Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern Urteil, 03. Apr. 2013 - 4 K 24/11

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerinnen haben die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerinnen – jeweils bundeseigene Gesellschaften, wobei die Antragstellerin zu 2) eine 100%-ige Tochter der Antragstellerin zu 1) ist – wenden sich mit ihrem am 15. Juli 2011 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen Normenkontrollantrag gegen die Aussage in Abschnitt 6.5 Abs. 2 Satz 2 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern – RREP VP –, wonach – so die im Abschluss des Verfahrens zur Erklärung der Verbindlichkeit des Programms schließlich veröffentlichte Fassung – „das Zwischenlager Nord ausschließlich für die radioaktiven Abfälle der Kernkraftwerke Rheinsberg und Lubmin genutzt werden sowie als Landessammelstelle für radioaktive Abfälle aus Medizin, Wirtschaft und Forschung der Länder Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg dienen soll“.

Die Antragstellerinnen betreiben das Zwischenlager Nord in A-Stadt bei Lubmin, das zwischen 1994 und 1997 in der Nähe des stillgelegten ehemaligen Kernkraftwerkes Lubmin zum Zwecke der Behandlung und Lagerung von radioaktiven Reststoffen/Abfällen mit mehreren Baulichkeiten errichtet wurde. Die Hallen 1 – 7 dienen der Aufnahme nicht wärmeentwickelnder radioaktiver Abfälle, die Halle 8 der Aufnahme von Kernbrennstoffen. Die Antragstellerinnen haben neben anderen Genehmigungen zur Konditionierung und Zwischenlagerung Umgangsgenehmigungen nach der Strahlenschutzverordnung – StrlSchV – erhalten (Grundgenehmigung vom 20. Februar 1998 und verschiedene Änderungsgenehmigungen). Zuletzt erweiterte die 6. Änderungsgenehmigung des Innenministeriums Mecklenburg-Vorpommern vom 11. Dezember 2007, ergangen mit Genehmigung des Bundesumweltministeriums, den Genehmigungsgegenstand auf die Zwischenlagerung von festen radioaktiven Reststoffen/Abfällen aus anderen kerntechnischen Anlagen mit Leichtwasserreaktoren (sofern es sich um Anlagen zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität handelt, nur aus Stilllegung und Abbau), vor und nach einer Behandlung/Konditionierung am Standort Lubmin/A-Stadt bis zu jeweils 5 Jahren (Punkt A.1.2.2, 1.Spiegelstrich), wobei bei unveränderter zugelassener Gesamtaktivität von 1,4 x 10¹⁶ Bq die Gesamtmasse nunmehr 15 000 Mg betragen darf (Punkt A.1.2.2 letzter Absatz).

Vorausgegangen war ein Klageverfahren beim Verwaltungsgericht Greifswald, das mit am 21. Juni 2006 verkündetem Urteil (1 A 1093/05) das damals beklagte Umweltministerium Mecklenburg-Vorpommern zur Erteilung der Genehmigung im seinerzeit beantragten Umfang verpflichtet hat; seinen Antrag auf Zulassung der Berufung (OVG Mecklenburg-Vorpommern, 2 L 275/06) hat der Beklagte zurückgenommen.

Für die Aufbewahrung von Kernbrennstoffen in der Halle 8 hatte das Bundesamt für Strahlenschutz am 05. November 1999 eine bis zum 31. Oktober 2039 geltende Aufbewahrungsgenehmigung nach § 6 AtomG zunächst lediglich für solche aus den stillgelegten Kernkraftwerken Greifswald und Rheinsberg erteilt, die mit Änderungsgenehmigungen vom 24. Februar 2009 und 30. April 2010 auf HAW-Glaskokillen aus der Wiederaufbereitungsanlage Karlsruhe sowie Brennstäbe aus dem ehemaligen Kernforschungszentrum des Bundes in Karlsruhe und des Forschungsschiffes des Bundes „Otto Hahn“ erweitert worden ist.

Mit Bescheid vom 05. April 2011 hat das Innenministerium Mecklenburg-Vorpommern einen Änderungsantrag der Antragstellerinnen vom 25. September 2009 mit dem Ziel, unter Beibehaltung der zuletzt genehmigten höchstzulässigen Gesamtmasse und der Gesamtaktivität die Zwischenlagerung von festen radioaktiven Reststoffen/Abfällen aus anderen kerntechnischen Anlagen mit Leichtwasserreaktoren vor und nach einer Behandlung/Konditionierung unter Wegfall derzeit geltender Beschränkungen und Befristungen vornehmen zu dürfen, nach § 7 Abs. 1, § 9 StrlSchV abgelehnt. Die Versagung ist – neben dem Argument, dass die eingereichten Unterlagen zum Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter angesichts der aktuellen Entwicklungen der letzten Jahre den gesetzlichen Anforderungen des § 9 Abs. 1 Nr. 8 StrlSchV nicht genügten – auf die raumordnerische Vorgabe des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 in Abschnitt 6.5 Abs. 2 Satz 2 gestützt; diese enthalte eine Zielbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, § 5 Abs. 1 LPlG mit raumordnungsrechtlicher Bindungswirkung, die als überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 9 StrlSchV der Genehmigung entgegenstehe. Darauf, ob eine Festlegung ausdrücklich als „Ziel“ gekennzeichnet sei, komme es nicht an; entscheidend sei der materielle Gehalt der Planungsaussage. Dem stehe die Formulierung als „Soll-Bestimmung“ nicht entgegen, wie die Verknüpfung mit dem Wort „ausschließlich“ deutlich mache. Hiergegen haben die Antragstellerinnen beim Verwaltungsgericht Greifswald Klage auf Erteilung der Genehmigung eingereicht (5 A 397/11).

Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern ist mit Landesverordnung (RREP VP-LVO) vom 10. August 2010 (GVOBl. M-V vom 17.09.2010, S. 453) aufgrund des § 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 05. Mai 1998 (GVOBl. M-V S. 503, 613), zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 366), mit dem Hinweis auf seine Veröffentlichung im Amtsblatt festgestellt worden (§ 1 Abs. 1 Satz 1). Die Verordnung ist am Tag nach der Verkündung in Kraft getreten (§ 2 RREP VP-LVO). Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern selbst ist sodann im Amtsblatt M-V vom 20. Oktober 2010, S. 645, veröffentlicht worden.

Nach § 1 Abs. 2 RREP VP-LVO erstreckt sich die verbindliche Wirkung des Programms auf die Ziele, Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und die raumordnerischen Festlegungen der Karte im Maßstab 1:100 000, wobei Begründungen und Erläuterungskarten nicht an der Verbindlichkeit teilnehmen. § 1 Abs. 4 RREP VP-LVO legt fest, dass in Programmsatz 6.5 Abs. 2 Satz 2 das Wort „vorrangig“ durch das Wort „ausschließlich“ zu ersetzen ist.

Die im Amtsblatt veröffentlichte Fassung der Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 trägt dem Rechnung. Satz 1 dieses Absatzes, nach dem „Lubmin als Standort für nicht auf Kernspaltung beruhende Energieerzeugung zu sichern und auszubauen ist“, ist im Unterschied zu Satz 2 grau unterlegt und mit dem Zusatz (Z) gekennzeichnet. Grundlage hierfür sind Abs. 5 und 6 im Abschnitt „Rechtsgrundlagen und Aufbau“, wonach „die Kapitel 3 – 6 die Programmsätze, die durch Landesverordnung zur Verbindlichkeit gebracht werden, umfassen“, „die Programmsätze sowohl Ziele der Raumordnung, gekennzeichnet mit einem (Z) und grau unterlegt, als auch Grundsätze der Raumordnung beinhalten“, „die Ziele der Raumordnung räumlich und sachlich bestimmbar sowie letztabgewogen und somit von allen Adressaten zu beachten sind“ und „Grundsätze der Raumordnung einer Abwägung zugänglich, hierbei jedoch mit einem besonderen Gewicht zu berücksichtigen sind“.

Der erste Entwurf des Regionalen Planungsverbands von 2007 sah unter Nr. 6.5 Abs. 2 folgende Formulierungen vor:

Lubmin ist als Standort für nicht auf Kernspaltung beruhende Energieerzeugung zu sichern und auszubauen (Z).

Das Zwischenlager Nord darf nur für die radioaktiven Abfälle der Kernkraftwerke Rheinsberg und Lubmin genutzt werden.

Der zum 2. Beteiligungsverfahren vorgelegte Entwurf 2008 (Beschluss der Verbandsversammlung vom 23. April 2008) ließ Satz 1 unverändert und formulierte – als „Reaktion auf die VG-Entscheidung“ – Satz 2 wie folgt:

Das Zwischenlager Nord soll vorrangig für die radioaktiven Abfälle der Kernkraftwerke Rheinsberg und Lubmin genutzt werden sowie als Landessammelstelle für radioaktive Abfälle aus Medizin, Wirtschaft und Forschung der Länder Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg dienen.

Diese Formulierung blieb dann bis zur beschlossenen Fassung unverändert, wie sie vom Planungsverband der Landesregierung zur Verbindlichkeitserklärung vorgelegt wurde.

Grundlage des Regionalen Raumentwicklungsprogramms ist das Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern 2005 – LEP 2005 – (festgestellt mit VO der Landesregierung vom 30.05.2005 – LEP-LVO M-V, GVOBl. M-V S. 308, bekannt gemacht im Amtsbl. M-V 2005 S. 797). Dieses enthält im Abschnitt „6.4 Energie (einschließlich Windenergie)“ zum Standort Lubmin in Absatz 3 lediglich die mit (Z) als Ziel gekennzeichnete Festlegung, dass „Greifswald/Lubmin als nicht auf Kernspaltung beruhender Energieerzeugungsstandort zu sichern und auszubauen (ist)“.

Auch die Vorgängerregelung, das Erste Landesraumordnungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern 1993 (für verbindlich erklärt mit Landesverordnung vom 16.07.1993, GVOBl. M-V S. 733), enthielt für den Standort Lubmin in Abschnitt 9.3.2 Abs. 1 Satz 2 lediglich die Festlegung, dass „Greifswald/Lubmin als Energiestandort durch den Bau eines weiteren konventionellen Kraftwerks erhalten bleiben (soll)“.

Das auf dieser Grundlage ergangene Regionale Raumordnungsprogramm Vorpommern von 1998 – RROP VP 1998 –, das mit Landesverordnung vom 29. September 1998 (GVOBl. M-V S. 833) „in der von der Landesregierung beschlossenen Fassung vom 08. September 1998 für verbindlich erklärt“ wurde, legte in Nr. 10.6 fest, dass „das Zwischenlager Nord ausschließlich radioaktive Abfälle aus den stillgelegten Kernkraftwerken Lubmin/Greifswald und Rheinsberg zur Zwischenlagerung aufnehmen (soll)“. Außerdem „diene das Zwischenlager Nord der Landessammelstelle für radioaktive Abfälle aus Medizin, Wirtschaft und Forschung (Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg)“. Schon seit 1991 existierten regelmäßig mit großen fraktionsübergreifenden Mehrheiten gefasste Beschlüsse des Landtages Mecklenburg-Vorpommern (siehe etwa die Beschlussvorlagen in LT-Drs. 1/868, 2/1459, 2/3555, 4/1939, 5/4124, 6/246; Antwort auf eine kleine Anfrage, LT-Drs. 5/2835), die mit unterschiedlichen Formulierungen je nach Anlass für die erneute Befassung, aber in der Grundaussage übereinstimmend zum Ausdruck brachten, dass die Einrichtungen im Zwischenlager Nord in Lubmin lediglich der Lagerung und Behandlung von Abfallstoffen aus den stillgelegten Kernkraftwerken Lubmin und Rheinsberg dienen sollten und das Land mit seinen Möglichkeiten hierauf hinwirken solle.

Die Antragstellerinnen halten ihren Antrag nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für zulässig und begründet.

Sie verfügten über die erforderliche Antragsbefugnis, weil der Antragsgegner bei seiner Entscheidung über die Änderungsgenehmigung nach der Strahlenschutzverordnung insbesondere die Festlegung unter Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 RREP VP als Versagungsgrund heranziehe, die er ersichtlich für ein verbindliches Ziel der Raumordnung halte. Gleiches müsse auch dann gelten, wenn man diese Vorgabe lediglich als raumordnerischen Grundsatz ansehe.

Jedenfalls die Landesregierung sehe die umstrittene Festlegung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern von 2010 als raumordnerisches Ziel mit strikter Bindungswirkung. Derartige Ziele hätten nach der Rechtsprechung Außenrechtsqualität mit der Folge, dass sie von Betroffenen mit der Normenkontrollklage angegriffen werden könnten. Nach der bisherigen Rechtsprechung des Senats könne im Übrigen auch ein raumordnerische Grundsatz die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vermitteln, wenn die raumordnerische Vorgabe geeignet sei, im Rahmen von Einzelgenehmigungsverfahren von der zuständigen Landesbehörde als Versagungsgrund herangezogen zu werden. Darauf, ob für sie die Regelung des § 5 ROG greife und ob nach dessen Vorgaben fristgerecht Widerspruch erhoben worden sei, komme es in diesem Zusammenhang nicht an. Tatsächlich hätten sowohl das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit als auch das Bundesfinanzministerium, das Bundesministerium für Bildung und Forschung und auch sie als Antragstellerin zu 1. selbst fristgerecht Widerspruch gegen die als Zielfestlegung gewertete Formulierung eingelegt. Da das Konfliktbereinigungsverfahren nach § 5 ROG die Träger raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen des Bundes ausschließlich begünstigen solle, würden andere Rechtsschutzmöglichkeiten wie der vorliegende Antrag dadurch weder abgeschnitten noch verkürzt, so dass es auf eine eventuelle Versäumung der Widerspruchsfrist ohnehin nicht ankäme.

In der Sache halten die Antragstellerinnen zunächst an ihren bereits mit Schreiben vom 15. September 2011 gegenüber dem zuständigen Landesministerium erhobenen Rügen zu Verfahrens- und Formfehlern bei der Aufstellung des Raumentwicklungsprogramms und der dazu erlassenen Verordnung fest.

Der die 2. Offenlegung des Entwurfs ankündigende Bekanntmachungstext habe wegen der nur allgemein gehaltenen Umschreibung des räumlichen Geltungsbereichs die erforderliche Anstoßwirkung nicht erfüllen können; die genauen Öffnungszeiten der Ämter, in denen die Planunterlagen zur Einsicht ausgelegen hätten, seien nicht angegeben worden und die später gewährte Fristverlängerung für Stellungnahmen, Hinweise und Anregungen habe nicht nochmals auf die Präklusion bei Versäumung der Einwendungsfrist hingewiesen.

Die Landesregierung habe Festlegungen der Regionalen Planungsversammlung inhaltlich verändert, ohne eine erneute Beschlussfassung des Planungsverbandes in Form eines Beitrittsbeschlusses herbeizuführen; dies gelte insbesondere für das Ersetzen des Wortes „vorrangig“ durch das Wort „ausschließlich“ in Nr. 6. 5 Abs. 2 Satz 2. Dies sei wegen der damit verbundenen Kompetenzüberschreitung nicht nur ein materieller Verstoß gegen § 9 Abs. 5 LPlG, sondern auch ein Verfahrensfehler.

Dass das Regionale Raumentwicklungsprogramm selbst entgegen Art. 58 Abs. 1 LV nicht im Gesetz- und Verordnungsblatt, sondern lediglich später im Amtsblatt veröffentlicht worden sei, sei ein Verkündungsmangel. Eine sonstige ordnungsgemäße Ersatzverkündung fehle.

Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern sei aber auch materiell fehlerhaft.

Dem Plangeber fehle die Regelungskompetenz zum Erlass des Plansatzes Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 RREP VP, er greife damit in unzulässiger Weise in den Bereich der Fachplanung ein.

Der Antragsgegner verstehe die als „Soll-Vorschrift“ ausgestaltete Regelung als zwingende raumordnerische Zielvorgabe, obwohl sie die von der Rechtsprechung hieran gestellten Anforderungen nicht erfülle, weil ihr selbst nicht hinreichend bestimmt oder doch wenigstens bestimmbar die Kriterien für das Vorliegen einer Ausnahme entnommen werden könnten.

Der Plansatz leide zudem an erheblichen Abwägungsfehlern. Die Landesregierung habe durch die geänderte Verbindlichkeitserklärung den Plansatz zum raumordnerischen Ziel erhoben, ohne in irgendeiner Art und Weise selbst eine Abwägungsentscheidung zu treffen, während die Verbandsversammlung in ihrer Beschlussfassung vom 02. September 2009 die bestehenden Erlaubnisse und Genehmigungen habe anerkennen wollen und deswegen eine beschränkende Bindungswirkung ausdrücklich nicht gewollt habe; als – lediglich – raumordnerisches Erfordernis oder allenfalls als raumordnerischer Grundsatz sei der Plansatz auf der Einzelgenehmigungsebene noch einer gesonderten Abwägungsentscheidung zugänglich. Unabhängig davon sei jedenfalls das erhebliche Gewicht der Interessen der Antragstellerinnen völlig verkannt worden, das sich zum einen aus dem zeitlichen Vorrang des einschlägigen Fachplanungsrecht ergebe, zum anderen aus dem Gebot bundesfreundlichen Verhaltens. Die atomrechtliche Genehmigung und die strahlenschutzrechtliche Umgangsgenehmigung begründeten Bestandsschutz. Es sei in der Rechtsprechung anerkannt, dass die spätere Landes- und Regionalplanung Rücksicht auf eine zeitlich vorrangige atomrechtliche Fachplanung nehmen müsse. Sie seien beide Unternehmen des Bundes, der über keine eigenen Lagerkapazitäten verfüge und auf dessen Interessen unter dem Gesichtspunkt des ungeschriebenen Verfassungsgrundsatzes der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten („Bundestreue“) in besonderem Maße Rücksicht zu nehmen sei. Der streitige Plansatz verstoße gegen den Kernbereich der dem Bund zugewiesenen Regelungskompetenz für das Atomrecht. Andernfalls könnte jedes Bundesland mit dem Instrument der Landesplanung die Ansiedlung eines Zwischenlagers des Bundes verhindern.

Die Antragstellerinnen beantragen,

§ 1 Abs. 4 der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 für unwirksam zu erklären;

hilfsweise § 1 Abs. 4 der Landesverordnung insoweit für unwirksam zu erklären, wie er das Wort „vorrangig“ durch das Wort „ausschließlich“ im Programmsatz Ziffer 6.5 Abs. 2 Satz 2 ersetzt;

äußerst hilfsweise die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insgesamt für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.

Er hält den Antrag – auch in der von ihm als Antragserweiterung und damit Antragsänderung angesehenen Fassung der mündlichen Verhandlung, der er nicht zustimme – für unzulässig; jedenfalls aber sei er unbegründet.

Der Antrag sei bereits unstatthaft. Der angefochtene Programmsatz habe schon seit Feststellung des Regionalen Raumordnungsprogramms Vorpommern 1998 (RROP VP 1998) unverändert gegolten. Zwar stelle die angefochtene Landesverordnung das Regionale Raumentwicklungsprogramm 2010 nochmals insgesamt fest. Für den hier streitigen Programmsatz Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 sei aber der bisherige Text beibehalten worden; dies gelte insbesondere hinsichtlich des Wortes „ausschließlich“. Damit sei die Antragsfrist nicht neu eröffnet. Letztlich verfolgten die Antragstellerinnen einen Anspruch darauf, dass die Landesregierung einem Vorschlag des Planungsverbandes folge, also auf eine bestimmte inhaltliche Festlegung im Raumentwicklungsprogramm; dies sei dem Raumordnungsrecht fremd. Es fehle ihnen die Antragsbefugnis, weil sie eine mögliche eigene Rechtsverletzung im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man den streitigen Programmsatz als Ziel oder als Grundsatz der Raumplanung ansehe, nicht geltend machen könnten. Sie seien nicht Adressaten des angefochtenen Programmsatzes, sondern Drittbetroffene. Als solche könnten sie nach gefestigter Rechtsprechung nur unter engen Voraussetzungen die Verletzung eigener Rechte geltend machen. Die Beachtenspflicht nach § 4 Abs. 1 ROG richte sich ausschließlich an öffentliche Stellen. Solche seien sie nicht und es sei nicht dargelegt, dass die angefochtene Festlegung für sie ein Präjudiz schaffen könne; gegebenenfalls könnten sie ihre Rechte durch Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Genehmigung geltend machen, wenn ihnen diese unter Hinweis auf entgegenstehende raumordnungsrechtliche Festlegungen verweigert werde. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Urteil des erkennenden Senats vom 07. September 2000, das in einem Einzelfall den Besonderheiten des bergrechtlichen Zulassungsverfahrens und der Reichweite dort verliehener Rechte Rechnung trage. Diesem Sachverhalt oder einem atomrechtlichen Vorbescheid vergleichbare in die Zukunft wirkende Rechtspositionen über bloßen Bestandsschutz hinaus würden die erteilten Genehmigungen nach der Strahlenschutzverordnung nicht verleihen. Soweit sich die Antragstellerinnen auf ihren am 15. Dezember 2010 erhobenen „Widerspruch nach § 5 ROG“ beriefen, seien sie jedenfalls mit ihrem Vorbringen präkludiert, weil der – ohnehin nur von der Antragstellerin zu 1. an den „Ministerpräsidenten von Mecklenburg-Vorpommern“ gerichtete – Widerspruch verfristet sei; die Landesverordnung sei am 17. September 2010 verkündet worden. Da die Verordnung selbst in § 1 Abs. 4 die angegriffene Festlegung treffe, sei auch nicht auf die spätere Veröffentlichung des gesamten Raumentwicklungsprogramms im Amtsblatt Nr. 43 vom 20. Oktober 2010 abzustellen.

Jedenfalls sei der Antrag aber auch unbegründet.

Der angefochtene Programmsatz sei verfahrensrechtlich rechtmäßig zustande gekommen und auch materiell rechtmäßig. Eines Beitrittsbeschlusses habe es nicht bedurft. Ein Verkündungsmangel liege ebenfalls nicht vor. Die gewählte Art der Verkündung sei bisher von keinem Gericht beanstandet worden.

Die Landesregierung sei gemäß § 9 Abs. 5 LPlG verpflichtet gewesen, die vom Planungsverband beschlossene Abweichung von dem früher geltenden Grundsatz Nr. 10.6 des Regionalen Raumordnungsprogramms 1998 im Wege der Rechtskontrolle ohne jeden eigenen Planungsspielraum zu korrigieren, und hierzu aufgrund der ihr zustehenden Planungshoheit auch befugt. Die Rechtskontrolle nach § 9 Abs. 5 LPlG beziehe sich – was näher ausgeführt wird – nicht nur auf das Aufstellungsverfahren nach § 9 Abs. 1 bis 4 LPlG, sondern auch auf die inhaltliche Vereinbarkeit mit den in der Vorschrift genannten Vorgaben, also auch das „Einfügen“ in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes, „wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden ergibt“. Der Programmsatz in der vom Planungsverband beschlossenen Fassung („vorrangig“ statt „ausschließlich“) hätte sich nicht in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes eingefügt, weil der Landtag seit 1991 in einer Vielzahl von Beschlüssen dezidiert und unmissverständlich erklärt habe, dass in das Zwischenlager Nord ausschließlich Atommüll aus den abzubauenden Reaktoren Greifswald und Rheinsberg aufgenommen werden solle und nicht aus anderen Bundesländern oder gar aus dem Ausland.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der vorliegenden Behördenakten zum Aufstellungs- und Rechtsetzungsverfahren für das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern 2010 (siehe Verzeichnis) sowie die beigezogenen Akten der Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Greifswald 1 A 1093/05 und 5 A 397/11 nebst Beiakten Bezug genommen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Der Normenkontrollantrag der Antragstellerinnen ist zwar nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG statthaft. Er erfüllt jedoch nicht sämtliche nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen; es fehlt an der Antragsbefugnis.

Im Grundsatz können Festsetzungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 Gegenstand einer Normenkontrolle sein, denn es ist auf der Grundlage des § 9 Abs. 5 LPlG von der Landesregierung in Form einer Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden und hat somit förmlichen Rechtssatzcharakter (st. Rspr. des Senats, vgl. etwa Urt. v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -; Urt. v. 25.06.2002 - 4 K 16/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 33/99 -; Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 34/99 -; zum Landesraumentwicklungsprogramm siehe Urt. v. 14.07.2010 - 4 K 17/06 -, betr. Unterlassen der Ausweisung eines Mittelzentrums im Landesraumentwicklungsprogramm; Beschl. v. 23.02.2006 - 4 M 136/05 -, NordÖR 2006, 206).

Der Eingang des Antrages bei Gericht am 15. Juli 2011 wahrte die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man für den Lauf der Frist allein auf die Bekanntmachung der Landesverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt (GVOBl. M-V 2010, S. 453) oder – wohl richtigerweise (siehe Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -) – auf die nachfolgende Veröffentlichung des vollständigen Raumentwicklungsprogramms selbst im Amtsblatt (Amtsbl. M-V 2010, S. 645) abstellt. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners führt der Umstand, dass eine inhaltsgleiche Aussage wie die vorliegend angegriffene in Abschnitt 6.5 Abs. 2 Satz 2 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 schon in Abschnitt 10.6 des Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern von 1998 enthalten war, weder dazu, dass die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hinsichtlich dieser Aussage überhaupt nicht neu zu laufen begonnen hat, noch lässt er eine Beschwer der Antragstellerinnen und damit deren Rechtsschutzinteresse entfallen. In dem Raumentwicklungsprogramm Vorpommern von 2010 kann schon deswegen keine bloße „Bestätigung der Fortgeltung“ einer mit gleichem Inhalt bereits früher erlassenen Norm – Regionales Raumordnungsprogramm von 1998 – gesehen werden, weil es nicht nur auf der Basis anderer raumordnungsrechtlicher Vorschriften und Vorgaben entwickelt worden ist (jetzt: Landesraumentwicklungsprogramm 2005, früher: Erstes Landesraumordnungsprogramm von 1993), sondern in vielen sachlichen und räumlichen Teilbereichen gänzlich andere Rechts- und Tatsachenlagen angetroffen hat, die in die gebotenen Abwägungsvorgänge (§ 1 Abs. 1 LPlG) einzustellen waren und sie prägen.

Klarzustellen ist, dass der Senat in der Abweichung der in der mündlichen Verhandlung gestellten Anträge von der zunächst schriftsätzlich angekündigten Antragsfassung keine Klageänderung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO sieht, weil sich der Kern des Antragsbegehrens nicht geändert hat; jedenfalls hält er eine solche aber auch für sachdienlich.

Den Antragstellerinnen fehlt jedoch bezogen sowohl auf den Hauptantrag als auch auf die Hilfsanträge die notwendige Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Nach dieser Vorschrift kann den Antrag insbesondere jede natürliche oder juristische Person stellen, die „geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden“. Mit dieser an § 42 Abs. 2 VwGO angelehnten Fassung hat der Gesetzgeber eine im Vergleich zur früheren, die die Antragsbefugnis an die bloße Geltendmachung von Nachteilen knüpfte, engere Fassung der Antragsbefugnis eingeführt. Diese Voraussetzungen sieht der Senat nicht als erfüllt an.

Die Antragstellerinnen haben keine zumindest mögliche Verletzung in eigenen subjektiven, öffentlich-rechtlich geschützten Rechten unmittelbar durch die angegriffene Norm selbst hinreichend dargelegt. Denn es ist nach näherer Prüfung der einschlägigen rechtlichen Vorgaben des Raumordnungsrechts nicht ersichtlich, dass die angegriffene Aussage im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern 2010 selbst oder deren Anwendung die Antragstellerinnen in subjektiven, öffentlich-rechtlich geschützten Rechten verletzen kann, auch wenn sie sich direkt zu dem von ihnen betriebenen Zwischenlager Nord am Standort Lubmin verhält.

Zunächst kann nicht allein schon der Umstand als solcher, dass Bedeutung und Wirkung einer angegriffenen, als belastend empfundenen Vorschrift sich im Sinne einer rechtlichen Vorfrage auf Rechte bzw. Rechtsansprüche auf dem Gebiet einer anderen Rechtsmaterie auswirken können, die erforderliche Rechtsbetroffenheit „durch“ diese Vorschrift begründen. Vielmehr muss die angegriffene Regelung, sofern sie nicht selbst unmittelbar den Eingriff in Rechte bewirkt, jedenfalls derart rechtliche Außenwirkung im Sinne einer Bindungswirkung entfalten, dass sie geeignet ist, den Eingriff in dem Antragsteller zustehende subjektive Rechte im Rahmen ihrer Anwendung in anderem rechtlichen Zusammenhang gleichsam zwingend zu determinieren.

Der Umfang der unmittelbaren Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumplanung, wie sie sich in Raumordnungsplänen (§ 3 Abs. 1 Nr. 7 ROG) finden – wozu nach Landesrecht sowohl das Landesraumentwicklungsprogramm als auch die regionalen Raumentwicklungsprogramme gehören –, bestimmt sich nach §§ 4 und 5 ROG sowie §§ 3 und 5 Abs. 1 LPlG. Nach § 3 LPlG gelten die (allgemeinen) Grundsätze der Raumordnung und Landesplanung des § 2 ROG und des § 2 LPlG unmittelbar für alle Behörden und Planungsträger bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, durch die Grund und Boden in Anspruch genommen werden oder die räumliche Entwicklung eines Gebietes beeinflusst wird; sie sind gegeneinander und untereinander abzuwägen. Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 LPlG enthalten die Raumentwicklungsprogramme die Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung, die räumlich und sachlich zur Verwirklichung der Grundsätze des § 2 erforderlich sind. Ziele der Raumordnung sind zu beachten, Grundsätze und sonstige Erfordernisse sind zu berücksichtigen (§ 5 Abs. 1 Satz 2 LPlG). Ferner haben nach § 5 Abs. 2 LPlG alle Träger der öffentlichen Verwaltung darauf hinzuwirken, dass die juristischen Personen des Privatrechts, an denen sie beteiligt sind, zur Verwirklichung der Ziele der Raumentwicklungsprogramme beitragen.

Dies steht inhaltlich in Einklang mit den insoweit geltenden bundesrechtlichen Vorgaben der Raumordnung – diese Materie unterfällt der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31, Art. 72 Abs. 1 und 3 GG) –, denn nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG sind bei raumbedeutsamen Maßnahmen öffentlicher Stellen (Nr. 1), Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen anderer öffentlicher Stellen (Nr. 2) und Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts, die der Planfeststellung oder der Genehmigung mit der Wirkung der Planfeststellung bedürfen (Nr. 3), Ziele der Raumordnung zu beachten sowie Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Satz 1 Nr. 1 und 2 gilt entsprechend bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, die Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durchführen, wenn öffentliche Stellen an den Personen mehrheitlich beteiligt sind oder die Planungen und Maßnahmen überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert werden (§ 4 Abs. 1 Satz 2 ROG). Weitergehende Bindungswirkungen von Erfordernissen der Raumordnung nach Maßgabe der für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften bleiben unberührt (§ 4 Abs. 1 Satz 3 ROG). Nach § 4 Abs. 2 ROG sind bei sonstigen Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts die Erfordernisse der Raumordnung nach den für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften zu berücksichtigen.

In Konsequenz dessen ist in der Rechtsprechung die Befugnis, raumordnerische Festsetzungen gegebenenfalls im Rahmen einer Normenkontrolle nach § 47 VwGO überprüfen zu lassen, zunächst einmal unumstritten anerkannt für solche Rechtsträger, auf die sich die vorstehend geschilderte Bindungswirkung erstreckt, wenn sie sich auf die mögliche Verletzung eigener Rechtspositionen berufen können. Dies trifft beispielsweise zu auf Kommunen, die sich wegen der Bindungswirkung nach § 1 Abs. 4 BauGB – danach sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen – in ihrer kommunalen Planungshoheit oder sonst durch raumordnungsrechtliche Ausweisungen (oder auch Nichtausweisungen) allgemein in einer Ausprägung ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts – etwa wegen der Auswirkungen einer Einstufung im Zentrale-Orte-System auf den kommunalen Finanzausgleich – beeinträchtigt sehen (zur Rspr. des Senats siehe Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -; Urt. v. 14.07.2010 - 4 K 17/06 -; Beschl. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -; Urt. v. 25.06.2002 - 4 K 16/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 33/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 14/00 -, juris; Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 34/99 -; verneint in Beschl. v. 23.02.2006 - 4 M 136/05 -, NordÖR 2006, 206).

Ob sich natürliche oder juristische Personen des Privatrechts im Rahmen einer Normenkontrolle nach § 47 VwGO gegen Festlegungen in Raumentwicklungsprogrammen wenden können, hängt von der Rechtsqualität dieser Festlegungen ab und davon, welches subjektive Recht als möglicherweise verletzt in Betracht kommt und wie eng dieses mit der angegriffenen Festlegung rechtlich verknüpft ist.

