Verwaltungsgericht Trier Urteil, 8. Dez. 2021 - 8 K 2827/21.TR

Auf die Berufung des Beklagten wird unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 7. August 2017 die Klage in vollem Umfang abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Beteiligten streiten über die Höhe der vom Beklagten zu gewährenden Zuwendung für die Errichtung einer Kindertagesstätte mit sieben Gruppen, wobei insgesamt 47 „U 3-Plätze“ für Kinder unter drei Jahren zur Verfügung stehen sollen, auf dem Gelände eines von der Verbandsgemeinde A. stillgelegten Hallenbades durch den Kläger.

Nachdem sich die Katholische Kirchengemeinde St. J. als Bauträger der gleichnamigen Kindertagesstätte in der E.-Straße in A. zur finanziellen Bewältigung der notwendigen Investitionen in das Kindertagesstättengebäude nicht mehr in der Lage sah, übernahm der Kläger die Bauträgerschaft für die Einrichtung. Die Kindertagesstätte St. J. verfügt über sechs Gruppen und insgesamt 135 Plätzen, wobei 28 Plätze für Kinder unter drei Jahren vorhanden sind. Betrieben wird die Einrichtung von der K. GmbH.

Der Kläger wandte sich mit Schreiben vom 4. Mai 2015 an das Ministerium für Integration, Familie, Kinder, Jugend und Frauen Rheinland-Pfalz mit der Bitte um Prüfung der Möglichkeit einer finanziellen Förderung betreffend den weiteren Betrieb der Kindertagesstätte bei Sanierung oder Neubau sowie im Hinblick auf die Schaffung einer neuen Gruppe und die Erhöhung der Plätze für Kinder unter drei Jahren von 28 auf 47. In dem Antwortschreiben vom 17. Juni 2015 wird ausgeführt, dass lediglich zusätzliche neugeschaffene Gruppen grundsätzlich eine Förderung erhalten könnten. Es werde davon ausgegangen, dass in A. laut des Bedarfsplans sechs Gruppen notwendig seien. Gebe die Kirche die Trägerschaft ab und die Kommune übernehme diese, dann ändere sich bedarfsplanmäßig nichts, was einen reinen Ersatz bedeute. Es sei zwar richtig, dass der Bund auch Plätze fördern wolle, die solche ersetzten, die ohne Erhaltungsmaßnahmen wegfallen würden. Der Bund habe dem Land Mittel zur Verfügung gestellt, die nach den Vorgaben der entsprechenden Verwaltungsvorschrift vergeben würden. Eine Förderung von Ersatzbaumaßnahmen sei hiernach nicht vorgesehen. Bei der in dem Schreiben in Bezug genommen Verwaltungsvorschrift handelt es sich um die Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Integration, Familie, Kinder, Jugend und Frauen vom 12. Dezember 2013 (744-75118) – Gewährung von Zuwendungen aus dem Investitionsprogramm „Kinderbetreuungsfinanzierung“ 2013 – 2014 sowie Gewährung von Landeszuwendungen zu den Bau- und Ausstattungskosten von Kindertagesstätten –.

Die hierbei maßgeblichen Bestimmungen haben folgenden Wortlaut:

1.2.1

Gefördert werden im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel Investitionsvorhaben, die der Schaffung und Sicherung von zusätzlichen Betreuungsplätzen in Kindertageseinrichtungen und in Kindertagespflege für Kinder unter drei Jahren dienen. ...

1.2.2

Die Förderung von Zuwendungen aus Landesmitteln wird als Projektförderung im Wege der Festbetragsfinanzierung gewährt und erfolgt nach den Pauschalen unter Buchstabe a oder Buchstabe b, maximal jedoch bis zur Höhe von 90 v.H. der nachgewiesenen zuwendungsfähigen Kosten:

a) 4.000 Euro je neu entstehenden Platz für Kinder unter drei Jahren, wenn eine Baumaßnahme erforderlich ist, sowie zusätzlich 55.000 Euro für Neubauten einer zusätzlichen Gruppe mit mindestens vier neu entstehenden Plätzen für Kinder unter drei Jahren in einer bestehenden oder neuen Einrichtung (Neu- und Umbaupauschale) oder den Kauf eines Gebäudes nach Nummer 1.2.1 Satz 4 für diese Zwecke

oder

b) b)1.000 Euro Ausstattung für jeden neu entstehenden Platz für Kinder unter drei Jahren ohne Baumaßnahmen (Ausstattungspauschale).

Neu entstandene Betreuungsplätze sind die in der Betriebserlaubnis ausgewiesenen und nach Abschluss der Maßnahme in Betrieb genommenen Plätze für Kinder unter drei Jahren. ...

1.2.3

Die Förderung von Zuwendungen aus dem Investitionsprogramm „Kinderbetreuungsfinanzierung“ 2013-2014 des Bundes wird als Projektförderung im Wege der Festbetragsfinanzierung gewährt und erfolgt für Investitionsvorhaben nach Nummer 1.2.1, die nach dem 30. Juni 2012 und bis zum 31. März 2013 beim Landesamt für Soziales, Jugend und Versorgung für die gesamte Maßnahme beantragt wurden und noch nicht mit Mitteln des Bundes aus dem Investitionsprogramm „Kindertagesbetreuungsfinanzierung“ 2008 – 2013 gefördert wurden. Zusätzliche Plätze im Rahmen dieses Förderprogrammes sind auch solche, die ohne Erhaltungsmaßnahmen wegfallen würden. ...

Mit dem Formular „Antrag auf Gewährung einer Zuwendung zum Bau und zur Ausstattung von neuen Gruppen/Plätzen in Kindertagesstätten gemäß VV I-Kosten ab 2014 (Baumaßnahme U 3/Baumaßnahme Ü 3/Ausstattungspauschale)“ beantragte der Kläger am 15. Oktober 2015 Förderleistungen. Ausgeführt wurde, dass 47 neue Plätze für unter dreijährige Kinder geschaffen würden. Geplant seien der Baubeginn im August 2016 und der Abschluss der Maßnahme im Dezember 2017. Die Gesamtkosten der Maßnahme wurden auf 4.080.000,00 € beziffert. Es wurde ein Zuschuss in Höhe von 701.925 € beantragt. Nachdem der Kläger dem Beklagten mitgeteilt hatte, für den Fall, dass lediglich eine Förderung für eine siebte Gruppe möglich sei, sei die entstehende Differenz von 541.450 € durch einen weiteren Kommunalkredit zu finanzieren, bewilligte der Beklagte dem Kläger mit Bescheid vom 18. März 2016 eine Förderung zu den Bau- und Ausstattungskosten nach dem Investitionsprogramm „Kinderbetreuungsfinanzierung“ 2015 – 2018 für den Neubau der Kindertagesstätte A., im Rahmen der Projektförderung als Festbetragsfinanzierung in Höhe von 160.475,00 €, höchstens jedoch 90 % der zuwendungsfähigen Gesamtausgaben. Der weitergehende Antrag auf Gewährung einer Zuwendung wurde mit der Begründung abgelehnt, nach Nrn. 1.2.1 und 1.2.2 der maßgeblichen Verwaltungsvorschrift vom 12. Dezember 2013 werde eine Förderung auch bei Gruppen nur bei neu entstehenden Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren gewährt. Solche seien die in der Betriebserlaubnis ausgewiesenen und nach Abschluss der Maßnahme in Betrieb genommenen Plätze für Kinder unter drei Jahren. Nicht gefördert würden hingegen Gruppen und Plätze, die vorher bereits bestanden hätten und nur ersetzt würden. Ausschlaggebend hierfür sei die Ausweisung der Gruppen und Plätze im Bedarfsplan. Die Bedarfsplanung gehe in der Stadt A. von der Notwendigkeit von sechs und künftig von sieben Gruppen aus. Die Übernahme der Bauträgerschaft durch einen anderen Träger ändere nichts an der Bedarfsplanung. Entscheidend für die Beurteilung der Frage des Ersatzbaus sei allein die Tatsache, wie viele Gruppen es in der Bedarfsplanung vor der Um- und Neubaumaßnahme gegeben habe und wie viele Gruppen es nach der Maßnahme geben werde. Somit handele es sich bei sechs der sieben geplanten Gruppen um einen reinen Ersatzbau, deren Förderung aus dem Investitionsprogramm „Kinderbetreuungsfinanzierung“ 2015 – 2018 nicht vorgesehen sei. Ebenso verhalte es sich mit bereits bestehenden und in der Betriebserlaubnis ausgewiesenen Plätzen für Kinder unter drei Jahren. Bisher würden in dem Katholischen Kindergarten in A. 28 Kinder unter drei Jahren betreut. Ausschlaggebend sei allein die Tatsache, dass vorher 28 U 3-Plätze vorhanden seien und nachher 47 U 3-Plätze zur Verfügung stehen würden, mit der Folge, dass nur 19 zusätzliche Plätze mit einer Platzpauschale von 4.900,00 € pro Platz gefördert werden könnten. Diese Auffassung sei dem Kläger auch bereits durch Schreiben des Ministeriums für Integration, Familie, Kinder, Jugend und Frauen vom 17. Juni 2015 mitgeteilt worden.

Den gegen den Bescheid eingelegten Widerspruch begründete der Kläger im Wesentlichen damit, die dem Fördermittelbescheid zugrundeliegende Verwaltungsvorschrift vom 12. Dezember 2013 enthalte die vom Beklagten behauptete Wertung nicht, dass eine Förderung strikt auf zusätzliche Plätze beschränkt und eine Ersatzbauförderung zwingend ausgeschlossen sei. Dies ergebe sich ausdrücklich aus dem Wortlaut der Nr. 1.2.3 der Verwaltungsvorschrift. Die Maßgabe der Verwaltungsvorschrift vom 12. Dezember 2013 als verbindliches Verteilprogramm bleibe mangels Neuauflage der Verwaltungsrichtlinie, selbst wenn der Antrag hier auf das Programm „Kinderbetreuungsfinanzierung“ 2015 - 2018 gerichtet sein sollte, insoweit maßgeblich. Der Beklagte könne sich auch nicht darauf zurückziehen, dass die in der Verwaltungsvorschrift vorgegebene zweite Definition der Zusätzlichkeit in zeitlicher Hinsicht befristet gewesen sei und nunmehr nicht länger gelte. Schließlich sei Grundlage der weiten Zusätzlichkeitsdefinition in Nr. 1.2.3 der Verwaltungsvorschrift die Vorgabe des Bundesgesetzgebers in § 5 Abs. 3 KitaFinHG für das Programm „Kinderbetreuungsfinanzierung“ 2013 – 2014, wo es heiße: „Zusätzliche Plätze im Sinne dieses Gesetzes seien solche, die entweder neu entstehen oder solche ersetzen, die ohne Erhaltungsmaßnahmen wegfallen.“

Mit Widerspruchsbescheid vom 18. Januar 2017 wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers mit der Begründung zurück, der geplante Ersatzbau von Plätzen sei nicht förderungsfähig. Die von ihm zugrunde gelegte enge Auslegung der Verwaltungsvorschrift werde vom zuständigen Ministerium gebilligt und entspreche der Verwaltungspraxis. Diese Auffassung sei dem Kläger bereits vor Antragstellung vom damals zuständigen Ministerium für Integration, Familie, Kinder, Jugend und Frauen mit Schreiben vom 17. Juni 2015 mitgeteilt worden. Der Beklagte habe in Abstimmung mit dem zuständigen Ministerium bisher auch keine Ersatzbauten gefördert. Die Verwaltungsvorschrift und deren Auslegung müssten nicht notwendigerweise mit der Zweckbestimmung im Zuweisungsverhältnis zwischen dem Bund und den Ländern deckungsgleich sein. Die Länder könnten hiervon abweichen, um ihren länderspezifischen Förderbedarfen Rechnung zu tragen.

