Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern Urteil, 10. März 2015 - 3 K 25/11

bei uns veröffentlicht am10.03.2015

Tenor

Die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 wird hinsichtlich der Festsetzung Ziffer 6.5 „Energie“ Absatz 7 insoweit für unwirksam erklärt, als sie Geltung für die beantragte Vorschlagsfläche C. beansprucht.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe der Festsetzung vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit einer Festlegung in der Landesverordnung über das Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern vom 19. August 2010.

2

Die Antragstellerin betreibt an mehreren Standorten in Mecklenburg-Vorpommern Windenergieanlagen. Sie plant die Errichtung weiterer Windenergieanlagen auf einer Fläche in den Gemarkungen D. und E.. Wegen der Belegenheit der Fläche wird auf die Eintragung der „Vorschlagsfläche C.“ in der Karte auf Blatt 462 der Gerichtsakte verwiesen. Die Antragstellerin beantragte mit Schreiben vom 2. September 2011 beim Staatlichen Amt für Landwirtschaft und Umwelt Stralsund einen Vorbescheid gemäß § 9 BImSchG für die Errichtung und den Betrieb von acht Windenergieanlagen auf mehreren Grundstücken der genannten Vorschlagsfläche, hinsichtlich derer sie zum Teil Nutzungsverträge mit den Grundstückseigentümern geschlossen hat, die ihr Vorhaben bürgerlich-rechtlich gestatten. Für den anderen Teil bestehen Optionsverträge über den Abschluss von Pachtverträgen bzw. eine entsprechende Absichtserklärung der Grundstückseigentümerin.

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Die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern beschloss am 19. Januar 2004 die Neuaufstellung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms. Der Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern mit Stand vom 10. Januar 2007 wurde im Zeitraum vom 26. März bis zum 29. Juni 2007 mit der Gelegenheit zur Äußerung öffentlich ausgelegt. Die F. bR beantragte daraufhin mit Schreiben vom 25. Juni 2007 die Aufnahme einer näher beschriebenen Fläche mit einer Größe von ca. 145 Hektar als Eignungsgebiet für Windenergieanlagen in das Raumentwicklungsprogramm. Die Fläche sollte sich nördlich der Bundesautobahn 20 an das bestehende und mit Windenergieanlagen bebaute Eignungsgebiet G. anschließen, das im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Mecklenburgische Seenplatte festgesetzt worden war. Einen entsprechenden Vorschlag machte die Fa. H. GmbH mit Schreiben vom 29. Juni 2007.

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In der Abwägungsdokumentation zur ersten Stufe des Beteiligungsverfahrens sind die eingegangenen Stellungnahmen vom Regionalen Planungsverband Vorpommern dahingehend abgewogen, dass der Vorschlag für die Ausweisung eines neuen Eignungsgebietes nicht berücksichtigt werde. Die Flächen, die in der Planungsregion Vorpommern lägen, befänden sich innerhalb des Bauschutzbereiches des Flugplatzes I. Aufgrund der geplanten Ausweitung des Eignungsgebietes in östlicher Richtung komme es zu einer Beeinträchtigung des Flugbetriebes, so dass eine Erweiterung nicht möglich sei. Darüber hinaus habe sich die Gemeinde J. gegen weitere Eignungsgebiete für Windenergie auf ihrem Territorium ausgesprochen.

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Der Entwurf zum Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern mit Stand vom 23. April 2008 enthielt dementsprechend das streitige Eignungsgebiet nicht. Er wurde vom 1. Juli bis zum 30. Oktober 2008 mit einer Frist zur Stellungnahme öffentlich ausgelegt. Die Gemeinde J. beantragte mit Schreiben vom 30. September 2008, das Windeignungsgebiet G. auf Flächen in ihrem Gemeindegebiet zu erweitern. Auch die F. bR regte mit Schreiben vom 28. Oktober 2008 die Erweiterung des schon bebauten Eignungsgebietes bei G. um ca. 110 Hektar an. Die Luftfahrtbehörde habe mitgeteilt, dass sich das Gebiet innerhalb einer militärischen Nachttiefflugzone befinde und eine maximale Bauhöhe von 182 Metern über NN eingehalten werden müsse, für diesen Fall jedoch eine Zustimmung in Aussicht gestellt. Eine entsprechende Stellungnahme fertigte die Fa. H. GmbH am 30. Oktober 2008. Zu den Akten des Planungsträgers wurde zudem eine sachverständige Stellungnahme des Herrn K. vom 19. April 2009 gereicht, die sich mit der Frage befasst, wie weit eine Bauschutzzone des Sonderlandeplatzes I. reicht.

6

Die Stellungnahmen zur Erweiterung des Windeignungsgebietes G. sind der Abwägungsdokumentation zum zweiten Beteiligungsverfahren ablehnend abgewogen. Die Lage des Vorschlaggebietes im Baubeschränkungsbereich des Sonderlandeplatzes I. stehe einer Erweiterung trotz der durch den Einwender zugesicherten und durch die Luftfahrtbehörde des Landes Mecklenburg-Vorpommern geforderten Absenkung der Bauhöhe der Windenergieanlagen in einer solchen Schwere entgegen, dass eine Erweiterung des Eignungsgebietes G. nicht in Erwägung gezogen werde. Zu dieser Sichtweise habe in nicht unerheblichem Maße der tödliche Unfall zweier erfahrener Flieger im April 2009 beim Anflug auf den Sonderlandeplatz I. beigetragen.

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Die rechtliche Situation des Flugplatzes I. stellt sich wie folgt dar:

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Der Ministerrat der DDR genehmigte am 6. März 1984 den Betrieb des Flugplatzes I. bis zum 31. Dezember 1988. Diese Genehmigung wurde am 7. Dezember 1988 bis zum 31. Dezember 1993 verlängert. In der Genehmigung wurde dem Flugplatz der Baubeschränkungsbereich „Klasse B“ gemäß der Anordnung vom 5. März 1971 über Baubeschränkungsbereiche (Sicherheitszonen) in der Umgebung von Flugplätzen (Sonderdruck GBl. DDR Nr. 699) zugeordnet, der 6.500 Meter betrug. Der Wirtschaftsminister des Landes Mecklenburg-Vorpommern verlängerte die Genehmigung mit einem an die Gemeindeverwaltung L. adressierten Bescheid vom 14. Dezember 1993 bis zum 30. Juni 1994. Am 22. Dezember 1994 erteilte er dem M. Club e.V. mit der Angleichung der Genehmigung zum Betrieb des Flugplatzes I. gemäß § 107 LuftVZO eine Genehmigung zum Betrieb des Sonderlandeplatzes I. für die Durchführung von Flügen nach Sichtflugregeln bei Tage. In den Bescheid ist der Hinweis aufgenommen, dass der dem Flugplatz I. gemäß Anordnung vom 5. März 1971 über Baubeschränkungsbereiche (Sicherheitszonen) in der Umgebung von Flugplätzen zugeordnete Baubeschränkungsbereich Klasse B von der Angleichung unberührt bleibt. Mit Bescheid vom 4. Dezember 2012 schließlich wurde dem N. Club e.V. eine Änderungsgenehmigung für die Anlage und den Betrieb einer Start- und Landebahn (Gras) erteilt und zugleich die Genehmigung für eine andere Start- und Landebahn aufgehoben.

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Am 2. Juli 2009 beschloss die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern, die Abwägungsdokumentation der Stellungnahmen aus dem zweiten Beteiligungsverfahren und den Umweltbericht.

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Die Antragstellerin wandte sich mit Schriftsatz vom 19. August 2009 an das Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung Mecklenburg-Vorpommern und stellte darin dar, aus welchen Gründen sie die Abwägungsentscheidung des Regionalen Planungsverbandes für fehlerhaft halte. Die Antragstellerin bat darum, diese Entscheidung zu überprüfen. In einem ministeriellen Vermerk vom 12. Februar 2010 heißt es dazu, die geplante Erweiterungsfläche liege außerhalb des beschränkten Bauschutzbereichs nach § 17 LuftVG, jedoch mit einem kleineren Teil innerhalb des Hindernisbegrenzungsbereichs gemäß den Richtlinien des Bundes für die Anlage und den Betrieb von Flugzeugen im Sichtflugbetrieb (Stand: 2. November 2001 – NfL I-327/01). Die Errichtung von Bauwerken innerhalb der Bauschutz- und Hindernisbegrenzungsbereiche gemäß den Richtlinien des Bundes sei nicht generell ausgeschlossen, bedürfe jedoch immer einer flugsicherungsbezogenen Einzelfallprüfung durch die zuständige Flugsicherungsorganisation. Innerhalb des Hindernisbegrenzungsbereichs sei nach der Richtlinie zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern keine Eignungsgebietsausweisung möglich. Das Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung Mecklenburg-Vorpommern schrieb unter dem 8. April 2010 an die Antragstellerin, dass für den Flugplatz I. ein beschränkter Bauschutzbereich gemäß § 17 LuftVG festgesetzt sei, der einen Bereich von 1,5 Kilometer Halbmesser um den Flugplatzbezugspunkt umfasse. Zudem bestimmten die Richtlinien des Bundes für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen im Sichtflugbetrieb die Notwendigkeit weiterer Hindernisfreiheiten. Für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen seien daher jene Bereiche ungeeignet, in denen Bauhöhenbeschränkungen zur Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Flugbetriebs zu beachten seien.

11

Das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP – wurde mit der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (RREP VP-LVO) vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V S. 453) aufgrund des § 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Mai 1998 (GVOBl. M-V S. 503, 613), zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 366), festgestellt (§ 1 Abs. 1 Satz 1) und sodann im Amtsblatt Mecklenburg-Vorpommern vom 20. Oktober 2010, Seite 645 veröffentlicht. Die Verordnung trat am Tag nach der Verkündung in Kraft (§ 2 RREP VP-LVO).

12

Im Kapitel 6.5 Energie ist in Absatz 7 als Zielfestlegung bestimmt, dass die Errichtung von Windenergieanlagen und der Ersatz sowie die Erneuerung bestehender Anlagen ausschließlich innerhalb der in der Gesamtkarte ausgewiesenen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen zulässig sind (Satz 1). Innerhalb der Eignungsgebiete kann im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss (Satz 2). In Ausnahmefällen dürfen Windenergieanlagen außerhalb von Eignungsgebieten errichtet werden, wenn dies zu Forschungs- und Entwicklungszwecken eines raumansässigen Windenergieanlagenherstellers erforderlich ist und die Nähe von Produktionsstandort und Teststandort zum einfacheren und schnelleren Monitoring der Anlagen erforderlich ist; ein Raumordnungsverfahren für den Teststandort ist durchzuführen (Satz 3). In der in Bezug genommenen Gesamtkarte ist die zwischen den Beteiligten streitige Erweiterung des Windeignungsgebiets G. nicht eingezeichnet.

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Am 9. September 2011 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gestellt. Zu dessen Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, sie sei als Inhaberin der Rechte zum Betrieb von Windenergieanlagen auf den Plangrundstücken von der fehlenden Ausweisung negativ betroffen. Ihre Belange seien bei der Planaufstellung nicht in der gebotenen Weise berücksichtigt worden. Daraus ergebe sich ihre Antragsbefugnis.

14

Der Antrag sei auch begründet. Sowohl die Beschlussfassung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm als auch der Erlass der angegriffenen Landesverordnung beruhten auf einer rechtsfehlerhaften Abwägung. Die Plangeber seien zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Ausweisung der betreffenden Flächen als Eignungsgebiet für Windenergieanlagen mit den Anforderungen und Bedürfnissen des Sonderlandeplatzes I. unvereinbar seien. Es bestehe gemäß § 49 LuftVZO kein Bauschutzbereich nach § 12 LuftVG. Der sog. kleine Bauschutzbereich nach § 17 LuftVG sei wegen des Abstands der fraglichen Grundstücke zum Landeplatz nicht betroffen, dies würde selbst für einen Bauschutzbereich mit einem Radius von vier Kilometern gelten. Soweit zum 1. Februar 1999 ein von den Bestimmungen des LuftVG abweichender Bauschutzbereich bestanden haben sollte, würden gemäß Art. 9 Satz 1 des Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 25. August 1998 seitdem jedenfalls nur noch die gesetzlichen Bauschutzbereiche gelten. Der Umfang des Bauschutzbereichs sei eine Rechtsfrage und unterliege nicht der Disposition der Verwaltung. Soweit sich der Plangeber auf die Flugzeugabstürze im April 2009 bezogen habe und der Antragsgegner sich auf einen weiteren Absturz im Juli 2013 beziehe, hätten diese andere Ursachen gehabt. Der Planungsverband habe seiner Entscheidung sachfremde Kriterien zugrunde gelegt.

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Die Antragstellerin beantragt,

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die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 hinsichtlich der Festsetzung Ziffer 6.5.Energie Absatz 7 insoweit für unwirksam zu erklären, als darin die beantragte Vorschlagsfläche C. gemäß der in dem beigefügten Plan rot umrandeten Fläche nicht aufgenommen worden ist.

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag zurückzuweisen.

19

Der Antragsgegner trägt im Wesentlichen vor, der Antrag sei unzulässig. Der Antragstellerin fehle die Antragsbefugnis. Es sei nicht ersichtlich, dass die Antragstellerin in ihrem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung ihrer Belange verletzt sein könnte. Die betrieblichen Interessen der Antragstellerin seien dem Planungsverband bei der Planaufstellung nicht bekannt geworden. Den immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid habe die Antragstellerin erst nach Inkrafttreten des Raumentwicklungsprogramms beantragt. Soweit die Antragstellerin im Verfahren Nutzungsverträge vorgelegt habe, sei nicht erkennbar, dass sich diese auf die streitige Erweiterungsfläche bezögen. Es bestehe auch kein Rechtsschutzbedürfnis. Die Unwirksamkeitserklärung des angegriffenen Regionalen Raumentwicklungsprogramms würde nur dazu führen, dass die Wirkungen von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aufgrund des dann geltenden vormaligen Regionalen Raumordnungsprogramms Vorpommern aus dem Jahre 1998 eintreten würden. Die Aufhebung dieses Raumordnungsprogramms sei bewusst nicht in die streitgegenständliche Verordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern aufgenommen worden.

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Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern sei ohne Verstoß gegen formelles und materielles Recht zustande gekommen. Der Verordnungsgeber habe sich im Rechtssetzungsverfahren an den ihm zugewiesenen Entscheidungsbefugnissen als staatliche Planaufsichtsbehörde rechtsfehlerfrei orientiert. Die Prüfung habe ergeben, dass die von der Antragstellerin behaupteten Abwägungsdefizite bei der Ermittlung von Potentialflächen für die Windenergienutzung nicht vorgelegen hätten.

21

Die Ermittlung der Potentialfläche unterliege weder einem Antragsprinzip noch diene die Regionalplanung der Befriedigung von individuellen Interessen. Der Plangeber habe sich an den in der Richtlinie des Antragsgegners zum Zwecke der Aufstellung, Änderung und Ergänzung der Regionalen Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern vorgegebenen Abstandsflächen zur Wohnbebauung und der Bauschutzzone nach § 17 LuftVG orientieren dürfen. Der Regionale Planungsverband Vorpommern sei nicht nur befugt, sondern auch verpflichtet gewesen, sein Planungskonzept an landesweit einheitlich und pauschalierend festgelegten Kriterien zu Tabuflächen nebst Pufferzonen auszurichten. Nach der genannten Richtlinie des Antragsgegners gehörten Flug- und Landeplätze mit der in der Phase 1 zu berücksichtigenden Bauschutzzone zu den Ausschlussgebieten, was für die Einordnung als harte Tabuzone im Rahmen der Ermittlung von Potentialflächen für die Windenergie spreche. Aus Gründen der luftverkehrsrechtlichen Vorsorge sei der Schutzradius von vier Kilometern landesweit einheitlich angewendet worden. Die Ausweisung eines Eignungsgebietes für Windenergie wäre in diesem Bereich vollzugsunfähig und damit unzulässig. Die Regionalplanung dürfe nicht in bestehende und ausgenutzte Plangenehmigungen zum Betrieb von Flugplätzen eingreifen. Die von der Antragstellerin begehrte Windenergieeignungsfläche liege in Verlängerung der Startbahn des Flugplatzes mit Richtung 330 Grad und würde eine erhebliche Gefahr für die Flugsicherheit darstellen.

22

Die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern beschloss am 8. Januar 2014 den Entwurf der Zweiten Änderung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern für die erste Öffentlichkeitsbeteiligung. Der Entwurf enthält die Erweiterung des Eignungsgebietes G. um eine Fläche von ca. 107 Hektar im Sinne des Antragsbegehrens.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vom Antragsgegner übersandten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlungen.

Entscheidungsgründe

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Der Normenkontrollantrag ist zulässig (1.) und begründet (2.).

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1. a) Festlegungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 können im Grundsatz Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG M-V sein, da dieses Programm gemäß § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG M-V von der Landesregierung in Form einer Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden ist und somit förmlichen Rechtssatzcharakter hat (vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 03.04.2013 – 4 K 24/11 –, juris Rn. 49).

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b) Der Eingang des Antrages beim Oberverwaltungsgericht am 9. September 2011 wahrte die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man für den Beginn der Frist auf die Bekanntmachung der Landesverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 17. September 2010 oder auf die nachfolgende Veröffentlichung des vollständigen Raumentwicklungsprogramms selbst im Amtsblatt vom 20. Oktober 2010 abstellt (vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 19.06.2013 – 4 K 27/10 –, juris Rn. 57).

27

c) Die Antragstellerin ist ferner antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

28

Für die aus dem planungsrechtlichen Abwägungsgebot herzuleitende Antragsbefugnis zur Stellung eines Normenkontrollantrags gegen einen raumordnungsrechtlichen Plan gelten im Grundsatz dieselben Anforderungen wie etwa im Falle eines Normenkontrollantrags gegen einen Bebauungsplan. Ein Antragsteller muss also hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch bestimmte Regelungen des raumordnungsrechtlichen Plans oder deren Anwendung in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange verletzt wird. Das wiederum setzt voraus, dass er einen eigenen Belang als verletzt benennt, der für die Abwägung überhaupt zu beachten war (BVerwG, Beschl. v. 13.11.2006 – 4 BN 18/06 –, juris Rn. 6).

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Die Antragstellerin bringt insoweit vor, dass sie nicht nur die ernsthafte Absicht verfolgt, in dem fraglichen Gebiet Windenergieanlagen zu errichten, sondern zu gegebener Zeit auch die durch Pachtverträge mit den Grundstückseigentümern vermittelte zivilrechtliche Möglichkeit haben wird, dieses Vorhaben in die Tat umzusetzen. Das stellt einen abwägungserheblichen Belang dar (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 14.05.2014 – 12 KN 29/13 –, juris Rn. 96).

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Unerheblich ist, dass die Antragstellerin ihr Bauvorhaben im Planaufstellungsverfahren nicht selbst im Rahmen der zweimaligen Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 9 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG M-V vorgebracht hat. Zwar sind gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG in der hier maßgeblichen (vgl. dazu OVG Greifswald, Urt. v. 03.04.2013 – 4 K 24/11 –, juris Rn. 69 im Anschluss an Spannowsky, in: Spannowsy/Runkel/Goppel, ROG, § 12, Rn. 58) seit dem 30. Juni 2009 geltenden Fassung bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die öffentlichen und privaten Belange nur insoweit gegeneinander und untereinander abzuwägen, wie sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind. Die Interessen der Unternehmen der Windenergiewirtschaft, windhöffige Gebiete für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen zu nutzen, waren vom regionalen Planungsverband jedoch schon als typisierter und gleichgerichteter Belang in aggregierter Weise bei der Abwägungsentscheidung zu berücksichtigen. Der Planungsträger ist berechtigt, das Privatinteresse an der Nutzung der Windenergie auf geeigneten Flächen im Planungsraum verallgemeinernd zu unterstellen und als typisierte Größe in die Abwägung einzustellen (BVerwG, Urt. v. 13.03.2003 – 4 C 4/02 –, juris Rn. 33; Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Auflage, Rn. 177 ff., 550). Dieser (allgemeine) private Belang ist für die Planungsbehörden unabhängig von konkreten Stellungnahmen im Beteiligungsverfahren erkennbar und zu berücksichtigen. Vorliegend tritt noch hinzu, dass ein dem wirtschaftlichen Interesse der Antragstellerin entsprechender Belang im Planaufstellungsverfahren von der F. bR und der H. GmbH geltend gemacht worden ist (vgl. zu einer entsprechenden Konstellation OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 – 12 KN 311/10 –, juris Rn. 15). Dementsprechend ist das Interesse an der Errichtung und dem Betrieb von Windenergieanlagen im streitigen Erweiterungsgebiet vom Regionalen Planungsverband Vorpommern in seine konkrete Abwägungsentscheidung auch eingestellt worden.

31

d) Schließlich steht der Antragstellerin für ihren Antrag auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis zur Seite. Auch wenn man annimmt, dass mit der begehrten Unwirksamkeitserklärung die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aus dem mit Verordnung vom 29. September 1998 (GVOBl. M-V S. 833) für verbindlich erklärten Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern folgen würde, welches auf der streitigen Vorschlagsfläche gleichfalls keine Zielfestlegung über ein Eignungsgebiet für die Errichtung von Windenergieanlagen enthält, kann die Antragstellerin mit der Erklärung der Unwirksamkeit der angegriffenen Regelung ihre Rechtsstellung verbessern. Die Planungsbehörden wären dann gemäß § 4 Abs. 2 LPlG M-V zur räumlichen Fortschreibung des Raumordnungsprogramms verpflichtet und hätten dabei die vom Senat in einem stattgebenden Urteil festgestellten rechtlichen Anforderungen zu beachten (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 25.03.2014 – 1 C 4/11 –, juris Rn. 37).

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2. Der Antrag ist auch begründet. Die streitgegenständliche Planungsentscheidung enthält einen beachtlichen Abwägungsfehler. Das führt zu einer räumlich beschränkten Unwirksamkeitserklärung der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010.

33

a) Der Senat geht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 – 4 CN 2.12 –, juris Rn. 5 im Anschluss an BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 – 4 CN 1.11 –, BVerwGE 145, 231) davon aus, dass das Abwägungsgebot nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG die Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts verlangt, wenn eine planerische Entscheidung die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auslösen soll. Ein solcher Fall liegt bei der Festlegung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen, wie sie hier vorgenommen wurde (§ 4 Abs. 9 Satz 1 Nr. 3 LPlG M-V), vor.

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Danach hat sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts abschnittsweise zu vollziehen. In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in „harte“ und „weiche“ untergliedern. Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Teilen des Planungsraums, die für eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen immer, nicht in Betracht kommen, mithin für eine Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet sind. Mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Plangebiets erfasst, in denen nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen „von vornherein“ ausgeschlossen werden. Die Potentialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, das heißt die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird. Der Plangeber muss schließlich die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substanziell Raum schafft (vgl. in diesem Sinne auch OVG Greifswald, Urt. v. 03.04.2013 – 4 K 24/11 –, juris Rn. 74).

35

b) Es kann für diese Entscheidung offenbleiben, ob das Teilprogramm Windenergie in Ziffer 6.5 Energie Absatz 7 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in Gestalt der Ersten Änderung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in der Form, in der es durch die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V S. 453) festgestellt und für verbindlich erklärt wurde, nach diesen Maßgaben insgesamt unwirksam ist.

36

Das Teilprogramm Windenergie ist jedenfalls im Umfang des Normenkontrollantrags unwirksam und insoweit auch räumlich teilbar. Der Senat musste deshalb nicht prüfen, ob er bei seiner Entscheidung über die beantragte Erklärung nur der Teilunwirksamkeit der Verordnung über das Raumentwicklungsprogramm über den gestellten Antrag hinauszugehen hat, weil der antragsgemäß für unwirksam zu erklärende Teil mit anderen, nicht angegriffenen Teilen des Programms in einem untrennbaren Zusammenhang steht (vgl. zu einem Bebauungsplan BVerwG, Beschl. v. 20.08.1991 – 4 NB 3/91 –, juris).

37

Die für den regionalen Planungsverband erkennbaren und bedeutsamen öffentlichen und privaten Belange sind gegeneinander und untereinander jedenfalls insoweit nicht fehlerfrei abschließend abgewogen worden (§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG), als die Zielfestlegung in Ziffer 6.5 Absatz 7 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern auch für die Vorschlagsfläche C. Geltung beansprucht.

38

Für die gerichtliche Kontrolle der Abwägung ist nach § 12 Abs. 3 Satz 1 ROG die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über das Raumentwicklungsprogramm maßgeblich. Der regionale Planungsverband hat für seine Entscheidung, innerhalb der Vorschlagsfläche kein Eignungsgebiet für Windenergie auszuweisen, das Abwägungsmaterial fehlerhaft zusammengestellt. Dieses stellt sich zum Teil als unrichtige rechtliche Annahme und zum anderen Teil als nicht abwägungserheblicher Belang dar. Das macht die Abwägungsentscheidung fehlerhaft.

39

aa) Grundlage der Planung war ausweislich der Begründung des Kapitels Windenergie im Raumentwicklungsprogramm (vgl. Seite 106 f.) und des Umweltberichts 2010 zum Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (vgl. Seite 89 f.) die auf § 9 Abs. 2 LPlG M-V beruhende Richtlinie des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung Mecklenburg-Vorpommern zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern (RL-RREP) mit Stand vom Juli 2008. Danach waren die Potentialflächen, die für die zielförmige Neuausweisung von Eignungsgebieten für die Nutzung der Windenergie in Betracht kamen, in einer ersten Phase als Suchräume unter Beachtung genereller Tabubereiche zu ermitteln. Die Tabubereiche wurden räumlich durch Ausschluss- und Abstandskriterien definiert, die in den ersten beiden Spalten einer Tabelle beschrieben waren. Dazu zählten auch Flugplätze mit ihrer Bauschutzzone. Die Planungsbehörde hat von der Ausweisung eines Erweiterungsgebietes zum (außerhalb des Planungsgebietes liegenden) Windeignungsgebiet G. ausweislich der Abwägungsdokumentation deshalb abgesehen, weil das Vorschlagsgebiet im Baubeschränkungsbereich des Sonderlandeplatzes I. liege. Der regionale Planungsverband ist dabei von einer fehlerhaften Annahme ausgegangen.

40

Zwar war dem Flugplatz I. mit der Genehmigung des Ministerrates der DDR vom 6. März 1984 der Baubeschränkungsbereich B nach der Anordnung über Baubeschränkungsbereiche (Sicherheitszonen) in der Umgebung von Flugplätzen vom 5. März 1971 zugeordnet worden und dieser Verwaltungsakt zunächst nach Art. 19 Satz 1 EV wirksam geblieben. Auch der gemäß § 109 Abs. 3 LuftVZO ergangene Angleichungsbescheid des Wirtschaftsministers des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 22. Dezember 1994 ließ den festgesetzten Baubeschränkungsbereich ausdrücklich unberührt.

41

Eine Rechtsänderung trat jedoch durch Art. 9 Satz 1 des Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 25. August 1998 (BGBl. I S. 2432, 3127) ein. Nach dieser Vorschrift richteten sich die Form und die Abmessungen bisher bestehender und von diesem Gesetz abweichender Bauschutzbereiche ab dem 1. Februar 1999 nach den Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes über den Bauschutzbereich. Diese Übergangsregelung trat zum 1. März 1999 in Kraft (Art. 12 Abs. 1 des Änderungsgesetzes). Damit wurde der Baubeschränkungsbereich des Sonderlandeplatzes I. i.S.d. § 49 Abs. 2 Nr. 2 LuftVZO vorliegend auf einen beschränkten Bauschutzbereich im Umkreis von 1,5 Kilometern Halbmesser um den dem Flughafenbezugspunkt entsprechenden Punkt reduziert, § 17 Satz 1 LuftVG i.d.F. der Bekanntmachung der Neufassung des Luftverkehrsgesetzes vom 27. März 1999. Das war gerade Ziel des Gesetzes. Mit der Vorschrift sollten die „Bauschutzbereiche“ nach altem DDR-Recht an das geltende Luftrecht angepasst werden, ohne damit Änderungsverfahren nach den §§ 6 ff. LuftVG zu veranlassen (vgl. Gesetzentwurf des Bundesregierung, Bundesratsdrucksache 611/97 S. 45 f.). Zwar konnte die zuständige Luftfahrtbehörde auf Antrag des Flugplatzunternehmers den bisherigen Bauschutzbereich abweichend von Satz 1 aufrechterhalten, soweit öffentliche Interessen nicht entgegenstanden (Art. 9 Satz 3 des Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes). Den Akten ist allerdings nichts dafür zu entnehmen, dass ein solcher Antrag gestellt und positiv beschieden worden wäre. Soweit der Antragsgegner dazu im Schriftsatz vom 21. August 2013 vorgetragen hat, dass der Flugplatzbetreiber und die Planungsbehörde gleichermaßen von einem Fortbestehen der alten Bauschutzbereiche ausgegangen sind, mag das zutreffen. Die Rechtslage ändert es nicht.

42

Aus dem Urteil des OVG Bautzen vom 25. Oktober 2006 (– 1 D 3/03 –, juris Rn. 55 ff.) ergibt sich nichts Abweichendes. Der dortige Senat ist für das betreffende Plangebiet nach den ihm vorgelegten Unterlagen davon ausgegangen, dass die übernommenen Bauschutzbereiche gemäß Art. 9 Satz 3 Elftes Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes durch Einzelfallentscheidungen auf Antrag der Flugplatzunternehmer aufrechterhalten worden sind. Für den hier zu beurteilenden Bauschutzbereich des Flugplatzes I. liegt der Sachverhalt anders.

43

Der Regionale Planungsverband Vorpommern hat nach dem Wortlaut der Abwägungsdokumentation, die den Rechtsbegriff des „Baubeschränkungsbereichs“ verwendet, die durch das Elfte Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 25. August 1998 eingetretene Rechtsänderung außer Acht gelassen und ist daher bei seiner Abwägungsentscheidung von einer fehlerhaften Tatsachengrundlage ausgegangen. Zum maßgeblichen Zeitpunkt des Planbeschlusses am 2. Juli 2009 war der vormalige Baubeschränkungsbereich gesetzlich in einen beschränkten Bauschutzbereich nach § 17 Satz 1 LuftVG i.d.F. vom 10. Mai 2007 mit einer Ausdehnung eines Umkreises von 1,5 Kilometern Halbmesser um den dem Flughafenbezugspunkt entsprechenden Punkt übergeleitet worden. Dieser Bauschutzbereich betraf die streitige Vorschlagsfläche gleichfalls nicht, so dass sich die Erwägung des Plangebers auch nicht mit der Überlegung halten lässt, er habe in seiner Abwägungsentscheidung den Rechtsbegriff des „Baubeschränkungsbereichs“ untechnisch im Sinne von § 17 LuftVG verwendet.

44

Die durch Art. 1 Nr. 3 des Vierzehnten Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 8. Mai 2012 (BGBl. I S. 1032) eingetretene Rechtsänderung betraf die hier zur Überprüfung gestellte Planungsentscheidung schon in zeitlicher Hinsicht nicht. Zudem besteht der durch diese Vorschrift eingeführte beschränkte Bauschutzbereich nach § 17 Satz 1 Nr. 2 LuftVG im Umkreis von vier Kilometern Halbmesser um den Flugplatzbezugspunkt für die Errichtung von Bauwerken, die eine Höhe von 25 Meter, bezogen auf den dem Flughafenbezugspunkt entsprechenden Punkt, überschreiten, nicht schon von Gesetzes wegen, sondern setzt eine entsprechende Festsetzung der Luftfahrtbehörde voraus. Selbst dieser Bauschutzbereich würde die in Rede stehende Erweiterungsfläche im Übrigen nicht berühren.

45

bb) Soweit der regionale Planungsverband seine Entscheidung auch auf den Umstand gestützt hat, dass im April 2009 zwei Personen bei einem Landemanöver auf dem Flugplatz I. tödlich verunglückt sind, hat er nicht dargelegt, dass es sich dabei um einen abwägungserheblichen Belang handelte. Es ist aus den zu den Akten gereichten Unterlagen nicht zu erkennen, dass dieser Unfall in einem Zusammenhang mit anderen Windenergieanlagen im Eignungsgebiet G. oder mit topographischen Besonderheiten des Flugplatzes I. stand. Zudem wurde dieser Umstand vom Planungsverband ausweislich des Wortlauts der Einzelabwägung („in einer solchen Schwere“; „nicht in Erwägung gezogen“) nur zur Verstärkung der entscheidungstragenden (fehlerhaften) Annahme eines berührten Baubeschränkungsbereichs herangezogen.

46

c) Der Abwägungsfehler ist auch beachtlich.

47

Gemäß § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG, § 5 Abs. 5 Satz 1 LPlG M-V sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Das ist hier der Fall. Offensichtlich ist ein Mangel, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Entscheidungsträger über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 – 4 CN 2/12 –, juris Rn. 9). Der dargestellte Abwägungsfehler ist ohne Weiteres aus der Abwägungsdokumentation ersichtlich.

48

Der Mangel war auch von Einfluss auf das Abwägungsergebnis. Ein offensichtlicher Mangel ist dann auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, wenn nach den Umständen des Einzelfalls die konkrete Möglichkeit eines solchen Einflusses besteht. Dabei kommt es einerseits nicht auf den positiven Nachweis eines Einflusses auf das Abwägungsergebnis an. Auf der anderen Seite genügt aber auch nicht die (wohl stets zu bejahende) abstrakte Möglichkeit, dass ohne den Mangel anders geplant worden wäre (vgl. BVerwG, Beschl. v. 09.10.2003 – 4 BN 47/03 –, juris Rn. 4 zu § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Eine solche konkrete Möglichkeit besteht vielmehr erst dann, wenn sich anhand der Planunterlagen oder sonst erkennbarer oder naheliegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass der Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sein kann. Hat sich der Planungsträger von einem unzutreffend angenommenen Belang leiten lassen und sind andere Belange, die das Abwägungsergebnis rechtfertigen könnten, weder im Planverfahren angesprochen noch sonst ersichtlich, so ist die unzutreffende Erwägung auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.01.1992 – 4 B 71/90 –, juris Rn. 13 im Anschluss an BVerwG, Urt. v. 21.08.1981 – 4 C 57/80 –, BVerwGE 64, 33).

49

Nach diesen Maßstäben ist davon auszugehen, dass der Mangel in der Abwägung von Einfluss auf das Abwägungsergebnis war. Soweit erstmals im Rechtssetzungsverfahren auf die Hindernisbegrenzungsflächen nach Ziffer 5 der Richtlinien für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen für Flugzeuge im Sichtflugbetrieb vom 2. November 2001 (nunmehr: Ziffer 5 der Gemeinsamen Grundsätze des Bundes und der Länder für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen für Flugzeuge im Sichtflugbetrieb vom 3. August 2012 = NfL I 92/13) abgestellt worden ist, wurde dieser Belang erst mit der Richtlinie zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme vom 22. Mai 2012 als Tabukriterium für die Ermittlung von Potentialflächen für die Nutzung der Windenergie aufgenommen. Vom Planungsverband ist dieser Belang nicht erwogen worden. Das Planungsergebnis könnte er nur dann rechtfertigen, wenn die Hindernisbegrenzungsflächen als Planungshindernis im Sinne einer harten Tabuzone anzusehen wären und eine andere Planungsentscheidung damit ausscheiden würde. Gegen die Annahme eines harten Tabukriteriums spricht aber, dass die Vorschriften der Richtlinie nicht zwingend sind, sondern für Landeplätze Abweichungen zulassen (Ziffer 1.2 Satz 2) und stets die Einholung einer gutachterlichen Stellungnahme der für die Flugsicherheit zuständigen Stelle gemäß § 31 Abs. 3 LuftVG voraussetzen (Ziffer 1.3). Eine solche Stellungnahme, die den Umfang der Hindernisbegrenzungsfläche feststellt, ist im Planungsverfahren nicht eingeholt worden. Zudem werden auch die im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren eine Beteiligung des Luftverkehrsbehörden auslösenden Bauschutzbereiche – die in räumlicher Hinsicht hinter den Hindernisbegrenzungsflächen zurückbleiben können – lediglich als weiche Tabuzonen behandelt (OVG Bautzen, Urt. v. 07.04.2005 – 1 D 2/03 –, juris Rn. 104; Tyczewski, BauR 2014, 934, 939 f.).

50

Dieser Fehler im Abwägungsvorgang ist auch nicht nach § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG unbeachtlich geworden, da bei Inkraftsetzung des Programms nicht auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf diese Rechtsfolgen hingewiesen worden ist (§ 12 Abs. 5 Satz 2 ROG). Der Hinweis im Amtsblatt Mecklenburg-Vorpommern vom 20. Oktober 2010 auf Seite 646 bezieht sich nur auf Verfahrensfehler, nicht aber auf Fehler im Abwägungsvorgang (§ 12 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG).

51

d) Die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 ist sachlich und räumlich im Sinne des Normenkontrollantrags teilbar. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass die Unwirksamkeit eines Teils eines Plans die Unwirksamkeit des gesamten Plans nicht zur Folge hat, wenn die verbleibenden Festlegungen ohne den unwirksamen Teil noch eine sinnvolle Ordnung bewirken können und mit der gebotenen Sicherheit anzunehmen ist, dass der Planungsträger den Plan auch mit dem eingeschränkten Inhalt beschlossen hätte (BVerwG, Beschl. v. 30.07.2014 – 4 BN 1.14 –, juris Rn. 15). So liegt es hier.

52

Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern bewirkt auch ohne räumliche Geltung des Teilplans Windenergie im Bereich der im Normenkontrollantrag näher bestimmten (vgl. die Eintragung in der Karte auf Blatt 462 der Gerichtsakte) Vorschlagsfläche C. noch eine sinnvolle Raumordnung. § 4 Abs. 3 LPlG M-V erlaubt die Aufstellung räumlicher und sachlicher Teilprogramme. Ein Planungsverfahren, in dem der Plangeber Flächen bestimmt, für die es an einer abschließenden raumordnerischen Entscheidung fehlt, ist zulässig (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.07.2014 – 4 BN 1.14 –, juris Rn. 16; BVerwG, Beschl. v. 28.11.2005 – 4 B 66.05 –, juris Rn. 7). Wenn der Plangeber ein Raumentwicklungsprogramm schaffen könnte, in dem der Teilplan Windenergie für bestimmte Flächen keine Geltung beansprucht, kann auch das Normenkontrollgericht durch eine teilweise Unwirksamkeitserklärung der die Verbindlichkeit des Raumentwicklungsprogramms herstellenden Rechtsverordnung eine entsprechende Rechtslage schaffen. Der Senat verkennt dabei nicht, dass Konzentrations- und Ausschlussflächen in einem komplementären Verhältnis zueinander stehen und materiell-rechtlich miteinander verzahnt sind, weil das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen gesamträumlichen Konzepts verlangt und der Windenergienutzung auf den Konzentrationsflächen substantiell Raum verschafft werden muss (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.01.2013 – 4 CN 1.12 -, juris Rn. 22). Allerdings kann angesichts des Größenverhältnisses zwischen dem Plangebiet und der hier fraglichen Vorschlagsfläche nicht davon die Rede sein, dass durch die Herausnahme der letzteren aus der Verbindlichkeitsanordnung der verbleibende Teilplan Windenergie keine sinnvolle Steuerungswirkung mehr entfalten würde. Der der Windenergienutzung zur Verfügung stehende Raum wird durch diese Entscheidung gleichfalls nicht verkürzt.

53

Der Senat geht schließlich davon aus, dass eine teilweise Unwirksamkeitserklärung der Verordnung dem Willen des Planungsträgers eher als eine Gesamtunwirksamkeit entspricht. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass die Entscheidung über eine Zielfestlegung auf der Vorschlagsfläche für den Regionalen Planungsverband Vorpommern so bedeutend war, dass er davon andere Entscheidungen im Kapitel Windenergie im Plangebiet abhängig gemacht hat und etwa wegen der Nichtausweisung im streitigen Gebiet eine anderweitige Festlegung eines Eignungsgebietes für die Nutzung der Windenergie vorgenommen hätte.

54

Damit ist nichts zu der Frage gesagt, ob das Regionale Raumordnungsprogramm Vorpommern aus dem Jahre 1998 für die streitgegenständliche Fläche Rechtswirkungen entfaltet.

55

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Vollstreckbarkeitsentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO. Es bestehen keine Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO.

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(1) Im Außenbereich ist ein Vorhaben nur zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen, die ausreichende Erschließung gesichert ist und wenn es 1. einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dient und nur einen untergeordneten Teil der B

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(1) Eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften dieses Gesetzbuchs ist für die Rechtswirksamkeit des Flächennutzungsplans und der Satzungen nach diesem Gesetzbuch nur beachtlich, wenn 1. entgegen § 2 Absatz 3 die von der Planung berührten Be

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(1) Auf Antrag soll durch Vorbescheid über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen sowie über den Standort der Anlage entschieden werden, sofern die Auswirkungen der geplanten Anlage ausreichend beurteilt werden können und ein berechtigtes Interesse an

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(1) Bei Genehmigung eines Flughafens ist für den Ausbau ein Plan festzulegen. Dieser ist maßgebend für den Bereich, in dem die in den Absätzen 2 und 3 bezeichneten Baubeschränkungen gelten (Bauschutzbereich). Der Plan muss enthalten 1. die Start- und

Raumordnungsgesetz - ROG 2008 | § 12 Untersagung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen


(1) Die Raumordnungsbehörde kann raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sowie die Entscheidung über deren Zulässigkeit gegenüber den in § 4 genannten öffentlichen Stellen unbefristet untersagen, wenn Ziele der Raumordnung entgegenstehen. (2) Die Rau

Luftverkehrsgesetz - LuftVG | § 31


(1) Die Aufgaben des Bundes nach diesem Gesetz und den Verordnungen der Europäischen Union werden, soweit es nichts anderes bestimmt, von dem Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur oder einer von ihm bestimmten Stelle wahrgenommen.

Luftverkehrsgesetz - LuftVG | § 17


Die Luftfahrtbehörden können bei der Genehmigung von Landeplätzen und Segelfluggeländen bestimmen, dass die zur Erteilung einer Baugenehmigung zuständige Behörde nur mit Zustimmung der Luftfahrtbehörde genehmigen darf (beschränkter Bauschutzbereich)

Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung - LuftVZO | § 49 Begriffsbestimmung und Einteilung


(1) Landeplätze sind Flugplätze, die nach Art und Umfang des vorgesehenen Flugbetriebs einer Sicherung durch einen Bauschutzbereich nach § 12 des Luftverkehrsgesetzes nicht bedürfen und nicht nur als Segelfluggelände dienen. (2) Die Landeplätze w

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Kosten (Gebühren und Auslagen) für Amtshandlungen der zuständigen Stelle werden nach der Kostenordnung der Luftfahrtverwaltung erhoben.

Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung - LuftVZO | § 109 Inkrafttreten


(1) (Inkrafttreten) (2) (Außerkrafttreten) (3) Die bei dem Inkrafttreten dieser Verordnung rechtswirksamen Zulassungen, Erlaubnisse und Genehmigungen sind von den nunmehr zuständigen Luftfahrtbehörden an die Vorschriften dieser Verordnung anzugleic

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(1) Auf Antrag soll durch Vorbescheid über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen sowie über den Standort der Anlage entschieden werden, sofern die Auswirkungen der geplanten Anlage ausreichend beurteilt werden können und ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheides besteht.

(2) Der Vorbescheid wird unwirksam, wenn der Antragsteller nicht innerhalb von zwei Jahren nach Eintritt der Unanfechtbarkeit die Genehmigung beantragt; die Frist kann auf Antrag bis auf vier Jahre verlängert werden.

(3) Die Vorschriften der §§ 6 und 21 gelten sinngemäß.

Kosten (Gebühren und Auslagen) für Amtshandlungen der zuständigen Stelle werden nach der Kostenordnung der Luftfahrtverwaltung erhoben.

Die Luftfahrtbehörden können bei der Genehmigung von Landeplätzen und Segelfluggeländen bestimmen, dass die zur Erteilung einer Baugenehmigung zuständige Behörde nur mit Zustimmung der Luftfahrtbehörde genehmigen darf (beschränkter Bauschutzbereich)

1.
die Errichtung von Bauwerken jeder Höhe im Umkreis von 1,5 Kilometern Halbmesser um den dem Flugplatzbezugspunkt entsprechenden Punkt,
2.
die Errichtung von Bauwerken, die eine Höhe von 25 Meter, bezogen auf den dem Flughafenbezugspunkt entsprechenden Punkt, überschreiten im Umkreis von 4 Kilometern Halbmesser um den Flugplatzbezugspunkt.
Auf den beschränkten Bauschutzbereich sind § 12 Abs. 2 Satz 2 und 3 und Abs. 4 sowie die §§ 13, 15 und 16 sinngemäß anzuwenden.

(1) Landeplätze sind Flugplätze, die nach Art und Umfang des vorgesehenen Flugbetriebs einer Sicherung durch einen Bauschutzbereich nach § 12 des Luftverkehrsgesetzes nicht bedürfen und nicht nur als Segelfluggelände dienen.

(2) Die Landeplätze werden genehmigt als

1.
Landeplätze des allgemeinen Verkehrs (Verkehrslandeplätze),
2.
Landeplätze für besondere Zwecke (Sonderlandeplätze).

(1) Bei Genehmigung eines Flughafens ist für den Ausbau ein Plan festzulegen. Dieser ist maßgebend für den Bereich, in dem die in den Absätzen 2 und 3 bezeichneten Baubeschränkungen gelten (Bauschutzbereich). Der Plan muss enthalten

1.
die Start- und Landebahnen einschließlich der sie umgebenden Schutzstreifen (Start- und Landeflächen),
2.
die Sicherheitsflächen, die an den Enden der Start- und Landeflächen nicht länger als je 1 000 Meter und seitlich der Start- und Landeflächen bis zum Beginn der Anflugsektoren je 350 Meter breit sein sollen,
3.
den Flughafenbezugspunkt, der in der Mitte des Systems der Start- und Landeflächen liegen soll,
4.
die Startbahnbezugspunkte, die je in der Mitte der Start- und Landeflächen liegen sollen,
5.
die Anflugsektoren, die sich beiderseits der Außenkanten der Sicherheitsflächen an deren Enden mit einem Öffnungswinkel von je 15 Grad anschließen; sie enden bei Hauptstart- und Hauptlandeflächen in einer Entfernung von 15 Kilometern, bei Nebenstart- und Nebenlandeflächen in einer Entfernung von 8,5 Kilometern vom Startbahnbezugspunkt.

(2) Nach Genehmigung eines Flughafens darf die für die Erteilung einer Baugenehmigung zuständige Behörde die Errichtung von Bauwerken im Umkreis von 1,5 Kilometer Halbmesser um den Flughafenbezugspunkt sowie auf den Start- und Landeflächen und den Sicherheitsflächen nur mit Zustimmung der Luftfahrtbehörden genehmigen. Die Zustimmung der Luftfahrtbehörden gilt als erteilt, wenn sie nicht binnen zwei Monaten nach Eingang des Ersuchens der für die Erteilung einer Baugenehmigung zuständigen Behörde verweigert wird. Ist die fachliche Beurteilung innerhalb dieser Frist wegen des Ausmaßes der erforderlichen Prüfungen nicht möglich, kann sie von der für die Baugenehmigung zuständigen Behörde im Benehmen mit dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung verlängert werden. Sehen landesrechtliche Bestimmungen für die Errichtung von Bauwerken nach Satz 1 die Einholung einer Baugenehmigung nicht vor, bedarf die Errichtung dieser Bauwerke der Genehmigung der Luftfahrtbehörde unter ausschließlich luftverkehrssicherheitlichen Erwägungen.

(3) In der weiteren Umgebung eines Flughafens ist die Zustimmung der Luftfahrtbehörden erforderlich, wenn die Bauwerke folgende Begrenzung überschreiten sollen:

1.
außerhalb der Anflugsektoren
a)
im Umkreis von 4 Kilometer Halbmesser um den Flughafenbezugspunkt eine Höhe von 25 Metern (Höhe bezogen auf den Flughafenbezugspunkt),
b)
im Umkreis von 4 Kilometer bis 6 Kilometer Halbmesser um den Flughafenbezugspunkt die Verbindungslinie, die von 45 Meter Höhe bis 100 Meter Höhe (Höhen bezogen auf den Flughafenbezugspunkt) ansteigt;
2.
innerhalb der Anflugsektoren
a)
von dem Ende der Sicherheitsflächen bis zu einem Umkreis um den Startbahnbezugspunkt von 10 Kilometer Halbmesser bei Hauptstart- und Hauptlandeflächen und von 8,5 Kilometer bei Nebenstart- und Nebenlandeflächen die Verbindungslinie, die von 0 Meter Höhe an diesem Ende bis 100 Meter Höhe (Höhen bezogen auf den Startbahnbezugspunkt der betreffenden Start- und Landefläche) ansteigt,
b)
im Umkreis von 10 Kilometer bis 15 Kilometer Halbmesser um den Startbahnbezugspunkt bei Hauptstart- und Hauptlandeflächen die Höhe von 100 Metern (Höhe bezogen auf den Startbahnbezugspunkt der betreffenden Start- und Landeflächen).
Absatz 2 Satz 2 bis 4 gilt entsprechend.

(4) Zur Wahrung der Sicherheit der Luftfahrt und zum Schutz der Allgemeinheit können die Luftfahrtbehörden ihre Zustimmung nach den Absätzen 2 und 3 davon abhängig machen, dass die Baugenehmigung unter Auflagen erteilt wird.

Die Luftfahrtbehörden können bei der Genehmigung von Landeplätzen und Segelfluggeländen bestimmen, dass die zur Erteilung einer Baugenehmigung zuständige Behörde nur mit Zustimmung der Luftfahrtbehörde genehmigen darf (beschränkter Bauschutzbereich)

1.
die Errichtung von Bauwerken jeder Höhe im Umkreis von 1,5 Kilometern Halbmesser um den dem Flugplatzbezugspunkt entsprechenden Punkt,
2.
die Errichtung von Bauwerken, die eine Höhe von 25 Meter, bezogen auf den dem Flughafenbezugspunkt entsprechenden Punkt, überschreiten im Umkreis von 4 Kilometern Halbmesser um den Flugplatzbezugspunkt.
Auf den beschränkten Bauschutzbereich sind § 12 Abs. 2 Satz 2 und 3 und Abs. 4 sowie die §§ 13, 15 und 16 sinngemäß anzuwenden.

(1) Im Außenbereich ist ein Vorhaben nur zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen, die ausreichende Erschließung gesichert ist und wenn es

1.
einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dient und nur einen untergeordneten Teil der Betriebsfläche einnimmt,
2.
einem Betrieb der gartenbaulichen Erzeugung dient,
3.
der öffentlichen Versorgung mit Elektrizität, Gas, Telekommunikationsdienstleistungen, Wärme und Wasser, der Abwasserwirtschaft oder einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb dient,
4.
wegen seiner besonderen Anforderungen an die Umgebung, wegen seiner nachteiligen Wirkung auf die Umgebung oder wegen seiner besonderen Zweckbestimmung nur im Außenbereich ausgeführt werden soll, es sei denn, es handelt sich um die Errichtung, Änderung oder Erweiterung einer baulichen Anlage zur Tierhaltung, die dem Anwendungsbereich der Nummer 1 nicht unterfällt und die einer Pflicht zur Durchführung einer standortbezogenen oder allgemeinen Vorprüfung oder einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt, wobei bei kumulierenden Vorhaben für die Annahme eines engen Zusammenhangs diejenigen Tierhaltungsanlagen zu berücksichtigen sind, die auf demselben Betriebs- oder Baugelände liegen und mit gemeinsamen betrieblichen oder baulichen Einrichtungen verbunden sind,
5.
der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Wind- oder Wasserenergie dient,
6.
der energetischen Nutzung von Biomasse im Rahmen eines Betriebs nach Nummer 1 oder 2 oder eines Betriebs nach Nummer 4, der Tierhaltung betreibt, sowie dem Anschluss solcher Anlagen an das öffentliche Versorgungsnetz dient, unter folgenden Voraussetzungen:
a)
das Vorhaben steht in einem räumlich-funktionalen Zusammenhang mit dem Betrieb,
b)
die Biomasse stammt überwiegend aus dem Betrieb oder überwiegend aus diesem und aus nahe gelegenen Betrieben nach den Nummern 1, 2 oder 4, soweit letzterer Tierhaltung betreibt,
c)
es wird je Hofstelle oder Betriebsstandort nur eine Anlage betrieben und
d)
die Kapazität einer Anlage zur Erzeugung von Biogas überschreitet nicht 2,3 Millionen Normkubikmeter Biogas pro Jahr, die Feuerungswärmeleistung anderer Anlagen überschreitet nicht 2,0 Megawatt,
7.
der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken oder der Entsorgung radioaktiver Abfälle dient, mit Ausnahme der Neuerrichtung von Anlagen zur Spaltung von Kernbrennstoffen zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität, oder
8.
der Nutzung solarer Strahlungsenergie in, an und auf Dach- und Außenwandflächen von zulässigerweise genutzten Gebäuden dient, wenn die Anlage dem Gebäude baulich untergeordnet ist.

(2) Sonstige Vorhaben können im Einzelfall zugelassen werden, wenn ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die Erschließung gesichert ist.

(3) Eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange liegt insbesondere vor, wenn das Vorhaben

1.
den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht,
2.
den Darstellungen eines Landschaftsplans oder sonstigen Plans, insbesondere des Wasser-, Abfall- oder Immissionsschutzrechts, widerspricht,
3.
schädliche Umwelteinwirkungen hervorrufen kann oder ihnen ausgesetzt wird,
4.
unwirtschaftliche Aufwendungen für Straßen oder andere Verkehrseinrichtungen, für Anlagen der Versorgung oder Entsorgung, für die Sicherheit oder Gesundheit oder für sonstige Aufgaben erfordert,
5.
Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, des Bodenschutzes, des Denkmalschutzes oder die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren Erholungswert beeinträchtigt oder das Orts- und Landschaftsbild verunstaltet,
6.
Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur beeinträchtigt, die Wasserwirtschaft oder den Hochwasserschutz gefährdet,
7.
die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lässt oder
8.
die Funktionsfähigkeit von Funkstellen und Radaranlagen stört.
Raumbedeutsame Vorhaben dürfen den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen; öffentliche Belange stehen raumbedeutsamen Vorhaben nach Absatz 1 nicht entgegen, soweit die Belange bei der Darstellung dieser Vorhaben als Ziele der Raumordnung abgewogen worden sind. Öffentliche Belange stehen einem Vorhaben nach Absatz 1 Nummer 2 bis 6 in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist.

(4) Den nachfolgend bezeichneten sonstigen Vorhaben im Sinne des Absatzes 2 kann nicht entgegengehalten werden, dass sie Darstellungen des Flächennutzungsplans oder eines Landschaftsplans widersprechen, die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigen oder die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lassen, soweit sie im Übrigen außenbereichsverträglich im Sinne des Absatzes 3 sind:

1.
die Änderung der bisherigen Nutzung eines Gebäudes, das unter den Voraussetzungen des Absatzes 1 Nummer 1 errichtet wurde, unter folgenden Voraussetzungen:
a)
das Vorhaben dient einer zweckmäßigen Verwendung erhaltenswerter Bausubstanz,
b)
die äußere Gestalt des Gebäudes bleibt im Wesentlichen gewahrt,
c)
die Aufgabe der bisherigen Nutzung liegt nicht länger als sieben Jahre zurück,
d)
das Gebäude ist vor mehr als sieben Jahren zulässigerweise errichtet worden,
e)
das Gebäude steht im räumlich-funktionalen Zusammenhang mit der Hofstelle des land- oder forstwirtschaftlichen Betriebs,
f)
im Falle der Änderung zu Wohnzwecken entstehen neben den bisher nach Absatz 1 Nummer 1 zulässigen Wohnungen höchstens fünf Wohnungen je Hofstelle und
g)
es wird eine Verpflichtung übernommen, keine Neubebauung als Ersatz für die aufgegebene Nutzung vorzunehmen, es sei denn, die Neubebauung wird im Interesse der Entwicklung des Betriebs im Sinne des Absatzes 1 Nummer 1 erforderlich,
2.
die Neuerrichtung eines gleichartigen Wohngebäudes an gleicher Stelle unter folgenden Voraussetzungen:
a)
das vorhandene Gebäude ist zulässigerweise errichtet worden,
b)
das vorhandene Gebäude weist Missstände oder Mängel auf,
c)
das vorhandene Gebäude wurde oder wird seit längerer Zeit vom Eigentümer selbst genutzt und
d)
Tatsachen rechtfertigen die Annahme, dass das neu errichtete Gebäude für den Eigenbedarf des bisherigen Eigentümers oder seiner Familie genutzt wird; hat der Eigentümer das vorhandene Gebäude im Wege der Erbfolge von einem Voreigentümer erworben, der es seit längerer Zeit selbst genutzt hat, reicht es aus, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass das neu errichtete Gebäude für den Eigenbedarf des Eigentümers oder seiner Familie genutzt wird,
3.
die alsbaldige Neuerrichtung eines zulässigerweise errichteten, durch Brand, Naturereignisse oder andere außergewöhnliche Ereignisse zerstörten, gleichartigen Gebäudes an gleicher Stelle,
4.
die Änderung oder Nutzungsänderung von erhaltenswerten, das Bild der Kulturlandschaft prägenden Gebäuden, auch wenn sie aufgegeben sind, wenn das Vorhaben einer zweckmäßigen Verwendung der Gebäude und der Erhaltung des Gestaltwerts dient,
5.
die Erweiterung eines Wohngebäudes auf bis zu höchstens zwei Wohnungen unter folgenden Voraussetzungen:
a)
das Gebäude ist zulässigerweise errichtet worden,
b)
die Erweiterung ist im Verhältnis zum vorhandenen Gebäude und unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse angemessen und
c)
bei der Errichtung einer weiteren Wohnung rechtfertigen Tatsachen die Annahme, dass das Gebäude vom bisherigen Eigentümer oder seiner Familie selbst genutzt wird,
6.
die bauliche Erweiterung eines zulässigerweise errichteten gewerblichen Betriebs, wenn die Erweiterung im Verhältnis zum vorhandenen Gebäude und Betrieb angemessen ist.
In begründeten Einzelfällen gilt die Rechtsfolge des Satzes 1 auch für die Neuerrichtung eines Gebäudes im Sinne des Absatzes 1 Nummer 1, dem eine andere Nutzung zugewiesen werden soll, wenn das ursprüngliche Gebäude vom äußeren Erscheinungsbild auch zur Wahrung der Kulturlandschaft erhaltenswert ist, keine stärkere Belastung des Außenbereichs zu erwarten ist als in Fällen des Satzes 1 und die Neuerrichtung auch mit nachbarlichen Interessen vereinbar ist; Satz 1 Nummer 1 Buchstabe b bis g gilt entsprechend. In den Fällen des Satzes 1 Nummer 2 und 3 sowie des Satzes 2 sind geringfügige Erweiterungen des neuen Gebäudes gegenüber dem beseitigten oder zerstörten Gebäude sowie geringfügige Abweichungen vom bisherigen Standort des Gebäudes zulässig.

(5) Die nach den Absätzen 1 bis 4 zulässigen Vorhaben sind in einer flächensparenden, die Bodenversiegelung auf das notwendige Maß begrenzenden und den Außenbereich schonenden Weise auszuführen. Für Vorhaben nach Absatz 1 Nummer 2 bis 6 ist als weitere Zulässigkeitsvoraussetzung eine Verpflichtungserklärung abzugeben, das Vorhaben nach dauerhafter Aufgabe der zulässigen Nutzung zurückzubauen und Bodenversiegelungen zu beseitigen; bei einer nach Absatz 1 Nummer 2 bis 6 zulässigen Nutzungsänderung ist die Rückbauverpflichtung zu übernehmen, bei einer nach Absatz 1 Nummer 1 oder Absatz 2 zulässigen Nutzungsänderung entfällt sie. Die Baugenehmigungsbehörde soll durch nach Landesrecht vorgesehene Baulast oder in anderer Weise die Einhaltung der Verpflichtung nach Satz 2 sowie nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 1 Buchstabe g sicherstellen. Im Übrigen soll sie in den Fällen des Absatzes 4 Satz 1 sicherstellen, dass die bauliche oder sonstige Anlage nach Durchführung des Vorhabens nur in der vorgesehenen Art genutzt wird.

