Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss, 01. Aug. 2016 - 10 CS 16.893

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.

(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.

(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.

Tenor

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage des Antragstellers 9 K 1808/15 (VG Köln) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 19.3.2015 durch den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 7.7.2015 wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens gegen die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Außergerichtliche Kosten der Beigeladenen werden nicht erstattet.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren gegen die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes auf 7.500,00 EUR festgesetzt.

1

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist unbegründet.

2

Das Verwaltungsgericht hat auf Antrag des Antragstellers die aufschiebende Wirkung seiner Klage 9 K 1808/15 (VG Köln) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 19.3.2015 angeordnet. Es hat angenommen, die Ordnungsverfügung sei voraussichtlich rechtswidrig, weil die vollständige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten, also auch solcher Sportwetten, die erlaubnisfähig seien, ermessensfehlerhaft, nämlich mangels Erforderlichkeit unverhältnismäßig, sei. Die diese Entscheidung tragenden Annahmen werden durch das Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, im Ergebnis nicht erschüttert.

3

Die Antragsgegnerin hat zur Begründung ihrer Beschwerde ausgeführt, das Wettangebot des Antragstellers sei insgesamt nicht erlaubnisfähig, jedenfalls nicht in dem Sinne offensichtlich erlaubnisfähig, dass es einer weiteren Prüfung nicht bedürfe.

4

Mit diesem Beschwerdevorbringen dringt die Antragsgegnerin nicht durch.

5

Die Antragsgegnerin hat zunächst nicht die Annahme des Verwaltungsgerichts entkräftet, die Verfügung erfasse auch die Vermittlung erlaubnisfähiger Sportwetten. Sie hat lediglich pauschal behauptet, nicht aber nachvollziehbar dargelegt, das vom Antragsteller vermittelte Wettangebot der Beigeladenen sei ausnahmslos nicht mit den einschlägigen Vorschriften in Einklang zu bringen. Erlaubnisfähige Sportwetten sind von der Verbotsverfügung schon deshalb jedenfalls mitumfasst, weil sie ihrem Regelungsgehalt nach Ziffer 1.1 nach nicht nur das gegenwärtig vorgehaltene Wettangebot betrifft. Dem Antragsteller ist vielmehr untersagt worden, jede Art von Sportwetten zu bewerben, zu vermitteln oder in sonstiger Weise die Teilnahme an ihnen zu ermöglichen.

6

Ohne Erfolg beruft sich die Antragsgegnerin darauf, das Wettangebot des Antragstellers sei jedenfalls nicht offensichtlich erlaubnisfähig, weil die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen nicht offensichtlich erfüllt seien; ob diese vorlägen, sei nicht ohne weitere Prüfung erkennbar. Hierfür kann sie sich nicht auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

7

vgl. Urteile vom 16.5.2013 – 8 C 14.12 –, juris und vom 20.6.2013 – 8 C 39.12 –, juris,

8

berufen, wonach die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten durch private Wirtschaftsteilnehmer präventiv verboten werden könne, wenn ihre Erlaubnisfähigkeit nicht offensichtlich sei.

9

Es ist höchstrichterlich geklärt, dass diese Rechtsprechung für Nordrhein-Westfalen nicht maßgeblich ist, solange die Unionsrechtswidrigkeit des Sportwettmonopols fortbesteht. In der dieses Bundesland betreffenden Entscheidung vom 20.6.2013 hat das Bundesverwaltungsgericht für die bis zum 30.11.2012 geltende Rechtslage bereits sinngemäß ausgeführt, das Fehlen einer Erlaubnis könne einem Wettvermittler nur nach Prüfung der unionsrechtskonformen, monopolunabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen entgegen gehalten werden. Diese Voraussetzung sei in Nordrhein-Westfalen aber schon deshalb nicht erfüllt, weil dort das Erlaubnisverfahren – anders als das Bundesverwaltungsgericht dies seinerzeit etwa für Bayern angenommen hat – nicht für Private geöffnet worden sei. Hier könne eine Untersagung nur darauf gestützt werden, dass die Vermittlungstätigkeit aus monopolunabhängigen Gründen materiell-rechtlich nicht erlaubnisfähig sei.

10

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 – 8 C 10.12 –, BVerwGE 147, 47 = juris, Rn. 62, unter Bezugnahme auf EuGH, Urteil vom 24.1.2013 – C-186/11 u.a., Stanleybet Int. Ltd. u. a. –, ECLI:EU:C:2013:33, NVwZ 2013, 785 = juris, Rn. 38 f., 48.

11

In dem dieser Entscheidung im Instanzenzug vorangegangenen Urteil hat der Senat vom Bundesverwaltungsgericht unbeanstandet – zur Wahrung der Rechtseinheitlichkeit den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 1.6.2011 – 8 C 11.10 –, Rn. 53, und – 8 C 2.10 –, Rn. 55, folgend – angenommen, dass der Erlaubnisvorbehalt eine vollständige Untersagung nur bei Fehlen der Erlaubnisfähigkeit rechtfertige; bei Zweifeln über die Beachtung von Vorschriften über die Art und Weise der Gewerbetätigkeit kämen zunächst Nebenbestimmungen in Betracht.

12

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.9.2011 – 4 A 17.08 –, NWVBl. 2012, 60 = juris, Rn. 185 f.

13

Der beschließende Senat geht in seiner Rechtsprechung davon aus, durch die Neuregelung im Glücksspielstaatsvertrag 2012 habe sich nichts daran geändert, dass das Fehlen einer Erlaubnis einem Wettvermittler in Nordrhein-Westfalen nicht entgegen gehalten werden kann, weil das europarechtswidrige Sportwettmonopol in tatsächlicher Hinsicht unverändert fortbesteht.

14

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19.5.2016 – 4 A 302/09 –, juris, Rn. 24 f., und vom 20.12.2013 – 4 B 574/13 –, NWVBl. 2014, 190 = juris, Rn. 5.

15

Mittlerweile hat der Europäische Gerichtshof bestätigt, dass eine Legislativreform wie sie sich aus der Einführung der Experimentierklausel in § 10a GlüStV ergibt, die Unvereinbarkeit des staatlichen Sportwettmonopols mit Art. 56 AEUV nicht behebt, soweit das Monopol in der Praxis weiterhin Bestand hat, weil die Konzessionsstelle von der Konzessionsvergabe an private Wettveranstalter keinen Gebrauch macht, während staatliche Lotterieunternehmen bis ein Jahr nach der eventuellen Konzessionsvergabe Sportwetten ohne Konzession veranstalten und vertreiben dürfen.

16

Vgl. EuGH, Urteil vom 4.2.2016 – C-336/14, Ince –, ECLI:EU:C:2016:72, NVwZ 2016, 369 = juris, Rn. 40, 60, 93.

17

Von einer Behebung der Unionsrechtswidrigkeit innerstaatlicher Rechtsbestimmungen, mit denen ein staatliches Monopol eingeführt worden sei, könne auch bei einer an den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.5.2013 orientierten Praxis der Prüfung der Erlaubnisfähigkeit nicht ausgegangen werden.

18

Vgl. EuGH, Urteil vom 4.2.2016 – C-336/14, Ince –, ECLI:EU:C:2016:72, NVwZ 2016, 369 = juris, Rn. 29 f., 61 f.

19

Hieran hat sich allein durch das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 15.4.2016 – 5 K 1431/14 – nichts geändert, durch das das Land Hessen erstmals verpflichtet worden ist, einem Konzessionsbewerber, nämlich der Beigeladenen eine Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten zu erteilen. Es ist nicht ersichtlich, dass diese Entscheidung rechtskräftig geworden ist oder die Beigeladene tatsächlich eine Konzession erhalten hat. Ungeachtet dessen würde selbst die Erteilung einer einzigen Konzession aufgrund einer rechtskräftigen Verurteilung nichts daran ändern, dass eine unionsrechtskonforme diskriminierungsfreie Konzessionsvergabe wegen der intransparenten und rechtlich jedenfalls zweifelhaften Verfahrensgestaltung unter Einbeziehung des Glücksspielkollegiums derzeit nicht zeitnah gewährleistet ist.

20

Damit greift auch der weitere Vortrag der Antragsgegnerin, der beigeladene Wettveranstalter erfülle nicht die Voraussetzungen für die Erteilung einer Konzession, so dass in der Folge die Vermittlung seiner Sportwetten nicht erlaubnisfähig sei, nicht durch. Abgesehen davon, dass jedenfalls das Verwaltungsgericht Wiesbaden das Wettangebot der Beigeladenen für erlaubnisfähig gehalten hat, kann die zuständige staatliche Stelle die fehlende Erlaubnisfähigkeit des Wettangebots allein ohnehin dem Antragsteller ohne Verstoß gegen Art. 56 AEUV nicht entgegenhalten, solange der Wettanbieter die erforderliche Erlaubnis nur theoretisch erhalten kann, weil das europarechtswidrige Sportwettmonopol in tatsächlicher Hinsicht unverändert fortbesteht.

21

Vgl. EuGH, Urteil vom 4.2.2016 – C-336/14, Ince –, ECLI:EU:C:2016:72, NVwZ 2016, 369 = juris, Rn. 29 f., 61 f., 64 f.; BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 – 8 C 10.12 –, BVerwGE 147, 47 = juris, Rn. 62.

22

Eine Untersagungsverfügung betreffend die Vermittlung von Sportwetten kann bei dieser Rechtslage nunmehr allenfalls noch darauf gestützt werden, dass die Vermittlungstätigkeit aus monopolunabhängigen Gründen materiell-rechtlich nicht zulässig ist.

23

Selbst auf den Aspekt der – von einem gesetzlich an sich vorgesehenen Erlaubnisverfahren unabhängigen und für private sowie staatliche Veranstalter gleichermaßen geltenden – materiellen Unzulässigkeit von Ereigniswetten nach § 21 Abs. 4 Satz 3 Hs. 2 GlüStV hat die Antragsgegnerin nicht ermessensfehlerfrei abgestellt. Auch hierin liegt eine Beschränkung des von Art. 56 Abs. 1 AEUV gewährleisteten freien Dienstleistungsverkehrs. Eine solche ist nur zulässig, wenn sie mit dem Diskriminierungsverbot vereinbar ist, wenn sie des Weiteren aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sowie geeignet ist, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten Ziels zu gewährleisten, und wenn sie schließlich nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. Dabei ist eine nationale Regelung nur dann geeignet, die Verwirklichung des geltenden Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Diese Anforderungen gelten nicht nur für die Rechtfertigung staatlicher Glücksspielmonopole, sondern für die Rechtfertigung von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit allgemein.

24

Vgl. BVerwG, Urteil vom 9.7.2014 – 8 C 36.12 –, NVwZ 2014, 1583 = juris, Rn. 21, m. w. N.

25

Da der Mitgliedstaat legitime Ziele im nichtharmonisierten Glücksspielrecht kohärent und systematisch verfolgen muss, müssen verschiedene zuständige Behörden dabei die Ausübung ihrer jeweiligen Zuständigkeit koordinieren.

26

Vgl. EuGH, Urteil vom 8.9.2010 – C-46/08, Carmen Media Group –, ECLI:EU:C:2010:505, NVwZ 2010, 1422 = juris, Rn. 69 f.

27

Zwar verpflichten die unionsrechtlichen Grundfreiheiten den Mitgliedstaat nicht dazu, ein sämtliche Glücksspielsektoren und föderale Zuständigkeiten übergreifendes, in seiner Gesamtheit stimmiges Schutzkonzept aufzustellen und umzusetzen.

28

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15.10.2015 – 4 B 822/   15 –, juris, Rn. 23 f., m. w. N.

29

Jedoch führt es zur Inkohärenz einer begrenzenden Regelung, wenn – auch im Rahmen anderweitiger innerstaatlicher Zuständigkeiten – Umstände durch entsprechende Vorschriften herbei geführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet werden, die zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird.

30

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 – 8 C 39.12 –, NVwZ-RR 2014, 94 (Leitsatz) = juris, Rn. 66 f.; siehe auch EuGH, Urteil vom 12.6.2014 – C-156/13, Digibet und Albers –, ECLI:EU:C:2014:1756, NVwZ 2014, 1001 = juris, Rn. 28, 33 ff.

31

Dies ist etwa dann der Fall, wenn ein Umsetzungsdefizit bereits in der Norm angelegt ist oder zumindest gehäufte oder gar systematische Verstöße zuständigkeitsübergreifend nicht konsequent geahndet oder unterbunden werden, was auf strukturelle Vollzugsdefizite schließen lässt.

32

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 13.09 –, NVwZ 2011, 549 = juris, Rn. 48.

33

Die Ermessensausübung der Antragsgegnerin lässt nicht erkennen, dass die angefochtene Entscheidung auch bezogen auf die nach ihrer Auffassung nicht erlaubnisfähigen torbezogenen Wetten, deren Ergebnisbezug vertretbar angenommen werden kann, Teil einer den oben dargestellten Kohärenzanforderungen genügenden Vollzugspraxis ist.

34

Dies wäre allerdings erforderlich gewesen, weil die tatsächliche Situation des Sportwettenmarktes in keiner Weise der Konzeption des Glücksspielstaatsvertrags eines experimentellen regulierten Angebots einer beschränkten Zahl privater konzessionierter Wettanbieter in erlaubten Wettannahmestellen entspricht, sondern sich als unregulierter Markt des freien Wettbewerbs darstellt, ohne dass ein Ende dieses Zustands absehbar wäre.

35

So OVG NRW, Urteil vom 13.4.2016 – 14 A 1599/  15 –, juris, Rn. 123.

36

Indes hat die Antragsgegnerin sich mit dem durch Tatsachen untermauerten Vorbringen des Antragstellers, bei der Durchsetzung des Verbots von Ereignissportwetten bestehe – in Köln, aber auch darüber hinaus – eine uneinheitliche diskriminierende Vollzugspraxis schon nicht substantiiert auseinandergesetzt. So hat der Antragsteller etwa darauf hingewiesen, dass dem staatlichen Lotterieunternehmen ODDSET die Wette auf das erste bzw. nächste Tor ausdrücklich gestattet sei, die in der Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin beispielhaft als nicht genehmigungsfähig genannt sei. Außerdem biete die von der Bundesrepublik Deutschland beherrschte Deutsche Telekom über den tipp3.de-Betreiber Deutsche Sportwetten GmbH unbeanstandet verschiedene Ereigniswetten als Live-Wetten an. Schließlich gehe das bundesweit für die Erteilung von Sportwettkonzessionen zuständige hessische Ministerium des Innern und für Sport (HMdIS) in Schreiben an die Konzessionsantragsteller davon aus, der Ausgang eines Sportereignisses, auf das Wetten zugelassen werden könnten, erstrecke sich auf das Endergebnis sowie auf dessen Bestandteile (Teilendergebnisse, die sich im Endergebnis niederschlügen); Bestandteile des Endergebnisses seien beispielsweise beim Fußball die von den jeweiligen Mannschaften erzielten Tore, weil diese sich im Endergebnis niederschlügen.

37

Gemessen daran besteht in der bundesweit wenigstens hinsichtlich der grundsätzlichen Zielrichtung zu koordinierenden Vollzugspraxis unter Geltung des Glücksspielstaatsvertrags offenbar erhebliche Unsicherheit darüber, inwieweit die von der Beigeladenen angebotenen und vom Antragsteller vermittelten torbezogenen Wetten materiell-rechtlich als von vornherein unzulässige Ereigniswetten im Sinne von § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV zu werten sind oder als – sogar in Form von Live-Wetten – ausnahmsweise zulassungsfähige Endergebniswetten im Sinne von § 21 Abs. 4 Satz 3 Hs. 1 GlüStV angesehen werden können. Jedenfalls aber solange staatliche Lotterieunternehmen und staatlich beherrschte Anbieter strukturell gleichartige torbezogene Wetten flächendeckend überhaupt weiterhin anbieten, genügt eine Vollzugspraxis, die vergleichbare Wettangebote in einzelnen Gemeinden ausschließlich gegenüber bestimmten privaten Anbietern untersagt, nicht den Anforderungen des Unionsrechts. Sie stellt sich als inkohärent und damit jedenfalls als ermessensfehlerhaft dar.

38

Solange allerdings nicht erkennbar ist, dass die Vollzugspraxis kohärent ist, kann die Antragsgegnerin auch nicht mit dem im Übrigen nur gänzlich pauschal behaupteten Einwand Erfolg haben, eine vollständige Untersagung sei deswegen nicht unverhältnismäßig, weil eingeschränkte Untersagungsverfügungen nur schwer und mit hohem Verwaltungsaufwand zu kontrollieren seien.

39

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladene keinen Antrag gestellt und sich keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO), sind ihre außergerichtlichen Kosten nicht erstattungsfähig.

40

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

41

Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Tenor

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 1.12.2015 wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.

Die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers 9 K 5401/15 (VG Köln) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 3.9.2015 wird hinsichtlich der Ziffern 1 bis 3 angeordnet.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 7.500 Euro festgesetzt.

1

Die Beschwerde ist zulässig und begründet.

2

Der sinngemäß aufrechterhaltene Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seiner Klage 9 K 5401/15 (VG Köln) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 3.9.2015 hinsichtlich der Ziffern 1 bis 3 anzuordnen, ist nach § 80 Abs. 5 i. V. m. Absatz 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i . V. m. § 9 Abs. 2 GlüStV statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere fehlt es dem Antragsteller nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis in Bezug auf Ziffer 2 der Verfügung.

3

Das Rechtsschutzinteresse wäre nur dann zu verneinen, wenn die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes nicht zu einer Verbesserung der Rechtsstellung des Antragstellers führen könnte.

4

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 18.1.2000 – 5 B 1956/ 99 –, NVwZ 2001, 231 = juris, Rn. 2, und vom 20.4.2012 – 5 B 1305/11 –, DÖV 2012, 648 (Leitsatz) = juris, Rn. 12 und 15.

5

Das ist hier nicht der Fall. Eine stattgebende Entscheidung kann die Rechtsposition des Antragstellers bereits im Laufe des Verfahrens auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes schon deshalb verbessern, weil hierdurch die Möglichkeit einer zwangsweisen Durchsetzung des sofort vollziehbaren Werbeverbots selbst dann entfiele, wenn Streit darüber entstünde, ob im Einzelfall gegen die Auflage verstoßen worden ist. Abgesehen davon ist Ziffer 2 der streitigen Verfügung in entsprechender Anwendung von § 133 BGB dahingehend auszulegen, dass sie den Antragsteller nicht nur zur Entfernung bereits vorhandener Werbung verpflichtet, sondern auch dazu, keine Werbung für die untersagten Nullstandswetten – also Wetten, bei denen zum Zeitpunkt des Wettabschlusses ein Spielstand von 0 : 0 zwischen den Parteien angenommen und darauf gewettet wird, wie ausgehend davon das Spiel ausgeht – mehr anzubringen. Der Regelungsgehalt einer solchen Verfügung, die Einhaltung einer Norm konkret anzumahnen und die Voraussetzungen für die Vollstreckung zu schaffen, ist in der vom Verwaltungsgericht angeführten Rechtsprechung gesondert hervorgehoben.

6

Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 2.8.2012 – 1 S 618/12 –, VBlBW 2012, 473 = juris, Rn. 46.

7

Mit seinem Vorbringen, er werbe nicht für die Nullstandswette und habe dies auch nicht getan, hat der Antragsteller lediglich die Rechtswidrigkeit eines seiner Ansicht nach anlasslosen und damit nicht erforderlichen Werbeverbots geltend gemacht. Er hat aber nicht auf vorläufigen Rechtsschutz freiwillig dauerhaft verzichtet. Gerade mit Blick auf dieses Vorbringen besteht ein Rechtsschutzinteresse, weil an der Aufrechterhaltung der sofortigen Vollziehbarkeit einer Regelung, die nicht nur mit hoher Wahrscheinlichkeit rechtswidrig ist, sondern derer es zur Gefahrenabwehr gegenwärtig auch nicht bedarf, kein öffentliches Interesse besteht. Ob dies der Fall ist, ist im Rahmen der Begründetheitsprüfung zu beurteilen.

8

Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 9.6.2005 – 11 CS 05.478 –, VRS 109, 141 = juris, Rn. 29 ff., 33.

9

Der Antrag hat auch in der Sache Erfolg.

10

Die gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Abwägung des öffentlichen Interesses an einer sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung mit dem Interesse des Antragstellers, von deren Vollzug einstweilen verschont zu bleiben, geht zu Lasten der Antragsgegnerin aus. Denn die in Ziffern 1 bis 3 der angefochtenen Verfügungen getroffenen Regelungen erweisen sich bei der hier nur gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage als offensichtlich rechtswidrig und es sind keine Umstände vorgetragen oder sonst ersichtlich, die gleichwohl einen Vorrang des öffentlichen Vollziehungsinteresses begründen könnten.

11

Die umstrittenen Aufforderungen an den Antragsteller, es zu unterlassen, (näher beschriebene) sogenannte Nullstandswetten als Live-Wetten, also während laufender Sportereignisse, in seinem (näher bezeichneten) Betriebslokal zu bewerben, zu vermitteln oder in sonstiger Weise – z.B. durch Bereitstellen von Onlinewettautomaten mit dem vorgenannten Wettangebot – die Teilnahme an solchen Wetten zu ermöglichen (Ziffer 1), in den Betriebsräumen Wetten dieser Art in Informationsunterlagen, Wettprogrammen, Wettscheinen oder über Einrichtungen/Geräte, die der Vermittlung von oder der Teilnahme an Sportwetten dienen, anzubieten sowie innerhalb oder außerhalb der Betriebsräume vorhandene Werbung für diese Wetten zu entfernen (Ziffer 2), sind auf § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV i. V. m. § 20 Abs. 3 AG GlüStV 2012 NRW gestützt. Nach diesen Vorschriften kann die örtliche Ordnungsbehörde die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen, um die Erfüllung der nach dem GlüStV bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Insbesondere kann sie die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Die Entscheidung hierüber ist nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen.

12

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29.4.2015 – 4 B 1464/14 –, GewArch 2015, 324 = juris, Rn. 4.

13

Die Antragsgegnerin hat ihre Entscheidung nicht ermessensfehlerfrei getroffen. Sie hat die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten (vgl. § 40 VwVfG NRW).

14

Die Antragsgegnerin hat darauf abgestellt, dass die vom Antragsteller angebotenen sog. Nullstandswetten als Live-Wetten nicht erlaubnisfähig seien. Die fehlende Erlaubnisfähigkeit des Wettangebots allein kann die zuständige staatliche Stelle dem Antragsteller ohne Verstoß gegen Art. 56 AEUV aber nicht entgegenhalten, solange der Wettanbieter die erforderliche Erlaubnis nur theoretisch erhalten kann, weil das europarechtswidrige Sportwettmonopol in tatsächlicher Hinsicht unverändert fortbesteht.

15

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9.6.2016 – 4 B 860/15 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urteil vom 4.2.2016 – C-336/14, Ince –, ECLI:EU:C:2016:72, NVwZ 2016, 369 = juris, Rn. 29 f., 61 f., 64 f.; BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 – 8 C 10.12 –, BVerwGE 147, 47 = juris, Rn. 62.

16

Eine Untersagungsverfügung betreffend die Vermittlung von Sportwetten kann bei dieser Rechtslage allenfalls noch darauf gestützt werden, dass die Vermittlungstätigkeit aus monopolunabhängigen Gründen materiell-rechtlich nicht zulässig ist.

17

Aber auch auf den Aspekt der – von einem gesetzlich an sich vorgesehenen Erlaubnisverfahren unabhängigen und für private sowie staatliche Veranstalter gleichermaßen geltenden – materiellen Unzulässigkeit von Ereigniswetten nach § 21 Abs. 4 Satz 3 Hs. 2 GlüStV hat die Antragsgegnerin angesichts dessen, dass eine kohärente Verwaltungspraxis nicht erkennbar ist, nicht ermessensfehlerfrei abgestellt. Auch hierin liegt eine Beschränkung des von Art. 56 Abs. 1 AEUV gewährleisteten freien Dienstleistungsverkehrs. Eine solche ist nur zulässig, wenn sie mit dem Diskriminierungsverbot vereinbar ist, wenn sie des Weiteren aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sowie geeignet ist, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten Ziels zu gewährleisten, und wenn sie schließlich nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. Dabei ist eine nationale Regelung nur dann geeignet, die Verwirklichung des geltenden Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Diese Anforderungen gelten nicht nur für die Rechtfertigung staatlicher Glücksspielmonopole, sondern für die Rechtfertigung von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit allgemein.

18

Vgl. BVerwG, Urteil vom 9.7.2014 – 8 C 36.12 –, NVwZ 2014, 1583 = juris, Rn. 21, m. w. N.

19

Da der Mitgliedstaat legitime Ziele im nichtharmonisierten Glücksspielrecht kohärent und systematisch verfolgen muss, müssen verschiedene zuständige Behörden dabei die Ausübung ihrer jeweiligen Zuständigkeit koordinieren.

20

Vgl. EuGH, Urteil vom 8.9.2010 – C-46/08, Carmen Media Group –, ECLI:EU:C:2010:505, NVwZ 2010, 1422 = juris, Rn. 69 f.

21

Zwar verpflichten die unionsrechtlichen Grundfreiheiten den Mitgliedstaat nicht dazu, ein sämtliche Glücksspielsektoren und föderale Zuständigkeiten übergreifendes, in seiner Gesamtheit stimmiges Schutzkonzept aufzustellen und umzusetzen.

22

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15.10.2015 – 4 B 822/15 –, juris, Rn. 23 f., m. w. N.

23

Jedoch führt es zur Inkohärenz einer begrenzenden Regelung, wenn – auch im Rahmen anderweitiger innerstaatlicher Zuständigkeiten – Umstände durch entsprechende Vorschriften herbei geführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet werden, die zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird.

24

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 – 8 C 39.12 –, NVwZ-RR 2014, 94 (Leitsatz) = juris, Rn. 66 f.; siehe auch EuGH, Urteil vom 12.6.2014 – C-156/13, Digibet und Albers –, ECLI:EU:C:2014:1756, NVwZ 2014, 1001 = juris, Rn. 28, 33 ff.

25

Dies ist etwa dann der Fall, wenn ein Umsetzungsdefizit bereits in der Norm angelegt ist oder zumindest gehäufte oder gar systematische Verstöße zuständigkeitsübergreifend nicht konsequent geahndet oder unterbunden werden, was auf strukturelle Vollzugsdefizite schließen lässt.

26

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 13.09 –, NVwZ 2011, 549 = juris, Rn. 48.

27

Die Ermessensausübung der Antragsgegnerin lässt nicht erkennen, dass die angefochtene Entscheidung Teil einer den oben dargestellten Kohärenzanforderungen genügenden Vollzugspraxis zur Durchsetzung des Verbots von Ereigniswetten gemäß § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 GlüStV, soweit torbezogene Wetten betroffen sind, ist.

28

Dies wäre allerdings erforderlich gewesen, weil die tatsächliche Situation des Sportwettenmarktes in keiner Weise der Konzeption des Glücksspielstaatsvertrags eines experimentellen regulierten Angebots einer beschränkten Zahl privater konzessionierter Wettanbieter in erlaubten Wettannahmestellen entspricht, sondern sich als unregulierter Markt des freien Wettbewerbs darstellt, ohne dass ein Ende dieses Zustands absehbar wäre.

29

So OVG NRW, Urteil vom 13.4.2016 – 14 A 1599/  15 –, juris, Rn. 123.

30

Im Verfahren ist unstreitig geblieben, dass Nullstandswetten bundesweit in 10-15.000 Vermittlungsstellen unbeanstandet angeboten werden. Außerdem hat die Antragsgegnerin das Vorbringen des Antragstellers in der Antragsschrift nicht entkräftet, das staatliche Lotterieunternehmen ODDSET biete unbeanstandet der untersagten Nullstandswette strukturell gleichartige torbezogene Wettformen wie die sog. Handicap-Wette an, so wie auch die von der Bundesrepublik Deutschland beherrschte Deutsche Telekom über den tipp3.de-Betreiber Deutsche Sportwetten GmbH unbeanstandet verschiedene Ereigniswetten als Live-Wetten anbiete.

31

Nachvollziehbar verweist der Antragsteller in diesem Zusammenhang ferner auf die „Leitlinien zum Vollzug im Bereich Sportwetten während des laufenden Konzessionsverfahrens“ des bundesweit für die Erteilung von Sportwettkonzessionen zuständigen hessischen Ministeriums des Innern und für Sport (HMdIS) vom 28.1.2016, die auf einer entsprechenden Einigung der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder beruhen. Darin wird im Abschnitt „III. Sachverhalte, die zunächst nicht aufgegriffen werden“ ausgeführt, dass wesentlich für die Abgrenzung unzulässiger Ereigniswetten von zulässigen Ergebniswetten der Ergebniszusammenhang/die Ergebnisbezogenheit sei. Der Antragsteller entnimmt dem, dass solche Wettarten, wie die „Handicap-Wette“, die Wettart „Über/Unter“ – gegen die im Übrigen offenbar auch die Antragsgegnerin nicht einschreitet – oder auch die „Nullstandswette“ einen Ergebniszusammenhang aufwiesen und daher nicht zu beanstanden seien. Die Antragsgegnerin ist dem allein damit entgegengetreten, dass sich die betroffenen Ausführungen des HMdIS nach ihrem Dafürhalten nicht auf Live-Wetten im Sinne des § 21 Abs. 4 GlüStV bezögen. Diese Betrachtungsweise erschließt sich dem Senat nicht. Denn der streitige Passus steht im engen Zusammenhang mit der Einschätzung am Ende des 3. Absatzes im Abschnitt III., dass Live-Wetten auf das Endergebnis und dessen Bestandteile möglich seien. Allerdings zeigt die in diesem Zusammenhang offenbar bestehende Unklarheit bezogen auf Wetten, deren Ergebnisbezug umstritten ist, deutlich, dass das Verhältnis von § 21 Abs. 1 zu Absatz 4 GlüStV Fragen aufwirft, die einem zuständigkeitsübergreifend konsistenten Vollzug in diesem Bereich im Wege stehen.

32

Erschwerend kommt hinzu, dass es derzeit entgegen der Konzeption des GlüStV noch keine Inhalts- und Nebenbestimmungen gibt, die für die Wettveranstalter und Wettvermittler die Art und den Zuschnitt der zulässigen Sportwetten im Einzelnen verbindlich regeln, wie § 4c Abs. 2 GlüStV und § 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV dies vorsehen.

33

Vgl. BayVGH, Beschluss vom 6.5.2015 – 10 CS 14.    2669 –, ZfWG 2015, 407 (Leitsatz) = juris, Rn. 45 und 71; siehe auch OVG Bremen, Beschluss vom 24.6.2015 – 2 B 12/15 –, ZfWG 2015, 469 = juris, Rn. 36.

34

Der Antragsteller hat des Weiteren darauf hingewiesen, dass im Bereich der Sportwettenvermittlung im Internet derzeit unabhängig vom vorgehaltenen Wettangebot keine Maßnahmen erfolgen.

35

Diesbezüglich hatte sich die Antragsgegnerin zunächst dahingehend eingelassen, dass in Nordrhein-Westfalen die zuständige Bezirksregierung E.          unter Verweis auf ein Vollzugskonzept der Länder für ein gemeinsames Vorgehen, welches im Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17.9.2015,

36

23 L 75/15, GewArch 2016, 87 = juris,

37

dargestellt werde, mitgeteilt habe, sie sei gegen ihr bekannte Sportwettanbieter vorgegangen. Nachdem der Prozessbevollmächtigte des Antragstellers dem im Schriftsatz vom 6.11.2015 in Bezug auf das hier in Rede stehende Wettangebot substantiiert entgegengetreten war, hat die Antragsgegnerin zu diesem Gesichtspunkt nicht mehr vorgetragen. In Übereinstimmung mit den diesbezüglichen Angaben der Prozessbevollmächtigten des Antragstellers hatte im Übrigen ausweislich eines entsprechenden Telefonvermerks im Verwaltungsvorgang die Bezirksregierung E.          mitgeteilt, dass keine Maßnahmen gegen unzulässige Ereigniswetten ergriffen würden. Jedenfalls gelten die Ausführungen zum Wettprogramm in den „Leitlinien zum Vollzug im Bereich Sportwetten während des laufenden Konzessionsverfahrens“ des bundesweit für die Erteilung von Sportwettkonzessionen zuständigen hessischen Ministeriums des Innern und für Sport (HMdIS) vom 28.1.2016 auch für den Internetbereich, so dass die diesbezüglich festgestellten Unklarheiten auch hier einem konsistenten Vollzug im Wege stehen.

38

Auch das übrige Vorbringen der Antragsgegnerin zur Verneinung eines Vollzugsdefizits greift nicht durch. Die Antragsgegnerin verweist insoweit auf im Einzelnen angegebene gerichtliche Entscheidungen, die Untersagungsverfügungen verschiedener Behörden einzelner Bundesländer zum Gegenstand haben. Dem lässt sich indes nicht entnehmen, dass bezogen auf Wetten, deren Ergebnisbezug wie bei der streitgegenständlichen Nullstandswette vertretbar angenommen werden kann, von einem kohärenten und systematischen Eingreifen ausgegangen werden kann. Im Gegenteil, ihre Gesamtschau belegt die bestehenden erheblichen Unsicherheiten bei der Ein-ordnung bestimmter Sportwettformen als unzulässige Ereigniswetten. Jedenfalls räumen einzelne belegte Vollzugsbemühungen schon quantitativ nicht das jedenfalls im Grundsatz unbestrittene Vorbringen des Antragstellers zur praktisch flächendeckenden Verfügbarkeit der hier in Rede stehenden Wettform aus.

39

Im Übrigen sind Nachforschungen der Antragsgegnerin bei diversen Kommunen auf Vorhalt des Prozessbevollmächtigten des Antragstellers, dass die Antragsgegnerin die einzige Kommune in Nordrhein-Westfalen sei, die gegen unzulässige Ereigniswetten vorgehe, ausweislich des Verwaltungsvorgangs ohne zugunsten der Antragsgegnerin verwertbares Ergebnis geblieben.

40

Nach Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Ziffern 1 und 2 der Untersagungsverfügung war auch hinsichtlich der darauf bezogenen Zwangsgeldandrohungen in Ziffer 3 der Ordnungsverfügung die aufschiebende Wirkung anzuordnen, weil es insoweit entgegen § 55 Abs. 1 VwVG NRW an einer vollziehbaren Grundverfügung fehlt.

41

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

42

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

43

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m.§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

(1) Gegen die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts, des Vorsitzenden oder des Berichterstatters, die nicht Urteile oder Gerichtsbescheide sind, steht den Beteiligten und den sonst von der Entscheidung Betroffenen die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht zu, soweit nicht in diesem Gesetz etwas anderes bestimmt ist.

(2) Prozeßleitende Verfügungen, Aufklärungsanordnungen, Beschlüsse über eine Vertagung oder die Bestimmung einer Frist, Beweisbeschlüsse, Beschlüsse über Ablehnung von Beweisanträgen, über Verbindung und Trennung von Verfahren und Ansprüchen und über die Ablehnung von Gerichtspersonen sowie Beschlüsse über die Ablehnung der Prozesskostenhilfe, wenn das Gericht ausschließlich die persönlichen oder wirtschaftlichen Voraussetzungen der Prozesskostenhilfe verneint, können nicht mit der Beschwerde angefochten werden.

(3) Außerdem ist vorbehaltlich einer gesetzlich vorgesehenen Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision die Beschwerde nicht gegeben in Streitigkeiten über Kosten, Gebühren und Auslagen, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands zweihundert Euro nicht übersteigt.

(4) Die Beschwerde gegen Beschlüsse des Verwaltungsgerichts in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (§§ 80, 80a und 123) ist innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Entscheidung zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht bereits mit der Beschwerde vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht einzureichen. Sie muss einen bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist, und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen. Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, ist die Beschwerde als unzulässig zu verwerfen. Das Verwaltungsgericht legt die Beschwerde unverzüglich vor; § 148 Abs. 1 findet keine Anwendung. Das Oberverwaltungsgericht prüft nur die dargelegten Gründe.

(5) u. (6) (weggefallen)

(1) Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung. Das gilt auch bei rechtsgestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten sowie bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung (§ 80a).

(2) Die aufschiebende Wirkung entfällt nur

1.

bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten,

2.

bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten,

3.

in anderen durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen, insbesondere für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die Investitionen oder die Schaffung von Arbeitsplätzen betreffen,

3a.

für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die die Zulassung von Vorhaben betreffend Bundesverkehrswege und Mobilfunknetze zum Gegenstand haben und die nicht unter Nummer 3 fallen,

4.

in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird.

Die Länder können auch bestimmen, daß Rechtsbehelfe keine aufschiebende Wirkung haben, soweit sie sich gegen Maßnahmen richten, die in der Verwaltungsvollstreckung durch die Länder nach Bundesrecht getroffen werden.

(3) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Einer besonderen Begründung bedarf es nicht, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug, insbesondere bei drohenden Nachteilen für Leben, Gesundheit oder Eigentum vorsorglich eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft.

(4) Die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, kann in den Fällen des Absatzes 2 die Vollziehung aussetzen, soweit nicht bundesgesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten kann sie die Vollziehung auch gegen Sicherheit aussetzen. Die Aussetzung soll bei öffentlichen Abgaben und Kosten erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.

(5) Auf Antrag kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 bis 3a ganz oder teilweise anordnen, im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Der Antrag ist schon vor Erhebung der Anfechtungsklage zulässig. Ist der Verwaltungsakt im Zeitpunkt der Entscheidung schon vollzogen, so kann das Gericht die Aufhebung der Vollziehung anordnen. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung kann von der Leistung einer Sicherheit oder von anderen Auflagen abhängig gemacht werden. Sie kann auch befristet werden.

(6) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 ist der Antrag nach Absatz 5 nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Das gilt nicht, wenn

1.

die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat oder

2.

eine Vollstreckung droht.

(7) Das Gericht der Hauptsache kann Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 jederzeit ändern oder aufheben. Jeder Beteiligte kann die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen.

(8) In dringenden Fällen kann der Vorsitzende entscheiden.

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 3. November 2011 - 3 K 386/10 - geändert. Die Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.01.2010 wird aufgehoben, soweit sie den Zeitraum ab dem 08.09.2015 betrifft.

Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1	Die Klägerin begehrt die Aufhebung einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung des beklagten Landes ex nunc.
2	Die Klägerin ist eine als (private) limited company organisierte juristische Person mit Sitz in ... und verfügt dort über eine glücksspielrechtliche Lizenz. Sie betreibt die Internetseiten ... und ..., auf denen sie auch in deutscher Sprache die Teilnahme an verschiedenen Online-Spielen, darunter Poker- und Casinospiele, anbietet. Das ursprüngliche Angebot zur Teilnahme an Sportwetten über diese Internetseiten ist derzeit eingestellt; seine Wiederaufnahme ist nicht ausgeschlossen.
3	Nach vorheriger Anhörung untersagte das beklagte Land der „...“ mit auf § 9 Abs. 1 Satz 2, 3 Nr. 3 GlüStV a.F. gestützter Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.01.2010 in Baden-Württemberg öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV a.F. zu veranstalten, zu vermitteln, hierfür zu werben oder solche Tätigkeiten zu unterstützen (Ziff. 1 der Verfügung), gab ihr auf, die untersagten Tätigkeiten unverzüglich und dauerhaft einzustellen und die Einstellung dem Regierungspräsidium Karlsruhe mitzuteilen (Ziff. 2) und drohte ihr für den Fall, dass sie Ziffern 1 und 2 der Verfügung binnen zwei Wochen nach deren Bekanntgabe nicht nachkomme, ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,-- EUR an (Ziff. 3). Bei den angebotenen Sportwetten, Poker- und Casinospielen handele es sich um öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 Abs. 1, 2 GlüStV a.F.. Die erforderliche, auf Baden-Württemberg bezogene Erlaubnis hierfür sei nicht erteilt worden und könne auch nicht erteilt werden. Die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel sei in der Hand des Staates monopolisiert. Mit den Internetseiten werde gleichzeitig unter Verstoß gegen § 5 Abs. 3, 4 GlüStV a.F. für öffentliches Glücksspiel im Internet bzw. für unerlaubtes Glücksspiel geworben. Es werde darauf hingewiesen, dass die Verfügung sich auf alle betriebenen Internetauftritte erstrecke, sofern dort öffentliches Glücksspiel betrieben werde und dieses Angebot von Baden-Württemberg aus erreichbar sei.
4	Die Klägerin hat am 13.02.2010 beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben. Sie hat u.a. geltend gemacht, die angefochtene Verfügung sei ihr nicht ordnungsgemäß bekanntgegeben worden, vielmehr an ein Unternehmen mit ähnlicher Firma unter ihrer Anschrift adressiert gewesen. Mit der Verfügung werde gegen das völkerrechtliche Territorialitätsprinzip verstoßen. Die Umsetzung der Verfügung sei faktisch nur im Wege einer bundesweiten Maßnahme durch Abschalten der Websites möglich. Hierfür fehle es dem beklagten Land an der Verbandskompetenz. Der Verfügung mangele es auch an der erforderlichen Bestimmtheit. Sie bürde ihr die Prüfung auf, welche der von ihr veranstalteten Spiele Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV a.F. seien. Poker sei tatbestandlich kein Glücksspiel, jedenfalls sei jede Variante gesondert zu prüfen. Die Verpflichtung zum Abschalten aller, auch legale Angebote in anderen Ländern umfassende Websites sei unverhältnismäßig. Alternative Maßnahmen der Geolokalisation oder Festnetz- und Handyortung seien technisch nicht mit hinreichendem Erfolg durchführbar und verstießen auch im Einwilligungsfall gegen datenschutzrechtliche Bestimmungen. Das Abschalten der Websites sei auch nicht erforderlich, weil mit der (erfolgten) Aufnahme eines Disclaimers in die Endbenutzervereinbarung auf ihren Websites eine im Vergleich zu dem kompletten Abschalten der Websites milderes Mittel zur Verfügung stehe. Auch sei die praktische Umsetzung der Geolokalisation unzumutbar, weil sie ihr Geschäftsmodell in Frage stellen würde. Die Vornahmefrist sei zu kurz, das angedrohte Zwangsgeld unverhältnismäßig hoch.
5	Das beklagte Land ist der Klage entgegengetreten und hat u.a. geltend gemacht, der Bescheid sei ordnungsgemäß bekanntgegeben worden. Die Bekanntgabe werde durch ... geduldet. Außerdem sei es der Klägerin verwehrt, sich auf völkerrechtliche Verbote zu berufen. In der Verfügung sei lediglich die Firma der Klägerin unvollständig angegeben worden, ohne dass hierunter die Erkennbarkeit des Adressaten leide. Der Bestimmtheit der Verfügung stehe nicht entgegen, dass die Wahl der konkreten Art und Weise der Umsetzung in das Ermessen der Klägerin gestellt werde. Die Vorgabe eines konkreten Mittels sei unverhältnismäßig. Es seien Möglichkeiten zur Erreichung des Unterlassungserfolgs aufgezeigt worden. Die Umsetzung der Verfügung sei auch tatsächlich und (datenschutz-)rechtlich, insbesondere durch Handyortung oder Geolokalisation, möglich. Auch sei die vollständige Löschung der Internetseiten zumutbar. Das vollständige Entfernen der Internetseiten bzw. ihre Sperrung in ganz Deutschland habe zwar Auswirkungen über Baden-Württemberg hinaus, sei aber von ihrer Verbandskompetenz gedeckt. Die an sich entbehrliche Umsetzungsfrist sei ausreichend, die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes angemessen.
6	Mit Urteil vom 03.11.2011, der Klägerin zugestellt am 10.11.2011, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es u.a. ausgeführt, da die Klägerin Spielern in Baden-Württemberg durch ihr Internetangebot die Teilnahme an Glücksspielen ermögliche, sei das Regierungspräsidium Karlsruhe zum Erlass der Untersagungsverfügung zuständig, weil sich die polizeiliche Gefahr in Baden-Württemberg realisiere. Die Untersagungsverfügung sei auch gegenüber der Klägerin durch ordnungsgemäße Bekanntgabe wirksam geworden. Dass sie Adressatin der Verfügung sei, gehe hinreichend bestimmt aus dem Bescheid hervor. Dies ergebe sich nicht zuletzt daraus, dass sie diejenige sei, die auf den in der Verfügung im Einzelnen benannten Internetseiten Sportwetten sowie Poker- und Casinospiele veranstalte. Zudem sei die Verfügung an eine Adresse übersandt worden, an der nur sie ihren Sitz habe. Bei den von der Klägerin dargebotenen Sportwetten, Poker- und Casinospielen handele es sich um Glücksspiel im Sinne von § 3 Abs. 1 GlüStV. Insbesondere sei auch Poker als Glücksspiel zu qualifizieren. Die streitgegenständliche Verfügung sei auch hinreichend bestimmt. Von der Klägerin werde unter Hinweis auf die Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags das Unterlassen jeglicher Veranstaltung von öffentlichem Glücksspiel und der Werbung hierfür verlangt. Einer weiteren Präzisierung und Differenzierung zwischen den unterschiedlichen Glücksspielarten habe es nicht bedurft. Es habe der Klägerin als verpflichteter Adressatin auch selbst überlassen werden dürfen, auf welche Weise sie der Unterlassungsanordnung nachkomme. Maßgeblich sei einzig, dass vom Gebiet des Landes Baden-Württemberg aus Spielangebote der Klägerin nicht mehr angenommen werden könnten und diesbezügliche Werbung nicht mehr abgerufen werden könne. Mit dieser Verpflichtung werde von der Klägerin weder etwas rechtlich noch tatsächlich Unmögliches verlangt noch sei ihr die Befolgung unzumutbar. Da neben der Möglichkeit der vollständigen Entfernung des Internetinhalts das Verfahren der Geolokalisation existiere, sei jedenfalls nicht von einer technischen Unmöglichkeit des angegriffenen Bescheids auszugehen. Selbst die bundesweite Entfernung des Internetinhalts sei der Klägerin zuzumuten. Unerheblich sei insoweit, dass mit der streitigen Verfügung nur für Baden-Württemberg ein Veranstaltungs- und Werbeverbot ausgesprochen worden sei. Denn diese Beschränkung entspreche der nach § 9 Abs. 1 GlüStV a.F. auf Baden-Württemberg beschränkten Kompetenz des Beklagten. Das angedrohte Zwangsgeld stehe in angemessenem Verhältnis zu den erzielbaren Gewinnen aus den von der Klägerin veranstalteten Glücksspielen. Nach § 20 Abs. 1 Satz 2, 2. Halbsatz LVwVG brauche eine Frist nicht bestimmt zu werden, wenn eine Duldung oder wie vorliegend Unterlassung erzwungen werden solle. Es bestünden zudem keine Bedenken, dass jedenfalls die der Klägerin auch zumutbare bundesweite Einstellung der Veranstaltungstätigkeit im Internet in der gesetzten Frist möglich sei. In dem Urteil wurde die Berufung zugelassen.
7	Die Klägerin hat am 12.12.2011 Berufung eingelegt und mit am 10.01.2012 beim Senat eingegangenen Schriftsatz begründet. Sie trägt ergänzend u.a. vor, das Internetvertriebsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV n.F. sei nicht kohärent ausgestaltet. Ein Internetvertriebsverbot für Glücksspiele sei zwar grundsätzlich mit der Dienstleistungsfreiheit vereinbar, jedoch nur, wenn es sich ausnahmslos auf jedes Anbieten von Glücksspiel beziehe. Der neue Glücksspielstaatsvertrag enthalte aber kein generelles Internetvertriebsverbot mehr. In § 4 Abs. 5 GlüStV n.F. fänden sich Ausnahmeregelungen für den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet. Des Weiteren gelte das Internetvertriebsverbot gemäß § 27 Abs. 2 Satz 2 GlüStV n.F. nicht für Pferdewetten im Internet. Diese unterschiedliche Behandlung der verschiedenen Sektoren sei nicht gerechtfertigt. Denn der Beklagte habe nicht nachgewiesen, dass mit dieser unterschiedlichen Behandlung die in § 1 GlüStV n.F. normieren Ziele verfolgt würden. Das Internetwerbeverbot aus § 5 Abs. 3 GlüStV n.F. sei ebenfalls nicht mehr absolut ausgestaltet. Vielmehr biete § 5 Abs. 3 GlüStV n.F. teilweise die Möglichkeit, Werbung im Internet für Glücksspiel zuzulassen. Die Inkohärenz ergebe sich auch daraus, dass das Glücksspiel an gewerblichen Glücksspielautomaten, das am stärksten suchtauslösend sei, weiterhin einer unbeschränkten Anzahl von privaten Anbietern offenstehe. Auch Pferdewetten könnten von einer potentiell unbeschränkten Anzahl von privaten Anbietern angeboten werden, obwohl sie nur einen Unterfall zu sonstigen Sportwetten darstellten. Bei Sportwettanbietern werde die Anzahl gemäß § 10a Abs. 2 GlüStV n.F. auf die willkürlich erscheinende Zahl von 20 begrenzt. Allein in Schleswig-Holstein hätten 25 Anbieter eine Genehmigung erhalten. Auch der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV n.F. sei inkohärent und damit europarechtswidrig. Grund hierfür sei die unsystematische und inkohärente Ausgestaltung des Konzessionsverfahrens für das Anbieten von Online-Sportwetten und die fehlende Erlaubnismöglichkeit für Online-Casinospiele und Online-Poker, die weniger suchtgefährdend als das für private Veranstalter zulässige Automatenglücksspiel und die einer Erlaubnis zugänglichen Sportwetten seien. Zwar könne generell ein Erlaubnisvorbehalt eine zulässige Maßnahme zur Begrenzung des Zugangs zum Glücksspielmarkt sein. Das unter dem neuen Glücksspielstaatsvertrag aufgestellte System der Konzessionen für Sportwetten entspreche aber nicht den europarechtlichen Bedingungen. Es gebe keine objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien. Auch spreche die Regelung des § 4 Abs. 2 Satz 2 GlüStV n.F., wonach es keinen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Genehmigung gebe, gegen eine nicht-willkürliche Ermessensausübung durch die Behörden und einen effektiven Rechtsbehelf. Casinospiele oder Poker könnten nur offline und nur von staatlichen Monopolisten angeboten werden. Die Regelungen des Staatsmonopols für Glücksspiele und das Internetverbot strahlten deshalb auf den Erlaubnisvorbehalt aus. Aufgrund dieser Regelungen sei es ihr nicht möglich, eine Genehmigung unter dem Regime des neuen Glücksspielstaatsvertrags zu erhalten. Da diese Regelungen unionsrechtswidrig seien, sei auch der Erlaubnisvorbehalt unionsrechtswidrig. Auch könne der Erlaubnisvorbehalt eine Untersagungsverfügung nur bei fehlender Erlaubnisfähigkeit rechtfertigen. Das beklagte Land habe nicht dargelegt, weshalb die materiellen Voraussetzungen für eine Erteilung einer Erlaubnis nicht vorlägen. Ihr Angebot sei erlaubnisfähig, wenn der neue Glücksspielstaatsvertrag europarechtskonform angewendet werde. Die Beantragung einer Glücksspielerlaubnis sei bisher vollkommen aussichtslos gewesen, da sich der Beklagte mit Sicherheit auf das europarechtswidrige Internetvertriebsverbot berufen hätte, um diesen Antrag abzulehnen. Aus diesem Grund sei es dem Beklagten verwehrt, sich nunmehr auf die fehlende formelle Antragstellung zu berufen. Auf eine offensichtliche Erlaubnisfähigkeit komme es nicht an, obwohl ihr Angebot auch dieses Kriterium erfülle. Die Genehmigungsfähigkeit zeige sich schon daran, dass die ..., eine mit ihr verbundene Gesellschaft, in Schleswig-Holstein eine Lizenz für die Veranstaltung und den Vertrieb von Online-Casinospielen, welche auch Poker einschließe, und Sportwetten erhalten habe. Sie sei als Gesellschaft derselben Firmengruppe denselben konzerninternen Richtlinien unterworfen wie die ... und halte im Wesentlichen vergleichbare Geldwäschevermeidungs-, Jugend- und Spielerschutz- sowie Betrugsvorsorgekonzepte vor. Der vom beklagten Land in diesem Zusammenhang angeführte § 4 Abs. 5 GlüStV n.F. beziehe sich ausdrücklich auf den Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet. Diese Spiele würden von ihr derzeit jedoch nicht angeboten. Sie sei auch gewillt, sich um eine Erlaubnis zu bemühen und die entsprechenden Anforderungen zu erfüllen, wenn es die Möglichkeit einer europarechtskonformen Erlaubniserteilung gäbe. Weil das Erlaubnisverfahren für Sportwetten nicht die europarechtlichen Vorgaben erfülle, könne ihr mögliches Sportwettangebot ebenfalls nicht aufgrund des bloßen Fehlens einer formellen Erlaubnis verboten werden. Die Untersagungsverfügung sei so auszulegen, dass sie sich auch auf Webseiten beziehe, die nur der Kontrolle von mit ihr verbundenen Unternehmen unterlägen. Damit sei die Untersagungsverfügung unzumutbar. Denn die ... verfüge über eine Lizenz zum Veranstalten von Online-Sportwetten und Online-Casinospielen in Schleswig-Holstein. Daher sei ihr eine deutschlandweite Sperrung ebenso wie die Geolokalisation nicht zuzumuten, sofern davon auch das Angebot in Schleswig-Holstein betroffen sei. Im Übrigen trete die streitgegenständliche Verfügung in Konflikt mit den beiden Genehmigungen aus Schleswig-Holstein, die der ... erteilt worden seien. Während die Verfügung alle Spieler umfasse, die sich zur Zeit der aktiven Spielteilnahme in Baden-Württemberg aufhielten, gälten die Genehmigungen der ... aus Schleswig-Holstein für Spieler mit Wohnsitz oder gewöhnlichem Aufenthalt in Schleswig-Holstein. Für Spieler mit Wohnsitz oder gewöhnlichem Aufenthaltsort in Schleswig-Holstein, die sich für kurze Zeit in Baden-Württemberg aufhielten, stehe die Verfügung daher in direktem Widerspruch zu dem nach den Genehmigungen aus Schleswig-Holstein zulässigen Angebot. Der Verfügung fehle es an einer hinreichenden Konkretisierung auf ihr Angebot. Dies zeige sich auch daran, dass die Verfügung ohne nähere Begründung auch das Vermitteln von Glücksspielen untersage, ohne dass dargelegt werde, inwieweit sie jemals als Vermittlerin tätig geworden sei. Vollkommen unklar sei auch, was mit der Formulierung „solche Tätigkeiten zu unterstützen“ gemeint sei. Die Verfügung sei auch ermessensfehlerhaft. Insbesondere sei nicht ersichtlich, warum gerade gegen sie vorgegangen werde, obwohl der ..., die mit ihr konzernrechtlich verbunden sei, in Schleswig-Holstein Genehmigungen erteilt worden seien. Der Konzern bemühe sich um den Erhalt von Genehmigungen, wo dies möglich sei, wohingegen andere Anbieter ohne Interesse an einer rechtmäßigen Ausgestaltung ihres Angebots unbehelligt blieben. Sie werde auch in ihren Rechten aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, wenn der Beklagte nicht mehr im Wege von neuen Untersagungsverfügungen gegen vermeintliche Anbieter von Glücksspielen im Internet vorgehe, während er gleichzeitig an der streitgegenständlichen Verfügung gegen sie festhalte. Soweit der Beklagte ausführe, dass Poker- und Casinospiele, anders als Lotterien, Sport- und Pferdewetten, schnelle Spielintervalle hätten und somit gerechtfertigterweise entsprechend § 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV n.F. strenger als Sportwetten und Lotterien reguliert werden müssten, da Spiele mit einem schnellen Spielintervall suchtfördernd wirkten, sei darauf hinzuweisen, dass das schnelle Spielintervall keine Frage des angebotenen Spiels sei, sondern lediglich der Art und Weise, wie ein Spiel angeboten werde. Das behauptete hohe Spielintervall bei Pokerspielen lasse sich bei entsprechenden Spielen, die häufig über mehrere Stunden andauerten, bereits tatsächlich nicht feststellen.
8	Die Klägerin beantragt,
9	das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 3. November 2011 - 3 K 386/10 - zu ändern und die Verfügung des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.01.2010 aufzuheben, soweit sie den Zeitraum ab dem 08. September 2015 betrifft.
10	Das beklagte Land beantragt,
11	die Berufung zurückzuweisen.
12	Es sei einem Anbieter zumutbar, Geolokalisationsmaßnahmen so einzurichten, dass ein Aufrufen der Internetseite im gesamten Bundesgebiet nicht mehr möglich sei, sofern der Anbieter geltend mache, Geolokalisationsmaßnahmen seien in Bezug auf die einzelnen Bundesländer nicht erfolgversprechend. Der zwischenzeitlich beendete Sonderweg Schleswig-Holsteins im Glücksspielbereich habe keine Auswirkungen auf die Kohärenz der in den anderen Bundesländern bestehenden Internetverbote für Glücksspiele. Die von der Klägerin angebotenen Poker- und Casinospiele seien nicht erlaubnisfähig, da derartige Glücksspiele im Internet generell nicht angeboten werden dürften. Daneben würden auch bei diesen Glücksspielen die in § 4 Abs. 5 GlüStV n.F. normierten Voraussetzungen für die Zulässigkeit von Internetglücksspielen nicht eingehalten. Da die von der Klägerin im Internet angebotenen Glücksspiele nicht erlaubnisfähig seien, läge im Hinblick auf die Untersagung - wie nach altem Recht - eine Ermessensreduktion auf Null vor. Zwar gebe es nach neuem Recht kein generelles Internetverbot mehr, vielmehr sei unter bestimmten Voraussetzungen das Anbieten von Lotterien sowie Sport- und Pferdewetten im Internet gestattet, doch führe diese Öffnung des Internets für bestimmte Glücksspielarten nicht dazu, dass von einer Ermessensreduktion auf Null abzusehen und die Ermessenserwägungen an die aktuelle Rechtslage anzupassen wären. Denn die in § 4 Abs. 5 GlüStV n.F. genannten Glücksspiele seien nicht per se erlaubnisfähig, sondern nur, wenn die dort genannten spezifischen Voraussetzungen für die Zulässigkeit eingehalten würden. Dies sei aber bei den von der Klägerin angebotenen Glücksspielen nicht der Fall. Da die von der Klägerin angebotenen Glücksspiele aus einer Vielzahl von Gründen nicht erlaubnisfähig seien, sei es auch nicht möglich, die Erlaubnisfähigkeit mittels Nebenbestimmungen sicherzustellen. Ungeachtet dessen sei eine Verpflichtung, von der Untersagung unerlaubten Glücksspiels abzusehen und statt dessen die fehlende Erlaubnisfähigkeit durch Nebenbestimmungen sicherzustellen, nur dann gegeben, wenn für das betreffende Glücksspiel ein Erlaubnisantrag gestellt worden sei und die Erlaubnisfähigkeit des Glücksspiels ohne tiefgehende Prüfung festgestellt werden könne. Diese Voraussetzungen seien nicht gegeben. Das für Poker- und Casinospiele bestehende Internetverbot sei auch nicht wegen Verstoß gegen das Kohärenzgebot unionsrechtswidrig. Die im Internet zugelassenen Glücksspiele wiesen ein deutlich geringeres Suchtpotential auf als Poker- und Casinospiele. Aus § 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV n.F. ergebe sich, dass im Internet generell keine Spiele mit einem schnellen Spielintervall erlaubt werden könnten, weil ein schnelles Spielintervall suchtfördernd wirke. Poker- und Casinospiele hätten aber, anders als Lotterien, Sport- und Pferdewetten, per se ein äußerst schnelles Spielintervall. Da das Internetverbot für Poker- und Casinospiele unionsrechtskonform sei, könne der Klägerin auch die fehlende Erlaubnis zum Veranstalten derartiger Glücksspiele entgegengehalten werden. Entgegen der Ansicht der Klägerin seien die von ihr angebotenen Internetglücksspiele nicht erlaubnisfähig. Um den Ausschluss minderjähriger Spieler im Internet sicherzustellen, verlange § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV n.F. die Identifizierung und Authentifizierung der Spieler. Die Klägerin führe ein solches Identifizierungsverfahren nicht durch. Die Erlaubnisfähigkeit ergebe sich auch nicht daraus, dass im Konzernverbund der Klägerin eine schleswig-holsteinische Erlaubnis für die von ihr angebotenen Poker- und Casinospiele erteilt worden sei. Diese Erlaubnis habe in Baden-Württemberg keine Gültigkeit. Auf der Internetseite ... biete die Klägerin Spiele an, die nach dem zwischenzeitlich aufgehobenen Landesglücksspielgesetz Schleswig-Holstein nicht erlaubnisfähig gewesen wären. Ungeachtet dessen stelle die Geolokalisation nur einen Baustein unter mehreren dar, mit dem die Klägerin der Verfügung nachkommen könne. Daneben weise die Geolokalisation eine sehr hohe Schärfe auf. Es genüge die Bestimmbarkeit der Verfügung. Die Klägerin biete im Internet über diverse Internetseiten eine sehr große Anzahl von unerlaubten Glücksspielen an. Vor diesem Hintergrund sei es nicht geboten, diese Spiele in der Verfügung einzeln aufzuführen, zumal die Klägerin ihr Spielangebot auch variiere und regelmäßig neue Spiele in ihr Sortiment aufnehme. Es genüge demnach, ihr pauschal unerlaubtes öffentliches Glücksspiel zu untersagen. Anders sei die Fallkonstellation zu beurteilen, dass nur ein Spiel angeboten werde, bei dem streitig sei, ob es sich überhaupt um ein Glücksspiel handle. Dann sei eine Pauschaluntersagung von Glücksspielen nicht zulässig, die Untersagung müsse vielmehr auf das konkrete Spiel beschränkt werden. Sofern die Klägerin behaupte, sie habe zu keiner Zeit Glücksspiele vermittelt, stehe dies der Bestimmtheit der Verfügung nicht entgegen. Fraglich könne allenfalls sein, ob es erforderlich gewesen sei, ihr auch das Vermitteln von unerlaubtem Glücksspiel zu untersagen. Bei einer Beschränkung der Verfügung auf das Untersagen des Veranstaltens bestünde das Risiko, dass die Klägerin den Internetauftritt weiterführe, aber nicht mehr als Veranstalter der angebotenen Glücksspiele auftrete, sondern die Veranstaltereigenschaft auf ein anderes Unternehmen übertragen werde und die Klägerin nun an dieses Unternehmen vermittele oder die Veranstaltung durch ein anderes Unternehmen anderweitig unterstütze. Anders als die Klägerin meine, sei es nicht nur gegen die Klägerin vorgegangen, sondern gegenüber einer Vielzahl von Anbietern seien ebenfalls vergleichbare Untersagungsverfügungen ausgesprochen worden. Man habe auch im Jahr 2013 noch Untersagungen gegen unerlaubtes Glücksspiel ausgesprochen. Allerdings habe es seine Tätigkeit im Bereich der Untersagung von Poker- und Casinospielen im Internet wegen der Rechtsprechung einstellen müssen. Nachdem der EuGH aber festgestellt habe, dass die Rechtslage in Schleswig-Holstein keine Auswirkungen auf die Kohärenz des Internetverbots für Poker- und Casinospiele habe, habe es seine Untersagungstätigkeit in diesem Bereich wieder aufgenommen und bereits mehrere Anhörungen versandt und auch in zwei Fällen bereits eine Untersagung erlassen. Ungeachtet dessen liege im vorliegenden Fall eine Ermessensreduktion auf Null vor, so dass es im Rahmen des Ermessens entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht berücksichtigen müsse, dass im Konzernverbund der Klägerin eine schleswig-holsteinische Erlaubnis vorliege. Auch eine Anpassung der Ermessenserwägungen der streitgegenständlichen Verfügung an die aktuelle Rechtslage sei nicht geboten, da sich die Rechtslage in Bezug auf die Untersagung unerlaubten Glücksspiels nicht geändert habe und die von der Klägerin angebotenen Glücksspiele nach altem und neuem Recht nicht erlaubnisfähig (gewesen) seien. Daneben habe er mehrfach im Rahmen seiner gerichtlichen Schriftsätze deutlich gemacht, dass an der Verfügung auch unter der aktuellen Rechtslage festgehalten werde und diese auf die jetzt geltenden Vorschriften gestützt würden. Auch die Untersagung der Werbung für unerlaubtes Glücksspiel sei rechtmäßig, da die Klägerin für die von ihr angebotenen und beworbenen Glücksspiele keine Erlaubnis besitze, die betreffenden Glücksspiele auch nicht erlaubnisfähig seien und auch nach neuem Recht ein Werbeverbot für unerlaubtes Glücksspiel bestehe. Auf die Anforderungen für die Untersagung der Internetwerbung komme es deshalb nicht an.
13	Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 03.09.2010 (3 K 521/10) die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der vorliegenden Klage abgelehnt. Die hiergegen gerichtete Beschwerde der Klägerin blieb ohne Erfolg (Beschluss des Senats vom 09.03.2011 - 6 S 2255/10 -). Mit Beschluss vom 16.11.2011 (3 K 2934/11) hat das Verwaltungsgericht einen Antrag nach § 80 Abs. 7 VwGO abgelehnt. Die hiergegen gerichtete Beschwerde wies der Senat mit Beschluss vom 29.12.2011 (6 S 3329/11) zurück. Mit Beschluss vom 23.04.2013 (6 S 103/13) ordnete der Senat unter Änderung der Beschlüsse des Verwaltungsgerichts vom 03.09.2010 und vom 16.11.2011 sowie der Beschlüsse des Senats vom 09.03.2011 und vom 29.12.2011 die aufschiebende Wirkung der Klage ab dem 01.07.2012 an.
14	Mit Beschluss vom 23.04.2013 setzte der Senat das Verfahren bis zur Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs über das Vorabentscheidungsersuchen des Bundesgerichtshofs vom 24.01.2013 - I ZR 171/10 - aus. Am 30.07.2014 wurde das Verfahren fortgesetzt.
15	Die Beteiligten haben in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt, soweit es den Zeitraum bis zum 07.09.2015 betraf. Insoweit wurde das Verfahren abgetrennt und unter dem Aktenzeichen 6 S 1869/15 fortgeführt.
16	Dem Senat liegen die Verwaltungsakten des Regierungspräsidiums Karlsruhe (1 Heft), die Akten des Verwaltungsgerichts im Ausgangsverfahren sowie in den Verfahren 3 K 521/10 und 3 K 2934/11, ferner die Akten der Verfahren 6 S 2255/10, 6 S 3329/11 und 6 S 103/13 vor. Hierauf und auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes verwiesen.

Entscheidungsgründe

17	Die Berufung der Klägerin ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist auch begründet. Die Anfechtungsklage der Klägerin ist zulässig und begründet, weil die angefochtene Verfügung rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
18	1. Die Untersagungsverfügung vom 21.01.2010 genügt als Einzelfallregelung nicht dem Bestimmtheitserfordernis (§ 37 Abs. 1 LVwVfG, Art. 20 Abs. 3 GG).
19	a) Gemäß § 37 Abs. 1 LVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, Urteil vom 16.10.2013 - 8 C 21.12 -, BVerwGE 148, 146 m.w.N.). Wenn Rechtspositionen Dritter rechtserheblich betroffen sind, muss der Inhalt auch für den Drittbetroffenen hinreichende Bestimmtheit aufweisen (Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 37 Rdnr. 7). Je nach Grundrechtsrelevanz oder bei einer Strafbewehrung sind erhöhte Anforderungen zu stellen (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 08.01.2013 - 11 S 1581/12 -, InfAuslR 2013, 193; BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 - 3 C 26.11 -, BVerwGE 145, 275). Dem Bestimmtheitsgebot wird nicht genügt, wenn und soweit nur die Wiederholung des Inhalts einer Gesetzesvorschrift mit gleichen oder anderen Worten erfolgt, ohne dass eine Konkretisierung auf den Einzelfall vorgenommen wird und so die Wertung dem Adressaten überlassen bleibt (BVerwG, Urteil vom 02.12.1993 - 3 C 42.91 -, BVerwGE 94, 341; Stelkens, a.a.O., Rdnr. 27). Die Verwendung generalisierender Begriffe ist möglich, wenn sie eine Bestimmbarkeit im konkreten Fall gestatten, z.B. durch die Beifügung von Beispielen (Stelkens, a.a.O., Rdnr. 5). Zudem ist maßgeblich, welches Maß an Bestimmtheit der Behörde zur Regelung des fraglichen Sachverhalts möglich ist. Die Anforderungen an die Bestimmtheit dürfen nur so hoch gesteckt werden, dass sie bei normalem, dem Sachverhalt angemessenem Verwaltungsaufwand noch erfüllbar bleiben. Keinesfalls dürfen sie den Erlass eines Verwaltungsakts auf Grundlage bestimmter Ermächtigungen praktisch ausschließen (Stelkens, a.a.O.).
20	Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 153, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei Ermittlung dieses objektiven Erklärungswerts sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsakts. Die Begründung hat einen unmittelbaren Zusammenhang mit dem Regelungsgehalt. Sie ist die Erläuterung der Behörde, warum sie den verfügenden Teil ihres Verwaltungsakts so und nicht anders erlassen hat. Die Begründung bestimmt den Inhalt der getroffenen Regelung mit, so dass sie in aller Regel unverzichtbares Auslegungskriterium ist (BVerwG, Urteil vom 16.10.2013, a.a.O.).
21	b) In Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung wird der Klägerin allgemein untersagt, in Baden-Württemberg öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV zu veranstalten, zu vermitteln, hierfür zu werben oder solche Tätigkeiten zu unterstützen. Dass das beklagte Land damit nicht nur die über die in der Verfügung aufgeführten Internetseiten angebotenen und beworbenen Sportwetten, Poker- und Casinospiele untersagte, sondern jegliche - auch künftige - Internetauftritte der Klägerin, mit denen öffentliches Glücksspiel betrieben wird, sofern das Angebot von Baden-Württemberg aus erreichbar ist, verdeutlicht die Begründung des Bescheids auf S. 7. Mit dieser weiten Fassung der Untersagungsverfügung hat das beklagte Land keine bestimmte, konkrete Einzelfallregelung getroffen, sondern lediglich die abstrakt-generelle gesetzliche Regelung wiedergegeben und deren Konkretisierung offengelassen (vgl. dazu BVerwG, a.a.O.). Auf die Frage, ob es im konkreten Fall einfacher oder schwieriger ist, eine hinreichend bestimmte Verfügung zu formulieren, kommt es, anders als das beklagte Land meint, in diesem Zusammenhang nicht an, weil mit dieser bloß gesetzeswiederholenden Verfügung hier (vgl. zu einer anderen Fallkonstellation BayVGH, Urteil vom 12.03.2010 - 10 CS 09.1734 -, juris) eine absolute Grenze zur Unbestimmtheit überschritten ist.
22	c) Auch ohne den fraglichen Passus auf S. 7 der angefochtenen Verfügung wäre der Gegenstand der Untersagungsverfügung nicht hinreichend bestimmt.
23	Dabei gelten zum einen erhöhte Anforderungen mit Blick auf eine mögliche Strafbarkeit nach §§ 284 ff. StGB, zum anderen mit Blick auf § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV n.F. (i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 GlüStV n.F.; vgl. auch § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV a.F.). Danach kann die zuständige Behörde den am Zahlungsverkehr Beteiligten, insbesondere den Kredit- und Finanzdienstleistungsinstituten, nach vorheriger Bekanntgabe unerlaubter Glücksspielangebote die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel untersagen (sogenanntes financial blocking). Zuständig hierfür ist bei Internetvertrieb von öffentlichem Glücksspiel nach § 9a Abs. 2 Satz 2 GlüStV regelmäßig die Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen, weil das Angebot in der Regel in mehr als einem Land erfolgt. Nach Auffassung des beklagten Landes ist die Vollstreckung bestehender Untersagungsverfügungen gegenüber Anbietern von Internetglücksspielen, die ihren Sitz im Ausland haben, also auch im Fall der Klägerin, in den meisten Fällen unmöglich (LT-Drs. 15/3459, S. 6). Als „Vollstreckungsmöglichkeit“ wird der Erlass (und gegebenenfalls die Vollstreckung) von Verfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV n.F. zur Kappung von vom Inland ausgehenden Zahlungsströmen an ausländische Glücksspielanbieter angesehen. Dies setzte im vorliegenden Fall, aufbauend auf der streitgegenständlichen Verfügung, den Erlass einer weiteren Verfügung gegenüber dem oder den betroffenen Zahlungsinstituten durch die niedersächsische Glücksspielaufsichtsbehörde voraus. Dann ist für die Bestimmung des Empfängerhorizonts nicht nur der Umstand relevant, dass die Klägerin Anbieterin von Glücksspielen ist, sondern auch, dass bei der „Vollstreckung“ der Verfügung branchenfremde Dritte beteiligt sind, die sich gegebenenfalls schadensersatzpflichtig machen, wenn Zahlungen aus legalen Vorgängen unterbrochen werden (sogenanntes over-blocking, vgl. Hambach/Brenner, in: Streinz u.a., Glücks- und Gewinnspielrecht, § 9 GlüStV Nr. 68 f.).
24	Der für sich genommen unbestimmte Tenor in Ziff. 1 der Verfügung wird durch die Angabe im Bescheid, dass die Klägerin über die Internetseiten ... und ... öffentliches Glücksspiel in Form von Sportwetten, Poker- und Casinospielen veranstaltet bzw. vermittelt und hierfür Werbung betreibt, nicht hinreichend konkretisiert. Zwar reicht es für die Bestimmtheit einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung aus, wenn in der Begründung detailliert beschrieben wird, welche bisherigen Glücksspiele auf welcher Internetseite eines Glücksspielveranstalters nicht mehr veranstaltet etc. werden dürfen (Schönenbroicher, in: Mann u.a., VwVfG, § 37 Rdnr. 73). Es bedarf hier keiner Entscheidung, ob, wenn die von der Verfügung erfassten Glücksspiele konkret genug beschrieben sind, eine solche Verfügung dann auch für diese konkreten Glücksspiele andere - auch künftige - Internetauftritte desselben Adressaten umfassen darf. Denn vorliegend fehlt es an der Konkretisierung der von der Verfügung erfassten Glücksspiele. Sie werden nur anhand generalisierender Begriffe beschrieben, die eine Bestimmbarkeit im konkreten Fall gerade nicht gestatten, weil sie ihrerseits nicht bestimmt sind (vgl. Schönenbroicher, a.a.O., Rdnr. 19). Das beklagte Land hat auch nicht die Möglichkeit genutzt, die Untersagungsverfügung z.B. unter Benennung einer größeren Zahl von Beispielen, aber ohne vollständige Inventarisierung, zu treffen (vgl. Schönenbroicher, a.a.O., Rdnr. 23; Tiedemann, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 37 Rdnr. 20.2, jeweils m.w.N.).
25	aa) Nach § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV n.F. sind Sportwetten (entgeltliche) Wetten zu festen Quoten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitten von Sportereignissen. Anders als unter der Geltung des alten Glücksspielstaatsvertrags sind dadurch (entgeltliche) Wetten ohne feste Gewinnquoten, auch wenn sie sich auf Sportereignisse beziehen (z.B. Fußball-Toto), nicht mehr als Sportwetten definiert (vgl. Bolay/Pfütze, in: Streinz u.a., a.a.O., § 3 Rdnr. 18). Diese werden teilweise der Gattung der Lotterien zugeordnet (vgl. Bolay/Pfütze, a.a.O.). Mit Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags, an dem sich die Verfügung seither messen lassen muss, ist damit fraglich geworden, ob „Sportwetten“ ohne feste Gewinnquoten noch unter den Begriff der Sportwetten fallen, wie ihn die unter der Geltung des alten Glücksspielstaatsvertrags ergangene Verfügung verwendet. Dann scheidet eine Bestimmbarkeit des unbestimmten Verfügungstenors durch Bezugnahme auf den seinerseits unklaren Begriff der Sportwette insofern aber aus.
26	bb) Auch die Bezugnahme auf den Begriff (Online-)“Casinospiele“ lässt eine Bestimmbarkeit nicht zu. Der Glücksspielstaatsvertrag enthält keine Legaldefinition dieses Begriffs. Denkbar ist es, zum einen unter den Begriff „Casinospiele“ wie in § 3 Abs. 5 GlSpielGSH alle herkömmlich in Präsenzspielbanken angebotenen Glücksspiele, insbesondere Poker, Black Jack, Baccara und Roulette zu fassen, also auf Tisch- und Kartenspiele zu beziehen. In Präsenzspielbanken werden aber auch Automatenspiele angeboten (dazu Bolay/Pfütze, a.a.O., § 2 Rdnr. 13). Dementsprechend sollen nach den Angaben des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung zu den untersagten Online-Casinospielen auch Online-Automatenspiele gehören. Lässt der Begriff (Online-)“Casinospiele“ aber eine engere und eine weitere Auslegung zu, setzt eine Bestimmbarkeit des Gegenstands der Verfügung unter Rückgriff auf diesen Begriff zumindest voraus, dass die Verfügung Anhaltspunkte dafür enthält, welches Verständnis ihr zugrunde liegt. Hieran fehlt es. Außerdem zeigt die einem Schwesterunternehmen der Klägerin erteilte schleswig-holsteinische Erlaubnis für Online-Casinospiele vom 19.12.2012 den Bedarf einer Abgrenzung einzelner Casinospiele von Lotterien auf, zu der sich der angefochtenen Verfügung ebenfalls nichts entnehmen lässt.
27	cc) Die Bezugnahme auf den Begriff „Pokerspiele“ führt ebenfalls nicht zu einer Bestimmbarkeit des Verfügungsgegenstands insoweit. Ob eine Pokervariante Glücksspiel ist, hängt maßgeblich davon ab, ob die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend zufallsbedingt ist (§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n.F.). Ansonsten liegt ein Geschicklichkeitsspiel vor (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.01.2014 - 8 C 26.12 -, NVwZ 2014, 1175; vom 24.10.2001 - 6 C 1.01 -, BVerwGE 115, 179). Der hessische VGH (Urteil vom 10.04.1979 - II OE 41/77 -, juris) hat die Variante „Search-Poker“ als Geschicklichkeitsspiel eingeordnet. Da das beklagte Land nur Glücksspiele untersagen wollte, alle Poker-Varianten untersagt hat, aber - anders als das beklagte Land möglicherweise meint - nicht alle Poker-Varianten Glücksspiel sind, überlässt es die Bewertung, welche Poker-Varianten Glücksspiele und damit von der Verfügung erfasst sind, in unzulässiger Weise der Klägerin (vgl. auch Senat, Beschluss vom 24.02.2014 - 6 S 1394/13 -, VBlBW 2014, 382). Diese Problematik bestünde auch bei einem - hier nicht erfolgten - pauschalen Bezug auf das gesamte Angebot auf bestimmten Internetseiten zu einem bestimmten Zeitpunkt.
28	d) Unbestimmt ist die Verfügung schließlich auch, soweit mit ihr das „Unterstützen“ der Veranstaltung oder Vermittlung von oder der Werbung für öffentliches Glücksspiel untersagt wird. Der Glücksspielstaatsvertrag enthält keine Definition dieses Begriffs, die angefochtene Verfügung führt keine Beispiele auf, worin Unterstützungshandlungen (wohl: zu Gunsten Dritter) liegen könnten. Das wäre vorliegend aber schon deshalb relevant, weil die Klägerin in einen Konzernverbund eingegliedert ist, was - wie auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat geltend gemacht - im Verhältnis zu rechtlich selbstständigen, aber konzernangehörigen Gesellschaften andere Abgrenzungsprobleme, z.B. bei der gemeinsamen Nutzung von Informationstechnologie, aufwirft, als wenn ein Anbieter nur „echten“ Dritten gegenübersteht.
29	2. Der Senat kann vor diesem Hintergrund offen lassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass der streitgegenständlichen Verfügung (noch) gegeben sind.
30	a) Entsprechend dem in der Berufungsverhandlung gestellten Antrag hätte der Senat seiner Prüfung dabei ausschließlich die Rechtslage aufgrund des 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrags (Gesetz zu dem 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrag (1. Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland) und zu dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder vom 26.06.2012, GBl. 2012, S. 385 i.V.m. der Bekanntmachung des Staatsministeriums über das Inkrafttreten des 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrags vom 10.07.2012, GBl. 2012, S. 515) zugrunde zu legen. Die einen Dauerverwaltungsakt darstellende streitgegenständliche Untersagungsverfügung trifft zwar eine unbefristete Regelung, die selbst für den Fall der Änderung der Sach- und Rechtslage Geltung beansprucht. Ihre Rechtmäßigkeit bestimmt sich dabei nach der Sach- und Rechtslage zum jeweiligen Zeitpunkt innerhalb des Wirksamkeitszeitraums und kann daher zeitabschnittsweise geprüft und beurteilt werden (BVerwG, Beschluss vom 05.01.2012 - 8 B 62.11 -, NVwZ 2012, 510). Da die Klägerin im Berufungsverfahren ihren Klageantrag ausdrücklich nur für die Zukunft zur Überprüfung gestellt hat, wäre nur der Glücksspielstaatsvertrag n.F. heranzuziehen.
31	b) Das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 2, Satz 3 Nr. 3 GlüStV n.F. ist allerdings unter mehreren Gesichtspunkten zweifelhaft. Danach kann die zuständige Behörde die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubten Glücksspiels und die Werbung hierfür (vgl. auch § 5 Abs. 5 GlüStV) untersagen. Dem Senat erscheint in diesem Zusammenhang insbesondere Folgendes relevant:
32	aa) Soweit sich die - unterstellt hinreichend bestimmte - streitgegenständliche Verfügung nicht auf Sportwetten im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV n.F. bezieht, sondern - ebenfalls unterstellt - auf sonstige von der Klägerin im Internet angebotene öffentliche Glücksspiele, läge zwar unerlaubtes Glücksspiel im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV n.F. vor, weil die Klägerin nicht über die nach § 1 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n.F. erforderliche Veranstaltungs- oder Vermittlungserlaubnis verfügt. Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV könnte der Klägerin auch entgegengehalten werden. Er stellt sich insbesondere als unionsrechtskonform dar. Für den Zeitraum bis zum 30.06.2012, also unter Geltung des alten Glücksspielstaatsvertrags, war geklärt, dass der Erlaubnisvorbehalt unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Glücksspielmonopols unionsrechtskonform ist, da er nicht allein dem Schutz des Monopols diente, sondern unabhängig davon den unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung und diese Regelungen und das Erlaubnisverfahren im Hinblick auf die verfolgten Ziele verhältnismäßig, angemessen, hinreichend bestimmt, transparent und nicht diskriminierend waren (zusammenfassend BVerwG, Beschluss vom 25.02.2015 - 8 B 36.14 -, juris). Es ist nicht ersichtlich, dass sich hieran Wesentliches geändert hat (ebenso OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25.02.2014 - 13 A 2018/11 -, GewArch 2014, 327; vgl. BVerwG, a.a.O.). Soweit sich die - unterstellt hinreichend bestimmte - streitgegenständliche Verfügung auf Sportwetten im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV n.F. bezieht, fehlt es der Klägerin demgegenüber zwar ebenfalls an der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n.F. erforderlichen Erlaubnis. Es erscheint dem Senat darüber hinaus aber bereits zweifelhaft, ob der Klägerin insoweit der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n.F. entgegengehalten werden kann. In diesem Zusammenhang ist insbesondere fraglich, ob das Erlaubnisverfahren unionsrechtskonform ausgestaltet ist und ob dabei allein auf die normative Ausgestaltung des Erlaubnisverfahrens abgestellt werden und der Umstand, dass sich dieses Verfahren auch mehr als drei Jahre nach Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrags als dysfunktional erweist, außer Betracht bleiben kann (so aber ausdrücklich OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O.; ähnlich OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 12.05.2015 - 1 S 102.14 -).
33	bb) Die angefochtene Untersagungsverfügung wäre aber - wenn und soweit der Erlaubnisvorbehalt entgegengehalten werden kann - ermessensfehlerhaft, wenn das Angebot der Klägerin (offensichtlich) erlaubnisfähig wäre, ohne dass es in diesem Zusammenhang wohl - und anders als nach allgemeinen gewerberechtlichen Grundsätzen (vgl. dazu Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO, § 15 Rn. 15) - darauf ankäme, dass die Klägerin keinen Erlaubnisantrag gestellt hat (vgl. dazu aber BVerwG, Beschluss vom 25.02.2015, a.a.O.). Denn eine Erlaubnis für den Internetvertrieb von Glücksspielen sieht der Glücksspielstaatsvertrag nur für Sportwetten und Lotterien, nicht aber für sonstiges über das Internet vertriebenes Glücksspiel vor. Dass die Klägerin nicht am Konzessionsverfahren für Sportwetten teilgenommen hat, hat sie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nachvollziehbar damit erklärt, mit Blick auf die im Konzessionsverfahren eingeschaltete Anwaltskanzlei von einer Teilnahme abgesehen zu haben (anders wohl noch der Vortrag im Verfahren 6 S 103/13).
34	Für die Prüfung der Erlaubnisfähigkeit des Angebots der Klägerin erscheint dem Senat zweifelhaft, ob ihr das Internetvertriebsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV n.F. entgegengehalten werden könnte, soweit sich die Verfügung nicht auf Sportwetten im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV n.F. bezieht oder ob § 4 Abs. 4 GlüStV n.F. eine inkohärente und damit unwirksame Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit der Klägerin aus Art. 56 AEUV darstellt. Diese Frage stellt sich insbesondere mit Blick auf die Durchbrechung des Internetvertriebsverbots nur für Sportwetten und Lotterien in § 4 Abs. 5 GlüStV n.F. (ohne nähere Begründung Kohärenz bejahend OVG Saarland, Beschluss vom 17.07.2015 - 1 B 50/15 -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O.; differenzierend Senat, Urteil vom 23.05.2013 - 6 S 88/13 -, GewArch 2014, 24; vgl. auch BVerwG, a.a.O.). Soweit das beklagte Land in diesem Zusammenhang geltend macht, über das Internet angebotene Casino- und Pokerspiele wiesen per se eine erhöhte Wiederholungsfrequenz und damit Gefährlichkeit auf als über das Internet vertriebene Sportwetten und Lotterien und seien schon deshalb im Internetvertrieb nicht zulässig (vgl. § 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV), ist der Vortrag bereits widersprüchlich (vgl. Seite 15 des in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat übergeben Schriftsatzes vom 07.09.2015) und nicht belegt. Das beklagte Land geht auch nicht auf den nicht von vornherein von der Hand zu weisenden Einwand der Klägerin ein, bei jedem (Internet-)Glücksspiel könne die Wiederholungsfrequenz unterschiedlich ausgestaltet werden.
35	Das beklagte Land könnte der Klägerin aber einen Verstoß gegen den Jugend- und Spielerschutz entgegenhalten (§§ 1 Satz 1 Ziff. 3, 4 Abs. 3 GlüStV n.F.), dessen Vorliegen aber offenbleiben kann. Zur Konkretisierung der Anforderungen kann sich das beklagte Land dabei, auch soweit sich die Verfügung nicht auf Sportwetten bezieht, an den Vorgaben des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV n.F. orientieren. Dieser sieht als Voraussetzung der Erlaubnis zum Vertrieb von Lotterien und Sportwetten im Internet vor, dass der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet wird. Entgegen der Auffassung der Klägerin rechtfertigte ein Verstoß hiergegen jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des Jugendschutzes auch eine vollständige Untersagung des weiteren Internetvertriebs. Dem liegt folgende Erwägung zu Grunde: Hätte die Klägerin eine Erlaubnis beantragt, fehlte es aber an einem hinreichenden Identifizierungs- und Authentifizierungssystem, dürfte die Erlaubnis nicht erteilt werden, weil die fehlende Konzessionsvoraussetzung so zentral ist, dass eine Sicherstellung im Wege einer Nebenbestimmung nach § 36 VwVfG, § 4c Abs. 2 GlüStV nicht ausreichte. Auch bei Verwaltungsakten, auf die wie hier kein Anspruch besteht, kann durch Nebenbestimmungen sichergestellt werden, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl., § 36 RdNr. 47). Dabei hat die zuständige Behörde bei Fehlen einer Genehmigungsvoraussetzung die in ihrem Ermessen stehende Entscheidung zu treffen, ob anstelle der Ablehnung des Antrags der Versuch gemacht werden soll, die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen durch Nebenbestimmungen sicherzustellen. Dabei darf die Behörde aber wesentliche Voraussetzungen des in Frage stehenden Verwaltungsakts nicht auf Nebenbestimmungen „abschieben“ und damit letztlich offenlassen (Kopp/Ramsauer, a.a.O., RdNr. 46). Zu den wesentlichen Voraussetzungen gehört aber, dass Minderjährige keinen Zugang haben. Denn die gesetzliche Regelung belässt es insofern nicht bei der allgemeinen Zielsetzung des § 1 Ziff. 3 GlüStV n.F. (Gewährleistung des Jugendschutzes), sondern konkretisiert diese Zielsetzung in § 4 Abs. 3 S. 2 und 3 GlüStV n.F. zu einem strikten Verbot der Teilnahme von Minderjährigen (so bereits Senat, Beschluss vom 08.04.2013 - 6 S 11/13 -; vgl. auch Senat, Beschluss vom 19.11.2012 - 6 S 342/12 -, VBlBW 2013, 105). Hinsichtlich des Entschließungsermessens des beklagten Landes bezüglich der Untersagungsverfügung käme dann auch eine Ermessensreduzierung auf Null in Betracht.
36	Entsprechendes gilt mit Blick auf § 5 Abs. 5 GlüStV n.F..
37	3. Selbst wenn die angefochtene Verfügung hinreichend bestimmt wäre und - was der Senat offen lässt - die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 Nr. 3 GlüStV n.F. für den Erlass der streitgegenständlichen Verfügung gegeben wären, stellte sich die angefochtene Untersagungsverfügung als ermessensfehlerhaft dar. Dabei kann ebenfalls offenbleiben, ob hinsichtlich des Entschließungsermessens eine Ermessensreduzierung auf Null anzunehmen ist.
38	Das beklagte Land muss bei Erlass von glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügungen jedenfalls eine einheitliche Verwaltungspraxis an den Tag legen. Im Lichte der Art. 3 Abs. 1 GG und 12 Abs. 1 GG, 19 Abs. 3 GG (analog) ist es gehalten, in gleichgelagerten Fällen ebenfalls einzuschreiten, es darf jedenfalls nicht unterschiedlich, systemwidrig oder planlos vorgehen. Soweit es anlassbezogen einschreitet und sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränkt, muss es hierfür sachliche Gründe angeben. Das beklagte Land muss also gegen sämtliche Anbieter vergleichbarer Geschäftsmodelle grundsätzlich gleichermaßen einschreiten bzw. in den Fällen eines abgestuften Vorgehens gegen einzelne Anbieter oder Anbietergruppen sachliche Gründe anführen. Ansonsten würde es willkürlich in die Berufs- und Wettbewerbsfreiheit der betroffenen Internetunternehmen eingreifen.
39	Solche sachlichen Gründe kann das beklagte Land bei seinem Einschreiten gegen die Klägerin nicht vorweisen. Ein im Lichte der Anforderungen der Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 12 Abs. 1 GG tragfähiges Konzept, unter welchen Voraussetzungen und in welcher zeitlichen Reihenfolge gegen Anbieter von Internetglücksspielen vorgegangen wird (etwa aufgrund der Marktpräsenz, der Umsätze oder des Gewinns), ist nicht einmal in Ansätzen erkennbar. Ob es darüber hinaus vor dem Hintergrund des Erfordernisses des kohärenten Vollzugs des Glücksspielstaatsvertrages ermessensfehlerhaft ist, dass das beklagte Land außer Acht gelassen hat, dass im Wesentlichen nur das Land Baden-Württemberg gegen die Klägerin eingeschritten ist und die Glücksspielbehörden in den anderen Bundesländern überwiegend keine Untersagungsverfügungen erlassen haben bzw. solche Verfügungen, so sie ergangen sind, keinen Bestand mehr haben, kann offenbleiben.
40	a) Nach den Angaben des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ergibt sich folgendes Bild: Das beklagte Land hat unter der Geltung des alten Glücksspielstaatsvertrags seit 2010 eine Reihe von Untersagungsverfügungen gegenüber etwa 20 Anbietern von Internetglücksspielen (ohne Internetauktionen) erlassen. Ein flächendeckendes Vorgehen ist nicht erfolgt. Nach Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags hat sich hieran nichts geändert. Seit Ende 2014 sind in vier vergleichbaren Fällen Verfügungen erlassen sowie mehrere Anhörungen verschickt worden. Das beklagte Land hat insbesondere nicht geltend gemacht, sich bei seinem Vorgehen an den Leitlinien der „Arbeitsgruppe Aufsicht“ (vgl. § 9 Abs. 3 Satz 1 HS. 1 GlüStV, §§ 7 Abs. 1 Nr. 4, 17 Abs. 3 Nr. 2 VwVGlüStV) für ein Vorgehen der Länder gegen illegales Glücksspiel im Internet vom Juli 2014 zu orientieren geschweige denn eine entsprechende Verwaltungspraxis dargelegt. Es bedarf deshalb keiner Entscheidung, ob und inwieweit die Umsetzung dieser Leitlinien den Anforderungen an eine einheitliche Verwaltungspraxis und einen kohärenten Vollzug genügen.
41	b) Soweit das beklagte Land in diesem Zusammenhang geltend macht, es habe sich an einem weiteren Vorgehen durch die Rechtsprechung des Senats gehindert gesehen, trifft dieser Einwand nicht (mehr) zu. Der Senat hat bei unter Geltung des alten Glücksspielstaatsvertrags erlassenen Verfügungen die aufschiebende Wirkung zum einen mit Blick auf das Fehlen von Ermessenserwägungen zur Rechtslage nach dem neuen Glücksspielstaatsvertrag angeordnet (vgl. etwa Senat, Beschluss vom 19.11.2012 - 6 S 342/12 -, VBlBW 2013, 105), zum anderen mit Blick auf die abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein (vgl. etwa Senat, Beschluss vom 10.12.2012 - 6 S 3335/11 -, juris). Diese Rechtsprechung steht dem Erlass neuer Verfügungen auf der Grundlage des neuen Glücksspielstaatsvertrags jedenfalls seit der Entscheidung des EuGH vom 12.06.2014 (- C-156/13 -) über die Vorlage des Bundesgerichtshofs vom 24.01.2013 (- I ZR 171/10 -), die durch die abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein veranlasst war, nicht mehr entgegen. Auch hat das beklagte Land diesbezüglich keine Anträge nach § 80 Abs. 7 VwGO gestellt. Im Übrigen bestand nach der Rechtsprechung des Senats durchgängig die Möglichkeit, Untersagungsverfügungen mit Blick auf den Jugendschutz zu erlassen (s. bereits Senat, Beschluss vom 19.11.2012 - 6 S 342/12 -, a.a.O., sowie Senat, Beschluss vom 08.04.2013 - 6 S 11/13 -).
42	c) Es sind auch keine sachlichen Gründe für ein abgestuftes Vorgehen ersichtlich. Ein Vorgehen nach der „Größe“ der Anbieter, wie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat geltend gemacht, wäre dann ein hinreichender Differenzierungsgrund, wenn darunter der jeweilige Marktanteil in Baden-Württemberg verstanden würde und zunächst gegen Anbieter mit großem Marktanteil in Baden-Württemberg vorgegangen würde. Die in der mündlichen Verhandlung hierzu genannten Hilfskriterien sind indes nicht geeignet, einen solchen Marktanteil zu ermitteln. Dass ein Anbieter mehrere Internetauftritte hat, lässt einen Rückschluss auf den Marktanteil nicht zu. Ein solcher Rückschluss ließe sich auch aus den bloßen - soweit ersichtlich nicht ermittelten - Umsatzzahlen nicht ziehen. Diese wären nur aussagekräftig, wenn sie in Bezug auf den baden-württembergischen Markt im Verhältnis zu den Umsatzzahlen anderer Anbieter gesetzt würden. Dies hat das beklagte Land bereits nicht geltend gemacht. Auch hat es nicht dargelegt, wie es bei Anwendung der genannten Kriterien gerade auf die mit einer Verfügung belegten Anbieter gekommen ist.
43	Es bedarf vor diesem Hintergrund keiner weiteren Prüfung, ob die angefochtene Verfügung an weiteren von der Klägerin geltend gemachten, z.T. aber im Berufungsverfahren nicht mehr thematisierten Fehlern leidet.
44	Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
45	Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben.
46	Beschluss vom 8. September 2015
47	Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß §§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 GKG auf 15.000,-- EUR festgesetzt.
48	Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

17	Die Berufung der Klägerin ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist auch begründet. Die Anfechtungsklage der Klägerin ist zulässig und begründet, weil die angefochtene Verfügung rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
18	1. Die Untersagungsverfügung vom 21.01.2010 genügt als Einzelfallregelung nicht dem Bestimmtheitserfordernis (§ 37 Abs. 1 LVwVfG, Art. 20 Abs. 3 GG).
19	a) Gemäß § 37 Abs. 1 LVwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das bedeutet zum einen, dass der Adressat in die Lage versetzt werden muss zu erkennen, was von ihm gefordert wird. Zum anderen muss der Verwaltungsakt geeignete Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein können. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts (BVerwG, Urteil vom 16.10.2013 - 8 C 21.12 -, BVerwGE 148, 146 m.w.N.). Wenn Rechtspositionen Dritter rechtserheblich betroffen sind, muss der Inhalt auch für den Drittbetroffenen hinreichende Bestimmtheit aufweisen (Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 37 Rdnr. 7). Je nach Grundrechtsrelevanz oder bei einer Strafbewehrung sind erhöhte Anforderungen zu stellen (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 08.01.2013 - 11 S 1581/12 -, InfAuslR 2013, 193; BVerwG, Urteil vom 13.12.2012 - 3 C 26.11 -, BVerwGE 145, 275). Dem Bestimmtheitsgebot wird nicht genügt, wenn und soweit nur die Wiederholung des Inhalts einer Gesetzesvorschrift mit gleichen oder anderen Worten erfolgt, ohne dass eine Konkretisierung auf den Einzelfall vorgenommen wird und so die Wertung dem Adressaten überlassen bleibt (BVerwG, Urteil vom 02.12.1993 - 3 C 42.91 -, BVerwGE 94, 341; Stelkens, a.a.O., Rdnr. 27). Die Verwendung generalisierender Begriffe ist möglich, wenn sie eine Bestimmbarkeit im konkreten Fall gestatten, z.B. durch die Beifügung von Beispielen (Stelkens, a.a.O., Rdnr. 5). Zudem ist maßgeblich, welches Maß an Bestimmtheit der Behörde zur Regelung des fraglichen Sachverhalts möglich ist. Die Anforderungen an die Bestimmtheit dürfen nur so hoch gesteckt werden, dass sie bei normalem, dem Sachverhalt angemessenem Verwaltungsaufwand noch erfüllbar bleiben. Keinesfalls dürfen sie den Erlass eines Verwaltungsakts auf Grundlage bestimmter Ermächtigungen praktisch ausschließen (Stelkens, a.a.O.).
20	Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist entsprechend §§ 153, 157 BGB durch Auslegung zu ermitteln. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte. Bei Ermittlung dieses objektiven Erklärungswerts sind alle dem Empfänger bekannten oder erkennbaren Umstände heranzuziehen, insbesondere auch die Begründung des Verwaltungsakts. Die Begründung hat einen unmittelbaren Zusammenhang mit dem Regelungsgehalt. Sie ist die Erläuterung der Behörde, warum sie den verfügenden Teil ihres Verwaltungsakts so und nicht anders erlassen hat. Die Begründung bestimmt den Inhalt der getroffenen Regelung mit, so dass sie in aller Regel unverzichtbares Auslegungskriterium ist (BVerwG, Urteil vom 16.10.2013, a.a.O.).
21	b) In Ziff. 1 der angefochtenen Verfügung wird der Klägerin allgemein untersagt, in Baden-Württemberg öffentliches Glücksspiel im Sinne von § 3 GlüStV zu veranstalten, zu vermitteln, hierfür zu werben oder solche Tätigkeiten zu unterstützen. Dass das beklagte Land damit nicht nur die über die in der Verfügung aufgeführten Internetseiten angebotenen und beworbenen Sportwetten, Poker- und Casinospiele untersagte, sondern jegliche - auch künftige - Internetauftritte der Klägerin, mit denen öffentliches Glücksspiel betrieben wird, sofern das Angebot von Baden-Württemberg aus erreichbar ist, verdeutlicht die Begründung des Bescheids auf S. 7. Mit dieser weiten Fassung der Untersagungsverfügung hat das beklagte Land keine bestimmte, konkrete Einzelfallregelung getroffen, sondern lediglich die abstrakt-generelle gesetzliche Regelung wiedergegeben und deren Konkretisierung offengelassen (vgl. dazu BVerwG, a.a.O.). Auf die Frage, ob es im konkreten Fall einfacher oder schwieriger ist, eine hinreichend bestimmte Verfügung zu formulieren, kommt es, anders als das beklagte Land meint, in diesem Zusammenhang nicht an, weil mit dieser bloß gesetzeswiederholenden Verfügung hier (vgl. zu einer anderen Fallkonstellation BayVGH, Urteil vom 12.03.2010 - 10 CS 09.1734 -, juris) eine absolute Grenze zur Unbestimmtheit überschritten ist.
22	c) Auch ohne den fraglichen Passus auf S. 7 der angefochtenen Verfügung wäre der Gegenstand der Untersagungsverfügung nicht hinreichend bestimmt.
23	Dabei gelten zum einen erhöhte Anforderungen mit Blick auf eine mögliche Strafbarkeit nach §§ 284 ff. StGB, zum anderen mit Blick auf § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV n.F. (i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 GlüStV n.F.; vgl. auch § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV a.F.). Danach kann die zuständige Behörde den am Zahlungsverkehr Beteiligten, insbesondere den Kredit- und Finanzdienstleistungsinstituten, nach vorheriger Bekanntgabe unerlaubter Glücksspielangebote die Mitwirkung an Zahlungen für unerlaubtes Glücksspiel und an Auszahlungen aus unerlaubtem Glücksspiel untersagen (sogenanntes financial blocking). Zuständig hierfür ist bei Internetvertrieb von öffentlichem Glücksspiel nach § 9a Abs. 2 Satz 2 GlüStV regelmäßig die Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen, weil das Angebot in der Regel in mehr als einem Land erfolgt. Nach Auffassung des beklagten Landes ist die Vollstreckung bestehender Untersagungsverfügungen gegenüber Anbietern von Internetglücksspielen, die ihren Sitz im Ausland haben, also auch im Fall der Klägerin, in den meisten Fällen unmöglich (LT-Drs. 15/3459, S. 6). Als „Vollstreckungsmöglichkeit“ wird der Erlass (und gegebenenfalls die Vollstreckung) von Verfügungen nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 GlüStV n.F. zur Kappung von vom Inland ausgehenden Zahlungsströmen an ausländische Glücksspielanbieter angesehen. Dies setzte im vorliegenden Fall, aufbauend auf der streitgegenständlichen Verfügung, den Erlass einer weiteren Verfügung gegenüber dem oder den betroffenen Zahlungsinstituten durch die niedersächsische Glücksspielaufsichtsbehörde voraus. Dann ist für die Bestimmung des Empfängerhorizonts nicht nur der Umstand relevant, dass die Klägerin Anbieterin von Glücksspielen ist, sondern auch, dass bei der „Vollstreckung“ der Verfügung branchenfremde Dritte beteiligt sind, die sich gegebenenfalls schadensersatzpflichtig machen, wenn Zahlungen aus legalen Vorgängen unterbrochen werden (sogenanntes over-blocking, vgl. Hambach/Brenner, in: Streinz u.a., Glücks- und Gewinnspielrecht, § 9 GlüStV Nr. 68 f.).
24	Der für sich genommen unbestimmte Tenor in Ziff. 1 der Verfügung wird durch die Angabe im Bescheid, dass die Klägerin über die Internetseiten ... und ... öffentliches Glücksspiel in Form von Sportwetten, Poker- und Casinospielen veranstaltet bzw. vermittelt und hierfür Werbung betreibt, nicht hinreichend konkretisiert. Zwar reicht es für die Bestimmtheit einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung aus, wenn in der Begründung detailliert beschrieben wird, welche bisherigen Glücksspiele auf welcher Internetseite eines Glücksspielveranstalters nicht mehr veranstaltet etc. werden dürfen (Schönenbroicher, in: Mann u.a., VwVfG, § 37 Rdnr. 73). Es bedarf hier keiner Entscheidung, ob, wenn die von der Verfügung erfassten Glücksspiele konkret genug beschrieben sind, eine solche Verfügung dann auch für diese konkreten Glücksspiele andere - auch künftige - Internetauftritte desselben Adressaten umfassen darf. Denn vorliegend fehlt es an der Konkretisierung der von der Verfügung erfassten Glücksspiele. Sie werden nur anhand generalisierender Begriffe beschrieben, die eine Bestimmbarkeit im konkreten Fall gerade nicht gestatten, weil sie ihrerseits nicht bestimmt sind (vgl. Schönenbroicher, a.a.O., Rdnr. 19). Das beklagte Land hat auch nicht die Möglichkeit genutzt, die Untersagungsverfügung z.B. unter Benennung einer größeren Zahl von Beispielen, aber ohne vollständige Inventarisierung, zu treffen (vgl. Schönenbroicher, a.a.O., Rdnr. 23; Tiedemann, in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, § 37 Rdnr. 20.2, jeweils m.w.N.).
25	aa) Nach § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV n.F. sind Sportwetten (entgeltliche) Wetten zu festen Quoten auf den Ausgang von Sportereignissen oder Abschnitten von Sportereignissen. Anders als unter der Geltung des alten Glücksspielstaatsvertrags sind dadurch (entgeltliche) Wetten ohne feste Gewinnquoten, auch wenn sie sich auf Sportereignisse beziehen (z.B. Fußball-Toto), nicht mehr als Sportwetten definiert (vgl. Bolay/Pfütze, in: Streinz u.a., a.a.O., § 3 Rdnr. 18). Diese werden teilweise der Gattung der Lotterien zugeordnet (vgl. Bolay/Pfütze, a.a.O.). Mit Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags, an dem sich die Verfügung seither messen lassen muss, ist damit fraglich geworden, ob „Sportwetten“ ohne feste Gewinnquoten noch unter den Begriff der Sportwetten fallen, wie ihn die unter der Geltung des alten Glücksspielstaatsvertrags ergangene Verfügung verwendet. Dann scheidet eine Bestimmbarkeit des unbestimmten Verfügungstenors durch Bezugnahme auf den seinerseits unklaren Begriff der Sportwette insofern aber aus.
26	bb) Auch die Bezugnahme auf den Begriff (Online-)“Casinospiele“ lässt eine Bestimmbarkeit nicht zu. Der Glücksspielstaatsvertrag enthält keine Legaldefinition dieses Begriffs. Denkbar ist es, zum einen unter den Begriff „Casinospiele“ wie in § 3 Abs. 5 GlSpielGSH alle herkömmlich in Präsenzspielbanken angebotenen Glücksspiele, insbesondere Poker, Black Jack, Baccara und Roulette zu fassen, also auf Tisch- und Kartenspiele zu beziehen. In Präsenzspielbanken werden aber auch Automatenspiele angeboten (dazu Bolay/Pfütze, a.a.O., § 2 Rdnr. 13). Dementsprechend sollen nach den Angaben des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung zu den untersagten Online-Casinospielen auch Online-Automatenspiele gehören. Lässt der Begriff (Online-)“Casinospiele“ aber eine engere und eine weitere Auslegung zu, setzt eine Bestimmbarkeit des Gegenstands der Verfügung unter Rückgriff auf diesen Begriff zumindest voraus, dass die Verfügung Anhaltspunkte dafür enthält, welches Verständnis ihr zugrunde liegt. Hieran fehlt es. Außerdem zeigt die einem Schwesterunternehmen der Klägerin erteilte schleswig-holsteinische Erlaubnis für Online-Casinospiele vom 19.12.2012 den Bedarf einer Abgrenzung einzelner Casinospiele von Lotterien auf, zu der sich der angefochtenen Verfügung ebenfalls nichts entnehmen lässt.
27	cc) Die Bezugnahme auf den Begriff „Pokerspiele“ führt ebenfalls nicht zu einer Bestimmbarkeit des Verfügungsgegenstands insoweit. Ob eine Pokervariante Glücksspiel ist, hängt maßgeblich davon ab, ob die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend zufallsbedingt ist (§ 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n.F.). Ansonsten liegt ein Geschicklichkeitsspiel vor (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.01.2014 - 8 C 26.12 -, NVwZ 2014, 1175; vom 24.10.2001 - 6 C 1.01 -, BVerwGE 115, 179). Der hessische VGH (Urteil vom 10.04.1979 - II OE 41/77 -, juris) hat die Variante „Search-Poker“ als Geschicklichkeitsspiel eingeordnet. Da das beklagte Land nur Glücksspiele untersagen wollte, alle Poker-Varianten untersagt hat, aber - anders als das beklagte Land möglicherweise meint - nicht alle Poker-Varianten Glücksspiel sind, überlässt es die Bewertung, welche Poker-Varianten Glücksspiele und damit von der Verfügung erfasst sind, in unzulässiger Weise der Klägerin (vgl. auch Senat, Beschluss vom 24.02.2014 - 6 S 1394/13 -, VBlBW 2014, 382). Diese Problematik bestünde auch bei einem - hier nicht erfolgten - pauschalen Bezug auf das gesamte Angebot auf bestimmten Internetseiten zu einem bestimmten Zeitpunkt.
28	d) Unbestimmt ist die Verfügung schließlich auch, soweit mit ihr das „Unterstützen“ der Veranstaltung oder Vermittlung von oder der Werbung für öffentliches Glücksspiel untersagt wird. Der Glücksspielstaatsvertrag enthält keine Definition dieses Begriffs, die angefochtene Verfügung führt keine Beispiele auf, worin Unterstützungshandlungen (wohl: zu Gunsten Dritter) liegen könnten. Das wäre vorliegend aber schon deshalb relevant, weil die Klägerin in einen Konzernverbund eingegliedert ist, was - wie auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat geltend gemacht - im Verhältnis zu rechtlich selbstständigen, aber konzernangehörigen Gesellschaften andere Abgrenzungsprobleme, z.B. bei der gemeinsamen Nutzung von Informationstechnologie, aufwirft, als wenn ein Anbieter nur „echten“ Dritten gegenübersteht.
29	2. Der Senat kann vor diesem Hintergrund offen lassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass der streitgegenständlichen Verfügung (noch) gegeben sind.
30	a) Entsprechend dem in der Berufungsverhandlung gestellten Antrag hätte der Senat seiner Prüfung dabei ausschließlich die Rechtslage aufgrund des 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrags (Gesetz zu dem 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrag (1. Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen in Deutschland) und zu dem Staatsvertrag über die Gründung der GKL Gemeinsame Klassenlotterie der Länder vom 26.06.2012, GBl. 2012, S. 385 i.V.m. der Bekanntmachung des Staatsministeriums über das Inkrafttreten des 1. Glücksspieländerungsstaatsvertrags vom 10.07.2012, GBl. 2012, S. 515) zugrunde zu legen. Die einen Dauerverwaltungsakt darstellende streitgegenständliche Untersagungsverfügung trifft zwar eine unbefristete Regelung, die selbst für den Fall der Änderung der Sach- und Rechtslage Geltung beansprucht. Ihre Rechtmäßigkeit bestimmt sich dabei nach der Sach- und Rechtslage zum jeweiligen Zeitpunkt innerhalb des Wirksamkeitszeitraums und kann daher zeitabschnittsweise geprüft und beurteilt werden (BVerwG, Beschluss vom 05.01.2012 - 8 B 62.11 -, NVwZ 2012, 510). Da die Klägerin im Berufungsverfahren ihren Klageantrag ausdrücklich nur für die Zukunft zur Überprüfung gestellt hat, wäre nur der Glücksspielstaatsvertrag n.F. heranzuziehen.
31	b) Das Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 2, Satz 3 Nr. 3 GlüStV n.F. ist allerdings unter mehreren Gesichtspunkten zweifelhaft. Danach kann die zuständige Behörde die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubten Glücksspiels und die Werbung hierfür (vgl. auch § 5 Abs. 5 GlüStV) untersagen. Dem Senat erscheint in diesem Zusammenhang insbesondere Folgendes relevant:
32	aa) Soweit sich die - unterstellt hinreichend bestimmte - streitgegenständliche Verfügung nicht auf Sportwetten im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV n.F. bezieht, sondern - ebenfalls unterstellt - auf sonstige von der Klägerin im Internet angebotene öffentliche Glücksspiele, läge zwar unerlaubtes Glücksspiel im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV n.F. vor, weil die Klägerin nicht über die nach § 1 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n.F. erforderliche Veranstaltungs- oder Vermittlungserlaubnis verfügt. Der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV könnte der Klägerin auch entgegengehalten werden. Er stellt sich insbesondere als unionsrechtskonform dar. Für den Zeitraum bis zum 30.06.2012, also unter Geltung des alten Glücksspielstaatsvertrags, war geklärt, dass der Erlaubnisvorbehalt unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Glücksspielmonopols unionsrechtskonform ist, da er nicht allein dem Schutz des Monopols diente, sondern unabhängig davon den unionsrechtlich legitimen Zielen des Jugend- und Spielerschutzes und der Kriminalitätsbekämpfung und diese Regelungen und das Erlaubnisverfahren im Hinblick auf die verfolgten Ziele verhältnismäßig, angemessen, hinreichend bestimmt, transparent und nicht diskriminierend waren (zusammenfassend BVerwG, Beschluss vom 25.02.2015 - 8 B 36.14 -, juris). Es ist nicht ersichtlich, dass sich hieran Wesentliches geändert hat (ebenso OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 25.02.2014 - 13 A 2018/11 -, GewArch 2014, 327; vgl. BVerwG, a.a.O.). Soweit sich die - unterstellt hinreichend bestimmte - streitgegenständliche Verfügung auf Sportwetten im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV n.F. bezieht, fehlt es der Klägerin demgegenüber zwar ebenfalls an der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n.F. erforderlichen Erlaubnis. Es erscheint dem Senat darüber hinaus aber bereits zweifelhaft, ob der Klägerin insoweit der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV n.F. entgegengehalten werden kann. In diesem Zusammenhang ist insbesondere fraglich, ob das Erlaubnisverfahren unionsrechtskonform ausgestaltet ist und ob dabei allein auf die normative Ausgestaltung des Erlaubnisverfahrens abgestellt werden und der Umstand, dass sich dieses Verfahren auch mehr als drei Jahre nach Inkrafttreten des Glücksspieländerungsstaatsvertrags als dysfunktional erweist, außer Betracht bleiben kann (so aber ausdrücklich OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O.; ähnlich OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 12.05.2015 - 1 S 102.14 -).
33	bb) Die angefochtene Untersagungsverfügung wäre aber - wenn und soweit der Erlaubnisvorbehalt entgegengehalten werden kann - ermessensfehlerhaft, wenn das Angebot der Klägerin (offensichtlich) erlaubnisfähig wäre, ohne dass es in diesem Zusammenhang wohl - und anders als nach allgemeinen gewerberechtlichen Grundsätzen (vgl. dazu Marcks, in: Landmann/Rohmer, GewO, § 15 Rn. 15) - darauf ankäme, dass die Klägerin keinen Erlaubnisantrag gestellt hat (vgl. dazu aber BVerwG, Beschluss vom 25.02.2015, a.a.O.). Denn eine Erlaubnis für den Internetvertrieb von Glücksspielen sieht der Glücksspielstaatsvertrag nur für Sportwetten und Lotterien, nicht aber für sonstiges über das Internet vertriebenes Glücksspiel vor. Dass die Klägerin nicht am Konzessionsverfahren für Sportwetten teilgenommen hat, hat sie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nachvollziehbar damit erklärt, mit Blick auf die im Konzessionsverfahren eingeschaltete Anwaltskanzlei von einer Teilnahme abgesehen zu haben (anders wohl noch der Vortrag im Verfahren 6 S 103/13).
34	Für die Prüfung der Erlaubnisfähigkeit des Angebots der Klägerin erscheint dem Senat zweifelhaft, ob ihr das Internetvertriebsverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV n.F. entgegengehalten werden könnte, soweit sich die Verfügung nicht auf Sportwetten im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 4 GlüStV n.F. bezieht oder ob § 4 Abs. 4 GlüStV n.F. eine inkohärente und damit unwirksame Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit der Klägerin aus Art. 56 AEUV darstellt. Diese Frage stellt sich insbesondere mit Blick auf die Durchbrechung des Internetvertriebsverbots nur für Sportwetten und Lotterien in § 4 Abs. 5 GlüStV n.F. (ohne nähere Begründung Kohärenz bejahend OVG Saarland, Beschluss vom 17.07.2015 - 1 B 50/15 -, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O.; differenzierend Senat, Urteil vom 23.05.2013 - 6 S 88/13 -, GewArch 2014, 24; vgl. auch BVerwG, a.a.O.). Soweit das beklagte Land in diesem Zusammenhang geltend macht, über das Internet angebotene Casino- und Pokerspiele wiesen per se eine erhöhte Wiederholungsfrequenz und damit Gefährlichkeit auf als über das Internet vertriebene Sportwetten und Lotterien und seien schon deshalb im Internetvertrieb nicht zulässig (vgl. § 4 Abs. 5 Nr. 3 GlüStV), ist der Vortrag bereits widersprüchlich (vgl. Seite 15 des in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat übergeben Schriftsatzes vom 07.09.2015) und nicht belegt. Das beklagte Land geht auch nicht auf den nicht von vornherein von der Hand zu weisenden Einwand der Klägerin ein, bei jedem (Internet-)Glücksspiel könne die Wiederholungsfrequenz unterschiedlich ausgestaltet werden.
35	Das beklagte Land könnte der Klägerin aber einen Verstoß gegen den Jugend- und Spielerschutz entgegenhalten (§§ 1 Satz 1 Ziff. 3, 4 Abs. 3 GlüStV n.F.), dessen Vorliegen aber offenbleiben kann. Zur Konkretisierung der Anforderungen kann sich das beklagte Land dabei, auch soweit sich die Verfügung nicht auf Sportwetten bezieht, an den Vorgaben des § 4 Abs. 5 Nr. 1 GlüStV n.F. orientieren. Dieser sieht als Voraussetzung der Erlaubnis zum Vertrieb von Lotterien und Sportwetten im Internet vor, dass der Ausschluss minderjähriger oder gesperrter Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet wird. Entgegen der Auffassung der Klägerin rechtfertigte ein Verstoß hiergegen jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des Jugendschutzes auch eine vollständige Untersagung des weiteren Internetvertriebs. Dem liegt folgende Erwägung zu Grunde: Hätte die Klägerin eine Erlaubnis beantragt, fehlte es aber an einem hinreichenden Identifizierungs- und Authentifizierungssystem, dürfte die Erlaubnis nicht erteilt werden, weil die fehlende Konzessionsvoraussetzung so zentral ist, dass eine Sicherstellung im Wege einer Nebenbestimmung nach § 36 VwVfG, § 4c Abs. 2 GlüStV nicht ausreichte. Auch bei Verwaltungsakten, auf die wie hier kein Anspruch besteht, kann durch Nebenbestimmungen sichergestellt werden, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl., § 36 RdNr. 47). Dabei hat die zuständige Behörde bei Fehlen einer Genehmigungsvoraussetzung die in ihrem Ermessen stehende Entscheidung zu treffen, ob anstelle der Ablehnung des Antrags der Versuch gemacht werden soll, die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen durch Nebenbestimmungen sicherzustellen. Dabei darf die Behörde aber wesentliche Voraussetzungen des in Frage stehenden Verwaltungsakts nicht auf Nebenbestimmungen „abschieben“ und damit letztlich offenlassen (Kopp/Ramsauer, a.a.O., RdNr. 46). Zu den wesentlichen Voraussetzungen gehört aber, dass Minderjährige keinen Zugang haben. Denn die gesetzliche Regelung belässt es insofern nicht bei der allgemeinen Zielsetzung des § 1 Ziff. 3 GlüStV n.F. (Gewährleistung des Jugendschutzes), sondern konkretisiert diese Zielsetzung in § 4 Abs. 3 S. 2 und 3 GlüStV n.F. zu einem strikten Verbot der Teilnahme von Minderjährigen (so bereits Senat, Beschluss vom 08.04.2013 - 6 S 11/13 -; vgl. auch Senat, Beschluss vom 19.11.2012 - 6 S 342/12 -, VBlBW 2013, 105). Hinsichtlich des Entschließungsermessens des beklagten Landes bezüglich der Untersagungsverfügung käme dann auch eine Ermessensreduzierung auf Null in Betracht.
36	Entsprechendes gilt mit Blick auf § 5 Abs. 5 GlüStV n.F..
37	3. Selbst wenn die angefochtene Verfügung hinreichend bestimmt wäre und - was der Senat offen lässt - die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 Nr. 3 GlüStV n.F. für den Erlass der streitgegenständlichen Verfügung gegeben wären, stellte sich die angefochtene Untersagungsverfügung als ermessensfehlerhaft dar. Dabei kann ebenfalls offenbleiben, ob hinsichtlich des Entschließungsermessens eine Ermessensreduzierung auf Null anzunehmen ist.
38	Das beklagte Land muss bei Erlass von glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügungen jedenfalls eine einheitliche Verwaltungspraxis an den Tag legen. Im Lichte der Art. 3 Abs. 1 GG und 12 Abs. 1 GG, 19 Abs. 3 GG (analog) ist es gehalten, in gleichgelagerten Fällen ebenfalls einzuschreiten, es darf jedenfalls nicht unterschiedlich, systemwidrig oder planlos vorgehen. Soweit es anlassbezogen einschreitet und sich auf die Regelung von Einzelfällen beschränkt, muss es hierfür sachliche Gründe angeben. Das beklagte Land muss also gegen sämtliche Anbieter vergleichbarer Geschäftsmodelle grundsätzlich gleichermaßen einschreiten bzw. in den Fällen eines abgestuften Vorgehens gegen einzelne Anbieter oder Anbietergruppen sachliche Gründe anführen. Ansonsten würde es willkürlich in die Berufs- und Wettbewerbsfreiheit der betroffenen Internetunternehmen eingreifen.
39	Solche sachlichen Gründe kann das beklagte Land bei seinem Einschreiten gegen die Klägerin nicht vorweisen. Ein im Lichte der Anforderungen der Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 12 Abs. 1 GG tragfähiges Konzept, unter welchen Voraussetzungen und in welcher zeitlichen Reihenfolge gegen Anbieter von Internetglücksspielen vorgegangen wird (etwa aufgrund der Marktpräsenz, der Umsätze oder des Gewinns), ist nicht einmal in Ansätzen erkennbar. Ob es darüber hinaus vor dem Hintergrund des Erfordernisses des kohärenten Vollzugs des Glücksspielstaatsvertrages ermessensfehlerhaft ist, dass das beklagte Land außer Acht gelassen hat, dass im Wesentlichen nur das Land Baden-Württemberg gegen die Klägerin eingeschritten ist und die Glücksspielbehörden in den anderen Bundesländern überwiegend keine Untersagungsverfügungen erlassen haben bzw. solche Verfügungen, so sie ergangen sind, keinen Bestand mehr haben, kann offenbleiben.
40	a) Nach den Angaben des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ergibt sich folgendes Bild: Das beklagte Land hat unter der Geltung des alten Glücksspielstaatsvertrags seit 2010 eine Reihe von Untersagungsverfügungen gegenüber etwa 20 Anbietern von Internetglücksspielen (ohne Internetauktionen) erlassen. Ein flächendeckendes Vorgehen ist nicht erfolgt. Nach Inkrafttreten des neuen Glücksspielstaatsvertrags hat sich hieran nichts geändert. Seit Ende 2014 sind in vier vergleichbaren Fällen Verfügungen erlassen sowie mehrere Anhörungen verschickt worden. Das beklagte Land hat insbesondere nicht geltend gemacht, sich bei seinem Vorgehen an den Leitlinien der „Arbeitsgruppe Aufsicht“ (vgl. § 9 Abs. 3 Satz 1 HS. 1 GlüStV, §§ 7 Abs. 1 Nr. 4, 17 Abs. 3 Nr. 2 VwVGlüStV) für ein Vorgehen der Länder gegen illegales Glücksspiel im Internet vom Juli 2014 zu orientieren geschweige denn eine entsprechende Verwaltungspraxis dargelegt. Es bedarf deshalb keiner Entscheidung, ob und inwieweit die Umsetzung dieser Leitlinien den Anforderungen an eine einheitliche Verwaltungspraxis und einen kohärenten Vollzug genügen.
41	b) Soweit das beklagte Land in diesem Zusammenhang geltend macht, es habe sich an einem weiteren Vorgehen durch die Rechtsprechung des Senats gehindert gesehen, trifft dieser Einwand nicht (mehr) zu. Der Senat hat bei unter Geltung des alten Glücksspielstaatsvertrags erlassenen Verfügungen die aufschiebende Wirkung zum einen mit Blick auf das Fehlen von Ermessenserwägungen zur Rechtslage nach dem neuen Glücksspielstaatsvertrag angeordnet (vgl. etwa Senat, Beschluss vom 19.11.2012 - 6 S 342/12 -, VBlBW 2013, 105), zum anderen mit Blick auf die abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein (vgl. etwa Senat, Beschluss vom 10.12.2012 - 6 S 3335/11 -, juris). Diese Rechtsprechung steht dem Erlass neuer Verfügungen auf der Grundlage des neuen Glücksspielstaatsvertrags jedenfalls seit der Entscheidung des EuGH vom 12.06.2014 (- C-156/13 -) über die Vorlage des Bundesgerichtshofs vom 24.01.2013 (- I ZR 171/10 -), die durch die abweichende Rechtslage in Schleswig-Holstein veranlasst war, nicht mehr entgegen. Auch hat das beklagte Land diesbezüglich keine Anträge nach § 80 Abs. 7 VwGO gestellt. Im Übrigen bestand nach der Rechtsprechung des Senats durchgängig die Möglichkeit, Untersagungsverfügungen mit Blick auf den Jugendschutz zu erlassen (s. bereits Senat, Beschluss vom 19.11.2012 - 6 S 342/12 -, a.a.O., sowie Senat, Beschluss vom 08.04.2013 - 6 S 11/13 -).
42	c) Es sind auch keine sachlichen Gründe für ein abgestuftes Vorgehen ersichtlich. Ein Vorgehen nach der „Größe“ der Anbieter, wie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat geltend gemacht, wäre dann ein hinreichender Differenzierungsgrund, wenn darunter der jeweilige Marktanteil in Baden-Württemberg verstanden würde und zunächst gegen Anbieter mit großem Marktanteil in Baden-Württemberg vorgegangen würde. Die in der mündlichen Verhandlung hierzu genannten Hilfskriterien sind indes nicht geeignet, einen solchen Marktanteil zu ermitteln. Dass ein Anbieter mehrere Internetauftritte hat, lässt einen Rückschluss auf den Marktanteil nicht zu. Ein solcher Rückschluss ließe sich auch aus den bloßen - soweit ersichtlich nicht ermittelten - Umsatzzahlen nicht ziehen. Diese wären nur aussagekräftig, wenn sie in Bezug auf den baden-württembergischen Markt im Verhältnis zu den Umsatzzahlen anderer Anbieter gesetzt würden. Dies hat das beklagte Land bereits nicht geltend gemacht. Auch hat es nicht dargelegt, wie es bei Anwendung der genannten Kriterien gerade auf die mit einer Verfügung belegten Anbieter gekommen ist.
43	Es bedarf vor diesem Hintergrund keiner weiteren Prüfung, ob die angefochtene Verfügung an weiteren von der Klägerin geltend gemachten, z.T. aber im Berufungsverfahren nicht mehr thematisierten Fehlern leidet.
44	Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
45	Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben.
46	Beschluss vom 8. September 2015
47	Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß §§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 GKG auf 15.000,-- EUR festgesetzt.
48	Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.