Anerkannt ist, dass „mit Blick auf die Beachtenspflicht nach § 4 Abs. 1 ROG nicht nur im Bereich der in das behördliche Funktions- und Weisungsverhältnis eingebundenen Verwaltung, sondern auch für Behörden des Bundes und kommunale Gebietskörperschaften, die der Planungsbehörde als Träger eigener Rechte und Pflichten gegenüberstehen, und jedenfalls auch mit Blick auf die Unterwerfung bestimmter Personen des Privatrechts unter Zielbindungen nach § 4 Abs. 3 ROG“ (so OVG Lüneburg, Urt. v. 28.01.2010 - 12 KN 65/07 -, juris Rn. 26) zu schließen ist, dass Ziele der Raumordnung – wohl unabhängig von der rechtlichen Ausgestaltung des Planungsverfahrens und der Rechtsform, in der sie ergehen – die für Rechtsnormen erforderliche Außenwirkung haben (OVG Lüneburg, a.a.O. unter Hinweis auf BVerwG, Urt. v. 20.11.2003 - 4 CN 6.03 -, BVerwGE 119, 217; Runkel in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 1 Rn. 61; Gierke in: Brügelmann, BauGB, § 1 Rn. 336 ff., 458 ff.; kritisch Ziekow in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 47 Rn. 119).

In der Rechtsprechung wird sodann die Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bejaht für den Fall, dass ein verbindliches Ziel der Raumordnung über die Bindungswirkung gegenüber öffentlichen Rechtsträgern hinaus unmittelbare Außenwirkung für Dritte entfaltet, wie dies etwa über § 35 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB für raumbedeutsame Vorhaben im Außenbereich mit Auswirkungen auf das durch Art. 14 GG geschützte Eigentum der Fall ist (dies gewinnt heute zunehmend Bedeutung für Festlegungen von Vorrang- oder Eignungsgebieten für Windenergieanlagen, vgl. beispielhaft nur OVG Berlin-Brandenburg, Urt. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris; OVG Lüneburg, Urt. v. 26.03.2009 - 12 KN 11/07 -, juris; Sächs. OVG, Urt. v. 17.04.2005 - 1 D 2/03 -, juris). Eine derartige für die Bejahung der Antragsbefugnis ausreichende mögliche Rechtsverletzung hat auch der erkennende Senat schon – ohne bereits im Rahmen der Zulässigkeit eine Detailprüfung der Rechtsqualität der angegriffenen raumordnerischen Festlegungen für die maßgeblichen Flächen vorzunehmen – angenommen (siehe insbes. Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 28/99 -, juris Rn. 69; im Ergebnis blieb der Antrag erfolglos); in diesem Fall hatte sich die Inhaberin bestimmter Bergbauberechtigungen (Bergwerkseigentum bzw. bergrechtliche Bewilligungen einschließlich tlw. Hauptbetriebsplänen) dagegen gewandt, dass die betreffenden Flächen im Regionalen Raumordnungsprogramm weder als Vorrang- noch als Vorsorgegebiete Rohstoffsicherung eingestuft worden waren, weil – wie es dort hieß –„anderen raumordnerischen Belangen, die einer Gewinnung in diesen Feldern entgegenstehen, auf Dauer ein eindeutiger Vorrang eingeräumt wird (Forstwirtschaft, Siedlungsentwicklung/Stadtentwicklung, Naturschutz und Landschaftspflege, Bodendenkmalschutz, Tourismus)“, was dann auch durch entsprechende Ausweisungen nachvollzogen wurde.

Ein vergleichbarer Sachverhalt ist vorliegend nicht gegeben.

Der Senat hat – entgegen der Auffassung, die der Beklagte im strahlenschutzrechtlichen Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Greifswald (5 A 397/11) vertritt – keinen Zweifel daran, dass die Aussage in Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 RREP VP in der Gestalt, die sie durch § 1 Abs. 4 RREP VP-LVO gewonnen hat, bei objektiver Würdigung ihres rechtlichen Gehaltes anhand ihrer Entstehungsgeschichte und ihres systematischen Zusammenhangs im Lichte der Vorgaben des bundes- und landesrechtlichen Raumordnungsrechts weder als Ziel noch als Grundsatz des Raumordnungsrechts (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 und 3 ROG) angesehen werden kann. Nur Aussagen im Raumentwicklungsprogramm mit einer solchen Rechtsqualität aber könnten – mit unterschiedlichem Gewicht – verbindliche Wirkungen nach §§ 4 und 5 ROG bzw. § 5 Abs. 1 und 2 LPlG im Sinne von Beachtens- oder zumindest Berücksichtigungspflichten für die dieser Pflicht unterworfenen Stellen zukommen. Vielmehr kann die umstrittene Aussage trotz ihrer Aufnahme in das Regionale Raumentwicklungsprogramm lediglich als bloße Wiedergabe einer politischen Absichtserklärung gewertet werden, die bezogen auf das Zwischenlager Nord bei Lubmin das im langjährigen allgemeinen Konsens zwischen den Beschlussgremien Landtag und Landesregierung Gewünschte und Gewollte zum Ausdruck bringt. Als solche dürfte ihre Aufnahme in das Regionale Raumentwicklungsprogramm zulässig sein (vgl. Runkel in: Spannowsky/ Runkel/Goppel, ROG, § 3 Rn. 5); eine eigenständige raumordnungsrechtliche Bindungswirkung kann sie aber nicht entfalten.

Das Fehlen der Zielqualität ergibt sich zum einen bereits aus dem Fehlen der Kennzeichnung im Text, wie sie in Umsetzung entsprechender Vorgaben im Bundes- und Landesrecht (siehe jetzt etwa § 7 Abs. 4 ROG n.F.) schon das Regionale Raumentwicklungsprogramm selbst im Abschnitt „Rechtsgrundlagen und Aufbau“ vorgibt (Kennzeichnung mit (Z), Grauhinterlegung); dies fällt umso mehr ins Auge, als der unmittelbar davorstehende Plansatz 6.5 Abs. 2 Satz 1 („Lubmin ist als Standort für nicht auf Kernspaltung beruhende Energieerzeugung zu sichern und auszubauen“) diese Kennzeichnung erhalten hat. Dass dieser Differenzierung keine bewusste Unterscheidung zugrunde liegen sollte, erschiene außerordentlich unwahrscheinlich.

Diese Einschätzung wird zum anderen aber auch belegt durch die Entstehungsgeschichte der Aussage im Raumentwicklungsprogramm. Aus den Unterlagen des Regionalen Planungsverbandes zum Planungsverfahren ergibt sich verschiedentlich, dass diesem als Planungsträger nicht nur die grundlegende Unterscheidung zwischen Zielen und Grundsätzen bewusst war, er dem auch in seinen Formulierungen regelmäßig Rechnung tragen wollte und er dies auch getan hat (etwa durch differenzierende Verwendung von “sein“ und „sollen“), sondern dass er selbst gerade die Aussage in Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 mit der Formulierung „soll vorrangig“ als Grundsatz verstanden hat, mit dem „der Konditionierung und Zwischenlagerung radioaktiver Reststoffe/Abfälle auf der Grundlage entsprechender behördlicher Erlaubnisse/Genehmigungen nicht widersprochen werde“.

Dafür, dass die Aussage im Verfahren der Rechtsetzung eine Umwandlung in ein Ziel der Raumordnung erfahren hätte, enthalten die Verfahrensakten keine Anhaltspunkte. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass das Ersetzen der ursprünglichen Formulierung „soll vorrangig“ durch „soll ausschließlich“ seitens der Landesregierung nunmehr – unabhängig von der weiterhin fehlenden äußeren Kennzeichnung – das Ergebnis einer bewussten abschließenden raumordnerischen (Letzt)Abwägung gewesen wäre, wie sie das Raumordnungsrecht für die Festlegung von Zielen der Raumordnung verlangt (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG); deswegen kann offen bleiben, unter welchen Voraussetzungen eine materielle Zielqualität auch dann angenommen werden könnte, wenn die entsprechende Kennzeichnung durch den Planungsträger fehlt.

Der planende Verband hatte sich gerade für eine andere Festlegung („soll vorrangig“) entschieden und seine Abwägung der betroffenen Belange hierauf ausgerichtet begründet. Den Unterlagen über das Rechtsetzungsverfahren bei der Landesregierung ist an keiner Stelle zu entnehmen, dass das Ersetzen der ursprünglichen Fassung das Ergebnis einer bewussten abschließenden raumordnerischen Abwägung war. Vielmehr sah sich die Landesregierung ersichtlich ausschließlich einer Beschlusslage des Landtages zu dieser Frage verpflichtet, die zwar über die Jahre hinweg mehrfach bestätigt wurde, von der aber ihrerseits nicht ersichtlich ist, dass es sich bei den jeweiligen Beschlüssen um eine solche umfassende raumordnerische (Letzt)Abwägung im Sinne des Raumordnungsrechts handelt oder zumindest handeln sollte. Dies belegt schon der Blick auf die unterschiedlichen Formulierungen in den über die Jahre je nach Anlass zur Abstimmung gestellten Beschlussvorlagen einschließlich ihrer Begründungen, bei denen es jeweils um Aufforderungen an die Landesregierung zu einem bestimmten Handeln bzw. das Vertreten bestimmter Positionen gegenüber dem Bund, um Prüfaufträge oder die Kundgabe einer politischen Absicht bzw. Bekräftigung eines breiten politischen Konsenses über die Grundhaltung betreffend die Art und Weise der Nutzung des Zwischenlagers Nord in Lubmin ging (nur für den Abbau der Kernkraftwerke in Lubmin und Rheinsberg).

Nach alledem kommt es auf die von den Beteiligten erörterte Frage nicht an, unter welchen Voraussetzungen ein Ziel der Raumordnung in materieller Hinsicht auch dann angenommen werden kann, wenn eine Festlegung zwar (nur) als Soll-Vorschrift formuliert ist, sie jedoch selbst hinreichend deutlich die zugelassenen Ausnahmen beschreibt. Ebenso muss der Senat den Fragen nicht weiter nachgehen, ob bei der vorliegenden Fallkonstellation der Anwendungsbereich der Vorschrift des § 5 ROG eröffnet war – diese soll dem Bund die Durchsetzung des Prinzips des bundesfreundlichen Verhaltens gegenüber den Ländern auch ohne Durchführung von verwaltungsgerichtlichen Streitverfahren ermöglichen –, ob die von verschiedenen Behörden des Bundes (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Bundesfinanzministerium, Bundesministerium für Bildung und Forschung) und der Antragsstellerin zu 1) unter Berufung auf § 5 ROG eingelegten Widersprüche die Bindungswirkung einer als Ziel zu verstehenden Aussage in Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 RREP VP entfallen ließen, sofern sie die Frist des § 5 Abs. 1 ROG wahrten, und welche Auswirkungen wiederum dies auf die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO haben könnte.

Nach Auffassung des Senats kann allein aus dem Fehlen der Zielqualität der umstrittenen Aussage im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern aber auch nicht der Schluss gezogen werden, es handele sich dann eben um einen Grundsatz der Raumordnung, der geeignet sein könnte, für öffentliche Rechtsträger zumindest Berücksichtigungspflichten auszulösen und damit eventuell mittelbar gegebenenfalls auch Dritte im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in subjektiven Rechten zu verletzen. Dem stehen die Besonderheiten des Falles entgegen.

Für eine solche Annahme fehlt es der mit der Landesverordnung für verbindlich erklärten Fassung der Aussage („soll ausschließlich“) in Abschnitt 6.5 Abs. 2 Satz 2 RREP VP – völlig unabhängig von der sich erst im Rahmen einer Begründetheitsprüfung stellenden Frage des Inhalts und der Reichweite der in § 9 Abs. 5 LPlG der Landesregierung eingeräumten Kontroll- und Entscheidungskompetenz – schon an hinreichenden Anhaltspunkten dafür, dass auch diese Fassung das Ergebnis einer planerischen Abwägung ist, wie sie das Raumordnungsrecht generell erfordert.

Zwar hat der Regionale Planungsverband selbst als Planungsträger nach umfassender Abwägung ersichtlich seine eigene Aussage als Grundsatz verstanden wissen wollen, wie verschiedene Äußerungen im Planungsverfahren durchgängig belegen. Dieser Grundsatz hatte jedoch einen anderen Inhalt („soll vorrangig“); diesen hat die Landesregierung im Rechtsetzungsverfahren in „soll ausschließlich“ ver- und damit in seinem Aussagegehalt wesentlich geändert. Sie wiederum hat dabei – wie ebenfalls aus den Verfahrensakten deutlich wird – auf jegliche weitere Abwägung mit sonstigen Belangen, insbesondere Interessen von Betroffenen und rechtlichen Vorgaben verzichtet und sich ausschließlich an der Beschlusslage auf Landesebene mit der Folge orientiert, dass die geänderte Fassung die rechtlichen Anforderungen an die Formulierung eines solchen Grundsatzes nicht erfüllt.

Da sich der Normenkontrollantrag der Antragstellerinnen nach alledem bereits mangels Antragsbefugnis als unzulässig erweist, erübrigt sich eine inhaltliche Überprüfung der angegriffenen Festlegung in Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 bzw. der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insgesamt auf formelle und materielle Rechtsfehler hin.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Mit ihrem am 13. Juli 2006 per Telefax beim Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern eingegangenen Normenkontrollantrag verfolgt die Antragstellerin - eine im Süden der Insel Usedom Richtung polnischer Grenze gelegene Kommune mit annähernd 10 000 Einwohnern, in der die ursprünglich selbständigen Gemeinden Ahlbeck, Heringsdorf und Bansin ("Kaiserbäder") sowie weitere Ortsteile seit Anfang 2005 (zunächst unter dem Namen "Dreikaiserbäder" - jetzt: Heringsdorf) zusammengeschlossen sind - ihr Begehren weiter, in dem Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern vom 03. Mai 2005 als Mittelzentrum ausgewiesen zu werden. Mit einem auf den gleichen Tag datierten Schriftsatz hat sie auch gegenüber dem Antragsgegner per Telefax eine fehlerhafte Anhörung und Abwägungsfehler im Planungsprozess gerügt.

In diesem Landesraumentwicklungsprogramm - LEP M-V - (Amtsbl. M-V 2005, Nr. 31 v. 15.07.2005, S. 797), das mit Landesverordnung vom 30. Mai 2005 (GVOBl. M-V 2005, S. 308, ausgegeben am 13.07.2005) - LEP-LVO M-V - festgestellt worden ist, sind in der Region lediglich Wolgast und Anklam als Mittelzentren ausgewiesen und sämtliche Inselgemeinden einem der beiden Mittelbereiche zugeordnet, so auch die Antragstellerin noch als "Dreikaiserbäder" dem Mittelbereich Wolgast.

Im Rahmen der Anhörung im Verfahren zur Aufstellung des Programms hatte die Antragstellerin mit Schreiben ihres damaligen Bürgermeisters vom 08. November 2004 beantragt, sie gemeinsam mit Ahlbeck und Bansin - in diesem Zeitpunkt noch selbständige Gemeinden - als Mittelzentrum auszuweisen, und dies näher begründet. Unter Berücksichtigung der Planungskriterien (Einwohnerzahlen, Beschäftigtenzahlen, Einpendlerzahlen) und der besonderen Bedingungen der Inselstruktur sei es wesentlich sachgerechter, auf der Insel selbst ein Mittelzentrum in Gestalt der Kaiserbäder vorzusehen. In der Dokumentation der Abwägung auf der zweiten Ebene ist hierzu im Wesentlichen ausgeführt, da im Raum Wolgast/Insel Usedom die Einwohnerzahl nicht ausreiche, um zwei Mittelzentren auszuweisen, könne nur entweder die Stadt Wolgast oder die Gemeinde Dreikaiserbäder als Mittelzentrum eingestuft werden; beide erfüllten an sich die übrigen Einstufungskriterien. Die Auswertung des sog. "Steingrube-Gutachtens" zu Zentrale-Orte-Verflechtungen, der Arbeitsmarkt/Pendlerdaten und des Einwohnerstandes ergebe Vorteile für die Stadt Wolgast, für die sich im Abstimmungsgespräch auf Fachebene auch das Amt für Raumordnung und Landesplanung und der Landkreis Ostvorpommern ausgesprochen hätten.

Die Antragstellerin hält ihre Nichtausweisung als Mittelzentrum für rechtswidrig. Wegen der Abhängigkeit der Höhe der Finanzzuweisungen nach dem Finanzausgleichsgesetz von der Einstufung im Zentrale-Orte-System sieht sie ihr kommunales Selbstverwaltungsrecht verletzt. Da die Raumordnungsprogramme nach § 5 Abs. 1 Satz 2 Landesplanungsgesetz - LPlG - unmittelbare Bindungswirkung für die Gemeinden entfalteten, unterlägen sie ihrerseits den verfassungsrechtlichen Anforderungen, die sich aus dem Recht der kommunalen Selbstverwaltung ergäben und aus dem Gemeinwohlvorbehalt, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Willkürverbot abzuleiten seien. Als Kontrollmaßstäbe seien insbesondere das Abwägungsgebot (gerade bei Planungsentscheidungen), das Anhörungsgebot mit Begründungspflicht, die Zielkontrolle mit Verbesserungsgebot, die Kontrolle der Sachverhaltsermittlung, die Prognosekontrolle, die Eignungs- und Erforderlichkeitsprüfung, die Verhältnismäßigkeitsprüfung, das Gebot der Systemgerechtigkeit und das Willkürverbot zu nennen. Sie sei zwar zu der beabsichtigten Maßnahme angehört worden; ihr seien aber nicht im Einzelnen überzeugende Gründe mitgeteilt worden, die die Einstufung lediglich als Grundzentrum rechtfertigten. Die getroffene Einstufungsentscheidung sei nicht sachgerecht und deswegen abwägungsfehlerhaft. Sie, die Antragstellerin, erfülle die Maßstäbe, an denen der Verordnungsgeber seine Festlegung der Mittelzentren ausgerichtet habe; diese dürften nicht schematisch angewendet werden, sondern hätten an die jeweiligen Verhältnisse angepasst werden müssen. Bei einer raumstrukturellen Betrachtung hätten ihrem Mittelbereich mehr Einwohner zugerechnet werden müssen; ihr Bürgermeister habe auf die Sondersituation als Seebad, die Lage in der Grenzregion zu Polen, ihre hohe Fremdenverkehrsfunktion und insbesondere ihre zentralörtliche Bedeutung im Hinblick auf den angrenzenden polnischen Raum hingewiesen, die noch durch die Öffnung und Durchlässigkeit der deutsch-polnischen Grenze als Folge der EU-Erweiterung verstärkt werde. All dies sei ebenso wenig in die Abwägung einbezogen worden wie die - damals geplante und inzwischen realisierte - Verbesserung der Verkehrsbeziehungen zu Polen durch Weiterführung der Usedomer Bäderbahn bis in das Ortszentrum von Swinemünde, der Umstand, dass in den Kindergärten, in Grund- und Regionalschule und im Gymnasium auf dem Gebiet der Antragstellerin Polnischunterricht vorgehalten und gemeinsamer Unterricht abgehalten werde, und das immer engere Zusammenwachsen des Wohnungsmarktes. Die Übernachtungszahlen sowie die Ein- und Ausreisen wiesen erhebliche Steigerungsraten auf. Die Verflechtungsintensität mit der Nachbarstadt Swinemünde werde immer stärker. Zumindest hätten aber Wolgast und Heringsdorf gemeinsam als Mittelzentrum ausgewiesen werden müssen.

Mit der Formulierung ihres Antrages versuche sie, in Orientierung an § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO den Besonderheiten einer landesplanerischen Ausweisung vor dem Hintergrund des gestuften Verfahrens Rechnung zu tragen, in dem das Landesraumentwicklungsprogramm selbst lediglich Mittel- und Oberzentren namentlich benenne und hinsichtlich der Grundzentren nur die Maßstäbe feststelle, anhand deren die Regionalplanung diese dann festlege.

Die Antragstellerin beantragt,

die Landesverordnung über das Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern vom 30. Mai 2005 für unwirksam zu erklären, soweit darin die Antragstellerin nicht als Mittelzentrum ausgewiesen ist (3.2.2/3.2.3).

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er hält den Normenkontrollantrag bereits für unzulässig, jedenfalls sei er unbegründet.

Es sei fraglich, ob man bei einem Plan, der Norm sei, durch Feststellungsklage den Normgeber zu einer Ergänzung der Norm verpflichten könne. Selbst wenn das Gericht der Auffassung sein sollte, die in Plansatz 3.2.3. formulierten Anforderungen seien aus rechtlichen Gründen fehlerhaft, hätte dies vorliegend keine Bedeutung und die Antragstellerin erreichte nicht das, was sie begehre. Gewollt sei wohl, den Plansatz 3.2.2 (3) dahin zu ergänzen, dass auch die Antragstellerin als Mittelzentrum in die Liste aufgenommen werde. Unstreitig sei die Antragstellerin allerdings von dem Plansatz 3.2.3 betroffen.

Das Land Mecklenburg-Vorpommern bekenne sich zum Zentrale-Orte-Konzept, dessen Bedeutung in den letzten Jahren deutlich gestiegen sei. Sinn und Zweck dieses Konzeptes sei, Versorgungseinrichtungen, technische, soziale, kulturelle, Verwaltungs-, Sport- und Bildungs-Infrastruktur zu bündeln und damit eine Vielzahl positiver Effekte zu erreichen. Angesichts des zu erwartenden dramatischen Bevölkerungsschwunds und sinkender Fördergelder müssten für den Einsatz der abnehmenden öffentlichen Mittel konzeptionell Schwerpunkte gebildet werden. Diesen Strukturwandel solle das Landesraumentwicklungsprogramm durch seine Straffung des Zentrale-Orte-Prinzips mit staatlichen Maßnahmen flankieren. Um überhaupt noch flächendeckend eine Infrastruktur und Daseinsvorsorgeeinrichtungen zu gewährleisten, habe die Zahl der in dieses System eingebundenen Orte erheblich reduziert werden müssen. Notwendigerweise beinhalte die Bündelungsfunktion, dass nicht oder nur auf niedrigerer Stufe einbezogene Orte nicht oder nur in geringerem Umfang profitierten. Die Aufteilung auf gemeinsame Zentrale Orte mit Teilfunktionen könne nur in extremen Ausnahmefällen eine Lösung sein. Bisher hätten trotz des EU-Beitritts von Polen noch kaum nennenswerte Verflechtungsbeziehungen bestanden, so dass man diesen besonderen Belang jedenfalls für den hier maßgeblichen Planungszeitraum (bis 2015) habe außer Betracht lassen können.

Die Antragstellerin, die als Trägerin hoheitlicher Gewalt nicht einem schutzbedürftigen Bürger gleichstehe, sei im Planaufstellungsverfahren ordnungsgemäß angehört worden; sie habe gewusst, dass sie nicht als Mittelzentrum habe eingestuft werden sollen. Die von ihr dagegen vorgetragenen Belange seien in die Abwägung eingestellt und angemessen gewichtet, letztlich aber nicht berücksichtigt worden.

Die Landesregierung habe in der Sache ein an objektiven Kriterien messbares Schema verfolgt, das in allen Situationen für alle Gemeinden des Landes eine Entscheidung nach einem einheitlichen Maßstab finden könne (für Mittelzentren z.B. 10.000 Einwohner in der Gemeinde, 30.000 im Mittelbereich und entweder 4.000 Beschäftigte oder 2.000 Einpendler). Es bestehe ein direkter Zusammenhang zwischen Siedlungsgröße und Zentralität. Bedeutsam sei die Zahl der Einwohner im Verflechtungsbereich, denn gerade für sie solle ja der Zentrale Ort die entsprechenden Infrastrukturleistungen vorhalten; die Arbeitsplatzzentralität spiegele die entsprechend hohe Bedeutung wieder.

Die Antragstellerin habe zum Stichtag mit 9452 Einwohnern um 550 unter der maßgeblichen Grenze gelegen, ferner bei der Einwohnerzahl eines gedachten Mittelbereichs, der sogar zu ihren Gunsten die im Süden der Insel an sich nach Anklam hin orientierten Einwohner erfasse, mit 21.392 Einwohnern um rund 30% unter der Grenze von 30.000. Bei sachgerechter funktionsräumlicher Zuordnung der jeweiligen Nahbereiche und Formung der Mittelbereiche in Auswertung der ermittelten Verflechtungsbeziehungen sei die abschließende Entscheidung nicht zu beanstanden, lediglich Wolgast und Anklam als Mittelzentren auszuweisen. Im Nahbereich orientierten sich lediglich die Gemeinden des Amtes Usedom-Süd - ausgenommen Zempin und Koserow, die sich ebenso wie alle Gemeinden des Amtes Usedom-Nord und Lütow aus dem Amt am Peenestrom nach Zinnowitz hin orientierten - nach Heringsdorf. Die Gemeinden Usedom, Rankwitz und Stolpe orientierten sich nach Anklam. Daraus folge dann wiederum auch die funktionsräumliche Ausrichtung der Mittelbereiche. Die Arbeitseinpendlerströme aus dem Amt Usedom-Nord seien deutlich stärker auf Wolgast hin orientiert als auf Heringsdorf (599 zu 199), das keine signifikanten Einpendlerzahlen verbuche. Entgegen der tatsächlichen Situation benötigte Heringsdorf daher als Einwohner im Mittelbereich praktisch alle Einwohner der Insel Usedom. Wegen des zu erwartenden demografischen Wandels werde sich deren Zahl zudem insgesamt weiter reduzieren.

Die Schaffung eines gemeinsamen Mittelzentrums sei mangels städtebaulichen Siedlungszusammenhangs zwischen Wolgast und Heringsdorf nicht in Betracht gekommen.

Am 25. Mai 2010 hat das Kabinett das in Umsetzung des Landesraumentwicklungsprogramms 2005 vom zuständigen Planungsverband erarbeitete und am 02. Juli 2009 beschlossene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (mit Ausnahmen, die nicht das Zentrale-Orte-System betreffen) als Rechtsverordnung beschlossen; deren Veröffentlichung steht noch aus. Darin ist Heringsdorf als Grundzentrum ausgewiesen (Nr. 3.2.4).

Das Gericht hat unter Hinweis auf § 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO den Städten Wolgast und Anklam Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Die Stadt Wolgast vertritt unter umfangreicher Darlegung ihrer städtischen Wohn-, Wirtschafts- und Siedlungsstruktur die Auffassung, sie erfülle voll umfänglich die Anforderungen an ein Mittelzentrum und bilde das Zentrum wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Aktivitäten in der Region. Sie sehe sich bereits durch die geplanten Entwicklungen der Grundzentren und der touristischen Siedlungsschwerpunkte auf der Insel Usedom in der weiteren Entwicklung als Mittelzentrum erheblich eingeschränkt. Heringsdorf befinde sich in direkter Nachbarschaft zur Stadt Swinoujscie (Swinemünde) in Polen mit weit über 40 000 Einwohnern. Im Grunde übernehme diese Stadt durch die europäische Erweiterung in Bezug auf die zentralörtlichen Funktionen ähnliche Funktionen wie das Oberzentrum Greifswald. Eine Ausweisung von Heringsdorf als Mittelzentrum hätte zur Folge, dass für einen viel zu dünn besiedelten Raum sehr viel Infrastruktur vorgehalten werden müsse; dabei stehe die besondere Funktion und Aufgabe dieser Gemeinde für den Tourismus außer Frage.

Die Stadt Anklam hat sich nicht geäußert.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Akten und der in das Verfahren eingeführten Behördenakten sowie das Landesraumentwicklungsprogramm selbst verwiesen.

Der Antrag ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG statthaft und auch sonst zulässig (I.); er hat jedoch in der Sache keinen Erfolg(II.).

I.

Das Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern kann schon deswegen Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sein, weil es auf der Grundlage des § 7 Abs. 3 Satz 1 Landesplanungsgesetz - LPlG - i.d.F. der Bekanntmachung vom 05.Mai 1998 (GVOBl. M-V, S. 503, 613) von der Landesregierung festgestellt und als Rechtsverordnung (GVOBl. M-V 2005, S. 308) - LEP-LVO M-V - erlassen worden ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.11.2003 - 4 CN 6.03 -, BVerwGE 119, 217, 220 unter Hinweis auf BVerwGE 81, 128 u. BVerwGE 80, 355; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. § 47 Rn. 118 m.w.N.; zu Festsetzungen in Regionalen Raumordnungsprogrammen vgl. entsprechend Urt. des Senats v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -, 25.06.2002 - 4 K 16/99 -, 19.01.2001 - 4 K 33/99 -, 07.09.2000 - 4 K 34/99 -).

Der am 13. Juli 2006 beim OVG eingegangene Antrag wahrt die in der seinerzeit noch geltenden Fassung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geregelte zweijährige Antragsfrist ab Bekanntmachung der angegriffenen Rechtsvorschrift auch dann, wenn man für die Berechnung der Jahresfrist auf die am 13. Juli 2005 erfolgte Bekanntmachung abstellt. Die durch Gesetz vom 21. Dezember 2006 (BGBl. I, S. 3316) vorgenommene Verkürzung der Antragsfrist auf ein Jahr und die Übergangsvorschrift des § 195 Abs. 7 VwGO spielen hier keine Rolle. Erst recht ist nicht von Bedeutung, dass nach § 2 Abs. 1 Satz 2 LEP-LVO M-V die Regelung im Landesraumentwicklungsprogramm über Zentrale Orte unter Nr. 3.2 ohnehin erst am 01. Januar 2006 in Kraft getreten ist.

Schon mit Blick auf Art. 73 Abs. 2 der Landesverfassung Mecklenburg-Vorpommern - LV - ist die Antragstellerin auch antragsbefugt i.S.d. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, denn ihre qualitative Einstufung im Zentrale-Orte-System hat nach den Vorschriften des Finanzausgleichsgesetzes - FAG - unmittelbare Folgen für ihre Finanzausstattung; nach den Regelungen über Zuweisungen für übergemeindliche Aufgaben in § 10e FAG (i.d.F. der Bekanntmachung v. 12.01.2006, GVOBl. M-V 2006, S. 22; jetzt § 16 FAG M-V v. 10.11.2010, GVOBl. M-V 2010, S. 606) waren und sind unterschiedlich hohe Grundbeträge für Ober-, Mittel- und Grundzentren vorgesehen. Aber auch im Übrigen bindet eine Festlegung im Zentrale-Orte-System die Antragstellerin z.B. als Planungsträger bei öffentlichen Planungen und kann nach den Vorgaben des Raumordnungsrechts des Bundes Anpassungsgebote auslösen; so ist die Festsetzung der Mittelzentren als bindende Zielfestlegung im Sinne des Raumordnungsrechts gestaltet. Es kann dahinstehen, ob sich eine Antragsbefugnis der Antragstellerin auch aus § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO mit Blick auf ihre Behördeneigenschaft ergeben würde.

Da der Antrag jedenfalls in der Sache keinen Erfolg hat, muss nicht weiter auf die Frage eingegangen werden, ob der von der Antragstellerin gestellte Antrag, mit dem sie weder ihre Aufnahme als Mittelzentrum in das Landesraumentwicklungsprogramm fordert noch die Einstufung von Wolgast und/oder Anklam als Mittelzentren aufzuheben verlangt, so überhaupt Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein kann, ihrem Begehren tatsächlich umfassend Rechnung trägt und wie im Erfolgsfalle zu tenorieren wäre. Ein Antrag auf Normergänzung, der darauf gerichtet ist, einen von einer bereits existierenden Rechtsvorschrift nicht berücksichtigten Sachverhalt in den Geltungsbereich einer Norm einzubeziehen, wird wohl im Normenkontrollverfahren - anders als der Normerlassantrag - als zulässig angesehen, wobei in analoger Anwendung des § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO dahingehend zu tenorieren wäre, dass der Normgeber durch sein teilweises Unterlassen gegen höherrangiges Recht verstoßen habe; eine Ausdehnung der Norm durch das Oberverwaltungsgericht selbst dürfte wegen des Grundsatzes der Gewaltenteilung nicht möglich sein (vgl. zur Problematik insgesamt Ziekow in: Sodan/Ziekow, a.a.O., § 47 Rn. 70 m.w.N.; Sodan, NVwZ 2000, 601; siehe auch OVG Saarlouis, Urt. v. 27.11.2008 - 2 C 120/07 -, juris).

II.

