Hamburgisches Oberverwaltungsgericht Beschluss, 09. März 2017 - 4 Bs 241/16

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 15 000 € festgesetzt.

I

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Die Klägerin, eine Gesellschaft nach englischem Recht mit Sitz in L., vermittelt auf der Grundlage einer Genehmigung der britischen Gambling Commission vom 6. August 2010 Glücksspiele der Gesellschaft "M.". Dabei handelt es sich um Wetten von Spielteilnehmern auf den Ausgang der Ziehung von Gewinnzahlen der von den Mitgliedern des Deutschen Lotto- und Totoblocks veranstalteten Lotterien "Lotto 6 aus 49", "Spiel 77", "Super 6", "Glücksspirale", "Keno" und "Plus 5", der von ihr und europäischen Partnerlotterien veranstalteten Lotterie "Euromilliones", der von der spanischen Staatslotterie veranstalteten "Loteria de Navidad" und der von europäischen Lotterien veranstalteten Lotterie "Eurojackpot". Ferner vermittelt die Klägerin die Teilnahme an von "M." veranstalteten virtuellen "Rubbellos-Spielen".

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Der Klägerin wurde mit Bescheid des Beklagten vom 9. August 2010 untersagt, im Land Sachsen-Anhalt über die von ihr betriebene Internetseite ... die Beteiligung an den dort aufrufbaren Angeboten an Glücksspielen, insbesondere als gewerblicher Organisatorin von Lotterie-Spielgemeinschaften, zu vermitteln, zum Abschluss entsprechender Verträge aufzufordern und auf der Internetseite .  für Glücksspiele zu werben und werben zu lassen. Für den Fall, dass sie die angeordneten Maßnahmen nicht binnen vier Wochen ab Zustellung des Bescheides umsetze, wurde ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 50 000 € angedroht. Der von dem Beklagten per Post (Einschreiben gegen Rückschein) an die L. Adresse der Klägerin versandte Bescheid ging dieser am 13. August 2010 zu (vgl. "Received"-Stempelaufdruck auf der von der Klägerin vorgelegten Kopie des Bescheides, GA Band III Bl. 3).

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Das Verwaltungsgericht Halle hat auf die dagegen erhobene Klage den Bescheid des Beklagten vom 9. August 2010 mit Urteil vom 30. November 2011 mit der Begründung aufgehoben, die dem Bescheid zugrunde liegenden Rechtsvorschriften (§ 4 Abs. 1 GlüStV und § 13 GlüG LSA) verstießen gegen Rechtsvorschriften der Europäischen Union und seien daher nicht anzuwenden. Daher verbleibe mangels anderer Rechtsgrundlagen "der Befund einer genehmigungsfreien Situation, die das Land Sachsen-Anhalt bis heute nicht beseitigt" habe. Im Hinblick auf die Klägerin stehe dies bereits rechtskräftig fest; insoweit sei auf das von ihr erstrittene Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. November 2010 im Verfahren VG 3 A 156/09 HAL zu verweisen. Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Berufung des Beklagten mit Urteil vom 19. Februar 2014 das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle abgeändert, die Klage abgewiesen und die Revision nicht zugelassen. Dagegen wendet sich die Beschwerde der Klägerin.

II

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Die Beschwerde der Klägerin, mit der sie alle Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO geltend macht, hat keinen Erfolg.

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1. Die erhobenen Verfahrensrügen (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) eines Verstoßes gegen § 86 Abs. 1 VwGO sowie einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör nach § 108 Abs. 2 VwGO sind jedenfalls unbegründet.

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a) Soweit die Klägerin mit ihrer Beschwerde rügt, das Berufungsgericht habe die Akten des mit dem rechtskräftigen Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. November 2010 abgeschlossenen Verfahrens VG 3 A 156/09 HAL nicht beigezogen und ihr keine Gelegenheit gegeben, hierzu Ergänzendes vorzutragen, ist eine Verletzung der Amtsermittlungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) nicht ersichtlich.

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Die Klägerin zieht nicht in Zweifel, dass das vorbezeichnete rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. November 2010 - VG 3 A 156/09 HAL - dem Berufungsgericht vollständig vorgelegen hat. Damit war das Oberverwaltungsgericht in die Lage versetzt, Gegenstand und Reichweite der Rechtskraftwirkung des Urteils ohne Beiziehung der Gerichtsakten und weiterer Beiakten zu prüfen und zu beurteilen.

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Rechtskräftige Urteile binden nur insoweit, als über den Streitgegenstand entschieden worden ist. Streitgegenstand ist der prozessuale Anspruch, der durch die erstrebte, im Klageantrag zum Ausdruck gebrachte Rechtsfolge sowie durch den Klagegrund, nämlich den Sachverhalt, aus dem sich die Rechtsfolge ergeben soll, gekennzeichnet ist (BVerwG, Urteile vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 -BVerwGE 96, 24 <25> und vom 31. August 2011 - 8 C 15.10 - Buchholz 428 § 6 VermG Nr. 75 Rn. 20 m.w.N.; Beschluss vom 14. November 2007 - 8 B 81.07 - ZOV 2008, 53; jeweils m.w.N.). Die gerichtliche Entscheidung ist demgemäß die im Entscheidungssatz ("Tenor") des Urteils sich verkörpernde Rechtsfolge als Ergebnis der Subsumtion des Sachverhalts unter das Gesetz (BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 - BVerwGE 96, 24 <26>; BGH, Großer Senat für Zivilsachen, Beschluss vom 20. Mai 1954 - GSZ 6/53 - BGHZ 13, 265 <279>; Urteil vom 17. Februar 1983 - III ZR 184/81 - NJW 1983, 2032 = juris Rn. 13), also der konkrete Rechtsschluss vom Klagegrund auf das Vorliegen oder Nichtvorliegen der begehrten Rechtsfolge anhand des die Entscheidung unmittelbar tragenden Rechtssatzes. Auf diesen unmittelbaren Gegenstand des Urteils ist die Rechtskraft beschränkt. § 121 VwGO verhindert damit, dass eine derartige gerichtliche Entscheidung in einem weiteren Verfahren zwischen denselben Beteiligten einer erneuten Sachprüfung zugeführt werden kann. Hingegen erstreckt sich die Rechtskraft nicht auf die einzelnen Urteilselemente, also nicht auf die tatsächlichen Feststellungen, die Feststellung einzelner Tatbestandsmerkmale und sonstige Vorfragen oder Schlussfolgerungen, auch wenn diese für die Entscheidung tragend gewesen sind (BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 - BVerwGE 96, 24 <26>; BGH, Beschluss vom 20. Mai 1954 - GSZ 6/53 - BGHZ 13, 265 <279>; Urteile vom 17. März 1964 - Ia ZR 193/63 - BGHZ 42, 340 <350>, vom 25. September 1972 - VIII ZR 81/71 - NJW 1972, 2268 <2269> und vom 3. Oktober 1980 - V ZR 125/79 -NJW 1981, 1045). Für die Feststellung der Rechtskraftwirkungen eines Urteils reicht damit im Regelfall die Kenntnis der Entscheidungsformel sowie des Tatbestandes und der Entscheidungsgründe aus. Allenfalls dann, wenn ein rechtskräftiges Urteil ohne oder mit abgekürzter Begründung ergangen ist, kann der Rückgriff auf die Prozessakte notwendig werden (vgl. dazu u.a. Rennert, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 121 Rn. 21).

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Danach war hier eine Beiziehung der von der Klägerin bezeichneten Gerichtsakten und/oder Beiakten des Verfahrens VG 3 A 156/09 HAL nicht erforderlich. Aus dem Tenor des in Rede stehenden Urteils des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. November 2010 - VG 3 A 156/09 HAL - ergab sich eindeutig die rechtskräftige Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass die Klägerin "für die beantragte Tätigkeit keiner Erlaubnis bedarf". Aus dem Tatbestand des Urteils war ersichtlich, für welche Lotterien welcher Lotteriegesellschaften die Klägerin eine Vermittlungserlaubnis beantragt hatte. Diese waren nicht identisch mit den vorliegend streitgegenständlichen Lotterien und der hier in Rede stehenden Lotteriegesellschaft. Das Berufungsgericht hat im hier angegriffenen Urteil entgegen der Auffassung der Klägerin und in Abweichung von dem vorinstanzlichen Urteil des Verwaltungsgerichts dem rechtskräftigen Urteil vom 11. November 2010 nichts dafür entnehmen können, dass dieses über den klaren Wortlaut des Tenors und über den Klageantrag hinaus festgestellt haben könnte, dass die Vermittlung von erlaubten oder unerlaubten Lotterien jeglicher Art und durch jegliche Lotteriegesellschaft im In- oder Ausland in Sachsen-Anhalt erlaubnisfrei zulässig wäre. Auf der Grundlage dieser Feststellungen hat das Oberverwaltungsgericht rechtsfehlerfrei keinen Anlass gesehen, die Gerichtsakten des Verfahrens VG 3 A 156/09 HAL beizuziehen, um aufzuklären, was Inhalt des rechtskräftigen Urteils ist. Ein Verstoß gegen die Amtsermittlungspflicht des Berufungsgerichts ist damit nicht ersichtlich.

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b) Auch den Anspruch der Klägerin auf rechtliches Gehör (§ 108 Abs. 2 VwGO) hat das Oberverwaltungsgericht nicht verletzt.

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Nach § 108 Abs. 2 VwGO darf das Gericht seine Entscheidung nur auf Tatsachen und Beweisergebnisse stützen, zu denen die Beteiligten sich äußern konnten. Den Prozessbeteiligten wird die Gelegenheit, sich zu dem entscheidungserheblichen Sachverhalt zu äußern, dann prozessordnungswidrig vorenthalten, wenn das Gericht einen bis dahin nicht erörterten rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung macht und so dem Rechtsstreit eine Wendung gibt, mit der ein Beteiligter nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen brauchte (BVerfG, Beschluss vom 29. Mai 1991 - 1 BvR 1383/90 - BVerfGE 84, 188 <190>; Kammerbeschluss vom 2. Januar 1995 - 1 BvR 320/94 - NJW 1996, 45; BVerwG, Urteile vom 10. April 1991 - 8 C 106.89 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 235 und vom 24. September 1992 - 3 C 88.88 - Buchholz 451.512 MGVO Nr. 61; Beschluss vom 12. März 2009 - 3 B 2.09 - juris). Das war hier jedoch nicht der Fall.

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Die anwaltlich vertretene Klägerin hatte hinreichende Gelegenheit, sich schriftsätzlich sowie jedenfalls in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht am 19. Februar 2014 zu dem entscheidungserheblichen Sachverhalt in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zu äußern. Dies betrifft auch die Möglichkeit, zu der mit der ab 1. Juli 2012 wirksam gewordenen Novellierung des Glücksspielstaatsvertrages neu eingeführten Vorschrift des § 4 Abs. 5 GlüStV (Glücksspielstaatsvertrag) sowie zu der Frage Stellung zu nehmen, "ob die Spielmöglichkeit durch einen Höchsteinsatz begrenzt ist und ob das Angebot der Klägerin ausreichende Vorkehrungen zur Authentifizierung und Identifizierung Jugendlicher und ausgeschlossener Spieler ermöglicht". Dabei war der Klägerin und ihrem Prozessbevollmächtigten bekannt, dass der Beklagte für seinen Zuständigkeitsbereich davon ausging, die von der Klägerin ausgeübte Tätigkeit der Vermittlung öffentlicher Glücksspiele sei nicht erlaubnisfähig. Wenn die Klägerin der Meinung war, nach dem neuen § 4 Abs. 5 GlüStV sei dies nunmehr anders zu beurteilen, stand es ihr und ihrem Prozessbevollmächtigten frei, dies spätestens in der mündlichen Verhandlung substantiiert darzulegen. Dass das Berufungsgericht die Frage der Erlaubnisfähigkeit im Hinblick auf § 4 Abs. 5 GlüStV prüfen würde, konnte und durfte jedenfalls für einen hinreichend sachkundigen Prozessbevollmächtigten in Kenntnis der einschlägigen Rechtsprechung keine Überraschung sein.

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Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin nach den gerichtlichen Feststellungen im Land Sachsen-Anhalt und in anderen Ländern der Bundesrepublik Deutschland nicht über eine Erlaubnis für die Vermittlung der von ihr vertriebenen Glücksspiele verfügt und dass das Verhältnismäßigkeitsgebot die Beklagte nicht verpflichtet, eine formell illegale Tätigkeit zu dulden. Das wäre allenfalls dann anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllte und dies offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar ist, so dass die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich ist. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigen dagegen ein Einschreiten. In diesem Fall war und ist die Untersagung notwendig, um die Klärung im Erlaubnisverfahren zu sichern und so zu verhindern, dass durch die unerlaubte Tätigkeit vollendete Tatsachen geschaffen und ungeprüfte Gefahren verwirklicht werden (stRspr, vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 39.12 - NVwZ-RR 2014, 94 = juris m.w.N.). Aus den Urteilen des Senats vom 24. November 2010 (8 C 13.9 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 273), vom 1. Juni 2011 (8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 Rn. 55) und vom 11. Juli 2011 (8 C 11.9 - juris Rn. 53) ergibt sich, wie der Senat mehrfach dargelegt hat (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 284 = juris Rn. 55 und vom 20. Juni 2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 52), nichts anderes.

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Auch die Einbeziehung der Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) der Klägerin in die gerichtliche Prüfung durch das Berufungsgericht hat dem Rechtsstreit keine Wendung gegeben, mit der ein Beteiligter nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen brauchte. Die Klägerin selbst hatte diese AGB mit ihrem Schriftsatz vom 7. März 2011 in das Verfahren eingeführt und sich mit diesen darin (ebd., Seite 12) auseinandergesetzt. Zudem stellt auch die Klägerin nicht in Abrede, dass die diesbezüglichen Fragen der Erlaubnisfähigkeit der in Rede stehenden Tätigkeit in der mündlichen Verhandlung erörtert worden sind. Im Übrigen geht die Gehörsrüge an der maßgeblichen Auffassung des Oberverwaltungsgerichts vorbei, wonach entgegen § 4 Abs. 5 Nr. 1 und 2 GlüStV auf der Website keine Vorkehrungen getroffen wurden, um die Identifizierung und Authentifizierung gesperrter Spieler und den zulässigen Höchsteinsatz je Spieler zu gewährleisten. Die Richtigkeit dieser Feststellung greift die Beschwerde nicht an.

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2. Keinen Erfolg hat auch die von der Klägerin erhobene Divergenzrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

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Die (Rechts-)Behauptung der Klägerin, das Oberverwaltungsgericht sei im angegriffenen Urteil von dem vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 16. Oktober 2013 - 8 C 21.12 - aufgestellten Rechtssatz abgewichen, dass "eine glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung nicht hinreichend bestimmt ist, wenn sie eine abstrakt-generelle Regelung (des Gesetzes) wiedergibt, ohne zu konkretisieren, was von dem Adressaten im Einzelnen gefordert wird", trifft nicht zu. Der in der Beschwerdebegründung als davon abweichend angeführte Rechtssatz, "dass eine glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung auch dann inhaltlich hinreichend bestimmt ist, wenn sie eine abstrakt-generelle Regelung wiedergibt, ohne zu konkretisieren, was von dem Adressaten im Einzelnen gefordert wird", findet sich im angegriffenen Urteil weder ausdrücklich noch sinngemäß. In der Beschwerdebegründung wird insoweit auch keine genaue Fundstelle im Urteil des Oberverwaltungsgerichts angegeben. An keiner Stelle hat dieses den von der Klägerin in der Beschwerdebegründung angeführten abstrakten Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts in Zweifel gezogen.

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Soweit die Klägerin zum Ausdruck bringen wollte, das Oberverwaltungsgericht habe im angegriffenen Urteil den angeführten abstrakten Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts fehlerhaft angewandt oder nicht hinreichend beachtet, reicht dies nicht aus, um eine Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zu begründen. Denn das Aufzeigen einer - tatsächlich oder vermeintlich - fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die das Bundesverwaltungsgericht oder der Gemeinsame Senat der obersten Bundesgerichte oder das Bundesverfassungsgericht in der Rechtsprechung aufgestellt haben, genügt den Anforderungen einer Divergenzrüge nicht (stRspr, vgl. dazu u.a. BVerwG, Beschluss vom 9. September 2011 - 8 B 15.11 - ZOV 2011, 226). Davon abgesehen, ist für eine fehlerhafte Anwendung auch nichts ersichtlich (vgl. UA S. 15 Abs. 3).

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3. Auch die von der Klägerin erhobenen Grundsatzrügen haben keinen Erfolg.

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Mit keiner der von ihr in der Beschwerdebegründung innerhalb der Begründungsfrist (5. Mai 2014) aufgeworfenen Fragen wird eine bestimmte, höchstrichterlich noch ungeklärte und für die Revisionsentscheidung erhebliche Rechtsfrage des revisiblen Rechts bezeichnet, der eine allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukäme (vgl. zu diesen Kriterien u.a. BVerwG, Beschlüsse vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14 und vom 17. Oktober 2012 - 8 B 47.12 - Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 208).

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a) Die Fragen,

"Liegt der Ort, an dem im Sinne von § 3 Abs. 4 GlüStV die Möglichkeit der Teilnahme an Glücksspielen (Wetten) eröffnet wird, dort, wo das Wettgeschäft nach der Ausgestaltung des Wettangebots im konkreten Fall zustande kommen soll (so UA S. 11)?,

Genügt es dabei - wie das Berufungsgericht meint (UA S. 11) -, dass ein Veranstalter - oder hier Vermittler - die Möglichkeit der Teilnahme aus Deutschland heraus auf einer Internetseite eröffnet?"

sind in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht klärungsbedürftig.

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Unmittelbar aus § 3 Abs. 4 GlüStV ergibt sich, dass ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Es ist höchstrichterlich bereits geklärt, dass etwa ein ausländischer Glücksspielveranstalter, der Wettscheine nach Deutschland versendet und Wetten von dort auf dem Postwege, per Telefax oder telefonisch entgegennimmt, auch in Deutschland ein Glücksspiel veranstaltet (BGH, Urteil vom 14. März 2002 - I ZR 279/99 - NJW 2002, 2175). Entsprechendes gilt, wenn der Veranstalter oder ein Vermittler auf einer Internetseite die Möglichkeit eröffnet, sich am Glücksspiel zu beteiligen. In diesem Fall wird das Glücksspiel auch an dem Ort veranstaltet oder vermittelt, wo der Nutzer des Internets das Wettangebot annehmen kann (BGH, Urteil vom 1. April 2004 - I ZR 317/01 - NJW 2004, 2158; vgl. auch OVG Münster, Beschluss vom 14. Mai 2004 - 4 B 2096/03 - GewArch 2004, 339 und OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 - ZfWG 2006, 323 = juris Rn. 18). Dementsprechend ist der Senat ohne Weiteres von der Geltung des Internetverbots für Wettanbieter mit Sitz in anderen Mitgliedstaaten der Union ausgegangen (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 - BVerwGE 140, 1 Rn. 31). Die Möglichkeit zur Teilnahme am Glücksspiel per Internet wird dort eröffnet, wo der Spieler die reale Möglichkeit hat, seinen Wett-Tipp gegenüber dem Vermittler oder Veranstalter verbindlich abzugeben. Dafür ist hinreichend, dass die Internetpräsenz auf die Entgegennahme von Spiel- oder Vermittlungsaufträgen zumindest auch aus dem betreffenden (Bundes-)Land angelegt ist und nicht durch technische oder andere Vorkehrungen verhindert wird. Die bloße Aufrufbarkeit (etwa von Internetseiten) ohne die Möglichkeit der Eröffnung der Spielteilnahme aus Deutschland heraus (zweite Teilfrage) reicht dagegen nicht aus.

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b) In dem angestrebten Revisionsverfahren nicht klärungsbedürftig sind auch die in der Beschwerdebegründung aufgeworfenen Fragen,

"Gilt unabhängig vom deutschen Lotteriemonopol und unabhängig von den unionsrechtlichen Anforderungen der Diskriminierungsfreiheit und der Kohärenz der deutschen Online-Glücksspiel-Regulierung nach dem GlüStV ein Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von Spielinteressenten aus einem deutschen Bundesland zu einem im Ausland lizenzierten Zweitlotterie-Veranstalter im Sinne einer allgemeinen Zuverlässigkeitsprüfung?,

Oder führt der Umstand, dass Vermittlungserlaubnisse für Online-Lotterien nach dem GlüStV von vornherein nur zu

deutschen staatlichen Lotterien erteilt werden können, aber nicht zu vergleichbaren, nicht einmal zu strukturgleichen, im EU-Ausland zugelassenen Zweitlotterien, aus unionsrechtlichen Gründen zur vollständigen Unanwendbarkeit des Erlaubnisvorbehalts?".

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In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ist bereits geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren. Die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen ist allein im Hinblick auf das national angestrebte Schutzniveau und die verfolgten Ziele zu beurteilen (EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-316/07 u.a. [ECLI:EU:C:2010:504], Markus Stoß u.a. - Rn. 79 und - C-46/08 [ECLI:EU:C:2010:505], Carmen Media - Rn. 46 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 m.w.N.). Ferner ist geklärt, dass der in dem am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag normierte Erlaubnisvorbehalt unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Sportwettenmonopols verfassungskonform ist und auch nicht gegen Unionsrecht verstößt (vgl. u.a. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 ; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 273 Rn. 73, 77 ff. m.w.N.). Solange das Sportwettenmonopol der bisherigen Monopolträger in Deutschland bestand, diente er nicht allein dem Schutz des Monopols, sondern auch unabhängig davon den verfassungs- wie unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. Das in dem jeweiligen Landesgesetz näher geregelte Erlaubnisverfahren soll die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des Jugend- und Spielerschutzes nach §§ 4 ff. GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung und des Vertriebs von Sportwetten nach §§ 19, 21 GlüStV beachtet werden. Diese gesetzlichen Anforderungen sind im Hinblick auf das damit verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen (vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 273 Rn. 80 f., 83). Darüber hinaus waren sie jedenfalls bis zu der mit Wirkung vom 1. Juli 2012 erfolgten Änderung des Glücksspielstaatsvertrages hinreichend bestimmt, transparent und nicht diskriminierend. Gegen etwa rechtswidrige Ablehnungsentscheidungen stehen wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung (zu diesen Anforderungen vgl. EuGH, Urteile vom 9. September 2010 - C-64/08 [ECLI:EU:C:2010:506], Engelmann - Rn. 54 f., vom 19. Juli 2012 - C-470/11 [ECLI:EU:C:2012:505], SIA Garkalns - Rn. 42 ff. sowie vom 24. Januar 2013 - C-186/11 und C-209/11 [ECLI:EU:C:2012:582], Stanleybet Int. Ltd. u.a. - Tenorziffer 3 und Rn. 47 f.). Nichts anderes gilt mit Blick auf das staatliche Lotteriemonopol für den Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von Lotterien. Bei den Wetten auf den Ausgang von Lotterien handelt es sich um Glücksspiel im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Mit der Beschwerde wird nicht nachvollziehbar dargelegt, dass sich mit den seit dem 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Änderungen des Glücksspielstaatsvertrages hinsichtlich des Erlaubnisvorbehalts für Vermittler insoweit Wesentliches geändert hätte, so dass nunmehr der geltend gemachte revisionsgerichtliche Klärungsbedarf besteht.

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c) Gleiches gilt im Ergebnis auch hinsichtlich der mit der Beschwerde aufgeworfenen Rechtsfrage,

"Ist eine Regelung wie § 4 Abs. 1 GlüStV, die ein gewerbliches Online-Vermittlungsangebot von der Erlaubnis der zuständigen Behörde abhängig macht, (auch im unionsrechtlich nicht harmonisierten Bereich) unionsrechtskonform dahin auszulegen, dass eine gleichwertige EU-ausländische Aufsicht über den Anbieter bei der Prüfung der (modifizierten, monopolunabhängigen) Erlaubnisvoraussetzungen nach deutschem Recht zu berücksichtigen ist?".

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Auch diese Frage lässt sich anhand der vorliegenden höchstrichterlichen Rechtsprechung beantworten, ohne dass es der Durchführung des angestrebten Revisionsverfahrens bedürfte. Ein weitergehender - entscheidungserheblicher - Klärungsbedarf ist in der Beschwerdebegründung innerhalb der gesetzlichen Frist nicht aufgezeigt worden.

26

Der Europäische Gerichtshof hat bereits entschieden, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben (vgl. u.a. EuGH, Urteil vom 12. Juli 2012 - C-176/11 [ECLI:EU:C:2012:454] - Rn. 24 m.w.N.). Danach ist jeder Mitgliedstaat berechtigt, die Möglichkeit, den Verbrauchern in seinem Hoheitsgebiet Glücksspiele anzubieten, für alle daran interessierten Veranstalter vom Besitz einer von seinen zuständigen Behörden erteilten Erlaubnis abhängig zu machen, ohne dass der Umstand, dass ein bestimmter Veranstalter bereits über eine in einem anderen EU-Mitgliedstaat erteilte Erlaubnis verfügt, dem entgegenstehen kann (vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07 [ECLI:EU:C:2010:504], Stoß u.a. - Rn. 113 und vom 12. September 2013 - C-660/11 und C-8/12, [ECLI:EU:C:2013:550] - Rn. 41). Allein der Umstand, dass ein EU-Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, kann keinen Einfluss auf die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen (EuGH, Urteil vom 8. September 2009 - C-42/07 [ECLI:EU:C:2009:519], Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International Ltd. - Rn. 58 und die dort angeführte Rechtsprechung sowie Urteil vom 12. Juli 2012 - C-176/11 [ECLI:EU:C:2012:454] - Rn. 25). Da eine allgemeine gegenseitige Pflicht der EU-Mitgliedstaaten zur Anerkennung von Erlaubnissen, die in einem oder mehreren anderen Mitgliedstaaten erteilt wurden, nicht besteht, bleibt den einzelnen Mitgliedstaaten in jedem Fall die Möglichkeit einer Einzelfallprüfung überlassen.

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Abgesehen davon geht die angeführte Rechtsfrage von der Voraussetzung aus, dass "eine gleichwertige EU-ausländische Aufsicht über den Anbieter" besteht. Dies hat aber weder der Beklagte noch das Berufungsgericht im vorliegenden Fall festgestellt. Dazu hat schon deshalb keine Veranlassung bestanden, weil die Klägerin zwar über eine Genehmigung der britischen Gambling Commission für die Vermittlung von Glücksspielen der Gesellschaft "M." verfügt, sich aber bisher um keine Erlaubnis für die von der Untersagungsverfügung erfassten Tätigkeiten bei der Beklagten bemüht hat. Damit bestand und besteht schon deshalb weder für den Beklagten noch für das Gericht eine Notwendigkeit, verschiedene Schutzniveaus zueinander ins Verhältnis zu setzen.

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d) Die mit der Beschwerde aufgeworfene Frage,

"Genügt das deutsche Lotteriemonopol den unionsrechtlichen Anforderungen an eine kohärente Glücksspielregulierung oder bedeutet die Beschränkung der Möglichkeit, in Deutschland gewerbliche Online-Lotterievermittlung zu betreiben, auf deutsche staatliche Lotterien im Sinne des EU-Rechts eine Diskriminierung ausländischer Veranstalter oder der für sie tätigen Online-Vermittler?"

ist bereits nicht entscheidungserheblich.

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Gleiches gilt auch für die weiteren von der Klägerin mit der Beschwerde aufgeworfenen Rechtsfragen,

"Stellt es eine diskriminierende Behandlung von EU-ausländischen Glücksspielangeboten dar - mit der Folge, dass ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit nur unter den strengeren Voraussetzungen aus Art. 52 Abs. 1 i.V.m. Art. 62 AEUV zulässig ist, wenn im betreffenden Glücksspielsektor nur Glücksspiele veranstaltet werden dürfen, die unter ein staatliches Monopol wie das Lotteriemonopol fallen, und eine Online-Vermittlung - ob staatlich oder gewerblich - nur zu diesen Monopol-Lotterien erlaubnisfähig ist? Werden ausländische Glücksspielangebote wie Zweitlotterien hierdurch systematisch diskriminiert?,

Stellt es eine kohärente und systematische Beschränkung der unionsrechtlich garantierten Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV dar, wenn nur die gewerbliche Vermittlung zu (staatlichen) Lotterien, nicht aber die gewerbliche Vermittlung zu (privaten) Zweitlotterien erlaubt werden kann mit der Folge, dass der Erlaubnisvorbehalt aus § 4 Abs. 1 GlüStV gegenüber ausländischen Lotterie- oder Zweitlotterie-Anbietern oder -Vermittlern leerläuft, weil eine Erlaubnis von vornherein nicht erteilt werden kann, und dass das Internetverbot aus § 4 Abs. 4 GlüStV greift?,

Steht dem Gesetzgeber bei der Regulierung des Glücksspielbereichs im Rahmen des unionsrechtlich anerkannten Gestaltungsspielraums ein derart weitgehendes Typisierungsermessen zu, dass er (ausländische) Glücksspielangebote nur typisierend betrachten muss und eine inhaltliche Prüfung der spezifischen Besonderheiten der (offenbar gemeint: des) betreffenden Glücksspielangebots - hier: Zweitlotterien - nicht erforderlich ist?,

Reicht dieses Typisierungsermessen so weit, dass der Gesetzgeber Glücksspielangebote wie Zweitlotterien ohne jede weitere inhaltliche Prüfung typisieren und als gefährlich behandeln darf und ohne Berücksichtigung des konkreten (minimalen) Suchtgefährdungspotentials und der (nicht gegebenen) Manipulationsanfälligkeit Zweitlotterien auf Grundlage typisierender Betrachtung verbieten darf?".

30

Nach den im Berufungsurteil getroffenen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts verfügt die Klägerin nicht über eine Erlaubnis für ihre von der Untersagungserlaubnis erfasste Vermittlungstätigkeit in Sachsen-Anhalt oder einem anderen Bundesland. Sie strebt die Erteilung einer solchen Erlaubnis auch nicht an (UA S. 13 zweiter Absatz). Selbst wenn das deutsche Lotteriemonopol den unionsrechtlichen Anforderungen an eine kohärente Glücksspielregulierung nicht genügen und die für die gewerbliche Online-Lotterievermittlung in Deutschland bestehende Beschränkung eine Diskriminierung ausländischer Veranstalter oder der für sie tätigen Online-Vermittler darstellen würde, dürfte die Klägerin im Hinblick auf den bestehenden Erlaubnisvorbehalt die ihr mit dem angefochtenen Bescheid untersagte Tätigkeit nicht ausüben. Mit ihrer bisherigen, vom Tatsachengericht festgestellten Weigerung, einen Erlaubnisantrag zu stellen, bietet sie der zuständigen Behörde auch keine Möglichkeit, etwaige Hindernisse für die Erteilung einer Erlaubnis durch die Erteilung von Auflagen oder sonstigen Nebenbestimmungen zu überwinden, so dass es für die Entscheidung über ihr Klagebegehren auf die Beantwortung der aufgeworfenen Rechtsfragen vorliegend nicht ankommt.

31

Zwar sehen die Bestimmungen im Glücksspielstaatsvertrag seit dem mit Wirkung vom 1. Juli 2012 erfolgten Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages vor, dass abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV Ausnahmen vom Verbot des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet erteilt werden können. Solche Ausnahmen sind nach § 4 Abs. 5 GlüStV unter den dort genannten weiteren Voraussetzungen möglich für den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet. Ob diese partielle Öffnung des Verbots eine systematische und kohärente Eindämmung des Glücksspiels ermöglicht oder ob diese Ermöglichung der Zulassung der Veranstaltung und Vermittlung im Internet einer konsequenten Eindämmung der den Glücksspielen immanenten Gefahren widerspricht, hat das Oberverwaltungsgericht im angegriffenen Urteil mit der Begründung offengelassen, das von "M." veranstaltete Glücksspiel sei weder in Sachsen-Anhalt noch sonst im Bundesgebiet ohne Genehmigung erlaubt. Selbst ein inkohärentes Internetverbot könne nicht dazu führen, dass der Klägerin die Vermittlung eines unerlaubten Glücksspiels zu gestatten sei. Abgesehen davon sei die Vermittlung des angebotenen Glücksspiels über das Internet, so wie es von der Klägerin ausgeübt werde, aus mehreren Gründen, wie insbesondere fehlender Vorkehrungen zur Identifizierung und Authentifizierung gesperrter Spieler und zur Gewährleistung des zulässigen Höchsteinsatzes je Spieler (§ 4 Abs. 5 Nr. 1 und 2 GlüStV) nicht erlaubnisfähig (UA S. 14 ff.). Bei dieser Sach- und Rechtslage ist die Beantwortung der von der Klägerin aufgeworfenen Rechtsfragen nicht entscheidungserheblich.

32

e) Schließlich vermögen auch die beiden von der Klägerin im Hinblick auf die Zulässigkeit der Zustellung des angefochtenen Bescheides im Ausland und zur Möglichkeit der Heilung eines Zustellungsfehlers aufgeworfenen Rechtsfragen,

"Begründet die 'widerspruchslose Hinnahme' der Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein durch die Behörden des Staates, in dem zugestellt werden soll, die völkerrechtliche Zulässigkeit dieser Zustellungsart im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG und wenn ja, unter welchen Voraussetzungen?"

und

"Setzt die Heilung eines Zustellungsmangels im Sinne von § 8 VwZG voraus, dass die Behörde, die hat zustellen wollen, eine zulässige Form der Zustellung gewählt hat?"

eine Zulassung der Revision nicht zu rechtfertigen.

33

Diese Rechtsfragen sind jedenfalls im angestrebten Revisionsverfahren nicht klärungsfähig. Sie beziehen sich nicht auf Vorschriften des revisiblen Bundesrechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), sondern auf Regelungen des Verwaltungszustellungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt.

34

§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO enthält keine allgemeine Definition des Bundesrechts. Der Begriff knüpft an den Normgeber an. Maßgeblich ist darauf abzustellen, welches Organ den Rechtsanwendungsbefehl erteilt hat. Bundesrecht ist deshalb das Recht, das für die zu entscheidende Streitsache aufgrund des Rechtssetzungsbefehls eines Rechtssetzungsorgans des Bundes gilt (BVerwG, Urteil vom 3. November 1982 - 2 C 64.81 - Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 202; Beschluss vom 21. März 2006 - 10 B 2.06 - Buchholz 310 § 137 Abs. 1 VwGO Nr. 25). Irrevisibles Landesrecht liegt dagegen vor, wenn eine Vorschrift des Bundesrechts nicht kraft Gesetzesbefehls des Bundesgesetzgebers, sondern nur kraft der Bezugnahme im Landesrecht und damit aufgrund einer gesetzgeberischen Entscheidung des Landes für den betreffenden Streitfall Geltung beansprucht (BVerwG, Beschlüsse vom 7. Juni 2002 - 9 B 30.02 - juris, vom 10. August 2007 - 9 B 19.07 - Buchholz 310 § 137 Abs. 1 VwGO Nr. 29 und vom 2. Juli 2009 - 7 B 9.09 - DVBl 2009, 1122). Die herangezogenen Vorschriften des Bundesrechts werden dann ebenso als Landesrecht angewendet, wie wenn das Landesrecht, statt auf die Norm des Bundesrechts zu verweisen, deren Wortlaut wiedergegeben hätte (BVerwG, Beschlüsse vom 16. April 2003 - 9 B 81.02 - NVwZ 2003, 995 und vom 21. März 2006 - 10 B 2.06 - Buchholz 310 § 137 Abs. 1 VwGO Nr. 25). Die in Bezug genommene Regelung des Bundesrechts gehört mithin auch dann dem Landesrecht an, wenn der Landesgesetzgeber eine eigene, wenn auch inhaltsgleiche Regelung hat treffen wollen. Statt der Bezugnahme hätte der Landesgesetzgeber die in Bezug genommene Norm auch wörtlich abschreiben können. So liegt der Fall hier.

35

Das Verwaltungszustellungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (VwZG-LSA) vom 9. Oktober 1992 (GVBl. LSA S. 715) i.d.F. des Gesetzes vom 17. Januar 2008 (GVBl. LSA S. 2) regelt in seinem § 1 Abs. 1, dass auf das Zustellungsverfahren der Behörden des Landes Sachsen-Anhalt sowie der unter der Aufsicht des Landes stehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts mit Ausnahme der Landesfinanzbehörden die Vorschriften der §§ 2 bis 10 des Verwaltungszustellungsgesetzes des Bundes vom 12. August 2005 (BGBl. I S. 2354) in der jeweils geltenden Fassung Anwendung finden. Dementsprechend hat das Berufungsgericht im angegriffenen Urteil auch die Vorschriften der § 2 VwZG-LSA sowie die § 9 Abs. 1 Nr. 1 und § 8 VwZG des Bundes als Landesrecht seiner Entscheidung zugrunde gelegt (UA S. 16 f.).

36

Die in den von der Klägerin aufgeworfenen Rechtsfragen bezeichneten Vorschriften des Verwaltungszustellungsrechts des Landes Sachsen-Anhalt wären somit nur dann revisibel, wenn sie durch Bundesgesetz für revisibel erklärt worden wären. Das ist indes nicht der Fall.

37

4. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Danach hat die Klägerin als unterliegende Partei die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1 GKG.

1

Der Kläger wendet sich gegen eine Untersagungsverfügung wegen unerlaubten Glücksspiels. Er ist Geschäftsführer der Firma W. ... GmbH, die in I. u.a. eine Annahmestelle für Sportwetten mit festen Gewinnquoten betrieb. Sie vermittelte Wetten an die Firma P. GmbH mit Sitz in Österreich sowie an die Firma I. ... mit Sitz in Großbritannien, die nach Angaben des Klägers in ihren Heimatländern zum Abschluss und zur Vermittlung von Wetten konzessioniert sind. Mit Verfügung vom 23. Februar 2005 untersagte die Beklagte dem Kläger unter Anordnung des Sofortvollzugs und unter Androhung von Zwangsgeld, im Geschäftslokal der Firma W. ... GmbH in I. Sportwetten zu vermitteln, und gab ihm auf, die untersagte Tätigkeit unverzüglich einzustellen. Zur Begründung hieß es, dass die Vermittlung von Sportwetten ohne Erlaubnis verboten sei und daher eine Störung der öffentlichen Sicherheit darstelle, gegen welche die Polizeibehörde einschreiten könne. Den Widerspruch des Klägers wies das Landratsamt R. mit Bescheid vom 12. Juni 2006 zurück.

2

Die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 26. November 2007 abgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Klägers mit Beschluss vom 1. April 2010 zurückgewiesen. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt:

3

Die Untersagungsverfügung sei ein Dauerverwaltungsakt. Für die Beurteilung maßgeblich sei damit die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung. Die Untersagungsverfügung habe sich für die Zeiträume vor dem 1. Januar 2009 durch Zeitablauf erledigt. Der Kläger habe seinen Anfechtungsantrag insoweit nicht auf einen Feststellungsantrag umgestellt.

4

Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung sei §§ 1, 3 des Polizeigesetzes, nunmehr in Verbindung mit dem Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV). Der Kläger habe keine Erlaubnis für eine Vermittlungstätigkeit und könne wegen des staatlichen Monopols auch keine Erlaubnis erhalten. Das staatliche Monopol sei verfassungsgemäß. Der Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG sei verhältnismäßig. Der Gesetzgeber habe mit der Errichtung des staatlichen Monopols ein geeignetes und erforderliches Mittel gewählt, um die gesetzten Ziele zu erreichen. Das Monopol sei in materiellrechtlicher und organisatorischer Hinsicht konsequent am Ziel der Begrenzung der Spielleidenschaft und Wettsucht ausgerichtet. Die Erzielung von Einnahmen sei nicht Gesetzeszweck.

5

Der Gesetzgeber habe ausreichende inhaltliche Kriterien zu Art und Zuschnitt der Sportwetten sowie zu ihrer Vermarktung im Glücksspielstaatsvertrag festgelegt. Wetten seien nur als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Spielausgang erlaubt. Wetten über das Internet seien nicht gestattet. Diese Vorschriften dienten dem Spielerschutz. Der Glücksspielstaatsvertrag enthalte die erforderlichen wesentlichen Vorschriften zur Vertriebsstruktur. Alle Annahmestellen und Vermittler bedürften der Erlaubnis. Die Vertriebswege seien so ausgewählt und eingerichtet, dass der Spieler- und Jugendschutz gewährleistet sei und der Eindruck vermieden werde, bei der Wettabgabe handele es sich um ein Gut des täglichen Lebens. Das staatliche Angebot über Zeitschriften- und Tabakläden zu vertreiben, vermeide eine Wettabgabe in Anonymität und erleichtere die Information der Spieler. Die Kundenkarte diene dem Spielerschutz. Die Mitarbeiter in den Annahmestellen würden im Hinblick auf problematisches Suchtverhalten geschult. Auch würden Sozialkonzepte kontinuierlich evaluiert. Die Werbung stehe mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages in Einklang. Eine allgemeine Imagewerbung für den Deutschen Toto- und Lottoblock sei zulässig. Ein gewisser Umfang an Werbung sei erforderlich, um eine Kanalisierung der Spielleidenschaft zu bewirken. Es bestehe auch kein strukturelles Vollzugsdefizit im Hinblick auf die Suchtprävention und den Jugendschutz.

6

Das Monopol verstoße nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz. Der Gleichheitssatz binde jeden Träger der öffentlichen Gewalt nur in seinem Zuständigkeitsbereich. Pferdewetten und das Aufstellen, die Zulassung und der Betrieb von Geldspielautomaten fielen nicht in den Zuständigkeitsbereich des Landesgesetzgebers und seien deshalb als Vergleichsmaßstab nicht heranzuziehen. Bezüglich der Spielbanken liege kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz vor, weil der Gesetzgeber unterschiedliche Ausgangslagen vorgefunden habe und der Glücksspielstaatsvertrag in wesentlichen Bereichen auch auf Spielbanken anwendbar sei.

7

Das Monopol sei auch mit Unionsrecht vereinbar. Tangiert sei die Dienstleistungs- oder die Niederlassungsfreiheit. Zwingende Gründe des Allgemeininteresses rechtfertigten das Monopol, wobei die Festlegung des Schutzniveaus Sache des Mitgliedstaates sei. Der Gesetzgeber müsse das gesteckte Ziel nicht im gesamten Glücksspielbereich in kohärenter und systematischer Weise verfolgen, sondern nur im Bereich der Sportwetten. Das Kohärenzgebot werde durch die noch von der DDR erteilten Gewerbeerlaubnisse nicht in Frage gestellt. Diese beruhten auf Alt-Rechten und führten nicht zu einer Ausweitung des Sportwettenangebots. Die Länder strebten an, diese Erlaubnisse zum Erlöschen zu bringen. Das gemeinschaftsrechtliche Kohärenzgebot werde auch erfüllt, wenn dieses eine kohärente Glücksspielpolitik insgesamt erfordere. Die Erteilung von Buchmacherkonzessionen sei nicht inkohärent. Diese spielten im Verhältnis zum gesamten Glücksspielbereich nur eine sehr untergeordnete Rolle und machten nach Angaben der Bundesregierung nur 0,5 % des Glücksspielmarktes aus. Für das Spielen in Casinos enthalte das Spielbankengesetz für Baden-Württemberg erhebliche Begrenzungen und Maßgaben zum Spielerschutz. Auch bezüglich der Spielbanken anderer Länder bestünden keine Bedenken hinsichtlich einer konsistenten bereichsübergreifenden Glücksspielpolitik. Dasselbe gelte für das Automatenspiel.

8

Mit der Revision rügt der Kläger, die angefochtenen Bescheide seien gegen den falschen Adressaten gerichtet. Zudem verletze der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Art. 12 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG sowie die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 Abs. 1 AEUV. Das staatliche Sportwettenmonopol verstoße gegen die grundrechtlich geschützte Berufsfreiheit. Die gesetzlichen Regelungen über Art und Zuschnitt der im staatlichen Monopol vertriebenen Sportwetten, Vertriebsstruktur und Werbung ließen keine konsequente Ausrichtung am Spieler- und Jugendschutz erkennen. Ferner sei offenkundig, ein strukturelles Vollzugsdefizit bei der Vermarktung der staatlichen Sportwetten gegeben, das eine Rechtfertigung des Grundrechtseingriffs ebenfalls ausschließe. Das Gebot der Verhältnismäßigkeit verlange des Weiteren, dass staatliches Handeln widerspruchsfrei sei. Daran fehle es, weil eine harmonisierte, einheitliche Glücksspielpolitik, die Pferdewetten, Spielbanken sowie das gewerbliche Automatenspiel einbeziehe, nicht ersichtlich sei. Die ungleiche Ausgestaltung der verschiedenen Glücksspielbereiche begründe zudem einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Aus der inkohärenten Glücksspielpolitik des Staates ergebe sich auch eine Verletzung der unionsrechtlich garantierten Dienstleistungsfreiheit. Das Erfordernis der Kohärenz verlange, dass das Sportwettenmonopol in seiner rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung mit Blick auch auf andere Glückspielbereiche geeignet sei, das mit der Monopolregelung angestrebte Ziel des Spieler- und Jugendschutzes und der Spielsuchtbekämpfung zu erreichen. Das sei nicht der Fall. Die föderale Zuständigkeitsverteilung könne eine sektorenbeschränkte Betrachtung nicht rechtfertigen.

9

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26. November 2007 und den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 1. April 2010 zu ändern

und den Bescheid der Beklagten vom 23. Februar 2005 sowie den Widerspruchsbescheid des Landratsamts R. vom 12. Juni 2006 aufzuheben.

10

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

11

Er verteidigt das angegriffene Urteil. Ein staatliches Glücksspielmonopol sei unionsrechtlich auch nach der neuesten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs grundsätzlich zulässig.

12

Die Revision des Klägers ist begründet. Zwar kann er nicht damit gehört werden, dass die angefochtenen Bescheide nicht gegen ihn hätten gerichtet werden dürfen; diese Rüge betrifft kein revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO), sondern nur die Anwendung der polizeirechtlichen Generalklausel, die dem Landesrecht angehört. Der angefochtene Beschluss beruht aber auf einer unzutreffenden Anwendung des Art. 12 Abs. 1 GG und der Art. 49 und 56 AEUV, soweit er ohne Differenzierung nach dem Aussagegehalt davon ausgeht, eine allgemeine Imagewerbung des Monopolanbieters sei verfassungs- und unionsrechtlich unbedenklich. Darüber hinaus beruht er auf der fehlerhaften Annahme, Art. 49 und 56 AEUV erforderten eine Kohärenzprüfung der Monopolregelung nur anhand des betroffenen Glücksspielsektors bezogen auf das jeweilige Bundesland. Da sich der Beschluss auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig darstellt, war die Sache an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 4 und Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

13

1. Der Verwaltungsgerichtshof ist zutreffend davon ausgegangen, dass der Anfechtungsantrag des Klägers, soweit er die Betriebsuntersagung für die Zeit vor dem 1. Januar 2009 betrifft, unzulässig ist, und der Kläger eine effektive gerichtliche Überprüfung der angefochtenen Bescheide anhand der Rechtslage vor dem 1. Januar 2009 nur über eine Feststellungsklage hätte erreichen können. Da sich die Anfechtung auf ein Unterlassungsgebot bezieht, das sich für den jeweils zurückliegenden Zeitraum erledigt, ist die in der Vergangenheit liegende Sach- und Rechtslage nicht erheblich; der Verwaltungsakt würde nur mit Wirkung ex nunc aufgehoben. Für die Vergangenheit hätte der Kläger nur die Feststellung begehren können, die Behörden seien bis zur Rechtsänderung zum Erlass des Verwaltungsaktes nicht berechtigt gewesen (vgl. Urteil vom 14. Dezember 1994 - BVerwG 11 C 25.93 - BVerwGE 97, 214 <220> = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 31; Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: 1997, § 113 Rn. 34, 83).

14

Für die revisionsrechtliche Beurteilung ist auf die Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats abzustellen.

15

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist entschieden, dass sich der maßgebliche Zeitpunkt der Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines angefochtenen Verwaltungsaktes nicht nach dem Prozessrecht, sondern nach dem jeweiligen materiellen Recht richtet (Urteil vom 14. Dezember 1994 - BVerwG 11 C 25.93 - a.a.O.). Danach ergibt sich für die Anfechtungsklage im Allgemeinen, dass die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich ist, es sei denn, das materielle Recht regelt etwas Abweichendes (Urteil vom 28. Juli 1989 - BVerwG 7 C 39.87 - BVerwGE 82, 260 <261> = Buchholz 442.01 § 13 PBefG Nr. 29). Es ist aber auch anerkannt, dass die Gerichte bei der Beurteilung von Dauerverwaltungsakten die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung jedenfalls dann zu berücksichtigen haben, wenn das materielle Recht nicht die Maßgeblichkeit eines anderen Zeitpunkts bestimmt (Urteil vom 22. Januar 1998 - BVerwG 3 C 6.97 - BVerwGE 106, 141 <143 f.> = Buchholz 418.21 ApBO Nr. 15).

16

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Untersagungsverfügung als Dauerverwaltungsakt eingeordnet und ist durch Auslegung des irrevisiblen Glücksspielstaatsvertrages zu der Einschätzung gekommen, die Untersagungsverfügung müsse sich nach der jeweils aktuellen Rechtslage als rechtmäßig erweisen, da sich aus irrevisiblem Landesrecht kein anderer Zeitpunkt ergebe. An diese Annahme und die sich daran anschließende Einschätzung ist der Senat gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO; vgl. Urteil vom 21. Juni 2006 - BVerwG 6 C 19.06 - BVerwGE 126, 149 Rn. 33 = Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 264).

17

Nichts anderes folgt aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Kammerbeschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 - NVwZ 2009, 1221 f.). Danach ist ein Abstellen auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung bei einer "Alt-Verfügung" wie der gegenüber dem Kläger ergangenen Untersagungsverfügung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, solange und soweit daraus nicht gefolgert werden kann, diese stelle sich schon ursprünglich als rechtmäßig dar. Das ist vorliegend der Fall. Die ursprüngliche Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ist weder Gegenstand des angegriffenen Urteils noch der Revisionsentscheidung. Auch aus der verfassungsrechtlichen Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) ergibt sich nichts Abweichendes. Mit der prozessualen Möglichkeit, die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung für die Zeit vor dem 1. Januar 2009 im Rahmen eines Feststellungsbegehrens überprüfen zu lassen, ist dem Gebot, effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten, hinreichend Rechnung getragen (vgl. z.B. BVerfG, Kammerbeschluss vom 8. Februar 2011 - 1 BvR 1946/06 - NVwZ-RR 2011, 405). Dies gilt auch in Ansehung dessen, dass die Beklagte die Untersagungsanordnung infolge des Inkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrages auf eine neue Rechtsgrundlage stützt. Der Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG ist nicht unzumutbar beschränkt, wenn die Überprüfung der Untersagungsverfügung am Maßstab der neuen Rechtslage durch die Tatsacheninstanz eröffnet ist. Schließlich ist gegen ein Abstellen auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung auch aus Sicht des Unionsrechts nichts zu erinnern.

18

2. Das Revisionsgericht hat seiner Entscheidung nach § 137 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 173 VwGO, § 560 ZPO die berufungsgerichtliche Auslegung und Anwendung des irrevisiblen Glücksspielstaatsvertrages und des dazu erlassenen baden-württembergischen Ausführungsgesetzes vom 4. März 2008 zugrundezulegen und nur zu überprüfen, ob diese mit revisiblem Recht in Einklang stehen. Danach ist davon auszugehen, dass § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV seit dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages am 1. Januar 2008 die Rechtsgrundlage der streitigen Untersagungsverfügung bildet und dass die vom Kläger vermittelten Sportwetten als Glücksspiele anzusehen sind, die nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV in Baden-Württemberg nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet und vermittelt werden dürfen. Die Erteilung einer Erlaubnis ist nach der den Senat bindenden berufungsgerichtlichen Auslegung des § 4 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV ausgeschlossen, weil diese Vorschriften eine Vermittlung von Sportwetten an andere Veranstalter als die Träger des staatlichen Sportwettenmonopols verbieten. Die den in Österreich und in Großbritannien ansässigen Wettunternehmen erteilten Konzessionen ersetzen nicht die für die Tätigkeit des Klägers im Bereich der Sportwetten notwendige Erlaubnis durch das Land Baden-Württemberg.

