Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 23. März 2016 - 1 S 410/14

23.03.2016

Tenor

Die Verordnung des Regierungspräsidiums Tübingen über das Verbot der Prostitution auf dem Gebiet der Stadt Friedrichshafen vom 11.04.2013 (GBl. S. 99) ist unwirksam.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Die Antragstellerinnen wenden sich gegen die Verordnung des Regierungspräsidiums Tübingen über das Verbot der Prostitution auf dem Gebiet der Stadt Friedrichshafen vom 11.04.2013 (GBl. S. 99).
Die Antragstellerinnen gehen in dem im Zentrum der Stadt Friedrichshafen gelegenen Gebäude ... ... (sog. ...) der Wohnungsprostitution nach. Die Antragstellerin zu 1 erwirbt derzeit die von ihr genutzte Wohnung (Appartement ...) im Wege des Mietkaufs, die übrigen Antragstellerinnen sind Mieterinnen der Appartements ..., ... und ... Teilweise erfolgt eine zeitweilige Untervermietung an andere Prostituierte, welche in diesem Zeitraum ebenfalls in den jeweiligen Wohnungen wohnen und dort ihrem Gewerbe nachgehen.
Das Gebäude ... ... wurde 1962 als Wohn- und Geschäftshaus genehmigt. Die - durch Sperrbezirksfestlegung die Prostitution in den eingemeindeten Ortsteilen von Friedrichshafen untersagende - Verordnung des Regierungspräsidiums Tübingen über das Verbot der Prostitution in der Stadt Friedrichshafen vom 18.06.1984 (GBl. S. 511), geändert durch Verordnung vom 03.10.1986 (GBl. S. 381), hatte bisher das Gebäude nicht betroffen. Derzeit befinden sich im Erdgeschoss ein Mobilfunk- und ein Schuhgeschäft, im dritten Obergeschoss ein Friseursalon und im elften und zwölften Obergeschoss ein Gaststättenbetrieb. Im ersten bis zehnten Obergeschoss sind insgesamt 48 Wohnungen, von denen nach Kenntnis der Stadt Friedrichshafen im Frühjahr 2014 sechs zu Prostitutionszwecken genutzt wurden. Baurechtliche Genehmigungen für die Wohnungsprostitution wurden nicht erteilt und auch nicht beantragt. Es wurden auch keine förmlichen Duldungen ausgesprochen. Nach Mitteilung des Bauordnungsamts der Stadt Friedrichshafen vom 06.05.2014 liegt das Grundstück im Kerngebiet, so dass die Ausübung der Prostitution bauplanungsrechtlich grundsätzlich zulässig sei.
Mit Schreiben vom 13.08.2009 beantragte die Stadt Friedrichshafen beim Regierungspräsidium Tübingen den Erlass einer neuen Sperrgebietsverordnung, nach der die Prostitution nur noch in bestimmten, als Toleranzzonen ausgewiesenen Gewerbegebieten gestattet und die Straßenprostitution vollständig verboten werden sollte.
Am 11.04.2013 erließ das Regierungspräsidium Tübingen die Verordnung über das Verbot der Prostitution auf dem Gebiet der Stadt Friedrichshafen. Diese Verordnung lautet wie folgt:
§ 1
Jede Art der Prostitution ist im gesamten Gebiet der Stadt Friedrichshafen grundsätzlich verboten. Ausnahmen sind abschließend in §§ 2 und 3 dieser Verordnung geregelt.
§ 2
(1) Die nachfolgend in Absatz 2 bezeichneten Gebiete („Toleranzzonen“) sind vom Verbot in § 1 Satz 1 dieser Verordnung ausgenommen. Jedoch bleibt die Prostitution auch in diesen Gebieten auf öffentlichen Straßen, Wegen, Plätzen, Anlagen und sonstigen Orten, die von dort eingesehen werden können, verboten.
(2) Die Toleranzzonen umfassen jeweils ein umschlossenes Gebiet, das begrenzt wird durch die im Folgenden bezeichneten Flurstücksgrenzen und -teile, Straßen- und Wegseiten sowie Gleisanlagen, die selbst nicht zur Toleranzzone gehören:
- Toleranzzone 1 - Gewerbegebiet Industriegebiet (Tz 1)
10 
Im Norden:
durch den Verlauf der südlichen Straßenseite der Bundesstraße 31 neu, die südliche Grenze der Flurstücke Nr. 26/2, 17/1, 708/08
bis zum Colsmanknoten,
Im Osten:
durch der Verlauf der westlichen Straßenseite der Colsmanstraße,
Im Süden:
durch den Verlauf der nördlichen Straßenseite der Maybachstraße,
Im Westen:
durch die östliche Grenze der Flurstücke Nr. 642/4, die westliche Grenze des Flurstücks 645 bis zur östlichen Straßenseite des Industriewegs,
durch die östliche Grenze der Flurstücke Nr. 707/4, 707/3, 601/3 und 46.
11 
- Toleranzzone 2 - Gewerbegebiet Bunkhofen (Tz 2)
12 
Im Norden:
durch die südliche Grenze der Flurstücke Nr. 1055, 1045,
und Nordosten:
1085/1, Flurstück Nr. 1059 (nördliche Teilfläche), 1060 (nördliche Teilfläche), die westliche Grenze des Flurstücks Nr. 1074/7,
Flurstück Nr. 1588/2 (nordöstliche Teilfläche), die südwestliche Grenze des Flurstücks Nr. 1077,
Im Osten:
durch die westliche Grenze der Flurstücke Nr. 1078 und 1080,
Im Süden:
durch die nördliche Grenze der Flurstücke Nr. 1591, 1602/2, 122/5 und 122,
Im Westen:
durch die östliche Grenze des Flurstücks Nr. 1586/8 (Teilfläche Teuringer Straße).
13 
- Toleranzzone 3 - Gewerbegebiet ZF Werk 1 (Tz 3)
14 
Im Norden:
durch den Verlauf der südlichen Straßenseiten der Löwentaler Straße und der Ehlersstraße,
Im Osten:
durch die westliche Grenze der Gleisanlagen des Industrie-gleises,
Im Süden:
durch die nördliche Grenze der Gleisanlagen Strecke Friedrichshafen-Ravensburg,
Im Westen:
durch die östliche und nördliche Grenze des Flurstücks Nr. 1054/5, durch den westlichen Grundstücksteil des
Flurstücks Nr. 1057 (Güterbahnhof).
15 
- Toleranzzone 4a - Gewerbegebiet Gewerbepark Flughafen (Tz 4a)
16 
Im Norden:
durch das nördliche Teilgrundstück des Flurstücks Nr. 15/32, die östliche Grenze des Flurstücks Nr. 14/11, über Flurstück Nr. 15/28 zur
westlichen Grenze des Flurstücks Nr. 126/20 und durch die südliche Grenze des Flurstücks Nr. 126/20 (Gelände des Flughafens Friedrichshafen),
Im Osten:
durch die südwestliche Grenze des Flurstücks Nr. 126/20 (Gelände des Flughafens Friedrichshafen),
Im Süden:
durch die nördliche Grenze der Gleisanlagen Strecke Friedrichshafen-Ravensburg, das nördliche Teilstück von Flurstück Nr. 130/4,
die nordöstliche Grundstücksgrenze der Flurstücke Nr. 130/31 und 160/16, das südwestliche Teilstück Flurstück Nr. 14/9,
Im Westen:
durch die nordöstliche Grundstücksgrenze der Flurstücke Nr. 126/4, 115/6, 115/7, 115/8, 115/9, 115, 115/5, 115/3, 115/2, 126/5,
die östliche Grenze des Flurstücks Nr. 15/19.
17 
- Toleranzzone 4b - Gewerbegebiet Adelheid-/Dietostraße (Tz 4b)
18 
Im Norden:
durch die südliche Grenze der Gleisanlagen Strecke Friedrichshafen-Ravensburg,
Im Osten:
durch die östliche Grenze des Flurstücks Nr. 111,
Im Süden:
durch die nördliche Grenze der Ravensburger Straße, die westliche Grenze des Flurstücks Nr. 151/1, die nördliche Grenze der Flurstücke
Nr. 159/33, 159/28, 158/4, die östliche Straßenseite der Gutastraße und die südliche Straßenseite der Dietostraße,
Im Westen:
durch die westliche Straßenseite der Dietostraße.
19 
- Toleranzzone 5 - Gewerbegebiet Marktkauf-Bauhof (Tz 5)
20 
Im Norden:
durch die südliche Straßenseite der Rheinstraße,
Im Osten:
durch die westliche Seite der Kreisstraße 7726,
Im Süden:
durch den Einfahrtsbereich der Gutenbergstraße und die südliche Grundstücksgrenze des Flurstücks Nr. 77/4,
Im Westen:
durch die östliche Grenze der äußeren Aidlinger Straße, die südöstliche und östliche Grundstücksgrenze des Flurstücks Nr. 93/2.
21 
- Toleranzzone 6 - Gewerbegebiet Parkplatz (Tz 6)
22 
Im Norden:
durch die nördliche Grenze der Rheinstraße und die südliche Grenze von Flurstück Nr. 126/10,
Im Osten und Südosten:
durch den westlichen Uferbereich des Allmannsweiler Baches und die nordwestliche Grundstücksgrenze des Flurstücks Nr. 97/1,
Im Westen:
durch die östliche Straßenseite der Kreisstraße 7726.
23 
- Toleranzzone 7 - Gewerbegebiet Entmagnetisierungsanlage (Tz 7)
24 
Im Norden und Nordosten:
durch die südöstliche Straßenseite der Kreisstraße 7726,
Im Osten
durch das östliche Grundstücksteil des Flurstücks Nr. 126/16
und Südosten:
entlang der Nordwest-Seite des Zeppelin-Hangars zur Nordostgrenze des Flurstücks Nr. 126/9 und durch die nordwestliche
Grundstücksgrenze des Flurstücks Nr. 126/20 (Gelände des Flughafens Friedrichshafen),
Im Südwesten:
durch den südöstlichen Uferbereich des Allmannsweiler Baches.
25 
- Toleranzzone 8 - Gewerbegebiet Kitzenwiese (Tz 8)
26 
Im Nordosten:
durch die südliche und südwestliche Grundstücksgrenze von Flurstück Nr. 116 (Verlauf Bundesstraße 31),
Im Osten:
durch die östliche Straßenseite der Straße Am Klärwerk,
Im Südwesten:
durch die südlichen Grundstücksteile des Flurstücks Nr.100/1, die nördliche Grundstücksgrenze der Flurstücke Nr. 110/6, 109, 109/2,
110/11 und 110/8, die südlichen Grundstücksteile der Flurstücke Nr. 113/2 und 113,
Im Westen:
durch die östliche Grenze der Gleisanlagen.
27 
- Toleranzzone 9 - Gewerbegebiet Seewiesen (Tz 9)
28 
Im Nordosten:
durch die südwestliche Straßenseite der Lindauer Straße,
im Südosten:
durch die nordwestliche Grundstücksgrenze des Flurstücks Nr. 2108/10,
im Südwesten:
durch die südöstliche Grenze der Gleisanlagen Strecke Friedrichshafen-Lindau,
im Nordwesten:
durch die südöstliche Grundstücksgrenze des Flurstücks Nr. 1258/7.
29 
(3) Die Toleranzzonen Tz 1 bis Tz 9 sind in den beiden Übersichtsplänen des Stadtplanungsamtes Friedrichshafen vom 26. Juni 2012 im Maßstab 1 : 10000 und 1 : 5000, sowie sechs Teilplänen des Stadtplanungsamtes Friedrichshafen für Tz 1 bis Tz 7 vom 26. Juni 2012 und zwei Teilplänen des Stadtplanungsamtes Friedrichshafen für Tz 8 und Tz 9 vom 22. Mai 2012, je im Maßstab 1 : 2500 als durchbrochen umrandete und schraffierte Flächen ausgewiesen. Die Übersichtspläne und Teilpläne sind Gegenstand dieser Verordnung, deren Grenzverlaufsdarstellung ist maßgeblich.
30 
(4) Die Übersichtspläne und Teilpläne werden beginnend ab dem Tag nach der Verkündung der Verordnung im Gesetzblatt auf die Dauer von drei Wochen zur kostenlosen Einsicht durch jedermann während der Sprechzeiten bei der Stadtverwaltung Friedrichshafen, Amt für Bürgerservice, Sicherheit und Umwelt, Rathaus, Adenauerplatz 1, 88045 Friedrichshafen, und beim Regierungspräsidium Tübingen, Referat 32, Konrad-Adenauer-Straße 30, 72072 Tübingen, öffentlich ausgelegt.
31 
(5) Die Verordnung, Übersichtspläne und Teilpläne werden nach Ablauf der Auslegungsfrist bei den in Absatz 4 genannten Stellen zur kostenlosen Einsicht durch jedermann während der Sprechzeiten niedergelegt.
§ 3
32 
Ausgenommen vom Verbot des § 1 bleiben aus Bestandsgründen die bei Inkrafttreten dieser Verordnung baurechtlich genehmigte Wohnungsprostitution sowie die baurechtlich genehmigten bordellartigen Betriebe und Bordelle.
§ 4
33 
(1) Wer dem Verbot des § 1 zuwiderhandelt, handelt nach § 120 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten ordnungswidrig. Die Ordnungswidrigkeit kann nach § 120 Abs. 2 in Verbindung mit § 17 Abs. 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten mit einer Geldbuße von mindestens fünf Euro bis höchstens eintausend Euro geahndet werden.
34 
(2) Wer dem Verbot des § 1 beharrlich zuwiderhandelt, wird nach § 184e des Strafgesetzbuches mit Freiheitsstrafe bis zu 6 Monaten oder mit Geldstrafe bis zu 180 Tagessätzen bestraft.
§ 5
35 
Diese Verordnung tritt am Tag nach Ablauf der Auslegungsfrist (§ 2 Abs. 4) in Kraft. …
36 
Die Sperrgebietsverordnung wurde am 03.06.2013 im Gesetzblatt bekannt gemacht und trat am 25.06.2013 in Kraft. Gleichzeitig trat die bisherige Sperrbezirksverordnung außer Kraft.
37 
Mit Schreiben der Stadt Friedrichshafen vom 22.01.2014 wurden die Antragstellerinnen über die in der Sperrgebietsverordnung getroffenen Regelungen unterrichtet und aufgefordert, die außerhalb einer ausgewiesenen Toleranzzone ausgeübte Prostitution in ihrer jeweiligen Wohnung unverzüglich einzustellen. Für den Fall der Zuwiderhandlung wurde die Einleitung von Ordnungswidrigkeiten- beziehungsweise Strafverfahren angedroht.
38 
Am 05.03.2014 haben die Antragstellerinnen einen Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen Begründung sie im Wesentlichen vortragen:
39 
In dem Anwesen ... ... werde seit über 30 Jahren der Wohnungsprostitution nachgegangen, was von der Stadt Friedrichshafen bisher geduldet worden sei. Bei Durchsetzung der Sperrgebietsverordnung drohe ihnen Arbeitslosigkeit, weil sie ihren bisher genutzten Standort aufgeben müssten und eine Anmietung oder ein Erwerb neuer Flächen in den ausgewiesenen Toleranzzonen nicht möglich sei. Sie seien daher antragsbefugt.
40 
Die Sperrgebietsverordnung sei materiell rechtswidrig, da sie sich nicht im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des Art. 297 EGStGB halte.
41 
Der Erlass der Sperrgebietsverordnung sei weder zum Schutz der Jugend noch des öffentlichen Anstandes notwendig. Die Prostitution in der Stadt Friedrichshafen sei weitestgehend auf das Innenstadtgebiet beschränkt und dort eher unauffällig. Ein Straßenstrich existiere nicht. Mit Ausnahme eines größeren Bordellbetriebs nahe der B 31 erfolge die Außenwerbung zurückhaltend und lasse teilweise nicht erkennen, dass in den einzelnen Etablissements der Prostitution nachgegangen werde. Die Außengebiete der Gemeinde, welche sich durch eine starke Wohnbebauung auszeichneten, wiesen keine Bordellbetriebe auf. Während vor einigen Jahren noch Werbung für Prostitution auf Pkws und Anhängern zu verzeichnen gewesen sei, werde das Stadtbild schon seit einiger Zeit nicht mehr hiervon beeinträchtigt.
42 
Die Sperrgebietsverordnung führe zu einem faktischen Verbot der Ausübung der Prostitution im gesamten Stadtgebiet oder bewirke zumindest eine verbotene Kasernierung, weil sämtliche ausgewiesenen Toleranzzonen - mit Ausnahme zweier Straßenzüge, in denen vielleicht Flächen für eine Anmietung zur Verfügung stehen könnten - durch alteingesessene Industrie- und Gewerbebetriebe genutzt würden. Toleranzzone 1 umfasse die Werksgelände der Unternehmen ... und ... sowie das ... ... Das gesamte Gebiet stehe damit nicht zur Ausübung der Prostitution zur Verfügung. Das Gebiet der Toleranzzone 2 zeichne sich durch Filialen der Firmen ... ... und ..., das Autohaus ... ... ... ... und eine Niederlassung der ... ... ... aus. Auch hier stünden längerfristig keine Flächen zur Ausübung der Prostitution zur Verfügung. Bei der Toleranzzone 3 handle es sich wieder um ein Werksgelände der ... ... Toleranzzone 4a weise unter anderem die Firma ... und den sogenannten Competence Park aus. Das gesamte Gebiet sei auf die Ansiedlung neuer Wirtschaftsunternehmen aus dem technischen Bereich ausgerichtet. Hier komme allenfalls in Betracht, dass im noch nicht ausgebauten nördlichen Teil der Otto-Lilienthal-Straße Flächen zur Ausübung der Prostitution genutzt werden könnten. Toleranzzone 4b, welche sich weitestgehend auf die Adelheidstraße beschränke, weise die einzigen ernsthaft für die Prostitution nutzbaren Flächen aus. Zwar werde auch hier der überwiegende Teil der Toleranzzone durch eine Filiale der Firma ... ... und die alteingesessene Firma ... ... ... belegt, das im Umfeld bestehende Kleingewerbe lasse jedoch gegebenenfalls die Anmietung von Flächen zu. Mit Toleranzzone 5 werde erneut ein Werksgelände der ... ... ausgewiesen. Die restliche Fläche werde von der Firma ..., der Firma ... ... ..., der Firma ... ... ... und dem Autohaus ... besetzt. Sämtliche Flächen stünden, jedenfalls in den nächsten Jahren, nicht zum Erwerb oder der Anmietung zur Verfügung. Bei Toleranzzone 6 handle es sich um das Werksgelände der Firmen ... ... und ... ... ... ... ..., also erneut um Flächen, die längerfristig nicht einer anderweitigen Nutzung zugeführt werden könnten. Toleranzzone 7 weise das Werksgelände der ... ... ... ... ... ... ... aus. Mit Toleranzzone 8 stehe eventuell eine weitere Möglichkeit für die Neuansiedlung von Prostitution offen. Es handle sich hierbei um die in der Lokalpresse einschlägig bekannte Anton-Sommer-Straße. Diese sei überwiegend durch Diskothekenbetrieb gekennzeichnet, wobei sich innerhalb dieses Bereichs auch Autohäuser befänden. Auch Toleranzzone 9 sei vollkommen ungeeignet. Es handle sich hierbei um Verkaufsflächen der Firma ... ..., das Gelände der ... ... und der ... ... Der überwiegende Teil der Toleranzzonen werde längerfristig von der ortsansässigen Industrie genutzt. In Betracht komme allenfalls die Nutzung weniger Häuser in der Adelheidstraße und gegebenenfalls der Anton-Sommer-Straße, wobei die Ausweisung dieser Gebiete als Toleranzzonen in anderer Hinsicht fragwürdig erscheine.
43 
Das Regierungspräsidium Tübingen habe beim Erlass der Sperrgebietsverordnung sein Ermessen fehlerhaft ausgeübt. Einerseits sei bei der Ausweisung der Toleranzzone nicht beachtet worden, dass der Erlass der Sperrgebietsverordnung grundsätzlich zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstandes zu erfolgen habe. Andererseits sei nicht berücksichtigt worden, dass beispielsweise die Ausübung der (nicht störenden) Wohnungsprostitution auch außerhalb von Gewerbegebieten zulässig sein könne. In der Stadt Friedrichshafen bestehe aufgrund ihrer Lage und der Eigenschaft als Messestadt eine erhebliche Nachfrage nach Prostitution. Bei Ausweisung der Toleranzzonen hätte deshalb der erhebliche Bedarf an Räumlichkeiten zur Ausübung der Prostitution berücksichtigt werden müssen. Die ausgewiesenen Toleranzzonen seien nicht geeignet, die aus anderen Teilen der Stadt verdrängte Prostitution zumindest teilweise aufzunehmen. Es bestehe daher die Gefahr, dass es zu einer erheblichen Abwanderung der Prostitution in die umgebenden kleineren Gemeinden oder einem Abrutschen in die Illegalität kommen werde. Des Weiteren hätte berücksichtigt werden müssen, dass die Prostitution auch in Misch- oder Kerngebieten zulässig sein könne. Damit hätten auch Toleranzzonen ausgewiesen werden können beziehungsweise müssen, die im Kerngebiet der Stadt Friedrichshafen oder in überwiegend gewerblich genutzten Teilen eines örtlichen Mischgebiets lägen. Insgesamt wären zahlreiche weitere Gebiete als Toleranzzonen in Betracht gekommen, bei denen gegebenenfalls die Prostitution nur unter Auflagen, beispielsweise dem Verbot von Außenwerbung, hätte genehmigt werden können. Die tatsächlich ausgewiesenen Toleranzzonen orientierten sich lediglich an den Gewerbe- und Industriegebieten der Stadt, ohne deren Eignung näher zu prüfen. Die Toleranzzone 1 etwa befinde sich in unmittelbarer Nähe des Karl-Maybach-Gymnasiums und sei lediglich durch eine Unterführung von diesem getrennt. Bei Toleranzzone 8 handle es sich um die Anton-Sommer-Straße, welche sich durch starken Diskothekenbetrieb auszeichne, dessen zumeist sehr junge Besucher für ihr hohes Gewaltpotential bekannt seien. Die Ausweisung dieser Toleranzzone stehe in krassem Gegensatz zum Zweck der Ermächtigungsgrundlage, die Jugend zu schützen. Zudem grenze die Toleranzzone 8 direkt an die Berufsschule der Stadt Friedrichshafen. Toleranzzone 3 wiederum grenze direkt an das Hallenbad der Stadt Friedrichshafen, welches insbesondere von Kindern aus dem sozial schwachen Milieu der Stadt aufgesucht werde. In der Toleranzzone 4b (Adelheidstraße) befinde sich eines der Wohnheime der Bernd-Blindow-Schule, in welcher unter anderem junge Physiotherapeuten ausgebildet würden. Ein zweites Wohnheim der Bernd-Blindow-Schule befinde sich in der Allmannsweiler Straße bei Toleranzzone 6. Der Ausweisung dieser Toleranzzonen könne unter Berücksichtigung des Normzwecks keine ordnungsgemäße Ermessensbildung zugrunde gelegen haben.
44 
Die Antragstellerinnen beantragen,
45 
die Verordnung des Regierungspräsidiums Tübingen über das Verbot der Prostitution auf dem Gebiet der Stadt Friedrichshafen vom 11.04.2013 (GBl. S. 99) für unwirksam zu erklären.
46 
Der Antragsgegner beantragt,
47 
den Antrag abzulehnen.
48 
Er trägt vor, es habe im Gebäude ... ... mehrere Vorfälle gegeben, die nach Einschätzung der Polizei im Zusammenhang mit der Prostitutionsausübung stünden (Sachbeschädigungen mittels Buttersäure im Aufzug bzw. im Treppenhaus am 27.12.1996 und am 25.11.1998; Erpressung einer Prostituierten durch Brandandrohung am 11.06.1999; versuchte schwere Brandstiftung mittels Brandbeschleuniger am 12.05.2000). Am 10.07.2010 habe es einen Polizeieinsatz gegeben, weil die Antragstellerin zu 1 Probleme mit einem Kunden gehabt habe. Die Bewohner des Hauses fühlten sich durch die auch vor dem Haus wahrnehmbare Ausübung der Prostitution im ersten Obergeschoss erheblich belästigt, wie aus einem anonymen Schreiben an das Bürgermeisteramt Friedrichshafen vom 01.08.2010 hervorgehe. Eine Wohnungseigentümerin habe sich im November 2010 und nochmals im April 2013 bei der Stadt Friedrichshafen darüber beschwert, dass es durch die Prostitutionsausübung in dem Gebäude und die Freier, die in dem Gebäude umherliefen, zu erheblichen Beeinträchtigungen komme. Die Freier würden teilweise an den falschen Türen klingeln, unbeteiligte Hausbewohner ansprechen, im Hauseingang urinieren und die Nachtruhe stören. Sie könne ihre Wohnung daher kaum vermieten. Mit Vorkommnisbericht vom 14.05.2013 sei das Bürgermeisteramt Friedrichshafen darüber informiert worden, dass mehrere Prostituierte im Bereich ... zur Mittagszeit männliche Passanten angesprochen hätten, um sie als Kunden zu gewinnen. Die polizeiliche Überprüfung habe ergeben, dass es sich um mindestens drei Prostituierte gehandelt habe, die im Appartement ... der Prostitution nachgingen. Diesen Prostituierten sei daraufhin die Ausübung der Straßenprostitution untersagt worden.
49 
Die Sperrgebietsverordnung sei zum Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes ergangen. Befördert durch die geografische Lage der Stadt Friedrichshafen im Dreiländereck Deutschland, Österreich und der Schweiz sowie deren Funktion als Messestandort sei eine „Marktsättigung“ hinsichtlich der Prostitutionsausübung nicht festzustellen. Vielmehr sei eine stetige Expansion des Prostitutionsgewerbes zu verzeichnen und auch weiterhin nachvollziehbar zu erwarten. Hinzu kämen die bei Ansiedlungswilligen geäußerte Attraktion der Flughafenanbindung und der Umstand, dass im Bereich des Bodensees neben Friedrichshafen nur in Konstanz die Prostitutionsausübung nicht bereits generell verboten sei. In Anbetracht der Größe der Stadt Friedrichshafen und der bisher bekannten hohen Anzahl der täglich besetzten Prostitutionsplätze (ca. 60 bis 85) bestehe die Gefahr, dass eine unreglementierte weitere Expansion von Betrieben der Wohnungsprostitution, bordellartigen Betrieben und Bordellen aufgrund ihrer Lage oder ihrer weiteren Massierung in die Öffentlichkeit ausstrahle und Unbeteiligte, insbesondere Kinder und Jugendliche, ohne deren Willen damit konfrontiere. Hierbei sei zulässigerweise auch auf Erfahrungssätze zurückgegriffen worden, wonach im Bereich der Prostitutionsausübung, insbesondere im Bereich der Bordellprostitution, mit negativen Begleiterscheinungen einschließlich einer milieubedingten Unruhe zu rechnen sei, etwa dem mehr oder minder aufdringlichen Werben von Freiern und damit einhergehend anstößigem Verhalten gegenüber Passantinnen und Anwohnerinnen sowie dem An- und Abfahrverkehr der Freier. Insoweit seien auch die von der Polizeidirektion Friedrichshafen mitgeteilten Feststellungen von gewaltsamen Auseinandersetzungen im Rotlichtbereich und die zunehmend aufdringlichere Werbung an bestehenden Einrichtungen von Gewicht. Die nachvollziehbaren Expansionsbestrebungen von Betrieben, in denen der Prostitution einschließlich der Wohnungsprostitution nachgegangen werde, rechtfertigten diese Einschätzung auch für eine weiter zu erwartende Entwicklung. Dies gelte gerade auch für den Bereich des ... .
50 
Es sei nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber einer Gefährdung der Schutzgüter der Jugend und des öffentlichen Anstandes grundsätzlich durch Trennung der Prostitutionsausübung und der Bereiche allgemein zulässigen Wohnens in der vorgenommenen Weise begegnet sei. Das Regierungspräsidium habe bei der Ausweisung der Toleranzzonen im Grundsatz die Wertungen der Stadt Friedrichshafen, die durch Ausführungen der Polizeidirektion Friedrichshafen und des Kreisjugendamtes unterstützt worden seien, herangezogen und im Ergebnis geteilt. Toleranzzonen seien nach Abschluss des Verfahrens nur dort ausgewiesen worden, wo nicht wegen der städtischen Eigenart und Lage der Gebiete mit einer Gefährdung der Schutzgüter des Art. 297 EGStGB durch Überfrachtung von Angeboten der Prostitutionsausübung mit entsprechender Öffentlichkeitswirkung habe gerechnet werden können. Andere Flächen als in den Gebieten gewerblicher Nutzung seien danach nicht in Betracht gekommen. Den Gefahren für die öffentlichen Belange des Jugendschutzes und des öffentlichen Anstandes in den auch zum Wohnen genutzten Bereichen durch die zu erwartende weitere Expansion von Prostitutionsangeboten könne mit den Mitteln des Bau- oder Ordnungsrechts allein nicht ausreichend begegnet werden. Daher seien auch keine grundsätzlich zulässigen Toleranzzonen in gewerblich und durch Wohnen gemischt-genutzten Gebieten wie dem der Antragstellerinnen oder in Gebieten nahe von Wohnnutzungen berücksichtigt worden.
51 
Die Toleranzzonen seien im Hinblick auf den Schutzzweck auch geeignet. Bei ihrer Auswahl und Festlegung sei zugrunde gelegt worden, dass über bereits bestehende Betriebe hinaus eine Gefahr der Überfrachtung von Prostitutionsangeboten entgegengesteuert und eine Kanalisierung der Angebote in Gebiete erfolgen könne, die die Gefährdung der Jugend oder des öffentlichen Anstandes nicht befürchten ließen. Die Toleranzzone 1 sei durch die mehrspurige Hauptverkehrsstraße ausreichend von dem Schulgebäude getrennt und auch sonst ausreichend abgegrenzt. Die Toleranzzone 8 sei von der Berufsschule räumlich ausreichend abgesetzt, zudem durch den Bahndamm und die Steinbeißstraße getrennt. Die bestehenden Nutzungen stünden einer Geeignetheit nicht grundsätzlich entgegen. Die Toleranzzone 3 weise mit der äußersten westlichen Abgrenzung ebenfalls noch einen ausreichenden Abstand zu dem durch die Löwentaler Straße getrennten rückwärtigen Bereich des Hallenbades, das von der Ehlersstraße aus erschlossen sei, auf und sei auch im Übrigen ausreichend abgegrenzt. Die Toleranzzone 4b sei durch die Unterbringung eines Wohnheims in Bezug auf die Schutzgüter schon aufgrund der Ausdehnung ebenfalls nicht bereits ungeeignet. Zudem seien hier baurechtlich nur gewerberechtliche Betriebe zulässig, die nicht Vergnügungsstätten seien. Die Toleranzzonen 6 und 7 schließlich lägen in ausreichend abgesetztem Abstand zu den Einrichtungen der dort genannten Schule.
52 
Ursprünglich als Toleranzzonen in Betracht gezogene Gewerbegebiete seien im Verlauf des Verfahrens wegen Ungeeignetheit ausgeschieden. Dies betreffe die Gewerbegebiete Rohrbach, Allmannsweiler und Aistegstraße. Bei dem Gewerbegebiet Rohrbach sei ausschlaggebend gewesen, dass dieses bisher noch keine einschlägigen Betriebe mit Prostitutionsausübung aufweise und aufgrund seiner Lage mit der angrenzenden Wohnbebauung, dem angrenzenden Spielplatz und der im Gebiet vorhandenen Einrichtung für behinderte Menschen, einer Ballettschule und einem Einkaufsmarkt mit regelmäßigem Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen und erheblichem Publikumsverkehr zu rechnen sei. Das Gewerbegebiet Allmannsweiler weise ebenfalls bislang noch keine Prostitutionsbetriebe auf und grenze direkt an Wohnbebauung an. Zudem seien dort schulische Einrichtungen vorhanden. In dem Gewerbegebiet Aistegstraße befänden sich bereits vier baurechtlich genehmigte bordellartige Betriebe beziehungsweise Bordelle und zwei weitere baurechtlich genehmigte Betriebe mit Prostitutionsausübung im südlich angrenzenden Stadtgebiet. Aufgrund der bisher schon vorhandenen Prostitutionsausübung stünde die Ausweisung des Gewerbegebietes Aistegstraße als Toleranzzone der Zielsetzung der Verordnung entgegen, die weitere Expansion der Prostitution im Hinblick auf deren Auswirkungen auf die Belange des Jugendschutzes und des öffentlichen Anstandes zu begrenzen.
53 
Die Sperrgebietsverordnung verstoße auch nicht gegen das Kasernierungsverbot. Durch die ausgewiesenen Toleranzzonen finde keine grundsätzliche Zuweisung auf bestimmte Straßen oder Häuserblocks statt. Es lägen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass aus tatsächlichen Gründen mit einer Konzentration der Prostitution auf nur wenige Häuser oder Straßenzüge zu rechnen sei. Das Bürgermeisteramt Friedrichshafen habe auf entsprechende Anfrage mitgeteilt, dass eine Kasernierung durch die Herausnahme von ursprünglich geplanten Toleranzzonen nicht zu befürchten sei. Zudem habe es mitgeteilt, dass derzeit innerhalb der Toleranzzonen unbebaute beziehungsweise bebaute Flächen in der Größenordnung von mindestens etwa 3,5 ha freie Fläche in der Toleranzzone 4a, etwa 1,9 ha bebaute Flächen in der Toleranzzone 5 sowie etwa 2144 m² bebaute Flächen in der Toleranzzone 8 prinzipiell verfügbar seien. Die Antragstellerinnen verwiesen zudem auf eine weitere Verfügbarkeit in den Toleranzzonen 4b oder 8. Auf die Eigentumsverhältnisse innerhalb der Toleranzzonen müsse der Verordnungsgeber nur in gewissen Grenzen Rücksicht nehmen, eine Garantenstellung komme ihm insoweit nicht zu. Vor dem Hintergrund, dass nur die Betriebe, die nicht unter den Bestandsschutz fielen, und die Betriebe, die weiter expandieren wollten, auf die Toleranzzonen verwiesen würden, sei deren Ausweisung bezogen auf die Größe der Stadt Friedrichshafen auch hinsichtlich der prinzipiellen Verfügbarkeit ausreichend. Eine Reduzierung auf nur wenige Häuserblocks oder Straßen liege damit auch faktisch nicht vor.
54 
Mit Beschluss vom 06.06.2014 (- 1 S 440/14 -) hat der Senat auf Antrag der Antragstellerinnen die Sperrgebietsverordnung für das Grundstück ...-... ... vorläufig außer Vollzug gesetzt.
55 
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen verwiesen. Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Regierungspräsidiums Tübingen vor. Sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

 
56 
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg. Er ist zulässig ( I.) und begründet (II.).
I.
57 
Der Normenkontrollantrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 AGVwGO statthaft und auch sonst zulässig.
58 
Die vom Regierungspräsidium erlassene Sperrgebietsverordnung ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift. Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Die Verordnung wurde am 03.06.2013 im Gesetzblatt bekannt gemacht; der Normenkontrollantrag ging am 05.03.2014 beim Verwaltungsgerichtshof ein. Die Antragstellerinnen sind auch antragsbefugt. Sie können geltend machen, durch die Bestimmungen der Sperrgebietsverordnung wie auch deren behördlichen Vollzug unmittelbar in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Ihnen drohen bei Nichtbefolgung des Verbots der Prostitutionsausübung im Gebäude ...-... ... Ordnungswidrigkeiten- oder gar Strafverfahren. Zudem haben sie aufgrund der Ausweitung des Sperrgebiets wirtschaftliche Einbußen zu gewärtigen, weil sie sich nach anderen Räumen umsehen müssen, die entweder gar nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen zu finden sind.
59 
Der Antragsbefugnis der Antragstellerinnen steht nicht entgegen, dass sie (gegenwärtig) lediglich Mieterinnen und nicht Eigentümerinnen der Appartements im Gebäude ... ... sind. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts können auch Personen, denen - etwa als Mieter oder Pächter - Nutzungsrechte übertragen worden sind, als Folge nachteiliger bauplanerischer Festsetzungen Rechtsbeeinträchtigungen erleiden und deshalb im Normenkontrollverfahren - selbständig und unabhängig vom Eigentümer - überprüfen lassen, ob die ihre Nutzung beeinträchtigenden Festsetzungen unter beachtlichen Rechtsfehlern leiden (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.06.2015 - 4 CN 5.14 -, NVwZ 2015, 1457 m.w.N.). Es bestehen keine Bedenken, diese Grundsätze auf die Überprüfung anderer Rechtsnormen zu übertragen, soweit diese - wie Sperrgebietsverordnungen - eine Abwägung widerstreitender Interessen voraussetzen (vgl. ausf. HessVGH, Beschl. v. 03.07.1995 - 11 N 1432/94 -, NVwZ-RR 1996, 84). Erforderlich und ausreichend ist danach, dass der jeweilige Antragsteller durch die angegriffene Rechtsnorm in einem „abwägungsrelevanten“ Interesse betroffen wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 07.01.2010 - 4 BN 36.09 -, juris, und Urt. v. 29.06.2015, a.a.O., jeweils m.w.N.). Dies ist hier der Fall. Da die Wohnungsprostitution im Gebäude ... ... nach der bisherigen Sperrbezirksverordnung erlaubt war, hatte der Verordnungsgeber bei deren Ersetzung durch die angefochtene Sperrgebietsverordnung Veranlassung, sich mit den einem Verbot der Prostitutionsausübung speziell in diesem Gebäude entgegenstehenden Belangen konkret auseinanderzusetzen (vgl. HessVGH, Beschl. v. 03.07.1995, a.a.O.; vgl. auch BVerfG , Beschl. v. 28.04.2009 - 1 BvR 224/07 -, BVerfGK 15, 377). Anhaltspunkte für die Unwirksamkeit der von den Antragstellerinnen mit dem jeweiligen Wohnungseigentümer geschlossenen Mietverträge bestehen nicht.
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Schließlich fehlt es den Antragstellerinnen auch nicht am allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis, soweit sie eine über den sie räumlich beschwerenden Teil - die Ausweisung des Grundstücks ... ... als Sperrgebiet - hinausgehende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Sperrgebietsverordnung begehren. Der Prüfungsumfang eines Normenkontrollverfahrens wird zwar - trotz dessen doppelter Funktion als subjektives Rechtsschutzverfahren und objektives Prüfungsverfahren - durch die Reichweite des Rechtsschutzbedürfnisses des jeweiligen Antragstellers begrenzt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.07.1989 - 4 N 3.87 -, BVerwGE 82, 225, und Urt. v. 09.04.2008 - 4 CN 1.07 -, NVwZ 2008, 899; HessVGH, Beschl. v. 03.07.1995, a.a.O.; NdsOVG, Urt. v. 24.10.2002 - 11 KN 4073/01 -, NdsVBl. 2003, 154; OVG RP, Urt. v. 26.11.2002 - 6 C 10609 -, KStZ 2003, 56; vgl. auch Senat, Urt. v. 15.12.2008 - 1 S 2256/07 -, VBlBW 2009, 220). Dadurch soll vermieden werden, dass die Gerichte in eine Normprüfung eintreten müssen, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos ist (BVerwG, Beschl. v. 18.07.1989, a.a.O.). Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt immer dann, wenn und - bei teilbaren Rechtsnomen - soweit der Antragsteller durch die Nichtigerklärung der Norm seine Rechtsstellung nicht verbessern kann und die Inanspruchnahme des Gerichts deshalb unter jedem Gesichtspunkt nutzlos ist; die Nutzlosigkeit muss eindeutig sein (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 17.07.2012 - 10 S 406/10 -, NVwZ-RR 2012, 939). Dies ist jedoch hier, anders als in den vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 03.07.1995 (a.a.O.) oder vom Senat mit Urteil vom 15.12.2008 (a.a.O.) entschiedenen Konstellationen, nicht der Fall. Im Gegensatz zu einem Grundstückseigentümer, dem es nur um die Nutzbarkeit des vorhandenen Betriebsgrundstücks zu Prostitutionszwecken geht, nicht aber darum, irgendwo im Stadtgebiet ein Bordell zu errichten oder Räumlichkeiten an Prostituierte zu vermieten, haben die Antragstellerinnen als Mieterinnen von Räumen zur Ausübung der Wohnungseinzelprostitution auch ein rechtlich beachtliches Interesse daran, dass im Normenkontrollverfahren die konkrete Aufnahmefähigkeit der in der Sperrgebietsverordnung ausgewiesenen Toleranzzonen sowie deren Eignung zur Aufnahme der aus anderen Bereichen verdrängten Prostitution überprüft werden. Die tatsächlich verbleibenden Möglichkeiten zur Ausübung der Wohnungsprostitution hängen nämlich maßgeblich davon ab, welche Bereiche des Stadtgebiets der Verordnungsgeber als Sperrgebiet ausweist und wo dementsprechend Flächen zur Anmietung oder zum Erwerb zur Verfügung stehen. Die Rechtsstellung der Antragstellerinnen würde sich daher nicht nur dann verbessern, wenn die Sperrgebietsverordnung hinsichtlich des Grundstücks ... ... für (teil-)unwirksam erklärt werden würde, sondern auch dann, wenn eine vollumfängliche Nichtigerklärung der Verordnung erfolgte. Denn dies hätte zur Folge, dass die bisherige Sperrbezirksverordnung wieder auflebte, welche die Ausübung der Wohnungsprostitution in einem erheblich größeren räumlichen Umfang zulässt.
II.
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Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die in formeller Hinsicht nicht zu beanstandende (1.) Sperrgebietsverordnung hält sich nicht im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des Art. 297 Abs. 1 EGStGB (2.).
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1. Die Sperrgebietsverordnung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Das Regierungspräsidium ist nach § 2 der Verordnung der Landesregierung über das Verbot der Prostitution vom 03.03.1976 (GBl. S. 290) für den Erlass einer Sperrgebietsverordnung auf Grund von Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 EGStGB sachlich zuständig. Die örtliche Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Tübingen ergibt sich aus §§ 11, 12 Abs. 4, § 13 Satz 1 LVG. Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG wurde vom Verordnungsgeber beachtet (vgl. Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O. m.w.N.). Die Sperrgebietsverordnung ist auch ordnungsgemäß verkündet worden (vgl. §§ 2 und 3 VerkG). Die Verordnung selbst wurde im Gesetzblatt vom 03.06.2013 bekanntgemacht. Die Übersichts- und Teilpläne des Stadtplanungsamts Friedrichshafen, auf denen die Toleranzzonen, wie in § 2 Abs. 3 der Verordnung vorgesehen, als durchbrochen umrandete und schraffierte Flächen ausgewiesen sind, wurden vom 04.06.2013 bis 25.06.2013 beim Regierungspräsidium Tübingen und bei der Stadt Friedrichshafen zur kostenlosen Einsicht durch jedermann während der Sprechzeiten öffentlich ausgelegt.
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2. Die Sperrgebietsverordnung ist jedoch materiell rechtswidrig. Sie stützt sich zwar mit Art. 297 Abs. 1 EGStGB auf eine taugliche Ermächtigungsgrundlage (a)), ist hinsichtlich ihres Geltungsbereichs hinreichend bestimmt (b)) und - mit Ausnahme von zwei als Toleranzzonen ausgewiesenen Bereichen - grundsätzlich auch geeignet, dem mit der Ermächtigung verfolgten Zweck zu dienen (c)). Der Verordnungsgeber hat indes den Ermächtigungsrahmen unter dem Gesichtspunkt der räumlichen Ausdehnung des Sperrgebiets nicht eingehalten und gegen das Kasernierungsverbot des Art. 297 Abs. 3 EGStGB verstoßen (d)). Zudem weist die Verordnung im Hinblick auf die tatsächlich verbleibenden Möglichkeiten zur Ausübung der Wohnungsprostitution ein Abwägungsdefizit auf (e)).
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a) Nach Art. 297 Abs. 1 EGStGB kann durch Rechtsverordnung zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstandes die Ausübung der Prostitution für das Gebiet von Gemeinden, gestaffelt nach Einwohnerzahl, ganz oder für Teile des Gebiets verboten werden. In einer Gemeinde mit mehr als 50.000 Einwohnern darf die Prostitution nach § 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EGStGB nicht für das gesamte Gemeindegebiet, sondern nur für Teile dieses Gebiets verboten werden, und auch dies nur insoweit, als es zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstands erforderlich ist. Innerhalb des Normzweckes besteht daneben die Möglichkeit eines Verbotes der Straßenprostitution für das gesamte Gebiet nach § 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EGStGB. Wohnungsbeschränkungen auf bestimmte Straßen oder Häuserblocks zum Zwecke der Ausübung der Prostitution (Kasernierungen) sind nach § 297 Abs. 3 EGStGB verboten. Diese Vorschriften sind ungeachtet des gesellschaftlichen Wandels in der Bewertung der Prostitution und des am 01.01.2002 in Kraft getretenen Prostitutionsgesetzes vom 20.12.2001 (BGBl. I S. 3983) mit verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar und bilden daher weiterhin eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer Sperrgebietsverordnung (vgl. BVerfG , Beschl. v. 28.04.2009, a.a.O.; Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O.; BVerwG, Urt. v. 17.12.2014 - 6 C 28.13 -, Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 105).
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b) Die Sperrgebietsverordnung ist hinsichtlich ihres Geltungsbereichs hinreichend bestimmt. Der allgemeine Bestimmtheitsgrundsatz, der eine Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips darstellt, verpflichtet den Normgeber, seine Vorschriften so zu fassen, dass sie den rechtsstaatlichen Anforderungen der Klarheit und Justiziabilität entsprechen; erforderlich ist, dass die von der Norm Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 07.05.2001 - 2 BvK 1/00 -, BVerfGE 103, 332 m.w.N.). Dieses Erfordernis wird durch das in Art. 103 Abs. 2 GG enthaltene besondere Bestimmtheitsgebot für Straf- und Bußgeldtatbestände ergänzt. Der Normgeber ist danach verpflichtet, die Voraussetzungen der Strafbarkeit oder Bußgeldbewehrung so konkret zu umschreiben, dass Anwendungsbereich und Tragweite der Straf- oder Ordnungswidrigkeitentatbestände aus dem Wortlaut der Norm zu erkennen sind oder sich zumindest durch Auslegung ermitteln lassen (vgl. nur BVerfG , Beschl. v. 15.09.2011 - 1 BvR 519/10 -, NVwZ 2012, 504 m.w.N.). Diesen Anforderungen wird die Ausweisung der Toleranzzonen in der Verordnung gerecht. Denn ihre räumliche Ausdehnung lässt sich anhand der Übersichts- und Teilpläne des Stadtplanungsamts Friedrichshafen in Verbindung mit der zusätzlichen Beschreibung in § 2 Abs. 2 der Verordnung klar ersehen.
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c) Bei Erlass der Sperrgebietsverordnung hat der Verordnungsgeber zunächst zu prüfen, ob sie hinsichtlich der in Rede stehenden Gebiete dem Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstands dient. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die zu schützenden Rechtsgüter konkret gefährdet oder gestört sind. Es genügt vielmehr eine abstrakte Gefährdung; die Verordnung muss sich folglich gegen Gefahren richten, die aus Verhaltensweisen oder Zuständen nach den Erfahrungen des täglichen Lebens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit fortdauernd entstehen können. Die Verordnung ist rechtmäßig, wenn ein Bezug auf die gesetzliche Zweckbestimmung erkennbar vorliegt und die Norm geeignet erscheint, dem mit der Ermächtigung verfolgten Zweck zu dienen. Bei der Überprüfung, ob der Verordnungsgeber diese Voraussetzungen eingehalten hat, darf das Gericht nicht dessen Überlegungen durch seine eigenen ersetzen. Die gerichtliche Kontrolle ist vielmehr auf die Nachprüfung beschränkt, ob die Abwägungen und Wertungen des Verordnungsgebers sachlich vertretbar sind und mit verfassungsrechtlichen Vorgaben in Einklang stehen (vgl. Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O. m.w.N.). Maßgebend für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage sind dabei grundsätzlich die Verhältnisse im Zeitpunkt der Bekanntgabe der Verordnung (vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990 - 11 N 2596/87 -, NVwZ-RR 1990, 472, und Urt. v. 31.10.2003 - 11 N 2952/00 -, NVwZ-RR 2004, 470; NdsOVG, Urt. v. 24.10.2002, a.a.O.).
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Hiernach begegnet die Sperrgebietsverordnung keinen rechtlichen Bedenken, was das Erfordernis des Bezugs auf die gesetzliche Zweckbestimmung betrifft (aa)). Die Verordnung ist - mit Ausnahme der als Toleranzzonen ausgewiesenen Gewerbegebiete „Adelheid-/Dietostraße“ und „Kitzenwiese“ - grundsätzlich auch zur Zweckerreichung geeignet (bb)).
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aa) Das Regierungspräsidium hat die angefochtene Sperrgebietsverordnung auf Anregung der Stadt Friedrichshafen erlassen. Diese hat auf eine derartige Verordnung im Wesentlichen deshalb gedrängt, weil die bisherige, auf eine Verhinderung der Prostitutionsausübung in den eingemeindeten Ortsteilen ausgerichtete Sperrbezirksverordnung nicht mehr der aktuellen städtebaulichen Entwicklung entspreche. Derzeit würden Wohngebiete nicht von der Sperrbezirksverordnung erfasst, obwohl dort die Prostitution planungsrechtlich verboten sei. Es bestehe daher nicht nur eine abstrakte Jugendgefährdung, weil immer damit zu rechnen sei, dass sich in Wohngebäuden auch Jugendliche aufhielten und der Prostitution erkennbar ausgesetzt würden. Darüber hinaus drohe wegen der besonderen geografischen Lage Friedrichshafens und der sich dort laufend entwickelnden großen Messe eine Überfrachtung der Stadt mit entsprechender Wohnungsprostitution, bordellartigen Betrieben und Betrieben, die jugendgefährdend und dem öffentlichen Anstand zuwiderlaufend in die Öffentlichkeit ausstrahlen und mit allen negativen Begleiterscheinungen zu einer milieubedingten Unruhe führen würden. Um diesen Gefahren entgegenzuwirken, sei es notwendig, die Prostitutionsausübung durch ein grundsätzliches Verbot, verbunden mit der Ausweisung von Toleranzzonen zu kanalisieren.
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Diese Darlegungen der Stadt Friedrichshafen, die in Übereinstimmung mit der Auffassung der Polizeidirektion Friedrichshafen stehen, die ebenfalls den Erlass der Sperrgebietsverordnung befürwortet hat, hat das Regierungspräsidium als Verordnungsgeber als eigene Erwägungen übernommen. Sie stimmen unter Berücksichtigung der insoweit nur eingeschränkten gerichtlichen Nachprüfbarkeit mit dem Normzweck überein und lassen insbesondere den erforderlichen Bezug auf die gesetzliche Zweckbestimmung, den Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstands, erkennen.
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Das Regierungspräsidium hat sich maßgeblich von der Erwägung leiten lassen, dass wegen der geografischen Lage der Stadt Friedrichshafen im Dreiländereck Deutschland-Österreich-Schweiz und der Funktion der Stadt als Messestandort eine „Marktsättigung“ im Zusammenhang mit der Prostitutionsausübung nicht festzustellen sei. Vielmehr sei eine stetige Expansion des Prostitutionsgewerbes zu verzeichnen und, wie wiederholte Anfragen auf Betriebsgründungen und -erweiterungen und auf Ausübung von Straßenprostitution belegten, auch weiterhin nachvollziehbar zu erwarten. In Anbetracht der Größe der Stadt und der hohen Anzahl der täglich besetzten Prostitutionsplätze hat das Regierungspräsidium die Gefahr gesehen, dass bei einer unreglementierten weiteren Expansion von Betrieben der Wohnungsprostitution, bordellartigen Betrieben und Bordellen diese aufgrund ihrer Lage oder ihrer weiteren Massierung in die Öffentlichkeit ausstrahlen und Unbeteiligte, insbesondere Kinder und Jugendliche, ohne deren Willen damit konfrontieren würden. Damit bezieht es sich beanstandungsfrei auf Erfahrungssätze, wonach insbesondere die Bordellprostitution mit negativen Begleiterscheinungen - auch einer „milieubedingten Unruhe“ - verbunden ist. Hierzu zählen insbesondere das mehr oder minder aufdringliche Werben von Freiern und damit einhergehend anstößiges Verhalten gegenüber Passantinnen und Anwohnerinnen, die Kontaktaufnahme, die sich auch in dieser Situation oft vor den Gebäuden auf den Straßen abspielt, sowie das Anfahren und Abfahren der Freier (vgl. Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O. m.w.N.).
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Das Regierungspräsidium hat dabei nicht verkannt, dass sich die so umschriebene abstrakte Gefahr nicht auf jegliche Erscheinungsform der Prostitution bezieht, sondern nur auf eine solche, die keinen Wert auf Zurückhaltung legt (vgl. Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O.). Dementsprechend hat es gerade nicht ganz allgemein die Existenz beziehungsweise Neuansiedlung von Bordellen im Visier. Es bezweckt vielmehr, mit der Sperrgebietsverordnung einer starken Vermehrung solcher Einrichtungen und einer damit einhergehenden Entwicklung zu begegnen; denn dies würde seiner Einschätzung nach zu einer Prostitution führen, die nach außen in Erscheinung tritt und deswegen die befürchteten negativen Auswirkungen für die Schutzgüter des Art. 297 EGStGB nach sich zieht. Dass gerade diese prognostische Einschätzung dem Erlass der Sperrgebietsverordnung zugrunde lag, wird dadurch belegt, dass das Regierungspräsidium die zunehmend aufdringlichere Werbung an bestehenden Einrichtungen in seine Bewertung ausdrücklich einbezogen hat (vgl. Verordnungsbegründung S. 2). Dass es, wie seine Bezugnahme auf die Feststellungen der Polizeidirektion Friedrichshafen zu gewaltsamen Auseinandersetzungen im Rotlichtbereich verdeutlicht, darüber hinaus als Nebenzweck auch die Verbesserung der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt hat, ist unschädlich (vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O. m.w.N.).
72 
bb) Die in §§ 1 und 2 der Verordnung vorgesehene Gestattung der Prostitution nur noch in bestimmten, als Toleranzzonen ausgewiesenen Bereichen ist grundsätzlich auch geeignet, dem mit der Ermächtigung verfolgten Zweck zu dienen. Allerdings ist die Ausweisung der Gewerbegebiete „Adelheid-/Dieto-straße“ (Tz 4b) und „Kitzenwiese“ (Tz 8) als Toleranzzonen nach der Konzeption des Verordnungsgebers sachlich nicht vertretbar.
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(1) Gegen die Eignung der Verordnung zur Zweckerreichung spricht nicht schon, dass durch deren § 3 bereits bestehenden Betrieben Bestandsschutz gewährt wird. Zwar weisen die betroffenen Betriebe teilweise eine konkrete Ausgestaltung auf, die mit deutlichen Hinweisen auf den Betriebszweck verbunden ist (vgl. Übersicht der Stadt Friedrichshafen sowie Stellungnahme der Polizeidirektion Friedrichshafen vom 31.07.2009 ), so dass die Prostitution nach außen in Erscheinung tritt. Eine Unvereinbarkeit mit dem Verordnungszweck lässt sich gleichwohl nicht feststellen. Die Verordnung zielt nämlich - wie dargelegt - nicht auf die völlige Verdrängung der Prostitution aus Friedrichshafen, sondern auf die Verhinderung der Gefahr einer Veränderung der Auswirkungen der Prostitution. Ein Bestandsschutz ist dann aber aus Gründen der Verhältnismäßigkeit zum Schutz des Eigentums und der Berufsfreiheit der Betroffenen geboten (Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O.).
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(2) Der Normzweck des Art. 297 EGStGB ist jedoch dann nicht mehr gewahrt, wenn der Verordnungsgeber einen Bereich als Sperrgebiet ausweist, in dem der Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes aus tatsächlichen Gründen obsolet geworden (vgl. Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O.; HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O.; NdsOVG, Urt. v. 24.10.2002, a.a.O.) oder bei einer konkret gebietsbezogenen Betrachtung eine Gefährdung der Schutzgüter angesichts der örtlichen Verhältnisse nicht zu besorgen ist (vgl. Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O.). Sieht eine Sperrgebietsverordnung Toleranzzonen vor, so hat der Verordnungsgeber die nach seiner Konzeption hierfür in Betracht kommenden Gebiete insbesondere nach der dort jeweils gegebenen tatsächlichen und baurechtlichen Situation auf ihre Eignung zu überprüfen. Bei der Einschätzung der negativen Auswirkungen von Prostitution in einem Gebiet darf der Verordnungsgeber in der Regel auf die im Zeitpunkt seiner Entscheidung gegebenen tatsächlichen Verhältnisse abstellen. Unter besonderen Voraussetzungen ist er jedoch gehalten, auch die Möglichkeiten zu berücksichtigen, die im Baurecht zur Vermeidung des Störungspotentials einer prostitutiven Nutzung - auch der „milieubedingten Unruhe“ - zur Verfügung stehen. Eine vorsorgliche baurechtliche Prüfung hypothetischer Vorhaben ist dabei nicht geboten. Das Baurecht ist jedoch in den Blick zu nehmen, wenn sich baurechtliche Handlungsmöglichkeiten aufdrängen oder ein Vorhaben bereits baurechtlich geprüft worden ist (Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O.).
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Die Ausweisung des Hafenviertels der Stadt Friedrichshafen - mit dem Grundstück ... ... - als Sperrgebiet und die Nichtausweisung der ursprünglich in Betracht gezogenen Gewerbegebiete „Rohrbach“, „Allmannsweiler“ und „Aistegstraße“ als Toleranzzonen sind hiernach nicht zu beanstanden.
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Das Hafenviertel der Stadt Friedrichshafen wird durch die bisher nur im Gebäude ... ... vorhandene Wohnungsprostitution weder in einer Weise geprägt, dass für einen weiteren Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstands kein Raum mehr wäre, noch lässt sich feststellen, dass in diesem Bereich eine Gefährdung der Schutzgüter angesichts der örtlichen Verhältnisse nicht zu besorgen wäre. Im Gegenteil war die bislang faktisch geduldete Wohnungsprostitution trotz ihrer geringeren öffentlichen Sichtbarkeit (vgl. dazu HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O.; BVerfG , Beschl. v. 28.04.2009, a.a.O.) in der Vergangenheit mit prostitutionstypischen Begleiterscheinungen verbunden, wie aus den vom Antragsgegner vorgelegten Anliegerbeschwerden und Polizeiberichten hervorgeht. Unter anderem hatten Prostituierte im Mai 2013 im Bereich ... männliche Passanten angesprochen, um sie als Kunden zu gewinnen, und Bewohner des Gebäudes ... ... wiederholt Belästigungen und anstößiges Verhalten durch die Prostitutionsausübung und die im Gebäude herumlaufenden Freier beanstandet. Die Schutzbedürftigkeit des Hafenviertels vor den negativen Auswirkungen einer nach außen in Erscheinung tretenden Prostitution steht mithin außer Frage. Dabei ist unschädlich, dass sich der Erlass der Verordnung insoweit auch als eine Reaktion auf Anliegerbeschwerden darstellt (vgl. HessVGH, Urt. v. 31.10.2003, a.a.O.). Baurechtliche Abhilfemöglichkeiten waren im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verordnung nicht ersichtlich. Insbesondere musste das Regierungspräsidium kein Verbot von Außenwerbung erwägen, nachdem die Wohnungsprostitution im Gebäude ... ... bislang ohne Hinweis auf den Nutzungszweck erfolgt war (vgl. Übersicht der Stadt Friedrichshafen sowie Stellungnahme der Polizeidirektion Friedrichshafen vom 31.07.2009 ).
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Auch gegen die Nichtausweisung der Gewerbegebiete „Rohrbach“, „Allmannsweiler“ und „Aistegstraße“ als Toleranzzonen ist nichts zu erinnern. Die Gewerbegebiete „Rohrbach“ und „Allmannsweiler“ weisen bislang keine Prostitutionsbetriebe auf. Dass dort bei einer prostitutiven Nutzung eine belästigende Außenwirkung, die mit der Verordnung abgewehrt werden soll, zu befürchten ist, hat das Regierungspräsidium rechtsfehlerfrei mit der - im Vergleich zu den übrigen Toleranzzonen - besonderen Schutzbedürftigkeit und Sensibilität der Gebiete begründet (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2014, a.a.O.). Ob es in diesen Gebieten die Belange des Jugendschutzes und des Schutzes des öffentlichen Anstands mit Blick auf die ihm durch den Gesetzgeber gezogenen räumlichen Grenzen und dessen Entscheidung für eine grundsätzliche Zulassung der Prostitution in Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern auch hätte zurückstellen können (vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O.), ist in diesem Zusammenhang unerheblich.
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Im Gewerbegebiet „Rohrbach“ befinden sich eine Einrichtung für behinderte Menschen und eine Ballettschule; zudem grenzt das Gebiet ohne künstliche oder natürliche Trennlinie unmittelbar an Wohnbebauung und einen Kinderspielplatz an, weshalb bei einer prostitutiven Nutzung eine Ausstrahlung des Prostitutionsmilieus zu befürchten wäre. Für das Gewerbegebiet „Allmannsweiler“ gilt Entsprechendes. Dort sind die Bernd-Blindow-Schule Friedrichshafen und eine Fachhochschule gelegen; auch dieses Gebiet grenzt unabgeschirmt unmittelbar an Wohnbebauung an. Im Gewerbegebiet „Aistegstraße“ wiederum befanden sich im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verordnung zwar bereits drei bordellartige Betriebe beziehungsweise Bordelle; zudem waren zwei weitere Betriebe mit Prostitutionsausübung in unmittelbarer Nähe südlich des Gebiets gelegen. Gleichwohl lässt sich auch insoweit nicht feststellen, dass der Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstands bis zur Bekanntmachung der Verordnung obsolet geworden wäre. Das Gewerbegebiet „Aistegstraße“ stellt trotz der vorhandenen Bordellprostitution kein reines Vergnügungsviertel dar. Im Gegenteil befindet sich dort neben weiteren, nicht mit der Prostitutionsausübung verbundenen gewerblichen Nutzungen das Ausbildungszentrum der ... ... ..., das von - zu einem großen Teil minderjährigen - Auszubildenden und Schülerpraktikanten in hoher Zahl besucht wird. Hinzu kommt, dass nach den Feststellungen der Polizeidirektion Friedrichshafen im Schreiben vom 23.02.2012 die drei vorhandenen Prostitutionsbetriebe ihre Vor-Ort-Werbemaßnahmen in den vergangenen Jahren erheblich intensiviert haben. Angesichts dessen ist die Einschätzung des Regierungspräsidiums, dass mit weiteren Ansiedlungen des Prostitutionsgewerbes in diesem Gebiet eine verstärkte Gefährdung der Belange des Jugendschutzes verbunden wäre, die nunmehr ein verordnungsrechtliches Verbot der Prostitutionsausübung erforderlich macht, nicht zu beanstanden (vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O., und Urt. v. 31.10.2003, a.a.O.). Baurechtliche Handlungsmöglichkeiten zur Vermeidung des Störungspotentials einer prostitutiven Nutzung in den Gewerbegebieten „Rohrbach“, „Allmannsweiler“ und „Aistegstraße“ mussten sich dem Regierungspräsidium nicht aufdrängen.
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(3) An der Geeignetheit der Verordnung, dem Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstands zu dienen, fehlt es auch, wenn infolge der Neuausweisung einer bisherigen faktischen Toleranzzone als Sperrgebiet bislang von der Prostitutionsausübung nicht betroffene und in nicht geringerem Maße schutzbedürftige Gemeindeteile in Mitleidenschaft gezogen und der Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes in diesen Teilen erstmals beeinträchtigt wird. Der Erlass einer Sperrgebietsverordnung darf nämlich nicht in Umkehrung des Normzweckes zu relevanten Beeinträchtigungen von Belangen des Jugendschutzes und des öffentlichen Anstandes bei Teilen der Wohnbevölkerung führen, die bisher von solchen Beeinträchtigungen nicht berührt waren (vgl. Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O.; HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O., und Urt. v. 31.10.2003, a.a.O.; NdsOVG, Urt. v. 24.10.2002, a.a.O.). Dieser Maßgabe ist nicht bereits dadurch Rechnung getragen, dass - wie hier - mit den ausgewiesenen Toleranzzonen die Verlagerung der Prostitutionsszene in Teile des Gemeindegebiets vorgesehen wird, die überwiegend gewerblich-industriell geprägt sind. Der Ermächtigungsgrundlage des Art. 297 EGStGB ist kein Anhalt dafür zu entnehmen, dass Gewerbegebiete unter dem Gesichtspunkt der Wahrung des Jugendschutzes oder des öffentlichen Anstands von vornherein als schutzbedürftige Gebiete ausfallen (HessVGH, Urt. v. 31.10.2003, a.a.O.). Hiervon ist das Regierungspräsidium auch nicht ausgegangen, wie die Nichtausweisung der ursprünglich in Betracht gezogenen Gewerbegebiete „Rohrbach“, „Allmannsweiler“ und „Aistegstraße“ als Toleranzzonen zeigt.
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Gemessen daran bestehen gegen die Ausweisung der Gewerbegebiete „Industriegebiet“ (Tz 1), „ZF-Werk 1“ (Tz 3), „Parkplatz“ (Tz 6), und „Entmagnetisierungsanlage“ (Tz 7) als Toleranzzonen keine rechtlichen Bedenken. Sämtliche Gebiete sind von den seitens der Antragstellerinnen angeführten schutzbedürftigen Einrichtungen in einer Weise abgeschirmt, dass eine Gefährdung der Jugend oder des öffentlichen Anstands nahezu ausgeschlossen werden kann. Soweit es das Gewerbegebiet „Industriegebiet“ betrifft, ist eine Abschirmung vom südlich gelegenen Karl-Maybach-Gymnasium durch die an dieser Stelle mehrspurige Bundesstraße (B 31) und den Maybachplatz gewährleistet. Das Gewerbegebiet „ZF-Werk 1“ wird vom rückwärtigen Bereich des Städtischen Hallenbades durch die Löwentaler Straße abgegrenzt und weist hierzu einen ausreichenden Abstand auf; hinzu kommt, dass das Hallenbad nicht von der Löwentaler Straße, sondern von der Ehlersstraße aus erschlossen ist. Die Gebäude und Wohnheime der Bernd-Blindow-Schulen in der Allmansweilerstraße ..., … und … sind vom Gewerbegebiet „Parkplatz“ etwa 400 m beziehungsweise 500 m entfernt und werden gegenüber dem Gewerbegebiet „Entmagnetisierungsanlage“ durch den Allmannsweiler Bach natürlich abgeschirmt. Anhaltspunkte für eine besondere Schutzbedürftigkeit oder Sensibilität der Gewerbegebiete „Bunkhofen“ (Tz 2), „Gewerbepark Flughafen“ (Tz 4a), „Marktkauf-Bauhof“ (Tz 5) und „Seewiesen“ (Tz 9) sind nicht ersichtlich.
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Als nach der Konzeption des Verordnungsgebers sachlich nicht vertretbar erweist sich hingegen die Ausweisung der Gewerbegebiete „Adelheid-/Dieto-straße“ (Tz 4b) und „Kitzenwiese“ (Tz 8) als Toleranzzonen. Im Gewerbegebiet „Adelheid-/Dietostraße“ befindet sich in der Adelheidstraße 37 ebenfalls ein Wohnheim der Bernd-Blindow-Schulen; zudem grenzt das Gebiet im südwestlichen Bereich unmittelbar an ein Mischgebiet an, das nicht unerheblich durch Wohnbebauung geprägt ist. Prostitutionsbetriebe waren im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verordnung nicht vorhanden. Die Situation unterscheidet sich insoweit nicht wesentlich von derjenigen in den Gewerbegebieten „Rohrbach“ und „Allmannsweiler“, die im Normgebungsprozess als mögliche Toleranzzonen ausgeschieden wurden (s. oben II. 2. c) bb) (2)). Das Gewerbegebiet „Kitzenwiese“ wiederum weist zwar einen ausreichenden Abstand zu den westlich gelegenen Schulen (Claude-Dornier-Schule; Hugo-Eckener-Schule) auf und wird von diesen zusätzlich durch die Steinbeisstraße abgeschirmt. Allerdings befanden sich im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verordnung im Gebiet mehrere Diskothekenbetriebe in der Anton-Sommer-Straße ... („... ...“, „... ...“) und ... („... ...“, „...“), während Prostitutionsbetriebe im Gebiet bislang nicht vorhanden waren. Nach den Angaben des Vertreters der Stadt Friedrichshafen in der mündlichen Verhandlung wurde seinerzeit jedenfalls die Diskothek „...“ von jugendlichem Publikum besucht. Zum deshalb erstmals gebotenen Schutz dieses Publikums vor den negativen Auswirkungen einer nach außen in Erscheinung tretenden Prostitution hat sich das Regierungspräsidium weder im Normgebungsprozess noch im gerichtlichen Verfahren verhalten.
82 
In der Rechtsprechung ist zwar anerkannt, dass der Verordnungsgeber wegen der grundsätzlichen gesetzgeberischen Zulassung der Prostitution in Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern unter Umständen gezwungen sein kann, auch solche Teile des Gemeindegebiets von der Sperre auszunehmen, in denen zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes ein Verbot der Prostitution an sich ebenfalls wünschenswert wäre (vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O.). Voraussetzung hierfür ist jedoch, dass er Erwägungen zur Schutzbedürftigkeit der von ihm ausgewiesenen Toleranzzonen anstellt, anhand derer sich seine Entscheidung, in einzelnen Gebieten dem Jugendschutz und dem Schutz des öffentlichen Anstands im Gegensatz zu anderen Gebieten nicht den Vorrang einzuräumen, nachvollziehen lässt. Denn andernfalls kann seine Einschätzung zur Geeignetheit der Verordnung, diesen Zwecken zu dienen, nicht vollumfänglich auf ihre sachliche Vertretbarkeit und Vereinbarkeit mit verfassungsrechtlichen Vorgaben überprüft werden.
83 
Solche Erwägungen fehlen - wie dargelegt - hinsichtlich des Gewerbegebiets „Kitzenwiese“ vollends. Zum Gewerbegebiet „Adelheid-/Dietostraße“ hat der Antragsgegner zwar im gerichtlichen Verfahren nachgeschoben, dass die Toleranzzone hinreichend groß sei und dort baurechtlich nur gewerberechtliche Betriebe zulässig seien, die nicht Vergnügungsstätten seien. Allerdings kann auch anhand dieser Darlegungen nicht nachvollzogen werden, weshalb die Toleranzzone im Gegensatz zu den Gewerbegebieten „Rohrbach“ und „Allmannsweiler“ im Normgebungsprozess nicht ausgeschieden oder räumlich enger gefasst wurde. Dem Umstand, dass im Gewerbegebiet „Adelheid-/Die-tostraße“ nur gewerbliche Betriebe zulässig sind, die nicht Vergnügungsstätten sind, kommt insoweit keine Unterscheidungskraft zu. Denn nach dem gegenwärtigen Stand von Rechtsprechung und wissenschaftlicher Literatur ist davon auszugehen, dass Bordelle und bordellartige Betriebe den in einem Gewerbegebiet nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO allgemein zulässigen „Gewerbebetrieben aller Art“ und nicht den nach § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO nur ausnahmsweise zulässigen „Vergnügungsstätten“ zuzuordnen sind (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 05.03.2012 - 5 S 3239/11 -, VBlBW 2012, 345 m.w.N.). Dies war dem Regierungspräsidium im Normgebungsprozess auch bekannt, nachdem die Stadt Friedrichshafen mit Schreiben vom 04.07.2012 die nach ihrem Dafürhalten bestehende Notwendigkeit, auch das Gewerbegebiet „Adelheid-/Dietostraße“ als Toleranzzone auszuweisen, gerade mit der „neuen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 05.03.2012“ begründet hatte. Der Hinweis auf die Ausdehnung des Gewerbegebiets hilft ebenfalls nicht weiter, da die Größe eines Gebiets keinen Rückschluss auf dessen Schutzbedürftigkeit zulässt. Das Vorliegen einer an Inhalt, Zweck und Ausmaß des Art. 297 EGStGB ausgerichteten Erwägung lässt sich mithin auch insoweit nicht feststellen.
84 
Danach fehlt es an einem sachlichen Grund dafür, dass das Regierungspräsidium die Gewerbegebiete „Adelheid-/Dietostraße“ (Tz 4b) und „Kitzenwiese“ (Tz 8) trotz ihrer Schutzbedürftigkeit als Toleranzzonen ausgewiesen hat, so dass sich die Sperrgebietsverordnung insoweit als ungeeignet erweist, dem mit der Ermächtigung verfolgten Zweck zu dienen. Dies hat zur Folge, dass diese Gebiete bei der Überprüfung der konkreten Aufnahmefähigkeit der in der Verordnung ausgewiesenen Toleranzzonen und von deren Eignung zur Aufnahme der aus anderen Bereichen verdrängten Prostitution nicht berücksichtigt werden können.
85 
d) Die Sperrgebietsverordnung muss weiterhin den in Art. 297 Abs. 1 EGStGB enthaltenen Anforderungen an die räumliche Ausdehnung des Sperrgebiets genügen und darf insbesondere nicht gegen das Kasernierungsverbot des Art. 297 Abs. 3 EGStGB verstoßen.
86 
aa) In einer Gemeinde mit mehr als 50.000 Einwohnern darf, um ein unerwünschtes Abgleiten der Prostitution, die vom Gesetzgeber in Gemeinden dieser Größenordnung als unvermeidlich angesehen wird, in die Illegalität zu vermeiden, die Ausübung der Bordell- und Wohnungsprostitution nur für Teile des Gemeindegebietes verboten werden. Hieraus folgt, dass eine Sperrgebietsregelung unzulässig ist, die dazu führt, dass faktisch für das gesamte Gebiet einer Gemeinde mit mehr als 50.000 Einwohnern die Ausübung der Prostitution verboten ist. Andererseits ist die Verordnungsermächtigung ersichtlich so weit gefasst, dass der Verordnungsgeber in die Lage versetzt werden soll, die für erforderlich gehaltenen Sperrgebietsregelungen den örtlichen Gegebenheiten und der Struktur des jeweiligen Gemeindegebietes anzupassen. Sofern der Normzweck nicht anders erreicht werden kann, darf auch der weitaus überwiegende Teil des Gemeindegebiets zum Sperrbezirk erklärt werden. Eine bestimmte Mindestgröße des Gebiets beziehungsweise ein bestimmter prozentualer Mindestanteil am gesamten Gemeindegebiet, in dem Prostitution zugelassen werden muss, lässt sich der Ermächtigungsnorm nicht entnehmen (vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O.; NdsOVG, Urt. v. 24.10.2002, a.a.O.; Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O.). Diesen Maßstäben wird die angegriffene Verordnung gerecht. Auch bei Nichtberücksichtigung der Gewerbegebiete „Adelheid-/Dietostraße“ und „Kitzenwiese“ stehen mit den ausgewiesenen Toleranzzonen für die Prostitutionsausübung noch immer Gebiete von einiger Bedeutung und ausreichender Größe zur Verfügung. Dabei ist auch in Rechnung zu stellen, dass ein erheblicher Teil der vorhandenen Bordelle - konkret geht es um die Prostitutionsbetriebe in der ... ... („... ...), der ... ... („... ... / ... ...“), der ... ... („... ...“, „... ...“), ... („...“), ... („... ...“) und ... („... ... / ...“), der ... ... ... („... ...“) und der ... ... („... ...“) - wegen des Bestandsschutzes nicht umgesiedelt werden muss (vgl. Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O.).
87 
bb) Der Verordnungsgeber muss bei der Ausweisung von Prostitutionssperrgebieten ferner darauf achten, dass die Toleranzzonen nicht überwiegend Gebiete aufweisen, die aus Rechtsgründen für Bordelle und bordellartige Betriebe unbebaubar beziehungsweise nicht nutzbar sind (vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O.). Auch dieser Anforderung wird die angegriffene Verordnung prinzipiell gerecht. Die Toleranzzonen sind sämtlich als Gewerbegebiete ausgewiesen oder werden - sofern keine bauplanungsrechtliche Ausweisung erfolgt ist - tatsächlich entsprechend genutzt. In diesen Gebieten ist die Ansiedlung von Bordellen und die Ausübung von Wohnungsprostitution grundsätzlich zulässig (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 05.03.2012, a.a.O. m.w.N.). Dies wird auch von den Antragstellerinnen nicht in Abrede gestellt. Sofern sie bezweifeln, dass die jeweiligen Eigentümer bereit sein werden, bisher gewerblich genutzte Grundstücke an Prostituierte zu veräußern oder zu vermieten, kommt diesem Vortrag im vorliegenden Zusammenhang keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Der Verordnungsgeber kann auf die Eigentumsverhältnisse außerhalb des Sperrgebietes nur sehr eingeschränkt Rücksicht und Einfluss nehmen, so dass ihm eine Garantenstellung gegenüber möglichen Vermietern und Betreibern von Prostituiertenwohnungen und bordellähnlichen Betrieben nicht zukommt (vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O.; NdsOVG, Urt. v. 24.10.2002, a.a.O.).
88 
Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn sich der überwiegende Teil der in einer Toleranzzone befindlichen Flächen im Eigentum oder der Verfügbarkeit der öffentlichen Hand befindet. In diesem Fall muss vom Verordnungsgeber die tatsächliche Verfügbarkeit für den beabsichtigten Zweck nachgeprüft werden, weil ansonsten die beabsichtigte Regelung ins Leere geht beziehungsweise genau das Gegenteil bewirkt und verdeckt weiteres Sperrgebiet geschaffen wird (vgl. BayVGH, Urt. v. 24.06.1998 - 24 N 97.655 u.a. -, BayVBl. 1998, 723; vgl. auch HessVGH, Urt. v. 08.12.1992 - 11 N 2041/91 -, NVwZ-RR 1993, 294). Hiervon könnte allenfalls das Gewerbegebiet „Gewerbepark Flughafen“ betroffen sein, von dessen Flächen sich nach Auskunft der Stadt Friedrichshafen vom 08.05.2014 seinerzeit noch etwa 35.000 m² in ihrem Eigentum befanden. Eine Prüfung, ob die Stadt zur Überlassung der betroffenen Grundstücke an potentielle Prostitutionsbetriebe generell bereit wäre (vgl. dazu HessVGH, Urt. v. 08.12.1992, a.a.O.), hat das Regierungspräsidium nicht vorgenommen. Ob eine solche Prüfung hier im Zeitpunkt der Bekanntgabe der Verordnung erforderlich gewesen wäre oder angesichts des Gewerbeflächenangebots in der Toleranzzone von insgesamt mehr als 80.000 m² (vgl. Flächennutzungsplan 2015 der Verwaltungsgemeinschaft Friedrichshafen-Immenstaad von Juli 2006, S. 83) entbehrlich war, bedarf indes keiner Entscheidung.
89 
Denn gegen die Ausweisung des Gewerbegebiets „Gewerbepark Flughafen“ (Tz 4a) als Toleranzzone bestehen aus anderen Gründen durchgreifende Bedenken. Der zugehörige - allerdings nicht vollständig gebietskongruente - Bebauungsplan „Gewerbepark am Flughafen“ vom 24.10.2005 sieht unter Nummer A.5 der textlichen Festsetzungen eine Mindestgröße für Gewerbegrundstücke im GE 1 von 1.500 m² und im übrigen Gewerbegebiet von 5.000 m² vor. Dieser Gesichtspunkt und die Tatsache, dass die in diesem Gebiet angesiedelten beziehungsweise sich ansiedelnden Unternehmen an einer Grundstücksveräußerung oder -vermietung für Bordelle offensichtlich gar nicht interessiert sind oder sein werden - der Vertreter der Stadt Friedrichshafen hat in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass das mit der Vermarktung des „Competence Park“ Friedrichshafen betraute Unternehmen lediglich Büroflächen vermietet -, ist in den Abwägungsvorgang des Regierungspräsidiums nicht eingeflossen. Betrachtet man das Gewerbegebiet „Gewerbepark Flughafen“, so fällt auf, dass sich die Sperrgebietsverordnung nicht in die bauplanungsrechtliche Situation einfügt, sondern dass erst geeignete Flächen - insbesondere für die von den Antragstellerinnen betriebene Wohnungseinzelprostitution - ausgewiesen werden müssten, damit von einer ausgewiesenen Toleranzzone gesprochen werden kann. Bisherige Toleranzzonen können zwar aus übergeordneter stadtplanerischer Sicht bei einer strukturellen Umwandlung eines Stadtgebiets geschlossen werden und genießen damit auch keinen bauplanungsrechtlichen Bestandsschutz. Bei der Abwägung hinsichtlich der Neuausweisung einer Toleranzzone muss jedoch beachtet werden, inwieweit die Toleranzzone auch rein tatsächlich aus planerischer Sicht geeignet ist (vgl. HessVGH, Urt. v. 08.12.1992, a.a.O.; BayVGH, Urt. v. 24.06.1998, a.a.O.). Steht von vornherein fest, dass sich die Prostituierten dort nicht niederlassen können, ist die Ausweisung einer derartigen Toleranzzone sachlich nicht vertretbar. Das Gewerbegebiet „Gewerbepark Flughafen“ ist deshalb, soweit sich der Bebauungsplan „Gewerbepark am Flughafen“ hierfür Geltung bemisst, bei der weiteren Prüfung, ob die Verordnung mit dem Kasernierungsverbot zu vereinbaren ist, nicht zu berücksichtigen.
90 
cc) Die Verordnung darf weiterhin nicht gegen das Kasernierungsverbot des Art. 297 Abs. 3 EGStGB verstoßen. Danach sind Beschränkungen verboten, die dazu führen, dass die Ausübung der Prostitution auf bestimmte Straßen oder Häuserblocks beschränkt wird. Bei der Prüfung, ob die in einer Sperrgebietsverordnung zugelassenen Toleranzzonen gegen dieses Verbot verstoßen, ist von einer konkreten Betrachtung der jeweiligen örtlichen Verhältnisse auszugehen. Weiterhin ist zu berücksichtigen, dass der Verordnungsgeber die ausgewiesenen Toleranzzonen nur auf ihre ausreichende flächenmäßige Aufnahmefähigkeit zur Bewältigung des vorhandenen Prostitutionsbedarfs sowie darauf untersuchen kann, ob in ihnen zum überwiegenden Teil die Errichtung von Bordellen planungsrechtlich zulässig ist. Ein Verstoß gegen das Kasernierungsverbot kann deshalb nur dann festgestellt werden, wenn entweder die Ausweisung der Toleranzzonen in einer Weise erfolgt, dass die Ausübung der Prostitution auf wenige Straßenzüge oder Häuserblocks beschränkt wird, oder wenn zum Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verordnung ausreichende Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass aus tatsächlichen Gründen mit einer Konzentration der Prostitution auf nur wenige Straßenzüge oder Häuser zu rechnen ist (vgl. vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O.; NdsOVG, Urt. v. 24.10.2002, a.a.O.; Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O.).
91 
Ausgehend hiervon verstößt die Sperrgebietsverordnung gegen das Kasernierungsverbot, weil im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verordnung aus tatsächlichen Gründen mit einer Konzentration der Prostitution auf nur wenige Straßenzüge zu rechnen war.
92 
Nach dem unbestrittenen, ohne Weiteres nachvollziehbaren Sachvortrag der Antragstellerinnen standen beziehungsweise stehen die Flächen in den Gewerbegebieten „Industriegebiet“ (Tz 1), „Bunkhofen“ (Tz 2), „ZF Werk 1“ (Tz 3), „Parkplatz“ (Tz 6), „Entmagnetisierungsanlage“ (Tz 7) und „Seewiesen“ (Tz 9) aufgrund der dort angesiedelten Gewerbebetriebe für die Ausübung der Prostitution von vornherein nicht zur Verfügung. Das Gewerbegebiet „Industriegebiet“ umfasst das ..., die Werksgelände der ... ..., der ... ... und der ... ... ... ... sowie die Gelände der ... ... ... und des Autohauses ... ... ... Im - sich ohnehin nur auf eine Straße (Siemensstraße) beschränkenden - Gewerbegebiet „Bunkhofen“ sind Filialen der ... ... und der ... ... ..., das Autohaus ... ... ... ..., eine Niederlassung der ... ... ..., die ... ... ... ... ... ... sowie die Gewerbebetriebe ... ... ..., ...-... ... ... ... ..., ... ... und ... ... ... angesiedelt. Die Gewerbegebiete „ZF Werk 1“ und „Entmagnetisierungsanlage“ werden vollumfänglich von Werksgeländen der ... ... ... beziehungsweise der ... ... ... ... ... ... ... eingenommen. Im - wiederum nur eine Straße (Allmannsweiler Straße) ausmachenden - Gewerbegebiet „Parkplatz“ sind Werksgelände der ... ... ... ... ... ... ... ... und der ... ... ... ... ... ... sowie eine Filiale der ... ... ... ... ... ... ... beherbergt. Das - ebenfalls nur eine Straße (Lindauer Straße) betreffende - Gewerbegebiet „Seewiesen“ schließlich umfasst Verkaufsflächen des ... ..., der ... ... und der ... ... ... ... ... ... ... sowie die Betriebsgelände der ... ... ... ... ..., der ... ... ... und der ... ... ... ... ... Die Toleranzzonen 1, 2, 3, 6, 7 und 9 werden mithin durchwegs von - vorwiegend größeren - ortsansässigen Gewerbebetrieben genutzt, die auf absehbare Zeit an einer Grundstücksveräußerung oder -vermietung kleineren Umfangs offensichtlich nicht interessiert sind. Eine differenzierte Betrachtungsweise beziehungsweise ein Abwägungsvorgang, der diesen tatsächlichen Einschränkungen Rechnung trüge, lässt sich den Verwaltungsakten nicht entnehmen. Soweit der Vertreter der Stadt Friedrichshafen in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt hat, dass die Firma ... ihren Geschäftssitz in Friedrichshafen zwischenzeitlich aufgegeben und es für das betroffene Gebäude auch eine Anfrage eines Bordellbetreibers gegeben habe, handelt es sich um einen im Zeitpunkt der Bekanntmachung nicht vorhersehbaren Einzelfall, der keine andere Bewertung rechtfertigt, zumal der Bordellbetreiber letztlich nicht zum Zuge kam.
93 
Die Gewerbegebiete „Adelheid-/Dietostraße“ (Tz 4b) und „Kitzenwiese“ (Tz 8) sowie - größtenteils - „Gewerbepark Flughafen“ (Tz 4a) sind bei der Überprüfung der konkreten Aufnahmefähigkeit der in der Verordnung ausgewiesenen Toleranzzonen und von deren Eignung zur Aufnahme der aus anderen Bereichen verdrängten Prostitution nicht zu berücksichtigen, da - wie dargelegt - die Sperrgebietsverordnung sich insoweit bereits als ungeeignet erweist, dem Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstands zu dienen, beziehungsweise das Regierungspräsidium die durch den Bebauungsplan „Gewerbepark am Flughafen“ vorgegebene bauplanungsrechtliche Situation bei seiner Abwägung nicht in Rechnung gestellt hat. Soweit der Bebauungsplan die Toleranzzone Gewerbegebiet „Gewerbepark Flughafen“ nicht erfasst, ist das Kasernierungsverbot des Art. 297 Abs. 3 EGStGB ohne Rücksicht darauf, ob sich dort Gebäude befinden, die für die Prostitutionsausübung in Betracht kommen, schon deshalb verletzt, weil die betroffenen Prostituierten auf einen Straßenzug (nördlicher Teil der Barbarossastraße) abgedrängt werden.
94 
Schließlich ist auch das Gewerbegebiet „Marktkauf-Bauhof“ (Tz 5) nicht geeignet, die aus anderen Bereichen verdrängte Prostitution aufzunehmen. Nach dem zutreffenden Sachvortrag der Antragstellerinnen werden auch die dortigen Flächen überwiegend von ortsansässigen Gewerbebetrieben genutzt, die an der im Raum stehenden Grundstücksveräußerung oder -vermietung kleineren Umfangs erkennbar nicht interessiert sind. Konkret handelt es sich um ein Werksgelände der ... ... ... und das Betriebsgelände der Firma ... westlich der Gutenbergstraße sowie die Betriebsgelände der ... ... ..., der ... ... ..., der ... ...-... ..., der ... ... ..., der ... ... ... und der ... ... ... östlich der Gutenbergstraße. Soweit sich im nordöstlichen Bereich der Toleranzzone auch Flächen befinden, die im Eigentum der Stadt Friedrichshafen stehen - nach deren Auskunft vom 08.05.2014 geht es um etwa 19.000 m² -, handelt es sich um die Städtischen Baubetriebe, in denen der Bauhof, die Stadtgärtnerei und die Friedhofsverwaltung untergebracht sind. Auch diese Flächen stehen mithin aufgrund ihrer Bindung für andere Zwecke für die Ansiedlung von Bordellen oder die Ausübung von Wohnungsprostitution von vornherein nicht zur Verfügung. Jedenfalls hätte es vor der Einschätzung, dass die Flächen zur Aufnahme von Prostitutionsbetrieben geeignet seien, dahingehender Ermittlungen des Regierungspräsidiums bedurft. Im Übrigen würde sich auch insoweit die Möglichkeit zu einer Ausübung des Gewerbes mit Art. 297 Abs. 3 EGStGB unvereinbar auf einen Straßenzug (Rheinstraße) beschränken.
95 
e) Die Sperrgebietsverordnung darf schließlich nicht gegen sonstige Rechte der von ihr betroffenen Personen verstoßen. In Betracht kommt hier eine Verletzung der Grundrechte, insbesondere der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit der Prostituierten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass angesichts des vom Gesetzgeber verfolgten und als solchen verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Ziels, den Landesregierungen - oder den von diesen ermächtigten Behörden - mit der Möglichkeit der Einrichtung von Sperrgebieten ein Instrument an die Hand zu geben, etwaigen mit der Prostitutionsausübung einhergehenden Missständen im konkreten Fall begegnen zu können, und insbesondere angesichts der hohen Bedeutung des Jugendschutzes den Prostituierten und anderen Personen, die im Zusammenhang mit der Prostitution ihren Beruf ausüben, grundsätzlich zumutbar ist, mit einer Sperrgebietsverordnung konfrontiert zu werden. Ihre Belange, insbesondere wenn ein Sperrgebiet festgelegt werden soll, in dem bisher mangels Sperrgebietsverordnung der Prostitution nachgegangen worden ist, sind jedoch beim Erlass von Sperrgebietsverordnungen sowie bei deren gerichtlicher Kontrolle zu berücksichtigen (vgl. BVerfG , Beschl. v. 28.04.2009, a.a.O.; OVG RP, Urt. v. 10.10.2005 - 12 C 11236/05 -, GewArch 2006, 262). Die durch den Verordnungsgeber vorgenommene Ausweisung von Toleranzzonen ist daher darauf zu überprüfen, ob sie sich unter Abwägung aller betroffenen Rechtspositionen und öffentlichen Belange als verhältnismäßig erweist (vgl. BVerfG , Beschl. v. 28.04.2009, a.a.O.).
96 
Gemessen daran weist die angegriffene Sperrgebietsverordnung im Hinblick auf die tatsächlich verbleibenden Möglichkeiten zur Ausübung der Wohnungsprostitution ein Abwägungsdefizit auf. Die Wohnungsprostitution ist, auch wenn Belästigungen der Anwohner, milieubedingte Unruhe, das Ansprechen Unbeteiligter sowie das Anfahren und Abfahren der Freier als sichtbare Begleiterscheinungen der Prostitution für diesen Bereich nicht von vornherein als ausgeschlossen betrachtet werden können, typischerweise weniger auffällig als die Straßen- und Bordellprostitution (vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O.; BVerfG , Beschl. v. 28.04.2009, a.a.O.). Auch bei der von den Antragstellerinnen bislang im Gebäude ... ... betriebenen Wohnungseinzelprostitution (vgl. zu diesem Begriff: BVerwG, Urt. v. 17.12.2014, a.a.O.) blieben in Anbetracht der fehlenden Außenwerbung und der beschränkten Zahl der dort tätigen Prostituierten die störenden Begleiterscheinungen deutlich hinter denjenigen der sonstigen Bordell- und bordellartigen Betriebe zurück. Dieser geringeren öffentlichen Sichtbarkeit der Wohnungsprostitution hätte das Regierungspräsidium beim Ausgleich der betroffenen Belange Rechnung tragen müssen (vgl. BVerfG , Beschl. v. 28.04.2009, a.a.O.). Dabei hätte sich ihm insbesondere die Frage aufdrängen müssen, ob die undifferenzierte Ausweisung von grundsätzlich keine Wohnnutzung vorsehenden Gewerbegebieten als Toleranzzonen dem Interesse der Antragstellerinnen an einer Fortführung der Prostitution in einer einzelnen Wohnung, in welcher die Prostituierte wohnt und dabei nebenher der Prostitution nachgeht, gerecht wird oder ob für die Wohnungsprostitution anders als für die Bordellprostitution auch Nicht-Gewerbegebiete, etwa Kern- oder Mischgebiete mit vorhandener Wohnnutzung, als Toleranzzonen in Betracht zu ziehen sind. Ebenso wäre zu erwägen gewesen, ob den Schwierigkeiten, die mit der Anmietung anderer für die Wohnungsprostitution geeigneter Räume verbunden sind und die die betroffenen Prostituierten unter Umständen zur zeitweiligen Einstellung ihrer bislang in erlaubter Weise ausgeübten Berufstätigkeit zwingen können, durch Aufnahme einer Übergangsregelung für diesen Personenkreis Rechnung zu tragen ist (vgl. zur verfassungsrechtlichen Notwendigkeit von Übergangsregelungen aus Zumutbarkeitsgründen sowie allgemein zum Gestaltungsspielraum des Normgebers bei der Überleitung bestehender Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse: BVerfG, Beschl. v. 04.05.2012 - 1 BvR 367/12 -, BVerfGE 131, 47 m.w.N.). Dahingehende Erwägungen hat das Regierungspräsidium zu keinem Zeitpunkt angestellt, sondern stattdessen die jeweiligen Vorschläge der Stadt Friedrichshafen ohne eigene Prüfung übernommen. Hierin ist ein Abwägungsdefizit zu erblicken, das dadurch gekennzeichnet ist, dass in die Abwägung nicht an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden musste (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301; Urt. v. 17.07.1980 - 5 C 86.79 -, juris; Beschl. v. 23.10.2013 - 6 B 16.13 -, ZUM-RD 2014, 528).