(6) Die Gemeinde kann für bebaute Bereiche im Außenbereich, die nicht überwiegend landwirtschaftlich geprägt sind und in denen eine Wohnbebauung von einigem Gewicht vorhanden ist, durch Satzung bestimmen, dass Wohnzwecken dienenden Vorhaben im Sinne des Absatzes 2 nicht entgegengehalten werden kann, dass sie einer Darstellung im Flächennutzungsplan über Flächen für die Landwirtschaft oder Wald widersprechen oder die Entstehung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lassen. Die Satzung kann auch auf Vorhaben erstreckt werden, die kleineren Handwerks- und Gewerbebetrieben dienen. In der Satzung können nähere Bestimmungen über die Zulässigkeit getroffen werden. Voraussetzung für die Aufstellung der Satzung ist, dass

1.
sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar ist,
2.
die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach Landesrecht unterliegen, nicht begründet wird und
3.
keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe b genannten Schutzgüter oder dafür bestehen, dass bei der Planung Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von schweren Unfällen nach § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu beachten sind.
Bei Aufstellung der Satzung sind die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 13 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und 3 sowie Satz 2 entsprechend anzuwenden. § 10 Absatz 3 ist entsprechend anzuwenden. Von der Satzung bleibt die Anwendung des Absatzes 4 unberührt.

Die Luftfahrtbehörden können bei der Genehmigung von Landeplätzen und Segelfluggeländen bestimmen, dass die zur Erteilung einer Baugenehmigung zuständige Behörde nur mit Zustimmung der Luftfahrtbehörde genehmigen darf (beschränkter Bauschutzbereich)

1.
die Errichtung von Bauwerken jeder Höhe im Umkreis von 1,5 Kilometern Halbmesser um den dem Flugplatzbezugspunkt entsprechenden Punkt,
2.
die Errichtung von Bauwerken, die eine Höhe von 25 Meter, bezogen auf den dem Flughafenbezugspunkt entsprechenden Punkt, überschreiten im Umkreis von 4 Kilometern Halbmesser um den Flugplatzbezugspunkt.
Auf den beschränkten Bauschutzbereich sind § 12 Abs. 2 Satz 2 und 3 und Abs. 4 sowie die §§ 13, 15 und 16 sinngemäß anzuwenden.

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

Tenor

Die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP-LVO – vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V S. 453) wird insoweit für unwirksam erklärt, als § 1 Abs. 3 Nr. 2 in Verbindung mit der verbindlichen Zielfestlegung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in der Gesamtkarte (M 1:100 000) das Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow ausweist.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Von den Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin zwei Drittel und der Antragsgegner ein Drittel zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der jeweils vollstreckbaren Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Antragstellerin – eine Gemeinde im Planungsgebiet mit rund 220 Einwohnern – wendet sich mit ihrem am 07. September 2011 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen Normenkontrollantrag insbesondere unter Berufung auf die von ihr als verletzt angesehene gemeindliche Planungshoheit gegen Festlegungen von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern. Neben anderen ist darin auch das teilweise auf ihrem Gemeindegebiet liegende Eignungsgebiet Iven/Spantekow ausgewiesen.

2

Das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP – ist mit der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (RREP VP-LVO) vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V vom 17.09.2010 S. 453) aufgrund des § 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 05. Mai 1998 (GVOBl. M-V S. 503, 613), zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 366), festgestellt (§ 1 Abs. 1 Satz 1) und im Amtsblatt M-V vom 20. Oktober 2010, S. 645 veröffentlicht worden. Die Verordnung trat am Tag nach der Verkündung in Kraft (§ 2 RREP VP-LVO).

3

Nach § 1 Abs. 2 RREP VP-LVO erstreckt sich die verbindliche Wirkung des Programms auf die Ziele, Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und die raumordnerischen Festlegungen der Karte im Maßstab 1:100 000, wobei die Begründungen und die Erläuterungskarten nicht an der Verbindlichkeit teilnehmen. § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO nimmt – neben anderen – unter Nr. 2 das „Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow (begrenzt auf die nach dem 2. Beteiligungsverfahren beschlossene Erweiterung)“ von der Verbindlichkeit aus.

4

Am 19. Januar 2004 hatte die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern den Beschluss zur Neuaufstellung des Raumentwicklungsprogramms – einschließlich Umweltprüfung – gefasst; einen erarbeiteten ersten Entwurf hatte sie mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren von Ende März bis Ende Juni 2007 gegeben. Parallel zu diesem war der Vorentwurf zum Umweltbericht erarbeitet worden, über den im Rahmen eines Scoping-Verfahrens bis September 2007 eine schriftliche Abstimmung mit den betreffenden Umweltbehörden erfolgte. In Auswertung und Abwägung der eingegangenen Stellungnahmen und anhand der gewonnenen Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts waren sodann der Entwurf über- und der Umweltbericht erarbeitet und nach Beschlussfassung der Planungsversammlung am 23.April 2008 in das zweite Beteiligungsverfahren (Juli bis Oktober 2008) gegeben worden. Von November 2008 bis Juli 2009 wurden die Stellungnahmen aus dem zweiten Beteiligungsverfahren ausgewertet, der endgültige Entwurf sowie der Umweltbericht fertig gestellt und die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt. Am 02. Juli 2009 beschloss die Verbandsversammlung abschließend über den Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und den Umweltbericht.

5

Im Planungsverfahren waren die 25 aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern 1998 übernommenen sowie zusätzlich 11 neue Eignungsgebiete für Windenergieanlagen – teils isoliert liegende, teils Erweiterungsflächen zu bestehenden Eignungsgebieten – einer weiteren bzw. vertieften Prüfung unterzogen worden.

6

In Nr. 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP ist die Festlegung, wonach die Errichtung von Windenergieanlagen, der Ersatz sowie die Erneuerung bestehender Anlagen ausschließlich innerhalb der in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen (gemäß Kriterien in Abbildung 13) zulässig sind, grau unterlegt und mit Zeichen (Z) als Ziel gekennzeichnet. Des Weiteren „kann innerhalb der Eignungsgebiete im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss“ (Satz 2). Nach Satz 3 „dürfen in Ausnahmefällen Windenergieanlagen (WEA) außerhalb von Eignungsgebieten errichtet werden, wenn dies zu Forschungs- und Entwicklungszwecken eines raumansässigen WEA-Herstellers erforderlich ist und die Nähe von Produktionsstandort und Teststandort zum einfacheren und schnelleren Monitoring der Anlagen erforderlich ist“ und ist „für den Teststandort ein Raumordnungsverfahren durchzuführen“. Die Anlage „Karte Blatt 2 – Stand: August 2010“ zeigt südlich der Antragstellerin ein diese in einem Abstand von minimal ca. 1 000 m grob betrachtet halbkreisförmig in West-Ost-Richtung umgebendes Eignungsgebiet Windenergieanlagen, das teils auf Gemeindegebiet, teils auf dem Gebiet der Nachbargemeinde B-Stadt liegt und das neu in die Regionalplanung aufgenommen worden ist.

7

Grundlage des Regionalen Raumentwicklungsprogramms ist das Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern 2005 – LEP 2005 –, festgestellt mit Verordnung der Landesregierung (LEP-LVO M-V) vom 30. Mai 2005 (GVOBl. M-V S. 308) und bekannt gemacht im Amtsblatt M-V 2005, S. 797. Nach dessen Programmsatz 6.4 Abs. 8 sind in den Regionalen Raumordnungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung von im einzelnen benannten landeseinheitlichen Kriterien festzulegen und bestehende gegebenenfalls zu überprüfen.

8

In den Jahren 2000 bis 2008 waren im nordwestlichen Gemeindegebiet zur B 199 hin außerhalb der im Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern (RROP VP) von 1998 ausgewiesenen Eignungsgebiete unter Berufung auf eine Ausnahmeregelung mit Zustimmung der Raumordnungsbehörden zahlreiche Windenergieanlagen errichtet worden, im wesentlichen Prototypen von Herstellern aus Mecklenburg-Vorpommern (Windfeld Iven I mit 16 Anlagen auf 144 ha und Windfeld Iven II mit 6 Anlagen auf 38 ha). Der Regionale Planungsverband hatte das Eignungsgebiet Iven/Spantekow zunächst mit 321 ha geplant (1. Planentwurf), die Fläche im weiteren Verlauf aufgrund der Einwände der Antragstellerin reduziert auf 225 ha (2. Planentwurf) und das Gebiet schließlich in Reaktion auf gegenläufige Stellungnahmen von Grundstückseigentümern und Anlagenbetreibern in der abschließenden Abwägung – wenn auch anders zugeschnitten – auf sogar 436 ha (davon lediglich 10 ha mit vorhandenen Windenergieanlagen) ausgeweitet, ohne hierzu der Antragstellerin nochmals Gelegenheit zur Äußerung zu geben.

9

Die Antragstellerin sieht ihre Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegeben, weil die angegriffene Rechtsverordnung sich unmittelbar auf ihr Gemeindegebiet beziehe und wegen der sie bindenden Beachtenspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB und § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG unmittelbar in ihre Rechte eingreife; dies gelte insbesondere für das in ihrem Antrag bezeichnete Ziel der Raumordnung. Die Verordnung leide an formellen und materiellen Mängeln, die zur Unwirksamkeit insgesamt und somit auch des gesamten Steuerungskonzepts für die Windenergienutzung führten. Dies könne sie rügen, denn bei einer lediglich teilweisen Unwirksamkeitserklärung – beschränkt auf das Eignungsgebiet auf ihrem Gemeindegebiet – werde sie wegen der mit der Festlegung der Eignungsgebietskulisse im Übrigen verbundenen Ausschlusswirkung (§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB) an jeder bauleitplanerischen Entwicklung und Steuerung der Windenergienutzung auf ihrem Gemeindegebiet gehindert. Sie beabsichtige, ihr gemeindliches Einvernehmen zu allen geplanten Vorhaben zu versagen und Zurückstellungsanträge zu stellen. Sie habe am 20. April 2011 unter Darstellung und Begründung ihrer planerischen Absichten einen Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Wind“ zur Steuerung der Windenergienutzung im Gemeindegebiet gefasst. Die danach für Windenergie vorgesehenen Flächen lägen außerhalb der Eignungsgebiete. Der Normenkontrollantrag solle ihr die Möglichkeit verschaffen, planerisch gegenzusteuern und substanziellen, nicht wieder gut zu machenden Schaden mit langfristigen und unzumutbaren Beeinträchtigungen von der Gemeinde abzuwehren. Die umfangreiche Ausweisung, für die ein Bedürfnis nicht erkennbar sei, zusammen mit der „Umzingelung“ ihres Gemeindegebietes – die zu verhindern ein sachgerechtes und anerkanntes städtebauliches und regionalplanerisches Ziel sei – mache eine weitere Wohnbauentwicklung in ihrer Ortslage unmöglich, was sie im Kernbereich ihrer Planungshoheit treffe. Ein Bedürfnis hierfür sei nicht zu erkennen. Im Ergebnis würden fast 30 Prozent des Gemeindegebietes für Windenergie zur Verfügung gestellt.

10

Zur Begründung ihres Normenkontrollantrages hatte die Antragstellerin zunächst auf ihr Vorbringen in dem bereits am 18. Juli 2011 anhängig gemachten Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes Bezug genommen (Az. 4 M 102/11). Darin hatte sie Fehler sowohl des Rechtsetzungsverfahrens als auch des Verfahrens zur Aufstellung des Raumentwicklungsprogramms gerügt. Dieses Vorbringen hat sie sodann vertieft und ergänzt.

11

Die streitgegenständliche Verordnung sei rechtswidrig, weil die Landesregierung mit den Festlegungen in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO unzulässig in die planerischen Zuständigkeiten des Regionalen Planungsverbandes eingreife. Der Antragsgegner sei entgegen den Vorgaben des § 9 Abs. 5 LPlG für die Verbindlicherklärung mit der Herausnahme von drei Eignungsgebieten für die Windenergienutzung in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO über eine bloße Rechtskontrolle hinausgegangen. Die Herausnahme der drei Eignungsgebiete (Papenhagen, Poppelvitz und Iven/Spantekow teilweise) erweitere wegen § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB im Ergebnis die Windenergieanlagen ausschließende Bindungswirkung des Ziels in Nr. 6.5 Abs. 7 RREP VP und stelle damit eine unzulässige eigenständige planerische Entscheidung des Antragsgegners dar. Der Rechtsetzungsvorgang lasse nicht erkennen, dass dies dem Antragsgegner bewusst gewesen wäre. Weder der Antragsgegner noch der Planungsverband hätten insoweit eine Abwägung vorgenommen. Es fehle ein Beschluss, dass der Regionale Planungsverband dem verbindlich gewordenen Programm beitrete. Der von ihm beschlossene Inhalt sei nicht genehmigt worden, den mit der Verordnung geänderten Inhalt habe er nicht beschlossen. Er hätte Gelegenheit erhalten müssen, gegebenenfalls über anderweitige Ersatzflächen anstelle der ausgenommenen Eignungsgebiete zu entscheiden. Diese Folge hätte sich nur vermeiden lassen, wenn man diese Flächen bewusst von jeglicher Steuerungswirkung freigehalten hätte („weiße Flächen“).

12

Die Verordnung sei nicht hinreichend bestimmt, weil der Klammerzusatz in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO offen lasse, welche Größe das Eignungsgebiet Iven/Spantekow letztlich habe und wo genau es liege. Während des Verfahrens sei diese Eignungsfläche mehrfach verändert worden. Die Verkleinerung auf der 2. Stufe weiche von der Darstellung in der veröffentlichten Fassung ab. Auch bei der Streichung des Eignungsgebiets Poppelvitz-Altefähr habe die Beteiligung der Planbetroffenen gefehlt. Auf die Festlegungen in der Karte könne nicht zurückgegriffen werden, denn die mit dem Normenkontrollantrag angegriffene Verordnung müsse aus sich heraus verständlich sein.

13

Unabhängig davon sei der vom Regionalen Planungsverband beschlossene Planentwurf selbst ebenfalls fehlerhaft, da die Auswahl der Eignungsgebiete nicht nach transparenten und abgewogenen Kriterien erfolgt und nicht sichergestellt sei, dass die ausgewählten Eignungsgebiete der Windenergienutzung tatsächlich Raum böten. Auch seien die seitens der Antragstellerin geltend gemachten Belange nicht mit dem ihnen gebührenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden.

14

Das Planungsverfahren werde den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts an die vorgegebenen Abwägungsschritte einer Konzentrationsplanung nicht gerecht, wie es sie jüngst erst wieder in seinem Urteil vom 13. Dezember 2012 (4 CN 1.11) zusammengefasst habe. Die Richtlinien zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern vom Juli 2006 verstünden sich ebenso wenig wie die späteren Fassungen als bloßer Rahmen mit Spielraum für eine weitere Abwägung, sondern als verbindliche landeseinheitliche Vorgaben der maßgeblichen Kriterien. Aus § 9 Abs. 2 LPlG könne eine solche Verbindlichkeit nicht hergeleitet werden, weil die Kriterien zur Steuerung der Windenergieplanung im Landesraumentwicklungsprogramm nicht als Ziel festgelegt seien. Auch der Weisungskompetenz aus § 12 Abs. 5 LPlG a.F. (jetzt: § 12 Abs. 4 LPlG) sei eine absolute Grenze gesetzt, da dem Antragsgegner nach der Rechtsprechung des Senats eine planerische Entscheidung verwehrt sei. Jedenfalls die Festlegung von sog. „weichen“ Tabukriterien erfordere aber eine solche abwägende planerische Entscheidung.

15

Somit sei die Festlegung von Restriktions- und Tabukriterien Sache des Planungsverbandes; dieser habe seine Aufgabe aber nicht wahrgenommen, denn er habe sich nicht abwägend mit den Kriterien auseinander gesetzt, sondern sie als regelnde Vorgabe verstanden und strikt angewandt. Die von der Rechtsprechung verlangte Trennung zwischen “harten“ und “weichen“ Tabukriterien im Sinne einer Unterscheidung zwischen solchen Flächen, die für eine Windenergienutzung nicht zur Verfügung stünden, und solchen, die aus planerischen Gründen ausgeschlossen werden sollten, sei von ihm nicht vorgenommen worden, jedenfalls sei eine solche Unterscheidung an keiner Stelle dokumentiert. Er habe als Ausgangspunkt ersichtlich das vorherige Raumordnungsprogramm genommen und keine neue gesamträumliche Betrachtung des gesamten zu beplanenden Raums angestellt; dabei habe er sich zu Unrecht an die Vorgaben gebunden gesehen, was der häufig vorgefundene mittelbare Hinweis belege, dass ein im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung benannter Standort den Kriterien der Richtlinie nicht entsprechen würde. Jedenfalls fänden sich – abgesehen von einer einzigen Äußerung zu einem „mehrstufigen Suchdurchlauf“ im Umweltbericht, der dann aber allein das Ergebnis mitteile – keine Hinweise auf ein solches planmäßiges Vorgehen in den Planunterlagen, das auch im Eilverfahren nicht beschrieben worden sei. Andernfalls hätte auch nicht erst das Beteiligungsverfahren noch weitere Potenzialflächen zutage fördern können. Es seien immer nur als Reaktion auf Vorschläge aus der Planungsgemeinschaft kleine Teilflächen anhand von Tabu- und Restriktionskriterien überprüft worden, nicht jedoch sei von Anfang an der gesamte Planungsraum in den Blick genommen worden.

16

Im Ergebnis handele es sich um eine Verhinderungsplanung, weil der Plan qualitativ nicht hinreichend sicherstelle, dass sich die Windenergienutzung in den festgelegten Eignungsgebieten tatsächlich durchsetzen könne; nur damit aber könne die außergebietliche Ausschlusswirkung gerechtfertigt werden. Es fehle an der generellen Konfliktbewältigung im Raumentwicklungsprogramm selbst in den Fällen, in denen die Konflikte bereits auf dieser Ebene sichtbar seien; diese würden überwiegend in unzulässiger Weise in die Bauleitplanung bzw. das Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verlagert. So sei insbesondere mit Belangen des Artenschutzes widersprüchlich umgegangen worden bzw. seien so viele – beispielhaft benannte – artenschutzrechtliche oder schallimmissionsschutzrechtliche Probleme offen geblieben, dass nicht gewährleistet sei, dass sich in den einzelnen Eignungsgebieten – Vorranggebiete seien keine festgelegt – die Windenergie tatsächlich im erforderlichen Maße durchsetzen könne, um den Vorwurf der Verhinderungsplanung zu entkräften. In ihrem eigenen Gemeindegebiet beispielsweise seien Vorkommen des Roten und Schwarzen Milans, der Rohrweihe, des Turm- und des Baumfalken als Nahrungsgäste unberücksichtigt geblieben.

17

Ebenso sei die Eignung weiterer Kriterien zweifelhaft (so etwa die Mindestflächengröße für Eignungsgebiete mit 75 ha) oder jedenfalls deren Anwendung inkonsequent erfolgt (etwa Berücksichtigung vorhandener Bauleitplanung, Umgang mit vorhandenem Bestand an Windenergieanlagen, Interessen an einem Repowering). Mit dem Erfordernis einer bestimmten Mindestgröße könnten von vornherein Standorte ohne jede Prüfung ausgeschlossen worden sein, obwohl sie für die Aufnahme raumbedeutsamer Windenergieanlagen geeignet seien. Die Flächen seien unvollständig zusammengestellt worden. Der gewählten hohen Schwelle von 75 ha fehle die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen. Die Auswahl und der Umgang mit tatsächlich vorhandenen Windparks und der entsprechenden Bauleitplanung der Gemeinde blieben unklar. Die ungeprüfte und damit unabgewogene Übernahme der Eignungsgebiete aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern 1998 stelle einen Abwägungsfehler in Gestalt eines Abwägungsausfalls dar. Die gebotene gesamträumliche Betrachtung sei – sollte sie überhaupt durchgeführt worden sein, woran Zweifel bestünden – jedenfalls nicht hinreichend dokumentiert worden. Dieser Vorwurf der mangelnden Dokumentation gelte generell.

18

Nicht zuletzt in ihrem Fall zeige sich, dass die vor Ort betriebenen Anlagen nicht mit dem hinreichenden Gewicht berücksichtigt worden seien; es handele sich hierbei nämlich um eine konkrete Flächenkulisse, die in der Vergangenheit von allen seinerzeit beteiligten Raumordnungsbehörden zusammen mit der Gemeinde raumverträglich entwickelt worden sei. Windparks mit weniger als fünf Anlagen auszuschließen erscheine problematisch, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Anwendung des Fünf-Kilometer-Kriteriums, das nicht nur zwischen Eignungsgebieten, sondern auch zu vorhandenen Windenergieanlagen eingehalten werden müsse.

19

Aus den Planaufstellungsvorgängen sei nicht ersichtlich, ob und inwieweit die vorhandenen Bauleitplanung der Gemeinden zur Windenergienutzung in die Abwägung eingeflossen sei. Bei den übernommenen Bestandsflächen sei offen geblieben, ob sie für ein Repowering zur Verfügung stünden, und damit die gebotene Abwägungsentscheidung unterlassen worden.

20

Die zu geringe Abwägungstiefe des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern insgesamt führe kausal zu einer – für die Konzentration der Windenergie – zu geringen Zielbindung, da der einzelnen Gemeinde zu viel Raum für die Bauleitplanung eingeräumt werde, womit wiederum das Ziel, der Windenergie substantiell Raum zu geben, gefährdet werde.

21

Die gerügten Abwägungsmängel seien auch beachtlich im Sinne des § 5 Abs. 5 LPlG. Es sei keinesfalls auszuschließen, dass auf der Grundlage nachvollziehbarer Ausschlusskriterien eine andere Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung geregelt worden wäre, was insbesondere auf die Auswahl und Abgrenzung des Eignungsgebiets Iven zutreffe.

22

Jedenfalls sei ihr Hilfsantrag begründet. Lege man die Auffassung des Antragsgegners zugrunde, dass die Regionalplanung im Bereich Vorpommern schon seit 1998 der Windenergienutzung massiv und über das Notwendige hinaus Raum gegeben habe, habe kein verstärkendes raumordnerisches Bedürfnis für die sie betreffende zusätzliche Flächenausweisung bestanden. Zusätzlich ausgewiesene Potentialflächen hätten sich dann besonders gut für die Windenergienutzung eignen müssen, weil an sich der Förderungsverpflichtung bereits Genüge getan wäre. Es bleibe unklar, warum dann in der Abwägung massiv zusätzliche Flächen um ihre Ortslage ausgewiesen und warum gerade diese Flächen ausgewählt worden seien. Das Gewicht der Beeinträchtigung von betroffenen Bürgern und der Kommune in ihrer planungsrechtlichen Selbstgestaltung sei nicht einmal ansatzweise ermittelt und berücksichtigt worden. Vor allem den Aspekten der Umzingelung und der Addition des vorhandenen Bestandes mit dem künftig zulässigen sei keine Beachtung geschenkt worden. Die Planung entziehe ganz wesentliche Teile des Gemeindegebietes der städtebaulichen Entwicklung und damit ihr als Gemeinde die Gestaltungshoheit. Es sei zu fragen, ob damit nicht bereits der unantastbare Kernbereich der Planungshoheit maßgeblich beeinträchtigt werde. Es sei gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen worden.

23

Die Antragstellerin beantragt,

24

die Verordnung des Antragsgegners über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als das Ziel 6.5 Abs. 7 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern für verbindlich erklärt wurde,

25

hilfsweise,

26

die Verordnung des Antragsgegners über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als das Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow für verbindlich erklärt wurde.

27

Der Antragsgegner beantragt,

28

die Anträge zurückzuweisen.

29

Er hat sich zunächst ebenfalls auf sein Vorbringen im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (Az. 4 M 102/11) bezogen und dieses vertieft.

30

Das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern erweise sich sowohl formell als auch materiell als rechtmäßig. Auf der für diese Planung noch Geltung beanspruchenden Grundlage des Raumordnungsgesetzes von 1998 i.V.m. dem Landesplanungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 05. Mai 1998 und in Anwendung der vom Gericht für die Rechtskontrolle einer derartigen Planungsentscheidung entwickelten Grundsätze zur Regelungskompetenz der Landesregierung sei die Verordnung nicht zu beanstanden. Die in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO vorgenommenen inhaltlichen Modifizierungen in Gestalt der Ausnahmen von der Verbindlichkeit seien mit diesen Maßgaben vereinbar. Es liege darin gerade keine eigenständige planerische Entscheidung der Landesregierung. Genehmigungen sehe § 9 Abs. 5 LPlG nicht vor. Die zwischen der Abwägungsentscheidung des Planungsträgers und der Rechtsetzungsentscheidung liegenden Akte nach § 9 Abs. 5 LPlG seien Ausfluss der staatlichen Planungsaufsicht, die gemäß § 12 Abs. 3 und 4 LPlG über bloße Rechtsaufsicht auch dann hinausgehe, wenn die Planung in Form eines kommunalen Organisationsmodells vonstattengehe. Es handele sich um die Ausübung von Aufsichtsbefugnissen, da die Regionalplanung ihrem überörtlichen Auftrag als staatliche Aufgabe nachzukommen habe und sich nicht in eine Aufgabe selbstverwaltungsrechtlich geprägter Art verwandele. Der Landesregierung komme nicht nur – wie im Bauplanungsrecht der Genehmigungsbehörde – eine rein rechtliche, sondern auch eine inhaltliche Kontrolle und damit eigenes landesplanerisches Ermessen zu, ob der Rahmen der Vorgaben in Gestalt der landespolitischen Zielsetzungen zur Gesamtentwicklung des Landes eingehalten sei. Insofern sei die Mitwirkungshandlung als Maßnahme der Fachaufsicht zu qualifizieren. Gerate das dem Planungsverband eingeräumte eigene Planungsermessen in Kollision mit höherstufigen Zielsetzungen, unterliege es der Kontrolle der Fachaufsicht. Nur so sei gewährleistet, dass das Landesraumentwicklungsprogramm im regionalen Bereich in einer Weise konkretisiert werde, die mit den landespolitischen – letztlich vom Landtag festzulegenden – Zielsetzungen zur Gesamtentwicklung des Landes in Einklang stehe. Damit entfalle auch die Notwendigkeit eines Beitrittsbeschlusses.

31

§ 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO sei inhaltlich hinreichend bestimmbar. Es gelte die Gebietskulisse, die das zweite Beteiligungsverfahren vorgesehen habe. Zunächst noch vorgesehene Erweiterungen im nördlichen und östlichen Bereich habe schon die Verbandsversammlung selbst nicht übernommen, die später zusätzlich doch noch ausgewiesene Teilfläche sei im Rechtsetzungsverfahren wegen fehlender Öffentlichkeitsbeteiligung herausgenommen worden.

32

Das mit dem Beschluss des Planungsverbandes vom 02. Juli 2009 abgeschlossene Planungsverfahren werde den im zeitlich nachfolgenden Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. September 2009 (4 BN 25/09) aufgestellten Anforderungen gerecht.

33

Im Genehmigungsverfahren dürfe darauf geachtet werden, dass die einheitlichen Planungskriterien, die sich der Planungsverband nach Plansatz 6. 5 Abs. 7 und ausweislich der dazu ergangenen Begründung ausdrücklich zu eigen gemacht habe, tatsächlich auch eingehalten würden. Diese beließen durchaus genügend Abwägungsspielraum. Von einer Verhinderungsplanung könne ebenso wenig gesprochen werden wie von einer Alibiplanung. Es seien insgesamt ausreichend substanziell Flächen für die Windenergienutzung ausgewiesen worden, um den Anforderungen des Art. 14 GG und der Privilegierung in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB im Sinne der Rechtsprechung Genüge zu tun, und zwar schon bei der erstmaligen Ausweisung im Jahr 1998. Nicht jede objektiv zunächst geeignete Fläche müsse auch ausgewiesen werden, zumal viele Flächen aufgrund ihrer hervorragenden naturräumlichen Ausstattung für Windenergienutzung nicht in Betracht kämen. Ebenso wenig müsse jedes Areal mit vorhandenen Windenergieanlagen – wie etwa hier die Flächen Iven I und Iven II – als Eignungsgebiet ausgewiesen werden. Ohne Ausweisung bestehe dort lediglich Bestandsschutz und sei auch ein Repowering nicht zulässig; daher sei die Befürchtung einer dauerhaften „Umzingelung“ der Gemeinde nicht realistisch. Änderungen im Laufe des Planungsverfahrens hätten sich aus der Aktualisierung von Datengrundlagen sowie Hinweisen und Anregungen in den Beteiligungsverfahren ergeben und seien Gegenstand der abschließenden Abwägung gewesen.

34

Soweit sich die Antragstellerin nunmehr zur Unterscheidung zwischen „harten“, für die Planung verbindlichen Tabuzonen und „weichen“ Tabuzonen in Form von Abstandszonen mit lediglich planerischer Abwägungsrelevanz auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 2012 (4 CN 1.11) berufe, trage diese Argumentation nicht.

35

Zum einen sei die Entscheidung zu einem (Teil-)Flächennutzungsplan ergangen und könne auf die Regionalplanung nicht übertragen werden. Die Bauleitplanung sei Ausdruck der durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG selbstverwaltungsrechtlich gesicherten Planungshoheit der Gemeinde, der nur gesetzliche Regelungen Grenzen setzen dürften. Vergleichbare ministerielle inhaltliche Vorgaben wie Richtlinien, Abstandserlasse u.ä. könnten in der Bauleitplanung allenfalls nachgeordnete Behörden binden; gegenüber der gemeindlichen Selbstverwaltung könnte ihnen lediglich der Stellenwert als sachverständige Konkretisierung zum Ausgleich widerstreitender Nutzungen und rechtlich bloße Abwägungsrelevanz zukommen. Dies habe das Bundesverwaltungsgericht zu Recht betont. Demgegenüber bilde bei der Aufstellung von Regionalen Raumentwicklungsprogrammen nach §§ 8 f., 12 ff. LPlG die Richtlinie des zuständigen Ministeriums zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms nicht nur einen in der Abwägung zu berücksichtigenden Belang, sondern gebe als Ausfluss der Staatlichkeit der Aufgabe Verbindliches für die Regionalplanung vor, wie sich aus § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 5 LPlG a.F. bzw. § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 4 LPlG n.F. ergebe. Diese genieße nicht den besonderen Schutz des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und dürfe solche Richtlinien wie die über die Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen von Juli 2008 (zuvor von 2006) nicht im Wege der Abwägung relativieren. Auf der regionalplanerischen Ebene handele es sich somit um Tabuzonen „harter“ Art.

36

Zum anderen verlange das Bundesverwaltungsgericht keinesfalls, dass die spezielle Terminologie der „weichen“ und „harten“ Tabuzonen – die lediglich der vereinfachten Kennzeichnung von Gebietsteilen bzw. Flächen diene – explizit verwendet würde. Maßgeblich sei, ob sich der Planungsträger inhaltlich an der im Abwägungsvorgang angesiedelten Ausarbeitung des Planungskonzeptes orientiert habe. Wenn er im ersten Arbeitsschritt die Flächen ermittelt habe, auf denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen seien, mache es keinen Unterschied, ob er diese Flächen „Ausschlussgebiete“ oder sog. „harte Tabuzonen“ nenne. Reduziere er im zweiten Schritt diese Flächen um diejenigen, auf denen solche Anlagen zwar tatsächlich und rechtlich errichtet und betrieben werden können, in denen sie aber nach städtebaulichen bzw. raumordnerischen Vorstellungen nicht aufgestellt werden sollen, wirke sich die Bezeichnung so lange nicht aus, wie er sie inhaltlich als weiche Tabuzonen würdige. Entscheidend sei allein, ob sich der Planungsträger inhaltlich an den von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien orientiert habe.

37

Gemessen an diesen Anforderungen sei die vorliegend angewandte Methode zur Ermittlung der Potenzialflächen für Windenergienutzung nicht zu beanstanden, wie sie sich aus den Planunterlagen ergebe und in der Begründung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms und im Umweltbericht beschrieben sei. Die Vorgehensweise sei auch hinreichend dokumentiert, wie das Kartenmaterial und die im Eilverfahren vorgelegte CD belegten. Der Planungsträger habe in einem mehrstufigen Verfahren unter Anwendung abstrakter Kriterien zunächst alle Flächen, auf denen aus Gründen des Naturschutzes, des Immissionsschutzes und aus Sicherheitsgründen die Errichtung von Windenergieanlagen ausscheide, ausgeschlossen. Das Bilden von Pufferzonen und pauschalen Abständen zu diesen Flächen sehe die Rechtsprechung als zulässig an, da es im Rahmen des Planungsermessens liege. Daher sei der Planungsverband nicht nur befugt gewesen, sein Planungskonzept an landesweit einheitlichen und pauschalierend festgelegten Kriterien für die Ungeeignetheit der von der Ausschlusswirkung erfassten Bereiche auszurichten, sondern nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hierzu sogar verpflichtet. Die typisierende Betrachtung sei auch deswegen gerechtfertigt, weil während der Regionalplanung weder die Anzahl und die konkreten Standorte der künftigen Windenergieanlagen noch ihr Emissionsverhalten (Höhe, Nennleistung, Typ) bekannt sei. Somit liege weder ein Abwägungsausfall noch ein Abwägungsmangel vor.

38

Zu Unrecht rüge die Antragstellerin ferner eine unzureichende Zielbindung der Eignungsgebiete. Gehe man – wie in der Literatur vertreten werde, aber durchaus streitig sei – lediglich von deren innergebietlicher Grundsatzwirkung aus, stehe die der Flächennutzungsplanung vom Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern lediglich begrenzt eröffnete Ausformung bzw. Einschränkung der Eignungsgebiete (Abschnitt 6.5 Abs. 7) hiermit ersichtlich in Einklang.

39

Nehme man deren innergebietliche Zielwirkung i.S.d. § 4 Abs. 8 Satz 1, letzter HS LPlG an, gelte Gleiches. Das Regionale Raumentwicklungsprogramm eröffne explizit lediglich eine „flächenmäßige Ausformung“ durch die Flächennutzungsplanung, was ohnehin in Folge des § 1 Abs. 4 BauGB zum Schutz der kommunalen Bauleitplanung geboten sei; damit werde die Windenergienutzung nicht zur abwägenden Disposition der Gemeinde gestellt, denn nach der Zielbeschreibung müsse „das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben“, was in der Begründung dahin konkretisiert werde, dass es „nicht zulässig sei“, das Eignungsgebiet „ganz oder überwiegend wegzuwägen“. Derartige Regelungen als Bestandteil des Zielinhaltes dienten der Wahrung des selbstverwaltungsrechtlich gebotenen Gestaltungsspielraums der Gemeinden und verkehrten das angemessene Verhältnis zwischen Positiv- und Ausschlussflächen nicht in Richtung auf eine Verhinderungsplanung.

40

Das Regionale Raumentwicklungsprogramm erweise sich auch nicht aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen als nicht des Vollzuges fähig, wenn bei bestimmten Problematiken die Letztabwägung dem Einzelgenehmigungsverfahren vorbehalten bleibe. Da im Genehmigungsverfahren auch der Katalog des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB abzuarbeiten sei, könne es im Einzelfall immer vorkommen, dass eine Genehmigung nicht erteilt werden könne. So sei dem Artenschutz im gebotenen Umfang Rechnung getragen. Die Verbotstatbestände des § 44 BNatSchG würden erst durch den im Genehmigungsverfahren zugelassenen Eingriff erfüllt. Artenschutzrechtliche Hindernisse seien vorliegend für die Regionalplanung nach dem gegenwärtigen und zugänglichen Wissensstand nicht bekannt und auch nicht erkennbar oder verfügbar, weil im und um das Eignungsgebiet Iven/Spantekow selbst nach dem Vortrag der Antragstellerin keine Lebensstätten geschützter Vogelarten und damit kein rechtlich zu bewältigendes Konfliktpotential vorhanden sei. Zutiefst fachspezifische Prüfungsvorgänge seien nicht Aufgabe der Regionalplanung.

41

Der Planungsverband habe an die Auswahl der Eignungsgebiete entsprechend den Richtlinien des zuständigen Ministeriums auch die Kriterien Mindestgröße (75 ha) und Mindestabstand zwischen Eignungsgebieten (5 km) anlegen dürfen, was mit dem Schutz der Avifauna, dem weitläufigen Charakter des Landschaftsbildes und der Konzentration von Anlagenstandorten begründet und von der Rechtsprechung grundsätzlich anerkannt werde.

42

Dass es Gebiete gebe, in denen der Ausbau der Windenergie weiter voranschreite als in anderen, sei Folge der Übergemeindlichkeit der Regionalplanung, der Besonderheiten der unterschiedlichen naturräumlichen Ausstattung und der ungleichmäßigen Verteilung der Tabuflächen im Land.

43

Von einer unzulänglichen Berücksichtigung des Bestandes an Windenergieanlagen könne keine Rede sein. Das Gebot, der Windenergie substanziell Raum zu schaffen, verpflichte den Planungsträger nicht dazu, überall dort Konzentrationszonen zu schaffen, wo Windenergieanlagen bereits vorhanden seien. Es sei ein berechtigtes öffentliches Interesse, die Windenergienutzung zu kanalisieren und Fehlentwicklungen gegenzusteuern. Der Planungsverband habe dem Belang der Einhaltung der Abstandvorgaben zur Wohnbebauung aus der Richtlinie den Vorzug geben dürfen und habe somit im Falle der Antragstellerin die Gebietsabgrenzung nicht am vorhandenen Bestand der Anlagen ausrichten müssen, zumal diese auch nach dem alten Raumordnungsprogramm in der Ausschlusszone gelegen seien und als Testanlagen ohnehin nur temporär betrieben werden dürften.

44

Da der durch den Zuschnitt des Eignungsgebietes Iven/Spantekow gebildete Umfassungswinkel den erforderlichen und hinreichenden Freihaltekorridor belasse, scheide ein Abwägungsfehler unter dem Gesichtspunkt der Umzingelung des Gemeindegebietes aus.

45

Mit Beschluss vom 28. November 2012 (Az. 1 M 102/11) hat der Senat den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz nach § 47 Abs. 6 VwGO sowohl hinsichtlich des Haupt- als auch des Hilfsantrages abgelehnt. Er hat dabei in Orientierung an den in seiner ständigen Rechtsprechung insoweit angelegten strengen Maßstäben – da sich das Begehren der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren weder als offensichtlich unzulässig noch als offensichtlich unbegründet oder offensichtlich begründet erweise – die gebotene Folgenabwägung zu Lasten der Antragstellerin vorgenommen.

46

In der Zwischenzeit ist ein Verfahren zur 1. Änderung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in die Wege geleitet worden (siehe Beschlussvorlage vom 06.03.2012 zur Verbandsversammlung – Bl. 218 ff. GA 4 M 102/11). Insoweit liegt hinsichtlich der Aufnahme eines Eignungsgebietes Poppelvitz/Altefähr – so die Vertreterin des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern in der mündlichen Verhandlung am 20. März 2013 – nunmehr der Landesregierung ein Antrag auf Verbindlichkeitsfeststellung vor. Die Planung für das Eignungsgebiet Iven soll „eingebettet werden in eine erneute Gesamtüberprüfung der gesamten Gebietskulisse Windenergie im Zusammenhang mit der Neufassung der einschlägigen Richtlinien der Obersten Landesplanungsbehörde“; dafür sei, veranlasst durch die Situation in Iven, auch ein Gutachten zur Frage „Umfassung von Gemeindegebieten“ in Auftrag gegeben worden.

47

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Akten sowie der zum Verfahren beigezogenen Akten des Antragsgegners zum Rechtsetzungs- und Planungsverfahren (entsprechend Aufstellung Bl. 17 f. der GA) verwiesen. Sie sind ebenso zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden wie die beigezogenen Akten des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens 1 M 102/11.

Entscheidungsgründe

48

Das Normenkontrollbegehren der Antragstellerin ist mit Haupt- und Hilfsantrag statthaft und auch im Übrigen zulässig (A.), jedoch nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (B.).

A.

49

Im Grundsatz können Festsetzungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG sein, denn dieses Programm ist entsprechend § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG von der Landesregierung in Form einer Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden und hat somit förmlichen Rechtssatzcharakter (st. Rspr. des Senats, vgl. zuletzt Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris; Urt. v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -; Urt. v. 25.06.2002 - 4 K 16/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 33/99 -; Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 34/99 -; zum Landesraumentwicklungsprogramm siehe Urt. v. 14.07.2010 - 4 K 17/06 -, betr. Unterlassen der Ausweisung eines Mittelzentrums; Beschl. v. 23.02.2006 - 4 M 136/05 -, NordÖR 2006, 206).

50

Der Eingang des Antrages beim Oberverwaltungsgericht am 07. September 2011 wahrte die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man für den Lauf der Frist allein auf die Bekanntmachung der Landesverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt (GVOBl. M-V 2010 Nr. 16 v. 17.09.2010 S. 645) oder – so der Senat (siehe Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris Rn. 43; Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -) – auf die nachfolgende Veröffentlichung des vollständigen Raumentwicklungsprogramms selbst im Amtsblatt (Amtsbl. M-V Nr. 43 v. 20.10.2010) abstellt.

51

Die Antragstellerin ist sowohl hinsichtlich des Haupt- als auch des Hilfsantrags antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Nach dieser Vorschrift kann den Antrag insbesondere jede natürliche oder juristische Person stellen, die „geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden“. Mit dieser an § 42 Abs. 2 VwGO angelehnten Fassung hat der Gesetzgeber eine im Vergleich zur früheren, die die Antragsbefugnis an die bloße Geltendmachung von Nachteilen knüpfte, engere Fassung der Antragsbefugnis eingeführt.

52

Als von der unmittelbaren Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumordnung, wie sie sich aus §§ 4 und 5 ROG sowie §§ 3 und 5 Abs. 1 LPlG ergibt, erfasster Rechtsträger kann sich die Antragstellerin auf die mögliche Verletzung eigener Rechtspositionen berufen. Ihr gegenüber greift die Bindungswirkung nach § 1 Abs. 4 BauGB – danach sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen – und wirkt somit in ihre kommunale Planungshoheit als eine der Ausprägungen ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts hinein, und zwar hier wegen der speziellen rechtlichen Zusammenhänge von Ausschlusswirkung und Innensteuerung der Planung nach § 35 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB besonders intensiv. Entfielen diese Rechtswirkungen der von ihr angegriffenen Festlegungen, wäre der Errichtung von Windenergieanlagen als im Außenbereich privilegierte Vorhaben (§ 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB) mehr Raum gegeben, und es bliebe ihr selbst ein größerer Planungsspielraum für ihre eigene Bauleitplanung hinsichtlich der Windenergienutzung im Gemeindegebiet.

53

Die Festlegungen zu Eignungsgebieten für Windenergie in Abschnitt 6.5 Abs. 7 i.V.m. den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern, die mit den Einschränkungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO Verbindlichkeit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 RREP VP-LVO erlangt haben und auch für ihr Gemeindegebiet planerische Festlegungen enthalten, sind ausdrücklich als Ziel der Raumordnung gekennzeichnet (Satz 1) und stellen im Übrigen (Satz 2 und 3) jedenfalls Grundsätze der Raumordnung dar. Die Antragstellerin hat sie nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG, § 5 Abs. 1 Satz 2 LPlG bei eigenen Entscheidungen zu beachten bzw. zu berücksichtigen und hat nach § 1 Abs. 4 BauGB ihre Bauleitplanung an sie mit der Folge anzupassen, dass insbesondere die von ihr gewünschte und mit Beschluss vom 20. April 2011 zur Aufstellung eines sachlichen Teilflächennutzungsplans „Wind“ zur Steuerung der Windenergie auf ihrem Gemeindegebiet in Angriff genommene Planung auch den Festlegungen in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2 Rechnung zu tragen hat, nach denen innerhalb der Eignungsgebiete – lediglich – „im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden kann, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss“.

54

Der Zielaussage in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP soll ersichtlich – wie sich aus dem inhaltlichen Zusammenhang mit den anschließenden Aussagen in Satz 2 und 3 und der Begründung ergibt – Konzentrationswirkung i.S.d. § 35 Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB mit Wirkung nach innen wie nach außen zukommen (vgl. zu dieser Unterscheidung etwa OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 20.05.2009 - 3 K 24/05 -, juris unter Hinweis auf Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, NVwZ 2001, 1063 zu entsprechenden Festlegungen der Vorgängerregelung im RROP VP 1998; bei einem anders gelagerten Sachverhalt offen gelassen von OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 24.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 39 m.w.N. der Lit.). Dies stünde der von der Antragstellerin favorisierten Planung – vorrangige dauerhafte Sicherung der im Gemeindegebiet tatsächlich bereits vorhandenen genehmigten, aber bisher nicht in ausgewiesenen Eignungsgebieten liegenden Windenergieanlagen, deutliche Reduzierung der ausgewiesenen Eignungsfläche – entgegen.

55

Da die Antragstellerin der Konzentrationsplanung insgesamt die Eignung abspricht, ihrer gemeindlichen Planungshoheit rechtwirksam Vorgaben zu machen, steht die Frage, inwieweit die Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 BGB zur Teilbarkeit einer Norm die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer solchen Raumordnungsplanung im Ergebnis auf die Teile des Normgefüges beschränkt, auf die sich die geltend gemachte Rechtsverletzung bezieht, der Antragsbefugnis nicht entgegen (vgl. SächsOVG, Urt. v. 10.11.2011 - 1 C 17/09 -, juris Rn. 38 f. zu einem Nomenkontrollantrag eines Anlagenbetreibers gegen einen Regionalplan insgesamt). Soweit der Frage der Teilbarkeit innerhalb der Betrachtung der Gebietskulisse Windenergie rechtliche Bedeutung zukommen könnte, erweist sich dies hier als Frage des materiellen Rechts.

56

Die vorstehenden Überlegungen rechtfertigen unter Berücksichtigung der im Verfahren geschilderten gemeindlichen Interessen und Belange der Antragstellerin auch die Bejahung der Antragsbefugnis hinsichtlich des Hilfsantrages. Insoweit entfiele auch nicht etwa das Rechtsschutzinteresse, denn die Antragstellerin hat hinreichend deutlich gemacht, dass sie eher bereit wäre, die sich bei Entfallen ausschließlich des Eignungsgebietes Iven/Spantekow aus der mit einer rechtswirksamen Festlegung der Eignungsgebiete im Übrigen verbundenen generellen Ausschlusswirkung ergebende Konsequenz für ihr Gemeindegebiet (Windenergieanlagen weiterhin ausschließlich über Ausnahmen nach Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 3 RREP VP möglich) hinzunehmen als das Eignungsgebiet in seiner derzeit festgelegten Ausdehnung.

B.

57

Der Hauptantrag, der der Sache nach darauf gerichtet ist, sämtliche Rechtswirkungen der gesamträumlichen Planung Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern zu beseitigen, hat keinen Erfolg (I.). Lediglich die Festsetzung des Eignungsgebietes Windenergie Iven/Spantekow, das bei der Verbindlicherklärung seine konkrete Gestalt durch die von der Landesregierung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO unter Berufung auf § 9 Abs. 5 LPlG vorgenommene „Zurücksetzung“ auf einen bestimmten Stand aus dem Planungsverfahren gefunden hat, ist mit landesplanungsrechtlichen Vorgaben nicht vereinbar und deswegen auf den Hilfsantrag hin nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam zu erklären (II.).

I.

58

Die Festlegungen zur Windenergienutzung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in Abschnitt 6.5 Abs. 7 RREP VP in Verbindung mit den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) stellen als gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in der Gestalt, die die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete Fassung durch das Eingreifen der Landesregierung mit § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat (Herausnahme der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz/Altefähr insgesamt und Iven/Spantekow teilweise), inhaltlich einen sachlichen Teilplan Windenergienutzung im Sinne des § 4 Abs. 3 LPlG dar, der selbstständig angreifbar ist. Ihre Überprüfung an den Maßstäben des einschlägigen Raumordnungsrechts auf Bundes- und Landesebene anhand des Vortrags der Antragstellerin und der vorliegenden Unterlagen zum Planungsverfahren hat nach Auffassung des Senats jedoch weder beachtliche formelle (1.) noch erhebliche materielle Fehler (2.) ergeben, die es gebieten würden, diesen Festlegungen insgesamt die Verbindlichkeit als Ziel der Raumordnung abzusprechen und sie für unwirksam zu erklären.

59

1. Die Antragstellerin selbst hat formelle Fehler beim Zustandekommen des Raumentwicklungsprogramms, dessen Verfahren gemäß § 28 Abs. 1 ROG nach den bis zum 29. Juni 2009 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Land abzuschließen war, weil es vor dem 29. Juni 2009 förmlich eingeleitet worden war, in Gestalt einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG weder gegenüber der obersten Landesplanungsbehörde unmittelbar gerügt noch schriftsätzlich im Rahmen ihres Eilantrages (Az. 4 M 102/11) oder im vorliegenden Hauptsacheverfahren vorgebracht. Soweit sie ihren Vortrag, sie hätte vor Erlass der Regelung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO von der Landesregierung noch einmal angehört werden müssen, auch dahingehend verstanden wissen will, handelt es sich nicht um einen Verfahrensfehler im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG, sondern um eine Frage der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG und damit um eine solche des materiellen Rechts (s. unter II. 2. a.E.).

60

Zwar können wegen der Wirkung entsprechender Rügen „inter omnes“ (vgl. Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 80; Dallhammer in: Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, Stand Mai 2012, § 10 Rn. 50; für das Baurecht siehe etwa jüngst OVG Bautzen, Urt. v. 20.03.2012 - 1 C 21/12 -, juris Rn. 51) von Dritten erhobene Verfahrensrügen ebenfalls von Bedeutung sein, die zudem auch über den Umweg eines vom Gericht dem Rügeadressaten fristwahrend übermittelten Schriftsatzes erhoben werden können (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, § 215 Rn. 5). In den Behördenakten, die der Antragsgegner zu allen anhängigen Gerichtsverfahren vorgelegt hat, finden sich derartige Rügen aber nicht, und dieser hat auf ausdrückliche Nachfrage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung am 20. März 2013 erklärt, dass außerhalb des Normenkontrollverfahrens Az. 4 K 17/11 solche bei ihm nicht eingegangen seien; Anhaltspunkte zu Zweifeln hieran sieht der Senat nach Durchsicht aller bei ihm anhängigen Verfahren gegen das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern nicht.

61

Die im bereits entschiedenen Verfahren Az. 4 K 17/11 (siehe Urt. v. 28.02.2013, juris) fristgerecht gerügten Mängel des Planungsverfahrens – auf die es freilich dort schon deswegen nicht ankam, weil sich der Normenkontrollantrag mangels Antragsbefugnis bereits als unzulässig erwies – liegen nicht vor.

62

Die Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, mit der die zweite Offenlegung des Entwurfs des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und des Entwurfs des Umweltberichts angekündigt worden war (Amtsbl. M-V/AAz. S. 628) konnte, da sich die Planung naturgemäß auf die gesamte Planungsregion Vorpommern bezog und deren räumliche Ausdehnung gesetzlich definiert war und – angepasst an die neuen Zuschnitte der Landkreise nach der Kreisgebietsreform – weiterhin ist (§ 12 Abs. 1 LPlG), ihre „Anstoßfunktion“ für potentiell Betroffene hinreichend erfüllen; weder war eine darüber hinausgehende zusätzliche textliche Umschreibung des räumlichen Geltungsbereichs noch eine kartenmäßige Erläuterung erforderlich.

63

Der Hinweis, wann und wo die öffentliche Auslegung der Unterlagen erfolgte („Auslegung im Amt für Raumordnung und Landesplanung Vorpommern in Greifswald sowie in den Verwaltungen der Ämter und amtsfreien Gemeinden der Planungsregion Vorpommern, der kreisfreien Städte Greifswald und Stralsund und in den Landratsämtern Nordvorpommern, Ostvorpommern, Rügen und Uecker-Randow“, wobei die „Auslegungszeiten den ortsüblichen Öffnungszeiten entsprechen“, ergänzt um eine Adresse, unter der die Entwürfe im Internet einsehbar sind), wurde den zu stellenden Anforderungen gerecht; § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG verlangt lediglich die Angabe von Ort und Dauer der Auslegung und damit nicht die Angabe der jeweiligen genauen Dienststunden der einzelnen Auslegungsdienststellen.

64

Die spätere Verlängerung der Frist für Stellungnahmen, Hinweise und Anregungen (siehe die Bekanntmachung vom 17.09.2008, Amtsbl. M-V/AAz S. 1054) musste den ordnungsgemäßen Hinweis der Bekanntmachung vom 14. Mai 2008 auf die Folgen nicht fristgerecht abgegebener Stellungnahmen (Präklusion – entspricht § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 3 Satz 4 LPlG) nicht erneut wiederholen. Die Bekanntmachung vom 17. September 2008 trat nicht vollumfänglich an die Stelle der früheren Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, sondern änderte diese lediglich in Bezug auf ihren eigenen Aussagegehalt – also die Fristsetzung – ab; alle übrigen Inhalte der früheren Bekanntmachung blieben somit bestehen und wirksam.

65

Ein Verkündungsmangel wegen Verstoßes gegen Art. 58 LV liegt nicht darin, dass das Regionale Raumentwicklungsprogramm selbst nicht im Gesetz- und Verordnungsblatt, sondern im Amtsblatt M-V veröffentlicht worden ist, nachdem die Landesverordnung zur Verbindlicherklärung selbst entsprechend Art. 58 Abs. 2 LV ordnungsgemäß im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet worden ist und in § 1 Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich auf die Veröffentlichung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms im Amtsblatt verweist.

66

2. Die ausdrücklich als Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, § 4 Abs. 8 LPlG gekennzeichnete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 i.V.m. den in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern insgesamt wird auch in materieller Hinsicht den maßgeblichen raumordnungsrechtlichen Vorschriften des Bundes- und Landesrechts (a.) in Verbindung mit den Anforderungen, die die Rechtsprechung zu deren Anwendung und Auslegung speziell für Festlegungen mit verbindlicher Wirkung im Rahmen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB (siehe § 8 Abs. 7 Nr. 3 ROG, § 1 Abs. 1 Nr. 1, letzter HS LPlG; Windenergienutzung als eine erneuerbare Energie nach § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG, § 8 Abs. 2 Satz 1 LPlG) aufgestellt hat (b.), gerecht. Das Ergebnis der Planung in Gestalt einer Gebietskulisse „Windenergie“, die dieser Nutzung insbesondere hinreichend „substanziell Raum gibt“ im Sinne der maßgeblichen Erfordernisse, vermag der Senat nach Überprüfung anhand der rechtlichen Vorgaben nicht zu beanstanden (c.). Diese Bewertung stellt die Tatsache, dass die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie im Rahmen der Verbindlicherklärung durch die Landesregierung Einschränkungen erfahren hat, indem diese die Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr, in vollem Umfang sowie das Eignungsgebiet Iven/Spantekow teilweise von der Verbindlicherklärung ausgenommen hat, ebenso wenig in Frage wie der Umstand, dass der Senat die Ausweisung des Eignungsgebiets Iven/Spantekow insgesamt für unwirksam hält (s. nachstehend unter II.), wodurch sich die gesamte Eignungsfläche weiter reduziert (d.).

67

a) Nach den landesrechtlichen Regelungen in Mecklenburg-Vorpommern sind die Regionalen Raumentwicklungsprogramme das Ergebnis des Zusammenwirkens des nach § 12 Abs. 1 und 2 LPlG gebildeten zuständigen regionalen Planungsverbandes, der als Körperschaft des öffentlichen Rechts der Rechtsaufsicht und nach Maßgabe des Abs. 4 der Fachaufsicht des Landes unterliegt (§ 12 Abs. 3 Satz 1 und 2 LPlG) und sich nach § 9 Abs. 1 Satz 2 LPlG im Planungsverfahren des insoweit fachlich weisungsgebundenen zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung bedient, und der Landesregierung; diese erklärt nach § 9 Abs. 5 LPlG das regionale Raumentwicklungsprogramm durch Rechtsverordnung für verbindlich, soweit es nach dem Landesplanungsgesetz aufgestellt ist, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widerspricht und sich in die vorgesehene räumlich Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden ergibt. Diese Kombination von Erarbeitung des Raumentwicklungsprogramms durch den Planungsträger und Verbindlicherklärung durch Rechtsverordnung der Landesregierung erweist sich nach dem Umfang der eingeräumten Kontrollrechte im bundesweiten Vergleich als einzig; am ähnlichsten formuliert noch das Landesrecht in Baden-Württemberg (§ 13 LplG BW), nach dem die oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde die Ziele und Grundsätze eines Regionalplans unter im wesentlichen gleichen Voraussetzungen wie in Mecklenburg-Vorpommern durch Genehmigung für verbindlich erklärt. Aus dieser rechtlichen Konstruktion kann mit dem VGH Baden-Württemberg (Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 23 ff) der Schluss gezogen werden, dass die Regionalplanung „als Bestandteil der übergeordneten staatlichen Landesplanung, nicht aber als eine aus dieser herausgelöste, zwischen ihr und der Flächennutzungsplanung stehende selbständige Planungsebene mit eigenen wehrfähigen subjektiven (Selbstverwaltungs)Rechten des Planungsträgers konzipiert ist“, und festgestellt werden, dass „das Letztentscheidungsrecht über den Inhalt des Regionalplans damit dem Land vorbehalten ist“ und sich das „materielle Prüfungsrecht des Landes nicht – wie etwa bei der Genehmigung eines Bauleitplans durch eine höhere Verwaltungsbehörde – in einer Rechtskontrolle erschöpft“, sondern vielmehr „einen eigenen planerischen Abwägungs- und Gestaltungsspielraum des Landes einschließt, ob sich der Regionalplan in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfüge“.

68

Ausfluss dessen ist, dass die oberste Landesplanungsbehörde nach § 9 Abs. 2 LPlG Richtlinien zur Ausarbeitung von regionalen Raumentwicklungsplänen erlassen und dass sie nach § 12 Abs. 2 LPlG Weisungen über den Planungszeitraum, über die Form der regionalen Raumentwicklungsprogramme und hinsichtlich der Beachtung der Richtlinien nach § 9 Abs. 2 erteilen kann. Derartige Richtlinien des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde (jetzt: Ministerium für Energie, Infrastruktur und Landesentwicklung) lagen 2006/2008 und liegen auch heute (aktuelle Fassung vom 22.05.2012) vor in Gestalt von „Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern).

69

Da das streitige Regionale Raumentwicklungsprogramm, das der Regionale Planungsverband Vorpommern am 02. Juli 2009 beschlossen hat, erst mit der Landesverordnung vom 19. August 2010 für verbindlich erklärt worden ist, die am Tag nach ihrer Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt Mecklenburg-Vorpommern vom 17. September 2010 in Kraft getreten ist, ist maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Kontrolle der Abwägung in Anwendung der bundesrechtlichen Vorgaben des § 12 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 ROG n.F. sowohl hinsichtlich von Mängeln im Abwägungsvorgang als auch von Mängeln im Abwägungsergebnis die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan (siehe Spannowsky in: Spannowsy/ Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Ein Rückgriff auf § 28 Abs. 2 Satz 1, 1. HS ROG n.F., wonach § 12 Abs. 1 bis 4 entsprechend auch auf die Raumordnungspläne der Länder anzuwenden ist, die vor dem 30. Juni 2009 auf der Grundlage der Raumordnungsgesetze der Länder in Kraft getreten sind, ist daher hier nicht erforderlich (zur Problematik vgl. einerseits SächsOVG, Urt. v. 01. Juli 2011 - 1 C 25/08 -, juris, andererseits OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - 2 A 4.10 - und HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -). Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG n.F. sind bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen und ist bei der Festlegung von Zielen der Raumordnung abschließend abzuwägen. Nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG n.F. sind – im Sinne der Planerhaltung – Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.