19

3. Die Annahme des Berufungsgerichts, die angefochtenen Bescheide seien mit dem Grundgesetz vereinbar, ist revisionsrechtlich fehlerhaft. Die dem zugrunde liegende Erwägung, der Eingriff sei am Maßstab des Art. 12 Abs. 1 GG gerechtfertigt, beruht auf einer unzutreffenden Konkretisierung der Anforderungen, die das Gebot der Verhältnismäßigkeit an Eingriffe in die Berufswahlfreiheit stellt.

20

a) Der Senat hat bereits entschieden, dass die Errichtung des staatlichen Sportwettenmonopols von der Landesgesetzgebungskompetenz nach Art. 70 Abs. 1, Art. 72 Abs. 1 GG gedeckt ist und dass die Monopolregelung nach dem Glücksspielstaatsvertrag verfassungsrechtlich legitimen Zwecken dient sowie geeignet und erforderlich ist, diese zu verwirklichen (vgl. Urteil vom 24. November 2010 - BVerwG 8 C 14.09 - NVwZ 2011, 554 Rn. 23 ff.). Daran hält der Senat auch für das baden-württembergische Sportwettenmonopol fest. Die dem zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, die die Revision nicht mit wirksamen Verfahrensrügen angegriffen hat, sind für das revisionsgerichtliche Verfahren bindend (§ 137 Abs. 2 VwGO).

21

Danach verfolgt der Gesetzgeber mit dem staatlichen Sportwettenmonopol keine rein fiskalischen Interessen. Eine solche illegitime Zwecksetzung ergibt sich auch nicht daraus, dass die Inhaber des Monopols Andere mit Unterlassungsklagen überziehen, die sie auf das Gesetz über den unlauteren Wettbewerb - UWG - stützen. Das UWG ist anwendbar, ohne dass es auf ein Wettbewerbsverhältnis ankommt (vgl. Keller, in: Harte-Bavendamm/Henning-Bodewig, UWG, 2. Aufl. 2009, § 2 Rn. 4). Dementsprechend hat sich der Bundesgerichtshof in seiner Entscheidung vom 14. Februar 2008 - I ZR 140/04 - (juris) nicht mit der Frage eines Wettbewerbsverhältnisses zwischen dem staatlichen Monopolanbieter von Sportwetten und einem Anbieter von Sportwetten über das Internet befasst.

22

b) Die Annahme des Berufungsgerichts, die Beschränkung der Berufswahlfreiheit durch das staatliche Wettmonopol sei auch verhältnismäßig im engeren Sinne und damit zumutbar, hält einer revisionsgerichtlichen Überprüfung stand, soweit sie Art und Zuschnitt der Sportwetten, ihre Vermarktung und den Vertrieb über gewerbliche Annahmestellen betrifft. Sie berücksichtigt die rechtlichen und tatsächlichen Anforderungen, die das verfassungsrechtliche Gebot der Verhältnismäßigkeit an die Ausgestaltung der Werbung für das Monopol stellt, jedoch nur unzureichend.

23

aa) In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass die glücksspielstaatsvertragliche Regelung der inhaltlichen Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten dem Verhältnismäßigkeitsgebot (in engerem Sinne) gerecht wird (Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 32 f., 35). Der Verwaltungsgerichtshof durfte davon ausgehen, dass über § 21 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 3, § 4 Abs. 4 GlüStV hinaus eine gesetzliche Regelung weiterer Ausgestaltungsdetails nicht erforderlich war. Die nähere Konkretisierung der Angebotsformen ist auf der Grundlage von § 4 GlüStV geregelt. Die Erlaubniserteilung ist streng an den Zielen des § 1 GlüStV auszurichten. Nach den Tatsachenfeststellungen des Verwaltungsgerichtshofs zum Monopolangebot, die nicht mit wirksamen Verfahrensrügen angegriffen wurden, entspricht die Praxis diesen Anforderungen. So hat der Verwaltungsgerichtshof hinsichtlich der Spieleinsätze und der Verlusthöhe darauf hingewiesen, dass die dem Monopolträger erteilte Erlaubnis vom 20. November 2008 (GA Bl. 2008 S. 410) entsprechende Begrenzungen vorgenommen hat, die dem Zweck der Suchtprävention dienen.

24

Der Glücksspielstaatsvertrag und die dazu erlassenen baden-württembergischen Ausführungsvorschriften genügen auch im Hinblick auf die rechtlichen Vorgaben zur Beschränkung der Vermarktung von Sportwetten dem Verhältnismäßigkeitsgebot (im engeren Sinne), soweit sie die Vertriebswege begrenzen und sicherstellen, dass bei der Einzelausgestaltung der Wettgelegenheiten dem Spieler- und Jugendschutz Rechnung getragen wird. Der Gesetzgeber hat die Zahl der Annahmestellen begrenzt (§ 10 Abs. 3 GlüStV, § 7 Abs. 1 AGGlüStV) und ein strenges Erlaubnisverfahren für alle Annahmestellen vorgesehen (§ 4 Abs. 1 GlüStV, § 7 AGGlüStV).

25

Der Verwaltungsgerichtshof musste auch nicht von einer Verpflichtung des Gesetzgebers ausgehen, den Verbundvertrieb über mittelständische Einzelhandelsbetriebe aufzugeben. Seine Annahme, die verfassungsrechtlich geforderte Abkehr vom Vertrieb der Wettangebote als allerorts verfügbare normale Gegenstände des täglichen Bedarfs lasse sich auch dadurch erreichen, dass die Zahl der Vertriebsstellen begrenzt und gleichzeitig Maßnahmen zur qualitativen Beschränkung der Vermarktung getroffen würden, schließt eine konsequente Ausrichtung auf die Suchtvorbeugung und -bekämpfung nicht aus (vgl. Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 39). Eine quantitative Begrenzung der Annahmestellen hat das Berufungsgericht über die verbindliche Vorgabe in der dem Monopolträger erteilten Erlaubnis (GA Bl. 2008 S. 410; Begrenzung auf 3 630 Annahmestellen) und zudem über das Vertriebskonzept als gewährleistet angesehen, das nach seinen Feststellungen Bestandteil der Erlaubnis ist. Der Einwand der Revision, das Vertriebsnetz habe sich seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in tatsächlicher Hinsicht nicht verändert, geht an diesen Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts vorbei. Der Verwaltungsgerichtshof hat des Weiteren angenommen, durch ergänzende Maßnahmen (Einführung einer Kundenkarte, Identitätskontrollen, persönliche Registrierung des Spielers, Einführung eines Spielersperrsystems, separate Abrechnung und Bezahlung der Wetten, Warnhinweise auf den Spielscheinen und -quittungen, vgl. §§ 7, 8, § 21 Abs. 3 Satz 2 GlüStV, §§ 9 f. AGGlüStV) sei sichergestellt, dass die Wettabgabe im gewählten System des Vertriebs über Zeitschriften-, Schreibwaren- und Tabakläden nicht als Geschäft des täglichen Lebens und unbedenkliche Freizeitbeschäftigung erscheint. Auch insoweit werden von der Revision keine wirksamen Verfahrensrügen erhoben.

26

Der Verwaltungsgerichtshof durfte des Weiteren zugrunde legen, dass das Ziel der Kanalisierung des vorhandenen Spieltriebs in geordnete und überwachte Bahnen und damit verbunden das Ziel des Jugend- und Spielerschutzes im Verbundbetrieb besser gewährleistet sind als bei einem Vertrieb über gesonderte Wettlokale. Nach seinen Feststellungen kann in den Annahmestellen des Verbundbetriebs eine soziale Kontrolle sichergestellt und eine Wettabgabe in der Anonymität verhindert werden; zudem ist der Verbundbetrieb geeignet, den Zugang zu Informationen und Maßnahmen der Suchtprävention zu erleichtern (vgl. Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 40). Auch die Kontrolle der Vermittler trägt dazu bei, der Spielsucht entgegenzuwirken und einen ausreichenden Spieler- und Jugendschutz zu gewährleisten.

27

Der Gesetzgeber war schließlich auch nicht verpflichtet, die Vermarktung des staatlichen Wettangebots mit einem Provisionsverbot zu belegen. Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, dies erübrige sich bei einem Vertrieb nur durch untergeordnete Nebentätigkeiten, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Die konsequente Ausrichtung am Ziel der Suchtbekämpfung verlangt keine Optimierung (vgl. Urteil des Senats vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 42).

28

Entgegen der Annahme der Revision verlangt die verfassungsrechtliche Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht die Einbeziehung sonstiger Glücksspielbereiche. Der Verwaltungsgerichtshof hat zu Recht darauf abgestellt, dass es insoweit allein auf eine konsequente und konsistente Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols ankommt (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 20. März 2009 a.a.O. Rn. 17 unter Verweis auf das Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276).

29

bb) Nicht mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar ist allerdings die berufungsgerichtliche Konkretisierung der Werbebeschränkung in § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV, soweit sie eine allgemeine Imagewerbung für den Deutschen Toto- und Lotto-Block ohne Differenzierung nach dem Aussagegehalt für rechtlich zulässig erachtet.

30

Zwar ist der Verwaltungsgerichtshof in Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts davon ausgegangen, dass sich die Werbung für das staatliche Wettangebot zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des Ziels, legale Wettmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeiten zum Wetten zu beschränken hat und nicht zum Wetten auffordern, anreizen und ermuntern darf (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 a.a.O. S. 318). Jedoch lassen seine Ausführungen im Zuge der Anwendung dieser Maßstäbe erkennen, dass er sich von einer unzutreffenden Unterscheidung zwischen zulässiger und unzulässiger Werbung hat leiten lassen.

31

Richtig ist, dass eine allgemeine Imagewerbung und die Verwendung einer Dachmarke nicht zwangsläufig unzulässig sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 52). Eine solche Werbung muss sich aber ebenfalls auf sachliche Information und Aufklärung über legale Wettmöglichkeiten beschränken. Sie darf auf die Legalität und Seriosität des Monopolangebots hinweisen, aber nach ihrem Aussagegehalt nicht zum Wetten motivieren. Die zulässige Kanalisierung der Wettleidenschaft rechtfertigt nur, bereits zum Wetten Entschlossene zum Monopolangebot hin zu lenken, nicht jedoch, noch Unentschlossene zur Teilnahme an Wetten anzureizen oder zu ermuntern (Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 48). Unzulässig sind daher stimulierende Bezugnahmen auf herausragende Sportereignisse oder die Verknüpfung auch rein informativer Hinweise mit der Ankündigung von Sonderausschüttungen oder anderen höheren oder zusätzlichen Gewinnchancen. Auch eine Aufmachung, die etwa durch befristete Angebote Entscheidungsdruck suggeriert, ist nicht erlaubt. Weist der Monopolträger auf eine Verwendung der geflossenen Geldmittel hin, ist dies unbedenklich, wenn es sich nach der konkreten Aufmachung nur um eine sachliche Information im Sinne einer Rechenschaftslegung ohne Bezug zu konkreten Spielmöglichkeiten handelt. Dagegen darf der Hinweis nicht mit einem solchen Bezug verknüpft und das Wetten selbst nicht zum sozialadäquaten oder gar wünschenswerten, positiv zu beurteilenden, sozial verantwortlichen Handeln aufgewertet werden (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 Rn. 39, 47, 57; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 51).

32

Dass der Verwaltungsgerichtshof die ihm vorgelegten Werbebeispiele nicht als Anhaltspunkte für eine systematisch zum Wetten anreizende Werbung gewertet hat und den entsprechenden Beweisanregungen nicht nachgegangen ist, lässt auf einen fehlerhaften rechtlichen Maßstab schließen. Die Verknüpfung populärer Sportereignisse mit befristeten Sonderausschüttungen und zum Teil hochwertigen "Boni" hat stimulierenden Charakter und ist nach ihrem Aussagegehalt darauf gerichtet, auch bis dahin Unentschlossene zum Wetten zu veranlassen.

33

c) Dagegen ist der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzt. Da er nur den jeweils zuständigen Normgeber verpflichtet, im Wesentlichen gleiche Sachverhalte gleich zu regeln, begründen Unterschiede zur bundesrechtlichen Normierung der Pferdesportwetten und des Betriebs der Geldspielautomaten keinen Gleichheitsverstoß. Die Fortgeltung der vereinzelt noch bestehenden, in der ehemaligen DDR erteilten Wettkonzessionen stellt mangels Regelungskompetenz des Landes Baden-Württemberg ebenfalls keine rechtfertigungsbedürftige Ungleichbehandlung dar. Glücksspiele im Rundfunk und anderen Telemedien (vgl. §§ 8a, 58 Abs. 4 RStV) werden vom Glücksspielstaatsvertrag erfasst (vgl. LTDrucks 14/1930 S. 6 zu § 3 GlüStV; LTDrucks 14/2705 S. 26 zu § 8a RStV; Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 54).

34

Hinsichtlich der Spielbanken liegt ebenfalls keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung vor. Für Spielbanken besteht in Baden-Württemberg zwar kein rechtliches, aber ein faktisches Monopol, weil die Beklagte Teilhaberin des Erlaubnisträgers ist. Außerdem hat der Gesetzgeber nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs in diesem Bereich eine Ausgangslage vorgefunden, die eine Differenzierung verfassungsrechtlich rechtfertigt. Aufgrund des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts zur Nichtigkeit von Teilen des Spielbankengesetzes von 1995, das ein staatliches Spielbankenmonopol vorsah (BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000 - 1 BvR 539/96 - BVerfGE 102, 197), war das Land Baden-Württemberg gezwungen, die berechtigten Belange der vorhandenen zwei privaten Spielbankenbetreiber zu berücksichtigen, die seit Jahrzehnten beanstandungsfrei ihre Unternehmen betrieben hatten. Eine vergleichbare Ausgangslage hat der Gesetzgeber bei Erlass der Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages nicht vorgefunden.

35

4. Der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs verstößt auch gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- bzw. Niederlassungsfreiheit. Die berufungsgerichtliche Annahme, die durch den Glücksspielstaatsvertrag bewirkten Beschränkungen seien mit beiden Grundfreiheiten vereinbar und wahrten den unionsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, gründet sich auf eine unrichtige Anwendung des Kohärenzkriteriums, das der Europäische Gerichtshof in seiner Rechtsprechung als Maßstab für die Geeignetheit des Eingriffs im unionsrechtlichen Sinne näher konkretisiert hat.

36

Der Kläger unterfällt in sachlicher und persönlicher Hinsicht dem Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit, soweit nicht die Niederlassungsfreiheit eingreift. Da sich die hier entscheidungserheblichen unionsrechtlichen Anforderungen an die Rechtmäßigkeit einer Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) und der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV) nicht unterscheiden, muss nicht geklärt werden, welches der beiden Freiheitsrechte einschlägig ist. Der Anwendung der Dienstleistungs- oder der Niederlassungsfreiheit auf die Vermittlung von Sportwetten stehen auch keine anderweitigen unionsrechtlichen Bestimmungen entgegen (vgl. Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 59).

37

Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV und der Ausschluss einer Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten an private Wettanbieter - auch - in anderen Mitgliedstaaten stellen eine rechtfertigungsbedürftige Beschränkung dieser Freiheit dar. Derartige staatliche Maßnahmen müssen vier Voraussetzungen erfüllen, um mit Unionsrecht in Einklang zu stehen: Sie müssen mit dem Diskriminierungsverbot vereinbar, nach Art. 62 i.V.m. Art. 51 AEUV (Ausübung öffentlicher Gewalt), Art. 52 AEUV (öffentliche Ordnung; Sicherheit; Gesundheit) oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt und geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten; ferner dürfen sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist.

38

a) Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot aus Art. 57 Abs. 3 AEUV verneint; denn die der Untersagungsverfügung der Beklagten zugrunde liegenden Rechtsnormen gelten nach den Feststellungen des Berufungsgerichts gleichermaßen für Inländer wie für Ausländer. Auch eine Anerkennung der von den österreichischen und britischen Behörden den dort jeweils ansässigen Wettanbietern erteilten Konzessionen zugunsten des Klägers ist im Hinblick auf das Diskriminierungsverbot unionsrechtlich nicht geboten (vgl. EuGH, Urteile vom 6. März 2007 - Rs. C-338/04 u.a., Placanica u.a. - Slg. 2007, I-1891 Rn. 48 f. und vom 8. September 2010 - Rs. C-46/08, Carmen Media - NVwZ 2010, 1422 Rn. 44).

39

Das Berufungsgericht ist ferner zu Recht davon ausgegangen, dass die durch den Glücksspielstaatsvertrag und die Ausführungsbestimmungen bewirkten Einschränkungen der Dienstleistungs- bzw. Niederlassungsfreiheit im Bereich der Sportwetten mit den in § 1 GlüStV genannten Zielen, insbesondere mit dem Ziel der Suchtbekämpfung und des Jugendschutzes unionsrechtlich legitimen Zwecken dienen (Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 66 ff.).

40

Mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich bleibt es jedem Mitgliedstaat überlassen, das angestrebte Schutzniveau zu bestimmen und zu beurteilen, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren. Die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen ist allein im Hinblick auf das national angestrebte Schutzniveau und die verfolgten Ziele zu beurteilen (EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - Rs. C-316/07 u.a., Markus Stoß u.a. - NVwZ 2010, 1409 Rn. 79 und Carmen Media, a.a.O. Rn. 46 m.w.N.). Danach ist es im Grundsatz unionsrechtlich nicht zu beanstanden, dass sich der Gesetzgeber für den Bereich der Sportwetten für ein staatliches Monopol entschieden hat (EuGH, Urteile vom 21. September 1999 - Rs. C-124/97, Läärä u.a. - Slg. 1999, I-6067 Rn. 37 und vom 8. September 2010, Carmen Media, a.a.O. Rn. 46 m.w.N.). Er war unionsrechtlich auch nicht gehindert, vor einer abschließenden wissenschaftlichen Klärung des Suchtpotenzials von Sportwetten mit festen Gewinnquoten präventive Regelungen zu erlassen, die durch begleitende Untersuchungen zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der getroffenen Maßnahmen ergänzt werden (vgl. EuGH, Urteile vom 13. November 2003 - Rs. C-42/02, Lindman - Slg. 2003, I-13519 Rn. 25 und vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 117 Ziff. 1a). Um dem aktuellen Defizit an belastbaren wissenschaftlichen Erkenntnissen zu begegnen, haben die Normgeber in § 10 Abs. 1 GlüStV die Berufung eines unabhängigen Fachbeirates zur Beratung der Länder vorgesehen, der sich aus Experten in der Bekämpfung der Glücksspielsucht zusammensetzt. Darüber hinaus haben die Länder gemäß § 11 GlüStV die wissenschaftliche Forschung zur Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren sicherzustellen. Das Berufungsgericht hat vor diesem Hintergrund unionsrechtlich zu Recht keinen Anlass gesehen, die Gefahrenprognose des Gesetzgebers in Frage zu stellen (vgl. bereits Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 73 ff.).

41

b) Das Berufungsgericht hat aber revisionsrechtlich fehlerhaft angenommen, das Sportwettenmonopol sei im unionsrechtlichen Sinne verhältnismäßig und insbesondere geeignet, die legitimen Ziele der Suchtbekämpfung und des Spieler- und Jugendschutzes zu erreichen.

42

Eine Monopolregelung, die auf diese zwingenden Gründe des Allgemeininteresses gestützt wird, muss ebenso wie ihre Anwendung in der Praxis geeignet sein, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beiträgt (EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01, Gambelli u.a. - Slg. 2003, I-13031 Rn. 67, vom 3. Juni 2010 - Rs. C-258/08, Ladbrokes - NVwZ 2010, 1081 Rn. 21 sowie vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 88 ff. und Carmen Media, a.a.O. Rn. 55, 64 ff.). Innerhalb dieses sog. Kohärenzgebots lassen sich zwei Anforderungen unterscheiden. Zum einen muss der Mitgliedstaat die Gemeinwohlziele, denen die beschränkende Regelung dienen soll und die diese legitimieren sollen, im Anwendungsbereich der Regelung auch tatsächlich verfolgen; er darf nicht in Wahrheit andere Ziele - namentlich solche finanzieller Art - anstreben, welche die Beschränkung nicht legitimieren könnten (EuGH, Urteile vom 21. Oktober 1999 - Rs. C-67/98, Zenatti - Slg. 1999, I-7289 Rn. 35 ff., vom 6. November 2003, Gambelli, a.a.O. Rn. 67 ff. und vom 8. September 2010, Carmen Media, a.a.O. Rn. 65; vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 77, 80). Zum anderen darf die in Rede stehende Regelung nicht durch die Politik in anderen Glücksspielsektoren konterkariert werden. Zwar ist der Mitgliedstaat nicht verpflichtet, in sämtlichen Glücksspielsektoren dieselbe Politik zu verfolgen; das Kohärenzgebot ist kein Uniformitätsgebot (vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 95 f. und Carmen Media, a.a.O. Rn. 62 f.; vgl. auch Urteile vom 10. März 2009 - Rs. C-169/07, Hartlauer - Slg. 2009, I-1721 Rn. 60). Es verlangt auch keine Optimierung der Zielverwirklichung. Das gewinnt Bedeutung namentlich in Mitgliedstaaten wie Deutschland, zu deren Verfassungsgrundsätzen eine bundesstaatliche Gliederung in Länder mit je eigener Gesetzgebungsautonomie gehört (vgl. Art. 28 Abs. 1, Art. 79 Abs. 3, Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG). Jedoch dürfen in anderen Glücksspielsektoren - auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedstaates zuständig sind - nicht Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet werden, die - sektorenübergreifend - zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird (EuGH, Urteile vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 106 und Carmen Media, a.a.O. Rn. 68 f.; vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 a.a.O. Rn. 82).

43

Das Ziel, die Spielsucht zu bekämpfen und den Spieltrieb von Verbrauchern in kontrollierte legale Bereiche zu lenken, kann nur dann in kohärenter und systematischer Weise verfolgt werden, wenn der Monopolträger darauf verzichtet, die Wettbereitschaft zu fördern. Er darf dem Wetten kein positives Image verleihen, indem er auf eine gemeinnützige Verwendung der erzielten Einnahmen hinweist, und die Anziehungskraft des Wettspiels nicht durch zugkräftige Werbebotschaften erhöhen, die bedeutende Gewinne in Aussicht stellen (EuGH, Urteil vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., a.a.O. Rn. 103) oder sonst eine zum Wetten stimulierende Aussage treffen. Werbung, die über eine Information und Aufklärung bezüglich legaler Möglichkeiten zum Sportwetten hinausgeht und einzelne Sportereignisse mit der Möglichkeit zusätzlicher oder höherer Gewinne verknüpft, wirkt dieser Zielsetzung entgegen. Wie gezeigt (oben 3. b. bb.), wird der Beschluss des Berufungsgerichts diesen Anforderungen nicht gerecht.

44

Die Annahme des Berufungsgerichts, eine sektorenübergreifende Kohärenzprüfung sei nicht erforderlich, vernachlässigt die zweite Anforderung des Kohärenzgebots und versäumt zu prüfen, ob die rechtliche Regelung anderer Glücksspielbereiche mit vergleichbarem oder höherem Suchtpotenzial oder die dortige Praxis die mit dem Monopol verfolgten Ziele konterkarieren. Dabei sind die Besonderheiten der jeweiligen Glücksspielart in Rechnung zu stellen (EuGH, Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media, a.a.O. Rn. 60 f.). Die in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs entwickelten Kriterien machen deutlich, dass eine Kohärenz nur entfällt, wenn die Politik dem mit der Monopolregelung verfolgten Ziel aktiv zuwider handelt oder wenn Zuwiderhandlungen im Verwaltungsvollzug systematisch geduldet werden und deshalb auf strukturelle Mängel der Aufsichts- und Sanktionsregelungen hindeuten.

45

Das Sportwettenmonopol wird durch das Konzessionsmodell im Pferderennwettbereich nicht konterkariert. Die Erreichbarkeit der mit dem Sportwettenmonopol verfolgten Ziele wird dadurch schon deshalb nicht in Frage gestellt, weil die Pferdewetten nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs im Verhältnis zum gesamten Glücksspielbereich eine nur sehr untergeordnete Rolle spielen und sich auf ein enges und deshalb leicht überschaubares Sportgeschehen beziehen. Wirksame Verfahrensrügen wurden dagegen nicht erhoben. Der Einwand der Revision, der Pferdesportwettenmarkt stelle mit 250 Mio. € Umsatz pro Jahr mit steigender Tendenz die zweitumsatzstärkste Sportwette mit einem höheren Suchtpotenzial dar, als es Oddset-Wetten aufweisen, weshalb das Sportwettenmonopol in sich widersprüchlich und inkohärent sei, berücksichtigt zudem nicht, dass als Vergleichsmaßstab für eine umfassende Kohärenzbetrachtung der gesamte Glücksspielmarkt heranzuziehen ist und nicht nur der Bereich der Sportwetten. Unabhängig davon hat das Fehlen eines Monopols im Bereich der Pferdesportwetten nicht zur Folge, dass das Ziel der Suchtbekämpfung mit dem Monopol im sonstigen Sportwetten- und im Lotteriebereich nicht mehr wirksam verfolgt werden kann (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010, Carmen Medien, a.a.O. Rn. 68). Denn der Staat verfolgt auch im Bereich der Pferdesportwetten keine Politik, die darauf abzielt, zur Teilnahme an diesen Spielen zu ermuntern. Namentlich gilt auch für diese Wetten gemäß § 2 Abs. 2 des Rennwett- und Lotteriegesetzes (RennwLottG) ein § 4 Abs. 4 GlüStV entsprechendes Internetverbot (siehe Urteil vom 1. Juni 2011 - BVerwG 8 C 5.10 -).

46

Was den Bereich der Sportwetten anbelangt, die auf der Grundlage von Erlaubnissen nach den gewerberechtlichen Vorschriften der ehemaligen DDR veranstaltet und vermittelt werden, so hat der Verwaltungsgerichtshof zutreffend darauf abgestellt, dass das unionsrechtliche Kohärenzgebot nicht verlangt, alle Inhaber "alter" Genehmigungen sogleich dem staatlichen Sportwettenmonopol unterzuordnen. Entscheidend sei vielmehr, dass eine weitere Ausdehnung des Sektors der Sportwetten verhindert werde. Dazu hat der Verwaltungsgerichtshof in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, dass die auf Alt-Rechten beruhenden Sonderfälle nicht zu einer systemwidrigen, mit den Zielen des § 1 GlüStV unvereinbaren Ausweitung des Sportwettenangebots führen. Eine Politik der Expansion und ein strukturelles Defizit im Vollzug lassen sich hieraus nicht entnehmen, zumal die Länder auch gegenüber diesen sog. Alt-Rechten bestrebt sind, die Zielsetzungen des Glücksspielstaatsvertrages durchzusetzen (vgl. Urteil vom 1. Juni 2011 - BVerwG 8 C 5.10 -).

47

Die vom Verwaltungsgerichtshof für den Bereich der Spielbanken getroffenen Feststellungen lassen ebenfalls nicht auf eine in sich widersprüchliche und expansive Glücksspielpolitik schließen. Der Verwaltungsgerichtshof hat zugrunde gelegt, dass die für den Spielbankensektor geltenden Regelungen des GlüStV (vgl. § 2 Satz 2 GlüStV) sowie die weiteren Beschränkungen im Spielbankengesetz in vergleichbarer Weise wie im Sportwettensektor der Bekämpfung der Wettsucht und der mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren dienen. Bedenken hinsichtlich einer konsistenten bereichsübergreifenden Glücksspielpolitik im Verhältnis zum Spielbankensektor anderer Länder hat der Verwaltungsgerichtshof im Hinblick auf die Mitteilung der Bundesregierung an die EU-Kommission vom 20. Mai 2008 (ZfWG 2008 S. 173) nicht gesehen. Dagegen hat die Revision keine durchgreifenden Verfahrensrügen erhoben, so dass der Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO an diese Feststellungen gebunden ist.

48

Für den Bereich des in der Spielverordnung geregelten Automatenspiels musste der Verwaltungsgerichtshof nicht schon wegen der mit der 5. Änderungsverordnung (BGBl I 2005 S. 3495) verbundenen Liberalisierung von einer Inkohärenz ausgehen. Die Absicht des Gesetzgebers, einen bestimmten Glücksspielbereich zu liberalisieren, zwingt nicht schon für sich genommen zu der Annahme, das mit der Monopolregelung im Sportwettenbereich verfolgte Ziel lasse sich damit nicht mehr erreichen. Wird jedoch eine solche Liberalisierung trotz vergleichbaren oder höheren Suchtpotenzials als im Monopolbereich nicht durch ausreichende Maßnahmen zum Spieler- und Jugendschutz ausgeglichen, kann dies zur Folge haben, dass das Ziel des Monopols konterkariert wird. Deshalb hätte der Verwaltungsgerichtshof prüfen müssen, ob das Suchtpotenzial des Automatenspiels mindestens gleich groß wie das der Sportwetten ist, und bejahendenfalls, ob die zum Spieler- und Jugendschutz getroffenen Maßnahmen ausreichen. Dabei hätte er auch die tatsächlichen Auswirkungen der Liberalisierung und deren mögliche Folgewirkungen auf den gesamten Glücksspielbereich, mithin auch die Sportwetten, berücksichtigen und klären müssen, inwieweit dadurch die Geeignetheit der Monopolregelung im Bereich der Sportwetten in Frage gestellt wird.

49

5. Der angefochtene Beschluss beruht auf den festgestellten Verstößen gegen Art. 12 Abs. 1 GG und gegen die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungs- oder Niederlassungsfreiheit. Er stellt sich nicht im Sinne von § 144 Abs. 4 VwGO aus anderen Gründen als richtig dar. Ob die Untersagungsverfügung der Beklagten in der Gestalt des Widerspruchsbescheides rechtmäßig ist, lässt sich auf der Grundlage der vom Berufungsgericht getroffenen Tatsachenfeststellungen nicht abschließend beurteilen.

50

Bei verfassungskonformer Auslegung des § 5 Abs. 1 und 2 GlüStV, die keine anlassbezogene Werbung des Monopolträgers mit Hinweisen auf zusätzliche Gewinne und eine gemeinnützige Verwendung der Wetteinnahmen zulässt, kommt es darauf an, inwieweit eine danach unzulässige Werbung in Baden-Württemberg seit dem 1. Januar 2009 tatsächlich betrieben und von den Überwachungsbehörden nicht konsequent verfolgt und unterbunden wird. Dazu hat der Verwaltungsgerichtshof - nach seiner Rechtsauffassung konsequent - bislang keine Feststellungen getroffen.

51

Sie sind auch nicht entbehrlich, weil die Frage der unionsrechtlichen Kohärenz auf der Grundlage der bereits festgestellten Tatsachen zu beantworten wäre. Ob die im Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen über das staatliche Glücksspielmonopol im Bereich der Sportwetten im unionsrechtlichen Sinne geeignet sind, zum Erreichen der legitimen Zwecke der Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV), des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV), der Begrenzung des Glücksspielangebots sowie der Lenkung der Wettleidenschaft (§ 1 Nr. 2 GlüStV) und der vorbeugenden Kriminalitätsbekämpfung (§ 1 Nr. 4 GlüStV) beizutragen, lässt sich auf der Grundlage der vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen hinsichtlich der Werbung und des Automatenspiels nicht hinreichend beurteilen.

52

Die Sache war daher nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO zur weiteren Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 15 000 € festgesetzt.

I

1

Die Klägerin, eine Gesellschaft nach englischem Recht mit Sitz in L., vermittelt auf der Grundlage einer Genehmigung der britischen Gambling Commission vom 6. August 2010 Glücksspiele der Gesellschaft "M.". Dabei handelt es sich um Wetten von Spielteilnehmern auf den Ausgang der Ziehung von Gewinnzahlen der von den Mitgliedern des Deutschen Lotto- und Totoblocks veranstalteten Lotterien "Lotto 6 aus 49", "Spiel 77", "Super 6", "Glücksspirale", "Keno" und "Plus 5", der von ihr und europäischen Partnerlotterien veranstalteten Lotterie "Euromilliones", der von der spanischen Staatslotterie veranstalteten "Loteria de Navidad" und der von europäischen Lotterien veranstalteten Lotterie "Eurojackpot". Ferner vermittelt die Klägerin die Teilnahme an von "M." veranstalteten virtuellen "Rubbellos-Spielen".

2

Der Klägerin wurde mit Bescheid des Beklagten vom 9. August 2010 untersagt, im Land Sachsen-Anhalt über die von ihr betriebene Internetseite ... die Beteiligung an den dort aufrufbaren Angeboten an Glücksspielen, insbesondere als gewerblicher Organisatorin von Lotterie-Spielgemeinschaften, zu vermitteln, zum Abschluss entsprechender Verträge aufzufordern und auf der Internetseite .  für Glücksspiele zu werben und werben zu lassen. Für den Fall, dass sie die angeordneten Maßnahmen nicht binnen vier Wochen ab Zustellung des Bescheides umsetze, wurde ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 50 000 € angedroht. Der von dem Beklagten per Post (Einschreiben gegen Rückschein) an die L. Adresse der Klägerin versandte Bescheid ging dieser am 13. August 2010 zu (vgl. "Received"-Stempelaufdruck auf der von der Klägerin vorgelegten Kopie des Bescheides, GA Band III Bl. 3).

3

Das Verwaltungsgericht Halle hat auf die dagegen erhobene Klage den Bescheid des Beklagten vom 9. August 2010 mit Urteil vom 30. November 2011 mit der Begründung aufgehoben, die dem Bescheid zugrunde liegenden Rechtsvorschriften (§ 4 Abs. 1 GlüStV und § 13 GlüG LSA) verstießen gegen Rechtsvorschriften der Europäischen Union und seien daher nicht anzuwenden. Daher verbleibe mangels anderer Rechtsgrundlagen "der Befund einer genehmigungsfreien Situation, die das Land Sachsen-Anhalt bis heute nicht beseitigt" habe. Im Hinblick auf die Klägerin stehe dies bereits rechtskräftig fest; insoweit sei auf das von ihr erstrittene Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. November 2010 im Verfahren VG 3 A 156/09 HAL zu verweisen. Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Berufung des Beklagten mit Urteil vom 19. Februar 2014 das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle abgeändert, die Klage abgewiesen und die Revision nicht zugelassen. Dagegen wendet sich die Beschwerde der Klägerin.

II

4

Die Beschwerde der Klägerin, mit der sie alle Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO geltend macht, hat keinen Erfolg.

5

1. Die erhobenen Verfahrensrügen (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) eines Verstoßes gegen § 86 Abs. 1 VwGO sowie einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör nach § 108 Abs. 2 VwGO sind jedenfalls unbegründet.

6

a) Soweit die Klägerin mit ihrer Beschwerde rügt, das Berufungsgericht habe die Akten des mit dem rechtskräftigen Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. November 2010 abgeschlossenen Verfahrens VG 3 A 156/09 HAL nicht beigezogen und ihr keine Gelegenheit gegeben, hierzu Ergänzendes vorzutragen, ist eine Verletzung der Amtsermittlungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) nicht ersichtlich.

7

Die Klägerin zieht nicht in Zweifel, dass das vorbezeichnete rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. November 2010 - VG 3 A 156/09 HAL - dem Berufungsgericht vollständig vorgelegen hat. Damit war das Oberverwaltungsgericht in die Lage versetzt, Gegenstand und Reichweite der Rechtskraftwirkung des Urteils ohne Beiziehung der Gerichtsakten und weiterer Beiakten zu prüfen und zu beurteilen.

8

Rechtskräftige Urteile binden nur insoweit, als über den Streitgegenstand entschieden worden ist. Streitgegenstand ist der prozessuale Anspruch, der durch die erstrebte, im Klageantrag zum Ausdruck gebrachte Rechtsfolge sowie durch den Klagegrund, nämlich den Sachverhalt, aus dem sich die Rechtsfolge ergeben soll, gekennzeichnet ist (BVerwG, Urteile vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 -BVerwGE 96, 24 <25> und vom 31. August 2011 - 8 C 15.10 - Buchholz 428 § 6 VermG Nr. 75 Rn. 20 m.w.N.; Beschluss vom 14. November 2007 - 8 B 81.07 - ZOV 2008, 53; jeweils m.w.N.). Die gerichtliche Entscheidung ist demgemäß die im Entscheidungssatz ("Tenor") des Urteils sich verkörpernde Rechtsfolge als Ergebnis der Subsumtion des Sachverhalts unter das Gesetz (BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 - BVerwGE 96, 24 <26>; BGH, Großer Senat für Zivilsachen, Beschluss vom 20. Mai 1954 - GSZ 6/53 - BGHZ 13, 265 <279>; Urteil vom 17. Februar 1983 - III ZR 184/81 - NJW 1983, 2032 = juris Rn. 13), also der konkrete Rechtsschluss vom Klagegrund auf das Vorliegen oder Nichtvorliegen der begehrten Rechtsfolge anhand des die Entscheidung unmittelbar tragenden Rechtssatzes. Auf diesen unmittelbaren Gegenstand des Urteils ist die Rechtskraft beschränkt. § 121 VwGO verhindert damit, dass eine derartige gerichtliche Entscheidung in einem weiteren Verfahren zwischen denselben Beteiligten einer erneuten Sachprüfung zugeführt werden kann. Hingegen erstreckt sich die Rechtskraft nicht auf die einzelnen Urteilselemente, also nicht auf die tatsächlichen Feststellungen, die Feststellung einzelner Tatbestandsmerkmale und sonstige Vorfragen oder Schlussfolgerungen, auch wenn diese für die Entscheidung tragend gewesen sind (BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 - BVerwGE 96, 24 <26>; BGH, Beschluss vom 20. Mai 1954 - GSZ 6/53 - BGHZ 13, 265 <279>; Urteile vom 17. März 1964 - Ia ZR 193/63 - BGHZ 42, 340 <350>, vom 25. September 1972 - VIII ZR 81/71 - NJW 1972, 2268 <2269> und vom 3. Oktober 1980 - V ZR 125/79 -NJW 1981, 1045). Für die Feststellung der Rechtskraftwirkungen eines Urteils reicht damit im Regelfall die Kenntnis der Entscheidungsformel sowie des Tatbestandes und der Entscheidungsgründe aus. Allenfalls dann, wenn ein rechtskräftiges Urteil ohne oder mit abgekürzter Begründung ergangen ist, kann der Rückgriff auf die Prozessakte notwendig werden (vgl. dazu u.a. Rennert, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 121 Rn. 21).

9

Danach war hier eine Beiziehung der von der Klägerin bezeichneten Gerichtsakten und/oder Beiakten des Verfahrens VG 3 A 156/09 HAL nicht erforderlich. Aus dem Tenor des in Rede stehenden Urteils des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. November 2010 - VG 3 A 156/09 HAL - ergab sich eindeutig die rechtskräftige Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass die Klägerin "für die beantragte Tätigkeit keiner Erlaubnis bedarf". Aus dem Tatbestand des Urteils war ersichtlich, für welche Lotterien welcher Lotteriegesellschaften die Klägerin eine Vermittlungserlaubnis beantragt hatte. Diese waren nicht identisch mit den vorliegend streitgegenständlichen Lotterien und der hier in Rede stehenden Lotteriegesellschaft. Das Berufungsgericht hat im hier angegriffenen Urteil entgegen der Auffassung der Klägerin und in Abweichung von dem vorinstanzlichen Urteil des Verwaltungsgerichts dem rechtskräftigen Urteil vom 11. November 2010 nichts dafür entnehmen können, dass dieses über den klaren Wortlaut des Tenors und über den Klageantrag hinaus festgestellt haben könnte, dass die Vermittlung von erlaubten oder unerlaubten Lotterien jeglicher Art und durch jegliche Lotteriegesellschaft im In- oder Ausland in Sachsen-Anhalt erlaubnisfrei zulässig wäre. Auf der Grundlage dieser Feststellungen hat das Oberverwaltungsgericht rechtsfehlerfrei keinen Anlass gesehen, die Gerichtsakten des Verfahrens VG 3 A 156/09 HAL beizuziehen, um aufzuklären, was Inhalt des rechtskräftigen Urteils ist. Ein Verstoß gegen die Amtsermittlungspflicht des Berufungsgerichts ist damit nicht ersichtlich.

10

b) Auch den Anspruch der Klägerin auf rechtliches Gehör (§ 108 Abs. 2 VwGO) hat das Oberverwaltungsgericht nicht verletzt.

11

Nach § 108 Abs. 2 VwGO darf das Gericht seine Entscheidung nur auf Tatsachen und Beweisergebnisse stützen, zu denen die Beteiligten sich äußern konnten. Den Prozessbeteiligten wird die Gelegenheit, sich zu dem entscheidungserheblichen Sachverhalt zu äußern, dann prozessordnungswidrig vorenthalten, wenn das Gericht einen bis dahin nicht erörterten rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung macht und so dem Rechtsstreit eine Wendung gibt, mit der ein Beteiligter nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen brauchte (BVerfG, Beschluss vom 29. Mai 1991 - 1 BvR 1383/90 - BVerfGE 84, 188 <190>; Kammerbeschluss vom 2. Januar 1995 - 1 BvR 320/94 - NJW 1996, 45; BVerwG, Urteile vom 10. April 1991 - 8 C 106.89 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 235 und vom 24. September 1992 - 3 C 88.88 - Buchholz 451.512 MGVO Nr. 61; Beschluss vom 12. März 2009 - 3 B 2.09 - juris). Das war hier jedoch nicht der Fall.

12

Die anwaltlich vertretene Klägerin hatte hinreichende Gelegenheit, sich schriftsätzlich sowie jedenfalls in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht am 19. Februar 2014 zu dem entscheidungserheblichen Sachverhalt in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zu äußern. Dies betrifft auch die Möglichkeit, zu der mit der ab 1. Juli 2012 wirksam gewordenen Novellierung des Glücksspielstaatsvertrages neu eingeführten Vorschrift des § 4 Abs. 5 GlüStV (Glücksspielstaatsvertrag) sowie zu der Frage Stellung zu nehmen, "ob die Spielmöglichkeit durch einen Höchsteinsatz begrenzt ist und ob das Angebot der Klägerin ausreichende Vorkehrungen zur Authentifizierung und Identifizierung Jugendlicher und ausgeschlossener Spieler ermöglicht". Dabei war der Klägerin und ihrem Prozessbevollmächtigten bekannt, dass der Beklagte für seinen Zuständigkeitsbereich davon ausging, die von der Klägerin ausgeübte Tätigkeit der Vermittlung öffentlicher Glücksspiele sei nicht erlaubnisfähig. Wenn die Klägerin der Meinung war, nach dem neuen § 4 Abs. 5 GlüStV sei dies nunmehr anders zu beurteilen, stand es ihr und ihrem Prozessbevollmächtigten frei, dies spätestens in der mündlichen Verhandlung substantiiert darzulegen. Dass das Berufungsgericht die Frage der Erlaubnisfähigkeit im Hinblick auf § 4 Abs. 5 GlüStV prüfen würde, konnte und durfte jedenfalls für einen hinreichend sachkundigen Prozessbevollmächtigten in Kenntnis der einschlägigen Rechtsprechung keine Überraschung sein.

13

Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin nach den gerichtlichen Feststellungen im Land Sachsen-Anhalt und in anderen Ländern der Bundesrepublik Deutschland nicht über eine Erlaubnis für die Vermittlung der von ihr vertriebenen Glücksspiele verfügt und dass das Verhältnismäßigkeitsgebot die Beklagte nicht verpflichtet, eine formell illegale Tätigkeit zu dulden. Das wäre allenfalls dann anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllte und dies offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar ist, so dass die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich ist. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigen dagegen ein Einschreiten. In diesem Fall war und ist die Untersagung notwendig, um die Klärung im Erlaubnisverfahren zu sichern und so zu verhindern, dass durch die unerlaubte Tätigkeit vollendete Tatsachen geschaffen und ungeprüfte Gefahren verwirklicht werden (stRspr, vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 39.12 - NVwZ-RR 2014, 94 = juris m.w.N.). Aus den Urteilen des Senats vom 24. November 2010 (8 C 13.9 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 273), vom 1. Juni 2011 (8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 Rn. 55) und vom 11. Juli 2011 (8 C 11.9 - juris Rn. 53) ergibt sich, wie der Senat mehrfach dargelegt hat (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 284 = juris Rn. 55 und vom 20. Juni 2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 52), nichts anderes.

14

Auch die Einbeziehung der Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) der Klägerin in die gerichtliche Prüfung durch das Berufungsgericht hat dem Rechtsstreit keine Wendung gegeben, mit der ein Beteiligter nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen brauchte. Die Klägerin selbst hatte diese AGB mit ihrem Schriftsatz vom 7. März 2011 in das Verfahren eingeführt und sich mit diesen darin (ebd., Seite 12) auseinandergesetzt. Zudem stellt auch die Klägerin nicht in Abrede, dass die diesbezüglichen Fragen der Erlaubnisfähigkeit der in Rede stehenden Tätigkeit in der mündlichen Verhandlung erörtert worden sind. Im Übrigen geht die Gehörsrüge an der maßgeblichen Auffassung des Oberverwaltungsgerichts vorbei, wonach entgegen § 4 Abs. 5 Nr. 1 und 2 GlüStV auf der Website keine Vorkehrungen getroffen wurden, um die Identifizierung und Authentifizierung gesperrter Spieler und den zulässigen Höchsteinsatz je Spieler zu gewährleisten. Die Richtigkeit dieser Feststellung greift die Beschwerde nicht an.

15

2. Keinen Erfolg hat auch die von der Klägerin erhobene Divergenzrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

16

Die (Rechts-)Behauptung der Klägerin, das Oberverwaltungsgericht sei im angegriffenen Urteil von dem vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 16. Oktober 2013 - 8 C 21.12 - aufgestellten Rechtssatz abgewichen, dass "eine glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung nicht hinreichend bestimmt ist, wenn sie eine abstrakt-generelle Regelung (des Gesetzes) wiedergibt, ohne zu konkretisieren, was von dem Adressaten im Einzelnen gefordert wird", trifft nicht zu. Der in der Beschwerdebegründung als davon abweichend angeführte Rechtssatz, "dass eine glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung auch dann inhaltlich hinreichend bestimmt ist, wenn sie eine abstrakt-generelle Regelung wiedergibt, ohne zu konkretisieren, was von dem Adressaten im Einzelnen gefordert wird", findet sich im angegriffenen Urteil weder ausdrücklich noch sinngemäß. In der Beschwerdebegründung wird insoweit auch keine genaue Fundstelle im Urteil des Oberverwaltungsgerichts angegeben. An keiner Stelle hat dieses den von der Klägerin in der Beschwerdebegründung angeführten abstrakten Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts in Zweifel gezogen.

17

Soweit die Klägerin zum Ausdruck bringen wollte, das Oberverwaltungsgericht habe im angegriffenen Urteil den angeführten abstrakten Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts fehlerhaft angewandt oder nicht hinreichend beachtet, reicht dies nicht aus, um eine Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zu begründen. Denn das Aufzeigen einer - tatsächlich oder vermeintlich - fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die das Bundesverwaltungsgericht oder der Gemeinsame Senat der obersten Bundesgerichte oder das Bundesverfassungsgericht in der Rechtsprechung aufgestellt haben, genügt den Anforderungen einer Divergenzrüge nicht (stRspr, vgl. dazu u.a. BVerwG, Beschluss vom 9. September 2011 - 8 B 15.11 - ZOV 2011, 226). Davon abgesehen, ist für eine fehlerhafte Anwendung auch nichts ersichtlich (vgl. UA S. 15 Abs. 3).

18

3. Auch die von der Klägerin erhobenen Grundsatzrügen haben keinen Erfolg.

19

Mit keiner der von ihr in der Beschwerdebegründung innerhalb der Begründungsfrist (5. Mai 2014) aufgeworfenen Fragen wird eine bestimmte, höchstrichterlich noch ungeklärte und für die Revisionsentscheidung erhebliche Rechtsfrage des revisiblen Rechts bezeichnet, der eine allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukäme (vgl. zu diesen Kriterien u.a. BVerwG, Beschlüsse vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14 und vom 17. Oktober 2012 - 8 B 47.12 - Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 208).

20

a) Die Fragen,

"Liegt der Ort, an dem im Sinne von § 3 Abs. 4 GlüStV die Möglichkeit der Teilnahme an Glücksspielen (Wetten) eröffnet wird, dort, wo das Wettgeschäft nach der Ausgestaltung des Wettangebots im konkreten Fall zustande kommen soll (so UA S. 11)?,

Genügt es dabei - wie das Berufungsgericht meint (UA S. 11) -, dass ein Veranstalter - oder hier Vermittler - die Möglichkeit der Teilnahme aus Deutschland heraus auf einer Internetseite eröffnet?"

sind in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht klärungsbedürftig.

21

Unmittelbar aus § 3 Abs. 4 GlüStV ergibt sich, dass ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Es ist höchstrichterlich bereits geklärt, dass etwa ein ausländischer Glücksspielveranstalter, der Wettscheine nach Deutschland versendet und Wetten von dort auf dem Postwege, per Telefax oder telefonisch entgegennimmt, auch in Deutschland ein Glücksspiel veranstaltet (BGH, Urteil vom 14. März 2002 - I ZR 279/99 - NJW 2002, 2175). Entsprechendes gilt, wenn der Veranstalter oder ein Vermittler auf einer Internetseite die Möglichkeit eröffnet, sich am Glücksspiel zu beteiligen. In diesem Fall wird das Glücksspiel auch an dem Ort veranstaltet oder vermittelt, wo der Nutzer des Internets das Wettangebot annehmen kann (BGH, Urteil vom 1. April 2004 - I ZR 317/01 - NJW 2004, 2158; vgl. auch OVG Münster, Beschluss vom 14. Mai 2004 - 4 B 2096/03 - GewArch 2004, 339 und OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 - ZfWG 2006, 323 = juris Rn. 18). Dementsprechend ist der Senat ohne Weiteres von der Geltung des Internetverbots für Wettanbieter mit Sitz in anderen Mitgliedstaaten der Union ausgegangen (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 - BVerwGE 140, 1 Rn. 31). Die Möglichkeit zur Teilnahme am Glücksspiel per Internet wird dort eröffnet, wo der Spieler die reale Möglichkeit hat, seinen Wett-Tipp gegenüber dem Vermittler oder Veranstalter verbindlich abzugeben. Dafür ist hinreichend, dass die Internetpräsenz auf die Entgegennahme von Spiel- oder Vermittlungsaufträgen zumindest auch aus dem betreffenden (Bundes-)Land angelegt ist und nicht durch technische oder andere Vorkehrungen verhindert wird. Die bloße Aufrufbarkeit (etwa von Internetseiten) ohne die Möglichkeit der Eröffnung der Spielteilnahme aus Deutschland heraus (zweite Teilfrage) reicht dagegen nicht aus.

22

b) In dem angestrebten Revisionsverfahren nicht klärungsbedürftig sind auch die in der Beschwerdebegründung aufgeworfenen Fragen,

"Gilt unabhängig vom deutschen Lotteriemonopol und unabhängig von den unionsrechtlichen Anforderungen der Diskriminierungsfreiheit und der Kohärenz der deutschen Online-Glücksspiel-Regulierung nach dem GlüStV ein Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von Spielinteressenten aus einem deutschen Bundesland zu einem im Ausland lizenzierten Zweitlotterie-Veranstalter im Sinne einer allgemeinen Zuverlässigkeitsprüfung?,

Oder führt der Umstand, dass Vermittlungserlaubnisse für Online-Lotterien nach dem GlüStV von vornherein nur zu

deutschen staatlichen Lotterien erteilt werden können, aber nicht zu vergleichbaren, nicht einmal zu strukturgleichen, im EU-Ausland zugelassenen Zweitlotterien, aus unionsrechtlichen Gründen zur vollständigen Unanwendbarkeit des Erlaubnisvorbehalts?".

23

In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ist bereits geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren. Die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen ist allein im Hinblick auf das national angestrebte Schutzniveau und die verfolgten Ziele zu beurteilen (EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-316/07 u.a. [ECLI:EU:C:2010:504], Markus Stoß u.a. - Rn. 79 und - C-46/08 [ECLI:EU:C:2010:505], Carmen Media - Rn. 46 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 m.w.N.). Ferner ist geklärt, dass der in dem am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag normierte Erlaubnisvorbehalt unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Sportwettenmonopols verfassungskonform ist und auch nicht gegen Unionsrecht verstößt (vgl. u.a. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 ; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 273 Rn. 73, 77 ff. m.w.N.). Solange das Sportwettenmonopol der bisherigen Monopolträger in Deutschland bestand, diente er nicht allein dem Schutz des Monopols, sondern auch unabhängig davon den verfassungs- wie unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. Das in dem jeweiligen Landesgesetz näher geregelte Erlaubnisverfahren soll die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des Jugend- und Spielerschutzes nach §§ 4 ff. GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung und des Vertriebs von Sportwetten nach §§ 19, 21 GlüStV beachtet werden. Diese gesetzlichen Anforderungen sind im Hinblick auf das damit verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen (vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 273 Rn. 80 f., 83). Darüber hinaus waren sie jedenfalls bis zu der mit Wirkung vom 1. Juli 2012 erfolgten Änderung des Glücksspielstaatsvertrages hinreichend bestimmt, transparent und nicht diskriminierend. Gegen etwa rechtswidrige Ablehnungsentscheidungen stehen wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung (zu diesen Anforderungen vgl. EuGH, Urteile vom 9. September 2010 - C-64/08 [ECLI:EU:C:2010:506], Engelmann - Rn. 54 f., vom 19. Juli 2012 - C-470/11 [ECLI:EU:C:2012:505], SIA Garkalns - Rn. 42 ff. sowie vom 24. Januar 2013 - C-186/11 und C-209/11 [ECLI:EU:C:2012:582], Stanleybet Int. Ltd. u.a. - Tenorziffer 3 und Rn. 47 f.). Nichts anderes gilt mit Blick auf das staatliche Lotteriemonopol für den Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von Lotterien. Bei den Wetten auf den Ausgang von Lotterien handelt es sich um Glücksspiel im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Mit der Beschwerde wird nicht nachvollziehbar dargelegt, dass sich mit den seit dem 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Änderungen des Glücksspielstaatsvertrages hinsichtlich des Erlaubnisvorbehalts für Vermittler insoweit Wesentliches geändert hätte, so dass nunmehr der geltend gemachte revisionsgerichtliche Klärungsbedarf besteht.

24

c) Gleiches gilt im Ergebnis auch hinsichtlich der mit der Beschwerde aufgeworfenen Rechtsfrage,

"Ist eine Regelung wie § 4 Abs. 1 GlüStV, die ein gewerbliches Online-Vermittlungsangebot von der Erlaubnis der zuständigen Behörde abhängig macht, (auch im unionsrechtlich nicht harmonisierten Bereich) unionsrechtskonform dahin auszulegen, dass eine gleichwertige EU-ausländische Aufsicht über den Anbieter bei der Prüfung der (modifizierten, monopolunabhängigen) Erlaubnisvoraussetzungen nach deutschem Recht zu berücksichtigen ist?".

25

Auch diese Frage lässt sich anhand der vorliegenden höchstrichterlichen Rechtsprechung beantworten, ohne dass es der Durchführung des angestrebten Revisionsverfahrens bedürfte. Ein weitergehender - entscheidungserheblicher - Klärungsbedarf ist in der Beschwerdebegründung innerhalb der gesetzlichen Frist nicht aufgezeigt worden.

26

Der Europäische Gerichtshof hat bereits entschieden, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben (vgl. u.a. EuGH, Urteil vom 12. Juli 2012 - C-176/11 [ECLI:EU:C:2012:454] - Rn. 24 m.w.N.). Danach ist jeder Mitgliedstaat berechtigt, die Möglichkeit, den Verbrauchern in seinem Hoheitsgebiet Glücksspiele anzubieten, für alle daran interessierten Veranstalter vom Besitz einer von seinen zuständigen Behörden erteilten Erlaubnis abhängig zu machen, ohne dass der Umstand, dass ein bestimmter Veranstalter bereits über eine in einem anderen EU-Mitgliedstaat erteilte Erlaubnis verfügt, dem entgegenstehen kann (vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07 [ECLI:EU:C:2010:504], Stoß u.a. - Rn. 113 und vom 12. September 2013 - C-660/11 und C-8/12, [ECLI:EU:C:2013:550] - Rn. 41). Allein der Umstand, dass ein EU-Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, kann keinen Einfluss auf die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen (EuGH, Urteil vom 8. September 2009 - C-42/07 [ECLI:EU:C:2009:519], Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International Ltd. - Rn. 58 und die dort angeführte Rechtsprechung sowie Urteil vom 12. Juli 2012 - C-176/11 [ECLI:EU:C:2012:454] - Rn. 25). Da eine allgemeine gegenseitige Pflicht der EU-Mitgliedstaaten zur Anerkennung von Erlaubnissen, die in einem oder mehreren anderen Mitgliedstaaten erteilt wurden, nicht besteht, bleibt den einzelnen Mitgliedstaaten in jedem Fall die Möglichkeit einer Einzelfallprüfung überlassen.

27

Abgesehen davon geht die angeführte Rechtsfrage von der Voraussetzung aus, dass "eine gleichwertige EU-ausländische Aufsicht über den Anbieter" besteht. Dies hat aber weder der Beklagte noch das Berufungsgericht im vorliegenden Fall festgestellt. Dazu hat schon deshalb keine Veranlassung bestanden, weil die Klägerin zwar über eine Genehmigung der britischen Gambling Commission für die Vermittlung von Glücksspielen der Gesellschaft "M." verfügt, sich aber bisher um keine Erlaubnis für die von der Untersagungsverfügung erfassten Tätigkeiten bei der Beklagten bemüht hat. Damit bestand und besteht schon deshalb weder für den Beklagten noch für das Gericht eine Notwendigkeit, verschiedene Schutzniveaus zueinander ins Verhältnis zu setzen.

28

d) Die mit der Beschwerde aufgeworfene Frage,

"Genügt das deutsche Lotteriemonopol den unionsrechtlichen Anforderungen an eine kohärente Glücksspielregulierung oder bedeutet die Beschränkung der Möglichkeit, in Deutschland gewerbliche Online-Lotterievermittlung zu betreiben, auf deutsche staatliche Lotterien im Sinne des EU-Rechts eine Diskriminierung ausländischer Veranstalter oder der für sie tätigen Online-Vermittler?"

ist bereits nicht entscheidungserheblich.

29

Gleiches gilt auch für die weiteren von der Klägerin mit der Beschwerde aufgeworfenen Rechtsfragen,

"Stellt es eine diskriminierende Behandlung von EU-ausländischen Glücksspielangeboten dar - mit der Folge, dass ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit nur unter den strengeren Voraussetzungen aus Art. 52 Abs. 1 i.V.m. Art. 62 AEUV zulässig ist, wenn im betreffenden Glücksspielsektor nur Glücksspiele veranstaltet werden dürfen, die unter ein staatliches Monopol wie das Lotteriemonopol fallen, und eine Online-Vermittlung - ob staatlich oder gewerblich - nur zu diesen Monopol-Lotterien erlaubnisfähig ist? Werden ausländische Glücksspielangebote wie Zweitlotterien hierdurch systematisch diskriminiert?,

Stellt es eine kohärente und systematische Beschränkung der unionsrechtlich garantierten Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV dar, wenn nur die gewerbliche Vermittlung zu (staatlichen) Lotterien, nicht aber die gewerbliche Vermittlung zu (privaten) Zweitlotterien erlaubt werden kann mit der Folge, dass der Erlaubnisvorbehalt aus § 4 Abs. 1 GlüStV gegenüber ausländischen Lotterie- oder Zweitlotterie-Anbietern oder -Vermittlern leerläuft, weil eine Erlaubnis von vornherein nicht erteilt werden kann, und dass das Internetverbot aus § 4 Abs. 4 GlüStV greift?,

Steht dem Gesetzgeber bei der Regulierung des Glücksspielbereichs im Rahmen des unionsrechtlich anerkannten Gestaltungsspielraums ein derart weitgehendes Typisierungsermessen zu, dass er (ausländische) Glücksspielangebote nur typisierend betrachten muss und eine inhaltliche Prüfung der spezifischen Besonderheiten der (offenbar gemeint: des) betreffenden Glücksspielangebots - hier: Zweitlotterien - nicht erforderlich ist?,

Reicht dieses Typisierungsermessen so weit, dass der Gesetzgeber Glücksspielangebote wie Zweitlotterien ohne jede weitere inhaltliche Prüfung typisieren und als gefährlich behandeln darf und ohne Berücksichtigung des konkreten (minimalen) Suchtgefährdungspotentials und der (nicht gegebenen) Manipulationsanfälligkeit Zweitlotterien auf Grundlage typisierender Betrachtung verbieten darf?".

30

Nach den im Berufungsurteil getroffenen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts verfügt die Klägerin nicht über eine Erlaubnis für ihre von der Untersagungserlaubnis erfasste Vermittlungstätigkeit in Sachsen-Anhalt oder einem anderen Bundesland. Sie strebt die Erteilung einer solchen Erlaubnis auch nicht an (UA S. 13 zweiter Absatz). Selbst wenn das deutsche Lotteriemonopol den unionsrechtlichen Anforderungen an eine kohärente Glücksspielregulierung nicht genügen und die für die gewerbliche Online-Lotterievermittlung in Deutschland bestehende Beschränkung eine Diskriminierung ausländischer Veranstalter oder der für sie tätigen Online-Vermittler darstellen würde, dürfte die Klägerin im Hinblick auf den bestehenden Erlaubnisvorbehalt die ihr mit dem angefochtenen Bescheid untersagte Tätigkeit nicht ausüben. Mit ihrer bisherigen, vom Tatsachengericht festgestellten Weigerung, einen Erlaubnisantrag zu stellen, bietet sie der zuständigen Behörde auch keine Möglichkeit, etwaige Hindernisse für die Erteilung einer Erlaubnis durch die Erteilung von Auflagen oder sonstigen Nebenbestimmungen zu überwinden, so dass es für die Entscheidung über ihr Klagebegehren auf die Beantwortung der aufgeworfenen Rechtsfragen vorliegend nicht ankommt.

31

Zwar sehen die Bestimmungen im Glücksspielstaatsvertrag seit dem mit Wirkung vom 1. Juli 2012 erfolgten Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages vor, dass abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV Ausnahmen vom Verbot des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet erteilt werden können. Solche Ausnahmen sind nach § 4 Abs. 5 GlüStV unter den dort genannten weiteren Voraussetzungen möglich für den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet. Ob diese partielle Öffnung des Verbots eine systematische und kohärente Eindämmung des Glücksspiels ermöglicht oder ob diese Ermöglichung der Zulassung der Veranstaltung und Vermittlung im Internet einer konsequenten Eindämmung der den Glücksspielen immanenten Gefahren widerspricht, hat das Oberverwaltungsgericht im angegriffenen Urteil mit der Begründung offengelassen, das von "M." veranstaltete Glücksspiel sei weder in Sachsen-Anhalt noch sonst im Bundesgebiet ohne Genehmigung erlaubt. Selbst ein inkohärentes Internetverbot könne nicht dazu führen, dass der Klägerin die Vermittlung eines unerlaubten Glücksspiels zu gestatten sei. Abgesehen davon sei die Vermittlung des angebotenen Glücksspiels über das Internet, so wie es von der Klägerin ausgeübt werde, aus mehreren Gründen, wie insbesondere fehlender Vorkehrungen zur Identifizierung und Authentifizierung gesperrter Spieler und zur Gewährleistung des zulässigen Höchsteinsatzes je Spieler (§ 4 Abs. 5 Nr. 1 und 2 GlüStV) nicht erlaubnisfähig (UA S. 14 ff.). Bei dieser Sach- und Rechtslage ist die Beantwortung der von der Klägerin aufgeworfenen Rechtsfragen nicht entscheidungserheblich.

32

e) Schließlich vermögen auch die beiden von der Klägerin im Hinblick auf die Zulässigkeit der Zustellung des angefochtenen Bescheides im Ausland und zur Möglichkeit der Heilung eines Zustellungsfehlers aufgeworfenen Rechtsfragen,

"Begründet die 'widerspruchslose Hinnahme' der Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein durch die Behörden des Staates, in dem zugestellt werden soll, die völkerrechtliche Zulässigkeit dieser Zustellungsart im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG und wenn ja, unter welchen Voraussetzungen?"

und

"Setzt die Heilung eines Zustellungsmangels im Sinne von § 8 VwZG voraus, dass die Behörde, die hat zustellen wollen, eine zulässige Form der Zustellung gewählt hat?"

eine Zulassung der Revision nicht zu rechtfertigen.

33

Diese Rechtsfragen sind jedenfalls im angestrebten Revisionsverfahren nicht klärungsfähig. Sie beziehen sich nicht auf Vorschriften des revisiblen Bundesrechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), sondern auf Regelungen des Verwaltungszustellungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt.

34

§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO enthält keine allgemeine Definition des Bundesrechts. Der Begriff knüpft an den Normgeber an. Maßgeblich ist darauf abzustellen, welches Organ den Rechtsanwendungsbefehl erteilt hat. Bundesrecht ist deshalb das Recht, das für die zu entscheidende Streitsache aufgrund des Rechtssetzungsbefehls eines Rechtssetzungsorgans des Bundes gilt (BVerwG, Urteil vom 3. November 1982 - 2 C 64.81 - Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 202; Beschluss vom 21. März 2006 - 10 B 2.06 - Buchholz 310 § 137 Abs. 1 VwGO Nr. 25). Irrevisibles Landesrecht liegt dagegen vor, wenn eine Vorschrift des Bundesrechts nicht kraft Gesetzesbefehls des Bundesgesetzgebers, sondern nur kraft der Bezugnahme im Landesrecht und damit aufgrund einer gesetzgeberischen Entscheidung des Landes für den betreffenden Streitfall Geltung beansprucht (BVerwG, Beschlüsse vom 7. Juni 2002 - 9 B 30.02 - juris, vom 10. August 2007 - 9 B 19.07 - Buchholz 310 § 137 Abs. 1 VwGO Nr. 29 und vom 2. Juli 2009 - 7 B 9.09 - DVBl 2009, 1122). Die herangezogenen Vorschriften des Bundesrechts werden dann ebenso als Landesrecht angewendet, wie wenn das Landesrecht, statt auf die Norm des Bundesrechts zu verweisen, deren Wortlaut wiedergegeben hätte (BVerwG, Beschlüsse vom 16. April 2003 - 9 B 81.02 - NVwZ 2003, 995 und vom 21. März 2006 - 10 B 2.06 - Buchholz 310 § 137 Abs. 1 VwGO Nr. 25). Die in Bezug genommene Regelung des Bundesrechts gehört mithin auch dann dem Landesrecht an, wenn der Landesgesetzgeber eine eigene, wenn auch inhaltsgleiche Regelung hat treffen wollen. Statt der Bezugnahme hätte der Landesgesetzgeber die in Bezug genommene Norm auch wörtlich abschreiben können. So liegt der Fall hier.

35

Das Verwaltungszustellungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (VwZG-LSA) vom 9. Oktober 1992 (GVBl. LSA S. 715) i.d.F. des Gesetzes vom 17. Januar 2008 (GVBl. LSA S. 2) regelt in seinem § 1 Abs. 1, dass auf das Zustellungsverfahren der Behörden des Landes Sachsen-Anhalt sowie der unter der Aufsicht des Landes stehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts mit Ausnahme der Landesfinanzbehörden die Vorschriften der §§ 2 bis 10 des Verwaltungszustellungsgesetzes des Bundes vom 12. August 2005 (BGBl. I S. 2354) in der jeweils geltenden Fassung Anwendung finden. Dementsprechend hat das Berufungsgericht im angegriffenen Urteil auch die Vorschriften der § 2 VwZG-LSA sowie die § 9 Abs. 1 Nr. 1 und § 8 VwZG des Bundes als Landesrecht seiner Entscheidung zugrunde gelegt (UA S. 16 f.).

36

Die in den von der Klägerin aufgeworfenen Rechtsfragen bezeichneten Vorschriften des Verwaltungszustellungsrechts des Landes Sachsen-Anhalt wären somit nur dann revisibel, wenn sie durch Bundesgesetz für revisibel erklärt worden wären. Das ist indes nicht der Fall.

37

4. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Danach hat die Klägerin als unterliegende Partei die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1 GKG.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 15 000 € festgesetzt.

I

1

Die Klägerin, eine Gesellschaft nach englischem Recht mit Sitz in L., vermittelt auf der Grundlage einer Genehmigung der britischen Gambling Commission vom 6. August 2010 Glücksspiele der Gesellschaft "M.". Dabei handelt es sich um Wetten von Spielteilnehmern auf den Ausgang der Ziehung von Gewinnzahlen der von den Mitgliedern des Deutschen Lotto- und Totoblocks veranstalteten Lotterien "Lotto 6 aus 49", "Spiel 77", "Super 6", "Glücksspirale", "Keno" und "Plus 5", der von ihr und europäischen Partnerlotterien veranstalteten Lotterie "Euromilliones", der von der spanischen Staatslotterie veranstalteten "Loteria de Navidad" und der von europäischen Lotterien veranstalteten Lotterie "Eurojackpot". Ferner vermittelt die Klägerin die Teilnahme an von "M." veranstalteten virtuellen "Rubbellos-Spielen".

2

Der Klägerin wurde mit Bescheid des Beklagten vom 9. August 2010 untersagt, im Land Sachsen-Anhalt über die von ihr betriebene Internetseite ... die Beteiligung an den dort aufrufbaren Angeboten an Glücksspielen, insbesondere als gewerblicher Organisatorin von Lotterie-Spielgemeinschaften, zu vermitteln, zum Abschluss entsprechender Verträge aufzufordern und auf der Internetseite .  für Glücksspiele zu werben und werben zu lassen. Für den Fall, dass sie die angeordneten Maßnahmen nicht binnen vier Wochen ab Zustellung des Bescheides umsetze, wurde ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 50 000 € angedroht. Der von dem Beklagten per Post (Einschreiben gegen Rückschein) an die L. Adresse der Klägerin versandte Bescheid ging dieser am 13. August 2010 zu (vgl. "Received"-Stempelaufdruck auf der von der Klägerin vorgelegten Kopie des Bescheides, GA Band III Bl. 3).

3

Das Verwaltungsgericht Halle hat auf die dagegen erhobene Klage den Bescheid des Beklagten vom 9. August 2010 mit Urteil vom 30. November 2011 mit der Begründung aufgehoben, die dem Bescheid zugrunde liegenden Rechtsvorschriften (§ 4 Abs. 1 GlüStV und § 13 GlüG LSA) verstießen gegen Rechtsvorschriften der Europäischen Union und seien daher nicht anzuwenden. Daher verbleibe mangels anderer Rechtsgrundlagen "der Befund einer genehmigungsfreien Situation, die das Land Sachsen-Anhalt bis heute nicht beseitigt" habe. Im Hinblick auf die Klägerin stehe dies bereits rechtskräftig fest; insoweit sei auf das von ihr erstrittene Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. November 2010 im Verfahren VG 3 A 156/09 HAL zu verweisen. Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Berufung des Beklagten mit Urteil vom 19. Februar 2014 das Urteil des Verwaltungsgerichts Halle abgeändert, die Klage abgewiesen und die Revision nicht zugelassen. Dagegen wendet sich die Beschwerde der Klägerin.

II

4

Die Beschwerde der Klägerin, mit der sie alle Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO geltend macht, hat keinen Erfolg.

5

1. Die erhobenen Verfahrensrügen (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) eines Verstoßes gegen § 86 Abs. 1 VwGO sowie einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör nach § 108 Abs. 2 VwGO sind jedenfalls unbegründet.

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a) Soweit die Klägerin mit ihrer Beschwerde rügt, das Berufungsgericht habe die Akten des mit dem rechtskräftigen Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. November 2010 abgeschlossenen Verfahrens VG 3 A 156/09 HAL nicht beigezogen und ihr keine Gelegenheit gegeben, hierzu Ergänzendes vorzutragen, ist eine Verletzung der Amtsermittlungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) nicht ersichtlich.

7

Die Klägerin zieht nicht in Zweifel, dass das vorbezeichnete rechtskräftige Urteil des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. November 2010 - VG 3 A 156/09 HAL - dem Berufungsgericht vollständig vorgelegen hat. Damit war das Oberverwaltungsgericht in die Lage versetzt, Gegenstand und Reichweite der Rechtskraftwirkung des Urteils ohne Beiziehung der Gerichtsakten und weiterer Beiakten zu prüfen und zu beurteilen.

8

Rechtskräftige Urteile binden nur insoweit, als über den Streitgegenstand entschieden worden ist. Streitgegenstand ist der prozessuale Anspruch, der durch die erstrebte, im Klageantrag zum Ausdruck gebrachte Rechtsfolge sowie durch den Klagegrund, nämlich den Sachverhalt, aus dem sich die Rechtsfolge ergeben soll, gekennzeichnet ist (BVerwG, Urteile vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 -BVerwGE 96, 24 <25> und vom 31. August 2011 - 8 C 15.10 - Buchholz 428 § 6 VermG Nr. 75 Rn. 20 m.w.N.; Beschluss vom 14. November 2007 - 8 B 81.07 - ZOV 2008, 53; jeweils m.w.N.). Die gerichtliche Entscheidung ist demgemäß die im Entscheidungssatz ("Tenor") des Urteils sich verkörpernde Rechtsfolge als Ergebnis der Subsumtion des Sachverhalts unter das Gesetz (BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 - BVerwGE 96, 24 <26>; BGH, Großer Senat für Zivilsachen, Beschluss vom 20. Mai 1954 - GSZ 6/53 - BGHZ 13, 265 <279>; Urteil vom 17. Februar 1983 - III ZR 184/81 - NJW 1983, 2032 = juris Rn. 13), also der konkrete Rechtsschluss vom Klagegrund auf das Vorliegen oder Nichtvorliegen der begehrten Rechtsfolge anhand des die Entscheidung unmittelbar tragenden Rechtssatzes. Auf diesen unmittelbaren Gegenstand des Urteils ist die Rechtskraft beschränkt. § 121 VwGO verhindert damit, dass eine derartige gerichtliche Entscheidung in einem weiteren Verfahren zwischen denselben Beteiligten einer erneuten Sachprüfung zugeführt werden kann. Hingegen erstreckt sich die Rechtskraft nicht auf die einzelnen Urteilselemente, also nicht auf die tatsächlichen Feststellungen, die Feststellung einzelner Tatbestandsmerkmale und sonstige Vorfragen oder Schlussfolgerungen, auch wenn diese für die Entscheidung tragend gewesen sind (BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 - BVerwGE 96, 24 <26>; BGH, Beschluss vom 20. Mai 1954 - GSZ 6/53 - BGHZ 13, 265 <279>; Urteile vom 17. März 1964 - Ia ZR 193/63 - BGHZ 42, 340 <350>, vom 25. September 1972 - VIII ZR 81/71 - NJW 1972, 2268 <2269> und vom 3. Oktober 1980 - V ZR 125/79 -NJW 1981, 1045). Für die Feststellung der Rechtskraftwirkungen eines Urteils reicht damit im Regelfall die Kenntnis der Entscheidungsformel sowie des Tatbestandes und der Entscheidungsgründe aus. Allenfalls dann, wenn ein rechtskräftiges Urteil ohne oder mit abgekürzter Begründung ergangen ist, kann der Rückgriff auf die Prozessakte notwendig werden (vgl. dazu u.a. Rennert, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 121 Rn. 21).

9

Danach war hier eine Beiziehung der von der Klägerin bezeichneten Gerichtsakten und/oder Beiakten des Verfahrens VG 3 A 156/09 HAL nicht erforderlich. Aus dem Tenor des in Rede stehenden Urteils des Verwaltungsgerichts Halle vom 11. November 2010 - VG 3 A 156/09 HAL - ergab sich eindeutig die rechtskräftige Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass die Klägerin "für die beantragte Tätigkeit keiner Erlaubnis bedarf". Aus dem Tatbestand des Urteils war ersichtlich, für welche Lotterien welcher Lotteriegesellschaften die Klägerin eine Vermittlungserlaubnis beantragt hatte. Diese waren nicht identisch mit den vorliegend streitgegenständlichen Lotterien und der hier in Rede stehenden Lotteriegesellschaft. Das Berufungsgericht hat im hier angegriffenen Urteil entgegen der Auffassung der Klägerin und in Abweichung von dem vorinstanzlichen Urteil des Verwaltungsgerichts dem rechtskräftigen Urteil vom 11. November 2010 nichts dafür entnehmen können, dass dieses über den klaren Wortlaut des Tenors und über den Klageantrag hinaus festgestellt haben könnte, dass die Vermittlung von erlaubten oder unerlaubten Lotterien jeglicher Art und durch jegliche Lotteriegesellschaft im In- oder Ausland in Sachsen-Anhalt erlaubnisfrei zulässig wäre. Auf der Grundlage dieser Feststellungen hat das Oberverwaltungsgericht rechtsfehlerfrei keinen Anlass gesehen, die Gerichtsakten des Verfahrens VG 3 A 156/09 HAL beizuziehen, um aufzuklären, was Inhalt des rechtskräftigen Urteils ist. Ein Verstoß gegen die Amtsermittlungspflicht des Berufungsgerichts ist damit nicht ersichtlich.

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b) Auch den Anspruch der Klägerin auf rechtliches Gehör (§ 108 Abs. 2 VwGO) hat das Oberverwaltungsgericht nicht verletzt.

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Nach § 108 Abs. 2 VwGO darf das Gericht seine Entscheidung nur auf Tatsachen und Beweisergebnisse stützen, zu denen die Beteiligten sich äußern konnten. Den Prozessbeteiligten wird die Gelegenheit, sich zu dem entscheidungserheblichen Sachverhalt zu äußern, dann prozessordnungswidrig vorenthalten, wenn das Gericht einen bis dahin nicht erörterten rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkt zur Grundlage seiner Entscheidung macht und so dem Rechtsstreit eine Wendung gibt, mit der ein Beteiligter nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen brauchte (BVerfG, Beschluss vom 29. Mai 1991 - 1 BvR 1383/90 - BVerfGE 84, 188 <190>; Kammerbeschluss vom 2. Januar 1995 - 1 BvR 320/94 - NJW 1996, 45; BVerwG, Urteile vom 10. April 1991 - 8 C 106.89 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 235 und vom 24. September 1992 - 3 C 88.88 - Buchholz 451.512 MGVO Nr. 61; Beschluss vom 12. März 2009 - 3 B 2.09 - juris). Das war hier jedoch nicht der Fall.

12

Die anwaltlich vertretene Klägerin hatte hinreichende Gelegenheit, sich schriftsätzlich sowie jedenfalls in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht am 19. Februar 2014 zu dem entscheidungserheblichen Sachverhalt in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zu äußern. Dies betrifft auch die Möglichkeit, zu der mit der ab 1. Juli 2012 wirksam gewordenen Novellierung des Glücksspielstaatsvertrages neu eingeführten Vorschrift des § 4 Abs. 5 GlüStV (Glücksspielstaatsvertrag) sowie zu der Frage Stellung zu nehmen, "ob die Spielmöglichkeit durch einen Höchsteinsatz begrenzt ist und ob das Angebot der Klägerin ausreichende Vorkehrungen zur Authentifizierung und Identifizierung Jugendlicher und ausgeschlossener Spieler ermöglicht". Dabei war der Klägerin und ihrem Prozessbevollmächtigten bekannt, dass der Beklagte für seinen Zuständigkeitsbereich davon ausging, die von der Klägerin ausgeübte Tätigkeit der Vermittlung öffentlicher Glücksspiele sei nicht erlaubnisfähig. Wenn die Klägerin der Meinung war, nach dem neuen § 4 Abs. 5 GlüStV sei dies nunmehr anders zu beurteilen, stand es ihr und ihrem Prozessbevollmächtigten frei, dies spätestens in der mündlichen Verhandlung substantiiert darzulegen. Dass das Berufungsgericht die Frage der Erlaubnisfähigkeit im Hinblick auf § 4 Abs. 5 GlüStV prüfen würde, konnte und durfte jedenfalls für einen hinreichend sachkundigen Prozessbevollmächtigten in Kenntnis der einschlägigen Rechtsprechung keine Überraschung sein.

13

Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin nach den gerichtlichen Feststellungen im Land Sachsen-Anhalt und in anderen Ländern der Bundesrepublik Deutschland nicht über eine Erlaubnis für die Vermittlung der von ihr vertriebenen Glücksspiele verfügt und dass das Verhältnismäßigkeitsgebot die Beklagte nicht verpflichtet, eine formell illegale Tätigkeit zu dulden. Das wäre allenfalls dann anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllte und dies offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar ist, so dass die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich ist. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigen dagegen ein Einschreiten. In diesem Fall war und ist die Untersagung notwendig, um die Klärung im Erlaubnisverfahren zu sichern und so zu verhindern, dass durch die unerlaubte Tätigkeit vollendete Tatsachen geschaffen und ungeprüfte Gefahren verwirklicht werden (stRspr, vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 2013 - 8 C 39.12 - NVwZ-RR 2014, 94 = juris m.w.N.). Aus den Urteilen des Senats vom 24. November 2010 (8 C 13.9 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 273), vom 1. Juni 2011 (8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 Rn. 55) und vom 11. Juli 2011 (8 C 11.9 - juris Rn. 53) ergibt sich, wie der Senat mehrfach dargelegt hat (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 284 = juris Rn. 55 und vom 20. Juni 2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 52), nichts anderes.

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Auch die Einbeziehung der Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) der Klägerin in die gerichtliche Prüfung durch das Berufungsgericht hat dem Rechtsstreit keine Wendung gegeben, mit der ein Beteiligter nach dem bisherigen Verlauf des Verfahrens nicht zu rechnen brauchte. Die Klägerin selbst hatte diese AGB mit ihrem Schriftsatz vom 7. März 2011 in das Verfahren eingeführt und sich mit diesen darin (ebd., Seite 12) auseinandergesetzt. Zudem stellt auch die Klägerin nicht in Abrede, dass die diesbezüglichen Fragen der Erlaubnisfähigkeit der in Rede stehenden Tätigkeit in der mündlichen Verhandlung erörtert worden sind. Im Übrigen geht die Gehörsrüge an der maßgeblichen Auffassung des Oberverwaltungsgerichts vorbei, wonach entgegen § 4 Abs. 5 Nr. 1 und 2 GlüStV auf der Website keine Vorkehrungen getroffen wurden, um die Identifizierung und Authentifizierung gesperrter Spieler und den zulässigen Höchsteinsatz je Spieler zu gewährleisten. Die Richtigkeit dieser Feststellung greift die Beschwerde nicht an.

15

2. Keinen Erfolg hat auch die von der Klägerin erhobene Divergenzrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

16

Die (Rechts-)Behauptung der Klägerin, das Oberverwaltungsgericht sei im angegriffenen Urteil von dem vom Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 16. Oktober 2013 - 8 C 21.12 - aufgestellten Rechtssatz abgewichen, dass "eine glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung nicht hinreichend bestimmt ist, wenn sie eine abstrakt-generelle Regelung (des Gesetzes) wiedergibt, ohne zu konkretisieren, was von dem Adressaten im Einzelnen gefordert wird", trifft nicht zu. Der in der Beschwerdebegründung als davon abweichend angeführte Rechtssatz, "dass eine glücksspielrechtliche Untersagungsverfügung auch dann inhaltlich hinreichend bestimmt ist, wenn sie eine abstrakt-generelle Regelung wiedergibt, ohne zu konkretisieren, was von dem Adressaten im Einzelnen gefordert wird", findet sich im angegriffenen Urteil weder ausdrücklich noch sinngemäß. In der Beschwerdebegründung wird insoweit auch keine genaue Fundstelle im Urteil des Oberverwaltungsgerichts angegeben. An keiner Stelle hat dieses den von der Klägerin in der Beschwerdebegründung angeführten abstrakten Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts in Zweifel gezogen.

17

Soweit die Klägerin zum Ausdruck bringen wollte, das Oberverwaltungsgericht habe im angegriffenen Urteil den angeführten abstrakten Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts fehlerhaft angewandt oder nicht hinreichend beachtet, reicht dies nicht aus, um eine Divergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zu begründen. Denn das Aufzeigen einer - tatsächlich oder vermeintlich - fehlerhaften oder unterbliebenen Anwendung von Rechtssätzen, die das Bundesverwaltungsgericht oder der Gemeinsame Senat der obersten Bundesgerichte oder das Bundesverfassungsgericht in der Rechtsprechung aufgestellt haben, genügt den Anforderungen einer Divergenzrüge nicht (stRspr, vgl. dazu u.a. BVerwG, Beschluss vom 9. September 2011 - 8 B 15.11 - ZOV 2011, 226). Davon abgesehen, ist für eine fehlerhafte Anwendung auch nichts ersichtlich (vgl. UA S. 15 Abs. 3).

18

3. Auch die von der Klägerin erhobenen Grundsatzrügen haben keinen Erfolg.

19

Mit keiner der von ihr in der Beschwerdebegründung innerhalb der Begründungsfrist (5. Mai 2014) aufgeworfenen Fragen wird eine bestimmte, höchstrichterlich noch ungeklärte und für die Revisionsentscheidung erhebliche Rechtsfrage des revisiblen Rechts bezeichnet, der eine allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukäme (vgl. zu diesen Kriterien u.a. BVerwG, Beschlüsse vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14 und vom 17. Oktober 2012 - 8 B 47.12 - Buchholz 11 Art. 20 GG Nr. 208).

20

a) Die Fragen,

"Liegt der Ort, an dem im Sinne von § 3 Abs. 4 GlüStV die Möglichkeit der Teilnahme an Glücksspielen (Wetten) eröffnet wird, dort, wo das Wettgeschäft nach der Ausgestaltung des Wettangebots im konkreten Fall zustande kommen soll (so UA S. 11)?,

Genügt es dabei - wie das Berufungsgericht meint (UA S. 11) -, dass ein Veranstalter - oder hier Vermittler - die Möglichkeit der Teilnahme aus Deutschland heraus auf einer Internetseite eröffnet?"

sind in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht klärungsbedürftig.

21

Unmittelbar aus § 3 Abs. 4 GlüStV ergibt sich, dass ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt wird, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Es ist höchstrichterlich bereits geklärt, dass etwa ein ausländischer Glücksspielveranstalter, der Wettscheine nach Deutschland versendet und Wetten von dort auf dem Postwege, per Telefax oder telefonisch entgegennimmt, auch in Deutschland ein Glücksspiel veranstaltet (BGH, Urteil vom 14. März 2002 - I ZR 279/99 - NJW 2002, 2175). Entsprechendes gilt, wenn der Veranstalter oder ein Vermittler auf einer Internetseite die Möglichkeit eröffnet, sich am Glücksspiel zu beteiligen. In diesem Fall wird das Glücksspiel auch an dem Ort veranstaltet oder vermittelt, wo der Nutzer des Internets das Wettangebot annehmen kann (BGH, Urteil vom 1. April 2004 - I ZR 317/01 - NJW 2004, 2158; vgl. auch OVG Münster, Beschluss vom 14. Mai 2004 - 4 B 2096/03 - GewArch 2004, 339 und OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 - ZfWG 2006, 323 = juris Rn. 18). Dementsprechend ist der Senat ohne Weiteres von der Geltung des Internetverbots für Wettanbieter mit Sitz in anderen Mitgliedstaaten der Union ausgegangen (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 - BVerwGE 140, 1 Rn. 31). Die Möglichkeit zur Teilnahme am Glücksspiel per Internet wird dort eröffnet, wo der Spieler die reale Möglichkeit hat, seinen Wett-Tipp gegenüber dem Vermittler oder Veranstalter verbindlich abzugeben. Dafür ist hinreichend, dass die Internetpräsenz auf die Entgegennahme von Spiel- oder Vermittlungsaufträgen zumindest auch aus dem betreffenden (Bundes-)Land angelegt ist und nicht durch technische oder andere Vorkehrungen verhindert wird. Die bloße Aufrufbarkeit (etwa von Internetseiten) ohne die Möglichkeit der Eröffnung der Spielteilnahme aus Deutschland heraus (zweite Teilfrage) reicht dagegen nicht aus.

22

b) In dem angestrebten Revisionsverfahren nicht klärungsbedürftig sind auch die in der Beschwerdebegründung aufgeworfenen Fragen,

"Gilt unabhängig vom deutschen Lotteriemonopol und unabhängig von den unionsrechtlichen Anforderungen der Diskriminierungsfreiheit und der Kohärenz der deutschen Online-Glücksspiel-Regulierung nach dem GlüStV ein Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von Spielinteressenten aus einem deutschen Bundesland zu einem im Ausland lizenzierten Zweitlotterie-Veranstalter im Sinne einer allgemeinen Zuverlässigkeitsprüfung?,

Oder führt der Umstand, dass Vermittlungserlaubnisse für Online-Lotterien nach dem GlüStV von vornherein nur zu

deutschen staatlichen Lotterien erteilt werden können, aber nicht zu vergleichbaren, nicht einmal zu strukturgleichen, im EU-Ausland zugelassenen Zweitlotterien, aus unionsrechtlichen Gründen zur vollständigen Unanwendbarkeit des Erlaubnisvorbehalts?".

23

In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverwaltungsgerichts ist bereits geklärt, dass es mangels unionsrechtlicher Harmonisierung im Glücksspielbereich jedem Mitgliedstaat überlassen bleibt zu beurteilen und zu entscheiden, ob es erforderlich ist, bestimmte Tätigkeiten im Glücksspielbereich vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu kontrollieren. Die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen ist allein im Hinblick auf das national angestrebte Schutzniveau und die verfolgten Ziele zu beurteilen (EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-316/07 u.a. [ECLI:EU:C:2010:504], Markus Stoß u.a. - Rn. 79 und - C-46/08 [ECLI:EU:C:2010:505], Carmen Media - Rn. 46 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 2.10 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 276 m.w.N.). Ferner ist geklärt, dass der in dem am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrag normierte Erlaubnisvorbehalt unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Sportwettenmonopols verfassungskonform ist und auch nicht gegen Unionsrecht verstößt (vgl. u.a. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 - NVwZ 2008, 1338 ; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 273 Rn. 73, 77 ff. m.w.N.). Solange das Sportwettenmonopol der bisherigen Monopolträger in Deutschland bestand, diente er nicht allein dem Schutz des Monopols, sondern auch unabhängig davon den verfassungs- wie unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung. Das in dem jeweiligen Landesgesetz näher geregelte Erlaubnisverfahren soll die präventive Prüfung ermöglichen, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des Jugend- und Spielerschutzes nach §§ 4 ff. GlüStV sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung und des Vertriebs von Sportwetten nach §§ 19, 21 GlüStV beachtet werden. Diese gesetzlichen Anforderungen sind im Hinblick auf das damit verfolgte Ziel verhältnismäßig und angemessen (vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 - Buchholz 11 Art. 12 GG Nr. 273 Rn. 80 f., 83). Darüber hinaus waren sie jedenfalls bis zu der mit Wirkung vom 1. Juli 2012 erfolgten Änderung des Glücksspielstaatsvertrages hinreichend bestimmt, transparent und nicht diskriminierend. Gegen etwa rechtswidrige Ablehnungsentscheidungen stehen wirksame Rechtsbehelfe zur Verfügung (zu diesen Anforderungen vgl. EuGH, Urteile vom 9. September 2010 - C-64/08 [ECLI:EU:C:2010:506], Engelmann - Rn. 54 f., vom 19. Juli 2012 - C-470/11 [ECLI:EU:C:2012:505], SIA Garkalns - Rn. 42 ff. sowie vom 24. Januar 2013 - C-186/11 und C-209/11 [ECLI:EU:C:2012:582], Stanleybet Int. Ltd. u.a. - Tenorziffer 3 und Rn. 47 f.). Nichts anderes gilt mit Blick auf das staatliche Lotteriemonopol für den Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von Lotterien. Bei den Wetten auf den Ausgang von Lotterien handelt es sich um Glücksspiel im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Mit der Beschwerde wird nicht nachvollziehbar dargelegt, dass sich mit den seit dem 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Änderungen des Glücksspielstaatsvertrages hinsichtlich des Erlaubnisvorbehalts für Vermittler insoweit Wesentliches geändert hätte, so dass nunmehr der geltend gemachte revisionsgerichtliche Klärungsbedarf besteht.

24

c) Gleiches gilt im Ergebnis auch hinsichtlich der mit der Beschwerde aufgeworfenen Rechtsfrage,

"Ist eine Regelung wie § 4 Abs. 1 GlüStV, die ein gewerbliches Online-Vermittlungsangebot von der Erlaubnis der zuständigen Behörde abhängig macht, (auch im unionsrechtlich nicht harmonisierten Bereich) unionsrechtskonform dahin auszulegen, dass eine gleichwertige EU-ausländische Aufsicht über den Anbieter bei der Prüfung der (modifizierten, monopolunabhängigen) Erlaubnisvoraussetzungen nach deutschem Recht zu berücksichtigen ist?".

25

Auch diese Frage lässt sich anhand der vorliegenden höchstrichterlichen Rechtsprechung beantworten, ohne dass es der Durchführung des angestrebten Revisionsverfahrens bedürfte. Ein weitergehender - entscheidungserheblicher - Klärungsbedarf ist in der Beschwerdebegründung innerhalb der gesetzlichen Frist nicht aufgezeigt worden.

26

Der Europäische Gerichtshof hat bereits entschieden, dass die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. In Ermangelung einer Harmonisierung des betreffenden Gebiets ist es Sache der einzelnen Mitgliedstaaten, in diesen Bereichen im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung zu beurteilen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der betroffenen Interessen ergeben (vgl. u.a. EuGH, Urteil vom 12. Juli 2012 - C-176/11 [ECLI:EU:C:2012:454] - Rn. 24 m.w.N.). Danach ist jeder Mitgliedstaat berechtigt, die Möglichkeit, den Verbrauchern in seinem Hoheitsgebiet Glücksspiele anzubieten, für alle daran interessierten Veranstalter vom Besitz einer von seinen zuständigen Behörden erteilten Erlaubnis abhängig zu machen, ohne dass der Umstand, dass ein bestimmter Veranstalter bereits über eine in einem anderen EU-Mitgliedstaat erteilte Erlaubnis verfügt, dem entgegenstehen kann (vgl. EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-316/07, C-358/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07 [ECLI:EU:C:2010:504], Stoß u.a. - Rn. 113 und vom 12. September 2013 - C-660/11 und C-8/12, [ECLI:EU:C:2013:550] - Rn. 41). Allein der Umstand, dass ein EU-Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, kann keinen Einfluss auf die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben. Diese sind allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats verfolgten Ziele und auf das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen (EuGH, Urteil vom 8. September 2009 - C-42/07 [ECLI:EU:C:2009:519], Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International Ltd. - Rn. 58 und die dort angeführte Rechtsprechung sowie Urteil vom 12. Juli 2012 - C-176/11 [ECLI:EU:C:2012:454] - Rn. 25). Da eine allgemeine gegenseitige Pflicht der EU-Mitgliedstaaten zur Anerkennung von Erlaubnissen, die in einem oder mehreren anderen Mitgliedstaaten erteilt wurden, nicht besteht, bleibt den einzelnen Mitgliedstaaten in jedem Fall die Möglichkeit einer Einzelfallprüfung überlassen.

27

Abgesehen davon geht die angeführte Rechtsfrage von der Voraussetzung aus, dass "eine gleichwertige EU-ausländische Aufsicht über den Anbieter" besteht. Dies hat aber weder der Beklagte noch das Berufungsgericht im vorliegenden Fall festgestellt. Dazu hat schon deshalb keine Veranlassung bestanden, weil die Klägerin zwar über eine Genehmigung der britischen Gambling Commission für die Vermittlung von Glücksspielen der Gesellschaft "M." verfügt, sich aber bisher um keine Erlaubnis für die von der Untersagungsverfügung erfassten Tätigkeiten bei der Beklagten bemüht hat. Damit bestand und besteht schon deshalb weder für den Beklagten noch für das Gericht eine Notwendigkeit, verschiedene Schutzniveaus zueinander ins Verhältnis zu setzen.

28

d) Die mit der Beschwerde aufgeworfene Frage,

"Genügt das deutsche Lotteriemonopol den unionsrechtlichen Anforderungen an eine kohärente Glücksspielregulierung oder bedeutet die Beschränkung der Möglichkeit, in Deutschland gewerbliche Online-Lotterievermittlung zu betreiben, auf deutsche staatliche Lotterien im Sinne des EU-Rechts eine Diskriminierung ausländischer Veranstalter oder der für sie tätigen Online-Vermittler?"

ist bereits nicht entscheidungserheblich.

29

Gleiches gilt auch für die weiteren von der Klägerin mit der Beschwerde aufgeworfenen Rechtsfragen,

"Stellt es eine diskriminierende Behandlung von EU-ausländischen Glücksspielangeboten dar - mit der Folge, dass ein Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit nur unter den strengeren Voraussetzungen aus Art. 52 Abs. 1 i.V.m. Art. 62 AEUV zulässig ist, wenn im betreffenden Glücksspielsektor nur Glücksspiele veranstaltet werden dürfen, die unter ein staatliches Monopol wie das Lotteriemonopol fallen, und eine Online-Vermittlung - ob staatlich oder gewerblich - nur zu diesen Monopol-Lotterien erlaubnisfähig ist? Werden ausländische Glücksspielangebote wie Zweitlotterien hierdurch systematisch diskriminiert?,

Stellt es eine kohärente und systematische Beschränkung der unionsrechtlich garantierten Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV dar, wenn nur die gewerbliche Vermittlung zu (staatlichen) Lotterien, nicht aber die gewerbliche Vermittlung zu (privaten) Zweitlotterien erlaubt werden kann mit der Folge, dass der Erlaubnisvorbehalt aus § 4 Abs. 1 GlüStV gegenüber ausländischen Lotterie- oder Zweitlotterie-Anbietern oder -Vermittlern leerläuft, weil eine Erlaubnis von vornherein nicht erteilt werden kann, und dass das Internetverbot aus § 4 Abs. 4 GlüStV greift?,

Steht dem Gesetzgeber bei der Regulierung des Glücksspielbereichs im Rahmen des unionsrechtlich anerkannten Gestaltungsspielraums ein derart weitgehendes Typisierungsermessen zu, dass er (ausländische) Glücksspielangebote nur typisierend betrachten muss und eine inhaltliche Prüfung der spezifischen Besonderheiten der (offenbar gemeint: des) betreffenden Glücksspielangebots - hier: Zweitlotterien - nicht erforderlich ist?,

Reicht dieses Typisierungsermessen so weit, dass der Gesetzgeber Glücksspielangebote wie Zweitlotterien ohne jede weitere inhaltliche Prüfung typisieren und als gefährlich behandeln darf und ohne Berücksichtigung des konkreten (minimalen) Suchtgefährdungspotentials und der (nicht gegebenen) Manipulationsanfälligkeit Zweitlotterien auf Grundlage typisierender Betrachtung verbieten darf?".

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Nach den im Berufungsurteil getroffenen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts verfügt die Klägerin nicht über eine Erlaubnis für ihre von der Untersagungserlaubnis erfasste Vermittlungstätigkeit in Sachsen-Anhalt oder einem anderen Bundesland. Sie strebt die Erteilung einer solchen Erlaubnis auch nicht an (UA S. 13 zweiter Absatz). Selbst wenn das deutsche Lotteriemonopol den unionsrechtlichen Anforderungen an eine kohärente Glücksspielregulierung nicht genügen und die für die gewerbliche Online-Lotterievermittlung in Deutschland bestehende Beschränkung eine Diskriminierung ausländischer Veranstalter oder der für sie tätigen Online-Vermittler darstellen würde, dürfte die Klägerin im Hinblick auf den bestehenden Erlaubnisvorbehalt die ihr mit dem angefochtenen Bescheid untersagte Tätigkeit nicht ausüben. Mit ihrer bisherigen, vom Tatsachengericht festgestellten Weigerung, einen Erlaubnisantrag zu stellen, bietet sie der zuständigen Behörde auch keine Möglichkeit, etwaige Hindernisse für die Erteilung einer Erlaubnis durch die Erteilung von Auflagen oder sonstigen Nebenbestimmungen zu überwinden, so dass es für die Entscheidung über ihr Klagebegehren auf die Beantwortung der aufgeworfenen Rechtsfragen vorliegend nicht ankommt.

31

Zwar sehen die Bestimmungen im Glücksspielstaatsvertrag seit dem mit Wirkung vom 1. Juli 2012 erfolgten Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages vor, dass abweichend von § 4 Abs. 4 GlüStV Ausnahmen vom Verbot des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet erteilt werden können. Solche Ausnahmen sind nach § 4 Abs. 5 GlüStV unter den dort genannten weiteren Voraussetzungen möglich für den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet. Ob diese partielle Öffnung des Verbots eine systematische und kohärente Eindämmung des Glücksspiels ermöglicht oder ob diese Ermöglichung der Zulassung der Veranstaltung und Vermittlung im Internet einer konsequenten Eindämmung der den Glücksspielen immanenten Gefahren widerspricht, hat das Oberverwaltungsgericht im angegriffenen Urteil mit der Begründung offengelassen, das von "M." veranstaltete Glücksspiel sei weder in Sachsen-Anhalt noch sonst im Bundesgebiet ohne Genehmigung erlaubt. Selbst ein inkohärentes Internetverbot könne nicht dazu führen, dass der Klägerin die Vermittlung eines unerlaubten Glücksspiels zu gestatten sei. Abgesehen davon sei die Vermittlung des angebotenen Glücksspiels über das Internet, so wie es von der Klägerin ausgeübt werde, aus mehreren Gründen, wie insbesondere fehlender Vorkehrungen zur Identifizierung und Authentifizierung gesperrter Spieler und zur Gewährleistung des zulässigen Höchsteinsatzes je Spieler (§ 4 Abs. 5 Nr. 1 und 2 GlüStV) nicht erlaubnisfähig (UA S. 14 ff.). Bei dieser Sach- und Rechtslage ist die Beantwortung der von der Klägerin aufgeworfenen Rechtsfragen nicht entscheidungserheblich.

32

e) Schließlich vermögen auch die beiden von der Klägerin im Hinblick auf die Zulässigkeit der Zustellung des angefochtenen Bescheides im Ausland und zur Möglichkeit der Heilung eines Zustellungsfehlers aufgeworfenen Rechtsfragen,

"Begründet die 'widerspruchslose Hinnahme' der Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein durch die Behörden des Staates, in dem zugestellt werden soll, die völkerrechtliche Zulässigkeit dieser Zustellungsart im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG und wenn ja, unter welchen Voraussetzungen?"

und

"Setzt die Heilung eines Zustellungsmangels im Sinne von § 8 VwZG voraus, dass die Behörde, die hat zustellen wollen, eine zulässige Form der Zustellung gewählt hat?"

eine Zulassung der Revision nicht zu rechtfertigen.

33

Diese Rechtsfragen sind jedenfalls im angestrebten Revisionsverfahren nicht klärungsfähig. Sie beziehen sich nicht auf Vorschriften des revisiblen Bundesrechts (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), sondern auf Regelungen des Verwaltungszustellungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt.

34

§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO enthält keine allgemeine Definition des Bundesrechts. Der Begriff knüpft an den Normgeber an. Maßgeblich ist darauf abzustellen, welches Organ den Rechtsanwendungsbefehl erteilt hat. Bundesrecht ist deshalb das Recht, das für die zu entscheidende Streitsache aufgrund des Rechtssetzungsbefehls eines Rechtssetzungsorgans des Bundes gilt (BVerwG, Urteil vom 3. November 1982 - 2 C 64.81 - Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 202; Beschluss vom 21. März 2006 - 10 B 2.06 - Buchholz 310 § 137 Abs. 1 VwGO Nr. 25). Irrevisibles Landesrecht liegt dagegen vor, wenn eine Vorschrift des Bundesrechts nicht kraft Gesetzesbefehls des Bundesgesetzgebers, sondern nur kraft der Bezugnahme im Landesrecht und damit aufgrund einer gesetzgeberischen Entscheidung des Landes für den betreffenden Streitfall Geltung beansprucht (BVerwG, Beschlüsse vom 7. Juni 2002 - 9 B 30.02 - juris, vom 10. August 2007 - 9 B 19.07 - Buchholz 310 § 137 Abs. 1 VwGO Nr. 29 und vom 2. Juli 2009 - 7 B 9.09 - DVBl 2009, 1122). Die herangezogenen Vorschriften des Bundesrechts werden dann ebenso als Landesrecht angewendet, wie wenn das Landesrecht, statt auf die Norm des Bundesrechts zu verweisen, deren Wortlaut wiedergegeben hätte (BVerwG, Beschlüsse vom 16. April 2003 - 9 B 81.02 - NVwZ 2003, 995 und vom 21. März 2006 - 10 B 2.06 - Buchholz 310 § 137 Abs. 1 VwGO Nr. 25). Die in Bezug genommene Regelung des Bundesrechts gehört mithin auch dann dem Landesrecht an, wenn der Landesgesetzgeber eine eigene, wenn auch inhaltsgleiche Regelung hat treffen wollen. Statt der Bezugnahme hätte der Landesgesetzgeber die in Bezug genommene Norm auch wörtlich abschreiben können. So liegt der Fall hier.

35

Das Verwaltungszustellungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (VwZG-LSA) vom 9. Oktober 1992 (GVBl. LSA S. 715) i.d.F. des Gesetzes vom 17. Januar 2008 (GVBl. LSA S. 2) regelt in seinem § 1 Abs. 1, dass auf das Zustellungsverfahren der Behörden des Landes Sachsen-Anhalt sowie der unter der Aufsicht des Landes stehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts mit Ausnahme der Landesfinanzbehörden die Vorschriften der §§ 2 bis 10 des Verwaltungszustellungsgesetzes des Bundes vom 12. August 2005 (BGBl. I S. 2354) in der jeweils geltenden Fassung Anwendung finden. Dementsprechend hat das Berufungsgericht im angegriffenen Urteil auch die Vorschriften der § 2 VwZG-LSA sowie die § 9 Abs. 1 Nr. 1 und § 8 VwZG des Bundes als Landesrecht seiner Entscheidung zugrunde gelegt (UA S. 16 f.).

36

Die in den von der Klägerin aufgeworfenen Rechtsfragen bezeichneten Vorschriften des Verwaltungszustellungsrechts des Landes Sachsen-Anhalt wären somit nur dann revisibel, wenn sie durch Bundesgesetz für revisibel erklärt worden wären. Das ist indes nicht der Fall.

37

4. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Danach hat die Klägerin als unterliegende Partei die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1 GKG.

I.

Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Bescheid der Beklagten vom 2. März 2016 wird angeordnet, soweit die Antragsgegnerin in Nr. 1 des Bescheides die Vermittlung von

- (Live-)Wetten Über/Unter

- (Live-)Handicap-Wetten

- Wetten auf die ersten zehn Minuten

und in Nr. 2 des Bescheids die Werbung für diese Wetten untersagt hat.

Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

II.

Von dem Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen die Antragstellerin und die Antragsgegnerin jeweils die Hälfte.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000,-- Euro festgesetzt.

I. Mit ihrer Beschwerde verfolgt die Antragstellerin ihren in erster Instanz erfolglosen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage vom 10. März 2016 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 weiter. Mit diesem Bescheid untersagte ihr die Antragsgegnerin die Vermittlung von bestimmten Sportwetten in den Räumen des Anwesens A.-Straße 3 in A. Die Antragstellerin betreibt seit 1. Dezember 2014 in der genannten Betriebsstätte die Vermittlung von Wetten.

Während einer Betriebskontrolle am 14. November 2015 stellte die Antragsgegnerin fest, dass die Antragstellerin dort auch Wetten vermittelt, die nach Auffassung der Antragsgegnerin nach § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV unzulässig sind.

Mit dem streitgegenständlichen Bescheid untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin die Vermittlung von Sportwetten als Ereignis- und Livewetten. Von der Untersagung ausgenommen sind Ergebniswetten und Liveendergebniswetten. Als Wetten, die von der Untersagungsverfügung umfasst sind, führte die Antragsgegnerin (Live-)Wetten auf Ereignisse, Livewetten auf Halbzeitergebnisse, Satzgewinne, Livewetten auf die Restzeit, Konferenzwetten als Livewetten, (Live-)Wetten Über-/Unter, (Live-)Handicapwetten, (Live-)Wetten auf die ersten zehn Minuten, (Live-) Wetten Goal/No Goal und (Live-)Wetten Fantasy Fußballspiele auf (Nr. 1). In Nr. 2 des Bescheids untersagte sie die Werbung für diese Wetten. Für den Bescheid wurden Gebühren in Höhe von 3.000,-- Euro festgesetzt (Nr. 5). Zur Begründung wurde ausgeführt, die Handicapwette sei unzulässig, da hier nicht der tatsächliche Ausgang des Sportereignisses für den Gewinnentscheid herangezogen werde, sondern ein durch das Handicap verändertes Spielergebnis. Bei der Wette auf das erste/nächste Tor handle es sich um eine sog. Ereigniswette. Bei der Über-/Unterwette spiele Sieg oder Niederlage überhaupt keine Rolle. Bei Wetten auf Fantasy Fußballspiele würden fiktive Spielpaarungen angesetzt. Die Wette auf die Restzeit sei unzulässig, da die Restzeit in einem Fußballspiel keinen Abschnitt dieses Sportereignisses im Sinne von § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV darstelle. Bei den unzulässigen Wetten handle es sich um unerlaubtes Glücksspiel, so dass hierfür auch die Werbung gemäß § 5 Abs. 5 GlüStV verboten sei. Die Anordnungen seien verhältnismäßig und entsprächen pflichtgemäßer Ermessensausübung. Die Erteilung einer Erlaubnis komme nicht in Betracht, da eine Erlaubnis nicht für das Vermitteln von nach dem Glücksspielstaatsvertrag verbotenen Glücksspielen erteilt werden könne. Darüber hinaus sei von einer kompletten Untersagung der Vermittlung von Sportwetten Abstand genommen worden. Die Antragstellerin dürfe in ihrer Betriebsstätte weiterhin grundsätzlich erlaubnisfähige Wetten vermitteln. Der Betrieb werde daher bis zum endgültigen Abschluss des Konzessionsverfahrens geduldet. Das im Glücksspielstaatsvertrag zum Ausdruck kommende öffentliche Interesse, das Entstehen von Glücksspiel- und Wettsucht und die damit verbundenen Gesundheitsgefahren zu verhindern, das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt würden, wiege schwerer als das Interesse der Antragstellerin, die untersagten Spiele anbieten und vermitteln zu dürfen. Bestehende Zweifel, ob die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen für die vermittelten Spiele vorlägen, gingen zulasten der Antragstellerin. Das Urteil des EuGH in der Rechtssache C-336/14 - Ince habe im vorliegenden Fall keinen Einfluss auf die Untersagungsanordnung. Auch wenn die staatliche Lotterieverwaltung des Landes Hessen die genannten, nicht erlaubnisfähigen Wetten selbst im Rahmen des ODDSET-Sportwettprogramms veranstalte, führe dies zu keinem anderen Ergebnis. Die Wette erstes/nächstes Tor sei definitiv vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof als unzulässig bewertet worden.

Am 10. März 2016 erhob die Antragstellerin Klage gegen die Untersagungsverfügung vom 2. März 2016 und beantragte zugleich, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Nummern 1 und 2 sowie 5 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 anzuordnen. Sie berief sich darauf, dass bereits der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV unanwendbar sei. Dies ergebe sich aus der Ince-Entscheidung des EuGH. Das „Ahndungsverbot“ beschränke sich nicht nur auf strafrechtliche Verfolgungsmaßnahmen. Vielmehr verstoße das gesamte System der Sportwettenvermittlung gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit. Auch baue das im Glücksspielstaatsvertrag angedachte System der Regulierung von Sportwetten aufeinander auf. Die materiellrechtlichen Regeln seien konzeptionell mit der Erlaubnispflicht verknüpft. Die Regelung des § 21 Abs. 1 und 4 Satz 3 GlüStV seien verfassungswidrig, weil Art und Zuschnitt der Sportwetten im Gesetz nicht geregelt seien. Die Antragsgegnerin sei für den Erlass der Untersagungsverfügung nicht zuständig. ODDSET Bayern biete eine Reihe von Wetten an, die der Antragstellerin untersagt worden seien. Das Gleiche gelte für ODDSET Hessen und Tipp 3. Bei der Wette erstes/nächstes Tor handle es sich um eine ergebnisbezogene Wette. § 21 Abs. 1 GlüStV sei dahingehend auszulegen, dass eine ergebnisbezogene Wette vorliege, wenn das bewettete Ereignis unmittelbar ergebnisrelevant sei. Dies ergebe sich auch aus den Hinweisen des Hessischen Staatsministeriums des Innern zur Gestaltung des Wettprogramms als Genehmigungsbestandteil der Konzession. Insoweit werde die Beiziehung der Verfahrensakte des Hessischen Staatsministeriums des Innern zum Konzessionsverfahren und Akteneinsicht in die Verfahrensakte beantragt. Unklar sei, was die Antragsgegnerin unter einer Konferenzwette als Livewette verstehe. Solche Wettformen seien auch im Rahmen der Kontrolle nicht festgestellt worden. Über-/Unterwetten sowie Handicapwetten seien zulässig. Insoweit werde auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 6. Mai 2015 verwiesen. Die Restzeitwette sei ebenfalls eine Wette auf das Endergebnis und zwar in Form einer Handicapwette. Wetten auf die ersten zehn Minuten seien nach dem allgemeinen Sprachgebrauch als Wette auf den Abschnitt eines Sportereignisses zulässig. Eine Wette Goal/No Goal sei im Angebot der Antragstellerin nicht enthalten. Die Untersagungsverfügung sei rechtswidrig, weil ihr Wettformen untersagt worden seien, die sie nicht anbiete. Zudem liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor, weil die Antragsgegnerin nur vereinzelt gegen einzelne Anbieter und nicht flächendeckend vorgehe. Die Antragsgegnerin möge darlegen, gegen welche Vermittler an welchen Standorten sie gleichermaßen vorgehe. Ein gleichmäßiges Vorgehen sei von existentieller Bedeutung für die Antragstellerin. Es werde um Beiziehung der Verfahrensakten der Antragsgegnerin zu der Untersagungsverfügung in ihrem Stadtgebiet gebeten und um Akteneinsicht. Zudem liege auch ein Verstoß gegen Art. 3 GG vor, weil die Antragsgegnerin die Leitlinien der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder vom 28. Januar 2016 nicht beachtet habe. Die Untersagungsverfügung sei inhaltlich unbestimmt und rechtswidrig. Zudem müsse im Falle offener Erfolgsaussichten des Rechtsmittels die Interessenabwägung zugunsten der Antragstellerin ausgehen. Die Gebührenfestsetzung sei mit 3.000,- Euro völlig überhöht. Wenn die Antragstellerin gegen alle Vermittler in ihrem Stadtgebiet vorgehen sollte, wäre der zeitliche Aufwand für die einzelnen Bescheide minimal, da alle Vermittler eine identische Verfügung bekämen. Schließlich werde beantragt, die T. Co. Ltd. zum Verfahren beizuladen, da sich die Antragstellerin unmittelbar auf deren Dienstleistungsfreiheit berufe. Sie vermittle die von T. veranstalteten Sportwetten.

Mit Beschluss vom 11. April 2016 lehnte das Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen Nummer 1, 2 und 5 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 ab. Nach summarischer Prüfung sei der streitgegenständliche Bescheid formell rechtmäßig. Für den Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung sei nicht das Land Hessen gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV zuständig. Diese Vorschrift betreffe die Zuständigkeit für die Erteilung von Konzessionen nach § 4a GlüStV sowie für die Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 GlüStV gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern. Die Antragstellerin sei als Vermittlerin nicht von dieser Zuständigkeit umfasst. Ebenso erweise sich der Bescheid vom 2. März 2016 bei summarischer Prüfung als materiell rechtmäßig. Die betroffenen Live- und Ereigniswetten seien nach § 21 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV unzulässig. Das gesetzliche Verbot umfasse die im Bescheid untersagten Wetten. Sie seien zum Teil Ereigniswetten, da sie sich nicht auf den Ausgang des Sportereignisses oder eines Abschnitts des Sportereignisses bezögen. Abschnitte des Sportereignisses seien nur solche, die sich im Regelwerk der betreffenden Sportart wiederfänden. Weitergehende Unterteilungen seien nicht möglich, da sie sonst dem Verbot in § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbs. 2 GlüStV widersprächen. Zum anderen handle sich um unerlaubte Livewetten, da sie während des laufenden Spielvorgangs erfolgten und keine Wetten auf das Endergebnis darstellten. An diesen Maßstäben gemessen sei insbesondere auch die Wette nächstes Tor unzulässig. Ein bloßer Einfluss auf das Endergebnis sei nicht ausreichend. Der Bescheid sei auch hinreichend bestimmt. Die Untersagung der bisher nicht angebotenen Ereigniswetten und Livewetten, die keine Endergebniswetten seien, sei ebenfalls voraussichtlich rechtmäßig. Es ergebe sich eine hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass weitere Wetten dieser Art in Zukunft angeboten würden. Damit liege keine bloße formelle Illegalität der Sportwettenvermittlung vor, auf die unter Umständen eine Untersagungsverfügung nicht hätte isoliert gestützt werden können, sondern es fehle zusätzlich an der materiellen Erlaubnisfähigkeit. Vor diesem Hintergrund bleibe auch die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Sache Ince ohne Einfluss auf die hier zu treffende Entscheidung. Das in § 9 Abs. 1 GlüStV eröffnete Ermessen sei rechtsfehlerfrei ausgeübt worden. Durch die Untersagungsverfügung werde nicht gegen den Gleichheitssatz in Art. 3 GG verstoßen. Die Antragstellerin könne sich grundsätzlich nicht auf Gleichheit im Unrecht berufen. Das in § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV geregelte grundsätzliche Verbot von Wetten während des laufenden Sportereignisses sei auch mit höherrangigem Recht vereinbar. Insbesondere liege kein Verstoß gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 GG vor. Zudem liege auch kein Verstoß gegen Unionsrecht vor. Die Untersagung der Werbung in Nummer 2 des Bescheides sei ebenfalls nach summarischer Prüfung rechtmäßig. Dies gelte auch für die Kostenfestsetzung in Nummer 5 des Bescheides. Die Gebühr sei im unteren Bereich des zulässigen Gebührenrahmens festgesetzt worden. Neben dem Verwaltungsaufwand sei zudem die Bedeutung der Angelegenheit für die Antragstellerin zu berücksichtigen. Selbst wenn man davon ausginge, dass die Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage derzeit offen seien, müsse eine reine Interessenabwägung ebenfalls zulasten der Antragstellerin ausgehen. Das öffentliche Interesse, vor den glücksspielbedingten Gefahren geschützt zu werden, überwiege das rein wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin.

Im Beschwerdeverfahren beantragt die Antragstellerin,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 11. April 2016 abzuändern und die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gegen die Nrn. 1, 2 und 5 des Bescheides vom 2. März 2016 anzuordnen.

In der Zwischenzeit habe das Verwaltungsgericht Wiesbaden mit Urteil vom 15. April 2016 das für die Erteilung der Konzession in einem landeseinheitlichen Verfahren zuständige Land Hessen verpflichtet, der T. Co. Ltd., für die die Antragstellerin Wetten vermittle, eine Sportwettenkonzession zu erteilen (5 K 1431/14.WI). Die Untersagungsverfügung sei offensichtlich rechtswidrig, weil sie unionsrechtswidrig sei. Dies folge aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Ince, das das Verwaltungsgericht nicht in die Prüfung einbezogen habe. Ob die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung von Sportwetten überhaupt als verboten betrachtet werden könne oder der Erlaubnisvorbehalt gänzlich unanwendbar sei, werde im Urteil Ince nicht direkt beantwortet. Das Ahndungsverbot beschränke sich nicht auf bloße strafrechtliche Verfolgungsmaßnahmen. Ziehe man den Vorlagebeschluss des Amtsgerichts Sonthofen heran, müssten sowohl der Tenor als auch die Urteilsgründe des Ince-Urteils als Auseinandersetzung mit der Frage verstanden werden, ob ein Mitgliedstaat gegen einen Vermittler einschreiten könne, der ein aus Sicht des Mitgliedstaates nicht erlaubnisfähiges Angebot anbiete. Daher sei das Urteil so zu verstehen, dass auch im Falle der materiellen Erlaubnisunfähigkeit eine Ahndung gleichwohl unzulässig sei. Der EuGH habe das Ahndungsverbot umfassend verstanden. Dies folge auch daraus, dass es in Deutschland bis heute kein klares, hinreichend bestimmtes und auch in der Praxis umsetzbares Regulierungssystem gebe. Das Gebot der Rechtssicherheit verlange aber ein solches klares Gesamtsystem der Sportwettenvermittlung. Der Umfang der Rechte und Pflichten sei bei der Vermittlung von Sportwetten völlig unbestimmt. Dies führe zur Unionsrechtswidrigkeit des gesamten Systems der Sportwettenvermittlung und nicht nur einzelner Regelungen. Eine Rosinenpickerei sei nicht zulässig. Für dieses Ergebnis spreche auch ein rechtspolitisches Argument. Denn wenn man die Anwendung von Teilen des Systems erlauben würde, führe dies dazu, dass der Handlungsdruck für den Mitgliedstaat minimal wäre. Die derzeitige Situation in Deutschland belege dies. Der Großteil der Bundesländer habe kein Interesse daran, ein unionsrechtskonformes System herzustellen. Außerdem spreche auch die Tatsache, dass die Länder ein einheitliches und aufeinander aufbauendes System der Regulierung von Sportwetten gewählt hätten, für eine Unionsrechtswidrigkeit des ganzen Systems. Die materiellrechtlichen Regelungen seien konzeptionell mit der Erlaubnispflicht verknüpft. Dies ergebe sich insbesondere aus dem hier streitigen § 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV. Zudem sei die Regelung des § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV verfassungswidrig, weil sie zu unbestimmt sei. Dies ergebe sich bereits aus der Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006. Zudem sei die Antragsgegnerin für den Erlass der Untersagungsverfügung unzuständig. Die Zuständigkeit des Hessischen Staatsministeriums des Inneren ergebe sich aus § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV, weil nicht an die Person des Vermittlers oder die Örtlichkeit der Vermittlung angeknüpft werde, sondern an das Angebot des Veranstalters, das seinerseits Gegenstand eines eigenständigen Erlaubnisverfahrens sei. Die Prüfung der Erlaubnisfähigkeit und Gestaltung des Wettangebots sei zentraler Gegenstand und Aufgabe des Konzessionsverfahrens. Daher müsse diese Frage der Zuständigkeit der Glücksspielaufsichtsbehörden der einzelnen Länder entzogen sein, um eine ländereinheitliche Klärung zu gewährleisten. § 9a Abs. 3 GlüStV enthalte eine umfassende Aufgabenzuweisung. Diese Zuständigkeit gelte für den Sportwettenkonzessionsnehmer bereits während des laufenden Konzessionsverfahrens. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht Wiesbaden das für die Erteilung der Konzession in einem landeseinheitlichen Verfahren zuständige Land Hessen verpflichtet, der T. Co. Ltd. eine Sportwettenkonzession zu erteilen. Das von den Ländern gewählte System der einheitlichen Zuständigkeiten würde konterkariert, wenn die Antragsgegnerin die Vorgaben des Landes Hessen aushebeln könnte, indem sie den Sportwettenvermittlern und damit auch unmittelbar den konzessionierten Veranstaltern andere Vorgaben mache. Die Untersagungsverfügung sei aber auch deshalb offensichtlich rechtswidrig, da sie in weitem Maße Wetten verbiete, die dem staatlichen Anbieter ODDSET erlaubt seien bzw. von der halbstaatlichen Tipp 3 faktisch ohne behördliche Erlaubnis veranstaltet würden. Auch wenn das oben Gesagte nicht zutreffe, sei die Untersagungsverfügung bereits deshalb rechtswidrig, weil Wettformen verboten würden, die kraft Gesetzes zulässig seien. Dies betreffe insbesondere die Wette auf das erste und das nächste Tor. Hierbei handle es sich um Ergebniswetten, die auch vom dafür ausschließlich zuständigen Hessischen Ministerium des Inneren und für Sport- und Konzessionsverfahren als zulässige Wettarten anerkannt worden seien. Gleiches gelte für die Wetten „Halbzeitergebnis/Satzgewinn“, Restzeit, Konferenzwetten als Livewetten, Über-/Unterwetten, Handicapwetten, Wetten auf die ersten zehn Minuten, die hier überhaupt nicht angeboten würden, sowie Goal/No Goal-Wetten. Bei den Wetten auf das erste und nächste Tor handle es sich um zulässige Ergebniswetten. Dies ergebe sich aus der Auslegung der einschlägigen Regelungen. Unter eine Wette auf den Ausgang eines Sportereignisses falle sowohl eine Wette, welche Mannschaft ein Sportereignis gewinne, als auch auf ein konkretes Ergebnis. Zulässig seien aber auch solche Wetten, die sich im Ausgang des Sportereignisses niederschlügen, also unmittelbar ergebnisrelevant seien. Dies ergebe sich insbesondere aus der systematischen Auslegung der § 21 Abs. 1 Satz 1 und § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV. Ginge man davon aus, dass Livewetten nur auf das Endergebnis zulässig seien, unabhängig davon, ob ein konkreter Spielstand oder der Sieg einer bestimmten Mannschaft gemeint sei, wäre der Zusatz in § 21 Abs. 4 Satz 3 zweiter Halbsatz überflüssig. Auch unter dem Blickwinkel einer teleologischen Auslegung ergebe sich kein empirischer Befund dafür, dass Wettereignisse wie Foulspiele, gelbe oder rote Karten, Elfmeter, Eckbälle und Einwürfe einer erhöhten Manipulationsgefahr oder -tätigkeit unterlägen. Auch würde der Kanalisierungszweck des Glücksspielstaatsvertrages völlig verfehlt, wenn man derart attraktive Wetten wie erstes Tor/nächstes Tor nicht erlauben würde, da insoweit die Ausbreitung von Schwarzmärkten gefördert würde. Ferner seien die Hinweise des Hessischen Staatsministeriums des Inneren und für Sport zu beachten. Auf die übrigen Wetten sei das Verwaltungsgericht überhaupt nicht mehr eingegangen. Auch hier handle es sich aber um keine unzulässigen Wetten. Die übrigen untersagten Wetten seien nicht im Angebot der Antragstellerin enthalten, daher sei die Untersagungsverfügung auch deshalb offensichtlich rechtswidrig. Die Untersagungsverfügung sei zudem ermessensfehlerhaft, weil die Antragstellerin nur vereinzelt gegen einzelne Anbieter vorgehe und nicht flächendeckend. Zudem habe sie die Leitlinien vom 28. Januar 2016 nicht beachtet. Die Untersagungsverfügung sei unverhältnismäßig, weil die vollständige Untersagung der Vermittlung von Ereignis-/ Livesportwetten eine besonders gewichtige Beeinträchtigung der Berufsfreiheit der Antragstellerin darstelle. Der Umfang der Geschäftstätigkeit werde ganz erheblich eingeschränkt, da der Umfang dieses Wettangebots ca. die Hälfte bis zwei Drittel des Umsatzes der Antragstellerin ausmache. Zudem sei die Untersagungsverfügung auch unbestimmt und deshalb offensichtlich rechtswidrig. Selbst bei offenen Erfolgs- aussichten wäre dem Antrag der Antragstellerin gleichwohl stattzugeben. Die negativen Auswirkungen einer auch nur vorübergehenden und auf die im Bescheid genannten Wettformen beschränkten Beendigung der Vermittlungstätigkeit seien in wirtschaftlicher Hinsicht für die Antragstellerin ganz erheblich. Dies würde dazu führen, dass die Kunden der Antragstellerin in kürzester Zeit wegbrechen würden. Sie würden zu Anbietern wechseln, die diese Wettformen in A. immer noch anböten und gegen die die Antragsgegnerin nicht vorgehe. Die Antragstellerin könne daher in ihrem Betrieb in der Zeit bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren nicht die erforderlichen Einnahmen erzielen, die sie benötige, um die Betriebsstätte zu betreiben. Die oben angebotenen Wettformen stellten keine konkrete Gefahr für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs dar. Die Manipulationsrisiken seien als extrem gering einzustufen. Auch unter dem Gesichtspunkt der Suchtprävention sei ein Sofortvollzug nicht geboten, da Wettinteressierte derzeit zu einer Vielzahl beliebiger privater oder auch staatlicher Anbieter wechseln könnten. Die Gebührenfestsetzung sei unverhältnismäßig. In verfahrensrechtlicher Hinsicht werde beantragt, die T. Co. Ltd. beizuladen. Zudem werde beantragt, die Akten des Konzessionsverfahrens und die Akten der Antragsgegnerin bezüglich etwaiger Untersagungsverfahren gegen andere Sportwettenanbieter beizuziehen. Insoweit werde Akteneinsicht beantragt.

Mit Schriftsatz vom 7. Juni 2016 beantragt die Antragsgegnerin,

die Beschwerde kostenpflichtig zurückzuweisen.

Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden bzw. des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs bezüglich des Konzessionsverfahrens sei für das hier streitgegenständliche Verfahren nicht entscheidungserheblich. Die Vorschriften über das Konzessionsverfahren seien auch nicht untrennbar mit dem streitgegenständlichen Verbot materiell illegaler Wetten verbunden. § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV regelten eindeutig und ohne Ausnahme, dass Wetten während des laufenden Sportereignisses unzulässig seien. Ausnahmen regle § 21 Abs. 4 GlüStV lediglich für Wetten auf das Endergebnis. Letztere könnten im Konzessionsverfahren zugelassen werden. Die Antragsgegnerin habe diese daher im streitgegenständlichen Bescheid nicht untersagt. Das Urteil des EuGH in der Rechtssache Ince habe keinen Einfluss auf die Untersagungsanordnung, da diese nicht aufgrund einer fehlenden Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten getroffen worden sei, sondern zur Gefahrenabwehr wegen der Vermittlung materiell nicht erlaubnisfähiger Wetten erfolgt sei. Bei den Regelungen zu den zulässigen Wettarten bei Sportwetten nach § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV handle es sich um monopolunabhängige Regelungen, so dass deren Anwendung auf einen privaten Sportwettenvermittler keine inkohärente Vorgehensweise darstelle und so auch nicht zu einem faktischen Sportwettenmonopol führe. Die Untersagungsverfügung sei nicht unionsrechtswidrig, weil die Vorschriften, die mit dem Konzessionsverfahren in keinerlei Zusammenhang stünden, nicht unionsrechtswidrig seien, so dass einer Anwendung dieser Vorschriften nichts entgegenstehe. Hier werde die Reichweite des Ince-Urteils völlig überstrapaziert. In dem streitgegenständlichen Bescheid werde der Antragstellerin nichts untersagt, was möglicherweise genehmigungsfähig wäre, sondern nur, was nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 4 GlüStV ohnehin in jedem Fall unzulässig sei. Um die im angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg genannten Gemeinwohlziele zu erreichen, verböten § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV die genannten Wettarten, da diese zum einen extrem anfällig für Manipulationen seien, zum anderen auch eine deutlich höhere Suchtgefahr mit sich brächten als einfache Sportwetten. Dies sei zum einen auf die hohe Ereignisfrequenz zurückzuführen, liege andererseits aber auch an der Möglichkeit, ständig neue Spielanreize zu stimulieren. Die Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 gehe ebenfalls fehl. Die Regelungen des § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV seien inhaltlich völlig klar und unmissverständlich. Ferner schaffe die Antragsgegnerin durch den streitgegenständlichen Bescheid gerade Rechtssicherheit, indem sie klar vorgebe, welche Wettarten zulässig seien und welche nicht. Eine Zuständigkeit des Landes Hessen nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV sei nicht ersichtlich. Es gehe keinesfalls um eine Erlaubnis oder einen Teil einer Erlaubnis. Die Frage der Erlaubnispflicht stelle sich hier überhaupt nicht, da § 21 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 zweiter Halbsatz GlüStV keinen Erlaubnisvorbehalt enthielten, sondern die im Bescheid enthaltenen Wettarten generell für unzulässig erklärten. Bezüglich des Angebots des staatlichen Anbieters ODDSET sei nochmals vorauszuschicken, dass es kein Recht auf Gleichbehandlung im Unrecht gebe. Selbst wenn sich eine nicht ganz rechtmäßige Verwaltungspraxis gebildet habe, sei stets eine allgemeine Änderung der Verwaltungspraxis möglich. Die Antragsgegnerin sehe sich an das Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Inneren vom 31. Juli 2015 sowie an den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 gebunden, materiell illegale Wetten zu untersagen. Die Wette auf das erste/nächste Tor sei unzulässig, da es sich hierbei um eine sog. Ereigniswette handle. Insoweit werde nochmals ausdrücklich auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 sowie auf die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Stade vom 13. Oktober 2014 und des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 17. November 2014 verwiesen. Ereigniswetten und Livewetten führten zu einer erhöhten Suchtgefahr, da insbesondere auch Personen gefährdet seien, die ansonsten mit Glücksspiel nicht in Berührung kämen. Darüber hinaus sei bei der Art der untersagten Wetten die Gefahr der Manipulation wesentlich größer als bei Wetten auf das End- oder Halbzeitergebnis. Auch die von der Antragstellerin genannte Halbzeitergebniswette sei als Livewette unzulässig. Dies ergebe sich aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. Gleiches gelte für die Konferenzwette als Livewette. Bei diesen Wetten stünden Ereignisse im Vordergrund, nicht das Endergebnis. Bezüglich der anderen Wettarten werde ausdrücklich auf den streitgegenständlichen Bescheid verwiesen. Die Antragstellerin sei keineswegs die erste oder einzige Anbieterin von Sportwetten, der die Vermittlung von bestimmten, materiell illegalen Wetten untersagt worden sei. Die Antragsgegnerin habe bereits ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof geführt. Sie habe in diesem Verfahren verloren und bereits einen Änderungsbescheid erstellt. Da die Antragsgegnerin nur zwei Mitarbeiter habe, die für das gesamte Glücksspielrecht zuständig seien, könnten nicht alle Sportwettenanbieter gleichzeitig geprüft werden. Auch die Tatsache, dass das ganze Glücksspiel-, insbesondere Sportwettenrecht allgemein im Fluss sei und noch viele Verfahren anhängig seien, könne nicht dazu führen, dass die Kommunen und Bevölkerung tatenlos zusehen müssten, wie pathologische Spielsucht durchwegs einen bundesweiten Anstieg zu verzeichnen habe. Auch die Bezugnahme auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 gehe fehl. Gegenstand dieses Verfahrens sei die gänzliche Untersagung der Vermittlung von Sportwetten gewesen. Die Antragsgegnerin werde nach und nach unter Berücksichtigung der personellen Kapazitäten die Sportwettenanbieter im Stadtgebiet überprüfen und Sportwettenvermittlern, die materiell illegale Wetten anbieten, diese untersagen. Irreversible Folgen für die Antragstellerin seien nicht zu befürchten. Sie sei berechtigt, weiterhin Sportwetten anzubieten. Es seien lediglich einzelne materiell illegale Wetten untersagt worden, die auch im Rahmen eines Erlaubnisverfahrens nicht genehmigungsfähig seien.

Im Beschwerdeverfahren legte die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 14. Juni 2016 zwei Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 9. Juni 2016 in den Verfahren 4 B 860/15 und 4 B 1437/15 vor. In diesen Beschlüssen hatte sich das Oberverwaltungsgericht zum einen mit einer Totaluntersagung und zum anderen mit einer Untersagung bestimmter Wettarten auseinandergesetzt und entschieden, dass die jeweiligen Untersagungsverfügungen ermessensfehlerhaft seien, weil eine kohärente Verwaltungspraxis nicht erkennbar sei.

Mit Schreiben vom 30. Juni 2015 äußerte sich die Antragsgegnerin nochmals zur Ermessensausübung. Es seien lediglich Sportwetten als Ereignis- und Livewetten untersagt worden, weil es sich hier nicht nur um einen formalen Verstoß gegen die Erlaubnispflicht handle. Insbesondere komme eine Erlaubniserteilung nicht in Betracht. Darüber hinaus werde von einer kompletten Untersagung der Vermittlung von Sportwetten Abstand genommen. Im Stadtgebiet seien momentan acht Wettvermittlungsstellen in Betrieb. Bei fünf der acht genannten Wettvermittlungsstellen habe die Antragsgegnerin Untersagungsverfahren eingeleitet, zwei der fünf kontrollierten Sportwettenanbieter würden von der Antragstellerin geführt. Bezüglich eines weiteren Anbieters sei der Untersagungsbescheid in der ersten Instanz anhängig. Das Konzept zur Unterbindung der Vermittlung von materiell illegalen Wettarten sehe vor, dass im Laufe des Jahres 2016 alle Wettvermittlungsstellen bezüglich materiell illegaler Wettarten kontrolliert würden und gegenüber den Wettvermittlungsstellen, welche materiell illegale Wettarten anböten, entsprechende Untersagungen angeordnet würden. Für diese rechtlich äußerst komplexe und zeitlich aufwendige Sachbearbeitung stünden wie dargelegt nur zwei Sachbearbeiter zur Verfügung. Bezüglich des Sportwettenanbieters ODDSET sei die Antragsgegnerin nicht zuständige Aufsichtsbehörde, so dass keine Auskunft über dessen Angebot gegeben werden könne. Zuständig sei hier die Regierung von Schwaben als zuständige Erlaubnisbehörde. Eine entsprechende Anfrage der Antragstellerin an das Bayerische Staatsministerium sei bislang unbeantwortet geblieben. Der Verwaltungsaufwand bei der Untersagung von materiell illegalen Wettarten sei immens hoch. Dies gründe zum einen auf den sehr komplexen Betriebskontrollen der jeweiligen Wettvermittlungsstellen, welche eine sehr hohe Genauigkeit erforderten. Zum anderen sei die Auswertung der vor Ort festgestellten Sachverhalte sehr aufwändig.

Mit Schriftsatz vom 30. Juni 2016 beantragte die T. Co. Ltd. ihre Beiladung zum Verfahren. Dieser Verfahrensteil wurde mit Beschluss des Senats vom 19. Juli 2016 abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 10 S 16.1423 fortgeführt.

Ergänzend wird auf die vorgelegten Behördenakten, die Gerichtsakten und insbesondere die Beschwerdebegründung der Antragstellerin vom 13. Mai 2016 und 14. Juni 2016 verwiesen.

II. Die zulässige Beschwerde hat im tenorierten Umfang Erfolg. Die von der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) rechtfertigen eine teilweise Abänderung der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts.

Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zu treffende Abwägungsentscheidung führt zu dem Ergebnis, dass die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen Nr. 1 und 2 des Bescheids vom 2. März 2016 teilweise anzuordnen ist. Bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung bestehen Zweifel, ob einzelne Sportwetten, deren Vermittlung der Antragstellerin untersagt worden ist, nicht doch nach § 21 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 3 GlüStV ausnahmsweise zulässig sind. Nicht abschließend klären lässt sich im einstweiligen Rechtsschutzverfahren auch, ob die Untersagungsverfügung wegen des bundesweit inkohärenten Vollzugs des § 21 GlüStV ermessensfehlerhaft ist (1.). Bei der danach gebotenen Interessenabwägung überwiegt das Interesse der Antragstellerin, einzelne Wetten, deren Unzulässigkeit zweifelhaft ist, bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens weiter vermitteln zu dürfen (2.). Im Übrigen bleibt die Beschwerde ohne Erfolg (3.).

1. Bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung stellen sich die Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung im Hauptsacheverfahren als offen dar, weil Zweifel daran bestehen, ob alle mit Bescheid der Antragsgegnerin untersagten Sportwetten gegen § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV verstoßen und ob die Untersagungsverfügung ermessensfehlerfrei ergangen ist und die Antragstellerin daher in ihren Rechten verletzt ist.

1.1 Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV. Danach kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde vermittelt werden. Da die Antragstellerin eine solche Erlaubnis nicht besitzt, vermittelt sie unerlaubt Glücksspiel.

Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV unterliegt nach ständiger Rechtsprechung keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, weil er unabhängig von einem etwaigen unionsrechtswidrigen Glücksspielmonopol den verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen dient (vgl. BVerwG, U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 50 m. w. N.; BayVGH, U. v. 26.6.2012 - 10 BV 11.2285 - juris Rn. 39 ff. m. w. N.). Der Senat sieht keine Veranlassung, im Rahmen eines Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes von dieser gefestigten Rechtsprechung abzuweichen. Auch die Ince-Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (U. v. 4.2.2016 - C-336/14) gebietet dies nicht. Darin äußert sich der Gerichtshof ausdrücklich nur zur strafrechtlichen Ahndung von nicht erlaubtem und wegen des faktischen Fortbestehens des staatlichen Glücksspielmonopols auch nicht erlaubnisfähigem Glücksspiel. Aus Rn. 64 des Urteils ergibt sich nicht zwangsläufig, dass der Erlaubnisvorbehalt auch ordnungsrechtlich unanwendbar ist, sondern allenfalls, dass allein wegen der fehlenden Erlaubnis (d. h. aus formalen Gründen) derzeit keine ordnungsrechtlichen Sanktionen (z. B. eine Betriebsuntersagung) verhängt werden dürfen. Dies entspricht auch der Praxis der Aufsichtsbehörden, wonach keine Untersagungsverfügungen erlassen werden, wenn das Vermitteln des Glücksspiels lediglich formell rechtswidrig erfolgt, und der ständigen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, die eine Untersagungsverfügung, die sich ausschließlich auf die fehlende Vermittlungserlaubnis stützt, als ermessensfehlerhaft aufheben. Auch in seiner aktuellen Rechtsprechung stellt das Bundesverwaltungsgericht das Fortbestehen des Erlaubnisvorbehalts nicht in Frage, sondern stellt nur fest, dass alleine das Fehlen einer Vermittlungserlaubnis eine Untersagung der Wettvermittlung nicht begründen kann (BVerwG, U. v. 15.6.2016 - 8 C 5.15 - Pressemitteilung).

1.2 Die Antragsgegnerin ist entgegen dem Beschwerdevorbringen gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV i. V. m. Art. 4 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV für den Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung zuständig.

Eine Zuständigkeit der betreffenden Aufsichtsbehörde des Landes Hessen zum Erlass einer auf die materielle Rechtswidrigkeit des vermittelten Glücksspielangebots gestützten Untersagungsverfügung nach § 9a Abs. 3 i. V. m. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV besteht nicht. § 9a Abs. 3 GlüStV regelt die ländereinheitliche Zuständigkeit für die Glücksspielaufsicht nur, soweit die Tätigkeit der Konzessionsnehmer im in der Zulassung geregelten Bereich bzw. das Veranstalten von Sportwetten betroffen ist (Oldag in Dietlein/Hecker/Ruttig; Glücksspielrecht, 2. Auflage 2013, § 9a Rn. 10). Der Wortlaut der Regelung ist insoweit eindeutig, da die nach § 9a Abs. 2 GlüStV zuständigen Behörden die Aufgaben der Staatsaufsicht nur gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern ausüben. Ziel ist es, eine Zersplitterung der Strukturen für die Zulassung und die Aufsicht bezüglich der Veranstalter der Glücksspiele zu vermeiden. Da die Antragstellerin ausschließlich als Vermittlerin von Sportwetten tätig wird, ergibt sich aus § 9a Abs. 3 GlüStV keine Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde des Landes Hessen für eine Untersagungsverfügung.

Die Regelung in § 21 Abs. 1 GlüStV, wonach Wetten als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitten von Sportereignissen erlaubt werden können und Art und Zuschnitt der Sportwetten in der Erlaubnis zu regeln sind, führt zu keiner Zuständigkeitsverlagerung bei der Untersagung der Vermittlung von materiell nicht erlaubnisfähigen Sportwetten von der für den Sportwettenvermittler zuständigen Aufsichtsbehörde auf die für den Konzessionsnehmer zuständigen Aufsichtsbehörde. Die Erlaubnis nach § 21 Abs. 1 GlüStV wird gemäß § 4a Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV als Konzession für alle Länder von der zuständigen Behörde erteilt. Durch dieses ländereinheitliche Verfahren soll sichergestellt werden, dass Art und Zuschnitt der Sportwetten gleichartig sind und ein einheitliches Angebot durch die Konzessionäre vorgehalten werden kann (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Auflage 2013, § 21 Rn. 34). Derzeit werden von der nach § 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV für die Konzessionserteilung zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen aber keine Konzessionen für Wettveranstalter vergeben, weshalb auch keine „Erlaubnisse“ für die Veranstaltung einer bestimmten Art von Sportwetten erteilt werden. Dies hat zur Folge, dass die vom Gesetzgeber u. a. beabsichtigte Beschränkung des Produktportfolios (LT-Drs. 16/11995) nicht bundeseinheitlich erreicht werden kann. Ein faktischer Nichtvollzug dieser gesetzlichen Regelungen zieht jedoch keine Verlagerung der vom Gesetzgeber eindeutig geregelten Zuständigkeit im Bereich der Glücksspielaufsicht nach sich.

1.3 Die Untersagungsverfügung erweist sich auch als hinreichend bestimmt nach Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG.

Gemäß Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, U. v. 16.10.2013 - 8 C 21.12 - juris Rn. 13 m. w. N.). Je nach Grundrechtsrelevanz oder bei einer Strafbewehrung sind erhöhte Anforderungen zu stellen (VGH BW, B. v. 8.9.2015 - 6 S 1426/14 - juris). Dem Bestimmtheitsgebot wird nicht genügt, wenn und soweit nur die Wiederholung des Inhalts einer Gesetzesvorschrift mit gleichen oder anderen Worten erfolgt, ohne dass eine Konkretisierung auf den Einzelfall vorgenommen wird und so die Wertung dem Adressaten überlassen bleibt (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37 Rn. 27). Die Verwendung generalisierender Begriffe ist möglich, wenn sie eine Bestimmbarkeit im konkreten Fall gestatten, etwa durch die Beifügung von Beispielen (Stelkens, a. a. O., Rn. 5). Zudem ist maßgeblich, welches Maß an Bestimmtheit der Behörde zur Regelung des fraglichen Sachverhalts möglich ist. Die Anforderungen an die Bestimmtheit dürfen nur so hoch gesteckt werden, dass sie bei normalem, dem Sachverhalt angemessenen Verwaltungsaufwand noch erfüllbar bleiben. Keinesfalls dürfen sie den Erlass eines Verwaltungsakts auf der Grundlage bestimmter Ermächtigungen praktisch ausschließen (Stelkens, a. a. O., Rn. 5). Zudem ist nicht notwendig, dass der Inhalt der Regelung im Entscheidungssatz so zusammengefasst ist, dass er alle Punkte aus sich heraus verständlich darstellt; es genügt vielmehr, dass sich der Regelungsinhalt aus dem Bescheid insgesamt einschließlich seiner Begründung ergibt (Stelkens, a. a. O., Rn. 3).

Unter Anwendung dieser Grundsätze erweist sich die Untersagungsverfügung als hinreichend bestimmt. Zwar wird im Tenor unter Nr. 1 des Bescheides nicht abschließend aufgezählt, welche konkreten Wettarten die Antragstellerin nicht vermitteln darf. Unter Heranziehung der gesetzlichen Definitionen des § 21 Abs. 4 GlüStV, der beispielhaften Benennung der von der Untersagung umfassten Live- und Ereigniswetten in Nr. 1 und der Begründung des Bescheids lässt sich jedoch hinreichend erkennen, welche Wetten nach Auffassung der Antragsgegnerin der gesetzlichen Regelung des § 21 Abs. 1 und 4 Satz 2 und 3 GlüStV widersprechen und daher materiell nicht erlaubnisfähig sind. Zu berücksichtigen ist ferner, dass sich angesichts der nahezu unbegrenzten Möglichkeit, aus den Bestandteilen „Ergebnis eines Sportereignisses“, „Ergebnis aus Abschnitten eines Sportereignisses“, „Einzel- und Kombinationswette“ sowie „Livewetten auf das Endergebnis“ neue Wettzuschnitte zu schaffen, ein fester Katalog unzulässiger Wetten ohnehin nicht aufstellen lässt, sondern das Wettgeschehen einem stetigen Wandel unterworfen ist. Daher kann von der Antragsgegnerin nicht verlangt werden, dass sie die Untersagungsverfügung auf die jeweils konkret vermittelten Wetten beschränkt. Das Bestimmtheitsgebot erfordert insoweit lediglich, dass der Adressat der Untersagungsverfügung erkennen kann, welche Art von Wetten er nicht vermitteln darf, ohne die Fälligstellung eines Zwangsgeldes wegen eines Verstoßes gegen die Untersagungsverfügung zu riskieren. Untersagt sind der Antragstellerin nach dem Inhalt des Bescheids alle Wetten während eines laufenden Sportereignisses mit Ausnahme der Endergebniswetten, alle Wetten auf einzelne Vorgänge während eines Sportereignisses sowie Wetten auf das Ergebnis eines Abschnitts eines Sportereignisses, der nicht dem Regelwerk der jeweiligen Sportart entspricht.

1.4 Die Vorschrift des § 21 GlüStV ist als unionsrechtskonformer Maßstab für die Prüfung der materiellrechtlichen Zulässigkeit von Sportwetten auch anwendbar.

1.4.1 Sie verstößt nicht gegen Unionsrecht (Art. 56 AEUV). Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen (S. 18 EA).

Aus der Ince-Entscheidung (EuGH, U. v. 4.2.2016 - C-336/14) und dem Beschwerdevorbringen ergibt sich nichts anderes. Dem genannten Urteil lässt sich nicht entnehmen, das „Ahndungsverbot“ führe dazu, dass auch die materiellrechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages für private Sportwettenvermittler wegen des faktischen Fortbestands des glücksspielrechtlichen Monopols nicht anwendbar seien. Der Gerichtshof hat ausschließlich auf die vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen geantwortet. Das vorlegende Gericht spricht lediglich in Frage 1.c) (Sind die unionsrechtlichen Grundsätze, insbesondere die Dienstleistungsfreiheit, sowie das Urteil Stanleybet International u. a. [C-186/11 und C-209/11, ECLI:EU:C:2013:33] dahin auszulegen, dass sie einer dauerhaften, als „präventiv“ bezeichneten Untersagung oder Sanktionierung der grenzüberschreitenden Vermittlung von Sportwetten entgegenstehen, wenn dies damit begründet wird, dass für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung nicht „offensichtlich, d. h. ohne weitere Prüfung erkennbar war“, dass die Vermittlungstätigkeit alle materiellen Erlaubnisvoraussetzungen - abgesehen von dem monopolistischen Staatsvorbehalt - erfüllt?) die materiellen Voraussetzungen für eine glücksspielrechtliche Erlaubnis an, wobei es dem vorlegenden Gericht dabei um das Offensichtlichkeitskriterium für die Erlaubnisfähigkeit ging. In seiner Interpretation der Vorlagefrage beschränkt sich der Gerichtshof (UA Rn. 51) aber dann nur auf die Konsequenzen für staatliches Handeln, wenn die Möglichkeit, eine Erlaubnis zu erlangen, faktisch nicht gegeben ist (vgl. auch Krimpove in EuR 2016, 313/316), ohne nochmals auf das Kriterium der „Offensichtlichkeit“ der materiellen Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung einzugehen. Die Frage, ob ein „Ahndungsverbot“ auch dann besteht, wenn zweifelhaft ist, ob die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen, beantwortet der Gerichtshof somit nicht. Im einstweiligen Rechtsschutz lässt sich jedenfalls keine so weitreichende Aussage treffen, dass sich aus der Interpretation der Entscheidungsgründe der Ince-Entscheidung ergebe, auch die nicht monopolabhängigen materiellrechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags könnten nicht angewandt werden, solange kein dem Unionsrecht genügendes transparentes und diskriminierungsfreies nationales Verwaltungsverfahren zur Erlangung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis existiere.

1.4.2 Die Regelungen des § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV verstoßen auch nicht gegen die unionsrechtlichen Grundsätze der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit. Die von der Antragstellerin zitierten Ausführungen des Gerichtshofs unter Rn. 59 der Entscheidungsgründe des Ince-Urteils beziehen sich auf „das System der Einführung einer vorherigen behördlichen Genehmigung bestimmter Arten von Glücksspielen“ (Rn. 55) und die Vereinbarkeit einer Praxis, die darauf abstellt, ob der jeweilige Veranstalter bzw. Vermittler fiktiv eine Erlaubnis erhalten könnte (Rn. 56), mit den genannten Grundsätzen. Die Aussagen des Gerichtshofs, das „System verstoße gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit“ bezieht sich daher nur auf die Modalitäten eines „fiktiven“ Erlaubnisverfahrens. Hinreichend bestimmte materiellrechtliche Regelungen, die nicht monopolabhängig sind und unabhängig von der Erteilung einer (fiktiven) Erlaubnis Anforderungen für das Veranstalten und Vermitteln von Glückspielen aufstellen, sind aber nicht Bestandteil des „Systems der Einführung einer vorherigen behördlichen Genehmigung“ im Sinne dieser Rechtsprechung. In Beantwortung der Vorlagefrage führt der Gerichtshof nämlich aus, „Art. 56 AEUV steht einer solchen Ahndung auch dann entgegen, wenn ein privater Wirtschaftsteilnehmer theoretisch eine Erlaubnis für die Veranstaltung oder die Vermittlung von Sportwetten erhalten kann, soweit die Kenntnis von dem Verfahren zur Erteilung einer solchen Erlaubnis nicht sichergestellt ist und das staatliche Sportwettenmonopol, das von den nationalen Gerichten für unionsrechtswidrig befunden wurde, trotz der Annahme eines solchen Verfahrens fortbesteht (Rn. 60)“.

1.5 Auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten genügen § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV dem Bestimmtheitsgrundsatz. Mit den Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag hat der Gesetzgeber dem Bestimmtheitsgrundsatz genügende Vorgaben zur Art und zum Zuschnitt von Glücksspielen getroffen. Zum Regelungsbereich gehören Pferdewetten, Geld- oder Warenspielgeräte, Sportwetten und Lotterien. Neben den für alle Wettarten geltenden allgemeinen Bestimmungen in § 4 Abs. 4, § 5 GlüStV enthält § 21 GlüStV Bestimmungen zur Art und zum Zuschnitt der Sportwetten (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, a. a. O. § 21, Rn. 9, 13), wobei zudem die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind (§ 4 Abs. 2 GlüStV). Zulässig sind nach der Konzeption des Gesetzgebers Einzel- und Kombinationswetten, Ergebniswetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitte von Sportereignissen; Livewetten sind grundsätzlich unzulässig, nur Endergebniswetten können als Livewetten erlaubt werden. Damit hat der Gesetzgeber die wesentlichen Kriterien für Art und Zuschnitt der Wetten definiert. Angesichts der Vielfalt der sich aus diesen Kriterien ergebenden Möglichkeiten über Art und Zuschnitt von Sportwetten waren eindeutigere normative Vorgaben als die in § 21 GlüStV enthaltenen letztlich praktisch kaum möglich und daher nach dem Bestimmtheitsgrundsatz jedenfalls nicht zwingend geboten. Darüber hinaus eröffnet das Erlaubnisverfahren die Möglichkeit, auf Art und Zuschnitt der Wetten Einfluss zu nehmen. Sofern der Gesetzgeber den Zuschnitt der Sportwetten nicht selbst detaillierter ausgestaltet und die genauen Wettspielregeln festgelegt hat, hat dies seinen Grund (auch) darin, dass diese Einzelheiten des Spiels weder für die Bekämpfung der Wett- und Spielsucht noch für die Beschränkung der grundrechtlich garantierten Gewerbefreiheit bedeutsam sind. Insofern lässt sich aus der sog. Wesentlichkeitstheorie kein Regelungsdefizit ableiten (BayVGH, B. v. 2.6.2008 - 10 CS 08.1102 - juris Rn. 19).

1.6 Ausgangspunkt für die Beurteilung der Zulässigkeit der von der Antragstellerin vermittelten Wetten und damit der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ist § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Danach sind Ergebniswetten auf den Ausgang von Sportereignissen sowie den Ausgang von Abschnitten von Sportereignissen als Einzel- und Kombinationswetten zulässig. Endergebniswetten dürfen auch als Livewetten angeboten werden. Ansonsten sind Livewetten genauso wie Ereigniswetten ausgeschlossen (§ 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV).

Zutreffend führt die Antragstellerin aus, dass es Absicht des Gesetzgebers war, Art und Zuschnitt der jeweiligen Sportwetten in der Konzession für den Veranstalter zu regeln (§ 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Eine solche Konzession ist der Veranstalterin der Antragstellerin bislang nicht erteilt worden. Auch wenn das Verwaltungsgericht Wiesbaden (U. v. 15.4.2016 - 5 K 1431/14.WI - juris) das Land Hessen inzwischen zur Erteilung einer Konzession nach § 4a Abs. 2 GlüStV an die Veranstalterin der Antragstellerin verpflichtet hat, heißt dies nicht, dass das von der Veranstalterin vorgehaltene Wettangebot den materiellen Bestimmungen in § 21 GlüStV entspricht, weil erst die in der Konzession festzulegenden Inhalts- und Nebenbestimmungen (§ 4c Abs. 2 GlüStV) Aufschluss darüber geben, ob das vom Veranstalter beabsichtigte Wettangebot den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages genügt. Die Verpflichtung des Landes Hessen zur Konzessionserteilung beruhte ausschließlich darauf, dass das Verwaltungsgericht Wiesbaden die Beschränkung der Zahl der Konzessionen auf 20 für europarechtswidrig hielt. Die Veranstalterin der Antragstellerin befand sich nicht unter den 20 Konzessionären, die von der Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen zur Erteilung einer Konzession ausgewählt worden waren. Sie erfüllte lediglich die Mindestanforderungen. Aussagen zur Vereinbarkeit des konkreten Wettangebots der Veranstalterin, für die die Antragstellerin vermittelt, trifft die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden nicht.

