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Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 17. Juli 2012 - 10 S 406/10

17.07.2012

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 17. Juli 2012 - 10 S 406/10

ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 17. Juli 2012 - 10 S 406/10

Rechtsgebiete

Baugenehmigung

Bebauungsplan

Nutzungsuntersagung und -änderung

andere

Verwaltungsrecht

Gericht

Tenor

§ 6 der Polizeiverordnung der Gemeinde Offenau gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutz der öffentlichen Grünflächen und über das Anbringen von Hausnummern in der Fassung vom 17. Februar 2009 wird für unwirksam erklärt.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Der Antragsteller und die Antragsgegnerin tragen die Kosten des Verfahrens jeweils zur Hälfte.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

Der Antragsteller, Eigentümer eines mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks, wendet sich gegen die Änderung der Polizeiverordnung der Antragsgegnerin gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutz der öffentlichen Grünflächen und über das Anbringen von Hausnummern vom 17.02.2009 (polizeiliche Umweltschutzverordnung - PolVO -) sowie gegen die neu erlassene Benutzungsordnung für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage bei der Grundschule Offenau. Auf dem benachbarten Grundstück ... ... betreibt die Antragsgegnerin u.a. ein Kleinspielfeld sowie eine Weitsprunganlage. Die Antragsgegnerin änderte ihre Polizeiverordnung vom 19.10.2004 durch eine mit Zustimmung des Gemeinderats erlassene Verordnung vom 17.02.2009. Dabei änderte sie u.a. die hier angegriffene Regelung des § 6 PolVO. Diese hat nunmehr folgenden Wortlaut:

§ 6
Lärm von öffentlichen Spielplätzen, Kleinspielfeld und Weitsprunganlage

(1) Die Benutzung öffentlicher Spielplätze sowie des Kleinspielfeldes und der Weitsprunganlage ist in der Zeit vom 01.04. bis 30.09. eines Jahres von 8.00 Uhr bis 12.00 Uhr und von 14.00 Uhr bis 20.00 Uhr; in der Zeit vom 01.10. bis 31.03. eines Jahres von 8.00 Uhr bis 12.00 Uhr und von 14.00 Uhr bis 18.00 Uhr erlaubt.

(2) Weitere Regelungen über die Nutzung der öffentlichen Spielplätze, des Kleinspielfeldes und der Weitsprunganlage treffen die hierfür erlassenen Benutzungsordnungen.

(3) Bei Sportplätzen bleiben die Vorschriften nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz, insbesondere die Sportanlagenlärmschutzverordnung, unberührt.

Gemäß § 25 Abs. 1 PolVO kann ein Verstoß gegen diese Bestimmungen als Ordnungswidrigkeit geahndet werden. Die Änderungsverordnung wurde am 24.02.2009 im Amtsblatt der Antragsgegnerin bekannt gemacht und trat am 01.03.2009 in Kraft. In § 6 der Polizeiverordnung vom 19.10.2004 in der bis zum 28.02.2009 gültigen Fassung waren im Wesentlichen inhaltsgleiche Regelungen enthalten; § 6 Abs. 2 PolVO a.F. bestimmte jedoch, dass die Benutzung der Kleinspielfelder an Sonn- und Feiertagen nicht erlaubt ist.

Ebenfalls am 17.02.2009 erließ der Bürgermeister der Antragsgegnerin eine „Benutzungsordnung für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage bei der Grundschule Offenau“ (nachfolgend: Benutzungsordnung), die im Amtsblatt vom 24.02.2009 öffentlich bekannt gemacht wurde. Gemäß § 1 Abs. 1 gilt die Benutzungsordnung für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage der Gemeinde Offenau; sie ist für alle Personen verbindlich, welche sich auf diesem Gelände aufhalten. In § 3 der Benutzungsordnung werden Benutzungszeiten für den Allgemeingebrauch, in § 6 zulässige Nutzungszeiten für den organisierten Vereinssport festgesetzt. Die in § 3 Abs. 1 und § 6 Abs. 1 der Benutzungsordnung festgesetzten Nutzungszeiten stimmen mit den in § 6 Abs. 1 PolVO geregelten überein. Darüber hinaus bestimmen § 3 Abs. 2 und § 6 Abs. 2 der Benutzungsordnung, dass die Benutzung des Kleinspielfeldes und der Weitsprunganlage an Sonn- und Feiertagen nicht erlaubt ist; die Gemeinde kann hiervon Ausnahmen zulassen.

Der Antragsteller hat am 22.02.2010 das Normenkontrollverfahren eingeleitet und wendet sich der Sache nach gegen die Änderung in § 6 PolVO und die neu erlassene Benutzungsordnung. Er macht geltend, dass der Normenkontrollantrag gegen die Benutzungsordnung lediglich zur Rechtswahrung gestellt werde, nachdem die Antragsgegnerin diese selbst als Satzung qualifiziere und einen hiergegen eingelegten Widerspruch als unstatthaft bezeichnet habe. Bei richtigem Verständnis stelle die Benutzungsordnung jedoch einen Verwaltungsakt in der Form der Allgemeinverfügung dar. Weder werde die Benutzungsordnung in der Präambel als Satzung bezeichnet, noch sei eine Rechtsgrundlage hierfür angegeben worden. Auch fehle der für Satzungen gemäß § 4 Abs. 4 Satz 4 GemO vorgeschriebene Hinweis hinsichtlich der Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften. Soweit erkennbar sei die Benutzungsordnung auch nicht der Rechtsaufsichtsbehörde gemäß § 4 Abs. 3 GemO angezeigt worden.

Die Bestimmung des § 6 der geänderten Polizeiverordnung sei rechtswidrig und verletze den Antragsteller in eigenen Rechten. Die neu getroffene Regelung von Benutzungszeiten sei bereits nicht hinreichend bestimmt und deswegen rechtswidrig. Von der vormaligen, bis Ende Februar 2009 geltenden Fassung sei entsprechend dem Wortlaut der Festsetzung die Nutzung sämtlicher Kleinspielfelder in bewohnten Gebieten der Antragsgegnerin erfasst worden. Die streitgegenständliche Fassung beziehe sich nach ihrem klaren Wortlaut nur noch auf ein Kleinspielfeld und nicht mehr auf sämtliche Kleinspielfelder im Gemeindegebiet, so dass der Regelung nicht mit hinreichender Deutlichkeit entnommen werden könne, auf welche Flächen sie sich beziehe. Die Regelung über ein Kleinspielfeld ohne nähere Bezeichnung mache die Polizeiverordnung unbestimmt. Bei einem anderen Verständnis sei die Polizeiverordnung gleichfalls rechtswidrig, da es sich dann nicht mehr um eine abstrakt-generelle Regelung entsprechend den Vorgaben des § 10 PolG handele, sondern um eine Einzelfallregelung. Unabhängig hiervon sei die Änderung nicht von der angegebenen Rechtsgrundlage des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und § 18 Abs. 1 PolG gedeckt, weil die Vorschrift konkrete Nutzungszeiten bestimme und nicht - was allein zulässig sei - ein Verbot der Benutzung zu bestimmten Zeiten festsetze. Durch die neue Polizeiverordnung werde der Antragsteller in seinen Rechten verletzt, da die Änderung eine im Verhältnis zur vormaligen Fassung weitergehende Benutzung des Spielfeldes bei der Grundschule Offenau erlaube, zumal in der neuen Fassung kein Verbot der Benutzung an Sonn- und Feiertagen mehr enthalten sei. Rein vorsorglich werde deshalb gerügt, dass der Antragsteller durch die Änderung der Polizeiverordnung und die in der darauf aufbauenden neuen Benutzungsordnung festgesetzten Nutzungszeiten des Kleinspielfeldes unzumutbaren Lärmimmissionen im Sinne von § 3 Abs. 1 und 2 BImSchG ausgesetzt sei.

Der Antragsteller beantragt,

1. § 6 der Polizeiverordnung der Antragsgegnerin gegen umweltschädliches Verhalten, zum Schutz der öffentlichen Grünflächen und über das Anbringen von Hausnummern vom 19.01.2004 in der Fassung vom 17.02.2009

und

2. die Benutzungsordnung der Antragsgegnerin für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage bei der Grundschule Offenau vom 17.02.2009

für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung trägt sie vor, der Normenkontrollantrag gegen die Änderung der Polizeiverordnung sowie gegen die Benutzungsordnung sei unzulässig. Zutreffend halte der Antragsteller seinen auf die Unwirksamkeit der Benutzungsordnung für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage bei der Grundschule Offenau gerichteten Normenkontrollantrag mangels Vorliegens einer untergesetzlichen Rechtsvorschrift für unstatthaft. Unabhängig hiervon fehle es an der erforderlichen Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, da der Antragsteller durch die angegriffene Benutzungsordnung ersichtlich nicht in eigenen Rechten verletzt werde. Weder sei der Antragsteller Adressat der angegriffenen Benutzungsordnung, noch umfassten die herangezogene Ermächtigungsgrundlage des § 4 GemO und die das Ermessen des Normgebers steuernden Abwägungsdirektiven die vom Antragsteller geltend gemachten immissionsschutzrechtlichen Belange. Durch den Erlass einer Benutzungsordnung werde gerade nicht festgeschrieben, was die Nachbarn dieser öffentlichen Einrichtung an Immissionen hinzunehmen hätten. Die streitgegenständliche Benutzungsordnung sei allein im öffentlichen Interesse erlassen worden, um die entstandenen Streitigkeiten über den zulässigen Nutzungsumfang klarstellend zu regeln. Insbesondere enthalte die angegriffene Benutzungsordnung im Vergleich zu ihrer Vorgängerbestimmung keine Widmungserweiterung, da bereits nach altem Recht das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage ausdrücklich dem Schul- und Vereinssport gewidmet gewesen seien. Eine auf § 4 GemO beruhende Satzung könne nicht als Regelung des Nachbarschaftsverhältnisses verstanden werden, so dass selbst bei Annahme einer Widmungserweiterung nur Regelungen hinsichtlich des kommunalrechtlichen Benutzungsverhältnisses, nicht aber bezüglich des immissionsschutz- oder baurechtlichen Nachbarschaftsverhältnisses statthaft seien. Die kommunalrechtliche Widmung enthalte gerade keine inhaltliche Regulierung des Nutzungskonflikts zwischen dem Betreiber einer öffentlichen Einrichtung und der Nachbarschaft durch Abwägung der widerstreitenden Belange. In jedem Fall fehle es dem Antragsteller aber am erforderlichen allgemeinen Rechtsschutzinteresse. Durch die angegriffene Benutzungsordnung würden Regelungen getroffen, welche die Benutzung des Kleinspielfeldes einschränkten; es werde mithin ein bestimmtes Verhalten nicht erlaubt, sondern untersagt. Insbesondere für die Vereinsnutzung schreibe die neue Benutzungsordnung einzuhaltende und damit einschränkende Verfahrensregelungen vor. Eine Nichtigerklärung dieser Festsetzungen bringe für den Antragsteller keinen Vorteil, sondern wäre gegenüber dem derzeitigen Zustand nachteilig.

Aus ähnlichen Gründen sei auch der gegen die Polizeiverordnung der Antragsgegnerin in der Fassung vom 17.02.2009 gerichtete Normenkontrollantrag unzulässig. Der Antragsteller gehöre mit seinen allein geltend gemachten nachbarlichen Belangen gerade nicht zum Kreis derjenigen, die von den Regelungen der Polizeiverordnung potentiell betroffen würden. Unabhängig hiervon sei der Antrag unbegründet, da die Polizeiverordnung materiell mit höherrangigem Recht im Einklang stehe. Sie sei entgegen der Auffassung des Antragstellers inhaltlich hinreichend bestimmt. Bereits aufgrund des Wortlautes von § 6 PolVO stehe fest, dass von dieser Vorschrift allein das Kleinspielfeld bei der Grundschule Offenau erfasst sein solle. Die beanstandete Regelung in § 6 PolVO sei auch von § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und § 18 Abs. 1 PolG gedeckt. Die Vorschrift lasse mit hinreichender Bestimmtheit erkennen, was von den Betroffenen verlangt werde, nämlich die Benutzung des Kleinspielfeldes und öffentlicher Spielplätze in der Zeit vom 01.04. bis zum 30.09. eines Jahres zwischen 12.00 Uhr und 14.00 Uhr sowie zwischen 20.00 Uhr und 08.00 Uhr und in der Zeit vom 01.10. bis 31.03. eines Jahres in der Zeit zwischen 12.00 Uhr bis 14.00 Uhr und zwischen 18.00 Uhr und 08.00 Uhr zu unterlassen. Bei der gebotenen Auslegung sei der Bestimmung deshalb zu entnehmen, dass sie nicht die zulässigen Nutzungszeiten regele, sondern ein Verbot der Benutzung in den oben angegebenen Zeiten enthalte.

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Antragsgegnerin vor. Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird hierauf und auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze verwiesen.

II.

Die Entscheidung ergeht gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO durch Beschluss. Die Sach- und Rechtslage lässt sich anhand der Akten und der gewechselten Schriftsätze abschließend beurteilen. Der Senat hält daher eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich. Die Beteiligten hatten Gelegenheit, sich zu dieser Verfahrensweise zu äußern und haben sich mit einer Entscheidung über den Normenkontrollantrag durch Beschluss ohne mündliche Verhandlung ausdrücklich einverstanden erklärt.

Der Normenkontrollantrag gegen die Änderung der Polizeiverordnung ist zulässig und begründet (dazu unter 1.); der Antrag gegen die Benutzungsordnung ist bereits unzulässig (dazu unter 2.).

1. Der Normenkontrollantrag gegen die Änderung der Polizeiverordnung der Antragsgegnerin vom 17.02.2009 ist zulässig (dazu unter 1.1), er hat darüber hinaus auch in der Sache Erfolg (dazu unter 1.2).

1.1 Der Antrag gegen die Änderung der Polizeiverordnung ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr ist gewahrt, da sich der Antragsteller der Sache nach lediglich gegen die am 17.02.2009 erfolgte Änderung vor allem des § 6 PolVO, nicht aber gegen die ursprüngliche Verordnung vom 19.10.2004 wendet.

Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist der Antragsteller gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Die Antragsbefugnis wird nach dieser Regelung jeder natürlichen oder juristischen Person eingeräumt, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Für die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind dabei keine höheren Anforderungen zu stellen als bei der Regelung der Klagebefugnis in § 42 Abs. 2 VwGO, an der sich der Gesetzgeber bei der Neufassung des § 47 Abs. 2 VwGO orientiert hat. Die Antragsbefugnis fehlt deshalb nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt werden können (ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, vgl. zuletzt mit zahlreichen weiteren Nachweisen Beschluss vom 29.12.2011 - 3 BN 1.11 - juris). Beim Erlass der angegriffenen untergesetzlichen Rechtsnorm muss demnach die Heranziehung von Rechtssätzen in Betracht kommen, die zumindest auch dem Schutz der Interessen von Personen in der rechtlichen Situation des Antragstellers zu dienen bestimmt sind. Maßgeblich ist, ob nach der gesetzlichen Ermächtigung oder nach den das Ermessen des Normgebers steuernden Abwägungsdirektiven (und nicht nur aus Zweckmäßigkeitsgründen) Belange der von dem Antragsteller geltend gemachten Art bei der Normsetzung zu berücksichtigen sind (vgl. BayVGH, Beschluss vom 27.07.1998 - 22 N 98.940 - NVwZ-RR 1999, 265). Dies ist hier der Fall. Wie sich den Verwaltungsakten und insbesondere den Vorlagen zu den einschlägigen Gemeinderatssitzungen entnehmen lässt, traf die Antragsgegnerin die Einschränkung der Benutzungszeiten für die Spielplätze und das Kleinspielfeld nicht ausschließlich im öffentlichen Interesse, sondern zumindest auch zum Schutz der betroffenen Nachbarn. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin hat hier ausdrücklich eine Abwägung der Interessen der die Anlage nutzenden Allgemeinheit bzw. der Sportvereine auf der einen Seite und der von den Lärmimmissionen betroffenen Nachbarn auf der anderen Seite vorgenommen, wodurch letzteren ein gewisser Mindestschutz vor Immissionen gewährt werden sollte.

Schließlich kann dem Antragsteller auch das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis für den Normenkontrollantrag gegen die Änderung der Polizeiverordnung nicht abgesprochen werden. Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt immer dann, wenn der Antragsteller durch die Nichtigerklärung der Norm seine Rechtsstellung nicht verbessern kann und die Inanspruchnahme des Gerichts deshalb unter jedem Gesichtspunkt nutzlos ist. Die Nutzlosigkeit muss mithin eindeutig sein (vgl. hierzu allgemein Senatsurteil vom 14.02.2012 - 10 S 1115/10 - juris). Dies ist in der hier vorliegenden Fallgestaltung, anders als in der vom Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 27.09.1999 (1 S 1226/99 - NVwZ 2000, 457) entschiedenen Konstellation, nicht der Fall. Dabei braucht nicht abschließend geklärt zu werden, ob bei Nichtigerklärung der Neuregelung in § 6 PolVO in der Fassung vom 17.02.2009 die - für den Antragsteller in gewisser Hinsicht günstigere - Vorläuferbestimmung des § 6 PolVO in der Fassung vom 19.10.2004 automatisch wieder aufleben würde und ob die Vorläuferbestimmung trotz ihrer fast wortgleichen Formulierung in Anbetracht der nachstehenden Erwägungen gültig ist. Denn ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis für den gestellten Normenkontrollantrag folgt bereits daraus, dass bei einer Nichtigerklärung von § 6 der neu gefassten Polizeiverordnung nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Antragsgegnerin eine neue, für den Antragsteller günstigere Regelung treffen wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Rechtsschutzbedürfnis auch dann anzuerkennen, wenn ein Normgeber ein Verhalten an den Tag gelegt hat, das die Prognose rechtfertigt, er werde unabhängig davon, ob er hierzu rechtlich verpflichtet ist oder nicht, bei Erfolg des Normenkontrollantrags eine Neuregelung treffen, die für den Antragsteller möglicherweise günstiger ist (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 23.09.1997 - 4 BN 17.97 - NVwZ 1998, 613). Dies ist hier der Fall, da das Verhalten der Antragsgegnerin in der Vergangenheit gezeigt hat, dass sie die divergierenden Belange der Benutzer von Spielplätzen bzw. des Kleinspielfeldes sowie der von Lärmimmissionen betroffenen Anwohner in einen gerechten Ausgleich bringen und hierzu Mindestregelungen treffen will.

1.2 Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die Bestimmung des § 6 der Polizeiverordnung der Antragsgegnerin, auf deren Überprüfung der Antragsteller seinen Normenkontrollantrag der Sache nach in zulässiger Weise beschränkt hat, ist für unwirksam zu erklären.

1.2.1 Formelle Bedenken gegen § 6 PolVO bestehen allerdings nicht. Die Änderungsverordnung, durch die § 6 PolVO neu gefasst wurde, ist, wie sich aus den vorgelegten Behördenakten ergibt, mit der erforderlichen Zustimmung des Gemeinderates der Antragsgegnerin erlassen worden (§ 15 Abs. 2 PolG) und dem Landratsamt als Rechtsaufsichtsbehörde vorgelegt worden (§ 16 Abs. 1 PolG). Die Formerfordernisse des § 12 Abs. 1 und 2 PolG sind gewahrt. Eine ordnungsgemäße Verkündung durch öffentliche Bekanntmachung im Amtsblatt der Antragsgegnerin liegt ebenfalls vor.

1.2.2 Die angegriffenen Regelungen in § 6 PolVO entbehren einer tragfähigen Ermächtigungsgrundlage, da sie von den angegebenen Bestimmungen der § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und § 18 Abs. 1 PolG nicht gedeckt sind.

Als Ermächtigungsgrundlage einer als Polizeiverordnung erlassenen Regelung ist ausschließlich die in ihrer Präambel als Grundlage genannte gesetzliche Bestimmung maßgebend. Darauf, ob eine inhaltsgleiche Regelung auf eine andere Ermächtigungsgrundlage gestützt werden könnte, kommt es nicht an. Denn eine Polizeiverordnung muss das Gesetz, also die Rechtsgrundlage angeben, die zu ihrem Erlass ermächtigt (Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV, § 12 Abs. 1 Nr. 1 PolG). Diese Formvorschrift hat dergestalt zwingenden Charakter, dass die Gültigkeit der Verordnung - auch - davon abhängig ist, ob die in ihr selbst bezeichneten Rechtsgrundlagen hinreichende Ermächtigungsgrundlagen für ihren Erlass sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.03.1997 - 1 S 892/95 - NVwZ 1998, 764).

Die Generalermächtigung des § 10 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG stellt für § 6 PolVO keine ausreichende Ermächtigungsgrundlage dar. Denn die Antragsgegnerin hat in § 6 Abs. 1 PolVO nicht - was von dieser Rechtsgrundlage allein gedeckt ist - zur Abwehr von Gefahren die Nutzung der öffentlichen Einrichtungen zu bestimmten Zeiten verboten, sondern eine abschließende Nutzungsregelung in der Weise getroffen, dass konkrete Nutzungszeiten positiv festgesetzt worden sind. Eine derartige Regulierung des Konflikts zwischen dem Interesse der Öffentlichkeit an der Nutzung einer öffentlichen Einrichtung und dem Ruhebedürfnis der Anwohner durch Festsetzung von verbindlichen Nutzungszeiten ist auf der Grundlage des Polizeigesetzes indes nicht zulässig.

Eine Polizeiverordnung darf nach § 10 Abs. 1 Satz 1 PolG i.V.m. § 1 Abs. 1 PolG nur erlassen werden, um von dem Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit und Ordnung bedroht wird, und um Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Eine Polizeiverordnung darf demnach ausschließlich Verbotsregelungen und Gebote aufstellen. Durch eine Polizeiverordnung wird nicht etwa verbotenes Verhalten erlaubt, sondern es wird aus Gründen der Gefahrenabwehr ein bestimmtes Verhalten untersagt oder gefordert. Das Normenkontrollgericht hat deshalb bei der Entscheidung über die Gültigkeit einer Polizeiverordnung ausschließlich zu prüfen, ob die darin enthaltenen Normen durch die ein polizeiliches Einschreiten - generalisierend und typisierend - ermächtigenden Regelungen in § 1 Abs. 1 und § 10 Abs. 1 PolG gedeckt sind (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.09.1999 - 1 S 1226/99 - a.a.O.). Durch eine Polizeiverordnung kann daher keine abschließende Regelung des Benutzungsverhältnisses einer öffentlichen Einrichtung in der Weise erfolgen, dass verbindliche Nutzungszeiten festgelegt werden. Vielmehr bestimmt sich der zulässige Nutzungsumfang in erster Linie aus dem Zweck der öffentlichen Einrichtung, wie er durch die Widmung zum Ausdruck gebracht worden ist, ggf. durch eine ausgestaltende Benutzungsregelung, und im Übrigen durch die sonstigen allgemeinen Gesetze, vor allem das Bundes-Immissionsschutzgesetz und die auf seiner Grundlage erlassenen einschlägigen Verordnungen. Keiner Klärung bedarf im vorliegenden Fall, ob durch Polizeiverordnung ein Mindestschutz der betroffenen Anwohner vor Geräuschimmissionen dergestalt sichergestellt werden darf, dass die Nutzung zu bestimmten Zeiten untersagt wird oder ob auch einer derartigen Verbotsregelung der Vorrang immissionsschutzrechtlicher Bestimmungen entgegensteht (vgl. hierzu in anderem Zusammenhang VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.03.1997 - 1 S 892/95 - a.a.O.). Denn den dargelegten, für eine Polizeiverordnung geltenden, Vorgaben wird die Regelung in § 6 Abs. 1 PolVO bei der vorzunehmenden objektiven Auslegung aus der Sicht eines durchschnittlichen Benutzers nicht gerecht.

Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin kann die Regelung des § 6 Abs. 1 PolVO auch im Wege der Auslegung nicht dahingehend verstanden werden, dass die Benutzung öffentlicher Spielplätze sowie des Kleinspielfeldes in der Sommerzeit vom 01.04. bis 30.09. eines Jahres zwischen 12.00 Uhr und 14.00 Uhr sowie zwischen 20.00 Uhr und 08.00 Uhr und in der Winterzeit vom 01.10. bis zum 31.03. eines Jahres in der Zeit von 12.00 Uhr bis 14.00 Uhr und zwischen 18.00 Uhr und 08.00 Uhr verboten sein soll. Zwar steht das aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit einer Norm einer Auslegung von in einer Polizeiverordnung enthaltenen Bestimmungen nicht schlechterdings entgegen. Jedoch müssen sich auch dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen, an begrenzende Handlungsmaßstäbe gebundenen Vollzug der Norm gewährleisten. Die Erkennbarkeit der Rechtslage durch den Betroffenen darf durch etwaige Unklarheiten nicht wesentlich eingeschränkt sein und die Gerichte müssen in der Lage bleiben, den Regelungsinhalt mit den anerkannten Auslegungsregeln zu konkretisieren. Je intensiver dabei eine Regelung auf die Rechtsposition des Normadressaten oder von Dritten wirkt, desto höher sind die Anforderungen an die Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen (vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 27.07.2005 - 1 BvR 668/04 - BVerfGE 113, 348 <375 f.>; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.07.2009 - 1 S 2340/08 - VBlBW 2010, 33). Daraus folgt, dass der Auslegung von in Polizeiverordnungen enthaltenen Bestimmungen jedenfalls dann enge Grenzen gesetzt sind, wenn - wie hier gemäß § 25 Abs. 1 PolVO - etwaige Verstöße bußgeldbewehrt sind.

Bei Anwendung dieser Grundsätze ist bei der gebotenen Auslegung davon auszugehen, dass die Gemeinde eine - von der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckte und unzulässige - abschließende Festsetzung positiver Nutzungszeiten der Einrichtung vorgenommen hat, nicht jedoch ein Verbot der Benutzung zu den jeweiligen reziproken Zeiten. Für dieses Verständnis sprechen bereits in erheblichem Maße der Wortlaut von § 6 Abs. 1 PolVO, daneben jedoch auch systematische Erwägungen. So spricht § 6 Abs. 1 PolVO ausdrücklich davon, zu welchen Zeiten die „Benutzung“ der betreffenden Einrichtungen „erlaubt“ ist. Dies ist eine klassische Formulierung für eine - kommunalrechtliche - Benutzungsregelung, nicht jedoch für eine repressive polizeirechtliche Bestimmung. Die von der Antragsgegnerin vorgeschlagene Auslegung, dass ein Verbot der Nutzung zu den jeweils reziproken Zeiten verfügt worden sei, setzt sich über den insoweit eindeutigen Wortlaut der Regelung in § 6 Abs. 1 PolVO hinweg und überschreitet die Grenze der Erkennbarkeit der Rechtslage. Unabhängig hiervon wird das oben vertretene Auslegungsergebnis bei einer systematischen Betrachtung bestätigt. Die Binnensystematik von § 6 PolVO bestätigt den Wortlautbefund, indem § 6 Abs. 2 PolVO „weitere Regelungen über die Nutzung...“ erwähnt. Bereits dieser Zusammenhang spricht dafür, dass auch Absatz 1 der Bestimmung als „kommunalrechtliche“ Nutzungsregelung verstanden werden muss, nicht jedoch als repressives polizeirechtliches Verbot. Die Gesamtsystematik des einschlägigen Ortsrechts bestätigt diese Auslegung. Die Benutzungsordnung erstreckt sich nach ihrem § 1 Abs. 1 (wie § 6 Abs. 1 PolVO) auf das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage. § 3 Abs. 1 und § 6 Abs. 1 der Benutzungsordnung sprechen mit identischem Wortlaut wie § 6 Abs. 1 PolVO davon, dass die „Benutzung“ der Anlage zu den angegebenen Zeiten (die ebenfalls mit den in § 6 Abs. 1 PolVO geregelten identisch sind) „erlaubt“ ist. Vor dem Hintergrund dieser identischen Formulierungen erscheint es fernliegend, die verwendete Formulierung „Benutzung ... erlaubt“ einmal als kommunalrechtliche Benutzungsregelung, in dem hier in Rede stehenden Zusammenhang hingegen als Gefahrenabwehrnorm zu verstehen, zumal beide Regelungen am gleichen Tag erlassen worden sind. Vielmehr hat der Normgeber in beiden Ordnungen bei der erforderlichen objektiven Auslegung kommunalrechtliche Benutzungsregelungen getroffen, mithin eine abschließende positive Festsetzung von Nutzungszeiten der Einrichtung vorgenommen.

Wird § 6 PolVO von der herangezogenen Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt, so ist die Regelung bereits aus diesem Grunde für unwirksam zu erklären. Die Unwirksamkeitserklärung kann sich dabei nicht auf Absatz 1 der Bestimmung beschränken, da die weiteren Bestimmungen in den Absätzen 2 und 3 keine selbständige Regelung enthalten und für sich gesehen keinen Bestand haben können.

2. Der Normenkontrollantrag gegen die Benutzungsordnung ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO unstatthaft, da er sich nicht gegen eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift wendet. Wie der Antragsteller selbst erkennt, handelt es sich bei der „Benutzungsordnung für das Kleinspielfeld und die Weitsprunganlage bei der Grundschule Offenau“ nicht um eine Rechtsnorm. Fehl geht insbesondere die ursprünglich von der Antragsgegnerin im Benehmen mit der Rechtsaufsichtsbehörde vertretene Auffassung, dass es sich bei der Benutzungsregelung um eine in der Form der Satzung getroffene Widmungseinschränkung der öffentlichen Einrichtung handle.

Gegen eine Satzungsqualität der Benutzungsordnung sprechen vor allem formale, daneben aber auch inhaltliche Gesichtspunkte. So wurde die Benutzungsordnung nicht - wie allgemein üblich - in der Präambel oder in ihrem Text als Satzung bezeichnet; weder in der Überschrift noch im sonstigen Kontext findet sich ein Hinweis auf eine Satzungsermächtigung, den Beschlussvorgang und das Beschlussdatum. Ferner fehlt am Ende der bei Satzungen gemäß § 4 Abs. 4 GemO vorgeschriebene Hinweis hinsichtlich der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften und deren Rechtsfolgen sowie ein Verweis auf die Aufhebung alter Vorschriften und die Ausfertigungsformel. Auch wurde die Benutzungsordnung nicht - wie bei Satzungen vorgeschrieben - der Rechtsaufsichtsbehörde gemäß § 4 Abs. 3 Satz 3 GemO angezeigt. Den von der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsakten lässt sich entnehmen, dass lediglich die Änderung der Polizeiverordnung mit Schreiben vom 19.05.2009 gegenüber dem Landratsamt Heilbronn angezeigt wurde, nicht jedoch die Benutzungsordnung. Im Übrigen dürfte eine Ausfertigung der Benutzungsordnung als Satzung nicht erfolgt sein. Für eine Satzungsqualität der Benutzungsregelung könnte allenfalls deren Gliederung in Paragraphen sprechen, die üblicherweise lediglich bei Rechtsnormen vorgenommen wird. Angesichts der oben aufgezählten zahlreichen, gegen eine Satzungsqualität sprechenden Gesichtspunkte kann bei der vorzunehmenden Auslegung jedoch nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragsgegnerin eine Regelung mit Rechtsnormcharakter treffen wollte. Vielmehr handelt es sich bei der Benutzungsordnung deshalb der Form nach um einen Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 3. Alt. LVwVfG.

Im Übrigen dürfte es sich bei der Regelung auch inhaltlich um eine Allgemeinverfügung im Sinne dieser Bestimmung handeln, denn sie schränkt den widmungsgemäßen Gebrauch der öffentlichen Einrichtung ein. Die Widmung selbst ist ein Verwaltungsakt gemäß § 35 Satz 2 3. Alt. LVwVfG, so dass Modalitäten der Widmung durch Verwaltungsakt, soweit sie nicht den grundsätzlichen Zulassungsanspruch zur gemeindlichen Einrichtung betreffen, geregelt werden können (vgl. hierzu näher VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.04.1994 - 1 S 1081/93 - NVwZ 1994, 920). Auch dürften jedenfalls § 3 und § 6 der angegriffenen Benutzungsordnung alle sonstigen Merkmale eines Verwaltungsakts in der Form der Allgemeinverfügung gemäß § 35 Satz 2 3. Alt. LVwVfG erfüllen (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 26.06.1986 - 1 S 2448/85 - VBlBW 1987, 137; sowie vom 13.03.1987 - 5 S 2079/86 - VBlBW 1987, 377). Die Bestimmungen regeln die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung und sind damit auf eine hinreichend konkret bezeichnete öffentliche Sache gerichtet. Ferner haben jedenfalls die hier in Rede stehenden Bestimmungen der § 3 und § 6 der Benutzungsordnung Regelungscharakter mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen, denn sie zielen auf die Setzung einer Rechtsfolge und erschöpfen sich nicht lediglich in unverbindlichen Hinweisen. Der Senat hat in diesem Zusammenhang nicht zu entscheiden, ob die Antragsgegnerin sämtliche materiell getroffenen Regelungen in der tatsächlich herangezogenen Handlungsform vornehmen durfte.

Wie zwischen den Beteiligten nicht mehr ernsthaft umstritten ist, handelt es sich bei der Benutzungsordnung deshalb jedenfalls der Form nach um einen Verwaltungsakt in der Gestalt einer Allgemeinverfügung, gegen den Rechtsschutz nicht im Wege des Normenkontrollverfahrens gemäß § 47 VwGO, sondern durch Widerspruch und Anfechtungsklage nachzusuchen ist. Das Landratsamt ist deshalb gehalten, über den am 11.03.2009 gegen die Benutzungsordnung eingelegten Widerspruch zu entscheiden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

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Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 17. Juli 2012 - 10 S 406/10 zitiert 7 §§.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we

(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulas

(1) Wenn ein Beteiligter teils obsiegt, teils unterliegt, so sind die Kosten gegeneinander aufzuheben oder verhältnismäßig zu teilen. Sind die Kosten gegeneinander aufgehoben, so fallen die Gerichtskosten jedem Teil zur Hälfte zur Last. Einem Beteili

(1) Durch Klage kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts (Anfechtungsklage) sowie die Verurteilung zum Erlaß eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsakts (Verpflichtungsklage) begehrt werden. (2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit 1. von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 de

(1) Schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne dieses Gesetzes sind Immissionen, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft herbeizuführen.

Sportanlagenlärmschutzverordnung - 18. BImSchV

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Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 17. Juli 2012 - 10 S 406/10 zitiert oder wird zitiert von 8 Urteil(en).

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 17. Juli 2012 - 10 S 406/10 zitiert 1 Urteil(e) aus unserer Datenbank.

bei uns veröffentlicht am 28.07.2009

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg

Tenor § 12 Abs. 1 Nr. 5 der Polizeiverordnung der Stadt Freiburg i. Br. zur Sicherung der öffentlichen Ordnung und gegen umweltschädliches Verhalten in der Fassung vom 20. November 2007 ist unwirksam. Die Antragsgegne

RechtsgebieteBaugenehmigung Bebauungsplan Nutzungsuntersagung und -änderung andere Verwaltungsrecht

7 Urteil(e) in unserer Datenbank zitieren Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 17. Juli 2012 - 10 S 406/10.

bei uns veröffentlicht am 06.03.2018

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg

Tenor Die Verordnung der Stadt Heidelberg über die Verlängerung der Sperrzeit in der Altstadt vom 20. Dezember 2016 ist unwirksam.Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand 1 Die Antragstelle

RechtsgebieteBaugenehmigung Bebauungsplan Nutzungsuntersagung und -änderung andere Verwaltungsrecht

bei uns veröffentlicht am 28.04.2017

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg

Tenor Der Antrag wird abgelehnt.Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.Der Streitwert wird auf 2.500,-- EUR festgesetzt. Gründe I.1 Der Antragsteller ist Einzelstadtrat im Gemeinderat der Antragsgegnerin. Er wendet sich gegen das vom Ge

RechtsgebieteBaugenehmigung Bebauungsplan Nutzungsuntersagung und -änderung andere Verwaltungsrecht

bei uns veröffentlicht am 28.06.2016

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg

Tenor § 13 Abs. 8 Buchst. d der Friedhofssatzung der Gemeinde Nufringen vom 22.10.2012 in der Fassung vom 08.12.2014 ist unwirksam.Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand 1 Die An

RechtsgebieteBaugenehmigung Bebauungsplan Nutzungsuntersagung und -änderung andere Verwaltungsrecht

bei uns veröffentlicht am 28.06.2016

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg

Tenor § 13 Abs. 8 Buchst. b der Friedhofssatzung der Gemeinde Nufringen vom 22.10.2012 in der Fassung vom 08.12.2014 ist unwirksam.Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand 1 Der An

RechtsgebieteBaugenehmigung Bebauungsplan Nutzungsuntersagung und -änderung andere Verwaltungsrecht

Referenzen

Bundes-Immissionsschutzgesetz - BImSchG | § 3 Begriffsbestimmungen

(2) Immissionen im Sinne dieses Gesetzes sind auf Menschen, Tiere und Pflanzen, den Boden, das Wasser, die Atmosphäre sowie Kultur- und sonstige Sachgüter einwirkende Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen, Licht, Wärme, Strahlen und ähnliche Umwelteinwirkungen.

(3) Emissionen im Sinne dieses Gesetzes sind die von einer Anlage ausgehenden Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen, Licht, Wärme, Strahlen und ähnlichen Erscheinungen.

(4) Luftverunreinigungen im Sinne dieses Gesetzes sind Veränderungen der natürlichen Zusammensetzung der Luft, insbesondere durch Rauch, Ruß, Staub, Gase, Aerosole, Dämpfe oder Geruchsstoffe.

(5) Anlagen im Sinne dieses Gesetzes sind

1.: Betriebsstätten und sonstige ortsfeste Einrichtungen,
2.: Maschinen, Geräte und sonstige ortsveränderliche technische Einrichtungen sowie Fahrzeuge, soweit sie nicht der Vorschrift des § 38 unterliegen, und
3.: Grundstücke, auf denen Stoffe gelagert oder abgelagert oder Arbeiten durchgeführt werden, die Emissionen verursachen können, ausgenommen öffentliche Verkehrswege.

(5a) Ein Betriebsbereich ist der gesamte unter der Aufsicht eines Betreibers stehende Bereich, in dem gefährliche Stoffe im Sinne des Artikels 3 Nummer 10 der Richtlinie 2012/18/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Juli 2012 zur Beherrschung der Gefahren schwerer Unfälle mit gefährlichen Stoffen, zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinie 96/82/EG des Rates (ABl. L 197 vom 24.7.2012, S. 1) in einer oder mehreren Anlagen einschließlich gemeinsamer oder verbundener Infrastrukturen oder Tätigkeiten auch bei Lagerung im Sinne des Artikels 3 Nummer 16 der Richtlinie in den in Artikel 3 Nummer 2 oder Nummer 3 der Richtlinie bezeichneten Mengen tatsächlich vorhanden oder vorgesehen sind oder vorhanden sein werden, soweit vernünftigerweise vorhersehbar ist, dass die genannten gefährlichen Stoffe bei außer Kontrolle geratenen Prozessen anfallen; ausgenommen sind die in Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 2012/18/EU angeführten Einrichtungen, Gefahren und Tätigkeiten, es sei denn, es handelt sich um eine in Artikel 2 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Richtlinie 2012/18/EU genannte Einrichtung, Gefahr oder Tätigkeit.

(5b) Eine störfallrelevante Errichtung und ein Betrieb oder eine störfallrelevante Änderung einer Anlage oder eines Betriebsbereichs ist eine Errichtung und ein Betrieb einer Anlage, die Betriebsbereich oder Bestandteil eines Betriebsbereichs ist, oder eine Änderung einer Anlage oder eines Betriebsbereichs einschließlich der Änderung eines Lagers, eines Verfahrens oder der Art oder physikalischen Form oder der Mengen der gefährlichen Stoffe im Sinne des Artikels 3 Nummer 10 der Richtlinie 2012/18/EU, aus der sich erhebliche Auswirkungen auf die Gefahren schwerer Unfälle ergeben können. Eine störfallrelevante Änderung einer Anlage oder eines Betriebsbereichs liegt zudem vor, wenn eine Änderung dazu führen könnte, dass ein Betriebsbereich der unteren Klasse zu einem Betriebsbereich der oberen Klasse wird oder umgekehrt.

(5c) Der angemessene Sicherheitsabstand im Sinne dieses Gesetzes ist der Abstand zwischen einem Betriebsbereich oder einer Anlage, die Betriebsbereich oder Bestandteil eines Betriebsbereichs ist, und einem benachbarten Schutzobjekt, der zur gebotenen Begrenzung der Auswirkungen auf das benachbarte Schutzobjekt, welche durch schwere Unfälle im Sinne des Artikels 3 Nummer 13 der Richtlinie 2012/18/EU hervorgerufen werden können, beiträgt. Der angemessene Sicherheitsabstand ist anhand störfallspezifischer Faktoren zu ermitteln.

(5d) Benachbarte Schutzobjekte im Sinne dieses Gesetzes sind ausschließlich oder überwiegend dem Wohnen dienende Gebiete, öffentlich genutzte Gebäude und Gebiete, Freizeitgebiete, wichtige Verkehrswege und unter dem Gesichtspunkt des Naturschutzes besonders wertvolle oder besonders empfindliche Gebiete.

(6) Stand der Technik im Sinne dieses Gesetzes ist der Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen oder Betriebsweisen, der die praktische Eignung einer Maßnahme zur Begrenzung von Emissionen in Luft, Wasser und Boden, zur Gewährleistung der Anlagensicherheit, zur Gewährleistung einer umweltverträglichen Abfallentsorgung oder sonst zur Vermeidung oder Verminderung von Auswirkungen auf die Umwelt zur Erreichung eines allgemein hohen Schutzniveaus für die Umwelt insgesamt gesichert erscheinen lässt. Bei der Bestimmung des Standes der Technik sind insbesondere die in der Anlage aufgeführten Kriterien zu berücksichtigen.

(6a) BVT-Merkblatt im Sinne dieses Gesetzes ist ein Dokument, das auf Grund des Informationsaustausches nach Artikel 13 der Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (Neufassung) (ABl. L 334 vom 17.12.2010, S. 17) für bestimmte Tätigkeiten erstellt wird und insbesondere die angewandten Techniken, die derzeitigen Emissions- und Verbrauchswerte, alle Zukunftstechniken sowie die Techniken beschreibt, die für die Festlegung der besten verfügbaren Techniken sowie der BVT-Schlussfolgerungen berücksichtigt wurden.

(6b) BVT-Schlussfolgerungen im Sinne dieses Gesetzes sind ein nach Artikel 13 Absatz 5 der Richtlinie 2010/75/EU von der Europäischen Kommission erlassenes Dokument, das die Teile eines BVT-Merkblatts mit den Schlussfolgerungen in Bezug auf Folgendes enthält:

1.: die besten verfügbaren Techniken, ihrer Beschreibung und Informationen zur Bewertung ihrer Anwendbarkeit,
2.: die mit den besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerte,
3.: die zu den Nummern 1 und 2 gehörigen Überwachungsmaßnahmen,
4.: die zu den Nummern 1 und 2 gehörigen Verbrauchswerte sowie
5.: die gegebenenfalls einschlägigen Standortsanierungsmaßnahmen.

(6c) Emissionsbandbreiten im Sinne dieses Gesetzes sind die mit den besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerte.

(6d) Die mit den besten verfügbaren Techniken assoziierten Emissionswerte im Sinne dieses Gesetzes sind der Bereich von Emissionswerten, die unter normalen Betriebsbedingungen unter Verwendung einer besten verfügbaren Technik oder einer Kombination von besten verfügbaren Techniken entsprechend der Beschreibung in den BVT-Schlussfolgerungen erzielt werden, ausgedrückt als Mittelwert für einen vorgegebenen Zeitraum unter spezifischen Referenzbedingungen.

(6e) Zukunftstechniken im Sinne dieses Gesetzes sind neue Techniken für Anlagen nach der Industrieemissions-Richtlinie, die bei gewerblicher Nutzung entweder ein höheres allgemeines Umweltschutzniveau oder zumindest das gleiche Umweltschutzniveau und größere Kostenersparnisse bieten könnten als der bestehende Stand der Technik.

(7) Dem Herstellen im Sinne dieses Gesetzes steht das Verarbeiten, Bearbeiten oder sonstige Behandeln, dem Einführen im Sinne dieses Gesetzes das sonstige Verbringen in den Geltungsbereich dieses Gesetzes gleich.

(8) Anlagen nach der Industrieemissions-Richtlinie im Sinne dieses Gesetzes sind die in der Rechtsverordnung nach § 4 Absatz 1 Satz 4 gekennzeichneten Anlagen.

(9) Gefährliche Stoffe im Sinne dieses Gesetzes sind Stoffe oder Gemische gemäß Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 1272/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über die Einstufung, Kennzeichnung und Verpackung von Stoffen und Gemischen, zur Änderung und Aufhebung der Richtlinien67/548/EWGund 1999/45/EG und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (ABl. L 353 vom 31.12.2008, S. 1), die zuletzt durch die Verordnung (EG) Nr. 286/2011 (ABl. L 83 vom 30.3.2011, S. 1) geändert worden ist.

(10) Relevante gefährliche Stoffe im Sinne dieses Gesetzes sind gefährliche Stoffe, die in erheblichem Umfang in der Anlage verwendet, erzeugt oder freigesetzt werden und die ihrer Art nach eine Verschmutzung des Bodens oder des Grundwassers auf dem Anlagengrundstück verursachen können.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 47

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.: von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.: von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 42

(2) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 47

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.: von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.: von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2a) (weggefallen)

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 28. Juli 2009 - 1 S 2340/08

Tenor

§ 12 Abs. 1 Nr. 5 der Polizeiverordnung der Stadt Freiburg i. Br. zur Sicherung der öffentlichen Ordnung und gegen umweltschädliches Verhalten in der Fassung vom 20. November 2007 ist unwirksam.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Antragsteller wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen § 12 Abs. 1 Nr. 5 der Polizeiverordnung zur Sicherung der öffentlichen Ordnung und gegen umweltschädliches Verhalten der Antragsgegnerin i.d.F. vom 20.11.2007 (im Folgenden: POV).

Die Antragsgegnerin änderte ihre Polizeiverordnung vom 20.06.1989 durch eine Verordnung mit Zustimmung des Gemeinderats vom 20.11.2007. Sie fügte u.a die hier angegriffene, der Mustersatzung des Gemeindetags Baden-Württemberg entlehnte Regelung des § 12 Abs. 1 Nr. 5 POV an. Diese hat folgenden Wortlaut:

§ 12

Aufenthalt auf öffentlichen Straßen,

in öffentlichen Anlagen und öffentlichen Einrichtungen

(1) Auf öffentlichen Straßen, in öffentlichen Anlagen und öffentlichen Einrichtungen ist untersagt:


1. ...
2. ...
3. ...
4. ...
5. das Lagern oder dauerhafte Verweilen außerhalb von Freischankflächen oder Einrichtungen wie Grillstellen u.ä., ausschließlich oder überwiegend zum Zwecke des Alkoholgenusses, wenn dessen Auswirkungen geeignet sind, Dritte erheblich zu belästigen.

Gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 26 POV kann ein Verstoß gegen dieses Verbot als Ordnungswidrigkeit geahndet werden.

Die Änderungsverordnung wurde am 22.12.2007 im Amtsblatt der Antragsgegnerin bekannt gemacht und trat am 23.12.2007 in Kraft.

Nach der Beschlussvorlage vom 07.11.2007 (DRS G-07/186) soll die Regelung jenen Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung entgegenwirken, die von alkoholisierten Gruppen ausgehen, welche sich regelmäßig im öffentlichen Straßenraum, in öffentlichen Anlagen und Einrichtungen der Stadt niederlassen und dort längerfristig und unter Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs Dritter verweilen.

Der 1982 geborene Antragsteller, Mitglied des Arbeitskreises kritischer Juristen und Juristinnen (akj) sowie Promotionsstudent an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Freiburg, wohnt und arbeitet in Freiburg.

Er hat am 11.08.2008 das Normkontrollverfahren eingeleitet, zu dessen Begründung er vorträgt:

Seine Antragsbefugnis ergebe sich daraus, dass er - wie schon bisher - auch in Zukunft auf öffentlichen Plätzen wie dem beliebten Augustinerplatz, in Parkanlagen wie dem Stühlinger Kirchplatz, der Sternwaldwiese oder entlang der Dreisam dauerhaft verweilen möchte, um dabei allein oder in der Gruppe Alkohol zu konsumieren. Es liege zwar nicht in seiner Intention, dadurch Dritte erheblich zu belästigen. Es könne aber nicht ausgeschlossen werden, dass sein Verhalten während des Alkoholkonsums in den Augen eines Polizeibeamten dazu „geeignet“ erscheinen könne, eine solche Belästigung darzustellen. Wegen der weit gefassten und unbestimmten Formulierung des Verbotstatbestandes könne er sich nicht sicher sein, ob nicht sein Verhalten als unter die Norm fallend beurteilt werde. Er sei im Oktober 2008 schon einmal Adressat einer auf die angegriffene Norm gestützten Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin gewesen. Die angegriffene Regelung sei materiell rechtswidrig. Dem Bestimmtheitsgebot sei in mehrfacher Hinsicht nicht Rechnung getragen. Die Vorschrift sei nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 10 Abs. 1 PolG gedeckt. Die Vorschrift knüpfe schon nicht an ein polizeiliches Schutzgut an; jedenfalls liege keine Störung oder abstrakte Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung vor.

Der Antragsteller beantragt,

§ 12 Abs. 1 Nr. 5 der Polizeiverordnung der Stadt Freiburg i. Br. zur Sicherung der öffentlichen Ordnung und gegen umweltschädliches Verhalten i.d.F. vom 20. November 2007 für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie trägt vor: Dem Antragsteller fehle es bereits an der Antragsbefugnis. Abgesehen von seiner erklärten Absicht, an bestimmten Plätzen des Stadtgebiets Alkohol konsumieren zu wollen, zeige der Antragsteller keinerlei realistische Sachverhalte auf, die ihn mit der angegriffenen Norm in Konflikt bringen könnten. Von der Verbotsnorm würden „Gruppentrinker“ erfasst, zu denen der Antragsteller offensichtlich nicht zu rechnen sei. Er nehme lediglich die Rolle als institutioneller Prozessführer ein. Jedenfalls sei der Normenkontrollantrag aber unbegründet. Das Bestimmtheitsgebot sei gewahrt. Die angegriffene Regelung sei durch die Ermächtigungsgrundlage des Polizeigesetzes (§ 10 Abs. 1, § 1 Abs. 1) gedeckt. Es bestehe eine Gefahr für die öffentliche Ordnung. Die exzessiven Trinkgelage bestimmter Randgruppen führten regelmäßig zu lautstarken Auseinandersetzungen unter den Beteiligten und im weiteren zu Verunsicherung, Verängstigung oder zur (körperlichen) Bedrängung unbeteiligter Passanten, die deshalb die Nähe solcher Gruppen mieden. Die angegriffene Norm verstoße auch nicht gegen höherrangiges Recht.

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Antragsgegnerin vor. Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf diese Akten und die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

Der Antrag ist zulässig (1.) und begründet (2.).

1. Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr ist gewahrt.

Der Antragsteller ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Die Antragsbefugnis wird nach dieser Regelung jeder natürlichen oder juristischen Person eingeräumt, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint. Davon ist immer dann auszugehen, wenn die Polizeiverordnung oder der auf sie gestützte Vollzugsakt an den Antragsteller adressiert ist, d.h. für diesen ein polizeiliches Verbot oder Gebot statuiert (vgl. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 5. Auflage, RdNr. 633). Dies ist hier der Fall.Der Antragsteller kann, ungeachtet des übergreifenden Anliegens, das er als Mitglied des Arbeitskreises kritischer Juristen und Juristinnen offensichtlich verfolgt, geltend machen, durch die Rechtsvorschrift bzw. deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein bzw. in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Der 1982 geborene Antragsteller wohnt und arbeitet in Freiburg. Er möchte - wie schon bisher - auch in Zukunft auf beliebten öffentlichen Plätzen im Stadtgebiet, wie dem Augustinerplatz, oder entlang der Dreisam in der Gruppe dauerhaft verweilen, um dabei Bier zu trinken. Dies ist nach seinen Angaben nicht immer, aber gerade im Sommer mitunter auch der überwiegende Zweck seines Verweilens. Er gehört damit zum Kreis der potentiell Betroffenen. Auch wenn der Antragsteller es dabei nicht darauf anlegt, Dritte erheblich zu belästigen, läuft er gleichwohl bei zunächst unauffälligem Konsum von Alkohol Gefahr, dass die Auswirkungen seines Alkoholgenusses als geeignet eingestuft werden, derartige Belästigungen hervorzurufen. Hinzu kommt, dass ihm nach seinem unwidersprochenen Vortrag am 11.10.2008 im Zusammenhang mit einer sog. Botellón-Veranstaltung eine Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 08.10.2008 ausgehändigt wurde, in der als Rechtsgrundlage u.a. die hier angegriffene Regelung des § 12 Abs. 1 Nr. 5 der Polizeiverordnung der Antragsgegnerin zur Sicherung der öffentlichen Ordnung und gegen umweltschädliches Verhalten in der Fassung vom 20.11.2007 - POV - aufgeführt ist. Er ist damit bereits einmal Adressat eines auf § 12 Abs. 1 Nr. 5 POV gestützten Verwaltungsakts geworden, dessen Nichtbefolgung gemäß § 16 Abs. 1 Nr. 26 POV als Ordnungswidrigkeit hätte geahndet werden können.

2. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.

2.1 Formelle Bedenken gegen § 12 Abs. 1 Nr. 5 POV bestehen allerdings nicht. Die Änderungsverordnung, durch die die angegriffene Regelung in die Polizeiverordnung vom 20.06.1989 eingefügt worden ist, ist mit der erforderlichen Zustimmung des Gemeinderats der Antragsgegnerin erlassen (§ 15 Abs. 2 PolG) und der Rechtsaufsichtsbehörde vorgelegt worden (§ 16 Abs. 1 PolG). Die Formerfordernisse des § 12 Abs. 1 und 2 PolG sind gewahrt. Eine ordnungsgemäße Verkündung durch öffentliche Bekanntmachung im Amtsblatt der Antragsgegnerin liegt ebenfalls vor.

2.2 Die angegriffene Bestimmung ist jedoch aus materiell-rechtlichen Gründen rechtswidrig. Sie verstößt gegen das verfassungsrechtliche Gebot hinreichender Bestimmtheit.

Das aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit der Norm fordert vom Normgeber, seine Regelungen so genau zu fassen, dass der Betroffene die Rechtslage, d.h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Der Normgeber darf dabei grundsätzlich auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreifen, wenn die Kennzeichnung der Normtatbestände mit beschreibenden Merkmalen nicht möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen; allerdings müssen sich dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen, an begrenzende Handlungsmaßstäbe gebundenen Vollzug der Norm gewährleisten. Die Erkennbarkeit der Rechtslage durch den Betroffenen darf hierdurch nicht wesentlich eingeschränkt sein und die Gerichte müssen in der Lage bleiben, den Regelungsinhalt mit den anerkannten Auslegungsregeln zu konkretisieren. Je intensiver dabei eine Regelung auf die Rechtsposition des Normadressaten wirkt, desto höher sind die Anforderungen, die an die Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind (vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 27.07.2005 - 1 BvR 668/04 -, BVerfGE 113, 348 <375 f.> sowie Senatsurteil vom 15.11.2007 - 1 S 2720/06 -, VBlBW 2008, 134 f. m.w.N. und Normenkontrollbeschluss des Senats vom 29.04.1983 - 1 S 1/83 -, VBlBW 1983, 302 f.).

Diesem Maßstab wird § 12 Abs. 1 Nr. 5 POV nicht gerecht. Die darin normierten Tatbestandsmerkmale (das Lagern oder dauerhafte Verweilen außerhalb von Freischankflächen oder Einrichtungen wie Grillstellen u.ä., ausschließlich oder überwiegend zum Zwecke des Alkoholgenusses, wenn dessen Auswirkungen geeignet sind, Dritte erheblich zu belästigen) ermöglichen keine hinreichend eindeutige Abgrenzung zwischen verbotenem und noch zulässigem Verhalten.

Was mit „Lagern oder dauerhaftem Verweilen“ gemeint ist, ist allerdings der Auslegung zugänglich. Dieses Tatbestandsmerkmal stellt nicht darauf ab, ob der Betroffene liegt, sitzt oder steht, während er Alkohol konsumiert. Auch das unbestimmte Merkmal „dauerhaft“ lässt sich dahingehend konkretisieren, dass ein kurzzeitiges Verweilen, um etwa den Durst mit einer Flasche Bier zu stillen, hiervon nicht erfasst sein soll. Das Verweilen muss schon so lange andauern, dass sich die Auswirkungen des Alkoholgenusses überhaupt zeigen können. Soweit „Einrichtungen wie Grillstellen u.ä.“ ebenso wie Freischankflächen von dem Verbot nicht erfasst sind, ist auch diese unbestimmte Formulierung auslegungsfähig. Denn der Begriff der Einrichtungen weist darauf hin, dass es sich um eine öffentliche Einrichtung handeln muss, die - wie eine Grillstelle - dem Essen und Trinken gewidmet ist. Dies gilt etwa für Picknickareale. Andere Einrichtungen, die nach ihrer Zweckbestimmung nicht dem Essen und Trinken dienen, werden von dem Verbot folglich nicht ausgenommen. Auch soweit die Verbotsnorm auf den Zweck des Verbleibens am Ort (ausschließlich oder überwiegend zum Zwecke des Alkoholgenusses) Bezug nimmt, bestehen keine grundsätzlichen Bedenken gegen die Bestimmtheit der Norm. Denn dem Betroffenen ist in aller Regel bewusst, welches der (Haupt) Zweck seines dauerhaften Verweilens ist, und auch für die Vollzugsbeamten ist insoweit aufgrund äußerer Umstände, insbesondere aufgrund Art und Menge des mitgeführten Alkohols, erkennbar, ob das Verweilen ausschließlich oder überwiegend zum Alkoholgenuss erfolgt. Jedenfalls kann man sich der Zweckrichtung auch hier mit den anerkannten Auslegungsmethoden nähern.

Unbestimmt ist die Norm hingegen, wenn sie den Alkoholkonsum zu beschreiben versucht, der die Verbotsfolge (schon das Lagern zum Zwecke des Alkoholgenusses) auslösen soll. „Dessen Auswirkungen“ müssen danach „geeignet“ sein, „Dritte erheblich zu belästigen“. Der Verordnungsgeber gibt damit zu Recht im Anschluss an die Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. Normenkontrollbeschluss vom 06.10.1998 - 1 S 2272/97 -, VBlBW 1999, 146 ff.) zu erkennen, dass allein durch das Lagern zum Zwecke des Alkoholgenusses noch kein polizeiwidriger Zustand herbei geführt wird, sondern erst durch die alkoholbedingten, mit Belästigungen Dritter verbundenen Ausfall- und Folgeerscheinungen, wie aggressives Verhalten, Verunreinigungen, ruhestörender Lärm u.ä.. Um schon im frühen Stadium - also bevor es zu Belästigungen kommt - einschreiten zu können, versucht er nun, die Fälle mit einer weit gefassten Formulierung zu erfassen, in denen es seinen Erwartungen nach zu solchen Ausschreitungen kommen wird. Die für eine inhaltlich bestimmte Normanwendung notwendigen näheren Umstände, unter denen diese Befürchtungen gerechtfertigt sind, beschreibt der Normgeber hingegen nicht; möglicherweise entziehen diese sich einer Festlegung in einem abstrakten Obersatz. Das Verbot des Verweilens zum Zwecke des Alkoholgenusses wird der Sache nach unter den Vorbehalt einer weiteren Sachverhaltsfeststellung gestellt, d.h. dass in jedem Einzelfall noch eine Überprüfung stattfinden muss, ob tatsächlich eine Gefahr gegeben ist (vgl. auch Hecker, Die Regelung des Aufenthalts von Personen im innerstädtischen Raum, 1998, S. 35). Vom Normadressaten sind daher die Grenzen nicht auszumachen, ab wann bzw. unter welchen Voraussetzungen das Verweilen zum Alkoholgenuss geeignet ist, sich belästigend auf Dritte auszuwirken und Sanktionen nach sich zu ziehen. In welchen Grenzen dürfen junge Leute sich etwa auf dem beliebten Augustinerplatz niederlassen, um gemeinsam Alkohol zu trinken? Inwieweit werden feucht-fröhliche Abiturfeiern oder Junggesellenabschiedsfeiern auf öffentlichen Plätzen toleriert, wenn das Feiern im wesentlichen aus Alkoholtrinken besteht? Der Wortlaut der angegriffenen Norm gibt keine eindeutige Antwort auf diese Fragen, insbesondere auch nicht darauf, welche - bevorstehenden - Auswirkungen des Alkoholkonsums nicht mehr hingenommen werden.

Auch der Regelungszusammenhang und der Zweck der Bestimmung lassen eine klare Grenzziehung zwischen Verbotenem und Erlaubtem nicht zu. Die übrigen Verbotstatbestände des § 12 POV (Nr. 1: grob ungehöriges Belästigen oder Behindern von Personen, insbesondere in angetrunkenem Zustand; Nr. 3: das Verrichten der Notdurft; Nr. 4: das Verunreinigen) tragen zur Konkretisierung der Regelung nichts bei. Ein Vergleich mit der Verbotsnorm unter Nr. 1 macht lediglich zweierlei deutlich: Zum einen werden im Unterschied zu Nr. 1 nicht nur grob ungehörige Belästigungen erfasst, sondern bereits erhebliche Belästigungen unterhalb der unter Nr. 1 genannten Schwelle. Zum anderen soll die Verbotsnorm durch das Abstellen auf die Geeignetheit des Alkoholgenusses, Belästigungen hervorzurufen, im Sinne eines vorsorgenden Vorgehens schon dann greifen, wenn die Gefahrengrenze noch nicht überschritten ist, also lediglich die Belästigungen durch die zum Alkoholgenuss Verweilenden möglich erscheinen. Ob es zu diesen Verhaltensweisen wirklich kommen wird, steht zum Zeitpunkt des Lagerns und dauerhaften Verweilens zum Alkoholkonsum indes noch nicht fest. Vielmehr ist in der Feststellung der Geeignetheit ein Prognoseelement enthalten, das einer Einzelfall bezogenen Einschätzung bedarf und weder einen verlässlichen Vollzug noch die Erkennbarkeit der Reichweite der Norm gewährleistet.

Schließlich stellt der Zweck der Regelung für den Betroffenen die Erkennbarkeit der Rechtslage ebenfalls nicht sicher. Wie in der Beschlussvorlage vom 07.11.2007 zur Gemeinderatssitzung zum Ausdruck kommt, wollte die Antragsgegnerin mit dieser an die Mustersatzung des Gemeindetags Baden-Württemberg (§ 15 Abs. 1 Nr. 4, BWGZ 1999, 778) angelehnten Bestimmung eine rechtliche Handhabe schaffen, um im Vorfeld den von der sog. Trinkerszene ausgehenden Belästigungen entgegen zu wirken. Wie dies rechtlich zu bewerten ist, insbesondere ob hierdurch eine vermeintlich allgemeine, aber verdeckt konkrete und allein schon deshalb unzulässige Sonderregelung zum Einschreiten gegen soziale Randgruppen geschaffen wurde (vgl. hierzu Hecker, a.a.O., S. 33), bedarf hier keiner Entscheidung. Denn soweit die Antragsgegnerin allein die Belästigungen durch das „Gruppentrinken“ sozialer Randgruppen von der Verbotsnorm erfasst sehen will, kommt dies in der Regelung nicht zum Ausdruck. Sie richtet sich von ihrem Wortlaut her sowohl an Einzel- wie an Gruppentrinker. Daher bleibt für den Normunterworfenen offen, wie derjenige, der zum Zwecke des Alkoholgenusses auf öffentlichen Straßen, in öffentlichen Anlagen und öffentlichen Einrichtungen verweilt, sich verhalten muss, um dem Eindruck entgegen zu wirken, sein Alkoholkonsum werde Dritte erheblich belästigen. Auch darf es nicht dem Rechtsanwender überlassen bleiben festzustellen, ob der Alkoholkonsum regelmäßig zu einer erheblichen Belästigung Dritter führt (vgl. auch Finger, Die offenen Szenen der Städte, 2006, S. 98). Damit ist die Regelung ungeeignet, dem Betroffenen eine Leitlinie für sein Verhalten an die Hand zu geben.

Der Senat verkennt nicht die Formulierungsschwierigkeiten der Polizeibehörden, die sich auf diese Weise ergeben. Diese sind jedoch nicht auf zu hohe Bestimmtheitsanforderungen zurückzuführen, sondern beruhen vielmehr auf dem Versuch der Kommunen, - einem praktischen Bedürfnis entsprechend - einen konkreten Tatbestand, der eine Entscheidung im Einzelfall erfordert, in eine generell-abstrakte Form zu gießen (vgl. auch Hecker, a.a.O., S. 31 f. <35>; Finger, Bettel- und Alkoholverbote im Spiegel der Rechtsprechung, KommJur 2006, 441 f. <445>; Deger, Handlungsformen der Polizei gegen störende Ansammlungen, VBlBW 2004, 96 f. <99>).

Wird § 12 Abs. 1 Nr. 5 POV dem rechtsstaatlichen Gebot hinreichender Bestimmtheit nicht gerecht, so war die Regelung bereits aus diesem Grunde für unwirksam zu erklären. Einer weiteren Klärung der vom Antragsteller aufgeworfenen Fragen bedurfte es daher nicht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss vom 28. Juli 2009

Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

Der Antrag ist zulässig (1.) und begründet (2.).

1. Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO von einem Jahr ist gewahrt.

2. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.

2.2 Die angegriffene Bestimmung ist jedoch aus materiell-rechtlichen Gründen rechtswidrig. Sie verstößt gegen das verfassungsrechtliche Gebot hinreichender Bestimmtheit.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss vom 28. Juli 2009

Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 47

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.: von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.: von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2a) (weggefallen)

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 155

(2) Wer einen Antrag, eine Klage, ein Rechtsmittel oder einen anderen Rechtsbehelf zurücknimmt, hat die Kosten zu tragen.

(3) Kosten, die durch einen Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand entstehen, fallen dem Antragsteller zur Last.

(4) Kosten, die durch Verschulden eines Beteiligten entstanden sind, können diesem auferlegt werden.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 132

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.: die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.: das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.: ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 17. Juli 2012 - 10 S 406/10

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 17. Juli 2012 - 10 S 406/10

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