Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern Urteil, 19. Mai 2015 - 3 K 44/11

Die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP-LVO – vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V S. 453) wird insoweit für unwirksam erklärt, als § 1 Abs. 3 Nr. 2 in Verbindung mit der verbindlichen Zielfestlegung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in der Gesamtkarte (M 1:100 000) das Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow ausweist.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Von den Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin zwei Drittel und der Antragsgegner ein Drittel zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der jeweils vollstreckbaren Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin – eine Gemeinde im Planungsgebiet mit rund 220 Einwohnern – wendet sich mit ihrem am 07. September 2011 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen Normenkontrollantrag insbesondere unter Berufung auf die von ihr als verletzt angesehene gemeindliche Planungshoheit gegen Festlegungen von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern. Neben anderen ist darin auch das teilweise auf ihrem Gemeindegebiet liegende Eignungsgebiet Iven/Spantekow ausgewiesen.

Das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP – ist mit der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (RREP VP-LVO) vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V vom 17.09.2010 S. 453) aufgrund des § 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 05. Mai 1998 (GVOBl. M-V S. 503, 613), zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 366), festgestellt (§ 1 Abs. 1 Satz 1) und im Amtsblatt M-V vom 20. Oktober 2010, S. 645 veröffentlicht worden. Die Verordnung trat am Tag nach der Verkündung in Kraft (§ 2 RREP VP-LVO).

Nach § 1 Abs. 2 RREP VP-LVO erstreckt sich die verbindliche Wirkung des Programms auf die Ziele, Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und die raumordnerischen Festlegungen der Karte im Maßstab 1:100 000, wobei die Begründungen und die Erläuterungskarten nicht an der Verbindlichkeit teilnehmen. § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO nimmt – neben anderen – unter Nr. 2 das „Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow (begrenzt auf die nach dem 2. Beteiligungsverfahren beschlossene Erweiterung)“ von der Verbindlichkeit aus.

Am 19. Januar 2004 hatte die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern den Beschluss zur Neuaufstellung des Raumentwicklungsprogramms – einschließlich Umweltprüfung – gefasst; einen erarbeiteten ersten Entwurf hatte sie mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren von Ende März bis Ende Juni 2007 gegeben. Parallel zu diesem war der Vorentwurf zum Umweltbericht erarbeitet worden, über den im Rahmen eines Scoping-Verfahrens bis September 2007 eine schriftliche Abstimmung mit den betreffenden Umweltbehörden erfolgte. In Auswertung und Abwägung der eingegangenen Stellungnahmen und anhand der gewonnenen Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts waren sodann der Entwurf über- und der Umweltbericht erarbeitet und nach Beschlussfassung der Planungsversammlung am 23.April 2008 in das zweite Beteiligungsverfahren (Juli bis Oktober 2008) gegeben worden. Von November 2008 bis Juli 2009 wurden die Stellungnahmen aus dem zweiten Beteiligungsverfahren ausgewertet, der endgültige Entwurf sowie der Umweltbericht fertig gestellt und die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt. Am 02. Juli 2009 beschloss die Verbandsversammlung abschließend über den Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und den Umweltbericht.

Im Planungsverfahren waren die 25 aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern 1998 übernommenen sowie zusätzlich 11 neue Eignungsgebiete für Windenergieanlagen – teils isoliert liegende, teils Erweiterungsflächen zu bestehenden Eignungsgebieten – einer weiteren bzw. vertieften Prüfung unterzogen worden.

In Nr. 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP ist die Festlegung, wonach die Errichtung von Windenergieanlagen, der Ersatz sowie die Erneuerung bestehender Anlagen ausschließlich innerhalb der in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen (gemäß Kriterien in Abbildung 13) zulässig sind, grau unterlegt und mit Zeichen (Z) als Ziel gekennzeichnet. Des Weiteren „kann innerhalb der Eignungsgebiete im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss“ (Satz 2). Nach Satz 3 „dürfen in Ausnahmefällen Windenergieanlagen (WEA) außerhalb von Eignungsgebieten errichtet werden, wenn dies zu Forschungs- und Entwicklungszwecken eines raumansässigen WEA-Herstellers erforderlich ist und die Nähe von Produktionsstandort und Teststandort zum einfacheren und schnelleren Monitoring der Anlagen erforderlich ist“ und ist „für den Teststandort ein Raumordnungsverfahren durchzuführen“. Die Anlage „Karte Blatt 2 – Stand: August 2010“ zeigt südlich der Antragstellerin ein diese in einem Abstand von minimal ca. 1 000 m grob betrachtet halbkreisförmig in West-Ost-Richtung umgebendes Eignungsgebiet Windenergieanlagen, das teils auf Gemeindegebiet, teils auf dem Gebiet der Nachbargemeinde B-Stadt liegt und das neu in die Regionalplanung aufgenommen worden ist.

Grundlage des Regionalen Raumentwicklungsprogramms ist das Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern 2005 – LEP 2005 –, festgestellt mit Verordnung der Landesregierung (LEP-LVO M-V) vom 30. Mai 2005 (GVOBl. M-V S. 308) und bekannt gemacht im Amtsblatt M-V 2005, S. 797. Nach dessen Programmsatz 6.4 Abs. 8 sind in den Regionalen Raumordnungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung von im einzelnen benannten landeseinheitlichen Kriterien festzulegen und bestehende gegebenenfalls zu überprüfen.

In den Jahren 2000 bis 2008 waren im nordwestlichen Gemeindegebiet zur B 199 hin außerhalb der im Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern (RROP VP) von 1998 ausgewiesenen Eignungsgebiete unter Berufung auf eine Ausnahmeregelung mit Zustimmung der Raumordnungsbehörden zahlreiche Windenergieanlagen errichtet worden, im wesentlichen Prototypen von Herstellern aus Mecklenburg-Vorpommern (Windfeld Iven I mit 16 Anlagen auf 144 ha und Windfeld Iven II mit 6 Anlagen auf 38 ha). Der Regionale Planungsverband hatte das Eignungsgebiet Iven/Spantekow zunächst mit 321 ha geplant (1. Planentwurf), die Fläche im weiteren Verlauf aufgrund der Einwände der Antragstellerin reduziert auf 225 ha (2. Planentwurf) und das Gebiet schließlich in Reaktion auf gegenläufige Stellungnahmen von Grundstückseigentümern und Anlagenbetreibern in der abschließenden Abwägung – wenn auch anders zugeschnitten – auf sogar 436 ha (davon lediglich 10 ha mit vorhandenen Windenergieanlagen) ausgeweitet, ohne hierzu der Antragstellerin nochmals Gelegenheit zur Äußerung zu geben.

Die Antragstellerin sieht ihre Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegeben, weil die angegriffene Rechtsverordnung sich unmittelbar auf ihr Gemeindegebiet beziehe und wegen der sie bindenden Beachtenspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB und § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG unmittelbar in ihre Rechte eingreife; dies gelte insbesondere für das in ihrem Antrag bezeichnete Ziel der Raumordnung. Die Verordnung leide an formellen und materiellen Mängeln, die zur Unwirksamkeit insgesamt und somit auch des gesamten Steuerungskonzepts für die Windenergienutzung führten. Dies könne sie rügen, denn bei einer lediglich teilweisen Unwirksamkeitserklärung – beschränkt auf das Eignungsgebiet auf ihrem Gemeindegebiet – werde sie wegen der mit der Festlegung der Eignungsgebietskulisse im Übrigen verbundenen Ausschlusswirkung (§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB) an jeder bauleitplanerischen Entwicklung und Steuerung der Windenergienutzung auf ihrem Gemeindegebiet gehindert. Sie beabsichtige, ihr gemeindliches Einvernehmen zu allen geplanten Vorhaben zu versagen und Zurückstellungsanträge zu stellen. Sie habe am 20. April 2011 unter Darstellung und Begründung ihrer planerischen Absichten einen Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Wind“ zur Steuerung der Windenergienutzung im Gemeindegebiet gefasst. Die danach für Windenergie vorgesehenen Flächen lägen außerhalb der Eignungsgebiete. Der Normenkontrollantrag solle ihr die Möglichkeit verschaffen, planerisch gegenzusteuern und substanziellen, nicht wieder gut zu machenden Schaden mit langfristigen und unzumutbaren Beeinträchtigungen von der Gemeinde abzuwehren. Die umfangreiche Ausweisung, für die ein Bedürfnis nicht erkennbar sei, zusammen mit der „Umzingelung“ ihres Gemeindegebietes – die zu verhindern ein sachgerechtes und anerkanntes städtebauliches und regionalplanerisches Ziel sei – mache eine weitere Wohnbauentwicklung in ihrer Ortslage unmöglich, was sie im Kernbereich ihrer Planungshoheit treffe. Ein Bedürfnis hierfür sei nicht zu erkennen. Im Ergebnis würden fast 30 Prozent des Gemeindegebietes für Windenergie zur Verfügung gestellt.

Zur Begründung ihres Normenkontrollantrages hatte die Antragstellerin zunächst auf ihr Vorbringen in dem bereits am 18. Juli 2011 anhängig gemachten Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes Bezug genommen (Az. 4 M 102/11). Darin hatte sie Fehler sowohl des Rechtsetzungsverfahrens als auch des Verfahrens zur Aufstellung des Raumentwicklungsprogramms gerügt. Dieses Vorbringen hat sie sodann vertieft und ergänzt.

Die streitgegenständliche Verordnung sei rechtswidrig, weil die Landesregierung mit den Festlegungen in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO unzulässig in die planerischen Zuständigkeiten des Regionalen Planungsverbandes eingreife. Der Antragsgegner sei entgegen den Vorgaben des § 9 Abs. 5 LPlG für die Verbindlicherklärung mit der Herausnahme von drei Eignungsgebieten für die Windenergienutzung in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO über eine bloße Rechtskontrolle hinausgegangen. Die Herausnahme der drei Eignungsgebiete (Papenhagen, Poppelvitz und Iven/Spantekow teilweise) erweitere wegen § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB im Ergebnis die Windenergieanlagen ausschließende Bindungswirkung des Ziels in Nr. 6.5 Abs. 7 RREP VP und stelle damit eine unzulässige eigenständige planerische Entscheidung des Antragsgegners dar. Der Rechtsetzungsvorgang lasse nicht erkennen, dass dies dem Antragsgegner bewusst gewesen wäre. Weder der Antragsgegner noch der Planungsverband hätten insoweit eine Abwägung vorgenommen. Es fehle ein Beschluss, dass der Regionale Planungsverband dem verbindlich gewordenen Programm beitrete. Der von ihm beschlossene Inhalt sei nicht genehmigt worden, den mit der Verordnung geänderten Inhalt habe er nicht beschlossen. Er hätte Gelegenheit erhalten müssen, gegebenenfalls über anderweitige Ersatzflächen anstelle der ausgenommenen Eignungsgebiete zu entscheiden. Diese Folge hätte sich nur vermeiden lassen, wenn man diese Flächen bewusst von jeglicher Steuerungswirkung freigehalten hätte („weiße Flächen“).

Die Verordnung sei nicht hinreichend bestimmt, weil der Klammerzusatz in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO offen lasse, welche Größe das Eignungsgebiet Iven/Spantekow letztlich habe und wo genau es liege. Während des Verfahrens sei diese Eignungsfläche mehrfach verändert worden. Die Verkleinerung auf der 2. Stufe weiche von der Darstellung in der veröffentlichten Fassung ab. Auch bei der Streichung des Eignungsgebiets Poppelvitz-Altefähr habe die Beteiligung der Planbetroffenen gefehlt. Auf die Festlegungen in der Karte könne nicht zurückgegriffen werden, denn die mit dem Normenkontrollantrag angegriffene Verordnung müsse aus sich heraus verständlich sein.

Unabhängig davon sei der vom Regionalen Planungsverband beschlossene Planentwurf selbst ebenfalls fehlerhaft, da die Auswahl der Eignungsgebiete nicht nach transparenten und abgewogenen Kriterien erfolgt und nicht sichergestellt sei, dass die ausgewählten Eignungsgebiete der Windenergienutzung tatsächlich Raum böten. Auch seien die seitens der Antragstellerin geltend gemachten Belange nicht mit dem ihnen gebührenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden.

Das Planungsverfahren werde den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts an die vorgegebenen Abwägungsschritte einer Konzentrationsplanung nicht gerecht, wie es sie jüngst erst wieder in seinem Urteil vom 13. Dezember 2012 (4 CN 1.11) zusammengefasst habe. Die Richtlinien zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern vom Juli 2006 verstünden sich ebenso wenig wie die späteren Fassungen als bloßer Rahmen mit Spielraum für eine weitere Abwägung, sondern als verbindliche landeseinheitliche Vorgaben der maßgeblichen Kriterien. Aus § 9 Abs. 2 LPlG könne eine solche Verbindlichkeit nicht hergeleitet werden, weil die Kriterien zur Steuerung der Windenergieplanung im Landesraumentwicklungsprogramm nicht als Ziel festgelegt seien. Auch der Weisungskompetenz aus § 12 Abs. 5 LPlG a.F. (jetzt: § 12 Abs. 4 LPlG) sei eine absolute Grenze gesetzt, da dem Antragsgegner nach der Rechtsprechung des Senats eine planerische Entscheidung verwehrt sei. Jedenfalls die Festlegung von sog. „weichen“ Tabukriterien erfordere aber eine solche abwägende planerische Entscheidung.

Somit sei die Festlegung von Restriktions- und Tabukriterien Sache des Planungsverbandes; dieser habe seine Aufgabe aber nicht wahrgenommen, denn er habe sich nicht abwägend mit den Kriterien auseinander gesetzt, sondern sie als regelnde Vorgabe verstanden und strikt angewandt. Die von der Rechtsprechung verlangte Trennung zwischen “harten“ und “weichen“ Tabukriterien im Sinne einer Unterscheidung zwischen solchen Flächen, die für eine Windenergienutzung nicht zur Verfügung stünden, und solchen, die aus planerischen Gründen ausgeschlossen werden sollten, sei von ihm nicht vorgenommen worden, jedenfalls sei eine solche Unterscheidung an keiner Stelle dokumentiert. Er habe als Ausgangspunkt ersichtlich das vorherige Raumordnungsprogramm genommen und keine neue gesamträumliche Betrachtung des gesamten zu beplanenden Raums angestellt; dabei habe er sich zu Unrecht an die Vorgaben gebunden gesehen, was der häufig vorgefundene mittelbare Hinweis belege, dass ein im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung benannter Standort den Kriterien der Richtlinie nicht entsprechen würde. Jedenfalls fänden sich – abgesehen von einer einzigen Äußerung zu einem „mehrstufigen Suchdurchlauf“ im Umweltbericht, der dann aber allein das Ergebnis mitteile – keine Hinweise auf ein solches planmäßiges Vorgehen in den Planunterlagen, das auch im Eilverfahren nicht beschrieben worden sei. Andernfalls hätte auch nicht erst das Beteiligungsverfahren noch weitere Potenzialflächen zutage fördern können. Es seien immer nur als Reaktion auf Vorschläge aus der Planungsgemeinschaft kleine Teilflächen anhand von Tabu- und Restriktionskriterien überprüft worden, nicht jedoch sei von Anfang an der gesamte Planungsraum in den Blick genommen worden.

Im Ergebnis handele es sich um eine Verhinderungsplanung, weil der Plan qualitativ nicht hinreichend sicherstelle, dass sich die Windenergienutzung in den festgelegten Eignungsgebieten tatsächlich durchsetzen könne; nur damit aber könne die außergebietliche Ausschlusswirkung gerechtfertigt werden. Es fehle an der generellen Konfliktbewältigung im Raumentwicklungsprogramm selbst in den Fällen, in denen die Konflikte bereits auf dieser Ebene sichtbar seien; diese würden überwiegend in unzulässiger Weise in die Bauleitplanung bzw. das Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verlagert. So sei insbesondere mit Belangen des Artenschutzes widersprüchlich umgegangen worden bzw. seien so viele – beispielhaft benannte – artenschutzrechtliche oder schallimmissionsschutzrechtliche Probleme offen geblieben, dass nicht gewährleistet sei, dass sich in den einzelnen Eignungsgebieten – Vorranggebiete seien keine festgelegt – die Windenergie tatsächlich im erforderlichen Maße durchsetzen könne, um den Vorwurf der Verhinderungsplanung zu entkräften. In ihrem eigenen Gemeindegebiet beispielsweise seien Vorkommen des Roten und Schwarzen Milans, der Rohrweihe, des Turm- und des Baumfalken als Nahrungsgäste unberücksichtigt geblieben.

Ebenso sei die Eignung weiterer Kriterien zweifelhaft (so etwa die Mindestflächengröße für Eignungsgebiete mit 75 ha) oder jedenfalls deren Anwendung inkonsequent erfolgt (etwa Berücksichtigung vorhandener Bauleitplanung, Umgang mit vorhandenem Bestand an Windenergieanlagen, Interessen an einem Repowering). Mit dem Erfordernis einer bestimmten Mindestgröße könnten von vornherein Standorte ohne jede Prüfung ausgeschlossen worden sein, obwohl sie für die Aufnahme raumbedeutsamer Windenergieanlagen geeignet seien. Die Flächen seien unvollständig zusammengestellt worden. Der gewählten hohen Schwelle von 75 ha fehle die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen. Die Auswahl und der Umgang mit tatsächlich vorhandenen Windparks und der entsprechenden Bauleitplanung der Gemeinde blieben unklar. Die ungeprüfte und damit unabgewogene Übernahme der Eignungsgebiete aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern 1998 stelle einen Abwägungsfehler in Gestalt eines Abwägungsausfalls dar. Die gebotene gesamträumliche Betrachtung sei – sollte sie überhaupt durchgeführt worden sein, woran Zweifel bestünden – jedenfalls nicht hinreichend dokumentiert worden. Dieser Vorwurf der mangelnden Dokumentation gelte generell.

Nicht zuletzt in ihrem Fall zeige sich, dass die vor Ort betriebenen Anlagen nicht mit dem hinreichenden Gewicht berücksichtigt worden seien; es handele sich hierbei nämlich um eine konkrete Flächenkulisse, die in der Vergangenheit von allen seinerzeit beteiligten Raumordnungsbehörden zusammen mit der Gemeinde raumverträglich entwickelt worden sei. Windparks mit weniger als fünf Anlagen auszuschließen erscheine problematisch, nicht zuletzt vor dem Hintergrund der Anwendung des Fünf-Kilometer-Kriteriums, das nicht nur zwischen Eignungsgebieten, sondern auch zu vorhandenen Windenergieanlagen eingehalten werden müsse.

Aus den Planaufstellungsvorgängen sei nicht ersichtlich, ob und inwieweit die vorhandenen Bauleitplanung der Gemeinden zur Windenergienutzung in die Abwägung eingeflossen sei. Bei den übernommenen Bestandsflächen sei offen geblieben, ob sie für ein Repowering zur Verfügung stünden, und damit die gebotene Abwägungsentscheidung unterlassen worden.

Die zu geringe Abwägungstiefe des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern insgesamt führe kausal zu einer – für die Konzentration der Windenergie – zu geringen Zielbindung, da der einzelnen Gemeinde zu viel Raum für die Bauleitplanung eingeräumt werde, womit wiederum das Ziel, der Windenergie substantiell Raum zu geben, gefährdet werde.

Die gerügten Abwägungsmängel seien auch beachtlich im Sinne des § 5 Abs. 5 LPlG. Es sei keinesfalls auszuschließen, dass auf der Grundlage nachvollziehbarer Ausschlusskriterien eine andere Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung geregelt worden wäre, was insbesondere auf die Auswahl und Abgrenzung des Eignungsgebiets Iven zutreffe.

Jedenfalls sei ihr Hilfsantrag begründet. Lege man die Auffassung des Antragsgegners zugrunde, dass die Regionalplanung im Bereich Vorpommern schon seit 1998 der Windenergienutzung massiv und über das Notwendige hinaus Raum gegeben habe, habe kein verstärkendes raumordnerisches Bedürfnis für die sie betreffende zusätzliche Flächenausweisung bestanden. Zusätzlich ausgewiesene Potentialflächen hätten sich dann besonders gut für die Windenergienutzung eignen müssen, weil an sich der Förderungsverpflichtung bereits Genüge getan wäre. Es bleibe unklar, warum dann in der Abwägung massiv zusätzliche Flächen um ihre Ortslage ausgewiesen und warum gerade diese Flächen ausgewählt worden seien. Das Gewicht der Beeinträchtigung von betroffenen Bürgern und der Kommune in ihrer planungsrechtlichen Selbstgestaltung sei nicht einmal ansatzweise ermittelt und berücksichtigt worden. Vor allem den Aspekten der Umzingelung und der Addition des vorhandenen Bestandes mit dem künftig zulässigen sei keine Beachtung geschenkt worden. Die Planung entziehe ganz wesentliche Teile des Gemeindegebietes der städtebaulichen Entwicklung und damit ihr als Gemeinde die Gestaltungshoheit. Es sei zu fragen, ob damit nicht bereits der unantastbare Kernbereich der Planungshoheit maßgeblich beeinträchtigt werde. Es sei gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen worden.

Die Antragstellerin beantragt,

die Verordnung des Antragsgegners über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als das Ziel 6.5 Abs. 7 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern für verbindlich erklärt wurde,

hilfsweise,

die Verordnung des Antragsgegners über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als das Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow für verbindlich erklärt wurde.

Der Antragsgegner beantragt,

die Anträge zurückzuweisen.

Er hat sich zunächst ebenfalls auf sein Vorbringen im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (Az. 4 M 102/11) bezogen und dieses vertieft.

Das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern erweise sich sowohl formell als auch materiell als rechtmäßig. Auf der für diese Planung noch Geltung beanspruchenden Grundlage des Raumordnungsgesetzes von 1998 i.V.m. dem Landesplanungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 05. Mai 1998 und in Anwendung der vom Gericht für die Rechtskontrolle einer derartigen Planungsentscheidung entwickelten Grundsätze zur Regelungskompetenz der Landesregierung sei die Verordnung nicht zu beanstanden. Die in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO vorgenommenen inhaltlichen Modifizierungen in Gestalt der Ausnahmen von der Verbindlichkeit seien mit diesen Maßgaben vereinbar. Es liege darin gerade keine eigenständige planerische Entscheidung der Landesregierung. Genehmigungen sehe § 9 Abs. 5 LPlG nicht vor. Die zwischen der Abwägungsentscheidung des Planungsträgers und der Rechtsetzungsentscheidung liegenden Akte nach § 9 Abs. 5 LPlG seien Ausfluss der staatlichen Planungsaufsicht, die gemäß § 12 Abs. 3 und 4 LPlG über bloße Rechtsaufsicht auch dann hinausgehe, wenn die Planung in Form eines kommunalen Organisationsmodells vonstattengehe. Es handele sich um die Ausübung von Aufsichtsbefugnissen, da die Regionalplanung ihrem überörtlichen Auftrag als staatliche Aufgabe nachzukommen habe und sich nicht in eine Aufgabe selbstverwaltungsrechtlich geprägter Art verwandele. Der Landesregierung komme nicht nur – wie im Bauplanungsrecht der Genehmigungsbehörde – eine rein rechtliche, sondern auch eine inhaltliche Kontrolle und damit eigenes landesplanerisches Ermessen zu, ob der Rahmen der Vorgaben in Gestalt der landespolitischen Zielsetzungen zur Gesamtentwicklung des Landes eingehalten sei. Insofern sei die Mitwirkungshandlung als Maßnahme der Fachaufsicht zu qualifizieren. Gerate das dem Planungsverband eingeräumte eigene Planungsermessen in Kollision mit höherstufigen Zielsetzungen, unterliege es der Kontrolle der Fachaufsicht. Nur so sei gewährleistet, dass das Landesraumentwicklungsprogramm im regionalen Bereich in einer Weise konkretisiert werde, die mit den landespolitischen – letztlich vom Landtag festzulegenden – Zielsetzungen zur Gesamtentwicklung des Landes in Einklang stehe. Damit entfalle auch die Notwendigkeit eines Beitrittsbeschlusses.

§ 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO sei inhaltlich hinreichend bestimmbar. Es gelte die Gebietskulisse, die das zweite Beteiligungsverfahren vorgesehen habe. Zunächst noch vorgesehene Erweiterungen im nördlichen und östlichen Bereich habe schon die Verbandsversammlung selbst nicht übernommen, die später zusätzlich doch noch ausgewiesene Teilfläche sei im Rechtsetzungsverfahren wegen fehlender Öffentlichkeitsbeteiligung herausgenommen worden.

Das mit dem Beschluss des Planungsverbandes vom 02. Juli 2009 abgeschlossene Planungsverfahren werde den im zeitlich nachfolgenden Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. September 2009 (4 BN 25/09) aufgestellten Anforderungen gerecht.

Im Genehmigungsverfahren dürfe darauf geachtet werden, dass die einheitlichen Planungskriterien, die sich der Planungsverband nach Plansatz 6. 5 Abs. 7 und ausweislich der dazu ergangenen Begründung ausdrücklich zu eigen gemacht habe, tatsächlich auch eingehalten würden. Diese beließen durchaus genügend Abwägungsspielraum. Von einer Verhinderungsplanung könne ebenso wenig gesprochen werden wie von einer Alibiplanung. Es seien insgesamt ausreichend substanziell Flächen für die Windenergienutzung ausgewiesen worden, um den Anforderungen des Art. 14 GG und der Privilegierung in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB im Sinne der Rechtsprechung Genüge zu tun, und zwar schon bei der erstmaligen Ausweisung im Jahr 1998. Nicht jede objektiv zunächst geeignete Fläche müsse auch ausgewiesen werden, zumal viele Flächen aufgrund ihrer hervorragenden naturräumlichen Ausstattung für Windenergienutzung nicht in Betracht kämen. Ebenso wenig müsse jedes Areal mit vorhandenen Windenergieanlagen – wie etwa hier die Flächen Iven I und Iven II – als Eignungsgebiet ausgewiesen werden. Ohne Ausweisung bestehe dort lediglich Bestandsschutz und sei auch ein Repowering nicht zulässig; daher sei die Befürchtung einer dauerhaften „Umzingelung“ der Gemeinde nicht realistisch. Änderungen im Laufe des Planungsverfahrens hätten sich aus der Aktualisierung von Datengrundlagen sowie Hinweisen und Anregungen in den Beteiligungsverfahren ergeben und seien Gegenstand der abschließenden Abwägung gewesen.

Soweit sich die Antragstellerin nunmehr zur Unterscheidung zwischen „harten“, für die Planung verbindlichen Tabuzonen und „weichen“ Tabuzonen in Form von Abstandszonen mit lediglich planerischer Abwägungsrelevanz auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 2012 (4 CN 1.11) berufe, trage diese Argumentation nicht.

Zum einen sei die Entscheidung zu einem (Teil-)Flächennutzungsplan ergangen und könne auf die Regionalplanung nicht übertragen werden. Die Bauleitplanung sei Ausdruck der durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG selbstverwaltungsrechtlich gesicherten Planungshoheit der Gemeinde, der nur gesetzliche Regelungen Grenzen setzen dürften. Vergleichbare ministerielle inhaltliche Vorgaben wie Richtlinien, Abstandserlasse u.ä. könnten in der Bauleitplanung allenfalls nachgeordnete Behörden binden; gegenüber der gemeindlichen Selbstverwaltung könnte ihnen lediglich der Stellenwert als sachverständige Konkretisierung zum Ausgleich widerstreitender Nutzungen und rechtlich bloße Abwägungsrelevanz zukommen. Dies habe das Bundesverwaltungsgericht zu Recht betont. Demgegenüber bilde bei der Aufstellung von Regionalen Raumentwicklungsprogrammen nach §§ 8 f., 12 ff. LPlG die Richtlinie des zuständigen Ministeriums zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms nicht nur einen in der Abwägung zu berücksichtigenden Belang, sondern gebe als Ausfluss der Staatlichkeit der Aufgabe Verbindliches für die Regionalplanung vor, wie sich aus § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 5 LPlG a.F. bzw. § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 4 LPlG n.F. ergebe. Diese genieße nicht den besonderen Schutz des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und dürfe solche Richtlinien wie die über die Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen von Juli 2008 (zuvor von 2006) nicht im Wege der Abwägung relativieren. Auf der regionalplanerischen Ebene handele es sich somit um Tabuzonen „harter“ Art.

Zum anderen verlange das Bundesverwaltungsgericht keinesfalls, dass die spezielle Terminologie der „weichen“ und „harten“ Tabuzonen – die lediglich der vereinfachten Kennzeichnung von Gebietsteilen bzw. Flächen diene – explizit verwendet würde. Maßgeblich sei, ob sich der Planungsträger inhaltlich an der im Abwägungsvorgang angesiedelten Ausarbeitung des Planungskonzeptes orientiert habe. Wenn er im ersten Arbeitsschritt die Flächen ermittelt habe, auf denen die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin ausgeschlossen seien, mache es keinen Unterschied, ob er diese Flächen „Ausschlussgebiete“ oder sog. „harte Tabuzonen“ nenne. Reduziere er im zweiten Schritt diese Flächen um diejenigen, auf denen solche Anlagen zwar tatsächlich und rechtlich errichtet und betrieben werden können, in denen sie aber nach städtebaulichen bzw. raumordnerischen Vorstellungen nicht aufgestellt werden sollen, wirke sich die Bezeichnung so lange nicht aus, wie er sie inhaltlich als weiche Tabuzonen würdige. Entscheidend sei allein, ob sich der Planungsträger inhaltlich an den von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien orientiert habe.

Gemessen an diesen Anforderungen sei die vorliegend angewandte Methode zur Ermittlung der Potenzialflächen für Windenergienutzung nicht zu beanstanden, wie sie sich aus den Planunterlagen ergebe und in der Begründung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms und im Umweltbericht beschrieben sei. Die Vorgehensweise sei auch hinreichend dokumentiert, wie das Kartenmaterial und die im Eilverfahren vorgelegte CD belegten. Der Planungsträger habe in einem mehrstufigen Verfahren unter Anwendung abstrakter Kriterien zunächst alle Flächen, auf denen aus Gründen des Naturschutzes, des Immissionsschutzes und aus Sicherheitsgründen die Errichtung von Windenergieanlagen ausscheide, ausgeschlossen. Das Bilden von Pufferzonen und pauschalen Abständen zu diesen Flächen sehe die Rechtsprechung als zulässig an, da es im Rahmen des Planungsermessens liege. Daher sei der Planungsverband nicht nur befugt gewesen, sein Planungskonzept an landesweit einheitlichen und pauschalierend festgelegten Kriterien für die Ungeeignetheit der von der Ausschlusswirkung erfassten Bereiche auszurichten, sondern nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hierzu sogar verpflichtet. Die typisierende Betrachtung sei auch deswegen gerechtfertigt, weil während der Regionalplanung weder die Anzahl und die konkreten Standorte der künftigen Windenergieanlagen noch ihr Emissionsverhalten (Höhe, Nennleistung, Typ) bekannt sei. Somit liege weder ein Abwägungsausfall noch ein Abwägungsmangel vor.

Zu Unrecht rüge die Antragstellerin ferner eine unzureichende Zielbindung der Eignungsgebiete. Gehe man – wie in der Literatur vertreten werde, aber durchaus streitig sei – lediglich von deren innergebietlicher Grundsatzwirkung aus, stehe die der Flächennutzungsplanung vom Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern lediglich begrenzt eröffnete Ausformung bzw. Einschränkung der Eignungsgebiete (Abschnitt 6.5 Abs. 7) hiermit ersichtlich in Einklang.

Nehme man deren innergebietliche Zielwirkung i.S.d. § 4 Abs. 8 Satz 1, letzter HS LPlG an, gelte Gleiches. Das Regionale Raumentwicklungsprogramm eröffne explizit lediglich eine „flächenmäßige Ausformung“ durch die Flächennutzungsplanung, was ohnehin in Folge des § 1 Abs. 4 BauGB zum Schutz der kommunalen Bauleitplanung geboten sei; damit werde die Windenergienutzung nicht zur abwägenden Disposition der Gemeinde gestellt, denn nach der Zielbeschreibung müsse „das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben“, was in der Begründung dahin konkretisiert werde, dass es „nicht zulässig sei“, das Eignungsgebiet „ganz oder überwiegend wegzuwägen“. Derartige Regelungen als Bestandteil des Zielinhaltes dienten der Wahrung des selbstverwaltungsrechtlich gebotenen Gestaltungsspielraums der Gemeinden und verkehrten das angemessene Verhältnis zwischen Positiv- und Ausschlussflächen nicht in Richtung auf eine Verhinderungsplanung.

Das Regionale Raumentwicklungsprogramm erweise sich auch nicht aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen als nicht des Vollzuges fähig, wenn bei bestimmten Problematiken die Letztabwägung dem Einzelgenehmigungsverfahren vorbehalten bleibe. Da im Genehmigungsverfahren auch der Katalog des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB abzuarbeiten sei, könne es im Einzelfall immer vorkommen, dass eine Genehmigung nicht erteilt werden könne. So sei dem Artenschutz im gebotenen Umfang Rechnung getragen. Die Verbotstatbestände des § 44 BNatSchG würden erst durch den im Genehmigungsverfahren zugelassenen Eingriff erfüllt. Artenschutzrechtliche Hindernisse seien vorliegend für die Regionalplanung nach dem gegenwärtigen und zugänglichen Wissensstand nicht bekannt und auch nicht erkennbar oder verfügbar, weil im und um das Eignungsgebiet Iven/Spantekow selbst nach dem Vortrag der Antragstellerin keine Lebensstätten geschützter Vogelarten und damit kein rechtlich zu bewältigendes Konfliktpotential vorhanden sei. Zutiefst fachspezifische Prüfungsvorgänge seien nicht Aufgabe der Regionalplanung.

Der Planungsverband habe an die Auswahl der Eignungsgebiete entsprechend den Richtlinien des zuständigen Ministeriums auch die Kriterien Mindestgröße (75 ha) und Mindestabstand zwischen Eignungsgebieten (5 km) anlegen dürfen, was mit dem Schutz der Avifauna, dem weitläufigen Charakter des Landschaftsbildes und der Konzentration von Anlagenstandorten begründet und von der Rechtsprechung grundsätzlich anerkannt werde.

Dass es Gebiete gebe, in denen der Ausbau der Windenergie weiter voranschreite als in anderen, sei Folge der Übergemeindlichkeit der Regionalplanung, der Besonderheiten der unterschiedlichen naturräumlichen Ausstattung und der ungleichmäßigen Verteilung der Tabuflächen im Land.

Von einer unzulänglichen Berücksichtigung des Bestandes an Windenergieanlagen könne keine Rede sein. Das Gebot, der Windenergie substanziell Raum zu schaffen, verpflichte den Planungsträger nicht dazu, überall dort Konzentrationszonen zu schaffen, wo Windenergieanlagen bereits vorhanden seien. Es sei ein berechtigtes öffentliches Interesse, die Windenergienutzung zu kanalisieren und Fehlentwicklungen gegenzusteuern. Der Planungsverband habe dem Belang der Einhaltung der Abstandvorgaben zur Wohnbebauung aus der Richtlinie den Vorzug geben dürfen und habe somit im Falle der Antragstellerin die Gebietsabgrenzung nicht am vorhandenen Bestand der Anlagen ausrichten müssen, zumal diese auch nach dem alten Raumordnungsprogramm in der Ausschlusszone gelegen seien und als Testanlagen ohnehin nur temporär betrieben werden dürften.

Da der durch den Zuschnitt des Eignungsgebietes Iven/Spantekow gebildete Umfassungswinkel den erforderlichen und hinreichenden Freihaltekorridor belasse, scheide ein Abwägungsfehler unter dem Gesichtspunkt der Umzingelung des Gemeindegebietes aus.

Mit Beschluss vom 28. November 2012 (Az. 1 M 102/11) hat der Senat den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz nach § 47 Abs. 6 VwGO sowohl hinsichtlich des Haupt- als auch des Hilfsantrages abgelehnt. Er hat dabei in Orientierung an den in seiner ständigen Rechtsprechung insoweit angelegten strengen Maßstäben – da sich das Begehren der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren weder als offensichtlich unzulässig noch als offensichtlich unbegründet oder offensichtlich begründet erweise – die gebotene Folgenabwägung zu Lasten der Antragstellerin vorgenommen.

In der Zwischenzeit ist ein Verfahren zur 1. Änderung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in die Wege geleitet worden (siehe Beschlussvorlage vom 06.03.2012 zur Verbandsversammlung – Bl. 218 ff. GA 4 M 102/11). Insoweit liegt hinsichtlich der Aufnahme eines Eignungsgebietes Poppelvitz/Altefähr – so die Vertreterin des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern in der mündlichen Verhandlung am 20. März 2013 – nunmehr der Landesregierung ein Antrag auf Verbindlichkeitsfeststellung vor. Die Planung für das Eignungsgebiet Iven soll „eingebettet werden in eine erneute Gesamtüberprüfung der gesamten Gebietskulisse Windenergie im Zusammenhang mit der Neufassung der einschlägigen Richtlinien der Obersten Landesplanungsbehörde“; dafür sei, veranlasst durch die Situation in Iven, auch ein Gutachten zur Frage „Umfassung von Gemeindegebieten“ in Auftrag gegeben worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Akten sowie der zum Verfahren beigezogenen Akten des Antragsgegners zum Rechtsetzungs- und Planungsverfahren (entsprechend Aufstellung Bl. 17 f. der GA) verwiesen. Sie sind ebenso zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden wie die beigezogenen Akten des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens 1 M 102/11.

Das Normenkontrollbegehren der Antragstellerin ist mit Haupt- und Hilfsantrag statthaft und auch im Übrigen zulässig (A.), jedoch nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet (B.).

A.

Im Grundsatz können Festsetzungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG sein, denn dieses Programm ist entsprechend § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG von der Landesregierung in Form einer Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden und hat somit förmlichen Rechtssatzcharakter (st. Rspr. des Senats, vgl. zuletzt Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris; Urt. v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -; Urt. v. 25.06.2002 - 4 K 16/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 33/99 -; Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 34/99 -; zum Landesraumentwicklungsprogramm siehe Urt. v. 14.07.2010 - 4 K 17/06 -, betr. Unterlassen der Ausweisung eines Mittelzentrums; Beschl. v. 23.02.2006 - 4 M 136/05 -, NordÖR 2006, 206).

Der Eingang des Antrages beim Oberverwaltungsgericht am 07. September 2011 wahrte die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man für den Lauf der Frist allein auf die Bekanntmachung der Landesverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt (GVOBl. M-V 2010 Nr. 16 v. 17.09.2010 S. 645) oder – so der Senat (siehe Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris Rn. 43; Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -) – auf die nachfolgende Veröffentlichung des vollständigen Raumentwicklungsprogramms selbst im Amtsblatt (Amtsbl. M-V Nr. 43 v. 20.10.2010) abstellt.

Die Antragstellerin ist sowohl hinsichtlich des Haupt- als auch des Hilfsantrags antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Nach dieser Vorschrift kann den Antrag insbesondere jede natürliche oder juristische Person stellen, die „geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden“. Mit dieser an § 42 Abs. 2 VwGO angelehnten Fassung hat der Gesetzgeber eine im Vergleich zur früheren, die die Antragsbefugnis an die bloße Geltendmachung von Nachteilen knüpfte, engere Fassung der Antragsbefugnis eingeführt.

Als von der unmittelbaren Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumordnung, wie sie sich aus §§ 4 und 5 ROG sowie §§ 3 und 5 Abs. 1 LPlG ergibt, erfasster Rechtsträger kann sich die Antragstellerin auf die mögliche Verletzung eigener Rechtspositionen berufen. Ihr gegenüber greift die Bindungswirkung nach § 1 Abs. 4 BauGB – danach sind die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen – und wirkt somit in ihre kommunale Planungshoheit als eine der Ausprägungen ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts hinein, und zwar hier wegen der speziellen rechtlichen Zusammenhänge von Ausschlusswirkung und Innensteuerung der Planung nach § 35 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB besonders intensiv. Entfielen diese Rechtswirkungen der von ihr angegriffenen Festlegungen, wäre der Errichtung von Windenergieanlagen als im Außenbereich privilegierte Vorhaben (§ 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB) mehr Raum gegeben, und es bliebe ihr selbst ein größerer Planungsspielraum für ihre eigene Bauleitplanung hinsichtlich der Windenergienutzung im Gemeindegebiet.

Die Festlegungen zu Eignungsgebieten für Windenergie in Abschnitt 6.5 Abs. 7 i.V.m. den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern, die mit den Einschränkungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO Verbindlichkeit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 RREP VP-LVO erlangt haben und auch für ihr Gemeindegebiet planerische Festlegungen enthalten, sind ausdrücklich als Ziel der Raumordnung gekennzeichnet (Satz 1) und stellen im Übrigen (Satz 2 und 3) jedenfalls Grundsätze der Raumordnung dar. Die Antragstellerin hat sie nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG, § 5 Abs. 1 Satz 2 LPlG bei eigenen Entscheidungen zu beachten bzw. zu berücksichtigen und hat nach § 1 Abs. 4 BauGB ihre Bauleitplanung an sie mit der Folge anzupassen, dass insbesondere die von ihr gewünschte und mit Beschluss vom 20. April 2011 zur Aufstellung eines sachlichen Teilflächennutzungsplans „Wind“ zur Steuerung der Windenergie auf ihrem Gemeindegebiet in Angriff genommene Planung auch den Festlegungen in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2 Rechnung zu tragen hat, nach denen innerhalb der Eignungsgebiete – lediglich – „im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden kann, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss“.

Der Zielaussage in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP soll ersichtlich – wie sich aus dem inhaltlichen Zusammenhang mit den anschließenden Aussagen in Satz 2 und 3 und der Begründung ergibt – Konzentrationswirkung i.S.d. § 35 Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB mit Wirkung nach innen wie nach außen zukommen (vgl. zu dieser Unterscheidung etwa OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 20.05.2009 - 3 K 24/05 -, juris unter Hinweis auf Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, NVwZ 2001, 1063 zu entsprechenden Festlegungen der Vorgängerregelung im RROP VP 1998; bei einem anders gelagerten Sachverhalt offen gelassen von OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 24.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 39 m.w.N. der Lit.). Dies stünde der von der Antragstellerin favorisierten Planung – vorrangige dauerhafte Sicherung der im Gemeindegebiet tatsächlich bereits vorhandenen genehmigten, aber bisher nicht in ausgewiesenen Eignungsgebieten liegenden Windenergieanlagen, deutliche Reduzierung der ausgewiesenen Eignungsfläche – entgegen.

Da die Antragstellerin der Konzentrationsplanung insgesamt die Eignung abspricht, ihrer gemeindlichen Planungshoheit rechtwirksam Vorgaben zu machen, steht die Frage, inwieweit die Heranziehung des Rechtsgedankens aus § 139 BGB zur Teilbarkeit einer Norm die verwaltungsgerichtliche Kontrolle einer solchen Raumordnungsplanung im Ergebnis auf die Teile des Normgefüges beschränkt, auf die sich die geltend gemachte Rechtsverletzung bezieht, der Antragsbefugnis nicht entgegen (vgl. SächsOVG, Urt. v. 10.11.2011 - 1 C 17/09 -, juris Rn. 38 f. zu einem Nomenkontrollantrag eines Anlagenbetreibers gegen einen Regionalplan insgesamt). Soweit der Frage der Teilbarkeit innerhalb der Betrachtung der Gebietskulisse Windenergie rechtliche Bedeutung zukommen könnte, erweist sich dies hier als Frage des materiellen Rechts.

Die vorstehenden Überlegungen rechtfertigen unter Berücksichtigung der im Verfahren geschilderten gemeindlichen Interessen und Belange der Antragstellerin auch die Bejahung der Antragsbefugnis hinsichtlich des Hilfsantrages. Insoweit entfiele auch nicht etwa das Rechtsschutzinteresse, denn die Antragstellerin hat hinreichend deutlich gemacht, dass sie eher bereit wäre, die sich bei Entfallen ausschließlich des Eignungsgebietes Iven/Spantekow aus der mit einer rechtswirksamen Festlegung der Eignungsgebiete im Übrigen verbundenen generellen Ausschlusswirkung ergebende Konsequenz für ihr Gemeindegebiet (Windenergieanlagen weiterhin ausschließlich über Ausnahmen nach Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 3 RREP VP möglich) hinzunehmen als das Eignungsgebiet in seiner derzeit festgelegten Ausdehnung.

B.

Der Hauptantrag, der der Sache nach darauf gerichtet ist, sämtliche Rechtswirkungen der gesamträumlichen Planung Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern zu beseitigen, hat keinen Erfolg (I.). Lediglich die Festsetzung des Eignungsgebietes Windenergie Iven/Spantekow, das bei der Verbindlicherklärung seine konkrete Gestalt durch die von der Landesregierung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO unter Berufung auf § 9 Abs. 5 LPlG vorgenommene „Zurücksetzung“ auf einen bestimmten Stand aus dem Planungsverfahren gefunden hat, ist mit landesplanungsrechtlichen Vorgaben nicht vereinbar und deswegen auf den Hilfsantrag hin nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam zu erklären (II.).

I.

Die Festlegungen zur Windenergienutzung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in Abschnitt 6.5 Abs. 7 RREP VP in Verbindung mit den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) stellen als gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in der Gestalt, die die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete Fassung durch das Eingreifen der Landesregierung mit § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat (Herausnahme der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz/Altefähr insgesamt und Iven/Spantekow teilweise), inhaltlich einen sachlichen Teilplan Windenergienutzung im Sinne des § 4 Abs. 3 LPlG dar, der selbstständig angreifbar ist. Ihre Überprüfung an den Maßstäben des einschlägigen Raumordnungsrechts auf Bundes- und Landesebene anhand des Vortrags der Antragstellerin und der vorliegenden Unterlagen zum Planungsverfahren hat nach Auffassung des Senats jedoch weder beachtliche formelle (1.) noch erhebliche materielle Fehler (2.) ergeben, die es gebieten würden, diesen Festlegungen insgesamt die Verbindlichkeit als Ziel der Raumordnung abzusprechen und sie für unwirksam zu erklären.

1. Die Antragstellerin selbst hat formelle Fehler beim Zustandekommen des Raumentwicklungsprogramms, dessen Verfahren gemäß § 28 Abs. 1 ROG nach den bis zum 29. Juni 2009 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Land abzuschließen war, weil es vor dem 29. Juni 2009 förmlich eingeleitet worden war, in Gestalt einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG weder gegenüber der obersten Landesplanungsbehörde unmittelbar gerügt noch schriftsätzlich im Rahmen ihres Eilantrages (Az. 4 M 102/11) oder im vorliegenden Hauptsacheverfahren vorgebracht. Soweit sie ihren Vortrag, sie hätte vor Erlass der Regelung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO von der Landesregierung noch einmal angehört werden müssen, auch dahingehend verstanden wissen will, handelt es sich nicht um einen Verfahrensfehler im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG, sondern um eine Frage der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG und damit um eine solche des materiellen Rechts (s. unter II. 2. a.E.).

Zwar können wegen der Wirkung entsprechender Rügen „inter omnes“ (vgl. Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 80; Dallhammer in: Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, Stand Mai 2012, § 10 Rn. 50; für das Baurecht siehe etwa jüngst OVG Bautzen, Urt. v. 20.03.2012 - 1 C 21/12 -, juris Rn. 51) von Dritten erhobene Verfahrensrügen ebenfalls von Bedeutung sein, die zudem auch über den Umweg eines vom Gericht dem Rügeadressaten fristwahrend übermittelten Schriftsatzes erhoben werden können (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, § 215 Rn. 5). In den Behördenakten, die der Antragsgegner zu allen anhängigen Gerichtsverfahren vorgelegt hat, finden sich derartige Rügen aber nicht, und dieser hat auf ausdrückliche Nachfrage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung am 20. März 2013 erklärt, dass außerhalb des Normenkontrollverfahrens Az. 4 K 17/11 solche bei ihm nicht eingegangen seien; Anhaltspunkte zu Zweifeln hieran sieht der Senat nach Durchsicht aller bei ihm anhängigen Verfahren gegen das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern nicht.

Die im bereits entschiedenen Verfahren Az. 4 K 17/11 (siehe Urt. v. 28.02.2013, juris) fristgerecht gerügten Mängel des Planungsverfahrens – auf die es freilich dort schon deswegen nicht ankam, weil sich der Normenkontrollantrag mangels Antragsbefugnis bereits als unzulässig erwies – liegen nicht vor.

Die Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, mit der die zweite Offenlegung des Entwurfs des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und des Entwurfs des Umweltberichts angekündigt worden war (Amtsbl. M-V/AAz. S. 628) konnte, da sich die Planung naturgemäß auf die gesamte Planungsregion Vorpommern bezog und deren räumliche Ausdehnung gesetzlich definiert war und – angepasst an die neuen Zuschnitte der Landkreise nach der Kreisgebietsreform – weiterhin ist (§ 12 Abs. 1 LPlG), ihre „Anstoßfunktion“ für potentiell Betroffene hinreichend erfüllen; weder war eine darüber hinausgehende zusätzliche textliche Umschreibung des räumlichen Geltungsbereichs noch eine kartenmäßige Erläuterung erforderlich.

Der Hinweis, wann und wo die öffentliche Auslegung der Unterlagen erfolgte („Auslegung im Amt für Raumordnung und Landesplanung Vorpommern in Greifswald sowie in den Verwaltungen der Ämter und amtsfreien Gemeinden der Planungsregion Vorpommern, der kreisfreien Städte Greifswald und Stralsund und in den Landratsämtern Nordvorpommern, Ostvorpommern, Rügen und Uecker-Randow“, wobei die „Auslegungszeiten den ortsüblichen Öffnungszeiten entsprechen“, ergänzt um eine Adresse, unter der die Entwürfe im Internet einsehbar sind), wurde den zu stellenden Anforderungen gerecht; § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG verlangt lediglich die Angabe von Ort und Dauer der Auslegung und damit nicht die Angabe der jeweiligen genauen Dienststunden der einzelnen Auslegungsdienststellen.

Die spätere Verlängerung der Frist für Stellungnahmen, Hinweise und Anregungen (siehe die Bekanntmachung vom 17.09.2008, Amtsbl. M-V/AAz S. 1054) musste den ordnungsgemäßen Hinweis der Bekanntmachung vom 14. Mai 2008 auf die Folgen nicht fristgerecht abgegebener Stellungnahmen (Präklusion – entspricht § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 3 Satz 4 LPlG) nicht erneut wiederholen. Die Bekanntmachung vom 17. September 2008 trat nicht vollumfänglich an die Stelle der früheren Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, sondern änderte diese lediglich in Bezug auf ihren eigenen Aussagegehalt – also die Fristsetzung – ab; alle übrigen Inhalte der früheren Bekanntmachung blieben somit bestehen und wirksam.

Ein Verkündungsmangel wegen Verstoßes gegen Art. 58 LV liegt nicht darin, dass das Regionale Raumentwicklungsprogramm selbst nicht im Gesetz- und Verordnungsblatt, sondern im Amtsblatt M-V veröffentlicht worden ist, nachdem die Landesverordnung zur Verbindlicherklärung selbst entsprechend Art. 58 Abs. 2 LV ordnungsgemäß im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet worden ist und in § 1 Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich auf die Veröffentlichung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms im Amtsblatt verweist.

2. Die ausdrücklich als Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, § 4 Abs. 8 LPlG gekennzeichnete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 i.V.m. den in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern insgesamt wird auch in materieller Hinsicht den maßgeblichen raumordnungsrechtlichen Vorschriften des Bundes- und Landesrechts (a.) in Verbindung mit den Anforderungen, die die Rechtsprechung zu deren Anwendung und Auslegung speziell für Festlegungen mit verbindlicher Wirkung im Rahmen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB (siehe § 8 Abs. 7 Nr. 3 ROG, § 1 Abs. 1 Nr. 1, letzter HS LPlG; Windenergienutzung als eine erneuerbare Energie nach § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG, § 8 Abs. 2 Satz 1 LPlG) aufgestellt hat (b.), gerecht. Das Ergebnis der Planung in Gestalt einer Gebietskulisse „Windenergie“, die dieser Nutzung insbesondere hinreichend „substanziell Raum gibt“ im Sinne der maßgeblichen Erfordernisse, vermag der Senat nach Überprüfung anhand der rechtlichen Vorgaben nicht zu beanstanden (c.). Diese Bewertung stellt die Tatsache, dass die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie im Rahmen der Verbindlicherklärung durch die Landesregierung Einschränkungen erfahren hat, indem diese die Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr, in vollem Umfang sowie das Eignungsgebiet Iven/Spantekow teilweise von der Verbindlicherklärung ausgenommen hat, ebenso wenig in Frage wie der Umstand, dass der Senat die Ausweisung des Eignungsgebiets Iven/Spantekow insgesamt für unwirksam hält (s. nachstehend unter II.), wodurch sich die gesamte Eignungsfläche weiter reduziert (d.).

a) Nach den landesrechtlichen Regelungen in Mecklenburg-Vorpommern sind die Regionalen Raumentwicklungsprogramme das Ergebnis des Zusammenwirkens des nach § 12 Abs. 1 und 2 LPlG gebildeten zuständigen regionalen Planungsverbandes, der als Körperschaft des öffentlichen Rechts der Rechtsaufsicht und nach Maßgabe des Abs. 4 der Fachaufsicht des Landes unterliegt (§ 12 Abs. 3 Satz 1 und 2 LPlG) und sich nach § 9 Abs. 1 Satz 2 LPlG im Planungsverfahren des insoweit fachlich weisungsgebundenen zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung bedient, und der Landesregierung; diese erklärt nach § 9 Abs. 5 LPlG das regionale Raumentwicklungsprogramm durch Rechtsverordnung für verbindlich, soweit es nach dem Landesplanungsgesetz aufgestellt ist, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widerspricht und sich in die vorgesehene räumlich Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden ergibt. Diese Kombination von Erarbeitung des Raumentwicklungsprogramms durch den Planungsträger und Verbindlicherklärung durch Rechtsverordnung der Landesregierung erweist sich nach dem Umfang der eingeräumten Kontrollrechte im bundesweiten Vergleich als einzig; am ähnlichsten formuliert noch das Landesrecht in Baden-Württemberg (§ 13 LplG BW), nach dem die oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde die Ziele und Grundsätze eines Regionalplans unter im wesentlichen gleichen Voraussetzungen wie in Mecklenburg-Vorpommern durch Genehmigung für verbindlich erklärt. Aus dieser rechtlichen Konstruktion kann mit dem VGH Baden-Württemberg (Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 23 ff) der Schluss gezogen werden, dass die Regionalplanung „als Bestandteil der übergeordneten staatlichen Landesplanung, nicht aber als eine aus dieser herausgelöste, zwischen ihr und der Flächennutzungsplanung stehende selbständige Planungsebene mit eigenen wehrfähigen subjektiven (Selbstverwaltungs)Rechten des Planungsträgers konzipiert ist“, und festgestellt werden, dass „das Letztentscheidungsrecht über den Inhalt des Regionalplans damit dem Land vorbehalten ist“ und sich das „materielle Prüfungsrecht des Landes nicht – wie etwa bei der Genehmigung eines Bauleitplans durch eine höhere Verwaltungsbehörde – in einer Rechtskontrolle erschöpft“, sondern vielmehr „einen eigenen planerischen Abwägungs- und Gestaltungsspielraum des Landes einschließt, ob sich der Regionalplan in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfüge“.

Ausfluss dessen ist, dass die oberste Landesplanungsbehörde nach § 9 Abs. 2 LPlG Richtlinien zur Ausarbeitung von regionalen Raumentwicklungsplänen erlassen und dass sie nach § 12 Abs. 2 LPlG Weisungen über den Planungszeitraum, über die Form der regionalen Raumentwicklungsprogramme und hinsichtlich der Beachtung der Richtlinien nach § 9 Abs. 2 erteilen kann. Derartige Richtlinien des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde (jetzt: Ministerium für Energie, Infrastruktur und Landesentwicklung) lagen 2006/2008 und liegen auch heute (aktuelle Fassung vom 22.05.2012) vor in Gestalt von „Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern).

Da das streitige Regionale Raumentwicklungsprogramm, das der Regionale Planungsverband Vorpommern am 02. Juli 2009 beschlossen hat, erst mit der Landesverordnung vom 19. August 2010 für verbindlich erklärt worden ist, die am Tag nach ihrer Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt Mecklenburg-Vorpommern vom 17. September 2010 in Kraft getreten ist, ist maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Kontrolle der Abwägung in Anwendung der bundesrechtlichen Vorgaben des § 12 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 ROG n.F. sowohl hinsichtlich von Mängeln im Abwägungsvorgang als auch von Mängeln im Abwägungsergebnis die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan (siehe Spannowsky in: Spannowsy/ Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Ein Rückgriff auf § 28 Abs. 2 Satz 1, 1. HS ROG n.F., wonach § 12 Abs. 1 bis 4 entsprechend auch auf die Raumordnungspläne der Länder anzuwenden ist, die vor dem 30. Juni 2009 auf der Grundlage der Raumordnungsgesetze der Länder in Kraft getreten sind, ist daher hier nicht erforderlich (zur Problematik vgl. einerseits SächsOVG, Urt. v. 01. Juli 2011 - 1 C 25/08 -, juris, andererseits OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - 2 A 4.10 - und HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -). Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG n.F. sind bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen und ist bei der Festlegung von Zielen der Raumordnung abschließend abzuwägen. Nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG n.F. sind – im Sinne der Planerhaltung – Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.

Vergleichbare Planerhaltungsvorschriften als Ausdruck des Versuchs, die Balance zwischen rechtsstaatlich geforderter Rechtsgebundenheit und Rechtssicherheit zu halten (Spannowsky, a.a.O., Rn. 14), enthält auch das Landesrecht: So ist es nach § 5 Abs. 4 LPlG für die Rechtswirksamkeit des Raumentwicklungsprogramms unbeachtlich, wenn dessen Begründung unvollständig ist (Satz 1), und ist eine Unvollständigkeit des Umweltberichts (nur) dann erheblich, wenn abwägungserhebliche Angaben fehlen (Satz 2); ebenso ist unerheblich, wenn Angaben in der zusammenfassenden Erklärung und zum Monitoring in nur unwesentlichen Punkten unvollständig sind. Auch nach § 5 Abs. 5 LPlG sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (Satz 1). Im Übrigen führen solche Abwägungsmängel, eine erhebliche Unvollständigkeit des Umweltberichts sowie die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, die nicht nach Abs. 3 unbeachtlich sind, nicht zur Nichtigkeit des Raumentwicklungsprogramms, wenn sie durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können (Satz 2); in diesen Fällen entfaltet das Raumentwicklungsprogramm bis zur Behebung der Mängel insofern keine Bindungswirkung, wobei die ausgesetzten Teile auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden können (Satz 3).

b) Da – wie bereits ausgeführt – den Festlegungen von Eignungsgebieten für Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern als verbindliche Ziele der Raumordnung Konzentrationswirkung i.S.d. § 35 Abs. 2 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB mit Wirkung nach innen wie nach außen zukommen soll, muss sich die Abwägungsentscheidung des Planungsträgers an den Anforderungen der obergerichtlichen Rechtsprechung messen lassen, die mit Rücksicht auf betroffene Eigentumsrechte nach Art. 14 GG in gleicher Weise – allerdings unter Berücksichtigung der jeweils unterschiedlichen Zweckbestimmung und Regelungstiefe – an eine solche Konzentrationsplanung sowohl auf der Ebene der Bauleitplanung als auch auf der Ebene der Raumplanung gestellt werden. Für beide Planungsinstrumente gilt, dass die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander bedingen und sich der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen lässt, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (vgl. jüngst etwa BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris m.w.N.; ausführlich auch BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, NVwZ 2011, 812 m.w.N. zur Konzentration von Abgrabungen, dabei anknüpfend an seine frühere Rspr. zur planerischen Konzentration von Windkraftanlagen; OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 m.w.N.; HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris, Rn. 32 ff.; SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 56 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris).

Zusammenfassen lassen sich diese Maßstäbe dahingehend, dass dem Plan ein nachvollziehbares schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen muss, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Eine fehlerfreie Abwägung (so auch schon der Senat im Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 42 zur gleichsam „ersten Welle“ der Regionalplanung auf Landesebene) setzt voraus, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, in die Abwägung das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge berücksichtigt werden muss, und die Belange gewichtet und gegeneinander in einer das Abwägungsergebnis tragenden Weise abgewogen werden.

Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken; allerdings ist eine normative Gewichtungsvorgabe, derzufolge ein Planungsträger privilegierten Nutzungen im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung tragen muss, der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen. Verwehrt ist dem Planungsträger jedoch eine (rein negative) gezielte Verhinderungsplanung, auch in Gestalt einer „Feigenblattplanung“, die im Ergebnis auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft. Er muss die Entscheidung des Gesetzgebers zugunsten einer Privilegierung gewisser Vorhaben im Außenbereich (Windenergieanlagen) beachten und dafür im Plangebiet „in substanzieller Weise Raum schaffen“ (BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, a.a.O.). Dass die Festlegung von Konzentrationszonen im Ergebnis zu einer Kontingentierung von Anlagenstandorten führt, trägt die Annahme einer Verhinderungsplanung nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.03.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, 37), denn der Gesetzgeber sieht es als ein berechtigtes Interesse an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und auch Fehlentwicklungen entgegenzusteuern..

Hinsichtlich der Planung von Konzentrationsflächen für Windenergie im Rahmen der Flächenutzungsplanung verlangt das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris) unter Hinweis auf seinen Beschluss vom 15.September 2009 (BVerwG 4 BN 25.09 -, BRS 74 Nr. 112), dass sich die Ausarbeitung des erforderlichen schlüssigen Planungskonzepts (siehe auch BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 65.09 -, juris Rn. 5 m.w.N.) abschnittsweise dergestalt zu vollziehen habe, dass in einem ersten Arbeitsschritt diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln sind, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen ließen sich in „harte“ – d.h. solche Gebietsteile, für die eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht komme, die mithin für die Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet seien (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - BVerwG 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, 299) – und „weiche“ Tabuzonen untergliedern, also solche Gebietsteile, in denen nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen „von vornherein“ ausgeschlossen sein „solle“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.10.2004 - BVerwG 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109, 112). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig blieben, seien sodann zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprächen, seien mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht werde. Dabei müsse sich der Plangeber dieser Unterscheidung bewusst sein und – weil nur harte Tabuzonen schon kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausschieden – jedenfalls die Entscheidung für „weiche“ Tabuzonen rechtfertigen und dokumentieren (erst jüngst bestätigt durch BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 6). Generell müssen sich die Vorgehensweise des Planungsträgers und die von ihm zur Begründung seiner Abwägungsentscheidungen angestellten Überlegungen in den Planungsunterlagen hinreichend wiederfinden, schon um die Rechtskontrolle im gebotenen Umfang überhaupt zu ermöglichen (vgl. HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 34; besonders hohe Anforderungen stellt insoweit OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 45 ff., insbes. 50 ff.). Jedenfalls müssen die Grundlagen der Planung sowie der Prüfungsabfolge aus der Planbegründung erkennbar sein und sich in den wesentlichen Prüfungsschritten anhand der – erforderlichenfalls im gerichtlichen Verfahren zu erläuternden – Verwaltungsvorgänge nachweisen lassen (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn.).

Potenziell für die Windenergienutzung geeignete Bereiche dürfen nur aus sachlichen Aspekten (z.B. aus Landschafts- und Naturschutzgründen) aus der Planung ausgeklammert werden (BVerwG, Beschl. v. 23.07.2009 - 4 BN 20/08 -, juris Rn. 9). Für die Festlegung von Ausschluss- und Abwägungskriterien muss es sachliche Gründe geben, die der Plangeber plausibel zu machen hat, die aber für sich genommen keine zwingenden sein müssen; der Plangeber bewegt sich im Rahmen seines Abwägungsspielraums, wenn er sich im Konfliktfall zwischen der Windenergienutzung und anderen sachlich begründbaren Raumnutzungsinteressen für letztere entscheidet, wobei es zulässig ist, Pufferzonen und pauschale Abstände zu geschützten Nutzungen festzusetzen und auf eine konkrete Prüfung der Verträglichkeit einer Windenergienutzung an jedem einzelnen Standort zu verzichten. Mindestabstände können dabei bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen festgelegt werden, sofern sie städtebaulich bzw. raumordnungsrechtlich begründbar sind. Der Planungsträger ist auch einerseits nicht dazu verpflichtet, überall dort Vorranggebiete auszuweisen, wo Windkraftanlagen bereits vorhanden sind; andererseits darf er der Kraft des Faktischen dadurch Rechnung tragen, dass er bereits errichtete Anlagen in sein Konzentrationskonzept einbezieht, sich bei der Gebietsabgrenzung an dem vorhandenen Bestand ausrichtet und auch ein “Repowering“-Potenzial auf diesen räumlichen Bereich beschränkt. Schafft er auf diese Weise für die Windenergienutzung substanziellen Raum, braucht er nicht darüber hinaus durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres „Repowering“ zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. zu Vorstehendem OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 mit umfangreichen Nachweisen aus der Rspr.).

Auch lässt sich nicht abstrakt bestimmen, wo etwa die Grenze zu einer Verhinderungsplanung verläuft; die Entscheidung, ob diese Grenze überschritten ist, lässt sich erst bei einer Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Plangebiet treffen und obliegt grundsätzlich dem Tatsachengericht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 56.09 -, juris a.a.O.).

Klarzustellen ist, dass sich die dargestellten Anforderungen zur Ausarbeitung des Planungskonzepts immer auf die abschließende Abwägungsentscheidung des jeweiligen Planungsträgers selbst beziehen (§ 7 Abs. 2 ROG), also den Abwägungsvorgang, aus dem das Ergebnis der Abwägung – der Plan – resultiert, wobei es für die Rechtskontrolle auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan ankommt und nicht zwingend zwischen dem Abwägungsvorgang und dem Abwägungsergebnis unterschieden wird (Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Nur darauf zielen insbesondere auch die geschilderten „Arbeitsschritte“, nämlich zunächst die Ermittlung der „harten“ und dann der „weichen“ Tabuzonen und im Anschluss die Abwägung der öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris). Insofern darf dieser Abwägungsvorgang nicht verwechselt werden mit dem Planaufstellungsvorgang im Sinne des Planungsverfahrens, das sich jeweils nach den spezifischen fach- und landesrechtlichen Vorgaben richtet und das der möglichst umfassenden Klärung des Sachverhaltes und der Sammlung des Abwägungsmaterials unter Beteiligung aller betroffenen Interessen dient. Für die Bauleitplanung ist insoweit § 2 Abs. 3 BauGB, für die Raumordnung § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG maßgeblich. Dies verkennt die Antragstellerin mit ihrem Einwand, hier könne der Regionale Planungsverband Vorpommern die geforderten Planungsschritte schon deswegen nicht vollzogen haben, weil sich andernfalls nicht erst noch im Beteiligungsverfahren weitere zu prüfende mögliche Potenzialflächen hätten ergeben können. Die in vorstehend geschildertem Zusammenhang gemeinten Schritte des Abwägungsvorgangs sind nicht identisch mit verschiedenen zeitlichen Abschnitten im Ablauf des Planungsverfahrens etwa in Gestalt einer oder mehrerer Beteiligungsrunden; jene sind vielmehr als Mittel des Erkenntnisgewinns sämtlich noch der Phase der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials zuzurechnen.

Bei der Anwendung dieser von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien ist nach Auffassung des Senats – bei allen grundsätzlichen Gemeinsamkeiten – auf die Unterschiede zwischen Bauleitplanung einerseits und Raumordnung und Landesplanung andererseits ebenso Bedacht zu nehmen wie auf spezifische planerische Vorgaben im Landesrecht allgemein oder im Einzelfall. Festlegungen in einem Landesraumentwicklungsprogramm, aus dem heraus die regionalen Raumentwicklungspläne zu entwickeln sind (§ 8 Abs. 1 LPlG), ist Rechnung zu tragen. Auch unterscheidet sich die Ausgangssituation bei der Überarbeitung einer rechtsverbindlich bestehenden landes- und regionalplanerischen Gesamtkulisse notwendigerweise von der bei erstmaliger Erarbeitung einer Planungskonzeption, weil die Anwendung der in der Regel auf einen zehnjährigen Planungszeitraum angelegten (§ 4 Abs. 2 Satz 1 LPlG) raumordnerischen Festlegungen ihrerseits die Ausgangssituation gestaltet hat und Fortschreibungen auf den vorangegangenen Planungen aufbauen (§ 4 Abs. 2 Satz 2 LPlG).

c) Diesen Anforderungen ist der Plangeber bei seiner Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in dem vom Senat für erforderlich gehaltenen Umfang gerecht geworden. Der für verbindlich erklärten Gebietskulisse Windenergie liegt ein an den Planungsvorgaben orientiertes, hinreichend nachvollziehbares Planungskonzept zugrunde, bei dem der Planungsträger die Potenzialflächen sachgerecht ermittelt hat und bei dem weder der Planungsprozess einschließlich des Abwägungsvorgangs noch das Abwägungsergebnis durchgreifenden Bedenken begegnen. Dies entnimmt der Senat den Darstellungen der Beteiligten zum Verlauf des Planungsverfahrens und den darauf bezogenen Akten (aa.). Die Umsetzung dieses Konzepts lässt ebenfalls keine beachtlichen Fehler erkennen (bb.). Als Abwägungsergebnis steht eine Gebietskulisse „Windenergie“ fest, die dieser Nutzung hinreichend „substanziell Raum“ im Sinne der Rechtsprechung gibt (cc.).

aa) Der Senat gelangt in Auswertung der Planungsunterlagen und des Vortrags der Beteiligten zu der Einschätzung, dass dem Abwägungsvorgang zur Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern ein auf den gesamten Planungsbereich bezogenes schlüssiges Gesamtkonzept zugrunde liegt, das die landesspezifischen Vorgaben wahrt und im Sinne der Rechtsprechungsanforderungen hinreichend nachvollziehbar nicht nur erkennen lässt, von welchen Erwägungen die positiven Standortzuweisungen getragen werden, sondern auch deutlich macht, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten. Insbesondere ist davon auszugehen, dass der Planungsverband eine eigene Entscheidungsverantwortung wahrgenommen hat, sich seiner Bewertungsspielräume dort, wo sie bestanden („weiche“ Tabukriterien), bewusst war und die Gründe für seine Wertungen hinreichend offengelegt hat.

Dabei kann es allein darauf ankommen, ob die zur Ausformung der Begriffe „harte und weiche Tabuzonen“ beschriebene Vorgehensweise – zunächst Ermittlung der „schlechthin ungeeigneten“ Bereiche, sodann Ausschluss derjenigen Bereiche, die nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen von vornherein ausgeschlossen werden sollen, und schließlich für die verbleibenden Potenzialflächen Abwägung öffentlicher Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird – nachweisbar handlungsleitend für den Planungsträger war, also darauf, ob er sich inhaltlich an diesen von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien orientiert hat. Nicht verlangt werden darf, ob beide Begriffe im konkreten Planungsprozess wörtlich verwendet worden sind (vgl. HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 983 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 38 a.E.). Diesen Anforderungen ist hier Rechnung getragen, denn der Planungsverband hat – wie im Planungsprozess immer wieder zum Ausdruck gebracht – sein Vorgehen an den “Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern, zunächst Stand Juli 2006, später Stand 2008) orientiert. Diese Richtlinien, die gemeinsam von Vertretern der Ämter für Raumordnung und Landesplanung und des Ministeriums in einer Arbeitsgruppe und in Abstimmung mit berührten Fachbehörden erarbeitet worden sind, sollen „ein landeseinheitliches Vorgehen bei der Ausweisung von Eignungsgebieten gewährleisten“, treffen zunächst Aussagen zu an der Rechtsprechung orientierten rechtlichen Vorgaben, die bei der Planung zu beachten sind, und enthalten sodann Abwägungs- und Ausweisungsregelungen, auf die die Ausschluss- und Abstandskriterien folgen; zu diesen wiederum existiert eine umfangreiche fachliche Begründung. Insbesondere ist in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass Flächen für die Neuausweisung von Eignungsgebieten die anschließend dargestellten Ausschluss- und Abstandskriterien erfüllen müssten, wobei die Ausweisung in 2 Phasen erfolge. In der ersten Phase würden die Suchräume unter Beachtung genereller Tabubereiche ermittelt; in der zweiten Phase seien die ermittelten Suchräume hinsichtlich der konkreten Standortbedingungen zu prüfen; darin seien solche Belange zu bedenken, die nur für einzelne mögliche Windeignungsgebiete oder Teilgebiete zur Anwendung kämen. Die Ausschluss- und Abstandskriterien dienten der Flächenidentifizierung und könnten eine individuelle Abwägung im Einzelfall nicht ersetzen. Es seien im Interesse der Konzentrationsplanung nur Gebiete ab 75 ha auszuweisen und es sollten zur Ausweisung vorgesehene Gebiete einen Mindestabstand zu bestehenden oder anderen neu auszuweisenden Eignungsgebieten von 5 km aufweisen. Bestehende Eignungsgebiete und bestehende Windparks ab 5 WEA könnten sich im Abwägungsprozess ggf. gegenüber den Ausschluss- und Abstandskriterien durchsetzen. Die in Phase 2 vorgenommenen Prüf- und Abwägungsergebnisse seien aktenkundig zu machen.

Die grundsätzliche Orientierung an derartigen landesweit einheitlichen Kriterien zur Festlegung von Eignungsräumen für Windkraftanlagen hat der Senat bereits in einer Entscheidung zum vorangegangenen Raumordnungsprogramm, dessen Begründung ebenfalls darauf Bezug genommen hatte, nicht beanstandet (Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 54).

Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang insbesondere dem Kriterium einer Mindestgröße von 75 ha die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen abspricht, folgt der Senat dem nicht. Seine Entscheidung für dieses „weiche“ Kriterium durfte der Plangeber hinreichend mit dem Schutz der Avifauna, dem weitläufigen Charakter des Landschaftsbildes und der Konzentration von Anlagenstandorten – nicht zuletzt im Interesse einer wirtschaftlichen Netzanbindung – gerechtfertigt sehen.

Das Planungsverfahren hat sich wie folgt gestaltet:

Der erste Entwurf für ein neues Regionales Raumentwicklungsprogramm Vorpommern wurde mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren (März bis Juni 2007) gegeben, der Vorentwurf des Umweltberichts zwischen Juli und September 2007 mit den Umweltbehörden abgestimmt. Dieser Entwurf enthielt bereits unter Abschnitt 6.5 Abs. 7 das ausdrücklich als solches gekennzeichnete Ziel, die Errichtung von Windenergieanlagen auf die in der Karte im Maßstab 1:100 000 ausgewiesenen Eignungsgebiete zu beschränken, um – so die Begründung – die Windenergienutzung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten und Eingriffen in Natur und Landschaftsbild an raumordnerisch gebündelten Standorten zu konzentrieren.

Damit sollte den Vorgaben in Abschnitt 6.4 Abs. 8 des Landesraumentwicklungsprogramms 2005, das zu diesem Zeitpunkt bereits das Landesraumordnungsprogramm 1993 abgelöst hatte, Rechnung getragen werden. Danach „sind in den Regionalen Raumentwicklungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung der landeseinheitlichen Kriterien ausreichenden Windpotenzials als Voraussetzung für die Geeignetheit, Einspeisemöglichkeiten, Abstände zu Siedlungen, Fremdenverkehrs- und Infrastruktureinrichtungen, Bewertung des Landschaftsbild-, Erholungs-, Arten- und Lebensraumpotenzials, Bedeutung für den Vogelzug und eventuelle Vorbelastungen festzulegen, bestehende ggf. zu überprüfen“. Hierzu erläutert die Begründung des Landesraumentwicklungsprogramms – noch unter Bezugnahme auf die damalige Fassung der „Hinweise für die Planung und Genehmigung von Windkraftanlagen in Mecklenburg-Vorpommern“ vom 27. September 2004 (Amtsbl. M-V S. 966) – weiter, dass die Windenergieerzeugung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten nur an raumordnerisch gebündelten Standorten stattfinden werde, die in windhöffigen Gebieten liegen, in entsprechendem Abstand zur Wohnbebauung sowie in aus Sicht des Naturschutzes und der Landschaftspflege störungsunempfindlichen Räumen. Die landeseinheitlichen naturschutzbezogenen Kriterien für die Festlegung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen ergäben sich aus den Darstellungen und Vorgaben in den Gutachtlichen Landschaftsrahmenplänen des Landesamtes für Umwelt, Naturschutz und Geologie (LUNG) für die Planungsregionen des Landes, wobei die dort festgelegten Kriterien auch für zukünftige Fortschreibungen gelten sollten. Die Kriterien führten unter sachbezogener Berücksichtigung regionaler Belange zu den Eignungsgebieten in den Regionalen Raum(ordnungs)programmen, mit der Folge des Ziels der Raumordnung, außerhalb keine Windenergieanlagen zu errichten. Bei der Festlegung neuer Eignungsgebiete für landseitige Windenergieanlagen würden insbesondere bereits vorbelastete Flächen wie z.B. Deponien oder militärische Altstandorte vorrangig in die Überprüfung einbezogen. Um auf möglichst geringer Fläche einen möglichst hohen Anteil an Windenergie zu erzeugen, sollten die Gemeinden – auch zur Steuerung sonstiger, insbesondere lokaler (unterhalb der Ebene der Regionalplanung) Konflikte – eine Untersetzung der Eignungsgebiete mit Flächennutzungsplänen vornehmen.

In Vorbereitung des Entwurfs war nach Angaben des Antragsgegners zunächst eine sogenannten Weißflächenkartierung vorgenommen und für das gesamte Planungsgebiet unter Anwendung eines geografischen Informationssystems (GIS) im Maßstab 1:1000 in Form von shape files nach Maßgabe von einheitlichen Ausschlusskriterien (im Sinne „harter“ Kriterien) ermittelt worden, welche Flächen nicht von vornherein von der Windenergienutzung ausgeschlossen wären und überhaupt in Betracht kämen. Sodann sei weiter untersucht worden, ob sie für die weitere Planung in Betracht kämen. Die so ermittelten „Weißflächen“ ohne Belegung mit Ausschluss- und Abstandkriterien seien – sofern sie eine Größe von mindestens 75 ha aufgewiesen und untereinander bzw. zu vorhandenen Eignungsgebieten aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 eine Abstand von mindestens 5 km eingehalten hätten – in eine erste Vorschlagsliste aufgenommen worden, die naturschutzfachlich begutachtet worden sei. Im Ergebnis sind in den zur ersten öffentlichen Beteiligung vorgelegten Entwurf neben 25 bereits bestehenden Eignungsgebieten neue Eignungsgebiete (so etwa Iven/Spantekow, Glasow/Ramin und Schmatzin) sowie Erweiterungen bestehender Eignungsgebiete (so etwa Zusedom/Fahrenwalde, Bergholz/Rossow und Nadrensee) aufgenommen worden.

Die Ausschluss- und Abstandskriterien hat der Planungsverband den in der genannten Richtlinie enthaltenen Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen entnommen, die inzwischen an die Stelle der Vorgängerregelungen getreten waren und die er sich insgesamt auch im weiteren Verlauf des Verfahrens zu Eigen gemacht hat.

Die Auswertung der im ersten Beteiligungsverfahren eingegangenen Stellungnahmen sowie die Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts mündeten in einen neuen Entwurf des Raumentwicklungsprogramms ein, den die Verbandsversammlung am 23. April 2008 zusammen mit dem Umweltbericht als Grundlage für das zweite Beteiligungsverfahren beschloss. Nach Auswertung der dazu eingegangenen Stellungnahmen wurden der abschließende Entwurf des Raumentwicklungsprogramms mit umfassender Abwägungsdokumentation, der Umweltbericht sowie die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt, über die die Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 beschloss.

Bereits die ausdrückliche Aufnahme der Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen mit der Formulierung „gemäß Richtlinie zum Zwecke von…, Stand Juli 2008“ in die Begründung des beschlossenen Raumentwicklungsprogramms, die im ersten Entwurf noch nicht aufgeführt waren, belegt ebenso wie die dort anzutreffende Formulierung, dass der Regionale Planungsverband „auf der Grundlage der Richtlinie…“ die Tabelle „durch die Kriterien Mindestgröße (75 ha) und Mindestabstand (5 km) vervollständigt und präzisiert“, dass der Verband die Hinweise dieser Richtlinie nicht als eine von ihm nicht mehr zu hinterfragende zwingende Vorgabe verstanden hat, deren Anwendung ihn jeglicher eigenverantwortlichen Entscheidung enthob. Zusätzlich wird an verschiedenen Stellen des Planungsprozesses deutlich, dass der Verband sich der ihm eingeräumten Spielräume bewusst war und sie differenziert genutzt hat; beispielhaft kann auf den Umgang mit den Eignungsgebieten Mannhagen oder Rakow oder generell mit Bestandsanlagen außerhalb von ausgewiesenen Eignungsgebieten wie etwa im Fall der Antragstellerin verwiesen werden. Für die gegenteilige Einschätzung der Antragstellerin finden sich keine hinreichenden Anhaltspunkte. Soweit sich die Antragstellerin insoweit auf ihren Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung über Aussagen des Vorsitzenden des Planungsverbandes und der Leiterin des zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung zur Bindung an die Vorgaben der Richtlinie stützt, entsprächen die unter Beweis gestellten Aussagen, sollten sie so gefallen sein, gerade der mit Übernahme der Vorgaben der Richtlinie eingetretenen Selbstbindung. Unabhängig davon käme es auf die subjektiven Vorstellungen einzelner Mitglieder der Verbandsversammlung nicht an; entscheidend ist allein, wie die Verbandsversammlung bei ihrer Entscheidungsfindung (Abwägung) ausweislich der Planungsunterlagen tatsächlich vorgegangen ist.

Belegt wird diese Vorgehensweise zunächst durch die als Ausdruck in Papierform (Bl. 143 GA) und auf CD (Hülle Bl. 363a GA 4 M 102/11) zu den Akten gereichte Karte, auf der die gesamte Planungsregion laut der Legende mit unterschiedlichsten Nutzungsarten entsprechend der in den „Hinweisen“ aufgeführten Ausschluss- und Abstandskriterien überzogen worden ist, sowie durch die Karte im Maßstab 1:100 000, die dem ersten Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms beigefügt war. Darüber hinaus zeichnen die vorgelegten Behördenakten mit den in allen Beteiligungsverfahren eingegangenen Einwendungen nebst den jeweiligen Abwägungsdokumentationen nach, wie die Verbandsversammlung als maßgeblicher Entscheidungsträger mit Anregungen und Einwendungen auf den verschiedenen Verfahrensstufen umgegangen ist und welche Überlegungen jeweils und dann bei der abschließenden Abwägung maßgeblich waren.

Hiermit wird den Anforderungen an die Nachvollziehbarkeit insbesondere der planerischen Abwägungen im Planungsverlauf im Sinne der gebotenen Dokumentation nach Auffassung des Senats hinreichend Rechnung getragen; anderen, insoweit deutlich strengeren Anforderungen in der Rechtsprechung (siehe etwa OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 52 ff. u. - 2 A 4.10 -, juris Rn. 47) folgt der Senat ebenso wenig wie andere Obergerichte (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 58 m.w.N.).

bb) Der Planungsträger hat dieses Konzept auch in einer Weise angewendet, die nach Auffassung des Senats Rechtsfehler, die die Gesamtabwägung in Frage stellen könnten, nicht erkennen lässt. Insbesondere sind in die Endabwägung alle Belange eingestellt worden, die Berücksichtigung finden mussten, und sind diejenigen Konflikte abschließend bewältigt worden, die ersichtlich schon auf der Ebene der Raumordnung zu lösen waren und nicht der gemeindlichen Bauleitplanung bzw. den Einzelgenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben durften. Auch wurden die Herangehensweise an die Planung und die jeweiligen Abwägungsvorgänge mit ihren Grundlagen so hinreichend dokumentiert, dass den Anforderungen an Transparenz und Nachvollziehbarkeit Rechnung getragen ist, wie die Gesamtbetrachtung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms selbst mit seiner Begründung anhand der verschiedenen Entwurfsstadien und des Umweltberichts, der Abwägungsdokumentationen über die Behandlung von Stellungnahmen und Einwendungen, sowie der Niederschriften über die abschließenden Beschlussfassungen ergibt.

Insbesondere die als Ergebnis des zweiten Beteiligungsverfahrens erarbeitete Abwägungsdokumentation, die Beschlussvorlage für die abschließende Beratung der Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 war, zeigt, dass bei den einer Abwägung zugänglichen Sachverhalten mit den maßgeblichen Kriterien differenziert umgegangen worden ist. Die nach Umfang und Wortwahl durchaus nicht stereotypen Begründungen lassen erkennen, dass sich der Regionale Planungsverband des unterschiedlichen Gewichts der einzelnen Kriterien offenbar bewusst war, jeweils eigenständige, auf den individuellen Sachverhalt bezogene Bewertungen vorgenommen und Abwägungsentscheidungen getroffen hat.

Diese Bewertung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass darin die Aufnahme zusätzlicher Eignungsgebiete häufig mit relativ knappem Hinweis darauf abgelehnt worden ist, dass bestimmte von der Richtlinie geforderte Abstände (z.B. zur Wohnbebauung, zum Wald, zu benachbarten Eignungsgebieten o.ä.) nicht eingehalten würden bzw. das Eignungsgebiet bei Einhaltung der Abstände die Mindestgröße von 75 ha unterschreite. Bei den Ausschluss- und Abstandskriterien handelt es sich um im Raumordnungsrecht anerkannte, auf fachspezifischen Erkenntnissen und Erfahrungen beruhende Abwägungsentscheidungen, die losgelöst vom Einzelfall Nutzungskonflikte vorab in allgemeiner Form lösen, also gleichsam als eine Art „antizipiertes Sachverständigengutachten“ angesehen werden können. Daher bedarf es dann keiner weiteren individuellen Begründung, wenn sich ein konkreter Sachverhalt gerade als der Regelfall darstellt, für den die Anwendung eines bestimmten Kriteriums (oder mehrerer) typischerweise vorgesehen ist. Demgegenüber finden sich sowohl dann, wenn ein Gebiet zusätzlich (oder vergrößert) in die Ausweisung übernommen wurde, als auch bei Ablehnung bzw. als Reaktion auf Einwände, die zu einer Verkleinerung geführt haben, zusätzliche individuelle Begründungen. Für die Beschlussfassung zu dem Sachkomplex „Windenergie“ kommt noch hinzu, dass dem vollständigen Entwurf der Abwägungsdokumentation Karten aller im Rahmen der Beteiligung eingereichten Vorschläge für Eignungsgebiete Windenergie im Maßstab 1:50 000 beigefügt waren, so dass sich die Mitglieder der Planungsversammlung jeweils auch optisch ein eigenes Bild von der Lage der Eignungsgebiete und ihrer Umgebung machen konnten.

Ihren Vorwurf, der Planungsverband habe bestehende Windenergieanlagen – solche in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten gelegene oder faktisch bestehende – und entsprechende gemeindliche Planungen hierfür nicht hinreichend in seine Betrachtung und Abwägung einbezogen, hat die Antragstellerin nicht belegen können. Für bestehende Windenergieanlagen in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten wird dies schon dadurch widerlegt, dass diese entsprechend den Vorgaben des Landesraumentwicklungsprogramms und den Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen (siehe dort unter Abwägungsregelungen) Gegenstand der Prüfung waren und 25 von ihnen auch in das Regionale Raumentwicklungsprogramm 2010 übernommen worden sind; ebenso sind bestehende Windenergieanlagen außerhalb von früheren Eignungsgebieten geprüft worden, wie nicht zuletzt die intensive Befassung des Planungsverbandes mit der Situation im Gemeindegebiet der Antragstellerin (Eignungsgebiet Iven/Spantekow) im Rahmen des mehrstufigen Planungsverfahrens zeigt. Damit ist den insoweit bestehenden Anforderungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 11) Rechnung getragen. Bespiele dafür, dass der Planungsverband entgegen seiner aus dem sogenannten „Gegenstromprinzip“ folgenden Verpflichtung (hierzu Urt. des Senats v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 45) wirksame gemeindliche Bauleitplanungen nicht in seine Abwägung eingestellt hätte, hat die Antragstellerin nicht vorgetragen und waren auch für den Senat sonst nicht ersichtlich. Was ihre eigenen Planungen angeht, hatte diese bis zum Zeitpunkt des Abschlusses des Planungsverfahrens noch keine Verfestigung in Gestalt eines wirksamen Bebauungs- oder zumindest Flächennutzungsplans erlangt; den Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Wind“ hat sie erst am 20. April 2011 gefasst. Unabhängig davon hat sich der Verband gerade mit den Vorstellungen der Antragstellerin über die Windenergienutzung auf ihrem Gemeindegebiet auf allen Stufen des Planungsverfahrens umfassend auseinandergesetzt, wenn auch nicht mit dem von der Antragstellerin gewünschten Ergebnis. Immerhin aber hat gerade die Situation in ihrem Gemeindegebiet zur erneuten Aufnahme der Ausnahmeregelung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 3 RREP VP geführt, wonach Windenergieanlagen unter bestimmten Voraussetzungen, wie sie bei der Antragstellerin angenommen wurden, weiterhin auch außerhalb von Eignungsgebieten zugelassen werden dürfen.

cc) Mit der Eignungsgebietskulisse Windenergie, wie sie rechtlich verbindlich geworden ist, wird auch dem Erfordernis, der Windenergie substanziell Raum zu geben, angemessen Rechnung getragen. Wann dies der Fall ist, lässt sich nicht durch feste Rechengrößen – etwa in Gestalt einer bestimmten Zahl von Eignungsgebieten oder zu errichtenden Windenergieanlagen, einer Mindestgröße in Hektar oder eines bestimmten Prozentsatzes des Planungsgebietes bzw. der dargestellten Konzentrationsflächen im Verhältnis zur Größe der Potenzialflächen, die nach Abzug der harten Tabuzonen von der Gesamtheit der Außenbereichsflächen des Plangebiets verbleiben – quantifizieren; das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit verschiedenste Modelle gebilligt, die die Instanzgerichte entwickelt haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.05.2010 - BVerwG 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561 Rn. 28; Beschl. v. 22.04.2010 - BVerwG 4 B 68.09 -, juris Rn. 6 f) und geht davon aus, dass die von den Tatsachengerichten entwickelten Kriterien lediglich nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sein, nicht gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des Sachverhalts schlechthin ungeeignet sein dürfen (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -); entscheidend dürften vielmehr zahlreiche Faktoren sein wie die generelle Windhöffigkeit des Planungsgebietes, die Qualität der der Windenergienutzung möglicherweise entgegenstehenden naturräumlichen Ausstattung, die Siedlungsstruktur und anderes mehr.

Der Senat sieht keinen Anlass, das Abwägungsergebnis des Plangebers unter diesem Gesichtspunkt zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist nicht davon auszugehen, dass die rechtsverbindlich gewordene Gebietskulisse Windenergie vorliegend ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung schon deshalb nicht sicherstellen könnte, weil die Realisierbarkeit einer „substanziellen Zahl“ von Windkraftanlagen innerhalb der Eignungsgebiete aus Gründen, die der Plangeber gesehen und bewusst in Kauf genommen hätte, ungewiss bliebe (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. 09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 38, 40 ff.). Die Antragstellerin führt hierzu an, dass der Plangeber – was nicht zulässig sei – zu häufig die abschließende Entscheidung über die Zulassung von Anlagen unter bestimmten Aspekten (insbesondere Artenschutz) in die gemeindliche Bauleitplanung oder die konkreten Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verwiesen habe, und bezieht sich zur Begründung auf die grundlegende Verpflichtung der Raumordnung aus § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ROG, bei Erstellung der zusammenfassenden, überörtlichen und fachübergreifenden Raumordnungspläne unterschiedliche Anforderungen an den Raum aufeinander abzustimmen und die auf der jeweiligen Planungsebene auftretenden Konflikte auszugleichen. Demzufolge wird es beispielsweise nicht für zulässig erachtet, wenn ein Regionalplan die raumordnerische Prüfung von 15 potenziellen, nach einem Planungshinweis angestrebten Vorranggebieten in einer Größenordnung von etwa 1 000 ha in ein Zielabweichungsverfahren verlagert (HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 985). Der vorliegende Sachverhalt ist hiermit jedoch nicht vergleichbar.

Zwar ist es Aufgabe der Raumordnung, die Nutzungs- und Funktionsbelange im Raum gleichermaßen für die Abwägung zu ermitteln und zu einem gerechten Ausgleich zu bringen (vgl. Runkel in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 7 Rn. 17); dementsprechend muss die abschließende Abwägung in der Regel in dem von § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG gebotenen Umfang auf der jeweiligen Planungsebene erfolgen. Regionalplanung ist jedoch keine parzellenscharfe Planung; sie darf sich auf allgemeine Festlegungen beschränken und die konkrete Ausformung im Detail der örtlichen Planung in Gestalt der der kommunalen Bauleitplanung und gegebenenfalls dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren überlassen. Ein Konflikttransfer auf die nächstniedrigere Ebene ist somit nicht grundsätzlich ausgeschlossen; seine Zulässigkeit ist vielmehr abhängig von der Art der berührten Belange, von seinem Umfang und von dem, was auf der jeweiligen Ebene einerseits leistbar und andererseits regelungsbedürftig ist (Runkel, a.a.O., § 1 Rn. 87 unter Hinweis auf BVerwG, Beschl. v. 17.02.1984 - 4 B 191.83 -, BVerwGE 69, 30 zum Verhältnis von Bauplanung zum immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren). Sind bestimmte Aspekte auf der regionalplanerischen Ebene nicht in allen Einzelheiten geklärt, darf die Prüfung, an welcher Stelle konkret die ausgewiesene Nutzung realisiert werden kann, und damit die Ausformung des Eignungsgebietes dann der Bauleitplanung bzw. dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren vorbehalten bleiben, wenn feststeht, dass die betreffenden Belange keinesfalls die Eignung eines auszuweisenden Gebietes (oder gar mehrerer) insgesamt oder mit der ganz überwiegenden Fläche in Frage stellen. Nur unter diesen Voraussetzungen entginge der Planungsträger nämlich der Gefahr, durch die weitgehende Verlagerung der Konfliktbewältigung hinsichtlich bestimmter, auf der Ebene der Regionalplanung bereits erkennbarer Belange auf die der kommunalen Bauleitplanung (oder der Anlagenzulassung) die an sich beabsichtigte „innergebietliche Steuerungswirkung“ derart zu schwächen, dass den von der Ausschlusswirkung erfassten Flächen letztlich kein hinreichende Potenzial an Flächen für die Windenergienutzung mehr gegenübersteht (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 40).

Der Senat sieht im vorliegenden Fall entgegen der Auffassung der Antragstellerin eine hinreichende Grundlage für die Annahme, der Plangeber habe die Nichtrealisierbarkeit einer bedeutsamen Zahl von Windenergieanlagen aus Gründen, die er durchaus gesehen habe, bewusst in Kauf genommen (siehe OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., Rn. 38 ff.) und stelle damit selbst seine Planung insgesamt in Frage, weder in dem Umstand, dass (lediglich) „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen unterblieben sind und in Einzelfällen nicht jedem möglichen Vorkommen geschützter Arten abschließend nachgegangen worden ist (aaa.), noch darin, dass der Plangeber in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2 RREP VP innerhalb der Eignungsgebiete die „flächenmäßige Ausformung“ im Flächennutzungsplan zulässt (bbb.).

aaa) Wie die Verfahrensunterlagen und die zum Verfahren erstellten Umweltberichte vielfältig zeigen, hat der Planungsverband sowohl zu Fragen des Natur- als auch des Artenschutzes überall dort, wo diese sich stellten, auf die vorhandenen und gegebenenfalls aktualisierten Fachinformationen der Fachbehörden (z.B. Untere Naturschutzbehörden, LUNG) zurückgegriffen und diese bewertet; ebenso wurden insoweit auch die einschlägigen Erkenntnisse ausgewertet und bewertet, die Einwender in beiden Beteiligungsrunden in das Planungsverfahren eingebracht haben. Wenn er dann nicht noch zusätzliche „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen selbst in Auftrag gegeben hat, ist dies auf der Ebene der Regionalplanung – anders als bei der Bauleitplanung oder gar im konkreten Anlagenzulassungsverfahren – jedenfalls so lange nicht zu beanstanden, wie nicht konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Eignung eines Gebietes insgesamt in Frage gestellt sein könnte. Eine allgemeine Ermittlungspflicht – etwa durch Beauftragung von Gutachtern – nach Art einer Fach(planungs)behörde ist dem Landesplanungsrecht nicht zu entnehmen.

Soweit derartige Erkenntnisse im späteren Verlauf des Planungsverfahren gewonnen worden sind – etwa bezogen auf das noch vom Planungsverband in die Ausweisung einbezogene Eignungsgebiet Papenhagen –, hat die Landesregierung im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlicherklärung in Ausübung der ihr obliegenden Rechtskontrolle daraus Konsequenzen gezogen.

bbb) Mit der Verwendung der Begriffe „Ausformen“ und „teilweise Einschränkung“, der Begründungspflicht und der Verpflichtung der kommunalen Planungsträger auf die Erhaltung des Ziels der Windenergienutzung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2, letzter HS RREP VP wird – im Unterschied zu dem Sachverhalt, wie er der Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg vom 14. September 2010 zugrunde lag (- OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 41) – die gemeindliche Gestaltungsfreiheit im erforderlichen Maße eingegrenzt, um nicht Gefahr zu laufen, „einen planerischen Spielraum der Gemeinden zu einer flächenmäßig praktisch nicht begrenzten Einschränkung der Windeignungsgebiete zu eröffnen“.

d) Daran, dass es sich bei der gesamträumlichen Gebietskulisse „Windenergie“ im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in der Gestalt, die durch die Landesverordnung Verbindlichkeit erlangt hat, um ein vertretbares Abwägungsergebnis und damit ein insgesamt taugliches Planungsinstrument mit Zielqualität handelt, um für den Bereich der Windenergienutzung die Konzentrationswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB herbeizuführen, ändert auch der Umstand nichts, dass die Landesregierung in Ausübung der ihr im Zusammenhang mit der Verbindlichkeitserklärung nach § 9 Abs. 5 LPlG eingeräumten Kontrollbefugnis zwei Eignungsgebiet gänzlich (Papenhagen und Poppelvitz/Gemeinde Altefähr) und eines teilweise (Iven/Spantekow) von der Verbindlichkeit ausgenommen hat.

Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn Grund für die Annahme bestünde, dass darin eine so einschneidende Reduzierung der insgesamt für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellten Eignungsfläche im Verhältnis zur tatsächlich vorhandenen Potenzialfläche läge, dass – unabhängig von der Frage, ob diese Ausnahmen von der Verbindlichkeit sich ihrerseits als rechtsfehlerhaft erwiesen oder nicht – der gesamträumlichen Gebietskulisse “Windenergie“ in der Gestalt, die sie durch § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat, letztlich nur noch die Wirkung einer „Feigenblattplanung“ im Sinne einer Verhinderungsplanung zugesprochen werden könnte und deren Fehlerhaftigkeit nur durch eine erneute Abwägungsentscheidung über die gesamte Gebietskulisse hätte überwunden werden können.

Nicht jeder Wegfall eines einzelnen Eignungsgebietes stellt zwingend die Tragfähigkeit der gesamten Planungskulisse in Frage, denn letztlich erweist sich das Gesamtbild „Windenergienutzung“ dergestalt als Ergebnis der abwägenden Anwendung von grundsätzlich definierten und für das Gesamtgebiet einheitlichen Maßstäbe (Kriterien) auf die Gesamtfläche des Plangebietes, dass die Eignung aller potenziellen Standorte zunächst jeweils für sich zu ermitteln ist und sodann die geeigneten Standorte zu einem Gesamtbild addiert werden, das der Plangeber im Rahmen der ihm obliegenden abschließenden Abwägungsentscheidung dann lediglich nochmals daraufhin überprüfen muss, ob er der Windenergie insgesamt „substanziell Raum gegeben hat“.

Der Senat sieht keine Anhaltspunkte dafür, dass die nähere Betrachtung der Gesamtheit der in der Festsetzung verbliebenen Eignungsgebiete ergibt, dass von einem „der Windenergienutzung substanziell Raum geben“ nicht mehr gesprochen werden kann, weil der dann (nur) noch für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellte Flächenanteil im Planungsgebiet unter diese Grenze gesunken wäre und sich zudem noch andere geeignete Flächen aufdrängten. Diese Annahme verbietet sich schon mit Blick auf die Zahl der nach der Fassung der Landesverordnung verbliebenen Eignungsgebiete, deren Größe und Lage und den Umfang der voraussichtlichen Nutzungsmöglichkeiten im Verhältnis zur nach dem dargestellten Planungskonzept denkbaren Potenzialfläche. Dabei ist von Bedeutung, dass im Laufe des Planungsverfahrens alle in das Verfahren eingebrachten möglichen Eignungsgebiete nach den vom Plangeber für maßgeblich erachteten Kriterien untersucht und abgewogen worden sind und wegen der tatsächlichen Anforderungen an die naturräumliche Ausstattung und deren höchst unterschiedlichen Gegebenheiten nicht eine Eignungsfläche beliebig – gleichsam nur rein rechnerisch – durch andere Flächen ersetzt werden kann.

Der Plangeber ist auch nicht verpflichtet, grundsätzlich sämtliche geeigneten Flächen auszuweisen, oder beispielsweise durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres Repowering zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 15 a.E. m.w.N.).

Mit Blick darauf, dass der mit ihrem Hauptantrag vorgetragene, auf ihre gemeindliche Planungshoheit gegründete Angriff der Antragstellerin gegen die Gebietskulisse Windenergie insgesamt nur dann Erfolg haben könnte, wenn das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern überhaupt keine wirksame Konzentrationsplanung Windenergie mit den die Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB auslösenden Wirkungen zum Inhalt hat, braucht im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht geprüft zu werden, ob auch die die Antragstellerin selbst nicht unmittelbar betreffenden Regelungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 3 RREP VP-LVO (Herausnahme auch der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr) Bestand haben. Denn unabhängig vom Ergebnis dieser Prüfung würde nach dem Vorstehenden das Vorhandensein einer wirksamen Konzentrationsplanung Windenergie nicht in Frage gestellt.

II.

Der Hilfsantrag hat dagegen Erfolg. Die Feststellung des Eignungsgebietes Iven/Spantekow als verbindlich in einer von der abschließenden Beschlussfassung des Regionalen Planungsverbandes abweichenden Größe und Lage, wie sie die Landesregierung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO vorgenommen hat, lässt sich mit den landesplanungsrechtlichen Vorgaben nicht vereinbaren; sie kann insbesondere nicht auf § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG gestützt werden.

1. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist dies allerdings keine Frage mangelnder Bestimmtheit des § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO, weil der Klammerzusatz offen lasse, welche Größe das Eignungsgebiet letztlich habe und wo genau es liege, und die Eignungsfläche auf ihrem Gemeindegebiet während des Planungsverfahrens mehrfach verändert worden sei. Denn maßgeblich für die Festlegung des Eignungsgebietes ist nicht die textliche Umschreibung, sondern vorrangig die Eintragung in der Gesamtkarte im Maßstab 1:100 000. In dieser ist das Eignungsgebiet in einer bestimmten Größe und Lage eingezeichnet. Parzellenschärfe ist von der raumordnerischen Darstellung nicht verlangt. Zugleich erläutert der Klammerzusatz ansatzweise die Gründe, die zu der teilweisen Her-ausnahme aus der Verbindlicherklärung geführt haben. Dabei sind die inhaltlichen Festlegungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms und das Instrument, das diesen formell rechtliche Verbindlichkeit verleiht – nämlich die Landesverordnung –, als Einheit zu betrachten.

2. Die Landesregierung hat einen von ihr als solchen eingeschätzten Fehler des Regionalen Planungsverbandes – das Unterlassen einer erneuten Anhörung der Betroffenen vor der abschließenden Beschlussfassung, die als Ergebnis der Abwägung ein ganz erheblich erweitertes Eignungsgebiet erbracht hat, das die Belange der Antragstellerin nicht mehr aufgreift und im Vergleich zu allen bis dahin zur Diskussion gestellten Planungen im Bereich Iven/Spantekow als „aliud“ anzusehen ist – dergestalt „korrigiert“, dass sie das Eignungsgebiet nur teilweise, nämlich bezogen auf einen bestimmten Planungsstand, in die Verbindlicherklärung einbezogen hat.

Mit dieser Vorgehensweise hat die Landesregierung nach Auffassung des Senats zwar nicht den ihr von § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG eingeräumten weiten Kontroll-, wohl aber den ihr eröffneten Handlungsspielraum im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlicherklärung überschritten. Nach dieser – seit 1998 unverändert gebliebenen – Vorschrift werden die regionalen Raumentwicklungsprogramme von der Landesregierung durch Rechtsverordnung für verbindlich erklärt, soweit sie nach diesem Gesetz aufgestellt sind, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widersprechen und sich die vorgesehene räumliche Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesplanungsbehörde ergibt.

Bereits im Eilverfahren zwischen den Beteiligten (Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -, S. 18 ff.) hat der Senat auf seine frühere Rechtsprechung verwiesen (insbes. Urt. v. 30.08.2000 - 4 K 34/99 - mit ausf. Begr.; Urt. v. 09.01.2001 - 4 K 14/00 -), in der er ausgeführt hat, dass einerseits die Verbindlichkeitserklärung des regionalen Raum(ordnungs)programms kein bloßer Vollzugsakt in dem Sinne sei, dass es ohne weitere Prüfung für verbindlich erklärt werden müsse. Zudem ist er davon ausgegangen, dass manches dafür spreche, dass die Landesregierung mehr als eine bloße Rechtskontrolle ausüben dürfe, weil der in § 9 Abs. 5 LPlG verwandte Begriff des Einfügens der regionalen Raumplanung in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes planerische Entscheidungen anspreche und möglicherweise ein – begrenztes – planerisches Element enthalte. Verwehrt hat er der Landesregierung dann allerdings, dass diese in der Art einer übergeordneten Planungsbehörde über den im Landesplanungsgesetz eingerichteten Planungsbehörden fungiert und selbstständig planerische Entscheidungen im Sinne einer positiven Festlegung treffen kann. Eine eigenständige Planungsbefugnis der Landesregierung habe im Gesetz ihren ausdrücklichen Niederschlag finden müssen. Grundsätzlich sei – wie sich aus der gebotenen systematischen Zusammenschau von § 9 Abs. 5 mit § 13 LPlG ergebe, die ein in sich abgestimmtes System der Aufsicht zur Überprüfung der Arbeit von regionalen Planungsverbänden bzw. deren Entscheidungen in Form eines regionalen Raumordnungsprogramms (jetzt: Raumentwicklungsprogramm) bildeten – dann, wenn nach Auffassung der Landesregierung ein Verstoß gegen höherrangige Rechtsvorschriften oder die in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Entscheidungen festzustellen sei oder die Aufstellung nicht den Vorgaben des Landesplanungsgesetzes entspreche, die Verbindlicherklärung abzulehnen; es habe sodann der zuständige Planungsverband unter Berücksichtigung der Gründe, die zur Ablehnung der Verbindlichkeitserklärung geführt hätten, gegebenenfalls eine erneute Entscheidung herbeizuführen. Da es in den beiden genannten Entscheidungen um reine Abwägungsentscheidungen ging, sich die ursprünglichen Entscheidungen des Planungsverbandes in jeder Hinsicht im Rahmen der Vorgaben hielten und nicht feststellbar war, dass die von der Landesregierung bevorzugten Lösungen ihrerseits jeweils als einzig mögliche vorgegeben waren, konnte der Senat seinerzeit dahinstehen lassen, ob etwas anderes gelten würde, wenn nach den Feststellungen der Landesregierung der Fehler des regionalen Raumordnungsprogramms nur in einer einzigen Art und Weise korrigiert werden kann, wenn also das Ergebnis der Planung aufgrund höherrangiger Vorschriften bzw. verbindlicher Entscheidungen der in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Stellen eindeutig vorgegeben ist.

Die Vorschrift gebietet somit zunächst im Ausgangspunkt die Rechtskontrolle auf Einhaltung des Landesplanungsgesetzes sowie auf Widerspruchsfreiheit zu sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften. Sie erlaubt sodann weiter eine inhaltliche Kontrolle der planerischen Aussagen des jeweiligen Planungsverbandes an übergeordneten Planungsvorgaben („Einfügen der vorgesehenen räumlichen Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes, wie sie sich aus …ergibt“). Hierin ist durchaus – wie oben bereits ausgeführt – eine „planerische Komponente“ als Ausfluss der grundsätzlich in staatlicher Verantwortung liegenden Planungshoheit (§ 1 Abs. 1 LPlG: Aufgabe des Landes) zu sehen.

Auch für diese weitergehenden Kontrollbefugnisse stellt das Gesetz dann aber im Grundsatz als Rechtsfolge nur die gleiche Reaktionsmöglichkeit zur Verfügung, nämlich im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung nur die Entscheidung mit „Ja“ (Verbindlicherklärung) oder „Nein“ (deren Ablehnung); mit der Einschränkung „soweit“ ist dabei lediglich die Verpflichtung der Landesregierung umschrieben, bei erkannten Rechtsfehlern oder Widersprüchen zur übergeordneten Planung, die nur – im Sinne des Rechtsgedankens aus § 139 BGB abtrennbare – Teile der Festlegungen erfassen, im Interesse der Planerhaltung nicht dem gesamten Raumentwicklungsprogramm die Verbindlichkeit zu versagen, sondern nur den von dem jeweiligen Fehler bzw. Widerspruch erfassten Festlegungen.

Bestärkt sieht sich der Senat in diesen Überlegungen durch den Umstand, dass der Gesetzgeber mit den regionalen Planungsverbänden, der ihnen verliehenen Rechtsnatur und der Zusammensetzung ihrer Organe (§§ 12 – 14 LPlG) sowie den Vorgaben für deren Planungsverfahren (§ 9 LPlG) offenbar bewusst eine Konstruktion gewählt hat, die die inhaltliche Letztverantwortung für die regionale Raumplanung vorrangig Mehrpersonengremien überlassen hat, die die kommunale Ebene repräsentieren, auch wenn damit nicht zwangsläufig dem in die staatliche Aufgabe Regionalplanung eingebundenen Planungsverband die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung als wehrfähiges Recht zuerkannt werden muss (siehe hierzu etwa VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 26 ff.).

Mit der nur teilweisen Herausnahme des vom Regionalen Planungsverband Vorpommern vorgesehenen Eignungsgebiets Iven/Spantekow hat die Landesregierung die oben aufgezeigte Grenze überschritten, weil sie einem Abwägungsergebnis („Eignungsgebiet Iven/Spantekow ohne die nach dem 2. Beteiligungsverfahren beschlossene Erweiterung“) rechtliche Verbindlichkeit zuerkannt hat, das der zuständige Planungsträger so gerade nicht als eigenes Ergebnis seiner Abwägung aller beteiligten Belange und Interessen wollte und das sich zwar als ein mögliches Abwägungsergebnis darstellt, aber keinesfalls als das einzig vertretbare. Zugleich wäre auch nicht ersichtlich, dass die Landesregierung im konkreten Fall ihrerseits eine derartige umfassende planerische Abwägung aller beteiligten Interessen vorgenommen hat (zur Problematik siehe auch Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -).

Auch der vorliegende Fall gibt nach alledem keinen Anlass, die Frage abschließend zu klären, unter welchen Voraussetzungen ausnahmsweise doch eine Abänderungsbefugnis (möglicherweise sogar eine Abänderungsverpflichtung) der Landesregierung im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung anerkannt werden könnte, die über die bloße Herausnahme einer Festlegung von der Verbindlichkeitserklärung hinausginge, etwa weil nur so die Übereinstimmung mit einer zwingenden gesetzlichen Vorgabe, die keinerlei planerischen Entscheidungsspielraum lässt, hergestellt werden kann.

Zugleich hat die vorstehende Auslegung des § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG zur Folge, dass es vor der Entscheidung der Landesregierung einer eventuellen weiteren – von der Antragstellerin eingeforderten – Anhörung in keinem Fall bedarf.

Da es sich bei dem vom Senat erkannten Rechtsfehler in der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG weder um eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften noch um Abwägungsmängel handelt, auf die die Planerhaltungsvorschriften des § 12 ROG bzw. des § 5 Abs. 3 – 5 LPlG Anwendung finden könnten, kann sowohl offen bleiben, in welchem Verhältnis diese Vorschriften zueinander stehen, als auch, ob ihre Voraussetzungen erfüllt wären.

3. Dass mit der Feststellung der Unwirksamkeit der Festsetzung eines Eignungsgebietes Iven/Spantekow – wird sie rechtskräftig – die Ausschlusswirkung hinsichtlich der Zulässigkeit von Windenergieanlagen außerhalb der wirksam festgesetzten Eignungsgebiete auch für das Gemeindegebiet Iven eintritt, ist Folge der besonderen baurechtlichen Regelungen in § 35 Abs. 3 BauGB in Verbindung mit der oben (unter I.) festgestellten Wirksamkeit der Gebietskulisse Windenergie im Übrigen. Für eine irgendwie geartete Sonderregelung, wie sie die Antragstellerin begehrt („weiße Flächen“), sieht der Senat bei dieser Konstellation weder im geltenden Prozessrecht noch im Raumordnungsrecht eine Grundlage.

Eine erneute Überprüfung anhand der Vorgaben des Planungsrechts, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang auf dem Gebiet der Antragstellerin doch noch ein Eignungsgebiet Windenergie ausgewiesen werden kann, bleibt dem Regionalen Planungsverband vorbehalten; dabei wird er neben den Belangen der Antragstellerin auch die von Dritten sowie möglicherweise eingetretene tatsächliche und rechtliche Veränderungen in den Blick zu nehmen haben.

C.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die vorgenommene Kostenquotelung berücksichtigt, dass der Antrag nur teilweise Erfolg hat, und trägt der Gewichtung des jeweiligen Obsiegens und Unterliegens Rechnung. Hätte der Hauptantrag Erfolg gehabt, wären sämtliche Bindungen des Raumordnungsrechts in Bezug auf Windenergieanlagen im Planungsgebiet entfallen, und deren Zulässigkeit würde sich auch für das Gemeindegebiet der Antragstellerin allein nach immissionsschutzrechtlichen in Verbindung mit den allgemeinen bauplanungsrechtlichen Vorgaben – letztere könnte die Antragstellerin innerhalb des rechtlichen Rahmens selbst steuern – richten. Dem ist ein deutlich höheres Gewicht beizumessen als dem Anfechtungserfolg hinsichtlich des Eignungsgebietes Iven/Spantekow.

Grundlage der Ausspruchs über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich (132 Abs. 2 VwGO).

Der Bebauungsplan Nr. 47 der Antragsgegnerin vom 03.09.2003 wird für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Antragsgegnerin kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden, wenn nicht die Antragstellerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. 47 der Antragsgegnerin. Sie ist eine GmbH und Co. KG, die sich mit der Errichtung und dem Betrieb von Windenergieanlagen - WEA - befasst.

1. Der Bebauungsplans Nr. 47 setzt zwei Sondergebiete Windenergie fest. Eines liegt auf dem Flurstück 1 (Baufeld 1), das andere auf dem Flurstück 2 (Baufeld 2). Über das Flurstück 3 ist zu dem dahinter liegenden Baufeld 1 auf dem Flurstück 1 ein Geh-, Fahr- und Leitungsrecht zur K.straße sowie parallel dazu eine Fläche mit Bindungen für die Anpflanzung von Bäumen, Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen festgesetzt. In den Baufeldern ist die Aufstellung von je einer Windenergieanlage - WEA - und eines Transformators zulässig. Die maximale Gesamthöhe der WEA darf ab der für das ebene Gelände durchgängig festgesetzten vorhandenen Geländehöhe von 12 m über HN (Bezugspunkt) 100 m einschließlich der Rotorblattspitze nicht überschreiten.

Unter "III. Gestaltung der Windenergieanlage (§ 86 LBauO M-V)" ist festgesetzt:

"1. Es sind für die Windenergieanlagen ausschließlich Rohrmasten zulässig.

2. Es sind nur Windenergieanlagen mit drei Rotorblättern zulässig.

3. Windkraftbedingte Leitungstrassen (elektrisch oder nachrichtentechnisch) sind unterirdisch zu verlegen.

4. Bei der Farbgebung ist ein nichtreflektierender Spezialanstrich in einer RAL-Farbe zu verwenden (RAL Nr. 7035).

Unter "IV. Immissionsschutz" ist festgesetzt:

1. Es wird ein flächenbezogener Schallleistungspegel von 56 dB(A)/m² festgesetzt.

2. Die Windenergieanlagen 1 und 2 sind jeweils mit einem Abschaltmodul auszurüsten, das in Abhängigkeit von der Windrichtung, dem Sonnenstand und bereits erreichter Schattenwurfdauer am Rezeptor die Anlage bei Überschreitung des Grenzwertes abschaltet. Die Belastung von Wohn- und Büroräumen mit altenierenden Schatten darf nicht länger als 30 Minuten je Tag, maximal 30 Stunden pro Jahr betragen."

Unter "V. Zuordnung der Ausgleichsmaßnahmen (§ 9 Abs. 1 a Satz 2 BauGB)" werden naturschutzrechtliche Festsetzungen getroffen.

2. Die Antragstellerin als GmbH und Co. KG besteht aus der W. GmbH, deren Alleininhaber und Gesellschafter Herr S. ist, als Komplementärin sowie den Gesellschaftern C. und Herrn S. zu je 50 % als Kommanditisten.

Das Grundstück aus den Flurstücken 1 und 3 steht im Eigentum der D. GbR. Die WEA L. nahe des Ortsteils B. wurde von Dr. D. bedient, der auch Eigentümer des Grundstücks ist. Diese Anlage ist mit Inbetriebnahme der Anlage auf dem Flurstück 1 qualifiziert stillgelegt worden.

Die Antragstellerin hat am 11./28.08.2006 mit der Eigentümerin der Flurstücke 1, 3 und 4 der Flur X Gemarkung Y, der E. GbR einen Nutzungsvertrag zur Errichtung, Betrieb, Wartung und Erneuerung von Windkraftanlagen abgeschlossen. Hinsichtlich der Flurstücke 1 und 3 haben die Eigentümer zusätzlich der Antragstellerin eine beschränkt persönliche Dienstbarkeit zur Errichtung, Unterhaltung und zum Betrieb von bis zu einer Windenergieanlage Nabenhöhe 65 m, Leistung 2 MW am 19.02.2007 eingeräumt.

3. Dem streitbefangenen Bebauungsplan liegt folgendes Aufstellungsverfahren zu Grunde:

Am 08.09.1999 beschloss die Stadtvertretung der Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplanes. Zugleich beschloss sie eine Veränderungssperre, die am 20.06.2001 um ein Jahr verlängert wurde.

Es wurde eine frühzeitige Bürgerbeteiligung und frühzeitige Beteiligung der Träger öffentlicher Belange durchgeführt.

In dem Entwurf sind drei Sondergebiete Windenergieanlagen ausgewiesen, und zwar die in dem endgültigen Plan ausgewiesenen Flächen sowie zusätzlich als "temporärer Messmast" eine Fläche auf dem Flurstück 5. In der Begründung wird ausgeführt: Der Geltungsbereich des Bebauungsplanes stimme mit dem im Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern ausgewiesenen Eignungsraum überein. Gleichzeitig erfolge die zweite Ergänzung zur ersten Änderung des Flächennutzungsplans. Die Abstände zur umliegenden Bebauung orientierten sich an den Hinweisen und Richtlinien aus dem Erlass des Ministeriums für Bau, Landesentwicklung und Umwelt vom 02.11.1998. Für den Ortsteil B existiere eine WEA. Der Ortsteil sei als Dorfgebiet eingestuft. Die Vorbelastung durch die WEA L werde in der schalltechnischen Beurteilung berücksichtigt.

Mit Schreiben vom 20.11.2001 bezog sich die Antragstellerin auf ein Schreiben vom 10.07.2001 an die Antragsgegnerin und meldete - erneut - ihr Interesse an der Pacht des Flurstückes 2 der Flur 1 Gemarkung Ribnitz zum Zwecke der Errichtung einer WEA an. Mit Schreiben vom 19.12.2001 teilte die Antragsgegnerin - wie auch anderen Bewerbern - mit, dass sie das Flurstück derzeit an einen Landwirtschaftsunternehmen zum Zwecke einer landwirtschaftlichen Nutzung langfristig verpachtet habe. Sie beabsichtige derzeit keine Änderung dieses Pachtverhältnisses oder der derzeitigen Nutzung. Diese Haltung bekräftigte die Antragsgegnerin in einem Schreiben vom 28.01.2002 auf eine erneute Anfrage der Antragstellerin vom 03.01.2002.

Am 10.04.2002 beschloss die Stadtvertretung der Antragsgegnerin den 2. Entwurfs- und Auslegungsbeschluss. Hierin sind hinsichtlich der vorgesehenen Sondergebiete Windkraft keine Änderungen eingetreten. In der ausgelegten Begründung wird ausgeführt: Das Interesse an der wirtschaftlichen Nutzung der Windenergie im Bereich des Eignungsraums des Windparks B sei in letzter Zeit stark gestiegen. Die zunehmende Antragsdichte sowie die Tendenz zu größeren und leistungsfähigeren Anlagen bringe Probleme und Fragen mit sich, die bei Einzelanlagen und Windenergieanlagen mit kleinerer Leistung nicht aufgetreten seien. Ziel sei die Errichtung von zwei leistungsstarken WEA zur umweltschonenden Energiegewinnung und Stromversorgung. Der Abstand zwischen den WEA solle mindestens fünf Rotordurchmesser (laut Herstellerangaben) betragen. Außerdem sei die Errichtung eines Windmessmastes im Abstand von 2,5 x Rotordurchmesser in Hauptwindrichtung vor der WEA 1 geplant. Hierbei handele es sich um ein temporäres Bauwerk (Standzeit maximal zwei Jahre). Die WEA hätten eine Nabenhöhe von maximal 100 m und dreiflügelige Rotoren mit einem Radius von maximal 40 m, woraus sich eine Gesamthöhe von maximal 140 m ergebe. Die Bebauung des Ortsteils B im Süden sei ca. 490 m entfernt, das Gewerbegebiet 320 m nord-östlich von dem Standort der WEA 2. Die Abstände zur umliegenden Bebauung orientierten sich an den Hinweisen und Richtlinien aus dem Erlass des Ministeriums für Bau, Landesentwicklung und Umwelt vom 02.11.1998. Es wird ein Auszug aus der schalltechnischen Berechnung vom 02.04.2002 durch Dr. rer. nat. L. beigefügt, ebenso das Hauptergebnis der Schattenwurfanalyse von September 2001.

Mit Schreiben vom 16.06.2003 erklärte sich Dr. D. bereit, als Eigentümer und Betreiber der WEA L die Schallemmissionen seiner WEA zu Gunsten einer WEA auf dem Flurstück 1 in dem Maße einzuschränken, wie dies zur Einhaltung der maximal zulässigen Schallimmissionswerte in der Ortschaft B erforderlich sei.

Am 03.09.2003 beschloss die Stadtvertretung die Abwägungsdokumentation sowie den Bebauungsplan als Satzung.

In der Begründung zum Bebauungsplan ist unter dem Stichwort "Immissionsschutz" ausgeführt: Für den Ortsteil B existiere durch die WEA von Typ L eine Vorbelastung. Sie sei in den durchgeführten schalltechnischen Berechnungen berücksichtigt. Zur Sicherung der Einhaltung der Richtwerte sei ein flächenbezogener Schallleistungspegel festgesetzt. Die Ergebnisse der schalltechnischen Untersuchung ließen sich wie folgt zusammenfassen: Durch die Anlagengeräusche der vorhandenen WEA L (Vorbelastung) würden die maßgebenden Richtwerte für ein allgemeines Wohngebiet von 55 dB(A) tags und 40 dB(A) nachts zum Teil deutlich überschritten werden. Dies sei darauf zurückzuführen, dass die vorhandene Anlage den heutigen Anforderungen des Abstands von 500 m nicht gerecht werde. Durch die Anlagengeräusche der Anlagen innerhalb des Plangebiets (Zusatzbelastung) werde im Bereich des Wohngebiets B der Immissionswert tags eingehalten, der Nachtrichtwert um 1,9 dB(A) überschritten. Im Bereich des Gewerbegebiets würden die Immissionsrichtwerte tags wie nachts eingehalten. Durch die Reduzierung der Nabenhöhe von 100 m verringere sich an den maßgeblichen Immissionsorten die Geräuschbelastung der geplanten Anlagen um 0,9 bis 1,3 dB(A). Für die Anlagengeräusche der vorhandenen und der geplanten WEA (Gesamtbelastung) werde an den maßgeblichen Immissionsorten der Beurteilungspegel ermittelt. Am kritischsten Immissionsort im Bereich des Wohngebiets B würden die Immissionsrichtwerte eines allgemeinen Wohngebiets tags um 3,9 dB(A) und nachts um bis zu 15,3 dB(A) überschritten. Aus der Sicht des Schallgutachtens sei der beabsichtigte Betrieb der geplanten WEA innerhalb des Plangebiets nur realisierbar, wenn der Lärmkonflikt durch die Anlagengeräusche der vorhandenen WEA gelöst werde. Diese müssten soweit reduziert werden, dass die Immissionsrichtwerte am maßgeblichen Immissionsort eingehalten würden. Im Tagzeitraum sei dies unter Umständen durch einen lärmoptimierenden Betrieb der Anlage möglich. Um im Nachtzeitraum den Immissionswert einzuhalten, verbleibe auf Grund der Höhe der Richtwertüberschreitung nur die Nachtabschaltung der Anlage. Im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens sei gegenüber der Immissionsbehörde der Nachweis zu führen, dass für die neu zu errichtende Anlage der flächenbezogene Schallleistungspegel eingehalten werde sowie die Einschränkung der Schallemmissionen der WEA L in dem erforderlichen Maß gesichert sei. Als Ergebnis der Schallprognose sei festgestellt worden, dass unter Maßgabe der Lösung des Lärmkonflikts durch die Geräuschvorbelastung innerhalb des Plangebiets für den Windpark B maximal zwei Anlagen (Beispiel Typ Vestas V 80/2.0 MW) mit einer Gesamthöhe von 100 m betrieben werden könne. Auch eine andere Stellung der WEA würden keine Erhöhung der Anlagenzahl nach sich ziehen. Die Beeinträchtigung durch Schattenwurf sei für den Ortsteil B nicht so bedeutsam, da sich die WEA Standorte nordöstlich der Wohnbebauung Bork (490 m) auswirken würde.

Die eingegangenen Anregungen und Bedenken behandelte die Antragsgegnerin wie folgt:

Zu den Einwendungen der Kirchenkreisverwaltung führte sie aus: Grundsätzlich seien nur in den Eignungsgebieten WEA zulässig. Sie müssten so in Anspruch genommen werden, dass eine Ansiedlung möglichst vieler leistungsstarker Einzelanlagen erreicht werde. Grundsätzlich könne die Stadt die Entwicklung des Eignungsgebietes nur über einen Bebauungsplan steuern. Vorrangiges Ziel sei die Verhinderung einer Vielzahl von über die Landschaft verstreuten Einzelanlagen. Ursprüngliches Ziel sei die Errichtung von zwei WEA mit einer Gesamthöhe von maximal 140 m gewesen, wogegen seitens der Kirchenkreisverwaltung Bedenken vorgetragen worden seien. Im Rahmen des Bebauungsplanverfahrens seien dahingehend Untersuchungen zu den Auswirkungen auch aus landschaftsgestalterischer und optischer Sicht durchgeführt worden. Im Rahmen einer "vergleichenden Untersuchung zu den Auswirkungen unterschiedlicher Bauhöhen von Windenergieanlagen" sei unter anderem die optische Wirkung der WEA bei Bauhöhen von maximal 140 m und maximal 100 m geprüft worden. Dabei seien auch die Stadtsilhouette und die Kirchen berücksichtigt worden. Im Ergebnis sei festgestellt worden, dass eine Reduzierung der Bauhöhe die negativen Auswirkungen auf das Landschaftsbild erheblich vermindern würde. Auf diese Untersuchung nahm die Antragsgegnerin auch in Hinblick auf die Einwendung der Gemeinde O Bezug, die Windenergieanlage wirkte im Ortsbild störend.

Die W. GmbH & Co. KG i.G. hatte unter dem 01.08.2003 dargelegt: Der Planentwurf enthalte nicht mehr den früher ausgewiesenen Messmast in dem Baufeld 3. Dies sei Ausdruck einer klaren Negativplanung. Bereits im Schreiben vom 20.11.2001 sei auf den Alternativstandort auf dem Flurstück 6 hingewiesen worden. Er sei aus Lärmschutzgründen für die Bewohner von B der bessere Standort. Die Planung versuche offensichtlich, über die Begrenzung der Lärmbelastung mit dem Eigentümer der existierenden Altwindkraftanlage - außerhalb der ausgewiesenen Vorrangfläche und außerhalb des Bebauungsplangebiets gelegen - eine zwangsweise Regelung zu finden, die Altanlage abzubauen oder nachts stillzulegen. Auch dies sei als Versuch einer Verhinderungsplanung anzusehen. Hinsichtlich der Abstandsregelung enthalte der neue Entwurf keine Aussagen mehr, sodass die allgemeinen Abstandsregelungen gelten würden. Das bedeute für das derzeitige Baufeld 1 eine erhebliche Einschränkung - wiederum im Sinne einer Verhinderungsplanung. Hinsichtlich des Baufeldes 2 lasse der Umstand, dass die Antragsgegnerin Eigentümerin dieses Grundstücks sei und verlautet worden sei, dass dieses für die Errichtung einer WEA nicht zur Verfügung gestellt werden solle, ebenfalls auf eine Verhinderungsplanung schließen. Außerdem sei die vorgesehene Zuwegung erheblich länger und damit ungünstiger als die vorgeschlagene anknüpfend an das Baufeld 1. Auch die Reduzierung der Höhe auf 100 m über 12 m ü. HN müsse als Verhinderungsversuch gewertet werden. Diese Begrenzung stehe im Widerspruch zur Landesplanung, mit möglichst wenigen WEA ein möglichst hohes Potenzial an Energieerzeugung auszuschöpfen. Hierzu führt die Antragsgegnerin in der Abwägungsdokumentation aus: Bei dem Messmast handele es sich um ein temporäres Bauwerk mit einer Standzeit von zwei Jahren, das lediglich ein Angebot für Investoren der WEA im Plangebiet darstelle. Es bestünden keinerlei Verpflichtungen zur Errichtung und Nutzung. Es sei nunmehr festgestellt worden, dass bezogen auf die Festsetzung einer maximalen Gesamthöhe der WEA von 100 m von der Ausweisung eines Baufeldes für einen Messmast abgesehen werden könne. Hinsichtlich der Schallimmissionen sei eine umfangreiche Untersuchung durchgeführt worden, deren Ergebnis in Punkt 8 der Begründung zum Bebauungsplan dargelegt seien. Eine Verschiebung der WEA wie vorgeschlagen um ca. 150 m würden lediglich geringfügige Veränderungen des Beurteilungspegels nach sich ziehen. Unabhängig davon bestehe für die Ortslage B eine Vorbelastung durch die vorhandene WEA "L", die ursächlich für die Überschreitung der Immissionsrichtwerte eines allgemeinen Wohngebiets von 55 dB(A) tags und 40 dB(A) nachts sei. Die Streichung der Aussagen für Abstandsregelung erfolge unter anderem unter dem Aspekt der Gleichbehandlung für Investoren, da in einem anderen entsprechenden Bauleitplan der Stadt dahingehend auch keine Einschränkungen getroffen worden seien. Eine Erschließung beider WEA über eine gemeinsame Zuwegung sei wegen des betroffenen landwirtschaftlichen Betriebes aus Gründen der Flächenzerschneidung und der daraus resultierenden Erschwerung der Bewirtschaftung abgelehnt worden. Die Anzahl der durch die jetzige Erschließung betroffenen Flurstücke durch WEA Baugeld 2 sei irrelevant; im Übrigen befänden sich diese Flächen ausnahmslos im Eigentum der Stadt. Hinsichtlich des Flurstückes 2 habe sie, die Antragsgegnerin, dem Einwender wie auch einer Vielzahl weiterer Interessenten mit Schreiben vom 19.12.2001 und 28.01.2002 mitgeteilt, dass dieses Flurstück derzeit an ein Landwirtschaftsunternehmen zum Zwecke einer landwirtschaftlichen Nutzung langfristig verpachtet sei. Sie beabsichtige derzeit (unterstrichen im Original) keine Änderung dieses Pachtverhältnisses. Die Ausweisung des Baufeldes auf diesem Flurstück stehe im Ergebnis von Untersuchungen zur Schallimmission und zum Schattenwurf. Die Stadt sei nicht zur Veräußerung des WEA Standorts - Baufeld 2 - verpflichtet. Nach In-Kraft-Treten den Bebauungsplans werde geprüft, inwieweit eine Errichtung und Betrieb der WEA gegebenenfalls über einen Eigenbetrieb der Stadt realisierbar sei. Gemäß Punkt 5 der Begründung würden ausführlich die Gründe für die Reduzierung der maximalen Gesamthöhe auf 100 m dargelegt. Im Rahmen der Abwägung seien auch mögliche wirtschaftliche Einschränkungen geprüft worden. Viele namenhafte Hersteller von WEA böten sie grundsätzlich mit gleichen Leistungen für Nabenhöhen von 60 bis 100 m an. Auch Leistungen bis 2,0/2,5 MW seien möglich. Dem Ziel der Ansiedlung weniger aber leistungsfähiger Anlagen werde somit entsprochen. Auch aus schalltechnischer Sicht seien unabhängig von der maximalen Gesamthöhe von 100 m oder 140 m nur zwei WEA im Plangebiet möglich.

Die Antragstellerin hatte unter dem 18.08.2003 Einwendungen erhoben: Bedenklich sei, dass im Rahmen der Begründung unter Punkt 5 und 8 auf eine WEA Typ Vestas V 80 - 2,0 MW abgestellt werde. Die durch die Antragstellerin vorgesehene Anlage Typ Enercon E 661.8/70 habe andere Lärmauswirkungen. Der Umstand, dass die Eignungsfläche sich in einem Tourismusschwerpunkt befinde, sei bereits bei Aufstellung des RROP berücksichtigt worden. Soweit die Antragsgegnerin nunmehr mitteile, in Bezug auf die Auswirkungen der Reduzierung der Gesamthöhe eine Untersuchung in Auftrag gegeben zu haben, überrasche dies. Wäre dieser Belang von der genannten erheblichen Bedeutung, wäre er bereits im früheren Stadium des Verfahrens angesprochen worden. Zudem könne eine Sichtbeeinträchtigung nur dann Bedeutung gewinnen, wenn sich die WEA auf einer Sichtachse zu dem potenziell beeinträchtigten Objekt befinde. Dies sei hier weder im Verhältnis zur Kirche St. noch zum Freilichtmuseum K oder sonstigen kulturhistorisch bedeutenden Bauwerken der Fall. Hierzu führt die Antragsgegnerin aus: In dem Gutachten zur Schallimmission sei der angenommene Anlagentyp lediglich als Berechnungsbeispiel herangezogen worden. Im Rahmen des Beteiligungsverfahrens im April/Mai 2002 sei die Antragsgegnerin seitens Träger öffentlicher Belange aufgefordert worden, die Planungsziele in Bezug auf die geplante Höhenfestsetzung unter Beachtung der Aspekte Tourismusschwerpunktraum, Sichtbeziehungen etc. zu überprüfen. Es solle auch geprüft werden, inwieweit eine WEA-Ausweisung gänzlich unterbleiben könne. Weiterhin sei darauf hingewiesen worden, dass durch das vorhandene erhöhte Gelände von ca. 12 m über HN in Verbindung mit dem abfallenden Gelände von der L 22 in Richtung Norden großräumige Sichtweiten entstünden, sowohl in der örtlichen Gemeindegegebenheit als auch hinsichtlich der Wahrnehmbarkeit aus dem Tourismusschwerpunktraum F. Seitens der Antragsgegnerin sei eine vergleichende Untersuchung zur Auswirkung unterschiedlicher Bauhöhen in Auftrag gegeben worden. Unter Abwägung aller Belange sei die Gesamthöhe auf 100 m festgesetzt worden. Dem Vorwurf, diese Festsetzung mache das Vorhaben wirtschaftlich nicht möglich, könne nicht gefolgt werden.

Der Bebauungsplan Nr. 47 wurde rückwirkend zum 14.09.2003 im Amtlichen Stadtblatt vom 12.07.2004 - erneut - bekannt gemacht.

4. Bereits am 15.07.1999 hatte die E. GbR einen Bauantrag für die Errichtung einer WEA mit einer Leistung von 2.5 MW vom Typ Nordex N 80 mit einem Rotordurchmesser von 80 m und einer Nabenhöhe von ebenfalls 80 m mithin einer Gesamthöhe von 120 m auf den Flurstücken 1 und 3 der Flur X der Gemarkung Y gestellt. In der Folgezeit wurde die Planung vielfach verändert. Zuletzt wurde die Genehmigung einer WEA vom Typ Enercon E-66/18.70 mit einer Leistung von 1,8 MW, einer Nabenhöhe von 98 m und einem Rotordurchmesser von 70 m gestellt. Die Antragsgegnerin verweigerte unter Hinweis auf die erlassene Veränderungssperre das Einvernehmen unter dem 18.10.2002. Der Landrat des Landkreises Nordvorpommern lehnte den Baugenehmigungsantrag mit Bescheid vom 23.12.2003 ab. Zur Begründung wurde ausgeführt: Die Gesamthöhe der beantragten WEA betrage 133 m und überschreite damit das im Bebauungsplan festgesetzte Maß der baulichen Nutzung. Darüber hinaus würden die erforderlichen bauordnungsrechtlichen Abstandsflächen nicht eingehalten. Der Widerspruch hiergegen blieb erfolglos. Die Verpflichtungsklage wies das Verwaltungsgericht Greifswald durch rechtskräftig gewordenes Urteil vom 07.01.2005 - 1 A 878/04 - zurück. Es führte im Wesentlichen aus: Die WEA entspreche nicht den Festsetzungen des Bebauungsplans hinsichtlich der maximalen Höhe der Anlage. Der Bebauungsplan Nr. 47 sei nicht nichtig. Die Planung sei erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB. Abwägungsfehler seien gemäß der im Einzelnen wiedergegebenen Dokumentation des Abwägungsvorganges nicht ersichtlich.

Am 04.10.2005 stellte die Antragstellerin bei dem Staatlichen Amt für Umwelt und Natur - StAUN - den Antrag auf immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und den Betrieb einer WEA Typ Enercon E-70 E 4 mit einer Nabenhöhe von 64 m, einem Rotordurchmesser von 71 m und einer Nennleistung von 2.000 KW auf dem Flurstück 1 der Flur X Gemarkung Y. In der eingereichten Schallprognose der U. wird die wegen vorhandene WEA des Typs Lagerwey berücksichtigt. Nach Informationen des Betreibers dieser WEA werde die Anlage nicht mehr nachts betrieben. Da keiner der Immissionsorte im Beurteilungszeitraum Tag im Einwirkungsbereich der geplanten WEA liege, sei die WEA L nicht zu berücksichtigen, wenn er wie geplant im Beurteilungszeitraum nachts abgeschaltet werde. Die Genehmigung des StAUN enthält die Auflage, dass die Anlage so zu betreiben sei, dass am Immissionsort B 4 der IRW tags von 55 und nachts von 40 dB(A) nicht überschritten wird. In der Begründung wird zur planungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens auf die Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 47 verwiesen. Die Reduzierung der Abstandsfläche nach § 6 Abs. 5 der Landesbauordnung Mecklenburg-Vorpommern wird auf die Überlegung gestützt, dass im Bebauungsplan ein Sondergebiet festgesetzt ist. Gegen diese Reduzierung der Abstandsfläche habe sich lediglich der Nachbar A. mit der Begründung gewandt, damit werde ihm die Errichtung einer WEA verwehrt; diesen Gesichtspunkt könne er aber nicht geltend machen, da der Bebauungsplan für sein Grundstück die Möglichkeit zur Errichtung einer WEA nicht vorsehe.

Die Anlage ist am 02.04.2007 fertig gestellt und in Betrieb genommen worden.

5. Die Antragstellerin hat am 14.09.2005 den Antrag auf Normenkontrolle gestellt.

Ihre Antragsbefugnis ergebe sich daraus, dass die Festsetzungen des Bebauungsplanes hinsichtlich des Flurstückes 1 es unmöglich machten, eine Windenergieanlage in einer Höhe von 140 bzw. 100 m zu errichten. Zudem sei der Geschäftsführer der Komplementärin Miteigentümer des Grundstücks, das ausschließlich zum Errichten einer Windenergieanlage und deren Betreiber erworben worden sei. Im Einzelnen sei Gesellschafterin bzw. persönlich haftende Komplementärin, der W. GmbH Herr S.. Kommanditist der KG seien Herr S. und Herr C., nachdem Herr Dr. D. seinen Anteil als Kommanditist 2003 an Herrn C. übertragen habe. Eigentümer der Flurstücke 1 und 3 sei die S. und D. GbR. Darüber hinaus sei Herr C., Kommanditist der Antragstellerin, hinsichtlich des Flurstücks 4 als Eigentümer im Grundbuch eingetragen. Er habe für dieses Flurstück einen Nutzungsvertrag, in dem am 28.08.2006 schriftlich fixiert worden sei, dass die Überlassung zum Zwecke der Errichtung einer WEA erfolge.

An der Durchführung des Normenkontrollverfahrens bestehe auch ein Rechtschutzbedürfnis trotz der zwischenzeitlichen Errichtung einer WEA auf dem Flurstück 1. Auf Grund gegebener Verfügungsbefugnis bestehe die Möglichkeit, im Falle der Unwirksamkeit des Bebauungsplans jenseits der darin festgelegten Standorte im Eignungsgebiet weitere WEA zu errichten.

Dem Antrag stehe auch nicht der Einwand der Verwirkung entgegen. Sie habe sich von Anfang an gegen den Bebauungsplan gewandt. Der Errichtung der niedrigeren Anlage auf Grund der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung des StAUN erfolge lediglich als Maßnahme der Schadensminderung. Sie - die Antragstellerin - sei tatsächlich in der Lage, mindestens eine Anlage auf dem Flurstück 4 neu zu errichten bzw. die bestehende ggfs. gegen eine höhere auszutauschen. Im Übrigen käme die Ersetzung der bereits errichteten Anlage durch eine des Typs Enercon E 82-2 MV mit einer Nabenhöhe von 84,5 m und einer Flügelspitzenhöhe von 125,5 m bei einem Rotordurchmesser von 82 m in Betracht. Diese Anlage sei auf diesem Standort auch unter Beachtung bauordnungsrechtlicher Anforderungen realisierbar. Sie sei auch wirtschaftlich eine sinnvolle Investition, da die vorhandene Anlage E 70-2 MV einen Cashflow in Höhe von 96.000,00 Euro und die beabsichtigte Anlage E 82-2 MV in Höhe von 220.000,00 Euro abwerfen werde. Hinzu käme ein einmaliger Gewinn aus der Veräußerung der vorhandenen Anlage E 70-2 in Höhe von 200.000,00 Euro. Daraus errechne sich ein Überschuss von 276.000,00 Euro, von dem allerdings die Demontagekosten in Höhe von 36.000,00 und die Beseitigungskosten für das Fundament in Höhe von 40.000,00 Euro abzusetzen seien. Insgesamt sei durch die Ersetzung einer solchen Anlage ein jährlicher Mehrertrag von 124.000,00 Euro zuzüglich einem einmaligen Liquiditätsüberschuss in Höhe von 200.000,00 Euro zu erzielen.

Der Antrag sei auch begründet.

Der Bebauungsplan verstoße gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB. Das Eignungsgebiet weise eine Größe von 30 ha aus. Insgesamt seien lediglich 1,35 % des Plangebiets als Standort für WEA festgesetzt. Neben der Tatsache, dass das zweite Baufeld auf eine Fläche gelegt worden sei, die im Eigentum der Antragsgegnerin stehe, könne eine derartige Beschränkung des Eignungsgebietes nur als Maßnahme der Verhinderung weiterer WEA gedeutet werden. Das sonstige Verhalten der Antragsgegnerin zeige, dass sie nicht beabsichtige, auf dem zweiten Baufeld eine WEA zu errichten oder errichten zu lassen. Sie habe entsprechende einschlägige Anfragen anderer Investoren abgelehnt. Soweit die Antragsgegnerin sich darauf berufe, dass weitere Standorte wegen des Schutzes der Wohnbebauung des Ortsteils B nicht möglich seien, sei darauf hinzuweisen, dass sich dort seit Beginn der 90iger Jahre ein zweiflügeliges Windrad des Dr. D., Gesellschafter der Eigentümer GbR befinde. Im Übrigen kämen bei der Größe des Eignungsgebiets andere Baufelder in Betracht, auf denen die Errichtung von WEA nicht mit öffentlichen Belangen in Konflikt treten, so auch das Flurstück 4.

Auf Grund des Charakters als Eignungsgebiet sei die Antragsgegnerin gehalten, das Gebiet für WEA optimal ausbeuten zu lassen. Weitere entgegenstehende Belange wie zum Beispiel die Sichtbeeinträchtigung des Stadtbilds oder Lärmbelästigung von Wohngebieten sei mit der Errichtung einer WEA mit einer Nabenhöhe von 98 m nicht verbunden. Darüber hinaus sei bis heute nicht geprüft, ob es durch die Errichtung der WEA grundsätzlich zu einer Beeinträchtigung des Stadtbildes komme und diese ggfs. durch Menschen wahrgenommen werden könne. Dabei spiele es keine Rolle, ob die Anlage eine Höhe von 100 oder 140 m aufweise. Nähere man sich der Ortschaft R von Süd-Westen auf der Bundesstraße von R kommend, liege die Anlage im Norden bzw. Nord-Osten. Mithin könne eine Sichtachse zu keinem Zeitpunkt gebildet werden, da sich der Kirchturm im Ortskern befinde. Auf der Höhe des Gewerbegebiets K könne man eventuell die Energieanlage auf eine Sichtachse mit dem Kirchturm von R bringen. Hier versperrten aber weitere Gebäude sowie Bäume und ansteigendes Gelände die Sicht. Die Schallimmissionsprognose des Unternehmens K. könne nicht berücksichtigt werden, da sie sich mit einer gänzlich anderen WEA befasse als der, die beantragt worden sei.

Der Bebauungsplan sei auch deswegen unwirksam, weil die ausgewiesenen Ausgleichsflächen nicht hinreichend gesichert seien. Es seien Sicherungsmittel im Grundbuch eingetragen noch die Sicherung auf andere Art und Weise veranlasst worden. Insbesondere die Vereinbarung mit den Grundstückseigentümerinnen der Flurstücke 8, 9, 10 und 11 der Flur G Gemarkung Z sei nicht geeignet, die Anforderungen an die geforderte Sicherung zu erfüllen. Es liege kein öffentlich-rechtlicher Vertrag vor. Das durch die Antragsgegnerin als Anlage 9 abgereichte Schreiben eines Mitarbeiters der Antragsgegnerin vom 12.11.2002 enthalte in keiner Form die wesentlichen Bestandteile eines Vertragsangebots. Es handele sich lediglich um eine unverbindliche Anfrage. Weder seien die betroffenen Flurstücke bezeichnet noch gehe aus dem Schriftverkehr die Dauer der Verfügungsbefugnisse hervor. Auch über die Gegenleistung und sonstige wesentliche Bestandteile enthalte der Schriftwechsel keine Angaben. Zudem seien mit der Maßnahme 5 der Ausgleichsmaßnahmen Heckenpflanzungen am Erschließungsweg zum Baufeld der WEA der Antragstellerin festgelegt. Sie wären auf dem Flurstück 3 der Flur X Gemarkung Y durchzuführen, die im Eigentum der S. und D. GbR stünden.

Die Antragstellerin beantragt,

den Bebauungsplan Nr. 47 der Antragsgegnerin vom 03.09.2003 für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie führt aus: Sie hält den Antrag für unzulässig. Ihm fehle das Rechtsschutzbedürfnis. Die Normenkontrolle sei verwirkt, nachdem der Antragstellerin unter dem Schutz des Bebauungsplans die bestandskräftige Genehmigung zur Errichtung der WEA erteilt worden sei. Ohne den Bebauungsplan wäre das Vorhaben wegen Verstoßes gegen das Gebot der Rücksichtnahme gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Baugesetzbuch unzulässig gewesen. Sie verfüge nicht über Nutzungsberechtigungen an anderen im Geltungsbereich des Bebauungsplanes liegenden Flurstücken. Im Übrigen scheide nunmehr die Errichtung anderer WEA im Eignungsgebiet aus, da nach dem derzeitigen Stand der Abwägungsdokumentation zum 1. Beteiligungsverfahren zum Erlass eines neuen Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern das Eignungsgebiet B aufgehoben werden solle, weil es zu klein sei, um langfristig für die Errichtung moderner WEA zu dienen. Darüber hinaus liege es viel zu dicht in der Nähe der Bebauung der Stadt R, sodass hier mit weiteren Restriktionen zu rechnen wäre.

Der Antrag sei im Übrigen unbegründet. Dass die Antragsgegnerin gehalten sein solle, das Eignungsgebiet für Windenergie optimal ausbeuten zu lassen, sei unzutreffend. Hinsichtlich der Höhe der Anlage sei darauf zu verweisen, dass die Nachbargemeinde O geltend gemacht habe, die 140 m hohe Windenergieanlage wirke auf Grund ihrer Dominanz ortsbildstörend. Im Übrigen sei der Frage der Stadtbildbeeinträchtigung eine vergleichende Untersuchung bezüglich der WEA Höhen vorausgegangen, die der Sachverständige J. erstellt habe. Die darin gewonnenen Erkenntnisse und Ergebnisse seien in den Bebauungsplan eingegangen. Auch die Schallimmissionsprognose von K. vom 02.06.2003 sei zutreffend. Ihr sei zu entnehmen, dass der Ortsteil B unzutreffenderweise als Dorfgebiet qualifiziert werde, sodass in der Schallimmissionsprognose und in dem Schattenwurfgutachten vom 24.07.2001 die Auswirkungen von zwei WEA mit einer Gesamthöhe von 140 m auf ein Dorfgebiet und nicht auf das tatsächlich vorliegende Wohngebiet untersucht worden sei. Im Übrigen geht die Schallimmissionsprognose von K. von einer Muster-WEA des Typs Vestas V 80 2,0 MV aus mit einem Schallimmissionswert von 102,8 dB(A). Würde man den Durchschnitt aller gängigen WEA, die derzeit am Markt verfügbar seien, und eine Windgeschwindigkeit von 10 M/S zu Grunde legen, ergebe sich ein Schallimmissionswert von 103 dB(A), wobei ein Summenzuschlag von 2 dB(A) zu machen sei. Im Übrigen beinhalte der Bebauungsplan keine Beschränkung hinsichtlich des Anlagentyps sondern setze flächenbezogene Schallleistungspegel fest.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes sowie den Vortrag der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte dieses und des Verfahrens VG Greifswald 1 A 878/04 sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin (4 Bände Beiakten A bis D) sowie die Genehmigungsvorgänge des Landrates des Landkreises N (Beiakte E) sowie des Staatlichen Amtes für Umwelt und Natur (Beiakten G und H) verwiesen; sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Der Senat hat das Museumsdorf K und die nähere Umgebung in Richtung auf die geplanten Standorte für Windkraftanlagen im Bebauungsplangebiet im Rahmen der mündlichen

Verhandlung in Augenschein genommen; für das Ergebnis der Beweisaufnahme wird das Sitzungsprotokoll Bezug genommen.

Die Normenkontrollklage ist zulässig und begründet. Der Bebauungsplan erweist sich als unwirksam.

I. Der Antrag ist zulässig.

1. Die Antragstellerin ist antragsbefugt.

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind dieselben Anforderungen wie an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO zu stellen. Es ist daher ausreichend, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird. Dabei kann die Verletzung eines derartigen subjektiven Rechts auch aus einem Verstoß gegen das in § 1 Abs. 7 BauGB enthaltene Abwägungsgebot folgen. Dieses Gebot hat hinsichtlich solcher privater Belange drittschützenden Charakter, die für die Abwägung erheblich sind. Antragsbefugt ist also, wer sich auf einen abwägungserheblichen privaten Belang berufen kann; denn wenn es einen solchen Belang gibt, besteht grundsätzlich auch die Möglichkeit, dass die Gemeinde ihn bei ihrer Abwägung nicht korrekt berücksichtigt hat. Nicht jeder private Belang ist indessen für die Abwägung erheblich, sondern nur solche, die in der konkreten Planungssituation einen städtebaulichen Bezug haben und abwägungsbeachtlich sind (BVerwG, U. v. 30.04.2004 - 4 CN 1/03 - NVwZ 2004, 1120).

Zum Kreis derjenigen, deren persönlichen Interessen die Gemeinde bei der Aufstellung von Bebauungsplänen je nach den Umständen Rechnung zu tragen hat, gehören neben den Eigentümern von Grundstücken innerhalb oder im Umkreis des Plangebiets sowie den dinglich Nutzungsberechtigten u.U. auch obligatorisch Berechtigte wie Mieter oder Pächter, aber auch der Käufer eines Grundstücks, für den eine Auflassungsvormerkung eingetragen ist (BVerwG, B. v. 07.04.1995 - 4 NB 10/95 - NVwZ-RR 1996, 8). Dem liegt die Erwägung zugrunde, dass durch etwaige Nutzungsverbote oder -beschränkungen, die sich aus einem Bebauungsplan ergeben, nicht nur die Grundeigentümer oder die Inhaber eigentumsgleicher Rechte betroffen werden, sondern auch solche Personen, denen lediglich ein obligatorisches Recht an einem Grundstück zusteht. Der Betroffene muss aber zu dem Grundstück in einer unmittelbaren Rechtsbeziehung stehen, die es rechtfertigt, ihn einem dinglich oder obligatorisch Berechtigten gleichzustellen. Es muss eine Situation gegeben sein, in der nicht ein Dritter, namentlich der Eigentümer, dem Betroffenen Besitz und Nutzung vorenthalten darf (vgl. BVerwG, B. v. 27.10.1997 - 4 BN 20/97 - NJW 1998, 770).

Danach kann die Antragstellerin ihre Antragsbefugnis aus ihrer obligatorischen Stellung an dem Flurstück 1 herleiten, hinsichtlich dessen der Bebauungsplan Festsetzungen trifft, die die Antragstellerin aus ihrer Sicht belasten. Das betrifft namentlich die Höhenbegrenzung.

2. Dem Antrag fehlt jedenfalls zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nicht das Rechtsschutzbedürfnis.

a) Ein Normenkontrollantrag ist grundsätzlich wegen fehlendem Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, wenn das Bauvorhaben nach den planerischen Festsetzungen auf Grund unanfechtbarer Befreiungsentscheidung und Baugenehmigung errichtet ist und genutzt wird (vgl. OVG Berlin, U. v. 11.07.1980 - 2 A 3.79 - BauR 1980, 536). Die Antragstellerin verweist indes darauf, dass sie ohne die Festsetzungen des Bebauungsplans eine höhere Anlage errichten könnte und dies auch beabsichtigt. Dies würde die Beseitigung der jetzigen Anlage oder deren Umbau voraussetzen. Die Anlage ist am 02.04.2007 fertig gestellt und in Betrieb genommen worden. Trotz der hierdurch verursachten Kosten erscheint nach der ergänzenden Darlegung der Antragstellerin in ihrem Schriftsatz vom 18.09.2008 die beabsichtigte Ersetzung der bereits errichteten Anlage Enercon E 70-2 MV durch eine solche des Typs E 82-2 MV in Hinblick auf den dargelegten jährlichen Überschuss als realistisch. Hinzu kommt, dass die Antragstellerin von vornherein keinen Zweifel daran gelassen hat, die Beschränkungen, die die Festsetzungen des Bebauungsplan ihr auferlegen, bekämpfen zu wollen. Jedenfalls besteht in Hinblick auf diese Darlegung keine Veranlassung, das Rechtsschutzbedürfnis zu verneinen.

b) Dem Antrag steht auch nicht der Umstand entgegen, dass möglicherweise ein auf § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB gestützter Antrag auf Genehmigung einer anderen Anlage im Baufeld 1 oder im Plangebiet insgesamt an einem in Aufstellung befindlichen Ziel der Raumordnung scheitern könnte.

Einem Normenkontrollantrag, mit dem sich ein Eigentümer dagegen zur Wehr setzt, dass sein Grundstück baulichen Beschränkungen ausgesetzt ist, fehlt das Rechtsschutzbedürfnis, wenn unzweifelhaft ist, dass er seinem Ziel, das Grundstück baulich zu nutzen, selbst dann auf unabsehbare Zeit nicht näherkommen kann, wenn der Bebauungsplan für unwirksam erklärt wird (vgl. BVerwG, B. v. 26.05.1993 - 4 NB 3.93 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 80). Unschädlich ist, dass ein Antragsteller seinem eigentlichen Ziel, für sein Grundstück die Nutzung festzusetzen, die seinen Vorstellungen entspricht, nicht allein dadurch näherkommt, dass der Bebauungsplan für unwirksam erklärt wird. Dem Zulässigkeitserfordernis des Rechtsschutzbedürfnisses ist schon genügt, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Rechtsschutzsuchenden ggf. von Nutzen sein kann (vgl. BVerwG, U. v. 10.03.1998 - 4 CN 6/97 - NVwZ 1998, 732).

Eine solche unzweifelhaft fehlende Genehmigungsfähigkeit eines auf § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB gestützten Vorhabens ist nicht gegeben. Allerdings soll nach dem Entwurf 2008 zum zweiten Beteiligungsverfahren zur Aufstellung des Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (Stand: 23.04.2008) das bislang vorgesehene Eignungsfeld, das der streitbefangene Bebauungsplan beplant, entfallen. Dem Privilegierungstatbestand des § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB kann als sonstiger öffentlicher Belang das sich hieraus ergebende in Aufstellung befindliche Ziel der Raumordnung entgegen gesetzt werden. Ob dies der Fall ist, richtet sich danach, ob bereits ein Mindestmaß an inhaltlicher Konkretisierung des künftigen Ziels gegeben ist, die hinreichend sichere Erwartung gerechtfertigt ist, dass diese Zielsetzung über das Entwurfsstadium hinaus zu einer verbindlichen Vorgabe im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG führt, das heißt der Abwägungsprozess bereits einen weitgehenden Fortschritt erreicht hat, und schließlich ob die in diesem Stadium des Verfahrens angestellte Abwägung den materiellen Vorgaben entspricht (vgl. Senat, U. v. 09.04.2008 - 3 L 84/05 -; BVerwG, U. v. 21.10.2004 - 4 C 2/04 - BVerwGE 122, 109 = NVwZ 2005, 211). Ob diese Voraussetzungen bereits erfüllt sind, könnte der Senat nur nach Beiziehung der einschlägigen Verwaltungsvorgänge des Planungsverbandes unter umfassender Würdigung der Sach- und Rechtslage im Rahmen einer Inzidentprüfung klären. Davon, dass zum gegenwärtigen Zeitpunkt eine Genehmigung offensichtlich zu versagen sein wird und damit das Vorhaben eines Repowering praktisch ausgeschlossen ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO 15. Aufl. 2007 vor § 40 Rn. 38), kann daher nicht gesprochen werden.

3. Der Antrag verstößt auch nicht gegen das Gebot von Treu und Glauben. In die Prüfung eines Normenkontrollantrages kann nicht mehr eingetreten werden, wenn der Antragsteller dadurch, dass er zur Durchsetzung eines geltend gemachten Rechts das Gericht anruft, sich zu seinem eigenen früheren Verhalten in einen mit Treu und Glauben unvereinbaren Widerspruch setzt (BVerwG, B. v. 23.01.1992 - 4 NB 2.90 - NVwZ 1992, 974; B. v. 14.11.2000 - 4 BN 54/00 - BRS 63 Nr. 50; vgl. auch BVerwG, B. v. 18.12.1989 - 4 NB 14.89 - NVwZ 1990, 554).