Auf die von dem Kläger am 15. Februar 2017 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 7. August 2017 den Bewilligungsbescheid des Beklagten vom 18. März 2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Januar 2017 aufgehoben, soweit damit dem Kläger Fördermittel über den Betrag von 160.475,00 € hinaus versagt wurden, und den Beklagten verpflichtet, über den Antrag des Klägers vom 5. August 2016 auf Gewährung einer zusätzlichen Förderung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die Ablehnung erweise sich als ermessenfehlerhaft, weil der Beklagte den gesetzlichen Rahmen seines Ermessens verkannt und zugleich den sich aus Art. 3 Abs.1 GG ergebenden Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt habe. Die Berufung des Beklagten auf Nr. 1.2.1 der Verwaltungsvorschrift und seine ständige Verwaltungspraxis bei der Verteilung der Zuwendungen aus dem Investitionsprogramm „Kinderbetreuungsfinanzierung“ 2015 – 2018 des Bundes erweise sich als ermessenfehlerhaft, weil der Beklagte dabei die ihn bindende gesetzliche Vorgabe des § 12 Abs. 2 Satz 2 KitaFinHG missachtet habe. Dieser regele im Sinne einer Definition, dass zusätzliche Betreuungsplätze im Sinne dieses Gesetzes solche seien, die entweder neu entstünden oder solche ersetzten, die ohne Erhaltungsmaßnahme wegfielen. Damit habe der Bundesgesetzgeber bereits, wenn auch unmittelbar nur im Verhältnis des Bundes und der Länder, gesetzlich geregelt, dass bei der Verteilung der einschlägigen Bundesmittel nicht nur im engeren Sinne neu entstehende zusätzliche Betreuungsplätze im Sinne des Gesetzes seien, sondern auch solche, die bereits vorhandene Betreuungsplätze ersetzten, die ohne Erhaltungsmaßnahmen wegfallen würden. Eine Ermächtigung der Länder, von dieser ihm vorgegebenen Gleichbehandlung von neu entstehenden Betreuungsplätzen und solchen, die Betreuungsplätze ersetzten, die ohne Erhaltungsmaßnahme wegfallen würden, abzuweichen, enthalte das Gesetz nicht. Die Ermessensentscheidung des Beklagten erweise sich ferner auch dann als ermessensfehlerhaft, wenn man davon ausgehe, dass den Ländern grundsätzlich ein Entscheidungsspielraum bei der Verwendung der Bundesmittel verblieben sei und sie grundsätzlich befugt seien, die Bundesmittel allein oder doch hauptsächlich zur Förderung neu entstehender Betreuungsplätze einzusetzen. In diesem Zusammenhang hätte es nämlich einer Ermessensentscheidung des für das Verteilungsprogramm der Bundesmittel zuständigen Landesministeriums darüber bedurft, dass und weshalb auch in den hier betroffenen Jahren ausschließlich neu entstehende Betreuungsplätze gefördert würden, nicht aber solche, die ohne Erhaltungsmaßnahmen wegfallen würden.

Zur Begründung der vom Verwaltungsgericht gegen sein Urteil zugelassenen Berufung trägt der Beklagte vor, er wende die Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Integration, Familie, Kinder, Jugend und Frauen vom 12. Dezember 2013 auch für die Verteilung von Finanzmitteln aus dem Investitionsprogramm „Kinderbetreuungsfinanzierung“ 2015 – 2018 des Bundes in ständiger Verwaltungspraxis mit Billigung des zuständigen Ministeriums in der Form an, dass im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel ausschließlich Investitionsvorhaben gefördert würden, die der Schaffung von zusätzlichen Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren dienten. Gefördert würden somit nur Baumaßnahmen für Gruppen und Plätze, die tatsächlich neu seien. Nicht gefördert worden und würden die unter Nr. 1.2.3 der Verwaltungsvorschrift genannten Plätze. Die Entscheidung des zuständigen Ministeriums für das Förderprogramm 2015 – 2018, die Verwaltungsvorschrift vom 12. Dezember 2013 unter Beibehaltung der in der Vergangenheit ständig geübten Verwaltungspraxis weiter anzuwenden, ergebe sich auch aus dessen Schreiben an den Kläger vom 17. Juni 2015.

Der Beklagte beantragt,

unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 7. August 2017 die Klage in vollem Umfang abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Kläger trägt vor, die Förderentscheidung des Beklagten sei im angefochtenen Umfang rechtswidrig, weil sie die für seinen insbesondere auf Förderung aus dem Investitionsprogramm „Kinderbetreuungsfinanzierung 2015 – 2018“ gerichteten Antrag unmittelbar geltende Bestimmung des § 12 Abs. 2 Satz 2 KitaFinHG missachte. Selbst wenn diese Regelung keine unmittelbare Geltung im Förderverhältnis des Landes zum ihm entfalten sollte, gehe mit dieser Rechtsnorm doch eine Bindungswirkung für die Förderpolitik des Beklagten bei der Weiterverteilung der Fördermittel einher, worüber sich der Beklagte unzulässig hinweggesetzt habe. Aber auch wenn der Rechtsnorm keinerlei Bindungswirkung für die Förderentscheidung des Beklagten beizumessen wäre, müsste er sich unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbotes daran festhalten lassen, dass der Vorschriftengeber mit der Nr. 1.2.3 der der Förderentscheidung zugrunde gelegten Verwaltungsvorschrift vom 12. Dezember 2013 eine weite Zusätzlichkeitsdefinition selbst zur Grundlage des eigenen Verteilprogramms gemacht habe. Hierüber könne sich der Beklagte nicht hinwegsetzen. Eine diese Grundlagen konterkarierende Förderpolitik sei wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG selbst dann willkürlich und rechtswidrig, wenn diese Förderpolitik einheitlich praktiziert worden wäre. Darüber hinaus erweise sich die Förderversagung hier auch mangels Auseinandersetzung mit den konkreten Betreuungs- und Förderbedarfen als ermessensfehlerhaft und rechtswidrig.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen sowie auf die Verwaltungs- und Widerspruchsakten des Beklagten Bezug genommen, die allesamt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Die Berufung des Beklagten ist begründet.

Das Verwaltungsgericht hätte die Klage in vollem Umfang abweisen müssen. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine erneute Entscheidung über seinen Förder-antrag vom 15. Oktober 2015. Der Bescheid des Beklagten vom 18. März 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Januar 2017 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, soweit der Beklagte darin die Gewährung einer über 160.475 € hinausgehenden Förderung abgelehnt hat.

§ 12 des Gesetzes über Finanzhilfen des Bundes zum Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder (KitaFinHG), der mit Wirkung vom 31. Dezember 2014 in Kraft getreten ist, ist – was sich bereits aus dem Hinweis auf Art. 104b Grundgesetz (GG) im Absatz 1 Satz 1 der Bestimmung ergibt – lediglich die Rechtsgrundlage für die Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder für Investitionen in Tageseinrichtungen und zur Kindertagespflege für Kinder unter drei Jahren aus dem Bundessondervermögen „Kinderbetreuungsausbau“ im Zeitraum von 2015 – 2018. Rechtsgrundlage für die Bereitstellung der Fördermittel für Baumaßnahmen im Zusammenhang mit Kindertagesstätten durch den Beklagten in diesem Zeitraum sind die Landeshaushaltsgesetze 2014/2015 (GVBl. 2013, 515), 2016 (GVBl. 2015, 445) und 2017/2018 (GVBl. 2017, 49) jeweils in Verbindung mit den dazu gehörenden Haushaltsplänen (vgl. Urteil des Senats vom 27. November 2014 – 7 A 10445/14.OVG –, AS 43, 103 = juris, Rn. 27 unter Hinweis auf BVerwG, Urteile vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 –, BVerwGE 104, 220 = juris, Rn. 17 und vom 26. April 1979 – 3 C 111.79 –, BVerwGE 58, 45 = juris, Rn. 16). Zwar sind die Landeshaushaltsgesetze nebst den zugehörigen Haushaltsplänen keine Gesetze im materiellen Sinne, gleichwohl kann die in den Landeshaushaltsgesetzen vorgenommene Bereitstellung von Fördermitteln und deren Zweckbindung als ausreichende Rechtsgrundlage für die Subventionierung von Plätzen für die Betreuung in Kindertagesstätten angesehen werden.

Eine Regelung der Frage, unter welchen Voraussetzungen die von dem Beklagten bereitgestellten Mittel entsprechend dem in den Haushaltsgesetzen festgelegten Zweck zu gewähren sind, ist nicht durch Rechtsnorm erfolgt. Für die Abwicklung des gesetzlich umrissenen Förderungszwecks hat das Ministerium für Integration, Familie, Kinder, Jugend und Frauen die Verwaltungsvorschrift „Gewährung von Zuwendungen aus dem Investitionsprogramm ‚Kinderbetreuungsfinanzierung‘ 2013 – 2014 sowie Gewährung von Landeszuwendungen zu den Bau- und Ausstattungskosten von Kindertagesstätten“ vom 12. Dezember 2013 (744 - 75 118; MinBl. 2014, 13) – im weiteren VV – erstellt und auch für die Bewilligung von Finanzhilfen aus dem Investitionsprogramm 2015 – 2018 weiter angewandt. Verwaltungsvorschriften dieser Art sind keine Rechtsnormen und ihnen fehlt der Rechtssatzcharakter. Sie sind zwar auch dazu bestimmt, Maßstäbe zu setzen für die Verteilung der Fördermittel; insoweit regeln sie das Ermessen der letztlich für die Verteilung bestimmten Stellen (BVerwG, Urteil vom 26. April 1979 – 3 C 111.79 –, BVerwGE 58, 45 = juris, Rn. 20). Selbst wenn unterstellt wird, dass diesen Verwaltungsvorschriften bei pflichtgemäßer Anwendung eine – wie auch immer geartete – Außenwirkung zukommt, kann ihnen jedoch insoweit kein Rechtssatzcharakter beigemessen werden, als sie die Voraussetzungen aufstellen, unter denen die Zuwendungen für Baumaßnahmen im Zusammenhang mit Kindertagesstätten zu gewähren sind (vgl. Urteil des Senats vom 27. November 2014 – 7 A 10445/14.OVG –, AS 43, 103 = juris, Rn. 29).

Hat die Exekutive durch eine Verwaltungsvorschrift bestimmt, unter welchen Voraussetzungen zweckbestimmte Zuwendungen an den festgelegten Empfängerkreis zu verteilen sind, dann ist diese – für den Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlassene – Verwaltungsvorschrift aber keiner richterlichen Auslegung unterworfen. Der Richter hat nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 und 3 GG) und im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG lediglich zu prüfen, ob aufgrund einer solchen Richtlinie überhaupt eine „Verteilung“ öffentlicher Mittel vorgenommen werden darf (Vorbehalt des Gesetzes) und bejahendenfalls, ob bei Anwendung der Verwaltungsvorschrift im Einzelfall, in dem die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist. Bei der Prüfung, ob eine solche Nichtbeachtung vorliegt, macht es keinen Unterschied, ob die zur Bewilligung zuständige Stelle sich bei der Entscheidung des Einzelfalls auf den schlichten Wortlaut der Verwaltungsvorschrift berufen oder diesen ihrerseits interpretiert hat; entscheidend ist, ob das Ergebnis des Einzelfalls in Widerspruch zum gesetzlich bestimmten Förderungszweck steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 1979 – 3 C 111.79 –, BVerwGE 58, 45 = juris, Rn. 24; Urteil des Senats vom 27. November 2014 – 7 A 10445/14.OVG –, AS 43, 103 = juris, Rn. 30).

Vor diesem Hintergrund ist im vorliegenden Fall allein maßgeblich, ob die Entscheidung des Beklagten, die Neubaumaßnahme des Klägers nur im Hinblick auf eine siebte Gruppe und die 19 zusätzlichen Plätze für Kinder unter drei Jahren zu fördern, im Widerspruch steht zu den oben näher bezeichneten Landeshaushaltsgesetzen bzw. zu dem in den zugehörigen Haushaltsplänen diesbezüglich festgelegten Förderzweck (vgl. hierzu Urteil des Senats vom 27. November 2014 – 7 A 10445/14.OVG –, AS 43, 103 = juris, Rn. 31).

Die Verwaltungsvorschrift vom 12. Dezember 2013, auf die der Beklagte seine Entscheidung gestützt hat, ist ohne weiteres mit dem in den vorgenannten Haushaltsgesetzen bzw. den zugehörigen Haushaltsplänen diesbezüglich festgelegten Förderzweck zu vereinbaren, soweit sich der Beklagte auf Nrn. 1.2.1 und 1.2.2 VV bezieht. Nach diesen Bestimmungen werden im Rahmen der verfügbaren Haushaltsmittel Investitionsvorhaben, die der Schaffung und Sicherung von zusätzlichen Betreuungsplätzen in Kindertageseinrichtungen und Kindertagespflege für Kinder unter drei Jahren dienen, gefördert. Im Einzelplan 07 des Haushaltsplanes für das Haushaltsjahr 2014/2015 des Ministeriums für Integration, Familie, Kinder, Jugend und Frauen heißt es im Vorwort zu Kapitel 07 05 unter „1. Kindertagesstätten“, Schwerpunkte seien u.a. die Schaffung zusätzlicher Plätze für Kinder unter drei Jahren, um den landesrechtlich seit 2010 geltenden Rechtsanspruch für Zweijährige und den für 2013 geltenden Rechtsanspruch der Kinder ab vollendetem ersten Lebensjahr bedarfsgerecht umzusetzen, einschließlich der Investitionsmittel des Bundes sowie die dem Land aus Umsatzsteueranteilen zufließenden Mittel für Betriebskosten. An einem Hinweis auf das Investitionsprogramm „Kinderbetreuungsfinanzierung“ 2015 – 2018 fehlt es in den Titeln des Einzelplans 07 05. Das Landeshaushaltsgesetz 2014/2015, das vom 20. Dezember 2013 datiert, konnte die Regelungen der §§ 12 bis 18 KitaFinHG nicht berücksichtigen, weil diese erst am 22. Dezember 2014 eingefügt wurden. Unter den Titeln 331 35 und 883 35 des Haushaltsplans 07 05 sind als Zweckbestimmung lediglich Zuweisungen des Bundes im Rahmen des Investitionsprogramms „Kinderbetreuungsfinanzierung“ 2013 bis 2014 vorgesehen, wobei jeweils der Hinweis enthalten ist, dass das Programm 2014 ausläuft. In dem Vorwort zum Kapitel 07 05 des Einzelplans 07 des Ministeriums für Integration, Familie, Kinder, Jugend und Frauen für das Haushaltsjahr 2016 wird als Schwerpunkt genannt der weitere bedarfsgerechte Ausbau zusätzlicher Plätze für Kinder unter drei Jahren, die fortschreitende Erhöhung des Anteils an Ganztagesplätzen und die Anpassung von Öffnungszeiten an den Bedarf. Zugleich wird wie 2014/2015 auf die Investitionsprogramme des Bundes in den einzelnen Titeln Bezug genommen, wobei unter den Titeln 331 36 (neu), 883 36 (neu) und 893 36 (neu) die Zuweisungen des Bundes im Rahmen des Investitionsprogramms „Kinderbetreuungsfinanzierung“ 2015 – 2018 berücksichtigt werden. Im Einzelplan 09 des Ministeriums für Bildung für das Haushaltsjahr 2017/2018 wird im Vorwort zu Kapitel 09 03 „Frühkindliche Bildung“ als ein weiterer Schwerpunkt die Fortsetzung des Ausbaus von Plätzen für Kinder unter drei Jahren und die Erhöhung des Anteils an Ganztagesplätzen gesehen. Die in der Verwaltungsvorschrift vom 12. Dezember 2013 vorgesehene Förderung hält sich in dem durch die haushaltsgesetzlichen Bestimmungen gezogenen Rahmen, wenn nach deren Nr. 1.2.1 Investitionsvorhaben, die der Schaffung und Sicherung von zusätzlichen Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren dienen, gefördert werden und als solche nur dann förderungswürdig sind, wenn sie neu geschaffene Plätze darstellen (Nr. 1.2.2 VV).

Dem steht nicht entgegen, dass unter Nr. 1.2.3 VV dargelegt wird, dass zusätzliche Plätze im Rahmen des Förderprogramms „Kinderbetreuungsfinanzierung“ 2008 – 2013 auch solche seien, die ohne Erhaltungsmaßnahmen wegfallen würden. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, gilt die Verwaltungsvorschrift insoweit lediglich für das Investitionsprogramm „Kinderbetreuungsfinanzierung“ 2013 – 2014 des Bundes. Der Beklagte hat ausgeführt, dass von ihm selbst für die Verteilung der Mittel aus dem ausdrücklich genannten Investitionsprogramm in Abstimmung mit dem zuständigen Ministerium keine Mittel für Ersatzplätze verteilt worden sind und eine entsprechende Verteilung auch nicht für die Jahre 2015 – 2018 und das diese Jahre betreffende Investitionsprogramm vorgesehen war. Zugleich ergibt sich die zeitliche Begrenzung der Verwaltungsvorschrift vom 12. Dezember 2013 auch insoweit, weil unter Nr. 1.2.3 VV ausdrücklich vorgesehen ist, dass die Investitionsvorhaben bis zum 31. Dezember 2014 abzuschließen und bis zum 30. Juni 2015 abzurechnen sind. Im Übrigen stimmt die in Nr. 1.2.3 VV enthaltene zeitliche Befristung mit der haushaltsgesetzlichen Vorgabe überein. Titel 331 35 und 883 35 des Haushaltsplans 07 05 enthalten die Erläuterung: „Das Programm Ausbau der ‚Kinderbetreuungsfinanzierung‘ 2013 – 2014 läuft in 2014 aus. Restabwicklung in 2015.“

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist vorliegend für den Rahmen, der durch die haushaltsgesetzliche Zweckbestimmung und die Umsetzung in der Verwaltungsvorschrift vom 12. Dezember 2013 gezogen ist, die Regelung des § 12 Abs. 2 Satz 2 KitaFinHG, wonach zusätzliche Betreuungsplätze im Sinne des Gesetzes solche sind, die entweder neu entstehen oder solche ersetzen, die ohne Erhaltungsmaßnahmen wegfallen, keine zwingende Vorgabe, die bei der Ermessensentscheidung zu berücksichtigen ist. Das Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zum Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder in der Fassung des Gesetzes zur weiteren Entlastung von Ländern und Kommunen ab 2015 und zum quantitativen und qualitativen Ausbau der Kinderbetreuung sowie zur Änderung des Lastenausgleichgesetzes vom 22. Dezember 2014 (BGBl. I S. 2411) regelt nur das rechtliche Verhältnis des Bundes zu den Ländern. Insofern bestimmt es lediglich die Voraussetzungen, unter denen ein Land Bundesmittel zur Förderung der Investitionen in Tageseinrichtungen und zur Kindertagespflege für Kinder unter drei Jahren erhält und einsetzen darf. Das Gesetz regelt aber nicht das rechtliche Verhältnis eines Landes zu dem Träger der Kindertagesstätte. Namentlich begründet es für Letztere weder Ansprüche auf Finanzhilfen (s.o.) noch auf ermessensfehlerfreie Bescheidung von Anträgen auf Förderung des Landes durch Finanzmittel des Bundes (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 25. April 2012 – 8 C 18/11 –, BVerwGE 143, 50 = juris, Rn. 22). Der Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Entscheidung des Beklagten sei ermessensfehlerhaft, weil er die ihn bindende gesetzliche Vorgabe in § 12 Abs. 2 Satz 2 KitaFinHG missachtet habe, steht Art. 104b Abs. 2 GG in der bis zum 19. Juli 2017 geltenden Fassung (siehe Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl. I S. 2034) entgegen.

Der Bund kann nach Art. 104b Abs. 1 Satz 1 GG, soweit das Grundgesetz ihm Gesetzgebungsbefugnisse verleiht, den Ländern Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und der Gemeinden (Gemeindeverbände) gewähren, die zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Nr. 1) oder zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet (Nr. 2) oder zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums erforderlich sind (Nr. 3). Das Nähere, insbesondere die Arten der zu fördernden Investitionen, wird nach Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, oder auf Grund des Bundeshaushaltsgesetzes durch Verwaltungsvereinbarung geregelt. Die Formulierung der Bestimmung zeigt, dass allein an eine "nähere" Regelung im Verhältnis des Bundes zu den Ländern gedacht ist. Eine darüber hinausgehende Einflussnahme auf die Aufgabenerfüllung durch die Länder lässt Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG nicht zu (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 25. April 2012 – 8 C 18/11 –, BVerwGE 143, 50 = juris, Rn. 22).

Das Bundesverfassungsgericht hat zu Art. 104a Abs. 4 GG, der Vorgängervorschrift des mit Gesetz vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034) eingefügten Art. 104b GG, ausgeführt, dass die Befugnis, den Ländern aus Bundesmitteln zweckgebundene Finanzhilfen zu Investitionen im Landesbereich zur Verfügung zu stellen, kein Instrument direkter oder indirekter Investitionssteuerung zur Durchsetzung allgemeiner wirtschafts-, währungs-, raumordnungs- oder strukturpolitischer Ziele des Bundes in den Ländern sei (BVerfG, Urteil vom 4. März 1975 – 2 BvF 1/72 –, BVerfGE 39, 96 = juris, Rn. 36). Außerhalb der Förderungsziele der Norm lassen diese Bundeszuschüsse eine Einflussnahme aus bundespolitischer Sicht auf die Aufgabenerfüllung durch die Länder nicht zu. Dafür stehen nach den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts andere verfassungsrechtliche Instrumente zur Verfügung. Die Investitionen, an denen sich der Bund beteiligt, müssen in einer gesetzlichen Regelung ihrem generellen Verwendungszweck nach bezeichnet werden. Zugleich soll damit ausgeschlossen sein, dass bestimmte Einzelprojekte vorgeschrieben werden (vgl. hierzu BT-Drucks. V/2861, S. 52 und BT-Drucks. 16/813, S. 19). Kann der Bund aber nur den generellen Verwendungszweck der Finanzhilfen bezeichnen und keine bestimmten Einzelprojekte verbindlich festlegen, hat er im Fall der Investitionsförderung nach Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG keine weitere Möglichkeit, Differenzierungen und Präzisierungen sachlicher Art etwa hinsichtlich der Lage, des Umfanges, der sachlichen Ausgestaltung oder der späteren Ausnutzung der mitfinanzierten Objekte vorgeben zu können. Damit berührt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Zweckbindung der Bundesfinanzhilfen nicht unmittelbar die Investitionsplanungen der Länder. Die Länder werden entsprechend durch die Festlegung der Arten der zu fördernden Investitionen nicht gehindert, ihre eigenen strukturpolitischen Vorstellungen zu entwickeln. Ihnen ist die Entscheidung überlassen, wo die ihnen zugewiesenen Bundesmittel im Einzelfall ihrer Zweckbindung entsprechend eingesetzt werden. Länder und Gemeinden bleiben damit in ihren Investitionsentscheidungen frei (BVerfG, Urteil vom 4. März 1975 – 2 BvF 1/72 –, BVerfGE 39, 96 = juris, Rn. 44). Das gilt auch für die von den Ländern gesetzten Prioritäten (vgl. Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: September 2017, Art.104a, Rn. 56). Dass eine Erweiterung der Kompetenzen des Bundes mit Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG nicht gewollt war, lässt sich der Gesetzesbegründung entnehmen. Zum einen wird darauf verwiesen, dass die Regelung der Vorgängervorschrift in Art. 104a Abs. 4 Satz 1 GG entspricht und zum anderen wurden durch die Regelung des Art. 104b Abs. 1 Satz 1 GG Finanzhilfen des Bundes für besonders bedeutsame Investitionen der Länder ausgeschlossen bei Gegenständen der ausschließlichen Gesetzgebung der Länder (BT-Drucks. 16/813, S. 19). Erst durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 13. Juli 2017 (BGBl. I S. 2347) hat der Gesetzgeber durch die Ergänzung in Art. 104b Abs. 2 Satz 2 und 3 GG dem Bund die bis dahin nicht bestehende Möglichkeit eröffnet, über die Arten der zu fördernden Investitionen hinaus auch die Grundzüge der Ausgestaltung der Länderprogramme zur Verwendung der Finanzhilfen festzulegen (BT-Drucks. 18/11131 I, S. 17; Hellermann, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Kommentar, Band 3, 7. Aufl., Art. 104b, Rn. 65b).

Es ist auch davon auszugehen, dass die Regelungen des Gesetzes über Finanzhilfen des Bundes zum Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder in der Fassung des Gesetzes zur weiteren Entlastung von Ländern und Kommunen ab 2015 und zum quantitativen und qualitativen Ausbau der Kinderbetreuung sowie zur Änderung des Lastenausgleichgesetzes vom 22. Dezember 2014 den kompetenzrechtlichen Grenzen, die sich aus seiner verfassungsrechtlichen Grundlage in Art. 104b GG a.F. ergeben, entspricht. Es enthält demnach keine verbindliche Vorgabe an die Länder, dass der für das Zuwendungsverhältnis zwischen einem Land und einem Vorhabenträger maßgebliche Verwendungszweck deckungsgleich sein muss mit der Zweckbestimmung im Zuweisungsverhältnis zwischen dem Bund und den Ländern. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 12 Abs. 1 Satz 1 KitaFinHG. Darin wird ausdrücklich bestimmt, dass der Bund nach Art. 104b GG aus dem Bundessondervermögen „Kinderbetreuungsausbau“ Ländern und Gemeinden die Finanzhilfen für Investitionen in Tageseinrichtungen und zur Kindertagespflege für Kinder unter drei Jahren in den Jahren 2015 bis 2018 gewährt. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Regelungen wird ausdrücklich auf Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG gestützt (vgl. BT-Drucks. 18/2586, S. 13). Zudem wird in der Gesetzesbegründung „Zu Kapitel 3 (§§ 12-18)“ ausgeführt (BT-Drucks. 18/2586): „Im neuen Kapitel 3 finden sich die materiell-rechtlichen Regelungen zu dem neuen Investitionsprogramm ‚Kinderbetreuungsfinanzierung‘ 2015 – 2018 im Sinne von Artikel 104b Abs. 2 Grundgesetz.“

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts macht § 12 Abs. 2 Satz 2 KitaFinHG keine zwingende Vorgabe für die Länder, den Zuwendungszweck deckungsgleich zu gestalten. Bereits nach dem Wortlaut der Vorschrift soll lediglich der Rahmen abgesteckt werden, welche „zusätzlichen Betreuungsplätze“ im Sinne der bundesgesetzlichen Regelung förderungsfähig sein können. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus § 15 Abs. 1 Satz 2 KitaFinHG, wonach bei der Weiterreichung von Bundesmitteln durch die Länder an Dritte die Bestimmungen des Kapitels 3 des Gesetzes über Finanzhilfen des Bundes zum Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder sinngemäß entsprechend gelten. Weder aus dem Wortlaut noch aus der Gesetzesbegründung ergibt sich eine verbindliche Vorgabe, dass die Länder die im Zuweisungsverhältnis zwischen Bund und Land geltende Zweckbestimmung im Verhältnis zum Vorhabenträger deckungsgleich übernehmen müssen. Indem nur der Förderungsrahmen bestimmt werden sollte, bleibt es bei der Kompetenz der Länder, ihren jeweils unterschiedlichen Bedarfen beim Ausbau der Kindertagesbetreuungsplätzen Rechnung zu tragen.

Die Berufung des Beklagten auf Nrn. 1.2.1 und 1.2.2 VV und die ständige Verwaltungspraxis, Ersatzbauten nicht zu fördern, ist vor diesem Hintergrund nicht ermessensfehlerhaft. Wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 27. November 2014 – 7 A 10445/14.OVG – (juris, Rn. 43) ausgeführt hat, wird der für das Zuwendungsverhältnis zwischen dem Land und einem Vorhabenträger maßgebliche Verwendungszweck von der zuständigen Landesbehörde bestimmt und muss nicht notwendigerweise deckungsgleich sein mit der Zweckbestimmung im Zuweisungsverhältnis zwischen dem Bund und den Ländern. Er kann hiervon abweichen, indem von einem Land etwa ein weitergehender oder zusätzlicher Zweck festgelegt wird oder aber ein im Rechtsverhältnis zwischen dem Bund und den Ländern definierter Verwendungszweck nicht oder in abgeänderter Form in das Zuwendungsverhältnis eines Landes zum Vorhabenträger übernommen wird. Jedes Land kann nicht nur seinem landesspezifischen Förderbedarfen Rechnung tragen im Rahmen einer für alle Länder gleichlautenden Verwaltungsvereinbarung, sondern auch in den Fällen, in denen nach Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, das Nähere für Finanzhilfen nach Absatz 1 des Art. 104b GG gewährten Finanzhilfen geregelt wird. Verwaltungsvereinbarungen nach Art. 104b Abs. 2 Satz 1 GG haben dieselbe Funktion und Bedeutung wie die in dieser Bestimmung vorgesehenen Zustimmungsgesetze (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 10. Februar 1976 – 2 BvG 1/74 –, BVerfGE 41, 291 = juris, Rn. 41). Insoweit gelten die Ausführungen des Senats in seinem Urteil vom 27. November 2014 – 7 A 10445/14.OVG – (juris, Rn. 43) zur Verwaltungsvereinbarung in gleicher Weise auch für die Zweckbestimmung in einem entsprechenden Bundesgesetz. Zulässigerweise hat der Beklagte den Rahmen, den der Bundesgesetzgeber abstecken darf, in dem zum Zweck des Ausbaus von Kinderbetreuungsplätzen Finanzhilfen gewährt werden können, enger gezogen und eigene Prioritäten gesetzt, indem bei der Anwendung des Investitionsprogramms „Kinderbetreuungsfinanzierung“ 2015 – 2018 lediglich der Neubau von Plätzen gefördert wird.

Eine Verletzung des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) liegt ebenfalls nicht vor. Wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 27. November 2014 – 7 A 10445/14.OVG – (juris, Rn. 37) ausgeführt hat, kann der Kläger eine Verletzung seiner Rechte nicht unmittelbar aus dem Wortlaut oder aus einer bestimmten Interpretation der Verwaltungsvorschrift vom 12. Dezember 2013 herleiten, sondern nur aus seinem durch Art. 3 Abs. 1 GG geschützten Recht, bei der Anwendung dieser Verwaltungsvorschrift ebenso behandelt zu werden wie die übrigen Träger von Kindertagesstätten, die mit Blick auf diese Verwaltungsvorschrift einen Förderantrag gestellt haben. Da sich eine Rechtsverletzung durch Abweichung von einer Verwaltungsvorschrift nur mittelbar aus einem Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz ergeben kann und da die Verwaltungsvorschrift zur Disposition des Vorschriftengebers steht, ist bei ihrer Auslegung auch die tatsächliche Verwaltungspraxis insoweit heranzuziehen, als sie vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligt oder doch geduldet wurde oder wird (vgl. insgesamt BVerwG, Urteil vom 19. September 2000 – 1 C 19.99 –, BVerwGE 112, 63 = juris, Rn. 17 m.w.N.).

Der Beklagte wendet die Verwaltungsvorschrift vom 12. Dezember auch für das nachfolgende Investitionsprogramm „Kinderbetreuungsfinanzierung“ 2015 – 2018 an. Dies geschieht ausdrücklich mit Billigung des Ministeriums, was sich dem an den Kläger gerichteten Schreiben vom 17. Juni 2015 entnehmen lässt. Darin wird ausdrücklich ausgeführt, dass lediglich zusätzliche neugeschaffene Gruppen grundsätzlich eine Förderung erhalten könnten. Es wird auch unter Bezugnahme auf das Schreiben des Klägers, dass der Bund auch Plätze fördern wollte, die solche ersetzen, die ohne Erhaltungsmaßnahmen wegfallen würden, dargelegt, dass dies für Rheinland-Pfalz nicht zutreffe. Die Mittel, die der Bund dem Land zur Verfügung gestellt habe, würden nach den Vorgaben der entsprechenden Verwaltungsvorschriften vergeben werden. Eine Förderung von Ersatzbaumaßnahmen sei hiernach nicht vorgesehen. Dass die bisherige Praxis nach dem Willen des zuständigen Ministeriums weiter beibehalten werden sollte, folgt auch aus dessen Schreiben an die Landräte und Oberbürgermeister vom 19. März 2015. Wie schon das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, sind auch Abweichungen von dieser Praxis von dem Kläger nicht dargelegt worden.

Das Vorbringen des Klägers, der Beklagte müsse sich unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbotes daran festhalten lassen, dass der Vorschriftengeber mit der Nr. 1.2.3 eine weite Zusätzlichkeitsdefinition selbst zur Grundlage des eigenen Verteilprogramms gemacht habe und hierüber könne er sich nicht hinwegsetzen, vermag keine andere Entscheidung zu begründen. Der Beklagte hat dargelegt, dass er nach dem Investitionsprogramm 2015 – 2018 mit Billigung des zuständigen Ministeriums keine Ersatzbauten gefördert habe. Ein widersprüchliches Verhalten des Beklagten, das die Förderpolitik des Landes durchkreuzt und sich als willkürlich erweist, kann, da die Förderung einheitlich praktiziert worden ist, gerade nicht festgestellt werden.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat das Ministerium es auch nicht fehlerhaft unterlassen, eine erneute Ermessensentscheidung unter Berücksichtigung der bis zum Jahre 2014 eingetretenen Entwicklungen bei der Versorgung mit Kinderbetreuungsplätzen zu treffen.

Dem Schreiben des Ministeriums für Integration, Familie, Kinder, Jugend und Frauen in seinem Schreiben vom 17. Juni 2015 und dem Vorbringen des Beklagten ist nämlich zu entnehmen, dass das Ministerium unter Berücksichtigung der zeitlichen Veränderungen und Entwicklungen seit dem Erlass der Verwaltungsvorschrift vom 12. Dezember 2013 gleichwohl daran festhalten wollte, auch nach dem Investitionsprogramm 2015 – 2018 weiterhin lediglich Neubauten zu fördern und daraus keine Bundesmittel für Vorhaben zur Verfügung zu stellen, bei denen es sich aus seiner Sicht um Förderungen von Ersatzbaumaßnahmen handelt. Die Vertreter des Beklagten haben hierzu im Termin zur mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausdrücklich ausgeführt, dass das Land Rheinland-Pfalz seit der Finanzierungsmöglichkeit durch den Bund auch nach dem Investitionsprogramm 2015 – 2018 nur neue Plätze und nicht auch Ersatzbauten gefördert habe. Der Grund dafür liege in der Bedarfslage. Die Verhältnisse zwischen West- und Ostdeutschland seien nach wie vor unterschiedlich. In der ehemaligen DDR habe es genügend Kindergartenplätze für Kinder unter drei Jahren gegeben, so dass dort ein Bedarf gewesen sei, Ersatzbauten zu fördern. Die Situation in Westdeutschland habe völlig anders ausgesehen. Es habe einen großen Nachholbedarf hinsichtlich der Kindergartenplätze für Kinder unter drei Jahren gegeben. In Rheinland-Pfalz bestehe weiter gerade im ländlichen Bereich ein erheblicher Bedarf an neuen Plätzen für Kinder unter drei Jahren. Aus diesem Grund habe sich das Land dafür entschieden, keine Ersatzbauten mit dem Investitionsprogramm zu fördern. Dabei sei auch zu sehen, dass bei einer Verteilung der Mittel des Bundes auf die Zuwendungsempfänger es sich um ausreichende Finanzierungshilfen handeln müsse. Die Bundesmittel würden vom Land vollständig abgerufen und auf die Zuwendungsempfänger, die neue Plätze bauen wollten, verteilt. Somit sei aufgrund dieses Maßstabs – keine Förderung von Ersatzbauten – eine ausreichende Förderung von neuen Plätzen für Kinder unter drei Jahren gewährleistet.

Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Zweifel des Klägers, die Mittel für die einzelnen Maßnahmen wären bei einer zusätzlichen Förderung von Ersatzbauten nicht mehr auskömmlich, berechtigt sind. Auch wenn der Gleichheitssatz dem Zuwendungsgeber gebietet, ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu erstellen, so heißt dies nicht, dass ungeachtet weiterer Kriterien eine Verpflichtung besteht, auch Ersatzbauten zu fördern. Im Übrigen würde es, falls die Verwaltungsvorschrift vom 12. Dezember 2013 mit dem Gleichheitssatz unvereinbar wäre, mangels einer rechtmäßigen Verwaltungsvorschrift in Rheinland-Pfalz bereits an einer rechtmäßigen Grundlage für jegliche Förderung in Umsetzung des Investitionsprogramms „Kinderbetreuungsfinanzierung“ 2015 - 2018 fehlen (vgl. Urteil des Senats vom 27. November 2014 – 7 A 10445/14 –, AS 43, 103 = juris, Rn 44).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Gerichtskosten werden gemäß § 188 Satz 2 VwGO nicht erhoben (vgl. nur das Urteil des Senats vom 24. März 2013 – 7 A 11237/12.OVG –, juris, Rn. 31 m.w.N.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 und 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt. Die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache besteht auch nicht, soweit der Senat Ausführungen zu Art. 104b Abs. 2 GG a.F. macht. Diese beruhen auf der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Grenzen der Finanzierungshilfen des Bundes. Im Übrigen wurde mit Wirkung vom 20. Juli 2017 Art. 104b Abs. 2 GG durch die Einfügung der Sätze 2 und 3 durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 13 Juli 2017 (BGBl. I S. 2347) neu gefasst.

Die Beteiligten streiten über die Gewährung landwirtschaftsrechtlicher Subventionen.

Der Kläger betreibt Landwirtschaft in A-Stadt. Am 14.5.2012 stellte der Kläger beim Beklagten einen "Antrag auf Ausgleich von Bewirtschaftungsbeschränkungen 2012 Natura 2000 - Ausgleich für die Landwirtschaft (Bezugszeitraum 1.10.2012 bis 30.9.2013)" nach der Förderrichtlinie vom 3.6.2010 (MBl. LSA S. 452). Er ging dazu die mit der Subvention verbundenen Verpflichtungen ein und gab die im Antrag vorgegebenen Erklärungen ab. Hierzu gehörte u.a.:

"2. Ich erkläre, dass ich auf den Flächen zu keinen Nutzungsbeschränkungen aus anderen Gründen als die für die Schutzgebiete genannten Vorschriften verpflichtet bin, die finanziell ausgeglichen werden. Sollte dies doch der Fall sein, habe ich die erhaltenen Entgelte der Festsetzungsbehörde mitzuteilen."

"4. Mir ist bekannt, dass die gleichzeitige Förderung verschiedener Bewirtschaftungsbedingungen nach o.g. Richtlinie oder von Maßnahmen mit gleicher Zielrichtung auf der selben Fläche (Mehrfachförderung) nicht zulässig ist, alle Flächenangaben auf Mehrfachförderung überprüft werden und unzulässige Doppelbeantragungen zu Sanktionen führen können".

Mit Bescheid vom 6.12.2013 bewilligte der Beklagte dem Kläger auf seinen Auszahlungsantrag vom 8.4.2013 für den Bezugszeitraum vom 1.10.2012 bis 30.9.2013 eine Zuwendung von insgesamt 8.639,03 € für landwirtschaftliche Bewirtschaftungsbeschränkungen, die durch die Umsetzung der Richtlinie 209/147/EWG des Rates über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten oder der Richtlinie 92/43/EWG des Rates zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen entstehen (113 €/ha auf 76,4516 ha bewilligter Fläche). Der Bescheid nahm den Antrag, die Förderrichtlinie, die haushaltsrechtlichen Bestimmungen einschließlich der ANBest-P sowie weitere Rechtsgrundlagen in Bezug und enthielt ferner Auflagen und Hinweise. In Ziff. II. 11. wurde darauf hingewiesen, dass nach der Hochwasserrichtlinie (Abschnitt 2 B 1) ein Hochwasserschadensausgleich gewährt wird und dass Anträge hierfür bis zum 30.6.2014 eingereicht werden können. Die Gewährung eines Schadensausgleichs nach der Hochwasserrichtlinie beeinflusse die Zahlung und die Höhe der Prämie. Wirtschaftliche Verluste dürften wegen des Verbots der Doppelförderung nicht zweimal ersetzt werden. Die Prämie werde nur für nicht ausgeglichene und verbleibende Beschränkungen gezahlt. Es werde nach Ablauf der Frist 30.6.2014 nochmals antragstellerbezogen abschließend geprüft.

Der Kläger hat am 10.7.2013 und 24.2.2014 eine Zuwendung nach der Richtlinie Hochwasserentschädigung beantragt und aufgrund der Bescheide vom 23.7.2013, 29.7.2014 und 26.11.2014 in Höhe von 91.911,70 € erhalten.

Mit Bescheid vom 25.3.2015 nahm der Beklagte den Bescheid vom 6.12.2013 nach vorheriger Anhörung mit Wirkung für die Vergangenheit und Zukunft zurück und forderte vom Kläger die – verzinsliche – Erstattung des Betrages von 8.639,03 €. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Bewilligungsbescheid sei rechtswidrig, da er die Vorgaben der Bewilligungsrichtlinie ungenügend beachte und umsetze. Bei seinem Erlass sei das Verbot der Doppelförderung nicht berücksichtigt worden. Es bestehe kein Anspruch auf ungekürzte Gewährung des Natura-2000-Ausgleichs, da aufgrund der Gewährung eines Hochwasserschadensausgleichs auf den beantragten Flächen keine Natura 2000 ausgleichsfähigen Kosten und Einkommensverluste durch die Einhaltung von umweltspezifischen Bewirtschaftungsbeschränkungen entstanden seien. Im Zusammenhang mit dem Hochwasser 2013 als ein Fall höherer Gewalt sei der klarstellende Erlass des MLU v. 6.11.2013 ergangen. Danach könnten ein Natura-2000-Ausgleich und Entschädigung aufgrund Hochwasserschäden wegen derselben Zielstellung nicht gleichzeitig für dieselbe Fläche gewährt werden (Verbot der Doppelförderung). Der Kläger habe für von der Natura-2000-Förderung betroffene Flächen eine Zuwendung zur Unterstützung der vom Hochwasser 2013 betroffenen Landwirtschaftsbetriebe beantragt und erhalten. Es sei eine Entschädigung von 80 % auf der Grundlage eines Deckungsbeitrages von 724 € je ha Grünland ausgezahlt worden. In den Fällen, in denen der Totalschaden berücksichtigt worden sei, sei also tatsächlich kein Einkommensverlust entstanden, der durch den Natura-2000-Ausgleich kompensiert werden könnte.

Mit Widerspruchsbescheid vom 3.12.2015 - zugestellt am 14.12.2015 - wies das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt den Widerspruch des Klägers vom 20.4.2015 unter Wiederholung und Vertiefung der Gründe des Ausgangsbescheides zurück. Ergänzend wurde ausgeführt, auch wenn dem Kläger eine Entschädigungszahlung für pauschalierte Hochwasserschäden nur in Höhe von 80 % gewährt worden sei, stelle dies de facto ein vollständiges Äquivalent des verlorenen Aufwuchses von Grünlandflächen dar. Weder die Gewährung der Hochwasserentschädigung noch die Natura-2000-Ausgleichszahlung sollten ein 100 %iges Äquivalent für erlittene Einkommenseinbußen darstellen, sondern seien vielmehr als Unterstützungsleistungen konzipiert. Beide Förderungen verfolgten mit der jeweils angestrebten Ertragsverlustkompensation die gleiche Zielstellung. Die Gewährung für dieselbe Fläche stelle deshalb eine Mehrfachförderung dar. Eine darüberhinausgehende Zahlung des Natura-2000-Ausgleichs würde zur Überkompensation führen und den Kläger gegenüber den vom Hochwasser betroffenen Landwirten, die ohne Bewirtschaftungsbeschränkungen gewirtschaftet hätten, besserstellen.

Am 14.1.2016 hat der Kläger Klage erhoben.

Der Kläger trägt vor: Die Voraussetzungen für eine Rücknahme lägen nicht vor. Der Bescheid vom 6.12.2013 sei nicht rechtswidrig. Zum Zeitpunkt seines Erlasses sei er rechtmäßig gewesen. Auch eine nachträgliche Änderung des Sachverhalts durch die Bewilligung der Hochwasserhilfe mit Bescheid vom 26.11.2014 könne nicht zur Rücknahme führen. Er, der Kläger, habe sämtliche Verpflichtungen nach der Natura-2000-Förderung eingehalten. Eine Doppelförderung liege nicht vor. Identisch sei lediglich der Umfang der Flächen. Die Hochwasserentschädigung habe den Zweck, einen Teilausgleich zur Milderung und Beseitigung der Hochwasserschäden im Jahr 2013 zu bieten. Zielstellung der Ausgleichszahlung Natura 2000 sei jedoch, für Beschränkungen der landwirtschaftlichen Nutzungsmöglichkeit aufgrund extensiver Bewirtschaftung zur Erhaltung einer gewünschten Biodiversität, nämlich der Erhaltung der natürlichen Lebensräume wild lebender Tiere und Pflanzen, Ausgleich zu bieten. Daher würden Einkommensverluste nicht um ihrer selbst willen ausgeglichen. Insoweit erkläre sich zumindest zum Teil, dass die jährlichen Zahlungen sehr unterschiedlich sein könnten. Auch beinhalte die Hochwasserentschädigung die Folgeschäden der Aufräumarbeiten, den Nährwertverlust der Flächen und andere entstandene Schäden und beschränke sich insgesamt lediglich auf 80 %. Der Beklagte gehe zudem fälschlich davon aus, dass die 80 % vom Durchschnittsausfall berechnet würden und insoweit praktisch 100 % bei extensiver Landwirtschaft darstellten. Insoweit bleibe bereits eine regionale Bewertung außer Betracht. Hier hätte der Beklagte sich im Rahmen der Einzelabwägung mit den Ernteergebnissen jedes einzelnen Landwirts in der Region und denen des Klägers individuell auseinandersetzen müssen. Dies habe er jedoch nicht im Ansatz getan, was auf einen Ermessensausfall schließen lasse. Hätte er nachgefragt und/oder die Unterlagen angefordert, wäre ersichtlich, dass er, der Kläger, bei der hier maßgeblichen extensiven Bewirtschaftung ca. 30 t Silage je Hektar hächsle und hierfür aufgrund des vorliegenden Vertrages mit den Stadtwerken A-Stadt 30,50 € netto erhalte. Ausgehend von der Hochwasserentschädigung von 579,20 €/ha für den 1. und 2. Schnitt verbleibe ein nicht bezahlter Schaden von ca. 330,- €. Der hier gegenständliche Betrag decke gerade den Differenzbetrag ab. Ungeachtet der bisherigen Erwägungen berücksichtige der Beklagte jedenfalls nicht, dass der Zeitraum vom 1.10.2012 bis 31.5.2013 nicht vom Hochwasser, sondern nur vom Bescheid Natura 2000 betroffen sei. Die Hochwasserschäden seien erst im Juni 2013 aufgetreten. Insoweit würde sich jedenfalls die behauptete Übereinstimmung auf die Zeit vom 1.6.2013 bis 30.9.2013, also lediglich auf 1/3 des hier maßgeblichen Zeitraums beschränken und im Ergebnis lediglich zur Rückforderung von 1/3 der Förderung führen. Soweit ihm vorgeworfen werde, die vorgesehene Mahd nicht im vorgegebenen Zeitraum Juni bis September 2013 vorgenommen zu haben, berufe er sich wegen des Hochwassers auf höhere Gewalt nach Ziff. 6.6 der Natura-2000-Richtlinie. Die Hochwasserrichtlinie betreffe einen völlig anderen - zusätzlichen - Vermögensschaden und könne nicht auf die Ausgleichsleistung angerechnet werden.

Der Kläger beantragt,

den Rücknahme- und Erstattungsbescheid des Beklagten vom 25.3.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3.12.2015 aufzuheben,

hilfsweise,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 25.3.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3.12.2015 zu verpflichten, über den Antrag des Klägers vom 14.5.2012 auf Ausgleich von Bewirtschaftungsbeschränkungen 2012, Natura 2000-Ausgleich für die Landwirtschaft (Bezugszeitraum 1.10.2012-30.9.2013) unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte erwidert in Ergänzung und Vertiefung der Ausführungen im Ausgangs- und Widerspruchsbescheid: Sowohl der Antrag auf die Bewilligung einer Hochwasserentschädigung vom 10.7.2013 als auch der Bescheid vom 23.7.2013 seien flächenbezogen gewesen, ohne dass die betroffenen Parzellen schon im Einzelnen benannt gewesen seien. Eine Anzeige der von der beantragten und bewilligten Hochwasserschadensausgleichsförderung betroffenen Parzellen, die im Zuwendungsverfahren Natura-2000-Ausgleich hätte berücksichtigt werden können, sei nicht erfolgt. Mit Erlass des Bescheides vom 6.12.2013 habe daher ein Verstoß gegen das Doppelförderungsverbot vorgelegen. Das Verbot der Doppelförderung sei durch den landesweit in entsprechenden Förderverfahren umgesetzten Erl. d. MLU v. 6.11.2013 konkretisiert worden. Die umweltspezifischen Beschränkungen, denen Landwirte im Rahmen des Programms Natura 2000 unterlägen, führten letztendlich zu einem Minderertrag auf der Fläche, weil z.B. nicht gedüngt werden dürfe oder nicht zum optimalen Zeitpunkt gemäht werden dürfe. Dieser Minderertrag stelle unter Berücksichtigung der ersparten Aufwendungen und ggf. von zusätzlichen Kosten den beim Landwirt eintretenden betriebswirtschaftlichen Schaden dar, der pauschal ausgeglichen werde. Mittelbar werde so auch die Biodiversität gestärkt. Nach der Hochwasserrichtlinie würden ebenfalls Einkommensminderungen, eingetreten durch Verluste oder Schäden (Ziff. 15 des Beschl. d. EG-Kommission v. 27.6.2013, Beihilfe Nr. SA.36787<2013/N>, Abschn. 2 Teil B Nr. 1.3 der Richtlinie Hochwasser), ausgeglichen. Der Ausgleich der Hochwasserschäden auf dem Grünland sei auf der Grundlage der Kalkulation der Deckungsbeiträge durch das Landesamt für Landwirtschaft im Durchschnitt der Jahre 2008-2012 für das mittlere Leistungsniveau für Grünlandflächen (30.000 MJ NEL/ha = < Energiegehalt des Tierfutters Mega-Joule Netto-Energie-Laktation>) erfolgt. Die berechnete Pauschale beziehe sich auf ohne Einschränkungen zu bewirtschaftende Flächen mit einem z.T. höheren Ertragspotential als die durch den Kläger beantragten Flächen. Die tatsächliche Bewirtschaftung habe durchaus die Grundlage für die Schadensbestimmung gebildet. Wenn der Kläger der Meinung sei, eine unzureichende Hochwasserschadensförderung erhalten zu haben, hätte er sich gegen die entsprechenden Festsetzungen wenden müssen. Die Natura-2000-Förderung sei keineswegs als Aufstockung des Ausgleichs für eingetretene Hochwasserschäden konzipiert. Soweit der Kläger geltend mache, eine Doppelförderung könne allenfalls in Bezug auf ein Drittel des Bezugszeitraumes vorliegen, sei zu bedenken, dass die umweltspezifischen Beschränkungen sich tatsächlich erst bei der Mahd bzw. beim Beweiden durch den geringeren Ertrag auf das Betriebsergebnis niederschlügen. Gemäht bzw. beweidet hätten die Natura-2000-Flächen indes nicht vor dem 31.5.2013 werden dürfen. Abweichend von den Natura-2000-Vorgaben des Landkreises C-Stadt sei dem Kläger aufgrund des auflaufenden Hochwassers durch den Landkreis gestattet worden, spätestens ab 3.6.2013 alle noch bewirtschaftbaren Flächen zu mähen. Ein höherer Aufwand im Zeitraum 1.10.2012-31.5.2013 durch die Einhaltung des Verbots der Anwendung von Dünger, der zeitlichen Nutzungsbeschränkungen, der eingeschränkten Nutzungsformen und der zulässigen Viehbestandsgrenzen sei nicht entstanden bzw. nicht nachzuweisen. Der Zuwendungszweck der Natura-2000-Förderung sei durch das aufgelaufene Hochwasser und die daran anknüpfende Unterstützungsleistung überlagert. Durch Ausgleich des Ausfalls des 1. und 2. Grasschnittes als Totalverlust im Rahmen der Hochwasserschadensausgleichsförderung sei für einen Ausgleich einer Teileinbuße der Grasernte aufgrund von Bewirtschaftungsbeschränkungen kein Raum mehr. Die gewährte Natura-2000-Beihilfe könne damit nicht mehr zweckentsprechend verwendet werden.

Wegen der näheren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Die Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Die Klage ist mit dem Hauptantrag als Anfechtungsklage unzulässig.

Gegenstand der Anfechtungsklage ist gem. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO das Begehren der Aufhebung oder Änderung eines belastenden Verwaltungsakts durch Urteil. Die Anfechtungsklage ist eine Gestaltungsklage besonderer Art, mit welcher der Kläger einen materiellrechtlichen Anspruch auf verwaltungsbehördliche Aufhebung (Rücknahme) eines ihn in seinen Rechten verletzenden Verwaltungsakts geltend macht (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 19. Aufl., § 42 Rn. 2), damit er nach gerichtlicher Beseitigung des belastenden Bescheids wieder in einer Position ist, welche die klägerische Begünstigung, beispielsweise auf Gewährung einer Subvention, ausmacht.

Der Bescheid des Beklagten vom 25.3.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 3.12.2015 stellt keinen derartigen belastenden Verwaltungsakt dar, nach dessen Aufhebung der Kläger wieder Inhaber des geltend gemachten Subventionsanspruchs wäre. Vielmehr handelt es sich um einen Verwaltungsakt, mit welchem der Beklagte dem Kläger die Gewährung einer Zuwendung nach der Richtlinie Natura 2000 – Ausgleich für die Landwirtschaft endgültig versagt. In diesen Fällen ist aber die Verpflichtungsklage, gerichtet auf eine gerichtliche Verpflichtung der Behörde, dem Kläger die beantragte Begünstigung zu gewähren oder über dessen Antrag erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden, gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO die richtige Klageart.

Die Einordnung des Bescheides vom 25.3.2015 als Versagungsbescheid folgt daraus, dass es sich bei dem vorausgehenden Bescheid vom 6.12.2013 um einen sogenannten vorläufigen Verwaltungsakt handelt. Bei einem vorläufigen Verwaltungsakt steht der Inhalt der Regelung unter dem sie einschränkenden Vorbehalt der endgültigen Regelung. Die Vorläufigkeit kann sich dabei auf den Verwaltungsakt insgesamt beziehen oder auf einzelne Aspekte beschränkt sein. In beiden Fällen unterscheidet sich die vorläufige Regelung von einer endgültigen Regelung dadurch, dass sie über die Möglichkeiten der Rücknahme oder des Widerrufs der §§ 48, 49 VwVfG hinaus durch die endgültige Regelung selbst beseitigt werden kann, wie etwa im Subventionsrecht bei der Subventionsbewilligung unter Vorbehalt der endgültigen Entscheidung über die tatsächliche Subventionshöhe (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 9. Aufl., § 35 Rn. 245). Dies kann der Fall sein bei einer noch nicht feststehenden Rechtslage, z.B. weil von anderen Stellen zu klärende Vorfragen noch nicht abschließend entschieden sind. Dies gibt der Behörde einen erforderlichen sachlichen Grund, eine vorläufige Regelung zu treffen. Es gibt im vorliegenden Zusammenhang des Subventionsrechts keine gesetzliche Bestimmung, die der Behörde eine derartige vorläufige Regelung verbieten würde. Der Vorbehalt endgültiger Regelung bewirkt, dass die Behörde die vorläufige Regelung im Ausgangsbescheid durch die endgültige Regelung im Schlussbescheid ersetzen kann, ohne insoweit an die Einschränkungen der §§ 48, 49 VwVfG gebunden zu sein (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.11.2009 - 3 C 7/09 -, zit. nach juris, Rn. 15, 20). Bei einer derartigen Regelung müssen sich Bürger und Verwaltung auf eine erneute Überprüfung einstellen, weil die tatsächliche Grundlage noch nicht endgültig feststeht.

So verhält es sich hier in Bezug auf den Bescheid vom 6.12.2013 nach dem für die Auslegung des Regelungsinhalts von Verwaltungsakten maßgeblichen Empfängerhorizont (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.3.2017 - 10 C 1/16 -, zit. nach juris; OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 2.5.2012 - 1 L 22/12 -, zit. nach juris; BVerwG, Beschl. v. 16.11.2009 - 8 B 64.09 -, zit. nach juris).

Welchen Regelungsgehalt die Bescheide des Beklagten vom 6.12.2013 und 25.3.2015 aufweisen, ist nach den für Willenserklärungen allgemein geltenden Auslegungsgrundsätzen zu beurteilen und entsprechend den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Regeln, die auch im öffentlichen Recht bei der Auslegung von Verwaltungsakten gelten, zu ermitteln. Hierzu sind in erster Linie die Bestimmungen im Verwaltungsakt selbst heranzuziehen. Ergänzend kann auf die Umstände zurückgegriffen werden, unter denen der Verwaltungsakt erlassen wurde, namentlich auf einen vorangegangenen Antrag oder auf die zugrunde liegenden Rechtsnormen. Die Auslegung eines Verwaltungsaktes richtet sich dabei nicht nach den subjektiven Vorstellungen des Adressaten oder der erlassenden Behörde. Maßgebend ist entsprechend der Auslegungsregel des § 133 BGB der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen musste.

Der Bescheid des Beklagten vom 6.12.2013 regelt nach seinem erkennbaren Inhalt die noch unter dem Vorbehalt der späteren Nachprüfung stehende Gewährung einer Zuwendung für den Ausgleich von Bewirtschaftungsbeschränkungen. Dies ergibt sich aus Ziff. II. 11 des Bescheides, in welcher der Kläger unmissverständlich darauf hingewiesen wurde, dass nach Ablauf der Frist des 30.6.2014 "nochmals antragstellerbezogen abschließend geprüft" werde, ob keine Doppelförderung vorliege. Die Gewährung eines Schadensausgleichs nach der Hochwasserrichtlinie beeinflusse die Zahlung und die Höhe der Prämie. Hier wird an die Frist zur Stellung von Anträgen auf Bewilligung einer Zuwendung nach der Richtlinie Hochwasserschäden Sachsen-Anhalt 2013 angeknüpft, die sich aus Ziff. 1.7.1 Abs. 1 der Richtlinie Hochwasserschäden 2013 ergibt. Damit war objektiv erkennbarer Wille des Beklagten, dass die endgültige Gewährung der Subvention nach Grund und Höhe der späteren antragstellerbezogenen abschließenden Prüfung vorbehalten bleiben sollte und der Bescheid vom 6.12.2013 selbst noch keinen letztgültigen Vertrauensschutz auf das Behaltendürfen der Subvention zulässt. Ziff. II. 11 enthält dabei keinen Rücknahme- oder Widerrufsvorbehalt, sondern ist unmittelbar mit der Anspruchserfüllung und damit der Bewilligung der Subvention als solcher verknüpft (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.4.1983, BVerwGE 67, 99 ff.).

Genau diese antragstellerbezogene abschließende Prüfung wurde am 6.2.2015 vorgenommen (Bl. 27 der Beiakte). Hiervon ausgehend stellt sich der daraufhin ergangene Bescheid des Beklagten vom 25.3.2015 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 3.12.2015 nicht als Aufhebung eines vorangegangenen (rechtswidrigen oder rechtmäßigen) Verwaltungsakts dar, sondern als abschließende Entscheidung über den Antrag vom 14.5.2012. Mit der endgültigen Versagung der vom Kläger beantragten Zuwendung hat sich der vorläufige Bescheid vom 6.12.2013 erledigt und seine Wirksamkeit verloren (§ 43 Abs. 2 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA, vgl. Stelkens, a.a.O., § 35 Rn. 245, § 43 Rn. 39; BVerwG, Urt. v. 19.11.2009, a.a.O., Rn. 25).

Die somit lediglich mit dem Hilfsantrag als Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsklage zulässige Klage ist unbegründet (§ 113 Abs. 5 VwGO).

Bei der Gewährung einer Ausgleichszahlung für Beschränkungen der landwirtschaftlichen Nutzung in Natura-2000-Gebieten handelte es sich um eine haushaltsrechtlich zweckgebundene Geldleistung i.S.v. §§ 23, 44 LHO. Da die Bewilligung derartiger Zuwendungen im Ermessen der zuständigen Behörde liegt und das Gesetz selbst Umfang und Voraussetzungen der Subventionierung nicht abschließend regelt, sind aufgrund des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) und des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG) für die Beurteilung, ob ein Zuschuss gewährt und aufrechterhalten werden kann, die jeweils gültigen Verwaltungsrichtlinien maßgebend. Diese sind in der im Zeitpunkt des Vorliegens eines vollständigen Antrags des Klägers geltenden Förderrichtlinie des Landes enthalten - hier der Richtlinie über die Gewährung von Ausgleichszahlungen für Beschränkungen der landwirtschaftlichen Nutzung in Natura-2000-Gebieten (Natura 2000 – Ausgleich für die Landwirtschaft), RdErl. des MLU vom 30.1.2008 (MBl. LSA S. 240 ff.), geändert durch RdErl. d. MLU v. 3.6.2010 (MBl. LSA S. 452), im folgenden: Förderrichtlinie.

Dem Gericht ist es verwehrt, die Bestimmungen der Förderrichtlinie wie ein Gesetz auszulegen und an dieser Interpretation gemessen die Entscheidung des Beklagten zu überprüfen. Denn Subventionsrichtlinien sind keine Rechtsnormen. Vielmehr lenken sie das Ermessen der für die Bewilligung der Subventionen zuständigen Behörde und sind insoweit gem. § 114 VwGO verwaltungsgerichtlich nur daraufhin überprüfbar, ob bei der Anwendung der Richtlinien im Einzelfall, in dem die beantragte Leistung (teilweise) versagt bzw. nicht aufrechterhalten worden ist, der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.4.1979, BVerwGE 58, 45, 51). Derartige Ermessensfehler sind hier nicht gegeben. Der Beklagte hat dem Kläger aus sachlichen, mithin willkürfreien Gründen und unter Berufung auf seine ständige - gerichtsbekannte - Verwaltungspraxis die Förderfähigkeit nach der Natura-2000-Ausgleichsregelung versagt.

Kern der Verwaltungspraxis des Beklagten ist es, Doppelförderungen nicht zuzulassen. So enthält bereits der vom Kläger unterzeichnete Antrag vom 14.5.2012 den Hinweis des Beklagten (Ziff. 4.), dass "die gleichzeitige Förderung verschiedener Bewirtschaftungsbedingungen nach der Richtlinie oder von Maßnahmen mit gleicher Zielrichtung auf derselben Fläche (Mehrfachförderung) nicht zulässig ist, alle Flächenangaben auf Mehrfachförderung überprüft werden und unzulässige Doppelbeantragungen zu Sanktionen führen können". Ebenso weist der Bescheid vom 6.12.2013 (Ziff. II. 11.) darauf hin, dass wirtschaftliche Verluste wegen des Verbots der Doppelförderung nicht zweimal ersetzt werden dürfen und die Hochwasserrichtlinie die Zahlung und die Höhe der Natura-2000-Ausgleichsprämie beeinflusst. Dass eine parallele Förderung von Landwirten nach beiden Richtlinien (Natura-2000-Ausgleich u n d Hochwasser-Schadensausgleich) nach der geübten Verwaltungspraxis nicht gewährt wird, ergibt sich nicht zuletzt aus dem Erl. d. MLU v. 6.11.2013 (Ziff. 2. Teil B 1). Der Beklagte hat seine Verwaltungspraxis an diesem Erlass des Richtliniengebers ausgerichtet und von einer Kumulierung der Zahlungen nach beiden Programmen abgesehen. Dies ist rechtlich nicht zu beanstanden. Subventionen sind freiwillige Leistungen des Staates, auf die grundsätzlich kein Rechtsanspruch besteht. Subventionsnehmer haben lediglich einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Anwendung der zugrundeliegenden Vorschriften. Maßgebend dafür ist die geübte Verwaltungspraxis unter Berücksichtigung des Gleichheitsgebots und des Willkürverbots nach Art. 3 Abs. 1 GG.

In Anwendung dieser Grundsätze ist der Kläger, dem ein Hochwasserschadensausgleich bewilligt wurde, von der Gewährung der Zuwendung nach der Natura-2000-Förderrichtlinie ausgeschlossen. Die Gewährung einer Zuwendung nach der Natura-2000-Förderrichtlinie stellt eine vom Zuwendungsgeber nicht gewollte Doppelförderung dar, wenn dem Antragssteller bereits ein Schadensausgleich nach der Richtlinie Hochwasserschäden gewährt wurde. (a.A. VG Halle, Urt. v. 13.1.2017 - 1 A 19/15 -, das vom OVG Sachsen-Anhalt nicht inhaltlich bestätigt wurde, sondern aufgrund Beschl. v. 9.5.2017 - 1 L 39/17 - in Rechtskraft erwachsen ist, weil Gründe für eine Ergebnisunrichtigkeit des Urteils im dortigen Fall nicht dargelegt worden waren).

Gegenstand der vorliegend vom Kläger begehrten Zuwendung ist die Ausgleichszahlung für umweltspezifische, natur- und artenschutzspezifische Beschränkungen der landwirtschaftlichen Nutzung, die sich aus der Umsetzung der EU-Richtlinien über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten und der natürlichen Lebensräume wildlebender Tiere und Pflanzen ergeben (Ziff. 1.3, 2., 4.2 der Förderrichtlinie). Die Maßnahmen dienen der Umsetzung der Ziele des europäischen Schutzgebietsnetzes "Natura 2000" (Ziff. 1.2). Das Land gewährt dabei Zuwendungen zur Umsetzung von Natura-2000-Zielen (Ziff. 1.1 der Förderrichtlinie).

Zu den erforderlichen Voraussetzungen der Natura-2000-Ausgleichszulage gehört insbesondere das Vorliegen einer ausgleichsfähigen Einkommensminderung, wie sich aus dem systematischen Zusammenhang der in der Förderrichtlinie in Bezug genommenen Rechtsgrundlagen der Subventionierung erschließt. Nach Ziff. 1.1 b) der Förderrichtlinie Natura 2000 – Ausgleich für die Landwirtschaft i.V.m. Art. 38 (Zahlungen im Rahmen von Natura 2000) der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20.9.2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) - ABl. L 277/1 - wird Landwirten die Beihilfe nach Art. 36 lit. a) iii) jährlich je Hektar landwirtschaftlich genutzter Fläche zum Ausgleich von Kosten und Einkommensverlusten gewährt, die ihnen in dem betreffenden Gebiet durch die Umsetzung der Richtlinien 79/409/EWG, 92/43/EWG und 2000/60/EG entstehen.

Der Kläger beantragte mit seinem Sammelantrag Agrarförderung 2012 (Bl. 61 der Gerichtsakte) in Ziff. I. c) auch die Förderung des Natura-2000-Ausgleichs für die Maßnahmen UVOO bis UAHA, die sich auf die Bindungsschlüssel des Anhangs I der Förderrichtlinie beziehen und bei Grünland bspw. das Verbot der Anwendung von Dünger, Einschränkungen des Viehbestands und zeitliche Nutzungsbeschränkungen enthalten. Einzelne Nutzungsbeschränkungen wie bspw. zeitliche Mäh-Gebote oder -verbote ergeben sich dabei teilweise aus EU-Recht, auf das in der Richtlinie verwiesen wird. Im Ergebnis der Natura-2000-Ziele darf der Landwirt jedoch trotz der auferlegten Beschränkungen auf den in Frage stehenden Flächen im zulässigen Umfang wirtschaften und landwirtschaftliche Einkünfte erzielen. Weil diese naturgemäß niedriger sind als bei intensiver, unbeschränkter Landbewirtschaftung, wird für die entstehende Einkommensdifferenz bzw. Einkommensminderung der Ausgleichsbetrag gewährt. Dieser Zweck der Förderung wird nicht dadurch geschmälert, dass die Zahlung ausweislich Ziff. 1.1 der Förderrichtlinie gleichzeitig zur Erreichung der Natura-2000-Ziele und damit auch im öffentlichen Interesse geleistet wird. Die Ausgleichszahlung erfüllt demgemäß einen doppelten Zweck und hat als Subventionszahlung einen typischen Anreiz- und Marktlenkungs-, aber auch Kompensations-Charakter. Sie wird mithin auch im Interesse des den Beschränkungen unterworfenen Landwirts gewährt und hat vom Umfang her insofern den Zweck eines Teil-Surrogats für entstehende Einkommensminderungen (vgl. Art. 38 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1698/2005 - ELER -).

Ein derartiger ausgleichsfähiger Einkommensverlust des Landwirts ist auch Gegenstand der Richtlinie Hochwasserschäden Sachsen-Anhalt 2013 und ist dem Kläger auf seine Anträge vom 10.7.2013 und 24.2.2014 auf Gewährung von Hochwasserentschädigung (Bl. 63, 69 der Gerichtsakte) mit Bescheiden des Beklagten vom 23.7.2013, 29.7.2014 und 26.11.2014 (Bl. 65, 79, 83 der Gerichtsakte) abgegolten worden.

Bereits nach Eintritt des Juni-Hochwassers 2013 legte die Europäische Kommission durch Beschluss vom 27.6.2013 - C (2013) 4169 final - fest, dass eine nationale Rahmenrichtlinie zur Gewährung staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von durch Naturkatastrophen verursachten Schäden in der Landwirtschaft mit dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union vereinbar ist unter den im Beschluss gefassten Maßgaben und Erwägungen. Hierzu gehört, dass der Ausgleich für Einkommensminderungen durch Verluste oder Schäden an landwirtschaftlichen Gebäuden und Einrichtungen, Maschinen und Geräten, Tieren, Pflanzen und Feldvorräten gewährt wird (Ziff. 15). Für Schäden an Pflanzen wird der Ausgleich auf der Grundlage des durchschnittlichen Einkommens in den 3 letzten Jahren (durchschnittlicher Ertrag multipliziert mit dem durchschnittlichen Preis) abzüglich des Einkommens im Schadjahr berechnet (Ziff. 19). Der Schaden, für den ein Ausgleich gezahlt werden kann, wird bestimmt, indem vom überprüften Schadenswert etwaige Versicherungszahlungen und sonstige Ausgleichszahlungen abgezogen werden. Vom Gesamtschaden werden außerdem alle aufgrund der Naturkatastrophe nicht entstandenen Kosten abgezogen. Weitere Maßgaben sind in Ziff. 42 und 43 bezüglich des Ausgleichs geregelt:

(42) Wie die deutschen Behörden bestätigen, wird der Schaden für jeden Begünstigten getrennt berechnet. Im Schadjahr erzielte Erlöse werden vom Beihilfebetrag abgezogen. Beihilfefähig sind nur Schäden, für die ein direkter Zusammenhang mit der Naturkatastrophe nachgewiesen wurde. Die Beihilfe beläuft sich auf bis zu 100 % der beihilfefähigen Schäden.

(43) Außerdem haben die deutschen Behörden zugesichert, dass sie verschiedene Maßnahmen treffen werden, um eine Überkompensation auszuschließen (…).

Auf der Grundlage dieser europarechtlichen Zulassung enthält die Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Beseitigung der Hochwasserschäden 2013 (Richtlinie Hochwasserschäden Sachsen-Anhalt 2013), Gemeinsamer RdErl. der StK, des MF, MI, MLV, MW, MLU, MK, MS v. 23.8.2013 (MBl. LSA S. 474) Bestimmungen zur Gewährung von Schadensausgleich u.a. für die Kompensation von Schäden am Feldinventar und Schäden durch nicht mögliche Aussaat (Teil B, Ziff. 1.2 a, c) und damit auch Natura-2000-bedingte Einkommensverluste. Nach den besonderen Regelungen, die nach Teil B Ziff. 1. der Richtlinie für Schäden in der Landwirtschaft gelten, legt das Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt die Werte für die Schadensberechnung an landwirtschaftlichen Kulturen nach Schadenshöhe (ohne Rekultivierung) in Euro je Hektar mit gesondertem Erlass fest. Die Schadenshöhe vermindert sich um nutzbare Erträge (Ziff. 1.3 Abs. 3). In dieser Bestimmung wird deutlich, dass Zahlungsgrund nach der Förderrichtlinie der dem Landwirt entstandene Einkommensverlust ist. In Anlage 2 zur Richtlinie wird außerdem gesondert auf den Beschluss der Europäischen Kommission vom 27.6.2013, insbesondere dessen Ziff. (15) und (19) auszugsweise hingewiesen (MBl. LSA 2013, 490).

Speziell für die Entscheidung über die Vereinbarkeit der Hochwasser-Richtlinie Sachsen-Anhalt hat die Europäische Kommission am 21.5.2014 - C (2014) 3388 final - beschlossen, dass eine Kumulierung von Beihilfen nicht stattfindet:

(16) Die Beihilfe kann nicht mit Beihilfen aus anderen lokalen, regionalen, nationalen oder EU-Regelungen zur Deckung derselben förderfähigen Kosten kumuliert werden. (…)

Die vom Kläger begehrte Ausgleichszahlung Natura 2000 scheidet demgemäß aus Gründen des Verbots der Doppelförderung aus. Die gleichzeitige Förderung einer Fläche wegen ihrer Extensivierung und ihrer Überflutung würde dazu führen, dass der Kläger zweimal einen Ausgleich für einen Einkommensausfall erhalten würde, obwohl nur einmal eine Einkommensminderung eintritt. Wenn der Kläger sowohl den Einkommensnachteil aufgrund der Lage der Flächen im Natura-2000-Bereich als auch den Einkommensnachteil aufgrund des Totalverlusts von Erträgen nach Hochwasserschäden in pauschalierter Form ersetzt bekäme, wäre die Summe der Ausgleichsleistungen in der Regel höher als der auszugleichende Nachteil. Deshalb kann der Kläger keinen Anspruch auf die im vorliegenden Fall streitige Ausgleichsleistung gleichzeitig neben der bereits erhaltenen Hochwasserentschädigung haben, selbst wenn ihre Voraussetzungen gleichzeitig vorlägen.

Auf der Grundlage der Hochwasser-Richtlinie hat der Kläger eine Kompensation beantragt "für den Totalverlust", mithin nicht nur für die 2. Mahd, die nach Eintritt des Hochwasser-Schadensfalls nicht mehr durchgeführt werden konnte. Bezüglich der Schadenshöhe (Teil B Ziff. 1.3, Anlage 2 Teilziffer 19) wird für Wiesen, Weiden und Mähweiden bei Totalverlust von einem Betrag in Höhe von 724 €/ha ausgegangen, davon beim 1. Grasschnitt ein Anteil von 60 % in Höhe von 434 €/ha und beim 2. Grasschnitt ein Anteil von 40 % in Höhe von 290 €/ha (Anlage K 10 zur Klageerwiderung). Der entsprechende Erlass betont, dass dieser Schadensbetrag nicht die Kosten der Wiederherstellung eines guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands von durch Hochwasser geschädigten landwirtschaftlichen Flächen enthält. Kosten hierfür werden nach Teil B, Ziff. 3.2, 3.5 der Richtlinie gesondert ausgeglichen (bis zu 281 €/ha Grünland). Hiernach hat der Kläger aufgrund der Richtlinie Hochwasserschäden Sachsen-Anhalt 2013 einen Betrag in Höhe von 91.911,70 € erhalten, der den dem Kläger hochwasserbedingt entstandenen Einkommensverlust einschließt. Damit ist nicht nur der Verlust der Ernte kompensiert, sondern auch der Schaden ohne Bestehen von Wirtschaftsbeschränkungen, die aufgrund der Richtlinie Natura 2000 – Ausgleich für die Landwirtschaft zu beachten sind. Die Kompensation umfasst dabei nach den berechneten Pauschalsummen auch Kosten, die infolge Beachtung der Natura-2000 bedingten Bewirtschaftungsbeschränkungen im Zeitraum vor dem Hochwasser angefallen sind. Der Kläger kann mithin aus der Einhaltung der Natura-2000-Verpflichtungen vom 1.10.2012 bis zum Hochwasser im Juni 2013 keinen Anspruch auf teilweise Gewährung des Natura-2000-Ausgleichs herleiten. Daneben kommt nach der insoweit maßgebenden Verwaltungspraxis des Beklagten die Bewilligung des Natura-2000-Ausgleichs nur dann in Betracht, wenn die entsprechenden Verpflichtungen im gesamten Bewilligungszeitraum eingehalten werden.

Fehlt es - wie vorliegend - an der Voraussetzung eines dem Landwirt verbleibenden Natura-2000-ausgleichsfähigen Einkommensverlusts, ist die mit Bescheid vom 6.12.2013 bewilligte Subvention rechtsgrundlos geleistet worden und unterliegt damit gem. § 49 a Abs. 3 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA, der entsprechend anzuwenden ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.11.2009 - 3 C 7/09 -, zit. nach juris, Rn. 24; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 6.10.2008, LKV 2009, 42), der Rückforderung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gem. § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.