(2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.

(3) Niemand darf wegen seines Geschlechtes, seiner Abstammung, seiner Rasse, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.

Tenor

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage des Antragstellers 9 K 1808/15 (VG Köln) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 19.3.2015 durch den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 7.7.2015 wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens gegen die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Außergerichtliche Kosten der Beigeladenen werden nicht erstattet.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren gegen die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes auf 7.500,00 EUR festgesetzt.

1

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist unbegründet.

2

Das Verwaltungsgericht hat auf Antrag des Antragstellers die aufschiebende Wirkung seiner Klage 9 K 1808/15 (VG Köln) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 19.3.2015 angeordnet. Es hat angenommen, die Ordnungsverfügung sei voraussichtlich rechtswidrig, weil die vollständige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten, also auch solcher Sportwetten, die erlaubnisfähig seien, ermessensfehlerhaft, nämlich mangels Erforderlichkeit unverhältnismäßig, sei. Die diese Entscheidung tragenden Annahmen werden durch das Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin, auf dessen Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, im Ergebnis nicht erschüttert.

3

Die Antragsgegnerin hat zur Begründung ihrer Beschwerde ausgeführt, das Wettangebot des Antragstellers sei insgesamt nicht erlaubnisfähig, jedenfalls nicht in dem Sinne offensichtlich erlaubnisfähig, dass es einer weiteren Prüfung nicht bedürfe.

4

Mit diesem Beschwerdevorbringen dringt die Antragsgegnerin nicht durch.

5

Die Antragsgegnerin hat zunächst nicht die Annahme des Verwaltungsgerichts entkräftet, die Verfügung erfasse auch die Vermittlung erlaubnisfähiger Sportwetten. Sie hat lediglich pauschal behauptet, nicht aber nachvollziehbar dargelegt, das vom Antragsteller vermittelte Wettangebot der Beigeladenen sei ausnahmslos nicht mit den einschlägigen Vorschriften in Einklang zu bringen. Erlaubnisfähige Sportwetten sind von der Verbotsverfügung schon deshalb jedenfalls mitumfasst, weil sie ihrem Regelungsgehalt nach Ziffer 1.1 nach nicht nur das gegenwärtig vorgehaltene Wettangebot betrifft. Dem Antragsteller ist vielmehr untersagt worden, jede Art von Sportwetten zu bewerben, zu vermitteln oder in sonstiger Weise die Teilnahme an ihnen zu ermöglichen.

6

Ohne Erfolg beruft sich die Antragsgegnerin darauf, das Wettangebot des Antragstellers sei jedenfalls nicht offensichtlich erlaubnisfähig, weil die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen nicht offensichtlich erfüllt seien; ob diese vorlägen, sei nicht ohne weitere Prüfung erkennbar. Hierfür kann sie sich nicht auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

7

vgl. Urteile vom 16.5.2013 – 8 C 14.12 –, juris und vom 20.6.2013 – 8 C 39.12 –, juris,

8

berufen, wonach die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten durch private Wirtschaftsteilnehmer präventiv verboten werden könne, wenn ihre Erlaubnisfähigkeit nicht offensichtlich sei.

9

Es ist höchstrichterlich geklärt, dass diese Rechtsprechung für Nordrhein-Westfalen nicht maßgeblich ist, solange die Unionsrechtswidrigkeit des Sportwettmonopols fortbesteht. In der dieses Bundesland betreffenden Entscheidung vom 20.6.2013 hat das Bundesverwaltungsgericht für die bis zum 30.11.2012 geltende Rechtslage bereits sinngemäß ausgeführt, das Fehlen einer Erlaubnis könne einem Wettvermittler nur nach Prüfung der unionsrechtskonformen, monopolunabhängigen Erlaubnisvoraussetzungen entgegen gehalten werden. Diese Voraussetzung sei in Nordrhein-Westfalen aber schon deshalb nicht erfüllt, weil dort das Erlaubnisverfahren – anders als das Bundesverwaltungsgericht dies seinerzeit etwa für Bayern angenommen hat – nicht für Private geöffnet worden sei. Hier könne eine Untersagung nur darauf gestützt werden, dass die Vermittlungstätigkeit aus monopolunabhängigen Gründen materiell-rechtlich nicht erlaubnisfähig sei.

10

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 – 8 C 10.12 –, BVerwGE 147, 47 = juris, Rn. 62, unter Bezugnahme auf EuGH, Urteil vom 24.1.2013 – C-186/11 u.a., Stanleybet Int. Ltd. u. a. –, ECLI:EU:C:2013:33, NVwZ 2013, 785 = juris, Rn. 38 f., 48.

11

In dem dieser Entscheidung im Instanzenzug vorangegangenen Urteil hat der Senat vom Bundesverwaltungsgericht unbeanstandet – zur Wahrung der Rechtseinheitlichkeit den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 1.6.2011 – 8 C 11.10 –, Rn. 53, und – 8 C 2.10 –, Rn. 55, folgend – angenommen, dass der Erlaubnisvorbehalt eine vollständige Untersagung nur bei Fehlen der Erlaubnisfähigkeit rechtfertige; bei Zweifeln über die Beachtung von Vorschriften über die Art und Weise der Gewerbetätigkeit kämen zunächst Nebenbestimmungen in Betracht.

12

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.9.2011 – 4 A 17.08 –, NWVBl. 2012, 60 = juris, Rn. 185 f.

13

Der beschließende Senat geht in seiner Rechtsprechung davon aus, durch die Neuregelung im Glücksspielstaatsvertrag 2012 habe sich nichts daran geändert, dass das Fehlen einer Erlaubnis einem Wettvermittler in Nordrhein-Westfalen nicht entgegen gehalten werden kann, weil das europarechtswidrige Sportwettmonopol in tatsächlicher Hinsicht unverändert fortbesteht.

14

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 19.5.2016 – 4 A 302/09 –, juris, Rn. 24 f., und vom 20.12.2013 – 4 B 574/13 –, NWVBl. 2014, 190 = juris, Rn. 5.

15

Mittlerweile hat der Europäische Gerichtshof bestätigt, dass eine Legislativreform wie sie sich aus der Einführung der Experimentierklausel in § 10a GlüStV ergibt, die Unvereinbarkeit des staatlichen Sportwettmonopols mit Art. 56 AEUV nicht behebt, soweit das Monopol in der Praxis weiterhin Bestand hat, weil die Konzessionsstelle von der Konzessionsvergabe an private Wettveranstalter keinen Gebrauch macht, während staatliche Lotterieunternehmen bis ein Jahr nach der eventuellen Konzessionsvergabe Sportwetten ohne Konzession veranstalten und vertreiben dürfen.

16

Vgl. EuGH, Urteil vom 4.2.2016 – C-336/14, Ince –, ECLI:EU:C:2016:72, NVwZ 2016, 369 = juris, Rn. 40, 60, 93.

17

Von einer Behebung der Unionsrechtswidrigkeit innerstaatlicher Rechtsbestimmungen, mit denen ein staatliches Monopol eingeführt worden sei, könne auch bei einer an den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.5.2013 orientierten Praxis der Prüfung der Erlaubnisfähigkeit nicht ausgegangen werden.

18

Vgl. EuGH, Urteil vom 4.2.2016 – C-336/14, Ince –, ECLI:EU:C:2016:72, NVwZ 2016, 369 = juris, Rn. 29 f., 61 f.

19

Hieran hat sich allein durch das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 15.4.2016 – 5 K 1431/14 – nichts geändert, durch das das Land Hessen erstmals verpflichtet worden ist, einem Konzessionsbewerber, nämlich der Beigeladenen eine Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten zu erteilen. Es ist nicht ersichtlich, dass diese Entscheidung rechtskräftig geworden ist oder die Beigeladene tatsächlich eine Konzession erhalten hat. Ungeachtet dessen würde selbst die Erteilung einer einzigen Konzession aufgrund einer rechtskräftigen Verurteilung nichts daran ändern, dass eine unionsrechtskonforme diskriminierungsfreie Konzessionsvergabe wegen der intransparenten und rechtlich jedenfalls zweifelhaften Verfahrensgestaltung unter Einbeziehung des Glücksspielkollegiums derzeit nicht zeitnah gewährleistet ist.

20

Damit greift auch der weitere Vortrag der Antragsgegnerin, der beigeladene Wettveranstalter erfülle nicht die Voraussetzungen für die Erteilung einer Konzession, so dass in der Folge die Vermittlung seiner Sportwetten nicht erlaubnisfähig sei, nicht durch. Abgesehen davon, dass jedenfalls das Verwaltungsgericht Wiesbaden das Wettangebot der Beigeladenen für erlaubnisfähig gehalten hat, kann die zuständige staatliche Stelle die fehlende Erlaubnisfähigkeit des Wettangebots allein ohnehin dem Antragsteller ohne Verstoß gegen Art. 56 AEUV nicht entgegenhalten, solange der Wettanbieter die erforderliche Erlaubnis nur theoretisch erhalten kann, weil das europarechtswidrige Sportwettmonopol in tatsächlicher Hinsicht unverändert fortbesteht.

21

Vgl. EuGH, Urteil vom 4.2.2016 – C-336/14, Ince –, ECLI:EU:C:2016:72, NVwZ 2016, 369 = juris, Rn. 29 f., 61 f., 64 f.; BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 – 8 C 10.12 –, BVerwGE 147, 47 = juris, Rn. 62.

22

Eine Untersagungsverfügung betreffend die Vermittlung von Sportwetten kann bei dieser Rechtslage nunmehr allenfalls noch darauf gestützt werden, dass die Vermittlungstätigkeit aus monopolunabhängigen Gründen materiell-rechtlich nicht zulässig ist.

23

Selbst auf den Aspekt der – von einem gesetzlich an sich vorgesehenen Erlaubnisverfahren unabhängigen und für private sowie staatliche Veranstalter gleichermaßen geltenden – materiellen Unzulässigkeit von Ereigniswetten nach § 21 Abs. 4 Satz 3 Hs. 2 GlüStV hat die Antragsgegnerin nicht ermessensfehlerfrei abgestellt. Auch hierin liegt eine Beschränkung des von Art. 56 Abs. 1 AEUV gewährleisteten freien Dienstleistungsverkehrs. Eine solche ist nur zulässig, wenn sie mit dem Diskriminierungsverbot vereinbar ist, wenn sie des Weiteren aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sowie geeignet ist, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten Ziels zu gewährleisten, und wenn sie schließlich nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. Dabei ist eine nationale Regelung nur dann geeignet, die Verwirklichung des geltenden Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Diese Anforderungen gelten nicht nur für die Rechtfertigung staatlicher Glücksspielmonopole, sondern für die Rechtfertigung von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit allgemein.

24

Vgl. BVerwG, Urteil vom 9.7.2014 – 8 C 36.12 –, NVwZ 2014, 1583 = juris, Rn. 21, m. w. N.

25

Da der Mitgliedstaat legitime Ziele im nichtharmonisierten Glücksspielrecht kohärent und systematisch verfolgen muss, müssen verschiedene zuständige Behörden dabei die Ausübung ihrer jeweiligen Zuständigkeit koordinieren.

26

Vgl. EuGH, Urteil vom 8.9.2010 – C-46/08, Carmen Media Group –, ECLI:EU:C:2010:505, NVwZ 2010, 1422 = juris, Rn. 69 f.

27

Zwar verpflichten die unionsrechtlichen Grundfreiheiten den Mitgliedstaat nicht dazu, ein sämtliche Glücksspielsektoren und föderale Zuständigkeiten übergreifendes, in seiner Gesamtheit stimmiges Schutzkonzept aufzustellen und umzusetzen.

28

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15.10.2015 – 4 B 822/   15 –, juris, Rn. 23 f., m. w. N.

29

Jedoch führt es zur Inkohärenz einer begrenzenden Regelung, wenn – auch im Rahmen anderweitiger innerstaatlicher Zuständigkeiten – Umstände durch entsprechende Vorschriften herbei geführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet werden, die zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird.

30

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 – 8 C 39.12 –, NVwZ-RR 2014, 94 (Leitsatz) = juris, Rn. 66 f.; siehe auch EuGH, Urteil vom 12.6.2014 – C-156/13, Digibet und Albers –, ECLI:EU:C:2014:1756, NVwZ 2014, 1001 = juris, Rn. 28, 33 ff.

31

Dies ist etwa dann der Fall, wenn ein Umsetzungsdefizit bereits in der Norm angelegt ist oder zumindest gehäufte oder gar systematische Verstöße zuständigkeitsübergreifend nicht konsequent geahndet oder unterbunden werden, was auf strukturelle Vollzugsdefizite schließen lässt.

32

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 13.09 –, NVwZ 2011, 549 = juris, Rn. 48.

33

Die Ermessensausübung der Antragsgegnerin lässt nicht erkennen, dass die angefochtene Entscheidung auch bezogen auf die nach ihrer Auffassung nicht erlaubnisfähigen torbezogenen Wetten, deren Ergebnisbezug vertretbar angenommen werden kann, Teil einer den oben dargestellten Kohärenzanforderungen genügenden Vollzugspraxis ist.

34

Dies wäre allerdings erforderlich gewesen, weil die tatsächliche Situation des Sportwettenmarktes in keiner Weise der Konzeption des Glücksspielstaatsvertrags eines experimentellen regulierten Angebots einer beschränkten Zahl privater konzessionierter Wettanbieter in erlaubten Wettannahmestellen entspricht, sondern sich als unregulierter Markt des freien Wettbewerbs darstellt, ohne dass ein Ende dieses Zustands absehbar wäre.

35

So OVG NRW, Urteil vom 13.4.2016 – 14 A 1599/  15 –, juris, Rn. 123.

36

Indes hat die Antragsgegnerin sich mit dem durch Tatsachen untermauerten Vorbringen des Antragstellers, bei der Durchsetzung des Verbots von Ereignissportwetten bestehe – in Köln, aber auch darüber hinaus – eine uneinheitliche diskriminierende Vollzugspraxis schon nicht substantiiert auseinandergesetzt. So hat der Antragsteller etwa darauf hingewiesen, dass dem staatlichen Lotterieunternehmen ODDSET die Wette auf das erste bzw. nächste Tor ausdrücklich gestattet sei, die in der Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin beispielhaft als nicht genehmigungsfähig genannt sei. Außerdem biete die von der Bundesrepublik Deutschland beherrschte Deutsche Telekom über den tipp3.de-Betreiber Deutsche Sportwetten GmbH unbeanstandet verschiedene Ereigniswetten als Live-Wetten an. Schließlich gehe das bundesweit für die Erteilung von Sportwettkonzessionen zuständige hessische Ministerium des Innern und für Sport (HMdIS) in Schreiben an die Konzessionsantragsteller davon aus, der Ausgang eines Sportereignisses, auf das Wetten zugelassen werden könnten, erstrecke sich auf das Endergebnis sowie auf dessen Bestandteile (Teilendergebnisse, die sich im Endergebnis niederschlügen); Bestandteile des Endergebnisses seien beispielsweise beim Fußball die von den jeweiligen Mannschaften erzielten Tore, weil diese sich im Endergebnis niederschlügen.

37

Gemessen daran besteht in der bundesweit wenigstens hinsichtlich der grundsätzlichen Zielrichtung zu koordinierenden Vollzugspraxis unter Geltung des Glücksspielstaatsvertrags offenbar erhebliche Unsicherheit darüber, inwieweit die von der Beigeladenen angebotenen und vom Antragsteller vermittelten torbezogenen Wetten materiell-rechtlich als von vornherein unzulässige Ereigniswetten im Sinne von § 21 Abs. 4 Satz 2 GlüStV zu werten sind oder als – sogar in Form von Live-Wetten – ausnahmsweise zulassungsfähige Endergebniswetten im Sinne von § 21 Abs. 4 Satz 3 Hs. 1 GlüStV angesehen werden können. Jedenfalls aber solange staatliche Lotterieunternehmen und staatlich beherrschte Anbieter strukturell gleichartige torbezogene Wetten flächendeckend überhaupt weiterhin anbieten, genügt eine Vollzugspraxis, die vergleichbare Wettangebote in einzelnen Gemeinden ausschließlich gegenüber bestimmten privaten Anbietern untersagt, nicht den Anforderungen des Unionsrechts. Sie stellt sich als inkohärent und damit jedenfalls als ermessensfehlerhaft dar.

38

Solange allerdings nicht erkennbar ist, dass die Vollzugspraxis kohärent ist, kann die Antragsgegnerin auch nicht mit dem im Übrigen nur gänzlich pauschal behaupteten Einwand Erfolg haben, eine vollständige Untersagung sei deswegen nicht unverhältnismäßig, weil eingeschränkte Untersagungsverfügungen nur schwer und mit hohem Verwaltungsaufwand zu kontrollieren seien.

39

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladene keinen Antrag gestellt und sich keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO), sind ihre außergerichtlichen Kosten nicht erstattungsfähig.

40

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

41

Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

Tenor

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 1.12.2015 wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.

Die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers 9 K 5401/15 (VG Köln) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 3.9.2015 wird hinsichtlich der Ziffern 1 bis 3 angeordnet.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 7.500 Euro festgesetzt.

1

Die Beschwerde ist zulässig und begründet.

2

Der sinngemäß aufrechterhaltene Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seiner Klage 9 K 5401/15 (VG Köln) gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 3.9.2015 hinsichtlich der Ziffern 1 bis 3 anzuordnen, ist nach § 80 Abs. 5 i. V. m. Absatz 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i . V. m. § 9 Abs. 2 GlüStV statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere fehlt es dem Antragsteller nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis in Bezug auf Ziffer 2 der Verfügung.

3

Das Rechtsschutzinteresse wäre nur dann zu verneinen, wenn die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes nicht zu einer Verbesserung der Rechtsstellung des Antragstellers führen könnte.

4

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 18.1.2000 – 5 B 1956/ 99 –, NVwZ 2001, 231 = juris, Rn. 2, und vom 20.4.2012 – 5 B 1305/11 –, DÖV 2012, 648 (Leitsatz) = juris, Rn. 12 und 15.

5

Das ist hier nicht der Fall. Eine stattgebende Entscheidung kann die Rechtsposition des Antragstellers bereits im Laufe des Verfahrens auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes schon deshalb verbessern, weil hierdurch die Möglichkeit einer zwangsweisen Durchsetzung des sofort vollziehbaren Werbeverbots selbst dann entfiele, wenn Streit darüber entstünde, ob im Einzelfall gegen die Auflage verstoßen worden ist. Abgesehen davon ist Ziffer 2 der streitigen Verfügung in entsprechender Anwendung von § 133 BGB dahingehend auszulegen, dass sie den Antragsteller nicht nur zur Entfernung bereits vorhandener Werbung verpflichtet, sondern auch dazu, keine Werbung für die untersagten Nullstandswetten – also Wetten, bei denen zum Zeitpunkt des Wettabschlusses ein Spielstand von 0 : 0 zwischen den Parteien angenommen und darauf gewettet wird, wie ausgehend davon das Spiel ausgeht – mehr anzubringen. Der Regelungsgehalt einer solchen Verfügung, die Einhaltung einer Norm konkret anzumahnen und die Voraussetzungen für die Vollstreckung zu schaffen, ist in der vom Verwaltungsgericht angeführten Rechtsprechung gesondert hervorgehoben.

6

Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 2.8.2012 – 1 S 618/12 –, VBlBW 2012, 473 = juris, Rn. 46.

7

Mit seinem Vorbringen, er werbe nicht für die Nullstandswette und habe dies auch nicht getan, hat der Antragsteller lediglich die Rechtswidrigkeit eines seiner Ansicht nach anlasslosen und damit nicht erforderlichen Werbeverbots geltend gemacht. Er hat aber nicht auf vorläufigen Rechtsschutz freiwillig dauerhaft verzichtet. Gerade mit Blick auf dieses Vorbringen besteht ein Rechtsschutzinteresse, weil an der Aufrechterhaltung der sofortigen Vollziehbarkeit einer Regelung, die nicht nur mit hoher Wahrscheinlichkeit rechtswidrig ist, sondern derer es zur Gefahrenabwehr gegenwärtig auch nicht bedarf, kein öffentliches Interesse besteht. Ob dies der Fall ist, ist im Rahmen der Begründetheitsprüfung zu beurteilen.

8

Vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 9.6.2005 – 11 CS 05.478 –, VRS 109, 141 = juris, Rn. 29 ff., 33.

9

Der Antrag hat auch in der Sache Erfolg.

10

Die gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmende Abwägung des öffentlichen Interesses an einer sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung mit dem Interesse des Antragstellers, von deren Vollzug einstweilen verschont zu bleiben, geht zu Lasten der Antragsgegnerin aus. Denn die in Ziffern 1 bis 3 der angefochtenen Verfügungen getroffenen Regelungen erweisen sich bei der hier nur gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage als offensichtlich rechtswidrig und es sind keine Umstände vorgetragen oder sonst ersichtlich, die gleichwohl einen Vorrang des öffentlichen Vollziehungsinteresses begründen könnten.

11

Die umstrittenen Aufforderungen an den Antragsteller, es zu unterlassen, (näher beschriebene) sogenannte Nullstandswetten als Live-Wetten, also während laufender Sportereignisse, in seinem (näher bezeichneten) Betriebslokal zu bewerben, zu vermitteln oder in sonstiger Weise – z.B. durch Bereitstellen von Onlinewettautomaten mit dem vorgenannten Wettangebot – die Teilnahme an solchen Wetten zu ermöglichen (Ziffer 1), in den Betriebsräumen Wetten dieser Art in Informationsunterlagen, Wettprogrammen, Wettscheinen oder über Einrichtungen/Geräte, die der Vermittlung von oder der Teilnahme an Sportwetten dienen, anzubieten sowie innerhalb oder außerhalb der Betriebsräume vorhandene Werbung für diese Wetten zu entfernen (Ziffer 2), sind auf § 9 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 Nr. 3 GlüStV i. V. m. § 20 Abs. 3 AG GlüStV 2012 NRW gestützt. Nach diesen Vorschriften kann die örtliche Ordnungsbehörde die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen, um die Erfüllung der nach dem GlüStV bestehenden oder auf Grund dieses Staatsvertrages begründeten öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen zu überwachen sowie darauf hinzuwirken, dass unerlaubtes Glücksspiel und die Werbung hierfür unterbleiben. Insbesondere kann sie die Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die Werbung hierfür untersagen. Die Entscheidung hierüber ist nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen.

12

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29.4.2015 – 4 B 1464/14 –, GewArch 2015, 324 = juris, Rn. 4.

13

Die Antragsgegnerin hat ihre Entscheidung nicht ermessensfehlerfrei getroffen. Sie hat die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten (vgl. § 40 VwVfG NRW).

14

Die Antragsgegnerin hat darauf abgestellt, dass die vom Antragsteller angebotenen sog. Nullstandswetten als Live-Wetten nicht erlaubnisfähig seien. Die fehlende Erlaubnisfähigkeit des Wettangebots allein kann die zuständige staatliche Stelle dem Antragsteller ohne Verstoß gegen Art. 56 AEUV aber nicht entgegenhalten, solange der Wettanbieter die erforderliche Erlaubnis nur theoretisch erhalten kann, weil das europarechtswidrige Sportwettmonopol in tatsächlicher Hinsicht unverändert fortbesteht.

15

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9.6.2016 – 4 B 860/15 – unter Bezugnahme auf EuGH, Urteil vom 4.2.2016 – C-336/14, Ince –, ECLI:EU:C:2016:72, NVwZ 2016, 369 = juris, Rn. 29 f., 61 f., 64 f.; BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 – 8 C 10.12 –, BVerwGE 147, 47 = juris, Rn. 62.

16

Eine Untersagungsverfügung betreffend die Vermittlung von Sportwetten kann bei dieser Rechtslage allenfalls noch darauf gestützt werden, dass die Vermittlungstätigkeit aus monopolunabhängigen Gründen materiell-rechtlich nicht zulässig ist.

17

Aber auch auf den Aspekt der – von einem gesetzlich an sich vorgesehenen Erlaubnisverfahren unabhängigen und für private sowie staatliche Veranstalter gleichermaßen geltenden – materiellen Unzulässigkeit von Ereigniswetten nach § 21 Abs. 4 Satz 3 Hs. 2 GlüStV hat die Antragsgegnerin angesichts dessen, dass eine kohärente Verwaltungspraxis nicht erkennbar ist, nicht ermessensfehlerfrei abgestellt. Auch hierin liegt eine Beschränkung des von Art. 56 Abs. 1 AEUV gewährleisteten freien Dienstleistungsverkehrs. Eine solche ist nur zulässig, wenn sie mit dem Diskriminierungsverbot vereinbar ist, wenn sie des Weiteren aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sowie geeignet ist, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten Ziels zu gewährleisten, und wenn sie schließlich nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. Dabei ist eine nationale Regelung nur dann geeignet, die Verwirklichung des geltenden Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. Diese Anforderungen gelten nicht nur für die Rechtfertigung staatlicher Glücksspielmonopole, sondern für die Rechtfertigung von Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit allgemein.

18

Vgl. BVerwG, Urteil vom 9.7.2014 – 8 C 36.12 –, NVwZ 2014, 1583 = juris, Rn. 21, m. w. N.

19

Da der Mitgliedstaat legitime Ziele im nichtharmonisierten Glücksspielrecht kohärent und systematisch verfolgen muss, müssen verschiedene zuständige Behörden dabei die Ausübung ihrer jeweiligen Zuständigkeit koordinieren.

20

Vgl. EuGH, Urteil vom 8.9.2010 – C-46/08, Carmen Media Group –, ECLI:EU:C:2010:505, NVwZ 2010, 1422 = juris, Rn. 69 f.

21

Zwar verpflichten die unionsrechtlichen Grundfreiheiten den Mitgliedstaat nicht dazu, ein sämtliche Glücksspielsektoren und föderale Zuständigkeiten übergreifendes, in seiner Gesamtheit stimmiges Schutzkonzept aufzustellen und umzusetzen.

22

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15.10.2015 – 4 B 822/15 –, juris, Rn. 23 f., m. w. N.

23

Jedoch führt es zur Inkohärenz einer begrenzenden Regelung, wenn – auch im Rahmen anderweitiger innerstaatlicher Zuständigkeiten – Umstände durch entsprechende Vorschriften herbei geführt oder, wenn sie vorschriftswidrig bestehen, strukturell geduldet werden, die zur Folge haben, dass die in Rede stehende Regelung zur Verwirklichung der mit ihr verfolgten Ziele tatsächlich nicht beitragen kann, so dass ihre Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wird.

24

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.6.2013 – 8 C 39.12 –, NVwZ-RR 2014, 94 (Leitsatz) = juris, Rn. 66 f.; siehe auch EuGH, Urteil vom 12.6.2014 – C-156/13, Digibet und Albers –, ECLI:EU:C:2014:1756, NVwZ 2014, 1001 = juris, Rn. 28, 33 ff.

25

Dies ist etwa dann der Fall, wenn ein Umsetzungsdefizit bereits in der Norm angelegt ist oder zumindest gehäufte oder gar systematische Verstöße zuständigkeitsübergreifend nicht konsequent geahndet oder unterbunden werden, was auf strukturelle Vollzugsdefizite schließen lässt.

26

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 13.09 –, NVwZ 2011, 549 = juris, Rn. 48.

27

Die Ermessensausübung der Antragsgegnerin lässt nicht erkennen, dass die angefochtene Entscheidung Teil einer den oben dargestellten Kohärenzanforderungen genügenden Vollzugspraxis zur Durchsetzung des Verbots von Ereigniswetten gemäß § 21 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 GlüStV, soweit torbezogene Wetten betroffen sind, ist.

28

Dies wäre allerdings erforderlich gewesen, weil die tatsächliche Situation des Sportwettenmarktes in keiner Weise der Konzeption des Glücksspielstaatsvertrags eines experimentellen regulierten Angebots einer beschränkten Zahl privater konzessionierter Wettanbieter in erlaubten Wettannahmestellen entspricht, sondern sich als unregulierter Markt des freien Wettbewerbs darstellt, ohne dass ein Ende dieses Zustands absehbar wäre.

29

So OVG NRW, Urteil vom 13.4.2016 – 14 A 1599/  15 –, juris, Rn. 123.

30

Im Verfahren ist unstreitig geblieben, dass Nullstandswetten bundesweit in 10-15.000 Vermittlungsstellen unbeanstandet angeboten werden. Außerdem hat die Antragsgegnerin das Vorbringen des Antragstellers in der Antragsschrift nicht entkräftet, das staatliche Lotterieunternehmen ODDSET biete unbeanstandet der untersagten Nullstandswette strukturell gleichartige torbezogene Wettformen wie die sog. Handicap-Wette an, so wie auch die von der Bundesrepublik Deutschland beherrschte Deutsche Telekom über den tipp3.de-Betreiber Deutsche Sportwetten GmbH unbeanstandet verschiedene Ereigniswetten als Live-Wetten anbiete.

31

Nachvollziehbar verweist der Antragsteller in diesem Zusammenhang ferner auf die „Leitlinien zum Vollzug im Bereich Sportwetten während des laufenden Konzessionsverfahrens“ des bundesweit für die Erteilung von Sportwettkonzessionen zuständigen hessischen Ministeriums des Innern und für Sport (HMdIS) vom 28.1.2016, die auf einer entsprechenden Einigung der obersten Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder beruhen. Darin wird im Abschnitt „III. Sachverhalte, die zunächst nicht aufgegriffen werden“ ausgeführt, dass wesentlich für die Abgrenzung unzulässiger Ereigniswetten von zulässigen Ergebniswetten der Ergebniszusammenhang/die Ergebnisbezogenheit sei. Der Antragsteller entnimmt dem, dass solche Wettarten, wie die „Handicap-Wette“, die Wettart „Über/Unter“ – gegen die im Übrigen offenbar auch die Antragsgegnerin nicht einschreitet – oder auch die „Nullstandswette“ einen Ergebniszusammenhang aufwiesen und daher nicht zu beanstanden seien. Die Antragsgegnerin ist dem allein damit entgegengetreten, dass sich die betroffenen Ausführungen des HMdIS nach ihrem Dafürhalten nicht auf Live-Wetten im Sinne des § 21 Abs. 4 GlüStV bezögen. Diese Betrachtungsweise erschließt sich dem Senat nicht. Denn der streitige Passus steht im engen Zusammenhang mit der Einschätzung am Ende des 3. Absatzes im Abschnitt III., dass Live-Wetten auf das Endergebnis und dessen Bestandteile möglich seien. Allerdings zeigt die in diesem Zusammenhang offenbar bestehende Unklarheit bezogen auf Wetten, deren Ergebnisbezug umstritten ist, deutlich, dass das Verhältnis von § 21 Abs. 1 zu Absatz 4 GlüStV Fragen aufwirft, die einem zuständigkeitsübergreifend konsistenten Vollzug in diesem Bereich im Wege stehen.

32

Erschwerend kommt hinzu, dass es derzeit entgegen der Konzeption des GlüStV noch keine Inhalts- und Nebenbestimmungen gibt, die für die Wettveranstalter und Wettvermittler die Art und den Zuschnitt der zulässigen Sportwetten im Einzelnen verbindlich regeln, wie § 4c Abs. 2 GlüStV und § 21 Abs. 1 Satz 2 GlüStV dies vorsehen.

33

Vgl. BayVGH, Beschluss vom 6.5.2015 – 10 CS 14.    2669 –, ZfWG 2015, 407 (Leitsatz) = juris, Rn. 45 und 71; siehe auch OVG Bremen, Beschluss vom 24.6.2015 – 2 B 12/15 –, ZfWG 2015, 469 = juris, Rn. 36.

34

Der Antragsteller hat des Weiteren darauf hingewiesen, dass im Bereich der Sportwettenvermittlung im Internet derzeit unabhängig vom vorgehaltenen Wettangebot keine Maßnahmen erfolgen.

35

Diesbezüglich hatte sich die Antragsgegnerin zunächst dahingehend eingelassen, dass in Nordrhein-Westfalen die zuständige Bezirksregierung E.          unter Verweis auf ein Vollzugskonzept der Länder für ein gemeinsames Vorgehen, welches im Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 17.9.2015,

36

23 L 75/15, GewArch 2016, 87 = juris,

37

dargestellt werde, mitgeteilt habe, sie sei gegen ihr bekannte Sportwettanbieter vorgegangen. Nachdem der Prozessbevollmächtigte des Antragstellers dem im Schriftsatz vom 6.11.2015 in Bezug auf das hier in Rede stehende Wettangebot substantiiert entgegengetreten war, hat die Antragsgegnerin zu diesem Gesichtspunkt nicht mehr vorgetragen. In Übereinstimmung mit den diesbezüglichen Angaben der Prozessbevollmächtigten des Antragstellers hatte im Übrigen ausweislich eines entsprechenden Telefonvermerks im Verwaltungsvorgang die Bezirksregierung E.          mitgeteilt, dass keine Maßnahmen gegen unzulässige Ereigniswetten ergriffen würden. Jedenfalls gelten die Ausführungen zum Wettprogramm in den „Leitlinien zum Vollzug im Bereich Sportwetten während des laufenden Konzessionsverfahrens“ des bundesweit für die Erteilung von Sportwettkonzessionen zuständigen hessischen Ministeriums des Innern und für Sport (HMdIS) vom 28.1.2016 auch für den Internetbereich, so dass die diesbezüglich festgestellten Unklarheiten auch hier einem konsistenten Vollzug im Wege stehen.

38

Auch das übrige Vorbringen der Antragsgegnerin zur Verneinung eines Vollzugsdefizits greift nicht durch. Die Antragsgegnerin verweist insoweit auf im Einzelnen angegebene gerichtliche Entscheidungen, die Untersagungsverfügungen verschiedener Behörden einzelner Bundesländer zum Gegenstand haben. Dem lässt sich indes nicht entnehmen, dass bezogen auf Wetten, deren Ergebnisbezug wie bei der streitgegenständlichen Nullstandswette vertretbar angenommen werden kann, von einem kohärenten und systematischen Eingreifen ausgegangen werden kann. Im Gegenteil, ihre Gesamtschau belegt die bestehenden erheblichen Unsicherheiten bei der Ein-ordnung bestimmter Sportwettformen als unzulässige Ereigniswetten. Jedenfalls räumen einzelne belegte Vollzugsbemühungen schon quantitativ nicht das jedenfalls im Grundsatz unbestrittene Vorbringen des Antragstellers zur praktisch flächendeckenden Verfügbarkeit der hier in Rede stehenden Wettform aus.

39

Im Übrigen sind Nachforschungen der Antragsgegnerin bei diversen Kommunen auf Vorhalt des Prozessbevollmächtigten des Antragstellers, dass die Antragsgegnerin die einzige Kommune in Nordrhein-Westfalen sei, die gegen unzulässige Ereigniswetten vorgehe, ausweislich des Verwaltungsvorgangs ohne zugunsten der Antragsgegnerin verwertbares Ergebnis geblieben.

40

Nach Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Ziffern 1 und 2 der Untersagungsverfügung war auch hinsichtlich der darauf bezogenen Zwangsgeldandrohungen in Ziffer 3 der Ordnungsverfügung die aufschiebende Wirkung anzuordnen, weil es insoweit entgegen § 55 Abs. 1 VwVG NRW an einer vollziehbaren Grundverfügung fehlt.

41

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

42

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

43

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m.§ 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

(1) Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung. Das gilt auch bei rechtsgestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten sowie bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung (§ 80a).

(2) Die aufschiebende Wirkung entfällt nur

1.

bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten,

2.

bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten,

3.

in anderen durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen, insbesondere für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die Investitionen oder die Schaffung von Arbeitsplätzen betreffen,

3a.

für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die die Zulassung von Vorhaben betreffend Bundesverkehrswege und Mobilfunknetze zum Gegenstand haben und die nicht unter Nummer 3 fallen,

4.

in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird.

Die Länder können auch bestimmen, daß Rechtsbehelfe keine aufschiebende Wirkung haben, soweit sie sich gegen Maßnahmen richten, die in der Verwaltungsvollstreckung durch die Länder nach Bundesrecht getroffen werden.

(3) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Einer besonderen Begründung bedarf es nicht, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug, insbesondere bei drohenden Nachteilen für Leben, Gesundheit oder Eigentum vorsorglich eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft.

(4) Die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, kann in den Fällen des Absatzes 2 die Vollziehung aussetzen, soweit nicht bundesgesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten kann sie die Vollziehung auch gegen Sicherheit aussetzen. Die Aussetzung soll bei öffentlichen Abgaben und Kosten erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.

(5) Auf Antrag kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 bis 3a ganz oder teilweise anordnen, im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Der Antrag ist schon vor Erhebung der Anfechtungsklage zulässig. Ist der Verwaltungsakt im Zeitpunkt der Entscheidung schon vollzogen, so kann das Gericht die Aufhebung der Vollziehung anordnen. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung kann von der Leistung einer Sicherheit oder von anderen Auflagen abhängig gemacht werden. Sie kann auch befristet werden.

(6) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 ist der Antrag nach Absatz 5 nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Das gilt nicht, wenn

1.

die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat oder

2.

eine Vollstreckung droht.

(7) Das Gericht der Hauptsache kann Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 jederzeit ändern oder aufheben. Jeder Beteiligte kann die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen.

(8) In dringenden Fällen kann der Vorsitzende entscheiden.

Tenor

Gründe

Tenor

Gründe

(1) Das Gericht kann, solange das Verfahren noch nicht rechtskräftig abgeschlossen oder in höherer Instanz anhängig ist, von Amts wegen oder auf Antrag andere, deren rechtliche Interessen durch die Entscheidung berührt werden, beiladen.

(2) Sind an dem streitigen Rechtsverhältnis Dritte derart beteiligt, daß die Entscheidung auch ihnen gegenüber nur einheitlich ergehen kann, so sind sie beizuladen (notwendige Beiladung).

(3) Kommt nach Absatz 2 die Beiladung von mehr als fünfzig Personen in Betracht, kann das Gericht durch Beschluß anordnen, daß nur solche Personen beigeladen werden, die dies innerhalb einer bestimmten Frist beantragen. Der Beschluß ist unanfechtbar. Er ist im Bundesanzeiger bekanntzumachen. Er muß außerdem in Tageszeitungen veröffentlicht werden, die in dem Bereich verbreitet sind, in dem sich die Entscheidung voraussichtlich auswirken wird. Die Bekanntmachung kann zusätzlich in einem von dem Gericht für Bekanntmachungen bestimmten Informations- und Kommunikationssystem erfolgen. Die Frist muß mindestens drei Monate seit Veröffentlichung im Bundesanzeiger betragen. In der Veröffentlichung in Tageszeitungen ist mitzuteilen, an welchem Tage die Frist abläuft. Für die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand bei Versäumung der Frist gilt § 60 entsprechend. Das Gericht soll Personen, die von der Entscheidung erkennbar in besonderem Maße betroffen werden, auch ohne Antrag beiladen.

(4) Der Beiladungsbeschluß ist allen Beteiligten zuzustellen. Dabei sollen der Stand der Sache und der Grund der Beiladung angegeben werden. Die Beiladung ist unanfechtbar.

Tenor

Gründe

(1) Behörden sind zur Vorlage von Urkunden oder Akten, zur Übermittlung elektronischer Dokumente und zu Auskünften verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden des Inhalts dieser Urkunden, Akten, elektronischen Dokumente oder dieser Auskünfte dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen, kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage von Urkunden oder Akten, die Übermittlung der elektronischen Dokumente und die Erteilung der Auskünfte verweigern.

(2) Auf Antrag eines Beteiligten stellt das Oberverwaltungsgericht ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss fest, ob die Verweigerung der Vorlage der Urkunden oder Akten, der Übermittlung der elektronischen Dokumente oder der Erteilung von Auskünften rechtmäßig ist. Verweigert eine oberste Bundesbehörde die Vorlage, Übermittlung oder Auskunft mit der Begründung, das Bekanntwerden des Inhalts der Urkunden, der Akten, der elektronischen Dokumente oder der Auskünfte würde dem Wohl des Bundes Nachteile bereiten, entscheidet das Bundesverwaltungsgericht; Gleiches gilt, wenn das Bundesverwaltungsgericht nach § 50 für die Hauptsache zuständig ist. Der Antrag ist bei dem für die Hauptsache zuständigen Gericht zu stellen. Dieses gibt den Antrag und die Hauptsacheakten an den nach § 189 zuständigen Spruchkörper ab. Die oberste Aufsichtsbehörde hat die nach Absatz 1 Satz 2 verweigerten Urkunden oder Akten auf Aufforderung dieses Spruchkörpers vorzulegen, die elektronischen Dokumente zu übermitteln oder die verweigerten Auskünfte zu erteilen. Sie ist zu diesem Verfahren beizuladen. Das Verfahren unterliegt den Vorschriften des materiellen Geheimschutzes. Können diese nicht eingehalten werden oder macht die zuständige Aufsichtsbehörde geltend, dass besondere Gründe der Geheimhaltung oder des Geheimschutzes der Übergabe der Urkunden oder Akten oder der Übermittlung der elektronischen Dokumente an das Gericht entgegenstehen, wird die Vorlage oder Übermittlung nach Satz 5 dadurch bewirkt, dass die Urkunden, Akten oder elektronischen Dokumente dem Gericht in von der obersten Aufsichtsbehörde bestimmten Räumlichkeiten zur Verfügung gestellt werden. Für die nach Satz 5 vorgelegten Akten, elektronischen Dokumente und für die gemäß Satz 8 geltend gemachten besonderen Gründe gilt § 100 nicht. Die Mitglieder des Gerichts sind zur Geheimhaltung verpflichtet; die Entscheidungsgründe dürfen Art und Inhalt der geheim gehaltenen Urkunden, Akten, elektronischen Dokumente und Auskünfte nicht erkennen lassen. Für das nichtrichterliche Personal gelten die Regelungen des personellen Geheimschutzes. Soweit nicht das Bundesverwaltungsgericht entschieden hat, kann der Beschluss selbständig mit der Beschwerde angefochten werden. Über die Beschwerde gegen den Beschluss eines Oberverwaltungsgerichts entscheidet das Bundesverwaltungsgericht. Für das Beschwerdeverfahren gelten die Sätze 4 bis 11 sinngemäß.

(1) Die Beteiligten können die Gerichtsakten und die dem Gericht vorgelegten Akten einsehen. Beteiligte können sich auf ihre Kosten durch die Geschäftsstelle Ausfertigungen, Auszüge, Ausdrucke und Abschriften erteilen lassen.

(2) Werden die Prozessakten elektronisch geführt, wird Akteneinsicht durch Bereitstellung des Inhalts der Akten zum Abruf oder durch Übermittlung des Inhalts der Akten auf einem sicheren Übermittlungsweg gewährt. Auf besonderen Antrag wird Akteneinsicht durch Einsichtnahme in die Akten in Diensträumen gewährt. Ein Aktenausdruck oder ein Datenträger mit dem Inhalt der Akten wird auf besonders zu begründenden Antrag nur übermittelt, wenn der Antragsteller hieran ein berechtigtes Interesse darlegt. Stehen der Akteneinsicht in der nach Satz 1 vorgesehenen Form wichtige Gründe entgegen, kann die Akteneinsicht in der nach den Sätzen 2 und 3 vorgesehenen Form auch ohne Antrag gewährt werden. Über einen Antrag nach Satz 3 entscheidet der Vorsitzende; die Entscheidung ist unanfechtbar. § 87a Absatz 3 gilt entsprechend.

(3) Werden die Prozessakten in Papierform geführt, wird Akteneinsicht durch Einsichtnahme in die Akten in Diensträumen gewährt. Die Akteneinsicht kann, soweit nicht wichtige Gründe entgegenstehen, auch durch Bereitstellung des Inhalts der Akten zum Abruf oder durch Übermittlung des Inhalts der Akten auf einem sicheren Übermittlungsweg gewährt werden. Nach dem Ermessen des Vorsitzenden kann der nach § 67 Absatz 2 Satz 1 und 2 Nummer 3 bis 6 bevollmächtigten Person die Mitnahme der Akten in die Wohnung oder Geschäftsräume gestattet werden. § 87a Absatz 3 gilt entsprechend.

(4) In die Entwürfe zu Urteilen, Beschlüssen und Verfügungen, die Arbeiten zu ihrer Vorbereitung und die Dokumente, die Abstimmungen betreffen, wird Akteneinsicht nach den Absätzen 1 bis 3 nicht gewährt.

(1) Wenn ein Beteiligter teils obsiegt, teils unterliegt, so sind die Kosten gegeneinander aufzuheben oder verhältnismäßig zu teilen. Sind die Kosten gegeneinander aufgehoben, so fallen die Gerichtskosten jedem Teil zur Hälfte zur Last. Einem Beteiligten können die Kosten ganz auferlegt werden, wenn der andere nur zu einem geringen Teil unterlegen ist.

(2) Wer einen Antrag, eine Klage, ein Rechtsmittel oder einen anderen Rechtsbehelf zurücknimmt, hat die Kosten zu tragen.

(3) Kosten, die durch einen Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand entstehen, fallen dem Antragsteller zur Last.

(4) Kosten, die durch Verschulden eines Beteiligten entstanden sind, können diesem auferlegt werden.

(1) Sind Gebühren, die sich nach dem Streitwert richten, mit der Einreichung der Klage-, Antrags-, Einspruchs- oder Rechtsmittelschrift oder mit der Abgabe der entsprechenden Erklärung zu Protokoll fällig, setzt das Gericht sogleich den Wert ohne Anhörung der Parteien durch Beschluss vorläufig fest, wenn Gegenstand des Verfahrens nicht eine bestimmte Geldsumme in Euro ist oder gesetzlich kein fester Wert bestimmt ist. Einwendungen gegen die Höhe des festgesetzten Werts können nur im Verfahren über die Beschwerde gegen den Beschluss, durch den die Tätigkeit des Gerichts aufgrund dieses Gesetzes von der vorherigen Zahlung von Kosten abhängig gemacht wird, geltend gemacht werden. Die Sätze 1 und 2 gelten nicht in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit.

(2) Soweit eine Entscheidung nach § 62 Satz 1 nicht ergeht oder nicht bindet, setzt das Prozessgericht den Wert für die zu erhebenden Gebühren durch Beschluss fest, sobald eine Entscheidung über den gesamten Streitgegenstand ergeht oder sich das Verfahren anderweitig erledigt. In Verfahren vor den Gerichten für Arbeitssachen oder der Finanzgerichtsbarkeit gilt dies nur dann, wenn ein Beteiligter oder die Staatskasse die Festsetzung beantragt oder das Gericht sie für angemessen hält.

(3) Die Festsetzung kann von Amts wegen geändert werden

1.

von dem Gericht, das den Wert festgesetzt hat, und

2.

von dem Rechtsmittelgericht, wenn das Verfahren wegen der Hauptsache oder wegen der Entscheidung über den Streitwert, den Kostenansatz oder die Kostenfestsetzung in der Rechtsmittelinstanz schwebt.

Die Änderung ist nur innerhalb von sechs Monaten zulässig, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat.

(1) Im Rechtsmittelverfahren bestimmt sich der Streitwert nach den Anträgen des Rechtsmittelführers. Endet das Verfahren, ohne dass solche Anträge eingereicht werden, oder werden, wenn eine Frist für die Rechtsmittelbegründung vorgeschrieben ist, innerhalb dieser Frist Rechtsmittelanträge nicht eingereicht, ist die Beschwer maßgebend.

(2) Der Streitwert ist durch den Wert des Streitgegenstands des ersten Rechtszugs begrenzt. Das gilt nicht, soweit der Streitgegenstand erweitert wird.

(3) Im Verfahren über den Antrag auf Zulassung des Rechtsmittels und im Verfahren über die Beschwerde gegen die Nichtzulassung des Rechtsmittels ist Streitwert der für das Rechtsmittelverfahren maßgebende Wert.

(1) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 3 der Zivilprozessordnung:

1.

über die Anordnung eines Arrests, zur Erwirkung eines Europäischen Beschlusses zur vorläufigen Kontenpfändung, wenn keine Festgebühren bestimmt sind, und auf Erlass einer einstweiligen Verfügung sowie im Verfahren über die Aufhebung, den Widerruf oder die Abänderung der genannten Entscheidungen,

2.

über den Antrag auf Zulassung der Vollziehung einer vorläufigen oder sichernden Maßnahme des Schiedsgerichts,

3.

auf Aufhebung oder Abänderung einer Entscheidung auf Zulassung der Vollziehung (§ 1041 der Zivilprozessordnung),

4.

nach § 47 Absatz 5 des Energiewirtschaftsgesetzes über gerügte Rechtsverletzungen, der Wert beträgt höchstens 100 000 Euro, und

5.

nach § 148 Absatz 1 und 2 des Aktiengesetzes; er darf jedoch ein Zehntel des Grundkapitals oder Stammkapitals des übertragenden oder formwechselnden Rechtsträgers oder, falls der übertragende oder formwechselnde Rechtsträger ein Grundkapital oder Stammkapital nicht hat, ein Zehntel des Vermögens dieses Rechtsträgers, höchstens jedoch 500 000 Euro, nur insoweit übersteigen, als die Bedeutung der Sache für die Parteien höher zu bewerten ist.

(2) In folgenden Verfahren bestimmt sich der Wert nach § 52 Absatz 1 und 2:

1.

über einen Antrag auf Erlass, Abänderung oder Aufhebung einer einstweiligen Anordnung nach § 123 der Verwaltungsgerichtsordnung oder § 114 der Finanzgerichtsordnung,

2.

nach § 47 Absatz 6, § 80 Absatz 5 bis 8, § 80a Absatz 3 oder § 80b Absatz 2 und 3 der Verwaltungsgerichtsordnung,

3.

nach § 69 Absatz 3, 5 der Finanzgerichtsordnung,

4.

nach § 86b des Sozialgerichtsgesetzes und

5.

nach § 50 Absatz 3 bis 5 des Wertpapiererwerbs- und Übernahmegesetzes.

(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.

(4) In Verfahren

1.

vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,

2.

vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,

3.

vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und

4.

bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro

angenommen werden.

(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.

(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert

1.

die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,

2.

im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.

Maßgebend für die Berechnung ist das laufende Kalenderjahr. Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsverpflichtungen abhängig sind, bleiben außer Betracht. Betrifft das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts oder den Zeitpunkt einer Versetzung in den Ruhestand, ist Streitwert die Hälfte des sich nach den Sätzen 1 bis 3 ergebenden Betrags.

(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.