Der Senat hat weder Verfahrens- oder Formfehler im Planaufstellungsverfahren erkannt (1.) noch feststellen können, dass der Antragsgegner die Ausweisung der Antragstellerin als Mittelzentrum in rechtsfehlerhafter Weise unterlassen hätte (2.). Die Entscheidung, im Ergebnis bei der Festlegung von Mittelzentren im Raum Ostvorpommern Wolgast und Anklam den Vorzug zu geben, hält sich im Rahmen des dem Verordnungsgeber eingeräumten landesplanerischen Ermessens, das wie auch andere vergleichbare Planungsentscheidungen nur einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle unterliegt.

1. Zwar hat die Antragstellerin ihre verfahrensbezogenen Rügen durch Übermittlung des Antragsschriftsatzes am 13. Juli 2006 zeitgleich mit der Antragstellung bei Gericht auch unmittelbar an den Antragsgegner diesem gegenüber form- und fristgerecht im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG a.F. erhoben; die dort genannte Jahresfrist ist auch dann gewahrt, wenn man für ihren Beginn auf das Inkrafttreten der Verordnung und damit des Landesraumentwicklungsprogramms insgesamt am Tage nach der Verkündung (§ 2 Abs. 1 Satz 1 LEP-LVO M-V) abstellt, die im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 13. Juli 2005 (S. 308) erfolgt ist, und nicht auf den Tag des Inkrafttretens der Regelung über die zentralen Orte in Nr. 3.2 des Landesraumentwicklungsprogramms, die hier ausschließlich angegriffen und erst 01. Januar 2006 in Kraft getreten ist (§ 2 Abs. 1 Satz 2 LEP-LVO M-V).

Jedoch sind Verletzungen von Verfahrens- oder Formvorschriften nicht ersichtlich. Insbesondere trägt der Vorwurf einer nicht ordnungsgemäßen Anhörung der Antragstellerin nicht. Das in § 7 Abs. 1 und 2 LPlG a.F. vorgeschriebene zweistufige Verfahren ist eingehalten worden; danach war den Beteiligten - dabei mittelbar über die Landkreise auch den kreisangehörigen Gemeinden - unter Mitteilung der Planungsabsicht bereits vor Erarbeitung des Landesraumordnungsprogramms Gelegenheit zur Äußerung zu geben. Sodann war der erarbeitete Entwurf den Beteiligten unter Angabe einer Frist zur Stellungnahme zuzuleiten. Dieser Beteiligung der kommunalen Ebene vor der Beschlussfassung über die zentralörtliche Gliederung hat der Senat schon in früheren Entscheidungen (vgl. Beschl. v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -) besondere Bedeutung beigemessen. Sie diene - ebenso wie bei Bestands- und Gebietsänderungen im Rahmen kommunaler Neugliederungen oder bei Veränderungen der Ämterstruktur - dem Schutz des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts und der umfassenden Ermittlung des Sachverhalts und der betroffenen Interessen mit dem Zweck der Sicherstellung eines bestmöglichen Entscheidungsergebnisses sowie ferner der prozeduralen Absicherung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts; sie solle den betroffenen Gebietskörperschaften ermöglichen, "die beabsichtigte Maßnahme in eine ihre Interessen wahrende Richtung zu lenken oder durch eigene Initiative selbst dafür Sorge zu tragen, dem gesetzlichen Leitbild (vorliegend wäre zu ergänzen: zur Ausfüllung des Zentrale-Orte-Systems) zu entsprechen" (so BVerfG, B. v. 19.11.2002 - BvR 329/97 -, BVerfGE 107, 1 <24>).

Dabei ist - so der Senat in seinem Beschluss vom 06. Januar 2005 (- 4 M 332/04 -, NordÖR 2005, 163), der die Anforderungen an die Anhörung in dem durchaus vergleichbaren Verfahren zur Neuordnung der Ämterstruktur beschreibt - zu berücksichtigen, dass es gerade Sinn einer Anhörung ist, dass der Entscheidungsträger "ergebnisoffen" die Position möglichst aller von geplanten Maßnahmen Betroffenen ermittelt, sie zur Kenntnis nimmt, abwägt und sich dann für eine Lösung entscheidet. Schon daraus ergibt sich, dass selbst der Umstand, dass ein Planungsträger von seiner im Anhörungsschreiben bzw. im Planentwurf zum Ausdruck gebrachten vorläufigen Meinungsbildung abrückt und sich im Ergebnis für eine andere Struktur der Neuordnung entscheidet, zu der nicht erneut angehört wird, als solcher die Anhörung nicht fehlerhaft macht, es sei denn, die nunmehr gewählte Lösung stellte sich als völliges aliud zu den bisher in der Diskussion befindlichen Entscheidungsmöglichkeiten dar.

Vorliegend hat der Antragsgegner von Anfang an deutlich gemacht, an welchen Einstufungskriterien sich die Festlegungen im Zentrale-Orte-System orientieren sollten und warum aus Sicht der übergeordneten Landesplanung Überwiegendes dafür sprach, in Anwendung der abstrakten Kriterien nach Abwägung mit der Antragstellerin und unter Berücksichtigung der Besonderheiten einer Insellage letztlich doch Wolgast und Anklam als Mittelzentren einzustufen. Darauf, ob aus der Sicht der Antragstellerin diese angeführten Gründe "überzeugend" waren, kommt es für die Frage der Ordnungsgemäßheit des Anhörungsverfahrens nicht an.

Die Antragstellerin hat von den ihr eingeräumten Möglichkeiten der Äußerung Gebrauch gemacht; ihre über den Landkreis Ostvorpommern eingebrachten Einwände (siehe insbesondere das Schreiben des damaligen Bürgermeisters vom 08.11.2004) hat der Antragsgegner ausweislich der Abwägungsdokumentation zur Kenntnis genommen und in die Abwägung eingestellt. Ob den Einwendungen in der Sache hätte Rechnung getragen werden müssen, ist keine Frage des Verfahrens, sondern eine inhaltliche.

2. Der angegriffene Teil des durch Landesverordnung festgestellten Raumentwicklungsprogramms ist auch materiell rechtmäßig. Die von der Antragstellerin geltend gemachten Rechtsverstöße liegen nicht vor. Insbesondere ist ein Abwägungsmangel - der, läge er vor, nur unter den Einschränkungen des § 5 Abs. 4 LPlG a.F. Wirkung entfalten könnte - nicht feststellbar.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats hat sich bei der Aufstellung von Raumordnungs- bzw. Raumentwicklungsprogrammen - die nach § 4 Abs. 2 LPlG die anzustrebende Entwicklung für einen längerfristigen Planungszeitraum von in der Regel 10 Jahren festlegen sollen - der Abwägungsvorgang im Grundsatz an den Vorgaben zu orientieren, die für die Aufstellung von Bauleitplänen und die dabei zu beachtenden Abwägungsschritte entwickelt worden sind. Insbesondere sind auch im Raumordnungsverfahren das Gebot der gerechten Abwägung und die daraus entwickelten Grundsätze zu beachten. Danach muss eine Abwägung überhaupt stattfinden, in die Abwägung muss an Belangen eingestellt werden, was nach Lage der Dinge zu berücksichtigen ist, und diese planungserheblichen Belange müssen gegen- und untereinander gerecht abgewogen werden. Dabei hängt das Maß der Abwägung auch vom Grad der Konkretheit der raumordnungsrechtlichen Zielbestimmung ab (zu Regionalen Raumordnungsprogrammen vgl. insoweit Urt. v. 30.08.2000 - 4 K 28/99 -, UA S. 14; Beschl. v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -, UA S. 10). Zu berücksichtigen ist daher, dass es sich bei der Raumordnung nicht um eine Fachplanung handelt, sondern um eine rahmenrechtliche Planung, die in der Regel noch Raum lässt für eigene Abwägungsentscheidungen anderer Planungsträger und mit der Ziele für künftige Entwicklungen formuliert und damit Schwerpunkte gesetzt werden dürfen und sollen; erst recht gilt dies für die Ausgestaltung des Zentrale-Orte-Prinzips in Umsetzung des § 6 Abs. 3 LPlG a.F., die auf der Ebene eines Landesraumentwicklungsprogramms gekennzeichnet ist vom Ineinandergreifen der darin formulierten allgemeinen Kriterien für die Ausweisung der Zentralen Orte der Nahbereichsstufe in den regionalen Raumordnungsprogrammen einerseits und abschließender Festlegungen der Zentralen Orte für die Ober- und Mittelbereiche andererseits. Der Landesgesetzgeber hat sich von Anfang an grundsätzlich für dieses "Zentrale-Orte-Prinzip" in der Landesplanung entschieden und hält daran weiterhin fest. Erstmals umgesetzt wurde dieses Prinzip in dem Ersten Landesraumordnungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern - LROP - vom 16. Juli 1993 (Amtsbl. M-V 1993, Sonderausgabe vom 30.07.1993), das mit Verordnung vom 16. Juli 1993 (GVOBl. M-V 1993, S. 733) für verbindlich erklärt wurde. Dort war noch eine insgesamt vierstufige Kategorisierung vorgesehen (Oberzentren - Mittelzentren [ggfs. nur mit Teilfunktion] - Unterzentren - Ländliche Zentralorte). Demgegenüber hat der Verordnungsgeber - in Auswertung der Erfahrungen der Vergangenheit und in Reaktion auf veränderte Rahmenbedingungen und Entwicklungstendenzen, insbesondere die Prognose einer deutlich abnehmenden Bevölkerung und zurückgehender staatlicher Mittel, den wirtschaftlichen Strukturwandel und die fortschreitende Integration Europas (dargestellt unter Abschnitt 1. des LEP M-V) - im Landesraumentwicklungsprogramm 2005 eine Straffung vorgenommen und sich für eine Dreistufigkeit (Oberzentren - Mittelzentren - Grundzentren [mit Gemeindehauptorten]) entschieden. Dies wiederum hatte veränderte Anforderungen in Bezug auf die maßgeblichen Zentralitätskriterien wie Städtischer Siedlungskern, Einwohnerzahlen in den Gemeinden selbst und in den Ober-, Mittel- und Nahbereichen, Beschäftigtenzahlen, Einpendlerzahlen, vorhandene Infrastruktureinrichtungen zur Folge (vgl. Abb. 8 LEP M-V), die - teilweise nach Maßgabe von Mindestzahlen - alle oder jedenfalls ganz überwiegend erfüllt sein müssen.

Nach Nr. 3.2 LEP M-V sollen Zentrale Orte "überörtliche Bündelungsfunktion übernehmen und als Schwerpunkte der wirtschaftlichen Entwicklung, Versorgung, Siedlungsentwicklung, kulturellen, Bildungs-, sozialen und Sportinfrastruktur und Verwaltungsinfrastruktur vorrangig gesichert und ausgebaut werden", sie sollen "so entwickelt werden, dass die infrastrukturelle Versorgung der Bevölkerung ihres Verflechtungsbereichs sichergestellt ist, wobei Maßstab der Entwicklung die Tragfähigkeit des Verflechtungsbereichs sein soll".

Dafür, dass schon die dargestellten Maßstäbe für die Einstufung in die unterschiedlichen Kategorien von Zentralen Orten oder die gewählten Kriterien und Zielsetzungen selbst auf unsachlichen Erwägungen beruhen oder schlechthin untauglich sind, eine "nachhaltige und zukunftsfähige Entwicklung des Landes im Interesse seiner Menschen" (siehe Vorwort zum LEP M-V, Abs. 1) zu fördern, hat die Antragstellerin nichts vorgetragen und ist auch sonst nichts ersichtlich.

Gemessen an den vorgenannten Maßstäben für eine ordnungsgemäße Abwägung und unter Berücksichtigung der dargestellten Zielsetzungen im Zentrale-Orte-System ist ein im Sinne des § 5 Abs. 4 LPlG a.F. beachtlicher Abwägungsmangel bei der hier streitigen Ausweisung der Städte Wolgast und Anklam als Mittelzentren ohne gleichzeitige Verleihung dieses Status an die Antragstellerin bzw. alternativ zu einem der beiden Orte nicht ersichtlich.

Für einen Abwägungsausfall dergestalt, dass der Verordnungsgeber die Interessen der Antragstellerin überhaupt nicht wahrgenommen oder ihre Gewichtung offensichtlich verkannt hätte, ist vorliegend nichts ersichtlich. Die - auch von der Antragstellerin in Bezug genommene - Abwägungsdokumentation weist aus, dass der Verordnungsgeber die Probleme gesehen hat, die sich bei Anwendung der von ihm selbst gesetzten Kriterien in der fraglichen Region stellen, und ihm die im Vorfeld gewonnenen Erkenntnisse über die von ihm für maßgeblich erachteten Verhältnisse in den drei betroffenen Kommunen - insbesondere auch das Zahlenmaterial - vorlagen. Die einzelnen Aspekte, die für und gegen die jeweils möglichen Einstufungen der in Frage kommenden Gemeinden als Mittelzentrum sprechen könnten, sind benannt. Anhaltspunkte dafür, dass bedeutsame Belange vom Planungsträger offensichtlich übersehen wurden, sind nicht ersichtlich. Dabei muss die niedergelegte Abwägungsdokumentation nicht auf jeden Einzelaspekt ausführlich eingehen.

Auch bei der konkreten Abwägung der Belange gegen- und untereinander sind Mängel nicht erkennbar. Insbesondere lässt sich nicht feststellen, dass die Belange der Antragstellerin unverhältnismäßig und unvertretbar zurückgesetzt worden wären. Im Gegenteil weist die Abwägungsdokumentation aus, dass der Planungsträger speziell die - auch von anderen Einwendern unterstützten - Einwendungen der Antragstellerin in den Blick genommen und - ausgehend von seiner Einschätzung dass "im Raum Wolgast/Insel Usedom die Einwohnerzahl nicht ausreicht, um für zwei Mittelzentren die ... erforderliche Anzahl von jeweils 30 000 Einwohnern für den jeweiligen Mittelbereich zu stellen", so dass "entweder nur die Stadt Wolgast oder die Gemeinde Dreikaiserbäder (beide Gemeinden erfüllen die anderen Einstufungskriterien) als Mittelzentrum eingestuft werden kann" - daraufhin eine "Analyse durchgeführt hat, in deren Ergebnis eine Entscheidung zugunsten der Stadt Wolgast getroffen wurde". Dabei wurden nicht nur die Ergebnisse des sog. "Steingrube-Gutachtens" zu Zentrale-Orte-Verflechtungen, die Arbeitsmarkt/pendlerdaten und der Einwohnerstand der betroffenen Gemeinden analysiert, wobei "alle drei Analysen Vorteile für die Stadt Wolgast ergeben hätten", sondern es fand auch ein Abstimmungsgespräch mit Vertretern des Amtes für Raumordnung und Landesplanung Vorpommern und des Landkreises Ostvorpommern statt. Beide votierten für den Fall, dass nicht Wolgast und Dreikaiserbäder zugleich als Mittelzentrum eingestuft werden könnten, für Wolgast.

Dass den erforderlichen Einwohnerzahlen im Mittelbereich und den bestehenden Verflechtungsbeziehungen besondere Bedeutung zuerkannt wurde, ist mit Blick auf die dem Zentrale-Orte-Prinzip generell zugemessene Bündelungsfunktion beim Einsatz finanzieller, aber auch sonstiger Ressourcen und das dabei der "Tragfähigkeit des Verflechtungsbereichs" zugewiesene besondere Gewicht nicht zu beanstanden.

Der Senat hat vor allem nicht erkennen können, dass in diesem Zusammenhang von falschen Annahmen ausgegangen worden wäre. Wenn der Planungsträger zugrunde gelegt hat, dass die beiden konkurrierenden Gemeinden Wolgast und Dreikaiserbäder die "anderen Einstufungskriterien erfüllten", ist zugunsten der Antragstellerin mit seinerzeit knapp 9 500 Einwohnern bereits berücksichtigt, dass die "mit konkreten Schwellenwerten (Zahlen) belegten Kriterien als erfüllt gelten können, wenn zumindest 90% des vorgegebenen Wertes erreicht werden" (so LEP M-V, Text zu Abb. 8 a.E.). Demgegenüber wies Wolgast 13 083 Einwohner auf, die Zahl der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnisse dort überwog mit 5 089 ebenfalls die der Antragstellerin mit 4 285. Soweit die Antragstellerin in ihren Einwendungen bei der Zahl der Einpendler nach den Zahlen vom 30. Juni 2002 für sich (2 992) einen Vorteil gegenüber Wolgast (2 868) sah, muss berücksichtigt werden, dass bei allen Zählungen vor dem Zusammenschluss der selbständigen Gemeinden Ahlbeck, Heringsdorf und Bansin als "Einpendler" auch diejenigen gerechnet worden sind, die in einem dieser Orte wohnten und im anderen arbeiteten. Auf der Berechnungsgrundlage einer einheitlichen Gemeinde ("Heringsdorf neu") hatte - wie sich aus der vom Antragsgegner erstellten Auswertung ergibt, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung war, - am 30. Juni 2004 dementsprechend die Antragstellerin 2 198 Einpendler aufgewiesen, die Stadt Wolgast 2 666.

Soweit sich die Antragstellerin zur Hervorhebung ihrer besonderen Situation auf die Insel- und zugleich Grenzlage zu Polen und die wirtschaftlichen und verkehrlichen Verflechtungsbeziehungen dorthin beruft, ist dem entgegenzuhalten, dass in der Raumordnung und Landesplanung grundsätzlich die Zuständigkeit des Planungsträgers an den Landesgrenzen endet. Damit können auch planungsbezogene Einstufungskriterien bei Raumentwicklungsprogrammen nur auf Flächen und Sachverhalte innerhalb des Landes angewendet werden. Zwar beinhaltet Raumordnung und Landesplanung als Aufgabe des Landes u.a. auch, "die grenzüberschreitende Zusammenarbeit mit den angrenzenden Bundesländern und den Nachbarstaaten zu fördern und raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen, die erhebliche Auswirkungen auf Nachbarstaaten haben können, nach den Grundsätzen der Gegenseitigkeit und Gleichwertigkeit abzustimmen" (§ 1 Abs. 1 Nr. 3 LPlG); ebenso haben Raumordnung und Landesplanung "darauf hinzuwirken, dass in der Europäischen Union sowie bei der Raumordnung und den raumbedeutsamen Fachplanungen des Bundes einschließlich der deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone und der Länder den Belangen des Landes Mecklenburg-Vorpommern Rechnung getragen wird" (§ 1 Abs. 2 LPlG). Von diesen Bestimmungen wird jedoch das Zentrale-Orte-System im Planungsinstrument Landesraumentwicklungsprogramm ersichtlich nicht erfasst. Würde man aber gleichwohl die Staatsgrenze außer Acht lassen wollen und die Grenzregion einheitlich unter landesplanerischen Gesichtspunkten betrachten, könnten nicht lediglich einzelne Aspekte zugunsten der Antragstellerin herausgegriffen werden; angesichts der Einwohnerzahl (rund 41 000) und der deutlich stärker städtisch geprägten Siedlungs- und Wirtschaftsstruktur von Swinoujscie wäre dann wohl vorrangig dieser Stadt die Funktion eines Mittelzentrums zuzuschreiben.

Dass der Planungsträger von einer Ausweisung von Wolgast und Heringsdorf als gemeinsames Mittelzentrum Abstand genommen hat, ist ebenfalls Ausfluss seines planerischen Ermessens; wenn er sich insoweit ersichtlich an die von ihm selbst festgelegten Kriterien gebunden gesehen hat, wonach mehrere Gemeinden zusammen nur dann als Mittel- oder Grundzentrum eingestuft werden können, wenn die Gemeindehauptorte eine städtebaulich zusammenhängende Siedlungsstruktur aufweisen (siehe Nr. 3.2 Abs. 6 LEP M-V), ist dies nicht fehlerhaft. Auf diese Regelung hätten sich die Gemeinden Ahlbeck, Heringsdorf und Bansin berufen können, um antragsgemäß zumindest auch dann gemeinsam Grundzentrum - oder gar Mittelzentrum - zu werden, wenn sie weiterhin selbständige Gemeinden geblieben wären. Zwischen Wolgast und der Antragstellerin jedenfalls ist eine derartige örtliche Situation zweifelsfrei nicht gegeben, ebenso nicht in Bezug auf Anklam.

Auch auf den Umstand, dass eine derartige Ausweisung in einem Fall auf Ebene der Oberzentren - die als "wichtigste Wirtschaftsstandorte" in besonderer Weise gestärkt werden sollen - mit dem gemeinsamen Oberzentrum Stralsund/Greifswald vorgenommen wurde, kann sich die Antragstellerin schon mangels vergleichbarer Umstände nicht berufen. Die dafür angeführte Begründung ("aus übergeordneten raumstrukturellen Gründen notwendig, um die Versorgung der Region Vorpommern mit oberzentralen Einrichtungen in angemessener Entfernung sicherzustellen") ist von der landesweiten Betrachtung auf die regionale Ebene nicht übertragbar. Ebenso unterscheidet sich die siedlungsstrukturelle Situation von Heringsdorf im Verhältnis zu Wolgast signifikant von der im Bereich der nahe beieinander liegenden Zentralen Orte Rostock (Oberzentrum) und Bad Doberan (Mittelzentrum), wo aufgrund von "Überlappungen bzw. räumlich ausnahmsweise nicht eindeutig zuzuordnenden Einzugsbereichen" ein gemeinsamer Mittelbereich festgelegt worden ist (siehe LEP M-V Begründung zu 3.2.2 a.E.; Abb. 23: Zuordnung der Gemeinden zu den Ober- und Mittelbereichen).

Sonstige Abwägungsmängel sind weder geltend gemacht noch ersichtlich.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO. Ein Ausspruch nach § 711 ZPO erscheint angesichts der ausschließlichen Beteiligung von Körperschaften des öffentlichen Rechts entbehrlich.

Gründe, die Revision zuzulassen, sind nicht ersichtlich (§ 132 VwGO).

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerinnen haben die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerinnen – jeweils bundeseigene Gesellschaften, wobei die Antragstellerin zu 2) eine 100%-ige Tochter der Antragstellerin zu 1) ist – wenden sich mit ihrem am 15. Juli 2011 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen Normenkontrollantrag gegen die Aussage in Abschnitt 6.5 Abs. 2 Satz 2 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern – RREP VP –, wonach – so die im Abschluss des Verfahrens zur Erklärung der Verbindlichkeit des Programms schließlich veröffentlichte Fassung – „das Zwischenlager Nord ausschließlich für die radioaktiven Abfälle der Kernkraftwerke Rheinsberg und Lubmin genutzt werden sowie als Landessammelstelle für radioaktive Abfälle aus Medizin, Wirtschaft und Forschung der Länder Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg dienen soll“.

Die Antragstellerinnen betreiben das Zwischenlager Nord in A-Stadt bei Lubmin, das zwischen 1994 und 1997 in der Nähe des stillgelegten ehemaligen Kernkraftwerkes Lubmin zum Zwecke der Behandlung und Lagerung von radioaktiven Reststoffen/Abfällen mit mehreren Baulichkeiten errichtet wurde. Die Hallen 1 – 7 dienen der Aufnahme nicht wärmeentwickelnder radioaktiver Abfälle, die Halle 8 der Aufnahme von Kernbrennstoffen. Die Antragstellerinnen haben neben anderen Genehmigungen zur Konditionierung und Zwischenlagerung Umgangsgenehmigungen nach der Strahlenschutzverordnung – StrlSchV – erhalten (Grundgenehmigung vom 20. Februar 1998 und verschiedene Änderungsgenehmigungen). Zuletzt erweiterte die 6. Änderungsgenehmigung des Innenministeriums Mecklenburg-Vorpommern vom 11. Dezember 2007, ergangen mit Genehmigung des Bundesumweltministeriums, den Genehmigungsgegenstand auf die Zwischenlagerung von festen radioaktiven Reststoffen/Abfällen aus anderen kerntechnischen Anlagen mit Leichtwasserreaktoren (sofern es sich um Anlagen zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität handelt, nur aus Stilllegung und Abbau), vor und nach einer Behandlung/Konditionierung am Standort Lubmin/A-Stadt bis zu jeweils 5 Jahren (Punkt A.1.2.2, 1.Spiegelstrich), wobei bei unveränderter zugelassener Gesamtaktivität von 1,4 x 10¹⁶ Bq die Gesamtmasse nunmehr 15 000 Mg betragen darf (Punkt A.1.2.2 letzter Absatz).

Vorausgegangen war ein Klageverfahren beim Verwaltungsgericht Greifswald, das mit am 21. Juni 2006 verkündetem Urteil (1 A 1093/05) das damals beklagte Umweltministerium Mecklenburg-Vorpommern zur Erteilung der Genehmigung im seinerzeit beantragten Umfang verpflichtet hat; seinen Antrag auf Zulassung der Berufung (OVG Mecklenburg-Vorpommern, 2 L 275/06) hat der Beklagte zurückgenommen.

Für die Aufbewahrung von Kernbrennstoffen in der Halle 8 hatte das Bundesamt für Strahlenschutz am 05. November 1999 eine bis zum 31. Oktober 2039 geltende Aufbewahrungsgenehmigung nach § 6 AtomG zunächst lediglich für solche aus den stillgelegten Kernkraftwerken Greifswald und Rheinsberg erteilt, die mit Änderungsgenehmigungen vom 24. Februar 2009 und 30. April 2010 auf HAW-Glaskokillen aus der Wiederaufbereitungsanlage Karlsruhe sowie Brennstäbe aus dem ehemaligen Kernforschungszentrum des Bundes in Karlsruhe und des Forschungsschiffes des Bundes „Otto Hahn“ erweitert worden ist.

Mit Bescheid vom 05. April 2011 hat das Innenministerium Mecklenburg-Vorpommern einen Änderungsantrag der Antragstellerinnen vom 25. September 2009 mit dem Ziel, unter Beibehaltung der zuletzt genehmigten höchstzulässigen Gesamtmasse und der Gesamtaktivität die Zwischenlagerung von festen radioaktiven Reststoffen/Abfällen aus anderen kerntechnischen Anlagen mit Leichtwasserreaktoren vor und nach einer Behandlung/Konditionierung unter Wegfall derzeit geltender Beschränkungen und Befristungen vornehmen zu dürfen, nach § 7 Abs. 1, § 9 StrlSchV abgelehnt. Die Versagung ist – neben dem Argument, dass die eingereichten Unterlagen zum Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter angesichts der aktuellen Entwicklungen der letzten Jahre den gesetzlichen Anforderungen des § 9 Abs. 1 Nr. 8 StrlSchV nicht genügten – auf die raumordnerische Vorgabe des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 in Abschnitt 6.5 Abs. 2 Satz 2 gestützt; diese enthalte eine Zielbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, § 5 Abs. 1 LPlG mit raumordnungsrechtlicher Bindungswirkung, die als überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 9 StrlSchV der Genehmigung entgegenstehe. Darauf, ob eine Festlegung ausdrücklich als „Ziel“ gekennzeichnet sei, komme es nicht an; entscheidend sei der materielle Gehalt der Planungsaussage. Dem stehe die Formulierung als „Soll-Bestimmung“ nicht entgegen, wie die Verknüpfung mit dem Wort „ausschließlich“ deutlich mache. Hiergegen haben die Antragstellerinnen beim Verwaltungsgericht Greifswald Klage auf Erteilung der Genehmigung eingereicht (5 A 397/11).

Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern ist mit Landesverordnung (RREP VP-LVO) vom 10. August 2010 (GVOBl. M-V vom 17.09.2010, S. 453) aufgrund des § 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 05. Mai 1998 (GVOBl. M-V S. 503, 613), zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 366), mit dem Hinweis auf seine Veröffentlichung im Amtsblatt festgestellt worden (§ 1 Abs. 1 Satz 1). Die Verordnung ist am Tag nach der Verkündung in Kraft getreten (§ 2 RREP VP-LVO). Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern selbst ist sodann im Amtsblatt M-V vom 20. Oktober 2010, S. 645, veröffentlicht worden.

Nach § 1 Abs. 2 RREP VP-LVO erstreckt sich die verbindliche Wirkung des Programms auf die Ziele, Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und die raumordnerischen Festlegungen der Karte im Maßstab 1:100 000, wobei Begründungen und Erläuterungskarten nicht an der Verbindlichkeit teilnehmen. § 1 Abs. 4 RREP VP-LVO legt fest, dass in Programmsatz 6.5 Abs. 2 Satz 2 das Wort „vorrangig“ durch das Wort „ausschließlich“ zu ersetzen ist.

Die im Amtsblatt veröffentlichte Fassung der Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 trägt dem Rechnung. Satz 1 dieses Absatzes, nach dem „Lubmin als Standort für nicht auf Kernspaltung beruhende Energieerzeugung zu sichern und auszubauen ist“, ist im Unterschied zu Satz 2 grau unterlegt und mit dem Zusatz (Z) gekennzeichnet. Grundlage hierfür sind Abs. 5 und 6 im Abschnitt „Rechtsgrundlagen und Aufbau“, wonach „die Kapitel 3 – 6 die Programmsätze, die durch Landesverordnung zur Verbindlichkeit gebracht werden, umfassen“, „die Programmsätze sowohl Ziele der Raumordnung, gekennzeichnet mit einem (Z) und grau unterlegt, als auch Grundsätze der Raumordnung beinhalten“, „die Ziele der Raumordnung räumlich und sachlich bestimmbar sowie letztabgewogen und somit von allen Adressaten zu beachten sind“ und „Grundsätze der Raumordnung einer Abwägung zugänglich, hierbei jedoch mit einem besonderen Gewicht zu berücksichtigen sind“.

Der erste Entwurf des Regionalen Planungsverbands von 2007 sah unter Nr. 6.5 Abs. 2 folgende Formulierungen vor:

Lubmin ist als Standort für nicht auf Kernspaltung beruhende Energieerzeugung zu sichern und auszubauen (Z).

Das Zwischenlager Nord darf nur für die radioaktiven Abfälle der Kernkraftwerke Rheinsberg und Lubmin genutzt werden.

Der zum 2. Beteiligungsverfahren vorgelegte Entwurf 2008 (Beschluss der Verbandsversammlung vom 23. April 2008) ließ Satz 1 unverändert und formulierte – als „Reaktion auf die VG-Entscheidung“ – Satz 2 wie folgt:

Das Zwischenlager Nord soll vorrangig für die radioaktiven Abfälle der Kernkraftwerke Rheinsberg und Lubmin genutzt werden sowie als Landessammelstelle für radioaktive Abfälle aus Medizin, Wirtschaft und Forschung der Länder Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg dienen.

Diese Formulierung blieb dann bis zur beschlossenen Fassung unverändert, wie sie vom Planungsverband der Landesregierung zur Verbindlichkeitserklärung vorgelegt wurde.

Grundlage des Regionalen Raumentwicklungsprogramms ist das Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern 2005 – LEP 2005 – (festgestellt mit VO der Landesregierung vom 30.05.2005 – LEP-LVO M-V, GVOBl. M-V S. 308, bekannt gemacht im Amtsbl. M-V 2005 S. 797). Dieses enthält im Abschnitt „6.4 Energie (einschließlich Windenergie)“ zum Standort Lubmin in Absatz 3 lediglich die mit (Z) als Ziel gekennzeichnete Festlegung, dass „Greifswald/Lubmin als nicht auf Kernspaltung beruhender Energieerzeugungsstandort zu sichern und auszubauen (ist)“.

Auch die Vorgängerregelung, das Erste Landesraumordnungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern 1993 (für verbindlich erklärt mit Landesverordnung vom 16.07.1993, GVOBl. M-V S. 733), enthielt für den Standort Lubmin in Abschnitt 9.3.2 Abs. 1 Satz 2 lediglich die Festlegung, dass „Greifswald/Lubmin als Energiestandort durch den Bau eines weiteren konventionellen Kraftwerks erhalten bleiben (soll)“.

Das auf dieser Grundlage ergangene Regionale Raumordnungsprogramm Vorpommern von 1998 – RROP VP 1998 –, das mit Landesverordnung vom 29. September 1998 (GVOBl. M-V S. 833) „in der von der Landesregierung beschlossenen Fassung vom 08. September 1998 für verbindlich erklärt“ wurde, legte in Nr. 10.6 fest, dass „das Zwischenlager Nord ausschließlich radioaktive Abfälle aus den stillgelegten Kernkraftwerken Lubmin/Greifswald und Rheinsberg zur Zwischenlagerung aufnehmen (soll)“. Außerdem „diene das Zwischenlager Nord der Landessammelstelle für radioaktive Abfälle aus Medizin, Wirtschaft und Forschung (Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg)“. Schon seit 1991 existierten regelmäßig mit großen fraktionsübergreifenden Mehrheiten gefasste Beschlüsse des Landtages Mecklenburg-Vorpommern (siehe etwa die Beschlussvorlagen in LT-Drs. 1/868, 2/1459, 2/3555, 4/1939, 5/4124, 6/246; Antwort auf eine kleine Anfrage, LT-Drs. 5/2835), die mit unterschiedlichen Formulierungen je nach Anlass für die erneute Befassung, aber in der Grundaussage übereinstimmend zum Ausdruck brachten, dass die Einrichtungen im Zwischenlager Nord in Lubmin lediglich der Lagerung und Behandlung von Abfallstoffen aus den stillgelegten Kernkraftwerken Lubmin und Rheinsberg dienen sollten und das Land mit seinen Möglichkeiten hierauf hinwirken solle.

Die Antragstellerinnen halten ihren Antrag nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für zulässig und begründet.

Sie verfügten über die erforderliche Antragsbefugnis, weil der Antragsgegner bei seiner Entscheidung über die Änderungsgenehmigung nach der Strahlenschutzverordnung insbesondere die Festlegung unter Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 RREP VP als Versagungsgrund heranziehe, die er ersichtlich für ein verbindliches Ziel der Raumordnung halte. Gleiches müsse auch dann gelten, wenn man diese Vorgabe lediglich als raumordnerischen Grundsatz ansehe.

Jedenfalls die Landesregierung sehe die umstrittene Festlegung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern von 2010 als raumordnerisches Ziel mit strikter Bindungswirkung. Derartige Ziele hätten nach der Rechtsprechung Außenrechtsqualität mit der Folge, dass sie von Betroffenen mit der Normenkontrollklage angegriffen werden könnten. Nach der bisherigen Rechtsprechung des Senats könne im Übrigen auch ein raumordnerische Grundsatz die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vermitteln, wenn die raumordnerische Vorgabe geeignet sei, im Rahmen von Einzelgenehmigungsverfahren von der zuständigen Landesbehörde als Versagungsgrund herangezogen zu werden. Darauf, ob für sie die Regelung des § 5 ROG greife und ob nach dessen Vorgaben fristgerecht Widerspruch erhoben worden sei, komme es in diesem Zusammenhang nicht an. Tatsächlich hätten sowohl das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit als auch das Bundesfinanzministerium, das Bundesministerium für Bildung und Forschung und auch sie als Antragstellerin zu 1. selbst fristgerecht Widerspruch gegen die als Zielfestlegung gewertete Formulierung eingelegt. Da das Konfliktbereinigungsverfahren nach § 5 ROG die Träger raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen des Bundes ausschließlich begünstigen solle, würden andere Rechtsschutzmöglichkeiten wie der vorliegende Antrag dadurch weder abgeschnitten noch verkürzt, so dass es auf eine eventuelle Versäumung der Widerspruchsfrist ohnehin nicht ankäme.

In der Sache halten die Antragstellerinnen zunächst an ihren bereits mit Schreiben vom 15. September 2011 gegenüber dem zuständigen Landesministerium erhobenen Rügen zu Verfahrens- und Formfehlern bei der Aufstellung des Raumentwicklungsprogramms und der dazu erlassenen Verordnung fest.

Der die 2. Offenlegung des Entwurfs ankündigende Bekanntmachungstext habe wegen der nur allgemein gehaltenen Umschreibung des räumlichen Geltungsbereichs die erforderliche Anstoßwirkung nicht erfüllen können; die genauen Öffnungszeiten der Ämter, in denen die Planunterlagen zur Einsicht ausgelegen hätten, seien nicht angegeben worden und die später gewährte Fristverlängerung für Stellungnahmen, Hinweise und Anregungen habe nicht nochmals auf die Präklusion bei Versäumung der Einwendungsfrist hingewiesen.

Die Landesregierung habe Festlegungen der Regionalen Planungsversammlung inhaltlich verändert, ohne eine erneute Beschlussfassung des Planungsverbandes in Form eines Beitrittsbeschlusses herbeizuführen; dies gelte insbesondere für das Ersetzen des Wortes „vorrangig“ durch das Wort „ausschließlich“ in Nr. 6. 5 Abs. 2 Satz 2. Dies sei wegen der damit verbundenen Kompetenzüberschreitung nicht nur ein materieller Verstoß gegen § 9 Abs. 5 LPlG, sondern auch ein Verfahrensfehler.

Dass das Regionale Raumentwicklungsprogramm selbst entgegen Art. 58 Abs. 1 LV nicht im Gesetz- und Verordnungsblatt, sondern lediglich später im Amtsblatt veröffentlicht worden sei, sei ein Verkündungsmangel. Eine sonstige ordnungsgemäße Ersatzverkündung fehle.

Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern sei aber auch materiell fehlerhaft.

Dem Plangeber fehle die Regelungskompetenz zum Erlass des Plansatzes Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 RREP VP, er greife damit in unzulässiger Weise in den Bereich der Fachplanung ein.

Der Antragsgegner verstehe die als „Soll-Vorschrift“ ausgestaltete Regelung als zwingende raumordnerische Zielvorgabe, obwohl sie die von der Rechtsprechung hieran gestellten Anforderungen nicht erfülle, weil ihr selbst nicht hinreichend bestimmt oder doch wenigstens bestimmbar die Kriterien für das Vorliegen einer Ausnahme entnommen werden könnten.

Der Plansatz leide zudem an erheblichen Abwägungsfehlern. Die Landesregierung habe durch die geänderte Verbindlichkeitserklärung den Plansatz zum raumordnerischen Ziel erhoben, ohne in irgendeiner Art und Weise selbst eine Abwägungsentscheidung zu treffen, während die Verbandsversammlung in ihrer Beschlussfassung vom 02. September 2009 die bestehenden Erlaubnisse und Genehmigungen habe anerkennen wollen und deswegen eine beschränkende Bindungswirkung ausdrücklich nicht gewollt habe; als – lediglich – raumordnerisches Erfordernis oder allenfalls als raumordnerischer Grundsatz sei der Plansatz auf der Einzelgenehmigungsebene noch einer gesonderten Abwägungsentscheidung zugänglich. Unabhängig davon sei jedenfalls das erhebliche Gewicht der Interessen der Antragstellerinnen völlig verkannt worden, das sich zum einen aus dem zeitlichen Vorrang des einschlägigen Fachplanungsrecht ergebe, zum anderen aus dem Gebot bundesfreundlichen Verhaltens. Die atomrechtliche Genehmigung und die strahlenschutzrechtliche Umgangsgenehmigung begründeten Bestandsschutz. Es sei in der Rechtsprechung anerkannt, dass die spätere Landes- und Regionalplanung Rücksicht auf eine zeitlich vorrangige atomrechtliche Fachplanung nehmen müsse. Sie seien beide Unternehmen des Bundes, der über keine eigenen Lagerkapazitäten verfüge und auf dessen Interessen unter dem Gesichtspunkt des ungeschriebenen Verfassungsgrundsatzes der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten („Bundestreue“) in besonderem Maße Rücksicht zu nehmen sei. Der streitige Plansatz verstoße gegen den Kernbereich der dem Bund zugewiesenen Regelungskompetenz für das Atomrecht. Andernfalls könnte jedes Bundesland mit dem Instrument der Landesplanung die Ansiedlung eines Zwischenlagers des Bundes verhindern.

Die Antragstellerinnen beantragen,

§ 1 Abs. 4 der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 für unwirksam zu erklären;

hilfsweise § 1 Abs. 4 der Landesverordnung insoweit für unwirksam zu erklären, wie er das Wort „vorrangig“ durch das Wort „ausschließlich“ im Programmsatz Ziffer 6.5 Abs. 2 Satz 2 ersetzt;

äußerst hilfsweise die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insgesamt für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.

Er hält den Antrag – auch in der von ihm als Antragserweiterung und damit Antragsänderung angesehenen Fassung der mündlichen Verhandlung, der er nicht zustimme – für unzulässig; jedenfalls aber sei er unbegründet.

Der Antrag sei bereits unstatthaft. Der angefochtene Programmsatz habe schon seit Feststellung des Regionalen Raumordnungsprogramms Vorpommern 1998 (RROP VP 1998) unverändert gegolten. Zwar stelle die angefochtene Landesverordnung das Regionale Raumentwicklungsprogramm 2010 nochmals insgesamt fest. Für den hier streitigen Programmsatz Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 sei aber der bisherige Text beibehalten worden; dies gelte insbesondere hinsichtlich des Wortes „ausschließlich“. Damit sei die Antragsfrist nicht neu eröffnet. Letztlich verfolgten die Antragstellerinnen einen Anspruch darauf, dass die Landesregierung einem Vorschlag des Planungsverbandes folge, also auf eine bestimmte inhaltliche Festlegung im Raumentwicklungsprogramm; dies sei dem Raumordnungsrecht fremd. Es fehle ihnen die Antragsbefugnis, weil sie eine mögliche eigene Rechtsverletzung im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man den streitigen Programmsatz als Ziel oder als Grundsatz der Raumplanung ansehe, nicht geltend machen könnten. Sie seien nicht Adressaten des angefochtenen Programmsatzes, sondern Drittbetroffene. Als solche könnten sie nach gefestigter Rechtsprechung nur unter engen Voraussetzungen die Verletzung eigener Rechte geltend machen. Die Beachtenspflicht nach § 4 Abs. 1 ROG richte sich ausschließlich an öffentliche Stellen. Solche seien sie nicht und es sei nicht dargelegt, dass die angefochtene Festlegung für sie ein Präjudiz schaffen könne; gegebenenfalls könnten sie ihre Rechte durch Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Genehmigung geltend machen, wenn ihnen diese unter Hinweis auf entgegenstehende raumordnungsrechtliche Festlegungen verweigert werde. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Urteil des erkennenden Senats vom 07. September 2000, das in einem Einzelfall den Besonderheiten des bergrechtlichen Zulassungsverfahrens und der Reichweite dort verliehener Rechte Rechnung trage. Diesem Sachverhalt oder einem atomrechtlichen Vorbescheid vergleichbare in die Zukunft wirkende Rechtspositionen über bloßen Bestandsschutz hinaus würden die erteilten Genehmigungen nach der Strahlenschutzverordnung nicht verleihen. Soweit sich die Antragstellerinnen auf ihren am 15. Dezember 2010 erhobenen „Widerspruch nach § 5 ROG“ beriefen, seien sie jedenfalls mit ihrem Vorbringen präkludiert, weil der – ohnehin nur von der Antragstellerin zu 1. an den „Ministerpräsidenten von Mecklenburg-Vorpommern“ gerichtete – Widerspruch verfristet sei; die Landesverordnung sei am 17. September 2010 verkündet worden. Da die Verordnung selbst in § 1 Abs. 4 die angegriffene Festlegung treffe, sei auch nicht auf die spätere Veröffentlichung des gesamten Raumentwicklungsprogramms im Amtsblatt Nr. 43 vom 20. Oktober 2010 abzustellen.

Jedenfalls sei der Antrag aber auch unbegründet.

Der angefochtene Programmsatz sei verfahrensrechtlich rechtmäßig zustande gekommen und auch materiell rechtmäßig. Eines Beitrittsbeschlusses habe es nicht bedurft. Ein Verkündungsmangel liege ebenfalls nicht vor. Die gewählte Art der Verkündung sei bisher von keinem Gericht beanstandet worden.

Die Landesregierung sei gemäß § 9 Abs. 5 LPlG verpflichtet gewesen, die vom Planungsverband beschlossene Abweichung von dem früher geltenden Grundsatz Nr. 10.6 des Regionalen Raumordnungsprogramms 1998 im Wege der Rechtskontrolle ohne jeden eigenen Planungsspielraum zu korrigieren, und hierzu aufgrund der ihr zustehenden Planungshoheit auch befugt. Die Rechtskontrolle nach § 9 Abs. 5 LPlG beziehe sich – was näher ausgeführt wird – nicht nur auf das Aufstellungsverfahren nach § 9 Abs. 1 bis 4 LPlG, sondern auch auf die inhaltliche Vereinbarkeit mit den in der Vorschrift genannten Vorgaben, also auch das „Einfügen“ in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes, „wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden ergibt“. Der Programmsatz in der vom Planungsverband beschlossenen Fassung („vorrangig“ statt „ausschließlich“) hätte sich nicht in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes eingefügt, weil der Landtag seit 1991 in einer Vielzahl von Beschlüssen dezidiert und unmissverständlich erklärt habe, dass in das Zwischenlager Nord ausschließlich Atommüll aus den abzubauenden Reaktoren Greifswald und Rheinsberg aufgenommen werden solle und nicht aus anderen Bundesländern oder gar aus dem Ausland.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der vorliegenden Behördenakten zum Aufstellungs- und Rechtsetzungsverfahren für das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern 2010 (siehe Verzeichnis) sowie die beigezogenen Akten der Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Greifswald 1 A 1093/05 und 5 A 397/11 nebst Beiakten Bezug genommen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Der Normenkontrollantrag der Antragstellerinnen ist zwar nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG statthaft. Er erfüllt jedoch nicht sämtliche nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen; es fehlt an der Antragsbefugnis.

Im Grundsatz können Festsetzungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 Gegenstand einer Normenkontrolle sein, denn es ist auf der Grundlage des § 9 Abs. 5 LPlG von der Landesregierung in Form einer Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden und hat somit förmlichen Rechtssatzcharakter (st. Rspr. des Senats, vgl. etwa Urt. v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -; Urt. v. 25.06.2002 - 4 K 16/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 33/99 -; Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 34/99 -; zum Landesraumentwicklungsprogramm siehe Urt. v. 14.07.2010 - 4 K 17/06 -, betr. Unterlassen der Ausweisung eines Mittelzentrums im Landesraumentwicklungsprogramm; Beschl. v. 23.02.2006 - 4 M 136/05 -, NordÖR 2006, 206).

Der Eingang des Antrages bei Gericht am 15. Juli 2011 wahrte die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man für den Lauf der Frist allein auf die Bekanntmachung der Landesverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt (GVOBl. M-V 2010, S. 453) oder – wohl richtigerweise (siehe Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -) – auf die nachfolgende Veröffentlichung des vollständigen Raumentwicklungsprogramms selbst im Amtsblatt (Amtsbl. M-V 2010, S. 645) abstellt. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners führt der Umstand, dass eine inhaltsgleiche Aussage wie die vorliegend angegriffene in Abschnitt 6.5 Abs. 2 Satz 2 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 schon in Abschnitt 10.6 des Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern von 1998 enthalten war, weder dazu, dass die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hinsichtlich dieser Aussage überhaupt nicht neu zu laufen begonnen hat, noch lässt er eine Beschwer der Antragstellerinnen und damit deren Rechtsschutzinteresse entfallen. In dem Raumentwicklungsprogramm Vorpommern von 2010 kann schon deswegen keine bloße „Bestätigung der Fortgeltung“ einer mit gleichem Inhalt bereits früher erlassenen Norm – Regionales Raumordnungsprogramm von 1998 – gesehen werden, weil es nicht nur auf der Basis anderer raumordnungsrechtlicher Vorschriften und Vorgaben entwickelt worden ist (jetzt: Landesraumentwicklungsprogramm 2005, früher: Erstes Landesraumordnungsprogramm von 1993), sondern in vielen sachlichen und räumlichen Teilbereichen gänzlich andere Rechts- und Tatsachenlagen angetroffen hat, die in die gebotenen Abwägungsvorgänge (§ 1 Abs. 1 LPlG) einzustellen waren und sie prägen.

Klarzustellen ist, dass der Senat in der Abweichung der in der mündlichen Verhandlung gestellten Anträge von der zunächst schriftsätzlich angekündigten Antragsfassung keine Klageänderung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO sieht, weil sich der Kern des Antragsbegehrens nicht geändert hat; jedenfalls hält er eine solche aber auch für sachdienlich.

Den Antragstellerinnen fehlt jedoch bezogen sowohl auf den Hauptantrag als auch auf die Hilfsanträge die notwendige Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Nach dieser Vorschrift kann den Antrag insbesondere jede natürliche oder juristische Person stellen, die „geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden“. Mit dieser an § 42 Abs. 2 VwGO angelehnten Fassung hat der Gesetzgeber eine im Vergleich zur früheren, die die Antragsbefugnis an die bloße Geltendmachung von Nachteilen knüpfte, engere Fassung der Antragsbefugnis eingeführt. Diese Voraussetzungen sieht der Senat nicht als erfüllt an.

Die Antragstellerinnen haben keine zumindest mögliche Verletzung in eigenen subjektiven, öffentlich-rechtlich geschützten Rechten unmittelbar durch die angegriffene Norm selbst hinreichend dargelegt. Denn es ist nach näherer Prüfung der einschlägigen rechtlichen Vorgaben des Raumordnungsrechts nicht ersichtlich, dass die angegriffene Aussage im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern 2010 selbst oder deren Anwendung die Antragstellerinnen in subjektiven, öffentlich-rechtlich geschützten Rechten verletzen kann, auch wenn sie sich direkt zu dem von ihnen betriebenen Zwischenlager Nord am Standort Lubmin verhält.

Zunächst kann nicht allein schon der Umstand als solcher, dass Bedeutung und Wirkung einer angegriffenen, als belastend empfundenen Vorschrift sich im Sinne einer rechtlichen Vorfrage auf Rechte bzw. Rechtsansprüche auf dem Gebiet einer anderen Rechtsmaterie auswirken können, die erforderliche Rechtsbetroffenheit „durch“ diese Vorschrift begründen. Vielmehr muss die angegriffene Regelung, sofern sie nicht selbst unmittelbar den Eingriff in Rechte bewirkt, jedenfalls derart rechtliche Außenwirkung im Sinne einer Bindungswirkung entfalten, dass sie geeignet ist, den Eingriff in dem Antragsteller zustehende subjektive Rechte im Rahmen ihrer Anwendung in anderem rechtlichen Zusammenhang gleichsam zwingend zu determinieren.

Der Umfang der unmittelbaren Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumplanung, wie sie sich in Raumordnungsplänen (§ 3 Abs. 1 Nr. 7 ROG) finden – wozu nach Landesrecht sowohl das Landesraumentwicklungsprogramm als auch die regionalen Raumentwicklungsprogramme gehören –, bestimmt sich nach §§ 4 und 5 ROG sowie §§ 3 und 5 Abs. 1 LPlG. Nach § 3 LPlG gelten die (allgemeinen) Grundsätze der Raumordnung und Landesplanung des § 2 ROG und des § 2 LPlG unmittelbar für alle Behörden und Planungsträger bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, durch die Grund und Boden in Anspruch genommen werden oder die räumliche Entwicklung eines Gebietes beeinflusst wird; sie sind gegeneinander und untereinander abzuwägen. Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 LPlG enthalten die Raumentwicklungsprogramme die Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung, die räumlich und sachlich zur Verwirklichung der Grundsätze des § 2 erforderlich sind. Ziele der Raumordnung sind zu beachten, Grundsätze und sonstige Erfordernisse sind zu berücksichtigen (§ 5 Abs. 1 Satz 2 LPlG). Ferner haben nach § 5 Abs. 2 LPlG alle Träger der öffentlichen Verwaltung darauf hinzuwirken, dass die juristischen Personen des Privatrechts, an denen sie beteiligt sind, zur Verwirklichung der Ziele der Raumentwicklungsprogramme beitragen.

Dies steht inhaltlich in Einklang mit den insoweit geltenden bundesrechtlichen Vorgaben der Raumordnung – diese Materie unterfällt der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31, Art. 72 Abs. 1 und 3 GG) –, denn nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG sind bei raumbedeutsamen Maßnahmen öffentlicher Stellen (Nr. 1), Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen anderer öffentlicher Stellen (Nr. 2) und Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts, die der Planfeststellung oder der Genehmigung mit der Wirkung der Planfeststellung bedürfen (Nr. 3), Ziele der Raumordnung zu beachten sowie Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Satz 1 Nr. 1 und 2 gilt entsprechend bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, die Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durchführen, wenn öffentliche Stellen an den Personen mehrheitlich beteiligt sind oder die Planungen und Maßnahmen überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert werden (§ 4 Abs. 1 Satz 2 ROG). Weitergehende Bindungswirkungen von Erfordernissen der Raumordnung nach Maßgabe der für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften bleiben unberührt (§ 4 Abs. 1 Satz 3 ROG). Nach § 4 Abs. 2 ROG sind bei sonstigen Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts die Erfordernisse der Raumordnung nach den für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften zu berücksichtigen.

In Konsequenz dessen ist in der Rechtsprechung die Befugnis, raumordnerische Festsetzungen gegebenenfalls im Rahmen einer Normenkontrolle nach § 47 VwGO überprüfen zu lassen, zunächst einmal unumstritten anerkannt für solche Rechtsträger, auf die sich die vorstehend geschilderte Bindungswirkung erstreckt, wenn sie sich auf die mögliche Verletzung eigener Rechtspositionen berufen können. Dies trifft beispielsweise zu auf Kommunen, die sich wegen der Bindungswirkung nach § 1 Abs. 4 BauGB – danach sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen – in ihrer kommunalen Planungshoheit oder sonst durch raumordnungsrechtliche Ausweisungen (oder auch Nichtausweisungen) allgemein in einer Ausprägung ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts – etwa wegen der Auswirkungen einer Einstufung im Zentrale-Orte-System auf den kommunalen Finanzausgleich – beeinträchtigt sehen (zur Rspr. des Senats siehe Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -; Urt. v. 14.07.2010 - 4 K 17/06 -; Beschl. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -; Urt. v. 25.06.2002 - 4 K 16/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 33/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 14/00 -, juris; Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 34/99 -; verneint in Beschl. v. 23.02.2006 - 4 M 136/05 -, NordÖR 2006, 206).

Ob sich natürliche oder juristische Personen des Privatrechts im Rahmen einer Normenkontrolle nach § 47 VwGO gegen Festlegungen in Raumentwicklungsprogrammen wenden können, hängt von der Rechtsqualität dieser Festlegungen ab und davon, welches subjektive Recht als möglicherweise verletzt in Betracht kommt und wie eng dieses mit der angegriffenen Festlegung rechtlich verknüpft ist.

Anerkannt ist, dass „mit Blick auf die Beachtenspflicht nach § 4 Abs. 1 ROG nicht nur im Bereich der in das behördliche Funktions- und Weisungsverhältnis eingebundenen Verwaltung, sondern auch für Behörden des Bundes und kommunale Gebietskörperschaften, die der Planungsbehörde als Träger eigener Rechte und Pflichten gegenüberstehen, und jedenfalls auch mit Blick auf die Unterwerfung bestimmter Personen des Privatrechts unter Zielbindungen nach § 4 Abs. 3 ROG“ (so OVG Lüneburg, Urt. v. 28.01.2010 - 12 KN 65/07 -, juris Rn. 26) zu schließen ist, dass Ziele der Raumordnung – wohl unabhängig von der rechtlichen Ausgestaltung des Planungsverfahrens und der Rechtsform, in der sie ergehen – die für Rechtsnormen erforderliche Außenwirkung haben (OVG Lüneburg, a.a.O. unter Hinweis auf BVerwG, Urt. v. 20.11.2003 - 4 CN 6.03 -, BVerwGE 119, 217; Runkel in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 1 Rn. 61; Gierke in: Brügelmann, BauGB, § 1 Rn. 336 ff., 458 ff.; kritisch Ziekow in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 47 Rn. 119).

In der Rechtsprechung wird sodann die Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bejaht für den Fall, dass ein verbindliches Ziel der Raumordnung über die Bindungswirkung gegenüber öffentlichen Rechtsträgern hinaus unmittelbare Außenwirkung für Dritte entfaltet, wie dies etwa über § 35 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB für raumbedeutsame Vorhaben im Außenbereich mit Auswirkungen auf das durch Art. 14 GG geschützte Eigentum der Fall ist (dies gewinnt heute zunehmend Bedeutung für Festlegungen von Vorrang- oder Eignungsgebieten für Windenergieanlagen, vgl. beispielhaft nur OVG Berlin-Brandenburg, Urt. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris; OVG Lüneburg, Urt. v. 26.03.2009 - 12 KN 11/07 -, juris; Sächs. OVG, Urt. v. 17.04.2005 - 1 D 2/03 -, juris). Eine derartige für die Bejahung der Antragsbefugnis ausreichende mögliche Rechtsverletzung hat auch der erkennende Senat schon – ohne bereits im Rahmen der Zulässigkeit eine Detailprüfung der Rechtsqualität der angegriffenen raumordnerischen Festlegungen für die maßgeblichen Flächen vorzunehmen – angenommen (siehe insbes. Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 28/99 -, juris Rn. 69; im Ergebnis blieb der Antrag erfolglos); in diesem Fall hatte sich die Inhaberin bestimmter Bergbauberechtigungen (Bergwerkseigentum bzw. bergrechtliche Bewilligungen einschließlich tlw. Hauptbetriebsplänen) dagegen gewandt, dass die betreffenden Flächen im Regionalen Raumordnungsprogramm weder als Vorrang- noch als Vorsorgegebiete Rohstoffsicherung eingestuft worden waren, weil – wie es dort hieß –„anderen raumordnerischen Belangen, die einer Gewinnung in diesen Feldern entgegenstehen, auf Dauer ein eindeutiger Vorrang eingeräumt wird (Forstwirtschaft, Siedlungsentwicklung/Stadtentwicklung, Naturschutz und Landschaftspflege, Bodendenkmalschutz, Tourismus)“, was dann auch durch entsprechende Ausweisungen nachvollzogen wurde.

Ein vergleichbarer Sachverhalt ist vorliegend nicht gegeben.

Der Senat hat – entgegen der Auffassung, die der Beklagte im strahlenschutzrechtlichen Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Greifswald (5 A 397/11) vertritt – keinen Zweifel daran, dass die Aussage in Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 RREP VP in der Gestalt, die sie durch § 1 Abs. 4 RREP VP-LVO gewonnen hat, bei objektiver Würdigung ihres rechtlichen Gehaltes anhand ihrer Entstehungsgeschichte und ihres systematischen Zusammenhangs im Lichte der Vorgaben des bundes- und landesrechtlichen Raumordnungsrechts weder als Ziel noch als Grundsatz des Raumordnungsrechts (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 und 3 ROG) angesehen werden kann. Nur Aussagen im Raumentwicklungsprogramm mit einer solchen Rechtsqualität aber könnten – mit unterschiedlichem Gewicht – verbindliche Wirkungen nach §§ 4 und 5 ROG bzw. § 5 Abs. 1 und 2 LPlG im Sinne von Beachtens- oder zumindest Berücksichtigungspflichten für die dieser Pflicht unterworfenen Stellen zukommen. Vielmehr kann die umstrittene Aussage trotz ihrer Aufnahme in das Regionale Raumentwicklungsprogramm lediglich als bloße Wiedergabe einer politischen Absichtserklärung gewertet werden, die bezogen auf das Zwischenlager Nord bei Lubmin das im langjährigen allgemeinen Konsens zwischen den Beschlussgremien Landtag und Landesregierung Gewünschte und Gewollte zum Ausdruck bringt. Als solche dürfte ihre Aufnahme in das Regionale Raumentwicklungsprogramm zulässig sein (vgl. Runkel in: Spannowsky/ Runkel/Goppel, ROG, § 3 Rn. 5); eine eigenständige raumordnungsrechtliche Bindungswirkung kann sie aber nicht entfalten.

Das Fehlen der Zielqualität ergibt sich zum einen bereits aus dem Fehlen der Kennzeichnung im Text, wie sie in Umsetzung entsprechender Vorgaben im Bundes- und Landesrecht (siehe jetzt etwa § 7 Abs. 4 ROG n.F.) schon das Regionale Raumentwicklungsprogramm selbst im Abschnitt „Rechtsgrundlagen und Aufbau“ vorgibt (Kennzeichnung mit (Z), Grauhinterlegung); dies fällt umso mehr ins Auge, als der unmittelbar davorstehende Plansatz 6.5 Abs. 2 Satz 1 („Lubmin ist als Standort für nicht auf Kernspaltung beruhende Energieerzeugung zu sichern und auszubauen“) diese Kennzeichnung erhalten hat. Dass dieser Differenzierung keine bewusste Unterscheidung zugrunde liegen sollte, erschiene außerordentlich unwahrscheinlich.

Diese Einschätzung wird zum anderen aber auch belegt durch die Entstehungsgeschichte der Aussage im Raumentwicklungsprogramm. Aus den Unterlagen des Regionalen Planungsverbandes zum Planungsverfahren ergibt sich verschiedentlich, dass diesem als Planungsträger nicht nur die grundlegende Unterscheidung zwischen Zielen und Grundsätzen bewusst war, er dem auch in seinen Formulierungen regelmäßig Rechnung tragen wollte und er dies auch getan hat (etwa durch differenzierende Verwendung von “sein“ und „sollen“), sondern dass er selbst gerade die Aussage in Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 mit der Formulierung „soll vorrangig“ als Grundsatz verstanden hat, mit dem „der Konditionierung und Zwischenlagerung radioaktiver Reststoffe/Abfälle auf der Grundlage entsprechender behördlicher Erlaubnisse/Genehmigungen nicht widersprochen werde“.

Dafür, dass die Aussage im Verfahren der Rechtsetzung eine Umwandlung in ein Ziel der Raumordnung erfahren hätte, enthalten die Verfahrensakten keine Anhaltspunkte. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass das Ersetzen der ursprünglichen Formulierung „soll vorrangig“ durch „soll ausschließlich“ seitens der Landesregierung nunmehr – unabhängig von der weiterhin fehlenden äußeren Kennzeichnung – das Ergebnis einer bewussten abschließenden raumordnerischen (Letzt)Abwägung gewesen wäre, wie sie das Raumordnungsrecht für die Festlegung von Zielen der Raumordnung verlangt (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG); deswegen kann offen bleiben, unter welchen Voraussetzungen eine materielle Zielqualität auch dann angenommen werden könnte, wenn die entsprechende Kennzeichnung durch den Planungsträger fehlt.

Der planende Verband hatte sich gerade für eine andere Festlegung („soll vorrangig“) entschieden und seine Abwägung der betroffenen Belange hierauf ausgerichtet begründet. Den Unterlagen über das Rechtsetzungsverfahren bei der Landesregierung ist an keiner Stelle zu entnehmen, dass das Ersetzen der ursprünglichen Fassung das Ergebnis einer bewussten abschließenden raumordnerischen Abwägung war. Vielmehr sah sich die Landesregierung ersichtlich ausschließlich einer Beschlusslage des Landtages zu dieser Frage verpflichtet, die zwar über die Jahre hinweg mehrfach bestätigt wurde, von der aber ihrerseits nicht ersichtlich ist, dass es sich bei den jeweiligen Beschlüssen um eine solche umfassende raumordnerische (Letzt)Abwägung im Sinne des Raumordnungsrechts handelt oder zumindest handeln sollte. Dies belegt schon der Blick auf die unterschiedlichen Formulierungen in den über die Jahre je nach Anlass zur Abstimmung gestellten Beschlussvorlagen einschließlich ihrer Begründungen, bei denen es jeweils um Aufforderungen an die Landesregierung zu einem bestimmten Handeln bzw. das Vertreten bestimmter Positionen gegenüber dem Bund, um Prüfaufträge oder die Kundgabe einer politischen Absicht bzw. Bekräftigung eines breiten politischen Konsenses über die Grundhaltung betreffend die Art und Weise der Nutzung des Zwischenlagers Nord in Lubmin ging (nur für den Abbau der Kernkraftwerke in Lubmin und Rheinsberg).

Nach alledem kommt es auf die von den Beteiligten erörterte Frage nicht an, unter welchen Voraussetzungen ein Ziel der Raumordnung in materieller Hinsicht auch dann angenommen werden kann, wenn eine Festlegung zwar (nur) als Soll-Vorschrift formuliert ist, sie jedoch selbst hinreichend deutlich die zugelassenen Ausnahmen beschreibt. Ebenso muss der Senat den Fragen nicht weiter nachgehen, ob bei der vorliegenden Fallkonstellation der Anwendungsbereich der Vorschrift des § 5 ROG eröffnet war – diese soll dem Bund die Durchsetzung des Prinzips des bundesfreundlichen Verhaltens gegenüber den Ländern auch ohne Durchführung von verwaltungsgerichtlichen Streitverfahren ermöglichen –, ob die von verschiedenen Behörden des Bundes (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Bundesfinanzministerium, Bundesministerium für Bildung und Forschung) und der Antragsstellerin zu 1) unter Berufung auf § 5 ROG eingelegten Widersprüche die Bindungswirkung einer als Ziel zu verstehenden Aussage in Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 RREP VP entfallen ließen, sofern sie die Frist des § 5 Abs. 1 ROG wahrten, und welche Auswirkungen wiederum dies auf die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO haben könnte.

Nach Auffassung des Senats kann allein aus dem Fehlen der Zielqualität der umstrittenen Aussage im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern aber auch nicht der Schluss gezogen werden, es handele sich dann eben um einen Grundsatz der Raumordnung, der geeignet sein könnte, für öffentliche Rechtsträger zumindest Berücksichtigungspflichten auszulösen und damit eventuell mittelbar gegebenenfalls auch Dritte im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in subjektiven Rechten zu verletzen. Dem stehen die Besonderheiten des Falles entgegen.

