Verwaltungsgericht Hamburg Urteil, 18. Sept. 2015 - 7 K 2983/14

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 10. Dezember 2013 wird aufgehoben. Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Die Beschwerde des Beklagten hat mit der Maßgabe Erfolg, dass die Sache gemäß § 133 Abs. 6 VwGO, § 69 BDG und § 41 des Disziplinargesetzes Berlin - DiszG Be - an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen ist. Das Berufungsurteil kann auf dem vom Beklagten geltend gemachten Verfahrensmangel der unzureichenden Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts beruhen.

1. Der 1964 geborene Beklagte stand bis zu seiner antragsgemäßen Versetzung in den Ruhestand wegen Polizei- und allgemeiner Dienstunfähigkeit zum 1. April 2009 als Polizeihauptmeister im Dienst des Klägers. Seit Ende Februar 2005 war der Beklagte dienstunfähig erkrankt gewesen. Seit dem August 2007 ist ein Grad der Behinderung von 40 festgestellt. Im Jahr 2007 wurde der Beklagte wegen des Vortäuschens einer Straftat und wegen Betrugs zu einer Freiheitsstrafe von neun Monaten verurteilt. Der Beklagte hatte im Mai 2003 Anzeige gegen Unbekannt wegen des angeblichen Diebstahls seines Motorrads erstattet. Tatsächlich hatte er das Motorrad zuvor einem Dritten mit der Maßgabe übergeben, dieses auseinanderbauen zu lassen, um die Einzelteile weiterverkaufen zu können. Ferner zeigte der Beklagte den angeblichen Diebstahl seines Motorrads seiner Versicherung an, die ihm die Versicherungssumme von 8 000 € auszahlte. Eine erste im sachgleichen Disziplinarverfahren erhobene Disziplinarklage hatte das Oberverwaltungsgericht durch Beschluss mit der Begründung abgewiesen, die Klage sei nicht von der dafür zuständigen Stelle erhoben worden. Auf die zweite Disziplinarklage hat das Verwaltungsgericht dem Beklagten das Ruhegehalt aberkannt. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beklagten zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:

Der erneuten Disziplinarklage stehe die Rechtskraft des Beschlusses, mit dem die erste Disziplinarklage abgewiesen worden sei, nicht als Prozesshindernis entgegen. Denn die Abweisung sei ausschließlich auf die Unzulässigkeit der Klage gestützt worden, weil diese nicht von der zuständigen Stelle erhoben worden sei. Vor der Erhebung der Disziplinarklage sei die Beteiligung des Personalrats nicht erforderlich gewesen, weil der Beklagte vor Erhebung der Klage in den Ruhestand versetzt worden sei. Bei der Erhebung der Klage gegen Ruhestandsbeamte müsse der Personalrat nicht mitwirken. Das außerdienstliche Dienstvergehen des Beklagten sei disziplinarwürdig. Es erfordere unter Berücksichtigung aller be- und entlastenden Umstände die Aberkennung des Ruhegehalts. Der Beklagte könne sich weder auf den anerkannten Milderungsgrund des Handelns in einer existenzbedrohenden wirtschaftlichen Notlage berufen noch lägen greifbare Anhaltspunkte für die Annahme vor, der Beklagte habe die Pflichtverletzungen in einem Zustand erheblich verminderter Schuldfähigkeit begangen.

2. Die Revision ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, § 69 BDG und § 41 DiszG Be).

Grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine - vom Beschwerdeführer zu bezeichnende - grundsätzliche, bisher höchstrichterlich nicht beantwortete Rechtsfrage aufwirft, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder einer Weiterentwicklung des Rechts revisionsgerichtlicher Klärung bedarf und die für die Entscheidung des Revisionsgerichts erheblich sein wird (stRspr, u.a. BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91 f.>). Das ist hier nicht der Fall.

a) Die Beschwerde sieht die rechtsgrundsätzliche Bedeutung der Rechtssache zunächst in der Frage, unter welchen allgemeinen Bedingungen eine "existentielle, wirtschaftliche Notlage" im Sinne des anerkannten Milderungsgrundes angenommen werden kann. Diese Frage rechtfertigt die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht, weil dieser Begriff in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, soweit möglich, rechtsgrundsätzlich geklärt ist.

Nach der ständigen Praxis des Bundesverwaltungsgerichts ist der anerkannte Milderungsgrund des Handels in einer unverschuldet entstandenen, ausweglosen wirtschaftlichen Notlage gegeben, wenn es sich um ein zeitlich begrenztes Fehlverhalten des Beamten handelt und dieser die veruntreuten Gelder oder Güter zur Milderung oder Abwendung einer existenzbedrohenden Notlage verwendet hat, d.h. er ohne die pflichtwidrige Verwertung der Gelder oder Güter von den für den Lebensbedarf notwendigen Leistungen abgeschnitten wäre (BVerwG, Urteile vom 5. Oktober 1994 - 1 D 31.94 - BVerwGE 103, 177 <179>, vom 27. September 2000 - 1 D 24.98 - juris Rn. 13 und vom 6. Juni 2007 - 1 D 2.06 - Rn. 28 ff.).

Eine weitergehende generelle Bestimmung des Begriffs der existenziellen, wirtschaftlichen Notlage wäre in einem Revisionsverfahren nicht möglich. Ob das Oberverwaltungsgericht diese Grundsätze auf den konkreten Einzelfall richtig angewendet hat, ist keine Frage von grundsätzlicher Bedeutung.

b) Als rechtsgrundsätzlich bedeutsam bezeichnet die Beschwerde ferner die Frage, ob das Berliner Personalvertretungsrecht die Mitwirkung der behördlichen Personalvertretung bei der Erhebung der Disziplinarklage gegen Ruhestandsbeamte vorschreibt. Auch diese Frage vermag die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung nicht zu rechtfertigen. Sie ist aufgrund des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Auslegung ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens im Sinne des Urteils des Oberverwaltungsgerichts dahingehend zu beantworten, dass Ruhestandsbeamte nicht erfasst sind.

Nach § 90 Nr. 8 des Personalvertretungsgesetzes Berlin in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Juli 1974 (- PersVG Be - GVBl. S. 337) wirkt die Personalvertretung bei der Erhebung der Disziplinarklage gegen Beamte mit. Gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 PersVG Be bestimmen die Beamtengesetze, wer Beamter ist. Die für die Statusrechte und -pflichten der Beamten des Klägers maßgebliche Vorschrift des § 21 Nr. 4 BeamtStG regelt, dass das Beamtenverhältnis durch Eintritt oder Versetzung in den Ruhestand endet. Daraus folgt, dass das Beamtenstatusgesetz, wenn es von Beamten und Beamtenverhältnis spricht, den aktiven Beamten und dessen Rechte und Pflichten und nicht den Ruhestandsbeamten und dessen sich an das aktive Beamtenverhältnis anschließende Ruhestandsbeamtenverhältnis meint (Plog/Wiedow, BeamtStG, § 21 Rn. 2 sowie BBG 2009 § 30 Rn. 7; Altvater/Baden/Berg/Kröll/Noll/Seulen, BPersVG, 8. Aufl. 2013 § 78 Rn. 33). Dass das Berliner Personalvertretungsgesetz die Mitwirkung des Personalrats bei der Erhebung der Disziplinarklage gegen einen Beamten nicht auch auf Ruhestandsbeamten erstreckt, folgt auch aus der gesetzlichen Aufgabenstellung der Personalvertretung. Nach § 2 Abs. 1 PersVG Be arbeiten die Personalvertretungen mit den Dienststellen, den Dienstbehörden und den obersten Dienstbehörden zum Wohle der Dienstkräfte und zur Erfüllung der dienstlichen Aufgaben zusammen. Ruhestandsbeamte dagegen sind - mangels Dienstleistungspflicht - keine Dienstkräfte mehr, sie wirken auch nicht mehr an der Erfüllung der dienstlichen Aufgaben der Beschäftigungsbehörden mit und sind deshalb vom Anwendungsbereich dieses Gesetzes nicht mehr erfasst.

3. Die vom Beklagten erhobene Verfahrensrüge ist begründet und führt zur Aufhebung des Berufungsurteils und zur Zurückverweisung des Rechtsstreits zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung nach § 133 Abs. 6 VwGO.

a) Allerdings ist die Verfahrensrüge, das Oberverwaltungsgericht habe mit seinem Urteil die Rechtskraft seines die erste Disziplinarklage abweisenden Beschlusses missachtet (§ 59 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 2 BDG und § 41 DiszG Be), unbegründet (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Juni 2014 - 2 B 99.13 - juris). Denn der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 17. April 2012 entfaltet keine Rechtskraftwirkung dahingehend, dass er die erneute Erhebung der Disziplinarklage und eine Verurteilung des Beklagten im gerichtlichen Disziplinarverfahren ausschließt.

Nach § 59 Abs. 2 BDG und § 41 DiszG Be steht der rechtskräftige Beschluss nach § 59 Abs. 1 BDG einem rechtskräftigen Urteil im Sinne von § 60 Abs. 2 Satz 2 BDG gleich. Gemäß § 121 Nr. 1 VwGO, § 3 BDG und § 3 DiszG Be werden die Beteiligten durch rechtskräftige Urteile gebunden, "soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist". Die Rechtskraft eines Urteils soll verhindern, dass die aus einem festgestellten Tatbestand hergeleitete Rechtsfolge, über die durch ein Urteil rechtskräftig entschieden worden ist, bei unveränderter Sach- und Rechtslage - mit der Gefahr unterschiedlicher Ergebnisse - erneut zum Gegenstand eines Verfahrens zwischen denselben Beteiligten gemacht wird. Das Gericht ist im Folgeverfahren an einer erneuten Sachprüfung gehindert (BVerwG, Urteile vom 8. Dezember 1992 - 1 C 12.92 - BVerwGE 91, 256 <258>, vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 - BVerwGE 96, 24 <26> m.w.N. und vom 25. Oktober 2012 - 2 C 41.11 - NVwZ-RR 2013, 320 Rn. 24; BGH, Urteil vom 17. Februar 1983 - III ZR 184/81 - NJW 1983, 2032).

Der Inhalt des formell rechtskräftigen Urteils und damit der Umfang der Rechtskraft ist der Entscheidung im Ganzen zu entnehmen. Maßgebend ist in erster Linie die Urteilsformel. Lässt die Urteilsformel den Inhalt der Entscheidung nicht mit Sicherheit erkennen, sind Tatbestand und Entscheidungsgründe, erforderlichenfalls auch das Parteivorbringen ergänzend heranzuziehen (vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 1963 - 2 C 20.63 - BVerwGE 17, 293 <299> und vom 21. September 1984 - 8 C 4.82 - BVerwGE 70, 159 <161>; BGH, Urteile vom 27. Februar 1961 - III ZR 16/60 - BGHZ 34, 337 <339>, vom 3. Juli 1961 - III ZR 19/60 - BGHZ 35, 338 <340> und vom 17. Februar 1983 - III ZR 174/81 - NJW 1983, 2032).

Das Oberverwaltungsgericht hat mit seinem rechtskräftigen Beschluss vom 17. April 2012 das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Disziplinarklage abgewiesen. Diese Entscheidung hat das Oberverwaltungsgericht damit begründet, dass die diesem Verfahren zugrunde liegende Disziplinarklage nicht von der nach § 34 Abs. 2 Satz 1 DiszG Be zuständigen Stelle erhoben worden ist. Nach den ergänzend heranzuziehenden Entscheidungsgründen des Beschlusses erstreckt sich dessen Rechtskraftwirkung lediglich auf die Zuständigkeitsfrage. Eine Sachentscheidung über eine Disziplinarmaßnahme, die in materielle Rechtskraft hätte erwachsen und damit zum Verbrauch der Disziplinargewalt des Klägers hätte führen können, hat das Oberverwaltungsgericht nicht getroffen. Dass dieser Beschluss zugleich die entgegenstehende Entscheidung des Verwaltungsgerichts geändert hat, macht ihn nicht zu einer Sachentscheidung. Damit steht die Rechtskraft des Beschlusses vom 17. April 2012 der erneuten Erhebung der Disziplinarklage nicht entgegen.

b) Demgegenüber ist die weitere Verfahrensrüge des Verstoßes gegen die aus § 86 Abs. 1 VwGO, § 58 Abs. 1 BDG und § 41 DiszG Be folgende Pflicht zur Erhebung der erforderlichen Beweise begründet.

Nach diesen Vorschriften obliegt den Tatsachengerichten die Pflicht, jede mögliche Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts bis zur Grenze der Zumutbarkeit zu versuchen, sofern dies nach ihrem materiellrechtlichen Rechtsstandpunkt für die Entscheidung des Rechtsstreits erforderlich ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 6. Februar 1985 - 8 C 15.84 - BVerwGE 71, 38 <41> und vom 6. Oktober 1987 - 9 C 12.87 - Buchholz 310 § 98 VwGO Nr. 31 S. 1).

Bestehen tatsächliche Anhaltspunkte dafür, dass die Fähigkeit des Beamten, das Unrecht der Tat einzusehen oder nach dieser Einsicht zu handeln, wegen einer seelischen Störung im Sinne von § 20 StGB erheblich gemindert war, so darf das Verwaltungsgericht diesen Aspekt nicht ohne Sachaufklärung zu Gunsten des Beamten unterstellen, ihm aber bei der Bestimmung der Disziplinarmaßnahme kein Gewicht beimessen. Vielmehr muss es die Frage einer Minderung der Schuldfähigkeit des Beamten aufklären.

Hat der Beamte zum Tatzeitpunkt an einer krankhaften seelischen Störung im Sinne von § 20 StGB gelitten oder kann eine solche Störung nach dem Grundsatz "in dubio pro reo" nicht ausgeschlossen werden und ist die Verminderung der Schuldfähigkeit des Beamten erheblich, so ist dieser Umstand bei der Bewertung der Schwere des Dienstvergehens mit dem ihm zukommenden erheblichen Gewicht heranzuziehen. Bei einer erheblich verminderten Schuldfähigkeit kann die Höchstmaßnahme regelmäßig nicht mehr ausgesprochen werden (BVerwG, Urteil vom 25. März 2010 - 2 C 83.08 - BVerwGE 136, 173 Rn. 29 ff.; Beschluss vom 20. Oktober 2011 - 2 B 61.10 - juris Rn. 9).

Daran gemessen muss geklärt werden, ob der Beamte im Tatzeitraum an einer seelischen Störung im Sinne von § 20 StGB gelitten hat, die seine Fähigkeit, das Unrecht der Tat einzusehen oder nach dieser Einsicht zu handeln, vermindert hat. Hierfür bedarf es in der Regel besonderer medizinischer Sachkunde. Erst wenn die seelische Störung und ihr Schweregrad feststehen oder nach dem Grundsatz "in dubio pro reo" nicht ausgeschlossen werden können, kann beurteilt werden, ob die Voraussetzung für eine erheblich geminderte Schuldfähigkeit vorliegen. Denn von den Auswirkungen der krankhaften seelischen Störung auf die Einsichts- oder Steuerungsfähigkeit in Bezug auf das Verhalten des Beamten hängt im Disziplinarrecht die Beurteilung der Erheblichkeit einer verminderten Schuldfähigkeit im Sinne von § 21 StGB ab. Die Frage, ob die Verminderung der Steuerungsfähigkeit aufgrund einer krankhaften seelischen Störung "erheblich" war, ist eine Rechtsfrage, die die Verwaltungsgerichte in eigener Verantwortung zu beantworten haben. Hierzu bedarf es einer Gesamtschau der Persönlichkeitsstruktur des Betroffenen, seines Erscheinungsbildes vor, während und nach der Tat und der Berücksichtigung der Tatumstände, insbesondere der Vorgehensweise (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2008 - 2 C 59.07 - juris Rn. 30).

Aufgrund des Vorbringens des Beklagten auch im Berufungsverfahren bestand hinreichender Anlass, der entscheidungserheblichen Frage der erheblichen Verminderung der Schuldfähigkeit des Beklagten zum Tatzeitpunkt (Mai 2003) nachzugehen. Auch hat der Beklagte in der Berufungsverhandlung für den Fall, dass sein Antrag auf Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts und Abweisung der Klage erfolglos bleibt, beantragt, ein Gutachten eines forensischen Psychiaters zum Beweis der Tatsache einzuholen, dass er sich im Zeitpunkt der Tat aufgrund starken Alkohol- und Drogenkonsums im Verbund mit einer Depression in einem Zustand zumindest erheblich verminderter Schuldfähigkeit befand.

Ob das Oberverwaltungsgericht den erwähnten Hilfsbeweisantrag verfahrensfehlerfrei mit der Begründung hätte ablehnen können, dass es sich - jedenfalls bei den erstmals in der mündlichen Verhandlung vom Beklagten behaupteten Cannabis-Konsum (vgl. Sitzungsprotokoll S. 5) - um gesteigertes, daher unglaubhaftes Vorbringen handelte und deshalb keine hinreichenden Anhaltspunkte für den behaupteten Entlastungsgrund vorlagen, kann dahinstehen. Diesen Weg ist das Oberverwaltungsgericht nicht gegangen. Es hat vielmehr seiner rechtlichen Würdigung die Angaben des Beklagten zu dem von ihm behaupteten Alkohol- und Betäubungsmittelkonsum zugrunde gelegt (UA S. 28 ff.). Nach diesen tatsächlichen Annahmen des Oberverwaltungsgerichts hat der Beklagte während eines Zeitraums von sechs Monaten vor dem Tatzeitpunkt regelmäßig täglich Bier und Kräuterlikör sowie Cannabis konsumiert. Hierzu hat das Oberverwaltungsgericht ausgeführt, es sei auszuschließen, dass der damit vom Beklagten beschriebene Missbrauch in Gestalt des Alkohol- und Betäubungsmittelkonsums während dieser vergleichsweise kurzen Zeitspanne eine schwere psychische Persönlichkeitsveränderung nach sich gezogen haben könnte. Für eine solche Bewertung der Folgen eines regelmäßigen Cannabiskonsums sowie eines regelmäßigen Parallelkonsums von Alkohol und Cannabis bedarf es medizinischer Sachkunde, über die ein Gericht nicht verfügt. Dementsprechend muss das Gericht zur Bewertung der Auswirkungen in aller Regel sachverständige Hilfe in Anspruch nehmen. Glaubt das Gericht, die erforderliche medizinische Sachkunde ausnahmsweise selbst zu besitzen und auf sachverständige Hilfestellung verzichten zu können, muss es dies darlegen (stRspr, vgl. etwa BVerwG, Beschlüsse vom 21. Februar 2014 - 2 B 24.12 - IÖD 2014, 100 Rn. 10 und vom 26. Mai 2014 - 2 B 69.12 - NJW 2014, 2971 Rn. 10 m.w.N.). Dem Berufungsurteil ist aber nicht zu entnehmen, woraus sich dieser vom Oberverwaltungsgericht für sich in Anspruch genommene Sachverstand - ausnahmsweise - ergibt. Auch hat das Oberverwaltungsgericht nicht ermittelt, welche Mengen Alkohol und Cannabis der Beklagte, der in der Zeit vom 25. April bis zum 26. Mai 2003 dienstunfähig erkrankt war, täglich konsumiert hat. Es hat sich ferner nicht mit der allgemeinkundigen wissenschaftlichen Erkenntnis auseinandergesetzt, dass der kombinierte Konsum von Cannabis und Alkohol zu einer Potenzierung der Wirkungen beider Stoffe führt und deshalb psychotische Störungen oder Beeinträchtigungen des Herz-Kreislauf-Systems zur Folge haben kann (VGH München, Urteil vom 12. März 2012 - 11 B 10.955 - SVR 2012, 396 Rn. 54 m.w.N. und VGH Mannheim, Beschluss vom 19. August 2013 - 10 S 206/13 - NJW 2014, 410 Rn. 6 m.w.N.).

Ferner ergibt sich aus den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, dass dem Attest des den Beklagten im Tatzeitraum behandelnden Facharztes Hinweise darauf zu entnehmen sind, dass der Beklagte bereits im April 2003 an einem Burnout-Syndrom gelitten habe, welches durch eine deutlich depressive Stimmung dominiert gewesen sei. Auch dieser Diagnose hat das Oberverwaltungsgericht jegliche Bedeutung für die forensische Bewertung des psychischen Zustands des Beklagten im Mai 2003 abgesprochen, ohne seine für eine solche Bewertung erforderliche medizinische Sachkunde darzulegen.

Soweit das Oberverwaltungsgericht hinsichtlich der Frage einer schweren psychischen Persönlichkeitsveränderung auf die dienstliche Beurteilung des Beklagten vom 10. September 2003 abgestellt hat, nach der beim Beklagten keinerlei Einschränkungen bei der Dienstausübung festzustellen seien, ist zu beachten, dass der Beklagte zum Tatzeitpunkt Ende Mai 2003 bereits seit einem Monat dienstunfähig erkrankt war. Damit können aus der unauffälligen Dienstausübung des Beklagten nur eingeschränkt Rückschlüsse auf seinen gesundheitlichen Zustand zum Zeitpunkt der Taten gezogen werden.

Die Beteiligten streiten um Mitwirkungsrechte des Klägers vor der Durchführung von Tiefflugübungen der Bundeswehr über dem Gebiet der Colbitz-Letzlinger Heide.

Der Kläger - ein vom Land Sachsen-Anhalt anerkannter Naturschutzverband - begehrt die Feststellung, dass die Beklagte verpflichtet ist, die Verträglichkeit der Tiefflüge mit den Erhaltungszielen des Vogelschutzgebiets zu überprüfen und ihm im Rahmen dieser Prüfung, hilfsweise vor einer gegebenenfalls erforderlichen Abweichungsentscheidung Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben.

Die Bundeswehr nutzte den Luftraum über der Colbitz-Letzlinger Heide bis April 2008 für militärische Übungsflüge. Das Gebiet beherbergt nach Ansicht des Klägers während der Brutzeit (in den Monaten März bis Juli) zahlreiche Vogelarten, deren Bruterfolg durch die Tiefflüge gefährdet werde.

Der Antrag des Klägers auf gerichtlichen Eilrechtsschutz hatte Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht untersagte der Beklagten im Wege der einstweiligen Anordnung, die Übungsflüge in Höhen unter 600 m fortzusetzen, bis der Kläger Gelegenheit erhalten hat, seine Mitwirkungsrechte wahrzunehmen.

In der Hauptsache blieb die Klage in erster und zweiter Instanz zunächst erfolglos. Der Kläger habe - so das Oberverwaltungsgericht in seinem auf die mündliche Verhandlung vom 12. Mai 2011 ergangenen Urteil (2 L 30/10) - keinen Anspruch, vor der Entscheidung der Beklagten über die Durchführung der geplanten Tiefflüge beteiligt zu werden. Die Beklagte bedürfe für diese Maßnahmen keiner "Befreiung" von den Verboten des § 34 BNatSchG bzw. des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABl. L 103 S. 1), neu kodifiziert durch die Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung wildlebender Vogelarten (ABl. L 20 S. 7 - V-RL -). Zwar sei die Colbitz-Letzlinger Heide ein gelistetes FFH-Gebiet. Ob Übungsflüge unterhalb 600 m zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Gebiets führen könnten, lasse sich nicht abschließend beurteilen. Dies sei aber auch nicht erforderlich, weil eine Mitwirkung des Klägers auch für den Fall einer erheblichen Beeinträchtigung wegen § 30 Abs. 1 LuftVG ausgeschlossen sei. Die Bundeswehr habe die materiell-rechtlichen Voraussetzungen des Naturschutzes in eigener Zuständigkeit zu prüfen. Ein wie auch immer geartetes Verfahren, an dem Verbände beteiligt werden könnten, finde nicht statt.

Der Senat hat das Berufungsurteil mit Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - (BVerwGE 146, 176) aufgehoben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der Kläger habe unabhängig davon, ob die geplanten Tiefflugübungen zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Gebiets führen können, keinen Anspruch darauf, vor der Entscheidung der Beklagten über die Durchführung der Tiefflugübungen beteiligt zu werden, verstoße gegen Bundesrecht. Die nach § 34 BNatSchG durchzuführenden Verfahrensschritte seien auch im Rahmen der luftverkehrsrechtlichen Befugnis der Bundeswehr, gemäß § 30 Abs. 1 LuftVG von den im Luftverkehr einzuhaltenden Mindestflughöhen abzuweichen, geboten. Vor einer gegebenenfalls erforderlichen habitatschutzrechtlichen Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG sei anerkannten Naturschutzvereinigungen gemäß § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben. Der Umstand, dass das luftverkehrsrechtliche Trägerverfahren ein lediglich behördenintern wirkendes Entscheidungsverfahren sei, das ohne Inanspruchnahme einer besonderen Form erfolgen könne, stehe einer Mitwirkung nicht entgegen.

Mit seinem auf die mündliche Verhandlung vom 26. September 2013 ergangenen Urteil hat das Oberverwaltungsgericht - entsprechend dem Hilfsantrag des Klägers - festgestellt, dass die Beklagte verpflichtet ist, vor Durchführung militärischer Tiefflüge (unter der Flughöhe von 600 m) über dem Vogelschutzgebiet Colbitz-Letzlinger Heide, soweit diese ein Projekt im Sinne des § 34 Abs. 1 BNatSchG darstellen, eine förmliche Verträglichkeitsprüfung durchzuführen, und dass dem Kläger Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben ist, soweit diese Prüfung ergebe, dass die Tiefflüge zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen können. Im Übrigen, d.h. soweit der Kläger - im Hauptantrag - die Feststellung begehrt, dass ihm Mitwirkungsrechte bereits im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung zustehen, hat es die Berufung zurückgewiesen. Vorprüfung und Verträglichkeitsprüfung seien zwei gesonderte, naturschutzrechtlich obligatorische Verfahrensschritte. Gegenüber diesen beiden Verfahrensschritten sei die Abweichungsentscheidung im Sinne des § 34 Abs. 3 BNatSchG ein dritter Verfahrensschritt, der nach der Systematik des § 34 Abs. 1 bis 3 BNatSchG erst dann eröffnet sei, wenn die Verträglichkeitsprüfung zu einem negativen Ergebnis, d.h. zur Feststellung der Unzulässigkeit im Sinne des § 34 Abs. 2 BNatSchG geführt habe. Die Formulierung "vor der Befreiung" in § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG sei so zu verstehen, dass die Beteiligung erst dann beansprucht werden könne, wenn die Behörde das Projekt im Wege einer Abweichungsentscheidung zulassen wolle. Sie mache deutlich, dass das Stellungnahme- und Einsichtsrecht nicht bereits in der Verträglichkeitsprüfung selbst zum Tragen komme. Gegen diese Auslegung könne nicht mit Erfolg eingewandt werden, dass die Voraussetzungen des § 34 Abs. 3 BNatSchG mit denen des § 34 Abs. 1 und 2 BNatSchG in einem "untrennbaren Zusammenhang" stünden. Zwar möge es zutreffen, dass zum Teil ähnliche Fragen zu beantworten seien; identisch seien die Fragen aber nicht. Entgegen der Auffassung des Klägers lasse sich ein Beteiligungsrecht im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung auch nicht unmittelbar aus Art. 6 Abs. 3 oder 4 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206 S. 7 - FFH-RL -) ableiten. Auch nach Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (sog. Aarhus-Konvention, BGBl. II 2006, 1252 - AK -) sei eine Beteiligung im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung nicht geboten; effektiver Rechtsschutz sei nicht erst dann gewährt, wenn der Kläger über jedes Projekt, das einer Verträglichkeitsprüfung bedürfe, informiert werde.

Auf die Nichtzulassungsbeschwerde des Klägers hat der Senat die Revision zugelassen. Der Kläger hat von dem zugelassenen Rechtsmittel Gebrauch gemacht.

Die zulässige Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil steht, soweit es mit der Revision noch angegriffen wird, mit Bundesrecht im Einklang (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dem Kläger stehe ein Mitwirkungsrecht nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG nicht bereits im Rahmen der durchzuführenden Verträglichkeitsprüfung nach § 34 Abs. 1 BNatSchG, sondern erst dann zu, wenn diese Prüfung ergebe, dass die Tiefflüge zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen können und deshalb im Wege einer Abweichungsentscheidung zugelassen werden sollen. Hiergegen wendet sich die Revision ohne Erfolg. Tatsächliche Feststellungen dazu, ob es sich bei dem Vogelschutzgebiet über der Colbitz-Letzlinger Heide um ein ausgewiesenes Vogelschutzgebiet handelt, das dem Rechtsregime des § 34 BNatSchG unterliegt, oder ob vielmehr von einem faktischen Vogelschutzgebiet auszugehen ist (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 8. Januar 2014 - 9 A 4.13 - BVerwGE 149, 31 ; zu dem insoweit einschlägigen Rechtsregime des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 V-RL vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - BVerwGE 146, 176 Rn. 12), hat das Oberverwaltungsgericht nicht getroffen. Es hat aber zum Ausdruck gebracht, dass seine rechtlichen Überlegungen nur gelten sollen, "soweit" die Tiefflüge "ein Projekt im Sinne des § 34 Abs. 1 BNatSchG darstellen". Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der Kläger nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG erst auf der Stufe einer gegebenenfalls erforderlichen habitatschutzrechtlichen Abweichungsentscheidung gemäß § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG zur Mitwirkung berechtigt ist (1.). Die vom Kläger begehrte Mitwirkung auf der Stufe der Verträglichkeitsprüfung nach § 34 Abs. 1 BNatSchG ist auch unionsrechtlich weder gewährleistet noch geboten (2.).

1. § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG räumt dem Kläger Mitwirkungsrechte ein, wenn die geplanten Tiefflüge im Wege einer habitatschutzrechtlichen Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG zugelassen oder durchgeführt werden sollen, weil die gemäß § 34 Abs. 1 BNatSchG gebotene Prüfung der Verträglichkeit des Projekts mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets (im Folgenden: Verträglichkeitsprüfung) ergeben hat, dass die Tiefflüge zu erheblichen Beeinträchtigungen des Vogelschutzgebiets führen können und deshalb nach § 34 Abs. 2 BNatSchG ohne Abweichungsentscheidung unzulässig sind.

Gemäß § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ist einer nach § 3 UmwRG von einem Land anerkannten, landesweit tätigen Naturschutzvereinigung Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben unter anderem "vor der Erteilung von Befreiungen von Geboten und Verboten zum Schutz von... Natura 2000-Gebieten ..., auch wenn diese durch eine andere Entscheidung eingeschlossen oder ersetzt werden". In seinem Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - (BVerwGE 146, 176 Rn. 22) hatte sich der Senat bereits dahingehend festgelegt, dass die in § 34 Abs. 2 BNatSchG für den Fall einer erheblichen Beeinträchtigung eines Gebiets angeordnete Unzulässigkeit des Projekts ein "Verbot" im Sinne des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ist, und dass eine Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG, mit der die Unzulässigkeit nach § 34 Abs. 2 BNatSchG überwunden werden kann, unter den Begriff der "Befreiung" fällt.

Das Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - (BVerwGE 146, 176) enthält ferner die Aussage, dass anerkannten Naturschutzvereinigungen gemäß § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG "vor einer gegebenenfalls erforderlichen habitatschutzrechtlichen Abweichungsentscheidung" Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben ist. Der Kläger meint, der Senat habe das Mitwirkungsrecht nicht davon abhängig machen wollen, dass das Projekt nur unter Inanspruchnahme der Abweichungsvoraussetzungen gemäß § 34 Abs. 3 und 4 BNatSchG zugelassen oder durchgeführt werden soll. Diese Interpretation geht fehl. Bezogen auf das in § 34 BNatSchG geregelte System habitatschutzrechtlicher Prüf- und Verfahrensschritte (a) kommt im Wortlaut des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG zum Ausdruck, dass anerkannten Naturschutzvereinigungen erst dann Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben ist, wenn ein Projekt im Wege einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG zugelassen oder durchgeführt - im Sprachgebrauch des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG also: eine Befreiung von einem "Verbot... zum Schutz von ... Natura 2000-Gebieten" erteilt - werden soll (b). Sinn und Zweck des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG stehen dem nicht entgegen (c).

a) Das System habitatschutzrechtlicher Prüf- und Verfahrensschritte, das der Bundesgesetzgeber in § 34 BNatSchG in Umsetzung der FFH-Richtlinie geregelt hat, hat der Senat in seinem Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - (BVerwGE 146, 176 Rn. 10; vgl. auch Urteile vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 27 ff. und vom 18. Dezember 2014 - 4 C 35.13 - NVwZ 2015, 656 Rn. 33) zusammenfassend beschrieben:

Nach § 34 Abs. 1 BNatSchG sind Projekte vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, und nicht unmittelbar der Verwaltung des Gebiets dienen. Ob die Voraussetzungen einer Pflicht zur Prüfung der Verträglichkeit vorliegen, ist im Rahmen einer Vorprüfung festzustellen. Vorprüfung und Verträglichkeitsprüfung sind habitatschutzrechtlich obligatorische Verfahrensschritte. Ergibt die - nach dem Ergebnis der Vorprüfung erforderliche - Prüfung der Verträglichkeit, dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann, ist es nach § 34 Abs. 2 BNatSchG unzulässig. Abweichend hiervon darf ein Projekt gemäß § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG nur unter strikter Wahrung der dort beschriebenen, eng auszulegenden Voraussetzungen zugelassen werden. Die Zulassung im Rahmen dieses "Abweichungsregimes" setzt ihrerseits voraus, dass zuvor eine den Anforderungen des § 34 Abs. 1 BNatSchG genügende Verträglichkeitsprüfung durchgeführt wurde, da diese Informationen vermittelt, derer es bedarf, um das Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen festzustellen. Etwaige Mängel der Verträglichkeitsprüfung schlagen auf die Abweichungsentscheidung durch.

b) Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, dass die Formulierung "vor der (Erteilung von) Befreiung(en)" in § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG im Zusammenhang mit § 34 BNatSchG dahin zu verstehen ist, dass eine Naturschutzvereinigung ihre Beteiligung erst dann beanspruchen kann, wenn die zuständige Behörde auf der Grundlage einer Verträglichkeitsprüfung zu dem Ergebnis gelangt ist, dass sie das Projekt nach § 34 Abs. 2 BNatSchG wegen der festgestellten Möglichkeit erheblicher Beeinträchtigungen für unzulässig hält und es deshalb im Wege einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG zulassen will.

Der Einwand des Klägers, aus dem Gesetzeswortlaut ergebe sich (lediglich), dass die Mitwirkung in einem zeitlichen Stadium vor der Entscheidung über die Abweichung zu erfolgen habe, das Gesetz sich aber weder zum Zeitpunkt noch zum Verfahrensstadium der Mitwirkung äußere, greift zu kurz. Dass die Mitwirkung anerkannter Naturschutzvereinigungen der Abweichungsentscheidung zeitlich vorgelagert sein muss, weil eine nachträgliche Mitwirkung ihren Sinn verfehlen würde, liegt auf der Hand und hätte einer Hervorhebung im Gesetzeswortlaut nicht bedurft. Mit der Formulierung "vor der Erteilung von Befreiungen" wollte der Gesetzgeber deshalb nicht lediglich die Zeiträume vor und nach der Entscheidung über die Abweichung voneinander abgrenzen, sondern die sachliche Bezogenheit des Mitwirkungsrechts auf den Verfahrensschritt der Abweichungsentscheidung zum Ausdruck bringen. Hätte der Gesetzgeber das Mitwirkungsrecht anerkannter Naturschutzvereinigungen bereits auf die Verträglichkeitsprüfung beziehen wollen, hätte es nahegelegen, dies im Wortlaut der Vorschrift zum Ausdruck zu bringen.

Dass anerkannte Naturschutzvereinigungen ihre Mitwirkung nicht bereits im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung beanspruchen können, ergibt sich auch daraus, dass § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG tatbestandlich an Befreiungen von "Verboten zum Schutz von... Natura 2000-Gebieten" anknüpft. Die Unzulässigkeit eines Projekts nach § 34 Abs. 2 BNatSchG ist - wie dargelegt - ein "Verbot" in diesem Sinne. Die Rechtsfolge der Unzulässigkeit tritt nach § 34 Abs. 2 BNatSchG ein, wenn die Prüfung der Verträglichkeit "ergibt", dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann. Das Ergebnis der Verträglichkeitsprüfung steht aber erst fest, wenn diese Prüfung abgeschlossen ist. Folglich sind auch anerkannte Naturschutzvereinigungen erst dann zur Mitwirkung nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG berechtigt, wenn die zuständige Behörde das Projekt auf der Grundlage der Verträglichkeitsprüfung nach § 34 Abs. 2 BNatSchG für unzulässig hält und es deshalb im Wege einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG zulassen will. Die gegenteilige Auffassung des Klägers hätte zur Folge, dass sich das Mitwirkungsrecht auch auf solche Projekte erstreckte, für die sich im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung herausstellt, dass sie nicht zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets führen können und deshalb auch ohne Abweichungsentscheidung zulässig sind. Dem steht der klare Wortlaut des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG entgegen.

Gegen die Auffassung des Klägers spricht schließlich auch, dass § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG das Mitwirkungsrecht auf die "Erteilung" von Befreiungen bezieht. Es muss also eine behördliche Entscheidung in Rede stehen, wie sie bei der Abweichung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG getroffen wird, auch wenn das fachrechtliche Zulassungsverfahren als Trägerverfahren nicht notwendigerweise ein Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG, mithin eine nach außen wirkende Tätigkeit der Behörde sein muss (BVerwG, Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - BVerwGE 146, 176 Rn. 23). Damit steht im Einklang, dass auch die in § 64 BNatSchG geregelten Rechtsbehelfe von Naturschutzvereinigungen ausdrücklich nur gegen "Entscheidungen" nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 und Abs. 2 Nr. 5 bis 7 BNatSchG statthaft sind. Tatbestandlicher Anknüpfungspunkt der durch Klagemöglichkeiten gesicherten Mitwirkungsrechte anerkannter Naturschutzvereinigungen sind also Entscheidungen. Die Verträglichkeitsprüfung indes ist kein behördliches Entscheidungsverfahren, sondern ein naturschutzfachliches Überprüfungsverfahren (BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 - 9 A 20.05 - BVerwGE 128, 1 Rn. 61 f.). Auch hinsichtlich der Rechtsfolge, dass ein Projekt, das nach dem Ergebnis der Verträglichkeitsprüfung zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets führen kann, nach § 34 Abs. 2 BNatSchG unzulässig ist, bedarf es keiner behördlichen Entscheidung; denn diese Rechtsfolge ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz. Erst wenn die Behörde diese Rechtsfolge überwinden und das Projekt trotz festgestellter oder wegen verbleibender Zweifel jedenfalls nicht auszuschließender (siehe dazu BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 a.a.O. Rn. 62) erheblicher Beeinträchtigungen im Wege des Abweichungsregimes nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG zulassen oder durchführen will, bedarf es einer behördlichen Entscheidung, die nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG nicht ergehen soll, ohne dass anerkannte Naturschutzvereinigungen Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten nehmen konnten und Gelegenheit erhalten haben, zu den Abweichungsvoraussetzungen Stellung zu nehmen.

c) Der Zweck des Mitwirkungsrechts wird bei diesem nach Systematik und Wortlaut klaren Auslegungsergebnis nicht verfehlt.

aa) Soweit der Kläger rügt, das Auslegungsergebnis des Oberverwaltungsgerichts habe zur Folge, dass Naturschutzvereinigungen erst dann beteiligt würden, wenn die Behörde bereits entschieden habe, dass die erforderliche Befreiung erteilt werden soll, beruht diese Rüge auf einer Fehlinterpretation des Berufungsurteils.

Der Kläger meint, nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts solle die Mitwirkung anerkannter Naturschutzvereinigungen vor der Entscheidung über die Erteilung einer Befreiung erfolgen. Nach der Auslegung des Oberverwaltungsgerichts sei diese Entscheidung im Zeitpunkt der Beteiligung aber von der zuständigen Behörde bereits getroffen worden. Denn danach solle ein Mitwirkungsrecht nur bestehen, wenn die Behörde das Projekt unter den Voraussetzungen des § 34 Abs. 3 BNatSchG zulassen oder durchführen wolle. Mit anderen Worten: Die Entscheidung, das Projekt unter Erteilung einer Befreiung zuzulassen oder durchzuführen, müsse bereits gefallen sein, damit das Mitwirkungsrecht der Vereinigung aktiviert werde. Zwar schließe eine solche Abfolge nicht aus, dass die Behörde ihre Entscheidung vor dem Hintergrund der Stellungnahme der Vereinigung nochmals überdenke. Sie wäre dann aber gehalten, ihre bereits getroffene Entscheidung, das Projekt zuzulassen oder durchführen zu wollen, zu revidieren. Die Vereinigungen hätten damit kein Mitwirkungsrecht vor der Erteilung der Befreiung, sondern müssten im Rahmen ihrer Mitwirkung eine Änderung der bereits vorab von der Behörde getroffenen Entscheidung zu erreichen suchen. Damit hätte das Mitwirkungsrecht der Naturschutzvereinigungen im Habitatschutzrecht eine Sonderstellung gegenüber allen anderen Fallgruppen der Mitwirkungen, die der Vorbereitung behördlicher Entscheidungen dienten.

Die Bedenken des Klägers greifen nicht durch. Die Gründe des angefochtenen Urteils enthalten keinen Hinweis darauf, dass das Oberverwaltungsgericht der Meinung gewesen sein könnte, die Entscheidung, das Projekt unter Erteilung einer Befreiung zuzulassen oder durchzuführen, müsse bereits gefallen sein, damit das Mitwirkungsrecht der Vereinigung aktiviert werde. Auch die Formulierung, eine Naturschutzvereinigung könne ihre Beteiligung erst dann beanspruchen, wenn die zuständige Behörde als Ergebnis der von ihr durchzuführenden Verträglichkeitsprüfung zu dem Ergebnis gelangt sei, dass sie das Projekt im Sinne des § 34 Abs. 2 BNatSchG für unzulässig halte und es deshalb im Wege einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG zulassen bzw. durchführen "will", deutet nicht in diese Richtung. Denn der Willensentschluss, ein Abweichungsverfahren nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG einzuleiten, um die dort beschriebenen Abweichungsvoraussetzungen unter Mitwirkung anerkannter Naturschutzvereinigungen zu prüfen und das Projekt im Falle eines positiven Ergebnisses dieser Prüfung im Wege einer Abweichungsentscheidung zuzulassen, ist mit der am Ende dieses Verfahrens "gegebenenfalls" stehenden Abweichungsentscheidung nicht identisch.

bb) Es trifft auch nicht zu, dass der Zweck des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG verfehlt wird, wenn anerkannte Naturschutzvereinigungen erst bei der Prüfung der Abweichungsvoraussetzungen nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG zur Mitwirkung aufgerufen sind.

Den Zweck der Mitwirkung anerkannter Naturschutzvereinigungen nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG hat der Kläger zutreffend beschrieben. Naturschutzvereinigungen bringen ihren naturschutzfachlichen Sachverstand quasi als Verwaltungshelfer in die Vorbereitung behördlicher Entscheidungen ein. Ihre Mitwirkung ist eine die Behörde bei ihrer Entscheidung unterstützende, auf die Einbringung naturschutzfachlichen Sachverstandes zielende "Sachverstandspartizipation" (BVerwG, Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - BVerwGE 146, 176 Rn. 24), die Vollzugsdefiziten im Bereich des Naturschutzes und der Landschaftspflege entgegenwirken soll (BVerwG, Urteil vom 12. November 1997 - 11 A 49.96 - BVerwGE 105, 348 <350>).

Dem Kläger ist auch darin zuzustimmen, dass die Verträglichkeitsprüfung eine originär naturschutzfachliche Prüfung ist. Nach § 34 Abs. 1 BNatSchG werden Projekte auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen des Natura 2000-Gebiets überprüft. In der Verträglichkeitsprüfung wird untersucht, ob ein Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann. Die Erhaltungsziele und der Schutzzweck eines Gebiets sind am Natur- und Artenschutzrecht ausgerichtet. Unter dem Gesichtspunkt der Sachverstandspartizipation mag es deshalb nicht unsinnig erscheinen, die Mitwirkung anerkannter Naturschutzvereinigungen bereits auf dieser Verfahrensstufe vorzusehen und deren naturschutzfachlichen Sachverstand bereits im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung zu nutzen.

Richtig ist ferner, dass die für eine Abweichungsentscheidung erforderlichen Prüfschritte in einem engen sachlichen Zusammenhang mit der Verträglichkeitsprüfung stehen. Das hat der Senat in seinem Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - (BVerwGE 146, 176 Rn. 10 und 20) bestätigt mit der Aussage, die Zulassung eines Projekts im Rahmen des "Abweichungsregimes" setze ihrerseits voraus, dass zuvor eine den Anforderungen des § 34 Abs. 1 BNatSchG genügende Verträglichkeitsprüfung durchgeführt wurde, weil diese die Informationen vermittele, derer es bedarf, um das Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen festzustellen. Das entspricht auch der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 16. Februar 2012 -C-182/10 [ECLI:EU:C:2012:82], Solvay - ABl. EU 2012, Nr. C 98, 5-6 Rn. 74 f.), der die Kenntnis der Verträglichkeit als eine unerlässliche Voraussetzung für die Anwendung des Art. 6 Abs. 4 der FFH-RL bezeichnet hat, weil anderenfalls keine der Anwendungsvoraussetzungen dieser Ausnahmeregelung geprüft werden könne.

Der Zweck der Sachverstandspartizipation wird gleichwohl nicht verfehlt, wenn anerkannte Naturschutzvereinigungen ihren naturschutzfachlichen Sachverstand erst im Rahmen eines gegebenenfalls durchzuführenden Abweichungsverfahrens einbringen können. Auch im Rahmen des Abweichungsverfahrens sind naturschutzfachliche Einschätzungen maßgeblich, und zwar in allen Prüfschritten (siehe hierzu und zum Folgenden noch einmal EuGH, Urteil vom 16. Februar 2012 - C-182/10 - ABl. EU 2012, Nr. C 98, 5-6). Sowohl die Prüfung, ob die Zulassung oder Durchführung des Projekts im Sinne des § 34 Abs. 3 Nr. 1, Abs. 4 BNatSchG aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses notwendig ist, als auch die Alternativenprüfung nach § 34 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG erfordern eine naturschutzfachliche Bewertung und Abwägung der projektbedingten Beeinträchtigungen des Gebiets. Darüber hinaus sind die möglichen Beeinträchtigungen genau zu bestimmen, um die nach § 34 Abs. 5 BNatSchG gegebenenfalls erforderlichen Kohärenzsicherungsmaßnahmen vorsehen zu können. Es kann deshalb keine Rede davon sein, dass die im Abweichungsverfahren zu prüfenden Voraussetzungen - wie der Kläger meint - überwiegend nicht oder nur am Rande naturschutzfachlicher Art sind.

Zu all diesen naturschutzfachlichen Fragen können Naturschutzvereinigungen nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG durch die Abgabe von Stellungnahmen ihren Sachverstand einbringen. Zur Vorbereitung ihrer Stellungnahmen können sie Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten nehmen. Das eröffnet ihnen auch die Möglichkeit, sich über die Verträglichkeitsprüfung und die ihr zugrunde liegenden Gutachten und Unterlagen zu informieren. Soweit die darin enthaltenen naturschutzfachlichen Bewertungen für das Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG von Bedeutung sind, können sie diese auch ihrer naturschutzfachlichen Kritik unterziehen, etwa indem sie aus ihrer Sicht fehlende Aspekte ergänzen oder den Bewertungen der Verträglichkeitsprüfung ihre eigenen, hiervon abweichenden Bewertungen gegenüberstellen. Stützt die Behörde ihre Abweichungsentscheidung gleichwohl auf die im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung vorgenommenen Bewertungen, können die mitwirkenden Naturschutzvereinigungen, auch ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein, Rechtsbehelfe nach § 64 Abs. 1 BNatSchG einlegen und geltend machen, dass die getroffene Entscheidung wegen unzureichender oder unzutreffender naturschutzfachlicher Annahmen den Vorschriften des Naturschutzrechts widerspricht und deshalb aufzuheben ist.

Die auf den Wortlaut gestützte Auslegung bedarf deshalb nach Sinn und Zweck des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG keiner Korrektur. Im Wortlaut der Vorschrift bringt der Gesetzgeber klar und unmissverständlich zum Ausdruck, worum es ihm geht: Wenn eine projektbedingte erhebliche Beeinträchtigung eines FFH- oder Vogelschutzgebiets bereits feststeht oder im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung jedenfalls nicht ausgeschlossen werden konnte, sieht er den naturschutzfachlichen Sachverstand der Naturschutzvereinigungen in besonderer Weise gefordert. Deshalb soll eine behördliche Abweichungsentscheidung, mit der die Behörde das Projekt trotz seiner erheblich beeinträchtigenden Wirkung zulassen und das gesetzliche Verbot nach § 34 Abs. 2 BNatSchG überwinden kann, nicht ergehen, ohne dass anerkannte Naturschutzvereinigungen Gelegenheit erhalten haben, ihren naturschutzfachlichen Sachverstand einzubringen und auf diese Weise Vollzugsdefiziten in diesem für die Erhaltungsziele des Gebiets besonders sensiblen Verfahrensschritt entgegenzuwirken. Effektive Sachverstandspartizipation ist in diesem Verfahrensstadium möglich. Sie kommt auch nicht zu spät, denn bindende Vorentscheidungen für das Abweichungsverfahren werden in der Verträglichkeitsprüfung nicht getroffen.

Demgegenüber sieht das Gesetz eine Sachverstandspartizipation bereits auf der Ebene der Verträglichkeitsprüfung von vornherein nicht vor. Deshalb ist der Gesetzeszweck auch nicht berührt, wenn mit der Verträglichkeitsprüfung aus der Sicht der Behörde der Nachweis geführt wurde, dass von dem Projekt keine erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets ausgehen können. Dem Kläger ist allerdings zuzugeben, dass anerkannte Naturschutzvereinigungen in diesen Fällen vor der Zulassung oder Durchführung des Projekts nicht zu Wort kommen. Eine Naturschutzvereinigung kann sich aber - wie auch im vorliegenden Fall - nachträglich Gehör verschaffen, indem sie Rechtsschutz in Anspruch nimmt und geltend macht, dass die Behörde das Projekt in rechtswidriger Weise ohne Abweichungsentscheidung zugelassen und damit Mitwirkungsrechte unterlaufen habe (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 26).

2. Unionsrecht vermittelt dem Kläger ebenfalls keinen Anspruch, bereits im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung beteiligt zu werden.

a) Zu Unrecht macht der Kläger geltend, die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene einschränkende Auslegung des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG sei mit Art. 9 Abs. 3 und 4 AK in seiner Funktion als Auslegungsregel nicht vereinbar. Art. 9 Abs. 3 und 4 AK gebietet nicht, § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG dahin auszulegen, dass anerkannten Naturschutzvereinigungen im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes bereits im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung Gelegenheit zur Mitwirkung zu geben ist.

Nach der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 8. März 2011 - C-240/09 [ECLI:EU:C:2002:296], - Slg. 2011, I-1255) hat Art. 9 Abs. 3 AK im Unionsrecht keine unmittelbare Wirkung. Der Europäische Gerichtshof gibt den Gerichten der Mitgliedstaaten jedoch auf, Umweltverbänden nach Maßgabe interpretationsfähiger Vorschriften des nationalen Rechts einen möglichst weiten Zugang zu den Gerichten zu ermöglichen, um so die Durchsetzung des Umweltrechts der Union zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 25). Die Gerichte der Mitgliedstaaten haben "das Verfahrensrecht in Bezug auf die Voraussetzungen, die für die Einleitung eines verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Überprüfungsverfahrens vorliegen müssen, so weit wie möglich im Einklang sowohl mit den Zielen von Art. 9 Abs. 3 AK als auch mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen, um es einer Umweltschutzvereinigung... zu ermöglichen, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist, das möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten" (EuGH, Urteil vom 8. März 2011 a.a.O.; vgl. hierzu Berkemann, DVBl 2013, 1137, <1147>).

Zu einer erweiternden Auslegung des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG zwingt Art. 9 Abs. 3 und 4 AK bereits deshalb nicht, weil die Vorschrift nicht im Sinne des klägerischen Begehrens interpretationsfähig ist. Wie dargelegt, widerspräche eine Auslegung, derzufolge anerkannte Naturschutzvereinigungen bereits im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung zur Mitwirkung berechtigt wären, dem im Wortlaut des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG klar und unmissverständlich zum Ausdruck kommenden Willen des Bundesgesetzgebers. Mangels entsprechender Interpretationsspielräume sind die nationalen Gerichte deshalb nach Art. 9 Abs. 3 und 4 AK weder gehalten noch berechtigt, das Mitwirkungsrecht nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG auf die Verträglichkeitsprüfung vorzuverlagern, selbst wenn anerkannte Naturschutzvereinigungen - wie vom Kläger behauptet - hierdurch in noch effektiverer Weise mitwirken könnten. Denn eine Auslegung contra legem fordert das Unionsrecht nicht (BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 36).

Abgesehen davon ist effektiver Rechtsschutz im Sinne des Art. 9 Abs. 3 und 4 AK auch auf der Grundlage der nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG bundesrechtlich eingeräumten Mitwirkungsrechte gewährleistet. Die vom Europäischen Gerichtshof (Urteil vom 8. März 2011 - C-240/09 - Slg. 2011, I-1255) konstatierte Pflicht der Gerichte der Mitgliedstaaten, das Verfahrensrecht in Bezug auf die Voraussetzungen, die für die Einleitung eines verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Überprüfungsverfahrens vorliegen müssen, so weit wie möglich im Einklang sowohl mit den Zielen von Art. 9 Abs. 3 AK als auch mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen, knüpft an eine "Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist", an. Eine Entscheidung in diesem Sinne ist die in § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG normierte Abweichungsentscheidung, mit der ein Projekt unter strikter Wahrung der dort geregelten, eng auszulegenden Voraussetzungen (EuGH, Urteil vom 20. September 2007 - C-304/05 [ECLI:EU:C:2007:532] - Slg. 2007, I-7495 Rn. 83 = NuR 2007, 679) abweichend von § 34 Abs. 2 BNatSchG zugelassen werden kann. Effektiver Rechtsschutz gegen diese Abweichungsentscheidung erfordert nicht, dass anerkannte Naturschutzvereinigungen bereits an der Verträglichkeitsprüfung zu beteiligen wären. Führt die zuständige Behörde ein Abweichungsverfahren durch, können anerkannte Naturschutzvereinigungen, die sich im Rahmen des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG in der Sache geäußert haben oder denen keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist, gemäß § 64 Abs. 1 BNatSchG - wie dargelegt - auch ohne eigene Rechtsverletzung gegen die Abweichungsentscheidung Rechtsbehelfe einlegen und geltend machen, dass die Entscheidung Vorschriften des Naturschutzrechts widerspricht. Effektiver Rechtsschutz ist auch gewährleistet, wenn ein Projekt ohne Abweichungsentscheidung zugelassen oder durchgeführt wird. Denn in diesem Fall kann eine Naturschutzvereinigung geltend machen, dass das Projekt nur im Wege einer mitwirkungspflichtigen Abweichungsentscheidung hätte zugelassen werden dürfen, sei es, weil eine Verträglichkeitsprüfung zu Unrecht nicht durchgeführt wurde, sei es, weil eine durchgeführte Prüfung zu Unrecht zum Ergebnis der Verträglichkeit des Projekts gelangt ist oder die Behörde trotz festgestellter Unverträglichkeit in rechtswidriger Weise von der Durchführung eines Abweichungsverfahrens abgesehen hat (siehe BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 26).

Soweit der Kläger geltend macht, ohne Kenntnis von Inhalt und Ergebnis der Verträglichkeitsprüfung sowie gegebenenfalls von der Behörde verfügter schadensvermeidender oder -mindernder Maßnahmen seien Naturschutzvereinigungen zur Verhinderung von Beeinträchtigungen gehalten, Eilrechtsschutz auch in denjenigen Fällen zu beantragen, in denen das Ergebnis der Verträglichkeitsprüfung richtig sei, wegen des damit verbundenen finanziellen Risikos sei ihnen dies aber in vielen Fällen nicht zumutbar, weist die Beklagte zu Recht darauf hin, dass dieser Vortrag im Kern auf den Zugang zu Umweltinformationen zielt und nicht auf die Einräumung von - vorliegend streitigen - Mitwirkungsrechten. Im Übrigen wird das vom Kläger angesprochene Problem effektiven Rechtsschutzes durch ausreichenden Informationszugang wohl nur in Ausnahmefällen auftreten, etwa dann, wenn die Entscheidung über die Zulassung oder Durchführung des Projekts - wie hier im Rahmen eines luftverkehrsrechtlichen Trägerverfahrens - ohne ein Trägerverfahren mit zwingender Öffentlichkeitsbeteiligung behördenintern getroffen wird.

Letztlich ist die Verträglichkeitsprüfung für sich genommen auch kein möglicher Gegenstand von Rechtsbehelfen. Sie ist keine auf Rechtsfolgen gerichtete "Entscheidung" und erfüllt damit weder die tatbestandlichen Voraussetzungen nach § 64 Abs. 1 BNatSchG noch diejenigen nach Art. 9 Abs. 3 AK. Sie ist - wie dargelegt - zwar ein obligatorischer habitatschutzrechtlicher Verfahrensschritt (BVerwG, Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - BVerwGE 146, 176 Rn. 10), aber - anders als die Abweichungsentscheidung nach Art. 6 Abs. 3 FFH-RL und § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG - lediglich ein naturschutzfachliches Überprüfungsverfahren. Ergibt die Prüfung, dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets führen kann, ist es nach § 34 Abs. 2 BNatSchG - vorbehaltlich der Möglichkeit, es nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG im Wege einer Abweichungsentscheidung zuzulassen - unzulässig. Diese Rechtsfolge ergibt sich - wie dargelegt - unmittelbar aus dem Gesetz, einer behördlichen Entscheidung bedarf es hierfür nicht.

b) Einen Widerspruch zu Art. 6 Abs. 1 Buchst. b i.V.m. Abs. 4 AK hat das Oberverwaltungsgericht ebenfalls zu Recht verneint.

Nach Art. 6 Abs. 1 Buchst. b Satz 1 AK wendet jede Vertragspartei "diesen Artikel" in Übereinstimmung mit ihrem innerstaatlichen Recht auch auf Entscheidungen über nicht in Anhang 1 aufgeführte (sonstige) geplante Tätigkeiten an, die erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben können. Nicht anders als bei Art. 9 Abs. 3 und 4 AK betreffen die in Art. 6 AK enthaltenen Regeln über die Öffentlichkeitsbeteiligung nur "Entscheidungen". Die Verträglichkeitsprüfung, an der der Kläger beteiligt werden möchte, erfüllt diese Voraussetzung - wie dargelegt - nicht. Zum anderen ist in Satz 2 der Vorschrift geregelt, dass die Vertragsparteien zu diesem Zweck bestimmen, ob dieser Artikel Anwendung auf eine derartige geplante Tätigkeit findet. Ein entsprechender innerstaatlicher Rechtsanwendungsbefehl fehlt jedoch. Abgesehen davon bleibt § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG auch inhaltlich nicht hinter Art. 6 Abs. 4 AK zurück, wonach jede Vertragspartei für eine frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung zu einem Zeitpunkt sorgt, zu dem alle Optionen noch offen sind und eine effektive Öffentlichkeitsbeteiligung stattfinden kann. Denn - wie dargelegt - stehen anerkannten Naturschutzvereinigungen auch nach Abschluss der Verträglichkeitsprüfung noch alle Möglichkeiten offen, auf das Ergebnis der Abweichungsentscheidung durch Einbringung naturschutzfachlichen Sachverstandes Einfluss zu nehmen.

c) Ein Recht anerkannter Naturschutzvereinigungen auf Mitwirkung bereits während der Verträglichkeitsprüfung lässt sich schließlich auch nicht aus Art. 6 Abs. 3 FFH-RL herleiten.

Die Vorschrift bestimmt in ihrem Satz 1, dass Pläne oder Projekte, die ein FFH-Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten, eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen erfordern. "Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung" und vorbehaltlich der Möglichkeit einer Abweichungsentscheidung nach Absatz 4 stimmen die zuständigen Behörden dem Plan bzw. Projekt nach Satz 2 der Vorschrift nur zu, "wenn sie festgestellt haben, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben." Aus dieser Formulierung folgt nicht, dass die Öffentlichkeit bereits während der Verträglichkeitsprüfung angehört werden müsste. Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht daher angenommen, dass im Wortlaut des Art. 6 Abs. 3 FFH-RL - nicht anders als in § 34 Abs. 1 bis 3 BNatSchG - die Mehrstufigkeit der habitatschutzrechtlichen Prüf- und Verfahrensschritte klar zum Ausdruck kommt, und dass sich die in Art. 6 Abs. 3 Satz 1 FFH-RL erwähnte Anhörung der Öffentlichkeit - ebenso wie in § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG - nicht bereits auf die Verträglichkeitsprüfung, sondern erst auf die Zulassungsentscheidung bezieht. Mit dem Prüfschritt der Verträglichkeitsprüfung beschäftigt sich Satz 1 der Vorschrift. Die Regelung in Satz 2 betrifft demgegenüber ausweislich der Formulierung "Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung" insgesamt ein Verfahrensstadium, in dem die Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung bereits vorliegen, diese Prüfung also abgeschlossen ist. Deshalb ist auch der in Satz 2 enthaltene Hinweis auf eine "gegebenenfalls" anzuhörende Öffentlichkeit ersichtlich auf Zulassungsentscheidungen bezogen, die nach Abschluss der Verträglichkeitsprüfung zu treffen sind.

Entgegen der Ansicht des Klägers hat dieses Auslegungsergebnis nicht zur Folge, dass Art. 6 Abs. 3 Satz 2 FFH-RL "funktionslos" oder nicht anwendbar wäre. Richtig ist zwar, dass Art. 6 Abs. 3 Satz 2 FFH-RL nur Fälle betrifft, in denen die Verträglichkeitsprüfung ergeben hat, dass das Projekt nicht zu erheblichen Beeinträchtigungen der Erhaltungsziele des Gebiets führen kann, und dass das Projekt deshalb einer Abweichungsentscheidung nach Art. 6 Abs. 4 FFH-RL bzw. § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG nicht bedarf mit der weiteren Folge, dass auch eine Mitwirkung anerkannter Naturschutzvereinigungen nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ausscheidet. Dass die Öffentlichkeit in diesen Fällen gleichwohl "gegebenenfalls" anzuhören sein kann, ergibt sich indes bereits daraus, dass das jeweilige Zulassungsverfahren als Trägerverfahren der habitatschutzrechtlichen Prüf- und Verfahrensschritte eine Öffentlichkeitsbeteiligung erfordern kann. Schon von daher kann der Kläger aus seiner Behauptung, die Anhörung der Öffentlichkeit dürfe nach Art. 6 Abs. 3 Satz 2 FFH-RL jedenfalls nicht generell ausgeschlossen werden, nichts für eine vorgezogene Mitwirkung bereits im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung herleiten, desgleichen nicht aus der besonderen Rolle, die das gemeinschaftliche Umweltrecht der Öffentlichkeitsbeteiligung einräumt (dazu Epiney, in: Epiney/Gammenthaler, Das Rechtsregime der Natura 2000-Schutzgebiete, 2009, S. 117, m.w.N.). Dieses nach Systematik und Wortlaut des Unionsrechts klare Auslegungsergebnis wird auch durch die Begründung des Regierungsentwurfs zu § 59 Abs. 2 Nr. 3 BNatSchG 2002 (BT-Drs. 14/6378 S. 60 Spalte 2) - der Vorgängervorschrift des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG - ersichtlich nicht in Frage gestellt, wonach die Einbeziehung ausgewiesener Schutzgebiete "auch der in Art. 6 Abs. 3 Satz 2 der FFH-RL angesprochenen Beteiligung der Öffentlichkeit" entspreche.

Eine vom Kläger angeregte Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs gemäß Art. 267 AEUV war angesichts des auch unionsrechtlich klaren Auslegungsergebnisses nicht veranlasst.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Gegenstand des Rechtsstreits ist die Festlegung von Flugverfahren.

Der Kläger, eine bundesweit tätige, nach § 3 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz - UmwRG - anerkannte Umweltschutzvereinigung, wendet sich gegen die Abflugverfahren GERGA 1 A, TUVAK 1 A und DEXUG 1 A, die das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung (BAF) der Beklagten in der 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung (Festlegung von Flugverfahren für An- und Abflüge nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Berlin Brandenburg) vom 10. Februar 2012 (BAnz S. 1086) in der derzeit gültigen Fassung der 3. Änderungsverordnung vom 23. Oktober 2013 (BAnz AT 25.10.2013 V1) festgesetzt hat. Die Verfahren, die für den Westbetrieb von der Startbahn 25 R (Nordbahn) bestimmt sind, führen zwischen den Streckenpunkten DB 241 und DB 243 ca. 3 km östlich an dem Gelände des Helmholtz-Zentrums Berlin in Berlin Wannsee vorbei, auf dem sich der Forschungsreaktor BER II (Berliner-Experimentier-Reaktor II), eine Lagerhalle für Brennelemente sowie die Landessammelstelle für klein- und mittelradioaktive Abfälle befinden. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

Die Klage sei als Feststellungsklage zulässig. Der Kläger sei gemäß § 2 Abs. 1 UmwRG klagebefugt. Die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. Vorprüfung des Einzelfalls sei zwar bei der Festsetzung von An- und Abflugverfahren im deutschen Recht nicht ausdrücklich vorgesehen. Es könne jedoch schon angesichts eines von der Europäischen Kommission gegen die Beklagte eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens als nicht nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen angesehen werden, dass die wirkungsbezogen konzipierte UVP-Richtlinie gemeinschaftsrechtlich zumindest eine ergänzende Umweltverträglichkeitsprüfung fordere, falls im vorgelagerten nationalen Planfeststellungsverfahren keine (abschließende) Untersuchung der Umweltauswirkungen einer bestimmten - von der Grobplanung unstreitig abweichend festgesetzten - Flugroute erfolgt sein sollte. Mit Blick auf den für die Darlegung der Klagebefugnis hinreichend substantiierten Vortrag der Klägerin, wonach die von der hier angegriffenen Wannsee-Route betroffenen FFH- und SPA-Gebiete nicht von der im Planfeststellungsverfahren durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfung erfasst gewesen seien, sei es unter Berücksichtigung des Effektivitätsgebots (Art. 4 Abs. 3 EUV) möglich, dass eine Pflicht zur Lückenschließung bestehe. Ob eine - unterstellte - Prüfungslücke gegebenenfalls im Flugroutenfestsetzungsverfahren oder in einem ergänzenden Planfeststellungsverfahren zu schließen wäre, sei eine rechtlich komplexe Fragestellung, die im Rahmen der Begründetheitsprüfung zu entscheiden sei. Es bestünden auch keine Bedenken gegen die Klagebefugnis des Klägers hinsichtlich der von ihm gerügten unterlassenen FFH-Prüfung. Ob eine Flugroutenfestsetzung geeignet sei, Gebiete im Sinne des § 34 Abs. 2 BNatSchG in ihren für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen erheblich zu beeinträchtigen, sei offen, weil der Projektbegriff des § 34 BNatSchG noch nicht geklärt sei. Ob dem Kläger wegen der von ihm behaupteten Fehlgewichtung der ruhigen Gebiete, die in den Lärmaktionsplänen des Landes Berlin sowie der Gemeinden Kleinmachnow und Teltow dargestellt seien, eine Klagemöglichkeit zustehe, könne dahinstehen, weil die Rüge in der Sache nicht durchgreife.

Die Klage sei unbegründet. Die Festsetzung der Flugrouten zwischen den Streckenpunkten DB 241 und DB 243 sei rechtlich nicht zu beanstanden.

Weder nach nationalem Recht noch nach Unionsrecht bestehe für die dem Bau eines Flughafens nachgelagerte Festlegung von Flugverfahren eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung. Werde ein Flugverfahren festgelegt, das von der im Planfeststellungsverfahren für den Bau eines Flughafens vorzunehmenden Grobplanung von Flugrouten abweiche, erkennbar nicht von der planerischen Festsetzung getragen sei und auf das sich die erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung nicht erstreckt habe, sei die Umweltverträglichkeitsprüfung nicht im Verfahren der Flugroutenbestimmung nachzuholen, sondern sei die Festlegung bis zu einer etwaigen planungsrechtlichen „Nachbesserung“ rechtswidrig. Ein derartiger Verstoß lasse sich mit Blick auf die angegriffenen Flugverfahren nicht feststellen. Der bestandskräftig gewordene Planfeststellungsbeschluss für den Ausbau des Flughafens Berlin-Schönefeld löse mit der vorgenommenen Umweltverträglichkeitsprüfung für den Bau des Flugplatzes und dessen (flug-)betriebsbedingte Wirkungen auch die Konflikte, die durch die von der Grobplanung abweichende Festsetzung der Wannsee-Route hervorgerufen würden. Die Umweltverträglichkeitsprüfung im Rahmen der Planfeststellung habe sich auf alle wesentlichen Parameter bezogen und diese in einer Weise untersucht, dass die Ergebnisse auch für die von der Wannsee-Route ausgehenden Umweltfolgen aussagekräftig seien. U.a. könnten im Hinblick auf die Schutz- und Erhaltungsziele der Schutzgebiete des europäischen Netzes Natura 2000 erhebliche neue oder veränderte Beeinträchtigungen gemäß Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie durch das angegriffene Flugverfahren ausgeschlossen werden. Als Untersuchungsraum für die Vorprüfung sei hinsichtlich der Auswirkungen durch Fluglärm und Überflug der Flächenumgriff der am weitesten reichenden Auswirkungen des Vorhabens auf das Schutzgut Tiere und Pflanzen innerhalb der 47 dB(A)-Schallisophone 20XX zugrunde gelegt. Die hier in Rede stehenden Gebiete (Teltowkanalaue, Pfaueninsel, Grunewald, Westlicher Düppeler Forst) lägen außerhalb dieses Bereichs. Das Risiko von Flugzeugabstürzen über dem Forschungsreaktor BER II auf dem Gelände des Helmholtz-Zentrums und die sich daraus ergebenden Auswirkungen für die Umwelt hätten nicht in die Umweltverträglichkeitsprüfung einbezogen werden müssen. Dieses Risiko zähle nicht zu den Umweltauswirkungen des Vorhabens im Sinne der UVP-Richtlinie. Da jeder Flugzeugunfall zwangsläufig Beeinträchtigungen der Umwelt zur Folge habe, würde die Einbeziehung derartiger Szenarien zu einer in der Richtlinie nicht angelegten Ausweitung der im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung zu betrachtenden Umweltauswirkungen auf sicherheitsspezifische Fragestellungen führen.

Ohne Erfolg mache der Kläger geltend, die Beklagte habe bei der Festsetzung der angegriffenen Flugrouten den Schutz ruhiger Gebiete im Land Berlin sowie in den Gemeinden Kleinmachnow und Teltow außer Acht gelassen. Gegen den vom BAF aus Gründen des Gesundheitsschutzes generell angenommenen Gewichtungsvorrang des Lärmschutzes der Siedlungsgebiete vor dem Lärmschutz für Erholungsgebiete und ruhige Gebiete sei nichts zu erinnern. Ein Verschlechterungsverbot, das ruhige Gebiete absolut gegen eine Lärmzunahme schütze, bestehe nicht. Es gebe auch kein dahin gehendes Optimierungsgebot, dass im Rahmen der Lärmverteilung durch die Beklagte dem der Lärmaktionsplanung zugrunde liegenden Ziel, eine Zunahme des Lärms in den ruhigen Gebieten zu verhindern, bestmöglich Rechnung zu tragen sei. Der dort zu erwartende Lärm liege weitestgehend unterhalb eines Dauerschallpegels von 45 dB(A) tags und 40 dB(A) nachts und damit unterhalb der gemäß § 14 Fluglärmschutzgesetz - FluglärmG - anwendbaren Werte des § 2 Abs. 2 FluglärmG.

Der Kläger hat die vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision eingelegt, mit der er seinen Klageantrag weiterverfolgt, die Rechtswidrigkeit der 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung in der derzeit gültigen Fassung festzustellen, soweit darin bei Benutzung der Startbahn 25 R Abflugverfahren über den Streckenpunkt DB 243 festgelegt sind. Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Revision ist unbegründet. Das vorinstanzliche Urteil ist im Ergebnis mit Bundesrecht vereinbar.

1. Das Oberverwaltungsgericht ist der Frage nachgegangen, ob einzelne der vom Kläger geltend gemachten Klagegründe bereits im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit der Klage ausgeschieden werden müssen. Sein rechtlicher Ansatz ist richtig, weil der Umfang der gerichtlichen Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Flugroutenbestimmung im Rahmen der Prüfung der Begründetheit der Klage davon abhängt, ob die Klage als Rechtsbehelf nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz - UmwRG -, dem Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG - oder allein der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zu behandeln ist (vgl. § 2 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 UmwRG, § 64 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

a) Zu Unrecht hat das Oberverwaltungsgericht allerdings angenommen, dass der Kläger gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG verbandsklagebefugt ist. Nach dieser Vorschrift kann eine anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG, also eine Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann, oder deren Unterlassen einlegen, wenn sie geltend macht, dass die Entscheidung oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften widerspricht, die dem Umweltschutz dienen und für die Entscheidung von Bedeutung sein können. Die Klagebefugnis lässt sich nicht mit der Erwägung bejahen, es sei nicht von vornherein ausgeschlossen, dass für die Festlegung von Flugverfahren eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen könne. Diese der sogenannten Möglichkeitstheorie zur Klagebefugnis entlehnte Formulierung verfehlt den rechtlichen Maßstab (Urteil vom 19. Dezember 2013 - BVerwG 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 8). Das Gesetz fordert für einen Rechtsbehelf nach § 2 Abs. 1 UmwRG einen tauglichen Gegenstand, allein die Möglichkeit dessen Vorliegens reicht schon nach dem Wortlaut der Vorschrift nicht aus. Für die Möglichkeitstheorie ist im Rahmen des § 2 Abs. 1 UmwRG nur Raum, wo das Gesetz eine „Geltendmachung“ durch den Kläger fordert und ausreichen lässt. Dies bestätigt der Vergleich mit § 42 Abs. 2 VwGO. Die Vorschrift lässt es genügen, wenn ein Kläger „geltend macht“, in eigenen Rechten verletzt zu sein. An diese Formulierung knüpft die Möglichkeitstheorie zur Klagebefugnis an.

aa) Die Klage ist, soweit sie auf § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG gestützt wird, mangels tauglichen Gegenstands bereits unstatthaft. Denn die Festlegung von Flugverfahren gehört nicht zu den Entscheidungen, für die nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung - UVPG - eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann (Urteil vom 19. Dezember 2013 a.a.O. Rn. 11 ff., Urteil vom 26. Juni 2014 - BVerwG 4 C 3.13 - LKV 2014, 460 Rn. 32).

Eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung folgt namentlich nicht aus § 3b Abs. 1 Satz 1 UVPG. Die Festlegung eines Flugverfahrens ist keine Entscheidung über den Bau eines Flugplatzes im Sinne der Begriffsbestimmungen des Abkommens von Chicago von 1944 zur Errichtung der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (Anhang 14) (Anlage 1 Nummer 14.12 zum UVPG).

Das Unionsrecht teilt diese Sichtweise. Nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl EG Nr. L 175 S. 40), neu kodifiziert durch die Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl EU Nr. L 26 S. 1 - UVP-Richtlinie, UVP-RL -), werden Projekte des Anhangs I grundsätzlich einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen; bei Projekten des Anhangs II bestimmen die Mitgliedstaaten anhand einer Einzelfalluntersuchung oder von ihnen festgelegter Schwellenwerte bzw. Kriterien, ob das Projekt einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werden muss. Der Begriff des Projekts wird in Art. 1 Abs. 2 Buchst. a UVP-RL definiert als die Errichtung von baulichen oder sonstigen Anlagen und sonstige Eingriffe in Natur und Landschaft. Durch Anhang I Nr. 7a und Anhang II Nr. 10 der UVP-RL erfährt er eine Beschränkung auf die Errichtung baulicher Anlagen, weil lediglich der Bau eines Flughafens der Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterworfen ist oder sein kann. Diesem Projektbegriff entspricht eine Tätigkeit nur, wenn sie mit Arbeiten oder Eingriffen zur Anlegung oder Änderung des materiellen Zustands des Flughafens einhergeht (EuGH, Urteil vom 17. März 2011 - Rs. C-275/09 - Slg. 2011, I-1753 Rn. 24 und 30). Flugkorridore und ihre Zuordnung zu bestehenden Start- und Landebahnen sind nicht erfasst (vgl. die Antwort der Kommission vom 2. August 2002 auf die schriftlichen Anfragen E-2022/02 und E-2023/02 - ABl EU Nr. C 52 E S. 122). De lege lata bestätigt sieht sich der Senat durch den Umstand, dass der Ausschuss für Umweltfragen, öffentliche Gesundheit und Lebensmittelsicherheit des Europäischen Parlaments in seinem Bericht vom 22. Juli 2013 - Az.: A7-0277/2013 - zur Neufassung der Richtlinie 85/337/EWG - erfolglos - gefordert hat, die „Festlegung der An- und Abflugstrecken von Flugplätzen ab der bzw. bis zur Streckennetzanbindung“ in die Liste der obligatorisch UVP-pflichtigen Projekte aufzunehmen (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+REPORT+A7-2013-0277+0+DOC+PDF+V0//DE, S. 63, 64).

Der Senat hat zur Kenntnis genommen, dass die Europäische Kommission im Mai 2013 ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 Abs. 1 AEUV eingeleitet hat, weil die bundesdeutsche Rechtslage, nach der die Festlegung von Flugverfahren keiner vorherigen Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf, mit der Richtlinie 85/337/EWG nicht vereinbar sei, und der Bundesrepublik Deutschland Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat. Welchen Verlauf das Verfahren nehmen wird, ist offen. In der Sache ist die innerstaatliche Rechtslage unionsrechtskonform. Das ergibt sich aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 17. März 2011 (a.a.O.). Einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 1 AEUV bedarf es deshalb nicht (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81 - Slg. 1982, I-3415 Rn. 14).

Von der Definition des Begriffs „Bau eines Flugplatzes“ zu trennen ist die Frage, inwieweit die Umweltverträglichkeitsprüfung bei der Planfeststellung eines Flughafens Flugverfahren einbeziehen muss. Sie ist in der Rechtsprechung des Senats in dem Sinne geklärt, dass eine detaillierte Ermittlung und Beschreibung der betriebsbedingten Auswirkungen des Vorhabens in der Regel nur für die der Planfeststellung zugrunde gelegte, mit dem BAF oder der Deutschen Flugsicherung GmbH (DFS) abgestimmte Grobplanung der Flugrouten erforderlich ist und dass es darüber hinaus notwendig, regelmäßig aber auch ausreichend ist, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung die im Rahmen der Abwägung zu treffende Entscheidung vorbereitet, ob sich die Zulassung des Vorhabens nur rechtfertigen lässt, wenn bestimmte Gebiete von erheblichen Beeinträchtigungen durch Flugverkehr verschont bleiben (vgl. Urteile vom 31. Juli 2012 - BVerwG 4 A 7001.11 u.a. - BVerwGE 144, 44 Rn. 66 und vom 19. Dezember 2013 - BVerwG 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 12). Geklärt ist ferner, dass es von einer Regelung im Planfeststellungsbeschluss abhängt oder im Falle des Schweigens des regelnden Teils eine Frage der Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses ist, ob einzelne Flugverfahren ausgeschlossen sind. Ergibt die Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses, dass er das angegriffene Flugverfahren zulässt, und richtet sich die Rüge des Klägers dagegen, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung vor dem Erlass des Planfeststellungsbeschlusses bestimmte Umweltauswirkungen nicht ausreichend in den Blick genommen hat, muss sich der Kläger entgegenhalten lassen, dass es ihm offen gestanden hätte, insoweit den Planfeststellungsbeschluss mit der Begründung anzugreifen, dessen Maßnahmen reichten nicht aus, um die Ausgewogenheit der Standortentscheidung für den Fall von der Grobplanung abweichender Flugverfahren sicherzustellen (vgl. Urteil vom 31. Juli 2012 - BVerwG 4 A 5000.10 u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 51 a.E.). Mit Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses kann der Kläger eine solche Korrektur nicht mehr fordern (Urteil vom 19. Dezember 2013 a.a.O. Rn. 17).

Der Antrag des Klägers, dem Europäischen Gerichtshof die Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen, ob der Begriff „Bau von Flugplätzen“ in Anhang I Nr. 7a UVP-RL so auszulegen ist, dass eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung auch für die Festsetzung der für die Inbetriebnahme nötigen Flugroute erforderlich ist, wenn deren Auswirkungen auf vorangegangenen Verfahrensstufen nicht geprüft wurden, wird abgelehnt. Es besteht kein unionsrechtlicher Klärungsbedarf. Der Europäische Gerichtshof hat zwar wiederholt festgestellt, dass die UVP-Richtlinie einen ausgedehnten Anwendungsbereich sowie einen sehr weit reichenden Zweck hat (EuGH, Urteile vom 24. Oktober 1996 - Rs. C-72/95 - Slg. 1996, I-5403 Rn. 31, vom 16. September 1999 - Rs. C-435/97 - Slg. 1999, I-5613 Rn. 40 und vom 28. Februar 2008 - Rs. C-2/07 - Slg. 2008, I-1197 Rn. 32) und an eine Gesamtbewertung der Auswirkungen von Projekten oder deren Änderung auf die Umwelt anknüpft. Es stellte eine Vereinfachung dar und liefe diesem Ansatz zuwider, wenn im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung eines Projekts oder seiner Änderung nur die unmittelbaren Wirkungen der geplanten Arbeiten selbst berücksichtigt würden, nicht aber die Auswirkungen auf die Umwelt, die durch die Benutzung und den Betrieb der aus diesen Arbeiten hervorgegangenen Anlagen hervorgerufen werden können (EuGH, Urteil vom 28. Februar 2008 a.a.O. Rn. 43). Art. 2 Abs. 1 UVP-RL verlangt indes, dass ein Projekt „vor Erteilung der Genehmigung“ einer Prüfung unterzogen werden muss. Die Festlegung von Flugverfahren gehört nach innerstaatlichem Recht nicht zur Genehmigung des Projekts „Bau von Flugplätzen“. Sie ist auch nicht Teil eines gestuften Genehmigungsverfahrens in dem Sinne, dass zunächst eine Grundsatzentscheidung (über den Bau des Flughafens) und dann eine oder mehrere Durchführungsentscheidungen getroffen werden, und in dem die Auswirkungen, die ein Projekt möglicherweise auf die Umwelt hat, im Verfahren des Erlasses der Grundsatzentscheidung zu ermitteln und zu prüfen sind (vgl. zur Umweltverträglichkeitsprüfung in einem gestuften Genehmigungsverfahren EuGH, Urteil vom 4. Mai 2006 - Rs. C-508/03 - Slg. 2006, I-3969 Rn. 104). An- und Abflugverfahren sind nicht Bestandteil der Zulassungsentscheidung, sondern Verkehrsregeln zur sicheren Abwicklung des Flugverkehrs von und zu einem Flughafen (Urteil vom 19. Dezember 2013 a.a.O. Rn. 22).

Ebenfalls ohne Erfolg bleibt der Antrag, dem Europäischen Gerichtshof die Frage vorzulegen, ob Art. 3 UVP-RL und der darin enthaltene Begriff der „unmittelbaren und mittelbaren Auswirkungen eines Projekts“ so auszulegen ist, dass darunter auch die Risiken eines durch das Projekt ausgelösten nuklearen Unfalls zu verstehen sind. Die Frage ist nicht entscheidungserheblich, weil die Festlegung von Flugverfahren nicht der Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt und ein mögliches Defizit der Umweltverträglichkeitsprüfung im Planfeststellungsverfahren der Flugroutenbestimmung wegen der Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses für den Ausbau des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld nicht entgegengehalten werden kann.

bb) Der Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes kann nicht im Wege der Analogie erweitert werden, um etwa (möglichen) Vorgaben des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Konvention - AK -) vom 25. Juni 1998 (Zustimmungsgesetz vom 9. Dezember 2006, BGBl II S. 1251) zu genügen. Es fehlt an einer planwidrigen Regelungslücke, weil sich das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz zum Zeitpunkt seiner Verabschiedung als seinen Anwendungsbereich abschließend umschreibende Regelung verstanden hat (Urteile vom 5. September 2013 - BVerwG 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 30 f. und vom 19. Dezember 2013 a.a.O. Rn. 20).

b) Der Kläger ist auch nicht befugt, die ruhigen Gebiete, die das Land Berlin sowie die Gemeinden Teltow und Kleinmachnow auf der Grundlage des § 47d Abs. 2 Satz 2 Bundes-Immissionsschutzgesetz - BImSchG - in ihren Lärmaktionsplänen dargestellt haben, gegen die Flugroutenbestimmung in Schutz zu nehmen.

aa) Die Möglichkeit einer Verbandsklage ist für den Kläger insoweit nicht eröffnet. Eine andere Bestimmung im Sinne von § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO, mit der eine objektive Rechtskontrolle ermöglicht wird, ist im nationalen Recht nur in eng begrenzten Bereichen normiert worden. Die vorhandenen, der Durchsetzung umweltrechtlicher Belange dienenden Bestimmungen sind nicht einschlägig. Wie bereits dargestellt, kann sich der Kläger auf § 2 Abs. 1 UmwRG nicht berufen. Auch § 64 Abs. 1 BNatSchG greift im hier interessierenden Zusammenhang nicht ein.

Aus Art. 9 Abs. 3 AK lässt sich ein Klagerecht ebenfalls nicht herleiten. Zwar ist § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO der Auslegung zugänglich, dass neben Bestimmungen des Bundes- und des Landesrechts auch Vorschriften des Unionsrechts als andere gesetzliche Bestimmungen eigenständige, von materiellen Berechtigungen losgelöste Klagerechte vermitteln können (Urteil vom 5. September 2013 a.a.O. Rn. 26), und ist auch Unionsrecht berührt, nämlich Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b Satz 2 der Richtlinie 2002/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Juni 2002 über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm (ABl Nr. L 189 S. 12 - Umgebungslärm-Richtlinie, Umgebungslärm-RL -), der mit § 47d Abs. 2 Satz 2 BImSchG in innerstaatliches Recht umgesetzt worden ist. Art. 9 Abs. 3 AK wirkt wegen des darin enthaltenen Ausgestaltungsvorbehalts derzeit aber nicht unmittelbar (EuGH, Urteil vom 8. März 2011 - Rs. C-240/09 - Slg. 2011, I-1255 Rn. 52).

bb) Eine Klagebefugnis folgt auch nicht aus § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO. Der Kläger kann nicht geltend machen, durch die zu erwartende Lärmzunahme in ruhigen Gebieten in seinen Rechten verletzt zu sein. Der Sechste Teil des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, zu dem § 47d BImSchG gehört, gilt nach § 47a Satz 1 BImSchG für den Umgebungslärm, dem Menschen ausgesetzt sind. Als juristische Person wird der Kläger nicht vom Anwendungsbereich der §§ 47a ff. BImSchG erfasst. Außerdem ergeben sich aus der Regelung der Lärmminderungsplanung in den §§ 47a ff. BImSchG nur Pflichten der zuständigen Behörden zur Erarbeitung von Lärmkarten und zur Aufstellung von Lärmaktionsplänen, jedoch keine Schutzansprüche einzelner Immissionsbetroffener (Urteile vom 14. April 2010 - BVerwG 9 A 43.08 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 56 Rn. 46 und vom 10. Oktober 2012 - BVerwG 9 A 20.11 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 229 Rn. 30).

Unionsrecht gebietet es nicht, dem Kläger die Klagebefugnis zuzubilligen. Zwar hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in einer Entscheidung zum Luftqualitätsrecht der Union (Richtlinie 2008/50/EG) und der Bundesrepublik Deutschland (§§ 44 ff. BImSchG) die Auffassung vertreten, dass ein Klagerecht einer natürlichen Person zur Durchsetzung des Umweltrechts der Union auch Umweltvereinigungen zusteht, die nach § 3 UmwRG anerkannt sind (Urteil vom 5. September 2013 a.a.O Rn. 38 ff.). Vorliegend fehlt es jedoch an einem Klagerecht einer natürlichen Person.

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs können sich Einzelne auf unbedingte und hinreichend genaue Bestimmungen einer Richtlinie berufen und haben die zuständigen nationalen Behörden und Gerichte die Bestimmungen des nationalen Rechts so weit wie möglich so auszulegen, dass sie mit dem Ziel der entsprechenden Richtlinie im Einklang stehen (EuGH, Urteil vom 25. Juli 2008 - Rs. C-237/07 - Slg. I-6221 Rn. 36). Eine unbedingte und hinreichend genaue Bestimmung stellt Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b Satz 2 Umgebungslärm-RL nicht dar. Die Vorschrift ordnet an, dass Ziel der Aktionspläne, die u.a. für Ballungsräume mit mehr als 250 000 Einwohnern aufzustellen sind, es auch sein soll, ruhige Gebiete gegen eine Zunahme des Lärms zu schützen. Die zuständigen Behörden sind weder verpflichtet, in ihren Plänen ruhige Gebiete darzustellen, noch ist es zwingend, den Schutz der Gebiete zum Ziel zu erklären. Die Umgebungslärm-Richtlinie gibt auch keine Lärmwerte vor, anhand derer ruhige Gebiete zu identifizieren sind. Vielmehr definiert sie als ruhiges Gebiet in einem Ballungsraum ein von der zuständigen Behörde festgelegtes Gebiet, in dem beispielsweise der Lden-Index oder ein anderer geeigneter Lärmindex für sämtliche Schallquellen einen bestimmten, von dem Mitgliedstaat festgelegten Wert nicht übersteigt (Art. 3 Buchst. l Umgebungslärm-RL). Schließlich stellt die Richtlinie die in den Plänen zu nennenden Maßnahmen in das Ermessen der zuständigen Behörden. Die zitierte Rechtsprechung zur fehlenden drittschützenden Wirkung der §§ 47a ff. BImSchG bedarf vor diesem Hintergrund keiner Korrektur.

Der Kläger kann eine Klagebefugnis ferner nicht daraus herleiten, dass die Gemeinden, die in ihren Lärmaktionsplänen ruhige Gebiete dargestellt haben, möglicherweise klagebefugt sind (die Klagebefugnis nicht erörternd: Urteil vom 26. Juni 2014 - BVerwG 4 C 2.13 -; die Klagebefugnis bezweifelnd: Berkemann, NuR 2012, 517 <529 f.>). Die Subjektivierung des Unionsrechts als Anknüpfungspunkt für ein Klagerecht von Umweltverbänden ist auf diejenigen Personen beschränkt, denen das Unionsrecht Rechte einräumt. Die Umgebungslärm-Richtlinie nennt aber schon nicht die Gemeinden als diejenigen staatlichen Organe, die zur Aufstellung von Lärmaktionsplänen berufen sind und aus ihren Festsetzungen Rechte herleiten könnten, und beschränkt sich zudem darauf, den nach nationalem Recht zuständigen Behörden Kompetenzen zuzuweisen und Handlungspflichten zu formulieren.

Eine Einschaltung des Europäischen Gerichtshofs zur Beantwortung der Fragen,

- ob Art. 9 Abs. 3 AK unter Berücksichtigung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011 (a.a.O.) so auszulegen ist, dass die Vorschrift einer nationalen Rechtsprechung entgegensteht, die die Zulässigkeit einer Klage davon abhängig macht, dass der Kläger geltend macht, durch das staatliche Handeln in seinen Rechten verletzt zu sein, wenn Gegenstand des Rechtsstreits die Klage einer nach nationalem Recht anerkannten Umweltschutzvereinigung ist, die den Schutz eines ruhigen Gebiets im Sinne des Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b Umgebungslärm-RL begehrt;

- ob Art. 8 Abs. 1 Satz 2 Umgebungslärm-RL so auszulegen ist, dass Bewohner oder Nutzer von ruhigen Gebieten oder die diese Gebiete ausweisenden Kommunen in der Lage sein müssen, sich darauf zu berufen, dass das Gebiet gegen eine Zunahme des Lärms zu schützen ist,

ist nicht notwendig. Die richtige Anwendung des Gemeinschaftsrechts, aufgrund dessen die Fragen zu verneinen sind, ist derart offenkundig, dass für einen vernünftigen Zweifel kein Raum bleibt (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81 - Slg. 1982, I-3415 Rn. 16).

Da der Kläger nicht befugt ist, die Flugrouten mit der Begründung anzugreifen, ihre Nutzung führe zu einer unzulässigen Verlärmung ruhiger Gebiete, brauchen die Fragen,

- ob Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b Umgebungslärm-RL so auszulegen ist, dass die Vorschrift einer nationalen Rechtsvorschrift nicht entgegensteht, die den Schutz ruhiger Gebiete unter einen bloßen Abwägungsvorbehalt stellt;

bejahendenfalls,

- ob Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b Umgebungslärm-RL so auszulegen ist, dass die Abwägung schon dann zu einer Zunahme des Lärms führen kann, wenn ein Grund für die Erforderlichkeit der Lärmzunahme genannt werden kann, oder ob es sich bei der Verpflichtung, ruhige Gebiete gegen die Zunahme des Lärms zu schützen, um eine Verpflichtung handelt, die nur unter Zugrundelegung wichtiger Gründe hingenommen werden kann;

- ob Art. 8 Abs. 1 Satz 2 Umgebungslärm-RL so auszulegen ist, dass die bestandskräftige Festsetzung eines ruhigen Gebiets bewirkt, dass die staatlichen Behörden zu gewährleisten haben, dass sich das Lärmschutzniveau innerhalb des Gebiets nicht verschlechtert;

- ob Art. 8 Abs. 1 Satz 2 Umgebungslärm-RL so auszulegen ist, dass die Mitgliedstaaten zu gewährleisten haben, dass dem Ziel, eine Zunahme des Lärms in ruhigen Gebieten zu verhindern, bestmöglich Rechnung zu tragen ist,

dem Europäischen Gerichtshofs mangels Entscheidungserheblichkeit nicht unterbreitet zu werden.

c) Zulässig ist der Rechtsbehelf nach § 64 Abs. 1 BNatSchG. Nach Nr. 1 dieser Bestimmung kann eine anerkannte Naturschutzvereinigung, ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen Entscheidungen nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 und Abs. 2 Nr. 5 bis 7 BNatSchG einlegen, wenn sie geltend macht, dass die Entscheidung u.a. Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes widerspricht. Einschlägig ist vorliegend § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Hiernach ist einer nach § 3 UmwRG von einem Land anerkannten, landesweit tätigen Naturschutzvereinigung u.a. vor der Erteilung von Befreiungen von Geboten und Verboten zum Schutz von Natura 2000-Gebieten, auch wenn diese durch eine andere Entscheidung eingeschlossen oder ersetzt werden, Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Wie der Senat bereits geklärt hat, ist ein anerkannter Verein nicht nur zur Einlegung von Rechtsbehelfen berechtigt, wenn eine Befreiung erteilt worden ist, sondern auch dann, wenn die zuständige Behörde unter Verkennung der Rechtslage eine Befreiungsentscheidung nicht für erforderlich gehalten und ein Verfahren gewählt hat, in welchem dem Kläger kein Beteiligungsrecht zur Seite steht (Urteil vom 19. Dezember 2013 - BVerwG 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 26).

aa) Der Anwendungsbereich des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ist eröffnet. Zu den Befreiungen im Sinne der Vorschrift gehört auch die hier vom Kläger vermisste Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG (vgl. Urteil vom 10. April 2013 - BVerwG 4 C 3.12 - BVerwGE 146, 176 = Buchholz 406.403 § 63 BNatSchG 2010 Nr. 3, jeweils Rn. 22). Der Anwendbarkeit von § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG steht nicht entgegen, dass die Festlegung von Flugverfahren kein Projekt wäre, das nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG vor seiner Zulassung oder Durchführung auf seine Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen wäre. Der Projektbegriff des § 34 BNatSchG unterliegt nicht vergleichbaren Einschränkungen, wie sie der Projektbegriff im Recht der Umweltverträglichkeitsprüfung in Art. 1 Abs. 2 UVP-RL über Art. 4 Abs. 1 und 2 UVP-RL in Verbindung mit den Anhängen I und II erfährt, sondern ist generell bei sonstigen Eingriffen in Natur und Landschaft erfüllt, d.h. auch bei der Ausübung schutzgebietsgefährdender Tätigkeiten, die nicht zwingend mit baulichen Veränderungen einhergehen. Er ist wirkungsbezogen (Urteil vom 10. April 2013 a.a.O. Rn. 29), nicht vorhabenbezogen. Ein Projekt im Sinne des § 34 BNatSchG ist danach jedenfalls die Festlegung von Flugkorridoren, in denen Überflüge über Schutzgebiete in bestimmter Regelmäßigkeit und Intensität stattfinden (vgl. Urteil vom 10. April 2013 a.a.O. Rn. 30). Zu solchen Überflügen gehören An- und Abflüge zu einem Flughafen, deren Verfahren in der Rechtsform der Verordnung nach § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO antizipiert und standardisiert sind. Dass die Festlegung der Flugverfahren nach § 27a Abs. 1 LuftVO nicht verbindlich ist, wenn im Einzelfall eine Flugverkehrskontrollfreigabe nach § 26 Abs. 2 Satz 2 LuftVO erfolgt ist, ändert daran nichts.

bb) Einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG bedarf es, wenn Veranlassung für eine Prüfung der Verträglichkeit des Projekts mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets besteht - das ist nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG der Fall, wenn das Projekt einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet ist, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen - und die Verträglichkeitsprüfung ergibt, dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann und deshalb nach § 34 Abs. 2 BNatSchG unzulässig ist.

cc) Macht ein Kläger geltend, dass ein Projekt nur aufgrund einer Abweichungsentscheidung hätte zugelassen werden dürfen, muss er Tatsachen vortragen, die es möglich erscheinen lassen, dass das Projekt einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet ist, ein Natura 2000-Gebiet erheblich zu beeinträchtigen. Ist die Eignung von Projekten zur erheblichen Beeinträchtigung von Natura 2000-Gebieten nach dem Vorbringen des Klägers nicht von vornherein und nach jeder rechtlichen Betrachtungsweise ausgeschlossen, braucht der Kläger zu dem möglichen Ausgang einer etwa erforderlichen Verträglichkeitsprüfung nicht vorzutragen. Es ist gerade Aufgabe der Verträglichkeitsprüfung zu ermitteln, ob das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann. Mehr als Spekulationen, wie die Verträglichkeitsprüfung ausgehen könnte, wäre einem Kläger nicht möglich.

Das Oberverwaltungsgericht hat in dem angefochtenen Urteil nicht festgestellt, dass und gegebenenfalls welchen Tatsachenvortrag der Kläger zu § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG geliefert hat. Dies nötigt allerdings nicht zur Zurückverweisung der Sache, da die Sachurteilsvoraussetzungen auch für die Entscheidung der Vorinstanz vom Bundesverwaltungsgericht von Amts wegen zu prüfen sind (Urteil vom 28. Februar 1985 - BVerwG 2 C 14.84 - BVerwGE 71, 73 <74 f.>).

Im Schriftsatz vom 27. Dezember 2012 hat der Kläger erstinstanzlich geltend gemacht, die Benutzung der Wannsee-Routen lasse Auswirkungen auf die Natura 2000-Gebiete Teltowkanalaue, Pfaueninsel, Grunewald und Westlicher Düppeler Forst durch Fluglärm und die mit den Überflügen verbundenen Schadstoffeinträge erwarten. Mit Schriftsatz vom 14. Januar 2013 hat er außerdem ein Papier der EU-Kommission vom 8. Januar 2013 eingereicht, in dem eine Umweltverträglichkeitsprüfung für Flugrouten über die Vogelschutzgebiete Nuthe-Nieplitz-Niederung sowie die FFH-Gebiete Müggelsee, Müggelspree, Wasserwerk Friedrichshagen, Wilhelmshagen-Woltersdorf-Dünenzug und Teufelsseemoor Köpenick angemahnt wird, und unter Vorlage von Standardbogenlisten die Übertragbarkeit auf die von den Wannsee-Routen betroffenen Schutzgebiete behauptet. Das reicht aus.

2. Soweit die Klage zulässig ist, ist sie unbegründet. Einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG bedurfte es nicht. Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeschlossen, dass die Flugverfahren erhebliche neue oder veränderte Beeinträchtigungen der Schutz- und Erhaltungsziele von Natura 2000-Gebieten mit sich bringen. Es hat, den Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO bindend, festgestellt, dass im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens für den Ausbau des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld als Untersuchungsraum für die Vorprüfung zu den Auswirkungen durch Fluglärm und Überflug der Flächenumgriff der am weitesten reichenden Auswirkungen des Vorhabens auf das Schutzgut Tiere und Pflanzen innerhalb der 47 dB(A)-Schallisophone 20XX zugrunde gelegt wurde und die hier in Rede stehenden Gebiete außerhalb dieses Bereichs liegen (UA S. 17 f.). Erübrigte sich danach schon die Durchführung einer FFH-Verträglichkeitsprüfung, konnte es nicht mehr dazu kommen, dass die Festsetzung der Flugverfahren an § 34 Abs. 2 BNatSchG als Voraussetzung für die Notwendigkeit einer Abweichungsentscheidung scheitert.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 16. August 2012 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Der Kläger, eine bundesweit tätige, nach § 3 UmwRG anerkannte Umweltvereinigung, begehrt die Änderung des Luftreinhalteplans für D.

Für den Ballungsraum des Rhein-Main-Gebietes besteht seit 2005 ein Luftreinhalteplan. Der Teilplan D. wurde im Februar 2011 fortgeschrieben. Im Luftreinhalteplan ist eine Reihe von lokalen Maßnahmen vorgesehen, mit denen die Schadstoffkonzentrationen für Feinstaub und Stickoxide (NO_x) im Stadtgebiet von D. bis zum Zieljahr 2015 reduziert werden sollen. Die im Luftreinhalteplan aus dem Jahr 2005 enthaltenen Maßnahmen sollen aufrechterhalten bleiben. Dazu gehören insbesondere Durchfahrtsverbote für Lkw. Der Luftreinhalteplan geht davon aus, dass im Jahr 2015 die Immissionsgrenzwerte für Feinstaub an allen Straßenzügen in D. sicher eingehalten werden können, während dies für Stickstoffdioxid (NO₂) nicht gilt. Nach der Prognose sollen allein aufgrund der fortschreitenden Euronormen für den Schadstoffausstoß bei Kraftfahrzeugen die Immissionen für NO_x um 22,1 % und der direkte NO₂-Ausstoß um knapp 9 % verringert werden. Aufgrund der Maßnahmen der Stadt D. zur Reduzierung des Verkehrsaufkommens wird ein weiterer Rückgang der Luftschadstoffimmissionen bei Stickoxiden um 11,6 % erwartet. Die Prognose kommt zum Ergebnis, dass bis zum Jahr 2015 die Immissionsgrenzwerte für NO₂ zumindest an den drei am höchsten belasteten Straßenzügen in D. zwar nicht eingehalten werden, aber doch deutlich reduziert werden können.

Nachdem der Kläger beim Beklagten mit Schreiben vom 10. Januar 2012 eine Änderung des Luftreinhalteplans beantragt und zur Begründung darauf hingewiesen hatte, dass eine Umweltzone trotz der nicht garantierten Einhaltung des Grenzwerts bis zum Jahr 2015 nicht in Betracht gezogen worden sei, erhob er am 14. Februar 2012 Klage zum Verwaltungsgericht.

Mit Urteil vom 16. August 2012 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, den für D. geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts für NO₂ in Höhe von 40 µg/cbm im Stadtgebiet D. enthält. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Das als allgemeine Leistungsklage erhobene Begehren sei als altruistische Verbandsklage zulässig. Dies folge aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011 im Verfahren C-240/09, wonach ein Gericht das nationale Verfahrensrecht so auslegen müsse, dass es einer nach § 3 UmwRG anerkannten Umweltschutzvereinigung ermöglicht werde, eine Entscheidung, die möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Europäischen Union stehe, vor einem Gericht anzufechten. Es sei unbeachtlich, dass diese Klagebefugnis im nationalen Verfahrensrecht (noch) nicht ausdrücklich vorgesehen sei. Die Klage sei auch begründet. Der Beklagte sei nach § 47 Abs. 1 BImSchG und § 27 Abs. 2 der 39. BImSchV verpflichtet, im Rahmen des Luftreinhalteplans für D. alle geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen zu ergreifen, um den Zeitraum der Überschreitung des einzuhaltenden Grenzwerts für NO₂ so kurz wie möglich zu halten. Dem Beklagten stehe hinsichtlich des "Ob" der Aufstellung des Luftreinhalteplans Ermessen nicht zu, sondern nur hinsichtlich des "Wie" der Umsetzung der normativen Vorgaben. Er sei verpflichtet, einen Luftreinhalteplan mit dem Ziel der Einhaltung des Grenzwerts im Rahmen des tatsächlich Möglichen und rechtlich Verhältnismäßigen aufzustellen. Diesen Anforderungen werde der Luftreinhalteplan nicht gerecht, denn auch bei Durchführung aller darin vorgesehenen Maßnahmen würden die Grenzwerte für NO₂ nicht eingehalten oder unterschritten. Angesichts der zwingenden, dem Gesundheitsschutz dienenden Grenzwerte müsste dies nur hingenommen werden, wenn alle geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen zur Verminderung der Stickstoffdioxidkonzentration in D. ausgeschöpft seien. Das sei schon deshalb nicht der Fall, weil eine Umweltzone, die zwischenzeitlich als durchaus gut geeignete Maßnahme anerkannt werde, nicht in den Luftreinhalteplan aufgenommen worden sei. Angesichts des Schutzguts der Grenzwerte für NO₂ sei die Einführung einer Umweltzone ungeachtet möglicher finanzieller Belastungen von Bevölkerung und Wirtschaft auch nicht unverhältnismäßig. Ein Rechtsanspruch auf Festsetzung konkreter Maßnahmen bestehe bei der Luftreinhalteplanung zwar nicht. Der planerische Gestaltungsspielraum sei jedoch begrenzt durch die normativen Zielvorgaben; diesen werde nicht genügt, wenn sich aufdrängende Maßnahmen trotz fortdauernder Überschreitung des Grenzwerts nicht in den Plan aufgenommen würden.

Mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen und mit Zustimmung des Klägers eingelegten Sprungrevision verfolgt der Beklagte seinen Klageabweisungsantrag weiter und trägt zur Begründung vor: Die Klage sei unzulässig. Dem Kläger fehle die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO, die auch für die allgemeine Leistungsklage erforderlich sei. Aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011, das nicht überzeugen könne und eine andere Fallgestaltung betreffe, ergebe sich nichts anderes (siehe auch Schink, DÖV 2012, 622). Aus Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention (AK) sei eine Verbandsklage, gerichtet auf Einhaltung des europäischen Umweltrechts, nicht abzuleiten. Art. 9 Abs. 3 AK habe, anders als Art. 9 Abs. 2 AK, im Unionsrecht keine unmittelbare Wirkung. Jedenfalls fehle es an der in der EuGH-Entscheidung vorausgesetzten interpretationsfähigen Vorschrift des nationalen Rechts. Auch führe es hier nicht weiter, durchsetzbare individuelle Rechte, die das Unionsrecht gewähre, als subjektive Rechte im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO anzusehen. Denn Art. 9 Abs. 3 AK räume gerade keine vollzugsfähigen Rechte ein. Des Weiteren werde Art. 9 Abs. 3 AK durch die EU-Luftreinhalterichtlinie nicht umgesetzt. Darin sei in Art. 26 Abs. 1 lediglich die Unterrichtung der Öffentlichkeit vorgesehen; Mitwirkungsrechte von Verbänden, die - wenn überhaupt - Ansatzpunkt für eine Verbandsklage sein könnten, würden demgegenüber nicht normiert.

Der Klageantrag sei unbestimmt, nicht vollstreckungsfähig und deshalb unzulässig.

Die Klage sei auch nicht begründet. Dem Kläger stehe ein Anspruch auf Änderung des Luftreinhalteplans nicht zu. Der Beklagte sei zwar verpflichtet gewesen, einen Luftreinhalteplan mit dem Ziel aufzustellen, eine Verminderung der Überschreitung des Immissionsgrenzwerts für NO₂ schrittweise zu bewirken und den Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich zu halten. Dieser Verpflichtung sei der Beklagte aber bereits nachgekommen.

Das Verwaltungsgericht gewähre letztlich einen verkappten Anspruch auf Einführung einer Umweltzone, da weitere Maßnahmen nicht ersichtlich seien. Einzelne Maßnahmen der Luftreinhalteplanung könnten aber wegen des planerischen Gestaltungsspielraums des Beklagten nicht eingeklagt werden. Der Beklagte werde zu einer Luftreinhalteplanung verurteilt, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht wahre. Eine Umweltzone sei in D. wegen der Ausgestaltung der Plakettenregelung der 35. BImSchV keine geeignete Maßnahme zur Reduzierung der Grenzwertüberschreitung für Stickoxide; insoweit habe das Verwaltungsgericht den Vortrag des Beklagten nicht beachtet und gegen den Untersuchungsgrundsatz verstoßen. Die Auswertung von Umweltzonen in anderen Städten belege deren Geeignetheit zur NO₂-Reduktion nicht. Die Einrichtung einer Umweltzone sei auch nicht erforderlich, weil der Anteil des Lkw-Durchgangsverkehrs aufgrund des bevorstehenden Abschlusses von Straßenbauarbeiten sich deutlich reduzieren werde. Schließlich sei die Einführung einer Umweltzone auch unverhältnismäßig im engeren Sinne.

Der Beklagte beantragt,

1. unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 16. August 2012 die Klage abzuweisen,

2. hilfsweise, das Verfahren auszusetzen und eine Vorabentscheidung des EuGH gemäß Art. 267 AEUV zu folgenden Rechtsfragen einzuholen:

a) Ist Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention unter Berücksichtigung des Urteils des EuGH vom 8. März 2011 - C-240/09 - so zu interpretieren, dass eine nationale Rechtsvorschrift, die die Zulässigkeit einer Klage davon abhängig macht, dass der Kläger in seinen Rechten verletzt ist, so auszulegen, dass sie es einer Umweltschutzvereinigung, die die Förderung und Einhaltung des Umweltrechts der Europäischen Union zu ihrem Satzungszweck erklärt hat, ermöglicht, eine Entscheidung, die im Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten?

b) Gibt Art. 23 Abs. 1 der Luftqualitätsrichtlinie (RL 2008/50/EG vom 21. Mai 2008, ABl EG Nr. L 152 vom 11. Juni 2011, S. 1) Umweltverbänden einen Anspruch auf Einhaltung der Grenzwerte des Anhangs XI B und XIV D dieser Richtlinie für NO₂?

c) Gibt Art. 23 der Luftqualitätsrichtlinie Umweltverbänden einen Rechtsanspruch auf Erlass eines Luftreinhalteplans, der bewirkt, dass die Grenzwerte der Luftqualitätsrichtlinie für NO₂ schnellstmöglich eingehalten werden?

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen,

hilfsweise,

das Verfahren auszusetzen und die Vorabentscheidung des EuGH zu folgenden Rechtsfragen einzuholen:

1. Ist Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens unter Berücksichtigung des Urteils des Gerichtshofs vom 8. März 2011 - C-240/09 - so auszulegen,

dass die Vorschrift einer nationalen Rechtsprechung entgegensteht, die - soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist - die Zulässigkeit einer Klage davon abhängig macht, dass der Kläger geltend macht, durch die Unterlassung des staatlichen Handelns in seinen Rechten verletzt zu sein,

wenn Gegenstand des Rechtsstreits die Klage einer nach nationalem Recht anerkannten Umweltschutzvereinigung ist, die die Aufstellung eines der Richtlinie 2008/50/EG vom 21. Mai 2008 entsprechenden Luftqualitätsplans begehrt?

2. Ist Art. 23 der Richtlinie 2008/50/EG vom 21. Mai 2008 so zu interpretieren, dass Umweltschutzvereinigungen einen Rechtsanspruch auf Erlass eines Luftqualitätsplans geltend machen können, der Maßnahmen zum Inhalt hat, mit denen die Grenzwerte der Luftqualitätsrichtlinie für Stickstoffdioxid schnellstmöglich eingehalten werden?

Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt insbesondere vertiefend aus, dass er in unionsrechtskonformer Auslegung der § 42 Abs. 2 VwGO, § 47 Abs. 1 BImSchG i.V.m. Art. 9 Abs. 3 AK klagebefugt sei (siehe auch Klinger, NVwZ 2013, 850; EurUP 2013, 95).

Der Vertreter des Bundesinteresses betont zur Frage der Ableitung einer Klagebefugnis aus Art. 9 Abs. 3 AK den Freiraum, den die Aarhus-Konvention den Vertragsstaaten einräume. Dieses Verständnis von Art. 9 Abs. 3 AK sei jedoch umstritten. Eine Umsetzung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs ins deutsche Verwaltungsprozessrecht sei nicht möglich. Die in § 42 Abs. 2 VwGO vorgesehene Öffnung für andere gesetzliche Regelungen sei hier nicht einschlägig. Allerdings könne der Kreis rügefähiger subjektiv-öffentlicher Rechte in Auslegung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs weiter gezogen werden. Der Vertreter des Bundesinteresses regt eine Vorlage zum Europäischen Gerichtshof an. Er verteidigt die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Begründetheit der Klage.

Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht und mit Zustimmung des Klägers erhobene Sprungrevision ist zulässig, aber nicht begründet und deshalb zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das Urteil des Verwaltungsgerichts verletzt zwar insoweit revisibles Recht, als es die Klagebefugnis des Klägers mit unzutreffenden Erwägungen bejaht (1.); die Entscheidung stellt sich insoweit aber aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO; 2.). Im Übrigen steht die Entscheidung mit Bundesrecht in Einklang (3.).

1. a) Die Überprüfung der Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Klagebefugnis des Klägers ist dem Senat nicht durch § 134 Abs. 4 VwGO verwehrt. Danach kann die Sprungrevision nicht auf Mängel des Verfahrens gestützt werden. Zwar handelt es sich bei § 42 Abs. 2 VwGO um eine Vorschrift des Prozessrechts. Bei der Prüfung der Klagebefugnis geht es jedoch nicht um die von § 134 Abs. 4 VwGO ausgeschlossene Kontrolle des Verfahrens der Vorinstanz. Die Beurteilung der Klagebefugnis verlangt vielmehr eine von § 134 Abs. 4 VwGO nicht erfasste Bewertung materiell-rechtlicher Vorfragen (vgl. Urteile vom 10. Oktober 2002 - BVerwG 6 C 8.01 - BVerwGE 117, 93 <95> = Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 1 S. 2, vom 12. März 1998 - BVerwG 4 C 3.97 - Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 149 sowie vom 26. April 2006 - BVerwG 6 C 19.05 - juris Rn. 11 § 113 hwo nr. 6 nicht abgedruckt>; Pietzner, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 134 Rn. 77).

b) Das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass für den im Wege der allgemeinen Leistungsklage geltend gemachten Anspruch auf Ergänzung des Luftreinhalteplans das Erfordernis der Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO entsprechende Anwendung findet. Eigene Rechte mache der Kläger zwar nicht geltend. Vor dem Hintergrund der Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 8. März 2011 in der Rechtssache C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie VLK ("slowakischer Braunbär" - Slg. 2011, I-1255), die eine rechtsschutzfreundliche Auslegung des nationalen Verfahrensrechts fordere, sei der Kläger gleichwohl klagebefugt, auch wenn diese Klagebefugnis im nationalen Verfahrensrecht (noch) nicht ausdrücklich vorgesehen sei.

Aus diesen knappen Ausführungen, die ausdrücklich auf den vom Europäischen Gerichtshof erteilten Auslegungsauftrag verweisen, geht mit hinreichender Deutlichkeit hervor, dass das Verwaltungsgericht die Klagebefugnis des Klägers nicht unabhängig vom nationalen Recht unmittelbar aus unionsrechtlichen Vorgaben entnehmen will. Wenn das Verwaltungsgericht Unionsrecht heranzieht, um ungeachtet der verneinten Betroffenheit in eigenen Rechten eine Klagebefugnis im Sinne einer altruistischen Verbandsklage zu bejahen, die sich im nationalen Verfahrensrecht noch nicht finde, bezieht sich das auf die in § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO normierte Öffnungsklausel, die unter Beachtung des Unionsrechts ausgefüllt werden soll.

Diese Rechtsauffassung verletzt revisibles Recht.

aa) Das Verwaltungsgericht ist allerdings zutreffend davon ausgegangen, dass der geltend gemachte Anspruch auf Erlass eines Luftreinhalteplans, der seiner Rechtsnatur nach einer Verwaltungsvorschrift ähnlich ist (Beschlüsse vom 29. März 2007 - BVerwG 7 C 9.06 - BVerwGE 128, 278 = Buchholz 451.91 Europ UmweltR Nr. 27 Rn. 27 und vom 11. Juli 2012 - BVerwG 3 B 78.11 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 49 Rn. 10; Jarass, BImSchG, 9. Aufl. 2012, § 47 Rn. 47), im Wege der allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen ist. Im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung (zuletzt etwa Urteil vom 15. Juni 2011 - BVerwG 9 C 4.10 - BVerwGE 140, 34 = Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 161) hat das Verwaltungsgericht die in § 42 Abs. 2 VwGO normierte Sachurteilsvoraussetzung der Klagebefugnis entsprechend auch auf die allgemeine Leistungsklage angewendet. An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Denn in § 42 Abs. 2 VwGO kommt ein allgemeines Strukturprinzip des Verwaltungsrechtsschutzes zum Ausdruck. Vor dem Hintergrund von Art. 19 Abs. 4 GG ist er, wenn auch nicht ausschließlich (siehe § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO), so doch in erster Linie, auf den Individualrechtsschutz ausgerichtet (vgl. etwa Urteil vom 29. April 1993 - BVerwG 7 A 3.92 - BVerwGE 92, 263 <264> = Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 196 S. 46). Wollte man die allgemeine Leistungsklage - im Gegensatz zur Verpflichtungsklage als einer besonderen Leistungsklage - von dieser Grundentscheidung ausnehmen, käme es zu Wertungswidersprüchen, die in der Sache nicht gerechtfertigt werden könnten. Das im Verfahren aufgeworfene Sachproblem der Zulässigkeit einer Verbandsklage ist demnach ungeachtet der Rechtsnatur des erstrebten behördlichen Handelns und folglich der prozessualen Einordnung des Rechtsschutzbegehrens zu bewältigen.

bb) Bei der Prüfung, ob dem Kläger die Möglichkeit einer Verbandsklage eröffnet ist, hat das Verwaltungsgericht sich zu Recht an der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs orientiert.

Im Urteil vom 8. März 2011 hat sich der Europäische Gerichtshof zu den Rechtswirkungen des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen ; Gesetz vom 9. Dezember 2006, BGBl II S. 1251) verhalten. Die Aarhus-Konvention ist nicht nur von allen Mitgliedstaaten der EU, sondern auch von der EU selbst ratifiziert worden (Beschluss des Rates vom 17. Februar 2005, ABl EU Nr. L 124 S. 1). Als sogenanntes gemischtes Abkommen ist sie Teil des Unionsrechts und als solcher war sie Gegenstand der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011 im Verfahren Rs. C-240/09.

Der Europäische Gerichtshof hat zunächst festgestellt, dass die EU und damit der Gerichtshof jedenfalls dann für die Umsetzung und Auslegung von Art. 9 Abs. 3 AK zuständig sind, wenn es um Fragen der Beteiligung und des Rechtsschutzes in Verfahren geht, die inhaltlich die Durchsetzung des EU-Umweltrechts zum Gegenstand haben. Sodann hat er ausgeführt, dass Art. 9 Abs. 3 AK wegen des darin enthaltenen Ausgestaltungsvorbehalts derzeit keine unmittelbare Wirkung zukommt. Die nationalen Gerichte sind aber gleichwohl verpflichtet, ihr nationales Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsprozessrecht soweit wie möglich im Einklang sowohl mit den Zielen von Art. 9 Abs. 3 AK als auch mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen, um es einer Umweltschutzvereinigung zu ermöglichen, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist, das möglicherweise in Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten.

(1) Die nationalen Gerichte sind gehalten, die Entscheidung als Teil des Unionsrechts bei ihren rechtlichen Erwägungen zu beachten (vgl. Karpenstein, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, AEUV Art. 267 Rn. 104). Die Kritik, der sich die Argumentation des Urteils ausgesetzt sieht, ändert daran nichts. Denn die Grenzen zum "ausbrechenden Rechtsakt", etwa wegen eines vermeintlichen Verstoßes gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 1 EUV, dessen Annahme im Übrigen die Pflicht zur "Remonstration" in Gestalt eines neuerlichen Vorabentscheidungsverfahrens nach sich zöge (BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2010 - 2 BvR 2661/06 - BVerfGE 126, 286 <303 f.>), sind ersichtlich nicht überschritten (vgl. Berkemann, DVBl 2013, 1137 <1143 f.>).

(2) Die vom Europäischen Gerichtshof aufgestellte Auslegungsleitlinie erfasst auch die vorliegende Fallkonstellation. Die Luftreinhalteplanung nach § 47 Abs. 1 BImSchG (i.d.F. des Achten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 31. Juli 2010, BGBl I S. 1059) dient der Umsetzung der Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl EU Nr. L 152 S. 1). Entgegen der Rechtsauffassung des Beklagten kommt es allein darauf an.

Das zutreffende Verständnis einer im Vorabentscheidungsverfahren ergangenen Entscheidung (Auslegungsurteil) erschließt sich zwar vor dem Hintergrund des Streitgegenstands des Ausgangsverfahrens. Darin ging es um die verfahrensrechtliche Stellung der klagenden Vereinigung. Den Urteilsgründen ist indessen nichts zu entnehmen, was darauf schließen lassen könnte, dass sich die Verpflichtung der nationalen Gerichte, Auslegungsspielräume zugunsten von Klagerechten der Umweltverbände zu nutzen, allein auf Verfahrensrecht bezieht und lediglich bereits eingeräumte Mitwirkungsrechte prozessual verstärkt werden sollen (so auch Berkemann, a.a.O. S. 1145; Schlacke, ZUR 2011, 312 <315>).

cc) Der Europäische Gerichtshof gibt den Gerichten auf, nach Maßgabe interpretationsfähiger Vorschriften des nationalen Rechts auch Umweltverbänden einen möglichst weiten Zugang zu den Gerichten zu ermöglichen, um so die Durchsetzung des Umweltrechts der Union zu gewährleisten. Zu Unrecht geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass diesem Anliegen über die Vorschrift des § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO Rechnung getragen werden kann.

Diese Regelungsalternative erlaubt Ausnahmen vom Erfordernis der Geltendmachung einer Verletzung in eigenen Rechten. Sie ist jedoch als solche keine im Sinne der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs interpretationsfähige Norm, sondern lediglich eine Vorbehalts- bzw. Öffnungsklausel, die durch eine Entscheidung des zuständigen Normgebers umgesetzt werden muss. § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO selbst ist allerdings der Auslegung zugänglich, dass neben Bestimmungen des Bundes- und des Landesrechts auch Vorschriften des Unionsrechts als andere gesetzliche Regelung eigenständige, von materiellen Berechtigungen losgelöste Klagerechte vermitteln können. Erst auf der Grundlage einer solchen normativen Entscheidung stellt sich die Frage nach unionsrechtlich dirigierten Auslegungsspielräumen.

Eine die Vorbehalts- bzw. Öffnungsklausel ausfüllende Norm, die es vor dem Hintergrund der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs erweiternd auslegt, benennt das Verwaltungsgericht nicht. Eine einer solchen Auslegung zugängliche Vorschrift ist auch nicht vorhanden.

Eine besondere Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO, mit der eine objektive Rechtskontrolle ermöglicht wird, ist im nationalen Recht nur in eng begrenzten Bereichen normiert worden. Die vorhandenen, der Durchsetzung umweltrechtlicher Belange dienenden Bestimmungen sind nicht einschlägig.

(1) Der Anwendungsbereich der naturschutzrechtlichen Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG ist nicht eröffnet. Gleiches gilt für § 1 UmwRG. Die einschränkenden tatbestandlichen Voraussetzungen von Absatz 1, der vermittelt über Art. 10a der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl Nr. L 175 S. 40) i.d.F. der Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten (ABl EU Nr. L 156 S. 17) auch der Umsetzung von Art. 9 Abs. 2 i.V.m. Art. 6 AK dient (vgl. BTDrucks 16/2497 S. 42), sind nicht gegeben.

(2) Der Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes kann nicht im Wege der Analogie auf Art. 9 Abs. 3 AK erstreckt werden (so auch Schlacke, a.a.O. S. 316; unklar Kahl, JZ 2012, 667 <673>). Denn es fehlt an einer planwidrigen Regelungslücke.

Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz dient, wie sich bereits aus seiner amtlichen Bezeichnung (Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG) sowie der amtlichen Anmerkung zur Umsetzung unionsrechtlicher Vorschriften ergibt, der Umsetzung von Art. 9 Abs. 2 AK. Demgegenüber hat der Gesetzgeber ausweislich der Denkschrift zur Ratifizierung der Aarhus-Konvention hinsichtlich der Verpflichtungen aus Art. 9 Abs. 3 AK keinen Änderungsbedarf im innerstaatlichen Recht gesehen (BTDrucks 16/2497 S. 42, 46). Insoweit hat sich das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz im Zeitpunkt seiner Verabschiedung als seinen Anwendungsbereich abschließend umschreibende Regelung verstanden. Daran hat sich auch mittlerweile nichts geändert. Ungeachtet der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011 hat der Gesetzgeber an der ausdrücklichen Beschränkung des Anwendungsbereichs auch im Gesetz zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21. Januar 2013 (BGBl I S. 95) festgehalten. Darin werden lediglich die durch die Entscheidung des Gerichtshofs vom 12. Mai 2011 (Rs. C-115/09, Trianel - Slg. 2011, I-3673) geforderten Änderungen mit dem Ziel einer "lückenlosen 1:1-Umsetzung" von Art. 10a UVP-RL sowie von Art. 9 Abs. 2 AK eingefügt (BTDrucks 17/10957 S. 11); eine Ausdehnung auf die von Art. 9 Abs. 3 AK erfassten Sachverhalte wird damit ausgeschlossen.

Eine planwidrige Regelungslücke kann auch nicht deswegen angenommen werden, weil vieles dafür spricht, dass die vom Gesetzgeber bei der Ratifizierung der Aarhus-Konvention vertretene Rechtsansicht zur fehlenden Notwendigkeit der Anpassung des innerstaatlichen Rechts unzutreffend ist. Sie steht mit dem sich auf internationaler Ebene herausbildenden Verständnis der Vertragspflichten nicht in Einklang.

Mit dem Compliance Committee haben die Vertragsparteien auf der Grundlage von Art. 15 AK ein Gremium errichtet, das über die Einhaltung des Abkommens wachen soll, ohne jedoch ein förmliches Streitschlichtungsverfahren nach Art. 16 AK zu präjudizieren (siehe zur Arbeitsweise des Compliance Committee The Aarhus Convention: An Implementation Guide, Second Edition, 2013, S. 234 ff.). Durch dessen Spruchpraxis soll das Abkommen für alle Vertragsparteien klare Konturen erhalten. Auch wenn sich das Compliance Committee mit Empfehlungen begnügt, kommt den darin geäußerten Rechtsansichten gleichwohl bedeutendes Gewicht zu; das folgt nicht zuletzt daraus, dass bislang alle Feststellungen des Compliance Committee über die Konventionswidrigkeit der Rechtslage in einem Vertragsstaat in den Zusammenkünften der Vertragparteien (Art. 10 AK) gebilligt worden sind (siehe Implementation Guide, S. 238).

Nach einer gefestigten Spruchpraxis zu Art. 9 Abs. 3 AK stellt sich die den Vertragsparteien nach dem Wortlaut der Bestimmung zugebilligte Gestaltungsfreiheit geringer dar, als insbesondere von Deutschland angenommen. In einer ganzen Reihe von Empfehlungen hat das Compliance Committee sein Verständnis der sogenannten dritten Säule der Aarhus-Konvention über den Zugang zu Gerichten nach Art. 9 Abs. 3 AK dargelegt (grundlegend ACCC/C/2005/11 vom 16. Juni 2006, Rn. 35 ff.; ACCC/C/2006/18 vom März 2008 Rn. 29 ff.; ACCC/C/2008/32 Part I vom 14. April 2011, Rn. 77 ff.; ACCC/C/2010/48 <Österreich> vom 16. Dezember 2011, Rn. 68 ff.; dazu auch Implementation Guide, S. 197 ff., 207 f.) . Dabei betont es zwar - auch im Anschluss an die während der Zusammenkunft der Vertragsparteien vom 25. bis 27. Mai 2005 angenommene Entscheidung II/2, die in Rn. 14 bis 16 ein ersichtlich rechtsschutzfreundliches Verständnis des Art. 9 Abs. 3 AK anmahnt (ECE/MP.PP/2005/2/Add.3 vom 8. Juni 2005) - zunächst die Ausgestaltungsfreiheit des nationalen Gesetzgebers und die Erforderlichkeit einer Gesamtbetrachtung des normativen Umfelds. Die folgenden Ausführungen lassen aber keinen Zweifel daran, dass nach Auffassung des Compliance Committee den Umweltverbänden grundsätzlich eine Möglichkeit eingeräumt werden muss, die Anwendung des Umweltrechts gerichtlich überprüfen zu lassen. Die Vertragsparteien müssen zwar kein System der Popularklage einführen, so dass jedermann jegliche umweltbezogene Handlung anfechten kann. Die Formulierung "sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen" kann aber nach Auffassung des Compliance Committee die Einführung oder Beibehaltung solcher strikter Kriterien nicht rechtfertigen, die im Ergebnis alle oder fast alle Umweltverbände an der Anfechtung von Handlungen hindern, die im Widerspruch zum nationalen Umweltrecht stehen. Die Formulierung deutet nach Ansicht des Compliance Committee vielmehr auf die Selbstbeschränkung der Vertragsparteien, keine zu strengen Kriterien aufzustellen. Für den Zugang zu dem Überprüfungsverfahren soll eine Vermutung sprechen; er darf nicht die Ausnahme sein. Als Kriterien kommen die Betroffenheit oder ein Interesse in Betracht. Ausdrücklich als nicht ausreichend hat es das Compliance Committee im Verfahren gegen Österreich angesehen, dass im Anwendungsbereich des Art. 9 Abs. 2 AK eine Verbandsklage vorgesehen ist (ACCC/C/2010/48 Rn. 71 ff.).

Wenn danach das "Ob" einer umweltrechtlichen Verbandsklage durch das Abkommen entschieden ist, behalten die Vertragsstaaten gleichwohl einen Ausgestaltungsspielraum hinsichtlich des "Wie". Die hiernach ausstehende Umsetzung einer völkervertragsrechtlichen Verpflichtung durch den nationalen Gesetzgeber steht einer planwidrigen Regelungslücke nicht gleich.

Eine Auslegung contra legem - im Sinne einer methodisch unzulässigen richterlichen Rechtsfindung - fordert das Unionsrecht nicht (vgl. EuGH, Urteile vom 4. Juli 2006 - Rs. C-212/04, Adeneler - Slg. 2006, I-6057 Rn. 110 und vom 16. Juni 2005 - Rs. C-105/03, Pupino - Slg. 2005, I-5285 Rn. 44, 47). Zu Unrecht beruft sich der Kläger auf das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 26. November 2008 - VIII ZR 200/05 - (BGHZ 179, 27). Eine Pflicht zur richtlinienkonformen Rechtsfortbildung im Wege teleologischer Reduktion oder Extension einer Vorschrift des nationalen Rechts setzt jedenfalls eine hinreichend bestimmte, nämlich klare, genaue und unbedingte, im Grundsatz unmittelbar anwendbare unionsrechtliche Vorschrift voraus, an der es hier nach Scheitern des Vorschlags der Kommission für eine Richtlinie über den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 24. Oktober 2003 - KOM(2003) 624 - endgültig mangels unionsrechtlicher Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 AK (noch) fehlt.

(3) Hieraus ergibt sich zugleich, dass auch im Unionsrecht eine solche auslegungsfähige Norm nicht auszumachen ist. Das folgt bereits zwingend aus der Tatsache, dass Art. 9 Abs. 3 AK nicht unmittelbar anwendbar ist. Eine nicht unmittelbar anwendbare Bestimmung kann aber nicht Anknüpfungspunkt einer Auslegung sein, die diese Norm der Sache nach anwendbar macht. Eine solche Argumentation wäre zirkulär (vgl. Seibert, NVwZ 2013, 1040 <1042 f.>; ein gesetzgeberisches Handeln fordert wohl auch Epiney, EurUP 2012, 88 <89>; a.A. wohl Berkemann, a.a.O. S. 1147 f.).

2. Der festgestellte Rechtsverstoß ist indessen nicht erheblich. Das Verwaltungsgericht hat die Klagebefugnis des Klägers im Ergebnis zu Recht bejaht. Sie folgt aus § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO. Der Kläger kann geltend machen, durch die Ablehnung der Aufstellung eines Luftreinhalteplans, der den Anforderungen des § 47 Abs. 1 BImSchG i.V.m. § 27 der Neununddreißigsten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen - 39. BImSchV) vom 2. August 2010 (BGBl I S. 1065) genügt, in seinen Rechten verletzt zu sein. § 47 Abs. 1 BImSchG räumt nicht nur unmittelbar betroffenen natürlichen Personen, sondern auch nach § 3 UmwRG anerkannten Umweltverbänden das Recht ein, die Aufstellung eines den zwingenden Vorschriften des Luftqualitätsrechts entsprechenden Luftreinhalteplans zu verlangen.

a) Nach § 47 Abs. 1 BImSchG hat die zuständige Behörde, wenn die durch eine Rechtsverordnung festgelegten Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten werden, einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der Rechtsverordnung entspricht. Entsprechendes gilt, soweit eine Rechtsverordnung die Aufstellung eines Luftreinhalteplans zur Einhaltung von Zielwerten regelt. Die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans müssen geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten.

Mit dieser Vorschrift verfolgt das Luftqualitätsrecht zwei sich überschneidende Schutzzwecke: Mit der Umsetzung der festgelegten Luftqualitätsziele sollen schädliche Auswirkungen sowohl auf die menschliche Gesundheit als auch auf die Umwelt insgesamt vermieden, verhütet oder verringert werden (Art. 1 Nr. 1 RL 2008/50/EG).

aa) Aus dem vom Gesetz bezweckten Schutz der menschlichen Gesundheit folgt ein Klagerecht für die von den Immissionsgrenzwertüberschreitungen unmittelbar betroffenen natürlichen Personen. Das ist durch den Europäischen Gerichtshof geklärt. Seine zu den Aktionsplänen nach Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität (ABl EG Nr. L 296 S. 55) i.d.F. der Verordnung (EG) Nr. 1882/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. September 2003 (ABl EU Nr. L 284 S. 1), § 47 Abs. 2 BImSchG a.F. ergangene Rechtsprechung (EuGH, Urteil vom 25. Juli 2008 - Rs. C-237/07, Janecek - Slg. 2008, I-6221 Rn. 42) ist in dieser Hinsicht ohne Weiteres auch auf die Luftreinhaltepläne nach Art. 23 Abs. 1 RL 2008/50/EG, § 47 Abs. 1 BImSchG n.F. zu übertragen (vgl. Hansmann/Röckinghausen, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, BImSchG § 47 Rn. 29e; Jarass, BImSchG, 9. Aufl. 2012, § 47 Rn. 50 m.w.N.; Köck/Lehmann, ZUR 2013, 67 <72>).

Der Kläger kann als juristische Person in seiner Gesundheit nicht betroffen sein; die Verletzung eines aus der Gewährleistung der körperlichen Unversehrtheit folgenden subjektiven Rechts auf Einhaltung der Immissionsgrenzwerte kann er nicht geltend machen. Nach dem hergebrachten Begriffsverständnis des subjektiven Rechts würde Entsprechendes gelten, soweit das Luftqualitätsrecht dem Schutz der Umwelt als solcher und damit einem Allgemeininteresse dient.

bb) Das Unionsrecht gebietet indessen eine erweiternde Auslegung der aus dem Luftqualitätsrecht folgenden subjektiven Rechtspositionen.

Der Europäische Gerichtshof geht davon aus, dass unmittelbar betroffenen juristischen Personen in gleicher Weise wie natürlichen Personen ein Klagerecht zusteht (Urteil vom 25. Juli 2008 a.a.O. Rn. 39). Die Kriterien für die Betroffenheit als Anknüpfungspunkt für eine subjektive, klagefähige Rechtsposition hat er nicht näher erläutert. Die Erweiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten über die Geltendmachung individueller Rechtspositionen hinaus ist darin indessen angelegt.

(1) Wird die Betroffenheit durch einen räumlichen Bezug zum Wirkungsbereich der Immissionen bestimmt (so den EuGH verstehend Ziekow, NVwZ 2010, 793 <794>), so folgt aus dieser Rechtsprechung gleichwohl, dass sich die juristische Person - gemessen an der in Rn. 38 des Urteils betonten Schutzrichtung der Vorschrift - ein fremdes Interesse, so etwa als dort ansässiges Unternehmen die Gesundheit seiner Mitarbeiter, zum eigenen Anliegen machen darf.

Die in dieser Weise vom Unionsrecht zugebilligte Rechtsmacht ist in unionsrechtskonformer Auslegung des § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO im Interesse des aus Art. 4 Abs. 3 EUV folgenden Effektivitätsgebots als subjektives Recht anzuerkennen (vgl. etwa Gärditz, VwGO, 2013, § 42 Rn. 69 f. m.w.N.). Sie bestimmt zugleich das Verständnis der zur Umsetzung des Unionsrechts erlassenen mitgliedstaatlichen Vorschriften und hat eine Ausdehnung des Begriffs des subjektiven Rechts zur Folge. Allein ein solches Verständnis trägt der Entwicklung des Unionsrechts Rechnung. Es ist von Anfang an von der Tendenz geprägt gewesen, durch eine großzügige Anerkennung subjektiver Rechte den Bürger auch für die dezentrale Durchsetzung des Unionsrechts zu mobilisieren. Der Bürger hat damit zugleich - bezogen auf das objektive Interesse an einer Sicherung der praktischen Wirksamkeit und der Einheit des Unionsrechts - eine "prokuratorische" Rechtsstellung inne. Diese kann auch in den Vordergrund rücken (siehe hierzu - mit verschiedenen Akzentuierungen - etwa Masing, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, GVwR Bd. 1, 2. Aufl. 2012, § 7 Rn. 91 ff., 98 ff., 112 ff.; Schmidt-Aßmann/Schenk, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Einleitung Rn. 21a; Schmidt-Aßmann, in: Gedächtnisschrift Brugger, 2013, S. 411 ff.; Hong, JZ 2012, 380 <383 ff.>; Gärditz, EurUP 2010, 210 <219 ff.>).

(2) Zu den unmittelbar betroffenen juristischen Personen, denen durch § 47 Abs. 1 BImSchG ein Klagerecht eingeräumt ist, gehören auch die nach § 3 UmwRG anerkannten Umweltverbände.

Eine Auslegung des § 47 Abs. 1 BImSchG dahingehend, dass neben unmittelbar betroffenen natürlichen Personen auch Umweltverbände das Recht haben, die Einhaltung der zwingenden Vorschriften des Luftqualitätsrechts zu verlangen, ist durch Art. 23 RL 2008/50/EG und Art. 9 Abs. 3 AK geboten. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat in seinem Urteil vom 8. März 2011 in Bezug auf Sachverhalte, die - wie hier die Aufstellung von Luftreinhalteplänen - dem Unionsrecht unterliegen, für Umweltverbände einen weiten Zugang zu Gericht gefordert; er hat dies damit begründet, dass der "Schutz der den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte" gewährleistet werden müsse (a.a.O. Rn. 48, 51). Ausgehend hiervon müssen sich die Klagerechte, die der Gerichtshof in seinem Urteil vom 25. Juli 2008 (a.a.O.) auf dem Gebiet der Luftreinhaltung anerkannt hat, auch auf Umweltverbände erstrecken. Eine grundsätzliche Verneinung derartiger Rechte von Umweltverbänden wäre zudem, wie oben dargelegt, unvereinbar mit der Spruchpraxis des Compliance Committee zu Art. 9 Abs. 3 AK.

Weder das Unionsrecht noch Art. 9 Abs. 3 AK verlangen jedoch, jedem Umweltverband ein Recht auf Einhaltung der zwingenden Vorschriften bei Aufstellung eines Luftreinhalteplans zu gewähren. Umweltverbände können - nicht anders als natürliche Personen - Träger von materiellen subjektiven Rechten nur sein, wenn sie Teil nicht nur der allgemeinen Öffentlichkeit, sondern der "betroffenen Öffentlichkeit" sind. Als "betroffene Öffentlichkeit" definieren Art. 2 Nr. 5 AK und - für die Umweltverträglichkeitsprüfung - inhaltlich entsprechend Art. 3 Nr. 1 RL 2003/35/EG die von umweltbezogenen Entscheidungsverfahren betroffene oder wahrscheinlich betroffene Öffentlichkeit oder die Öffentlichkeit mit einem Interesse daran; im Sinne dieser Begriffsbestimmung haben nichtstaatliche Organisationen, die sich für den Umweltschutz einsetzen und alle nach innerstaatlichem Recht geltenden Voraussetzungen erfüllen, ein Interesse (siehe auch Art. 2 Abs. 3 RL 2003/35/EG). Diese Vereinigungen sollen sich die öffentlichen Belange des Umweltschutzes zum eigenen Anliegen machen können.

Welche Voraussetzungen ein Umweltverband nach innerstaatlichem Recht erfüllen muss, um berechtigt zu sein, sich die Belange des Umweltschutzes bei Aufstellung eines Luftreinhalteplans zum eigenen Anliegen zu machen, ist nicht ausdrücklich geregelt. § 3 UmwRG regelt lediglich, welche Umweltverbände Rechtsbehelfe nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz einlegen können. Dieser Vorschrift ist jedoch die Grundentscheidung zu entnehmen, dass nur die nach dieser Vorschrift anerkannten Umweltverbände berechtigt sein sollen, vor Gericht geltend zu machen, dass dem Umweltschutz dienende Rechtsvorschriften verletzt worden seien. Auch die Mitwirkungsrechte und Rechtsbehelfsbefugnisse nach §§ 63, 64 BNatSchG sind an die Anerkennung nach § 3 UmwRG geknüpft. Ein normativer Anhaltspunkt dafür, dass bei Aufstellung von Luftreinhalteplänen das grundsätzlich auch Umweltverbänden eingeräumte Recht, die Einhaltung der zwingenden Vorschriften des Luftqualitätsrechts zu verlangen, an weitergehende Voraussetzungen geknüpft sein könnte, sind nicht ersichtlich.

3. Im Übrigen beruht das angegriffene Urteil nicht auf einer Verletzung revisiblen Rechts.

a) Zu Unrecht rügt der Beklagte eine unzulässige Antragstellung.

Auch dieser Rüge steht § 134 Abs. 4 VwGO nicht entgegen. Denn die Frage, ob der Antrag angesichts des Rechtsschutzbegehrens hinreichend bestimmt ist, kann nur vor dem Hintergrund des geltend gemachten materiellen Anspruchs beantwortet werden.

Das Erfordernis eines bestimmten Klageantrags ist in § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO als bloße Sollvorschrift ausgestaltet; ihm muss aber mit der Antragstellung in der mündlichen Verhandlung (§ 103 Abs. 3 VwGO) genügt werden. In einem bestimmten Antrag, der aus sich selbst heraus verständlich sein muss, sind Art und Umfang des begehrten Rechtsschutzes zu benennen. Damit wird der Streitgegenstand festgelegt und der Rahmen der gerichtlichen Entscheidungsbefugnis abgesteckt sowie dem Beklagten eine präzise Verteidigung erlaubt. Schließlich soll aus einem dem Klageantrag stattgebenden Urteil eine Zwangsvollstreckung zu erwarten sein, die das Vollstreckungsverfahren nicht unter Fortsetzung des Streits mit Sachfragen überfrachtet (vgl. Ortloff/Riese, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 82 Rn. 7 ff.; Foerste, in: Musielak, ZPO, 10. Aufl. 2013, § 253 Rn. 29, jeweils m.w.N.). Welche Anforderungen sich hieraus ergeben, hängt von den Besonderheiten des jeweiligen materiellen Rechts und von den Umständen des Einzelfalles ab.

Hiernach entspricht die Antragstellung dem Bestimmtheitserfordernis. Die vom Beklagten bemängelte Benennung allein des durch die Ergänzung des Luftreinhalteplans zu erreichenden Ziels spiegelt die planerische Gestaltungsfreiheit wider, die das Gesetz der Behörde einräumt (Beschlüsse vom 29. März 2007 - BVerwG 7 C 9.06 - BVerwGE 128, 278 Rn. 26 f. = Buchholz 451.91 Europ UmweltR Nr. 27 und vom 11. Juli 2012 - BVerwG 3 B 78.11 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 49 Rn. 11). Insoweit unterscheidet sich die Rechtslage nicht von sonstigen Fallkonstellationen, in denen nur ein Erfolg geschuldet wird, während die Wahl der geeigneten Maßnahmen Sache des Schuldners bleibt; auch dann genügt die Angabe dieses Erfolgs (vgl. Foerste, a.a.O. Rn. 32).

Der Vollstreckungsfähigkeit des stattgebenden Urteils wird dadurch Rechnung getragen, dass die Entscheidung hinsichtlich der in Betracht zu ziehenden Maßnahmen im Sinne eines Bescheidungsurteils verbindliche Vorgaben machen kann, die im Vollstreckungsverfahren zu beachten sind.

b) Ohne Rechtsverstoß hat das Verwaltungsgericht als Grundlage seines Entscheidungsausspruchs festgestellt, dass der Beklagte seinen Verpflichtungen aus § 47 Abs. 1 BImSchG, deren Erfüllung der Kläger einfordern kann, mit dem bestehenden Luftreinhalteplan noch nicht nachgekommen ist.

aa) Der in Anlage 11 Abschnitt B der 39. BImSchV genannte Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid, der ab dem 1. Januar 2010 einzuhalten ist, wird an mehreren Orten im Stadtgebiet überschritten. Nach § 47 Abs. 1 BImSchG i.V.m. § 27 der 39. BImSchV hat der Beklagte in dieser Situation einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung der Luftverunreinigungen festlegt. Diese Maßnahmen müssen nach § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten.

§ 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG normiert in Übereinstimmung mit Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 Satz 1 RL 2008/50/EG eine zeitliche Vorgabe für die Erreichung des in § 47 Abs. 1 Satz 1 und 2 BImSchG festgelegten Ziels der Einhaltung der Grenzwerte. Die Schadstoffbelastung der Luft soll im Interesse eines effektiven Gesundheitsschutzes möglichst schnell auf das ausweislich des Immissionsgrenzwerts als noch zumutbar erachtete Ausmaß zurückgeführt werden. An diesem Minimierungsgebot muss sich die Entscheidung der Behörde ausrichten; es ist zugleich rechtlicher Maßstab für die angesichts der Gestaltungsspielräume der Behörde eingeschränkte gerichtliche Kontrolle. Das Gebot, die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte möglichst schnell zu beenden, fordert eine Bewertung der zur Emissionsminderung geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen gerade im Hinblick auf eine zeitnahe Verwirklichung der Luftqualitätsziele. Daraus kann sich eine Einschränkung des planerischen Ermessens ergeben, wenn allein die Wahl einer bestimmten Maßnahme eine baldige Einhaltung der Grenzwerte erwarten lässt (vgl. Köck/Lehmann, a.a.O. S. 70 f.). Auch insoweit wird aber nicht vorausgesetzt, dass die zu ergreifenden Maßnahmen auf einen Schlag zur Zielerreichung führen; vielmehr kann auch hier - nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitgrundsatzes - ein Vorgehen in mehreren Stufen vorgesehen werden (Köck/Lehmann, a.a.O. S. 71). Dem trägt das Verwaltungsgericht dadurch Rechnung, dass es im Entscheidungsausspruch nicht zu einer sofortigen, sondern ausdrücklich nur zur schnellstmöglichen Zielerreichung verpflichtet.

bb) Der Beklagte kann sich zur Stützung seiner abweichenden Rechtsauffassung, wonach es schon ausreiche, dass ein Luftreinhalteplan die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte jedenfalls schrittweise anstrebe, auf die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 25. Juli 2008 in der Rechtssache C-237/07, nicht berufen. Denn diese Entscheidung ist zu einer insoweit anderen Rechtslage ergangen. Sie bezieht sich auf Aktionspläne nach Art. 7 Abs. 3 RL 96/62/EG. Abgesehen von der unterschiedlichen Zielsetzung von Luftreinhalteplänen und Aktionsplänen bzw. Plänen für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen ist in der genannten Vorschrift im Unterschied zu Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 RL 2008/50/EG der ausdrückliche Hinweis auf die Eignung der zu ergreifenden Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwerts nicht enthalten; die Maßnahmen sollen nach Art. 7 Abs. 3 RL 96/62/EG lediglich dazu dienen, die Gefahr der Überschreitung zu verringern und die Dauer der Überschreitung zu beschränken. Der Europäische Gerichtshof hat aus dem Aufbau der Richtlinie die Verpflichtung der Mitgliedstaaten entnommen, Maßnahmen zu ergreifen, die geeignet sind, die Dauer der Überschreitung unter Berücksichtigung aller Umstände auf ein Minimum zu reduzieren (Urteil vom 25. Juli 2008 a.a.O. Rn. 45). Wenn hiernach auch insoweit ein Minimierungsgebot gilt, ist der Entscheidung nicht etwa zu entnehmen, dass die Möglichkeit zur schrittweisen Erreichung der Grenzwerte voraussetzungslos eingeräumt sein soll. Vielmehr muss sich die Maßnahme auch unter Berücksichtigung des zeitlichen Moments rechtfertigen lassen.

c) Ebenso wenig ist zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht die Einrichtung einer Umweltzone als eine Maßnahme eingeordnet hat, die bei der Aufstellung des Luftreinhalteplans zu berücksichtigen ist.

Soweit sich der Beklagte gegen die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Geeignetheit der Umweltzone zur Erreichung des Luftqualitätsziels einer Verminderung der NO₂-Belastung wendet, richtet er sich letztlich gegen die tatrichterlichen Feststellungen und Annahmen, gegen die nach § 134 Abs. 4 VwGO wirksame Verfahrensrügen nicht erhoben werden können. Mängel der Sachverhalts- und Beweiswürdigung, die als materiell-rechtliche Verstöße gegen den Überzeugungsgrundsatz des § 108 Abs. 1 VwGO einzuordnen wären, hat der Kläger nicht geltend gemacht.

Schließlich hat das Verwaltungsgericht bei der Prüfung, ob sich die Einrichtung einer Umweltzone als unverhältnismäßig im engeren Sinne darstellen könnte, keine unzutreffenden rechtlichen Maßstäbe angelegt. Es hat zu Recht die betroffenen rechtlich geschützten Interessen gegenübergestellt und abgewogen. Der Bewältigung besonderer Härten trägt die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 40 Abs. 1 Satz 2 BImSchG i.V.m. § 1 Abs. 2 der Fünfunddreißigsten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung zur Kennzeichnung der Kraftfahrzeuge mit geringem Beitrag zur Schadstoffbelastung - 35. BImSchV) vom 10. Oktober 2006 (BGBl I S. 2218) Rechnung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Beteiligten streiten um Mitwirkungsrechte des Klägers vor der Durchführung von Tiefflugübungen der Bundeswehr über dem Gebiet der Colbitz-Letzlinger Heide.

Der Kläger - ein vom Land Sachsen-Anhalt anerkannter Naturschutzverband - begehrt die Feststellung, dass die Beklagte verpflichtet ist, die Verträglichkeit der Tiefflüge mit den Erhaltungszielen des Vogelschutzgebiets zu überprüfen und ihm im Rahmen dieser Prüfung, hilfsweise vor einer gegebenenfalls erforderlichen Abweichungsentscheidung Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben.

Die Bundeswehr nutzte den Luftraum über der Colbitz-Letzlinger Heide bis April 2008 für militärische Übungsflüge. Das Gebiet beherbergt nach Ansicht des Klägers während der Brutzeit (in den Monaten März bis Juli) zahlreiche Vogelarten, deren Bruterfolg durch die Tiefflüge gefährdet werde.

Der Antrag des Klägers auf gerichtlichen Eilrechtsschutz hatte Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht untersagte der Beklagten im Wege der einstweiligen Anordnung, die Übungsflüge in Höhen unter 600 m fortzusetzen, bis der Kläger Gelegenheit erhalten hat, seine Mitwirkungsrechte wahrzunehmen.

In der Hauptsache blieb die Klage in erster und zweiter Instanz zunächst erfolglos. Der Kläger habe - so das Oberverwaltungsgericht in seinem auf die mündliche Verhandlung vom 12. Mai 2011 ergangenen Urteil (2 L 30/10) - keinen Anspruch, vor der Entscheidung der Beklagten über die Durchführung der geplanten Tiefflüge beteiligt zu werden. Die Beklagte bedürfe für diese Maßnahmen keiner "Befreiung" von den Verboten des § 34 BNatSchG bzw. des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (ABl. L 103 S. 1), neu kodifiziert durch die Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung wildlebender Vogelarten (ABl. L 20 S. 7 - V-RL -). Zwar sei die Colbitz-Letzlinger Heide ein gelistetes FFH-Gebiet. Ob Übungsflüge unterhalb 600 m zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Gebiets führen könnten, lasse sich nicht abschließend beurteilen. Dies sei aber auch nicht erforderlich, weil eine Mitwirkung des Klägers auch für den Fall einer erheblichen Beeinträchtigung wegen § 30 Abs. 1 LuftVG ausgeschlossen sei. Die Bundeswehr habe die materiell-rechtlichen Voraussetzungen des Naturschutzes in eigener Zuständigkeit zu prüfen. Ein wie auch immer geartetes Verfahren, an dem Verbände beteiligt werden könnten, finde nicht statt.

Der Senat hat das Berufungsurteil mit Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - (BVerwGE 146, 176) aufgehoben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der Kläger habe unabhängig davon, ob die geplanten Tiefflugübungen zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Gebiets führen können, keinen Anspruch darauf, vor der Entscheidung der Beklagten über die Durchführung der Tiefflugübungen beteiligt zu werden, verstoße gegen Bundesrecht. Die nach § 34 BNatSchG durchzuführenden Verfahrensschritte seien auch im Rahmen der luftverkehrsrechtlichen Befugnis der Bundeswehr, gemäß § 30 Abs. 1 LuftVG von den im Luftverkehr einzuhaltenden Mindestflughöhen abzuweichen, geboten. Vor einer gegebenenfalls erforderlichen habitatschutzrechtlichen Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG sei anerkannten Naturschutzvereinigungen gemäß § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben. Der Umstand, dass das luftverkehrsrechtliche Trägerverfahren ein lediglich behördenintern wirkendes Entscheidungsverfahren sei, das ohne Inanspruchnahme einer besonderen Form erfolgen könne, stehe einer Mitwirkung nicht entgegen.

Mit seinem auf die mündliche Verhandlung vom 26. September 2013 ergangenen Urteil hat das Oberverwaltungsgericht - entsprechend dem Hilfsantrag des Klägers - festgestellt, dass die Beklagte verpflichtet ist, vor Durchführung militärischer Tiefflüge (unter der Flughöhe von 600 m) über dem Vogelschutzgebiet Colbitz-Letzlinger Heide, soweit diese ein Projekt im Sinne des § 34 Abs. 1 BNatSchG darstellen, eine förmliche Verträglichkeitsprüfung durchzuführen, und dass dem Kläger Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben ist, soweit diese Prüfung ergebe, dass die Tiefflüge zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen können. Im Übrigen, d.h. soweit der Kläger - im Hauptantrag - die Feststellung begehrt, dass ihm Mitwirkungsrechte bereits im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung zustehen, hat es die Berufung zurückgewiesen. Vorprüfung und Verträglichkeitsprüfung seien zwei gesonderte, naturschutzrechtlich obligatorische Verfahrensschritte. Gegenüber diesen beiden Verfahrensschritten sei die Abweichungsentscheidung im Sinne des § 34 Abs. 3 BNatSchG ein dritter Verfahrensschritt, der nach der Systematik des § 34 Abs. 1 bis 3 BNatSchG erst dann eröffnet sei, wenn die Verträglichkeitsprüfung zu einem negativen Ergebnis, d.h. zur Feststellung der Unzulässigkeit im Sinne des § 34 Abs. 2 BNatSchG geführt habe. Die Formulierung "vor der Befreiung" in § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG sei so zu verstehen, dass die Beteiligung erst dann beansprucht werden könne, wenn die Behörde das Projekt im Wege einer Abweichungsentscheidung zulassen wolle. Sie mache deutlich, dass das Stellungnahme- und Einsichtsrecht nicht bereits in der Verträglichkeitsprüfung selbst zum Tragen komme. Gegen diese Auslegung könne nicht mit Erfolg eingewandt werden, dass die Voraussetzungen des § 34 Abs. 3 BNatSchG mit denen des § 34 Abs. 1 und 2 BNatSchG in einem "untrennbaren Zusammenhang" stünden. Zwar möge es zutreffen, dass zum Teil ähnliche Fragen zu beantworten seien; identisch seien die Fragen aber nicht. Entgegen der Auffassung des Klägers lasse sich ein Beteiligungsrecht im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung auch nicht unmittelbar aus Art. 6 Abs. 3 oder 4 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206 S. 7 - FFH-RL -) ableiten. Auch nach Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (sog. Aarhus-Konvention, BGBl. II 2006, 1252 - AK -) sei eine Beteiligung im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung nicht geboten; effektiver Rechtsschutz sei nicht erst dann gewährt, wenn der Kläger über jedes Projekt, das einer Verträglichkeitsprüfung bedürfe, informiert werde.

Auf die Nichtzulassungsbeschwerde des Klägers hat der Senat die Revision zugelassen. Der Kläger hat von dem zugelassenen Rechtsmittel Gebrauch gemacht.

Die zulässige Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil steht, soweit es mit der Revision noch angegriffen wird, mit Bundesrecht im Einklang (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dem Kläger stehe ein Mitwirkungsrecht nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG nicht bereits im Rahmen der durchzuführenden Verträglichkeitsprüfung nach § 34 Abs. 1 BNatSchG, sondern erst dann zu, wenn diese Prüfung ergebe, dass die Tiefflüge zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen können und deshalb im Wege einer Abweichungsentscheidung zugelassen werden sollen. Hiergegen wendet sich die Revision ohne Erfolg. Tatsächliche Feststellungen dazu, ob es sich bei dem Vogelschutzgebiet über der Colbitz-Letzlinger Heide um ein ausgewiesenes Vogelschutzgebiet handelt, das dem Rechtsregime des § 34 BNatSchG unterliegt, oder ob vielmehr von einem faktischen Vogelschutzgebiet auszugehen ist (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 8. Januar 2014 - 9 A 4.13 - BVerwGE 149, 31 ; zu dem insoweit einschlägigen Rechtsregime des Art. 4 Abs. 4 Satz 1 V-RL vgl. BVerwG, Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - BVerwGE 146, 176 Rn. 12), hat das Oberverwaltungsgericht nicht getroffen. Es hat aber zum Ausdruck gebracht, dass seine rechtlichen Überlegungen nur gelten sollen, "soweit" die Tiefflüge "ein Projekt im Sinne des § 34 Abs. 1 BNatSchG darstellen". Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der Kläger nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG erst auf der Stufe einer gegebenenfalls erforderlichen habitatschutzrechtlichen Abweichungsentscheidung gemäß § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG zur Mitwirkung berechtigt ist (1.). Die vom Kläger begehrte Mitwirkung auf der Stufe der Verträglichkeitsprüfung nach § 34 Abs. 1 BNatSchG ist auch unionsrechtlich weder gewährleistet noch geboten (2.).

1. § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG räumt dem Kläger Mitwirkungsrechte ein, wenn die geplanten Tiefflüge im Wege einer habitatschutzrechtlichen Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG zugelassen oder durchgeführt werden sollen, weil die gemäß § 34 Abs. 1 BNatSchG gebotene Prüfung der Verträglichkeit des Projekts mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets (im Folgenden: Verträglichkeitsprüfung) ergeben hat, dass die Tiefflüge zu erheblichen Beeinträchtigungen des Vogelschutzgebiets führen können und deshalb nach § 34 Abs. 2 BNatSchG ohne Abweichungsentscheidung unzulässig sind.

Gemäß § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ist einer nach § 3 UmwRG von einem Land anerkannten, landesweit tätigen Naturschutzvereinigung Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben unter anderem "vor der Erteilung von Befreiungen von Geboten und Verboten zum Schutz von... Natura 2000-Gebieten ..., auch wenn diese durch eine andere Entscheidung eingeschlossen oder ersetzt werden". In seinem Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - (BVerwGE 146, 176 Rn. 22) hatte sich der Senat bereits dahingehend festgelegt, dass die in § 34 Abs. 2 BNatSchG für den Fall einer erheblichen Beeinträchtigung eines Gebiets angeordnete Unzulässigkeit des Projekts ein "Verbot" im Sinne des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ist, und dass eine Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG, mit der die Unzulässigkeit nach § 34 Abs. 2 BNatSchG überwunden werden kann, unter den Begriff der "Befreiung" fällt.

Das Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - (BVerwGE 146, 176) enthält ferner die Aussage, dass anerkannten Naturschutzvereinigungen gemäß § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG "vor einer gegebenenfalls erforderlichen habitatschutzrechtlichen Abweichungsentscheidung" Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben ist. Der Kläger meint, der Senat habe das Mitwirkungsrecht nicht davon abhängig machen wollen, dass das Projekt nur unter Inanspruchnahme der Abweichungsvoraussetzungen gemäß § 34 Abs. 3 und 4 BNatSchG zugelassen oder durchgeführt werden soll. Diese Interpretation geht fehl. Bezogen auf das in § 34 BNatSchG geregelte System habitatschutzrechtlicher Prüf- und Verfahrensschritte (a) kommt im Wortlaut des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG zum Ausdruck, dass anerkannten Naturschutzvereinigungen erst dann Gelegenheit zur Stellungnahme und zur Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten zu geben ist, wenn ein Projekt im Wege einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG zugelassen oder durchgeführt - im Sprachgebrauch des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG also: eine Befreiung von einem "Verbot... zum Schutz von ... Natura 2000-Gebieten" erteilt - werden soll (b). Sinn und Zweck des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG stehen dem nicht entgegen (c).

a) Das System habitatschutzrechtlicher Prüf- und Verfahrensschritte, das der Bundesgesetzgeber in § 34 BNatSchG in Umsetzung der FFH-Richtlinie geregelt hat, hat der Senat in seinem Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - (BVerwGE 146, 176 Rn. 10; vgl. auch Urteile vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 27 ff. und vom 18. Dezember 2014 - 4 C 35.13 - NVwZ 2015, 656 Rn. 33) zusammenfassend beschrieben:

Nach § 34 Abs. 1 BNatSchG sind Projekte vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, und nicht unmittelbar der Verwaltung des Gebiets dienen. Ob die Voraussetzungen einer Pflicht zur Prüfung der Verträglichkeit vorliegen, ist im Rahmen einer Vorprüfung festzustellen. Vorprüfung und Verträglichkeitsprüfung sind habitatschutzrechtlich obligatorische Verfahrensschritte. Ergibt die - nach dem Ergebnis der Vorprüfung erforderliche - Prüfung der Verträglichkeit, dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann, ist es nach § 34 Abs. 2 BNatSchG unzulässig. Abweichend hiervon darf ein Projekt gemäß § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG nur unter strikter Wahrung der dort beschriebenen, eng auszulegenden Voraussetzungen zugelassen werden. Die Zulassung im Rahmen dieses "Abweichungsregimes" setzt ihrerseits voraus, dass zuvor eine den Anforderungen des § 34 Abs. 1 BNatSchG genügende Verträglichkeitsprüfung durchgeführt wurde, da diese Informationen vermittelt, derer es bedarf, um das Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen festzustellen. Etwaige Mängel der Verträglichkeitsprüfung schlagen auf die Abweichungsentscheidung durch.

b) Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, dass die Formulierung "vor der (Erteilung von) Befreiung(en)" in § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG im Zusammenhang mit § 34 BNatSchG dahin zu verstehen ist, dass eine Naturschutzvereinigung ihre Beteiligung erst dann beanspruchen kann, wenn die zuständige Behörde auf der Grundlage einer Verträglichkeitsprüfung zu dem Ergebnis gelangt ist, dass sie das Projekt nach § 34 Abs. 2 BNatSchG wegen der festgestellten Möglichkeit erheblicher Beeinträchtigungen für unzulässig hält und es deshalb im Wege einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG zulassen will.

Der Einwand des Klägers, aus dem Gesetzeswortlaut ergebe sich (lediglich), dass die Mitwirkung in einem zeitlichen Stadium vor der Entscheidung über die Abweichung zu erfolgen habe, das Gesetz sich aber weder zum Zeitpunkt noch zum Verfahrensstadium der Mitwirkung äußere, greift zu kurz. Dass die Mitwirkung anerkannter Naturschutzvereinigungen der Abweichungsentscheidung zeitlich vorgelagert sein muss, weil eine nachträgliche Mitwirkung ihren Sinn verfehlen würde, liegt auf der Hand und hätte einer Hervorhebung im Gesetzeswortlaut nicht bedurft. Mit der Formulierung "vor der Erteilung von Befreiungen" wollte der Gesetzgeber deshalb nicht lediglich die Zeiträume vor und nach der Entscheidung über die Abweichung voneinander abgrenzen, sondern die sachliche Bezogenheit des Mitwirkungsrechts auf den Verfahrensschritt der Abweichungsentscheidung zum Ausdruck bringen. Hätte der Gesetzgeber das Mitwirkungsrecht anerkannter Naturschutzvereinigungen bereits auf die Verträglichkeitsprüfung beziehen wollen, hätte es nahegelegen, dies im Wortlaut der Vorschrift zum Ausdruck zu bringen.

Dass anerkannte Naturschutzvereinigungen ihre Mitwirkung nicht bereits im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung beanspruchen können, ergibt sich auch daraus, dass § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG tatbestandlich an Befreiungen von "Verboten zum Schutz von... Natura 2000-Gebieten" anknüpft. Die Unzulässigkeit eines Projekts nach § 34 Abs. 2 BNatSchG ist - wie dargelegt - ein "Verbot" in diesem Sinne. Die Rechtsfolge der Unzulässigkeit tritt nach § 34 Abs. 2 BNatSchG ein, wenn die Prüfung der Verträglichkeit "ergibt", dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann. Das Ergebnis der Verträglichkeitsprüfung steht aber erst fest, wenn diese Prüfung abgeschlossen ist. Folglich sind auch anerkannte Naturschutzvereinigungen erst dann zur Mitwirkung nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG berechtigt, wenn die zuständige Behörde das Projekt auf der Grundlage der Verträglichkeitsprüfung nach § 34 Abs. 2 BNatSchG für unzulässig hält und es deshalb im Wege einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG zulassen will. Die gegenteilige Auffassung des Klägers hätte zur Folge, dass sich das Mitwirkungsrecht auch auf solche Projekte erstreckte, für die sich im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung herausstellt, dass sie nicht zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets führen können und deshalb auch ohne Abweichungsentscheidung zulässig sind. Dem steht der klare Wortlaut des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG entgegen.

Gegen die Auffassung des Klägers spricht schließlich auch, dass § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG das Mitwirkungsrecht auf die "Erteilung" von Befreiungen bezieht. Es muss also eine behördliche Entscheidung in Rede stehen, wie sie bei der Abweichung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG getroffen wird, auch wenn das fachrechtliche Zulassungsverfahren als Trägerverfahren nicht notwendigerweise ein Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG, mithin eine nach außen wirkende Tätigkeit der Behörde sein muss (BVerwG, Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - BVerwGE 146, 176 Rn. 23). Damit steht im Einklang, dass auch die in § 64 BNatSchG geregelten Rechtsbehelfe von Naturschutzvereinigungen ausdrücklich nur gegen "Entscheidungen" nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 und Abs. 2 Nr. 5 bis 7 BNatSchG statthaft sind. Tatbestandlicher Anknüpfungspunkt der durch Klagemöglichkeiten gesicherten Mitwirkungsrechte anerkannter Naturschutzvereinigungen sind also Entscheidungen. Die Verträglichkeitsprüfung indes ist kein behördliches Entscheidungsverfahren, sondern ein naturschutzfachliches Überprüfungsverfahren (BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 - 9 A 20.05 - BVerwGE 128, 1 Rn. 61 f.). Auch hinsichtlich der Rechtsfolge, dass ein Projekt, das nach dem Ergebnis der Verträglichkeitsprüfung zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets führen kann, nach § 34 Abs. 2 BNatSchG unzulässig ist, bedarf es keiner behördlichen Entscheidung; denn diese Rechtsfolge ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz. Erst wenn die Behörde diese Rechtsfolge überwinden und das Projekt trotz festgestellter oder wegen verbleibender Zweifel jedenfalls nicht auszuschließender (siehe dazu BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 a.a.O. Rn. 62) erheblicher Beeinträchtigungen im Wege des Abweichungsregimes nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG zulassen oder durchführen will, bedarf es einer behördlichen Entscheidung, die nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG nicht ergehen soll, ohne dass anerkannte Naturschutzvereinigungen Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten nehmen konnten und Gelegenheit erhalten haben, zu den Abweichungsvoraussetzungen Stellung zu nehmen.

c) Der Zweck des Mitwirkungsrechts wird bei diesem nach Systematik und Wortlaut klaren Auslegungsergebnis nicht verfehlt.

aa) Soweit der Kläger rügt, das Auslegungsergebnis des Oberverwaltungsgerichts habe zur Folge, dass Naturschutzvereinigungen erst dann beteiligt würden, wenn die Behörde bereits entschieden habe, dass die erforderliche Befreiung erteilt werden soll, beruht diese Rüge auf einer Fehlinterpretation des Berufungsurteils.

Der Kläger meint, nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts solle die Mitwirkung anerkannter Naturschutzvereinigungen vor der Entscheidung über die Erteilung einer Befreiung erfolgen. Nach der Auslegung des Oberverwaltungsgerichts sei diese Entscheidung im Zeitpunkt der Beteiligung aber von der zuständigen Behörde bereits getroffen worden. Denn danach solle ein Mitwirkungsrecht nur bestehen, wenn die Behörde das Projekt unter den Voraussetzungen des § 34 Abs. 3 BNatSchG zulassen oder durchführen wolle. Mit anderen Worten: Die Entscheidung, das Projekt unter Erteilung einer Befreiung zuzulassen oder durchzuführen, müsse bereits gefallen sein, damit das Mitwirkungsrecht der Vereinigung aktiviert werde. Zwar schließe eine solche Abfolge nicht aus, dass die Behörde ihre Entscheidung vor dem Hintergrund der Stellungnahme der Vereinigung nochmals überdenke. Sie wäre dann aber gehalten, ihre bereits getroffene Entscheidung, das Projekt zuzulassen oder durchführen zu wollen, zu revidieren. Die Vereinigungen hätten damit kein Mitwirkungsrecht vor der Erteilung der Befreiung, sondern müssten im Rahmen ihrer Mitwirkung eine Änderung der bereits vorab von der Behörde getroffenen Entscheidung zu erreichen suchen. Damit hätte das Mitwirkungsrecht der Naturschutzvereinigungen im Habitatschutzrecht eine Sonderstellung gegenüber allen anderen Fallgruppen der Mitwirkungen, die der Vorbereitung behördlicher Entscheidungen dienten.

Die Bedenken des Klägers greifen nicht durch. Die Gründe des angefochtenen Urteils enthalten keinen Hinweis darauf, dass das Oberverwaltungsgericht der Meinung gewesen sein könnte, die Entscheidung, das Projekt unter Erteilung einer Befreiung zuzulassen oder durchzuführen, müsse bereits gefallen sein, damit das Mitwirkungsrecht der Vereinigung aktiviert werde. Auch die Formulierung, eine Naturschutzvereinigung könne ihre Beteiligung erst dann beanspruchen, wenn die zuständige Behörde als Ergebnis der von ihr durchzuführenden Verträglichkeitsprüfung zu dem Ergebnis gelangt sei, dass sie das Projekt im Sinne des § 34 Abs. 2 BNatSchG für unzulässig halte und es deshalb im Wege einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG zulassen bzw. durchführen "will", deutet nicht in diese Richtung. Denn der Willensentschluss, ein Abweichungsverfahren nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG einzuleiten, um die dort beschriebenen Abweichungsvoraussetzungen unter Mitwirkung anerkannter Naturschutzvereinigungen zu prüfen und das Projekt im Falle eines positiven Ergebnisses dieser Prüfung im Wege einer Abweichungsentscheidung zuzulassen, ist mit der am Ende dieses Verfahrens "gegebenenfalls" stehenden Abweichungsentscheidung nicht identisch.

bb) Es trifft auch nicht zu, dass der Zweck des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG verfehlt wird, wenn anerkannte Naturschutzvereinigungen erst bei der Prüfung der Abweichungsvoraussetzungen nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG zur Mitwirkung aufgerufen sind.

Den Zweck der Mitwirkung anerkannter Naturschutzvereinigungen nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG hat der Kläger zutreffend beschrieben. Naturschutzvereinigungen bringen ihren naturschutzfachlichen Sachverstand quasi als Verwaltungshelfer in die Vorbereitung behördlicher Entscheidungen ein. Ihre Mitwirkung ist eine die Behörde bei ihrer Entscheidung unterstützende, auf die Einbringung naturschutzfachlichen Sachverstandes zielende "Sachverstandspartizipation" (BVerwG, Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - BVerwGE 146, 176 Rn. 24), die Vollzugsdefiziten im Bereich des Naturschutzes und der Landschaftspflege entgegenwirken soll (BVerwG, Urteil vom 12. November 1997 - 11 A 49.96 - BVerwGE 105, 348 <350>).

Dem Kläger ist auch darin zuzustimmen, dass die Verträglichkeitsprüfung eine originär naturschutzfachliche Prüfung ist. Nach § 34 Abs. 1 BNatSchG werden Projekte auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen des Natura 2000-Gebiets überprüft. In der Verträglichkeitsprüfung wird untersucht, ob ein Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann. Die Erhaltungsziele und der Schutzzweck eines Gebiets sind am Natur- und Artenschutzrecht ausgerichtet. Unter dem Gesichtspunkt der Sachverstandspartizipation mag es deshalb nicht unsinnig erscheinen, die Mitwirkung anerkannter Naturschutzvereinigungen bereits auf dieser Verfahrensstufe vorzusehen und deren naturschutzfachlichen Sachverstand bereits im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung zu nutzen.

Richtig ist ferner, dass die für eine Abweichungsentscheidung erforderlichen Prüfschritte in einem engen sachlichen Zusammenhang mit der Verträglichkeitsprüfung stehen. Das hat der Senat in seinem Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - (BVerwGE 146, 176 Rn. 10 und 20) bestätigt mit der Aussage, die Zulassung eines Projekts im Rahmen des "Abweichungsregimes" setze ihrerseits voraus, dass zuvor eine den Anforderungen des § 34 Abs. 1 BNatSchG genügende Verträglichkeitsprüfung durchgeführt wurde, weil diese die Informationen vermittele, derer es bedarf, um das Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen festzustellen. Das entspricht auch der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 16. Februar 2012 -C-182/10 [ECLI:EU:C:2012:82], Solvay - ABl. EU 2012, Nr. C 98, 5-6 Rn. 74 f.), der die Kenntnis der Verträglichkeit als eine unerlässliche Voraussetzung für die Anwendung des Art. 6 Abs. 4 der FFH-RL bezeichnet hat, weil anderenfalls keine der Anwendungsvoraussetzungen dieser Ausnahmeregelung geprüft werden könne.

Der Zweck der Sachverstandspartizipation wird gleichwohl nicht verfehlt, wenn anerkannte Naturschutzvereinigungen ihren naturschutzfachlichen Sachverstand erst im Rahmen eines gegebenenfalls durchzuführenden Abweichungsverfahrens einbringen können. Auch im Rahmen des Abweichungsverfahrens sind naturschutzfachliche Einschätzungen maßgeblich, und zwar in allen Prüfschritten (siehe hierzu und zum Folgenden noch einmal EuGH, Urteil vom 16. Februar 2012 - C-182/10 - ABl. EU 2012, Nr. C 98, 5-6). Sowohl die Prüfung, ob die Zulassung oder Durchführung des Projekts im Sinne des § 34 Abs. 3 Nr. 1, Abs. 4 BNatSchG aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses notwendig ist, als auch die Alternativenprüfung nach § 34 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG erfordern eine naturschutzfachliche Bewertung und Abwägung der projektbedingten Beeinträchtigungen des Gebiets. Darüber hinaus sind die möglichen Beeinträchtigungen genau zu bestimmen, um die nach § 34 Abs. 5 BNatSchG gegebenenfalls erforderlichen Kohärenzsicherungsmaßnahmen vorsehen zu können. Es kann deshalb keine Rede davon sein, dass die im Abweichungsverfahren zu prüfenden Voraussetzungen - wie der Kläger meint - überwiegend nicht oder nur am Rande naturschutzfachlicher Art sind.

Zu all diesen naturschutzfachlichen Fragen können Naturschutzvereinigungen nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG durch die Abgabe von Stellungnahmen ihren Sachverstand einbringen. Zur Vorbereitung ihrer Stellungnahmen können sie Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten nehmen. Das eröffnet ihnen auch die Möglichkeit, sich über die Verträglichkeitsprüfung und die ihr zugrunde liegenden Gutachten und Unterlagen zu informieren. Soweit die darin enthaltenen naturschutzfachlichen Bewertungen für das Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG von Bedeutung sind, können sie diese auch ihrer naturschutzfachlichen Kritik unterziehen, etwa indem sie aus ihrer Sicht fehlende Aspekte ergänzen oder den Bewertungen der Verträglichkeitsprüfung ihre eigenen, hiervon abweichenden Bewertungen gegenüberstellen. Stützt die Behörde ihre Abweichungsentscheidung gleichwohl auf die im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung vorgenommenen Bewertungen, können die mitwirkenden Naturschutzvereinigungen, auch ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein, Rechtsbehelfe nach § 64 Abs. 1 BNatSchG einlegen und geltend machen, dass die getroffene Entscheidung wegen unzureichender oder unzutreffender naturschutzfachlicher Annahmen den Vorschriften des Naturschutzrechts widerspricht und deshalb aufzuheben ist.

Die auf den Wortlaut gestützte Auslegung bedarf deshalb nach Sinn und Zweck des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG keiner Korrektur. Im Wortlaut der Vorschrift bringt der Gesetzgeber klar und unmissverständlich zum Ausdruck, worum es ihm geht: Wenn eine projektbedingte erhebliche Beeinträchtigung eines FFH- oder Vogelschutzgebiets bereits feststeht oder im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung jedenfalls nicht ausgeschlossen werden konnte, sieht er den naturschutzfachlichen Sachverstand der Naturschutzvereinigungen in besonderer Weise gefordert. Deshalb soll eine behördliche Abweichungsentscheidung, mit der die Behörde das Projekt trotz seiner erheblich beeinträchtigenden Wirkung zulassen und das gesetzliche Verbot nach § 34 Abs. 2 BNatSchG überwinden kann, nicht ergehen, ohne dass anerkannte Naturschutzvereinigungen Gelegenheit erhalten haben, ihren naturschutzfachlichen Sachverstand einzubringen und auf diese Weise Vollzugsdefiziten in diesem für die Erhaltungsziele des Gebiets besonders sensiblen Verfahrensschritt entgegenzuwirken. Effektive Sachverstandspartizipation ist in diesem Verfahrensstadium möglich. Sie kommt auch nicht zu spät, denn bindende Vorentscheidungen für das Abweichungsverfahren werden in der Verträglichkeitsprüfung nicht getroffen.

Demgegenüber sieht das Gesetz eine Sachverstandspartizipation bereits auf der Ebene der Verträglichkeitsprüfung von vornherein nicht vor. Deshalb ist der Gesetzeszweck auch nicht berührt, wenn mit der Verträglichkeitsprüfung aus der Sicht der Behörde der Nachweis geführt wurde, dass von dem Projekt keine erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets ausgehen können. Dem Kläger ist allerdings zuzugeben, dass anerkannte Naturschutzvereinigungen in diesen Fällen vor der Zulassung oder Durchführung des Projekts nicht zu Wort kommen. Eine Naturschutzvereinigung kann sich aber - wie auch im vorliegenden Fall - nachträglich Gehör verschaffen, indem sie Rechtsschutz in Anspruch nimmt und geltend macht, dass die Behörde das Projekt in rechtswidriger Weise ohne Abweichungsentscheidung zugelassen und damit Mitwirkungsrechte unterlaufen habe (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 26).

2. Unionsrecht vermittelt dem Kläger ebenfalls keinen Anspruch, bereits im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung beteiligt zu werden.

a) Zu Unrecht macht der Kläger geltend, die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene einschränkende Auslegung des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG sei mit Art. 9 Abs. 3 und 4 AK in seiner Funktion als Auslegungsregel nicht vereinbar. Art. 9 Abs. 3 und 4 AK gebietet nicht, § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG dahin auszulegen, dass anerkannten Naturschutzvereinigungen im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes bereits im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung Gelegenheit zur Mitwirkung zu geben ist.

Nach der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 8. März 2011 - C-240/09 [ECLI:EU:C:2002:296], - Slg. 2011, I-1255) hat Art. 9 Abs. 3 AK im Unionsrecht keine unmittelbare Wirkung. Der Europäische Gerichtshof gibt den Gerichten der Mitgliedstaaten jedoch auf, Umweltverbänden nach Maßgabe interpretationsfähiger Vorschriften des nationalen Rechts einen möglichst weiten Zugang zu den Gerichten zu ermöglichen, um so die Durchsetzung des Umweltrechts der Union zu gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 25). Die Gerichte der Mitgliedstaaten haben "das Verfahrensrecht in Bezug auf die Voraussetzungen, die für die Einleitung eines verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Überprüfungsverfahrens vorliegen müssen, so weit wie möglich im Einklang sowohl mit den Zielen von Art. 9 Abs. 3 AK als auch mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen, um es einer Umweltschutzvereinigung... zu ermöglichen, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist, das möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten" (EuGH, Urteil vom 8. März 2011 a.a.O.; vgl. hierzu Berkemann, DVBl 2013, 1137, <1147>).

Zu einer erweiternden Auslegung des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG zwingt Art. 9 Abs. 3 und 4 AK bereits deshalb nicht, weil die Vorschrift nicht im Sinne des klägerischen Begehrens interpretationsfähig ist. Wie dargelegt, widerspräche eine Auslegung, derzufolge anerkannte Naturschutzvereinigungen bereits im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung zur Mitwirkung berechtigt wären, dem im Wortlaut des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG klar und unmissverständlich zum Ausdruck kommenden Willen des Bundesgesetzgebers. Mangels entsprechender Interpretationsspielräume sind die nationalen Gerichte deshalb nach Art. 9 Abs. 3 und 4 AK weder gehalten noch berechtigt, das Mitwirkungsrecht nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG auf die Verträglichkeitsprüfung vorzuverlagern, selbst wenn anerkannte Naturschutzvereinigungen - wie vom Kläger behauptet - hierdurch in noch effektiverer Weise mitwirken könnten. Denn eine Auslegung contra legem fordert das Unionsrecht nicht (BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 36).

Abgesehen davon ist effektiver Rechtsschutz im Sinne des Art. 9 Abs. 3 und 4 AK auch auf der Grundlage der nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG bundesrechtlich eingeräumten Mitwirkungsrechte gewährleistet. Die vom Europäischen Gerichtshof (Urteil vom 8. März 2011 - C-240/09 - Slg. 2011, I-1255) konstatierte Pflicht der Gerichte der Mitgliedstaaten, das Verfahrensrecht in Bezug auf die Voraussetzungen, die für die Einleitung eines verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Überprüfungsverfahrens vorliegen müssen, so weit wie möglich im Einklang sowohl mit den Zielen von Art. 9 Abs. 3 AK als auch mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen, knüpft an eine "Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist", an. Eine Entscheidung in diesem Sinne ist die in § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG normierte Abweichungsentscheidung, mit der ein Projekt unter strikter Wahrung der dort geregelten, eng auszulegenden Voraussetzungen (EuGH, Urteil vom 20. September 2007 - C-304/05 [ECLI:EU:C:2007:532] - Slg. 2007, I-7495 Rn. 83 = NuR 2007, 679) abweichend von § 34 Abs. 2 BNatSchG zugelassen werden kann. Effektiver Rechtsschutz gegen diese Abweichungsentscheidung erfordert nicht, dass anerkannte Naturschutzvereinigungen bereits an der Verträglichkeitsprüfung zu beteiligen wären. Führt die zuständige Behörde ein Abweichungsverfahren durch, können anerkannte Naturschutzvereinigungen, die sich im Rahmen des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG in der Sache geäußert haben oder denen keine Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist, gemäß § 64 Abs. 1 BNatSchG - wie dargelegt - auch ohne eigene Rechtsverletzung gegen die Abweichungsentscheidung Rechtsbehelfe einlegen und geltend machen, dass die Entscheidung Vorschriften des Naturschutzrechts widerspricht. Effektiver Rechtsschutz ist auch gewährleistet, wenn ein Projekt ohne Abweichungsentscheidung zugelassen oder durchgeführt wird. Denn in diesem Fall kann eine Naturschutzvereinigung geltend machen, dass das Projekt nur im Wege einer mitwirkungspflichtigen Abweichungsentscheidung hätte zugelassen werden dürfen, sei es, weil eine Verträglichkeitsprüfung zu Unrecht nicht durchgeführt wurde, sei es, weil eine durchgeführte Prüfung zu Unrecht zum Ergebnis der Verträglichkeit des Projekts gelangt ist oder die Behörde trotz festgestellter Unverträglichkeit in rechtswidriger Weise von der Durchführung eines Abweichungsverfahrens abgesehen hat (siehe BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 26).

Soweit der Kläger geltend macht, ohne Kenntnis von Inhalt und Ergebnis der Verträglichkeitsprüfung sowie gegebenenfalls von der Behörde verfügter schadensvermeidender oder -mindernder Maßnahmen seien Naturschutzvereinigungen zur Verhinderung von Beeinträchtigungen gehalten, Eilrechtsschutz auch in denjenigen Fällen zu beantragen, in denen das Ergebnis der Verträglichkeitsprüfung richtig sei, wegen des damit verbundenen finanziellen Risikos sei ihnen dies aber in vielen Fällen nicht zumutbar, weist die Beklagte zu Recht darauf hin, dass dieser Vortrag im Kern auf den Zugang zu Umweltinformationen zielt und nicht auf die Einräumung von - vorliegend streitigen - Mitwirkungsrechten. Im Übrigen wird das vom Kläger angesprochene Problem effektiven Rechtsschutzes durch ausreichenden Informationszugang wohl nur in Ausnahmefällen auftreten, etwa dann, wenn die Entscheidung über die Zulassung oder Durchführung des Projekts - wie hier im Rahmen eines luftverkehrsrechtlichen Trägerverfahrens - ohne ein Trägerverfahren mit zwingender Öffentlichkeitsbeteiligung behördenintern getroffen wird.

Letztlich ist die Verträglichkeitsprüfung für sich genommen auch kein möglicher Gegenstand von Rechtsbehelfen. Sie ist keine auf Rechtsfolgen gerichtete "Entscheidung" und erfüllt damit weder die tatbestandlichen Voraussetzungen nach § 64 Abs. 1 BNatSchG noch diejenigen nach Art. 9 Abs. 3 AK. Sie ist - wie dargelegt - zwar ein obligatorischer habitatschutzrechtlicher Verfahrensschritt (BVerwG, Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - BVerwGE 146, 176 Rn. 10), aber - anders als die Abweichungsentscheidung nach Art. 6 Abs. 3 FFH-RL und § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG - lediglich ein naturschutzfachliches Überprüfungsverfahren. Ergibt die Prüfung, dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets führen kann, ist es nach § 34 Abs. 2 BNatSchG - vorbehaltlich der Möglichkeit, es nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG im Wege einer Abweichungsentscheidung zuzulassen - unzulässig. Diese Rechtsfolge ergibt sich - wie dargelegt - unmittelbar aus dem Gesetz, einer behördlichen Entscheidung bedarf es hierfür nicht.

b) Einen Widerspruch zu Art. 6 Abs. 1 Buchst. b i.V.m. Abs. 4 AK hat das Oberverwaltungsgericht ebenfalls zu Recht verneint.

Nach Art. 6 Abs. 1 Buchst. b Satz 1 AK wendet jede Vertragspartei "diesen Artikel" in Übereinstimmung mit ihrem innerstaatlichen Recht auch auf Entscheidungen über nicht in Anhang 1 aufgeführte (sonstige) geplante Tätigkeiten an, die erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben können. Nicht anders als bei Art. 9 Abs. 3 und 4 AK betreffen die in Art. 6 AK enthaltenen Regeln über die Öffentlichkeitsbeteiligung nur "Entscheidungen". Die Verträglichkeitsprüfung, an der der Kläger beteiligt werden möchte, erfüllt diese Voraussetzung - wie dargelegt - nicht. Zum anderen ist in Satz 2 der Vorschrift geregelt, dass die Vertragsparteien zu diesem Zweck bestimmen, ob dieser Artikel Anwendung auf eine derartige geplante Tätigkeit findet. Ein entsprechender innerstaatlicher Rechtsanwendungsbefehl fehlt jedoch. Abgesehen davon bleibt § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG auch inhaltlich nicht hinter Art. 6 Abs. 4 AK zurück, wonach jede Vertragspartei für eine frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung zu einem Zeitpunkt sorgt, zu dem alle Optionen noch offen sind und eine effektive Öffentlichkeitsbeteiligung stattfinden kann. Denn - wie dargelegt - stehen anerkannten Naturschutzvereinigungen auch nach Abschluss der Verträglichkeitsprüfung noch alle Möglichkeiten offen, auf das Ergebnis der Abweichungsentscheidung durch Einbringung naturschutzfachlichen Sachverstandes Einfluss zu nehmen.

c) Ein Recht anerkannter Naturschutzvereinigungen auf Mitwirkung bereits während der Verträglichkeitsprüfung lässt sich schließlich auch nicht aus Art. 6 Abs. 3 FFH-RL herleiten.

Die Vorschrift bestimmt in ihrem Satz 1, dass Pläne oder Projekte, die ein FFH-Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten, eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen erfordern. "Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung" und vorbehaltlich der Möglichkeit einer Abweichungsentscheidung nach Absatz 4 stimmen die zuständigen Behörden dem Plan bzw. Projekt nach Satz 2 der Vorschrift nur zu, "wenn sie festgestellt haben, dass das Gebiet als solches nicht beeinträchtigt wird, und nachdem sie gegebenenfalls die Öffentlichkeit angehört haben." Aus dieser Formulierung folgt nicht, dass die Öffentlichkeit bereits während der Verträglichkeitsprüfung angehört werden müsste. Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht daher angenommen, dass im Wortlaut des Art. 6 Abs. 3 FFH-RL - nicht anders als in § 34 Abs. 1 bis 3 BNatSchG - die Mehrstufigkeit der habitatschutzrechtlichen Prüf- und Verfahrensschritte klar zum Ausdruck kommt, und dass sich die in Art. 6 Abs. 3 Satz 1 FFH-RL erwähnte Anhörung der Öffentlichkeit - ebenso wie in § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG - nicht bereits auf die Verträglichkeitsprüfung, sondern erst auf die Zulassungsentscheidung bezieht. Mit dem Prüfschritt der Verträglichkeitsprüfung beschäftigt sich Satz 1 der Vorschrift. Die Regelung in Satz 2 betrifft demgegenüber ausweislich der Formulierung "Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung" insgesamt ein Verfahrensstadium, in dem die Ergebnisse der Verträglichkeitsprüfung bereits vorliegen, diese Prüfung also abgeschlossen ist. Deshalb ist auch der in Satz 2 enthaltene Hinweis auf eine "gegebenenfalls" anzuhörende Öffentlichkeit ersichtlich auf Zulassungsentscheidungen bezogen, die nach Abschluss der Verträglichkeitsprüfung zu treffen sind.

Entgegen der Ansicht des Klägers hat dieses Auslegungsergebnis nicht zur Folge, dass Art. 6 Abs. 3 Satz 2 FFH-RL "funktionslos" oder nicht anwendbar wäre. Richtig ist zwar, dass Art. 6 Abs. 3 Satz 2 FFH-RL nur Fälle betrifft, in denen die Verträglichkeitsprüfung ergeben hat, dass das Projekt nicht zu erheblichen Beeinträchtigungen der Erhaltungsziele des Gebiets führen kann, und dass das Projekt deshalb einer Abweichungsentscheidung nach Art. 6 Abs. 4 FFH-RL bzw. § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG nicht bedarf mit der weiteren Folge, dass auch eine Mitwirkung anerkannter Naturschutzvereinigungen nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ausscheidet. Dass die Öffentlichkeit in diesen Fällen gleichwohl "gegebenenfalls" anzuhören sein kann, ergibt sich indes bereits daraus, dass das jeweilige Zulassungsverfahren als Trägerverfahren der habitatschutzrechtlichen Prüf- und Verfahrensschritte eine Öffentlichkeitsbeteiligung erfordern kann. Schon von daher kann der Kläger aus seiner Behauptung, die Anhörung der Öffentlichkeit dürfe nach Art. 6 Abs. 3 Satz 2 FFH-RL jedenfalls nicht generell ausgeschlossen werden, nichts für eine vorgezogene Mitwirkung bereits im Rahmen der Verträglichkeitsprüfung herleiten, desgleichen nicht aus der besonderen Rolle, die das gemeinschaftliche Umweltrecht der Öffentlichkeitsbeteiligung einräumt (dazu Epiney, in: Epiney/Gammenthaler, Das Rechtsregime der Natura 2000-Schutzgebiete, 2009, S. 117, m.w.N.). Dieses nach Systematik und Wortlaut des Unionsrechts klare Auslegungsergebnis wird auch durch die Begründung des Regierungsentwurfs zu § 59 Abs. 2 Nr. 3 BNatSchG 2002 (BT-Drs. 14/6378 S. 60 Spalte 2) - der Vorgängervorschrift des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG - ersichtlich nicht in Frage gestellt, wonach die Einbeziehung ausgewiesener Schutzgebiete "auch der in Art. 6 Abs. 3 Satz 2 der FFH-RL angesprochenen Beteiligung der Öffentlichkeit" entspreche.

Eine vom Kläger angeregte Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs gemäß Art. 267 AEUV war angesichts des auch unionsrechtlich klaren Auslegungsergebnisses nicht veranlasst.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Kläger, ein in Sachsen anerkannter Naturschutzverein, wendet sich gegen An- und Abflugverfahren ("Flugrouten") zur sogenannten kurzen Südabkurvung für den Flughafen Leipzig/Halle, der aufgrund eines bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlusses vom 4. November 2004 zu einem Knotenpunkt für den Luftfrachtverkehr ausgebaut worden ist. Die Flugverfahren sind ohne Beteiligung des Klägers in der 19. Verordnung zur Änderung der 198. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung vom 14. August 2009 als Flugverfahren NAMUB 2 E und NAMUB 2 Q festgelegt worden. Sie führen u.a. über mehrere Natura 2000-Gebiete.

Der Kläger verlangte zunächst von der Planfeststellungsbehörde, dem ehemaligen Regierungspräsidium Leipzig, die FFH-Verträglichkeitsprüfungen für die betroffenen Schutzgebiete nachzuholen. Die Prüfungen seien geboten, weil sich die Flugverfahren gegenüber den Festlegungen im Planfeststellungsbeschluss vom 4. November 2004 deutlich geändert hätten und veränderte Auswirkungen auf Natur und Landschaft nach sich zögen. Die Planfeststellungsbehörde antwortete dem Kläger, dass sie für die Festsetzung von Flugverfahren nicht zuständig sei und keine erneute Prüfung der FFH-Verträglichkeit infolge der veränderten Flugrouten vornehmen werde. Richtig sei, dass bei der im Planfeststellungsbeschluss erfolgten Prüfung der Verträglichkeit des Flughafenausbaus nur jene Flugverfahren betrachtet worden seien, die nach dem damaligen Verfahrensstand ersichtlich gewesen seien. Die nachträgliche Änderung der Verfahren führe aber nicht dazu, deren Umweltverträglichkeit einschließlich FFH-Verträglichkeit einer nochmaligen Prüfung zu unterziehen. Ein Wiederaufgreifen des Planfeststellungsverfahrens wegen geänderter Sach- oder Rechtslage sei gesetzlich nicht vorgesehen.

Der Kläger hat daraufhin Klage auf Feststellung erhoben, dass die Festlegung von An- und Abflugverfahren über die betroffenen Gebiete nichtig sei. Zur Begründung hat er geltend gemacht, dass die Flugverfahren die von den Überflügen betroffenen Schutzgebiete wesentlich beeinträchtigten und vor deren Festlegung eine Umweltverträglichkeits- und eine FFH-Verträglichkeitsprüfung erforderlich gewesen sei, an der er hätte beteiligt werden müssen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage als unzulässig abgewiesen, weil dem Kläger die nach § 42 Abs. 2 VwGO analog erforderliche Klagebefugnis fehle. Es gebe keine Bestimmung, die dem Kläger Klagerechte in Bezug auf drittschützende Vorschriften oder die hoheitliche Verletzung von objektiv-rechtlichen Normen vermittele. Dagegen wendet sich der Kläger mit seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision. Die Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil.

Die Revision des Klägers ist begründet. Die Ansicht des Oberverwaltungsgerichts, der Kläger könne die Festlegung der von ihm beanstandeten Flugverfahren nicht im Klagewege angreifen, verstößt gegen Bundesrecht. Für eine abschließende Entscheidung bedarf es weiterer tatsächlicher Feststellungen. Das macht eine Zurückverweisung an das Ausgangsgericht erforderlich (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

1. Die Ansicht des Oberverwaltungsgerichts, dass die Klage nicht nach § 2 Abs. 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Satz 1 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz - UmwRG - zulässig ist, steht mit Bundesrecht im Einklang.

Nach § 2 Abs. 1 in Verbindung mit § 5 Abs. 4 Satz 1 UmwRG kann eine nach § 3 UmwRG anerkannte Vereinigung, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen einlegen, wenn sie - neben anderen Voraussetzungen - geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die dem Umweltschutz dienen und für die Entscheidung von Bedeutung sein können, widerspricht. Vorliegend fehlt es an einer Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG, weil die Voraussetzungen des einzig in Betracht kommenden Buchstabens a nicht vorliegen. Für die Festlegung von Flugverfahren kann nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung keine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen.

a) Das Vorliegen einer solchen Entscheidung ist eine Sachurteilsvoraussetzung. Sie lässt sich nicht mit der Erwägung bejahen, es sei nicht von vornherein ausgeschlossen, dass für die Festlegung von Flugrouten eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen könne (a.A. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 14. Juni 2013 - 11 A 10.13 - LKV 2013, 513 = juris Rn. 18 f.).

Diese der sogenannten Möglichkeitstheorie zur Klagebefugnis entlehnte Formulierung verfehlt den rechtlichen Maßstab. Das Gesetz fordert für einen Rechtsbehelf nach § 2 Abs. 1 UmwRG einen tauglichen Gegenstand, allein die Möglichkeit dessen Vorliegens reicht schon nach seinem Wortlaut nicht aus. Für die Möglichkeitstheorie ist im Rahmen des § 2 Abs. 1 UmwRG nur Raum, wo das Gesetz eine "Geltendmachung" durch den Kläger fordert und ausreichen lässt. Dies bestätigt der Vergleich mit § 42 Abs. 2 VwGO. Die Vorschrift lässt es genügen, wenn ein Kläger "geltend macht", in eigenen Rechten verletzt zu sein. An diese Formulierung knüpft die Möglichkeitstheorie an und beschränkt die Zulässigkeit auf Klagen, bei denen eine Verletzung eigener Rechte nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist (vgl. etwa Urteil vom 20. April 1994 - BVerwG 11 C 17.93 - BVerwGE 95, 333 <334 f.> und Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 42 Rn. 378 ff.).

b) Die Unzulässigkeit der Klage folgt nicht bereits daraus, dass die Festlegung von Flugverfahren keine Entscheidung im Sinne von § 2 Abs. 3 UVPG wäre. Nach § 2 Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 1 UVPG sind Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben Bewilligung, Erlaubnis, Genehmigung, Planfeststellungsbeschluss und sonstige behördliche Entscheidungen, die in einem Verwaltungsverfahren getroffen werden, mit Ausnahme von Anzeigeverfahren. Entscheidungen, die in einem Verwaltungsverfahren getroffen werden, sind nach dem Willen des Gesetzgebers nicht nur solche, die ein Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG abschließen, sondern auch welche, die - wie die Festlegung von Flugverfahren in einer Rechtsverordnung nach § 27a Abs. 2 Satz 1 Luftverkehrs-Ordnung - das Ergebnis eines Normsetzungsverfahrens sind (BTDrucks 11/3919 S. 21).

c) § 2 Abs. 1 in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG eröffnet den Zugang zu verwaltungsgerichtlichem Rechtsschutz jedoch deshalb nicht, weil die Festlegung von Flugverfahren nicht zu den Entscheidungen gehört, für die nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann.

aa) Eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung folgt nicht aus § 3b Abs. 1 Satz 1 UVPG. Die Festlegung eines Flugverfahrens ist keine Entscheidung über den Bau eines Flugplatzes im Sinne der Begriffsbestimmungen des Abkommens von Chicago von 1944 zur Errichtung der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (Anhang 14) (Anlage 1 Nummer 14.12 zum UVPG).

Hiervon zu trennen ist die in der Rechtsprechung des Senats geklärte Frage, inwieweit die Umweltverträglichkeitsprüfung bei der Planfeststellung eines Flughafens Flugverfahren einbeziehen muss: Der Kreis der Umweltauswirkungen, auf die sich die Umweltverträglichkeitsprüfung zu erstrecken hat, geht nicht über die Umweltbelange hinaus, denen im Rahmen des Abwägungsgebots Rechnung zu tragen ist (Urteil vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238 <247>). Dementsprechend bestimmen sich Inhalt und Umfang der vorzulegenden Unterlagen gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 UVPG nach den Rechtsvorschriften, die für die Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens maßgebend sind. Der Planfeststellungsbeschluss für den Bau eines Flughafens muss die in seiner räumlichen Umgebung aufgeworfenen Probleme bewältigen. Hierzu ist er nur in der Lage, wenn die prognostische Flugroutenplanung Art und Ausmaß der zu erwartenden Betroffenheiten in der für die Abwägung relevanten Größenordnung realistisch abbildet (Urteil vom 31. Juli 2012 - BVerwG 4 A 7001.11 u.a. - BVerwGE 144, 44 Rn. 66). Die Umweltverträglichkeitsprüfung aus Anlass des Baus eines Flughafens darf sich dabei nicht auf die Betrachtung bestimmter, für die Lärmbetroffenheiten repräsentativer Flugverfahren beschränken; sie muss sich vielmehr räumlich auf den gesamten Einwirkungsbereich des Flughafens erstrecken, in dem abwägungserhebliche Auswirkungen des Vorhabens möglich sind. Eine detaillierte Ermittlung und Beschreibung der betriebsbedingten Auswirkungen des Vorhabens ist in der Regel aber nur für die der Planfeststellung zugrunde gelegte, mit dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung (BAF) oder der Deutschen Flugsicherung GmbH (DFS), die die Festlegung von Flugverfahren durch das BAF vorbereitet (Kämper, ZLW 2013, 599 <606>), abgestimmte Grobplanung der Flugrouten erforderlich. Darüber hinaus ist es notwendig, regelmäßig aber auch ausreichend, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung die im Rahmen der Abwägung zu treffende Entscheidung vorbereitet, ob sich die Zulassung des Vorhabens nur rechtfertigen lässt, wenn bestimmte Gebiete von erheblichen Beeinträchtigungen durch Fluglärm verschont bleiben (Urteil vom 31. Juli 2012 - BVerwG 4 A 7001.11 u.a. - a.a.O. Rn. 44). Dass damit eine Umweltverträglichkeitsprüfung bei der Planfeststellung ausgehend von bestimmten Flugverfahren die Umweltauswirkungen des Flughafenbetriebs betrachten muss, folgt aus der Pflicht der Planfeststellungsbehörde, eine Abwägungsentscheidung zu treffen, macht aber die Festlegung der Flugverfahren nicht selbst zum Anlass einer Umweltverträglichkeitsprüfung.

bb) Die Festlegung eines Flugverfahrens ist auch keine Änderung eines Vorhabens, für das als solches eine UVP-Pflicht besteht, die nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG zur Durchführung einer allgemeinen Vorprüfung des Einzelfalls verpflichtet.

Bezugspunkt und Maßstab für das Vorliegen einer Änderung ist der bisherige Gestattungszustand. Ob ein Änderungsvorhaben vorliegt, hängt also nicht davon ab, welche Umweltauswirkungen entstehen, ob etwa - wie der Kläger hier geltend macht - das geplante Flugverfahren bisher in der Umweltverträglichkeitsprüfung nicht beschriebene Umweltauswirkungen hat, sondern muss abhängig vom Inhalt bestandskräftiger Zulassungsentscheidungen beantwortet werden (Urteil vom 7. Dezember 2006 - BVerwG 4 C 16.04 - BVerwGE 127, 208 Rn. 31 ff.). Diese Sichtweise teilt das Unionsrecht (Urteil vom 7. Dezember 2006 a.a.O. Rn. 34). Da die Festlegung von Flugverfahren weder Gegenstand der Planfeststellung nach § 8 Abs. 1 LuftVG noch der Betriebsgenehmigung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LuftVG ist, kann die Festlegung von Flugverfahren auch keine Änderung im Sinne von § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG sein.

cc) Der Kläger hält es für denkbar, dass im Planfeststellungsverfahren gewichtige Umweltauswirkungen eines bestimmten Flugverfahrens nicht in den Blick genommen werden, weil die Planfeststellungsbehörde mit der Festsetzung dieses Verfahrens nicht rechnet, und das Flugverfahren später ohne Betrachtung seiner Umweltauswirkungen festgesetzt wird. Er sieht darin eine nicht hinzunehmende Lücke im Recht der Umweltverträglichkeitsprüfung. Sein Einwand führt nicht dazu, dass die Festlegung des Flugverfahrens ihrerseits einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt.

(1) Dem Planfeststellungsbeschluss obliegt es, die in der räumlichen Umgebung eines Flughafens aufgeworfenen Probleme abwägend zu bewältigen. Ist nach seinem planerischen Konzept Grundlage für die Zulassung des Vorhabens an dem gewählten Standort beispielsweise, dass bestimmte, besonders schutzwürdige Gebiete von Verlärmung verschont bleiben, kann er dies mit bindender Wirkung für die spätere Festlegung von Flugverfahren feststellen (Urteil vom 31. Juli 2012 - BVerwG 4 A 5000.10 u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 51). Schweigt der regelnde Teil des Planfeststellungsbeschlusses insoweit, ist es eine Frage der Auslegung, ob der Planfeststellungsbeschluss eine solche Festlegung treffen wollte.

(2) Ergibt die Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses, dass er das hier angegriffene Flugverfahren zulässt, so richtet sich die Rüge des Klägers insoweit dagegen, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung vor dem Erlass des Planfeststellungsbeschlusses bestimmte Umweltauswirkungen nicht ausreichend in den Blick genommen hat. Der Kläger muss sich dann aber entgegenhalten lassen, dass es ihm offen gestanden hätte, insoweit den Planfeststellungsbeschluss mit der Begründung anzugreifen, dessen Maßnahmen reichten nicht aus, um die Ausgewogenheit der Standortentscheidung für den Fall von der Grobplanung abweichender Flugverfahren sicherzustellen (vgl. Urteil vom 31. Juli 2012 - 4 A 5000.10 u.a. - a.a.O. Rn. 51 a.E.). Mit Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses kann der Kläger eine solche Korrektur nicht mehr fordern. Einer Nachholung der Umweltverträglichkeitsprüfung bei Festlegung des Flugverfahrens stände aber auch entgegen, dass das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung einen projektbezogenen Vorhabenbegriff verwendet, der nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 UVPG an seine Anlage 1 anknüpft, die indes nicht einschlägig ist (s.o.). Über diese gesetzgeberische Einschätzung kann sich der Senat nicht hinwegsetzen.

Ein Nachholen einer Umweltverträglichkeitsprüfung verfehlte ferner Sinn und Zweck dieses Verfahrensschritts. Die Umweltverträglichkeitsprüfung schafft die Voraussetzung dafür, die Umweltbelange so herauszuarbeiten, dass sie in die Abwägung in gebündelter Form eingehen. Diese Verfahrensweise verhindert, dass diese Belange in einer atomistischen Betrachtungsweise nicht mit dem Gewicht zur Geltung kommen, das ihnen in Wahrheit bei einer Gesamtschau gebührt (Urteil vom 18. November 2004 - BVerwG 4 CN 11.03 - BVerwGE 122, 207 <211>). Die Umweltverträglichkeitsprüfung dient also der gesamthaften Vorbereitung einer bestimmten Verwaltungsentscheidung. Mit dieser Sichtweise ist die Forderung nicht vereinbar, (behauptete) Mängel einer solchen Umweltverträglichkeitsprüfung zu einem späteren Zeitpunkt anlässlich einer anderen Verwaltungsentscheidung einer Behörde eines anderen Rechtsträgers zu heilen.

(3) Ergibt die Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses, dass er das von der Beklagten festgelegte Flugverfahren nicht zulässt, ist die Festlegung dieses Verfahrens rechtswidrig. Dies folgt aus der insoweit eingetretenen Bindung durch den Planfeststellungsbeschluss. Es liegt nicht in der Hand der Beklagten, diese Bindungswirkung durch Vornahme einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu beseitigen. Das ergibt sich schon aus dem Umstand, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung ein Verfahrensschritt, aber keine materielle Entscheidung über die von ihr beschriebenen Umweltbelange ist (vgl. Urteil vom 25. Januar 1996 - BVerwG 4 C 5.95 - BVerwGE 100, 238 <243 f.>; stRspr).

(4) Der Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes kann auch nicht im Wege der Analogie erweitert werden, etwa um (möglichen) Vorgaben des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Konvention) vom 25. Juni 1998 (Zustimmungsgesetz vom 9. Dezember 2006, BGBl II S. 1251) zu genügen. Es fehlt an einer planwidrigen Regelungslücke, weil sich das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz zum Zeitpunkt seiner Verabschiedung als seinen Anwendungsbereich abschließend umschreibende Regelung verstanden hat (Urteil vom 5. September 2013 - BVerwG 7 C 21.12 - NVwZ 2014, 64 Rn. 30 f., zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).

d) Dass nach innerstaatlichem Recht die Festlegung von Flugverfahren nicht der Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt oder unterliegen kann, ist unionsrechtlich unbedenklich. Nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl EG Nr. L 175 S. 40), neu kodifiziert durch die Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl EU Nr. L 26 S. 1 - UVP-RL), werden Projekte des Anhangs I grundsätzlich einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen, bei Projekten des Anhangs II bestimmen die Mitgliedstaaten anhand einer Einzelfalluntersuchung oder von ihnen festgelegter Schwellenwerte bzw. Kriterien, ob das Projekt einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werden muss. Der Begriff des Projekts wird in Art. 1 Abs. 2 Buchst. a UVP-RL definiert als die Errichtung von baulichen oder sonstigen Anlagen und sonstige Eingriffe in Natur und Landschaft. Durch Anhang I Nr. 7a und Anhang II Nr. 10 der UVP-RL erfährt er eine Beschränkung auf die Errichtung baulicher Anlagen, weil lediglich der Bau eines Flughafens der Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterworfen ist oder sein kann. Diesem Projektbegriff entspricht eine Tätigkeit nur, wenn sie mit Arbeiten oder Eingriffen zur Anlegung oder Änderung des materiellen Zustands des Flughafens einhergeht (EuGH, Urteil vom 17. März 2011 - Rs. C-275/09 - Slg. 2011, I-1753 Rn. 24 und 30). Flugkorridore und ihre Zuordnung zu bestehenden Start- und Landebahnen sind nicht erfasst (vgl. die Antwort der Kommission vom 2. August 2002 auf die schriftlichen Anfragen E-2022/02 und E-2023/02 - ABl EU Nr. C 52 E S. 122).

Der Europäische Gerichtshof hat allerdings wiederholt festgestellt, dass die Richtlinie 85/337/EWG einen ausgedehnten Anwendungsbereich sowie einen sehr weit reichenden Zweck hat (EuGH, Urteile vom 24. Oktober 1996 - Rs. C-72/95 - Slg. 1996, I-5403 Rn. 31, vom 16. September 1999 - Rs. C-435/97 - Slg. 1999, I-5613 Rn. 40 und vom 28. Februar 2008 - Rs. C-2/07 - Slg. 2008, I-1197 Rn. 32) und an eine Gesamtbewertung der Auswirkungen von Projekten oder deren Änderung auf die Umwelt anknüpft. Es stellte eine Vereinfachung dar und liefe diesem Ansatz zuwider, wenn im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung eines Projekts oder seiner Änderung nur die unmittelbaren Wirkungen der geplanten Arbeiten selbst berücksichtigt würden, nicht aber die Auswirkungen auf die Umwelt, die durch die Benutzung und den Betrieb der aus diesen Arbeiten hervorgegangenen Anlagen hervorgerufen werden können (EuGH, Urteil vom 28. Februar 2008 a.a.O. Rn. 43). Die Pflicht, bei der Planung eines Flughafens die mit der Benutzung und dem Betrieb verbundenen Umweltauswirkungen in den Blick zu nehmen, erstreckt sich indes nicht auf alle realistischerweise in Betracht kommenden An- und Abflugverfahren. Art. 2 Abs. 1 UVP-RL verlangt, dass ein Projekt "vor Erteilung der Genehmigung" einer Prüfung unterzogen werden muss. Die Festlegung von Flugverfahren gehört nach innerstaatlichem Recht nicht zur Genehmigung des Projekts "Bau von Flugplätzen". Sie ist auch nicht Teil eines gestuften Genehmigungsverfahrens in dem Sinne, dass zunächst eine Grundsatzentscheidung (über den Bau des Flughafens) und dann eine oder mehrere Durchführungsentscheidungen getroffen werden, und in dem die Auswirkungen, die ein Projekt möglicherweise auf die Umwelt hat, im Verfahren des Erlasses der Grundsatzentscheidung zu ermitteln und zu prüfen sind (vgl. zur Umweltverträglichkeitsprüfung in einem gestuften Genehmigungsverfahren EuGH, Urteil vom 4. Mai 2006 - Rs. C-508/03 - Slg. 2006, I-3969 Rn. 104). An- und Abflugverfahren sind nicht Bestandteil der Zulassungsentscheidung, sondern Verkehrsregeln zur sicheren Abwicklung des Flugverkehrs von und zu einem Flughafen.

Der Senat hat zur Kenntnis genommen, dass die Europäische Kommission im Mai 2013 ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 Abs. 1 AEUV eingeleitet hat, weil die bundesdeutsche Rechtslage, nach der die Festlegung von Flugverfahren keiner vorherigen Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf, mit der Richtlinie 85/337/EWG nicht vereinbar sei, und der Bundesrepublik Deutschland Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat. Welchen Verlauf das Verfahren nehmen wird, ist offen. In der Sache ist die innerstaatliche Rechtslage unionsrechtskonform. Das ergibt sich aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 17. März 2011 (a.a.O.). Einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 1 AEUV bedarf es deshalb nicht (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81 - Slg. 1982, I-3415 Rn. 14.)

2. Die Ansicht des Oberverwaltungsgerichts, dass die Klage auch nicht nach § 61 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG in der Fassung vom 25. März 2002 (BGBl I S. 1193) oder nach § 64 Abs. 1 BNatSchG in der seit 1. März 2010 geltenden Fassung (BGBl I S. 2542) zulässig ist, verstößt gegen Bundesrecht. Dabei kann offenbleiben, welche Fassung des Bundesnaturschutzgesetzes maßgeblich ist; denn die hier einschlägigen Regelungen sind inhaltlich identisch.

Nach § 64 Abs. 1 BNatSchG 2010 kann eine anerkannte Naturschutzvereinigung unter den in den Nummern 1 bis 3 genannten Voraussetzungen gegen Entscheidungen nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 und Abs. 2 Nr. 5 bis 7 BNatSchG Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung einlegen. Die Voraussetzungen des § 64 Abs. 1 BNatSchG sind erfüllt. Der Kläger war namentlich zur Mitwirkung berechtigt. Einschlägige Vorschrift ist § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Danach ist einer nach § 3 UmwRG von einem Land anerkannten, landesweit tätigen Naturschutzvereinigung u.a. vor der Erteilung von Befreiungen von Geboten und Verboten zum Schutz von Natura 2000-Gebieten, auch wenn diese durch eine andere Entscheidung eingeschlossen oder ersetzt werden, Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.

a) Das Oberverwaltungsgericht hat einen Mitwirkungsanspruch verneint, weil dem Normsetzungsverfahren keine Befreiung von einem Ver- oder Gebot zum Schutz von Natura 2000-Gebieten zugrunde liege (UA Rn. 35). Seine Sichtweise verkürzt unzulässig die den Verbänden zugestandenen Klagerechte und ist daher bundesrechtswidrig. Ein anerkannter Verein ist nicht nur zur Einlegung von Rechtsbehelfen berechtigt, wenn eine Befreiung erteilt worden ist, sondern auch dann, wenn die zuständige Behörde unter Verkennung der Rechtslage eine Befreiungsentscheidung nicht für erforderlich gehalten hat. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu sogenannten Verletztenklagen ist anerkannt, dass ein Naturschutzverein ein Recht auf Beteiligung im Wege der Anfechtungsklage gegen eine Genehmigung verfolgen kann, wenn die Behörde seiner Ansicht nach fehlerhaft ein Verfahren gewählt hat, in dem ihm kein Beteiligungsrecht zur Seite steht (Urteile vom 14. Mai 1997 - BVerwG 11 A 43.96 - BVerwGE 104, 367 <372> und vom 7. Dezember 2006 - BVerwG 4 C 16.04 - BVerwGE 127, 208 Rn. 10). Der Grundgedanke dieser Rechtsprechung kann auf die Vereitelung einer altruistischen Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG übertragen werden. Der Beklagten ist es verwehrt, das Klagerecht nach § 64 Abs. 1 BNatSchG zu unterlaufen, indem sie eine an sich gebotene Entscheidung nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG unterlässt.

b) Der Anwendungsbereich des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ist eröffnet. Zu den Befreiungen im Sinne der Vorschrift gehört auch die hier möglicherweise notwendige Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG (vgl. Urteil vom 10. April 2013 - BVerwG 4 C 3.12 - NVwZ 2013, 1346 Rn. 22, zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen).

Der Anwendbarkeit des § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG steht nicht entgegen, dass die Festlegung von Flugverfahren kein Projekt wäre, das nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG vor seiner Zulassung oder Durchführung auf seine Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen wäre. Der Projektbegriff des § 34 BNatSchG unterliegt nicht vergleichbaren Einschränkungen, wie sie der Projektbegriff im Recht der Umweltverträglichkeitsprüfung in Art. 1 Abs. 2 UVP-RL über Art. 4 Abs. 1 und 2 UVP-RL in Verbindung mit den Anhängen I und II erfährt, sondern ist generell bei sonstigen Eingriffen in Natur und Landschaft erfüllt, d.h. auch bei der Ausübung schutzgebietsgefährdender Tätigkeiten, die nicht zwingend mit baulichen Veränderungen einhergehen. Er ist wirkungsbezogen (Urteil vom 10. April 2013 a.a.O. Rn. 29), nicht vorhabenbezogen. Ein Projekt im Sinne des § 34 BNatSchG ist hiernach jedenfalls die Festlegung von Flugkorridoren, in denen Überflüge über Schutzgebiete in bestimmter Regelmäßigkeit und Intensität stattfinden (vgl. Urteil vom 10. April 2013 a.a.O. Rn. 30). Zu solchen Überflügen gehören An- und Abflüge zu einem Flughafen, deren Verfahren in der Rechtsform der Verordnung nach § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO antizipiert und standardisiert sind. Dass die Festlegung der Flugverfahren nach § 27a Abs. 1 LuftVO nicht verbindlich ist, wenn im Einzelfall eine Flugverkehrskontrollfreigabe nach § 26 Abs. 2 Satz 2 LuftVO erfolgt ist, ändert daran nichts.

c) Es ist nicht von Rechts wegen ausgeschlossen, dass hier der Beklagten eine naturschutzrechtliche Verträglichkeits- und Abweichungsprüfung oblag. Ob dies der Fall war, bedarf weiterer tatsächlicher Aufklärung.

Der Beklagten ist allerdings darin zuzustimmen, dass die naturschutzrechtliche Verträglichkeits- und Abweichungsprüfung in Betracht kommender An- und Abflugverfahren zu und von einem Flughafen im Planfeststellungsverfahren durchzuführen ist und grundsätzlich nicht im Verfahren zum Erlass einer Verordnung nach § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO. Da es Aufgabe des Planfeststellungsbeschlusses ist, die vom Planvorhaben in seiner räumlichen Umgebung aufgeworfenen Probleme zu bewältigen, ist es ihm möglich, bestimmte An- und Abflugrouten auch aus naturschutzrechtlichen Gründen für unzulässig zu erklären und so für die Beklagte zu sperren. Auch die gerichtliche Prüfung des Planfeststellungsbeschlusses erstreckt sich auf dessen Übereinstimmung mit unionsrechtlich begründetem Naturschutzrecht (vgl. Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 544 ff.).

Aus dem angefochtenen Urteil ergibt sich, dass die Planfeststellungsbehörde im Planfeststellungsverfahren für den Ausbau des Verkehrsflughafens Leipzig/Halle die naturschutzrechtliche Verträglichkeit prognostizierter Flugverfahren geprüft hat (UA Rn. 6). Wie sich aus ihrer Antwort an den Kläger ergibt, gehören die umstrittenen Verfahren dazu nicht. Es erscheint daher denkbar, dass der Planfeststellungsbeschluss die Verfahren weder verbietet noch gestattet, sondern sich einer Entscheidung enthält. Hierzu Feststellungen zu treffen, ist indes Aufgabe des Tatsachengerichts.

Fehlt im Planfeststellungsbeschluss eine Entscheidung, hat dies entgegen der Ansicht der Beklagten nicht zur Folge, dass dem Kläger, demgegenüber der Planfeststellungsbeschluss bestandskräftig geworden ist, die Anfechtung der Festlegung so lange verwehrt wäre, bis die Prüfung der naturschutzrechtlichen Verträglichkeit der Flugverfahren von der Planfeststellungsbehörde nachgeholt worden ist. Das BAF darf nur Flugverfahren festlegen, für die im Planfeststellungsbeschluss eine positive Entscheidung getroffen worden ist, die mithin im Planfeststellungsbeschluss "freigegeben" worden sind. Dies sind nicht nur diejenigen, die im Planfeststellungsverfahren detailliert betrachtet worden sind, sondern auch solche, die in ihren Auswirkungen "vergleichbar" sind (Urteil vom 31. Juli 2012 - BVerwG 4 A 5000.10 u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 50). Auf die Durchführung einer Verträglichkeits- und ggf. nachfolgenden Abweichungsprüfung könnte daher verzichtet werden und wären Mitwirkungsrechte des Klägers nicht verletzt, wenn die Ergebnisse der Untersuchungen, die die Verträglichkeit der prognostizierten Flugverfahren mit den Erhaltungszielen der seinerzeit betrachteten Natura 2000-Gebiete attestiert haben, auf die durch die kurze Südabkurvung berührten Natura 2000-Gebiete übertragbar wären (Urteil vom 31. Juli 2012 a.a.O. Rn. 50). Zu dieser Möglichkeit hat das Oberverwaltungsgericht nichts festgestellt.

Nachträglich zu Tage tretende Lücken im Planfeststellungsbeschluss bei der Abarbeitung der FFH-Problematik gehen zu Lasten der Beklagten und nicht zu Lasten des jeweiligen Klägers. Das BAF ist dafür verantwortlich, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für die Festlegung eines Flugverfahrens eingehalten sind. Unmögliches oder Unzumutbares wird ihm nicht abverlangt. Da es selbst oder die DFS am Planfeststellungsverfahren beteiligt ist, kann es darauf hinwirken, dass alle Flugverfahren auf ihre Vereinbarkeit mit geltendem Recht geprüft werden, die aus seiner fachlichen Sicht für eine spätere Festlegung in Betracht kommen; die Flugroutenkonzeption kann zwischen ihm und der Planfeststellungsbehörde einvernehmlich definiert werden (Giemulla, ZLW 2013, 579 <597 f.>). Stellt es nur einen Teil der möglichen Flugverfahren auf den Prüfstand der Planfeststellung, fällt ein Versäumnis in seine Risikosphäre. Es ist nicht die Aufgabe einer Naturschutzvereinigung, im Planfeststellungsverfahren ein Flugroutenszenario zu entwerfen und die Planfeststellungsbehörde zu dessen Prüfung anzuhalten oder einen eventuell später entstehenden Untersuchungsbedarf bei der Planfeststellungsbehörde zu reklamieren.

Dass der Kläger gegenüber der Beklagten die Feststellung der Unwirksamkeit der Festlegung von Flugverfahren verlangen kann, liegt daran, dass das BAF eine im Planfeststellungsverfahren unterbliebene FFH-Verträglichkeitsprüfung nachholen darf. Während die Umweltverträglichkeitsprüfung als unselbständiger Teil des Planfeststellungsverfahrens (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 UVPG) die Aufgabe hat, die Auswirkungen auf die Umwelt umfassend zu ermitteln, zu beschreiben und zu bewerten (nach § 1 Abs. 1 UVPG) und so die Abwägungsentscheidung der Planfeststellungsbehörde vorzubereiten, hängt die naturschutzrechtliche Zulässigkeit eines Projekts von dem Ergebnis der FFH-Verträglichkeitsprüfung unmittelbar ab. Die Entscheidung nach § 34 BNatSchG ist eine eigenständige Entscheidung neben den fachplanungsrechtlichen Abwägungsentscheidungen nach § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG. Zwar ist auch für sie die Planfeststellungsbehörde zuständig, die Zuständigkeit ist aber nicht originär, sondern wird der Planfeststellungsbehörde von § 34 BNatSchG aufgedrängt (vgl. Urteil vom 10. April 2013 - BVerwG 4 C 3.12 - NVwZ 2013, 1346 Rn. 11). § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG verlangt die Beteiligung von Naturschutzverbänden vor der Erteilung von Befreiungen von Geboten und Verboten zum Schutz von Natura 2000-Gebieten, auch wenn diese durch eine andere Entscheidung eingeschlossen oder ersetzt werden. Aus dem Konditionalsatz lässt sich der Wille des Gesetzgebers herleiten, die Entstehung von Mitwirkungs- und Klagerechten nicht von der Verfahrensgestaltung des Fachrechts abhängig zu machen. Der Senat hält es für geboten, in der (unterstellt) rechtswidrigen Festlegung der Flugverfahren eine Befreiung im Sinne des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG zu sehen. Der Europäische Gerichtshof hat die nationalen Gerichte nämlich in seinem Urteil vom 8. März 2011 (- Rs. C-240/09 - Slg. 2011, I-1255) verpflichtet, ihr Verfahrensrecht in Bezug auf die Voraussetzungen, die für die Einleitung eines gerichtlichen Überprüfungsverfahrens vorliegen müssen, so weit wie möglich mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen, um es einer Umweltschutzorganisation zu ermöglichen, eine Entscheidung vor einem Gericht anzufechten, die möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht.

d) Einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG bedarf es, wenn Veranlassung für eine Prüfung der Verträglichkeit des Projekts mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets besteht - das ist nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG der Fall, wenn das Projekt einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet ist, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen - und die Verträglichkeitsprüfung ergibt, dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann, und deshalb nach § 34 Abs. 2 BNatSchG unzulässig ist. Dem angefochtenen Urteil ist zu entnehmen, dass der Kläger im Klageverfahren durch die Behauptung entsprechender Tatsachen im Sinne des § 64 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG geltend gemacht hat, dass eine wesentliche Beeinträchtigung der in Flughafennähe gelegenen Schutzgebiete durch die Befolgung der umstrittenen Flugverfahren zu erwarten sei (UA Rn. 9). Ob das der Fall ist, muss das Oberverwaltungsgericht als Tatsachengericht klären (vgl. Urteil vom 10. April 2013 a.a.O. Rn. 31).

3. Aus dem Vorgesagten folgt zugleich, dass die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, bei der Festlegung von Flugverfahren bestehe von vornherein kein Anhörungs- oder Beteiligungsrecht von Naturschutz- oder Umweltverbänden (UA Rn. 25), mit Bundesrecht nicht in Einklang steht. Die auf das Luftverkehrsgesetz und die Luftverkehrsordnung beschränkte Sichtweise des Oberverwaltungsgerichts nimmt die Möglichkeit eines Beteiligungsrechts aus § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG 2010 bzw. aus § 60 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BNatSchG 2002 nicht in den Blick. Aus dieser Möglichkeit der Verletzung eines Mitwirkungsrechts des Klägers folgt die Klagebefugnis des Klägers nach § 42 Abs. 2 VwGO (Urteil vom 7. Dezember 2006 - BVerwG 4 C 16.04 - BVerwGE 127, 208 Rn. 26 ff.). Ob tatsächlich ein Mitwirkungsrecht des Klägers verletzt worden ist, hängt davon ab, ob es vor der Festsetzung der angegriffenen Flugverfahren einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG bedurft hätte. Hierzu gilt das Vorgesagte.

Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 16. August 2012 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Der Kläger, eine bundesweit tätige, nach § 3 UmwRG anerkannte Umweltvereinigung, begehrt die Änderung des Luftreinhalteplans für D.

Für den Ballungsraum des Rhein-Main-Gebietes besteht seit 2005 ein Luftreinhalteplan. Der Teilplan D. wurde im Februar 2011 fortgeschrieben. Im Luftreinhalteplan ist eine Reihe von lokalen Maßnahmen vorgesehen, mit denen die Schadstoffkonzentrationen für Feinstaub und Stickoxide (NO_x) im Stadtgebiet von D. bis zum Zieljahr 2015 reduziert werden sollen. Die im Luftreinhalteplan aus dem Jahr 2005 enthaltenen Maßnahmen sollen aufrechterhalten bleiben. Dazu gehören insbesondere Durchfahrtsverbote für Lkw. Der Luftreinhalteplan geht davon aus, dass im Jahr 2015 die Immissionsgrenzwerte für Feinstaub an allen Straßenzügen in D. sicher eingehalten werden können, während dies für Stickstoffdioxid (NO₂) nicht gilt. Nach der Prognose sollen allein aufgrund der fortschreitenden Euronormen für den Schadstoffausstoß bei Kraftfahrzeugen die Immissionen für NO_x um 22,1 % und der direkte NO₂-Ausstoß um knapp 9 % verringert werden. Aufgrund der Maßnahmen der Stadt D. zur Reduzierung des Verkehrsaufkommens wird ein weiterer Rückgang der Luftschadstoffimmissionen bei Stickoxiden um 11,6 % erwartet. Die Prognose kommt zum Ergebnis, dass bis zum Jahr 2015 die Immissionsgrenzwerte für NO₂ zumindest an den drei am höchsten belasteten Straßenzügen in D. zwar nicht eingehalten werden, aber doch deutlich reduziert werden können.

Nachdem der Kläger beim Beklagten mit Schreiben vom 10. Januar 2012 eine Änderung des Luftreinhalteplans beantragt und zur Begründung darauf hingewiesen hatte, dass eine Umweltzone trotz der nicht garantierten Einhaltung des Grenzwerts bis zum Jahr 2015 nicht in Betracht gezogen worden sei, erhob er am 14. Februar 2012 Klage zum Verwaltungsgericht.

Mit Urteil vom 16. August 2012 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, den für D. geltenden Luftreinhalteplan so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts für NO₂ in Höhe von 40 µg/cbm im Stadtgebiet D. enthält. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Das als allgemeine Leistungsklage erhobene Begehren sei als altruistische Verbandsklage zulässig. Dies folge aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011 im Verfahren C-240/09, wonach ein Gericht das nationale Verfahrensrecht so auslegen müsse, dass es einer nach § 3 UmwRG anerkannten Umweltschutzvereinigung ermöglicht werde, eine Entscheidung, die möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Europäischen Union stehe, vor einem Gericht anzufechten. Es sei unbeachtlich, dass diese Klagebefugnis im nationalen Verfahrensrecht (noch) nicht ausdrücklich vorgesehen sei. Die Klage sei auch begründet. Der Beklagte sei nach § 47 Abs. 1 BImSchG und § 27 Abs. 2 der 39. BImSchV verpflichtet, im Rahmen des Luftreinhalteplans für D. alle geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen zu ergreifen, um den Zeitraum der Überschreitung des einzuhaltenden Grenzwerts für NO₂ so kurz wie möglich zu halten. Dem Beklagten stehe hinsichtlich des "Ob" der Aufstellung des Luftreinhalteplans Ermessen nicht zu, sondern nur hinsichtlich des "Wie" der Umsetzung der normativen Vorgaben. Er sei verpflichtet, einen Luftreinhalteplan mit dem Ziel der Einhaltung des Grenzwerts im Rahmen des tatsächlich Möglichen und rechtlich Verhältnismäßigen aufzustellen. Diesen Anforderungen werde der Luftreinhalteplan nicht gerecht, denn auch bei Durchführung aller darin vorgesehenen Maßnahmen würden die Grenzwerte für NO₂ nicht eingehalten oder unterschritten. Angesichts der zwingenden, dem Gesundheitsschutz dienenden Grenzwerte müsste dies nur hingenommen werden, wenn alle geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen zur Verminderung der Stickstoffdioxidkonzentration in D. ausgeschöpft seien. Das sei schon deshalb nicht der Fall, weil eine Umweltzone, die zwischenzeitlich als durchaus gut geeignete Maßnahme anerkannt werde, nicht in den Luftreinhalteplan aufgenommen worden sei. Angesichts des Schutzguts der Grenzwerte für NO₂ sei die Einführung einer Umweltzone ungeachtet möglicher finanzieller Belastungen von Bevölkerung und Wirtschaft auch nicht unverhältnismäßig. Ein Rechtsanspruch auf Festsetzung konkreter Maßnahmen bestehe bei der Luftreinhalteplanung zwar nicht. Der planerische Gestaltungsspielraum sei jedoch begrenzt durch die normativen Zielvorgaben; diesen werde nicht genügt, wenn sich aufdrängende Maßnahmen trotz fortdauernder Überschreitung des Grenzwerts nicht in den Plan aufgenommen würden.

Mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen und mit Zustimmung des Klägers eingelegten Sprungrevision verfolgt der Beklagte seinen Klageabweisungsantrag weiter und trägt zur Begründung vor: Die Klage sei unzulässig. Dem Kläger fehle die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO, die auch für die allgemeine Leistungsklage erforderlich sei. Aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011, das nicht überzeugen könne und eine andere Fallgestaltung betreffe, ergebe sich nichts anderes (siehe auch Schink, DÖV 2012, 622). Aus Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention (AK) sei eine Verbandsklage, gerichtet auf Einhaltung des europäischen Umweltrechts, nicht abzuleiten. Art. 9 Abs. 3 AK habe, anders als Art. 9 Abs. 2 AK, im Unionsrecht keine unmittelbare Wirkung. Jedenfalls fehle es an der in der EuGH-Entscheidung vorausgesetzten interpretationsfähigen Vorschrift des nationalen Rechts. Auch führe es hier nicht weiter, durchsetzbare individuelle Rechte, die das Unionsrecht gewähre, als subjektive Rechte im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO anzusehen. Denn Art. 9 Abs. 3 AK räume gerade keine vollzugsfähigen Rechte ein. Des Weiteren werde Art. 9 Abs. 3 AK durch die EU-Luftreinhalterichtlinie nicht umgesetzt. Darin sei in Art. 26 Abs. 1 lediglich die Unterrichtung der Öffentlichkeit vorgesehen; Mitwirkungsrechte von Verbänden, die - wenn überhaupt - Ansatzpunkt für eine Verbandsklage sein könnten, würden demgegenüber nicht normiert.

Der Klageantrag sei unbestimmt, nicht vollstreckungsfähig und deshalb unzulässig.

Die Klage sei auch nicht begründet. Dem Kläger stehe ein Anspruch auf Änderung des Luftreinhalteplans nicht zu. Der Beklagte sei zwar verpflichtet gewesen, einen Luftreinhalteplan mit dem Ziel aufzustellen, eine Verminderung der Überschreitung des Immissionsgrenzwerts für NO₂ schrittweise zu bewirken und den Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich zu halten. Dieser Verpflichtung sei der Beklagte aber bereits nachgekommen.

Das Verwaltungsgericht gewähre letztlich einen verkappten Anspruch auf Einführung einer Umweltzone, da weitere Maßnahmen nicht ersichtlich seien. Einzelne Maßnahmen der Luftreinhalteplanung könnten aber wegen des planerischen Gestaltungsspielraums des Beklagten nicht eingeklagt werden. Der Beklagte werde zu einer Luftreinhalteplanung verurteilt, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht wahre. Eine Umweltzone sei in D. wegen der Ausgestaltung der Plakettenregelung der 35. BImSchV keine geeignete Maßnahme zur Reduzierung der Grenzwertüberschreitung für Stickoxide; insoweit habe das Verwaltungsgericht den Vortrag des Beklagten nicht beachtet und gegen den Untersuchungsgrundsatz verstoßen. Die Auswertung von Umweltzonen in anderen Städten belege deren Geeignetheit zur NO₂-Reduktion nicht. Die Einrichtung einer Umweltzone sei auch nicht erforderlich, weil der Anteil des Lkw-Durchgangsverkehrs aufgrund des bevorstehenden Abschlusses von Straßenbauarbeiten sich deutlich reduzieren werde. Schließlich sei die Einführung einer Umweltzone auch unverhältnismäßig im engeren Sinne.

Der Beklagte beantragt,

1. unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 16. August 2012 die Klage abzuweisen,

2. hilfsweise, das Verfahren auszusetzen und eine Vorabentscheidung des EuGH gemäß Art. 267 AEUV zu folgenden Rechtsfragen einzuholen:

a) Ist Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention unter Berücksichtigung des Urteils des EuGH vom 8. März 2011 - C-240/09 - so zu interpretieren, dass eine nationale Rechtsvorschrift, die die Zulässigkeit einer Klage davon abhängig macht, dass der Kläger in seinen Rechten verletzt ist, so auszulegen, dass sie es einer Umweltschutzvereinigung, die die Förderung und Einhaltung des Umweltrechts der Europäischen Union zu ihrem Satzungszweck erklärt hat, ermöglicht, eine Entscheidung, die im Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten?

b) Gibt Art. 23 Abs. 1 der Luftqualitätsrichtlinie (RL 2008/50/EG vom 21. Mai 2008, ABl EG Nr. L 152 vom 11. Juni 2011, S. 1) Umweltverbänden einen Anspruch auf Einhaltung der Grenzwerte des Anhangs XI B und XIV D dieser Richtlinie für NO₂?

c) Gibt Art. 23 der Luftqualitätsrichtlinie Umweltverbänden einen Rechtsanspruch auf Erlass eines Luftreinhalteplans, der bewirkt, dass die Grenzwerte der Luftqualitätsrichtlinie für NO₂ schnellstmöglich eingehalten werden?

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen,

hilfsweise,

das Verfahren auszusetzen und die Vorabentscheidung des EuGH zu folgenden Rechtsfragen einzuholen:

1. Ist Art. 9 Abs. 3 des Aarhus-Übereinkommens unter Berücksichtigung des Urteils des Gerichtshofs vom 8. März 2011 - C-240/09 - so auszulegen,

dass die Vorschrift einer nationalen Rechtsprechung entgegensteht, die - soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist - die Zulässigkeit einer Klage davon abhängig macht, dass der Kläger geltend macht, durch die Unterlassung des staatlichen Handelns in seinen Rechten verletzt zu sein,

wenn Gegenstand des Rechtsstreits die Klage einer nach nationalem Recht anerkannten Umweltschutzvereinigung ist, die die Aufstellung eines der Richtlinie 2008/50/EG vom 21. Mai 2008 entsprechenden Luftqualitätsplans begehrt?

2. Ist Art. 23 der Richtlinie 2008/50/EG vom 21. Mai 2008 so zu interpretieren, dass Umweltschutzvereinigungen einen Rechtsanspruch auf Erlass eines Luftqualitätsplans geltend machen können, der Maßnahmen zum Inhalt hat, mit denen die Grenzwerte der Luftqualitätsrichtlinie für Stickstoffdioxid schnellstmöglich eingehalten werden?

Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt insbesondere vertiefend aus, dass er in unionsrechtskonformer Auslegung der § 42 Abs. 2 VwGO, § 47 Abs. 1 BImSchG i.V.m. Art. 9 Abs. 3 AK klagebefugt sei (siehe auch Klinger, NVwZ 2013, 850; EurUP 2013, 95).

Der Vertreter des Bundesinteresses betont zur Frage der Ableitung einer Klagebefugnis aus Art. 9 Abs. 3 AK den Freiraum, den die Aarhus-Konvention den Vertragsstaaten einräume. Dieses Verständnis von Art. 9 Abs. 3 AK sei jedoch umstritten. Eine Umsetzung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs ins deutsche Verwaltungsprozessrecht sei nicht möglich. Die in § 42 Abs. 2 VwGO vorgesehene Öffnung für andere gesetzliche Regelungen sei hier nicht einschlägig. Allerdings könne der Kreis rügefähiger subjektiv-öffentlicher Rechte in Auslegung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs weiter gezogen werden. Der Vertreter des Bundesinteresses regt eine Vorlage zum Europäischen Gerichtshof an. Er verteidigt die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Begründetheit der Klage.

Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht und mit Zustimmung des Klägers erhobene Sprungrevision ist zulässig, aber nicht begründet und deshalb zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das Urteil des Verwaltungsgerichts verletzt zwar insoweit revisibles Recht, als es die Klagebefugnis des Klägers mit unzutreffenden Erwägungen bejaht (1.); die Entscheidung stellt sich insoweit aber aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO; 2.). Im Übrigen steht die Entscheidung mit Bundesrecht in Einklang (3.).

1. a) Die Überprüfung der Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Klagebefugnis des Klägers ist dem Senat nicht durch § 134 Abs. 4 VwGO verwehrt. Danach kann die Sprungrevision nicht auf Mängel des Verfahrens gestützt werden. Zwar handelt es sich bei § 42 Abs. 2 VwGO um eine Vorschrift des Prozessrechts. Bei der Prüfung der Klagebefugnis geht es jedoch nicht um die von § 134 Abs. 4 VwGO ausgeschlossene Kontrolle des Verfahrens der Vorinstanz. Die Beurteilung der Klagebefugnis verlangt vielmehr eine von § 134 Abs. 4 VwGO nicht erfasste Bewertung materiell-rechtlicher Vorfragen (vgl. Urteile vom 10. Oktober 2002 - BVerwG 6 C 8.01 - BVerwGE 117, 93 <95> = Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 1 S. 2, vom 12. März 1998 - BVerwG 4 C 3.97 - Buchholz 406.19 Nachbarschutz Nr. 149 sowie vom 26. April 2006 - BVerwG 6 C 19.05 - juris Rn. 11 § 113 hwo nr. 6 nicht abgedruckt>; Pietzner, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 134 Rn. 77).

b) Das Verwaltungsgericht geht davon aus, dass für den im Wege der allgemeinen Leistungsklage geltend gemachten Anspruch auf Ergänzung des Luftreinhalteplans das Erfordernis der Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO entsprechende Anwendung findet. Eigene Rechte mache der Kläger zwar nicht geltend. Vor dem Hintergrund der Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 8. März 2011 in der Rechtssache C-240/09, Lesoochranárske zoskupenie VLK ("slowakischer Braunbär" - Slg. 2011, I-1255), die eine rechtsschutzfreundliche Auslegung des nationalen Verfahrensrechts fordere, sei der Kläger gleichwohl klagebefugt, auch wenn diese Klagebefugnis im nationalen Verfahrensrecht (noch) nicht ausdrücklich vorgesehen sei.

Aus diesen knappen Ausführungen, die ausdrücklich auf den vom Europäischen Gerichtshof erteilten Auslegungsauftrag verweisen, geht mit hinreichender Deutlichkeit hervor, dass das Verwaltungsgericht die Klagebefugnis des Klägers nicht unabhängig vom nationalen Recht unmittelbar aus unionsrechtlichen Vorgaben entnehmen will. Wenn das Verwaltungsgericht Unionsrecht heranzieht, um ungeachtet der verneinten Betroffenheit in eigenen Rechten eine Klagebefugnis im Sinne einer altruistischen Verbandsklage zu bejahen, die sich im nationalen Verfahrensrecht noch nicht finde, bezieht sich das auf die in § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO normierte Öffnungsklausel, die unter Beachtung des Unionsrechts ausgefüllt werden soll.

Diese Rechtsauffassung verletzt revisibles Recht.

aa) Das Verwaltungsgericht ist allerdings zutreffend davon ausgegangen, dass der geltend gemachte Anspruch auf Erlass eines Luftreinhalteplans, der seiner Rechtsnatur nach einer Verwaltungsvorschrift ähnlich ist (Beschlüsse vom 29. März 2007 - BVerwG 7 C 9.06 - BVerwGE 128, 278 = Buchholz 451.91 Europ UmweltR Nr. 27 Rn. 27 und vom 11. Juli 2012 - BVerwG 3 B 78.11 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 49 Rn. 10; Jarass, BImSchG, 9. Aufl. 2012, § 47 Rn. 47), im Wege der allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen ist. Im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung (zuletzt etwa Urteil vom 15. Juni 2011 - BVerwG 9 C 4.10 - BVerwGE 140, 34 = Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 161) hat das Verwaltungsgericht die in § 42 Abs. 2 VwGO normierte Sachurteilsvoraussetzung der Klagebefugnis entsprechend auch auf die allgemeine Leistungsklage angewendet. An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Denn in § 42 Abs. 2 VwGO kommt ein allgemeines Strukturprinzip des Verwaltungsrechtsschutzes zum Ausdruck. Vor dem Hintergrund von Art. 19 Abs. 4 GG ist er, wenn auch nicht ausschließlich (siehe § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO), so doch in erster Linie, auf den Individualrechtsschutz ausgerichtet (vgl. etwa Urteil vom 29. April 1993 - BVerwG 7 A 3.92 - BVerwGE 92, 263 <264> = Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 196 S. 46). Wollte man die allgemeine Leistungsklage - im Gegensatz zur Verpflichtungsklage als einer besonderen Leistungsklage - von dieser Grundentscheidung ausnehmen, käme es zu Wertungswidersprüchen, die in der Sache nicht gerechtfertigt werden könnten. Das im Verfahren aufgeworfene Sachproblem der Zulässigkeit einer Verbandsklage ist demnach ungeachtet der Rechtsnatur des erstrebten behördlichen Handelns und folglich der prozessualen Einordnung des Rechtsschutzbegehrens zu bewältigen.

bb) Bei der Prüfung, ob dem Kläger die Möglichkeit einer Verbandsklage eröffnet ist, hat das Verwaltungsgericht sich zu Recht an der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs orientiert.

Im Urteil vom 8. März 2011 hat sich der Europäische Gerichtshof zu den Rechtswirkungen des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen ; Gesetz vom 9. Dezember 2006, BGBl II S. 1251) verhalten. Die Aarhus-Konvention ist nicht nur von allen Mitgliedstaaten der EU, sondern auch von der EU selbst ratifiziert worden (Beschluss des Rates vom 17. Februar 2005, ABl EU Nr. L 124 S. 1). Als sogenanntes gemischtes Abkommen ist sie Teil des Unionsrechts und als solcher war sie Gegenstand der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011 im Verfahren Rs. C-240/09.

Der Europäische Gerichtshof hat zunächst festgestellt, dass die EU und damit der Gerichtshof jedenfalls dann für die Umsetzung und Auslegung von Art. 9 Abs. 3 AK zuständig sind, wenn es um Fragen der Beteiligung und des Rechtsschutzes in Verfahren geht, die inhaltlich die Durchsetzung des EU-Umweltrechts zum Gegenstand haben. Sodann hat er ausgeführt, dass Art. 9 Abs. 3 AK wegen des darin enthaltenen Ausgestaltungsvorbehalts derzeit keine unmittelbare Wirkung zukommt. Die nationalen Gerichte sind aber gleichwohl verpflichtet, ihr nationales Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsprozessrecht soweit wie möglich im Einklang sowohl mit den Zielen von Art. 9 Abs. 3 AK als auch mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen, um es einer Umweltschutzvereinigung zu ermöglichen, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist, das möglicherweise in Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten.

(1) Die nationalen Gerichte sind gehalten, die Entscheidung als Teil des Unionsrechts bei ihren rechtlichen Erwägungen zu beachten (vgl. Karpenstein, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, AEUV Art. 267 Rn. 104). Die Kritik, der sich die Argumentation des Urteils ausgesetzt sieht, ändert daran nichts. Denn die Grenzen zum "ausbrechenden Rechtsakt", etwa wegen eines vermeintlichen Verstoßes gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 1 EUV, dessen Annahme im Übrigen die Pflicht zur "Remonstration" in Gestalt eines neuerlichen Vorabentscheidungsverfahrens nach sich zöge (BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2010 - 2 BvR 2661/06 - BVerfGE 126, 286 <303 f.>), sind ersichtlich nicht überschritten (vgl. Berkemann, DVBl 2013, 1137 <1143 f.>).

(2) Die vom Europäischen Gerichtshof aufgestellte Auslegungsleitlinie erfasst auch die vorliegende Fallkonstellation. Die Luftreinhalteplanung nach § 47 Abs. 1 BImSchG (i.d.F. des Achten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 31. Juli 2010, BGBl I S. 1059) dient der Umsetzung der Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl EU Nr. L 152 S. 1). Entgegen der Rechtsauffassung des Beklagten kommt es allein darauf an.

Das zutreffende Verständnis einer im Vorabentscheidungsverfahren ergangenen Entscheidung (Auslegungsurteil) erschließt sich zwar vor dem Hintergrund des Streitgegenstands des Ausgangsverfahrens. Darin ging es um die verfahrensrechtliche Stellung der klagenden Vereinigung. Den Urteilsgründen ist indessen nichts zu entnehmen, was darauf schließen lassen könnte, dass sich die Verpflichtung der nationalen Gerichte, Auslegungsspielräume zugunsten von Klagerechten der Umweltverbände zu nutzen, allein auf Verfahrensrecht bezieht und lediglich bereits eingeräumte Mitwirkungsrechte prozessual verstärkt werden sollen (so auch Berkemann, a.a.O. S. 1145; Schlacke, ZUR 2011, 312 <315>).

cc) Der Europäische Gerichtshof gibt den Gerichten auf, nach Maßgabe interpretationsfähiger Vorschriften des nationalen Rechts auch Umweltverbänden einen möglichst weiten Zugang zu den Gerichten zu ermöglichen, um so die Durchsetzung des Umweltrechts der Union zu gewährleisten. Zu Unrecht geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass diesem Anliegen über die Vorschrift des § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO Rechnung getragen werden kann.

Diese Regelungsalternative erlaubt Ausnahmen vom Erfordernis der Geltendmachung einer Verletzung in eigenen Rechten. Sie ist jedoch als solche keine im Sinne der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs interpretationsfähige Norm, sondern lediglich eine Vorbehalts- bzw. Öffnungsklausel, die durch eine Entscheidung des zuständigen Normgebers umgesetzt werden muss. § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO selbst ist allerdings der Auslegung zugänglich, dass neben Bestimmungen des Bundes- und des Landesrechts auch Vorschriften des Unionsrechts als andere gesetzliche Regelung eigenständige, von materiellen Berechtigungen losgelöste Klagerechte vermitteln können. Erst auf der Grundlage einer solchen normativen Entscheidung stellt sich die Frage nach unionsrechtlich dirigierten Auslegungsspielräumen.

Eine die Vorbehalts- bzw. Öffnungsklausel ausfüllende Norm, die es vor dem Hintergrund der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs erweiternd auslegt, benennt das Verwaltungsgericht nicht. Eine einer solchen Auslegung zugängliche Vorschrift ist auch nicht vorhanden.

Eine besondere Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO, mit der eine objektive Rechtskontrolle ermöglicht wird, ist im nationalen Recht nur in eng begrenzten Bereichen normiert worden. Die vorhandenen, der Durchsetzung umweltrechtlicher Belange dienenden Bestimmungen sind nicht einschlägig.

(1) Der Anwendungsbereich der naturschutzrechtlichen Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG ist nicht eröffnet. Gleiches gilt für § 1 UmwRG. Die einschränkenden tatbestandlichen Voraussetzungen von Absatz 1, der vermittelt über Art. 10a der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl Nr. L 175 S. 40) i.d.F. der Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten (ABl EU Nr. L 156 S. 17) auch der Umsetzung von Art. 9 Abs. 2 i.V.m. Art. 6 AK dient (vgl. BTDrucks 16/2497 S. 42), sind nicht gegeben.

(2) Der Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes kann nicht im Wege der Analogie auf Art. 9 Abs. 3 AK erstreckt werden (so auch Schlacke, a.a.O. S. 316; unklar Kahl, JZ 2012, 667 <673>). Denn es fehlt an einer planwidrigen Regelungslücke.

Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz dient, wie sich bereits aus seiner amtlichen Bezeichnung (Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG) sowie der amtlichen Anmerkung zur Umsetzung unionsrechtlicher Vorschriften ergibt, der Umsetzung von Art. 9 Abs. 2 AK. Demgegenüber hat der Gesetzgeber ausweislich der Denkschrift zur Ratifizierung der Aarhus-Konvention hinsichtlich der Verpflichtungen aus Art. 9 Abs. 3 AK keinen Änderungsbedarf im innerstaatlichen Recht gesehen (BTDrucks 16/2497 S. 42, 46). Insoweit hat sich das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz im Zeitpunkt seiner Verabschiedung als seinen Anwendungsbereich abschließend umschreibende Regelung verstanden. Daran hat sich auch mittlerweile nichts geändert. Ungeachtet der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011 hat der Gesetzgeber an der ausdrücklichen Beschränkung des Anwendungsbereichs auch im Gesetz zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer umweltrechtlicher Vorschriften vom 21. Januar 2013 (BGBl I S. 95) festgehalten. Darin werden lediglich die durch die Entscheidung des Gerichtshofs vom 12. Mai 2011 (Rs. C-115/09, Trianel - Slg. 2011, I-3673) geforderten Änderungen mit dem Ziel einer "lückenlosen 1:1-Umsetzung" von Art. 10a UVP-RL sowie von Art. 9 Abs. 2 AK eingefügt (BTDrucks 17/10957 S. 11); eine Ausdehnung auf die von Art. 9 Abs. 3 AK erfassten Sachverhalte wird damit ausgeschlossen.

Eine planwidrige Regelungslücke kann auch nicht deswegen angenommen werden, weil vieles dafür spricht, dass die vom Gesetzgeber bei der Ratifizierung der Aarhus-Konvention vertretene Rechtsansicht zur fehlenden Notwendigkeit der Anpassung des innerstaatlichen Rechts unzutreffend ist. Sie steht mit dem sich auf internationaler Ebene herausbildenden Verständnis der Vertragspflichten nicht in Einklang.

Mit dem Compliance Committee haben die Vertragsparteien auf der Grundlage von Art. 15 AK ein Gremium errichtet, das über die Einhaltung des Abkommens wachen soll, ohne jedoch ein förmliches Streitschlichtungsverfahren nach Art. 16 AK zu präjudizieren (siehe zur Arbeitsweise des Compliance Committee The Aarhus Convention: An Implementation Guide, Second Edition, 2013, S. 234 ff.). Durch dessen Spruchpraxis soll das Abkommen für alle Vertragsparteien klare Konturen erhalten. Auch wenn sich das Compliance Committee mit Empfehlungen begnügt, kommt den darin geäußerten Rechtsansichten gleichwohl bedeutendes Gewicht zu; das folgt nicht zuletzt daraus, dass bislang alle Feststellungen des Compliance Committee über die Konventionswidrigkeit der Rechtslage in einem Vertragsstaat in den Zusammenkünften der Vertragparteien (Art. 10 AK) gebilligt worden sind (siehe Implementation Guide, S. 238).

Nach einer gefestigten Spruchpraxis zu Art. 9 Abs. 3 AK stellt sich die den Vertragsparteien nach dem Wortlaut der Bestimmung zugebilligte Gestaltungsfreiheit geringer dar, als insbesondere von Deutschland angenommen. In einer ganzen Reihe von Empfehlungen hat das Compliance Committee sein Verständnis der sogenannten dritten Säule der Aarhus-Konvention über den Zugang zu Gerichten nach Art. 9 Abs. 3 AK dargelegt (grundlegend ACCC/C/2005/11 vom 16. Juni 2006, Rn. 35 ff.; ACCC/C/2006/18 vom März 2008 Rn. 29 ff.; ACCC/C/2008/32 Part I vom 14. April 2011, Rn. 77 ff.; ACCC/C/2010/48 <Österreich> vom 16. Dezember 2011, Rn. 68 ff.; dazu auch Implementation Guide, S. 197 ff., 207 f.) . Dabei betont es zwar - auch im Anschluss an die während der Zusammenkunft der Vertragsparteien vom 25. bis 27. Mai 2005 angenommene Entscheidung II/2, die in Rn. 14 bis 16 ein ersichtlich rechtsschutzfreundliches Verständnis des Art. 9 Abs. 3 AK anmahnt (ECE/MP.PP/2005/2/Add.3 vom 8. Juni 2005) - zunächst die Ausgestaltungsfreiheit des nationalen Gesetzgebers und die Erforderlichkeit einer Gesamtbetrachtung des normativen Umfelds. Die folgenden Ausführungen lassen aber keinen Zweifel daran, dass nach Auffassung des Compliance Committee den Umweltverbänden grundsätzlich eine Möglichkeit eingeräumt werden muss, die Anwendung des Umweltrechts gerichtlich überprüfen zu lassen. Die Vertragsparteien müssen zwar kein System der Popularklage einführen, so dass jedermann jegliche umweltbezogene Handlung anfechten kann. Die Formulierung "sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen" kann aber nach Auffassung des Compliance Committee die Einführung oder Beibehaltung solcher strikter Kriterien nicht rechtfertigen, die im Ergebnis alle oder fast alle Umweltverbände an der Anfechtung von Handlungen hindern, die im Widerspruch zum nationalen Umweltrecht stehen. Die Formulierung deutet nach Ansicht des Compliance Committee vielmehr auf die Selbstbeschränkung der Vertragsparteien, keine zu strengen Kriterien aufzustellen. Für den Zugang zu dem Überprüfungsverfahren soll eine Vermutung sprechen; er darf nicht die Ausnahme sein. Als Kriterien kommen die Betroffenheit oder ein Interesse in Betracht. Ausdrücklich als nicht ausreichend hat es das Compliance Committee im Verfahren gegen Österreich angesehen, dass im Anwendungsbereich des Art. 9 Abs. 2 AK eine Verbandsklage vorgesehen ist (ACCC/C/2010/48 Rn. 71 ff.).

Wenn danach das "Ob" einer umweltrechtlichen Verbandsklage durch das Abkommen entschieden ist, behalten die Vertragsstaaten gleichwohl einen Ausgestaltungsspielraum hinsichtlich des "Wie". Die hiernach ausstehende Umsetzung einer völkervertragsrechtlichen Verpflichtung durch den nationalen Gesetzgeber steht einer planwidrigen Regelungslücke nicht gleich.

Eine Auslegung contra legem - im Sinne einer methodisch unzulässigen richterlichen Rechtsfindung - fordert das Unionsrecht nicht (vgl. EuGH, Urteile vom 4. Juli 2006 - Rs. C-212/04, Adeneler - Slg. 2006, I-6057 Rn. 110 und vom 16. Juni 2005 - Rs. C-105/03, Pupino - Slg. 2005, I-5285 Rn. 44, 47). Zu Unrecht beruft sich der Kläger auf das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 26. November 2008 - VIII ZR 200/05 - (BGHZ 179, 27). Eine Pflicht zur richtlinienkonformen Rechtsfortbildung im Wege teleologischer Reduktion oder Extension einer Vorschrift des nationalen Rechts setzt jedenfalls eine hinreichend bestimmte, nämlich klare, genaue und unbedingte, im Grundsatz unmittelbar anwendbare unionsrechtliche Vorschrift voraus, an der es hier nach Scheitern des Vorschlags der Kommission für eine Richtlinie über den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 24. Oktober 2003 - KOM(2003) 624 - endgültig mangels unionsrechtlicher Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 AK (noch) fehlt.

(3) Hieraus ergibt sich zugleich, dass auch im Unionsrecht eine solche auslegungsfähige Norm nicht auszumachen ist. Das folgt bereits zwingend aus der Tatsache, dass Art. 9 Abs. 3 AK nicht unmittelbar anwendbar ist. Eine nicht unmittelbar anwendbare Bestimmung kann aber nicht Anknüpfungspunkt einer Auslegung sein, die diese Norm der Sache nach anwendbar macht. Eine solche Argumentation wäre zirkulär (vgl. Seibert, NVwZ 2013, 1040 <1042 f.>; ein gesetzgeberisches Handeln fordert wohl auch Epiney, EurUP 2012, 88 <89>; a.A. wohl Berkemann, a.a.O. S. 1147 f.).

2. Der festgestellte Rechtsverstoß ist indessen nicht erheblich. Das Verwaltungsgericht hat die Klagebefugnis des Klägers im Ergebnis zu Recht bejaht. Sie folgt aus § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO. Der Kläger kann geltend machen, durch die Ablehnung der Aufstellung eines Luftreinhalteplans, der den Anforderungen des § 47 Abs. 1 BImSchG i.V.m. § 27 der Neununddreißigsten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung über Luftqualitätsstandards und Emissionshöchstmengen - 39. BImSchV) vom 2. August 2010 (BGBl I S. 1065) genügt, in seinen Rechten verletzt zu sein. § 47 Abs. 1 BImSchG räumt nicht nur unmittelbar betroffenen natürlichen Personen, sondern auch nach § 3 UmwRG anerkannten Umweltverbänden das Recht ein, die Aufstellung eines den zwingenden Vorschriften des Luftqualitätsrechts entsprechenden Luftreinhalteplans zu verlangen.

a) Nach § 47 Abs. 1 BImSchG hat die zuständige Behörde, wenn die durch eine Rechtsverordnung festgelegten Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten werden, einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der Rechtsverordnung entspricht. Entsprechendes gilt, soweit eine Rechtsverordnung die Aufstellung eines Luftreinhalteplans zur Einhaltung von Zielwerten regelt. Die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans müssen geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten.

Mit dieser Vorschrift verfolgt das Luftqualitätsrecht zwei sich überschneidende Schutzzwecke: Mit der Umsetzung der festgelegten Luftqualitätsziele sollen schädliche Auswirkungen sowohl auf die menschliche Gesundheit als auch auf die Umwelt insgesamt vermieden, verhütet oder verringert werden (Art. 1 Nr. 1 RL 2008/50/EG).

aa) Aus dem vom Gesetz bezweckten Schutz der menschlichen Gesundheit folgt ein Klagerecht für die von den Immissionsgrenzwertüberschreitungen unmittelbar betroffenen natürlichen Personen. Das ist durch den Europäischen Gerichtshof geklärt. Seine zu den Aktionsplänen nach Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität (ABl EG Nr. L 296 S. 55) i.d.F. der Verordnung (EG) Nr. 1882/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. September 2003 (ABl EU Nr. L 284 S. 1), § 47 Abs. 2 BImSchG a.F. ergangene Rechtsprechung (EuGH, Urteil vom 25. Juli 2008 - Rs. C-237/07, Janecek - Slg. 2008, I-6221 Rn. 42) ist in dieser Hinsicht ohne Weiteres auch auf die Luftreinhaltepläne nach Art. 23 Abs. 1 RL 2008/50/EG, § 47 Abs. 1 BImSchG n.F. zu übertragen (vgl. Hansmann/Röckinghausen, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, BImSchG § 47 Rn. 29e; Jarass, BImSchG, 9. Aufl. 2012, § 47 Rn. 50 m.w.N.; Köck/Lehmann, ZUR 2013, 67 <72>).

Der Kläger kann als juristische Person in seiner Gesundheit nicht betroffen sein; die Verletzung eines aus der Gewährleistung der körperlichen Unversehrtheit folgenden subjektiven Rechts auf Einhaltung der Immissionsgrenzwerte kann er nicht geltend machen. Nach dem hergebrachten Begriffsverständnis des subjektiven Rechts würde Entsprechendes gelten, soweit das Luftqualitätsrecht dem Schutz der Umwelt als solcher und damit einem Allgemeininteresse dient.

bb) Das Unionsrecht gebietet indessen eine erweiternde Auslegung der aus dem Luftqualitätsrecht folgenden subjektiven Rechtspositionen.

Der Europäische Gerichtshof geht davon aus, dass unmittelbar betroffenen juristischen Personen in gleicher Weise wie natürlichen Personen ein Klagerecht zusteht (Urteil vom 25. Juli 2008 a.a.O. Rn. 39). Die Kriterien für die Betroffenheit als Anknüpfungspunkt für eine subjektive, klagefähige Rechtsposition hat er nicht näher erläutert. Die Erweiterung der Rechtsschutzmöglichkeiten über die Geltendmachung individueller Rechtspositionen hinaus ist darin indessen angelegt.

(1) Wird die Betroffenheit durch einen räumlichen Bezug zum Wirkungsbereich der Immissionen bestimmt (so den EuGH verstehend Ziekow, NVwZ 2010, 793 <794>), so folgt aus dieser Rechtsprechung gleichwohl, dass sich die juristische Person - gemessen an der in Rn. 38 des Urteils betonten Schutzrichtung der Vorschrift - ein fremdes Interesse, so etwa als dort ansässiges Unternehmen die Gesundheit seiner Mitarbeiter, zum eigenen Anliegen machen darf.

Die in dieser Weise vom Unionsrecht zugebilligte Rechtsmacht ist in unionsrechtskonformer Auslegung des § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO im Interesse des aus Art. 4 Abs. 3 EUV folgenden Effektivitätsgebots als subjektives Recht anzuerkennen (vgl. etwa Gärditz, VwGO, 2013, § 42 Rn. 69 f. m.w.N.). Sie bestimmt zugleich das Verständnis der zur Umsetzung des Unionsrechts erlassenen mitgliedstaatlichen Vorschriften und hat eine Ausdehnung des Begriffs des subjektiven Rechts zur Folge. Allein ein solches Verständnis trägt der Entwicklung des Unionsrechts Rechnung. Es ist von Anfang an von der Tendenz geprägt gewesen, durch eine großzügige Anerkennung subjektiver Rechte den Bürger auch für die dezentrale Durchsetzung des Unionsrechts zu mobilisieren. Der Bürger hat damit zugleich - bezogen auf das objektive Interesse an einer Sicherung der praktischen Wirksamkeit und der Einheit des Unionsrechts - eine "prokuratorische" Rechtsstellung inne. Diese kann auch in den Vordergrund rücken (siehe hierzu - mit verschiedenen Akzentuierungen - etwa Masing, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, GVwR Bd. 1, 2. Aufl. 2012, § 7 Rn. 91 ff., 98 ff., 112 ff.; Schmidt-Aßmann/Schenk, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Einleitung Rn. 21a; Schmidt-Aßmann, in: Gedächtnisschrift Brugger, 2013, S. 411 ff.; Hong, JZ 2012, 380 <383 ff.>; Gärditz, EurUP 2010, 210 <219 ff.>).

(2) Zu den unmittelbar betroffenen juristischen Personen, denen durch § 47 Abs. 1 BImSchG ein Klagerecht eingeräumt ist, gehören auch die nach § 3 UmwRG anerkannten Umweltverbände.

Eine Auslegung des § 47 Abs. 1 BImSchG dahingehend, dass neben unmittelbar betroffenen natürlichen Personen auch Umweltverbände das Recht haben, die Einhaltung der zwingenden Vorschriften des Luftqualitätsrechts zu verlangen, ist durch Art. 23 RL 2008/50/EG und Art. 9 Abs. 3 AK geboten. Der Gerichtshof der Europäischen Union hat in seinem Urteil vom 8. März 2011 in Bezug auf Sachverhalte, die - wie hier die Aufstellung von Luftreinhalteplänen - dem Unionsrecht unterliegen, für Umweltverbände einen weiten Zugang zu Gericht gefordert; er hat dies damit begründet, dass der "Schutz der den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte" gewährleistet werden müsse (a.a.O. Rn. 48, 51). Ausgehend hiervon müssen sich die Klagerechte, die der Gerichtshof in seinem Urteil vom 25. Juli 2008 (a.a.O.) auf dem Gebiet der Luftreinhaltung anerkannt hat, auch auf Umweltverbände erstrecken. Eine grundsätzliche Verneinung derartiger Rechte von Umweltverbänden wäre zudem, wie oben dargelegt, unvereinbar mit der Spruchpraxis des Compliance Committee zu Art. 9 Abs. 3 AK.

Weder das Unionsrecht noch Art. 9 Abs. 3 AK verlangen jedoch, jedem Umweltverband ein Recht auf Einhaltung der zwingenden Vorschriften bei Aufstellung eines Luftreinhalteplans zu gewähren. Umweltverbände können - nicht anders als natürliche Personen - Träger von materiellen subjektiven Rechten nur sein, wenn sie Teil nicht nur der allgemeinen Öffentlichkeit, sondern der "betroffenen Öffentlichkeit" sind. Als "betroffene Öffentlichkeit" definieren Art. 2 Nr. 5 AK und - für die Umweltverträglichkeitsprüfung - inhaltlich entsprechend Art. 3 Nr. 1 RL 2003/35/EG die von umweltbezogenen Entscheidungsverfahren betroffene oder wahrscheinlich betroffene Öffentlichkeit oder die Öffentlichkeit mit einem Interesse daran; im Sinne dieser Begriffsbestimmung haben nichtstaatliche Organisationen, die sich für den Umweltschutz einsetzen und alle nach innerstaatlichem Recht geltenden Voraussetzungen erfüllen, ein Interesse (siehe auch Art. 2 Abs. 3 RL 2003/35/EG). Diese Vereinigungen sollen sich die öffentlichen Belange des Umweltschutzes zum eigenen Anliegen machen können.

Welche Voraussetzungen ein Umweltverband nach innerstaatlichem Recht erfüllen muss, um berechtigt zu sein, sich die Belange des Umweltschutzes bei Aufstellung eines Luftreinhalteplans zum eigenen Anliegen zu machen, ist nicht ausdrücklich geregelt. § 3 UmwRG regelt lediglich, welche Umweltverbände Rechtsbehelfe nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz einlegen können. Dieser Vorschrift ist jedoch die Grundentscheidung zu entnehmen, dass nur die nach dieser Vorschrift anerkannten Umweltverbände berechtigt sein sollen, vor Gericht geltend zu machen, dass dem Umweltschutz dienende Rechtsvorschriften verletzt worden seien. Auch die Mitwirkungsrechte und Rechtsbehelfsbefugnisse nach §§ 63, 64 BNatSchG sind an die Anerkennung nach § 3 UmwRG geknüpft. Ein normativer Anhaltspunkt dafür, dass bei Aufstellung von Luftreinhalteplänen das grundsätzlich auch Umweltverbänden eingeräumte Recht, die Einhaltung der zwingenden Vorschriften des Luftqualitätsrechts zu verlangen, an weitergehende Voraussetzungen geknüpft sein könnte, sind nicht ersichtlich.

3. Im Übrigen beruht das angegriffene Urteil nicht auf einer Verletzung revisiblen Rechts.

a) Zu Unrecht rügt der Beklagte eine unzulässige Antragstellung.

Auch dieser Rüge steht § 134 Abs. 4 VwGO nicht entgegen. Denn die Frage, ob der Antrag angesichts des Rechtsschutzbegehrens hinreichend bestimmt ist, kann nur vor dem Hintergrund des geltend gemachten materiellen Anspruchs beantwortet werden.

Das Erfordernis eines bestimmten Klageantrags ist in § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO als bloße Sollvorschrift ausgestaltet; ihm muss aber mit der Antragstellung in der mündlichen Verhandlung (§ 103 Abs. 3 VwGO) genügt werden. In einem bestimmten Antrag, der aus sich selbst heraus verständlich sein muss, sind Art und Umfang des begehrten Rechtsschutzes zu benennen. Damit wird der Streitgegenstand festgelegt und der Rahmen der gerichtlichen Entscheidungsbefugnis abgesteckt sowie dem Beklagten eine präzise Verteidigung erlaubt. Schließlich soll aus einem dem Klageantrag stattgebenden Urteil eine Zwangsvollstreckung zu erwarten sein, die das Vollstreckungsverfahren nicht unter Fortsetzung des Streits mit Sachfragen überfrachtet (vgl. Ortloff/Riese, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 82 Rn. 7 ff.; Foerste, in: Musielak, ZPO, 10. Aufl. 2013, § 253 Rn. 29, jeweils m.w.N.). Welche Anforderungen sich hieraus ergeben, hängt von den Besonderheiten des jeweiligen materiellen Rechts und von den Umständen des Einzelfalles ab.

Hiernach entspricht die Antragstellung dem Bestimmtheitserfordernis. Die vom Beklagten bemängelte Benennung allein des durch die Ergänzung des Luftreinhalteplans zu erreichenden Ziels spiegelt die planerische Gestaltungsfreiheit wider, die das Gesetz der Behörde einräumt (Beschlüsse vom 29. März 2007 - BVerwG 7 C 9.06 - BVerwGE 128, 278 Rn. 26 f. = Buchholz 451.91 Europ UmweltR Nr. 27 und vom 11. Juli 2012 - BVerwG 3 B 78.11 - Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 49 Rn. 11). Insoweit unterscheidet sich die Rechtslage nicht von sonstigen Fallkonstellationen, in denen nur ein Erfolg geschuldet wird, während die Wahl der geeigneten Maßnahmen Sache des Schuldners bleibt; auch dann genügt die Angabe dieses Erfolgs (vgl. Foerste, a.a.O. Rn. 32).

Der Vollstreckungsfähigkeit des stattgebenden Urteils wird dadurch Rechnung getragen, dass die Entscheidung hinsichtlich der in Betracht zu ziehenden Maßnahmen im Sinne eines Bescheidungsurteils verbindliche Vorgaben machen kann, die im Vollstreckungsverfahren zu beachten sind.

b) Ohne Rechtsverstoß hat das Verwaltungsgericht als Grundlage seines Entscheidungsausspruchs festgestellt, dass der Beklagte seinen Verpflichtungen aus § 47 Abs. 1 BImSchG, deren Erfüllung der Kläger einfordern kann, mit dem bestehenden Luftreinhalteplan noch nicht nachgekommen ist.

aa) Der in Anlage 11 Abschnitt B der 39. BImSchV genannte Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid, der ab dem 1. Januar 2010 einzuhalten ist, wird an mehreren Orten im Stadtgebiet überschritten. Nach § 47 Abs. 1 BImSchG i.V.m. § 27 der 39. BImSchV hat der Beklagte in dieser Situation einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung der Luftverunreinigungen festlegt. Diese Maßnahmen müssen nach § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten.

§ 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG normiert in Übereinstimmung mit Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 Satz 1 RL 2008/50/EG eine zeitliche Vorgabe für die Erreichung des in § 47 Abs. 1 Satz 1 und 2 BImSchG festgelegten Ziels der Einhaltung der Grenzwerte. Die Schadstoffbelastung der Luft soll im Interesse eines effektiven Gesundheitsschutzes möglichst schnell auf das ausweislich des Immissionsgrenzwerts als noch zumutbar erachtete Ausmaß zurückgeführt werden. An diesem Minimierungsgebot muss sich die Entscheidung der Behörde ausrichten; es ist zugleich rechtlicher Maßstab für die angesichts der Gestaltungsspielräume der Behörde eingeschränkte gerichtliche Kontrolle. Das Gebot, die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte möglichst schnell zu beenden, fordert eine Bewertung der zur Emissionsminderung geeigneten und verhältnismäßigen Maßnahmen gerade im Hinblick auf eine zeitnahe Verwirklichung der Luftqualitätsziele. Daraus kann sich eine Einschränkung des planerischen Ermessens ergeben, wenn allein die Wahl einer bestimmten Maßnahme eine baldige Einhaltung der Grenzwerte erwarten lässt (vgl. Köck/Lehmann, a.a.O. S. 70 f.). Auch insoweit wird aber nicht vorausgesetzt, dass die zu ergreifenden Maßnahmen auf einen Schlag zur Zielerreichung führen; vielmehr kann auch hier - nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitgrundsatzes - ein Vorgehen in mehreren Stufen vorgesehen werden (Köck/Lehmann, a.a.O. S. 71). Dem trägt das Verwaltungsgericht dadurch Rechnung, dass es im Entscheidungsausspruch nicht zu einer sofortigen, sondern ausdrücklich nur zur schnellstmöglichen Zielerreichung verpflichtet.

bb) Der Beklagte kann sich zur Stützung seiner abweichenden Rechtsauffassung, wonach es schon ausreiche, dass ein Luftreinhalteplan die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte jedenfalls schrittweise anstrebe, auf die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 25. Juli 2008 in der Rechtssache C-237/07, nicht berufen. Denn diese Entscheidung ist zu einer insoweit anderen Rechtslage ergangen. Sie bezieht sich auf Aktionspläne nach Art. 7 Abs. 3 RL 96/62/EG. Abgesehen von der unterschiedlichen Zielsetzung von Luftreinhalteplänen und Aktionsplänen bzw. Plänen für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen ist in der genannten Vorschrift im Unterschied zu Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 RL 2008/50/EG der ausdrückliche Hinweis auf die Eignung der zu ergreifenden Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwerts nicht enthalten; die Maßnahmen sollen nach Art. 7 Abs. 3 RL 96/62/EG lediglich dazu dienen, die Gefahr der Überschreitung zu verringern und die Dauer der Überschreitung zu beschränken. Der Europäische Gerichtshof hat aus dem Aufbau der Richtlinie die Verpflichtung der Mitgliedstaaten entnommen, Maßnahmen zu ergreifen, die geeignet sind, die Dauer der Überschreitung unter Berücksichtigung aller Umstände auf ein Minimum zu reduzieren (Urteil vom 25. Juli 2008 a.a.O. Rn. 45). Wenn hiernach auch insoweit ein Minimierungsgebot gilt, ist der Entscheidung nicht etwa zu entnehmen, dass die Möglichkeit zur schrittweisen Erreichung der Grenzwerte voraussetzungslos eingeräumt sein soll. Vielmehr muss sich die Maßnahme auch unter Berücksichtigung des zeitlichen Moments rechtfertigen lassen.

c) Ebenso wenig ist zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht die Einrichtung einer Umweltzone als eine Maßnahme eingeordnet hat, die bei der Aufstellung des Luftreinhalteplans zu berücksichtigen ist.

Soweit sich der Beklagte gegen die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Geeignetheit der Umweltzone zur Erreichung des Luftqualitätsziels einer Verminderung der NO₂-Belastung wendet, richtet er sich letztlich gegen die tatrichterlichen Feststellungen und Annahmen, gegen die nach § 134 Abs. 4 VwGO wirksame Verfahrensrügen nicht erhoben werden können. Mängel der Sachverhalts- und Beweiswürdigung, die als materiell-rechtliche Verstöße gegen den Überzeugungsgrundsatz des § 108 Abs. 1 VwGO einzuordnen wären, hat der Kläger nicht geltend gemacht.

Schließlich hat das Verwaltungsgericht bei der Prüfung, ob sich die Einrichtung einer Umweltzone als unverhältnismäßig im engeren Sinne darstellen könnte, keine unzutreffenden rechtlichen Maßstäbe angelegt. Es hat zu Recht die betroffenen rechtlich geschützten Interessen gegenübergestellt und abgewogen. Der Bewältigung besonderer Härten trägt die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 40 Abs. 1 Satz 2 BImSchG i.V.m. § 1 Abs. 2 der Fünfunddreißigsten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verordnung zur Kennzeichnung der Kraftfahrzeuge mit geringem Beitrag zur Schadstoffbelastung - 35. BImSchV) vom 10. Oktober 2006 (BGBl I S. 2218) Rechnung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Gegenstand des Rechtsstreits ist die Festlegung von Flugverfahren.

Der Kläger, eine bundesweit tätige, nach § 3 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz - UmwRG - anerkannte Umweltschutzvereinigung, wendet sich gegen die Abflugverfahren GERGA 1 A, TUVAK 1 A und DEXUG 1 A, die das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung (BAF) der Beklagten in der 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung (Festlegung von Flugverfahren für An- und Abflüge nach Instrumentenflugregeln zum und vom Flughafen Berlin Brandenburg) vom 10. Februar 2012 (BAnz S. 1086) in der derzeit gültigen Fassung der 3. Änderungsverordnung vom 23. Oktober 2013 (BAnz AT 25.10.2013 V1) festgesetzt hat. Die Verfahren, die für den Westbetrieb von der Startbahn 25 R (Nordbahn) bestimmt sind, führen zwischen den Streckenpunkten DB 241 und DB 243 ca. 3 km östlich an dem Gelände des Helmholtz-Zentrums Berlin in Berlin Wannsee vorbei, auf dem sich der Forschungsreaktor BER II (Berliner-Experimentier-Reaktor II), eine Lagerhalle für Brennelemente sowie die Landessammelstelle für klein- und mittelradioaktive Abfälle befinden. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

Die Klage sei als Feststellungsklage zulässig. Der Kläger sei gemäß § 2 Abs. 1 UmwRG klagebefugt. Die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bzw. Vorprüfung des Einzelfalls sei zwar bei der Festsetzung von An- und Abflugverfahren im deutschen Recht nicht ausdrücklich vorgesehen. Es könne jedoch schon angesichts eines von der Europäischen Kommission gegen die Beklagte eingeleiteten Vertragsverletzungsverfahrens als nicht nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen angesehen werden, dass die wirkungsbezogen konzipierte UVP-Richtlinie gemeinschaftsrechtlich zumindest eine ergänzende Umweltverträglichkeitsprüfung fordere, falls im vorgelagerten nationalen Planfeststellungsverfahren keine (abschließende) Untersuchung der Umweltauswirkungen einer bestimmten - von der Grobplanung unstreitig abweichend festgesetzten - Flugroute erfolgt sein sollte. Mit Blick auf den für die Darlegung der Klagebefugnis hinreichend substantiierten Vortrag der Klägerin, wonach die von der hier angegriffenen Wannsee-Route betroffenen FFH- und SPA-Gebiete nicht von der im Planfeststellungsverfahren durchgeführten Umweltverträglichkeitsprüfung erfasst gewesen seien, sei es unter Berücksichtigung des Effektivitätsgebots (Art. 4 Abs. 3 EUV) möglich, dass eine Pflicht zur Lückenschließung bestehe. Ob eine - unterstellte - Prüfungslücke gegebenenfalls im Flugroutenfestsetzungsverfahren oder in einem ergänzenden Planfeststellungsverfahren zu schließen wäre, sei eine rechtlich komplexe Fragestellung, die im Rahmen der Begründetheitsprüfung zu entscheiden sei. Es bestünden auch keine Bedenken gegen die Klagebefugnis des Klägers hinsichtlich der von ihm gerügten unterlassenen FFH-Prüfung. Ob eine Flugroutenfestsetzung geeignet sei, Gebiete im Sinne des § 34 Abs. 2 BNatSchG in ihren für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen erheblich zu beeinträchtigen, sei offen, weil der Projektbegriff des § 34 BNatSchG noch nicht geklärt sei. Ob dem Kläger wegen der von ihm behaupteten Fehlgewichtung der ruhigen Gebiete, die in den Lärmaktionsplänen des Landes Berlin sowie der Gemeinden Kleinmachnow und Teltow dargestellt seien, eine Klagemöglichkeit zustehe, könne dahinstehen, weil die Rüge in der Sache nicht durchgreife.

Die Klage sei unbegründet. Die Festsetzung der Flugrouten zwischen den Streckenpunkten DB 241 und DB 243 sei rechtlich nicht zu beanstanden.

Weder nach nationalem Recht noch nach Unionsrecht bestehe für die dem Bau eines Flughafens nachgelagerte Festlegung von Flugverfahren eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung. Werde ein Flugverfahren festgelegt, das von der im Planfeststellungsverfahren für den Bau eines Flughafens vorzunehmenden Grobplanung von Flugrouten abweiche, erkennbar nicht von der planerischen Festsetzung getragen sei und auf das sich die erforderliche Umweltverträglichkeitsprüfung nicht erstreckt habe, sei die Umweltverträglichkeitsprüfung nicht im Verfahren der Flugroutenbestimmung nachzuholen, sondern sei die Festlegung bis zu einer etwaigen planungsrechtlichen „Nachbesserung“ rechtswidrig. Ein derartiger Verstoß lasse sich mit Blick auf die angegriffenen Flugverfahren nicht feststellen. Der bestandskräftig gewordene Planfeststellungsbeschluss für den Ausbau des Flughafens Berlin-Schönefeld löse mit der vorgenommenen Umweltverträglichkeitsprüfung für den Bau des Flugplatzes und dessen (flug-)betriebsbedingte Wirkungen auch die Konflikte, die durch die von der Grobplanung abweichende Festsetzung der Wannsee-Route hervorgerufen würden. Die Umweltverträglichkeitsprüfung im Rahmen der Planfeststellung habe sich auf alle wesentlichen Parameter bezogen und diese in einer Weise untersucht, dass die Ergebnisse auch für die von der Wannsee-Route ausgehenden Umweltfolgen aussagekräftig seien. U.a. könnten im Hinblick auf die Schutz- und Erhaltungsziele der Schutzgebiete des europäischen Netzes Natura 2000 erhebliche neue oder veränderte Beeinträchtigungen gemäß Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie durch das angegriffene Flugverfahren ausgeschlossen werden. Als Untersuchungsraum für die Vorprüfung sei hinsichtlich der Auswirkungen durch Fluglärm und Überflug der Flächenumgriff der am weitesten reichenden Auswirkungen des Vorhabens auf das Schutzgut Tiere und Pflanzen innerhalb der 47 dB(A)-Schallisophone 20XX zugrunde gelegt. Die hier in Rede stehenden Gebiete (Teltowkanalaue, Pfaueninsel, Grunewald, Westlicher Düppeler Forst) lägen außerhalb dieses Bereichs. Das Risiko von Flugzeugabstürzen über dem Forschungsreaktor BER II auf dem Gelände des Helmholtz-Zentrums und die sich daraus ergebenden Auswirkungen für die Umwelt hätten nicht in die Umweltverträglichkeitsprüfung einbezogen werden müssen. Dieses Risiko zähle nicht zu den Umweltauswirkungen des Vorhabens im Sinne der UVP-Richtlinie. Da jeder Flugzeugunfall zwangsläufig Beeinträchtigungen der Umwelt zur Folge habe, würde die Einbeziehung derartiger Szenarien zu einer in der Richtlinie nicht angelegten Ausweitung der im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung zu betrachtenden Umweltauswirkungen auf sicherheitsspezifische Fragestellungen führen.

Ohne Erfolg mache der Kläger geltend, die Beklagte habe bei der Festsetzung der angegriffenen Flugrouten den Schutz ruhiger Gebiete im Land Berlin sowie in den Gemeinden Kleinmachnow und Teltow außer Acht gelassen. Gegen den vom BAF aus Gründen des Gesundheitsschutzes generell angenommenen Gewichtungsvorrang des Lärmschutzes der Siedlungsgebiete vor dem Lärmschutz für Erholungsgebiete und ruhige Gebiete sei nichts zu erinnern. Ein Verschlechterungsverbot, das ruhige Gebiete absolut gegen eine Lärmzunahme schütze, bestehe nicht. Es gebe auch kein dahin gehendes Optimierungsgebot, dass im Rahmen der Lärmverteilung durch die Beklagte dem der Lärmaktionsplanung zugrunde liegenden Ziel, eine Zunahme des Lärms in den ruhigen Gebieten zu verhindern, bestmöglich Rechnung zu tragen sei. Der dort zu erwartende Lärm liege weitestgehend unterhalb eines Dauerschallpegels von 45 dB(A) tags und 40 dB(A) nachts und damit unterhalb der gemäß § 14 Fluglärmschutzgesetz - FluglärmG - anwendbaren Werte des § 2 Abs. 2 FluglärmG.

Der Kläger hat die vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision eingelegt, mit der er seinen Klageantrag weiterverfolgt, die Rechtswidrigkeit der 247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung in der derzeit gültigen Fassung festzustellen, soweit darin bei Benutzung der Startbahn 25 R Abflugverfahren über den Streckenpunkt DB 243 festgelegt sind. Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Revision ist unbegründet. Das vorinstanzliche Urteil ist im Ergebnis mit Bundesrecht vereinbar.

1. Das Oberverwaltungsgericht ist der Frage nachgegangen, ob einzelne der vom Kläger geltend gemachten Klagegründe bereits im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit der Klage ausgeschieden werden müssen. Sein rechtlicher Ansatz ist richtig, weil der Umfang der gerichtlichen Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Flugroutenbestimmung im Rahmen der Prüfung der Begründetheit der Klage davon abhängt, ob die Klage als Rechtsbehelf nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz - UmwRG -, dem Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG - oder allein der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zu behandeln ist (vgl. § 2 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 UmwRG, § 64 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

a) Zu Unrecht hat das Oberverwaltungsgericht allerdings angenommen, dass der Kläger gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG verbandsklagebefugt ist. Nach dieser Vorschrift kann eine anerkannte inländische oder ausländische Vereinigung, ohne eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen zu müssen, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG, also eine Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann, oder deren Unterlassen einlegen, wenn sie geltend macht, dass die Entscheidung oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften widerspricht, die dem Umweltschutz dienen und für die Entscheidung von Bedeutung sein können. Die Klagebefugnis lässt sich nicht mit der Erwägung bejahen, es sei nicht von vornherein ausgeschlossen, dass für die Festlegung von Flugverfahren eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen könne. Diese der sogenannten Möglichkeitstheorie zur Klagebefugnis entlehnte Formulierung verfehlt den rechtlichen Maßstab (Urteil vom 19. Dezember 2013 - BVerwG 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 8). Das Gesetz fordert für einen Rechtsbehelf nach § 2 Abs. 1 UmwRG einen tauglichen Gegenstand, allein die Möglichkeit dessen Vorliegens reicht schon nach dem Wortlaut der Vorschrift nicht aus. Für die Möglichkeitstheorie ist im Rahmen des § 2 Abs. 1 UmwRG nur Raum, wo das Gesetz eine „Geltendmachung“ durch den Kläger fordert und ausreichen lässt. Dies bestätigt der Vergleich mit § 42 Abs. 2 VwGO. Die Vorschrift lässt es genügen, wenn ein Kläger „geltend macht“, in eigenen Rechten verletzt zu sein. An diese Formulierung knüpft die Möglichkeitstheorie zur Klagebefugnis an.

aa) Die Klage ist, soweit sie auf § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG gestützt wird, mangels tauglichen Gegenstands bereits unstatthaft. Denn die Festlegung von Flugverfahren gehört nicht zu den Entscheidungen, für die nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung - UVPG - eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann (Urteil vom 19. Dezember 2013 a.a.O. Rn. 11 ff., Urteil vom 26. Juni 2014 - BVerwG 4 C 3.13 - LKV 2014, 460 Rn. 32).

Eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung folgt namentlich nicht aus § 3b Abs. 1 Satz 1 UVPG. Die Festlegung eines Flugverfahrens ist keine Entscheidung über den Bau eines Flugplatzes im Sinne der Begriffsbestimmungen des Abkommens von Chicago von 1944 zur Errichtung der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (Anhang 14) (Anlage 1 Nummer 14.12 zum UVPG).

Das Unionsrecht teilt diese Sichtweise. Nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl EG Nr. L 175 S. 40), neu kodifiziert durch die Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl EU Nr. L 26 S. 1 - UVP-Richtlinie, UVP-RL -), werden Projekte des Anhangs I grundsätzlich einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen; bei Projekten des Anhangs II bestimmen die Mitgliedstaaten anhand einer Einzelfalluntersuchung oder von ihnen festgelegter Schwellenwerte bzw. Kriterien, ob das Projekt einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen werden muss. Der Begriff des Projekts wird in Art. 1 Abs. 2 Buchst. a UVP-RL definiert als die Errichtung von baulichen oder sonstigen Anlagen und sonstige Eingriffe in Natur und Landschaft. Durch Anhang I Nr. 7a und Anhang II Nr. 10 der UVP-RL erfährt er eine Beschränkung auf die Errichtung baulicher Anlagen, weil lediglich der Bau eines Flughafens der Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterworfen ist oder sein kann. Diesem Projektbegriff entspricht eine Tätigkeit nur, wenn sie mit Arbeiten oder Eingriffen zur Anlegung oder Änderung des materiellen Zustands des Flughafens einhergeht (EuGH, Urteil vom 17. März 2011 - Rs. C-275/09 - Slg. 2011, I-1753 Rn. 24 und 30). Flugkorridore und ihre Zuordnung zu bestehenden Start- und Landebahnen sind nicht erfasst (vgl. die Antwort der Kommission vom 2. August 2002 auf die schriftlichen Anfragen E-2022/02 und E-2023/02 - ABl EU Nr. C 52 E S. 122). De lege lata bestätigt sieht sich der Senat durch den Umstand, dass der Ausschuss für Umweltfragen, öffentliche Gesundheit und Lebensmittelsicherheit des Europäischen Parlaments in seinem Bericht vom 22. Juli 2013 - Az.: A7-0277/2013 - zur Neufassung der Richtlinie 85/337/EWG - erfolglos - gefordert hat, die „Festlegung der An- und Abflugstrecken von Flugplätzen ab der bzw. bis zur Streckennetzanbindung“ in die Liste der obligatorisch UVP-pflichtigen Projekte aufzunehmen (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+REPORT+A7-2013-0277+0+DOC+PDF+V0//DE, S. 63, 64).

Der Senat hat zur Kenntnis genommen, dass die Europäische Kommission im Mai 2013 ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 Abs. 1 AEUV eingeleitet hat, weil die bundesdeutsche Rechtslage, nach der die Festlegung von Flugverfahren keiner vorherigen Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf, mit der Richtlinie 85/337/EWG nicht vereinbar sei, und der Bundesrepublik Deutschland Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat. Welchen Verlauf das Verfahren nehmen wird, ist offen. In der Sache ist die innerstaatliche Rechtslage unionsrechtskonform. Das ergibt sich aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 17. März 2011 (a.a.O.). Einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 Abs. 1 AEUV bedarf es deshalb nicht (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81 - Slg. 1982, I-3415 Rn. 14).

Von der Definition des Begriffs „Bau eines Flugplatzes“ zu trennen ist die Frage, inwieweit die Umweltverträglichkeitsprüfung bei der Planfeststellung eines Flughafens Flugverfahren einbeziehen muss. Sie ist in der Rechtsprechung des Senats in dem Sinne geklärt, dass eine detaillierte Ermittlung und Beschreibung der betriebsbedingten Auswirkungen des Vorhabens in der Regel nur für die der Planfeststellung zugrunde gelegte, mit dem BAF oder der Deutschen Flugsicherung GmbH (DFS) abgestimmte Grobplanung der Flugrouten erforderlich ist und dass es darüber hinaus notwendig, regelmäßig aber auch ausreichend ist, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung die im Rahmen der Abwägung zu treffende Entscheidung vorbereitet, ob sich die Zulassung des Vorhabens nur rechtfertigen lässt, wenn bestimmte Gebiete von erheblichen Beeinträchtigungen durch Flugverkehr verschont bleiben (vgl. Urteile vom 31. Juli 2012 - BVerwG 4 A 7001.11 u.a. - BVerwGE 144, 44 Rn. 66 und vom 19. Dezember 2013 - BVerwG 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 12). Geklärt ist ferner, dass es von einer Regelung im Planfeststellungsbeschluss abhängt oder im Falle des Schweigens des regelnden Teils eine Frage der Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses ist, ob einzelne Flugverfahren ausgeschlossen sind. Ergibt die Auslegung des Planfeststellungsbeschlusses, dass er das angegriffene Flugverfahren zulässt, und richtet sich die Rüge des Klägers dagegen, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung vor dem Erlass des Planfeststellungsbeschlusses bestimmte Umweltauswirkungen nicht ausreichend in den Blick genommen hat, muss sich der Kläger entgegenhalten lassen, dass es ihm offen gestanden hätte, insoweit den Planfeststellungsbeschluss mit der Begründung anzugreifen, dessen Maßnahmen reichten nicht aus, um die Ausgewogenheit der Standortentscheidung für den Fall von der Grobplanung abweichender Flugverfahren sicherzustellen (vgl. Urteil vom 31. Juli 2012 - BVerwG 4 A 5000.10 u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 51 a.E.). Mit Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses kann der Kläger eine solche Korrektur nicht mehr fordern (Urteil vom 19. Dezember 2013 a.a.O. Rn. 17).

Der Antrag des Klägers, dem Europäischen Gerichtshof die Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen, ob der Begriff „Bau von Flugplätzen“ in Anhang I Nr. 7a UVP-RL so auszulegen ist, dass eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung auch für die Festsetzung der für die Inbetriebnahme nötigen Flugroute erforderlich ist, wenn deren Auswirkungen auf vorangegangenen Verfahrensstufen nicht geprüft wurden, wird abgelehnt. Es besteht kein unionsrechtlicher Klärungsbedarf. Der Europäische Gerichtshof hat zwar wiederholt festgestellt, dass die UVP-Richtlinie einen ausgedehnten Anwendungsbereich sowie einen sehr weit reichenden Zweck hat (EuGH, Urteile vom 24. Oktober 1996 - Rs. C-72/95 - Slg. 1996, I-5403 Rn. 31, vom 16. September 1999 - Rs. C-435/97 - Slg. 1999, I-5613 Rn. 40 und vom 28. Februar 2008 - Rs. C-2/07 - Slg. 2008, I-1197 Rn. 32) und an eine Gesamtbewertung der Auswirkungen von Projekten oder deren Änderung auf die Umwelt anknüpft. Es stellte eine Vereinfachung dar und liefe diesem Ansatz zuwider, wenn im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung eines Projekts oder seiner Änderung nur die unmittelbaren Wirkungen der geplanten Arbeiten selbst berücksichtigt würden, nicht aber die Auswirkungen auf die Umwelt, die durch die Benutzung und den Betrieb der aus diesen Arbeiten hervorgegangenen Anlagen hervorgerufen werden können (EuGH, Urteil vom 28. Februar 2008 a.a.O. Rn. 43). Art. 2 Abs. 1 UVP-RL verlangt indes, dass ein Projekt „vor Erteilung der Genehmigung“ einer Prüfung unterzogen werden muss. Die Festlegung von Flugverfahren gehört nach innerstaatlichem Recht nicht zur Genehmigung des Projekts „Bau von Flugplätzen“. Sie ist auch nicht Teil eines gestuften Genehmigungsverfahrens in dem Sinne, dass zunächst eine Grundsatzentscheidung (über den Bau des Flughafens) und dann eine oder mehrere Durchführungsentscheidungen getroffen werden, und in dem die Auswirkungen, die ein Projekt möglicherweise auf die Umwelt hat, im Verfahren des Erlasses der Grundsatzentscheidung zu ermitteln und zu prüfen sind (vgl. zur Umweltverträglichkeitsprüfung in einem gestuften Genehmigungsverfahren EuGH, Urteil vom 4. Mai 2006 - Rs. C-508/03 - Slg. 2006, I-3969 Rn. 104). An- und Abflugverfahren sind nicht Bestandteil der Zulassungsentscheidung, sondern Verkehrsregeln zur sicheren Abwicklung des Flugverkehrs von und zu einem Flughafen (Urteil vom 19. Dezember 2013 a.a.O. Rn. 22).

Ebenfalls ohne Erfolg bleibt der Antrag, dem Europäischen Gerichtshof die Frage vorzulegen, ob Art. 3 UVP-RL und der darin enthaltene Begriff der „unmittelbaren und mittelbaren Auswirkungen eines Projekts“ so auszulegen ist, dass darunter auch die Risiken eines durch das Projekt ausgelösten nuklearen Unfalls zu verstehen sind. Die Frage ist nicht entscheidungserheblich, weil die Festlegung von Flugverfahren nicht der Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt und ein mögliches Defizit der Umweltverträglichkeitsprüfung im Planfeststellungsverfahren der Flugroutenbestimmung wegen der Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses für den Ausbau des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld nicht entgegengehalten werden kann.

bb) Der Anwendungsbereich des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes kann nicht im Wege der Analogie erweitert werden, um etwa (möglichen) Vorgaben des Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Konvention - AK -) vom 25. Juni 1998 (Zustimmungsgesetz vom 9. Dezember 2006, BGBl II S. 1251) zu genügen. Es fehlt an einer planwidrigen Regelungslücke, weil sich das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz zum Zeitpunkt seiner Verabschiedung als seinen Anwendungsbereich abschließend umschreibende Regelung verstanden hat (Urteile vom 5. September 2013 - BVerwG 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 30 f. und vom 19. Dezember 2013 a.a.O. Rn. 20).

b) Der Kläger ist auch nicht befugt, die ruhigen Gebiete, die das Land Berlin sowie die Gemeinden Teltow und Kleinmachnow auf der Grundlage des § 47d Abs. 2 Satz 2 Bundes-Immissionsschutzgesetz - BImSchG - in ihren Lärmaktionsplänen dargestellt haben, gegen die Flugroutenbestimmung in Schutz zu nehmen.

aa) Die Möglichkeit einer Verbandsklage ist für den Kläger insoweit nicht eröffnet. Eine andere Bestimmung im Sinne von § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO, mit der eine objektive Rechtskontrolle ermöglicht wird, ist im nationalen Recht nur in eng begrenzten Bereichen normiert worden. Die vorhandenen, der Durchsetzung umweltrechtlicher Belange dienenden Bestimmungen sind nicht einschlägig. Wie bereits dargestellt, kann sich der Kläger auf § 2 Abs. 1 UmwRG nicht berufen. Auch § 64 Abs. 1 BNatSchG greift im hier interessierenden Zusammenhang nicht ein.

Aus Art. 9 Abs. 3 AK lässt sich ein Klagerecht ebenfalls nicht herleiten. Zwar ist § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO der Auslegung zugänglich, dass neben Bestimmungen des Bundes- und des Landesrechts auch Vorschriften des Unionsrechts als andere gesetzliche Bestimmungen eigenständige, von materiellen Berechtigungen losgelöste Klagerechte vermitteln können (Urteil vom 5. September 2013 a.a.O. Rn. 26), und ist auch Unionsrecht berührt, nämlich Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b Satz 2 der Richtlinie 2002/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Juni 2002 über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm (ABl Nr. L 189 S. 12 - Umgebungslärm-Richtlinie, Umgebungslärm-RL -), der mit § 47d Abs. 2 Satz 2 BImSchG in innerstaatliches Recht umgesetzt worden ist. Art. 9 Abs. 3 AK wirkt wegen des darin enthaltenen Ausgestaltungsvorbehalts derzeit aber nicht unmittelbar (EuGH, Urteil vom 8. März 2011 - Rs. C-240/09 - Slg. 2011, I-1255 Rn. 52).

bb) Eine Klagebefugnis folgt auch nicht aus § 42 Abs. 2 Halbs. 2 VwGO. Der Kläger kann nicht geltend machen, durch die zu erwartende Lärmzunahme in ruhigen Gebieten in seinen Rechten verletzt zu sein. Der Sechste Teil des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, zu dem § 47d BImSchG gehört, gilt nach § 47a Satz 1 BImSchG für den Umgebungslärm, dem Menschen ausgesetzt sind. Als juristische Person wird der Kläger nicht vom Anwendungsbereich der §§ 47a ff. BImSchG erfasst. Außerdem ergeben sich aus der Regelung der Lärmminderungsplanung in den §§ 47a ff. BImSchG nur Pflichten der zuständigen Behörden zur Erarbeitung von Lärmkarten und zur Aufstellung von Lärmaktionsplänen, jedoch keine Schutzansprüche einzelner Immissionsbetroffener (Urteile vom 14. April 2010 - BVerwG 9 A 43.08 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 56 Rn. 46 und vom 10. Oktober 2012 - BVerwG 9 A 20.11 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 229 Rn. 30).

Unionsrecht gebietet es nicht, dem Kläger die Klagebefugnis zuzubilligen. Zwar hat der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in einer Entscheidung zum Luftqualitätsrecht der Union (Richtlinie 2008/50/EG) und der Bundesrepublik Deutschland (§§ 44 ff. BImSchG) die Auffassung vertreten, dass ein Klagerecht einer natürlichen Person zur Durchsetzung des Umweltrechts der Union auch Umweltvereinigungen zusteht, die nach § 3 UmwRG anerkannt sind (Urteil vom 5. September 2013 a.a.O Rn. 38 ff.). Vorliegend fehlt es jedoch an einem Klagerecht einer natürlichen Person.

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs können sich Einzelne auf unbedingte und hinreichend genaue Bestimmungen einer Richtlinie berufen und haben die zuständigen nationalen Behörden und Gerichte die Bestimmungen des nationalen Rechts so weit wie möglich so auszulegen, dass sie mit dem Ziel der entsprechenden Richtlinie im Einklang stehen (EuGH, Urteil vom 25. Juli 2008 - Rs. C-237/07 - Slg. I-6221 Rn. 36). Eine unbedingte und hinreichend genaue Bestimmung stellt Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b Satz 2 Umgebungslärm-RL nicht dar. Die Vorschrift ordnet an, dass Ziel der Aktionspläne, die u.a. für Ballungsräume mit mehr als 250 000 Einwohnern aufzustellen sind, es auch sein soll, ruhige Gebiete gegen eine Zunahme des Lärms zu schützen. Die zuständigen Behörden sind weder verpflichtet, in ihren Plänen ruhige Gebiete darzustellen, noch ist es zwingend, den Schutz der Gebiete zum Ziel zu erklären. Die Umgebungslärm-Richtlinie gibt auch keine Lärmwerte vor, anhand derer ruhige Gebiete zu identifizieren sind. Vielmehr definiert sie als ruhiges Gebiet in einem Ballungsraum ein von der zuständigen Behörde festgelegtes Gebiet, in dem beispielsweise der Lden-Index oder ein anderer geeigneter Lärmindex für sämtliche Schallquellen einen bestimmten, von dem Mitgliedstaat festgelegten Wert nicht übersteigt (Art. 3 Buchst. l Umgebungslärm-RL). Schließlich stellt die Richtlinie die in den Plänen zu nennenden Maßnahmen in das Ermessen der zuständigen Behörden. Die zitierte Rechtsprechung zur fehlenden drittschützenden Wirkung der §§ 47a ff. BImSchG bedarf vor diesem Hintergrund keiner Korrektur.

Der Kläger kann eine Klagebefugnis ferner nicht daraus herleiten, dass die Gemeinden, die in ihren Lärmaktionsplänen ruhige Gebiete dargestellt haben, möglicherweise klagebefugt sind (die Klagebefugnis nicht erörternd: Urteil vom 26. Juni 2014 - BVerwG 4 C 2.13 -; die Klagebefugnis bezweifelnd: Berkemann, NuR 2012, 517 <529 f.>). Die Subjektivierung des Unionsrechts als Anknüpfungspunkt für ein Klagerecht von Umweltverbänden ist auf diejenigen Personen beschränkt, denen das Unionsrecht Rechte einräumt. Die Umgebungslärm-Richtlinie nennt aber schon nicht die Gemeinden als diejenigen staatlichen Organe, die zur Aufstellung von Lärmaktionsplänen berufen sind und aus ihren Festsetzungen Rechte herleiten könnten, und beschränkt sich zudem darauf, den nach nationalem Recht zuständigen Behörden Kompetenzen zuzuweisen und Handlungspflichten zu formulieren.

Eine Einschaltung des Europäischen Gerichtshofs zur Beantwortung der Fragen,

- ob Art. 9 Abs. 3 AK unter Berücksichtigung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 8. März 2011 (a.a.O.) so auszulegen ist, dass die Vorschrift einer nationalen Rechtsprechung entgegensteht, die die Zulässigkeit einer Klage davon abhängig macht, dass der Kläger geltend macht, durch das staatliche Handeln in seinen Rechten verletzt zu sein, wenn Gegenstand des Rechtsstreits die Klage einer nach nationalem Recht anerkannten Umweltschutzvereinigung ist, die den Schutz eines ruhigen Gebiets im Sinne des Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b Umgebungslärm-RL begehrt;

- ob Art. 8 Abs. 1 Satz 2 Umgebungslärm-RL so auszulegen ist, dass Bewohner oder Nutzer von ruhigen Gebieten oder die diese Gebiete ausweisenden Kommunen in der Lage sein müssen, sich darauf zu berufen, dass das Gebiet gegen eine Zunahme des Lärms zu schützen ist,

ist nicht notwendig. Die richtige Anwendung des Gemeinschaftsrechts, aufgrund dessen die Fragen zu verneinen sind, ist derart offenkundig, dass für einen vernünftigen Zweifel kein Raum bleibt (vgl. EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81 - Slg. 1982, I-3415 Rn. 16).

Da der Kläger nicht befugt ist, die Flugrouten mit der Begründung anzugreifen, ihre Nutzung führe zu einer unzulässigen Verlärmung ruhiger Gebiete, brauchen die Fragen,

- ob Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b Umgebungslärm-RL so auszulegen ist, dass die Vorschrift einer nationalen Rechtsvorschrift nicht entgegensteht, die den Schutz ruhiger Gebiete unter einen bloßen Abwägungsvorbehalt stellt;

bejahendenfalls,

- ob Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b Umgebungslärm-RL so auszulegen ist, dass die Abwägung schon dann zu einer Zunahme des Lärms führen kann, wenn ein Grund für die Erforderlichkeit der Lärmzunahme genannt werden kann, oder ob es sich bei der Verpflichtung, ruhige Gebiete gegen die Zunahme des Lärms zu schützen, um eine Verpflichtung handelt, die nur unter Zugrundelegung wichtiger Gründe hingenommen werden kann;

- ob Art. 8 Abs. 1 Satz 2 Umgebungslärm-RL so auszulegen ist, dass die bestandskräftige Festsetzung eines ruhigen Gebiets bewirkt, dass die staatlichen Behörden zu gewährleisten haben, dass sich das Lärmschutzniveau innerhalb des Gebiets nicht verschlechtert;

- ob Art. 8 Abs. 1 Satz 2 Umgebungslärm-RL so auszulegen ist, dass die Mitgliedstaaten zu gewährleisten haben, dass dem Ziel, eine Zunahme des Lärms in ruhigen Gebieten zu verhindern, bestmöglich Rechnung zu tragen ist,

dem Europäischen Gerichtshofs mangels Entscheidungserheblichkeit nicht unterbreitet zu werden.

c) Zulässig ist der Rechtsbehelf nach § 64 Abs. 1 BNatSchG. Nach Nr. 1 dieser Bestimmung kann eine anerkannte Naturschutzvereinigung, ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung gegen Entscheidungen nach § 63 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 und Abs. 2 Nr. 5 bis 7 BNatSchG einlegen, wenn sie geltend macht, dass die Entscheidung u.a. Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes widerspricht. Einschlägig ist vorliegend § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Hiernach ist einer nach § 3 UmwRG von einem Land anerkannten, landesweit tätigen Naturschutzvereinigung u.a. vor der Erteilung von Befreiungen von Geboten und Verboten zum Schutz von Natura 2000-Gebieten, auch wenn diese durch eine andere Entscheidung eingeschlossen oder ersetzt werden, Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Wie der Senat bereits geklärt hat, ist ein anerkannter Verein nicht nur zur Einlegung von Rechtsbehelfen berechtigt, wenn eine Befreiung erteilt worden ist, sondern auch dann, wenn die zuständige Behörde unter Verkennung der Rechtslage eine Befreiungsentscheidung nicht für erforderlich gehalten und ein Verfahren gewählt hat, in welchem dem Kläger kein Beteiligungsrecht zur Seite steht (Urteil vom 19. Dezember 2013 - BVerwG 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 26).

aa) Der Anwendungsbereich des § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ist eröffnet. Zu den Befreiungen im Sinne der Vorschrift gehört auch die hier vom Kläger vermisste Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG (vgl. Urteil vom 10. April 2013 - BVerwG 4 C 3.12 - BVerwGE 146, 176 = Buchholz 406.403 § 63 BNatSchG 2010 Nr. 3, jeweils Rn. 22). Der Anwendbarkeit von § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG steht nicht entgegen, dass die Festlegung von Flugverfahren kein Projekt wäre, das nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG vor seiner Zulassung oder Durchführung auf seine Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen wäre. Der Projektbegriff des § 34 BNatSchG unterliegt nicht vergleichbaren Einschränkungen, wie sie der Projektbegriff im Recht der Umweltverträglichkeitsprüfung in Art. 1 Abs. 2 UVP-RL über Art. 4 Abs. 1 und 2 UVP-RL in Verbindung mit den Anhängen I und II erfährt, sondern ist generell bei sonstigen Eingriffen in Natur und Landschaft erfüllt, d.h. auch bei der Ausübung schutzgebietsgefährdender Tätigkeiten, die nicht zwingend mit baulichen Veränderungen einhergehen. Er ist wirkungsbezogen (Urteil vom 10. April 2013 a.a.O. Rn. 29), nicht vorhabenbezogen. Ein Projekt im Sinne des § 34 BNatSchG ist danach jedenfalls die Festlegung von Flugkorridoren, in denen Überflüge über Schutzgebiete in bestimmter Regelmäßigkeit und Intensität stattfinden (vgl. Urteil vom 10. April 2013 a.a.O. Rn. 30). Zu solchen Überflügen gehören An- und Abflüge zu einem Flughafen, deren Verfahren in der Rechtsform der Verordnung nach § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO antizipiert und standardisiert sind. Dass die Festlegung der Flugverfahren nach § 27a Abs. 1 LuftVO nicht verbindlich ist, wenn im Einzelfall eine Flugverkehrskontrollfreigabe nach § 26 Abs. 2 Satz 2 LuftVO erfolgt ist, ändert daran nichts.

bb) Einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG bedarf es, wenn Veranlassung für eine Prüfung der Verträglichkeit des Projekts mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets besteht - das ist nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG der Fall, wenn das Projekt einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet ist, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen - und die Verträglichkeitsprüfung ergibt, dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann und deshalb nach § 34 Abs. 2 BNatSchG unzulässig ist.

cc) Macht ein Kläger geltend, dass ein Projekt nur aufgrund einer Abweichungsentscheidung hätte zugelassen werden dürfen, muss er Tatsachen vortragen, die es möglich erscheinen lassen, dass das Projekt einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet ist, ein Natura 2000-Gebiet erheblich zu beeinträchtigen. Ist die Eignung von Projekten zur erheblichen Beeinträchtigung von Natura 2000-Gebieten nach dem Vorbringen des Klägers nicht von vornherein und nach jeder rechtlichen Betrachtungsweise ausgeschlossen, braucht der Kläger zu dem möglichen Ausgang einer etwa erforderlichen Verträglichkeitsprüfung nicht vorzutragen. Es ist gerade Aufgabe der Verträglichkeitsprüfung zu ermitteln, ob das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann. Mehr als Spekulationen, wie die Verträglichkeitsprüfung ausgehen könnte, wäre einem Kläger nicht möglich.

Das Oberverwaltungsgericht hat in dem angefochtenen Urteil nicht festgestellt, dass und gegebenenfalls welchen Tatsachenvortrag der Kläger zu § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG geliefert hat. Dies nötigt allerdings nicht zur Zurückverweisung der Sache, da die Sachurteilsvoraussetzungen auch für die Entscheidung der Vorinstanz vom Bundesverwaltungsgericht von Amts wegen zu prüfen sind (Urteil vom 28. Februar 1985 - BVerwG 2 C 14.84 - BVerwGE 71, 73 <74 f.>).

Im Schriftsatz vom 27. Dezember 2012 hat der Kläger erstinstanzlich geltend gemacht, die Benutzung der Wannsee-Routen lasse Auswirkungen auf die Natura 2000-Gebiete Teltowkanalaue, Pfaueninsel, Grunewald und Westlicher Düppeler Forst durch Fluglärm und die mit den Überflügen verbundenen Schadstoffeinträge erwarten. Mit Schriftsatz vom 14. Januar 2013 hat er außerdem ein Papier der EU-Kommission vom 8. Januar 2013 eingereicht, in dem eine Umweltverträglichkeitsprüfung für Flugrouten über die Vogelschutzgebiete Nuthe-Nieplitz-Niederung sowie die FFH-Gebiete Müggelsee, Müggelspree, Wasserwerk Friedrichshagen, Wilhelmshagen-Woltersdorf-Dünenzug und Teufelsseemoor Köpenick angemahnt wird, und unter Vorlage von Standardbogenlisten die Übertragbarkeit auf die von den Wannsee-Routen betroffenen Schutzgebiete behauptet. Das reicht aus.

2. Soweit die Klage zulässig ist, ist sie unbegründet. Einer Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG bedurfte es nicht. Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeschlossen, dass die Flugverfahren erhebliche neue oder veränderte Beeinträchtigungen der Schutz- und Erhaltungsziele von Natura 2000-Gebieten mit sich bringen. Es hat, den Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO bindend, festgestellt, dass im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens für den Ausbau des Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld als Untersuchungsraum für die Vorprüfung zu den Auswirkungen durch Fluglärm und Überflug der Flächenumgriff der am weitesten reichenden Auswirkungen des Vorhabens auf das Schutzgut Tiere und Pflanzen innerhalb der 47 dB(A)-Schallisophone 20XX zugrunde gelegt wurde und die hier in Rede stehenden Gebiete außerhalb dieses Bereichs liegen (UA S. 17 f.). Erübrigte sich danach schon die Durchführung einer FFH-Verträglichkeitsprüfung, konnte es nicht mehr dazu kommen, dass die Festsetzung der Flugverfahren an § 34 Abs. 2 BNatSchG als Voraussetzung für die Notwendigkeit einer Abweichungsentscheidung scheitert.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.