III.
97 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
98 
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
99 
Beschluss vom 23. März 2016
100 
Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird nach § 52 Abs. 1, § 39 Abs. 1 GKG in Orientierung an Nummer 35.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 auf 60.000,-- EUR festgesetzt.
101 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
56 
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg. Er ist zulässig ( I.) und begründet (II.).
I.
57 
Der Normenkontrollantrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 AGVwGO statthaft und auch sonst zulässig.
58 
Die vom Regierungspräsidium erlassene Sperrgebietsverordnung ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift. Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt. Die Verordnung wurde am 03.06.2013 im Gesetzblatt bekannt gemacht; der Normenkontrollantrag ging am 05.03.2014 beim Verwaltungsgerichtshof ein. Die Antragstellerinnen sind auch antragsbefugt. Sie können geltend machen, durch die Bestimmungen der Sperrgebietsverordnung wie auch deren behördlichen Vollzug unmittelbar in ihren Rechten verletzt zu sein (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Ihnen drohen bei Nichtbefolgung des Verbots der Prostitutionsausübung im Gebäude ...-... ... Ordnungswidrigkeiten- oder gar Strafverfahren. Zudem haben sie aufgrund der Ausweitung des Sperrgebiets wirtschaftliche Einbußen zu gewärtigen, weil sie sich nach anderen Räumen umsehen müssen, die entweder gar nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen zu finden sind.
59 
Der Antragsbefugnis der Antragstellerinnen steht nicht entgegen, dass sie (gegenwärtig) lediglich Mieterinnen und nicht Eigentümerinnen der Appartements im Gebäude ... ... sind. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts können auch Personen, denen - etwa als Mieter oder Pächter - Nutzungsrechte übertragen worden sind, als Folge nachteiliger bauplanerischer Festsetzungen Rechtsbeeinträchtigungen erleiden und deshalb im Normenkontrollverfahren - selbständig und unabhängig vom Eigentümer - überprüfen lassen, ob die ihre Nutzung beeinträchtigenden Festsetzungen unter beachtlichen Rechtsfehlern leiden (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.06.2015 - 4 CN 5.14 -, NVwZ 2015, 1457 m.w.N.). Es bestehen keine Bedenken, diese Grundsätze auf die Überprüfung anderer Rechtsnormen zu übertragen, soweit diese - wie Sperrgebietsverordnungen - eine Abwägung widerstreitender Interessen voraussetzen (vgl. ausf. HessVGH, Beschl. v. 03.07.1995 - 11 N 1432/94 -, NVwZ-RR 1996, 84). Erforderlich und ausreichend ist danach, dass der jeweilige Antragsteller durch die angegriffene Rechtsnorm in einem „abwägungsrelevanten“ Interesse betroffen wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 07.01.2010 - 4 BN 36.09 -, juris, und Urt. v. 29.06.2015, a.a.O., jeweils m.w.N.). Dies ist hier der Fall. Da die Wohnungsprostitution im Gebäude ... ... nach der bisherigen Sperrbezirksverordnung erlaubt war, hatte der Verordnungsgeber bei deren Ersetzung durch die angefochtene Sperrgebietsverordnung Veranlassung, sich mit den einem Verbot der Prostitutionsausübung speziell in diesem Gebäude entgegenstehenden Belangen konkret auseinanderzusetzen (vgl. HessVGH, Beschl. v. 03.07.1995, a.a.O.; vgl. auch BVerfG , Beschl. v. 28.04.2009 - 1 BvR 224/07 -, BVerfGK 15, 377). Anhaltspunkte für die Unwirksamkeit der von den Antragstellerinnen mit dem jeweiligen Wohnungseigentümer geschlossenen Mietverträge bestehen nicht.
60 
Schließlich fehlt es den Antragstellerinnen auch nicht am allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis, soweit sie eine über den sie räumlich beschwerenden Teil - die Ausweisung des Grundstücks ... ... als Sperrgebiet - hinausgehende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Sperrgebietsverordnung begehren. Der Prüfungsumfang eines Normenkontrollverfahrens wird zwar - trotz dessen doppelter Funktion als subjektives Rechtsschutzverfahren und objektives Prüfungsverfahren - durch die Reichweite des Rechtsschutzbedürfnisses des jeweiligen Antragstellers begrenzt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.07.1989 - 4 N 3.87 -, BVerwGE 82, 225, und Urt. v. 09.04.2008 - 4 CN 1.07 -, NVwZ 2008, 899; HessVGH, Beschl. v. 03.07.1995, a.a.O.; NdsOVG, Urt. v. 24.10.2002 - 11 KN 4073/01 -, NdsVBl. 2003, 154; OVG RP, Urt. v. 26.11.2002 - 6 C 10609 -, KStZ 2003, 56; vgl. auch Senat, Urt. v. 15.12.2008 - 1 S 2256/07 -, VBlBW 2009, 220). Dadurch soll vermieden werden, dass die Gerichte in eine Normprüfung eintreten müssen, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos ist (BVerwG, Beschl. v. 18.07.1989, a.a.O.). Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt immer dann, wenn und - bei teilbaren Rechtsnomen - soweit der Antragsteller durch die Nichtigerklärung der Norm seine Rechtsstellung nicht verbessern kann und die Inanspruchnahme des Gerichts deshalb unter jedem Gesichtspunkt nutzlos ist; die Nutzlosigkeit muss eindeutig sein (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 17.07.2012 - 10 S 406/10 -, NVwZ-RR 2012, 939). Dies ist jedoch hier, anders als in den vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 03.07.1995 (a.a.O.) oder vom Senat mit Urteil vom 15.12.2008 (a.a.O.) entschiedenen Konstellationen, nicht der Fall. Im Gegensatz zu einem Grundstückseigentümer, dem es nur um die Nutzbarkeit des vorhandenen Betriebsgrundstücks zu Prostitutionszwecken geht, nicht aber darum, irgendwo im Stadtgebiet ein Bordell zu errichten oder Räumlichkeiten an Prostituierte zu vermieten, haben die Antragstellerinnen als Mieterinnen von Räumen zur Ausübung der Wohnungseinzelprostitution auch ein rechtlich beachtliches Interesse daran, dass im Normenkontrollverfahren die konkrete Aufnahmefähigkeit der in der Sperrgebietsverordnung ausgewiesenen Toleranzzonen sowie deren Eignung zur Aufnahme der aus anderen Bereichen verdrängten Prostitution überprüft werden. Die tatsächlich verbleibenden Möglichkeiten zur Ausübung der Wohnungsprostitution hängen nämlich maßgeblich davon ab, welche Bereiche des Stadtgebiets der Verordnungsgeber als Sperrgebiet ausweist und wo dementsprechend Flächen zur Anmietung oder zum Erwerb zur Verfügung stehen. Die Rechtsstellung der Antragstellerinnen würde sich daher nicht nur dann verbessern, wenn die Sperrgebietsverordnung hinsichtlich des Grundstücks ... ... für (teil-)unwirksam erklärt werden würde, sondern auch dann, wenn eine vollumfängliche Nichtigerklärung der Verordnung erfolgte. Denn dies hätte zur Folge, dass die bisherige Sperrbezirksverordnung wieder auflebte, welche die Ausübung der Wohnungsprostitution in einem erheblich größeren räumlichen Umfang zulässt.
II.
61 
Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die in formeller Hinsicht nicht zu beanstandende (1.) Sperrgebietsverordnung hält sich nicht im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage des Art. 297 Abs. 1 EGStGB (2.).
62 
1. Die Sperrgebietsverordnung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Das Regierungspräsidium ist nach § 2 der Verordnung der Landesregierung über das Verbot der Prostitution vom 03.03.1976 (GBl. S. 290) für den Erlass einer Sperrgebietsverordnung auf Grund von Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 EGStGB sachlich zuständig. Die örtliche Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Tübingen ergibt sich aus §§ 11, 12 Abs. 4, § 13 Satz 1 LVG. Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG wurde vom Verordnungsgeber beachtet (vgl. Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O. m.w.N.). Die Sperrgebietsverordnung ist auch ordnungsgemäß verkündet worden (vgl. §§ 2 und 3 VerkG). Die Verordnung selbst wurde im Gesetzblatt vom 03.06.2013 bekanntgemacht. Die Übersichts- und Teilpläne des Stadtplanungsamts Friedrichshafen, auf denen die Toleranzzonen, wie in § 2 Abs. 3 der Verordnung vorgesehen, als durchbrochen umrandete und schraffierte Flächen ausgewiesen sind, wurden vom 04.06.2013 bis 25.06.2013 beim Regierungspräsidium Tübingen und bei der Stadt Friedrichshafen zur kostenlosen Einsicht durch jedermann während der Sprechzeiten öffentlich ausgelegt.
63 
2. Die Sperrgebietsverordnung ist jedoch materiell rechtswidrig. Sie stützt sich zwar mit Art. 297 Abs. 1 EGStGB auf eine taugliche Ermächtigungsgrundlage (a)), ist hinsichtlich ihres Geltungsbereichs hinreichend bestimmt (b)) und - mit Ausnahme von zwei als Toleranzzonen ausgewiesenen Bereichen - grundsätzlich auch geeignet, dem mit der Ermächtigung verfolgten Zweck zu dienen (c)). Der Verordnungsgeber hat indes den Ermächtigungsrahmen unter dem Gesichtspunkt der räumlichen Ausdehnung des Sperrgebiets nicht eingehalten und gegen das Kasernierungsverbot des Art. 297 Abs. 3 EGStGB verstoßen (d)). Zudem weist die Verordnung im Hinblick auf die tatsächlich verbleibenden Möglichkeiten zur Ausübung der Wohnungsprostitution ein Abwägungsdefizit auf (e)).
64 
a) Nach Art. 297 Abs. 1 EGStGB kann durch Rechtsverordnung zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstandes die Ausübung der Prostitution für das Gebiet von Gemeinden, gestaffelt nach Einwohnerzahl, ganz oder für Teile des Gebiets verboten werden. In einer Gemeinde mit mehr als 50.000 Einwohnern darf die Prostitution nach § 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 EGStGB nicht für das gesamte Gemeindegebiet, sondern nur für Teile dieses Gebiets verboten werden, und auch dies nur insoweit, als es zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstands erforderlich ist. Innerhalb des Normzweckes besteht daneben die Möglichkeit eines Verbotes der Straßenprostitution für das gesamte Gebiet nach § 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EGStGB. Wohnungsbeschränkungen auf bestimmte Straßen oder Häuserblocks zum Zwecke der Ausübung der Prostitution (Kasernierungen) sind nach § 297 Abs. 3 EGStGB verboten. Diese Vorschriften sind ungeachtet des gesellschaftlichen Wandels in der Bewertung der Prostitution und des am 01.01.2002 in Kraft getretenen Prostitutionsgesetzes vom 20.12.2001 (BGBl. I S. 3983) mit verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar und bilden daher weiterhin eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer Sperrgebietsverordnung (vgl. BVerfG , Beschl. v. 28.04.2009, a.a.O.; Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O.; BVerwG, Urt. v. 17.12.2014 - 6 C 28.13 -, Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr. 105).
65 
b) Die Sperrgebietsverordnung ist hinsichtlich ihres Geltungsbereichs hinreichend bestimmt. Der allgemeine Bestimmtheitsgrundsatz, der eine Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips darstellt, verpflichtet den Normgeber, seine Vorschriften so zu fassen, dass sie den rechtsstaatlichen Anforderungen der Klarheit und Justiziabilität entsprechen; erforderlich ist, dass die von der Norm Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 07.05.2001 - 2 BvK 1/00 -, BVerfGE 103, 332 m.w.N.). Dieses Erfordernis wird durch das in Art. 103 Abs. 2 GG enthaltene besondere Bestimmtheitsgebot für Straf- und Bußgeldtatbestände ergänzt. Der Normgeber ist danach verpflichtet, die Voraussetzungen der Strafbarkeit oder Bußgeldbewehrung so konkret zu umschreiben, dass Anwendungsbereich und Tragweite der Straf- oder Ordnungswidrigkeitentatbestände aus dem Wortlaut der Norm zu erkennen sind oder sich zumindest durch Auslegung ermitteln lassen (vgl. nur BVerfG , Beschl. v. 15.09.2011 - 1 BvR 519/10 -, NVwZ 2012, 504 m.w.N.). Diesen Anforderungen wird die Ausweisung der Toleranzzonen in der Verordnung gerecht. Denn ihre räumliche Ausdehnung lässt sich anhand der Übersichts- und Teilpläne des Stadtplanungsamts Friedrichshafen in Verbindung mit der zusätzlichen Beschreibung in § 2 Abs. 2 der Verordnung klar ersehen.
66 
c) Bei Erlass der Sperrgebietsverordnung hat der Verordnungsgeber zunächst zu prüfen, ob sie hinsichtlich der in Rede stehenden Gebiete dem Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstands dient. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die zu schützenden Rechtsgüter konkret gefährdet oder gestört sind. Es genügt vielmehr eine abstrakte Gefährdung; die Verordnung muss sich folglich gegen Gefahren richten, die aus Verhaltensweisen oder Zuständen nach den Erfahrungen des täglichen Lebens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit fortdauernd entstehen können. Die Verordnung ist rechtmäßig, wenn ein Bezug auf die gesetzliche Zweckbestimmung erkennbar vorliegt und die Norm geeignet erscheint, dem mit der Ermächtigung verfolgten Zweck zu dienen. Bei der Überprüfung, ob der Verordnungsgeber diese Voraussetzungen eingehalten hat, darf das Gericht nicht dessen Überlegungen durch seine eigenen ersetzen. Die gerichtliche Kontrolle ist vielmehr auf die Nachprüfung beschränkt, ob die Abwägungen und Wertungen des Verordnungsgebers sachlich vertretbar sind und mit verfassungsrechtlichen Vorgaben in Einklang stehen (vgl. Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O. m.w.N.). Maßgebend für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage sind dabei grundsätzlich die Verhältnisse im Zeitpunkt der Bekanntgabe der Verordnung (vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990 - 11 N 2596/87 -, NVwZ-RR 1990, 472, und Urt. v. 31.10.2003 - 11 N 2952/00 -, NVwZ-RR 2004, 470; NdsOVG, Urt. v. 24.10.2002, a.a.O.).
67 
Hiernach begegnet die Sperrgebietsverordnung keinen rechtlichen Bedenken, was das Erfordernis des Bezugs auf die gesetzliche Zweckbestimmung betrifft (aa)). Die Verordnung ist - mit Ausnahme der als Toleranzzonen ausgewiesenen Gewerbegebiete „Adelheid-/Dietostraße“ und „Kitzenwiese“ - grundsätzlich auch zur Zweckerreichung geeignet (bb)).
68 
aa) Das Regierungspräsidium hat die angefochtene Sperrgebietsverordnung auf Anregung der Stadt Friedrichshafen erlassen. Diese hat auf eine derartige Verordnung im Wesentlichen deshalb gedrängt, weil die bisherige, auf eine Verhinderung der Prostitutionsausübung in den eingemeindeten Ortsteilen ausgerichtete Sperrbezirksverordnung nicht mehr der aktuellen städtebaulichen Entwicklung entspreche. Derzeit würden Wohngebiete nicht von der Sperrbezirksverordnung erfasst, obwohl dort die Prostitution planungsrechtlich verboten sei. Es bestehe daher nicht nur eine abstrakte Jugendgefährdung, weil immer damit zu rechnen sei, dass sich in Wohngebäuden auch Jugendliche aufhielten und der Prostitution erkennbar ausgesetzt würden. Darüber hinaus drohe wegen der besonderen geografischen Lage Friedrichshafens und der sich dort laufend entwickelnden großen Messe eine Überfrachtung der Stadt mit entsprechender Wohnungsprostitution, bordellartigen Betrieben und Betrieben, die jugendgefährdend und dem öffentlichen Anstand zuwiderlaufend in die Öffentlichkeit ausstrahlen und mit allen negativen Begleiterscheinungen zu einer milieubedingten Unruhe führen würden. Um diesen Gefahren entgegenzuwirken, sei es notwendig, die Prostitutionsausübung durch ein grundsätzliches Verbot, verbunden mit der Ausweisung von Toleranzzonen zu kanalisieren.
69 
Diese Darlegungen der Stadt Friedrichshafen, die in Übereinstimmung mit der Auffassung der Polizeidirektion Friedrichshafen stehen, die ebenfalls den Erlass der Sperrgebietsverordnung befürwortet hat, hat das Regierungspräsidium als Verordnungsgeber als eigene Erwägungen übernommen. Sie stimmen unter Berücksichtigung der insoweit nur eingeschränkten gerichtlichen Nachprüfbarkeit mit dem Normzweck überein und lassen insbesondere den erforderlichen Bezug auf die gesetzliche Zweckbestimmung, den Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstands, erkennen.
70 
Das Regierungspräsidium hat sich maßgeblich von der Erwägung leiten lassen, dass wegen der geografischen Lage der Stadt Friedrichshafen im Dreiländereck Deutschland-Österreich-Schweiz und der Funktion der Stadt als Messestandort eine „Marktsättigung“ im Zusammenhang mit der Prostitutionsausübung nicht festzustellen sei. Vielmehr sei eine stetige Expansion des Prostitutionsgewerbes zu verzeichnen und, wie wiederholte Anfragen auf Betriebsgründungen und -erweiterungen und auf Ausübung von Straßenprostitution belegten, auch weiterhin nachvollziehbar zu erwarten. In Anbetracht der Größe der Stadt und der hohen Anzahl der täglich besetzten Prostitutionsplätze hat das Regierungspräsidium die Gefahr gesehen, dass bei einer unreglementierten weiteren Expansion von Betrieben der Wohnungsprostitution, bordellartigen Betrieben und Bordellen diese aufgrund ihrer Lage oder ihrer weiteren Massierung in die Öffentlichkeit ausstrahlen und Unbeteiligte, insbesondere Kinder und Jugendliche, ohne deren Willen damit konfrontieren würden. Damit bezieht es sich beanstandungsfrei auf Erfahrungssätze, wonach insbesondere die Bordellprostitution mit negativen Begleiterscheinungen - auch einer „milieubedingten Unruhe“ - verbunden ist. Hierzu zählen insbesondere das mehr oder minder aufdringliche Werben von Freiern und damit einhergehend anstößiges Verhalten gegenüber Passantinnen und Anwohnerinnen, die Kontaktaufnahme, die sich auch in dieser Situation oft vor den Gebäuden auf den Straßen abspielt, sowie das Anfahren und Abfahren der Freier (vgl. Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O. m.w.N.).
71 
Das Regierungspräsidium hat dabei nicht verkannt, dass sich die so umschriebene abstrakte Gefahr nicht auf jegliche Erscheinungsform der Prostitution bezieht, sondern nur auf eine solche, die keinen Wert auf Zurückhaltung legt (vgl. Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O.). Dementsprechend hat es gerade nicht ganz allgemein die Existenz beziehungsweise Neuansiedlung von Bordellen im Visier. Es bezweckt vielmehr, mit der Sperrgebietsverordnung einer starken Vermehrung solcher Einrichtungen und einer damit einhergehenden Entwicklung zu begegnen; denn dies würde seiner Einschätzung nach zu einer Prostitution führen, die nach außen in Erscheinung tritt und deswegen die befürchteten negativen Auswirkungen für die Schutzgüter des Art. 297 EGStGB nach sich zieht. Dass gerade diese prognostische Einschätzung dem Erlass der Sperrgebietsverordnung zugrunde lag, wird dadurch belegt, dass das Regierungspräsidium die zunehmend aufdringlichere Werbung an bestehenden Einrichtungen in seine Bewertung ausdrücklich einbezogen hat (vgl. Verordnungsbegründung S. 2). Dass es, wie seine Bezugnahme auf die Feststellungen der Polizeidirektion Friedrichshafen zu gewaltsamen Auseinandersetzungen im Rotlichtbereich verdeutlicht, darüber hinaus als Nebenzweck auch die Verbesserung der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt hat, ist unschädlich (vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O. m.w.N.).
72 
bb) Die in §§ 1 und 2 der Verordnung vorgesehene Gestattung der Prostitution nur noch in bestimmten, als Toleranzzonen ausgewiesenen Bereichen ist grundsätzlich auch geeignet, dem mit der Ermächtigung verfolgten Zweck zu dienen. Allerdings ist die Ausweisung der Gewerbegebiete „Adelheid-/Dieto-straße“ (Tz 4b) und „Kitzenwiese“ (Tz 8) als Toleranzzonen nach der Konzeption des Verordnungsgebers sachlich nicht vertretbar.
73 
(1) Gegen die Eignung der Verordnung zur Zweckerreichung spricht nicht schon, dass durch deren § 3 bereits bestehenden Betrieben Bestandsschutz gewährt wird. Zwar weisen die betroffenen Betriebe teilweise eine konkrete Ausgestaltung auf, die mit deutlichen Hinweisen auf den Betriebszweck verbunden ist (vgl. Übersicht der Stadt Friedrichshafen sowie Stellungnahme der Polizeidirektion Friedrichshafen vom 31.07.2009 ), so dass die Prostitution nach außen in Erscheinung tritt. Eine Unvereinbarkeit mit dem Verordnungszweck lässt sich gleichwohl nicht feststellen. Die Verordnung zielt nämlich - wie dargelegt - nicht auf die völlige Verdrängung der Prostitution aus Friedrichshafen, sondern auf die Verhinderung der Gefahr einer Veränderung der Auswirkungen der Prostitution. Ein Bestandsschutz ist dann aber aus Gründen der Verhältnismäßigkeit zum Schutz des Eigentums und der Berufsfreiheit der Betroffenen geboten (Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O.).
74 
(2) Der Normzweck des Art. 297 EGStGB ist jedoch dann nicht mehr gewahrt, wenn der Verordnungsgeber einen Bereich als Sperrgebiet ausweist, in dem der Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes aus tatsächlichen Gründen obsolet geworden (vgl. Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O.; HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O.; NdsOVG, Urt. v. 24.10.2002, a.a.O.) oder bei einer konkret gebietsbezogenen Betrachtung eine Gefährdung der Schutzgüter angesichts der örtlichen Verhältnisse nicht zu besorgen ist (vgl. Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O.). Sieht eine Sperrgebietsverordnung Toleranzzonen vor, so hat der Verordnungsgeber die nach seiner Konzeption hierfür in Betracht kommenden Gebiete insbesondere nach der dort jeweils gegebenen tatsächlichen und baurechtlichen Situation auf ihre Eignung zu überprüfen. Bei der Einschätzung der negativen Auswirkungen von Prostitution in einem Gebiet darf der Verordnungsgeber in der Regel auf die im Zeitpunkt seiner Entscheidung gegebenen tatsächlichen Verhältnisse abstellen. Unter besonderen Voraussetzungen ist er jedoch gehalten, auch die Möglichkeiten zu berücksichtigen, die im Baurecht zur Vermeidung des Störungspotentials einer prostitutiven Nutzung - auch der „milieubedingten Unruhe“ - zur Verfügung stehen. Eine vorsorgliche baurechtliche Prüfung hypothetischer Vorhaben ist dabei nicht geboten. Das Baurecht ist jedoch in den Blick zu nehmen, wenn sich baurechtliche Handlungsmöglichkeiten aufdrängen oder ein Vorhaben bereits baurechtlich geprüft worden ist (Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O.).
75 
Die Ausweisung des Hafenviertels der Stadt Friedrichshafen - mit dem Grundstück ... ... - als Sperrgebiet und die Nichtausweisung der ursprünglich in Betracht gezogenen Gewerbegebiete „Rohrbach“, „Allmannsweiler“ und „Aistegstraße“ als Toleranzzonen sind hiernach nicht zu beanstanden.
76 
Das Hafenviertel der Stadt Friedrichshafen wird durch die bisher nur im Gebäude ... ... vorhandene Wohnungsprostitution weder in einer Weise geprägt, dass für einen weiteren Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstands kein Raum mehr wäre, noch lässt sich feststellen, dass in diesem Bereich eine Gefährdung der Schutzgüter angesichts der örtlichen Verhältnisse nicht zu besorgen wäre. Im Gegenteil war die bislang faktisch geduldete Wohnungsprostitution trotz ihrer geringeren öffentlichen Sichtbarkeit (vgl. dazu HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O.; BVerfG , Beschl. v. 28.04.2009, a.a.O.) in der Vergangenheit mit prostitutionstypischen Begleiterscheinungen verbunden, wie aus den vom Antragsgegner vorgelegten Anliegerbeschwerden und Polizeiberichten hervorgeht. Unter anderem hatten Prostituierte im Mai 2013 im Bereich ... männliche Passanten angesprochen, um sie als Kunden zu gewinnen, und Bewohner des Gebäudes ... ... wiederholt Belästigungen und anstößiges Verhalten durch die Prostitutionsausübung und die im Gebäude herumlaufenden Freier beanstandet. Die Schutzbedürftigkeit des Hafenviertels vor den negativen Auswirkungen einer nach außen in Erscheinung tretenden Prostitution steht mithin außer Frage. Dabei ist unschädlich, dass sich der Erlass der Verordnung insoweit auch als eine Reaktion auf Anliegerbeschwerden darstellt (vgl. HessVGH, Urt. v. 31.10.2003, a.a.O.). Baurechtliche Abhilfemöglichkeiten waren im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verordnung nicht ersichtlich. Insbesondere musste das Regierungspräsidium kein Verbot von Außenwerbung erwägen, nachdem die Wohnungsprostitution im Gebäude ... ... bislang ohne Hinweis auf den Nutzungszweck erfolgt war (vgl. Übersicht der Stadt Friedrichshafen sowie Stellungnahme der Polizeidirektion Friedrichshafen vom 31.07.2009 ).
77 
Auch gegen die Nichtausweisung der Gewerbegebiete „Rohrbach“, „Allmannsweiler“ und „Aistegstraße“ als Toleranzzonen ist nichts zu erinnern. Die Gewerbegebiete „Rohrbach“ und „Allmannsweiler“ weisen bislang keine Prostitutionsbetriebe auf. Dass dort bei einer prostitutiven Nutzung eine belästigende Außenwirkung, die mit der Verordnung abgewehrt werden soll, zu befürchten ist, hat das Regierungspräsidium rechtsfehlerfrei mit der - im Vergleich zu den übrigen Toleranzzonen - besonderen Schutzbedürftigkeit und Sensibilität der Gebiete begründet (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2014, a.a.O.). Ob es in diesen Gebieten die Belange des Jugendschutzes und des Schutzes des öffentlichen Anstands mit Blick auf die ihm durch den Gesetzgeber gezogenen räumlichen Grenzen und dessen Entscheidung für eine grundsätzliche Zulassung der Prostitution in Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern auch hätte zurückstellen können (vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O.), ist in diesem Zusammenhang unerheblich.
78 
Im Gewerbegebiet „Rohrbach“ befinden sich eine Einrichtung für behinderte Menschen und eine Ballettschule; zudem grenzt das Gebiet ohne künstliche oder natürliche Trennlinie unmittelbar an Wohnbebauung und einen Kinderspielplatz an, weshalb bei einer prostitutiven Nutzung eine Ausstrahlung des Prostitutionsmilieus zu befürchten wäre. Für das Gewerbegebiet „Allmannsweiler“ gilt Entsprechendes. Dort sind die Bernd-Blindow-Schule Friedrichshafen und eine Fachhochschule gelegen; auch dieses Gebiet grenzt unabgeschirmt unmittelbar an Wohnbebauung an. Im Gewerbegebiet „Aistegstraße“ wiederum befanden sich im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verordnung zwar bereits drei bordellartige Betriebe beziehungsweise Bordelle; zudem waren zwei weitere Betriebe mit Prostitutionsausübung in unmittelbarer Nähe südlich des Gebiets gelegen. Gleichwohl lässt sich auch insoweit nicht feststellen, dass der Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstands bis zur Bekanntmachung der Verordnung obsolet geworden wäre. Das Gewerbegebiet „Aistegstraße“ stellt trotz der vorhandenen Bordellprostitution kein reines Vergnügungsviertel dar. Im Gegenteil befindet sich dort neben weiteren, nicht mit der Prostitutionsausübung verbundenen gewerblichen Nutzungen das Ausbildungszentrum der ... ... ..., das von - zu einem großen Teil minderjährigen - Auszubildenden und Schülerpraktikanten in hoher Zahl besucht wird. Hinzu kommt, dass nach den Feststellungen der Polizeidirektion Friedrichshafen im Schreiben vom 23.02.2012 die drei vorhandenen Prostitutionsbetriebe ihre Vor-Ort-Werbemaßnahmen in den vergangenen Jahren erheblich intensiviert haben. Angesichts dessen ist die Einschätzung des Regierungspräsidiums, dass mit weiteren Ansiedlungen des Prostitutionsgewerbes in diesem Gebiet eine verstärkte Gefährdung der Belange des Jugendschutzes verbunden wäre, die nunmehr ein verordnungsrechtliches Verbot der Prostitutionsausübung erforderlich macht, nicht zu beanstanden (vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O., und Urt. v. 31.10.2003, a.a.O.). Baurechtliche Handlungsmöglichkeiten zur Vermeidung des Störungspotentials einer prostitutiven Nutzung in den Gewerbegebieten „Rohrbach“, „Allmannsweiler“ und „Aistegstraße“ mussten sich dem Regierungspräsidium nicht aufdrängen.
79 
(3) An der Geeignetheit der Verordnung, dem Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstands zu dienen, fehlt es auch, wenn infolge der Neuausweisung einer bisherigen faktischen Toleranzzone als Sperrgebiet bislang von der Prostitutionsausübung nicht betroffene und in nicht geringerem Maße schutzbedürftige Gemeindeteile in Mitleidenschaft gezogen und der Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstandes in diesen Teilen erstmals beeinträchtigt wird. Der Erlass einer Sperrgebietsverordnung darf nämlich nicht in Umkehrung des Normzweckes zu relevanten Beeinträchtigungen von Belangen des Jugendschutzes und des öffentlichen Anstandes bei Teilen der Wohnbevölkerung führen, die bisher von solchen Beeinträchtigungen nicht berührt waren (vgl. Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O.; HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O., und Urt. v. 31.10.2003, a.a.O.; NdsOVG, Urt. v. 24.10.2002, a.a.O.). Dieser Maßgabe ist nicht bereits dadurch Rechnung getragen, dass - wie hier - mit den ausgewiesenen Toleranzzonen die Verlagerung der Prostitutionsszene in Teile des Gemeindegebiets vorgesehen wird, die überwiegend gewerblich-industriell geprägt sind. Der Ermächtigungsgrundlage des Art. 297 EGStGB ist kein Anhalt dafür zu entnehmen, dass Gewerbegebiete unter dem Gesichtspunkt der Wahrung des Jugendschutzes oder des öffentlichen Anstands von vornherein als schutzbedürftige Gebiete ausfallen (HessVGH, Urt. v. 31.10.2003, a.a.O.). Hiervon ist das Regierungspräsidium auch nicht ausgegangen, wie die Nichtausweisung der ursprünglich in Betracht gezogenen Gewerbegebiete „Rohrbach“, „Allmannsweiler“ und „Aistegstraße“ als Toleranzzonen zeigt.
80 
Gemessen daran bestehen gegen die Ausweisung der Gewerbegebiete „Industriegebiet“ (Tz 1), „ZF-Werk 1“ (Tz 3), „Parkplatz“ (Tz 6), und „Entmagnetisierungsanlage“ (Tz 7) als Toleranzzonen keine rechtlichen Bedenken. Sämtliche Gebiete sind von den seitens der Antragstellerinnen angeführten schutzbedürftigen Einrichtungen in einer Weise abgeschirmt, dass eine Gefährdung der Jugend oder des öffentlichen Anstands nahezu ausgeschlossen werden kann. Soweit es das Gewerbegebiet „Industriegebiet“ betrifft, ist eine Abschirmung vom südlich gelegenen Karl-Maybach-Gymnasium durch die an dieser Stelle mehrspurige Bundesstraße (B 31) und den Maybachplatz gewährleistet. Das Gewerbegebiet „ZF-Werk 1“ wird vom rückwärtigen Bereich des Städtischen Hallenbades durch die Löwentaler Straße abgegrenzt und weist hierzu einen ausreichenden Abstand auf; hinzu kommt, dass das Hallenbad nicht von der Löwentaler Straße, sondern von der Ehlersstraße aus erschlossen ist. Die Gebäude und Wohnheime der Bernd-Blindow-Schulen in der Allmansweilerstraße ..., … und … sind vom Gewerbegebiet „Parkplatz“ etwa 400 m beziehungsweise 500 m entfernt und werden gegenüber dem Gewerbegebiet „Entmagnetisierungsanlage“ durch den Allmannsweiler Bach natürlich abgeschirmt. Anhaltspunkte für eine besondere Schutzbedürftigkeit oder Sensibilität der Gewerbegebiete „Bunkhofen“ (Tz 2), „Gewerbepark Flughafen“ (Tz 4a), „Marktkauf-Bauhof“ (Tz 5) und „Seewiesen“ (Tz 9) sind nicht ersichtlich.
81 
Als nach der Konzeption des Verordnungsgebers sachlich nicht vertretbar erweist sich hingegen die Ausweisung der Gewerbegebiete „Adelheid-/Dieto-straße“ (Tz 4b) und „Kitzenwiese“ (Tz 8) als Toleranzzonen. Im Gewerbegebiet „Adelheid-/Dietostraße“ befindet sich in der Adelheidstraße 37 ebenfalls ein Wohnheim der Bernd-Blindow-Schulen; zudem grenzt das Gebiet im südwestlichen Bereich unmittelbar an ein Mischgebiet an, das nicht unerheblich durch Wohnbebauung geprägt ist. Prostitutionsbetriebe waren im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verordnung nicht vorhanden. Die Situation unterscheidet sich insoweit nicht wesentlich von derjenigen in den Gewerbegebieten „Rohrbach“ und „Allmannsweiler“, die im Normgebungsprozess als mögliche Toleranzzonen ausgeschieden wurden (s. oben II. 2. c) bb) (2)). Das Gewerbegebiet „Kitzenwiese“ wiederum weist zwar einen ausreichenden Abstand zu den westlich gelegenen Schulen (Claude-Dornier-Schule; Hugo-Eckener-Schule) auf und wird von diesen zusätzlich durch die Steinbeisstraße abgeschirmt. Allerdings befanden sich im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verordnung im Gebiet mehrere Diskothekenbetriebe in der Anton-Sommer-Straße ... („... ...“, „... ...“) und ... („... ...“, „...“), während Prostitutionsbetriebe im Gebiet bislang nicht vorhanden waren. Nach den Angaben des Vertreters der Stadt Friedrichshafen in der mündlichen Verhandlung wurde seinerzeit jedenfalls die Diskothek „...“ von jugendlichem Publikum besucht. Zum deshalb erstmals gebotenen Schutz dieses Publikums vor den negativen Auswirkungen einer nach außen in Erscheinung tretenden Prostitution hat sich das Regierungspräsidium weder im Normgebungsprozess noch im gerichtlichen Verfahren verhalten.
82 
In der Rechtsprechung ist zwar anerkannt, dass der Verordnungsgeber wegen der grundsätzlichen gesetzgeberischen Zulassung der Prostitution in Gemeinden mit mehr als 50.000 Einwohnern unter Umständen gezwungen sein kann, auch solche Teile des Gemeindegebiets von der Sperre auszunehmen, in denen zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes ein Verbot der Prostitution an sich ebenfalls wünschenswert wäre (vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O.). Voraussetzung hierfür ist jedoch, dass er Erwägungen zur Schutzbedürftigkeit der von ihm ausgewiesenen Toleranzzonen anstellt, anhand derer sich seine Entscheidung, in einzelnen Gebieten dem Jugendschutz und dem Schutz des öffentlichen Anstands im Gegensatz zu anderen Gebieten nicht den Vorrang einzuräumen, nachvollziehen lässt. Denn andernfalls kann seine Einschätzung zur Geeignetheit der Verordnung, diesen Zwecken zu dienen, nicht vollumfänglich auf ihre sachliche Vertretbarkeit und Vereinbarkeit mit verfassungsrechtlichen Vorgaben überprüft werden.
83 
Solche Erwägungen fehlen - wie dargelegt - hinsichtlich des Gewerbegebiets „Kitzenwiese“ vollends. Zum Gewerbegebiet „Adelheid-/Dietostraße“ hat der Antragsgegner zwar im gerichtlichen Verfahren nachgeschoben, dass die Toleranzzone hinreichend groß sei und dort baurechtlich nur gewerberechtliche Betriebe zulässig seien, die nicht Vergnügungsstätten seien. Allerdings kann auch anhand dieser Darlegungen nicht nachvollzogen werden, weshalb die Toleranzzone im Gegensatz zu den Gewerbegebieten „Rohrbach“ und „Allmannsweiler“ im Normgebungsprozess nicht ausgeschieden oder räumlich enger gefasst wurde. Dem Umstand, dass im Gewerbegebiet „Adelheid-/Die-tostraße“ nur gewerbliche Betriebe zulässig sind, die nicht Vergnügungsstätten sind, kommt insoweit keine Unterscheidungskraft zu. Denn nach dem gegenwärtigen Stand von Rechtsprechung und wissenschaftlicher Literatur ist davon auszugehen, dass Bordelle und bordellartige Betriebe den in einem Gewerbegebiet nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO allgemein zulässigen „Gewerbebetrieben aller Art“ und nicht den nach § 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO nur ausnahmsweise zulässigen „Vergnügungsstätten“ zuzuordnen sind (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 05.03.2012 - 5 S 3239/11 -, VBlBW 2012, 345 m.w.N.). Dies war dem Regierungspräsidium im Normgebungsprozess auch bekannt, nachdem die Stadt Friedrichshafen mit Schreiben vom 04.07.2012 die nach ihrem Dafürhalten bestehende Notwendigkeit, auch das Gewerbegebiet „Adelheid-/Dietostraße“ als Toleranzzone auszuweisen, gerade mit der „neuen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 05.03.2012“ begründet hatte. Der Hinweis auf die Ausdehnung des Gewerbegebiets hilft ebenfalls nicht weiter, da die Größe eines Gebiets keinen Rückschluss auf dessen Schutzbedürftigkeit zulässt. Das Vorliegen einer an Inhalt, Zweck und Ausmaß des Art. 297 EGStGB ausgerichteten Erwägung lässt sich mithin auch insoweit nicht feststellen.
84 
Danach fehlt es an einem sachlichen Grund dafür, dass das Regierungspräsidium die Gewerbegebiete „Adelheid-/Dietostraße“ (Tz 4b) und „Kitzenwiese“ (Tz 8) trotz ihrer Schutzbedürftigkeit als Toleranzzonen ausgewiesen hat, so dass sich die Sperrgebietsverordnung insoweit als ungeeignet erweist, dem mit der Ermächtigung verfolgten Zweck zu dienen. Dies hat zur Folge, dass diese Gebiete bei der Überprüfung der konkreten Aufnahmefähigkeit der in der Verordnung ausgewiesenen Toleranzzonen und von deren Eignung zur Aufnahme der aus anderen Bereichen verdrängten Prostitution nicht berücksichtigt werden können.
85 
d) Die Sperrgebietsverordnung muss weiterhin den in Art. 297 Abs. 1 EGStGB enthaltenen Anforderungen an die räumliche Ausdehnung des Sperrgebiets genügen und darf insbesondere nicht gegen das Kasernierungsverbot des Art. 297 Abs. 3 EGStGB verstoßen.
86 
aa) In einer Gemeinde mit mehr als 50.000 Einwohnern darf, um ein unerwünschtes Abgleiten der Prostitution, die vom Gesetzgeber in Gemeinden dieser Größenordnung als unvermeidlich angesehen wird, in die Illegalität zu vermeiden, die Ausübung der Bordell- und Wohnungsprostitution nur für Teile des Gemeindegebietes verboten werden. Hieraus folgt, dass eine Sperrgebietsregelung unzulässig ist, die dazu führt, dass faktisch für das gesamte Gebiet einer Gemeinde mit mehr als 50.000 Einwohnern die Ausübung der Prostitution verboten ist. Andererseits ist die Verordnungsermächtigung ersichtlich so weit gefasst, dass der Verordnungsgeber in die Lage versetzt werden soll, die für erforderlich gehaltenen Sperrgebietsregelungen den örtlichen Gegebenheiten und der Struktur des jeweiligen Gemeindegebietes anzupassen. Sofern der Normzweck nicht anders erreicht werden kann, darf auch der weitaus überwiegende Teil des Gemeindegebiets zum Sperrbezirk erklärt werden. Eine bestimmte Mindestgröße des Gebiets beziehungsweise ein bestimmter prozentualer Mindestanteil am gesamten Gemeindegebiet, in dem Prostitution zugelassen werden muss, lässt sich der Ermächtigungsnorm nicht entnehmen (vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O.; NdsOVG, Urt. v. 24.10.2002, a.a.O.; Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O.). Diesen Maßstäben wird die angegriffene Verordnung gerecht. Auch bei Nichtberücksichtigung der Gewerbegebiete „Adelheid-/Dietostraße“ und „Kitzenwiese“ stehen mit den ausgewiesenen Toleranzzonen für die Prostitutionsausübung noch immer Gebiete von einiger Bedeutung und ausreichender Größe zur Verfügung. Dabei ist auch in Rechnung zu stellen, dass ein erheblicher Teil der vorhandenen Bordelle - konkret geht es um die Prostitutionsbetriebe in der ... ... („... ...), der ... ... („... ... / ... ...“), der ... ... („... ...“, „... ...“), ... („...“), ... („... ...“) und ... („... ... / ...“), der ... ... ... („... ...“) und der ... ... („... ...“) - wegen des Bestandsschutzes nicht umgesiedelt werden muss (vgl. Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O.).
87 
bb) Der Verordnungsgeber muss bei der Ausweisung von Prostitutionssperrgebieten ferner darauf achten, dass die Toleranzzonen nicht überwiegend Gebiete aufweisen, die aus Rechtsgründen für Bordelle und bordellartige Betriebe unbebaubar beziehungsweise nicht nutzbar sind (vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O.). Auch dieser Anforderung wird die angegriffene Verordnung prinzipiell gerecht. Die Toleranzzonen sind sämtlich als Gewerbegebiete ausgewiesen oder werden - sofern keine bauplanungsrechtliche Ausweisung erfolgt ist - tatsächlich entsprechend genutzt. In diesen Gebieten ist die Ansiedlung von Bordellen und die Ausübung von Wohnungsprostitution grundsätzlich zulässig (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 05.03.2012, a.a.O. m.w.N.). Dies wird auch von den Antragstellerinnen nicht in Abrede gestellt. Sofern sie bezweifeln, dass die jeweiligen Eigentümer bereit sein werden, bisher gewerblich genutzte Grundstücke an Prostituierte zu veräußern oder zu vermieten, kommt diesem Vortrag im vorliegenden Zusammenhang keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Der Verordnungsgeber kann auf die Eigentumsverhältnisse außerhalb des Sperrgebietes nur sehr eingeschränkt Rücksicht und Einfluss nehmen, so dass ihm eine Garantenstellung gegenüber möglichen Vermietern und Betreibern von Prostituiertenwohnungen und bordellähnlichen Betrieben nicht zukommt (vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O.; NdsOVG, Urt. v. 24.10.2002, a.a.O.).
88 
Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn sich der überwiegende Teil der in einer Toleranzzone befindlichen Flächen im Eigentum oder der Verfügbarkeit der öffentlichen Hand befindet. In diesem Fall muss vom Verordnungsgeber die tatsächliche Verfügbarkeit für den beabsichtigten Zweck nachgeprüft werden, weil ansonsten die beabsichtigte Regelung ins Leere geht beziehungsweise genau das Gegenteil bewirkt und verdeckt weiteres Sperrgebiet geschaffen wird (vgl. BayVGH, Urt. v. 24.06.1998 - 24 N 97.655 u.a. -, BayVBl. 1998, 723; vgl. auch HessVGH, Urt. v. 08.12.1992 - 11 N 2041/91 -, NVwZ-RR 1993, 294). Hiervon könnte allenfalls das Gewerbegebiet „Gewerbepark Flughafen“ betroffen sein, von dessen Flächen sich nach Auskunft der Stadt Friedrichshafen vom 08.05.2014 seinerzeit noch etwa 35.000 m² in ihrem Eigentum befanden. Eine Prüfung, ob die Stadt zur Überlassung der betroffenen Grundstücke an potentielle Prostitutionsbetriebe generell bereit wäre (vgl. dazu HessVGH, Urt. v. 08.12.1992, a.a.O.), hat das Regierungspräsidium nicht vorgenommen. Ob eine solche Prüfung hier im Zeitpunkt der Bekanntgabe der Verordnung erforderlich gewesen wäre oder angesichts des Gewerbeflächenangebots in der Toleranzzone von insgesamt mehr als 80.000 m² (vgl. Flächennutzungsplan 2015 der Verwaltungsgemeinschaft Friedrichshafen-Immenstaad von Juli 2006, S. 83) entbehrlich war, bedarf indes keiner Entscheidung.
89 
Denn gegen die Ausweisung des Gewerbegebiets „Gewerbepark Flughafen“ (Tz 4a) als Toleranzzone bestehen aus anderen Gründen durchgreifende Bedenken. Der zugehörige - allerdings nicht vollständig gebietskongruente - Bebauungsplan „Gewerbepark am Flughafen“ vom 24.10.2005 sieht unter Nummer A.5 der textlichen Festsetzungen eine Mindestgröße für Gewerbegrundstücke im GE 1 von 1.500 m² und im übrigen Gewerbegebiet von 5.000 m² vor. Dieser Gesichtspunkt und die Tatsache, dass die in diesem Gebiet angesiedelten beziehungsweise sich ansiedelnden Unternehmen an einer Grundstücksveräußerung oder -vermietung für Bordelle offensichtlich gar nicht interessiert sind oder sein werden - der Vertreter der Stadt Friedrichshafen hat in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, dass das mit der Vermarktung des „Competence Park“ Friedrichshafen betraute Unternehmen lediglich Büroflächen vermietet -, ist in den Abwägungsvorgang des Regierungspräsidiums nicht eingeflossen. Betrachtet man das Gewerbegebiet „Gewerbepark Flughafen“, so fällt auf, dass sich die Sperrgebietsverordnung nicht in die bauplanungsrechtliche Situation einfügt, sondern dass erst geeignete Flächen - insbesondere für die von den Antragstellerinnen betriebene Wohnungseinzelprostitution - ausgewiesen werden müssten, damit von einer ausgewiesenen Toleranzzone gesprochen werden kann. Bisherige Toleranzzonen können zwar aus übergeordneter stadtplanerischer Sicht bei einer strukturellen Umwandlung eines Stadtgebiets geschlossen werden und genießen damit auch keinen bauplanungsrechtlichen Bestandsschutz. Bei der Abwägung hinsichtlich der Neuausweisung einer Toleranzzone muss jedoch beachtet werden, inwieweit die Toleranzzone auch rein tatsächlich aus planerischer Sicht geeignet ist (vgl. HessVGH, Urt. v. 08.12.1992, a.a.O.; BayVGH, Urt. v. 24.06.1998, a.a.O.). Steht von vornherein fest, dass sich die Prostituierten dort nicht niederlassen können, ist die Ausweisung einer derartigen Toleranzzone sachlich nicht vertretbar. Das Gewerbegebiet „Gewerbepark Flughafen“ ist deshalb, soweit sich der Bebauungsplan „Gewerbepark am Flughafen“ hierfür Geltung bemisst, bei der weiteren Prüfung, ob die Verordnung mit dem Kasernierungsverbot zu vereinbaren ist, nicht zu berücksichtigen.
90 
cc) Die Verordnung darf weiterhin nicht gegen das Kasernierungsverbot des Art. 297 Abs. 3 EGStGB verstoßen. Danach sind Beschränkungen verboten, die dazu führen, dass die Ausübung der Prostitution auf bestimmte Straßen oder Häuserblocks beschränkt wird. Bei der Prüfung, ob die in einer Sperrgebietsverordnung zugelassenen Toleranzzonen gegen dieses Verbot verstoßen, ist von einer konkreten Betrachtung der jeweiligen örtlichen Verhältnisse auszugehen. Weiterhin ist zu berücksichtigen, dass der Verordnungsgeber die ausgewiesenen Toleranzzonen nur auf ihre ausreichende flächenmäßige Aufnahmefähigkeit zur Bewältigung des vorhandenen Prostitutionsbedarfs sowie darauf untersuchen kann, ob in ihnen zum überwiegenden Teil die Errichtung von Bordellen planungsrechtlich zulässig ist. Ein Verstoß gegen das Kasernierungsverbot kann deshalb nur dann festgestellt werden, wenn entweder die Ausweisung der Toleranzzonen in einer Weise erfolgt, dass die Ausübung der Prostitution auf wenige Straßenzüge oder Häuserblocks beschränkt wird, oder wenn zum Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verordnung ausreichende Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass aus tatsächlichen Gründen mit einer Konzentration der Prostitution auf nur wenige Straßenzüge oder Häuser zu rechnen ist (vgl. vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O.; NdsOVG, Urt. v. 24.10.2002, a.a.O.; Senat, Urt. v. 15.12.2008, a.a.O.).
91 
Ausgehend hiervon verstößt die Sperrgebietsverordnung gegen das Kasernierungsverbot, weil im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verordnung aus tatsächlichen Gründen mit einer Konzentration der Prostitution auf nur wenige Straßenzüge zu rechnen war.
92 
Nach dem unbestrittenen, ohne Weiteres nachvollziehbaren Sachvortrag der Antragstellerinnen standen beziehungsweise stehen die Flächen in den Gewerbegebieten „Industriegebiet“ (Tz 1), „Bunkhofen“ (Tz 2), „ZF Werk 1“ (Tz 3), „Parkplatz“ (Tz 6), „Entmagnetisierungsanlage“ (Tz 7) und „Seewiesen“ (Tz 9) aufgrund der dort angesiedelten Gewerbebetriebe für die Ausübung der Prostitution von vornherein nicht zur Verfügung. Das Gewerbegebiet „Industriegebiet“ umfasst das ..., die Werksgelände der ... ..., der ... ... und der ... ... ... ... sowie die Gelände der ... ... ... und des Autohauses ... ... ... Im - sich ohnehin nur auf eine Straße (Siemensstraße) beschränkenden - Gewerbegebiet „Bunkhofen“ sind Filialen der ... ... und der ... ... ..., das Autohaus ... ... ... ..., eine Niederlassung der ... ... ..., die ... ... ... ... ... ... sowie die Gewerbebetriebe ... ... ..., ...-... ... ... ... ..., ... ... und ... ... ... angesiedelt. Die Gewerbegebiete „ZF Werk 1“ und „Entmagnetisierungsanlage“ werden vollumfänglich von Werksgeländen der ... ... ... beziehungsweise der ... ... ... ... ... ... ... eingenommen. Im - wiederum nur eine Straße (Allmannsweiler Straße) ausmachenden - Gewerbegebiet „Parkplatz“ sind Werksgelände der ... ... ... ... ... ... ... ... und der ... ... ... ... ... ... sowie eine Filiale der ... ... ... ... ... ... ... beherbergt. Das - ebenfalls nur eine Straße (Lindauer Straße) betreffende - Gewerbegebiet „Seewiesen“ schließlich umfasst Verkaufsflächen des ... ..., der ... ... und der ... ... ... ... ... ... ... sowie die Betriebsgelände der ... ... ... ... ..., der ... ... ... und der ... ... ... ... ... Die Toleranzzonen 1, 2, 3, 6, 7 und 9 werden mithin durchwegs von - vorwiegend größeren - ortsansässigen Gewerbebetrieben genutzt, die auf absehbare Zeit an einer Grundstücksveräußerung oder -vermietung kleineren Umfangs offensichtlich nicht interessiert sind. Eine differenzierte Betrachtungsweise beziehungsweise ein Abwägungsvorgang, der diesen tatsächlichen Einschränkungen Rechnung trüge, lässt sich den Verwaltungsakten nicht entnehmen. Soweit der Vertreter der Stadt Friedrichshafen in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt hat, dass die Firma ... ihren Geschäftssitz in Friedrichshafen zwischenzeitlich aufgegeben und es für das betroffene Gebäude auch eine Anfrage eines Bordellbetreibers gegeben habe, handelt es sich um einen im Zeitpunkt der Bekanntmachung nicht vorhersehbaren Einzelfall, der keine andere Bewertung rechtfertigt, zumal der Bordellbetreiber letztlich nicht zum Zuge kam.
93 
Die Gewerbegebiete „Adelheid-/Dietostraße“ (Tz 4b) und „Kitzenwiese“ (Tz 8) sowie - größtenteils - „Gewerbepark Flughafen“ (Tz 4a) sind bei der Überprüfung der konkreten Aufnahmefähigkeit der in der Verordnung ausgewiesenen Toleranzzonen und von deren Eignung zur Aufnahme der aus anderen Bereichen verdrängten Prostitution nicht zu berücksichtigen, da - wie dargelegt - die Sperrgebietsverordnung sich insoweit bereits als ungeeignet erweist, dem Schutz der Jugend und des öffentlichen Anstands zu dienen, beziehungsweise das Regierungspräsidium die durch den Bebauungsplan „Gewerbepark am Flughafen“ vorgegebene bauplanungsrechtliche Situation bei seiner Abwägung nicht in Rechnung gestellt hat. Soweit der Bebauungsplan die Toleranzzone Gewerbegebiet „Gewerbepark Flughafen“ nicht erfasst, ist das Kasernierungsverbot des Art. 297 Abs. 3 EGStGB ohne Rücksicht darauf, ob sich dort Gebäude befinden, die für die Prostitutionsausübung in Betracht kommen, schon deshalb verletzt, weil die betroffenen Prostituierten auf einen Straßenzug (nördlicher Teil der Barbarossastraße) abgedrängt werden.
94 
Schließlich ist auch das Gewerbegebiet „Marktkauf-Bauhof“ (Tz 5) nicht geeignet, die aus anderen Bereichen verdrängte Prostitution aufzunehmen. Nach dem zutreffenden Sachvortrag der Antragstellerinnen werden auch die dortigen Flächen überwiegend von ortsansässigen Gewerbebetrieben genutzt, die an der im Raum stehenden Grundstücksveräußerung oder -vermietung kleineren Umfangs erkennbar nicht interessiert sind. Konkret handelt es sich um ein Werksgelände der ... ... ... und das Betriebsgelände der Firma ... westlich der Gutenbergstraße sowie die Betriebsgelände der ... ... ..., der ... ... ..., der ... ...-... ..., der ... ... ..., der ... ... ... und der ... ... ... östlich der Gutenbergstraße. Soweit sich im nordöstlichen Bereich der Toleranzzone auch Flächen befinden, die im Eigentum der Stadt Friedrichshafen stehen - nach deren Auskunft vom 08.05.2014 geht es um etwa 19.000 m² -, handelt es sich um die Städtischen Baubetriebe, in denen der Bauhof, die Stadtgärtnerei und die Friedhofsverwaltung untergebracht sind. Auch diese Flächen stehen mithin aufgrund ihrer Bindung für andere Zwecke für die Ansiedlung von Bordellen oder die Ausübung von Wohnungsprostitution von vornherein nicht zur Verfügung. Jedenfalls hätte es vor der Einschätzung, dass die Flächen zur Aufnahme von Prostitutionsbetrieben geeignet seien, dahingehender Ermittlungen des Regierungspräsidiums bedurft. Im Übrigen würde sich auch insoweit die Möglichkeit zu einer Ausübung des Gewerbes mit Art. 297 Abs. 3 EGStGB unvereinbar auf einen Straßenzug (Rheinstraße) beschränken.
95 
e) Die Sperrgebietsverordnung darf schließlich nicht gegen sonstige Rechte der von ihr betroffenen Personen verstoßen. In Betracht kommt hier eine Verletzung der Grundrechte, insbesondere der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit der Prostituierten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass angesichts des vom Gesetzgeber verfolgten und als solchen verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Ziels, den Landesregierungen - oder den von diesen ermächtigten Behörden - mit der Möglichkeit der Einrichtung von Sperrgebieten ein Instrument an die Hand zu geben, etwaigen mit der Prostitutionsausübung einhergehenden Missständen im konkreten Fall begegnen zu können, und insbesondere angesichts der hohen Bedeutung des Jugendschutzes den Prostituierten und anderen Personen, die im Zusammenhang mit der Prostitution ihren Beruf ausüben, grundsätzlich zumutbar ist, mit einer Sperrgebietsverordnung konfrontiert zu werden. Ihre Belange, insbesondere wenn ein Sperrgebiet festgelegt werden soll, in dem bisher mangels Sperrgebietsverordnung der Prostitution nachgegangen worden ist, sind jedoch beim Erlass von Sperrgebietsverordnungen sowie bei deren gerichtlicher Kontrolle zu berücksichtigen (vgl. BVerfG , Beschl. v. 28.04.2009, a.a.O.; OVG RP, Urt. v. 10.10.2005 - 12 C 11236/05 -, GewArch 2006, 262). Die durch den Verordnungsgeber vorgenommene Ausweisung von Toleranzzonen ist daher darauf zu überprüfen, ob sie sich unter Abwägung aller betroffenen Rechtspositionen und öffentlichen Belange als verhältnismäßig erweist (vgl. BVerfG , Beschl. v. 28.04.2009, a.a.O.).
96 
Gemessen daran weist die angegriffene Sperrgebietsverordnung im Hinblick auf die tatsächlich verbleibenden Möglichkeiten zur Ausübung der Wohnungsprostitution ein Abwägungsdefizit auf. Die Wohnungsprostitution ist, auch wenn Belästigungen der Anwohner, milieubedingte Unruhe, das Ansprechen Unbeteiligter sowie das Anfahren und Abfahren der Freier als sichtbare Begleiterscheinungen der Prostitution für diesen Bereich nicht von vornherein als ausgeschlossen betrachtet werden können, typischerweise weniger auffällig als die Straßen- und Bordellprostitution (vgl. HessVGH, Beschl. v. 19.02.1990, a.a.O.; BVerfG , Beschl. v. 28.04.2009, a.a.O.). Auch bei der von den Antragstellerinnen bislang im Gebäude ... ... betriebenen Wohnungseinzelprostitution (vgl. zu diesem Begriff: BVerwG, Urt. v. 17.12.2014, a.a.O.) blieben in Anbetracht der fehlenden Außenwerbung und der beschränkten Zahl der dort tätigen Prostituierten die störenden Begleiterscheinungen deutlich hinter denjenigen der sonstigen Bordell- und bordellartigen Betriebe zurück. Dieser geringeren öffentlichen Sichtbarkeit der Wohnungsprostitution hätte das Regierungspräsidium beim Ausgleich der betroffenen Belange Rechnung tragen müssen (vgl. BVerfG , Beschl. v. 28.04.2009, a.a.O.). Dabei hätte sich ihm insbesondere die Frage aufdrängen müssen, ob die undifferenzierte Ausweisung von grundsätzlich keine Wohnnutzung vorsehenden Gewerbegebieten als Toleranzzonen dem Interesse der Antragstellerinnen an einer Fortführung der Prostitution in einer einzelnen Wohnung, in welcher die Prostituierte wohnt und dabei nebenher der Prostitution nachgeht, gerecht wird oder ob für die Wohnungsprostitution anders als für die Bordellprostitution auch Nicht-Gewerbegebiete, etwa Kern- oder Mischgebiete mit vorhandener Wohnnutzung, als Toleranzzonen in Betracht zu ziehen sind. Ebenso wäre zu erwägen gewesen, ob den Schwierigkeiten, die mit der Anmietung anderer für die Wohnungsprostitution geeigneter Räume verbunden sind und die die betroffenen Prostituierten unter Umständen zur zeitweiligen Einstellung ihrer bislang in erlaubter Weise ausgeübten Berufstätigkeit zwingen können, durch Aufnahme einer Übergangsregelung für diesen Personenkreis Rechnung zu tragen ist (vgl. zur verfassungsrechtlichen Notwendigkeit von Übergangsregelungen aus Zumutbarkeitsgründen sowie allgemein zum Gestaltungsspielraum des Normgebers bei der Überleitung bestehender Rechtslagen, Berechtigungen und Rechtsverhältnisse: BVerfG, Beschl. v. 04.05.2012 - 1 BvR 367/12 -, BVerfGE 131, 47 m.w.N.). Dahingehende Erwägungen hat das Regierungspräsidium zu keinem Zeitpunkt angestellt, sondern stattdessen die jeweiligen Vorschläge der Stadt Friedrichshafen ohne eigene Prüfung übernommen. Hierin ist ein Abwägungsdefizit zu erblicken, das dadurch gekennzeichnet ist, dass in die Abwägung nicht an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden musste (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66 -, BVerwGE 34, 301; Urt. v. 17.07.1980 - 5 C 86.79 -, juris; Beschl. v. 23.10.2013 - 6 B 16.13 -, ZUM-RD 2014, 528).
III.
97 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
98 
Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
99 
Beschluss vom 23. März 2016
100 
Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird nach § 52 Abs. 1, § 39 Abs. 1 GKG in Orientierung an Nummer 35.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 auf 60.000,-- EUR festgesetzt.
101 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Referenzen - Gesetze

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 23. März 2016 - 1 S 410/14 zitiert 16 §§.

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(1) Vor Gericht hat jedermann Anspruch auf rechtliches Gehör. (2) Eine Tat kann nur bestraft werden, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde. (3) Niemand darf wegen derselben Tat auf Grund der allgemeinen Strafge

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(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit 1. von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 de

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 39 Grundsatz


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Einführungsgesetz zum Strafgesetzbuch - StGBEG | Art 297 Verbot der Prostitution


(1) Die Landesregierung kann zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstandes 1. für das ganze Gebiet einer Gemeinde bis zu fünfzigtausend Einwohnern,2. für Teile des Gebiets einer Gemeinde über zwanzigtausend Einwohner oder eines gemeindefreien

Gesetz über Ordnungswidrigkeiten - OWiG 1968 | § 17 Höhe der Geldbuße


(1) Die Geldbuße beträgt mindestens fünf Euro und, wenn das Gesetz nichts anderes bestimmt, höchstens eintausend Euro. (2) Droht das Gesetz für vorsätzliches und fahrlässiges Handeln Geldbuße an, ohne im Höchstmaß zu unterscheiden, so kann fahrlässi

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 12


(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden. (2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im

Baunutzungsverordnung - BauNVO | § 8 Gewerbegebiete


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Gesetz über den Lastenausgleich


Lastenausgleichsgesetz - LAG

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Bundesverfassungsgericht Stattgebender Kammerbeschluss, 15. Sept. 2011 - 1 BvR 519/10

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Referenzen

(1) Ordnungswidrig handelt, wer einem durch Rechtsverordnung erlassenen Verbot, der Prostitution an bestimmten Orten überhaupt oder zu bestimmten Tageszeiten nachzugehen, zuwiderhandelt.

(2) Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße geahndet werden.

(1) Die Geldbuße beträgt mindestens fünf Euro und, wenn das Gesetz nichts anderes bestimmt, höchstens eintausend Euro.

(2) Droht das Gesetz für vorsätzliches und fahrlässiges Handeln Geldbuße an, ohne im Höchstmaß zu unterscheiden, so kann fahrlässiges Handeln im Höchstmaß nur mit der Hälfte des angedrohten Höchstbetrages der Geldbuße geahndet werden.

(3) Grundlage für die Zumessung der Geldbuße sind die Bedeutung der Ordnungswidrigkeit und der Vorwurf, der den Täter trifft. Auch die wirtschaftlichen Verhältnisse des Täters kommen in Betracht; bei geringfügigen Ordnungswidrigkeiten bleiben sie jedoch in der Regel unberücksichtigt.

(4) Die Geldbuße soll den wirtschaftlichen Vorteil, den der Täter aus der Ordnungswidrigkeit gezogen hat, übersteigen. Reicht das gesetzliche Höchstmaß hierzu nicht aus, so kann es überschritten werden.

(1) Die Landesregierung kann zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstandes

1.
für das ganze Gebiet einer Gemeinde bis zu fünfzigtausend Einwohnern,
2.
für Teile des Gebiets einer Gemeinde über zwanzigtausend Einwohner oder eines gemeindefreien Gebiets,
3.
unabhängig von der Zahl der Einwohner für öffentliche Straßen, Wege, Plätze, Anlagen und für sonstige Orte, die von dort aus eingesehen werden können, im ganzen Gebiet oder in Teilen des Gebiets einer Gemeinde oder eines gemeindefreien Gebiets
durch Rechtsverordnung verbieten, der Prostitution nachzugehen. Sie kann das Verbot nach Satz 1 Nr. 3 auch auf bestimmte Tageszeiten beschränken.

(2) Die Landesregierung kann diese Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf eine oberste Landesbehörde oder andere Behörden übertragen.

(3) Wohnungsbeschränkungen auf bestimmte Straßen oder Häuserblocks zum Zwecke der Ausübung der Prostitution (Kasernierungen) sind verboten.

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Tenor

§ 6 der Polizeiverordnung der Gemeinde Offenau gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutz der öffentlichen Grünflächen und über das Anbringen von Hausnummern in der Fassung vom 17. Februar 2009 wird für unwirksam erklärt.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Der Antragsteller und die Antragsgegnerin tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

 
I.
Der Antragsteller, Eigentümer eines mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks, wendet sich gegen die Änderung der Polizeiverordnung der Antragsgegnerin gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutz der öffentlichen Grünflächen und über das Anbringen von Hausnummern vom 17.02.2009 (polizeiliche Umweltschutzverordnung - PolVO -) sowie gegen die neu erlassene Benutzungsordnung für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage bei der Grundschule Offenau. Auf dem benachbarten Grundstück ... ... betreibt die Antragsgegnerin u.a. ein Kleinspielfeld sowie eine Weitsprunganlage. Die Antragsgegnerin änderte ihre Polizeiverordnung vom 19.10.2004 durch eine mit Zustimmung des Gemeinderats erlassene Verordnung vom 17.02.2009. Dabei änderte sie u.a. die hier angegriffene Regelung des § 6 PolVO. Diese hat nunmehr folgenden Wortlaut:
§ 6
Lärm von öffentlichen Spielplätzen, Kleinspielfeld und Weitsprunganlage
(1) Die Benutzung öffentlicher Spielplätze sowie des Kleinspielfeldes und der Weitsprunganlage ist in der Zeit vom 01.04. bis 30.09. eines Jahres von 8.00 Uhr bis 12.00 Uhr und von 14.00 Uhr bis 20.00 Uhr; in der Zeit vom 01.10. bis 31.03. eines Jahres von 8.00 Uhr bis 12.00 Uhr und von 14.00 Uhr bis 18.00 Uhr erlaubt.
(2) Weitere Regelungen über die Nutzung der öffentlichen Spielplätze, des Kleinspielfeldes und der Weitsprunganlage treffen die hierfür erlassenen Benutzungsordnungen.
(3) Bei Sportplätzen bleiben die Vorschriften nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz, insbesondere die Sportanlagenlärmschutzverordnung, unberührt.
Gemäß § 25 Abs. 1 PolVO kann ein Verstoß gegen diese Bestimmungen als Ordnungswidrigkeit geahndet werden. Die Änderungsverordnung wurde am 24.02.2009 im Amtsblatt der Antragsgegnerin bekannt gemacht und trat am 01.03.2009 in Kraft. In § 6 der Polizeiverordnung vom 19.10.2004 in der bis zum 28.02.2009 gültigen Fassung waren im Wesentlichen inhaltsgleiche Regelungen enthalten; § 6 Abs. 2 PolVO a.F. bestimmte jedoch, dass die Benutzung der Kleinspielfelder an Sonn- und Feiertagen nicht erlaubt ist.
Ebenfalls am 17.02.2009 erließ der Bürgermeister der Antragsgegnerin eine „Benutzungsordnung für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage bei der Grundschule Offenau“ (nachfolgend: Benutzungsordnung), die im Amtsblatt vom 24.02.2009 öffentlich bekannt gemacht wurde. Gemäß § 1 Abs. 1 gilt die Benutzungsordnung für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage der Gemeinde Offenau; sie ist für alle Personen verbindlich, welche sich auf diesem Gelände aufhalten. In § 3 der Benutzungsordnung werden Benutzungszeiten für den Allgemeingebrauch, in § 6 zulässige Nutzungszeiten für den organisierten Vereinssport festgesetzt. Die in § 3 Abs. 1 und § 6 Abs. 1 der Benutzungsordnung festgesetzten Nutzungszeiten stimmen mit den in § 6 Abs. 1 PolVO geregelten überein. Darüber hinaus bestimmen § 3 Abs. 2 und § 6 Abs. 2 der Benutzungsordnung, dass die Benutzung des Kleinspielfeldes und der Weitsprunganlage an Sonn- und Feiertagen nicht erlaubt ist; die Gemeinde kann hiervon Ausnahmen zulassen.
Der Antragsteller hat am 22.02.2010 das Normenkontrollverfahren eingeleitet und wendet sich der Sache nach gegen die Änderung in § 6 PolVO und die neu erlassene Benutzungsordnung. Er macht geltend, dass der Normenkontrollantrag gegen die Benutzungsordnung lediglich zur Rechtswahrung gestellt werde, nachdem die Antragsgegnerin diese selbst als Satzung qualifiziere und einen hiergegen eingelegten Widerspruch als unstatthaft bezeichnet habe. Bei richtigem Verständnis stelle die Benutzungsordnung jedoch einen Verwaltungsakt in der Form der Allgemeinverfügung dar. Weder werde die Benutzungsordnung in der Präambel als Satzung bezeichnet, noch sei eine Rechtsgrundlage hierfür angegeben worden. Auch fehle der für Satzungen gemäß § 4 Abs. 4 Satz 4 GemO vorgeschriebene Hinweis hinsichtlich der Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften. Soweit erkennbar sei die Benutzungsordnung auch nicht der Rechtsaufsichtsbehörde gemäß § 4 Abs. 3 GemO angezeigt worden.
Die Bestimmung des § 6 der geänderten Polizeiverordnung sei rechtswidrig und verletze den Antragsteller in eigenen Rechten. Die neu getroffene Regelung von Benutzungszeiten sei bereits nicht hinreichend bestimmt und deswegen rechtswidrig. Von der vormaligen, bis Ende Februar 2009 geltenden Fassung sei entsprechend dem Wortlaut der Festsetzung die Nutzung sämtlicher Kleinspielfelder in bewohnten Gebieten der Antragsgegnerin erfasst worden. Die streitgegenständliche Fassung beziehe sich nach ihrem klaren Wortlaut nur noch auf ein Kleinspielfeld und nicht mehr auf sämtliche Kleinspielfelder im Gemeindegebiet, so dass der Regelung nicht mit hinreichender Deutlichkeit entnommen werden könne, auf welche Flächen sie sich beziehe. Die Regelung über ein Kleinspielfeld ohne nähere Bezeichnung mache die Polizeiverordnung unbestimmt. Bei einem anderen Verständnis sei die Polizeiverordnung gleichfalls rechtswidrig, da es sich dann nicht mehr um eine abstrakt-generelle Regelung entsprechend den Vorgaben des § 10 PolG handele, sondern um eine Einzelfallregelung. Unabhängig hiervon sei die Änderung nicht von der angegebenen Rechtsgrundlage des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und § 18 Abs. 1 PolG gedeckt, weil die Vorschrift konkrete Nutzungszeiten bestimme und nicht - was allein zulässig sei - ein Verbot der Benutzung zu bestimmten Zeiten festsetze. Durch die neue Polizeiverordnung werde der Antragsteller in seinen Rechten verletzt, da die Änderung eine im Verhältnis zur vormaligen Fassung weitergehende Benutzung des Spielfeldes bei der Grundschule Offenau erlaube, zumal in der neuen Fassung kein Verbot der Benutzung an Sonn- und Feiertagen mehr enthalten sei. Rein vorsorglich werde deshalb gerügt, dass der Antragsteller durch die Änderung der Polizeiverordnung und die in der darauf aufbauenden neuen Benutzungsordnung festgesetzten Nutzungszeiten des Kleinspielfeldes unzumutbaren Lärmimmissionen im Sinne von § 3 Abs. 1 und 2 BImSchG ausgesetzt sei.
10 
Der Antragsteller beantragt,
11 
1. § 6 der Polizeiverordnung der Antragsgegnerin gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutz der öffentlichen Grünflächen und über das Anbringen von Hausnummern vom 19.01.2004 in der Fassung vom 17.02.2009
12 
und
13 
2. die Benutzungsordnung der Antragsgegnerin für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage bei der Grundschule Offenau vom 17.02.2009
14 
für unwirksam zu erklären.
15 
Die Antragsgegnerin beantragt,
16 
den Antrag abzulehnen.
17 
Zur Begründung trägt sie vor, der Normenkontrollantrag gegen die Änderung der Polizeiverordnung sowie gegen die Benutzungsordnung sei unzulässig. Zutreffend halte der Antragsteller seinen auf die Unwirksamkeit der Benutzungsordnung für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage bei der Grundschule Offenau gerichteten Normenkontrollantrag mangels Vorliegens einer untergesetzlichen Rechtsvorschrift für unstatthaft. Unabhängig hiervon fehle es an der erforderlichen Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, da der Antragsteller durch die angegriffene Benutzungsordnung ersichtlich nicht in eigenen Rechten verletzt werde. Weder sei der Antragsteller Adressat der angegriffenen Benutzungsordnung, noch umfassten die herangezogene Ermächtigungsgrundlage des § 4 GemO und die das Ermessen des Normgebers steuernden Abwägungsdirektiven die vom Antragsteller geltend gemachten immissionsschutzrechtlichen Belange. Durch den Erlass einer Benutzungsordnung werde gerade nicht festgeschrieben, was die Nachbarn dieser öffentlichen Einrichtung an Immissionen hinzunehmen hätten. Die streitgegenständliche Benutzungsordnung sei allein im öffentlichen Interesse erlassen worden, um die entstandenen Streitigkeiten über den zulässigen Nutzungsumfang klarstellend zu regeln. Insbesondere enthalte die angegriffene Benutzungsordnung im Vergleich zu ihrer Vorgängerbestimmung keine Widmungserweiterung, da bereits nach altem Recht das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage ausdrücklich dem Schul- und Vereinssport gewidmet gewesen seien. Eine auf § 4 GemO beruhende Satzung könne nicht als Regelung des Nachbarschaftsverhältnisses verstanden werden, so dass selbst bei Annahme einer Widmungserweiterung nur Regelungen hinsichtlich des kommunalrechtlichen Benutzungsverhältnisses, nicht aber bezüglich des immissionsschutz- oder baurechtlichen Nachbarschaftsverhältnisses statthaft seien. Die kommunalrechtliche Widmung enthalte gerade keine inhaltliche Regulierung des Nutzungskonflikts zwischen dem Betreiber einer öffentlichen Einrichtung und der Nachbarschaft durch Abwägung der widerstreitenden Belange. In jedem Fall fehle es dem Antragsteller aber am erforderlichen allgemeinen Rechtsschutzinteresse. Durch die angegriffene Benutzungsordnung würden Regelungen getroffen, welche die Benutzung des Kleinspielfeldes einschränkten; es werde mithin ein bestimmtes Verhalten nicht erlaubt, sondern untersagt. Insbesondere für die Vereinsnutzung schreibe die neue Benutzungsordnung einzuhaltende und damit einschränkende Verfahrensregelungen vor. Eine Nichtigerklärung dieser Festsetzungen bringe für den Antragsteller keinen Vorteil, sondern wäre gegenüber dem derzeitigen Zustand nachteilig.
18 
Aus ähnlichen Gründen sei auch der gegen die Polizeiverordnung der Antragsgegnerin in der Fassung vom 17.02.2009 gerichtete Normenkontrollantrag unzulässig. Der Antragsteller gehöre mit seinen allein geltend gemachten nachbarlichen Belangen gerade nicht zum Kreis derjenigen, die von den Regelungen der Polizeiverordnung potentiell betroffen würden. Unabhängig hiervon sei der Antrag unbegründet, da die Polizeiverordnung materiell mit höherrangigem Recht im Einklang stehe. Sie sei entgegen der Auffassung des Antragstellers inhaltlich hinreichend bestimmt. Bereits aufgrund des Wortlautes von § 6 PolVO stehe fest, dass von dieser Vorschrift allein das Kleinspielfeld bei der Grundschule Offenau erfasst sein solle. Die beanstandete Regelung in § 6 PolVO sei auch von § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und § 18 Abs. 1 PolG gedeckt. Die Vorschrift lasse mit hinreichender Bestimmtheit erkennen, was von den Betroffenen verlangt werde, nämlich die Benutzung des Kleinspielfeldes und öffentlicher Spielplätze in der Zeit vom 01.04. bis zum 30.09. eines Jahres zwischen 12.00 Uhr und 14.00 Uhr sowie zwischen 20.00 Uhr und 08.00 Uhr und in der Zeit vom 01.10. bis 31.03. eines Jahres in der Zeit zwischen 12.00 Uhr bis 14.00 Uhr und zwischen 18.00 Uhr und 08.00 Uhr zu unterlassen. Bei der gebotenen Auslegung sei der Bestimmung deshalb zu entnehmen, dass sie nicht die zulässigen Nutzungszeiten regele, sondern ein Verbot der Benutzung in den oben angegebenen Zeiten enthalte.
19 
Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Antragsgegnerin vor. Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird hierauf und auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze verwiesen.
II.
20 
Die Entscheidung ergeht gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO durch Beschluss. Die Sach- und Rechtslage lässt sich anhand der Akten und der gewechselten Schriftsätze abschließend beurteilen. Der Senat hält daher eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich. Die Beteiligten hatten Gelegenheit, sich zu dieser Verfahrensweise zu äußern und haben sich mit einer Entscheidung über den Normenkontrollantrag durch Beschluss ohne mündliche Verhandlung ausdrücklich einverstanden erklärt.
21 
Der Normenkontrollantrag gegen die Änderung der Polizeiverordnung ist zulässig und begründet (dazu unter 1.); der Antrag gegen die Benutzungsordnung ist bereits unzulässig (dazu unter 2.).
22 
1. Der Normenkontrollantrag gegen die Änderung der Polizeiverordnung der Antragsgegnerin vom 17.02.2009 ist zulässig (dazu unter 1.1), er hat darüber hinaus auch in der Sache Erfolg (dazu unter 1.2).
23 
1.1 Der Antrag gegen die Änderung der Polizeiverordnung ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr ist gewahrt, da sich der Antragsteller der Sache nach lediglich gegen die am 17.02.2009 erfolgte Änderung vor allem des § 6 PolVO, nicht aber gegen die ursprüngliche Verordnung vom 19.10.2004 wendet.
24 
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist der Antragsteller gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Die Antragsbefugnis wird nach dieser Regelung jeder natürlichen oder juristischen Person eingeräumt, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Für die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind dabei keine höheren Anforderungen zu stellen als bei der Regelung der Klagebefugnis in § 42 Abs. 2 VwGO, an der sich der Gesetzgeber bei der Neufassung des § 47 Abs. 2 VwGO orientiert hat. Die Antragsbefugnis fehlt deshalb nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt werden können (ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, vgl. zuletzt mit zahlreichen weiteren Nachweisen Beschluss vom 29.12.2011 - 3 BN 1.11 - juris). Beim Erlass der angegriffenen untergesetzlichen Rechtsnorm muss demnach die Heranziehung von Rechtssätzen in Betracht kommen, die zumindest auch dem Schutz der Interessen von Personen in der rechtlichen Situation des Antragstellers zu dienen bestimmt sind. Maßgeblich ist, ob nach der gesetzlichen Ermächtigung oder nach den das Ermessen des Normgebers steuernden Abwägungsdirektiven (und nicht nur aus Zweckmäßigkeitsgründen) Belange der von dem Antragsteller geltend gemachten Art bei der Normsetzung zu berücksichtigen sind (vgl. BayVGH, Beschluss vom 27.07.1998 - 22 N 98.940 - NVwZ-RR 1999, 265). Dies ist hier der Fall. Wie sich den Verwaltungsakten und insbesondere den Vorlagen zu den einschlägigen Gemeinderatssitzungen entnehmen lässt, traf die Antragsgegnerin die Einschränkung der Benutzungszeiten für die Spielplätze und das Kleinspielfeld nicht ausschließlich im öffentlichen Interesse, sondern zumindest auch zum Schutz der betroffenen Nachbarn. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin hat hier ausdrücklich eine Abwägung der Interessen der die Anlage nutzenden Allgemeinheit bzw. der Sportvereine auf der einen Seite und der von den Lärmimmissionen betroffenen Nachbarn auf der anderen Seite vorgenommen, wodurch letzteren ein gewisser Mindestschutz vor Immissionen gewährt werden sollte.
25 
Schließlich kann dem Antragsteller auch das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis für den Normenkontrollantrag gegen die Änderung der Polizeiverordnung nicht abgesprochen werden. Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt immer dann, wenn der Antragsteller durch die Nichtigerklärung der Norm seine Rechtsstellung nicht verbessern kann und die Inanspruchnahme des Gerichts deshalb unter jedem Gesichtspunkt nutzlos ist. Die Nutzlosigkeit muss mithin eindeutig sein (vgl. hierzu allgemein Senatsurteil vom 14.02.2012 - 10 S 1115/10 - juris). Dies ist in der hier vorliegenden Fallgestaltung, anders als in der vom Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 27.09.1999 (1 S 1226/99 - NVwZ 2000, 457) entschiedenen Konstellation, nicht der Fall. Dabei braucht nicht abschließend geklärt zu werden, ob bei Nichtigerklärung der Neuregelung in § 6 PolVO in der Fassung vom 17.02.2009 die - für den Antragsteller in gewisser Hinsicht günstigere - Vorläuferbestimmung des § 6 PolVO in der Fassung vom 19.10.2004 automatisch wieder aufleben würde und ob die Vorläuferbestimmung trotz ihrer fast wortgleichen Formulierung in Anbetracht der nachstehenden Erwägungen gültig ist. Denn ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis für den gestellten Normenkontrollantrag folgt bereits daraus, dass bei einer Nichtigerklärung von § 6 der neu gefassten Polizeiverordnung nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Antragsgegnerin eine neue, für den Antragsteller günstigere Regelung treffen wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Rechtsschutzbedürfnis auch dann anzuerkennen, wenn ein Normgeber ein Verhalten an den Tag gelegt hat, das die Prognose rechtfertigt, er werde unabhängig davon, ob er hierzu rechtlich verpflichtet ist oder nicht, bei Erfolg des Normenkontrollantrags eine Neuregelung treffen, die für den Antragsteller möglicherweise günstiger ist (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 23.09.1997 - 4 BN 17.97 - NVwZ 1998, 613). Dies ist hier der Fall, da das Verhalten der Antragsgegnerin in der Vergangenheit gezeigt hat, dass sie die divergierenden Belange der Benutzer von Spielplätzen bzw. des Kleinspielfeldes sowie der von Lärmimmissionen betroffenen Anwohner in einen gerechten Ausgleich bringen und hierzu Mindestregelungen treffen will.
26 
1.2 Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die Bestimmung des § 6 der Polizeiverordnung der Antragsgegnerin, auf deren Überprüfung der Antragsteller seinen Normenkontrollantrag der Sache nach in zulässiger Weise beschränkt hat, ist für unwirksam zu erklären.
27 
1.2.1 Formelle Bedenken gegen § 6 PolVO bestehen allerdings nicht. Die Änderungsverordnung, durch die § 6 PolVO neu gefasst wurde, ist, wie sich aus den vorgelegten Behördenakten ergibt, mit der erforderlichen Zustimmung des Gemeinderates der Antragsgegnerin erlassen worden (§ 15 Abs. 2 PolG) und dem Landratsamt als Rechtsaufsichtsbehörde vorgelegt worden (§ 16 Abs. 1 PolG). Die Formerfordernisse des § 12 Abs. 1 und 2 PolG sind gewahrt. Eine ordnungsgemäße Verkündung durch öffentliche Bekanntmachung im Amtsblatt der Antragsgegnerin liegt ebenfalls vor.
28 
1.2.2 Die angegriffenen Regelungen in § 6 PolVO entbehren einer tragfähigen Ermächtigungsgrundlage, da sie von den angegebenen Bestimmungen der § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und § 18 Abs. 1 PolG nicht gedeckt sind.
29 
Als Ermächtigungsgrundlage einer als Polizeiverordnung erlassenen Regelung ist ausschließlich die in ihrer Präambel als Grundlage genannte gesetzliche Bestimmung maßgebend. Darauf, ob eine inhaltsgleiche Regelung auf eine andere Ermächtigungsgrundlage gestützt werden könnte, kommt es nicht an. Denn eine Polizeiverordnung muss das Gesetz, also die Rechtsgrundlage angeben, die zu ihrem Erlass ermächtigt (Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV, § 12 Abs. 1 Nr. 1 PolG). Diese Formvorschrift hat dergestalt zwingenden Charakter, dass die Gültigkeit der Verordnung - auch - davon abhängig ist, ob die in ihr selbst bezeichneten Rechtsgrundlagen hinreichende Ermächtigungsgrundlagen für ihren Erlass sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.03.1997 - 1 S 892/95 - NVwZ 1998, 764).
30 
Die Generalermächtigung des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG stellt für § 6 PolVO keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage dar. Denn die Antragsgegnerin hat in § 6 Abs. 1 PolVO nicht - was von dieser Rechtsgrundlage allein gedeckt ist - zur Abwehr von Gefahren die Nutzung der öffentlichen Einrichtungen zu bestimmten Zeiten verboten, sondern eine abschließende Nutzungsregelung in der Weise getroffen, dass konkrete Nutzungszeiten positiv festgesetzt worden sind. Eine derartige Regulierung des Konflikts zwischen dem Interesse der Öffentlichkeit an der Nutzung einer öffentlichen Einrichtung und dem Ruhebedürfnis der Anwohner durch Festsetzung von verbindlichen Nutzungszeiten ist auf der Grundlage des Polizeigesetzes indes nicht zulässig.
31 
Eine Polizeiverordnung darf nach § 10 Abs. 1 Satz 1 PolG i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG nur erlassen werden, um von dem Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit und Ordnung bedroht wird, und um Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Eine Polizeiverordnung darf demnach ausschließlich Verbotsregelungen und Gebote aufstellen. Durch eine Polizeiverordnung wird nicht etwa verbotenes Verhalten erlaubt, sondern es wird aus Gründen der Gefahrenabwehr ein bestimmtes Verhalten untersagt oder gefordert. Das Normenkontrollgericht hat deshalb bei der Entscheidung über die Gültigkeit einer Polizeiverordnung ausschließlich zu prüfen, ob die darin enthaltenen Normen durch die ein polizeiliches Einschreiten - generalisierend und typisierend - ermächtigenden Regelungen in § 1 Abs. 1 und § 10 Abs. 1 PolG gedeckt sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.09.1999 - 1 S 1226/99 - a.a.O.). Durch eine Polizeiverordnung kann daher keine abschließende Regelung des Benutzungsverhältnisses einer öffentlichen Einrichtung in der Weise erfolgen, dass verbindliche Nutzungszeiten festgelegt werden. Vielmehr bestimmt sich der zulässige Nutzungsumfang in erster Linie aus dem Zweck der öffentlichen Einrichtung, wie er durch die Widmung zum Ausdruck gebracht worden ist, ggf. durch eine ausgestaltende Benutzungsregelung, und im Übrigen durch die sonstigen allgemeinen Gesetze, vor allem das Bundes-Immissionsschutzgesetz und die auf seiner Grundlage erlassenen einschlägigen Verordnungen. Keiner Klärung bedarf im vorliegenden Fall, ob durch Polizeiverordnung ein Mindestschutz der betroffenen Anwohner vor Geräuschimmissionen dergestalt sichergestellt werden darf, dass die Nutzung zu bestimmten Zeiten untersagt wird oder ob auch einer derartigen Verbotsregelung der Vorrang immissionsschutzrechtlicher Bestimmungen entgegensteht (vgl. hierzu in anderem Zusammenhang VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.03.1997 - 1 S 892/95 - a.a.O.). Denn den dargelegten, für eine Polizeiverordnung geltenden, Vorgaben wird die Regelung in § 6 Abs. 1 PolVO bei der vorzunehmenden objektiven Auslegung aus der Sicht eines durchschnittlichen Benutzers nicht gerecht.
32 
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin kann die Regelung des § 6 Abs. 1 PolVO auch im Wege der Auslegung nicht dahingehend verstanden werden, dass die Benutzung öffentlicher Spielplätze sowie des Kleinspielfeldes in der Sommerzeit vom 01.04. bis 30.09. eines Jahres zwischen 12.00 Uhr und 14.00 Uhr sowie zwischen 20.00 Uhr und 08.00 Uhr und in der Winterzeit vom 01.10. bis zum 31.03. eines Jahres in der Zeit von 12.00 Uhr bis 14.00 Uhr und zwischen 18.00 Uhr und 08.00 Uhr verboten sein soll. Zwar steht das aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit einer Norm einer Auslegung von in einer Polizeiverordnung enthaltenen Bestimmungen nicht schlechterdings entgegen. Jedoch müssen sich auch dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen, an begrenzende Handlungsmaßstäbe gebundenen Vollzug der Norm gewährleisten. Die Erkennbarkeit der Rechtslage durch den Betroffenen darf durch etwaige Unklarheiten nicht wesentlich eingeschränkt sein und die Gerichte müssen in der Lage bleiben, den Regelungsinhalt mit den anerkannten Auslegungsregeln zu konkretisieren. Je intensiver dabei eine Regelung auf die Rechtsposition des Normadressaten oder von Dritten wirkt, desto höher sind die Anforderungen an die Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen (vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 27.07.2005 - 1 BvR 668/04 - BVerfGE 113, 348 <375 f.>; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.07.2009 - 1 S 2340/08 - VBlBW 2010, 33). Daraus folgt, dass der Auslegung von in Polizeiverordnungen enthaltenen Bestimmungen jedenfalls dann enge Grenzen gesetzt sind, wenn - wie hier gemäß § 25 Abs. 1 PolVO - etwaige Verstöße bußgeldbewehrt sind.
33 
Bei Anwendung dieser Grundsätze ist bei der gebotenen Auslegung davon auszugehen, dass die Gemeinde eine - von der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckte und unzulässige - abschließende Festsetzung positiver Nutzungszeiten der Einrichtung vorgenommen hat, nicht jedoch ein Verbot der Benutzung zu den jeweiligen reziproken Zeiten. Für dieses Verständnis sprechen bereits in erheblichem Maße der Wortlaut von § 6 Abs. 1 PolVO, daneben jedoch auch systematische Erwägungen. So spricht § 6 Abs. 1 PolVO ausdrücklich davon, zu welchen Zeiten die „Benutzung“ der betreffenden Einrichtungen „erlaubt“ ist. Dies ist eine klassische Formulierung für eine - kommunalrechtliche - Benutzungsregelung, nicht jedoch für eine repressive polizeirechtliche Bestimmung. Die von der Antragsgegnerin vorgeschlagene Auslegung, dass ein Verbot der Nutzung zu den jeweils reziproken Zeiten verfügt worden sei, setzt sich über den insoweit eindeutigen Wortlaut der Regelung in § 6 Abs. 1 PolVO hinweg und überschreitet die Grenze der Erkennbarkeit der Rechtslage. Unabhängig hiervon wird das oben vertretene Auslegungsergebnis bei einer systematischen Betrachtung bestätigt. Die Binnensystematik von § 6 PolVO bestätigt den Wortlautbefund, indem § 6 Abs. 2 PolVO „weitere Regelungen über die Nutzung...“ erwähnt. Bereits dieser Zusammenhang spricht dafür, dass auch Absatz 1 der Bestimmung als „kommunalrechtliche“ Nutzungsregelung verstanden werden muss, nicht jedoch als repressives polizeirechtliches Verbot. Die Gesamtsystematik des einschlägigen Ortsrechts bestätigt diese Auslegung. Die Benutzungsordnung erstreckt sich nach ihrem § 1 Abs. 1 (wie § 6 Abs. 1 PolVO) auf das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage. § 3 Abs. 1 und § 6 Abs. 1 der Benutzungsordnung sprechen mit identischem Wortlaut wie § 6 Abs. 1 PolVO davon, dass die „Benutzung“ der Anlage zu den angegebenen Zeiten (die ebenfalls mit den in § 6 Abs. 1 PolVO geregelten identisch sind) „erlaubt“ ist. Vor dem Hintergrund dieser identischen Formulierungen erscheint es fernliegend, die verwendete Formulierung „Benutzung ... erlaubt“ einmal als kommunalrechtliche Benutzungsregelung, in dem hier in Rede stehenden Zusammenhang hingegen als Gefahrenabwehrnorm zu verstehen, zumal beide Regelungen am gleichen Tag erlassen worden sind. Vielmehr hat der Normgeber in beiden Ordnungen bei der erforderlichen objektiven Auslegung kommunalrechtliche Benutzungsregelungen getroffen, mithin eine abschließende positive Festsetzung von Nutzungszeiten der Einrichtung vorgenommen.
34 
Wird § 6 PolVO von der herangezogenen Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt, so ist die Regelung bereits aus diesem Grunde für unwirksam zu erklären. Die Unwirksamkeitserklärung kann sich dabei nicht auf Absatz 1 der Bestimmung beschränken, da die weiteren Bestimmungen in den Absätzen 2 und 3 keine selbständige Regelung enthalten und für sich gesehen keinen Bestand haben können.
35 
2. Der Normenkontrollantrag gegen die Benutzungsordnung ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO unstatthaft, da er sich nicht gegen eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift wendet. Wie der Antragsteller selbst erkennt, handelt es sich bei der „Benutzungsordnung für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage bei der Grundschule Offenau“ nicht um eine Rechtsnorm. Fehl geht insbesondere die ursprünglich von der Antragsgegnerin im Benehmen mit der Rechtsaufsichtsbehörde vertretene Auffassung, dass es sich bei der Benutzungsregelung um eine in der Form der Satzung getroffene Widmungseinschränkung der öffentlichen Einrichtung handle.
36 
Gegen eine Satzungsqualität der Benutzungsordnung sprechen vor allem formale, daneben aber auch inhaltliche Gesichtspunkte. So wurde die Benutzungsordnung nicht - wie allgemein üblich - in der Präambel oder in ihrem Text als Satzung bezeichnet; weder in der Überschrift noch im sonstigen Kontext findet sich ein Hinweis auf eine Satzungsermächtigung, den Beschlussvorgang und das Beschlussdatum. Ferner fehlt am Ende der bei Satzungen gemäß § 4 Abs. 4 GemO vorgeschriebene Hinweis hinsichtlich der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften und deren Rechtsfolgen sowie ein Verweis auf die Aufhebung alter Vorschriften und die Ausfertigungsformel. Auch wurde die Benutzungsordnung nicht - wie bei Satzungen vorgeschrieben - der Rechtsaufsichtsbehörde gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 GemO angezeigt. Den von der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsakten lässt sich entnehmen, dass lediglich die Änderung der Polizeiverordnung mit Schreiben vom 19.05.2009 gegenüber dem Landratsamt Heilbronn angezeigt wurde, nicht jedoch die Benutzungsordnung. Im Übrigen dürfte eine Ausfertigung der Benutzungsordnung als Satzung nicht erfolgt sein. Für eine Satzungsqualität der Benutzungsregelung könnte allenfalls deren Gliederung in Paragraphen sprechen, die üblicherweise lediglich bei Rechtsnormen vorgenommen wird. Angesichts der oben aufgezählten zahlreichen, gegen eine Satzungsqualität sprechenden Gesichtspunkte kann bei der vorzunehmenden Auslegung jedoch nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin eine Regelung mit Rechtsnormcharakter treffen wollte. Vielmehr handelt es sich bei der Benutzungsordnung deshalb der Form nach um einen Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 3. Alt. LVwVfG.
37 
Im Übrigen dürfte es sich bei der Regelung auch inhaltlich um eine Allgemeinverfügung im Sinne dieser Bestimmung handeln, denn sie schränkt den widmungsgemäßen Gebrauch der öffentlichen Einrichtung ein. Die Widmung selbst ist ein Verwaltungsakt gemäß § 35 Satz 2 3. Alt. LVwVfG, so dass Modalitäten der Widmung durch Verwaltungsakt, soweit sie nicht den grundsätzlichen Zulassungsanspruch zur gemeindlichen Einrichtung betreffen, geregelt werden können (vgl. hierzu näher VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.04.1994 - 1 S 1081/93 - NVwZ 1994, 920). Auch dürften jedenfalls § 3 und § 6 der angegriffenen Benutzungsordnung alle sonstigen Merkmale eines Verwaltungsakts in der Form der Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 3. Alt. LVwVfG erfüllen (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 26.06.1986 - 1 S 2448/85 - VBlBW 1987, 137; sowie vom 13.03.1987 - 5 S 2079/86 - VBlBW 1987, 377). Die Bestimmungen regeln die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung und sind damit auf eine hinreichend konkret bezeichnete öffentliche Sache gerichtet. Ferner haben jedenfalls die hier in Rede stehenden Bestimmungen der § 3 und § 6 der Benutzungsordnung Regelungscharakter mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen, denn sie zielen auf die Setzung einer Rechtsfolge und erschöpfen sich nicht lediglich in unverbindlichen Hinweisen. Der Senat hat in diesem Zusammenhang nicht zu entscheiden, ob die Antragsgegnerin sämtliche materiell getroffenen Regelungen in der tatsächlich herangezogenen Handlungsform vornehmen durfte.
38 
Wie zwischen den Beteiligten nicht mehr ernsthaft umstritten ist, handelt es sich bei der Benutzungsordnung deshalb jedenfalls der Form nach um einen Verwaltungsakt in der Gestalt einer Allgemeinverfügung, gegen den Rechtsschutz nicht im Wege des Normenkontrollverfahrens gemäß § 47 VwGO, sondern durch Widerspruch und Anfechtungsklage nachzusuchen ist. Das Landratsamt ist deshalb gehalten, über den am 11.03.2009 gegen die Benutzungsordnung eingelegten Widerspruch zu entscheiden.
39 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
40 
Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

(1) Die Landesregierung kann zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstandes

1.
für das ganze Gebiet einer Gemeinde bis zu fünfzigtausend Einwohnern,
2.
für Teile des Gebiets einer Gemeinde über zwanzigtausend Einwohner oder eines gemeindefreien Gebiets,
3.
unabhängig von der Zahl der Einwohner für öffentliche Straßen, Wege, Plätze, Anlagen und für sonstige Orte, die von dort aus eingesehen werden können, im ganzen Gebiet oder in Teilen des Gebiets einer Gemeinde oder eines gemeindefreien Gebiets
durch Rechtsverordnung verbieten, der Prostitution nachzugehen. Sie kann das Verbot nach Satz 1 Nr. 3 auch auf bestimmte Tageszeiten beschränken.

(2) Die Landesregierung kann diese Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf eine oberste Landesbehörde oder andere Behörden übertragen.

(3) Wohnungsbeschränkungen auf bestimmte Straßen oder Häuserblocks zum Zwecke der Ausübung der Prostitution (Kasernierungen) sind verboten.

(1) Durch Gesetz können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Dabei müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetze bestimmt werden. Die Rechtsgrundlage ist in der Verordnung anzugeben. Ist durch Gesetz vorgesehen, daß eine Ermächtigung weiter übertragen werden kann, so bedarf es zur Übertragung der Ermächtigung einer Rechtsverordnung.

(2) Der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, vorbehaltlich anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung, Rechtsverordnungen der Bundesregierung oder eines Bundesministers über Grundsätze und Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen des Postwesens und der Telekommunikation, über die Grundsätze der Erhebung des Entgelts für die Benutzung der Einrichtungen der Eisenbahnen des Bundes, über den Bau und Betrieb der Eisenbahnen, sowie Rechtsverordnungen auf Grund von Bundesgesetzen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen oder die von den Ländern im Auftrage des Bundes oder als eigene Angelegenheit ausgeführt werden.

(3) Der Bundesrat kann der Bundesregierung Vorlagen für den Erlaß von Rechtsverordnungen zuleiten, die seiner Zustimmung bedürfen.

(4) Soweit durch Bundesgesetz oder auf Grund von Bundesgesetzen Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen, sind die Länder zu einer Regelung auch durch Gesetz befugt.

(1) Die Landesregierung kann zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstandes

1.
für das ganze Gebiet einer Gemeinde bis zu fünfzigtausend Einwohnern,
2.
für Teile des Gebiets einer Gemeinde über zwanzigtausend Einwohner oder eines gemeindefreien Gebiets,
3.
unabhängig von der Zahl der Einwohner für öffentliche Straßen, Wege, Plätze, Anlagen und für sonstige Orte, die von dort aus eingesehen werden können, im ganzen Gebiet oder in Teilen des Gebiets einer Gemeinde oder eines gemeindefreien Gebiets
durch Rechtsverordnung verbieten, der Prostitution nachzugehen. Sie kann das Verbot nach Satz 1 Nr. 3 auch auf bestimmte Tageszeiten beschränken.

(2) Die Landesregierung kann diese Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf eine oberste Landesbehörde oder andere Behörden übertragen.

(3) Wohnungsbeschränkungen auf bestimmte Straßen oder Häuserblocks zum Zwecke der Ausübung der Prostitution (Kasernierungen) sind verboten.

(1) Vor Gericht hat jedermann Anspruch auf rechtliches Gehör.

(2) Eine Tat kann nur bestraft werden, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde.

(3) Niemand darf wegen derselben Tat auf Grund der allgemeinen Strafgesetze mehrmals bestraft werden.

Tenor

1. Das Urteil des Amtsgerichts Ehingen vom 9. Oktober 2008 - 2 Ds 42 Js 7583/07, AK 632/07 - verletzt den Beschwerdeführer in seinem grundrechtsgleichen Recht aus Artikel 103 Absatz 2 des Grundgesetzes, soweit das Verfahren nicht durch Beschluss des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 23. Dezember 2009 - 2 Ss 89/09 - eingestellt worden ist.

Das Urteil wird insoweit aufgehoben und die Sache wird an das Amtsgericht Ehingen zurückverwiesen.

Damit wird der Beschluss des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 23. Dezember 2009 - 2 Ss 89/09 - gegenstandslos, soweit er die Verurteilung des Beschwerdeführers durch das Amtsgericht Ehingen bestätigt hat.

2. ...

3. Der Gegenstandswert wird auf 10.000 € (in Worten: zehntausend Euro) festgesetzt.

Gründe

I.

1

1. Der Beschwerdeführer wendet sich mit seiner Verfassungsbeschwerde gegen eine Verurteilung zu einem Bußgeld von 10.000 € wegen eines ihm zur Last gelegten Verstoßes gegen eine immissionsschutzrechtliche Auflage gemäß § 62 Abs. 1 Nr. 3 Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG).

2

Der Beschwerdeführer war Geschäftsführer einer als GmbH & Co. KG verfassten Firma, die in einer Halle auf ihrem Betriebsgelände eine Wertstoffsortieranlage für Hausmüll und hausmüllähnliche Gewerbeabfälle betreibt.

3

Die abfall- und baurechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb der Anlage einschließlich Hallenum- und -neubau erteilte das zuständige Landratsamt mit Bescheid vom 5. August 1991. Darin heißt es unter anderem:

4

"II. Nebenbestimmungen

5

1.  Errichtung der Wertstoffsortieranlage 

6

(…)

7

1.6 Folgende Flächen sind wasserdicht und chemikalienbeständig zu beschichten (z.B. mit sog. Industriefußboden oder Gußasphalt):

8

- Anlieferungsfläche

9

- Vorsortierfläche inclusive der daran anschließenden

10

- Fläche, die vom Bunker- und Steigband bis zu dessen Abwurf in die Siebtrommel überdeckt wird (ringsum mindestens ein Meter überstehend. Per Aufkantung oder per Gefälle ist sicherzustellen, dass evtl. austretende Flüssigkeiten auf der so befestigten Fläche verbleibt [sic!] und mindestens ca. 1 m³ zurückgehalten werden kann. Abläufe sind nicht zulässig.

11

Die übrigen Flächen sind wasserdicht (z.B. Beton oder Gußasphalt) und ohne Abläufe zu befestigen.

12

(…)

13

2.  Betrieb der Anlage 

14

(…)

15

2.9 Gepresste Ballen sind bis zum Abtransport unter Dach oder wasserdicht abgedeckt zwischenzulagern.

16

2.10 Andere Wertstoffe wie Holz, Metalle und Styropor sind nach Verfüllung der jeweiligen Container direkt zur Wiederverwertung bzw. zum Abnehmer zu transportieren.

17

(…)"

18

Mit weiterem Bescheid vom 8. September 1997 erteilte das Landratsamt der Firma die immissionsschutzrechtliche Genehmigung für das Lagern und Brechen von Bauschutt und Hölzern ohne schädliche Verunreinigungen und Erstellung eines Lärmschutzwalles sowie die Erhöhung der Durchsatzleistung der Wertstoffsortieranlage. In dem Bescheid heißt es, dass die abfallrechtliche Genehmigung vom 5. August 1991 mit Ausnahme der Durchsatzleistung in vollem Umfang weiterhin Gültigkeit behalte.

19

2. Mit angegriffenem Urteil vom 9. Oktober 2008 verurteilte das Amtsgericht den Beschwerdeführer wegen eines Verstoßes gegen eine Auflage beim Betrieb einer genehmigungspflichtigen Anlage tateinheitlich mit der Lagerung von Abfall außerhalb einer dafür zugelassenen Abfallbeseitigungsanlage und tateinheitlich mit dem Verstellen einer Feuerwehrdurchfahrt zu einer Geldbuße von 20.000 €.

20

Das Gericht traf unter anderem die Feststellung, dass der Beschwerdeführer am 16. März 2006 auf bestimmten - im Urteil näher bezeichneten - Flächen außerhalb der Halle mindestens 100 Tonnen Müll gelagert habe. Etwa 20 % hiervon hätten sich auf einer näher bezeichneten unbefestigten Fläche befunden. Bis zum 24. April 2006 habe er den größten Teil des Mülls von unbefestigten Flächen entfernt. Am 24. April 2006 hätten sich aber immer noch einige Müllballen auf unbefestigter Fläche befunden.

21

Der Beschwerdeführer habe den Bußgeldtatbestand des § 62 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG verwirklicht. Er habe als verantwortlicher Geschäftsführer der Firma Müll auf nicht befestigtem Untergrund gelagert.

22

Nach Nr. 1.6 der Nebenbestimmungen der Genehmigung vom 5. August 1991 seien "die übrigen Flächen" wasserdicht zu befestigen. Bei der im Urteil näher bezeichneten Fläche handele es sich um eine solche "übrige Fläche". Kernpunkt der Genehmigung sei zwar der Betrieb einer Wertstoffsortieranlage innerhalb einer Halle. Der Verteidiger habe argumentiert, der Begriff der "übrigen Flächen" beziehe sich daher nur auf Flächen innerhalb der Halle, in der die Wertstoffsortieranlage betrieben werde. Nach Auffassung des Gerichts sei mit dem Begriff "übrige Flächen" aber jede Fläche auf dem Betriebsgelände gemeint, auf der im Zusammenhang mit dem Betrieb der Wertstoffsortieranlage Müll und Wertstoffe abgestellt würden. Dass innerhalb der Halle die Flächen befestigt seien und nicht etwa aus blankem Ackerboden bestünden, verstehe sich von selbst. Wenn mit dem Begriff "übrige Flächen" nur Bereiche innerhalb der Halle gemeint gewesen wären, wäre diese Klausel überflüssig gewesen.

23

Der Beschwerdeführer habe die Ordnungswidrigkeiten mindestens mit bedingtem Vorsatz begangen. Er sei der verantwortliche Geschäftsführer der Firma und als solcher mit dem täglichen Ablauf im Betrieb befasst. Er halte die Fäden in der Hand. Ohne seine Zustimmung sei auf dem Betriebsgelände nichts möglich.

24

Desweiteren verurteilte das Amtsgericht den Beschwerdeführer wegen Verstoß gegen Bestimmungen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes und solche der Landesbauordnung sowie entsprechender Ausführungsverordnungen.

25

3. Auf die Rechtsbeschwerde des Beschwerdeführers, mit der die Verletzung formellen und sachlichen Rechts gerügt wurde, beschränkte das Oberlandesgericht mit angegriffenem Beschluss vom 23. Dezember 2009 den Vorwurf auf den Verstoß gegen § 62 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG und reduzierte die Geldbuße auf 10.000 €. Im Hinblick auf die Verurteilung wegen des Verstoßes gegen eine immissionsschutzrechtliche Auflage verwarf es die Rechtsbeschwerde als unbegründet.

II.

26

Mit seiner form- und fristgerecht erhobenen Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 (Willkürverbot), Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG sowie des grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 103 Abs. 2 GG.

27

Die verfassungsrechtliche Gesetzesbestimmtheit sei verletzt, weil der Begriff der "übrigen Flächen" im zweiten Teil der Genehmigungsauflage Nr. II. 1.6 des Bescheides vom 5. August 1991 in hohem Maße unbestimmt sei. Ob nicht nur Flächen im Inneren der Halle "übrige Flächen" seien, sondern auch Außenflächen des Betriebshofs dann, wenn dort "im Zusammenhang mit dem Betrieb der Wertstoffsortieranlage Müll und Wertstoffe abgestellt werden", lasse sich der Auflage nicht mit der verwaltungsrechtlich und rechtsstaatlich notwendigen Bestimmtheit entnehmen.

28

Es gebe in deren Wortlaut keine Anhaltspunkte dafür, sie auf alle Flächen des Betriebsgeländes zu beziehen, auf denen Müll und Wertstoffe abgestellt würden. Das Amtsgericht blende aus, dass die Auflage eine bestimmte Art und Weise der Befestigung - nämlich wasserdicht und ohne Abläufe - der "übrigen Flächen" vorschreibe und im Abschnitt über die Errichtung - und nicht dem folgenden Abschnitt über den Betrieb - der Anlage stehe.

III.

29

Die Akten des Ausgangsverfahrens sowie ein Teil der den Betrieb der Firma B. betreffenden Verwaltungsvorgänge - insbesondere zur abfall- und baurechtlichen Genehmigung vom 5. August 1991 - lagen dem Bundesverfassungsgericht vor.

30

Das Justizministerium des Landes Baden-Württemberg hat von einer Stellungnahme zur Verfassungsbeschwerde abgesehen.

IV.

31

Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde gemäß § 93a Abs. 2 Buchstabe b) BVerfGG zur Entscheidung an und gibt ihr zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte des Beschwerdeführers gemäß § 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG statt.

32

1. Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist offensichtlich begründet.

33

Das Urteil des Amtsgerichts Ehingen vom 9. Oktober 2008, verletzt - soweit das Verfahren nicht durch den Beschluss des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 23. Dezember 2009 gemäß § 47 Abs. 2 OWiG eingestellt worden ist - das grundrechtsgleiche Recht des Beschwerdeführers aus Art. 103 Abs. 2 GG. Mit seiner Auslegung der Nebenbestimmung Nr. II. 1.6 des Bescheides vom 5. August 1991 überschreitet das Amtsgericht die ihm durch Art. 103 Abs. 2 GG gezogenen Grenzen. Das vom Amtsgericht als Ordnungswidrigkeit sanktionierte Verhalten des Beschwerdeführers lässt sich der maßgeblichen Nebenbestimmung nicht mit der gebotenen Bestimmtheit als bußgeldbewehrt entnehmen.

34

a) aa) Die Gestaltung des Verfahrens, die Feststellung und Würdigung des Tatbestands, die Auslegung des sogenannten einfachen Rechts und seine Anwendung auf den einzelnen Fall sind grundsätzlich allein Sache der dafür zuständigen Fachgerichte. Soweit sich die Beschwerde gegen Gerichtsurteile wendet, kann das Bundesverfassungsgericht nicht untersuchen, ob diese vom einfachen Recht her "richtig" sind. Es kann vielmehr lediglich überprüfen, ob durch die Rechtsanwendung im konkreten Fall Grundrechte oder grundrechtsgleiche Rechte verletzt worden sind. Der außerordentliche Rechtsbehelf der Verfassungsbeschwerde ist erst dann eröffnet, wenn den Gerichten ein "spezifischer" Verfassungsverstoß unterlaufen ist. Die Kontrollkompetenz des Bundesverfassungsgerichts umfasst nur Auslegungsfehler, die eine grundsätzlich unrichtige Auffassung von der Bedeutung eines Grundrechts, insbesondere vom Umfang seines Schutzbereichs, erkennen lassen und auch in ihrer materiellen Tragweite von einigem Gewicht sind (vgl. BVerfGE 18, 85 <93>; 42, 143 <149>; 62, 189 <192>; 85, 248 <257 f.>; BVerfGK 4, 243 <253>).

35

bb) Art. 103 Abs. 2 GG erfasst insbesondere Straf- und Bußgeldtatbestände (vgl. BVerfGE 81, 132 <135>; 87, 399 <411>). Die Norm enthält - neben dem hier unerheblichen Rückwirkungsverbot - ein besonderes Bestimmtheitsgebot. Der Gesetzgeber ist danach verpflichtet, die Voraussetzungen der Strafbarkeit oder Bußgeldbewehrung so konkret zu umschreiben, dass Anwendungsbereich und Tragweite der Straf- oder Ordnungswidrigkeitentatbestände aus dem Wortlaut der Norm zu erkennen sind oder sich zumindest durch Auslegung ermitteln lassen. Diese Verpflichtung dient einem doppelten Zweck. Sie soll einerseits sicherstellen, dass die Normadressaten vorhersehen können, welches Verhalten verboten und mit Strafe bedroht ist. Sie soll andererseits gewährleisten, dass der Gesetzgeber über die Strafbarkeit oder die Bußgeldvoraussetzungen entscheidet. Insoweit enthält Art. 103 Abs. 2 GG einen strengen Gesetzesvorbehalt, der es der vollziehenden und der rechtsprechenden Gewalt verwehrt, die normativen Voraussetzungen einer Bestrafung oder einer Verhängung von Geldbußen festzulegen (vgl. BVerfGE 78, 374 <382>; 126, 170 <194>; BVerfGK 11, 337 <349>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 17. November 2009 - 1 BvR 2717/08 -, NJW 2010, S. 754 <755>).

36

Das schließt allerdings nicht eine Verwendung von Begriffen aus, die der Deutung durch den Richter bedürfen. Auch im Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht steht der Gesetzgeber vor der Notwendigkeit, der Vielgestaltigkeit des Lebens Rechnung zu tragen. Ferner ist es wegen der Allgemeinheit und Abstraktheit von Straf- und Bußgeldnormen unvermeidlich, dass in Einzelfällen zweifelhaft sein kann, ob ein Verhalten noch unter den gesetzlichen Tatbestand fällt oder nicht. Jedenfalls im Regelfall muss der Normadressat aber anhand der gesetzlichen Vorschrift voraussehen können, ob ein Verhalten strafbar oder bußgeldbewehrt ist. In Grenzfällen ist auf diese Weise wenigstens das Risiko einer Ahndung erkennbar (vgl. BVerfGE 71, 108 <114 f.>; 78, 374 <381 f.>; 92, 1 <12>; 126, 170 <195>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 17. November 2009 - 1 BvR 2717/08 -, NJW 2010, S. 754 <755> - stRspr).

37

Der Gesetzgeber darf auch verwaltungsrechtliche Pflichten und verwaltungsbehördliche Anordnungen mit Strafen oder Geldbußen bewehren, um auf diese Weise der Gehorsamspflicht Nachdruck zu verleihen. Selbst Blanketttatbestände, die erst durch verwaltungsrechtliche Vorschriften ausgefüllt werden, können mit dem Grundgesetz vereinbar sein (vgl. BVerfGE 87, 399 <407>). Es ist jedoch erforderlich, dass sich die Voraussetzungen der Strafbarkeit sowie Art und Maß der Sanktion bereits aus dem Blankettgesetz selbst mit hinreichender Deutlichkeit ablesen lassen (vgl. BVerfGE 14, 245 <252>; 75, 329 <342>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 15. Oktober 1990 - 2 BvR 385/87 -, NJW 1992, S. 35 <35>). Knüpft ein Straf- oder Ordnungswidrigkeitentatbestand an den Erlass eines Verwaltungsakts an, so hat das Gesetz Typus und Regelungsumfang der betreffenden Verwaltungsakte jedenfalls so weit festzulegen, wie der Verstoß gegen die entsprechende Verhaltenspflicht strafbewehrt sein soll. Darüber hinaus muss auch der die gesetzliche Regelung ausfüllende Verwaltungsakt in seinem konkreten Regelungsgehalt hinreichend bestimmt sein (vgl. BVerfGK 12, 308 <337 f.>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 9. Oktober 2000 - 1 BvR 1627/95 -, GRUR 2001, S. 266 <270>).

38

cc) Für die Rechtsprechung folgt aus dem Erfordernis gesetzlicher Bestimmtheit ein Verbot analoger oder gewohnheitsrechtlicher Strafbegründung oder Bußgeldbewehrung. Dabei ist "Analogie" nicht nur im engeren technischen Sinn zu verstehen; ausgeschlossen ist vielmehr jede Rechtsanwendung, die über den Inhalt einer gesetzlichen Sanktionsnorm hinausgeht. Maßgebend für die Auslegung einer Gesetzesbestimmung ist der in der Norm zum Ausdruck gekommene objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in dem sie steht. Dabei kommt im Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht der grammatikalischen Auslegung eine herausgehobene Bedeutung zu; hier zieht der - aus Sicht des Normadressaten zu bestimmende - Wortsinn einer Vorschrift die unübersteigbare Grenze (vgl. BVerfGE 71, 108 <114 ff.>; 73, 206 <234 ff.>; 92, 1 <11 ff.>; 105, 135 <157>; 126, 170 <197>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 17. November 2009 - 1 BvR 2717/08 -, NJW 2010, S. 754 <755>).

39

Diese Grundsätze gelten auch dann, wenn die Sanktionsnorm sich - wie hier - aus einem gesetzlichen Blanketttatbestand und einer diesen ausfüllenden Behördenentscheidung zusammensetzt. Der Schutzzweck des Art. 103 Abs. 2 GG darf nicht dadurch unterlaufen oder ausgehöhlt werden, dass das eigentliche Verbot sich für den Adressaten nicht schon aus der Gesetzesnorm sondern erst aus der behördlichen Festlegung erschließt. Auch dann muss der Bereich sanktionierten Verhaltens im Vorhinein in Gesetzesnorm und Verwaltungsentscheidung für den Adressaten hinreichend klar erkennbar festgelegt sein, was der Auslegung auch der verwaltungsbehördlichen Konkretisierung durch die Strafgerichte entsprechende Grenzen setzt.

40

b) Gemessen an diesen Maßstäben wird die Entscheidung des Amtsgerichts den sich aus Art. 103 Abs. 2 GG ergebenden Anforderungen im Hinblick auf die Auslegung der Genehmigung aus dem Jahr 1991 nicht mehr gerecht und lässt eine grundsätzlich unrichtige Auffassung von der Bedeutung des genannten grundrechtsgleichen Rechts des Beschwerdeführers erkennen.

41

Die Auslegung der Nebenbestimmung Nr. II. 1.6 im Bescheid vom 5. August 1991 durch das Amtsgericht verletzt das in Art. 103 Abs. 2 GG verankerte Bestimmtheitsgebot. Mit der Annahme, die Nebenbestimmung verpflichte den Beschwerdeführer, sämtliche - auch außerhalb der Halle mit der Wertstoffsortieranlage befindliche - Flächen, auf denen im Zusammenhang mit dem Betrieb der Wertstoffsortieranlage Müll und Wertstoffe abgestellt würden, wasserundurchlässig zu befestigen, hat das Amtsgericht dieser Verfügung eine Bedeutung beigemessen, die sich ihr mit den anerkannten Auslegungsmethoden vertretbar nicht entnehmen lässt und die deshalb bei Anlegung der aus Art. 103 Abs. 2 GG folgenden Maßstäbe so für den Beschwerdeführer nicht als bußgeldbewehrt vorhersehbar war.

42

aa) Der vom Amtsgericht hergestellte Bezug zwischen der Beschaffenheit des Fußbodens und der Lagerung von Abfall lässt sich bei einer adressatenbezogenen Auslegung schon dem Wortlaut der Nebenbestimmung nicht entnehmen. Der Satz, "Die übrigen Flächen sind wasserdicht (z.B. Beton oder Gußasphalt) und ohne Abläufe zu befestigen", mag vom reinen Wortlaut her noch so zu verstehen gewesen sein, dass die gesamte (übrige) Fläche des Betriebsgeländes - also auch Bereiche außerhalb der Halle - in der beschriebenen Art und Weise zu befestigen ist. Eine so umfassende Versiegelungspflicht ist allerdings erkennbar nicht Sinn und Zweck der Regelung. In dieser Weite wurde sie denn auch vom Amtsgericht nicht verstanden; vielmehr verstand dieses hierunter all die Flächen, auf denen im Zusammenhang mit der Anlage Müll und Wertstoffe abgestellt werden. Die Nebenbestimmung enthält indes kein Wort, das den vom Amtsgericht hergestellten Bezug zwischen angeordneter Flächenversiegelung und dem Lagern von Abfällen tragen könnte. Zur Abfalllagerung schweigt die Regelung vielmehr.

43

bb) Neben den fehlenden Anhaltspunkten im Wortlaut der Nebenbestimmung war die ihr vom Amtsgericht entnommene Pflicht auch aufgrund der systematischen Stellung der Nebenbestimmung für den Beschwerdeführer nicht erkennbar.

44

Die Nebenbestimmung Nr. II. 1.6 steht im Gesamtkontext des Bescheides vom 5. August 1991 unter der Rubrik "Errichtung der Wertstoffsortieranlage". Demgegenüber befasst sich der nächste Abschnitt Nr. II. 2. des Bescheides mit dem "Betrieb der Anlage". In diesem Zusammenhang finden sich dann unter Nr. II. 2.9 und Nr. II. 2.10 auch Vorgaben für die Lagerung von Wertstoffen. Danach sind die gepressten Ballen bis zum Abtransport unter Dach oder wasserdicht abgedeckt zwischenzulagern. Andere Wertstoffe wie Holz, Metalle und Styropor sind nach Verfüllung der jeweiligen Container direkt zur Wiederverwertung beziehungsweise zum Abnehmer zu transportieren.

45

Aus dieser Gliederung des Bescheides konnte der Adressat nur den Schluss ziehen, dass es in dessen Teil II. 1. um die Anforderungen an die im Zusammenhang mit der Errichtung der Wertstoffsortieranlage herzustellenden Bauwerke und sonstigen Anlagenteile geht. Der Abschnitt II. 2. betrifft dagegen aus seiner Sicht die Regelung der betrieblichen Abläufe, insbesondere der Lagerung von Müll und Wertstoffen. Angesichts dieser Aufteilung konnte der Beschwerdeführer keine auf das Lagern von Müll und Wertstoffen bezogenen Regelungen in den Nebenbestimmungen unter Nr. II. 1. des Bescheides vom 5. August 1991 erwarten.

46

cc) Schließlich ist die vom Amtsgericht vorgenommene Auslegung der Nebenbestimmung Nr. II 1.6 des Bescheides vom 5. August 1991 für den Beschwerdeführer als Adressaten der Regelung auch deshalb nicht erkenn- und damit auch nicht vorhersehbar, weil - was das Amtsgericht vollkommen ausblendet - die Art und Weise und nicht das "Ob" der Befestigung des Untergrundes im Vordergrund stehen. Das lässt sich daraus ableiten, dass in der Vorschrift genaue - und zudem im Hinblick auf die Durchlässigkeit des Untergrundes abgestufte - Angaben zur Art der Befestigung gemacht und anhand einer exemplarischen Aufzählung der in Betracht kommenden Ausführung erläutert werden. Damit entfällt jedoch ein wesentliches Begründungselement der amtsgerichtlichen Entscheidung, nämlich, dass nur die von ihm vorgenommene Auslegung des Begriffs der "übrigen Flächen" einen Sinn ergebe. Da sich die in der Nebenbestimmung davor aufgezählten Flächen, einschließlich der Anlieferungs- und Vorsortierflächen, ganz offensichtlich im Bereich der Wertstoffsortieranlage - und damit in der Halle - befinden, liegt für den Adressaten der Regelung der Schluss wesentlich näher, dass sich der letzte Satz der Nebenbestimmung Nr. II. 1.6 ebenfalls auf den Bereich in der Halle bezieht.

47

dd) Dass das Amtsgericht der maßgeblichen Nebenbestimmung eine für den Beschwerdeführer nicht vorhersehbare Bedeutung beimisst, gilt auch dann, wenn man, ungeachtet der insoweit missverständlichen Formulierung im angegriffenen Urteil, das Amtsgericht im Hinblick auf die nach § 62 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG in Verbindung mit der Nebenbestimmung Nr. II. 1.6 hier allein in Frage kommende Sanktionierung interessengerecht dahin versteht, dass es dem Beschwerdeführer nicht einen Verstoß gegen Anforderungen an die Art und Weise der Lagerung von im Betrieb anfallenden Stoffen, sondern gegen eine Vorgabe für die Herstellung des Untergrunds zum Vorwurf macht. In jedem Fall war für ihn der Umfang der zu befestigenden "übrigen Flächen" in dem Bescheid vom 5. August 1991 weder zeichnerisch, noch verbal, noch funktional durch einen Bezug zur Abfalllagerung verlässlich bestimmt. Damit fehlt es an der von Art. 103 Abs. 2 GG geforderten Vorhersehbarkeit seiner konkreten Handlungsverpflichtungen in diesem Bereich, um deren Nichtbefolgung als Ordnungswidrigkeit sanktionieren zu können.

48

2. Die Entscheidung des Amtsgerichts ist aufzuheben und die Sache gemäß § 95 Abs. 2 BVerfGG an das Amtsgericht zurückzuverweisen.

49

Da die Aufhebung der angegriffenen Entscheidung auf dem Verstoß gegen Art. 103 Abs. 2 GG beruht, kommt es auf die im Übrigen gegen das amtsgerichtliche Urteil geltend gemachten Verfassungsverstöße nicht mehr an. Das gilt auch für den Beschluss des Oberlandesgerichts vom 23. Dezember 2009, denn die Entscheidung wird aufgrund der Aufhebung des amtsgerichtlichen Urteils gegen-standslos, soweit sie dieses bestätigt. Es bedarf deshalb keiner Entscheidung, inwieweit die gegenüber dem Oberlandesgericht erhobenen Rügen angesichts seiner im Rahmen einer Rechtsbeschwerde beschränkten Prüfungsbefugnisse berechtigt sind.

V.

50

Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.

VI.

51

Der Gegenstandswert für das Verfassungsbeschwerdeverfahren wird nach § 37 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 14 Abs. 1 RVG (vgl. BVerfGE 79, 365 <366 ff.>) auf 10.000 € festgesetzt.

(1) Die Landesregierung kann zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstandes

1.
für das ganze Gebiet einer Gemeinde bis zu fünfzigtausend Einwohnern,
2.
für Teile des Gebiets einer Gemeinde über zwanzigtausend Einwohner oder eines gemeindefreien Gebiets,
3.
unabhängig von der Zahl der Einwohner für öffentliche Straßen, Wege, Plätze, Anlagen und für sonstige Orte, die von dort aus eingesehen werden können, im ganzen Gebiet oder in Teilen des Gebiets einer Gemeinde oder eines gemeindefreien Gebiets
durch Rechtsverordnung verbieten, der Prostitution nachzugehen. Sie kann das Verbot nach Satz 1 Nr. 3 auch auf bestimmte Tageszeiten beschränken.

(2) Die Landesregierung kann diese Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf eine oberste Landesbehörde oder andere Behörden übertragen.

(3) Wohnungsbeschränkungen auf bestimmte Straßen oder Häuserblocks zum Zwecke der Ausübung der Prostitution (Kasernierungen) sind verboten.

(1) Gewerbegebiete dienen vorwiegend der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben.

(2) Zulässig sind

1.
Gewerbebetriebe aller Art, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe,
2.
Geschäfts- , Büro- und Verwaltungsgebäude,
3.
Tankstellen,
4.
Anlagen für sportliche Zwecke.

(3) Ausnahmsweise können zugelassen werden

1.
Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter, die dem Gewerbebetrieb zugeordnet und ihm gegenüber in Grundfläche und Baumasse untergeordnet sind,
2.
Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke,
3.
Vergnügungsstätten.

Tenor

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 19. Oktober 2011 - 3 K 2578/11 - wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 3.750,-- EUR festgesetzt.

Gründe

 
Die nach § 146 Abs. 1 VwGO statthafte und auch sonst zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg. Die in der Beschwerdebegründung innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat grundsätzlich beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), geben zu einer Änderung der vom Verwaltungsgericht zum Nachteil des Antragstellers getroffenen Entscheidung keinen Anlass.
Das Verwaltungsgericht hat bei der von ihm nach Maßgabe der §§ 80a Abs. 3 Satz 2, 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung dem öffentlichen bzw. privaten Interesse an der sofortigen Verwirklichung des Bauvorhabens des Beigeladenen zu Recht Vorrang gegeben vor dem privaten Interesse des Antragstellers, von den Wirkungen der Baugenehmigung vom 15.03.2011 vorläufig verschont zu bleiben. Mit der angefochtenen, kraft Gesetzes (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 212a Abs. 1 BauGB) sofort vollziehbaren Baugenehmigung genehmigte die Antragsgegnerin dem Beigeladenen den „Einbau eines Bordellbetriebes“ im ersten Obergeschoss und Dachgeschoss des gewerblich genutzten Gebäudes auf dem Grundstück Flst.Nr. 24810/1 (...straße 12) auf der Gemarkung der Beklagten. Der Senat geht nach der im vorliegenden Verfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage davon aus, dass der Widerspruch des Antragstellers mit hoher Wahrscheinlichkeit ohne Erfolg bleiben wird, weil das genehmigte Bauvorhaben aller Voraussicht nach gegen keine von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften verstößt (§ 58 Abs. 1 Satz 1 LBO), die zumindest auch dem Schutz des Antragstellers als Eigentümer des ca. 130 m Luftlinie entfernt liegenden Wohngrundstücks Flst.Nr. 24825 (...straße 21) zu dienen bestimmt sind.
1. Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist er in seinem Gebietserhaltungsanspruch aller Voraussicht nach nicht verletzt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat angeschlossen hat, kommt der Festsetzung von Baugebieten durch Bebauungsplan grundsätzlich nachbarschützende Wirkung zu und der Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks hat als Nachbar einen Schutzanspruch auf Bewahrung der Gebietsart. Dieser geht über das Rücksichtnahmegebot hinaus und wird grundsätzlich bereits durch die Zulassung eines mit der Gebietsfestsetzung unvereinbaren Vorhabens ausgelöst, weil hierdurch das nachbarliche Austauschverhältnis gestört und eine Verfremdung des Gebiets eingeleitet wird (BVerwG, Urt. v. 16.09.1993 - 4 C 28.91 -, BVerwGE 94, 151; Beschl. v. 13.05.2002 - 4 B 86.01 -, NVwZ 2002, 1384; Beschl. v. 18.12.2007 - 4 B 55.07 -, juris). Vorliegend widerspricht das Vorhaben des Beigeladenen jedoch nicht den Festsetzungen des maßgeblichen Bebauungsplans über die Art der baulichen Nutzung (a). Es liegt auch keine Verletzung des Anspruchs des Antragstellers auf Aufrechterhaltung der gebietstypischen Prägung vor, weil das Vorhaben nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO unzulässig wäre (b).
a) Der Bebauungsplan der Antragsgegnerin vom 16.04.1991 Nr. 656 (in Kraft getreten am 06.09.1991) „Gewerbegebiet zwischen Rhein- und Gablonzer Straße“, „Mühlburg West - Teilbereich“, „Industriegebiet Neureuter Straße“, „Gewerbegebiet Husarenlager“, „- Änderung -„ (im Folgenden abgekürzt Bebauungsplan), zu dessen „Planungskonzept“ ausdrücklich die „Umstellung“ der früheren Bebauungspläne auf die Baunutzungsverordnung vom 23.01.1990 (BGBl. I S. 132) - BauNVO 1990 - gehört (vgl. Ziff. 3.5 der Begründung und Ziff. 1 der schriftlichen Festsetzungen), setzt für das gesamte Plangebiet, in dem sowohl das Grundstück des Antragstellers als auch das Grundstück des Beigeladenen liegt, als Art der baulichen Nutzung „Gewerbegebiet gem. § 8 BauNVO“ fest, mit Einschränkungen allein für Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevantem Sortiment. Mithin ist gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO 1990 auch § 8 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 3 BauNVO 1990 Bestandteil des Bebauungsplans geworden. Danach gehören „Gewerbebetriebe aller Art“ zu den allgemein und „Vergnügungsstätten“ zu den ausnahmsweise zulässigen Anlagen. Das vom Beigeladenen betriebene Bordell mit 11 „Arbeitsräumen“ und 2 „VIP-Bereichen“ wurde von der Antragsgegnerin zu Recht den „Gewerbebetrieben aller Art“ zugerechnet; als Vergnügungsstätte mit einem erweiterten „Vergnügungsbereich“ (außer einer Sauna und einem Massageraum) sollte sie nicht zugelassen werden (Stellungnahme des Stadtplanungsamtes vom 20.01.2011).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur BauNVO 1968 und BauNVO 1977 fällt ein Bordell, in dem die Prostituierten - wie im vorliegenden Fall - nicht wohnen, unter den Begriff der „Gewerbebetriebe aller Art“, die in Gewerbegebieten nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO allgemein zulässig sind (BVerwG, Urt. v. 25.11.1983 - 4 C 21.83 -, BVerwGE 68, 213). Unter der Geltung der BauNVO 1990, mit der erstmals Vergnügungsstätten als selbständige Nutzungsart eingeführt und ihre Zulässigkeit in den einzelnen Baugebieten abschließend geregelt wurde, hat es das Bundesverwaltungsgericht offen gelassen, ob Bordellbetriebe als Vergnügungsstätten i.S. der BauNVO einzustufen sind (vgl. Beschl. v. 29.10.1997 - 4 B 8.97 -, juris). Auch der Senat hat bisher diese Frage offen gelassen (Senatsurt. v. 19.10.1990 - 5 S 3103/89 -, VBlBW 1991, 220). Er entscheidet sie nunmehr dahin, dass Bordellbetriebe auch unter der Geltung der BauNVO 1990 den „Gewerbebetrieben aller Art“ und nicht den Vergnügungsstätten zuzuordnen sind (ebenso die wohl herrschende Meinung: OVG Hamburg, Beschl. v. 13.08.2009 - 2 Bs 102/09 -, juris; Bay.VGH, Beschl. v. 13.02.2008 - 15 ZB 08.2200 -, juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 11.05.2005 - 8 C 10053/05 -, juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 14.11.2005 - 1053.05 -, juris; VG Karlsruhe, Urt. v. 27.10.2009 - 5 K 3864/08 -, juris; VG Hamburg, Urt. v. 22.11.2011 - 11 K 1237/09 -, juris; Fickert/Fieseler, BauNVO, 11. Aufl., § 8 RdNr. 5; Soefker, Lfg. 88, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 8 RdNr. 24; Roesner, in: König/Roesner/Stock, BauNVO, 2. Aufl., § 7 RdNr. 16; a.A.: VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.10.1996 - 8 S 2136/96 -; Hess.VGH, Beschl. v. 30.04.2009 - 3 A 1284/08.Z -, UPR 2010, 104; OVG Saarlouis, Beschl. v. 30.06.2009 - 2 P 367/09 -, juris; Ziegler, in: Brügelmann, BauGB, 67. Lfg. § 4a RdNr. 74; zum Meinungsstand insgesamt vgl. Stühler, Prostitution und öffentliches Baurecht, BauR 2010, 1013, 1020 f.).
Maßgebend für die Zuordnung zu den „Gewerbebetrieben aller Art“ sind folgende Erwägungen:
Im Baurecht ist der Begriff der Vergnügungsstätte gesetzlich nicht definiert. Üblicherweise werden darunter gewerbliche Nutzungsarten verstanden, die sich in unterschiedlicher Ausprägung (wie Amüsierbetriebe, Diskotheken, Spielhallen) unter Ansprache (oder Ausnutzung) des Sexual-, Spiel- und/oder Geselligkeitstriebes einer bestimmten gewinnbringenden „Freizeit“-Unterhal-tung widmen (vgl. Fickert/Fieseler a.a.O. § 4a RdNr. 22; ähnlich Roesner a.a.O. § 7 RdNr. 15; zusammenfassend Stühler a.a.O., S. 1020). Es handelt sich um einen städtebaulichen Sammelbegriff; im Vordergrund steht nicht die Frage nach der kommerziellen Unterhaltung, sondern in welcher Weise sich die unter diesen Begriff zusammengefassten Nutzungsarten innerhalb der einzelnen Baugebiete auswirken können (Fickert/Fieseler a.a.O. § 4a RdNr. 22.1; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 28.11.2006 - 3 S 2377/06 -, VBlBW 2007, 189). Die im jeweiligen Baugebiet nach der Baunutzungsverordnung zulässigen Nutzungen ergeben eine gebietstypische Nutzungsstruktur, in der miteinander verträgliche Arten von Nutzungen zusammengefasst und von anderen Nutzungsarten abgegrenzt werden (BVerwG, Urt. v. 24.09.1992 - 7 C 7.92 -, NVwZ 1993, 987). Die Zulässigkeit von Nutzungen hängt dabei nicht nur von deren Immissionsträchtigkeit oder Immissionsverträglichkeit ab, sondern wird auch von anderen Maßstäben der städtebaulichen Ordnung bestimmt (BVerwG, Urt. v. 25.11.1983 a.a.O.).
Hiervon ausgehend hat sich durch die - nunmehr - abschließende Regelung der Nutzungsart „Vergnügungsstätten“ in der BauNVO 1990 im Vergleich zur früheren Rechtslage, der die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 25.11.1983 a.a.O. zugrunde lag, im Hinblick auf die Zuordnung von gewöhnlichen Bordellbetrieben nichts Entscheidendes geändert. Ob und unter welchen Voraussetzungen bei einem Bordell oder einem bordellartigen Betrieb von einer Vergnügungsstätte im planungsrechtlichen Sinn auszugehen ist, wenn in ihm in nennenswertem Umfang auch „Zusatzleistungen“ bzw. Darbietungen zur gemeinsamen Unterhaltung der Besucher stattfinden (vgl. auch hierzu die Übersicht bei Stühler a.a.O. S.1021 f.), bedarf hier keiner Entscheidung. Denn ein solcher Betrieb steht nach der angefochtenen Baugenehmigung nicht in Rede.
Auch nach den mit der BauNVO 1990 einhergehenden Änderungen sind Vergnügungsstätten - einschließlich größerer - sog. kerngebietstypischer Vergnügungsstätten - nur in Kerngebieten allgemein zulässig (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO). In Gewerbegebieten können sie nur ausnahmsweise zugelassen werden (§ 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO). Dasselbe gilt für Dorfgebiete und besondere Wohngebiete, soweit es sich nicht um kerngebietstypische Vergnügungsstätten handelt (§§ 4a Abs. 3 Nr. 2 und 5 Abs. 3 BauNVO). Derartige Vergnügungsstätten sind im Mischgebiet nur in den Teilen des Gebiets allgemein zulässig, die überwiegend durch gewerbliche Nutzungen geprägt sind (§ 6 Abs. 2 Nr. 8 BauNVO); außerhalb dieser Teile können sie ausnahmsweise zugelassen werden (§ 6 Abs. 3 BauNVO).
10 
Dass die Baunutzungsverordnung damit Vergnügungsstätten als eine besondere Art gewerblicher Betriebe nach wie vor (eine) den Kerngebieten als eine dort - uneingeschränkte - allgemein zulässige Nutzung zuordnet und damit auch den Charakter von Kerngebieten kennzeichnet, lässt erkennen, dass speziell Bordellbetriebe nach wie vor nicht dem typischen Erscheinungsbild der Vergnügungsstätte i.S. der Baunutzungsverordnung entsprechen. Kerngebiete i.S. des § 7 BauNVO sind Gebiete für zentrale Funktionen in der Stadt mit vielfältigen Nutzungen und einem - urbanen - Angebot an Gütern und Dienstleistungen für Besucher der Stadt und für die Wohnbevölkerung eines größeren Einzugsbereichs und dienen darüber hinaus auch in beschränktem Umfang dem Wohnen (vgl. § 7 Abs. 2 Nrn. 6 und 7, Abs. 3 Nr. 2 und Abs. 4 BauNVO). Bordellbetriebe der hier beabsichtigten Art dagegen sind - anders als die von der Baunutzungsverordnung typischerweise gemeinten, oben genannten Vergnügungsstätten - Einrichtungen, für die sich im Hinblick auf die allgemeine sozialethische Bewertung und auf die sich im „Milieu“ ergebenden Begleiterscheinungen eher ein Standort eignet, der außerhalb oder allenfalls am Rande des „Blickfeldes“ und der Treffpunkte einer größeren und allgemeinen Öffentlichkeit liegt und auch nicht in der Nachbarschaft von Wohnungen. Zweckbestimmung von Gewerbegebieten ist es indes gerade, solchen Betrieben einen Standort zu bieten, die im Hinblick auf ihre spezifischen Standortanforderungen und ihre Auswirkungen zu Unzuträglichkeiten in Gebieten führen würden, in denen auch oder sogar vorwiegend gewohnt werden soll (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.11.1983 a.a.O.).
11 
Die vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene „sozialethische“ Bewertung der Prostitution ist auch nicht aufgrund des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Prostituierten vom 20.12.2001 (BGBl. I S. 3983) zu ändern. Dieses Gesetz hat keine bauplanungsrechtlichen Folgewirkungen (so bereits Senatsurt. v. 24.07.2002 - 5 S 149/01 -, ESVGH 53, 30; ebenso die wohl einhellige obergerichtliche Rechtsprechung, vgl. die Nachweise bei Stühler a.a.O. S. 1032 Fn. 157).
12 
Schließlich ist dem Bundesverwaltungsgericht weiterhin darin zu folgen, dass ein Bordell auch keine so erheblichen Belästigungen i.S. von § 8 Abs. 1 BauNVO mit sich bringt, dass es - von dem nach § 15 Abs. 1 BauNVO zu behandelnden Einzelfall abgesehen - schlechthin nicht in einem Gewerbegebiet zugelassen werden könnte. Die von einem Bordell ausgehenden Nachteile und Belästigungen, nämlich vor allem der Lärm des Zu- und Abgangsverkehrs und sonstige „milieubedingte“ Unruhe erreichen die Schwelle der Erheblichkeit nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.11.1983 a.a.O.).
13 
b) Das Vorhaben ist auch nicht nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO unzulässig. Nach dieser Vorschrift sind die in den §§ 2 bis 14 BauNVO aufgeführten baulichen und sonstigen Anlagen im Einzelfall unzulässig, wenn sie nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung der Eigenart des Baugebiets widersprechen. Dabei vermittelt § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO Nachbarn innerhalb des betroffenen Baugebiets einen Anspruch auf Aufrechterhaltung der typischen Prägung des Baugebiets (BVerwG, Beschl. v. 13.05.2002 - 4 B 86.01 -, NVwZ 2002, 1384; Urt. v. 16.09.1993 - 4 C 28.91 -, a.a.O.). Die Voraussetzungen für diesen Anspruch sind im Falle des Antragstellers jedoch aller Voraussicht nach ebenfalls nicht gegeben.
14 
Die Eigenart eines einzelnen Baugebiets i.S. von § 15 Abs. 1 BauNVO ergibt sich nicht allein aus den typisierenden Regelungen der BauNVO; nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich die Eigenart eines in einem Bebauungsplan festgesetzten Gebiets abschließend erst bestimmen, wenn zusätzlich auch die jeweilige örtliche Situation, in die ein Gebiet „hinein geplant“ worden ist, und der jeweilige Planungswille der Gemeinde, soweit dieser in den zeichnerischen und textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans unter Berücksichtigung der hierfür gegebenen Begründung zum Ausdruck gekommen ist, berücksichtigt werden. Auf die tatsächlich vorhandene Bebauung kommt es in Plangebieten für die Bestimmung der Eigenart des Gebiets dagegen grundsätzlich nicht an; sie ist grundsätzlich nur insoweit beachtlich, als sie sich im Rahmen der durch die Festsetzungen zum Ausdruck gebrachten städtebaulichen Ordnungsvorstellungen für das Baugebiet hält (Fickert/Fieseler, a.a.O., § 15 RdNr. 8; Soefker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg a.a.O., § 15 RdNr. 12; anders bei unbeplanten Gebieten i.S. von § 34 Abs. 2 BauGB, vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.12.2008 - 4 B 68.08 -, BRS 73 Nr. 82).
15 
Im vorliegenden Fall hat der Satzungsgeber die mit der Festsetzung eines Gewerbegebiets grundsätzlich verbundene sehr offene Gebietsstruktur mit den in § 8 Abs. 2 und Abs. 3 BauNVO aufgeführten allgemein und ausnahmsweise zulässigen Nutzungsarten nicht nennenswert eingeschränkt. Lediglich für die nach § 8 Abs. 2 BauNVO allgemein zulässigen Nutzungen wird bestimmt, dass Einzelhandelsbetriebe „als Ausnahme nur mit zentren-unschädlichen Warengruppen zulässig sind: Möbel, Teppiche, Fußbodenbeläge, Gartenbedarf, Gartenpflanzen, Baustoffe, Bauelemente, Baumaterialien wie Fliesen, sanitäre Einrichtungsgegenstände, sanitärer Installationsbedarf, Fahrzeuge und Zubehör“. Damit sollen - wie sich aus der Begründung (Ziff. 3.5) zum Bebauungsplan ergibt -, diejenigen großflächigen Einzelhandelsnutzungen ausgeschlossen werden, die in die Versorgungszentren zu integrieren sind; andere großflächige Einzelhandelseinrichtungen mit üblicherweise nicht in städtischen Zentren integrierbaren Verkaufsformen und Sortimenten (wie etwa Baustoffe und Gartenzubehör) sollen lediglich ausnahmsweise zulässig bleiben. In Anbetracht der danach verbleibenden Vielfalt möglicher Nutzungen ist eine vom Plangeber beabsichtigte Prägung des Gewerbegebiets durch bestimmte Arten von Betrieben nicht erkennbar. Auch dies wird durch die Begründung zum Bebauungsplan bestätigt, wonach die vorhandenen Bauflächen für eine Gewerbenutzung vorgehalten und zur Verfügung gestellt werden sollen, um den Bedürfnissen bestehender und neu anzusiedelnder Betriebe des verarbeitenden und produzierenden Bereiches oder sonstiger auf Gewerbegebiete angewiesener Nutzungen gerecht zu werden (Ziff. 2 Abs. 5 der Begründung).
16 
Das vom Beigeladenen betriebene Bordell widerspricht der sich so darstellenden Eigenart des Gewerbegebiets auch nicht nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung.
17 
Ein Widerspruch zur Eigenart des Baugebiets setzt mehr voraus, als dass die bauliche Anlage dem Baugebiet lediglich nicht entspricht. Auch genügt es für die Unzulässigkeit nicht, wenn ein Vorhaben die vorhandene Gebietsstruktur nur geringfügig verschlechtert und damit eine gewisse Beeinträchtigung darstellt. Die bauliche oder sonstige Anlage muss bei der beabsichtigten Ausführung dem konkreten Gebietscharakter vielmehr eindeutig entgegenstehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.11.1984 - 4 B 244.84 -, UPR 1985, 136; Fickert/Fieseler, a.a.O., § 15 RdNr. 9.1; Soefker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a.a.O., § 15 RdNr. 13). Davon kann beim Vorhaben des Antragstellers nicht ausgegangen werden.
18 
„Nach Anzahl“ kann ein Bordell der Eigenart eines Gewerbegebiets widersprechen, wenn in dem Gebiet bereits ein solcher Betrieb oder gar eine Mehrzahl vorhanden ist. Hierfür ist indes weder etwas vorgetragen noch ersichtlich. Auch nach Lage, Umfang oder Zweckbestimmung widerspricht das Bordell aller Voraussicht nach nicht der Eigenart des Gewerbegebiets.
19 
Nach seinem Umfang handelt es sich eher um ein kleineres Bordell mit 11 „Arbeitsräumen“, einer Sauna sowie 2 „VIP-Bereichen“. Es ist im Ober- und Dachgeschoss eines bestehenden Betriebsgebäudes untergebracht, das sich ausweislich des bei den Akten befindlichen Lageplans und der von den Beteiligten vorgelegten Fotos nach seiner Größe und Nutzfläche ebenfalls ohne Weiteres in die Eigenart der Umgebungsbebauung einfügt. Soweit der Antragsteller unter Hinweis auf die Internetwerbung des Beigeladenen geltend macht, dass es sich nicht „nur“ um ein Bordell, sondern in Wirklichkeit um ein Bordell und zusätzlich einen „FKK-Sauna-Club“ mit zahlreichen „Zusatzleistungen“ handele, ist darauf hinzuweisen, dass es im vorliegenden Verfahren allein auf die durch die Antragsgegnerin genehmigte Nutzung ankommt. Der Antragsteller hatte zwar zunächst neben dem „Einbau eines Bordellbetriebes“ auch den „Einbau“ eines „FKK-Sauna-Clubs“ beantragt. Baurechtlich genehmigt wurde indes - nach einer entsprechenden Planänderung - allein der „Einbau eines Bordellbetriebes“ (vgl. die Baugenehmigung der Antragsgegnerin vom 15.03.2011). Falls die tatsächliche Nutzung von der genehmigten abweichen sollte, käme - nach entsprechender Überprüfung - ein baurechtliches Einschreiten durch die Antragsgegnerin in Betracht, worauf diese in ihrer Antragserwiderung auch bereits hingewiesen hat.
20 
Auch im Hinblick auf die Lage des Bordellbetriebes lässt sich kein Widerspruch zur Eigenart des Baugebiets, wie sie in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, feststellen. Insoweit macht der Antragsteller unter Vorlage einer Kopie aus dem Adressbuch geltend, dass gerade die „...straße“ durch Wohnnutzung geprägt sei. Soweit es sich indes nicht um eine nach § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO in Gewerbegebieten zugelassene Wohnnutzung handelt, hätte sie indes nach den oben dargestellten Grundsätzen außer Betracht zu bleiben. Im Übrigen kann der Behauptung des Antragstellers aber schon in tatsächlicher Hinsicht nicht gefolgt werden. Nach den bei den Akten befindlichen Lageplänen und dem (den baulichen Bestand darstellenden) Bebauungsplan sowie den von den Beteiligten vorgelegten Lichtbildern ist nicht nachvollziehbar, dass die ...straße - jedenfalls in dem Abschnitt, in dem das Bordell sich befindet - dadurch geprägt sein soll, dass „überwiegend“ Wohnnutzung stattfinde und die gewerbliche Nutzung „eher“ untergeordnet sei und sich „im Wesentlichen“ auf kleine Handwerksbetriebe „im Hinterhof“ beschränke. Vielmehr sind gerade in der Umgebung des Vorhabens auch großflächige Gewerbebetriebe und ein großer Einkaufsmarkt zu finden. Eine „Prägung“ durch eine im Gewerbegebiet zugelassene Wohnnutzung ist nicht substantiiert vorgetragen; der Senat vermag eine solche mit den Erkenntnismöglichkeiten eines vorläufigen Rechtsschutzverfahrens auch nicht zu erkennen. Es ist daher auch nicht davon auszugehen, dass die Zulassung des Vorhabens zu einer faktischen Gebietsumwandlung („Umkippen“) - auch nicht im fraglichen Teilbereich der ...straße - führen würde (vgl. hierzu Senatsurt. v. 27.07.2001 - 5 S 1093/00 -, BauR 2002, 359). Soweit der Antragsteller geltend machen will, dass das Vorhaben nach seinem gewählten Standort für die in unmittelbarer Nachbarschaft bereits vorhandenen Anlagen bzw. Nutzungen unzumutbar sei, macht er eine Verletzung des Rücksicht-nahmegebots geltend (hierzu sogleich unter 2.).
21 
2. Das Vorhaben des Beigeladenen verstößt aller Voraussicht nach auch nicht gegen das in § 15 Abs. 1 Satz 2 BauNVO verankerte Gebot der Rücksichtnahme. Danach sind bauliche und sonstige Anlagen auch unzulässig, wenn von ihnen Belästigungen oder Störungen ausgehen können, die nach der Eigenart des Baugebiets im Baugebiet selbst oder in dessen Umgebung unzumutbar sind, oder wenn sie solchen Belästigungen oder Störungen ausgesetzt werden. Das in dieser Vorschrift verankerte Gebot der Rücksichtnahme bedeutet nicht, jede Beeinträchtigung eines Nachbarn zu vermeiden. Ein Nachbar kann lediglich solche Nutzungsstörungen abwehren, die als rücksichtslos zu werten sind. Dies ist erst dann der Fall, wenn die mit dem Bauvorhaben verbundenen Beeinträchtigungen bei der Nutzung des eigenen Grundstücks bei einer Abwägung, bei der die Schutzwürdigkeit des Betroffenen, die Intensität der Beeinträchtigung und die Interessen des Bauherrn zu berücksichtigen sind, für den Bauherrn billigerweise unzumutbar erscheinen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.01.2007 - 4 C 1.06 -, BVerwG 128, 118 m.w.N.).
22 
Hiervon ausgehend dürfte der Antragsteller durch das vom Beigeladenen betriebene Bordell nicht unzumutbar in der Nutzung seines Grundstücks beeinträchtigt werden. Das Wohnhaus, in dem der Antragsteller wohnt, liegt ca. 130 m vom Baugrundstück entfernt. Angesichts der Größe des Bordells mit 11 „Arbeitsräumen“, 2 „VIP-Bereichen“, einer Sauna, einem Empfangsbereich und sanitären Einrichtungen steht im Gegensatz zur Einschätzung des Antragstellers wohl nicht zu befürchten, dass es dadurch zur Ansiedlung eines „Rotlichtmilieus“ mit so erheblichen Auswirkungen für die umliegende gewerbliche und Wohnnutzung kommt, die als rücksichtslos i.S. von § 15 Abs. 1 Satz 2 BauNVO eingestuft werden könnte. Dies belegt auch die vom Beigeladenen vorgelegte und vom Antragsteller nicht in Zweifel gezogene „Statistik über das Gästeaufkommen“ seit der Eröffnung des Bordells. Danach kamen verteilt auf einen Zeitraum von 46 Tagen lediglich 261 Besucher, also 6 pro Tag. Angesichts der geringen Größe des Bordells und des beschränkten Besucheraufkommens - aber auch aufgrund der Entfernung des Wohnhauses des Antragstellers zum Vorhaben des Beigeladenen - ist auch nicht zu erwarten, dass es zu unzumutbaren Störungen durch den Kraftfahrzeugverkehr für den Antragsteller und dessen Familie kommt. Insoweit ist auch in Rechnung zu stellen, dass der Antragsteller als Eigentümer eines im Gewerbegebiet gelegenen Grundstücks gegenüber Störungen der hier in Rede stehenden Art nicht dasselbe Maß an Schutz beanspruchen kann, wie es in einem Wohngebiet der Fall ist.
23 
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts aus §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i.V.m. Nr. 1.5 und 9.7.1 des Streitwertkatalogs 2004.
24 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

(1) Die Landesregierung kann zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstandes

1.
für das ganze Gebiet einer Gemeinde bis zu fünfzigtausend Einwohnern,
2.
für Teile des Gebiets einer Gemeinde über zwanzigtausend Einwohner oder eines gemeindefreien Gebiets,
3.
unabhängig von der Zahl der Einwohner für öffentliche Straßen, Wege, Plätze, Anlagen und für sonstige Orte, die von dort aus eingesehen werden können, im ganzen Gebiet oder in Teilen des Gebiets einer Gemeinde oder eines gemeindefreien Gebiets
durch Rechtsverordnung verbieten, der Prostitution nachzugehen. Sie kann das Verbot nach Satz 1 Nr. 3 auch auf bestimmte Tageszeiten beschränken.

(2) Die Landesregierung kann diese Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf eine oberste Landesbehörde oder andere Behörden übertragen.

(3) Wohnungsbeschränkungen auf bestimmte Straßen oder Häuserblocks zum Zwecke der Ausübung der Prostitution (Kasernierungen) sind verboten.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.

(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.

(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.

Tenor

Die Bundesrepublik Deutschland hat der Beschwerdeführerin ihre notwendigen Auslagen für das Verfassungsbeschwerdeverfahren zu erstatten.

Der Wert des Gegenstands der anwaltlichen Tätigkeit für das Verfassungsbeschwerdeverfahren wird auf 500.000 € (in Worten: fünfhunderttausend Euro) und für das Verfahren über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung auf 250.000 € (in Worten: zweihundertfünfzigtausend Euro) festgesetzt.

Gründe

I.

1

Der Beschwerdeführerin sind ihre notwendigen Auslagen für das Verfassungsbeschwerdeverfahren von der Bundesrepublik Deutschland zu erstatten.

2

1. Über die Erstattung der Auslagen ist, nachdem die Beschwerdeführerin ihre Verfassungsbeschwerde für erledigt erklärt hat, nach Billigkeitsgesichtspunkten zu entscheiden (§ 34a Abs. 3 BVerfGG). Dabei kann insbesondere dem Grund, der zur Erledigung geführt hat, wesentliche Bedeutung zukommen. So ist es billig, einer beschwerdeführenden Person die Erstattung ihrer Auslagen zuzuerkennen, wenn die öffentliche Gewalt von sich aus den mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Akt beseitigt oder der Beschwer auf andere Weise abhilft, weil in diesem Fall davon ausgegangen werden kann, dass sie das Begehren der beschwerdeführenden Person selbst für berechtigt erachtet hat (vgl. BVerfGE 85, 109 <114 ff.>; 87, 394 <397 f.>). Im Hinblick auf die Funktion und die Tragweite der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts begegnet es allerdings Bedenken, wenn im Falle einer Erledigung der Verfassungsbeschwerde über die Auslagenerstattung - analog den Regelungen in den Verfahrensordnungen für die Fachgerichte (§ 91a ZPO, § 161 Abs. 2 VwGO, § 138 Abs. 1 FGO) - aufgrund einer überschlägigen Beurteilung der Erfolgsaussichten der Verfassungsbeschwerde entschieden und dabei zu verfassungsrechtlichen Zweifelsfragen aufgrund einer lediglich kursorischen Prüfung Stellung genommen werden müsste. Diese Bedenken greifen allerdings dann nicht ein, wenn die Erfolgsaussicht der Verfassungsbeschwerde unterstellt werden kann oder wenn die verfassungsrechtliche Lage - etwa durch eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in einem gleichgelagerten Fall - bereits geklärt ist (vgl. BVerfGE 85, 109 <115 f.>).

3

2. Der hier zu entscheidende Fall ist denen einer bereits geklärten Verfassungsrechtslage vergleichbar. Das Bundesverfassungsgericht hat sich in seiner Entscheidung über den mit der Verfassungsbeschwerde verbundenen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung bereits in einer Weise zu den Erfolgsaussichten der Verfassungsbeschwerde geäußert, die eine darauf gestützte Kostenentscheidung erlaubt.

4

In der Begründung zu dem Beschluss vom 4. Mai 2012 (NJW 2012, S. 1941) führt der Senat aus, dass die Verfassungsbeschwerde nicht offensichtlich unbegründet sei; es spreche im Gegenteil viel dafür, dass der Gesetzgeber das Inkrafttreten der in die Berufsausübungsfreiheit der Beschwerdeführerin eingreifenden Preisansagepflicht auf einen späteren Zeitpunkt hätte festlegen müssen (a.a.O. Tz. 35). Weiterhin hält der Senat fest, dass alles dafür spreche, dass der Gesetzgeber der Einführung der Preisansagepflicht bei der sprachgestützten Betreiberauswahl eine angemessene Übergangsfrist hätte voranstellen müssen (a.a.O. Tz. 38). Die Verfassungsbeschwerde, mit der die Beschwerdeführerin die Verfassungswidrigkeit des übergangslosen Inkraftsetzens der Preisansagepflicht geltend machte, hätte also aller Wahrscheinlichkeit nach Erfolg gehabt.

5

Zu einer Stattgabe der Verfassungsbeschwerde oder einem "vorherigen Nachgeben" des Gesetzgebers kam es hier offensichtlich deshalb nicht, weil das Bundesverfassungsgericht selbst die von der Beschwerdeführerin vermisste Übergangsfrist im Wege des § 32 BVerfGG angeordnet und damit der von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Beschwer ausreichend Rechnung getragen hat.

6

3. Vor diesem Hintergrund ist für das Verfassungsbeschwerdeverfahren die Anordnung der vollständigen Erstattung der notwendigen Auslagen angezeigt. Dass im Verfahren über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung lediglich eine Erstattung von drei Vierteln der notwendigen Auslagen angeordnet wurde, lag an dem für jenes Verfahren gestellten weitergehenden Antrag, mit dem die Beschwerdeführerin einstweiligen Rechtsschutz bis zur Entscheidung in der Hauptsache angestrebt hatte. Damit hatte sie in zeitlicher Hinsicht nur teilweise Erfolg, weshalb der Senat in jenem Verfahren eine Kostenquotelung von drei Vierteln zu einem Viertel vornahm.

7

4. Über den Antrag der Beschwerdeführerin, die Erstattung der Auslagen für beide Bevollmächtigte anzuordnen, ist nicht durch den Senat in der Kosten-grundentscheidung zu befinden. Dieses Begehren ist vielmehr im Rahmen der Kostenfestsetzung zu entscheiden, die in entsprechender Anwendung des § 21 Abs. 1 Nr. 1 des Rechtspflegergesetzes einer Rechtspflegerin oder einem Rechtspfleger übertragen ist (vgl. Kunze, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, § 34a Rn. 96; Graßhof, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 34a Rn. 117 [Stand: EL 28. April 2008]).

II.

8

Die Festsetzung der Gegenstandswerte beruht auf § 37 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 14 Abs. 1 RVG (vgl. BVerfGE 79, 365 <366 ff.>).

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.

(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.

(4) In Verfahren

1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
angenommen werden.

(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.

(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert

1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
Maßgebend für die Berechnung ist das laufende Kalenderjahr. Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsverpflichtungen abhängig sind, bleiben außer Betracht. Betrifft das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts oder den Zeitpunkt einer Versetzung in den Ruhestand, ist Streitwert die Hälfte des sich nach den Sätzen 1 bis 3 ergebenden Betrags.

(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.

(1) In demselben Verfahren und in demselben Rechtszug werden die Werte mehrerer Streitgegenstände zusammengerechnet, soweit nichts anderes bestimmt ist.

(2) Der Streitwert beträgt höchstens 30 Millionen Euro, soweit kein niedrigerer Höchstwert bestimmt ist.

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Tenor

§ 6 der Polizeiverordnung der Gemeinde Offenau gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutz der öffentlichen Grünflächen und über das Anbringen von Hausnummern in der Fassung vom 17. Februar 2009 wird für unwirksam erklärt.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Der Antragsteller und die Antragsgegnerin tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

 
I.
Der Antragsteller, Eigentümer eines mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks, wendet sich gegen die Änderung der Polizeiverordnung der Antragsgegnerin gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutz der öffentlichen Grünflächen und über das Anbringen von Hausnummern vom 17.02.2009 (polizeiliche Umweltschutzverordnung - PolVO -) sowie gegen die neu erlassene Benutzungsordnung für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage bei der Grundschule Offenau. Auf dem benachbarten Grundstück ... ... betreibt die Antragsgegnerin u.a. ein Kleinspielfeld sowie eine Weitsprunganlage. Die Antragsgegnerin änderte ihre Polizeiverordnung vom 19.10.2004 durch eine mit Zustimmung des Gemeinderats erlassene Verordnung vom 17.02.2009. Dabei änderte sie u.a. die hier angegriffene Regelung des § 6 PolVO. Diese hat nunmehr folgenden Wortlaut:
§ 6
Lärm von öffentlichen Spielplätzen, Kleinspielfeld und Weitsprunganlage
(1) Die Benutzung öffentlicher Spielplätze sowie des Kleinspielfeldes und der Weitsprunganlage ist in der Zeit vom 01.04. bis 30.09. eines Jahres von 8.00 Uhr bis 12.00 Uhr und von 14.00 Uhr bis 20.00 Uhr; in der Zeit vom 01.10. bis 31.03. eines Jahres von 8.00 Uhr bis 12.00 Uhr und von 14.00 Uhr bis 18.00 Uhr erlaubt.
(2) Weitere Regelungen über die Nutzung der öffentlichen Spielplätze, des Kleinspielfeldes und der Weitsprunganlage treffen die hierfür erlassenen Benutzungsordnungen.
(3) Bei Sportplätzen bleiben die Vorschriften nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz, insbesondere die Sportanlagenlärmschutzverordnung, unberührt.
Gemäß § 25 Abs. 1 PolVO kann ein Verstoß gegen diese Bestimmungen als Ordnungswidrigkeit geahndet werden. Die Änderungsverordnung wurde am 24.02.2009 im Amtsblatt der Antragsgegnerin bekannt gemacht und trat am 01.03.2009 in Kraft. In § 6 der Polizeiverordnung vom 19.10.2004 in der bis zum 28.02.2009 gültigen Fassung waren im Wesentlichen inhaltsgleiche Regelungen enthalten; § 6 Abs. 2 PolVO a.F. bestimmte jedoch, dass die Benutzung der Kleinspielfelder an Sonn- und Feiertagen nicht erlaubt ist.
Ebenfalls am 17.02.2009 erließ der Bürgermeister der Antragsgegnerin eine „Benutzungsordnung für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage bei der Grundschule Offenau“ (nachfolgend: Benutzungsordnung), die im Amtsblatt vom 24.02.2009 öffentlich bekannt gemacht wurde. Gemäß § 1 Abs. 1 gilt die Benutzungsordnung für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage der Gemeinde Offenau; sie ist für alle Personen verbindlich, welche sich auf diesem Gelände aufhalten. In § 3 der Benutzungsordnung werden Benutzungszeiten für den Allgemeingebrauch, in § 6 zulässige Nutzungszeiten für den organisierten Vereinssport festgesetzt. Die in § 3 Abs. 1 und § 6 Abs. 1 der Benutzungsordnung festgesetzten Nutzungszeiten stimmen mit den in § 6 Abs. 1 PolVO geregelten überein. Darüber hinaus bestimmen § 3 Abs. 2 und § 6 Abs. 2 der Benutzungsordnung, dass die Benutzung des Kleinspielfeldes und der Weitsprunganlage an Sonn- und Feiertagen nicht erlaubt ist; die Gemeinde kann hiervon Ausnahmen zulassen.
Der Antragsteller hat am 22.02.2010 das Normenkontrollverfahren eingeleitet und wendet sich der Sache nach gegen die Änderung in § 6 PolVO und die neu erlassene Benutzungsordnung. Er macht geltend, dass der Normenkontrollantrag gegen die Benutzungsordnung lediglich zur Rechtswahrung gestellt werde, nachdem die Antragsgegnerin diese selbst als Satzung qualifiziere und einen hiergegen eingelegten Widerspruch als unstatthaft bezeichnet habe. Bei richtigem Verständnis stelle die Benutzungsordnung jedoch einen Verwaltungsakt in der Form der Allgemeinverfügung dar. Weder werde die Benutzungsordnung in der Präambel als Satzung bezeichnet, noch sei eine Rechtsgrundlage hierfür angegeben worden. Auch fehle der für Satzungen gemäß § 4 Abs. 4 Satz 4 GemO vorgeschriebene Hinweis hinsichtlich der Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften. Soweit erkennbar sei die Benutzungsordnung auch nicht der Rechtsaufsichtsbehörde gemäß § 4 Abs. 3 GemO angezeigt worden.
Die Bestimmung des § 6 der geänderten Polizeiverordnung sei rechtswidrig und verletze den Antragsteller in eigenen Rechten. Die neu getroffene Regelung von Benutzungszeiten sei bereits nicht hinreichend bestimmt und deswegen rechtswidrig. Von der vormaligen, bis Ende Februar 2009 geltenden Fassung sei entsprechend dem Wortlaut der Festsetzung die Nutzung sämtlicher Kleinspielfelder in bewohnten Gebieten der Antragsgegnerin erfasst worden. Die streitgegenständliche Fassung beziehe sich nach ihrem klaren Wortlaut nur noch auf ein Kleinspielfeld und nicht mehr auf sämtliche Kleinspielfelder im Gemeindegebiet, so dass der Regelung nicht mit hinreichender Deutlichkeit entnommen werden könne, auf welche Flächen sie sich beziehe. Die Regelung über ein Kleinspielfeld ohne nähere Bezeichnung mache die Polizeiverordnung unbestimmt. Bei einem anderen Verständnis sei die Polizeiverordnung gleichfalls rechtswidrig, da es sich dann nicht mehr um eine abstrakt-generelle Regelung entsprechend den Vorgaben des § 10 PolG handele, sondern um eine Einzelfallregelung. Unabhängig hiervon sei die Änderung nicht von der angegebenen Rechtsgrundlage des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und § 18 Abs. 1 PolG gedeckt, weil die Vorschrift konkrete Nutzungszeiten bestimme und nicht - was allein zulässig sei - ein Verbot der Benutzung zu bestimmten Zeiten festsetze. Durch die neue Polizeiverordnung werde der Antragsteller in seinen Rechten verletzt, da die Änderung eine im Verhältnis zur vormaligen Fassung weitergehende Benutzung des Spielfeldes bei der Grundschule Offenau erlaube, zumal in der neuen Fassung kein Verbot der Benutzung an Sonn- und Feiertagen mehr enthalten sei. Rein vorsorglich werde deshalb gerügt, dass der Antragsteller durch die Änderung der Polizeiverordnung und die in der darauf aufbauenden neuen Benutzungsordnung festgesetzten Nutzungszeiten des Kleinspielfeldes unzumutbaren Lärmimmissionen im Sinne von § 3 Abs. 1 und 2 BImSchG ausgesetzt sei.
10 
Der Antragsteller beantragt,
11 
1. § 6 der Polizeiverordnung der Antragsgegnerin gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutz der öffentlichen Grünflächen und über das Anbringen von Hausnummern vom 19.01.2004 in der Fassung vom 17.02.2009
12 
und
13 
2. die Benutzungsordnung der Antragsgegnerin für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage bei der Grundschule Offenau vom 17.02.2009
14 
für unwirksam zu erklären.
15 
Die Antragsgegnerin beantragt,
16 
den Antrag abzulehnen.
17 
Zur Begründung trägt sie vor, der Normenkontrollantrag gegen die Änderung der Polizeiverordnung sowie gegen die Benutzungsordnung sei unzulässig. Zutreffend halte der Antragsteller seinen auf die Unwirksamkeit der Benutzungsordnung für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage bei der Grundschule Offenau gerichteten Normenkontrollantrag mangels Vorliegens einer untergesetzlichen Rechtsvorschrift für unstatthaft. Unabhängig hiervon fehle es an der erforderlichen Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, da der Antragsteller durch die angegriffene Benutzungsordnung ersichtlich nicht in eigenen Rechten verletzt werde. Weder sei der Antragsteller Adressat der angegriffenen Benutzungsordnung, noch umfassten die herangezogene Ermächtigungsgrundlage des § 4 GemO und die das Ermessen des Normgebers steuernden Abwägungsdirektiven die vom Antragsteller geltend gemachten immissionsschutzrechtlichen Belange. Durch den Erlass einer Benutzungsordnung werde gerade nicht festgeschrieben, was die Nachbarn dieser öffentlichen Einrichtung an Immissionen hinzunehmen hätten. Die streitgegenständliche Benutzungsordnung sei allein im öffentlichen Interesse erlassen worden, um die entstandenen Streitigkeiten über den zulässigen Nutzungsumfang klarstellend zu regeln. Insbesondere enthalte die angegriffene Benutzungsordnung im Vergleich zu ihrer Vorgängerbestimmung keine Widmungserweiterung, da bereits nach altem Recht das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage ausdrücklich dem Schul- und Vereinssport gewidmet gewesen seien. Eine auf § 4 GemO beruhende Satzung könne nicht als Regelung des Nachbarschaftsverhältnisses verstanden werden, so dass selbst bei Annahme einer Widmungserweiterung nur Regelungen hinsichtlich des kommunalrechtlichen Benutzungsverhältnisses, nicht aber bezüglich des immissionsschutz- oder baurechtlichen Nachbarschaftsverhältnisses statthaft seien. Die kommunalrechtliche Widmung enthalte gerade keine inhaltliche Regulierung des Nutzungskonflikts zwischen dem Betreiber einer öffentlichen Einrichtung und der Nachbarschaft durch Abwägung der widerstreitenden Belange. In jedem Fall fehle es dem Antragsteller aber am erforderlichen allgemeinen Rechtsschutzinteresse. Durch die angegriffene Benutzungsordnung würden Regelungen getroffen, welche die Benutzung des Kleinspielfeldes einschränkten; es werde mithin ein bestimmtes Verhalten nicht erlaubt, sondern untersagt. Insbesondere für die Vereinsnutzung schreibe die neue Benutzungsordnung einzuhaltende und damit einschränkende Verfahrensregelungen vor. Eine Nichtigerklärung dieser Festsetzungen bringe für den Antragsteller keinen Vorteil, sondern wäre gegenüber dem derzeitigen Zustand nachteilig.
18 
Aus ähnlichen Gründen sei auch der gegen die Polizeiverordnung der Antragsgegnerin in der Fassung vom 17.02.2009 gerichtete Normenkontrollantrag unzulässig. Der Antragsteller gehöre mit seinen allein geltend gemachten nachbarlichen Belangen gerade nicht zum Kreis derjenigen, die von den Regelungen der Polizeiverordnung potentiell betroffen würden. Unabhängig hiervon sei der Antrag unbegründet, da die Polizeiverordnung materiell mit höherrangigem Recht im Einklang stehe. Sie sei entgegen der Auffassung des Antragstellers inhaltlich hinreichend bestimmt. Bereits aufgrund des Wortlautes von § 6 PolVO stehe fest, dass von dieser Vorschrift allein das Kleinspielfeld bei der Grundschule Offenau erfasst sein solle. Die beanstandete Regelung in § 6 PolVO sei auch von § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und § 18 Abs. 1 PolG gedeckt. Die Vorschrift lasse mit hinreichender Bestimmtheit erkennen, was von den Betroffenen verlangt werde, nämlich die Benutzung des Kleinspielfeldes und öffentlicher Spielplätze in der Zeit vom 01.04. bis zum 30.09. eines Jahres zwischen 12.00 Uhr und 14.00 Uhr sowie zwischen 20.00 Uhr und 08.00 Uhr und in der Zeit vom 01.10. bis 31.03. eines Jahres in der Zeit zwischen 12.00 Uhr bis 14.00 Uhr und zwischen 18.00 Uhr und 08.00 Uhr zu unterlassen. Bei der gebotenen Auslegung sei der Bestimmung deshalb zu entnehmen, dass sie nicht die zulässigen Nutzungszeiten regele, sondern ein Verbot der Benutzung in den oben angegebenen Zeiten enthalte.
19 
Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Antragsgegnerin vor. Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird hierauf und auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze verwiesen.
II.
20 
Die Entscheidung ergeht gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO durch Beschluss. Die Sach- und Rechtslage lässt sich anhand der Akten und der gewechselten Schriftsätze abschließend beurteilen. Der Senat hält daher eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich. Die Beteiligten hatten Gelegenheit, sich zu dieser Verfahrensweise zu äußern und haben sich mit einer Entscheidung über den Normenkontrollantrag durch Beschluss ohne mündliche Verhandlung ausdrücklich einverstanden erklärt.
21 
Der Normenkontrollantrag gegen die Änderung der Polizeiverordnung ist zulässig und begründet (dazu unter 1.); der Antrag gegen die Benutzungsordnung ist bereits unzulässig (dazu unter 2.).
22 
1. Der Normenkontrollantrag gegen die Änderung der Polizeiverordnung der Antragsgegnerin vom 17.02.2009 ist zulässig (dazu unter 1.1), er hat darüber hinaus auch in der Sache Erfolg (dazu unter 1.2).
23 
1.1 Der Antrag gegen die Änderung der Polizeiverordnung ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr ist gewahrt, da sich der Antragsteller der Sache nach lediglich gegen die am 17.02.2009 erfolgte Änderung vor allem des § 6 PolVO, nicht aber gegen die ursprüngliche Verordnung vom 19.10.2004 wendet.
24 
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist der Antragsteller gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Die Antragsbefugnis wird nach dieser Regelung jeder natürlichen oder juristischen Person eingeräumt, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Für die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind dabei keine höheren Anforderungen zu stellen als bei der Regelung der Klagebefugnis in § 42 Abs. 2 VwGO, an der sich der Gesetzgeber bei der Neufassung des § 47 Abs. 2 VwGO orientiert hat. Die Antragsbefugnis fehlt deshalb nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt werden können (ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, vgl. zuletzt mit zahlreichen weiteren Nachweisen Beschluss vom 29.12.2011 - 3 BN 1.11 - juris). Beim Erlass der angegriffenen untergesetzlichen Rechtsnorm muss demnach die Heranziehung von Rechtssätzen in Betracht kommen, die zumindest auch dem Schutz der Interessen von Personen in der rechtlichen Situation des Antragstellers zu dienen bestimmt sind. Maßgeblich ist, ob nach der gesetzlichen Ermächtigung oder nach den das Ermessen des Normgebers steuernden Abwägungsdirektiven (und nicht nur aus Zweckmäßigkeitsgründen) Belange der von dem Antragsteller geltend gemachten Art bei der Normsetzung zu berücksichtigen sind (vgl. BayVGH, Beschluss vom 27.07.1998 - 22 N 98.940 - NVwZ-RR 1999, 265). Dies ist hier der Fall. Wie sich den Verwaltungsakten und insbesondere den Vorlagen zu den einschlägigen Gemeinderatssitzungen entnehmen lässt, traf die Antragsgegnerin die Einschränkung der Benutzungszeiten für die Spielplätze und das Kleinspielfeld nicht ausschließlich im öffentlichen Interesse, sondern zumindest auch zum Schutz der betroffenen Nachbarn. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin hat hier ausdrücklich eine Abwägung der Interessen der die Anlage nutzenden Allgemeinheit bzw. der Sportvereine auf der einen Seite und der von den Lärmimmissionen betroffenen Nachbarn auf der anderen Seite vorgenommen, wodurch letzteren ein gewisser Mindestschutz vor Immissionen gewährt werden sollte.
25 
Schließlich kann dem Antragsteller auch das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis für den Normenkontrollantrag gegen die Änderung der Polizeiverordnung nicht abgesprochen werden. Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt immer dann, wenn der Antragsteller durch die Nichtigerklärung der Norm seine Rechtsstellung nicht verbessern kann und die Inanspruchnahme des Gerichts deshalb unter jedem Gesichtspunkt nutzlos ist. Die Nutzlosigkeit muss mithin eindeutig sein (vgl. hierzu allgemein Senatsurteil vom 14.02.2012 - 10 S 1115/10 - juris). Dies ist in der hier vorliegenden Fallgestaltung, anders als in der vom Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 27.09.1999 (1 S 1226/99 - NVwZ 2000, 457) entschiedenen Konstellation, nicht der Fall. Dabei braucht nicht abschließend geklärt zu werden, ob bei Nichtigerklärung der Neuregelung in § 6 PolVO in der Fassung vom 17.02.2009 die - für den Antragsteller in gewisser Hinsicht günstigere - Vorläuferbestimmung des § 6 PolVO in der Fassung vom 19.10.2004 automatisch wieder aufleben würde und ob die Vorläuferbestimmung trotz ihrer fast wortgleichen Formulierung in Anbetracht der nachstehenden Erwägungen gültig ist. Denn ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis für den gestellten Normenkontrollantrag folgt bereits daraus, dass bei einer Nichtigerklärung von § 6 der neu gefassten Polizeiverordnung nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Antragsgegnerin eine neue, für den Antragsteller günstigere Regelung treffen wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Rechtsschutzbedürfnis auch dann anzuerkennen, wenn ein Normgeber ein Verhalten an den Tag gelegt hat, das die Prognose rechtfertigt, er werde unabhängig davon, ob er hierzu rechtlich verpflichtet ist oder nicht, bei Erfolg des Normenkontrollantrags eine Neuregelung treffen, die für den Antragsteller möglicherweise günstiger ist (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 23.09.1997 - 4 BN 17.97 - NVwZ 1998, 613). Dies ist hier der Fall, da das Verhalten der Antragsgegnerin in der Vergangenheit gezeigt hat, dass sie die divergierenden Belange der Benutzer von Spielplätzen bzw. des Kleinspielfeldes sowie der von Lärmimmissionen betroffenen Anwohner in einen gerechten Ausgleich bringen und hierzu Mindestregelungen treffen will.
26 
1.2 Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die Bestimmung des § 6 der Polizeiverordnung der Antragsgegnerin, auf deren Überprüfung der Antragsteller seinen Normenkontrollantrag der Sache nach in zulässiger Weise beschränkt hat, ist für unwirksam zu erklären.
27 
1.2.1 Formelle Bedenken gegen § 6 PolVO bestehen allerdings nicht. Die Änderungsverordnung, durch die § 6 PolVO neu gefasst wurde, ist, wie sich aus den vorgelegten Behördenakten ergibt, mit der erforderlichen Zustimmung des Gemeinderates der Antragsgegnerin erlassen worden (§ 15 Abs. 2 PolG) und dem Landratsamt als Rechtsaufsichtsbehörde vorgelegt worden (§ 16 Abs. 1 PolG). Die Formerfordernisse des § 12 Abs. 1 und 2 PolG sind gewahrt. Eine ordnungsgemäße Verkündung durch öffentliche Bekanntmachung im Amtsblatt der Antragsgegnerin liegt ebenfalls vor.
28 
1.2.2 Die angegriffenen Regelungen in § 6 PolVO entbehren einer tragfähigen Ermächtigungsgrundlage, da sie von den angegebenen Bestimmungen der § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und § 18 Abs. 1 PolG nicht gedeckt sind.
29 
Als Ermächtigungsgrundlage einer als Polizeiverordnung erlassenen Regelung ist ausschließlich die in ihrer Präambel als Grundlage genannte gesetzliche Bestimmung maßgebend. Darauf, ob eine inhaltsgleiche Regelung auf eine andere Ermächtigungsgrundlage gestützt werden könnte, kommt es nicht an. Denn eine Polizeiverordnung muss das Gesetz, also die Rechtsgrundlage angeben, die zu ihrem Erlass ermächtigt (Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV, § 12 Abs. 1 Nr. 1 PolG). Diese Formvorschrift hat dergestalt zwingenden Charakter, dass die Gültigkeit der Verordnung - auch - davon abhängig ist, ob die in ihr selbst bezeichneten Rechtsgrundlagen hinreichende Ermächtigungsgrundlagen für ihren Erlass sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.03.1997 - 1 S 892/95 - NVwZ 1998, 764).
30 
Die Generalermächtigung des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG stellt für § 6 PolVO keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage dar. Denn die Antragsgegnerin hat in § 6 Abs. 1 PolVO nicht - was von dieser Rechtsgrundlage allein gedeckt ist - zur Abwehr von Gefahren die Nutzung der öffentlichen Einrichtungen zu bestimmten Zeiten verboten, sondern eine abschließende Nutzungsregelung in der Weise getroffen, dass konkrete Nutzungszeiten positiv festgesetzt worden sind. Eine derartige Regulierung des Konflikts zwischen dem Interesse der Öffentlichkeit an der Nutzung einer öffentlichen Einrichtung und dem Ruhebedürfnis der Anwohner durch Festsetzung von verbindlichen Nutzungszeiten ist auf der Grundlage des Polizeigesetzes indes nicht zulässig.
31 
Eine Polizeiverordnung darf nach § 10 Abs. 1 Satz 1 PolG i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG nur erlassen werden, um von dem Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit und Ordnung bedroht wird, und um Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Eine Polizeiverordnung darf demnach ausschließlich Verbotsregelungen und Gebote aufstellen. Durch eine Polizeiverordnung wird nicht etwa verbotenes Verhalten erlaubt, sondern es wird aus Gründen der Gefahrenabwehr ein bestimmtes Verhalten untersagt oder gefordert. Das Normenkontrollgericht hat deshalb bei der Entscheidung über die Gültigkeit einer Polizeiverordnung ausschließlich zu prüfen, ob die darin enthaltenen Normen durch die ein polizeiliches Einschreiten - generalisierend und typisierend - ermächtigenden Regelungen in § 1 Abs. 1 und § 10 Abs. 1 PolG gedeckt sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.09.1999 - 1 S 1226/99 - a.a.O.). Durch eine Polizeiverordnung kann daher keine abschließende Regelung des Benutzungsverhältnisses einer öffentlichen Einrichtung in der Weise erfolgen, dass verbindliche Nutzungszeiten festgelegt werden. Vielmehr bestimmt sich der zulässige Nutzungsumfang in erster Linie aus dem Zweck der öffentlichen Einrichtung, wie er durch die Widmung zum Ausdruck gebracht worden ist, ggf. durch eine ausgestaltende Benutzungsregelung, und im Übrigen durch die sonstigen allgemeinen Gesetze, vor allem das Bundes-Immissionsschutzgesetz und die auf seiner Grundlage erlassenen einschlägigen Verordnungen. Keiner Klärung bedarf im vorliegenden Fall, ob durch Polizeiverordnung ein Mindestschutz der betroffenen Anwohner vor Geräuschimmissionen dergestalt sichergestellt werden darf, dass die Nutzung zu bestimmten Zeiten untersagt wird oder ob auch einer derartigen Verbotsregelung der Vorrang immissionsschutzrechtlicher Bestimmungen entgegensteht (vgl. hierzu in anderem Zusammenhang VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.03.1997 - 1 S 892/95 - a.a.O.). Denn den dargelegten, für eine Polizeiverordnung geltenden, Vorgaben wird die Regelung in § 6 Abs. 1 PolVO bei der vorzunehmenden objektiven Auslegung aus der Sicht eines durchschnittlichen Benutzers nicht gerecht.
32 
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin kann die Regelung des § 6 Abs. 1 PolVO auch im Wege der Auslegung nicht dahingehend verstanden werden, dass die Benutzung öffentlicher Spielplätze sowie des Kleinspielfeldes in der Sommerzeit vom 01.04. bis 30.09. eines Jahres zwischen 12.00 Uhr und 14.00 Uhr sowie zwischen 20.00 Uhr und 08.00 Uhr und in der Winterzeit vom 01.10. bis zum 31.03. eines Jahres in der Zeit von 12.00 Uhr bis 14.00 Uhr und zwischen 18.00 Uhr und 08.00 Uhr verboten sein soll. Zwar steht das aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit einer Norm einer Auslegung von in einer Polizeiverordnung enthaltenen Bestimmungen nicht schlechterdings entgegen. Jedoch müssen sich auch dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen, an begrenzende Handlungsmaßstäbe gebundenen Vollzug der Norm gewährleisten. Die Erkennbarkeit der Rechtslage durch den Betroffenen darf durch etwaige Unklarheiten nicht wesentlich eingeschränkt sein und die Gerichte müssen in der Lage bleiben, den Regelungsinhalt mit den anerkannten Auslegungsregeln zu konkretisieren. Je intensiver dabei eine Regelung auf die Rechtsposition des Normadressaten oder von Dritten wirkt, desto höher sind die Anforderungen an die Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen (vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 27.07.2005 - 1 BvR 668/04 - BVerfGE 113, 348 <375 f.>; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.07.2009 - 1 S 2340/08 - VBlBW 2010, 33). Daraus folgt, dass der Auslegung von in Polizeiverordnungen enthaltenen Bestimmungen jedenfalls dann enge Grenzen gesetzt sind, wenn - wie hier gemäß § 25 Abs. 1 PolVO - etwaige Verstöße bußgeldbewehrt sind.
33 
Bei Anwendung dieser Grundsätze ist bei der gebotenen Auslegung davon auszugehen, dass die Gemeinde eine - von der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckte und unzulässige - abschließende Festsetzung positiver Nutzungszeiten der Einrichtung vorgenommen hat, nicht jedoch ein Verbot der Benutzung zu den jeweiligen reziproken Zeiten. Für dieses Verständnis sprechen bereits in erheblichem Maße der Wortlaut von § 6 Abs. 1 PolVO, daneben jedoch auch systematische Erwägungen. So spricht § 6 Abs. 1 PolVO ausdrücklich davon, zu welchen Zeiten die „Benutzung“ der betreffenden Einrichtungen „erlaubt“ ist. Dies ist eine klassische Formulierung für eine - kommunalrechtliche - Benutzungsregelung, nicht jedoch für eine repressive polizeirechtliche Bestimmung. Die von der Antragsgegnerin vorgeschlagene Auslegung, dass ein Verbot der Nutzung zu den jeweils reziproken Zeiten verfügt worden sei, setzt sich über den insoweit eindeutigen Wortlaut der Regelung in § 6 Abs. 1 PolVO hinweg und überschreitet die Grenze der Erkennbarkeit der Rechtslage. Unabhängig hiervon wird das oben vertretene Auslegungsergebnis bei einer systematischen Betrachtung bestätigt. Die Binnensystematik von § 6 PolVO bestätigt den Wortlautbefund, indem § 6 Abs. 2 PolVO „weitere Regelungen über die Nutzung...“ erwähnt. Bereits dieser Zusammenhang spricht dafür, dass auch Absatz 1 der Bestimmung als „kommunalrechtliche“ Nutzungsregelung verstanden werden muss, nicht jedoch als repressives polizeirechtliches Verbot. Die Gesamtsystematik des einschlägigen Ortsrechts bestätigt diese Auslegung. Die Benutzungsordnung erstreckt sich nach ihrem § 1 Abs. 1 (wie § 6 Abs. 1 PolVO) auf das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage. § 3 Abs. 1 und § 6 Abs. 1 der Benutzungsordnung sprechen mit identischem Wortlaut wie § 6 Abs. 1 PolVO davon, dass die „Benutzung“ der Anlage zu den angegebenen Zeiten (die ebenfalls mit den in § 6 Abs. 1 PolVO geregelten identisch sind) „erlaubt“ ist. Vor dem Hintergrund dieser identischen Formulierungen erscheint es fernliegend, die verwendete Formulierung „Benutzung ... erlaubt“ einmal als kommunalrechtliche Benutzungsregelung, in dem hier in Rede stehenden Zusammenhang hingegen als Gefahrenabwehrnorm zu verstehen, zumal beide Regelungen am gleichen Tag erlassen worden sind. Vielmehr hat der Normgeber in beiden Ordnungen bei der erforderlichen objektiven Auslegung kommunalrechtliche Benutzungsregelungen getroffen, mithin eine abschließende positive Festsetzung von Nutzungszeiten der Einrichtung vorgenommen.
34 
Wird § 6 PolVO von der herangezogenen Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt, so ist die Regelung bereits aus diesem Grunde für unwirksam zu erklären. Die Unwirksamkeitserklärung kann sich dabei nicht auf Absatz 1 der Bestimmung beschränken, da die weiteren Bestimmungen in den Absätzen 2 und 3 keine selbständige Regelung enthalten und für sich gesehen keinen Bestand haben können.
35 
2. Der Normenkontrollantrag gegen die Benutzungsordnung ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO unstatthaft, da er sich nicht gegen eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift wendet. Wie der Antragsteller selbst erkennt, handelt es sich bei der „Benutzungsordnung für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage bei der Grundschule Offenau“ nicht um eine Rechtsnorm. Fehl geht insbesondere die ursprünglich von der Antragsgegnerin im Benehmen mit der Rechtsaufsichtsbehörde vertretene Auffassung, dass es sich bei der Benutzungsregelung um eine in der Form der Satzung getroffene Widmungseinschränkung der öffentlichen Einrichtung handle.
36 
Gegen eine Satzungsqualität der Benutzungsordnung sprechen vor allem formale, daneben aber auch inhaltliche Gesichtspunkte. So wurde die Benutzungsordnung nicht - wie allgemein üblich - in der Präambel oder in ihrem Text als Satzung bezeichnet; weder in der Überschrift noch im sonstigen Kontext findet sich ein Hinweis auf eine Satzungsermächtigung, den Beschlussvorgang und das Beschlussdatum. Ferner fehlt am Ende der bei Satzungen gemäß § 4 Abs. 4 GemO vorgeschriebene Hinweis hinsichtlich der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften und deren Rechtsfolgen sowie ein Verweis auf die Aufhebung alter Vorschriften und die Ausfertigungsformel. Auch wurde die Benutzungsordnung nicht - wie bei Satzungen vorgeschrieben - der Rechtsaufsichtsbehörde gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 GemO angezeigt. Den von der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsakten lässt sich entnehmen, dass lediglich die Änderung der Polizeiverordnung mit Schreiben vom 19.05.2009 gegenüber dem Landratsamt Heilbronn angezeigt wurde, nicht jedoch die Benutzungsordnung. Im Übrigen dürfte eine Ausfertigung der Benutzungsordnung als Satzung nicht erfolgt sein. Für eine Satzungsqualität der Benutzungsregelung könnte allenfalls deren Gliederung in Paragraphen sprechen, die üblicherweise lediglich bei Rechtsnormen vorgenommen wird. Angesichts der oben aufgezählten zahlreichen, gegen eine Satzungsqualität sprechenden Gesichtspunkte kann bei der vorzunehmenden Auslegung jedoch nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin eine Regelung mit Rechtsnormcharakter treffen wollte. Vielmehr handelt es sich bei der Benutzungsordnung deshalb der Form nach um einen Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 3. Alt. LVwVfG.
37 
Im Übrigen dürfte es sich bei der Regelung auch inhaltlich um eine Allgemeinverfügung im Sinne dieser Bestimmung handeln, denn sie schränkt den widmungsgemäßen Gebrauch der öffentlichen Einrichtung ein. Die Widmung selbst ist ein Verwaltungsakt gemäß § 35 Satz 2 3. Alt. LVwVfG, so dass Modalitäten der Widmung durch Verwaltungsakt, soweit sie nicht den grundsätzlichen Zulassungsanspruch zur gemeindlichen Einrichtung betreffen, geregelt werden können (vgl. hierzu näher VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.04.1994 - 1 S 1081/93 - NVwZ 1994, 920). Auch dürften jedenfalls § 3 und § 6 der angegriffenen Benutzungsordnung alle sonstigen Merkmale eines Verwaltungsakts in der Form der Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 3. Alt. LVwVfG erfüllen (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 26.06.1986 - 1 S 2448/85 - VBlBW 1987, 137; sowie vom 13.03.1987 - 5 S 2079/86 - VBlBW 1987, 377). Die Bestimmungen regeln die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung und sind damit auf eine hinreichend konkret bezeichnete öffentliche Sache gerichtet. Ferner haben jedenfalls die hier in Rede stehenden Bestimmungen der § 3 und § 6 der Benutzungsordnung Regelungscharakter mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen, denn sie zielen auf die Setzung einer Rechtsfolge und erschöpfen sich nicht lediglich in unverbindlichen Hinweisen. Der Senat hat in diesem Zusammenhang nicht zu entscheiden, ob die Antragsgegnerin sämtliche materiell getroffenen Regelungen in der tatsächlich herangezogenen Handlungsform vornehmen durfte.
38 
Wie zwischen den Beteiligten nicht mehr ernsthaft umstritten ist, handelt es sich bei der Benutzungsordnung deshalb jedenfalls der Form nach um einen Verwaltungsakt in der Gestalt einer Allgemeinverfügung, gegen den Rechtsschutz nicht im Wege des Normenkontrollverfahrens gemäß § 47 VwGO, sondern durch Widerspruch und Anfechtungsklage nachzusuchen ist. Das Landratsamt ist deshalb gehalten, über den am 11.03.2009 gegen die Benutzungsordnung eingelegten Widerspruch zu entscheiden.
39 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
40 
Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

(1) Die Landesregierung kann zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstandes

1.
für das ganze Gebiet einer Gemeinde bis zu fünfzigtausend Einwohnern,
2.
für Teile des Gebiets einer Gemeinde über zwanzigtausend Einwohner oder eines gemeindefreien Gebiets,
3.
unabhängig von der Zahl der Einwohner für öffentliche Straßen, Wege, Plätze, Anlagen und für sonstige Orte, die von dort aus eingesehen werden können, im ganzen Gebiet oder in Teilen des Gebiets einer Gemeinde oder eines gemeindefreien Gebiets
durch Rechtsverordnung verbieten, der Prostitution nachzugehen. Sie kann das Verbot nach Satz 1 Nr. 3 auch auf bestimmte Tageszeiten beschränken.

(2) Die Landesregierung kann diese Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf eine oberste Landesbehörde oder andere Behörden übertragen.

(3) Wohnungsbeschränkungen auf bestimmte Straßen oder Häuserblocks zum Zwecke der Ausübung der Prostitution (Kasernierungen) sind verboten.

(1) Durch Gesetz können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Dabei müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetze bestimmt werden. Die Rechtsgrundlage ist in der Verordnung anzugeben. Ist durch Gesetz vorgesehen, daß eine Ermächtigung weiter übertragen werden kann, so bedarf es zur Übertragung der Ermächtigung einer Rechtsverordnung.

(2) Der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, vorbehaltlich anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung, Rechtsverordnungen der Bundesregierung oder eines Bundesministers über Grundsätze und Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen des Postwesens und der Telekommunikation, über die Grundsätze der Erhebung des Entgelts für die Benutzung der Einrichtungen der Eisenbahnen des Bundes, über den Bau und Betrieb der Eisenbahnen, sowie Rechtsverordnungen auf Grund von Bundesgesetzen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen oder die von den Ländern im Auftrage des Bundes oder als eigene Angelegenheit ausgeführt werden.

(3) Der Bundesrat kann der Bundesregierung Vorlagen für den Erlaß von Rechtsverordnungen zuleiten, die seiner Zustimmung bedürfen.

(4) Soweit durch Bundesgesetz oder auf Grund von Bundesgesetzen Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen, sind die Länder zu einer Regelung auch durch Gesetz befugt.

(1) Die Landesregierung kann zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstandes

1.
für das ganze Gebiet einer Gemeinde bis zu fünfzigtausend Einwohnern,
2.
für Teile des Gebiets einer Gemeinde über zwanzigtausend Einwohner oder eines gemeindefreien Gebiets,
3.
unabhängig von der Zahl der Einwohner für öffentliche Straßen, Wege, Plätze, Anlagen und für sonstige Orte, die von dort aus eingesehen werden können, im ganzen Gebiet oder in Teilen des Gebiets einer Gemeinde oder eines gemeindefreien Gebiets
durch Rechtsverordnung verbieten, der Prostitution nachzugehen. Sie kann das Verbot nach Satz 1 Nr. 3 auch auf bestimmte Tageszeiten beschränken.

(2) Die Landesregierung kann diese Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf eine oberste Landesbehörde oder andere Behörden übertragen.

(3) Wohnungsbeschränkungen auf bestimmte Straßen oder Häuserblocks zum Zwecke der Ausübung der Prostitution (Kasernierungen) sind verboten.

(1) Vor Gericht hat jedermann Anspruch auf rechtliches Gehör.

(2) Eine Tat kann nur bestraft werden, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde.

(3) Niemand darf wegen derselben Tat auf Grund der allgemeinen Strafgesetze mehrmals bestraft werden.

Tenor

1. Das Urteil des Amtsgerichts Ehingen vom 9. Oktober 2008 - 2 Ds 42 Js 7583/07, AK 632/07 - verletzt den Beschwerdeführer in seinem grundrechtsgleichen Recht aus Artikel 103 Absatz 2 des Grundgesetzes, soweit das Verfahren nicht durch Beschluss des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 23. Dezember 2009 - 2 Ss 89/09 - eingestellt worden ist.

Das Urteil wird insoweit aufgehoben und die Sache wird an das Amtsgericht Ehingen zurückverwiesen.

Damit wird der Beschluss des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 23. Dezember 2009 - 2 Ss 89/09 - gegenstandslos, soweit er die Verurteilung des Beschwerdeführers durch das Amtsgericht Ehingen bestätigt hat.

2. ...

3. Der Gegenstandswert wird auf 10.000 € (in Worten: zehntausend Euro) festgesetzt.

Gründe

I.

1

1. Der Beschwerdeführer wendet sich mit seiner Verfassungsbeschwerde gegen eine Verurteilung zu einem Bußgeld von 10.000 € wegen eines ihm zur Last gelegten Verstoßes gegen eine immissionsschutzrechtliche Auflage gemäß § 62 Abs. 1 Nr. 3 Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG).

2

Der Beschwerdeführer war Geschäftsführer einer als GmbH & Co. KG verfassten Firma, die in einer Halle auf ihrem Betriebsgelände eine Wertstoffsortieranlage für Hausmüll und hausmüllähnliche Gewerbeabfälle betreibt.

3

Die abfall- und baurechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb der Anlage einschließlich Hallenum- und -neubau erteilte das zuständige Landratsamt mit Bescheid vom 5. August 1991. Darin heißt es unter anderem:

4

"II. Nebenbestimmungen

5

1.  Errichtung der Wertstoffsortieranlage 

6

(…)

7

1.6 Folgende Flächen sind wasserdicht und chemikalienbeständig zu beschichten (z.B. mit sog. Industriefußboden oder Gußasphalt):

8

- Anlieferungsfläche

9

- Vorsortierfläche inclusive der daran anschließenden

10

- Fläche, die vom Bunker- und Steigband bis zu dessen Abwurf in die Siebtrommel überdeckt wird (ringsum mindestens ein Meter überstehend. Per Aufkantung oder per Gefälle ist sicherzustellen, dass evtl. austretende Flüssigkeiten auf der so befestigten Fläche verbleibt [sic!] und mindestens ca. 1 m³ zurückgehalten werden kann. Abläufe sind nicht zulässig.

11

Die übrigen Flächen sind wasserdicht (z.B. Beton oder Gußasphalt) und ohne Abläufe zu befestigen.

12

(…)

13

2.  Betrieb der Anlage 

14

(…)

15

2.9 Gepresste Ballen sind bis zum Abtransport unter Dach oder wasserdicht abgedeckt zwischenzulagern.

16

2.10 Andere Wertstoffe wie Holz, Metalle und Styropor sind nach Verfüllung der jeweiligen Container direkt zur Wiederverwertung bzw. zum Abnehmer zu transportieren.

17

(…)"

18

Mit weiterem Bescheid vom 8. September 1997 erteilte das Landratsamt der Firma die immissionsschutzrechtliche Genehmigung für das Lagern und Brechen von Bauschutt und Hölzern ohne schädliche Verunreinigungen und Erstellung eines Lärmschutzwalles sowie die Erhöhung der Durchsatzleistung der Wertstoffsortieranlage. In dem Bescheid heißt es, dass die abfallrechtliche Genehmigung vom 5. August 1991 mit Ausnahme der Durchsatzleistung in vollem Umfang weiterhin Gültigkeit behalte.

19

2. Mit angegriffenem Urteil vom 9. Oktober 2008 verurteilte das Amtsgericht den Beschwerdeführer wegen eines Verstoßes gegen eine Auflage beim Betrieb einer genehmigungspflichtigen Anlage tateinheitlich mit der Lagerung von Abfall außerhalb einer dafür zugelassenen Abfallbeseitigungsanlage und tateinheitlich mit dem Verstellen einer Feuerwehrdurchfahrt zu einer Geldbuße von 20.000 €.

20

Das Gericht traf unter anderem die Feststellung, dass der Beschwerdeführer am 16. März 2006 auf bestimmten - im Urteil näher bezeichneten - Flächen außerhalb der Halle mindestens 100 Tonnen Müll gelagert habe. Etwa 20 % hiervon hätten sich auf einer näher bezeichneten unbefestigten Fläche befunden. Bis zum 24. April 2006 habe er den größten Teil des Mülls von unbefestigten Flächen entfernt. Am 24. April 2006 hätten sich aber immer noch einige Müllballen auf unbefestigter Fläche befunden.

21

Der Beschwerdeführer habe den Bußgeldtatbestand des § 62 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG verwirklicht. Er habe als verantwortlicher Geschäftsführer der Firma Müll auf nicht befestigtem Untergrund gelagert.

22

Nach Nr. 1.6 der Nebenbestimmungen der Genehmigung vom 5. August 1991 seien "die übrigen Flächen" wasserdicht zu befestigen. Bei der im Urteil näher bezeichneten Fläche handele es sich um eine solche "übrige Fläche". Kernpunkt der Genehmigung sei zwar der Betrieb einer Wertstoffsortieranlage innerhalb einer Halle. Der Verteidiger habe argumentiert, der Begriff der "übrigen Flächen" beziehe sich daher nur auf Flächen innerhalb der Halle, in der die Wertstoffsortieranlage betrieben werde. Nach Auffassung des Gerichts sei mit dem Begriff "übrige Flächen" aber jede Fläche auf dem Betriebsgelände gemeint, auf der im Zusammenhang mit dem Betrieb der Wertstoffsortieranlage Müll und Wertstoffe abgestellt würden. Dass innerhalb der Halle die Flächen befestigt seien und nicht etwa aus blankem Ackerboden bestünden, verstehe sich von selbst. Wenn mit dem Begriff "übrige Flächen" nur Bereiche innerhalb der Halle gemeint gewesen wären, wäre diese Klausel überflüssig gewesen.

23

Der Beschwerdeführer habe die Ordnungswidrigkeiten mindestens mit bedingtem Vorsatz begangen. Er sei der verantwortliche Geschäftsführer der Firma und als solcher mit dem täglichen Ablauf im Betrieb befasst. Er halte die Fäden in der Hand. Ohne seine Zustimmung sei auf dem Betriebsgelände nichts möglich.

24

Desweiteren verurteilte das Amtsgericht den Beschwerdeführer wegen Verstoß gegen Bestimmungen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes und solche der Landesbauordnung sowie entsprechender Ausführungsverordnungen.

25

3. Auf die Rechtsbeschwerde des Beschwerdeführers, mit der die Verletzung formellen und sachlichen Rechts gerügt wurde, beschränkte das Oberlandesgericht mit angegriffenem Beschluss vom 23. Dezember 2009 den Vorwurf auf den Verstoß gegen § 62 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG und reduzierte die Geldbuße auf 10.000 €. Im Hinblick auf die Verurteilung wegen des Verstoßes gegen eine immissionsschutzrechtliche Auflage verwarf es die Rechtsbeschwerde als unbegründet.

II.

26

Mit seiner form- und fristgerecht erhobenen Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 (Willkürverbot), Art. 12 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG sowie des grundrechtsgleichen Rechts aus Art. 103 Abs. 2 GG.

27

Die verfassungsrechtliche Gesetzesbestimmtheit sei verletzt, weil der Begriff der "übrigen Flächen" im zweiten Teil der Genehmigungsauflage Nr. II. 1.6 des Bescheides vom 5. August 1991 in hohem Maße unbestimmt sei. Ob nicht nur Flächen im Inneren der Halle "übrige Flächen" seien, sondern auch Außenflächen des Betriebshofs dann, wenn dort "im Zusammenhang mit dem Betrieb der Wertstoffsortieranlage Müll und Wertstoffe abgestellt werden", lasse sich der Auflage nicht mit der verwaltungsrechtlich und rechtsstaatlich notwendigen Bestimmtheit entnehmen.

28

Es gebe in deren Wortlaut keine Anhaltspunkte dafür, sie auf alle Flächen des Betriebsgeländes zu beziehen, auf denen Müll und Wertstoffe abgestellt würden. Das Amtsgericht blende aus, dass die Auflage eine bestimmte Art und Weise der Befestigung - nämlich wasserdicht und ohne Abläufe - der "übrigen Flächen" vorschreibe und im Abschnitt über die Errichtung - und nicht dem folgenden Abschnitt über den Betrieb - der Anlage stehe.

III.

29

Die Akten des Ausgangsverfahrens sowie ein Teil der den Betrieb der Firma B. betreffenden Verwaltungsvorgänge - insbesondere zur abfall- und baurechtlichen Genehmigung vom 5. August 1991 - lagen dem Bundesverfassungsgericht vor.

30

Das Justizministerium des Landes Baden-Württemberg hat von einer Stellungnahme zur Verfassungsbeschwerde abgesehen.

IV.

31

Die Kammer nimmt die Verfassungsbeschwerde gemäß § 93a Abs. 2 Buchstabe b) BVerfGG zur Entscheidung an und gibt ihr zur Durchsetzung der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte des Beschwerdeführers gemäß § 93c Abs. 1 Satz 1 BVerfGG statt.

32

1. Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist offensichtlich begründet.

33

Das Urteil des Amtsgerichts Ehingen vom 9. Oktober 2008, verletzt - soweit das Verfahren nicht durch den Beschluss des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 23. Dezember 2009 gemäß § 47 Abs. 2 OWiG eingestellt worden ist - das grundrechtsgleiche Recht des Beschwerdeführers aus Art. 103 Abs. 2 GG. Mit seiner Auslegung der Nebenbestimmung Nr. II. 1.6 des Bescheides vom 5. August 1991 überschreitet das Amtsgericht die ihm durch Art. 103 Abs. 2 GG gezogenen Grenzen. Das vom Amtsgericht als Ordnungswidrigkeit sanktionierte Verhalten des Beschwerdeführers lässt sich der maßgeblichen Nebenbestimmung nicht mit der gebotenen Bestimmtheit als bußgeldbewehrt entnehmen.

34

a) aa) Die Gestaltung des Verfahrens, die Feststellung und Würdigung des Tatbestands, die Auslegung des sogenannten einfachen Rechts und seine Anwendung auf den einzelnen Fall sind grundsätzlich allein Sache der dafür zuständigen Fachgerichte. Soweit sich die Beschwerde gegen Gerichtsurteile wendet, kann das Bundesverfassungsgericht nicht untersuchen, ob diese vom einfachen Recht her "richtig" sind. Es kann vielmehr lediglich überprüfen, ob durch die Rechtsanwendung im konkreten Fall Grundrechte oder grundrechtsgleiche Rechte verletzt worden sind. Der außerordentliche Rechtsbehelf der Verfassungsbeschwerde ist erst dann eröffnet, wenn den Gerichten ein "spezifischer" Verfassungsverstoß unterlaufen ist. Die Kontrollkompetenz des Bundesverfassungsgerichts umfasst nur Auslegungsfehler, die eine grundsätzlich unrichtige Auffassung von der Bedeutung eines Grundrechts, insbesondere vom Umfang seines Schutzbereichs, erkennen lassen und auch in ihrer materiellen Tragweite von einigem Gewicht sind (vgl. BVerfGE 18, 85 <93>; 42, 143 <149>; 62, 189 <192>; 85, 248 <257 f.>; BVerfGK 4, 243 <253>).

35

bb) Art. 103 Abs. 2 GG erfasst insbesondere Straf- und Bußgeldtatbestände (vgl. BVerfGE 81, 132 <135>; 87, 399 <411>). Die Norm enthält - neben dem hier unerheblichen Rückwirkungsverbot - ein besonderes Bestimmtheitsgebot. Der Gesetzgeber ist danach verpflichtet, die Voraussetzungen der Strafbarkeit oder Bußgeldbewehrung so konkret zu umschreiben, dass Anwendungsbereich und Tragweite der Straf- oder Ordnungswidrigkeitentatbestände aus dem Wortlaut der Norm zu erkennen sind oder sich zumindest durch Auslegung ermitteln lassen. Diese Verpflichtung dient einem doppelten Zweck. Sie soll einerseits sicherstellen, dass die Normadressaten vorhersehen können, welches Verhalten verboten und mit Strafe bedroht ist. Sie soll andererseits gewährleisten, dass der Gesetzgeber über die Strafbarkeit oder die Bußgeldvoraussetzungen entscheidet. Insoweit enthält Art. 103 Abs. 2 GG einen strengen Gesetzesvorbehalt, der es der vollziehenden und der rechtsprechenden Gewalt verwehrt, die normativen Voraussetzungen einer Bestrafung oder einer Verhängung von Geldbußen festzulegen (vgl. BVerfGE 78, 374 <382>; 126, 170 <194>; BVerfGK 11, 337 <349>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 17. November 2009 - 1 BvR 2717/08 -, NJW 2010, S. 754 <755>).

36

Das schließt allerdings nicht eine Verwendung von Begriffen aus, die der Deutung durch den Richter bedürfen. Auch im Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht steht der Gesetzgeber vor der Notwendigkeit, der Vielgestaltigkeit des Lebens Rechnung zu tragen. Ferner ist es wegen der Allgemeinheit und Abstraktheit von Straf- und Bußgeldnormen unvermeidlich, dass in Einzelfällen zweifelhaft sein kann, ob ein Verhalten noch unter den gesetzlichen Tatbestand fällt oder nicht. Jedenfalls im Regelfall muss der Normadressat aber anhand der gesetzlichen Vorschrift voraussehen können, ob ein Verhalten strafbar oder bußgeldbewehrt ist. In Grenzfällen ist auf diese Weise wenigstens das Risiko einer Ahndung erkennbar (vgl. BVerfGE 71, 108 <114 f.>; 78, 374 <381 f.>; 92, 1 <12>; 126, 170 <195>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 17. November 2009 - 1 BvR 2717/08 -, NJW 2010, S. 754 <755> - stRspr).

37

Der Gesetzgeber darf auch verwaltungsrechtliche Pflichten und verwaltungsbehördliche Anordnungen mit Strafen oder Geldbußen bewehren, um auf diese Weise der Gehorsamspflicht Nachdruck zu verleihen. Selbst Blanketttatbestände, die erst durch verwaltungsrechtliche Vorschriften ausgefüllt werden, können mit dem Grundgesetz vereinbar sein (vgl. BVerfGE 87, 399 <407>). Es ist jedoch erforderlich, dass sich die Voraussetzungen der Strafbarkeit sowie Art und Maß der Sanktion bereits aus dem Blankettgesetz selbst mit hinreichender Deutlichkeit ablesen lassen (vgl. BVerfGE 14, 245 <252>; 75, 329 <342>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 15. Oktober 1990 - 2 BvR 385/87 -, NJW 1992, S. 35 <35>). Knüpft ein Straf- oder Ordnungswidrigkeitentatbestand an den Erlass eines Verwaltungsakts an, so hat das Gesetz Typus und Regelungsumfang der betreffenden Verwaltungsakte jedenfalls so weit festzulegen, wie der Verstoß gegen die entsprechende Verhaltenspflicht strafbewehrt sein soll. Darüber hinaus muss auch der die gesetzliche Regelung ausfüllende Verwaltungsakt in seinem konkreten Regelungsgehalt hinreichend bestimmt sein (vgl. BVerfGK 12, 308 <337 f.>; BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 9. Oktober 2000 - 1 BvR 1627/95 -, GRUR 2001, S. 266 <270>).

38

cc) Für die Rechtsprechung folgt aus dem Erfordernis gesetzlicher Bestimmtheit ein Verbot analoger oder gewohnheitsrechtlicher Strafbegründung oder Bußgeldbewehrung. Dabei ist "Analogie" nicht nur im engeren technischen Sinn zu verstehen; ausgeschlossen ist vielmehr jede Rechtsanwendung, die über den Inhalt einer gesetzlichen Sanktionsnorm hinausgeht. Maßgebend für die Auslegung einer Gesetzesbestimmung ist der in der Norm zum Ausdruck gekommene objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Vorschrift und dem Sinnzusammenhang ergibt, in dem sie steht. Dabei kommt im Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht der grammatikalischen Auslegung eine herausgehobene Bedeutung zu; hier zieht der - aus Sicht des Normadressaten zu bestimmende - Wortsinn einer Vorschrift die unübersteigbare Grenze (vgl. BVerfGE 71, 108 <114 ff.>; 73, 206 <234 ff.>; 92, 1 <11 ff.>; 105, 135 <157>; 126, 170 <197>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 17. November 2009 - 1 BvR 2717/08 -, NJW 2010, S. 754 <755>).

39

Diese Grundsätze gelten auch dann, wenn die Sanktionsnorm sich - wie hier - aus einem gesetzlichen Blanketttatbestand und einer diesen ausfüllenden Behördenentscheidung zusammensetzt. Der Schutzzweck des Art. 103 Abs. 2 GG darf nicht dadurch unterlaufen oder ausgehöhlt werden, dass das eigentliche Verbot sich für den Adressaten nicht schon aus der Gesetzesnorm sondern erst aus der behördlichen Festlegung erschließt. Auch dann muss der Bereich sanktionierten Verhaltens im Vorhinein in Gesetzesnorm und Verwaltungsentscheidung für den Adressaten hinreichend klar erkennbar festgelegt sein, was der Auslegung auch der verwaltungsbehördlichen Konkretisierung durch die Strafgerichte entsprechende Grenzen setzt.

40

b) Gemessen an diesen Maßstäben wird die Entscheidung des Amtsgerichts den sich aus Art. 103 Abs. 2 GG ergebenden Anforderungen im Hinblick auf die Auslegung der Genehmigung aus dem Jahr 1991 nicht mehr gerecht und lässt eine grundsätzlich unrichtige Auffassung von der Bedeutung des genannten grundrechtsgleichen Rechts des Beschwerdeführers erkennen.

41

Die Auslegung der Nebenbestimmung Nr. II. 1.6 im Bescheid vom 5. August 1991 durch das Amtsgericht verletzt das in Art. 103 Abs. 2 GG verankerte Bestimmtheitsgebot. Mit der Annahme, die Nebenbestimmung verpflichte den Beschwerdeführer, sämtliche - auch außerhalb der Halle mit der Wertstoffsortieranlage befindliche - Flächen, auf denen im Zusammenhang mit dem Betrieb der Wertstoffsortieranlage Müll und Wertstoffe abgestellt würden, wasserundurchlässig zu befestigen, hat das Amtsgericht dieser Verfügung eine Bedeutung beigemessen, die sich ihr mit den anerkannten Auslegungsmethoden vertretbar nicht entnehmen lässt und die deshalb bei Anlegung der aus Art. 103 Abs. 2 GG folgenden Maßstäbe so für den Beschwerdeführer nicht als bußgeldbewehrt vorhersehbar war.

42

aa) Der vom Amtsgericht hergestellte Bezug zwischen der Beschaffenheit des Fußbodens und der Lagerung von Abfall lässt sich bei einer adressatenbezogenen Auslegung schon dem Wortlaut der Nebenbestimmung nicht entnehmen. Der Satz, "Die übrigen Flächen sind wasserdicht (z.B. Beton oder Gußasphalt) und ohne Abläufe zu befestigen", mag vom reinen Wortlaut her noch so zu verstehen gewesen sein, dass die gesamte (übrige) Fläche des Betriebsgeländes - also auch Bereiche außerhalb der Halle - in der beschriebenen Art und Weise zu befestigen ist. Eine so umfassende Versiegelungspflicht ist allerdings erkennbar nicht Sinn und Zweck der Regelung. In dieser Weite wurde sie denn auch vom Amtsgericht nicht verstanden; vielmehr verstand dieses hierunter all die Flächen, auf denen im Zusammenhang mit der Anlage Müll und Wertstoffe abgestellt werden. Die Nebenbestimmung enthält indes kein Wort, das den vom Amtsgericht hergestellten Bezug zwischen angeordneter Flächenversiegelung und dem Lagern von Abfällen tragen könnte. Zur Abfalllagerung schweigt die Regelung vielmehr.

43

bb) Neben den fehlenden Anhaltspunkten im Wortlaut der Nebenbestimmung war die ihr vom Amtsgericht entnommene Pflicht auch aufgrund der systematischen Stellung der Nebenbestimmung für den Beschwerdeführer nicht erkennbar.

44

Die Nebenbestimmung Nr. II. 1.6 steht im Gesamtkontext des Bescheides vom 5. August 1991 unter der Rubrik "Errichtung der Wertstoffsortieranlage". Demgegenüber befasst sich der nächste Abschnitt Nr. II. 2. des Bescheides mit dem "Betrieb der Anlage". In diesem Zusammenhang finden sich dann unter Nr. II. 2.9 und Nr. II. 2.10 auch Vorgaben für die Lagerung von Wertstoffen. Danach sind die gepressten Ballen bis zum Abtransport unter Dach oder wasserdicht abgedeckt zwischenzulagern. Andere Wertstoffe wie Holz, Metalle und Styropor sind nach Verfüllung der jeweiligen Container direkt zur Wiederverwertung beziehungsweise zum Abnehmer zu transportieren.

45

Aus dieser Gliederung des Bescheides konnte der Adressat nur den Schluss ziehen, dass es in dessen Teil II. 1. um die Anforderungen an die im Zusammenhang mit der Errichtung der Wertstoffsortieranlage herzustellenden Bauwerke und sonstigen Anlagenteile geht. Der Abschnitt II. 2. betrifft dagegen aus seiner Sicht die Regelung der betrieblichen Abläufe, insbesondere der Lagerung von Müll und Wertstoffen. Angesichts dieser Aufteilung konnte der Beschwerdeführer keine auf das Lagern von Müll und Wertstoffen bezogenen Regelungen in den Nebenbestimmungen unter Nr. II. 1. des Bescheides vom 5. August 1991 erwarten.

46

cc) Schließlich ist die vom Amtsgericht vorgenommene Auslegung der Nebenbestimmung Nr. II 1.6 des Bescheides vom 5. August 1991 für den Beschwerdeführer als Adressaten der Regelung auch deshalb nicht erkenn- und damit auch nicht vorhersehbar, weil - was das Amtsgericht vollkommen ausblendet - die Art und Weise und nicht das "Ob" der Befestigung des Untergrundes im Vordergrund stehen. Das lässt sich daraus ableiten, dass in der Vorschrift genaue - und zudem im Hinblick auf die Durchlässigkeit des Untergrundes abgestufte - Angaben zur Art der Befestigung gemacht und anhand einer exemplarischen Aufzählung der in Betracht kommenden Ausführung erläutert werden. Damit entfällt jedoch ein wesentliches Begründungselement der amtsgerichtlichen Entscheidung, nämlich, dass nur die von ihm vorgenommene Auslegung des Begriffs der "übrigen Flächen" einen Sinn ergebe. Da sich die in der Nebenbestimmung davor aufgezählten Flächen, einschließlich der Anlieferungs- und Vorsortierflächen, ganz offensichtlich im Bereich der Wertstoffsortieranlage - und damit in der Halle - befinden, liegt für den Adressaten der Regelung der Schluss wesentlich näher, dass sich der letzte Satz der Nebenbestimmung Nr. II. 1.6 ebenfalls auf den Bereich in der Halle bezieht.

47

dd) Dass das Amtsgericht der maßgeblichen Nebenbestimmung eine für den Beschwerdeführer nicht vorhersehbare Bedeutung beimisst, gilt auch dann, wenn man, ungeachtet der insoweit missverständlichen Formulierung im angegriffenen Urteil, das Amtsgericht im Hinblick auf die nach § 62 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG in Verbindung mit der Nebenbestimmung Nr. II. 1.6 hier allein in Frage kommende Sanktionierung interessengerecht dahin versteht, dass es dem Beschwerdeführer nicht einen Verstoß gegen Anforderungen an die Art und Weise der Lagerung von im Betrieb anfallenden Stoffen, sondern gegen eine Vorgabe für die Herstellung des Untergrunds zum Vorwurf macht. In jedem Fall war für ihn der Umfang der zu befestigenden "übrigen Flächen" in dem Bescheid vom 5. August 1991 weder zeichnerisch, noch verbal, noch funktional durch einen Bezug zur Abfalllagerung verlässlich bestimmt. Damit fehlt es an der von Art. 103 Abs. 2 GG geforderten Vorhersehbarkeit seiner konkreten Handlungsverpflichtungen in diesem Bereich, um deren Nichtbefolgung als Ordnungswidrigkeit sanktionieren zu können.

48

2. Die Entscheidung des Amtsgerichts ist aufzuheben und die Sache gemäß § 95 Abs. 2 BVerfGG an das Amtsgericht zurückzuverweisen.

49

Da die Aufhebung der angegriffenen Entscheidung auf dem Verstoß gegen Art. 103 Abs. 2 GG beruht, kommt es auf die im Übrigen gegen das amtsgerichtliche Urteil geltend gemachten Verfassungsverstöße nicht mehr an. Das gilt auch für den Beschluss des Oberlandesgerichts vom 23. Dezember 2009, denn die Entscheidung wird aufgrund der Aufhebung des amtsgerichtlichen Urteils gegen-standslos, soweit sie dieses bestätigt. Es bedarf deshalb keiner Entscheidung, inwieweit die gegenüber dem Oberlandesgericht erhobenen Rügen angesichts seiner im Rahmen einer Rechtsbeschwerde beschränkten Prüfungsbefugnisse berechtigt sind.

V.

50

Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.

VI.

51

Der Gegenstandswert für das Verfassungsbeschwerdeverfahren wird nach § 37 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 14 Abs. 1 RVG (vgl. BVerfGE 79, 365 <366 ff.>) auf 10.000 € festgesetzt.

(1) Die Landesregierung kann zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstandes

1.
für das ganze Gebiet einer Gemeinde bis zu fünfzigtausend Einwohnern,
2.
für Teile des Gebiets einer Gemeinde über zwanzigtausend Einwohner oder eines gemeindefreien Gebiets,
3.
unabhängig von der Zahl der Einwohner für öffentliche Straßen, Wege, Plätze, Anlagen und für sonstige Orte, die von dort aus eingesehen werden können, im ganzen Gebiet oder in Teilen des Gebiets einer Gemeinde oder eines gemeindefreien Gebiets
durch Rechtsverordnung verbieten, der Prostitution nachzugehen. Sie kann das Verbot nach Satz 1 Nr. 3 auch auf bestimmte Tageszeiten beschränken.

(2) Die Landesregierung kann diese Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf eine oberste Landesbehörde oder andere Behörden übertragen.

(3) Wohnungsbeschränkungen auf bestimmte Straßen oder Häuserblocks zum Zwecke der Ausübung der Prostitution (Kasernierungen) sind verboten.

(1) Gewerbegebiete dienen vorwiegend der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben.

(2) Zulässig sind

1.
Gewerbebetriebe aller Art, Lagerhäuser, Lagerplätze und öffentliche Betriebe,
2.
Geschäfts- , Büro- und Verwaltungsgebäude,
3.
Tankstellen,
4.
Anlagen für sportliche Zwecke.

(3) Ausnahmsweise können zugelassen werden

1.
Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter, die dem Gewerbebetrieb zugeordnet und ihm gegenüber in Grundfläche und Baumasse untergeordnet sind,
2.
Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale und gesundheitliche Zwecke,
3.
Vergnügungsstätten.

Tenor

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 19. Oktober 2011 - 3 K 2578/11 - wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 3.750,-- EUR festgesetzt.

Gründe

 
Die nach § 146 Abs. 1 VwGO statthafte und auch sonst zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg. Die in der Beschwerdebegründung innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat grundsätzlich beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), geben zu einer Änderung der vom Verwaltungsgericht zum Nachteil des Antragstellers getroffenen Entscheidung keinen Anlass.
Das Verwaltungsgericht hat bei der von ihm nach Maßgabe der §§ 80a Abs. 3 Satz 2, 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung dem öffentlichen bzw. privaten Interesse an der sofortigen Verwirklichung des Bauvorhabens des Beigeladenen zu Recht Vorrang gegeben vor dem privaten Interesse des Antragstellers, von den Wirkungen der Baugenehmigung vom 15.03.2011 vorläufig verschont zu bleiben. Mit der angefochtenen, kraft Gesetzes (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 212a Abs. 1 BauGB) sofort vollziehbaren Baugenehmigung genehmigte die Antragsgegnerin dem Beigeladenen den „Einbau eines Bordellbetriebes“ im ersten Obergeschoss und Dachgeschoss des gewerblich genutzten Gebäudes auf dem Grundstück Flst.Nr. 24810/1 (...straße 12) auf der Gemarkung der Beklagten. Der Senat geht nach der im vorliegenden Verfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage davon aus, dass der Widerspruch des Antragstellers mit hoher Wahrscheinlichkeit ohne Erfolg bleiben wird, weil das genehmigte Bauvorhaben aller Voraussicht nach gegen keine von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften verstößt (§ 58 Abs. 1 Satz 1 LBO), die zumindest auch dem Schutz des Antragstellers als Eigentümer des ca. 130 m Luftlinie entfernt liegenden Wohngrundstücks Flst.Nr. 24825 (...straße 21) zu dienen bestimmt sind.
1. Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist er in seinem Gebietserhaltungsanspruch aller Voraussicht nach nicht verletzt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat angeschlossen hat, kommt der Festsetzung von Baugebieten durch Bebauungsplan grundsätzlich nachbarschützende Wirkung zu und der Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks hat als Nachbar einen Schutzanspruch auf Bewahrung der Gebietsart. Dieser geht über das Rücksichtnahmegebot hinaus und wird grundsätzlich bereits durch die Zulassung eines mit der Gebietsfestsetzung unvereinbaren Vorhabens ausgelöst, weil hierdurch das nachbarliche Austauschverhältnis gestört und eine Verfremdung des Gebiets eingeleitet wird (BVerwG, Urt. v. 16.09.1993 - 4 C 28.91 -, BVerwGE 94, 151; Beschl. v. 13.05.2002 - 4 B 86.01 -, NVwZ 2002, 1384; Beschl. v. 18.12.2007 - 4 B 55.07 -, juris). Vorliegend widerspricht das Vorhaben des Beigeladenen jedoch nicht den Festsetzungen des maßgeblichen Bebauungsplans über die Art der baulichen Nutzung (a). Es liegt auch keine Verletzung des Anspruchs des Antragstellers auf Aufrechterhaltung der gebietstypischen Prägung vor, weil das Vorhaben nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO unzulässig wäre (b).
a) Der Bebauungsplan der Antragsgegnerin vom 16.04.1991 Nr. 656 (in Kraft getreten am 06.09.1991) „Gewerbegebiet zwischen Rhein- und Gablonzer Straße“, „Mühlburg West - Teilbereich“, „Industriegebiet Neureuter Straße“, „Gewerbegebiet Husarenlager“, „- Änderung -„ (im Folgenden abgekürzt Bebauungsplan), zu dessen „Planungskonzept“ ausdrücklich die „Umstellung“ der früheren Bebauungspläne auf die Baunutzungsverordnung vom 23.01.1990 (BGBl. I S. 132) - BauNVO 1990 - gehört (vgl. Ziff. 3.5 der Begründung und Ziff. 1 der schriftlichen Festsetzungen), setzt für das gesamte Plangebiet, in dem sowohl das Grundstück des Antragstellers als auch das Grundstück des Beigeladenen liegt, als Art der baulichen Nutzung „Gewerbegebiet gem. § 8 BauNVO“ fest, mit Einschränkungen allein für Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevantem Sortiment. Mithin ist gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO 1990 auch § 8 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 3 BauNVO 1990 Bestandteil des Bebauungsplans geworden. Danach gehören „Gewerbebetriebe aller Art“ zu den allgemein und „Vergnügungsstätten“ zu den ausnahmsweise zulässigen Anlagen. Das vom Beigeladenen betriebene Bordell mit 11 „Arbeitsräumen“ und 2 „VIP-Bereichen“ wurde von der Antragsgegnerin zu Recht den „Gewerbebetrieben aller Art“ zugerechnet; als Vergnügungsstätte mit einem erweiterten „Vergnügungsbereich“ (außer einer Sauna und einem Massageraum) sollte sie nicht zugelassen werden (Stellungnahme des Stadtplanungsamtes vom 20.01.2011).
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur BauNVO 1968 und BauNVO 1977 fällt ein Bordell, in dem die Prostituierten - wie im vorliegenden Fall - nicht wohnen, unter den Begriff der „Gewerbebetriebe aller Art“, die in Gewerbegebieten nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO allgemein zulässig sind (BVerwG, Urt. v. 25.11.1983 - 4 C 21.83 -, BVerwGE 68, 213). Unter der Geltung der BauNVO 1990, mit der erstmals Vergnügungsstätten als selbständige Nutzungsart eingeführt und ihre Zulässigkeit in den einzelnen Baugebieten abschließend geregelt wurde, hat es das Bundesverwaltungsgericht offen gelassen, ob Bordellbetriebe als Vergnügungsstätten i.S. der BauNVO einzustufen sind (vgl. Beschl. v. 29.10.1997 - 4 B 8.97 -, juris). Auch der Senat hat bisher diese Frage offen gelassen (Senatsurt. v. 19.10.1990 - 5 S 3103/89 -, VBlBW 1991, 220). Er entscheidet sie nunmehr dahin, dass Bordellbetriebe auch unter der Geltung der BauNVO 1990 den „Gewerbebetrieben aller Art“ und nicht den Vergnügungsstätten zuzuordnen sind (ebenso die wohl herrschende Meinung: OVG Hamburg, Beschl. v. 13.08.2009 - 2 Bs 102/09 -, juris; Bay.VGH, Beschl. v. 13.02.2008 - 15 ZB 08.2200 -, juris; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 11.05.2005 - 8 C 10053/05 -, juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 14.11.2005 - 1053.05 -, juris; VG Karlsruhe, Urt. v. 27.10.2009 - 5 K 3864/08 -, juris; VG Hamburg, Urt. v. 22.11.2011 - 11 K 1237/09 -, juris; Fickert/Fieseler, BauNVO, 11. Aufl., § 8 RdNr. 5; Soefker, Lfg. 88, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 8 RdNr. 24; Roesner, in: König/Roesner/Stock, BauNVO, 2. Aufl., § 7 RdNr. 16; a.A.: VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.10.1996 - 8 S 2136/96 -; Hess.VGH, Beschl. v. 30.04.2009 - 3 A 1284/08.Z -, UPR 2010, 104; OVG Saarlouis, Beschl. v. 30.06.2009 - 2 P 367/09 -, juris; Ziegler, in: Brügelmann, BauGB, 67. Lfg. § 4a RdNr. 74; zum Meinungsstand insgesamt vgl. Stühler, Prostitution und öffentliches Baurecht, BauR 2010, 1013, 1020 f.).
Maßgebend für die Zuordnung zu den „Gewerbebetrieben aller Art“ sind folgende Erwägungen:
Im Baurecht ist der Begriff der Vergnügungsstätte gesetzlich nicht definiert. Üblicherweise werden darunter gewerbliche Nutzungsarten verstanden, die sich in unterschiedlicher Ausprägung (wie Amüsierbetriebe, Diskotheken, Spielhallen) unter Ansprache (oder Ausnutzung) des Sexual-, Spiel- und/oder Geselligkeitstriebes einer bestimmten gewinnbringenden „Freizeit“-Unterhal-tung widmen (vgl. Fickert/Fieseler a.a.O. § 4a RdNr. 22; ähnlich Roesner a.a.O. § 7 RdNr. 15; zusammenfassend Stühler a.a.O., S. 1020). Es handelt sich um einen städtebaulichen Sammelbegriff; im Vordergrund steht nicht die Frage nach der kommerziellen Unterhaltung, sondern in welcher Weise sich die unter diesen Begriff zusammengefassten Nutzungsarten innerhalb der einzelnen Baugebiete auswirken können (Fickert/Fieseler a.a.O. § 4a RdNr. 22.1; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 28.11.2006 - 3 S 2377/06 -, VBlBW 2007, 189). Die im jeweiligen Baugebiet nach der Baunutzungsverordnung zulässigen Nutzungen ergeben eine gebietstypische Nutzungsstruktur, in der miteinander verträgliche Arten von Nutzungen zusammengefasst und von anderen Nutzungsarten abgegrenzt werden (BVerwG, Urt. v. 24.09.1992 - 7 C 7.92 -, NVwZ 1993, 987). Die Zulässigkeit von Nutzungen hängt dabei nicht nur von deren Immissionsträchtigkeit oder Immissionsverträglichkeit ab, sondern wird auch von anderen Maßstäben der städtebaulichen Ordnung bestimmt (BVerwG, Urt. v. 25.11.1983 a.a.O.).
Hiervon ausgehend hat sich durch die - nunmehr - abschließende Regelung der Nutzungsart „Vergnügungsstätten“ in der BauNVO 1990 im Vergleich zur früheren Rechtslage, der die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 25.11.1983 a.a.O. zugrunde lag, im Hinblick auf die Zuordnung von gewöhnlichen Bordellbetrieben nichts Entscheidendes geändert. Ob und unter welchen Voraussetzungen bei einem Bordell oder einem bordellartigen Betrieb von einer Vergnügungsstätte im planungsrechtlichen Sinn auszugehen ist, wenn in ihm in nennenswertem Umfang auch „Zusatzleistungen“ bzw. Darbietungen zur gemeinsamen Unterhaltung der Besucher stattfinden (vgl. auch hierzu die Übersicht bei Stühler a.a.O. S.1021 f.), bedarf hier keiner Entscheidung. Denn ein solcher Betrieb steht nach der angefochtenen Baugenehmigung nicht in Rede.
Auch nach den mit der BauNVO 1990 einhergehenden Änderungen sind Vergnügungsstätten - einschließlich größerer - sog. kerngebietstypischer Vergnügungsstätten - nur in Kerngebieten allgemein zulässig (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO). In Gewerbegebieten können sie nur ausnahmsweise zugelassen werden (§ 8 Abs. 3 Nr. 3 BauNVO). Dasselbe gilt für Dorfgebiete und besondere Wohngebiete, soweit es sich nicht um kerngebietstypische Vergnügungsstätten handelt (§§ 4a Abs. 3 Nr. 2 und 5 Abs. 3 BauNVO). Derartige Vergnügungsstätten sind im Mischgebiet nur in den Teilen des Gebiets allgemein zulässig, die überwiegend durch gewerbliche Nutzungen geprägt sind (§ 6 Abs. 2 Nr. 8 BauNVO); außerhalb dieser Teile können sie ausnahmsweise zugelassen werden (§ 6 Abs. 3 BauNVO).
10 
Dass die Baunutzungsverordnung damit Vergnügungsstätten als eine besondere Art gewerblicher Betriebe nach wie vor (eine) den Kerngebieten als eine dort - uneingeschränkte - allgemein zulässige Nutzung zuordnet und damit auch den Charakter von Kerngebieten kennzeichnet, lässt erkennen, dass speziell Bordellbetriebe nach wie vor nicht dem typischen Erscheinungsbild der Vergnügungsstätte i.S. der Baunutzungsverordnung entsprechen. Kerngebiete i.S. des § 7 BauNVO sind Gebiete für zentrale Funktionen in der Stadt mit vielfältigen Nutzungen und einem - urbanen - Angebot an Gütern und Dienstleistungen für Besucher der Stadt und für die Wohnbevölkerung eines größeren Einzugsbereichs und dienen darüber hinaus auch in beschränktem Umfang dem Wohnen (vgl. § 7 Abs. 2 Nrn. 6 und 7, Abs. 3 Nr. 2 und Abs. 4 BauNVO). Bordellbetriebe der hier beabsichtigten Art dagegen sind - anders als die von der Baunutzungsverordnung typischerweise gemeinten, oben genannten Vergnügungsstätten - Einrichtungen, für die sich im Hinblick auf die allgemeine sozialethische Bewertung und auf die sich im „Milieu“ ergebenden Begleiterscheinungen eher ein Standort eignet, der außerhalb oder allenfalls am Rande des „Blickfeldes“ und der Treffpunkte einer größeren und allgemeinen Öffentlichkeit liegt und auch nicht in der Nachbarschaft von Wohnungen. Zweckbestimmung von Gewerbegebieten ist es indes gerade, solchen Betrieben einen Standort zu bieten, die im Hinblick auf ihre spezifischen Standortanforderungen und ihre Auswirkungen zu Unzuträglichkeiten in Gebieten führen würden, in denen auch oder sogar vorwiegend gewohnt werden soll (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.11.1983 a.a.O.).
11 
Die vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene „sozialethische“ Bewertung der Prostitution ist auch nicht aufgrund des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Prostituierten vom 20.12.2001 (BGBl. I S. 3983) zu ändern. Dieses Gesetz hat keine bauplanungsrechtlichen Folgewirkungen (so bereits Senatsurt. v. 24.07.2002 - 5 S 149/01 -, ESVGH 53, 30; ebenso die wohl einhellige obergerichtliche Rechtsprechung, vgl. die Nachweise bei Stühler a.a.O. S. 1032 Fn. 157).
12 
Schließlich ist dem Bundesverwaltungsgericht weiterhin darin zu folgen, dass ein Bordell auch keine so erheblichen Belästigungen i.S. von § 8 Abs. 1 BauNVO mit sich bringt, dass es - von dem nach § 15 Abs. 1 BauNVO zu behandelnden Einzelfall abgesehen - schlechthin nicht in einem Gewerbegebiet zugelassen werden könnte. Die von einem Bordell ausgehenden Nachteile und Belästigungen, nämlich vor allem der Lärm des Zu- und Abgangsverkehrs und sonstige „milieubedingte“ Unruhe erreichen die Schwelle der Erheblichkeit nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.11.1983 a.a.O.).
13 
b) Das Vorhaben ist auch nicht nach § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO unzulässig. Nach dieser Vorschrift sind die in den §§ 2 bis 14 BauNVO aufgeführten baulichen und sonstigen Anlagen im Einzelfall unzulässig, wenn sie nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung der Eigenart des Baugebiets widersprechen. Dabei vermittelt § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO Nachbarn innerhalb des betroffenen Baugebiets einen Anspruch auf Aufrechterhaltung der typischen Prägung des Baugebiets (BVerwG, Beschl. v. 13.05.2002 - 4 B 86.01 -, NVwZ 2002, 1384; Urt. v. 16.09.1993 - 4 C 28.91 -, a.a.O.). Die Voraussetzungen für diesen Anspruch sind im Falle des Antragstellers jedoch aller Voraussicht nach ebenfalls nicht gegeben.
14 
Die Eigenart eines einzelnen Baugebiets i.S. von § 15 Abs. 1 BauNVO ergibt sich nicht allein aus den typisierenden Regelungen der BauNVO; nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich die Eigenart eines in einem Bebauungsplan festgesetzten Gebiets abschließend erst bestimmen, wenn zusätzlich auch die jeweilige örtliche Situation, in die ein Gebiet „hinein geplant“ worden ist, und der jeweilige Planungswille der Gemeinde, soweit dieser in den zeichnerischen und textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans unter Berücksichtigung der hierfür gegebenen Begründung zum Ausdruck gekommen ist, berücksichtigt werden. Auf die tatsächlich vorhandene Bebauung kommt es in Plangebieten für die Bestimmung der Eigenart des Gebiets dagegen grundsätzlich nicht an; sie ist grundsätzlich nur insoweit beachtlich, als sie sich im Rahmen der durch die Festsetzungen zum Ausdruck gebrachten städtebaulichen Ordnungsvorstellungen für das Baugebiet hält (Fickert/Fieseler, a.a.O., § 15 RdNr. 8; Soefker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg a.a.O., § 15 RdNr. 12; anders bei unbeplanten Gebieten i.S. von § 34 Abs. 2 BauGB, vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.12.2008 - 4 B 68.08 -, BRS 73 Nr. 82).
15 
Im vorliegenden Fall hat der Satzungsgeber die mit der Festsetzung eines Gewerbegebiets grundsätzlich verbundene sehr offene Gebietsstruktur mit den in § 8 Abs. 2 und Abs. 3 BauNVO aufgeführten allgemein und ausnahmsweise zulässigen Nutzungsarten nicht nennenswert eingeschränkt. Lediglich für die nach § 8 Abs. 2 BauNVO allgemein zulässigen Nutzungen wird bestimmt, dass Einzelhandelsbetriebe „als Ausnahme nur mit zentren-unschädlichen Warengruppen zulässig sind: Möbel, Teppiche, Fußbodenbeläge, Gartenbedarf, Gartenpflanzen, Baustoffe, Bauelemente, Baumaterialien wie Fliesen, sanitäre Einrichtungsgegenstände, sanitärer Installationsbedarf, Fahrzeuge und Zubehör“. Damit sollen - wie sich aus der Begründung (Ziff. 3.5) zum Bebauungsplan ergibt -, diejenigen großflächigen Einzelhandelsnutzungen ausgeschlossen werden, die in die Versorgungszentren zu integrieren sind; andere großflächige Einzelhandelseinrichtungen mit üblicherweise nicht in städtischen Zentren integrierbaren Verkaufsformen und Sortimenten (wie etwa Baustoffe und Gartenzubehör) sollen lediglich ausnahmsweise zulässig bleiben. In Anbetracht der danach verbleibenden Vielfalt möglicher Nutzungen ist eine vom Plangeber beabsichtigte Prägung des Gewerbegebiets durch bestimmte Arten von Betrieben nicht erkennbar. Auch dies wird durch die Begründung zum Bebauungsplan bestätigt, wonach die vorhandenen Bauflächen für eine Gewerbenutzung vorgehalten und zur Verfügung gestellt werden sollen, um den Bedürfnissen bestehender und neu anzusiedelnder Betriebe des verarbeitenden und produzierenden Bereiches oder sonstiger auf Gewerbegebiete angewiesener Nutzungen gerecht zu werden (Ziff. 2 Abs. 5 der Begründung).
16 
Das vom Beigeladenen betriebene Bordell widerspricht der sich so darstellenden Eigenart des Gewerbegebiets auch nicht nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung.
17 
Ein Widerspruch zur Eigenart des Baugebiets setzt mehr voraus, als dass die bauliche Anlage dem Baugebiet lediglich nicht entspricht. Auch genügt es für die Unzulässigkeit nicht, wenn ein Vorhaben die vorhandene Gebietsstruktur nur geringfügig verschlechtert und damit eine gewisse Beeinträchtigung darstellt. Die bauliche oder sonstige Anlage muss bei der beabsichtigten Ausführung dem konkreten Gebietscharakter vielmehr eindeutig entgegenstehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.11.1984 - 4 B 244.84 -, UPR 1985, 136; Fickert/Fieseler, a.a.O., § 15 RdNr. 9.1; Soefker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a.a.O., § 15 RdNr. 13). Davon kann beim Vorhaben des Antragstellers nicht ausgegangen werden.
18 
„Nach Anzahl“ kann ein Bordell der Eigenart eines Gewerbegebiets widersprechen, wenn in dem Gebiet bereits ein solcher Betrieb oder gar eine Mehrzahl vorhanden ist. Hierfür ist indes weder etwas vorgetragen noch ersichtlich. Auch nach Lage, Umfang oder Zweckbestimmung widerspricht das Bordell aller Voraussicht nach nicht der Eigenart des Gewerbegebiets.
19 
Nach seinem Umfang handelt es sich eher um ein kleineres Bordell mit 11 „Arbeitsräumen“, einer Sauna sowie 2 „VIP-Bereichen“. Es ist im Ober- und Dachgeschoss eines bestehenden Betriebsgebäudes untergebracht, das sich ausweislich des bei den Akten befindlichen Lageplans und der von den Beteiligten vorgelegten Fotos nach seiner Größe und Nutzfläche ebenfalls ohne Weiteres in die Eigenart der Umgebungsbebauung einfügt. Soweit der Antragsteller unter Hinweis auf die Internetwerbung des Beigeladenen geltend macht, dass es sich nicht „nur“ um ein Bordell, sondern in Wirklichkeit um ein Bordell und zusätzlich einen „FKK-Sauna-Club“ mit zahlreichen „Zusatzleistungen“ handele, ist darauf hinzuweisen, dass es im vorliegenden Verfahren allein auf die durch die Antragsgegnerin genehmigte Nutzung ankommt. Der Antragsteller hatte zwar zunächst neben dem „Einbau eines Bordellbetriebes“ auch den „Einbau“ eines „FKK-Sauna-Clubs“ beantragt. Baurechtlich genehmigt wurde indes - nach einer entsprechenden Planänderung - allein der „Einbau eines Bordellbetriebes“ (vgl. die Baugenehmigung der Antragsgegnerin vom 15.03.2011). Falls die tatsächliche Nutzung von der genehmigten abweichen sollte, käme - nach entsprechender Überprüfung - ein baurechtliches Einschreiten durch die Antragsgegnerin in Betracht, worauf diese in ihrer Antragserwiderung auch bereits hingewiesen hat.
20 
Auch im Hinblick auf die Lage des Bordellbetriebes lässt sich kein Widerspruch zur Eigenart des Baugebiets, wie sie in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommt, feststellen. Insoweit macht der Antragsteller unter Vorlage einer Kopie aus dem Adressbuch geltend, dass gerade die „...straße“ durch Wohnnutzung geprägt sei. Soweit es sich indes nicht um eine nach § 8 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO in Gewerbegebieten zugelassene Wohnnutzung handelt, hätte sie indes nach den oben dargestellten Grundsätzen außer Betracht zu bleiben. Im Übrigen kann der Behauptung des Antragstellers aber schon in tatsächlicher Hinsicht nicht gefolgt werden. Nach den bei den Akten befindlichen Lageplänen und dem (den baulichen Bestand darstellenden) Bebauungsplan sowie den von den Beteiligten vorgelegten Lichtbildern ist nicht nachvollziehbar, dass die ...straße - jedenfalls in dem Abschnitt, in dem das Bordell sich befindet - dadurch geprägt sein soll, dass „überwiegend“ Wohnnutzung stattfinde und die gewerbliche Nutzung „eher“ untergeordnet sei und sich „im Wesentlichen“ auf kleine Handwerksbetriebe „im Hinterhof“ beschränke. Vielmehr sind gerade in der Umgebung des Vorhabens auch großflächige Gewerbebetriebe und ein großer Einkaufsmarkt zu finden. Eine „Prägung“ durch eine im Gewerbegebiet zugelassene Wohnnutzung ist nicht substantiiert vorgetragen; der Senat vermag eine solche mit den Erkenntnismöglichkeiten eines vorläufigen Rechtsschutzverfahrens auch nicht zu erkennen. Es ist daher auch nicht davon auszugehen, dass die Zulassung des Vorhabens zu einer faktischen Gebietsumwandlung („Umkippen“) - auch nicht im fraglichen Teilbereich der ...straße - führen würde (vgl. hierzu Senatsurt. v. 27.07.2001 - 5 S 1093/00 -, BauR 2002, 359). Soweit der Antragsteller geltend machen will, dass das Vorhaben nach seinem gewählten Standort für die in unmittelbarer Nachbarschaft bereits vorhandenen Anlagen bzw. Nutzungen unzumutbar sei, macht er eine Verletzung des Rücksicht-nahmegebots geltend (hierzu sogleich unter 2.).
21 
2. Das Vorhaben des Beigeladenen verstößt aller Voraussicht nach auch nicht gegen das in § 15 Abs. 1 Satz 2 BauNVO verankerte Gebot der Rücksichtnahme. Danach sind bauliche und sonstige Anlagen auch unzulässig, wenn von ihnen Belästigungen oder Störungen ausgehen können, die nach der Eigenart des Baugebiets im Baugebiet selbst oder in dessen Umgebung unzumutbar sind, oder wenn sie solchen Belästigungen oder Störungen ausgesetzt werden. Das in dieser Vorschrift verankerte Gebot der Rücksichtnahme bedeutet nicht, jede Beeinträchtigung eines Nachbarn zu vermeiden. Ein Nachbar kann lediglich solche Nutzungsstörungen abwehren, die als rücksichtslos zu werten sind. Dies ist erst dann der Fall, wenn die mit dem Bauvorhaben verbundenen Beeinträchtigungen bei der Nutzung des eigenen Grundstücks bei einer Abwägung, bei der die Schutzwürdigkeit des Betroffenen, die Intensität der Beeinträchtigung und die Interessen des Bauherrn zu berücksichtigen sind, für den Bauherrn billigerweise unzumutbar erscheinen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 25.01.2007 - 4 C 1.06 -, BVerwG 128, 118 m.w.N.).
22 
Hiervon ausgehend dürfte der Antragsteller durch das vom Beigeladenen betriebene Bordell nicht unzumutbar in der Nutzung seines Grundstücks beeinträchtigt werden. Das Wohnhaus, in dem der Antragsteller wohnt, liegt ca. 130 m vom Baugrundstück entfernt. Angesichts der Größe des Bordells mit 11 „Arbeitsräumen“, 2 „VIP-Bereichen“, einer Sauna, einem Empfangsbereich und sanitären Einrichtungen steht im Gegensatz zur Einschätzung des Antragstellers wohl nicht zu befürchten, dass es dadurch zur Ansiedlung eines „Rotlichtmilieus“ mit so erheblichen Auswirkungen für die umliegende gewerbliche und Wohnnutzung kommt, die als rücksichtslos i.S. von § 15 Abs. 1 Satz 2 BauNVO eingestuft werden könnte. Dies belegt auch die vom Beigeladenen vorgelegte und vom Antragsteller nicht in Zweifel gezogene „Statistik über das Gästeaufkommen“ seit der Eröffnung des Bordells. Danach kamen verteilt auf einen Zeitraum von 46 Tagen lediglich 261 Besucher, also 6 pro Tag. Angesichts der geringen Größe des Bordells und des beschränkten Besucheraufkommens - aber auch aufgrund der Entfernung des Wohnhauses des Antragstellers zum Vorhaben des Beigeladenen - ist auch nicht zu erwarten, dass es zu unzumutbaren Störungen durch den Kraftfahrzeugverkehr für den Antragsteller und dessen Familie kommt. Insoweit ist auch in Rechnung zu stellen, dass der Antragsteller als Eigentümer eines im Gewerbegebiet gelegenen Grundstücks gegenüber Störungen der hier in Rede stehenden Art nicht dasselbe Maß an Schutz beanspruchen kann, wie es in einem Wohngebiet der Fall ist.
23 
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts aus §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i.V.m. Nr. 1.5 und 9.7.1 des Streitwertkatalogs 2004.
24 
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

(1) Die Landesregierung kann zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen Anstandes

1.
für das ganze Gebiet einer Gemeinde bis zu fünfzigtausend Einwohnern,
2.
für Teile des Gebiets einer Gemeinde über zwanzigtausend Einwohner oder eines gemeindefreien Gebiets,
3.
unabhängig von der Zahl der Einwohner für öffentliche Straßen, Wege, Plätze, Anlagen und für sonstige Orte, die von dort aus eingesehen werden können, im ganzen Gebiet oder in Teilen des Gebiets einer Gemeinde oder eines gemeindefreien Gebiets
durch Rechtsverordnung verbieten, der Prostitution nachzugehen. Sie kann das Verbot nach Satz 1 Nr. 3 auch auf bestimmte Tageszeiten beschränken.

(2) Die Landesregierung kann diese Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf eine oberste Landesbehörde oder andere Behörden übertragen.

(3) Wohnungsbeschränkungen auf bestimmte Straßen oder Häuserblocks zum Zwecke der Ausübung der Prostitution (Kasernierungen) sind verboten.

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.

(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.

(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.

Tenor

Die Bundesrepublik Deutschland hat der Beschwerdeführerin ihre notwendigen Auslagen für das Verfassungsbeschwerdeverfahren zu erstatten.

Der Wert des Gegenstands der anwaltlichen Tätigkeit für das Verfassungsbeschwerdeverfahren wird auf 500.000 € (in Worten: fünfhunderttausend Euro) und für das Verfahren über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung auf 250.000 € (in Worten: zweihundertfünfzigtausend Euro) festgesetzt.

Gründe

I.

1

Der Beschwerdeführerin sind ihre notwendigen Auslagen für das Verfassungsbeschwerdeverfahren von der Bundesrepublik Deutschland zu erstatten.

2

1. Über die Erstattung der Auslagen ist, nachdem die Beschwerdeführerin ihre Verfassungsbeschwerde für erledigt erklärt hat, nach Billigkeitsgesichtspunkten zu entscheiden (§ 34a Abs. 3 BVerfGG). Dabei kann insbesondere dem Grund, der zur Erledigung geführt hat, wesentliche Bedeutung zukommen. So ist es billig, einer beschwerdeführenden Person die Erstattung ihrer Auslagen zuzuerkennen, wenn die öffentliche Gewalt von sich aus den mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Akt beseitigt oder der Beschwer auf andere Weise abhilft, weil in diesem Fall davon ausgegangen werden kann, dass sie das Begehren der beschwerdeführenden Person selbst für berechtigt erachtet hat (vgl. BVerfGE 85, 109 <114 ff.>; 87, 394 <397 f.>). Im Hinblick auf die Funktion und die Tragweite der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts begegnet es allerdings Bedenken, wenn im Falle einer Erledigung der Verfassungsbeschwerde über die Auslagenerstattung - analog den Regelungen in den Verfahrensordnungen für die Fachgerichte (§ 91a ZPO, § 161 Abs. 2 VwGO, § 138 Abs. 1 FGO) - aufgrund einer überschlägigen Beurteilung der Erfolgsaussichten der Verfassungsbeschwerde entschieden und dabei zu verfassungsrechtlichen Zweifelsfragen aufgrund einer lediglich kursorischen Prüfung Stellung genommen werden müsste. Diese Bedenken greifen allerdings dann nicht ein, wenn die Erfolgsaussicht der Verfassungsbeschwerde unterstellt werden kann oder wenn die verfassungsrechtliche Lage - etwa durch eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in einem gleichgelagerten Fall - bereits geklärt ist (vgl. BVerfGE 85, 109 <115 f.>).

3

2. Der hier zu entscheidende Fall ist denen einer bereits geklärten Verfassungsrechtslage vergleichbar. Das Bundesverfassungsgericht hat sich in seiner Entscheidung über den mit der Verfassungsbeschwerde verbundenen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung bereits in einer Weise zu den Erfolgsaussichten der Verfassungsbeschwerde geäußert, die eine darauf gestützte Kostenentscheidung erlaubt.

4

In der Begründung zu dem Beschluss vom 4. Mai 2012 (NJW 2012, S. 1941) führt der Senat aus, dass die Verfassungsbeschwerde nicht offensichtlich unbegründet sei; es spreche im Gegenteil viel dafür, dass der Gesetzgeber das Inkrafttreten der in die Berufsausübungsfreiheit der Beschwerdeführerin eingreifenden Preisansagepflicht auf einen späteren Zeitpunkt hätte festlegen müssen (a.a.O. Tz. 35). Weiterhin hält der Senat fest, dass alles dafür spreche, dass der Gesetzgeber der Einführung der Preisansagepflicht bei der sprachgestützten Betreiberauswahl eine angemessene Übergangsfrist hätte voranstellen müssen (a.a.O. Tz. 38). Die Verfassungsbeschwerde, mit der die Beschwerdeführerin die Verfassungswidrigkeit des übergangslosen Inkraftsetzens der Preisansagepflicht geltend machte, hätte also aller Wahrscheinlichkeit nach Erfolg gehabt.

5

Zu einer Stattgabe der Verfassungsbeschwerde oder einem "vorherigen Nachgeben" des Gesetzgebers kam es hier offensichtlich deshalb nicht, weil das Bundesverfassungsgericht selbst die von der Beschwerdeführerin vermisste Übergangsfrist im Wege des § 32 BVerfGG angeordnet und damit der von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Beschwer ausreichend Rechnung getragen hat.

6

3. Vor diesem Hintergrund ist für das Verfassungsbeschwerdeverfahren die Anordnung der vollständigen Erstattung der notwendigen Auslagen angezeigt. Dass im Verfahren über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung lediglich eine Erstattung von drei Vierteln der notwendigen Auslagen angeordnet wurde, lag an dem für jenes Verfahren gestellten weitergehenden Antrag, mit dem die Beschwerdeführerin einstweiligen Rechtsschutz bis zur Entscheidung in der Hauptsache angestrebt hatte. Damit hatte sie in zeitlicher Hinsicht nur teilweise Erfolg, weshalb der Senat in jenem Verfahren eine Kostenquotelung von drei Vierteln zu einem Viertel vornahm.

7

4. Über den Antrag der Beschwerdeführerin, die Erstattung der Auslagen für beide Bevollmächtigte anzuordnen, ist nicht durch den Senat in der Kosten-grundentscheidung zu befinden. Dieses Begehren ist vielmehr im Rahmen der Kostenfestsetzung zu entscheiden, die in entsprechender Anwendung des § 21 Abs. 1 Nr. 1 des Rechtspflegergesetzes einer Rechtspflegerin oder einem Rechtspfleger übertragen ist (vgl. Kunze, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, § 34a Rn. 96; Graßhof, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 34a Rn. 117 [Stand: EL 28. April 2008]).

II.

8

Die Festsetzung der Gegenstandswerte beruht auf § 37 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 14 Abs. 1 RVG (vgl. BVerfGE 79, 365 <366 ff.>).

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.

(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.

(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.

(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.

(4) In Verfahren

1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro,
2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro,
3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und
4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
angenommen werden.

(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.

(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert

1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist,
2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
Maßgebend für die Berechnung ist das laufende Kalenderjahr. Bezügebestandteile, die vom Familienstand oder von Unterhaltsverpflichtungen abhängig sind, bleiben außer Betracht. Betrifft das Verfahren die Verleihung eines anderen Amts oder den Zeitpunkt einer Versetzung in den Ruhestand, ist Streitwert die Hälfte des sich nach den Sätzen 1 bis 3 ergebenden Betrags.

(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.

(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.

(1) In demselben Verfahren und in demselben Rechtszug werden die Werte mehrerer Streitgegenstände zusammengerechnet, soweit nichts anderes bestimmt ist.

(2) Der Streitwert beträgt höchstens 30 Millionen Euro, soweit kein niedrigerer Höchstwert bestimmt ist.