Für eine solche Annahme fehlt es der mit der Landesverordnung für verbindlich erklärten Fassung der Aussage („soll ausschließlich“) in Abschnitt 6.5 Abs. 2 Satz 2 RREP VP – völlig unabhängig von der sich erst im Rahmen einer Begründetheitsprüfung stellenden Frage des Inhalts und der Reichweite der in § 9 Abs. 5 LPlG der Landesregierung eingeräumten Kontroll- und Entscheidungskompetenz – schon an hinreichenden Anhaltspunkten dafür, dass auch diese Fassung das Ergebnis einer planerischen Abwägung ist, wie sie das Raumordnungsrecht generell erfordert.

Zwar hat der Regionale Planungsverband selbst als Planungsträger nach umfassender Abwägung ersichtlich seine eigene Aussage als Grundsatz verstanden wissen wollen, wie verschiedene Äußerungen im Planungsverfahren durchgängig belegen. Dieser Grundsatz hatte jedoch einen anderen Inhalt („soll vorrangig“); diesen hat die Landesregierung im Rechtsetzungsverfahren in „soll ausschließlich“ ver- und damit in seinem Aussagegehalt wesentlich geändert. Sie wiederum hat dabei – wie ebenfalls aus den Verfahrensakten deutlich wird – auf jegliche weitere Abwägung mit sonstigen Belangen, insbesondere Interessen von Betroffenen und rechtlichen Vorgaben verzichtet und sich ausschließlich an der Beschlusslage auf Landesebene mit der Folge orientiert, dass die geänderte Fassung die rechtlichen Anforderungen an die Formulierung eines solchen Grundsatzes nicht erfüllt.

Da sich der Normenkontrollantrag der Antragstellerinnen nach alledem bereits mangels Antragsbefugnis als unzulässig erweist, erübrigt sich eine inhaltliche Überprüfung der angegriffenen Festlegung in Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 bzw. der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insgesamt auf formelle und materielle Rechtsfehler hin.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Der Bebauungsplan Nr. 47 der Antragsgegnerin vom 03.09.2003 wird für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden, wenn nicht die Antragstellerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. 47 der Antragsgegnerin. Sie ist eine GmbH und Co. KG, die sich mit der Errichtung und dem Betrieb von Windenergieanlagen - WEA - befasst.

1. Der Bebauungsplans Nr. 47 setzt zwei Sondergebiete Windenergie fest. Eines liegt auf dem Flurstück 1 (Baufeld 1), das andere auf dem Flurstück 2 (Baufeld 2). Über das Flurstück 3 ist zu dem dahinter liegenden Baufeld 1 auf dem Flurstück 1 ein Geh-, Fahr- und Leitungsrecht zur K.straße sowie parallel dazu eine Fläche mit Bindungen für die Anpflanzung von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen festgesetzt. In den Baufeldern ist die Aufstellung von je einer Windenergieanlage - WEA - und eines Transformators zulässig. Die maximale Gesamthöhe der WEA darf ab der für das ebene Gelände durchgängig festgesetzten vorhandenen Geländehöhe von 12 m über HN (Bezugspunkt) 100 m einschließlich der Rotorblattspitze nicht überschreiten.

Unter "III. Gestaltung der Windenergieanlage (§ 86 LBauO M-V)" ist festgesetzt:

"1. Es sind für die Windenergieanlagen ausschließlich Rohrmasten zulässig.

2. Es sind nur Windenergieanlagen mit drei Rotorblättern zulässig.

3. Windkraftbedingte Leitungstrassen (elektrisch oder nachrichtentechnisch) sind unterirdisch zu verlegen.

4. Bei der Farbgebung ist ein nichtreflektierender Spezialanstrich in einer RAL-Farbe zu verwenden (RAL Nr. 7035).

Unter "IV. Immissionsschutz" ist festgesetzt:

1. Es wird ein flächenbezogener Schallleistungspegel von 56 dB(A)/m² festgesetzt.

2. Die Windenergieanlagen 1 und 2 sind jeweils mit einem Abschaltmodul auszurüsten, das in Abhängigkeit von der Windrichtung, dem Sonnenstand und bereits erreichter Schattenwurfdauer am Rezeptor die Anlage bei Überschreitung des Grenzwertes abschaltet. Die Belastung von Wohn- und Büroräumen mit altenierenden Schatten darf nicht länger als 30 Minuten je Tag, maximal 30 Stunden pro Jahr betragen."

Unter "V. Zuordnung der Ausgleichsmaßnahmen (§ 9 Abs. 1 a Satz 2 BauGB)" werden naturschutzrechtliche Festsetzungen getroffen.

2. Die Antragstellerin als GmbH und Co. KG besteht aus der W. GmbH, deren Alleininhaber und Gesellschafter Herr S. ist, als Komplementärin sowie den Gesellschaftern C. und Herrn S. zu je 50 % als Kommanditisten.

Das Grundstück aus den Flurstücken 1 und 3 steht im Eigentum der D. GbR. Die WEA L. nahe des Ortsteils B. wurde von Dr. D. bedient, der auch Eigentümer des Grundstücks ist. Diese Anlage ist mit Inbetriebnahme der Anlage auf dem Flurstück 1 qualifiziert stillgelegt worden.

Die Antragstellerin hat am 11./28.08.2006 mit der Eigentümerin der Flurstücke 1, 3 und 4 der Flur X Gemarkung Y, der E. GbR einen Nutzungsvertrag zur Errichtung, Betrieb, Wartung und Erneuerung von Windkraftanlagen abgeschlossen. Hinsichtlich der Flurstücke 1 und 3 haben die Eigentümer zusätzlich der Antragstellerin eine beschränkt persönliche Dienstbarkeit zur Errichtung, Unterhaltung und zum Betrieb von bis zu einer Windenergieanlage Nabenhöhe 65 m, Leistung 2 MW am 19.02.2007 eingeräumt.

3. Dem streitbefangenen Bebauungsplan liegt folgendes Aufstellungsverfahren zu Grunde:

Am 08.09.1999 beschloss die Stadtvertretung der Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplanes. Zugleich beschloss sie eine Veränderungssperre, die am 20.06.2001 um ein Jahr verlängert wurde.

Es wurde eine frühzeitige Bürgerbeteiligung und frühzeitige Beteiligung der Träger öffentlicher Belange durchgeführt.

In dem Entwurf sind drei Sondergebiete Windenergieanlagen ausgewiesen, und zwar die in dem endgültigen Plan ausgewiesenen Flächen sowie zusätzlich als "temporärer Messmast" eine Fläche auf dem Flurstück 5. In der Begründung wird ausgeführt: Der Geltungsbereich des Bebauungsplanes stimme mit dem im Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern ausgewiesenen Eignungsraum überein. Gleichzeitig erfolge die zweite Ergänzung zur ersten Änderung des Flächennutzungsplans. Die Abstände zur umliegenden Bebauung orientierten sich an den Hinweisen und Richtlinien aus dem Erlass des Ministeriums für Bau, Landesentwicklung und Umwelt vom 02.11.1998. Für den Ortsteil B existiere eine WEA. Der Ortsteil sei als Dorfgebiet eingestuft. Die Vorbelastung durch die WEA L werde in der schalltechnischen Beurteilung berücksichtigt.

Mit Schreiben vom 20.11.2001 bezog sich die Antragstellerin auf ein Schreiben vom 10.07.2001 an die Antragsgegnerin und meldete - erneut - ihr Interesse an der Pacht des Flurstückes 2 der Flur 1 Gemarkung Ribnitz zum Zwecke der Errichtung einer WEA an. Mit Schreiben vom 19.12.2001 teilte die Antragsgegnerin - wie auch anderen Bewerbern - mit, dass sie das Flurstück derzeit an einen Landwirtschaftsunternehmen zum Zwecke einer landwirtschaftlichen Nutzung langfristig verpachtet habe. Sie beabsichtige derzeit keine Änderung dieses Pachtverhältnisses oder der derzeitigen Nutzung. Diese Haltung bekräftigte die Antragsgegnerin in einem Schreiben vom 28.01.2002 auf eine erneute Anfrage der Antragstellerin vom 03.01.2002.

Am 10.04.2002 beschloss die Stadtvertretung der Antragsgegnerin den 2. Entwurfs- und Auslegungsbeschluss. Hierin sind hinsichtlich der vorgesehenen Sondergebiete Windkraft keine Änderungen eingetreten. In der ausgelegten Begründung wird ausgeführt: Das Interesse an der wirtschaftlichen Nutzung der Windenergie im Bereich des Eignungsraums des Windparks B sei in letzter Zeit stark gestiegen. Die zunehmende Antragsdichte sowie die Tendenz zu größeren und leistungsfähigeren Anlagen bringe Probleme und Fragen mit sich, die bei Einzelanlagen und Windenergieanlagen mit kleinerer Leistung nicht aufgetreten seien. Ziel sei die Errichtung von zwei leistungsstarken WEA zur umweltschonenden Energiegewinnung und Stromversorgung. Der Abstand zwischen den WEA solle mindestens fünf Rotordurchmesser (laut Herstellerangaben) betragen. Außerdem sei die Errichtung eines Windmessmastes im Abstand von 2,5 x Rotordurchmesser in Hauptwindrichtung vor der WEA 1 geplant. Hierbei handele es sich um ein temporäres Bauwerk (Standzeit maximal zwei Jahre). Die WEA hätten eine Nabenhöhe von maximal 100 m und dreiflügelige Rotoren mit einem Radius von maximal 40 m, woraus sich eine Gesamthöhe von maximal 140 m ergebe. Die Bebauung des Ortsteils B im Süden sei ca. 490 m entfernt, das Gewerbegebiet 320 m nord-östlich von dem Standort der WEA 2. Die Abstände zur umliegenden Bebauung orientierten sich an den Hinweisen und Richtlinien aus dem Erlass des Ministeriums für Bau, Landesentwicklung und Umwelt vom 02.11.1998. Es wird ein Auszug aus der schalltechnischen Berechnung vom 02.04.2002 durch Dr. rer. nat. L. beigefügt, ebenso das Hauptergebnis der Schattenwurfanalyse von September 2001.

Mit Schreiben vom 16.06.2003 erklärte sich Dr. D. bereit, als Eigentümer und Betreiber der WEA L die Schallemmissionen seiner WEA zu Gunsten einer WEA auf dem Flurstück 1 in dem Maße einzuschränken, wie dies zur Einhaltung der maximal zulässigen Schallimmissionswerte in der Ortschaft B erforderlich sei.

Am 03.09.2003 beschloss die Stadtvertretung die Abwägungsdokumentation sowie den Bebauungsplan als Satzung.

In der Begründung zum Bebauungsplan ist unter dem Stichwort "Immissionsschutz" ausgeführt: Für den Ortsteil B existiere durch die WEA von Typ L eine Vorbelastung. Sie sei in den durchgeführten schalltechnischen Berechnungen berücksichtigt. Zur Sicherung der Einhaltung der Richtwerte sei ein flächenbezogener Schallleistungspegel festgesetzt. Die Ergebnisse der schalltechnischen Untersuchung ließen sich wie folgt zusammenfassen: Durch die Anlagengeräusche der vorhandenen WEA L (Vorbelastung) würden die maßgebenden Richtwerte für ein allgemeines Wohngebiet von 55 dB(A) tags und 40 dB(A) nachts zum Teil deutlich überschritten werden. Dies sei darauf zurückzuführen, dass die vorhandene Anlage den heutigen Anforderungen des Abstands von 500 m nicht gerecht werde. Durch die Anlagengeräusche der Anlagen innerhalb des Plangebiets (Zusatzbelastung) werde im Bereich des Wohngebiets B der Immissionswert tags eingehalten, der Nachtrichtwert um 1,9 dB(A) überschritten. Im Bereich des Gewerbegebiets würden die Immissionsrichtwerte tags wie nachts eingehalten. Durch die Reduzierung der Nabenhöhe von 100 m verringere sich an den maßgeblichen Immissionsorten die Geräuschbelastung der geplanten Anlagen um 0,9 bis 1,3 dB(A). Für die Anlagengeräusche der vorhandenen und der geplanten WEA (Gesamtbelastung) werde an den maßgeblichen Immissionsorten der Beurteilungspegel ermittelt. Am kritischsten Immissionsort im Bereich des Wohngebiets B würden die Immissionsrichtwerte eines allgemeinen Wohngebiets tags um 3,9 dB(A) und nachts um bis zu 15,3 dB(A) überschritten. Aus der Sicht des Schallgutachtens sei der beabsichtigte Betrieb der geplanten WEA innerhalb des Plangebiets nur realisierbar, wenn der Lärmkonflikt durch die Anlagengeräusche der vorhandenen WEA gelöst werde. Diese müssten soweit reduziert werden, dass die Immissionsrichtwerte am maßgeblichen Immissionsort eingehalten würden. Im Tagzeitraum sei dies unter Umständen durch einen lärmoptimierenden Betrieb der Anlage möglich. Um im Nachtzeitraum den Immissionswert einzuhalten, verbleibe auf Grund der Höhe der Richtwertüberschreitung nur die Nachtabschaltung der Anlage. Im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens sei gegenüber der Immissionsbehörde der Nachweis zu führen, dass für die neu zu errichtende Anlage der flächenbezogene Schallleistungspegel eingehalten werde sowie die Einschränkung der Schallemmissionen der WEA L in dem erforderlichen Maß gesichert sei. Als Ergebnis der Schallprognose sei festgestellt worden, dass unter Maßgabe der Lösung des Lärmkonflikts durch die Geräuschvorbelastung innerhalb des Plangebiets für den Windpark B maximal zwei Anlagen (Beispiel Typ Vestas V 80/2.0 MW) mit einer Gesamthöhe von 100 m betrieben werden könne. Auch eine andere Stellung der WEA würden keine Erhöhung der Anlagenzahl nach sich ziehen. Die Beeinträchtigung durch Schattenwurf sei für den Ortsteil B nicht so bedeutsam, da sich die WEA Standorte nordöstlich der Wohnbebauung Bork (490 m) auswirken würde.

Die eingegangenen Anregungen und Bedenken behandelte die Antragsgegnerin wie folgt:

Zu den Einwendungen der Kirchenkreisverwaltung führte sie aus: Grundsätzlich seien nur in den Eignungsgebieten WEA zulässig. Sie müssten so in Anspruch genommen werden, dass eine Ansiedlung möglichst vieler leistungsstarker Einzelanlagen erreicht werde. Grundsätzlich könne die Stadt die Entwicklung des Eignungsgebietes nur über einen Bebauungsplan steuern. Vorrangiges Ziel sei die Verhinderung einer Vielzahl von über die Landschaft verstreuten Einzelanlagen. Ursprüngliches Ziel sei die Errichtung von zwei WEA mit einer Gesamthöhe von maximal 140 m gewesen, wogegen seitens der Kirchenkreisverwaltung Bedenken vorgetragen worden seien. Im Rahmen des Bebauungsplanverfahrens seien dahingehend Untersuchungen zu den Auswirkungen auch aus landschaftsgestalterischer und optischer Sicht durchgeführt worden. Im Rahmen einer "vergleichenden Untersuchung zu den Auswirkungen unterschiedlicher Bauhöhen von Windenergieanlagen" sei unter anderem die optische Wirkung der WEA bei Bauhöhen von maximal 140 m und maximal 100 m geprüft worden. Dabei seien auch die Stadtsilhouette und die Kirchen berücksichtigt worden. Im Ergebnis sei festgestellt worden, dass eine Reduzierung der Bauhöhe die negativen Auswirkungen auf das Landschaftsbild erheblich vermindern würde. Auf diese Untersuchung nahm die Antragsgegnerin auch in Hinblick auf die Einwendung der Gemeinde O Bezug, die Windenergieanlage wirkte im Ortsbild störend.

Die W. GmbH & Co. KG i.G. hatte unter dem 01.08.2003 dargelegt: Der Planentwurf enthalte nicht mehr den früher ausgewiesenen Messmast in dem Baufeld 3. Dies sei Ausdruck einer klaren Negativplanung. Bereits im Schreiben vom 20.11.2001 sei auf den Alternativstandort auf dem Flurstück 6 hingewiesen worden. Er sei aus Lärmschutzgründen für die Bewohner von B der bessere Standort. Die Planung versuche offensichtlich, über die Begrenzung der Lärmbelastung mit dem Eigentümer der existierenden Altwindkraftanlage - außerhalb der ausgewiesenen Vorrangfläche und außerhalb des Bebauungsplangebiets gelegen - eine zwangsweise Regelung zu finden, die Altanlage abzubauen oder nachts stillzulegen. Auch dies sei als Versuch einer Verhinderungsplanung anzusehen. Hinsichtlich der Abstandsregelung enthalte der neue Entwurf keine Aussagen mehr, sodass die allgemeinen Abstandsregelungen gelten würden. Das bedeute für das derzeitige Baufeld 1 eine erhebliche Einschränkung - wiederum im Sinne einer Verhinderungsplanung. Hinsichtlich des Baufeldes 2 lasse der Umstand, dass die Antragsgegnerin Eigentümerin dieses Grundstücks sei und verlautet worden sei, dass dieses für die Errichtung einer WEA nicht zur Verfügung gestellt werden solle, ebenfalls auf eine Verhinderungsplanung schließen. Außerdem sei die vorgesehene Zuwegung erheblich länger und damit ungünstiger als die vorgeschlagene anknüpfend an das Baufeld 1. Auch die Reduzierung der Höhe auf 100 m über 12 m ü. HN müsse als Verhinderungsversuch gewertet werden. Diese Begrenzung stehe im Widerspruch zur Landesplanung, mit möglichst wenigen WEA ein möglichst hohes Potenzial an Energieerzeugung auszuschöpfen. Hierzu führt die Antragsgegnerin in der Abwägungsdokumentation aus: Bei dem Messmast handele es sich um ein temporäres Bauwerk mit einer Standzeit von zwei Jahren, das lediglich ein Angebot für Investoren der WEA im Plangebiet darstelle. Es bestünden keinerlei Verpflichtungen zur Errichtung und Nutzung. Es sei nunmehr festgestellt worden, dass bezogen auf die Festsetzung einer maximalen Gesamthöhe der WEA von 100 m von der Ausweisung eines Baufeldes für einen Messmast abgesehen werden könne. Hinsichtlich der Schallimmissionen sei eine umfangreiche Untersuchung durchgeführt worden, deren Ergebnis in Punkt 8 der Begründung zum Bebauungsplan dargelegt seien. Eine Verschiebung der WEA wie vorgeschlagen um ca. 150 m würden lediglich geringfügige Veränderungen des Beurteilungspegels nach sich ziehen. Unabhängig davon bestehe für die Ortslage B eine Vorbelastung durch die vorhandene WEA "L", die ursächlich für die Überschreitung der Immissionsrichtwerte eines allgemeinen Wohngebiets von 55 dB(A) tags und 40 dB(A) nachts sei. Die Streichung der Aussagen für Abstandsregelung erfolge unter anderem unter dem Aspekt der Gleichbehandlung für Investoren, da in einem anderen entsprechenden Bauleitplan der Stadt dahingehend auch keine Einschränkungen getroffen worden seien. Eine Erschließung beider WEA über eine gemeinsame Zuwegung sei wegen des betroffenen landwirtschaftlichen Betriebes aus Gründen der Flächenzerschneidung und der daraus resultierenden Erschwerung der Bewirtschaftung abgelehnt worden. Die Anzahl der durch die jetzige Erschließung betroffenen Flurstücke durch WEA Baugeld 2 sei irrelevant; im Übrigen befänden sich diese Flächen ausnahmslos im Eigentum der Stadt. Hinsichtlich des Flurstückes 2 habe sie, die Antragsgegnerin, dem Einwender wie auch einer Vielzahl weiterer Interessenten mit Schreiben vom 19.12.2001 und 28.01.2002 mitgeteilt, dass dieses Flurstück derzeit an ein Landwirtschaftsunternehmen zum Zwecke einer landwirtschaftlichen Nutzung langfristig verpachtet sei. Sie beabsichtige derzeit (unterstrichen im Original) keine Änderung dieses Pachtverhältnisses. Die Ausweisung des Baufeldes auf diesem Flurstück stehe im Ergebnis von Untersuchungen zur Schallimmission und zum Schattenwurf. Die Stadt sei nicht zur Veräußerung des WEA Standorts - Baufeld 2 - verpflichtet. Nach In-Kraft-Treten den Bebauungsplans werde geprüft, inwieweit eine Errichtung und Betrieb der WEA gegebenenfalls über einen Eigenbetrieb der Stadt realisierbar sei. Gemäß Punkt 5 der Begründung würden ausführlich die Gründe für die Reduzierung der maximalen Gesamthöhe auf 100 m dargelegt. Im Rahmen der Abwägung seien auch mögliche wirtschaftliche Einschränkungen geprüft worden. Viele namenhafte Hersteller von WEA böten sie grundsätzlich mit gleichen Leistungen für Nabenhöhen von 60 bis 100 m an. Auch Leistungen bis 2,0/2,5 MW seien möglich. Dem Ziel der Ansiedlung weniger aber leistungsfähiger Anlagen werde somit entsprochen. Auch aus schalltechnischer Sicht seien unabhängig von der maximalen Gesamthöhe von 100 m oder 140 m nur zwei WEA im Plangebiet möglich.

Die Antragstellerin hatte unter dem 18.08.2003 Einwendungen erhoben: Bedenklich sei, dass im Rahmen der Begründung unter Punkt 5 und 8 auf eine WEA Typ Vestas V 80 - 2,0 MW abgestellt werde. Die durch die Antragstellerin vorgesehene Anlage Typ Enercon E 661.8/70 habe andere Lärmauswirkungen. Der Umstand, dass die Eignungsfläche sich in einem Tourismusschwerpunkt befinde, sei bereits bei Aufstellung des RROP berücksichtigt worden. Soweit die Antragsgegnerin nunmehr mitteile, in Bezug auf die Auswirkungen der Reduzierung der Gesamthöhe eine Untersuchung in Auftrag gegeben zu haben, überrasche dies. Wäre dieser Belang von der genannten erheblichen Bedeutung, wäre er bereits im früheren Stadium des Verfahrens angesprochen worden. Zudem könne eine Sichtbeeinträchtigung nur dann Bedeutung gewinnen, wenn sich die WEA auf einer Sichtachse zu dem potenziell beeinträchtigten Objekt befinde. Dies sei hier weder im Verhältnis zur Kirche St. noch zum Freilichtmuseum K oder sonstigen kulturhistorisch bedeutenden Bauwerken der Fall. Hierzu führt die Antragsgegnerin aus: In dem Gutachten zur Schallimmission sei der angenommene Anlagentyp lediglich als Berechnungsbeispiel herangezogen worden. Im Rahmen des Beteiligungsverfahrens im April/Mai 2002 sei die Antragsgegnerin seitens Träger öffentlicher Belange aufgefordert worden, die Planungsziele in Bezug auf die geplante Höhenfestsetzung unter Beachtung der Aspekte Tourismusschwerpunktraum, Sichtbeziehungen etc. zu überprüfen. Es solle auch geprüft werden, inwieweit eine WEA-Ausweisung gänzlich unterbleiben könne. Weiterhin sei darauf hingewiesen worden, dass durch das vorhandene erhöhte Gelände von ca. 12 m über HN in Verbindung mit dem abfallenden Gelände von der L 22 in Richtung Norden großräumige Sichtweiten entstünden, sowohl in der örtlichen Gemeindegegebenheit als auch hinsichtlich der Wahrnehmbarkeit aus dem Tourismusschwerpunktraum F. Seitens der Antragsgegnerin sei eine vergleichende Untersuchung zur Auswirkung unterschiedlicher Bauhöhen in Auftrag gegeben worden. Unter Abwägung aller Belange sei die Gesamthöhe auf 100 m festgesetzt worden. Dem Vorwurf, diese Festsetzung mache das Vorhaben wirtschaftlich nicht möglich, könne nicht gefolgt werden.

Der Bebauungsplan Nr. 47 wurde rückwirkend zum 14.09.2003 im Amtlichen Stadtblatt vom 12.07.2004 - erneut - bekannt gemacht.

4. Bereits am 15.07.1999 hatte die E. GbR einen Bauantrag für die Errichtung einer WEA mit einer Leistung von 2.5 MW vom Typ Nordex N 80 mit einem Rotordurchmesser von 80 m und einer Nabenhöhe von ebenfalls 80 m mithin einer Gesamthöhe von 120 m auf den Flurstücken 1 und 3 der Flur X der Gemarkung Y gestellt. In der Folgezeit wurde die Planung vielfach verändert. Zuletzt wurde die Genehmigung einer WEA vom Typ Enercon E-66/18.70 mit einer Leistung von 1,8 MW, einer Nabenhöhe von 98 m und einem Rotordurchmesser von 70 m gestellt. Die Antragsgegnerin verweigerte unter Hinweis auf die erlassene Veränderungssperre das Einvernehmen unter dem 18.10.2002. Der Landrat des Landkreises Nordvorpommern lehnte den Baugenehmigungsantrag mit Bescheid vom 23.12.2003 ab. Zur Begründung wurde ausgeführt: Die Gesamthöhe der beantragten WEA betrage 133 m und überschreite damit das im Bebauungsplan festgesetzte Maß der baulichen Nutzung. Darüber hinaus würden die erforderlichen bauordnungsrechtlichen Abstandsflächen nicht eingehalten. Der Widerspruch hiergegen blieb erfolglos. Die Verpflichtungsklage wies das Verwaltungsgericht Greifswald durch rechtskräftig gewordenes Urteil vom 07.01.2005 - 1 A 878/04 - zurück. Es führte im Wesentlichen aus: Die WEA entspreche nicht den Festsetzungen des Bebauungsplans hinsichtlich der maximalen Höhe der Anlage. Der Bebauungsplan Nr. 47 sei nicht nichtig. Die Planung sei erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB. Abwägungsfehler seien gemäß der im Einzelnen wiedergegebenen Dokumentation des Abwägungsvorganges nicht ersichtlich.

Am 04.10.2005 stellte die Antragstellerin bei dem Staatlichen Amt für Umwelt und Natur - StAUN - den Antrag auf immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und den Betrieb einer WEA Typ Enercon E-70 E 4 mit einer Nabenhöhe von 64 m, einem Rotordurchmesser von 71 m und einer Nennleistung von 2.000 KW auf dem Flurstück 1 der Flur X Gemarkung Y. In der eingereichten Schallprognose der U. wird die wegen vorhandene WEA des Typs Lagerwey berücksichtigt. Nach Informationen des Betreibers dieser WEA werde die Anlage nicht mehr nachts betrieben. Da keiner der Immissionsorte im Beurteilungszeitraum Tag im Einwirkungsbereich der geplanten WEA liege, sei die WEA L nicht zu berücksichtigen, wenn er wie geplant im Beurteilungszeitraum nachts abgeschaltet werde. Die Genehmigung des StAUN enthält die Auflage, dass die Anlage so zu betreiben sei, dass am Immissionsort B 4 der IRW tags von 55 und nachts von 40 dB(A) nicht überschritten wird. In der Begründung wird zur planungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens auf die Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 47 verwiesen. Die Reduzierung der Abstandsfläche nach § 6 Abs. 5 der Landesbauordnung Mecklenburg-Vorpommern wird auf die Überlegung gestützt, dass im Bebauungsplan ein Sondergebiet festgesetzt ist. Gegen diese Reduzierung der Abstandsfläche habe sich lediglich der Nachbar A. mit der Begründung gewandt, damit werde ihm die Errichtung einer WEA verwehrt; diesen Gesichtspunkt könne er aber nicht geltend machen, da der Bebauungsplan für sein Grundstück die Möglichkeit zur Errichtung einer WEA nicht vorsehe.

Die Anlage ist am 02.04.2007 fertig gestellt und in Betrieb genommen worden.

5. Die Antragstellerin hat am 14.09.2005 den Antrag auf Normenkontrolle gestellt.

Ihre Antragsbefugnis ergebe sich daraus, dass die Festsetzungen des Bebauungsplanes hinsichtlich des Flurstückes 1 es unmöglich machten, eine Windenergieanlage in einer Höhe von 140 bzw. 100 m zu errichten. Zudem sei der Geschäftsführer der Komplementärin Miteigentümer des Grundstücks, das ausschließlich zum Errichten einer Windenergieanlage und deren Betreiber erworben worden sei. Im Einzelnen sei Gesellschafterin bzw. persönlich haftende Komplementärin, der W. GmbH Herr S.. Kommanditist der KG seien Herr S. und Herr C., nachdem Herr Dr. D. seinen Anteil als Kommanditist 2003 an Herrn C. übertragen habe. Eigentümer der Flurstücke 1 und 3 sei die S. und D. GbR. Darüber hinaus sei Herr C., Kommanditist der Antragstellerin, hinsichtlich des Flurstücks 4 als Eigentümer im Grundbuch eingetragen. Er habe für dieses Flurstück einen Nutzungsvertrag, in dem am 28.08.2006 schriftlich fixiert worden sei, dass die Überlassung zum Zwecke der Errichtung einer WEA erfolge.

An der Durchführung des Normenkontrollverfahrens bestehe auch ein Rechtschutzbedürfnis trotz der zwischenzeitlichen Errichtung einer WEA auf dem Flurstück 1. Auf Grund gegebener Verfügungsbefugnis bestehe die Möglichkeit, im Falle der Unwirksamkeit des Bebauungsplans jenseits der darin festgelegten Standorte im Eignungsgebiet weitere WEA zu errichten.

Dem Antrag stehe auch nicht der Einwand der Verwirkung entgegen. Sie habe sich von Anfang an gegen den Bebauungsplan gewandt. Der Errichtung der niedrigeren Anlage auf Grund der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung des StAUN erfolge lediglich als Maßnahme der Schadensminderung. Sie - die Antragstellerin - sei tatsächlich in der Lage, mindestens eine Anlage auf dem Flurstück 4 neu zu errichten bzw. die bestehende ggfs. gegen eine höhere auszutauschen. Im Übrigen käme die Ersetzung der bereits errichteten Anlage durch eine des Typs Enercon E 82-2 MV mit einer Nabenhöhe von 84,5 m und einer Flügelspitzenhöhe von 125,5 m bei einem Rotordurchmesser von 82 m in Betracht. Diese Anlage sei auf diesem Standort auch unter Beachtung bauordnungsrechtlicher Anforderungen realisierbar. Sie sei auch wirtschaftlich eine sinnvolle Investition, da die vorhandene Anlage E 70-2 MV einen Cashflow in Höhe von 96.000,00 Euro und die beabsichtigte Anlage E 82-2 MV in Höhe von 220.000,00 Euro abwerfen werde. Hinzu käme ein einmaliger Gewinn aus der Veräußerung der vorhandenen Anlage E 70-2 in Höhe von 200.000,00 Euro. Daraus errechne sich ein Überschuss von 276.000,00 Euro, von dem allerdings die Demontagekosten in Höhe von 36.000,00 und die Beseitigungskosten für das Fundament in Höhe von 40.000,00 Euro abzusetzen seien. Insgesamt sei durch die Ersetzung einer solchen Anlage ein jährlicher Mehrertrag von 124.000,00 Euro zuzüglich einem einmaligen Liquiditätsüberschuss in Höhe von 200.000,00 Euro zu erzielen.

Der Antrag sei auch begründet.

Der Bebauungsplan verstoße gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB. Das Eignungsgebiet weise eine Größe von 30 ha aus. Insgesamt seien lediglich 1,35 % des Plangebiets als Standort für WEA festgesetzt. Neben der Tatsache, dass das zweite Baufeld auf eine Fläche gelegt worden sei, die im Eigentum der Antragsgegnerin stehe, könne eine derartige Beschränkung des Eignungsgebietes nur als Maßnahme der Verhinderung weiterer WEA gedeutet werden. Das sonstige Verhalten der Antragsgegnerin zeige, dass sie nicht beabsichtige, auf dem zweiten Baufeld eine WEA zu errichten oder errichten zu lassen. Sie habe entsprechende einschlägige Anfragen anderer Investoren abgelehnt. Soweit die Antragsgegnerin sich darauf berufe, dass weitere Standorte wegen des Schutzes der Wohnbebauung des Ortsteils B nicht möglich seien, sei darauf hinzuweisen, dass sich dort seit Beginn der 90iger Jahre ein zweiflügeliges Windrad des Dr. D., Gesellschafter der Eigentümer GbR befinde. Im Übrigen kämen bei der Größe des Eignungsgebiets andere Baufelder in Betracht, auf denen die Errichtung von WEA nicht mit öffentlichen Belangen in Konflikt treten, so auch das Flurstück 4.