Zur Zulässigkeit der einzelnen, in der Beschwerdebegründung ausdrücklich angesprochenen Wettarten, die die Antragstellerin nach ihrem Vorbringen vermittelt, ist Folgendes festzustellen:

Neben der Endergebniswette sind auch Ergebniswetten auf einzelne Abschnitte des Sportereignisses zulässig, solange sie nicht in Form von Livewetten vermittelt werden. Auch wenn möglicherweise einiges dafür spricht, dass Abschnitte von Sportereignissen nur zeitlich abgrenzbare Teile von Sportereignissen nach Maßgabe des für die jeweilige Sportart maßgeblichen Regelwerks sind, ist nach dem allgemeinen Sprachgebrauch nicht ausgeschlossen, auch andere vom Regelwerk unabhängig gebildete Zeitabschnitte eines Sportwettkampfs als Abschnitt eines Sportereignisses zu bezeichnen (BayVGH, B. v. 6.5.2015 - 10 CS 14.2669 - juris Rn. 43). Die Möglichkeit der „Abschnittsbildung“ wird jedenfalls dadurch eingeschränkt, dass die Ergebniswette nicht zur Ereigniswette werden darf und zugleich die in § 1 GlüStV formulierten, allgemeinen Ziele Beachtung finden. Als bewettbare Abschnitte eines Sportereignisses sind also nur solche Spielabschnitte zugelassen, die unabhängig von zufälligen Ereignissen im Spielverlauf vorgesehen sind, die nicht willkürlich herbeigeführt werden können und deren Ergebnis kontrolliert werden kann (Vermeidung von Wettmanipulationen; vgl. Hecker/Ruttig, a.a.O, § 21 Rn. 28). Unter Berücksichtigung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags ist jedenfalls eine beliebige Zerstückelung des Sportereignisses in zeitliche Einzelabschnitte nicht gewollt, da sonst das legale Angebot der Abschnittswette als Ergebniswette dem Grundsatz der Schaffung eines begrenzten Wettangebots widersprechen würde.

1.6.1 Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist die Wette „nächstes Tor/erstes Tor“ als Ereigniswette unzulässig, weil das Erzielen eines Tors einen Vorgang während eines Sportereignisses darstellt und keinen zeitlichen Abschnitt in einem Spiel beschließt (BayVGH, a. a. O., Rn. 38 m. w. N.). Für eine Auslegung der gesetzlichen Bestimmung dahingehend, dass der Gesetzgeber diejenigen Wetten als Ergebniswette zulassen wollte, bei denen ein Ereignis im Spiel ergebnisrelevant ist, bieten sich keine hinreichenden Anhaltspunkte. Weder der Wortlaut noch Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung sprechen für ein derartiges Verständnis. Die Entscheidung des Gesetzgebers, Endergebniswetten als Livewetten zuzulassen, indiziert gerade ein enges Verständnis des Begriffs „Ergebnis“, da die Livewette grundsätzlich wegen der hohen Suchtgefahr ausgeschlossen (§ 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV) und nur unter dem Gesichtspunkt der Kanalisierung des Wettangebots (LT-Drs. 16/11995 S. 30) zulassungsfähig ist. Der Gesetzgeber beabsichtigte folglich die Zulassung von Livewetten nur in einem genau bzw. eng definierten Bereich. Eine Auslegung dahingehend, dass alle Wetten auf Ereignisse, die sich unmittelbar auf das Ergebnis auswirken, (auch als Livewetten) zulässig sein sollen, kommt damit nicht in Betracht. Dies gilt unabhängig vom Vorhandensein einer Vielzahl unbestimmter ergebnisrelevanter Vorgänge während eines Sportwettkampfs und daraus resultierender unlösbarer Abgrenzungsprobleme. Ebenso steht der Grundsatz der Begrenzung des Wettangebots in § 1 Nr. 2 GlüStV einer Erweiterung des Wettangebots durch eine entsprechende Auslegung des Begriffs „Ergebnis“ entgegen. Die ausdrückliche Klarstellung des Gesetzgebers in § 21 Abs. 4 Satz 3 2. Halbs. GlüStV, dass Ereigniswetten auch unter das Livewettenverbot fallen, obwohl Ereigniswetten bereits nach § 21 Abs. 1 GlüStV nicht zulässig sind, führt zu keiner anderen Betrachtungsweise. Denn insoweit handelt es sich nur um eine nochmalige Hervorhebung der Unzulässigkeit von Ereigniswetten (Hecker/Ruttig, a. a. O., § 21 Rn. 55).

Unerheblich für die Auslegung des Begriffs „Ergebniswette“ ist die im Verwaltungsverfahren für die Konzessionserteilung geäußerte Auffassung des Hessischen Staatsministeriums des Innern zur Frage der Zulässigkeit von (Live-)Wetten auf das Endergebnis und dessen Bestandteile. Auch hegt der Senat Zweifel, ob die Hinweise des Hessischen Staatsministeriums des Innern tatsächlich so zu verstehen sind, wie die Antragstellerin meint. Näher liegend ist eine Interpretation dahingehend, dass das Endergebnis eines Sportereignisses (z. B. Fußballspiels) der Sieg der Mannschaft A ist. Eine Wette auf Bestandteile dieses Endergebnisses wäre folglich eine Wette, wonach die Mannschaft A 3:2 gegen Mannschaft B gewinnt oder mit einem Tor Differenz zur Mannschaft B gewinnt.

1.6.2 Wetten auf das Halbzeitergebnis oder einen Satzgewinn sind als Ergebniswetten nach § 21 Abs. 1 GlüStV zulässig. Bei einer Halbzeit bzw. dem Satz eines Spiels handelt es sich zweifellos um einen Abschnitt eines Sportereignisses. Die Halbzeitwette ist als zulässige Wette i. S. d. § 21 Abs. 1 GlüStV sogar ausdrücklich in der Gesetzesbegründung genannt (LT-Drs 16/11995 S. 30). Ausgeschlossen ist insoweit ausdrücklich die Livewette (§ 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV). Durch die streitgegenständliche Untersagungsverfügung werden Wetten auf das Halbzeitergebnis und den Ausgang eines Satzes gerade nicht untersagt, vielmehr nur die entsprechenden Livewetten ausgeschlossen. Dies ergibt sich auch aus den Gründen des Bescheids (S. 8, 3. Spiegelstrich).

1.6.3 Untersagt hat die Antragsgegnerin auch Wetten vor Beginn des Spiels bezüglich des Ergebnisses der Restzeit und Wetten auf Spielabschnitte, die nicht dem jeweiligen Regelwerk entsprechen. Dies ergibt sich aus den Bescheidsgründen, in denen sie unter Verweis auf die Begründung des Kommentars zum Glücksspielrecht (Dietlein/Hecker/Ruttig, § 21 Rn. 28) ausführt, dass die Restzeitwette unzulässig sei, weil es sich bei der Restzeit um keinen Abschnitt eines Sportereignisses handle. Die Antragsgegnerin wollte offensichtlich Livewetten auf die Restzeit und Wetten vor und während des Spiels auf Spielabschnitte untersagen, die nicht Halbzeit oder Satz sind. Daher sind auch (Live-)Wetten auf die ersten zehn Minuten als untersagte Wettarten im Bescheidstenor ausdrücklich aufgeführt. Wie bereits oben dargelegt, ergibt sich aus der gesetzlichen Regelung, wonach Ergebniswetten auf Abschnitte von Sportereignissen zulässig sind, zwar nicht zwangsläufig, dass es sich hierbei nur um Halbzeiten oder Sätze handeln kann. Andererseits soll nach Sinn und Zweck der Regelung eine Zerstückelung des Sportereignisses in beliebig viele Abschnitte auch als Ergebniswette unterbleiben. Es spricht unter Berücksichtigung der Ziele des § 1 GlüStV daher vieles dafür, dass Wetten auf Abschnitte von Sportereignissen, die in den jeweiligen Regelwerken nicht vorgesehen sind, grundsätzlich nicht zulässig sind.

1.6.4 Entsprechend der nicht abschließenden Aufzählung der Wettformen im Tenor des Bescheides sind Livewetten auf die Restzeit untersagt. Dies entspricht den gesetzlichen Vorgaben, weil Livewetten nur als Endergebniswetten zugelassen werden können, und das Ergebnis der Restzeit sich nicht im Endergebnis niederschlagen muss.

1.6.5 Zur möglichen Zulässigkeit der Über-/Unterwette und der Handicap-Wette, gegebenenfalls als Livewette, hat sich der Senat ebenfalls bereits in seinem Beschluss vom 6. Mai 2015 geäußert (Rn. 41 und 42). Es fehlt noch immer an den nach § 10a Abs. 2 GlüStV erforderlichen Konzessionen für die Wettveranstalter und den nach § 4 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV erforderlichen Erlaubnissen für Wettvermittler und damit an einer verbindlichen Regelung auch über Art und Zuschnitt der zulässigen Sportwetten. Die Antragsgegnerin hat mit der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung die Rechtslage dahingehend konkretisiert, dass diese Wetten nicht zulässig sind, weil nicht der tatsächliche Ausgang des Sportereignisses für den Gewinnentscheid herangezogen (Handicap-Wette) werde bzw. Sieg oder Niederlage überhaupt keine Rolle spiele (Über-/Unterwette). Aber selbst mit dieser Konkretisierung sind die vom Senat angesprochenen Unklarheiten, ob diese Wetten als „Wette auf den Ausgang eines Sportereignisses oder den Ausgang des Abschnitts eines Sportereignisses“ erlaubt werden können, nicht beseitigt.

1.6.5.1 Bei einer Über-/Unterwette wird nicht auf das Endergebnis getippt, sondern darauf, ob das Endergebnis - hier vor allem die Anzahl der Tore im Spiel - über oder unter einem vom Buchmacher bestimmten Wert liegen. Bei dieser Wette kommt es für den Gewinn der Wette daher darauf an, wie viele Tore/Punkte in einem Spiel erzielt werden, aber nicht darauf, wer das Spiel gewinnt. Es handelt sich nicht um eine Wette auf den Ausgang des Spiels, wenn unter dem Ausgang des Sportereignisses der Gewinnentscheid nach dem offiziell festgestellten finalen Spielstand zu verstehen ist (s.o. Hecker/Ruttig, a. a. O., § 21 Rn. 22). Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn unter Ausgang des Spiels die Zahl der insgesamt geschossenen Tore/erzielten Punkte zu verstehen wäre, unabhängig davon, welche Mannschaft/welcher Spieler gewonnen hätte.

1.6.5.2 Der Unterschied einer „normalen“ Sportwette zur Handicap-Wette liegt darin, dass bei dieser Wettart ein Team ein oder mehrere Tore Vorsprung erhält, die am Schluss zum regulären Ergebnis addiert werden. Entscheidend für den Gewinn des Wetttipps ist somit nicht das offizielle Spielergebnis, sondern das fiktiv errechnete Resultat aus dem Spielausgang und dem Handicap. Der Sieg der jeweiligen Mannschaft bzw. die Zahl der von ihr geschossenen Tore wirkt sich hier zumindest mittelbar auf den Gewinn der Wette aus, so dass diese Wette als Wette auf den Ausgang des Spiels bezeichnet werden könnte.

1.7 Ist damit bei summarischer Prüfung offen, ob der Antragstellerin die Wetten „Über-/Unter“, „Handicap“ und „Erste zehn Minuten“ untersagt werden können, gilt dies auch, soweit in Nr. 2 des Bescheids vom 2. März 2016 die Werbung für diese Wetten untersagt worden ist.

1.8 Soweit die Antragstellerin vorbringt, die Antragsgegnerin habe auch Wetten untersagt, die sie nicht vermittle, führt dies nicht zur Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung. Die Antragsgegnerin stand bei Erlass der Untersagungsverfügung vor dem Problem, dass sie sich nicht auf die Wiedergabe des Gesetzeswortlautes des § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV beschränken durfte, um den Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes zu genügen. Sie hat daher bereits im Bescheidstenor Beispiele für einzelne Wettarten angeführt, die die Untersagungsverfügung umfassen soll. Ein solches Vorgehen ist zulässig (Stelkens, a. a. O., Rn. 5). Vermittelt die Antragstellerin die genannten Wettarten nicht, so geht die Untersagungsverfügung insoweit ins Leere und entfaltet keine nachteiligen Wirkungen für die Antragstellerin. Insbesondere wird ihr dadurch keine Unzuverlässigkeit unterstellt. Eine Betriebsuntersagung wegen Unzuverlässigkeit käme ohnehin nur dann in Betracht, wenn die Antragstellerin beharrlich unzulässige Wetten, also die in der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung beispielhaft genannten Wetten (die Bestandskraft unterstellt), tatsächlich vermitteln würde.

1.9 Bezüglich der Ermessensausübung der Antragsgegnerin im angefochtenen Bescheid ist nach summarischer Prüfung Folgendes festzustellen:

1.9.1 Ermächtigt ein Gesetz - wie hier § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV - dazu, unter bestimmten Voraussetzungen bestimmte Verhaltensweisen nach Ermessen zu untersagen, so erfordert das Gebot der Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG, das Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichmäßig auszuüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, so hat sie in vergleichbaren Fällen in der gleichen Art und Weise zu verfahren. Das bedeutet bei einer Vielzahl von Verstößen zwar nicht, dass sie gleichzeitig tätig werden muss. Es ist ihr indes verwehrt, systemlos oder willkürlich vorzugehen. Behandelt sie mehrere Fallgruppen unterschiedlich, so bedarf es hierfür eines sachlichen Grundes. Dasselbe gilt, wenn sie sich darauf beschränkt, einen Einzelfall herauszugreifen (BVerwG, U. v. 9.7.2014 - 8 C 36.12 - juris Rn. 25). Die Antragsgegnerin hat insoweit dargelegt, dass sie beabsichtige, gegen alle Vermittler von ihrer Auffassung nach materiell illegalen Sportwetten vorzugehen und entsprechende Untersagungsverfügungen auszusprechen. Gegen fünf Wettbüros seien bereits Untersagungsverfahren anhängig, die streitgegenständlichen Untersagungsverfügungen sowie eine weitere befänden sich im gerichtlichen Verfahren. Mit einer Untersagungsverfügung sei sie gescheitert (Bescheid vom 6. Oktober 2014), sie habe den Ausgang des gerichtlichen Verfahrens (BayVGH, B. v. 6.5.2015 - 10 CS 14.2669 - juris) abwarten wollen. Ein zeitgleiches Vorgehen sei angesichts der Personalausstattung nicht möglich.

Bei dieser Sachlage kann der Antragsgegnerin unter dem Aspekt des Art. 3 GG Abs. 1 kein willkürliches Vorgehen gegen die Antragstellerin vorgeworfen werden. Es versteht sich von selbst, dass die vorhandene Personalkapazität ein gleichzeitiges Vorgehen gegen alle Wettvermittler ausschließt. Auch das Abwarten einer gerichtlichen Entscheidung stellt sich nicht als sachfremde Erwägung dar. Schließlich ist auch die Auswahl der Antragstellerin unter dem Aspekt, dass sie zwei Wettbüros betreibt, sachlich begründbar. Auch begründet der aus Art. 3 Abs. 1 GG abzuleitende Anspruch auf Rechtsanwendungsgleichheit keinen Anspruch auf Fortführung einer rechtswidrigen Verwaltungspraxis. Die Tatsache, dass andere Glücksspielaufsichtsbehörden in Bayern keine entsprechenden Untersagungsverfügungen gegen Sportwettenvermittler ausgesprochen haben, führt nicht dazu, dass die Antragsgegnerin ebenfalls auf ein behördliches Einschreiten gegen Vermittler materiellrechtlich unzulässiger Wetten verzichten muss. Das Bayerische Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr hat im Schreiben vom 31. Juli 2015 (IMS) unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Senats vom 6. Mai 2015 (a. a. O.) die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden aufgefordert, im Wege einer auf die einzelnen Wetten bezogenen Untersagungsverfügung gegen Sportwettenvermittler vorzugehen, die nicht erlaubnisfähige Ereigniswetten anbieten (vgl. S. 2 IMS IA4-2161-2-38). Ausdrücklich aufgeführt ist darin z. B. auch die Wette „erstes Tor/nächstes Tor“. Wenn andere Aufsichtsbehörden dennoch untätig bleiben, macht dies die Entscheidung der Antragsgegnerin noch nicht ermessensfehlerhaft.

1.9.2 Ein Verstoß gegen die in der Beschwerdebegründung angeführten Leitlinien vom 28. Januar 2016 ist nicht ersichtlich. Offensichtlich hat das Bayerische Staatsministerium des Innern als oberste Glücksspielaufsichtsbehörde des Freistaats Bayern diese Leitlinien nicht im Wege von Vollzugshinweisen an die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden weitergereicht, so dass sie auch insoweit keine ermessensbindende Wirkung entfalten konnten. Zudem handelt es sich nur um Hinweise, die die Handhabung von Untersagungsverfügungen erleichtern sollen. Eine konkrete und verbindliche Aussage, welche ergebnisbezogenen Sportwetten zulässig sind, enthalten auch diese Leitlinien nicht.

1.9.3 Die Antragstellerin hat im Beschwerdeverfahren zwei Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 9. Juni 2016 (Az. 4 B 860/15 und 4 B 1437/159) zur Untersagung der Sportwettenvermittlung vorgelegt. Im Verfahren 4 B 1437/15 hat das Gericht die aufschiebende Wirkung der Klage des Vermittlers gegen die Untersagung der Nullstandswette als Livewette angeordnet, weil die dortige Antragsgegnerin die (bundesweit) inkohärente Verwaltungspraxis beim Vollzug des § 21 GlüStV in ihrer Ermessensentscheidung nicht berücksichtigt habe. Die inkohärente Verwaltungspraxis besteht nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Münster darin, dass bundesweit die entsprechende Wette in 10.000 bis 15.000 Vermittlungsstellen unbeanstandet geblieben sei und auch das staatliche Unternehmen ODDSET sowie die Deutsche Sportwetten GmbH, die von der Telekom beherrscht werde, diese Wette anbiete.

Das Kohärenzgebot verlangt weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Rs. C-316/07 u. a., Markus Stoß u. a. - juris Rn. 95 f. und - Rs. C-46/08, Carmen Media - juris Rn. 62 f.). Bedeutung gewinnt das namentlich in Mitgliedstaaten wie Deutschland, zu deren Verfassungsgrundsätzen eine bundesstaatliche Gliederung in Bund und mehrere Länder mit je eigener Gesetzgebungsautonomie gehört. Jedoch führt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Inkohärenz der Monopolregelung, wenn in anderen Glücksspielsektoren - auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedstaates zuständig sind - Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet würden, die - sektorenübergreifend - zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird (BVerwG, U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 66). Im streitgegenständlichen Untersagungsverfahren geht es jedoch nicht um den inkohärenten Vollzug von Regelungen aus verschiedenen Glücksspielsektoren, sondern ausschließlich um den Vollzug einer einzelnen Norm für Sportwetten (§ 21 Abs. 1 und 4 GlüStV). Für solche Fälle einer Ungleichbehandlung von privaten Wettanbietern und staatlichen Anbietern hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die Ausübung des Untersagungsermessens der „Vollzugsbehörden des Beklagten“ mit der Dienstleistungsfreiheit des Unionsrechts unvereinbar ist (BVerwG, U. v. 9.7.2014, a. a. O., Rn. 31). Der Senat hat jedoch Zweifel, ob die Antragsgegnerin, die nur in ihrem Hoheitsbereich aufsichtlich tätig werden kann, bei Erlass einer Untersagungsverfügung im Rahmen ihres Ermessens berücksichtigen muss, dass andere Aufsichtsbehörden bzw. die für die Aufsicht über die staatlichen Anbieter zuständigen Regierungen wohl bislang untätig geblieben sind. Berücksichtigt man die Konzeption des Glücksspielstaatsvertrags, wonach über Art und Zuschnitt der Sportwetten bundeseinheitlich in der Konzession des Veranstalters entschieden wird, müsste die Antragsgegnerin sogar bundesweit koordinierend tätig werden, um ermessensfehlerfrei entscheiden zu können. Dies hätte zur Folge, dass eine Untersagungsverfügung durch die örtlich zuständige Aufsichtsbehörde nicht ermessensfehlerfrei erlassen werden könnte, solange nicht der überwiegende Teil der Aufsichtsbehörden bundesweit nach einem einheitlichen System vorginge. Derart weitgehende Anforderungen an eine sachgerechte Ermessensausübung (s. Art. 40 BayVwVfG) erscheinen dem Senat nicht geboten.

2. Lässt sich im Eilverfahren nicht mit der erforderlichen Sicherheit klären, ob die Untersagung der Wetten „Erste zehn Minuten“, „Handicap“ und „Über-/Unter“ nach § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV zulässig ist, und ob die Antragsgegnerin ihr Ermessen den Anforderungen des Art. 40 BayVwVfG entsprechend ausgeübt hat, sind die Erfolgsaussichten der Klage gegen die Untersagungsverfügung vom 2. März 2016 letztlich offen. Bei der unter diesen Voraussetzungen gebotenen Abwägung überwiegt das Interesse der Antragstellerin an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids jedenfalls insoweit, als der Antragstellerin die Vermittlung der genannten Wetten und die Werbung dafür untersagt worden sind. Dies gilt auch dann, wenn man berücksichtigt, dass die Klage kraft Gesetzes nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV keine aufschiebende Wirkung hat.

2.1 Dem Interesse der Antragstellerin, bis zur Entscheidung in der Hauptsache weiterhin die genannten Wetten vermitteln zu dürfen, kommt erhebliches Gewicht zu. Die negativen Auswirkungen der auch nur vorübergehenden Untersagung können gravierend sein. Zwar wird der Antragstellerin der Betrieb ihrer Wettannahmestelle nicht vollständig untersagt. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass die Antragsgegnerin auch für die zweite Betriebstätte der Antragstellerin die Vermittlung der genannten Wetten untersagt hat, so dass sie mit erheblichen finanziellen Einbußen zu rechnen hat. Die Antragstellerin hat weiter darauf hingewiesen, dass sie durch die „Wanderungsbewegung“ der Wettinteressierten, die die ihr untersagten Wetten in anderen Wettbüros platzieren, gegen die die Antragstellerin noch nicht aufsichtlich eingeschritten ist, auch Kunden für die unstreitig zulässigen Wetten verliert. Insofern droht ihr auch ein erheblicher Wettbewerbsnachteil gegenüber ihrer Konkurrenz.

2.2 Demgegenüber wiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der diesbezüglichen Untersagungsverfügung weniger schwer. Der Senat ist zwar in der Vergangenheit in der Regel davon ausgegangen, dass in den Fällen, in denen die Vermittlungstätigkeit nur teilweise untersagt wird, die mit den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags bezweckte Suchtprävention höher zu bewerten ist als das wirtschaftliche Interesse des Sportwettenvermittlers (vgl. BayVGH, B. v. 11.6.2014 - 10 CS 14.505 - juris Rn. 23; B. v. 10.11.2015 - 10 CS 15.1538 - juris Rn. 24). Die seit dem Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrags zum 1. Juli 2012 bestehende Situation auf dem Glücksspielmarkt lässt jedoch Zweifel aufkommen, ob der Gedanke der Suchtprävention tatsächlich im Vordergrund des Bemühens um eine Regulierung des Sportwettenmarktes steht. Spätestens seit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 5. Mai 2015 (Az. 5 L 1453/14.WI) ist offensichtlich, dass sich eine unionsrechtskonforme Teilliberalisierung dieses Marktes mit Hilfe der Experimentierklausel nicht realisieren lassen würde. Weder hat der Gesetzgeber in der Folge den Versuch unternommen, zumindest eine einheitliche Regelung bezüglich der Sportwetten zu treffen, die gegen § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV verstoßen, noch wurde durch die obersten Glücksspielaufsichtsbehörden klargestellt, welche Wettarten unzulässig sind. In dem schon erwähnten IMS vom 31. Juli 2015 wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass für den Erlass von Untersagungsverfügungen zunächst nur die in der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 (a. a. O.) als nicht erlaubnisfähig gekennzeichneten Wetten aufgegriffen werden sollten. Die von der Antragsgegnerin untersagten Wetten „Erste zehn Minuten“, „Handicap“ und „Unter-/Über“ sind im Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr nicht genannt, so dass insoweit das öffentliche Interesse an einer Untersagungsverfügung nach Auffassung der obersten Glücksspielaufsichtsbehörde wohl eher als weniger gewichtig einzustufen sein dürfte. Unberücksichtigt bleiben kann auch nicht, dass nach dem Sachvortrag der Antragstellerin, dem die Antragsgegnerin insoweit nicht entgegengetreten ist, der staatliche Wettanbieter ODDSET in Bayern Wetten anbietet, die der Antragstellerin mit dem streitgegenständlichen Bescheid untersagt wurden. Dies gilt insbesondere für die Wetten „Handicap“ und „Über-/Unter“. Die für die Aufsicht über die staatlichen Wettanbieter zuständige Aufsichtsbehörde schreitet offensichtlich dagegen nicht ein. Der Spielsuchtprävention wird insoweit also selbst für das staatliche Wettangebot kein Vorrang eingeräumt. Auf die „Kanalisierungsfunktion“ kann sich der staatliche Wettanbieter jedenfalls dann nicht berufen, wenn - wegen der nicht erfolgten Teilliberalisierung des Sportwettenmarkts - faktisch ein unionsrechtswidriges Monopol aufrechterhalten wird.

3. Im Übrigen bleibt die Beschwerde bleibt erfolglos. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage insoweit zu Recht abgelehnt.

3.1 Die weiteren, von der Antragstellerin in ihrer Beschwerdebegründung angeführten Wetten, die nicht zu den im Tenor dieses Beschlusses aufgeführten Wetten gehören, sind nach § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV aus den unter 1.6 genannten Gründen nicht zulässig oder können nicht erlaubt werden. Die Ausführungen unter 1.9.3 zu den Anforderungen an die Ermessensausübung gelten auch für die Untersagung der Vermittlung nicht zulässiger bzw. nicht erlaubnisfähiger Wetten. Allerdings überwiegt bezüglich der Wetten, deren Vermittlung im Bescheid vom 2. März 2016 untersagt worden ist und die nicht im Tenor dieses Beschlusses genannt sind, das öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung und des entsprechenden Werbeverbots. Die für Bayern zuständige oberste Glücksspielaufsichtsbehörde hat die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden im IMS vom 31. Juli 2015 aufgefordert, zunächst die in der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshof vom 6. Mai 2015 als nicht erlaubnisfähig gekennzeichneten Wetten aufzugreifen und wegen materiell glücksspielrechtlicher Verstöße gegen die unerlaubte Vermittlung von Sportwetten aller Veranstalter vorzugehen. Dadurch sollte im öffentlichen Interesse gewährleistet werden, dass zur Erreichung der Ziele in § 1 GlüStV wenigstens die gesicherten Verstöße gegen die materiellrechtlichen Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags aufsichtlich geahndet werden. Das Interesse der Antragstellerin, auch diese nicht erlaubnisfähigen Wetten weiter vermitteln zu dürfen, wiegt demgegenüber geringer. Eine gleichheitssatzwidrige erhebliche Benachteiligung gegenüber anderen Wettvermittlern in Bayern ist für die Dauer des Klageverfahrens insoweit bei summarischer Prüfung nicht ersichtlich. Die wirtschaftlichen Nachteile der Antragstellerin sind weniger gravierend, weil ihr durch die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Untersagung der im Tenor dieses Beschlusses genannten Wetten ermöglicht wird, zumindest einen großen Teil der als attraktiv geltenden Wetten mit hohen Gewinnquoten anzubieten und mit dem Angebot der staatlichen Vermittlungsstellen gleichzuziehen.

3.2 Die Beschwerde bleibt auch erfolglos, soweit sie sich gegen die Ablehnung des Antrags auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Gebührenfestsetzung in Nr. 5 des Bescheids vom 2. März 2016 richtet. Auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens erweist sich die Entscheidung des Verwaltungsgerichts insoweit als zutreffend. Zunächst ist die Antragsgegnerin bei der Festsetzung der Bescheidsgebühr von 3.000,-- Euro im unteren Bereich des in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 KG i. V. m. Tarif-Nr. 2.IV.1/3.2 KVz vorgegebenen Gebührenrahmes von 500 bis 50.000 Euro geblieben. Die Antragsgegnerin hat überzeugend dargelegt, dass der Zeitaufwand im Verwaltungsverfahren für die Kontrolle der Betriebsstätten und die Bestandsaufnahme der jeweils angebotenen Wetten sehr hoch ist und es sich bei der Erstellung der Untersagungsbescheide auch nicht um eine „copy/paste“-Aktion handelt, sondern jeder Untersagungsbescheid bezogen auf das konkrete Wettangebot begründet werden muss. Zu berücksichtigen ist bei der Gebührenfestsetzung neben dem Zeitaufwand der Behörde zudem das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin. Der Umfang der untersagten Wetten macht nach ihren Angaben ca. die Hälfte des Umsatzes der Wettannahmestelle aus.

4. Die Wettveranstalterin, für die die Antragstellerin vermittelt, war nicht gemäß § 65 VwGO zum Verfahren beizuladen. Insoweit wird auf den Beschluss des Senats im Verfahren 10 S 16.1423 verwiesen.

5. Für den Senat bestand keine Veranlassung, die Akten des Glücksspielkollegiums zum Konzessionsverfahren der Veranstalterin beizuziehen. Die Vorlagepflicht der Behörde nach § 99 VwGO beschränkt sich auf die Verwaltungsakten, die Gegenstand des Verwaltungsverfahrens waren. Die Akten des Konzessionsverfahrens waren nicht Bestandteil des Verwaltungsverfahrens für die an die Antragstellerin als Vermittlerin gerichtete Untersagungsverfügung. Eine weitere Sachaufklärung durch Beiziehung der entsprechenden Akten durch den Senat im gerichtlichen Verfahren war nicht erforderlich, weil nach der Rechtsauffassung des Senats der Verlauf des Konzessionsverfahrens für die hier streitgegenständliche Untersagungsverfügung nicht entscheidungserheblich ist. Erst die erteilte Konzession ist rechtlich maßgeblich. Das Akteneinsichtsrecht nach § 100 VwGO beschränkt sich auf die Gerichtsakten und die dem Gericht vorgelegten Akten.

6. Auch die Akten der Antragsgegnerin bezüglich der eingeleiteten Untersagungsverfahren für andere Sportwettenvermittler waren nicht zum Verfahren beizuziehen. Die Antragsgegnerin hat dargelegt, welches Konzept sie bei der Untersagung der Vermittlung der ihrer Auffassung nach illegalen Sportwetten verfolgt. Der insoweit für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung erforderliche Sachverhalt war damit bekannt. Eine weitere Sachaufklärung durch Beziehung der entsprechenden Verwaltungsakten im Eilverfahren war somit nicht notwendig.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 155 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.

I.

Die Klage wird abgewiesen.

II.

Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III.

Das Urteil ist in Ziffer II vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin, die vormals als 1... fimierte (siehe Anlage K14 zum Schriftsatz der Klägerseite vom 6.6.2012 im Verfahren RO 5 K 12.892) ist eine juristische Person (Wettveranstalter) mit Sitz auf Malta. Die 1... betrieb zwei Internetseiten, nämlich www.1...com und www.1...tv. Auf diesen Internetseiten wurde die Teilnahme an öffentlichen Glücksspielen, insbesondere Casino und Poker angeboten, wobei auf der 1. Seite unbegrenzt gespielt werden kann, auf der 2. Seite der Einsatz für die einzelnen Spiele jeweils bis max. 0,50 € beträgt. Beim (früheren) privaten Fernsehsender 2... trat die Klägerin in der Sendung „1...TV - Die Show“ als sog. „Titelsponsor“ auf und warb für ihr Glücksspielangebot. Auch in dieser Show konnten Fernsehteilnehmer per Telefon mitspielen. Die „Kosten“ von 0,50 € entstanden dadurch, dass der Tippcode nicht online, sondern über einen mehrwertgebührenpflichtigen Telefonanruf bei einer auf dieser Internetseite oder im Fernsehen angegebenen „Tipp-Hotline“ übermittelt wurde. Pro Telefonanruf bei dieser Hotline wurden - dauerunabhängig - 0,50 € fällig. Nach Vortrag des Beklagten im Schriftsatz vom 28.10.2014 (RO 5 K 14.1476) werden auch derzeit unter den Internetadressen https://www.1...com/de/deutschsprachig Sportwetten, Casinospiele und Poker angeboten. Die Internetseite www.1...tv kann derzeit nicht angezeigt werden.

Die Klägerin wendete sich mit der am 17.3.2010 beim Verwaltungsgericht Regensburg erhobenen Hauptsacheklage RO 5 K 10.474 gegen eine Untersagungsanordnung der Regierung der Oberpfalz vom 23.2.2010, mit der der Firma 1... ab dem 15.3.2010 untersagt wird, in Bayern für ihr Glücksspielangebot im Fernsehen zu werben.

Die Regierung von Mittelfranken untersagte mit Bescheid vom 4.2.2010 der Klägerin, öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV über das Internet in Bayern zu veranstalten oder zu vermitteln. Auch gegen diese Untersagungsanordnung hat die Klägerin beim örtlich zuständigen Verwaltungsgericht Ansbach eine Anfechtungsklage erhoben und einen Antrag auf § 80 Abs. 5 VwGO gestellt (Az. AN 4 K 10.00387 und AN 4 S 10.00573). Aus dem Inhalt des Bescheides der Regierung von Mittelfranken vom 4.2.2010, den die Klägerin vorgelegt hat, lässt sich entnehmen, dass die 1... Anbieterin und Domaininhaberin der Internetseiten www.1...com und www.1...tv ist. Auf diesen Internetseiten wird die Teilnahme an öffentlichen Glücksspielen, insbesondere Casinospielen und Poker „angeboten“.

Mit dem hier streitgegenständlichen Bescheid der Regierung der Oberpfalz vom 23.2.2010 wird der Klägerin 1... ab 15.3.2010 untersagt, in Bayern für ihr Glücksspiel im Fernsehen zu werben. Die Gründe dieses Bescheides stützen sich dabei darauf, dass die Klägerin bei der vom Fernsehsender 2... ausgestrahlten Sendung „1...tv - die Show“ als „Titelsponsor“ auftrete. Mit dem Bescheid der Regierung der Oberpfalz solle weder das Internetangebot der 1... noch die Fernsehshow bzw. das Showkonzept untersagt werden. Vielmehr solle mit dem Bescheid der Regierung der Oberpfalz vom 23.2.2010 ausschließlich die Werbung untersagt werden, die die 1... für ihr Glücksspielangebot im Fernsehen auf dem Gebiet des Freistaates Bayern betreibe. Die Klägerin veranstalte auf ihren Internetseiten www.1...tv und www.1...com öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV. Unter www.1...com sei die entgeltliche Teilnahme an Casinospielen möglich, auch könne hier an Sportwetten teilgenommen werden. Der Spielausgang sei zufallsabhängig. Auf der Homepage www.1...tv sei die Teilnahme an typischen Casinospielen wie z. B. Roulette, Black Jack, Baccarat, mehreren Pokervarianten und Automatenspielen möglich. Der Verlauf aller angebotenen Spiele werde ausweislich der Spielregeln ebenfalls von einem Zufallsgenerator bestimmt. Das Entgelt für die Teilnahme betrage zwar maximal 0,50 € pro Spiel. Gleichwohl sei auch bei einem zu leistenden Einsatz in Höhe von 0,50 € oder weniger ein Entgelt im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV anzunehmen, soweit dieses dem Veranstalter direkt oder indirekt zufließe. Der strafrechtliche Glücksspielbegriff gelte bei der Definition des Glücksspielbegriffes nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV nicht. Deshalb sei für diese Glücksspiele eine Erlaubnis nach dem GlüStV notwendig. Eine solche Erlaubnis liege aber nicht vor. Auch aus dem zum 1.9.2008 eingeführten § 8 a RStV, nachdem unter anderem für die Teilnahme an Gewinnspielen nur ein Entgelt von bis zu 0,50 € verlangt werden dürfe, folge keine glücksspielrechtliche Erheblichkeitsschwelle, die im Rahmen von § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV zu berücksichtigen wäre. Vielmehr blieben die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages der Länder unberührt. Dadurch, dass die Klägerin nun als Titelsponsor der vom Fernsehsender 2... ausgestrahlten Sendung „1...tv - die Show“ auftrete, werbe sie für das von ihr veranstaltete unerlaubte Glücksspiel. Beworben werde dabei das gesamte Spielangebot der von der Klägerin unter der Marke „1...“ veranstalteten Glücksspiele, also sowohl das Angebot auf der gleichlautenden Homepage www.1...tv, als auch jenes unter www.1...com. Die Untersagung dieser unerlaubten Werbung im Fernsehen beziehe sie nicht nur auf den Sender 2..., um zu verhindern, dass die Untersagungsanordnung durch den schlichten Wechsel zu einem anderen Fernsehsender unterlaufen werden könne. Die Klägerin sei als Adressat der Verfügung ausgewählt worden, weil sie für die Rechtsverstöße die unmittelbar Verantwortliche sei und damit Verhaltensstörer sei. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt des Bescheides Bezug genommen.

Die vormalige Klägerin trug damals im Wesentlichen vor:

Die Regierung der Oberpfalz sei für die Untersagung nicht zuständig. Bei dem beworbenen Angebot handele es sich um ein Telemedienangebot, so dass gemäß Art. 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 AGGlüStV die Regierung von Mittelfranken zuständig sei.

Ferner fehle es für die Untersagungsanordnung an der Rechtsgrundlage im GlüStV. Die 50-Cent-Spiele seien keine Glücksspiele, sondern Gewinnspiele im Sinne des § 8 a RStV und des § 58 Abs. 3 RStV. Nach § 8 a RStV seien Gewinnspielsendungen und Gewinnspiele zulässig, wenn für die Teilnahme nur ein Entgelt bis zu 0,50 € verlangt werde. Unter dem Internetangebot auf www.1...tv würden zulässige Gewinnspiele im Sinne des § 8 a RStV angeboten. § 8 a RStV sei eingeführt worden, um eine Rechtsgrundlage für die Call-In-Gewinnspiele im Rundfunk zu schaffen. § 8 a Satz 1 RStV stelle klar, dass Gewinnspielsendungen und Gewinnspiele im Fernsehen und Hörfunk zulässig seien, wenn nur ein Entgelt von bis zu 50 Cent einschließlich gesetzlicher Mehrwertsteuer verlangt werde. Ein Glücksspiel im Sinne des Glücksspielstaatsvertrages sei bei diesen Sendungen zu verneinen, da ein Entgelt von höchstens 0,50 € einschließlich gesetzlicher Mehrwertsteuer als unerheblich angesehen werde. Auch habe der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 28.10.2009, Az. 7 N 09.1377 in Rn. 31 ausgeführt, dass die im Rundfunk veranstalteten Gewinnspiele, selbst wenn es nicht wie bei den Call-In-Formaten um zufallsabhängige entgeltliche Spiele und damit je nach Einsatzhöhe um Glücksspiele handele, keiner behördlichen Erlaubnis bedürften, so dass die entsprechenden straf- oder bußgeldrechtlichen Vorschriften keine Anwendung finden könnten. Es handele sich somit um eine erlaubte Werbung. Der Bescheid sei auch zu weitgehend, da keine Werbung für das Angebot unter www.1...com erfolge. Zwar behaupte der Beklagte, allein die Nutzung der Marke „1...“ genüge, um Werbung für www.1...com zu betreiben. Gegen diese Behauptung spreche aber der klare Wortlaut der Show. Diese heiße „1...tv - die Show“ und nicht „1... - die Show“. Deshalb könne nicht von einer Werbung für die Internetseite www.1...com ausgegangen werden. Es liege auch keine Verwechslungsgefahr vor. Außerdem fehle es vorliegend am Werbebegriff, am planmäßigen Vorgehen mit dem für den Durchschnittsadressaten erkennbaren Ziel „der Bewerbung des Angebotes unter www.1...com“.

Darüber hinaus fehle es auch an der Rechtsgrundlage, weil § 9 Abs. 1 Satz 1 und 3 Nr. 3 GlüStV gegen Art. 49 EGV verstoßen. Die EU-Kommission habe ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet, weil es Zweifel an der Gemeinschaftsrechtskonformität der Rechtsgrundlage der Untersagungsverfügung habe. Deshalb habe das Verwaltungsgericht Arnsberg mit Beschlüssen vom 10.3.2010 Az. 1 L 3710 und vom 7.10.2009, Az. 1 L 243/09 die aufschiebende Wirkung der Klage der Klägerin wieder angeordnet. Dieser Auffassung seien auch andere Verwaltungsgerichte gefolgt. Auch sei die Untersagungsanordnung nicht hinreichend bestimmt mit dem Inhalt „in Bayern für ihr Glücksspielangebot im Fernsehen zu werben“. Der Beklagte wolle mit dieser Formulierung Fernsehwerbung für andere von der Klägerin betriebenen Internetseiten erfassen, auf denen angeblich Glücksspiele betrieben würden. Der Begriff des „Glücksspieles“ sei aber selbst ein unbestimmter Rechtsbegriff und daher schwer greifbar. Dies sei auch schon bereits während der Anhörung erläutert worden. Vor dem Hintergrund des § 8 a RStV wären eingehende Erörterungen notwendig gewesen. Die Klägerin werde zu Unrecht mit der Auslegungsfrage belastet, welche Spiele unter den Begriff des Glücksspieles zu subsumieren seien. Dies widerspreche dem Grundgedanken der Rechtssicherheit, der dem Bürger ein Maß an Überschaubarkeit über Verstöße und Rechtsfolgen geben solle. Die Klägerin würde letztlich Gefahr laufen, dass ein neues, in dieser Verfügung nicht genanntes Spielangebot dennoch auf Basis der Untersagungsanordnung mit einem Zwangsgeld belegt werden könnte. Ferner gehe der Beklagte bei allen Angeboten der Klägerin pauschal von „Glücksspiel“ aus. Auf der Internetseite www.1...tv würden auch eine Vielzahl an unentgeltlichen Spielen (mittels virtuellem Spielgeld) angeboten. Diese seien jedenfalls mangels Einsatzes an Entgelt nicht als Glücksspiele zu qualifizieren. Mit diesen unterschiedlichen Angeboten hätte sich der Antragsgegner auseinandersetzen müssen. Ferner sei Poker kein Glücksspiel, sondern ein Geschicklichkeitsspiel. Bei den meisten Pokervarianten hänge der Ausgang des Spieles nicht vom Zufall ab, sondern von der Geschicklichkeit des einzelnen Spielers. Dies treffe vor allem für die bekannte Pokervariante „Texas-Hold’em“ zu.

Die damalige Klägerin hatte am 23.3.2010 beim Verwaltungsgericht Regensburg im Verfahren RO 5 S 10.505 beantragt,

die aufschiebende Wirkung der Klage vom 16.3.2010 gegen die Untersagung des Beklagten vom 23.2.2010 Az. 10.10-2162.4-89 anzuordnen,

hilfsweise,

das Verfahren bis zur Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes über die vorgenannten Vorabentscheidungsersuchen zum Ruhen zu bringen,

hilfsweise,

das Verfahren bis zur Entscheidung des Verwaltungsgerichts Ansbach und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes über das dort anhängige Verfahren Az. AN 4 S 10.00573 zum Ruhen zu bringen bzw. regt an, das Verfahren bis dahin auszusetzen.

Das Gericht hat mit Beschluss vom 18.5.2010, Az. RO 5 S 10.505, den Antrag abgewiesen. Der BayVGH hat die dagegen eingelegte Beschwerde mit Beschluss vom 7.3.2012, Az. CS 10.1347, zurückgewiesen. Danach habe die Klägerin im Fernsehen sowohl für ihre Internetseite www.1...tv als auch für www.1...com geworben und mit den geworbenen Gewinnspielen auf ihren Internetseiten Glücksspiel im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 1 und Satz 3 GlüStV unerlaubt veranstaltet. Alle von der Klägerin angebotenen Spiele, also auch z. B. Roulette, Black Jack oder Poker seien unabhängig von der Begrenzung des Spieleinsatzes auf 0,50 € je Spiel Glücksspiele i. S. d. § 3 Abs. 1 GlüStV a. F.. Sowohl der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV a. F. als auch das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV a. F. sowie zumindest die Werbeverbote für im Internet veranstaltetes (und deshalb unerlaubtes) öffentliches Glücksspiel im Fernsehen (vgl. § 5 Abs. 3 und 4 GlüStV a. F.) seien mit nationalem Verfassungsrecht und Unionsrecht vereinbar. Die Untersagungsverfügung sei auch inhaltlich hinreichend bestimmt (Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG). Dies sei dann der Fall, wenn sein Adressat in die Lage versetzt werde, zu erkennen, was von ihm gefordert wird, und wenn zugleich der Verwaltungsakt die eigentliche Grundlage für die Maßnahme seiner zwangsweisen Durchsetzung sein könne. Mit der streitbefangenen Anordnung, die der Klägerin untersage, für ihr Glücksspielangebot im Fernsehen in Bayern zu werben, werde der Verbotsrahmen klar und eindeutig umschrieben. Zudem lasse sich der Begründung des angefochtenen Bescheides ohne Weiteres entnehmen, welche Werbung von der Untersagungsverfügung erfasst werden solle.

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt dieses Beschlusses Bezug genommen.

Wegen des Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrages zum 1.7.2012 haben die Parteien dann das Verfahren gegen die Untersagungsverfügung vom 23.2.2010 für die Vergangenheit bis einschließlich 30.06.2012 in der Hauptsache für erledigt erklärt. Das Gericht hat daraufhin mit Beschluss vom 21.1.2014, Az. RO 5 K 12.892, das Verfahren insoweit abgetrennt und eingestellt und das Verfahren gegen die Untersagungsverfügung vom 23.2.2010 ab 1.7.2012 unter dem damaligen neuen Az. RO 5 K 14.136 fortgeführt.

Die Regierung der Oberpfalz hält die Untersagungsverfügung vom 23.2.2010 auch unter Berücksichtigung der neuen Rechtslage zum 1.7.2012 für weiterhin rechtmäßig. Sie hat in den Schriftsätzen vom 21.8.2012 unter Ziffer 2 und mit Schriftsatz vom 22.3.2013 (im Verfahren RO 5 K 12.892) die Begründung des damaligen Bescheides wie folgt ersetzt:

„Nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV (neu) ist Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen grundsätzlich verboten. Abweichend von diesem grundsätzlichen Verbot können die Länder gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV (neu) zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 Werbung u. a. für Sportwetten im Fernsehen unter Berücksichtigung der Grundsätze nach den Abs. 1 und 2 erlauben. Unabhängig hiervon ist Werbung für unerlaubte Glücksspiel nach wie vor verboten (§ 5 Abs. 5 GlüStV neu). Damit bestünde auch für die Klägerin zumindest die theoretische Möglichkeit, eine Erlaubnis für die Bewerbung ihres Glücksspielangebotes auf www.1...tv und www.1...com im Fernsehen zu erhalten. Hierfür wäre es zunächst erforderlich, dass es sich bei dem Glücksspielangebot der Klägerin um erlaubtes Glücksspiel handelt. Dazu wiederum wäre das Konzessionsverfahren nach § 4 GlüStV (neu) erfolgreich zu durchlaufen, welches im Rahmen einer ländereinheitlichen Verfahrens für alle Länder derzeit vom Land Hessen durchgeführt wird (§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV neu).

Die Klägerin habe aber aufgrund ihres eigenen Verhaltens nicht die Möglichkeit, die seit Inkrafttreten des GlüStV (neu) am 1.7.2012 erforderliche Konzession zu erhalten, da sie sich schlicht nicht um eine solche Konzession beworben habe. Nachdem sich die Klägerin mangels eines entsprechenden Konzessionsantrags von vornherein nicht durch eine Konzession bzw. Legalität ihres Angebots auf www.1...tv und www.1...com bemüht habe, könne schon insofern die mit Bescheid vom 23.2.2010 untersagte Werbung für das Glücksspielangebot auf www.1...tv und www.1...com - auch und gerade nach der seit 1.7.2012 geltenden Rechtslage - nicht erlaubt werden.

Bei den weiteren von der Klägerin beworbenen Glücksspielen (u. a. Casinospiele, Poker etc.) handele es sich auch um nach wie vor (auch der neuen Rechtslage) nicht erlaubnisfähige Glücksspiele. Infolge dessen könne offen bleiben, ob und inwieweit die Werbung § 5 GlüStV (neu) i. V. m. der Werberichtlinie unterfalle. Nach erneuter pflichtgemäßer Ausübung des § 9 Abs. 1 Satz 2, Satz 3 Nr.3 GlüStV der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde zustehenden Ermessens verbleibe es bei der mit Bescheid vom 23.2.2010 getroffenen Entscheidung, da auch die gesetzliche Änderung zum 1.7.2012 nichts an der Rechtmäßigkeit des als Dauerverwaltungsakt ausgestalteten Untersagungsbescheid vom 23.2.2010 ändere, Bl. 410/411 GA).“

Die Klägerin ließ dann mit Schriftsatz vom 11.10.2013 die Aussetzung des Verfahrens nach § 94 VwGO analog bis zur rechtskräftigen Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes zu den Vorlagefragen des Bundesgerichtshofes, Rs. I ZR 171/10, beantragen. Das Gericht hat dann die Entscheidung des EuGH und des BGH abgewartet und das Verfahren unter dem Az. RO 5 K 14.1476 fortgeführt. In diesem Verfahren hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 1.9.2014 angeregt, das Verfahren bis zur Entscheidung des BGH auszusetzen.

Der Beklagte hat im Schriftsatz vom 28.10.2014 darauf hingewiesen, dass die BGH-Entscheidung am 12.2.2015 erfolgen solle. Ein formales Aussetzen sei deshalb nicht notwendig. Der EuGH habe aber klar der Auffassung widersprochen, dass die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrages deshalb inkohärent gewesen sein könnten, weil in Schleswig-Holstein zeitweilig ein anderer rechtlicher Rahmen gegolten habe. Der EuGH habe somit die Länder nicht dazu verpflichtet, für alle 16 Bundesländer ein einheitliches Rechtsregime zu bilden. An den Genehmigungspflichten nach dem GlüStV 2012 habe der EuGH nicht den geringsten Zweifel geäußert. Nach § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV könnten die Länder abweichend vom Fernsehwerbeverbot des § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV zu besseren Erreichung der Ziele des § 1 Werbung für Lotterien in Sport- und Pferdewetten im Fernsehen erlauben. Werbung für Casinospiele im Fernsehen sei weiterhin ausnahmslos unzulässig. Werbung für unerlaubte Glücksspiele sei verboten (§ 5 Abs. 5 GlüStV). Das Verhältnismäßigkeitsgebot verpflichtet die Behörden nur dann, von einer Untersagung abzusehen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt und dies für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung offensichtlich, d. h. ohne weitere Prüfung erkennbar sei. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der nicht monopolabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigten daher ein Einschreiten. Solange nicht offensichtlich sei, dass die materielle Legalität vorliege und jedenfalls allein mit Nebenbestimmungen gesichert werden könnte, bleibe die Untersagung zur Gefahrenabwehr erforderlich (so BVerwG, Urteil v. 16.5.2013, 8 C 14.12 u. a.). Im Falle der Klägerin sei die Untersagung erforderlich, weil sie sich schon nicht um eine Erlaubnis für ihr Glücksspielangebot bemühe und eine offensichtliche Erlaubnisfähigkeit ihres Angebots keinesfalls angenommen werden könne (Bl. 8/9 GA, RO 5 K 14.1476). Nachdem die BGH-Entscheidung zum erwarteten Zeitpunkt nicht erging, hat das Gericht das Verfahren am 8.4.2015 für statistisch erledigt erklärt.

Die Klägerin ließ dann mit Schriftsatz vom 15.6.2015 einen Vergleichsvorschlag - wie im Parellelverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen - unterbreiten (Bl. 39 GA, Az. RO 5 K 14.1476). Diesen Vergleichsvorschlag hat aber der Beklagte mit Schriftsatz vom 20.7.2015 nicht angenommen (Bl. 80 GA). Die Klägerin hat dann mit Schriftsatz vom 7.8.2015 wegen eines sog. EU-Pilot-Verfahrens gegen die Bundesrepublik Deutschland Fristverlängerung beantragt. Das Gericht hat sich dann von dem Beklagten das Antwortschreiben der Bundesrepublik Deutschland im Pilot-Verfahren 7625/15/GROWF vorlegen lassen (Bl. 103 bis Bl. 120).

Die Klägerin ließ dann mit weiteren Schriftsätzen vom 29.2.2016, 30.5.2016, 14.10.2016 und 9.11.2016 vortragen, dass die Europäische Kommission der Bundesrepublik Deutschland mit einem Vertragsverletzungsverfahrens drohe und ein EU-Pilot-Verfahren als erste Vorstufe eingeleitet habe. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe die Verfassungswidrigkeit des Glücksspieländerungsstaatsvertrages und des Glücksspielkollegiums bestätigt und die Werberichtlinien im Freistaat Bayern verworfen (Urteil vom 25.9.2015, Az. 9 VII 13, Bl. 122 GA). Ferner habe der EuGH einen faktischen Fortbestand des unionsrechtswidrigen Sportwettenmonopols festgestellt und das Sportwettenkonzessionsverfahren scharf kritisiert (Urteil vom 4.2.2016, Az. C-336/14). Schließlich habe der VGH BW zur Unbestimmtheit von glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügungen entschieden und die Anforderungen an ein schlüssiges Vollzugskonzept dargelegt (Urteil vom 8.9.2015, Az. 6 S 1426/14). Aus der Entscheidung des VGH BW ergebe sich, dass die Untersagungsverfügung zu unbestimmt sei. Außerdem verstoße das Festhalten an der Untersagung und die Verschonung von Wettbewerbern gegen EU-Recht und sei ermessensfehlerhaft. Der Beklagte gehe gegen Mitbewerber nicht konsequent vor. Das Gericht möge den Beklagten um Auskunft ersuchen, ob er einerseits im Zeitraum 2010 bis Mitte 2012 und andererseits im Zeitraum seit Erlass des neuen GlüStV, also seit 1.7.2012, Untersagungsanordnungen wegen unerlaubter Werbung gegen Online-Glücksspielanbieter erlassen habe. Die Klägerin ließ in diesem Schriftsatz auch hilfsweise die Aussetzung des Verfahrens bis zur rechtskräftigen Revisionsentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zum Urteil des VGH Baden-Württemberg beantragen (Bl. 129 GA).

Der Beklagte habe eine unbestimmte Anordnung erlassen, weil er die Werbung für alle Pokervarianten untersagt habe und damit auch für das Geschicklichkeitsspiel „Search Poker“.

Spätestens seit dem Urteil des EuGH vom 14 Februar 2016 und dem Beschluss des Hessischen VGH vom 19. Oktober 2015 könne es der Klägerin nicht mehr vorgeworfen werden, dass sie sich nicht an dem als intransparent, diskriminierend und unionsrechtswidrig festgestellten Konzessionsverfahren teilgenommen habe. Wenn der EuGH vom Verbot einer „Ahndung“ oder „Sanktionierung“ oder „Pönalisierung“ spreche, sei nicht ersichtlich, dass diese Begriffe nur strafrechtliche, aber keine ordnungsrechtlichen Maßnahmen betreffen. Das habe zwischenzeitlich auch das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 15.6.2016 -

8 C 5/15 bestätigt. Danach könne die Untersagung der Vermittlung von Sportwetten nicht auf das Fehlen einer Erlaubnis gestützt werden, wenn ein europarechtswidriges staatliches Sportwettenmonopol faktisch fortbestehe. Es werde dazu auf die Pressemitteilung des Gerichts, Anlage K 71 verwiesen.

Die Klägerin habe auch mit Schreiben vom 31.3.2016 die zuständige Konzessionsbehörde aufgefordert, mitzuteilen, welche Bedingungen sie erfüllen müsse und welche Unterlagen sie einreichen müsse, um die angestrebte Legalisierung zu realisieren. Die Klägerin habe sich damit nachweislich um eine Legalisierung bemüht. Das Hessische Ministerium des Innern und für Sport habe im Schreiben vom 5. April 2016 mitgeteilt, dass derzeit keine belastbaren Aussagen gemacht werden könnten, aber derzeit Vorgaben entwickelt würden, wie eine Duldung von Anbietern in Hessen aussehen könne, siehe Anlage K 73. Ende August wurde dann ein Merkblatt zu den Voraussetzungen für eine Duldung veröffentlicht, siehe Anlage

K 74. Zur Erlangung einer Duldung bestehender Online-Sportwettenangebote seien über

20 Anforderungen in Form von Dokumenten, Verpflichtungserklärungen und Nachweisen einzureichen, insbesondere um die materiellen Anforderungen des Glücksspielrechts zu erfüllen. Die Klägerin bereite einen entsprechenden Duldungsantrag derzeit vor und werde den fristgerecht bis 15. November 2016 einreichen. Eine eidesstattliche Versicherung werde vorgelegt, Anlage K 75. Auch wenn eine erteilte Duldung ausdrücklich nur für Online-Sportwetten gegenüber Kunden aus Hessen greife, so müsse sie auch in den anderen Bundesländern und auch durch den Beklagten berücksichtigt werden. Dies gelte jedenfalls solange, wie Bayern kein eigenes Duldungsverfahren für Online-Sportwettenanbieter eröffne. Damit sei die Erlaubnisfähigkeit des Sportwettenangebotsverfahrens relevant und das Festhalten des Beklagten an der Untersagungsverfügung rechtswidrig.

Wenn die Beklagte im Zeitraum von 2010 bis 2012 insgesamt nur 3 Untersagungsverfügungen erlassen habe und es sich beim hiesigen Prozess um einen von 3 Musterprozessen handele, ergebe sich daraus, dass ein Festhalten an der Untersagung ungerechtfertigt sei und eine Fortführung dieses Muster verfahrensrechtlich nicht angezeigt sei. Der Beklagte habe das Ziel des Musterprozesses für Altverfügungen bereits erreicht durch den Erledigungsbeschluss des Gerichts vom 24.1.2014. Darin werde ausgeführt, dass die streitgegenständliche Untersagungsverfügung jedenfalls für den Zeitraum bis 30.6.2012 nach summarischer Prüfung rechtmäßig gewesen sei. Der Beklagte wolle nach eigenem Bekunden auch nur Richtlinien für den terrestrischen Vollzug erlassen. Die Klägerin sei aber kein terrestrischer Anbieter. Damit sei das Ziel des Musterprozesses erreicht.

Zwischenzeitlich würden Sportwettenwerbung von Anbietern wie der Klägerin erlaubt und geduldet werden. Mit dem Beginn des Sportwetten-Konzessionsverfahrens seien seit Mitte 2012 in allen 16 Bundesländern so gut wie keine Untersagungsverfügungen mehr gegen Online-Glücksspielanbieter ausgesprochen worden, die entweder nur Online-Sportwetten oder wie die Klägerin Casinospiele und Online-Sportwetten anbieten. Der Vollzug beziehe sich wegen der grundsätzlichen Erlaubnisfähigkeit von Sportwetten allein auf Anbieter, die nur Casinospiele oder sogenannte Zweitlotterien anbieten. Das habe dazu geführt, dass sich die Kommission für die Zulassung und Aufsicht im Jahr 2013 darauf verständigt habe, Sportwettenwerbung für Online-Glücksspielanbieter nicht mehr gegenüber TV-Anstalten zu beanstanden. Seitdem sei Werbung für Online-Sportwetten auch im Fernsehen weit verbreitet. Die TV Werbung beziehe sich auch auf das jeweilige Sportwettenangebot des Anbieters. Gleichzeitig werde aber die Dachmarke beworben und die Startseite des Glücksspielanbieters im Internet genannt. Alle diese Anbieter seien wie die Klägerin Anbieter, die auf der Internetseite neben Sportwetten auch Casinospiele anbieten würden. Der Beklagte verkenne die neue Rechtslage. Die Klägerin finde sich auch nicht auf einer aktuellen Liste der Glücksspielanbieter, gegen welche die Bundesländer mit Priorität vorgehen wollen, so genannte Prioritätenliste Anlage K 70. Es komme bei einer Untersagungsverfügung, die sich regelmäßig fortlaufend für den bereits zurückliegenden Zeitraum erledige, auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung an. Damit müsse auf die aktuelle Rechtslage abgestellt werden. Die Auswahl der Klägerin als Adressatin der Untersagung könne damit nicht mehr damit begründet werden, dass es aus damaliger Sicht rechtmäßig gewesen wäre. Die Auswahl der Klägerin müsse aus heutiger Sicht rechtmäßig sein. Aus heutiger Sicht würde aber keine Ermessensentscheidung mehr getroffen werden können, eine Untersagungsverfügung gegen die Klägerin zu erlassen. Dies zeige einerseits die Prioritätenliste „Internetvollzug“, auf der sich die Klägerin aber nicht befinde, und auch darin, dass die Klägerin gegen vergleichbare Anbieter nicht vorgehe.

Die Klägerin ließ in der mündlichen Verhandlung beantragen,

die Untersagungsanordnung der Regierung der Oberpfalz vom 23.2.2010, Az. 10.10-2162.4-89 ab 1.7.2012 aufzuheben,

hilfsweise mit Wirkung für die Zukunft aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte stimmte einem Ruhen des Verfahrens und auch hilfsweise dem Aussetzen des Verfahrens nicht zu und trug vor, dass der angefochtenen Bescheid keinesfalls an mangelnder Bestimmtheit leide. Dem Urteil des VGH BW habe kein Werbeverbot gegen ein umfassendes Glücksspielangebot mit einheitlicher Darstellung zugrunde gelegen, sondern hier sei es um die Untersagung einzelner Glücksspielangebote im Internet gegangen. Im letzteren Fall sei die Verwaltung natürlich gehalten im Untersagungsbescheid die einzelnen Spielformen klar zu benennen, die von der Untersagung erfasst sein sollen. In diesem Zusammenhang komme es auch dann darauf an, zu unterscheiden, ob es sich um ein Glücks- oder Geschicklichkeitsspiel handele. Dies sei hier jedoch nicht notwendig, weil dem Ausgangsbescheid als Anlass, die Werbung für ein breites Pauschalangebot mit vielen verschiedenen Spielen zugrunde gelegen habe. Wenn die Klägerin unter ihren Internetseiten für Sportwetten, Casino, Live-Casino, Poker, Games, Rubbellose und Bingo anbiete und dafür in einer pauschalen Art und Weise werbe, so ziehe dies denknotwendig eine Untersagung der Werbung für ihr gesamtes Glücksspielangebot nach sich. Es sei nicht Aufgabe der Sicherheitsbehörden, die effektive Gefahrenabwehr dadurch zu schmälern, das ausgesprochene Werbeverbot von vornherein auf einzelne Glücksspielarten zu beschränken, wenn das Verhalten der Klägerin dazu überhaupt keinen Anlass biete. Es liege auch kein willkürliches Vorgehen oder ein Ermessensfehler vor. Zwar seien keine weiteren Untersagungsverfügungen ergangen. Das hier anhängige Verfahren sei ein Pilot-Verfahren. Allerdings habe die Regierung von Mittelfranken in dem Zeitraum vom 2010 bis 2012 30 und von 2012 bis heute 1, insgesamt also 31 Untersagungsverfügungen ausgesprochen. Seit Festlegung einer Prioritätenliste seien 8 Verfahren eingeleitet worden, die sich in unterschiedlichen Stadien befänden. Es finde ein koordiniertes Vorgehen der Länder statt, welches durch die Arbeitsgruppe gesteuert werde. In diesem Rahmen werde in regelmäßigen Abständen eine Prioritätenliste erarbeitet, die auch für den Beklagten gelte. Die Liste ergebe Anbieter, gegen die wegen verschiedenen Parametern aus heutiger Sicht vorrangig (das schließt die Illegalität des Handelns anderer Anbieter aber nicht aus) vorgegangen werden solle. Dieses Vorgehen sei bereits mehrfach von der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung detailliert geprüft und für rechtmäßig erachtet worden (vgl. OVG Saarlouis, Beschluss vom 12.5.2016 - 1 B 199/15). Auf das erarbeitete Vollzugskonzept käme es aber hier nicht entscheidungserheblich an. Das Vollzugskonzept sei für die Fallgestaltung erarbeitet worden, dass Aufsichtsbehörden aus einer Vielzahl von im Internet tätigen Glücksspielanbietern Einzelne herausgreifen, um gegen diese vorzugehen. In einem solchen Fall, in dem die Verwaltung - auch aus Kapazitätsgründen - nur gegen einzelne Anbieter vorgehe, verpflichte Art. 3 Abs. 1 GG die öffentliche Gewalt dazu, nach einem im Voraus festgelegten und nachvollziehbaren Konzept zu handeln, durch das das Auswahlermessen gesteuert werde.

Diese Fallgestaltung liege aber dem streitgegenständlichen Bescheid nicht zugrunde. Im Gegensatz dazu hat der Beklagte die Fernsehwerbung als seltenes Ereignis zum Anlass genommen, gegen die Werbung der Klägerin einzuschreiten. Nach den Auswertungen der Werbung für Glücksspielangebote aus dem Jahr 2015 gebe es nur eine überschaubare Anzahl von Anbietern, die Werbung im Fernsehen betreiben. Ein Teil dieser Anbieter verfüge über entsprechende Werbeerlaubnisse und könne deshalb ganz legal Werbung schalten (z. B. die 5..., die 6... oder die 7...). Daneben finde sich hauptsächlich Werbung für Sportwetten, gerade von Anbietern, die sich am Konzessionsverfahren beteiligt hätten. In diesem Zusammenhang müsse der Beklagte im Rahmen seiner Ermessensentscheidung berücksichtigen, dass es sich bei Sportwetten um ein prinzipiell erlaubnisfähiges Angebot (§ 10a GlüStV) handele. Einige Anbieter, die Fernsehwerbung im Fernsehen schalten würden, hätten sich durch ihre Beteiligung am Konzessionsverfahren ernsthaft um eine Legalisierung bemüht. Des Weiteren sei Werbung für Sportwetten im Fernsehen prinzipiell erlaubnisfähig (§ 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV). Dies führe auch dazu, dass der Beklagte bei seinem Vorgehen zwischen Werbung gegen Sportwettenanbieter und sonstigen Angeboten unterscheiden müsse. Im Gegensatz dazu bestehe das Angebot der Klägerin aus einer Vielzahl von nicht erlaubnisfähigen Glücksspielen (Casino, Poker) und die Werbung selbst könne nach dem Glücksspielstaatsvertrag ebenfalls nicht erlaubt werden. Die aktuelle Werbeauswertung vom April 2016 habe ergeben, dass Werbung im Fernsehen für Poker- und Casinoangebote kaum vorkomme. In der Auswertung sei lediglich ein Anbieter von illegalen Glücksspielen im Internet aufgefallen, der im Fernsehen sein ebenfalls nicht erlaubnisfähiges Angebot bewerbe. Gegen diesen Anbieter habe unter anderem der Beklagte im Februar 2016 eine Untersagungsverfügung ausgesprochen, die aktuell im einstweiligen Rechtsschutzverfahren überprüft werde. Von diesem Hintergrund könne dem Beklagten unter keinen Umständen ein willkürliches Vorgehen unterstellt werden.

Der Umstand, dass die Klägerin nun im Jahr 2016 in Hessen einen Duldungsantrag stellen will und angefragt hat, welche Unterlagen für eine Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten erforderlich seien, ändere hieran nichts. Die Klägerin hätte die Gelegenheit gehabt, sich 2012 am Konzessionsverfahren zu beteiligen. Hiervon habe sie bewusst abgesehen und sei somit illegal tätig gewesen. Darüber hinaus würden die von der Klägerin angebotenen Sportwetten vielfach gegen materielle Vorschriften des Glücksspielrechts verstoßen. Auf der Homepage der Klägerin würden nicht nur Sportwetten, sondern auch Casinospiele, Live-Casino, Poker, Bingo angeboten. Zudem biete die Klägerin auch unzulässige Gesellschaftswetten oder sogenannte Ereigniswetten an. Derzeit würden Wetten auf den Ausgang der Präsidentenwahlen in den einzelnen US Bundesstaaten angeboten. Auch würden Wetten auf den nächsten Punkt im Tennis angeboten. Dies seien unzulässige Ereigniswetten. Auch würden Live-Wetten angeboten. In den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Klägerin werde als Gerichtsstand Malta festgelegt. Dies verstoße gegen den Verbraucherschutz.

Der Beklagte sei bei der Kontrolle und Art des Einschreitens nicht willkürlich vorgegangen. Die Vollzugsleitlinien im Bereich Sportwetten knüpfen hinsichtlich des aufsichtlichen Vorgehens darauf an, ob die Veranstalter sich am Konzessionsverfahren beteiligt haben und kein Ausscheiden aus dem Konzessionsverfahren auf Stufe 1 vorliegt und ob die Kernvorschriften des materiellen Glücksspielrechts eingehalten werden. Die Klägerin habe sich aber weder am Konzessionsverfahren beteiligt noch halte sie die materiellen Vorschriften des Glücksspielrechts ein. Damit bestehe auch unter dem aktuellen Vollzugskonzept keine Möglichkeit vom Werbeverbot abzusehen. Auch die Entscheidung des EuGH vom 4.2.2016 gebietet das nicht. Aus der Entscheidung lasse sich nicht entnehmen, dass der Erlaubnisvorbehalt auch ordnungsrechtlich unanwendbar sei. Es entspricht der Praxis der Aufsichtsbehörden, keine Untersagungsverfügungen zu erlassen, wenn das Vermitteln des Glücksspiels lediglich formell rechtswidrig erfolge. Auch die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stelle das Fortbestehen des Erlaubnisvorbehalts nicht infrage, sondern stelle nur fest, dass alleine das Fehlen einer Vermittlungserlaubnis eine Untersagung der Wettvermittlung nicht begründen könne (Bundesverwaltungsgericht vom 15.6.2016 - 8 C 5.15).

Der Beklagte trug zur Begründung früher noch vor:

Die Regierung der Oberpfalz sei gemäß Art. 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AGGlüStV für die Untersagung von Fernsehwerbung zuständig. Sie unterfalle nicht in die Zuständigkeit der Regierung von Mittelfranken. Die Anordnung der Regierung von Mittelfranken betreffe nur das Internetangebot der Klägerin, während sich die streitgegenständliche Anordnung der Regierung der Oberpfalz auf die außerhalb des Internets stattfindende Fernsehwerbung für das Glücksspielangebot der Klägerin beziehe.

Bei dem Internetangebot der Klägerin handele es sich sowohl auf der Seite www.1...tv als auch auf der Seite www.1...com um öffentliches Glücksspiel im Sinne des § 3 GlüStV. Die Tatsache, dass für die auf der Seite www.1...tv angebotenen Spiele das Entgelt auf 50 Cent beschränkt sei, ändere hieran nichts. § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV enthalte keine entgeltbezogene Bagatellgrenze bzw. Erheblichkeitsschwelle. Dies ergebe die grammatikalische Auslegung, eine historische Auslegung, die systematische Auslegung und die teleologische Auslegung. Dies sei auch der Auffassung des Verwaltungsgerichts München in einem Grundsatzurteil vom 3.3.2010 Az. M 22 K 09.4793. Dadurch, dass die Klägerin als Titelsponsor der im Fernsehsender 2... täglich ausgestrahlten Sendung „1...-tv - die Show“ auftrete, werbe sie für das von ihr veranstaltete unerlaubte Glücksspiel. Beworben werde das gesamte Angebot der von der 1... unter der Marke „1...“ veranstalteten Glücksspiele, also auch das Angebot unter www.1...com.

Die Anordnung der Regierung der Oberpfalz sei auch nicht zu unbestimmt. Was öffentliches Glücksspiel sei, sei unschwer aus den Begriffbestimmungen in § 3 GlüStV zu ersehen. Aus der Untersagungsverfügung könne unschwer erkannt werden, welche Regelung getroffen worden sei und wie die Klägerin ihr künftiges Verhalten ausrichten müsse. In den Gründen des angefochtenen Bescheids werde ausdrücklich erläutert, dass der Klägerin eine Werbung für alle unter der Marke 1... - das heiße sowohl unter www.1...tv als auch unter www.1...com - veranstalteten Glücksspiele untersagt werde. Auf beiden Internetseiten werde unerlaubtes Glücksspiel angeboten, so dass eine Werbung für das Angebot auf diesen Seiten unzulässig sei. Ob auf diesen Seiten neben unerlaubtem Glücksspiel zusätzlich auch legale Spiele angeboten würden, sei ohne Bedeutung.

Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die vorgelegten Behördenunterlagen und auf die Sitzungsniederschrift über die mündliche Verhandlung Bezug genommen.

Die Klage hat keinen Erfolg.

1. Die Anfechtungsklage gegen die Untersagungsverfügung im Bescheid der Regierung der Oberpfalz vom 23.2.2010 in der geänderten Fassung vom 21.8.2012 und 22.3.2013 ist nur als Aufhebungsantrag mit Wirkung für die Zukunft zulässig. Im noch verfahrensgegenständlichen Zeitraum vom 1. Juli 2012 bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung hat sich die Untersagungsverfügung von Tag zu Tag fortlaufend erledigt. Ein Verbot wird durch Zeitablauf gegenstandslos, weil es nicht rückwirkend befolgt oder durchgesetzt werden kann. Zwar kann bei einem Dauerverwaltungsakt die Aufhebung des Bescheids auch zeitabschnittsweise für einen zurückliegenden Zeitraum beantragt werden, wenn eine fortbestehende Beschwer besteht. Entfällt die Beschwer, so kann der Kläger in Ansehung der vergangenen Zeiträume zur Fortsetzungsfeststellungsklage übergehen, wenn hierfür ein Feststellungsinteresse besteht (so Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 5.1.2012 - 8 B 62/11). Die Untersagung für den abgelaufenen Zeitraum entfaltet hier aber gegenwärtig keine sonstigen nachteiligen Rechtswirkungen mehr, die eine Erledigung ausschließen könnten. Insbesondere hat der Beklagte die streitgegenständliche Untersagungsverfügung nicht mit Vollstreckungsmaßnahmen durchgesetzt, die noch rückgängig zu machen wären, vgl. dazu Bundesverwaltungsgericht vom 20.6.2013 - 8 C 39/12 - juris Rn. 17. Es besteht somit keine fortbestehende Beschwer für den zurückliegenden Zeitraum, der im Hauptantrag angefochten wurde. Deshalb ist der Hauptantrag unzulässig. Auf einen Fortsetzungsfeststellungsantrag hat der Klägervertreter nicht umgestellt. Es bestehen auch keine Anhaltspunkte für ein Feststellungsinteresse.

Der Hilfsantrag ist aber zulässig. Die Anfechtungsklage - wie im Hilfsantrag beantragt - ist mit der Wirkung für die Zukunft noch zulässig, da der streitgegenständliche Bescheid nicht aufgehoben worden ist und ein Vollzug aus dem Bescheid noch möglich ist. Der Beklagte hat im gerichtlichen Verfahren einen Vergleichsvorschlag der Klägerseite ausdrücklich abgelehnt, der unter anderem als Vergleichsregelung vorsah, dass aus dem Bescheid keine Regelungswirkungen mehr hergeleitet werden, siehe Blatt 65 und Blatt 80 GA.

2. Die Klage ist aber unbegründet.

a) Der Bescheid konnte nach Änderung des Glückspielstaatsvertrages zum 1.7.2012 auf eine neue Rechtsgrundlage und eine neue Begründung gestützt werden.

Da die Fernsehwerbungsuntersagung ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung ist, sind im gerichtlichen Verfahren Veränderungen der Sachlage bis zum Schluss der mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz und Veränderungen der Rechtslage bis zum Ergehen der Revisionsentscheidung zu berücksichtigen. Das hat zur Folge, dass die Behörde die Rechtmäßigkeit der Verfügung ständig verfahrensbegleitend kontrollieren und ihre Entscheidung gegebenenfalls aktualisieren muss. Verwaltungsakte mit Dauerwirkung dürfen aber nur für die Zukunft auf neue Ermessenserwägungen gestützt werden, so Bundesverwaltungsgericht vom 20.6.2013 - 8 C 48/12 Rn.34. Denn so wie die Behörde die Untersagung mit neuer Begründung neu erlassen könnte, kann sie das Verbot auch mit geänderter Begründung für die Zukunft erlassen. Es gelten aber im gerichtlichen Verfahren strenge Anforderungen an Form und Handhabung. Die Behörde muss klar und eindeutig zu erkennen geben, mit welcher neuen Begründung die behördliche Entscheidung aufrechterhalten bleibt, da nur dann der Betroffene wirksam sein Recht verfolgen und die Gerichte die Rechtmäßigkeit der Verfügung überprüfen können. Die Behörde muss deutlich machen, welche ihrer ursprünglichen oder bereits früher nachgeschobenen Erwägungen weiterhin aufrechterhalten bleiben und welche durch die neuen Erwägungen gegenstandslos werden. Auch müssen die Behörden im gerichtlichen Verfahren erkennbar trennen zwischen neuen Begründungselementen, die den Inhalt ihrer Entscheidung betreffen, und Ausführungen, mit denen sie lediglich als Prozesspartei ihre Entscheidung verteidigen. Aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit muss die Nachholung von Ermessenserwägungen grundsätzlich schriftlich erfolgen. Ergänzungen in der mündlichen Verhandlung sollten vom Gericht als solche protokolliert werden.

Diese Anforderungen erfüllte die zuständige Behörde durch die nachträgliche Begründung des ursprünglichen Bescheides in den Schriftsätzen vom 21.8.2002 und 22.3.2013. Darin wird ausgeführt: Nach § 5 Abs. 3 Satz 1 GlüStV (neu) ist Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen grundsätzlich verboten. Abweichend von diesem grundsätzlichen Verbot können die Länder gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV (neu) zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 Werbung u. a. für Sportwetten im Fernsehen unter Berücksichtigung der Grundsätze nach den Abs. 1 und 2 erlauben. Unabhängig hiervon ist Werbung für unerlaubte Glücksspiel nach wie vor verboten (§ 5 Abs. 5 GlüStV neu). Damit bestünde auch für die Klägerin zumindest die theoretische Möglichkeit, eine Erlaubnis für die Bewerbung ihres Glücksspielangebotes auf www.1...tv und www.1...com im Fernsehen zu erhalten. Hierfür wäre es zunächst erforderlich, dass es sich bei dem Glücksspielangebot der Klägerin um erlaubtes Glücksspiel handelt. Dazu wiederum wäre das Konzessionsverfahren nach § 4 GlüStV (neu) erfolgreich zu durchlaufen, welches im Rahmen einer ländereinheitlichen Verfahrens für alle Länder derzeit vom Land Hessen durchgeführt wird (§ 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV neu).

Die Klägerin habe aber aufgrund ihres eigenen Verhaltens nicht die Möglichkeit, die seit Inkrafttreten des GlüStV (neu) am 1.7.2012 erforderliche Konzession zu erhalten, da sie sich schlicht nicht um eine solche Konzession beworben habe. Nachdem sich die Klägerin mangels eines entsprechenden Konzessionsantrags von vornherein nicht durch eine Konzession bzw. Legalität ihres Angebots auf www.1...tv und www.1...com bemüht habe, könne schon insofern die mit Bescheid vom 23.2.2010 untersagte Werbung für das Glücksspielangebot auf www.1...tv und www.1...com - auch und gerade nach der seit 1.7.2012 geltenden Rechtslage - nicht erlaubt werden.

Bei den weiteren von der Klägerin beworbenen Glücksspielen (u. a. Casinospiele, Poker etc.) handele es sich auch um nach wie vor (auch der neuen Rechtslage) nicht erlaubnisfähige Glücksspiele. Infolge dessen könne offen bleiben, ob und inwieweit die Werbung § 5 GlüStV (neu) i. V. m. der Werberichtlinie unterfalle. Nach erneuter pflichtgemäßer Ausübung des § 9 Abs. 1 Satz 2, Satz 3 Nr.3 GlüStV der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde zustehenden Ermessens verbleibe es bei der mit Bescheid vom 23.2.2010 getroffenen Entscheidung, da auch die gesetzliche Änderung zum 1.7.2012 nichts an der Rechtmäßigkeit des als Dauerverwaltungsakt ausgestalteten Untersagungsbescheid vom 23.2.2010 ändere, Bl. 410/411 GA).“

Aus den oben genannten Ausführungen ergibt sich eindeutig, dass der Beklagte die Begründung der Untersagung nur mit Wirkung für die Zukunft geändert hat. Im Austausch der Rechtsgrundlage und der Ermessenserwägungen ist vorliegend auch keine Änderung des Wesens der ursprünglich verfügten Fernsehwerbungsuntersagung zu sehen. Der Regelungsgegenstand, der Tenor, und damit auch die Intention, Fernsehwerbung für Glücksspielangebote, für die keine Konzession beantragt worden ist, zu untersagen, bleiben gleich. Die nachgeschobenen Ermessenserwägungen sind auch schriftlich abgefasst. Sie genügen auch den Bestimmtheitsanforderungen des Art. 37 BayVwVfG. Der Beklagte hat klargestellt, dass er die angefochtene Untersagung auf eine neue Rechtsgrundlage stützt und die Begründung an die Stelle der bisherigen Ausführungen treten soll. Weitergehende Anforderungen ergeben sich aus § 114 Satz 2 VwGO nicht. Diese Vorschrift regelt nicht die Voraussetzungen für die materiell-rechtliche und verwaltungsverfahrensrechtliche Zulässigkeit des Nachschiebens von Gründen, sondern betrifft nur ihre Geltendmachung im Prozess (Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 20.6.2013 - 8 C 46.12). Die Klägerin hatte auch ausreichend Gelegenheit während des gerichtlichen Verfahrens auf die nachgeschobene Begründung und die nachgeschobenen Ermessenserwägungen einzugehen. Davon hat sie auch Gebrauch gemacht.

b) Der streitgegenständliche Bescheid ist auch sonst formell rechtmäßig. Insbesondere wurde er von der sachlich und örtlich zuständigen Behörde erlassen. Es geht im Bescheid der Regierung der Oberpfalz nicht um die Untersagung eines im Internet veranstalteten Glücksspiels, sondern um die Werbung im Fernsehen für im Internet veranstaltete Glücksspiele, die wiederum mit sofort vollziehbarem Bescheid der Regierung von Mittelfranken vom 4.2.2010 der Klägerin untersagt wurden. Für die Untersagung von Werbung im Fernsehen bestehen zwei Zuständigkeitsregelungen. Für die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen für Telemedien und damit der gemäß § 58 Abs. 4 RStV (früher § 58 Abs. 3) entsprechend geltenden Anforderungen aus § 8 a RStV ist nach § 59 Abs. 2 RStV i. V. m. Art. 1 Nr. 2 des Gesetzes zur Ausführung des Rundfunkstaatsvertrages und des Jugendmedienschutz-Staatsvertrages (G. vom 24.7.2003, GVBl S. 480, geändert durch Gesetz vom 25.10.2007, GVBl S. 720 und vom 12.7.2016, GVBl. S. 159) die Regierung von Mittelfranken zuständig (so BayVGH vom 28.10.2009, Az. 7 N 09.1377 Rz. 66). Durch das Änderungsgesetz vom 25.10.2007 wurden die Worte „§ 22 Abs. 1 Satz 2 des Mediendienste-Staatsvertrages“ durch die Worte „§ 59 Abs. 2 des Rundfunkstaatsvertrages“ ersetzt. Zu den in § 59 Abs. 2 RStV genannten Bestimmungen für Telemedien gehört auch § 58 Abs. 3 RStV. § 58 Abs. 4 RStV n. F. lautet aber: „Für Gewinnspiele in vergleichbaren Telemedien (Telemedien, die an die Allgemeinheit gerichtet sind), gilt § 8 a entsprechend“. Der Begriff „Gewinnspiele in vergleichbaren Telemedien“ ist nicht deckungsgleich mit dem Begriff „Glücksspiele“ im Sinne des § 3 GlüStV. Soweit es deshalb um die Werbung für Glücksspiele im Fernsehen geht, ist gemäß Art. 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AGGlüStV die Regierung der Oberpfalz für Maßnahmen nach § 9 Abs. 1 GlüStV örtlich und sachlich zuständig, für das gesamte Staatsgebiet des Freistaates Bayerns Anordnungen nach § 9 Abs. 1 GlüStV zu erlassen. Auch der Wortlaut und die Systematik des Art. 4 Abs. 1 AGGlüStV begründen nicht die Zuständigkeit der Regierung von Mittelfranken, da sich aus Art. 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 AGGlüStV lediglich ergibt, dass zusätzlich (und damit nicht ausschließlich) die Zuständigkeit der Regierung von Mittelfranken begründet sein kann. Wie unten noch näher ausgeführt wird, werden durch die streitgegenständliche Untersagungsanordnung nur die Werbung für „Glücksspiele“ im Fernsehen untersagt, nicht die Werbung für Gewinnspiele im Sinne des § 58 Abs. 3 und § 8 a RStV. Deshalb ist die Regierung der Oberpfalz für die streitgegenständliche Anordnung zuständig.

c) Die streitgegenständliche Anordnung ist auch materiell rechtmäßig.

Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV 2012. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 hat die Glücksspielaufsicht insbesondere die Aufgabe darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Die zuständige Behörde hat nach § 9 Abs. 1 Satz 2 die Befugnis, die erforderlichen Anforderungen im Einzelfall zu erlassen. Sie kann nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 insbesondere die Werbung für unerlaubtes Glücksspiel untersagen. Nach § 5 Abs. 3 S.1 GlüStV 2012 ist die Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen (§§ 7 und 8 Rundfunkstaatsvertrag), im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten. § 5 Abs.3 Satz 2 sieht im neuen Recht aber einen Erlaubnisvorbehalt vor. § 5 Abs. 3 S.1 GlüStV begründet aber nach wie vor ein umfassendes Werbeverbot im Fernsehen, sei es als Spotwerbung oder Dauerwerbesendungen im Sinne des § 7 RStV oder als Sponsoring im Sinne des § 8 RStV, weil Werbung in diesem Medium durch seine Reichweite in besonderem Maß zum Gefährdungspotential von Glücksspielen beiträgt. § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV n. F. verbietet auch die Werbung für öffentliches Glücksspiel im Internet. Hier tritt neben der Breitenwirkung und der Zielgruppenorientierung als zusätzliches Gefahrenelement der sofortige Übergang zur Teilnahme am Spiel, der im Internet stets möglich ist, hinzu.

§ 5 Abs. 5 GlüStV 2012 statuiert wie die Vorgängerregelung darüber hinaus noch ein Werbeverbot für unerlaubte Glücksspiele außerhalb strafrechtlicher Bestimmungen und damit auch für Spiele im Sinne des § 3 GlüStV, wenn sie nicht durch eine Erlaubnis nach § 4 GlüStV erlaubt sind.

Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV 2012 liegen vor, da es sich um Werbung für ein unerlaubtes Glücksspiel handelt.

Die im Fernsehsender „2...“ gesendete Sendung „1...tv - die Show“ war nach den Angaben im Teletext der Klägerin eine interaktive Dauerwerbesendung rund um das Thema Black Jack, Roulette und vieles mehr. Die Sendung selbst wurde bei der Übertragung als Dauerwerbesendung bezeichnet. Es handelt sich damit um eine Werbeform im Fernsehen, die unter das Verbot des § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV n. F. fällt. Anders als die Klägerin meint, ergibt sich aus dem Namen der TV-Show nichts anderes. Für einen durchschnittlichen und verständigen Zuschauer ist „1...tv - die Show“ nicht eine isoliert neben dem Internetangebot stehende Spielshow, sondern weist gerade eben wegen ihres Namens einen starken Bezug zum gesamten Onlineangebot der Klägerin auf. Beworben wurde demnach - entgegen der Auffassung der Klägerin - nicht nur die Seite 1...tv, sondern darüber hinausgehend auch die Seite 1...com. Ziel der TV-Show war nicht die alleinstehende Werbung für eine bestimmte Seite, sondern umfassend für das Gesamtangebot von „1...“ zu werben. Dazu zählt auch die Seite 1...com.

Die in der Dauerwerbesendung „1...tv - die Show“ beworbenen Spiele sind auch öffentliche Glücksspiele und keine Gewinnspiele im Sinne des § 8 a Abs. 1 RStV. Zwar hat der Rundfunkstaatsvertrag auf eine Legaldefinition des Begriffs „Gewinnspiel“ verzichtet, da es sich um einen seit langem eingeführten und durch vielfältige Judikatur konturierten Rechtsbegriff handelt (vgl. § 4 Abs. 1 Nrn. 5 und 6 UWG), der in das Rundfunkrecht übernommen wurde, so BayVGH vom 28.10.2009, Az. 7 N 09.1377 Rn. 47. Gewinnspiele im Sinne des Rundfunkstaatsvertrags sind solche, bei denen dem Teilnehmer Fragen oder Aufgaben gestellt werden, die er erst lösen muss. Löst er sie richtig, hat er die Chance, einen Gewinn zu erhalten. Dies ist zwar auch noch vom Zufall abhängig, doch der Teilnehmer muss erst die Lösung wissen bzw. Geschicklichkeit für die richtige Lösung aufwenden. Selbst wenn es sich bei diesen Gewinnspielen um Glücksspiele im Sinne des Glücksspielstaatsvertrags handelt, sind sie nach § 8 a Abs. 1 Satz 1 RStV zulässig, wenn für den Einsatz nur ein Entgelt von bis zu 0,50 Euro bezahlt wird, auch wenn es sich wie bei den Call-In-Formaten um zufallsabhängige entgeltliche Spiele und damit je nach Einsatzhöhe um Glücksspiele handelt (so VGH a. a. O. Rn. 31). Sie bedürfen dann keiner behördlichen Erlaubnis, so dass die entsprechenden straf- oder bußgeldrechtlichen Vorschriften (§ 284 StGB, Art. 9 Abs. 1 Nr. 1 a GlüStV) keine Anwendung finden können (so VGH a. a. O. Rn. 31). Der Rundfunkgesetzgeber hat mit dieser Entscheidung zugleich auch klar gestellt, dass neben den zum Unterhaltungsprogramm gehörenden herkömmlichen Spielsendungen auch die erst in neuerer Zeit aufgekommenen „interaktiven“ Gewinnspielsendungen und Gewinnspiele, an denen sich das Publikum mittels individueller Kommunikationsmittel (insbesondere Telefon) kostenpflichtig beteiligen kann, ein im Fernsehen oder Hörfunk zulässiger Programminhalt sind und damit für private Rundfunkveranstalter eine erlaubte Einnahmequelle bilden (so VGH vom 28.10.2009 a. a. O., Rn. 31 mit Hinweis auf LT-Drs 15/9697 S.15).

Gleichwohl sind aber die in der Fernsehsendung 1...tv die Show gezeigten Spiele, keine Gewinnspiele im Sinne des § 8 a RStV, sondern Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV. In dieser Dauerwerbesendung werden Roulette, Poker, Black Jack erläutert und aufgezeigt, wie man zu der gleichlautenden Internetseite www.1...tv kommt und an den Spielen teilnehmen kann. Bei Roulette, Black Jack und Poker handelt es sich aber nicht um Geschicklichkeitsspiele, sondern um Glücksspiele (so Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, § 3 Rn. 4). Auch § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV verlangt eine wertende Gesamtbetrachtung, bei der das überwiegende Element den Ausschlag für die Zuordnung gibt. Überwiegt das Zufallselement, liegt Glücksspiel vor, überwiegt die Geschicklichkeit, handelt es sich nicht um Glücksspiel, sondern um ein Geschicklichkeitsspiel. Maßgeblich ist hierbei die Trefferquote eines Durchschnittsspielers, die mithin bei Geschicklichkeitsspielen oberhalb der 50%-Marke liegen muss (vgl. BVerwG, NVwZ 2002, 862, 863). Dass geübte Spieler höhere Trefferquoten erlangen können, bleibt außer Betracht. Im Zweifel ist von einem Glücksspiel auszugehen. Unter Anlegung dieser Einordnungskriterien sind Roulette, Black Jack und Poker Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV. Diese in der Dauerwerbesendung gezeigten Spiele sind von vornherein keine Gewinnspiele im Sinne des § 8 a RStV, denn darunter fallen nur - wie oben ausgeführt - reine Geschicklichkeitsspiele und solche Spiele, bei denen erst eine Frage oder Aufgabe richtig beantwortet bzw. gelöst werden muss, damit man eine Chance auf den Gewinn hat. Auch wenn bei Roulette, Black Jack und Poker der Spieler für seinen Gewinn erst noch einen eigenen Willensakt kundtun und sich entscheiden muss, etwa auf welches Feld er setzt oder in welcher Höhe er beim Pokern seine Einsätze wählt, so steht das insofern spielerische Geschick nicht im Vordergrund. Vielmehr besteht insbesondere etwa beim Online-Poker nicht die Möglichkeit, durch menschliche Interaktion Täuschungen gegenüber den Mitspielern durch Mimik, Gestik oder Sprache auszuüben, um seine eigenen Chancen zu erhöhen. Die Frage, ob ein Gewinn oder Verlust eintritt, hängt allein vom Zufallselement ab und die fehlende Steuerbarkeit kann online gerade eben nicht durch geschicktes zwischenmenschliches Taktieren kompensiert werden. Es kommt deshalb gar nicht auf die Frage an, ob Gewinnspiele im Sinne des § 8 a RStV auch noch Glücksspiele sein können, wenn der Gewinn trotz richtiger Beantwortung der Frage doch überwiegend vom Zufall abhängt, weil etwa ein Zufallsgenerator über die Weiterschaltung der Anrufe entscheidet (vgl. dazu Lt. Drs.15/8486 S. 13 „wertende Betrachtung“).

Die 1... betrieb zwei Internetseiten, nämlich www.1...com und www.1...tv. Auf diesen Internetseiten wurde die Teilnahme an öffentlichen Glücksspielen, insbesondere Sportwetten, Casino und Poker angeboten, wobei auf der 1. Seite unbegrenzt gespielt werden kann, auf der 2. Seite der Einsatz für die einzelnen Spiele jeweils bis max. 0,50 € beträgt. Die auf der Internetseite www.1...com angebotene Sportwetten ohne Einsatzbegrenzung auf 0,50 € erfüllen somit den Glücksspielbegriff ohne Weiteres.

Für die in der Dauerwerbesendung gezeigten Spiele ist auch der Begriff des Glücksspiels nicht deshalb zu verneinen, weil auf der Internetseite www.1...tv nur Spieleinsätze bis zu 0,50 € bei einer Teilnahme verlangt wurden. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV liegt ein Glücksspiel vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 9.7.2014 - 8 C 7/13 Rn. 10 ist auch bei dieser Definition ein Einsatz wie beim strafrechtlichen Glücksspielbegriff erforderlich. Daraus kann aber nicht gefolgert werden, dass auch beim glücksspielrechtlichen Begriff für den Einsatz eine Erheblichkeitsschwelle besteht. Die Definition des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStv n. F. sieht keine Erheblichkeitsschwelle für das Entgelt (Einsatz) vor. Demgegenüber ist im Strafrecht in § 284 StGB der Begriff des Glücksspiels nicht definiert. Nachdem aber im Glücksspielstaatsvertrag eine eigenständige gesetzliche Definition besteht und ein Glücksspiel unter anderem nur vorliegt, wenn für den Erwerb der Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird, kann der strafrechtliche Glücksspielbegriff, der von der Rechtsprechung entwickelt worden ist, und auch die strafrechtlichen Diskussionen um eine etwa notwendige Erheblichkeitsschwelle des Einsatzes nicht auf § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV übertragen werden, so dass auch vermeintliche „Telefongewinnspiele“ in Hörfunk und Fernsehen regelmäßig unter den Glücksspielbegriff des Abs. 1 Satz 1 fallen. Während im Strafrecht Schwellenwerte für die Erheblichkeit im Rahmen von 0,5 Euro bis 20 Euro diskutiert werden (vgl. die Übersicht mit den jeweiligen Nachweisen bei Schönke/Schröder/Heine/Hecker, StGB, 29. Auflage, 2014, § 284, Rn. 8), ist dies für den Glücksspielbegriff nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV unerheblich. Das folgt aus den unterschiedlichen Zwecken, die einerseits das Strafrecht und andererseits der Glücksspielstaatsvertrag verfolgen. Im Strafrecht wird stets an eine in der Vergangenheit liegende Rechtsgutsverletzung angeknüpft. Im Vordergrund steht demnach die repressive Sanktion eines Zuwiderhandelns gegen eine Norm. Der Glücksspielstaatsvertrag hingegen dient nach § 1 Satz 1 GlüStV dazu, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in kontrollierter Weise zu befriedigen, wobei eine zentrale Rolle die Verhinderung und das Vorbeugen von Gefahren hinsichtlich der Spielsucht und der Integrität des sportlichen Wettbewerbs einnimmt. Daraus folgt, dass im Vordergrund ein präventiv orientiertes Handeln steht, das an den Gefahrenbegriff und nicht an eine bereits bestehende Rechtsgutsverletzung anknüpft. Aus diesen unterschiedlichen Zwecksetzungen heraus ist es nicht angezeigt, eine teleologische Reduktion des Tatbestands vorzunehmen, die in einschränkender Weise ein Einschreiten verhindern soll, da entscheidend die präventive Verhinderung von Gefahren ist. Damit bleibt vor dem Hintergrund der Effektivität der Gefahrenabwehr kein Raum für eine Erheblichkeitsschwelle.

Da die Klägerin eine inländische Erlaubnis für die beworbenen Glücksspiele nicht besitzt, sind sie unerlaubt im Sinne von § 9 Abs. 1 Satz 2 Satz 3 Nr. 3 GlüStV n. F.. Die in Malta ausgestellte Erlaubnis für die Glücksspiele im Internet genügt nicht (so auch EuGH v. 8.9.2009 c - 42/07). Nach § 4 Abs. 1 GlüStVn. F. dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit einer Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet und vermittelt werden - das Veranstalten und/oder Vermitteln ohne Erlaubnis ist gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV ausdrücklich verboten. Ferner ist das im Internet angebotene Glücksspiel nach § 4 Abs. 4 GüStV n. F. und die Werbung im Fernsehen gemäß § 5 Abs. 3, S.1 GüStV n. F. verboten, solange keine Erlaubnis nach § 4 Abs. 5 GlüStV n.F und

§ 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV n. F. erteilt ist. § 33 h Nr.3 GewO versperrt keine landesrechtliche Regelung für Werbebeschränkungen für Glücksspiele, insbesondere im Fernsehen. Wie das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 28.3.2006 1 BvR 1054/01 Rn. 96 ausgeführt hat, hat der Bundesgesetzgeber seine Bundeskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG nicht vollständig ausgeschöpft. Daraus kann gefolgert werden, dass die Länderkompetenz gemäß Art. 72 Abs. 1 GG jedenfalls für Werbebeschränkungen von Glückspielen erhalten geblieben ist.

d) Die Werbebeschränkungen und Verbote des Glücksspielstaatsvertrags sind mit dem Verfassungsrecht und dem Gemeinschaftsrecht vereinbar und können damit taugliche Rechtsgrundlage sein. Sie sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wie sich aus den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 14.10.2008, Az. 1 BvR 928/08 ergibt. Danach darf Werbung nicht mittels Medien erfolgen, die aufgrund ihrer Reichweite in besonderem Maße zum Gefährdungspotential von Glücksspielen beitragen. Das ist bei der Werbung im TV der Fall. Darüber hinaus wird ein Online-Glücksspielangebot beworben, das neben der leichten Verfügbarkeit keinerlei geographische Grenzen aufweist und damit besonders gefährdend wirken kann. Damit verfolgt der Glücksspielstaatsvertrag ein legitimes Ziel und dessen Werbebeschränkungen und Verbote geeignet und erforderlich sind, dieses Ziel zu erreichen. Ein Verstoß gegen das Verfassungsrecht ist demnach nicht per se anzunehmen. Vielmehr können die Behörden im Einzelfall durch eine verfassungskonforme Auslegung den grundgesetzlichen Vorgaben Rechnung tragen, da der Glücksspielstaatsvertrag Ausnahmeregelungen wie etwa in § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV vorsieht.

Der Erlaubnisvorbehalt wurde unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Sportwettenmonopols für verfassungskonform gehalten und verstieß auch nicht gegen Unionsrecht. Er diente nicht allein dem Schutz des Monopols, sondern auch unabhängig davon den Verfassung, wie unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung, so Bundesverwaltungsgericht vom 20.6.2013 - 8 C 39/12 Rn. 50. Ein solches Erlaubnisverfahren ermöglicht die präventive Prüfung, ob unter anderem die für die Tätigkeit erforderliche persönliche Zuverlässigkeit vorliegt und die Anforderungen des Jugend- und Spielerschutzes sowie die besonderen Regelungen der gewerblichen Vermittlung und des Vertriebs von Sportwetten beachtet werden.

e) Das Gericht geht von der Anwendbarkeit des Erlaubnisvorbehalts aus. Aus der Entscheidung des EuGH vom 4.2.2016 - C-336/14 ergibt sich nicht die Unanwendbarkeit eines verwaltungsrechtlichen Erlaubnisverfahrens. Zwar ging der EuGH davon aus, dass trotz des Konzessionsverfahrens ein europarechtswidriges Sportwettenmonopol faktisch fortbestand. Dies führt aber nur dazu, dass eine strafrechtliche Sanktion eines Glücksspiels ohne Erlaubnis nicht erfolgen kann (so auch EuGH - Ince-Rn. 63 und Rn. 93). Unter „ahnden“ versteht der EuGH auch in dieser Entscheidung eine strafrechtliche Sanktion (vgl. Rn. 65 und Rn. 63). Der EuGH ist in dieser Entscheidung dem Antrag des Generalanwaltes nicht gefolgt, der der Auffassung war, dass ein faktisches europarechtswidriges Sportwettenmonopol auch zur Unanwendbarkeit eines verwaltungsrechtlichen Erlaubnisvorbehalt führen müsste. Damit hat der EuGH seine frühere Rechtsprechung nicht aufgegeben. Der Europäische Gerichtshof hat wiederholt entschieden, dass Beschränkungen der Spieltätigkeit durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein können (vgl. EuGH vom 6.11.2003, C-243/01 „Gambelli“; EuGH vom 6.3.2007,C-238/04 „Placanica“). Zu den Beschränkungen können auch Werbeverbote für Glückspiele im Fernsehen gehören. Es stellt sich nach diesen Entscheidungen des EuGH allerdings die Frage der Kohärenz, wenn der Wirtschaftsteilnehmer, der das Monopol besitzt, für seine Dienstleistungen wirbt. Mit dem Kohärenzgebot ist aber eine moderate Werbung für staatliche Glückspielangebote vereinbar, um Spieler von Spielen mit hohem Suchtpotenzial fernzuhalten, die über das Internet oder andere schwer zu beseitigende Kanäle angeboten werden, und die Werbung nicht auf die Erhöhung der Staatseinnahmen gerichtet ist (vgl. auch Schlussanträge des Generalanwalts Paolo Mengozzi in den verbunden Rechtssachen C-316/07 bis C-360/07, C-409/07 und C-410/07 Rn. 59, 60, 61).

Der Erlaubnisvorbehalt ist somit anwendbar. Die Klägerin verfügt aber nicht über die erforderliche Erlaubnis für die Werbung im Fernsehen für Sportwetten und für die anderen angebotenen Glückspiele. Damit war der Tatbestand der Untersagungsermächtigung offenkundig erfüllt.

f) Art. 40 BayVwVfG ließ auch eine Ermessensausübung im Sinne einer Untersagung zu. Sie entsprach dem Zweck der Norm, da die Untersagungsermächtigung dazu dient, die vorherige behördliche Prüfung der Erlaubnisfähigkeit der beabsichtigten Gewerbetätigkeit zu sichern und damit die mit einer unerlaubten Tätigkeit verbundenen Gefahren abzuwehren. Die Rechtsgrenzen des Ermessens schlossen ein Verbot ebenfalls nicht aus.

Die unionsgerichtliche Rechtsprechung, nach der gegen den Betroffenen keine strafrechtlichen Sanktionen wegen des Fehlens einer unionsrechtswidrig vorenthaltenen oder verweigerten Erlaubnis verhängt werden dürfen, schließt eine ordnungsrechtliche präventive Untersagung bis zur Klärung der monopolunabhängigen Erlaubnisfähigkeit nicht aus. Insbesondere verlangte das Unionsrecht selbst bei Rechtswidrigkeit des Monopols keine, und erst recht keine sofortige Öffnung des Marktes für alle Anbieter ohne jede präventive Kontrolle. Vielmehr steht es dem Mitgliedsstaat in einer solchen Situation frei, das Monopol zu reformieren oder sich für eine Liberalisierung des Marktzugangs zu entscheiden. In der Zwischenzeit ist er lediglich verpflichtet, Erlaubnisanträge privater Anbieter nach unionsrechtskonformen Maßstäben zu prüfen und zu bescheiden. Einen Anspruch auf Duldung einer unerlaubten Tätigkeit vermittelt das Unionsrecht auch bei Unanwendbarkeit der Monopolregelung nicht (so Bundesverwaltungsgericht vom 20.6.2013, a. a. O. Rn. 53).

Das Verhältnismäßigkeitsprinzip verpflichtet die Glücksspielaufsichtsbehörde nicht, von einer Untersagung abzusehen und die formell illegale Tätigkeit zu dulden. Das wäre nur anzunehmen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen - mit Ausnahme der möglicherweise rechtswidrigen Monopolvorschriften - erfüllte und dies für die Untersagungsbehörde ohne weitere Prüfung erkennbar war. Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der nicht monopolabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigen dagegen ein Einschreiten. In diesem Fall ist die Untersagung notwendig, um die Klärung im Erlaubnisverfahren zu sichern und zu verhindern, dass durch die unerlaubte Tätigkeit vollendete Tatsachen geschaffen und ungeprüfte Gefahren verwirklicht werden. Aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Juni 2011 - 8 C 2.10 ergibt sich nichts anderes. Die dortige Formulierung, der Erlaubnisvorbehalt rechtfertige eine vollständige Untersagung nur bei Fehlen der Erlaubnisfähigkeit, mag Anlass zu Missverständnissen gegeben haben. Sie ist aber nicht als Verschärfung der Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit präventiver Untersagungen zu verstehen und behauptet keine Pflicht der Behörde, eine unerlaubte Tätigkeit bis zur Klärung ihrer Erlaubnisfähigkeit zu dulden (so Bundesverwaltungsgericht vom 20.6.2013 a. a. O. Rn. 51 u. Rn. 52).

Das Bundesverwaltungsgericht hat in der neueren Entscheidung vom 15.6.2016 - 8 C - 5/15 im Anschluss an die EuGH Entscheidung vom 4.2.2016 - Ince ausgeführt, dass das Fehlen einer Erlaubnis die Untersagung der Sportwettenvermittlung auf Grundlage des Glückspielstaatsvertrages( a. F.) nicht rechtfertigen kann, wenn das für Private für eine Übergangszeit bis zur Anwendung einer glücksspielrechtlichen Neuregelung eröffnete Erlaubnisverfahren nicht transparent und diskriminierungsfrei ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch ein staatliches Sportwettenmonopol fortbesteht. Diese Entscheidung kann nicht ohne weiteres auf die neue Rechtslage übertragen werden, die ja ein Konzessionsverfahren vorsah. Zudem sehen die Leitlinien zum Vollzug im Bereich Sportwetten (Stand: 28.1.2016) wegen der Beschlüsse des VG Wiesbaden vom 5.5.2015 und des Hessischen VGH vom 16.10.2015 für Teilnehmer an Konzessionsverfahren, die die Stufe I bewältigt haben, eine Duldung vor, solange sie die Anforderungen unter III. der Vollzugsleitlinien einhalten. Diese und auch die Nichtteilnehmer am Konzessionsverfahren können in Hessen für Online-Sportwetten formelle Duldungsanträge stellen (siehe noch näher unten). Die Sachlage, die der EuGH in seiner Entscheidung vom 4.2.2016 seiner Annahme in Rn. 88 und Rn. 89 zugrunde legte, hat sich seither in Richtung Öffnung des Marktes wesentlich verändert. Es bestehen deshalb keine Anhaltspunkte, dass derzeit noch ein faktisches Sportwettenmonopol fortbesteht und das Duldungsverfahren nicht mit EU-Recht vereinbar ist. Dies kann aber im vorliegenden Fall aus mehreren Gründen dahingestellt bleiben:

Das Bundesverwaltungsgericht hat nämlich bereits in der Entscheidung vom 20.6.2013 - 8 C 39/12 Rn. 4 darauf hingewiesen, dass der Freistaat Bayern die Entscheidung des EuGH vom 8.9.2010 zum Anlass genommen hat, das Erlaubnisverfahren für private Anbieter und die Vermittler an diese zu öffnen. Auch wenn man die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 15.6.2016 auf die neue Rechtslage überträgt - wie dies vom BayVGH im Beschluss vom 1.8.2016 - 10 CS 16.893 - in einem vorläufigen Rechtsschutzverfahren offenbar vorgenommen wurde, wenn sich die Untersagung ausdrücklich auf die fehlende Vermittlungserlaubnis stützt, ist vorliegender Fall doch anders gelagert. Im vorliegenden Fall geht es nicht um eine Vermittlungserlaubnis, sondern um die Untersagung von Werbung im Fernsehen für Sportwetten, aber auch für eine Reihe von Glückspielen wie Casino, Poker, Live Casino, für die die Werbung nach § 5 Abs. 3 Satz 2 GLüStV n. F. von vornherein nicht unter einem Erlaubnisvorbehalt steht. Hinzu kommt noch, dass der Klägerin das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen im Internet vollziehbar mit Bescheid vom 4.2.2010 der Regierung von Mittelfranken untersagt worden ist (bestätigt durch Beschluss des VGH vom 15.6.2010 - 10 CS 10.1682). Dieser vollziehbare Bescheid hat somit nach wie vor eine Tatbestandswirkung. Dies hat zur Folge, dass die im Internet angebotenen Glückspiele durch vollziehbaren Bescheid untersagt sind. Es war deshalb ermessensgerecht, dass bei der Untersagungsverfügung für die Werbung für dieses Glücksspielangebot auf den Bescheid der Regierung von Mittelfranken, auf die teilweise bestehende fehlende Erlaubnisfähigkeit von bestimmten Glückspielangeboten und bei der Werbung für Sportwetten auf die formelle Illegalität abgestellt wurde, insbesondere, dass sich die Klägerin nicht einmal am Konzessionsverfahren für Sportwetten beteiligt hat, also dort keinen Antrag gestellt hatte.

g) Die Klägerin kann sich auch nicht auf den Grundsatz der Gleichbehandlung stützen. Insbesondere liegt im Vorgehen der Behörde keine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG. Anders als die Klägerin meint, liegt im Festhalten an der Untersagung und im Nichtvorgehen gegen Wettbewerber kein willkürliches Handeln.

Wie aus dem Urteil des VGH vom 2.4.2015 - 7 B 14.1961 zu entnehmen ist, haben die Mitglieder der ZAK sich dahingehend verständigt, dass die zuständigen Landesmedienanstalten bis zum Abschluss der laufenden Konzessionsverfahren im Hinblick auf Glücksspielwerbung im Fernsehen für private Glücksspielanbieter, die eine Konzession beantragt haben, nur noch dann aufsichtlich tätig werden müssen, wenn die zuständige Glücksspielaufsichtsbehörde gegen diese Werbung eine wirksame Verbots- oder Untersagungsverfügung beschlossen hat. Diese Verständigung hat zu den gemeinsamen Leitlinien der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder und der Landesmedienanstalten vom 17. Juli 2014 geführt. Um ein möglichst gleichgerichtetes und gleichzeitiges Vorgehen von Glücksspiel- und Medienaufsicht zu gewährleisten, sollen, wenn eine vollziehbare glücksspielrechtliche Aufsichtsmaßnahme (Werbebeanstandung, Verbot, etc.) verfügt wurde, parallel zu den Glücksspielaufsichtsbehörden die Landesmedienanstalten gegenüber den privaten Fernsehveranstalten tätig werden, wenn trotzdem die entsprechend beanstandete Werbung gesendet wird (vgl. VGH, a. a. O., Rn. 20, 22 u. 23.).

Die Klägerin gehörte aber nicht zu den Veranstaltern, die sich am Konzessionsverfahren beteiligt hatten. Zudem enthält auch das Glücksspielangebot der Klägerin Glückspiele, für die eine Werbung nicht erlaubnisfähig ist. Deshalb kann sie sich nicht auf Gleichbehandlung mit den Mitbewerbern, die aber am Konzessionsverfahren teilgenommen haben und gegen die keine aufsichtlichen Untersagungsanordnungen vorlagen, stützen. Es besteht somit ein sachlicher Grund, dass die Fallgruppe der Konzessionsteilnehmer anders behandelt wurde (vgl. auch BVerwG v. 9.7.2014 - 8 C 36/12 Rn. 25).

Die Klägerin kann sich auch nicht darauf berufen, dass nach den Leitlinien zum Internetvollzug (Stand: 18.6.2014) nicht gegen sie hätte vorgegangen werden dürfen. Nach diesen Leitlinien soll gegen jede Art unerlaubten Online-Glücksspiels konsequent vorgegangen werden, wobei unter den besonders genannten Bereichen neben den Casino- und Pokerspielen sowie den Sport- und Pferdewetten auch die Zweitlotterien ausdrücklich genannt sind( vgl. OVG des Saarlands, B. vom 12.05.2016 - 1 B 199/15 Rn. 23 m.w.N).

Die Klägerin fällt unter diese Leitlinien, da sie im Internet neben den Sportwetten auch Poker und Casinospiele anbietet. Deshalb ist nicht zu beanstanden, dass gegen sie durch die Glücksspielaufsichtsbehörden entsprechende Untersagungsanordnungen ergangen sind.

Ferner haben die obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder Vollzugsleitlinien für den Bereich Sportwetten während des laufenden Konzessionsverfahrens erarbeitet. Darin sind die Rahmenbedingungen für eine übergangsweise Duldung der Sportwettveranstalter niedergelegt, die sich am Konzessionsverfahren beteiligt und dabei die Mindestanforderungen erfüllt haben; gegen sie wird nicht eingeschritten, soweit sie bei ihrer Tätigkeit die Grundanforderungen zum Schutz der Spieler, der Jugendlichen und der Allgemeinheit in Abschnitt III der Vollzugsleitlinien einhalten (so aktuelle Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministerium des Innern „Glücksspiel“ im Internet).

Wenn auch die Klägerin, wie sie vorträgt, bis 15.11.2016 einen Duldungsantrag mit allen Unterlagen in Hessen einreichen will, so ist doch bei der Klägerin derzeit noch keine vergleichbare Prüfung der Zuverlässigkeit wie bei Teilnehmern des Konzessionsverfahrens erfolgt. Deshalb kann sie sich nicht auf Gleichbehandlung mit diesen berufen, die sich bereits einer präventiven Kontrolle unterzogen haben und die wichtigsten Zulassungsvoraussetzungen erfüllt haben. Zudem enthält nach Vortrag der Beklagten das Internetangebot, wie im Schriftsatz vom 4.11.2016 ausgeführt, einige Wettangebote und andere Glückspielangebote, die gegen materielle Vorschriften des Glücksspielrechts verstoßen. Es kann deshalb nicht von einer offensichtlichen Erlaubnisfähigkeit ausgegangen werden.

h) Anders als die Klägerin meint, ist das Vollzugskonzept jedenfalls zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht zu beanstanden. Dem Vorgehen der Behörde bei der Fernsehwerbung (s.o.) lag ein tragfähiges Konzept zugrunde. Auch die Erstellung einer Prioritätenliste durch eine länderübergreifende Arbeitsgruppe stellt eine Verwaltungspraxis dar, die den rechtsstaatlichen Anforderungen genügt. Die Klägerin musste nicht mehr auf dieser Prioritätenliste stehen, da gegen sie bereits vorgegangen wurde. Aus Gründen der beschränkten Kapazität ist es rechtmäßig, eine abgestuftes Konzept zu entwickeln, das einen flächendeckenden Vollzug als langfristiges Ziel hat und nachvollziehbar ermöglicht, zunächst gegen einzelne Anbieter vorzugehen. Das gilt insbesondere für das Glücksspiel im Internet und deren Bewerbung, da die sofortige Verfügbarkeit über einen Internetzugang erheblich die Hemmschwelle etwa für Neukunden senkt und keine territorialen Grenzen kennt. Insofern ist ein gleichläufiges und länderübergreifendes Konzept ein rechtfertigender sachlicher Grund für die selektive Wahl und das Vorgehen gegen einzelne Anbieter wie hier die Klägerin.

Maßgebend nach der Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung sind aber die nach Ergehen der Beschlüsse des VG Wiesbaden vom 5.5.2015 und des HessischenVGH vom 16.10 2015 ergangen Leitlinien zum Vollzug im Bereich Sportwetten während des laufenden Konzessionsverfahrens (Stand: 28.01.2016).

Diese Vollzugsleitlinien wurden erlassen, weil wegen der genannten Beschlüsse des VG Wiesbaden und des Hessischen VGH bis auf weiteres mit dem Abschluss des Konzessionsverfahren nicht gerechnet werden kann. Danach werden Sportwettveranstalter, die sich am Konzessionsverfahren beteiligt und dabei die Mindestanforderungen erfüllt haben, geduldet, solange die Anforderungen in Abschnitt III der Vollzugsleitlinien in ihrer Gesamtheit eingehalten werden. Wenn diese Anforderungen nicht (mehr) eingehalten werden, wird gegen diese Veranstalter mit Nachdruck arbeitsteilig vorgegangen, siehe Vollzugsleitlinien II. Die Nichtteilnehmer am Konzessionsverfahren können in Hessen noch Duldungsanträge für Online-Sportwetten stellen. Für Bayern ist vorgesehen, dass die Sportwettveranstalter formelle Duldungsbescheide für Wettvermittlungsstellen beantragen können. Duldungsfähig ist eine Wettvermittlungsstelle insbesondere dann, wenn die Wettvermittlung an einen geduldeten Sportwettveranstalter erfolgt, die persönliche Zuverlässigkeit des Wettvermittlers nachgewiesen ist, kein Konfliktfall nach § 21 Abs. 2 GlüStV vorliegt und die Wettvermittlungsstelle neben der Wettvermittlung im Ladengeschäft keine weiteren Vertriebswege wie Telefon, Brief oder Telemedien (Internet) nutzt (siehe dazu Schreiben des BayStMI vom 5.8.2016 - IAA- 2167-5-9).

Damit liegt ein flächendeckendes Vollzugskonzept vor. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass dieses Vollzugskonzept nicht eingehalten wird. Auf eine frühere Vollzugslage, auf welche der VGH Baden-Württemberg im Urteil vom 8.9.2015 abstellt, kommt es daher nicht mehr entscheidend an.

Insbesondere vor dem Hintergrund, dass sich die Klägerin nicht ernsthaft um eine Konzession durch Beteiligung am Konzessionsverfahren bemüht hat, erscheint es aus der Sicht der Verwaltung und des Gerichts nachvollziehbar, die Untersagungsverfügung an die Klägerin zu richten. Es ist demnach nicht willkürlich, aus den wenigen Anbietern, die im Fernsehen Werbung für Poker oder Casino tätigen, gegen die Klägerin vorzugehen.

Wie oben bereits ausgeführt, ergibt sich die Unverhältnismäßigkeit auch nicht aus der offensichtlichen Genehmigungsfähigkeit des Glücksspielangebots der Klägerin, weil von der Beklagten substantiiert bestritten wird, dass die Klägerin die Anforderungen in Abschnitt III der Vollzugsleitlinien einhält. Die Klägerin müsste sich erst einer Prüfung im vorgesehenen Duldungsverfahren unterziehen, ob im Glücksspielangebot diese Anforderungen erfüllt. Derzeit verbleiben jedenfalls Unklarheiten und Zweifel an der Erfüllung der Duldungsvoraussetzungen. Deshalb ist ein Einschreiten gegen die Klägerin nach wie vor gerechtfertigt.

i) Die in Ziffer 1 des streitgegenständlichen Bescheides angeordnete, räumlich auf das Gebiet des Freistaats Bayern beschränkte Untersagung berücksichtigt, dass die Glücksspielaufsichtsbehörde jedes Landes grundsätzlich nur mit Wirkung für das eigene Bundesland tätig werden kann und entspricht insoweit dem vom Glücksspielstaatsvertrag gezogenen Grenzen der Befugnis der Glücksspielaufsicht sowie der zu ergangenen Rechtsprechung des BayVGH (vgl. vom 22.7.2009, Az: 10 CS 09.1184 und 10 CS 09.1185).

Der Bescheid ist auch hinsichtlich der Bestimmtheitsanforderungen, die Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG an Verwaltungsakte stellt, formell rechtmäßig, da der Tenor im Zusammenhang mit den Gründen der streitgegenständlichen Unterlassungsverfügung bestimmt genug ist. Hierfür genügt, dass der Adressat und die für den Vollzug zuständigen Behörden den Entscheidungsinhalt aufgrund der Gesamtumstände des Einzelfalls zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können, wobei nicht entscheidend ist, ob die getroffene Regelung für „jedermann“ verständlich ist, sondern es darf auch auf das besondere Verständnis eines mit dem Glücksspielsektor vertrauten Adressaten abgestellt werden (vgl. OVG Münster vom 9.11.2009 Az: 13 B 991/09). Wird das Unterlassen einer Handlung angeordnet, muss die Behörde dem Einzelnen grundsätzlich nicht aufzeigen, auf welche Weise er dem Verbot Rechnung tragen kann (so BayVGH vom 22.7.2009 Az. 10 CS 09.1184, Rn. 19). Ausreichend ist dabei, dass sich das angeordnete Unterlassungsgebot jedenfalls auch aus den Gründen der Verfügung ergibt. Dem wird hier Genüge getan, da mit dem Bescheid ausschließlich die Werbung untersagt wird, die die 1... für ihr Glücksspielangebot im Fernsehen auf dem Gebiet des Freistaats Bayern betreibt. Wie aus dem Bescheid hervorgeht, rechnet der Bescheid zum Glücksspielangebot der Klägerin die unter www.1...com und www.1...tv angebotenen entgeltlichen Teilnahmen an Glücksspielen dazu. Wie der Beklagte zutreffend ausführt, ist entscheidend, dass die 1... als Titelsponsor der vom Fernsehsender „2...“ täglich ausgestrahlten Sendung „1...tv - die Show“ auftrat. Damit wird aus der Sicht eines durchschnittlichen und verständigen Zuschauers für das gesamte Angebot der unter der Marke „1...“ veranstalteten Glücksspiele, also sowohl für das Angebot auf der gleichlautenden Homepage www.1...tv als auch jenes unter www.1...com.geworben. Was der Beklagte unter Glückspiele versteht, geht aus dem Bescheid eindeutig hervor. Im Bescheid ist hinreichend genau beschrieben, dass für das Sportwettenangebot und für die Teilnahme an typischen Casinospielen wie z. B. Roulette, Black Jack, Baccarat, für Poker und Automatenspiele nicht mehr geworben werden darf. Der Bescheid genügt auch insofern dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, als die Untersagungsverfügung die komplette TV-Werbung für das Pauschalangebot der Klägerin im Internet in inhaltlicher Reichweite betrifft. Es besteht kein Anlass für eine Beschränkung auf einzelne und isolierte Angebote, da die Klägerin in ihrer Werbung auch pauschal wirbt. Die Effektivität der Gefahrenabwehr gebietet es, dass die Verwaltung nicht die einzelnen Spielformen klar benennen muss. Dies gilt zumindest dann, wenn der Anbieter - wie hier die Klägerin - ein umfassendes Glücksspielangebot mit einheitlicher Darstellung bewirbt. Es kann deshalb dahin gestellt sein, ob bei Untersagungsanordnungen für das Veranstalten von Glücksspielen etwas anderes gilt (so offenbar VGH BW vom 08.09.2015 - 6 S 1426/14 Rn. 24 bis 26). Es geht hier streitgegenständlich um die Untersagung von Fernsehwerbung für das Glückspielangebot der Klägerin auf ihren Internetseiten, für das die Klägerin auch in pauschaler Weise geworben hat, so dass für die Beschränkung des Werbeverbots auf bestimmte Glückspielarten kein Anlass bestand.

Es sind keine sonstigen Rechtsfehler erkennbar. Insbesondere konnte die Klägerin als Verhaltensstörerin Adressatin der Anordnung sein. Auch konnte die Zustellung der Anordnung per Telefax an die Adresse in Malta gemäß Art. 5 Abs. 5 BayVwZVG erfolgen. Zwar ist es in der Rechtsprechung und Schrifttum noch nicht geklärt, ob die Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes im Ausland ohne Zustimmung des Fremdstaates oder mangels Tätigwerden im Ausland völkerrechtlich zulässig ist. Dies bedarf indes letztlich keiner Klärung, denn es darf davon auszugehen sein, dass eine Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes per Telefax in Malta von diesem Staat geduldet wird.

3. Deshalb war die Klage abzuweisen. Die Klägerin hat gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 ZPO, § 710 ZPO).

I.

Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen den Bescheid der Beklagten vom 2. März 2016 wird angeordnet, soweit die Antragsgegnerin in Nr. 1 des Bescheides die Vermittlung von

- (Live-)Wetten Über/Unter

- (Live-)Handicap-Wetten

- Wetten auf die ersten zehn Minuten

und in Nr. 2 des Bescheids die Werbung für diese Wetten untersagt hat.

Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

II.

Von dem Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen die Antragstellerin und die Antragsgegnerin jeweils die Hälfte.

III.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000,-- Euro festgesetzt.

I. Mit ihrer Beschwerde verfolgt die Antragstellerin ihren in erster Instanz erfolglosen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage vom 10. März 2016 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 weiter. Mit diesem Bescheid untersagte ihr die Antragsgegnerin die Vermittlung von bestimmten Sportwetten in den Räumen des Anwesens A.-Straße 3 in A. Die Antragstellerin betreibt seit 1. Dezember 2014 in der genannten Betriebsstätte die Vermittlung von Wetten.

Während einer Betriebskontrolle am 14. November 2015 stellte die Antragsgegnerin fest, dass die Antragstellerin dort auch Wetten vermittelt, die nach Auffassung der Antragsgegnerin nach § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV unzulässig sind.

Mit dem streitgegenständlichen Bescheid untersagte die Antragsgegnerin der Antragstellerin die Vermittlung von Sportwetten als Ereignis- und Livewetten. Von der Untersagung ausgenommen sind Ergebniswetten und Liveendergebniswetten. Als Wetten, die von der Untersagungsverfügung umfasst sind, führte die Antragsgegnerin (Live-)Wetten auf Ereignisse, Livewetten auf Halbzeitergebnisse, Satzgewinne, Livewetten auf die Restzeit, Konferenzwetten als Livewetten, (Live-)Wetten Über-/Unter, (Live-)Handicapwetten, (Live-)Wetten auf die ersten zehn Minuten, (Live-) Wetten Goal/No Goal und (Live-)Wetten Fantasy Fußballspiele auf (Nr. 1). In Nr. 2 des Bescheids untersagte sie die Werbung für diese Wetten. Für den Bescheid wurden Gebühren in Höhe von 3.000,-- Euro festgesetzt (Nr. 5). Zur Begründung wurde ausgeführt, die Handicapwette sei unzulässig, da hier nicht der tatsächliche Ausgang des Sportereignisses für den Gewinnentscheid herangezogen werde, sondern ein durch das Handicap verändertes Spielergebnis. Bei der Wette auf das erste/nächste Tor handle es sich um eine sog. Ereigniswette. Bei der Über-/Unterwette spiele Sieg oder Niederlage überhaupt keine Rolle. Bei Wetten auf Fantasy Fußballspiele würden fiktive Spielpaarungen angesetzt. Die Wette auf die Restzeit sei unzulässig, da die Restzeit in einem Fußballspiel keinen Abschnitt dieses Sportereignisses im Sinne von § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV darstelle. Bei den unzulässigen Wetten handle es sich um unerlaubtes Glücksspiel, so dass hierfür auch die Werbung gemäß § 5 Abs. 5 GlüStV verboten sei. Die Anordnungen seien verhältnismäßig und entsprächen pflichtgemäßer Ermessensausübung. Die Erteilung einer Erlaubnis komme nicht in Betracht, da eine Erlaubnis nicht für das Vermitteln von nach dem Glücksspielstaatsvertrag verbotenen Glücksspielen erteilt werden könne. Darüber hinaus sei von einer kompletten Untersagung der Vermittlung von Sportwetten Abstand genommen worden. Die Antragstellerin dürfe in ihrer Betriebsstätte weiterhin grundsätzlich erlaubnisfähige Wetten vermitteln. Der Betrieb werde daher bis zum endgültigen Abschluss des Konzessionsverfahrens geduldet. Das im Glücksspielstaatsvertrag zum Ausdruck kommende öffentliche Interesse, das Entstehen von Glücksspiel- und Wettsucht und die damit verbundenen Gesundheitsgefahren zu verhindern, das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt würden, wiege schwerer als das Interesse der Antragstellerin, die untersagten Spiele anbieten und vermitteln zu dürfen. Bestehende Zweifel, ob die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen für die vermittelten Spiele vorlägen, gingen zulasten der Antragstellerin. Das Urteil des EuGH in der Rechtssache C-336/14 - Ince habe im vorliegenden Fall keinen Einfluss auf die Untersagungsanordnung. Auch wenn die staatliche Lotterieverwaltung des Landes Hessen die genannten, nicht erlaubnisfähigen Wetten selbst im Rahmen des ODDSET-Sportwettprogramms veranstalte, führe dies zu keinem anderen Ergebnis. Die Wette erstes/nächstes Tor sei definitiv vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof als unzulässig bewertet worden.

Am 10. März 2016 erhob die Antragstellerin Klage gegen die Untersagungsverfügung vom 2. März 2016 und beantragte zugleich, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Nummern 1 und 2 sowie 5 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 anzuordnen. Sie berief sich darauf, dass bereits der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV unanwendbar sei. Dies ergebe sich aus der Ince-Entscheidung des EuGH. Das „Ahndungsverbot“ beschränke sich nicht nur auf strafrechtliche Verfolgungsmaßnahmen. Vielmehr verstoße das gesamte System der Sportwettenvermittlung gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit. Auch baue das im Glücksspielstaatsvertrag angedachte System der Regulierung von Sportwetten aufeinander auf. Die materiellrechtlichen Regeln seien konzeptionell mit der Erlaubnispflicht verknüpft. Die Regelung des § 21 Abs. 1 und 4 Satz 3 GlüStV seien verfassungswidrig, weil Art und Zuschnitt der Sportwetten im Gesetz nicht geregelt seien. Die Antragsgegnerin sei für den Erlass der Untersagungsverfügung nicht zuständig. ODDSET Bayern biete eine Reihe von Wetten an, die der Antragstellerin untersagt worden seien. Das Gleiche gelte für ODDSET Hessen und Tipp 3. Bei der Wette erstes/nächstes Tor handle es sich um eine ergebnisbezogene Wette. § 21 Abs. 1 GlüStV sei dahingehend auszulegen, dass eine ergebnisbezogene Wette vorliege, wenn das bewettete Ereignis unmittelbar ergebnisrelevant sei. Dies ergebe sich auch aus den Hinweisen des Hessischen Staatsministeriums des Innern zur Gestaltung des Wettprogramms als Genehmigungsbestandteil der Konzession. Insoweit werde die Beiziehung der Verfahrensakte des Hessischen Staatsministeriums des Innern zum Konzessionsverfahren und Akteneinsicht in die Verfahrensakte beantragt. Unklar sei, was die Antragsgegnerin unter einer Konferenzwette als Livewette verstehe. Solche Wettformen seien auch im Rahmen der Kontrolle nicht festgestellt worden. Über-/Unterwetten sowie Handicapwetten seien zulässig. Insoweit werde auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 6. Mai 2015 verwiesen. Die Restzeitwette sei ebenfalls eine Wette auf das Endergebnis und zwar in Form einer Handicapwette. Wetten auf die ersten zehn Minuten seien nach dem allgemeinen Sprachgebrauch als Wette auf den Abschnitt eines Sportereignisses zulässig. Eine Wette Goal/No Goal sei im Angebot der Antragstellerin nicht enthalten. Die Untersagungsverfügung sei rechtswidrig, weil ihr Wettformen untersagt worden seien, die sie nicht anbiete. Zudem liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor, weil die Antragsgegnerin nur vereinzelt gegen einzelne Anbieter und nicht flächendeckend vorgehe. Die Antragsgegnerin möge darlegen, gegen welche Vermittler an welchen Standorten sie gleichermaßen vorgehe. Ein gleichmäßiges Vorgehen sei von existentieller Bedeutung für die Antragstellerin. Es werde um Beiziehung der Verfahrensakten der Antragsgegnerin zu der Untersagungsverfügung in ihrem Stadtgebiet gebeten und um Akteneinsicht. Zudem liege auch ein Verstoß gegen Art. 3 GG vor, weil die Antragsgegnerin die Leitlinien der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder vom 28. Januar 2016 nicht beachtet habe. Die Untersagungsverfügung sei inhaltlich unbestimmt und rechtswidrig. Zudem müsse im Falle offener Erfolgsaussichten des Rechtsmittels die Interessenabwägung zugunsten der Antragstellerin ausgehen. Die Gebührenfestsetzung sei mit 3.000,- Euro völlig überhöht. Wenn die Antragstellerin gegen alle Vermittler in ihrem Stadtgebiet vorgehen sollte, wäre der zeitliche Aufwand für die einzelnen Bescheide minimal, da alle Vermittler eine identische Verfügung bekämen. Schließlich werde beantragt, die T. Co. Ltd. zum Verfahren beizuladen, da sich die Antragstellerin unmittelbar auf deren Dienstleistungsfreiheit berufe. Sie vermittle die von T. veranstalteten Sportwetten.

Mit Beschluss vom 11. April 2016 lehnte das Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen Nummer 1, 2 und 5 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 2. März 2016 ab. Nach summarischer Prüfung sei der streitgegenständliche Bescheid formell rechtmäßig. Für den Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung sei nicht das Land Hessen gemäß § 9 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV zuständig. Diese Vorschrift betreffe die Zuständigkeit für die Erteilung von Konzessionen nach § 4a GlüStV sowie für die Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 GlüStV gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern. Die Antragstellerin sei als Vermittlerin nicht von dieser Zuständigkeit umfasst. Ebenso erweise sich der Bescheid vom 2. März 2016 bei summarischer Prüfung als materiell rechtmäßig. Die betroffenen Live- und Ereigniswetten seien nach § 21 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 GlüStV unzulässig. Das gesetzliche Verbot umfasse die im Bescheid untersagten Wetten. Sie seien zum Teil Ereigniswetten, da sie sich nicht auf den Ausgang des Sportereignisses oder eines Abschnitts des Sportereignisses bezögen. Abschnitte des Sportereignisses seien nur solche, die sich im Regelwerk der betreffenden Sportart wiederfänden. Weitergehende Unterteilungen seien nicht möglich, da sie sonst dem Verbot in § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbs. 2 GlüStV widersprächen. Zum anderen handle sich um unerlaubte Livewetten, da sie während des laufenden Spielvorgangs erfolgten und keine Wetten auf das Endergebnis darstellten. An diesen Maßstäben gemessen sei insbesondere auch die Wette nächstes Tor unzulässig. Ein bloßer Einfluss auf das Endergebnis sei nicht ausreichend. Der Bescheid sei auch hinreichend bestimmt. Die Untersagung der bisher nicht angebotenen Ereigniswetten und Livewetten, die keine Endergebniswetten seien, sei ebenfalls voraussichtlich rechtmäßig. Es ergebe sich eine hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass weitere Wetten dieser Art in Zukunft angeboten würden. Damit liege keine bloße formelle Illegalität der Sportwettenvermittlung vor, auf die unter Umständen eine Untersagungsverfügung nicht hätte isoliert gestützt werden können, sondern es fehle zusätzlich an der materiellen Erlaubnisfähigkeit. Vor diesem Hintergrund bleibe auch die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Sache Ince ohne Einfluss auf die hier zu treffende Entscheidung. Das in § 9 Abs. 1 GlüStV eröffnete Ermessen sei rechtsfehlerfrei ausgeübt worden. Durch die Untersagungsverfügung werde nicht gegen den Gleichheitssatz in Art. 3 GG verstoßen. Die Antragstellerin könne sich grundsätzlich nicht auf Gleichheit im Unrecht berufen. Das in § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV geregelte grundsätzliche Verbot von Wetten während des laufenden Sportereignisses sei auch mit höherrangigem Recht vereinbar. Insbesondere liege kein Verstoß gegen die Berufsfreiheit aus Art. 12 GG vor. Zudem liege auch kein Verstoß gegen Unionsrecht vor. Die Untersagung der Werbung in Nummer 2 des Bescheides sei ebenfalls nach summarischer Prüfung rechtmäßig. Dies gelte auch für die Kostenfestsetzung in Nummer 5 des Bescheides. Die Gebühr sei im unteren Bereich des zulässigen Gebührenrahmens festgesetzt worden. Neben dem Verwaltungsaufwand sei zudem die Bedeutung der Angelegenheit für die Antragstellerin zu berücksichtigen. Selbst wenn man davon ausginge, dass die Erfolgsaussichten der Hauptsacheklage derzeit offen seien, müsse eine reine Interessenabwägung ebenfalls zulasten der Antragstellerin ausgehen. Das öffentliche Interesse, vor den glücksspielbedingten Gefahren geschützt zu werden, überwiege das rein wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin.

Im Beschwerdeverfahren beantragt die Antragstellerin,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 11. April 2016 abzuändern und die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gegen die Nrn. 1, 2 und 5 des Bescheides vom 2. März 2016 anzuordnen.

In der Zwischenzeit habe das Verwaltungsgericht Wiesbaden mit Urteil vom 15. April 2016 das für die Erteilung der Konzession in einem landeseinheitlichen Verfahren zuständige Land Hessen verpflichtet, der T. Co. Ltd., für die die Antragstellerin Wetten vermittle, eine Sportwettenkonzession zu erteilen (5 K 1431/14.WI). Die Untersagungsverfügung sei offensichtlich rechtswidrig, weil sie unionsrechtswidrig sei. Dies folge aus dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Ince, das das Verwaltungsgericht nicht in die Prüfung einbezogen habe. Ob die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung von Sportwetten überhaupt als verboten betrachtet werden könne oder der Erlaubnisvorbehalt gänzlich unanwendbar sei, werde im Urteil Ince nicht direkt beantwortet. Das Ahndungsverbot beschränke sich nicht auf bloße strafrechtliche Verfolgungsmaßnahmen. Ziehe man den Vorlagebeschluss des Amtsgerichts Sonthofen heran, müssten sowohl der Tenor als auch die Urteilsgründe des Ince-Urteils als Auseinandersetzung mit der Frage verstanden werden, ob ein Mitgliedstaat gegen einen Vermittler einschreiten könne, der ein aus Sicht des Mitgliedstaates nicht erlaubnisfähiges Angebot anbiete. Daher sei das Urteil so zu verstehen, dass auch im Falle der materiellen Erlaubnisunfähigkeit eine Ahndung gleichwohl unzulässig sei. Der EuGH habe das Ahndungsverbot umfassend verstanden. Dies folge auch daraus, dass es in Deutschland bis heute kein klares, hinreichend bestimmtes und auch in der Praxis umsetzbares Regulierungssystem gebe. Das Gebot der Rechtssicherheit verlange aber ein solches klares Gesamtsystem der Sportwettenvermittlung. Der Umfang der Rechte und Pflichten sei bei der Vermittlung von Sportwetten völlig unbestimmt. Dies führe zur Unionsrechtswidrigkeit des gesamten Systems der Sportwettenvermittlung und nicht nur einzelner Regelungen. Eine Rosinenpickerei sei nicht zulässig. Für dieses Ergebnis spreche auch ein rechtspolitisches Argument. Denn wenn man die Anwendung von Teilen des Systems erlauben würde, führe dies dazu, dass der Handlungsdruck für den Mitgliedstaat minimal wäre. Die derzeitige Situation in Deutschland belege dies. Der Großteil der Bundesländer habe kein Interesse daran, ein unionsrechtskonformes System herzustellen. Außerdem spreche auch die Tatsache, dass die Länder ein einheitliches und aufeinander aufbauendes System der Regulierung von Sportwetten gewählt hätten, für eine Unionsrechtswidrigkeit des ganzen Systems. Die materiellrechtlichen Regelungen seien konzeptionell mit der Erlaubnispflicht verknüpft. Dies ergebe sich insbesondere aus dem hier streitigen § 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV. Zudem sei die Regelung des § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV verfassungswidrig, weil sie zu unbestimmt sei. Dies ergebe sich bereits aus der Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006. Zudem sei die Antragsgegnerin für den Erlass der Untersagungsverfügung unzuständig. Die Zuständigkeit des Hessischen Staatsministeriums des Inneren ergebe sich aus § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV, weil nicht an die Person des Vermittlers oder die Örtlichkeit der Vermittlung angeknüpft werde, sondern an das Angebot des Veranstalters, das seinerseits Gegenstand eines eigenständigen Erlaubnisverfahrens sei. Die Prüfung der Erlaubnisfähigkeit und Gestaltung des Wettangebots sei zentraler Gegenstand und Aufgabe des Konzessionsverfahrens. Daher müsse diese Frage der Zuständigkeit der Glücksspielaufsichtsbehörden der einzelnen Länder entzogen sein, um eine ländereinheitliche Klärung zu gewährleisten. § 9a Abs. 3 GlüStV enthalte eine umfassende Aufgabenzuweisung. Diese Zuständigkeit gelte für den Sportwettenkonzessionsnehmer bereits während des laufenden Konzessionsverfahrens. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht Wiesbaden das für die Erteilung der Konzession in einem landeseinheitlichen Verfahren zuständige Land Hessen verpflichtet, der T. Co. Ltd. eine Sportwettenkonzession zu erteilen. Das von den Ländern gewählte System der einheitlichen Zuständigkeiten würde konterkariert, wenn die Antragsgegnerin die Vorgaben des Landes Hessen aushebeln könnte, indem sie den Sportwettenvermittlern und damit auch unmittelbar den konzessionierten Veranstaltern andere Vorgaben mache. Die Untersagungsverfügung sei aber auch deshalb offensichtlich rechtswidrig, da sie in weitem Maße Wetten verbiete, die dem staatlichen Anbieter ODDSET erlaubt seien bzw. von der halbstaatlichen Tipp 3 faktisch ohne behördliche Erlaubnis veranstaltet würden. Auch wenn das oben Gesagte nicht zutreffe, sei die Untersagungsverfügung bereits deshalb rechtswidrig, weil Wettformen verboten würden, die kraft Gesetzes zulässig seien. Dies betreffe insbesondere die Wette auf das erste und das nächste Tor. Hierbei handle es sich um Ergebniswetten, die auch vom dafür ausschließlich zuständigen Hessischen Ministerium des Inneren und für Sport- und Konzessionsverfahren als zulässige Wettarten anerkannt worden seien. Gleiches gelte für die Wetten „Halbzeitergebnis/Satzgewinn“, Restzeit, Konferenzwetten als Livewetten, Über-/Unterwetten, Handicapwetten, Wetten auf die ersten zehn Minuten, die hier überhaupt nicht angeboten würden, sowie Goal/No Goal-Wetten. Bei den Wetten auf das erste und nächste Tor handle es sich um zulässige Ergebniswetten. Dies ergebe sich aus der Auslegung der einschlägigen Regelungen. Unter eine Wette auf den Ausgang eines Sportereignisses falle sowohl eine Wette, welche Mannschaft ein Sportereignis gewinne, als auch auf ein konkretes Ergebnis. Zulässig seien aber auch solche Wetten, die sich im Ausgang des Sportereignisses niederschlügen, also unmittelbar ergebnisrelevant seien. Dies ergebe sich insbesondere aus der systematischen Auslegung der § 21 Abs. 1 Satz 1 und § 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV. Ginge man davon aus, dass Livewetten nur auf das Endergebnis zulässig seien, unabhängig davon, ob ein konkreter Spielstand oder der Sieg einer bestimmten Mannschaft gemeint sei, wäre der Zusatz in § 21 Abs. 4 Satz 3 zweiter Halbsatz überflüssig. Auch unter dem Blickwinkel einer teleologischen Auslegung ergebe sich kein empirischer Befund dafür, dass Wettereignisse wie Foulspiele, gelbe oder rote Karten, Elfmeter, Eckbälle und Einwürfe einer erhöhten Manipulationsgefahr oder -tätigkeit unterlägen. Auch würde der Kanalisierungszweck des Glücksspielstaatsvertrages völlig verfehlt, wenn man derart attraktive Wetten wie erstes Tor/nächstes Tor nicht erlauben würde, da insoweit die Ausbreitung von Schwarzmärkten gefördert würde. Ferner seien die Hinweise des Hessischen Staatsministeriums des Inneren und für Sport zu beachten. Auf die übrigen Wetten sei das Verwaltungsgericht überhaupt nicht mehr eingegangen. Auch hier handle es sich aber um keine unzulässigen Wetten. Die übrigen untersagten Wetten seien nicht im Angebot der Antragstellerin enthalten, daher sei die Untersagungsverfügung auch deshalb offensichtlich rechtswidrig. Die Untersagungsverfügung sei zudem ermessensfehlerhaft, weil die Antragstellerin nur vereinzelt gegen einzelne Anbieter vorgehe und nicht flächendeckend. Zudem habe sie die Leitlinien vom 28. Januar 2016 nicht beachtet. Die Untersagungsverfügung sei unverhältnismäßig, weil die vollständige Untersagung der Vermittlung von Ereignis-/ Livesportwetten eine besonders gewichtige Beeinträchtigung der Berufsfreiheit der Antragstellerin darstelle. Der Umfang der Geschäftstätigkeit werde ganz erheblich eingeschränkt, da der Umfang dieses Wettangebots ca. die Hälfte bis zwei Drittel des Umsatzes der Antragstellerin ausmache. Zudem sei die Untersagungsverfügung auch unbestimmt und deshalb offensichtlich rechtswidrig. Selbst bei offenen Erfolgs- aussichten wäre dem Antrag der Antragstellerin gleichwohl stattzugeben. Die negativen Auswirkungen einer auch nur vorübergehenden und auf die im Bescheid genannten Wettformen beschränkten Beendigung der Vermittlungstätigkeit seien in wirtschaftlicher Hinsicht für die Antragstellerin ganz erheblich. Dies würde dazu führen, dass die Kunden der Antragstellerin in kürzester Zeit wegbrechen würden. Sie würden zu Anbietern wechseln, die diese Wettformen in A. immer noch anböten und gegen die die Antragsgegnerin nicht vorgehe. Die Antragstellerin könne daher in ihrem Betrieb in der Zeit bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren nicht die erforderlichen Einnahmen erzielen, die sie benötige, um die Betriebsstätte zu betreiben. Die oben angebotenen Wettformen stellten keine konkrete Gefahr für die Integrität des sportlichen Wettbewerbs dar. Die Manipulationsrisiken seien als extrem gering einzustufen. Auch unter dem Gesichtspunkt der Suchtprävention sei ein Sofortvollzug nicht geboten, da Wettinteressierte derzeit zu einer Vielzahl beliebiger privater oder auch staatlicher Anbieter wechseln könnten. Die Gebührenfestsetzung sei unverhältnismäßig. In verfahrensrechtlicher Hinsicht werde beantragt, die T. Co. Ltd. beizuladen. Zudem werde beantragt, die Akten des Konzessionsverfahrens und die Akten der Antragsgegnerin bezüglich etwaiger Untersagungsverfahren gegen andere Sportwettenanbieter beizuziehen. Insoweit werde Akteneinsicht beantragt.

Mit Schriftsatz vom 7. Juni 2016 beantragt die Antragsgegnerin,

die Beschwerde kostenpflichtig zurückzuweisen.

Die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden bzw. des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs bezüglich des Konzessionsverfahrens sei für das hier streitgegenständliche Verfahren nicht entscheidungserheblich. Die Vorschriften über das Konzessionsverfahren seien auch nicht untrennbar mit dem streitgegenständlichen Verbot materiell illegaler Wetten verbunden. § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV regelten eindeutig und ohne Ausnahme, dass Wetten während des laufenden Sportereignisses unzulässig seien. Ausnahmen regle § 21 Abs. 4 GlüStV lediglich für Wetten auf das Endergebnis. Letztere könnten im Konzessionsverfahren zugelassen werden. Die Antragsgegnerin habe diese daher im streitgegenständlichen Bescheid nicht untersagt. Das Urteil des EuGH in der Rechtssache Ince habe keinen Einfluss auf die Untersagungsanordnung, da diese nicht aufgrund einer fehlenden Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten getroffen worden sei, sondern zur Gefahrenabwehr wegen der Vermittlung materiell nicht erlaubnisfähiger Wetten erfolgt sei. Bei den Regelungen zu den zulässigen Wettarten bei Sportwetten nach § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV handle es sich um monopolunabhängige Regelungen, so dass deren Anwendung auf einen privaten Sportwettenvermittler keine inkohärente Vorgehensweise darstelle und so auch nicht zu einem faktischen Sportwettenmonopol führe. Die Untersagungsverfügung sei nicht unionsrechtswidrig, weil die Vorschriften, die mit dem Konzessionsverfahren in keinerlei Zusammenhang stünden, nicht unionsrechtswidrig seien, so dass einer Anwendung dieser Vorschriften nichts entgegenstehe. Hier werde die Reichweite des Ince-Urteils völlig überstrapaziert. In dem streitgegenständlichen Bescheid werde der Antragstellerin nichts untersagt, was möglicherweise genehmigungsfähig wäre, sondern nur, was nach dem Wortlaut des § 21 Abs. 4 GlüStV ohnehin in jedem Fall unzulässig sei. Um die im angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts Augsburg genannten Gemeinwohlziele zu erreichen, verböten § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV die genannten Wettarten, da diese zum einen extrem anfällig für Manipulationen seien, zum anderen auch eine deutlich höhere Suchtgefahr mit sich brächten als einfache Sportwetten. Dies sei zum einen auf die hohe Ereignisfrequenz zurückzuführen, liege andererseits aber auch an der Möglichkeit, ständig neue Spielanreize zu stimulieren. Die Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 gehe ebenfalls fehl. Die Regelungen des § 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV seien inhaltlich völlig klar und unmissverständlich. Ferner schaffe die Antragsgegnerin durch den streitgegenständlichen Bescheid gerade Rechtssicherheit, indem sie klar vorgebe, welche Wettarten zulässig seien und welche nicht. Eine Zuständigkeit des Landes Hessen nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV sei nicht ersichtlich. Es gehe keinesfalls um eine Erlaubnis oder einen Teil einer Erlaubnis. Die Frage der Erlaubnispflicht stelle sich hier überhaupt nicht, da § 21 Abs. 4 Satz 2 und Satz 3 zweiter Halbsatz GlüStV keinen Erlaubnisvorbehalt enthielten, sondern die im Bescheid enthaltenen Wettarten generell für unzulässig erklärten. Bezüglich des Angebots des staatlichen Anbieters ODDSET sei nochmals vorauszuschicken, dass es kein Recht auf Gleichbehandlung im Unrecht gebe. Selbst wenn sich eine nicht ganz rechtmäßige Verwaltungspraxis gebildet habe, sei stets eine allgemeine Änderung der Verwaltungspraxis möglich. Die Antragsgegnerin sehe sich an das Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Inneren vom 31. Juli 2015 sowie an den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 gebunden, materiell illegale Wetten zu untersagen. Die Wette auf das erste/nächste Tor sei unzulässig, da es sich hierbei um eine sog. Ereigniswette handle. Insoweit werde nochmals ausdrücklich auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 sowie auf die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Stade vom 13. Oktober 2014 und des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 17. November 2014 verwiesen. Ereigniswetten und Livewetten führten zu einer erhöhten Suchtgefahr, da insbesondere auch Personen gefährdet seien, die ansonsten mit Glücksspiel nicht in Berührung kämen. Darüber hinaus sei bei der Art der untersagten Wetten die Gefahr der Manipulation wesentlich größer als bei Wetten auf das End- oder Halbzeitergebnis. Auch die von der Antragstellerin genannte Halbzeitergebniswette sei als Livewette unzulässig. Dies ergebe sich aus § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. Gleiches gelte für die Konferenzwette als Livewette. Bei diesen Wetten stünden Ereignisse im Vordergrund, nicht das Endergebnis. Bezüglich der anderen Wettarten werde ausdrücklich auf den streitgegenständlichen Bescheid verwiesen. Die Antragstellerin sei keineswegs die erste oder einzige Anbieterin von Sportwetten, der die Vermittlung von bestimmten, materiell illegalen Wetten untersagt worden sei. Die Antragsgegnerin habe bereits ein Verfahren vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof geführt. Sie habe in diesem Verfahren verloren und bereits einen Änderungsbescheid erstellt. Da die Antragsgegnerin nur zwei Mitarbeiter habe, die für das gesamte Glücksspielrecht zuständig seien, könnten nicht alle Sportwettenanbieter gleichzeitig geprüft werden. Auch die Tatsache, dass das ganze Glücksspiel-, insbesondere Sportwettenrecht allgemein im Fluss sei und noch viele Verfahren anhängig seien, könne nicht dazu führen, dass die Kommunen und Bevölkerung tatenlos zusehen müssten, wie pathologische Spielsucht durchwegs einen bundesweiten Anstieg zu verzeichnen habe. Auch die Bezugnahme auf den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 gehe fehl. Gegenstand dieses Verfahrens sei die gänzliche Untersagung der Vermittlung von Sportwetten gewesen. Die Antragsgegnerin werde nach und nach unter Berücksichtigung der personellen Kapazitäten die Sportwettenanbieter im Stadtgebiet überprüfen und Sportwettenvermittlern, die materiell illegale Wetten anbieten, diese untersagen. Irreversible Folgen für die Antragstellerin seien nicht zu befürchten. Sie sei berechtigt, weiterhin Sportwetten anzubieten. Es seien lediglich einzelne materiell illegale Wetten untersagt worden, die auch im Rahmen eines Erlaubnisverfahrens nicht genehmigungsfähig seien.

Im Beschwerdeverfahren legte die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 14. Juni 2016 zwei Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 9. Juni 2016 in den Verfahren 4 B 860/15 und 4 B 1437/15 vor. In diesen Beschlüssen hatte sich das Oberverwaltungsgericht zum einen mit einer Totaluntersagung und zum anderen mit einer Untersagung bestimmter Wettarten auseinandergesetzt und entschieden, dass die jeweiligen Untersagungsverfügungen ermessensfehlerhaft seien, weil eine kohärente Verwaltungspraxis nicht erkennbar sei.

Mit Schreiben vom 30. Juni 2015 äußerte sich die Antragsgegnerin nochmals zur Ermessensausübung. Es seien lediglich Sportwetten als Ereignis- und Livewetten untersagt worden, weil es sich hier nicht nur um einen formalen Verstoß gegen die Erlaubnispflicht handle. Insbesondere komme eine Erlaubniserteilung nicht in Betracht. Darüber hinaus werde von einer kompletten Untersagung der Vermittlung von Sportwetten Abstand genommen. Im Stadtgebiet seien momentan acht Wettvermittlungsstellen in Betrieb. Bei fünf der acht genannten Wettvermittlungsstellen habe die Antragsgegnerin Untersagungsverfahren eingeleitet, zwei der fünf kontrollierten Sportwettenanbieter würden von der Antragstellerin geführt. Bezüglich eines weiteren Anbieters sei der Untersagungsbescheid in der ersten Instanz anhängig. Das Konzept zur Unterbindung der Vermittlung von materiell illegalen Wettarten sehe vor, dass im Laufe des Jahres 2016 alle Wettvermittlungsstellen bezüglich materiell illegaler Wettarten kontrolliert würden und gegenüber den Wettvermittlungsstellen, welche materiell illegale Wettarten anböten, entsprechende Untersagungen angeordnet würden. Für diese rechtlich äußerst komplexe und zeitlich aufwendige Sachbearbeitung stünden wie dargelegt nur zwei Sachbearbeiter zur Verfügung. Bezüglich des Sportwettenanbieters ODDSET sei die Antragsgegnerin nicht zuständige Aufsichtsbehörde, so dass keine Auskunft über dessen Angebot gegeben werden könne. Zuständig sei hier die Regierung von Schwaben als zuständige Erlaubnisbehörde. Eine entsprechende Anfrage der Antragstellerin an das Bayerische Staatsministerium sei bislang unbeantwortet geblieben. Der Verwaltungsaufwand bei der Untersagung von materiell illegalen Wettarten sei immens hoch. Dies gründe zum einen auf den sehr komplexen Betriebskontrollen der jeweiligen Wettvermittlungsstellen, welche eine sehr hohe Genauigkeit erforderten. Zum anderen sei die Auswertung der vor Ort festgestellten Sachverhalte sehr aufwändig.

Mit Schriftsatz vom 30. Juni 2016 beantragte die T. Co. Ltd. ihre Beiladung zum Verfahren. Dieser Verfahrensteil wurde mit Beschluss des Senats vom 19. Juli 2016 abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 10 S 16.1423 fortgeführt.

Ergänzend wird auf die vorgelegten Behördenakten, die Gerichtsakten und insbesondere die Beschwerdebegründung der Antragstellerin vom 13. Mai 2016 und 14. Juni 2016 verwiesen.

II. Die zulässige Beschwerde hat im tenorierten Umfang Erfolg. Die von der Antragstellerin im Beschwerdeverfahren dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) rechtfertigen eine teilweise Abänderung der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts.

Die nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zu treffende Abwägungsentscheidung führt zu dem Ergebnis, dass die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen Nr. 1 und 2 des Bescheids vom 2. März 2016 teilweise anzuordnen ist. Bei der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung bestehen Zweifel, ob einzelne Sportwetten, deren Vermittlung der Antragstellerin untersagt worden ist, nicht doch nach § 21 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 3 GlüStV ausnahmsweise zulässig sind. Nicht abschließend klären lässt sich im einstweiligen Rechtsschutzverfahren auch, ob die Untersagungsverfügung wegen des bundesweit inkohärenten Vollzugs des § 21 GlüStV ermessensfehlerhaft ist (1.). Bei der danach gebotenen Interessenabwägung überwiegt das Interesse der Antragstellerin, einzelne Wetten, deren Unzulässigkeit zweifelhaft ist, bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens weiter vermitteln zu dürfen (2.). Im Übrigen bleibt die Beschwerde ohne Erfolg (3.).

1. Bei der im Eilverfahren nur möglichen summarischen Prüfung stellen sich die Erfolgsaussichten der Klage der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung im Hauptsacheverfahren als offen dar, weil Zweifel daran bestehen, ob alle mit Bescheid der Antragsgegnerin untersagten Sportwetten gegen § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV verstoßen und ob die Untersagungsverfügung ermessensfehlerfrei ergangen ist und die Antragstellerin daher in ihren Rechten verletzt ist.

1.1 Rechtsgrundlage für die streitgegenständliche Untersagungsverfügung ist § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 Nr. 3 GlüStV. Danach kann die zuständige Behörde des jeweiligen Landes die Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde vermittelt werden. Da die Antragstellerin eine solche Erlaubnis nicht besitzt, vermittelt sie unerlaubt Glücksspiel.

Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV unterliegt nach ständiger Rechtsprechung keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, weil er unabhängig von einem etwaigen unionsrechtswidrigen Glücksspielmonopol den verfassungs- und unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung im Wege einer präventiven Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen dient (vgl. BVerwG, U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 50 m. w. N.; BayVGH, U. v. 26.6.2012 - 10 BV 11.2285 - juris Rn. 39 ff. m. w. N.). Der Senat sieht keine Veranlassung, im Rahmen eines Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes von dieser gefestigten Rechtsprechung abzuweichen. Auch die Ince-Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union (U. v. 4.2.2016 - C-336/14) gebietet dies nicht. Darin äußert sich der Gerichtshof ausdrücklich nur zur strafrechtlichen Ahndung von nicht erlaubtem und wegen des faktischen Fortbestehens des staatlichen Glücksspielmonopols auch nicht erlaubnisfähigem Glücksspiel. Aus Rn. 64 des Urteils ergibt sich nicht zwangsläufig, dass der Erlaubnisvorbehalt auch ordnungsrechtlich unanwendbar ist, sondern allenfalls, dass allein wegen der fehlenden Erlaubnis (d. h. aus formalen Gründen) derzeit keine ordnungsrechtlichen Sanktionen (z. B. eine Betriebsuntersagung) verhängt werden dürfen. Dies entspricht auch der Praxis der Aufsichtsbehörden, wonach keine Untersagungsverfügungen erlassen werden, wenn das Vermitteln des Glücksspiels lediglich formell rechtswidrig erfolgt, und der ständigen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, die eine Untersagungsverfügung, die sich ausschließlich auf die fehlende Vermittlungserlaubnis stützt, als ermessensfehlerhaft aufheben. Auch in seiner aktuellen Rechtsprechung stellt das Bundesverwaltungsgericht das Fortbestehen des Erlaubnisvorbehalts nicht in Frage, sondern stellt nur fest, dass alleine das Fehlen einer Vermittlungserlaubnis eine Untersagung der Wettvermittlung nicht begründen kann (BVerwG, U. v. 15.6.2016 - 8 C 5.15 - Pressemitteilung).

1.2 Die Antragsgegnerin ist entgegen dem Beschwerdevorbringen gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV i. V. m. Art. 4 Abs. 1 Satz 1 AGGlüStV für den Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung zuständig.

Eine Zuständigkeit der betreffenden Aufsichtsbehörde des Landes Hessen zum Erlass einer auf die materielle Rechtswidrigkeit des vermittelten Glücksspielangebots gestützten Untersagungsverfügung nach § 9a Abs. 3 i. V. m. § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 GlüStV besteht nicht. § 9a Abs. 3 GlüStV regelt die ländereinheitliche Zuständigkeit für die Glücksspielaufsicht nur, soweit die Tätigkeit der Konzessionsnehmer im in der Zulassung geregelten Bereich bzw. das Veranstalten von Sportwetten betroffen ist (Oldag in Dietlein/Hecker/Ruttig; Glücksspielrecht, 2. Auflage 2013, § 9a Rn. 10). Der Wortlaut der Regelung ist insoweit eindeutig, da die nach § 9a Abs. 2 GlüStV zuständigen Behörden die Aufgaben der Staatsaufsicht nur gegenüber den Erlaubnis- und Konzessionsnehmern ausüben. Ziel ist es, eine Zersplitterung der Strukturen für die Zulassung und die Aufsicht bezüglich der Veranstalter der Glücksspiele zu vermeiden. Da die Antragstellerin ausschließlich als Vermittlerin von Sportwetten tätig wird, ergibt sich aus § 9a Abs. 3 GlüStV keine Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde des Landes Hessen für eine Untersagungsverfügung.

Die Regelung in § 21 Abs. 1 GlüStV, wonach Wetten als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitten von Sportereignissen erlaubt werden können und Art und Zuschnitt der Sportwetten in der Erlaubnis zu regeln sind, führt zu keiner Zuständigkeitsverlagerung bei der Untersagung der Vermittlung von materiell nicht erlaubnisfähigen Sportwetten von der für den Sportwettenvermittler zuständigen Aufsichtsbehörde auf die für den Konzessionsnehmer zuständigen Aufsichtsbehörde. Die Erlaubnis nach § 21 Abs. 1 GlüStV wird gemäß § 4a Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV als Konzession für alle Länder von der zuständigen Behörde erteilt. Durch dieses ländereinheitliche Verfahren soll sichergestellt werden, dass Art und Zuschnitt der Sportwetten gleichartig sind und ein einheitliches Angebot durch die Konzessionäre vorgehalten werden kann (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, 2. Auflage 2013, § 21 Rn. 34). Derzeit werden von der nach § 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV für die Konzessionserteilung zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen aber keine Konzessionen für Wettveranstalter vergeben, weshalb auch keine „Erlaubnisse“ für die Veranstaltung einer bestimmten Art von Sportwetten erteilt werden. Dies hat zur Folge, dass die vom Gesetzgeber u. a. beabsichtigte Beschränkung des Produktportfolios (LT-Drs. 16/11995) nicht bundeseinheitlich erreicht werden kann. Ein faktischer Nichtvollzug dieser gesetzlichen Regelungen zieht jedoch keine Verlagerung der vom Gesetzgeber eindeutig geregelten Zuständigkeit im Bereich der Glücksspielaufsicht nach sich.

1.3 Die Untersagungsverfügung erweist sich auch als hinreichend bestimmt nach Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG.

Gemäß Art. 37 Abs. 1 BayVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss, zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, U. v. 16.10.2013 - 8 C 21.12 - juris Rn. 13 m. w. N.). Je nach Grundrechtsrelevanz oder bei einer Strafbewehrung sind erhöhte Anforderungen zu stellen (VGH BW, B. v. 8.9.2015 - 6 S 1426/14 - juris). Dem Bestimmtheitsgebot wird nicht genügt, wenn und soweit nur die Wiederholung des Inhalts einer Gesetzesvorschrift mit gleichen oder anderen Worten erfolgt, ohne dass eine Konkretisierung auf den Einzelfall vorgenommen wird und so die Wertung dem Adressaten überlassen bleibt (Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 37 Rn. 27). Die Verwendung generalisierender Begriffe ist möglich, wenn sie eine Bestimmbarkeit im konkreten Fall gestatten, etwa durch die Beifügung von Beispielen (Stelkens, a. a. O., Rn. 5). Zudem ist maßgeblich, welches Maß an Bestimmtheit der Behörde zur Regelung des fraglichen Sachverhalts möglich ist. Die Anforderungen an die Bestimmtheit dürfen nur so hoch gesteckt werden, dass sie bei normalem, dem Sachverhalt angemessenen Verwaltungsaufwand noch erfüllbar bleiben. Keinesfalls dürfen sie den Erlass eines Verwaltungsakts auf der Grundlage bestimmter Ermächtigungen praktisch ausschließen (Stelkens, a. a. O., Rn. 5). Zudem ist nicht notwendig, dass der Inhalt der Regelung im Entscheidungssatz so zusammengefasst ist, dass er alle Punkte aus sich heraus verständlich darstellt; es genügt vielmehr, dass sich der Regelungsinhalt aus dem Bescheid insgesamt einschließlich seiner Begründung ergibt (Stelkens, a. a. O., Rn. 3).

Unter Anwendung dieser Grundsätze erweist sich die Untersagungsverfügung als hinreichend bestimmt. Zwar wird im Tenor unter Nr. 1 des Bescheides nicht abschließend aufgezählt, welche konkreten Wettarten die Antragstellerin nicht vermitteln darf. Unter Heranziehung der gesetzlichen Definitionen des § 21 Abs. 4 GlüStV, der beispielhaften Benennung der von der Untersagung umfassten Live- und Ereigniswetten in Nr. 1 und der Begründung des Bescheids lässt sich jedoch hinreichend erkennen, welche Wetten nach Auffassung der Antragsgegnerin der gesetzlichen Regelung des § 21 Abs. 1 und 4 Satz 2 und 3 GlüStV widersprechen und daher materiell nicht erlaubnisfähig sind. Zu berücksichtigen ist ferner, dass sich angesichts der nahezu unbegrenzten Möglichkeit, aus den Bestandteilen „Ergebnis eines Sportereignisses“, „Ergebnis aus Abschnitten eines Sportereignisses“, „Einzel- und Kombinationswette“ sowie „Livewetten auf das Endergebnis“ neue Wettzuschnitte zu schaffen, ein fester Katalog unzulässiger Wetten ohnehin nicht aufstellen lässt, sondern das Wettgeschehen einem stetigen Wandel unterworfen ist. Daher kann von der Antragsgegnerin nicht verlangt werden, dass sie die Untersagungsverfügung auf die jeweils konkret vermittelten Wetten beschränkt. Das Bestimmtheitsgebot erfordert insoweit lediglich, dass der Adressat der Untersagungsverfügung erkennen kann, welche Art von Wetten er nicht vermitteln darf, ohne die Fälligstellung eines Zwangsgeldes wegen eines Verstoßes gegen die Untersagungsverfügung zu riskieren. Untersagt sind der Antragstellerin nach dem Inhalt des Bescheids alle Wetten während eines laufenden Sportereignisses mit Ausnahme der Endergebniswetten, alle Wetten auf einzelne Vorgänge während eines Sportereignisses sowie Wetten auf das Ergebnis eines Abschnitts eines Sportereignisses, der nicht dem Regelwerk der jeweiligen Sportart entspricht.

1.4 Die Vorschrift des § 21 GlüStV ist als unionsrechtskonformer Maßstab für die Prüfung der materiellrechtlichen Zulässigkeit von Sportwetten auch anwendbar.

1.4.1 Sie verstößt nicht gegen Unionsrecht (Art. 56 AEUV). Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen (S. 18 EA).

Aus der Ince-Entscheidung (EuGH, U. v. 4.2.2016 - C-336/14) und dem Beschwerdevorbringen ergibt sich nichts anderes. Dem genannten Urteil lässt sich nicht entnehmen, das „Ahndungsverbot“ führe dazu, dass auch die materiellrechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages für private Sportwettenvermittler wegen des faktischen Fortbestands des glücksspielrechtlichen Monopols nicht anwendbar seien. Der Gerichtshof hat ausschließlich auf die vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen geantwortet. Das vorlegende Gericht spricht lediglich in Frage 1.c) (Sind die unionsrechtlichen Grundsätze, insbesondere die Dienstleistungsfreiheit, sowie das Urteil Stanleybet International u. a. [C-186/11 und C-209/11, ECLI:EU:C:2013:33] dahin auszulegen, dass sie einer dauerhaften, als „präventiv“ bezeichneten Untersagung oder Sanktionierung der grenzüberschreitenden Vermittlung von Sportwetten entgegenstehen, wenn dies damit begründet wird, dass für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung nicht „offensichtlich, d. h. ohne weitere Prüfung erkennbar war“, dass die Vermittlungstätigkeit alle materiellen Erlaubnisvoraussetzungen - abgesehen von dem monopolistischen Staatsvorbehalt - erfüllt?) die materiellen Voraussetzungen für eine glücksspielrechtliche Erlaubnis an, wobei es dem vorlegenden Gericht dabei um das Offensichtlichkeitskriterium für die Erlaubnisfähigkeit ging. In seiner Interpretation der Vorlagefrage beschränkt sich der Gerichtshof (UA Rn. 51) aber dann nur auf die Konsequenzen für staatliches Handeln, wenn die Möglichkeit, eine Erlaubnis zu erlangen, faktisch nicht gegeben ist (vgl. auch Krimpove in EuR 2016, 313/316), ohne nochmals auf das Kriterium der „Offensichtlichkeit“ der materiellen Voraussetzungen für die Erlaubniserteilung einzugehen. Die Frage, ob ein „Ahndungsverbot“ auch dann besteht, wenn zweifelhaft ist, ob die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen vorliegen, beantwortet der Gerichtshof somit nicht. Im einstweiligen Rechtsschutz lässt sich jedenfalls keine so weitreichende Aussage treffen, dass sich aus der Interpretation der Entscheidungsgründe der Ince-Entscheidung ergebe, auch die nicht monopolabhängigen materiellrechtlichen Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrags könnten nicht angewandt werden, solange kein dem Unionsrecht genügendes transparentes und diskriminierungsfreies nationales Verwaltungsverfahren zur Erlangung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis existiere.

1.4.2 Die Regelungen des § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV verstoßen auch nicht gegen die unionsrechtlichen Grundsätze der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit. Die von der Antragstellerin zitierten Ausführungen des Gerichtshofs unter Rn. 59 der Entscheidungsgründe des Ince-Urteils beziehen sich auf „das System der Einführung einer vorherigen behördlichen Genehmigung bestimmter Arten von Glücksspielen“ (Rn. 55) und die Vereinbarkeit einer Praxis, die darauf abstellt, ob der jeweilige Veranstalter bzw. Vermittler fiktiv eine Erlaubnis erhalten könnte (Rn. 56), mit den genannten Grundsätzen. Die Aussagen des Gerichtshofs, das „System verstoße gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit“ bezieht sich daher nur auf die Modalitäten eines „fiktiven“ Erlaubnisverfahrens. Hinreichend bestimmte materiellrechtliche Regelungen, die nicht monopolabhängig sind und unabhängig von der Erteilung einer (fiktiven) Erlaubnis Anforderungen für das Veranstalten und Vermitteln von Glückspielen aufstellen, sind aber nicht Bestandteil des „Systems der Einführung einer vorherigen behördlichen Genehmigung“ im Sinne dieser Rechtsprechung. In Beantwortung der Vorlagefrage führt der Gerichtshof nämlich aus, „Art. 56 AEUV steht einer solchen Ahndung auch dann entgegen, wenn ein privater Wirtschaftsteilnehmer theoretisch eine Erlaubnis für die Veranstaltung oder die Vermittlung von Sportwetten erhalten kann, soweit die Kenntnis von dem Verfahren zur Erteilung einer solchen Erlaubnis nicht sichergestellt ist und das staatliche Sportwettenmonopol, das von den nationalen Gerichten für unionsrechtswidrig befunden wurde, trotz der Annahme eines solchen Verfahrens fortbesteht (Rn. 60)“.

1.5 Auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten genügen § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV dem Bestimmtheitsgrundsatz. Mit den Regelungen im Glücksspielstaatsvertrag hat der Gesetzgeber dem Bestimmtheitsgrundsatz genügende Vorgaben zur Art und zum Zuschnitt von Glücksspielen getroffen. Zum Regelungsbereich gehören Pferdewetten, Geld- oder Warenspielgeräte, Sportwetten und Lotterien. Neben den für alle Wettarten geltenden allgemeinen Bestimmungen in § 4 Abs. 4, § 5 GlüStV enthält § 21 GlüStV Bestimmungen zur Art und zum Zuschnitt der Sportwetten (Hecker/Ruttig in Dietlein/Hecker/Ruttig, a. a. O. § 21, Rn. 9, 13), wobei zudem die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind (§ 4 Abs. 2 GlüStV). Zulässig sind nach der Konzeption des Gesetzgebers Einzel- und Kombinationswetten, Ergebniswetten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitte von Sportereignissen; Livewetten sind grundsätzlich unzulässig, nur Endergebniswetten können als Livewetten erlaubt werden. Damit hat der Gesetzgeber die wesentlichen Kriterien für Art und Zuschnitt der Wetten definiert. Angesichts der Vielfalt der sich aus diesen Kriterien ergebenden Möglichkeiten über Art und Zuschnitt von Sportwetten waren eindeutigere normative Vorgaben als die in § 21 GlüStV enthaltenen letztlich praktisch kaum möglich und daher nach dem Bestimmtheitsgrundsatz jedenfalls nicht zwingend geboten. Darüber hinaus eröffnet das Erlaubnisverfahren die Möglichkeit, auf Art und Zuschnitt der Wetten Einfluss zu nehmen. Sofern der Gesetzgeber den Zuschnitt der Sportwetten nicht selbst detaillierter ausgestaltet und die genauen Wettspielregeln festgelegt hat, hat dies seinen Grund (auch) darin, dass diese Einzelheiten des Spiels weder für die Bekämpfung der Wett- und Spielsucht noch für die Beschränkung der grundrechtlich garantierten Gewerbefreiheit bedeutsam sind. Insofern lässt sich aus der sog. Wesentlichkeitstheorie kein Regelungsdefizit ableiten (BayVGH, B. v. 2.6.2008 - 10 CS 08.1102 - juris Rn. 19).

1.6 Ausgangspunkt für die Beurteilung der Zulässigkeit der von der Antragstellerin vermittelten Wetten und damit der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung ist § 21 Abs. 1 Satz 1 GlüStV. Danach sind Ergebniswetten auf den Ausgang von Sportereignissen sowie den Ausgang von Abschnitten von Sportereignissen als Einzel- und Kombinationswetten zulässig. Endergebniswetten dürfen auch als Livewetten angeboten werden. Ansonsten sind Livewetten genauso wie Ereigniswetten ausgeschlossen (§ 21 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV).

Zutreffend führt die Antragstellerin aus, dass es Absicht des Gesetzgebers war, Art und Zuschnitt der jeweiligen Sportwetten in der Konzession für den Veranstalter zu regeln (§ 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Eine solche Konzession ist der Veranstalterin der Antragstellerin bislang nicht erteilt worden. Auch wenn das Verwaltungsgericht Wiesbaden (U. v. 15.4.2016 - 5 K 1431/14.WI - juris) das Land Hessen inzwischen zur Erteilung einer Konzession nach § 4a Abs. 2 GlüStV an die Veranstalterin der Antragstellerin verpflichtet hat, heißt dies nicht, dass das von der Veranstalterin vorgehaltene Wettangebot den materiellen Bestimmungen in § 21 GlüStV entspricht, weil erst die in der Konzession festzulegenden Inhalts- und Nebenbestimmungen (§ 4c Abs. 2 GlüStV) Aufschluss darüber geben, ob das vom Veranstalter beabsichtigte Wettangebot den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrages genügt. Die Verpflichtung des Landes Hessen zur Konzessionserteilung beruhte ausschließlich darauf, dass das Verwaltungsgericht Wiesbaden die Beschränkung der Zahl der Konzessionen auf 20 für europarechtswidrig hielt. Die Veranstalterin der Antragstellerin befand sich nicht unter den 20 Konzessionären, die von der Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Hessen zur Erteilung einer Konzession ausgewählt worden waren. Sie erfüllte lediglich die Mindestanforderungen. Aussagen zur Vereinbarkeit des konkreten Wettangebots der Veranstalterin, für die die Antragstellerin vermittelt, trifft die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden nicht.

Zur Zulässigkeit der einzelnen, in der Beschwerdebegründung ausdrücklich angesprochenen Wettarten, die die Antragstellerin nach ihrem Vorbringen vermittelt, ist Folgendes festzustellen:

Neben der Endergebniswette sind auch Ergebniswetten auf einzelne Abschnitte des Sportereignisses zulässig, solange sie nicht in Form von Livewetten vermittelt werden. Auch wenn möglicherweise einiges dafür spricht, dass Abschnitte von Sportereignissen nur zeitlich abgrenzbare Teile von Sportereignissen nach Maßgabe des für die jeweilige Sportart maßgeblichen Regelwerks sind, ist nach dem allgemeinen Sprachgebrauch nicht ausgeschlossen, auch andere vom Regelwerk unabhängig gebildete Zeitabschnitte eines Sportwettkampfs als Abschnitt eines Sportereignisses zu bezeichnen (BayVGH, B. v. 6.5.2015 - 10 CS 14.2669 - juris Rn. 43). Die Möglichkeit der „Abschnittsbildung“ wird jedenfalls dadurch eingeschränkt, dass die Ergebniswette nicht zur Ereigniswette werden darf und zugleich die in § 1 GlüStV formulierten, allgemeinen Ziele Beachtung finden. Als bewettbare Abschnitte eines Sportereignisses sind also nur solche Spielabschnitte zugelassen, die unabhängig von zufälligen Ereignissen im Spielverlauf vorgesehen sind, die nicht willkürlich herbeigeführt werden können und deren Ergebnis kontrolliert werden kann (Vermeidung von Wettmanipulationen; vgl. Hecker/Ruttig, a.a.O, § 21 Rn. 28). Unter Berücksichtigung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags ist jedenfalls eine beliebige Zerstückelung des Sportereignisses in zeitliche Einzelabschnitte nicht gewollt, da sonst das legale Angebot der Abschnittswette als Ergebniswette dem Grundsatz der Schaffung eines begrenzten Wettangebots widersprechen würde.

1.6.1 Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist die Wette „nächstes Tor/erstes Tor“ als Ereigniswette unzulässig, weil das Erzielen eines Tors einen Vorgang während eines Sportereignisses darstellt und keinen zeitlichen Abschnitt in einem Spiel beschließt (BayVGH, a. a. O., Rn. 38 m. w. N.). Für eine Auslegung der gesetzlichen Bestimmung dahingehend, dass der Gesetzgeber diejenigen Wetten als Ergebniswette zulassen wollte, bei denen ein Ereignis im Spiel ergebnisrelevant ist, bieten sich keine hinreichenden Anhaltspunkte. Weder der Wortlaut noch Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung sprechen für ein derartiges Verständnis. Die Entscheidung des Gesetzgebers, Endergebniswetten als Livewetten zuzulassen, indiziert gerade ein enges Verständnis des Begriffs „Ergebnis“, da die Livewette grundsätzlich wegen der hohen Suchtgefahr ausgeschlossen (§ 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV) und nur unter dem Gesichtspunkt der Kanalisierung des Wettangebots (LT-Drs. 16/11995 S. 30) zulassungsfähig ist. Der Gesetzgeber beabsichtigte folglich die Zulassung von Livewetten nur in einem genau bzw. eng definierten Bereich. Eine Auslegung dahingehend, dass alle Wetten auf Ereignisse, die sich unmittelbar auf das Ergebnis auswirken, (auch als Livewetten) zulässig sein sollen, kommt damit nicht in Betracht. Dies gilt unabhängig vom Vorhandensein einer Vielzahl unbestimmter ergebnisrelevanter Vorgänge während eines Sportwettkampfs und daraus resultierender unlösbarer Abgrenzungsprobleme. Ebenso steht der Grundsatz der Begrenzung des Wettangebots in § 1 Nr. 2 GlüStV einer Erweiterung des Wettangebots durch eine entsprechende Auslegung des Begriffs „Ergebnis“ entgegen. Die ausdrückliche Klarstellung des Gesetzgebers in § 21 Abs. 4 Satz 3 2. Halbs. GlüStV, dass Ereigniswetten auch unter das Livewettenverbot fallen, obwohl Ereigniswetten bereits nach § 21 Abs. 1 GlüStV nicht zulässig sind, führt zu keiner anderen Betrachtungsweise. Denn insoweit handelt es sich nur um eine nochmalige Hervorhebung der Unzulässigkeit von Ereigniswetten (Hecker/Ruttig, a. a. O., § 21 Rn. 55).

Unerheblich für die Auslegung des Begriffs „Ergebniswette“ ist die im Verwaltungsverfahren für die Konzessionserteilung geäußerte Auffassung des Hessischen Staatsministeriums des Innern zur Frage der Zulässigkeit von (Live-)Wetten auf das Endergebnis und dessen Bestandteile. Auch hegt der Senat Zweifel, ob die Hinweise des Hessischen Staatsministeriums des Innern tatsächlich so zu verstehen sind, wie die Antragstellerin meint. Näher liegend ist eine Interpretation dahingehend, dass das Endergebnis eines Sportereignisses (z. B. Fußballspiels) der Sieg der Mannschaft A ist. Eine Wette auf Bestandteile dieses Endergebnisses wäre folglich eine Wette, wonach die Mannschaft A 3:2 gegen Mannschaft B gewinnt oder mit einem Tor Differenz zur Mannschaft B gewinnt.

1.6.2 Wetten auf das Halbzeitergebnis oder einen Satzgewinn sind als Ergebniswetten nach § 21 Abs. 1 GlüStV zulässig. Bei einer Halbzeit bzw. dem Satz eines Spiels handelt es sich zweifellos um einen Abschnitt eines Sportereignisses. Die Halbzeitwette ist als zulässige Wette i. S. d. § 21 Abs. 1 GlüStV sogar ausdrücklich in der Gesetzesbegründung genannt (LT-Drs 16/11995 S. 30). Ausgeschlossen ist insoweit ausdrücklich die Livewette (§ 21 Abs. 4 Satz 3 GlüStV). Durch die streitgegenständliche Untersagungsverfügung werden Wetten auf das Halbzeitergebnis und den Ausgang eines Satzes gerade nicht untersagt, vielmehr nur die entsprechenden Livewetten ausgeschlossen. Dies ergibt sich auch aus den Gründen des Bescheids (S. 8, 3. Spiegelstrich).

1.6.3 Untersagt hat die Antragsgegnerin auch Wetten vor Beginn des Spiels bezüglich des Ergebnisses der Restzeit und Wetten auf Spielabschnitte, die nicht dem jeweiligen Regelwerk entsprechen. Dies ergibt sich aus den Bescheidsgründen, in denen sie unter Verweis auf die Begründung des Kommentars zum Glücksspielrecht (Dietlein/Hecker/Ruttig, § 21 Rn. 28) ausführt, dass die Restzeitwette unzulässig sei, weil es sich bei der Restzeit um keinen Abschnitt eines Sportereignisses handle. Die Antragsgegnerin wollte offensichtlich Livewetten auf die Restzeit und Wetten vor und während des Spiels auf Spielabschnitte untersagen, die nicht Halbzeit oder Satz sind. Daher sind auch (Live-)Wetten auf die ersten zehn Minuten als untersagte Wettarten im Bescheidstenor ausdrücklich aufgeführt. Wie bereits oben dargelegt, ergibt sich aus der gesetzlichen Regelung, wonach Ergebniswetten auf Abschnitte von Sportereignissen zulässig sind, zwar nicht zwangsläufig, dass es sich hierbei nur um Halbzeiten oder Sätze handeln kann. Andererseits soll nach Sinn und Zweck der Regelung eine Zerstückelung des Sportereignisses in beliebig viele Abschnitte auch als Ergebniswette unterbleiben. Es spricht unter Berücksichtigung der Ziele des § 1 GlüStV daher vieles dafür, dass Wetten auf Abschnitte von Sportereignissen, die in den jeweiligen Regelwerken nicht vorgesehen sind, grundsätzlich nicht zulässig sind.

1.6.4 Entsprechend der nicht abschließenden Aufzählung der Wettformen im Tenor des Bescheides sind Livewetten auf die Restzeit untersagt. Dies entspricht den gesetzlichen Vorgaben, weil Livewetten nur als Endergebniswetten zugelassen werden können, und das Ergebnis der Restzeit sich nicht im Endergebnis niederschlagen muss.

1.6.5 Zur möglichen Zulässigkeit der Über-/Unterwette und der Handicap-Wette, gegebenenfalls als Livewette, hat sich der Senat ebenfalls bereits in seinem Beschluss vom 6. Mai 2015 geäußert (Rn. 41 und 42). Es fehlt noch immer an den nach § 10a Abs. 2 GlüStV erforderlichen Konzessionen für die Wettveranstalter und den nach § 4 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 10a Abs. 5 Satz 2 GlüStV erforderlichen Erlaubnissen für Wettvermittler und damit an einer verbindlichen Regelung auch über Art und Zuschnitt der zulässigen Sportwetten. Die Antragsgegnerin hat mit der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung die Rechtslage dahingehend konkretisiert, dass diese Wetten nicht zulässig sind, weil nicht der tatsächliche Ausgang des Sportereignisses für den Gewinnentscheid herangezogen (Handicap-Wette) werde bzw. Sieg oder Niederlage überhaupt keine Rolle spiele (Über-/Unterwette). Aber selbst mit dieser Konkretisierung sind die vom Senat angesprochenen Unklarheiten, ob diese Wetten als „Wette auf den Ausgang eines Sportereignisses oder den Ausgang des Abschnitts eines Sportereignisses“ erlaubt werden können, nicht beseitigt.

1.6.5.1 Bei einer Über-/Unterwette wird nicht auf das Endergebnis getippt, sondern darauf, ob das Endergebnis - hier vor allem die Anzahl der Tore im Spiel - über oder unter einem vom Buchmacher bestimmten Wert liegen. Bei dieser Wette kommt es für den Gewinn der Wette daher darauf an, wie viele Tore/Punkte in einem Spiel erzielt werden, aber nicht darauf, wer das Spiel gewinnt. Es handelt sich nicht um eine Wette auf den Ausgang des Spiels, wenn unter dem Ausgang des Sportereignisses der Gewinnentscheid nach dem offiziell festgestellten finalen Spielstand zu verstehen ist (s.o. Hecker/Ruttig, a. a. O., § 21 Rn. 22). Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn unter Ausgang des Spiels die Zahl der insgesamt geschossenen Tore/erzielten Punkte zu verstehen wäre, unabhängig davon, welche Mannschaft/welcher Spieler gewonnen hätte.

1.6.5.2 Der Unterschied einer „normalen“ Sportwette zur Handicap-Wette liegt darin, dass bei dieser Wettart ein Team ein oder mehrere Tore Vorsprung erhält, die am Schluss zum regulären Ergebnis addiert werden. Entscheidend für den Gewinn des Wetttipps ist somit nicht das offizielle Spielergebnis, sondern das fiktiv errechnete Resultat aus dem Spielausgang und dem Handicap. Der Sieg der jeweiligen Mannschaft bzw. die Zahl der von ihr geschossenen Tore wirkt sich hier zumindest mittelbar auf den Gewinn der Wette aus, so dass diese Wette als Wette auf den Ausgang des Spiels bezeichnet werden könnte.

1.7 Ist damit bei summarischer Prüfung offen, ob der Antragstellerin die Wetten „Über-/Unter“, „Handicap“ und „Erste zehn Minuten“ untersagt werden können, gilt dies auch, soweit in Nr. 2 des Bescheids vom 2. März 2016 die Werbung für diese Wetten untersagt worden ist.

1.8 Soweit die Antragstellerin vorbringt, die Antragsgegnerin habe auch Wetten untersagt, die sie nicht vermittle, führt dies nicht zur Rechtswidrigkeit der Untersagungsverfügung. Die Antragsgegnerin stand bei Erlass der Untersagungsverfügung vor dem Problem, dass sie sich nicht auf die Wiedergabe des Gesetzeswortlautes des § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV beschränken durfte, um den Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes zu genügen. Sie hat daher bereits im Bescheidstenor Beispiele für einzelne Wettarten angeführt, die die Untersagungsverfügung umfassen soll. Ein solches Vorgehen ist zulässig (Stelkens, a. a. O., Rn. 5). Vermittelt die Antragstellerin die genannten Wettarten nicht, so geht die Untersagungsverfügung insoweit ins Leere und entfaltet keine nachteiligen Wirkungen für die Antragstellerin. Insbesondere wird ihr dadurch keine Unzuverlässigkeit unterstellt. Eine Betriebsuntersagung wegen Unzuverlässigkeit käme ohnehin nur dann in Betracht, wenn die Antragstellerin beharrlich unzulässige Wetten, also die in der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung beispielhaft genannten Wetten (die Bestandskraft unterstellt), tatsächlich vermitteln würde.

1.9 Bezüglich der Ermessensausübung der Antragsgegnerin im angefochtenen Bescheid ist nach summarischer Prüfung Folgendes festzustellen:

1.9.1 Ermächtigt ein Gesetz - wie hier § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 GlüStV - dazu, unter bestimmten Voraussetzungen bestimmte Verhaltensweisen nach Ermessen zu untersagen, so erfordert das Gebot der Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG, das Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichmäßig auszuüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, so hat sie in vergleichbaren Fällen in der gleichen Art und Weise zu verfahren. Das bedeutet bei einer Vielzahl von Verstößen zwar nicht, dass sie gleichzeitig tätig werden muss. Es ist ihr indes verwehrt, systemlos oder willkürlich vorzugehen. Behandelt sie mehrere Fallgruppen unterschiedlich, so bedarf es hierfür eines sachlichen Grundes. Dasselbe gilt, wenn sie sich darauf beschränkt, einen Einzelfall herauszugreifen (BVerwG, U. v. 9.7.2014 - 8 C 36.12 - juris Rn. 25). Die Antragsgegnerin hat insoweit dargelegt, dass sie beabsichtige, gegen alle Vermittler von ihrer Auffassung nach materiell illegalen Sportwetten vorzugehen und entsprechende Untersagungsverfügungen auszusprechen. Gegen fünf Wettbüros seien bereits Untersagungsverfahren anhängig, die streitgegenständlichen Untersagungsverfügungen sowie eine weitere befänden sich im gerichtlichen Verfahren. Mit einer Untersagungsverfügung sei sie gescheitert (Bescheid vom 6. Oktober 2014), sie habe den Ausgang des gerichtlichen Verfahrens (BayVGH, B. v. 6.5.2015 - 10 CS 14.2669 - juris) abwarten wollen. Ein zeitgleiches Vorgehen sei angesichts der Personalausstattung nicht möglich.

Bei dieser Sachlage kann der Antragsgegnerin unter dem Aspekt des Art. 3 GG Abs. 1 kein willkürliches Vorgehen gegen die Antragstellerin vorgeworfen werden. Es versteht sich von selbst, dass die vorhandene Personalkapazität ein gleichzeitiges Vorgehen gegen alle Wettvermittler ausschließt. Auch das Abwarten einer gerichtlichen Entscheidung stellt sich nicht als sachfremde Erwägung dar. Schließlich ist auch die Auswahl der Antragstellerin unter dem Aspekt, dass sie zwei Wettbüros betreibt, sachlich begründbar. Auch begründet der aus Art. 3 Abs. 1 GG abzuleitende Anspruch auf Rechtsanwendungsgleichheit keinen Anspruch auf Fortführung einer rechtswidrigen Verwaltungspraxis. Die Tatsache, dass andere Glücksspielaufsichtsbehörden in Bayern keine entsprechenden Untersagungsverfügungen gegen Sportwettenvermittler ausgesprochen haben, führt nicht dazu, dass die Antragsgegnerin ebenfalls auf ein behördliches Einschreiten gegen Vermittler materiellrechtlich unzulässiger Wetten verzichten muss. Das Bayerische Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr hat im Schreiben vom 31. Juli 2015 (IMS) unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Senats vom 6. Mai 2015 (a. a. O.) die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden aufgefordert, im Wege einer auf die einzelnen Wetten bezogenen Untersagungsverfügung gegen Sportwettenvermittler vorzugehen, die nicht erlaubnisfähige Ereigniswetten anbieten (vgl. S. 2 IMS IA4-2161-2-38). Ausdrücklich aufgeführt ist darin z. B. auch die Wette „erstes Tor/nächstes Tor“. Wenn andere Aufsichtsbehörden dennoch untätig bleiben, macht dies die Entscheidung der Antragsgegnerin noch nicht ermessensfehlerhaft.

1.9.2 Ein Verstoß gegen die in der Beschwerdebegründung angeführten Leitlinien vom 28. Januar 2016 ist nicht ersichtlich. Offensichtlich hat das Bayerische Staatsministerium des Innern als oberste Glücksspielaufsichtsbehörde des Freistaats Bayern diese Leitlinien nicht im Wege von Vollzugshinweisen an die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden weitergereicht, so dass sie auch insoweit keine ermessensbindende Wirkung entfalten konnten. Zudem handelt es sich nur um Hinweise, die die Handhabung von Untersagungsverfügungen erleichtern sollen. Eine konkrete und verbindliche Aussage, welche ergebnisbezogenen Sportwetten zulässig sind, enthalten auch diese Leitlinien nicht.

1.9.3 Die Antragstellerin hat im Beschwerdeverfahren zwei Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 9. Juni 2016 (Az. 4 B 860/15 und 4 B 1437/159) zur Untersagung der Sportwettenvermittlung vorgelegt. Im Verfahren 4 B 1437/15 hat das Gericht die aufschiebende Wirkung der Klage des Vermittlers gegen die Untersagung der Nullstandswette als Livewette angeordnet, weil die dortige Antragsgegnerin die (bundesweit) inkohärente Verwaltungspraxis beim Vollzug des § 21 GlüStV in ihrer Ermessensentscheidung nicht berücksichtigt habe. Die inkohärente Verwaltungspraxis besteht nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts Münster darin, dass bundesweit die entsprechende Wette in 10.000 bis 15.000 Vermittlungsstellen unbeanstandet geblieben sei und auch das staatliche Unternehmen ODDSET sowie die Deutsche Sportwetten GmbH, die von der Telekom beherrscht werde, diese Wette anbiete.

Das Kohärenzgebot verlangt weder eine Uniformität der Regelungen noch eine Optimierung der Zielverwirklichung (EuGH, U. v. 8.9.2010 - Rs. C-316/07 u. a., Markus Stoß u. a. - juris Rn. 95 f. und - Rs. C-46/08, Carmen Media - juris Rn. 62 f.). Bedeutung gewinnt das namentlich in Mitgliedstaaten wie Deutschland, zu deren Verfassungsgrundsätzen eine bundesstaatliche Gliederung in Bund und mehrere Länder mit je eigener Gesetzgebungsautonomie gehört. Jedoch führt es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Inkohärenz der Monopolregelung, wenn in anderen Glücksspielsektoren - auch wenn für sie andere Hoheitsträger desselben Mitgliedstaates zuständig sind - Umstände durch entsprechende Vorschriften herbeigeführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet würden, die - sektorenübergreifend - zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird (BVerwG, U. v. 20.6.2013 - 8 C 39.12 - juris Rn. 66). Im streitgegenständlichen Untersagungsverfahren geht es jedoch nicht um den inkohärenten Vollzug von Regelungen aus verschiedenen Glücksspielsektoren, sondern ausschließlich um den Vollzug einer einzelnen Norm für Sportwetten (§ 21 Abs. 1 und 4 GlüStV). Für solche Fälle einer Ungleichbehandlung von privaten Wettanbietern und staatlichen Anbietern hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die Ausübung des Untersagungsermessens der „Vollzugsbehörden des Beklagten“ mit der Dienstleistungsfreiheit des Unionsrechts unvereinbar ist (BVerwG, U. v. 9.7.2014, a. a. O., Rn. 31). Der Senat hat jedoch Zweifel, ob die Antragsgegnerin, die nur in ihrem Hoheitsbereich aufsichtlich tätig werden kann, bei Erlass einer Untersagungsverfügung im Rahmen ihres Ermessens berücksichtigen muss, dass andere Aufsichtsbehörden bzw. die für die Aufsicht über die staatlichen Anbieter zuständigen Regierungen wohl bislang untätig geblieben sind. Berücksichtigt man die Konzeption des Glücksspielstaatsvertrags, wonach über Art und Zuschnitt der Sportwetten bundeseinheitlich in der Konzession des Veranstalters entschieden wird, müsste die Antragsgegnerin sogar bundesweit koordinierend tätig werden, um ermessensfehlerfrei entscheiden zu können. Dies hätte zur Folge, dass eine Untersagungsverfügung durch die örtlich zuständige Aufsichtsbehörde nicht ermessensfehlerfrei erlassen werden könnte, solange nicht der überwiegende Teil der Aufsichtsbehörden bundesweit nach einem einheitlichen System vorginge. Derart weitgehende Anforderungen an eine sachgerechte Ermessensausübung (s. Art. 40 BayVwVfG) erscheinen dem Senat nicht geboten.

2. Lässt sich im Eilverfahren nicht mit der erforderlichen Sicherheit klären, ob die Untersagung der Wetten „Erste zehn Minuten“, „Handicap“ und „Über-/Unter“ nach § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV zulässig ist, und ob die Antragsgegnerin ihr Ermessen den Anforderungen des Art. 40 BayVwVfG entsprechend ausgeübt hat, sind die Erfolgsaussichten der Klage gegen die Untersagungsverfügung vom 2. März 2016 letztlich offen. Bei der unter diesen Voraussetzungen gebotenen Abwägung überwiegt das Interesse der Antragstellerin an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Bescheids jedenfalls insoweit, als der Antragstellerin die Vermittlung der genannten Wetten und die Werbung dafür untersagt worden sind. Dies gilt auch dann, wenn man berücksichtigt, dass die Klage kraft Gesetzes nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 9 Abs. 2 Satz 1 GlüStV keine aufschiebende Wirkung hat.

2.1 Dem Interesse der Antragstellerin, bis zur Entscheidung in der Hauptsache weiterhin die genannten Wetten vermitteln zu dürfen, kommt erhebliches Gewicht zu. Die negativen Auswirkungen der auch nur vorübergehenden Untersagung können gravierend sein. Zwar wird der Antragstellerin der Betrieb ihrer Wettannahmestelle nicht vollständig untersagt. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass die Antragsgegnerin auch für die zweite Betriebstätte der Antragstellerin die Vermittlung der genannten Wetten untersagt hat, so dass sie mit erheblichen finanziellen Einbußen zu rechnen hat. Die Antragstellerin hat weiter darauf hingewiesen, dass sie durch die „Wanderungsbewegung“ der Wettinteressierten, die die ihr untersagten Wetten in anderen Wettbüros platzieren, gegen die die Antragstellerin noch nicht aufsichtlich eingeschritten ist, auch Kunden für die unstreitig zulässigen Wetten verliert. Insofern droht ihr auch ein erheblicher Wettbewerbsnachteil gegenüber ihrer Konkurrenz.

2.2 Demgegenüber wiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der diesbezüglichen Untersagungsverfügung weniger schwer. Der Senat ist zwar in der Vergangenheit in der Regel davon ausgegangen, dass in den Fällen, in denen die Vermittlungstätigkeit nur teilweise untersagt wird, die mit den Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags bezweckte Suchtprävention höher zu bewerten ist als das wirtschaftliche Interesse des Sportwettenvermittlers (vgl. BayVGH, B. v. 11.6.2014 - 10 CS 14.505 - juris Rn. 23; B. v. 10.11.2015 - 10 CS 15.1538 - juris Rn. 24). Die seit dem Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrags zum 1. Juli 2012 bestehende Situation auf dem Glücksspielmarkt lässt jedoch Zweifel aufkommen, ob der Gedanke der Suchtprävention tatsächlich im Vordergrund des Bemühens um eine Regulierung des Sportwettenmarktes steht. Spätestens seit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 5. Mai 2015 (Az. 5 L 1453/14.WI) ist offensichtlich, dass sich eine unionsrechtskonforme Teilliberalisierung dieses Marktes mit Hilfe der Experimentierklausel nicht realisieren lassen würde. Weder hat der Gesetzgeber in der Folge den Versuch unternommen, zumindest eine einheitliche Regelung bezüglich der Sportwetten zu treffen, die gegen § 21 Abs. 1 und 4 GlüStV verstoßen, noch wurde durch die obersten Glücksspielaufsichtsbehörden klargestellt, welche Wettarten unzulässig sind. In dem schon erwähnten IMS vom 31. Juli 2015 wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass für den Erlass von Untersagungsverfügungen zunächst nur die in der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 6. Mai 2015 (a. a. O.) als nicht erlaubnisfähig gekennzeichneten Wetten aufgegriffen werden sollten. Die von der Antragsgegnerin untersagten Wetten „Erste zehn Minuten“, „Handicap“ und „Unter-/Über“ sind im Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums des Innern, für Bau und Verkehr nicht genannt, so dass insoweit das öffentliche Interesse an einer Untersagungsverfügung nach Auffassung der obersten Glücksspielaufsichtsbehörde wohl eher als weniger gewichtig einzustufen sein dürfte. Unberücksichtigt bleiben kann auch nicht, dass nach dem Sachvortrag der Antragstellerin, dem die Antragsgegnerin insoweit nicht entgegengetreten ist, der staatliche Wettanbieter ODDSET in Bayern Wetten anbietet, die der Antragstellerin mit dem streitgegenständlichen Bescheid untersagt wurden. Dies gilt insbesondere für die Wetten „Handicap“ und „Über-/Unter“. Die für die Aufsicht über die staatlichen Wettanbieter zuständige Aufsichtsbehörde schreitet offensichtlich dagegen nicht ein. Der Spielsuchtprävention wird insoweit also selbst für das staatliche Wettangebot kein Vorrang eingeräumt. Auf die „Kanalisierungsfunktion“ kann sich der staatliche Wettanbieter jedenfalls dann nicht berufen, wenn - wegen der nicht erfolgten Teilliberalisierung des Sportwettenmarkts - faktisch ein unionsrechtswidriges Monopol aufrechterhalten wird.

3. Im Übrigen bleibt die Beschwerde bleibt erfolglos. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage insoweit zu Recht abgelehnt.

3.1 Die weiteren, von der Antragstellerin in ihrer Beschwerdebegründung angeführten Wetten, die nicht zu den im Tenor dieses Beschlusses aufgeführten Wetten gehören, sind nach § 21 Abs. 1 und Abs. 4 GlüStV aus den unter 1.6 genannten Gründen nicht zulässig oder können nicht erlaubt werden. Die Ausführungen unter 1.9.3 zu den Anforderungen an die Ermessensausübung gelten auch für die Untersagung der Vermittlung nicht zulässiger bzw. nicht erlaubnisfähiger Wetten. Allerdings überwiegt bezüglich der Wetten, deren Vermittlung im Bescheid vom 2. März 2016 untersagt worden ist und die nicht im Tenor dieses Beschlusses genannt sind, das öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung und des entsprechenden Werbeverbots. Die für Bayern zuständige oberste Glücksspielaufsichtsbehörde hat die örtlich zuständigen Aufsichtsbehörden im IMS vom 31. Juli 2015 aufgefordert, zunächst die in der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshof vom 6. Mai 2015 als nicht erlaubnisfähig gekennzeichneten Wetten aufzugreifen und wegen materiell glücksspielrechtlicher Verstöße gegen die unerlaubte Vermittlung von Sportwetten aller Veranstalter vorzugehen. Dadurch sollte im öffentlichen Interesse gewährleistet werden, dass zur Erreichung der Ziele in § 1 GlüStV wenigstens die gesicherten Verstöße gegen die materiellrechtlichen Bestimmungen des Glücksspielstaatsvertrags aufsichtlich geahndet werden. Das Interesse der Antragstellerin, auch diese nicht erlaubnisfähigen Wetten weiter vermitteln zu dürfen, wiegt demgegenüber geringer. Eine gleichheitssatzwidrige erhebliche Benachteiligung gegenüber anderen Wettvermittlern in Bayern ist für die Dauer des Klageverfahrens insoweit bei summarischer Prüfung nicht ersichtlich. Die wirtschaftlichen Nachteile der Antragstellerin sind weniger gravierend, weil ihr durch die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Untersagung der im Tenor dieses Beschlusses genannten Wetten ermöglicht wird, zumindest einen großen Teil der als attraktiv geltenden Wetten mit hohen Gewinnquoten anzubieten und mit dem Angebot der staatlichen Vermittlungsstellen gleichzuziehen.

3.2 Die Beschwerde bleibt auch erfolglos, soweit sie sich gegen die Ablehnung des Antrags auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Gebührenfestsetzung in Nr. 5 des Bescheids vom 2. März 2016 richtet. Auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens erweist sich die Entscheidung des Verwaltungsgerichts insoweit als zutreffend. Zunächst ist die Antragsgegnerin bei der Festsetzung der Bescheidsgebühr von 3.000,-- Euro im unteren Bereich des in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 KG i. V. m. Tarif-Nr. 2.IV.1/3.2 KVz vorgegebenen Gebührenrahmes von 500 bis 50.000 Euro geblieben. Die Antragsgegnerin hat überzeugend dargelegt, dass der Zeitaufwand im Verwaltungsverfahren für die Kontrolle der Betriebsstätten und die Bestandsaufnahme der jeweils angebotenen Wetten sehr hoch ist und es sich bei der Erstellung der Untersagungsbescheide auch nicht um eine „copy/paste“-Aktion handelt, sondern jeder Untersagungsbescheid bezogen auf das konkrete Wettangebot begründet werden muss. Zu berücksichtigen ist bei der Gebührenfestsetzung neben dem Zeitaufwand der Behörde zudem das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin. Der Umfang der untersagten Wetten macht nach ihren Angaben ca. die Hälfte des Umsatzes der Wettannahmestelle aus.

4. Die Wettveranstalterin, für die die Antragstellerin vermittelt, war nicht gemäß § 65 VwGO zum Verfahren beizuladen. Insoweit wird auf den Beschluss des Senats im Verfahren 10 S 16.1423 verwiesen.

5. Für den Senat bestand keine Veranlassung, die Akten des Glücksspielkollegiums zum Konzessionsverfahren der Veranstalterin beizuziehen. Die Vorlagepflicht der Behörde nach § 99 VwGO beschränkt sich auf die Verwaltungsakten, die Gegenstand des Verwaltungsverfahrens waren. Die Akten des Konzessionsverfahrens waren nicht Bestandteil des Verwaltungsverfahrens für die an die Antragstellerin als Vermittlerin gerichtete Untersagungsverfügung. Eine weitere Sachaufklärung durch Beiziehung der entsprechenden Akten durch den Senat im gerichtlichen Verfahren war nicht erforderlich, weil nach der Rechtsauffassung des Senats der Verlauf des Konzessionsverfahrens für die hier streitgegenständliche Untersagungsverfügung nicht entscheidungserheblich ist. Erst die erteilte Konzession ist rechtlich maßgeblich. Das Akteneinsichtsrecht nach § 100 VwGO beschränkt sich auf die Gerichtsakten und die dem Gericht vorgelegten Akten.

6. Auch die Akten der Antragsgegnerin bezüglich der eingeleiteten Untersagungsverfahren für andere Sportwettenvermittler waren nicht zum Verfahren beizuziehen. Die Antragsgegnerin hat dargelegt, welches Konzept sie bei der Untersagung der Vermittlung der ihrer Auffassung nach illegalen Sportwetten verfolgt. Der insoweit für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung erforderliche Sachverhalt war damit bekannt. Eine weitere Sachaufklärung durch Beziehung der entsprechenden Verwaltungsakten im Eilverfahren war somit nicht notwendig.

Die Kostenfolge ergibt sich aus § 155 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG.