Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern Beschluss, 18. Dez. 2013 - 4 M 139/12

Die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP-LVO – vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V S. 453) wird insoweit für unwirksam erklärt, als § 1 Abs. 3 Nr. 2 in Verbindung mit der verbindlichen Zielfestlegung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in der Gesamtkarte (M 1:100 000) das Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow ausweist.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Von den Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin zwei Drittel und der Antragsgegner ein Drittel zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der jeweils vollstreckbaren Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin – eine Gemeinde im Planungsgebiet mit rund 220 Einwohnern – wendet sich mit ihrem am 07. September 2011 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen Normenkontrollantrag insbesondere unter Berufung auf die von ihr als verletzt angesehene gemeindliche Planungshoheit gegen Festlegungen von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern. Neben anderen ist darin auch das teilweise auf ihrem Gemeindegebiet liegende Eignungsgebiet Iven/Spantekow ausgewiesen.

Das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP – ist mit der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (RREP VP-LVO) vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V vom 17.09.2010 S. 453) aufgrund des § 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 05. Mai 1998 (GVOBl. M-V S. 503, 613), zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 366), festgestellt (§ 1 Abs. 1 Satz 1) und im Amtsblatt M-V vom 20. Oktober 2010, S. 645 veröffentlicht worden. Die Verordnung trat am Tag nach der Verkündung in Kraft (§ 2 RREP VP-LVO).

Nach § 1 Abs. 2 RREP VP-LVO erstreckt sich die verbindliche Wirkung des Programms auf die Ziele, Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und die raumordnerischen Festlegungen der Karte im Maßstab 1:100 000, wobei die Begründungen und die Erläuterungskarten nicht an der Verbindlichkeit teilnehmen. § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO nimmt – neben anderen – unter Nr. 2 das „Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow (begrenzt auf die nach dem 2. Beteiligungsverfahren beschlossene Erweiterung)“ von der Verbindlichkeit aus.

Am 19. Januar 2004 hatte die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern den Beschluss zur Neuaufstellung des Raumentwicklungsprogramms – einschließlich Umweltprüfung – gefasst; einen erarbeiteten ersten Entwurf hatte sie mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren von Ende März bis Ende Juni 2007 gegeben. Parallel zu diesem war der Vorentwurf zum Umweltbericht erarbeitet worden, über den im Rahmen eines Scoping-Verfahrens bis September 2007 eine schriftliche Abstimmung mit den betreffenden Umweltbehörden erfolgte. In Auswertung und Abwägung der eingegangenen Stellungnahmen und anhand der gewonnenen Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts waren sodann der Entwurf über- und der Umweltbericht erarbeitet und nach Beschlussfassung der Planungsversammlung am 23.April 2008 in das zweite Beteiligungsverfahren (Juli bis Oktober 2008) gegeben worden. Von November 2008 bis Juli 2009 wurden die Stellungnahmen aus dem zweiten Beteiligungsverfahren ausgewertet, der endgültige Entwurf sowie der Umweltbericht fertig gestellt und die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt. Am 02. Juli 2009 beschloss die Verbandsversammlung abschließend über den Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und den Umweltbericht.

Im Planungsverfahren waren die 25 aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern 1998 übernommenen sowie zusätzlich 11 neue Eignungsgebiete für Windenergieanlagen – teils isoliert liegende, teils Erweiterungsflächen zu bestehenden Eignungsgebieten – einer weiteren bzw. vertieften Prüfung unterzogen worden.

In Nr. 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP ist die Festlegung, wonach die Errichtung von Windenergieanlagen, der Ersatz sowie die Erneuerung bestehender Anlagen ausschließlich innerhalb der in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen (gemäß Kriterien in Abbildung 13) zulässig sind, grau unterlegt und mit Zeichen (Z) als Ziel gekennzeichnet. Des Weiteren „kann innerhalb der Eignungsgebiete im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss“ (Satz 2). Nach Satz 3 „dürfen in Ausnahmefällen Windenergieanlagen (WEA) außerhalb von Eignungsgebieten errichtet werden, wenn dies zu Forschungs- und Entwicklungszwecken eines raumansässigen WEA-Herstellers erforderlich ist und die Nähe von Produktionsstandort und Teststandort zum einfacheren und schnelleren Monitoring der Anlagen erforderlich ist“ und ist „für den Teststandort ein Raumordnungsverfahren durchzuführen“. Die Anlage „Karte Blatt 2 – Stand: August 2010“ zeigt südlich der Antragstellerin ein diese in einem Abstand von minimal ca. 1 000 m grob betrachtet halbkreisförmig in West-Ost-Richtung umgebendes Eignungsgebiet Windenergieanlagen, das teils auf Gemeindegebiet, teils auf dem Gebiet der Nachbargemeinde B-Stadt liegt und das neu in die Regionalplanung aufgenommen worden ist.

Grundlage des Regionalen Raumentwicklungsprogramms ist das Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern 2005 – LEP 2005 –, festgestellt mit Verordnung der Landesregierung (LEP-LVO M-V) vom 30. Mai 2005 (GVOBl. M-V S. 308) und bekannt gemacht im Amtsblatt M-V 2005, S. 797. Nach dessen Programmsatz 6.4 Abs. 8 sind in den Regionalen Raumordnungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung von im einzelnen benannten landeseinheitlichen Kriterien festzulegen und bestehende gegebenenfalls zu überprüfen.

In den Jahren 2000 bis 2008 waren im nordwestlichen Gemeindegebiet zur B 199 hin außerhalb der im Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern (RROP VP) von 1998 ausgewiesenen Eignungsgebiete unter Berufung auf eine Ausnahmeregelung mit Zustimmung der Raumordnungsbehörden zahlreiche Windenergieanlagen errichtet worden, im wesentlichen Prototypen von Herstellern aus Mecklenburg-Vorpommern (Windfeld Iven I mit 16 Anlagen auf 144 ha und Windfeld Iven II mit 6 Anlagen auf 38 ha). Der Regionale Planungsverband hatte das Eignungsgebiet Iven/Spantekow zunächst mit 321 ha geplant (1. Planentwurf), die Fläche im weiteren Verlauf aufgrund der Einwände der Antragstellerin reduziert auf 225 ha (2. Planentwurf) und das Gebiet schließlich in Reaktion auf gegenläufige Stellungnahmen von Grundstückseigentümern und Anlagenbetreibern in der abschließenden Abwägung – wenn auch anders zugeschnitten – auf sogar 436 ha (davon lediglich 10 ha mit vorhandenen Windenergieanlagen) ausgeweitet, ohne hierzu der Antragstellerin nochmals Gelegenheit zur Äußerung zu geben.

Die Antragstellerin sieht ihre Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegeben, weil die angegriffene Rechtsverordnung sich unmittelbar auf ihr Gemeindegebiet beziehe und wegen der sie bindenden Beachtenspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB und § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG unmittelbar in ihre Rechte eingreife; dies gelte insbesondere für das in ihrem Antrag bezeichnete Ziel der Raumordnung. Die Verordnung leide an formellen und materiellen Mängeln, die zur Unwirksamkeit insgesamt und somit auch des gesamten Steuerungskonzepts für die Windenergienutzung führten. Dies könne sie rügen, denn bei einer lediglich teilweisen Unwirksamkeitserklärung – beschränkt auf das Eignungsgebiet auf ihrem Gemeindegebiet – werde sie wegen der mit der Festlegung der Eignungsgebietskulisse im Übrigen verbundenen Ausschlusswirkung (§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB) an jeder bauleitplanerischen Entwicklung und Steuerung der Windenergienutzung auf ihrem Gemeindegebiet gehindert. Sie beabsichtige, ihr gemeindliches Einvernehmen zu allen geplanten Vorhaben zu versagen und Zurückstellungsanträge zu stellen. Sie habe am 20. April 2011 unter Darstellung und Begründung ihrer planerischen Absichten einen Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Wind“ zur Steuerung der Windenergienutzung im Gemeindegebiet gefasst. Die danach für Windenergie vorgesehenen Flächen lägen außerhalb der Eignungsgebiete. Der Normenkontrollantrag solle ihr die Möglichkeit verschaffen, planerisch gegenzusteuern und substanziellen, nicht wieder gut zu machenden Schaden mit langfristigen und unzumutbaren Beeinträchtigungen von der Gemeinde abzuwehren. Die umfangreiche Ausweisung, für die ein Bedürfnis nicht erkennbar sei, zusammen mit der „Umzingelung“ ihres Gemeindegebietes – die zu verhindern ein sachgerechtes und anerkanntes städtebauliches und regionalplanerisches Ziel sei – mache eine weitere Wohnbauentwicklung in ihrer Ortslage unmöglich, was sie im Kernbereich ihrer Planungshoheit treffe. Ein Bedürfnis hierfür sei nicht zu erkennen. Im Ergebnis würden fast 30 Prozent des Gemeindegebietes für Windenergie zur Verfügung gestellt.

Zur Begründung ihres Normenkontrollantrages hatte die Antragstellerin zunächst auf ihr Vorbringen in dem bereits am 18. Juli 2011 anhängig gemachten Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes Bezug genommen (Az. 4 M 102/11). Darin hatte sie Fehler sowohl des Rechtsetzungsverfahrens als auch des Verfahrens zur Aufstellung des Raumentwicklungsprogramms gerügt. Dieses Vorbringen hat sie sodann vertieft und ergänzt.

Die streitgegenständliche Verordnung sei rechtswidrig, weil die Landesregierung mit den Festlegungen in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO unzulässig in die planerischen Zuständigkeiten des Regionalen Planungsverbandes eingreife. Der Antragsgegner sei entgegen den Vorgaben des § 9 Abs. 5 LPlG für die Verbindlicherklärung mit der Herausnahme von drei Eignungsgebieten für die Windenergienutzung in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO über eine bloße Rechtskontrolle hinausgegangen. Die Herausnahme der drei Eignungsgebiete (Papenhagen, Poppelvitz und Iven/Spantekow teilweise) erweitere wegen § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB im Ergebnis die Windenergieanlagen ausschließende Bindungswirkung des Ziels in Nr. 6.5 Abs. 7 RREP VP und stelle damit eine unzulässige eigenständige planerische Entscheidung des Antragsgegners dar. Der Rechtsetzungsvorgang lasse nicht erkennen, dass dies dem Antragsgegner bewusst gewesen wäre. Weder der Antragsgegner noch der Planungsverband hätten insoweit eine Abwägung vorgenommen. Es fehle ein Beschluss, dass der Regionale Planungsverband dem verbindlich gewordenen Programm beitrete. Der von ihm beschlossene Inhalt sei nicht genehmigt worden, den mit der Verordnung geänderten Inhalt habe er nicht beschlossen. Er hätte Gelegenheit erhalten müssen, gegebenenfalls über anderweitige Ersatzflächen anstelle der ausgenommenen Eignungsgebiete zu entscheiden. Diese Folge hätte sich nur vermeiden lassen, wenn man diese Flächen bewusst von jeglicher Steuerungswirkung freigehalten hätte („weiße Flächen“).

Die Verordnung sei nicht hinreichend bestimmt, weil der Klammerzusatz in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO offen lasse, welche Größe das Eignungsgebiet Iven/Spantekow letztlich habe und wo genau es liege. Während des Verfahrens sei diese Eignungsfläche mehrfach verändert worden. Die Verkleinerung auf der 2. Stufe weiche von der Darstellung in der veröffentlichten Fassung ab. Auch bei der Streichung des Eignungsgebiets Poppelvitz-Altefähr habe die Beteiligung der Planbetroffenen gefehlt. Auf die Festlegungen in der Karte könne nicht zurückgegriffen werden, denn die mit dem Normenkontrollantrag angegriffene Verordnung müsse aus sich heraus verständlich sein.

Unabhängig davon sei der vom Regionalen Planungsverband beschlossene Planentwurf selbst ebenfalls fehlerhaft, da die Auswahl der Eignungsgebiete nicht nach transparenten und abgewogenen Kriterien erfolgt und nicht sichergestellt sei, dass die ausgewählten Eignungsgebiete der Windenergienutzung tatsächlich Raum böten. Auch seien die seitens der Antragstellerin geltend gemachten Belange nicht mit dem ihnen gebührenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden.

Das Planungsverfahren werde den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts an die vorgegebenen Abwägungsschritte einer Konzentrationsplanung nicht gerecht, wie es sie jüngst erst wieder in seinem Urteil vom 13. Dezember 2012 (4 CN 1.11) zusammengefasst habe. Die Richtlinien zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern vom Juli 2006 verstünden sich ebenso wenig wie die späteren Fassungen als bloßer Rahmen mit Spielraum für eine weitere Abwägung, sondern als verbindliche landeseinheitliche Vorgaben der maßgeblichen Kriterien. Aus § 9 Abs. 2 LPlG könne eine solche Verbindlichkeit nicht hergeleitet werden, weil die Kriterien zur Steuerung der Windenergieplanung im Landesraumentwicklungsprogramm nicht als Ziel festgelegt seien. Auch der Weisungskompetenz aus § 12 Abs. 5 LPlG a.F. (jetzt: § 12 Abs. 4 LPlG) sei eine absolute Grenze gesetzt, da dem Antragsgegner nach der Rechtsprechung des Senats eine planerische Entscheidung verwehrt sei. Jedenfalls die Festlegung von sog. „weichen“ Tabukriterien erfordere aber eine solche abwägende planerische Entscheidung.

Somit sei die Festlegung von Restriktions- und Tabukriterien Sache des Planungsverbandes; dieser habe seine Aufgabe aber nicht wahrgenommen, denn er habe sich nicht abwägend mit den Kriterien auseinander gesetzt, sondern sie als regelnde Vorgabe verstanden und strikt angewandt. Die von der Rechtsprechung verlangte Trennung zwischen “harten“ und “weichen“ Tabukriterien im Sinne einer Unterscheidung zwischen solchen Flächen, die für eine Windenergienutzung nicht zur Verfügung stünden, und solchen, die aus planerischen Gründen ausgeschlossen werden sollten, sei von ihm nicht vorgenommen worden, jedenfalls sei eine solche Unterscheidung an keiner Stelle dokumentiert. Er habe als Ausgangspunkt ersichtlich das vorherige Raumordnungsprogramm genommen und keine neue gesamträumliche Betrachtung des gesamten zu beplanenden Raums angestellt; dabei habe er sich zu Unrecht an die Vorgaben gebunden gesehen, was der häufig vorgefundene mittelbare Hinweis belege, dass ein im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung benannter Standort den Kriterien der Richtlinie nicht entsprechen würde. Jedenfalls fänden sich – abgesehen von einer einzigen Äußerung zu einem „mehrstufigen Suchdurchlauf“ im Umweltbericht, der dann aber allein das Ergebnis mitteile – keine Hinweise auf ein solches planmäßiges Vorgehen in den Planunterlagen, das auch im Eilverfahren nicht beschrieben worden sei. Andernfalls hätte auch nicht erst das Beteiligungsverfahren noch weitere Potenzialflächen zutage fördern können. Es seien immer nur als Reaktion auf Vorschläge aus der Planungsgemeinschaft kleine Teilflächen anhand von Tabu- und Restriktionskriterien überprüft worden, nicht jedoch sei von Anfang an der gesamte Planungsraum in den Blick genommen worden.

Im Ergebnis handele es sich um eine Verhinderungsplanung, weil der Plan qualitativ nicht hinreichend sicherstelle, dass sich die Windenergienutzung in den festgelegten Eignungsgebieten tatsächlich durchsetzen könne; nur damit aber könne die außergebietliche Ausschlusswirkung gerechtfertigt werden. Es fehle an der generellen Konfliktbewältigung im Raumentwicklungsprogramm selbst in den Fällen, in denen die Konflikte bereits auf dieser Ebene sichtbar seien; diese würden überwiegend in unzulässiger Weise in die Bauleitplanung bzw. das Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verlagert. So sei insbesondere mit Belangen des Artenschutzes widersprüchlich umgegangen worden bzw. seien so viele – beispielhaft benannte – artenschutzrechtliche oder schallimmissionsschutzrechtliche Probleme offen geblieben, dass nicht gewährleistet sei, dass sich in den einzelnen Eignungsgebieten – Vorranggebiete seien keine festgelegt – die Windenergie tatsächlich im erforderlichen Maße durchsetzen könne, um den Vorwurf der Verhinderungsplanung zu entkräften. In ihrem eigenen Gemeindegebiet beispielsweise seien Vorkommen des Roten und Schwarzen Milans, der Rohrweihe, des Turm- und des Baumfalken als Nahrungsgäste unberücksichtigt geblieben.

Ebenso sei die Eignung weiterer Kriterien zweifelhaft (so etwa die Mindestflächengröße für Eignungsgebiete mit 75 ha) oder jedenfalls deren Anwendung inkonsequent erfolgt (etwa Berücksichtigung vorhandener Bauleitplanung, Umgang mit vorhandenem Bestand an Windenergieanlagen, Interessen an einem Repowering). Mit dem Erfordernis einer bestimmten Mindestgröße könnten von vornherein Standorte ohne jede Prüfung ausgeschlossen worden sein, obwohl sie für die Aufnahme raumbedeutsamer Windenergieanlagen geeignet seien. Die Flächen seien unvollständig zusammengestellt worden. Der gewählten hohen Schwelle von 75 ha fehle die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen. Die Auswahl und der Umgang mit tatsächlich vorhandenen Windparks und der entsprechenden Bauleitplanung der Gemeinde blieben unklar. Die ungeprüfte und damit unabgewogene Übernahme der Eignungsgebiete aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern 1998 stelle einen Abwägungsfehler in Gestalt eines Abwägungsausfalls dar. Die gebotene gesamträumliche Betrachtung sei – sollte sie überhaupt durchgeführt worden sein, woran Zweifel bestünden – jedenfalls nicht hinreichend dokumentiert worden. Dieser Vorwurf der mangelnden Dokumentation gelte generell.

Nicht zuletzt in ihrem Fall zeige sich, dass die vor Ort betriebenen Anlagen nicht mit dem hinreichenden Gewicht berücksichtigt worden seien; es handele sich hierbei nämlich um eine konkrete Flächenkulisse, die in der Vergangenheit von allen seinerzeit beteiligten Raumordnungsbehörden zusammen mit der Gemeinde raumverträglich entwickelt worden sei. Windparks mit weniger als fünf Anlagen auszuschließen erscheine problematisch, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Anwendung des Fünf-Kilometer-Kriteriums, das nicht nur zwischen Eignungsgebieten, sondern auch zu vorhandenen Windenergieanlagen eingehalten werden müsse.

Aus den Planaufstellungsvorgängen sei nicht ersichtlich, ob und inwieweit die vorhandenen Bauleitplanung der Gemeinden zur Windenergienutzung in die Abwägung eingeflossen sei. Bei den übernommenen Bestandsflächen sei offen geblieben, ob sie für ein Repowering zur Verfügung stünden, und damit die gebotene Abwägungsentscheidung unterlassen worden.

Die zu geringe Abwägungstiefe des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern insgesamt führe kausal zu einer – für die Konzentration der Windenergie – zu geringen Zielbindung, da der einzelnen Gemeinde zu viel Raum für die Bauleitplanung eingeräumt werde, womit wiederum das Ziel, der Windenergie substantiell Raum zu geben, gefährdet werde.

Die gerügten Abwägungsmängel seien auch beachtlich im Sinne des § 5 Abs. 5 LPlG. Es sei keinesfalls auszuschließen, dass auf der Grundlage nachvollziehbarer Ausschlusskriterien eine andere Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung geregelt worden wäre, was insbesondere auf die Auswahl und Abgrenzung des Eignungsgebiets Iven zutreffe.

Jedenfalls sei ihr Hilfsantrag begründet. Lege man die Auffassung des Antragsgegners zugrunde, dass die Regionalplanung im Bereich Vorpommern schon seit 1998 der Windenergienutzung massiv und über das Notwendige hinaus Raum gegeben habe, habe kein verstärkendes raumordnerisches Bedürfnis für die sie betreffende zusätzliche Flächenausweisung bestanden. Zusätzlich ausgewiesene Potentialflächen hätten sich dann besonders gut für die Windenergienutzung eignen müssen, weil an sich der Förderungsverpflichtung bereits Genüge getan wäre. Es bleibe unklar, warum dann in der Abwägung massiv zusätzliche Flächen um ihre Ortslage ausgewiesen und warum gerade diese Flächen ausgewählt worden seien. Das Gewicht der Beeinträchtigung von betroffenen Bürgern und der Kommune in ihrer planungsrechtlichen Selbstgestaltung sei nicht einmal ansatzweise ermittelt und berücksichtigt worden. Vor allem den Aspekten der Umzingelung und der Addition des vorhandenen Bestandes mit dem künftig zulässigen sei keine Beachtung geschenkt worden. Die Planung entziehe ganz wesentliche Teile des Gemeindegebietes der städtebaulichen Entwicklung und damit ihr als Gemeinde die Gestaltungshoheit. Es sei zu fragen, ob damit nicht bereits der unantastbare Kernbereich der Planungshoheit maßgeblich beeinträchtigt werde. Es sei gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen worden.

Die Antragstellerin beantragt,

die Verordnung des Antragsgegners über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als das Ziel 6.5 Abs. 7 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern für verbindlich erklärt wurde,

hilfsweise,

die Verordnung des Antragsgegners über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als das Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow für verbindlich erklärt wurde.

Der Antragsgegner beantragt,

die Anträge zurückzuweisen.

Er hat sich zunächst ebenfalls auf sein Vorbringen im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (Az. 4 M 102/11) bezogen und dieses vertieft.

Das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern erweise sich sowohl formell als auch materiell als rechtmäßig. Auf der für diese Planung noch Geltung beanspruchenden Grundlage des Raumordnungsgesetzes von 1998 i.V.m. dem Landesplanungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 05. Mai 1998 und in Anwendung der vom Gericht für die Rechtskontrolle einer derartigen Planungsentscheidung entwickelten Grundsätze zur Regelungskompetenz der Landesregierung sei die Verordnung nicht zu beanstanden. Die in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO vorgenommenen inhaltlichen Modifizierungen in Gestalt der Ausnahmen von der Verbindlichkeit seien mit diesen Maßgaben vereinbar. Es liege darin gerade keine eigenständige planerische Entscheidung der Landesregierung. Genehmigungen sehe § 9 Abs. 5 LPlG nicht vor. Die zwischen der Abwägungsentscheidung des Planungsträgers und der Rechtsetzungsentscheidung liegenden Akte nach § 9 Abs. 5 LPlG seien Ausfluss der staatlichen Planungsaufsicht, die gemäß § 12 Abs. 3 und 4 LPlG über bloße Rechtsaufsicht auch dann hinausgehe, wenn die Planung in Form eines kommunalen Organisationsmodells vonstattengehe. Es handele sich um die Ausübung von Aufsichtsbefugnissen, da die Regionalplanung ihrem überörtlichen Auftrag als staatliche Aufgabe nachzukommen habe und sich nicht in eine Aufgabe selbstverwaltungsrechtlich geprägter Art verwandele. Der Landesregierung komme nicht nur – wie im Bauplanungsrecht der Genehmigungsbehörde – eine rein rechtliche, sondern auch eine inhaltliche Kontrolle und damit eigenes landesplanerisches Ermessen zu, ob der Rahmen der Vorgaben in Gestalt der landespolitischen Zielsetzungen zur Gesamtentwicklung des Landes eingehalten sei. Insofern sei die Mitwirkungshandlung als Maßnahme der Fachaufsicht zu qualifizieren. Gerate das dem Planungsverband eingeräumte eigene Planungsermessen in Kollision mit höherstufigen Zielsetzungen, unterliege es der Kontrolle der Fachaufsicht. Nur so sei gewährleistet, dass das Landesraumentwicklungsprogramm im regionalen Bereich in einer Weise konkretisiert werde, die mit den landespolitischen – letztlich vom Landtag festzulegenden – Zielsetzungen zur Gesamtentwicklung des Landes in Einklang stehe. Damit entfalle auch die Notwendigkeit eines Beitrittsbeschlusses.

§ 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO sei inhaltlich hinreichend bestimmbar. Es gelte die Gebietskulisse, die das zweite Beteiligungsverfahren vorgesehen habe. Zunächst noch vorgesehene Erweiterungen im nördlichen und östlichen Bereich habe schon die Verbandsversammlung selbst nicht übernommen, die später zusätzlich doch noch ausgewiesene Teilfläche sei im Rechtsetzungsverfahren wegen fehlender Öffentlichkeitsbeteiligung herausgenommen worden.

Das mit dem Beschluss des Planungsverbandes vom 02. Juli 2009 abgeschlossene Planungsverfahren werde den im zeitlich nachfolgenden Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. September 2009 (4 BN 25/09) aufgestellten Anforderungen gerecht.

Im Genehmigungsverfahren dürfe darauf geachtet werden, dass die einheitlichen Planungskriterien, die sich der Planungsverband nach Plansatz 6. 5 Abs. 7 und ausweislich der dazu ergangenen Begründung ausdrücklich zu eigen gemacht habe, tatsächlich auch eingehalten würden. Diese beließen durchaus genügend Abwägungsspielraum. Von einer Verhinderungsplanung könne ebenso wenig gesprochen werden wie von einer Alibiplanung. Es seien insgesamt ausreichend substanziell Flächen für die Windenergienutzung ausgewiesen worden, um den Anforderungen des Art. 14 GG und der Privilegierung in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB im Sinne der Rechtsprechung Genüge zu tun, und zwar schon bei der erstmaligen Ausweisung im Jahr 1998. Nicht jede objektiv zunächst geeignete Fläche müsse auch ausgewiesen werden, zumal viele Flächen aufgrund ihrer hervorragenden naturräumlichen Ausstattung für Windenergienutzung nicht in Betracht kämen. Ebenso wenig müsse jedes Areal mit vorhandenen Windenergieanlagen – wie etwa hier die Flächen Iven I und Iven II – als Eignungsgebiet ausgewiesen werden. Ohne Ausweisung bestehe dort lediglich Bestandsschutz und sei auch ein Repowering nicht zulässig; daher sei die Befürchtung einer dauerhaften „Umzingelung“ der Gemeinde nicht realistisch. Änderungen im Laufe des Planungsverfahrens hätten sich aus der Aktualisierung von Datengrundlagen sowie Hinweisen und Anregungen in den Beteiligungsverfahren ergeben und seien Gegenstand der abschließenden Abwägung gewesen.

Soweit sich die Antragstellerin nunmehr zur Unterscheidung zwischen „harten“, für die Planung verbindlichen Tabuzonen und „weichen“ Tabuzonen in Form von Abstandszonen mit lediglich planerischer Abwägungsrelevanz auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 2012 (4 CN 1.11) berufe, trage diese Argumentation nicht.

Zum einen sei die Entscheidung zu einem (Teil-)Flächennutzungsplan ergangen und könne auf die Regionalplanung nicht übertragen werden. Die Bauleitplanung sei Ausdruck der durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG selbstverwaltungsrechtlich gesicherten Planungshoheit der Gemeinde, der nur gesetzliche Regelungen Grenzen setzen dürften. Vergleichbare ministerielle inhaltliche Vorgaben wie Richtlinien, Abstandserlasse u.ä. könnten in der Bauleitplanung allenfalls nachgeordnete Behörden binden; gegenüber der gemeindlichen Selbstverwaltung könnte ihnen lediglich der Stellenwert als sachverständige Konkretisierung zum Ausgleich widerstreitender Nutzungen und rechtlich bloße Abwägungsrelevanz zukommen. Dies habe das Bundesverwaltungsgericht zu Recht betont. Demgegenüber bilde bei der Aufstellung von Regionalen Raumentwicklungsprogrammen nach §§ 8 f., 12 ff. LPlG die Richtlinie des zuständigen Ministeriums zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms nicht nur einen in der Abwägung zu berücksichtigenden Belang, sondern gebe als Ausfluss der Staatlichkeit der Aufgabe Verbindliches für die Regionalplanung vor, wie sich aus § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 5 LPlG a.F. bzw. § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 4 LPlG n.F. ergebe. Diese genieße nicht den besonderen Schutz des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und dürfe solche Richtlinien wie die über die Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen von Juli 2008 (zuvor von 2006) nicht im Wege der Abwägung relativieren. Auf der regionalplanerischen Ebene handele es sich somit um Tabuzonen „harter“ Art.

Zum anderen verlange das Bundesverwaltungsgericht keinesfalls, dass die spezielle Terminologie der „weichen“ und „harten“ Tabuzonen – die lediglich der vereinfachten Kennzeichnung von Gebietsteilen bzw. Flächen diene – explizit verwendet würde. Maßgeblich sei, ob sich der Planungsträger inhaltlich an der im Abwägungsvorgang angesiedelten Ausarbeitung des Planungskonzeptes orientiert habe. Wenn er im ersten Arbeitsschritt die Flächen ermittelt habe, auf denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen seien, mache es keinen Unterschied, ob er diese Flächen „Ausschlussgebiete“ oder sog. „harte Tabuzonen“ nenne. Reduziere er im zweiten Schritt diese Flächen um diejenigen, auf denen solche Anlagen zwar tatsächlich und rechtlich errichtet und betrieben werden können, in denen sie aber nach städtebaulichen bzw. raumordnerischen Vorstellungen nicht aufgestellt werden sollen, wirke sich die Bezeichnung so lange nicht aus, wie er sie inhaltlich als weiche Tabuzonen würdige. Entscheidend sei allein, ob sich der Planungsträger inhaltlich an den von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien orientiert habe.

Gemessen an diesen Anforderungen sei die vorliegend angewandte Methode zur Ermittlung der Potenzialflächen für Windenergienutzung nicht zu beanstanden, wie sie sich aus den Planunterlagen ergebe und in der Begründung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms und im Umweltbericht beschrieben sei. Die Vorgehensweise sei auch hinreichend dokumentiert, wie das Kartenmaterial und die im Eilverfahren vorgelegte CD belegten. Der Planungsträger habe in einem mehrstufigen Verfahren unter Anwendung abstrakter Kriterien zunächst alle Flächen, auf denen aus Gründen des Naturschutzes, des Immissionsschutzes und aus Sicherheitsgründen die Errichtung von Windenergieanlagen ausscheide, ausgeschlossen. Das Bilden von Pufferzonen und pauschalen Abständen zu diesen Flächen sehe die Rechtsprechung als zulässig an, da es im Rahmen des Planungsermessens liege. Daher sei der Planungsverband nicht nur befugt gewesen, sein Planungskonzept an landesweit einheitlichen und pauschalierend festgelegten Kriterien für die Ungeeignetheit der von der Ausschlusswirkung erfassten Bereiche auszurichten, sondern nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hierzu sogar verpflichtet. Die typisierende Betrachtung sei auch deswegen gerechtfertigt, weil während der Regionalplanung weder die Anzahl und die konkreten Standorte der künftigen Windenergieanlagen noch ihr Emissionsverhalten (Höhe, Nennleistung, Typ) bekannt sei. Somit liege weder ein Abwägungsausfall noch ein Abwägungsmangel vor.

Zu Unrecht rüge die Antragstellerin ferner eine unzureichende Zielbindung der Eignungsgebiete. Gehe man – wie in der Literatur vertreten werde, aber durchaus streitig sei – lediglich von deren innergebietlicher Grundsatzwirkung aus, stehe die der Flächennutzungsplanung vom Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern lediglich begrenzt eröffnete Ausformung bzw. Einschränkung der Eignungsgebiete (Abschnitt 6.5 Abs. 7) hiermit ersichtlich in Einklang.

Nehme man deren innergebietliche Zielwirkung i.S.d. § 4 Abs. 8 Satz 1, letzter HS LPlG an, gelte Gleiches. Das Regionale Raumentwicklungsprogramm eröffne explizit lediglich eine „flächenmäßige Ausformung“ durch die Flächennutzungsplanung, was ohnehin in Folge des § 1 Abs. 4 BauGB zum Schutz der kommunalen Bauleitplanung geboten sei; damit werde die Windenergienutzung nicht zur abwägenden Disposition der Gemeinde gestellt, denn nach der Zielbeschreibung müsse „das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben“, was in der Begründung dahin konkretisiert werde, dass es „nicht zulässig sei“, das Eignungsgebiet „ganz oder überwiegend wegzuwägen“. Derartige Regelungen als Bestandteil des Zielinhaltes dienten der Wahrung des selbstverwaltungsrechtlich gebotenen Gestaltungsspielraums der Gemeinden und verkehrten das angemessene Verhältnis zwischen Positiv- und Ausschlussflächen nicht in Richtung auf eine Verhinderungsplanung.

Das Regionale Raumentwicklungsprogramm erweise sich auch nicht aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen als nicht des Vollzuges fähig, wenn bei bestimmten Problematiken die Letztabwägung dem Einzelgenehmigungsverfahren vorbehalten bleibe. Da im Genehmigungsverfahren auch der Katalog des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB abzuarbeiten sei, könne es im Einzelfall immer vorkommen, dass eine Genehmigung nicht erteilt werden könne. So sei dem Artenschutz im gebotenen Umfang Rechnung getragen. Die Verbotstatbestände des § 44 BNatSchG würden erst durch den im Genehmigungsverfahren zugelassenen Eingriff erfüllt. Artenschutzrechtliche Hindernisse seien vorliegend für die Regionalplanung nach dem gegenwärtigen und zugänglichen Wissensstand nicht bekannt und auch nicht erkennbar oder verfügbar, weil im und um das Eignungsgebiet Iven/Spantekow selbst nach dem Vortrag der Antragstellerin keine Lebensstätten geschützter Vogelarten und damit kein rechtlich zu bewältigendes Konfliktpotential vorhanden sei. Zutiefst fachspezifische Prüfungsvorgänge seien nicht Aufgabe der Regionalplanung.

Der Planungsverband habe an die Auswahl der Eignungsgebiete entsprechend den Richtlinien des zuständigen Ministeriums auch die Kriterien Mindestgröße (75 ha) und Mindestabstand zwischen Eignungsgebieten (5 km) anlegen dürfen, was mit dem Schutz der Avifauna, dem weitläufigen Charakter des Landschaftsbildes und der Konzentration von Anlagenstandorten begründet und von der Rechtsprechung grundsätzlich anerkannt werde.

Dass es Gebiete gebe, in denen der Ausbau der Windenergie weiter voranschreite als in anderen, sei Folge der Übergemeindlichkeit der Regionalplanung, der Besonderheiten der unterschiedlichen naturräumlichen Ausstattung und der ungleichmäßigen Verteilung der Tabuflächen im Land.

Von einer unzulänglichen Berücksichtigung des Bestandes an Windenergieanlagen könne keine Rede sein. Das Gebot, der Windenergie substanziell Raum zu schaffen, verpflichte den Planungsträger nicht dazu, überall dort Konzentrationszonen zu schaffen, wo Windenergieanlagen bereits vorhanden seien. Es sei ein berechtigtes öffentliches Interesse, die Windenergienutzung zu kanalisieren und Fehlentwicklungen gegenzusteuern. Der Planungsverband habe dem Belang der Einhaltung der Abstandvorgaben zur Wohnbebauung aus der Richtlinie den Vorzug geben dürfen und habe somit im Falle der Antragstellerin die Gebietsabgrenzung nicht am vorhandenen Bestand der Anlagen ausrichten müssen, zumal diese auch nach dem alten Raumordnungsprogramm in der Ausschlusszone gelegen seien und als Testanlagen ohnehin nur temporär betrieben werden dürften.

Da der durch den Zuschnitt des Eignungsgebietes Iven/Spantekow gebildete Umfassungswinkel den erforderlichen und hinreichenden Freihaltekorridor belasse, scheide ein Abwägungsfehler unter dem Gesichtspunkt der Umzingelung des Gemeindegebietes aus.

Mit Beschluss vom 28. November 2012 (Az. 1 M 102/11) hat der Senat den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz nach § 47 Abs. 6 VwGO sowohl hinsichtlich des Haupt- als auch des Hilfsantrages abgelehnt. Er hat dabei in Orientierung an den in seiner ständigen Rechtsprechung insoweit angelegten strengen Maßstäben – da sich das Begehren der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren weder als offensichtlich unzulässig noch als offensichtlich unbegründet oder offensichtlich begründet erweise – die gebotene Folgenabwägung zu Lasten der Antragstellerin vorgenommen.

In der Zwischenzeit ist ein Verfahren zur 1. Änderung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in die Wege geleitet worden (siehe Beschlussvorlage vom 06.03.2012 zur Verbandsversammlung – Bl. 218 ff. GA 4 M 102/11). Insoweit liegt hinsichtlich der Aufnahme eines Eignungsgebietes Poppelvitz/Altefähr – so die Vertreterin des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern in der mündlichen Verhandlung am 20. März 2013 – nunmehr der Landesregierung ein Antrag auf Verbindlichkeitsfeststellung vor. Die Planung für das Eignungsgebiet Iven soll „eingebettet werden in eine erneute Gesamtüberprüfung der gesamten Gebietskulisse Windenergie im Zusammenhang mit der Neufassung der einschlägigen Richtlinien der Obersten Landesplanungsbehörde“; dafür sei, veranlasst durch die Situation in Iven, auch ein Gutachten zur Frage „Umfassung von Gemeindegebieten“ in Auftrag gegeben worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Akten sowie der zum Verfahren beigezogenen Akten des Antragsgegners zum Rechtsetzungs- und Planungsverfahren (entsprechend Aufstellung Bl. 17 f. der GA) verwiesen. Sie sind ebenso zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden wie die beigezogenen Akten des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens 1 M 102/11.

Das Normenkontrollbegehren der Antragstellerin ist mit Haupt- und Hilfsantrag statthaft und auch im Übrigen zulässig (A.), jedoch nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (B.).

A.

Im Grundsatz können Festsetzungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG sein, denn dieses Programm ist entsprechend § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG von der Landesregierung in Form einer Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden und hat somit förmlichen Rechtssatzcharakter (st. Rspr. des Senats, vgl. zuletzt Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris; Urt. v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -; Urt. v. 25.06.2002 - 4 K 16/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 33/99 -; Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 34/99 -; zum Landesraumentwicklungsprogramm siehe Urt. v. 14.07.2010 - 4 K 17/06 -, betr. Unterlassen der Ausweisung eines Mittelzentrums; Beschl. v. 23.02.2006 - 4 M 136/05 -, NordÖR 2006, 206).

Der Eingang des Antrages beim Oberverwaltungsgericht am 07. September 2011 wahrte die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man für den Lauf der Frist allein auf die Bekanntmachung der Landesverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt (GVOBl. M-V 2010 Nr. 16 v. 17.09.2010 S. 645) oder – so der Senat (siehe Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris Rn. 43; Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -) – auf die nachfolgende Veröffentlichung des vollständigen Raumentwicklungsprogramms selbst im Amtsblatt (Amtsbl. M-V Nr. 43 v. 20.10.2010) abstellt.

Die Antragstellerin ist sowohl hinsichtlich des Haupt- als auch des Hilfsantrags antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Nach dieser Vorschrift kann den Antrag insbesondere jede natürliche oder juristische Person stellen, die „geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden“. Mit dieser an § 42 Abs. 2 VwGO angelehnten Fassung hat der Gesetzgeber eine im Vergleich zur früheren, die die Antragsbefugnis an die bloße Geltendmachung von Nachteilen knüpfte, engere Fassung der Antragsbefugnis eingeführt.

Als von der unmittelbaren Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumordnung, wie sie sich aus §§ 4 und 5 ROG sowie §§ 3 und 5 Abs. 1 LPlG ergibt, erfasster Rechtsträger kann sich die Antragstellerin auf die mögliche Verletzung eigener Rechtspositionen berufen. Ihr gegenüber greift die Bindungswirkung nach § 1 Abs. 4 BauGB – danach sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen – und wirkt somit in ihre kommunale Planungshoheit als eine der Ausprägungen ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts hinein, und zwar hier wegen der speziellen rechtlichen Zusammenhänge von Ausschlusswirkung und Innensteuerung der Planung nach § 35 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB besonders intensiv. Entfielen diese Rechtswirkungen der von ihr angegriffenen Festlegungen, wäre der Errichtung von Windenergieanlagen als im Außenbereich privilegierte Vorhaben (§ 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB) mehr Raum gegeben, und es bliebe ihr selbst ein größerer Planungsspielraum für ihre eigene Bauleitplanung hinsichtlich der Windenergienutzung im Gemeindegebiet.

Die Festlegungen zu Eignungsgebieten für Windenergie in Abschnitt 6.5 Abs. 7 i.V.m. den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern, die mit den Einschränkungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO Verbindlichkeit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 RREP VP-LVO erlangt haben und auch für ihr Gemeindegebiet planerische Festlegungen enthalten, sind ausdrücklich als Ziel der Raumordnung gekennzeichnet (Satz 1) und stellen im Übrigen (Satz 2 und 3) jedenfalls Grundsätze der Raumordnung dar. Die Antragstellerin hat sie nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG, § 5 Abs. 1 Satz 2 LPlG bei eigenen Entscheidungen zu beachten bzw. zu berücksichtigen und hat nach § 1 Abs. 4 BauGB ihre Bauleitplanung an sie mit der Folge anzupassen, dass insbesondere die von ihr gewünschte und mit Beschluss vom 20. April 2011 zur Aufstellung eines sachlichen Teilflächennutzungsplans „Wind“ zur Steuerung der Windenergie auf ihrem Gemeindegebiet in Angriff genommene Planung auch den Festlegungen in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2 Rechnung zu tragen hat, nach denen innerhalb der Eignungsgebiete – lediglich – „im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden kann, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss“.

Der Zielaussage in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP soll ersichtlich – wie sich aus dem inhaltlichen Zusammenhang mit den anschließenden Aussagen in Satz 2 und 3 und der Begründung ergibt – Konzentrationswirkung i.S.d. § 35 Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB mit Wirkung nach innen wie nach außen zukommen (vgl. zu dieser Unterscheidung etwa OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 20.05.2009 - 3 K 24/05 -, juris unter Hinweis auf Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, NVwZ 2001, 1063 zu entsprechenden Festlegungen der Vorgängerregelung im RROP VP 1998; bei einem anders gelagerten Sachverhalt offen gelassen von OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 24.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 39 m.w.N. der Lit.). Dies stünde der von der Antragstellerin favorisierten Planung – vorrangige dauerhafte Sicherung der im Gemeindegebiet tatsächlich bereits vorhandenen genehmigten, aber bisher nicht in ausgewiesenen Eignungsgebieten liegenden Windenergieanlagen, deutliche Reduzierung der ausgewiesenen Eignungsfläche – entgegen.

Da die Antragstellerin der Konzentrationsplanung insgesamt die Eignung abspricht, ihrer gemeindlichen Planungshoheit rechtwirksam Vorgaben zu machen, steht die Frage, inwieweit die Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 BGB zur Teilbarkeit einer Norm die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer solchen Raumordnungsplanung im Ergebnis auf die Teile des Normgefüges beschränkt, auf die sich die geltend gemachte Rechtsverletzung bezieht, der Antragsbefugnis nicht entgegen (vgl. SächsOVG, Urt. v. 10.11.2011 - 1 C 17/09 -, juris Rn. 38 f. zu einem Nomenkontrollantrag eines Anlagenbetreibers gegen einen Regionalplan insgesamt). Soweit der Frage der Teilbarkeit innerhalb der Betrachtung der Gebietskulisse Windenergie rechtliche Bedeutung zukommen könnte, erweist sich dies hier als Frage des materiellen Rechts.

Die vorstehenden Überlegungen rechtfertigen unter Berücksichtigung der im Verfahren geschilderten gemeindlichen Interessen und Belange der Antragstellerin auch die Bejahung der Antragsbefugnis hinsichtlich des Hilfsantrages. Insoweit entfiele auch nicht etwa das Rechtsschutzinteresse, denn die Antragstellerin hat hinreichend deutlich gemacht, dass sie eher bereit wäre, die sich bei Entfallen ausschließlich des Eignungsgebietes Iven/Spantekow aus der mit einer rechtswirksamen Festlegung der Eignungsgebiete im Übrigen verbundenen generellen Ausschlusswirkung ergebende Konsequenz für ihr Gemeindegebiet (Windenergieanlagen weiterhin ausschließlich über Ausnahmen nach Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 3 RREP VP möglich) hinzunehmen als das Eignungsgebiet in seiner derzeit festgelegten Ausdehnung.

B.

Der Hauptantrag, der der Sache nach darauf gerichtet ist, sämtliche Rechtswirkungen der gesamträumlichen Planung Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern zu beseitigen, hat keinen Erfolg (I.). Lediglich die Festsetzung des Eignungsgebietes Windenergie Iven/Spantekow, das bei der Verbindlicherklärung seine konkrete Gestalt durch die von der Landesregierung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO unter Berufung auf § 9 Abs. 5 LPlG vorgenommene „Zurücksetzung“ auf einen bestimmten Stand aus dem Planungsverfahren gefunden hat, ist mit landesplanungsrechtlichen Vorgaben nicht vereinbar und deswegen auf den Hilfsantrag hin nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam zu erklären (II.).

I.

Die Festlegungen zur Windenergienutzung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in Abschnitt 6.5 Abs. 7 RREP VP in Verbindung mit den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) stellen als gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in der Gestalt, die die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete Fassung durch das Eingreifen der Landesregierung mit § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat (Herausnahme der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz/Altefähr insgesamt und Iven/Spantekow teilweise), inhaltlich einen sachlichen Teilplan Windenergienutzung im Sinne des § 4 Abs. 3 LPlG dar, der selbstständig angreifbar ist. Ihre Überprüfung an den Maßstäben des einschlägigen Raumordnungsrechts auf Bundes- und Landesebene anhand des Vortrags der Antragstellerin und der vorliegenden Unterlagen zum Planungsverfahren hat nach Auffassung des Senats jedoch weder beachtliche formelle (1.) noch erhebliche materielle Fehler (2.) ergeben, die es gebieten würden, diesen Festlegungen insgesamt die Verbindlichkeit als Ziel der Raumordnung abzusprechen und sie für unwirksam zu erklären.

1. Die Antragstellerin selbst hat formelle Fehler beim Zustandekommen des Raumentwicklungsprogramms, dessen Verfahren gemäß § 28 Abs. 1 ROG nach den bis zum 29. Juni 2009 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Land abzuschließen war, weil es vor dem 29. Juni 2009 förmlich eingeleitet worden war, in Gestalt einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG weder gegenüber der obersten Landesplanungsbehörde unmittelbar gerügt noch schriftsätzlich im Rahmen ihres Eilantrages (Az. 4 M 102/11) oder im vorliegenden Hauptsacheverfahren vorgebracht. Soweit sie ihren Vortrag, sie hätte vor Erlass der Regelung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO von der Landesregierung noch einmal angehört werden müssen, auch dahingehend verstanden wissen will, handelt es sich nicht um einen Verfahrensfehler im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG, sondern um eine Frage der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG und damit um eine solche des materiellen Rechts (s. unter II. 2. a.E.).

Zwar können wegen der Wirkung entsprechender Rügen „inter omnes“ (vgl. Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 80; Dallhammer in: Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, Stand Mai 2012, § 10 Rn. 50; für das Baurecht siehe etwa jüngst OVG Bautzen, Urt. v. 20.03.2012 - 1 C 21/12 -, juris Rn. 51) von Dritten erhobene Verfahrensrügen ebenfalls von Bedeutung sein, die zudem auch über den Umweg eines vom Gericht dem Rügeadressaten fristwahrend übermittelten Schriftsatzes erhoben werden können (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, § 215 Rn. 5). In den Behördenakten, die der Antragsgegner zu allen anhängigen Gerichtsverfahren vorgelegt hat, finden sich derartige Rügen aber nicht, und dieser hat auf ausdrückliche Nachfrage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung am 20. März 2013 erklärt, dass außerhalb des Normenkontrollverfahrens Az. 4 K 17/11 solche bei ihm nicht eingegangen seien; Anhaltspunkte zu Zweifeln hieran sieht der Senat nach Durchsicht aller bei ihm anhängigen Verfahren gegen das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern nicht.

Die im bereits entschiedenen Verfahren Az. 4 K 17/11 (siehe Urt. v. 28.02.2013, juris) fristgerecht gerügten Mängel des Planungsverfahrens – auf die es freilich dort schon deswegen nicht ankam, weil sich der Normenkontrollantrag mangels Antragsbefugnis bereits als unzulässig erwies – liegen nicht vor.

Die Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, mit der die zweite Offenlegung des Entwurfs des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und des Entwurfs des Umweltberichts angekündigt worden war (Amtsbl. M-V/AAz. S. 628) konnte, da sich die Planung naturgemäß auf die gesamte Planungsregion Vorpommern bezog und deren räumliche Ausdehnung gesetzlich definiert war und – angepasst an die neuen Zuschnitte der Landkreise nach der Kreisgebietsreform – weiterhin ist (§ 12 Abs. 1 LPlG), ihre „Anstoßfunktion“ für potentiell Betroffene hinreichend erfüllen; weder war eine darüber hinausgehende zusätzliche textliche Umschreibung des räumlichen Geltungsbereichs noch eine kartenmäßige Erläuterung erforderlich.

Der Hinweis, wann und wo die öffentliche Auslegung der Unterlagen erfolgte („Auslegung im Amt für Raumordnung und Landesplanung Vorpommern in Greifswald sowie in den Verwaltungen der Ämter und amtsfreien Gemeinden der Planungsregion Vorpommern, der kreisfreien Städte Greifswald und Stralsund und in den Landratsämtern Nordvorpommern, Ostvorpommern, Rügen und Uecker-Randow“, wobei die „Auslegungszeiten den ortsüblichen Öffnungszeiten entsprechen“, ergänzt um eine Adresse, unter der die Entwürfe im Internet einsehbar sind), wurde den zu stellenden Anforderungen gerecht; § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG verlangt lediglich die Angabe von Ort und Dauer der Auslegung und damit nicht die Angabe der jeweiligen genauen Dienststunden der einzelnen Auslegungsdienststellen.

Die spätere Verlängerung der Frist für Stellungnahmen, Hinweise und Anregungen (siehe die Bekanntmachung vom 17.09.2008, Amtsbl. M-V/AAz S. 1054) musste den ordnungsgemäßen Hinweis der Bekanntmachung vom 14. Mai 2008 auf die Folgen nicht fristgerecht abgegebener Stellungnahmen (Präklusion – entspricht § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 3 Satz 4 LPlG) nicht erneut wiederholen. Die Bekanntmachung vom 17. September 2008 trat nicht vollumfänglich an die Stelle der früheren Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, sondern änderte diese lediglich in Bezug auf ihren eigenen Aussagegehalt – also die Fristsetzung – ab; alle übrigen Inhalte der früheren Bekanntmachung blieben somit bestehen und wirksam.

Ein Verkündungsmangel wegen Verstoßes gegen Art. 58 LV liegt nicht darin, dass das Regionale Raumentwicklungsprogramm selbst nicht im Gesetz- und Verordnungsblatt, sondern im Amtsblatt M-V veröffentlicht worden ist, nachdem die Landesverordnung zur Verbindlicherklärung selbst entsprechend Art. 58 Abs. 2 LV ordnungsgemäß im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet worden ist und in § 1 Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich auf die Veröffentlichung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms im Amtsblatt verweist.

2. Die ausdrücklich als Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, § 4 Abs. 8 LPlG gekennzeichnete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 i.V.m. den in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern insgesamt wird auch in materieller Hinsicht den maßgeblichen raumordnungsrechtlichen Vorschriften des Bundes- und Landesrechts (a.) in Verbindung mit den Anforderungen, die die Rechtsprechung zu deren Anwendung und Auslegung speziell für Festlegungen mit verbindlicher Wirkung im Rahmen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB (siehe § 8 Abs. 7 Nr. 3 ROG, § 1 Abs. 1 Nr. 1, letzter HS LPlG; Windenergienutzung als eine erneuerbare Energie nach § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG, § 8 Abs. 2 Satz 1 LPlG) aufgestellt hat (b.), gerecht. Das Ergebnis der Planung in Gestalt einer Gebietskulisse „Windenergie“, die dieser Nutzung insbesondere hinreichend „substanziell Raum gibt“ im Sinne der maßgeblichen Erfordernisse, vermag der Senat nach Überprüfung anhand der rechtlichen Vorgaben nicht zu beanstanden (c.). Diese Bewertung stellt die Tatsache, dass die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie im Rahmen der Verbindlicherklärung durch die Landesregierung Einschränkungen erfahren hat, indem diese die Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr, in vollem Umfang sowie das Eignungsgebiet Iven/Spantekow teilweise von der Verbindlicherklärung ausgenommen hat, ebenso wenig in Frage wie der Umstand, dass der Senat die Ausweisung des Eignungsgebiets Iven/Spantekow insgesamt für unwirksam hält (s. nachstehend unter II.), wodurch sich die gesamte Eignungsfläche weiter reduziert (d.).

a) Nach den landesrechtlichen Regelungen in Mecklenburg-Vorpommern sind die Regionalen Raumentwicklungsprogramme das Ergebnis des Zusammenwirkens des nach § 12 Abs. 1 und 2 LPlG gebildeten zuständigen regionalen Planungsverbandes, der als Körperschaft des öffentlichen Rechts der Rechtsaufsicht und nach Maßgabe des Abs. 4 der Fachaufsicht des Landes unterliegt (§ 12 Abs. 3 Satz 1 und 2 LPlG) und sich nach § 9 Abs. 1 Satz 2 LPlG im Planungsverfahren des insoweit fachlich weisungsgebundenen zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung bedient, und der Landesregierung; diese erklärt nach § 9 Abs. 5 LPlG das regionale Raumentwicklungsprogramm durch Rechtsverordnung für verbindlich, soweit es nach dem Landesplanungsgesetz aufgestellt ist, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widerspricht und sich in die vorgesehene räumlich Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden ergibt. Diese Kombination von Erarbeitung des Raumentwicklungsprogramms durch den Planungsträger und Verbindlicherklärung durch Rechtsverordnung der Landesregierung erweist sich nach dem Umfang der eingeräumten Kontrollrechte im bundesweiten Vergleich als einzig; am ähnlichsten formuliert noch das Landesrecht in Baden-Württemberg (§ 13 LplG BW), nach dem die oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde die Ziele und Grundsätze eines Regionalplans unter im wesentlichen gleichen Voraussetzungen wie in Mecklenburg-Vorpommern durch Genehmigung für verbindlich erklärt. Aus dieser rechtlichen Konstruktion kann mit dem VGH Baden-Württemberg (Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 23 ff) der Schluss gezogen werden, dass die Regionalplanung „als Bestandteil der übergeordneten staatlichen Landesplanung, nicht aber als eine aus dieser herausgelöste, zwischen ihr und der Flächennutzungsplanung stehende selbständige Planungsebene mit eigenen wehrfähigen subjektiven (Selbstverwaltungs)Rechten des Planungsträgers konzipiert ist“, und festgestellt werden, dass „das Letztentscheidungsrecht über den Inhalt des Regionalplans damit dem Land vorbehalten ist“ und sich das „materielle Prüfungsrecht des Landes nicht – wie etwa bei der Genehmigung eines Bauleitplans durch eine höhere Verwaltungsbehörde – in einer Rechtskontrolle erschöpft“, sondern vielmehr „einen eigenen planerischen Abwägungs- und Gestaltungsspielraum des Landes einschließt, ob sich der Regionalplan in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfüge“.

Ausfluss dessen ist, dass die oberste Landesplanungsbehörde nach § 9 Abs. 2 LPlG Richtlinien zur Ausarbeitung von regionalen Raumentwicklungsplänen erlassen und dass sie nach § 12 Abs. 2 LPlG Weisungen über den Planungszeitraum, über die Form der regionalen Raumentwicklungsprogramme und hinsichtlich der Beachtung der Richtlinien nach § 9 Abs. 2 erteilen kann. Derartige Richtlinien des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde (jetzt: Ministerium für Energie, Infrastruktur und Landesentwicklung) lagen 2006/2008 und liegen auch heute (aktuelle Fassung vom 22.05.2012) vor in Gestalt von „Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern).

Da das streitige Regionale Raumentwicklungsprogramm, das der Regionale Planungsverband Vorpommern am 02. Juli 2009 beschlossen hat, erst mit der Landesverordnung vom 19. August 2010 für verbindlich erklärt worden ist, die am Tag nach ihrer Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt Mecklenburg-Vorpommern vom 17. September 2010 in Kraft getreten ist, ist maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Kontrolle der Abwägung in Anwendung der bundesrechtlichen Vorgaben des § 12 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 ROG n.F. sowohl hinsichtlich von Mängeln im Abwägungsvorgang als auch von Mängeln im Abwägungsergebnis die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan (siehe Spannowsky in: Spannowsy/ Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Ein Rückgriff auf § 28 Abs. 2 Satz 1, 1. HS ROG n.F., wonach § 12 Abs. 1 bis 4 entsprechend auch auf die Raumordnungspläne der Länder anzuwenden ist, die vor dem 30. Juni 2009 auf der Grundlage der Raumordnungsgesetze der Länder in Kraft getreten sind, ist daher hier nicht erforderlich (zur Problematik vgl. einerseits SächsOVG, Urt. v. 01. Juli 2011 - 1 C 25/08 -, juris, andererseits OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - 2 A 4.10 - und HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -). Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG n.F. sind bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen und ist bei der Festlegung von Zielen der Raumordnung abschließend abzuwägen. Nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG n.F. sind – im Sinne der Planerhaltung – Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.

Vergleichbare Planerhaltungsvorschriften als Ausdruck des Versuchs, die Balance zwischen rechtsstaatlich geforderter Rechtsgebundenheit und Rechtssicherheit zu halten (Spannowsky, a.a.O., Rn. 14), enthält auch das Landesrecht: So ist es nach § 5 Abs. 4 LPlG für die Rechtswirksamkeit des Raumentwicklungsprogramms unbeachtlich, wenn dessen Begründung unvollständig ist (Satz 1), und ist eine Unvollständigkeit des Umweltberichts (nur) dann erheblich, wenn abwägungserhebliche Angaben fehlen (Satz 2); ebenso ist unerheblich, wenn Angaben in der zusammenfassenden Erklärung und zum Monitoring in nur unwesentlichen Punkten unvollständig sind. Auch nach § 5 Abs. 5 LPlG sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (Satz 1). Im Übrigen führen solche Abwägungsmängel, eine erhebliche Unvollständigkeit des Umweltberichts sowie die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, die nicht nach Abs. 3 unbeachtlich sind, nicht zur Nichtigkeit des Raumentwicklungsprogramms, wenn sie durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können (Satz 2); in diesen Fällen entfaltet das Raumentwicklungsprogramm bis zur Behebung der Mängel insofern keine Bindungswirkung, wobei die ausgesetzten Teile auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden können (Satz 3).

b) Da – wie bereits ausgeführt – den Festlegungen von Eignungsgebieten für Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern als verbindliche Ziele der Raumordnung Konzentrationswirkung i.S.d. § 35 Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB mit Wirkung nach innen wie nach außen zukommen soll, muss sich die Abwägungsentscheidung des Planungsträgers an den Anforderungen der obergerichtlichen Rechtsprechung messen lassen, die mit Rücksicht auf betroffene Eigentumsrechte nach Art. 14 GG in gleicher Weise – allerdings unter Berücksichtigung der jeweils unterschiedlichen Zweckbestimmung und Regelungstiefe – an eine solche Konzentrationsplanung sowohl auf der Ebene der Bauleitplanung als auch auf der Ebene der Raumplanung gestellt werden. Für beide Planungsinstrumente gilt, dass die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander bedingen und sich der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen lässt, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (vgl. jüngst etwa BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris m.w.N.; ausführlich auch BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, NVwZ 2011, 812 m.w.N. zur Konzentration von Abgrabungen, dabei anknüpfend an seine frühere Rspr. zur planerischen Konzentration von Windkraftanlagen; OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 m.w.N.; HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris, Rn. 32 ff.; SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 56 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris).

Zusammenfassen lassen sich diese Maßstäbe dahingehend, dass dem Plan ein nachvollziehbares schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen muss, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Eine fehlerfreie Abwägung (so auch schon der Senat im Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 42 zur gleichsam „ersten Welle“ der Regionalplanung auf Landesebene) setzt voraus, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, in die Abwägung das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge berücksichtigt werden muss, und die Belange gewichtet und gegeneinander in einer das Abwägungsergebnis tragenden Weise abgewogen werden.

Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken; allerdings ist eine normative Gewichtungsvorgabe, derzufolge ein Planungsträger privilegierten Nutzungen im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung tragen muss, der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen. Verwehrt ist dem Planungsträger jedoch eine (rein negative) gezielte Verhinderungsplanung, auch in Gestalt einer „Feigenblattplanung“, die im Ergebnis auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft. Er muss die Entscheidung des Gesetzgebers zugunsten einer Privilegierung gewisser Vorhaben im Außenbereich (Windenergieanlagen) beachten und dafür im Plangebiet „in substanzieller Weise Raum schaffen“ (BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, a.a.O.). Dass die Festlegung von Konzentrationszonen im Ergebnis zu einer Kontingentierung von Anlagenstandorten führt, trägt die Annahme einer Verhinderungsplanung nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.03.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, 37), denn der Gesetzgeber sieht es als ein berechtigtes Interesse an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und auch Fehlentwicklungen entgegenzusteuern..

Hinsichtlich der Planung von Konzentrationsflächen für Windenergie im Rahmen der Flächenutzungsplanung verlangt das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris) unter Hinweis auf seinen Beschluss vom 15.September 2009 (BVerwG 4 BN 25.09 -, BRS 74 Nr. 112), dass sich die Ausarbeitung des erforderlichen schlüssigen Planungskonzepts (siehe auch BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 65.09 -, juris Rn. 5 m.w.N.) abschnittsweise dergestalt zu vollziehen habe, dass in einem ersten Arbeitsschritt diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln sind, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen ließen sich in „harte“ – d.h. solche Gebietsteile, für die eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht komme, die mithin für die Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet seien (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - BVerwG 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, 299) – und „weiche“ Tabuzonen untergliedern, also solche Gebietsteile, in denen nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen „von vornherein“ ausgeschlossen sein „solle“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.10.2004 - BVerwG 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109, 112). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig blieben, seien sodann zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprächen, seien mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht werde. Dabei müsse sich der Plangeber dieser Unterscheidung bewusst sein und – weil nur harte Tabuzonen schon kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausschieden – jedenfalls die Entscheidung für „weiche“ Tabuzonen rechtfertigen und dokumentieren (erst jüngst bestätigt durch BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 6). Generell müssen sich die Vorgehensweise des Planungsträgers und die von ihm zur Begründung seiner Abwägungsentscheidungen angestellten Überlegungen in den Planungsunterlagen hinreichend wiederfinden, schon um die Rechtskontrolle im gebotenen Umfang überhaupt zu ermöglichen (vgl. HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 34; besonders hohe Anforderungen stellt insoweit OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 45 ff., insbes. 50 ff.). Jedenfalls müssen die Grundlagen der Planung sowie der Prüfungsabfolge aus der Planbegründung erkennbar sein und sich in den wesentlichen Prüfungsschritten anhand der – erforderlichenfalls im gerichtlichen Verfahren zu erläuternden – Verwaltungsvorgänge nachweisen lassen (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn.).

Potenziell für die Windenergienutzung geeignete Bereiche dürfen nur aus sachlichen Aspekten (z.B. aus Landschafts- und Naturschutzgründen) aus der Planung ausgeklammert werden (BVerwG, Beschl. v. 23.07.2009 - 4 BN 20/08 -, juris Rn. 9). Für die Festlegung von Ausschluss- und Abwägungskriterien muss es sachliche Gründe geben, die der Plangeber plausibel zu machen hat, die aber für sich genommen keine zwingenden sein müssen; der Plangeber bewegt sich im Rahmen seines Abwägungsspielraums, wenn er sich im Konfliktfall zwischen der Windenergienutzung und anderen sachlich begründbaren Raumnutzungsinteressen für letztere entscheidet, wobei es zulässig ist, Pufferzonen und pauschale Abstände zu geschützten Nutzungen festzusetzen und auf eine konkrete Prüfung der Verträglichkeit einer Windenergienutzung an jedem einzelnen Standort zu verzichten. Mindestabstände können dabei bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen festgelegt werden, sofern sie städtebaulich bzw. raumordnungsrechtlich begründbar sind. Der Planungsträger ist auch einerseits nicht dazu verpflichtet, überall dort Vorranggebiete auszuweisen, wo Windkraftanlagen bereits vorhanden sind; andererseits darf er der Kraft des Faktischen dadurch Rechnung tragen, dass er bereits errichtete Anlagen in sein Konzentrationskonzept einbezieht, sich bei der Gebietsabgrenzung an dem vorhandenen Bestand ausrichtet und auch ein “Repowering“-Potenzial auf diesen räumlichen Bereich beschränkt. Schafft er auf diese Weise für die Windenergienutzung substanziellen Raum, braucht er nicht darüber hinaus durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres „Repowering“ zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. zu Vorstehendem OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 mit umfangreichen Nachweisen aus der Rspr.).

Auch lässt sich nicht abstrakt bestimmen, wo etwa die Grenze zu einer Verhinderungsplanung verläuft; die Entscheidung, ob diese Grenze überschritten ist, lässt sich erst bei einer Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Plangebiet treffen und obliegt grundsätzlich dem Tatsachengericht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 56.09 -, juris a.a.O.).

Klarzustellen ist, dass sich die dargestellten Anforderungen zur Ausarbeitung des Planungskonzepts immer auf die abschließende Abwägungsentscheidung des jeweiligen Planungsträgers selbst beziehen (§ 7 Abs. 2 ROG), also den Abwägungsvorgang, aus dem das Ergebnis der Abwägung – der Plan – resultiert, wobei es für die Rechtskontrolle auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan ankommt und nicht zwingend zwischen dem Abwägungsvorgang und dem Abwägungsergebnis unterschieden wird (Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Nur darauf zielen insbesondere auch die geschilderten „Arbeitsschritte“, nämlich zunächst die Ermittlung der „harten“ und dann der „weichen“ Tabuzonen und im Anschluss die Abwägung der öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris). Insofern darf dieser Abwägungsvorgang nicht verwechselt werden mit dem Planaufstellungsvorgang im Sinne des Planungsverfahrens, das sich jeweils nach den spezifischen fach- und landesrechtlichen Vorgaben richtet und das der möglichst umfassenden Klärung des Sachverhaltes und der Sammlung des Abwägungsmaterials unter Beteiligung aller betroffenen Interessen dient. Für die Bauleitplanung ist insoweit § 2 Abs. 3 BauGB, für die Raumordnung § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG maßgeblich. Dies verkennt die Antragstellerin mit ihrem Einwand, hier könne der Regionale Planungsverband Vorpommern die geforderten Planungsschritte schon deswegen nicht vollzogen haben, weil sich andernfalls nicht erst noch im Beteiligungsverfahren weitere zu prüfende mögliche Potenzialflächen hätten ergeben können. Die in vorstehend geschildertem Zusammenhang gemeinten Schritte des Abwägungsvorgangs sind nicht identisch mit verschiedenen zeitlichen Abschnitten im Ablauf des Planungsverfahrens etwa in Gestalt einer oder mehrerer Beteiligungsrunden; jene sind vielmehr als Mittel des Erkenntnisgewinns sämtlich noch der Phase der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials zuzurechnen.

Bei der Anwendung dieser von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien ist nach Auffassung des Senats – bei allen grundsätzlichen Gemeinsamkeiten – auf die Unterschiede zwischen Bauleitplanung einerseits und Raumordnung und Landesplanung andererseits ebenso Bedacht zu nehmen wie auf spezifische planerische Vorgaben im Landesrecht allgemein oder im Einzelfall. Festlegungen in einem Landesraumentwicklungsprogramm, aus dem heraus die regionalen Raumentwicklungspläne zu entwickeln sind (§ 8 Abs. 1 LPlG), ist Rechnung zu tragen. Auch unterscheidet sich die Ausgangssituation bei der Überarbeitung einer rechtsverbindlich bestehenden landes- und regionalplanerischen Gesamtkulisse notwendigerweise von der bei erstmaliger Erarbeitung einer Planungskonzeption, weil die Anwendung der in der Regel auf einen zehnjährigen Planungszeitraum angelegten (§ 4 Abs. 2 Satz 1 LPlG) raumordnerischen Festlegungen ihrerseits die Ausgangssituation gestaltet hat und Fortschreibungen auf den vorangegangenen Planungen aufbauen (§ 4 Abs. 2 Satz 2 LPlG).

c) Diesen Anforderungen ist der Plangeber bei seiner Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in dem vom Senat für erforderlich gehaltenen Umfang gerecht geworden. Der für verbindlich erklärten Gebietskulisse Windenergie liegt ein an den Planungsvorgaben orientiertes, hinreichend nachvollziehbares Planungskonzept zugrunde, bei dem der Planungsträger die Potenzialflächen sachgerecht ermittelt hat und bei dem weder der Planungsprozess einschließlich des Abwägungsvorgangs noch das Abwägungsergebnis durchgreifenden Bedenken begegnen. Dies entnimmt der Senat den Darstellungen der Beteiligten zum Verlauf des Planungsverfahrens und den darauf bezogenen Akten (aa.). Die Umsetzung dieses Konzepts lässt ebenfalls keine beachtlichen Fehler erkennen (bb.). Als Abwägungsergebnis steht eine Gebietskulisse „Windenergie“ fest, die dieser Nutzung hinreichend „substanziell Raum“ im Sinne der Rechtsprechung gibt (cc.).

aa) Der Senat gelangt in Auswertung der Planungsunterlagen und des Vortrags der Beteiligten zu der Einschätzung, dass dem Abwägungsvorgang zur Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern ein auf den gesamten Planungsbereich bezogenes schlüssiges Gesamtkonzept zugrunde liegt, das die landesspezifischen Vorgaben wahrt und im Sinne der Rechtsprechungsanforderungen hinreichend nachvollziehbar nicht nur erkennen lässt, von welchen Erwägungen die positiven Standortzuweisungen getragen werden, sondern auch deutlich macht, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten. Insbesondere ist davon auszugehen, dass der Planungsverband eine eigene Entscheidungsverantwortung wahrgenommen hat, sich seiner Bewertungsspielräume dort, wo sie bestanden („weiche“ Tabukriterien), bewusst war und die Gründe für seine Wertungen hinreichend offengelegt hat.

Dabei kann es allein darauf ankommen, ob die zur Ausformung der Begriffe „harte und weiche Tabuzonen“ beschriebene Vorgehensweise – zunächst Ermittlung der „schlechthin ungeeigneten“ Bereiche, sodann Ausschluss derjenigen Bereiche, die nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen von vornherein ausgeschlossen werden sollen, und schließlich für die verbleibenden Potenzialflächen Abwägung öffentlicher Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird – nachweisbar handlungsleitend für den Planungsträger war, also darauf, ob er sich inhaltlich an diesen von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien orientiert hat. Nicht verlangt werden darf, ob beide Begriffe im konkreten Planungsprozess wörtlich verwendet worden sind (vgl. HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 983 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 38 a.E.). Diesen Anforderungen ist hier Rechnung getragen, denn der Planungsverband hat – wie im Planungsprozess immer wieder zum Ausdruck gebracht – sein Vorgehen an den “Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern, zunächst Stand Juli 2006, später Stand 2008) orientiert. Diese Richtlinien, die gemeinsam von Vertretern der Ämter für Raumordnung und Landesplanung und des Ministeriums in einer Arbeitsgruppe und in Abstimmung mit berührten Fachbehörden erarbeitet worden sind, sollen „ein landeseinheitliches Vorgehen bei der Ausweisung von Eignungsgebieten gewährleisten“, treffen zunächst Aussagen zu an der Rechtsprechung orientierten rechtlichen Vorgaben, die bei der Planung zu beachten sind, und enthalten sodann Abwägungs- und Ausweisungsregelungen, auf die die Ausschluss- und Abstandskriterien folgen; zu diesen wiederum existiert eine umfangreiche fachliche Begründung. Insbesondere ist in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass Flächen für die Neuausweisung von Eignungsgebieten die anschließend dargestellten Ausschluss- und Abstandskriterien erfüllen müssten, wobei die Ausweisung in 2 Phasen erfolge. In der ersten Phase würden die Suchräume unter Beachtung genereller Tabubereiche ermittelt; in der zweiten Phase seien die ermittelten Suchräume hinsichtlich der konkreten Standortbedingungen zu prüfen; darin seien solche Belange zu bedenken, die nur für einzelne mögliche Windeignungsgebiete oder Teilgebiete zur Anwendung kämen. Die Ausschluss- und Abstandskriterien dienten der Flächenidentifizierung und könnten eine individuelle Abwägung im Einzelfall nicht ersetzen. Es seien im Interesse der Konzentrationsplanung nur Gebiete ab 75 ha auszuweisen und es sollten zur Ausweisung vorgesehene Gebiete einen Mindestabstand zu bestehenden oder anderen neu auszuweisenden Eignungsgebieten von 5 km aufweisen. Bestehende Eignungsgebiete und bestehende Windparks ab 5 WEA könnten sich im Abwägungsprozess ggf. gegenüber den Ausschluss- und Abstandskriterien durchsetzen. Die in Phase 2 vorgenommenen Prüf- und Abwägungsergebnisse seien aktenkundig zu machen.

Die grundsätzliche Orientierung an derartigen landesweit einheitlichen Kriterien zur Festlegung von Eignungsräumen für Windkraftanlagen hat der Senat bereits in einer Entscheidung zum vorangegangenen Raumordnungsprogramm, dessen Begründung ebenfalls darauf Bezug genommen hatte, nicht beanstandet (Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 54).

Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang insbesondere dem Kriterium einer Mindestgröße von 75 ha die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen abspricht, folgt der Senat dem nicht. Seine Entscheidung für dieses „weiche“ Kriterium durfte der Plangeber hinreichend mit dem Schutz der Avifauna, dem weitläufigen Charakter des Landschaftsbildes und der Konzentration von Anlagenstandorten – nicht zuletzt im Interesse einer wirtschaftlichen Netzanbindung – gerechtfertigt sehen.

Das Planungsverfahren hat sich wie folgt gestaltet:

Der erste Entwurf für ein neues Regionales Raumentwicklungsprogramm Vorpommern wurde mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren (März bis Juni 2007) gegeben, der Vorentwurf des Umweltberichts zwischen Juli und September 2007 mit den Umweltbehörden abgestimmt. Dieser Entwurf enthielt bereits unter Abschnitt 6.5 Abs. 7 das ausdrücklich als solches gekennzeichnete Ziel, die Errichtung von Windenergieanlagen auf die in der Karte im Maßstab 1:100 000 ausgewiesenen Eignungsgebiete zu beschränken, um – so die Begründung – die Windenergienutzung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten und Eingriffen in Natur und Landschaftsbild an raumordnerisch gebündelten Standorten zu konzentrieren.

Damit sollte den Vorgaben in Abschnitt 6.4 Abs. 8 des Landesraumentwicklungsprogramms 2005, das zu diesem Zeitpunkt bereits das Landesraumordnungsprogramm 1993 abgelöst hatte, Rechnung getragen werden. Danach „sind in den Regionalen Raumentwicklungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung der landeseinheitlichen Kriterien ausreichenden Windpotenzials als Voraussetzung für die Geeignetheit, Einspeisemöglichkeiten, Abstände zu Siedlungen, Fremdenverkehrs- und Infrastruktureinrichtungen, Bewertung des Landschaftsbild-, Erholungs-, Arten- und Lebensraumpotenzials, Bedeutung für den Vogelzug und eventuelle Vorbelastungen festzulegen, bestehende ggf. zu überprüfen“. Hierzu erläutert die Begründung des Landesraumentwicklungsprogramms – noch unter Bezugnahme auf die damalige Fassung der „Hinweise für die Planung und Genehmigung von Windkraftanlagen in Mecklenburg-Vorpommern“ vom 27. September 2004 (Amtsbl. M-V S. 966) – weiter, dass die Windenergieerzeugung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten nur an raumordnerisch gebündelten Standorten stattfinden werde, die in windhöffigen Gebieten liegen, in entsprechendem Abstand zur Wohnbebauung sowie in aus Sicht des Naturschutzes und der Landschaftspflege störungsunempfindlichen Räumen. Die landeseinheitlichen naturschutzbezogenen Kriterien für die Festlegung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen ergäben sich aus den Darstellungen und Vorgaben in den Gutachtlichen Landschaftsrahmenplänen des Landesamtes für Umwelt, Naturschutz und Geologie (LUNG) für die Planungsregionen des Landes, wobei die dort festgelegten Kriterien auch für zukünftige Fortschreibungen gelten sollten. Die Kriterien führten unter sachbezogener Berücksichtigung regionaler Belange zu den Eignungsgebieten in den Regionalen Raum(ordnungs)programmen, mit der Folge des Ziels der Raumordnung, außerhalb keine Windenergieanlagen zu errichten. Bei der Festlegung neuer Eignungsgebiete für landseitige Windenergieanlagen würden insbesondere bereits vorbelastete Flächen wie z.B. Deponien oder militärische Altstandorte vorrangig in die Überprüfung einbezogen. Um auf möglichst geringer Fläche einen möglichst hohen Anteil an Windenergie zu erzeugen, sollten die Gemeinden – auch zur Steuerung sonstiger, insbesondere lokaler (unterhalb der Ebene der Regionalplanung) Konflikte – eine Untersetzung der Eignungsgebiete mit Flächennutzungsplänen vornehmen.

In Vorbereitung des Entwurfs war nach Angaben des Antragsgegners zunächst eine sogenannten Weißflächenkartierung vorgenommen und für das gesamte Planungsgebiet unter Anwendung eines geografischen Informationssystems (GIS) im Maßstab 1:1000 in Form von shape files nach Maßgabe von einheitlichen Ausschlusskriterien (im Sinne „harter“ Kriterien) ermittelt worden, welche Flächen nicht von vornherein von der Windenergienutzung ausgeschlossen wären und überhaupt in Betracht kämen. Sodann sei weiter untersucht worden, ob sie für die weitere Planung in Betracht kämen. Die so ermittelten „Weißflächen“ ohne Belegung mit Ausschluss- und Abstandkriterien seien – sofern sie eine Größe von mindestens 75 ha aufgewiesen und untereinander bzw. zu vorhandenen Eignungsgebieten aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 eine Abstand von mindestens 5 km eingehalten hätten – in eine erste Vorschlagsliste aufgenommen worden, die naturschutzfachlich begutachtet worden sei. Im Ergebnis sind in den zur ersten öffentlichen Beteiligung vorgelegten Entwurf neben 25 bereits bestehenden Eignungsgebieten neue Eignungsgebiete (so etwa Iven/Spantekow, Glasow/Ramin und Schmatzin) sowie Erweiterungen bestehender Eignungsgebiete (so etwa Zusedom/Fahrenwalde, Bergholz/Rossow und Nadrensee) aufgenommen worden.

Die Ausschluss- und Abstandskriterien hat der Planungsverband den in der genannten Richtlinie enthaltenen Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen entnommen, die inzwischen an die Stelle der Vorgängerregelungen getreten waren und die er sich insgesamt auch im weiteren Verlauf des Verfahrens zu Eigen gemacht hat.

Die Auswertung der im ersten Beteiligungsverfahren eingegangenen Stellungnahmen sowie die Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts mündeten in einen neuen Entwurf des Raumentwicklungsprogramms ein, den die Verbandsversammlung am 23. April 2008 zusammen mit dem Umweltbericht als Grundlage für das zweite Beteiligungsverfahren beschloss. Nach Auswertung der dazu eingegangenen Stellungnahmen wurden der abschließende Entwurf des Raumentwicklungsprogramms mit umfassender Abwägungsdokumentation, der Umweltbericht sowie die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt, über die die Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 beschloss.

Bereits die ausdrückliche Aufnahme der Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen mit der Formulierung „gemäß Richtlinie zum Zwecke von…, Stand Juli 2008“ in die Begründung des beschlossenen Raumentwicklungsprogramms, die im ersten Entwurf noch nicht aufgeführt waren, belegt ebenso wie die dort anzutreffende Formulierung, dass der Regionale Planungsverband „auf der Grundlage der Richtlinie…“ die Tabelle „durch die Kriterien Mindestgröße (75 ha) und Mindestabstand (5 km) vervollständigt und präzisiert“, dass der Verband die Hinweise dieser Richtlinie nicht als eine von ihm nicht mehr zu hinterfragende zwingende Vorgabe verstanden hat, deren Anwendung ihn jeglicher eigenverantwortlichen Entscheidung enthob. Zusätzlich wird an verschiedenen Stellen des Planungsprozesses deutlich, dass der Verband sich der ihm eingeräumten Spielräume bewusst war und sie differenziert genutzt hat; beispielhaft kann auf den Umgang mit den Eignungsgebieten Mannhagen oder Rakow oder generell mit Bestandsanlagen außerhalb von ausgewiesenen Eignungsgebieten wie etwa im Fall der Antragstellerin verwiesen werden. Für die gegenteilige Einschätzung der Antragstellerin finden sich keine hinreichenden Anhaltspunkte. Soweit sich die Antragstellerin insoweit auf ihren Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung über Aussagen des Vorsitzenden des Planungsverbandes und der Leiterin des zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung zur Bindung an die Vorgaben der Richtlinie stützt, entsprächen die unter Beweis gestellten Aussagen, sollten sie so gefallen sein, gerade der mit Übernahme der Vorgaben der Richtlinie eingetretenen Selbstbindung. Unabhängig davon käme es auf die subjektiven Vorstellungen einzelner Mitglieder der Verbandsversammlung nicht an; entscheidend ist allein, wie die Verbandsversammlung bei ihrer Entscheidungsfindung (Abwägung) ausweislich der Planungsunterlagen tatsächlich vorgegangen ist.

Belegt wird diese Vorgehensweise zunächst durch die als Ausdruck in Papierform (Bl. 143 GA) und auf CD (Hülle Bl. 363a GA 4 M 102/11) zu den Akten gereichte Karte, auf der die gesamte Planungsregion laut der Legende mit unterschiedlichsten Nutzungsarten entsprechend der in den „Hinweisen“ aufgeführten Ausschluss- und Abstandskriterien überzogen worden ist, sowie durch die Karte im Maßstab 1:100 000, die dem ersten Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms beigefügt war. Darüber hinaus zeichnen die vorgelegten Behördenakten mit den in allen Beteiligungsverfahren eingegangenen Einwendungen nebst den jeweiligen Abwägungsdokumentationen nach, wie die Verbandsversammlung als maßgeblicher Entscheidungsträger mit Anregungen und Einwendungen auf den verschiedenen Verfahrensstufen umgegangen ist und welche Überlegungen jeweils und dann bei der abschließenden Abwägung maßgeblich waren.

Hiermit wird den Anforderungen an die Nachvollziehbarkeit insbesondere der planerischen Abwägungen im Planungsverlauf im Sinne der gebotenen Dokumentation nach Auffassung des Senats hinreichend Rechnung getragen; anderen, insoweit deutlich strengeren Anforderungen in der Rechtsprechung (siehe etwa OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 52 ff. u. - 2 A 4.10 -, juris Rn. 47) folgt der Senat ebenso wenig wie andere Obergerichte (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 58 m.w.N.).

bb) Der Planungsträger hat dieses Konzept auch in einer Weise angewendet, die nach Auffassung des Senats Rechtsfehler, die die Gesamtabwägung in Frage stellen könnten, nicht erkennen lässt. Insbesondere sind in die Endabwägung alle Belange eingestellt worden, die Berücksichtigung finden mussten, und sind diejenigen Konflikte abschließend bewältigt worden, die ersichtlich schon auf der Ebene der Raumordnung zu lösen waren und nicht der gemeindlichen Bauleitplanung bzw. den Einzelgenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben durften. Auch wurden die Herangehensweise an die Planung und die jeweiligen Abwägungsvorgänge mit ihren Grundlagen so hinreichend dokumentiert, dass den Anforderungen an Transparenz und Nachvollziehbarkeit Rechnung getragen ist, wie die Gesamtbetrachtung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms selbst mit seiner Begründung anhand der verschiedenen Entwurfsstadien und des Umweltberichts, der Abwägungsdokumentationen über die Behandlung von Stellungnahmen und Einwendungen, sowie der Niederschriften über die abschließenden Beschlussfassungen ergibt.

Insbesondere die als Ergebnis des zweiten Beteiligungsverfahrens erarbeitete Abwägungsdokumentation, die Beschlussvorlage für die abschließende Beratung der Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 war, zeigt, dass bei den einer Abwägung zugänglichen Sachverhalten mit den maßgeblichen Kriterien differenziert umgegangen worden ist. Die nach Umfang und Wortwahl durchaus nicht stereotypen Begründungen lassen erkennen, dass sich der Regionale Planungsverband des unterschiedlichen Gewichts der einzelnen Kriterien offenbar bewusst war, jeweils eigenständige, auf den individuellen Sachverhalt bezogene Bewertungen vorgenommen und Abwägungsentscheidungen getroffen hat.

Diese Bewertung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass darin die Aufnahme zusätzlicher Eignungsgebiete häufig mit relativ knappem Hinweis darauf abgelehnt worden ist, dass bestimmte von der Richtlinie geforderte Abstände (z.B. zur Wohnbebauung, zum Wald, zu benachbarten Eignungsgebieten o.ä.) nicht eingehalten würden bzw. das Eignungsgebiet bei Einhaltung der Abstände die Mindestgröße von 75 ha unterschreite. Bei den Ausschluss- und Abstandskriterien handelt es sich um im Raumordnungsrecht anerkannte, auf fachspezifischen Erkenntnissen und Erfahrungen beruhende Abwägungsentscheidungen, die losgelöst vom Einzelfall Nutzungskonflikte vorab in allgemeiner Form lösen, also gleichsam als eine Art „antizipiertes Sachverständigengutachten“ angesehen werden können. Daher bedarf es dann keiner weiteren individuellen Begründung, wenn sich ein konkreter Sachverhalt gerade als der Regelfall darstellt, für den die Anwendung eines bestimmten Kriteriums (oder mehrerer) typischerweise vorgesehen ist. Demgegenüber finden sich sowohl dann, wenn ein Gebiet zusätzlich (oder vergrößert) in die Ausweisung übernommen wurde, als auch bei Ablehnung bzw. als Reaktion auf Einwände, die zu einer Verkleinerung geführt haben, zusätzliche individuelle Begründungen. Für die Beschlussfassung zu dem Sachkomplex „Windenergie“ kommt noch hinzu, dass dem vollständigen Entwurf der Abwägungsdokumentation Karten aller im Rahmen der Beteiligung eingereichten Vorschläge für Eignungsgebiete Windenergie im Maßstab 1:50 000 beigefügt waren, so dass sich die Mitglieder der Planungsversammlung jeweils auch optisch ein eigenes Bild von der Lage der Eignungsgebiete und ihrer Umgebung machen konnten.

Ihren Vorwurf, der Planungsverband habe bestehende Windenergieanlagen – solche in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten gelegene oder faktisch bestehende – und entsprechende gemeindliche Planungen hierfür nicht hinreichend in seine Betrachtung und Abwägung einbezogen, hat die Antragstellerin nicht belegen können. Für bestehende Windenergieanlagen in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten wird dies schon dadurch widerlegt, dass diese entsprechend den Vorgaben des Landesraumentwicklungsprogramms und den Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen (siehe dort unter Abwägungsregelungen) Gegenstand der Prüfung waren und 25 von ihnen auch in das Regionale Raumentwicklungsprogramm 2010 übernommen worden sind; ebenso sind bestehende Windenergieanlagen außerhalb von früheren Eignungsgebieten geprüft worden, wie nicht zuletzt die intensive Befassung des Planungsverbandes mit der Situation im Gemeindegebiet der Antragstellerin (Eignungsgebiet Iven/Spantekow) im Rahmen des mehrstufigen Planungsverfahrens zeigt. Damit ist den insoweit bestehenden Anforderungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 11) Rechnung getragen. Bespiele dafür, dass der Planungsverband entgegen seiner aus dem sogenannten „Gegenstromprinzip“ folgenden Verpflichtung (hierzu Urt. des Senats v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 45) wirksame gemeindliche Bauleitplanungen nicht in seine Abwägung eingestellt hätte, hat die Antragstellerin nicht vorgetragen und waren auch für den Senat sonst nicht ersichtlich. Was ihre eigenen Planungen angeht, hatte diese bis zum Zeitpunkt des Abschlusses des Planungsverfahrens noch keine Verfestigung in Gestalt eines wirksamen Bebauungs- oder zumindest Flächennutzungsplans erlangt; den Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Wind“ hat sie erst am 20. April 2011 gefasst. Unabhängig davon hat sich der Verband gerade mit den Vorstellungen der Antragstellerin über die Windenergienutzung auf ihrem Gemeindegebiet auf allen Stufen des Planungsverfahrens umfassend auseinandergesetzt, wenn auch nicht mit dem von der Antragstellerin gewünschten Ergebnis. Immerhin aber hat gerade die Situation in ihrem Gemeindegebiet zur erneuten Aufnahme der Ausnahmeregelung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 3 RREP VP geführt, wonach Windenergieanlagen unter bestimmten Voraussetzungen, wie sie bei der Antragstellerin angenommen wurden, weiterhin auch außerhalb von Eignungsgebieten zugelassen werden dürfen.

cc) Mit der Eignungsgebietskulisse Windenergie, wie sie rechtlich verbindlich geworden ist, wird auch dem Erfordernis, der Windenergie substanziell Raum zu geben, angemessen Rechnung getragen. Wann dies der Fall ist, lässt sich nicht durch feste Rechengrößen – etwa in Gestalt einer bestimmten Zahl von Eignungsgebieten oder zu errichtenden Windenergieanlagen, einer Mindestgröße in Hektar oder eines bestimmten Prozentsatzes des Planungsgebietes bzw. der dargestellten Konzentrationsflächen im Verhältnis zur Größe der Potenzialflächen, die nach Abzug der harten Tabuzonen von der Gesamtheit der Außenbereichsflächen des Plangebiets verbleiben – quantifizieren; das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit verschiedenste Modelle gebilligt, die die Instanzgerichte entwickelt haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.05.2010 - BVerwG 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561 Rn. 28; Beschl. v. 22.04.2010 - BVerwG 4 B 68.09 -, juris Rn. 6 f) und geht davon aus, dass die von den Tatsachengerichten entwickelten Kriterien lediglich nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sein, nicht gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des Sachverhalts schlechthin ungeeignet sein dürfen (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -); entscheidend dürften vielmehr zahlreiche Faktoren sein wie die generelle Windhöffigkeit des Planungsgebietes, die Qualität der der Windenergienutzung möglicherweise entgegenstehenden naturräumlichen Ausstattung, die Siedlungsstruktur und anderes mehr.

Der Senat sieht keinen Anlass, das Abwägungsergebnis des Plangebers unter diesem Gesichtspunkt zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist nicht davon auszugehen, dass die rechtsverbindlich gewordene Gebietskulisse Windenergie vorliegend ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung schon deshalb nicht sicherstellen könnte, weil die Realisierbarkeit einer „substanziellen Zahl“ von Windkraftanlagen innerhalb der Eignungsgebiete aus Gründen, die der Plangeber gesehen und bewusst in Kauf genommen hätte, ungewiss bliebe (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. 09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 38, 40 ff.). Die Antragstellerin führt hierzu an, dass der Plangeber – was nicht zulässig sei – zu häufig die abschließende Entscheidung über die Zulassung von Anlagen unter bestimmten Aspekten (insbesondere Artenschutz) in die gemeindliche Bauleitplanung oder die konkreten Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verwiesen habe, und bezieht sich zur Begründung auf die grundlegende Verpflichtung der Raumordnung aus § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ROG, bei Erstellung der zusammenfassenden, überörtlichen und fachübergreifenden Raumordnungspläne unterschiedliche Anforderungen an den Raum aufeinander abzustimmen und die auf der jeweiligen Planungsebene auftretenden Konflikte auszugleichen. Demzufolge wird es beispielsweise nicht für zulässig erachtet, wenn ein Regionalplan die raumordnerische Prüfung von 15 potenziellen, nach einem Planungshinweis angestrebten Vorranggebieten in einer Größenordnung von etwa 1 000 ha in ein Zielabweichungsverfahren verlagert (HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 985). Der vorliegende Sachverhalt ist hiermit jedoch nicht vergleichbar.

Zwar ist es Aufgabe der Raumordnung, die Nutzungs- und Funktionsbelange im Raum gleichermaßen für die Abwägung zu ermitteln und zu einem gerechten Ausgleich zu bringen (vgl. Runkel in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 7 Rn. 17); dementsprechend muss die abschließende Abwägung in der Regel in dem von § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG gebotenen Umfang auf der jeweiligen Planungsebene erfolgen. Regionalplanung ist jedoch keine parzellenscharfe Planung; sie darf sich auf allgemeine Festlegungen beschränken und die konkrete Ausformung im Detail der örtlichen Planung in Gestalt der der kommunalen Bauleitplanung und gegebenenfalls dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren überlassen. Ein Konflikttransfer auf die nächstniedrigere Ebene ist somit nicht grundsätzlich ausgeschlossen; seine Zulässigkeit ist vielmehr abhängig von der Art der berührten Belange, von seinem Umfang und von dem, was auf der jeweiligen Ebene einerseits leistbar und andererseits regelungsbedürftig ist (Runkel, a.a.O., § 1 Rn. 87 unter Hinweis auf BVerwG, Beschl. v. 17.02.1984 - 4 B 191.83 -, BVerwGE 69, 30 zum Verhältnis von Bauplanung zum immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren). Sind bestimmte Aspekte auf der regionalplanerischen Ebene nicht in allen Einzelheiten geklärt, darf die Prüfung, an welcher Stelle konkret die ausgewiesene Nutzung realisiert werden kann, und damit die Ausformung des Eignungsgebietes dann der Bauleitplanung bzw. dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren vorbehalten bleiben, wenn feststeht, dass die betreffenden Belange keinesfalls die Eignung eines auszuweisenden Gebietes (oder gar mehrerer) insgesamt oder mit der ganz überwiegenden Fläche in Frage stellen. Nur unter diesen Voraussetzungen entginge der Planungsträger nämlich der Gefahr, durch die weitgehende Verlagerung der Konfliktbewältigung hinsichtlich bestimmter, auf der Ebene der Regionalplanung bereits erkennbarer Belange auf die der kommunalen Bauleitplanung (oder der Anlagenzulassung) die an sich beabsichtigte „innergebietliche Steuerungswirkung“ derart zu schwächen, dass den von der Ausschlusswirkung erfassten Flächen letztlich kein hinreichende Potenzial an Flächen für die Windenergienutzung mehr gegenübersteht (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 40).

Der Senat sieht im vorliegenden Fall entgegen der Auffassung der Antragstellerin eine hinreichende Grundlage für die Annahme, der Plangeber habe die Nichtrealisierbarkeit einer bedeutsamen Zahl von Windenergieanlagen aus Gründen, die er durchaus gesehen habe, bewusst in Kauf genommen (siehe OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., Rn. 38 ff.) und stelle damit selbst seine Planung insgesamt in Frage, weder in dem Umstand, dass (lediglich) „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen unterblieben sind und in Einzelfällen nicht jedem möglichen Vorkommen geschützter Arten abschließend nachgegangen worden ist (aaa.), noch darin, dass der Plangeber in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2 RREP VP innerhalb der Eignungsgebiete die „flächenmäßige Ausformung“ im Flächennutzungsplan zulässt (bbb.).

aaa) Wie die Verfahrensunterlagen und die zum Verfahren erstellten Umweltberichte vielfältig zeigen, hat der Planungsverband sowohl zu Fragen des Natur- als auch des Artenschutzes überall dort, wo diese sich stellten, auf die vorhandenen und gegebenenfalls aktualisierten Fachinformationen der Fachbehörden (z.B. Untere Naturschutzbehörden, LUNG) zurückgegriffen und diese bewertet; ebenso wurden insoweit auch die einschlägigen Erkenntnisse ausgewertet und bewertet, die Einwender in beiden Beteiligungsrunden in das Planungsverfahren eingebracht haben. Wenn er dann nicht noch zusätzliche „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen selbst in Auftrag gegeben hat, ist dies auf der Ebene der Regionalplanung – anders als bei der Bauleitplanung oder gar im konkreten Anlagenzulassungsverfahren – jedenfalls so lange nicht zu beanstanden, wie nicht konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Eignung eines Gebietes insgesamt in Frage gestellt sein könnte. Eine allgemeine Ermittlungspflicht – etwa durch Beauftragung von Gutachtern – nach Art einer Fach(planungs)behörde ist dem Landesplanungsrecht nicht zu entnehmen.

Soweit derartige Erkenntnisse im späteren Verlauf des Planungsverfahren gewonnen worden sind – etwa bezogen auf das noch vom Planungsverband in die Ausweisung einbezogene Eignungsgebiet Papenhagen –, hat die Landesregierung im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlicherklärung in Ausübung der ihr obliegenden Rechtskontrolle daraus Konsequenzen gezogen.

bbb) Mit der Verwendung der Begriffe „Ausformen“ und „teilweise Einschränkung“, der Begründungspflicht und der Verpflichtung der kommunalen Planungsträger auf die Erhaltung des Ziels der Windenergienutzung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2, letzter HS RREP VP wird – im Unterschied zu dem Sachverhalt, wie er der Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg vom 14. September 2010 zugrunde lag (- OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 41) – die gemeindliche Gestaltungsfreiheit im erforderlichen Maße eingegrenzt, um nicht Gefahr zu laufen, „einen planerischen Spielraum der Gemeinden zu einer flächenmäßig praktisch nicht begrenzten Einschränkung der Windeignungsgebiete zu eröffnen“.

d) Daran, dass es sich bei der gesamträumlichen Gebietskulisse „Windenergie“ im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in der Gestalt, die durch die Landesverordnung Verbindlichkeit erlangt hat, um ein vertretbares Abwägungsergebnis und damit ein insgesamt taugliches Planungsinstrument mit Zielqualität handelt, um für den Bereich der Windenergienutzung die Konzentrationswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB herbeizuführen, ändert auch der Umstand nichts, dass die Landesregierung in Ausübung der ihr im Zusammenhang mit der Verbindlichkeitserklärung nach § 9 Abs. 5 LPlG eingeräumten Kontrollbefugnis zwei Eignungsgebiet gänzlich (Papenhagen und Poppelvitz/Gemeinde Altefähr) und eines teilweise (Iven/Spantekow) von der Verbindlichkeit ausgenommen hat.

Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn Grund für die Annahme bestünde, dass darin eine so einschneidende Reduzierung der insgesamt für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellten Eignungsfläche im Verhältnis zur tatsächlich vorhandenen Potenzialfläche läge, dass – unabhängig von der Frage, ob diese Ausnahmen von der Verbindlichkeit sich ihrerseits als rechtsfehlerhaft erwiesen oder nicht – der gesamträumlichen Gebietskulisse “Windenergie“ in der Gestalt, die sie durch § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat, letztlich nur noch die Wirkung einer „Feigenblattplanung“ im Sinne einer Verhinderungsplanung zugesprochen werden könnte und deren Fehlerhaftigkeit nur durch eine erneute Abwägungsentscheidung über die gesamte Gebietskulisse hätte überwunden werden können.

Nicht jeder Wegfall eines einzelnen Eignungsgebietes stellt zwingend die Tragfähigkeit der gesamten Planungskulisse in Frage, denn letztlich erweist sich das Gesamtbild „Windenergienutzung“ dergestalt als Ergebnis der abwägenden Anwendung von grundsätzlich definierten und für das Gesamtgebiet einheitlichen Maßstäbe (Kriterien) auf die Gesamtfläche des Plangebietes, dass die Eignung aller potenziellen Standorte zunächst jeweils für sich zu ermitteln ist und sodann die geeigneten Standorte zu einem Gesamtbild addiert werden, das der Plangeber im Rahmen der ihm obliegenden abschließenden Abwägungsentscheidung dann lediglich nochmals daraufhin überprüfen muss, ob er der Windenergie insgesamt „substanziell Raum gegeben hat“.

Der Senat sieht keine Anhaltspunkte dafür, dass die nähere Betrachtung der Gesamtheit der in der Festsetzung verbliebenen Eignungsgebiete ergibt, dass von einem „der Windenergienutzung substanziell Raum geben“ nicht mehr gesprochen werden kann, weil der dann (nur) noch für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellte Flächenanteil im Planungsgebiet unter diese Grenze gesunken wäre und sich zudem noch andere geeignete Flächen aufdrängten. Diese Annahme verbietet sich schon mit Blick auf die Zahl der nach der Fassung der Landesverordnung verbliebenen Eignungsgebiete, deren Größe und Lage und den Umfang der voraussichtlichen Nutzungsmöglichkeiten im Verhältnis zur nach dem dargestellten Planungskonzept denkbaren Potenzialfläche. Dabei ist von Bedeutung, dass im Laufe des Planungsverfahrens alle in das Verfahren eingebrachten möglichen Eignungsgebiete nach den vom Plangeber für maßgeblich erachteten Kriterien untersucht und abgewogen worden sind und wegen der tatsächlichen Anforderungen an die naturräumliche Ausstattung und deren höchst unterschiedlichen Gegebenheiten nicht eine Eignungsfläche beliebig – gleichsam nur rein rechnerisch – durch andere Flächen ersetzt werden kann.

Der Plangeber ist auch nicht verpflichtet, grundsätzlich sämtliche geeigneten Flächen auszuweisen, oder beispielsweise durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres Repowering zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 15 a.E. m.w.N.).

Mit Blick darauf, dass der mit ihrem Hauptantrag vorgetragene, auf ihre gemeindliche Planungshoheit gegründete Angriff der Antragstellerin gegen die Gebietskulisse Windenergie insgesamt nur dann Erfolg haben könnte, wenn das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern überhaupt keine wirksame Konzentrationsplanung Windenergie mit den die Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB auslösenden Wirkungen zum Inhalt hat, braucht im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht geprüft zu werden, ob auch die die Antragstellerin selbst nicht unmittelbar betreffenden Regelungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 3 RREP VP-LVO (Herausnahme auch der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr) Bestand haben. Denn unabhängig vom Ergebnis dieser Prüfung würde nach dem Vorstehenden das Vorhandensein einer wirksamen Konzentrationsplanung Windenergie nicht in Frage gestellt.

II.

Der Hilfsantrag hat dagegen Erfolg. Die Feststellung des Eignungsgebietes Iven/Spantekow als verbindlich in einer von der abschließenden Beschlussfassung des Regionalen Planungsverbandes abweichenden Größe und Lage, wie sie die Landesregierung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO vorgenommen hat, lässt sich mit den landesplanungsrechtlichen Vorgaben nicht vereinbaren; sie kann insbesondere nicht auf § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG gestützt werden.

1. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist dies allerdings keine Frage mangelnder Bestimmtheit des § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO, weil der Klammerzusatz offen lasse, welche Größe das Eignungsgebiet letztlich habe und wo genau es liege, und die Eignungsfläche auf ihrem Gemeindegebiet während des Planungsverfahrens mehrfach verändert worden sei. Denn maßgeblich für die Festlegung des Eignungsgebietes ist nicht die textliche Umschreibung, sondern vorrangig die Eintragung in der Gesamtkarte im Maßstab 1:100 000. In dieser ist das Eignungsgebiet in einer bestimmten Größe und Lage eingezeichnet. Parzellenschärfe ist von der raumordnerischen Darstellung nicht verlangt. Zugleich erläutert der Klammerzusatz ansatzweise die Gründe, die zu der teilweisen Her-ausnahme aus der Verbindlicherklärung geführt haben. Dabei sind die inhaltlichen Festlegungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms und das Instrument, das diesen formell rechtliche Verbindlichkeit verleiht – nämlich die Landesverordnung –, als Einheit zu betrachten.

2. Die Landesregierung hat einen von ihr als solchen eingeschätzten Fehler des Regionalen Planungsverbandes – das Unterlassen einer erneuten Anhörung der Betroffenen vor der abschließenden Beschlussfassung, die als Ergebnis der Abwägung ein ganz erheblich erweitertes Eignungsgebiet erbracht hat, das die Belange der Antragstellerin nicht mehr aufgreift und im Vergleich zu allen bis dahin zur Diskussion gestellten Planungen im Bereich Iven/Spantekow als „aliud“ anzusehen ist – dergestalt „korrigiert“, dass sie das Eignungsgebiet nur teilweise, nämlich bezogen auf einen bestimmten Planungsstand, in die Verbindlicherklärung einbezogen hat.

Mit dieser Vorgehensweise hat die Landesregierung nach Auffassung des Senats zwar nicht den ihr von § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG eingeräumten weiten Kontroll-, wohl aber den ihr eröffneten Handlungsspielraum im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlicherklärung überschritten. Nach dieser – seit 1998 unverändert gebliebenen – Vorschrift werden die regionalen Raumentwicklungsprogramme von der Landesregierung durch Rechtsverordnung für verbindlich erklärt, soweit sie nach diesem Gesetz aufgestellt sind, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widersprechen und sich die vorgesehene räumliche Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesplanungsbehörde ergibt.

Bereits im Eilverfahren zwischen den Beteiligten (Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -, S. 18 ff.) hat der Senat auf seine frühere Rechtsprechung verwiesen (insbes. Urt. v. 30.08.2000 - 4 K 34/99 - mit ausf. Begr.; Urt. v. 09.01.2001 - 4 K 14/00 -), in der er ausgeführt hat, dass einerseits die Verbindlichkeitserklärung des regionalen Raum(ordnungs)programms kein bloßer Vollzugsakt in dem Sinne sei, dass es ohne weitere Prüfung für verbindlich erklärt werden müsse. Zudem ist er davon ausgegangen, dass manches dafür spreche, dass die Landesregierung mehr als eine bloße Rechtskontrolle ausüben dürfe, weil der in § 9 Abs. 5 LPlG verwandte Begriff des Einfügens der regionalen Raumplanung in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes planerische Entscheidungen anspreche und möglicherweise ein – begrenztes – planerisches Element enthalte. Verwehrt hat er der Landesregierung dann allerdings, dass diese in der Art einer übergeordneten Planungsbehörde über den im Landesplanungsgesetz eingerichteten Planungsbehörden fungiert und selbstständig planerische Entscheidungen im Sinne einer positiven Festlegung treffen kann. Eine eigenständige Planungsbefugnis der Landesregierung habe im Gesetz ihren ausdrücklichen Niederschlag finden müssen. Grundsätzlich sei – wie sich aus der gebotenen systematischen Zusammenschau von § 9 Abs. 5 mit § 13 LPlG ergebe, die ein in sich abgestimmtes System der Aufsicht zur Überprüfung der Arbeit von regionalen Planungsverbänden bzw. deren Entscheidungen in Form eines regionalen Raumordnungsprogramms (jetzt: Raumentwicklungsprogramm) bildeten – dann, wenn nach Auffassung der Landesregierung ein Verstoß gegen höherrangige Rechtsvorschriften oder die in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Entscheidungen festzustellen sei oder die Aufstellung nicht den Vorgaben des Landesplanungsgesetzes entspreche, die Verbindlicherklärung abzulehnen; es habe sodann der zuständige Planungsverband unter Berücksichtigung der Gründe, die zur Ablehnung der Verbindlichkeitserklärung geführt hätten, gegebenenfalls eine erneute Entscheidung herbeizuführen. Da es in den beiden genannten Entscheidungen um reine Abwägungsentscheidungen ging, sich die ursprünglichen Entscheidungen des Planungsverbandes in jeder Hinsicht im Rahmen der Vorgaben hielten und nicht feststellbar war, dass die von der Landesregierung bevorzugten Lösungen ihrerseits jeweils als einzig mögliche vorgegeben waren, konnte der Senat seinerzeit dahinstehen lassen, ob etwas anderes gelten würde, wenn nach den Feststellungen der Landesregierung der Fehler des regionalen Raumordnungsprogramms nur in einer einzigen Art und Weise korrigiert werden kann, wenn also das Ergebnis der Planung aufgrund höherrangiger Vorschriften bzw. verbindlicher Entscheidungen der in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Stellen eindeutig vorgegeben ist.

Die Vorschrift gebietet somit zunächst im Ausgangspunkt die Rechtskontrolle auf Einhaltung des Landesplanungsgesetzes sowie auf Widerspruchsfreiheit zu sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften. Sie erlaubt sodann weiter eine inhaltliche Kontrolle der planerischen Aussagen des jeweiligen Planungsverbandes an übergeordneten Planungsvorgaben („Einfügen der vorgesehenen räumlichen Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes, wie sie sich aus …ergibt“). Hierin ist durchaus – wie oben bereits ausgeführt – eine „planerische Komponente“ als Ausfluss der grundsätzlich in staatlicher Verantwortung liegenden Planungshoheit (§ 1 Abs. 1 LPlG: Aufgabe des Landes) zu sehen.

Auch für diese weitergehenden Kontrollbefugnisse stellt das Gesetz dann aber im Grundsatz als Rechtsfolge nur die gleiche Reaktionsmöglichkeit zur Verfügung, nämlich im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung nur die Entscheidung mit „Ja“ (Verbindlicherklärung) oder „Nein“ (deren Ablehnung); mit der Einschränkung „soweit“ ist dabei lediglich die Verpflichtung der Landesregierung umschrieben, bei erkannten Rechtsfehlern oder Widersprüchen zur übergeordneten Planung, die nur – im Sinne des Rechtsgedankens aus § 139 BGB abtrennbare – Teile der Festlegungen erfassen, im Interesse der Planerhaltung nicht dem gesamten Raumentwicklungsprogramm die Verbindlichkeit zu versagen, sondern nur den von dem jeweiligen Fehler bzw. Widerspruch erfassten Festlegungen.

Bestärkt sieht sich der Senat in diesen Überlegungen durch den Umstand, dass der Gesetzgeber mit den regionalen Planungsverbänden, der ihnen verliehenen Rechtsnatur und der Zusammensetzung ihrer Organe (§§ 12 – 14 LPlG) sowie den Vorgaben für deren Planungsverfahren (§ 9 LPlG) offenbar bewusst eine Konstruktion gewählt hat, die die inhaltliche Letztverantwortung für die regionale Raumplanung vorrangig Mehrpersonengremien überlassen hat, die die kommunale Ebene repräsentieren, auch wenn damit nicht zwangsläufig dem in die staatliche Aufgabe Regionalplanung eingebundenen Planungsverband die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung als wehrfähiges Recht zuerkannt werden muss (siehe hierzu etwa VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 26 ff.).

Mit der nur teilweisen Herausnahme des vom Regionalen Planungsverband Vorpommern vorgesehenen Eignungsgebiets Iven/Spantekow hat die Landesregierung die oben aufgezeigte Grenze überschritten, weil sie einem Abwägungsergebnis („Eignungsgebiet Iven/Spantekow ohne die nach dem 2. Beteiligungsverfahren beschlossene Erweiterung“) rechtliche Verbindlichkeit zuerkannt hat, das der zuständige Planungsträger so gerade nicht als eigenes Ergebnis seiner Abwägung aller beteiligten Belange und Interessen wollte und das sich zwar als ein mögliches Abwägungsergebnis darstellt, aber keinesfalls als das einzig vertretbare. Zugleich wäre auch nicht ersichtlich, dass die Landesregierung im konkreten Fall ihrerseits eine derartige umfassende planerische Abwägung aller beteiligten Interessen vorgenommen hat (zur Problematik siehe auch Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -).

Auch der vorliegende Fall gibt nach alledem keinen Anlass, die Frage abschließend zu klären, unter welchen Voraussetzungen ausnahmsweise doch eine Abänderungsbefugnis (möglicherweise sogar eine Abänderungsverpflichtung) der Landesregierung im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung anerkannt werden könnte, die über die bloße Herausnahme einer Festlegung von der Verbindlichkeitserklärung hinausginge, etwa weil nur so die Übereinstimmung mit einer zwingenden gesetzlichen Vorgabe, die keinerlei planerischen Entscheidungsspielraum lässt, hergestellt werden kann.

Zugleich hat die vorstehende Auslegung des § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG zur Folge, dass es vor der Entscheidung der Landesregierung einer eventuellen weiteren – von der Antragstellerin eingeforderten – Anhörung in keinem Fall bedarf.

Da es sich bei dem vom Senat erkannten Rechtsfehler in der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG weder um eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften noch um Abwägungsmängel handelt, auf die die Planerhaltungsvorschriften des § 12 ROG bzw. des § 5 Abs. 3 – 5 LPlG Anwendung finden könnten, kann sowohl offen bleiben, in welchem Verhältnis diese Vorschriften zueinander stehen, als auch, ob ihre Voraussetzungen erfüllt wären.

3. Dass mit der Feststellung der Unwirksamkeit der Festsetzung eines Eignungsgebietes Iven/Spantekow – wird sie rechtskräftig – die Ausschlusswirkung hinsichtlich der Zulässigkeit von Windenergieanlagen außerhalb der wirksam festgesetzten Eignungsgebiete auch für das Gemeindegebiet Iven eintritt, ist Folge der besonderen baurechtlichen Regelungen in § 35 Abs. 3 BauGB in Verbindung mit der oben (unter I.) festgestellten Wirksamkeit der Gebietskulisse Windenergie im Übrigen. Für eine irgendwie geartete Sonderregelung, wie sie die Antragstellerin begehrt („weiße Flächen“), sieht der Senat bei dieser Konstellation weder im geltenden Prozessrecht noch im Raumordnungsrecht eine Grundlage.

Eine erneute Überprüfung anhand der Vorgaben des Planungsrechts, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang auf dem Gebiet der Antragstellerin doch noch ein Eignungsgebiet Windenergie ausgewiesen werden kann, bleibt dem Regionalen Planungsverband vorbehalten; dabei wird er neben den Belangen der Antragstellerin auch die von Dritten sowie möglicherweise eingetretene tatsächliche und rechtliche Veränderungen in den Blick zu nehmen haben.

C.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die vorgenommene Kostenquotelung berücksichtigt, dass der Antrag nur teilweise Erfolg hat, und trägt der Gewichtung des jeweiligen Obsiegens und Unterliegens Rechnung. Hätte der Hauptantrag Erfolg gehabt, wären sämtliche Bindungen des Raumordnungsrechts in Bezug auf Windenergieanlagen im Planungsgebiet entfallen, und deren Zulässigkeit würde sich auch für das Gemeindegebiet der Antragstellerin allein nach immissionsschutzrechtlichen in Verbindung mit den allgemeinen bauplanungsrechtlichen Vorgaben – letztere könnte die Antragstellerin innerhalb des rechtlichen Rahmens selbst steuern – richten. Dem ist ein deutlich höheres Gewicht beizumessen als dem Anfechtungserfolg hinsichtlich des Eignungsgebietes Iven/Spantekow.

Grundlage der Ausspruchs über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich (132 Abs. 2 VwGO).

Der Beschluss des Senats vom 15.03.2007 wird geändert.

Der Bebauungsplan Nr. 2 "Windpark X." der Antragsgegnerin wird vorläufig außer Vollzug gesetzt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Änderungsverfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Der Streitwert wird auf 50.000,- EURO festgesetzt.

I.

Die Antragsteller begehren die vorläufige Außervollzugsetzung des Bebauungsplanes Nr. 2 "Windpark X." der Antragsgegnerin.

Der Antragsteller zu 1. ist Eigentümer mehrerer Flurstücke im Plangebiet, von denen eines mit zwei Windkraftanlagen bebaut ist. Der Antragsteller zu 2. betreibt zwei weitere Windkraftanlagen im Plangebiet auf einem Flurstück im Eigentum Dritter. Die Antragstellerin zu 3. beabsichtigt die Beseitigung dieser vorhandenen vier Windkraftanlagen und die Errichtung von insgesamt vier neuen, insbesondere höheren und leistungsfähigeren Windkraftanlagen. Einen entsprechenden Genehmigungsantrag hat sie beim Beigeladenen zu 2. gestellt. Der Beigeladene zu 2. hat die Ablehnung des Antrages in Aussicht gestellt, weil die Festsetzungen des streitbefangenen Bebauungsplanes dem Vorhaben entgegenstünden.

Die Antragsgegnerin beschloss 1998 die Aufstellung eines Bebauungsplanes, durch den die Nutzung des im Regionalen Raumordnungsprogramm ausgewiesenen Eignungsraums Windkraft gesteuert werden sollte. Im Zuge des Aufstellungsverfahrens wurde der Entwurf des Bebauungsplanes mehrfach geändert. Der Antragsteller zu 2. hat im Jahr 2004 gegenüber der Antragsgegnerin vorgetragen, ein von dieser eingeholtes Immissionsgutachten sei fehlerhaft. Unter anderem berücksichtige es die Vorbelastung des Plangebiets durch Getreidetrocknungsanlagen des landwirtschaftlichen Betriebes des Antragstellers zu 1. nicht. Der Bebauungsplanentwurf sehe zu geringe Mindestabstände der einzelnen Windkraftanlagen vor. Die Antragsgegnerin hat im Jahr 2005 ein weiteres Immissionsgutachten eingeholt, aus dem sich in der Fassung vom 13.05.2005 ergibt, dass die im Bebauungsplan vorgesehenen Windkraftanlagen unter bestimmten näher beschriebenen Voraussetzungen zusätzlich zu den bestehenden Anlagen betrieben werden könnten, weil auch insgesamt die Anlagen keine rechtlich unzulässigen Immissionen verursachten. Gestützt auf dieses Gutachten und auf die Auffassung, dass die von den Getreidetrocknungsanlagen ausgehenden Immissionen unbeachtlich seien, fasste die Antragsgegnerin am 19.01.2006 einen Abwägungsbeschluss, der auch dem streitbefangenen Bebauungsplan zu Grunde liegt. Aufgrund rechtlicher Bedenken des Landkreises Nordwestmecklenburg änderte die Antragsgegnerin im Jahr 2006 den Bebauungsplanentwurf erneut: Die Standorte der drei bestehenden Windkraftanlagen im Plangebiet wurden als Sondergebiete zur Errichtung von Windenergieanlagen ausgewiesen und für sie jeweils ein Baufeld in der Größe von 40 x 40 m ausgewiesen. Die vierte vorhandene Windkraftanlage liegt außerhalb des Plangebiets, weil sie nach Auffassung der Antragsgegnerin außerhalb des Eignungsraumes errichtet wurde. Im Bebauungsplan wurde eine TIP-Höhe von kleiner als 90 m festgesetzt. Die Antragsgegnerin fasste am 22.06.2006 den letzten Abwägungsbeschluss und beschloss am gleichen Tag den Bebauungsplan, der in der Folgezeit in Kraft trat.

Die Antragsteller hatten am 12.02.2007 vorläufigen Rechtsschutz gegen den Vollzug des Bebauungsplanes beantragt. Sie hatten ausgeführt: Der Bebauungsplan sei offensichtlich rechtswidrig, weil er unter Verstoß gegen Verfahrens- und materielles Recht zustande gekommen sei. Ihnen drohten durch den Vollzug dieses Bebauungsplanes schwere Nachteile: Die Antragstellerin zu 3. habe noch vor Inkrafttreten des Bebauungsplanes beim Beigeladenen zu 2. die Genehmigung von vier Windkraftanlagen beantragt. Der Genehmigung stehe (nur) der Bebauungsplan entgegen, der eine geringere TIP-Höhe und andere Standorte als die vorgesehenen vorschreibe. Die Beigeladene zu 1. habe ihrerseits die Genehmigung von drei Windkraftanlagen beim Beigeladenen zu 2. beantragt, die den Festsetzungen des Bebauungsplanes entsprächen. Sobald die noch fehlenden Genehmigungsvoraussetzungen herbeigeführt worden seien, sei mit einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Beigeladene zu 1. zu rechnen. Würden die Anlagen der Beigeladenen zu 1. genehmigt, hätte dies die Ausnutzung der schalltechnischen Ressourcen des Eignungsraums zur Folge, sodass eine Genehmigungsfähigkeit der geplanten Anlagen der Antragstellerin zu 3. aus diesem Grunde entfalle. Es würden dadurch unumkehrbare Verhältnisse zu ihren Lasten entstehen. Die Antragsteller zu 1. und 2. würden in der Zukunft den Betrieb der vier Windkraftanlagen von der Antragstellerin zu 3. übernehmen. Durch die Unmöglichkeit der Umsetzung ihrer Planung zur Errichtung der vier über 100 m hohen Anlagen müssten die Antragsteller erhebliche Ertragsverluste hinnehmen. Der Antragsteller zu 1. müsse zudem bei der Verwirklichung des Vorhabens der Beigeladenen zu 1. erhebliche Beeinträchtigung seines landwirtschaftlichen Betriebes und Folgekosten durch Verringerung oder Auslagerung seiner Getreidetrocknungskapazitäten befürchten. Zudem bewohne er in H. ein Haus, dem die lärmschützenden Vorschriften unmittelbar selbst zugute kämen. Der Antragsgegnerin entständen hingegen keine schweren Nachteile zu Lasten der Allgemeinheit.

Die Antragsgegnerin war dem Begehren um vorläufigen Rechtsschutz entgegengetreten.

Die Beigeladene zu 1. war dem Begehren um vorläufigen Rechtsschutz ebenfalls entgegengetreten.

Den Antrag hat der Senat durch Beschluss vom 15.03.2007 als zulässig, aber unbegründet zurückgewiesen. Er hat ausgeführt:

Es sei nichts Hinreichendes dafür vorgetragen, dass bei der Ablehnung des Antrages auf Eilrechtsschutz ein irrevisibler Schaden drohe. Insbesondere sei nicht erkennbar, dass bei Errichtung der drei Windkraftanlagen, die die Beigeladene zu 1. zur Genehmigung gestellt habe, der Antragstellerin zu 3. aufgrund der dann entstehenden Immissionssituation die Errichtung der von ihr geplanten Windkraftanlagen unmöglich sei. Dazu fehle es an einer entsprechenden gutachterlichen Feststellung. Vorliegend ergebe die Prüfung der Folgen, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, im Hauptsacheverfahren sich jedoch der Bebauungsplan als unwirksam erwiese, keine schweren Nachteile für die Antragsteller. Die Festsetzungen des Bebauungsplanes berührten den Betrieb der vorhandenen vier Windkraftanlagen, die von den Antragstellern zu 1. und 2. betrieben werden, nicht. Die Antragsteller würden durch den Bebauungsplan auch nicht gehindert, in den festgesetzten Sondergebieten SO 5 bis SO 7 Windkraftanlagen zu errichten, die den Festsetzungen des Bebauungsplanes entsprechen. Der Senat verkenne nicht, dass durch die Festsetzungen des Bebauungsplanes die von den Antragstellern beabsichtigte höchstmögliche wirtschaftliche Ausnutzung der ihnen zur Verfügung stehenden Flächen für Zwecke der Energiegewinnung durch Windkraft nicht möglich sei. Der Senat sehe darin aber noch keinen schweren Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO. Finanzielle Einbußen stellten allein als solche noch keinen derartigen schweren Nachteil dar. Die vom Antragsteller zu 1. behauptete Beeinträchtigung oder gar Gefährdung seines landwirtschaftlichen Betriebes sei nicht erkennbar. Selbst wenn der Antragsteller zu 1. tatsächlich drei stationäre Getreidetrocknungsanlagen betreibe, so wäre bei der Errichtung von drei Windkraftanlagen durch die Beigeladene zu 1. entsprechend dem Bebauungsplan der Betrieb dieser stationären Getreidetrocknungsanlagen nicht unmittelbar gefährdet. Weiter sei zu bedenken: Würde der Bebauungsplan vorläufig außer Vollzug gesetzt, könnten die Antragsteller die von ihnen beabsichtigten Anlagen errichten und dies wäre irreversibel. Die Folge für die Antragsgegnerin wäre, dass sie ihre planerischen Absichten nicht mehr umsetzen könnte. Nach dem eigenen Vortrag der Antragsteller wären zudem die Vorhaben der Beigeladenen nicht mehr realisierbar. Diese Folge würde schwerer wiegen als die wirtschaftlichen Nachteile der Antragsteller für den Fall, dass sich der Bebauungsplan im Hauptsacheverfahren als unwirksam erweist, die Beigeladene zu 1. aber bereits die im Bebauungsplan ermöglichten Anlagen errichtet hat. Denn dies bedeutet noch nicht zwingend die Unmöglichkeit der Errichtung der von den Antragstellern geplanten Anlagen.

Hiergegen wenden sich die Antragsteller mit am 05.04.2007 eingegangenem Schriftsatz, indem sie eine Anhörungsrüge nach § 152 a VwGO erheben, einen Antrag nach § 80 Abs. 7 VwGO analog stellen und eine Gegenvorstellung erheben.

II.

1. Das Rechtsmittel ist als Anhörungsrüge unbegründet.

Gemäß § 152 a VwGO ist auf die Rüge eines durch eine gerichtliche Entscheidung beschwerten Beteiligten das Verfahren fortzusetzen, wenn ein Rechtsmittel gegen die Entscheidung nicht gegeben ist und das Gericht den Anspruch der Beteiligten auf rechtliches Gehör in entscheidungserheblicher Weise verletzt hat. Diese Vorschrift ist im vorliegenden Fall zwar einschlägig. Die Anhörungsrüge ist somit statthaft.

Die Rüge ist aber in der Sache unbegründet und von daher zurückzuweisen (§ 152 a Abs. 4 S. 2 VwGO). Die Entscheidung des Senates vom 15.03.2007 verletzt die Antragsteller nicht in ihrem Anspruch auf rechtliches Gehör.

Der Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs besteht auch nach Art. 103 Abs. 1 GG nur nach den näheren Maßgaben des Prozessrechts, das heißt der konkret für das Verfahren maßgeblichen Vorschriften (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl. 2005 § 138 Rdnr. 10; OVG Greifswald, B. v. 10.03.2006 - 1 M 148/05 - NordÖR 2006, 320 LS). Im vorliegenden Verfahren geht es in dem Beschluss des Senats um die Voraussetzungen für eine Aussetzung nach § 47 Abs. 6 VwGO. Die von den Antragstellern geltend gemachten Verletzungen rechtlichen Gehörs liegen nicht vor:

Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist eine Folgerung aus dem Rechtsstaatsgedanken für das gerichtliche Verfahren. Der Einzelne soll nicht bloßes Objekt des Verfahrens sein, sondern vor einer seine Rechte betreffenden Entscheidung zu Wort kommen, um Einfluss auf das Verfahren und sein Ergebnis nehmen zu können. Da dies nicht nur durch tatsächliches Vorbringen, sondern auch durch Rechtsausführungen geschehen kann, gewährleistet Art. 103 Abs. 1 GG jedem Verfahrensbeteiligten das Recht, sich nicht nur zu dem der Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt, sondern auch zur Rechtslage zu äußern. Dabei kann es in besonderen Fällen auch geboten sein, den Verfahrensbeteiligten auf eine Rechtsauffassung hinzuweisen, die das Gericht der Entscheidung zugrunde legen will. Eine dem verfassungsrechtlichen Anspruch genügende Gewährung rechtlichen Gehörs setzt voraus, dass der Verfahrensbeteiligte bei Anwendung der von ihm zu verlangenden Sorgfalt zu erkennen vermag, auf welche Gesichtspunkte es für die Entscheidung ankommen kann. Es kann im Ergebnis der Verhinderung eines Vortrags zur Rechtslage gleichkommen, wenn das Gericht ohne vorherigen Hinweis auf einen rechtlichen Gesichtspunkt abstellt, mit dem auch ein gewissenhafter und kundiger Prozessbeteiligter selbst unter Berücksichtigung der Vielfalt vertretbarer Rechtsauffassungen nicht zu rechnen brauchte. Allerdings ist dabei zu beachten, dass das Gericht grundsätzlich weder zu einem Rechtsgespräch noch zu einem Hinweis auf seine Rechtsauffassung verpflichtet ist. Auch wenn die Rechtslage umstritten oder problematisch ist, muss daher ein Verfahrensbeteiligter grundsätzlich alle vertretbaren rechtlichen Gesichtspunkte von sich aus in Betracht ziehen und seinen Vortrag darauf einstellen (BVerfG, B. v. 19.05.1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133<144>; vgl. auch VGH München, B. v. 16.10.2006 - 12 CE 06.2616, zit. nach juris).

Hieran gemessen bestand im vorliegenden Eilverfahren für den Senat keine Verpflichtung, die Antragsteller auf seine vorläufige eigene Würdigung der entscheidungserheblichen Gesichtspunkte hinzuweisen.

Entgegen der Ansicht der Antragsteller bedurfte es keines richterlichen Hinweises darauf, dass die bisherigen Darlegungen die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht rechtfertigten. Die Antragsteller übersehen insoweit, dass sie grundsätzlich gehalten sind, die Voraussetzungen hierfür glaubhaft zu machen. Das Erfordernis der Glaubhaftmachung der tatsächlichen Voraussetzungen des Anordnungsanspruchs und des Anordnungsgrundes schließt zwar ergänzende eigene Ermittlungen des Gerichts gemäß § 86 VwGO grundsätzlich nicht aus. Dies vermag allerdings nichts daran zu ändern, dass der Mitwirkungspflicht der Antragsteller besondere Bedeutung zukommt und diese gehalten sind, das Gericht von der Wahrscheinlichkeit des behaupteten Anspruchs durch die Vorlage geeigneter Beweismittel (§ 173 VwGO, § 294 ZPO) zu überzeugen (VGH München, B. v. 15.03.2001 - 10 ZE 01.320 - NVwZ-RR 2001, 477). Ein Beteiligter kann dabei grundsätzlich nicht davon ausgehen, dass das Gericht die von ihm vorgetragenen Tatsachen in gleichem Sinne würdigt, wie er es für zutreffend hält. Wegen des auch in diesem Verfahren geltenden Grundsatzes der Amtsermittlung nach § 86 VwGO kommt es im Übrigen auch nicht darauf an, ob einer der übrigen Beteiligten dem Vortrag der Antragsteller substanziiert entgegen getreten ist.

Erst recht unterliegt es keiner eigenen Hinweispflicht, wenn der Senat hinsichtlich einer in der Rechtsprechung und Literatur umstrittenen Rechtsfrage an seiner bisherigen Haltung festhält. Eine solche Hinweispflicht könnte allenfalls dann bestehen, wenn er von seiner eigenen bisherigen - gefestigten - Rechtsprechung abweichen möchte.

2. Der Antrag ist aber gem. § 80 Abs. 7 S. 1 VwGO analog zulässig und begründet.

a) Der Antrag ist statthaft.

Nach § 80 Abs. 7 Satz 1 VwGO ist das Gericht im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes selbst befugt, Beschlüsse nach § 80 Abs. 5 VwGO "jederzeit" zu ändern oder aufzuheben. Veränderter oder zuvor ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände bedarf es hierfür nicht, wie der Gegenschluss zu § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO belegt (vgl. BVerwG, B. v. 02.02.2006 - 10 B 84/05 - HFR 2006, 1276, zit. nach juris). Diese Regelung gilt analog in Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO (vgl. Kopp/Schenke VwGO, 14. Aufl. 2005, § 47 Rdnr. 159). Die Entscheidung nach § 80 Abs. 7 Satz 1 VwGO (analog) ist keine Rechtsmittelentscheidung gegen die im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes getroffene Entscheidung (BVerwG, B. v. 07.09.2005 - 4 B 49/05 - BVerwGE 124, 201 = DVBl. 2005, 1594), so dass auch hier der Maßstab einer Entscheidung nach § 47 Abs. 6 VwGO anzuwenden ist.

Der Antrag nach § 80 Abs. 7 VwGO kann allerdings nicht auf eine Verletzung rechtlichen Gehörs gestützt werden.

In § 152 a VwGO ist für die nach § 152 VwGO unanfechtbaren Beschlüsse eine spezielle, dem Grundsatz der Rechtsmittelklarheit entsprechende Regelung getroffen worden, die das bisher durch die Rechtsprechung als zulässig entwickelte Abänderungsverfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO oder einen außerordentlichen Rechtsbehelf ersetzt, wenn (und soweit) der Abänderungsantrag statt auf veränderte Umstände im eigentlichen Sinn des § 80 Abs. 7 VwGO auf eine Verletzung des rechtlichen Gehörs als Abänderungsgrund gestützt wird. Die unterschiedliche Wirkung der Entscheidungen nach § 80 Abs. 7 VwGO einerseits und nach § 152 a VwGO andererseits steht dem nicht entgegen. Die durch § 152 a VwGO speziell zur Nachholung des rechtlichen Gehörs ermöglichte Fortführung des Verfahrens beim sog. judex a quo ist nicht nur als klarere, sondern auch als sachgerechtere Lösung gegenüber der schon vom Wortlaut her bei Gehörsverletzungen nicht nahe liegenden Anwendung des § 80 Abs. 7 VwGO und der damit verbundenen Durchführung eines erneuten (inhaltlich unbeschränkten) Gerichtsverfahrens vor dem jeweils nach dieser Vorschrift zuständigen Gericht. Eine Parallelität der Verfahren - die Zulässigkeit einer Anhörungsrüge nach gehörsverletzenden Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts steht nach § 152 a VwGO wegen § 152 VwGO außer Frage - würde nicht nur den Grundsatz der Rechtsmittelklarheit verletzen, sondern wäre auch mit der vom Gesetzgeber ausdrücklich vorgesehenen Fristenregelung nicht vereinbar: Das Abänderungsverfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO ist gerade nicht fristgebunden, während der Gesetzgeber die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs nach Ablauf der in § 152 a Abs. 2 S. 1 VwGO genannten Frist als nicht mehr relevant ansieht (vgl. VGH Mannheim, B. v. 30.06.2005 - 13 S 881/05 - NVwZ 2006, 219).

b) Die Voraussetzungen für eine Änderung der Entscheidung gemäß § 80 Abs. 7 Satz 1 VwGO ergeben sich aber daraus, dass der Senat in Hinblick auf die zwischenzeitlichen Ausführungen des Beigeladenen zu 2. über die jeweiligen Vorhaben der Antragsteller einerseits und der Beigeladenen zu 1. andererseits Anlass hat, den Beschluss vom 15.03.2007 zu überdenken. Danach ergibt sich, dass nunmehr dem Aussetzungantrag der Antragsteller stattzugeben ist. Dies ergibt sich im Einzelnen aus folgenden Erwägungen:

(1) Zum Maßstab einer Entscheidung über die Aussetzung der Vollziehung eines Bebauungsplans hat der Senat in seinem Beschluss vom 15.03.2007 ausgeführt:

"Der in § 47 Abs. 6 VwGO verwendete Begriff des "schweren Nachteils" ist strenger als der Begriff "wesentliche Nachteile" in § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Schon der abweichende Wortlaut der Norm verlangt die Anwendung eines strengeren Maßstabes als im Anwendungsbereich von § 123 VwGO. In Anlehnung an § 32 BVerfGG ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung, da er zumindest teilweise die begehrte Entscheidung in der Hauptsache vorwegnimmt, daher nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen zulässig, etwa, wenn Rechte oder rechtliche geschützte Interessen des Antragstellers in ganz besonderem Maße beeinträchtigt werden oder dem Betroffenen außergewöhnliche Opfer abverlangt werden. Die für den Erlass sprechenden Gründe müssen so schwer wiegen, dass bei einer Folgenabwägung der Erlass gleichsam unabweisbar erscheint (Senat, B. v. 02.11.1994 - 3 M 179/94 - juris; vgl. auch OVG Münster, B. v. 28.01.2000 - 10a B 77/00.NE - zitiert nach juris; VGH München, B. v. 28.10.1996 - 20 NE 96.3118 -, zitiert nach juris; VGH Kassel, B. v. 26.11.1999 - 4 NG 1902/99 -, NVwZ-RR 2000, 655 und B. v. 19.11.2002 - 4 NG 2283/02 -, BRS 65 Nr. 60; vgl. auch OVG Schleswig, B. v. 27.11.2000 - 1 M 66/00 -, NordÖR 2001, 161; OVG Lüneburg, B. v. 19.12.2002 - 1 MN 297/02 -, NVwZ-RR 2003, 547; Schoch in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand August 2003, § 47 Rn. 168; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 47 Rn. 148).

Diejenigen Nachteile, die sich regelmäßig mit dem Vollzug der angefochtenen Rechtsnorm ergeben, falls sich die Normenkontrollklage in der Hauptsache als begründet erweisen sollte, müssen dabei außer Betracht bleiben. Sie können nicht als "besondere" und damit schwere Nachteile angesehen werden. Denn da grundsätzlich, wie auch im vorliegenden Verfahren, die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens nicht berücksichtigt werden können, würde gerade in Verfahren, deren Gegenstand ein Bebauungsplan ist, die Berücksichtigung solcher regelmäßig auftretenden Nachteile dazu führen, dass bereits eine wesentliche Voraussetzung für den Erlass einer einstweiligen Anordnung eröffnet und damit die Aussetzung des Vollzugs zur Regel werden würde (vgl. bereits OVG Greifswald, Beschlüsse vom 16.12.1992 - 4 M 43/92, 4 M 44/92, 4 M 48/92 -; Beschlüsse vom 26.01.1993 - 4 M 75/92, 4 M 77/92, 4 M 79/92, 4 M 80/92 -).

Die Erfolgsaussichten eines Hauptsacheverfahrens bleiben grundsätzlich außer Betracht, da sich aus diesem Gesichtspunkt für das Vorliegen eines schweren Nachteils oder eines anderen wichtigen Grundes nichts ergibt. Anderes mag gelten, wenn bei der Ablehnung des Antrages auf Eilrechtsschutz ein irrevisibler Schaden droht (vgl. Senat, B. vom 15.07.2004 - 3 M 77/04 -, Juris; Ziekow in NK-VwGO, 2. Aufl. 2006, § 47 Rn. 395 mit zahlreichen Nachweisen auch zur Gegenmeinung). (...)

Der Senat verkennt nicht, dass durch die Festsetzungen des Bebauungsplanes die von den Antragstellern beabsichtigte höchstmögliche wirtschaftliche Ausnutzung der ihnen zur Verfügung stehenden Flächen für Zwecke der Energiegewinnung durch Windkraft nicht möglich ist, weil der Bebauungsplan nur Anlagen mit einem geringeren als dem höchstmöglichen Ausnutzungsgrad erlaubt. Der Senat sieht darin aber noch keinen schweren Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO. Finanzielle Einbußen stellen allein als solche noch keinen schweren Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO dar, zu dessen Abwendung der Erlass einer einstweiligen Anordnung unabweisbar erscheint, weil sie nicht über die allgemeinen Vollzugsfolgen eines Bebauungsplanes hinausgehen. Ob eine andere rechtliche Beurteilung geboten ist, wenn die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Antragstellers gefährdet ist, kann offenbleiben, weil die Antragsteller für eine solche Situation nichts vortragen."

An diesen Grundsätzen hält der Senat fest. Die nunmehr zu Tage getretene Konstellation gibt aber Anlass, diese Grundsätze in die Richtung weiter zu entwickeln, die der Senat bereits angedeutet hat (vgl. auch schon Senat, Beschluss vom 15.07.2004 - 3 M 77/04 -, zit. nach juris; Ziekow in NK-VwGO, 2. Aufl. 2006, § 47 Rn. 395): Jedenfalls dann, wenn hinreichend sicher abzusehen ist, dass die Ablehnung der Aussetzung der Vollziehung eines Bebauungsplans dazu führt, dass die Realisierung eines sonst nach §§ 34 oder 35 BauGB unmittelbar genehmigungsfähigen Vorhabens verhindert oder wesentlich erschwert wird, weil auf der Grundlage der Festsetzungen des Bebauungsplans nach § 30 BauGB ein anderes Vorhaben realisiert wird, kommt eine Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO in Betracht, sofern der Bebauungsplan sich bei der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtsfehlerhaft erweist und damit von einem zu erwartenden Erfolg des Antragstellers in dem zulässigerweise geführten Hauptsacheverfahren auszugehen ist. Eine solche Entscheidung ist vor dem Hintergrund sachgerecht, als die betroffene Gemeinde nicht ihrerseits die Genehmigung nach §§ 34 oder 35 BauGB hinnehmen muss und so die Gefahr besteht, dass sie endgültig gehindert ist, ihre Planungsvorstellungen durchzusetzen. Die Gemeinde ist nämlich nach dem Wortlaut des § 215 a BauGB (§ 214 Abs. 4 BauGB n.F.) ("kann") berechtigt, ein ergänzendes Verfahren einzuleiten. Dieses Verfahren kann sie innerhalb der zeitlichen Grenzen, welche § 17 BauGB zieht, durch eine - erneute - Veränderungssperre sichern, wobei ein bereits gefasster Aufstellungsbeschluss fortwirkt (vgl. Quaas/Kukk in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 214 Rdnr. 68; OVG Lüneburg, U. v. 24.04.2007 - 1 KN 22/07 -, zit. nach juris). Damit kann sie auch gem. § 15 BauGB eine Zurückstellung beantragen; dies gilt auch für Genehmigungen nach § 4 BImSchG. Einer Vorwegnahme der Hauptsache in umgekehrter Richtung wird vorgebeugt, wenn der Zurückstellungsbescheid gem. § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO für sofortig vollziehbar erklärt wird (vgl. OVG Münster, U. v. 11.10.2006 - 8 A 764/06 - BauR 2007, 684).

(2) Danach liegen die Voraussetzungen für eine Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO vor.

Die Beigeladene zu 2. hat in ihrem Schriftsatz vom 24.05.2007 dargelegt, dass sich die Genehmigungsanträge der Antragstellerseite einerseits und der Seite der Beigeladenen zu 1. andererseits jeweils jedenfalls hinsichtlich einer, wahrscheinlich jedoch jeweils hinsichtlich zweier Windkraftanlagen voraussichtlich ausschließen. Zwar muss dies nach Auffassung des Beigeladenen zu 2. letztendlich durch ein Sachverständigengutachten geklärt werden. Für ein solches Gutachten ist aber im Rahmen eines Verfahrens nach § 47 Abs. 6 VwGO kein Raum. Im Rahmen der hier nur möglichen und gebotenen Glaubhaftmachung genügt es, wenn eine Wahrscheinlichkeit hierfür spricht. Dies ist angesichts der Darlegungen der Beigeladenen zu 2. als zuständiger Fachbehörde der Fall. Damit ist glaubhaft, dass dann, wenn die beantragten Vorhaben der Beigeladenen zu 1. realisiert werden, der Bebauungsplan sich aber zu einem späteren Zeitpunkt als unwirksam erweist, die Antragsteller die von ihnen beabsichtigten Vorhaben jedenfalls nicht zur Gänze, gestützt auf § 35 BauGB werden ausführen können. Insoweit tritt eine irreversible Folge ein, wenn zunächst der Vollzug des Plans nicht ausgesetzt wird, er sich hernach aber als unwirksam erweist.

Die weitere erforderliche Voraussetzung für den Erlass einer Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO, dass der Bebauungsplan sich nach der summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage als offensichtlich unwirksam erweist, ist gegeben. Der Plan leidet jedenfalls inhaltlich an wesentlichen Abwägungsmängeln, die die Antragsteller fristgemäß in dem Verfahren 3 K 11/07 geltend gemacht haben.

Das Abwägungsgebot nach § 1 Abs. 6 BauGB (§ 1 Abs. 7 BauGB n.F.) gebietet, die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Es ist dann verletzt, wenn ein sachgerechter Abwägungsvorgang überhaupt nicht stattgefunden hat (Abwägungsausfall), in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie hätte eingestellt werden müssen (Abwägungsdefizit), wenn die Bedeutung der betroffenen privaten und öffentlichen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belange in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Gewicht steht (vgl. BVerwG, U. v. 12.12.1969 - IV C 105.66 - BVerwGE 34, 301, 309). Die Anforderungen an die Abwägung beziehen sich sowohl auf den Abwägungsvorgang als auch - mit Ausnahme des Erfordernisses, dass überhaupt eine Abwägung stattgefunden haben muss - auf das Abwägungsergebnis (vgl. BVerwG, U. v. 05.07.1974 - IV C 50.72 - BVerwGE 45, 309, 315). Für die Abwägung - und somit auch für ihre gerichtliche Überprüfung - ist auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bebauungsplan abzustellen (vgl. § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Mängel im Abwägungsvorgang sind zudem nur dann erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Ergebnis von Einfluss gewesen sind (vgl. § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB).

In der bauleitplanerischen Abwägung sind solche privaten Belange zu berücksichtigen, die in der konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten Bezug haben. Nicht abwägungsbeachtlich sind insbesondere geringwertige oder mit einem Makel behaftete Interessen sowie solche, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht, oder solche, die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren (vgl. BVerwG, B. v. 25.01.2001 - 6 BN 2.00 - BRS 64 Nr. 214). Daraus ergibt sich, dass dann, wenn eine Gesellschaft zur Entwicklung regenerativer Energieprojekte oder ein anderer mit Windkraft befasster Interessent im Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplanes für Windkraftanlagen ein eigenes Interesse an der Nutzung der Windenergie im Plangebiet geltend macht, die Gemeinde verpflichtet sein kann, ggf. die ins Auge gefassten Standorte für Windkraftanlagen in Erfahrung zu bringen, jedenfalls aber das Nutzungsinteresse in ihre Abwägung einzustellen (vgl. OVG Weimar, B. v. 16.08.2004 - 1 EN 944/03 - BauR 2005, 507). Das gilt um so mehr dann, wenn der Interessent bereits im Eignungsgebiet als Anlagenbetreiber tätig ist. Zwar hat er in einem solchen Fall keinen Anspruch darauf, dass die ursprünglich nach § 35 BauGB genehmigte Anlage über ihren Bestandschutz hinaus zur Grundlage der Genehmigung einer neuen Anlage im Rahmen des sogenannten "Repowering" gemacht werden kann. Jedoch sind die Interessen der Betreiber solcher Anlagen in die Abwägung angesichts des Umstandes einzubeziehen, dass diese in Hinblick auf die Infrastruktur in diesem Bereich bereits Investitionen getätigt haben.

Diesen Anforderungen genügt die Abwägung des Bebauungsplanes nicht: Die Antragsteller zu 1. und 2. haben unter dem 20.09.2001 Anregungen zu der seinerzeitigen Planung gegeben. Sie haben aus ihrer Sicht Bedenken an den gutachtlichen Grundlagen dargelegt und vorgeschlagen, statt vieler Windkraftanlagen ausschließlich zwei Anlagen mit einer Höhe von 120 m zu bauen. Sie könnten nachweisen, dass die Errichtung solcher Maschinen unter Beachtung jeglicher relevanter Bestimmungen, Gesetz und Richtlinie möglich sei. Die Antragsgegnerin hat hierauf in dem Abwägungsprotokoll, das Gegenstand des Beschlusses der Gemeindevertretung der Antragsgegnerin vom 18.10.2001 war, ausgeführt: Eventuell bei einzelnen Investoren vorliegende individuelle Planungsvorstellungen könnten nicht zu einer Überplanung und Neuauslegung führen. Diese individuellen Planungsvorstellungen könnten von anderen potenziellen Investoren anders gesehen werden und wiederum angefochten werden. Mit diesen Überlegungen hat sich die Antragsgegnerin von vorn herein der notwendigen Berücksichtigung der Belange der Antragsteller als mögliche Investoren versperrt.

Dieses Abwägungsdefizit ist auch nicht im weiteren Planungsverfahren beseitigt worden. Mit Schreiben vom 13.07.2007 hat der Antragsteller zu 1. geltend gemacht, die Gemeinde habe genau auf den Flurstücken, die der Investor - die Beigeladene zu 1. - angepachtet habe, die Errichtung von Windkraftanlagen zugelassen. In dem Abwägungsprotokoll, das Grundlage des Beschlusses der Gemeindevertretung der Antragsgegnerin vom 10.08.2005 ist, wird hierzu lediglich ausgeführt, die Baufelder würden sich aus den Abständen der Anlagen zueinander sowie den Abständen zu Biotopen und Freileitungen ergeben. Eigentumsverhältnisse dürften in Bebauungsplänen nicht berücksichtigt werden.

Mit Schreiben vom 28.04.2006 machte der Antragsteller erneut geltend, die Antragsgegnerin berücksichtige nicht die bekannte bestehende Windkraftanlage und setze sich im Abwägungsvorgang nicht bzw. nicht ausreichend mit seinem daraus ersichtlichen Interesse auseinander. Ungeachtet dessen müsse er gegebenenfalls bei Änderung oder Aufhebung der bisher zulässigen Nutzung eine Entschädigungsforderung geltend machen. In der Abwägungsdokumentation, die Gegenstand des Beschlusses der Gemeindevertretung der Antragsgegnerin vom 22.06.2006 war, wird hierzu ausgeführt, die drei bestehenden Anlagen seien, soweit dies auf Grund des Abstandes zur Straße und der geforderten Abstände zu den Biotopen möglich gewesen sei, eingearbeitet. Die Forderungen des Antragstellers zu 1. seien gründlich geprüft und soweit dies rechtlich möglich sei, in die Satzung eingearbeitet worden.

Angesichts des Umstandes, dass die Begründung des Bebauungsplanes als solche keinerlei Ausführungen zur planerischen Abwägung enthält, ist aus den zitierten Abwägungsbeschlüssen das Abwägungsdefizit zu schließen. Die Antragsgegnerin hat in die Abwägung nicht die Interessen der Antragsteller an der Errichtung von Windenergieanlagen im Eignungsgebiet eingestellt und namentlich nicht berücksichtigt, dass diese hier bereits Anlagen betreiben. .

Ähnliches gilt für die Festsetzungen im Bebauungsplan im Hinblick auf die bisherigen Standorte der Antragsteller. Auch insoweit hat der Antragsteller zu 1. auf die Auswirkungen der Festsetzung in seinem Schreiben an die Antragsgegnerin vom 20.04.2006 hingewiesen. Aus der Abwägungsdokumentation geht nicht hervor, welche Überlegungen die Antragsgegnerin veranlasst hat, im Gegensatz zu den Flächen SO 1 bis SO 4 für die Flächen SO 5 bis 7 keine Erschließung festzusetzen. Vielmehr endet die vorgesehene Erschließung vor der Landesstraße an der Grenze des Geltungsbereichs des Bebauungsplans. Somit bleibt nach dem Planungskonzept offen, wie die Erschließung der in den Gebieten SO 5 bis 7 stehenden bzw. planerisch ermöglichten Windkraftanlagen ordnungsgemäß auf der Grundlage dieser Planung gewährleistet werden soll. Sachliche Gründe für die unterschiedliche Behandlung der Gebiete in Hinblick auf die Erschließung sind aus dem überreichten Abwägungsmaterial nicht erkennbar.

Diese Fehler des Abwägungsvorgangs haben bei summarischer Prüfung auch das Abwägungsergebnis beeinflusst. Von einer Auswirkung auf das Abwägungsergebnis ist dann auszugehen, wenn nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit eines Einflusses besteht, was etwa der Fall sein kann, wenn sich anhand der Planunterlagen oder sonstiger erkennbarer oder nahe liegender Umstände ergibt, dass sich ohne Fehler im Abwägungsvorgang ein anderes Ergebnis abgezeichnet hätte (vgl. BVerwG, B. v. 29. Januar 1992 - 4 NB 22.90 - BRS 54 Nr. 15 = NVwZ 1992, 662). Die konkrete Möglichkeit eines anderen Entscheidungsergebnisses lässt sich hier nicht ohne weitere Sachaufklärung feststellen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass jedenfalls einige der von der Antragsgegnerin gewählten Parameter ihrerseits auf Wertungen beruhen, die bestimmten Belangen Rechnung tragen sollen, aber auch gegenläufige Interessen berühren. Das gilt etwa für die Bestimmung der Höhe der Anlagen und der - soweit ersichtlich nicht ermittelten - Bedeutung für den wirtschaftlichen Ertrag der Anlagen (vgl. dazu OVG Lüneburg, B. v. 22.07.2003 - 1 LA 238/02 - NVwZ-RR 2004, 14).

Im Rahmen der hier nur gebotenen und möglichen summarischen Überprüfung ergibt sich somit, dass schon aus den beiden genannten zwei Gesichtspunkten durchgreifende Bedenken gegen die Wirksamkeit des Bebauungsplanes bestehen. Es ist in diesem Verfahren weder möglich noch angezeigt, den Bebauungsplan einer weiteren Würdigung, insbesondere in Hinblick auf die von den Antragstellern im Übrigen vorgetragenen Gesichtspunkte zu unterziehen.

Über die grundsätzlichen Erwägungen zum Erlass einer Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO kommt angesichts der festgestellten Abwägungsmängel noch folgender Gesichtspunkt hinzu, der für die begehrte Anordnung spricht: Soweit eine fehlerfreie Abwägung in einem ergänzenden Verfahren zu anderen Festsetzungen führen sollte, würde eine bestandsschutzvermittelnde Zulassung von Anlagen auf der Basis des angegriffenen Bebauungsplans zu Sachzwängen führen, die eine sinnfällige Planung erschweren oder gar unmöglich machen (vgl. VGH München, B. v. 02.08.2005 - 14 NE 04.2372 zit. nach juris).

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO; die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, da sie keinen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt haben.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin, eine Firma, die als Tochterunternehmen eines großen deutschen Energieversorgers Windenergieanlagen projektiert und betreibt, plant die Errichtung derartiger Anlagen auch im Gebiet der Gemeinde Papenhagen (Gemarkungen P., Flur …, H., Flur … und U., Flur …) sowie im Gebiet der Gemeinde Wittenhagen (Gemarkung G., Flur …). Sie hat für eine Reihe von Grundstücken in diesen Gemarkungen – nachdem diese von einem vom Regionalen Planungsverband Vorpommern vorgesehenen Eignungsgebiet für Windenergie erfasst waren – bereits Pachtverträge abgeschlossen; Flächen für jedenfalls 7 Windenergieanlagen seien zivilrechtlich gesichert. Zum Nachweis hierfür hat sie verschiedene Verträge vorgelegt (beispielhaft betr. das Grundstück Gem. Papenhagen, Flur …, Flurstück …: Nutzungsvertrag mit Entgeltvereinbarung v. 26./27.09.2008, Einverständniserkl. Pächter v. 27.09.2008, 1. Änd. v. 26./30.11.2010) und versichert, dass sie im Falle ihres Obsiegens sofort Anträge auf Erteilung entsprechender Genehmigungen bzw. Vorbescheide stellen werde.

Mit ihrem am 19. November 2010 eingegangenen Normenkontrollantrag wendet sich die Antragstellerin gegen die Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP –, weil die Landesregierung das die fraglichen Flächen erfassende, vom Regionalen Planungsverband Vorpommern in seiner abschließenden Beschlussfassung vorgesehene Eignungsgebiet Papenhagen im Rahmen der ihr nach § 9 Abs. 5 Landesplanungsgesetz – LPlG – obliegenden Verbindlicherklärung von der Verbindlichkeit ausgenommen hat.

Dieses Raumentwicklungsprogramm ist mit der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (RREP VP-LVO) vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V vom 17.09.2010 S. 453) aufgrund des § 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes festgestellt (§ 1 Abs. 1 Satz 1 RREP VP-LVO) und im Amtsblatt M-V vom 20. Oktober 2010, S. 645 veröffentlicht worden. Die Verordnung trat am Tag nach der Verkündung in Kraft (§ 2 RREP VP-LVO).

Nach § 1 Abs. 2 RREP VP-LVO erstreckt sich die verbindliche Wirkung des Programms auf die Ziele, Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und die raumordnerischen Festlegungen der Karte im Maßstab 1:100 000, wobei die Begründungen und die Erläuterungskarten nicht an der Verbindlichkeit teilnehmen. § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO nimmt – neben anderen – unter Nr. 1 das „Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Papenhagen“ von der Verbindlichkeit aus.

Am 19. Januar 2004 hatte die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern den Beschluss zur Neuaufstellung des Raumentwicklungsprogramms – einschließlich Umweltprüfung – gefasst und sodann einen erarbeiteten ersten Entwurf mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren von Ende März bis Ende Juni 2007 gegeben. Parallel zu diesem war der Vorentwurf zum Umweltbericht erarbeitet worden, über den im Rahmen eines Scoping-Verfahrens bis September 2007 eine schriftliche Abstimmung mit den betreffenden Umweltbehörden erfolgte. In Auswertung und Abwägung der eingegangenen Stellungnahmen und anhand der gewonnenen Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts waren sodann der Entwurf über- und der Umweltbericht erarbeitet und nach Beschlussfassung der Planungsversammlung am 23. April 2008 in das zweite Beteiligungsverfahren (Juli bis Oktober 2008) gegeben worden. Von November 2008 bis Juli 2009 wurden die Stellungnahmen aus dem zweiten Beteiligungsverfahren ausgewertet, der endgültige Entwurf sowie der Umweltbericht fertig gestellt und die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt. Am 02. Juli 2009 beschloss die Verbandsversammlung abschließend über den Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und den Umweltbericht. Gegenstand dieses Beschlusses war u.a. auch ein Eignungsgebiet Windenergie bei Papenhagen. Dieses hatte im Ergebnis des ersten Beteiligungsverfahrens – auch auf Anregung der Antragstellerin – Eingang in die Planung gefunden, obwohl die Standortgemeinden der Windenergienutzung ablehnend gegenüber standen, ebenso wie das Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie (LUNG), das die generelle Eignung des Gebietes insbesondere mit dem Hinweis auf die Bedeutung gerade dieser Flächen als Nahrungsgebiet für den Schreiadler bestritt. Diese Einwände gegen die generelle Eignung wurden in der abschließenden Abwägung ebenso nur teilweise berücksichtigt wie genau gegenläufige mit dem Ziel einer deutlichen Ausweitung des geplanten Eignungsgebietes.

In Nr. 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP ist die Festlegung, wonach die Errichtung von Windenergieanlagen, der Ersatz sowie die Erneuerung bestehender Anlagen ausschließlich innerhalb der in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen (gemäß Kriterien in Abbildung 13) zulässig sind, grau unterlegt und mit Zeichen (Z) als Ziel gekennzeichnet. Des Weiteren „kann innerhalb der Eignungsgebiete im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss“ (Satz 2). Nach Satz 3 „dürfen in Ausnahmefällen Windenergieanlagen (WEA) außerhalb von Eignungsgebieten errichtet werden, wenn dies zu Forschungs- und Entwicklungszwecken eines raumansässigen WEA-Herstellers erforderlich ist und die Nähe von Produktionsstandort und Teststandort zum einfacheren und schnelleren Monitoring der Anlagen erforderlich ist“ und ist „für den Teststandort ein Raumordnungsverfahren durchzuführen“.

Grundlage des Regionalen Raumentwicklungsprogramms ist das Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern 2005 – LEP 2005 –, festgestellt mit Verordnung der Landesregierung (LEP-LVO M-V) vom 30. Mai 2005 (GVOBl. M-V S. 308) und bekannt gemacht im Amtsblatt M-V 2005, S. 797. Nach dessen Programmsatz 6.4 Abs. 8 sind in den Regionalen Raumordnungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung von allgemein benannten landeseinheitlichen Kriterien festzulegen und bestehende gegebenenfalls zu überprüfen; in der Begründung hierzu wird u.a. auf die „Hinweise für die Planung und Genehmigung von Windkraftanlagen in Mecklenburg-Vorpommern“ vom 27. September 2004 (Amtsbl. M-V S. 966) Bezug genommen und davon ausgegangen, dass diese Kriterien, die auch für zukünftige Fortschreibungen gelten sollten, „insgesamt unter sachbezogener Berücksichtigung regionaler Belange zu den Eignungsgebieten in den Regionalen Raumordnungsprogrammen führten mit der Folge des Ziels der Raumordnung, außerhalb keine Windenergieanlagen zu errichten“.

Die Antragstellerin sieht ihre Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegeben, weil sie beabsichtige, auf den fraglichen Flächen Windenergieanlagen zu errichten, sie hierzu bereits verbindliche Verpflichtungen eingegangen sei und die Erteilung der erforderlichen Genehmigungen an den Festlegungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms scheitern könne, weil die Flächen außerhalb der ausgewiesenen Eignungsgebiete lägen.

Ihr Normenkontrollantrag sei auch begründet. Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern leide an beachtlichen Mängeln, die zur Unwirksamkeit führten.

Schon die Landesverordnung selbst sei fehlerhaft, denn es seien die Vorgaben des § 9 Abs. 5 LPlG zur Verbindlichkeitserklärung nicht eingehalten worden. Mit der Herausnahme von Eignungsgebieten, die der Planungsverband beschlossen habe, greife die Landesregierung wegen der besonderen rechtlichen Konstellationen bei der Konzentrationsplanung (Ausschlusswirkung außerhalb von Eignungsgebieten) in dessen planerische Konzeption ein; die Vorgehensweise erweitere die Bindungswirkung des Ziels in Abschnitt 6.5 Abs. 7 RREP VP auch auf derartige Flächen und stelle somit eine eigene positive planerische Regelung dar, indem sie das Verhältnis zwischen Ausschlussflächen und Eignungsräumen verändere. Dies gehe über eine bloße Rechtskontrolle hinaus, wie sie § 9 Abs. 5 LPlG allein zulasse. Es fehle an einem Beitrittsbeschluss des allein für die Planung und damit auch für das Gesamtkonzept für die Steuerung der Windenergienutzung zuständigen Planungsverbandes. Mit der Herausnahme des in allen Entwürfen des Regionalen Planungsverbandes enthaltenen Eignungsgebietes Poppelvitz, Gemeinde Altefähr (§ 1 Abs. 3 Nr. 3 RREP VP-LVO) sei darüber hinaus die Anhörungsverpflichtung aus § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 3 LPlG verletzt worden, denn hierzu habe niemand Stellung nehmen können. Gleiches gelte für die teilweise Herausnahme des Eignungsgebietes Iven/Spantekow aus der Verbindlichkeit in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO. Auch sie selbst habe zu der Herausnahme von Papenhagen nicht Stellung nehmen und ihre artenschutzrechtlichen Erkenntnisse nicht vorlegen können.

Zudem sei der Antragsgegner widersprüchlich mit Belangen des Artenschutzes umgegangen, was das Planungskonzept selbst – unabhängig von der alleinigen Zuständigkeit des Planungsverbandes dafür – unschlüssig mache. Dies zeige eine vergleichende Betrachtung zwischen dem Umgang mit den Eignungsgebieten Papenhagen, Semlow und Neu Kosenow.

Während man in Semlow eine Konfliktverlagerung in das Genehmigungsverfahren zu Unrecht – weil dort die Erteilung von Genehmigungen tatsächlich unter keinen Umständen in Betracht käme – für möglich erachtet habe, sei dies für Papenhagen verneint worden. Hier aber seien die Konflikte gerade nicht so massiv, dass sie jegliche Genehmigungserteilung von vornherein ausschlössen. Dass in dem streitigen Bereich Belange des Artenschutzes einer Ausweisung nicht grundsätzlich entgegenstünden, belege schon das von ihr zur Vorbereitung ihres Genehmigungsantrages an das Staatliche Amt für Umwelt und Natur in Stralsund eingeholte fachliche Gutachten des Büros für ökologische Studien Dr. N. B. vom 25. Januar 2010 zur Vogel- und Fledermausfauna und dessen vorangegangene Kurzbeurteilung zur Beeinträchtigung der Brutplätze des Schreiadlers vom 12. Februar 2009; diese hätte sie nicht in das Verfahren zur Verbindlichkeitserklärung einbringen können. Nach ihren Gutachten, die die Fachbehörden nie zur Kenntnis genommen hätten, ließen sich die vorgefundenen Konflikte zwischen Artenschutz und Windenergienutzung lösen, da insbesondere dem Schreiadler im maßgeblichen Nahbereich genügend Nahrungsflächen zur Verfügung stünden. Die geplante Windeignungsfläche liege außerhalb der Tabuzone von 3.000 m, spiele für das Tier als Nahrungsfläche keine besondere Rolle und müsse von ihm auf der Nahrungssuche auch nicht überflogen werden. Im Dreikilometerradius gebe es insgesamt ca. 566 ha geeignete Nahrungsflächen, bei Abzug der südlich des Horstes gelegenen Flächen wegen des Brutplatzes des Seeadlers verblieben noch deutlich über 250 ha an Nahrungsflächen. Die Ausführungen des Landesamtes für Umwelt, Naturschutz und Geologie Mecklenburg-Vorpommern – LUNG – in der Stellungnahme vom 10. Februar 2009 beruhten insoweit nicht auf sicheren Erkenntnissen, sondern auf bloßen Vermutungen. Nur unter besonderen Voraussetzungen könne im sogenannten Restriktionsbereich von 6.000 m für Schreiadler von der artenschutzrechtlichen Unzulässigkeit ausgegangen werden.

Der Konflikt mit der Fledermausfauna lasse sich bereits durch die Positionierung der Anlagen oder die Wahl der Anlagenhöhe lösen; bei Einhaltung eines Abstands von 100 m zum Kronhorster Trebel und den angrenzenden Gehölzstrukturen sowie zur Bundesstraße B 194 könnten erhebliche Auswirkungen voraussichtlich nicht erwartet werden. Ebenso könnten – was unter Hinweis auf verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung näher ausgeführt wird – eventuelle Konflikte durch eine gezielte Steuerung des Betriebs der Anlagen gelöst werden. Zusätzlich bestätigt werde ihre Auffassung auch durch den von ihr in Auftrag gegebenen neueren Artenschutzfachbeitrag der Dipl.-Biologen R. und Dr. B. vom 27. Juli 2011 zum Vorhaben „Bau und Betrieb von 7 WEA am Windenergiestandort Papenhagen“ (Bl. 160 ff. GA).

An der Ausweisung von Semlow sei – obwohl dort der Konflikt deutlich schärfer sei, weil dieses Eignungsgebiet im Kernbereich des Verbreitungsschwerpunktes des Schreiadlers in Mecklenburg-Vorpommern liege – demgegenüber trotz der massiven Kritik durch die Fachbehörde (siehe Schreiben des LUNG vom 16.12.2009) unter Hinweis auf „Vertrauensschutzgründe, Eigentümerinteressen sowie die Kontinuität und Verlässlichkeit in der Planung“ mit der Begründung festgehalten worden, dass im Zuge der Zulassungsverfahren zu klären wäre, ob sich ein Vorhaben der Windenergienutzung im Eignungsgebiet realisieren lasse; dem Artenschutz „könne in dieser Phase hinreichend Rechnung getragen werden“. Tatsächlich sei dies nicht der Fall, weil in Semlow bei einer Detailprüfung anhand der maßgeblichen Kriterien keinerlei Windenergieanlagen neu genehmigt werden könnten. Auch an Neu Kosenow – wie Papenhagen eine Neuausweisung – habe man trotz naturschutzfachlicher Kritik und der Erkenntnis, dass „die Ausweisung der Fläche unter den Vorbehalt gestellt werden müsse, dass Teilflächen des Eignungsgebiets (…) durch angrenzende Windenergienutzung in ihrer artenschutzrechtlich geschützten Funktion beeinträchtigt werden könnten“, was „spätestens im Genehmigungsverfahren umfänglich zu untersuchen und artenschutzrechtlich zu bewerten sei“, festgehalten.

Aber auch der mit der Rechtsverordnung für verbindlich erklärte Planentwurf des Regionalen Planungsverbandes selbst werde den Voraussetzungen nicht gerecht, die die Rechtsprechung insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts zwingend an eine derartige Konzentrationsplanung stelle. Danach müsse der Vorhabenträger in einem ersten Schritt sogenannte Tabu- und Restriktionskriterien entwickeln, habe diese auf der nächsten Stufe auf das gesamte Plangebiet anzuwenden, um Potenzialflächen für die Windenergienutzung zu gewinnen, und habe sodann auf Grundlage dieser Erkenntnisse zu entscheiden, in welchen dieser Potenzialflächen sich die Windenergienutzung gegenüber anderen Belangen durchsetzen könne. Das gefundene Ergebnis müsse sicherstellen, dass der Windenergienutzung ausreichend Raum gegeben werde.

Der Planungsverband habe sich allein an den von ihm für zwingend erachteten landeseinheitlichen Richtlinien orientiert. Diese Richtlinien zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern von 2006 bzw. später 2008 verstünden sich nicht als bloßer Rahmen mit Spielraum für eine weitere Abwägung, sondern als verbindliche landeseinheitliche Vorgaben der maßgeblichen Kriterien. Auf § 9 Abs. 2 LPlG könne dies nicht gestützt werden, weil die Kriterien zur Steuerung der Windenergieplanung im Landesraumentwicklungsprogramm nicht als Ziel festgelegt seien. Auch der Weisungskompetenz aus § 12 Abs. 5 LPlG a.F. (jetzt: § 12 Abs. 4 LPlG) sei eine absolute Grenze gesetzt, da dem Antragsgegner nach der Rechtsprechung des Senats eine planerische Entscheidung verwehrt sei. Jedenfalls die Festlegung von sog. „weichen“ Tabukriterien erfordere aber eine solche abwägende planerische Entscheidung.

Somit sei die Festlegung von Restriktions- und Tabukriterien für das Planungsgebiet – in Ausfüllung der lediglich allgemein gehaltenen Kriterien unter Nr. 6.4 Abs. 8 LEP M-V – ausschließlich Sache des Planungsverbandes; dieser habe seine Aufgabe ungeachtet der eventuellen Mitwirkung von Mitarbeitern der Fachämter an der Erarbeitung der Kriterien aber nicht wahrgenommen, denn er habe sich nicht selbst abwägend mit den Kriterien auseinander gesetzt. Jedenfalls die allein maßgebliche Verbandsversammlung habe sie als regelnde Vorgabe verstanden, sie nie in Frage gestellt und rechtssatzartig strikt angewandt, wie mehrfach die Reaktionen auf Einwendungen im Beteiligungsverfahren, bestimmte Festlegungen zu überdenken, zeigten.

Die von der Rechtsprechung verlangte Trennung zwischen “harten“ und “weichen“ Tabukriterien im Sinne einer Unterscheidung zwischen solchen Flächen, die für eine Windenergienutzung nicht zur Verfügung stehen, und solchen, die aus planerischen Gründen ausgeschlossen werden sollten, habe der Planungsverband nicht vorgenommen, jedenfalls sei eine solche Unterscheidung im Sinne einer Weißflächenkartierung an keiner Stelle dokumentiert. Er habe keine neue gesamträumliche Betrachtung des gesamten zu beplanenden Raums angestellt; dabei habe er sich zu Unrecht an die Vorgaben gebunden gesehen. Jedenfalls fänden sich – abgesehen von einer einzigen Äußerung zu einem „mehrstufigen Suchdurchlauf“ im Umweltbericht, der dann aber allein das Ergebnis mitteile – keine Hinweise auf ein solches planmäßiges Vorgehen in den Planunterlagen. Es seien immer nur als Reaktion auf Vorschläge aus der Planungsgemeinschaft kleine Teilflächen anhand von Tabu- und Restriktionskriterien überprüft worden, nicht jedoch sei von Anfang an der gesamte Planungsraum in den Blick genommen worden.

Im Ergebnis handele es sich um eine Verhinderungsplanung, weil der Plan qualitativ nicht hinreichend sicherstelle, dass sich die Windenergienutzung in den festgelegten Eignungsgebieten tatsächlich durchsetzen könne; nur damit aber könne die außergebietliche Ausschlusswirkung gerechtfertigt werden. Es fehle an der generellen Konfliktbewältigung im Raumentwicklungsprogramm selbst in den Fällen, in denen die Konflikte bereits auf dieser Ebene sichtbar seien; diese würden überwiegend in unzulässiger Weise in die Bauleitplanung bzw. das Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verlagert. So sei insbesondere mit Belangen des Artenschutzes widersprüchlich umgegangen worden bzw. seien so viele artenschutzrechtliche oder schallimmissionsschutzrechtliche Probleme offen geblieben, dass nicht gewährleistet sei, dass sich in den einzelnen Eignungsgebieten die Windenergie tatsächlich im erforderlichen Maße durchsetzen könne, um den Vorwurf der Verhinderungsplanung zu entkräften. Da nur Eignungsgebiete und keine Vorranggebiete festgesetzt worden seien, könne im Übrigen schon generell in Frage gestellt werden, ob sich die Windenergie tatsächlich gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen könne und ihr somit tatsächlich in substanzieller Weise Raum gegeben sei. Auch die zu geringe Abwägungstiefe des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern insgesamt führe kausal zu einer – für die Konzentration der Windenergie – zu geringen Zielbindung, da der einzelnen Gemeinde zu viel Raum für die Bauleitplanung eingeräumt werde.

Ebenso sei die Eignung einzelner Kriterien zweifelhaft (so etwa die Mindestflächengröße für Eignungsgebiete mit 75 ha) oder jedenfalls deren Anwendung inkonsequent erfolgt (etwa Berücksichtigung vorhandener Bauleitplanung, Umgang mit vorhandenem Bestand an Windenergieanlagen, Interessen an einem Repowering). Mit dem Erfordernis einer bestimmten Mindestgröße könnten von vornherein Standorte ohne jede Prüfung ausgeschlossen worden sein, obwohl sie für die Aufnahme raumbedeutsamer Windenergieanlagen geeignet wären. Die Flächen seien unvollständig zusammengestellt worden. Der gewählten hohen Schwelle von 75 ha fehle die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen.

Die Auswahl und der Umgang mit tatsächlich vorhandenen Windparks und der entsprechenden Bauleitplanung der Gemeinde blieben unklar. Die ungeprüfte und damit unabgewogene Übernahme der Eignungsgebiete aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern 1998 stelle einen Abwägungsfehler in Gestalt eines Abwägungsausfalls dar. Der tatsächliche Bestand sei jedenfalls nicht mit dem ihm tatsächlich zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden. Die gebotene gesamträumliche Betrachtung sei – sollte sie überhaupt durchgeführt worden sein, woran Zweifel bestünden – jedenfalls nicht hinreichend dokumentiert worden.

Dieser Vorwurf der mangelnden Dokumentation gelte unabhängig davon generell. Der Abwägungsschritt zur Anwendung der Restriktionskriterien auf den Gesamtraum zur Ermittlung der Potentiale der gesteuerten Nutzung finde sich in den Planaufstellungsvorgängen in keiner Form. Dies lasse sich auch nicht durch den Hinweis auf die Anwendung des GIS ersetzen. Die Restriktionskriterien seien immer nur auf Einzelgebiete angewendet worden, nie auf den Gesamtraum. Zur erforderlichen Einzelabwägung aller Potenzialflächen ergebe sich nichts. Begründet würden nur die positiven Entscheidungen des Planungsträgers, nicht der negative Ausschluss.

Die vorstehend angeführten Abwägungsmängel seien auch beachtlich, denn sie beträfen das Planungskonzept des Regionalen Planungsverbandes, und es sei keinesfalls auszuschließen, dass auf der Grundlage nachvollziehbarer Ausschlusskriterien eine andere Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung erfolgt wäre.

Die Antragstellerin hat in der mündlichen Verhandlung schließlich beantragt,

die Verordnung des Antragsgegners über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als die Zielfestlegung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern nach Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 die Fläche des von der Planungsversammlung beschlossenen Eignungsgebietes für Windkraftanlagen Papenhagen erfasst,

hilfsweise,

die Verordnung des Antragsgegners vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als nach § 1 Abs. 3 Nr. 1 das Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Papenhagen von der Verbindlichkeitserklärung ausgenommen wurde,

weiter hilfsweise,

diese Verordnung insoweit für unwirksam zu erklären, als das Ziel in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms, das unter Festlegung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung bestimmt, dass ausschließlich innerhalb dieser Eignungsgebiete die Errichtung, der Ersatz und die Erneuerung von Windenergieanlagen zulässig sind, für verbindlich erklärt wurde,

höchst hilfsweise,

zur weiteren Darlegung der Antragsbefugnis der Antragstellerin Schriftsatznachlass zu gewähren.

Außerdem hat er noch den Hilfsbeweisantrag gestellt,

durch Sachverständigengutachten Beweis zu erheben über die Tatsache, dass die Fläche des Eignungsgebiets Papenhagen oder jedenfalls wesentliche Teile davon kein bedeutender Lebensraum des Schreiadlers sind.

Der Antragsgegner beantragt,

die Anträge zurückzuweisen.

Sofern es sich bei der von der ursprünglich angekündigten Antragstellung abweichenden Antragstellung um eine Klageänderung i.S.d. § 91 VwGO handele, stimme er dieser ausdrücklich nicht zu. Jedenfalls seien ausscheidbare Kosten hinsichtlich eines nicht weitergeführten Anspruchs nach § 155 Abs. 2 VwGO der Antragstellerin aufzuerlegen.

Ferner verneint er die Antragsbefugnis der Antragstellerin generell. Diese habe bisher nicht nachgewiesen, dass sie auch weiterhin längerfristig über Grundstücke im Eignungsgebiet Papenhagen zur Errichtung von Windenergieanlagen verfügen könne. Die vorgelegten Verträge wiesen kurze Laufzeiten auf, auch fehle eine dingliche Absicherung des Nutzungsrechts. Die ausdrücklich abgesicherte Weiterführung der landwirtschaftlichen Nutzung stehe – so die Entscheidung des Gerichts vom 20. Mai 2009 (- 3 K 24/05 -) – einer Nutzung durch Windenergieanlagen als öffentlicher Belang entgegen.

Bei teilbaren Normen sei die verwaltungsgerichtliche Kontrolle nur auf den Teil des Normengefüges beschränkt, auf den sich die geltend gemachte Rechtsverletzung beziehe. Sie selbst nicht berührende Festlegungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms könne die Antragstellerin nicht angreifen. In ihrer Stellung als obligatorisch Berechtigte, d.h. als mögliche Betreiberin von Windenergieanlagen auf im Bereich eines Eignungsgebietes Papenhagen zivilrechtlich gesicherten Grundstücken werde sie lediglich insoweit betroffen, als Planfestlegungen aufgrund der außergebietlichen Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB der beabsichtigten Windenergienutzung auf von ihr gepachteten Grundstücken entgegenstünden.

Zudem fehle weitgehend das allgemeine Rechtsschutzinteresse, weil auch eine stattgebende Normenkontrollentscheidung nicht dazu führen könne, dass das Eignungsgebiet Papenhagen positiv ausgewiesen sei, noch hätte sie zur Folge, dass § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB wieder zur Anwendung gelange, weil die geplanten Windenergieanlagen nicht mehr dem Planungsvorbehalt des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unterfielen. Nach der Entscheidung des Senats vom 03. April 2013 (- 4 K 24/11 -) entfalte die Verordnung hinsichtlich des Eignungsgebietes Iven/Spantekow keine Rechtswirkung mehr; mit der behaupteten Rechtsverletzung der Antragstellerin habe das dritte Eignungsgebiet Poppelvitz/Altefähr nichts zu tun.

In der Sache ist der Antragsgegner der Auffassung, dass er sich bei Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG an die Vorgaben der Rechtsprechung gehalten und insbesondere keine unzulässige eigene Planungsentscheidung getroffen habe. Die rechtliche Sondersituation in Mecklenburg-Vorpommern sei davon geprägt, dass – anders als in anderen Bundesländern – die oberste Landesplanungsbehörde kein bloßes Verfahren zur Rechtskontrolle in Gestalt eines Genehmigungsverfahrens durchführe, sondern sich die Landesregierung den vom Regionalen Planungsverband beschlossenen Plan – und damit auch die darin verkörperte Fülle von Einzelentscheidungen – durch Erlass einer Landesverordnung zu eigen mache und deren Verbindlichkeit auch für die Landesebene, etwa bei der Festlegung von Förderkulissen, anerkenne. Dies sei Ausfluss der staatlichen Planungsaufsicht gegenüber der Regionalplanung, die gemäß § 12 Abs. 3 und 4 LPlG über eine bloße Rechtsaufsicht weit hinausgehe. Bei der ihr nach § 9 Abs. 5 LPlG obliegenden Mitwirkung dürfe die Landesregierung das dem regionalen Planungsträger eingeräumte Planungsermessen – jedenfalls soweit dieses mit höherstufigen Zielsetzungen in Kollision gerate – einer Kontrolle unterziehen und auch eigenes planerisches Ermessen ausüben, um sicherzustellen, dass die Umsetzung der Landesraumordnungsplanung auf der regionalen Ebene im Einklang mit den landespolitischen Zielsetzungen zur Gesamtentwicklung des Landes stehe.

Auch im Übrigen lägen keine ergebnisrelevanten Fehler oder ergebnisrelevanten beachtlichen materiellen Mängel vor. Bei dem als Folge der Ausweisung als Eignungsgebiet im Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 bereits mit Windenergieanlagen bebauten Eignungsgebiet Semlow sei schon die Ausgangslage nicht vergleichbar gewesen, weil dort die bereits getätigten Investitionen mit in die Abwägung hätten eingestellt werden müssen und die beteiligten Fachbehörden im Planungsverfahren das ausgewiesene und längst bebaute Eignungsgebiet nicht grundsätzlich in Frage gestellt hätten. Die dort von der Gemeinde begehrte umfangreiche Erweiterung sei aus fachlichen Gründen abgelehnt worden.

Die Richtlinien zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung der Regionalen Raumentwicklungsprogramme, die auch Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen umfassen, dürften jedenfalls der Regionalplanung nach § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 5 LPlG a.F. bzw. § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 4 LPlG n.F.– anders als bei der in der gemeindlichen Planungshoheit liegenden Bauleitplanung – Verbindliches in Gestalt einheitlicher Landeskriterien vorgeben, da es sich dabei um Ausübung der staatlichen Fachaufsicht im Rahmen einer staatlichen Aufgabe handele. Nur die Anwendung solcher einheitlicher Kriterien gewährleiste die Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns und somit ein Maximum an Transparenz und Verständnis bei der Bevölkerung gegenüber diesen Anlagen. Unabhängig davon sei auf die Vorgaben in Programmsatz 6.4 Abs. 8 LEP M-V hinzuweisen, der selbst neben den aufgeführten allgemeinen Kriterien bereits auf die „Hinweise für die Planung und Genehmigungen von Windenergieanlagen in Mecklenburg-Vorpommern“ vom 27. September 2004 Bezug nehme. Der Regionale Planungsverband Vorpommern sei selbst Mitglied in der Arbeitsgemeinschaft gewesen, die die landeseinheitlichen Kriterien erarbeitet habe, und habe deren Anwendung intensiv beraten. Aus Programmsatz 6.5 Abs. 7 RREP VP nebst Begründung dazu ergebe sich, dass er sich diese Kriterien – die dort ausdrücklich aufgeführt seien – zu Eigen gemacht habe und sie bewusst habe anwenden wollen. Die einzelnen Kriterien seien fachlich unterlegt, wie sich aus der Ausarbeitung „Begründung der Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Rahmen der Aufstellung der Regionalen Raumentwicklungsprogramme“ ergebe (Bl. 128 ff. GA), die Ergebnis der mehrjährigen Arbeit einer fachübergreifenden interministeriellen Arbeitsgruppe unter Mitwirkung von Mitarbeitern der regionalen Planungsverbände seien.

Dabei sei beispielsweise auch die Festlegung einer Mindestgröße der Eignungsgebiete – wie hier mit 75 ha – zulässig; deren Sinn sei, eine möglichst starke Bündelung von leistungsfähigen Anlagen und bei möglichst geringem Landschaftsverbrauch wirtschaftliche und landschaftsverträgliche Netzanbindungen zu erreichen.

Der Planungsverband sei entsprechend den Vorgaben der Rechtsprechung mehrstufig vorgegangen, indem unter Anwendung eines geografischen Informationssystems (GIS) mit Eingabe der Restriktionen in Form von shape files anhand einer Weißflächenkartierung zunächst nach Maßgabe der einheitlichen (Tabu)Kriterien ermittelt worden sei, welche Flächen nicht von vornherein ausgeschlossen wären und überhaupt in Betracht kämen. Sodann sei für jede einzelne Fläche dezidiert untersucht worden, ob sie für die weitere Planung in Betracht komme (weiche Kriterien). Die Ergebnisse seien in den jeweiligen Verbandsgremien umfassend erörtert und entschieden worden. Daran habe sich die individuelle Einzelabwägung angeschlossen. Im Rahmen der durchgeführten beiden Beteiligungsverfahren gemäß § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG habe jedermann Anregungen einbringen können.

Im Ergebnis werde gemessen an der individuellen Ausgestaltung des Plangebietes der Windenergienutzung „substanziell Raum gegeben“ im Sinne der Rechtsprechung; abstrakte prozentuale Festlegungen hierzu seien nicht gefordert. Zukunftsgerichtete Überlegungen zur künftigen Ausweitung der Eignungsgebietskulisse stellten diese Bewertung nicht in Frage.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin fehle es der Regelung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 RREP VP in Verbindung mit den ausgewiesenen Eignungsgebieten auch nicht generell mit Blick auf § 4 Abs. 8 Satz 1, 1. HS LPlG an einer hinreichenden Zielbindung, da die fraglichen Passagen explizit lediglich eine flächenmäßige Ausformung durch die gemeindliche Flächennutzungsplanung erlaubten; keinesfalls werde die Windenergienutzung zur abwägenden Disposition der Gemeinden gestellt. Das angemessene Verhältnis zwischen Positiv- und Ausschlussflächen werde nicht zu Lasten einer Verhinderungsplanung in sein Gegenteil verkehrt.

Ebenso sei es unter Vertrauensschutzgesichtspunkten zulässig, in besonderem Maße auf die Bestandsplanung Rücksicht zu nehmen; es seien alle bestehenden Anlagen auf ihre Neuaufnahme in das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern überprüft worden.

Insgesamt seien die Planungsschritte und die dabei angestellten Überlegungen auch im rechtlich erforderlichen Umfang jeweils hinreichend protokolliert und dokumentiert worden, soweit Flächen in den Verbandsgremien diskutiert bzw. im Rahmen der Abwägung der jeweiligen Entwürfe Veränderungen gekennzeichnet worden seien. Auf jeden Fall gelte dies für den Werdegang des Eignungsgebietes Papenhagen und dessen Scheitern. Die Art der Dokumentation genüge rechtsstaatlichen Anforderungen zur Nachvollziehbarkeit, warum welche Planungsentscheidungen getroffen worden seien.

Was die konkrete Situation des Eignungsgebiets Papenhagen betrifft, habe er nach den entsprechenden Hinweisen des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz, gegründet auf Stellungnahmen der zuständigen Fachbehörde (LUNG) vom 23. und 25. November 2009, die ihrerseits die von der Gemeinde vorgelegten artenschutzfachlichen Untersuchungsergebnisse des Büros BIOM (Umwelt- und Landschaftsplanung) von September und Oktober 2009 ausgewertet und gewürdigt haben, davon ausgehen müssen, dass artenschutzrechtliche Verbotstatbestände der Genehmigung von Windenergieanlagen dort zwingend entgegenstünden. Eine gleichwohl erfolgende Ausweisung liefe ins Leere und stelle den typischen Fall einer unzulässigen Alibiplanung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dar; dies habe die Landesregierung verhindern dürfen. Im Rahmen der Rechtsprüfung nach § 9 Abs. 5 LPlG seien alle Erkenntnisse heranzuziehen, die während dieses Verfahrens gewonnen würden; dazu zählten auch natur- und artenschutzfachliche Bedenken, die im Rahmen eines späteren Genehmigungsverfahrens nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz zu einem Verbotstatbestand führten. Stehe aufgrund neu bzw. vertieft gewonnener Erkenntnisse bereits auf der abstrakten Ebene der Regionalplanung fest, dass an keiner Stelle eines geplanten Eignungsgebietes eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung erteilt werden könne, sei dieses ungeeignet und dürfe nicht ausgewiesen werden. Ebenso, wie nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 14.05.2007 - 4 BN 8.07 -, NVwZ 2007, 953) ein bereits beschlossener Bebauungsplan nicht mehr bekannt gemacht werden dürfe, wenn sich nachträglich Tatsachen ergäben, die ihn ins Leere laufen lassen würden, müsse dies sinngemäß bei Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG gelten. In diesem Zusammenhang sei den Behörden eine naturschutzfachliche Einschätzungsprärogative eingeräumt und beschränke sich die gerichtliche Überprüfung auf eine Vertretbarkeitskontrolle. Auch dürften Erwägungen vorsorgender Konfliktvermeidung in die raumordnerische Konzentrationsplanung einfließen. Die Entscheidung sei getroffen worden, obwohl das Land selbst verschiedentlich fiskalischer Eigentümer von Flächen im fraglichen Eignungsgebiet sei, so dass eine Ausweisung eigentlich in seinem eigenen wirtschaftlichen Interesse gelegen hätte.

Es fänden sich in dem fraglichen Gebiet eine große Anzahl von teilweise streng geschützten Fledermausarten, die den Bereich als Jagdrevier zur Nahrungsaufnahme nutzten, so neben dem Großen Abendsegler der Kleine Abendsegler, die Zwergfledermaus, die Mückenfledermaus und die Mopsfledermaus. Sie stünden sämtlich in der Liste der in Deutschland streng geschützten heimischen Tiere gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 7 und Nr. 14 BNatSchG. Außerdem werde – so das Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie unter Berufung auf das Gutachten des BIOM vom September 2009 – die Kronhorster Trebelniederung, in der das geplante Eignungsgebiet liege, regelmäßig von einem Schreiadlerpaar überflogen bzw. als Nahrungshabitat genutzt. Der Wegfall dieser Fläche gefährde den Bruterfolg. Auch insoweit könne eine Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG nicht in Aussicht gestellt werden.

Der nunmehr vorgelegte, nach Art und Methodik für ein Genehmigungsverfahren für Anlagen in grundsätzlich geeigneten Gebieten bestimmte Artenschutzfachbeitrag des Dr. B. vom 27. Juli 2011 ändere an der Bewertung nichts. Dieser sei für die regionalplanerischen Zwecke methodisch defizitär; der Gutachter gehe teilweise von unzutreffenden Prämissen aus und leite daraus unzutreffende rechtliche Schlussfolgerungen ab. Mit der Aussage, es seien in Mecklenburg-Vorpommern bisher keine verbindlichen Abstandskriterien für Mindestabstände von Windenergieanlagen zu Brut- und Rastgebieten von störungssensiblen Arten formuliert worden, übergehe der Gutachter die „Tierökologischen Abstandskriterien für die Errichtung von WEA in M-V“, die für den Schreiadler einen Schutzbereich im Radius von 3.000 m zum Horst und einen sogenannten Funktionsbereich im Radius von 6.000 m um den Horst festlegten und die laut der „Begründung der Ausschluss- und Abstandskriterien von Windeignungsgebieten für WEA im Rahmen der Aufstellung der RREP“ in der Phase 1 als harte Tabuzonen zu berücksichtigen seien. Dies sei bereits unter Geltung der Richtlinien von 2008 der Fall gewesen.

Gerade Schreiadler müssten wegen des geringeren Nahrungsangebots in Mecklenburg-Vorpommern doppelt so weite Nahrungsflüge unternehmen wie baltische; sie gehörten zu den Arten, die mit größtmöglicher Sensibilität gegenüber anthropogen bedingten Störwirkungen reagierten. Windenergieanlagen seien geeignet, sie von ihren Nahrungsplätzen fernzuhalten und dadurch den Bruterfolg direkt zu beeinflussen. Der Gutachter habe sich nicht hinreichend mit den besonderen Belangen der Art (Wechselhorste innerhalb eines größeren Waldbereichs, weiterer Funktionsbereich zur Nahrungsaufnahme, nicht vorhandenes konstantes Nahrungsangebot, Schwankungen der jährlichen und saisonalen Raumnutzung in Abhängigkeit zur landwirtschaftlichen Nutzung und zum konkreten Brutstatus, Gewöhnung an traditionell genutzte Nahrungsflächen, Konkurrenz zum Seeadler) auseinandergesetzt.

Das Eignungsgebiet liege am Rande des mit 40 Brutpaaren größten Konzentrationsraums der Schreiadler in Mecklenburg-Vorpommern, der rund die Hälfte des Landesbestandes dieser Art konzentriere, und jedenfalls innerhalb des Schutzradius von 3.000 m zum Brutwald und von 6.000 m zum Funktionsbereich, wenn auch 3.500 bis 4.000 m entfernt vom aktuellen Horststandort. Die den Aussagen des Landesamtes und des BIOM-Gutachtens widersprechende Annahme, im Eignungsgebiet Papenhagen befänden sich nur weniger bedeutsame Nahrungshabitate des Schreiadlers, werde empirisch nicht belegt. Der Horstbetreuer könne bestätigen, dass das Grünland der Kronhorster Trebel zur traditionellen Nahrungsfläche des Brutvorkommens gehöre und eine Lebensraumbedingung für die Brutplatzstabilität darstelle. Der Entzug der Nahrungsfläche durch Windenergienutzung führe erfahrungsgemäß zum Brutverlust und zur Brutplatzaufgabe. Auch steige das Totschlagsrisiko signifikant; das Tötungsverbot des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG sei individuenbezogen zu verstehen. Dies gelte wegen der artspezifischen Verhaltensweisen auch für andere Greifvogelarten, die diese Flächen als Nahrungshabitat aufsuchten (Rotmilan, Mäusebussard, Turmfalke u.a.) sowie die Fledermauspopulation.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten einschließlich der von den Beteiligten hierzu eingereichten Unterlagen und der zum Verfahren vorgelegten Behördenakten zum Rechtsetzungs- und Planungsverfahren (siehe Aufstellung Bl. 113 f. GA) Bezug genommen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Das statthafte Normenkontrollbegehren der Antragstellerin erachtet der Senat für zulässig (A.); es hat jedoch in der Sache mit keinem der formulierten Antragsbegehren Erfolg (B.).

A.

Im Grundsatz können Festsetzungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG sein, denn dieses Programm ist entsprechend § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG von der Landesregierung in Form einer Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden und hat somit förmlichen Rechtssatzcharakter (st. Rspr. des Senats, vgl. zuletzt Urt. v. 03.04.2013 - 4 K 24/11 -, juris; Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris; Urt. v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -; Urt. v. 25.06.2002 - 4 K 16/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 33/99 -; Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 34/99 -; zum Landesraumentwicklungsprogramm siehe Urt. v. 14.07.2010 - 4 K 17/06 -, betr. Unterlassen der Ausweisung eines Mittelzentrums; Beschl. v. 23.02.2006 - 4 M 136/05 -, NordÖR 2006, 206). Die Festlegungen zur Windenergienutzung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in Abschnitt 6.5 Abs. 7 RREP VP in Verbindung mit den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) stellen als gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in der Gestalt, die die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete Fassung durch das Eingreifen der Landesregierung mit § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat (Herausnahme der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz/Altefähr insgesamt und Iven/Spantekow teilweise), inhaltlich einen sachlichen Teilplan Windenergienutzung im Sinne des § 4 Abs. 3 LPlG dar, der – insgesamt oder hinsichtlich einzelner Eignungsgebiete – selbstständig angreifbar ist.

Der Eingang des Antrages beim Oberverwaltungsgericht am 19. November 2010 wahrte die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man für den Lauf der Frist allein auf die Bekanntmachung der Landesverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt (GVOBl. M-V 2010 Nr. 16 v. 17.09.2010 S. 645) oder – so der Senat (siehe Urt. v. 03.04.2013 - 4 K 24/11 - m.w.N.) – auf die nachfolgende Veröffentlichung des vollständigen Raumentwicklungsprogramms selbst im Amtsblatt (Amtsbl. M-V Nr. 43 v. 20.10.2010) abstellt.

Die Antragstellerin ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO; die vom Antragsgegner hieran geäußerten Zweifel teilt der Senat nicht. Nach dieser Vorschrift kann ein Normenkontrollantrag von jeder natürlichen oder juristischen Person gestellt werden, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Mit dieser an § 42 Abs. 2 VwGO angelehnten Fassung hat der Gesetzgeber eine im Vergleich zur früheren, die die Antragsbefugnis an die bloße Geltendmachung von Nachteilen knüpfte, engere Fassung der Antragsbefugnis eingeführt. Die Möglichkeit einer solchen Rechtsverletzung ist mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (zuletzt etwa BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris; Beschl. v. 13.11.2006 - BVerwG 4 BN 18.06 -, NVwZ 2007, 229 f.) zu bejahen, wenn ein Antragsteller hinreichend substanziiert Tatsachen vorträgt, aus denen sich ergibt, dass er durch bestimmte Regelungen eines raumordnerischen Plans selbst oder deren Anwendung unmittelbar in seinen Rechten verletzt werden kann. Mit diesem Erfordernis wird die notwendige Abgrenzung zur Popularklage vorgenommen und vermieden, dass eine für eine unbestimmte Vielzahl von Betroffenen gültige Rechtsnorm auf beliebigen Antrag eines Einzelnen hin der Gefahr der Unwirksamkeitserklärung ausgesetzt werden kann.

In der Rechtsprechung ist geklärt, dass sich – wenn auch ein Anspruch auf eine bestimmte Ausweisung nicht besteht – jedenfalls aus dem raumordnungsrechtlichen Abwägungsgebot eine Antragsbefugnis Privater nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergeben kann, sofern eine unmittelbare Verletzung in subjektiven, öffentlich-rechtlich geschützten Rechten in Frage steht (siehe Urt. des Senats v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris), und dass hierfür im Grundsatz dieselben Anforderungen gelten wie etwa im Falle eines Normenkontrollantrags gegen einen Bebauungsplan. Ein Antragsteller muss also hinreichend substanziiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch bestimmte Regelungen des raumordnungsrechtlichen Plans oder deren Anwendung jedenfalls in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange verletzt wird. Das wiederum setzt zunächst voraus, dass er einen eigenen Belang als verletzt benennt, der für die Abwägung überhaupt zu beachten war.

Bejaht wird die Antragsbefugnis für den Fall, dass ein verbindliches Ziel der Raumordnung über die direkte Bindungswirkung gegenüber öffentlichen Rechtsträgern hinaus (§§ 4 und 5 ROG, §§ 3 und 5 Abs. 1 LPlG) auch unmittelbare Außenwirkung für Dritte entfaltet und in deren Rechtspositionen eingreift, wie dies etwa über § 35 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB für raumbedeutsame Vorhaben im Außenbereich mit Auswirkungen auf das durch Art. 14 GG geschützte Eigentum der Fall ist. Ein Anwendungsfall ist die Festlegung von Vorrang- oder Eignungsgebieten für Windenergieanlagen (beispielhaft etwa SächsOVG, Urt. v. 10.11.2011 - 1 C 17/09 -, juris; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris; OVG Lüneburg, Urt. v. 26.03.2009 - 12 KN 11/07 -, juris; Sächs. OVG, Urt. v. 17.04.2005 - 1 D 2/03 -, juris). Dies gilt nicht nur für die Ebene des Raumordnungsrechts, sondern hat z.B. auch zur Folge, dass, obwohl an sich Darstellungen des Flächennutzungsplans regelmäßig einer prinzipalen Normenkontrolle nicht zugänglich sind, möglicher Gegenstand einer statthaften Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog auch sein kann die in den Darstellungen des Flächennutzungsplans zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung einer Gemeinde, mit der Ausweisung von Flächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB zugleich die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Standorten außerhalb der ausgewiesenen Flächen eintreten zu lassen (so zuletzt BVerwG, Urt. v. 31.01.2013 - BVerwG 4 CN 1.12 -, juris). Eine derartige für die Bejahung der Antragsbefugnis bei Privaten ausreichende mögliche Rechtsverletzung hat auch der erkennende Senat schon früher – ohne bereits im Rahmen der Zulässigkeit eine Detailprüfung der Rechtsqualität der angegriffenen raumordnerischen Festlegungen für die maßgeblichen Flächen vorzunehmen – angenommen (siehe insbes. Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 28/99 -, juris Rn. 69).

Dass den angegriffenen raumordnerischen Festlegungen in Abschnitt 6.5 Abs. 7 i.V.m. den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern, die mit den Einschränkungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO Verbindlichkeit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 RREP VP-LVO erlangt haben, die rechtliche Qualität eines Ziels der Raumordnung (Satz 1) bzw. eines Grundsatzes der Raumordnung (Sätze 2 und 3) zukommt, hat der Senat bereits entschieden (Urt. v. 03.04.2013 - 4 K 24/11 -, juris m.w.N.). Damit sind Gemeinden, in deren Gemarkungen die Antragstellerin Windenergieanlagen realisieren möchte, die aber außerhalb von ausgewiesenen Eignungsgebieten liegen, auch dann grundsätzlich gehindert, hierfür in der örtlichen Bauleitplanung die Voraussetzungen zu schaffen, wenn sie – was bei der Gemeinde Papenhagen ohnehin nicht der Fall ist, die dem Eignungsgebiet von Anfang an ablehnend gegenüber stand – hieran interessiert wären.

Die Antragstellerin hat hier – unabhängig von ihrer Antragsformulierung im Detail – eine zumindest mögliche Verletzung in eigenen subjektiven, öffentlich-rechtlich geschützten Rechten unmittelbar durch diese Festlegungen im erforderlichen Umfang konkret dargelegt. Dies gilt auch dann, wenn man zum Beleg einer „ernsthaften Absicht“, ein bestimmtes Windenergieanlagenprojekt verfolgen zu wollen (so HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10 N -, m.w.N.; jetzt auch SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris unter Aufgabe früherer strengerer Maßstäbe), über die bloße Bekundung eines allgemeinen Interesses an einem Standort hinaus Nachweise für eine gewisse rechtliche Verfestigung dieser Absicht verlangen wollte (vgl. auch OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 -12 KN 311/10 -, juris: obligatorische Nutzungsrechte ausreichend). Letzteres erscheint deswegen erforderlich, weil – anders als bei betroffenen Grundeigentümern selbst, die sich als in die Abwägung einzustellenden Belang unmittelbar auf das Grundrecht aus Art. 14 GG berufen können – bei Dritten, die fremden Grund für Investitionsvorhaben nutzen wollen, allgemein dieser Bezug zum Eigentumsgrundrecht nicht in gleich enger Weise besteht.

Die in der mündlichen Verhandlung vorgelegten vertraglichen Vereinbarungen mit einer Grundstückseigentümerin (Bl. 395 – 418 GA), die beispielhaft für entsprechende mit anderen Eigentümern in dem zugleich vorgelegten Übersichtsplan über die Vertragsflächen abgeschlossene Vereinbarungen stehen, lassen erkennen, dass die Vertragschließenden bereits gegenseitig bindende Verpflichtungen eingegangen sind und an dem Ziel der Verwirklichung der Errichtung von Windenergieanlagen auf den betroffenen Grundstücken auch mit Blick auf die zwischenzeitliche rechtliche Entwicklung der Planungssituation festhalten wollen. Damit sieht der Senat das ernsthafte Interesse im vorstehend umschriebenen Sinne als ausreichend verfestigt nachgewiesen an, um die notwendige Individualisierung eines Abwägungsbelangs in Anknüpfung an Art. 14 GG als möglicherweise verletztes Recht nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO – und zugleich auch das Rechtsschutzinteresse – bejahen zu können. Eine bereits ins Werk gesetzte dingliche Absicherung dieser Nutzungsvereinbarungen hält er – entgegen der Auffassung des Antragsgegners – bei dem derzeitigen Streitstand (eine raumordnerische Ausweisung des Eignungsgebietes ist gerade nicht vorgenommen worden) ebenso wenig für erforderlich wie eine – nicht unerhebliche Kosten verursachende – förmliche Einleitung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens für die geplanten Anlagen, das nach der derzeitigen Rechtslage nur erfolglos bleiben kann. Dass die Nutzungsverträge 2008 ursprünglich nicht mit der Antragstellerin geschlossen wurden, sondern dort die Firma E. W. D. GmbH als Betreiber genannt ist, ändert an dieser Bewertung nichts, denn zum einen ist die Antragstellerin selbst jedenfalls später in der 1. Änderungsvereinbarung hierzu von 2011 als Betreiberin aufgeführt, zum anderen hat sie diese Veränderung auf Betreiberseite plausibel damit erklärt, dass sie mit der Firma E. identisch sei, weil die R. diese seinerzeit wirtschaftlich übernommen und später eine bloße Umbenennung vorgenommen habe.

Danach bedurfte es keines Schriftsatznachlasses, um der Antragstellerin weitere Darlegungen zur Antragsbefugnis zu ermöglichen.

B.

Dem Normenkontrollantrag der Antragstellerin bleibt in der Sache insgesamt der Erfolg versagt.

Offen bleiben kann deswegen, ob deren Anträge in der Fassung und Reihenfolge, wie sie in der mündlichen Verhandlung gestellt worden sind, tatsächlich im Verhältnis von Hauptantrag und Hilfsanträgen zueinander stehen. Klarzustellen ist lediglich, dass sich nach Auffassung des Senats auch die Anträge in der nunmehr gestellten Fassung jedenfalls im Rahmen des von Anfang an als Klageziel formulierten Begehrens halten, wie es dem Gesamtvorbringen im Wege der Auslegung zu entnehmen war und ist (§ 88 VwGO); dieses geht dahin, eine rechtliche Situation zu schaffen, nach der möglichst die von der Antragstellerin für geeignet gehaltenen Flächen im Gemeindegebiet Papenhagen eine positive Ausweisung als Eignungsgebiet für Windenergie erfahren, jedenfalls aber die mit der Ausweisung einer hinreichenden Zahl von Eignungsgebieten an anderer Stelle (im Sinne einer Gesamtgebietskulisse Windenergie) verbundene Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für bestimmte Flächen in Gemarkungen der Gemeinde Papenhagen beseitig ist. Eine Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO liegt darin nicht.

Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern 2010 in der Fassung, die mit der Landesverordnung vom 19. August 2010 verbindlich geworden ist, erfasst mit seinen Rechtswirkungen auch das Gemeindegebiet Papenhagen dergestalt, dass mangels rechtsverbindlicher Ausweisung eines Eignungsgebiets Windenergie dort den Festlegungen nach Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP in Verbindung mit den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) im Übrigen hinsichtlich der Flächen, auf denen die Antragstellerin Windenergieanlagen verwirklichen will, die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukommt.

Rechte der Antragstellerin werden dadurch nicht verletzt. Dabei ist vorab festzuhalten, dass ein Anspruch auf Aufnahme einer bestimmten Fläche in die Gebietskulisse Windenergie auch dann nicht besteht, wenn diese Fläche grundsätzlich zur Aufnahme von Windenergieanlagen geeignet wäre. Mit Erfolg rügen könnte die Antragstellerin lediglich eine fehlerhafte Abwägung ihrer maßgeblichen zu berücksichtigenden Belange entweder als Folge von Verstößen gegen die einschlägigen planungsrechtlichen Verfahrensvorschriften oder einer mangelhaften Abwägungsentscheidung, und diese Fehler dürften auch nicht von planungsrechtlichen Heilungsvorschriften erfasst werden.

Die rechtliche Überprüfung an den Maßstäben des einschlägigen Raumordnungsrechts auf Bundes- und Landesebene anhand des Vortrags der Antragstellerin und der vorliegenden Unterlagen zum Planungs- und Rechtsetzungsverfahren hat nach Auffassung des Senats weder beachtliche formelle noch erhebliche materielle Fehler ergeben, die es gebieten würden, den Festlegungen zur Gebietskulisse Windenergie insgesamt die Verbindlichkeit als Ziel der Raumordnung abzusprechen und sie für unwirksam zu erklären (I.). Ebenso wenig besteht Anlass, den Festlegungen nach Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP in Verbindung mit den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) zumindest bezogen auf das Eignungsgebiet oder das Gemeindegebiet Papenhagen die rechtliche Zielbindungswirkung – wenn sie schon nicht positiv in Gestalt der Festlegung eines Eignungsgebiets zugesprochen werden kann – jedenfalls negativ in Gestalt der Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB wegen der Ausweisung von Eignungsgebieten an anderer Stelle abzusprechen; entgegen der Auffassung der Antragstellerin erweist sich die Entscheidung der Landesregierung, das von der Planungsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern zunächst vorgesehene Eignungsgebiet Papenhagen von der Verbindlichkeitserklärung auszunehmen (§ 1 Abs. 3 Nr. 1 RREP VP-LVO), nicht als rechtsfehlerhaft (II.). Danach kann die Antragstellerin weder mit ihrem Hauptantrag noch mit einem der hilfsweise formulierten Antragsbegehren Erfolg haben (III.)

I.

Wie der Senat bereits in seinem – inzwischen rechtskräftig gewordenen – Urteil vom 03. April 2013 im Verfahren 4 K 24/11 ausgeführt hat, geht er im Grundsatz von einer wirksamen gesamträumlichen Planung Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern aus. Die Aussagen dieses Urteils, das zur (teilweisen) Herausnahme des Eignungsgebiets Iven/Spantekow aus der Verbindlichkeit durch § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO ergangen ist, können auch auf den vorliegenden Sachverhalt übertragen werden. Dem sachlichen Teilplan Windenergienutzung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in der Gestalt, die er durch die Landesverordnung zur Verbindlichkeitsfeststellung gewonnen hat, haften danach weder beachtliche formelle (1.) noch erhebliche materielle Fehler (2.) an; das Vorhandensein einer wirksamen Konzentrationsplanung Windenergie würde auch dann nicht in Frage gestellt, wenn die Regelungen in § 1 Abs. 3 Nr. 1 und 3 RREP VP-LVO betreffend Papenhagen und/oder Poppelvitz/Altefähr keinen Bestand hätten. Hieran ändert auch der Umstand nichts, dass der Senat in dem genannten Urteil auf den Hilfsantrag der antragstellenden Gemeinde hin die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam erklärt hat, als § 1 Abs. 3 Nr. 2 in Verbindung mit der Zielfestlegung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in der Gesamtkarte (M !:100 000) das Eignungsgebiet Iven/Spantekkow ausweist.

Er hat in der genannten Entscheidung hierzu Folgendes ausgeführt:

„1. Die Antragstellerin selbst hat formelle Fehler beim Zustandekommen des Raumentwicklungsprogramms, dessen Verfahren gemäß § 28 Abs. 1 ROG nach den bis zum 29. Juni 2009 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Land abzuschließen war, weil es vor dem 29. Juni 2009 förmlich eingeleitet worden war, in Ge-stalt einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG weder gegenüber der obersten Landesplanungsbehörde unmittelbar gerügt noch schriftsätzlich im Rahmen ihres Eilantrages (Az. 4 M 102/11) oder im vorliegenden Hauptsacheverfahren vorgebracht. Soweit sie ihren Vortrag, sie hätte vor Erlass der Regelung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO von der Landesregierung noch einmal angehört werden müssen, auch dahingehend verstanden wissen will, handelt es sich nicht um einen Verfahrensfehler im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG, sondern um eine Frage der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG und damit um eine solche des materiellen Rechts (s. unter II. 2. a.E.).

Zwar können wegen der Wirkung entsprechender Rügen „inter omnes“ (vgl. Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 80; Dallhammer in: Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, Stand Mai 2012, § 10 Rn. 50; für das Baurecht siehe etwa jüngst OVG Bautzen, Urt. v. 20.03.2012 - 1 C 21/12 -, juris Rn. 51) von Dritten erhobene Verfahrensrügen ebenfalls von Bedeutung sein, die zudem auch über den Umweg eines vom Gericht dem Rügeadressaten fristwahrend übermittelten Schriftsatzes erhoben werden können (vgl. Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, § 215 Rn. 5). In den Behördenakten, die der Antragsgegner zu allen anhängigen Gerichtsverfahren vorgelegt hat, finden sich derartige Rügen aber nicht, und dieser hat auf ausdrückliche Nachfrage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung am 20. März 2013 erklärt, dass außerhalb des Normenkontrollverfahrens Az. 4 K 17/11 solche bei ihm nicht eingegangen seien; Anhaltspunkte zu Zweifeln hieran sieht der Senat nach Durchsicht aller bei ihm anhängigen Verfahren gegen das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern nicht.

Die im bereits entschiedenen Verfahren Az. 4 K 17/11 (siehe Urt. v. 28.02.2013, juris) fristgerecht gerügten Mängel des Planungsverfahrens – auf die es freilich dort schon deswegen nicht ankam, weil sich der Normenkontrollantrag mangels Antragsbefugnis bereits als unzulässig erwies – liegen nicht vor.

Die Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, mit der die zweite Offenlegung des Entwurfs des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und des Entwurfs des Umweltberichts angekündigt worden war (Amtsbl. M-V/AAz. S. 628) konnte, da sich die Planung naturgemäß auf die gesamte Planungsregion Vorpommern bezog und deren räumliche Ausdehnung gesetzlich definiert war und – angepasst an die neuen Zuschnitte der Landkreise nach der Kreisgebietsreform – weiterhin ist (§ 12 Abs. 1 LPlG), ihre „Anstoßfunktion“ für potentiell Betroffene hinreichend erfüllen; weder war eine darüber hinausgehende zusätzliche textliche Umschreibung des räumlichen Geltungsbereichs noch eine kartenmäßige Erläuterung erforderlich.

Der Hinweis, wann und wo die öffentliche Auslegung der Unterlagen erfolgte („Auslegung im Amt für Raumordnung und Landesplanung Vorpommern in Greifswald sowie in den Verwaltungen der Ämter und amtsfreien Gemeinden der Planungsregion Vorpommern, der kreisfreien Städte Greifswald und Stralsund und in den Landratsämtern Nordvorpommern, Ostvorpommern, Rügen und Uecker-Randow“, wobei die „Auslegungszeiten den ortsüblichen Öffnungszeiten entsprechen“, ergänzt um eine Adresse, unter der die Entwürfe im Internet einsehbar sind), wurde den zu stellenden Anforderungen gerecht; § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG verlangt lediglich die Angabe von Ort und Dauer der Auslegung und damit nicht die Angabe der jeweiligen genauen Dienststunden der einzelnen Auslegungsdienststellen.

Die spätere Verlängerung der Frist für Stellungnahmen, Hinweise und Anregungen (siehe die Bekanntmachung vom 17.09.2008, Amtsbl. M-V/AAz S. 1054) musste den ordnungsgemäßen Hinweis der Bekanntmachung vom 14. Mai 2008 auf die Folgen nicht fristgerecht abgegebener Stellungnahmen (Präklusion – entspricht § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 3 Satz 4 LPlG) nicht erneut wiederholen. Die Bekanntmachung vom 17. September 2008 trat nicht vollumfänglich an die Stelle der früheren Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, sondern änderte diese lediglich in Bezug auf ihren eigenen Aussagegehalt – also die Fristsetzung – ab; alle übrigen Inhalte der früheren Bekanntmachung blieben somit bestehen und wirksam.

Ein Verkündungsmangel wegen Verstoßes gegen Art. 58 LV liegt nicht darin, dass das Regionale Raumentwicklungsprogramm selbst nicht im Gesetz- und Verordnungsblatt, sondern im Amtsblatt M-V veröffentlicht worden ist, nachdem die Landesverordnung zur Verbindlicherklärung selbst entsprechend Art. 58 Abs. 2 LV ordnungsgemäß im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet worden ist und in § 1 Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich auf die Veröffentlichung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms im Amtsblatt verweist.

2. Die ausdrücklich als Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, § 4 Abs. 8 LPlG gekennzeichnete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 i.V.m. den in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern insgesamt wird auch in materieller Hinsicht den maßgeblichen raumordnungsrechtlichen Vorschriften des Bundes- und Landesrechts (a.) in Verbindung mit den Anforderungen, die die Rechtsprechung zu deren Anwendung und Auslegung speziell für Festlegungen mit verbindlicher Wirkung im Rahmen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB (siehe § 8 Abs. 7 Nr. 3 ROG, § 1 Abs. 1 Nr. 1, letzter HS LPlG; Windenergienutzung als eine erneuerbare Energie nach § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG, § 8 Abs. 2 Satz 1 LPlG) aufgestellt hat (b.), gerecht. Das Ergebnis der Planung in Gestalt einer Gebietskulisse „Windenergie“, die dieser Nutzung insbesondere hinreichend „substanziell Raum gibt“ im Sinne der maßgeblichen Erfordernisse, vermag der Senat nach Überprüfung anhand der rechtlichen Vorgaben nicht zu beanstanden (c.). Diese Bewertung stellt die Tatsache, dass die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie im Rahmen der Verbindlicherklärung durch die Landesregierung Einschränkungen erfahren hat, indem diese die Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr, in vollem Umfang sowie das Eignungsgebiet Iven/Spantekow teilweise von der Verbindlicherklärung ausgenommen hat, ebenso wenig in Frage wie der Umstand, dass der Senat die Ausweisung des Eignungsgebiets Iven/Spantekow insgesamt für unwirksam hält (s. nachstehend unter II.), wodurch sich die gesamte Eignungsfläche weiter reduziert (d.).

a) Nach den landesrechtlichen Regelungen in Mecklenburg-Vorpommern sind die Regionalen Raumentwicklungsprogramme das Ergebnis des Zusammenwirkens des nach § 12 Abs. 1 und 2 LPlG gebildeten zuständigen regionalen Planungsverbandes, der als Körperschaft des öffentlichen Rechts der Rechtsaufsicht und nach Maßgabe des Abs. 4 der Fachaufsicht des Landes unterliegt (§ 12 Abs. 3 Satz 1 und 2 LPlG) und sich nach § 9 Abs. 1 Satz 2 LPlG im Planungsverfahren des insoweit fachlich weisungsgebundenen zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung bedient, und der Landesregierung; diese erklärt nach § 9 Abs. 5 LPlG das regionale Raumentwicklungsprogramm durch Rechtsverordnung für verbindlich, soweit es nach dem Landesplanungsgesetz aufgestellt ist, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widerspricht und sich in die vorgesehene räumlich Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden ergibt. Diese Kombination von Erarbeitung des Raumentwicklungsprogramms durch den Planungsträger und Verbindlicherklärung durch Rechtsverordnung der Landesregierung erweist sich nach dem Umfang der eingeräumten Kontrollrechte im bundesweiten Vergleich als einzig; am ähnlichsten formuliert noch das Landesrecht in Baden-Württemberg (§ 13 LplG BW), nach dem die oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde die Ziele und Grundsätze eines Regionalplans unter im wesentlichen gleichen Voraussetzungen wie in Mecklenburg-Vorpommern durch Genehmigung für verbindlich erklärt. Aus dieser rechtlichen Konstruktion kann mit dem VGH Baden-Württemberg (Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 23 ff) der Schluss gezogen werden, dass die Regionalplanung „als Bestandteil der übergeordneten staatlichen Landesplanung, nicht aber als eine aus dieser herausgelöste, zwischen ihr und der Flächennutzungsplanung stehende selbständige Planungsebene mit eigenen wehrfähigen subjektiven (Selbstverwaltungs) Rechten des Planungsträgers konzipiert ist“, und festgestellt werden, dass „das Letztentscheidungsrecht über den Inhalt des Regionalplans damit dem Land vorbehalten ist“ und sich das „materielle Prüfungsrecht des Landes nicht – wie etwa bei der Genehmigung eines Bauleitplans durch eine höhere Verwaltungsbehörde – in einer Rechtskontrolle erschöpft“, sondern vielmehr „einen eigenen planerischen Abwägungs- und Gestaltungsspielraum des Landes einschließt, ob sich der Regionalplan in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfüge“.

Ausfluss dessen ist, dass die oberste Landesplanungsbehörde nach § 9 Abs. 2 LPlG Richtlinien zur Ausarbeitung von regionalen Raumentwicklungsplänen erlassen und dass sie nach § 12 Abs. 2 LPlG Weisungen über den Planungszeitraum, über die Form der regionalen Raumentwicklungsprogramme und hinsichtlich der Beachtung der Richtlinien nach § 9 Abs. 2 erteilen kann. Derartige Richtlinien des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde (jetzt: Ministerium für Energie, Infrastruktur und Landesentwicklung) lagen 2006/2008 und liegen auch heute (aktuelle Fassung vom 22.05.2012) vor in Gestalt von „Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern).

Da das streitige Regionale Raumentwicklungsprogramm, das der Regionale Planungsverband Vorpommern am 02. Juli 2009 beschlossen hat, erst mit der Landesverordnung vom 19. August 2010 für verbindlich erklärt worden ist, die am Tag nach ihrer Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt Mecklenburg-Vorpommern vom 17. September 2010 in Kraft getreten ist, ist maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Kontrolle der Abwägung in Anwendung der bundesrechtlichen Vorgaben des § 12 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 ROG n.F. sowohl hinsichtlich von Mängeln im Abwägungsvorgang als auch von Mängeln im Abwägungsergebnis die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan (siehe Spannowsky in: Spannowsy/ Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Ein Rückgriff auf § 28 Abs. 2 Satz 1, 1. HS ROG n.F., wonach § 12 Abs. 1 bis 4 entsprechend auch auf die Raumordnungspläne der Länder anzuwenden ist, die vor dem 30. Juni 2009 auf der Grundlage der Raumordnungsgesetze der Länder in Kraft getreten sind, ist daher hier nicht erforderlich (zur Problematik vgl. einerseits SächsOVG, Urt. v. 01. Juli 2011 - 1 C 25/08 -, juris, andererseits OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - 2 A 4.10 - und HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -). Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG n.F. sind bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen und ist bei der Festlegung von Zielen der Raumordnung abschließend abzuwägen. Nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG n.F. sind – im Sinne der Planerhaltung – Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.

Vergleichbare Planerhaltungsvorschriften als Ausdruck des Versuchs, die Balance zwischen rechtsstaatlich geforderter Rechtsgebundenheit und Rechtssicherheit zu halten (Spannowsky, a.a.O., Rn. 14), enthält auch das Landesrecht: So ist es nach § 5 Abs. 4 LPlG für die Rechtswirksamkeit des Raumentwicklungsprogramms unbeachtlich, wenn dessen Begründung unvollständig ist (Satz 1), und ist eine Unvollständigkeit des Umweltberichts (nur) dann erheblich, wenn abwägungserhebliche Angaben fehlen (Satz 2); ebenso ist unerheblich, wenn Angaben in der zusammenfassenden Erklärung und zum Monitoring in nur unwesentlichen Punkten unvollständig sind. Auch nach § 5 Abs. 5 LPlG sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (Satz 1). Im Übrigen führen solche Abwägungsmängel, eine erhebliche Unvollständigkeit des Umweltberichts sowie die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, die nicht nach Abs. 3 unbeachtlich sind, nicht zur Nichtigkeit des Raumentwicklungsprogramms, wenn sie durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können (Satz 2); in diesen Fällen entfaltet das Raumentwicklungsprogramm bis zur Behebung der Mängel insofern keine Bindungswirkung, wobei die ausgesetzten Teile auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden können (Satz 3).

b) Da – wie bereits ausgeführt – den Festlegungen von Eignungsgebieten für Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern als verbindliche Ziele der Raumordnung Konzentrationswirkung i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB mit Wirkung nach innen wie nach außen zukommen soll, muss sich die Abwägungsentscheidung des Planungsträgers an den Anforderungen der obergerichtlichen Rechtsprechung messen lassen, die mit Rücksicht auf betroffene Eigentumsrechte nach Art. 14 GG in gleicher Weise – allerdings unter Berücksichtigung der jeweils unterschiedlichen Zweckbestimmung und Regelungstiefe – an eine solche Konzentrationsplanung sowohl auf der Ebene der Bauleitplanung als auch auf der Ebene der Raumplanung gestellt werden. Für beide Planungsinstrumente gilt, dass die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander bedingen und sich der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen lässt, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (vgl. jüngst etwa BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris m.w.N.; ausführlich auch BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, NVwZ 2011, 812 m.w.N. zur Konzentration von Abgrabungen, dabei anknüpfend an seine frühere Rspr. zur planerischen Konzentration von Windkraftanlagen; OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 m.w.N.; HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris, Rn. 32 ff.; SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 56 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris).

Zusammenfassen lassen sich diese Maßstäbe dahingehend, dass dem Plan ein nachvollziehbares schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen muss, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Eine fehlerfreie Abwägung (so auch schon der Senat im Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 42 zur gleichsam „ersten Welle“ der Regionalplanung auf Landesebene) setzt voraus, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, in die Abwägung das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge berücksichtigt werden muss, und die Belange gewichtet und gegeneinander in einer das Abwägungsergebnis tragenden Weise abgewogen werden.

Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken; allerdings ist eine normative Gewichtungsvorgabe, derzufolge ein Planungsträger privilegierten Nutzungen im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung tragen muss, der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen. Verwehrt ist dem Planungsträger jedoch eine (rein negative) gezielte Verhinderungsplanung, auch in Gestalt einer „Feigenblattplanung“, die im Ergebnis auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft. Er muss die Entscheidung des Gesetzgebers zugunsten einer Privilegierung gewisser Vorhaben im Außenbereich (Windenergieanlagen) beachten und dafür im Plangebiet „in substanzieller Weise Raum schaffen“ (BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, a.a.O.). Dass die Festlegung von Konzentrationszonen im Ergebnis zu einer Kontingentierung von Anlagenstandorten führt, trägt die Annahme einer Verhinderungsplanung nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.03.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, 37), denn der Gesetzgeber sieht es als ein berechtigtes Interesse an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und auch Fehlentwicklungen entgegenzusteuern..

Hinsichtlich der Planung von Konzentrationsflächen für Windenergie im Rahmen der Flächenutzungsplanung verlangt das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris) unter Hinweis auf seinen Beschluss vom 15. September 2009 (BVerwG 4 BN 25.09 -, BRS 74 Nr. 112), dass sich die Ausarbeitung des erforderlichen schlüssigen Planungskonzepts (siehe auch BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 65.09 -, juris Rn. 5 m.w.N.) abschnittsweise dergestalt zu vollziehen habe, dass in einem ersten Arbeitsschritt diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln sind, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen ließen sich in „harte“ – d.h. solche Gebietsteile, für die eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht komme, die mithin für die Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet seien (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - BVerwG 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, 299) – und „weiche“ Tabuzonen untergliedern, also solche Gebietsteile, in denen nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen „von vornherein“ ausgeschlossen sein „solle“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.10.2004 - BVerwG 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109, 112). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig blieben, seien sodann zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprächen, seien mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht werde. Dabei müsse sich der Plangeber dieser Unterscheidung bewusst sein und – weil nur harte Tabuzonen schon kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausschieden – jedenfalls die Entscheidung für „weiche“ Tabuzonen rechtfertigen und dokumentieren (erst jüngst bestätigt durch BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 6). Generell müssen sich die Vorgehensweise des Planungsträgers und die von ihm zur Begründung seiner Abwägungsentscheidungen angestellten Überlegungen in den Planungsunterlagen hinreichend wiederfinden, schon um die Rechtskontrolle im gebotenen Umfang überhaupt zu ermöglichen (vgl. HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 34; besonders hohe Anforderungen stellt insoweit OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 45 ff., insbes. 50 ff.). Jedenfalls müssen die Grundlagen der Planung sowie der Prüfungsabfolge aus der Planbegründung erkennbar sein und sich in den wesentlichen Prüfungsschritten anhand der – erforderlichenfalls im gerichtlichen Verfahren zu erläuternden – Verwaltungsvorgänge nachweisen lassen (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn.).

Potenziell für die Windenergienutzung geeignete Bereiche dürfen nur aus sachlichen Aspekten (z.B. aus Landschafts- und Naturschutzgründen) aus der Planung ausgeklammert werden (BVerwG, Beschl. v. 23.07.2009 - 4 BN 20/08 -, juris Rn. 9). Für die Festlegung von Ausschluss- und Abwägungskriterien muss es sachliche Gründe geben, die der Plangeber plausibel zu machen hat, die aber für sich genommen keine zwingenden sein müssen; der Plangeber bewegt sich im Rahmen seines Abwägungsspielraums, wenn er sich im Konfliktfall zwischen der Windenergienutzung und anderen sachlich begründbaren Raumnutzungsinteressen für letztere entscheidet, wobei es zulässig ist, Pufferzonen und pauschale Abstände zu geschützten Nutzungen festzusetzen und auf eine konkrete Prüfung der Verträglichkeit einer Windenergienutzung an jedem einzelnen Standort zu verzichten. Mindestabstände können dabei bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen festgelegt werden, sofern sie städtebaulich bzw. raumordnungsrechtlich begründbar sind. Der Planungsträger ist auch einerseits nicht dazu verpflichtet, überall dort Vorranggebiete auszuweisen, wo Windkraftanlagen bereits vorhanden sind; andererseits darf er der Kraft des Faktischen dadurch Rechnung tragen, dass er bereits errichtete Anlagen in sein Konzen-trationskonzept einbezieht, sich bei der Gebietsabgrenzung an dem vorhandenen Bestand ausrichtet und auch ein “Repowering“-Potenzial auf diesen räumlichen Bereich beschränkt. Schafft er auf diese Weise für die Windenergienutzung substanziellen Raum, braucht er nicht darüber hinaus durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres „Repowering“ zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. zu Vorstehendem OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 mit umfangreichen Nachweisen aus der Rspr.).

Auch lässt sich nicht abstrakt bestimmen, wo etwa die Grenze zu einer Verhinderungsplanung verläuft; die Entscheidung, ob diese Grenze überschritten ist, lässt sich erst bei einer Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Plangebiet treffen und obliegt grundsätzlich dem Tatsachengericht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 56.09 -, juris a.a.O.).

Klarzustellen ist, dass sich die dargestellten Anforderungen zur Ausarbeitung des Planungskonzepts immer auf die abschließende Abwägungsentscheidung des jeweiligen Planungsträgers selbst beziehen (§ 7 Abs. 2 ROG), also den Abwägungsvorgang, aus dem das Ergebnis der Abwägung – der Plan – resultiert, wobei es für die Rechtskontrolle auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan ankommt und nicht zwingend zwischen dem Abwägungsvorgang und dem Abwägungsergebnis unterschieden wird (Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Nur darauf zielen insbesondere auch die geschilderten „Arbeitsschritte“, nämlich zunächst die Ermittlung der „harten“ und dann der „weichen“ Tabuzonen und im Anschluss die Abwägung der öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris). Insofern darf dieser Abwägungsvorgang nicht verwechselt werden mit dem Planaufstellungsvorgang im Sinne des Planungsverfahrens, das sich jeweils nach den spezifischen fach- und landesrechtlichen Vorgaben richtet und das der möglichst umfassenden Klärung des Sachverhaltes und der Sammlung des Abwägungsmaterials unter Beteiligung aller betroffenen Interessen dient. Für die Bauleitplanung ist insoweit § 2 Abs. 3 BauGB, für die Raumordnung § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG maßgeblich. Dies verkennt die Antragstellerin mit ihrem Einwand, hier könne der Regionale Planungsverband Vorpommern die geforderten Planungsschritte schon deswegen nicht vollzogen haben, weil sich andernfalls nicht erst noch im Beteiligungsverfahren weitere zu prüfende mögliche Potenzialflächen hätten ergeben können. Die in vorstehend geschildertem Zusammenhang gemeinten Schritte des Abwägungsvorgangs sind nicht identisch mit verschiedenen zeitlichen Abschnitten im Ablauf des Planungsverfahrens etwa in Gestalt einer oder mehrerer Beteiligungsrunden; jene sind vielmehr als Mittel des Erkenntnisgewinns sämtlich noch der Phase der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials zuzurechnen.

Bei der Anwendung dieser von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien ist nach Auffassung des Senats – bei allen grundsätzlichen Gemeinsamkeiten – auf die Unterschiede zwischen Bauleitplanung einerseits und Raumordnung und Landesplanung andererseits ebenso Bedacht zu nehmen wie auf spezifische planerische Vorgaben im Landesrecht allgemein oder im Einzelfall. Festlegungen in einem Landesraumentwicklungsprogramm, aus dem heraus die regionalen Raumentwicklungspläne zu entwickeln sind (§ 8 Abs. 1 LPlG), ist Rechnung zu tragen. Auch unterscheidet sich die Ausgangssituation bei der Überarbeitung einer rechtsverbindlich bestehenden landes- und regionalplanerischen Gesamtkulisse notwendigerweise von der bei erstmaliger Erarbeitung einer Planungskonzeption, weil die Anwendung der in der Regel auf einen zehnjährigen Planungszeitraum angelegten (§ 4 Abs. 2 Satz 1 LPlG) raumordnerischen Festlegungen ihrerseits die Ausgangssituation gestaltet hat und Fortschreibungen auf den vorangegangenen Planungen aufbauen (§ 4 Abs. 2 Satz 2 LPlG).

c) Diesen Anforderungen ist der Plangeber bei seiner Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in dem vom Senat für erforderlich gehaltenen Umfang gerecht geworden. Der für verbindlich erklärten Gebietskulisse Windenergie liegt ein an den Planungsvorgaben orientiertes, hinreichend nachvollziehbares Planungskonzept zugrunde, bei dem der Planungsträger die Potenzialflächen sachgerecht ermittelt hat und bei dem weder der Planungsprozess einschließlich des Abwägungsvorgangs noch das Abwägungsergebnis durchgreifenden Bedenken begegnen. Dies entnimmt der Senat den Darstellungen der Beteiligten zum Verlauf des Planungsverfahrens und den darauf bezogenen Akten (aa.). Die Umsetzung dieses Konzepts lässt ebenfalls keine beachtlichen Fehler erkennen (bb.). Als Abwägungsergebnis steht eine Gebietskulisse „Windenergie“ fest, die dieser Nutzung hinreichend „substanziell Raum“ im Sinne der Rechtsprechung gibt (cc.).

aa) Der Senat gelangt in Auswertung der Planungsunterlagen und des Vortrags der Beteiligten zu der Einschätzung, dass dem Abwägungsvorgang zur Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern ein auf den gesamten Planungsbereich bezogenes schlüssiges Gesamtkonzept zugrunde liegt, das die landesspezifischen Vorgaben wahrt und im Sinne der Rechtsprechungsanforderungen hinreichend nachvollziehbar nicht nur erkennen lässt, von welchen Erwägungen die positiven Standortzuweisungen getragen werden, sondern auch deutlich macht, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten. Insbesondere ist davon auszugehen, dass der Planungsverband eine eigene Entscheidungsverantwortung wahrgenommen hat, sich seiner Bewertungsspielräume dort, wo sie bestanden („weiche“ Tabukriterien), bewusst war und die Gründe für seine Wertungen hinreichend offengelegt hat.

Dabei kann es allein darauf ankommen, ob die zur Ausformung der Begriffe „harte und weiche Tabuzonen“ beschriebene Vorgehensweise – zunächst Ermittlung der „schlechthin ungeeigneten“ Bereiche, sodann Ausschluss derjenigen Bereiche, die nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen von vornherein ausgeschlossen werden sollen, und schließlich für die verbleibenden Potenzialflächen Abwägung öffentlicher Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird – nachweisbar handlungsleitend für den Planungsträger war, also darauf, ob er sich inhaltlich an diesen von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien orientiert hat. Nicht verlangt werden darf, ob beide Begriffe im konkreten Planungsprozess wörtlich verwendet worden sind (vgl. HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 983 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 38 a.E.). Diesen Anforderungen ist hier Rechnung getragen, denn der Planungsverband hat – wie im Planungsprozess immer wieder zum Ausdruck gebracht – sein Vorgehen an den “Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern, zunächst Stand Juli 2006, später Stand 2008) orientiert. Diese Richtlinien, die gemeinsam von Vertretern der Ämter für Raumordnung und Landesplanung und des Ministeriums in einer Arbeitsgruppe und in Abstimmung mit berührten Fachbehörden erarbeitet worden sind, sollen „ein landeseinheitliches Vorgehen bei der Ausweisung von Eignungsgebieten gewährleisten“, treffen zunächst Aussagen zu an der Rechtsprechung orientierten rechtlichen Vorgaben, die bei der Planung zu beachten sind, und enthalten sodann Abwägungs- und Ausweisungsregelungen, auf die die Ausschluss- und Abstandskriterien folgen; zu diesen wiederum existiert eine umfangreiche fachliche Begründung. Insbesondere ist in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass Flächen für die Neuausweisung von Eignungsgebieten die anschließend dargestellten Ausschluss- und Abstandskriterien erfüllen müssten, wobei die Ausweisung in 2 Phasen erfolge. In der ersten Phase würden die Suchräume unter Beachtung genereller Tabubereiche ermittelt; in der zweiten Phase seien die ermittelten Suchräume hinsichtlich der konkreten Standortbedingungen zu prüfen; darin seien solche Belange zu bedenken, die nur für einzelne mögliche Windeignungsgebiete oder Teilgebiete zur Anwendung kämen. Die Ausschluss- und Abstandskriterien dienten der Flächenidentifizierung und könnten eine individuelle Abwägung im Einzelfall nicht ersetzen. Es seien im Interesse der Konzentrationsplanung nur Gebiete ab 75 ha auszuweisen und es sollten zur Ausweisung vorgesehene Gebiete einen Mindestabstand zu bestehenden oder anderen neu auszuweisenden Eignungsgebieten von 5 km aufweisen. Bestehende Eignungsgebiete und bestehende Windparks ab 5 WEA könnten sich im Abwägungsprozess ggf. gegenüber den Ausschluss- und Abstandskriterien durchsetzen. Die in Phase 2 vorgenommenen Prüf- und Abwägungsergebnisse seien aktenkundig zu machen.

Die grundsätzliche Orientierung an derartigen landesweit einheitlichen Kriterien zur Festlegung von Eignungsräumen für Windkraftanlagen hat der Senat bereits in einer Entscheidung zum vorangegangenen Raumordnungsprogramm, dessen Begründung ebenfalls darauf Bezug genommen hatte, nicht beanstandet (Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 54).

Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang insbesondere dem Kriterium einer Mindestgröße von 75 ha die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen abspricht, folgt der Senat dem nicht. Seine Entscheidung für dieses „weiche“ Kriterium durfte der Plangeber hinreichend mit dem Schutz der Avifauna, dem weitläufigen Charakter des Landschaftsbildes und der Konzentration von Anlagenstandorten – nicht zuletzt im Interesse einer wirtschaftlichen Netzanbindung – gerechtfertigt sehen.

Das Planungsverfahren hat sich wie folgt gestaltet:

Der erste Entwurf für ein neues Regionales Raumentwicklungsprogramm Vorpommern wurde mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren (März bis Juni 2007) gegeben, der Vorentwurf des Umweltberichts zwischen Juli und September 2007 mit den Umweltbehörden abgestimmt. Dieser Entwurf enthielt bereits unter Abschnitt 6.5 Abs. 7 das ausdrücklich als solches gekennzeichnete Ziel, die Errichtung von Windenergieanlagen auf die in der Karte im Maßstab 1:100 000 ausgewiesenen Eignungsgebiete zu beschränken, um – so die Begründung – die Windenergienutzung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten und Eingriffen in Natur und Landschaftsbild an raumordnerisch gebündelten Standorten zu konzentrieren.

Damit sollte den Vorgaben in Abschnitt 6.4 Abs. 8 des Landesraumentwicklungsprogramms 2005, das zu diesem Zeitpunkt bereits das Landesraumordnungsprogramm 1993 abgelöst hatte, Rechnung getragen werden. Danach „sind in den Regionalen Raumentwicklungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung der landeseinheitlichen Kriterien ausreichenden Windpotenzials als Voraussetzung für die Geeignetheit, Einspeisemöglichkeiten, Abstände zu Siedlungen, Fremdenverkehrs- und Infrastruktureinrichtungen, Bewertung des Landschaftsbild-, Erholungs-, Arten- und Lebensraumpotenzials, Bedeutung für den Vogelzug und eventuelle Vorbelastungen festzulegen, bestehende ggf. zu überprüfen“. Hierzu erläutert die Begründung des Landesraumentwicklungsprogramms – noch unter Bezugnahme auf die damalige Fassung der „Hinweise für die Planung und Genehmigung von Windkraftanlagen in Mecklenburg-Vorpommern“ vom 27. September 2004 (Amtsbl. M-V S. 966) – weiter, dass die Windenergieerzeugung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten nur an raumordnerisch gebündelten Standorten stattfinden werde, die in windhöffigen Gebieten liegen, in entsprechendem Abstand zur Wohnbebauung sowie in aus Sicht des Naturschutzes und der Landschaftspflege störungsunempfindlichen Räumen. Die landeseinheitlichen naturschutzbezogenen Kriterien für die Festlegung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen ergäben sich aus den Darstellungen und Vorgaben in den Gutachtlichen Landschaftsrahmenplänen des Landesamtes für Umwelt, Naturschutz und Geologie (LUNG) für die Planungsregionen des Landes, wobei die dort festgelegten Kriterien auch für zukünftige Fortschreibungen gelten sollten. Die Kriterien führten unter sachbezogener Berücksichtigung regionaler Belange zu den Eignungsgebieten in den Regionalen Raum(ordnungs)programmen, mit der Folge des Ziels der Raumordnung, außerhalb keine Windenergieanlagen zu errichten. Bei der Festlegung neuer Eignungsgebiete für landseitige Windenergieanlagen würden insbesondere bereits vorbelastete Flächen wie z.B. Deponien oder militärische Altstandorte vorrangig in die Überprüfung einbezogen. Um auf möglichst geringer Fläche einen möglichst hohen Anteil an Windenergie zu erzeugen, sollten die Gemeinden – auch zur Steuerung sonstiger, insbesondere lokaler (unterhalb der Ebene der Regionalplanung) Konflikte – eine Untersetzung der Eignungsgebiete mit Flächennutzungsplänen vornehmen.

In Vorbereitung des Entwurfs war nach Angaben des Antragsgegners zunächst eine sogenannten Weißflächenkartierung vorgenommen und für das gesamte Planungsgebiet unter Anwendung eines geografischen Informationssystems (GIS) im Maßstab 1:1000 in Form von shape files nach Maßgabe von einheitlichen Ausschlusskriterien (im Sinne „harter“ Kriterien) ermittelt worden, welche Flächen nicht von vornherein von der Windenergienutzung ausgeschlossen wären und überhaupt in Betracht kämen. Sodann sei weiter untersucht worden, ob sie für die weitere Planung in Betracht kämen. Die so ermittelten „Weißflächen“ ohne Belegung mit Ausschluss- und Abstandkriterien seien – sofern sie eine Größe von mindestens 75 ha aufgewiesen und untereinander bzw. zu vorhandenen Eignungsgebieten aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 eine Abstand von mindestens 5 km eingehalten hätten – in eine erste Vorschlagsliste aufgenommen worden, die naturschutzfachlich begutachtet worden sei. Im Ergebnis sind in den zur ersten öffentlichen Beteiligung vorgelegten Entwurf neben 25 bereits bestehenden Eignungsgebieten neue Eignungsgebiete (so etwa Iven/Spantekow, Glasow/Ramin und Schmatzin) sowie Erweiterungen bestehender Eignungsgebiete (so etwa Zusedom/Fahrenwalde, Bergholz/Rossow und Nadrensee) aufgenommen worden.

Die Ausschluss- und Abstandskriterien hat der Planungsverband den in der genannten Richtlinie enthaltenen Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen entnommen, die inzwischen an die Stelle der Vorgängerregelungen getreten waren und die er sich insgesamt auch im weiteren Verlauf des Verfahrens zu Eigen gemacht hat.

Die Auswertung der im ersten Beteiligungsverfahren eingegangenen Stellungnahmen sowie die Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts mündeten in einen neuen Entwurf des Raumentwicklungsprogramms ein, den die Verbandsversammlung am 23. April 2008 zusammen mit dem Umweltbericht als Grundlage für das zweite Beteiligungsverfahren beschloss. Nach Auswertung der dazu eingegangenen Stellungnahmen wurden der abschließende Entwurf des Raumentwicklungsprogramms mit umfassender Abwägungsdokumentation, der Umweltbericht sowie die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt, über die die Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 beschloss.

Bereits die ausdrückliche Aufnahme der Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen mit der Formulierung „gemäß Richtlinie zum Zwecke von…, Stand Juli 2008“ in die Begründung des beschlossenen Raumentwicklungsprogramms, die im ersten Entwurf noch nicht aufgeführt waren, belegt ebenso wie die dort anzutreffende Formulierung, dass der Regionale Planungsverband „auf der Grundlage der Richtlinie…“ die Tabelle „durch die Kriterien Mindestgröße (75 ha) und Mindestabstand (5 km) vervollständigt und präzisiert“, dass der Verband die Hinweise dieser Richtlinie nicht als eine von ihm nicht mehr zu hinterfragende zwingende Vorgabe verstanden hat, deren Anwendung ihn jeglicher eigenverantwortlichen Entscheidung enthob. Zusätzlich wird an verschiedenen Stellen des Planungsprozesses deutlich, dass der Verband sich der ihm eingeräumten Spielräume bewusst war und sie differenziert genutzt hat; beispielhaft kann auf den Umgang mit den Eignungsgebieten Mannhagen oder Rakow oder generell mit Bestandsanlagen außerhalb von ausgewiesenen Eignungsgebieten wie etwa im Fall der Antragstellerin verwiesen werden. Für die gegenteilige Einschätzung der Antragstellerin finden sich keine hinreichenden Anhaltspunkte. Soweit sich die Antragstellerin insoweit auf ihren Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung über Aussagen des Vorsitzenden des Planungsverbandes und der Leiterin des zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung zur Bindung an die Vorgaben der Richtlinie stützt, entsprächen die unter Beweis gestellten Aussagen, sollten sie so gefallen sein, gerade der mit Übernahme der Vorgaben der Richtlinie eingetretenen Selbstbindung. Unabhängig davon käme es auf die subjektiven Vorstellungen einzelner Mitglieder der Verbandsversammlung nicht an; entscheidend ist allein, wie die Verbandsversammlung bei ihrer Entscheidungsfindung (Abwägung) ausweislich der Planungsunterlagen tatsächlich vorgegangen ist.

Belegt wird diese Vorgehensweise zunächst durch die als Ausdruck in Papierform (Bl. 143 GA) und auf CD (Hülle Bl. 363a GA 4 M 102/11) zu den Akten gereichte Karte, auf der die gesamte Planungsregion laut der Legende mit unterschiedlichsten Nutzungsarten entsprechend der in den „Hinweisen“ aufgeführten Ausschluss- und Abstandskriterien überzogen worden ist, sowie durch die Karte im Maßstab 1:100 000, die dem ersten Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms beigefügt war. Darüber hinaus zeichnen die vorgelegten Behördenakten mit den in allen Beteiligungsverfahren eingegangenen Einwendungen nebst den jeweiligen Abwägungsdokumentationen nach, wie die Verbandsversammlung als maßgeblicher Entscheidungsträger mit Anregungen und Einwendungen auf den verschiedenen Verfahrensstufen umgegangen ist und welche Überlegungen jeweils und dann bei der abschließenden Abwägung maßgeblich waren.

Hiermit wird den Anforderungen an die Nachvollziehbarkeit insbesondere der planerischen Abwägungen im Planungsverlauf im Sinne der gebotenen Dokumentation nach Auffassung des Senats hinreichend Rechnung getragen; anderen, insoweit deutlich strengeren Anforderungen in der Rechtsprechung (siehe etwa OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 52 ff. u. - 2 A 4.10 -, juris Rn. 47) folgt der Senat ebenso wenig wie andere Obergerichte (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 58 m.w.N.).

bb) Der Planungsträger hat dieses Konzept auch in einer Weise angewendet, die nach Auffassung des Senats Rechtsfehler, die die Gesamtabwägung in Frage stellen könnten, nicht erkennen lässt. Insbesondere sind in die Endabwägung alle Belange eingestellt worden, die Berücksichtigung finden mussten, und sind diejenigen Konflikte abschließend bewältigt worden, die ersichtlich schon auf der Ebene der Raumordnung zu lösen waren und nicht der gemeindlichen Bauleitplanung bzw. den Einzelgenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben durften. Auch wurden die Herangehensweise an die Planung und die jeweiligen Abwägungsvorgänge mit ihren Grundlagen so hinreichend dokumentiert, dass den Anforderungen an Transparenz und Nachvollziehbarkeit Rechnung getragen ist, wie die Gesamtbetrachtung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms selbst mit seiner Begründung anhand der verschiedenen Entwurfsstadien und des Umweltberichts, der Abwägungsdokumentationen über die Behandlung von Stellungnahmen und Einwendungen, sowie der Niederschriften über die abschließenden Beschlussfassungen ergibt.

Insbesondere die als Ergebnis des zweiten Beteiligungsverfahrens erarbeitete Abwägungsdokumentation, die Beschlussvorlage für die abschließende Beratung der Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 war, zeigt, dass bei den einer Abwägung zugänglichen Sachverhalten mit den maßgeblichen Kriterien differenziert umgegangen worden ist. Die nach Umfang und Wortwahl durchaus nicht stereotypen Begründungen lassen erkennen, dass sich der Regionale Planungsverband des unterschiedlichen Gewichts der einzelnen Kriterien offenbar bewusst war, jeweils eigenständige, auf den individuellen Sachverhalt bezogene Bewertungen vorgenommen und Abwägungsentscheidungen getroffen hat.

Diese Bewertung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass darin die Aufnahme zusätzlicher Eignungsgebiete häufig mit relativ knappem Hinweis darauf abgelehnt worden ist, dass bestimmte von der Richtlinie geforderte Abstände (z.B. zur Wohnbebauung, zum Wald, zu benachbarten Eignungsgebieten o.ä.) nicht eingehalten würden bzw. das Eignungsgebiet bei Einhaltung der Abstände die Mindestgröße von 75 ha unterschreite. Bei den Ausschluss- und Abstandskriterien handelt es sich um im Raumordnungsrecht anerkannte, auf fachspezifischen Erkenntnissen und Erfahrungen beruhende Abwägungsentscheidungen, die losgelöst vom Einzelfall Nutzungskonflikte vorab in allgemeiner Form lösen, also gleichsam als eine Art „antizipiertes Sachverständigengutachten“ angesehen werden können. Daher bedarf es dann keiner weiteren individuellen Begründung, wenn sich ein konkreter Sachverhalt gerade als der Regelfall darstellt, für den die Anwendung eines bestimmten Kriteriums (oder mehrerer) typischerweise vorgesehen ist. Demgegenüber finden sich sowohl dann, wenn ein Gebiet zusätzlich (oder vergrößert) in die Ausweisung übernommen wurde, als auch bei Ablehnung bzw. als Reaktion auf Einwände, die zu einer Verkleinerung geführt haben, zusätzliche individuelle Begründungen. Für die Beschlussfassung zu dem Sachkomplex „Windenergie“ kommt noch hinzu, dass dem vollständigen Entwurf der Abwägungsdokumentation Karten aller im Rahmen der Beteiligung eingereichten Vorschläge für Eignungsgebiete Windenergie im Maßstab 1:50 000 beigefügt waren, so dass sich die Mitglieder der Planungsversammlung jeweils auch optisch ein eigenes Bild von der Lage der Eignungsgebiete und ihrer Umgebung machen konnten.

Ihren Vorwurf, der Planungsverband habe bestehende Windenergieanlagen – solche in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten gelegene oder faktisch bestehende – und entsprechende gemeindliche Planungen hierfür nicht hinreichend in seine Betrachtung und Abwägung einbezogen, hat die Antragstellerin nicht belegen können. Für bestehende Windenergieanlagen in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten wird dies schon dadurch widerlegt, dass diese entsprechend den Vorgaben des Landesraumentwicklungsprogramms und den Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen (siehe dort unter Abwägungsregelungen) Gegenstand der Prüfung waren und 25 von ihnen auch in das Regionale Raumentwicklungsprogramm 2010 übernommen worden sind; ebenso sind bestehende Windenergieanlagen außerhalb von früheren Eignungsgebieten geprüft worden, wie nicht zuletzt die intensive Befassung des Planungsverbandes mit der Situation im Gemeindegebiet der Antragstellerin (Eignungsgebiet Iven/Spantekow) im Rahmen des mehrstufigen Planungsverfahrens zeigt. Damit ist den insoweit bestehenden Anforderungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 11) Rechnung getragen. Bespiele dafür, dass der Planungsverband entgegen seiner aus dem sogenannten „Gegenstromprinzip“ folgenden Verpflichtung (hierzu Urt. des Senats v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 45) wirksame gemeindliche Bauleitplanungen nicht in seine Abwägung eingestellt hätte, hat die Antragstellerin nicht vorgetragen und waren auch für den Senat sonst nicht ersichtlich. Was ihre eigenen Planungen angeht, hatten diese bis zum Zeitpunkt des Abschlusses des Planungsverfahrens noch keine Verfestigung in Gestalt eines wirksamen Bebauungs- oder zumindest Flächennutzungsplans erlangt; den Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Wind“ hat sie erst am 20. April 2011 gefasst. Unabhängig davon hat sich der Verband gerade mit den Vorstellungen der Antragstellerin über die Windenergienutzung auf ihrem Gemeindegebiet auf allen Stufen des Planungsverfahrens umfassend auseinandergesetzt, wenn auch nicht mit dem von der Antragstellerin gewünschten Ergebnis. Immerhin aber hat gerade die Situation in ihrem Gemeindegebiet zur erneuten Aufnahme der Ausnahmeregelung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 3 RREP VP geführt, wonach Windenergieanlagen unter bestimmten Voraussetzungen, wie sie bei der Antragstellerin angenommen wurden, weiterhin auch außerhalb von Eignungsgebieten zugelassen werden dürfen.

cc) Mit der Eignungsgebietskulisse Windenergie, wie sie rechtlich verbindlich geworden ist, wird auch dem Erfordernis, der Windenergie substanziell Raum zu geben, angemessen Rechnung getragen. Wann dies der Fall ist, lässt sich nicht durch feste Rechengrößen – etwa in Gestalt einer bestimmten Zahl von Eignungsgebieten oder zu errichtenden Windenergieanlagen, einer Mindestgröße in Hektar oder eines bestimmten Prozentsatzes des Planungsgebietes bzw. der dargestellten Konzentrationsflächen im Verhältnis zur Größe der Potenzialflächen, die nach Abzug der harten Tabuzonen von der Gesamtheit der Außenbereichsflächen des Plangebiets verbleiben – quantifizieren; das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit verschiedenste Modelle gebilligt, die die Instanzgerichte entwickelt haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.05.2010 - BVerwG 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561 Rn. 28; Beschl. v. 22.04.2010 - BVerwG 4 B 68.09 -, juris Rn. 6 f) und geht davon aus, dass die von den Tatsachengerichten entwickelten Kriterien lediglich nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sein, nicht gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des Sachverhalts schlechthin ungeeignet sein dürfen (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -); entscheidend dürften vielmehr zahlreiche Faktoren sein wie die generelle Windhöffigkeit des Planungsgebietes, die Qualität der der Windenergienutzung möglicherweise entgegenstehenden naturräumlichen Ausstattung, die Siedlungsstruktur und anderes mehr.

Der Senat sieht keinen Anlass, das Abwägungsergebnis des Plangebers unter diesem Gesichtspunkt zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist nicht davon auszugehen, dass die rechtsverbindlich gewordene Gebietskulisse Windenergie vorliegend ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung schon deshalb nicht sicherstellen könnte, weil die Realisierbarkeit einer „substanziellen Zahl“ von Windkraftanlagen innerhalb der Eignungsgebiete aus Gründen, die der Plangeber gesehen und bewusst in Kauf genommen hätte, ungewiss bliebe (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. 09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 38, 40 ff.). Die Antragstellerin führt hierzu an, dass der Plangeber – was nicht zulässig sei – zu häufig die abschließende Entscheidung über die Zulassung von Anlagen unter bestimmten Aspekten (insbesondere Artenschutz) in die gemeindliche Bauleitplanung oder die konkreten Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verwiesen habe, und bezieht sich zur Begründung auf die grundlegende Verpflichtung der Raumordnung aus § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ROG, bei Erstellung der zusammenfassenden, überörtlichen und fachübergreifenden Raumordnungspläne unterschiedliche Anforderungen an den Raum aufeinander abzustimmen und die auf der jeweiligen Planungsebene auftretenden Konflikte auszugleichen. Demzufolge wird es beispielsweise nicht für zulässig erachtet, wenn ein Regionalplan die raumordnerische Prüfung von 15 potenziellen, nach einem Planungshinweis angestrebten Vorranggebieten in einer Größenordnung von etwa 1 000 ha in ein Zielabweichungsverfahren verlagert (HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 985). Der vorliegende Sachverhalt ist hiermit jedoch nicht vergleichbar.

Zwar ist es Aufgabe der Raumordnung, die Nutzungs- und Funktionsbelange im Raum gleichermaßen für die Abwägung zu ermitteln und zu einem gerechten Ausgleich zu bringen (vgl. Runkel in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 7 Rn. 17); dementsprechend muss die abschließende Abwägung in der Regel in dem von § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG gebotenen Umfang auf der jeweiligen Planungsebene erfolgen. Regionalplanung ist jedoch keine parzellenscharfe Planung; sie darf sich auf allgemeine Festlegungen beschränken und die konkrete Ausformung im Detail der örtlichen Planung in Gestalt der kommunalen Bauleitplanung und gegebenenfalls dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren überlassen. Ein Konflikttransfer auf die nächstniedrigere Ebene ist somit nicht grundsätzlich ausgeschlossen; seine Zulässigkeit ist vielmehr abhängig von der Art der berührten Belange, von seinem Umfang und von dem, was auf der jeweiligen Ebene einerseits leistbar und andererseits regelungsbedürftig ist (Runkel, a.a.O., § 1 Rn. 87 unter Hinweis auf BVerwG, Beschl. v. 17.02.1984 - 4 B 191.83 -, BVerwGE 69, 30 zum Verhältnis von Bauplanung zum immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren). Sind bestimmte Aspekte auf der regionalplanerischen Ebene nicht in allen Einzelheiten geklärt, darf die Prüfung, an welcher Stelle konkret die ausgewiesene Nutzung realisiert werden kann, und damit die Ausformung des Eignungsgebietes dann der Bauleitplanung bzw. dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren vorbehalten bleiben, wenn feststeht, dass die betreffenden Belange keinesfalls die Eignung eines auszuweisenden Gebietes (oder gar mehrerer) insgesamt oder mit der ganz überwiegenden Fläche in Frage stellen. Nur unter diesen Voraussetzungen entginge der Planungsträger nämlich der Gefahr, durch die weitgehende Verlagerung der Konfliktbewältigung hinsichtlich bestimmter, auf der Ebene der Regionalplanung bereits erkennbarer Belange auf die der kommunalen Bauleitplanung (oder der Anlagenzulassung) die an sich beabsichtigte „innergebietliche Steuerungswirkung“ derart zu schwächen, dass den von der Ausschlusswirkung erfassten Flächen letztlich kein hinreichende Potenzial an Flächen für die Windenergienutzung mehr gegenübersteht (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 40).

Der Senat sieht im vorliegenden Fall entgegen der Auffassung der Antragstellerin eine hinreichende Grundlage für die Annahme, der Plangeber habe die Nichtrealisierbarkeit einer bedeutsamen Zahl von Windenergieanlagen aus Gründen, die er durchaus gesehen habe, bewusst in Kauf genommen (siehe OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., Rn. 38 ff.) und stelle damit selbst seine Planung insgesamt in Frage, weder in dem Umstand, dass (lediglich) „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen unterblieben sind und in Einzelfällen nicht jedem möglichen Vorkommen geschützter Arten abschließend nachgegangen worden ist (aaa.), noch darin, dass der Plangeber in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2 RREP VP innerhalb der Eignungsgebiete die „flächenmäßige Ausformung“ im Flächennutzungsplan zulässt (bbb.).

aaa) Wie die Verfahrensunterlagen und die zum Verfahren erstellten Umweltberichte vielfältig zeigen, hat der Planungsverband sowohl zu Fragen des Natur- als auch des Artenschutzes überall dort, wo diese sich stellten, auf die vorhandenen und gegebenenfalls aktualisierten Fachinformationen der Fachbehörden (z.B. Untere Naturschutzbehörden, LUNG) zurückgegriffen und diese bewertet; ebenso wurden insoweit auch die einschlägigen Erkenntnisse ausgewertet und bewertet, die Einwender in beiden Beteiligungsrunden in das Planungsverfahren eingebracht haben. Wenn er dann nicht noch zusätzliche „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen selbst in Auftrag gegeben hat, ist dies auf der Ebene der Regionalplanung – anders als bei der Bauleitplanung oder gar im konkreten Anlagenzulassungsverfahren – jedenfalls so lange nicht zu beanstanden, wie nicht konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Eignung eines Gebietes insgesamt in Frage gestellt sein könnte. Eine allgemeine Ermittlungspflicht – etwa durch Beauftragung von Gutachtern – nach Art einer Fach(planungs)behörde ist dem Landesplanungsrecht nicht zu entnehmen.

Soweit derartige Erkenntnisse im späteren Verlauf des Planungsverfahren gewonnen worden sind – etwa bezogen auf das noch vom Planungsverband in die Ausweisung einbezogene Eignungsgebiet Papenhagen –, hat die Landesregierung im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlicherklärung in Ausübung der ihr obliegenden Rechtskontrolle daraus Konsequenzen gezogen.

bbb) Mit der Verwendung der Begriffe „Ausformen“ und „teilweise Einschränkung“, der Begründungspflicht und der Verpflichtung der kommunalen Planungsträger auf die Erhaltung des Ziels der Windenergienutzung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2, letzter HS RREP VP wird – im Unterschied zu dem Sachverhalt, wie er der Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg vom 14. September 2010 zugrunde lag (- OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 41) – die gemeindliche Gestaltungsfreiheit im erforderlichen Maße eingegrenzt, um nicht Gefahr zu laufen, „einen planerischen Spielraum der Gemeinden zu einer flächenmäßig praktisch nicht begrenzten Einschränkung der Windeignungsgebiete zu eröffnen“.

d) Daran, dass es sich bei der gesamträumlichen Gebietskulisse „Windenergie“ im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in der Gestalt, die durch die Landesverordnung Verbindlichkeit erlangt hat, um ein vertretbares Abwägungsergebnis und damit ein insgesamt taugliches Planungsinstrument mit Zielqualität handelt, um für den Bereich der Windenergienutzung die Konzentrationswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB herbeizuführen, ändert auch der Umstand nichts, dass die Landesregierung in Ausübung der ihr im Zusammenhang mit der Verbindlichkeitserklärung nach § 9 Abs. 5 LPlG eingeräumten Kontrollbefugnis zwei Eignungsgebiet gänzlich (Papenhagen und Poppelvitz/Gemeinde Altefähr) und eines teilweise (Iven/Spantekow) von der Verbindlichkeit ausgenommen hat.

Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn Grund für die Annahme bestünde, dass darin eine so einschneidende Reduzierung der insgesamt für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellten Eignungsfläche im Verhältnis zur tatsächlich vorhandenen Potenzialfläche läge, dass – unabhängig von der Frage, ob diese Ausnahmen von der Verbindlichkeit sich ihrerseits als rechtsfehlerhaft erwiesen oder nicht – der gesamträumlichen Gebietskulisse “Windenergie“ in der Gestalt, die sie durch § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat, letztlich nur noch die Wirkung einer „Feigenblattplanung“ im Sinne einer Verhinderungsplanung zugesprochen werden könnte und deren Fehlerhaftigkeit nur durch eine erneute Abwägungsentscheidung über die gesamte Gebietskulisse hätte überwunden werden können.

Nicht jeder Wegfall eines einzelnen Eignungsgebietes stellt zwingend die Tragfähigkeit der gesamten Planungskulisse in Frage, denn letztlich erweist sich das Gesamtbild „Windenergienutzung“ dergestalt als Ergebnis der abwägenden Anwendung von grundsätzlich definierten und für das Gesamtgebiet einheitlichen Maßstäbe (Kriterien) auf die Gesamtfläche des Plangebietes, dass die Eignung aller potenziellen Standorte zunächst jeweils für sich zu ermitteln ist und sodann die geeigneten Standorte zu einem Gesamtbild addiert werden, das der Plangeber im Rahmen der ihm obliegenden abschließenden Abwägungsentscheidung dann lediglich nochmals daraufhin überprüfen muss, ob er der Windenergie insgesamt „substanziell Raum gegeben hat“.

Der Senat sieht keine Anhaltspunkte dafür, dass die nähere Betrachtung der Gesamtheit der in der Festsetzung verbliebenen Eignungsgebiete ergibt, dass von einem „der Windenergienutzung substanziell Raum geben“ nicht mehr gesprochen werden kann, weil der dann (nur) noch für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellte Flächenanteil im Planungsgebiet unter diese Grenze gesunken wäre und sich zudem noch andere geeignete Flächen aufdrängten. Diese Annahme verbietet sich schon mit Blick auf die Zahl der nach der Fassung der Landesverordnung verbliebenen Eignungsgebiete, deren Größe und Lage und den Umfang der voraussichtlichen Nutzungsmöglichkeiten im Verhältnis zur nach dem dargestellten Planungskonzept denkbaren Potenzialfläche. Dabei ist von Bedeutung, dass im Laufe des Planungsverfahrens alle in das Verfahren eingebrachten möglichen Eignungsgebiete nach den vom Plangeber für maßgeblich erachteten Kriterien untersucht und abgewogen worden sind und wegen der tatsächlichen Anforderungen an die naturräumliche Ausstattung und deren höchst unterschiedlichen Gegebenheiten nicht eine Eignungsfläche beliebig – gleichsam nur rein rechnerisch – durch andere Flächen ersetzt werden kann.

Der Plangeber ist auch nicht verpflichtet, grundsätzlich sämtliche geeigneten Flächen auszuweisen, oder beispielsweise durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres Repowering zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 15 a.E. m.w.N.).

Mit Blick darauf, dass der mit ihrem Hauptantrag vorgetragene, auf ihre gemeindliche Planungshoheit gegründete Angriff der Antragstellerin gegen die Gebietskulisse Windenergie insgesamt nur dann Erfolg haben könnte, wenn das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern überhaupt keine wirksame Konzentrationsplanung Windenergie mit den die Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB auslösenden Wirkungen zum Inhalt hat, braucht im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht geprüft zu werden, ob auch die die Antragstellerin selbst nicht unmittelbar betreffenden Regelungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 3 RREP VP-LVO (Herausnahme auch der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr) Bestand haben. Denn unabhängig vom Ergebnis dieser Prüfung würde nach dem Vorstehenden das Vorhandensein einer wirksamen Konzentrationsplanung Windenergie nicht in Frage gestellt.“

An dieser Einschätzung hält der Senat fest. Soweit auch im vorliegenden Verfahren die Antragstellerin als verfahrensfehlerhaft gerügt hat, sie habe zu der Herausnahme des vom Planungsverband beschlossenen Eignungsgebiets Papenhagen durch die Landesregierung nicht Stellung nehmen und ihre artenschutzrechtlichen Erkenntnisse vortragen können, gilt ebenfalls, dass es sich hierbei nicht um einen Verfahrensfehler im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG, sondern um eine Frage der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG und damit um eine solche des materiellen spezifischen Landesrechts handelt.

II.

Der Entscheidung der Landesregierung, das vom Regionalen Planungsverband Vorpommern beschlossene Eignungsgebiet Papenhagen von der Verbindlichkeit auszunehmen, haftet – was im Urteil vom 03. April 2013 (- 4 K 24/11 -, juris) wie dargestellt noch offen gelassen werden konnte – entgegen der Auffassung der Antragstellerin kein Rechtsfehler im Sinne des § 12 Abs. 3 ROG, § 5 Abs. 5 Satz 1 LPlG an. Danach bedarf es vorliegend keiner Erörterung, ob im Falle der Feststellung eines erheblichen, jedoch heilbaren Mangels im Sinne der genannten Vorschriften gegebenenfalls durch – teilweises – Aussetzen der Bindungswirkung bis zu dessen Behebung durch ein ergänzendes Verfahren – siehe § 5 Abs. 5 Satz 2 und 3 LPlG, § 12 Abs. 6 ROG – zu reagieren wäre bzw. wie sonst ein Entscheidungsausspruch auszusehen hätte und welche Rechtswirkung einer stattgebenden Entscheidung jeweils zukäme.

Die Herausnahme des Eignungsgebietes aus der Verbindlichkeit hält sich vom Ansatz her im Rahmen der speziellen landesplanerischen Vorgaben bei Ausübung der eingeräumten Kontrollbefugnisse nach § 9 Abs. 5 LPlG mit dem darin eröffneten Kontrollrahmen und Handlungsspielraum (1.). Die Landesregierung war im Rahmen der ihr übertragenen Mitwirkung an der Erreichung des Ziels, ein Planungsergebnis in Kraft zu setzen, dem kein Rechtsfehler anhaftet, berechtigt, das Eignungsgebiet von der Verbindlichkeit auszunehmen, ohne damit die von § 9 Abs. 5 LPlG gezogenen Grenzen zu überschreiten. Sie durfte ihrer Entscheidung auf Grund der ihr neu zugewachsenen natur- und artenschutzfachlichen Erkenntnisse über die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort ihre Bewertung zugrunde legen, dass eine Ausweisung dieses Gebiets als Eignungsgebiet für Windenergienutzung deswegen nicht in Betracht kommen kann, weil der Errichtung von Windenergieanlagen insgesamt gesehen derart gewichtige artenschutzrechtliche Bedenken entgegenstehen, dass sich eine gleichwohl vorgenommene Ausweisung der Flächen im Ergebnis als unzulässige „Alibiplanung“ im Sinne der Rechtsprechung erweisen würde (2.).

1. Nach der – seit 1998 unverändert gebliebenen – Vorschrift des § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG werden die regionalen Raumentwicklungsprogramme von der Landesregierung durch Rechtsverordnung für verbindlich erklärt, soweit sie nach diesem Gesetz aufgestellt sind, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widersprechen und sich die vorgesehene räumliche Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesplanungsbehörde ergibt.

Zu dem damit eröffneten Kontrollrahmen und Handlungsspielraum hat der Senat in seinem bereits angeführten Urteil vom 03. April 2013 (- 4 K 24/11-, juris) zur teilweisen Herausnahme des Eignungsgebietes Iven/Spantekow aus der Verbindlicherklärung (§ 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO) Folgendes ausgeführt:

„Bereits im Eilverfahren zwischen den Beteiligten (Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -, S. 18 ff.) hat der Senat auf seine frühere Rechtsprechung verwiesen (insbes. Urt. v. 30.08.2000 - 4 K 34/99 -, mit ausf. Begr.; Urt. v. 09.01.2001 - 4 K 14/00 -), in der er ausgeführt hat, dass einerseits die Verbindlichkeitserklärung des regionalen Raum(ordnungs)programms kein bloßer Vollzugsakt in dem Sinne sei, dass es ohne weitere Prüfung für verbindlich erklärt werden müsse. Zudem ist er davon ausgegangen, dass manches dafür spreche, dass die Landesregierung mehr als eine bloße Rechtskontrolle ausüben dürfe, weil der in § 9 Abs. 5 LPlG verwandte Begriff des Einfügens der regionalen Raumplanung in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes planerische Entscheidungen anspreche und möglicherweise ein – begrenztes – planerisches Element enthalte. Verwehrt hat er der Landesregierung dann allerdings, dass diese in der Art einer übergeordneten Planungsbehörde über den im Landesplanungsgesetz eingerichteten Planungsbehörden fungiert und selbstständig planerische Entscheidungen im Sinne einer positiven Festlegung treffen kann. Eine eigenständige Planungsbefugnis der Landesregierung habe im Gesetz ihren ausdrücklichen Niederschlag finden müssen. Grundsätzlich sei – wie sich aus der gebotenen systematischen Zusammenschau von § 9 Abs. 5 mit § 13 LPlG ergebe, die ein in sich abgestimmtes System der Aufsicht zur Überprüfung der Arbeit von regionalen Planungsverbänden bzw. deren Entscheidungen in Form eines regionalen Raumordnungsprogramms (jetzt: Raumentwicklungsprogramm) bildeten – dann, wenn nach Auffassung der Landesregierung ein Verstoß gegen höherrangige Rechtsvorschriften oder die in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Entscheidungen festzustellen sei oder die Aufstellung nicht den Vorgaben des Landesplanungsgesetzes entspreche, die Verbindlicherklärung abzulehnen; es habe sodann der zuständige Planungsverband unter Berücksichtigung der Gründe, die zur Ablehnung der Verbindlichkeitserklärung geführt hätten, gegebenenfalls eine erneute Entscheidung herbeizuführen. Da es in den beiden genannten Entscheidungen um reine Abwägungsentscheidungen ging, sich die ursprünglichen Entscheidungen des Planungsverbandes in jeder Hinsicht im Rahmen der Vorgaben hielten und nicht feststellbar war, dass die von der Landesregierung bevorzugten Lösungen ihrerseits jeweils als einzig mögliche vorgegeben waren, konnte der Senat seinerzeit dahinstehen lassen, ob etwas anderes gelten würde, wenn nach den Feststellungen der Landesregierung der Fehler des regionalen Raumordnungsprogramms nur in einer einzigen Art und Weise korrigiert werden kann, wenn also das Ergebnis der Planung aufgrund höherrangiger Vorschriften bzw. verbindlicher Entscheidungen der in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Stellen eindeutig vorgegeben ist.

Die Vorschrift gebietet somit zunächst im Ausgangspunkt die Rechtskontrolle auf Einhaltung des Landesplanungsgesetzes sowie auf Widerspruchsfreiheit zu sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften. Sie erlaubt sodann weiter eine inhaltliche Kontrolle der planerischen Aussagen des jeweiligen Planungsverbandes an übergeordneten Planungsvorgaben („Einfügen der vorgesehenen räumlichen Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes, wie sie sich aus …ergibt“). Hierin ist durchaus – wie oben bereits ausgeführt – eine „planerische Komponente“ als Ausfluss der grundsätzlich in staatlicher Verantwortung liegenden Planungshoheit (§ 1 Abs. 1 LPlG: Aufgabe des Landes) zu sehen.

Auch für diese weitergehenden Kontrollbefugnisse stellt das Gesetz dann aber im Grundsatz als Rechtsfolge nur die gleiche Reaktionsmöglichkeit zur Verfügung, nämlich im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung nur die Entscheidung mit „Ja“ (Verbindlicherklärung) oder „Nein“ (deren Ablehnung); mit der Einschränkung „soweit“ ist dabei lediglich die Verpflichtung der Landesregierung umschrieben, bei erkannten Rechtsfehlern oder Widersprüchen zur übergeordneten Planung, die nur – im Sinne des Rechtsgedankens aus § 139 BGB abtrennbare – Teile der Festlegungen erfassen, im Interesse der Planerhaltung nicht dem gesamten Raumentwicklungsprogramm die Verbindlichkeit zu versagen, sondern nur den von dem jeweiligen Fehler bzw. Widerspruch erfassten Festlegungen.

Bestärkt sieht sich der Senat in diesen Überlegungen durch den Umstand, dass der Gesetzgeber mit den regionalen Planungsverbänden, der ihnen verliehenen Rechtsnatur und der Zusammensetzung ihrer Organe (§§ 12 – 14 LPlG) sowie den Vorgaben für deren Planungsverfahren (§ 9 LPlG) offenbar bewusst eine Konstruktion gewählt hat, die die inhaltliche Letztverantwortung für die regionale Raumplanung vorrangig Mehrpersonengremien überlassen hat, die die kommunale Ebene repräsentieren, auch wenn damit nicht zwangsläufig dem in die staatliche Aufgabe Regionalplanung eingebundenen Planungsverband die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung als wehrfähiges Recht zuerkannt werden muss (siehe hierzu etwa VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 26 ff.).“

In jenem Verfahren sah der Senat die vorstehend aufgezeigten Grenzen ihres Handlungsspielraums seitens der Landesregierung überschritten, weil sie mit der Fassung des § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO einem Abwägungsergebnis („Eignungsgebiet Iven/Spantekow ohne die nach dem 2. Beteiligungsverfahren beschlossene Erweiterung“) rechtliche Verbindlichkeit zuerkannt hatte, das der zuständige Planungsträger so gerade nicht als eigenes Ergebnis seiner Abwägung aller beteiligten Belange und Interessen wollte und das sich zwar als ein mögliches Abwägungsergebnis darstellte, aber keinesfalls als das einzig vertretbare, zumal zugleich nicht ersichtlich war, dass die Landesregierung im konkreten Fall ihrerseits eine derartige umfassende planerische Abwägung aller beteiligten Interessen vorgenommen hätte. Offen blieb weiterhin die Frage, unter welchen Voraussetzungen ausnahmsweise doch eine Abänderungsbefugnis (möglicherweise sogar eine Abänderungsverpflichtung) der Landesregierung im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung anerkannt werden könnte, die über die bloße Herausnahme einer Festlegung von der Verbindlichkeitserklärung hinausginge, etwa weil nur so die Übereinstimmung mit einer zwingenden gesetzlichen Vorgabe, die keinerlei planerischen Entscheidungsspielraum lässt, hergestellt werden kann.

2. Vorliegend hat die Landesregierung mit ihrer Vorgehensweise die vom Landesplanungsrecht gezogenen Grenzen eingehalten. Die vollständige Herausnahme des Eignungsgebietes Papenhagen aus der mit der ganz überwiegenden Zahl der Eignungsgebiete für verbindlich erklärten Eignungsgebietskulisse Windenergie als Ergebnis der gebotenen rechtlichen Kontrolle ist nicht zu beanstanden.

Zum einen hat sie damit ersichtlich eine der beiden oben als allein zulässig dargestellten Reaktionsmöglichkeiten auf bei ihrer Rechtskontrolle festgestellte Mängel gewählt.

Zum anderen durfte die Landesregierung von der grundsätzlich in staatlicher Verantwortung liegenden, auch ihr als Aufgabe zugewiesenen Planungshoheit (§ 1 Abs. 1 LPlG: Aufgabe des Landes) in Anerkennung der dieser innewohnenden „planerischen Komponente“ in diesem Sinne Gebrauch machen. Sie war nicht gehalten, die Ausweisung eines Eignungsgebiets für verbindlich zu erklären, von der sie in Anlegung der vorstehend dargestellten rechtlichen Maßstäbe für die gerichtliche Überprüfung annehmen musste, dass sie gegen übergeordnetes Planungsrecht verstößt.

Die Landesregierung ist hier nicht etwa in Art einer aktiv planenden Behörde an Stelle des Regionalen Planungsverbandes tätig geworden oder hat sich gleichsam als zweite, übergeordnete Planungsebene geriert (a.). Sie hat vielmehr ihrer Entscheidung auf Grund von ihr neu zugewachsenen natur- und artenschutzfachlichen Erkenntnissen über die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort die zutreffende Bewertung zugrunde gelegt, dass eine Ausweisung dieses Gebiets als Eignungsgebiet für Windenergienutzung deswegen schon grundsätzlich nicht in Betracht kommt, weil der Errichtung von Windenergieanlagen derart gewichtige artenschutzrechtliche Bedenken entgegenstehen, dass sich eine gleichwohl vorgenommene Ausweisung der Flächen im Ergebnis als unzulässige „Alibiplanung“ im Sinne der oben aufgeführten Kriterien der Rechtsprechung erweisen würde. Sie war nicht gehalten, gleichsam „sehenden Auges“ eine derartige Alibiplanung durch Verbindlicherklärung als Planungsergebnis billigen zu müssen, nur weil der Regionale Planungsverband noch nicht über entsprechende zusätzliche Erkenntnisse verfügt hatte; insofern kann sinngemäß auf den aus dem Recht der Bauleitplanung bekannten Rechtsgedanken verwiesen werden, wonach ein Bebauungsplan, der nach Beschlussfassung, aber vor Inkraftsetzung – aus welchen Gründen auch immer – erkennbar inhaltlich mangelhaft geworden ist, nicht in Kraft treten kann bzw. nicht in Kraft gesetzt werden darf (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.05.2007 - 4 BN 8/07 -, juris Rn. 5 unter Hinweis auf Urt. v. 29.09.1978 - BVerwG 4 C 30.76 -, BVerwGE 56, 283, 288 f.). Nach Auffassung des Senats sind damit die von § 9 Abs. 5 LPlG eingeräumten Kompetenzen nicht überschritten (b). Der mit der regionalplanerischen Ausweisung eines Eignungsgebietes Windenergie verbundenen Wertung, dass sich diese Nutzung, der auf einer abgegrenzten Fläche des Landes Vorrang eingeräumt werden soll, gegen andere Nutzungen auch erfolgreich wird durchsetzen können, wohnt eine prognostische Komponente inne. Diese Prognose durfte hier die Landesregierung unter Heranziehung der ihr neu vorliegenden Erkenntnisse der Fachbehörden bewertend in dem Sinne ausfüllen, dass die Ausweisung nicht in Betracht kommt (c). Ebenso wenig kann die Antragstellerin in diesem Zusammenhang unter Berufung auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG etwas zu ihren Gunsten daraus herleiten, dass die Landesregierung das vom Regionalen Planungsverband beschlossene Eignungsgebiet Semlow, das bereits 1998 Aufnahme in das Regionale Raumordnungsprogramm Vorpommern gefunden hatte, nicht von der Verbindlichkeit ausgenommen hat, obwohl auch dort artenschutzrechtliches Konfliktpotenzial – insbesondere auch hinsichtlich des Schreiadlers – vorliegt (d).

a) Die Antragstellerin beruft sich zur Begründung ihrer Auffassung, mit ihrer Vorgehensweise greife die Landesregierung im Ergebnis unzulässig planerisch ein, vorrangig darauf, dass die Fläche des vom Planungsverband vorgesehenen Eignungsgebietes durch die Herausnahme aus der Verbindlichkeit der Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unterworfen werde. Darin liege ein gestalterisches Handeln.

Dass mit der Herausnahme des Eignungsgebietes aus der Verbindlichkeit zugleich die Rechtsfolge verbunden ist, dass wegen der auf anderen Flächen des Verbandsgebietes in – wie oben dargelegt – hinreichendem Umfang erfolgten, ausdrücklich als Ziel der Raumordnung gekennzeichneten Ausweisung von Eignungsgebieten zur Windenergienutzung einer Realisierung der von der Antragstellerin geplanten Windenergieanlagen am Standort Papenhagen grundsätzlich öffentliche Belange entgegenstehen, ist jedoch nicht Regelungsinhalt der Entscheidung der Landesregierung. Es ist vielmehr allein Konsequenz aus den Besonderheiten der Rechtslage nach § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB in Verbindung mit den planungsrechtlichen Vorgaben des Raumordnungsrechts, die die Festlegung derartiger Gebietskategorien zulässt und ihnen bestimmte Rechtswirkungen – eben auch die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB – zuweist.

Eine unzulässige Kompetenzüberschreitung würde der Senat (nur) dann bejahen, wenn sich die Landesregierung im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlichkeitserklärung nach § 9 Abs. 5 LPlG – vergleichbar dem Fall des Eignungsgebiets Iven/Spantekow (Urt. v. 03.04.2013 - 4 K 24/11 -, juris; zur inhaltlichen Ersetzung eines – vermeintlichen – Ziels der Raumordnung vgl. auch Urt. v. 28.02.2013 – 4 K 17/11 -, juris) – in Art einer aktiv planenden Behörde verhielte, an Stelle des Regionalen Planungsverbandes tätig würde – etwa von sich aus dessen vermeintliche Versäumnisse bei der Sachverhaltsermittlung nachzuholen versuchte – oder sich gleichsam als zweite bzw. übergeordnete Planungsebene gerierte, die auf Grund einer neuen, eigenständigen planerischen Bewertung des dem Planungsverband vorliegenden Abwägungsmaterials ein inhaltlich neues Abwägungsergebnis an die Stelle der Entscheidung des Planungsverbandes setzt. Denn das Landesplanungsrecht überantwortet die eigentliche Planungstätigkeit den Regionalen Planungsverbänden, räumt diesen Planungsermessen ein und erlaubt ihnen dabei z. B. – wie bereits ausgeführt – im Grundsatz auch den Konflikttransfer auf die nächstniedrigere Ebene, abhängig von der Art der berührten Belange, von seinem Umfang und von dem, was auf der jeweiligen Ebene einerseits leistbar und andererseits regelungsbedürftig ist. Wenn sich der Planungsverband in Bewertung der ihm vorliegenden natur- und artenschutzrechtlichen Erkenntnisse für ein bestimmtes, auf dieser Grundlage vertretbares Abwägungsergebnis entscheidet, stellt sich dies zunächst nicht zwingend als Planungsfehler dar. Die oberste Ebene der Landesplanung darf im Verfahren der Rechtsetzung nach § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG nicht schlicht ihre eigene abweichende Bewertung an dessen Stelle setzen.

b) So liegt der Fall hier jedoch nicht, vielmehr hat sich die Beurteilungsgrundlage objektiv geändert und haben die – schon im Verfahren beim Regionalen Planungsverband angelegten – potenziellen Konflikte zwischen gegenläufigen bzw. sich voraussichtlich ausschließenden Nutzungen bzw. Schutzzwecken erheblich an Intensität gewonnen. Die Landesregierung hat ihre Entscheidung gerade nicht allein auf der Grundlage der gleichen Erkenntnislage getroffen, die der Planungsverband hatte, und diese lediglich abweichend bewertet. Ihr waren vielmehr – ohne eigenes Zutun – neue Erkenntnisse der einschlägigen Fachbehörden zum speziellen artenschutzrechtlichen Konfliktpotenzial in dem fraglichen Bereich zugewachsen. Diese erweckten nicht nur bloße Zweifel an der Bewertung des Planungsverbandes, der streitigen Eignungsgebietsausweisung stünden artenschutzrechtliche Belange jedenfalls nicht grundsätzlich entgegen und Einzelheiten der Umsetzung könnten deswegen der gemeindlichen Bauleitplanung und/oder den Anlagengenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben, weil im Eignungsgebiet jedenfalls substanzielle Flächen für eine tatsächlich realisierbare Windenergienutzung verblieben. Vielmehr tragen sie die Einschätzung der Landesregierung, artenschutzrechtliche Probleme zeigten sich in so vielfältiger Weise und Intensität, dass dem gesamten Gebiet die Eignung als Windenergiestandort abzusprechen sei und andernfalls die Voraussetzungen einer unzulässigen sogenannten „Alibiplanung“ bejaht werden müssten.

Auf Grund der ihr zum Entscheidungszeitpunkt vorliegenden natur- und insbesondere artenschutzfachlichen Erkenntnisse durfte die Landesregierung davon ausgehen, dass Windenergieanlagen im fraglichen Gebiet wegen entgegenstehender, in der Abwägung im einzelnen Genehmigungsverfahren nicht überwindbarer Belange des Artenschutzes auf einem so großen Teil der Fläche tatsächlich nicht realisiert werden können, dass gemessen an den mit der Konzentration derartiger Anlagen verbundenen Zielsetzungen (wie etwa Strukturierung der Raumnutzung, Steuerung der Bebauung im Außenbereich, Vermeidung einer flächenhaften Störung des Landschaftsbildes durch „Verspargelung“, Bündelung der Anbindungen an das Versorgungsnetz) von einem hinreichend großen Eignungsgebiet für Windenergieanlagen tatsächlich nicht mehr gesprochen werden kann.

Das Land treffen im Regelungsgefüge der europa-, bundes- und landesrechtlichen Grundlagen umfangreiche Verpflichtungen zum Schutz und zur Erhaltung besonders geschützter und streng geschützter Tierarten (siehe hierzu insbesondere Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie [FFH-RL] 92/43/EWG des Rates v. 21.05.1992 - Amtsbl. EG Nr. L 206 v. 22.07.1992, S. 7- ; Vogelschutz-Richtlinie [VRL] 2009/147/EG v. 30.11.2009 - Amtsbl. EG Nr. L 20 v. 26.01.2010, S. 7-, die die Richtlinie 79/409/EWG des Rates v. 02.04.1979 abgelöst hat; nunmehr Bundesnaturschutzgesetz v. 29.07.2009 - BGBl. I S. 2542 -; Bundes-artenschutzVO v. 16.02.2005 - BGBl. I S. 258, 896 -; Naturschutzausführungsgesetz M-V v. 23.02.2010 - GVOBl. M-V S. 66; entsprechende Schutzverpflichtungen waren bereits in den jeweiligen europa-, bundes- und landesrechtlichen Vorgängerregelungen enthalten). Im Hinblick auf die aus diesen Vorschriften zu entnehmenden Verpflichtungen, die bei der Anwendung der Maßstäbe in den Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen gemäß Anlage 3 der Richtlinie der Obersten Landesplanungsbehörde zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme mit ihren Ausschluss- und Abstandskriterien in Verbindung mit den unter Beteiligung der Fachbehörden erarbeiteten tierökologischen Abstandskriterien für die Errichtung von Windenergieanlagen in Mecklenburg-Vorpommern zu berücksichtigen sind, durfte die Landesregierung zum Zeitpunkt ihrer Entscheidung im Rechtsetzungsverfahren im Sinne einer „Konfliktvermeidungsstrategie“ zu Recht davon ausgehen, dass sie angesichts der vorgefundenen naturräumlichen Verhältnisse in dem vorgesehenen Eignungsgebiet – einer Neuausweisung – dem Artenschutz Vorrang einzuräumen hat. Damit wird im Übrigen auch dem Landesraumentwicklungsprogramm 2005 Rechnung getragen, nach dem u.a. „Windenergieerzeugung …nur … in aus Sicht des Naturschutzes und der Landschaftspflege störungsunempfindlichen Räumen stattfinden wird“ (Begr. zu Abschnitt 6.4) und „die Festlegung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen an Land seine Grenze dort findet, wo die Lebensqualität der Menschen und die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes erheblich beeinträchtigt werden“ (Begr. zu Abschnitt 7.1). Ein Eingriff in Rechte potenzieller Interessenten an der Windenergienutzung kann darin schon deswegen nicht liegen, weil im Rahmen der Regionalplanung ein Rechtsanspruch auf Ausweisung derartiger Eignungsgebiete nicht besteht, sondern lediglich ein Anspruch auf fehlerfreie Abwägung der beteiligten Interessen.

Die Landesregierung hat sich bei ihrer Entscheidung davon leiten lassen, die Fläche könne nicht allein wegen der Lage in einem wichtigen Nahrungsgebiet des Schreiadlers – einer streng geschützten Art, für dessen Erhalt das Land Mecklenburg-Vorpommern als eines der Hauptverbreitungsgebiete der europaweit nur noch geringen Population eine besondere Schutzverantwortung trifft – und anderer teils besonders, teils sogar streng geschützter Vogelarten, sondern auch wegen der angetroffenen Population verschiedener streng geschützter Fledermausarten und der damit verbundenen Risiken (Schlaggefährdung, Sicherung des Bestandes, Nahrungsräume) für die Windenergienutzung generell nicht zur Verfügung gestellt werden, ohne Gefahr zu laufen, gegen übergeordnete Rechtsvorschriften zu verstoßen. Bei dieser Bewertung konnte sich die Landesregierung im Rechtsetzungsverfahren auf in ihrer Aussage nunmehr eindeutige Erkenntnisse von Fachbehörden stützen. Zwar hatte schon im Planungsverfahren gegenüber dem Regionalen Planungsverband das Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie unter dem Aspekt der Umweltverträglichkeit erhebliche artenschutzrechtliche Bedenken gegen das Eignungsgebiet Papenhagen geltend gemacht (siehe etwa Schreiben des LUNG v. 24.10.2006, wonach allgemein nur solche Eignungsgebiete ausgewiesen werden sollten, die „eine relative Konfliktarmut gegenüber den Schutzgütern des Naturschutzes aufweisen sollten“), die sich auch die Gemeinde Papenhagen durchgehend zu eigen gemacht hatte. Hierzu hatte der Planungsverband bei seiner Beschlussfassung zur Ausweisung des Eignungsgebietes, das erst mit dem zweiten Beteiligungsverfahren Eingang in die Planung gefunden hatte, gemeint, dem könne in den konkreten Anlagengenehmigungsverfahren hinreichend Rechnung getragen werden. Er hat dabei zugrunde gelegt (siehe Begr. zu Abschnitt 6.5 RREP VP), dass „aufgrund der verfügbaren Daten im Umweltbericht zu den einzelnen Programmfestlegungen für die Eignungsgebiete Windenergie keine speziellen artenschutzrechtlichen Prüfungen durchgeführt werden konnten“ und „diese Prüfungen als Bestandteile nachfolgender Genehmigungs- oder Zulassungsverfahren bei Bedarf nachzuholen“ seien, und sodann das Eignungsgebiet – in modifizierter Form – ausgewiesen. In seiner Abwägung zwischen den insbesondere vom Landesamt, dem damaligen Landkreis Nordvorpommern und dem NABU Kreisverband Greifswald eingebrachten artenschutzrechtlichen Bedenken einerseits und den von interessierten Betreiberunternehmen – übrigens auch von der Landgesellschaft M-V mbH namens des Landes, das dort über größeren Grundbesitz verfügte – vorgetragenen Interessen am Bau von Windenergieanlagen andererseits ist der Planungsverband davon ausgegangen, dass „die artenspezifische Situation im Eignungsgebiet …im Rahmen der Genehmigungsplanungen erfasst und gezielt einer Klärung zugeführt werden solle, wobei der Niederungsbereich der Kronhorster Trebel Gegenstand von Untersuchungen zu seiner Funktion als Nahrungsraum für geschützte Vogelarten sein solle“.

Derartige weiterführende Erkenntnisse sind sodann aber ohne eigenes Betreiben der Landesregierung im Verfahren zur Rechtsetzung bekannt geworden, indem das Amt Franzburg-Richtenberg für die Gemeinde Papenhagen die Ergebnisse zweier Untersuchungen eines Büros für Umwelt- und Landschaftsplanung, Landschaftsökologie-Faunistik-Vegetationskunde-Gewässerökologie (BIOM,) vom September 2009 (Untersuchung und Bewertung des Vorkommens und der Raumnutzung von Groß- und Greifvögeln im Bereich des geplanten Windeignungsgebietes Papenhagen) und vom Oktober 2009 (Untersuchung und Bewertung des Vorkommens und der Raumnutzung von Fledermäusen im Bereich des geplanten Windeignungsgebietes Papenhagen) vorgelegt hat.

Die Gutachter hatten zum einen im gesamten Talraum das Vorkommen einer Reihe von Fledermausarten – darunter streng geschützte – nachgewiesen (am häufigsten die besonders schlagempfindlichen Arten wie Zwergfledermaus und Großer Abendsegler, daneben aber auch Mückenfledermaus, Rauhhautfledermaus, Fransen- und Mopsfledermaus, Braunes Langohr). Zusammenfassend hielten sie die geplante Vorhabensfläche für „aus fledermauskundlicher Sicht, insbesondere Mangels hinreichender Kenntnisse zu Quartiervorkommen im Umfeld, zur Errichtung und zum Betrieb von Windenergieanlagen derzeit nicht geeignet“. Es bestehe „aufgrund des anzunehmenden Verlustes von Lebensraum (Jagdbiotope) sowie des hohen Schlagrisikos bei festgestellten Arten ein erhebliches Konfliktpotential hinsichtlich des Schutzes streng geschützter Arten“; eine Ausweisung widerspräche den Zielen der Landesplanung, dass ausgewählte Gebiete eine relative Konfliktarmut gegenüber den Schutzgütern des Naturschutzes aufweisen sollten. Zum anderen wurden im geplanten Windeignungsgebiet und dessen 2.000 m-Umfeld Bruten des Schreiadlers, des Kranichs, von sechs Kiebitzpaaren sowie von sechs Mäusebussarden ermittelt, außerdem fünf Reviere des Kranichs. Die beiden größeren Grünlandbereiche würden von Kranich, Weißstorch, Kiebitz und Großem Brachvogel sowie zehn Greifvogelarten genutzt; Schreiadler, Rotmilan, Rohrweihe, Mäusebussard und Turmfalke jagten regelmäßig. Die Nutzungsintensität sei weit überdurchschnittlich hoch, was ein Beleg für die außerordentliche Bedeutung des Gebiets als Nahrungsrevier für Greifvögel sei. Aufgrund des anzunehmenden Verlustes von Lebensraum (Brut- und Nahrungsgebiet) sowie des hohen Vogelschlagsrisikos bei Greifvögeln bestehe ein erhebliches Konfliktpotenzial hinsichtlich des Schutzes streng geschützter Arten, insbesondere des Schreiadlers, Rotmilans und Kiebitzes. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der beiden Gutachten (in Beiakte 1, vorgelegt vom Antragsgegner) verwiesen.

Diese Feststellungen hat das federführende Ministerium nicht einfach übernommen, sondern zunächst der zuständigen Fachbehörde (LUNG) mit der Bitte um fachliche Stellungnahme aus fledermaus- und vogelkundlicher Sicht übergeben. Erst auf der Grundlage der Einschätzungen dieser Fachbehörde (siehe Schreiben vom 11.11.2009 vorrangig zum Schreiadler und vom 23.11.2009 zum Fledermausvorkommen – beide ebenfalls in Beiakte 1, vorgelegt vom Antragsgegner), die auf Grund der artenschutzrechtlichen Situation davon ausgeht, dass im geplanten Eignungsgebiet artenschutzrechtliche Verbotstatbestände betroffen sind, die auf dem Wege von Ausnahmezulassungen nicht überwunden werden können (Ausnahmegenehmigungen nach § 42 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG a.F., jetzt §§ 44 ff. BNatSchG n.F.), ist die Landesregierung zu der Einschätzung gelangt, dass eine Gebietsausweisung nicht zu verantworten sei.

c) Bei dieser Bewertung der ihr vorliegenden Erkenntnisse der Fachbehörden billigt der Senat der Landesregierung, da es um eine landesplanerische Abwägungsentscheidung geht, eine prognostische Kompetenz im Sinne der von der Rechtsprechung zum Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren entwickelten naturschutzfachlichen Einschätzungsprärogative (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.06.2013 - BVerwG 4 C 1.12 -, juris Rn. 14 ff. m.w.N.) zu, die nur einer begrenzten gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Diese bezieht sich – so das Bundesverwaltungsgericht – sowohl auf die Erfassung des Bestandes der geschützten Arten als auch auf die Bewertung der Gefahren, denen die Exemplare der geschützten Arten bei Realisierung der Vorhaben ausgesetzt sein würden. Wird diese Einschätzungsprärogative schon im Verfahren zur Anlagengenehmigung – auf deren Erteilung bei Vorliegen der Voraussetzungen ein Anspruch besteht – anerkannt, gilt dies erst recht auf der Vorstufe der Raumordnungsplanung in Verfolgung des Anliegens, eine Risikolage zu minimieren. Diesem Aspekt der Risikovorsorge bzw. -vermeidung darf nach Auffassung des Senats umso stärkeres Gewicht eingeräumt werden, je bedrohter die geschützten Arten sind, um deren Bestands- und Lebensraumsicherung es geht.

Diese Wertung vermag die Antragstellerin mit dem von ihr im Verfahren zuletzt vorgelegten „Artenschutzfachbeitrag zum Vorhaben Bau und Betrieb von 7 WEA am Windenergiestandort Papenhagen“ der Diplom-Biologen K. R. und Dr. N. B. vom 27. Juli 2011 (siehe zuvor bereits deren Beitrag „Bestandserfassung und Bewertung der Vögel und Fledermäuse zum Vorhaben ‚Standort für Windenergieanlagen Papenhagen’ vom 25.01.2010) nicht in Frage zu stellen. Sie berücksichtigt dabei nicht hinreichend, dass es vorliegend nicht um die Erteilung von Anlagengenehmigungen auf Flächen geht, auf denen im Grundsatz Windenergieanlagen planungsrechtlich zulässig sind (§ 35 Abs. 1 Nr. 5 bzw. § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS BauGB), und auf die ein Genehmigungsanspruch (ggfs. unter Auflagen zum Betrieb) besteht, sofern die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind, sondern um eine vorgreifliche Entscheidung auf der Ebene der Raumplanung zwischen konfligierenden Nutzungsinteressen, auf der kein Anspruch auf Ausweisung, sondern lediglich auf ordnungsgemäße Abwägung der jeweiligen Belange besteht.

Nach alledem musste der Senat dem seitens der Antragstellerin hilfsweise gestellten Beweisantrag, Sachverständigenbeweis darüber zu erheben, dass die Fläche des Eignungsgebietes Papenhagen oder jedenfalls wesentliche Teile davon kein bedeutender Lebensraum des Schreiadlers sind, nicht nachgehen. Zum einen knüpfen die seitens der Landesregierung als ausschlaggebend angesehenen artenschutzrechtlichen Belange nicht allein an das Vorkommen des Schreiadlers an. Vielmehr wird aus den im Rechtsetzungsverfahren bekannt gewordenen Erkenntnissen der Fachbehörden deutlich, dass das fragliche Gebiet insgesamt betrachtet in mehrfacher Hinsicht eine sehr hohe artenschutzrechtliche Empfindlichkeit aufweist; es finden sich zahlreiche streng geschützte Vogel- und Fledermausarten, und der Antragsgegner hat – ebenso wenig wie die Fachbehörden – gerade nicht allein auf das Vorkommen des Schreiadlers abgestellt. Auch der Artenschutzfachbeitrag des Antragstellers räumt das Vorhandensein zahlreicher geschützter Arten ein, er hält lediglich die Verletzung der Verbote des § 44 BNatSchG „unter der Voraussetzung der Einhaltung geeigneter Vermeidungs- und Minderungsmaßnahmen hinsichtlich aller potentieller durch das Vorhaben betroffener Arten des Anhangs IV der FFH-Richtlinie sowie der Europäischen Vogelarten für ausgeschlossen“. Zum anderen ist der Beweisantrag schon nicht so zu verstehen, dass es im fraglichen Bereich gar keine Schreiadler gäbe; das Vorkommen eines Horststandortes in „ca. 4 km Abstand zum Windenergiestandort Papenhagen“ räumt auch der Artenschutzfachbeitrag ein. Er zielt vielmehr auf fachliche Bewertung, ob es sich um einen „bedeutenden Lebensraum des Schreiadlers“ handele. Insoweit mag die genaue Abgrenzung in einem konkreten Anlagengenehmigungsverfahren von Bedeutung für die Wahl des Standorts einer Windenergieanlage im Detail sein. Die Berechtigung einer Raumplanung, die von vornherein am Standort erhebliche Risiken von Verstößen gegen europäisches und nationales Artenschutzrecht vermeiden will, kann damit nicht in Frage gestellt werden.

d) In diesem Zusammenhang kann die Antragstellerin unter Berufung auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG auch nichts zu ihren Gunsten daraus herleiten, dass die Landesregierung das vom Regionalen Planungsverband beschlossene Eignungsgebiet Semlow, das bereits 1998 Aufnahme in das Regionale Raumordnungsprogramm Vorpommern gefunden hatte, nicht von der Verbindlichkeit ausgenommen hat, obwohl auch dort artenschutzrechtliches Konfliktpotenzial – gerade hinsichtlich des Schreiadlers – vorliegt.

Fraglich ist bereits, ob dieser Aspekt im raumplanerischen Verfahren überhaupt herangezogen werden könnte, um einen Individualanspruch auf Ausweisung eines bestimmten Gebietes zu begründen, da ein solcher – wie bereits ausgeführt – grundsätzlich nicht besteht. Soweit diese Argumentation unter dem Gesichtspunkt, ob eine sachgrundlose unterschiedliche Behandlung vergleichbarer Sachverhalte möglicherweise die Gesamtabwägung über die rechtsverbindlich gewordene Gebietskulisse Windenergie im Sinne eines Willkürvorwurfs in Frage stellen könnte, Bedeutung gewinnen könnte, muss sich die Antragstellerin darauf verweisen lassen, dass die Sachverhalte Eignungsgebiet Papenhagen und Eignungsgebiet Semlow – mit beiden hat sich die Landesregierung im Rechtsetzungsverfahren befasst – gerade nicht vergleichbar sind:

Zwar stellt sich auch bei Semlow die Artenschutzproblematik jedenfalls bezogen auf den Schreiadler gleichermaßen, zumal dort teilweise offenbar sogar nach den Ausschluss- und Abstandskriterien Abstände zu Horststandorten nicht eingehalten werden und nicht nur Funktionsräume bzw. Nahrungsgebiete betroffen sind; es dürfte nach den Planungsunterlagen außer Zweifel stehen, dass heute ein Eignungsgebiet Semlow – handelte es sich um eine Neuausweisung – aller Voraussicht nach nicht ausgewiesen werden würde.

Der Antragsgegner durfte jedoch den maßgeblichen Unterschied darin sehen, dass es sich bei Semlow um ein Bestandsgebiet handelt. Die stärkere Gewichtung eines vorhandenen ausgewiesenen Eignungsgebietes ist nicht nur im übergeordneten Landesraumentwicklungsprogramm von 2005 angelegt, sondern auch der Sache nach im Interesse der Begrenzung der Gesamtzahl von Standorten mit störenden Auswirkungen auf die Fauna – vor allem die Avifauna – nachvollziehbar.

Zusätzlich konnte auf Vertrauensschutz der dortigen Betreiber abgehoben werden, nachdem das Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie im gesamten Planungsverfahren lediglich dem Ansinnen, Semlow noch zu erweitern, mit dem Hinweis auf artenschutzrechtliche Bedenken entgegengetreten war; dem hatte der Regionale Planungsverband durch eine Ablehnung der Erweiterung Rechnung getragen. Das Landesamt hatte bis zu dessen Beschlussfassung nicht die Forderung erhoben, dieses Eignungsgebiet in das neue Raumentwicklungsprogramm nicht mehr aufzunehmen. Sie war vielmehr – ohne dass sie sich auf neue Erkenntnisse über die Situation vor Ort hätte stützen können, insbesondere fehlen Darlegungen zu tatsächlichen negativen Auswirkungen der vorhandenen Windenergieanlagen auf die dortige Schreiadlerpopulation – erstmals in einer Stellungnahme des Landesamtes vom 11. November 2009 an das Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz enthalten.

III.

Aus dem Vorstehenden ergibt sich abschließend, dass das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern 2010 in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP i.V.m. den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) insgesamt eine wirksame, mit verbindlicher Zielqualität im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG versehene Festlegung einer Eignungsgebietskulisse Windenergie enthält, die alle Flächen im Gemeindegebiet Papenhagen mit der Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB belegt, weil durch § 1 Abs. 3 Nr. 1 RREP VP-LVO das ursprünglich vom Regionalen Planungsverband vorgesehene Eignungsgebiet Papenhagen wirksam von der Verbindlichkeit ausgenommen worden ist.

Dementsprechend war der Normenkontrollantrag unabhängig davon, in welchem Verhältnis die gestellten Anträge zueinander stehen, insgesamt abzulehnen, weil die Antragstellerin weder mit ihrem Hauptantrag noch mit den hilfsweise gestellten Anträgen Erfolg haben kann.

C.

Da der Antrag erfolglos bleibt, hat die Antragstellerin nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Grundlage der Ausspruchs über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP-LVO – vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V S. 453) wird insoweit für unwirksam erklärt, als § 1 Abs. 3 Nr. 2 in Verbindung mit der verbindlichen Zielfestlegung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in der Gesamtkarte (M 1:100 000) das Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow ausweist.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Von den Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin zwei Drittel und der Antragsgegner ein Drittel zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der jeweils vollstreckbaren Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin – eine Gemeinde im Planungsgebiet mit rund 220 Einwohnern – wendet sich mit ihrem am 07. September 2011 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen Normenkontrollantrag insbesondere unter Berufung auf die von ihr als verletzt angesehene gemeindliche Planungshoheit gegen Festlegungen von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern. Neben anderen ist darin auch das teilweise auf ihrem Gemeindegebiet liegende Eignungsgebiet Iven/Spantekow ausgewiesen.

Das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP – ist mit der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (RREP VP-LVO) vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V vom 17.09.2010 S. 453) aufgrund des § 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 05. Mai 1998 (GVOBl. M-V S. 503, 613), zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 366), festgestellt (§ 1 Abs. 1 Satz 1) und im Amtsblatt M-V vom 20. Oktober 2010, S. 645 veröffentlicht worden. Die Verordnung trat am Tag nach der Verkündung in Kraft (§ 2 RREP VP-LVO).

Nach § 1 Abs. 2 RREP VP-LVO erstreckt sich die verbindliche Wirkung des Programms auf die Ziele, Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und die raumordnerischen Festlegungen der Karte im Maßstab 1:100 000, wobei die Begründungen und die Erläuterungskarten nicht an der Verbindlichkeit teilnehmen. § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO nimmt – neben anderen – unter Nr. 2 das „Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow (begrenzt auf die nach dem 2. Beteiligungsverfahren beschlossene Erweiterung)“ von der Verbindlichkeit aus.

Am 19. Januar 2004 hatte die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern den Beschluss zur Neuaufstellung des Raumentwicklungsprogramms – einschließlich Umweltprüfung – gefasst; einen erarbeiteten ersten Entwurf hatte sie mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren von Ende März bis Ende Juni 2007 gegeben. Parallel zu diesem war der Vorentwurf zum Umweltbericht erarbeitet worden, über den im Rahmen eines Scoping-Verfahrens bis September 2007 eine schriftliche Abstimmung mit den betreffenden Umweltbehörden erfolgte. In Auswertung und Abwägung der eingegangenen Stellungnahmen und anhand der gewonnenen Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts waren sodann der Entwurf über- und der Umweltbericht erarbeitet und nach Beschlussfassung der Planungsversammlung am 23.April 2008 in das zweite Beteiligungsverfahren (Juli bis Oktober 2008) gegeben worden. Von November 2008 bis Juli 2009 wurden die Stellungnahmen aus dem zweiten Beteiligungsverfahren ausgewertet, der endgültige Entwurf sowie der Umweltbericht fertig gestellt und die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt. Am 02. Juli 2009 beschloss die Verbandsversammlung abschließend über den Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und den Umweltbericht.

Im Planungsverfahren waren die 25 aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern 1998 übernommenen sowie zusätzlich 11 neue Eignungsgebiete für Windenergieanlagen – teils isoliert liegende, teils Erweiterungsflächen zu bestehenden Eignungsgebieten – einer weiteren bzw. vertieften Prüfung unterzogen worden.

In Nr. 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP ist die Festlegung, wonach die Errichtung von Windenergieanlagen, der Ersatz sowie die Erneuerung bestehender Anlagen ausschließlich innerhalb der in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen (gemäß Kriterien in Abbildung 13) zulässig sind, grau unterlegt und mit Zeichen (Z) als Ziel gekennzeichnet. Des Weiteren „kann innerhalb der Eignungsgebiete im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss“ (Satz 2). Nach Satz 3 „dürfen in Ausnahmefällen Windenergieanlagen (WEA) außerhalb von Eignungsgebieten errichtet werden, wenn dies zu Forschungs- und Entwicklungszwecken eines raumansässigen WEA-Herstellers erforderlich ist und die Nähe von Produktionsstandort und Teststandort zum einfacheren und schnelleren Monitoring der Anlagen erforderlich ist“ und ist „für den Teststandort ein Raumordnungsverfahren durchzuführen“. Die Anlage „Karte Blatt 2 – Stand: August 2010“ zeigt südlich der Antragstellerin ein diese in einem Abstand von minimal ca. 1 000 m grob betrachtet halbkreisförmig in West-Ost-Richtung umgebendes Eignungsgebiet Windenergieanlagen, das teils auf Gemeindegebiet, teils auf dem Gebiet der Nachbargemeinde B-Stadt liegt und das neu in die Regionalplanung aufgenommen worden ist.

Grundlage des Regionalen Raumentwicklungsprogramms ist das Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern 2005 – LEP 2005 –, festgestellt mit Verordnung der Landesregierung (LEP-LVO M-V) vom 30. Mai 2005 (GVOBl. M-V S. 308) und bekannt gemacht im Amtsblatt M-V 2005, S. 797. Nach dessen Programmsatz 6.4 Abs. 8 sind in den Regionalen Raumordnungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung von im einzelnen benannten landeseinheitlichen Kriterien festzulegen und bestehende gegebenenfalls zu überprüfen.

In den Jahren 2000 bis 2008 waren im nordwestlichen Gemeindegebiet zur B 199 hin außerhalb der im Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern (RROP VP) von 1998 ausgewiesenen Eignungsgebiete unter Berufung auf eine Ausnahmeregelung mit Zustimmung der Raumordnungsbehörden zahlreiche Windenergieanlagen errichtet worden, im wesentlichen Prototypen von Herstellern aus Mecklenburg-Vorpommern (Windfeld Iven I mit 16 Anlagen auf 144 ha und Windfeld Iven II mit 6 Anlagen auf 38 ha). Der Regionale Planungsverband hatte das Eignungsgebiet Iven/Spantekow zunächst mit 321 ha geplant (1. Planentwurf), die Fläche im weiteren Verlauf aufgrund der Einwände der Antragstellerin reduziert auf 225 ha (2. Planentwurf) und das Gebiet schließlich in Reaktion auf gegenläufige Stellungnahmen von Grundstückseigentümern und Anlagenbetreibern in der abschließenden Abwägung – wenn auch anders zugeschnitten – auf sogar 436 ha (davon lediglich 10 ha mit vorhandenen Windenergieanlagen) ausgeweitet, ohne hierzu der Antragstellerin nochmals Gelegenheit zur Äußerung zu geben.

Die Antragstellerin sieht ihre Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegeben, weil die angegriffene Rechtsverordnung sich unmittelbar auf ihr Gemeindegebiet beziehe und wegen der sie bindenden Beachtenspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB und § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG unmittelbar in ihre Rechte eingreife; dies gelte insbesondere für das in ihrem Antrag bezeichnete Ziel der Raumordnung. Die Verordnung leide an formellen und materiellen Mängeln, die zur Unwirksamkeit insgesamt und somit auch des gesamten Steuerungskonzepts für die Windenergienutzung führten. Dies könne sie rügen, denn bei einer lediglich teilweisen Unwirksamkeitserklärung – beschränkt auf das Eignungsgebiet auf ihrem Gemeindegebiet – werde sie wegen der mit der Festlegung der Eignungsgebietskulisse im Übrigen verbundenen Ausschlusswirkung (§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB) an jeder bauleitplanerischen Entwicklung und Steuerung der Windenergienutzung auf ihrem Gemeindegebiet gehindert. Sie beabsichtige, ihr gemeindliches Einvernehmen zu allen geplanten Vorhaben zu versagen und Zurückstellungsanträge zu stellen. Sie habe am 20. April 2011 unter Darstellung und Begründung ihrer planerischen Absichten einen Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Wind“ zur Steuerung der Windenergienutzung im Gemeindegebiet gefasst. Die danach für Windenergie vorgesehenen Flächen lägen außerhalb der Eignungsgebiete. Der Normenkontrollantrag solle ihr die Möglichkeit verschaffen, planerisch gegenzusteuern und substanziellen, nicht wieder gut zu machenden Schaden mit langfristigen und unzumutbaren Beeinträchtigungen von der Gemeinde abzuwehren. Die umfangreiche Ausweisung, für die ein Bedürfnis nicht erkennbar sei, zusammen mit der „Umzingelung“ ihres Gemeindegebietes – die zu verhindern ein sachgerechtes und anerkanntes städtebauliches und regionalplanerisches Ziel sei – mache eine weitere Wohnbauentwicklung in ihrer Ortslage unmöglich, was sie im Kernbereich ihrer Planungshoheit treffe. Ein Bedürfnis hierfür sei nicht zu erkennen. Im Ergebnis würden fast 30 Prozent des Gemeindegebietes für Windenergie zur Verfügung gestellt.

Zur Begründung ihres Normenkontrollantrages hatte die Antragstellerin zunächst auf ihr Vorbringen in dem bereits am 18. Juli 2011 anhängig gemachten Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes Bezug genommen (Az. 4 M 102/11). Darin hatte sie Fehler sowohl des Rechtsetzungsverfahrens als auch des Verfahrens zur Aufstellung des Raumentwicklungsprogramms gerügt. Dieses Vorbringen hat sie sodann vertieft und ergänzt.

Die streitgegenständliche Verordnung sei rechtswidrig, weil die Landesregierung mit den Festlegungen in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO unzulässig in die planerischen Zuständigkeiten des Regionalen Planungsverbandes eingreife. Der Antragsgegner sei entgegen den Vorgaben des § 9 Abs. 5 LPlG für die Verbindlicherklärung mit der Herausnahme von drei Eignungsgebieten für die Windenergienutzung in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO über eine bloße Rechtskontrolle hinausgegangen. Die Herausnahme der drei Eignungsgebiete (Papenhagen, Poppelvitz und Iven/Spantekow teilweise) erweitere wegen § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB im Ergebnis die Windenergieanlagen ausschließende Bindungswirkung des Ziels in Nr. 6.5 Abs. 7 RREP VP und stelle damit eine unzulässige eigenständige planerische Entscheidung des Antragsgegners dar. Der Rechtsetzungsvorgang lasse nicht erkennen, dass dies dem Antragsgegner bewusst gewesen wäre. Weder der Antragsgegner noch der Planungsverband hätten insoweit eine Abwägung vorgenommen. Es fehle ein Beschluss, dass der Regionale Planungsverband dem verbindlich gewordenen Programm beitrete. Der von ihm beschlossene Inhalt sei nicht genehmigt worden, den mit der Verordnung geänderten Inhalt habe er nicht beschlossen. Er hätte Gelegenheit erhalten müssen, gegebenenfalls über anderweitige Ersatzflächen anstelle der ausgenommenen Eignungsgebiete zu entscheiden. Diese Folge hätte sich nur vermeiden lassen, wenn man diese Flächen bewusst von jeglicher Steuerungswirkung freigehalten hätte („weiße Flächen“).

Die Verordnung sei nicht hinreichend bestimmt, weil der Klammerzusatz in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO offen lasse, welche Größe das Eignungsgebiet Iven/Spantekow letztlich habe und wo genau es liege. Während des Verfahrens sei diese Eignungsfläche mehrfach verändert worden. Die Verkleinerung auf der 2. Stufe weiche von der Darstellung in der veröffentlichten Fassung ab. Auch bei der Streichung des Eignungsgebiets Poppelvitz-Altefähr habe die Beteiligung der Planbetroffenen gefehlt. Auf die Festlegungen in der Karte könne nicht zurückgegriffen werden, denn die mit dem Normenkontrollantrag angegriffene Verordnung müsse aus sich heraus verständlich sein.

Unabhängig davon sei der vom Regionalen Planungsverband beschlossene Planentwurf selbst ebenfalls fehlerhaft, da die Auswahl der Eignungsgebiete nicht nach transparenten und abgewogenen Kriterien erfolgt und nicht sichergestellt sei, dass die ausgewählten Eignungsgebiete der Windenergienutzung tatsächlich Raum böten. Auch seien die seitens der Antragstellerin geltend gemachten Belange nicht mit dem ihnen gebührenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden.

Das Planungsverfahren werde den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts an die vorgegebenen Abwägungsschritte einer Konzentrationsplanung nicht gerecht, wie es sie jüngst erst wieder in seinem Urteil vom 13. Dezember 2012 (4 CN 1.11) zusammengefasst habe. Die Richtlinien zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern vom Juli 2006 verstünden sich ebenso wenig wie die späteren Fassungen als bloßer Rahmen mit Spielraum für eine weitere Abwägung, sondern als verbindliche landeseinheitliche Vorgaben der maßgeblichen Kriterien. Aus § 9 Abs. 2 LPlG könne eine solche Verbindlichkeit nicht hergeleitet werden, weil die Kriterien zur Steuerung der Windenergieplanung im Landesraumentwicklungsprogramm nicht als Ziel festgelegt seien. Auch der Weisungskompetenz aus § 12 Abs. 5 LPlG a.F. (jetzt: § 12 Abs. 4 LPlG) sei eine absolute Grenze gesetzt, da dem Antragsgegner nach der Rechtsprechung des Senats eine planerische Entscheidung verwehrt sei. Jedenfalls die Festlegung von sog. „weichen“ Tabukriterien erfordere aber eine solche abwägende planerische Entscheidung.

Somit sei die Festlegung von Restriktions- und Tabukriterien Sache des Planungsverbandes; dieser habe seine Aufgabe aber nicht wahrgenommen, denn er habe sich nicht abwägend mit den Kriterien auseinander gesetzt, sondern sie als regelnde Vorgabe verstanden und strikt angewandt. Die von der Rechtsprechung verlangte Trennung zwischen “harten“ und “weichen“ Tabukriterien im Sinne einer Unterscheidung zwischen solchen Flächen, die für eine Windenergienutzung nicht zur Verfügung stünden, und solchen, die aus planerischen Gründen ausgeschlossen werden sollten, sei von ihm nicht vorgenommen worden, jedenfalls sei eine solche Unterscheidung an keiner Stelle dokumentiert. Er habe als Ausgangspunkt ersichtlich das vorherige Raumordnungsprogramm genommen und keine neue gesamträumliche Betrachtung des gesamten zu beplanenden Raums angestellt; dabei habe er sich zu Unrecht an die Vorgaben gebunden gesehen, was der häufig vorgefundene mittelbare Hinweis belege, dass ein im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung benannter Standort den Kriterien der Richtlinie nicht entsprechen würde. Jedenfalls fänden sich – abgesehen von einer einzigen Äußerung zu einem „mehrstufigen Suchdurchlauf“ im Umweltbericht, der dann aber allein das Ergebnis mitteile – keine Hinweise auf ein solches planmäßiges Vorgehen in den Planunterlagen, das auch im Eilverfahren nicht beschrieben worden sei. Andernfalls hätte auch nicht erst das Beteiligungsverfahren noch weitere Potenzialflächen zutage fördern können. Es seien immer nur als Reaktion auf Vorschläge aus der Planungsgemeinschaft kleine Teilflächen anhand von Tabu- und Restriktionskriterien überprüft worden, nicht jedoch sei von Anfang an der gesamte Planungsraum in den Blick genommen worden.

Im Ergebnis handele es sich um eine Verhinderungsplanung, weil der Plan qualitativ nicht hinreichend sicherstelle, dass sich die Windenergienutzung in den festgelegten Eignungsgebieten tatsächlich durchsetzen könne; nur damit aber könne die außergebietliche Ausschlusswirkung gerechtfertigt werden. Es fehle an der generellen Konfliktbewältigung im Raumentwicklungsprogramm selbst in den Fällen, in denen die Konflikte bereits auf dieser Ebene sichtbar seien; diese würden überwiegend in unzulässiger Weise in die Bauleitplanung bzw. das Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verlagert. So sei insbesondere mit Belangen des Artenschutzes widersprüchlich umgegangen worden bzw. seien so viele – beispielhaft benannte – artenschutzrechtliche oder schallimmissionsschutzrechtliche Probleme offen geblieben, dass nicht gewährleistet sei, dass sich in den einzelnen Eignungsgebieten – Vorranggebiete seien keine festgelegt – die Windenergie tatsächlich im erforderlichen Maße durchsetzen könne, um den Vorwurf der Verhinderungsplanung zu entkräften. In ihrem eigenen Gemeindegebiet beispielsweise seien Vorkommen des Roten und Schwarzen Milans, der Rohrweihe, des Turm- und des Baumfalken als Nahrungsgäste unberücksichtigt geblieben.

Ebenso sei die Eignung weiterer Kriterien zweifelhaft (so etwa die Mindestflächengröße für Eignungsgebiete mit 75 ha) oder jedenfalls deren Anwendung inkonsequent erfolgt (etwa Berücksichtigung vorhandener Bauleitplanung, Umgang mit vorhandenem Bestand an Windenergieanlagen, Interessen an einem Repowering). Mit dem Erfordernis einer bestimmten Mindestgröße könnten von vornherein Standorte ohne jede Prüfung ausgeschlossen worden sein, obwohl sie für die Aufnahme raumbedeutsamer Windenergieanlagen geeignet seien. Die Flächen seien unvollständig zusammengestellt worden. Der gewählten hohen Schwelle von 75 ha fehle die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen. Die Auswahl und der Umgang mit tatsächlich vorhandenen Windparks und der entsprechenden Bauleitplanung der Gemeinde blieben unklar. Die ungeprüfte und damit unabgewogene Übernahme der Eignungsgebiete aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern 1998 stelle einen Abwägungsfehler in Gestalt eines Abwägungsausfalls dar. Die gebotene gesamträumliche Betrachtung sei – sollte sie überhaupt durchgeführt worden sein, woran Zweifel bestünden – jedenfalls nicht hinreichend dokumentiert worden. Dieser Vorwurf der mangelnden Dokumentation gelte generell.

Nicht zuletzt in ihrem Fall zeige sich, dass die vor Ort betriebenen Anlagen nicht mit dem hinreichenden Gewicht berücksichtigt worden seien; es handele sich hierbei nämlich um eine konkrete Flächenkulisse, die in der Vergangenheit von allen seinerzeit beteiligten Raumordnungsbehörden zusammen mit der Gemeinde raumverträglich entwickelt worden sei. Windparks mit weniger als fünf Anlagen auszuschließen erscheine problematisch, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Anwendung des Fünf-Kilometer-Kriteriums, das nicht nur zwischen Eignungsgebieten, sondern auch zu vorhandenen Windenergieanlagen eingehalten werden müsse.

Aus den Planaufstellungsvorgängen sei nicht ersichtlich, ob und inwieweit die vorhandenen Bauleitplanung der Gemeinden zur Windenergienutzung in die Abwägung eingeflossen sei. Bei den übernommenen Bestandsflächen sei offen geblieben, ob sie für ein Repowering zur Verfügung stünden, und damit die gebotene Abwägungsentscheidung unterlassen worden.

Die zu geringe Abwägungstiefe des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern insgesamt führe kausal zu einer – für die Konzentration der Windenergie – zu geringen Zielbindung, da der einzelnen Gemeinde zu viel Raum für die Bauleitplanung eingeräumt werde, womit wiederum das Ziel, der Windenergie substantiell Raum zu geben, gefährdet werde.

Die gerügten Abwägungsmängel seien auch beachtlich im Sinne des § 5 Abs. 5 LPlG. Es sei keinesfalls auszuschließen, dass auf der Grundlage nachvollziehbarer Ausschlusskriterien eine andere Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung geregelt worden wäre, was insbesondere auf die Auswahl und Abgrenzung des Eignungsgebiets Iven zutreffe.

Jedenfalls sei ihr Hilfsantrag begründet. Lege man die Auffassung des Antragsgegners zugrunde, dass die Regionalplanung im Bereich Vorpommern schon seit 1998 der Windenergienutzung massiv und über das Notwendige hinaus Raum gegeben habe, habe kein verstärkendes raumordnerisches Bedürfnis für die sie betreffende zusätzliche Flächenausweisung bestanden. Zusätzlich ausgewiesene Potentialflächen hätten sich dann besonders gut für die Windenergienutzung eignen müssen, weil an sich der Förderungsverpflichtung bereits Genüge getan wäre. Es bleibe unklar, warum dann in der Abwägung massiv zusätzliche Flächen um ihre Ortslage ausgewiesen und warum gerade diese Flächen ausgewählt worden seien. Das Gewicht der Beeinträchtigung von betroffenen Bürgern und der Kommune in ihrer planungsrechtlichen Selbstgestaltung sei nicht einmal ansatzweise ermittelt und berücksichtigt worden. Vor allem den Aspekten der Umzingelung und der Addition des vorhandenen Bestandes mit dem künftig zulässigen sei keine Beachtung geschenkt worden. Die Planung entziehe ganz wesentliche Teile des Gemeindegebietes der städtebaulichen Entwicklung und damit ihr als Gemeinde die Gestaltungshoheit. Es sei zu fragen, ob damit nicht bereits der unantastbare Kernbereich der Planungshoheit maßgeblich beeinträchtigt werde. Es sei gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen worden.

Die Antragstellerin beantragt,

die Verordnung des Antragsgegners über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als das Ziel 6.5 Abs. 7 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern für verbindlich erklärt wurde,

hilfsweise,

die Verordnung des Antragsgegners über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als das Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow für verbindlich erklärt wurde.

Der Antragsgegner beantragt,

die Anträge zurückzuweisen.

Er hat sich zunächst ebenfalls auf sein Vorbringen im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (Az. 4 M 102/11) bezogen und dieses vertieft.

Das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern erweise sich sowohl formell als auch materiell als rechtmäßig. Auf der für diese Planung noch Geltung beanspruchenden Grundlage des Raumordnungsgesetzes von 1998 i.V.m. dem Landesplanungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 05. Mai 1998 und in Anwendung der vom Gericht für die Rechtskontrolle einer derartigen Planungsentscheidung entwickelten Grundsätze zur Regelungskompetenz der Landesregierung sei die Verordnung nicht zu beanstanden. Die in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO vorgenommenen inhaltlichen Modifizierungen in Gestalt der Ausnahmen von der Verbindlichkeit seien mit diesen Maßgaben vereinbar. Es liege darin gerade keine eigenständige planerische Entscheidung der Landesregierung. Genehmigungen sehe § 9 Abs. 5 LPlG nicht vor. Die zwischen der Abwägungsentscheidung des Planungsträgers und der Rechtsetzungsentscheidung liegenden Akte nach § 9 Abs. 5 LPlG seien Ausfluss der staatlichen Planungsaufsicht, die gemäß § 12 Abs. 3 und 4 LPlG über bloße Rechtsaufsicht auch dann hinausgehe, wenn die Planung in Form eines kommunalen Organisationsmodells vonstattengehe. Es handele sich um die Ausübung von Aufsichtsbefugnissen, da die Regionalplanung ihrem überörtlichen Auftrag als staatliche Aufgabe nachzukommen habe und sich nicht in eine Aufgabe selbstverwaltungsrechtlich geprägter Art verwandele. Der Landesregierung komme nicht nur – wie im Bauplanungsrecht der Genehmigungsbehörde – eine rein rechtliche, sondern auch eine inhaltliche Kontrolle und damit eigenes landesplanerisches Ermessen zu, ob der Rahmen der Vorgaben in Gestalt der landespolitischen Zielsetzungen zur Gesamtentwicklung des Landes eingehalten sei. Insofern sei die Mitwirkungshandlung als Maßnahme der Fachaufsicht zu qualifizieren. Gerate das dem Planungsverband eingeräumte eigene Planungsermessen in Kollision mit höherstufigen Zielsetzungen, unterliege es der Kontrolle der Fachaufsicht. Nur so sei gewährleistet, dass das Landesraumentwicklungsprogramm im regionalen Bereich in einer Weise konkretisiert werde, die mit den landespolitischen – letztlich vom Landtag festzulegenden – Zielsetzungen zur Gesamtentwicklung des Landes in Einklang stehe. Damit entfalle auch die Notwendigkeit eines Beitrittsbeschlusses.

§ 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO sei inhaltlich hinreichend bestimmbar. Es gelte die Gebietskulisse, die das zweite Beteiligungsverfahren vorgesehen habe. Zunächst noch vorgesehene Erweiterungen im nördlichen und östlichen Bereich habe schon die Verbandsversammlung selbst nicht übernommen, die später zusätzlich doch noch ausgewiesene Teilfläche sei im Rechtsetzungsverfahren wegen fehlender Öffentlichkeitsbeteiligung herausgenommen worden.

Das mit dem Beschluss des Planungsverbandes vom 02. Juli 2009 abgeschlossene Planungsverfahren werde den im zeitlich nachfolgenden Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. September 2009 (4 BN 25/09) aufgestellten Anforderungen gerecht.

Im Genehmigungsverfahren dürfe darauf geachtet werden, dass die einheitlichen Planungskriterien, die sich der Planungsverband nach Plansatz 6. 5 Abs. 7 und ausweislich der dazu ergangenen Begründung ausdrücklich zu eigen gemacht habe, tatsächlich auch eingehalten würden. Diese beließen durchaus genügend Abwägungsspielraum. Von einer Verhinderungsplanung könne ebenso wenig gesprochen werden wie von einer Alibiplanung. Es seien insgesamt ausreichend substanziell Flächen für die Windenergienutzung ausgewiesen worden, um den Anforderungen des Art. 14 GG und der Privilegierung in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB im Sinne der Rechtsprechung Genüge zu tun, und zwar schon bei der erstmaligen Ausweisung im Jahr 1998. Nicht jede objektiv zunächst geeignete Fläche müsse auch ausgewiesen werden, zumal viele Flächen aufgrund ihrer hervorragenden naturräumlichen Ausstattung für Windenergienutzung nicht in Betracht kämen. Ebenso wenig müsse jedes Areal mit vorhandenen Windenergieanlagen – wie etwa hier die Flächen Iven I und Iven II – als Eignungsgebiet ausgewiesen werden. Ohne Ausweisung bestehe dort lediglich Bestandsschutz und sei auch ein Repowering nicht zulässig; daher sei die Befürchtung einer dauerhaften „Umzingelung“ der Gemeinde nicht realistisch. Änderungen im Laufe des Planungsverfahrens hätten sich aus der Aktualisierung von Datengrundlagen sowie Hinweisen und Anregungen in den Beteiligungsverfahren ergeben und seien Gegenstand der abschließenden Abwägung gewesen.

Soweit sich die Antragstellerin nunmehr zur Unterscheidung zwischen „harten“, für die Planung verbindlichen Tabuzonen und „weichen“ Tabuzonen in Form von Abstandszonen mit lediglich planerischer Abwägungsrelevanz auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 2012 (4 CN 1.11) berufe, trage diese Argumentation nicht.

Zum einen sei die Entscheidung zu einem (Teil-)Flächennutzungsplan ergangen und könne auf die Regionalplanung nicht übertragen werden. Die Bauleitplanung sei Ausdruck der durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG selbstverwaltungsrechtlich gesicherten Planungshoheit der Gemeinde, der nur gesetzliche Regelungen Grenzen setzen dürften. Vergleichbare ministerielle inhaltliche Vorgaben wie Richtlinien, Abstandserlasse u.ä. könnten in der Bauleitplanung allenfalls nachgeordnete Behörden binden; gegenüber der gemeindlichen Selbstverwaltung könnte ihnen lediglich der Stellenwert als sachverständige Konkretisierung zum Ausgleich widerstreitender Nutzungen und rechtlich bloße Abwägungsrelevanz zukommen. Dies habe das Bundesverwaltungsgericht zu Recht betont. Demgegenüber bilde bei der Aufstellung von Regionalen Raumentwicklungsprogrammen nach §§ 8 f., 12 ff. LPlG die Richtlinie des zuständigen Ministeriums zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms nicht nur einen in der Abwägung zu berücksichtigenden Belang, sondern gebe als Ausfluss der Staatlichkeit der Aufgabe Verbindliches für die Regionalplanung vor, wie sich aus § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 5 LPlG a.F. bzw. § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 4 LPlG n.F. ergebe. Diese genieße nicht den besonderen Schutz des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und dürfe solche Richtlinien wie die über die Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen von Juli 2008 (zuvor von 2006) nicht im Wege der Abwägung relativieren. Auf der regionalplanerischen Ebene handele es sich somit um Tabuzonen „harter“ Art.

Zum anderen verlange das Bundesverwaltungsgericht keinesfalls, dass die spezielle Terminologie der „weichen“ und „harten“ Tabuzonen – die lediglich der vereinfachten Kennzeichnung von Gebietsteilen bzw. Flächen diene – explizit verwendet würde. Maßgeblich sei, ob sich der Planungsträger inhaltlich an der im Abwägungsvorgang angesiedelten Ausarbeitung des Planungskonzeptes orientiert habe. Wenn er im ersten Arbeitsschritt die Flächen ermittelt habe, auf denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen seien, mache es keinen Unterschied, ob er diese Flächen „Ausschlussgebiete“ oder sog. „harte Tabuzonen“ nenne. Reduziere er im zweiten Schritt diese Flächen um diejenigen, auf denen solche Anlagen zwar tatsächlich und rechtlich errichtet und betrieben werden können, in denen sie aber nach städtebaulichen bzw. raumordnerischen Vorstellungen nicht aufgestellt werden sollen, wirke sich die Bezeichnung so lange nicht aus, wie er sie inhaltlich als weiche Tabuzonen würdige. Entscheidend sei allein, ob sich der Planungsträger inhaltlich an den von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien orientiert habe.

Gemessen an diesen Anforderungen sei die vorliegend angewandte Methode zur Ermittlung der Potenzialflächen für Windenergienutzung nicht zu beanstanden, wie sie sich aus den Planunterlagen ergebe und in der Begründung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms und im Umweltbericht beschrieben sei. Die Vorgehensweise sei auch hinreichend dokumentiert, wie das Kartenmaterial und die im Eilverfahren vorgelegte CD belegten. Der Planungsträger habe in einem mehrstufigen Verfahren unter Anwendung abstrakter Kriterien zunächst alle Flächen, auf denen aus Gründen des Naturschutzes, des Immissionsschutzes und aus Sicherheitsgründen die Errichtung von Windenergieanlagen ausscheide, ausgeschlossen. Das Bilden von Pufferzonen und pauschalen Abständen zu diesen Flächen sehe die Rechtsprechung als zulässig an, da es im Rahmen des Planungsermessens liege. Daher sei der Planungsverband nicht nur befugt gewesen, sein Planungskonzept an landesweit einheitlichen und pauschalierend festgelegten Kriterien für die Ungeeignetheit der von der Ausschlusswirkung erfassten Bereiche auszurichten, sondern nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hierzu sogar verpflichtet. Die typisierende Betrachtung sei auch deswegen gerechtfertigt, weil während der Regionalplanung weder die Anzahl und die konkreten Standorte der künftigen Windenergieanlagen noch ihr Emissionsverhalten (Höhe, Nennleistung, Typ) bekannt sei. Somit liege weder ein Abwägungsausfall noch ein Abwägungsmangel vor.

Zu Unrecht rüge die Antragstellerin ferner eine unzureichende Zielbindung der Eignungsgebiete. Gehe man – wie in der Literatur vertreten werde, aber durchaus streitig sei – lediglich von deren innergebietlicher Grundsatzwirkung aus, stehe die der Flächennutzungsplanung vom Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern lediglich begrenzt eröffnete Ausformung bzw. Einschränkung der Eignungsgebiete (Abschnitt 6.5 Abs. 7) hiermit ersichtlich in Einklang.

Nehme man deren innergebietliche Zielwirkung i.S.d. § 4 Abs. 8 Satz 1, letzter HS LPlG an, gelte Gleiches. Das Regionale Raumentwicklungsprogramm eröffne explizit lediglich eine „flächenmäßige Ausformung“ durch die Flächennutzungsplanung, was ohnehin in Folge des § 1 Abs. 4 BauGB zum Schutz der kommunalen Bauleitplanung geboten sei; damit werde die Windenergienutzung nicht zur abwägenden Disposition der Gemeinde gestellt, denn nach der Zielbeschreibung müsse „das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben“, was in der Begründung dahin konkretisiert werde, dass es „nicht zulässig sei“, das Eignungsgebiet „ganz oder überwiegend wegzuwägen“. Derartige Regelungen als Bestandteil des Zielinhaltes dienten der Wahrung des selbstverwaltungsrechtlich gebotenen Gestaltungsspielraums der Gemeinden und verkehrten das angemessene Verhältnis zwischen Positiv- und Ausschlussflächen nicht in Richtung auf eine Verhinderungsplanung.

Das Regionale Raumentwicklungsprogramm erweise sich auch nicht aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen als nicht des Vollzuges fähig, wenn bei bestimmten Problematiken die Letztabwägung dem Einzelgenehmigungsverfahren vorbehalten bleibe. Da im Genehmigungsverfahren auch der Katalog des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB abzuarbeiten sei, könne es im Einzelfall immer vorkommen, dass eine Genehmigung nicht erteilt werden könne. So sei dem Artenschutz im gebotenen Umfang Rechnung getragen. Die Verbotstatbestände des § 44 BNatSchG würden erst durch den im Genehmigungsverfahren zugelassenen Eingriff erfüllt. Artenschutzrechtliche Hindernisse seien vorliegend für die Regionalplanung nach dem gegenwärtigen und zugänglichen Wissensstand nicht bekannt und auch nicht erkennbar oder verfügbar, weil im und um das Eignungsgebiet Iven/Spantekow selbst nach dem Vortrag der Antragstellerin keine Lebensstätten geschützter Vogelarten und damit kein rechtlich zu bewältigendes Konfliktpotential vorhanden sei. Zutiefst fachspezifische Prüfungsvorgänge seien nicht Aufgabe der Regionalplanung.

Der Planungsverband habe an die Auswahl der Eignungsgebiete entsprechend den Richtlinien des zuständigen Ministeriums auch die Kriterien Mindestgröße (75 ha) und Mindestabstand zwischen Eignungsgebieten (5 km) anlegen dürfen, was mit dem Schutz der Avifauna, dem weitläufigen Charakter des Landschaftsbildes und der Konzentration von Anlagenstandorten begründet und von der Rechtsprechung grundsätzlich anerkannt werde.

Dass es Gebiete gebe, in denen der Ausbau der Windenergie weiter voranschreite als in anderen, sei Folge der Übergemeindlichkeit der Regionalplanung, der Besonderheiten der unterschiedlichen naturräumlichen Ausstattung und der ungleichmäßigen Verteilung der Tabuflächen im Land.

Von einer unzulänglichen Berücksichtigung des Bestandes an Windenergieanlagen könne keine Rede sein. Das Gebot, der Windenergie substanziell Raum zu schaffen, verpflichte den Planungsträger nicht dazu, überall dort Konzentrationszonen zu schaffen, wo Windenergieanlagen bereits vorhanden seien. Es sei ein berechtigtes öffentliches Interesse, die Windenergienutzung zu kanalisieren und Fehlentwicklungen gegenzusteuern. Der Planungsverband habe dem Belang der Einhaltung der Abstandvorgaben zur Wohnbebauung aus der Richtlinie den Vorzug geben dürfen und habe somit im Falle der Antragstellerin die Gebietsabgrenzung nicht am vorhandenen Bestand der Anlagen ausrichten müssen, zumal diese auch nach dem alten Raumordnungsprogramm in der Ausschlusszone gelegen seien und als Testanlagen ohnehin nur temporär betrieben werden dürften.

Da der durch den Zuschnitt des Eignungsgebietes Iven/Spantekow gebildete Umfassungswinkel den erforderlichen und hinreichenden Freihaltekorridor belasse, scheide ein Abwägungsfehler unter dem Gesichtspunkt der Umzingelung des Gemeindegebietes aus.

Mit Beschluss vom 28. November 2012 (Az. 1 M 102/11) hat der Senat den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz nach § 47 Abs. 6 VwGO sowohl hinsichtlich des Haupt- als auch des Hilfsantrages abgelehnt. Er hat dabei in Orientierung an den in seiner ständigen Rechtsprechung insoweit angelegten strengen Maßstäben – da sich das Begehren der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren weder als offensichtlich unzulässig noch als offensichtlich unbegründet oder offensichtlich begründet erweise – die gebotene Folgenabwägung zu Lasten der Antragstellerin vorgenommen.

In der Zwischenzeit ist ein Verfahren zur 1. Änderung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in die Wege geleitet worden (siehe Beschlussvorlage vom 06.03.2012 zur Verbandsversammlung – Bl. 218 ff. GA 4 M 102/11). Insoweit liegt hinsichtlich der Aufnahme eines Eignungsgebietes Poppelvitz/Altefähr – so die Vertreterin des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern in der mündlichen Verhandlung am 20. März 2013 – nunmehr der Landesregierung ein Antrag auf Verbindlichkeitsfeststellung vor. Die Planung für das Eignungsgebiet Iven soll „eingebettet werden in eine erneute Gesamtüberprüfung der gesamten Gebietskulisse Windenergie im Zusammenhang mit der Neufassung der einschlägigen Richtlinien der Obersten Landesplanungsbehörde“; dafür sei, veranlasst durch die Situation in Iven, auch ein Gutachten zur Frage „Umfassung von Gemeindegebieten“ in Auftrag gegeben worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Akten sowie der zum Verfahren beigezogenen Akten des Antragsgegners zum Rechtsetzungs- und Planungsverfahren (entsprechend Aufstellung Bl. 17 f. der GA) verwiesen. Sie sind ebenso zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden wie die beigezogenen Akten des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens 1 M 102/11.

Das Normenkontrollbegehren der Antragstellerin ist mit Haupt- und Hilfsantrag statthaft und auch im Übrigen zulässig (A.), jedoch nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (B.).

A.

Im Grundsatz können Festsetzungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG sein, denn dieses Programm ist entsprechend § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG von der Landesregierung in Form einer Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden und hat somit förmlichen Rechtssatzcharakter (st. Rspr. des Senats, vgl. zuletzt Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris; Urt. v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -; Urt. v. 25.06.2002 - 4 K 16/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 33/99 -; Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 34/99 -; zum Landesraumentwicklungsprogramm siehe Urt. v. 14.07.2010 - 4 K 17/06 -, betr. Unterlassen der Ausweisung eines Mittelzentrums; Beschl. v. 23.02.2006 - 4 M 136/05 -, NordÖR 2006, 206).

Der Eingang des Antrages beim Oberverwaltungsgericht am 07. September 2011 wahrte die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man für den Lauf der Frist allein auf die Bekanntmachung der Landesverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt (GVOBl. M-V 2010 Nr. 16 v. 17.09.2010 S. 645) oder – so der Senat (siehe Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris Rn. 43; Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -) – auf die nachfolgende Veröffentlichung des vollständigen Raumentwicklungsprogramms selbst im Amtsblatt (Amtsbl. M-V Nr. 43 v. 20.10.2010) abstellt.

Die Antragstellerin ist sowohl hinsichtlich des Haupt- als auch des Hilfsantrags antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Nach dieser Vorschrift kann den Antrag insbesondere jede natürliche oder juristische Person stellen, die „geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden“. Mit dieser an § 42 Abs. 2 VwGO angelehnten Fassung hat der Gesetzgeber eine im Vergleich zur früheren, die die Antragsbefugnis an die bloße Geltendmachung von Nachteilen knüpfte, engere Fassung der Antragsbefugnis eingeführt.

Als von der unmittelbaren Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumordnung, wie sie sich aus §§ 4 und 5 ROG sowie §§ 3 und 5 Abs. 1 LPlG ergibt, erfasster Rechtsträger kann sich die Antragstellerin auf die mögliche Verletzung eigener Rechtspositionen berufen. Ihr gegenüber greift die Bindungswirkung nach § 1 Abs. 4 BauGB – danach sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen – und wirkt somit in ihre kommunale Planungshoheit als eine der Ausprägungen ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts hinein, und zwar hier wegen der speziellen rechtlichen Zusammenhänge von Ausschlusswirkung und Innensteuerung der Planung nach § 35 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB besonders intensiv. Entfielen diese Rechtswirkungen der von ihr angegriffenen Festlegungen, wäre der Errichtung von Windenergieanlagen als im Außenbereich privilegierte Vorhaben (§ 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB) mehr Raum gegeben, und es bliebe ihr selbst ein größerer Planungsspielraum für ihre eigene Bauleitplanung hinsichtlich der Windenergienutzung im Gemeindegebiet.

Die Festlegungen zu Eignungsgebieten für Windenergie in Abschnitt 6.5 Abs. 7 i.V.m. den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern, die mit den Einschränkungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO Verbindlichkeit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 RREP VP-LVO erlangt haben und auch für ihr Gemeindegebiet planerische Festlegungen enthalten, sind ausdrücklich als Ziel der Raumordnung gekennzeichnet (Satz 1) und stellen im Übrigen (Satz 2 und 3) jedenfalls Grundsätze der Raumordnung dar. Die Antragstellerin hat sie nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG, § 5 Abs. 1 Satz 2 LPlG bei eigenen Entscheidungen zu beachten bzw. zu berücksichtigen und hat nach § 1 Abs. 4 BauGB ihre Bauleitplanung an sie mit der Folge anzupassen, dass insbesondere die von ihr gewünschte und mit Beschluss vom 20. April 2011 zur Aufstellung eines sachlichen Teilflächennutzungsplans „Wind“ zur Steuerung der Windenergie auf ihrem Gemeindegebiet in Angriff genommene Planung auch den Festlegungen in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2 Rechnung zu tragen hat, nach denen innerhalb der Eignungsgebiete – lediglich – „im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden kann, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss“.

Der Zielaussage in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP soll ersichtlich – wie sich aus dem inhaltlichen Zusammenhang mit den anschließenden Aussagen in Satz 2 und 3 und der Begründung ergibt – Konzentrationswirkung i.S.d. § 35 Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB mit Wirkung nach innen wie nach außen zukommen (vgl. zu dieser Unterscheidung etwa OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 20.05.2009 - 3 K 24/05 -, juris unter Hinweis auf Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, NVwZ 2001, 1063 zu entsprechenden Festlegungen der Vorgängerregelung im RROP VP 1998; bei einem anders gelagerten Sachverhalt offen gelassen von OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 24.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 39 m.w.N. der Lit.). Dies stünde der von der Antragstellerin favorisierten Planung – vorrangige dauerhafte Sicherung der im Gemeindegebiet tatsächlich bereits vorhandenen genehmigten, aber bisher nicht in ausgewiesenen Eignungsgebieten liegenden Windenergieanlagen, deutliche Reduzierung der ausgewiesenen Eignungsfläche – entgegen.

Da die Antragstellerin der Konzentrationsplanung insgesamt die Eignung abspricht, ihrer gemeindlichen Planungshoheit rechtwirksam Vorgaben zu machen, steht die Frage, inwieweit die Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 BGB zur Teilbarkeit einer Norm die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer solchen Raumordnungsplanung im Ergebnis auf die Teile des Normgefüges beschränkt, auf die sich die geltend gemachte Rechtsverletzung bezieht, der Antragsbefugnis nicht entgegen (vgl. SächsOVG, Urt. v. 10.11.2011 - 1 C 17/09 -, juris Rn. 38 f. zu einem Nomenkontrollantrag eines Anlagenbetreibers gegen einen Regionalplan insgesamt). Soweit der Frage der Teilbarkeit innerhalb der Betrachtung der Gebietskulisse Windenergie rechtliche Bedeutung zukommen könnte, erweist sich dies hier als Frage des materiellen Rechts.

Die vorstehenden Überlegungen rechtfertigen unter Berücksichtigung der im Verfahren geschilderten gemeindlichen Interessen und Belange der Antragstellerin auch die Bejahung der Antragsbefugnis hinsichtlich des Hilfsantrages. Insoweit entfiele auch nicht etwa das Rechtsschutzinteresse, denn die Antragstellerin hat hinreichend deutlich gemacht, dass sie eher bereit wäre, die sich bei Entfallen ausschließlich des Eignungsgebietes Iven/Spantekow aus der mit einer rechtswirksamen Festlegung der Eignungsgebiete im Übrigen verbundenen generellen Ausschlusswirkung ergebende Konsequenz für ihr Gemeindegebiet (Windenergieanlagen weiterhin ausschließlich über Ausnahmen nach Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 3 RREP VP möglich) hinzunehmen als das Eignungsgebiet in seiner derzeit festgelegten Ausdehnung.

B.

Der Hauptantrag, der der Sache nach darauf gerichtet ist, sämtliche Rechtswirkungen der gesamträumlichen Planung Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern zu beseitigen, hat keinen Erfolg (I.). Lediglich die Festsetzung des Eignungsgebietes Windenergie Iven/Spantekow, das bei der Verbindlicherklärung seine konkrete Gestalt durch die von der Landesregierung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO unter Berufung auf § 9 Abs. 5 LPlG vorgenommene „Zurücksetzung“ auf einen bestimmten Stand aus dem Planungsverfahren gefunden hat, ist mit landesplanungsrechtlichen Vorgaben nicht vereinbar und deswegen auf den Hilfsantrag hin nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam zu erklären (II.).

I.

Die Festlegungen zur Windenergienutzung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in Abschnitt 6.5 Abs. 7 RREP VP in Verbindung mit den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) stellen als gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in der Gestalt, die die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete Fassung durch das Eingreifen der Landesregierung mit § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat (Herausnahme der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz/Altefähr insgesamt und Iven/Spantekow teilweise), inhaltlich einen sachlichen Teilplan Windenergienutzung im Sinne des § 4 Abs. 3 LPlG dar, der selbstständig angreifbar ist. Ihre Überprüfung an den Maßstäben des einschlägigen Raumordnungsrechts auf Bundes- und Landesebene anhand des Vortrags der Antragstellerin und der vorliegenden Unterlagen zum Planungsverfahren hat nach Auffassung des Senats jedoch weder beachtliche formelle (1.) noch erhebliche materielle Fehler (2.) ergeben, die es gebieten würden, diesen Festlegungen insgesamt die Verbindlichkeit als Ziel der Raumordnung abzusprechen und sie für unwirksam zu erklären.

1. Die Antragstellerin selbst hat formelle Fehler beim Zustandekommen des Raumentwicklungsprogramms, dessen Verfahren gemäß § 28 Abs. 1 ROG nach den bis zum 29. Juni 2009 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Land abzuschließen war, weil es vor dem 29. Juni 2009 förmlich eingeleitet worden war, in Gestalt einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG weder gegenüber der obersten Landesplanungsbehörde unmittelbar gerügt noch schriftsätzlich im Rahmen ihres Eilantrages (Az. 4 M 102/11) oder im vorliegenden Hauptsacheverfahren vorgebracht. Soweit sie ihren Vortrag, sie hätte vor Erlass der Regelung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO von der Landesregierung noch einmal angehört werden müssen, auch dahingehend verstanden wissen will, handelt es sich nicht um einen Verfahrensfehler im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG, sondern um eine Frage der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG und damit um eine solche des materiellen Rechts (s. unter II. 2. a.E.).

Zwar können wegen der Wirkung entsprechender Rügen „inter omnes“ (vgl. Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 80; Dallhammer in: Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, Stand Mai 2012, § 10 Rn. 50; für das Baurecht siehe etwa jüngst OVG Bautzen, Urt. v. 20.03.2012 - 1 C 21/12 -, juris Rn. 51) von Dritten erhobene Verfahrensrügen ebenfalls von Bedeutung sein, die zudem auch über den Umweg eines vom Gericht dem Rügeadressaten fristwahrend übermittelten Schriftsatzes erhoben werden können (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, § 215 Rn. 5). In den Behördenakten, die der Antragsgegner zu allen anhängigen Gerichtsverfahren vorgelegt hat, finden sich derartige Rügen aber nicht, und dieser hat auf ausdrückliche Nachfrage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung am 20. März 2013 erklärt, dass außerhalb des Normenkontrollverfahrens Az. 4 K 17/11 solche bei ihm nicht eingegangen seien; Anhaltspunkte zu Zweifeln hieran sieht der Senat nach Durchsicht aller bei ihm anhängigen Verfahren gegen das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern nicht.

Die im bereits entschiedenen Verfahren Az. 4 K 17/11 (siehe Urt. v. 28.02.2013, juris) fristgerecht gerügten Mängel des Planungsverfahrens – auf die es freilich dort schon deswegen nicht ankam, weil sich der Normenkontrollantrag mangels Antragsbefugnis bereits als unzulässig erwies – liegen nicht vor.

Die Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, mit der die zweite Offenlegung des Entwurfs des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und des Entwurfs des Umweltberichts angekündigt worden war (Amtsbl. M-V/AAz. S. 628) konnte, da sich die Planung naturgemäß auf die gesamte Planungsregion Vorpommern bezog und deren räumliche Ausdehnung gesetzlich definiert war und – angepasst an die neuen Zuschnitte der Landkreise nach der Kreisgebietsreform – weiterhin ist (§ 12 Abs. 1 LPlG), ihre „Anstoßfunktion“ für potentiell Betroffene hinreichend erfüllen; weder war eine darüber hinausgehende zusätzliche textliche Umschreibung des räumlichen Geltungsbereichs noch eine kartenmäßige Erläuterung erforderlich.

Der Hinweis, wann und wo die öffentliche Auslegung der Unterlagen erfolgte („Auslegung im Amt für Raumordnung und Landesplanung Vorpommern in Greifswald sowie in den Verwaltungen der Ämter und amtsfreien Gemeinden der Planungsregion Vorpommern, der kreisfreien Städte Greifswald und Stralsund und in den Landratsämtern Nordvorpommern, Ostvorpommern, Rügen und Uecker-Randow“, wobei die „Auslegungszeiten den ortsüblichen Öffnungszeiten entsprechen“, ergänzt um eine Adresse, unter der die Entwürfe im Internet einsehbar sind), wurde den zu stellenden Anforderungen gerecht; § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG verlangt lediglich die Angabe von Ort und Dauer der Auslegung und damit nicht die Angabe der jeweiligen genauen Dienststunden der einzelnen Auslegungsdienststellen.

Die spätere Verlängerung der Frist für Stellungnahmen, Hinweise und Anregungen (siehe die Bekanntmachung vom 17.09.2008, Amtsbl. M-V/AAz S. 1054) musste den ordnungsgemäßen Hinweis der Bekanntmachung vom 14. Mai 2008 auf die Folgen nicht fristgerecht abgegebener Stellungnahmen (Präklusion – entspricht § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 3 Satz 4 LPlG) nicht erneut wiederholen. Die Bekanntmachung vom 17. September 2008 trat nicht vollumfänglich an die Stelle der früheren Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, sondern änderte diese lediglich in Bezug auf ihren eigenen Aussagegehalt – also die Fristsetzung – ab; alle übrigen Inhalte der früheren Bekanntmachung blieben somit bestehen und wirksam.

Ein Verkündungsmangel wegen Verstoßes gegen Art. 58 LV liegt nicht darin, dass das Regionale Raumentwicklungsprogramm selbst nicht im Gesetz- und Verordnungsblatt, sondern im Amtsblatt M-V veröffentlicht worden ist, nachdem die Landesverordnung zur Verbindlicherklärung selbst entsprechend Art. 58 Abs. 2 LV ordnungsgemäß im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet worden ist und in § 1 Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich auf die Veröffentlichung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms im Amtsblatt verweist.

2. Die ausdrücklich als Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, § 4 Abs. 8 LPlG gekennzeichnete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 i.V.m. den in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern insgesamt wird auch in materieller Hinsicht den maßgeblichen raumordnungsrechtlichen Vorschriften des Bundes- und Landesrechts (a.) in Verbindung mit den Anforderungen, die die Rechtsprechung zu deren Anwendung und Auslegung speziell für Festlegungen mit verbindlicher Wirkung im Rahmen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB (siehe § 8 Abs. 7 Nr. 3 ROG, § 1 Abs. 1 Nr. 1, letzter HS LPlG; Windenergienutzung als eine erneuerbare Energie nach § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG, § 8 Abs. 2 Satz 1 LPlG) aufgestellt hat (b.), gerecht. Das Ergebnis der Planung in Gestalt einer Gebietskulisse „Windenergie“, die dieser Nutzung insbesondere hinreichend „substanziell Raum gibt“ im Sinne der maßgeblichen Erfordernisse, vermag der Senat nach Überprüfung anhand der rechtlichen Vorgaben nicht zu beanstanden (c.). Diese Bewertung stellt die Tatsache, dass die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie im Rahmen der Verbindlicherklärung durch die Landesregierung Einschränkungen erfahren hat, indem diese die Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr, in vollem Umfang sowie das Eignungsgebiet Iven/Spantekow teilweise von der Verbindlicherklärung ausgenommen hat, ebenso wenig in Frage wie der Umstand, dass der Senat die Ausweisung des Eignungsgebiets Iven/Spantekow insgesamt für unwirksam hält (s. nachstehend unter II.), wodurch sich die gesamte Eignungsfläche weiter reduziert (d.).

a) Nach den landesrechtlichen Regelungen in Mecklenburg-Vorpommern sind die Regionalen Raumentwicklungsprogramme das Ergebnis des Zusammenwirkens des nach § 12 Abs. 1 und 2 LPlG gebildeten zuständigen regionalen Planungsverbandes, der als Körperschaft des öffentlichen Rechts der Rechtsaufsicht und nach Maßgabe des Abs. 4 der Fachaufsicht des Landes unterliegt (§ 12 Abs. 3 Satz 1 und 2 LPlG) und sich nach § 9 Abs. 1 Satz 2 LPlG im Planungsverfahren des insoweit fachlich weisungsgebundenen zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung bedient, und der Landesregierung; diese erklärt nach § 9 Abs. 5 LPlG das regionale Raumentwicklungsprogramm durch Rechtsverordnung für verbindlich, soweit es nach dem Landesplanungsgesetz aufgestellt ist, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widerspricht und sich in die vorgesehene räumlich Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden ergibt. Diese Kombination von Erarbeitung des Raumentwicklungsprogramms durch den Planungsträger und Verbindlicherklärung durch Rechtsverordnung der Landesregierung erweist sich nach dem Umfang der eingeräumten Kontrollrechte im bundesweiten Vergleich als einzig; am ähnlichsten formuliert noch das Landesrecht in Baden-Württemberg (§ 13 LplG BW), nach dem die oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde die Ziele und Grundsätze eines Regionalplans unter im wesentlichen gleichen Voraussetzungen wie in Mecklenburg-Vorpommern durch Genehmigung für verbindlich erklärt. Aus dieser rechtlichen Konstruktion kann mit dem VGH Baden-Württemberg (Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 23 ff) der Schluss gezogen werden, dass die Regionalplanung „als Bestandteil der übergeordneten staatlichen Landesplanung, nicht aber als eine aus dieser herausgelöste, zwischen ihr und der Flächennutzungsplanung stehende selbständige Planungsebene mit eigenen wehrfähigen subjektiven (Selbstverwaltungs)Rechten des Planungsträgers konzipiert ist“, und festgestellt werden, dass „das Letztentscheidungsrecht über den Inhalt des Regionalplans damit dem Land vorbehalten ist“ und sich das „materielle Prüfungsrecht des Landes nicht – wie etwa bei der Genehmigung eines Bauleitplans durch eine höhere Verwaltungsbehörde – in einer Rechtskontrolle erschöpft“, sondern vielmehr „einen eigenen planerischen Abwägungs- und Gestaltungsspielraum des Landes einschließt, ob sich der Regionalplan in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfüge“.

Ausfluss dessen ist, dass die oberste Landesplanungsbehörde nach § 9 Abs. 2 LPlG Richtlinien zur Ausarbeitung von regionalen Raumentwicklungsplänen erlassen und dass sie nach § 12 Abs. 2 LPlG Weisungen über den Planungszeitraum, über die Form der regionalen Raumentwicklungsprogramme und hinsichtlich der Beachtung der Richtlinien nach § 9 Abs. 2 erteilen kann. Derartige Richtlinien des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde (jetzt: Ministerium für Energie, Infrastruktur und Landesentwicklung) lagen 2006/2008 und liegen auch heute (aktuelle Fassung vom 22.05.2012) vor in Gestalt von „Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern).

Da das streitige Regionale Raumentwicklungsprogramm, das der Regionale Planungsverband Vorpommern am 02. Juli 2009 beschlossen hat, erst mit der Landesverordnung vom 19. August 2010 für verbindlich erklärt worden ist, die am Tag nach ihrer Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt Mecklenburg-Vorpommern vom 17. September 2010 in Kraft getreten ist, ist maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Kontrolle der Abwägung in Anwendung der bundesrechtlichen Vorgaben des § 12 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 ROG n.F. sowohl hinsichtlich von Mängeln im Abwägungsvorgang als auch von Mängeln im Abwägungsergebnis die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan (siehe Spannowsky in: Spannowsy/ Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Ein Rückgriff auf § 28 Abs. 2 Satz 1, 1. HS ROG n.F., wonach § 12 Abs. 1 bis 4 entsprechend auch auf die Raumordnungspläne der Länder anzuwenden ist, die vor dem 30. Juni 2009 auf der Grundlage der Raumordnungsgesetze der Länder in Kraft getreten sind, ist daher hier nicht erforderlich (zur Problematik vgl. einerseits SächsOVG, Urt. v. 01. Juli 2011 - 1 C 25/08 -, juris, andererseits OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - 2 A 4.10 - und HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -). Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG n.F. sind bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen und ist bei der Festlegung von Zielen der Raumordnung abschließend abzuwägen. Nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG n.F. sind – im Sinne der Planerhaltung – Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.

Vergleichbare Planerhaltungsvorschriften als Ausdruck des Versuchs, die Balance zwischen rechtsstaatlich geforderter Rechtsgebundenheit und Rechtssicherheit zu halten (Spannowsky, a.a.O., Rn. 14), enthält auch das Landesrecht: So ist es nach § 5 Abs. 4 LPlG für die Rechtswirksamkeit des Raumentwicklungsprogramms unbeachtlich, wenn dessen Begründung unvollständig ist (Satz 1), und ist eine Unvollständigkeit des Umweltberichts (nur) dann erheblich, wenn abwägungserhebliche Angaben fehlen (Satz 2); ebenso ist unerheblich, wenn Angaben in der zusammenfassenden Erklärung und zum Monitoring in nur unwesentlichen Punkten unvollständig sind. Auch nach § 5 Abs. 5 LPlG sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (Satz 1). Im Übrigen führen solche Abwägungsmängel, eine erhebliche Unvollständigkeit des Umweltberichts sowie die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, die nicht nach Abs. 3 unbeachtlich sind, nicht zur Nichtigkeit des Raumentwicklungsprogramms, wenn sie durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können (Satz 2); in diesen Fällen entfaltet das Raumentwicklungsprogramm bis zur Behebung der Mängel insofern keine Bindungswirkung, wobei die ausgesetzten Teile auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden können (Satz 3).

b) Da – wie bereits ausgeführt – den Festlegungen von Eignungsgebieten für Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern als verbindliche Ziele der Raumordnung Konzentrationswirkung i.S.d. § 35 Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB mit Wirkung nach innen wie nach außen zukommen soll, muss sich die Abwägungsentscheidung des Planungsträgers an den Anforderungen der obergerichtlichen Rechtsprechung messen lassen, die mit Rücksicht auf betroffene Eigentumsrechte nach Art. 14 GG in gleicher Weise – allerdings unter Berücksichtigung der jeweils unterschiedlichen Zweckbestimmung und Regelungstiefe – an eine solche Konzentrationsplanung sowohl auf der Ebene der Bauleitplanung als auch auf der Ebene der Raumplanung gestellt werden. Für beide Planungsinstrumente gilt, dass die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander bedingen und sich der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen lässt, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (vgl. jüngst etwa BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris m.w.N.; ausführlich auch BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, NVwZ 2011, 812 m.w.N. zur Konzentration von Abgrabungen, dabei anknüpfend an seine frühere Rspr. zur planerischen Konzentration von Windkraftanlagen; OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 m.w.N.; HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris, Rn. 32 ff.; SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 56 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris).

Zusammenfassen lassen sich diese Maßstäbe dahingehend, dass dem Plan ein nachvollziehbares schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen muss, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Eine fehlerfreie Abwägung (so auch schon der Senat im Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 42 zur gleichsam „ersten Welle“ der Regionalplanung auf Landesebene) setzt voraus, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, in die Abwägung das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge berücksichtigt werden muss, und die Belange gewichtet und gegeneinander in einer das Abwägungsergebnis tragenden Weise abgewogen werden.

Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken; allerdings ist eine normative Gewichtungsvorgabe, derzufolge ein Planungsträger privilegierten Nutzungen im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung tragen muss, der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen. Verwehrt ist dem Planungsträger jedoch eine (rein negative) gezielte Verhinderungsplanung, auch in Gestalt einer „Feigenblattplanung“, die im Ergebnis auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft. Er muss die Entscheidung des Gesetzgebers zugunsten einer Privilegierung gewisser Vorhaben im Außenbereich (Windenergieanlagen) beachten und dafür im Plangebiet „in substanzieller Weise Raum schaffen“ (BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, a.a.O.). Dass die Festlegung von Konzentrationszonen im Ergebnis zu einer Kontingentierung von Anlagenstandorten führt, trägt die Annahme einer Verhinderungsplanung nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.03.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, 37), denn der Gesetzgeber sieht es als ein berechtigtes Interesse an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und auch Fehlentwicklungen entgegenzusteuern..

Hinsichtlich der Planung von Konzentrationsflächen für Windenergie im Rahmen der Flächenutzungsplanung verlangt das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris) unter Hinweis auf seinen Beschluss vom 15.September 2009 (BVerwG 4 BN 25.09 -, BRS 74 Nr. 112), dass sich die Ausarbeitung des erforderlichen schlüssigen Planungskonzepts (siehe auch BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 65.09 -, juris Rn. 5 m.w.N.) abschnittsweise dergestalt zu vollziehen habe, dass in einem ersten Arbeitsschritt diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln sind, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen ließen sich in „harte“ – d.h. solche Gebietsteile, für die eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht komme, die mithin für die Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet seien (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - BVerwG 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, 299) – und „weiche“ Tabuzonen untergliedern, also solche Gebietsteile, in denen nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen „von vornherein“ ausgeschlossen sein „solle“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.10.2004 - BVerwG 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109, 112). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig blieben, seien sodann zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprächen, seien mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht werde. Dabei müsse sich der Plangeber dieser Unterscheidung bewusst sein und – weil nur harte Tabuzonen schon kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausschieden – jedenfalls die Entscheidung für „weiche“ Tabuzonen rechtfertigen und dokumentieren (erst jüngst bestätigt durch BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 6). Generell müssen sich die Vorgehensweise des Planungsträgers und die von ihm zur Begründung seiner Abwägungsentscheidungen angestellten Überlegungen in den Planungsunterlagen hinreichend wiederfinden, schon um die Rechtskontrolle im gebotenen Umfang überhaupt zu ermöglichen (vgl. HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 34; besonders hohe Anforderungen stellt insoweit OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 45 ff., insbes. 50 ff.). Jedenfalls müssen die Grundlagen der Planung sowie der Prüfungsabfolge aus der Planbegründung erkennbar sein und sich in den wesentlichen Prüfungsschritten anhand der – erforderlichenfalls im gerichtlichen Verfahren zu erläuternden – Verwaltungsvorgänge nachweisen lassen (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn.).

Potenziell für die Windenergienutzung geeignete Bereiche dürfen nur aus sachlichen Aspekten (z.B. aus Landschafts- und Naturschutzgründen) aus der Planung ausgeklammert werden (BVerwG, Beschl. v. 23.07.2009 - 4 BN 20/08 -, juris Rn. 9). Für die Festlegung von Ausschluss- und Abwägungskriterien muss es sachliche Gründe geben, die der Plangeber plausibel zu machen hat, die aber für sich genommen keine zwingenden sein müssen; der Plangeber bewegt sich im Rahmen seines Abwägungsspielraums, wenn er sich im Konfliktfall zwischen der Windenergienutzung und anderen sachlich begründbaren Raumnutzungsinteressen für letztere entscheidet, wobei es zulässig ist, Pufferzonen und pauschale Abstände zu geschützten Nutzungen festzusetzen und auf eine konkrete Prüfung der Verträglichkeit einer Windenergienutzung an jedem einzelnen Standort zu verzichten. Mindestabstände können dabei bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen festgelegt werden, sofern sie städtebaulich bzw. raumordnungsrechtlich begründbar sind. Der Planungsträger ist auch einerseits nicht dazu verpflichtet, überall dort Vorranggebiete auszuweisen, wo Windkraftanlagen bereits vorhanden sind; andererseits darf er der Kraft des Faktischen dadurch Rechnung tragen, dass er bereits errichtete Anlagen in sein Konzentrationskonzept einbezieht, sich bei der Gebietsabgrenzung an dem vorhandenen Bestand ausrichtet und auch ein “Repowering“-Potenzial auf diesen räumlichen Bereich beschränkt. Schafft er auf diese Weise für die Windenergienutzung substanziellen Raum, braucht er nicht darüber hinaus durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres „Repowering“ zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. zu Vorstehendem OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 mit umfangreichen Nachweisen aus der Rspr.).

Auch lässt sich nicht abstrakt bestimmen, wo etwa die Grenze zu einer Verhinderungsplanung verläuft; die Entscheidung, ob diese Grenze überschritten ist, lässt sich erst bei einer Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Plangebiet treffen und obliegt grundsätzlich dem Tatsachengericht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 56.09 -, juris a.a.O.).

Klarzustellen ist, dass sich die dargestellten Anforderungen zur Ausarbeitung des Planungskonzepts immer auf die abschließende Abwägungsentscheidung des jeweiligen Planungsträgers selbst beziehen (§ 7 Abs. 2 ROG), also den Abwägungsvorgang, aus dem das Ergebnis der Abwägung – der Plan – resultiert, wobei es für die Rechtskontrolle auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan ankommt und nicht zwingend zwischen dem Abwägungsvorgang und dem Abwägungsergebnis unterschieden wird (Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Nur darauf zielen insbesondere auch die geschilderten „Arbeitsschritte“, nämlich zunächst die Ermittlung der „harten“ und dann der „weichen“ Tabuzonen und im Anschluss die Abwägung der öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris). Insofern darf dieser Abwägungsvorgang nicht verwechselt werden mit dem Planaufstellungsvorgang im Sinne des Planungsverfahrens, das sich jeweils nach den spezifischen fach- und landesrechtlichen Vorgaben richtet und das der möglichst umfassenden Klärung des Sachverhaltes und der Sammlung des Abwägungsmaterials unter Beteiligung aller betroffenen Interessen dient. Für die Bauleitplanung ist insoweit § 2 Abs. 3 BauGB, für die Raumordnung § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG maßgeblich. Dies verkennt die Antragstellerin mit ihrem Einwand, hier könne der Regionale Planungsverband Vorpommern die geforderten Planungsschritte schon deswegen nicht vollzogen haben, weil sich andernfalls nicht erst noch im Beteiligungsverfahren weitere zu prüfende mögliche Potenzialflächen hätten ergeben können. Die in vorstehend geschildertem Zusammenhang gemeinten Schritte des Abwägungsvorgangs sind nicht identisch mit verschiedenen zeitlichen Abschnitten im Ablauf des Planungsverfahrens etwa in Gestalt einer oder mehrerer Beteiligungsrunden; jene sind vielmehr als Mittel des Erkenntnisgewinns sämtlich noch der Phase der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials zuzurechnen.

Bei der Anwendung dieser von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien ist nach Auffassung des Senats – bei allen grundsätzlichen Gemeinsamkeiten – auf die Unterschiede zwischen Bauleitplanung einerseits und Raumordnung und Landesplanung andererseits ebenso Bedacht zu nehmen wie auf spezifische planerische Vorgaben im Landesrecht allgemein oder im Einzelfall. Festlegungen in einem Landesraumentwicklungsprogramm, aus dem heraus die regionalen Raumentwicklungspläne zu entwickeln sind (§ 8 Abs. 1 LPlG), ist Rechnung zu tragen. Auch unterscheidet sich die Ausgangssituation bei der Überarbeitung einer rechtsverbindlich bestehenden landes- und regionalplanerischen Gesamtkulisse notwendigerweise von der bei erstmaliger Erarbeitung einer Planungskonzeption, weil die Anwendung der in der Regel auf einen zehnjährigen Planungszeitraum angelegten (§ 4 Abs. 2 Satz 1 LPlG) raumordnerischen Festlegungen ihrerseits die Ausgangssituation gestaltet hat und Fortschreibungen auf den vorangegangenen Planungen aufbauen (§ 4 Abs. 2 Satz 2 LPlG).

c) Diesen Anforderungen ist der Plangeber bei seiner Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in dem vom Senat für erforderlich gehaltenen Umfang gerecht geworden. Der für verbindlich erklärten Gebietskulisse Windenergie liegt ein an den Planungsvorgaben orientiertes, hinreichend nachvollziehbares Planungskonzept zugrunde, bei dem der Planungsträger die Potenzialflächen sachgerecht ermittelt hat und bei dem weder der Planungsprozess einschließlich des Abwägungsvorgangs noch das Abwägungsergebnis durchgreifenden Bedenken begegnen. Dies entnimmt der Senat den Darstellungen der Beteiligten zum Verlauf des Planungsverfahrens und den darauf bezogenen Akten (aa.). Die Umsetzung dieses Konzepts lässt ebenfalls keine beachtlichen Fehler erkennen (bb.). Als Abwägungsergebnis steht eine Gebietskulisse „Windenergie“ fest, die dieser Nutzung hinreichend „substanziell Raum“ im Sinne der Rechtsprechung gibt (cc.).

aa) Der Senat gelangt in Auswertung der Planungsunterlagen und des Vortrags der Beteiligten zu der Einschätzung, dass dem Abwägungsvorgang zur Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern ein auf den gesamten Planungsbereich bezogenes schlüssiges Gesamtkonzept zugrunde liegt, das die landesspezifischen Vorgaben wahrt und im Sinne der Rechtsprechungsanforderungen hinreichend nachvollziehbar nicht nur erkennen lässt, von welchen Erwägungen die positiven Standortzuweisungen getragen werden, sondern auch deutlich macht, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten. Insbesondere ist davon auszugehen, dass der Planungsverband eine eigene Entscheidungsverantwortung wahrgenommen hat, sich seiner Bewertungsspielräume dort, wo sie bestanden („weiche“ Tabukriterien), bewusst war und die Gründe für seine Wertungen hinreichend offengelegt hat.

Dabei kann es allein darauf ankommen, ob die zur Ausformung der Begriffe „harte und weiche Tabuzonen“ beschriebene Vorgehensweise – zunächst Ermittlung der „schlechthin ungeeigneten“ Bereiche, sodann Ausschluss derjenigen Bereiche, die nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen von vornherein ausgeschlossen werden sollen, und schließlich für die verbleibenden Potenzialflächen Abwägung öffentlicher Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird – nachweisbar handlungsleitend für den Planungsträger war, also darauf, ob er sich inhaltlich an diesen von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien orientiert hat. Nicht verlangt werden darf, ob beide Begriffe im konkreten Planungsprozess wörtlich verwendet worden sind (vgl. HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 983 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 38 a.E.). Diesen Anforderungen ist hier Rechnung getragen, denn der Planungsverband hat – wie im Planungsprozess immer wieder zum Ausdruck gebracht – sein Vorgehen an den “Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern, zunächst Stand Juli 2006, später Stand 2008) orientiert. Diese Richtlinien, die gemeinsam von Vertretern der Ämter für Raumordnung und Landesplanung und des Ministeriums in einer Arbeitsgruppe und in Abstimmung mit berührten Fachbehörden erarbeitet worden sind, sollen „ein landeseinheitliches Vorgehen bei der Ausweisung von Eignungsgebieten gewährleisten“, treffen zunächst Aussagen zu an der Rechtsprechung orientierten rechtlichen Vorgaben, die bei der Planung zu beachten sind, und enthalten sodann Abwägungs- und Ausweisungsregelungen, auf die die Ausschluss- und Abstandskriterien folgen; zu diesen wiederum existiert eine umfangreiche fachliche Begründung. Insbesondere ist in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass Flächen für die Neuausweisung von Eignungsgebieten die anschließend dargestellten Ausschluss- und Abstandskriterien erfüllen müssten, wobei die Ausweisung in 2 Phasen erfolge. In der ersten Phase würden die Suchräume unter Beachtung genereller Tabubereiche ermittelt; in der zweiten Phase seien die ermittelten Suchräume hinsichtlich der konkreten Standortbedingungen zu prüfen; darin seien solche Belange zu bedenken, die nur für einzelne mögliche Windeignungsgebiete oder Teilgebiete zur Anwendung kämen. Die Ausschluss- und Abstandskriterien dienten der Flächenidentifizierung und könnten eine individuelle Abwägung im Einzelfall nicht ersetzen. Es seien im Interesse der Konzentrationsplanung nur Gebiete ab 75 ha auszuweisen und es sollten zur Ausweisung vorgesehene Gebiete einen Mindestabstand zu bestehenden oder anderen neu auszuweisenden Eignungsgebieten von 5 km aufweisen. Bestehende Eignungsgebiete und bestehende Windparks ab 5 WEA könnten sich im Abwägungsprozess ggf. gegenüber den Ausschluss- und Abstandskriterien durchsetzen. Die in Phase 2 vorgenommenen Prüf- und Abwägungsergebnisse seien aktenkundig zu machen.

Die grundsätzliche Orientierung an derartigen landesweit einheitlichen Kriterien zur Festlegung von Eignungsräumen für Windkraftanlagen hat der Senat bereits in einer Entscheidung zum vorangegangenen Raumordnungsprogramm, dessen Begründung ebenfalls darauf Bezug genommen hatte, nicht beanstandet (Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 54).

Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang insbesondere dem Kriterium einer Mindestgröße von 75 ha die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen abspricht, folgt der Senat dem nicht. Seine Entscheidung für dieses „weiche“ Kriterium durfte der Plangeber hinreichend mit dem Schutz der Avifauna, dem weitläufigen Charakter des Landschaftsbildes und der Konzentration von Anlagenstandorten – nicht zuletzt im Interesse einer wirtschaftlichen Netzanbindung – gerechtfertigt sehen.

Das Planungsverfahren hat sich wie folgt gestaltet:

Der erste Entwurf für ein neues Regionales Raumentwicklungsprogramm Vorpommern wurde mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren (März bis Juni 2007) gegeben, der Vorentwurf des Umweltberichts zwischen Juli und September 2007 mit den Umweltbehörden abgestimmt. Dieser Entwurf enthielt bereits unter Abschnitt 6.5 Abs. 7 das ausdrücklich als solches gekennzeichnete Ziel, die Errichtung von Windenergieanlagen auf die in der Karte im Maßstab 1:100 000 ausgewiesenen Eignungsgebiete zu beschränken, um – so die Begründung – die Windenergienutzung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten und Eingriffen in Natur und Landschaftsbild an raumordnerisch gebündelten Standorten zu konzentrieren.

Damit sollte den Vorgaben in Abschnitt 6.4 Abs. 8 des Landesraumentwicklungsprogramms 2005, das zu diesem Zeitpunkt bereits das Landesraumordnungsprogramm 1993 abgelöst hatte, Rechnung getragen werden. Danach „sind in den Regionalen Raumentwicklungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung der landeseinheitlichen Kriterien ausreichenden Windpotenzials als Voraussetzung für die Geeignetheit, Einspeisemöglichkeiten, Abstände zu Siedlungen, Fremdenverkehrs- und Infrastruktureinrichtungen, Bewertung des Landschaftsbild-, Erholungs-, Arten- und Lebensraumpotenzials, Bedeutung für den Vogelzug und eventuelle Vorbelastungen festzulegen, bestehende ggf. zu überprüfen“. Hierzu erläutert die Begründung des Landesraumentwicklungsprogramms – noch unter Bezugnahme auf die damalige Fassung der „Hinweise für die Planung und Genehmigung von Windkraftanlagen in Mecklenburg-Vorpommern“ vom 27. September 2004 (Amtsbl. M-V S. 966) – weiter, dass die Windenergieerzeugung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten nur an raumordnerisch gebündelten Standorten stattfinden werde, die in windhöffigen Gebieten liegen, in entsprechendem Abstand zur Wohnbebauung sowie in aus Sicht des Naturschutzes und der Landschaftspflege störungsunempfindlichen Räumen. Die landeseinheitlichen naturschutzbezogenen Kriterien für die Festlegung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen ergäben sich aus den Darstellungen und Vorgaben in den Gutachtlichen Landschaftsrahmenplänen des Landesamtes für Umwelt, Naturschutz und Geologie (LUNG) für die Planungsregionen des Landes, wobei die dort festgelegten Kriterien auch für zukünftige Fortschreibungen gelten sollten. Die Kriterien führten unter sachbezogener Berücksichtigung regionaler Belange zu den Eignungsgebieten in den Regionalen Raum(ordnungs)programmen, mit der Folge des Ziels der Raumordnung, außerhalb keine Windenergieanlagen zu errichten. Bei der Festlegung neuer Eignungsgebiete für landseitige Windenergieanlagen würden insbesondere bereits vorbelastete Flächen wie z.B. Deponien oder militärische Altstandorte vorrangig in die Überprüfung einbezogen. Um auf möglichst geringer Fläche einen möglichst hohen Anteil an Windenergie zu erzeugen, sollten die Gemeinden – auch zur Steuerung sonstiger, insbesondere lokaler (unterhalb der Ebene der Regionalplanung) Konflikte – eine Untersetzung der Eignungsgebiete mit Flächennutzungsplänen vornehmen.

In Vorbereitung des Entwurfs war nach Angaben des Antragsgegners zunächst eine sogenannten Weißflächenkartierung vorgenommen und für das gesamte Planungsgebiet unter Anwendung eines geografischen Informationssystems (GIS) im Maßstab 1:1000 in Form von shape files nach Maßgabe von einheitlichen Ausschlusskriterien (im Sinne „harter“ Kriterien) ermittelt worden, welche Flächen nicht von vornherein von der Windenergienutzung ausgeschlossen wären und überhaupt in Betracht kämen. Sodann sei weiter untersucht worden, ob sie für die weitere Planung in Betracht kämen. Die so ermittelten „Weißflächen“ ohne Belegung mit Ausschluss- und Abstandkriterien seien – sofern sie eine Größe von mindestens 75 ha aufgewiesen und untereinander bzw. zu vorhandenen Eignungsgebieten aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 eine Abstand von mindestens 5 km eingehalten hätten – in eine erste Vorschlagsliste aufgenommen worden, die naturschutzfachlich begutachtet worden sei. Im Ergebnis sind in den zur ersten öffentlichen Beteiligung vorgelegten Entwurf neben 25 bereits bestehenden Eignungsgebieten neue Eignungsgebiete (so etwa Iven/Spantekow, Glasow/Ramin und Schmatzin) sowie Erweiterungen bestehender Eignungsgebiete (so etwa Zusedom/Fahrenwalde, Bergholz/Rossow und Nadrensee) aufgenommen worden.

Die Ausschluss- und Abstandskriterien hat der Planungsverband den in der genannten Richtlinie enthaltenen Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen entnommen, die inzwischen an die Stelle der Vorgängerregelungen getreten waren und die er sich insgesamt auch im weiteren Verlauf des Verfahrens zu Eigen gemacht hat.

Die Auswertung der im ersten Beteiligungsverfahren eingegangenen Stellungnahmen sowie die Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts mündeten in einen neuen Entwurf des Raumentwicklungsprogramms ein, den die Verbandsversammlung am 23. April 2008 zusammen mit dem Umweltbericht als Grundlage für das zweite Beteiligungsverfahren beschloss. Nach Auswertung der dazu eingegangenen Stellungnahmen wurden der abschließende Entwurf des Raumentwicklungsprogramms mit umfassender Abwägungsdokumentation, der Umweltbericht sowie die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt, über die die Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 beschloss.

Bereits die ausdrückliche Aufnahme der Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen mit der Formulierung „gemäß Richtlinie zum Zwecke von…, Stand Juli 2008“ in die Begründung des beschlossenen Raumentwicklungsprogramms, die im ersten Entwurf noch nicht aufgeführt waren, belegt ebenso wie die dort anzutreffende Formulierung, dass der Regionale Planungsverband „auf der Grundlage der Richtlinie…“ die Tabelle „durch die Kriterien Mindestgröße (75 ha) und Mindestabstand (5 km) vervollständigt und präzisiert“, dass der Verband die Hinweise dieser Richtlinie nicht als eine von ihm nicht mehr zu hinterfragende zwingende Vorgabe verstanden hat, deren Anwendung ihn jeglicher eigenverantwortlichen Entscheidung enthob. Zusätzlich wird an verschiedenen Stellen des Planungsprozesses deutlich, dass der Verband sich der ihm eingeräumten Spielräume bewusst war und sie differenziert genutzt hat; beispielhaft kann auf den Umgang mit den Eignungsgebieten Mannhagen oder Rakow oder generell mit Bestandsanlagen außerhalb von ausgewiesenen Eignungsgebieten wie etwa im Fall der Antragstellerin verwiesen werden. Für die gegenteilige Einschätzung der Antragstellerin finden sich keine hinreichenden Anhaltspunkte. Soweit sich die Antragstellerin insoweit auf ihren Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung über Aussagen des Vorsitzenden des Planungsverbandes und der Leiterin des zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung zur Bindung an die Vorgaben der Richtlinie stützt, entsprächen die unter Beweis gestellten Aussagen, sollten sie so gefallen sein, gerade der mit Übernahme der Vorgaben der Richtlinie eingetretenen Selbstbindung. Unabhängig davon käme es auf die subjektiven Vorstellungen einzelner Mitglieder der Verbandsversammlung nicht an; entscheidend ist allein, wie die Verbandsversammlung bei ihrer Entscheidungsfindung (Abwägung) ausweislich der Planungsunterlagen tatsächlich vorgegangen ist.

Belegt wird diese Vorgehensweise zunächst durch die als Ausdruck in Papierform (Bl. 143 GA) und auf CD (Hülle Bl. 363a GA 4 M 102/11) zu den Akten gereichte Karte, auf der die gesamte Planungsregion laut der Legende mit unterschiedlichsten Nutzungsarten entsprechend der in den „Hinweisen“ aufgeführten Ausschluss- und Abstandskriterien überzogen worden ist, sowie durch die Karte im Maßstab 1:100 000, die dem ersten Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms beigefügt war. Darüber hinaus zeichnen die vorgelegten Behördenakten mit den in allen Beteiligungsverfahren eingegangenen Einwendungen nebst den jeweiligen Abwägungsdokumentationen nach, wie die Verbandsversammlung als maßgeblicher Entscheidungsträger mit Anregungen und Einwendungen auf den verschiedenen Verfahrensstufen umgegangen ist und welche Überlegungen jeweils und dann bei der abschließenden Abwägung maßgeblich waren.

Hiermit wird den Anforderungen an die Nachvollziehbarkeit insbesondere der planerischen Abwägungen im Planungsverlauf im Sinne der gebotenen Dokumentation nach Auffassung des Senats hinreichend Rechnung getragen; anderen, insoweit deutlich strengeren Anforderungen in der Rechtsprechung (siehe etwa OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 52 ff. u. - 2 A 4.10 -, juris Rn. 47) folgt der Senat ebenso wenig wie andere Obergerichte (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 58 m.w.N.).

bb) Der Planungsträger hat dieses Konzept auch in einer Weise angewendet, die nach Auffassung des Senats Rechtsfehler, die die Gesamtabwägung in Frage stellen könnten, nicht erkennen lässt. Insbesondere sind in die Endabwägung alle Belange eingestellt worden, die Berücksichtigung finden mussten, und sind diejenigen Konflikte abschließend bewältigt worden, die ersichtlich schon auf der Ebene der Raumordnung zu lösen waren und nicht der gemeindlichen Bauleitplanung bzw. den Einzelgenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben durften. Auch wurden die Herangehensweise an die Planung und die jeweiligen Abwägungsvorgänge mit ihren Grundlagen so hinreichend dokumentiert, dass den Anforderungen an Transparenz und Nachvollziehbarkeit Rechnung getragen ist, wie die Gesamtbetrachtung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms selbst mit seiner Begründung anhand der verschiedenen Entwurfsstadien und des Umweltberichts, der Abwägungsdokumentationen über die Behandlung von Stellungnahmen und Einwendungen, sowie der Niederschriften über die abschließenden Beschlussfassungen ergibt.

Insbesondere die als Ergebnis des zweiten Beteiligungsverfahrens erarbeitete Abwägungsdokumentation, die Beschlussvorlage für die abschließende Beratung der Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 war, zeigt, dass bei den einer Abwägung zugänglichen Sachverhalten mit den maßgeblichen Kriterien differenziert umgegangen worden ist. Die nach Umfang und Wortwahl durchaus nicht stereotypen Begründungen lassen erkennen, dass sich der Regionale Planungsverband des unterschiedlichen Gewichts der einzelnen Kriterien offenbar bewusst war, jeweils eigenständige, auf den individuellen Sachverhalt bezogene Bewertungen vorgenommen und Abwägungsentscheidungen getroffen hat.

Diese Bewertung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass darin die Aufnahme zusätzlicher Eignungsgebiete häufig mit relativ knappem Hinweis darauf abgelehnt worden ist, dass bestimmte von der Richtlinie geforderte Abstände (z.B. zur Wohnbebauung, zum Wald, zu benachbarten Eignungsgebieten o.ä.) nicht eingehalten würden bzw. das Eignungsgebiet bei Einhaltung der Abstände die Mindestgröße von 75 ha unterschreite. Bei den Ausschluss- und Abstandskriterien handelt es sich um im Raumordnungsrecht anerkannte, auf fachspezifischen Erkenntnissen und Erfahrungen beruhende Abwägungsentscheidungen, die losgelöst vom Einzelfall Nutzungskonflikte vorab in allgemeiner Form lösen, also gleichsam als eine Art „antizipiertes Sachverständigengutachten“ angesehen werden können. Daher bedarf es dann keiner weiteren individuellen Begründung, wenn sich ein konkreter Sachverhalt gerade als der Regelfall darstellt, für den die Anwendung eines bestimmten Kriteriums (oder mehrerer) typischerweise vorgesehen ist. Demgegenüber finden sich sowohl dann, wenn ein Gebiet zusätzlich (oder vergrößert) in die Ausweisung übernommen wurde, als auch bei Ablehnung bzw. als Reaktion auf Einwände, die zu einer Verkleinerung geführt haben, zusätzliche individuelle Begründungen. Für die Beschlussfassung zu dem Sachkomplex „Windenergie“ kommt noch hinzu, dass dem vollständigen Entwurf der Abwägungsdokumentation Karten aller im Rahmen der Beteiligung eingereichten Vorschläge für Eignungsgebiete Windenergie im Maßstab 1:50 000 beigefügt waren, so dass sich die Mitglieder der Planungsversammlung jeweils auch optisch ein eigenes Bild von der Lage der Eignungsgebiete und ihrer Umgebung machen konnten.

Ihren Vorwurf, der Planungsverband habe bestehende Windenergieanlagen – solche in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten gelegene oder faktisch bestehende – und entsprechende gemeindliche Planungen hierfür nicht hinreichend in seine Betrachtung und Abwägung einbezogen, hat die Antragstellerin nicht belegen können. Für bestehende Windenergieanlagen in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten wird dies schon dadurch widerlegt, dass diese entsprechend den Vorgaben des Landesraumentwicklungsprogramms und den Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen (siehe dort unter Abwägungsregelungen) Gegenstand der Prüfung waren und 25 von ihnen auch in das Regionale Raumentwicklungsprogramm 2010 übernommen worden sind; ebenso sind bestehende Windenergieanlagen außerhalb von früheren Eignungsgebieten geprüft worden, wie nicht zuletzt die intensive Befassung des Planungsverbandes mit der Situation im Gemeindegebiet der Antragstellerin (Eignungsgebiet Iven/Spantekow) im Rahmen des mehrstufigen Planungsverfahrens zeigt. Damit ist den insoweit bestehenden Anforderungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 11) Rechnung getragen. Bespiele dafür, dass der Planungsverband entgegen seiner aus dem sogenannten „Gegenstromprinzip“ folgenden Verpflichtung (hierzu Urt. des Senats v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 45) wirksame gemeindliche Bauleitplanungen nicht in seine Abwägung eingestellt hätte, hat die Antragstellerin nicht vorgetragen und waren auch für den Senat sonst nicht ersichtlich. Was ihre eigenen Planungen angeht, hatte diese bis zum Zeitpunkt des Abschlusses des Planungsverfahrens noch keine Verfestigung in Gestalt eines wirksamen Bebauungs- oder zumindest Flächennutzungsplans erlangt; den Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Wind“ hat sie erst am 20. April 2011 gefasst. Unabhängig davon hat sich der Verband gerade mit den Vorstellungen der Antragstellerin über die Windenergienutzung auf ihrem Gemeindegebiet auf allen Stufen des Planungsverfahrens umfassend auseinandergesetzt, wenn auch nicht mit dem von der Antragstellerin gewünschten Ergebnis. Immerhin aber hat gerade die Situation in ihrem Gemeindegebiet zur erneuten Aufnahme der Ausnahmeregelung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 3 RREP VP geführt, wonach Windenergieanlagen unter bestimmten Voraussetzungen, wie sie bei der Antragstellerin angenommen wurden, weiterhin auch außerhalb von Eignungsgebieten zugelassen werden dürfen.

cc) Mit der Eignungsgebietskulisse Windenergie, wie sie rechtlich verbindlich geworden ist, wird auch dem Erfordernis, der Windenergie substanziell Raum zu geben, angemessen Rechnung getragen. Wann dies der Fall ist, lässt sich nicht durch feste Rechengrößen – etwa in Gestalt einer bestimmten Zahl von Eignungsgebieten oder zu errichtenden Windenergieanlagen, einer Mindestgröße in Hektar oder eines bestimmten Prozentsatzes des Planungsgebietes bzw. der dargestellten Konzentrationsflächen im Verhältnis zur Größe der Potenzialflächen, die nach Abzug der harten Tabuzonen von der Gesamtheit der Außenbereichsflächen des Plangebiets verbleiben – quantifizieren; das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit verschiedenste Modelle gebilligt, die die Instanzgerichte entwickelt haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.05.2010 - BVerwG 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561 Rn. 28; Beschl. v. 22.04.2010 - BVerwG 4 B 68.09 -, juris Rn. 6 f) und geht davon aus, dass die von den Tatsachengerichten entwickelten Kriterien lediglich nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sein, nicht gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des Sachverhalts schlechthin ungeeignet sein dürfen (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -); entscheidend dürften vielmehr zahlreiche Faktoren sein wie die generelle Windhöffigkeit des Planungsgebietes, die Qualität der der Windenergienutzung möglicherweise entgegenstehenden naturräumlichen Ausstattung, die Siedlungsstruktur und anderes mehr.

Der Senat sieht keinen Anlass, das Abwägungsergebnis des Plangebers unter diesem Gesichtspunkt zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist nicht davon auszugehen, dass die rechtsverbindlich gewordene Gebietskulisse Windenergie vorliegend ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung schon deshalb nicht sicherstellen könnte, weil die Realisierbarkeit einer „substanziellen Zahl“ von Windkraftanlagen innerhalb der Eignungsgebiete aus Gründen, die der Plangeber gesehen und bewusst in Kauf genommen hätte, ungewiss bliebe (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. 09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 38, 40 ff.). Die Antragstellerin führt hierzu an, dass der Plangeber – was nicht zulässig sei – zu häufig die abschließende Entscheidung über die Zulassung von Anlagen unter bestimmten Aspekten (insbesondere Artenschutz) in die gemeindliche Bauleitplanung oder die konkreten Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verwiesen habe, und bezieht sich zur Begründung auf die grundlegende Verpflichtung der Raumordnung aus § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ROG, bei Erstellung der zusammenfassenden, überörtlichen und fachübergreifenden Raumordnungspläne unterschiedliche Anforderungen an den Raum aufeinander abzustimmen und die auf der jeweiligen Planungsebene auftretenden Konflikte auszugleichen. Demzufolge wird es beispielsweise nicht für zulässig erachtet, wenn ein Regionalplan die raumordnerische Prüfung von 15 potenziellen, nach einem Planungshinweis angestrebten Vorranggebieten in einer Größenordnung von etwa 1 000 ha in ein Zielabweichungsverfahren verlagert (HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 985). Der vorliegende Sachverhalt ist hiermit jedoch nicht vergleichbar.

Zwar ist es Aufgabe der Raumordnung, die Nutzungs- und Funktionsbelange im Raum gleichermaßen für die Abwägung zu ermitteln und zu einem gerechten Ausgleich zu bringen (vgl. Runkel in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 7 Rn. 17); dementsprechend muss die abschließende Abwägung in der Regel in dem von § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG gebotenen Umfang auf der jeweiligen Planungsebene erfolgen. Regionalplanung ist jedoch keine parzellenscharfe Planung; sie darf sich auf allgemeine Festlegungen beschränken und die konkrete Ausformung im Detail der örtlichen Planung in Gestalt der der kommunalen Bauleitplanung und gegebenenfalls dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren überlassen. Ein Konflikttransfer auf die nächstniedrigere Ebene ist somit nicht grundsätzlich ausgeschlossen; seine Zulässigkeit ist vielmehr abhängig von der Art der berührten Belange, von seinem Umfang und von dem, was auf der jeweiligen Ebene einerseits leistbar und andererseits regelungsbedürftig ist (Runkel, a.a.O., § 1 Rn. 87 unter Hinweis auf BVerwG, Beschl. v. 17.02.1984 - 4 B 191.83 -, BVerwGE 69, 30 zum Verhältnis von Bauplanung zum immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren). Sind bestimmte Aspekte auf der regionalplanerischen Ebene nicht in allen Einzelheiten geklärt, darf die Prüfung, an welcher Stelle konkret die ausgewiesene Nutzung realisiert werden kann, und damit die Ausformung des Eignungsgebietes dann der Bauleitplanung bzw. dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren vorbehalten bleiben, wenn feststeht, dass die betreffenden Belange keinesfalls die Eignung eines auszuweisenden Gebietes (oder gar mehrerer) insgesamt oder mit der ganz überwiegenden Fläche in Frage stellen. Nur unter diesen Voraussetzungen entginge der Planungsträger nämlich der Gefahr, durch die weitgehende Verlagerung der Konfliktbewältigung hinsichtlich bestimmter, auf der Ebene der Regionalplanung bereits erkennbarer Belange auf die der kommunalen Bauleitplanung (oder der Anlagenzulassung) die an sich beabsichtigte „innergebietliche Steuerungswirkung“ derart zu schwächen, dass den von der Ausschlusswirkung erfassten Flächen letztlich kein hinreichende Potenzial an Flächen für die Windenergienutzung mehr gegenübersteht (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 40).

Der Senat sieht im vorliegenden Fall entgegen der Auffassung der Antragstellerin eine hinreichende Grundlage für die Annahme, der Plangeber habe die Nichtrealisierbarkeit einer bedeutsamen Zahl von Windenergieanlagen aus Gründen, die er durchaus gesehen habe, bewusst in Kauf genommen (siehe OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., Rn. 38 ff.) und stelle damit selbst seine Planung insgesamt in Frage, weder in dem Umstand, dass (lediglich) „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen unterblieben sind und in Einzelfällen nicht jedem möglichen Vorkommen geschützter Arten abschließend nachgegangen worden ist (aaa.), noch darin, dass der Plangeber in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2 RREP VP innerhalb der Eignungsgebiete die „flächenmäßige Ausformung“ im Flächennutzungsplan zulässt (bbb.).

aaa) Wie die Verfahrensunterlagen und die zum Verfahren erstellten Umweltberichte vielfältig zeigen, hat der Planungsverband sowohl zu Fragen des Natur- als auch des Artenschutzes überall dort, wo diese sich stellten, auf die vorhandenen und gegebenenfalls aktualisierten Fachinformationen der Fachbehörden (z.B. Untere Naturschutzbehörden, LUNG) zurückgegriffen und diese bewertet; ebenso wurden insoweit auch die einschlägigen Erkenntnisse ausgewertet und bewertet, die Einwender in beiden Beteiligungsrunden in das Planungsverfahren eingebracht haben. Wenn er dann nicht noch zusätzliche „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen selbst in Auftrag gegeben hat, ist dies auf der Ebene der Regionalplanung – anders als bei der Bauleitplanung oder gar im konkreten Anlagenzulassungsverfahren – jedenfalls so lange nicht zu beanstanden, wie nicht konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Eignung eines Gebietes insgesamt in Frage gestellt sein könnte. Eine allgemeine Ermittlungspflicht – etwa durch Beauftragung von Gutachtern – nach Art einer Fach(planungs)behörde ist dem Landesplanungsrecht nicht zu entnehmen.

Soweit derartige Erkenntnisse im späteren Verlauf des Planungsverfahren gewonnen worden sind – etwa bezogen auf das noch vom Planungsverband in die Ausweisung einbezogene Eignungsgebiet Papenhagen –, hat die Landesregierung im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlicherklärung in Ausübung der ihr obliegenden Rechtskontrolle daraus Konsequenzen gezogen.

bbb) Mit der Verwendung der Begriffe „Ausformen“ und „teilweise Einschränkung“, der Begründungspflicht und der Verpflichtung der kommunalen Planungsträger auf die Erhaltung des Ziels der Windenergienutzung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2, letzter HS RREP VP wird – im Unterschied zu dem Sachverhalt, wie er der Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg vom 14. September 2010 zugrunde lag (- OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 41) – die gemeindliche Gestaltungsfreiheit im erforderlichen Maße eingegrenzt, um nicht Gefahr zu laufen, „einen planerischen Spielraum der Gemeinden zu einer flächenmäßig praktisch nicht begrenzten Einschränkung der Windeignungsgebiete zu eröffnen“.

d) Daran, dass es sich bei der gesamträumlichen Gebietskulisse „Windenergie“ im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in der Gestalt, die durch die Landesverordnung Verbindlichkeit erlangt hat, um ein vertretbares Abwägungsergebnis und damit ein insgesamt taugliches Planungsinstrument mit Zielqualität handelt, um für den Bereich der Windenergienutzung die Konzentrationswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB herbeizuführen, ändert auch der Umstand nichts, dass die Landesregierung in Ausübung der ihr im Zusammenhang mit der Verbindlichkeitserklärung nach § 9 Abs. 5 LPlG eingeräumten Kontrollbefugnis zwei Eignungsgebiet gänzlich (Papenhagen und Poppelvitz/Gemeinde Altefähr) und eines teilweise (Iven/Spantekow) von der Verbindlichkeit ausgenommen hat.

Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn Grund für die Annahme bestünde, dass darin eine so einschneidende Reduzierung der insgesamt für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellten Eignungsfläche im Verhältnis zur tatsächlich vorhandenen Potenzialfläche läge, dass – unabhängig von der Frage, ob diese Ausnahmen von der Verbindlichkeit sich ihrerseits als rechtsfehlerhaft erwiesen oder nicht – der gesamträumlichen Gebietskulisse “Windenergie“ in der Gestalt, die sie durch § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat, letztlich nur noch die Wirkung einer „Feigenblattplanung“ im Sinne einer Verhinderungsplanung zugesprochen werden könnte und deren Fehlerhaftigkeit nur durch eine erneute Abwägungsentscheidung über die gesamte Gebietskulisse hätte überwunden werden können.

Nicht jeder Wegfall eines einzelnen Eignungsgebietes stellt zwingend die Tragfähigkeit der gesamten Planungskulisse in Frage, denn letztlich erweist sich das Gesamtbild „Windenergienutzung“ dergestalt als Ergebnis der abwägenden Anwendung von grundsätzlich definierten und für das Gesamtgebiet einheitlichen Maßstäbe (Kriterien) auf die Gesamtfläche des Plangebietes, dass die Eignung aller potenziellen Standorte zunächst jeweils für sich zu ermitteln ist und sodann die geeigneten Standorte zu einem Gesamtbild addiert werden, das der Plangeber im Rahmen der ihm obliegenden abschließenden Abwägungsentscheidung dann lediglich nochmals daraufhin überprüfen muss, ob er der Windenergie insgesamt „substanziell Raum gegeben hat“.

Der Senat sieht keine Anhaltspunkte dafür, dass die nähere Betrachtung der Gesamtheit der in der Festsetzung verbliebenen Eignungsgebiete ergibt, dass von einem „der Windenergienutzung substanziell Raum geben“ nicht mehr gesprochen werden kann, weil der dann (nur) noch für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellte Flächenanteil im Planungsgebiet unter diese Grenze gesunken wäre und sich zudem noch andere geeignete Flächen aufdrängten. Diese Annahme verbietet sich schon mit Blick auf die Zahl der nach der Fassung der Landesverordnung verbliebenen Eignungsgebiete, deren Größe und Lage und den Umfang der voraussichtlichen Nutzungsmöglichkeiten im Verhältnis zur nach dem dargestellten Planungskonzept denkbaren Potenzialfläche. Dabei ist von Bedeutung, dass im Laufe des Planungsverfahrens alle in das Verfahren eingebrachten möglichen Eignungsgebiete nach den vom Plangeber für maßgeblich erachteten Kriterien untersucht und abgewogen worden sind und wegen der tatsächlichen Anforderungen an die naturräumliche Ausstattung und deren höchst unterschiedlichen Gegebenheiten nicht eine Eignungsfläche beliebig – gleichsam nur rein rechnerisch – durch andere Flächen ersetzt werden kann.

Der Plangeber ist auch nicht verpflichtet, grundsätzlich sämtliche geeigneten Flächen auszuweisen, oder beispielsweise durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres Repowering zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 15 a.E. m.w.N.).

Mit Blick darauf, dass der mit ihrem Hauptantrag vorgetragene, auf ihre gemeindliche Planungshoheit gegründete Angriff der Antragstellerin gegen die Gebietskulisse Windenergie insgesamt nur dann Erfolg haben könnte, wenn das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern überhaupt keine wirksame Konzentrationsplanung Windenergie mit den die Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB auslösenden Wirkungen zum Inhalt hat, braucht im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht geprüft zu werden, ob auch die die Antragstellerin selbst nicht unmittelbar betreffenden Regelungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 3 RREP VP-LVO (Herausnahme auch der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr) Bestand haben. Denn unabhängig vom Ergebnis dieser Prüfung würde nach dem Vorstehenden das Vorhandensein einer wirksamen Konzentrationsplanung Windenergie nicht in Frage gestellt.

II.

Der Hilfsantrag hat dagegen Erfolg. Die Feststellung des Eignungsgebietes Iven/Spantekow als verbindlich in einer von der abschließenden Beschlussfassung des Regionalen Planungsverbandes abweichenden Größe und Lage, wie sie die Landesregierung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO vorgenommen hat, lässt sich mit den landesplanungsrechtlichen Vorgaben nicht vereinbaren; sie kann insbesondere nicht auf § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG gestützt werden.

1. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist dies allerdings keine Frage mangelnder Bestimmtheit des § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO, weil der Klammerzusatz offen lasse, welche Größe das Eignungsgebiet letztlich habe und wo genau es liege, und die Eignungsfläche auf ihrem Gemeindegebiet während des Planungsverfahrens mehrfach verändert worden sei. Denn maßgeblich für die Festlegung des Eignungsgebietes ist nicht die textliche Umschreibung, sondern vorrangig die Eintragung in der Gesamtkarte im Maßstab 1:100 000. In dieser ist das Eignungsgebiet in einer bestimmten Größe und Lage eingezeichnet. Parzellenschärfe ist von der raumordnerischen Darstellung nicht verlangt. Zugleich erläutert der Klammerzusatz ansatzweise die Gründe, die zu der teilweisen Her-ausnahme aus der Verbindlicherklärung geführt haben. Dabei sind die inhaltlichen Festlegungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms und das Instrument, das diesen formell rechtliche Verbindlichkeit verleiht – nämlich die Landesverordnung –, als Einheit zu betrachten.

2. Die Landesregierung hat einen von ihr als solchen eingeschätzten Fehler des Regionalen Planungsverbandes – das Unterlassen einer erneuten Anhörung der Betroffenen vor der abschließenden Beschlussfassung, die als Ergebnis der Abwägung ein ganz erheblich erweitertes Eignungsgebiet erbracht hat, das die Belange der Antragstellerin nicht mehr aufgreift und im Vergleich zu allen bis dahin zur Diskussion gestellten Planungen im Bereich Iven/Spantekow als „aliud“ anzusehen ist – dergestalt „korrigiert“, dass sie das Eignungsgebiet nur teilweise, nämlich bezogen auf einen bestimmten Planungsstand, in die Verbindlicherklärung einbezogen hat.

Mit dieser Vorgehensweise hat die Landesregierung nach Auffassung des Senats zwar nicht den ihr von § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG eingeräumten weiten Kontroll-, wohl aber den ihr eröffneten Handlungsspielraum im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlicherklärung überschritten. Nach dieser – seit 1998 unverändert gebliebenen – Vorschrift werden die regionalen Raumentwicklungsprogramme von der Landesregierung durch Rechtsverordnung für verbindlich erklärt, soweit sie nach diesem Gesetz aufgestellt sind, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widersprechen und sich die vorgesehene räumliche Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesplanungsbehörde ergibt.

Bereits im Eilverfahren zwischen den Beteiligten (Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -, S. 18 ff.) hat der Senat auf seine frühere Rechtsprechung verwiesen (insbes. Urt. v. 30.08.2000 - 4 K 34/99 - mit ausf. Begr.; Urt. v. 09.01.2001 - 4 K 14/00 -), in der er ausgeführt hat, dass einerseits die Verbindlichkeitserklärung des regionalen Raum(ordnungs)programms kein bloßer Vollzugsakt in dem Sinne sei, dass es ohne weitere Prüfung für verbindlich erklärt werden müsse. Zudem ist er davon ausgegangen, dass manches dafür spreche, dass die Landesregierung mehr als eine bloße Rechtskontrolle ausüben dürfe, weil der in § 9 Abs. 5 LPlG verwandte Begriff des Einfügens der regionalen Raumplanung in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes planerische Entscheidungen anspreche und möglicherweise ein – begrenztes – planerisches Element enthalte. Verwehrt hat er der Landesregierung dann allerdings, dass diese in der Art einer übergeordneten Planungsbehörde über den im Landesplanungsgesetz eingerichteten Planungsbehörden fungiert und selbstständig planerische Entscheidungen im Sinne einer positiven Festlegung treffen kann. Eine eigenständige Planungsbefugnis der Landesregierung habe im Gesetz ihren ausdrücklichen Niederschlag finden müssen. Grundsätzlich sei – wie sich aus der gebotenen systematischen Zusammenschau von § 9 Abs. 5 mit § 13 LPlG ergebe, die ein in sich abgestimmtes System der Aufsicht zur Überprüfung der Arbeit von regionalen Planungsverbänden bzw. deren Entscheidungen in Form eines regionalen Raumordnungsprogramms (jetzt: Raumentwicklungsprogramm) bildeten – dann, wenn nach Auffassung der Landesregierung ein Verstoß gegen höherrangige Rechtsvorschriften oder die in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Entscheidungen festzustellen sei oder die Aufstellung nicht den Vorgaben des Landesplanungsgesetzes entspreche, die Verbindlicherklärung abzulehnen; es habe sodann der zuständige Planungsverband unter Berücksichtigung der Gründe, die zur Ablehnung der Verbindlichkeitserklärung geführt hätten, gegebenenfalls eine erneute Entscheidung herbeizuführen. Da es in den beiden genannten Entscheidungen um reine Abwägungsentscheidungen ging, sich die ursprünglichen Entscheidungen des Planungsverbandes in jeder Hinsicht im Rahmen der Vorgaben hielten und nicht feststellbar war, dass die von der Landesregierung bevorzugten Lösungen ihrerseits jeweils als einzig mögliche vorgegeben waren, konnte der Senat seinerzeit dahinstehen lassen, ob etwas anderes gelten würde, wenn nach den Feststellungen der Landesregierung der Fehler des regionalen Raumordnungsprogramms nur in einer einzigen Art und Weise korrigiert werden kann, wenn also das Ergebnis der Planung aufgrund höherrangiger Vorschriften bzw. verbindlicher Entscheidungen der in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Stellen eindeutig vorgegeben ist.

Die Vorschrift gebietet somit zunächst im Ausgangspunkt die Rechtskontrolle auf Einhaltung des Landesplanungsgesetzes sowie auf Widerspruchsfreiheit zu sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften. Sie erlaubt sodann weiter eine inhaltliche Kontrolle der planerischen Aussagen des jeweiligen Planungsverbandes an übergeordneten Planungsvorgaben („Einfügen der vorgesehenen räumlichen Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes, wie sie sich aus …ergibt“). Hierin ist durchaus – wie oben bereits ausgeführt – eine „planerische Komponente“ als Ausfluss der grundsätzlich in staatlicher Verantwortung liegenden Planungshoheit (§ 1 Abs. 1 LPlG: Aufgabe des Landes) zu sehen.

Auch für diese weitergehenden Kontrollbefugnisse stellt das Gesetz dann aber im Grundsatz als Rechtsfolge nur die gleiche Reaktionsmöglichkeit zur Verfügung, nämlich im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung nur die Entscheidung mit „Ja“ (Verbindlicherklärung) oder „Nein“ (deren Ablehnung); mit der Einschränkung „soweit“ ist dabei lediglich die Verpflichtung der Landesregierung umschrieben, bei erkannten Rechtsfehlern oder Widersprüchen zur übergeordneten Planung, die nur – im Sinne des Rechtsgedankens aus § 139 BGB abtrennbare – Teile der Festlegungen erfassen, im Interesse der Planerhaltung nicht dem gesamten Raumentwicklungsprogramm die Verbindlichkeit zu versagen, sondern nur den von dem jeweiligen Fehler bzw. Widerspruch erfassten Festlegungen.

Bestärkt sieht sich der Senat in diesen Überlegungen durch den Umstand, dass der Gesetzgeber mit den regionalen Planungsverbänden, der ihnen verliehenen Rechtsnatur und der Zusammensetzung ihrer Organe (§§ 12 – 14 LPlG) sowie den Vorgaben für deren Planungsverfahren (§ 9 LPlG) offenbar bewusst eine Konstruktion gewählt hat, die die inhaltliche Letztverantwortung für die regionale Raumplanung vorrangig Mehrpersonengremien überlassen hat, die die kommunale Ebene repräsentieren, auch wenn damit nicht zwangsläufig dem in die staatliche Aufgabe Regionalplanung eingebundenen Planungsverband die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung als wehrfähiges Recht zuerkannt werden muss (siehe hierzu etwa VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 26 ff.).

Mit der nur teilweisen Herausnahme des vom Regionalen Planungsverband Vorpommern vorgesehenen Eignungsgebiets Iven/Spantekow hat die Landesregierung die oben aufgezeigte Grenze überschritten, weil sie einem Abwägungsergebnis („Eignungsgebiet Iven/Spantekow ohne die nach dem 2. Beteiligungsverfahren beschlossene Erweiterung“) rechtliche Verbindlichkeit zuerkannt hat, das der zuständige Planungsträger so gerade nicht als eigenes Ergebnis seiner Abwägung aller beteiligten Belange und Interessen wollte und das sich zwar als ein mögliches Abwägungsergebnis darstellt, aber keinesfalls als das einzig vertretbare. Zugleich wäre auch nicht ersichtlich, dass die Landesregierung im konkreten Fall ihrerseits eine derartige umfassende planerische Abwägung aller beteiligten Interessen vorgenommen hat (zur Problematik siehe auch Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -).

Auch der vorliegende Fall gibt nach alledem keinen Anlass, die Frage abschließend zu klären, unter welchen Voraussetzungen ausnahmsweise doch eine Abänderungsbefugnis (möglicherweise sogar eine Abänderungsverpflichtung) der Landesregierung im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung anerkannt werden könnte, die über die bloße Herausnahme einer Festlegung von der Verbindlichkeitserklärung hinausginge, etwa weil nur so die Übereinstimmung mit einer zwingenden gesetzlichen Vorgabe, die keinerlei planerischen Entscheidungsspielraum lässt, hergestellt werden kann.

Zugleich hat die vorstehende Auslegung des § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG zur Folge, dass es vor der Entscheidung der Landesregierung einer eventuellen weiteren – von der Antragstellerin eingeforderten – Anhörung in keinem Fall bedarf.

Da es sich bei dem vom Senat erkannten Rechtsfehler in der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG weder um eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften noch um Abwägungsmängel handelt, auf die die Planerhaltungsvorschriften des § 12 ROG bzw. des § 5 Abs. 3 – 5 LPlG Anwendung finden könnten, kann sowohl offen bleiben, in welchem Verhältnis diese Vorschriften zueinander stehen, als auch, ob ihre Voraussetzungen erfüllt wären.

3. Dass mit der Feststellung der Unwirksamkeit der Festsetzung eines Eignungsgebietes Iven/Spantekow – wird sie rechtskräftig – die Ausschlusswirkung hinsichtlich der Zulässigkeit von Windenergieanlagen außerhalb der wirksam festgesetzten Eignungsgebiete auch für das Gemeindegebiet Iven eintritt, ist Folge der besonderen baurechtlichen Regelungen in § 35 Abs. 3 BauGB in Verbindung mit der oben (unter I.) festgestellten Wirksamkeit der Gebietskulisse Windenergie im Übrigen. Für eine irgendwie geartete Sonderregelung, wie sie die Antragstellerin begehrt („weiße Flächen“), sieht der Senat bei dieser Konstellation weder im geltenden Prozessrecht noch im Raumordnungsrecht eine Grundlage.

Eine erneute Überprüfung anhand der Vorgaben des Planungsrechts, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang auf dem Gebiet der Antragstellerin doch noch ein Eignungsgebiet Windenergie ausgewiesen werden kann, bleibt dem Regionalen Planungsverband vorbehalten; dabei wird er neben den Belangen der Antragstellerin auch die von Dritten sowie möglicherweise eingetretene tatsächliche und rechtliche Veränderungen in den Blick zu nehmen haben.

C.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die vorgenommene Kostenquotelung berücksichtigt, dass der Antrag nur teilweise Erfolg hat, und trägt der Gewichtung des jeweiligen Obsiegens und Unterliegens Rechnung. Hätte der Hauptantrag Erfolg gehabt, wären sämtliche Bindungen des Raumordnungsrechts in Bezug auf Windenergieanlagen im Planungsgebiet entfallen, und deren Zulässigkeit würde sich auch für das Gemeindegebiet der Antragstellerin allein nach immissionsschutzrechtlichen in Verbindung mit den allgemeinen bauplanungsrechtlichen Vorgaben – letztere könnte die Antragstellerin innerhalb des rechtlichen Rahmens selbst steuern – richten. Dem ist ein deutlich höheres Gewicht beizumessen als dem Anfechtungserfolg hinsichtlich des Eignungsgebietes Iven/Spantekow.

Grundlage der Ausspruchs über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich (132 Abs. 2 VwGO).

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin, eine Firma, die als Tochterunternehmen eines großen deutschen Energieversorgers Windenergieanlagen projektiert und betreibt, plant die Errichtung derartiger Anlagen auch im Gebiet der Gemeinde Papenhagen (Gemarkungen P., Flur …, H., Flur … und U., Flur …) sowie im Gebiet der Gemeinde Wittenhagen (Gemarkung G., Flur …). Sie hat für eine Reihe von Grundstücken in diesen Gemarkungen – nachdem diese von einem vom Regionalen Planungsverband Vorpommern vorgesehenen Eignungsgebiet für Windenergie erfasst waren – bereits Pachtverträge abgeschlossen; Flächen für jedenfalls 7 Windenergieanlagen seien zivilrechtlich gesichert. Zum Nachweis hierfür hat sie verschiedene Verträge vorgelegt (beispielhaft betr. das Grundstück Gem. Papenhagen, Flur …, Flurstück …: Nutzungsvertrag mit Entgeltvereinbarung v. 26./27.09.2008, Einverständniserkl. Pächter v. 27.09.2008, 1. Änd. v. 26./30.11.2010) und versichert, dass sie im Falle ihres Obsiegens sofort Anträge auf Erteilung entsprechender Genehmigungen bzw. Vorbescheide stellen werde.

Mit ihrem am 19. November 2010 eingegangenen Normenkontrollantrag wendet sich die Antragstellerin gegen die Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP –, weil die Landesregierung das die fraglichen Flächen erfassende, vom Regionalen Planungsverband Vorpommern in seiner abschließenden Beschlussfassung vorgesehene Eignungsgebiet Papenhagen im Rahmen der ihr nach § 9 Abs. 5 Landesplanungsgesetz – LPlG – obliegenden Verbindlicherklärung von der Verbindlichkeit ausgenommen hat.

Dieses Raumentwicklungsprogramm ist mit der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (RREP VP-LVO) vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V vom 17.09.2010 S. 453) aufgrund des § 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes festgestellt (§ 1 Abs. 1 Satz 1 RREP VP-LVO) und im Amtsblatt M-V vom 20. Oktober 2010, S. 645 veröffentlicht worden. Die Verordnung trat am Tag nach der Verkündung in Kraft (§ 2 RREP VP-LVO).

Nach § 1 Abs. 2 RREP VP-LVO erstreckt sich die verbindliche Wirkung des Programms auf die Ziele, Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und die raumordnerischen Festlegungen der Karte im Maßstab 1:100 000, wobei die Begründungen und die Erläuterungskarten nicht an der Verbindlichkeit teilnehmen. § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO nimmt – neben anderen – unter Nr. 1 das „Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Papenhagen“ von der Verbindlichkeit aus.

Am 19. Januar 2004 hatte die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern den Beschluss zur Neuaufstellung des Raumentwicklungsprogramms – einschließlich Umweltprüfung – gefasst und sodann einen erarbeiteten ersten Entwurf mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren von Ende März bis Ende Juni 2007 gegeben. Parallel zu diesem war der Vorentwurf zum Umweltbericht erarbeitet worden, über den im Rahmen eines Scoping-Verfahrens bis September 2007 eine schriftliche Abstimmung mit den betreffenden Umweltbehörden erfolgte. In Auswertung und Abwägung der eingegangenen Stellungnahmen und anhand der gewonnenen Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts waren sodann der Entwurf über- und der Umweltbericht erarbeitet und nach Beschlussfassung der Planungsversammlung am 23. April 2008 in das zweite Beteiligungsverfahren (Juli bis Oktober 2008) gegeben worden. Von November 2008 bis Juli 2009 wurden die Stellungnahmen aus dem zweiten Beteiligungsverfahren ausgewertet, der endgültige Entwurf sowie der Umweltbericht fertig gestellt und die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt. Am 02. Juli 2009 beschloss die Verbandsversammlung abschließend über den Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und den Umweltbericht. Gegenstand dieses Beschlusses war u.a. auch ein Eignungsgebiet Windenergie bei Papenhagen. Dieses hatte im Ergebnis des ersten Beteiligungsverfahrens – auch auf Anregung der Antragstellerin – Eingang in die Planung gefunden, obwohl die Standortgemeinden der Windenergienutzung ablehnend gegenüber standen, ebenso wie das Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie (LUNG), das die generelle Eignung des Gebietes insbesondere mit dem Hinweis auf die Bedeutung gerade dieser Flächen als Nahrungsgebiet für den Schreiadler bestritt. Diese Einwände gegen die generelle Eignung wurden in der abschließenden Abwägung ebenso nur teilweise berücksichtigt wie genau gegenläufige mit dem Ziel einer deutlichen Ausweitung des geplanten Eignungsgebietes.

In Nr. 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP ist die Festlegung, wonach die Errichtung von Windenergieanlagen, der Ersatz sowie die Erneuerung bestehender Anlagen ausschließlich innerhalb der in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen (gemäß Kriterien in Abbildung 13) zulässig sind, grau unterlegt und mit Zeichen (Z) als Ziel gekennzeichnet. Des Weiteren „kann innerhalb der Eignungsgebiete im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss“ (Satz 2). Nach Satz 3 „dürfen in Ausnahmefällen Windenergieanlagen (WEA) außerhalb von Eignungsgebieten errichtet werden, wenn dies zu Forschungs- und Entwicklungszwecken eines raumansässigen WEA-Herstellers erforderlich ist und die Nähe von Produktionsstandort und Teststandort zum einfacheren und schnelleren Monitoring der Anlagen erforderlich ist“ und ist „für den Teststandort ein Raumordnungsverfahren durchzuführen“.

Grundlage des Regionalen Raumentwicklungsprogramms ist das Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern 2005 – LEP 2005 –, festgestellt mit Verordnung der Landesregierung (LEP-LVO M-V) vom 30. Mai 2005 (GVOBl. M-V S. 308) und bekannt gemacht im Amtsblatt M-V 2005, S. 797. Nach dessen Programmsatz 6.4 Abs. 8 sind in den Regionalen Raumordnungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung von allgemein benannten landeseinheitlichen Kriterien festzulegen und bestehende gegebenenfalls zu überprüfen; in der Begründung hierzu wird u.a. auf die „Hinweise für die Planung und Genehmigung von Windkraftanlagen in Mecklenburg-Vorpommern“ vom 27. September 2004 (Amtsbl. M-V S. 966) Bezug genommen und davon ausgegangen, dass diese Kriterien, die auch für zukünftige Fortschreibungen gelten sollten, „insgesamt unter sachbezogener Berücksichtigung regionaler Belange zu den Eignungsgebieten in den Regionalen Raumordnungsprogrammen führten mit der Folge des Ziels der Raumordnung, außerhalb keine Windenergieanlagen zu errichten“.

Die Antragstellerin sieht ihre Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegeben, weil sie beabsichtige, auf den fraglichen Flächen Windenergieanlagen zu errichten, sie hierzu bereits verbindliche Verpflichtungen eingegangen sei und die Erteilung der erforderlichen Genehmigungen an den Festlegungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms scheitern könne, weil die Flächen außerhalb der ausgewiesenen Eignungsgebiete lägen.

Ihr Normenkontrollantrag sei auch begründet. Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern leide an beachtlichen Mängeln, die zur Unwirksamkeit führten.

Schon die Landesverordnung selbst sei fehlerhaft, denn es seien die Vorgaben des § 9 Abs. 5 LPlG zur Verbindlichkeitserklärung nicht eingehalten worden. Mit der Herausnahme von Eignungsgebieten, die der Planungsverband beschlossen habe, greife die Landesregierung wegen der besonderen rechtlichen Konstellationen bei der Konzentrationsplanung (Ausschlusswirkung außerhalb von Eignungsgebieten) in dessen planerische Konzeption ein; die Vorgehensweise erweitere die Bindungswirkung des Ziels in Abschnitt 6.5 Abs. 7 RREP VP auch auf derartige Flächen und stelle somit eine eigene positive planerische Regelung dar, indem sie das Verhältnis zwischen Ausschlussflächen und Eignungsräumen verändere. Dies gehe über eine bloße Rechtskontrolle hinaus, wie sie § 9 Abs. 5 LPlG allein zulasse. Es fehle an einem Beitrittsbeschluss des allein für die Planung und damit auch für das Gesamtkonzept für die Steuerung der Windenergienutzung zuständigen Planungsverbandes. Mit der Herausnahme des in allen Entwürfen des Regionalen Planungsverbandes enthaltenen Eignungsgebietes Poppelvitz, Gemeinde Altefähr (§ 1 Abs. 3 Nr. 3 RREP VP-LVO) sei darüber hinaus die Anhörungsverpflichtung aus § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 3 LPlG verletzt worden, denn hierzu habe niemand Stellung nehmen können. Gleiches gelte für die teilweise Herausnahme des Eignungsgebietes Iven/Spantekow aus der Verbindlichkeit in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO. Auch sie selbst habe zu der Herausnahme von Papenhagen nicht Stellung nehmen und ihre artenschutzrechtlichen Erkenntnisse nicht vorlegen können.

Zudem sei der Antragsgegner widersprüchlich mit Belangen des Artenschutzes umgegangen, was das Planungskonzept selbst – unabhängig von der alleinigen Zuständigkeit des Planungsverbandes dafür – unschlüssig mache. Dies zeige eine vergleichende Betrachtung zwischen dem Umgang mit den Eignungsgebieten Papenhagen, Semlow und Neu Kosenow.

Während man in Semlow eine Konfliktverlagerung in das Genehmigungsverfahren zu Unrecht – weil dort die Erteilung von Genehmigungen tatsächlich unter keinen Umständen in Betracht käme – für möglich erachtet habe, sei dies für Papenhagen verneint worden. Hier aber seien die Konflikte gerade nicht so massiv, dass sie jegliche Genehmigungserteilung von vornherein ausschlössen. Dass in dem streitigen Bereich Belange des Artenschutzes einer Ausweisung nicht grundsätzlich entgegenstünden, belege schon das von ihr zur Vorbereitung ihres Genehmigungsantrages an das Staatliche Amt für Umwelt und Natur in Stralsund eingeholte fachliche Gutachten des Büros für ökologische Studien Dr. N. B. vom 25. Januar 2010 zur Vogel- und Fledermausfauna und dessen vorangegangene Kurzbeurteilung zur Beeinträchtigung der Brutplätze des Schreiadlers vom 12. Februar 2009; diese hätte sie nicht in das Verfahren zur Verbindlichkeitserklärung einbringen können. Nach ihren Gutachten, die die Fachbehörden nie zur Kenntnis genommen hätten, ließen sich die vorgefundenen Konflikte zwischen Artenschutz und Windenergienutzung lösen, da insbesondere dem Schreiadler im maßgeblichen Nahbereich genügend Nahrungsflächen zur Verfügung stünden. Die geplante Windeignungsfläche liege außerhalb der Tabuzone von 3.000 m, spiele für das Tier als Nahrungsfläche keine besondere Rolle und müsse von ihm auf der Nahrungssuche auch nicht überflogen werden. Im Dreikilometerradius gebe es insgesamt ca. 566 ha geeignete Nahrungsflächen, bei Abzug der südlich des Horstes gelegenen Flächen wegen des Brutplatzes des Seeadlers verblieben noch deutlich über 250 ha an Nahrungsflächen. Die Ausführungen des Landesamtes für Umwelt, Naturschutz und Geologie Mecklenburg-Vorpommern – LUNG – in der Stellungnahme vom 10. Februar 2009 beruhten insoweit nicht auf sicheren Erkenntnissen, sondern auf bloßen Vermutungen. Nur unter besonderen Voraussetzungen könne im sogenannten Restriktionsbereich von 6.000 m für Schreiadler von der artenschutzrechtlichen Unzulässigkeit ausgegangen werden.

Der Konflikt mit der Fledermausfauna lasse sich bereits durch die Positionierung der Anlagen oder die Wahl der Anlagenhöhe lösen; bei Einhaltung eines Abstands von 100 m zum Kronhorster Trebel und den angrenzenden Gehölzstrukturen sowie zur Bundesstraße B 194 könnten erhebliche Auswirkungen voraussichtlich nicht erwartet werden. Ebenso könnten – was unter Hinweis auf verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung näher ausgeführt wird – eventuelle Konflikte durch eine gezielte Steuerung des Betriebs der Anlagen gelöst werden. Zusätzlich bestätigt werde ihre Auffassung auch durch den von ihr in Auftrag gegebenen neueren Artenschutzfachbeitrag der Dipl.-Biologen R. und Dr. B. vom 27. Juli 2011 zum Vorhaben „Bau und Betrieb von 7 WEA am Windenergiestandort Papenhagen“ (Bl. 160 ff. GA).

An der Ausweisung von Semlow sei – obwohl dort der Konflikt deutlich schärfer sei, weil dieses Eignungsgebiet im Kernbereich des Verbreitungsschwerpunktes des Schreiadlers in Mecklenburg-Vorpommern liege – demgegenüber trotz der massiven Kritik durch die Fachbehörde (siehe Schreiben des LUNG vom 16.12.2009) unter Hinweis auf „Vertrauensschutzgründe, Eigentümerinteressen sowie die Kontinuität und Verlässlichkeit in der Planung“ mit der Begründung festgehalten worden, dass im Zuge der Zulassungsverfahren zu klären wäre, ob sich ein Vorhaben der Windenergienutzung im Eignungsgebiet realisieren lasse; dem Artenschutz „könne in dieser Phase hinreichend Rechnung getragen werden“. Tatsächlich sei dies nicht der Fall, weil in Semlow bei einer Detailprüfung anhand der maßgeblichen Kriterien keinerlei Windenergieanlagen neu genehmigt werden könnten. Auch an Neu Kosenow – wie Papenhagen eine Neuausweisung – habe man trotz naturschutzfachlicher Kritik und der Erkenntnis, dass „die Ausweisung der Fläche unter den Vorbehalt gestellt werden müsse, dass Teilflächen des Eignungsgebiets (…) durch angrenzende Windenergienutzung in ihrer artenschutzrechtlich geschützten Funktion beeinträchtigt werden könnten“, was „spätestens im Genehmigungsverfahren umfänglich zu untersuchen und artenschutzrechtlich zu bewerten sei“, festgehalten.

Aber auch der mit der Rechtsverordnung für verbindlich erklärte Planentwurf des Regionalen Planungsverbandes selbst werde den Voraussetzungen nicht gerecht, die die Rechtsprechung insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts zwingend an eine derartige Konzentrationsplanung stelle. Danach müsse der Vorhabenträger in einem ersten Schritt sogenannte Tabu- und Restriktionskriterien entwickeln, habe diese auf der nächsten Stufe auf das gesamte Plangebiet anzuwenden, um Potenzialflächen für die Windenergienutzung zu gewinnen, und habe sodann auf Grundlage dieser Erkenntnisse zu entscheiden, in welchen dieser Potenzialflächen sich die Windenergienutzung gegenüber anderen Belangen durchsetzen könne. Das gefundene Ergebnis müsse sicherstellen, dass der Windenergienutzung ausreichend Raum gegeben werde.

Der Planungsverband habe sich allein an den von ihm für zwingend erachteten landeseinheitlichen Richtlinien orientiert. Diese Richtlinien zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern von 2006 bzw. später 2008 verstünden sich nicht als bloßer Rahmen mit Spielraum für eine weitere Abwägung, sondern als verbindliche landeseinheitliche Vorgaben der maßgeblichen Kriterien. Auf § 9 Abs. 2 LPlG könne dies nicht gestützt werden, weil die Kriterien zur Steuerung der Windenergieplanung im Landesraumentwicklungsprogramm nicht als Ziel festgelegt seien. Auch der Weisungskompetenz aus § 12 Abs. 5 LPlG a.F. (jetzt: § 12 Abs. 4 LPlG) sei eine absolute Grenze gesetzt, da dem Antragsgegner nach der Rechtsprechung des Senats eine planerische Entscheidung verwehrt sei. Jedenfalls die Festlegung von sog. „weichen“ Tabukriterien erfordere aber eine solche abwägende planerische Entscheidung.

Somit sei die Festlegung von Restriktions- und Tabukriterien für das Planungsgebiet – in Ausfüllung der lediglich allgemein gehaltenen Kriterien unter Nr. 6.4 Abs. 8 LEP M-V – ausschließlich Sache des Planungsverbandes; dieser habe seine Aufgabe ungeachtet der eventuellen Mitwirkung von Mitarbeitern der Fachämter an der Erarbeitung der Kriterien aber nicht wahrgenommen, denn er habe sich nicht selbst abwägend mit den Kriterien auseinander gesetzt. Jedenfalls die allein maßgebliche Verbandsversammlung habe sie als regelnde Vorgabe verstanden, sie nie in Frage gestellt und rechtssatzartig strikt angewandt, wie mehrfach die Reaktionen auf Einwendungen im Beteiligungsverfahren, bestimmte Festlegungen zu überdenken, zeigten.

Die von der Rechtsprechung verlangte Trennung zwischen “harten“ und “weichen“ Tabukriterien im Sinne einer Unterscheidung zwischen solchen Flächen, die für eine Windenergienutzung nicht zur Verfügung stehen, und solchen, die aus planerischen Gründen ausgeschlossen werden sollten, habe der Planungsverband nicht vorgenommen, jedenfalls sei eine solche Unterscheidung im Sinne einer Weißflächenkartierung an keiner Stelle dokumentiert. Er habe keine neue gesamträumliche Betrachtung des gesamten zu beplanenden Raums angestellt; dabei habe er sich zu Unrecht an die Vorgaben gebunden gesehen. Jedenfalls fänden sich – abgesehen von einer einzigen Äußerung zu einem „mehrstufigen Suchdurchlauf“ im Umweltbericht, der dann aber allein das Ergebnis mitteile – keine Hinweise auf ein solches planmäßiges Vorgehen in den Planunterlagen. Es seien immer nur als Reaktion auf Vorschläge aus der Planungsgemeinschaft kleine Teilflächen anhand von Tabu- und Restriktionskriterien überprüft worden, nicht jedoch sei von Anfang an der gesamte Planungsraum in den Blick genommen worden.

Im Ergebnis handele es sich um eine Verhinderungsplanung, weil der Plan qualitativ nicht hinreichend sicherstelle, dass sich die Windenergienutzung in den festgelegten Eignungsgebieten tatsächlich durchsetzen könne; nur damit aber könne die außergebietliche Ausschlusswirkung gerechtfertigt werden. Es fehle an der generellen Konfliktbewältigung im Raumentwicklungsprogramm selbst in den Fällen, in denen die Konflikte bereits auf dieser Ebene sichtbar seien; diese würden überwiegend in unzulässiger Weise in die Bauleitplanung bzw. das Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verlagert. So sei insbesondere mit Belangen des Artenschutzes widersprüchlich umgegangen worden bzw. seien so viele artenschutzrechtliche oder schallimmissionsschutzrechtliche Probleme offen geblieben, dass nicht gewährleistet sei, dass sich in den einzelnen Eignungsgebieten die Windenergie tatsächlich im erforderlichen Maße durchsetzen könne, um den Vorwurf der Verhinderungsplanung zu entkräften. Da nur Eignungsgebiete und keine Vorranggebiete festgesetzt worden seien, könne im Übrigen schon generell in Frage gestellt werden, ob sich die Windenergie tatsächlich gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen könne und ihr somit tatsächlich in substanzieller Weise Raum gegeben sei. Auch die zu geringe Abwägungstiefe des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern insgesamt führe kausal zu einer – für die Konzentration der Windenergie – zu geringen Zielbindung, da der einzelnen Gemeinde zu viel Raum für die Bauleitplanung eingeräumt werde.

Ebenso sei die Eignung einzelner Kriterien zweifelhaft (so etwa die Mindestflächengröße für Eignungsgebiete mit 75 ha) oder jedenfalls deren Anwendung inkonsequent erfolgt (etwa Berücksichtigung vorhandener Bauleitplanung, Umgang mit vorhandenem Bestand an Windenergieanlagen, Interessen an einem Repowering). Mit dem Erfordernis einer bestimmten Mindestgröße könnten von vornherein Standorte ohne jede Prüfung ausgeschlossen worden sein, obwohl sie für die Aufnahme raumbedeutsamer Windenergieanlagen geeignet wären. Die Flächen seien unvollständig zusammengestellt worden. Der gewählten hohen Schwelle von 75 ha fehle die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen.

Die Auswahl und der Umgang mit tatsächlich vorhandenen Windparks und der entsprechenden Bauleitplanung der Gemeinde blieben unklar. Die ungeprüfte und damit unabgewogene Übernahme der Eignungsgebiete aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern 1998 stelle einen Abwägungsfehler in Gestalt eines Abwägungsausfalls dar. Der tatsächliche Bestand sei jedenfalls nicht mit dem ihm tatsächlich zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden. Die gebotene gesamträumliche Betrachtung sei – sollte sie überhaupt durchgeführt worden sein, woran Zweifel bestünden – jedenfalls nicht hinreichend dokumentiert worden.

Dieser Vorwurf der mangelnden Dokumentation gelte unabhängig davon generell. Der Abwägungsschritt zur Anwendung der Restriktionskriterien auf den Gesamtraum zur Ermittlung der Potentiale der gesteuerten Nutzung finde sich in den Planaufstellungsvorgängen in keiner Form. Dies lasse sich auch nicht durch den Hinweis auf die Anwendung des GIS ersetzen. Die Restriktionskriterien seien immer nur auf Einzelgebiete angewendet worden, nie auf den Gesamtraum. Zur erforderlichen Einzelabwägung aller Potenzialflächen ergebe sich nichts. Begründet würden nur die positiven Entscheidungen des Planungsträgers, nicht der negative Ausschluss.

Die vorstehend angeführten Abwägungsmängel seien auch beachtlich, denn sie beträfen das Planungskonzept des Regionalen Planungsverbandes, und es sei keinesfalls auszuschließen, dass auf der Grundlage nachvollziehbarer Ausschlusskriterien eine andere Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung erfolgt wäre.

Die Antragstellerin hat in der mündlichen Verhandlung schließlich beantragt,

die Verordnung des Antragsgegners über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als die Zielfestlegung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern nach Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 die Fläche des von der Planungsversammlung beschlossenen Eignungsgebietes für Windkraftanlagen Papenhagen erfasst,

hilfsweise,

die Verordnung des Antragsgegners vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als nach § 1 Abs. 3 Nr. 1 das Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Papenhagen von der Verbindlichkeitserklärung ausgenommen wurde,

weiter hilfsweise,

diese Verordnung insoweit für unwirksam zu erklären, als das Ziel in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms, das unter Festlegung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung bestimmt, dass ausschließlich innerhalb dieser Eignungsgebiete die Errichtung, der Ersatz und die Erneuerung von Windenergieanlagen zulässig sind, für verbindlich erklärt wurde,

höchst hilfsweise,

zur weiteren Darlegung der Antragsbefugnis der Antragstellerin Schriftsatznachlass zu gewähren.

Außerdem hat er noch den Hilfsbeweisantrag gestellt,

durch Sachverständigengutachten Beweis zu erheben über die Tatsache, dass die Fläche des Eignungsgebiets Papenhagen oder jedenfalls wesentliche Teile davon kein bedeutender Lebensraum des Schreiadlers sind.

Der Antragsgegner beantragt,

die Anträge zurückzuweisen.

Sofern es sich bei der von der ursprünglich angekündigten Antragstellung abweichenden Antragstellung um eine Klageänderung i.S.d. § 91 VwGO handele, stimme er dieser ausdrücklich nicht zu. Jedenfalls seien ausscheidbare Kosten hinsichtlich eines nicht weitergeführten Anspruchs nach § 155 Abs. 2 VwGO der Antragstellerin aufzuerlegen.

Ferner verneint er die Antragsbefugnis der Antragstellerin generell. Diese habe bisher nicht nachgewiesen, dass sie auch weiterhin längerfristig über Grundstücke im Eignungsgebiet Papenhagen zur Errichtung von Windenergieanlagen verfügen könne. Die vorgelegten Verträge wiesen kurze Laufzeiten auf, auch fehle eine dingliche Absicherung des Nutzungsrechts. Die ausdrücklich abgesicherte Weiterführung der landwirtschaftlichen Nutzung stehe – so die Entscheidung des Gerichts vom 20. Mai 2009 (- 3 K 24/05 -) – einer Nutzung durch Windenergieanlagen als öffentlicher Belang entgegen.

Bei teilbaren Normen sei die verwaltungsgerichtliche Kontrolle nur auf den Teil des Normengefüges beschränkt, auf den sich die geltend gemachte Rechtsverletzung beziehe. Sie selbst nicht berührende Festlegungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms könne die Antragstellerin nicht angreifen. In ihrer Stellung als obligatorisch Berechtigte, d.h. als mögliche Betreiberin von Windenergieanlagen auf im Bereich eines Eignungsgebietes Papenhagen zivilrechtlich gesicherten Grundstücken werde sie lediglich insoweit betroffen, als Planfestlegungen aufgrund der außergebietlichen Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB der beabsichtigten Windenergienutzung auf von ihr gepachteten Grundstücken entgegenstünden.

Zudem fehle weitgehend das allgemeine Rechtsschutzinteresse, weil auch eine stattgebende Normenkontrollentscheidung nicht dazu führen könne, dass das Eignungsgebiet Papenhagen positiv ausgewiesen sei, noch hätte sie zur Folge, dass § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB wieder zur Anwendung gelange, weil die geplanten Windenergieanlagen nicht mehr dem Planungsvorbehalt des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unterfielen. Nach der Entscheidung des Senats vom 03. April 2013 (- 4 K 24/11 -) entfalte die Verordnung hinsichtlich des Eignungsgebietes Iven/Spantekow keine Rechtswirkung mehr; mit der behaupteten Rechtsverletzung der Antragstellerin habe das dritte Eignungsgebiet Poppelvitz/Altefähr nichts zu tun.

In der Sache ist der Antragsgegner der Auffassung, dass er sich bei Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG an die Vorgaben der Rechtsprechung gehalten und insbesondere keine unzulässige eigene Planungsentscheidung getroffen habe. Die rechtliche Sondersituation in Mecklenburg-Vorpommern sei davon geprägt, dass – anders als in anderen Bundesländern – die oberste Landesplanungsbehörde kein bloßes Verfahren zur Rechtskontrolle in Gestalt eines Genehmigungsverfahrens durchführe, sondern sich die Landesregierung den vom Regionalen Planungsverband beschlossenen Plan – und damit auch die darin verkörperte Fülle von Einzelentscheidungen – durch Erlass einer Landesverordnung zu eigen mache und deren Verbindlichkeit auch für die Landesebene, etwa bei der Festlegung von Förderkulissen, anerkenne. Dies sei Ausfluss der staatlichen Planungsaufsicht gegenüber der Regionalplanung, die gemäß § 12 Abs. 3 und 4 LPlG über eine bloße Rechtsaufsicht weit hinausgehe. Bei der ihr nach § 9 Abs. 5 LPlG obliegenden Mitwirkung dürfe die Landesregierung das dem regionalen Planungsträger eingeräumte Planungsermessen – jedenfalls soweit dieses mit höherstufigen Zielsetzungen in Kollision gerate – einer Kontrolle unterziehen und auch eigenes planerisches Ermessen ausüben, um sicherzustellen, dass die Umsetzung der Landesraumordnungsplanung auf der regionalen Ebene im Einklang mit den landespolitischen Zielsetzungen zur Gesamtentwicklung des Landes stehe.

Auch im Übrigen lägen keine ergebnisrelevanten Fehler oder ergebnisrelevanten beachtlichen materiellen Mängel vor. Bei dem als Folge der Ausweisung als Eignungsgebiet im Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 bereits mit Windenergieanlagen bebauten Eignungsgebiet Semlow sei schon die Ausgangslage nicht vergleichbar gewesen, weil dort die bereits getätigten Investitionen mit in die Abwägung hätten eingestellt werden müssen und die beteiligten Fachbehörden im Planungsverfahren das ausgewiesene und längst bebaute Eignungsgebiet nicht grundsätzlich in Frage gestellt hätten. Die dort von der Gemeinde begehrte umfangreiche Erweiterung sei aus fachlichen Gründen abgelehnt worden.

Die Richtlinien zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung der Regionalen Raumentwicklungsprogramme, die auch Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen umfassen, dürften jedenfalls der Regionalplanung nach § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 5 LPlG a.F. bzw. § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 4 LPlG n.F.– anders als bei der in der gemeindlichen Planungshoheit liegenden Bauleitplanung – Verbindliches in Gestalt einheitlicher Landeskriterien vorgeben, da es sich dabei um Ausübung der staatlichen Fachaufsicht im Rahmen einer staatlichen Aufgabe handele. Nur die Anwendung solcher einheitlicher Kriterien gewährleiste die Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns und somit ein Maximum an Transparenz und Verständnis bei der Bevölkerung gegenüber diesen Anlagen. Unabhängig davon sei auf die Vorgaben in Programmsatz 6.4 Abs. 8 LEP M-V hinzuweisen, der selbst neben den aufgeführten allgemeinen Kriterien bereits auf die „Hinweise für die Planung und Genehmigungen von Windenergieanlagen in Mecklenburg-Vorpommern“ vom 27. September 2004 Bezug nehme. Der Regionale Planungsverband Vorpommern sei selbst Mitglied in der Arbeitsgemeinschaft gewesen, die die landeseinheitlichen Kriterien erarbeitet habe, und habe deren Anwendung intensiv beraten. Aus Programmsatz 6.5 Abs. 7 RREP VP nebst Begründung dazu ergebe sich, dass er sich diese Kriterien – die dort ausdrücklich aufgeführt seien – zu Eigen gemacht habe und sie bewusst habe anwenden wollen. Die einzelnen Kriterien seien fachlich unterlegt, wie sich aus der Ausarbeitung „Begründung der Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Rahmen der Aufstellung der Regionalen Raumentwicklungsprogramme“ ergebe (Bl. 128 ff. GA), die Ergebnis der mehrjährigen Arbeit einer fachübergreifenden interministeriellen Arbeitsgruppe unter Mitwirkung von Mitarbeitern der regionalen Planungsverbände seien.

Dabei sei beispielsweise auch die Festlegung einer Mindestgröße der Eignungsgebiete – wie hier mit 75 ha – zulässig; deren Sinn sei, eine möglichst starke Bündelung von leistungsfähigen Anlagen und bei möglichst geringem Landschaftsverbrauch wirtschaftliche und landschaftsverträgliche Netzanbindungen zu erreichen.

Der Planungsverband sei entsprechend den Vorgaben der Rechtsprechung mehrstufig vorgegangen, indem unter Anwendung eines geografischen Informationssystems (GIS) mit Eingabe der Restriktionen in Form von shape files anhand einer Weißflächenkartierung zunächst nach Maßgabe der einheitlichen (Tabu)Kriterien ermittelt worden sei, welche Flächen nicht von vornherein ausgeschlossen wären und überhaupt in Betracht kämen. Sodann sei für jede einzelne Fläche dezidiert untersucht worden, ob sie für die weitere Planung in Betracht komme (weiche Kriterien). Die Ergebnisse seien in den jeweiligen Verbandsgremien umfassend erörtert und entschieden worden. Daran habe sich die individuelle Einzelabwägung angeschlossen. Im Rahmen der durchgeführten beiden Beteiligungsverfahren gemäß § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG habe jedermann Anregungen einbringen können.

Im Ergebnis werde gemessen an der individuellen Ausgestaltung des Plangebietes der Windenergienutzung „substanziell Raum gegeben“ im Sinne der Rechtsprechung; abstrakte prozentuale Festlegungen hierzu seien nicht gefordert. Zukunftsgerichtete Überlegungen zur künftigen Ausweitung der Eignungsgebietskulisse stellten diese Bewertung nicht in Frage.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin fehle es der Regelung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 RREP VP in Verbindung mit den ausgewiesenen Eignungsgebieten auch nicht generell mit Blick auf § 4 Abs. 8 Satz 1, 1. HS LPlG an einer hinreichenden Zielbindung, da die fraglichen Passagen explizit lediglich eine flächenmäßige Ausformung durch die gemeindliche Flächennutzungsplanung erlaubten; keinesfalls werde die Windenergienutzung zur abwägenden Disposition der Gemeinden gestellt. Das angemessene Verhältnis zwischen Positiv- und Ausschlussflächen werde nicht zu Lasten einer Verhinderungsplanung in sein Gegenteil verkehrt.

Ebenso sei es unter Vertrauensschutzgesichtspunkten zulässig, in besonderem Maße auf die Bestandsplanung Rücksicht zu nehmen; es seien alle bestehenden Anlagen auf ihre Neuaufnahme in das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern überprüft worden.

Insgesamt seien die Planungsschritte und die dabei angestellten Überlegungen auch im rechtlich erforderlichen Umfang jeweils hinreichend protokolliert und dokumentiert worden, soweit Flächen in den Verbandsgremien diskutiert bzw. im Rahmen der Abwägung der jeweiligen Entwürfe Veränderungen gekennzeichnet worden seien. Auf jeden Fall gelte dies für den Werdegang des Eignungsgebietes Papenhagen und dessen Scheitern. Die Art der Dokumentation genüge rechtsstaatlichen Anforderungen zur Nachvollziehbarkeit, warum welche Planungsentscheidungen getroffen worden seien.

Was die konkrete Situation des Eignungsgebiets Papenhagen betrifft, habe er nach den entsprechenden Hinweisen des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz, gegründet auf Stellungnahmen der zuständigen Fachbehörde (LUNG) vom 23. und 25. November 2009, die ihrerseits die von der Gemeinde vorgelegten artenschutzfachlichen Untersuchungsergebnisse des Büros BIOM (Umwelt- und Landschaftsplanung) von September und Oktober 2009 ausgewertet und gewürdigt haben, davon ausgehen müssen, dass artenschutzrechtliche Verbotstatbestände der Genehmigung von Windenergieanlagen dort zwingend entgegenstünden. Eine gleichwohl erfolgende Ausweisung liefe ins Leere und stelle den typischen Fall einer unzulässigen Alibiplanung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dar; dies habe die Landesregierung verhindern dürfen. Im Rahmen der Rechtsprüfung nach § 9 Abs. 5 LPlG seien alle Erkenntnisse heranzuziehen, die während dieses Verfahrens gewonnen würden; dazu zählten auch natur- und artenschutzfachliche Bedenken, die im Rahmen eines späteren Genehmigungsverfahrens nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz zu einem Verbotstatbestand führten. Stehe aufgrund neu bzw. vertieft gewonnener Erkenntnisse bereits auf der abstrakten Ebene der Regionalplanung fest, dass an keiner Stelle eines geplanten Eignungsgebietes eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung erteilt werden könne, sei dieses ungeeignet und dürfe nicht ausgewiesen werden. Ebenso, wie nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 14.05.2007 - 4 BN 8.07 -, NVwZ 2007, 953) ein bereits beschlossener Bebauungsplan nicht mehr bekannt gemacht werden dürfe, wenn sich nachträglich Tatsachen ergäben, die ihn ins Leere laufen lassen würden, müsse dies sinngemäß bei Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG gelten. In diesem Zusammenhang sei den Behörden eine naturschutzfachliche Einschätzungsprärogative eingeräumt und beschränke sich die gerichtliche Überprüfung auf eine Vertretbarkeitskontrolle. Auch dürften Erwägungen vorsorgender Konfliktvermeidung in die raumordnerische Konzentrationsplanung einfließen. Die Entscheidung sei getroffen worden, obwohl das Land selbst verschiedentlich fiskalischer Eigentümer von Flächen im fraglichen Eignungsgebiet sei, so dass eine Ausweisung eigentlich in seinem eigenen wirtschaftlichen Interesse gelegen hätte.

Es fänden sich in dem fraglichen Gebiet eine große Anzahl von teilweise streng geschützten Fledermausarten, die den Bereich als Jagdrevier zur Nahrungsaufnahme nutzten, so neben dem Großen Abendsegler der Kleine Abendsegler, die Zwergfledermaus, die Mückenfledermaus und die Mopsfledermaus. Sie stünden sämtlich in der Liste der in Deutschland streng geschützten heimischen Tiere gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 7 und Nr. 14 BNatSchG. Außerdem werde – so das Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie unter Berufung auf das Gutachten des BIOM vom September 2009 – die Kronhorster Trebelniederung, in der das geplante Eignungsgebiet liege, regelmäßig von einem Schreiadlerpaar überflogen bzw. als Nahrungshabitat genutzt. Der Wegfall dieser Fläche gefährde den Bruterfolg. Auch insoweit könne eine Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG nicht in Aussicht gestellt werden.

Der nunmehr vorgelegte, nach Art und Methodik für ein Genehmigungsverfahren für Anlagen in grundsätzlich geeigneten Gebieten bestimmte Artenschutzfachbeitrag des Dr. B. vom 27. Juli 2011 ändere an der Bewertung nichts. Dieser sei für die regionalplanerischen Zwecke methodisch defizitär; der Gutachter gehe teilweise von unzutreffenden Prämissen aus und leite daraus unzutreffende rechtliche Schlussfolgerungen ab. Mit der Aussage, es seien in Mecklenburg-Vorpommern bisher keine verbindlichen Abstandskriterien für Mindestabstände von Windenergieanlagen zu Brut- und Rastgebieten von störungssensiblen Arten formuliert worden, übergehe der Gutachter die „Tierökologischen Abstandskriterien für die Errichtung von WEA in M-V“, die für den Schreiadler einen Schutzbereich im Radius von 3.000 m zum Horst und einen sogenannten Funktionsbereich im Radius von 6.000 m um den Horst festlegten und die laut der „Begründung der Ausschluss- und Abstandskriterien von Windeignungsgebieten für WEA im Rahmen der Aufstellung der RREP“ in der Phase 1 als harte Tabuzonen zu berücksichtigen seien. Dies sei bereits unter Geltung der Richtlinien von 2008 der Fall gewesen.

Gerade Schreiadler müssten wegen des geringeren Nahrungsangebots in Mecklenburg-Vorpommern doppelt so weite Nahrungsflüge unternehmen wie baltische; sie gehörten zu den Arten, die mit größtmöglicher Sensibilität gegenüber anthropogen bedingten Störwirkungen reagierten. Windenergieanlagen seien geeignet, sie von ihren Nahrungsplätzen fernzuhalten und dadurch den Bruterfolg direkt zu beeinflussen. Der Gutachter habe sich nicht hinreichend mit den besonderen Belangen der Art (Wechselhorste innerhalb eines größeren Waldbereichs, weiterer Funktionsbereich zur Nahrungsaufnahme, nicht vorhandenes konstantes Nahrungsangebot, Schwankungen der jährlichen und saisonalen Raumnutzung in Abhängigkeit zur landwirtschaftlichen Nutzung und zum konkreten Brutstatus, Gewöhnung an traditionell genutzte Nahrungsflächen, Konkurrenz zum Seeadler) auseinandergesetzt.

Das Eignungsgebiet liege am Rande des mit 40 Brutpaaren größten Konzentrationsraums der Schreiadler in Mecklenburg-Vorpommern, der rund die Hälfte des Landesbestandes dieser Art konzentriere, und jedenfalls innerhalb des Schutzradius von 3.000 m zum Brutwald und von 6.000 m zum Funktionsbereich, wenn auch 3.500 bis 4.000 m entfernt vom aktuellen Horststandort. Die den Aussagen des Landesamtes und des BIOM-Gutachtens widersprechende Annahme, im Eignungsgebiet Papenhagen befänden sich nur weniger bedeutsame Nahrungshabitate des Schreiadlers, werde empirisch nicht belegt. Der Horstbetreuer könne bestätigen, dass das Grünland der Kronhorster Trebel zur traditionellen Nahrungsfläche des Brutvorkommens gehöre und eine Lebensraumbedingung für die Brutplatzstabilität darstelle. Der Entzug der Nahrungsfläche durch Windenergienutzung führe erfahrungsgemäß zum Brutverlust und zur Brutplatzaufgabe. Auch steige das Totschlagsrisiko signifikant; das Tötungsverbot des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG sei individuenbezogen zu verstehen. Dies gelte wegen der artspezifischen Verhaltensweisen auch für andere Greifvogelarten, die diese Flächen als Nahrungshabitat aufsuchten (Rotmilan, Mäusebussard, Turmfalke u.a.) sowie die Fledermauspopulation.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten einschließlich der von den Beteiligten hierzu eingereichten Unterlagen und der zum Verfahren vorgelegten Behördenakten zum Rechtsetzungs- und Planungsverfahren (siehe Aufstellung Bl. 113 f. GA) Bezug genommen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Das statthafte Normenkontrollbegehren der Antragstellerin erachtet der Senat für zulässig (A.); es hat jedoch in der Sache mit keinem der formulierten Antragsbegehren Erfolg (B.).

A.

Im Grundsatz können Festsetzungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG sein, denn dieses Programm ist entsprechend § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG von der Landesregierung in Form einer Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden und hat somit förmlichen Rechtssatzcharakter (st. Rspr. des Senats, vgl. zuletzt Urt. v. 03.04.2013 - 4 K 24/11 -, juris; Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris; Urt. v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -; Urt. v. 25.06.2002 - 4 K 16/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 33/99 -; Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 34/99 -; zum Landesraumentwicklungsprogramm siehe Urt. v. 14.07.2010 - 4 K 17/06 -, betr. Unterlassen der Ausweisung eines Mittelzentrums; Beschl. v. 23.02.2006 - 4 M 136/05 -, NordÖR 2006, 206). Die Festlegungen zur Windenergienutzung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in Abschnitt 6.5 Abs. 7 RREP VP in Verbindung mit den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) stellen als gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in der Gestalt, die die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete Fassung durch das Eingreifen der Landesregierung mit § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat (Herausnahme der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz/Altefähr insgesamt und Iven/Spantekow teilweise), inhaltlich einen sachlichen Teilplan Windenergienutzung im Sinne des § 4 Abs. 3 LPlG dar, der – insgesamt oder hinsichtlich einzelner Eignungsgebiete – selbstständig angreifbar ist.

Der Eingang des Antrages beim Oberverwaltungsgericht am 19. November 2010 wahrte die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man für den Lauf der Frist allein auf die Bekanntmachung der Landesverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt (GVOBl. M-V 2010 Nr. 16 v. 17.09.2010 S. 645) oder – so der Senat (siehe Urt. v. 03.04.2013 - 4 K 24/11 - m.w.N.) – auf die nachfolgende Veröffentlichung des vollständigen Raumentwicklungsprogramms selbst im Amtsblatt (Amtsbl. M-V Nr. 43 v. 20.10.2010) abstellt.

Die Antragstellerin ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO; die vom Antragsgegner hieran geäußerten Zweifel teilt der Senat nicht. Nach dieser Vorschrift kann ein Normenkontrollantrag von jeder natürlichen oder juristischen Person gestellt werden, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Mit dieser an § 42 Abs. 2 VwGO angelehnten Fassung hat der Gesetzgeber eine im Vergleich zur früheren, die die Antragsbefugnis an die bloße Geltendmachung von Nachteilen knüpfte, engere Fassung der Antragsbefugnis eingeführt. Die Möglichkeit einer solchen Rechtsverletzung ist mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (zuletzt etwa BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris; Beschl. v. 13.11.2006 - BVerwG 4 BN 18.06 -, NVwZ 2007, 229 f.) zu bejahen, wenn ein Antragsteller hinreichend substanziiert Tatsachen vorträgt, aus denen sich ergibt, dass er durch bestimmte Regelungen eines raumordnerischen Plans selbst oder deren Anwendung unmittelbar in seinen Rechten verletzt werden kann. Mit diesem Erfordernis wird die notwendige Abgrenzung zur Popularklage vorgenommen und vermieden, dass eine für eine unbestimmte Vielzahl von Betroffenen gültige Rechtsnorm auf beliebigen Antrag eines Einzelnen hin der Gefahr der Unwirksamkeitserklärung ausgesetzt werden kann.

In der Rechtsprechung ist geklärt, dass sich – wenn auch ein Anspruch auf eine bestimmte Ausweisung nicht besteht – jedenfalls aus dem raumordnungsrechtlichen Abwägungsgebot eine Antragsbefugnis Privater nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergeben kann, sofern eine unmittelbare Verletzung in subjektiven, öffentlich-rechtlich geschützten Rechten in Frage steht (siehe Urt. des Senats v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris), und dass hierfür im Grundsatz dieselben Anforderungen gelten wie etwa im Falle eines Normenkontrollantrags gegen einen Bebauungsplan. Ein Antragsteller muss also hinreichend substanziiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch bestimmte Regelungen des raumordnungsrechtlichen Plans oder deren Anwendung jedenfalls in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange verletzt wird. Das wiederum setzt zunächst voraus, dass er einen eigenen Belang als verletzt benennt, der für die Abwägung überhaupt zu beachten war.

Bejaht wird die Antragsbefugnis für den Fall, dass ein verbindliches Ziel der Raumordnung über die direkte Bindungswirkung gegenüber öffentlichen Rechtsträgern hinaus (§§ 4 und 5 ROG, §§ 3 und 5 Abs. 1 LPlG) auch unmittelbare Außenwirkung für Dritte entfaltet und in deren Rechtspositionen eingreift, wie dies etwa über § 35 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB für raumbedeutsame Vorhaben im Außenbereich mit Auswirkungen auf das durch Art. 14 GG geschützte Eigentum der Fall ist. Ein Anwendungsfall ist die Festlegung von Vorrang- oder Eignungsgebieten für Windenergieanlagen (beispielhaft etwa SächsOVG, Urt. v. 10.11.2011 - 1 C 17/09 -, juris; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris; OVG Lüneburg, Urt. v. 26.03.2009 - 12 KN 11/07 -, juris; Sächs. OVG, Urt. v. 17.04.2005 - 1 D 2/03 -, juris). Dies gilt nicht nur für die Ebene des Raumordnungsrechts, sondern hat z.B. auch zur Folge, dass, obwohl an sich Darstellungen des Flächennutzungsplans regelmäßig einer prinzipalen Normenkontrolle nicht zugänglich sind, möglicher Gegenstand einer statthaften Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog auch sein kann die in den Darstellungen des Flächennutzungsplans zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung einer Gemeinde, mit der Ausweisung von Flächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB zugleich die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Standorten außerhalb der ausgewiesenen Flächen eintreten zu lassen (so zuletzt BVerwG, Urt. v. 31.01.2013 - BVerwG 4 CN 1.12 -, juris). Eine derartige für die Bejahung der Antragsbefugnis bei Privaten ausreichende mögliche Rechtsverletzung hat auch der erkennende Senat schon früher – ohne bereits im Rahmen der Zulässigkeit eine Detailprüfung der Rechtsqualität der angegriffenen raumordnerischen Festlegungen für die maßgeblichen Flächen vorzunehmen – angenommen (siehe insbes. Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 28/99 -, juris Rn. 69).

Dass den angegriffenen raumordnerischen Festlegungen in Abschnitt 6.5 Abs. 7 i.V.m. den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern, die mit den Einschränkungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO Verbindlichkeit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 RREP VP-LVO erlangt haben, die rechtliche Qualität eines Ziels der Raumordnung (Satz 1) bzw. eines Grundsatzes der Raumordnung (Sätze 2 und 3) zukommt, hat der Senat bereits entschieden (Urt. v. 03.04.2013 - 4 K 24/11 -, juris m.w.N.). Damit sind Gemeinden, in deren Gemarkungen die Antragstellerin Windenergieanlagen realisieren möchte, die aber außerhalb von ausgewiesenen Eignungsgebieten liegen, auch dann grundsätzlich gehindert, hierfür in der örtlichen Bauleitplanung die Voraussetzungen zu schaffen, wenn sie – was bei der Gemeinde Papenhagen ohnehin nicht der Fall ist, die dem Eignungsgebiet von Anfang an ablehnend gegenüber stand – hieran interessiert wären.

Die Antragstellerin hat hier – unabhängig von ihrer Antragsformulierung im Detail – eine zumindest mögliche Verletzung in eigenen subjektiven, öffentlich-rechtlich geschützten Rechten unmittelbar durch diese Festlegungen im erforderlichen Umfang konkret dargelegt. Dies gilt auch dann, wenn man zum Beleg einer „ernsthaften Absicht“, ein bestimmtes Windenergieanlagenprojekt verfolgen zu wollen (so HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10 N -, m.w.N.; jetzt auch SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris unter Aufgabe früherer strengerer Maßstäbe), über die bloße Bekundung eines allgemeinen Interesses an einem Standort hinaus Nachweise für eine gewisse rechtliche Verfestigung dieser Absicht verlangen wollte (vgl. auch OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 -12 KN 311/10 -, juris: obligatorische Nutzungsrechte ausreichend). Letzteres erscheint deswegen erforderlich, weil – anders als bei betroffenen Grundeigentümern selbst, die sich als in die Abwägung einzustellenden Belang unmittelbar auf das Grundrecht aus Art. 14 GG berufen können – bei Dritten, die fremden Grund für Investitionsvorhaben nutzen wollen, allgemein dieser Bezug zum Eigentumsgrundrecht nicht in gleich enger Weise besteht.

Die in der mündlichen Verhandlung vorgelegten vertraglichen Vereinbarungen mit einer Grundstückseigentümerin (Bl. 395 – 418 GA), die beispielhaft für entsprechende mit anderen Eigentümern in dem zugleich vorgelegten Übersichtsplan über die Vertragsflächen abgeschlossene Vereinbarungen stehen, lassen erkennen, dass die Vertragschließenden bereits gegenseitig bindende Verpflichtungen eingegangen sind und an dem Ziel der Verwirklichung der Errichtung von Windenergieanlagen auf den betroffenen Grundstücken auch mit Blick auf die zwischenzeitliche rechtliche Entwicklung der Planungssituation festhalten wollen. Damit sieht der Senat das ernsthafte Interesse im vorstehend umschriebenen Sinne als ausreichend verfestigt nachgewiesen an, um die notwendige Individualisierung eines Abwägungsbelangs in Anknüpfung an Art. 14 GG als möglicherweise verletztes Recht nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO – und zugleich auch das Rechtsschutzinteresse – bejahen zu können. Eine bereits ins Werk gesetzte dingliche Absicherung dieser Nutzungsvereinbarungen hält er – entgegen der Auffassung des Antragsgegners – bei dem derzeitigen Streitstand (eine raumordnerische Ausweisung des Eignungsgebietes ist gerade nicht vorgenommen worden) ebenso wenig für erforderlich wie eine – nicht unerhebliche Kosten verursachende – förmliche Einleitung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens für die geplanten Anlagen, das nach der derzeitigen Rechtslage nur erfolglos bleiben kann. Dass die Nutzungsverträge 2008 ursprünglich nicht mit der Antragstellerin geschlossen wurden, sondern dort die Firma E. W. D. GmbH als Betreiber genannt ist, ändert an dieser Bewertung nichts, denn zum einen ist die Antragstellerin selbst jedenfalls später in der 1. Änderungsvereinbarung hierzu von 2011 als Betreiberin aufgeführt, zum anderen hat sie diese Veränderung auf Betreiberseite plausibel damit erklärt, dass sie mit der Firma E. identisch sei, weil die R. diese seinerzeit wirtschaftlich übernommen und später eine bloße Umbenennung vorgenommen habe.

Danach bedurfte es keines Schriftsatznachlasses, um der Antragstellerin weitere Darlegungen zur Antragsbefugnis zu ermöglichen.

B.

Dem Normenkontrollantrag der Antragstellerin bleibt in der Sache insgesamt der Erfolg versagt.

Offen bleiben kann deswegen, ob deren Anträge in der Fassung und Reihenfolge, wie sie in der mündlichen Verhandlung gestellt worden sind, tatsächlich im Verhältnis von Hauptantrag und Hilfsanträgen zueinander stehen. Klarzustellen ist lediglich, dass sich nach Auffassung des Senats auch die Anträge in der nunmehr gestellten Fassung jedenfalls im Rahmen des von Anfang an als Klageziel formulierten Begehrens halten, wie es dem Gesamtvorbringen im Wege der Auslegung zu entnehmen war und ist (§ 88 VwGO); dieses geht dahin, eine rechtliche Situation zu schaffen, nach der möglichst die von der Antragstellerin für geeignet gehaltenen Flächen im Gemeindegebiet Papenhagen eine positive Ausweisung als Eignungsgebiet für Windenergie erfahren, jedenfalls aber die mit der Ausweisung einer hinreichenden Zahl von Eignungsgebieten an anderer Stelle (im Sinne einer Gesamtgebietskulisse Windenergie) verbundene Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für bestimmte Flächen in Gemarkungen der Gemeinde Papenhagen beseitig ist. Eine Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO liegt darin nicht.

Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern 2010 in der Fassung, die mit der Landesverordnung vom 19. August 2010 verbindlich geworden ist, erfasst mit seinen Rechtswirkungen auch das Gemeindegebiet Papenhagen dergestalt, dass mangels rechtsverbindlicher Ausweisung eines Eignungsgebiets Windenergie dort den Festlegungen nach Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP in Verbindung mit den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) im Übrigen hinsichtlich der Flächen, auf denen die Antragstellerin Windenergieanlagen verwirklichen will, die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukommt.

Rechte der Antragstellerin werden dadurch nicht verletzt. Dabei ist vorab festzuhalten, dass ein Anspruch auf Aufnahme einer bestimmten Fläche in die Gebietskulisse Windenergie auch dann nicht besteht, wenn diese Fläche grundsätzlich zur Aufnahme von Windenergieanlagen geeignet wäre. Mit Erfolg rügen könnte die Antragstellerin lediglich eine fehlerhafte Abwägung ihrer maßgeblichen zu berücksichtigenden Belange entweder als Folge von Verstößen gegen die einschlägigen planungsrechtlichen Verfahrensvorschriften oder einer mangelhaften Abwägungsentscheidung, und diese Fehler dürften auch nicht von planungsrechtlichen Heilungsvorschriften erfasst werden.

Die rechtliche Überprüfung an den Maßstäben des einschlägigen Raumordnungsrechts auf Bundes- und Landesebene anhand des Vortrags der Antragstellerin und der vorliegenden Unterlagen zum Planungs- und Rechtsetzungsverfahren hat nach Auffassung des Senats weder beachtliche formelle noch erhebliche materielle Fehler ergeben, die es gebieten würden, den Festlegungen zur Gebietskulisse Windenergie insgesamt die Verbindlichkeit als Ziel der Raumordnung abzusprechen und sie für unwirksam zu erklären (I.). Ebenso wenig besteht Anlass, den Festlegungen nach Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP in Verbindung mit den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) zumindest bezogen auf das Eignungsgebiet oder das Gemeindegebiet Papenhagen die rechtliche Zielbindungswirkung – wenn sie schon nicht positiv in Gestalt der Festlegung eines Eignungsgebiets zugesprochen werden kann – jedenfalls negativ in Gestalt der Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB wegen der Ausweisung von Eignungsgebieten an anderer Stelle abzusprechen; entgegen der Auffassung der Antragstellerin erweist sich die Entscheidung der Landesregierung, das von der Planungsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern zunächst vorgesehene Eignungsgebiet Papenhagen von der Verbindlichkeitserklärung auszunehmen (§ 1 Abs. 3 Nr. 1 RREP VP-LVO), nicht als rechtsfehlerhaft (II.). Danach kann die Antragstellerin weder mit ihrem Hauptantrag noch mit einem der hilfsweise formulierten Antragsbegehren Erfolg haben (III.)

I.

Wie der Senat bereits in seinem – inzwischen rechtskräftig gewordenen – Urteil vom 03. April 2013 im Verfahren 4 K 24/11 ausgeführt hat, geht er im Grundsatz von einer wirksamen gesamträumlichen Planung Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern aus. Die Aussagen dieses Urteils, das zur (teilweisen) Herausnahme des Eignungsgebiets Iven/Spantekow aus der Verbindlichkeit durch § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO ergangen ist, können auch auf den vorliegenden Sachverhalt übertragen werden. Dem sachlichen Teilplan Windenergienutzung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in der Gestalt, die er durch die Landesverordnung zur Verbindlichkeitsfeststellung gewonnen hat, haften danach weder beachtliche formelle (1.) noch erhebliche materielle Fehler (2.) an; das Vorhandensein einer wirksamen Konzentrationsplanung Windenergie würde auch dann nicht in Frage gestellt, wenn die Regelungen in § 1 Abs. 3 Nr. 1 und 3 RREP VP-LVO betreffend Papenhagen und/oder Poppelvitz/Altefähr keinen Bestand hätten. Hieran ändert auch der Umstand nichts, dass der Senat in dem genannten Urteil auf den Hilfsantrag der antragstellenden Gemeinde hin die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam erklärt hat, als § 1 Abs. 3 Nr. 2 in Verbindung mit der Zielfestlegung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in der Gesamtkarte (M !:100 000) das Eignungsgebiet Iven/Spantekkow ausweist.

Er hat in der genannten Entscheidung hierzu Folgendes ausgeführt:

„1. Die Antragstellerin selbst hat formelle Fehler beim Zustandekommen des Raumentwicklungsprogramms, dessen Verfahren gemäß § 28 Abs. 1 ROG nach den bis zum 29. Juni 2009 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Land abzuschließen war, weil es vor dem 29. Juni 2009 förmlich eingeleitet worden war, in Ge-stalt einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG weder gegenüber der obersten Landesplanungsbehörde unmittelbar gerügt noch schriftsätzlich im Rahmen ihres Eilantrages (Az. 4 M 102/11) oder im vorliegenden Hauptsacheverfahren vorgebracht. Soweit sie ihren Vortrag, sie hätte vor Erlass der Regelung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO von der Landesregierung noch einmal angehört werden müssen, auch dahingehend verstanden wissen will, handelt es sich nicht um einen Verfahrensfehler im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG, sondern um eine Frage der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG und damit um eine solche des materiellen Rechts (s. unter II. 2. a.E.).

Zwar können wegen der Wirkung entsprechender Rügen „inter omnes“ (vgl. Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 80; Dallhammer in: Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, Stand Mai 2012, § 10 Rn. 50; für das Baurecht siehe etwa jüngst OVG Bautzen, Urt. v. 20.03.2012 - 1 C 21/12 -, juris Rn. 51) von Dritten erhobene Verfahrensrügen ebenfalls von Bedeutung sein, die zudem auch über den Umweg eines vom Gericht dem Rügeadressaten fristwahrend übermittelten Schriftsatzes erhoben werden können (vgl. Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, § 215 Rn. 5). In den Behördenakten, die der Antragsgegner zu allen anhängigen Gerichtsverfahren vorgelegt hat, finden sich derartige Rügen aber nicht, und dieser hat auf ausdrückliche Nachfrage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung am 20. März 2013 erklärt, dass außerhalb des Normenkontrollverfahrens Az. 4 K 17/11 solche bei ihm nicht eingegangen seien; Anhaltspunkte zu Zweifeln hieran sieht der Senat nach Durchsicht aller bei ihm anhängigen Verfahren gegen das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern nicht.

Die im bereits entschiedenen Verfahren Az. 4 K 17/11 (siehe Urt. v. 28.02.2013, juris) fristgerecht gerügten Mängel des Planungsverfahrens – auf die es freilich dort schon deswegen nicht ankam, weil sich der Normenkontrollantrag mangels Antragsbefugnis bereits als unzulässig erwies – liegen nicht vor.

Die Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, mit der die zweite Offenlegung des Entwurfs des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und des Entwurfs des Umweltberichts angekündigt worden war (Amtsbl. M-V/AAz. S. 628) konnte, da sich die Planung naturgemäß auf die gesamte Planungsregion Vorpommern bezog und deren räumliche Ausdehnung gesetzlich definiert war und – angepasst an die neuen Zuschnitte der Landkreise nach der Kreisgebietsreform – weiterhin ist (§ 12 Abs. 1 LPlG), ihre „Anstoßfunktion“ für potentiell Betroffene hinreichend erfüllen; weder war eine darüber hinausgehende zusätzliche textliche Umschreibung des räumlichen Geltungsbereichs noch eine kartenmäßige Erläuterung erforderlich.

Der Hinweis, wann und wo die öffentliche Auslegung der Unterlagen erfolgte („Auslegung im Amt für Raumordnung und Landesplanung Vorpommern in Greifswald sowie in den Verwaltungen der Ämter und amtsfreien Gemeinden der Planungsregion Vorpommern, der kreisfreien Städte Greifswald und Stralsund und in den Landratsämtern Nordvorpommern, Ostvorpommern, Rügen und Uecker-Randow“, wobei die „Auslegungszeiten den ortsüblichen Öffnungszeiten entsprechen“, ergänzt um eine Adresse, unter der die Entwürfe im Internet einsehbar sind), wurde den zu stellenden Anforderungen gerecht; § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG verlangt lediglich die Angabe von Ort und Dauer der Auslegung und damit nicht die Angabe der jeweiligen genauen Dienststunden der einzelnen Auslegungsdienststellen.

Die spätere Verlängerung der Frist für Stellungnahmen, Hinweise und Anregungen (siehe die Bekanntmachung vom 17.09.2008, Amtsbl. M-V/AAz S. 1054) musste den ordnungsgemäßen Hinweis der Bekanntmachung vom 14. Mai 2008 auf die Folgen nicht fristgerecht abgegebener Stellungnahmen (Präklusion – entspricht § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 3 Satz 4 LPlG) nicht erneut wiederholen. Die Bekanntmachung vom 17. September 2008 trat nicht vollumfänglich an die Stelle der früheren Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, sondern änderte diese lediglich in Bezug auf ihren eigenen Aussagegehalt – also die Fristsetzung – ab; alle übrigen Inhalte der früheren Bekanntmachung blieben somit bestehen und wirksam.

Ein Verkündungsmangel wegen Verstoßes gegen Art. 58 LV liegt nicht darin, dass das Regionale Raumentwicklungsprogramm selbst nicht im Gesetz- und Verordnungsblatt, sondern im Amtsblatt M-V veröffentlicht worden ist, nachdem die Landesverordnung zur Verbindlicherklärung selbst entsprechend Art. 58 Abs. 2 LV ordnungsgemäß im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet worden ist und in § 1 Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich auf die Veröffentlichung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms im Amtsblatt verweist.

2. Die ausdrücklich als Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, § 4 Abs. 8 LPlG gekennzeichnete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 i.V.m. den in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern insgesamt wird auch in materieller Hinsicht den maßgeblichen raumordnungsrechtlichen Vorschriften des Bundes- und Landesrechts (a.) in Verbindung mit den Anforderungen, die die Rechtsprechung zu deren Anwendung und Auslegung speziell für Festlegungen mit verbindlicher Wirkung im Rahmen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB (siehe § 8 Abs. 7 Nr. 3 ROG, § 1 Abs. 1 Nr. 1, letzter HS LPlG; Windenergienutzung als eine erneuerbare Energie nach § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG, § 8 Abs. 2 Satz 1 LPlG) aufgestellt hat (b.), gerecht. Das Ergebnis der Planung in Gestalt einer Gebietskulisse „Windenergie“, die dieser Nutzung insbesondere hinreichend „substanziell Raum gibt“ im Sinne der maßgeblichen Erfordernisse, vermag der Senat nach Überprüfung anhand der rechtlichen Vorgaben nicht zu beanstanden (c.). Diese Bewertung stellt die Tatsache, dass die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie im Rahmen der Verbindlicherklärung durch die Landesregierung Einschränkungen erfahren hat, indem diese die Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr, in vollem Umfang sowie das Eignungsgebiet Iven/Spantekow teilweise von der Verbindlicherklärung ausgenommen hat, ebenso wenig in Frage wie der Umstand, dass der Senat die Ausweisung des Eignungsgebiets Iven/Spantekow insgesamt für unwirksam hält (s. nachstehend unter II.), wodurch sich die gesamte Eignungsfläche weiter reduziert (d.).

a) Nach den landesrechtlichen Regelungen in Mecklenburg-Vorpommern sind die Regionalen Raumentwicklungsprogramme das Ergebnis des Zusammenwirkens des nach § 12 Abs. 1 und 2 LPlG gebildeten zuständigen regionalen Planungsverbandes, der als Körperschaft des öffentlichen Rechts der Rechtsaufsicht und nach Maßgabe des Abs. 4 der Fachaufsicht des Landes unterliegt (§ 12 Abs. 3 Satz 1 und 2 LPlG) und sich nach § 9 Abs. 1 Satz 2 LPlG im Planungsverfahren des insoweit fachlich weisungsgebundenen zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung bedient, und der Landesregierung; diese erklärt nach § 9 Abs. 5 LPlG das regionale Raumentwicklungsprogramm durch Rechtsverordnung für verbindlich, soweit es nach dem Landesplanungsgesetz aufgestellt ist, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widerspricht und sich in die vorgesehene räumlich Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden ergibt. Diese Kombination von Erarbeitung des Raumentwicklungsprogramms durch den Planungsträger und Verbindlicherklärung durch Rechtsverordnung der Landesregierung erweist sich nach dem Umfang der eingeräumten Kontrollrechte im bundesweiten Vergleich als einzig; am ähnlichsten formuliert noch das Landesrecht in Baden-Württemberg (§ 13 LplG BW), nach dem die oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde die Ziele und Grundsätze eines Regionalplans unter im wesentlichen gleichen Voraussetzungen wie in Mecklenburg-Vorpommern durch Genehmigung für verbindlich erklärt. Aus dieser rechtlichen Konstruktion kann mit dem VGH Baden-Württemberg (Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 23 ff) der Schluss gezogen werden, dass die Regionalplanung „als Bestandteil der übergeordneten staatlichen Landesplanung, nicht aber als eine aus dieser herausgelöste, zwischen ihr und der Flächennutzungsplanung stehende selbständige Planungsebene mit eigenen wehrfähigen subjektiven (Selbstverwaltungs) Rechten des Planungsträgers konzipiert ist“, und festgestellt werden, dass „das Letztentscheidungsrecht über den Inhalt des Regionalplans damit dem Land vorbehalten ist“ und sich das „materielle Prüfungsrecht des Landes nicht – wie etwa bei der Genehmigung eines Bauleitplans durch eine höhere Verwaltungsbehörde – in einer Rechtskontrolle erschöpft“, sondern vielmehr „einen eigenen planerischen Abwägungs- und Gestaltungsspielraum des Landes einschließt, ob sich der Regionalplan in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfüge“.

Ausfluss dessen ist, dass die oberste Landesplanungsbehörde nach § 9 Abs. 2 LPlG Richtlinien zur Ausarbeitung von regionalen Raumentwicklungsplänen erlassen und dass sie nach § 12 Abs. 2 LPlG Weisungen über den Planungszeitraum, über die Form der regionalen Raumentwicklungsprogramme und hinsichtlich der Beachtung der Richtlinien nach § 9 Abs. 2 erteilen kann. Derartige Richtlinien des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde (jetzt: Ministerium für Energie, Infrastruktur und Landesentwicklung) lagen 2006/2008 und liegen auch heute (aktuelle Fassung vom 22.05.2012) vor in Gestalt von „Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern).

Da das streitige Regionale Raumentwicklungsprogramm, das der Regionale Planungsverband Vorpommern am 02. Juli 2009 beschlossen hat, erst mit der Landesverordnung vom 19. August 2010 für verbindlich erklärt worden ist, die am Tag nach ihrer Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt Mecklenburg-Vorpommern vom 17. September 2010 in Kraft getreten ist, ist maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Kontrolle der Abwägung in Anwendung der bundesrechtlichen Vorgaben des § 12 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 ROG n.F. sowohl hinsichtlich von Mängeln im Abwägungsvorgang als auch von Mängeln im Abwägungsergebnis die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan (siehe Spannowsky in: Spannowsy/ Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Ein Rückgriff auf § 28 Abs. 2 Satz 1, 1. HS ROG n.F., wonach § 12 Abs. 1 bis 4 entsprechend auch auf die Raumordnungspläne der Länder anzuwenden ist, die vor dem 30. Juni 2009 auf der Grundlage der Raumordnungsgesetze der Länder in Kraft getreten sind, ist daher hier nicht erforderlich (zur Problematik vgl. einerseits SächsOVG, Urt. v. 01. Juli 2011 - 1 C 25/08 -, juris, andererseits OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - 2 A 4.10 - und HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -). Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG n.F. sind bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen und ist bei der Festlegung von Zielen der Raumordnung abschließend abzuwägen. Nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG n.F. sind – im Sinne der Planerhaltung – Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.

Vergleichbare Planerhaltungsvorschriften als Ausdruck des Versuchs, die Balance zwischen rechtsstaatlich geforderter Rechtsgebundenheit und Rechtssicherheit zu halten (Spannowsky, a.a.O., Rn. 14), enthält auch das Landesrecht: So ist es nach § 5 Abs. 4 LPlG für die Rechtswirksamkeit des Raumentwicklungsprogramms unbeachtlich, wenn dessen Begründung unvollständig ist (Satz 1), und ist eine Unvollständigkeit des Umweltberichts (nur) dann erheblich, wenn abwägungserhebliche Angaben fehlen (Satz 2); ebenso ist unerheblich, wenn Angaben in der zusammenfassenden Erklärung und zum Monitoring in nur unwesentlichen Punkten unvollständig sind. Auch nach § 5 Abs. 5 LPlG sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (Satz 1). Im Übrigen führen solche Abwägungsmängel, eine erhebliche Unvollständigkeit des Umweltberichts sowie die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, die nicht nach Abs. 3 unbeachtlich sind, nicht zur Nichtigkeit des Raumentwicklungsprogramms, wenn sie durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können (Satz 2); in diesen Fällen entfaltet das Raumentwicklungsprogramm bis zur Behebung der Mängel insofern keine Bindungswirkung, wobei die ausgesetzten Teile auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden können (Satz 3).

b) Da – wie bereits ausgeführt – den Festlegungen von Eignungsgebieten für Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern als verbindliche Ziele der Raumordnung Konzentrationswirkung i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB mit Wirkung nach innen wie nach außen zukommen soll, muss sich die Abwägungsentscheidung des Planungsträgers an den Anforderungen der obergerichtlichen Rechtsprechung messen lassen, die mit Rücksicht auf betroffene Eigentumsrechte nach Art. 14 GG in gleicher Weise – allerdings unter Berücksichtigung der jeweils unterschiedlichen Zweckbestimmung und Regelungstiefe – an eine solche Konzentrationsplanung sowohl auf der Ebene der Bauleitplanung als auch auf der Ebene der Raumplanung gestellt werden. Für beide Planungsinstrumente gilt, dass die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander bedingen und sich der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen lässt, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (vgl. jüngst etwa BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris m.w.N.; ausführlich auch BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, NVwZ 2011, 812 m.w.N. zur Konzentration von Abgrabungen, dabei anknüpfend an seine frühere Rspr. zur planerischen Konzentration von Windkraftanlagen; OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 m.w.N.; HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris, Rn. 32 ff.; SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 56 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris).

Zusammenfassen lassen sich diese Maßstäbe dahingehend, dass dem Plan ein nachvollziehbares schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen muss, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Eine fehlerfreie Abwägung (so auch schon der Senat im Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 42 zur gleichsam „ersten Welle“ der Regionalplanung auf Landesebene) setzt voraus, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, in die Abwägung das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge berücksichtigt werden muss, und die Belange gewichtet und gegeneinander in einer das Abwägungsergebnis tragenden Weise abgewogen werden.

Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken; allerdings ist eine normative Gewichtungsvorgabe, derzufolge ein Planungsträger privilegierten Nutzungen im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung tragen muss, der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen. Verwehrt ist dem Planungsträger jedoch eine (rein negative) gezielte Verhinderungsplanung, auch in Gestalt einer „Feigenblattplanung“, die im Ergebnis auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft. Er muss die Entscheidung des Gesetzgebers zugunsten einer Privilegierung gewisser Vorhaben im Außenbereich (Windenergieanlagen) beachten und dafür im Plangebiet „in substanzieller Weise Raum schaffen“ (BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, a.a.O.). Dass die Festlegung von Konzentrationszonen im Ergebnis zu einer Kontingentierung von Anlagenstandorten führt, trägt die Annahme einer Verhinderungsplanung nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.03.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, 37), denn der Gesetzgeber sieht es als ein berechtigtes Interesse an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und auch Fehlentwicklungen entgegenzusteuern..

Hinsichtlich der Planung von Konzentrationsflächen für Windenergie im Rahmen der Flächenutzungsplanung verlangt das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris) unter Hinweis auf seinen Beschluss vom 15. September 2009 (BVerwG 4 BN 25.09 -, BRS 74 Nr. 112), dass sich die Ausarbeitung des erforderlichen schlüssigen Planungskonzepts (siehe auch BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 65.09 -, juris Rn. 5 m.w.N.) abschnittsweise dergestalt zu vollziehen habe, dass in einem ersten Arbeitsschritt diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln sind, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen ließen sich in „harte“ – d.h. solche Gebietsteile, für die eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht komme, die mithin für die Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet seien (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - BVerwG 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, 299) – und „weiche“ Tabuzonen untergliedern, also solche Gebietsteile, in denen nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen „von vornherein“ ausgeschlossen sein „solle“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.10.2004 - BVerwG 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109, 112). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig blieben, seien sodann zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprächen, seien mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht werde. Dabei müsse sich der Plangeber dieser Unterscheidung bewusst sein und – weil nur harte Tabuzonen schon kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausschieden – jedenfalls die Entscheidung für „weiche“ Tabuzonen rechtfertigen und dokumentieren (erst jüngst bestätigt durch BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 6). Generell müssen sich die Vorgehensweise des Planungsträgers und die von ihm zur Begründung seiner Abwägungsentscheidungen angestellten Überlegungen in den Planungsunterlagen hinreichend wiederfinden, schon um die Rechtskontrolle im gebotenen Umfang überhaupt zu ermöglichen (vgl. HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 34; besonders hohe Anforderungen stellt insoweit OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 45 ff., insbes. 50 ff.). Jedenfalls müssen die Grundlagen der Planung sowie der Prüfungsabfolge aus der Planbegründung erkennbar sein und sich in den wesentlichen Prüfungsschritten anhand der – erforderlichenfalls im gerichtlichen Verfahren zu erläuternden – Verwaltungsvorgänge nachweisen lassen (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn.).

Potenziell für die Windenergienutzung geeignete Bereiche dürfen nur aus sachlichen Aspekten (z.B. aus Landschafts- und Naturschutzgründen) aus der Planung ausgeklammert werden (BVerwG, Beschl. v. 23.07.2009 - 4 BN 20/08 -, juris Rn. 9). Für die Festlegung von Ausschluss- und Abwägungskriterien muss es sachliche Gründe geben, die der Plangeber plausibel zu machen hat, die aber für sich genommen keine zwingenden sein müssen; der Plangeber bewegt sich im Rahmen seines Abwägungsspielraums, wenn er sich im Konfliktfall zwischen der Windenergienutzung und anderen sachlich begründbaren Raumnutzungsinteressen für letztere entscheidet, wobei es zulässig ist, Pufferzonen und pauschale Abstände zu geschützten Nutzungen festzusetzen und auf eine konkrete Prüfung der Verträglichkeit einer Windenergienutzung an jedem einzelnen Standort zu verzichten. Mindestabstände können dabei bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen festgelegt werden, sofern sie städtebaulich bzw. raumordnungsrechtlich begründbar sind. Der Planungsträger ist auch einerseits nicht dazu verpflichtet, überall dort Vorranggebiete auszuweisen, wo Windkraftanlagen bereits vorhanden sind; andererseits darf er der Kraft des Faktischen dadurch Rechnung tragen, dass er bereits errichtete Anlagen in sein Konzen-trationskonzept einbezieht, sich bei der Gebietsabgrenzung an dem vorhandenen Bestand ausrichtet und auch ein “Repowering“-Potenzial auf diesen räumlichen Bereich beschränkt. Schafft er auf diese Weise für die Windenergienutzung substanziellen Raum, braucht er nicht darüber hinaus durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres „Repowering“ zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. zu Vorstehendem OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 mit umfangreichen Nachweisen aus der Rspr.).

Auch lässt sich nicht abstrakt bestimmen, wo etwa die Grenze zu einer Verhinderungsplanung verläuft; die Entscheidung, ob diese Grenze überschritten ist, lässt sich erst bei einer Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Plangebiet treffen und obliegt grundsätzlich dem Tatsachengericht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 56.09 -, juris a.a.O.).

Klarzustellen ist, dass sich die dargestellten Anforderungen zur Ausarbeitung des Planungskonzepts immer auf die abschließende Abwägungsentscheidung des jeweiligen Planungsträgers selbst beziehen (§ 7 Abs. 2 ROG), also den Abwägungsvorgang, aus dem das Ergebnis der Abwägung – der Plan – resultiert, wobei es für die Rechtskontrolle auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan ankommt und nicht zwingend zwischen dem Abwägungsvorgang und dem Abwägungsergebnis unterschieden wird (Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Nur darauf zielen insbesondere auch die geschilderten „Arbeitsschritte“, nämlich zunächst die Ermittlung der „harten“ und dann der „weichen“ Tabuzonen und im Anschluss die Abwägung der öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris). Insofern darf dieser Abwägungsvorgang nicht verwechselt werden mit dem Planaufstellungsvorgang im Sinne des Planungsverfahrens, das sich jeweils nach den spezifischen fach- und landesrechtlichen Vorgaben richtet und das der möglichst umfassenden Klärung des Sachverhaltes und der Sammlung des Abwägungsmaterials unter Beteiligung aller betroffenen Interessen dient. Für die Bauleitplanung ist insoweit § 2 Abs. 3 BauGB, für die Raumordnung § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG maßgeblich. Dies verkennt die Antragstellerin mit ihrem Einwand, hier könne der Regionale Planungsverband Vorpommern die geforderten Planungsschritte schon deswegen nicht vollzogen haben, weil sich andernfalls nicht erst noch im Beteiligungsverfahren weitere zu prüfende mögliche Potenzialflächen hätten ergeben können. Die in vorstehend geschildertem Zusammenhang gemeinten Schritte des Abwägungsvorgangs sind nicht identisch mit verschiedenen zeitlichen Abschnitten im Ablauf des Planungsverfahrens etwa in Gestalt einer oder mehrerer Beteiligungsrunden; jene sind vielmehr als Mittel des Erkenntnisgewinns sämtlich noch der Phase der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials zuzurechnen.

Bei der Anwendung dieser von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien ist nach Auffassung des Senats – bei allen grundsätzlichen Gemeinsamkeiten – auf die Unterschiede zwischen Bauleitplanung einerseits und Raumordnung und Landesplanung andererseits ebenso Bedacht zu nehmen wie auf spezifische planerische Vorgaben im Landesrecht allgemein oder im Einzelfall. Festlegungen in einem Landesraumentwicklungsprogramm, aus dem heraus die regionalen Raumentwicklungspläne zu entwickeln sind (§ 8 Abs. 1 LPlG), ist Rechnung zu tragen. Auch unterscheidet sich die Ausgangssituation bei der Überarbeitung einer rechtsverbindlich bestehenden landes- und regionalplanerischen Gesamtkulisse notwendigerweise von der bei erstmaliger Erarbeitung einer Planungskonzeption, weil die Anwendung der in der Regel auf einen zehnjährigen Planungszeitraum angelegten (§ 4 Abs. 2 Satz 1 LPlG) raumordnerischen Festlegungen ihrerseits die Ausgangssituation gestaltet hat und Fortschreibungen auf den vorangegangenen Planungen aufbauen (§ 4 Abs. 2 Satz 2 LPlG).

c) Diesen Anforderungen ist der Plangeber bei seiner Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in dem vom Senat für erforderlich gehaltenen Umfang gerecht geworden. Der für verbindlich erklärten Gebietskulisse Windenergie liegt ein an den Planungsvorgaben orientiertes, hinreichend nachvollziehbares Planungskonzept zugrunde, bei dem der Planungsträger die Potenzialflächen sachgerecht ermittelt hat und bei dem weder der Planungsprozess einschließlich des Abwägungsvorgangs noch das Abwägungsergebnis durchgreifenden Bedenken begegnen. Dies entnimmt der Senat den Darstellungen der Beteiligten zum Verlauf des Planungsverfahrens und den darauf bezogenen Akten (aa.). Die Umsetzung dieses Konzepts lässt ebenfalls keine beachtlichen Fehler erkennen (bb.). Als Abwägungsergebnis steht eine Gebietskulisse „Windenergie“ fest, die dieser Nutzung hinreichend „substanziell Raum“ im Sinne der Rechtsprechung gibt (cc.).

aa) Der Senat gelangt in Auswertung der Planungsunterlagen und des Vortrags der Beteiligten zu der Einschätzung, dass dem Abwägungsvorgang zur Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern ein auf den gesamten Planungsbereich bezogenes schlüssiges Gesamtkonzept zugrunde liegt, das die landesspezifischen Vorgaben wahrt und im Sinne der Rechtsprechungsanforderungen hinreichend nachvollziehbar nicht nur erkennen lässt, von welchen Erwägungen die positiven Standortzuweisungen getragen werden, sondern auch deutlich macht, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten. Insbesondere ist davon auszugehen, dass der Planungsverband eine eigene Entscheidungsverantwortung wahrgenommen hat, sich seiner Bewertungsspielräume dort, wo sie bestanden („weiche“ Tabukriterien), bewusst war und die Gründe für seine Wertungen hinreichend offengelegt hat.

Dabei kann es allein darauf ankommen, ob die zur Ausformung der Begriffe „harte und weiche Tabuzonen“ beschriebene Vorgehensweise – zunächst Ermittlung der „schlechthin ungeeigneten“ Bereiche, sodann Ausschluss derjenigen Bereiche, die nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen von vornherein ausgeschlossen werden sollen, und schließlich für die verbleibenden Potenzialflächen Abwägung öffentlicher Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird – nachweisbar handlungsleitend für den Planungsträger war, also darauf, ob er sich inhaltlich an diesen von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien orientiert hat. Nicht verlangt werden darf, ob beide Begriffe im konkreten Planungsprozess wörtlich verwendet worden sind (vgl. HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 983 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 38 a.E.). Diesen Anforderungen ist hier Rechnung getragen, denn der Planungsverband hat – wie im Planungsprozess immer wieder zum Ausdruck gebracht – sein Vorgehen an den “Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern, zunächst Stand Juli 2006, später Stand 2008) orientiert. Diese Richtlinien, die gemeinsam von Vertretern der Ämter für Raumordnung und Landesplanung und des Ministeriums in einer Arbeitsgruppe und in Abstimmung mit berührten Fachbehörden erarbeitet worden sind, sollen „ein landeseinheitliches Vorgehen bei der Ausweisung von Eignungsgebieten gewährleisten“, treffen zunächst Aussagen zu an der Rechtsprechung orientierten rechtlichen Vorgaben, die bei der Planung zu beachten sind, und enthalten sodann Abwägungs- und Ausweisungsregelungen, auf die die Ausschluss- und Abstandskriterien folgen; zu diesen wiederum existiert eine umfangreiche fachliche Begründung. Insbesondere ist in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass Flächen für die Neuausweisung von Eignungsgebieten die anschließend dargestellten Ausschluss- und Abstandskriterien erfüllen müssten, wobei die Ausweisung in 2 Phasen erfolge. In der ersten Phase würden die Suchräume unter Beachtung genereller Tabubereiche ermittelt; in der zweiten Phase seien die ermittelten Suchräume hinsichtlich der konkreten Standortbedingungen zu prüfen; darin seien solche Belange zu bedenken, die nur für einzelne mögliche Windeignungsgebiete oder Teilgebiete zur Anwendung kämen. Die Ausschluss- und Abstandskriterien dienten der Flächenidentifizierung und könnten eine individuelle Abwägung im Einzelfall nicht ersetzen. Es seien im Interesse der Konzentrationsplanung nur Gebiete ab 75 ha auszuweisen und es sollten zur Ausweisung vorgesehene Gebiete einen Mindestabstand zu bestehenden oder anderen neu auszuweisenden Eignungsgebieten von 5 km aufweisen. Bestehende Eignungsgebiete und bestehende Windparks ab 5 WEA könnten sich im Abwägungsprozess ggf. gegenüber den Ausschluss- und Abstandskriterien durchsetzen. Die in Phase 2 vorgenommenen Prüf- und Abwägungsergebnisse seien aktenkundig zu machen.

Die grundsätzliche Orientierung an derartigen landesweit einheitlichen Kriterien zur Festlegung von Eignungsräumen für Windkraftanlagen hat der Senat bereits in einer Entscheidung zum vorangegangenen Raumordnungsprogramm, dessen Begründung ebenfalls darauf Bezug genommen hatte, nicht beanstandet (Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 54).

Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang insbesondere dem Kriterium einer Mindestgröße von 75 ha die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen abspricht, folgt der Senat dem nicht. Seine Entscheidung für dieses „weiche“ Kriterium durfte der Plangeber hinreichend mit dem Schutz der Avifauna, dem weitläufigen Charakter des Landschaftsbildes und der Konzentration von Anlagenstandorten – nicht zuletzt im Interesse einer wirtschaftlichen Netzanbindung – gerechtfertigt sehen.

Das Planungsverfahren hat sich wie folgt gestaltet:

Der erste Entwurf für ein neues Regionales Raumentwicklungsprogramm Vorpommern wurde mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren (März bis Juni 2007) gegeben, der Vorentwurf des Umweltberichts zwischen Juli und September 2007 mit den Umweltbehörden abgestimmt. Dieser Entwurf enthielt bereits unter Abschnitt 6.5 Abs. 7 das ausdrücklich als solches gekennzeichnete Ziel, die Errichtung von Windenergieanlagen auf die in der Karte im Maßstab 1:100 000 ausgewiesenen Eignungsgebiete zu beschränken, um – so die Begründung – die Windenergienutzung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten und Eingriffen in Natur und Landschaftsbild an raumordnerisch gebündelten Standorten zu konzentrieren.

Damit sollte den Vorgaben in Abschnitt 6.4 Abs. 8 des Landesraumentwicklungsprogramms 2005, das zu diesem Zeitpunkt bereits das Landesraumordnungsprogramm 1993 abgelöst hatte, Rechnung getragen werden. Danach „sind in den Regionalen Raumentwicklungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung der landeseinheitlichen Kriterien ausreichenden Windpotenzials als Voraussetzung für die Geeignetheit, Einspeisemöglichkeiten, Abstände zu Siedlungen, Fremdenverkehrs- und Infrastruktureinrichtungen, Bewertung des Landschaftsbild-, Erholungs-, Arten- und Lebensraumpotenzials, Bedeutung für den Vogelzug und eventuelle Vorbelastungen festzulegen, bestehende ggf. zu überprüfen“. Hierzu erläutert die Begründung des Landesraumentwicklungsprogramms – noch unter Bezugnahme auf die damalige Fassung der „Hinweise für die Planung und Genehmigung von Windkraftanlagen in Mecklenburg-Vorpommern“ vom 27. September 2004 (Amtsbl. M-V S. 966) – weiter, dass die Windenergieerzeugung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten nur an raumordnerisch gebündelten Standorten stattfinden werde, die in windhöffigen Gebieten liegen, in entsprechendem Abstand zur Wohnbebauung sowie in aus Sicht des Naturschutzes und der Landschaftspflege störungsunempfindlichen Räumen. Die landeseinheitlichen naturschutzbezogenen Kriterien für die Festlegung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen ergäben sich aus den Darstellungen und Vorgaben in den Gutachtlichen Landschaftsrahmenplänen des Landesamtes für Umwelt, Naturschutz und Geologie (LUNG) für die Planungsregionen des Landes, wobei die dort festgelegten Kriterien auch für zukünftige Fortschreibungen gelten sollten. Die Kriterien führten unter sachbezogener Berücksichtigung regionaler Belange zu den Eignungsgebieten in den Regionalen Raum(ordnungs)programmen, mit der Folge des Ziels der Raumordnung, außerhalb keine Windenergieanlagen zu errichten. Bei der Festlegung neuer Eignungsgebiete für landseitige Windenergieanlagen würden insbesondere bereits vorbelastete Flächen wie z.B. Deponien oder militärische Altstandorte vorrangig in die Überprüfung einbezogen. Um auf möglichst geringer Fläche einen möglichst hohen Anteil an Windenergie zu erzeugen, sollten die Gemeinden – auch zur Steuerung sonstiger, insbesondere lokaler (unterhalb der Ebene der Regionalplanung) Konflikte – eine Untersetzung der Eignungsgebiete mit Flächennutzungsplänen vornehmen.

In Vorbereitung des Entwurfs war nach Angaben des Antragsgegners zunächst eine sogenannten Weißflächenkartierung vorgenommen und für das gesamte Planungsgebiet unter Anwendung eines geografischen Informationssystems (GIS) im Maßstab 1:1000 in Form von shape files nach Maßgabe von einheitlichen Ausschlusskriterien (im Sinne „harter“ Kriterien) ermittelt worden, welche Flächen nicht von vornherein von der Windenergienutzung ausgeschlossen wären und überhaupt in Betracht kämen. Sodann sei weiter untersucht worden, ob sie für die weitere Planung in Betracht kämen. Die so ermittelten „Weißflächen“ ohne Belegung mit Ausschluss- und Abstandkriterien seien – sofern sie eine Größe von mindestens 75 ha aufgewiesen und untereinander bzw. zu vorhandenen Eignungsgebieten aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 eine Abstand von mindestens 5 km eingehalten hätten – in eine erste Vorschlagsliste aufgenommen worden, die naturschutzfachlich begutachtet worden sei. Im Ergebnis sind in den zur ersten öffentlichen Beteiligung vorgelegten Entwurf neben 25 bereits bestehenden Eignungsgebieten neue Eignungsgebiete (so etwa Iven/Spantekow, Glasow/Ramin und Schmatzin) sowie Erweiterungen bestehender Eignungsgebiete (so etwa Zusedom/Fahrenwalde, Bergholz/Rossow und Nadrensee) aufgenommen worden.

Die Ausschluss- und Abstandskriterien hat der Planungsverband den in der genannten Richtlinie enthaltenen Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen entnommen, die inzwischen an die Stelle der Vorgängerregelungen getreten waren und die er sich insgesamt auch im weiteren Verlauf des Verfahrens zu Eigen gemacht hat.

Die Auswertung der im ersten Beteiligungsverfahren eingegangenen Stellungnahmen sowie die Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts mündeten in einen neuen Entwurf des Raumentwicklungsprogramms ein, den die Verbandsversammlung am 23. April 2008 zusammen mit dem Umweltbericht als Grundlage für das zweite Beteiligungsverfahren beschloss. Nach Auswertung der dazu eingegangenen Stellungnahmen wurden der abschließende Entwurf des Raumentwicklungsprogramms mit umfassender Abwägungsdokumentation, der Umweltbericht sowie die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt, über die die Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 beschloss.

Bereits die ausdrückliche Aufnahme der Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen mit der Formulierung „gemäß Richtlinie zum Zwecke von…, Stand Juli 2008“ in die Begründung des beschlossenen Raumentwicklungsprogramms, die im ersten Entwurf noch nicht aufgeführt waren, belegt ebenso wie die dort anzutreffende Formulierung, dass der Regionale Planungsverband „auf der Grundlage der Richtlinie…“ die Tabelle „durch die Kriterien Mindestgröße (75 ha) und Mindestabstand (5 km) vervollständigt und präzisiert“, dass der Verband die Hinweise dieser Richtlinie nicht als eine von ihm nicht mehr zu hinterfragende zwingende Vorgabe verstanden hat, deren Anwendung ihn jeglicher eigenverantwortlichen Entscheidung enthob. Zusätzlich wird an verschiedenen Stellen des Planungsprozesses deutlich, dass der Verband sich der ihm eingeräumten Spielräume bewusst war und sie differenziert genutzt hat; beispielhaft kann auf den Umgang mit den Eignungsgebieten Mannhagen oder Rakow oder generell mit Bestandsanlagen außerhalb von ausgewiesenen Eignungsgebieten wie etwa im Fall der Antragstellerin verwiesen werden. Für die gegenteilige Einschätzung der Antragstellerin finden sich keine hinreichenden Anhaltspunkte. Soweit sich die Antragstellerin insoweit auf ihren Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung über Aussagen des Vorsitzenden des Planungsverbandes und der Leiterin des zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung zur Bindung an die Vorgaben der Richtlinie stützt, entsprächen die unter Beweis gestellten Aussagen, sollten sie so gefallen sein, gerade der mit Übernahme der Vorgaben der Richtlinie eingetretenen Selbstbindung. Unabhängig davon käme es auf die subjektiven Vorstellungen einzelner Mitglieder der Verbandsversammlung nicht an; entscheidend ist allein, wie die Verbandsversammlung bei ihrer Entscheidungsfindung (Abwägung) ausweislich der Planungsunterlagen tatsächlich vorgegangen ist.

Belegt wird diese Vorgehensweise zunächst durch die als Ausdruck in Papierform (Bl. 143 GA) und auf CD (Hülle Bl. 363a GA 4 M 102/11) zu den Akten gereichte Karte, auf der die gesamte Planungsregion laut der Legende mit unterschiedlichsten Nutzungsarten entsprechend der in den „Hinweisen“ aufgeführten Ausschluss- und Abstandskriterien überzogen worden ist, sowie durch die Karte im Maßstab 1:100 000, die dem ersten Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms beigefügt war. Darüber hinaus zeichnen die vorgelegten Behördenakten mit den in allen Beteiligungsverfahren eingegangenen Einwendungen nebst den jeweiligen Abwägungsdokumentationen nach, wie die Verbandsversammlung als maßgeblicher Entscheidungsträger mit Anregungen und Einwendungen auf den verschiedenen Verfahrensstufen umgegangen ist und welche Überlegungen jeweils und dann bei der abschließenden Abwägung maßgeblich waren.

Hiermit wird den Anforderungen an die Nachvollziehbarkeit insbesondere der planerischen Abwägungen im Planungsverlauf im Sinne der gebotenen Dokumentation nach Auffassung des Senats hinreichend Rechnung getragen; anderen, insoweit deutlich strengeren Anforderungen in der Rechtsprechung (siehe etwa OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 52 ff. u. - 2 A 4.10 -, juris Rn. 47) folgt der Senat ebenso wenig wie andere Obergerichte (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 58 m.w.N.).

bb) Der Planungsträger hat dieses Konzept auch in einer Weise angewendet, die nach Auffassung des Senats Rechtsfehler, die die Gesamtabwägung in Frage stellen könnten, nicht erkennen lässt. Insbesondere sind in die Endabwägung alle Belange eingestellt worden, die Berücksichtigung finden mussten, und sind diejenigen Konflikte abschließend bewältigt worden, die ersichtlich schon auf der Ebene der Raumordnung zu lösen waren und nicht der gemeindlichen Bauleitplanung bzw. den Einzelgenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben durften. Auch wurden die Herangehensweise an die Planung und die jeweiligen Abwägungsvorgänge mit ihren Grundlagen so hinreichend dokumentiert, dass den Anforderungen an Transparenz und Nachvollziehbarkeit Rechnung getragen ist, wie die Gesamtbetrachtung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms selbst mit seiner Begründung anhand der verschiedenen Entwurfsstadien und des Umweltberichts, der Abwägungsdokumentationen über die Behandlung von Stellungnahmen und Einwendungen, sowie der Niederschriften über die abschließenden Beschlussfassungen ergibt.

Insbesondere die als Ergebnis des zweiten Beteiligungsverfahrens erarbeitete Abwägungsdokumentation, die Beschlussvorlage für die abschließende Beratung der Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 war, zeigt, dass bei den einer Abwägung zugänglichen Sachverhalten mit den maßgeblichen Kriterien differenziert umgegangen worden ist. Die nach Umfang und Wortwahl durchaus nicht stereotypen Begründungen lassen erkennen, dass sich der Regionale Planungsverband des unterschiedlichen Gewichts der einzelnen Kriterien offenbar bewusst war, jeweils eigenständige, auf den individuellen Sachverhalt bezogene Bewertungen vorgenommen und Abwägungsentscheidungen getroffen hat.

Diese Bewertung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass darin die Aufnahme zusätzlicher Eignungsgebiete häufig mit relativ knappem Hinweis darauf abgelehnt worden ist, dass bestimmte von der Richtlinie geforderte Abstände (z.B. zur Wohnbebauung, zum Wald, zu benachbarten Eignungsgebieten o.ä.) nicht eingehalten würden bzw. das Eignungsgebiet bei Einhaltung der Abstände die Mindestgröße von 75 ha unterschreite. Bei den Ausschluss- und Abstandskriterien handelt es sich um im Raumordnungsrecht anerkannte, auf fachspezifischen Erkenntnissen und Erfahrungen beruhende Abwägungsentscheidungen, die losgelöst vom Einzelfall Nutzungskonflikte vorab in allgemeiner Form lösen, also gleichsam als eine Art „antizipiertes Sachverständigengutachten“ angesehen werden können. Daher bedarf es dann keiner weiteren individuellen Begründung, wenn sich ein konkreter Sachverhalt gerade als der Regelfall darstellt, für den die Anwendung eines bestimmten Kriteriums (oder mehrerer) typischerweise vorgesehen ist. Demgegenüber finden sich sowohl dann, wenn ein Gebiet zusätzlich (oder vergrößert) in die Ausweisung übernommen wurde, als auch bei Ablehnung bzw. als Reaktion auf Einwände, die zu einer Verkleinerung geführt haben, zusätzliche individuelle Begründungen. Für die Beschlussfassung zu dem Sachkomplex „Windenergie“ kommt noch hinzu, dass dem vollständigen Entwurf der Abwägungsdokumentation Karten aller im Rahmen der Beteiligung eingereichten Vorschläge für Eignungsgebiete Windenergie im Maßstab 1:50 000 beigefügt waren, so dass sich die Mitglieder der Planungsversammlung jeweils auch optisch ein eigenes Bild von der Lage der Eignungsgebiete und ihrer Umgebung machen konnten.

Ihren Vorwurf, der Planungsverband habe bestehende Windenergieanlagen – solche in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten gelegene oder faktisch bestehende – und entsprechende gemeindliche Planungen hierfür nicht hinreichend in seine Betrachtung und Abwägung einbezogen, hat die Antragstellerin nicht belegen können. Für bestehende Windenergieanlagen in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten wird dies schon dadurch widerlegt, dass diese entsprechend den Vorgaben des Landesraumentwicklungsprogramms und den Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen (siehe dort unter Abwägungsregelungen) Gegenstand der Prüfung waren und 25 von ihnen auch in das Regionale Raumentwicklungsprogramm 2010 übernommen worden sind; ebenso sind bestehende Windenergieanlagen außerhalb von früheren Eignungsgebieten geprüft worden, wie nicht zuletzt die intensive Befassung des Planungsverbandes mit der Situation im Gemeindegebiet der Antragstellerin (Eignungsgebiet Iven/Spantekow) im Rahmen des mehrstufigen Planungsverfahrens zeigt. Damit ist den insoweit bestehenden Anforderungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 11) Rechnung getragen. Bespiele dafür, dass der Planungsverband entgegen seiner aus dem sogenannten „Gegenstromprinzip“ folgenden Verpflichtung (hierzu Urt. des Senats v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 45) wirksame gemeindliche Bauleitplanungen nicht in seine Abwägung eingestellt hätte, hat die Antragstellerin nicht vorgetragen und waren auch für den Senat sonst nicht ersichtlich. Was ihre eigenen Planungen angeht, hatten diese bis zum Zeitpunkt des Abschlusses des Planungsverfahrens noch keine Verfestigung in Gestalt eines wirksamen Bebauungs- oder zumindest Flächennutzungsplans erlangt; den Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Wind“ hat sie erst am 20. April 2011 gefasst. Unabhängig davon hat sich der Verband gerade mit den Vorstellungen der Antragstellerin über die Windenergienutzung auf ihrem Gemeindegebiet auf allen Stufen des Planungsverfahrens umfassend auseinandergesetzt, wenn auch nicht mit dem von der Antragstellerin gewünschten Ergebnis. Immerhin aber hat gerade die Situation in ihrem Gemeindegebiet zur erneuten Aufnahme der Ausnahmeregelung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 3 RREP VP geführt, wonach Windenergieanlagen unter bestimmten Voraussetzungen, wie sie bei der Antragstellerin angenommen wurden, weiterhin auch außerhalb von Eignungsgebieten zugelassen werden dürfen.

cc) Mit der Eignungsgebietskulisse Windenergie, wie sie rechtlich verbindlich geworden ist, wird auch dem Erfordernis, der Windenergie substanziell Raum zu geben, angemessen Rechnung getragen. Wann dies der Fall ist, lässt sich nicht durch feste Rechengrößen – etwa in Gestalt einer bestimmten Zahl von Eignungsgebieten oder zu errichtenden Windenergieanlagen, einer Mindestgröße in Hektar oder eines bestimmten Prozentsatzes des Planungsgebietes bzw. der dargestellten Konzentrationsflächen im Verhältnis zur Größe der Potenzialflächen, die nach Abzug der harten Tabuzonen von der Gesamtheit der Außenbereichsflächen des Plangebiets verbleiben – quantifizieren; das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit verschiedenste Modelle gebilligt, die die Instanzgerichte entwickelt haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.05.2010 - BVerwG 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561 Rn. 28; Beschl. v. 22.04.2010 - BVerwG 4 B 68.09 -, juris Rn. 6 f) und geht davon aus, dass die von den Tatsachengerichten entwickelten Kriterien lediglich nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sein, nicht gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des Sachverhalts schlechthin ungeeignet sein dürfen (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -); entscheidend dürften vielmehr zahlreiche Faktoren sein wie die generelle Windhöffigkeit des Planungsgebietes, die Qualität der der Windenergienutzung möglicherweise entgegenstehenden naturräumlichen Ausstattung, die Siedlungsstruktur und anderes mehr.

Der Senat sieht keinen Anlass, das Abwägungsergebnis des Plangebers unter diesem Gesichtspunkt zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist nicht davon auszugehen, dass die rechtsverbindlich gewordene Gebietskulisse Windenergie vorliegend ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung schon deshalb nicht sicherstellen könnte, weil die Realisierbarkeit einer „substanziellen Zahl“ von Windkraftanlagen innerhalb der Eignungsgebiete aus Gründen, die der Plangeber gesehen und bewusst in Kauf genommen hätte, ungewiss bliebe (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. 09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 38, 40 ff.). Die Antragstellerin führt hierzu an, dass der Plangeber – was nicht zulässig sei – zu häufig die abschließende Entscheidung über die Zulassung von Anlagen unter bestimmten Aspekten (insbesondere Artenschutz) in die gemeindliche Bauleitplanung oder die konkreten Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verwiesen habe, und bezieht sich zur Begründung auf die grundlegende Verpflichtung der Raumordnung aus § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ROG, bei Erstellung der zusammenfassenden, überörtlichen und fachübergreifenden Raumordnungspläne unterschiedliche Anforderungen an den Raum aufeinander abzustimmen und die auf der jeweiligen Planungsebene auftretenden Konflikte auszugleichen. Demzufolge wird es beispielsweise nicht für zulässig erachtet, wenn ein Regionalplan die raumordnerische Prüfung von 15 potenziellen, nach einem Planungshinweis angestrebten Vorranggebieten in einer Größenordnung von etwa 1 000 ha in ein Zielabweichungsverfahren verlagert (HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 985). Der vorliegende Sachverhalt ist hiermit jedoch nicht vergleichbar.

Zwar ist es Aufgabe der Raumordnung, die Nutzungs- und Funktionsbelange im Raum gleichermaßen für die Abwägung zu ermitteln und zu einem gerechten Ausgleich zu bringen (vgl. Runkel in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 7 Rn. 17); dementsprechend muss die abschließende Abwägung in der Regel in dem von § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG gebotenen Umfang auf der jeweiligen Planungsebene erfolgen. Regionalplanung ist jedoch keine parzellenscharfe Planung; sie darf sich auf allgemeine Festlegungen beschränken und die konkrete Ausformung im Detail der örtlichen Planung in Gestalt der kommunalen Bauleitplanung und gegebenenfalls dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren überlassen. Ein Konflikttransfer auf die nächstniedrigere Ebene ist somit nicht grundsätzlich ausgeschlossen; seine Zulässigkeit ist vielmehr abhängig von der Art der berührten Belange, von seinem Umfang und von dem, was auf der jeweiligen Ebene einerseits leistbar und andererseits regelungsbedürftig ist (Runkel, a.a.O., § 1 Rn. 87 unter Hinweis auf BVerwG, Beschl. v. 17.02.1984 - 4 B 191.83 -, BVerwGE 69, 30 zum Verhältnis von Bauplanung zum immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren). Sind bestimmte Aspekte auf der regionalplanerischen Ebene nicht in allen Einzelheiten geklärt, darf die Prüfung, an welcher Stelle konkret die ausgewiesene Nutzung realisiert werden kann, und damit die Ausformung des Eignungsgebietes dann der Bauleitplanung bzw. dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren vorbehalten bleiben, wenn feststeht, dass die betreffenden Belange keinesfalls die Eignung eines auszuweisenden Gebietes (oder gar mehrerer) insgesamt oder mit der ganz überwiegenden Fläche in Frage stellen. Nur unter diesen Voraussetzungen entginge der Planungsträger nämlich der Gefahr, durch die weitgehende Verlagerung der Konfliktbewältigung hinsichtlich bestimmter, auf der Ebene der Regionalplanung bereits erkennbarer Belange auf die der kommunalen Bauleitplanung (oder der Anlagenzulassung) die an sich beabsichtigte „innergebietliche Steuerungswirkung“ derart zu schwächen, dass den von der Ausschlusswirkung erfassten Flächen letztlich kein hinreichende Potenzial an Flächen für die Windenergienutzung mehr gegenübersteht (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 40).

Der Senat sieht im vorliegenden Fall entgegen der Auffassung der Antragstellerin eine hinreichende Grundlage für die Annahme, der Plangeber habe die Nichtrealisierbarkeit einer bedeutsamen Zahl von Windenergieanlagen aus Gründen, die er durchaus gesehen habe, bewusst in Kauf genommen (siehe OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., Rn. 38 ff.) und stelle damit selbst seine Planung insgesamt in Frage, weder in dem Umstand, dass (lediglich) „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen unterblieben sind und in Einzelfällen nicht jedem möglichen Vorkommen geschützter Arten abschließend nachgegangen worden ist (aaa.), noch darin, dass der Plangeber in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2 RREP VP innerhalb der Eignungsgebiete die „flächenmäßige Ausformung“ im Flächennutzungsplan zulässt (bbb.).

aaa) Wie die Verfahrensunterlagen und die zum Verfahren erstellten Umweltberichte vielfältig zeigen, hat der Planungsverband sowohl zu Fragen des Natur- als auch des Artenschutzes überall dort, wo diese sich stellten, auf die vorhandenen und gegebenenfalls aktualisierten Fachinformationen der Fachbehörden (z.B. Untere Naturschutzbehörden, LUNG) zurückgegriffen und diese bewertet; ebenso wurden insoweit auch die einschlägigen Erkenntnisse ausgewertet und bewertet, die Einwender in beiden Beteiligungsrunden in das Planungsverfahren eingebracht haben. Wenn er dann nicht noch zusätzliche „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen selbst in Auftrag gegeben hat, ist dies auf der Ebene der Regionalplanung – anders als bei der Bauleitplanung oder gar im konkreten Anlagenzulassungsverfahren – jedenfalls so lange nicht zu beanstanden, wie nicht konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Eignung eines Gebietes insgesamt in Frage gestellt sein könnte. Eine allgemeine Ermittlungspflicht – etwa durch Beauftragung von Gutachtern – nach Art einer Fach(planungs)behörde ist dem Landesplanungsrecht nicht zu entnehmen.

Soweit derartige Erkenntnisse im späteren Verlauf des Planungsverfahren gewonnen worden sind – etwa bezogen auf das noch vom Planungsverband in die Ausweisung einbezogene Eignungsgebiet Papenhagen –, hat die Landesregierung im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlicherklärung in Ausübung der ihr obliegenden Rechtskontrolle daraus Konsequenzen gezogen.

bbb) Mit der Verwendung der Begriffe „Ausformen“ und „teilweise Einschränkung“, der Begründungspflicht und der Verpflichtung der kommunalen Planungsträger auf die Erhaltung des Ziels der Windenergienutzung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2, letzter HS RREP VP wird – im Unterschied zu dem Sachverhalt, wie er der Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg vom 14. September 2010 zugrunde lag (- OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 41) – die gemeindliche Gestaltungsfreiheit im erforderlichen Maße eingegrenzt, um nicht Gefahr zu laufen, „einen planerischen Spielraum der Gemeinden zu einer flächenmäßig praktisch nicht begrenzten Einschränkung der Windeignungsgebiete zu eröffnen“.

d) Daran, dass es sich bei der gesamträumlichen Gebietskulisse „Windenergie“ im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in der Gestalt, die durch die Landesverordnung Verbindlichkeit erlangt hat, um ein vertretbares Abwägungsergebnis und damit ein insgesamt taugliches Planungsinstrument mit Zielqualität handelt, um für den Bereich der Windenergienutzung die Konzentrationswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB herbeizuführen, ändert auch der Umstand nichts, dass die Landesregierung in Ausübung der ihr im Zusammenhang mit der Verbindlichkeitserklärung nach § 9 Abs. 5 LPlG eingeräumten Kontrollbefugnis zwei Eignungsgebiet gänzlich (Papenhagen und Poppelvitz/Gemeinde Altefähr) und eines teilweise (Iven/Spantekow) von der Verbindlichkeit ausgenommen hat.

Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn Grund für die Annahme bestünde, dass darin eine so einschneidende Reduzierung der insgesamt für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellten Eignungsfläche im Verhältnis zur tatsächlich vorhandenen Potenzialfläche läge, dass – unabhängig von der Frage, ob diese Ausnahmen von der Verbindlichkeit sich ihrerseits als rechtsfehlerhaft erwiesen oder nicht – der gesamträumlichen Gebietskulisse “Windenergie“ in der Gestalt, die sie durch § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat, letztlich nur noch die Wirkung einer „Feigenblattplanung“ im Sinne einer Verhinderungsplanung zugesprochen werden könnte und deren Fehlerhaftigkeit nur durch eine erneute Abwägungsentscheidung über die gesamte Gebietskulisse hätte überwunden werden können.

Nicht jeder Wegfall eines einzelnen Eignungsgebietes stellt zwingend die Tragfähigkeit der gesamten Planungskulisse in Frage, denn letztlich erweist sich das Gesamtbild „Windenergienutzung“ dergestalt als Ergebnis der abwägenden Anwendung von grundsätzlich definierten und für das Gesamtgebiet einheitlichen Maßstäbe (Kriterien) auf die Gesamtfläche des Plangebietes, dass die Eignung aller potenziellen Standorte zunächst jeweils für sich zu ermitteln ist und sodann die geeigneten Standorte zu einem Gesamtbild addiert werden, das der Plangeber im Rahmen der ihm obliegenden abschließenden Abwägungsentscheidung dann lediglich nochmals daraufhin überprüfen muss, ob er der Windenergie insgesamt „substanziell Raum gegeben hat“.

Der Senat sieht keine Anhaltspunkte dafür, dass die nähere Betrachtung der Gesamtheit der in der Festsetzung verbliebenen Eignungsgebiete ergibt, dass von einem „der Windenergienutzung substanziell Raum geben“ nicht mehr gesprochen werden kann, weil der dann (nur) noch für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellte Flächenanteil im Planungsgebiet unter diese Grenze gesunken wäre und sich zudem noch andere geeignete Flächen aufdrängten. Diese Annahme verbietet sich schon mit Blick auf die Zahl der nach der Fassung der Landesverordnung verbliebenen Eignungsgebiete, deren Größe und Lage und den Umfang der voraussichtlichen Nutzungsmöglichkeiten im Verhältnis zur nach dem dargestellten Planungskonzept denkbaren Potenzialfläche. Dabei ist von Bedeutung, dass im Laufe des Planungsverfahrens alle in das Verfahren eingebrachten möglichen Eignungsgebiete nach den vom Plangeber für maßgeblich erachteten Kriterien untersucht und abgewogen worden sind und wegen der tatsächlichen Anforderungen an die naturräumliche Ausstattung und deren höchst unterschiedlichen Gegebenheiten nicht eine Eignungsfläche beliebig – gleichsam nur rein rechnerisch – durch andere Flächen ersetzt werden kann.

Der Plangeber ist auch nicht verpflichtet, grundsätzlich sämtliche geeigneten Flächen auszuweisen, oder beispielsweise durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres Repowering zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 15 a.E. m.w.N.).

Mit Blick darauf, dass der mit ihrem Hauptantrag vorgetragene, auf ihre gemeindliche Planungshoheit gegründete Angriff der Antragstellerin gegen die Gebietskulisse Windenergie insgesamt nur dann Erfolg haben könnte, wenn das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern überhaupt keine wirksame Konzentrationsplanung Windenergie mit den die Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB auslösenden Wirkungen zum Inhalt hat, braucht im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht geprüft zu werden, ob auch die die Antragstellerin selbst nicht unmittelbar betreffenden Regelungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 3 RREP VP-LVO (Herausnahme auch der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr) Bestand haben. Denn unabhängig vom Ergebnis dieser Prüfung würde nach dem Vorstehenden das Vorhandensein einer wirksamen Konzentrationsplanung Windenergie nicht in Frage gestellt.“

An dieser Einschätzung hält der Senat fest. Soweit auch im vorliegenden Verfahren die Antragstellerin als verfahrensfehlerhaft gerügt hat, sie habe zu der Herausnahme des vom Planungsverband beschlossenen Eignungsgebiets Papenhagen durch die Landesregierung nicht Stellung nehmen und ihre artenschutzrechtlichen Erkenntnisse vortragen können, gilt ebenfalls, dass es sich hierbei nicht um einen Verfahrensfehler im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG, sondern um eine Frage der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG und damit um eine solche des materiellen spezifischen Landesrechts handelt.

II.

Der Entscheidung der Landesregierung, das vom Regionalen Planungsverband Vorpommern beschlossene Eignungsgebiet Papenhagen von der Verbindlichkeit auszunehmen, haftet – was im Urteil vom 03. April 2013 (- 4 K 24/11 -, juris) wie dargestellt noch offen gelassen werden konnte – entgegen der Auffassung der Antragstellerin kein Rechtsfehler im Sinne des § 12 Abs. 3 ROG, § 5 Abs. 5 Satz 1 LPlG an. Danach bedarf es vorliegend keiner Erörterung, ob im Falle der Feststellung eines erheblichen, jedoch heilbaren Mangels im Sinne der genannten Vorschriften gegebenenfalls durch – teilweises – Aussetzen der Bindungswirkung bis zu dessen Behebung durch ein ergänzendes Verfahren – siehe § 5 Abs. 5 Satz 2 und 3 LPlG, § 12 Abs. 6 ROG – zu reagieren wäre bzw. wie sonst ein Entscheidungsausspruch auszusehen hätte und welche Rechtswirkung einer stattgebenden Entscheidung jeweils zukäme.

Die Herausnahme des Eignungsgebietes aus der Verbindlichkeit hält sich vom Ansatz her im Rahmen der speziellen landesplanerischen Vorgaben bei Ausübung der eingeräumten Kontrollbefugnisse nach § 9 Abs. 5 LPlG mit dem darin eröffneten Kontrollrahmen und Handlungsspielraum (1.). Die Landesregierung war im Rahmen der ihr übertragenen Mitwirkung an der Erreichung des Ziels, ein Planungsergebnis in Kraft zu setzen, dem kein Rechtsfehler anhaftet, berechtigt, das Eignungsgebiet von der Verbindlichkeit auszunehmen, ohne damit die von § 9 Abs. 5 LPlG gezogenen Grenzen zu überschreiten. Sie durfte ihrer Entscheidung auf Grund der ihr neu zugewachsenen natur- und artenschutzfachlichen Erkenntnisse über die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort ihre Bewertung zugrunde legen, dass eine Ausweisung dieses Gebiets als Eignungsgebiet für Windenergienutzung deswegen nicht in Betracht kommen kann, weil der Errichtung von Windenergieanlagen insgesamt gesehen derart gewichtige artenschutzrechtliche Bedenken entgegenstehen, dass sich eine gleichwohl vorgenommene Ausweisung der Flächen im Ergebnis als unzulässige „Alibiplanung“ im Sinne der Rechtsprechung erweisen würde (2.).

1. Nach der – seit 1998 unverändert gebliebenen – Vorschrift des § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG werden die regionalen Raumentwicklungsprogramme von der Landesregierung durch Rechtsverordnung für verbindlich erklärt, soweit sie nach diesem Gesetz aufgestellt sind, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widersprechen und sich die vorgesehene räumliche Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesplanungsbehörde ergibt.

Zu dem damit eröffneten Kontrollrahmen und Handlungsspielraum hat der Senat in seinem bereits angeführten Urteil vom 03. April 2013 (- 4 K 24/11-, juris) zur teilweisen Herausnahme des Eignungsgebietes Iven/Spantekow aus der Verbindlicherklärung (§ 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO) Folgendes ausgeführt:

„Bereits im Eilverfahren zwischen den Beteiligten (Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -, S. 18 ff.) hat der Senat auf seine frühere Rechtsprechung verwiesen (insbes. Urt. v. 30.08.2000 - 4 K 34/99 -, mit ausf. Begr.; Urt. v. 09.01.2001 - 4 K 14/00 -), in der er ausgeführt hat, dass einerseits die Verbindlichkeitserklärung des regionalen Raum(ordnungs)programms kein bloßer Vollzugsakt in dem Sinne sei, dass es ohne weitere Prüfung für verbindlich erklärt werden müsse. Zudem ist er davon ausgegangen, dass manches dafür spreche, dass die Landesregierung mehr als eine bloße Rechtskontrolle ausüben dürfe, weil der in § 9 Abs. 5 LPlG verwandte Begriff des Einfügens der regionalen Raumplanung in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes planerische Entscheidungen anspreche und möglicherweise ein – begrenztes – planerisches Element enthalte. Verwehrt hat er der Landesregierung dann allerdings, dass diese in der Art einer übergeordneten Planungsbehörde über den im Landesplanungsgesetz eingerichteten Planungsbehörden fungiert und selbstständig planerische Entscheidungen im Sinne einer positiven Festlegung treffen kann. Eine eigenständige Planungsbefugnis der Landesregierung habe im Gesetz ihren ausdrücklichen Niederschlag finden müssen. Grundsätzlich sei – wie sich aus der gebotenen systematischen Zusammenschau von § 9 Abs. 5 mit § 13 LPlG ergebe, die ein in sich abgestimmtes System der Aufsicht zur Überprüfung der Arbeit von regionalen Planungsverbänden bzw. deren Entscheidungen in Form eines regionalen Raumordnungsprogramms (jetzt: Raumentwicklungsprogramm) bildeten – dann, wenn nach Auffassung der Landesregierung ein Verstoß gegen höherrangige Rechtsvorschriften oder die in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Entscheidungen festzustellen sei oder die Aufstellung nicht den Vorgaben des Landesplanungsgesetzes entspreche, die Verbindlicherklärung abzulehnen; es habe sodann der zuständige Planungsverband unter Berücksichtigung der Gründe, die zur Ablehnung der Verbindlichkeitserklärung geführt hätten, gegebenenfalls eine erneute Entscheidung herbeizuführen. Da es in den beiden genannten Entscheidungen um reine Abwägungsentscheidungen ging, sich die ursprünglichen Entscheidungen des Planungsverbandes in jeder Hinsicht im Rahmen der Vorgaben hielten und nicht feststellbar war, dass die von der Landesregierung bevorzugten Lösungen ihrerseits jeweils als einzig mögliche vorgegeben waren, konnte der Senat seinerzeit dahinstehen lassen, ob etwas anderes gelten würde, wenn nach den Feststellungen der Landesregierung der Fehler des regionalen Raumordnungsprogramms nur in einer einzigen Art und Weise korrigiert werden kann, wenn also das Ergebnis der Planung aufgrund höherrangiger Vorschriften bzw. verbindlicher Entscheidungen der in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Stellen eindeutig vorgegeben ist.

Die Vorschrift gebietet somit zunächst im Ausgangspunkt die Rechtskontrolle auf Einhaltung des Landesplanungsgesetzes sowie auf Widerspruchsfreiheit zu sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften. Sie erlaubt sodann weiter eine inhaltliche Kontrolle der planerischen Aussagen des jeweiligen Planungsverbandes an übergeordneten Planungsvorgaben („Einfügen der vorgesehenen räumlichen Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes, wie sie sich aus …ergibt“). Hierin ist durchaus – wie oben bereits ausgeführt – eine „planerische Komponente“ als Ausfluss der grundsätzlich in staatlicher Verantwortung liegenden Planungshoheit (§ 1 Abs. 1 LPlG: Aufgabe des Landes) zu sehen.

Auch für diese weitergehenden Kontrollbefugnisse stellt das Gesetz dann aber im Grundsatz als Rechtsfolge nur die gleiche Reaktionsmöglichkeit zur Verfügung, nämlich im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung nur die Entscheidung mit „Ja“ (Verbindlicherklärung) oder „Nein“ (deren Ablehnung); mit der Einschränkung „soweit“ ist dabei lediglich die Verpflichtung der Landesregierung umschrieben, bei erkannten Rechtsfehlern oder Widersprüchen zur übergeordneten Planung, die nur – im Sinne des Rechtsgedankens aus § 139 BGB abtrennbare – Teile der Festlegungen erfassen, im Interesse der Planerhaltung nicht dem gesamten Raumentwicklungsprogramm die Verbindlichkeit zu versagen, sondern nur den von dem jeweiligen Fehler bzw. Widerspruch erfassten Festlegungen.

Bestärkt sieht sich der Senat in diesen Überlegungen durch den Umstand, dass der Gesetzgeber mit den regionalen Planungsverbänden, der ihnen verliehenen Rechtsnatur und der Zusammensetzung ihrer Organe (§§ 12 – 14 LPlG) sowie den Vorgaben für deren Planungsverfahren (§ 9 LPlG) offenbar bewusst eine Konstruktion gewählt hat, die die inhaltliche Letztverantwortung für die regionale Raumplanung vorrangig Mehrpersonengremien überlassen hat, die die kommunale Ebene repräsentieren, auch wenn damit nicht zwangsläufig dem in die staatliche Aufgabe Regionalplanung eingebundenen Planungsverband die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung als wehrfähiges Recht zuerkannt werden muss (siehe hierzu etwa VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 26 ff.).“

In jenem Verfahren sah der Senat die vorstehend aufgezeigten Grenzen ihres Handlungsspielraums seitens der Landesregierung überschritten, weil sie mit der Fassung des § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO einem Abwägungsergebnis („Eignungsgebiet Iven/Spantekow ohne die nach dem 2. Beteiligungsverfahren beschlossene Erweiterung“) rechtliche Verbindlichkeit zuerkannt hatte, das der zuständige Planungsträger so gerade nicht als eigenes Ergebnis seiner Abwägung aller beteiligten Belange und Interessen wollte und das sich zwar als ein mögliches Abwägungsergebnis darstellte, aber keinesfalls als das einzig vertretbare, zumal zugleich nicht ersichtlich war, dass die Landesregierung im konkreten Fall ihrerseits eine derartige umfassende planerische Abwägung aller beteiligten Interessen vorgenommen hätte. Offen blieb weiterhin die Frage, unter welchen Voraussetzungen ausnahmsweise doch eine Abänderungsbefugnis (möglicherweise sogar eine Abänderungsverpflichtung) der Landesregierung im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung anerkannt werden könnte, die über die bloße Herausnahme einer Festlegung von der Verbindlichkeitserklärung hinausginge, etwa weil nur so die Übereinstimmung mit einer zwingenden gesetzlichen Vorgabe, die keinerlei planerischen Entscheidungsspielraum lässt, hergestellt werden kann.

2. Vorliegend hat die Landesregierung mit ihrer Vorgehensweise die vom Landesplanungsrecht gezogenen Grenzen eingehalten. Die vollständige Herausnahme des Eignungsgebietes Papenhagen aus der mit der ganz überwiegenden Zahl der Eignungsgebiete für verbindlich erklärten Eignungsgebietskulisse Windenergie als Ergebnis der gebotenen rechtlichen Kontrolle ist nicht zu beanstanden.

Zum einen hat sie damit ersichtlich eine der beiden oben als allein zulässig dargestellten Reaktionsmöglichkeiten auf bei ihrer Rechtskontrolle festgestellte Mängel gewählt.

Zum anderen durfte die Landesregierung von der grundsätzlich in staatlicher Verantwortung liegenden, auch ihr als Aufgabe zugewiesenen Planungshoheit (§ 1 Abs. 1 LPlG: Aufgabe des Landes) in Anerkennung der dieser innewohnenden „planerischen Komponente“ in diesem Sinne Gebrauch machen. Sie war nicht gehalten, die Ausweisung eines Eignungsgebiets für verbindlich zu erklären, von der sie in Anlegung der vorstehend dargestellten rechtlichen Maßstäbe für die gerichtliche Überprüfung annehmen musste, dass sie gegen übergeordnetes Planungsrecht verstößt.

Die Landesregierung ist hier nicht etwa in Art einer aktiv planenden Behörde an Stelle des Regionalen Planungsverbandes tätig geworden oder hat sich gleichsam als zweite, übergeordnete Planungsebene geriert (a.). Sie hat vielmehr ihrer Entscheidung auf Grund von ihr neu zugewachsenen natur- und artenschutzfachlichen Erkenntnissen über die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort die zutreffende Bewertung zugrunde gelegt, dass eine Ausweisung dieses Gebiets als Eignungsgebiet für Windenergienutzung deswegen schon grundsätzlich nicht in Betracht kommt, weil der Errichtung von Windenergieanlagen derart gewichtige artenschutzrechtliche Bedenken entgegenstehen, dass sich eine gleichwohl vorgenommene Ausweisung der Flächen im Ergebnis als unzulässige „Alibiplanung“ im Sinne der oben aufgeführten Kriterien der Rechtsprechung erweisen würde. Sie war nicht gehalten, gleichsam „sehenden Auges“ eine derartige Alibiplanung durch Verbindlicherklärung als Planungsergebnis billigen zu müssen, nur weil der Regionale Planungsverband noch nicht über entsprechende zusätzliche Erkenntnisse verfügt hatte; insofern kann sinngemäß auf den aus dem Recht der Bauleitplanung bekannten Rechtsgedanken verwiesen werden, wonach ein Bebauungsplan, der nach Beschlussfassung, aber vor Inkraftsetzung – aus welchen Gründen auch immer – erkennbar inhaltlich mangelhaft geworden ist, nicht in Kraft treten kann bzw. nicht in Kraft gesetzt werden darf (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.05.2007 - 4 BN 8/07 -, juris Rn. 5 unter Hinweis auf Urt. v. 29.09.1978 - BVerwG 4 C 30.76 -, BVerwGE 56, 283, 288 f.). Nach Auffassung des Senats sind damit die von § 9 Abs. 5 LPlG eingeräumten Kompetenzen nicht überschritten (b). Der mit der regionalplanerischen Ausweisung eines Eignungsgebietes Windenergie verbundenen Wertung, dass sich diese Nutzung, der auf einer abgegrenzten Fläche des Landes Vorrang eingeräumt werden soll, gegen andere Nutzungen auch erfolgreich wird durchsetzen können, wohnt eine prognostische Komponente inne. Diese Prognose durfte hier die Landesregierung unter Heranziehung der ihr neu vorliegenden Erkenntnisse der Fachbehörden bewertend in dem Sinne ausfüllen, dass die Ausweisung nicht in Betracht kommt (c). Ebenso wenig kann die Antragstellerin in diesem Zusammenhang unter Berufung auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG etwas zu ihren Gunsten daraus herleiten, dass die Landesregierung das vom Regionalen Planungsverband beschlossene Eignungsgebiet Semlow, das bereits 1998 Aufnahme in das Regionale Raumordnungsprogramm Vorpommern gefunden hatte, nicht von der Verbindlichkeit ausgenommen hat, obwohl auch dort artenschutzrechtliches Konfliktpotenzial – insbesondere auch hinsichtlich des Schreiadlers – vorliegt (d).

a) Die Antragstellerin beruft sich zur Begründung ihrer Auffassung, mit ihrer Vorgehensweise greife die Landesregierung im Ergebnis unzulässig planerisch ein, vorrangig darauf, dass die Fläche des vom Planungsverband vorgesehenen Eignungsgebietes durch die Herausnahme aus der Verbindlichkeit der Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unterworfen werde. Darin liege ein gestalterisches Handeln.

Dass mit der Herausnahme des Eignungsgebietes aus der Verbindlichkeit zugleich die Rechtsfolge verbunden ist, dass wegen der auf anderen Flächen des Verbandsgebietes in – wie oben dargelegt – hinreichendem Umfang erfolgten, ausdrücklich als Ziel der Raumordnung gekennzeichneten Ausweisung von Eignungsgebieten zur Windenergienutzung einer Realisierung der von der Antragstellerin geplanten Windenergieanlagen am Standort Papenhagen grundsätzlich öffentliche Belange entgegenstehen, ist jedoch nicht Regelungsinhalt der Entscheidung der Landesregierung. Es ist vielmehr allein Konsequenz aus den Besonderheiten der Rechtslage nach § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB in Verbindung mit den planungsrechtlichen Vorgaben des Raumordnungsrechts, die die Festlegung derartiger Gebietskategorien zulässt und ihnen bestimmte Rechtswirkungen – eben auch die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB – zuweist.

Eine unzulässige Kompetenzüberschreitung würde der Senat (nur) dann bejahen, wenn sich die Landesregierung im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlichkeitserklärung nach § 9 Abs. 5 LPlG – vergleichbar dem Fall des Eignungsgebiets Iven/Spantekow (Urt. v. 03.04.2013 - 4 K 24/11 -, juris; zur inhaltlichen Ersetzung eines – vermeintlichen – Ziels der Raumordnung vgl. auch Urt. v. 28.02.2013 – 4 K 17/11 -, juris) – in Art einer aktiv planenden Behörde verhielte, an Stelle des Regionalen Planungsverbandes tätig würde – etwa von sich aus dessen vermeintliche Versäumnisse bei der Sachverhaltsermittlung nachzuholen versuchte – oder sich gleichsam als zweite bzw. übergeordnete Planungsebene gerierte, die auf Grund einer neuen, eigenständigen planerischen Bewertung des dem Planungsverband vorliegenden Abwägungsmaterials ein inhaltlich neues Abwägungsergebnis an die Stelle der Entscheidung des Planungsverbandes setzt. Denn das Landesplanungsrecht überantwortet die eigentliche Planungstätigkeit den Regionalen Planungsverbänden, räumt diesen Planungsermessen ein und erlaubt ihnen dabei z. B. – wie bereits ausgeführt – im Grundsatz auch den Konflikttransfer auf die nächstniedrigere Ebene, abhängig von der Art der berührten Belange, von seinem Umfang und von dem, was auf der jeweiligen Ebene einerseits leistbar und andererseits regelungsbedürftig ist. Wenn sich der Planungsverband in Bewertung der ihm vorliegenden natur- und artenschutzrechtlichen Erkenntnisse für ein bestimmtes, auf dieser Grundlage vertretbares Abwägungsergebnis entscheidet, stellt sich dies zunächst nicht zwingend als Planungsfehler dar. Die oberste Ebene der Landesplanung darf im Verfahren der Rechtsetzung nach § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG nicht schlicht ihre eigene abweichende Bewertung an dessen Stelle setzen.

b) So liegt der Fall hier jedoch nicht, vielmehr hat sich die Beurteilungsgrundlage objektiv geändert und haben die – schon im Verfahren beim Regionalen Planungsverband angelegten – potenziellen Konflikte zwischen gegenläufigen bzw. sich voraussichtlich ausschließenden Nutzungen bzw. Schutzzwecken erheblich an Intensität gewonnen. Die Landesregierung hat ihre Entscheidung gerade nicht allein auf der Grundlage der gleichen Erkenntnislage getroffen, die der Planungsverband hatte, und diese lediglich abweichend bewertet. Ihr waren vielmehr – ohne eigenes Zutun – neue Erkenntnisse der einschlägigen Fachbehörden zum speziellen artenschutzrechtlichen Konfliktpotenzial in dem fraglichen Bereich zugewachsen. Diese erweckten nicht nur bloße Zweifel an der Bewertung des Planungsverbandes, der streitigen Eignungsgebietsausweisung stünden artenschutzrechtliche Belange jedenfalls nicht grundsätzlich entgegen und Einzelheiten der Umsetzung könnten deswegen der gemeindlichen Bauleitplanung und/oder den Anlagengenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben, weil im Eignungsgebiet jedenfalls substanzielle Flächen für eine tatsächlich realisierbare Windenergienutzung verblieben. Vielmehr tragen sie die Einschätzung der Landesregierung, artenschutzrechtliche Probleme zeigten sich in so vielfältiger Weise und Intensität, dass dem gesamten Gebiet die Eignung als Windenergiestandort abzusprechen sei und andernfalls die Voraussetzungen einer unzulässigen sogenannten „Alibiplanung“ bejaht werden müssten.

Auf Grund der ihr zum Entscheidungszeitpunkt vorliegenden natur- und insbesondere artenschutzfachlichen Erkenntnisse durfte die Landesregierung davon ausgehen, dass Windenergieanlagen im fraglichen Gebiet wegen entgegenstehender, in der Abwägung im einzelnen Genehmigungsverfahren nicht überwindbarer Belange des Artenschutzes auf einem so großen Teil der Fläche tatsächlich nicht realisiert werden können, dass gemessen an den mit der Konzentration derartiger Anlagen verbundenen Zielsetzungen (wie etwa Strukturierung der Raumnutzung, Steuerung der Bebauung im Außenbereich, Vermeidung einer flächenhaften Störung des Landschaftsbildes durch „Verspargelung“, Bündelung der Anbindungen an das Versorgungsnetz) von einem hinreichend großen Eignungsgebiet für Windenergieanlagen tatsächlich nicht mehr gesprochen werden kann.

Das Land treffen im Regelungsgefüge der europa-, bundes- und landesrechtlichen Grundlagen umfangreiche Verpflichtungen zum Schutz und zur Erhaltung besonders geschützter und streng geschützter Tierarten (siehe hierzu insbesondere Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie [FFH-RL] 92/43/EWG des Rates v. 21.05.1992 - Amtsbl. EG Nr. L 206 v. 22.07.1992, S. 7- ; Vogelschutz-Richtlinie [VRL] 2009/147/EG v. 30.11.2009 - Amtsbl. EG Nr. L 20 v. 26.01.2010, S. 7-, die die Richtlinie 79/409/EWG des Rates v. 02.04.1979 abgelöst hat; nunmehr Bundesnaturschutzgesetz v. 29.07.2009 - BGBl. I S. 2542 -; Bundes-artenschutzVO v. 16.02.2005 - BGBl. I S. 258, 896 -; Naturschutzausführungsgesetz M-V v. 23.02.2010 - GVOBl. M-V S. 66; entsprechende Schutzverpflichtungen waren bereits in den jeweiligen europa-, bundes- und landesrechtlichen Vorgängerregelungen enthalten). Im Hinblick auf die aus diesen Vorschriften zu entnehmenden Verpflichtungen, die bei der Anwendung der Maßstäbe in den Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen gemäß Anlage 3 der Richtlinie der Obersten Landesplanungsbehörde zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme mit ihren Ausschluss- und Abstandskriterien in Verbindung mit den unter Beteiligung der Fachbehörden erarbeiteten tierökologischen Abstandskriterien für die Errichtung von Windenergieanlagen in Mecklenburg-Vorpommern zu berücksichtigen sind, durfte die Landesregierung zum Zeitpunkt ihrer Entscheidung im Rechtsetzungsverfahren im Sinne einer „Konfliktvermeidungsstrategie“ zu Recht davon ausgehen, dass sie angesichts der vorgefundenen naturräumlichen Verhältnisse in dem vorgesehenen Eignungsgebiet – einer Neuausweisung – dem Artenschutz Vorrang einzuräumen hat. Damit wird im Übrigen auch dem Landesraumentwicklungsprogramm 2005 Rechnung getragen, nach dem u.a. „Windenergieerzeugung …nur … in aus Sicht des Naturschutzes und der Landschaftspflege störungsunempfindlichen Räumen stattfinden wird“ (Begr. zu Abschnitt 6.4) und „die Festlegung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen an Land seine Grenze dort findet, wo die Lebensqualität der Menschen und die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes erheblich beeinträchtigt werden“ (Begr. zu Abschnitt 7.1). Ein Eingriff in Rechte potenzieller Interessenten an der Windenergienutzung kann darin schon deswegen nicht liegen, weil im Rahmen der Regionalplanung ein Rechtsanspruch auf Ausweisung derartiger Eignungsgebiete nicht besteht, sondern lediglich ein Anspruch auf fehlerfreie Abwägung der beteiligten Interessen.

Die Landesregierung hat sich bei ihrer Entscheidung davon leiten lassen, die Fläche könne nicht allein wegen der Lage in einem wichtigen Nahrungsgebiet des Schreiadlers – einer streng geschützten Art, für dessen Erhalt das Land Mecklenburg-Vorpommern als eines der Hauptverbreitungsgebiete der europaweit nur noch geringen Population eine besondere Schutzverantwortung trifft – und anderer teils besonders, teils sogar streng geschützter Vogelarten, sondern auch wegen der angetroffenen Population verschiedener streng geschützter Fledermausarten und der damit verbundenen Risiken (Schlaggefährdung, Sicherung des Bestandes, Nahrungsräume) für die Windenergienutzung generell nicht zur Verfügung gestellt werden, ohne Gefahr zu laufen, gegen übergeordnete Rechtsvorschriften zu verstoßen. Bei dieser Bewertung konnte sich die Landesregierung im Rechtsetzungsverfahren auf in ihrer Aussage nunmehr eindeutige Erkenntnisse von Fachbehörden stützen. Zwar hatte schon im Planungsverfahren gegenüber dem Regionalen Planungsverband das Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie unter dem Aspekt der Umweltverträglichkeit erhebliche artenschutzrechtliche Bedenken gegen das Eignungsgebiet Papenhagen geltend gemacht (siehe etwa Schreiben des LUNG v. 24.10.2006, wonach allgemein nur solche Eignungsgebiete ausgewiesen werden sollten, die „eine relative Konfliktarmut gegenüber den Schutzgütern des Naturschutzes aufweisen sollten“), die sich auch die Gemeinde Papenhagen durchgehend zu eigen gemacht hatte. Hierzu hatte der Planungsverband bei seiner Beschlussfassung zur Ausweisung des Eignungsgebietes, das erst mit dem zweiten Beteiligungsverfahren Eingang in die Planung gefunden hatte, gemeint, dem könne in den konkreten Anlagengenehmigungsverfahren hinreichend Rechnung getragen werden. Er hat dabei zugrunde gelegt (siehe Begr. zu Abschnitt 6.5 RREP VP), dass „aufgrund der verfügbaren Daten im Umweltbericht zu den einzelnen Programmfestlegungen für die Eignungsgebiete Windenergie keine speziellen artenschutzrechtlichen Prüfungen durchgeführt werden konnten“ und „diese Prüfungen als Bestandteile nachfolgender Genehmigungs- oder Zulassungsverfahren bei Bedarf nachzuholen“ seien, und sodann das Eignungsgebiet – in modifizierter Form – ausgewiesen. In seiner Abwägung zwischen den insbesondere vom Landesamt, dem damaligen Landkreis Nordvorpommern und dem NABU Kreisverband Greifswald eingebrachten artenschutzrechtlichen Bedenken einerseits und den von interessierten Betreiberunternehmen – übrigens auch von der Landgesellschaft M-V mbH namens des Landes, das dort über größeren Grundbesitz verfügte – vorgetragenen Interessen am Bau von Windenergieanlagen andererseits ist der Planungsverband davon ausgegangen, dass „die artenspezifische Situation im Eignungsgebiet …im Rahmen der Genehmigungsplanungen erfasst und gezielt einer Klärung zugeführt werden solle, wobei der Niederungsbereich der Kronhorster Trebel Gegenstand von Untersuchungen zu seiner Funktion als Nahrungsraum für geschützte Vogelarten sein solle“.

Derartige weiterführende Erkenntnisse sind sodann aber ohne eigenes Betreiben der Landesregierung im Verfahren zur Rechtsetzung bekannt geworden, indem das Amt Franzburg-Richtenberg für die Gemeinde Papenhagen die Ergebnisse zweier Untersuchungen eines Büros für Umwelt- und Landschaftsplanung, Landschaftsökologie-Faunistik-Vegetationskunde-Gewässerökologie (BIOM,) vom September 2009 (Untersuchung und Bewertung des Vorkommens und der Raumnutzung von Groß- und Greifvögeln im Bereich des geplanten Windeignungsgebietes Papenhagen) und vom Oktober 2009 (Untersuchung und Bewertung des Vorkommens und der Raumnutzung von Fledermäusen im Bereich des geplanten Windeignungsgebietes Papenhagen) vorgelegt hat.

Die Gutachter hatten zum einen im gesamten Talraum das Vorkommen einer Reihe von Fledermausarten – darunter streng geschützte – nachgewiesen (am häufigsten die besonders schlagempfindlichen Arten wie Zwergfledermaus und Großer Abendsegler, daneben aber auch Mückenfledermaus, Rauhhautfledermaus, Fransen- und Mopsfledermaus, Braunes Langohr). Zusammenfassend hielten sie die geplante Vorhabensfläche für „aus fledermauskundlicher Sicht, insbesondere Mangels hinreichender Kenntnisse zu Quartiervorkommen im Umfeld, zur Errichtung und zum Betrieb von Windenergieanlagen derzeit nicht geeignet“. Es bestehe „aufgrund des anzunehmenden Verlustes von Lebensraum (Jagdbiotope) sowie des hohen Schlagrisikos bei festgestellten Arten ein erhebliches Konfliktpotential hinsichtlich des Schutzes streng geschützter Arten“; eine Ausweisung widerspräche den Zielen der Landesplanung, dass ausgewählte Gebiete eine relative Konfliktarmut gegenüber den Schutzgütern des Naturschutzes aufweisen sollten. Zum anderen wurden im geplanten Windeignungsgebiet und dessen 2.000 m-Umfeld Bruten des Schreiadlers, des Kranichs, von sechs Kiebitzpaaren sowie von sechs Mäusebussarden ermittelt, außerdem fünf Reviere des Kranichs. Die beiden größeren Grünlandbereiche würden von Kranich, Weißstorch, Kiebitz und Großem Brachvogel sowie zehn Greifvogelarten genutzt; Schreiadler, Rotmilan, Rohrweihe, Mäusebussard und Turmfalke jagten regelmäßig. Die Nutzungsintensität sei weit überdurchschnittlich hoch, was ein Beleg für die außerordentliche Bedeutung des Gebiets als Nahrungsrevier für Greifvögel sei. Aufgrund des anzunehmenden Verlustes von Lebensraum (Brut- und Nahrungsgebiet) sowie des hohen Vogelschlagsrisikos bei Greifvögeln bestehe ein erhebliches Konfliktpotenzial hinsichtlich des Schutzes streng geschützter Arten, insbesondere des Schreiadlers, Rotmilans und Kiebitzes. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der beiden Gutachten (in Beiakte 1, vorgelegt vom Antragsgegner) verwiesen.

Diese Feststellungen hat das federführende Ministerium nicht einfach übernommen, sondern zunächst der zuständigen Fachbehörde (LUNG) mit der Bitte um fachliche Stellungnahme aus fledermaus- und vogelkundlicher Sicht übergeben. Erst auf der Grundlage der Einschätzungen dieser Fachbehörde (siehe Schreiben vom 11.11.2009 vorrangig zum Schreiadler und vom 23.11.2009 zum Fledermausvorkommen – beide ebenfalls in Beiakte 1, vorgelegt vom Antragsgegner), die auf Grund der artenschutzrechtlichen Situation davon ausgeht, dass im geplanten Eignungsgebiet artenschutzrechtliche Verbotstatbestände betroffen sind, die auf dem Wege von Ausnahmezulassungen nicht überwunden werden können (Ausnahmegenehmigungen nach § 42 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG a.F., jetzt §§ 44 ff. BNatSchG n.F.), ist die Landesregierung zu der Einschätzung gelangt, dass eine Gebietsausweisung nicht zu verantworten sei.

c) Bei dieser Bewertung der ihr vorliegenden Erkenntnisse der Fachbehörden billigt der Senat der Landesregierung, da es um eine landesplanerische Abwägungsentscheidung geht, eine prognostische Kompetenz im Sinne der von der Rechtsprechung zum Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren entwickelten naturschutzfachlichen Einschätzungsprärogative (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.06.2013 - BVerwG 4 C 1.12 -, juris Rn. 14 ff. m.w.N.) zu, die nur einer begrenzten gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Diese bezieht sich – so das Bundesverwaltungsgericht – sowohl auf die Erfassung des Bestandes der geschützten Arten als auch auf die Bewertung der Gefahren, denen die Exemplare der geschützten Arten bei Realisierung der Vorhaben ausgesetzt sein würden. Wird diese Einschätzungsprärogative schon im Verfahren zur Anlagengenehmigung – auf deren Erteilung bei Vorliegen der Voraussetzungen ein Anspruch besteht – anerkannt, gilt dies erst recht auf der Vorstufe der Raumordnungsplanung in Verfolgung des Anliegens, eine Risikolage zu minimieren. Diesem Aspekt der Risikovorsorge bzw. -vermeidung darf nach Auffassung des Senats umso stärkeres Gewicht eingeräumt werden, je bedrohter die geschützten Arten sind, um deren Bestands- und Lebensraumsicherung es geht.

Diese Wertung vermag die Antragstellerin mit dem von ihr im Verfahren zuletzt vorgelegten „Artenschutzfachbeitrag zum Vorhaben Bau und Betrieb von 7 WEA am Windenergiestandort Papenhagen“ der Diplom-Biologen K. R. und Dr. N. B. vom 27. Juli 2011 (siehe zuvor bereits deren Beitrag „Bestandserfassung und Bewertung der Vögel und Fledermäuse zum Vorhaben ‚Standort für Windenergieanlagen Papenhagen’ vom 25.01.2010) nicht in Frage zu stellen. Sie berücksichtigt dabei nicht hinreichend, dass es vorliegend nicht um die Erteilung von Anlagengenehmigungen auf Flächen geht, auf denen im Grundsatz Windenergieanlagen planungsrechtlich zulässig sind (§ 35 Abs. 1 Nr. 5 bzw. § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS BauGB), und auf die ein Genehmigungsanspruch (ggfs. unter Auflagen zum Betrieb) besteht, sofern die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind, sondern um eine vorgreifliche Entscheidung auf der Ebene der Raumplanung zwischen konfligierenden Nutzungsinteressen, auf der kein Anspruch auf Ausweisung, sondern lediglich auf ordnungsgemäße Abwägung der jeweiligen Belange besteht.

Nach alledem musste der Senat dem seitens der Antragstellerin hilfsweise gestellten Beweisantrag, Sachverständigenbeweis darüber zu erheben, dass die Fläche des Eignungsgebietes Papenhagen oder jedenfalls wesentliche Teile davon kein bedeutender Lebensraum des Schreiadlers sind, nicht nachgehen. Zum einen knüpfen die seitens der Landesregierung als ausschlaggebend angesehenen artenschutzrechtlichen Belange nicht allein an das Vorkommen des Schreiadlers an. Vielmehr wird aus den im Rechtsetzungsverfahren bekannt gewordenen Erkenntnissen der Fachbehörden deutlich, dass das fragliche Gebiet insgesamt betrachtet in mehrfacher Hinsicht eine sehr hohe artenschutzrechtliche Empfindlichkeit aufweist; es finden sich zahlreiche streng geschützte Vogel- und Fledermausarten, und der Antragsgegner hat – ebenso wenig wie die Fachbehörden – gerade nicht allein auf das Vorkommen des Schreiadlers abgestellt. Auch der Artenschutzfachbeitrag des Antragstellers räumt das Vorhandensein zahlreicher geschützter Arten ein, er hält lediglich die Verletzung der Verbote des § 44 BNatSchG „unter der Voraussetzung der Einhaltung geeigneter Vermeidungs- und Minderungsmaßnahmen hinsichtlich aller potentieller durch das Vorhaben betroffener Arten des Anhangs IV der FFH-Richtlinie sowie der Europäischen Vogelarten für ausgeschlossen“. Zum anderen ist der Beweisantrag schon nicht so zu verstehen, dass es im fraglichen Bereich gar keine Schreiadler gäbe; das Vorkommen eines Horststandortes in „ca. 4 km Abstand zum Windenergiestandort Papenhagen“ räumt auch der Artenschutzfachbeitrag ein. Er zielt vielmehr auf fachliche Bewertung, ob es sich um einen „bedeutenden Lebensraum des Schreiadlers“ handele. Insoweit mag die genaue Abgrenzung in einem konkreten Anlagengenehmigungsverfahren von Bedeutung für die Wahl des Standorts einer Windenergieanlage im Detail sein. Die Berechtigung einer Raumplanung, die von vornherein am Standort erhebliche Risiken von Verstößen gegen europäisches und nationales Artenschutzrecht vermeiden will, kann damit nicht in Frage gestellt werden.

d) In diesem Zusammenhang kann die Antragstellerin unter Berufung auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG auch nichts zu ihren Gunsten daraus herleiten, dass die Landesregierung das vom Regionalen Planungsverband beschlossene Eignungsgebiet Semlow, das bereits 1998 Aufnahme in das Regionale Raumordnungsprogramm Vorpommern gefunden hatte, nicht von der Verbindlichkeit ausgenommen hat, obwohl auch dort artenschutzrechtliches Konfliktpotenzial – gerade hinsichtlich des Schreiadlers – vorliegt.

Fraglich ist bereits, ob dieser Aspekt im raumplanerischen Verfahren überhaupt herangezogen werden könnte, um einen Individualanspruch auf Ausweisung eines bestimmten Gebietes zu begründen, da ein solcher – wie bereits ausgeführt – grundsätzlich nicht besteht. Soweit diese Argumentation unter dem Gesichtspunkt, ob eine sachgrundlose unterschiedliche Behandlung vergleichbarer Sachverhalte möglicherweise die Gesamtabwägung über die rechtsverbindlich gewordene Gebietskulisse Windenergie im Sinne eines Willkürvorwurfs in Frage stellen könnte, Bedeutung gewinnen könnte, muss sich die Antragstellerin darauf verweisen lassen, dass die Sachverhalte Eignungsgebiet Papenhagen und Eignungsgebiet Semlow – mit beiden hat sich die Landesregierung im Rechtsetzungsverfahren befasst – gerade nicht vergleichbar sind:

Zwar stellt sich auch bei Semlow die Artenschutzproblematik jedenfalls bezogen auf den Schreiadler gleichermaßen, zumal dort teilweise offenbar sogar nach den Ausschluss- und Abstandskriterien Abstände zu Horststandorten nicht eingehalten werden und nicht nur Funktionsräume bzw. Nahrungsgebiete betroffen sind; es dürfte nach den Planungsunterlagen außer Zweifel stehen, dass heute ein Eignungsgebiet Semlow – handelte es sich um eine Neuausweisung – aller Voraussicht nach nicht ausgewiesen werden würde.

Der Antragsgegner durfte jedoch den maßgeblichen Unterschied darin sehen, dass es sich bei Semlow um ein Bestandsgebiet handelt. Die stärkere Gewichtung eines vorhandenen ausgewiesenen Eignungsgebietes ist nicht nur im übergeordneten Landesraumentwicklungsprogramm von 2005 angelegt, sondern auch der Sache nach im Interesse der Begrenzung der Gesamtzahl von Standorten mit störenden Auswirkungen auf die Fauna – vor allem die Avifauna – nachvollziehbar.

Zusätzlich konnte auf Vertrauensschutz der dortigen Betreiber abgehoben werden, nachdem das Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie im gesamten Planungsverfahren lediglich dem Ansinnen, Semlow noch zu erweitern, mit dem Hinweis auf artenschutzrechtliche Bedenken entgegengetreten war; dem hatte der Regionale Planungsverband durch eine Ablehnung der Erweiterung Rechnung getragen. Das Landesamt hatte bis zu dessen Beschlussfassung nicht die Forderung erhoben, dieses Eignungsgebiet in das neue Raumentwicklungsprogramm nicht mehr aufzunehmen. Sie war vielmehr – ohne dass sie sich auf neue Erkenntnisse über die Situation vor Ort hätte stützen können, insbesondere fehlen Darlegungen zu tatsächlichen negativen Auswirkungen der vorhandenen Windenergieanlagen auf die dortige Schreiadlerpopulation – erstmals in einer Stellungnahme des Landesamtes vom 11. November 2009 an das Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz enthalten.

III.

Aus dem Vorstehenden ergibt sich abschließend, dass das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern 2010 in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP i.V.m. den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) insgesamt eine wirksame, mit verbindlicher Zielqualität im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG versehene Festlegung einer Eignungsgebietskulisse Windenergie enthält, die alle Flächen im Gemeindegebiet Papenhagen mit der Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB belegt, weil durch § 1 Abs. 3 Nr. 1 RREP VP-LVO das ursprünglich vom Regionalen Planungsverband vorgesehene Eignungsgebiet Papenhagen wirksam von der Verbindlichkeit ausgenommen worden ist.

Dementsprechend war der Normenkontrollantrag unabhängig davon, in welchem Verhältnis die gestellten Anträge zueinander stehen, insgesamt abzulehnen, weil die Antragstellerin weder mit ihrem Hauptantrag noch mit den hilfsweise gestellten Anträgen Erfolg haben kann.

C.

Da der Antrag erfolglos bleibt, hat die Antragstellerin nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Grundlage der Ausspruchs über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Der Antrag der Antragsteller auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Anfechtungsklage gegen den Planfeststellungsbeschluss des Antragsgegners vom 06. August 2009 (Az.: 663/OPAL/04) wird abgelehnt.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen je zur Hälfte.

Der Streitwert wird auf 30.000,- Euro festgesetzt.

I.

Die Antragsteller wenden sich gegen die Kompensationsmaßnahme "Martensches Bruch", die der Planfeststellungsbeschluss des Antragsgegners vom 06. August 2009 (Az.: 663/OPAL/04) für die mit dem festgestellten Vorhaben verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft (als Bestandteil des Landschaftspflegerischen Begleitplanes, Teil D, Nr. 13, Ordner 17 der Antragsunterlagen) vorsieht. Gegenstand des gesamten Vorhabenplanes sind der Bau und der Betrieb der Erdgashochdruckleitungen Ostsee-Pipeline-Anbindungsleitung (OPAL), Abschnitt Mecklenburg-Vorpommern, und Norddeutsche-Erdgas-Leitung (NEL) einschließlich Anlandestation Lubmin, Teilabschnitt Mecklenburg-Vorpommern. Die OPAL ist für den Weitertransport eines Teiles des durch die geplante Gasversorgungsleitung Nord Stream (Ostsee Pipeline) fließenden und in Greifswald/Lubmin anlandenden Gases bestimmt. Sie soll von einer Anlande- und Verdichterstation in südlicher Richtung mit einer Kapazität von 4,5 Mrd cbm/a weiter zur Grenze mit der Tschechischen Republik bei dem Ort Olbernhau führen. In der Tschechischen Republik sollen dann u.a. die Kopplung mit dem weiteren Fernleitungsnetz mittels der geplanten Fernleitung GAZELLE eingerichtet und Gasmengen der OPAL zum deutsch-tschechischen Grenzort Weidhaus transportiert werden. Die Gasversorgungsleitung Nord Stream (Ostsee Pipeline) ist mit Beschluss des Antragsgegners vom 21. Dezember 2009 für den im Bereich der deutschen 12 sm-Zone verlaufenden Abschnitt planfestgestellt worden. Der Beschluss ist Gegenstand verschiedener Gerichtsverfahren.

Mit dem Bau der OPAL ist begonnen worden. Inhalt der Kompensationsmaßnahme ist die Wiedervernässung des Bruches durch Wasseranstau in dessen Wasserläufen. Vorhabenträger sind die Beigeladenen. Die Antragstellerin zu 1. ist amtsangehörige Gemeinde des Antragstellers zu 2. im Landkreis .... Die Ortslage der Gemeinde befindet sich im Norden der nach der geplanten Kompensationsmaßnahme zu vernässenden und zu überflutenden Flächen des "Martenschen Bruches" in einer Entfernung von etwa drei bis vier Kilometern.

Im Februar 2008 stellten die Beigeladene zu 2. sowie die ..., aus der die Beigeladene zu 1. durch formwechselnde Umwandlung entstanden ist, bei dem Antragsgegner unter anderem den Antrag auf Feststellung des Planes für den in Mecklenburg-Vorpommern verlaufenden Teil der OPAL. Der Antragsgegner übersandte dem Antragsteller zu 2. unter dem 20. Februar 2008 die eingereichten Planunterlagen zur Auslegung nach §§ 43a EnWG, 73 Abs. 2 und 3 VwVfG M-V.

Der Antragsteller zu 2. äußerte sich mit Schreiben vom 29. April 2008 gegenüber dem Antragsgegner u.a. für die Gemeinde ... (die Antragstellerin zu 1.) dahin, dass die Gemeindevertretung das Vorhaben einstimmig abgelehnt habe. Die wirtschaftlichen Folgen für Land- und Forstwirtschaft sowie Beeinträchtigungen von Flora und Fauna, Wildäsungsflächen, Brutplätzen, jagdlich nutzbaren Gebieten, des Wasserhaushaltes im Fenn sowie der Rückbau der Betonplattenwege und Spurbahnen sprächen dagegen. Bereits in jüngster Vergangenheit seien im Zusammenwirken mit der gleichen Stralsunder Fachfirma wie beim aktuellen Projekt verfolgte Pläne, die Flächen rund um ... durch Schaffung eines Stiftungs-Nationalparks der Öffentlichkeit zu entziehen, in der Region auf breiten Widerstand gestoßen. Eklatante Folgen für die Gemeinde ... hätten nur mit Hilfe des Innenministeriums vermieden werden können. Als großes Problem werde angesehen, dass in den Planungsunterlagen die Auswirkungen auf das Wasserregime des (Ahlbecker) Fenn nicht geklärt seien. Bei einer Erhöhung des Wasserstandes würde Wasser unweigerlich Richtung Gorin abfließen und die dortige Wiesennutzung ebenfalls beeinträchtigen und Naturschutzflächen negativ tangieren.

Der Antragsteller zu 2. bestätigte dem Antragsgegner unter dem 20. Mai 2008, die Auslegung der Planunterlagen im Amtlichen Mitteilungsblatt des Amtes "Am Stettiner Haff" am 18. März 2008 sowie in den betroffenen Gemeinden (nicht jedoch im Gebiet der Antragstellerin zu 1.) durch öffentlichen Aushang bekannt gemacht zu haben. Dabei wies er darauf hin, entgegen einer Aussage des Antragsgegners sei ebenfalls die Antragstellerin zu 1. unmittelbar von der Planung betroffen. Antragsgegner und Antragsteller stellten außerdem fest, dass nicht sämtliche Planungsordner zu den gleichen Zeiten offengelegt worden seien.

Der Antragsgegner teilte dem Antragsteller zu 2. daraufhin mit, die Öffentlichkeitsbeteiligung solle aufgrund einer fehlerhaften Veröffentlichung der Auslegung in den von dem Vorhaben betroffenen Gemeinden des Amtsbereiches, unter anderem im Gebiet der Antragstellerin zu 1., wiederholt (bzw. in der Gemeinde ... erstmals durchgeführt) werden. Die öffentliche Bekanntmachung des Bergamtes Stralsund vom 16. Juni 2008 über die Auslegung der vollständigen Planunterlagen in der Zeit vom 08. Juli bis 07. August 2008, die unter anderem den Hinweis nach § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG M-V über den Ausschluss nicht fristgerecht erhobener Einwendungen enthielt, wurde im Gebiet der Antragstellerin zu 1. öffentlich ausgehängt. Zugleich machte das Bauamt des Antragstellers zu 2. die Auslegung der Planungsunterlagen für das OPAL-Vorhaben im Amtlichen Mitteilungsblatt des Amtes "Am Stettiner Haff" (Nr. 08/07) bekannt. Diese Bekanntmachung enthält keinen Hinweis auf den Einwendungsausschluss nach § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG M-V.

Der Amtsvorsteher des Antragstellers zu 2. bestätigte dem Antragsgegner mit Schreiben vom 20. Oktober 2008, die Auslegung der Planungsunterlagen in der Gemeinde ... durch öffentlichen Aushang vom 23. Juni bis zum 20. August 2008 bekanntgemacht zu haben. Die Planungsunterlagen einschließlich der Ordner 1 bis 22 hätten vom 08. Juli 2008 bis zum 07. August 2008 in der Amtsverwaltung sowie in der Außenstelle ... ausgelegen. Einwendungen seien nicht vorgebracht worden.

Die Beigeladenen übersandten dem Antragsgegner unter dem 19. September 2008 mehrere Ordner Unterlagen über die "Planergänzung" zur "Ausführungsplanung Martensches Bruch". Bestandteil dieser Planergänzung sind die Ordner 25, 26 und 27. Diese enthalten neben einer Beschreibung der "Kompensationsmaßnahme Martensches Bruch, Ergänzung zur Unterlage 13.3, Ausführungsplanung", die im Wesentlichen mit dem bereits ursprünglich eingereichten "Planungskonzept Martensches Bruch, Unterlage Nr. 13.3" inhaltlich übereinstimmt (zu etwaigen Abweichungen vgl. S. 68 der Niederschrift über den Erörterungstermin vom 04.11.2008), eine Simulation der geplanten Maßnahmen zur Wiedervernässung mit einem grundwasserhydraulischen Modell vom 09. September 2008 (grundwasserhydraulisches Gutachten). Aufgabe dieses Gutachtens soll die Überprüfung der im Planungskonzept zum "Martenschen Bruch" (Unterlage 13.3) beschriebenen wasserbaulichen Maßnahmen hinsichtlich ihrer Wirksamkeit und der damit verbundenen Auswirkungen auf die Grund- und Oberflächenwassersituation sowie die Darstellung des Endzustandes nach erfolgter Wiedervernässung sein. Nach Punkt 3.1 des Gutachtens wird eine von verschiedenen Grundwassermessstellen am Nordrand des "Martenschen Bruches" dort angesetzt, wo der Mühlengraben die Landstraße 283 unterquere. Dort könne der Nachweis geführt werden, ob und gegebenenfalls in welchem Umfange die Wiedervernässungsmaßnahme im "Martenschen Bruch" die Grundwasseroberfläche in Richtung ... beeinflusse. Nach Punkt 4.2.1 des Gutachtens soll das zu erstellende Grundwassermodell neben einer Simulation der Wiedervernässung des Bruches auch eventuelle Auswirkungen der Vernässung auf benachbarte Gebiete aufzeigen. Als solche kämen insbesondere die Ortslage ... im Nordwesten des "Martenschen Bruches" in Betracht, weshalb das Modell auch diesen Bereich überdecke. Nach den vorgenommenen fachlichen Untersuchungen könne festgestellt werden, dass die Grundwasserabflüsse über den Nord- und Westrand des "Martenschen Bruches" nahezu unverändert blieben. Daraus könne geschlossen werden, dass schutzwürdige Objekte im Abstrom des "Martenschen Bruches", z. B. die Gemeinde ..., keinen Veränderungen ausgesetzt seien.

Mit Schreiben vom 19. September 2008 übersandte der Antragsgegner unter anderem dem Antragsteller zu 2. die genannten Planänderungen/-ergänzungen, die die Beigeladenenseite in Reaktion auf die im Anhörungsverfahren eingegangenen Stellungnahmen, Einwendungen, Forderungen und Hinweise eingereicht habe. Es werde nach §§ 43a Nr. 6 EnWG, 73 Abs. 8 Satz 1 VwVfG M-V gebeten, innerhalb von 2 Wochen zu den Änderungen der Teilplanung "Martensches Bruch" Stellung zu nehmen, soweit der Aufgabenbereich berührt sei. Neben verschiedenen Hinweisen zur Ausgestaltung etwaiger Einwendungen enthält das Schreiben den Hinweis, dass nach dem Erörterungstermin eingehende Stellungnahmen grundsätzlich nicht mehr berücksichtigt werden könnten.

Der Amtsvorsteher des Antragstellers zu 2. teilte dem Antragsgegner mit Schreiben vom 08. Oktober 2008 mit, die geplante Kompensationsmaßnahme werde seitens der betroffenen Gemeinden ..., ... und ... unter Bezugnahme auf die bereits abgegebene Begründung vom 29. April 2008 abgelehnt. Die jetzigen Änderungsunterlagen stellten eine wesentliche und grundsätzliche Planänderung gegenüber der Entwurfsunterlage, die nur einen Umfang von 18 Seiten gehabt habe, dar. Wegen der Komplexität des Sachverhaltes und des erheblichen Unterlagenumfanges könne die Prüfung in der vorgegebenen Frist von zwei Wochen nicht abgeschlossen werden. Mit Schreiben vom 16. Oktober 2008 reichte der Antragsteller zu 2. seine noch ausstehende Stellungnahme bei dem Antragsgegner ein und wandte sich in zahlreichen Punkten gegen die in Aussicht genommene Kompensationsmaßnahme. Unter anderem fehle jegliche Untersuchung zu den Auswirkungen auf die hydrologischen Verhältnisse der Ortslage ... und der Einzelgehöfte des Ortsteiles .... Wegen der Einzelheiten wird auf das Schreiben vom 16. Oktober 2008 (Bl. 3560 der Verwaltungsvorgänge) verwiesen.

Der Antragsgegner führte am 03. und 04. November 2008 zu den Stellungnahmen und Einwendungen der Behörden, Träger öffentlicher Belange sowie der Ämter und Gemeinden einen Erörterungstermin durch, wegen dessen Einzelheiten auf die Niederschrift vom 04. November 2008 verwiesen wird. Zu diesem Erörterungstermin äußerte sich der Antragsteller zu 2. mit an den Antragsgegner gerichtetem Schreiben vom 04. Dezember 2008. Danach sehe die Gemeinde ... in der Flutung und Vernässung beträchtlicher Teile des "Martenschen Bruches" eine erhebliche Verschlechterung des Gemeindegebietes, da unter anderem keine ausreichenden Untersuchungen zu den Auswirkungen auf die Grundwasserverhältnisse im besiedelten Bereich vorlägen und man die dazu getroffenen Aussagen anzweifle. In der Gemeinde ... herrschten sehr sensible Grund-, Schichten- und Oberflächenwasserverhältnisse. Früher hätten bereits unzureichend gepflegte Gräben zu Vernässungen der Fundamente der nur wenige 100 Meter entfernt liegenden Wohnhäuser geführt. Angebliche Sicherungsmechanismen müssten schon deshalb unzureichend sein, weil die Wasserausbreitung flächendeckend erfolgen solle und das "Martensche Bruch" nicht abgeschottet werden könne. Das geohydrologische Gutachten sei schon deshalb nicht überzeugend, weil es keine extremen Witterungsverhältnisse berücksichtige, sondern nur von einem - ungenau modellhaft beschriebenen - Normalzustand ausgehe. Das Vorhaben sei außerdem in tourismusspezifischer, landwirtschaftlicher und naturschutzrechtlicher Hinsicht bedenklich. Wegen der näheren Ausführungen hierzu wird auf den Inhalt des Schreibens vom 04. Dezember 2008 verwiesen.

Mit Beschluss vom 06. August 2009 stellte der Antragsgegner den Plan für Bau und Betrieb der Erdgashochdruckleitung OPAL und der Erdgashochdruckleitung NEL, jeweils für den Abschnitt Mecklenburg-Vorpommern, einschließlich der Anlandestation Lubmin mit Änderungen, Ergänzungen, Nebenbestimmungen und Vorbehalten fest. Der Plan umfasst nach Punkt A.2 unter anderem die Anlage K 13, den landschaftspflegerischen Begleitplan mit Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen, sowie die Anlage K 13.3, das "Planungskonzept Martensches Bruch" sowie die von den Beigeladenen eingereichten Ergänzungen und Änderungen, mithin die "Ergänzung zur Unterlage 13.3, - Ausführungsplanung -" (vgl. Bl. 27 des Planfeststellungsbeschlusses), insbesondere das grundwasserhydraulische Modell (vgl. Bl. 28 des Beschlusses). Unter Punkt A.3.10.1 ergeht der Planfeststellungsbeschluss mit der Nebenbestimmung, dass die Ausführungsplanung der Ersatzmaßnahme "Martensches Bruch" mit den zuständigen Behörden abzustimmen sei. Mit der Ausführungsplanung sei ein aktualisiertes Monitoring-Programm vorzulegen, das neben der ökologischen Erfolgskontrolle auch eine Beweissicherung bezüglich eventueller Auswirkungen auf die Bausubstanz der Gemeinde ... zum Gegenstand haben müsse. Dieser Teil des Monitorings sei mit der Gemeinde ... und den betroffenen Einwendern abzustimmen.

Zur Begründung des Planfeststellungsbeschlusses heißt es in Abschnitt B.4.5.11 "Kommunale Belange", die Einwendungen unter anderem der Gemeinde ... würden zurückgewiesen. Die Gemeinde mache mit ihrem Vorbringen andere öffentliche und nicht ihre Planungshoheit betreffende Belange geltend. Dies betreffe Einwände sowohl hinsichtlich des Naturschutzes, des Tourismus als auch der Betroffenheit von Einwohnern. Gemeindliches Eigentum oder konkrete gemeindliche Planungen seien von dem Vorhaben nicht betroffen. Daneben werden die Einwendungen verschiedener weiterer Einwender, die als Grundstückseigentümer einen Anstieg des Grundwasserspiegels auf dem Gebiet der Gemeinde ... befürchtet hatten, zurückgewiesen. Mit der Vorlage der Planergänzung "Detailplanung Ersatzmaßnahme Martensches Bruch" sowie den Vorträgen während des Erörterungstermins habe der Vorhabenträger nachgewiesen, dass es in der Ortslage ... zu keiner Änderung des Grundwasserstandes kommen werde. Negative Auswirkungen auf die Bausubstanz von Gebäuden in ... durch Grundwasseranstieg infolge der Ersatzmaßnahme seien deshalb nicht zu befürchten. Die entsprechende Nebenbestimmung unter Abschnitt A.3.10 verpflichte den Vorhabenträger, mit der Vorlage der Ausführungsplanung für die Ersatzmaßnahme auch ein Monitoringprogramm vorzulegen. Ein Gebot zur Abstimmung mit den Betroffenen und der Gemeinde sei den Vorhabenträgern ebenfalls aufgegeben worden. Damit werde eine Erfolgskontrolle und eine Beweissicherung vorgeschrieben. Gleichzeitig sei dadurch die Möglichkeit gegeben, auf etwaige Abweichungen von der Prognose operativ reagieren zu können. Auf Abweichungen vom geplanten Szenario könne jederzeit durch Regulierung der Anstaumaßnahme reagiert werden.

Der Planfeststellungsbeschluss ist dem Amtsvorsteher des Antragstellers zu 2. am 13. August 2009 zugestellt worden.

Die Antragsteller haben mit bei dem Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern am 14. September 2009 (montags) eingegangenem Schriftsatz Klage erhoben (5 K 19/09) und zugleich den vorliegenden Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt.

Zur Begründung machen sie geltend: Sie wendeten sich gegen den Planfeststellungsbeschluss, soweit dieser die Ersatzmaßnahme "Martensches Bruch" betreffe, weil er die Antragstellerin zu 1. in ihrer Planungshoheit, ihrem Eigentum, ihrem Recht auf Erfüllung ihrer Aufgaben des eigenen Wirkungskreises sowie der Entwicklung der gemeindlichen Wirtschaftsstruktur verletze. Der Planfeststellungsbeschluss beeinträchtige die heimische Viehwirtschaft, in massiver Weise die Flora und Fauna, große Wald- und Wildäsungsflächen seien bedroht, der Betrieb von sanftem Tourismus in der Gemeinde ... sei beeinträchtigt ebenso wie das "Martensche Bruch" als Landschaftsteil von besonderer Schönheit. Die Kompensationsmaßnahme sei überdimensioniert und vor allem seien Auswirkungen auf das "Ahlbecker Fenn" zu befürchten. Bereits in der Vergangenheit habe es aufgrund hoher Grundwasserstände Vernässungen an Wohngebäuden in ... gegeben. Die Grundstücke der Ortslage ..., zu denen auch verschiedene im Eigentum der Gemeinde stehende Grundstücke gehörten, lägen unmittelbar an der zu überflutenden Fläche und seien durch Grund-, Schichten- und Oberflächenwasser in einem Maße gefährdet, das niemand voraussagen könne. Ein umfassendes geohydrologisches Gutachten sei erforderlich. Das vorliegende, zu spät erstellte Gutachten sei unzureichend. Die Modellierungssoftware sei nicht geeignet. Das dem Gutachten zugrunde gelegte Datenmaterial stamme zum Teil aus dem Jahre 1966 und sei ungeprüft übernommen worden. In einem Informationsgespräch vom 12. Juni 2009 beim StAUN Stralsund habe sich herausgestellt, dass das geohydrologische Gutachten die Ortslage von ... nicht einbezogen habe. Der anwesende Landwirtschaftsminister habe dazu erklärt, das Gutachten müsse zwingend nachgebessert und das gesamte hydrologische System begutachtet werden.

Die Antragsbefugnis des Antragstellers zu 2. folge daraus, dass er als Betroffener am Verfahren beteiligt worden sei. Nur er könne die Belange der amtsangehörigen Gemeinden wahrnehmen. Möglicherweise sei die Regelung des § 73 Abs. 3a VwVfG M-V, wonach Stellungnahmen zu dem Planfeststellungsvorhaben unter anderem von den Ämtern abzugeben seien, als Regelung einer Prozessstandschaft anzusehen. Jedenfalls habe der Antragsteller zu 2. auch selbst um Rechtsschutz nachgesucht, um nicht den Risiken einer fehlenden Aktivlegitimation oder einer unzulässigen Rubrumsberichtigung ausgesetzt zu sein.

Die Antragsteller haben sodann mit am 04. Januar 2010 bei dem Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern eingegangenen Schriftsatz weiter vorgetragen, die Festsetzung der Ausgleichsmaßnahme "Martensches Bruch" sei abwägungsfehlerhaft, weil dass das vorliegende geohydraulische Gutachten den tatsächlich zu erwartenden erheblichen Grundwasseranstieg in der gesamten Ortslage ... nicht darstelle. Zu befürchtende Bausubstanzschäden in der Ortslage führten dazu, dass auf dem gesamten Gemeindegebiet nicht mehr großräumig geplant werden könne, das bebaute Eigentum der Antragstellerin zu 1. geschädigt werde, durch diese Schäden die Erfüllung gemeindlicher Aufgaben nur mit finanziellem Mehraufwand sichergestellt werden könne und die Wirtschaftsstruktur der Gemeinde ... zerstört werde. Die Gemeinde sei mit ihrem auf ihr zivilrechtliches Eigentum an Grundstücken in der Ortslage bezogenen Einwendungen nicht präkludiert. Sie habe in dem Verfahrensabschnitt "Behördenbeteiligung" gemäß § 73 Abs. 2 VwVfG i.V.m. § 43a EnWG mehrfach vorgetragen, dass die gesamte Ortslage... durch Grund -, Schichten- bzw. Oberflächenwasser gefährdet sei. Damit habe sie eindeutig erklärt, dass das Grundeigentum in der Ortslage gefährdet sei; dies habe sie dezidiert dargelegt. Der Antragsgegner habe wissen müssen, dass sie Eigentümerin von Grundstücken in der Ortslage ... sei. Das habe er ihren Stellungnahmen entnehmen können. Zudem hätten die Planunterlagen das private Grundstückseigentum benennen müssen, das durch die Planung unmittelbar in Anspruch genommen oder nur mittelbar betroffen ist. Sie sei auch nicht deshalb präkludiert, weil sie bzw. der Antragsteller zu 2. Einwände in dem Verfahren der Behördenbeteiligung nach § 73 Abs. 2 VwVfG M-V vorgetragen hätten. Denn die Anhörungsverfahren für Betroffene und Behörden seien parallel verlaufen und Einwände im Rahmen der Behördenbeteiligung genügten, wenn sie die über die objektiven Wahrnehmungskompetenzen hinausgehenden subjektiven Rechtsgüter erkennen ließen.

Zu den Defiziten des geohydrologischen Gutachtens sei zu ergänzen, dass die Umweltplan GmbH Stralsund bereits vor 12 Jahren im Zusammenhang mit damaligen Feuchteschäden in der Ortslage ... die Situation für das StAUN ... in einer 30seitigen Untersuchung richtig dargestellt habe. Danach befinde sich die Gemeinde ... inmitten des ehemaligen Haffstausees, umgeben von teilweise unterhalb des Wasserspiegels des Haffs liegenden Feuchtgebieten. Die zur Entwässerung des Gebietes errichteten Gräben seien vermutlich nach Einstellung von Meliorationsarbeiten Anfang der 90er Jahre verlandet. Dadurch habe sich der Wasserspiegel des Fenns im Bereich von ... (in den letzten vier Jahrzehnten) um etwa 30 cm erhöht. Mitte der 90er Jahre sei es daher zu Überschwemmungen in den Kellerräumen der Gebäude in der Ortslage ... gekommen, was in einer Fotodokumentation dargestellt werde. Aufgrund der Begutachtung durch die Umweltplan Stralsund sei es Ende der 90er Jahre zu durch Landesmittel geförderten wasserbaulichen Maßnahmen zugunsten der Ortslage ... gekommen, wodurch das prästabile Gleichgewicht in der Ortslage habe wiederhergestellt werden können. All diese Umstände vernachlässige und verschweige die Firma Umweltplan im aktuellen Planfeststellungsverfahren. Das Gutachten beziehe weder das hydrologische System des ehemaligen Haffstausees noch die Ortslage ... in seine Berechnungen ein. Dies sei ein gravierendes Manko, denn die gesamte Region des ehemaligen Haffstausees sei als ein zusammenhängendes natürliches geohydraulisches System anzusehen. Ein weiterer gravierender Fehler des Gutachtens liege darin, dass an den Systemgrenzen Festpotentiale festgelegt worden seien, weshalb hier der Modellrechner mit nicht änderbaren Wasserständen gerechnet habe. Bei richtiger Berechnung sei hingegen ein Wasserspiegelanstieg von zirka 30 cm in der Ortslage ... zu erwarten.

Die Antragsteller haben ihren Vortrag durch Vorlage eines Gutachtens der "Wastra-Plan" vom 08. Dezember 2009 zur "Überprüfung von Wasserspiegelberechnungen" ergänzt. Danach kann es - zusammengefasst - aufgrund der Wiedervernässung des "Martenschen Bruches" in der Ortslage ... zu einem Anstieg des Grundwasserspiegels von zirka 0,36 m am südlichen Ortsrand kommen. Aus diesem Grunde - so das Gutachten - sollten die Geländehöhen der tiefer liegenden Ortsteile von ... höhenmäßig erfasst und die Grundwasserspiegel/-flurabstände in diesen Flächen bestimmt werden, um hier eine gegebenenfalls vorhandene Gefährdung durch höher einstauendes Grundwasser besser beurteilen zu können. Der Betrag an Grundwasseraufhöhung sei relativ gering. Da das Grundwasser in ... jedoch ohnehin oberflächennah anstehe, könne die Grundwasseraufhöhung gegebenenfalls zu Zeiten hoher Wasserstände zu Beeinträchtigungen führen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt des genannten Gutachtens verwiesen.

Des Weiteren haben die Antragsteller ihren Vortrag zu einer Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit und Wirtschaftsentwicklung ("sanfter Tourismus") durch Vorlage verschiedener Unterlagen (Eidesstattliche Versicherung der Bürgermeisterin der Gemeinde ..., Broschüre des Tourismusverbandes Mecklenburg-Vorpommern) ergänzt.

Die Antragsteller haben im Klageverfahren 5 K 19/09 beantragt,

den Planfeststellungsbeschluss vom 06. August 2009 teilweise - insoweit er sich auf die Nebenbestimmung A.3.10.1 "Ersatzmaßnahme 'Martensches Bruch' bezieht - aufzuheben;

hilfsweise festzustellen, dass der teilweise angefochtene Planfeststellungsbeschluss insoweit rechtswidrig und nicht vollziehbar ist;

hilfsweise zum Hilfsantrag den Beklagten zu verpflichten, erforderliche Schutzmaßnahmen für die gefährdeten Gemeindegrundstücke festzusetzen.

Die Antragsteller beantragen im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes,

die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage "gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 11. August 2009" anzuordnen, wobei sich der Antrag auf den Regelungsgehalt des in Teil A der Klage- und Antragsschrift vom 14. September 2009 angefochtenen Teils des Planfeststellungsbeschlusses, d. h. auf den Haupt- sowie den ersten Hilfsantrag, beziehe.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage vom 14. September 2009 abzulehnen.

Er macht zur Begründung geltend, der Antrag beider Antragsteller sei bereits mangels Antragsbefugnis unzulässig.

Der Antragsteller zu 2. sei im Planfeststellungsverfahren nach § 73 Abs. 2 VwVfG M-V beteiligt und zur Stellungnahme aufgefordert worden. Dies beruhe auf der nach § 125 Abs. 1 KV M-V zulässigen Übertragung gemeindlicher Aufgaben auf die Ämter in § 73 Abs. 2 VwVfG M-V, die zu einer Zuständigkeitsverlagerung führe. Trotz dieser Verlagerung der Zuständigkeit sei für die Antragsbefugnis weiterhin eine eigene Rechtsbetroffenheit vorausgesetzt. Allein die Einbindung in das Planfeststellungsverfahren nach § 73 Abs. 2 VwVfG M-V genüge dafür nicht. Zu einer möglichen eigenen Rechtsbetroffenheit trage der Antragsteller zu 2. nichts vor. Die Konstruktion einer Prozessstandschaft seitens des Antragstellers zu 2. sei nicht erforderlich, da die Antragstellerin zu 1. grundsätzlich selbst aktivlegitimiert sei.

Die Antragstellerin zu 1. sei ebenfalls nicht antragsbefugt. Zwar könne sie grundsätzlich eine Verletzung ihrer einfachrechtlichen Position als Grundstückseigentümerin geltend machen; sie unterliege jedoch der materiellen Präklusionswirkung des § 43a Nr. 7 Satz 1 EnWG. Sie habe im Anhörungsverfahren weder eingewandt noch sonst geltend gemacht, dass sie als Eigentümerin von Grundstücken betroffen sei. Gemeinden unterlägen insbesondere hinsichtlich der Präklusion denselben Vorschriften wie private Einwender. Sie müssten damit im Rahmen der Betroffenenanhörung nach § 73 Abs. 4 VwVfG M-V fristgerecht Einwendungen erheben. In den Stellungnahmen des Antragstellers zu 2. vom 29. April 2008 sowie vom 08., 16., und 20. Oktober 2008, mit denen die Einwände und Bedenken der Antragstellerin zu 1. vorgetragen worden seien, habe sie keine Einwendungen hinsichtlich der Inhaberschaft und auch nicht der Beeinträchtigung gemeindlichen Grundeigentums geltend gemacht. Dies sei erstmals in der Antragsschrift vom 14. September 2009 geschehen. In der Bekanntmachung der Auslegung sei ordnungsgemäß auf den Einwendungsausschluss hingewiesen worden. Die Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 1. könne auch nicht aus einer möglichen Verletzung ihrer Planungshoheit hergeleitet werden. Ein Eingriff in die Planungshoheit liege dann vor, wenn das Planfeststellungsvorhaben entweder eine hinreichend konkrete Planung der Gemeinde nachhaltig störe oder wesentliche Teile des Gemeindegebietes einer durchsetzbaren Planung entziehe. Dies sei nur dann der Fall, wenn die Realisierung des Vorhabens der Gemeinde jede Entwicklungschance nehme und ihr gewissermaßen ihr eigenes Gemeindegebiet für jede denkbare Planung entziehe. Insoweit treffe die Gemeinde eine Substantiierungslast, der die Antragstellerin hier nicht nachgekommen sei. Eine Entziehung von wesentlichen Teilen des Gemeindegebietes sei im Hinblick auf kommunale Planung nicht erkennbar. Von der Antragstellerin zu 1. angesprochene Raumplanungen kämen nicht in Betracht; es gehe auch nicht um wesentliche Teile des Gemeindegebietes, da die Kompensationsmaßnahme eine Fläche von zirka 204 ha bei einer Größe des Gemeindegebietes von 3880 ha umfasse. Außerdem sei das von der Ersatzmaßnahme betroffene Gebiet bereits aufgrund einer dreifachen Ausweisung als Naturschutz-, FFH- und Europäisches Vorgelschutzgebiet einer städtebaulichen Planung entzogen. Diese Schutzgebietsausweisungen seien eine zwingende rechtliche Schranke für die kommunale Bauleitplanung. Eine Beeinträchtigung der gemeindlichen Wirtschaftsstruktur scheide aus. Die Antragstellerin zu 1. könne sich in diesem Zusammenhang nicht auf eine drohende Existenzvernichtung landwirtschaftlicher Betriebe und die Beeinträchtigung des Fremdenverkehrs berufen. Die Eigentümerin der Flächen sei mit der Ausgleichsmaßnahme einverstanden und auch der Bewirtschafter der Flächen habe im Anhörungsverfahren keine wesentlichen Einschränkungen oder Nachteile für die Viehwirtschaft geltend gemacht. Der Gesichtspunkt des Fremdenverkehrs sei ebenfalls präkludiert. Die Antragstellerin zu 1. habe auch keine Tatsachen dargelegt, die es möglich erscheinen ließen, dass die erforderliche sich abzeichnende oder ernsthaft in Betracht kommende Möglichkeit der Entwicklung zu einem Naherholungsort oder Ort des Fremdenverkehrs bestehe. Auch der Aspekt einer möglichen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit öffentlicher Einrichtungen der Antragstellerin zu 1. führe hier nicht zur Bejahung der Klagebefugnis. Gleiches gelte für eine Beeinträchtigung des besonders wertvollen Orts- und Landschaftsbildes. Auf Verstöße gegen Bestimmungen des Naturschutzrechts könne sich die Antragstellerin zu 1. nicht berufen. Die Wahrung von Naturschutzbelangen gehöre nicht zu ihrem Aufgabenkreis, sondern obliege den staatlichen Behörden.

Die Beigeladenen beantragen ebenfalls,

den Antrag abzulehnen.

Sie nehmen den Standpunkt ein, der angefochtene Planfeststellungsbeschluss sei offensichtlich rechtmäßig, und begründen dies ausführlich. Insbesondere habe die Antragstellerin zu 1. durch die Anstaumaßnahmen keine Gefahren für die Ortslage ... zu befürchten. Dies sei dem Gutachten vom 09. September 2008 zu entnehmen. Dem von den Antragstellern vorgelegten Gutachten der WASTRA-PLAN vom 08. Dezember 2009 sei entgegenzutreten. Den Antragstellern fehle die Antragsbefugnis. Sie seien durch die Festsetzung der "Ersatzmaßnahme Martensches Bruch" nicht in ihrer nach Art. 28 Abs. 2 GG geschützten kommunalen Planungshoheit verletzt. Die Planungshoheit vermittele nur dann eine wehrfähige Position gegenüber Vorhaben Dritter auf dem Gemeindegebiet, wenn eine hinreichend bestimmte gemeindliche Planung durch das Vorhaben nachhaltig gestört werde oder wesentliche Teile des Gemeindegebiets wegen der Großräumigkeit des Vorhabens einer durchsetzbaren Planung entzogen würden und der entsprechende Eingriff unverhältnismäßig sei. Die Antragstellerin zu 1. habe aber nicht dargetan, dass es eine solche gemeindliche Planung gebe. Sie könne nicht nur keine hinreichend konkreten Planungen vorweisen, sondern sie sei noch nicht einmal in der Lage darzulegen, welche allgemeinen Arten von Planungen sie sich denn in dem fraglichen Bereich vorstellen könne. Solchen Planungen stünden zudem bereits die Ausweisung des Bereiches des "Martenschen Bruches" als Natura 2000-Gebiet sowie als Naturschutzgebiet entgegen. Touristische Vorhaben wären daher ohnehin nicht genehmigungsfähig. Das Planvorhaben betreffe nicht große Teile des Gemeindegebietes, sondern es seien lediglich Flächen im unmittelbaren Randbereich zur polnischen Grenze betroffen, für die touristische oder wirtschaftliche Entwicklungspotenziale nahezu überhaupt nicht bestünden. Allein die abstrakt generelle Möglichkeit, dass die planerische Gestaltungsfreiheit für das Gemeindegebiet eingeschränkt werden könne, genüge für die Möglichkeit der Verletzung der kommunalen Planungshoheit nicht. Die Antragsteller könnten ihre Antragsbefugnis auch nicht unter Verweis auf eine Beeinträchtigung der Wirtschaftszweige Tourismus und Landwirtschaft herleiten, denn sie seien nicht berechtigt, private Interessen zu vertreten. Gleiches gelte im Ergebnis für die vermeintliche Verletzung von Belangen des Landschafts- und Naturschutzes, des Orts- und Landschaftsbildes oder allgemein des Umweltschutzes. Die Antragstellerin sei keine Eigentümerin von im Bereich der Ersatzmaßnahme gelegenen Flächen. Diese befänden sich vollständig im Eigentum der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben. Soweit es den Antragstellern um in der Ortslage von ... gelegene gemeindliche Grundstücke gehe, seien sie präkludiert.

II.

Der Antrag der Antragsteller hat keinen Erfolg.

Das Gericht der Hauptsache - hier das nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 VwGO zuständige Oberverwaltungsgericht - kann nach § 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung einer Anfechtungsklage im Fall des Ausschlusses der aufschiebenden Wirkung durch Bundesgesetz nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO ganz oder teilweise anordnen. Eine solche gesetzliche Bestimmung liegt vor, denn gem. § 43e Abs. 1 Satz 1 EnWG hat die Anfechtungsklage gegen einen Planfeststellungsbeschluss nach § 43 Satz 1 Nr. 2 EnWG (Gasversorgungsleitung mit einem Durchmesser von mehr als 300 Millimeter) keine aufschiebende Wirkung.

Der Klageantrag der Antragsteller,

"den Planfeststellungsbeschluss mit dem Aktenzeichen 663/OPAL/04 vom 11. August 2009, zugestellt am 14. August 2009, teilweise - insoweit er sich auf die Nebenbestimmung A.3.10.1 "Ersatzmaßnahme Martensches Bruch" bezieht - aufzuheben",

ist bei richtigem Verständnis als ein auf die teilweise Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses vom 06. August 2008 gerichteter Anfechtungsantrag zu verstehen, dem ebenfalls nach § 43e Abs. 1 Satz 1 EnWG keine aufschiebende Wirkung zukommt. Der Senat versteht den Antrag trotz seiner Formulierung "insoweit er (der Planfeststellungsbeschluss) sich auf die Nebenbestimmung A.3.10.1 'Ersatzmaßnahme Martensches Bruch' bezieht", nicht als Anfechtung dieser Nebenbestimmung, sondern als teilweise Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses, soweit dieser die Zulässigkeit und Durchführung der Kompensationsmaßnahme 'Martensches Bruch' regelt. Die Nebenbestimmung A.3.10.1 sieht vor, dass "die Ausführungsplanung der Ersatzmaßnahme 'Martensches Bruch' mit der zuständigen UWB, UNB und dem Wasser- und Bodenverband (WBV) abzustimmen ist". Mit der Ausführungsplanung sei ein aktualisiertes Monitoringprogramm vorzulegen, das neben der ökologischen Erfolgskontrolle auch die Beweissicherung bezüglich eventueller Auswirkungen auf die Bausubstanz der Gemeinde ... zum Gegenstand habe. Dieser Teil des Monitorings sei mit der Gemeinde und den betroffenen Einwendern abzustimmen. Damit enthält die Nebenbestimmung A.3.10.1 allein den Vorhabenträger belastende und u.a. die Antragstellerin zu 1. begünstigende, jedenfalls keinerlei sie belastende Regelungen. Eine Anfechtung dieser Nebenbestimmung wäre damit aus Sicht der Antragsteller sinnwidrig und mangels rechtlicher Beschwer unzulässig. Sie kann dementsprechend nicht das Ergebnis einer Auslegung des Klageantrages sein. Das gesamte Vorbringen der Antragsteller lässt vielmehr allein den Schluss zu, dass sie sich aus den zahlreichen von ihnen vorgetragenen Gründen gegen die 'Kompensationsmaßnahme Martensches Bruch' als solche wenden. Die Ersatzmaßnahme ist nach Punkt A.2 des Planfeststellungsbeschlusses als in Band 14-18 , K 13.3 enthaltene Planunterlage Teil des Beschlusses. Gleiches gilt für die in Band 24 der Planunterlagen enthaltene Ergänzung zur Unterlage 13.3 -Ausführungsplanung und die ebenfalls in Band 24 enthaltene Simulation der geplanten Maßnahmen zur Wiedervernässung mit einem grundwasserhydraulischen Modell (K1-K5). Diese Unterlagen sind nach den Ausführungen auf Seite 25 des Planfeststellungsbeschlusses ein die Ausgangsunterlage von Januar 2008 ändernder Gegenstand der Planfeststellung. Die Anfechtungklage ist daher bei richtigem Verständnis des Klageantrages auf die Aufhebung der genannten, die Kompensationsmaßnahme "Martensches Bruch" betreffenden Planregelungen und in diesem Sinne auf eine teilweise Anfechtung des Planfeststellungsbeschlusses gerichtet. Diese Sicht bestätigt die Antragsschrift vom 14. September 2009 an anderer Stelle. Unter Punkt 2. der Antragsbegründung heißt es, der Antragsgegner habe in dem "(teilweise) angefochtenen Planfeststellungsbeschluss ...die Ersatzmaßnahme E2 Martenscher Bruch festgesetzt".

Die Anfechtung nur des zuvor genannten Teiles des Planfeststellungsbeschlusses dürfte auch nicht deshalb unzulässig sein, weil der Planfeststellungsbeschluss nur in seiner Gesamtheit Gegenstand der Anfechtung sein könnte. Ein Verwaltungsakt - wie der Planfeststellungsbeschluss - ist teilbar und demzufolge auch teilweise anfechtbar, wenn der aufrechterhalten bleibende Teil nach wie vor eine ausgewogene, die rechtlichen Bindungen einer planerischen Entscheidung einhaltende Regelung ist, die überdies dem Planungsträger nicht ein (Rest-) Vorhaben aufdrängt, das er in dieser Gestalt gar nicht verwirklichen möchte. Würde durch den Wegfall einer Teilregelung das planerische Geflecht so gestört, dass ein Planungstorso zurückbliebe oder dass jedenfalls in Folge der veränderten Situation die zuständige Stelle eine erneute, die Gesamtplanung erfassende planerische Entscheidung unter Beachtung der nunmehr maßgebenden Umstände treffen müsste, fehlte es an einer rechtlichen Teilbarkeit (BVerwG, 07.12.1988 - 7 B 98.88 -, DVBl. 1989, 510). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, 22.05.1996 - 4 B 30/95 - NVwZ-RR 1997, 217, 218; s.a. Schumacher/Fischer-Hüftle, Bundesnaturschutzgesetz, Kommentar, § 20, Rn. 15; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, 4. Auflage, E-4428) ist geklärt, dass ein Planfeststellungsbeschluss jedenfalls in dem Sinne teilbar sein kann, dass dem Vorhabenträger aufzugebende Ersatzmaßnahmen für durch die Verwirklichung des Vorhabens verursachte naturschutzrechtliche Eingriffe unter bestimmten Voraussetzungen Gegenstand eines Planergänzungsverfahrens nach § 74 Abs. 3 VwVfG sein können. Ob der angegriffene Planfeststellungsbeschluss danach beschränkt auf die Regelungen zur "Ersatzmaßnahme Martensches Bruch" (mithin teilweise) angefochtenen werden kann, ist schließlich jedoch keine Frage der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sondern der Begründetheit, wenn nicht eine isolierte Anfechtung von vornherein ausscheidet (BVerwG, 22.11.2000 - 11 C 2/00 -, NVwZ 2001, 429). Dies ist hier angesichts der grundsätzlich möglichen rechtlichen Abtrennung naturschutzrechtlicher Ersatzmaßnahmen von den weiteren Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses nicht der Fall.

Der Senat sieht jedoch von der beantragten Anordnung der aufschiebenden Wirkung der gegen diesen Teil des Planfeststellungsbeschlusses erhobenen Klage ab. Der Antrag des Antragstellers zu 2. ist unzulässig (nachfolgend A.). Der Antrag der Antragstellerin zu 1. ist zwar zulässig, jedoch unbegründet. Ihre Klage wird nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage voraussichtlich keinen Erfolg haben (B.)

A. Der Antrag des Antragstellers zu 2. auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seiner gegen den oben genannten Teil des Planfeststellungsbeschlusses vom 06. August 2009 gerichteten Klage ist unzulässig. Dem Antragsteller zu 2. fehlt die in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO auch für das hier zu entscheidende Eilrechtsschutzverfahren erforderliche Antragsbefugnis.

Der Antragsteller zu 2. trägt keine Tatsachen vor, die es nicht ausgeschlossen erscheinen lassen, dass er durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss in eigenen Rechten verletzt wird. Für die Antragsbefugnis muss die Verletzung eigener Rechte auf der Grundlage des Antragsvorbringens möglich sein; diese Möglichkeit ist nur auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Rechtsuchenden verletzt sein können (BVerwG, 28.11.2007 - 6 C 42/06 -, BVerwGE 130, 39, 41). Das ist im vorliegenden Fall aber anzunehmen. Die von ihm nach seiner Auffassung als verletzt anzusehenden Rechtspositionen der gemeindlichen Selbstverwaltung, der Planungshoheit, der gemeindlichen Infrastruktur und der Beeinträchtigung des gemeindlichen Grundstückseigentums in der Ortslage ... stehen grundsätzlich nicht dem Amt, sondern der Antragstellerin zu 1. als Gemeinde selbst zu. Dies folgt aus § 125 Abs. 2 KV M-V, der auch angesichts der bestehenden Ämterstruktur die verfassungsrechtlich abgesicherte Kompetenz der Gemeinden zur eigenverantwortlichen Aufgabenerfüllung regelt (vgl. Meyer, Kommunalrecht, Rn. 639). Danach bleibt das Recht der Gemeinden, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in Eigenverantwortung zu regeln und in ihrem Gebiet im Rahmen der Leistungsfähigkeit alle öffentlichen Aufgaben in Eigenverantwortung zu erfüllen, unberührt, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist (vgl. zur Schleswig-Holsteinischen Amtsordnung: BVerfG, 24.07.1979 - 2 BvK 1/78 -, juris, Rn. 79). Das Amt kann sich demzufolge im Prozess als bloße sogenannte "Bundkörperschaft" nicht auf die aus Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG bzw. Art. 72 Abs. 1 Verf M-V herzuleitende Selbstverwaltungsgarantie berufen, denn die Eigenschaft einer Gebietskörperschaft kommt ihm nicht zu (OVG M-V, 06.01.2005 - 4 M 332/04 -, NordÖR 2005, 163).

Der Antragsteller zu 2. kann hier den streitgegenständlichen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes auch nicht als Prozessstandschafter der Antragstellerin zu 1. stellen. In einem Verfahren, in dem - wie hier - eine amtsangehörige Gemeinde ihr unmittelbar zustehende Rechte gegenüber Dritten - auch gegenüber anderen Behörden - geltend macht bzw. gegen Eingriffe in ihre Selbstverwaltungsgarantie vorgeht, ist sie selbst, vertreten durch den Bürgermeister, prozessführungsbefugt. Das ist insbesondere dann anzunehmen, wenn die Gemeinde sich in ihrem zivilrechtlichen Grundstückseigentum betroffen wähnt und sie damit eine Rechtsposition wahrnimmt, die sie wie jede andere Privatperson auch innehaben könnte. Sie kann sich dabei durch das Amt vertreten lassen, welches dann aber nicht in Prozessstandschaft für sie tätig wird (OVG M-V, 01.11.2000 - 1 L 130/98 -, KStZ 2001, 138).

B. 1. Der Antrag der Antragstellerin zu 1. ist zulässig. Sie hat ihn nach § 43e Abs. 1 Satz 2 EnWG nach Zustellung des Planfeststellungsbeschlusses an den Amtsvorsteher am 13. August 2009 fristgerecht mit am 14. September 2009 (montags) eingegangenem Schriftsatz gestellt und begründet. Eine Verletzung in eigenen Rechten, etwa in ihrem Recht auf kommunale Selbstverwaltung, insbesondere ihrer Planungshoheit, erscheint ebenso wie eine Verletzung in ihren aus dem Eigentum an bebauten Grundstücken in der Ortslage ... folgenden Rechten bzw. in ihrem Recht auf gerechte Abwägung ihrer Belange jedenfalls nicht als von vornherein nach jeglicher Betrachtung ausgeschlossen. Die Möglichkeit eines gemeindlichen Abwehrrechts wäre nur dann zu verneinen, wenn die Gemeinde ausschließlich Rechte anderer, insbesondere ihrer Einwohner, oder das bloß allgemeine Interesse geltend machte, von einem Vorhaben der Fachplanung verschont zu bleiben (BVerwG, 20.05.1998 - 11 C 3/97 -, NVwZ 1999, 67). Das ist hier nicht der Fall.

Darauf, ob die Antragstellerin zu 1. mit ihren Einwendungen gegen die mit dem Planfeststellungsbeschluss geregelte "Kompensationsmaßnahme Martensches Bruch" nach § 43a Nr. 7 EnWG präkludiert und damit auch im vorliegenden Verfahren ausgeschlossen ist, wovon der Antragsgegner ausgeht, kommt es für die Zulässigkeit nicht an. Ob die Voraussetzungen des Einwendungsausschlusses im Einzelfall erfüllt sind, kann eine umfassende Prüfung zahlreicher Einzelheiten des Planfeststellungsverfahrens erfordern, von denen nicht bereits die Zulässigkeit des Rechtsbehelfs abhängen kann. Für die Zulässigkeit des vorliegenden Eilrechtsschutzbegehrens reicht eine nicht auszuschließende Verletzung von eigenen Rechten der Gemeinde aus.

2. Der Antrag ist jedoch nicht begründet. Das Interesse der Antragstellerin zu 1. an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer gegen den die "Kompensationsmaßnahme Martensches Bruch" betreffenden Teil des Planfeststellungsbeschlusses erhobenen Klage 5 K 19/09 hat gegenüber dem öffentlichen Interesse, aber auch gegenüber dem privaten Interesse der Beigeladenen an der sofortigen Vollziehbarkeit des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses vom 06. August 2009 zurückzutreten. Bei dreiseitigen Rechtsverhältnissen sind gerichtlicher Prüfungsmaßstab vorrangig die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs. Da der angefochtene Planfeststellungsbeschluss dem Genehmigungsinhaber eine Rechtsposition einräumt, die ihm ein Dritter streitig macht, stehen sich in Fällen dieser Art nicht allein ein öffentliches Vollzugsinteresse und das private Aufschubinteresse gegenüber. Vielmehr muss die vorläufige gerichtliche Regelung auch das Interesse des durch den Planfeststellungsbeschluss Begünstigten - hier der Beigeladenen - an der Beibehaltung der ihm eingeräumten Rechtsposition in den Blick nehmen. Dieses Interesse ist nicht von vornherein weniger gewichtig als das Interesse des Drittanfechtenden (OVG Lüneburg, 05.03.2008 - 7 MS 115/07 -, juris Rn 27).

Hier wird die Klage der Antragstellerin zu 1. mit ihrem Haupt- und dem ersten Hilfsantrag, auf die sich der vorliegende Antrag bezieht (vgl. Antrags-/Klageschrift, Seite 2) nach dem derzeitigen Erkenntnisstand des Senates mit hinreichender Wahrscheinlichkeit erfolglos bleiben. Nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO kommt eine (Teil-) Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsaktes nur dann in Betracht, wenn dieser insoweit rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt. Eine Verletzung der Antragstellerin zu 1. in ihren Rechten scheitert bereits an dem Einwendungsausschluss des § 43a Nr. 7 EnWG. Danach sind Einwendungen gegen den Plan oder dessen Änderung nach Ablauf der Einwendungsfrist ausgeschlossen. Damit ist eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Verwirkungspräklusion geregelt. Die Einwendungsfrist des § 43 Satz 5 EnWG i.V.m. § 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG M-V besitzt für das gerichtliche Verfahren, das dem Planfeststellungsverfahren folgt, ebenso wie andere Verfahrensvorschriften des Fachplanungsrechts (§ 14a Nr. 7 Bundeswasserstraßengesetz, § 18a Nr. 7 Allgemeines Eisenbahngesetz, § 17a Nr. 7 Bundesfernstraßengesetz) materiell-rechtlichen Charakter (vgl. dazu ausführlich BVerwG, 24.05.1996 - 4 A 38/95 -, NVwZ 1997, 489).

Die Voraussetzungen der Präklusion liegen hier für sämtliche von der Antragstellerin zu 1. zur Begründung ihres Rechtsschutzbegehrens angesprochenen Einwendungen vor. Sie hat es versäumt, ihre nunmehr gegen die Festsetzung der 'Kompensationsmaßnahme Martensches Bruch' unter Bezug auf ihre gemeindliche Planungshoheit, die Beeinträchtigung ihrer Wirtschaftsstruktur und auf eine Grundwassergefährdung ihrer Grundstücke in ... vorgebrachten Einwendungen innerhalb der Einwendungsfrist des § 43a Nr. 7 EnWG zu erheben.

Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, 09.06.1999 - 11 A 8/98 -, LKV 2000, 39, 40; 10.02.1999 - 11 A 21/98 -, NJW 1999, 1729; 09.02.1996 - 11 VR 45/95 -, NVwZ 1996, 1021, 1022; 27.12.1995 - 11 A 24/95 -, NVwZ 1996, 895; 13.03.1995 - 11 VR 2/95 -, NVwZ 1995, 905, 907), von der abzuweichen der Senat keinen Anlass hat, dass die allen durch ein planfestzustellendes Vorhaben Betroffenen mit dem Einwendungsausschluss auferlegte Mitwirkungslast uneingeschränkt auch für eine Gebietskörperschaft gilt, die im Planfeststellungsverfahren als Behörde und damit als Trägerin öffentlicher Belange gemäß § 73 Abs. 2 VwVfG zur Stellungnahme aufgefordert worden ist. Die Betroffenenanhörung nach § 73 Abs. 4 VwVfG mit einer fachgesetzlichen Präklusion und die Behördenanhörung nach § 73 Abs. 2 VwVfG mit einer entsprechenden fachgesetzlich geregelten Präklusion sind gesonderte Verfahrensschritte. Soweit ein Träger öffentlicher Belange durch das Vorhaben zugleich in eigenen Rechten betroffen ist und sich die Möglichkeit offenhalten will, diese Rechte notfalls im Klagewege geltend zu machen, muss er deshalb im Rahmen der Betroffenenbeteiligung frist- und formgerecht Einwendungen erheben. Seine Einwendungen muss er erkennbar in Abgrenzung zu Einwendungen durch die Behörde ("Behördeneinwendungen") als Betroffeneneinwendungen formulieren. Dass die Gebietskörperschaft als Träger öffentlicher Belange im Rahmen der Behördenbeteiligung zur Stellungnahme aufgefordert worden ist, berechtigt sie nicht, die Substantiierung ihrer Einwendungen dieser Stellungnahme vorzubehalten. Die Anhörungs- oder Planfeststellungsbehörde darf eine einmal eingetretene Präklusion nicht durch nachträgliche Befassung mit verspäteten Einwendungen wieder beseitigen und Rechtsschutzmöglichkeiten neu eröffnen. Dagegen spricht das Interesse des Vorhabenträgers wie das der Öffentlichkeit, innerhalb einer bestimmten, angemessenen Frist Sicherheit über Inhalt und Umfang derjenigen Rechtspositionen zu haben, die den Bestand der künftigen Planfeststellung gefährden könnten, soweit sie den ausgelegten Unterlagen entspricht (BVerwG, 27.12.1995, a.a.O.). Der Einwendungsausschluss kann sich nicht nur auf Beeinträchtigungen der Gebietskörperschaft in Eigentumsrechten, sondern auch auf grundsätzlich wehrfähige, in die Abwägung einzubeziehende Rechtspositionen der gemeindlichen Selbstverwaltung, etwa die Planungshoheit erstrecken (BVerwG, 10.02.1999, a.a.O.; 12.02.1997 - 11 A 62/95 -, juris; 13.03.1995, a.a.O., 905, 907; so ausdrücklich auch OVG Rheinland-Pfalz, 23.04.2009, 8 C 11025/08 -, juris; Ziekow, Verwaltungsverfahrensgesetz, § 73, Rn. 48).

Die Einwendungen sind fristgemäß zu erheben und haben bestimmten Darlegungsanforderungen zu genügen. Sie müssen deutlich machen, in welcher Hinsicht Bedenken gegen die in Aussicht genommene Planfeststellung gesehen werden. Das Vorbringen muss so konkret sein, dass die Planfeststellungsbehörde erkennen kann, unter welchen Aspekten sie bestimmte Belange einer näheren Betrachtung unterziehen soll. Die Gemeinde muss, wie andere Betroffene auch, erkennen lassen, welche ihrer Rechtsgüter sie als gefährdet ansieht. Sie muss diese Rechtsgüter bezeichnen und die befürchteten Beeinträchtigungen darlegen. Späteres Vorbringen kann nur der Erläuterung der erhobenen Einwendungen dienen (BVerwG, 09.02.2005 - 9 A 62/03 -, NVwZ 2005, 813; 18.09.1998, 4 VR 11.98 -, NuR 1999, 631; 13.03.1995, a.a.O., 907).

Der Antragsteller zu 2. hat sich auf die (im Bereich des Antragstellers als erste Auslegung anzusehende) Auslegung der Planungsunterlagen im März/April 2008 mit Schreiben vom 29. April 2008 für die Antragstellerin zu 1. geäußert. Den oben dargestellten Anforderungen an eine ausreichende Substantiierung präklusionsverhindernder Einwendungen für die Antragstellerin zu 1. genügt dieses dem Inhalt nach oben unter I. dargestellte Schreiben nicht. Es lässt jedenfalls nicht erkennen, welche ihrer Rechtsgüter die Antragstellerin zu 1. als gefährdet ansieht. Sämtliche Bedenken betreffen nach der Formulierung des Einwendungsschreibens im Gegenteil keine Belange der Antragstellerin zu 1., sondern solche der Allgemeinheit (Natur- und Gewässerschutz, Wasserhaushalt, Infrastruktur) oder Dritten zuzuordnende Rechtsgüter (Jagdangelegenheiten, Land- und Forstwirtschaft). Das Schreiben enthält auf Seite 3 in diesem Sinne die zusammenfassende Klarstellung, dass die Ablehnung der Pläne "mit Blick auf Naturschutz, Wasserhaushalt und das öffentliche Wohl als nicht zielführend geschehe". Soweit das Schreiben das Wasserregime des Ahlbecker Fenns zum Gegenstand hat, ist jedenfalls in keiner Weise erkennbar, dass es der Antragstellerin zu 1. speziell um Probleme des Grundwasserstandes in der eigenen Ortslage mit nachteiligen Auswirkungen auf eigene dort befindliche bebaute Grundstücke geht. Solche tatsächlichen Folgen sind vielmehr erst im Laufe der Auseinandersetzungen zwischen den Beteiligten immer mehr in das Zentrum der Betrachtung gerückt. Dass den Planunterlagen ein Grundstücksverzeichnis beigefügt ist, aus dem auch die gemeindlichen Grundstücksverhältnisse ersichtlich sind, ändert daran - anders als die Antragstellerin zu 1. meint - nichts. Da dem Schreiben vom 29. April 2008 ein Zusammenhang zwischen dem Aspekt von ungeklärten Auswirkungen auf das "Wasserregime des Ahlbecker Fenn" und befürchteten Feuchtigkeitsschäden in der Ortslage ... nicht zu entnehmen ist, hatte der Antragsgegner keine Veranlassung, von sich aus weitere Erwägungen zu einer Betroffenheit der Antragstellerin zu 1. im Hinblick auf eine Grundwasserproblematik für gemeindliche Gebäudegrundstücke in der Ortslage anzustellen. Zusammenfassend ist die Einschätzung gerechtfertigt, dass der Antragsteller zu 2. das Schreiben vom 29. April 2009 als behördliche Stellungnahme i.S.d. § 73 Abs. 2, 3a VwVfG M-V formuliert hat und nicht als Einwendungsschreiben einer betroffenen Gemeinde nach § 73 Abs. 4 VwVfG M-V. Dies reicht zur Vermeidung der Präklusion nach § 43a Nr. 7 EnWG nicht aus. Will der Träger öffentlicher Belange eigene von dem Planvorhaben betroffene Rechtspositionen notfalls im Klagewege geltend machen, muss er im Rahmen der Betroffenenbeteiligung frist- und formgerecht auch auf diese Rechtspositionen bezogene Einwendungen erheben.

Eine Stellungnahme der Antragstellerin zu 1. oder des antragstellenden Amtes ist auch im Verlauf der wiederholten und im Bereich der Antragstellerin zu 1. erstmalig bekanntgemachten Auslegung der Planungsunterlagen im Sommer 2008 nicht mehr erfolgt. Damit ist spätestens mit Ablauf der Einwendungsfrist der zweiten Auslegung im Bereich des Antragstellers zu 2. der Einwendungsausschluss nach § 43a Nr. 7 EnWG für die Antragstellerin zu 1. eingetreten. Die Einwendungsfrist endete gem. § 43 Satz 5 EnWG i.V.m. § 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG M-V zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist. Die Auslegungsfrist lief nach der entsprechenden Bestätigung des Antragstellers zu 2. vom 20. Oktober 2008, deren Richtigkeit von den Antragstellern nicht in Frage gestellt worden ist, am 07. August 2008 ab, die Einwendungsfrist mithin am 21. August 2008. Sämtliche nach diesem Zeitpunkt eingegangenen Stellungnahmen der Antragstellerin zu 1. selbst oder des Antragstellers zu 2. als für solche Stellungnahmen zuständiges Amt sind daher mit Blick auf den Einwendungsausschluss als verspätet anzusehen. Erst danach angesprochene rechtliche Belange können schon deshalb im gerichtlichen Verfahren nicht mehr mit Erfolg geltend gemacht werden.

Das gilt nicht nur für den Belang gemeindlichen Grundstückseigentums in der Ortslage ..., das die Antragstellerin zu 1. durch einen Anstieg des Grundwasserspiegels gefährdet sieht. Der Einwendungsausschluss erstreckt sich auch auf die nunmehr im gerichtlichen Verfahren geltend gemachten gemeindlichen Belange der Planungshoheit, der gemeindlichen Wirtschaftsstruktur, der touristischen Entwicklung oder allgemein der gemeindlichen Selbstverwaltung. Das oben behandelte Schreiben des Antragstellers vom 29. April 2008 thematisiert auch diese Aspekte nicht in der für eine präklusionsverhindernde Einwendung erforderlichen Weise. Von dem Recht der Antragstellerin auf kommunale Selbstverwaltung oder den genannten Teilaspekten (Planungshoheit etc.) ist darin nicht die Rede.

Der Ausschluss der nunmehr im gerichtlichen Verfahren erhobenen Einwendungen gilt insbesondere nach Überprüfung der verfahrensrechtlichen Anforderungen, unter denen der Einwendungsausschluss allein eintreten kann. Zum anderen ändert am Eintritt der Präklusion der Umstand nichts, dass der Antragsgegner nach der Ergänzung der Planunterlagen durch die Beigeladenen dem Antragsteller zu 2. diese Unterlagen übersandt und ihm erneut Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt hat.

Die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen einer Präklusion für die nunmehr geltend gemachten rechtlichen Belange der Antragstellerin zu 1. liegen vor. Der Einwendungsausschluss tritt gem. § 43a EnWG i.V.m. § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG M-V mit Ablauf der Einwendungsfrist ein. Der Ablauf der Einwendungsfrist setzt voraus, dass die Auslegungsfrist abgelaufen ist (§ 73 Abs. 4 Satz 1 VwVfG M-V). Dies wiederum setzt voraus, dass die Auslegung der Planunterlagen nach § 43a EnWG i.V.m. § 73 Abs. 5 VwVfG M-V in den Gemeinden (bzw. Ämtern) vorher ortsüblich bekanntgemacht wurde. Was als ortsübliche Bekanntmachung anzusehen ist, ergibt sich aus den dafür maßgeblichen Normen des Landes- oder Ortsrechts (BVerwG, 23.04.1997 - BVerwG 11 A 7.97 -, BVerwGE 104, 337, 340). Nach § 5 Abs. 4 Satz 3 KV bestimmt die Gemeinde Form, Fristen und Verfahren der öffentlichen Bekanntmachung in der Hauptsatzung. Die Form der öffentlichen Bekanntmachung von Satzungen wird in §§ 2 ff. der Durchführungsverordnung zur Kommunalverfassung - KV-DVO - geregelt (vgl. § 5 Abs. 4 Satz 2 KV). § 7 Abs. 1 der Hauptsatzung der Gemeinde... vom 27. Oktober 2004 (HS 2004) bestimmt, dass die öffentlichen Bekanntmachungen durch Aushang an der Bekanntmachungstafel erfolgen. Satzungen werden durch Abdruck im Amtlichen Mitteilungsblatt des Amtes "Am Stettiner Haff" bekanntgegeben. Nach § 7 Abs. 5 HS 2004 ist auf die gesetzlich vorgeschriebene Auslegung von Plänen und Verzeichnissen in der Form des Absatzes 1 hinzuweisen. Die Auslegung der Planunterlagen war daher an den Bekanntmachungstafeln der Gemeinde ... (vgl. § 7 Abs. 2 HS 2004) bekanntzumachen. Nach der Bestätigung des Antragstellers vom 20. Oktober 2008 ist dies geschehen.

Darauf, dass die - wohl auf Initiative des Antragstellers zu 2. (vgl. dessen E-Mail v. 23.06.2008 sowie das Antwortschreiben des Antragsgegners v. 25.06.2008) zurückgehende - Bekanntmachung des Antragstellers ("Bauamt") im Amtlichen Mitteilungsblatt "Nr. 08/07" einen Hinweis auf den Einwendungsausschluss nach § 43a Nr. 7 EnWG nicht enthält, kommt es nicht an. Die Bekanntmachung im Amtlichen Mitteilungsblatt ist im Gebiet der Antragstellerin zu 1. außer für Satzungen sowie zugehörige Pläne und Verzeichnisse - wie gesagt - nicht vorgeschrieben und damit nicht ortsüblich. Die den Vorschriften entsprechende Bekanntmachung der Auslegung an den Aushangtafeln reicht aus. Der Text der Bekanntmachung im Amtlichen Mitteilungsblatt enthält keine unzutreffenden oder missverständlichen Hinweise, die es den von dem Vorhaben Betroffenen erschwert haben könnten, die Einwendungsfrist zu wahren. Insbesondere weist er zutreffend darauf hin, dass mögliche Einwendungen bis zum 21. August 2008 vorliegen mussten. Dieser Tag war der letzte Tag der sich an die am 07. August 2008 endende Auslegungsfrist anschließende zweiwöchige Einwendungsfrist.

Die Auslegung der Planunterlagen hat auch die erforderliche Anstoßwirkung für die Planbetroffenen einschließlich der Antragstellerin zu 1. erreicht. Die Anstoßwirkung wird für die ansässigen Betroffenen bereits dadurch erzielt, dass die Planoffenlegung ortsüblich bekanntgemacht wird. Dadurch wird erreicht, dass sie die Betroffenen ermuntert, sich für die Planung zu interessieren und nach Bedarf als Einwender mitzuwirken (BVerwG, 16.08.1995 - 11 A 2/95 -, NVwZ 1996, 267, 268). Auch ohne dass die in dem Bekanntmachungstext enthaltene Beschreibung des Gasleitungsvorhabens einen Hinweis auf die das Gemeindegebiet der Antragstellerin zu 1. betreffende Kompensationsmaßnahme enthielt, hatte danach jeder im Gebiet der Antragstellerin ansässige Betroffene ebenso wie die Antragstellerin zu 1. als Eigentümerin von dort gelegenen Grundstücken hinreichend Veranlassung, sich für das Vorhaben zu interessieren und eine eigene Betroffenheit zu erwägen. Anders konnte der Hinweis der Bekanntmachung auf die für jeden, dessen Belange durch das Vorhaben berührt würden, bestehende Einwendungsmöglichkeit nicht verstanden werden. Eine Bekanntmachung im Gebiet der Antragstellerin hätte aus Sicht der dortigen potentiell Betroffenen sinnlos sein müssen, wenn eine Berührung ihrer Belange aufgrund der bestehenden Entfernung zur Gasleitungstrasse nicht in Betracht zu ziehen gewesen wäre.

Nachdem danach mit Ablauf der Einwendungsfrist am 21. August 2008 die Antragstellerin zu 1. mit den jetzt im gerichtlichen Verfahren erhobenen Rügen (Gefährdung ihres Grundstückseigentums in ..., Planungshoheit, gemeindliche Wirtschaftsstruktur) ausgeschlossen war, ist die Präklusionswirkung auch nicht später dadurch aufgehoben worden, dass der Antragsgegner die Antragstellerin zu den von den Beigeladenen am 18. September 2008 eingereichten Planergänzungen angehört und ihr Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben und dabei einen Hinweis auf einen Einwendungsausschluss (§ 43a Nr. 7 EnWG) nicht beigefügt hat.

Nach § 73 Abs. 8 VwVfG M-V ist einer Behörde oder Dritten die Änderung eines ausgelegten Planes mitzuteilen und ihnen Gelegenheit zu Stellungnahmen und Einwendungen innerhalb von zwei Wochen zu geben, wenn durch die Planänderung der Aufgabenbereich der Behörde oder die Belange der Dritten erstmalig oder stärker als bisher berührt werden. Nach § 43a Nr. 7 EnWG unterliegen auch die Stellungnahmen und Einwendungen zu Planänderungen nach Ablauf der Einwendungsfrist dem Einwendungsausschluss. Darauf ist bei der Bekanntgabe der Einwendungs- oder Stellungnahmefrist hinzuweisen (vgl. dazu BVerwG, 18.04.2007 - 9 A 34/06 -, juris, Rn. 25; Wickel in Fehling/Kastner/Wahrendorf, VwVfG/VwGO, Kommentar, § 73, Rn. 129).

Der Antragsgegner hat dem Antragsteller zu 2. und weiteren Behörden und Vereinigungen (vgl. die Liste Bl. 674 der Verwaltungsvorgänge) mit Schreiben vom 19. September 2008 die "Änderungen 'Detailplanung Martensches Bruch'" übersandt und nach §§ 43a Nr. 6 EnWG, 73 Abs. 8 Satz 1 VwVfG M-V gebeten, innerhalb von zwei Wochen zu den Unterlagen Stellung zu nehmen, soweit der Aufgabenbereich berührt werde. Das Schreiben enthält allein den Hinweis, dass nach dem Erörterungstermin eingehende Stellungnahmen gemäß § 73 Abs. 3a VwVfG M-V grundsätzlich nicht mehr berücksichtigt werden.

Diese Verfahrensweise hat nicht zur Folge, dass die Antragstellerin zu 1. deshalb nunmehr wieder mit gegen die im Planfeststellungsbeschluss vom 06. August 2009 geregelte Kompensationsmaßnahme gerichteten Rügen und Bedenken im gerichtlichen Verfahren gehört werden müsste. Dies wäre nur dann der Fall, wenn es sich bei den im September 2008 von den Beigeladenen unter Beifügung mehrerer Aktenordner und des Gutachtens vom 09. September 2008 übersandten Änderungen und Ergänzungen zu der 'Kompensationsmaßnahme Martensches Bruch' um eine Änderung des bereits ausgelegten Planes der Beigeladenen nach § 73 Abs. 8 VwVfG M-V gehandelt hätte und durch diese Änderung Belange der Antragstellerin zu 1. erstmalig oder stärker als bisher berührt worden wären. Dann fehlte es an dem erforderlichen Hinweis auf den Einwendungsausschluss mit der Konsequenz, dass die in ihren Belangen durch die Änderungen Betroffenen mit ihren dagegen gerichteten Einwendungen nicht ausgeschlossen wären. Es ist jedoch nicht anzunehmen, dass die Änderungen und Ergänzungen der hier umstrittenen Kompensationsmaßnahme eine solche Planänderung nach § 73 Abs. 8 VwVfG M-V sind.

Der Plan besteht nach § 73 Abs. 1 Satz 2 VwVfG M-V aus den Zeichnungen und Erläuterungen, die das Vorhaben, seinen Anlass und die von dem Vorhaben betroffenen Grundstücke und Anlagen erkennen lassen. Nach § 20 Abs. 4 Satz 2 BNatSchG ist Bestandteil des Planes auch der landschaftspflegerische Begleitplan, der die zur Kompensation eines Eingriffs in Natur und Landschaft (vgl. § 19 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG) erforderlichen Maßnahmen darstellt. Im vorliegenden Fall hatten die beigeladenen Vorhabenträger zur Darstellung ihrer Kompensationsmaßnahme zunächst die Unterlage 13.3, das "Planungskonzept Martensches Bruch" eingereicht. Dieser von dem Antragsteller zu 2. ausgelegte Teil des Planes ist dann durch eine als "Ergänzung zur Unterlage 13.3, Ausführungsplanung" bezeichnete Darstellung der Kompensationsmaßnahme ergänzt und außerdem das "grundwasserhydraulische Gutachten" vom 09. September 2008 eingereicht worden. Insgesamt sind - wie aus dem Teil F der Planunterlagen (Planänderungen/Planergänzungen) ersichtlich - das "Martensche Bruch" betreffend drei weitere Ordner Unterlagen vorgelegt worden. In all dem liegt jedoch keine Änderung der ausgelegten Planunterlagen, die die Belange der Antragstellerin zu 1. erstmalig oder stärker als bisher berührte.

Die im September 2008 eingereichte 18-seitige "Ergänzung zur Unterlage 13.3 - Ausführungsplanung" ist im Wesentlichen mit der der Darstellung der Kompensationsmaßnahme dienenden 15-seitigen "Unterlage 13.3 - Planungskonzept" inhaltlich identisch. Ein Vergleich beider Beschreibungen zeigt Unterschiede im Wesentlichen in der Reihenfolge der Darstellung und in einer Verschiebung von Textblöcken. Das jeweils beigefügte Quellen- und Arbeitsunterlagenverzeichnis ist mit Ausnahme des im September 2008 erstellten Geohydrologischen Gutachtens identisch. Soweit die Ausführungen Belange der Antragstellerin zu 1. überhaupt betreffen können und sich nicht mit der Beschreibung von Wasserhaltung, Staubauwerken, deren Unterhaltung, Verkehrsführung, Bauzeiträumen, Sicherungsmaßnahmen, Bautechnologie, Bauwerken, Baugruben, Konstruktionen und weiteren technischen Details beschäftigen, enthalten sie von den bisherigen Unterlagen Abweichendes lediglich hinsichtlich der erstmaligen Bezeichnung der Größenangabe des Untersuchungsgebietes (572 ha, vgl. Seite 3), der Gesamtwasserfläche (64,2 ha, Seite 11) sowie der Gesamtvernässungsfläche (140,7 ha, Seite 11). Den Angaben auf Seite 4 des Anhanges 5 zur Ergänzung zur Unterlage 13.3 ("Ermittlung der Kompensationsflächenäquivalente Maßnahme E 2 Renaturierung des Martenschen Bruches") ist zu entnehmen, dass die Überflutungsflächen nach dem ursprünglichen Planungskonzept 27,6 ha betragen sollten, die Vernässungsflächen 233,8 ha. Damit hat sich nach der "Planergänzung" die Überflutungsfläche vergrößert (auf 64,2 ha), die Vernässungsfläche verkleinert (auf 140,7 ha) und die Summe beider Flächenarten von 261,4 ha nach dem ursprünglichen Planungskonzept auf 204,9 ha verringert. Ermöglicht worden sei die differenziertere Betrachtung der Grundwasserstände durch das grundwasserhydrologische Modell.

Es ist nicht erkennbar und von Antragstellerseite auch nicht angesprochen, inwieweit die in der ergänzenden "Ausführungsplanung" mit ihren Anhängen enthaltenen einzelnen neuen Angaben auf eine erstmalige oder stärkere Berührung von Belangen der Antragstellerin zu 1. hindeuten sollten. Anhaltspunkte für eine im Vergleich zur ursprünglichen Planung umfangreichere oder anderweitig für die Antragstellerin belastendere Vernässungsmaßnahme können jedenfalls der 18-seitigen Ergänzungsplanung und ihren Anhängen nicht entnommen werden. Gleiches gilt für die nachgereichten "Anhänge 1 bis 4" in Band 26 der Antragsunterlagen (Bohrprofile, Kornverteilungsanalysen, Wertbestimmungen und Aufmaße).

Auch das grundwasserhydraulische Gutachten, auf das die Ergänzungsplanung Bezug nimmt, führt nicht zu einer erstmaligen oder stärkeren Berührung von Belangen der Antragstellerin zu 1.. Die geplanten wasserbaulichen Maßnahmen, ihre Art und ihr Umfang sind im Planungskonzept beschrieben. Das Gutachten selbst ändert daran nichts. Die Maßnahmen sollen mit dem dem Gutachten zugrundeliegenden grundwasserhydraulischen Modell nur hinsichtlich ihrer Wirksamkeit und der damit verbundenen Auswirkungen auf die Grund- und Oberflächenwassersituation überprüft werden. Neben der Überprüfung von Wirksamkeit und Auswirkungen der geplanten Maßnahmen soll das Gutachten Optimierungsvorschläge unterbreiten und den Endzustand nach erfolgter Wiedervernässung darstellen (vgl. S. 5 des Gutachtens v. 09. September 2008). Schließlich soll es eventuelle Auswirkungen der Vernässung auf benachbarte Gebiete wie die Gemeinde ... prognostizieren (vgl. S. 15 des Gutachtens). Weder die Prognose von Auswirkungen noch die Darstellung eines Vernässungszustandes können Auswirkungen auf die gemeindlichen oder grundstücksrechtlichen Belange der Antragstellerin haben. Solche hat unter Umständen die wasserbauliche Maßnahme selbst, die hier aber durch das nachgereichte Gutachten an sich in Art oder Umfang keine Veränderung erfährt (vgl. mit demselben Ergebnis: Kämper in Bader/Ronellenfitsch, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, § 73, Rn. 77; Steinberg/Müller, Nachträgliche Öffentlichkeitsbeteiligung bei Änderung von Planunterlagen während des Planfeststellungsverfahrens, UPR 2007, 1, 2; OVG Schleswig, 19.10.2000 - 4 M 63/00 -, NordÖR 2001, 357, 358).

Die von den Vertretern des Antragsgegners in dem Erörterungstermin vom 04. November 2008 geäußerte Auffassung, dass die eingereichte (ergänzende) Detailplanung keine wesentliche grundsätzliche Planänderung sei, sondern lediglich eine Detaillierung der bereits ausgelegten Planung und man deshalb nach §§ 43a Nr.6 EnWG, 73 Abs. 8 VwVfG M-V (Beteiligung von Vereinigungen nach Änderung des bereits ausgelegten Planes) vorgegangen sei (vgl. Seite 55 des Erörterungsprotokolls), stimmt im rechtlichen Ausgangspunkt mit den obigen Ausführungen überein und begegnet also keinen rechtlichen Bedenken. Die von dem Antragsteller zu 2. in seinen an den Antragsgegner gerichteten Schreiben vom 16. Oktober und 04. Dezember 2008 sowie in dem Erörterungstermin vom 04. November 2008 formulierten Bedenken und Einwendungen sind daher insgesamt nach Eintritt des Einwendungsausschlusses erhoben worden und können deshalb ebensowenig wie die im gerichtlichen Verfahren erhobenen Rügen Berücksichtigung finden.

Die Antragstellerin zu 1. ist nicht aus Gründen unverschuldeter Versäumung der Einwendungsfrist (§ 32 Abs. 1 VwVfG) so zu stellen, wie sie mit ihrem Vorbringen stünde, wenn sie nicht formal präkludiert wäre (vgl. dazu BVerwG, 30.07.1998 - 4 A 1/98 -, NVwZ-RR 1999, 162, 163). Solche Gründe sind weder vorgetragen noch ersichtlich.

Damit kommt es nicht darauf an, ob die Einwendungen der Antragstellerin zu 1. gegen die Rechtmäßigkeit der Kompensationsmaßnahme berechtigt sind. Die Antragstellerin zu 1. wird bei der sich ihr stellenden Frage, wie einschneidend sie diesen Rügeverlust für ihre Rechtspositionen zu bewerten hat, jedoch nicht darüber hinweg sehen können, dass sie hier ohnehin unter den Aspekten des Umweltschutzes, der touristischen Entwicklung und der gemeindlichen Wirtschaftsstruktur von vornherein nicht wehrfähige Belange geltend gemacht haben dürfte (vgl. dazu OVG M-V, 23.02.2006 - 4 M 136/05 -, NordÖR 2006, 206 ff.; allg. zur Planungshoheit auch OVG M-V, 14.10.2008 - 4 K 25/06 - , NordÖR 2009, 627 ff.). Des Weiteren kann nicht übersehen werden, dass nach dem von der Antragstellerin selbst vorgelegten Gutachten der Fa. Wastra Plan vom 08. Dezember 2009 nur zu Zeiten hoher Wasserstände eine Aufhöhung des Grundwasserspiegels um 0,36 m am südlichen Ortsrand der Gemeinde zu erwarten sein könnte und der angefochtene Planfeststellungsbeschluss dabei unter Punkt A. 3.10.1 dem Vorhabenträger die Beweissicherung bezüglich eintretender Feuchtigkeitsschäden vorschreibt.

Das aus dem planungsrechtlichen Abwägungsgebot (vgl. § 43 Satz 2 EnWG) folgende Recht auf gerechte Abwägung bezieht sich auf die eigenen Belange des Betroffenen. Dieser hat einen Anspruch auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange mit engegenstehenden anderen Belangen. Dementsprechend kann er eine gerichtliche Abwägungskontrolle hinsichtlich seiner eigenen Belange und - wegen der insoweit bestehenden Wechselbeziehung - der ihnen gegenübergestellten, für das Vorhaben streitenden Belange verlangen (BVerwG, 16.01.2007 - 9 B 14/06 -, NVwZ 2007, 462, 464). Da die Antragstellerin zu 1. mit sämtlichen Belangen präkludiert ist, scheidet ein Fehler in der Abwägung der für das Vorhaben sprechenden (vgl. dazu OVG M-V, 28.10.2009 - 5 M 146/09 -, NordÖR 2010, 68 ff.) mit den eigenen Belangen der Antragstellerin zu 1. aus.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, den Antragstellern die Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, weil diese einen Antrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt haben (§ 154 Abs. 3 VwGO).

Die Festsetzung des Streitwertes ergibt sich aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an den Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (Punkt 2.3 i.V.m 34.3) Für das vorliegende Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes hat der Senat den im Klageverfahren angemessenen Streitwert auf die Hälfte reduziert.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).