Auf Grund des Charakters als Eignungsgebiet sei die Antragsgegnerin gehalten, das Gebiet für WEA optimal ausbeuten zu lassen. Weitere entgegenstehende Belange wie zum Beispiel die Sichtbeeinträchtigung des Stadtbilds oder Lärmbelästigung von Wohngebieten sei mit der Errichtung einer WEA mit einer Nabenhöhe von 98 m nicht verbunden. Darüber hinaus sei bis heute nicht geprüft, ob es durch die Errichtung der WEA grundsätzlich zu einer Beeinträchtigung des Stadtbildes komme und diese ggfs. durch Menschen wahrgenommen werden könne. Dabei spiele es keine Rolle, ob die Anlage eine Höhe von 100 oder 140 m aufweise. Nähere man sich der Ortschaft R von Süd-Westen auf der Bundesstraße von R kommend, liege die Anlage im Norden bzw. Nord-Osten. Mithin könne eine Sichtachse zu keinem Zeitpunkt gebildet werden, da sich der Kirchturm im Ortskern befinde. Auf der Höhe des Gewerbegebiets K könne man eventuell die Energieanlage auf eine Sichtachse mit dem Kirchturm von R bringen. Hier versperrten aber weitere Gebäude sowie Bäume und ansteigendes Gelände die Sicht. Die Schallimmissionsprognose des Unternehmens K. könne nicht berücksichtigt werden, da sie sich mit einer gänzlich anderen WEA befasse als der, die beantragt worden sei.

Der Bebauungsplan sei auch deswegen unwirksam, weil die ausgewiesenen Ausgleichsflächen nicht hinreichend gesichert seien. Es seien Sicherungsmittel im Grundbuch eingetragen noch die Sicherung auf andere Art und Weise veranlasst worden. Insbesondere die Vereinbarung mit den Grundstückseigentümerinnen der Flurstücke 8, 9, 10 und 11 der Flur G Gemarkung Z sei nicht geeignet, die Anforderungen an die geforderte Sicherung zu erfüllen. Es liege kein öffentlich-rechtlicher Vertrag vor. Das durch die Antragsgegnerin als Anlage 9 abgereichte Schreiben eines Mitarbeiters der Antragsgegnerin vom 12.11.2002 enthalte in keiner Form die wesentlichen Bestandteile eines Vertragsangebots. Es handele sich lediglich um eine unverbindliche Anfrage. Weder seien die betroffenen Flurstücke bezeichnet noch gehe aus dem Schriftverkehr die Dauer der Verfügungsbefugnisse hervor. Auch über die Gegenleistung und sonstige wesentliche Bestandteile enthalte der Schriftwechsel keine Angaben. Zudem seien mit der Maßnahme 5 der Ausgleichsmaßnahmen Heckenpflanzungen am Erschließungsweg zum Baufeld der WEA der Antragstellerin festgelegt. Sie wären auf dem Flurstück 3 der Flur X Gemarkung Y durchzuführen, die im Eigentum der S. und D. GbR stünden.

Die Antragstellerin beantragt,

den Bebauungsplan Nr. 47 der Antragsgegnerin vom 03.09.2003 für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie führt aus: Sie hält den Antrag für unzulässig. Ihm fehle das Rechtsschutzbedürfnis. Die Normenkontrolle sei verwirkt, nachdem der Antragstellerin unter dem Schutz des Bebauungsplans die bestandskräftige Genehmigung zur Errichtung der WEA erteilt worden sei. Ohne den Bebauungsplan wäre das Vorhaben wegen Verstoßes gegen das Gebot der Rücksichtnahme gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Baugesetzbuch unzulässig gewesen. Sie verfüge nicht über Nutzungsberechtigungen an anderen im Geltungsbereich des Bebauungsplanes liegenden Flurstücken. Im Übrigen scheide nunmehr die Errichtung anderer WEA im Eignungsgebiet aus, da nach dem derzeitigen Stand der Abwägungsdokumentation zum 1. Beteiligungsverfahren zum Erlass eines neuen Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern das Eignungsgebiet B aufgehoben werden solle, weil es zu klein sei, um langfristig für die Errichtung moderner WEA zu dienen. Darüber hinaus liege es viel zu dicht in der Nähe der Bebauung der Stadt R, sodass hier mit weiteren Restriktionen zu rechnen wäre.

Der Antrag sei im Übrigen unbegründet. Dass die Antragsgegnerin gehalten sein solle, das Eignungsgebiet für Windenergie optimal ausbeuten zu lassen, sei unzutreffend. Hinsichtlich der Höhe der Anlage sei darauf zu verweisen, dass die Nachbargemeinde O geltend gemacht habe, die 140 m hohe Windenergieanlage wirke auf Grund ihrer Dominanz ortsbildstörend. Im Übrigen sei der Frage der Stadtbildbeeinträchtigung eine vergleichende Untersuchung bezüglich der WEA Höhen vorausgegangen, die der Sachverständige J. erstellt habe. Die darin gewonnenen Erkenntnisse und Ergebnisse seien in den Bebauungsplan eingegangen. Auch die Schallimmissionsprognose von K. vom 02.06.2003 sei zutreffend. Ihr sei zu entnehmen, dass der Ortsteil B unzutreffenderweise als Dorfgebiet qualifiziert werde, sodass in der Schallimmissionsprognose und in dem Schattenwurfgutachten vom 24.07.2001 die Auswirkungen von zwei WEA mit einer Gesamthöhe von 140 m auf ein Dorfgebiet und nicht auf das tatsächlich vorliegende Wohngebiet untersucht worden sei. Im Übrigen geht die Schallimmissionsprognose von K. von einer Muster-WEA des Typs Vestas V 80 2,0 MV aus mit einem Schallimmissionswert von 102,8 dB(A). Würde man den Durchschnitt aller gängigen WEA, die derzeit am Markt verfügbar seien, und eine Windgeschwindigkeit von 10 M/S zu Grunde legen, ergebe sich ein Schallimmissionswert von 103 dB(A), wobei ein Summenzuschlag von 2 dB(A) zu machen sei. Im Übrigen beinhalte der Bebauungsplan keine Beschränkung hinsichtlich des Anlagentyps sondern setze flächenbezogene Schallleistungspegel fest.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes sowie den Vortrag der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte dieses und des Verfahrens VG Greifswald 1 A 878/04 sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin (4 Bände Beiakten A bis D) sowie die Genehmigungsvorgänge des Landrates des Landkreises N (Beiakte E) sowie des Staatlichen Amtes für Umwelt und Natur (Beiakten G und H) verwiesen; sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Der Senat hat das Museumsdorf K und die nähere Umgebung in Richtung auf die geplanten Standorte für Windkraftanlagen im Bebauungsplangebiet im Rahmen der mündlichen

Verhandlung in Augenschein genommen; für das Ergebnis der Beweisaufnahme wird das Sitzungsprotokoll Bezug genommen.

Die Normenkontrollklage ist zulässig und begründet. Der Bebauungsplan erweist sich als unwirksam.

I. Der Antrag ist zulässig.

1. Die Antragstellerin ist antragsbefugt.

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind dieselben Anforderungen wie an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO zu stellen. Es ist daher ausreichend, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird. Dabei kann die Verletzung eines derartigen subjektiven Rechts auch aus einem Verstoß gegen das in § 1 Abs. 7 BauGB enthaltene Abwägungsgebot folgen. Dieses Gebot hat hinsichtlich solcher privater Belange drittschützenden Charakter, die für die Abwägung erheblich sind. Antragsbefugt ist also, wer sich auf einen abwägungserheblichen privaten Belang berufen kann; denn wenn es einen solchen Belang gibt, besteht grundsätzlich auch die Möglichkeit, dass die Gemeinde ihn bei ihrer Abwägung nicht korrekt berücksichtigt hat. Nicht jeder private Belang ist indessen für die Abwägung erheblich, sondern nur solche, die in der konkreten Planungssituation einen städtebaulichen Bezug haben und abwägungsbeachtlich sind (BVerwG, U. v. 30.04.2004 - 4 CN 1/03 - NVwZ 2004, 1120).

Zum Kreis derjenigen, deren persönlichen Interessen die Gemeinde bei der Aufstellung von Bebauungsplänen je nach den Umständen Rechnung zu tragen hat, gehören neben den Eigentümern von Grundstücken innerhalb oder im Umkreis des Plangebiets sowie den dinglich Nutzungsberechtigten u.U. auch obligatorisch Berechtigte wie Mieter oder Pächter, aber auch der Käufer eines Grundstücks, für den eine Auflassungsvormerkung eingetragen ist (BVerwG, B. v. 07.04.1995 - 4 NB 10/95 - NVwZ-RR 1996, 8). Dem liegt die Erwägung zugrunde, dass durch etwaige Nutzungsverbote oder -beschränkungen, die sich aus einem Bebauungsplan ergeben, nicht nur die Grundeigentümer oder die Inhaber eigentumsgleicher Rechte betroffen werden, sondern auch solche Personen, denen lediglich ein obligatorisches Recht an einem Grundstück zusteht. Der Betroffene muss aber zu dem Grundstück in einer unmittelbaren Rechtsbeziehung stehen, die es rechtfertigt, ihn einem dinglich oder obligatorisch Berechtigten gleichzustellen. Es muss eine Situation gegeben sein, in der nicht ein Dritter, namentlich der Eigentümer, dem Betroffenen Besitz und Nutzung vorenthalten darf (vgl. BVerwG, B. v. 27.10.1997 - 4 BN 20/97 - NJW 1998, 770).

Danach kann die Antragstellerin ihre Antragsbefugnis aus ihrer obligatorischen Stellung an dem Flurstück 1 herleiten, hinsichtlich dessen der Bebauungsplan Festsetzungen trifft, die die Antragstellerin aus ihrer Sicht belasten. Das betrifft namentlich die Höhenbegrenzung.

2. Dem Antrag fehlt jedenfalls zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nicht das Rechtsschutzbedürfnis.

a) Ein Normenkontrollantrag ist grundsätzlich wegen fehlendem Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, wenn das Bauvorhaben nach den planerischen Festsetzungen auf Grund unanfechtbarer Befreiungsentscheidung und Baugenehmigung errichtet ist und genutzt wird (vgl. OVG Berlin, U. v. 11.07.1980 - 2 A 3.79 - BauR 1980, 536). Die Antragstellerin verweist indes darauf, dass sie ohne die Festsetzungen des Bebauungsplans eine höhere Anlage errichten könnte und dies auch beabsichtigt. Dies würde die Beseitigung der jetzigen Anlage oder deren Umbau voraussetzen. Die Anlage ist am 02.04.2007 fertig gestellt und in Betrieb genommen worden. Trotz der hierdurch verursachten Kosten erscheint nach der ergänzenden Darlegung der Antragstellerin in ihrem Schriftsatz vom 18.09.2008 die beabsichtigte Ersetzung der bereits errichteten Anlage Enercon E 70-2 MV durch eine solche des Typs E 82-2 MV in Hinblick auf den dargelegten jährlichen Überschuss als realistisch. Hinzu kommt, dass die Antragstellerin von vornherein keinen Zweifel daran gelassen hat, die Beschränkungen, die die Festsetzungen des Bebauungsplan ihr auferlegen, bekämpfen zu wollen. Jedenfalls besteht in Hinblick auf diese Darlegung keine Veranlassung, das Rechtsschutzbedürfnis zu verneinen.

b) Dem Antrag steht auch nicht der Umstand entgegen, dass möglicherweise ein auf § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB gestützter Antrag auf Genehmigung einer anderen Anlage im Baufeld 1 oder im Plangebiet insgesamt an einem in Aufstellung befindlichen Ziel der Raumordnung scheitern könnte.

Einem Normenkontrollantrag, mit dem sich ein Eigentümer dagegen zur Wehr setzt, dass sein Grundstück baulichen Beschränkungen ausgesetzt ist, fehlt das Rechtsschutzbedürfnis, wenn unzweifelhaft ist, dass er seinem Ziel, das Grundstück baulich zu nutzen, selbst dann auf unabsehbare Zeit nicht näherkommen kann, wenn der Bebauungsplan für unwirksam erklärt wird (vgl. BVerwG, B. v. 26.05.1993 - 4 NB 3.93 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 80). Unschädlich ist, dass ein Antragsteller seinem eigentlichen Ziel, für sein Grundstück die Nutzung festzusetzen, die seinen Vorstellungen entspricht, nicht allein dadurch näherkommt, dass der Bebauungsplan für unwirksam erklärt wird. Dem Zulässigkeitserfordernis des Rechtsschutzbedürfnisses ist schon genügt, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Rechtsschutzsuchenden ggf. von Nutzen sein kann (vgl. BVerwG, U. v. 10.03.1998 - 4 CN 6/97 - NVwZ 1998, 732).

Eine solche unzweifelhaft fehlende Genehmigungsfähigkeit eines auf § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB gestützten Vorhabens ist nicht gegeben. Allerdings soll nach dem Entwurf 2008 zum zweiten Beteiligungsverfahren zur Aufstellung des Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (Stand: 23.04.2008) das bislang vorgesehene Eignungsfeld, das der streitbefangene Bebauungsplan beplant, entfallen. Dem Privilegierungstatbestand des § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB kann als sonstiger öffentlicher Belang das sich hieraus ergebende in Aufstellung befindliche Ziel der Raumordnung entgegen gesetzt werden. Ob dies der Fall ist, richtet sich danach, ob bereits ein Mindestmaß an inhaltlicher Konkretisierung des künftigen Ziels gegeben ist, die hinreichend sichere Erwartung gerechtfertigt ist, dass diese Zielsetzung über das Entwurfsstadium hinaus zu einer verbindlichen Vorgabe im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG führt, das heißt der Abwägungsprozess bereits einen weitgehenden Fortschritt erreicht hat, und schließlich ob die in diesem Stadium des Verfahrens angestellte Abwägung den materiellen Vorgaben entspricht (vgl. Senat, U. v. 09.04.2008 - 3 L 84/05 -; BVerwG, U. v. 21.10.2004 - 4 C 2/04 - BVerwGE 122, 109 = NVwZ 2005, 211). Ob diese Voraussetzungen bereits erfüllt sind, könnte der Senat nur nach Beiziehung der einschlägigen Verwaltungsvorgänge des Planungsverbandes unter umfassender Würdigung der Sach- und Rechtslage im Rahmen einer Inzidentprüfung klären. Davon, dass zum gegenwärtigen Zeitpunkt eine Genehmigung offensichtlich zu versagen sein wird und damit das Vorhaben eines Repowering praktisch ausgeschlossen ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO 15. Aufl. 2007 vor § 40 Rn. 38), kann daher nicht gesprochen werden.

3. Der Antrag verstößt auch nicht gegen das Gebot von Treu und Glauben. In die Prüfung eines Normenkontrollantrages kann nicht mehr eingetreten werden, wenn der Antragsteller dadurch, dass er zur Durchsetzung eines geltend gemachten Rechts das Gericht anruft, sich zu seinem eigenen früheren Verhalten in einen mit Treu und Glauben unvereinbaren Widerspruch setzt (BVerwG, B. v. 23.01.1992 - 4 NB 2.90 - NVwZ 1992, 974; B. v. 14.11.2000 - 4 BN 54/00 - BRS 63 Nr. 50; vgl. auch BVerwG, B. v. 18.12.1989 - 4 NB 14.89 - NVwZ 1990, 554).

Dieser Fall ist hier nicht gegeben. Allerdings kann mit der Antragsgegnerin von einem Ausnutzen der Festsetzungen des Bebauungsplans insbesondere auch in Hinblick auf die Anwendung des § 6 Abs. 5 der Landesbauordnung Mecklenburg-Vorpommern - LBauO - in der zum Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung des StAUN maßgebenden Fassung gesprochen werden. Danach betrug die Tiefe der Abstandsfläche 1 H, mindestens 3 m. In Sondergebieten konnten geringere Tiefen als nach Satz 1, jedoch nicht weniger als 3 m gestattet werden, wenn die Nutzung des Sondergebiets dies rechtfertigt. Von dieser Vorschrift hat das StAUN Gebrauch gemacht, indem sie auf die Festsetzung des Sondergebietes Windenergie in dem streitgegenständlichen Bebauungsplan Bezug nahm, was unter einer Anwendung des § 35 ausgeschlossen gewesen wäre (vgl. Dhom in Simon/Busse, Bay. Bauordnung, Komm. Art. 6 Rdn. 244).

Angesichts der Einwendungen, die die Antragstellerin gegen den Bebauungsplan von Anfang an bis hin zum hier anhängigen Normenkontrollklage erhoben hat, konnte indes nicht zweifelhaft sein, dass sie in erster Linie die Aufhebung des Bebauungsplans mit den sich daraus für sie ergebenden Beschränkungen erstrebt. Zudem stellen sich die Einschränkungen des Bebauungsplan zugleich als ein Hindernis für ein Repowering dar. Hinzu kommt, dass § 6 Abs. 5 LBauO M-V a.F. mit der Änderung der Landesbauordnung Mecklenburg-Vorpommern durch Gesetz zur Neugestaltung der Landesbauordnung und zur Änderung anderer Gesetze vom 18.04.2006 (GVOBl. M-V S. 102) entfallen ist; zugleich ist das Maß der erforderlichen Abstandfläche von 1 H auf 0,4 h reduziert worden. Danach dürfte einiges dafür sprechen, dass die Antragstellerin für die Realisierung ihres geplanten, mit den Festsetzungen des streitgegenständlichen Bebauungsplans nicht vereinbaren Vorhabens nicht mehr an diesen Regelungen von vornherein scheitert bzw. mittelbar auf die Gültigkeit des Bebauungsplans angewiesen ist.

II. Der Antrag ist begründet. Der Bebauungsplan weist Mängel in der Abwägung auf, die zur Unwirksamkeit des Plans führen.

1. Die Antragstellerin macht im Ergebnis zu Unrecht geltend, die Festsetzungen verstießen gegen §1 Abs. 4 BauGB.

In dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern - nachfolgend RROP -, das durch Landesverordnung vom 29.09.1998 (GVOBl. M-V S. 833) für rechtsverbindlich erklärt worden ist, ist gemäß der Karte im Maßstab 1:100.000 im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin eine Fläche durch Linien und das Symbol einer Windkraftanlage mit der Bedeutung "Eignungsraum für Windkraftanlagen" eingetragen. Sie umfasst im Wesentlichen den Geltungsbereich des streitgegenständlichen Bebauungsplans. Im Text des RROP heißt es unter Ziff. 10.3.4 Abs. 2 Satz2:

"Die Errichtung von Windenergieanlagen ist auf die in der Karte (M 1:100.000) ausgewiesenen Eignungsräume für Windenergieanlagen zu beschränken. Außerhalb dieser Eignungsräume sind Windenergieanlagen nur in besonderen Ausnahmefällen zulässig. Planungen und Maßnahmen in den Eignungsräumen sollen die ausgewiesene Funktion möglichst nicht beeinträchtigen."

In der Begründung hierzu wird ausgeführt: Die konzentrierte Ansiedlung von Windenergieanlagen solle Nutzungskonflikte mit den Belangen des Naturschutzes, des Tourismus und der Naherholung vermindern und eine technische Überformung der Landschaft verhindern. Die Ausweisung der Eignungsräume erfolge auf der Grundlage von Fachgutachten nach landesweit einheitlichen Kriterien, die von der Landesregierung festgesetzt worden seien. Es seien folgende Ausschlusskriterien angesetzt worden: mittlere bis sehr hohe Bewertung des Landschaftsbildes, mittlere bis sehr hohe Bewertung des Arten- und Lebensraumpotentials, Gebiet mit hoher bis sehr hoher Dichte ziehender Vögel (Zone A). Desweiteren seien die Abstandsempfehlungen entsprechend den "Hinweisen zur Aufstellung von Bauleitplänen und Satzungen über Vorhaben- und Erschließungspläne für Windkraftanlagen" (Amtsblatt M-V Nr. 2/1996) sowie eine technische und wirtschaftliche Bewertung der verfügbaren Windpotenziale berücksichtigt worden. Die Berücksichtigung exakter Abstandserfordernisse innerhalb der Eignungsräume erfolge im Rahmen der konkreten Vorhabenplanung.

(1) Die Darstellungen von Eignungsräumen für Windenergieanlagen im RROP stellen ein Ziel im Sinne der Raumordnung dar. Hierzu hat der 4. Senat des erkennenden Gerichts in seinem Urteil vom 19.01.2001 - 4 K 9/99 - NVwZ 2001, 1063 - ausgeführt: Die Ausweisung von Flächen für Windenergienutzung in sogenannten Eignungsräumen verfolge eindeutig die Absicht, Windkraftanlagen auf eine begrenzte Anzahl von geeignet befundenen Flächen zu konzentrieren und zugleich zu beschränken. Die hierin zum Ausdruck kommende grundsätzliche Ausschlusswirkung für die Errichtung von Windenergieanlagen auf außerhalb der Eignungsräume gelegenen Flächen sei dort durch fachplanerische Abwägung nicht mehr zu überwinden. Im Gegensatz zu den Grundsätzen der Raumordnung, die lediglich auf eine Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung angelegt sein müssen, handele es sich bei Raumordnungszielen um landes-planerische Letztentscheidungen; den Gemeinden verbleibe lediglich die Ausfüllung und Konkretisierung der als solche nicht in Frage zu stellenden Ziele, je nach dem Grad ihrer Aussageschärfe. Der erkennende Senat hat in seinem Urteil vom 17.02.2004 - 3 K 12/00 - sich dem angeschlossen, gleichermaßen in den Urteilen vom 21.01.2008 - 3 K 30/06 - und vom 09.04.2008 - 3 L 84/05 - NordÖR 2009, 27. Dem hier zu beurteilenden RROP liegt die Gesetzeslage vor dem Raumordnungsgesetz 1998 mit der dort gewählten Begrifflichkeit zu Grunde. Es bedarf mithin einer Auslegung der Bestimmungen des RROP, welche Rechtswirkungen von ihnen ausgehen sollen. Schon der Wortlaut der Ziffer 10.3.4 Abs. 2 Satz 2 des RROP weist unmissverständlich darauf hin, dass die Ausweisung von Eignungsräumen für Windenergieanlagen Zielcharakter haben sollen, und zwar sowohl nach innen wie nach außen. Hier wird nämlich ausgeführt: Die Errichtung von Windenergieanlagen sei auf die in der Karte Maßstab 1:100.000 ausgewiesenen Eignungsräume für Windenergieanlagen zu beschränken. Außerhalb dieser Eignungsräume seien Windenergieanlagen nur in besonderen Ausnahmefällen zulässig. Damit ist - unabhängig von der Wortwahl (vgl. zur Bedeutung der Begrifflichkeiten für Raumordnungspläne vor dem 01.07.1998 BVerwG, U. v. 18.09.2003 - 4 CN 20/02 - BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226 -) ein Ziel im Sinne einer verbindlichen Vorgabe in Form von räumlichen und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen normiert. Aus der Formulierung des Textes wird deutlich, dass die Gemeinden gerade nicht die Möglichkeit haben sollen, sich über die landesplanerischen Abwägung hinwegzusetzen. Dem steht nicht entgegen, dass die Zulassung von Windenergieanlagen außerhalb von Eignungsräumen in besonderen Ausnahmefällen zulässig ist und dass Planungen und Maßnahmen in den Eignungsräumen die ausgewiesene Funktion möglichst nicht beeinträchtigen sollen. Mit beiden Formulierungen hat der Plangeber mit hin-reichender Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit selbst festgelegt, in welchen Fällen von seiner Ausweisung als Eignungsgebiet abgewichen werden kann. Diese Auslegung wird auch aus dem Gesamtkonzept der Planung deutlich: Auf der Grundlage einer landesweiten Ermittlung geeigneter Windenergieräume ist es Ziel des Plans, einerseits der Windenergie im Plangebiet substanziellen Raum zu schaffen, andererseits die Anlagen aber auf bestimmte Bereiche zu konzentrieren. Dieser Zielrichtung, bei der sich die Wirkung nach außen wie nach innen gegenseitig bedingen, wird der Plan durch die Wertung der Ausweisung der Eignungsgebiete für Windkraftanlagen als Ziele der Raumordnung gerecht.

Dies ergibt sich schließlich auch aus dem Zusammenhang des § 1 Abs. 4 mit § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Da letztere Vorschrift ein Ziel im Sinne der Raumordnung voraussetzt (Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB 10. Aufl. § 35 Rdn. 78), ist dieses auch verbindlich im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB (vgl. OVG Saarland, U. v. 21.02.2008 - 2 R 11/08; OVG Lüneburg, U. v. 24.01.2008 - 12 LB 44/07, beide nach juris). Der Planungsvorbehalt setzt gebietsbezogene Festlegungen des Plangebers über die Konzentration von Windenergieanlagen an bestimmten Standorten voraus, durch die zugleich ein Ausschluss der Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben wird. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verleiht derartigen Festlegungen rechtliche Ausschlusswirkung gegenüber dem Bauantragsteller mit der Folge, dass Vorhaben außerhalb der Konzentrationszonen in der Regel unzulässig sind. In diesem Sinne bedingen die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (BVerwG, U. v. 21.10.2004 - a.a.O.). Diese Anforderungen sind auch an die Regionale Raumordnungsplanung zu stellen, soweit sie derartigen Konzentrationszonen ausweist. Das bedingt, dass sich die auf der Grundlage der das gesamte Planungsgebiet erfassenden Festlegungen ausgewiesenen Eignungsräume grundsätzlich durchsetzen. Dies wird aus Ziff. 10.3.5 Abs. 3 Satz 2 und 3 des RROP deutlich. Diese Regelung ist, wenn die regionale Raumordnung eine Steuerungswirkung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entfalten will, unabdingbar.

(2) Wenn die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander bedingen und der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets sich nur rechtfertigen lässt, wenn der RROP sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen, muss zugleich ausgeschlossen sein, dass die Gemeinde auf der Ebene der Bauleitplanung diesen gesamträumlichen Planungzusammenhang - positiv wie negativ - in Frage stellt. Die Bauleitplanung unterliegt somit der Anpassungspflicht auch "nach innen" als Ziel der Raumordnung im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB.

Die in Ziff. 10.3.5 Abs. 3 Satz 3 des RROP angesprochene "Planung" betrifft daher auch und gerade die Bauleitplanung. Wenn die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander bedingen und der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets sich nur rechtfertigen lässt, wenn der RROP sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen, muss zugleich ausgeschlossen sein, dass die Gemeinde auf der Ebene der Bauleitplanung diesen gesamträumlichen Planungszusammenhang - positiv wie negativ - in Frage stellt. Die Bauleitplanung unterliegt somit der Anpassungspflicht auch "nach innen" als Ziel der Raumordnung im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB (vgl. Senat, U. v. 09.04.2008 - 3 L 84/05 - NordÖR 2009, 27).

Der Rechtmäßigkeit der Festsetzungen steht nicht prinzipiell entgegen, dass auch das RROP eine Regelung von Flächen im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB enthält. Die Planung der Gemeinde auf der Ebene der Bauleitplanung steht ihr nicht nur dann zu, wenn es an einer Ausweisung von Flächen für Windenergienutzung als Ziel der Raumordnung fehlt - etwa weil ein Regionalplan nicht (mehr) existiert oder dieser sich zur Windenergienutzung nicht verhält -, sondern auch in den Fällen, in denen wie in Mecklenburg-Vorpommern auf der Ebene der Raumordnung Eignungsräume für Windenergienutzung als raumordnerisches Ziel im Sinne des § 3 Nr. 2 Raumor-dungsgesetzes ROG ausgewiesen sind (BVerwG, U. v. 21.10.2004 - a.a.O.).

(3) Die Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB bedeutet, dass die Gemeinden die Ziele der Raumordnung zwar je nach deren Aussageschärfe konkretisieren und ausgestalten, sich über sie aber nicht im Wege der Abwägung hinwegsetzen dürfen. An die Ziele der Raumordnung sind die örtlichen Planungsträger strikt gebunden. Planungen, die einem geltenden Ziel der Regionalplanung widersprechen, haben sie zu unterlassen. Legt ein RROP als Ziel der Raumordnung fest, dass innerhalb eines bestimmten Gebiets eine bestimmte Art der Nutzung stattfinden soll, muss die Gemeinde bei einer Überplanung des Gebiets diese beachten und darf den Verlauf nur innerhalb des durch den RROP nicht parzellenscharf vorgegebenen Bereichs näher festlegen (BVerwG, B. v. 07.02.2005 - 4 BN 1/05 -NVwZ 2005, 584). Eine Überplanung des Windfeldes unter Beachtung des Anpassungsgebots ist nur möglich, wenn die Gemeinde die raumordnerische Entscheidung des RROP im Grundsatz akzeptiert und seine Aufgabe nur in einer "Feinsteuerung" zum innergebietlichen Interessenausgleich der Windenergieprojekte, aber auch gegenüber anderen Nutzungen innerhalb und außerhalb des Plangebiets liegt (BVerwG, U. v. 19.02.2004 - 4 CN 16/03 - BVerwGE 120, 138 = NVwZ 2004, 858).

Aus dieser Regelungswirkung der Konzentrationsplanung folgt, dass der Konkretisierungsspielraum der Gemeinde bei Erlass eines Bebauungsplans deutlich eingeschränkt ist: Die durch die Ausweisung im Raumordnungsplan eingetretene Konzentrationswirkung verleiht der Windenergienutzung in der Konzentrationszone grundsätzlich Vorrang. Dieser Vorrang ist in der Bebauungsplanung zu respektieren und kann allein noch eine Feinsteuerung zulassen, d.h. überwiegende sonstige städtebauliche Belange können nur noch Festsetzungen über die nähere Ausgestaltung der Windenergienutzung (z.B. Höhenbeschränkungen, Beschränkung der Anzahl der Anlagen durch Festlegung der Standorte) rechtfertigen (vgl. BVerwG, B. v. 25.11.2003 - 4 BN 60/03 - NVwZ 2004, 477 = BauR 2004, 634) . Der Raumordnungsplan hat bei der Auswahl und Festlegung von Konzentrationsflächen die in der Begründung zu Ziff. 10.3.5 Abs. 3 genannten Tabukriterien berücksichtigt. Eine nochmalige bzw. darüber hinausgehende Berücksichtigung dieser Tabukriterien im Bebauungsplan bedürfte daher gewichtiger städtebaulicher Gründe. Eine zulässige Feinsteuerung der örtlichen Verhältnisse kann insoweit vorliegen, als es sich um standortbezogene Regelungsbedürfnisse, die der Raumordnungsplaner unberücksichtigt gelassen und (ausdrücklich) der Bauleitplanebene überantwortet hat. So lassen sich mit der Besonderheit der von Windenergieanlagen ausgehenden Belastungen und Gefahren Abstände berücksichtigen, die über sonstigen Rechtsvorschriften, etwa des Landesstraßen- und Bauordnungsrecht hinausgehen und unabhängig von der später jeweils zur Genehmigung anstehenden Windenergieanlage als sachgerecht einzustufen sind (OVG Koblenz, U. v. 09.04.2008 -8 C 11217/07 - NuR 2008, 419). Den Gemeinden bleibt danach nur, die raumplanerische Entscheidung unter Berücksichtigung solcher Belange etwa mit Blick auf die Bauhöhe der einzelnen Anlagen oder deren parzellenscharfen Standort zu konkretisieren (VGH Mannheim, U. v. 24.11.2005 - 8 S 794/05 - VBlBW 2006, 275 = NVwZ-RR 2006, 522 unter Hinweis auf BVerwG, B. v. 25.11.2003 - 4 BN 60/03 - NVwZ 2004, 477).

(4) Diese Rechtswirkung der Darstellung von Eignungsräumen im RROP hat die Antragsgegnerin nicht allein deswegen verfehlt, weil sie das Gebiet, auf dem Windenergieanlagen errichtet werden dürfen, erheblich beschränkt hat. Diese Entscheidung hat sie unter Berücksichtigung von auf der Ebene der Regionalplanung noch nicht abschließend abgewogenen Belangen getroffen. Dazu im Einzelnen:

Die Antragsgegnerin hat ausweislich der Begründung des Bebauungsplans und der zu Grunde liegenden Verwaltungsvorgänge eine Feinsteuerung nach Maßgabe städtebaulicher Kriterien angestrebt. Dabei war in erster Linie maßgebend der Umstand, dass durch die Anlage L eine derartige Vorbelastung für die Ortschaft B vorlag, dass ein großer Teil der als Eignungsgebiet vorgesehenen Fläche aus immissionsschutzrechtlichen Gründen ausscheidet. Die Antragsgegnerin hat des Weiteren - unbeschadet dessen, dass diese Erwägungen einer Kontrolle im Rahmen des § 1 Abs. 7 BauGB nicht stand halten - Erwägungen angestellt, die in Hinblick auf das Ortsbild und die Beeinträchtigung besonderer Anlagen (Museumsdorf K etc.) einen Belang betreffen, der bei der Festlegung der Eignungsgebiete auf der Ebene der Raumordnung nicht berücksichtigt werden konnte. Dazu gehörte schließlich der Umstand, dass zwischen mehreren Windenergieanlagen bestimmte Abstände einzuhalten sind. Allerdings hat die Antragsgegnerin in ihre Abwägung- wie unten dargestellt - zum Teil auch Belange eingestellt, die bereits in die raumordnerische Entscheidung eingegangen war und nicht mehr beschränkend hätte berücksichtigt werden dürfen.

2. Die Antragstellerin bemängelt zu Unrecht, dass die ausgewiesenen Ausgleichsflächen nicht hinreichend gesichert seien. Die textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans enthalten unter V. "Zuordnung der Ausgleichsmaßnahmen (§ 9 Abs. 1a Satz 2 BauGB)". Neben der Aufzählung der Ausgleichsmaßnahmen unter Ziffer 1 bis 7 ist folgende Regelung enthalten: Die Maßnahme 5 - Heckenpflanzung am Wartungsweg zur WEA 1 auf Flurstück 3) zum Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft werde dem Baugebiet direkt zugeordnet. Die Maßnahmen 1 bis 4, 6 und 7 befänden sich außerhalb des Bebauungsplans. Hinsichtlich der Festsetzungen von Maßnahmen zum Ausgleich von zu erwartenden Eingriffen in Natur und Landschaft stellt das Baugesetzbuch fünf Alternativen zur Verfügung: Nach § 9 Abs. 1a Satz 1 BauGB können derartige Maßnahmen auf dem Eingriffsgrundstück, an anderer Stelle im Geltungsbereich des Bebauungsplans oder im Geltungsbereich eines anderen Bebauungsplans festgesetzt werden. Als vierte Alternative kommt gemäß § 1a Satz 2 Halbsatz 2 BauGB in Betracht, dass die Gemeinde entsprechende Flächen bereitstellt. Hierbei muss es sich um Flächen im Eigentum der Gemeinde handeln, weil nur so ohne Bebauungsplan die dauerhafte Sicherung für Ausgleichsmaßnahmen gewährleistet ist. Als fünfte Alternative schließlich steht der Gemeinde der Abschluss eines städtebaulichen Vertrags nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB zur Verfügung (vgl. Löhr in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, Kommentar 11. Aufl. 2009 § 9 Rn. 98a ff.). Aus dieser Regelungssystematik wird deutlich, dass die Anforderung, dass die Fläche von der Gemeinde bereitgestellt sein muss, dann nicht gilt, wenn eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1a Satz 2 1. Halbsatz BauGB getroffen worden ist. Diese Festsetzung ist über die Bebauungsplangänze hinaus möglich (Löhr a.a.O. Rn. 98b). Insoweit bestehen daher keine Bedenken.

3. Der Plan leidet aber an Abwägungsfehlern, die zu seiner Unwirksamkeit führen.

a) Für die Rechtmäßigkeit der Abwägung ist nach § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bauleitplan am 03.09.2003 maßgeblich, hier also das Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.08.1997 (BGBl. I S. 2141).

Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung von Bauleitplänen die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Dieses Abwägungsgebot wird verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, oder in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (BVerwG, U. v. 12.12.1969 - 4 C 105.66 -, BVerwGE 34, 301; U. v. 14.02.1975 - 4 C 21.74 -, BVerwGE 48, 56). Innerhalb des vorstehend beschriebenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen entscheidet. Innerhalb jenes Rahmens ist nämlich das Vorziehen oder Zurücksetzen bestimmter Belange überhaupt kein nachvollziehbarer Vorgang der Abwägung, sondern eine geradezu elementare planerische Entscheidung, die zum Ausdruck bringt, wie und in welcher Richtung sich eine Gemeinde städtebaulich geordnet fortentwickeln will. Damit ist notwendig der Planungskontrolle der Verwaltungsgerichte eine Grenze gezogen (BVerwG, U. v. 12.12.1969, a.a.O.).

Davon ausgehend erweist sich die Abwägung schon deshalb als fehlerhaft, weil die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin von unzutreffenden tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen ausgegangen ist und den Belangen der Belangen der Antragsteller nicht das ihnen zukommende Gewicht beigemessen hat.

b) Die Antragsgegnerin hat wesentliche Bedeutung für die Beschränkung der Höhe der Anlagen und ihrer Anzahl dem Belang des Landschaftsbildes beigemessen. Dabei wird aus Ziffer 5 der Begründung "Lage und Bedeutung im Raum" zunächst deutlich, dass auch bei der Betrachtung der Auswirkungen unterschiedlicher Bauhöhen auf die Sichtbarkeit / Sichtverschattung im Allgemeinen, die Sichtbarkeit der Anlagen von bestimmten bedeutenden Punkten aus sowie der optischen Wirkung der Windenergieanlagen bei verschiedenen Bauhöhen von vornherein davon ausgegangen ist, dass allein zwei Anlagen geplant werden (S. 5 Abs. 3 der Begründung). Damit war die Anzahl der Anlagen hinsichtlich dieses Kriteriums vorgegeben waren. Die Antragsgegnerin hat sich von vornherein der Erwägung verschlossen, - an anderen Standorten - die Errichtung mehrerer kleinerer Anlagen oder - wenn dies aus immissionsschutzrechtlichen Gründen allein zulässig sein sollte - die einer großen leistungsfähigen Anlage zu ziehen.

Das Gutachten des Büros für Landschaftsarchitektur J. vom 10.05.2003, das dieser Einschätzung in der Begründung des Bebauungsplans zu Grunde liegt, kommt zu dem Ergebnis, dass eine störende Sichtbarkeit der Anlage lediglich vom Freilichtmuseum K aus zu befürchten ist. Hier sei die Anlage aus den hinteren Bereichen des Museums im Umfeld der Windmühle sichtbar. Bei einer Nabenhöhe von 60 m würde das allerdings nur einen sehr geringen Abschnitt des Turms betreffen, während die 140 m hohe Anlage zu einem großen Teil sichtbar sei. Diesem Belang hat die Antragsgegnerin im Rahmen ihrer Abwägung eine erhebliche Bedeutung beigemessen. Dies ergibt sich daraus, dass die Antragsgegnerin aus dem Gutachten J. in der Begründung des Bebauungsplans wörtlich zitiert hat, wobei dieser allein der Sichtbeziehung zwischen der Anlage und besonderen Einrichtungen Bedeutung beimisst.

Die Ortsbesichtigung durch den Senat indes hat ergeben, dass die in dem Gutachten behauptete Beeinträchtigung des Museumsdorfes K allenfalls in einem äußerst geringen Umfang besteht. Der Senat ist mit den Beteiligten das gesamte Gelände des Museumsdorfes abgeschritten. Von nahezu keiner Stelle aus war die vorhandene Anlage zu sehen. Es war weiter festzustellen, dass dieser Eindruck auch erhalten bliebe, wenn die vorhandene Anlage erheblich vergrößert würde. Sie war lediglich am äußersten Rand der Geländes neben der Windmühle hinter den Bäumen durch die Blätter großer Bäume zu erkennen. Bei einer Erhöhung dieser Anlage hätte sich allenfalls ergeben, dass die Rotorflügel über den Bäumen sichtbar würde. Das unmittelbar im rückwärtigen Bereich der Anlage stehende Gutshaus würde allerdings bewirken, dass auch die Rotorflügel einer wesentlich höheren Anlage in dem gesamten übrigen Gebiet des Museumsdorfes aus nicht sichtbar gewesen wären.

Das Gutachten untersucht dann die optische Wirkung der Windenergieanlagen im Sinne der Wahrnehmbarkeit in der Landschaft. In diesem Zusammenhang wird festgestellt, dass erhebliche Unterschiede in der Wahrnehmung der unterschiedlichen Anlagenhöhen festzustellen seien. Kleinere Anlagen passten eher zu den umgebenden Dimensionen, wobei die untersuchten Standorte mit zahlreichen hohen Bauwerken und Masten geprägt sei. Beim Standort B seien derartige Prägungen zur Zeit auch vorhanden, insbesondere durch das ehemalige Faserplattenwerk mit dem markanten Hochlager und dem Schornstein. Es sei aber davon auszugehen, dass diese Bauwerke in Zukunft verschwinden werden. Weiter wird ausgeführt: Die geringere Sicht und Wahrnehmbarkeit der Gesamtanlagen erlange dann insbesondere bei den Blickrichtungen vom Fischland aus hohe Bedeutung. Wenn man vom Hafen T auf R blicke, dann seien im Hintergrund die Windenergieanlagen bei F ziemlich markant. Bei der geplanten Bauhöhe würden noch zwei erheblich höhere Anlagen westlich der Stadt hinzukommen. Diese bildeten Dominanten im Bild, gerade auch gegenüber der R Kirche und der weiteren Stadtsilhouette. Außerdem würde es im Bild wirken, als ob R komplett von Windenergieanlagen eingeschlossen wäre. Weiter heißt es: Die umschlossene Wirkung wäre auch bei den niedrigeren Anlagen wohl vorhanden, sie würden aber keine so dominante Wirkung im Bild erreichen, da sie eher in der Höhenwirkung der vorhandenen Anlagen im Hintergrund blieben. Diese optischen Wirkungen gingen weit über T hinaus. Auch von D und W seien die Anlagen in der Silhouette des Horizonts sichtbar. Von W und vom Bodden aus könne nur die Dominanzwirkung mit den niedrigen Anlagen erheblich verringert werden.

Ob diese Einschätzungen zutreffen, kann dahinstehen. Schon aus den Fotomontagen, die in dem Gutachten J. enthalten sind, ergibt sich indes, dass diesem Belang keine besondere Bedeutung beizumessen ist. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die hier angestellten Erwägungen nicht in erster Linie von der Höhe der Anlagen abhängig sind. Sie beschreiben vielmehr die optische Wirkung der Errichtung von Windenergieanlagen allgemein. Diese Erwägungen konnten aber zur Steuerung auf der Ebene der Bauleitplanung nicht mehr berücksichtigt werden, da sie insoweit die generelle Eignung des Eignungsgebiets in Frage stellen und somit Gesichtspunkte ins Feld führen, die auf der Ebene der Raumordnung bereits abgewogen worden sind. Die von der Antragsgegnerin befürchtete "Einrahmung" der Stadtsilhouette von mehreren Windenergieanlagen ergibt sich aus der Festlegung der Eignungsgebiete als solche. Die Höhe der Anlage spielt in diesem Zusammenhang eine allenfalls geringe Rolle.

c) Ein weiterer Abwägungsfehler liegt in dem Umstand, dass die Antragsgegnerin von vornherein von lediglich zwei Anlagen ausgegangen ist. Im Rahmen der Lärmprognose hat sie diese zwei Anlagen in einem gleichartigen Betrieb zu Grunde gelegt. Sie hat damit die Möglichkeit ausgeschlossen, lediglich eine größere Anlage - möglicherweise in Baufeld 1 - errichten zu lassen, wie es die Antragstellerin im Planaufstellungsverfahren als eine der möglichen Optionen als eigenes Interesse angegeben hat. Die W. GmbH & Co. KG hat im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung mit Schreiben vom 01.08.2003 darauf hingewiesen, dass die Ausweisung des Baufeldes 2 auf dem Flurstück 2 darauf schließen lasse, dass insoweit eine Negativplanung beabsichtigt sei. Eigentümerin des Grundstückes sei die Antragsgegnerin. Sie habe schon unter dem 19.12.2001 und 28.01.2002 erklärt, dass sie dieses Flurstück nicht zur Windkraftnutzung verkaufen oder verpachten wolle. In der Behandlung dieser Einwendung im Rahmen der Abwägungsdokumentation führt die Antragsgegnerin aus: Sie habe in der Tat mit den genannten Schreiben mitgeteilt, dass dieses Flurstück derzeit an ein Landwirtschaftsunternehmen zum Zwecke einer landwirtschaftlichen Nutzung langfristig verpachtet sei. Sie - die Antragsgegnerin - beabsichtige derzeit (im Originaltext unterstrichen) keine Änderung dieses Pachtverhältnisses oder der derzeitigen Nutzung des Flurstückes. Sie sei nicht zur Veräußerung des Flurstückes als Standort des Baufeldes 2 verpflichtet. Nach Inkrafttreten des Bebauungsplanes werde geprüft, inwieweit eine Errichtung und Betrieb der WEA auch ggf. über einen Eigenbetrieb der Stadt realisierbar sei.

Zu Ziel und Zweck des Bebauungsplans legt die Begründung dar, Planungsziel sei die Errichtung von zwei leistungsstarken Windenergieanlagen mit einer maximalen Gesamthöhe von 100 m. Damit sei in Hinblick auf die Schallimmissionen eine Auslastung des Geltungsbereichs des Bebauungsplans gegeben. Unter Ziffer 8 "Immissionsschutz" wird ausgeführt: "Bezogen auf das Planungsziel der Errichtung von zwei WEA mit einer maximalen Gesamthöhe von 100 m erfolgte im Rahmen der Schallimmissionsprognose Untersuchungen ...." (S. 8 Abs. 3). Allerdings wird hier des Weiteren ausgeführt, als Ergebnis der Prognose sei festgestellt worden, dass unter der Maßgabe der Lösung des Lärmkonflikts durch die Geräuschvorbelastung durch die Anlage L innerhalb des Plangebiets für den Windpark B maximal zwei Anlagen (Beispiel: Vestas V 80-2.0 MW) mit einer Gesamthöhe von 100 m betrieben werden könnten. Auch eine andere Stellung der WEA würde keine Erhöhung der Anlagezahl nach sich ziehen.

Ob solche Überlegungen generell geeignet sind, zu einer Beschränkung der möglichen Anzahl von Anlagen im Eignungsgebiet zu kommen, kann dahinstehen. Jedenfalls setzt eine solche Beschränkung voraus, dass die maßgebenden Belange ordnungsgemäß in die Abwägung eingestellt werden.

Dabei stellt die Verfügbarkeit der ins Auge gefassten Flächen, die als Sondergebiete für Windenergieanlagen festgesetzt werden sollen, einen erheblichen abwägungserheblichen Belang dar. Insoweit erweist sich die Festsetzung des Baufelds 2 als Standort einer Windenergieanlage als nicht erforderlich, weil sie sich nicht als realisierbar darstellt (vgl. BVerwG, B. v. 16.03.2006 - 4 BN 38/05 - ZfBR 2006, 468). Die Antragsgegnerin hat die Flächen langfristig zur landwirtschaftlichen Nutzung verpachtet. Sie beabsichtigt nicht, daran etwas zu ändern. Ihre Behauptung, sei erwäge - wohl nach Ablauf des Pachtvertrags - eine Eigengesellschaft zum Betrieb einer WEA zu gründen, kommt keine Bedeutung zu. Die Vertreter der Antragsgegnerin haben in der mündlichen Verhandlung lediglich vage angeben können, es sei nicht ausgeschlossen, dass die Antragsgegnerin eine Eigengesellschaft zum Betrieb regenerativer Energieanlagen gründen werde; dafür müssten aber politische Mehrheiten gewonnen werden. Damit ist weder erkennbar, dass zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses eine die derartige Annahme realistisch war, noch dass dies heute der Fall ist. Unter diesen Umständen stellt die Ausweisung des Baufeldes 2 als Standort für eine Windenergieanlage im Ergebnis eine Alibiplanung dar.

Dies hat auch Auswirkungen auf die Festsetzungen, die das Baufeld 1 betreffen. Die Beschränkungen beruhen nämlich auf einer Bewertung der Auswirkungen, die von dem Betrieb von zwei Anlagen in den Baufeldern 1 und 2 ausgehen. Dies betrifft zunächst die Höhe der Anlage, da die Antragsgegnerin diese auch mit dem Gesamtimmissionen, die vom Betrieb beider Anlagen im Zusammenwirken mit der vorhandenen Anlage L ausgehen, begründet hat. Zudem hätte auch bei der optischen Wirkung in Hinblick auf das Landschaftsbild, soweit es nach den oben dargelegten eine wesentliche Bedeutung als Belang gewinnen sollte, berücksichtigt werden müssen, dass tatsächlich nur eine Anlage errichtet werden wird. Die Berücksichtigung einer Anlage im Baufeld 2 mit der Folge der Beschränkungen einer möglichen Anlage im Baufeld 1 stellt sich somit als abwägungsfehlerhaft dar.

c) Die Festsetzung des flächenbezogenen Schalleistungspegel für die Baufelder 1 und 2 von 56 dB(A) pro qm begegnet ebenfalls Bedenken.

In der Begründung finden sich keine Ausführungen dazu, wie der Pegel ermittelt worden ist, ebenso nicht in dem - in der Begründung sonst wörtlich übernommenen - Gutachten K.. Dabei ist zu sehen, dass dann, wenn die Kommune bei der Standortfestlegung einen niedrigen Schallemissionspegel der WEA wählt, sie den Betreiber von vornherein auf eine begrenzte Anzahl von Herstellern festlegt, im Extremfall sogar nur auf einen. Wählt die Kommune bei der Standortfestlegung den maximalen Schallemissionspegel einer Anlagenklasse, bedeutet dies, dass der Betreiber den WEA-Hersteller frei auswählen kann, jedoch bei Wahl einer WEA mit niedrigerer Schallabstrahlung die Fläche nicht optimal ausnutzt. Wird eine optimale Ausnutzung der Fläche angestrebt, heißt dies aber, dass möglichst viele WEA aufgestellt werden sollten. Daher ist die Festlegung des Pegels - auch - eine planerische Entscheidung, denn hierdurch wird die Windparkgeometrie wesentlich mitbestimmt (Gerdes/Pahlke: Flächenausweisung für Windparks, DEWI Magazin Nr. 9, August 1996). Sie ist daher in der Abwägung näher zu begründen.

Hinzu kommt, dass mit einer Schallschutzregelung im Bebauungsplan auch geregelt werden muss, nach welchem technischen Regelwerk die Lärmpegel ermittelt werden sollen. Ob dieser Anforderung auch entsprochen wird, wenn sich das maßgebliche Regelwerk durch Heranziehen der Begründung des Bebauungsplans feststellen lässt (so VGH München, U. v. 21.1.1998 - 25 N 95.1632 - BayVBl 1998, 436) kann dahin stehen, da der Begründung des streitgegenständlichen Bebauungsplans Derartiges nicht entnehmen lässt. Das gilt auch für die Schallimmissionsprognose von K. und von B-M in der letzten Fassung vom 28.05.2002, die keine Äußerungen zu einem flächenbezogenen Schalleistungspegel enthalten.

3. Dieser Abwägungsfehler erweisen sich einzeln, jedenfalls aber in ihrer Summation als beachtlich i.S.v. § 214 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 BauGB. Sie sind öffentlich, da sie sich aus den Planaufstellungsvorgängen ergeben. Es ist auch nicht auszuschließen, dass sich die Antragsgegnerin in Kenntnis der mangelhaften Gewichtung der Belange zu einer anderen Feinsteuerung des Eignungsgebiets entschlossen hätte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus §167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr.10, 711, 713 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision i.S.v. §132 Abs. 2 VwGO sind nicht ersichtlich.

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerinnen haben die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerinnen – jeweils bundeseigene Gesellschaften, wobei die Antragstellerin zu 2) eine 100%-ige Tochter der Antragstellerin zu 1) ist – wenden sich mit ihrem am 15. Juli 2011 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen Normenkontrollantrag gegen die Aussage in Abschnitt 6.5 Abs. 2 Satz 2 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern – RREP VP –, wonach – so die im Abschluss des Verfahrens zur Erklärung der Verbindlichkeit des Programms schließlich veröffentlichte Fassung – „das Zwischenlager Nord ausschließlich für die radioaktiven Abfälle der Kernkraftwerke Rheinsberg und Lubmin genutzt werden sowie als Landessammelstelle für radioaktive Abfälle aus Medizin, Wirtschaft und Forschung der Länder Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg dienen soll“.

Die Antragstellerinnen betreiben das Zwischenlager Nord in A-Stadt bei Lubmin, das zwischen 1994 und 1997 in der Nähe des stillgelegten ehemaligen Kernkraftwerkes Lubmin zum Zwecke der Behandlung und Lagerung von radioaktiven Reststoffen/Abfällen mit mehreren Baulichkeiten errichtet wurde. Die Hallen 1 – 7 dienen der Aufnahme nicht wärmeentwickelnder radioaktiver Abfälle, die Halle 8 der Aufnahme von Kernbrennstoffen. Die Antragstellerinnen haben neben anderen Genehmigungen zur Konditionierung und Zwischenlagerung Umgangsgenehmigungen nach der Strahlenschutzverordnung – StrlSchV – erhalten (Grundgenehmigung vom 20. Februar 1998 und verschiedene Änderungsgenehmigungen). Zuletzt erweiterte die 6. Änderungsgenehmigung des Innenministeriums Mecklenburg-Vorpommern vom 11. Dezember 2007, ergangen mit Genehmigung des Bundesumweltministeriums, den Genehmigungsgegenstand auf die Zwischenlagerung von festen radioaktiven Reststoffen/Abfällen aus anderen kerntechnischen Anlagen mit Leichtwasserreaktoren (sofern es sich um Anlagen zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität handelt, nur aus Stilllegung und Abbau), vor und nach einer Behandlung/Konditionierung am Standort Lubmin/A-Stadt bis zu jeweils 5 Jahren (Punkt A.1.2.2, 1.Spiegelstrich), wobei bei unveränderter zugelassener Gesamtaktivität von 1,4 x 10¹⁶ Bq die Gesamtmasse nunmehr 15 000 Mg betragen darf (Punkt A.1.2.2 letzter Absatz).

Vorausgegangen war ein Klageverfahren beim Verwaltungsgericht Greifswald, das mit am 21. Juni 2006 verkündetem Urteil (1 A 1093/05) das damals beklagte Umweltministerium Mecklenburg-Vorpommern zur Erteilung der Genehmigung im seinerzeit beantragten Umfang verpflichtet hat; seinen Antrag auf Zulassung der Berufung (OVG Mecklenburg-Vorpommern, 2 L 275/06) hat der Beklagte zurückgenommen.

Für die Aufbewahrung von Kernbrennstoffen in der Halle 8 hatte das Bundesamt für Strahlenschutz am 05. November 1999 eine bis zum 31. Oktober 2039 geltende Aufbewahrungsgenehmigung nach § 6 AtomG zunächst lediglich für solche aus den stillgelegten Kernkraftwerken Greifswald und Rheinsberg erteilt, die mit Änderungsgenehmigungen vom 24. Februar 2009 und 30. April 2010 auf HAW-Glaskokillen aus der Wiederaufbereitungsanlage Karlsruhe sowie Brennstäbe aus dem ehemaligen Kernforschungszentrum des Bundes in Karlsruhe und des Forschungsschiffes des Bundes „Otto Hahn“ erweitert worden ist.

Mit Bescheid vom 05. April 2011 hat das Innenministerium Mecklenburg-Vorpommern einen Änderungsantrag der Antragstellerinnen vom 25. September 2009 mit dem Ziel, unter Beibehaltung der zuletzt genehmigten höchstzulässigen Gesamtmasse und der Gesamtaktivität die Zwischenlagerung von festen radioaktiven Reststoffen/Abfällen aus anderen kerntechnischen Anlagen mit Leichtwasserreaktoren vor und nach einer Behandlung/Konditionierung unter Wegfall derzeit geltender Beschränkungen und Befristungen vornehmen zu dürfen, nach § 7 Abs. 1, § 9 StrlSchV abgelehnt. Die Versagung ist – neben dem Argument, dass die eingereichten Unterlagen zum Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter angesichts der aktuellen Entwicklungen der letzten Jahre den gesetzlichen Anforderungen des § 9 Abs. 1 Nr. 8 StrlSchV nicht genügten – auf die raumordnerische Vorgabe des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 in Abschnitt 6.5 Abs. 2 Satz 2 gestützt; diese enthalte eine Zielbestimmung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, § 5 Abs. 1 LPlG mit raumordnungsrechtlicher Bindungswirkung, die als überwiegendes öffentliches Interesse im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 9 StrlSchV der Genehmigung entgegenstehe. Darauf, ob eine Festlegung ausdrücklich als „Ziel“ gekennzeichnet sei, komme es nicht an; entscheidend sei der materielle Gehalt der Planungsaussage. Dem stehe die Formulierung als „Soll-Bestimmung“ nicht entgegen, wie die Verknüpfung mit dem Wort „ausschließlich“ deutlich mache. Hiergegen haben die Antragstellerinnen beim Verwaltungsgericht Greifswald Klage auf Erteilung der Genehmigung eingereicht (5 A 397/11).

Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern ist mit Landesverordnung (RREP VP-LVO) vom 10. August 2010 (GVOBl. M-V vom 17.09.2010, S. 453) aufgrund des § 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 05. Mai 1998 (GVOBl. M-V S. 503, 613), zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 366), mit dem Hinweis auf seine Veröffentlichung im Amtsblatt festgestellt worden (§ 1 Abs. 1 Satz 1). Die Verordnung ist am Tag nach der Verkündung in Kraft getreten (§ 2 RREP VP-LVO). Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern selbst ist sodann im Amtsblatt M-V vom 20. Oktober 2010, S. 645, veröffentlicht worden.

Nach § 1 Abs. 2 RREP VP-LVO erstreckt sich die verbindliche Wirkung des Programms auf die Ziele, Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und die raumordnerischen Festlegungen der Karte im Maßstab 1:100 000, wobei Begründungen und Erläuterungskarten nicht an der Verbindlichkeit teilnehmen. § 1 Abs. 4 RREP VP-LVO legt fest, dass in Programmsatz 6.5 Abs. 2 Satz 2 das Wort „vorrangig“ durch das Wort „ausschließlich“ zu ersetzen ist.

Die im Amtsblatt veröffentlichte Fassung der Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 trägt dem Rechnung. Satz 1 dieses Absatzes, nach dem „Lubmin als Standort für nicht auf Kernspaltung beruhende Energieerzeugung zu sichern und auszubauen ist“, ist im Unterschied zu Satz 2 grau unterlegt und mit dem Zusatz (Z) gekennzeichnet. Grundlage hierfür sind Abs. 5 und 6 im Abschnitt „Rechtsgrundlagen und Aufbau“, wonach „die Kapitel 3 – 6 die Programmsätze, die durch Landesverordnung zur Verbindlichkeit gebracht werden, umfassen“, „die Programmsätze sowohl Ziele der Raumordnung, gekennzeichnet mit einem (Z) und grau unterlegt, als auch Grundsätze der Raumordnung beinhalten“, „die Ziele der Raumordnung räumlich und sachlich bestimmbar sowie letztabgewogen und somit von allen Adressaten zu beachten sind“ und „Grundsätze der Raumordnung einer Abwägung zugänglich, hierbei jedoch mit einem besonderen Gewicht zu berücksichtigen sind“.

Der erste Entwurf des Regionalen Planungsverbands von 2007 sah unter Nr. 6.5 Abs. 2 folgende Formulierungen vor:

Lubmin ist als Standort für nicht auf Kernspaltung beruhende Energieerzeugung zu sichern und auszubauen (Z).

Das Zwischenlager Nord darf nur für die radioaktiven Abfälle der Kernkraftwerke Rheinsberg und Lubmin genutzt werden.

Der zum 2. Beteiligungsverfahren vorgelegte Entwurf 2008 (Beschluss der Verbandsversammlung vom 23. April 2008) ließ Satz 1 unverändert und formulierte – als „Reaktion auf die VG-Entscheidung“ – Satz 2 wie folgt:

Das Zwischenlager Nord soll vorrangig für die radioaktiven Abfälle der Kernkraftwerke Rheinsberg und Lubmin genutzt werden sowie als Landessammelstelle für radioaktive Abfälle aus Medizin, Wirtschaft und Forschung der Länder Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg dienen.

Diese Formulierung blieb dann bis zur beschlossenen Fassung unverändert, wie sie vom Planungsverband der Landesregierung zur Verbindlichkeitserklärung vorgelegt wurde.

Grundlage des Regionalen Raumentwicklungsprogramms ist das Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern 2005 – LEP 2005 – (festgestellt mit VO der Landesregierung vom 30.05.2005 – LEP-LVO M-V, GVOBl. M-V S. 308, bekannt gemacht im Amtsbl. M-V 2005 S. 797). Dieses enthält im Abschnitt „6.4 Energie (einschließlich Windenergie)“ zum Standort Lubmin in Absatz 3 lediglich die mit (Z) als Ziel gekennzeichnete Festlegung, dass „Greifswald/Lubmin als nicht auf Kernspaltung beruhender Energieerzeugungsstandort zu sichern und auszubauen (ist)“.

Auch die Vorgängerregelung, das Erste Landesraumordnungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern 1993 (für verbindlich erklärt mit Landesverordnung vom 16.07.1993, GVOBl. M-V S. 733), enthielt für den Standort Lubmin in Abschnitt 9.3.2 Abs. 1 Satz 2 lediglich die Festlegung, dass „Greifswald/Lubmin als Energiestandort durch den Bau eines weiteren konventionellen Kraftwerks erhalten bleiben (soll)“.

Das auf dieser Grundlage ergangene Regionale Raumordnungsprogramm Vorpommern von 1998 – RROP VP 1998 –, das mit Landesverordnung vom 29. September 1998 (GVOBl. M-V S. 833) „in der von der Landesregierung beschlossenen Fassung vom 08. September 1998 für verbindlich erklärt“ wurde, legte in Nr. 10.6 fest, dass „das Zwischenlager Nord ausschließlich radioaktive Abfälle aus den stillgelegten Kernkraftwerken Lubmin/Greifswald und Rheinsberg zur Zwischenlagerung aufnehmen (soll)“. Außerdem „diene das Zwischenlager Nord der Landessammelstelle für radioaktive Abfälle aus Medizin, Wirtschaft und Forschung (Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg)“. Schon seit 1991 existierten regelmäßig mit großen fraktionsübergreifenden Mehrheiten gefasste Beschlüsse des Landtages Mecklenburg-Vorpommern (siehe etwa die Beschlussvorlagen in LT-Drs. 1/868, 2/1459, 2/3555, 4/1939, 5/4124, 6/246; Antwort auf eine kleine Anfrage, LT-Drs. 5/2835), die mit unterschiedlichen Formulierungen je nach Anlass für die erneute Befassung, aber in der Grundaussage übereinstimmend zum Ausdruck brachten, dass die Einrichtungen im Zwischenlager Nord in Lubmin lediglich der Lagerung und Behandlung von Abfallstoffen aus den stillgelegten Kernkraftwerken Lubmin und Rheinsberg dienen sollten und das Land mit seinen Möglichkeiten hierauf hinwirken solle.

Die Antragstellerinnen halten ihren Antrag nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für zulässig und begründet.

Sie verfügten über die erforderliche Antragsbefugnis, weil der Antragsgegner bei seiner Entscheidung über die Änderungsgenehmigung nach der Strahlenschutzverordnung insbesondere die Festlegung unter Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 RREP VP als Versagungsgrund heranziehe, die er ersichtlich für ein verbindliches Ziel der Raumordnung halte. Gleiches müsse auch dann gelten, wenn man diese Vorgabe lediglich als raumordnerischen Grundsatz ansehe.

Jedenfalls die Landesregierung sehe die umstrittene Festlegung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern von 2010 als raumordnerisches Ziel mit strikter Bindungswirkung. Derartige Ziele hätten nach der Rechtsprechung Außenrechtsqualität mit der Folge, dass sie von Betroffenen mit der Normenkontrollklage angegriffen werden könnten. Nach der bisherigen Rechtsprechung des Senats könne im Übrigen auch ein raumordnerische Grundsatz die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vermitteln, wenn die raumordnerische Vorgabe geeignet sei, im Rahmen von Einzelgenehmigungsverfahren von der zuständigen Landesbehörde als Versagungsgrund herangezogen zu werden. Darauf, ob für sie die Regelung des § 5 ROG greife und ob nach dessen Vorgaben fristgerecht Widerspruch erhoben worden sei, komme es in diesem Zusammenhang nicht an. Tatsächlich hätten sowohl das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit als auch das Bundesfinanzministerium, das Bundesministerium für Bildung und Forschung und auch sie als Antragstellerin zu 1. selbst fristgerecht Widerspruch gegen die als Zielfestlegung gewertete Formulierung eingelegt. Da das Konfliktbereinigungsverfahren nach § 5 ROG die Träger raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen des Bundes ausschließlich begünstigen solle, würden andere Rechtsschutzmöglichkeiten wie der vorliegende Antrag dadurch weder abgeschnitten noch verkürzt, so dass es auf eine eventuelle Versäumung der Widerspruchsfrist ohnehin nicht ankäme.

In der Sache halten die Antragstellerinnen zunächst an ihren bereits mit Schreiben vom 15. September 2011 gegenüber dem zuständigen Landesministerium erhobenen Rügen zu Verfahrens- und Formfehlern bei der Aufstellung des Raumentwicklungsprogramms und der dazu erlassenen Verordnung fest.

Der die 2. Offenlegung des Entwurfs ankündigende Bekanntmachungstext habe wegen der nur allgemein gehaltenen Umschreibung des räumlichen Geltungsbereichs die erforderliche Anstoßwirkung nicht erfüllen können; die genauen Öffnungszeiten der Ämter, in denen die Planunterlagen zur Einsicht ausgelegen hätten, seien nicht angegeben worden und die später gewährte Fristverlängerung für Stellungnahmen, Hinweise und Anregungen habe nicht nochmals auf die Präklusion bei Versäumung der Einwendungsfrist hingewiesen.

Die Landesregierung habe Festlegungen der Regionalen Planungsversammlung inhaltlich verändert, ohne eine erneute Beschlussfassung des Planungsverbandes in Form eines Beitrittsbeschlusses herbeizuführen; dies gelte insbesondere für das Ersetzen des Wortes „vorrangig“ durch das Wort „ausschließlich“ in Nr. 6. 5 Abs. 2 Satz 2. Dies sei wegen der damit verbundenen Kompetenzüberschreitung nicht nur ein materieller Verstoß gegen § 9 Abs. 5 LPlG, sondern auch ein Verfahrensfehler.

Dass das Regionale Raumentwicklungsprogramm selbst entgegen Art. 58 Abs. 1 LV nicht im Gesetz- und Verordnungsblatt, sondern lediglich später im Amtsblatt veröffentlicht worden sei, sei ein Verkündungsmangel. Eine sonstige ordnungsgemäße Ersatzverkündung fehle.

Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern sei aber auch materiell fehlerhaft.

Dem Plangeber fehle die Regelungskompetenz zum Erlass des Plansatzes Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 RREP VP, er greife damit in unzulässiger Weise in den Bereich der Fachplanung ein.

Der Antragsgegner verstehe die als „Soll-Vorschrift“ ausgestaltete Regelung als zwingende raumordnerische Zielvorgabe, obwohl sie die von der Rechtsprechung hieran gestellten Anforderungen nicht erfülle, weil ihr selbst nicht hinreichend bestimmt oder doch wenigstens bestimmbar die Kriterien für das Vorliegen einer Ausnahme entnommen werden könnten.

Der Plansatz leide zudem an erheblichen Abwägungsfehlern. Die Landesregierung habe durch die geänderte Verbindlichkeitserklärung den Plansatz zum raumordnerischen Ziel erhoben, ohne in irgendeiner Art und Weise selbst eine Abwägungsentscheidung zu treffen, während die Verbandsversammlung in ihrer Beschlussfassung vom 02. September 2009 die bestehenden Erlaubnisse und Genehmigungen habe anerkennen wollen und deswegen eine beschränkende Bindungswirkung ausdrücklich nicht gewollt habe; als – lediglich – raumordnerisches Erfordernis oder allenfalls als raumordnerischer Grundsatz sei der Plansatz auf der Einzelgenehmigungsebene noch einer gesonderten Abwägungsentscheidung zugänglich. Unabhängig davon sei jedenfalls das erhebliche Gewicht der Interessen der Antragstellerinnen völlig verkannt worden, das sich zum einen aus dem zeitlichen Vorrang des einschlägigen Fachplanungsrecht ergebe, zum anderen aus dem Gebot bundesfreundlichen Verhaltens. Die atomrechtliche Genehmigung und die strahlenschutzrechtliche Umgangsgenehmigung begründeten Bestandsschutz. Es sei in der Rechtsprechung anerkannt, dass die spätere Landes- und Regionalplanung Rücksicht auf eine zeitlich vorrangige atomrechtliche Fachplanung nehmen müsse. Sie seien beide Unternehmen des Bundes, der über keine eigenen Lagerkapazitäten verfüge und auf dessen Interessen unter dem Gesichtspunkt des ungeschriebenen Verfassungsgrundsatzes der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten („Bundestreue“) in besonderem Maße Rücksicht zu nehmen sei. Der streitige Plansatz verstoße gegen den Kernbereich der dem Bund zugewiesenen Regelungskompetenz für das Atomrecht. Andernfalls könnte jedes Bundesland mit dem Instrument der Landesplanung die Ansiedlung eines Zwischenlagers des Bundes verhindern.

Die Antragstellerinnen beantragen,

§ 1 Abs. 4 der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 für unwirksam zu erklären;

hilfsweise § 1 Abs. 4 der Landesverordnung insoweit für unwirksam zu erklären, wie er das Wort „vorrangig“ durch das Wort „ausschließlich“ im Programmsatz Ziffer 6.5 Abs. 2 Satz 2 ersetzt;

äußerst hilfsweise die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insgesamt für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.

Er hält den Antrag – auch in der von ihm als Antragserweiterung und damit Antragsänderung angesehenen Fassung der mündlichen Verhandlung, der er nicht zustimme – für unzulässig; jedenfalls aber sei er unbegründet.

Der Antrag sei bereits unstatthaft. Der angefochtene Programmsatz habe schon seit Feststellung des Regionalen Raumordnungsprogramms Vorpommern 1998 (RROP VP 1998) unverändert gegolten. Zwar stelle die angefochtene Landesverordnung das Regionale Raumentwicklungsprogramm 2010 nochmals insgesamt fest. Für den hier streitigen Programmsatz Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 sei aber der bisherige Text beibehalten worden; dies gelte insbesondere hinsichtlich des Wortes „ausschließlich“. Damit sei die Antragsfrist nicht neu eröffnet. Letztlich verfolgten die Antragstellerinnen einen Anspruch darauf, dass die Landesregierung einem Vorschlag des Planungsverbandes folge, also auf eine bestimmte inhaltliche Festlegung im Raumentwicklungsprogramm; dies sei dem Raumordnungsrecht fremd. Es fehle ihnen die Antragsbefugnis, weil sie eine mögliche eigene Rechtsverletzung im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man den streitigen Programmsatz als Ziel oder als Grundsatz der Raumplanung ansehe, nicht geltend machen könnten. Sie seien nicht Adressaten des angefochtenen Programmsatzes, sondern Drittbetroffene. Als solche könnten sie nach gefestigter Rechtsprechung nur unter engen Voraussetzungen die Verletzung eigener Rechte geltend machen. Die Beachtenspflicht nach § 4 Abs. 1 ROG richte sich ausschließlich an öffentliche Stellen. Solche seien sie nicht und es sei nicht dargelegt, dass die angefochtene Festlegung für sie ein Präjudiz schaffen könne; gegebenenfalls könnten sie ihre Rechte durch Verpflichtungsklage auf Erteilung einer Genehmigung geltend machen, wenn ihnen diese unter Hinweis auf entgegenstehende raumordnungsrechtliche Festlegungen verweigert werde. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Urteil des erkennenden Senats vom 07. September 2000, das in einem Einzelfall den Besonderheiten des bergrechtlichen Zulassungsverfahrens und der Reichweite dort verliehener Rechte Rechnung trage. Diesem Sachverhalt oder einem atomrechtlichen Vorbescheid vergleichbare in die Zukunft wirkende Rechtspositionen über bloßen Bestandsschutz hinaus würden die erteilten Genehmigungen nach der Strahlenschutzverordnung nicht verleihen. Soweit sich die Antragstellerinnen auf ihren am 15. Dezember 2010 erhobenen „Widerspruch nach § 5 ROG“ beriefen, seien sie jedenfalls mit ihrem Vorbringen präkludiert, weil der – ohnehin nur von der Antragstellerin zu 1. an den „Ministerpräsidenten von Mecklenburg-Vorpommern“ gerichtete – Widerspruch verfristet sei; die Landesverordnung sei am 17. September 2010 verkündet worden. Da die Verordnung selbst in § 1 Abs. 4 die angegriffene Festlegung treffe, sei auch nicht auf die spätere Veröffentlichung des gesamten Raumentwicklungsprogramms im Amtsblatt Nr. 43 vom 20. Oktober 2010 abzustellen.

Jedenfalls sei der Antrag aber auch unbegründet.

Der angefochtene Programmsatz sei verfahrensrechtlich rechtmäßig zustande gekommen und auch materiell rechtmäßig. Eines Beitrittsbeschlusses habe es nicht bedurft. Ein Verkündungsmangel liege ebenfalls nicht vor. Die gewählte Art der Verkündung sei bisher von keinem Gericht beanstandet worden.

Die Landesregierung sei gemäß § 9 Abs. 5 LPlG verpflichtet gewesen, die vom Planungsverband beschlossene Abweichung von dem früher geltenden Grundsatz Nr. 10.6 des Regionalen Raumordnungsprogramms 1998 im Wege der Rechtskontrolle ohne jeden eigenen Planungsspielraum zu korrigieren, und hierzu aufgrund der ihr zustehenden Planungshoheit auch befugt. Die Rechtskontrolle nach § 9 Abs. 5 LPlG beziehe sich – was näher ausgeführt wird – nicht nur auf das Aufstellungsverfahren nach § 9 Abs. 1 bis 4 LPlG, sondern auch auf die inhaltliche Vereinbarkeit mit den in der Vorschrift genannten Vorgaben, also auch das „Einfügen“ in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes, „wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden ergibt“. Der Programmsatz in der vom Planungsverband beschlossenen Fassung („vorrangig“ statt „ausschließlich“) hätte sich nicht in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes eingefügt, weil der Landtag seit 1991 in einer Vielzahl von Beschlüssen dezidiert und unmissverständlich erklärt habe, dass in das Zwischenlager Nord ausschließlich Atommüll aus den abzubauenden Reaktoren Greifswald und Rheinsberg aufgenommen werden solle und nicht aus anderen Bundesländern oder gar aus dem Ausland.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der vorliegenden Behördenakten zum Aufstellungs- und Rechtsetzungsverfahren für das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern 2010 (siehe Verzeichnis) sowie die beigezogenen Akten der Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Greifswald 1 A 1093/05 und 5 A 397/11 nebst Beiakten Bezug genommen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Der Normenkontrollantrag der Antragstellerinnen ist zwar nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG statthaft. Er erfüllt jedoch nicht sämtliche nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen; es fehlt an der Antragsbefugnis.

Im Grundsatz können Festsetzungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 Gegenstand einer Normenkontrolle sein, denn es ist auf der Grundlage des § 9 Abs. 5 LPlG von der Landesregierung in Form einer Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden und hat somit förmlichen Rechtssatzcharakter (st. Rspr. des Senats, vgl. etwa Urt. v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -; Urt. v. 25.06.2002 - 4 K 16/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 33/99 -; Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 34/99 -; zum Landesraumentwicklungsprogramm siehe Urt. v. 14.07.2010 - 4 K 17/06 -, betr. Unterlassen der Ausweisung eines Mittelzentrums im Landesraumentwicklungsprogramm; Beschl. v. 23.02.2006 - 4 M 136/05 -, NordÖR 2006, 206).

Der Eingang des Antrages bei Gericht am 15. Juli 2011 wahrte die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man für den Lauf der Frist allein auf die Bekanntmachung der Landesverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt (GVOBl. M-V 2010, S. 453) oder – wohl richtigerweise (siehe Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -) – auf die nachfolgende Veröffentlichung des vollständigen Raumentwicklungsprogramms selbst im Amtsblatt (Amtsbl. M-V 2010, S. 645) abstellt. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners führt der Umstand, dass eine inhaltsgleiche Aussage wie die vorliegend angegriffene in Abschnitt 6.5 Abs. 2 Satz 2 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 schon in Abschnitt 10.6 des Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern von 1998 enthalten war, weder dazu, dass die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hinsichtlich dieser Aussage überhaupt nicht neu zu laufen begonnen hat, noch lässt er eine Beschwer der Antragstellerinnen und damit deren Rechtsschutzinteresse entfallen. In dem Raumentwicklungsprogramm Vorpommern von 2010 kann schon deswegen keine bloße „Bestätigung der Fortgeltung“ einer mit gleichem Inhalt bereits früher erlassenen Norm – Regionales Raumordnungsprogramm von 1998 – gesehen werden, weil es nicht nur auf der Basis anderer raumordnungsrechtlicher Vorschriften und Vorgaben entwickelt worden ist (jetzt: Landesraumentwicklungsprogramm 2005, früher: Erstes Landesraumordnungsprogramm von 1993), sondern in vielen sachlichen und räumlichen Teilbereichen gänzlich andere Rechts- und Tatsachenlagen angetroffen hat, die in die gebotenen Abwägungsvorgänge (§ 1 Abs. 1 LPlG) einzustellen waren und sie prägen.

Klarzustellen ist, dass der Senat in der Abweichung der in der mündlichen Verhandlung gestellten Anträge von der zunächst schriftsätzlich angekündigten Antragsfassung keine Klageänderung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO sieht, weil sich der Kern des Antragsbegehrens nicht geändert hat; jedenfalls hält er eine solche aber auch für sachdienlich.

Den Antragstellerinnen fehlt jedoch bezogen sowohl auf den Hauptantrag als auch auf die Hilfsanträge die notwendige Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Nach dieser Vorschrift kann den Antrag insbesondere jede natürliche oder juristische Person stellen, die „geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden“. Mit dieser an § 42 Abs. 2 VwGO angelehnten Fassung hat der Gesetzgeber eine im Vergleich zur früheren, die die Antragsbefugnis an die bloße Geltendmachung von Nachteilen knüpfte, engere Fassung der Antragsbefugnis eingeführt. Diese Voraussetzungen sieht der Senat nicht als erfüllt an.

Die Antragstellerinnen haben keine zumindest mögliche Verletzung in eigenen subjektiven, öffentlich-rechtlich geschützten Rechten unmittelbar durch die angegriffene Norm selbst hinreichend dargelegt. Denn es ist nach näherer Prüfung der einschlägigen rechtlichen Vorgaben des Raumordnungsrechts nicht ersichtlich, dass die angegriffene Aussage im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern 2010 selbst oder deren Anwendung die Antragstellerinnen in subjektiven, öffentlich-rechtlich geschützten Rechten verletzen kann, auch wenn sie sich direkt zu dem von ihnen betriebenen Zwischenlager Nord am Standort Lubmin verhält.

Zunächst kann nicht allein schon der Umstand als solcher, dass Bedeutung und Wirkung einer angegriffenen, als belastend empfundenen Vorschrift sich im Sinne einer rechtlichen Vorfrage auf Rechte bzw. Rechtsansprüche auf dem Gebiet einer anderen Rechtsmaterie auswirken können, die erforderliche Rechtsbetroffenheit „durch“ diese Vorschrift begründen. Vielmehr muss die angegriffene Regelung, sofern sie nicht selbst unmittelbar den Eingriff in Rechte bewirkt, jedenfalls derart rechtliche Außenwirkung im Sinne einer Bindungswirkung entfalten, dass sie geeignet ist, den Eingriff in dem Antragsteller zustehende subjektive Rechte im Rahmen ihrer Anwendung in anderem rechtlichen Zusammenhang gleichsam zwingend zu determinieren.

Der Umfang der unmittelbaren Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumplanung, wie sie sich in Raumordnungsplänen (§ 3 Abs. 1 Nr. 7 ROG) finden – wozu nach Landesrecht sowohl das Landesraumentwicklungsprogramm als auch die regionalen Raumentwicklungsprogramme gehören –, bestimmt sich nach §§ 4 und 5 ROG sowie §§ 3 und 5 Abs. 1 LPlG. Nach § 3 LPlG gelten die (allgemeinen) Grundsätze der Raumordnung und Landesplanung des § 2 ROG und des § 2 LPlG unmittelbar für alle Behörden und Planungsträger bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, durch die Grund und Boden in Anspruch genommen werden oder die räumliche Entwicklung eines Gebietes beeinflusst wird; sie sind gegeneinander und untereinander abzuwägen. Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 LPlG enthalten die Raumentwicklungsprogramme die Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung, die räumlich und sachlich zur Verwirklichung der Grundsätze des § 2 erforderlich sind. Ziele der Raumordnung sind zu beachten, Grundsätze und sonstige Erfordernisse sind zu berücksichtigen (§ 5 Abs. 1 Satz 2 LPlG). Ferner haben nach § 5 Abs. 2 LPlG alle Träger der öffentlichen Verwaltung darauf hinzuwirken, dass die juristischen Personen des Privatrechts, an denen sie beteiligt sind, zur Verwirklichung der Ziele der Raumentwicklungsprogramme beitragen.

Dies steht inhaltlich in Einklang mit den insoweit geltenden bundesrechtlichen Vorgaben der Raumordnung – diese Materie unterfällt der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31, Art. 72 Abs. 1 und 3 GG) –, denn nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG sind bei raumbedeutsamen Maßnahmen öffentlicher Stellen (Nr. 1), Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen anderer öffentlicher Stellen (Nr. 2) und Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts, die der Planfeststellung oder der Genehmigung mit der Wirkung der Planfeststellung bedürfen (Nr. 3), Ziele der Raumordnung zu beachten sowie Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung in Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Satz 1 Nr. 1 und 2 gilt entsprechend bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, die Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durchführen, wenn öffentliche Stellen an den Personen mehrheitlich beteiligt sind oder die Planungen und Maßnahmen überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert werden (§ 4 Abs. 1 Satz 2 ROG). Weitergehende Bindungswirkungen von Erfordernissen der Raumordnung nach Maßgabe der für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften bleiben unberührt (§ 4 Abs. 1 Satz 3 ROG). Nach § 4 Abs. 2 ROG sind bei sonstigen Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts die Erfordernisse der Raumordnung nach den für diese Entscheidungen geltenden Vorschriften zu berücksichtigen.

In Konsequenz dessen ist in der Rechtsprechung die Befugnis, raumordnerische Festsetzungen gegebenenfalls im Rahmen einer Normenkontrolle nach § 47 VwGO überprüfen zu lassen, zunächst einmal unumstritten anerkannt für solche Rechtsträger, auf die sich die vorstehend geschilderte Bindungswirkung erstreckt, wenn sie sich auf die mögliche Verletzung eigener Rechtspositionen berufen können. Dies trifft beispielsweise zu auf Kommunen, die sich wegen der Bindungswirkung nach § 1 Abs. 4 BauGB – danach sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen – in ihrer kommunalen Planungshoheit oder sonst durch raumordnungsrechtliche Ausweisungen (oder auch Nichtausweisungen) allgemein in einer Ausprägung ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts – etwa wegen der Auswirkungen einer Einstufung im Zentrale-Orte-System auf den kommunalen Finanzausgleich – beeinträchtigt sehen (zur Rspr. des Senats siehe Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -; Urt. v. 14.07.2010 - 4 K 17/06 -; Beschl. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -; Urt. v. 25.06.2002 - 4 K 16/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 33/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 14/00 -, juris; Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 34/99 -; verneint in Beschl. v. 23.02.2006 - 4 M 136/05 -, NordÖR 2006, 206).

Ob sich natürliche oder juristische Personen des Privatrechts im Rahmen einer Normenkontrolle nach § 47 VwGO gegen Festlegungen in Raumentwicklungsprogrammen wenden können, hängt von der Rechtsqualität dieser Festlegungen ab und davon, welches subjektive Recht als möglicherweise verletzt in Betracht kommt und wie eng dieses mit der angegriffenen Festlegung rechtlich verknüpft ist.

Anerkannt ist, dass „mit Blick auf die Beachtenspflicht nach § 4 Abs. 1 ROG nicht nur im Bereich der in das behördliche Funktions- und Weisungsverhältnis eingebundenen Verwaltung, sondern auch für Behörden des Bundes und kommunale Gebietskörperschaften, die der Planungsbehörde als Träger eigener Rechte und Pflichten gegenüberstehen, und jedenfalls auch mit Blick auf die Unterwerfung bestimmter Personen des Privatrechts unter Zielbindungen nach § 4 Abs. 3 ROG“ (so OVG Lüneburg, Urt. v. 28.01.2010 - 12 KN 65/07 -, juris Rn. 26) zu schließen ist, dass Ziele der Raumordnung – wohl unabhängig von der rechtlichen Ausgestaltung des Planungsverfahrens und der Rechtsform, in der sie ergehen – die für Rechtsnormen erforderliche Außenwirkung haben (OVG Lüneburg, a.a.O. unter Hinweis auf BVerwG, Urt. v. 20.11.2003 - 4 CN 6.03 -, BVerwGE 119, 217; Runkel in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 1 Rn. 61; Gierke in: Brügelmann, BauGB, § 1 Rn. 336 ff., 458 ff.; kritisch Ziekow in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 47 Rn. 119).

In der Rechtsprechung wird sodann die Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bejaht für den Fall, dass ein verbindliches Ziel der Raumordnung über die Bindungswirkung gegenüber öffentlichen Rechtsträgern hinaus unmittelbare Außenwirkung für Dritte entfaltet, wie dies etwa über § 35 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB für raumbedeutsame Vorhaben im Außenbereich mit Auswirkungen auf das durch Art. 14 GG geschützte Eigentum der Fall ist (dies gewinnt heute zunehmend Bedeutung für Festlegungen von Vorrang- oder Eignungsgebieten für Windenergieanlagen, vgl. beispielhaft nur OVG Berlin-Brandenburg, Urt. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris; OVG Lüneburg, Urt. v. 26.03.2009 - 12 KN 11/07 -, juris; Sächs. OVG, Urt. v. 17.04.2005 - 1 D 2/03 -, juris). Eine derartige für die Bejahung der Antragsbefugnis ausreichende mögliche Rechtsverletzung hat auch der erkennende Senat schon – ohne bereits im Rahmen der Zulässigkeit eine Detailprüfung der Rechtsqualität der angegriffenen raumordnerischen Festlegungen für die maßgeblichen Flächen vorzunehmen – angenommen (siehe insbes. Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 28/99 -, juris Rn. 69; im Ergebnis blieb der Antrag erfolglos); in diesem Fall hatte sich die Inhaberin bestimmter Bergbauberechtigungen (Bergwerkseigentum bzw. bergrechtliche Bewilligungen einschließlich tlw. Hauptbetriebsplänen) dagegen gewandt, dass die betreffenden Flächen im Regionalen Raumordnungsprogramm weder als Vorrang- noch als Vorsorgegebiete Rohstoffsicherung eingestuft worden waren, weil – wie es dort hieß –„anderen raumordnerischen Belangen, die einer Gewinnung in diesen Feldern entgegenstehen, auf Dauer ein eindeutiger Vorrang eingeräumt wird (Forstwirtschaft, Siedlungsentwicklung/Stadtentwicklung, Naturschutz und Landschaftspflege, Bodendenkmalschutz, Tourismus)“, was dann auch durch entsprechende Ausweisungen nachvollzogen wurde.

Ein vergleichbarer Sachverhalt ist vorliegend nicht gegeben.

Der Senat hat – entgegen der Auffassung, die der Beklagte im strahlenschutzrechtlichen Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Greifswald (5 A 397/11) vertritt – keinen Zweifel daran, dass die Aussage in Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 RREP VP in der Gestalt, die sie durch § 1 Abs. 4 RREP VP-LVO gewonnen hat, bei objektiver Würdigung ihres rechtlichen Gehaltes anhand ihrer Entstehungsgeschichte und ihres systematischen Zusammenhangs im Lichte der Vorgaben des bundes- und landesrechtlichen Raumordnungsrechts weder als Ziel noch als Grundsatz des Raumordnungsrechts (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 und 3 ROG) angesehen werden kann. Nur Aussagen im Raumentwicklungsprogramm mit einer solchen Rechtsqualität aber könnten – mit unterschiedlichem Gewicht – verbindliche Wirkungen nach §§ 4 und 5 ROG bzw. § 5 Abs. 1 und 2 LPlG im Sinne von Beachtens- oder zumindest Berücksichtigungspflichten für die dieser Pflicht unterworfenen Stellen zukommen. Vielmehr kann die umstrittene Aussage trotz ihrer Aufnahme in das Regionale Raumentwicklungsprogramm lediglich als bloße Wiedergabe einer politischen Absichtserklärung gewertet werden, die bezogen auf das Zwischenlager Nord bei Lubmin das im langjährigen allgemeinen Konsens zwischen den Beschlussgremien Landtag und Landesregierung Gewünschte und Gewollte zum Ausdruck bringt. Als solche dürfte ihre Aufnahme in das Regionale Raumentwicklungsprogramm zulässig sein (vgl. Runkel in: Spannowsky/ Runkel/Goppel, ROG, § 3 Rn. 5); eine eigenständige raumordnungsrechtliche Bindungswirkung kann sie aber nicht entfalten.

Das Fehlen der Zielqualität ergibt sich zum einen bereits aus dem Fehlen der Kennzeichnung im Text, wie sie in Umsetzung entsprechender Vorgaben im Bundes- und Landesrecht (siehe jetzt etwa § 7 Abs. 4 ROG n.F.) schon das Regionale Raumentwicklungsprogramm selbst im Abschnitt „Rechtsgrundlagen und Aufbau“ vorgibt (Kennzeichnung mit (Z), Grauhinterlegung); dies fällt umso mehr ins Auge, als der unmittelbar davorstehende Plansatz 6.5 Abs. 2 Satz 1 („Lubmin ist als Standort für nicht auf Kernspaltung beruhende Energieerzeugung zu sichern und auszubauen“) diese Kennzeichnung erhalten hat. Dass dieser Differenzierung keine bewusste Unterscheidung zugrunde liegen sollte, erschiene außerordentlich unwahrscheinlich.

Diese Einschätzung wird zum anderen aber auch belegt durch die Entstehungsgeschichte der Aussage im Raumentwicklungsprogramm. Aus den Unterlagen des Regionalen Planungsverbandes zum Planungsverfahren ergibt sich verschiedentlich, dass diesem als Planungsträger nicht nur die grundlegende Unterscheidung zwischen Zielen und Grundsätzen bewusst war, er dem auch in seinen Formulierungen regelmäßig Rechnung tragen wollte und er dies auch getan hat (etwa durch differenzierende Verwendung von “sein“ und „sollen“), sondern dass er selbst gerade die Aussage in Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 mit der Formulierung „soll vorrangig“ als Grundsatz verstanden hat, mit dem „der Konditionierung und Zwischenlagerung radioaktiver Reststoffe/Abfälle auf der Grundlage entsprechender behördlicher Erlaubnisse/Genehmigungen nicht widersprochen werde“.

Dafür, dass die Aussage im Verfahren der Rechtsetzung eine Umwandlung in ein Ziel der Raumordnung erfahren hätte, enthalten die Verfahrensakten keine Anhaltspunkte. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass das Ersetzen der ursprünglichen Formulierung „soll vorrangig“ durch „soll ausschließlich“ seitens der Landesregierung nunmehr – unabhängig von der weiterhin fehlenden äußeren Kennzeichnung – das Ergebnis einer bewussten abschließenden raumordnerischen (Letzt)Abwägung gewesen wäre, wie sie das Raumordnungsrecht für die Festlegung von Zielen der Raumordnung verlangt (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG); deswegen kann offen bleiben, unter welchen Voraussetzungen eine materielle Zielqualität auch dann angenommen werden könnte, wenn die entsprechende Kennzeichnung durch den Planungsträger fehlt.

Der planende Verband hatte sich gerade für eine andere Festlegung („soll vorrangig“) entschieden und seine Abwägung der betroffenen Belange hierauf ausgerichtet begründet. Den Unterlagen über das Rechtsetzungsverfahren bei der Landesregierung ist an keiner Stelle zu entnehmen, dass das Ersetzen der ursprünglichen Fassung das Ergebnis einer bewussten abschließenden raumordnerischen Abwägung war. Vielmehr sah sich die Landesregierung ersichtlich ausschließlich einer Beschlusslage des Landtages zu dieser Frage verpflichtet, die zwar über die Jahre hinweg mehrfach bestätigt wurde, von der aber ihrerseits nicht ersichtlich ist, dass es sich bei den jeweiligen Beschlüssen um eine solche umfassende raumordnerische (Letzt)Abwägung im Sinne des Raumordnungsrechts handelt oder zumindest handeln sollte. Dies belegt schon der Blick auf die unterschiedlichen Formulierungen in den über die Jahre je nach Anlass zur Abstimmung gestellten Beschlussvorlagen einschließlich ihrer Begründungen, bei denen es jeweils um Aufforderungen an die Landesregierung zu einem bestimmten Handeln bzw. das Vertreten bestimmter Positionen gegenüber dem Bund, um Prüfaufträge oder die Kundgabe einer politischen Absicht bzw. Bekräftigung eines breiten politischen Konsenses über die Grundhaltung betreffend die Art und Weise der Nutzung des Zwischenlagers Nord in Lubmin ging (nur für den Abbau der Kernkraftwerke in Lubmin und Rheinsberg).

Nach alledem kommt es auf die von den Beteiligten erörterte Frage nicht an, unter welchen Voraussetzungen ein Ziel der Raumordnung in materieller Hinsicht auch dann angenommen werden kann, wenn eine Festlegung zwar (nur) als Soll-Vorschrift formuliert ist, sie jedoch selbst hinreichend deutlich die zugelassenen Ausnahmen beschreibt. Ebenso muss der Senat den Fragen nicht weiter nachgehen, ob bei der vorliegenden Fallkonstellation der Anwendungsbereich der Vorschrift des § 5 ROG eröffnet war – diese soll dem Bund die Durchsetzung des Prinzips des bundesfreundlichen Verhaltens gegenüber den Ländern auch ohne Durchführung von verwaltungsgerichtlichen Streitverfahren ermöglichen –, ob die von verschiedenen Behörden des Bundes (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Bundesfinanzministerium, Bundesministerium für Bildung und Forschung) und der Antragsstellerin zu 1) unter Berufung auf § 5 ROG eingelegten Widersprüche die Bindungswirkung einer als Ziel zu verstehenden Aussage in Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 RREP VP entfallen ließen, sofern sie die Frist des § 5 Abs. 1 ROG wahrten, und welche Auswirkungen wiederum dies auf die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO haben könnte.

Nach Auffassung des Senats kann allein aus dem Fehlen der Zielqualität der umstrittenen Aussage im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern aber auch nicht der Schluss gezogen werden, es handele sich dann eben um einen Grundsatz der Raumordnung, der geeignet sein könnte, für öffentliche Rechtsträger zumindest Berücksichtigungspflichten auszulösen und damit eventuell mittelbar gegebenenfalls auch Dritte im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in subjektiven Rechten zu verletzen. Dem stehen die Besonderheiten des Falles entgegen.

Für eine solche Annahme fehlt es der mit der Landesverordnung für verbindlich erklärten Fassung der Aussage („soll ausschließlich“) in Abschnitt 6.5 Abs. 2 Satz 2 RREP VP – völlig unabhängig von der sich erst im Rahmen einer Begründetheitsprüfung stellenden Frage des Inhalts und der Reichweite der in § 9 Abs. 5 LPlG der Landesregierung eingeräumten Kontroll- und Entscheidungskompetenz – schon an hinreichenden Anhaltspunkten dafür, dass auch diese Fassung das Ergebnis einer planerischen Abwägung ist, wie sie das Raumordnungsrecht generell erfordert.

Zwar hat der Regionale Planungsverband selbst als Planungsträger nach umfassender Abwägung ersichtlich seine eigene Aussage als Grundsatz verstanden wissen wollen, wie verschiedene Äußerungen im Planungsverfahren durchgängig belegen. Dieser Grundsatz hatte jedoch einen anderen Inhalt („soll vorrangig“); diesen hat die Landesregierung im Rechtsetzungsverfahren in „soll ausschließlich“ ver- und damit in seinem Aussagegehalt wesentlich geändert. Sie wiederum hat dabei – wie ebenfalls aus den Verfahrensakten deutlich wird – auf jegliche weitere Abwägung mit sonstigen Belangen, insbesondere Interessen von Betroffenen und rechtlichen Vorgaben verzichtet und sich ausschließlich an der Beschlusslage auf Landesebene mit der Folge orientiert, dass die geänderte Fassung die rechtlichen Anforderungen an die Formulierung eines solchen Grundsatzes nicht erfüllt.

Da sich der Normenkontrollantrag der Antragstellerinnen nach alledem bereits mangels Antragsbefugnis als unzulässig erweist, erübrigt sich eine inhaltliche Überprüfung der angegriffenen Festlegung in Nr. 6.5 Abs. 2 Satz 2 bzw. der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insgesamt auf formelle und materielle Rechtsfehler hin.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich (§ 132 Abs. 2 VwGO).