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| | Die zulässige, insbesondere rechtzeitig unter Stellung eines Antrags begründete Berufung des Klägers ist unbegründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass die Klage zulässig ist (dazu unter 1.), jedoch in der Sache ohne Erfolg bleibt (dazu unter 2.). |
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| | 1. Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass die Klage als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig ist. Das Schreiben des Landratsamts ... vom 26.02.2010 stellt einen Verwaltungsakt dar (dazu unter 1.1), der sich bis zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht erledigt hat (dazu unter 1.2). |
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| | 1.1 Bei der im Schreiben des Landratsamts vom 26.02.2010 enthaltenen Aufforderung an den Kläger, Nachweise über seine aktuellen Einkommens- und Vermögensverhältnisse vorzulegen, handelt es sich um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 LVwVfG. Für die Frage, ob eine Erklärung der Behörde als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, ist im Rahmen einer Gesamtwürdigung neben dem Wortlaut und dem objektiven Erklärungswert - insbesondere unter Berücksichtigung der Regelungsbefugnis der Behörde und dem Regelungsgehalt - auf die äußere Form (z.B. Bezeichnung als Bescheid oder Verfügung) sowie eine gegebenenfalls beigefügte bzw. fehlende Rechtsbehelfsbelehrung abzustellen. Das Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung kann ein Indiz gegen das Vorliegen eines Verwaltungsaktes sein, schließt jedoch für sich allein das Vorliegen eines Verwaltungsaktes nicht zwingend aus. Unklarheiten hinsichtlich der von der Behörde gewählten Verwaltungsakt-Form gehen zu deren Lasten; bei Auslegungszweifeln ist bei belastenden Verwaltungsakten das für den Betroffenen weniger belastende Auslegungsergebnis vorzuziehen (vgl. Senatsurteil vom 14.02.2012 - 10 S 1115/10 - DÖV 2012, 570; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.10.2009 - 2 S 1457/09 - VBlBW 2010,119). |
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| | Bei Anwendung dieser Grundsätze ist das Schreiben des Landratsamts vom 26.02.2010 als einseitig verbindliche Regelung anzusehen, obwohl es nicht als Bescheid bezeichnet ist und ihm keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt war. Wie das Verwaltungsgericht und die Widerspruchsbehörde zutreffend ausgeführt haben, kommt der auferlegten Verpflichtung Regelungswirkung zu. Eine Regelung ist anzunehmen, wenn die Maßnahme der Behörde darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, d.h. wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.05.1987 - 7 C 83.84 -BVerwGE 77, 268). Zwar stellen unselbständige Verfahrenshandlungen wie die Aufforderung zur Mitwirkung grundsätzlich keine Regelung dar, da sie eine solche lediglich vorbereiten und das Verwaltungsverfahren durch sie nicht abgeschlossen wird (vgl. hierzu näher Stuhlfauth in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl. 2014, Rn 62 ff. zu § 35). Allerdings kann auch Vorbereitungsmaßnahmen ausnahmsweise eine Verwaltungsaktqualität zukommen; dies ist namentlich dann der Fall, wenn behördliche Datenerhebungen unmittelbar den Rechtskreis des Bürgers berühren und eine verbindliche Entscheidung über deren Umfang getroffen wird (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24.04.1990 - 8 A 1662/88 - NVwZ 1990, 1192; OLG Hamm, Beschluss vom 22.10.1992 - 3 Ss Owi 539/92 - NVwZ-RR 1993, 244). In diesem Fall muss nämlich die Möglichkeit bestehen, bereits gegen die vorbereitende hoheitliche Maßnahme verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen. Entsprechendes gilt in dem hier vorliegenden Fall. Der Aufforderung kommt Regelungscharakter zu, weil über den Umfang der geltend gemachten Auskunfts- und Vorlagepflicht entschieden wird, mithin die Behörde entscheidet, worüber, in welchem Umfang und wie der in Anspruch genommene potentielle Störer Auskunft zu erteilen hat. Es handelt sich somit um eine gesetzeskonkretisierende Verfügung, mit der sich die aus § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG ergebende Handlungspflicht verbindlich festgestellt und in Form eines Verwaltungsaktes konkretisiert wird. Letzteres ist von Bedeutung, weil die Behörde nur einen den Einzelfall regelnden Verwaltungsakt, nicht aber den allgemeinen gesetzlichen Befehl mit Zwangsmitteln durchsetzen kann (vgl. Senatsurteil vom 31.05.2011 - 10 S 794/09 - ESVGH 61, 246). |
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| | Unabhängig hiervon ist die Statthaftigkeit der Anfechtungsklage bereits deshalb zu bejahen, weil das Regierungspräsidium in seinem Widerspruchsbescheid die Verwaltungsaktqualität der Maßnahme ausdrücklich anerkannt und der Entscheidung damit die Gestalt eines Verwaltungsaktes gegeben hat. Aus dem Gebot des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) folgt, dass eine behördliche Entscheidung in der Weise angegriffen werden kann, in der sie sich äußerlich für den Adressaten darstellt. Qualifiziert die mit der Ausgangsbehörde nicht identische Widerspruchsbehörde im Widerspruchsbescheid eine Regelung als Verwaltungsakt, ist gegen die so gestaltete Maßnahme die Anfechtungsklage statthaft (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.1987 - 8 C 21.86 -BVerwGE 78, 3). |
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| | 1.2 Dieser Verwaltungsakt hat sich auch nicht durch die Inanspruchnahme des Klägers als Handlungsstörer mit Verfügung vom 06.09.2010 erledigt. Nach § 43 Abs. 2 LVwVfG bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Die Erledigung eines Verwaltungsakts tritt ein, wenn dieser nicht mehr geeignet ist, rechtliche Wirkungen zu entfalten oder wenn die ihm ursprünglich innewohnende Steuerungsfunktion entfallen ist (BVerwG, Urteil vom 25.09.2008 - 7 C 5.08 - NVwZ 2009, 122; Senatsbeschluss vom 25.01.2010 - 10 S 2701/09 - VBlBW 2010, 204). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Denn das Landratsamt leitet immer noch Rechtsfolgen aus seiner Verfügung vom 26.02.2010 her. So begründet es die Entscheidung über die Heranziehung des Klägers zu Maßnahmen nach § 9 Abs. 2 BBodSchG mit Bescheid vom 06.09.2010 ausdrücklich mit der Verletzung der aufgegebenen Pflicht aus dem verfahrensgegenständlichen Verwaltungsakt. Zudem hat die Behörde ein Ordnungswidrigkeitenverfahren wegen nicht erfolgter Auskunftserteilung eingeleitet und gegen den Kläger ein Bußgeld festgesetzt. Der streitgegenständliche Verwaltungsakt bildet nach wie vor die Grundlage des Auskunftsverlangens des Landesamts und kann Gegenstand der Verwaltungsvollstreckung sein. |
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| | 2. Die Klage bleibt jedoch in der Sache ohne Erfolg. Die mit Bescheid vom 26.02.2010 ausgesprochene Verpflichtung des Klägers, Nachweise über seine aktuellen Einkommens- und Vermögensverhältnisse vorzulegen, in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 12.12.2011 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger deshalb nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass auf der Grundlage von § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG auch die Erteilung von Auskünften über persönliche Verhältnisse des potentiell Sanierungsverantwortlichen verlangt werden kann (dazu unter 2.1). Gegen die Rechtmäßigkeit der Verfügung vom 26.02.2010 bestehen nicht die von dem Kläger geltend gemachten formellen und inhaltlichen Bedenken (dazu unter 2.2). |
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| | 2.1 Das Verwaltungsgericht geht zutreffend davon aus, dass § 3 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Bundes-Bodenschutzgesetzes (Landes-Bodenschutz- und Altlastengesetz - LBodSchAG - vom 14.12.2004 - GBl. 2004, 908) die tragende Rechtsgrundlage für die Verfügung vom 26.02.2010 ist. Danach hat, wer aufgrund von Tatsachen als Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast in Betracht kommt, dessen Gesamtrechtsnachfolger, der Eigentümer, der frühere Eigentümer und der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück der Bodenschutz- und Altlastenbehörde und deren Beauftragten auf Verlangen Auskünfte zu erteilen und Unterlagen vorzulegen, die diese zur Erfüllung der Aufgaben nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz oder nach diesem Gesetz benötigen. |
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| | Die Auslegung anhand der klassischen Auslegungsmethoden ergibt, dass auch die von der Behörde angeforderten Unterlagen solche im Sinne des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG sind. Für dieses auch vom Verwaltungsgericht vertretene Normverständnis spricht bereits der Wortlaut von § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG (dazu unter 2.1.1). Entgegen der Auffassung des Klägers ist eine abweichende restriktive Auslegung weder bei systematischer Betrachtung (dazu unter 2.1.2) noch aufgrund der Gesetzesbegründung (dazu unter 2.1.3) geboten. Für das hier vertretene Auslegungsergebnis spricht vor allem auch der Sinn und Zweck der Bestimmung (dazu unter 2.1.4). Schließlich ist eine Reduktion der Norm auch nicht erforderlich, um verfassungsrechtlichen Anforderungen, insbesondere im Hinblick auf die Garantie der informationellen Selbstbestimmung gemäß Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG, Genüge zu tun (dazu unter 2.1.5). |
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| | 2.1.1 Bereits der Wortlaut von § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG spricht dafür, dass auch Informationen und Unterlagen zu den wirtschaftlichen Verhältnissen eines potentiell Sanierungsverantwortlichen auf der Grundlage dieser Bestimmung verlangt werden können. In der Norm ist nämlich nur von Unterlagen die Rede, die die Bodenschutz- und Altlastenbehörde „zur Erfüllung ihrer Aufgaben“ benötigt. Es handelt sich mithin um eine (eingeschränkte) Generalklausel, wie sie der Gesetzgeber gerade im Bereich der Gefahrenabwehr häufig verwendet. Teil der Aufgaben der Bodenschutzbehörde ist es auch, im Rahmen der Ermessensausübung eine Entscheidung über die Heranziehung mehrerer in Betracht kommender Pflichtigen für die diversen im Bundes-Bodenschutz-gesetz vorgesehenen Erkundungs- und Sanierungsmaßnahmen zu treffen. Die fehlerfreie Ausübung dieses Ermessens kann dabei auch Ermittlungen zu der finanziellen und wirtschaftlichen Lage der in Betracht kommenden Sanierungspflichtigen voraussetzen. Für das von dem Kläger vertretene Auslegungsergebnis, wonach lediglich „sachliche“ Informationen und entsprechende Unterlagen verlangt werden können, findet sich jedenfalls im Wortlaut der Bestimmung kein Anhaltspunkt. |
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| | 2.1.2 Entgegen der Auffassung der Berufung führt auch die systematische Auslegung zu keinem eindeutigen Ergebnis. Wie der Kläger richtigerweise feststellt, werden in vergleichbaren Eingriffsnormen, welche Behörden zur Datenerhebung ermächtigen, häufig deutlich restriktivere Voraussetzungen normiert. Im vom Kläger angeführten Bereich des Sozialrechts ermächtigt § 60 SGB I Sozialbehörden dazu, von den Antragstellern Nachweise für ihre Bedürftigkeit und vergleichbare Unterlagen zu verlangen. In dieser Norm wird auch ausdrücklich klargestellt, dass Unterlagen über die persönlichen Verhältnisse des Antragstellers verlangt werden können. Richtig ist auch, dass der Gesetzgeber mit der Normierung des Sozialgeheimnisses in § 35 SGB I besondere Vorkehrungen hinsichtlich des Umgangs mit Sozialdaten geschaffen hat und dabei unter anderem sicherstellt, dass diese Daten ausschließlich für die in diesem Gesetz genannten Zwecke verwendet werden. Ähnliche Regelungen finden sich - worauf die Berufung zutreffend hinweist - in steuer- und abgabenrechtlichen Vorschriften. Daraus lässt sich jedoch nicht das von dem Kläger angeführte systematische Argument herleiten, dass in allen anderen Fällen der staatlichen Eingriffsverwaltung kein weniger strenges Regelungskonzept zulässig sei. Ansonsten wäre der Gesetzgeber stets an sein strengstes Konzept für alle zukünftigen Normgebungen gebunden. Die gesetzesübergreifende Systematik gibt mithin kein eindeutiges Auslegungsergebnis vor. |
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| | 2.1.3 Schließlich bietet auch die Begründung der Landesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zur Ausführung des Bundes-Bodenschutzgesetzes und zur Änderung abfallrechtlicher und wasserrechtlicher Vorschriften vom 20.10.2004 (LT-Drs. 13/3677, S. 1 ff.) keine durchgreifenden Anhaltspunkte dafür, dass sich der Anwendungsbereich des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG lediglich auf „sachliche“ Informationen und damit nicht auf Angaben über Einkommens- und Vermögensverhältnisse bezieht. Zur Erläuterung des § 3 Abs. 2 und 3 LBodSchAG wird in der Begründung zum Gesetzentwurf ausgeführt, dass den Behörden auch solche Informationen zugänglich sein müssten, welche sie nicht selbst oder nur unter unverhältnismäßigem Aufwand beschaffen könnten (vgl. LT-Drs. 13/3677, S. 29). Zur Qualität der Informationen oder inhaltlichen Einschränkungen schweigt die Begründung. Es werden lediglich einzelne Beispiele wie die historische Erkundung und die Änderung der Grundstücksnutzung und -bewirtschaftung genannt. Dem Kläger ist deshalb zwar zuzugeben, dass die Begründung zu § 3 Abs. 2 und 3 LBodSchAG vorrangig diejenigen Informationserhebungen im Blick hat, die er als „sachliche“ Informationen bezeichnet und nicht solche, welche die persönlichen Verhältnisse des Pflichtigen betreffen. Der Senat vermag dem Schluss des Klägers, daraus lasse sich eine Einschränkung auf die sachliche Qualität der vorzulegenden Informationen herleiten, allerdings nicht zu folgen. Wie der Gesetzesbegründung zu entnehmen ist, handelt es sich bei den genannten Beispielen um „besonders augenfällige“, also solche, denen der Gesetzgeber besondere Bedeutung zumisst. Daraus folgt aber nicht, dass andere Bereiche damit einem Zugriff entzogen sind. Gerade bei der hier in Rede stehenden Gefahrenabwehr wäre es schlicht nicht möglich, alle Bereiche, die von einer Befugnisnorm erfasst werden, bereits im Rahmen der Gesetzesbegründung aufzuführen und zu berücksichtigen. Gerade vor diesem Hintergrund hat sich der Gesetzgeber zur Schaffung einer (eingeschränkten) Generalklausel unter Verwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen entschlossen. Trifft der Gesetzgeber aber die Entscheidung, unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden, um so eine Befugnisnorm für eine Vielzahl von gefahrenabwehrrechtlichen Situationen zu schaffen, wäre es sinnwidrig, ihn gerade an den in der Gesetzesbegründung aufgeführten Beispielen festzuhalten und den Anwendungsbereich der Norm hierauf zu beschränken. Hätte der Gesetzgeber tatsächlich eine derartige Beschränkung des Anwendungsbereichs von § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG regeln wollen, hätte er diese Absicht deutlich gemacht, wie sich aus den vorgenommenen Einschränkungen hinsichtlich der Beschaffungspflicht von Dritten ergibt. Danach sind im Bereich der Amtsermittlung nach § 9 Abs. 1 BBodSchG und gegenüber Dritten, welche nicht Pflichtige nach § 9 Abs. 2 und § 10 Abs. 1 BBodSchG sind, nur solche Auskünfte und Unterlagen pflichtgemäß vorzulegen, auf welche die Betroffenen ohne Weiteres Zugriff haben, eine Beschaffungspflicht bei Dritten werde nicht begründet (vgl. LT-Drs. 13/3677, S. 29). Hier zeigt sich anhand der Formulierung der klare Ausnahmecharakter („nur“) und die Klarstellung der Grenzen des unbestimmten Rechtsbegriffs („wird nicht begründet“). Ähnlich verhält es sich mit der Ausnahme für Informationen, durch welche der Pflichtige sich oder nahe Angehörige in die Gefahr der Strafverfolgung bringen würde (§ 3 Abs. 2 Satz 2 LBodSchAG). Diese tatsächlich vom Gesetzgeber beabsichtigten Einschränkungen sind mithin als solche klar im Tatbestand formuliert. Hinsichtlich der hier in Rede stehenden Frage der Qualität der Informationen wird eine derartige ausdrückliche Einschränkung indes weder im Tatbestand noch in der Gesetzesbegründung vorgenommen. |
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| | Entgegen der Auffassung des Klägers führt auch die Betrachtung der Gesetzesmaterialien zu verwandten Regelungen anderer Bundesländer zu keinem abweichenden Auslegungsergebnis. Derartigen Gesetzesmaterialien kann insoweit nur eine indizielle Bedeutung zukommen, da die Motive der Gesetzgeber anderer Bundesländer keinen sicheren Rückschluss für die Auslegung des baden-württembergischen Gesetzes ermöglicht. Ein Vergleich der Gesetzesbegründung zu wortgleichen (vgl. Niedersachsen, § 1 Abs. 1 NBodSchG) oder ähnlichen Formulierungen (vgl. Bayern, Art. 1 Satz 2 BayBodSchG; Berlin, § 2 Abs. 3 Bln BodSchG; Bremen, § 4 Abs. 1 BremBodSchG; Hamburg, § 1 Abs. 2 und 3 HambBodSchG; Nordrhein-Westfalen, § 3 Abs. 1 LBodSchG; Rheinland-Pfalz, § 5 Abs. 1 LBodSchG; Saarland, § 2 Abs. 1 SBodSchG; Sachsen, § 10 Abs. 2 SächsABG; Sachsen-Anhalt, § 3 BodSchAG LSA; Schleswig-Holstein, § 2 Abs. 1 LBodSchG; Thüringen, § 2 Abs. 3 ThürBodSchG) in den Ausführungsgesetzen anderer Bundesländer zum Bundes-Bodenschutzgesetz bestätigt tendenziell das hier vertretene Auslegungsergebnis. So statuiert die wortgleiche Regelung in § 1 Abs. 1 des niedersächsischen Bodenschutzgesetzes (NBodSchG) laut der Gesetzesbegründung ausdrücklich eine „umfassende Auskunftspflicht“, welche ebenfalls nur insoweit eingeschränkt wird, als die Auskunft einer strafrechtlichen Selbstbezichtigung oder Bezichtigung naher Angehöriger gleichkäme (vgl. LT-Drs. 14/380, Begründung zu § 1, S. 11). Eine weitergehende Eingrenzung wird nicht vorgenommen. Auch finden sich hier keine besonders aufgelisteten Beispiele für den möglichen Inhalt eines Auskunftsbegehrens. Eine solche umfassende Auskunftserteilung hat der jeweilige Gesetzgeber auch in anderen Bundesländern mit ähnlich formulierten oder inhaltsgleichen Voraussetzungen im Blick (vgl. etwa hinsichtlich Bayern, LT-Drs. 14/31, S. 11; Bremen, LT-Drs. 15/1188, S. 13; Hamburg, LT-Drs. 16/4508, S. 8; Nordrhein-Westfalen, LT-Drs. 12/4475, S. 39; Sachsen-Anhalt, LT-Drs. 3/4909, S. 19; Schleswig-Holstein, LT-Drs. 15/1049, S. 26; Thüringer Landtagsdrucksache 3/3413, S. 14). Neben der Auskunftspflicht, welche inhaltlich der in § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG Baden-Württemberg gleichkommt, haben Hessen und Mecklenburg-Vorpommern darüber hinaus noch eine klarstellende Regelung bezüglich Angaben zu Tatsachen, welche die Sanierungsverantwortlichkeit oder die wirtschaftlichen Verhältnisse betreffen, aufgenommen. So heißt es wortgleich in § 4 Abs. 4 HAltBodSchG und § 2 Abs. 4 LBodSchG M-V, dass die Bodenschutzbehörde bei Angaben über Tatsachen, welche die Sanierungsverantwortlichkeit oder die wirtschaftlichen Verhältnisse des Sanierungspflichtigen betreffen, verlangen kann, dass die Angaben durch eine Versicherung an Eides statt glaubhaft gemacht werden. Hieraus kann indes nicht geschlossen werden, dass die Landesgesetzgeber damit eine spezielle Ermächtigungsgrundlage gerade für die Vorlage von personenbezogenen Daten zur Leistungsfähigkeit geschaffen haben und diese nötig sei, da die allgemeine Regelung zu Auskünften nur die grundstücksbezogenen Daten erfasse. Diesem Schluss steht bereits entgegen, dass ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 4 Abs. 4 HAltBodschG und § 2 Abs. 4 LBodSchG M-V der Zweck dieser Regelungen allein darin besteht, die Richtigkeitsgewähr der Auskünfte zu erhöhen, da die Abgabe falscher eidesstattlicher Versicherungen einen Straftatbestand erfüllt (vgl. Hessen LT-Drs. 16/7240, S. 15 und Mecklenburg-Vorpommern LT-Drs. 5/4169, S. 26). Durch diese Vorschriften soll nur die Glaubhaftmachung durch eidesstattliche Versicherung genauer geregelt werden (vergleichbar mit der Regelung des § 27 LVwVfG). Eine Ermächtigungsgrundlage für das Auskunftsverlangen hinsichtlich persönlicher Daten wird in diesen gesonderten Regelungen gerade nicht geschaffen. Dieses ist vielmehr von der allgemeinen und mit der Regelung des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG Baden-Württemberg vergleichbaren Norm des § 4 Abs. 1 Satz 2 HAltBodSchG und § 2 Abs. 1 Satz 2 LBodSchG M-V gedeckt. Laut der hessischen Gesetzesbegründung räumt diese Regelung der Behörde ein Auskunftsrecht ein, das nur durch die oben genannte Gefahr der strafrechtlichen Selbstbezichtigung und das Kriterium, dass die Auskunft zur Aufgabenerfüllung nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz und nach diesem Gesetz „benötigt“ werde, eingeschränkt wird (vgl. Hessen, LT-Drs. 16/7240, S. 14). Damit sind hier die gleichen Voraussetzungen wie nach § 3 Abs. 2 LBodSchAG maßgeblich. Eine einschränkende Auslegung des Tatbestands ist mithin auch nach dem Gesetzgeberwillen anderer Bundesländer nicht geboten. |
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| | 2.1.4 Entscheidend muss vor dem Hintergrund der im Ergebnis nicht vollständig stringenten grammatischen und historischen Auslegung die Frage sein, welcher Normzweck mit § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG verfolgt wird. Sinn und Zweck der Vorschrift sprechen jedoch eindeutig dafür, auch die persönlichen Informationen unter die Norm zu subsumieren. Der Kläger macht geltend, es sei eine teleologische Begrenzung des Wortlauts dahingehend geboten, dass lediglich „sachliche“ Informationen auf dieser Grundlage erlangt werden können. Dem ist indes nicht zuzustimmen. Telos des § 3 Abs. 2 LBodSchAG ist nämlich gerade, der Behörde die Erfüllung ihrer Aufgaben nach dem BundesBodenschutzgesetz zu ermöglichen und ihr die hierzu erforderlichen Instrumente in die Hand zu geben. Zu diesen Aufgaben gehört es auch, bei mehreren in Betracht kommenden Erkundungs- bzw. Sanierungspflichtigen im Rahmen der Ermessensausübung eine sachgerechte Störerauswahl zu treffen. Fehl geht die Erwägung des Klägers, hierzu seien Auskünfte über die persönlichen, insbesondere wirtschaftlichen Verhältnisse eines Sanierungspflichtigen nicht zwingend notwendig. |
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| | Im Falle einer sogenannten Störermehrheit ist bei der behördlichen Auswahlentscheidung, welcher Störer mit einer Verfügung herangezogen wird, zwischen der primären Ebene und der sekundären Ebene zu unterscheiden; dabei sind die Auswahlkriterien nicht notwendigerweise identisch (vgl. hierzu ausführlich Senatsurteil vom 18.12.2012 - 10 S 744/12 - VBlBW 2013, 189). Auf der hier in Rede stehenden primären Ebene geht es aus einer ex ante-Sicht um die Gefahrenabwehr. Leitender Gesichtspunkt für die Störerauswahl ist die Effektivität der Gefahrenabwehr; anzustreben ist die schnelle und wirksame Gefahrenbeseitigung. Ein gesetzliches Rangverhältnis zur gefahrenabwehrrechtlichen Heranziehung von Störern gibt es dabei grundsätzlich nicht. Bei der Ausübung ihres Auswahlermessens hat sich die Behörde in erster Linie von dem Gesichtspunkt der effektiven Gefahrenabwehr unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes leiten zu lassen. Dies schließt nicht aus, dass daneben auch andere Gesichtspunkte berücksichtigt werden; dies kann z.B. die größere Gefahrennähe eines der Störer sein. Ferner darf die Behörde bereits auf der Primärebene den Gesichtspunkt der gerechten Lastenverteilung berücksichtigen (vgl. zum Ganzen Senatsurteile vom 24.01.2012 - 10 S 1476/11 - NVwZ-RR 2012, 387; sowie vom 30.04.1996 - 10 S 2163/95 - VBlBW 1996, 351). In diesem Rahmen darf auch die fehlende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Sanierungspflichtigen in die Ermessenserwägungen auf der Primärebene eingestellt werden (vgl. Senatsurteil vom 30.04.1996 - 10 S 2163/95 -, a.a.O.). Die Behörde hat ihre Ermessensentscheidung aber auch insoweit auf einer ausreichenden Tatsachengrundlage zu treffen und darf von der Leistungsunfähigkeit eines Betroffenen nicht ohne nähere Überprüfung ausgehen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 16.11.1992 - 1 S 2727/91 -, NVwZ-RR 1994, 52; sowie vom 28.06.1989 - 5 S 721/88 -, VBlBW 1990, 31). Die Kenntnis der Einkommens- und Vermögensverhältnisse der in Betracht kommenden Sanierungsverantwortlichen ist für die Ermessensentscheidung der Bodenschutzbehörde mithin immer dann erforderlich, wenn sie sich bei der Störerauswahl - nach dem oben Gesagten in zulässiger Weise - von dem Gesichtspunkt der gerechten Lastenverteilung neben dem primären Gesichtspunkt der Effektivität des behördlichen Handelns leiten lässt. |
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| | Fehl geht vor diesem Hintergrund die Auffassung des Klägers, die Bodenschutzbehörde könne bei verweigerter Vorlage von Unterlagen zu den wirtschaftlichen Verhältnissen eines Sanierungsverantwortlichen aufgrund nicht ordnungsgemäßer Mitwirkung zu seinen Lasten davon ausgehen, er sei wirtschaftlich leistungsfähig, und ihn auf dieser Grundlage als Störer in Anspruch nehmen. Dabei bedarf keiner abschließenden Klärung, ob und gegebenenfalls unter welchen konkreten Voraussetzungen eine Behörde trotz ihrer Amtsermittlungspflicht gemäß § 24 LVwVfG aufgrund unterbliebener Mitwirkung auf das Vorliegen oder Nichtvorliegen bestimmter an sich aufzuklärender Umstände schließen darf (vgl. hierzu näher Schenk in: Obermayer/Funke-Kaiser, a.a.O., Rn 140 zu § 24). Denn eine effektive Aufgabenerfüllung wäre selbst dann nicht gewährleistet, wenn die Bodenschutzbehörde grundsätzlich von der Leistungsfähigkeit der Beteiligten ausgehen dürfte und es an ihnen läge, das Gegenteil durch Vorlage aussagekräftiger Unterlagen nachzuweisen. Zutreffend weist der Beklagte darauf hin, dass die Bodenschutzbehörde dann Gefahr liefe, spätestens zum Zeitpunkt der Vollstreckung der Kosten einer etwaigen Ersatzvornahme festzustellen, dass die Leistungsfähigkeit des für die Maßnahme Herangezogenen tatsächlich nicht gegeben war. |
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| | 2.1.5 Der Anwendungsbereich des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG ist auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht derart zu reduzieren, dass die Vorschrift nur zur Anforderung von Nachweisen hinsichtlich sachlicher Informationen berechtigt. Zwar stellt die Verpflichtung zur Vorlage von Unterlagen über Eigentums- und Vermögensverhältnisse auf der Grundlage von § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG einen Eingriff in das grundrechtlich garantierte Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar (dazu unter 2.1.5.1). Der Eingriff erfolgt indes auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage und steht auch sonst mit den materiellen Gewährleistungen des Grundgesetzes im Einklang (dazu unter 2.1.5.2). |
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| | 2.1.5.1 Die dem Kläger auferlegte Verpflichtung zur Erteilung von Auskünften über seine wirtschaftlichen Verhältnisse stellt sich als ein Eingriff in sein Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung dar. Das durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht gewährt unter anderem die aus dem Gedanken der Selbstbestimmung folgende Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden, d.h. über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten selbst zu bestimmen (Recht auf informationelle Selbstbestimmung). In dieses Recht wird nicht nur eingegriffen, wenn der Staat von Einzelnen die Bekanntgabe persönlicher Daten verlangt oder diese der automatisierten Datenverarbeitung zuführt. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützt vielmehr generell vor staatlicher Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten einschließlich staatlicher Datenübermittlung (vgl. grundlegend BVerfG, Urteil vom 15.12.1983 - 1 BvR 209/83 u.a. - BVerfGE 65, 1; Urteil vom 27.06.1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239; Kammerbeschluss vom 14.12.2000 - 2 BvR 1741/99 u.a. - BVerfGE 103, 21; BVerwG, Urteil vom 09.03.2005 - 6 C 3.04 - NJW 2005, 2330). Dabei sind unter personenbezogenen Daten Einzelangaben über persönliche und sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren Person zu verstehen (vgl. BVerfG, Urteil vom 15.12.1983 - 1 BvR 209/83 u.a. - a.a.O. - unter Verweis auf § 2 Abs. 1 BDSG a.F.), also alle Informationen über eine natürliche Person, unabhängig davon, welcher Aspekt der Person angesprochen wird. Um Informationen dieser Art handelt es sich bei den Unterlagen, die der Kläger der Bodenschutz- und Altlastenbehörde vorlegen soll. Gerade die von dem Kläger geforderten Nachweise über seine Einkommens- und Vermögensverhältnisse stellen personenbezogene Daten eines Einzelnen dar, die nicht zur allgemeinen Verbreitung bestimmt sind. Auch liegt ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung vor. Ein Eingriff in die Gewährleistung des Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG liegt in jeder Form staatlicher Erhebung oder Verarbeitung personenbezogener, auch manuell registrierter Daten, wobei die bloße Kenntnisnahme genügt (vgl. näher Di Fabio in: Maunz/Dürig, GG-Kommentar, 66. Ergänzungslieferung 2012, Rn 175 zu Art. 2 GG). Dementsprechend stellt auch die vorliegende Verpflichtung zur Vorlage entsprechender Nachweise über die wirtschaftlichen Verhältnisse einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar. |
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| | 2.1.5.2 Entgegen der Auffassung des Klägers ist der Eingriff in sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung im vorliegenden Fall gerechtfertigt. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung wird nicht schrankenlos gewährt. Der Einzelne muss vielmehr Einschränkungen dieses Rechts im überwiegendem Allgemeininteresse hinnehmen (vgl. BVerfGE, Urteile vom 15.12.1983 - 1 BvR 209/83 u.a. - a.a.O.; vom 15.12.1999 - 1 BvR 653/96 - BVerfGE 101, 361; sowie vom 03.03.2004 - 1 BvR 2378/98 - BVerfGE 109, 279). Solche Beschränkungen bedürfen aber nach Art. 2 Abs. 1 GG einer ausreichend bestimmten gesetzlichen Grundlage und müssen dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit genügen. Außerdem hat der Gesetzgeber organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen zu treffen, welche der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken. Namentlich muss er sicherstellen, dass die Verwendung personenbezogener Informationen nur zu einem Zweck erfolgt, der auch ihre Erhebung rechtfertigen konnte oder könnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.06.2004 - 3 C 41.03 - BVerwGE 121, 115, m.w.N.). |
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| | 2.1.5.2.1 Die Vorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG ist als Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Daten über die wirtschaftlichen Verhältnisse eines potentiell Sanierungsverantwortlichen hinreichend bestimmt. Die so verstandene Vorschrift genügt dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot. Das aus dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG herzuleitende Bestimmtheitsgebot verlangt vom Normgeber, die Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 17.11.1992 - 1 BvR 8/87 - BVerfGE 87, 234; Beschluss vom 18.05.2004 - 2 BvR 2374/99 -BVerfGE 110, 370). Die Auslegungsbedürftigkeit einer Regelung nimmt ihr jedoch nicht die verfassungsrechtlich gebotene Bestimmtheit. Der Bestimmtheitsgrundsatz verbietet es dem Gesetzgeber nicht, Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden. Die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben lässt sich nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen. Der Gesetzgeber muss sich abstrakter und unbestimmter Formulierungen bedienen können, um die Veraltungsbehörden in die Lage zu versetzen, den besonderen Umständen des einzelnen Falles und den schnell wechselnden Situationen des Lebens gerecht zu werden. Zwar darf der Gesetzgeber die Grenzziehung im einzelnen nicht mittels einer vagen Generalklausel dem Ermessen der Verwaltung überlassen; an die tatbestandliche Fixierung dürfen aber auch keine nach der konkreten Sachlage unerfüllbaren Anforderungen gestellt werden. Welche Anforderungen an das Ausmaß der erforderlichen Bestimmtheit im Einzelfall zu stellen sind, lässt sich danach nicht allgemein festlegen. Der Grad der jeweils zu fordernden Bestimmtheit einer Regelung hängt vielmehr von der Eigenart des geregelten Sachverhalts ab, insbesondere auch davon, in welchem Umfang der zu regelnde Sachverhalt einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist. Darüber hinaus ist auch auf die Intensität der Auswirkungen der Regelung für den Betroffenen Bedacht zu nehmen. Je schwerwiegender die Auswirkungen sind, desto höhere Anforderungen werden an die Bestimmtheit der Ermächtigung zu stellen sein. Insoweit berührt sich das Bestimmtheitsgebot mit dem Verfassungsgrundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, der fordert, dass der Gesetzgeber die entscheidenden Grundlagen des zu regelnden Rechtsbereichs, die den Freiheits- und Gleichheitsbereich des Bürgers wesentlich betreffen, selbst festlegt und dies nicht dem Handeln der Verwaltung überlässt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.01.1981 - 2 BvL 3/77, 9/77 -NJW 1981, 1311). Im Fall der Datenerhebung ist zur Wahrung der Bestimmtheit eine aufgaben- und bereichsspezifische Regelung der Eingriffstatbestände zu gewährleisten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.02.2007 - 1 BvR 2368/06 - DVBl. 2007, 497). |
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| | Gemessen hieran stellt die Vorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG eine hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Daten zu den persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen eines potentiell Sanierungsverantwortlichen dar. Die Norm bietet hinreichend konkrete Maßstäbe für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Datenerhebung durch die Bodenschutz- und Altlastenbehörde; der Betroffene kann in ausreichendem Maße voraussehen, bei welcher Gelegenheit und zu welchem Zweck von ihm Daten erhoben werden dürfen. So beschränkt die Vorschrift die Datenerhebung bereits auf das Aufgabengebiet der Bodenschutz- und Altlastenbehörde. Darüber hinaus ist die Datenerhebung durch das Gebot der Erforderlichkeit hinreichend eingeschränkt. Die Behörde darf auf der Grundlage von § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG lediglich Auskünfte und Unterlagen einholen, die zur Erfüllung der Aufgaben des Bodenschutzes und der in diesem Rahmen zu treffenden Ermessensentscheidungen erforderlich sind. Durch diese Vorgaben der Norm wird auch der Kreis der in Betracht kommenden Auskunftspflichtigen eingegrenzt. Die Bodenschutzbehörde darf auf der Grundlage von § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG lediglich Auskünfte von Personen einholen, die als potentiell Erkundungs- oder Sanierungspflichtige gemäß § 9 Abs. 2 i.V.m. § 4 Abs. 3 BBodSchG in Betracht kommen. Entgegen der Meinung des Klägers ist es deshalb auch bei dem hier vertretenen Normverständnis der Bodenschutzbehörde nicht möglich, Unterlagen von beliebigen Dritten heranzuziehen. Vielmehr wird die Erhebung von Daten über die persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse nur im Ausnahmefall möglich sein, nämlich wenn ein Betroffener - wie hier - sich selbst auf seine wirtschaftliche Leistungsunfähigkeit beruft. Gerade aufgrund des Ausnahmecharakters war der Gesetzgeber nicht gehalten, präzisere und einschränkendere Regelungen hinsichtlich einer Datenerhebung zu wirtschaftlichen Verhältnissen durch die Bodenschutz- und Altlastenbehörde zu treffen. Vielmehr war es dem Gesetzgeber unbenommen, sich auch hinsichtlich der Datenerhebung auf unbestimmte Rechtsbegriffe zu beschränken, wie sie der Gesetzgeber im Bereich der Gefahrenabwehr häufig verwendet, um so dem Erfordernis der Effektivität beim Umgang mit Gefahren jedweder Art zu begegnen. Die Mannigfaltigkeit und Verschiedenartigkeit von gefahrenabwehrrechtlich relevanten Situationen macht es besonders schwer, präzisere Normeingrenzungen vorzunehmen, die die erforderliche Gefahrenabwehr in allen denkbaren Situationen sicherstellen. |
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| | 2.1.5.2.2 Die Erhebung von Daten zu den persönlichen Verhältnissen eines potentiell Sanierungspflichtigen auf der Grundlage von § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG genügt auch dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit. Dieses verlangt, dass eine Grundrechtseinschränkung von hinreichenden Gründen des Gemeinwohls gerechtfertigt wird, das gewählte Mittel zu Erreichung des Zwecks geeignet und erforderlich ist und bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze des Zumutbaren noch gewahrt ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.03. 1988 - 1 BvL 49/86 - BVerfGE 78, 77). |
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| | Bei der hier von der Bodenschutzbehörde wahrgenommenen Aufgabe der Klärung der Sanierungsverantwortlichkeit für eine Bodenverunreinigung handelt es sich um einen Gemeinwohlbelang von hohem Rang. Der Staat ist von Verfassungs wegen verpflichtet, den Boden und das Grundwasser als Bestandteile der natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen (Art. 20a GG). Mit Blick auf diese Verpflichtung hat der Gesetzgeber mit Einführung des Bundes-Bodenschutzgesetzes und des Landes-Bodenschutz- und Altlastengesetzes Regelungen geschaffen, die der Verwaltung Befugnisse einräumen, deren Anwendung bzw. Ausübung dem Zweck zu dienen hat, schädliche Bodenveränderungen abzuwehren, den Boden und Altlasten sowie hierdurch verursachte Gewässerverunreinigungen zu sanieren und Vorsorge gegen nachteilige Einwirkungen auf den Boden zu treffen. Die Verwaltung und die Gerichte haben Art. 20a GG als verfassungsrechtliche Wertentscheidung sowohl bei der Auslegung als auch bei der Anwendung der Bestimmungen des einfachen Rechts zu beachten (vgl. Senatsbeschluss vom 03.09.2002 - 10 S 957/02 - VBlBW 2004, 100). Ferner gebietet es die Grundentscheidung des Gesetzgebers, in erster Linie die nach § 4 BBodSchG Verantwortlichen zur Erkundung und Sanierung von Altlasten heranzuziehen, aber auch die Begrenztheit der verfügbaren öffentlichen Mittel und der verfassungsrechtliche Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG), dass die für eine Altlast Verantwortlichen ihren Erkundungs- und Sanierungspflichten zeitnah nachkommen. Die Datenerhebung aufgrund von § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG dient deshalb einem wichtigen Gemeinwohlbelang. Wie oben näher dargelegt, ist die Kenntnis der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse des potentiell Sanierungspflichtigen hier im Einzelfall erforderlich, um der Bodenschutzbehörde eine sachgerechte Ermessensausübung zu ermöglichen. Auch sind keine milderen, gleich wirksamen Maßnahmen denkbar. Insbesondere stellt die vom Kläger vorgeschlagene Vermutungsregel dahingehend, die Behörde könne die Leistungsfähigkeit eines potentiell Sanierungspflichtigen bis zu dem freiwilligen Nachweis des Gegenteils unterstellen (dazu unter 2.2.2.3), nicht in gleich wirksamem Maße die Effektivität des Verwaltungshandelns sichern. Bei der erforderlichen Gesamtabwägung überwiegt das von der Behörde wahrgenommene öffentliche Interesse des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen das private Interesse des Klägers an der Geheimhaltung seiner wirtschaftlichen Situation. |
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| | 2.1.5.2.3 Entgegen der Annahme des Klägers bestehen auch ausreichende organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen, um der Gefahr einer missbräuchlichen Verwendung der erhobenen Daten entgegenzuwirken. Zutreffend weist der Kläger zwar darauf hin, dass keine sondergesetzlichen Geheimnisschutzregelungen für die Datenerhebung und -verarbeitung durch die Bodenschutz- und Altlastenbehörde bestehen, wie sie etwa für die Tätigkeit der Finanzbehörden (§ 30 AO) und der Sozialbehörden (§ 35 SGB I) geschaffen worden sind. Dies hat indes nicht zur Folge, dass die von der Bodenschutzbehörde erhobenen Daten nicht in hinreichendem Maße geschützt sind. Der gebotene Datenschutz wird vielmehr dadurch gewährleistet, dass in § 12 Abs. 3 LBodSchAG auf die Bestimmungen des Landesdatenschutzgesetzes verwiesen wird. Das Landesdatenschutzgesetz enthält zahlreiche Vorschriften zur Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten, die den erforderlichen Datenschutz sicherstellen. So wird in § 6 LDSG den bei öffentlichen Stellen beschäftigten Personen ein umfassendes Datengeheimhaltungsgebot auferlegt, das einer missbräuchlichen Weitergabe entgegensteht. Ferner werden in § 9 LDSG detaillierte technische und organisatorische Maßnahmen normiert, um eine unbefugte Verwendung und Zweckänderung der erhobenen Daten zu verhindern. Diesem Zweck dienen auch die im zweiten Abschnitt (§ 13 ff.) des Landesdatenschutzgesetzes geregelten Rechtsgrundlagen der Datenverarbeitung. Schließlich werden in § 21 ff. LDSG den Betroffenen zahlreiche Rechte eingeräumt, die ihnen eine Wahrung ihrer Geheimhaltungsinteressen ermöglichen. |
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| | Fehl geht auch die Auffassung der Berufung, einer allgemeinen Verwaltungsbehörde sei es anders als Finanz- und Sozialbehörden nicht möglich, effektiv Auskunftsansprüche Dritter abzuwehren und somit die Daten Betroffener zu sichern. Insbesondere besteht auch im Geltungsbereich des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes kein uneingeschränktes Akteneinsichtsrecht Dritter, das einen effektiven Geheimnisschutz nicht ermöglichen würde. Vielmehr ist eine Verwaltungsbehörde gemäß § 29 Abs. 2 LVwVfG zur Verweigerung der Akteneinsicht an Dritte berechtigt und regelmäßig im Rahmen einer Ermessensreduzierung auf Null sogar verpflichtet, soweit berechtigte Geheimhaltungsinteressen einer anderen Person entgegenstehen. Auch spezialgesetzlich gewährte Informationsansprüche bestehen grundsätzlich nicht, soweit dem der Schutz persönlicher Daten Dritter entgegensteht. So wird etwa gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UIG (das über die Verweisung in § 3 Abs. 1 LUIG für den Vollzug der Umweltgesetze durch Landesbehörden einschlägig ist) der allgemeine Informationsanspruch dann ausgeschlossen, sofern durch die Erteilung der Information personenbezogene Daten offenbart würden. Schließlich ermöglicht die Vorschrift über das in-camera-Verfahren in § 99 Abs. 2 VwGO der Behörde eine effektive Geheimhaltung der erhobenen wirtschaftlichen Daten Dritter auch im Rahmen eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens und schränkt insoweit die Vorlage- und Auskunftspflicht gegenüber dem Gericht und dritten Prozessbeteiligten ein. Bei einer Gesamtschau der anwendbaren Verfahrensvorschriften ist daher der Geheimnisschutz durch die Bodenschutz- und Altlastenbehörde in gleich effektivem Maße wie im Bereich der Sozial- und Finanzverwaltung gewährleistet, obwohl die dort geltenden Geheimhaltungsvorschriften nicht anwendbar sind. Zur Schaffung ähnlicher spezialgesetzlicher Vorschriften für die Tätigkeit der Bodenschutz- und Altlastenbehörde war der Gesetzgeber bereits deshalb nicht gehalten, weil die Erhebung sensibler persönlicher Daten nicht den Regelfall darstellt, sondern - wie oben näher dargestellt -auf Ausnahmefälle beschränkt sein wird. |
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| | 2.2 Gegen die Rechtmäßigkeit der Verfügung vom 26.02.2010 bestehen schließlich nicht die von dem Kläger geltend gemachten formell- (dazu unter 2.2.1) und materiell-rechtlichen Bedenken (dazu unter 2.2.2). |
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| | 2.2.1 Die Aufforderung zur Vorlage von Nachweisen hinsichtlich der finanziellen und wirtschaftlichen Verhältnisse des Klägers mit Bescheid vom 26.02.2010 ist formell rechtmäßig, insbesondere hinreichend bestimmt. Das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 LVwVfG verlangt, dass aus der getroffenen Regelung, d. h. aus dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen, für den Adressaten der Inhalt der Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar sein muss, dass er sein Verhalten danach richten kann. Abzustellen ist dabei nicht auf die Vorstellungen oder den subjektiven wirklichen oder gegebenenfalls hypothetischen Willen der Behörde, sondern auf den objektiven Erklärungswert und Erklärungsinhalt des dem Betroffenen Mitgeteilten, so wie dieses nach Treu und Glauben verstanden werden darf und muss. Unklarheiten gehen hierbei zu Lasten der Behörde. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick darauf, dass der befehlende Verwaltungsakt ohne weitere Erklärungen als Grundlage für die Vollstreckung und die spätere Durchsetzung von Kostenersatzansprüchen geeignet sein muss. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.02.1990 - 4 C 41.87 - BVerwGE 84, 335; sowie vom 16.10.2013 - 8 C 21.12 - juris; Senatsurteil vom 08.03.2013 - 10 S 1190/09 - VBlBW 2013, 455). |
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| | Bei Anwendung dieser Grundsätze ist die dem Kläger mit Bescheid vom 26.02.2010 auferlegte Verpflichtung, „Nachweise über die aktuellen Einkommens- und Vermögensverhältnisse“ vorzulegen, noch inhaltlich hinreichend bestimmt. Der von der Behörde verwendete Begriff der Einkommens- und Vermögensverhältnisse ist bereits nach dem allgemeinen Sprachgebrauch auf die Höhe der Einkünfte und die Höhe des Vermögens eines Betroffenen bezogen. Bei der gebotenen objektiven Auslegung des Bescheids aus dem Empfängerhorizont musste sich dem Kläger daher aufdrängen, dass er zum Nachweis seiner Einkommensverhältnisse primär den Einkommensteuerbescheid bzw. etwaige Bescheide über die Nichterzielung von Einkünften (z.B. Leistungsbescheide der Sozialbehörden) und hinsichtlich der geforderten Darlegung der Vermögensverhältnisse Kontoauszüge oder Grundbuchauszüge vorzulegen hat. Zutreffend weist der Beklagte im Übrigen darauf hin, dass es der Bodenschutz- und Altlastenbehörde mangels Überblick über die wirtschaftliche Situation des Klägers bei Erlass der Verfügung nicht möglich war, nach konkret bezeichneten Einkommens- und Vermögensarten und zu deren Nachweis geeigneten Unterlagen zu fragen. Bei einer weitergehenden Präzisierung der vorzulegenden Unterlagen liefe die Behörde Gefahr, nicht notwendige Unterlagen anzufordern und sich dabei dem Vorwurf einer unverhältnismäßigen Vorgehensweise auszusetzen. |
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| | 2.2.2 Die Verfügung vom 26.02.2010 ist auch materiell rechtmäßig. |
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| | 2.2.2.1 Zutreffend hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen näher dargelegt, dass die Tatbestandsvoraussetzungen des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG vorliegen. Der Kläger kommt aufgrund von Tatsachen als Verursacher einer schädlichen Bodenveränderung und damit als Sanierungsverantwortlicher gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 1. Alt. BBodSchG in Betracht. Wie die vom Landratsamt im Wege der Ersatzvornahme durchgeführte Gefahrenverdachtserkundung im Jahre 2003 zutage gefördert hat, ist die Bodenluft des besagten Grundstücks mit hohen bis sehr hohen Konzentrationen von leichtflüchtigen, halogenierten Kohlenwasserstoffen belastet; ferner wurde eine Grundwasserverunreinigung festgestellt. Aufgrund dieser Untersuchungen ist davon auszugehen, dass die sanierungsrelevanten Eintragungen im Boden ganz oder zumindest teilweise dem Betrieb der Reinigung des Klägers zuzuordnen sind. Zu Recht ist das Landratsamt davon ausgegangen, dass aufgrund dieser - im Einzelnen zwischen den Beteiligten nicht umstrittenen - Befunde eine Heranziehung des Klägers als (Mit-)Verursacher einer Bodenverunreinigung in Betracht kommt. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang der von dem Kläger im Verwaltungsverfahren aufgeworfene Gesichtspunkt, dass möglicherweise ein weiterer (namentlich nicht bekannter) früherer Betreiber der Reinigung ebenfalls zu der Bodenverunreinigung beigetragen hat. Nach der Rechtsprechung des Senats kann bei mehreren Handlungsverantwortlichen jeder Verursacher auf die vollständige Beseitigung der Störung in Anspruch genommen werden; aus Gründen der Verhältnismäßigkeit setzt dies lediglich eine Erheblichkeit des Verursachungsbeitrags voraus (vgl. Senatsurteil vom 18.12.2012 - 10 S 744/12 - a.a.O.; Senatsbeschluss vom 03.09.2002 - 10 S 957/02 - a.a.O. - jeweils m.w.N.). Auch in Fällen dieser Art ist nicht zwangsläufig allein der Grundstückseigentümer oder Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft nach § 4 Abs. 3 BBodSchG zur Verantwortung zu ziehen, vielmehr hat der Gesetzgeber die Haftung des Verursachers einer Bodenverunreinigung gleichrangig neben diejenige des Grundstückseigentümers und Inhabers der tatsächlichen Sachherrschaft gestellt. |
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| | 2.2.2.2 Entgegen der Auffassung der Berufung werden materiell-rechtliche Bedenken gegen die Verfügung vom 26.02.2010 auch nicht dadurch begründet, dass von dem Kläger die Vorlage von „beglaubigten Kopien“ zur Glaubhaftmachung seiner Einkommens- und Vermögensverhältnisse gefordert wird. Bei der gebotenen Auslegung der Verfügung vom 26.02.2010 dürfte dem Kläger diese Verpflichtung so nicht auferlegt worden sein. Dagegen spricht, dass der Kläger mit der Verfügung vom 26.02.2010 ausdrücklich lediglich zur Vorlage von Nachweisen über die aktuellen Einkommens- und Vermögensverhältnisse aufgefordert wurde; von den im Anhörungsschreiben vom 12.01.2010 erwähnten beglaubigten Kopien ist in der Verfügung zumindest nicht mehr ausdrücklich die Rede. Bei der nach dem oben Gesagten vorzunehmenden objektiven Auslegung aus dem Empfängerhorizont ist die Verfügung vielmehr so zu verstehen, dass dem Kläger die Vorlage aussagekräftiger Nachweise hinsichtlich seiner Einkommens- und Vermögensverhältnisse auferlegt wird. Dieser Verpflichtung kann entweder durch die Vorlage beglaubigter Kopien oder von Originalen, die von der Behörde zu beglaubigen sind (vgl. § 33 LVwVfG), nachgekommen werden. Gegen die so verstandene Verfügung bestehen nicht die vom Kläger geltend gemachten Bedenken. Die Rechtsgrundlage des § 3 Abs. 2 Satz 1 LBodSchAG deckt zur Erhöhung der inhaltlichen Richtigkeitsgewähr die von der Behörde aufgestellten Anforderungen hinsichtlich der Glaubhaftmachung durch Vorlage beglaubigter Kopien oder von Originalen. |
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| | 2.2.2.3 Des weiteren erweist sich die Verfügung vom 26.02.2010 nicht als unverhältnismäßig. Wie oben bereits in anderem Zusammenhang näher dargestellt, ist die Behörde zur sachgerechten Ausübung des Ermessens darauf angewiesen, über Kenntnis der Einkommens- und Vermögensverhältnisse der als Störer in Betracht kommenden Personen zu verfügen; die vom Kläger vorgeschlagene Vermutung der Leistungsfähigkeit eines Störers bis zum Nachweis des Gegenteils trägt demnach nicht. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass das Landratsamt mit Bescheid vom 06.09.2010 in der Sache die vom Kläger postulierte Vermutung aufgegriffen und ihn als finanziell leistungsfähig angesehen hat. Zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass dies allenfalls Bedenken gegen die Verfügung vom 06.09.2010 aufwirft, die Rechtmäßigkeit des hier gegenständlichen Auskunftsverlangens indes unberührt lässt. |
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| | 2.2.2.4 Fehl geht schließlich die Rüge des Klägers, das Landratsamt habe unter Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG Nachweise hinsichtlich der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit lediglich von ihm als potentiellen Handlungsstörer, nicht aber von dem Grundstückseigentümer als ebenso sanierungsverantwortlichen Zustandsstörer verlangt. Keiner Klärung bedarf in diesem Zusammenhang, ob eine derartige einseitig nur an den Handlungsstörer gerichtete Aufforderung zum Nachweis seiner Einkommens- und Vermögensverhältnisse tatsächlich einen vor Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu rechtfertigenden Gleichheitsverstoß darstellen würde. Gegen eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung könnte bereits sprechen, dass die Bodenschutz- und Altlastenbehörde für eine ordnungsgemäße Störerauswahl regelmäßig nicht auf Kenntnis der Vermögensverhältnisse des Grundstückseigentümers als Zustandsstörer angewiesen sein dürfte. Denn dieser verfügt mit dem Grundstück über einen erheblichen Vermögenswert; auch ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seine Haftung aus Zumutbarkeitsgesichtspunkten regelmäßig auf den Wert des Grundstücks begrenzt (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 16.02.2000 - 1 BvR 242/91 - BVerfGE 102, 1). Unabhängig von diesen rechtlichen Erwägungen geht die Annahme des Klägers an dem Sachverhalt vorbei. Ausweislich der Verwaltungsakten hat das Landratsamt mit Schreiben vom 02.03.2010 auch den Grundstückseigentümer als potentiellen Zustandsstörer zum Nachweis seiner Einkommens- und Vermögensverhältnisse aufgefordert. Entgegen der Annahme des Klägers hat das Landratsamt gerade keine Ungleichbehandlung von Handlungs- und Zustandsstörer vorgenommen. |
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| | Nach alldem bleibt die Berufung des Klägers ohne Erfolg. |
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| | Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. |
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| | Beschluss vom 13. März 2013 |
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| | Dieser Beschluss ist unanfechtbar. |
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