70

Vergleichbare Planerhaltungsvorschriften als Ausdruck des Versuchs, die Balance zwischen rechtsstaatlich geforderter Rechtsgebundenheit und Rechtssicherheit zu halten (Spannowsky, a.a.O., Rn. 14), enthält auch das Landesrecht: So ist es nach § 5 Abs. 4 LPlG für die Rechtswirksamkeit des Raumentwicklungsprogramms unbeachtlich, wenn dessen Begründung unvollständig ist (Satz 1), und ist eine Unvollständigkeit des Umweltberichts (nur) dann erheblich, wenn abwägungserhebliche Angaben fehlen (Satz 2); ebenso ist unerheblich, wenn Angaben in der zusammenfassenden Erklärung und zum Monitoring in nur unwesentlichen Punkten unvollständig sind. Auch nach § 5 Abs. 5 LPlG sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (Satz 1). Im Übrigen führen solche Abwägungsmängel, eine erhebliche Unvollständigkeit des Umweltberichts sowie die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, die nicht nach Abs. 3 unbeachtlich sind, nicht zur Nichtigkeit des Raumentwicklungsprogramms, wenn sie durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können (Satz 2); in diesen Fällen entfaltet das Raumentwicklungsprogramm bis zur Behebung der Mängel insofern keine Bindungswirkung, wobei die ausgesetzten Teile auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden können (Satz 3).

71

b) Da – wie bereits ausgeführt – den Festlegungen von Eignungsgebieten für Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern als verbindliche Ziele der Raumordnung Konzentrationswirkung i.S.d. § 35 Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB mit Wirkung nach innen wie nach außen zukommen soll, muss sich die Abwägungsentscheidung des Planungsträgers an den Anforderungen der obergerichtlichen Rechtsprechung messen lassen, die mit Rücksicht auf betroffene Eigentumsrechte nach Art. 14 GG in gleicher Weise – allerdings unter Berücksichtigung der jeweils unterschiedlichen Zweckbestimmung und Regelungstiefe – an eine solche Konzentrationsplanung sowohl auf der Ebene der Bauleitplanung als auch auf der Ebene der Raumplanung gestellt werden. Für beide Planungsinstrumente gilt, dass die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander bedingen und sich der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen lässt, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (vgl. jüngst etwa BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris m.w.N.; ausführlich auch BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, NVwZ 2011, 812 m.w.N. zur Konzentration von Abgrabungen, dabei anknüpfend an seine frühere Rspr. zur planerischen Konzentration von Windkraftanlagen; OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 m.w.N.; HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris, Rn. 32 ff.; SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 56 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris).

72

Zusammenfassen lassen sich diese Maßstäbe dahingehend, dass dem Plan ein nachvollziehbares schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen muss, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Eine fehlerfreie Abwägung (so auch schon der Senat im Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 42 zur gleichsam „ersten Welle“ der Regionalplanung auf Landesebene) setzt voraus, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, in die Abwägung das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge berücksichtigt werden muss, und die Belange gewichtet und gegeneinander in einer das Abwägungsergebnis tragenden Weise abgewogen werden.

73

Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken; allerdings ist eine normative Gewichtungsvorgabe, derzufolge ein Planungsträger privilegierten Nutzungen im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung tragen muss, der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen. Verwehrt ist dem Planungsträger jedoch eine (rein negative) gezielte Verhinderungsplanung, auch in Gestalt einer „Feigenblattplanung“, die im Ergebnis auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft. Er muss die Entscheidung des Gesetzgebers zugunsten einer Privilegierung gewisser Vorhaben im Außenbereich (Windenergieanlagen) beachten und dafür im Plangebiet „in substanzieller Weise Raum schaffen“ (BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, a.a.O.). Dass die Festlegung von Konzentrationszonen im Ergebnis zu einer Kontingentierung von Anlagenstandorten führt, trägt die Annahme einer Verhinderungsplanung nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.03.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, 37), denn der Gesetzgeber sieht es als ein berechtigtes Interesse an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und auch Fehlentwicklungen entgegenzusteuern..

74

Hinsichtlich der Planung von Konzentrationsflächen für Windenergie im Rahmen der Flächenutzungsplanung verlangt das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris) unter Hinweis auf seinen Beschluss vom 15.September 2009 (BVerwG 4 BN 25.09 -, BRS 74 Nr. 112), dass sich die Ausarbeitung des erforderlichen schlüssigen Planungskonzepts (siehe auch BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 65.09 -, juris Rn. 5 m.w.N.) abschnittsweise dergestalt zu vollziehen habe, dass in einem ersten Arbeitsschritt diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln sind, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen ließen sich in „harte“ – d.h. solche Gebietsteile, für die eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht komme, die mithin für die Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet seien (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - BVerwG 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, 299) – und „weiche“ Tabuzonen untergliedern, also solche Gebietsteile, in denen nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen „von vornherein“ ausgeschlossen sein „solle“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.10.2004 - BVerwG 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109, 112). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig blieben, seien sodann zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprächen, seien mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht werde. Dabei müsse sich der Plangeber dieser Unterscheidung bewusst sein und – weil nur harte Tabuzonen schon kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausschieden – jedenfalls die Entscheidung für „weiche“ Tabuzonen rechtfertigen und dokumentieren (erst jüngst bestätigt durch BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 6). Generell müssen sich die Vorgehensweise des Planungsträgers und die von ihm zur Begründung seiner Abwägungsentscheidungen angestellten Überlegungen in den Planungsunterlagen hinreichend wiederfinden, schon um die Rechtskontrolle im gebotenen Umfang überhaupt zu ermöglichen (vgl. HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 34; besonders hohe Anforderungen stellt insoweit OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 45 ff., insbes. 50 ff.). Jedenfalls müssen die Grundlagen der Planung sowie der Prüfungsabfolge aus der Planbegründung erkennbar sein und sich in den wesentlichen Prüfungsschritten anhand der – erforderlichenfalls im gerichtlichen Verfahren zu erläuternden – Verwaltungsvorgänge nachweisen lassen (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn.).

75

Potenziell für die Windenergienutzung geeignete Bereiche dürfen nur aus sachlichen Aspekten (z.B. aus Landschafts- und Naturschutzgründen) aus der Planung ausgeklammert werden (BVerwG, Beschl. v. 23.07.2009 - 4 BN 20/08 -, juris Rn. 9). Für die Festlegung von Ausschluss- und Abwägungskriterien muss es sachliche Gründe geben, die der Plangeber plausibel zu machen hat, die aber für sich genommen keine zwingenden sein müssen; der Plangeber bewegt sich im Rahmen seines Abwägungsspielraums, wenn er sich im Konfliktfall zwischen der Windenergienutzung und anderen sachlich begründbaren Raumnutzungsinteressen für letztere entscheidet, wobei es zulässig ist, Pufferzonen und pauschale Abstände zu geschützten Nutzungen festzusetzen und auf eine konkrete Prüfung der Verträglichkeit einer Windenergienutzung an jedem einzelnen Standort zu verzichten. Mindestabstände können dabei bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen festgelegt werden, sofern sie städtebaulich bzw. raumordnungsrechtlich begründbar sind. Der Planungsträger ist auch einerseits nicht dazu verpflichtet, überall dort Vorranggebiete auszuweisen, wo Windkraftanlagen bereits vorhanden sind; andererseits darf er der Kraft des Faktischen dadurch Rechnung tragen, dass er bereits errichtete Anlagen in sein Konzentrationskonzept einbezieht, sich bei der Gebietsabgrenzung an dem vorhandenen Bestand ausrichtet und auch ein “Repowering“-Potenzial auf diesen räumlichen Bereich beschränkt. Schafft er auf diese Weise für die Windenergienutzung substanziellen Raum, braucht er nicht darüber hinaus durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres „Repowering“ zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. zu Vorstehendem OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 mit umfangreichen Nachweisen aus der Rspr.).

76

Auch lässt sich nicht abstrakt bestimmen, wo etwa die Grenze zu einer Verhinderungsplanung verläuft; die Entscheidung, ob diese Grenze überschritten ist, lässt sich erst bei einer Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Plangebiet treffen und obliegt grundsätzlich dem Tatsachengericht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 56.09 -, juris a.a.O.).

77

Klarzustellen ist, dass sich die dargestellten Anforderungen zur Ausarbeitung des Planungskonzepts immer auf die abschließende Abwägungsentscheidung des jeweiligen Planungsträgers selbst beziehen (§ 7 Abs. 2 ROG), also den Abwägungsvorgang, aus dem das Ergebnis der Abwägung – der Plan – resultiert, wobei es für die Rechtskontrolle auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan ankommt und nicht zwingend zwischen dem Abwägungsvorgang und dem Abwägungsergebnis unterschieden wird (Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Nur darauf zielen insbesondere auch die geschilderten „Arbeitsschritte“, nämlich zunächst die Ermittlung der „harten“ und dann der „weichen“ Tabuzonen und im Anschluss die Abwägung der öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris). Insofern darf dieser Abwägungsvorgang nicht verwechselt werden mit dem Planaufstellungsvorgang im Sinne des Planungsverfahrens, das sich jeweils nach den spezifischen fach- und landesrechtlichen Vorgaben richtet und das der möglichst umfassenden Klärung des Sachverhaltes und der Sammlung des Abwägungsmaterials unter Beteiligung aller betroffenen Interessen dient. Für die Bauleitplanung ist insoweit § 2 Abs. 3 BauGB, für die Raumordnung § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG maßgeblich. Dies verkennt die Antragstellerin mit ihrem Einwand, hier könne der Regionale Planungsverband Vorpommern die geforderten Planungsschritte schon deswegen nicht vollzogen haben, weil sich andernfalls nicht erst noch im Beteiligungsverfahren weitere zu prüfende mögliche Potenzialflächen hätten ergeben können. Die in vorstehend geschildertem Zusammenhang gemeinten Schritte des Abwägungsvorgangs sind nicht identisch mit verschiedenen zeitlichen Abschnitten im Ablauf des Planungsverfahrens etwa in Gestalt einer oder mehrerer Beteiligungsrunden; jene sind vielmehr als Mittel des Erkenntnisgewinns sämtlich noch der Phase der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials zuzurechnen.

78

Bei der Anwendung dieser von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien ist nach Auffassung des Senats – bei allen grundsätzlichen Gemeinsamkeiten – auf die Unterschiede zwischen Bauleitplanung einerseits und Raumordnung und Landesplanung andererseits ebenso Bedacht zu nehmen wie auf spezifische planerische Vorgaben im Landesrecht allgemein oder im Einzelfall. Festlegungen in einem Landesraumentwicklungsprogramm, aus dem heraus die regionalen Raumentwicklungspläne zu entwickeln sind (§ 8 Abs. 1 LPlG), ist Rechnung zu tragen. Auch unterscheidet sich die Ausgangssituation bei der Überarbeitung einer rechtsverbindlich bestehenden landes- und regionalplanerischen Gesamtkulisse notwendigerweise von der bei erstmaliger Erarbeitung einer Planungskonzeption, weil die Anwendung der in der Regel auf einen zehnjährigen Planungszeitraum angelegten (§ 4 Abs. 2 Satz 1 LPlG) raumordnerischen Festlegungen ihrerseits die Ausgangssituation gestaltet hat und Fortschreibungen auf den vorangegangenen Planungen aufbauen (§ 4 Abs. 2 Satz 2 LPlG).

79

c) Diesen Anforderungen ist der Plangeber bei seiner Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in dem vom Senat für erforderlich gehaltenen Umfang gerecht geworden. Der für verbindlich erklärten Gebietskulisse Windenergie liegt ein an den Planungsvorgaben orientiertes, hinreichend nachvollziehbares Planungskonzept zugrunde, bei dem der Planungsträger die Potenzialflächen sachgerecht ermittelt hat und bei dem weder der Planungsprozess einschließlich des Abwägungsvorgangs noch das Abwägungsergebnis durchgreifenden Bedenken begegnen. Dies entnimmt der Senat den Darstellungen der Beteiligten zum Verlauf des Planungsverfahrens und den darauf bezogenen Akten (aa.). Die Umsetzung dieses Konzepts lässt ebenfalls keine beachtlichen Fehler erkennen (bb.). Als Abwägungsergebnis steht eine Gebietskulisse „Windenergie“ fest, die dieser Nutzung hinreichend „substanziell Raum“ im Sinne der Rechtsprechung gibt (cc.).

80

aa) Der Senat gelangt in Auswertung der Planungsunterlagen und des Vortrags der Beteiligten zu der Einschätzung, dass dem Abwägungsvorgang zur Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern ein auf den gesamten Planungsbereich bezogenes schlüssiges Gesamtkonzept zugrunde liegt, das die landesspezifischen Vorgaben wahrt und im Sinne der Rechtsprechungsanforderungen hinreichend nachvollziehbar nicht nur erkennen lässt, von welchen Erwägungen die positiven Standortzuweisungen getragen werden, sondern auch deutlich macht, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten. Insbesondere ist davon auszugehen, dass der Planungsverband eine eigene Entscheidungsverantwortung wahrgenommen hat, sich seiner Bewertungsspielräume dort, wo sie bestanden („weiche“ Tabukriterien), bewusst war und die Gründe für seine Wertungen hinreichend offengelegt hat.

81

Dabei kann es allein darauf ankommen, ob die zur Ausformung der Begriffe „harte und weiche Tabuzonen“ beschriebene Vorgehensweise – zunächst Ermittlung der „schlechthin ungeeigneten“ Bereiche, sodann Ausschluss derjenigen Bereiche, die nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen von vornherein ausgeschlossen werden sollen, und schließlich für die verbleibenden Potenzialflächen Abwägung öffentlicher Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird – nachweisbar handlungsleitend für den Planungsträger war, also darauf, ob er sich inhaltlich an diesen von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien orientiert hat. Nicht verlangt werden darf, ob beide Begriffe im konkreten Planungsprozess wörtlich verwendet worden sind (vgl. HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 983 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 38 a.E.). Diesen Anforderungen ist hier Rechnung getragen, denn der Planungsverband hat – wie im Planungsprozess immer wieder zum Ausdruck gebracht – sein Vorgehen an den “Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern, zunächst Stand Juli 2006, später Stand 2008) orientiert. Diese Richtlinien, die gemeinsam von Vertretern der Ämter für Raumordnung und Landesplanung und des Ministeriums in einer Arbeitsgruppe und in Abstimmung mit berührten Fachbehörden erarbeitet worden sind, sollen „ein landeseinheitliches Vorgehen bei der Ausweisung von Eignungsgebieten gewährleisten“, treffen zunächst Aussagen zu an der Rechtsprechung orientierten rechtlichen Vorgaben, die bei der Planung zu beachten sind, und enthalten sodann Abwägungs- und Ausweisungsregelungen, auf die die Ausschluss- und Abstandskriterien folgen; zu diesen wiederum existiert eine umfangreiche fachliche Begründung. Insbesondere ist in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass Flächen für die Neuausweisung von Eignungsgebieten die anschließend dargestellten Ausschluss- und Abstandskriterien erfüllen müssten, wobei die Ausweisung in 2 Phasen erfolge. In der ersten Phase würden die Suchräume unter Beachtung genereller Tabubereiche ermittelt; in der zweiten Phase seien die ermittelten Suchräume hinsichtlich der konkreten Standortbedingungen zu prüfen; darin seien solche Belange zu bedenken, die nur für einzelne mögliche Windeignungsgebiete oder Teilgebiete zur Anwendung kämen. Die Ausschluss- und Abstandskriterien dienten der Flächenidentifizierung und könnten eine individuelle Abwägung im Einzelfall nicht ersetzen. Es seien im Interesse der Konzentrationsplanung nur Gebiete ab 75 ha auszuweisen und es sollten zur Ausweisung vorgesehene Gebiete einen Mindestabstand zu bestehenden oder anderen neu auszuweisenden Eignungsgebieten von 5 km aufweisen. Bestehende Eignungsgebiete und bestehende Windparks ab 5 WEA könnten sich im Abwägungsprozess ggf. gegenüber den Ausschluss- und Abstandskriterien durchsetzen. Die in Phase 2 vorgenommenen Prüf- und Abwägungsergebnisse seien aktenkundig zu machen.

82

Die grundsätzliche Orientierung an derartigen landesweit einheitlichen Kriterien zur Festlegung von Eignungsräumen für Windkraftanlagen hat der Senat bereits in einer Entscheidung zum vorangegangenen Raumordnungsprogramm, dessen Begründung ebenfalls darauf Bezug genommen hatte, nicht beanstandet (Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 54).

83

Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang insbesondere dem Kriterium einer Mindestgröße von 75 ha die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen abspricht, folgt der Senat dem nicht. Seine Entscheidung für dieses „weiche“ Kriterium durfte der Plangeber hinreichend mit dem Schutz der Avifauna, dem weitläufigen Charakter des Landschaftsbildes und der Konzentration von Anlagenstandorten – nicht zuletzt im Interesse einer wirtschaftlichen Netzanbindung – gerechtfertigt sehen.

84

Das Planungsverfahren hat sich wie folgt gestaltet:

85

Der erste Entwurf für ein neues Regionales Raumentwicklungsprogramm Vorpommern wurde mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren (März bis Juni 2007) gegeben, der Vorentwurf des Umweltberichts zwischen Juli und September 2007 mit den Umweltbehörden abgestimmt. Dieser Entwurf enthielt bereits unter Abschnitt 6.5 Abs. 7 das ausdrücklich als solches gekennzeichnete Ziel, die Errichtung von Windenergieanlagen auf die in der Karte im Maßstab 1:100 000 ausgewiesenen Eignungsgebiete zu beschränken, um – so die Begründung – die Windenergienutzung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten und Eingriffen in Natur und Landschaftsbild an raumordnerisch gebündelten Standorten zu konzentrieren.

86

Damit sollte den Vorgaben in Abschnitt 6.4 Abs. 8 des Landesraumentwicklungsprogramms 2005, das zu diesem Zeitpunkt bereits das Landesraumordnungsprogramm 1993 abgelöst hatte, Rechnung getragen werden. Danach „sind in den Regionalen Raumentwicklungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung der landeseinheitlichen Kriterien ausreichenden Windpotenzials als Voraussetzung für die Geeignetheit, Einspeisemöglichkeiten, Abstände zu Siedlungen, Fremdenverkehrs- und Infrastruktureinrichtungen, Bewertung des Landschaftsbild-, Erholungs-, Arten- und Lebensraumpotenzials, Bedeutung für den Vogelzug und eventuelle Vorbelastungen festzulegen, bestehende ggf. zu überprüfen“. Hierzu erläutert die Begründung des Landesraumentwicklungsprogramms – noch unter Bezugnahme auf die damalige Fassung der „Hinweise für die Planung und Genehmigung von Windkraftanlagen in Mecklenburg-Vorpommern“ vom 27. September 2004 (Amtsbl. M-V S. 966) – weiter, dass die Windenergieerzeugung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten nur an raumordnerisch gebündelten Standorten stattfinden werde, die in windhöffigen Gebieten liegen, in entsprechendem Abstand zur Wohnbebauung sowie in aus Sicht des Naturschutzes und der Landschaftspflege störungsunempfindlichen Räumen. Die landeseinheitlichen naturschutzbezogenen Kriterien für die Festlegung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen ergäben sich aus den Darstellungen und Vorgaben in den Gutachtlichen Landschaftsrahmenplänen des Landesamtes für Umwelt, Naturschutz und Geologie (LUNG) für die Planungsregionen des Landes, wobei die dort festgelegten Kriterien auch für zukünftige Fortschreibungen gelten sollten. Die Kriterien führten unter sachbezogener Berücksichtigung regionaler Belange zu den Eignungsgebieten in den Regionalen Raum(ordnungs)programmen, mit der Folge des Ziels der Raumordnung, außerhalb keine Windenergieanlagen zu errichten. Bei der Festlegung neuer Eignungsgebiete für landseitige Windenergieanlagen würden insbesondere bereits vorbelastete Flächen wie z.B. Deponien oder militärische Altstandorte vorrangig in die Überprüfung einbezogen. Um auf möglichst geringer Fläche einen möglichst hohen Anteil an Windenergie zu erzeugen, sollten die Gemeinden – auch zur Steuerung sonstiger, insbesondere lokaler (unterhalb der Ebene der Regionalplanung) Konflikte – eine Untersetzung der Eignungsgebiete mit Flächennutzungsplänen vornehmen.

87

In Vorbereitung des Entwurfs war nach Angaben des Antragsgegners zunächst eine sogenannten Weißflächenkartierung vorgenommen und für das gesamte Planungsgebiet unter Anwendung eines geografischen Informationssystems (GIS) im Maßstab 1:1000 in Form von shape files nach Maßgabe von einheitlichen Ausschlusskriterien (im Sinne „harter“ Kriterien) ermittelt worden, welche Flächen nicht von vornherein von der Windenergienutzung ausgeschlossen wären und überhaupt in Betracht kämen. Sodann sei weiter untersucht worden, ob sie für die weitere Planung in Betracht kämen. Die so ermittelten „Weißflächen“ ohne Belegung mit Ausschluss- und Abstandkriterien seien – sofern sie eine Größe von mindestens 75 ha aufgewiesen und untereinander bzw. zu vorhandenen Eignungsgebieten aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 eine Abstand von mindestens 5 km eingehalten hätten – in eine erste Vorschlagsliste aufgenommen worden, die naturschutzfachlich begutachtet worden sei. Im Ergebnis sind in den zur ersten öffentlichen Beteiligung vorgelegten Entwurf neben 25 bereits bestehenden Eignungsgebieten neue Eignungsgebiete (so etwa Iven/Spantekow, Glasow/Ramin und Schmatzin) sowie Erweiterungen bestehender Eignungsgebiete (so etwa Zusedom/Fahrenwalde, Bergholz/Rossow und Nadrensee) aufgenommen worden.

88

Die Ausschluss- und Abstandskriterien hat der Planungsverband den in der genannten Richtlinie enthaltenen Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen entnommen, die inzwischen an die Stelle der Vorgängerregelungen getreten waren und die er sich insgesamt auch im weiteren Verlauf des Verfahrens zu Eigen gemacht hat.

89

Die Auswertung der im ersten Beteiligungsverfahren eingegangenen Stellungnahmen sowie die Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts mündeten in einen neuen Entwurf des Raumentwicklungsprogramms ein, den die Verbandsversammlung am 23. April 2008 zusammen mit dem Umweltbericht als Grundlage für das zweite Beteiligungsverfahren beschloss. Nach Auswertung der dazu eingegangenen Stellungnahmen wurden der abschließende Entwurf des Raumentwicklungsprogramms mit umfassender Abwägungsdokumentation, der Umweltbericht sowie die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt, über die die Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 beschloss.

90

Bereits die ausdrückliche Aufnahme der Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen mit der Formulierung „gemäß Richtlinie zum Zwecke von…, Stand Juli 2008“ in die Begründung des beschlossenen Raumentwicklungsprogramms, die im ersten Entwurf noch nicht aufgeführt waren, belegt ebenso wie die dort anzutreffende Formulierung, dass der Regionale Planungsverband „auf der Grundlage der Richtlinie…“ die Tabelle „durch die Kriterien Mindestgröße (75 ha) und Mindestabstand (5 km) vervollständigt und präzisiert“, dass der Verband die Hinweise dieser Richtlinie nicht als eine von ihm nicht mehr zu hinterfragende zwingende Vorgabe verstanden hat, deren Anwendung ihn jeglicher eigenverantwortlichen Entscheidung enthob. Zusätzlich wird an verschiedenen Stellen des Planungsprozesses deutlich, dass der Verband sich der ihm eingeräumten Spielräume bewusst war und sie differenziert genutzt hat; beispielhaft kann auf den Umgang mit den Eignungsgebieten Mannhagen oder Rakow oder generell mit Bestandsanlagen außerhalb von ausgewiesenen Eignungsgebieten wie etwa im Fall der Antragstellerin verwiesen werden. Für die gegenteilige Einschätzung der Antragstellerin finden sich keine hinreichenden Anhaltspunkte. Soweit sich die Antragstellerin insoweit auf ihren Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung über Aussagen des Vorsitzenden des Planungsverbandes und der Leiterin des zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung zur Bindung an die Vorgaben der Richtlinie stützt, entsprächen die unter Beweis gestellten Aussagen, sollten sie so gefallen sein, gerade der mit Übernahme der Vorgaben der Richtlinie eingetretenen Selbstbindung. Unabhängig davon käme es auf die subjektiven Vorstellungen einzelner Mitglieder der Verbandsversammlung nicht an; entscheidend ist allein, wie die Verbandsversammlung bei ihrer Entscheidungsfindung (Abwägung) ausweislich der Planungsunterlagen tatsächlich vorgegangen ist.

91

Belegt wird diese Vorgehensweise zunächst durch die als Ausdruck in Papierform (Bl. 143 GA) und auf CD (Hülle Bl. 363a GA 4 M 102/11) zu den Akten gereichte Karte, auf der die gesamte Planungsregion laut der Legende mit unterschiedlichsten Nutzungsarten entsprechend der in den „Hinweisen“ aufgeführten Ausschluss- und Abstandskriterien überzogen worden ist, sowie durch die Karte im Maßstab 1:100 000, die dem ersten Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms beigefügt war. Darüber hinaus zeichnen die vorgelegten Behördenakten mit den in allen Beteiligungsverfahren eingegangenen Einwendungen nebst den jeweiligen Abwägungsdokumentationen nach, wie die Verbandsversammlung als maßgeblicher Entscheidungsträger mit Anregungen und Einwendungen auf den verschiedenen Verfahrensstufen umgegangen ist und welche Überlegungen jeweils und dann bei der abschließenden Abwägung maßgeblich waren.

92

Hiermit wird den Anforderungen an die Nachvollziehbarkeit insbesondere der planerischen Abwägungen im Planungsverlauf im Sinne der gebotenen Dokumentation nach Auffassung des Senats hinreichend Rechnung getragen; anderen, insoweit deutlich strengeren Anforderungen in der Rechtsprechung (siehe etwa OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 52 ff. u. - 2 A 4.10 -, juris Rn. 47) folgt der Senat ebenso wenig wie andere Obergerichte (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 58 m.w.N.).

93

bb) Der Planungsträger hat dieses Konzept auch in einer Weise angewendet, die nach Auffassung des Senats Rechtsfehler, die die Gesamtabwägung in Frage stellen könnten, nicht erkennen lässt. Insbesondere sind in die Endabwägung alle Belange eingestellt worden, die Berücksichtigung finden mussten, und sind diejenigen Konflikte abschließend bewältigt worden, die ersichtlich schon auf der Ebene der Raumordnung zu lösen waren und nicht der gemeindlichen Bauleitplanung bzw. den Einzelgenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben durften. Auch wurden die Herangehensweise an die Planung und die jeweiligen Abwägungsvorgänge mit ihren Grundlagen so hinreichend dokumentiert, dass den Anforderungen an Transparenz und Nachvollziehbarkeit Rechnung getragen ist, wie die Gesamtbetrachtung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms selbst mit seiner Begründung anhand der verschiedenen Entwurfsstadien und des Umweltberichts, der Abwägungsdokumentationen über die Behandlung von Stellungnahmen und Einwendungen, sowie der Niederschriften über die abschließenden Beschlussfassungen ergibt.

94

Insbesondere die als Ergebnis des zweiten Beteiligungsverfahrens erarbeitete Abwägungsdokumentation, die Beschlussvorlage für die abschließende Beratung der Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 war, zeigt, dass bei den einer Abwägung zugänglichen Sachverhalten mit den maßgeblichen Kriterien differenziert umgegangen worden ist. Die nach Umfang und Wortwahl durchaus nicht stereotypen Begründungen lassen erkennen, dass sich der Regionale Planungsverband des unterschiedlichen Gewichts der einzelnen Kriterien offenbar bewusst war, jeweils eigenständige, auf den individuellen Sachverhalt bezogene Bewertungen vorgenommen und Abwägungsentscheidungen getroffen hat.

95

Diese Bewertung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass darin die Aufnahme zusätzlicher Eignungsgebiete häufig mit relativ knappem Hinweis darauf abgelehnt worden ist, dass bestimmte von der Richtlinie geforderte Abstände (z.B. zur Wohnbebauung, zum Wald, zu benachbarten Eignungsgebieten o.ä.) nicht eingehalten würden bzw. das Eignungsgebiet bei Einhaltung der Abstände die Mindestgröße von 75 ha unterschreite. Bei den Ausschluss- und Abstandskriterien handelt es sich um im Raumordnungsrecht anerkannte, auf fachspezifischen Erkenntnissen und Erfahrungen beruhende Abwägungsentscheidungen, die losgelöst vom Einzelfall Nutzungskonflikte vorab in allgemeiner Form lösen, also gleichsam als eine Art „antizipiertes Sachverständigengutachten“ angesehen werden können. Daher bedarf es dann keiner weiteren individuellen Begründung, wenn sich ein konkreter Sachverhalt gerade als der Regelfall darstellt, für den die Anwendung eines bestimmten Kriteriums (oder mehrerer) typischerweise vorgesehen ist. Demgegenüber finden sich sowohl dann, wenn ein Gebiet zusätzlich (oder vergrößert) in die Ausweisung übernommen wurde, als auch bei Ablehnung bzw. als Reaktion auf Einwände, die zu einer Verkleinerung geführt haben, zusätzliche individuelle Begründungen. Für die Beschlussfassung zu dem Sachkomplex „Windenergie“ kommt noch hinzu, dass dem vollständigen Entwurf der Abwägungsdokumentation Karten aller im Rahmen der Beteiligung eingereichten Vorschläge für Eignungsgebiete Windenergie im Maßstab 1:50 000 beigefügt waren, so dass sich die Mitglieder der Planungsversammlung jeweils auch optisch ein eigenes Bild von der Lage der Eignungsgebiete und ihrer Umgebung machen konnten.

96

Ihren Vorwurf, der Planungsverband habe bestehende Windenergieanlagen – solche in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten gelegene oder faktisch bestehende – und entsprechende gemeindliche Planungen hierfür nicht hinreichend in seine Betrachtung und Abwägung einbezogen, hat die Antragstellerin nicht belegen können. Für bestehende Windenergieanlagen in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten wird dies schon dadurch widerlegt, dass diese entsprechend den Vorgaben des Landesraumentwicklungsprogramms und den Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen (siehe dort unter Abwägungsregelungen) Gegenstand der Prüfung waren und 25 von ihnen auch in das Regionale Raumentwicklungsprogramm 2010 übernommen worden sind; ebenso sind bestehende Windenergieanlagen außerhalb von früheren Eignungsgebieten geprüft worden, wie nicht zuletzt die intensive Befassung des Planungsverbandes mit der Situation im Gemeindegebiet der Antragstellerin (Eignungsgebiet Iven/Spantekow) im Rahmen des mehrstufigen Planungsverfahrens zeigt. Damit ist den insoweit bestehenden Anforderungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 11) Rechnung getragen. Bespiele dafür, dass der Planungsverband entgegen seiner aus dem sogenannten „Gegenstromprinzip“ folgenden Verpflichtung (hierzu Urt. des Senats v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 45) wirksame gemeindliche Bauleitplanungen nicht in seine Abwägung eingestellt hätte, hat die Antragstellerin nicht vorgetragen und waren auch für den Senat sonst nicht ersichtlich. Was ihre eigenen Planungen angeht, hatte diese bis zum Zeitpunkt des Abschlusses des Planungsverfahrens noch keine Verfestigung in Gestalt eines wirksamen Bebauungs- oder zumindest Flächennutzungsplans erlangt; den Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Wind“ hat sie erst am 20. April 2011 gefasst. Unabhängig davon hat sich der Verband gerade mit den Vorstellungen der Antragstellerin über die Windenergienutzung auf ihrem Gemeindegebiet auf allen Stufen des Planungsverfahrens umfassend auseinandergesetzt, wenn auch nicht mit dem von der Antragstellerin gewünschten Ergebnis. Immerhin aber hat gerade die Situation in ihrem Gemeindegebiet zur erneuten Aufnahme der Ausnahmeregelung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 3 RREP VP geführt, wonach Windenergieanlagen unter bestimmten Voraussetzungen, wie sie bei der Antragstellerin angenommen wurden, weiterhin auch außerhalb von Eignungsgebieten zugelassen werden dürfen.

97

cc) Mit der Eignungsgebietskulisse Windenergie, wie sie rechtlich verbindlich geworden ist, wird auch dem Erfordernis, der Windenergie substanziell Raum zu geben, angemessen Rechnung getragen. Wann dies der Fall ist, lässt sich nicht durch feste Rechengrößen – etwa in Gestalt einer bestimmten Zahl von Eignungsgebieten oder zu errichtenden Windenergieanlagen, einer Mindestgröße in Hektar oder eines bestimmten Prozentsatzes des Planungsgebietes bzw. der dargestellten Konzentrationsflächen im Verhältnis zur Größe der Potenzialflächen, die nach Abzug der harten Tabuzonen von der Gesamtheit der Außenbereichsflächen des Plangebiets verbleiben – quantifizieren; das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit verschiedenste Modelle gebilligt, die die Instanzgerichte entwickelt haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.05.2010 - BVerwG 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561 Rn. 28; Beschl. v. 22.04.2010 - BVerwG 4 B 68.09 -, juris Rn. 6 f) und geht davon aus, dass die von den Tatsachengerichten entwickelten Kriterien lediglich nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sein, nicht gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des Sachverhalts schlechthin ungeeignet sein dürfen (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -); entscheidend dürften vielmehr zahlreiche Faktoren sein wie die generelle Windhöffigkeit des Planungsgebietes, die Qualität der der Windenergienutzung möglicherweise entgegenstehenden naturräumlichen Ausstattung, die Siedlungsstruktur und anderes mehr.

98

Der Senat sieht keinen Anlass, das Abwägungsergebnis des Plangebers unter diesem Gesichtspunkt zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist nicht davon auszugehen, dass die rechtsverbindlich gewordene Gebietskulisse Windenergie vorliegend ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung schon deshalb nicht sicherstellen könnte, weil die Realisierbarkeit einer „substanziellen Zahl“ von Windkraftanlagen innerhalb der Eignungsgebiete aus Gründen, die der Plangeber gesehen und bewusst in Kauf genommen hätte, ungewiss bliebe (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. 09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 38, 40 ff.). Die Antragstellerin führt hierzu an, dass der Plangeber – was nicht zulässig sei – zu häufig die abschließende Entscheidung über die Zulassung von Anlagen unter bestimmten Aspekten (insbesondere Artenschutz) in die gemeindliche Bauleitplanung oder die konkreten Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verwiesen habe, und bezieht sich zur Begründung auf die grundlegende Verpflichtung der Raumordnung aus § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ROG, bei Erstellung der zusammenfassenden, überörtlichen und fachübergreifenden Raumordnungspläne unterschiedliche Anforderungen an den Raum aufeinander abzustimmen und die auf der jeweiligen Planungsebene auftretenden Konflikte auszugleichen. Demzufolge wird es beispielsweise nicht für zulässig erachtet, wenn ein Regionalplan die raumordnerische Prüfung von 15 potenziellen, nach einem Planungshinweis angestrebten Vorranggebieten in einer Größenordnung von etwa 1 000 ha in ein Zielabweichungsverfahren verlagert (HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 985). Der vorliegende Sachverhalt ist hiermit jedoch nicht vergleichbar.

99

Zwar ist es Aufgabe der Raumordnung, die Nutzungs- und Funktionsbelange im Raum gleichermaßen für die Abwägung zu ermitteln und zu einem gerechten Ausgleich zu bringen (vgl. Runkel in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 7 Rn. 17); dementsprechend muss die abschließende Abwägung in der Regel in dem von § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG gebotenen Umfang auf der jeweiligen Planungsebene erfolgen. Regionalplanung ist jedoch keine parzellenscharfe Planung; sie darf sich auf allgemeine Festlegungen beschränken und die konkrete Ausformung im Detail der örtlichen Planung in Gestalt der der kommunalen Bauleitplanung und gegebenenfalls dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren überlassen. Ein Konflikttransfer auf die nächstniedrigere Ebene ist somit nicht grundsätzlich ausgeschlossen; seine Zulässigkeit ist vielmehr abhängig von der Art der berührten Belange, von seinem Umfang und von dem, was auf der jeweiligen Ebene einerseits leistbar und andererseits regelungsbedürftig ist (Runkel, a.a.O., § 1 Rn. 87 unter Hinweis auf BVerwG, Beschl. v. 17.02.1984 - 4 B 191.83 -, BVerwGE 69, 30 zum Verhältnis von Bauplanung zum immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren). Sind bestimmte Aspekte auf der regionalplanerischen Ebene nicht in allen Einzelheiten geklärt, darf die Prüfung, an welcher Stelle konkret die ausgewiesene Nutzung realisiert werden kann, und damit die Ausformung des Eignungsgebietes dann der Bauleitplanung bzw. dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren vorbehalten bleiben, wenn feststeht, dass die betreffenden Belange keinesfalls die Eignung eines auszuweisenden Gebietes (oder gar mehrerer) insgesamt oder mit der ganz überwiegenden Fläche in Frage stellen. Nur unter diesen Voraussetzungen entginge der Planungsträger nämlich der Gefahr, durch die weitgehende Verlagerung der Konfliktbewältigung hinsichtlich bestimmter, auf der Ebene der Regionalplanung bereits erkennbarer Belange auf die der kommunalen Bauleitplanung (oder der Anlagenzulassung) die an sich beabsichtigte „innergebietliche Steuerungswirkung“ derart zu schwächen, dass den von der Ausschlusswirkung erfassten Flächen letztlich kein hinreichende Potenzial an Flächen für die Windenergienutzung mehr gegenübersteht (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 40).

100

Der Senat sieht im vorliegenden Fall entgegen der Auffassung der Antragstellerin eine hinreichende Grundlage für die Annahme, der Plangeber habe die Nichtrealisierbarkeit einer bedeutsamen Zahl von Windenergieanlagen aus Gründen, die er durchaus gesehen habe, bewusst in Kauf genommen (siehe OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., Rn. 38 ff.) und stelle damit selbst seine Planung insgesamt in Frage, weder in dem Umstand, dass (lediglich) „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen unterblieben sind und in Einzelfällen nicht jedem möglichen Vorkommen geschützter Arten abschließend nachgegangen worden ist (aaa.), noch darin, dass der Plangeber in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2 RREP VP innerhalb der Eignungsgebiete die „flächenmäßige Ausformung“ im Flächennutzungsplan zulässt (bbb.).

101

aaa) Wie die Verfahrensunterlagen und die zum Verfahren erstellten Umweltberichte vielfältig zeigen, hat der Planungsverband sowohl zu Fragen des Natur- als auch des Artenschutzes überall dort, wo diese sich stellten, auf die vorhandenen und gegebenenfalls aktualisierten Fachinformationen der Fachbehörden (z.B. Untere Naturschutzbehörden, LUNG) zurückgegriffen und diese bewertet; ebenso wurden insoweit auch die einschlägigen Erkenntnisse ausgewertet und bewertet, die Einwender in beiden Beteiligungsrunden in das Planungsverfahren eingebracht haben. Wenn er dann nicht noch zusätzliche „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen selbst in Auftrag gegeben hat, ist dies auf der Ebene der Regionalplanung – anders als bei der Bauleitplanung oder gar im konkreten Anlagenzulassungsverfahren – jedenfalls so lange nicht zu beanstanden, wie nicht konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Eignung eines Gebietes insgesamt in Frage gestellt sein könnte. Eine allgemeine Ermittlungspflicht – etwa durch Beauftragung von Gutachtern – nach Art einer Fach(planungs)behörde ist dem Landesplanungsrecht nicht zu entnehmen.

102

Soweit derartige Erkenntnisse im späteren Verlauf des Planungsverfahren gewonnen worden sind – etwa bezogen auf das noch vom Planungsverband in die Ausweisung einbezogene Eignungsgebiet Papenhagen –, hat die Landesregierung im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlicherklärung in Ausübung der ihr obliegenden Rechtskontrolle daraus Konsequenzen gezogen.

103

bbb) Mit der Verwendung der Begriffe „Ausformen“ und „teilweise Einschränkung“, der Begründungspflicht und der Verpflichtung der kommunalen Planungsträger auf die Erhaltung des Ziels der Windenergienutzung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2, letzter HS RREP VP wird – im Unterschied zu dem Sachverhalt, wie er der Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg vom 14. September 2010 zugrunde lag (- OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 41) – die gemeindliche Gestaltungsfreiheit im erforderlichen Maße eingegrenzt, um nicht Gefahr zu laufen, „einen planerischen Spielraum der Gemeinden zu einer flächenmäßig praktisch nicht begrenzten Einschränkung der Windeignungsgebiete zu eröffnen“.

104

d) Daran, dass es sich bei der gesamträumlichen Gebietskulisse „Windenergie“ im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in der Gestalt, die durch die Landesverordnung Verbindlichkeit erlangt hat, um ein vertretbares Abwägungsergebnis und damit ein insgesamt taugliches Planungsinstrument mit Zielqualität handelt, um für den Bereich der Windenergienutzung die Konzentrationswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB herbeizuführen, ändert auch der Umstand nichts, dass die Landesregierung in Ausübung der ihr im Zusammenhang mit der Verbindlichkeitserklärung nach § 9 Abs. 5 LPlG eingeräumten Kontrollbefugnis zwei Eignungsgebiet gänzlich (Papenhagen und Poppelvitz/Gemeinde Altefähr) und eines teilweise (Iven/Spantekow) von der Verbindlichkeit ausgenommen hat.

105

Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn Grund für die Annahme bestünde, dass darin eine so einschneidende Reduzierung der insgesamt für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellten Eignungsfläche im Verhältnis zur tatsächlich vorhandenen Potenzialfläche läge, dass – unabhängig von der Frage, ob diese Ausnahmen von der Verbindlichkeit sich ihrerseits als rechtsfehlerhaft erwiesen oder nicht – der gesamträumlichen Gebietskulisse “Windenergie“ in der Gestalt, die sie durch § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat, letztlich nur noch die Wirkung einer „Feigenblattplanung“ im Sinne einer Verhinderungsplanung zugesprochen werden könnte und deren Fehlerhaftigkeit nur durch eine erneute Abwägungsentscheidung über die gesamte Gebietskulisse hätte überwunden werden können.

106

Nicht jeder Wegfall eines einzelnen Eignungsgebietes stellt zwingend die Tragfähigkeit der gesamten Planungskulisse in Frage, denn letztlich erweist sich das Gesamtbild „Windenergienutzung“ dergestalt als Ergebnis der abwägenden Anwendung von grundsätzlich definierten und für das Gesamtgebiet einheitlichen Maßstäbe (Kriterien) auf die Gesamtfläche des Plangebietes, dass die Eignung aller potenziellen Standorte zunächst jeweils für sich zu ermitteln ist und sodann die geeigneten Standorte zu einem Gesamtbild addiert werden, das der Plangeber im Rahmen der ihm obliegenden abschließenden Abwägungsentscheidung dann lediglich nochmals daraufhin überprüfen muss, ob er der Windenergie insgesamt „substanziell Raum gegeben hat“.

107

Der Senat sieht keine Anhaltspunkte dafür, dass die nähere Betrachtung der Gesamtheit der in der Festsetzung verbliebenen Eignungsgebiete ergibt, dass von einem „der Windenergienutzung substanziell Raum geben“ nicht mehr gesprochen werden kann, weil der dann (nur) noch für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellte Flächenanteil im Planungsgebiet unter diese Grenze gesunken wäre und sich zudem noch andere geeignete Flächen aufdrängten. Diese Annahme verbietet sich schon mit Blick auf die Zahl der nach der Fassung der Landesverordnung verbliebenen Eignungsgebiete, deren Größe und Lage und den Umfang der voraussichtlichen Nutzungsmöglichkeiten im Verhältnis zur nach dem dargestellten Planungskonzept denkbaren Potenzialfläche. Dabei ist von Bedeutung, dass im Laufe des Planungsverfahrens alle in das Verfahren eingebrachten möglichen Eignungsgebiete nach den vom Plangeber für maßgeblich erachteten Kriterien untersucht und abgewogen worden sind und wegen der tatsächlichen Anforderungen an die naturräumliche Ausstattung und deren höchst unterschiedlichen Gegebenheiten nicht eine Eignungsfläche beliebig – gleichsam nur rein rechnerisch – durch andere Flächen ersetzt werden kann.

108

Der Plangeber ist auch nicht verpflichtet, grundsätzlich sämtliche geeigneten Flächen auszuweisen, oder beispielsweise durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres Repowering zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 15 a.E. m.w.N.).

109

Mit Blick darauf, dass der mit ihrem Hauptantrag vorgetragene, auf ihre gemeindliche Planungshoheit gegründete Angriff der Antragstellerin gegen die Gebietskulisse Windenergie insgesamt nur dann Erfolg haben könnte, wenn das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern überhaupt keine wirksame Konzentrationsplanung Windenergie mit den die Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB auslösenden Wirkungen zum Inhalt hat, braucht im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht geprüft zu werden, ob auch die die Antragstellerin selbst nicht unmittelbar betreffenden Regelungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 3 RREP VP-LVO (Herausnahme auch der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr) Bestand haben. Denn unabhängig vom Ergebnis dieser Prüfung würde nach dem Vorstehenden das Vorhandensein einer wirksamen Konzentrationsplanung Windenergie nicht in Frage gestellt.

II.

110

Der Hilfsantrag hat dagegen Erfolg. Die Feststellung des Eignungsgebietes Iven/Spantekow als verbindlich in einer von der abschließenden Beschlussfassung des Regionalen Planungsverbandes abweichenden Größe und Lage, wie sie die Landesregierung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO vorgenommen hat, lässt sich mit den landesplanungsrechtlichen Vorgaben nicht vereinbaren; sie kann insbesondere nicht auf § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG gestützt werden.

111

1. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist dies allerdings keine Frage mangelnder Bestimmtheit des § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO, weil der Klammerzusatz offen lasse, welche Größe das Eignungsgebiet letztlich habe und wo genau es liege, und die Eignungsfläche auf ihrem Gemeindegebiet während des Planungsverfahrens mehrfach verändert worden sei. Denn maßgeblich für die Festlegung des Eignungsgebietes ist nicht die textliche Umschreibung, sondern vorrangig die Eintragung in der Gesamtkarte im Maßstab 1:100 000. In dieser ist das Eignungsgebiet in einer bestimmten Größe und Lage eingezeichnet. Parzellenschärfe ist von der raumordnerischen Darstellung nicht verlangt. Zugleich erläutert der Klammerzusatz ansatzweise die Gründe, die zu der teilweisen Her-ausnahme aus der Verbindlicherklärung geführt haben. Dabei sind die inhaltlichen Festlegungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms und das Instrument, das diesen formell rechtliche Verbindlichkeit verleiht – nämlich die Landesverordnung –, als Einheit zu betrachten.

112

2. Die Landesregierung hat einen von ihr als solchen eingeschätzten Fehler des Regionalen Planungsverbandes – das Unterlassen einer erneuten Anhörung der Betroffenen vor der abschließenden Beschlussfassung, die als Ergebnis der Abwägung ein ganz erheblich erweitertes Eignungsgebiet erbracht hat, das die Belange der Antragstellerin nicht mehr aufgreift und im Vergleich zu allen bis dahin zur Diskussion gestellten Planungen im Bereich Iven/Spantekow als „aliud“ anzusehen ist – dergestalt „korrigiert“, dass sie das Eignungsgebiet nur teilweise, nämlich bezogen auf einen bestimmten Planungsstand, in die Verbindlicherklärung einbezogen hat.

113

Mit dieser Vorgehensweise hat die Landesregierung nach Auffassung des Senats zwar nicht den ihr von § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG eingeräumten weiten Kontroll-, wohl aber den ihr eröffneten Handlungsspielraum im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlicherklärung überschritten. Nach dieser – seit 1998 unverändert gebliebenen – Vorschrift werden die regionalen Raumentwicklungsprogramme von der Landesregierung durch Rechtsverordnung für verbindlich erklärt, soweit sie nach diesem Gesetz aufgestellt sind, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widersprechen und sich die vorgesehene räumliche Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesplanungsbehörde ergibt.

114

Bereits im Eilverfahren zwischen den Beteiligten (Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -, S. 18 ff.) hat der Senat auf seine frühere Rechtsprechung verwiesen (insbes. Urt. v. 30.08.2000 - 4 K 34/99 - mit ausf. Begr.; Urt. v. 09.01.2001 - 4 K 14/00 -), in der er ausgeführt hat, dass einerseits die Verbindlichkeitserklärung des regionalen Raum(ordnungs)programms kein bloßer Vollzugsakt in dem Sinne sei, dass es ohne weitere Prüfung für verbindlich erklärt werden müsse. Zudem ist er davon ausgegangen, dass manches dafür spreche, dass die Landesregierung mehr als eine bloße Rechtskontrolle ausüben dürfe, weil der in § 9 Abs. 5 LPlG verwandte Begriff des Einfügens der regionalen Raumplanung in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes planerische Entscheidungen anspreche und möglicherweise ein – begrenztes – planerisches Element enthalte. Verwehrt hat er der Landesregierung dann allerdings, dass diese in der Art einer übergeordneten Planungsbehörde über den im Landesplanungsgesetz eingerichteten Planungsbehörden fungiert und selbstständig planerische Entscheidungen im Sinne einer positiven Festlegung treffen kann. Eine eigenständige Planungsbefugnis der Landesregierung habe im Gesetz ihren ausdrücklichen Niederschlag finden müssen. Grundsätzlich sei – wie sich aus der gebotenen systematischen Zusammenschau von § 9 Abs. 5 mit § 13 LPlG ergebe, die ein in sich abgestimmtes System der Aufsicht zur Überprüfung der Arbeit von regionalen Planungsverbänden bzw. deren Entscheidungen in Form eines regionalen Raumordnungsprogramms (jetzt: Raumentwicklungsprogramm) bildeten – dann, wenn nach Auffassung der Landesregierung ein Verstoß gegen höherrangige Rechtsvorschriften oder die in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Entscheidungen festzustellen sei oder die Aufstellung nicht den Vorgaben des Landesplanungsgesetzes entspreche, die Verbindlicherklärung abzulehnen; es habe sodann der zuständige Planungsverband unter Berücksichtigung der Gründe, die zur Ablehnung der Verbindlichkeitserklärung geführt hätten, gegebenenfalls eine erneute Entscheidung herbeizuführen. Da es in den beiden genannten Entscheidungen um reine Abwägungsentscheidungen ging, sich die ursprünglichen Entscheidungen des Planungsverbandes in jeder Hinsicht im Rahmen der Vorgaben hielten und nicht feststellbar war, dass die von der Landesregierung bevorzugten Lösungen ihrerseits jeweils als einzig mögliche vorgegeben waren, konnte der Senat seinerzeit dahinstehen lassen, ob etwas anderes gelten würde, wenn nach den Feststellungen der Landesregierung der Fehler des regionalen Raumordnungsprogramms nur in einer einzigen Art und Weise korrigiert werden kann, wenn also das Ergebnis der Planung aufgrund höherrangiger Vorschriften bzw. verbindlicher Entscheidungen der in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Stellen eindeutig vorgegeben ist.

115

Die Vorschrift gebietet somit zunächst im Ausgangspunkt die Rechtskontrolle auf Einhaltung des Landesplanungsgesetzes sowie auf Widerspruchsfreiheit zu sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften. Sie erlaubt sodann weiter eine inhaltliche Kontrolle der planerischen Aussagen des jeweiligen Planungsverbandes an übergeordneten Planungsvorgaben („Einfügen der vorgesehenen räumlichen Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes, wie sie sich aus …ergibt“). Hierin ist durchaus – wie oben bereits ausgeführt – eine „planerische Komponente“ als Ausfluss der grundsätzlich in staatlicher Verantwortung liegenden Planungshoheit (§ 1 Abs. 1 LPlG: Aufgabe des Landes) zu sehen.

116

Auch für diese weitergehenden Kontrollbefugnisse stellt das Gesetz dann aber im Grundsatz als Rechtsfolge nur die gleiche Reaktionsmöglichkeit zur Verfügung, nämlich im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung nur die Entscheidung mit „Ja“ (Verbindlicherklärung) oder „Nein“ (deren Ablehnung); mit der Einschränkung „soweit“ ist dabei lediglich die Verpflichtung der Landesregierung umschrieben, bei erkannten Rechtsfehlern oder Widersprüchen zur übergeordneten Planung, die nur – im Sinne des Rechtsgedankens aus § 139 BGB abtrennbare – Teile der Festlegungen erfassen, im Interesse der Planerhaltung nicht dem gesamten Raumentwicklungsprogramm die Verbindlichkeit zu versagen, sondern nur den von dem jeweiligen Fehler bzw. Widerspruch erfassten Festlegungen.

117

Bestärkt sieht sich der Senat in diesen Überlegungen durch den Umstand, dass der Gesetzgeber mit den regionalen Planungsverbänden, der ihnen verliehenen Rechtsnatur und der Zusammensetzung ihrer Organe (§§ 12 – 14 LPlG) sowie den Vorgaben für deren Planungsverfahren (§ 9 LPlG) offenbar bewusst eine Konstruktion gewählt hat, die die inhaltliche Letztverantwortung für die regionale Raumplanung vorrangig Mehrpersonengremien überlassen hat, die die kommunale Ebene repräsentieren, auch wenn damit nicht zwangsläufig dem in die staatliche Aufgabe Regionalplanung eingebundenen Planungsverband die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung als wehrfähiges Recht zuerkannt werden muss (siehe hierzu etwa VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 26 ff.).

118

Mit der nur teilweisen Herausnahme des vom Regionalen Planungsverband Vorpommern vorgesehenen Eignungsgebiets Iven/Spantekow hat die Landesregierung die oben aufgezeigte Grenze überschritten, weil sie einem Abwägungsergebnis („Eignungsgebiet Iven/Spantekow ohne die nach dem 2. Beteiligungsverfahren beschlossene Erweiterung“) rechtliche Verbindlichkeit zuerkannt hat, das der zuständige Planungsträger so gerade nicht als eigenes Ergebnis seiner Abwägung aller beteiligten Belange und Interessen wollte und das sich zwar als ein mögliches Abwägungsergebnis darstellt, aber keinesfalls als das einzig vertretbare. Zugleich wäre auch nicht ersichtlich, dass die Landesregierung im konkreten Fall ihrerseits eine derartige umfassende planerische Abwägung aller beteiligten Interessen vorgenommen hat (zur Problematik siehe auch Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -).

119

Auch der vorliegende Fall gibt nach alledem keinen Anlass, die Frage abschließend zu klären, unter welchen Voraussetzungen ausnahmsweise doch eine Abänderungsbefugnis (möglicherweise sogar eine Abänderungsverpflichtung) der Landesregierung im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung anerkannt werden könnte, die über die bloße Herausnahme einer Festlegung von der Verbindlichkeitserklärung hinausginge, etwa weil nur so die Übereinstimmung mit einer zwingenden gesetzlichen Vorgabe, die keinerlei planerischen Entscheidungsspielraum lässt, hergestellt werden kann.

120

Zugleich hat die vorstehende Auslegung des § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG zur Folge, dass es vor der Entscheidung der Landesregierung einer eventuellen weiteren – von der Antragstellerin eingeforderten – Anhörung in keinem Fall bedarf.

121

Da es sich bei dem vom Senat erkannten Rechtsfehler in der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG weder um eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften noch um Abwägungsmängel handelt, auf die die Planerhaltungsvorschriften des § 12 ROG bzw. des § 5 Abs. 3 – 5 LPlG Anwendung finden könnten, kann sowohl offen bleiben, in welchem Verhältnis diese Vorschriften zueinander stehen, als auch, ob ihre Voraussetzungen erfüllt wären.

122

3. Dass mit der Feststellung der Unwirksamkeit der Festsetzung eines Eignungsgebietes Iven/Spantekow – wird sie rechtskräftig – die Ausschlusswirkung hinsichtlich der Zulässigkeit von Windenergieanlagen außerhalb der wirksam festgesetzten Eignungsgebiete auch für das Gemeindegebiet Iven eintritt, ist Folge der besonderen baurechtlichen Regelungen in § 35 Abs. 3 BauGB in Verbindung mit der oben (unter I.) festgestellten Wirksamkeit der Gebietskulisse Windenergie im Übrigen. Für eine irgendwie geartete Sonderregelung, wie sie die Antragstellerin begehrt („weiße Flächen“), sieht der Senat bei dieser Konstellation weder im geltenden Prozessrecht noch im Raumordnungsrecht eine Grundlage.

123

Eine erneute Überprüfung anhand der Vorgaben des Planungsrechts, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang auf dem Gebiet der Antragstellerin doch noch ein Eignungsgebiet Windenergie ausgewiesen werden kann, bleibt dem Regionalen Planungsverband vorbehalten; dabei wird er neben den Belangen der Antragstellerin auch die von Dritten sowie möglicherweise eingetretene tatsächliche und rechtliche Veränderungen in den Blick zu nehmen haben.

C.

124

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die vorgenommene Kostenquotelung berücksichtigt, dass der Antrag nur teilweise Erfolg hat, und trägt der Gewichtung des jeweiligen Obsiegens und Unterliegens Rechnung. Hätte der Hauptantrag Erfolg gehabt, wären sämtliche Bindungen des Raumordnungsrechts in Bezug auf Windenergieanlagen im Planungsgebiet entfallen, und deren Zulässigkeit würde sich auch für das Gemeindegebiet der Antragstellerin allein nach immissionsschutzrechtlichen in Verbindung mit den allgemeinen bauplanungsrechtlichen Vorgaben – letztere könnte die Antragstellerin innerhalb des rechtlichen Rahmens selbst steuern – richten. Dem ist ein deutlich höheres Gewicht beizumessen als dem Anfechtungserfolg hinsichtlich des Eignungsgebietes Iven/Spantekow.

125

Grundlage der Ausspruchs über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

126

Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich (132 Abs. 2 VwGO).

(1) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit

1.
von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden sind, sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuchs
2.
von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt.

(2) Den Antrag kann jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen. Er ist gegen die Körperschaft, Anstalt oder Stiftung zu richten, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Das Oberverwaltungsgericht kann dem Land und anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts, deren Zuständigkeit durch die Rechtsvorschrift berührt wird, Gelegenheit zur Äußerung binnen einer zu bestimmenden Frist geben. § 65 Abs. 1 und 4 und § 66 sind entsprechend anzuwenden.

(2a) (weggefallen)

(3) Das Oberverwaltungsgericht prüft die Vereinbarkeit der Rechtsvorschrift mit Landesrecht nicht, soweit gesetzlich vorgesehen ist, daß die Rechtsvorschrift ausschließlich durch das Verfassungsgericht eines Landes nachprüfbar ist.

(4) Ist ein Verfahren zur Überprüfung der Gültigkeit der Rechtsvorschrift bei einem Verfassungsgericht anhängig, so kann das Oberverwaltungsgericht anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des Verfahrens vor dem Verfassungsgericht auszusetzen sei.

(5) Das Oberverwaltungsgericht entscheidet durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluß. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, daß die Rechtsvorschrift ungültig ist, so erklärt es sie für unwirksam; in diesem Fall ist die Entscheidung allgemein verbindlich und die Entscheidungsformel vom Antragsgegner ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre. Für die Wirkung der Entscheidung gilt § 183 entsprechend.

(6) Das Gericht kann auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

(1) In Raumordnungsplänen sind für einen bestimmten Planungsraum und einen regelmäßig mittelfristigen Zeitraum Festlegungen als Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums, insbesondere zu den Nutzungen und Funktionen des Raums, zu treffen. Es kann festgelegt werden, dass bestimmte Nutzungen und Funktionen des Raums nur für einen bestimmten Zeitraum oder ab oder bis zum Eintritt bestimmter Umstände vorgesehen sind; eine Folge- oder Zwischennutzung kann festgelegt werden. Die Festlegungen nach Satz 1 und 2 können auch in räumlichen und sachlichen Teilplänen getroffen werden. Ziele und Grundsätze der Raumordnung sind als solche zu kennzeichnen.

(2) Bei der Aufstellung der Raumordnungspläne sind die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen. Das Ergebnis der Umweltprüfung nach § 8 sowie die Stellungnahmen im Beteiligungsverfahren nach § 9 sind in der Abwägung nach Satz 1 zu berücksichtigen. Raumordnungspläne benachbarter Planungsräume sind aufeinander abzustimmen.

(3) Die Festlegungen nach Absatz 1 können auch Gebiete bezeichnen. Insbesondere können dies Gebiete sein,

1.
die für bestimmte raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen sind und andere raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen in diesem Gebiet ausschließen, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen oder Nutzungen nicht vereinbar sind (Vorranggebiete),
2.
die bestimmten raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen vorbehalten bleiben sollen, denen bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen besonderes Gewicht beizumessen ist (Vorbehaltsgebiete),
3.
in denen bestimmten raumbedeutsamen Maßnahmen oder Nutzungen, die städtebaulich nach § 35 des Baugesetzbuchs zu beurteilen sind, andere raumbedeutsame Belange nicht entgegenstehen, wobei diese Maßnahmen oder Nutzungen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen sind (Eignungsgebiete),
4.
die im Meeresbereich liegen, und in denen bestimmten raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen andere raumbedeutsame Belange nicht entgegenstehen, wobei diese Funktionen oder Nutzungen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen sind (Eignungsgebiete für den Meeresbereich).
Bei Vorranggebieten kann festgelegt werden, dass sie zugleich die Wirkung von Eignungsgebieten nach Satz 2 Nummer 3 oder 4 haben.

(4) Die Raumordnungspläne sollen auch diejenigen Festlegungen zu raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen von öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 4 Absatz 1 Satz 2 enthalten, die zur Aufnahme in Raumordnungspläne geeignet und zur Koordinierung von Raumansprüchen erforderlich sind und die durch Ziele oder Grundsätze der Raumordnung gesichert werden können.

(5) Den Raumordnungsplänen ist eine Begründung beizufügen.

(6) Soweit ein Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung oder ein europäisches Vogelschutzgebiet in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen erheblich beeinträchtigt werden kann, sind bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen nach den § 13 und § 17 Absatz 1 und 2 die Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes über die Zulässigkeit und Durchführung von derartigen Eingriffen einschließlich der Einholung der Stellungnahme der Europäischen Kommission anzuwenden.

(7) Die Vorschriften dieses Gesetzes über die Aufstellung von Raumordnungsplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.

(8) Raumordnungspläne nach § 13 Absatz 6 und § 17 sind mindestens alle zehn Jahre zu überprüfen.

Tenor

Die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP-LVO – vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V S. 453) wird insoweit für unwirksam erklärt, als § 1 Abs. 3 Nr. 2 in Verbindung mit der verbindlichen Zielfestlegung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in der Gesamtkarte (M 1:100 000) das Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow ausweist.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Von den Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin zwei Drittel und der Antragsgegner ein Drittel zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der jeweils vollstreckbaren Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Antragstellerin – eine Gemeinde im Planungsgebiet mit rund 220 Einwohnern – wendet sich mit ihrem am 07. September 2011 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen Normenkontrollantrag insbesondere unter Berufung auf die von ihr als verletzt angesehene gemeindliche Planungshoheit gegen Festlegungen von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern. Neben anderen ist darin auch das teilweise auf ihrem Gemeindegebiet liegende Eignungsgebiet Iven/Spantekow ausgewiesen.

2

Das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP – ist mit der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (RREP VP-LVO) vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V vom 17.09.2010 S. 453) aufgrund des § 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 05. Mai 1998 (GVOBl. M-V S. 503, 613), zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 366), festgestellt (§ 1 Abs. 1 Satz 1) und im Amtsblatt M-V vom 20. Oktober 2010, S. 645 veröffentlicht worden. Die Verordnung trat am Tag nach der Verkündung in Kraft (§ 2 RREP VP-LVO).

3

Nach § 1 Abs. 2 RREP VP-LVO erstreckt sich die verbindliche Wirkung des Programms auf die Ziele, Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und die raumordnerischen Festlegungen der Karte im Maßstab 1:100 000, wobei die Begründungen und die Erläuterungskarten nicht an der Verbindlichkeit teilnehmen. § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO nimmt – neben anderen – unter Nr. 2 das „Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow (begrenzt auf die nach dem 2. Beteiligungsverfahren beschlossene Erweiterung)“ von der Verbindlichkeit aus.

4

Am 19. Januar 2004 hatte die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern den Beschluss zur Neuaufstellung des Raumentwicklungsprogramms – einschließlich Umweltprüfung – gefasst; einen erarbeiteten ersten Entwurf hatte sie mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren von Ende März bis Ende Juni 2007 gegeben. Parallel zu diesem war der Vorentwurf zum Umweltbericht erarbeitet worden, über den im Rahmen eines Scoping-Verfahrens bis September 2007 eine schriftliche Abstimmung mit den betreffenden Umweltbehörden erfolgte. In Auswertung und Abwägung der eingegangenen Stellungnahmen und anhand der gewonnenen Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts waren sodann der Entwurf über- und der Umweltbericht erarbeitet und nach Beschlussfassung der Planungsversammlung am 23.April 2008 in das zweite Beteiligungsverfahren (Juli bis Oktober 2008) gegeben worden. Von November 2008 bis Juli 2009 wurden die Stellungnahmen aus dem zweiten Beteiligungsverfahren ausgewertet, der endgültige Entwurf sowie der Umweltbericht fertig gestellt und die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt. Am 02. Juli 2009 beschloss die Verbandsversammlung abschließend über den Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und den Umweltbericht.

5

Im Planungsverfahren waren die 25 aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern 1998 übernommenen sowie zusätzlich 11 neue Eignungsgebiete für Windenergieanlagen – teils isoliert liegende, teils Erweiterungsflächen zu bestehenden Eignungsgebieten – einer weiteren bzw. vertieften Prüfung unterzogen worden.

6

In Nr. 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP ist die Festlegung, wonach die Errichtung von Windenergieanlagen, der Ersatz sowie die Erneuerung bestehender Anlagen ausschließlich innerhalb der in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen (gemäß Kriterien in Abbildung 13) zulässig sind, grau unterlegt und mit Zeichen (Z) als Ziel gekennzeichnet. Des Weiteren „kann innerhalb der Eignungsgebiete im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss“ (Satz 2). Nach Satz 3 „dürfen in Ausnahmefällen Windenergieanlagen (WEA) außerhalb von Eignungsgebieten errichtet werden, wenn dies zu Forschungs- und Entwicklungszwecken eines raumansässigen WEA-Herstellers erforderlich ist und die Nähe von Produktionsstandort und Teststandort zum einfacheren und schnelleren Monitoring der Anlagen erforderlich ist“ und ist „für den Teststandort ein Raumordnungsverfahren durchzuführen“. Die Anlage „Karte Blatt 2 – Stand: August 2010“ zeigt südlich der Antragstellerin ein diese in einem Abstand von minimal ca. 1 000 m grob betrachtet halbkreisförmig in West-Ost-Richtung umgebendes Eignungsgebiet Windenergieanlagen, das teils auf Gemeindegebiet, teils auf dem Gebiet der Nachbargemeinde B-Stadt liegt und das neu in die Regionalplanung aufgenommen worden ist.

7

Grundlage des Regionalen Raumentwicklungsprogramms ist das Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern 2005 – LEP 2005 –, festgestellt mit Verordnung der Landesregierung (LEP-LVO M-V) vom 30. Mai 2005 (GVOBl. M-V S. 308) und bekannt gemacht im Amtsblatt M-V 2005, S. 797. Nach dessen Programmsatz 6.4 Abs. 8 sind in den Regionalen Raumordnungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung von im einzelnen benannten landeseinheitlichen Kriterien festzulegen und bestehende gegebenenfalls zu überprüfen.

8

In den Jahren 2000 bis 2008 waren im nordwestlichen Gemeindegebiet zur B 199 hin außerhalb der im Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern (RROP VP) von 1998 ausgewiesenen Eignungsgebiete unter Berufung auf eine Ausnahmeregelung mit Zustimmung der Raumordnungsbehörden zahlreiche Windenergieanlagen errichtet worden, im wesentlichen Prototypen von Herstellern aus Mecklenburg-Vorpommern (Windfeld Iven I mit 16 Anlagen auf 144 ha und Windfeld Iven II mit 6 Anlagen auf 38 ha). Der Regionale Planungsverband hatte das Eignungsgebiet Iven/Spantekow zunächst mit 321 ha geplant (1. Planentwurf), die Fläche im weiteren Verlauf aufgrund der Einwände der Antragstellerin reduziert auf 225 ha (2. Planentwurf) und das Gebiet schließlich in Reaktion auf gegenläufige Stellungnahmen von Grundstückseigentümern und Anlagenbetreibern in der abschließenden Abwägung – wenn auch anders zugeschnitten – auf sogar 436 ha (davon lediglich 10 ha mit vorhandenen Windenergieanlagen) ausgeweitet, ohne hierzu der Antragstellerin nochmals Gelegenheit zur Äußerung zu geben.

9

Die Antragstellerin sieht ihre Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegeben, weil die angegriffene Rechtsverordnung sich unmittelbar auf ihr Gemeindegebiet beziehe und wegen der sie bindenden Beachtenspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB und § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG unmittelbar in ihre Rechte eingreife; dies gelte insbesondere für das in ihrem Antrag bezeichnete Ziel der Raumordnung. Die Verordnung leide an formellen und materiellen Mängeln, die zur Unwirksamkeit insgesamt und somit auch des gesamten Steuerungskonzepts für die Windenergienutzung führten. Dies könne sie rügen, denn bei einer lediglich teilweisen Unwirksamkeitserklärung – beschränkt auf das Eignungsgebiet auf ihrem Gemeindegebiet – werde sie wegen der mit der Festlegung der Eignungsgebietskulisse im Übrigen verbundenen Ausschlusswirkung (§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB) an jeder bauleitplanerischen Entwicklung und Steuerung der Windenergienutzung auf ihrem Gemeindegebiet gehindert. Sie beabsichtige, ihr gemeindliches Einvernehmen zu allen geplanten Vorhaben zu versagen und Zurückstellungsanträge zu stellen. Sie habe am 20. April 2011 unter Darstellung und Begründung ihrer planerischen Absichten einen Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Wind“ zur Steuerung der Windenergienutzung im Gemeindegebiet gefasst. Die danach für Windenergie vorgesehenen Flächen lägen außerhalb der Eignungsgebiete. Der Normenkontrollantrag solle ihr die Möglichkeit verschaffen, planerisch gegenzusteuern und substanziellen, nicht wieder gut zu machenden Schaden mit langfristigen und unzumutbaren Beeinträchtigungen von der Gemeinde abzuwehren. Die umfangreiche Ausweisung, für die ein Bedürfnis nicht erkennbar sei, zusammen mit der „Umzingelung“ ihres Gemeindegebietes – die zu verhindern ein sachgerechtes und anerkanntes städtebauliches und regionalplanerisches Ziel sei – mache eine weitere Wohnbauentwicklung in ihrer Ortslage unmöglich, was sie im Kernbereich ihrer Planungshoheit treffe. Ein Bedürfnis hierfür sei nicht zu erkennen. Im Ergebnis würden fast 30 Prozent des Gemeindegebietes für Windenergie zur Verfügung gestellt.

10

Zur Begründung ihres Normenkontrollantrages hatte die Antragstellerin zunächst auf ihr Vorbringen in dem bereits am 18. Juli 2011 anhängig gemachten Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes Bezug genommen (Az. 4 M 102/11). Darin hatte sie Fehler sowohl des Rechtsetzungsverfahrens als auch des Verfahrens zur Aufstellung des Raumentwicklungsprogramms gerügt. Dieses Vorbringen hat sie sodann vertieft und ergänzt.

11

Die streitgegenständliche Verordnung sei rechtswidrig, weil die Landesregierung mit den Festlegungen in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO unzulässig in die planerischen Zuständigkeiten des Regionalen Planungsverbandes eingreife. Der Antragsgegner sei entgegen den Vorgaben des § 9 Abs. 5 LPlG für die Verbindlicherklärung mit der Herausnahme von drei Eignungsgebieten für die Windenergienutzung in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO über eine bloße Rechtskontrolle hinausgegangen. Die Herausnahme der drei Eignungsgebiete (Papenhagen, Poppelvitz und Iven/Spantekow teilweise) erweitere wegen § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB im Ergebnis die Windenergieanlagen ausschließende Bindungswirkung des Ziels in Nr. 6.5 Abs. 7 RREP VP und stelle damit eine unzulässige eigenständige planerische Entscheidung des Antragsgegners dar. Der Rechtsetzungsvorgang lasse nicht erkennen, dass dies dem Antragsgegner bewusst gewesen wäre. Weder der Antragsgegner noch der Planungsverband hätten insoweit eine Abwägung vorgenommen. Es fehle ein Beschluss, dass der Regionale Planungsverband dem verbindlich gewordenen Programm beitrete. Der von ihm beschlossene Inhalt sei nicht genehmigt worden, den mit der Verordnung geänderten Inhalt habe er nicht beschlossen. Er hätte Gelegenheit erhalten müssen, gegebenenfalls über anderweitige Ersatzflächen anstelle der ausgenommenen Eignungsgebiete zu entscheiden. Diese Folge hätte sich nur vermeiden lassen, wenn man diese Flächen bewusst von jeglicher Steuerungswirkung freigehalten hätte („weiße Flächen“).

12

Die Verordnung sei nicht hinreichend bestimmt, weil der Klammerzusatz in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO offen lasse, welche Größe das Eignungsgebiet Iven/Spantekow letztlich habe und wo genau es liege. Während des Verfahrens sei diese Eignungsfläche mehrfach verändert worden. Die Verkleinerung auf der 2. Stufe weiche von der Darstellung in der veröffentlichten Fassung ab. Auch bei der Streichung des Eignungsgebiets Poppelvitz-Altefähr habe die Beteiligung der Planbetroffenen gefehlt. Auf die Festlegungen in der Karte könne nicht zurückgegriffen werden, denn die mit dem Normenkontrollantrag angegriffene Verordnung müsse aus sich heraus verständlich sein.

13

Unabhängig davon sei der vom Regionalen Planungsverband beschlossene Planentwurf selbst ebenfalls fehlerhaft, da die Auswahl der Eignungsgebiete nicht nach transparenten und abgewogenen Kriterien erfolgt und nicht sichergestellt sei, dass die ausgewählten Eignungsgebiete der Windenergienutzung tatsächlich Raum böten. Auch seien die seitens der Antragstellerin geltend gemachten Belange nicht mit dem ihnen gebührenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden.

14

Das Planungsverfahren werde den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts an die vorgegebenen Abwägungsschritte einer Konzentrationsplanung nicht gerecht, wie es sie jüngst erst wieder in seinem Urteil vom 13. Dezember 2012 (4 CN 1.11) zusammengefasst habe. Die Richtlinien zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern vom Juli 2006 verstünden sich ebenso wenig wie die späteren Fassungen als bloßer Rahmen mit Spielraum für eine weitere Abwägung, sondern als verbindliche landeseinheitliche Vorgaben der maßgeblichen Kriterien. Aus § 9 Abs. 2 LPlG könne eine solche Verbindlichkeit nicht hergeleitet werden, weil die Kriterien zur Steuerung der Windenergieplanung im Landesraumentwicklungsprogramm nicht als Ziel festgelegt seien. Auch der Weisungskompetenz aus § 12 Abs. 5 LPlG a.F. (jetzt: § 12 Abs. 4 LPlG) sei eine absolute Grenze gesetzt, da dem Antragsgegner nach der Rechtsprechung des Senats eine planerische Entscheidung verwehrt sei. Jedenfalls die Festlegung von sog. „weichen“ Tabukriterien erfordere aber eine solche abwägende planerische Entscheidung.

15

Somit sei die Festlegung von Restriktions- und Tabukriterien Sache des Planungsverbandes; dieser habe seine Aufgabe aber nicht wahrgenommen, denn er habe sich nicht abwägend mit den Kriterien auseinander gesetzt, sondern sie als regelnde Vorgabe verstanden und strikt angewandt. Die von der Rechtsprechung verlangte Trennung zwischen “harten“ und “weichen“ Tabukriterien im Sinne einer Unterscheidung zwischen solchen Flächen, die für eine Windenergienutzung nicht zur Verfügung stünden, und solchen, die aus planerischen Gründen ausgeschlossen werden sollten, sei von ihm nicht vorgenommen worden, jedenfalls sei eine solche Unterscheidung an keiner Stelle dokumentiert. Er habe als Ausgangspunkt ersichtlich das vorherige Raumordnungsprogramm genommen und keine neue gesamträumliche Betrachtung des gesamten zu beplanenden Raums angestellt; dabei habe er sich zu Unrecht an die Vorgaben gebunden gesehen, was der häufig vorgefundene mittelbare Hinweis belege, dass ein im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung benannter Standort den Kriterien der Richtlinie nicht entsprechen würde. Jedenfalls fänden sich – abgesehen von einer einzigen Äußerung zu einem „mehrstufigen Suchdurchlauf“ im Umweltbericht, der dann aber allein das Ergebnis mitteile – keine Hinweise auf ein solches planmäßiges Vorgehen in den Planunterlagen, das auch im Eilverfahren nicht beschrieben worden sei. Andernfalls hätte auch nicht erst das Beteiligungsverfahren noch weitere Potenzialflächen zutage fördern können. Es seien immer nur als Reaktion auf Vorschläge aus der Planungsgemeinschaft kleine Teilflächen anhand von Tabu- und Restriktionskriterien überprüft worden, nicht jedoch sei von Anfang an der gesamte Planungsraum in den Blick genommen worden.

16

Im Ergebnis handele es sich um eine Verhinderungsplanung, weil der Plan qualitativ nicht hinreichend sicherstelle, dass sich die Windenergienutzung in den festgelegten Eignungsgebieten tatsächlich durchsetzen könne; nur damit aber könne die außergebietliche Ausschlusswirkung gerechtfertigt werden. Es fehle an der generellen Konfliktbewältigung im Raumentwicklungsprogramm selbst in den Fällen, in denen die Konflikte bereits auf dieser Ebene sichtbar seien; diese würden überwiegend in unzulässiger Weise in die Bauleitplanung bzw. das Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verlagert. So sei insbesondere mit Belangen des Artenschutzes widersprüchlich umgegangen worden bzw. seien so viele – beispielhaft benannte – artenschutzrechtliche oder schallimmissionsschutzrechtliche Probleme offen geblieben, dass nicht gewährleistet sei, dass sich in den einzelnen Eignungsgebieten – Vorranggebiete seien keine festgelegt – die Windenergie tatsächlich im erforderlichen Maße durchsetzen könne, um den Vorwurf der Verhinderungsplanung zu entkräften. In ihrem eigenen Gemeindegebiet beispielsweise seien Vorkommen des Roten und Schwarzen Milans, der Rohrweihe, des Turm- und des Baumfalken als Nahrungsgäste unberücksichtigt geblieben.

17

Ebenso sei die Eignung weiterer Kriterien zweifelhaft (so etwa die Mindestflächengröße für Eignungsgebiete mit 75 ha) oder jedenfalls deren Anwendung inkonsequent erfolgt (etwa Berücksichtigung vorhandener Bauleitplanung, Umgang mit vorhandenem Bestand an Windenergieanlagen, Interessen an einem Repowering). Mit dem Erfordernis einer bestimmten Mindestgröße könnten von vornherein Standorte ohne jede Prüfung ausgeschlossen worden sein, obwohl sie für die Aufnahme raumbedeutsamer Windenergieanlagen geeignet seien. Die Flächen seien unvollständig zusammengestellt worden. Der gewählten hohen Schwelle von 75 ha fehle die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen. Die Auswahl und der Umgang mit tatsächlich vorhandenen Windparks und der entsprechenden Bauleitplanung der Gemeinde blieben unklar. Die ungeprüfte und damit unabgewogene Übernahme der Eignungsgebiete aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern 1998 stelle einen Abwägungsfehler in Gestalt eines Abwägungsausfalls dar. Die gebotene gesamträumliche Betrachtung sei – sollte sie überhaupt durchgeführt worden sein, woran Zweifel bestünden – jedenfalls nicht hinreichend dokumentiert worden. Dieser Vorwurf der mangelnden Dokumentation gelte generell.

18

Nicht zuletzt in ihrem Fall zeige sich, dass die vor Ort betriebenen Anlagen nicht mit dem hinreichenden Gewicht berücksichtigt worden seien; es handele sich hierbei nämlich um eine konkrete Flächenkulisse, die in der Vergangenheit von allen seinerzeit beteiligten Raumordnungsbehörden zusammen mit der Gemeinde raumverträglich entwickelt worden sei. Windparks mit weniger als fünf Anlagen auszuschließen erscheine problematisch, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Anwendung des Fünf-Kilometer-Kriteriums, das nicht nur zwischen Eignungsgebieten, sondern auch zu vorhandenen Windenergieanlagen eingehalten werden müsse.

19

Aus den Planaufstellungsvorgängen sei nicht ersichtlich, ob und inwieweit die vorhandenen Bauleitplanung der Gemeinden zur Windenergienutzung in die Abwägung eingeflossen sei. Bei den übernommenen Bestandsflächen sei offen geblieben, ob sie für ein Repowering zur Verfügung stünden, und damit die gebotene Abwägungsentscheidung unterlassen worden.

20

Die zu geringe Abwägungstiefe des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern insgesamt führe kausal zu einer – für die Konzentration der Windenergie – zu geringen Zielbindung, da der einzelnen Gemeinde zu viel Raum für die Bauleitplanung eingeräumt werde, womit wiederum das Ziel, der Windenergie substantiell Raum zu geben, gefährdet werde.

21

Die gerügten Abwägungsmängel seien auch beachtlich im Sinne des § 5 Abs. 5 LPlG. Es sei keinesfalls auszuschließen, dass auf der Grundlage nachvollziehbarer Ausschlusskriterien eine andere Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung geregelt worden wäre, was insbesondere auf die Auswahl und Abgrenzung des Eignungsgebiets Iven zutreffe.

22

Jedenfalls sei ihr Hilfsantrag begründet. Lege man die Auffassung des Antragsgegners zugrunde, dass die Regionalplanung im Bereich Vorpommern schon seit 1998 der Windenergienutzung massiv und über das Notwendige hinaus Raum gegeben habe, habe kein verstärkendes raumordnerisches Bedürfnis für die sie betreffende zusätzliche Flächenausweisung bestanden. Zusätzlich ausgewiesene Potentialflächen hätten sich dann besonders gut für die Windenergienutzung eignen müssen, weil an sich der Förderungsverpflichtung bereits Genüge getan wäre. Es bleibe unklar, warum dann in der Abwägung massiv zusätzliche Flächen um ihre Ortslage ausgewiesen und warum gerade diese Flächen ausgewählt worden seien. Das Gewicht der Beeinträchtigung von betroffenen Bürgern und der Kommune in ihrer planungsrechtlichen Selbstgestaltung sei nicht einmal ansatzweise ermittelt und berücksichtigt worden. Vor allem den Aspekten der Umzingelung und der Addition des vorhandenen Bestandes mit dem künftig zulässigen sei keine Beachtung geschenkt worden. Die Planung entziehe ganz wesentliche Teile des Gemeindegebietes der städtebaulichen Entwicklung und damit ihr als Gemeinde die Gestaltungshoheit. Es sei zu fragen, ob damit nicht bereits der unantastbare Kernbereich der Planungshoheit maßgeblich beeinträchtigt werde. Es sei gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen worden.

23

Die Antragstellerin beantragt,

24

die Verordnung des Antragsgegners über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als das Ziel 6.5 Abs. 7 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern für verbindlich erklärt wurde,

25

hilfsweise,

26

die Verordnung des Antragsgegners über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als das Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow für verbindlich erklärt wurde.

27

Der Antragsgegner beantragt,

28

die Anträge zurückzuweisen.

29

Er hat sich zunächst ebenfalls auf sein Vorbringen im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (Az. 4 M 102/11) bezogen und dieses vertieft.

30

Das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern erweise sich sowohl formell als auch materiell als rechtmäßig. Auf der für diese Planung noch Geltung beanspruchenden Grundlage des Raumordnungsgesetzes von 1998 i.V.m. dem Landesplanungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 05. Mai 1998 und in Anwendung der vom Gericht für die Rechtskontrolle einer derartigen Planungsentscheidung entwickelten Grundsätze zur Regelungskompetenz der Landesregierung sei die Verordnung nicht zu beanstanden. Die in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO vorgenommenen inhaltlichen Modifizierungen in Gestalt der Ausnahmen von der Verbindlichkeit seien mit diesen Maßgaben vereinbar. Es liege darin gerade keine eigenständige planerische Entscheidung der Landesregierung. Genehmigungen sehe § 9 Abs. 5 LPlG nicht vor. Die zwischen der Abwägungsentscheidung des Planungsträgers und der Rechtsetzungsentscheidung liegenden Akte nach § 9 Abs. 5 LPlG seien Ausfluss der staatlichen Planungsaufsicht, die gemäß § 12 Abs. 3 und 4 LPlG über bloße Rechtsaufsicht auch dann hinausgehe, wenn die Planung in Form eines kommunalen Organisationsmodells vonstattengehe. Es handele sich um die Ausübung von Aufsichtsbefugnissen, da die Regionalplanung ihrem überörtlichen Auftrag als staatliche Aufgabe nachzukommen habe und sich nicht in eine Aufgabe selbstverwaltungsrechtlich geprägter Art verwandele. Der Landesregierung komme nicht nur – wie im Bauplanungsrecht der Genehmigungsbehörde – eine rein rechtliche, sondern auch eine inhaltliche Kontrolle und damit eigenes landesplanerisches Ermessen zu, ob der Rahmen der Vorgaben in Gestalt der landespolitischen Zielsetzungen zur Gesamtentwicklung des Landes eingehalten sei. Insofern sei die Mitwirkungshandlung als Maßnahme der Fachaufsicht zu qualifizieren. Gerate das dem Planungsverband eingeräumte eigene Planungsermessen in Kollision mit höherstufigen Zielsetzungen, unterliege es der Kontrolle der Fachaufsicht. Nur so sei gewährleistet, dass das Landesraumentwicklungsprogramm im regionalen Bereich in einer Weise konkretisiert werde, die mit den landespolitischen – letztlich vom Landtag festzulegenden – Zielsetzungen zur Gesamtentwicklung des Landes in Einklang stehe. Damit entfalle auch die Notwendigkeit eines Beitrittsbeschlusses.

31

§ 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO sei inhaltlich hinreichend bestimmbar. Es gelte die Gebietskulisse, die das zweite Beteiligungsverfahren vorgesehen habe. Zunächst noch vorgesehene Erweiterungen im nördlichen und östlichen Bereich habe schon die Verbandsversammlung selbst nicht übernommen, die später zusätzlich doch noch ausgewiesene Teilfläche sei im Rechtsetzungsverfahren wegen fehlender Öffentlichkeitsbeteiligung herausgenommen worden.

32

Das mit dem Beschluss des Planungsverbandes vom 02. Juli 2009 abgeschlossene Planungsverfahren werde den im zeitlich nachfolgenden Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. September 2009 (4 BN 25/09) aufgestellten Anforderungen gerecht.

33

Im Genehmigungsverfahren dürfe darauf geachtet werden, dass die einheitlichen Planungskriterien, die sich der Planungsverband nach Plansatz 6. 5 Abs. 7 und ausweislich der dazu ergangenen Begründung ausdrücklich zu eigen gemacht habe, tatsächlich auch eingehalten würden. Diese beließen durchaus genügend Abwägungsspielraum. Von einer Verhinderungsplanung könne ebenso wenig gesprochen werden wie von einer Alibiplanung. Es seien insgesamt ausreichend substanziell Flächen für die Windenergienutzung ausgewiesen worden, um den Anforderungen des Art. 14 GG und der Privilegierung in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB im Sinne der Rechtsprechung Genüge zu tun, und zwar schon bei der erstmaligen Ausweisung im Jahr 1998. Nicht jede objektiv zunächst geeignete Fläche müsse auch ausgewiesen werden, zumal viele Flächen aufgrund ihrer hervorragenden naturräumlichen Ausstattung für Windenergienutzung nicht in Betracht kämen. Ebenso wenig müsse jedes Areal mit vorhandenen Windenergieanlagen – wie etwa hier die Flächen Iven I und Iven II – als Eignungsgebiet ausgewiesen werden. Ohne Ausweisung bestehe dort lediglich Bestandsschutz und sei auch ein Repowering nicht zulässig; daher sei die Befürchtung einer dauerhaften „Umzingelung“ der Gemeinde nicht realistisch. Änderungen im Laufe des Planungsverfahrens hätten sich aus der Aktualisierung von Datengrundlagen sowie Hinweisen und Anregungen in den Beteiligungsverfahren ergeben und seien Gegenstand der abschließenden Abwägung gewesen.

34

Soweit sich die Antragstellerin nunmehr zur Unterscheidung zwischen „harten“, für die Planung verbindlichen Tabuzonen und „weichen“ Tabuzonen in Form von Abstandszonen mit lediglich planerischer Abwägungsrelevanz auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 2012 (4 CN 1.11) berufe, trage diese Argumentation nicht.

35

Zum einen sei die Entscheidung zu einem (Teil-)Flächennutzungsplan ergangen und könne auf die Regionalplanung nicht übertragen werden. Die Bauleitplanung sei Ausdruck der durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG selbstverwaltungsrechtlich gesicherten Planungshoheit der Gemeinde, der nur gesetzliche Regelungen Grenzen setzen dürften. Vergleichbare ministerielle inhaltliche Vorgaben wie Richtlinien, Abstandserlasse u.ä. könnten in der Bauleitplanung allenfalls nachgeordnete Behörden binden; gegenüber der gemeindlichen Selbstverwaltung könnte ihnen lediglich der Stellenwert als sachverständige Konkretisierung zum Ausgleich widerstreitender Nutzungen und rechtlich bloße Abwägungsrelevanz zukommen. Dies habe das Bundesverwaltungsgericht zu Recht betont. Demgegenüber bilde bei der Aufstellung von Regionalen Raumentwicklungsprogrammen nach §§ 8 f., 12 ff. LPlG die Richtlinie des zuständigen Ministeriums zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms nicht nur einen in der Abwägung zu berücksichtigenden Belang, sondern gebe als Ausfluss der Staatlichkeit der Aufgabe Verbindliches für die Regionalplanung vor, wie sich aus § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 5 LPlG a.F. bzw. § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 4 LPlG n.F. ergebe. Diese genieße nicht den besonderen Schutz des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und dürfe solche Richtlinien wie die über die Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen von Juli 2008 (zuvor von 2006) nicht im Wege der Abwägung relativieren. Auf der regionalplanerischen Ebene handele es sich somit um Tabuzonen „harter“ Art.

36

Zum anderen verlange das Bundesverwaltungsgericht keinesfalls, dass die spezielle Terminologie der „weichen“ und „harten“ Tabuzonen – die lediglich der vereinfachten Kennzeichnung von Gebietsteilen bzw. Flächen diene – explizit verwendet würde. Maßgeblich sei, ob sich der Planungsträger inhaltlich an der im Abwägungsvorgang angesiedelten Ausarbeitung des Planungskonzeptes orientiert habe. Wenn er im ersten Arbeitsschritt die Flächen ermittelt habe, auf denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen seien, mache es keinen Unterschied, ob er diese Flächen „Ausschlussgebiete“ oder sog. „harte Tabuzonen“ nenne. Reduziere er im zweiten Schritt diese Flächen um diejenigen, auf denen solche Anlagen zwar tatsächlich und rechtlich errichtet und betrieben werden können, in denen sie aber nach städtebaulichen bzw. raumordnerischen Vorstellungen nicht aufgestellt werden sollen, wirke sich die Bezeichnung so lange nicht aus, wie er sie inhaltlich als weiche Tabuzonen würdige. Entscheidend sei allein, ob sich der Planungsträger inhaltlich an den von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien orientiert habe.

37

Gemessen an diesen Anforderungen sei die vorliegend angewandte Methode zur Ermittlung der Potenzialflächen für Windenergienutzung nicht zu beanstanden, wie sie sich aus den Planunterlagen ergebe und in der Begründung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms und im Umweltbericht beschrieben sei. Die Vorgehensweise sei auch hinreichend dokumentiert, wie das Kartenmaterial und die im Eilverfahren vorgelegte CD belegten. Der Planungsträger habe in einem mehrstufigen Verfahren unter Anwendung abstrakter Kriterien zunächst alle Flächen, auf denen aus Gründen des Naturschutzes, des Immissionsschutzes und aus Sicherheitsgründen die Errichtung von Windenergieanlagen ausscheide, ausgeschlossen. Das Bilden von Pufferzonen und pauschalen Abständen zu diesen Flächen sehe die Rechtsprechung als zulässig an, da es im Rahmen des Planungsermessens liege. Daher sei der Planungsverband nicht nur befugt gewesen, sein Planungskonzept an landesweit einheitlichen und pauschalierend festgelegten Kriterien für die Ungeeignetheit der von der Ausschlusswirkung erfassten Bereiche auszurichten, sondern nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hierzu sogar verpflichtet. Die typisierende Betrachtung sei auch deswegen gerechtfertigt, weil während der Regionalplanung weder die Anzahl und die konkreten Standorte der künftigen Windenergieanlagen noch ihr Emissionsverhalten (Höhe, Nennleistung, Typ) bekannt sei. Somit liege weder ein Abwägungsausfall noch ein Abwägungsmangel vor.

38

Zu Unrecht rüge die Antragstellerin ferner eine unzureichende Zielbindung der Eignungsgebiete. Gehe man – wie in der Literatur vertreten werde, aber durchaus streitig sei – lediglich von deren innergebietlicher Grundsatzwirkung aus, stehe die der Flächennutzungsplanung vom Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern lediglich begrenzt eröffnete Ausformung bzw. Einschränkung der Eignungsgebiete (Abschnitt 6.5 Abs. 7) hiermit ersichtlich in Einklang.

39

Nehme man deren innergebietliche Zielwirkung i.S.d. § 4 Abs. 8 Satz 1, letzter HS LPlG an, gelte Gleiches. Das Regionale Raumentwicklungsprogramm eröffne explizit lediglich eine „flächenmäßige Ausformung“ durch die Flächennutzungsplanung, was ohnehin in Folge des § 1 Abs. 4 BauGB zum Schutz der kommunalen Bauleitplanung geboten sei; damit werde die Windenergienutzung nicht zur abwägenden Disposition der Gemeinde gestellt, denn nach der Zielbeschreibung müsse „das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben“, was in der Begründung dahin konkretisiert werde, dass es „nicht zulässig sei“, das Eignungsgebiet „ganz oder überwiegend wegzuwägen“. Derartige Regelungen als Bestandteil des Zielinhaltes dienten der Wahrung des selbstverwaltungsrechtlich gebotenen Gestaltungsspielraums der Gemeinden und verkehrten das angemessene Verhältnis zwischen Positiv- und Ausschlussflächen nicht in Richtung auf eine Verhinderungsplanung.

40

Das Regionale Raumentwicklungsprogramm erweise sich auch nicht aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen als nicht des Vollzuges fähig, wenn bei bestimmten Problematiken die Letztabwägung dem Einzelgenehmigungsverfahren vorbehalten bleibe. Da im Genehmigungsverfahren auch der Katalog des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB abzuarbeiten sei, könne es im Einzelfall immer vorkommen, dass eine Genehmigung nicht erteilt werden könne. So sei dem Artenschutz im gebotenen Umfang Rechnung getragen. Die Verbotstatbestände des § 44 BNatSchG würden erst durch den im Genehmigungsverfahren zugelassenen Eingriff erfüllt. Artenschutzrechtliche Hindernisse seien vorliegend für die Regionalplanung nach dem gegenwärtigen und zugänglichen Wissensstand nicht bekannt und auch nicht erkennbar oder verfügbar, weil im und um das Eignungsgebiet Iven/Spantekow selbst nach dem Vortrag der Antragstellerin keine Lebensstätten geschützter Vogelarten und damit kein rechtlich zu bewältigendes Konfliktpotential vorhanden sei. Zutiefst fachspezifische Prüfungsvorgänge seien nicht Aufgabe der Regionalplanung.

41

Der Planungsverband habe an die Auswahl der Eignungsgebiete entsprechend den Richtlinien des zuständigen Ministeriums auch die Kriterien Mindestgröße (75 ha) und Mindestabstand zwischen Eignungsgebieten (5 km) anlegen dürfen, was mit dem Schutz der Avifauna, dem weitläufigen Charakter des Landschaftsbildes und der Konzentration von Anlagenstandorten begründet und von der Rechtsprechung grundsätzlich anerkannt werde.

42

Dass es Gebiete gebe, in denen der Ausbau der Windenergie weiter voranschreite als in anderen, sei Folge der Übergemeindlichkeit der Regionalplanung, der Besonderheiten der unterschiedlichen naturräumlichen Ausstattung und der ungleichmäßigen Verteilung der Tabuflächen im Land.

43

Von einer unzulänglichen Berücksichtigung des Bestandes an Windenergieanlagen könne keine Rede sein. Das Gebot, der Windenergie substanziell Raum zu schaffen, verpflichte den Planungsträger nicht dazu, überall dort Konzentrationszonen zu schaffen, wo Windenergieanlagen bereits vorhanden seien. Es sei ein berechtigtes öffentliches Interesse, die Windenergienutzung zu kanalisieren und Fehlentwicklungen gegenzusteuern. Der Planungsverband habe dem Belang der Einhaltung der Abstandvorgaben zur Wohnbebauung aus der Richtlinie den Vorzug geben dürfen und habe somit im Falle der Antragstellerin die Gebietsabgrenzung nicht am vorhandenen Bestand der Anlagen ausrichten müssen, zumal diese auch nach dem alten Raumordnungsprogramm in der Ausschlusszone gelegen seien und als Testanlagen ohnehin nur temporär betrieben werden dürften.

44

Da der durch den Zuschnitt des Eignungsgebietes Iven/Spantekow gebildete Umfassungswinkel den erforderlichen und hinreichenden Freihaltekorridor belasse, scheide ein Abwägungsfehler unter dem Gesichtspunkt der Umzingelung des Gemeindegebietes aus.

45

Mit Beschluss vom 28. November 2012 (Az. 1 M 102/11) hat der Senat den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz nach § 47 Abs. 6 VwGO sowohl hinsichtlich des Haupt- als auch des Hilfsantrages abgelehnt. Er hat dabei in Orientierung an den in seiner ständigen Rechtsprechung insoweit angelegten strengen Maßstäben – da sich das Begehren der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren weder als offensichtlich unzulässig noch als offensichtlich unbegründet oder offensichtlich begründet erweise – die gebotene Folgenabwägung zu Lasten der Antragstellerin vorgenommen.

46

In der Zwischenzeit ist ein Verfahren zur 1. Änderung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in die Wege geleitet worden (siehe Beschlussvorlage vom 06.03.2012 zur Verbandsversammlung – Bl. 218 ff. GA 4 M 102/11). Insoweit liegt hinsichtlich der Aufnahme eines Eignungsgebietes Poppelvitz/Altefähr – so die Vertreterin des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern in der mündlichen Verhandlung am 20. März 2013 – nunmehr der Landesregierung ein Antrag auf Verbindlichkeitsfeststellung vor. Die Planung für das Eignungsgebiet Iven soll „eingebettet werden in eine erneute Gesamtüberprüfung der gesamten Gebietskulisse Windenergie im Zusammenhang mit der Neufassung der einschlägigen Richtlinien der Obersten Landesplanungsbehörde“; dafür sei, veranlasst durch die Situation in Iven, auch ein Gutachten zur Frage „Umfassung von Gemeindegebieten“ in Auftrag gegeben worden.

47

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Akten sowie der zum Verfahren beigezogenen Akten des Antragsgegners zum Rechtsetzungs- und Planungsverfahren (entsprechend Aufstellung Bl. 17 f. der GA) verwiesen. Sie sind ebenso zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden wie die beigezogenen Akten des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens 1 M 102/11.

Entscheidungsgründe

48

Das Normenkontrollbegehren der Antragstellerin ist mit Haupt- und Hilfsantrag statthaft und auch im Übrigen zulässig (A.), jedoch nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (B.).

A.

49

Im Grundsatz können Festsetzungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG sein, denn dieses Programm ist entsprechend § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG von der Landesregierung in Form einer Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden und hat somit förmlichen Rechtssatzcharakter (st. Rspr. des Senats, vgl. zuletzt Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris; Urt. v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -; Urt. v. 25.06.2002 - 4 K 16/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 33/99 -; Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 34/99 -; zum Landesraumentwicklungsprogramm siehe Urt. v. 14.07.2010 - 4 K 17/06 -, betr. Unterlassen der Ausweisung eines Mittelzentrums; Beschl. v. 23.02.2006 - 4 M 136/05 -, NordÖR 2006, 206).

50

Der Eingang des Antrages beim Oberverwaltungsgericht am 07. September 2011 wahrte die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man für den Lauf der Frist allein auf die Bekanntmachung der Landesverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt (GVOBl. M-V 2010 Nr. 16 v. 17.09.2010 S. 645) oder – so der Senat (siehe Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris Rn. 43; Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -) – auf die nachfolgende Veröffentlichung des vollständigen Raumentwicklungsprogramms selbst im Amtsblatt (Amtsbl. M-V Nr. 43 v. 20.10.2010) abstellt.

51

Die Antragstellerin ist sowohl hinsichtlich des Haupt- als auch des Hilfsantrags antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Nach dieser Vorschrift kann den Antrag insbesondere jede natürliche oder juristische Person stellen, die „geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden“. Mit dieser an § 42 Abs. 2 VwGO angelehnten Fassung hat der Gesetzgeber eine im Vergleich zur früheren, die die Antragsbefugnis an die bloße Geltendmachung von Nachteilen knüpfte, engere Fassung der Antragsbefugnis eingeführt.

52

Als von der unmittelbaren Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumordnung, wie sie sich aus §§ 4 und 5 ROG sowie §§ 3 und 5 Abs. 1 LPlG ergibt, erfasster Rechtsträger kann sich die Antragstellerin auf die mögliche Verletzung eigener Rechtspositionen berufen. Ihr gegenüber greift die Bindungswirkung nach § 1 Abs. 4 BauGB – danach sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen – und wirkt somit in ihre kommunale Planungshoheit als eine der Ausprägungen ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts hinein, und zwar hier wegen der speziellen rechtlichen Zusammenhänge von Ausschlusswirkung und Innensteuerung der Planung nach § 35 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB besonders intensiv. Entfielen diese Rechtswirkungen der von ihr angegriffenen Festlegungen, wäre der Errichtung von Windenergieanlagen als im Außenbereich privilegierte Vorhaben (§ 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB) mehr Raum gegeben, und es bliebe ihr selbst ein größerer Planungsspielraum für ihre eigene Bauleitplanung hinsichtlich der Windenergienutzung im Gemeindegebiet.

53

Die Festlegungen zu Eignungsgebieten für Windenergie in Abschnitt 6.5 Abs. 7 i.V.m. den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern, die mit den Einschränkungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO Verbindlichkeit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 RREP VP-LVO erlangt haben und auch für ihr Gemeindegebiet planerische Festlegungen enthalten, sind ausdrücklich als Ziel der Raumordnung gekennzeichnet (Satz 1) und stellen im Übrigen (Satz 2 und 3) jedenfalls Grundsätze der Raumordnung dar. Die Antragstellerin hat sie nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG, § 5 Abs. 1 Satz 2 LPlG bei eigenen Entscheidungen zu beachten bzw. zu berücksichtigen und hat nach § 1 Abs. 4 BauGB ihre Bauleitplanung an sie mit der Folge anzupassen, dass insbesondere die von ihr gewünschte und mit Beschluss vom 20. April 2011 zur Aufstellung eines sachlichen Teilflächennutzungsplans „Wind“ zur Steuerung der Windenergie auf ihrem Gemeindegebiet in Angriff genommene Planung auch den Festlegungen in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2 Rechnung zu tragen hat, nach denen innerhalb der Eignungsgebiete – lediglich – „im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden kann, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss“.

54

Der Zielaussage in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP soll ersichtlich – wie sich aus dem inhaltlichen Zusammenhang mit den anschließenden Aussagen in Satz 2 und 3 und der Begründung ergibt – Konzentrationswirkung i.S.d. § 35 Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB mit Wirkung nach innen wie nach außen zukommen (vgl. zu dieser Unterscheidung etwa OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 20.05.2009 - 3 K 24/05 -, juris unter Hinweis auf Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, NVwZ 2001, 1063 zu entsprechenden Festlegungen der Vorgängerregelung im RROP VP 1998; bei einem anders gelagerten Sachverhalt offen gelassen von OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 24.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 39 m.w.N. der Lit.). Dies stünde der von der Antragstellerin favorisierten Planung – vorrangige dauerhafte Sicherung der im Gemeindegebiet tatsächlich bereits vorhandenen genehmigten, aber bisher nicht in ausgewiesenen Eignungsgebieten liegenden Windenergieanlagen, deutliche Reduzierung der ausgewiesenen Eignungsfläche – entgegen.

55

Da die Antragstellerin der Konzentrationsplanung insgesamt die Eignung abspricht, ihrer gemeindlichen Planungshoheit rechtwirksam Vorgaben zu machen, steht die Frage, inwieweit die Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 BGB zur Teilbarkeit einer Norm die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer solchen Raumordnungsplanung im Ergebnis auf die Teile des Normgefüges beschränkt, auf die sich die geltend gemachte Rechtsverletzung bezieht, der Antragsbefugnis nicht entgegen (vgl. SächsOVG, Urt. v. 10.11.2011 - 1 C 17/09 -, juris Rn. 38 f. zu einem Nomenkontrollantrag eines Anlagenbetreibers gegen einen Regionalplan insgesamt). Soweit der Frage der Teilbarkeit innerhalb der Betrachtung der Gebietskulisse Windenergie rechtliche Bedeutung zukommen könnte, erweist sich dies hier als Frage des materiellen Rechts.

56

Die vorstehenden Überlegungen rechtfertigen unter Berücksichtigung der im Verfahren geschilderten gemeindlichen Interessen und Belange der Antragstellerin auch die Bejahung der Antragsbefugnis hinsichtlich des Hilfsantrages. Insoweit entfiele auch nicht etwa das Rechtsschutzinteresse, denn die Antragstellerin hat hinreichend deutlich gemacht, dass sie eher bereit wäre, die sich bei Entfallen ausschließlich des Eignungsgebietes Iven/Spantekow aus der mit einer rechtswirksamen Festlegung der Eignungsgebiete im Übrigen verbundenen generellen Ausschlusswirkung ergebende Konsequenz für ihr Gemeindegebiet (Windenergieanlagen weiterhin ausschließlich über Ausnahmen nach Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 3 RREP VP möglich) hinzunehmen als das Eignungsgebiet in seiner derzeit festgelegten Ausdehnung.

B.

57

Der Hauptantrag, der der Sache nach darauf gerichtet ist, sämtliche Rechtswirkungen der gesamträumlichen Planung Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern zu beseitigen, hat keinen Erfolg (I.). Lediglich die Festsetzung des Eignungsgebietes Windenergie Iven/Spantekow, das bei der Verbindlicherklärung seine konkrete Gestalt durch die von der Landesregierung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO unter Berufung auf § 9 Abs. 5 LPlG vorgenommene „Zurücksetzung“ auf einen bestimmten Stand aus dem Planungsverfahren gefunden hat, ist mit landesplanungsrechtlichen Vorgaben nicht vereinbar und deswegen auf den Hilfsantrag hin nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam zu erklären (II.).

I.

58

Die Festlegungen zur Windenergienutzung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in Abschnitt 6.5 Abs. 7 RREP VP in Verbindung mit den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) stellen als gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in der Gestalt, die die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete Fassung durch das Eingreifen der Landesregierung mit § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat (Herausnahme der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz/Altefähr insgesamt und Iven/Spantekow teilweise), inhaltlich einen sachlichen Teilplan Windenergienutzung im Sinne des § 4 Abs. 3 LPlG dar, der selbstständig angreifbar ist. Ihre Überprüfung an den Maßstäben des einschlägigen Raumordnungsrechts auf Bundes- und Landesebene anhand des Vortrags der Antragstellerin und der vorliegenden Unterlagen zum Planungsverfahren hat nach Auffassung des Senats jedoch weder beachtliche formelle (1.) noch erhebliche materielle Fehler (2.) ergeben, die es gebieten würden, diesen Festlegungen insgesamt die Verbindlichkeit als Ziel der Raumordnung abzusprechen und sie für unwirksam zu erklären.

59

1. Die Antragstellerin selbst hat formelle Fehler beim Zustandekommen des Raumentwicklungsprogramms, dessen Verfahren gemäß § 28 Abs. 1 ROG nach den bis zum 29. Juni 2009 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Land abzuschließen war, weil es vor dem 29. Juni 2009 förmlich eingeleitet worden war, in Gestalt einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG weder gegenüber der obersten Landesplanungsbehörde unmittelbar gerügt noch schriftsätzlich im Rahmen ihres Eilantrages (Az. 4 M 102/11) oder im vorliegenden Hauptsacheverfahren vorgebracht. Soweit sie ihren Vortrag, sie hätte vor Erlass der Regelung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO von der Landesregierung noch einmal angehört werden müssen, auch dahingehend verstanden wissen will, handelt es sich nicht um einen Verfahrensfehler im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG, sondern um eine Frage der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG und damit um eine solche des materiellen Rechts (s. unter II. 2. a.E.).

60

Zwar können wegen der Wirkung entsprechender Rügen „inter omnes“ (vgl. Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 80; Dallhammer in: Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, Stand Mai 2012, § 10 Rn. 50; für das Baurecht siehe etwa jüngst OVG Bautzen, Urt. v. 20.03.2012 - 1 C 21/12 -, juris Rn. 51) von Dritten erhobene Verfahrensrügen ebenfalls von Bedeutung sein, die zudem auch über den Umweg eines vom Gericht dem Rügeadressaten fristwahrend übermittelten Schriftsatzes erhoben werden können (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, § 215 Rn. 5). In den Behördenakten, die der Antragsgegner zu allen anhängigen Gerichtsverfahren vorgelegt hat, finden sich derartige Rügen aber nicht, und dieser hat auf ausdrückliche Nachfrage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung am 20. März 2013 erklärt, dass außerhalb des Normenkontrollverfahrens Az. 4 K 17/11 solche bei ihm nicht eingegangen seien; Anhaltspunkte zu Zweifeln hieran sieht der Senat nach Durchsicht aller bei ihm anhängigen Verfahren gegen das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern nicht.

61

Die im bereits entschiedenen Verfahren Az. 4 K 17/11 (siehe Urt. v. 28.02.2013, juris) fristgerecht gerügten Mängel des Planungsverfahrens – auf die es freilich dort schon deswegen nicht ankam, weil sich der Normenkontrollantrag mangels Antragsbefugnis bereits als unzulässig erwies – liegen nicht vor.

62

Die Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, mit der die zweite Offenlegung des Entwurfs des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und des Entwurfs des Umweltberichts angekündigt worden war (Amtsbl. M-V/AAz. S. 628) konnte, da sich die Planung naturgemäß auf die gesamte Planungsregion Vorpommern bezog und deren räumliche Ausdehnung gesetzlich definiert war und – angepasst an die neuen Zuschnitte der Landkreise nach der Kreisgebietsreform – weiterhin ist (§ 12 Abs. 1 LPlG), ihre „Anstoßfunktion“ für potentiell Betroffene hinreichend erfüllen; weder war eine darüber hinausgehende zusätzliche textliche Umschreibung des räumlichen Geltungsbereichs noch eine kartenmäßige Erläuterung erforderlich.

63

Der Hinweis, wann und wo die öffentliche Auslegung der Unterlagen erfolgte („Auslegung im Amt für Raumordnung und Landesplanung Vorpommern in Greifswald sowie in den Verwaltungen der Ämter und amtsfreien Gemeinden der Planungsregion Vorpommern, der kreisfreien Städte Greifswald und Stralsund und in den Landratsämtern Nordvorpommern, Ostvorpommern, Rügen und Uecker-Randow“, wobei die „Auslegungszeiten den ortsüblichen Öffnungszeiten entsprechen“, ergänzt um eine Adresse, unter der die Entwürfe im Internet einsehbar sind), wurde den zu stellenden Anforderungen gerecht; § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG verlangt lediglich die Angabe von Ort und Dauer der Auslegung und damit nicht die Angabe der jeweiligen genauen Dienststunden der einzelnen Auslegungsdienststellen.

64

Die spätere Verlängerung der Frist für Stellungnahmen, Hinweise und Anregungen (siehe die Bekanntmachung vom 17.09.2008, Amtsbl. M-V/AAz S. 1054) musste den ordnungsgemäßen Hinweis der Bekanntmachung vom 14. Mai 2008 auf die Folgen nicht fristgerecht abgegebener Stellungnahmen (Präklusion – entspricht § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 3 Satz 4 LPlG) nicht erneut wiederholen. Die Bekanntmachung vom 17. September 2008 trat nicht vollumfänglich an die Stelle der früheren Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, sondern änderte diese lediglich in Bezug auf ihren eigenen Aussagegehalt – also die Fristsetzung – ab; alle übrigen Inhalte der früheren Bekanntmachung blieben somit bestehen und wirksam.

65

Ein Verkündungsmangel wegen Verstoßes gegen Art. 58 LV liegt nicht darin, dass das Regionale Raumentwicklungsprogramm selbst nicht im Gesetz- und Verordnungsblatt, sondern im Amtsblatt M-V veröffentlicht worden ist, nachdem die Landesverordnung zur Verbindlicherklärung selbst entsprechend Art. 58 Abs. 2 LV ordnungsgemäß im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet worden ist und in § 1 Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich auf die Veröffentlichung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms im Amtsblatt verweist.

66

2. Die ausdrücklich als Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, § 4 Abs. 8 LPlG gekennzeichnete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 i.V.m. den in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern insgesamt wird auch in materieller Hinsicht den maßgeblichen raumordnungsrechtlichen Vorschriften des Bundes- und Landesrechts (a.) in Verbindung mit den Anforderungen, die die Rechtsprechung zu deren Anwendung und Auslegung speziell für Festlegungen mit verbindlicher Wirkung im Rahmen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB (siehe § 8 Abs. 7 Nr. 3 ROG, § 1 Abs. 1 Nr. 1, letzter HS LPlG; Windenergienutzung als eine erneuerbare Energie nach § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG, § 8 Abs. 2 Satz 1 LPlG) aufgestellt hat (b.), gerecht. Das Ergebnis der Planung in Gestalt einer Gebietskulisse „Windenergie“, die dieser Nutzung insbesondere hinreichend „substanziell Raum gibt“ im Sinne der maßgeblichen Erfordernisse, vermag der Senat nach Überprüfung anhand der rechtlichen Vorgaben nicht zu beanstanden (c.). Diese Bewertung stellt die Tatsache, dass die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie im Rahmen der Verbindlicherklärung durch die Landesregierung Einschränkungen erfahren hat, indem diese die Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr, in vollem Umfang sowie das Eignungsgebiet Iven/Spantekow teilweise von der Verbindlicherklärung ausgenommen hat, ebenso wenig in Frage wie der Umstand, dass der Senat die Ausweisung des Eignungsgebiets Iven/Spantekow insgesamt für unwirksam hält (s. nachstehend unter II.), wodurch sich die gesamte Eignungsfläche weiter reduziert (d.).

67

a) Nach den landesrechtlichen Regelungen in Mecklenburg-Vorpommern sind die Regionalen Raumentwicklungsprogramme das Ergebnis des Zusammenwirkens des nach § 12 Abs. 1 und 2 LPlG gebildeten zuständigen regionalen Planungsverbandes, der als Körperschaft des öffentlichen Rechts der Rechtsaufsicht und nach Maßgabe des Abs. 4 der Fachaufsicht des Landes unterliegt (§ 12 Abs. 3 Satz 1 und 2 LPlG) und sich nach § 9 Abs. 1 Satz 2 LPlG im Planungsverfahren des insoweit fachlich weisungsgebundenen zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung bedient, und der Landesregierung; diese erklärt nach § 9 Abs. 5 LPlG das regionale Raumentwicklungsprogramm durch Rechtsverordnung für verbindlich, soweit es nach dem Landesplanungsgesetz aufgestellt ist, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widerspricht und sich in die vorgesehene räumlich Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden ergibt. Diese Kombination von Erarbeitung des Raumentwicklungsprogramms durch den Planungsträger und Verbindlicherklärung durch Rechtsverordnung der Landesregierung erweist sich nach dem Umfang der eingeräumten Kontrollrechte im bundesweiten Vergleich als einzig; am ähnlichsten formuliert noch das Landesrecht in Baden-Württemberg (§ 13 LplG BW), nach dem die oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde die Ziele und Grundsätze eines Regionalplans unter im wesentlichen gleichen Voraussetzungen wie in Mecklenburg-Vorpommern durch Genehmigung für verbindlich erklärt. Aus dieser rechtlichen Konstruktion kann mit dem VGH Baden-Württemberg (Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 23 ff) der Schluss gezogen werden, dass die Regionalplanung „als Bestandteil der übergeordneten staatlichen Landesplanung, nicht aber als eine aus dieser herausgelöste, zwischen ihr und der Flächennutzungsplanung stehende selbständige Planungsebene mit eigenen wehrfähigen subjektiven (Selbstverwaltungs)Rechten des Planungsträgers konzipiert ist“, und festgestellt werden, dass „das Letztentscheidungsrecht über den Inhalt des Regionalplans damit dem Land vorbehalten ist“ und sich das „materielle Prüfungsrecht des Landes nicht – wie etwa bei der Genehmigung eines Bauleitplans durch eine höhere Verwaltungsbehörde – in einer Rechtskontrolle erschöpft“, sondern vielmehr „einen eigenen planerischen Abwägungs- und Gestaltungsspielraum des Landes einschließt, ob sich der Regionalplan in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfüge“.

68

Ausfluss dessen ist, dass die oberste Landesplanungsbehörde nach § 9 Abs. 2 LPlG Richtlinien zur Ausarbeitung von regionalen Raumentwicklungsplänen erlassen und dass sie nach § 12 Abs. 2 LPlG Weisungen über den Planungszeitraum, über die Form der regionalen Raumentwicklungsprogramme und hinsichtlich der Beachtung der Richtlinien nach § 9 Abs. 2 erteilen kann. Derartige Richtlinien des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde (jetzt: Ministerium für Energie, Infrastruktur und Landesentwicklung) lagen 2006/2008 und liegen auch heute (aktuelle Fassung vom 22.05.2012) vor in Gestalt von „Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern).

69

Da das streitige Regionale Raumentwicklungsprogramm, das der Regionale Planungsverband Vorpommern am 02. Juli 2009 beschlossen hat, erst mit der Landesverordnung vom 19. August 2010 für verbindlich erklärt worden ist, die am Tag nach ihrer Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt Mecklenburg-Vorpommern vom 17. September 2010 in Kraft getreten ist, ist maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Kontrolle der Abwägung in Anwendung der bundesrechtlichen Vorgaben des § 12 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 ROG n.F. sowohl hinsichtlich von Mängeln im Abwägungsvorgang als auch von Mängeln im Abwägungsergebnis die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan (siehe Spannowsky in: Spannowsy/ Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Ein Rückgriff auf § 28 Abs. 2 Satz 1, 1. HS ROG n.F., wonach § 12 Abs. 1 bis 4 entsprechend auch auf die Raumordnungspläne der Länder anzuwenden ist, die vor dem 30. Juni 2009 auf der Grundlage der Raumordnungsgesetze der Länder in Kraft getreten sind, ist daher hier nicht erforderlich (zur Problematik vgl. einerseits SächsOVG, Urt. v. 01. Juli 2011 - 1 C 25/08 -, juris, andererseits OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - 2 A 4.10 - und HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -). Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG n.F. sind bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen und ist bei der Festlegung von Zielen der Raumordnung abschließend abzuwägen. Nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG n.F. sind – im Sinne der Planerhaltung – Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.

70

Vergleichbare Planerhaltungsvorschriften als Ausdruck des Versuchs, die Balance zwischen rechtsstaatlich geforderter Rechtsgebundenheit und Rechtssicherheit zu halten (Spannowsky, a.a.O., Rn. 14), enthält auch das Landesrecht: So ist es nach § 5 Abs. 4 LPlG für die Rechtswirksamkeit des Raumentwicklungsprogramms unbeachtlich, wenn dessen Begründung unvollständig ist (Satz 1), und ist eine Unvollständigkeit des Umweltberichts (nur) dann erheblich, wenn abwägungserhebliche Angaben fehlen (Satz 2); ebenso ist unerheblich, wenn Angaben in der zusammenfassenden Erklärung und zum Monitoring in nur unwesentlichen Punkten unvollständig sind. Auch nach § 5 Abs. 5 LPlG sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (Satz 1). Im Übrigen führen solche Abwägungsmängel, eine erhebliche Unvollständigkeit des Umweltberichts sowie die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, die nicht nach Abs. 3 unbeachtlich sind, nicht zur Nichtigkeit des Raumentwicklungsprogramms, wenn sie durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können (Satz 2); in diesen Fällen entfaltet das Raumentwicklungsprogramm bis zur Behebung der Mängel insofern keine Bindungswirkung, wobei die ausgesetzten Teile auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden können (Satz 3).

71

b) Da – wie bereits ausgeführt – den Festlegungen von Eignungsgebieten für Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern als verbindliche Ziele der Raumordnung Konzentrationswirkung i.S.d. § 35 Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB mit Wirkung nach innen wie nach außen zukommen soll, muss sich die Abwägungsentscheidung des Planungsträgers an den Anforderungen der obergerichtlichen Rechtsprechung messen lassen, die mit Rücksicht auf betroffene Eigentumsrechte nach Art. 14 GG in gleicher Weise – allerdings unter Berücksichtigung der jeweils unterschiedlichen Zweckbestimmung und Regelungstiefe – an eine solche Konzentrationsplanung sowohl auf der Ebene der Bauleitplanung als auch auf der Ebene der Raumplanung gestellt werden. Für beide Planungsinstrumente gilt, dass die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander bedingen und sich der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen lässt, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (vgl. jüngst etwa BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris m.w.N.; ausführlich auch BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, NVwZ 2011, 812 m.w.N. zur Konzentration von Abgrabungen, dabei anknüpfend an seine frühere Rspr. zur planerischen Konzentration von Windkraftanlagen; OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 m.w.N.; HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris, Rn. 32 ff.; SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 56 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris).

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Zusammenfassen lassen sich diese Maßstäbe dahingehend, dass dem Plan ein nachvollziehbares schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen muss, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Eine fehlerfreie Abwägung (so auch schon der Senat im Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 42 zur gleichsam „ersten Welle“ der Regionalplanung auf Landesebene) setzt voraus, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, in die Abwägung das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge berücksichtigt werden muss, und die Belange gewichtet und gegeneinander in einer das Abwägungsergebnis tragenden Weise abgewogen werden.

73

Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken; allerdings ist eine normative Gewichtungsvorgabe, derzufolge ein Planungsträger privilegierten Nutzungen im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung tragen muss, der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen. Verwehrt ist dem Planungsträger jedoch eine (rein negative) gezielte Verhinderungsplanung, auch in Gestalt einer „Feigenblattplanung“, die im Ergebnis auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft. Er muss die Entscheidung des Gesetzgebers zugunsten einer Privilegierung gewisser Vorhaben im Außenbereich (Windenergieanlagen) beachten und dafür im Plangebiet „in substanzieller Weise Raum schaffen“ (BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, a.a.O.). Dass die Festlegung von Konzentrationszonen im Ergebnis zu einer Kontingentierung von Anlagenstandorten führt, trägt die Annahme einer Verhinderungsplanung nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.03.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, 37), denn der Gesetzgeber sieht es als ein berechtigtes Interesse an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und auch Fehlentwicklungen entgegenzusteuern..

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Hinsichtlich der Planung von Konzentrationsflächen für Windenergie im Rahmen der Flächenutzungsplanung verlangt das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris) unter Hinweis auf seinen Beschluss vom 15.September 2009 (BVerwG 4 BN 25.09 -, BRS 74 Nr. 112), dass sich die Ausarbeitung des erforderlichen schlüssigen Planungskonzepts (siehe auch BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 65.09 -, juris Rn. 5 m.w.N.) abschnittsweise dergestalt zu vollziehen habe, dass in einem ersten Arbeitsschritt diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln sind, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen ließen sich in „harte“ – d.h. solche Gebietsteile, für die eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht komme, die mithin für die Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet seien (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - BVerwG 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, 299) – und „weiche“ Tabuzonen untergliedern, also solche Gebietsteile, in denen nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen „von vornherein“ ausgeschlossen sein „solle“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.10.2004 - BVerwG 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109, 112). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig blieben, seien sodann zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprächen, seien mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht werde. Dabei müsse sich der Plangeber dieser Unterscheidung bewusst sein und – weil nur harte Tabuzonen schon kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausschieden – jedenfalls die Entscheidung für „weiche“ Tabuzonen rechtfertigen und dokumentieren (erst jüngst bestätigt durch BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 6). Generell müssen sich die Vorgehensweise des Planungsträgers und die von ihm zur Begründung seiner Abwägungsentscheidungen angestellten Überlegungen in den Planungsunterlagen hinreichend wiederfinden, schon um die Rechtskontrolle im gebotenen Umfang überhaupt zu ermöglichen (vgl. HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 34; besonders hohe Anforderungen stellt insoweit OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 45 ff., insbes. 50 ff.). Jedenfalls müssen die Grundlagen der Planung sowie der Prüfungsabfolge aus der Planbegründung erkennbar sein und sich in den wesentlichen Prüfungsschritten anhand der – erforderlichenfalls im gerichtlichen Verfahren zu erläuternden – Verwaltungsvorgänge nachweisen lassen (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn.).

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Potenziell für die Windenergienutzung geeignete Bereiche dürfen nur aus sachlichen Aspekten (z.B. aus Landschafts- und Naturschutzgründen) aus der Planung ausgeklammert werden (BVerwG, Beschl. v. 23.07.2009 - 4 BN 20/08 -, juris Rn. 9). Für die Festlegung von Ausschluss- und Abwägungskriterien muss es sachliche Gründe geben, die der Plangeber plausibel zu machen hat, die aber für sich genommen keine zwingenden sein müssen; der Plangeber bewegt sich im Rahmen seines Abwägungsspielraums, wenn er sich im Konfliktfall zwischen der Windenergienutzung und anderen sachlich begründbaren Raumnutzungsinteressen für letztere entscheidet, wobei es zulässig ist, Pufferzonen und pauschale Abstände zu geschützten Nutzungen festzusetzen und auf eine konkrete Prüfung der Verträglichkeit einer Windenergienutzung an jedem einzelnen Standort zu verzichten. Mindestabstände können dabei bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen festgelegt werden, sofern sie städtebaulich bzw. raumordnungsrechtlich begründbar sind. Der Planungsträger ist auch einerseits nicht dazu verpflichtet, überall dort Vorranggebiete auszuweisen, wo Windkraftanlagen bereits vorhanden sind; andererseits darf er der Kraft des Faktischen dadurch Rechnung tragen, dass er bereits errichtete Anlagen in sein Konzentrationskonzept einbezieht, sich bei der Gebietsabgrenzung an dem vorhandenen Bestand ausrichtet und auch ein “Repowering“-Potenzial auf diesen räumlichen Bereich beschränkt. Schafft er auf diese Weise für die Windenergienutzung substanziellen Raum, braucht er nicht darüber hinaus durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres „Repowering“ zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. zu Vorstehendem OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 mit umfangreichen Nachweisen aus der Rspr.).

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Auch lässt sich nicht abstrakt bestimmen, wo etwa die Grenze zu einer Verhinderungsplanung verläuft; die Entscheidung, ob diese Grenze überschritten ist, lässt sich erst bei einer Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Plangebiet treffen und obliegt grundsätzlich dem Tatsachengericht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 56.09 -, juris a.a.O.).

77

Klarzustellen ist, dass sich die dargestellten Anforderungen zur Ausarbeitung des Planungskonzepts immer auf die abschließende Abwägungsentscheidung des jeweiligen Planungsträgers selbst beziehen (§ 7 Abs. 2 ROG), also den Abwägungsvorgang, aus dem das Ergebnis der Abwägung – der Plan – resultiert, wobei es für die Rechtskontrolle auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan ankommt und nicht zwingend zwischen dem Abwägungsvorgang und dem Abwägungsergebnis unterschieden wird (Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Nur darauf zielen insbesondere auch die geschilderten „Arbeitsschritte“, nämlich zunächst die Ermittlung der „harten“ und dann der „weichen“ Tabuzonen und im Anschluss die Abwägung der öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris). Insofern darf dieser Abwägungsvorgang nicht verwechselt werden mit dem Planaufstellungsvorgang im Sinne des Planungsverfahrens, das sich jeweils nach den spezifischen fach- und landesrechtlichen Vorgaben richtet und das der möglichst umfassenden Klärung des Sachverhaltes und der Sammlung des Abwägungsmaterials unter Beteiligung aller betroffenen Interessen dient. Für die Bauleitplanung ist insoweit § 2 Abs. 3 BauGB, für die Raumordnung § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG maßgeblich. Dies verkennt die Antragstellerin mit ihrem Einwand, hier könne der Regionale Planungsverband Vorpommern die geforderten Planungsschritte schon deswegen nicht vollzogen haben, weil sich andernfalls nicht erst noch im Beteiligungsverfahren weitere zu prüfende mögliche Potenzialflächen hätten ergeben können. Die in vorstehend geschildertem Zusammenhang gemeinten Schritte des Abwägungsvorgangs sind nicht identisch mit verschiedenen zeitlichen Abschnitten im Ablauf des Planungsverfahrens etwa in Gestalt einer oder mehrerer Beteiligungsrunden; jene sind vielmehr als Mittel des Erkenntnisgewinns sämtlich noch der Phase der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials zuzurechnen.

78

Bei der Anwendung dieser von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien ist nach Auffassung des Senats – bei allen grundsätzlichen Gemeinsamkeiten – auf die Unterschiede zwischen Bauleitplanung einerseits und Raumordnung und Landesplanung andererseits ebenso Bedacht zu nehmen wie auf spezifische planerische Vorgaben im Landesrecht allgemein oder im Einzelfall. Festlegungen in einem Landesraumentwicklungsprogramm, aus dem heraus die regionalen Raumentwicklungspläne zu entwickeln sind (§ 8 Abs. 1 LPlG), ist Rechnung zu tragen. Auch unterscheidet sich die Ausgangssituation bei der Überarbeitung einer rechtsverbindlich bestehenden landes- und regionalplanerischen Gesamtkulisse notwendigerweise von der bei erstmaliger Erarbeitung einer Planungskonzeption, weil die Anwendung der in der Regel auf einen zehnjährigen Planungszeitraum angelegten (§ 4 Abs. 2 Satz 1 LPlG) raumordnerischen Festlegungen ihrerseits die Ausgangssituation gestaltet hat und Fortschreibungen auf den vorangegangenen Planungen aufbauen (§ 4 Abs. 2 Satz 2 LPlG).

79

c) Diesen Anforderungen ist der Plangeber bei seiner Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in dem vom Senat für erforderlich gehaltenen Umfang gerecht geworden. Der für verbindlich erklärten Gebietskulisse Windenergie liegt ein an den Planungsvorgaben orientiertes, hinreichend nachvollziehbares Planungskonzept zugrunde, bei dem der Planungsträger die Potenzialflächen sachgerecht ermittelt hat und bei dem weder der Planungsprozess einschließlich des Abwägungsvorgangs noch das Abwägungsergebnis durchgreifenden Bedenken begegnen. Dies entnimmt der Senat den Darstellungen der Beteiligten zum Verlauf des Planungsverfahrens und den darauf bezogenen Akten (aa.). Die Umsetzung dieses Konzepts lässt ebenfalls keine beachtlichen Fehler erkennen (bb.). Als Abwägungsergebnis steht eine Gebietskulisse „Windenergie“ fest, die dieser Nutzung hinreichend „substanziell Raum“ im Sinne der Rechtsprechung gibt (cc.).

80

aa) Der Senat gelangt in Auswertung der Planungsunterlagen und des Vortrags der Beteiligten zu der Einschätzung, dass dem Abwägungsvorgang zur Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern ein auf den gesamten Planungsbereich bezogenes schlüssiges Gesamtkonzept zugrunde liegt, das die landesspezifischen Vorgaben wahrt und im Sinne der Rechtsprechungsanforderungen hinreichend nachvollziehbar nicht nur erkennen lässt, von welchen Erwägungen die positiven Standortzuweisungen getragen werden, sondern auch deutlich macht, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten. Insbesondere ist davon auszugehen, dass der Planungsverband eine eigene Entscheidungsverantwortung wahrgenommen hat, sich seiner Bewertungsspielräume dort, wo sie bestanden („weiche“ Tabukriterien), bewusst war und die Gründe für seine Wertungen hinreichend offengelegt hat.

81

Dabei kann es allein darauf ankommen, ob die zur Ausformung der Begriffe „harte und weiche Tabuzonen“ beschriebene Vorgehensweise – zunächst Ermittlung der „schlechthin ungeeigneten“ Bereiche, sodann Ausschluss derjenigen Bereiche, die nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen von vornherein ausgeschlossen werden sollen, und schließlich für die verbleibenden Potenzialflächen Abwägung öffentlicher Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird – nachweisbar handlungsleitend für den Planungsträger war, also darauf, ob er sich inhaltlich an diesen von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien orientiert hat. Nicht verlangt werden darf, ob beide Begriffe im konkreten Planungsprozess wörtlich verwendet worden sind (vgl. HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 983 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 38 a.E.). Diesen Anforderungen ist hier Rechnung getragen, denn der Planungsverband hat – wie im Planungsprozess immer wieder zum Ausdruck gebracht – sein Vorgehen an den “Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern, zunächst Stand Juli 2006, später Stand 2008) orientiert. Diese Richtlinien, die gemeinsam von Vertretern der Ämter für Raumordnung und Landesplanung und des Ministeriums in einer Arbeitsgruppe und in Abstimmung mit berührten Fachbehörden erarbeitet worden sind, sollen „ein landeseinheitliches Vorgehen bei der Ausweisung von Eignungsgebieten gewährleisten“, treffen zunächst Aussagen zu an der Rechtsprechung orientierten rechtlichen Vorgaben, die bei der Planung zu beachten sind, und enthalten sodann Abwägungs- und Ausweisungsregelungen, auf die die Ausschluss- und Abstandskriterien folgen; zu diesen wiederum existiert eine umfangreiche fachliche Begründung. Insbesondere ist in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass Flächen für die Neuausweisung von Eignungsgebieten die anschließend dargestellten Ausschluss- und Abstandskriterien erfüllen müssten, wobei die Ausweisung in 2 Phasen erfolge. In der ersten Phase würden die Suchräume unter Beachtung genereller Tabubereiche ermittelt; in der zweiten Phase seien die ermittelten Suchräume hinsichtlich der konkreten Standortbedingungen zu prüfen; darin seien solche Belange zu bedenken, die nur für einzelne mögliche Windeignungsgebiete oder Teilgebiete zur Anwendung kämen. Die Ausschluss- und Abstandskriterien dienten der Flächenidentifizierung und könnten eine individuelle Abwägung im Einzelfall nicht ersetzen. Es seien im Interesse der Konzentrationsplanung nur Gebiete ab 75 ha auszuweisen und es sollten zur Ausweisung vorgesehene Gebiete einen Mindestabstand zu bestehenden oder anderen neu auszuweisenden Eignungsgebieten von 5 km aufweisen. Bestehende Eignungsgebiete und bestehende Windparks ab 5 WEA könnten sich im Abwägungsprozess ggf. gegenüber den Ausschluss- und Abstandskriterien durchsetzen. Die in Phase 2 vorgenommenen Prüf- und Abwägungsergebnisse seien aktenkundig zu machen.

82

Die grundsätzliche Orientierung an derartigen landesweit einheitlichen Kriterien zur Festlegung von Eignungsräumen für Windkraftanlagen hat der Senat bereits in einer Entscheidung zum vorangegangenen Raumordnungsprogramm, dessen Begründung ebenfalls darauf Bezug genommen hatte, nicht beanstandet (Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 54).

83

Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang insbesondere dem Kriterium einer Mindestgröße von 75 ha die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen abspricht, folgt der Senat dem nicht. Seine Entscheidung für dieses „weiche“ Kriterium durfte der Plangeber hinreichend mit dem Schutz der Avifauna, dem weitläufigen Charakter des Landschaftsbildes und der Konzentration von Anlagenstandorten – nicht zuletzt im Interesse einer wirtschaftlichen Netzanbindung – gerechtfertigt sehen.

84

Das Planungsverfahren hat sich wie folgt gestaltet:

85

Der erste Entwurf für ein neues Regionales Raumentwicklungsprogramm Vorpommern wurde mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren (März bis Juni 2007) gegeben, der Vorentwurf des Umweltberichts zwischen Juli und September 2007 mit den Umweltbehörden abgestimmt. Dieser Entwurf enthielt bereits unter Abschnitt 6.5 Abs. 7 das ausdrücklich als solches gekennzeichnete Ziel, die Errichtung von Windenergieanlagen auf die in der Karte im Maßstab 1:100 000 ausgewiesenen Eignungsgebiete zu beschränken, um – so die Begründung – die Windenergienutzung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten und Eingriffen in Natur und Landschaftsbild an raumordnerisch gebündelten Standorten zu konzentrieren.

86

Damit sollte den Vorgaben in Abschnitt 6.4 Abs. 8 des Landesraumentwicklungsprogramms 2005, das zu diesem Zeitpunkt bereits das Landesraumordnungsprogramm 1993 abgelöst hatte, Rechnung getragen werden. Danach „sind in den Regionalen Raumentwicklungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung der landeseinheitlichen Kriterien ausreichenden Windpotenzials als Voraussetzung für die Geeignetheit, Einspeisemöglichkeiten, Abstände zu Siedlungen, Fremdenverkehrs- und Infrastruktureinrichtungen, Bewertung des Landschaftsbild-, Erholungs-, Arten- und Lebensraumpotenzials, Bedeutung für den Vogelzug und eventuelle Vorbelastungen festzulegen, bestehende ggf. zu überprüfen“. Hierzu erläutert die Begründung des Landesraumentwicklungsprogramms – noch unter Bezugnahme auf die damalige Fassung der „Hinweise für die Planung und Genehmigung von Windkraftanlagen in Mecklenburg-Vorpommern“ vom 27. September 2004 (Amtsbl. M-V S. 966) – weiter, dass die Windenergieerzeugung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten nur an raumordnerisch gebündelten Standorten stattfinden werde, die in windhöffigen Gebieten liegen, in entsprechendem Abstand zur Wohnbebauung sowie in aus Sicht des Naturschutzes und der Landschaftspflege störungsunempfindlichen Räumen. Die landeseinheitlichen naturschutzbezogenen Kriterien für die Festlegung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen ergäben sich aus den Darstellungen und Vorgaben in den Gutachtlichen Landschaftsrahmenplänen des Landesamtes für Umwelt, Naturschutz und Geologie (LUNG) für die Planungsregionen des Landes, wobei die dort festgelegten Kriterien auch für zukünftige Fortschreibungen gelten sollten. Die Kriterien führten unter sachbezogener Berücksichtigung regionaler Belange zu den Eignungsgebieten in den Regionalen Raum(ordnungs)programmen, mit der Folge des Ziels der Raumordnung, außerhalb keine Windenergieanlagen zu errichten. Bei der Festlegung neuer Eignungsgebiete für landseitige Windenergieanlagen würden insbesondere bereits vorbelastete Flächen wie z.B. Deponien oder militärische Altstandorte vorrangig in die Überprüfung einbezogen. Um auf möglichst geringer Fläche einen möglichst hohen Anteil an Windenergie zu erzeugen, sollten die Gemeinden – auch zur Steuerung sonstiger, insbesondere lokaler (unterhalb der Ebene der Regionalplanung) Konflikte – eine Untersetzung der Eignungsgebiete mit Flächennutzungsplänen vornehmen.

87

In Vorbereitung des Entwurfs war nach Angaben des Antragsgegners zunächst eine sogenannten Weißflächenkartierung vorgenommen und für das gesamte Planungsgebiet unter Anwendung eines geografischen Informationssystems (GIS) im Maßstab 1:1000 in Form von shape files nach Maßgabe von einheitlichen Ausschlusskriterien (im Sinne „harter“ Kriterien) ermittelt worden, welche Flächen nicht von vornherein von der Windenergienutzung ausgeschlossen wären und überhaupt in Betracht kämen. Sodann sei weiter untersucht worden, ob sie für die weitere Planung in Betracht kämen. Die so ermittelten „Weißflächen“ ohne Belegung mit Ausschluss- und Abstandkriterien seien – sofern sie eine Größe von mindestens 75 ha aufgewiesen und untereinander bzw. zu vorhandenen Eignungsgebieten aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 eine Abstand von mindestens 5 km eingehalten hätten – in eine erste Vorschlagsliste aufgenommen worden, die naturschutzfachlich begutachtet worden sei. Im Ergebnis sind in den zur ersten öffentlichen Beteiligung vorgelegten Entwurf neben 25 bereits bestehenden Eignungsgebieten neue Eignungsgebiete (so etwa Iven/Spantekow, Glasow/Ramin und Schmatzin) sowie Erweiterungen bestehender Eignungsgebiete (so etwa Zusedom/Fahrenwalde, Bergholz/Rossow und Nadrensee) aufgenommen worden.

88

Die Ausschluss- und Abstandskriterien hat der Planungsverband den in der genannten Richtlinie enthaltenen Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen entnommen, die inzwischen an die Stelle der Vorgängerregelungen getreten waren und die er sich insgesamt auch im weiteren Verlauf des Verfahrens zu Eigen gemacht hat.

89

Die Auswertung der im ersten Beteiligungsverfahren eingegangenen Stellungnahmen sowie die Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts mündeten in einen neuen Entwurf des Raumentwicklungsprogramms ein, den die Verbandsversammlung am 23. April 2008 zusammen mit dem Umweltbericht als Grundlage für das zweite Beteiligungsverfahren beschloss. Nach Auswertung der dazu eingegangenen Stellungnahmen wurden der abschließende Entwurf des Raumentwicklungsprogramms mit umfassender Abwägungsdokumentation, der Umweltbericht sowie die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt, über die die Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 beschloss.

90

Bereits die ausdrückliche Aufnahme der Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen mit der Formulierung „gemäß Richtlinie zum Zwecke von…, Stand Juli 2008“ in die Begründung des beschlossenen Raumentwicklungsprogramms, die im ersten Entwurf noch nicht aufgeführt waren, belegt ebenso wie die dort anzutreffende Formulierung, dass der Regionale Planungsverband „auf der Grundlage der Richtlinie…“ die Tabelle „durch die Kriterien Mindestgröße (75 ha) und Mindestabstand (5 km) vervollständigt und präzisiert“, dass der Verband die Hinweise dieser Richtlinie nicht als eine von ihm nicht mehr zu hinterfragende zwingende Vorgabe verstanden hat, deren Anwendung ihn jeglicher eigenverantwortlichen Entscheidung enthob. Zusätzlich wird an verschiedenen Stellen des Planungsprozesses deutlich, dass der Verband sich der ihm eingeräumten Spielräume bewusst war und sie differenziert genutzt hat; beispielhaft kann auf den Umgang mit den Eignungsgebieten Mannhagen oder Rakow oder generell mit Bestandsanlagen außerhalb von ausgewiesenen Eignungsgebieten wie etwa im Fall der Antragstellerin verwiesen werden. Für die gegenteilige Einschätzung der Antragstellerin finden sich keine hinreichenden Anhaltspunkte. Soweit sich die Antragstellerin insoweit auf ihren Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung über Aussagen des Vorsitzenden des Planungsverbandes und der Leiterin des zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung zur Bindung an die Vorgaben der Richtlinie stützt, entsprächen die unter Beweis gestellten Aussagen, sollten sie so gefallen sein, gerade der mit Übernahme der Vorgaben der Richtlinie eingetretenen Selbstbindung. Unabhängig davon käme es auf die subjektiven Vorstellungen einzelner Mitglieder der Verbandsversammlung nicht an; entscheidend ist allein, wie die Verbandsversammlung bei ihrer Entscheidungsfindung (Abwägung) ausweislich der Planungsunterlagen tatsächlich vorgegangen ist.

91

Belegt wird diese Vorgehensweise zunächst durch die als Ausdruck in Papierform (Bl. 143 GA) und auf CD (Hülle Bl. 363a GA 4 M 102/11) zu den Akten gereichte Karte, auf der die gesamte Planungsregion laut der Legende mit unterschiedlichsten Nutzungsarten entsprechend der in den „Hinweisen“ aufgeführten Ausschluss- und Abstandskriterien überzogen worden ist, sowie durch die Karte im Maßstab 1:100 000, die dem ersten Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms beigefügt war. Darüber hinaus zeichnen die vorgelegten Behördenakten mit den in allen Beteiligungsverfahren eingegangenen Einwendungen nebst den jeweiligen Abwägungsdokumentationen nach, wie die Verbandsversammlung als maßgeblicher Entscheidungsträger mit Anregungen und Einwendungen auf den verschiedenen Verfahrensstufen umgegangen ist und welche Überlegungen jeweils und dann bei der abschließenden Abwägung maßgeblich waren.

92

Hiermit wird den Anforderungen an die Nachvollziehbarkeit insbesondere der planerischen Abwägungen im Planungsverlauf im Sinne der gebotenen Dokumentation nach Auffassung des Senats hinreichend Rechnung getragen; anderen, insoweit deutlich strengeren Anforderungen in der Rechtsprechung (siehe etwa OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 52 ff. u. - 2 A 4.10 -, juris Rn. 47) folgt der Senat ebenso wenig wie andere Obergerichte (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 58 m.w.N.).

93

bb) Der Planungsträger hat dieses Konzept auch in einer Weise angewendet, die nach Auffassung des Senats Rechtsfehler, die die Gesamtabwägung in Frage stellen könnten, nicht erkennen lässt. Insbesondere sind in die Endabwägung alle Belange eingestellt worden, die Berücksichtigung finden mussten, und sind diejenigen Konflikte abschließend bewältigt worden, die ersichtlich schon auf der Ebene der Raumordnung zu lösen waren und nicht der gemeindlichen Bauleitplanung bzw. den Einzelgenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben durften. Auch wurden die Herangehensweise an die Planung und die jeweiligen Abwägungsvorgänge mit ihren Grundlagen so hinreichend dokumentiert, dass den Anforderungen an Transparenz und Nachvollziehbarkeit Rechnung getragen ist, wie die Gesamtbetrachtung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms selbst mit seiner Begründung anhand der verschiedenen Entwurfsstadien und des Umweltberichts, der Abwägungsdokumentationen über die Behandlung von Stellungnahmen und Einwendungen, sowie der Niederschriften über die abschließenden Beschlussfassungen ergibt.

94

Insbesondere die als Ergebnis des zweiten Beteiligungsverfahrens erarbeitete Abwägungsdokumentation, die Beschlussvorlage für die abschließende Beratung der Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 war, zeigt, dass bei den einer Abwägung zugänglichen Sachverhalten mit den maßgeblichen Kriterien differenziert umgegangen worden ist. Die nach Umfang und Wortwahl durchaus nicht stereotypen Begründungen lassen erkennen, dass sich der Regionale Planungsverband des unterschiedlichen Gewichts der einzelnen Kriterien offenbar bewusst war, jeweils eigenständige, auf den individuellen Sachverhalt bezogene Bewertungen vorgenommen und Abwägungsentscheidungen getroffen hat.

95

Diese Bewertung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass darin die Aufnahme zusätzlicher Eignungsgebiete häufig mit relativ knappem Hinweis darauf abgelehnt worden ist, dass bestimmte von der Richtlinie geforderte Abstände (z.B. zur Wohnbebauung, zum Wald, zu benachbarten Eignungsgebieten o.ä.) nicht eingehalten würden bzw. das Eignungsgebiet bei Einhaltung der Abstände die Mindestgröße von 75 ha unterschreite. Bei den Ausschluss- und Abstandskriterien handelt es sich um im Raumordnungsrecht anerkannte, auf fachspezifischen Erkenntnissen und Erfahrungen beruhende Abwägungsentscheidungen, die losgelöst vom Einzelfall Nutzungskonflikte vorab in allgemeiner Form lösen, also gleichsam als eine Art „antizipiertes Sachverständigengutachten“ angesehen werden können. Daher bedarf es dann keiner weiteren individuellen Begründung, wenn sich ein konkreter Sachverhalt gerade als der Regelfall darstellt, für den die Anwendung eines bestimmten Kriteriums (oder mehrerer) typischerweise vorgesehen ist. Demgegenüber finden sich sowohl dann, wenn ein Gebiet zusätzlich (oder vergrößert) in die Ausweisung übernommen wurde, als auch bei Ablehnung bzw. als Reaktion auf Einwände, die zu einer Verkleinerung geführt haben, zusätzliche individuelle Begründungen. Für die Beschlussfassung zu dem Sachkomplex „Windenergie“ kommt noch hinzu, dass dem vollständigen Entwurf der Abwägungsdokumentation Karten aller im Rahmen der Beteiligung eingereichten Vorschläge für Eignungsgebiete Windenergie im Maßstab 1:50 000 beigefügt waren, so dass sich die Mitglieder der Planungsversammlung jeweils auch optisch ein eigenes Bild von der Lage der Eignungsgebiete und ihrer Umgebung machen konnten.

96

Ihren Vorwurf, der Planungsverband habe bestehende Windenergieanlagen – solche in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten gelegene oder faktisch bestehende – und entsprechende gemeindliche Planungen hierfür nicht hinreichend in seine Betrachtung und Abwägung einbezogen, hat die Antragstellerin nicht belegen können. Für bestehende Windenergieanlagen in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten wird dies schon dadurch widerlegt, dass diese entsprechend den Vorgaben des Landesraumentwicklungsprogramms und den Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen (siehe dort unter Abwägungsregelungen) Gegenstand der Prüfung waren und 25 von ihnen auch in das Regionale Raumentwicklungsprogramm 2010 übernommen worden sind; ebenso sind bestehende Windenergieanlagen außerhalb von früheren Eignungsgebieten geprüft worden, wie nicht zuletzt die intensive Befassung des Planungsverbandes mit der Situation im Gemeindegebiet der Antragstellerin (Eignungsgebiet Iven/Spantekow) im Rahmen des mehrstufigen Planungsverfahrens zeigt. Damit ist den insoweit bestehenden Anforderungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 11) Rechnung getragen. Bespiele dafür, dass der Planungsverband entgegen seiner aus dem sogenannten „Gegenstromprinzip“ folgenden Verpflichtung (hierzu Urt. des Senats v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 45) wirksame gemeindliche Bauleitplanungen nicht in seine Abwägung eingestellt hätte, hat die Antragstellerin nicht vorgetragen und waren auch für den Senat sonst nicht ersichtlich. Was ihre eigenen Planungen angeht, hatte diese bis zum Zeitpunkt des Abschlusses des Planungsverfahrens noch keine Verfestigung in Gestalt eines wirksamen Bebauungs- oder zumindest Flächennutzungsplans erlangt; den Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Wind“ hat sie erst am 20. April 2011 gefasst. Unabhängig davon hat sich der Verband gerade mit den Vorstellungen der Antragstellerin über die Windenergienutzung auf ihrem Gemeindegebiet auf allen Stufen des Planungsverfahrens umfassend auseinandergesetzt, wenn auch nicht mit dem von der Antragstellerin gewünschten Ergebnis. Immerhin aber hat gerade die Situation in ihrem Gemeindegebiet zur erneuten Aufnahme der Ausnahmeregelung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 3 RREP VP geführt, wonach Windenergieanlagen unter bestimmten Voraussetzungen, wie sie bei der Antragstellerin angenommen wurden, weiterhin auch außerhalb von Eignungsgebieten zugelassen werden dürfen.

97

cc) Mit der Eignungsgebietskulisse Windenergie, wie sie rechtlich verbindlich geworden ist, wird auch dem Erfordernis, der Windenergie substanziell Raum zu geben, angemessen Rechnung getragen. Wann dies der Fall ist, lässt sich nicht durch feste Rechengrößen – etwa in Gestalt einer bestimmten Zahl von Eignungsgebieten oder zu errichtenden Windenergieanlagen, einer Mindestgröße in Hektar oder eines bestimmten Prozentsatzes des Planungsgebietes bzw. der dargestellten Konzentrationsflächen im Verhältnis zur Größe der Potenzialflächen, die nach Abzug der harten Tabuzonen von der Gesamtheit der Außenbereichsflächen des Plangebiets verbleiben – quantifizieren; das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit verschiedenste Modelle gebilligt, die die Instanzgerichte entwickelt haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.05.2010 - BVerwG 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561 Rn. 28; Beschl. v. 22.04.2010 - BVerwG 4 B 68.09 -, juris Rn. 6 f) und geht davon aus, dass die von den Tatsachengerichten entwickelten Kriterien lediglich nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sein, nicht gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des Sachverhalts schlechthin ungeeignet sein dürfen (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -); entscheidend dürften vielmehr zahlreiche Faktoren sein wie die generelle Windhöffigkeit des Planungsgebietes, die Qualität der der Windenergienutzung möglicherweise entgegenstehenden naturräumlichen Ausstattung, die Siedlungsstruktur und anderes mehr.

98

Der Senat sieht keinen Anlass, das Abwägungsergebnis des Plangebers unter diesem Gesichtspunkt zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist nicht davon auszugehen, dass die rechtsverbindlich gewordene Gebietskulisse Windenergie vorliegend ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung schon deshalb nicht sicherstellen könnte, weil die Realisierbarkeit einer „substanziellen Zahl“ von Windkraftanlagen innerhalb der Eignungsgebiete aus Gründen, die der Plangeber gesehen und bewusst in Kauf genommen hätte, ungewiss bliebe (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. 09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 38, 40 ff.). Die Antragstellerin führt hierzu an, dass der Plangeber – was nicht zulässig sei – zu häufig die abschließende Entscheidung über die Zulassung von Anlagen unter bestimmten Aspekten (insbesondere Artenschutz) in die gemeindliche Bauleitplanung oder die konkreten Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verwiesen habe, und bezieht sich zur Begründung auf die grundlegende Verpflichtung der Raumordnung aus § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ROG, bei Erstellung der zusammenfassenden, überörtlichen und fachübergreifenden Raumordnungspläne unterschiedliche Anforderungen an den Raum aufeinander abzustimmen und die auf der jeweiligen Planungsebene auftretenden Konflikte auszugleichen. Demzufolge wird es beispielsweise nicht für zulässig erachtet, wenn ein Regionalplan die raumordnerische Prüfung von 15 potenziellen, nach einem Planungshinweis angestrebten Vorranggebieten in einer Größenordnung von etwa 1 000 ha in ein Zielabweichungsverfahren verlagert (HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 985). Der vorliegende Sachverhalt ist hiermit jedoch nicht vergleichbar.

99

Zwar ist es Aufgabe der Raumordnung, die Nutzungs- und Funktionsbelange im Raum gleichermaßen für die Abwägung zu ermitteln und zu einem gerechten Ausgleich zu bringen (vgl. Runkel in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 7 Rn. 17); dementsprechend muss die abschließende Abwägung in der Regel in dem von § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG gebotenen Umfang auf der jeweiligen Planungsebene erfolgen. Regionalplanung ist jedoch keine parzellenscharfe Planung; sie darf sich auf allgemeine Festlegungen beschränken und die konkrete Ausformung im Detail der örtlichen Planung in Gestalt der der kommunalen Bauleitplanung und gegebenenfalls dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren überlassen. Ein Konflikttransfer auf die nächstniedrigere Ebene ist somit nicht grundsätzlich ausgeschlossen; seine Zulässigkeit ist vielmehr abhängig von der Art der berührten Belange, von seinem Umfang und von dem, was auf der jeweiligen Ebene einerseits leistbar und andererseits regelungsbedürftig ist (Runkel, a.a.O., § 1 Rn. 87 unter Hinweis auf BVerwG, Beschl. v. 17.02.1984 - 4 B 191.83 -, BVerwGE 69, 30 zum Verhältnis von Bauplanung zum immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren). Sind bestimmte Aspekte auf der regionalplanerischen Ebene nicht in allen Einzelheiten geklärt, darf die Prüfung, an welcher Stelle konkret die ausgewiesene Nutzung realisiert werden kann, und damit die Ausformung des Eignungsgebietes dann der Bauleitplanung bzw. dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren vorbehalten bleiben, wenn feststeht, dass die betreffenden Belange keinesfalls die Eignung eines auszuweisenden Gebietes (oder gar mehrerer) insgesamt oder mit der ganz überwiegenden Fläche in Frage stellen. Nur unter diesen Voraussetzungen entginge der Planungsträger nämlich der Gefahr, durch die weitgehende Verlagerung der Konfliktbewältigung hinsichtlich bestimmter, auf der Ebene der Regionalplanung bereits erkennbarer Belange auf die der kommunalen Bauleitplanung (oder der Anlagenzulassung) die an sich beabsichtigte „innergebietliche Steuerungswirkung“ derart zu schwächen, dass den von der Ausschlusswirkung erfassten Flächen letztlich kein hinreichende Potenzial an Flächen für die Windenergienutzung mehr gegenübersteht (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 40).

100

Der Senat sieht im vorliegenden Fall entgegen der Auffassung der Antragstellerin eine hinreichende Grundlage für die Annahme, der Plangeber habe die Nichtrealisierbarkeit einer bedeutsamen Zahl von Windenergieanlagen aus Gründen, die er durchaus gesehen habe, bewusst in Kauf genommen (siehe OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., Rn. 38 ff.) und stelle damit selbst seine Planung insgesamt in Frage, weder in dem Umstand, dass (lediglich) „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen unterblieben sind und in Einzelfällen nicht jedem möglichen Vorkommen geschützter Arten abschließend nachgegangen worden ist (aaa.), noch darin, dass der Plangeber in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2 RREP VP innerhalb der Eignungsgebiete die „flächenmäßige Ausformung“ im Flächennutzungsplan zulässt (bbb.).

101

aaa) Wie die Verfahrensunterlagen und die zum Verfahren erstellten Umweltberichte vielfältig zeigen, hat der Planungsverband sowohl zu Fragen des Natur- als auch des Artenschutzes überall dort, wo diese sich stellten, auf die vorhandenen und gegebenenfalls aktualisierten Fachinformationen der Fachbehörden (z.B. Untere Naturschutzbehörden, LUNG) zurückgegriffen und diese bewertet; ebenso wurden insoweit auch die einschlägigen Erkenntnisse ausgewertet und bewertet, die Einwender in beiden Beteiligungsrunden in das Planungsverfahren eingebracht haben. Wenn er dann nicht noch zusätzliche „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen selbst in Auftrag gegeben hat, ist dies auf der Ebene der Regionalplanung – anders als bei der Bauleitplanung oder gar im konkreten Anlagenzulassungsverfahren – jedenfalls so lange nicht zu beanstanden, wie nicht konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Eignung eines Gebietes insgesamt in Frage gestellt sein könnte. Eine allgemeine Ermittlungspflicht – etwa durch Beauftragung von Gutachtern – nach Art einer Fach(planungs)behörde ist dem Landesplanungsrecht nicht zu entnehmen.

102

Soweit derartige Erkenntnisse im späteren Verlauf des Planungsverfahren gewonnen worden sind – etwa bezogen auf das noch vom Planungsverband in die Ausweisung einbezogene Eignungsgebiet Papenhagen –, hat die Landesregierung im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlicherklärung in Ausübung der ihr obliegenden Rechtskontrolle daraus Konsequenzen gezogen.

103

bbb) Mit der Verwendung der Begriffe „Ausformen“ und „teilweise Einschränkung“, der Begründungspflicht und der Verpflichtung der kommunalen Planungsträger auf die Erhaltung des Ziels der Windenergienutzung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2, letzter HS RREP VP wird – im Unterschied zu dem Sachverhalt, wie er der Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg vom 14. September 2010 zugrunde lag (- OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 41) – die gemeindliche Gestaltungsfreiheit im erforderlichen Maße eingegrenzt, um nicht Gefahr zu laufen, „einen planerischen Spielraum der Gemeinden zu einer flächenmäßig praktisch nicht begrenzten Einschränkung der Windeignungsgebiete zu eröffnen“.

104

d) Daran, dass es sich bei der gesamträumlichen Gebietskulisse „Windenergie“ im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in der Gestalt, die durch die Landesverordnung Verbindlichkeit erlangt hat, um ein vertretbares Abwägungsergebnis und damit ein insgesamt taugliches Planungsinstrument mit Zielqualität handelt, um für den Bereich der Windenergienutzung die Konzentrationswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB herbeizuführen, ändert auch der Umstand nichts, dass die Landesregierung in Ausübung der ihr im Zusammenhang mit der Verbindlichkeitserklärung nach § 9 Abs. 5 LPlG eingeräumten Kontrollbefugnis zwei Eignungsgebiet gänzlich (Papenhagen und Poppelvitz/Gemeinde Altefähr) und eines teilweise (Iven/Spantekow) von der Verbindlichkeit ausgenommen hat.

105

Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn Grund für die Annahme bestünde, dass darin eine so einschneidende Reduzierung der insgesamt für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellten Eignungsfläche im Verhältnis zur tatsächlich vorhandenen Potenzialfläche läge, dass – unabhängig von der Frage, ob diese Ausnahmen von der Verbindlichkeit sich ihrerseits als rechtsfehlerhaft erwiesen oder nicht – der gesamträumlichen Gebietskulisse “Windenergie“ in der Gestalt, die sie durch § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat, letztlich nur noch die Wirkung einer „Feigenblattplanung“ im Sinne einer Verhinderungsplanung zugesprochen werden könnte und deren Fehlerhaftigkeit nur durch eine erneute Abwägungsentscheidung über die gesamte Gebietskulisse hätte überwunden werden können.

106

Nicht jeder Wegfall eines einzelnen Eignungsgebietes stellt zwingend die Tragfähigkeit der gesamten Planungskulisse in Frage, denn letztlich erweist sich das Gesamtbild „Windenergienutzung“ dergestalt als Ergebnis der abwägenden Anwendung von grundsätzlich definierten und für das Gesamtgebiet einheitlichen Maßstäbe (Kriterien) auf die Gesamtfläche des Plangebietes, dass die Eignung aller potenziellen Standorte zunächst jeweils für sich zu ermitteln ist und sodann die geeigneten Standorte zu einem Gesamtbild addiert werden, das der Plangeber im Rahmen der ihm obliegenden abschließenden Abwägungsentscheidung dann lediglich nochmals daraufhin überprüfen muss, ob er der Windenergie insgesamt „substanziell Raum gegeben hat“.

107

Der Senat sieht keine Anhaltspunkte dafür, dass die nähere Betrachtung der Gesamtheit der in der Festsetzung verbliebenen Eignungsgebiete ergibt, dass von einem „der Windenergienutzung substanziell Raum geben“ nicht mehr gesprochen werden kann, weil der dann (nur) noch für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellte Flächenanteil im Planungsgebiet unter diese Grenze gesunken wäre und sich zudem noch andere geeignete Flächen aufdrängten. Diese Annahme verbietet sich schon mit Blick auf die Zahl der nach der Fassung der Landesverordnung verbliebenen Eignungsgebiete, deren Größe und Lage und den Umfang der voraussichtlichen Nutzungsmöglichkeiten im Verhältnis zur nach dem dargestellten Planungskonzept denkbaren Potenzialfläche. Dabei ist von Bedeutung, dass im Laufe des Planungsverfahrens alle in das Verfahren eingebrachten möglichen Eignungsgebiete nach den vom Plangeber für maßgeblich erachteten Kriterien untersucht und abgewogen worden sind und wegen der tatsächlichen Anforderungen an die naturräumliche Ausstattung und deren höchst unterschiedlichen Gegebenheiten nicht eine Eignungsfläche beliebig – gleichsam nur rein rechnerisch – durch andere Flächen ersetzt werden kann.

108

Der Plangeber ist auch nicht verpflichtet, grundsätzlich sämtliche geeigneten Flächen auszuweisen, oder beispielsweise durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres Repowering zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 15 a.E. m.w.N.).

109

Mit Blick darauf, dass der mit ihrem Hauptantrag vorgetragene, auf ihre gemeindliche Planungshoheit gegründete Angriff der Antragstellerin gegen die Gebietskulisse Windenergie insgesamt nur dann Erfolg haben könnte, wenn das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern überhaupt keine wirksame Konzentrationsplanung Windenergie mit den die Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB auslösenden Wirkungen zum Inhalt hat, braucht im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht geprüft zu werden, ob auch die die Antragstellerin selbst nicht unmittelbar betreffenden Regelungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 3 RREP VP-LVO (Herausnahme auch der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr) Bestand haben. Denn unabhängig vom Ergebnis dieser Prüfung würde nach dem Vorstehenden das Vorhandensein einer wirksamen Konzentrationsplanung Windenergie nicht in Frage gestellt.

II.

110

Der Hilfsantrag hat dagegen Erfolg. Die Feststellung des Eignungsgebietes Iven/Spantekow als verbindlich in einer von der abschließenden Beschlussfassung des Regionalen Planungsverbandes abweichenden Größe und Lage, wie sie die Landesregierung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO vorgenommen hat, lässt sich mit den landesplanungsrechtlichen Vorgaben nicht vereinbaren; sie kann insbesondere nicht auf § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG gestützt werden.

111

1. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist dies allerdings keine Frage mangelnder Bestimmtheit des § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO, weil der Klammerzusatz offen lasse, welche Größe das Eignungsgebiet letztlich habe und wo genau es liege, und die Eignungsfläche auf ihrem Gemeindegebiet während des Planungsverfahrens mehrfach verändert worden sei. Denn maßgeblich für die Festlegung des Eignungsgebietes ist nicht die textliche Umschreibung, sondern vorrangig die Eintragung in der Gesamtkarte im Maßstab 1:100 000. In dieser ist das Eignungsgebiet in einer bestimmten Größe und Lage eingezeichnet. Parzellenschärfe ist von der raumordnerischen Darstellung nicht verlangt. Zugleich erläutert der Klammerzusatz ansatzweise die Gründe, die zu der teilweisen Her-ausnahme aus der Verbindlicherklärung geführt haben. Dabei sind die inhaltlichen Festlegungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms und das Instrument, das diesen formell rechtliche Verbindlichkeit verleiht – nämlich die Landesverordnung –, als Einheit zu betrachten.

112

2. Die Landesregierung hat einen von ihr als solchen eingeschätzten Fehler des Regionalen Planungsverbandes – das Unterlassen einer erneuten Anhörung der Betroffenen vor der abschließenden Beschlussfassung, die als Ergebnis der Abwägung ein ganz erheblich erweitertes Eignungsgebiet erbracht hat, das die Belange der Antragstellerin nicht mehr aufgreift und im Vergleich zu allen bis dahin zur Diskussion gestellten Planungen im Bereich Iven/Spantekow als „aliud“ anzusehen ist – dergestalt „korrigiert“, dass sie das Eignungsgebiet nur teilweise, nämlich bezogen auf einen bestimmten Planungsstand, in die Verbindlicherklärung einbezogen hat.

113

Mit dieser Vorgehensweise hat die Landesregierung nach Auffassung des Senats zwar nicht den ihr von § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG eingeräumten weiten Kontroll-, wohl aber den ihr eröffneten Handlungsspielraum im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlicherklärung überschritten. Nach dieser – seit 1998 unverändert gebliebenen – Vorschrift werden die regionalen Raumentwicklungsprogramme von der Landesregierung durch Rechtsverordnung für verbindlich erklärt, soweit sie nach diesem Gesetz aufgestellt sind, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widersprechen und sich die vorgesehene räumliche Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesplanungsbehörde ergibt.

114

Bereits im Eilverfahren zwischen den Beteiligten (Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -, S. 18 ff.) hat der Senat auf seine frühere Rechtsprechung verwiesen (insbes. Urt. v. 30.08.2000 - 4 K 34/99 - mit ausf. Begr.; Urt. v. 09.01.2001 - 4 K 14/00 -), in der er ausgeführt hat, dass einerseits die Verbindlichkeitserklärung des regionalen Raum(ordnungs)programms kein bloßer Vollzugsakt in dem Sinne sei, dass es ohne weitere Prüfung für verbindlich erklärt werden müsse. Zudem ist er davon ausgegangen, dass manches dafür spreche, dass die Landesregierung mehr als eine bloße Rechtskontrolle ausüben dürfe, weil der in § 9 Abs. 5 LPlG verwandte Begriff des Einfügens der regionalen Raumplanung in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes planerische Entscheidungen anspreche und möglicherweise ein – begrenztes – planerisches Element enthalte. Verwehrt hat er der Landesregierung dann allerdings, dass diese in der Art einer übergeordneten Planungsbehörde über den im Landesplanungsgesetz eingerichteten Planungsbehörden fungiert und selbstständig planerische Entscheidungen im Sinne einer positiven Festlegung treffen kann. Eine eigenständige Planungsbefugnis der Landesregierung habe im Gesetz ihren ausdrücklichen Niederschlag finden müssen. Grundsätzlich sei – wie sich aus der gebotenen systematischen Zusammenschau von § 9 Abs. 5 mit § 13 LPlG ergebe, die ein in sich abgestimmtes System der Aufsicht zur Überprüfung der Arbeit von regionalen Planungsverbänden bzw. deren Entscheidungen in Form eines regionalen Raumordnungsprogramms (jetzt: Raumentwicklungsprogramm) bildeten – dann, wenn nach Auffassung der Landesregierung ein Verstoß gegen höherrangige Rechtsvorschriften oder die in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Entscheidungen festzustellen sei oder die Aufstellung nicht den Vorgaben des Landesplanungsgesetzes entspreche, die Verbindlicherklärung abzulehnen; es habe sodann der zuständige Planungsverband unter Berücksichtigung der Gründe, die zur Ablehnung der Verbindlichkeitserklärung geführt hätten, gegebenenfalls eine erneute Entscheidung herbeizuführen. Da es in den beiden genannten Entscheidungen um reine Abwägungsentscheidungen ging, sich die ursprünglichen Entscheidungen des Planungsverbandes in jeder Hinsicht im Rahmen der Vorgaben hielten und nicht feststellbar war, dass die von der Landesregierung bevorzugten Lösungen ihrerseits jeweils als einzig mögliche vorgegeben waren, konnte der Senat seinerzeit dahinstehen lassen, ob etwas anderes gelten würde, wenn nach den Feststellungen der Landesregierung der Fehler des regionalen Raumordnungsprogramms nur in einer einzigen Art und Weise korrigiert werden kann, wenn also das Ergebnis der Planung aufgrund höherrangiger Vorschriften bzw. verbindlicher Entscheidungen der in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Stellen eindeutig vorgegeben ist.

115

Die Vorschrift gebietet somit zunächst im Ausgangspunkt die Rechtskontrolle auf Einhaltung des Landesplanungsgesetzes sowie auf Widerspruchsfreiheit zu sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften. Sie erlaubt sodann weiter eine inhaltliche Kontrolle der planerischen Aussagen des jeweiligen Planungsverbandes an übergeordneten Planungsvorgaben („Einfügen der vorgesehenen räumlichen Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes, wie sie sich aus …ergibt“). Hierin ist durchaus – wie oben bereits ausgeführt – eine „planerische Komponente“ als Ausfluss der grundsätzlich in staatlicher Verantwortung liegenden Planungshoheit (§ 1 Abs. 1 LPlG: Aufgabe des Landes) zu sehen.

116

Auch für diese weitergehenden Kontrollbefugnisse stellt das Gesetz dann aber im Grundsatz als Rechtsfolge nur die gleiche Reaktionsmöglichkeit zur Verfügung, nämlich im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung nur die Entscheidung mit „Ja“ (Verbindlicherklärung) oder „Nein“ (deren Ablehnung); mit der Einschränkung „soweit“ ist dabei lediglich die Verpflichtung der Landesregierung umschrieben, bei erkannten Rechtsfehlern oder Widersprüchen zur übergeordneten Planung, die nur – im Sinne des Rechtsgedankens aus § 139 BGB abtrennbare – Teile der Festlegungen erfassen, im Interesse der Planerhaltung nicht dem gesamten Raumentwicklungsprogramm die Verbindlichkeit zu versagen, sondern nur den von dem jeweiligen Fehler bzw. Widerspruch erfassten Festlegungen.

117

Bestärkt sieht sich der Senat in diesen Überlegungen durch den Umstand, dass der Gesetzgeber mit den regionalen Planungsverbänden, der ihnen verliehenen Rechtsnatur und der Zusammensetzung ihrer Organe (§§ 12 – 14 LPlG) sowie den Vorgaben für deren Planungsverfahren (§ 9 LPlG) offenbar bewusst eine Konstruktion gewählt hat, die die inhaltliche Letztverantwortung für die regionale Raumplanung vorrangig Mehrpersonengremien überlassen hat, die die kommunale Ebene repräsentieren, auch wenn damit nicht zwangsläufig dem in die staatliche Aufgabe Regionalplanung eingebundenen Planungsverband die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung als wehrfähiges Recht zuerkannt werden muss (siehe hierzu etwa VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 26 ff.).

118

Mit der nur teilweisen Herausnahme des vom Regionalen Planungsverband Vorpommern vorgesehenen Eignungsgebiets Iven/Spantekow hat die Landesregierung die oben aufgezeigte Grenze überschritten, weil sie einem Abwägungsergebnis („Eignungsgebiet Iven/Spantekow ohne die nach dem 2. Beteiligungsverfahren beschlossene Erweiterung“) rechtliche Verbindlichkeit zuerkannt hat, das der zuständige Planungsträger so gerade nicht als eigenes Ergebnis seiner Abwägung aller beteiligten Belange und Interessen wollte und das sich zwar als ein mögliches Abwägungsergebnis darstellt, aber keinesfalls als das einzig vertretbare. Zugleich wäre auch nicht ersichtlich, dass die Landesregierung im konkreten Fall ihrerseits eine derartige umfassende planerische Abwägung aller beteiligten Interessen vorgenommen hat (zur Problematik siehe auch Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -).

119

Auch der vorliegende Fall gibt nach alledem keinen Anlass, die Frage abschließend zu klären, unter welchen Voraussetzungen ausnahmsweise doch eine Abänderungsbefugnis (möglicherweise sogar eine Abänderungsverpflichtung) der Landesregierung im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung anerkannt werden könnte, die über die bloße Herausnahme einer Festlegung von der Verbindlichkeitserklärung hinausginge, etwa weil nur so die Übereinstimmung mit einer zwingenden gesetzlichen Vorgabe, die keinerlei planerischen Entscheidungsspielraum lässt, hergestellt werden kann.

120

Zugleich hat die vorstehende Auslegung des § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG zur Folge, dass es vor der Entscheidung der Landesregierung einer eventuellen weiteren – von der Antragstellerin eingeforderten – Anhörung in keinem Fall bedarf.

121

Da es sich bei dem vom Senat erkannten Rechtsfehler in der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG weder um eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften noch um Abwägungsmängel handelt, auf die die Planerhaltungsvorschriften des § 12 ROG bzw. des § 5 Abs. 3 – 5 LPlG Anwendung finden könnten, kann sowohl offen bleiben, in welchem Verhältnis diese Vorschriften zueinander stehen, als auch, ob ihre Voraussetzungen erfüllt wären.

122

3. Dass mit der Feststellung der Unwirksamkeit der Festsetzung eines Eignungsgebietes Iven/Spantekow – wird sie rechtskräftig – die Ausschlusswirkung hinsichtlich der Zulässigkeit von Windenergieanlagen außerhalb der wirksam festgesetzten Eignungsgebiete auch für das Gemeindegebiet Iven eintritt, ist Folge der besonderen baurechtlichen Regelungen in § 35 Abs. 3 BauGB in Verbindung mit der oben (unter I.) festgestellten Wirksamkeit der Gebietskulisse Windenergie im Übrigen. Für eine irgendwie geartete Sonderregelung, wie sie die Antragstellerin begehrt („weiße Flächen“), sieht der Senat bei dieser Konstellation weder im geltenden Prozessrecht noch im Raumordnungsrecht eine Grundlage.

123

Eine erneute Überprüfung anhand der Vorgaben des Planungsrechts, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang auf dem Gebiet der Antragstellerin doch noch ein Eignungsgebiet Windenergie ausgewiesen werden kann, bleibt dem Regionalen Planungsverband vorbehalten; dabei wird er neben den Belangen der Antragstellerin auch die von Dritten sowie möglicherweise eingetretene tatsächliche und rechtliche Veränderungen in den Blick zu nehmen haben.

C.

124

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die vorgenommene Kostenquotelung berücksichtigt, dass der Antrag nur teilweise Erfolg hat, und trägt der Gewichtung des jeweiligen Obsiegens und Unterliegens Rechnung. Hätte der Hauptantrag Erfolg gehabt, wären sämtliche Bindungen des Raumordnungsrechts in Bezug auf Windenergieanlagen im Planungsgebiet entfallen, und deren Zulässigkeit würde sich auch für das Gemeindegebiet der Antragstellerin allein nach immissionsschutzrechtlichen in Verbindung mit den allgemeinen bauplanungsrechtlichen Vorgaben – letztere könnte die Antragstellerin innerhalb des rechtlichen Rahmens selbst steuern – richten. Dem ist ein deutlich höheres Gewicht beizumessen als dem Anfechtungserfolg hinsichtlich des Eignungsgebietes Iven/Spantekow.

125

Grundlage der Ausspruchs über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

126

Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich (132 Abs. 2 VwGO).

(1) Im Außenbereich ist ein Vorhaben nur zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen, die ausreichende Erschließung gesichert ist und wenn es

1.
einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dient und nur einen untergeordneten Teil der Betriebsfläche einnimmt,
2.
einem Betrieb der gartenbaulichen Erzeugung dient,
3.
der öffentlichen Versorgung mit Elektrizität, Gas, Telekommunikationsdienstleistungen, Wärme und Wasser, der Abwasserwirtschaft oder einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb dient,
4.
wegen seiner besonderen Anforderungen an die Umgebung, wegen seiner nachteiligen Wirkung auf die Umgebung oder wegen seiner besonderen Zweckbestimmung nur im Außenbereich ausgeführt werden soll, es sei denn, es handelt sich um die Errichtung, Änderung oder Erweiterung einer baulichen Anlage zur Tierhaltung, die dem Anwendungsbereich der Nummer 1 nicht unterfällt und die einer Pflicht zur Durchführung einer standortbezogenen oder allgemeinen Vorprüfung oder einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt, wobei bei kumulierenden Vorhaben für die Annahme eines engen Zusammenhangs diejenigen Tierhaltungsanlagen zu berücksichtigen sind, die auf demselben Betriebs- oder Baugelände liegen und mit gemeinsamen betrieblichen oder baulichen Einrichtungen verbunden sind,
5.
der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Wind- oder Wasserenergie dient,
6.
der energetischen Nutzung von Biomasse im Rahmen eines Betriebs nach Nummer 1 oder 2 oder eines Betriebs nach Nummer 4, der Tierhaltung betreibt, sowie dem Anschluss solcher Anlagen an das öffentliche Versorgungsnetz dient, unter folgenden Voraussetzungen:
a)
das Vorhaben steht in einem räumlich-funktionalen Zusammenhang mit dem Betrieb,
b)
die Biomasse stammt überwiegend aus dem Betrieb oder überwiegend aus diesem und aus nahe gelegenen Betrieben nach den Nummern 1, 2 oder 4, soweit letzterer Tierhaltung betreibt,
c)
es wird je Hofstelle oder Betriebsstandort nur eine Anlage betrieben und
d)
die Kapazität einer Anlage zur Erzeugung von Biogas überschreitet nicht 2,3 Millionen Normkubikmeter Biogas pro Jahr, die Feuerungswärmeleistung anderer Anlagen überschreitet nicht 2,0 Megawatt,
7.
der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken oder der Entsorgung radioaktiver Abfälle dient, mit Ausnahme der Neuerrichtung von Anlagen zur Spaltung von Kernbrennstoffen zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität, oder
8.
der Nutzung solarer Strahlungsenergie in, an und auf Dach- und Außenwandflächen von zulässigerweise genutzten Gebäuden dient, wenn die Anlage dem Gebäude baulich untergeordnet ist.

(2) Sonstige Vorhaben können im Einzelfall zugelassen werden, wenn ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die Erschließung gesichert ist.

(3) Eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange liegt insbesondere vor, wenn das Vorhaben

1.
den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht,
2.
den Darstellungen eines Landschaftsplans oder sonstigen Plans, insbesondere des Wasser-, Abfall- oder Immissionsschutzrechts, widerspricht,
3.
schädliche Umwelteinwirkungen hervorrufen kann oder ihnen ausgesetzt wird,
4.
unwirtschaftliche Aufwendungen für Straßen oder andere Verkehrseinrichtungen, für Anlagen der Versorgung oder Entsorgung, für die Sicherheit oder Gesundheit oder für sonstige Aufgaben erfordert,
5.
Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, des Bodenschutzes, des Denkmalschutzes oder die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren Erholungswert beeinträchtigt oder das Orts- und Landschaftsbild verunstaltet,
6.
Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur beeinträchtigt, die Wasserwirtschaft oder den Hochwasserschutz gefährdet,
7.
die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lässt oder
8.
die Funktionsfähigkeit von Funkstellen und Radaranlagen stört.
Raumbedeutsame Vorhaben dürfen den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen; öffentliche Belange stehen raumbedeutsamen Vorhaben nach Absatz 1 nicht entgegen, soweit die Belange bei der Darstellung dieser Vorhaben als Ziele der Raumordnung abgewogen worden sind. Öffentliche Belange stehen einem Vorhaben nach Absatz 1 Nummer 2 bis 6 in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist.

(4) Den nachfolgend bezeichneten sonstigen Vorhaben im Sinne des Absatzes 2 kann nicht entgegengehalten werden, dass sie Darstellungen des Flächennutzungsplans oder eines Landschaftsplans widersprechen, die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigen oder die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lassen, soweit sie im Übrigen außenbereichsverträglich im Sinne des Absatzes 3 sind:

1.
die Änderung der bisherigen Nutzung eines Gebäudes, das unter den Voraussetzungen des Absatzes 1 Nummer 1 errichtet wurde, unter folgenden Voraussetzungen:
a)
das Vorhaben dient einer zweckmäßigen Verwendung erhaltenswerter Bausubstanz,
b)
die äußere Gestalt des Gebäudes bleibt im Wesentlichen gewahrt,
c)
die Aufgabe der bisherigen Nutzung liegt nicht länger als sieben Jahre zurück,
d)
das Gebäude ist vor mehr als sieben Jahren zulässigerweise errichtet worden,
e)
das Gebäude steht im räumlich-funktionalen Zusammenhang mit der Hofstelle des land- oder forstwirtschaftlichen Betriebs,
f)
im Falle der Änderung zu Wohnzwecken entstehen neben den bisher nach Absatz 1 Nummer 1 zulässigen Wohnungen höchstens fünf Wohnungen je Hofstelle und
g)
es wird eine Verpflichtung übernommen, keine Neubebauung als Ersatz für die aufgegebene Nutzung vorzunehmen, es sei denn, die Neubebauung wird im Interesse der Entwicklung des Betriebs im Sinne des Absatzes 1 Nummer 1 erforderlich,
2.
die Neuerrichtung eines gleichartigen Wohngebäudes an gleicher Stelle unter folgenden Voraussetzungen:
a)
das vorhandene Gebäude ist zulässigerweise errichtet worden,
b)
das vorhandene Gebäude weist Missstände oder Mängel auf,
c)
das vorhandene Gebäude wurde oder wird seit längerer Zeit vom Eigentümer selbst genutzt und
d)
Tatsachen rechtfertigen die Annahme, dass das neu errichtete Gebäude für den Eigenbedarf des bisherigen Eigentümers oder seiner Familie genutzt wird; hat der Eigentümer das vorhandene Gebäude im Wege der Erbfolge von einem Voreigentümer erworben, der es seit längerer Zeit selbst genutzt hat, reicht es aus, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass das neu errichtete Gebäude für den Eigenbedarf des Eigentümers oder seiner Familie genutzt wird,
3.
die alsbaldige Neuerrichtung eines zulässigerweise errichteten, durch Brand, Naturereignisse oder andere außergewöhnliche Ereignisse zerstörten, gleichartigen Gebäudes an gleicher Stelle,
4.
die Änderung oder Nutzungsänderung von erhaltenswerten, das Bild der Kulturlandschaft prägenden Gebäuden, auch wenn sie aufgegeben sind, wenn das Vorhaben einer zweckmäßigen Verwendung der Gebäude und der Erhaltung des Gestaltwerts dient,
5.
die Erweiterung eines Wohngebäudes auf bis zu höchstens zwei Wohnungen unter folgenden Voraussetzungen:
a)
das Gebäude ist zulässigerweise errichtet worden,
b)
die Erweiterung ist im Verhältnis zum vorhandenen Gebäude und unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse angemessen und
c)
bei der Errichtung einer weiteren Wohnung rechtfertigen Tatsachen die Annahme, dass das Gebäude vom bisherigen Eigentümer oder seiner Familie selbst genutzt wird,
6.
die bauliche Erweiterung eines zulässigerweise errichteten gewerblichen Betriebs, wenn die Erweiterung im Verhältnis zum vorhandenen Gebäude und Betrieb angemessen ist.
In begründeten Einzelfällen gilt die Rechtsfolge des Satzes 1 auch für die Neuerrichtung eines Gebäudes im Sinne des Absatzes 1 Nummer 1, dem eine andere Nutzung zugewiesen werden soll, wenn das ursprüngliche Gebäude vom äußeren Erscheinungsbild auch zur Wahrung der Kulturlandschaft erhaltenswert ist, keine stärkere Belastung des Außenbereichs zu erwarten ist als in Fällen des Satzes 1 und die Neuerrichtung auch mit nachbarlichen Interessen vereinbar ist; Satz 1 Nummer 1 Buchstabe b bis g gilt entsprechend. In den Fällen des Satzes 1 Nummer 2 und 3 sowie des Satzes 2 sind geringfügige Erweiterungen des neuen Gebäudes gegenüber dem beseitigten oder zerstörten Gebäude sowie geringfügige Abweichungen vom bisherigen Standort des Gebäudes zulässig.

(5) Die nach den Absätzen 1 bis 4 zulässigen Vorhaben sind in einer flächensparenden, die Bodenversiegelung auf das notwendige Maß begrenzenden und den Außenbereich schonenden Weise auszuführen. Für Vorhaben nach Absatz 1 Nummer 2 bis 6 ist als weitere Zulässigkeitsvoraussetzung eine Verpflichtungserklärung abzugeben, das Vorhaben nach dauerhafter Aufgabe der zulässigen Nutzung zurückzubauen und Bodenversiegelungen zu beseitigen; bei einer nach Absatz 1 Nummer 2 bis 6 zulässigen Nutzungsänderung ist die Rückbauverpflichtung zu übernehmen, bei einer nach Absatz 1 Nummer 1 oder Absatz 2 zulässigen Nutzungsänderung entfällt sie. Die Baugenehmigungsbehörde soll durch nach Landesrecht vorgesehene Baulast oder in anderer Weise die Einhaltung der Verpflichtung nach Satz 2 sowie nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 1 Buchstabe g sicherstellen. Im Übrigen soll sie in den Fällen des Absatzes 4 Satz 1 sicherstellen, dass die bauliche oder sonstige Anlage nach Durchführung des Vorhabens nur in der vorgesehenen Art genutzt wird.

(6) Die Gemeinde kann für bebaute Bereiche im Außenbereich, die nicht überwiegend landwirtschaftlich geprägt sind und in denen eine Wohnbebauung von einigem Gewicht vorhanden ist, durch Satzung bestimmen, dass Wohnzwecken dienenden Vorhaben im Sinne des Absatzes 2 nicht entgegengehalten werden kann, dass sie einer Darstellung im Flächennutzungsplan über Flächen für die Landwirtschaft oder Wald widersprechen oder die Entstehung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lassen. Die Satzung kann auch auf Vorhaben erstreckt werden, die kleineren Handwerks- und Gewerbebetrieben dienen. In der Satzung können nähere Bestimmungen über die Zulässigkeit getroffen werden. Voraussetzung für die Aufstellung der Satzung ist, dass

1.
sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar ist,
2.
die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach Landesrecht unterliegen, nicht begründet wird und
3.
keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe b genannten Schutzgüter oder dafür bestehen, dass bei der Planung Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von schweren Unfällen nach § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu beachten sind.
Bei Aufstellung der Satzung sind die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 13 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und 3 sowie Satz 2 entsprechend anzuwenden. § 10 Absatz 3 ist entsprechend anzuwenden. Von der Satzung bleibt die Anwendung des Absatzes 4 unberührt.

(1) In Raumordnungsplänen sind für einen bestimmten Planungsraum und einen regelmäßig mittelfristigen Zeitraum Festlegungen als Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums, insbesondere zu den Nutzungen und Funktionen des Raums, zu treffen. Es kann festgelegt werden, dass bestimmte Nutzungen und Funktionen des Raums nur für einen bestimmten Zeitraum oder ab oder bis zum Eintritt bestimmter Umstände vorgesehen sind; eine Folge- oder Zwischennutzung kann festgelegt werden. Die Festlegungen nach Satz 1 und 2 können auch in räumlichen und sachlichen Teilplänen getroffen werden. Ziele und Grundsätze der Raumordnung sind als solche zu kennzeichnen.

(2) Bei der Aufstellung der Raumordnungspläne sind die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen. Das Ergebnis der Umweltprüfung nach § 8 sowie die Stellungnahmen im Beteiligungsverfahren nach § 9 sind in der Abwägung nach Satz 1 zu berücksichtigen. Raumordnungspläne benachbarter Planungsräume sind aufeinander abzustimmen.

(3) Die Festlegungen nach Absatz 1 können auch Gebiete bezeichnen. Insbesondere können dies Gebiete sein,

1.
die für bestimmte raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen sind und andere raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen in diesem Gebiet ausschließen, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen oder Nutzungen nicht vereinbar sind (Vorranggebiete),
2.
die bestimmten raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen vorbehalten bleiben sollen, denen bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen besonderes Gewicht beizumessen ist (Vorbehaltsgebiete),
3.
in denen bestimmten raumbedeutsamen Maßnahmen oder Nutzungen, die städtebaulich nach § 35 des Baugesetzbuchs zu beurteilen sind, andere raumbedeutsame Belange nicht entgegenstehen, wobei diese Maßnahmen oder Nutzungen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen sind (Eignungsgebiete),
4.
die im Meeresbereich liegen, und in denen bestimmten raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen andere raumbedeutsame Belange nicht entgegenstehen, wobei diese Funktionen oder Nutzungen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen sind (Eignungsgebiete für den Meeresbereich).
Bei Vorranggebieten kann festgelegt werden, dass sie zugleich die Wirkung von Eignungsgebieten nach Satz 2 Nummer 3 oder 4 haben.

(4) Die Raumordnungspläne sollen auch diejenigen Festlegungen zu raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen von öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 4 Absatz 1 Satz 2 enthalten, die zur Aufnahme in Raumordnungspläne geeignet und zur Koordinierung von Raumansprüchen erforderlich sind und die durch Ziele oder Grundsätze der Raumordnung gesichert werden können.

(5) Den Raumordnungsplänen ist eine Begründung beizufügen.

(6) Soweit ein Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung oder ein europäisches Vogelschutzgebiet in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen erheblich beeinträchtigt werden kann, sind bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen nach den § 13 und § 17 Absatz 1 und 2 die Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes über die Zulässigkeit und Durchführung von derartigen Eingriffen einschließlich der Einholung der Stellungnahme der Europäischen Kommission anzuwenden.

(7) Die Vorschriften dieses Gesetzes über die Aufstellung von Raumordnungsplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.

(8) Raumordnungspläne nach § 13 Absatz 6 und § 17 sind mindestens alle zehn Jahre zu überprüfen.

(1) Im Außenbereich ist ein Vorhaben nur zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen, die ausreichende Erschließung gesichert ist und wenn es

1.
einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dient und nur einen untergeordneten Teil der Betriebsfläche einnimmt,
2.
einem Betrieb der gartenbaulichen Erzeugung dient,
3.
der öffentlichen Versorgung mit Elektrizität, Gas, Telekommunikationsdienstleistungen, Wärme und Wasser, der Abwasserwirtschaft oder einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb dient,
4.
wegen seiner besonderen Anforderungen an die Umgebung, wegen seiner nachteiligen Wirkung auf die Umgebung oder wegen seiner besonderen Zweckbestimmung nur im Außenbereich ausgeführt werden soll, es sei denn, es handelt sich um die Errichtung, Änderung oder Erweiterung einer baulichen Anlage zur Tierhaltung, die dem Anwendungsbereich der Nummer 1 nicht unterfällt und die einer Pflicht zur Durchführung einer standortbezogenen oder allgemeinen Vorprüfung oder einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt, wobei bei kumulierenden Vorhaben für die Annahme eines engen Zusammenhangs diejenigen Tierhaltungsanlagen zu berücksichtigen sind, die auf demselben Betriebs- oder Baugelände liegen und mit gemeinsamen betrieblichen oder baulichen Einrichtungen verbunden sind,
5.
der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Wind- oder Wasserenergie dient,
6.
der energetischen Nutzung von Biomasse im Rahmen eines Betriebs nach Nummer 1 oder 2 oder eines Betriebs nach Nummer 4, der Tierhaltung betreibt, sowie dem Anschluss solcher Anlagen an das öffentliche Versorgungsnetz dient, unter folgenden Voraussetzungen:
a)
das Vorhaben steht in einem räumlich-funktionalen Zusammenhang mit dem Betrieb,
b)
die Biomasse stammt überwiegend aus dem Betrieb oder überwiegend aus diesem und aus nahe gelegenen Betrieben nach den Nummern 1, 2 oder 4, soweit letzterer Tierhaltung betreibt,
c)
es wird je Hofstelle oder Betriebsstandort nur eine Anlage betrieben und
d)
die Kapazität einer Anlage zur Erzeugung von Biogas überschreitet nicht 2,3 Millionen Normkubikmeter Biogas pro Jahr, die Feuerungswärmeleistung anderer Anlagen überschreitet nicht 2,0 Megawatt,
7.
der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken oder der Entsorgung radioaktiver Abfälle dient, mit Ausnahme der Neuerrichtung von Anlagen zur Spaltung von Kernbrennstoffen zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität, oder
8.
der Nutzung solarer Strahlungsenergie in, an und auf Dach- und Außenwandflächen von zulässigerweise genutzten Gebäuden dient, wenn die Anlage dem Gebäude baulich untergeordnet ist.

(2) Sonstige Vorhaben können im Einzelfall zugelassen werden, wenn ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die Erschließung gesichert ist.

(3) Eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange liegt insbesondere vor, wenn das Vorhaben

1.
den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht,
2.
den Darstellungen eines Landschaftsplans oder sonstigen Plans, insbesondere des Wasser-, Abfall- oder Immissionsschutzrechts, widerspricht,
3.
schädliche Umwelteinwirkungen hervorrufen kann oder ihnen ausgesetzt wird,
4.
unwirtschaftliche Aufwendungen für Straßen oder andere Verkehrseinrichtungen, für Anlagen der Versorgung oder Entsorgung, für die Sicherheit oder Gesundheit oder für sonstige Aufgaben erfordert,
5.
Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, des Bodenschutzes, des Denkmalschutzes oder die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren Erholungswert beeinträchtigt oder das Orts- und Landschaftsbild verunstaltet,
6.
Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur beeinträchtigt, die Wasserwirtschaft oder den Hochwasserschutz gefährdet,
7.
die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lässt oder
8.
die Funktionsfähigkeit von Funkstellen und Radaranlagen stört.
Raumbedeutsame Vorhaben dürfen den Zielen der Raumordnung nicht widersprechen; öffentliche Belange stehen raumbedeutsamen Vorhaben nach Absatz 1 nicht entgegen, soweit die Belange bei der Darstellung dieser Vorhaben als Ziele der Raumordnung abgewogen worden sind. Öffentliche Belange stehen einem Vorhaben nach Absatz 1 Nummer 2 bis 6 in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist.

(4) Den nachfolgend bezeichneten sonstigen Vorhaben im Sinne des Absatzes 2 kann nicht entgegengehalten werden, dass sie Darstellungen des Flächennutzungsplans oder eines Landschaftsplans widersprechen, die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigen oder die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lassen, soweit sie im Übrigen außenbereichsverträglich im Sinne des Absatzes 3 sind:

1.
die Änderung der bisherigen Nutzung eines Gebäudes, das unter den Voraussetzungen des Absatzes 1 Nummer 1 errichtet wurde, unter folgenden Voraussetzungen:
a)
das Vorhaben dient einer zweckmäßigen Verwendung erhaltenswerter Bausubstanz,
b)
die äußere Gestalt des Gebäudes bleibt im Wesentlichen gewahrt,
c)
die Aufgabe der bisherigen Nutzung liegt nicht länger als sieben Jahre zurück,
d)
das Gebäude ist vor mehr als sieben Jahren zulässigerweise errichtet worden,
e)
das Gebäude steht im räumlich-funktionalen Zusammenhang mit der Hofstelle des land- oder forstwirtschaftlichen Betriebs,
f)
im Falle der Änderung zu Wohnzwecken entstehen neben den bisher nach Absatz 1 Nummer 1 zulässigen Wohnungen höchstens fünf Wohnungen je Hofstelle und
g)
es wird eine Verpflichtung übernommen, keine Neubebauung als Ersatz für die aufgegebene Nutzung vorzunehmen, es sei denn, die Neubebauung wird im Interesse der Entwicklung des Betriebs im Sinne des Absatzes 1 Nummer 1 erforderlich,
2.
die Neuerrichtung eines gleichartigen Wohngebäudes an gleicher Stelle unter folgenden Voraussetzungen:
a)
das vorhandene Gebäude ist zulässigerweise errichtet worden,
b)
das vorhandene Gebäude weist Missstände oder Mängel auf,
c)
das vorhandene Gebäude wurde oder wird seit längerer Zeit vom Eigentümer selbst genutzt und
d)
Tatsachen rechtfertigen die Annahme, dass das neu errichtete Gebäude für den Eigenbedarf des bisherigen Eigentümers oder seiner Familie genutzt wird; hat der Eigentümer das vorhandene Gebäude im Wege der Erbfolge von einem Voreigentümer erworben, der es seit längerer Zeit selbst genutzt hat, reicht es aus, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass das neu errichtete Gebäude für den Eigenbedarf des Eigentümers oder seiner Familie genutzt wird,
3.
die alsbaldige Neuerrichtung eines zulässigerweise errichteten, durch Brand, Naturereignisse oder andere außergewöhnliche Ereignisse zerstörten, gleichartigen Gebäudes an gleicher Stelle,
4.
die Änderung oder Nutzungsänderung von erhaltenswerten, das Bild der Kulturlandschaft prägenden Gebäuden, auch wenn sie aufgegeben sind, wenn das Vorhaben einer zweckmäßigen Verwendung der Gebäude und der Erhaltung des Gestaltwerts dient,
5.
die Erweiterung eines Wohngebäudes auf bis zu höchstens zwei Wohnungen unter folgenden Voraussetzungen:
a)
das Gebäude ist zulässigerweise errichtet worden,
b)
die Erweiterung ist im Verhältnis zum vorhandenen Gebäude und unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse angemessen und
c)
bei der Errichtung einer weiteren Wohnung rechtfertigen Tatsachen die Annahme, dass das Gebäude vom bisherigen Eigentümer oder seiner Familie selbst genutzt wird,
6.
die bauliche Erweiterung eines zulässigerweise errichteten gewerblichen Betriebs, wenn die Erweiterung im Verhältnis zum vorhandenen Gebäude und Betrieb angemessen ist.
In begründeten Einzelfällen gilt die Rechtsfolge des Satzes 1 auch für die Neuerrichtung eines Gebäudes im Sinne des Absatzes 1 Nummer 1, dem eine andere Nutzung zugewiesen werden soll, wenn das ursprüngliche Gebäude vom äußeren Erscheinungsbild auch zur Wahrung der Kulturlandschaft erhaltenswert ist, keine stärkere Belastung des Außenbereichs zu erwarten ist als in Fällen des Satzes 1 und die Neuerrichtung auch mit nachbarlichen Interessen vereinbar ist; Satz 1 Nummer 1 Buchstabe b bis g gilt entsprechend. In den Fällen des Satzes 1 Nummer 2 und 3 sowie des Satzes 2 sind geringfügige Erweiterungen des neuen Gebäudes gegenüber dem beseitigten oder zerstörten Gebäude sowie geringfügige Abweichungen vom bisherigen Standort des Gebäudes zulässig.

(5) Die nach den Absätzen 1 bis 4 zulässigen Vorhaben sind in einer flächensparenden, die Bodenversiegelung auf das notwendige Maß begrenzenden und den Außenbereich schonenden Weise auszuführen. Für Vorhaben nach Absatz 1 Nummer 2 bis 6 ist als weitere Zulässigkeitsvoraussetzung eine Verpflichtungserklärung abzugeben, das Vorhaben nach dauerhafter Aufgabe der zulässigen Nutzung zurückzubauen und Bodenversiegelungen zu beseitigen; bei einer nach Absatz 1 Nummer 2 bis 6 zulässigen Nutzungsänderung ist die Rückbauverpflichtung zu übernehmen, bei einer nach Absatz 1 Nummer 1 oder Absatz 2 zulässigen Nutzungsänderung entfällt sie. Die Baugenehmigungsbehörde soll durch nach Landesrecht vorgesehene Baulast oder in anderer Weise die Einhaltung der Verpflichtung nach Satz 2 sowie nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 1 Buchstabe g sicherstellen. Im Übrigen soll sie in den Fällen des Absatzes 4 Satz 1 sicherstellen, dass die bauliche oder sonstige Anlage nach Durchführung des Vorhabens nur in der vorgesehenen Art genutzt wird.

(6) Die Gemeinde kann für bebaute Bereiche im Außenbereich, die nicht überwiegend landwirtschaftlich geprägt sind und in denen eine Wohnbebauung von einigem Gewicht vorhanden ist, durch Satzung bestimmen, dass Wohnzwecken dienenden Vorhaben im Sinne des Absatzes 2 nicht entgegengehalten werden kann, dass sie einer Darstellung im Flächennutzungsplan über Flächen für die Landwirtschaft oder Wald widersprechen oder die Entstehung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lassen. Die Satzung kann auch auf Vorhaben erstreckt werden, die kleineren Handwerks- und Gewerbebetrieben dienen. In der Satzung können nähere Bestimmungen über die Zulässigkeit getroffen werden. Voraussetzung für die Aufstellung der Satzung ist, dass

1.
sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar ist,
2.
die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach Landesrecht unterliegen, nicht begründet wird und
3.
keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe b genannten Schutzgüter oder dafür bestehen, dass bei der Planung Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von schweren Unfällen nach § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu beachten sind.
Bei Aufstellung der Satzung sind die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 13 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und 3 sowie Satz 2 entsprechend anzuwenden. § 10 Absatz 3 ist entsprechend anzuwenden. Von der Satzung bleibt die Anwendung des Absatzes 4 unberührt.

Tenor

Die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP-LVO – vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V S. 453) wird insoweit für unwirksam erklärt, als § 1 Abs. 3 Nr. 2 in Verbindung mit der verbindlichen Zielfestlegung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in der Gesamtkarte (M 1:100 000) das Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow ausweist.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Von den Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin zwei Drittel und der Antragsgegner ein Drittel zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der jeweils vollstreckbaren Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Antragstellerin – eine Gemeinde im Planungsgebiet mit rund 220 Einwohnern – wendet sich mit ihrem am 07. September 2011 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen Normenkontrollantrag insbesondere unter Berufung auf die von ihr als verletzt angesehene gemeindliche Planungshoheit gegen Festlegungen von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern. Neben anderen ist darin auch das teilweise auf ihrem Gemeindegebiet liegende Eignungsgebiet Iven/Spantekow ausgewiesen.

2

Das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP – ist mit der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (RREP VP-LVO) vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V vom 17.09.2010 S. 453) aufgrund des § 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 05. Mai 1998 (GVOBl. M-V S. 503, 613), zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 366), festgestellt (§ 1 Abs. 1 Satz 1) und im Amtsblatt M-V vom 20. Oktober 2010, S. 645 veröffentlicht worden. Die Verordnung trat am Tag nach der Verkündung in Kraft (§ 2 RREP VP-LVO).

3

Nach § 1 Abs. 2 RREP VP-LVO erstreckt sich die verbindliche Wirkung des Programms auf die Ziele, Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und die raumordnerischen Festlegungen der Karte im Maßstab 1:100 000, wobei die Begründungen und die Erläuterungskarten nicht an der Verbindlichkeit teilnehmen. § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO nimmt – neben anderen – unter Nr. 2 das „Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow (begrenzt auf die nach dem 2. Beteiligungsverfahren beschlossene Erweiterung)“ von der Verbindlichkeit aus.

4

Am 19. Januar 2004 hatte die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern den Beschluss zur Neuaufstellung des Raumentwicklungsprogramms – einschließlich Umweltprüfung – gefasst; einen erarbeiteten ersten Entwurf hatte sie mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren von Ende März bis Ende Juni 2007 gegeben. Parallel zu diesem war der Vorentwurf zum Umweltbericht erarbeitet worden, über den im Rahmen eines Scoping-Verfahrens bis September 2007 eine schriftliche Abstimmung mit den betreffenden Umweltbehörden erfolgte. In Auswertung und Abwägung der eingegangenen Stellungnahmen und anhand der gewonnenen Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts waren sodann der Entwurf über- und der Umweltbericht erarbeitet und nach Beschlussfassung der Planungsversammlung am 23.April 2008 in das zweite Beteiligungsverfahren (Juli bis Oktober 2008) gegeben worden. Von November 2008 bis Juli 2009 wurden die Stellungnahmen aus dem zweiten Beteiligungsverfahren ausgewertet, der endgültige Entwurf sowie der Umweltbericht fertig gestellt und die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt. Am 02. Juli 2009 beschloss die Verbandsversammlung abschließend über den Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und den Umweltbericht.

5

Im Planungsverfahren waren die 25 aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern 1998 übernommenen sowie zusätzlich 11 neue Eignungsgebiete für Windenergieanlagen – teils isoliert liegende, teils Erweiterungsflächen zu bestehenden Eignungsgebieten – einer weiteren bzw. vertieften Prüfung unterzogen worden.

6

In Nr. 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP ist die Festlegung, wonach die Errichtung von Windenergieanlagen, der Ersatz sowie die Erneuerung bestehender Anlagen ausschließlich innerhalb der in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen (gemäß Kriterien in Abbildung 13) zulässig sind, grau unterlegt und mit Zeichen (Z) als Ziel gekennzeichnet. Des Weiteren „kann innerhalb der Eignungsgebiete im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss“ (Satz 2). Nach Satz 3 „dürfen in Ausnahmefällen Windenergieanlagen (WEA) außerhalb von Eignungsgebieten errichtet werden, wenn dies zu Forschungs- und Entwicklungszwecken eines raumansässigen WEA-Herstellers erforderlich ist und die Nähe von Produktionsstandort und Teststandort zum einfacheren und schnelleren Monitoring der Anlagen erforderlich ist“ und ist „für den Teststandort ein Raumordnungsverfahren durchzuführen“. Die Anlage „Karte Blatt 2 – Stand: August 2010“ zeigt südlich der Antragstellerin ein diese in einem Abstand von minimal ca. 1 000 m grob betrachtet halbkreisförmig in West-Ost-Richtung umgebendes Eignungsgebiet Windenergieanlagen, das teils auf Gemeindegebiet, teils auf dem Gebiet der Nachbargemeinde B-Stadt liegt und das neu in die Regionalplanung aufgenommen worden ist.

7

Grundlage des Regionalen Raumentwicklungsprogramms ist das Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern 2005 – LEP 2005 –, festgestellt mit Verordnung der Landesregierung (LEP-LVO M-V) vom 30. Mai 2005 (GVOBl. M-V S. 308) und bekannt gemacht im Amtsblatt M-V 2005, S. 797. Nach dessen Programmsatz 6.4 Abs. 8 sind in den Regionalen Raumordnungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung von im einzelnen benannten landeseinheitlichen Kriterien festzulegen und bestehende gegebenenfalls zu überprüfen.

8

In den Jahren 2000 bis 2008 waren im nordwestlichen Gemeindegebiet zur B 199 hin außerhalb der im Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern (RROP VP) von 1998 ausgewiesenen Eignungsgebiete unter Berufung auf eine Ausnahmeregelung mit Zustimmung der Raumordnungsbehörden zahlreiche Windenergieanlagen errichtet worden, im wesentlichen Prototypen von Herstellern aus Mecklenburg-Vorpommern (Windfeld Iven I mit 16 Anlagen auf 144 ha und Windfeld Iven II mit 6 Anlagen auf 38 ha). Der Regionale Planungsverband hatte das Eignungsgebiet Iven/Spantekow zunächst mit 321 ha geplant (1. Planentwurf), die Fläche im weiteren Verlauf aufgrund der Einwände der Antragstellerin reduziert auf 225 ha (2. Planentwurf) und das Gebiet schließlich in Reaktion auf gegenläufige Stellungnahmen von Grundstückseigentümern und Anlagenbetreibern in der abschließenden Abwägung – wenn auch anders zugeschnitten – auf sogar 436 ha (davon lediglich 10 ha mit vorhandenen Windenergieanlagen) ausgeweitet, ohne hierzu der Antragstellerin nochmals Gelegenheit zur Äußerung zu geben.

9

Die Antragstellerin sieht ihre Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegeben, weil die angegriffene Rechtsverordnung sich unmittelbar auf ihr Gemeindegebiet beziehe und wegen der sie bindenden Beachtenspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB und § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG unmittelbar in ihre Rechte eingreife; dies gelte insbesondere für das in ihrem Antrag bezeichnete Ziel der Raumordnung. Die Verordnung leide an formellen und materiellen Mängeln, die zur Unwirksamkeit insgesamt und somit auch des gesamten Steuerungskonzepts für die Windenergienutzung führten. Dies könne sie rügen, denn bei einer lediglich teilweisen Unwirksamkeitserklärung – beschränkt auf das Eignungsgebiet auf ihrem Gemeindegebiet – werde sie wegen der mit der Festlegung der Eignungsgebietskulisse im Übrigen verbundenen Ausschlusswirkung (§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB) an jeder bauleitplanerischen Entwicklung und Steuerung der Windenergienutzung auf ihrem Gemeindegebiet gehindert. Sie beabsichtige, ihr gemeindliches Einvernehmen zu allen geplanten Vorhaben zu versagen und Zurückstellungsanträge zu stellen. Sie habe am 20. April 2011 unter Darstellung und Begründung ihrer planerischen Absichten einen Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Wind“ zur Steuerung der Windenergienutzung im Gemeindegebiet gefasst. Die danach für Windenergie vorgesehenen Flächen lägen außerhalb der Eignungsgebiete. Der Normenkontrollantrag solle ihr die Möglichkeit verschaffen, planerisch gegenzusteuern und substanziellen, nicht wieder gut zu machenden Schaden mit langfristigen und unzumutbaren Beeinträchtigungen von der Gemeinde abzuwehren. Die umfangreiche Ausweisung, für die ein Bedürfnis nicht erkennbar sei, zusammen mit der „Umzingelung“ ihres Gemeindegebietes – die zu verhindern ein sachgerechtes und anerkanntes städtebauliches und regionalplanerisches Ziel sei – mache eine weitere Wohnbauentwicklung in ihrer Ortslage unmöglich, was sie im Kernbereich ihrer Planungshoheit treffe. Ein Bedürfnis hierfür sei nicht zu erkennen. Im Ergebnis würden fast 30 Prozent des Gemeindegebietes für Windenergie zur Verfügung gestellt.

10

Zur Begründung ihres Normenkontrollantrages hatte die Antragstellerin zunächst auf ihr Vorbringen in dem bereits am 18. Juli 2011 anhängig gemachten Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes Bezug genommen (Az. 4 M 102/11). Darin hatte sie Fehler sowohl des Rechtsetzungsverfahrens als auch des Verfahrens zur Aufstellung des Raumentwicklungsprogramms gerügt. Dieses Vorbringen hat sie sodann vertieft und ergänzt.

11

Die streitgegenständliche Verordnung sei rechtswidrig, weil die Landesregierung mit den Festlegungen in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO unzulässig in die planerischen Zuständigkeiten des Regionalen Planungsverbandes eingreife. Der Antragsgegner sei entgegen den Vorgaben des § 9 Abs. 5 LPlG für die Verbindlicherklärung mit der Herausnahme von drei Eignungsgebieten für die Windenergienutzung in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO über eine bloße Rechtskontrolle hinausgegangen. Die Herausnahme der drei Eignungsgebiete (Papenhagen, Poppelvitz und Iven/Spantekow teilweise) erweitere wegen § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB im Ergebnis die Windenergieanlagen ausschließende Bindungswirkung des Ziels in Nr. 6.5 Abs. 7 RREP VP und stelle damit eine unzulässige eigenständige planerische Entscheidung des Antragsgegners dar. Der Rechtsetzungsvorgang lasse nicht erkennen, dass dies dem Antragsgegner bewusst gewesen wäre. Weder der Antragsgegner noch der Planungsverband hätten insoweit eine Abwägung vorgenommen. Es fehle ein Beschluss, dass der Regionale Planungsverband dem verbindlich gewordenen Programm beitrete. Der von ihm beschlossene Inhalt sei nicht genehmigt worden, den mit der Verordnung geänderten Inhalt habe er nicht beschlossen. Er hätte Gelegenheit erhalten müssen, gegebenenfalls über anderweitige Ersatzflächen anstelle der ausgenommenen Eignungsgebiete zu entscheiden. Diese Folge hätte sich nur vermeiden lassen, wenn man diese Flächen bewusst von jeglicher Steuerungswirkung freigehalten hätte („weiße Flächen“).

12

Die Verordnung sei nicht hinreichend bestimmt, weil der Klammerzusatz in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO offen lasse, welche Größe das Eignungsgebiet Iven/Spantekow letztlich habe und wo genau es liege. Während des Verfahrens sei diese Eignungsfläche mehrfach verändert worden. Die Verkleinerung auf der 2. Stufe weiche von der Darstellung in der veröffentlichten Fassung ab. Auch bei der Streichung des Eignungsgebiets Poppelvitz-Altefähr habe die Beteiligung der Planbetroffenen gefehlt. Auf die Festlegungen in der Karte könne nicht zurückgegriffen werden, denn die mit dem Normenkontrollantrag angegriffene Verordnung müsse aus sich heraus verständlich sein.

13

Unabhängig davon sei der vom Regionalen Planungsverband beschlossene Planentwurf selbst ebenfalls fehlerhaft, da die Auswahl der Eignungsgebiete nicht nach transparenten und abgewogenen Kriterien erfolgt und nicht sichergestellt sei, dass die ausgewählten Eignungsgebiete der Windenergienutzung tatsächlich Raum böten. Auch seien die seitens der Antragstellerin geltend gemachten Belange nicht mit dem ihnen gebührenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden.

14

Das Planungsverfahren werde den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts an die vorgegebenen Abwägungsschritte einer Konzentrationsplanung nicht gerecht, wie es sie jüngst erst wieder in seinem Urteil vom 13. Dezember 2012 (4 CN 1.11) zusammengefasst habe. Die Richtlinien zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern vom Juli 2006 verstünden sich ebenso wenig wie die späteren Fassungen als bloßer Rahmen mit Spielraum für eine weitere Abwägung, sondern als verbindliche landeseinheitliche Vorgaben der maßgeblichen Kriterien. Aus § 9 Abs. 2 LPlG könne eine solche Verbindlichkeit nicht hergeleitet werden, weil die Kriterien zur Steuerung der Windenergieplanung im Landesraumentwicklungsprogramm nicht als Ziel festgelegt seien. Auch der Weisungskompetenz aus § 12 Abs. 5 LPlG a.F. (jetzt: § 12 Abs. 4 LPlG) sei eine absolute Grenze gesetzt, da dem Antragsgegner nach der Rechtsprechung des Senats eine planerische Entscheidung verwehrt sei. Jedenfalls die Festlegung von sog. „weichen“ Tabukriterien erfordere aber eine solche abwägende planerische Entscheidung.

15

Somit sei die Festlegung von Restriktions- und Tabukriterien Sache des Planungsverbandes; dieser habe seine Aufgabe aber nicht wahrgenommen, denn er habe sich nicht abwägend mit den Kriterien auseinander gesetzt, sondern sie als regelnde Vorgabe verstanden und strikt angewandt. Die von der Rechtsprechung verlangte Trennung zwischen “harten“ und “weichen“ Tabukriterien im Sinne einer Unterscheidung zwischen solchen Flächen, die für eine Windenergienutzung nicht zur Verfügung stünden, und solchen, die aus planerischen Gründen ausgeschlossen werden sollten, sei von ihm nicht vorgenommen worden, jedenfalls sei eine solche Unterscheidung an keiner Stelle dokumentiert. Er habe als Ausgangspunkt ersichtlich das vorherige Raumordnungsprogramm genommen und keine neue gesamträumliche Betrachtung des gesamten zu beplanenden Raums angestellt; dabei habe er sich zu Unrecht an die Vorgaben gebunden gesehen, was der häufig vorgefundene mittelbare Hinweis belege, dass ein im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung benannter Standort den Kriterien der Richtlinie nicht entsprechen würde. Jedenfalls fänden sich – abgesehen von einer einzigen Äußerung zu einem „mehrstufigen Suchdurchlauf“ im Umweltbericht, der dann aber allein das Ergebnis mitteile – keine Hinweise auf ein solches planmäßiges Vorgehen in den Planunterlagen, das auch im Eilverfahren nicht beschrieben worden sei. Andernfalls hätte auch nicht erst das Beteiligungsverfahren noch weitere Potenzialflächen zutage fördern können. Es seien immer nur als Reaktion auf Vorschläge aus der Planungsgemeinschaft kleine Teilflächen anhand von Tabu- und Restriktionskriterien überprüft worden, nicht jedoch sei von Anfang an der gesamte Planungsraum in den Blick genommen worden.

16

Im Ergebnis handele es sich um eine Verhinderungsplanung, weil der Plan qualitativ nicht hinreichend sicherstelle, dass sich die Windenergienutzung in den festgelegten Eignungsgebieten tatsächlich durchsetzen könne; nur damit aber könne die außergebietliche Ausschlusswirkung gerechtfertigt werden. Es fehle an der generellen Konfliktbewältigung im Raumentwicklungsprogramm selbst in den Fällen, in denen die Konflikte bereits auf dieser Ebene sichtbar seien; diese würden überwiegend in unzulässiger Weise in die Bauleitplanung bzw. das Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verlagert. So sei insbesondere mit Belangen des Artenschutzes widersprüchlich umgegangen worden bzw. seien so viele – beispielhaft benannte – artenschutzrechtliche oder schallimmissionsschutzrechtliche Probleme offen geblieben, dass nicht gewährleistet sei, dass sich in den einzelnen Eignungsgebieten – Vorranggebiete seien keine festgelegt – die Windenergie tatsächlich im erforderlichen Maße durchsetzen könne, um den Vorwurf der Verhinderungsplanung zu entkräften. In ihrem eigenen Gemeindegebiet beispielsweise seien Vorkommen des Roten und Schwarzen Milans, der Rohrweihe, des Turm- und des Baumfalken als Nahrungsgäste unberücksichtigt geblieben.

17

Ebenso sei die Eignung weiterer Kriterien zweifelhaft (so etwa die Mindestflächengröße für Eignungsgebiete mit 75 ha) oder jedenfalls deren Anwendung inkonsequent erfolgt (etwa Berücksichtigung vorhandener Bauleitplanung, Umgang mit vorhandenem Bestand an Windenergieanlagen, Interessen an einem Repowering). Mit dem Erfordernis einer bestimmten Mindestgröße könnten von vornherein Standorte ohne jede Prüfung ausgeschlossen worden sein, obwohl sie für die Aufnahme raumbedeutsamer Windenergieanlagen geeignet seien. Die Flächen seien unvollständig zusammengestellt worden. Der gewählten hohen Schwelle von 75 ha fehle die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen. Die Auswahl und der Umgang mit tatsächlich vorhandenen Windparks und der entsprechenden Bauleitplanung der Gemeinde blieben unklar. Die ungeprüfte und damit unabgewogene Übernahme der Eignungsgebiete aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern 1998 stelle einen Abwägungsfehler in Gestalt eines Abwägungsausfalls dar. Die gebotene gesamträumliche Betrachtung sei – sollte sie überhaupt durchgeführt worden sein, woran Zweifel bestünden – jedenfalls nicht hinreichend dokumentiert worden. Dieser Vorwurf der mangelnden Dokumentation gelte generell.

18

Nicht zuletzt in ihrem Fall zeige sich, dass die vor Ort betriebenen Anlagen nicht mit dem hinreichenden Gewicht berücksichtigt worden seien; es handele sich hierbei nämlich um eine konkrete Flächenkulisse, die in der Vergangenheit von allen seinerzeit beteiligten Raumordnungsbehörden zusammen mit der Gemeinde raumverträglich entwickelt worden sei. Windparks mit weniger als fünf Anlagen auszuschließen erscheine problematisch, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Anwendung des Fünf-Kilometer-Kriteriums, das nicht nur zwischen Eignungsgebieten, sondern auch zu vorhandenen Windenergieanlagen eingehalten werden müsse.

19

Aus den Planaufstellungsvorgängen sei nicht ersichtlich, ob und inwieweit die vorhandenen Bauleitplanung der Gemeinden zur Windenergienutzung in die Abwägung eingeflossen sei. Bei den übernommenen Bestandsflächen sei offen geblieben, ob sie für ein Repowering zur Verfügung stünden, und damit die gebotene Abwägungsentscheidung unterlassen worden.

20

Die zu geringe Abwägungstiefe des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern insgesamt führe kausal zu einer – für die Konzentration der Windenergie – zu geringen Zielbindung, da der einzelnen Gemeinde zu viel Raum für die Bauleitplanung eingeräumt werde, womit wiederum das Ziel, der Windenergie substantiell Raum zu geben, gefährdet werde.

21

Die gerügten Abwägungsmängel seien auch beachtlich im Sinne des § 5 Abs. 5 LPlG. Es sei keinesfalls auszuschließen, dass auf der Grundlage nachvollziehbarer Ausschlusskriterien eine andere Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung geregelt worden wäre, was insbesondere auf die Auswahl und Abgrenzung des Eignungsgebiets Iven zutreffe.

22

Jedenfalls sei ihr Hilfsantrag begründet. Lege man die Auffassung des Antragsgegners zugrunde, dass die Regionalplanung im Bereich Vorpommern schon seit 1998 der Windenergienutzung massiv und über das Notwendige hinaus Raum gegeben habe, habe kein verstärkendes raumordnerisches Bedürfnis für die sie betreffende zusätzliche Flächenausweisung bestanden. Zusätzlich ausgewiesene Potentialflächen hätten sich dann besonders gut für die Windenergienutzung eignen müssen, weil an sich der Förderungsverpflichtung bereits Genüge getan wäre. Es bleibe unklar, warum dann in der Abwägung massiv zusätzliche Flächen um ihre Ortslage ausgewiesen und warum gerade diese Flächen ausgewählt worden seien. Das Gewicht der Beeinträchtigung von betroffenen Bürgern und der Kommune in ihrer planungsrechtlichen Selbstgestaltung sei nicht einmal ansatzweise ermittelt und berücksichtigt worden. Vor allem den Aspekten der Umzingelung und der Addition des vorhandenen Bestandes mit dem künftig zulässigen sei keine Beachtung geschenkt worden. Die Planung entziehe ganz wesentliche Teile des Gemeindegebietes der städtebaulichen Entwicklung und damit ihr als Gemeinde die Gestaltungshoheit. Es sei zu fragen, ob damit nicht bereits der unantastbare Kernbereich der Planungshoheit maßgeblich beeinträchtigt werde. Es sei gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen worden.

23

Die Antragstellerin beantragt,

24

die Verordnung des Antragsgegners über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als das Ziel 6.5 Abs. 7 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern für verbindlich erklärt wurde,

25

hilfsweise,

26

die Verordnung des Antragsgegners über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als das Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow für verbindlich erklärt wurde.

27

Der Antragsgegner beantragt,

28

die Anträge zurückzuweisen.

29

Er hat sich zunächst ebenfalls auf sein Vorbringen im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (Az. 4 M 102/11) bezogen und dieses vertieft.

30

Das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern erweise sich sowohl formell als auch materiell als rechtmäßig. Auf der für diese Planung noch Geltung beanspruchenden Grundlage des Raumordnungsgesetzes von 1998 i.V.m. dem Landesplanungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 05. Mai 1998 und in Anwendung der vom Gericht für die Rechtskontrolle einer derartigen Planungsentscheidung entwickelten Grundsätze zur Regelungskompetenz der Landesregierung sei die Verordnung nicht zu beanstanden. Die in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO vorgenommenen inhaltlichen Modifizierungen in Gestalt der Ausnahmen von der Verbindlichkeit seien mit diesen Maßgaben vereinbar. Es liege darin gerade keine eigenständige planerische Entscheidung der Landesregierung. Genehmigungen sehe § 9 Abs. 5 LPlG nicht vor. Die zwischen der Abwägungsentscheidung des Planungsträgers und der Rechtsetzungsentscheidung liegenden Akte nach § 9 Abs. 5 LPlG seien Ausfluss der staatlichen Planungsaufsicht, die gemäß § 12 Abs. 3 und 4 LPlG über bloße Rechtsaufsicht auch dann hinausgehe, wenn die Planung in Form eines kommunalen Organisationsmodells vonstattengehe. Es handele sich um die Ausübung von Aufsichtsbefugnissen, da die Regionalplanung ihrem überörtlichen Auftrag als staatliche Aufgabe nachzukommen habe und sich nicht in eine Aufgabe selbstverwaltungsrechtlich geprägter Art verwandele. Der Landesregierung komme nicht nur – wie im Bauplanungsrecht der Genehmigungsbehörde – eine rein rechtliche, sondern auch eine inhaltliche Kontrolle und damit eigenes landesplanerisches Ermessen zu, ob der Rahmen der Vorgaben in Gestalt der landespolitischen Zielsetzungen zur Gesamtentwicklung des Landes eingehalten sei. Insofern sei die Mitwirkungshandlung als Maßnahme der Fachaufsicht zu qualifizieren. Gerate das dem Planungsverband eingeräumte eigene Planungsermessen in Kollision mit höherstufigen Zielsetzungen, unterliege es der Kontrolle der Fachaufsicht. Nur so sei gewährleistet, dass das Landesraumentwicklungsprogramm im regionalen Bereich in einer Weise konkretisiert werde, die mit den landespolitischen – letztlich vom Landtag festzulegenden – Zielsetzungen zur Gesamtentwicklung des Landes in Einklang stehe. Damit entfalle auch die Notwendigkeit eines Beitrittsbeschlusses.

31

§ 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO sei inhaltlich hinreichend bestimmbar. Es gelte die Gebietskulisse, die das zweite Beteiligungsverfahren vorgesehen habe. Zunächst noch vorgesehene Erweiterungen im nördlichen und östlichen Bereich habe schon die Verbandsversammlung selbst nicht übernommen, die später zusätzlich doch noch ausgewiesene Teilfläche sei im Rechtsetzungsverfahren wegen fehlender Öffentlichkeitsbeteiligung herausgenommen worden.

32

Das mit dem Beschluss des Planungsverbandes vom 02. Juli 2009 abgeschlossene Planungsverfahren werde den im zeitlich nachfolgenden Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. September 2009 (4 BN 25/09) aufgestellten Anforderungen gerecht.

33

Im Genehmigungsverfahren dürfe darauf geachtet werden, dass die einheitlichen Planungskriterien, die sich der Planungsverband nach Plansatz 6. 5 Abs. 7 und ausweislich der dazu ergangenen Begründung ausdrücklich zu eigen gemacht habe, tatsächlich auch eingehalten würden. Diese beließen durchaus genügend Abwägungsspielraum. Von einer Verhinderungsplanung könne ebenso wenig gesprochen werden wie von einer Alibiplanung. Es seien insgesamt ausreichend substanziell Flächen für die Windenergienutzung ausgewiesen worden, um den Anforderungen des Art. 14 GG und der Privilegierung in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB im Sinne der Rechtsprechung Genüge zu tun, und zwar schon bei der erstmaligen Ausweisung im Jahr 1998. Nicht jede objektiv zunächst geeignete Fläche müsse auch ausgewiesen werden, zumal viele Flächen aufgrund ihrer hervorragenden naturräumlichen Ausstattung für Windenergienutzung nicht in Betracht kämen. Ebenso wenig müsse jedes Areal mit vorhandenen Windenergieanlagen – wie etwa hier die Flächen Iven I und Iven II – als Eignungsgebiet ausgewiesen werden. Ohne Ausweisung bestehe dort lediglich Bestandsschutz und sei auch ein Repowering nicht zulässig; daher sei die Befürchtung einer dauerhaften „Umzingelung“ der Gemeinde nicht realistisch. Änderungen im Laufe des Planungsverfahrens hätten sich aus der Aktualisierung von Datengrundlagen sowie Hinweisen und Anregungen in den Beteiligungsverfahren ergeben und seien Gegenstand der abschließenden Abwägung gewesen.

34

Soweit sich die Antragstellerin nunmehr zur Unterscheidung zwischen „harten“, für die Planung verbindlichen Tabuzonen und „weichen“ Tabuzonen in Form von Abstandszonen mit lediglich planerischer Abwägungsrelevanz auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 2012 (4 CN 1.11) berufe, trage diese Argumentation nicht.

35

Zum einen sei die Entscheidung zu einem (Teil-)Flächennutzungsplan ergangen und könne auf die Regionalplanung nicht übertragen werden. Die Bauleitplanung sei Ausdruck der durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG selbstverwaltungsrechtlich gesicherten Planungshoheit der Gemeinde, der nur gesetzliche Regelungen Grenzen setzen dürften. Vergleichbare ministerielle inhaltliche Vorgaben wie Richtlinien, Abstandserlasse u.ä. könnten in der Bauleitplanung allenfalls nachgeordnete Behörden binden; gegenüber der gemeindlichen Selbstverwaltung könnte ihnen lediglich der Stellenwert als sachverständige Konkretisierung zum Ausgleich widerstreitender Nutzungen und rechtlich bloße Abwägungsrelevanz zukommen. Dies habe das Bundesverwaltungsgericht zu Recht betont. Demgegenüber bilde bei der Aufstellung von Regionalen Raumentwicklungsprogrammen nach §§ 8 f., 12 ff. LPlG die Richtlinie des zuständigen Ministeriums zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms nicht nur einen in der Abwägung zu berücksichtigenden Belang, sondern gebe als Ausfluss der Staatlichkeit der Aufgabe Verbindliches für die Regionalplanung vor, wie sich aus § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 5 LPlG a.F. bzw. § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 4 LPlG n.F. ergebe. Diese genieße nicht den besonderen Schutz des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und dürfe solche Richtlinien wie die über die Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen von Juli 2008 (zuvor von 2006) nicht im Wege der Abwägung relativieren. Auf der regionalplanerischen Ebene handele es sich somit um Tabuzonen „harter“ Art.

36

Zum anderen verlange das Bundesverwaltungsgericht keinesfalls, dass die spezielle Terminologie der „weichen“ und „harten“ Tabuzonen – die lediglich der vereinfachten Kennzeichnung von Gebietsteilen bzw. Flächen diene – explizit verwendet würde. Maßgeblich sei, ob sich der Planungsträger inhaltlich an der im Abwägungsvorgang angesiedelten Ausarbeitung des Planungskonzeptes orientiert habe. Wenn er im ersten Arbeitsschritt die Flächen ermittelt habe, auf denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen seien, mache es keinen Unterschied, ob er diese Flächen „Ausschlussgebiete“ oder sog. „harte Tabuzonen“ nenne. Reduziere er im zweiten Schritt diese Flächen um diejenigen, auf denen solche Anlagen zwar tatsächlich und rechtlich errichtet und betrieben werden können, in denen sie aber nach städtebaulichen bzw. raumordnerischen Vorstellungen nicht aufgestellt werden sollen, wirke sich die Bezeichnung so lange nicht aus, wie er sie inhaltlich als weiche Tabuzonen würdige. Entscheidend sei allein, ob sich der Planungsträger inhaltlich an den von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien orientiert habe.

37

Gemessen an diesen Anforderungen sei die vorliegend angewandte Methode zur Ermittlung der Potenzialflächen für Windenergienutzung nicht zu beanstanden, wie sie sich aus den Planunterlagen ergebe und in der Begründung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms und im Umweltbericht beschrieben sei. Die Vorgehensweise sei auch hinreichend dokumentiert, wie das Kartenmaterial und die im Eilverfahren vorgelegte CD belegten. Der Planungsträger habe in einem mehrstufigen Verfahren unter Anwendung abstrakter Kriterien zunächst alle Flächen, auf denen aus Gründen des Naturschutzes, des Immissionsschutzes und aus Sicherheitsgründen die Errichtung von Windenergieanlagen ausscheide, ausgeschlossen. Das Bilden von Pufferzonen und pauschalen Abständen zu diesen Flächen sehe die Rechtsprechung als zulässig an, da es im Rahmen des Planungsermessens liege. Daher sei der Planungsverband nicht nur befugt gewesen, sein Planungskonzept an landesweit einheitlichen und pauschalierend festgelegten Kriterien für die Ungeeignetheit der von der Ausschlusswirkung erfassten Bereiche auszurichten, sondern nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hierzu sogar verpflichtet. Die typisierende Betrachtung sei auch deswegen gerechtfertigt, weil während der Regionalplanung weder die Anzahl und die konkreten Standorte der künftigen Windenergieanlagen noch ihr Emissionsverhalten (Höhe, Nennleistung, Typ) bekannt sei. Somit liege weder ein Abwägungsausfall noch ein Abwägungsmangel vor.

38

Zu Unrecht rüge die Antragstellerin ferner eine unzureichende Zielbindung der Eignungsgebiete. Gehe man – wie in der Literatur vertreten werde, aber durchaus streitig sei – lediglich von deren innergebietlicher Grundsatzwirkung aus, stehe die der Flächennutzungsplanung vom Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern lediglich begrenzt eröffnete Ausformung bzw. Einschränkung der Eignungsgebiete (Abschnitt 6.5 Abs. 7) hiermit ersichtlich in Einklang.

39

Nehme man deren innergebietliche Zielwirkung i.S.d. § 4 Abs. 8 Satz 1, letzter HS LPlG an, gelte Gleiches. Das Regionale Raumentwicklungsprogramm eröffne explizit lediglich eine „flächenmäßige Ausformung“ durch die Flächennutzungsplanung, was ohnehin in Folge des § 1 Abs. 4 BauGB zum Schutz der kommunalen Bauleitplanung geboten sei; damit werde die Windenergienutzung nicht zur abwägenden Disposition der Gemeinde gestellt, denn nach der Zielbeschreibung müsse „das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben“, was in der Begründung dahin konkretisiert werde, dass es „nicht zulässig sei“, das Eignungsgebiet „ganz oder überwiegend wegzuwägen“. Derartige Regelungen als Bestandteil des Zielinhaltes dienten der Wahrung des selbstverwaltungsrechtlich gebotenen Gestaltungsspielraums der Gemeinden und verkehrten das angemessene Verhältnis zwischen Positiv- und Ausschlussflächen nicht in Richtung auf eine Verhinderungsplanung.

40

Das Regionale Raumentwicklungsprogramm erweise sich auch nicht aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen als nicht des Vollzuges fähig, wenn bei bestimmten Problematiken die Letztabwägung dem Einzelgenehmigungsverfahren vorbehalten bleibe. Da im Genehmigungsverfahren auch der Katalog des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB abzuarbeiten sei, könne es im Einzelfall immer vorkommen, dass eine Genehmigung nicht erteilt werden könne. So sei dem Artenschutz im gebotenen Umfang Rechnung getragen. Die Verbotstatbestände des § 44 BNatSchG würden erst durch den im Genehmigungsverfahren zugelassenen Eingriff erfüllt. Artenschutzrechtliche Hindernisse seien vorliegend für die Regionalplanung nach dem gegenwärtigen und zugänglichen Wissensstand nicht bekannt und auch nicht erkennbar oder verfügbar, weil im und um das Eignungsgebiet Iven/Spantekow selbst nach dem Vortrag der Antragstellerin keine Lebensstätten geschützter Vogelarten und damit kein rechtlich zu bewältigendes Konfliktpotential vorhanden sei. Zutiefst fachspezifische Prüfungsvorgänge seien nicht Aufgabe der Regionalplanung.

41

Der Planungsverband habe an die Auswahl der Eignungsgebiete entsprechend den Richtlinien des zuständigen Ministeriums auch die Kriterien Mindestgröße (75 ha) und Mindestabstand zwischen Eignungsgebieten (5 km) anlegen dürfen, was mit dem Schutz der Avifauna, dem weitläufigen Charakter des Landschaftsbildes und der Konzentration von Anlagenstandorten begründet und von der Rechtsprechung grundsätzlich anerkannt werde.

42

Dass es Gebiete gebe, in denen der Ausbau der Windenergie weiter voranschreite als in anderen, sei Folge der Übergemeindlichkeit der Regionalplanung, der Besonderheiten der unterschiedlichen naturräumlichen Ausstattung und der ungleichmäßigen Verteilung der Tabuflächen im Land.

43

Von einer unzulänglichen Berücksichtigung des Bestandes an Windenergieanlagen könne keine Rede sein. Das Gebot, der Windenergie substanziell Raum zu schaffen, verpflichte den Planungsträger nicht dazu, überall dort Konzentrationszonen zu schaffen, wo Windenergieanlagen bereits vorhanden seien. Es sei ein berechtigtes öffentliches Interesse, die Windenergienutzung zu kanalisieren und Fehlentwicklungen gegenzusteuern. Der Planungsverband habe dem Belang der Einhaltung der Abstandvorgaben zur Wohnbebauung aus der Richtlinie den Vorzug geben dürfen und habe somit im Falle der Antragstellerin die Gebietsabgrenzung nicht am vorhandenen Bestand der Anlagen ausrichten müssen, zumal diese auch nach dem alten Raumordnungsprogramm in der Ausschlusszone gelegen seien und als Testanlagen ohnehin nur temporär betrieben werden dürften.

44

Da der durch den Zuschnitt des Eignungsgebietes Iven/Spantekow gebildete Umfassungswinkel den erforderlichen und hinreichenden Freihaltekorridor belasse, scheide ein Abwägungsfehler unter dem Gesichtspunkt der Umzingelung des Gemeindegebietes aus.

45

Mit Beschluss vom 28. November 2012 (Az. 1 M 102/11) hat der Senat den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz nach § 47 Abs. 6 VwGO sowohl hinsichtlich des Haupt- als auch des Hilfsantrages abgelehnt. Er hat dabei in Orientierung an den in seiner ständigen Rechtsprechung insoweit angelegten strengen Maßstäben – da sich das Begehren der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren weder als offensichtlich unzulässig noch als offensichtlich unbegründet oder offensichtlich begründet erweise – die gebotene Folgenabwägung zu Lasten der Antragstellerin vorgenommen.

46

In der Zwischenzeit ist ein Verfahren zur 1. Änderung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in die Wege geleitet worden (siehe Beschlussvorlage vom 06.03.2012 zur Verbandsversammlung – Bl. 218 ff. GA 4 M 102/11). Insoweit liegt hinsichtlich der Aufnahme eines Eignungsgebietes Poppelvitz/Altefähr – so die Vertreterin des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern in der mündlichen Verhandlung am 20. März 2013 – nunmehr der Landesregierung ein Antrag auf Verbindlichkeitsfeststellung vor. Die Planung für das Eignungsgebiet Iven soll „eingebettet werden in eine erneute Gesamtüberprüfung der gesamten Gebietskulisse Windenergie im Zusammenhang mit der Neufassung der einschlägigen Richtlinien der Obersten Landesplanungsbehörde“; dafür sei, veranlasst durch die Situation in Iven, auch ein Gutachten zur Frage „Umfassung von Gemeindegebieten“ in Auftrag gegeben worden.

47

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Akten sowie der zum Verfahren beigezogenen Akten des Antragsgegners zum Rechtsetzungs- und Planungsverfahren (entsprechend Aufstellung Bl. 17 f. der GA) verwiesen. Sie sind ebenso zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden wie die beigezogenen Akten des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens 1 M 102/11.

Entscheidungsgründe

48

Das Normenkontrollbegehren der Antragstellerin ist mit Haupt- und Hilfsantrag statthaft und auch im Übrigen zulässig (A.), jedoch nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (B.).

A.

49

Im Grundsatz können Festsetzungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG sein, denn dieses Programm ist entsprechend § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG von der Landesregierung in Form einer Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden und hat somit förmlichen Rechtssatzcharakter (st. Rspr. des Senats, vgl. zuletzt Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris; Urt. v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -; Urt. v. 25.06.2002 - 4 K 16/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 33/99 -; Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 34/99 -; zum Landesraumentwicklungsprogramm siehe Urt. v. 14.07.2010 - 4 K 17/06 -, betr. Unterlassen der Ausweisung eines Mittelzentrums; Beschl. v. 23.02.2006 - 4 M 136/05 -, NordÖR 2006, 206).

50

Der Eingang des Antrages beim Oberverwaltungsgericht am 07. September 2011 wahrte die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man für den Lauf der Frist allein auf die Bekanntmachung der Landesverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt (GVOBl. M-V 2010 Nr. 16 v. 17.09.2010 S. 645) oder – so der Senat (siehe Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris Rn. 43; Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -) – auf die nachfolgende Veröffentlichung des vollständigen Raumentwicklungsprogramms selbst im Amtsblatt (Amtsbl. M-V Nr. 43 v. 20.10.2010) abstellt.

51

Die Antragstellerin ist sowohl hinsichtlich des Haupt- als auch des Hilfsantrags antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Nach dieser Vorschrift kann den Antrag insbesondere jede natürliche oder juristische Person stellen, die „geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden“. Mit dieser an § 42 Abs. 2 VwGO angelehnten Fassung hat der Gesetzgeber eine im Vergleich zur früheren, die die Antragsbefugnis an die bloße Geltendmachung von Nachteilen knüpfte, engere Fassung der Antragsbefugnis eingeführt.

52

Als von der unmittelbaren Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumordnung, wie sie sich aus §§ 4 und 5 ROG sowie §§ 3 und 5 Abs. 1 LPlG ergibt, erfasster Rechtsträger kann sich die Antragstellerin auf die mögliche Verletzung eigener Rechtspositionen berufen. Ihr gegenüber greift die Bindungswirkung nach § 1 Abs. 4 BauGB – danach sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen – und wirkt somit in ihre kommunale Planungshoheit als eine der Ausprägungen ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts hinein, und zwar hier wegen der speziellen rechtlichen Zusammenhänge von Ausschlusswirkung und Innensteuerung der Planung nach § 35 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB besonders intensiv. Entfielen diese Rechtswirkungen der von ihr angegriffenen Festlegungen, wäre der Errichtung von Windenergieanlagen als im Außenbereich privilegierte Vorhaben (§ 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB) mehr Raum gegeben, und es bliebe ihr selbst ein größerer Planungsspielraum für ihre eigene Bauleitplanung hinsichtlich der Windenergienutzung im Gemeindegebiet.

53

Die Festlegungen zu Eignungsgebieten für Windenergie in Abschnitt 6.5 Abs. 7 i.V.m. den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern, die mit den Einschränkungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO Verbindlichkeit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 RREP VP-LVO erlangt haben und auch für ihr Gemeindegebiet planerische Festlegungen enthalten, sind ausdrücklich als Ziel der Raumordnung gekennzeichnet (Satz 1) und stellen im Übrigen (Satz 2 und 3) jedenfalls Grundsätze der Raumordnung dar. Die Antragstellerin hat sie nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG, § 5 Abs. 1 Satz 2 LPlG bei eigenen Entscheidungen zu beachten bzw. zu berücksichtigen und hat nach § 1 Abs. 4 BauGB ihre Bauleitplanung an sie mit der Folge anzupassen, dass insbesondere die von ihr gewünschte und mit Beschluss vom 20. April 2011 zur Aufstellung eines sachlichen Teilflächennutzungsplans „Wind“ zur Steuerung der Windenergie auf ihrem Gemeindegebiet in Angriff genommene Planung auch den Festlegungen in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2 Rechnung zu tragen hat, nach denen innerhalb der Eignungsgebiete – lediglich – „im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden kann, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss“.

54

Der Zielaussage in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP soll ersichtlich – wie sich aus dem inhaltlichen Zusammenhang mit den anschließenden Aussagen in Satz 2 und 3 und der Begründung ergibt – Konzentrationswirkung i.S.d. § 35 Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB mit Wirkung nach innen wie nach außen zukommen (vgl. zu dieser Unterscheidung etwa OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 20.05.2009 - 3 K 24/05 -, juris unter Hinweis auf Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, NVwZ 2001, 1063 zu entsprechenden Festlegungen der Vorgängerregelung im RROP VP 1998; bei einem anders gelagerten Sachverhalt offen gelassen von OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 24.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 39 m.w.N. der Lit.). Dies stünde der von der Antragstellerin favorisierten Planung – vorrangige dauerhafte Sicherung der im Gemeindegebiet tatsächlich bereits vorhandenen genehmigten, aber bisher nicht in ausgewiesenen Eignungsgebieten liegenden Windenergieanlagen, deutliche Reduzierung der ausgewiesenen Eignungsfläche – entgegen.

55

Da die Antragstellerin der Konzentrationsplanung insgesamt die Eignung abspricht, ihrer gemeindlichen Planungshoheit rechtwirksam Vorgaben zu machen, steht die Frage, inwieweit die Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 BGB zur Teilbarkeit einer Norm die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer solchen Raumordnungsplanung im Ergebnis auf die Teile des Normgefüges beschränkt, auf die sich die geltend gemachte Rechtsverletzung bezieht, der Antragsbefugnis nicht entgegen (vgl. SächsOVG, Urt. v. 10.11.2011 - 1 C 17/09 -, juris Rn. 38 f. zu einem Nomenkontrollantrag eines Anlagenbetreibers gegen einen Regionalplan insgesamt). Soweit der Frage der Teilbarkeit innerhalb der Betrachtung der Gebietskulisse Windenergie rechtliche Bedeutung zukommen könnte, erweist sich dies hier als Frage des materiellen Rechts.

56

Die vorstehenden Überlegungen rechtfertigen unter Berücksichtigung der im Verfahren geschilderten gemeindlichen Interessen und Belange der Antragstellerin auch die Bejahung der Antragsbefugnis hinsichtlich des Hilfsantrages. Insoweit entfiele auch nicht etwa das Rechtsschutzinteresse, denn die Antragstellerin hat hinreichend deutlich gemacht, dass sie eher bereit wäre, die sich bei Entfallen ausschließlich des Eignungsgebietes Iven/Spantekow aus der mit einer rechtswirksamen Festlegung der Eignungsgebiete im Übrigen verbundenen generellen Ausschlusswirkung ergebende Konsequenz für ihr Gemeindegebiet (Windenergieanlagen weiterhin ausschließlich über Ausnahmen nach Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 3 RREP VP möglich) hinzunehmen als das Eignungsgebiet in seiner derzeit festgelegten Ausdehnung.

B.

57

Der Hauptantrag, der der Sache nach darauf gerichtet ist, sämtliche Rechtswirkungen der gesamträumlichen Planung Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern zu beseitigen, hat keinen Erfolg (I.). Lediglich die Festsetzung des Eignungsgebietes Windenergie Iven/Spantekow, das bei der Verbindlicherklärung seine konkrete Gestalt durch die von der Landesregierung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO unter Berufung auf § 9 Abs. 5 LPlG vorgenommene „Zurücksetzung“ auf einen bestimmten Stand aus dem Planungsverfahren gefunden hat, ist mit landesplanungsrechtlichen Vorgaben nicht vereinbar und deswegen auf den Hilfsantrag hin nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam zu erklären (II.).

I.

58

Die Festlegungen zur Windenergienutzung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in Abschnitt 6.5 Abs. 7 RREP VP in Verbindung mit den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) stellen als gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in der Gestalt, die die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete Fassung durch das Eingreifen der Landesregierung mit § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat (Herausnahme der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz/Altefähr insgesamt und Iven/Spantekow teilweise), inhaltlich einen sachlichen Teilplan Windenergienutzung im Sinne des § 4 Abs. 3 LPlG dar, der selbstständig angreifbar ist. Ihre Überprüfung an den Maßstäben des einschlägigen Raumordnungsrechts auf Bundes- und Landesebene anhand des Vortrags der Antragstellerin und der vorliegenden Unterlagen zum Planungsverfahren hat nach Auffassung des Senats jedoch weder beachtliche formelle (1.) noch erhebliche materielle Fehler (2.) ergeben, die es gebieten würden, diesen Festlegungen insgesamt die Verbindlichkeit als Ziel der Raumordnung abzusprechen und sie für unwirksam zu erklären.

59

1. Die Antragstellerin selbst hat formelle Fehler beim Zustandekommen des Raumentwicklungsprogramms, dessen Verfahren gemäß § 28 Abs. 1 ROG nach den bis zum 29. Juni 2009 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Land abzuschließen war, weil es vor dem 29. Juni 2009 förmlich eingeleitet worden war, in Gestalt einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG weder gegenüber der obersten Landesplanungsbehörde unmittelbar gerügt noch schriftsätzlich im Rahmen ihres Eilantrages (Az. 4 M 102/11) oder im vorliegenden Hauptsacheverfahren vorgebracht. Soweit sie ihren Vortrag, sie hätte vor Erlass der Regelung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO von der Landesregierung noch einmal angehört werden müssen, auch dahingehend verstanden wissen will, handelt es sich nicht um einen Verfahrensfehler im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG, sondern um eine Frage der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG und damit um eine solche des materiellen Rechts (s. unter II. 2. a.E.).

60

Zwar können wegen der Wirkung entsprechender Rügen „inter omnes“ (vgl. Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 80; Dallhammer in: Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, Stand Mai 2012, § 10 Rn. 50; für das Baurecht siehe etwa jüngst OVG Bautzen, Urt. v. 20.03.2012 - 1 C 21/12 -, juris Rn. 51) von Dritten erhobene Verfahrensrügen ebenfalls von Bedeutung sein, die zudem auch über den Umweg eines vom Gericht dem Rügeadressaten fristwahrend übermittelten Schriftsatzes erhoben werden können (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, § 215 Rn. 5). In den Behördenakten, die der Antragsgegner zu allen anhängigen Gerichtsverfahren vorgelegt hat, finden sich derartige Rügen aber nicht, und dieser hat auf ausdrückliche Nachfrage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung am 20. März 2013 erklärt, dass außerhalb des Normenkontrollverfahrens Az. 4 K 17/11 solche bei ihm nicht eingegangen seien; Anhaltspunkte zu Zweifeln hieran sieht der Senat nach Durchsicht aller bei ihm anhängigen Verfahren gegen das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern nicht.

61

Die im bereits entschiedenen Verfahren Az. 4 K 17/11 (siehe Urt. v. 28.02.2013, juris) fristgerecht gerügten Mängel des Planungsverfahrens – auf die es freilich dort schon deswegen nicht ankam, weil sich der Normenkontrollantrag mangels Antragsbefugnis bereits als unzulässig erwies – liegen nicht vor.

62

Die Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, mit der die zweite Offenlegung des Entwurfs des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und des Entwurfs des Umweltberichts angekündigt worden war (Amtsbl. M-V/AAz. S. 628) konnte, da sich die Planung naturgemäß auf die gesamte Planungsregion Vorpommern bezog und deren räumliche Ausdehnung gesetzlich definiert war und – angepasst an die neuen Zuschnitte der Landkreise nach der Kreisgebietsreform – weiterhin ist (§ 12 Abs. 1 LPlG), ihre „Anstoßfunktion“ für potentiell Betroffene hinreichend erfüllen; weder war eine darüber hinausgehende zusätzliche textliche Umschreibung des räumlichen Geltungsbereichs noch eine kartenmäßige Erläuterung erforderlich.

63

Der Hinweis, wann und wo die öffentliche Auslegung der Unterlagen erfolgte („Auslegung im Amt für Raumordnung und Landesplanung Vorpommern in Greifswald sowie in den Verwaltungen der Ämter und amtsfreien Gemeinden der Planungsregion Vorpommern, der kreisfreien Städte Greifswald und Stralsund und in den Landratsämtern Nordvorpommern, Ostvorpommern, Rügen und Uecker-Randow“, wobei die „Auslegungszeiten den ortsüblichen Öffnungszeiten entsprechen“, ergänzt um eine Adresse, unter der die Entwürfe im Internet einsehbar sind), wurde den zu stellenden Anforderungen gerecht; § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG verlangt lediglich die Angabe von Ort und Dauer der Auslegung und damit nicht die Angabe der jeweiligen genauen Dienststunden der einzelnen Auslegungsdienststellen.

64

Die spätere Verlängerung der Frist für Stellungnahmen, Hinweise und Anregungen (siehe die Bekanntmachung vom 17.09.2008, Amtsbl. M-V/AAz S. 1054) musste den ordnungsgemäßen Hinweis der Bekanntmachung vom 14. Mai 2008 auf die Folgen nicht fristgerecht abgegebener Stellungnahmen (Präklusion – entspricht § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 3 Satz 4 LPlG) nicht erneut wiederholen. Die Bekanntmachung vom 17. September 2008 trat nicht vollumfänglich an die Stelle der früheren Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, sondern änderte diese lediglich in Bezug auf ihren eigenen Aussagegehalt – also die Fristsetzung – ab; alle übrigen Inhalte der früheren Bekanntmachung blieben somit bestehen und wirksam.

65

Ein Verkündungsmangel wegen Verstoßes gegen Art. 58 LV liegt nicht darin, dass das Regionale Raumentwicklungsprogramm selbst nicht im Gesetz- und Verordnungsblatt, sondern im Amtsblatt M-V veröffentlicht worden ist, nachdem die Landesverordnung zur Verbindlicherklärung selbst entsprechend Art. 58 Abs. 2 LV ordnungsgemäß im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet worden ist und in § 1 Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich auf die Veröffentlichung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms im Amtsblatt verweist.

66

2. Die ausdrücklich als Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, § 4 Abs. 8 LPlG gekennzeichnete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 i.V.m. den in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern insgesamt wird auch in materieller Hinsicht den maßgeblichen raumordnungsrechtlichen Vorschriften des Bundes- und Landesrechts (a.) in Verbindung mit den Anforderungen, die die Rechtsprechung zu deren Anwendung und Auslegung speziell für Festlegungen mit verbindlicher Wirkung im Rahmen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB (siehe § 8 Abs. 7 Nr. 3 ROG, § 1 Abs. 1 Nr. 1, letzter HS LPlG; Windenergienutzung als eine erneuerbare Energie nach § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG, § 8 Abs. 2 Satz 1 LPlG) aufgestellt hat (b.), gerecht. Das Ergebnis der Planung in Gestalt einer Gebietskulisse „Windenergie“, die dieser Nutzung insbesondere hinreichend „substanziell Raum gibt“ im Sinne der maßgeblichen Erfordernisse, vermag der Senat nach Überprüfung anhand der rechtlichen Vorgaben nicht zu beanstanden (c.). Diese Bewertung stellt die Tatsache, dass die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie im Rahmen der Verbindlicherklärung durch die Landesregierung Einschränkungen erfahren hat, indem diese die Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr, in vollem Umfang sowie das Eignungsgebiet Iven/Spantekow teilweise von der Verbindlicherklärung ausgenommen hat, ebenso wenig in Frage wie der Umstand, dass der Senat die Ausweisung des Eignungsgebiets Iven/Spantekow insgesamt für unwirksam hält (s. nachstehend unter II.), wodurch sich die gesamte Eignungsfläche weiter reduziert (d.).

67

a) Nach den landesrechtlichen Regelungen in Mecklenburg-Vorpommern sind die Regionalen Raumentwicklungsprogramme das Ergebnis des Zusammenwirkens des nach § 12 Abs. 1 und 2 LPlG gebildeten zuständigen regionalen Planungsverbandes, der als Körperschaft des öffentlichen Rechts der Rechtsaufsicht und nach Maßgabe des Abs. 4 der Fachaufsicht des Landes unterliegt (§ 12 Abs. 3 Satz 1 und 2 LPlG) und sich nach § 9 Abs. 1 Satz 2 LPlG im Planungsverfahren des insoweit fachlich weisungsgebundenen zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung bedient, und der Landesregierung; diese erklärt nach § 9 Abs. 5 LPlG das regionale Raumentwicklungsprogramm durch Rechtsverordnung für verbindlich, soweit es nach dem Landesplanungsgesetz aufgestellt ist, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widerspricht und sich in die vorgesehene räumlich Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden ergibt. Diese Kombination von Erarbeitung des Raumentwicklungsprogramms durch den Planungsträger und Verbindlicherklärung durch Rechtsverordnung der Landesregierung erweist sich nach dem Umfang der eingeräumten Kontrollrechte im bundesweiten Vergleich als einzig; am ähnlichsten formuliert noch das Landesrecht in Baden-Württemberg (§ 13 LplG BW), nach dem die oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde die Ziele und Grundsätze eines Regionalplans unter im wesentlichen gleichen Voraussetzungen wie in Mecklenburg-Vorpommern durch Genehmigung für verbindlich erklärt. Aus dieser rechtlichen Konstruktion kann mit dem VGH Baden-Württemberg (Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 23 ff) der Schluss gezogen werden, dass die Regionalplanung „als Bestandteil der übergeordneten staatlichen Landesplanung, nicht aber als eine aus dieser herausgelöste, zwischen ihr und der Flächennutzungsplanung stehende selbständige Planungsebene mit eigenen wehrfähigen subjektiven (Selbstverwaltungs)Rechten des Planungsträgers konzipiert ist“, und festgestellt werden, dass „das Letztentscheidungsrecht über den Inhalt des Regionalplans damit dem Land vorbehalten ist“ und sich das „materielle Prüfungsrecht des Landes nicht – wie etwa bei der Genehmigung eines Bauleitplans durch eine höhere Verwaltungsbehörde – in einer Rechtskontrolle erschöpft“, sondern vielmehr „einen eigenen planerischen Abwägungs- und Gestaltungsspielraum des Landes einschließt, ob sich der Regionalplan in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfüge“.

68

Ausfluss dessen ist, dass die oberste Landesplanungsbehörde nach § 9 Abs. 2 LPlG Richtlinien zur Ausarbeitung von regionalen Raumentwicklungsplänen erlassen und dass sie nach § 12 Abs. 2 LPlG Weisungen über den Planungszeitraum, über die Form der regionalen Raumentwicklungsprogramme und hinsichtlich der Beachtung der Richtlinien nach § 9 Abs. 2 erteilen kann. Derartige Richtlinien des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde (jetzt: Ministerium für Energie, Infrastruktur und Landesentwicklung) lagen 2006/2008 und liegen auch heute (aktuelle Fassung vom 22.05.2012) vor in Gestalt von „Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern).

69

Da das streitige Regionale Raumentwicklungsprogramm, das der Regionale Planungsverband Vorpommern am 02. Juli 2009 beschlossen hat, erst mit der Landesverordnung vom 19. August 2010 für verbindlich erklärt worden ist, die am Tag nach ihrer Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt Mecklenburg-Vorpommern vom 17. September 2010 in Kraft getreten ist, ist maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Kontrolle der Abwägung in Anwendung der bundesrechtlichen Vorgaben des § 12 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 ROG n.F. sowohl hinsichtlich von Mängeln im Abwägungsvorgang als auch von Mängeln im Abwägungsergebnis die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan (siehe Spannowsky in: Spannowsy/ Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Ein Rückgriff auf § 28 Abs. 2 Satz 1, 1. HS ROG n.F., wonach § 12 Abs. 1 bis 4 entsprechend auch auf die Raumordnungspläne der Länder anzuwenden ist, die vor dem 30. Juni 2009 auf der Grundlage der Raumordnungsgesetze der Länder in Kraft getreten sind, ist daher hier nicht erforderlich (zur Problematik vgl. einerseits SächsOVG, Urt. v. 01. Juli 2011 - 1 C 25/08 -, juris, andererseits OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - 2 A 4.10 - und HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -). Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG n.F. sind bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen und ist bei der Festlegung von Zielen der Raumordnung abschließend abzuwägen. Nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG n.F. sind – im Sinne der Planerhaltung – Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.

70

Vergleichbare Planerhaltungsvorschriften als Ausdruck des Versuchs, die Balance zwischen rechtsstaatlich geforderter Rechtsgebundenheit und Rechtssicherheit zu halten (Spannowsky, a.a.O., Rn. 14), enthält auch das Landesrecht: So ist es nach § 5 Abs. 4 LPlG für die Rechtswirksamkeit des Raumentwicklungsprogramms unbeachtlich, wenn dessen Begründung unvollständig ist (Satz 1), und ist eine Unvollständigkeit des Umweltberichts (nur) dann erheblich, wenn abwägungserhebliche Angaben fehlen (Satz 2); ebenso ist unerheblich, wenn Angaben in der zusammenfassenden Erklärung und zum Monitoring in nur unwesentlichen Punkten unvollständig sind. Auch nach § 5 Abs. 5 LPlG sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (Satz 1). Im Übrigen führen solche Abwägungsmängel, eine erhebliche Unvollständigkeit des Umweltberichts sowie die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, die nicht nach Abs. 3 unbeachtlich sind, nicht zur Nichtigkeit des Raumentwicklungsprogramms, wenn sie durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können (Satz 2); in diesen Fällen entfaltet das Raumentwicklungsprogramm bis zur Behebung der Mängel insofern keine Bindungswirkung, wobei die ausgesetzten Teile auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden können (Satz 3).

71

b) Da – wie bereits ausgeführt – den Festlegungen von Eignungsgebieten für Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern als verbindliche Ziele der Raumordnung Konzentrationswirkung i.S.d. § 35 Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB mit Wirkung nach innen wie nach außen zukommen soll, muss sich die Abwägungsentscheidung des Planungsträgers an den Anforderungen der obergerichtlichen Rechtsprechung messen lassen, die mit Rücksicht auf betroffene Eigentumsrechte nach Art. 14 GG in gleicher Weise – allerdings unter Berücksichtigung der jeweils unterschiedlichen Zweckbestimmung und Regelungstiefe – an eine solche Konzentrationsplanung sowohl auf der Ebene der Bauleitplanung als auch auf der Ebene der Raumplanung gestellt werden. Für beide Planungsinstrumente gilt, dass die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander bedingen und sich der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen lässt, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (vgl. jüngst etwa BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris m.w.N.; ausführlich auch BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, NVwZ 2011, 812 m.w.N. zur Konzentration von Abgrabungen, dabei anknüpfend an seine frühere Rspr. zur planerischen Konzentration von Windkraftanlagen; OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 m.w.N.; HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris, Rn. 32 ff.; SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 56 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris).

72

Zusammenfassen lassen sich diese Maßstäbe dahingehend, dass dem Plan ein nachvollziehbares schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen muss, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Eine fehlerfreie Abwägung (so auch schon der Senat im Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 42 zur gleichsam „ersten Welle“ der Regionalplanung auf Landesebene) setzt voraus, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, in die Abwägung das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge berücksichtigt werden muss, und die Belange gewichtet und gegeneinander in einer das Abwägungsergebnis tragenden Weise abgewogen werden.

73

Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken; allerdings ist eine normative Gewichtungsvorgabe, derzufolge ein Planungsträger privilegierten Nutzungen im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung tragen muss, der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen. Verwehrt ist dem Planungsträger jedoch eine (rein negative) gezielte Verhinderungsplanung, auch in Gestalt einer „Feigenblattplanung“, die im Ergebnis auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft. Er muss die Entscheidung des Gesetzgebers zugunsten einer Privilegierung gewisser Vorhaben im Außenbereich (Windenergieanlagen) beachten und dafür im Plangebiet „in substanzieller Weise Raum schaffen“ (BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, a.a.O.). Dass die Festlegung von Konzentrationszonen im Ergebnis zu einer Kontingentierung von Anlagenstandorten führt, trägt die Annahme einer Verhinderungsplanung nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.03.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, 37), denn der Gesetzgeber sieht es als ein berechtigtes Interesse an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und auch Fehlentwicklungen entgegenzusteuern..

74

Hinsichtlich der Planung von Konzentrationsflächen für Windenergie im Rahmen der Flächenutzungsplanung verlangt das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris) unter Hinweis auf seinen Beschluss vom 15.September 2009 (BVerwG 4 BN 25.09 -, BRS 74 Nr. 112), dass sich die Ausarbeitung des erforderlichen schlüssigen Planungskonzepts (siehe auch BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 65.09 -, juris Rn. 5 m.w.N.) abschnittsweise dergestalt zu vollziehen habe, dass in einem ersten Arbeitsschritt diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln sind, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen ließen sich in „harte“ – d.h. solche Gebietsteile, für die eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht komme, die mithin für die Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet seien (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - BVerwG 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, 299) – und „weiche“ Tabuzonen untergliedern, also solche Gebietsteile, in denen nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen „von vornherein“ ausgeschlossen sein „solle“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.10.2004 - BVerwG 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109, 112). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig blieben, seien sodann zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprächen, seien mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht werde. Dabei müsse sich der Plangeber dieser Unterscheidung bewusst sein und – weil nur harte Tabuzonen schon kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausschieden – jedenfalls die Entscheidung für „weiche“ Tabuzonen rechtfertigen und dokumentieren (erst jüngst bestätigt durch BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 6). Generell müssen sich die Vorgehensweise des Planungsträgers und die von ihm zur Begründung seiner Abwägungsentscheidungen angestellten Überlegungen in den Planungsunterlagen hinreichend wiederfinden, schon um die Rechtskontrolle im gebotenen Umfang überhaupt zu ermöglichen (vgl. HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 34; besonders hohe Anforderungen stellt insoweit OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 45 ff., insbes. 50 ff.). Jedenfalls müssen die Grundlagen der Planung sowie der Prüfungsabfolge aus der Planbegründung erkennbar sein und sich in den wesentlichen Prüfungsschritten anhand der – erforderlichenfalls im gerichtlichen Verfahren zu erläuternden – Verwaltungsvorgänge nachweisen lassen (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn.).

75

Potenziell für die Windenergienutzung geeignete Bereiche dürfen nur aus sachlichen Aspekten (z.B. aus Landschafts- und Naturschutzgründen) aus der Planung ausgeklammert werden (BVerwG, Beschl. v. 23.07.2009 - 4 BN 20/08 -, juris Rn. 9). Für die Festlegung von Ausschluss- und Abwägungskriterien muss es sachliche Gründe geben, die der Plangeber plausibel zu machen hat, die aber für sich genommen keine zwingenden sein müssen; der Plangeber bewegt sich im Rahmen seines Abwägungsspielraums, wenn er sich im Konfliktfall zwischen der Windenergienutzung und anderen sachlich begründbaren Raumnutzungsinteressen für letztere entscheidet, wobei es zulässig ist, Pufferzonen und pauschale Abstände zu geschützten Nutzungen festzusetzen und auf eine konkrete Prüfung der Verträglichkeit einer Windenergienutzung an jedem einzelnen Standort zu verzichten. Mindestabstände können dabei bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen festgelegt werden, sofern sie städtebaulich bzw. raumordnungsrechtlich begründbar sind. Der Planungsträger ist auch einerseits nicht dazu verpflichtet, überall dort Vorranggebiete auszuweisen, wo Windkraftanlagen bereits vorhanden sind; andererseits darf er der Kraft des Faktischen dadurch Rechnung tragen, dass er bereits errichtete Anlagen in sein Konzentrationskonzept einbezieht, sich bei der Gebietsabgrenzung an dem vorhandenen Bestand ausrichtet und auch ein “Repowering“-Potenzial auf diesen räumlichen Bereich beschränkt. Schafft er auf diese Weise für die Windenergienutzung substanziellen Raum, braucht er nicht darüber hinaus durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres „Repowering“ zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. zu Vorstehendem OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 mit umfangreichen Nachweisen aus der Rspr.).

76

Auch lässt sich nicht abstrakt bestimmen, wo etwa die Grenze zu einer Verhinderungsplanung verläuft; die Entscheidung, ob diese Grenze überschritten ist, lässt sich erst bei einer Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Plangebiet treffen und obliegt grundsätzlich dem Tatsachengericht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 56.09 -, juris a.a.O.).

77

Klarzustellen ist, dass sich die dargestellten Anforderungen zur Ausarbeitung des Planungskonzepts immer auf die abschließende Abwägungsentscheidung des jeweiligen Planungsträgers selbst beziehen (§ 7 Abs. 2 ROG), also den Abwägungsvorgang, aus dem das Ergebnis der Abwägung – der Plan – resultiert, wobei es für die Rechtskontrolle auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan ankommt und nicht zwingend zwischen dem Abwägungsvorgang und dem Abwägungsergebnis unterschieden wird (Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Nur darauf zielen insbesondere auch die geschilderten „Arbeitsschritte“, nämlich zunächst die Ermittlung der „harten“ und dann der „weichen“ Tabuzonen und im Anschluss die Abwägung der öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris). Insofern darf dieser Abwägungsvorgang nicht verwechselt werden mit dem Planaufstellungsvorgang im Sinne des Planungsverfahrens, das sich jeweils nach den spezifischen fach- und landesrechtlichen Vorgaben richtet und das der möglichst umfassenden Klärung des Sachverhaltes und der Sammlung des Abwägungsmaterials unter Beteiligung aller betroffenen Interessen dient. Für die Bauleitplanung ist insoweit § 2 Abs. 3 BauGB, für die Raumordnung § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG maßgeblich. Dies verkennt die Antragstellerin mit ihrem Einwand, hier könne der Regionale Planungsverband Vorpommern die geforderten Planungsschritte schon deswegen nicht vollzogen haben, weil sich andernfalls nicht erst noch im Beteiligungsverfahren weitere zu prüfende mögliche Potenzialflächen hätten ergeben können. Die in vorstehend geschildertem Zusammenhang gemeinten Schritte des Abwägungsvorgangs sind nicht identisch mit verschiedenen zeitlichen Abschnitten im Ablauf des Planungsverfahrens etwa in Gestalt einer oder mehrerer Beteiligungsrunden; jene sind vielmehr als Mittel des Erkenntnisgewinns sämtlich noch der Phase der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials zuzurechnen.

78

Bei der Anwendung dieser von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien ist nach Auffassung des Senats – bei allen grundsätzlichen Gemeinsamkeiten – auf die Unterschiede zwischen Bauleitplanung einerseits und Raumordnung und Landesplanung andererseits ebenso Bedacht zu nehmen wie auf spezifische planerische Vorgaben im Landesrecht allgemein oder im Einzelfall. Festlegungen in einem Landesraumentwicklungsprogramm, aus dem heraus die regionalen Raumentwicklungspläne zu entwickeln sind (§ 8 Abs. 1 LPlG), ist Rechnung zu tragen. Auch unterscheidet sich die Ausgangssituation bei der Überarbeitung einer rechtsverbindlich bestehenden landes- und regionalplanerischen Gesamtkulisse notwendigerweise von der bei erstmaliger Erarbeitung einer Planungskonzeption, weil die Anwendung der in der Regel auf einen zehnjährigen Planungszeitraum angelegten (§ 4 Abs. 2 Satz 1 LPlG) raumordnerischen Festlegungen ihrerseits die Ausgangssituation gestaltet hat und Fortschreibungen auf den vorangegangenen Planungen aufbauen (§ 4 Abs. 2 Satz 2 LPlG).

79

c) Diesen Anforderungen ist der Plangeber bei seiner Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in dem vom Senat für erforderlich gehaltenen Umfang gerecht geworden. Der für verbindlich erklärten Gebietskulisse Windenergie liegt ein an den Planungsvorgaben orientiertes, hinreichend nachvollziehbares Planungskonzept zugrunde, bei dem der Planungsträger die Potenzialflächen sachgerecht ermittelt hat und bei dem weder der Planungsprozess einschließlich des Abwägungsvorgangs noch das Abwägungsergebnis durchgreifenden Bedenken begegnen. Dies entnimmt der Senat den Darstellungen der Beteiligten zum Verlauf des Planungsverfahrens und den darauf bezogenen Akten (aa.). Die Umsetzung dieses Konzepts lässt ebenfalls keine beachtlichen Fehler erkennen (bb.). Als Abwägungsergebnis steht eine Gebietskulisse „Windenergie“ fest, die dieser Nutzung hinreichend „substanziell Raum“ im Sinne der Rechtsprechung gibt (cc.).

80

aa) Der Senat gelangt in Auswertung der Planungsunterlagen und des Vortrags der Beteiligten zu der Einschätzung, dass dem Abwägungsvorgang zur Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern ein auf den gesamten Planungsbereich bezogenes schlüssiges Gesamtkonzept zugrunde liegt, das die landesspezifischen Vorgaben wahrt und im Sinne der Rechtsprechungsanforderungen hinreichend nachvollziehbar nicht nur erkennen lässt, von welchen Erwägungen die positiven Standortzuweisungen getragen werden, sondern auch deutlich macht, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten. Insbesondere ist davon auszugehen, dass der Planungsverband eine eigene Entscheidungsverantwortung wahrgenommen hat, sich seiner Bewertungsspielräume dort, wo sie bestanden („weiche“ Tabukriterien), bewusst war und die Gründe für seine Wertungen hinreichend offengelegt hat.

81

Dabei kann es allein darauf ankommen, ob die zur Ausformung der Begriffe „harte und weiche Tabuzonen“ beschriebene Vorgehensweise – zunächst Ermittlung der „schlechthin ungeeigneten“ Bereiche, sodann Ausschluss derjenigen Bereiche, die nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen von vornherein ausgeschlossen werden sollen, und schließlich für die verbleibenden Potenzialflächen Abwägung öffentlicher Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird – nachweisbar handlungsleitend für den Planungsträger war, also darauf, ob er sich inhaltlich an diesen von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien orientiert hat. Nicht verlangt werden darf, ob beide Begriffe im konkreten Planungsprozess wörtlich verwendet worden sind (vgl. HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 983 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 38 a.E.). Diesen Anforderungen ist hier Rechnung getragen, denn der Planungsverband hat – wie im Planungsprozess immer wieder zum Ausdruck gebracht – sein Vorgehen an den “Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern, zunächst Stand Juli 2006, später Stand 2008) orientiert. Diese Richtlinien, die gemeinsam von Vertretern der Ämter für Raumordnung und Landesplanung und des Ministeriums in einer Arbeitsgruppe und in Abstimmung mit berührten Fachbehörden erarbeitet worden sind, sollen „ein landeseinheitliches Vorgehen bei der Ausweisung von Eignungsgebieten gewährleisten“, treffen zunächst Aussagen zu an der Rechtsprechung orientierten rechtlichen Vorgaben, die bei der Planung zu beachten sind, und enthalten sodann Abwägungs- und Ausweisungsregelungen, auf die die Ausschluss- und Abstandskriterien folgen; zu diesen wiederum existiert eine umfangreiche fachliche Begründung. Insbesondere ist in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass Flächen für die Neuausweisung von Eignungsgebieten die anschließend dargestellten Ausschluss- und Abstandskriterien erfüllen müssten, wobei die Ausweisung in 2 Phasen erfolge. In der ersten Phase würden die Suchräume unter Beachtung genereller Tabubereiche ermittelt; in der zweiten Phase seien die ermittelten Suchräume hinsichtlich der konkreten Standortbedingungen zu prüfen; darin seien solche Belange zu bedenken, die nur für einzelne mögliche Windeignungsgebiete oder Teilgebiete zur Anwendung kämen. Die Ausschluss- und Abstandskriterien dienten der Flächenidentifizierung und könnten eine individuelle Abwägung im Einzelfall nicht ersetzen. Es seien im Interesse der Konzentrationsplanung nur Gebiete ab 75 ha auszuweisen und es sollten zur Ausweisung vorgesehene Gebiete einen Mindestabstand zu bestehenden oder anderen neu auszuweisenden Eignungsgebieten von 5 km aufweisen. Bestehende Eignungsgebiete und bestehende Windparks ab 5 WEA könnten sich im Abwägungsprozess ggf. gegenüber den Ausschluss- und Abstandskriterien durchsetzen. Die in Phase 2 vorgenommenen Prüf- und Abwägungsergebnisse seien aktenkundig zu machen.

82

Die grundsätzliche Orientierung an derartigen landesweit einheitlichen Kriterien zur Festlegung von Eignungsräumen für Windkraftanlagen hat der Senat bereits in einer Entscheidung zum vorangegangenen Raumordnungsprogramm, dessen Begründung ebenfalls darauf Bezug genommen hatte, nicht beanstandet (Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 54).

83

Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang insbesondere dem Kriterium einer Mindestgröße von 75 ha die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen abspricht, folgt der Senat dem nicht. Seine Entscheidung für dieses „weiche“ Kriterium durfte der Plangeber hinreichend mit dem Schutz der Avifauna, dem weitläufigen Charakter des Landschaftsbildes und der Konzentration von Anlagenstandorten – nicht zuletzt im Interesse einer wirtschaftlichen Netzanbindung – gerechtfertigt sehen.

84

Das Planungsverfahren hat sich wie folgt gestaltet:

85

Der erste Entwurf für ein neues Regionales Raumentwicklungsprogramm Vorpommern wurde mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren (März bis Juni 2007) gegeben, der Vorentwurf des Umweltberichts zwischen Juli und September 2007 mit den Umweltbehörden abgestimmt. Dieser Entwurf enthielt bereits unter Abschnitt 6.5 Abs. 7 das ausdrücklich als solches gekennzeichnete Ziel, die Errichtung von Windenergieanlagen auf die in der Karte im Maßstab 1:100 000 ausgewiesenen Eignungsgebiete zu beschränken, um – so die Begründung – die Windenergienutzung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten und Eingriffen in Natur und Landschaftsbild an raumordnerisch gebündelten Standorten zu konzentrieren.

86

Damit sollte den Vorgaben in Abschnitt 6.4 Abs. 8 des Landesraumentwicklungsprogramms 2005, das zu diesem Zeitpunkt bereits das Landesraumordnungsprogramm 1993 abgelöst hatte, Rechnung getragen werden. Danach „sind in den Regionalen Raumentwicklungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung der landeseinheitlichen Kriterien ausreichenden Windpotenzials als Voraussetzung für die Geeignetheit, Einspeisemöglichkeiten, Abstände zu Siedlungen, Fremdenverkehrs- und Infrastruktureinrichtungen, Bewertung des Landschaftsbild-, Erholungs-, Arten- und Lebensraumpotenzials, Bedeutung für den Vogelzug und eventuelle Vorbelastungen festzulegen, bestehende ggf. zu überprüfen“. Hierzu erläutert die Begründung des Landesraumentwicklungsprogramms – noch unter Bezugnahme auf die damalige Fassung der „Hinweise für die Planung und Genehmigung von Windkraftanlagen in Mecklenburg-Vorpommern“ vom 27. September 2004 (Amtsbl. M-V S. 966) – weiter, dass die Windenergieerzeugung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten nur an raumordnerisch gebündelten Standorten stattfinden werde, die in windhöffigen Gebieten liegen, in entsprechendem Abstand zur Wohnbebauung sowie in aus Sicht des Naturschutzes und der Landschaftspflege störungsunempfindlichen Räumen. Die landeseinheitlichen naturschutzbezogenen Kriterien für die Festlegung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen ergäben sich aus den Darstellungen und Vorgaben in den Gutachtlichen Landschaftsrahmenplänen des Landesamtes für Umwelt, Naturschutz und Geologie (LUNG) für die Planungsregionen des Landes, wobei die dort festgelegten Kriterien auch für zukünftige Fortschreibungen gelten sollten. Die Kriterien führten unter sachbezogener Berücksichtigung regionaler Belange zu den Eignungsgebieten in den Regionalen Raum(ordnungs)programmen, mit der Folge des Ziels der Raumordnung, außerhalb keine Windenergieanlagen zu errichten. Bei der Festlegung neuer Eignungsgebiete für landseitige Windenergieanlagen würden insbesondere bereits vorbelastete Flächen wie z.B. Deponien oder militärische Altstandorte vorrangig in die Überprüfung einbezogen. Um auf möglichst geringer Fläche einen möglichst hohen Anteil an Windenergie zu erzeugen, sollten die Gemeinden – auch zur Steuerung sonstiger, insbesondere lokaler (unterhalb der Ebene der Regionalplanung) Konflikte – eine Untersetzung der Eignungsgebiete mit Flächennutzungsplänen vornehmen.

87

In Vorbereitung des Entwurfs war nach Angaben des Antragsgegners zunächst eine sogenannten Weißflächenkartierung vorgenommen und für das gesamte Planungsgebiet unter Anwendung eines geografischen Informationssystems (GIS) im Maßstab 1:1000 in Form von shape files nach Maßgabe von einheitlichen Ausschlusskriterien (im Sinne „harter“ Kriterien) ermittelt worden, welche Flächen nicht von vornherein von der Windenergienutzung ausgeschlossen wären und überhaupt in Betracht kämen. Sodann sei weiter untersucht worden, ob sie für die weitere Planung in Betracht kämen. Die so ermittelten „Weißflächen“ ohne Belegung mit Ausschluss- und Abstandkriterien seien – sofern sie eine Größe von mindestens 75 ha aufgewiesen und untereinander bzw. zu vorhandenen Eignungsgebieten aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 eine Abstand von mindestens 5 km eingehalten hätten – in eine erste Vorschlagsliste aufgenommen worden, die naturschutzfachlich begutachtet worden sei. Im Ergebnis sind in den zur ersten öffentlichen Beteiligung vorgelegten Entwurf neben 25 bereits bestehenden Eignungsgebieten neue Eignungsgebiete (so etwa Iven/Spantekow, Glasow/Ramin und Schmatzin) sowie Erweiterungen bestehender Eignungsgebiete (so etwa Zusedom/Fahrenwalde, Bergholz/Rossow und Nadrensee) aufgenommen worden.

88

Die Ausschluss- und Abstandskriterien hat der Planungsverband den in der genannten Richtlinie enthaltenen Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen entnommen, die inzwischen an die Stelle der Vorgängerregelungen getreten waren und die er sich insgesamt auch im weiteren Verlauf des Verfahrens zu Eigen gemacht hat.

89

Die Auswertung der im ersten Beteiligungsverfahren eingegangenen Stellungnahmen sowie die Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts mündeten in einen neuen Entwurf des Raumentwicklungsprogramms ein, den die Verbandsversammlung am 23. April 2008 zusammen mit dem Umweltbericht als Grundlage für das zweite Beteiligungsverfahren beschloss. Nach Auswertung der dazu eingegangenen Stellungnahmen wurden der abschließende Entwurf des Raumentwicklungsprogramms mit umfassender Abwägungsdokumentation, der Umweltbericht sowie die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt, über die die Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 beschloss.

90

Bereits die ausdrückliche Aufnahme der Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen mit der Formulierung „gemäß Richtlinie zum Zwecke von…, Stand Juli 2008“ in die Begründung des beschlossenen Raumentwicklungsprogramms, die im ersten Entwurf noch nicht aufgeführt waren, belegt ebenso wie die dort anzutreffende Formulierung, dass der Regionale Planungsverband „auf der Grundlage der Richtlinie…“ die Tabelle „durch die Kriterien Mindestgröße (75 ha) und Mindestabstand (5 km) vervollständigt und präzisiert“, dass der Verband die Hinweise dieser Richtlinie nicht als eine von ihm nicht mehr zu hinterfragende zwingende Vorgabe verstanden hat, deren Anwendung ihn jeglicher eigenverantwortlichen Entscheidung enthob. Zusätzlich wird an verschiedenen Stellen des Planungsprozesses deutlich, dass der Verband sich der ihm eingeräumten Spielräume bewusst war und sie differenziert genutzt hat; beispielhaft kann auf den Umgang mit den Eignungsgebieten Mannhagen oder Rakow oder generell mit Bestandsanlagen außerhalb von ausgewiesenen Eignungsgebieten wie etwa im Fall der Antragstellerin verwiesen werden. Für die gegenteilige Einschätzung der Antragstellerin finden sich keine hinreichenden Anhaltspunkte. Soweit sich die Antragstellerin insoweit auf ihren Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung über Aussagen des Vorsitzenden des Planungsverbandes und der Leiterin des zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung zur Bindung an die Vorgaben der Richtlinie stützt, entsprächen die unter Beweis gestellten Aussagen, sollten sie so gefallen sein, gerade der mit Übernahme der Vorgaben der Richtlinie eingetretenen Selbstbindung. Unabhängig davon käme es auf die subjektiven Vorstellungen einzelner Mitglieder der Verbandsversammlung nicht an; entscheidend ist allein, wie die Verbandsversammlung bei ihrer Entscheidungsfindung (Abwägung) ausweislich der Planungsunterlagen tatsächlich vorgegangen ist.

91

Belegt wird diese Vorgehensweise zunächst durch die als Ausdruck in Papierform (Bl. 143 GA) und auf CD (Hülle Bl. 363a GA 4 M 102/11) zu den Akten gereichte Karte, auf der die gesamte Planungsregion laut der Legende mit unterschiedlichsten Nutzungsarten entsprechend der in den „Hinweisen“ aufgeführten Ausschluss- und Abstandskriterien überzogen worden ist, sowie durch die Karte im Maßstab 1:100 000, die dem ersten Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms beigefügt war. Darüber hinaus zeichnen die vorgelegten Behördenakten mit den in allen Beteiligungsverfahren eingegangenen Einwendungen nebst den jeweiligen Abwägungsdokumentationen nach, wie die Verbandsversammlung als maßgeblicher Entscheidungsträger mit Anregungen und Einwendungen auf den verschiedenen Verfahrensstufen umgegangen ist und welche Überlegungen jeweils und dann bei der abschließenden Abwägung maßgeblich waren.

92

Hiermit wird den Anforderungen an die Nachvollziehbarkeit insbesondere der planerischen Abwägungen im Planungsverlauf im Sinne der gebotenen Dokumentation nach Auffassung des Senats hinreichend Rechnung getragen; anderen, insoweit deutlich strengeren Anforderungen in der Rechtsprechung (siehe etwa OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 52 ff. u. - 2 A 4.10 -, juris Rn. 47) folgt der Senat ebenso wenig wie andere Obergerichte (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 58 m.w.N.).

93

bb) Der Planungsträger hat dieses Konzept auch in einer Weise angewendet, die nach Auffassung des Senats Rechtsfehler, die die Gesamtabwägung in Frage stellen könnten, nicht erkennen lässt. Insbesondere sind in die Endabwägung alle Belange eingestellt worden, die Berücksichtigung finden mussten, und sind diejenigen Konflikte abschließend bewältigt worden, die ersichtlich schon auf der Ebene der Raumordnung zu lösen waren und nicht der gemeindlichen Bauleitplanung bzw. den Einzelgenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben durften. Auch wurden die Herangehensweise an die Planung und die jeweiligen Abwägungsvorgänge mit ihren Grundlagen so hinreichend dokumentiert, dass den Anforderungen an Transparenz und Nachvollziehbarkeit Rechnung getragen ist, wie die Gesamtbetrachtung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms selbst mit seiner Begründung anhand der verschiedenen Entwurfsstadien und des Umweltberichts, der Abwägungsdokumentationen über die Behandlung von Stellungnahmen und Einwendungen, sowie der Niederschriften über die abschließenden Beschlussfassungen ergibt.

94

Insbesondere die als Ergebnis des zweiten Beteiligungsverfahrens erarbeitete Abwägungsdokumentation, die Beschlussvorlage für die abschließende Beratung der Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 war, zeigt, dass bei den einer Abwägung zugänglichen Sachverhalten mit den maßgeblichen Kriterien differenziert umgegangen worden ist. Die nach Umfang und Wortwahl durchaus nicht stereotypen Begründungen lassen erkennen, dass sich der Regionale Planungsverband des unterschiedlichen Gewichts der einzelnen Kriterien offenbar bewusst war, jeweils eigenständige, auf den individuellen Sachverhalt bezogene Bewertungen vorgenommen und Abwägungsentscheidungen getroffen hat.

95

Diese Bewertung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass darin die Aufnahme zusätzlicher Eignungsgebiete häufig mit relativ knappem Hinweis darauf abgelehnt worden ist, dass bestimmte von der Richtlinie geforderte Abstände (z.B. zur Wohnbebauung, zum Wald, zu benachbarten Eignungsgebieten o.ä.) nicht eingehalten würden bzw. das Eignungsgebiet bei Einhaltung der Abstände die Mindestgröße von 75 ha unterschreite. Bei den Ausschluss- und Abstandskriterien handelt es sich um im Raumordnungsrecht anerkannte, auf fachspezifischen Erkenntnissen und Erfahrungen beruhende Abwägungsentscheidungen, die losgelöst vom Einzelfall Nutzungskonflikte vorab in allgemeiner Form lösen, also gleichsam als eine Art „antizipiertes Sachverständigengutachten“ angesehen werden können. Daher bedarf es dann keiner weiteren individuellen Begründung, wenn sich ein konkreter Sachverhalt gerade als der Regelfall darstellt, für den die Anwendung eines bestimmten Kriteriums (oder mehrerer) typischerweise vorgesehen ist. Demgegenüber finden sich sowohl dann, wenn ein Gebiet zusätzlich (oder vergrößert) in die Ausweisung übernommen wurde, als auch bei Ablehnung bzw. als Reaktion auf Einwände, die zu einer Verkleinerung geführt haben, zusätzliche individuelle Begründungen. Für die Beschlussfassung zu dem Sachkomplex „Windenergie“ kommt noch hinzu, dass dem vollständigen Entwurf der Abwägungsdokumentation Karten aller im Rahmen der Beteiligung eingereichten Vorschläge für Eignungsgebiete Windenergie im Maßstab 1:50 000 beigefügt waren, so dass sich die Mitglieder der Planungsversammlung jeweils auch optisch ein eigenes Bild von der Lage der Eignungsgebiete und ihrer Umgebung machen konnten.

96

Ihren Vorwurf, der Planungsverband habe bestehende Windenergieanlagen – solche in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten gelegene oder faktisch bestehende – und entsprechende gemeindliche Planungen hierfür nicht hinreichend in seine Betrachtung und Abwägung einbezogen, hat die Antragstellerin nicht belegen können. Für bestehende Windenergieanlagen in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten wird dies schon dadurch widerlegt, dass diese entsprechend den Vorgaben des Landesraumentwicklungsprogramms und den Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen (siehe dort unter Abwägungsregelungen) Gegenstand der Prüfung waren und 25 von ihnen auch in das Regionale Raumentwicklungsprogramm 2010 übernommen worden sind; ebenso sind bestehende Windenergieanlagen außerhalb von früheren Eignungsgebieten geprüft worden, wie nicht zuletzt die intensive Befassung des Planungsverbandes mit der Situation im Gemeindegebiet der Antragstellerin (Eignungsgebiet Iven/Spantekow) im Rahmen des mehrstufigen Planungsverfahrens zeigt. Damit ist den insoweit bestehenden Anforderungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 11) Rechnung getragen. Bespiele dafür, dass der Planungsverband entgegen seiner aus dem sogenannten „Gegenstromprinzip“ folgenden Verpflichtung (hierzu Urt. des Senats v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 45) wirksame gemeindliche Bauleitplanungen nicht in seine Abwägung eingestellt hätte, hat die Antragstellerin nicht vorgetragen und waren auch für den Senat sonst nicht ersichtlich. Was ihre eigenen Planungen angeht, hatte diese bis zum Zeitpunkt des Abschlusses des Planungsverfahrens noch keine Verfestigung in Gestalt eines wirksamen Bebauungs- oder zumindest Flächennutzungsplans erlangt; den Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Wind“ hat sie erst am 20. April 2011 gefasst. Unabhängig davon hat sich der Verband gerade mit den Vorstellungen der Antragstellerin über die Windenergienutzung auf ihrem Gemeindegebiet auf allen Stufen des Planungsverfahrens umfassend auseinandergesetzt, wenn auch nicht mit dem von der Antragstellerin gewünschten Ergebnis. Immerhin aber hat gerade die Situation in ihrem Gemeindegebiet zur erneuten Aufnahme der Ausnahmeregelung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 3 RREP VP geführt, wonach Windenergieanlagen unter bestimmten Voraussetzungen, wie sie bei der Antragstellerin angenommen wurden, weiterhin auch außerhalb von Eignungsgebieten zugelassen werden dürfen.

97

cc) Mit der Eignungsgebietskulisse Windenergie, wie sie rechtlich verbindlich geworden ist, wird auch dem Erfordernis, der Windenergie substanziell Raum zu geben, angemessen Rechnung getragen. Wann dies der Fall ist, lässt sich nicht durch feste Rechengrößen – etwa in Gestalt einer bestimmten Zahl von Eignungsgebieten oder zu errichtenden Windenergieanlagen, einer Mindestgröße in Hektar oder eines bestimmten Prozentsatzes des Planungsgebietes bzw. der dargestellten Konzentrationsflächen im Verhältnis zur Größe der Potenzialflächen, die nach Abzug der harten Tabuzonen von der Gesamtheit der Außenbereichsflächen des Plangebiets verbleiben – quantifizieren; das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit verschiedenste Modelle gebilligt, die die Instanzgerichte entwickelt haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.05.2010 - BVerwG 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561 Rn. 28; Beschl. v. 22.04.2010 - BVerwG 4 B 68.09 -, juris Rn. 6 f) und geht davon aus, dass die von den Tatsachengerichten entwickelten Kriterien lediglich nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sein, nicht gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des Sachverhalts schlechthin ungeeignet sein dürfen (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -); entscheidend dürften vielmehr zahlreiche Faktoren sein wie die generelle Windhöffigkeit des Planungsgebietes, die Qualität der der Windenergienutzung möglicherweise entgegenstehenden naturräumlichen Ausstattung, die Siedlungsstruktur und anderes mehr.

98

Der Senat sieht keinen Anlass, das Abwägungsergebnis des Plangebers unter diesem Gesichtspunkt zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist nicht davon auszugehen, dass die rechtsverbindlich gewordene Gebietskulisse Windenergie vorliegend ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung schon deshalb nicht sicherstellen könnte, weil die Realisierbarkeit einer „substanziellen Zahl“ von Windkraftanlagen innerhalb der Eignungsgebiete aus Gründen, die der Plangeber gesehen und bewusst in Kauf genommen hätte, ungewiss bliebe (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. 09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 38, 40 ff.). Die Antragstellerin führt hierzu an, dass der Plangeber – was nicht zulässig sei – zu häufig die abschließende Entscheidung über die Zulassung von Anlagen unter bestimmten Aspekten (insbesondere Artenschutz) in die gemeindliche Bauleitplanung oder die konkreten Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verwiesen habe, und bezieht sich zur Begründung auf die grundlegende Verpflichtung der Raumordnung aus § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ROG, bei Erstellung der zusammenfassenden, überörtlichen und fachübergreifenden Raumordnungspläne unterschiedliche Anforderungen an den Raum aufeinander abzustimmen und die auf der jeweiligen Planungsebene auftretenden Konflikte auszugleichen. Demzufolge wird es beispielsweise nicht für zulässig erachtet, wenn ein Regionalplan die raumordnerische Prüfung von 15 potenziellen, nach einem Planungshinweis angestrebten Vorranggebieten in einer Größenordnung von etwa 1 000 ha in ein Zielabweichungsverfahren verlagert (HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 985). Der vorliegende Sachverhalt ist hiermit jedoch nicht vergleichbar.

99

Zwar ist es Aufgabe der Raumordnung, die Nutzungs- und Funktionsbelange im Raum gleichermaßen für die Abwägung zu ermitteln und zu einem gerechten Ausgleich zu bringen (vgl. Runkel in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 7 Rn. 17); dementsprechend muss die abschließende Abwägung in der Regel in dem von § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG gebotenen Umfang auf der jeweiligen Planungsebene erfolgen. Regionalplanung ist jedoch keine parzellenscharfe Planung; sie darf sich auf allgemeine Festlegungen beschränken und die konkrete Ausformung im Detail der örtlichen Planung in Gestalt der der kommunalen Bauleitplanung und gegebenenfalls dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren überlassen. Ein Konflikttransfer auf die nächstniedrigere Ebene ist somit nicht grundsätzlich ausgeschlossen; seine Zulässigkeit ist vielmehr abhängig von der Art der berührten Belange, von seinem Umfang und von dem, was auf der jeweiligen Ebene einerseits leistbar und andererseits regelungsbedürftig ist (Runkel, a.a.O., § 1 Rn. 87 unter Hinweis auf BVerwG, Beschl. v. 17.02.1984 - 4 B 191.83 -, BVerwGE 69, 30 zum Verhältnis von Bauplanung zum immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren). Sind bestimmte Aspekte auf der regionalplanerischen Ebene nicht in allen Einzelheiten geklärt, darf die Prüfung, an welcher Stelle konkret die ausgewiesene Nutzung realisiert werden kann, und damit die Ausformung des Eignungsgebietes dann der Bauleitplanung bzw. dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren vorbehalten bleiben, wenn feststeht, dass die betreffenden Belange keinesfalls die Eignung eines auszuweisenden Gebietes (oder gar mehrerer) insgesamt oder mit der ganz überwiegenden Fläche in Frage stellen. Nur unter diesen Voraussetzungen entginge der Planungsträger nämlich der Gefahr, durch die weitgehende Verlagerung der Konfliktbewältigung hinsichtlich bestimmter, auf der Ebene der Regionalplanung bereits erkennbarer Belange auf die der kommunalen Bauleitplanung (oder der Anlagenzulassung) die an sich beabsichtigte „innergebietliche Steuerungswirkung“ derart zu schwächen, dass den von der Ausschlusswirkung erfassten Flächen letztlich kein hinreichende Potenzial an Flächen für die Windenergienutzung mehr gegenübersteht (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 40).

100

Der Senat sieht im vorliegenden Fall entgegen der Auffassung der Antragstellerin eine hinreichende Grundlage für die Annahme, der Plangeber habe die Nichtrealisierbarkeit einer bedeutsamen Zahl von Windenergieanlagen aus Gründen, die er durchaus gesehen habe, bewusst in Kauf genommen (siehe OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., Rn. 38 ff.) und stelle damit selbst seine Planung insgesamt in Frage, weder in dem Umstand, dass (lediglich) „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen unterblieben sind und in Einzelfällen nicht jedem möglichen Vorkommen geschützter Arten abschließend nachgegangen worden ist (aaa.), noch darin, dass der Plangeber in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2 RREP VP innerhalb der Eignungsgebiete die „flächenmäßige Ausformung“ im Flächennutzungsplan zulässt (bbb.).

101

aaa) Wie die Verfahrensunterlagen und die zum Verfahren erstellten Umweltberichte vielfältig zeigen, hat der Planungsverband sowohl zu Fragen des Natur- als auch des Artenschutzes überall dort, wo diese sich stellten, auf die vorhandenen und gegebenenfalls aktualisierten Fachinformationen der Fachbehörden (z.B. Untere Naturschutzbehörden, LUNG) zurückgegriffen und diese bewertet; ebenso wurden insoweit auch die einschlägigen Erkenntnisse ausgewertet und bewertet, die Einwender in beiden Beteiligungsrunden in das Planungsverfahren eingebracht haben. Wenn er dann nicht noch zusätzliche „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen selbst in Auftrag gegeben hat, ist dies auf der Ebene der Regionalplanung – anders als bei der Bauleitplanung oder gar im konkreten Anlagenzulassungsverfahren – jedenfalls so lange nicht zu beanstanden, wie nicht konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Eignung eines Gebietes insgesamt in Frage gestellt sein könnte. Eine allgemeine Ermittlungspflicht – etwa durch Beauftragung von Gutachtern – nach Art einer Fach(planungs)behörde ist dem Landesplanungsrecht nicht zu entnehmen.

102

Soweit derartige Erkenntnisse im späteren Verlauf des Planungsverfahren gewonnen worden sind – etwa bezogen auf das noch vom Planungsverband in die Ausweisung einbezogene Eignungsgebiet Papenhagen –, hat die Landesregierung im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlicherklärung in Ausübung der ihr obliegenden Rechtskontrolle daraus Konsequenzen gezogen.

103

bbb) Mit der Verwendung der Begriffe „Ausformen“ und „teilweise Einschränkung“, der Begründungspflicht und der Verpflichtung der kommunalen Planungsträger auf die Erhaltung des Ziels der Windenergienutzung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2, letzter HS RREP VP wird – im Unterschied zu dem Sachverhalt, wie er der Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg vom 14. September 2010 zugrunde lag (- OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 41) – die gemeindliche Gestaltungsfreiheit im erforderlichen Maße eingegrenzt, um nicht Gefahr zu laufen, „einen planerischen Spielraum der Gemeinden zu einer flächenmäßig praktisch nicht begrenzten Einschränkung der Windeignungsgebiete zu eröffnen“.

104

d) Daran, dass es sich bei der gesamträumlichen Gebietskulisse „Windenergie“ im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in der Gestalt, die durch die Landesverordnung Verbindlichkeit erlangt hat, um ein vertretbares Abwägungsergebnis und damit ein insgesamt taugliches Planungsinstrument mit Zielqualität handelt, um für den Bereich der Windenergienutzung die Konzentrationswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB herbeizuführen, ändert auch der Umstand nichts, dass die Landesregierung in Ausübung der ihr im Zusammenhang mit der Verbindlichkeitserklärung nach § 9 Abs. 5 LPlG eingeräumten Kontrollbefugnis zwei Eignungsgebiet gänzlich (Papenhagen und Poppelvitz/Gemeinde Altefähr) und eines teilweise (Iven/Spantekow) von der Verbindlichkeit ausgenommen hat.

105

Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn Grund für die Annahme bestünde, dass darin eine so einschneidende Reduzierung der insgesamt für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellten Eignungsfläche im Verhältnis zur tatsächlich vorhandenen Potenzialfläche läge, dass – unabhängig von der Frage, ob diese Ausnahmen von der Verbindlichkeit sich ihrerseits als rechtsfehlerhaft erwiesen oder nicht – der gesamträumlichen Gebietskulisse “Windenergie“ in der Gestalt, die sie durch § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat, letztlich nur noch die Wirkung einer „Feigenblattplanung“ im Sinne einer Verhinderungsplanung zugesprochen werden könnte und deren Fehlerhaftigkeit nur durch eine erneute Abwägungsentscheidung über die gesamte Gebietskulisse hätte überwunden werden können.

106

Nicht jeder Wegfall eines einzelnen Eignungsgebietes stellt zwingend die Tragfähigkeit der gesamten Planungskulisse in Frage, denn letztlich erweist sich das Gesamtbild „Windenergienutzung“ dergestalt als Ergebnis der abwägenden Anwendung von grundsätzlich definierten und für das Gesamtgebiet einheitlichen Maßstäbe (Kriterien) auf die Gesamtfläche des Plangebietes, dass die Eignung aller potenziellen Standorte zunächst jeweils für sich zu ermitteln ist und sodann die geeigneten Standorte zu einem Gesamtbild addiert werden, das der Plangeber im Rahmen der ihm obliegenden abschließenden Abwägungsentscheidung dann lediglich nochmals daraufhin überprüfen muss, ob er der Windenergie insgesamt „substanziell Raum gegeben hat“.

107

Der Senat sieht keine Anhaltspunkte dafür, dass die nähere Betrachtung der Gesamtheit der in der Festsetzung verbliebenen Eignungsgebiete ergibt, dass von einem „der Windenergienutzung substanziell Raum geben“ nicht mehr gesprochen werden kann, weil der dann (nur) noch für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellte Flächenanteil im Planungsgebiet unter diese Grenze gesunken wäre und sich zudem noch andere geeignete Flächen aufdrängten. Diese Annahme verbietet sich schon mit Blick auf die Zahl der nach der Fassung der Landesverordnung verbliebenen Eignungsgebiete, deren Größe und Lage und den Umfang der voraussichtlichen Nutzungsmöglichkeiten im Verhältnis zur nach dem dargestellten Planungskonzept denkbaren Potenzialfläche. Dabei ist von Bedeutung, dass im Laufe des Planungsverfahrens alle in das Verfahren eingebrachten möglichen Eignungsgebiete nach den vom Plangeber für maßgeblich erachteten Kriterien untersucht und abgewogen worden sind und wegen der tatsächlichen Anforderungen an die naturräumliche Ausstattung und deren höchst unterschiedlichen Gegebenheiten nicht eine Eignungsfläche beliebig – gleichsam nur rein rechnerisch – durch andere Flächen ersetzt werden kann.

108

Der Plangeber ist auch nicht verpflichtet, grundsätzlich sämtliche geeigneten Flächen auszuweisen, oder beispielsweise durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres Repowering zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 15 a.E. m.w.N.).

109

Mit Blick darauf, dass der mit ihrem Hauptantrag vorgetragene, auf ihre gemeindliche Planungshoheit gegründete Angriff der Antragstellerin gegen die Gebietskulisse Windenergie insgesamt nur dann Erfolg haben könnte, wenn das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern überhaupt keine wirksame Konzentrationsplanung Windenergie mit den die Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB auslösenden Wirkungen zum Inhalt hat, braucht im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht geprüft zu werden, ob auch die die Antragstellerin selbst nicht unmittelbar betreffenden Regelungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 3 RREP VP-LVO (Herausnahme auch der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr) Bestand haben. Denn unabhängig vom Ergebnis dieser Prüfung würde nach dem Vorstehenden das Vorhandensein einer wirksamen Konzentrationsplanung Windenergie nicht in Frage gestellt.

II.

110

Der Hilfsantrag hat dagegen Erfolg. Die Feststellung des Eignungsgebietes Iven/Spantekow als verbindlich in einer von der abschließenden Beschlussfassung des Regionalen Planungsverbandes abweichenden Größe und Lage, wie sie die Landesregierung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO vorgenommen hat, lässt sich mit den landesplanungsrechtlichen Vorgaben nicht vereinbaren; sie kann insbesondere nicht auf § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG gestützt werden.

111

1. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist dies allerdings keine Frage mangelnder Bestimmtheit des § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO, weil der Klammerzusatz offen lasse, welche Größe das Eignungsgebiet letztlich habe und wo genau es liege, und die Eignungsfläche auf ihrem Gemeindegebiet während des Planungsverfahrens mehrfach verändert worden sei. Denn maßgeblich für die Festlegung des Eignungsgebietes ist nicht die textliche Umschreibung, sondern vorrangig die Eintragung in der Gesamtkarte im Maßstab 1:100 000. In dieser ist das Eignungsgebiet in einer bestimmten Größe und Lage eingezeichnet. Parzellenschärfe ist von der raumordnerischen Darstellung nicht verlangt. Zugleich erläutert der Klammerzusatz ansatzweise die Gründe, die zu der teilweisen Her-ausnahme aus der Verbindlicherklärung geführt haben. Dabei sind die inhaltlichen Festlegungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms und das Instrument, das diesen formell rechtliche Verbindlichkeit verleiht – nämlich die Landesverordnung –, als Einheit zu betrachten.

112

2. Die Landesregierung hat einen von ihr als solchen eingeschätzten Fehler des Regionalen Planungsverbandes – das Unterlassen einer erneuten Anhörung der Betroffenen vor der abschließenden Beschlussfassung, die als Ergebnis der Abwägung ein ganz erheblich erweitertes Eignungsgebiet erbracht hat, das die Belange der Antragstellerin nicht mehr aufgreift und im Vergleich zu allen bis dahin zur Diskussion gestellten Planungen im Bereich Iven/Spantekow als „aliud“ anzusehen ist – dergestalt „korrigiert“, dass sie das Eignungsgebiet nur teilweise, nämlich bezogen auf einen bestimmten Planungsstand, in die Verbindlicherklärung einbezogen hat.

113

Mit dieser Vorgehensweise hat die Landesregierung nach Auffassung des Senats zwar nicht den ihr von § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG eingeräumten weiten Kontroll-, wohl aber den ihr eröffneten Handlungsspielraum im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlicherklärung überschritten. Nach dieser – seit 1998 unverändert gebliebenen – Vorschrift werden die regionalen Raumentwicklungsprogramme von der Landesregierung durch Rechtsverordnung für verbindlich erklärt, soweit sie nach diesem Gesetz aufgestellt sind, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widersprechen und sich die vorgesehene räumliche Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesplanungsbehörde ergibt.

114

Bereits im Eilverfahren zwischen den Beteiligten (Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -, S. 18 ff.) hat der Senat auf seine frühere Rechtsprechung verwiesen (insbes. Urt. v. 30.08.2000 - 4 K 34/99 - mit ausf. Begr.; Urt. v. 09.01.2001 - 4 K 14/00 -), in der er ausgeführt hat, dass einerseits die Verbindlichkeitserklärung des regionalen Raum(ordnungs)programms kein bloßer Vollzugsakt in dem Sinne sei, dass es ohne weitere Prüfung für verbindlich erklärt werden müsse. Zudem ist er davon ausgegangen, dass manches dafür spreche, dass die Landesregierung mehr als eine bloße Rechtskontrolle ausüben dürfe, weil der in § 9 Abs. 5 LPlG verwandte Begriff des Einfügens der regionalen Raumplanung in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes planerische Entscheidungen anspreche und möglicherweise ein – begrenztes – planerisches Element enthalte. Verwehrt hat er der Landesregierung dann allerdings, dass diese in der Art einer übergeordneten Planungsbehörde über den im Landesplanungsgesetz eingerichteten Planungsbehörden fungiert und selbstständig planerische Entscheidungen im Sinne einer positiven Festlegung treffen kann. Eine eigenständige Planungsbefugnis der Landesregierung habe im Gesetz ihren ausdrücklichen Niederschlag finden müssen. Grundsätzlich sei – wie sich aus der gebotenen systematischen Zusammenschau von § 9 Abs. 5 mit § 13 LPlG ergebe, die ein in sich abgestimmtes System der Aufsicht zur Überprüfung der Arbeit von regionalen Planungsverbänden bzw. deren Entscheidungen in Form eines regionalen Raumordnungsprogramms (jetzt: Raumentwicklungsprogramm) bildeten – dann, wenn nach Auffassung der Landesregierung ein Verstoß gegen höherrangige Rechtsvorschriften oder die in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Entscheidungen festzustellen sei oder die Aufstellung nicht den Vorgaben des Landesplanungsgesetzes entspreche, die Verbindlicherklärung abzulehnen; es habe sodann der zuständige Planungsverband unter Berücksichtigung der Gründe, die zur Ablehnung der Verbindlichkeitserklärung geführt hätten, gegebenenfalls eine erneute Entscheidung herbeizuführen. Da es in den beiden genannten Entscheidungen um reine Abwägungsentscheidungen ging, sich die ursprünglichen Entscheidungen des Planungsverbandes in jeder Hinsicht im Rahmen der Vorgaben hielten und nicht feststellbar war, dass die von der Landesregierung bevorzugten Lösungen ihrerseits jeweils als einzig mögliche vorgegeben waren, konnte der Senat seinerzeit dahinstehen lassen, ob etwas anderes gelten würde, wenn nach den Feststellungen der Landesregierung der Fehler des regionalen Raumordnungsprogramms nur in einer einzigen Art und Weise korrigiert werden kann, wenn also das Ergebnis der Planung aufgrund höherrangiger Vorschriften bzw. verbindlicher Entscheidungen der in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Stellen eindeutig vorgegeben ist.

115

Die Vorschrift gebietet somit zunächst im Ausgangspunkt die Rechtskontrolle auf Einhaltung des Landesplanungsgesetzes sowie auf Widerspruchsfreiheit zu sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften. Sie erlaubt sodann weiter eine inhaltliche Kontrolle der planerischen Aussagen des jeweiligen Planungsverbandes an übergeordneten Planungsvorgaben („Einfügen der vorgesehenen räumlichen Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes, wie sie sich aus …ergibt“). Hierin ist durchaus – wie oben bereits ausgeführt – eine „planerische Komponente“ als Ausfluss der grundsätzlich in staatlicher Verantwortung liegenden Planungshoheit (§ 1 Abs. 1 LPlG: Aufgabe des Landes) zu sehen.

116

Auch für diese weitergehenden Kontrollbefugnisse stellt das Gesetz dann aber im Grundsatz als Rechtsfolge nur die gleiche Reaktionsmöglichkeit zur Verfügung, nämlich im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung nur die Entscheidung mit „Ja“ (Verbindlicherklärung) oder „Nein“ (deren Ablehnung); mit der Einschränkung „soweit“ ist dabei lediglich die Verpflichtung der Landesregierung umschrieben, bei erkannten Rechtsfehlern oder Widersprüchen zur übergeordneten Planung, die nur – im Sinne des Rechtsgedankens aus § 139 BGB abtrennbare – Teile der Festlegungen erfassen, im Interesse der Planerhaltung nicht dem gesamten Raumentwicklungsprogramm die Verbindlichkeit zu versagen, sondern nur den von dem jeweiligen Fehler bzw. Widerspruch erfassten Festlegungen.

117

Bestärkt sieht sich der Senat in diesen Überlegungen durch den Umstand, dass der Gesetzgeber mit den regionalen Planungsverbänden, der ihnen verliehenen Rechtsnatur und der Zusammensetzung ihrer Organe (§§ 12 – 14 LPlG) sowie den Vorgaben für deren Planungsverfahren (§ 9 LPlG) offenbar bewusst eine Konstruktion gewählt hat, die die inhaltliche Letztverantwortung für die regionale Raumplanung vorrangig Mehrpersonengremien überlassen hat, die die kommunale Ebene repräsentieren, auch wenn damit nicht zwangsläufig dem in die staatliche Aufgabe Regionalplanung eingebundenen Planungsverband die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung als wehrfähiges Recht zuerkannt werden muss (siehe hierzu etwa VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 26 ff.).

118

Mit der nur teilweisen Herausnahme des vom Regionalen Planungsverband Vorpommern vorgesehenen Eignungsgebiets Iven/Spantekow hat die Landesregierung die oben aufgezeigte Grenze überschritten, weil sie einem Abwägungsergebnis („Eignungsgebiet Iven/Spantekow ohne die nach dem 2. Beteiligungsverfahren beschlossene Erweiterung“) rechtliche Verbindlichkeit zuerkannt hat, das der zuständige Planungsträger so gerade nicht als eigenes Ergebnis seiner Abwägung aller beteiligten Belange und Interessen wollte und das sich zwar als ein mögliches Abwägungsergebnis darstellt, aber keinesfalls als das einzig vertretbare. Zugleich wäre auch nicht ersichtlich, dass die Landesregierung im konkreten Fall ihrerseits eine derartige umfassende planerische Abwägung aller beteiligten Interessen vorgenommen hat (zur Problematik siehe auch Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -).

119

Auch der vorliegende Fall gibt nach alledem keinen Anlass, die Frage abschließend zu klären, unter welchen Voraussetzungen ausnahmsweise doch eine Abänderungsbefugnis (möglicherweise sogar eine Abänderungsverpflichtung) der Landesregierung im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung anerkannt werden könnte, die über die bloße Herausnahme einer Festlegung von der Verbindlichkeitserklärung hinausginge, etwa weil nur so die Übereinstimmung mit einer zwingenden gesetzlichen Vorgabe, die keinerlei planerischen Entscheidungsspielraum lässt, hergestellt werden kann.

120

Zugleich hat die vorstehende Auslegung des § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG zur Folge, dass es vor der Entscheidung der Landesregierung einer eventuellen weiteren – von der Antragstellerin eingeforderten – Anhörung in keinem Fall bedarf.

121

Da es sich bei dem vom Senat erkannten Rechtsfehler in der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG weder um eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften noch um Abwägungsmängel handelt, auf die die Planerhaltungsvorschriften des § 12 ROG bzw. des § 5 Abs. 3 – 5 LPlG Anwendung finden könnten, kann sowohl offen bleiben, in welchem Verhältnis diese Vorschriften zueinander stehen, als auch, ob ihre Voraussetzungen erfüllt wären.

122

3. Dass mit der Feststellung der Unwirksamkeit der Festsetzung eines Eignungsgebietes Iven/Spantekow – wird sie rechtskräftig – die Ausschlusswirkung hinsichtlich der Zulässigkeit von Windenergieanlagen außerhalb der wirksam festgesetzten Eignungsgebiete auch für das Gemeindegebiet Iven eintritt, ist Folge der besonderen baurechtlichen Regelungen in § 35 Abs. 3 BauGB in Verbindung mit der oben (unter I.) festgestellten Wirksamkeit der Gebietskulisse Windenergie im Übrigen. Für eine irgendwie geartete Sonderregelung, wie sie die Antragstellerin begehrt („weiße Flächen“), sieht der Senat bei dieser Konstellation weder im geltenden Prozessrecht noch im Raumordnungsrecht eine Grundlage.

123

Eine erneute Überprüfung anhand der Vorgaben des Planungsrechts, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang auf dem Gebiet der Antragstellerin doch noch ein Eignungsgebiet Windenergie ausgewiesen werden kann, bleibt dem Regionalen Planungsverband vorbehalten; dabei wird er neben den Belangen der Antragstellerin auch die von Dritten sowie möglicherweise eingetretene tatsächliche und rechtliche Veränderungen in den Blick zu nehmen haben.

C.

124

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die vorgenommene Kostenquotelung berücksichtigt, dass der Antrag nur teilweise Erfolg hat, und trägt der Gewichtung des jeweiligen Obsiegens und Unterliegens Rechnung. Hätte der Hauptantrag Erfolg gehabt, wären sämtliche Bindungen des Raumordnungsrechts in Bezug auf Windenergieanlagen im Planungsgebiet entfallen, und deren Zulässigkeit würde sich auch für das Gemeindegebiet der Antragstellerin allein nach immissionsschutzrechtlichen in Verbindung mit den allgemeinen bauplanungsrechtlichen Vorgaben – letztere könnte die Antragstellerin innerhalb des rechtlichen Rahmens selbst steuern – richten. Dem ist ein deutlich höheres Gewicht beizumessen als dem Anfechtungserfolg hinsichtlich des Eignungsgebietes Iven/Spantekow.

125

Grundlage der Ausspruchs über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

126

Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich (132 Abs. 2 VwGO).

(1) In Raumordnungsplänen sind für einen bestimmten Planungsraum und einen regelmäßig mittelfristigen Zeitraum Festlegungen als Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums, insbesondere zu den Nutzungen und Funktionen des Raums, zu treffen. Es kann festgelegt werden, dass bestimmte Nutzungen und Funktionen des Raums nur für einen bestimmten Zeitraum oder ab oder bis zum Eintritt bestimmter Umstände vorgesehen sind; eine Folge- oder Zwischennutzung kann festgelegt werden. Die Festlegungen nach Satz 1 und 2 können auch in räumlichen und sachlichen Teilplänen getroffen werden. Ziele und Grundsätze der Raumordnung sind als solche zu kennzeichnen.

(2) Bei der Aufstellung der Raumordnungspläne sind die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen. Das Ergebnis der Umweltprüfung nach § 8 sowie die Stellungnahmen im Beteiligungsverfahren nach § 9 sind in der Abwägung nach Satz 1 zu berücksichtigen. Raumordnungspläne benachbarter Planungsräume sind aufeinander abzustimmen.

(3) Die Festlegungen nach Absatz 1 können auch Gebiete bezeichnen. Insbesondere können dies Gebiete sein,

1.
die für bestimmte raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen vorgesehen sind und andere raumbedeutsame Funktionen oder Nutzungen in diesem Gebiet ausschließen, soweit diese mit den vorrangigen Funktionen oder Nutzungen nicht vereinbar sind (Vorranggebiete),
2.
die bestimmten raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen vorbehalten bleiben sollen, denen bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen besonderes Gewicht beizumessen ist (Vorbehaltsgebiete),
3.
in denen bestimmten raumbedeutsamen Maßnahmen oder Nutzungen, die städtebaulich nach § 35 des Baugesetzbuchs zu beurteilen sind, andere raumbedeutsame Belange nicht entgegenstehen, wobei diese Maßnahmen oder Nutzungen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen sind (Eignungsgebiete),
4.
die im Meeresbereich liegen, und in denen bestimmten raumbedeutsamen Funktionen oder Nutzungen andere raumbedeutsame Belange nicht entgegenstehen, wobei diese Funktionen oder Nutzungen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen sind (Eignungsgebiete für den Meeresbereich).
Bei Vorranggebieten kann festgelegt werden, dass sie zugleich die Wirkung von Eignungsgebieten nach Satz 2 Nummer 3 oder 4 haben.

(4) Die Raumordnungspläne sollen auch diejenigen Festlegungen zu raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen von öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 4 Absatz 1 Satz 2 enthalten, die zur Aufnahme in Raumordnungspläne geeignet und zur Koordinierung von Raumansprüchen erforderlich sind und die durch Ziele oder Grundsätze der Raumordnung gesichert werden können.

(5) Den Raumordnungsplänen ist eine Begründung beizufügen.

(6) Soweit ein Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung oder ein europäisches Vogelschutzgebiet in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen erheblich beeinträchtigt werden kann, sind bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen nach den § 13 und § 17 Absatz 1 und 2 die Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes über die Zulässigkeit und Durchführung von derartigen Eingriffen einschließlich der Einholung der Stellungnahme der Europäischen Kommission anzuwenden.

(7) Die Vorschriften dieses Gesetzes über die Aufstellung von Raumordnungsplänen gelten auch für ihre Änderung, Ergänzung und Aufhebung.

(8) Raumordnungspläne nach § 13 Absatz 6 und § 17 sind mindestens alle zehn Jahre zu überprüfen.

(1) Die Raumordnungsbehörde kann raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sowie die Entscheidung über deren Zulässigkeit gegenüber den in § 4 genannten öffentlichen Stellen unbefristet untersagen, wenn Ziele der Raumordnung entgegenstehen.

(2) Die Raumordnungsbehörde kann raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sowie die Entscheidung über deren Zulässigkeit gegenüber den in § 4 genannten öffentlichen Stellen befristet untersagen, wenn sich ein Raumordnungsplan in Aufstellung befindet und wenn zu befürchten ist, dass die Planung oder Maßnahme die Verwirklichung der vorgesehenen Ziele der Raumordnung unmöglich machen oder wesentlich erschweren würde. Die Dauer der Untersagung beträgt bis zu zwei Jahre. Die Untersagung kann um ein weiteres Jahr verlängert werden.

(3) Rechtsbehelfe gegen eine Untersagung haben keine aufschiebende Wirkung.

(1) (Inkrafttreten)

(2) (Außerkrafttreten)

(3) Die bei dem Inkrafttreten dieser Verordnung rechtswirksamen Zulassungen, Erlaubnisse und Genehmigungen sind von den nunmehr zuständigen Luftfahrtbehörden an die Vorschriften dieser Verordnung anzugleichen.

(1) Landeplätze sind Flugplätze, die nach Art und Umfang des vorgesehenen Flugbetriebs einer Sicherung durch einen Bauschutzbereich nach § 12 des Luftverkehrsgesetzes nicht bedürfen und nicht nur als Segelfluggelände dienen.

(2) Die Landeplätze werden genehmigt als

1.
Landeplätze des allgemeinen Verkehrs (Verkehrslandeplätze),
2.
Landeplätze für besondere Zwecke (Sonderlandeplätze).

Die Luftfahrtbehörden können bei der Genehmigung von Landeplätzen und Segelfluggeländen bestimmen, dass die zur Erteilung einer Baugenehmigung zuständige Behörde nur mit Zustimmung der Luftfahrtbehörde genehmigen darf (beschränkter Bauschutzbereich)

1.
die Errichtung von Bauwerken jeder Höhe im Umkreis von 1,5 Kilometern Halbmesser um den dem Flugplatzbezugspunkt entsprechenden Punkt,
2.
die Errichtung von Bauwerken, die eine Höhe von 25 Meter, bezogen auf den dem Flughafenbezugspunkt entsprechenden Punkt, überschreiten im Umkreis von 4 Kilometern Halbmesser um den Flugplatzbezugspunkt.
Auf den beschränkten Bauschutzbereich sind § 12 Abs. 2 Satz 2 und 3 und Abs. 4 sowie die §§ 13, 15 und 16 sinngemäß anzuwenden.

(1) Die Raumordnungsbehörde kann raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sowie die Entscheidung über deren Zulässigkeit gegenüber den in § 4 genannten öffentlichen Stellen unbefristet untersagen, wenn Ziele der Raumordnung entgegenstehen.

(2) Die Raumordnungsbehörde kann raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sowie die Entscheidung über deren Zulässigkeit gegenüber den in § 4 genannten öffentlichen Stellen befristet untersagen, wenn sich ein Raumordnungsplan in Aufstellung befindet und wenn zu befürchten ist, dass die Planung oder Maßnahme die Verwirklichung der vorgesehenen Ziele der Raumordnung unmöglich machen oder wesentlich erschweren würde. Die Dauer der Untersagung beträgt bis zu zwei Jahre. Die Untersagung kann um ein weiteres Jahr verlängert werden.

(3) Rechtsbehelfe gegen eine Untersagung haben keine aufschiebende Wirkung.

Tatbestand

1

Gegenstand des Revisionsverfahrens ist Kapitel 11.3 "Energetische Windnutzung" des Regionalplans Westsachsen 2008 des Antragsgegners vom 23. Mai 2008, in dem durch Bezugnahme auf eine Karte Vorrang- und Eignungsgebiete für die Windenergienutzung zeichnerisch dargestellt sind und textlich als Ziel bestimmt ist, dass die Errichtung von Windenergieanlagen ausschließlich in den Vorrang- und Eignungsgebieten zulässig ist.

2

Die Antragstellerin ist ein Unternehmen der Windenergiebranche. Sie ist Inhaberin einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung, auf deren Grundlage sie zwei Windenergieanlagen errichtet und in Betrieb genommen hat. Der Standort der Anlagen liegt im Plangebiet außerhalb der für die Windenergienutzung dargestellten Vorrang- und Eignungsgebiete.

3

Das Oberverwaltungsgericht hat die Konzentrationsflächenplanung nicht beanstandet. Sie beruhe namentlich nicht auf einem beachtlichen Verstoß gegen das Abwägungsgebot. Dagegen wendet sich die Antragstellerin mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision.

Entscheidungsgründe

4

Die Revision ist begründet, weil das angefochtene Urteil nicht in jeder Hinsicht mit Bundesrecht vereinbar ist. Ob Kapitel 11.3 des Regionalplans Westsachsen 2008 des Antragsgegners wirksam ist, kann mangels erforderlicher Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz im Revisionsverfahren nicht abschließend beurteilt werden. Das nötigt zur Zurückverweisung der Sache an das Oberverwaltungsgericht (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

5

1. Eine planerische Entscheidung zur Herbeiführung der Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB - hiernach stehen öffentliche Belange u.a. einem Vorhaben zur Nutzung der Windenergie in der Regel entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist - bedarf zu ihrer Wirksamkeit eines schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzepts (Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 3.02 - NVwZ 2003, 1261). Um den Anforderungen gerecht zu werden, die an den Abwägungsvorgang zu stellen sind, muss das Konzept nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigen. Nach der Rechtsprechung des Senats, die das Oberverwaltungsgericht zutreffend referiert hat, vollzieht sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts abschnittsweise (vgl. Beschluss vom 15. September 2009 - BVerwG 4 BN 25.09 - BRS 74 Nr. 112): In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als "Tabuzonen" zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in "harte" und "weiche" untergliedern (Beschluss vom 15. September 2009 a.a.O.). Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Teilen des Planungsraums, die für eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen immer, nicht in Betracht kommen, mithin für eine Windenergienutzung "schlechthin" ungeeignet sind (vgl. Urteil vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 <295, 299>), mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Gemeindegebiets erfasst, in denen nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen "von vornherein" ausgeschlossen werden "soll" (vgl. Urteil vom 21. Oktober 2004 - BVerwG 4 C 2.04 - BVerwGE 122, 109 <112>). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.

6

Das Oberverwaltungsgericht ist der Ansicht, dass - auf der ersten Stufe des Planungsprozesses - eine Aufschlüsselung in harte und weiche Tabuzonen und deren Dokumentation nicht erforderlich sei. Diese Auffassung steht mit Bundesrecht nicht im Einklang. Wie der Senat bereits entschieden hat (Urteil vom 13. Dezember 2012 - BVerwG 4 CN 1.11 - NVwZ 2013, 519; zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen), muss sich der Plangeber zur Vermeidung eines Fehlers im Abwägungsvorgang den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusst machen und ihn dokumentieren. Das ist dem Umstand geschuldet, dass die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen. Bei den harten Tabuzonen handelt es sich um Flächen, auf denen die Windenergienutzung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen ausgeschlossen ist. Sie sind einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen entzogen. Demgegenüber sind weiche Tabuzonen zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Das ändert aber nichts daran, dass sie der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass raumplanerische Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substanziell Raum schafft (vgl. Urteil vom 24. Januar 2008 - BVerwG 4 CN 2.07 - NVwZ 2008, 559 <560>). Seine Entscheidung für weiche Tabuzonen muss der Plangeber rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d.h. kenntlich machen, dass er - anders als bei harten Tabukriterien - einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offen legen.

7

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, an die der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist, hat der Antragsgegner zwischen harten und weichen Tabuzonen nicht differenziert, sondern sie als Bereiche zusammengefasst, die für eine Windenergienutzung aus tatsächlichen, rechtlichen oder planerischen Gründen ausscheiden (UA Rn. 25). Der Umweltbericht, dem das Oberverwaltungsgericht die vom Antragsgegner der Planung zugrunde gelegten Tabuzonen entnommen hat, ordnet diese nicht der jeweiligen Unterart zu, sondern beschränkt sich auf eine bloße Auflistung (Vorranggebiete Natur und Landschaft, Naturschutzgebiete, Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung und europäische Vogelschutzgebiete, d.h. FFH- und SPA-Gebiete, aber auch Rastgebiete, Zugbahnen, Brut- und Nahrungsgebiete, offene Wasserflächen einschließlich der bis 2015 entstehenden Seen, Heidelandschaften, landschaftsprägende Höhenrücken, Kuppen und Hanglagen, regional bedeutsame Belange des Denkmalschutzes, regionale Schwerpunkte des archäologischen Kulturdenkmalschutzes, Rohstoffabbaugebiete, Waldgebiete mit einer Pufferzone von 200 m, Siedlungsabstände von 1 200 m zu Kur- und Klinikbereichen sowie Pflegeeinrichtungen, 1 000 m zu Wohngebieten innerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile, 500 m zu Gewerbegebieten). Die Einzelfallbetrachtung, von der im angefochtenen Urteil die Rede ist (UA Rn. 28), hat erst - auf der zweiten Planungsstufe - stattgefunden, nachdem die harten und weichen Tabuzonen als Negativflächen in Abzug gebracht worden waren.

8

Aus dem Normenkontrollurteil ergibt sich allerdings, dass der Antragsgegner bei der Festlegung der Siedlungsabstände zwischen harten und weichen Tabuzonen unterschieden hat. Ihm ist bekannt, dass die Abstandsflächen, die aus Gründen des Immissionsschutzes von Windenergieanlagen freigehalten werden müssen, zu den harten Tabuzonen gehören. Die Abstandsflächen jenseits des immissionsschutzrechtlich gebotenen Minimums hat er den weichen Tabuzonen zugeschlagen; denn er hat sie für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellt, soweit sie bereits in dem früheren bestandskräftigen Regionalplan in Vorrang- und Eignungsgebiete einbezogen worden waren (UA Rn. 27), sie ansonsten aber als Ausschlussflächen behandelt. Aus dem Umgang mit dem Kriterium der Siedlungsabstände ergibt sich freilich nicht, dass er auch die anderen Tabukriterien seines Katalogs in harte und weiche unterteilt hat.

9

Der Mangel im Abwägungsvorgang ist nach § 12 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 28 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 ROG nur erheblich, wenn er offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist. Offensichtlich ist ein Mangel, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Entscheidungsträger über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (Urteil vom 21. August 1981 - BVerwG 4 C 57.80 - BVerwGE 64, 33 <38>). Auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist der Mangel, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne ihn die Planung anders ausgefallen wäre (Beschluss vom 9. Oktober 2003 - BVerwG 4 BN 47.03 - BauR 2004, 1130), d.h. vorliegend, dass mehr und/oder größere Vorrang- und Eignungsgebiete für die Windenergienutzung ausgewiesen worden wären. Ob die letztgenannte Voraussetzung erfüllt ist, kann der Senat mangels ausreichender Feststellungen im Normenkontrollurteil nicht beurteilen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Planerhaltungsvorschrift - von seinem rechtlichen Standpunkt aus konsequent - nicht im Hinblick auf den Mangel der fehlenden Differenzierung zwischen den harten und weichen Tabuzonen geprüft. Das wird es nachzuholen haben. Bejaht es die Erheblichkeit des Abwägungsmangels, wird es außerdem der Frage nachzugehen haben, ob der Mangel nach § 28 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 ROG i.V.m. § 8 Abs. 3 SächsLPlG in der bei Inkrafttreten des Regionalplans 2008 geltenden Fassung wegen Versäumung der Rügefrist unbeachtlich geworden ist.

10

2. An weiteren Bundesrechtsverstößen leidet das Normenkontrollurteil nicht.

11

a) Das Oberverwaltungsgericht hat dem Antragsgegner bescheinigt, die allgemeinen Interessen der Betreiber genehmigter Alt- und Bestandsanlagen außerhalb der Vorrang- und Eignungsgebiete für die Windenergienutzung in die Abwägung eingestellt zu haben (UA Rn. 30). In der Planbegründung zu Kapitel 11.3 werde darauf hingewiesen, dass für solche Windenergieanlagen die Regelung des baurechtlichen Bestandsschutzes gelten solle. Das bedeute, dass eine Genehmigung von Ersatzbauten oder Änderungen nicht erteilt werden könne. Die Antragstellerin bemängelt zwar, dass ihr Interesse an einer Gewährung auch materiellen Bestandsschutzes durch Einbeziehung der Standorte ihrer Anlagen in ein Vorrang- und Eignungsgebiet für die Windenergienutzung nicht ausdrücklich berücksichtigt worden sei. Sie legt jedoch nicht dar, dass dieses Interesse über die Interessen anderer Betreiber genehmigter Windenergieanlagen außerhalb einer Vorrang- und Eignungszone hinausgeht. Es geht vielmehr in den allgemeinen Belangen der Betreiber genehmigter Alt- oder Bestandsanlagen auf und ist damit im Abwägungsvorgang erfasst worden.

12

Im Einklang mit Bundesrecht hat das Oberverwaltungsgericht auch darin keinen Fehler im Abwägungsvorgang gesehen, dass der Antragsgegner mögliche Entschädigungsansprüche nach dem Planungsschadensrecht nicht in seine Überlegungen einbezogen hat (UA Rn. 32). Zwar sind die Nachteile einer Planung für Planunterworfene sowie die Tatsache und der mögliche Umfang hierfür zu leistender Entschädigungen im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen (vgl. Beschluss vom 21. Februar 1991 - BVerwG 4 NB 16.90 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 51). Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht aber mögliche Entschädigungsansprüche in entsprechender Anwendung der §§ 39 und 42 BauGB verneint. Mit Kapitel 11.3 des Regionalplans 2008 sind keine Vorrang- und Eignungsgebiete aus einem früheren Regionalplan "weggeplant" worden. § 39 BauGB scheidet damit als Anspruchsgrundlage von vornherein aus, da er den Entzug eines Baurechts voraussetzt, das durch einen Plan gewährt worden ist. Auch § 42 BauGB ist unergiebig, weil die Nutzungsmöglichkeiten, die § 35 BauGB eröffnet, nicht die in der Vorschrift vorausgesetzte Qualität einer eigentumsrechtlichen Rechtsposition haben (BTDrucks 15/2996, S. 62 unter Hinweis auf das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 10. April 1997 - III ZR 104/96 - BGHZ 135, 192; Urteil vom 27. Januar 2005 - BVerwG 4 C 5.04 - BVerwGE 122, 364 <369 f.>). Vorhaben im Außenbereich sind nicht ohne Weiteres zulässig, sondern stehen unter dem Vorbehalt der Nichtbeeinträchtigung (§ 35 Abs. 2 BauGB) bzw. des Nichtentgegenstehens (§ 35 Abs. 1 BauGB) öffentlicher Belange. Windenergieanlagen weisen überdies die Besonderheit auf, dass sie zwar seit dem 1. Januar 1997 privilegiert zulässig, seit diesem Zeitpunkt aber auch dem Planvorbehalt des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unterworfen sind.

13

Nicht zu beanstanden ist ferner, dass das Oberverwaltungsgericht die möglicherweise irrige Einschätzung des Antragsgegners, die Standorte der beiden Windenergieanlagen der Antragstellerin lägen in einem Tourismusgebiet, als unbeachtlich behandelt hat. Die Vorinstanz hat, einen Fehler im Abwägungsvorgang inzident unterstellend, dessen Kausalität für das Abwägungsergebnis verneint, weil der Antragsgegner für Vorrang- und Eignungsgebiete aus "sachorientierten und nachvollziehbaren" Gründen eine Mindestgröße von 10 ha veranschlagt habe (UA Rn. 31) und die von der Antragstellerin beanspruchte Fläche wegen ihrer geringen Größe von 3 ha nicht zum Vorrang- und Eignungsgebiet gemacht hätte (UA Rn. 35). Dieser Würdigung liegt kein Fehlverständnis des § 12 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 28 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 ROG zugrunde.

14

b) Die vorinstanzliche Kontrolle des Abwägungsergebnisses lässt ebenfalls keinen Bundesrechtsverstoß erkennen.

15

Das Oberverwaltungsgericht billigt die Entscheidung des Antragsgegners, eine Ersetzung genehmigter Anlagen außerhalb von Vorrang- und Eignungsgebieten nicht zuzulassen, als "nachvollziehbar", weil es Ziel der Raumordnung sei, Windenergieanlagen zu konzentrieren, um sie effizient nutzen zu können und um andere Bereiche, die schutzbedürftig seien, zu schonen und eine sog. "Verspargelung" des Außenbereichs zu vermeiden (UA Rn. 30). Aus revisionsrechtlicher Sicht böte diese Würdigung nur Anlass zur Kritik, wenn sie gegen revisible Rechtssätze, allgemeine Erfahrungssätze oder Denkgesetze verstieße (vgl. Urteil vom 13. Dezember 1988 - BVerwG 1 C 44.86 - BVerwGE 81, 74 <76>). Das ist nicht der Fall. Das Oberverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass sich der Plangeber im Rahmen seines Spielraums hält, wenn er sich in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung des anderen entscheidet, und das Abwägungsergebnis erst dann zu missbilligen ist, wenn der Ausgleich der berührten Belange in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (UA Rn. 22). Das entspricht der ständigen Rechtsprechung des Senats zum Abwägungsgebot (grundlegend: Urteil vom 12. Dezember 1969 - BVerwG 4 C 105.66 - BVerwGE 34, 301 <309>). Revisionsrechtlich unerheblich ist, dass die Antragstellerin dem Oberverwaltungsgericht in der Würdigung des Abwägungsergebnisses nicht folgt.

16

Auch die Einschätzung des Oberverwaltungsgerichts, die Vorrang- und Eignungsgebiete für die Windenergienutzung seien ausreichend dimensioniert, um der Windenergie substanziell Raum zu verschaffen, ist nicht mit einem Bundesrechtsverstoß behaftet. Das Oberverwaltungsgericht hat die Größe der Vorrang- und Eignungsflächen für die Windenergienutzung mit der Regionsfläche verglichen und ist zu dem Ergebnis gekommen, dass der Quotient von 0,26 % ausreichend ist (UA Rn. 28). Durch Bezugnahme auf das Urteil vom 7. April (nicht: Juli) 2005 - 1 D 2.03 - hat es hinzugefügt, dass der der Windnutzung zur Verfügung stehende flächenmäßige Anteil größer wird, wenn diejenigen Gebiete, die für eine Windenergienutzung nicht in Betracht kommen, wie z.B. besiedelte Flächen, von der Gesamtfläche des Plangebiets abgezogen werden. Die Vergleichsmaßstäbe, die das Oberverwaltungsgericht angelegt hat, sind nicht zu beanstanden. Sie stehen mit der Rechtsprechung des Senats im Einklang (vgl. Urteil vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 <295>). An die vorinstanzliche Würdigung, dass die Vorrang- und Eignungsflächen im Vergleich nicht unverhältnismäßig klein seien und sich die Konzentrationsflächenplanung des Antragsgegners deshalb nicht als unzulässige "Verhinderungsplanung" darstelle, ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden.

(1) Eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften dieses Gesetzbuchs ist für die Rechtswirksamkeit des Flächennutzungsplans und der Satzungen nach diesem Gesetzbuch nur beachtlich, wenn

1.
entgegen § 2 Absatz 3 die von der Planung berührten Belange, die der Gemeinde bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet worden sind und wenn der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen ist;
2.
die Vorschriften über die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung nach § 3 Absatz 2, § 4 Absatz 2, § 4a Absatz 3, Absatz 4 Satz 1 und Absatz 5 Satz 2, nach § 13 Absatz 2 Satz 1 Nummer 2 und 3, auch in Verbindung mit § 13a Absatz 2 Nummer 1 und § 13b, nach § 22 Absatz 9 Satz 2, § 34 Absatz 6 Satz 1 sowie § 35 Absatz 6 Satz 5 verletzt worden sind; dabei ist unbeachtlich, wenn
a)
bei Anwendung der Vorschriften einzelne Personen, Behörden oder sonstige Träger öffentlicher Belange nicht beteiligt worden sind, die entsprechenden Belange jedoch unerheblich waren oder in der Entscheidung berücksichtigt worden sind,
b)
einzelne Angaben dazu, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind, gefehlt haben,
c)
(weggefallen)
d)
bei Vorliegen eines wichtigen Grundes nach § 3 Absatz 2 Satz 1 nicht für die Dauer einer angemessenen längeren Frist ausgelegt worden ist und die Begründung für die Annahme des Nichtvorliegens eines wichtigen Grundes nachvollziehbar ist,
e)
bei Anwendung des § 4a Absatz 4 Satz 1 der Inhalt der Bekanntmachung und die auszulegenden Unterlagen zwar in das Internet eingestellt, aber nicht über das zentrale Internetportal des Landes zugänglich sind,
f)
bei Anwendung des § 13 Absatz 3 Satz 2 die Angabe darüber, dass von einer Umweltprüfung abgesehen wird, unterlassen wurde oder
g)
bei Anwendung des § 4a Absatz 3 Satz 4 oder des § 13, auch in Verbindung mit § 13a Absatz 2 Nummer 1 und § 13b, die Voraussetzungen für die Durchführung der Beteiligung nach diesen Vorschriften verkannt worden sind;
3.
die Vorschriften über die Begründung des Flächennutzungsplans und der Satzungen sowie ihrer Entwürfe nach §§ 2a, 3 Absatz 2, § 5 Absatz 1 Satz 2 Halbsatz 2 und Absatz 5, § 9 Absatz 8 und § 22 Absatz 10 verletzt worden sind; dabei ist unbeachtlich, wenn die Begründung des Flächennutzungsplans oder der Satzung oder ihr Entwurf unvollständig ist; abweichend von Halbsatz 2 ist eine Verletzung von Vorschriften in Bezug auf den Umweltbericht unbeachtlich, wenn die Begründung hierzu nur in unwesentlichen Punkten unvollständig ist;
4.
ein Beschluss der Gemeinde über den Flächennutzungsplan oder die Satzung nicht gefasst, eine Genehmigung nicht erteilt oder der mit der Bekanntmachung des Flächennutzungsplans oder der Satzung verfolgte Hinweiszweck nicht erreicht worden ist.
Soweit in den Fällen des Satzes 1 Nummer 3 die Begründung in wesentlichen Punkten unvollständig ist, hat die Gemeinde auf Verlangen Auskunft zu erteilen, wenn ein berechtigtes Interesse dargelegt wird.

(2) Für die Rechtswirksamkeit der Bauleitpläne ist auch unbeachtlich, wenn

1.
die Anforderungen an die Aufstellung eines selbständigen Bebauungsplans (§ 8 Absatz 2 Satz 2) oder an die in § 8 Absatz 4 bezeichneten dringenden Gründe für die Aufstellung eines vorzeitigen Bebauungsplans nicht richtig beurteilt worden sind;
2.
§ 8 Absatz 2 Satz 1 hinsichtlich des Entwickelns des Bebauungsplans aus dem Flächennutzungsplan verletzt worden ist, ohne dass hierbei die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebende geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist;
3.
der Bebauungsplan aus einem Flächennutzungsplan entwickelt worden ist, dessen Unwirksamkeit sich wegen Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften einschließlich des § 6 nach Bekanntmachung des Bebauungsplans herausstellt;
4.
im Parallelverfahren gegen § 8 Absatz 3 verstoßen worden ist, ohne dass die geordnete städtebauliche Entwicklung beeinträchtigt worden ist.

(2a) Für Bebauungspläne, die im beschleunigten Verfahren nach § 13a, auch in Verbindung mit § 13b, aufgestellt worden sind, gilt ergänzend zu den Absätzen 1 und 2 Folgendes:

1.
(weggefallen)
2.
Das Unterbleiben der Hinweise nach § 13a Absatz 3 ist für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans unbeachtlich.
3.
Beruht die Feststellung, dass eine Umweltprüfung unterbleiben soll, auf einer Vorprüfung des Einzelfalls nach § 13a Absatz 1 Satz 2 Nummer 2, gilt die Vorprüfung als ordnungsgemäß durchgeführt, wenn sie entsprechend den Vorgaben von § 13a Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 durchgeführt worden ist und ihr Ergebnis nachvollziehbar ist; dabei ist unbeachtlich, wenn einzelne Behörden oder sonstige Träger öffentlicher Belange nicht beteiligt worden sind; andernfalls besteht ein für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans beachtlicher Mangel.
4.
Die Beurteilung, dass der Ausschlussgrund nach § 13a Absatz 1 Satz 4 nicht vorliegt, gilt als zutreffend, wenn das Ergebnis nachvollziehbar ist und durch den Bebauungsplan nicht die Zulässigkeit von Vorhaben nach Spalte 1 der Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung begründet wird; andernfalls besteht ein für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans beachtlicher Mangel.

(3) Für die Abwägung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan oder die Satzung maßgebend. Mängel, die Gegenstand der Regelung in Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 sind, können nicht als Mängel der Abwägung geltend gemacht werden; im Übrigen sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.

(4) Der Flächennutzungsplan oder die Satzung können durch ein ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden.

(1) Die Aufgaben des Bundes nach diesem Gesetz und den Verordnungen der Europäischen Union werden, soweit es nichts anderes bestimmt, von dem Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur oder einer von ihm bestimmten Stelle wahrgenommen. Erfolgt die Bestimmung durch Rechtsverordnung, so bedarf diese nicht der Zustimmung des Bundesrates. Das Gesetz über das Luftfahrt-Bundesamt bleibt unberührt.

(2) Die Länder führen nachstehende Aufgaben dieses Gesetzes im Auftrage des Bundes aus:

1.
die Erteilung der Erlaubnis für Piloten von Leichtluftfahrzeugen, Privatpiloten, Segelflugzeugführer, Freiballonführer, Steuerer von verkehrszulassungspflichtigen Flugmodellen und sonstigem verkehrszulassungspflichtigen Luftfahrtgerät ohne Luftsportgerät (§ 4) sowie der Berechtigungen nach der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 und nach der Verordnung über Luftfahrtpersonal an diese Personen; ausgenommen hiervon bleiben die Erlaubnisse, die zugleich mit der Instrumentenflugberechtigung erteilt oder die nachträglich um die Instrumentenflugberechtigung erweitert werden;
2.
(weggefallen)
3.
die Erteilung der Erlaubnis für die Ausbildung des in Nummer 1 genannten Luftfahrtpersonals (§ 5);
4.
die Genehmigung von Flugplätzen, mit Ausnahme der Prüfung und Entscheidung, inwieweit durch die Anlegung und den Betrieb eines Flughafens, der dem allgemeinen Verkehr dienen soll, die öffentlichen Interessen des Bundes berührt werden (§ 6) sowie die Genehmigung der Flugplatzentgelte und der Flugplatzbenutzungsordnung;
4a.
die im Zusammenhang mit der Regelung der Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen nach § 19c Abs. 1 und 2 erforderlichen Maßnahmen und Verwaltungsentscheidungen;
4b.
die Erteilung des Zeugnisses und die Entscheidung über die Freistellung nach § 10a;
5.
die Erteilung der Erlaubnis für Vorbereitungsarbeiten zur Anlegung von Flugplätzen (§ 7);
6.
die Bestimmung von beschränkten Bauschutzbereichen bei Landeplätzen und Segelfluggeländen (§ 17);
7.
die Zustimmung zur Baugenehmigung oder einer sonstigen nach allgemeinen Vorschriften erforderlichen Genehmigung oder die luftrechtliche Genehmigung bei der Errichtung von Bauwerken, Anlagen und Geräten, bei Bäumen sowie bei der Herstellung von Bodenvertiefungen in Bauschutzbereichen und beschränkten Bauschutzbereichen (§§ 12, 15 und 17);
8.
die Festlegung von Bauhöhen, bis zu denen in Bauschutzbereichen und beschränkten Bauschutzbereichen ohne Zustimmung der Luftfahrtbehörden Baugenehmigungen oder sonstige nach allgemeinen Vorschriften erforderliche Genehmigungen erteilt werden können (§§ 13, 15 und 17);
9.
die Zustimmung zur Baugenehmigung oder einer sonstigen nach allgemeinen Vorschriften erforderlichen Genehmigung oder die luftrechtliche Genehmigung bei der Errichtung von Bauwerken, Anlagen und Geräten sowie bei Bäumen außerhalb der Bauschutzbereiche (§§ 14 und 15);
10.
das Verlangen, die Abtragung von Bauwerken und anderen Luftfahrthindernissen, welche die zulässigen Höhen überragen, sowie die Kennzeichnung von Luftfahrthindernissen und die Beseitigung von Vertiefungen oder die erforderlichen Sicherheitsmaßnahmen zu dulden (§§ 16, 16a und 17);
11.
die Entgegennahme und Verwaltung von Erklärungen des Betreibers für den spezialisierten Flugbetrieb mit anderen als technisch komplizierten Luftfahrzeugen nach den Anhängen III und VIII der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 in der jeweils geltenden Fassung, soweit die Luftfahrzeuge dabei ausschließlich nach Sichtflugregeln betrieben werden;
11a.
die Erteilung
a)
eines Luftverkehrsbetreiberzeugnisses für gewerbliche Rundflüge gemäß Artikel 5 Absatz 1 und 1a in Verbindung mit den Anhängen III und IV der Verordnung (EU) Nr. 965/2012, es sei denn, diese Rundflüge finden nicht nach Sichtflugregeln statt, und
b)
einer Genehmigung zur Durchführung von spezialisiertem Flugbetrieb mit hohem Risiko mit anderen als technisch komplizierten Luftfahrzeugen nach Anhang III ORO.SPO.110 in Verbindung mit Anhang II ARO.OPS.150 der Verordnung (EU) Nr. 965/2012, soweit die Luftfahrzeuge dabei ausschließlich nach Sichtflugregeln betrieben werden; dies gilt nicht, wenn für den Betrieb eine weitergehende Sondergenehmigung nach Anhang V der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 erforderlich ist, für welche das Luftfahrt-Bundesamt zuständig ist.
11b.
die Aufsicht über den Flugbetrieb gemäß Anhang VII der Verordnung (EU) Nr. 965/2012;
12.
die Genehmigung von Luftfahrtveranstaltungen, die nicht über das Land, in dem die Veranstaltung stattfindet, hinausgehen oder für die das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur im Einvernehmen mit den beteiligten Ländern einen Auftrag erteilt hat (§ 24);
13.
die Erteilung der Erlaubnis zum Starten und Landen außerhalb der genehmigten Flugplätze (§ 25), ausgenommen die Erteilung der Erlaubnis zum Starten und Landen für nicht motorgetriebene Luftsportgeräte;
14.
(weggefallen)
15.
die Mitwirkung bei der Bestimmung der Koordinierungseckwerte (§ 27a Abs. 2);
16.
die Erteilung der Erlaubnis zu besonderer Benutzung des Luftraums für
a)
Kunstflüge,
b)
Schleppflüge,
c)
Reklameflüge,
d)
Abwerfen von Gegenständen aus Luftfahrzeugen,
e)
den Aufstieg von Frei- und Fesselballonen,
f)
das Steigenlassen von Flugkörpern mit Eigenantrieb,
g)
Abweichungen von Sicherheitsmindestflughöhen, Sicherheitsmindestabständen, Mindesthöhen,
h)
den Aufstieg und Betrieb von Geräten, die ohne Luftfahrzeug zu sein, besondere Gefahren für die Luftfahrt mit sich bringen, insbesondere Feuerwerkskörper, optische Lichtsignalgeräte, Drachen, Kinderballone und ballonartige Leuchtkörper
mit Ausnahme der Erlaubnisse, die vom Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung oder der Flugsicherungsorganisation erteilt werden;
16a.
die Aufsicht über den Betrieb von unbemannten Fluggeräten in der Betriebskategorie „offen“ nach Artikel 4 in Verbindung mit Teil A des Anhangs der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 der Kommission vom 24. Mai 2019 über die Vorschriften und Verfahren für den Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge (ABl. L 152 vom 11.6.2019, S. 45), die zuletzt durch die Durchführungsverordnung (EU) 2020/746 (ABl. L 176 vom 5.6.2020, S. 13) geändert worden ist;
16b.
die Erteilung von Betriebsgenehmigungen in der Betriebskategorie „speziell“ für den Betrieb von unbemannten Fluggeräten nach Artikel 5 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 12 Absatz 1 bis 4 und Teil B des Anhangs der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 einschließlich ihrer Aktualisierung nach Artikel 13 Absatz 2 Satz 2 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947, es sei denn, es geht um die Erteilung einer Betriebsgenehmigung nach Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe b der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947;
16c.
die Erteilung von Genehmigungen zum Betrieb von unbemannten Fluggeräten in geografischen Gebieten, die nach Artikel 15 Absatz 1 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 festgelegt wurden;
16d.
die Erteilung von Erlaubnissen zum Betrieb von Flugmodellen im Rahmen von Luftsportverbänden nach § 21f der Luftverkehrs-Ordnung;
17.
die Aufsicht innerhalb der in den Nummern 1 bis 16d festgelegten Verwaltungszuständigkeiten; dies gilt nicht, sofern die Aufsicht in den Nummern 1 bis 16d bereits als Aufgabe geregelt ist;
18.
die Ausübung der Luftaufsicht, soweit diese nicht das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur auf Grund gesetzlicher Regelung selbst, das Luftfahrt-Bundesamt, das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung, die Flugsicherungsorganisation oder die für die Flughafenkoordinierung und die Luftsportgeräte zuständigen Stellen im Rahmen ihrer Aufgaben ausüben.

(2a) Auf Antrag eines Landes können die Aufgaben nach Absatz 2 Nummer 11a und 16b vom Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur oder von einer von ihm bestimmten Bundesbehörde oder Stelle wahrgenommen werden.

(3) Die Entscheidungen in den Fällen des Absatzes 2 Nr. 4, 6 bis 10 und 12, ausgenommen die Genehmigungen der Flugplatzentgelte und der Flugplatzbenutzungsordnungen, werden auf Grund einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation getroffen.

(3a) Die Entscheidungen in den Fällen des Absatzes 2 Nummer 16b können auf Grund einer gutachtlichen Stellungnahme des Luftfahrt-Bundesamtes oder einer anderen von ihm bestimmten Stelle getroffen werden.

(4) Die Genehmigung von Luftfahrtunternehmen nach Absatz 2 Nr. 11 wird auf Grund einer Prüfung des technischen und betrieblichen Zustandes des Unternehmens durch das Luftfahrt-Bundesamt erteilt, wenn die Genehmigungsbehörde dies im besonders gelagerten Einzelfall für erforderlich hält.

(1) Die Raumordnungsbehörde kann raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sowie die Entscheidung über deren Zulässigkeit gegenüber den in § 4 genannten öffentlichen Stellen unbefristet untersagen, wenn Ziele der Raumordnung entgegenstehen.

(2) Die Raumordnungsbehörde kann raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sowie die Entscheidung über deren Zulässigkeit gegenüber den in § 4 genannten öffentlichen Stellen befristet untersagen, wenn sich ein Raumordnungsplan in Aufstellung befindet und wenn zu befürchten ist, dass die Planung oder Maßnahme die Verwirklichung der vorgesehenen Ziele der Raumordnung unmöglich machen oder wesentlich erschweren würde. Die Dauer der Untersagung beträgt bis zu zwei Jahre. Die Untersagung kann um ein weiteres Jahr verlängert werden.

(3) Rechtsbehelfe gegen eine Untersagung haben keine aufschiebende Wirkung.

(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.

(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.

(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.

(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.

(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.

(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.

Andere Urteile sind gegen eine der Höhe nach zu bestimmende Sicherheit für vorläufig vollstreckbar zu erklären. Soweit wegen einer Geldforderung zu vollstrecken ist, genügt es, wenn die Höhe der Sicherheitsleistung in einem bestimmten Verhältnis zur Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages angegeben wird. Handelt es sich um ein Urteil, das ein Versäumnisurteil aufrechterhält, so ist auszusprechen, dass die Vollstreckung aus dem Versäumnisurteil nur gegen Leistung der Sicherheit fortgesetzt werden darf.

(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulassung das Bundesverwaltungsgericht sie zugelassen hat.

(2) Die Revision ist nur zuzulassen, wenn

1.
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,
2.
das Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder
3.
ein Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

(3) Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden.