankstelle beim Autofahrer, der keinen Hinweis an der Ausfahrt erhalte, Unsicherheiten entstehen könnten, die dem Ablauf des Verkehrsgeschehens nicht zuträglich seien. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Notwendigkeit der weitgehenden Beschränkung von Hinweisen auf Autobahnen seien verfehlt, da Hinweise der vorliegenden Art in den Richtlinien ausdrücklich vorgesehen seien. Angesichts der Auswirkungen der ablehnenden Entscheidung der Behörde auf ihre wettbewerbliche Stellung liege hier auch ein faktischer Eingriff in den Gewerbebetrieb vor, der rechtlich nicht ohne Bedeutung bleiben könne. Sie könne gleiche Behandlung im Wettbewerb wie die vergleichbaren Tankstellen an Autohöfen verlangen, auf die auf der Autobahn hingewiesen werde.
- 10
Die Klägerin beantragt,
- 11
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 10. März 2008 den Bescheid des Beklagten vom 17. April 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 24. Mai 2007 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, in Ergänzung der vorhandenen Hinweisschilder für den Autohof Pfalzfeld vor der Anschlussstelle Pfalzfeld auf der Bundesautobahn A 61 die Anbringung des Verkehrszeichens 365-53 anzuordnen.
- 12
Der Beklagte beantragt,
- 13
die Berufung zurückzuweisen.
- 14
Er bezieht sich auf das Urteil des Verwaltungsgerichts und die ergangenen ablehnenden Verwaltungsentscheidungen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsakten Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.
Entscheidungsgründe
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Die Berufung der Klägerin hat Erfolg.
- 17
Das Verwaltungsgericht hätte der Klage stattgeben müssen, da die Klägerin einen Anspruch auf Anordnung des begehrten Zusatzschildes hat und durch die ablehnende Entscheidung in ihren Rechten verletzt worden ist (§ 113 Abs. 5 VwGO).
- 18
Die Klage ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts als Anfechtungs- und Verpflichtungsklage zulässig, weil die Klägerin mit dem im Verwaltungsverfahren gestellten Antrag den Erlass eines Verwaltungsaktes begehrt hat (§ 42 Abs. 1 VwGO). Der Umstand, dass die Hinweisbeschilderung nach § 42 Abs. 8 Nr. 2 StVO gegenüber den Verkehrsteilnehmern selbst keinen Regelungscharakter hat und damit keinen Verwaltungsakt darstellt, ändert nichts daran, dass mit dem Antrag ein individual geschütztes Recht auf Aufstellung eines solchen Verkehrszeichens geltend gemacht worden ist, der mit einem Verwaltungsakt beschieden wird. Dass die Klägerin nicht in eigener Person bereits den ursprünglichen Antrag vom 23. Februar 2007 gestellt hat, ist in dieser Beziehung unerheblich, da das Verfahren noch im Widerspruchsverfahren mit Einverständnis aller Beteiligten auf die neu in das Verfahren eingetretene Partei umgestellt worden ist (vgl. entsprechend § 91 Abs. 1 VwGO). Gegenstand der Anfechtungsklage ist im Übrigen der Verwaltungsakt in der Gestalt des Widerspruchsbescheides, welcher vorliegend im Hinblick auf den gerichtlich weiterverfolgten Anspruch an die Klägerin selbst ergangen ist (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
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Die Klage ist begründet, da die Klägerin wegen einer Ermessensverdichtung auf Null einen Anspruch auf Anordnung des begehrten Hinweiszeichens hat. Mit den ablehnenden Bescheiden des Beklagten ist das der Behörde eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt worden. Es sind keine Gesichtspunkte ersichtlich, die in fehlerfreier Weise eine Ablehnung des Antrags erlauben würden.
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Nach § 45 Abs. 3 StVO bestimmen die Straßenverkehrsbehörden, wo und welche Verkehrszeichen oder Verkehrseinrichtungen anzubringen sind. Bei dem hier streitigen Zeichen 365-53 StVO handelt es sich um ein Richtzeichen. Richtzeichen sollen gemäß § 42 Abs. 1 StVO den Verkehr durch Hinweise erleichtern. Das nach § 45 StVO auszuübende Ermessen der Straßenverkehrsbehörden besteht im Allgemeinen nur im Interesse der Öffentlichkeit an einer wirksamen Ordnung des Verkehrs, nicht indessen zugunsten einzelner individueller Ansprüche. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Geltendmachung eines Anspruchs auf Anordnung eines bestimmten Verkehrszeichens. Demgegenüber besteht für den durch die Verkehrsregelung betroffenen Verkehrsteilnehmer ein Anfechtungsrecht, wenn die rechtssatzmäßigen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage für die Regelung nicht vorliegen oder wenn der Betreffende geltend machen kann, dass bei der Ermessensausübung gerade seine Belange nicht in angemessener Weise berücksichtigt worden sind. Ein Anspruch auf eine bestimmte verkehrsrechtliche Regelung kommt demgegenüber nur in Frage, wenn im Falle der Ablehnung der Regelung ausnahmsweise eine Rechtsposition des Antragstellers verletzt sein kann, etwa das nach Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Anliegerrecht (vgl. BVerwG NJW 1990, 400).
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Vorliegend ist eine die individuellen Rechte schützende Ermessensausübung ausnahmsweise deshalb geboten, weil die Ablehnung einem Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb im Sinne eines faktischen Grundrechtseingriffs (Art. 14 Abs. 1 i.V.m. Art. 12 Abs. 1, 3 Abs. 1 GG) gleichkommt. Dieser Eingriffscharakter ergibt sich hier aus den Besonderheiten der Fallgestaltung mit Blick auf die getroffene Position der Klägerin im Wettbewerb. Hinweiszeichen etwa nach § 42 Abs. 8 Nr. 1 in der Form des Zeichens 432 StVO - weißes Schild mit Hinweis auf ein innerörtliches Ziel - sind zwar an sich zugunsten von einzelnen im wirtschaftlichen Wettbewerb stehenden Unternehmen nach der Regelung auch in der Verwaltungsvorschrift zu Zeichen 432 (dort III) auf Autobahnen nicht zulässig. Nach Absatz II der Verwaltungsvorschrift zu diesem Verkehrszeichen darf zu privaten Unternehmen auch sonst nur hingewiesen werden, wenn dies wegen besonders starkem auswärtigem Verkehr unerlässlich ist. Daraus ergibt sich zutreffend, dass eine solche Hinweisbeschilderung nur im allgemeinen Interesse erfolgt, nicht aber den Belangen des Einzelnen (Unternehmens) zu dienen bestimmt ist. Im vorliegenden Fall geht es indessen vorrangig nicht um eine Vergünstigung für die Klägerin, sondern darum, dass nicht durch eine ihre Belange ungerechtfertigterweise ausklammernde Beschilderung in der Art des Hinweises auf Tankstellen an Raststätten und Autohöfen ohne sachlichen Grund der Verkehr an ihrer Einrichtung gleichsam systematisch vorbeigeführt wird. Diese faktischen Wettbewerbswirkungen, die einem zielgerichteten Eingriff gleichzusetzen sind (vgl. dazu BVerwG, NJW 2004, 3134 für den Fall der Vorenthaltung einer Begünstigung mit der Tendenz der Verdrängung von Wettbewerbern; zum faktischen Grundrechtseingriff auch BVerfGE 105, 279), ergeben sich aus der Art der standardisierten Ausweisung von in der Nähe von Autobahnen gelegenen Versorgungseinrichtungen wie Tankstellen. Ausgehend von dem Grundsatz der Einschränkung von Hinweisen auf Autobahnen ist in der Verwaltungsvorschrift zu den Hinweiszeichen im Blick auf die Versorgung durch Autobahnraststätten und Autohöfe geregelt, dass gemäß Ziffer 15.1 RWBA 2000 auf Autohöfe in unmittelbarer Nähe zu Anschlussstellen mit einem gesonderten Schild hingewiesen werden kann (§ 42 Abs. 8 Nr. 3 StVO - Zeichen 448.1.). Auf den Leistungsumfang des Autohofs kann danach mit grafischen Symbolen auf einem Zusatzschild hingewiesen werden. Es sind dabei die Symbole zu verwenden, die auch das Leistungsangebot der bewirtschafteten Rastanlagen beschreiben (Ziffer 15.1 Abs. 5 i.V.m. Ziffer 8.1.2 RWBA). Auf bewirtschaftete Rastanlagen wird mit dem jeweiligen Namen und den Symbolen für die Servicebetriebe hingewiesen. Mit dem Einführungserlass des Bundesministers für Verkehr vom 27. Juni 2006 (Verkehrsblatt S. 633 Nr. 120) ist in diesem Zusammenhang Zeichen 365-53 (LPG) für eine Autogasstelle und 365-54 (CNG) für eine Erdgastankstelle eingeführt worden. Auf Autobahnen wird mit den dargestellten Gassymbolen danach nur im Rahmen der Beschilderung von bewirtschafteten Rastanlagen und Autohöfen auf die dort vorhandenen Autogas-Erdgas-Tankstellen hingewiesen. Außerhalb von Autobahnen ist eine Beschilderung dieser Art grundsätzlich nur am Ort der Leistung zulässig.
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Entsprechend diesen Regelungen gleichen die Versorgungseinrichtungen für den Betriebsstoff der Fahrzeuge auf Autobahnen im Zusammenhang mit den Hinweisen einem quasi geschlossenen System, das die Versorgung im Sinne der Gewährleistung der Leichtigkeit des Verkehrs sicherstellt und vom Autofahrer im Zusammenhang genutzt wird, um unnötige Unterbrechungen der Fahrt zu vermeiden. Die strenge Begrenzung der Hinweisbeschilderung hat ebenfalls den Sinn, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu gewährleisten, um keine unnötigen Ablenkungen hervorzurufen. Für eine in vergleichbarer Lage befindliche Tankstelle, auf die nicht hingewiesen wird, ergibt sich daraus ein Ausschluss aus dem entsprechenden Versorgungssystem, der einem faktischen Eingriff in die Wettbewerbsposition entspricht. Für die Rechtsverletzung reicht insoweit aus, dass unter gleichen Voraussetzungen die an sich gebotene Teilhabe ausgeschlossen wird und es sich um eine spürbare Verschlechterung der Konkurrenzsituation handelt, ohne dass insoweit ein schwerer und unerträglicher Eingriff erforderlich wäre (vgl. zu dem Eingriffsniveau BVerwGE 90, 212, 121). Ohne gleichmäßige "Teilhabe" an dem beschilderten Versorgungssystem, für das die Hinweisschilder entscheidende Elemente darstellen, lässt sich der gleichheitswidrige Wettbewerbseingriff und der Eingriff in einen eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb nicht vermeiden. Im Lichte dieser Rechtsposition des betroffenen Unternehmers müssen die Ermessensrichtlinien, wie sie in den Verwaltungsvorschriften vorliegen, in gleichheitsgerechter Weise angewandt werden. Dabei ist die Rechtsprechung zwar im Ausgangspunkt wegen des Charakters der Verwaltungsvorschriften, die keine Rechtsnormen darstellen, sondern die Verwaltungspraxis der Behörde widerspiegeln, nicht befugt, einen solchen Teilhabeanspruch durch eine Auslegung sicherzustellen, die über die Verwaltungspraxis hinausreicht. Wenn in diesem Sinne der Beklagte betont, dass er den Begriff in der Bekanntmachung vom 27. Juni 2006 der "dort vorhandenen" Gastankstelle in ständiger Praxis dahin auslegt, dass es sich um eine Tankstelle auf einem Autohof handelt, die einem einheitlichen Betrieb unterliegt, ist das Gericht nicht zu einer ausdehnenden Auslegung dahin befugt, "dort vorhanden" könne auch eine Gastankstelle sein, wenn sie sich nur dem äußeren Eindruck nach in ein einheitliches Ensemble einfügt, ohne dass es auf einen einheitlichen Betreiber ankomme.
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Indessen kann die rechtliche Betrachtung bei diesem Ergebnis nicht stehen bleiben: Die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften (Ermessensrichtlinien) bestimmen, in welcher Weise von dem der Verwaltung eingeräumten Ermessen Gebrauch gemacht werden soll. Sie sollen die einheitliche und gleichmäßige Ermessensausübung sicherstellen. Außenwirkung erlangen sie dadurch, dass sie von den Behörden in ständiger Praxis angewandt werden; gleichgelagerte Fälle dürfen nach dem Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht unterschiedlich behandelt werden. Auf diese Weise entsteht im Falle von behördlichen Leistungen - wie hier der vorteilhaften Hinweisbeschilderungen - ein durch Art. 3 Abs. 1 GG vermitteltes Recht auf entsprechende Teilhabe. Da für den maßgeblichen Vergleich keine strikte Bindung wie im Falle einer normativen Bindung durch materielles Gesetz besteht, muss von einem Maßstab der Verwaltungspraxis in besonders gelagerten Einzelfällen um der Gewährleistung der Gleichheit willen eine Abweichung ermöglicht werden (vgl. zum Ganzen BVerwGE 100, 335, 341). Maßgeblich sind insoweit die Grenzen des der Verwaltung eingeräumten Ermessens, das heißt insbesondere die Bestimmung dieser Grenzen unter Heranziehung von Sinn und Zweck der Regelung, die das Ermessen steuern. Die die Verwaltungsvorschriften berücksichtigende Ermessensbindung der Behörden geht nicht soweit, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalles nicht mehr Rechnung getragen werden könnte.
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Vorliegend ist unter Berücksichtigung dieser bestehenden Besonderheiten und nach Sinn und Zweck des eröffneten Ermessens die Teilhabe der Klägerin an der einschlägigen Hinweisbeschilderung durch das beantragte Zusatzschild Gastankstelle zu gewährleisten, auch ohne dass ein in der Verwaltungspraxis des Beklagten sonst als maßgeblich erachteter einheitlicher Betreiber des Autohofs vorliegen würde. Unter den Beteiligten besteht Einigkeit, dass die unmittelbar an den Autohof angrenzende Gastankstelle der Klägerin dem äußeren Eindruck nach zu dem Ensemble dazugehört. Dem Beklagten ist zwar einzuräumen, dass neben der äußeren Zusammengehörigkeit für die Funktion eines Autohofs auch ausschlaggebend ist, dass gewisse einheitliche Betriebsbedingungen eingehalten werden, insbesondere die mit der Antragstellung auf eine entsprechende Hinweisbeschilderung zu garantierende dauernde Betriebsbereitschaft. Die Klägerin kann diese Bedingungen zwar nicht selbständig garantieren und ist insoweit auch nicht selbst Antragsteller für die Beschilderung eines Autohofes i.S.d. § 42 Abs. 1 Nr. 3 StVO - Z 448.1; vielmehr besteht insoweit eine Akzessorietät, indem sie kein selbständiges Recht hat, dass die Beschilderung des Autohofes an sich unabhängig von der Erfüllung solcher Bedingungen aufrechterhalten bliebe. Dementsprechend zielt ihre Antragstellung im vorliegenden Verfahren auch nur darauf, dass ein "Zusatzschild" auf den vorhandenen Leistungsumfang auch einer Gastankstelle hinweist. Solange die Voraussetzungen für die Hauptbeschilderung objektiv gegeben sind, spricht nichts gegen die Einräumung eines Anspruchs auf die entsprechende Zusatzbeschilderung, selbst wenn infolge der bestehenden Konkurrenzsituation der Betreiber des Autohofs nicht kooperativ ist und in seinem eigenen Antrag ein entsprechendes Leistungssymbol nicht aufgenommen hat.
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Nach Sinn und Zweck der Ermessensregelung werden mit der Gewährleistung der Zusatzbeschilderung an die Klägerin die mit der Regelung verfolgten öffentlichen Belange ohne Zweifel gefördert. In der Präambel der Bekanntmachung vom 27. Juni 2006 heißt es insoweit, dass aufgrund des erklärten Willens, alternative Energien zu fördern, des zu erwartenden Anstiegs der Zulassungszahlen von gasbetriebenen Kraftfahrzeugen sowie der internationalen Aktivitäten eine eindeutige Beschilderung der Autogas-/Erdgas-Tankstellen erforderlich sei. Die internationalen Harmonisierungsbestrebungen machten es erforderlich, neue Verkehrszeichen für Gastankstellen einzuführen. Angesichts dieses Förderungszwecks fällt ins Gewicht, dass das Netz der Gastankstellen, insbesondere auch in unmittelbarer Nähe von Autobahnen, noch verhältnismäßig begrenzt ist, und auch deshalb ein erhebliches Interesse des Autofahrers an entsprechenden Hinweisen besteht. Damit kann nicht nur das Ziel gefördert werden, wie es allgemein der Hinweisbeschilderung bei Raststätten und Autohöfen im Hinblick auf die Kraftstoffversorgung besteht und die Leichtigkeit des Verkehrs fördert; vielmehr kann auch Irritationen vorgebeugt werden, die die Verkehrssicherheit beeinträchtigen können.
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Angesichts dieser Zielsetzung kann es nicht darauf ankommen, ob die Gastankstelle, die in unmittelbaren Zusammenhang mit dem Ensemble eines Autohofs gelegen ist, einem einheitlichen Betrieb unterliegt, solange sie nur selbst die Bedingung einer ständigen Verfügbarkeit erfüllt, worüber hier zwischen den Beteiligten kein Streit besteht. Die vom Beklagten vermuteten Nachteile einer Zulassung der Beschilderung in einem vergleichbaren Einzelfall (Stichwort: negative Vorbildwirkung für Berufungsfälle) sind dagegen nicht zu erkennen; unter den genannten Voraussetzungen erfüllt die Gastankstelle die mit den Hinweisen zu gewährleistende Funktion für den Verkehr auf dem Autobahnnetz in eben derselben Weise wie bei Gastankstellen, die auf Rastanlagen und Autohöfen gelegen sind. Dass eine Abgrenzung zu nicht mehr förderungswürdigen Fällen erschwert wäre, ist für den Senat nicht erkennbar. Der vorliegende Einzelfall ist dadurch gekennzeichnet, dass sich dem äußeren Erscheinungsbild nach sogar eine Zugehörigkeit zu dem Autohof aufdrängt; eine davon weiter entfernt liegende selbständige Gastankstelle wäre damit hinreichend abzugrenzen. Nur diese Fälle könnten im Übrigen den Bedarf auch für eine weiterführende aufwendige Hinweisbeschilderung aufwerfen, wie dies in den Befürchtungen des Beklagten zum Ausdruck gelangt. Auch das Verlangen nach sonstigen Hinweisen auf Autobahnen, etwa auf in der Nähe gelegene Hotels, Unterkünfte, Gasthäuser etc. ist in keiner Weise vergleichbar, weil diese Einrichtungen von vornherein der begrenzten Funktion der hier in Rede stehenden Hinweisbeschilderung auf Tankstellen und Einrichtungen im Rahmen von Autohöfen nicht unterfallen, sondern im Gegenteil dem Grundsatz der Beschränkung der Hinweise auf Autobahnen unterliegen.
- 27
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten auf §§ 167 Abs. 2 i.V.m. 708 Nr. 10 ZPO.
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Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 bezeichneten Art nicht vorliegen.
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Beschluss
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Der Wert des Streitgegenstandes wird zugleich für das Verfahren erster Instanz auf 5.000,00 € festgesetzt (§§ 63 Abs. 2 und 3, 52 Abs. 2 GKG).
(1) Betriebe an den Bundesautobahnen, die den Belangen der Verkehrsteilnehmer der Bundesautobahnen dienen (z. B. Tankstellen, bewachte Parkplätze, Werkstätten, Verlade- und Umschlagsanlagen, Raststätten) und eine unmittelbare Zufahrt zu den Bundesautobahnen haben, sind Nebenbetriebe.
(2) Der Bau von Nebenbetrieben kann auf Dritte übertragen werden. Der Betrieb von Nebenbetrieben ist auf Dritte zu übertragen, soweit nicht öffentliche Interessen oder besondere betriebliche Gründe entgegenstehen. Die Übertragung von Bau und Betrieb kann unter Auflagen und Bedingungen sowie befristet erfolgen; der Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage (§ 36 des Verwaltungsverfahrensgesetzes) ist ausgeschlossen. Die Übertragung erfolgt unter Voraussetzungen, die für jeden Dritten gleichwertig sind. Dies gilt besonders für Betriebszeiten, das Vorhalten von betrieblichen Einrichtungen sowie Auflagen für die Betriebsführung. Hoheitliche Befugnisse gehen nicht über; die §§ 4, 17 und 18f bis 19a finden Anwendung.
(3) Für das Recht, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben, hat der Konzessionsinhaber eine umsatz- oder absatzabhängige Konzessionsabgabe an den Bund zu entrichten. Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen ohne Zustimmung des Bundesrates die Höhe der Konzessionsabgabe festzusetzen und die Voraussetzungen sowie das Verfahren zur Erhebung der Konzessionsabgabe zu regeln. Die Höhe der Konzessionsabgabe hat sich an dem Wert des wirtschaftlichen Vorteils auszurichten, der dem Konzessionsinhaber durch das Recht zuwächst, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben; sie darf höchstens 1,53 Euro pro einhundert Liter abgegebenen Kraftstoffs und höchstens 3 vom Hundert von anderen Umsätzen betragen. Die Konzessionsabgabe ist an das Bundesamt für Logistik und Mobilität zu entrichten.
(4) Vorschriften über Sperrzeiten gelten nicht für Nebenbetriebe. Alkoholhaltige Getränke dürfen in der Zeit von 0.00 Uhr bis 7.00 Uhr weder ausgeschenkt noch verkauft werden.
(1) Bundesstraßen des Fernverkehrs (Bundesfernstraßen) sind öffentliche Straßen, die ein zusammenhängendes Verkehrsnetz bilden und einem weiträumigen Verkehr dienen oder zu dienen bestimmt sind. In der geschlossenen Ortslage (§ 5 Abs. 4) gehören zum zusammenhängenden Verkehrsnetz die zur Aufnahme des weiträumigen Verkehrs notwendigen Straßen.
(2) Sie gliedern sich in
- 1.
Bundesautobahnen, - 2.
Bundesstraßen mit den Ortsdurchfahrten (§ 5 Abs. 4).
(3) Bundesautobahnen sind Bundesfernstraßen, die nur für den Schnellverkehr mit Kraftfahrzeugen bestimmt und so angelegt sind, dass sie frei von höhengleichen Kreuzungen und für Zu- und Abfahrt mit besonderen Anschlussstellen ausgestattet sind. Sie sollen getrennte Fahrbahnen für den Richtungsverkehr haben.
(4) Zu den Bundesfernstraßen gehören
- 1.
der Straßenkörper; das sind besonders der Straßengrund, der Straßenunterbau, die Straßendecke, die Brücken, Tunnel, Durchlässe, Dämme, Gräben, Entwässerungsanlagen, Böschungen, Stützmauern, Lärmschutzanlagen, Trenn-, Seiten-, Rand- und Sicherheitsstreifen; - 2.
der Luftraum über dem Straßenkörper; - 3.
das Zubehör; das sind die Verkehrszeichen, die Verkehrseinrichtungen und -anlagen aller Art, die der Sicherheit oder Leichtigkeit des Straßenverkehrs oder dem Schutz der Anlieger dienen, und die Bepflanzung; - 3a.
Einrichtungen zur Erhebung von Maut und zur Kontrolle der Einhaltung der Mautpflicht; - 4.
die Nebenanlagen; das sind solche Anlagen, die überwiegend den Aufgaben der Straßenbauverwaltung der Bundesfernstraßen dienen, z. B. Straßenmeistereien, Gerätehöfe, Lager, Lagerplätze, Entnahmestellen, Hilfsbetriebe und -einrichtungen; - 5.
die Nebenbetriebe an den Bundesautobahnen (§ 15 Abs. 1).
(5) Für die Bundesfernstraßen werden Straßenverzeichnisse geführt. Das Fernstraßen-Bundesamt bestimmt die Nummerung und Bezeichnung der Bundesfernstraßen.
(1) Betriebe an den Bundesautobahnen, die den Belangen der Verkehrsteilnehmer der Bundesautobahnen dienen (z. B. Tankstellen, bewachte Parkplätze, Werkstätten, Verlade- und Umschlagsanlagen, Raststätten) und eine unmittelbare Zufahrt zu den Bundesautobahnen haben, sind Nebenbetriebe.
(2) Der Bau von Nebenbetrieben kann auf Dritte übertragen werden. Der Betrieb von Nebenbetrieben ist auf Dritte zu übertragen, soweit nicht öffentliche Interessen oder besondere betriebliche Gründe entgegenstehen. Die Übertragung von Bau und Betrieb kann unter Auflagen und Bedingungen sowie befristet erfolgen; der Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage (§ 36 des Verwaltungsverfahrensgesetzes) ist ausgeschlossen. Die Übertragung erfolgt unter Voraussetzungen, die für jeden Dritten gleichwertig sind. Dies gilt besonders für Betriebszeiten, das Vorhalten von betrieblichen Einrichtungen sowie Auflagen für die Betriebsführung. Hoheitliche Befugnisse gehen nicht über; die §§ 4, 17 und 18f bis 19a finden Anwendung.
(3) Für das Recht, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben, hat der Konzessionsinhaber eine umsatz- oder absatzabhängige Konzessionsabgabe an den Bund zu entrichten. Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen ohne Zustimmung des Bundesrates die Höhe der Konzessionsabgabe festzusetzen und die Voraussetzungen sowie das Verfahren zur Erhebung der Konzessionsabgabe zu regeln. Die Höhe der Konzessionsabgabe hat sich an dem Wert des wirtschaftlichen Vorteils auszurichten, der dem Konzessionsinhaber durch das Recht zuwächst, einen Nebenbetrieb an der Bundesautobahn zu betreiben; sie darf höchstens 1,53 Euro pro einhundert Liter abgegebenen Kraftstoffs und höchstens 3 vom Hundert von anderen Umsätzen betragen. Die Konzessionsabgabe ist an das Bundesamt für Logistik und Mobilität zu entrichten.
(4) Vorschriften über Sperrzeiten gelten nicht für Nebenbetriebe. Alkoholhaltige Getränke dürfen in der Zeit von 0.00 Uhr bis 7.00 Uhr weder ausgeschenkt noch verkauft werden.
BUNDESGERICHTSHOF
beschlossen:
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens tragen die Beteiligten zu 1 a und 1 b (§ 97 Abs. 1 ZPO).
Der Gegenstandswert für das Beschwerdeverfahren wird auf 89.624,46 DM) festgesetzt.
Gründe
1. a) Eine Enteignung ist nur zum Wohl der Allgemeinheit zulässig. Soweit die Träger der Straßenbaulast ihr Enteignungsrecht zur Erfüllung ihrer Aufgaben wahrnehmen (§ 19 Abs. 1 Satz 1 FStrG), reicht für die Zulässigkeit der Enteignung die Notwendigkeit des Eigentumsentzugs zur Ausführung eines durch Planfeststellung festgelegten Bauvorhabens (§ 19 Abs. 1 Satz 2 FStrG).
Der festgestellte Plan ist dem Enteignungsverfahren zugrunde zu legen und für die Enteignungsbehörde bindend (§ 19 Abs. 2 FStrG). Demnach kommt dem Planfeststellungsbeschluß - anders als grundsätzlich etwa einem Bebauungsplan (vgl. Senatsurteil BGHZ 105, 94, 96 f und Beschluß vom 25. Oktober 2001 - III ZR 76/01 - ZfBR 2002, 266) - eine Vorwirkung der Enteignung zu (Kastner in: Marschall/Schroeter/Kastner BFStrG 5. Aufl. § 19 Rn. 19). Die Enteignungsbehörde hat nur noch zu prüfen, ob die im Antrag auf Enteignung aufgeführten Grundstücke aufgrund des Plans für die Ausführung des Vorhabens benötigt werden und die weiteren Voraussetzungen für eine Vollenteignung gerade des in Anspruch genommenen Grundstücks vorliegen (Kastner aaO Rn. 15 ff).
b) Diese Grundsätze gelten auch, wenn - wie hier - der Träger der Straßenbaulast die Enteignung von Grundstücken zur Ausführung eines festgestellten Plans betreibt, der den (Aus-)Bau eines Nebenbetriebes an der Bundesautobahn betrifft, und zwar auch dann, wenn die Übertragung des Baus des geplanten Nebenbetriebes auf Dritte (Private; vgl. § 15 Abs. 2 Satz 1 FStrG) vorgesehen ist. Hoheitliche Befugnisse gehen in einem solchen Fall nicht über; für Planfeststellung und Enteignung gelten dieselben Vorschriften wie für den Bau von Bundesfernstraßen (§ 15 Abs. 2 Satz 6 FStrG). Auch unter dem Gesichtspunkt der Verwirklichung des Allgemeinwohls gibt es keinen wesentlichen Unterschied. Wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat, verfolgt der Straßenbaulastträger mit dem Bau und dem Betrieb einer Tank- und Raststätte, auch wenn diese nach Maßgabe der gesetzlichen Vorschriften auf Private übertragen wird, öffentliche Aufgaben (Kastner aaO Rn. 16). Ob es sich, soweit hinsichtlich eines Teils der beanspruchten Flächen, nämlich der eigentlichen Betriebsgrundstücke für den Nebenbetrieb, die "Weitergabe" an einen Dritten (Konzessionsträger) beabsichtigt ist, noch um eine Enteignung zugunsten ei-
nes Trägers der öffentlichen Verwaltung oder um eine Enteignung zugunsten eines Privaten handelt (vgl. BVerfGE 74, 264, 265 f = DVBl. 1987, 466; BVerfG NJW 1999, 2659; Senatsurteil BGHZ 105, 94), kann dahinstehen. Selbst im letzteren Fall wäre dies hier im Blick auf Art. 14 GG unbedenklich. Das Bundesverfassungsgericht hat klargestellt, daß es für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Enteignung nicht entscheidend darauf ankommt, ob sie zugunsten eines Privaten oder eines Trägers der öffentlichen Verwaltung erfolgt. Allerdings wirft eine Enteignung zugunsten Privater, die nur mittelbar dem Gemeinwohl dient und die in erhöhtem Maß der Gefahr des Mißbrauchs zu Lasten betroffener Eigentümer ausgesetzt ist, besondere verfassungsrechtliche Probleme auf. Der Gesetzgeber hat unzweideutig zu entscheiden, ob und für welche Vorhaben eine solche Enteignung zulässig sein soll; auch muß - soll zugunsten Privater enteignet werden - gewährleistet sein, daß der im Allgemeininteresse liegende Zweck der Maßnahme erreicht und dauerhaft gesichert wird. Nur dann vermag das allgemeine Wohl die Enteignung zu fordern (BVerfG NJW 1999, 2659 f). Diesen Erfordernissen ist jedoch bei einer Enteignung, wie sie im Streitfall erfolgt ist, vor dem Hintergrund der gesetzlichen Regelung in § 15 FStrG und des dazu den Straßenbaulastträgern vorgeschriebenen Verfahrens (vgl. dazu Bauer in Kodal/Krämer Straßenrecht 6. Aufl. Kap. 41 Rn. 53 bis 57.2 und insbesondere die Richtlinien für Bau und Betrieb von Nebenbetrieben an Bundesautobahnen sowie für die Erteilung einer Konzession [RN-BAB], VkBl. 1997, 808) Genüge getan. Die Praxis geht dahin, daß die zum Nebenbetrieb gehörenden Grundstücksflächen zwar im Eigentum des Konzessionsinhabers stehen sollen, jedoch als Bestandteile der Bundesautobahn gewidmet sein müssen (§ 1 Abs. 4 Nr. 5 FStrG). Der Muster-Konzessionsvertrag sieht vor, daß die Betriebsgrundstücke nach Erlöschen der Konzession an die Straßen-
bauverwaltung oder auf einen von dieser bestimmten Dritten (zurück )übertragen werden.
Soweit die Beteiligte zu 2 darauf abzielt, einen Teil der den Beteiligten zu 1 genommenen Flächen als Betriebsgrundstück(e) an einen Konzessionsinhaber weiterzuveräußern, handelt es sich danach um eine entgegen der Auffassung der Nichtzulassungsbeschwerde durch den verfolgten Gemeinwohlzweck gerechtfertigte sog. Durchgangsenteignung (vgl. BVerwG, NVwZ 1999, 407). Dieser Beurteilung steht auch nicht entgegen, daß die Beteiligte zu 2 nach der Behauptung der Beteiligten zu 1 an die Autobahntank- und Rast GmbH zur Tank- und Rastanlage K. gehörende Flächen für 40 DM/m² verkauft hat. Letzteres macht die vorliegende Enteignung nicht, wie die Nichtzulassungsbeschwerde anführt, zu einer Enteignung "aus rein fiskalischen Gründen" , sondern trägt dem Umstand Rechnung, daß der von der privaten Betreiberin als (End-)Käuferin zu bezahlende Kaufpreis an eine andere Bodenqualität (Betriebsfläche für einen Nebenbetrieb der Bundesautobahn) anknüpft als diejenige Qualität, nach der sich - unter Zugrundelegung eines früheren Stichtages : vor der Planfeststellung (Gesichtspunkt der Vorwirkung der Enteignung ) - nach enteignungsentschädigungsrechtlichen Grundsätzen die Enteignungsentschädigung der Beteiligten zu 1 richtet (Ackerland).
c) Die Rechtsfrage des "richtigen Enteignungsbegünstigten" bei Übertragung des Baus eines Autobahnnebenbetriebes auf einen privaten Dritten, der die Nichtzulassungsbeschwerde grundsätzliche Bedeutung zumessen will, ist bei dieser Sachlage hier nicht entscheidungserheblich. Keineswegs hätte nach geltendem Recht, wie die Nichtzulassungsbeschwerde meint, allenfalls eine Enteignung zugunsten des privaten Konzessionsträgers erfolgen dürfen.
§ 15 Abs. 2 Satz 6 FStrG erlaubt vielmehr in Verbindung mit § 19 FStrG, wie dargelegt, die Enteignung auf Antrag und zugunsten des Straßenbaulastträgers (Bauer aaO Rn. 55, 55.2). Soweit anklingt, bei Übertragung des Baus von Nebenbetrieben auf Private seien diese Enteignungsbegünstigte und bezüglich der Enteignung die Vorschriften über die Übertragung des Baus einer Bundesfernstraße auf Private sinngemäß anwendbar (Kastner aaO Rn. 16 i.V.m. § 19 Rn. 23 ff), ist darauf hinzuweisen, daß das Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz (FStrPrivFinG) in seinem Regelungsbereich ein Enteignungsrecht des Privaten vorsieht (§ 1 Abs. 3 FStrPrivFinG i.V.m. § 19 FernStrG), wogegen ein solches Recht für den Bau eines Nebenbetriebes an der Bundesautobahn dem Privaten gerade nicht eingeräumt wird (§ 15 Abs. 2 Satz 6 FernStrG).
2. Auch im übrigen wirft der Streitfall keine eine Entscheidung des Revisionsgerichts erfordernde entscheidungserhebliche Grundsatzfrage auf; auf die Rechtsfolgen des Unterbleibens ernsthaften Bemühens des Enteignungsbegünstigten um einen freihändigen Erwerb kommt es nicht an, weil, wie sich aus den Akten der Enteignungsbehörde ergibt, die Beteiligte zu 2 sich durchaus um einen freihändigen Erwerb bemüht hatte.
Wurm Streck Schlick Kapsa Galke
(1) Richtzeichen geben besondere Hinweise zur Erleichterung des Verkehrs. Sie können auch Ge- oder Verbote enthalten.
(2) Wer am Verkehr teilnimmt, hat die durch Richtzeichen nach Anlage 3 angeordneten Ge- oder Verbote zu befolgen.
(3) Richtzeichen stehen vorbehaltlich des Satzes 2 dort, wo oder von wo an die Anordnung zu befolgen ist. Soweit die Zeichen aus Gründen der Leichtigkeit oder der Sicherheit des Verkehrs in einer bestimmten Entfernung zum Beginn der Befolgungspflicht stehen, ist die Entfernung zu dem maßgeblichen Ort auf einem Zusatzzeichen angegeben.
Tatbestand
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Der Kläger ist Eigentümer des Flurstücks Nr. ... in der Gemarkung H. und wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss der Regierung von Oberfranken vom 17. Dezember 2013 für den sechsstreifigen Ausbau der Bundesautobahn A 3 im Abschnitt Aschbach bis östlich Schlüsselfeld.
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In dem genannten 10,445 km langen Abschnitt, der einen Teilabschnitt des geplanten Ausbaus der A 3 zwischen dem Autobahnkreuz Biebelried und dem Autobahnkreuz Fürth-Erlangen bildet, soll die A 3 Frankfurt-Nürnberg sechsstreifig ausgebaut werden. Bei Bau-km 338+400 (Nord) bzw. Bau-km 338+200 (Süd) ist eine beidseitige PWC-Anlage vorgesehen, die auf der nördlichen Seite etwa 700 m östlich der Ortschaft Heuchelheim liegen soll. Auch zu deren Lärmschutz sind entlang der Autobahn einschließlich der PWC-Anlage aktive Lärmschutzmaßnahmen (Lärmschutzwälle und/oder -wände) vorgesehen. Die PWC-Anlage soll zwischen den ca. 12 km voneinander entfernten Anschlussstellen Geiselwind und Schlüsselfeld liegen. Die nächsten Tank- und Rastanlagen mit Stellplätzen für LKW befinden sich östlich in einer Entfernung von ca. 12 km (Rastanlage Steigerwald) und westlich in einer Entfernung von ca. 25 km (Tank-und Rastanlage Haidt). Direkt an der Abfahrt der Anschlussstelle Schlüsselfeld liegen der privat betriebene Autohof K. (Esso Autohof Burghaslach) sowie eine Aral-Tankstelle. Bei Bau-km 342+483 wird die Anschlussstelle Schlüsselfeld verändert und das untergeordnete Straßen- und Wegenetz entsprechend seiner künftigen Verkehrsbedeutung den neuen Gegebenheiten angepasst.
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Das insgesamt ca. 1,44 ha große Flurstück des Klägers soll in einem Umfang von 6 920 m² dauerhaft und von 2 045 m² vorübergehend für den Bau des Dammes und des Regenrückhalte- sowie des Absetzbeckens in Anspruch genommen werden. Der Kläger wohnt in der unmittelbar an den auszubauenden Autobahnabschnitt grenzenden Ortschaft H. Haus Nr. ....
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Die Planunterlagen lagen vom 14. September bis 14. Oktober 2009 unter anderem in der Stadt Schlüsselfeld aus. Im Anhörungsverfahren wurde eine Reihe von Einwendungen und Stellungnahmen abgegeben, unter anderem vom Kläger, woraufhin der Vorhabenträger den Plan änderte. Mit der Planänderung wurde der nördlich gelegene Teil der PWC-Anlage rund 200 m in Richtung Osten verschoben. Zu der Planänderung wurde verschiedenen Trägern öffentlicher Belange, unter anderem der Stadt Schlüsselfeld, Gelegenheit gegeben, Stellung zu nehmen. Die Tekturunterlagen wurden vom 28. März bis 27. April 2011 nach vorheriger ortsüblicher Bekanntmachung bei der Stadt Schlüsselfeld öffentlich zur Einsichtnahme ausgelegt. Ein Erörterungstermin fand nicht statt. Aus der Sicht der Planfeststellungsbehörde erschien eine ergänzende Ermittlung des Sachverhalts im Erörterungstermin nicht notwendig. Es sei auch nicht ersichtlich gewesen, in welcher Hinsicht die erhobenen Einwendungen einer weiteren Erörterung bedurft hätten; darüber hinaus hätte in der Mehrheit der Einwendungen eine Einigung wohl nicht erreicht werden können, weshalb der Erörterungstermin seiner Befriedungsfunktion nicht hätte gerecht werden können. Dies teilte die Regierung von Oberfranken denjenigen, die Einwendungen erhoben hatten, sowie den Trägern öffentlicher Belange, die sich im Verfahren geäußert hatten, mit und gab ihnen Gelegenheit, sich zur Erwiderung des Vorhabenträgers auf die jeweiligen Einwendungen bzw. die abgegebenen Stellungnahmen schriftlich zu äußern. Diese Gelegenheit nahm der Kläger wahr. Die Autobahndirektion Nordbayern nahm gegenüber der Planfeststellungsbehörde zu den erneuten Einwendungen Stellung.
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Der Plan für die Erweiterung der A 3 wurde mit Beschluss vom 17. Dezember 2013 festgestellt. Er umfasst den sechsstreifigen Ausbau der A 3. Dazu gehört die Herstellung einer PWC-Anlage bei Heuchelheim, die Auflassung der Autobahnunterführung Bauwerk W03_B 337, 709 (337c) sowie die Aufweitung u.a. des Bauwerks W03_B 337, 180 (337a). Der Planfeststellungsbeschluss wurde dem Kläger nach eigenen Angaben am 19. Dezember 2013 zugestellt.
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Am 15. Januar 2014 hat der Kläger Klage erhoben.
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Zur Begründung führt er aus, die Behörde habe zu Unrecht von einem Erörterungstermin abgesehen, weil keiner der Gründe des § 67 VwVfG vorgelegen habe. Im Erörterungstermin hätte sich die Planfeststellungsbehörde mit dem Vorbringen der Einwender befassen müssen. Die Planfeststellungsbehörde habe sich im Vorfeld nicht genügend damit auseinandergesetzt, dass insgesamt ausreichend Parkkapazitäten vorhanden seien, wenn private Autohöfe einbezogen würden. Deshalb sei der Bau der PWC-Anlage nicht erforderlich. Direkt an der Anschlussstelle Schlüsselfeld gebe es den Autohof K. mit Parkmöglichkeiten für LKW und PKW. An der in der Nähe befindlichen Aral-Tankstelle befänden sich ebenfalls LKW- und PKW-Stellplätze. Sie würden aber im Planfeststellungsbeschluss nicht erwähnt.
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Die PWC-Anlage wirke sich schädlich nicht nur auf die Lebensräume der sehr nahen Reichen Ebrach mit den dort lebenden seltenen Tierarten aus, sondern auch auf den Ort selbst. Es würden massive Lärmbelästigungen auf Heuchelheim einwirken; die geringfügige Verschiebung der Anlage reiche nicht, um die zusätzlichen Belastungen zu reduzieren.
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Die Abwägungsentscheidung sei defizitär. Die Belastung durch den Umgehungsverkehr an der Nordseite des Ortes sei im Planfeststellungsverfahren zu Unrecht nicht behandelt worden. Erklärungsbedürftig sei, ob der Abbruch der Staatsstraße 2261 Attelsdorf-Burghaslach und die Verlegung der Anschlussstelle Schlüsselfeld nach Osten mit der Ansiedlung des ADAC und einer dadurch verbesserten Anbindung des ADAC-Geländes im Zusammenhang stehe.
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Das Durchlassbauwerk 337c werde zu Unrecht aufgelassen. Die Unterführung habe sich zu einem stark frequentierten Wildwechsel entwickelt. Bei Schließung des Bauwerks wären der Wechsel und der Austausch der Tiere deutlich gestört und behindert. Das Unterführungsbauwerk 337a am südlichen Rand des oberen Dorfs sei nur bedingt für einen Wildwechsel geeignet, auch wenn es aufgeweitet werde. Außerdem unterführe der nunmehr zur Schließung vorgesehene Durchlass einen jahrhundertealten Wanderweg nach Burghaslach.
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Er werde als Jagdgenosse der Jagdgenossenschaft Heuchelheim nachteilig in seinem Eigentumsrecht betroffen. Das Jagdgebiet werde durch die geplante Schließung der Unterführung entwertet. Der Wert des Genossenschaftsanteils sinke mit dem Wert der Jagd.
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Der Kläger beantragt,
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den Planfeststellungsbeschluss der Regierung von Oberfranken vom 17. Dezember 2013 zum sechsstreifigen Ausbau der Bundesautobahn A 3 zwischen Aschbach und Schlüsselfeld insoweit aufzuheben, als eine PWC-Anlage Heuchelheim Nord sowie die Schließung der Unterführung Bauwerk 337c planfestgestellt wird,
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hilfsweise festzustellen, dass der Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig und nicht vollziehbar ist.
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Der Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Er verteidigt den Planfeststellungsbeschluss.
Entscheidungsgründe
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A. Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist der Kläger klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO); denn er ist in seinem Eigentumsrecht betroffen, und dessen Verletzung ist nach dem Klagevorbringen nicht ausgeschlossen.
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B. Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der Planfeststellungsbeschluss leidet an keinem zur Aufhebung des Beschlusses oder zur Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit führenden Rechtsfehler. Er verstößt nicht in einer diese Rechtsfolgen rechtfertigenden Weise gegen Vorschriften, die bei Erlass der Entscheidung zu beachten waren.
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I. Der Planfeststellungsbeschluss weist keine formellen Mängel auf, welche dem Klagebegehren ganz oder teilweise zum Erfolg verhelfen würden.
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1. Der Kläger rügt, die Behörde habe zu Unrecht von einem Erörterungstermin abgesehen und von ihrem Ermessen unzutreffend Gebrauch gemacht. Mit diesem Einwand kann der Kläger nicht durchdringen. Nach § 17a Nr. 5 Satz 1 FStrG darf die Anhörungsbehörde auf eine Erörterung verzichten, wenn aufgrund der eingegangenen Einwendungen und Stellungnahmen absehbar ist, dass diese nicht ausgeräumt werden können und der Erörterungstermin damit seiner Befriedungsfunktion nicht gerecht werden kann (BVerwG, Urteil vom 9. Juni 2010 - 9 A 20.08 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 208 Rn. 35). Davon ist die Planfeststellungsbehörde bei ihrer Ermessensentscheidung ausgegangen. Sie hat zu Recht angenommen, dass der Sachverhalt hinreichend aufgeklärt ist. Neue Tatsachen sind in den Einwendungen nicht vorgebracht worden. Die Einschätzung, dass angesichts der Einwendungen, die sich in den Kernpunkten, insbesondere im Hinblick auf die Errichtung der PWC-Anlage, im Laufe des Verfahrens nicht wesentlich geändert haben, eine Einigung im Erörterungstermin nicht würde erreicht werden können, ist nachvollziehbar. Ein Ermessensfehler lässt sich - auch unter Berücksichtigung von Vorgaben des Unionsrechts und des Völkerrechts - nicht erkennen. Eine mündliche Erörterung im Rahmen einer Verfahrensbeteiligung vor Erlass eines Planfeststellungsbeschlusses gebieten weder § 9 Abs. 1 UVPG noch Art. 6 der Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten - UVP-Richtlinie - bzw. Art. 8 des Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten - Aarhus-Übereinkommen -. Der Kläger ist im Verfahren beteiligt worden; er hat seine Interessen in verschiedenen Stellungnahmen in das Verfahren eingebracht.
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2. Soweit der Kläger erhebliche Defizite der Umweltverträglichkeitsprüfung rügt, bleiben seine Ausführungen unsubstantiiert. Eine Umweltverträglichkeitsprüfung (§ 3e Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 3c Satz 1 und 3 und § 3b Abs. 1 Satz 1 UVPG i.V.m. Nr. 14.3 Anlage 1 zum UVPG) hat stattgefunden (vgl. Planfeststellungsbeschluss - PFB - S. 37 ff.). Der Kläger benennt nicht, inwiefern sie defizitär sein könnte. Sein allgemeiner Verweis auf die Entscheidung des EuGH vom 7. November 2013 - C-72/12 [ECLI:EU:C:2013:712] - genügt nicht.
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II. Der Planfeststellungsbeschluss leidet auch nicht an materiellen Rechtsfehlern, die zum Erfolg der Klage führen könnten. Der Kläger kann mit seinen Einwendungen nicht durchdringen.
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1. Entgegen seiner Auffassung ist die PWC-Anlage vernünftigerweise geboten.
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a) Der Kläger ist nicht daran gehindert, sich auf den aus seiner Sicht fehlenden Bedarf für die Anlage zu berufen. Da dem Planfeststellungsbeschluss enteignungsrechtliche Vorwirkung zukommt (§ 19 Abs. 1 FStrG), hat der von der Planung in seinem Grundstückseigentum betroffene Kläger einen Anspruch auf gerichtliche Überprüfung des Beschlusses auf seine objektive Rechtmäßigkeit, soweit der geltend gemachte Fehler für die Inanspruchnahme des Grundstücks kausal ist (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2012 - 9 A 19.11 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 228 Rn. 13 m.w.N.). Von dieser Kausalität ist hier auszugehen. Zwar wird das klägerische Grundstück nicht durch die eigentliche PWC-Anlage in Anspruch genommen, sondern für die Dammböschung und das Absetz- sowie das Regenrückhaltebecken, die auch die Abwässer der PWC-Anlage aufnehmen. Bei einem vollständigen Entfallen der PWC-Anlage wäre aber nach der Berechnung des Beklagten eine Reduzierung des Volumens des Rückhaltebeckens um 13 % und eine Reduzierung der Fläche des Absetzbeckens um 9 % erreichbar. Dass gleichwohl keine die Inanspruchnahme des Grundstücks des Klägers verringernde Verkleinerung der Beckenanlage möglich wäre, hat der Beklagte mit seinem Hinweis, die Becken seien hydraulisch am unteren Grenzbereich konzipiert und funktionale und landschaftsgestalterische Erwägungen würden einen großzügigen Umgriff um das Becken erfordern bzw. planerisch sinnvoll machen, nicht darzulegen vermocht.
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b) Die Rechtfertigung für die PWC-Anlage beruht nicht auf dem Bedarfsplan, der nach § 1 Abs. 2 des Fernstraßenausbaugesetzes i.d.F. vom 20. Januar 2005 (BGBl. I S. 201) Verbindlichkeit beansprucht und auch die Erweiterung der A 3 erfasst. Denn in dem Bedarfsplan hat der Gesetzgeber zwar festgelegt, an welchen Streckenabschnitten der Bundesautobahnen welche Anzahl von Fahrstreifen hergestellt werden sollen. Bestimmungen zu PWC-Anlagen enthält er dagegen nicht (zutreffend VGH Mannheim, Urteil vom 7. August 2012 - 5 S 1749/11 - juris Rn. 35). Jedoch entspricht das mit der Planung verfolgte Ziel, den Bedarf insbesondere an LKW-Stellplätzen entlang der A 3 zwischen dem Autobahndreieck Biebelried und Nürnberg zu decken, den generellen Vorgaben des Bundesfernstraßengesetzes. Gemäß § 3 Abs. 1 FStrG sind Bundesfernstraßen in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder sonst zu verbessern. Zu den Bundesfernstraßen gehören nach § 1 Abs. 4 FStrG die dort genannten Anlagen und Einrichtungen. Nicht bewachte Parkplätze und PWC-Anlagen werden nicht von § 1 Abs. 4 Nr. 5 FStrG (Nebenbetriebe im Sinne des § 15 Abs. 1 FStrG) erfasst, sind aber wegen des funktionalen Zusammenhangs mit der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs als Teil des Straßenkörpers i.S.d. § 1 Abs. 4 Nr. 1 FStrG anzusehen. Die Aufzählung benennt sie zwar nicht. Jedoch ist die Aufzählung nicht abschließend, wie der Normtext „das sind besonders“ zeigt. Danach gehören zum Straßenkörper auch alle Anlagen, die für die Sicherung der Straße und des Straßenverkehrs erforderlich sind und mit der Bundesfernstraße in einem untrennbaren Funktionszusammenhang stehen (vgl. Sauthoff, in: Müller/Schulz, FStrG, 2. Aufl. 2013 § 1 Rn. 31). Das ist bei Parkplätzen und PWC-Anlagen der Fall, die nur über die Bundesfernstraße angebunden sind und deshalb ausschließlich dazu dienen, im Interesse der Schnelligkeit und Leichtigkeit sowie der Sicherheit des Verkehrs Gelegenheiten für Pausen zu bieten, und Berufskraftfahrern die Möglichkeit einräumen, die gesetzlich geregelten Lenkzeiten einzuhalten (zutreffend VGH Mannheim, Urteil vom 7. August 2012 - 5 S 1749/11 - juris Rn. 37; OVG Münster, Beschluss vom 15. April 2010 - 11 B 1731/09.AK - juris Rn. 12 ff.). Stellplatzanlagen in ausreichendem Umfang wirken dem Zwang entgegen, mangels geeigneter Stellplatzflächen LKW in verkehrsgefährdender Weise abzustellen, wie dies auf der A 3 ausweislich des Planfeststellungsbeschlusses häufig zu beobachten war (S. 65).
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Der vom Planfeststellungsbeschluss ausgewiesene Bedarf von 642 weiteren Stellplätzen (PFB S. 66) ist vom Kläger nicht substantiiert angegriffen worden und auch sonst nicht zu beanstanden. Auf die Kritik des Klägers an der Verkehrsprognose hat der Gutachter des Beklagten, Prof. Dr.-Ing. K., überzeugend ausgeführt, dass im hier streitigen Abschnitt der Zuwachs des Verkehrs konservativ berechnet worden ist. In den vergangenen Jahren ist die Verkehrsprognose von den tatsächlichen Verhältnissen übertroffen worden. Gegenüber dem Zeitraum 1995 - 2005 sind die Zuwächse in den Jahren danach gestiegen, weil die A 70 fertig gestellt war.
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Die Planung der PWC-Anlage hat sich an die Empfehlungen für Rastanlagen an Straßen - ERS - gehalten, die in Ziff. 3.2.1 einen Regelabstand für unbewirtschaftete Rastanlagen von 15 bis 20 km vorsehen. Allerdings strebt der Planfeststellungsbeschluss an, im Abstand von 10 bis 15 km ausreichende und sichere Parkmöglichkeiten zu schaffen. Damit wird der empfohlene Regelabstand unterschritten. Das ist aber angesichts des Parkplatzbedarfs infolge des gestiegenen Verkehrsaufkommens in Ost-West-Richtung und insbesondere des LKW- und Schwerverkehrs nicht zu beanstanden. Derzeit ergibt sich im Westen eine Entfernung von 25 km zur Tank- und Rastanlage Haidt, die Entfernung zur planfestgestellten PWC-Anlage Steigerwaldhöhe wird 10,7 km betragen, nach Osten zur Tank- und Rastanlage Steigerwald 12 km.
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Die Berechnung des Mindestbedarfs von 642 neuen LKW-Stellplätzen zwischen dem Autobahnkreuz Biebelried und Nürnberg (PFB S. 64 ff.) erfolgte nach dem „Modell zur einfachen Abschätzung des Stellplatzbedarfes für Lkw“ (entspricht Anlage 1 ERS), das auf der bundesweiten Zählung der auf Stellplätzen abgestellten LKW im März 2008 und dem zu erwartenden Stellplatzbedarf 2025 beruht (PFB S. 66). Bedenken gegen das Alter dieser Zählung bestehen im Ergebnis nicht, weil in den vergangenen Jahren die Verkehrsbelastung stark angestiegen ist und die Ergebnisse der Zählung zu konservativen Annahmen in dem Sinne führen, dass sich in der Tendenz zu wenige Stellplätze ergeben. Ein Vergleich des Bedarfs von 642 Stellplätzen mit den - auch die Erweiterung vorhandener Tank- und Rastanlagen einschließenden - 586 Stellplätzen, die Ergebnis des in der mündlichen Verhandlung vorgestellten und erläuterten - obschon in diesem Umfang nicht in den angegriffenen Planfeststellungsbeschluss eingeflossenen (s. für Heuchelheim PFB S. 67) - Stellplatzkonzepts des Beklagten sind, zeigt weiterhin ein beträchtliches Defizit. Insoweit verweist der Planfeststellungsbeschluss ausdrücklich auf die ergänzende Bedarfsdeckung durch die an der Strecke liegenden privaten Autohöfe (S. 67).
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Der Kläger kann nicht damit durchdringen, dass weit mehr Park- und Rastplätze geschaffen werden sollten als nötig, weil die von den privat betriebenen Autohöfen vorgehaltenen Stellplätze zu Unrecht nicht einbezogen worden seien. Das trifft nicht zu. Zum einen könnten entgegen der Behauptung des Klägers die an der Strecke befindlichen privaten Autohöfe den Stellplatzbedarf ausweislich der Stellplatzzählung 2008 ohnedies nicht vollständig decken, weil diese zum Teil überlastet, zum Teil aber auch nicht voll ausgenutzt sind. Zum anderen geht der Planfeststellungsbeschluss ohne Rechtsfehler davon aus, dass private Stellplätze kein vollständiger Ersatz für die an Bundesfernstraßen erforderlichen Stellplätze sind. Für die privaten Autohöfe besteht keine Straßenbaulast des Bundes, und es gibt keine gesetzliche Verpflichtung Privater, Autohöfe mit Stellplätzen dauerhaft und zuverlässig zu betreiben, so dass ihr Bestand nicht gesichert ist. Deshalb musste der Beklagte auch nicht darauf abstellen, in welchem Umfang welche Autohöfe derzeit wirtschaftlich oder unwirtschaftlich betrieben werden.
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2. Ohne Erfolg rügt der Kläger aber auch, dass das Regenrückhalte- und Absetzbecken so weit verschoben werden könnte, dass sein Grundstück dafür nicht in Anspruch genommen werden müsste. Der Beklagte hat überzeugend dargelegt, dass die Beckenanlage wegen des Streckentiefpunktes in Höhe des klägerischen Grundstücks und der Zuführung des Wassers zum Vorflutgraben vernünftigerweise nicht verschoben werden kann. Bei der vom Kläger - erst in der mündlichen Verhandlung vorgebrachten - Verlegung der Becken nach Osten müsste das Abwasser über den Vorflutgraben hinaus und wieder zurückgeleitet werden. Das widerspricht der Regel, dass das Abwasser auf möglichst kurzem Weg zur Vorflut geleitet werden soll.
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3. Die Abwägung der Belange des Klägers ist auch im Übrigen nicht zu beanstanden.
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a) Entgegen der Auffassung des Klägers hat der Planfeststellungsbeschluss für den von der PWC-Anlage auf die Ortschaft Heuchelheim und damit auch das Wohngrundstück des Klägers einwirkenden Lärm eine Lärmprognose erstellt (vgl. PFB S. 83 ff., 139 f.) und die erforderlichen Lärmschutzmaßnahmen vorgesehen (§ 41 Abs. 1 BImSchG, 16. BImSchV). Danach ist insgesamt eine erhebliche Lärmreduzierung gegenüber dem Ist-Zustand zu erwarten. Die Einwendungen des Klägers dagegen bleiben unsubstantiiert. Lärmschutzbelange anderer Einwohner Heuchelheims kann der Kläger nicht geltend machen. Fehler beim Lärmschutz würden sich, lägen sie vor, nicht auf die Inanspruchnahme seines landwirtschaftlichen Grundstücks auswirken.
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b) Erfolglos muss auch die Rüge des Klägers bleiben, das Unterführungsbauwerk 337c werde zu Unrecht geschlossen; das habe wegen der fehlenden Möglichkeiten für den Wildwechsel nachteilige Auswirkungen auf den Wildbestand im Jagdbezirk, was wiederum den Wert seines Jagdgenossenschaftsanteils mindere. Es kann dahinstehen, ob dem Kläger insoweit überhaupt ein Abwägungsanspruch zusteht, weil die Beeinträchtigung des Jagdausübungsrechts nicht vom Kläger als Mitglied der Jagdgenossenschaft geltend gemacht werden kann, sondern nur von der Jagdgenossenschaft als „Stück abgespaltetes Eigentum“ der einzelnen Jagdgenossen (so BGH, Urteile vom 14. Juni 1982 - III ZR 175/80 - BGHZ 84, 261<265> und vom 20. Januar 2000 - III ZR 110/99 - BGHZ 143, 321 <324>). Jedenfalls ist durch die Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses in der mündlichen Verhandlung mit einer Biotopverbesserung zur Förderung des Wildwechsels am Bauwerk 338b die durch die Schließung der Unterführung 337c hervorgerufene nachteilige Wirkung zusammen mit der Aufweitung der Unterführungen 337a und 339a ausgeglichen, wie der jagdfachlichen Stellungnahme des Jagdberaters für Stadt und Landkreis Bamberg vom 26. Februar 2015 zu entnehmen ist.
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Den vom Kläger geltend gemachten, durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Belang, durch die Schließung der Unterführung werde ein Jahrhunderte alter Wanderweg unterbrochen, hat der Planfeststellungsbeschluss in die Abwägung eingestellt, jedoch fehlerfrei den für die Schließung der Unterführung sprechenden Belangen untergeordnet. Insbesondere würde ein Röhrendurchgang für Fußgänger und eventuell Radfahrer zu einem verringerten Lichtraumprofil und dadurch zu ungünstigen Licht-und Luftverhältnissen führen (PFB S. 195).
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c) Der Kläger kann auch nicht damit durchdringen, dass die Belastung durch den Umgehungsverkehr an der Nordseite des Ortes auf der Staatsstraße 2260 nicht zum Gegenstand des Planfeststellungsverfahrens gemacht worden ist. Zwar können im Rahmen der Abwägung nach § 17 Satz 2 FStrG grundsätzlich auch nachteilige Wirkungen einer Straße geltend gemacht werden, die baulich nicht verändert, jedoch infolge der vorgesehenen Planfeststellung erheblich belastet wird mit der Folge unzumutbarer Lärmimmissionen (vgl. BVerwG, Urteile vom 15. April 1977 - 4 C 100.74 - BVerwGE 52, 237 <245> und vom 17. März 2005 - 4 A 18.04 - BVerwGE 123, 152 <157>). Der Kläger hat allerdings noch nicht einmal im Ansatz dargelegt, in welchem Umfang nach seiner Auffassung die Staatsstraße 2260 zusätzlich belastet werden wird. Nahe liegt eine erhebliche Zusatzbelastung schon deshalb nicht, weil durch die Verbreiterung der Autobahn die Gefahr einer vollständigen Sperrung mit der Folge des Umleitungsverkehrs nachhaltig verringert wird.
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d) Es ist nicht zu erkennen, dass die Verlegung der Anschlussstelle Schlüsselfeld nach Osten und die mit ihr verbundene geringfügige Verschiebung der Staatsstraße 2261 auf sachfremden Erwägungen beruht, wie der Kläger behauptet. Abgesehen davon, dass die Verlegung der Anschlussstelle weder das Grundeigentum noch sonstige Belange des Klägers berührt und er sie deshalb nicht rügen kann, ist die Verlegung durch die Verbreiterung der Autobahn veranlasst.
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e) Die Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft, die nach §§ 13 ff. BNatSchG zu vermeiden und ggfs. auszugleichen sind (§ 15 BNatSchG), hat der Planfeststellungsbeschluss im Einzelnen abgewogen (PFB S. 156 ff.). Fehler in der Abwägung sind vom Kläger nicht substantiiert dargetan.
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III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.
(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.
Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:
- 1.
Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen; - 2.
Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a; - 3.
Urteile, durch die gemäß § 341 der Einspruch als unzulässig verworfen wird; - 4.
Urteile, die im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen werden; - 5.
Urteile, die ein Vorbehaltsurteil, das im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen wurde, für vorbehaltlos erklären; - 6.
Urteile, durch die Arreste oder einstweilige Verfügungen abgelehnt oder aufgehoben werden; - 7.
Urteile in Streitigkeiten zwischen dem Vermieter und dem Mieter oder Untermieter von Wohnräumen oder anderen Räumen oder zwischen dem Mieter und dem Untermieter solcher Räume wegen Überlassung, Benutzung oder Räumung, wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs sowie wegen Zurückhaltung der von dem Mieter oder dem Untermieter in die Mieträume eingebrachten Sachen; - 8.
Urteile, die die Verpflichtung aussprechen, Unterhalt, Renten wegen Entziehung einer Unterhaltsforderung oder Renten wegen einer Verletzung des Körpers oder der Gesundheit zu entrichten, soweit sich die Verpflichtung auf die Zeit nach der Klageerhebung und auf das ihr vorausgehende letzte Vierteljahr bezieht; - 9.
Urteile nach §§ 861, 862 des Bürgerlichen Gesetzbuchs auf Wiedereinräumung des Besitzes oder auf Beseitigung oder Unterlassung einer Besitzstörung; - 10.
Berufungsurteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Wird die Berufung durch Urteil oder Beschluss gemäß § 522 Absatz 2 zurückgewiesen, ist auszusprechen, dass das angefochtene Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar ist; - 11.
andere Urteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten, wenn der Gegenstand der Verurteilung in der Hauptsache 1.250 Euro nicht übersteigt oder wenn nur die Entscheidung über die Kosten vollstreckbar ist und eine Vollstreckung im Wert von nicht mehr als 1.500 Euro ermöglicht.
(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.
(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn
- 1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat, - 2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder - 3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.
(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.
(1) Im Rechtsmittelverfahren bestimmt sich der Streitwert nach den Anträgen des Rechtsmittelführers. Endet das Verfahren, ohne dass solche Anträge eingereicht werden, oder werden, wenn eine Frist für die Rechtsmittelbegründung vorgeschrieben ist, innerhalb dieser Frist Rechtsmittelanträge nicht eingereicht, ist die Beschwer maßgebend.
(2) Der Streitwert ist durch den Wert des Streitgegenstands des ersten Rechtszugs begrenzt. Das gilt nicht, soweit der Streitgegenstand erweitert wird.
(3) Im Verfahren über den Antrag auf Zulassung des Rechtsmittels und im Verfahren über die Beschwerde gegen die Nichtzulassung des Rechtsmittels ist Streitwert der für das Rechtsmittelverfahren maßgebende Wert.
(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.
(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.
(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.
(4) In Verfahren
- 1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro, - 2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro, - 3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und - 4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.
(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert
- 1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist, - 2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.
(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.