Dieser Fall ist hier nicht gegeben. Allerdings kann mit der Antragsgegnerin von einem Ausnutzen der Festsetzungen des Bebauungsplans insbesondere auch in Hinblick auf die Anwendung des § 6 Abs. 5 der Landesbauordnung Mecklenburg-Vorpommern - LBauO - in der zum Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung des StAUN maßgebenden Fassung gesprochen werden. Danach betrug die Tiefe der Abstandsfläche 1 H, mindestens 3 m. In Sondergebieten konnten geringere Tiefen als nach Satz 1, jedoch nicht weniger als 3 m gestattet werden, wenn die Nutzung des Sondergebiets dies rechtfertigt. Von dieser Vorschrift hat das StAUN Gebrauch gemacht, indem sie auf die Festsetzung des Sondergebietes Windenergie in dem streitgegenständlichen Bebauungsplan Bezug nahm, was unter einer Anwendung des § 35 ausgeschlossen gewesen wäre (vgl. Dhom in Simon/Busse, Bay. Bauordnung, Komm. Art. 6 Rdn. 244).

Angesichts der Einwendungen, die die Antragstellerin gegen den Bebauungsplan von Anfang an bis hin zum hier anhängigen Normenkontrollklage erhoben hat, konnte indes nicht zweifelhaft sein, dass sie in erster Linie die Aufhebung des Bebauungsplans mit den sich daraus für sie ergebenden Beschränkungen erstrebt. Zudem stellen sich die Einschränkungen des Bebauungsplan zugleich als ein Hindernis für ein Repowering dar. Hinzu kommt, dass § 6 Abs. 5 LBauO M-V a.F. mit der Änderung der Landesbauordnung Mecklenburg-Vorpommern durch Gesetz zur Neugestaltung der Landesbauordnung und zur Änderung anderer Gesetze vom 18.04.2006 (GVOBl. M-V S. 102) entfallen ist; zugleich ist das Maß der erforderlichen Abstandfläche von 1 H auf 0,4 h reduziert worden. Danach dürfte einiges dafür sprechen, dass die Antragstellerin für die Realisierung ihres geplanten, mit den Festsetzungen des streitgegenständlichen Bebauungsplans nicht vereinbaren Vorhabens nicht mehr an diesen Regelungen von vornherein scheitert bzw. mittelbar auf die Gültigkeit des Bebauungsplans angewiesen ist.

II. Der Antrag ist begründet. Der Bebauungsplan weist Mängel in der Abwägung auf, die zur Unwirksamkeit des Plans führen.

1. Die Antragstellerin macht im Ergebnis zu Unrecht geltend, die Festsetzungen verstießen gegen §1 Abs. 4 BauGB.

In dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern - nachfolgend RROP -, das durch Landesverordnung vom 29.09.1998 (GVOBl. M-V S. 833) für rechtsverbindlich erklärt worden ist, ist gemäß der Karte im Maßstab 1:100.000 im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin eine Fläche durch Linien und das Symbol einer Windkraftanlage mit der Bedeutung "Eignungsraum für Windkraftanlagen" eingetragen. Sie umfasst im Wesentlichen den Geltungsbereich des streitgegenständlichen Bebauungsplans. Im Text des RROP heißt es unter Ziff. 10.3.4 Abs. 2 Satz2:

"Die Errichtung von Windenergieanlagen ist auf die in der Karte (M 1:100.000) ausgewiesenen Eignungsräume für Windenergieanlagen zu beschränken. Außerhalb dieser Eignungsräume sind Windenergieanlagen nur in besonderen Ausnahmefällen zulässig. Planungen und Maßnahmen in den Eignungsräumen sollen die ausgewiesene Funktion möglichst nicht beeinträchtigen."

In der Begründung hierzu wird ausgeführt: Die konzentrierte Ansiedlung von Windenergieanlagen solle Nutzungskonflikte mit den Belangen des Naturschutzes, des Tourismus und der Naherholung vermindern und eine technische Überformung der Landschaft verhindern. Die Ausweisung der Eignungsräume erfolge auf der Grundlage von Fachgutachten nach landesweit einheitlichen Kriterien, die von der Landesregierung festgesetzt worden seien. Es seien folgende Ausschlusskriterien angesetzt worden: mittlere bis sehr hohe Bewertung des Landschaftsbildes, mittlere bis sehr hohe Bewertung des Arten- und Lebensraumpotentials, Gebiet mit hoher bis sehr hoher Dichte ziehender Vögel (Zone A). Desweiteren seien die Abstandsempfehlungen entsprechend den "Hinweisen zur Aufstellung von Bauleitplänen und Satzungen über Vorhaben- und Erschließungspläne für Windkraftanlagen" (Amtsblatt M-V Nr. 2/1996) sowie eine technische und wirtschaftliche Bewertung der verfügbaren Windpotenziale berücksichtigt worden. Die Berücksichtigung exakter Abstandserfordernisse innerhalb der Eignungsräume erfolge im Rahmen der konkreten Vorhabenplanung.

(1) Die Darstellungen von Eignungsräumen für Windenergieanlagen im RROP stellen ein Ziel im Sinne der Raumordnung dar. Hierzu hat der 4. Senat des erkennenden Gerichts in seinem Urteil vom 19.01.2001 - 4 K 9/99 - NVwZ 2001, 1063 - ausgeführt: Die Ausweisung von Flächen für Windenergienutzung in sogenannten Eignungsräumen verfolge eindeutig die Absicht, Windkraftanlagen auf eine begrenzte Anzahl von geeignet befundenen Flächen zu konzentrieren und zugleich zu beschränken. Die hierin zum Ausdruck kommende grundsätzliche Ausschlusswirkung für die Errichtung von Windenergieanlagen auf außerhalb der Eignungsräume gelegenen Flächen sei dort durch fachplanerische Abwägung nicht mehr zu überwinden. Im Gegensatz zu den Grundsätzen der Raumordnung, die lediglich auf eine Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung angelegt sein müssen, handele es sich bei Raumordnungszielen um landes-planerische Letztentscheidungen; den Gemeinden verbleibe lediglich die Ausfüllung und Konkretisierung der als solche nicht in Frage zu stellenden Ziele, je nach dem Grad ihrer Aussageschärfe. Der erkennende Senat hat in seinem Urteil vom 17.02.2004 - 3 K 12/00 - sich dem angeschlossen, gleichermaßen in den Urteilen vom 21.01.2008 - 3 K 30/06 - und vom 09.04.2008 - 3 L 84/05 - NordÖR 2009, 27. Dem hier zu beurteilenden RROP liegt die Gesetzeslage vor dem Raumordnungsgesetz 1998 mit der dort gewählten Begrifflichkeit zu Grunde. Es bedarf mithin einer Auslegung der Bestimmungen des RROP, welche Rechtswirkungen von ihnen ausgehen sollen. Schon der Wortlaut der Ziffer 10.3.4 Abs. 2 Satz 2 des RROP weist unmissverständlich darauf hin, dass die Ausweisung von Eignungsräumen für Windenergieanlagen Zielcharakter haben sollen, und zwar sowohl nach innen wie nach außen. Hier wird nämlich ausgeführt: Die Errichtung von Windenergieanlagen sei auf die in der Karte Maßstab 1:100.000 ausgewiesenen Eignungsräume für Windenergieanlagen zu beschränken. Außerhalb dieser Eignungsräume seien Windenergieanlagen nur in besonderen Ausnahmefällen zulässig. Damit ist - unabhängig von der Wortwahl (vgl. zur Bedeutung der Begrifflichkeiten für Raumordnungspläne vor dem 01.07.1998 BVerwG, U. v. 18.09.2003 - 4 CN 20/02 - BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226 -) ein Ziel im Sinne einer verbindlichen Vorgabe in Form von räumlichen und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen normiert. Aus der Formulierung des Textes wird deutlich, dass die Gemeinden gerade nicht die Möglichkeit haben sollen, sich über die landesplanerischen Abwägung hinwegzusetzen. Dem steht nicht entgegen, dass die Zulassung von Windenergieanlagen außerhalb von Eignungsräumen in besonderen Ausnahmefällen zulässig ist und dass Planungen und Maßnahmen in den Eignungsräumen die ausgewiesene Funktion möglichst nicht beeinträchtigen sollen. Mit beiden Formulierungen hat der Plangeber mit hin-reichender Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit selbst festgelegt, in welchen Fällen von seiner Ausweisung als Eignungsgebiet abgewichen werden kann. Diese Auslegung wird auch aus dem Gesamtkonzept der Planung deutlich: Auf der Grundlage einer landesweiten Ermittlung geeigneter Windenergieräume ist es Ziel des Plans, einerseits der Windenergie im Plangebiet substanziellen Raum zu schaffen, andererseits die Anlagen aber auf bestimmte Bereiche zu konzentrieren. Dieser Zielrichtung, bei der sich die Wirkung nach außen wie nach innen gegenseitig bedingen, wird der Plan durch die Wertung der Ausweisung der Eignungsgebiete für Windkraftanlagen als Ziele der Raumordnung gerecht.

Dies ergibt sich schließlich auch aus dem Zusammenhang des § 1 Abs. 4 mit § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Da letztere Vorschrift ein Ziel im Sinne der Raumordnung voraussetzt (Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB 10. Aufl. § 35 Rdn. 78), ist dieses auch verbindlich im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB (vgl. OVG Saarland, U. v. 21.02.2008 - 2 R 11/08; OVG Lüneburg, U. v. 24.01.2008 - 12 LB 44/07, beide nach juris). Der Planungsvorbehalt setzt gebietsbezogene Festlegungen des Plangebers über die Konzentration von Windenergieanlagen an bestimmten Standorten voraus, durch die zugleich ein Ausschluss der Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben wird. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verleiht derartigen Festlegungen rechtliche Ausschlusswirkung gegenüber dem Bauantragsteller mit der Folge, dass Vorhaben außerhalb der Konzentrationszonen in der Regel unzulässig sind. In diesem Sinne bedingen die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (BVerwG, U. v. 21.10.2004 - a.a.O.). Diese Anforderungen sind auch an die Regionale Raumordnungsplanung zu stellen, soweit sie derartigen Konzentrationszonen ausweist. Das bedingt, dass sich die auf der Grundlage der das gesamte Planungsgebiet erfassenden Festlegungen ausgewiesenen Eignungsräume grundsätzlich durchsetzen. Dies wird aus Ziff. 10.3.5 Abs. 3 Satz 2 und 3 des RROP deutlich. Diese Regelung ist, wenn die regionale Raumordnung eine Steuerungswirkung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entfalten will, unabdingbar.

(2) Wenn die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander bedingen und der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets sich nur rechtfertigen lässt, wenn der RROP sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen, muss zugleich ausgeschlossen sein, dass die Gemeinde auf der Ebene der Bauleitplanung diesen gesamträumlichen Planungzusammenhang - positiv wie negativ - in Frage stellt. Die Bauleitplanung unterliegt somit der Anpassungspflicht auch "nach innen" als Ziel der Raumordnung im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB.

Die in Ziff. 10.3.5 Abs. 3 Satz 3 des RROP angesprochene "Planung" betrifft daher auch und gerade die Bauleitplanung. Wenn die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander bedingen und der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets sich nur rechtfertigen lässt, wenn der RROP sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen, muss zugleich ausgeschlossen sein, dass die Gemeinde auf der Ebene der Bauleitplanung diesen gesamträumlichen Planungszusammenhang - positiv wie negativ - in Frage stellt. Die Bauleitplanung unterliegt somit der Anpassungspflicht auch "nach innen" als Ziel der Raumordnung im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB (vgl. Senat, U. v. 09.04.2008 - 3 L 84/05 - NordÖR 2009, 27).

Der Rechtmäßigkeit der Festsetzungen steht nicht prinzipiell entgegen, dass auch das RROP eine Regelung von Flächen im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB enthält. Die Planung der Gemeinde auf der Ebene der Bauleitplanung steht ihr nicht nur dann zu, wenn es an einer Ausweisung von Flächen für Windenergienutzung als Ziel der Raumordnung fehlt - etwa weil ein Regionalplan nicht (mehr) existiert oder dieser sich zur Windenergienutzung nicht verhält -, sondern auch in den Fällen, in denen wie in Mecklenburg-Vorpommern auf der Ebene der Raumordnung Eignungsräume für Windenergienutzung als raumordnerisches Ziel im Sinne des § 3 Nr. 2 Raumor-dungsgesetzes ROG ausgewiesen sind (BVerwG, U. v. 21.10.2004 - a.a.O.).

(3) Die Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB bedeutet, dass die Gemeinden die Ziele der Raumordnung zwar je nach deren Aussageschärfe konkretisieren und ausgestalten, sich über sie aber nicht im Wege der Abwägung hinwegsetzen dürfen. An die Ziele der Raumordnung sind die örtlichen Planungsträger strikt gebunden. Planungen, die einem geltenden Ziel der Regionalplanung widersprechen, haben sie zu unterlassen. Legt ein RROP als Ziel der Raumordnung fest, dass innerhalb eines bestimmten Gebiets eine bestimmte Art der Nutzung stattfinden soll, muss die Gemeinde bei einer Überplanung des Gebiets diese beachten und darf den Verlauf nur innerhalb des durch den RROP nicht parzellenscharf vorgegebenen Bereichs näher festlegen (BVerwG, B. v. 07.02.2005 - 4 BN 1/05 -NVwZ 2005, 584). Eine Überplanung des Windfeldes unter Beachtung des Anpassungsgebots ist nur möglich, wenn die Gemeinde die raumordnerische Entscheidung des RROP im Grundsatz akzeptiert und seine Aufgabe nur in einer "Feinsteuerung" zum innergebietlichen Interessenausgleich der Windenergieprojekte, aber auch gegenüber anderen Nutzungen innerhalb und außerhalb des Plangebiets liegt (BVerwG, U. v. 19.02.2004 - 4 CN 16/03 - BVerwGE 120, 138 = NVwZ 2004, 858).

Aus dieser Regelungswirkung der Konzentrationsplanung folgt, dass der Konkretisierungsspielraum der Gemeinde bei Erlass eines Bebauungsplans deutlich eingeschränkt ist: Die durch die Ausweisung im Raumordnungsplan eingetretene Konzentrationswirkung verleiht der Windenergienutzung in der Konzentrationszone grundsätzlich Vorrang. Dieser Vorrang ist in der Bebauungsplanung zu respektieren und kann allein noch eine Feinsteuerung zulassen, d.h. überwiegende sonstige städtebauliche Belange können nur noch Festsetzungen über die nähere Ausgestaltung der Windenergienutzung (z.B. Höhenbeschränkungen, Beschränkung der Anzahl der Anlagen durch Festlegung der Standorte) rechtfertigen (vgl. BVerwG, B. v. 25.11.2003 - 4 BN 60/03 - NVwZ 2004, 477 = BauR 2004, 634) . Der Raumordnungsplan hat bei der Auswahl und Festlegung von Konzentrationsflächen die in der Begründung zu Ziff. 10.3.5 Abs. 3 genannten Tabukriterien berücksichtigt. Eine nochmalige bzw. darüber hinausgehende Berücksichtigung dieser Tabukriterien im Bebauungsplan bedürfte daher gewichtiger städtebaulicher Gründe. Eine zulässige Feinsteuerung der örtlichen Verhältnisse kann insoweit vorliegen, als es sich um standortbezogene Regelungsbedürfnisse, die der Raumordnungsplaner unberücksichtigt gelassen und (ausdrücklich) der Bauleitplanebene überantwortet hat. So lassen sich mit der Besonderheit der von Windenergieanlagen ausgehenden Belastungen und Gefahren Abstände berücksichtigen, die über sonstigen Rechtsvorschriften, etwa des Landesstraßen- und Bauordnungsrecht hinausgehen und unabhängig von der später jeweils zur Genehmigung anstehenden Windenergieanlage als sachgerecht einzustufen sind (OVG Koblenz, U. v. 09.04.2008 -8 C 11217/07 - NuR 2008, 419). Den Gemeinden bleibt danach nur, die raumplanerische Entscheidung unter Berücksichtigung solcher Belange etwa mit Blick auf die Bauhöhe der einzelnen Anlagen oder deren parzellenscharfen Standort zu konkretisieren (VGH Mannheim, U. v. 24.11.2005 - 8 S 794/05 - VBlBW 2006, 275 = NVwZ-RR 2006, 522 unter Hinweis auf BVerwG, B. v. 25.11.2003 - 4 BN 60/03 - NVwZ 2004, 477).

(4) Diese Rechtswirkung der Darstellung von Eignungsräumen im RROP hat die Antragsgegnerin nicht allein deswegen verfehlt, weil sie das Gebiet, auf dem Windenergieanlagen errichtet werden dürfen, erheblich beschränkt hat. Diese Entscheidung hat sie unter Berücksichtigung von auf der Ebene der Regionalplanung noch nicht abschließend abgewogenen Belangen getroffen. Dazu im Einzelnen:

Die Antragsgegnerin hat ausweislich der Begründung des Bebauungsplans und der zu Grunde liegenden Verwaltungsvorgänge eine Feinsteuerung nach Maßgabe städtebaulicher Kriterien angestrebt. Dabei war in erster Linie maßgebend der Umstand, dass durch die Anlage L eine derartige Vorbelastung für die Ortschaft B vorlag, dass ein großer Teil der als Eignungsgebiet vorgesehenen Fläche aus immissionsschutzrechtlichen Gründen ausscheidet. Die Antragsgegnerin hat des Weiteren - unbeschadet dessen, dass diese Erwägungen einer Kontrolle im Rahmen des § 1 Abs. 7 BauGB nicht stand halten - Erwägungen angestellt, die in Hinblick auf das Ortsbild und die Beeinträchtigung besonderer Anlagen (Museumsdorf K etc.) einen Belang betreffen, der bei der Festlegung der Eignungsgebiete auf der Ebene der Raumordnung nicht berücksichtigt werden konnte. Dazu gehörte schließlich der Umstand, dass zwischen mehreren Windenergieanlagen bestimmte Abstände einzuhalten sind. Allerdings hat die Antragsgegnerin in ihre Abwägung- wie unten dargestellt - zum Teil auch Belange eingestellt, die bereits in die raumordnerische Entscheidung eingegangen war und nicht mehr beschränkend hätte berücksichtigt werden dürfen.

2. Die Antragstellerin bemängelt zu Unrecht, dass die ausgewiesenen Ausgleichsflächen nicht hinreichend gesichert seien. Die textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans enthalten unter V. "Zuordnung der Ausgleichsmaßnahmen (§ 9 Abs. 1a Satz 2 BauGB)". Neben der Aufzählung der Ausgleichsmaßnahmen unter Ziffer 1 bis 7 ist folgende Regelung enthalten: Die Maßnahme 5 - Heckenpflanzung am Wartungsweg zur WEA 1 auf Flurstück 3) zum Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft werde dem Baugebiet direkt zugeordnet. Die Maßnahmen 1 bis 4, 6 und 7 befänden sich außerhalb des Bebauungsplans. Hinsichtlich der Festsetzungen von Maßnahmen zum Ausgleich von zu erwartenden Eingriffen in Natur und Landschaft stellt das Baugesetzbuch fünf Alternativen zur Verfügung: Nach § 9 Abs. 1a Satz 1 BauGB können derartige Maßnahmen auf dem Eingriffsgrundstück, an anderer Stelle im Geltungsbereich des Bebauungsplans oder im Geltungsbereich eines anderen Bebauungsplans festgesetzt werden. Als vierte Alternative kommt gemäß § 1a Satz 2 Halbsatz 2 BauGB in Betracht, dass die Gemeinde entsprechende Flächen bereitstellt. Hierbei muss es sich um Flächen im Eigentum der Gemeinde handeln, weil nur so ohne Bebauungsplan die dauerhafte Sicherung für Ausgleichsmaßnahmen gewährleistet ist. Als fünfte Alternative schließlich steht der Gemeinde der Abschluss eines städtebaulichen Vertrags nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB zur Verfügung (vgl. Löhr in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, Kommentar 11. Aufl. 2009 § 9 Rn. 98a ff.). Aus dieser Regelungssystematik wird deutlich, dass die Anforderung, dass die Fläche von der Gemeinde bereitgestellt sein muss, dann nicht gilt, wenn eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1a Satz 2 1. Halbsatz BauGB getroffen worden ist. Diese Festsetzung ist über die Bebauungsplangänze hinaus möglich (Löhr a.a.O. Rn. 98b). Insoweit bestehen daher keine Bedenken.

3. Der Plan leidet aber an Abwägungsfehlern, die zu seiner Unwirksamkeit führen.

a) Für die Rechtmäßigkeit der Abwägung ist nach § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bauleitplan am 03.09.2003 maßgeblich, hier also das Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.08.1997 (BGBl. I S. 2141).

Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung von Bauleitplänen die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Dieses Abwägungsgebot wird verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, oder in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht (BVerwG, U. v. 12.12.1969 - 4 C 105.66 -, BVerwGE 34, 301; U. v. 14.02.1975 - 4 C 21.74 -, BVerwGE 48, 56). Innerhalb des vorstehend beschriebenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen entscheidet. Innerhalb jenes Rahmens ist nämlich das Vorziehen oder Zurücksetzen bestimmter Belange überhaupt kein nachvollziehbarer Vorgang der Abwägung, sondern eine geradezu elementare planerische Entscheidung, die zum Ausdruck bringt, wie und in welcher Richtung sich eine Gemeinde städtebaulich geordnet fortentwickeln will. Damit ist notwendig der Planungskontrolle der Verwaltungsgerichte eine Grenze gezogen (BVerwG, U. v. 12.12.1969, a.a.O.).

Davon ausgehend erweist sich die Abwägung schon deshalb als fehlerhaft, weil die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin von unzutreffenden tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen ausgegangen ist und den Belangen der Belangen der Antragsteller nicht das ihnen zukommende Gewicht beigemessen hat.

b) Die Antragsgegnerin hat wesentliche Bedeutung für die Beschränkung der Höhe der Anlagen und ihrer Anzahl dem Belang des Landschaftsbildes beigemessen. Dabei wird aus Ziffer 5 der Begründung "Lage und Bedeutung im Raum" zunächst deutlich, dass auch bei der Betrachtung der Auswirkungen unterschiedlicher Bauhöhen auf die Sichtbarkeit / Sichtverschattung im Allgemeinen, die Sichtbarkeit der Anlagen von bestimmten bedeutenden Punkten aus sowie der optischen Wirkung der Windenergieanlagen bei verschiedenen Bauhöhen von vornherein davon ausgegangen ist, dass allein zwei Anlagen geplant werden (S. 5 Abs. 3 der Begründung). Damit war die Anzahl der Anlagen hinsichtlich dieses Kriteriums vorgegeben waren. Die Antragsgegnerin hat sich von vornherein der Erwägung verschlossen, - an anderen Standorten - die Errichtung mehrerer kleinerer Anlagen oder - wenn dies aus immissionsschutzrechtlichen Gründen allein zulässig sein sollte - die einer großen leistungsfähigen Anlage zu ziehen.

Das Gutachten des Büros für Landschaftsarchitektur J. vom 10.05.2003, das dieser Einschätzung in der Begründung des Bebauungsplans zu Grunde liegt, kommt zu dem Ergebnis, dass eine störende Sichtbarkeit der Anlage lediglich vom Freilichtmuseum K aus zu befürchten ist. Hier sei die Anlage aus den hinteren Bereichen des Museums im Umfeld der Windmühle sichtbar. Bei einer Nabenhöhe von 60 m würde das allerdings nur einen sehr geringen Abschnitt des Turms betreffen, während die 140 m hohe Anlage zu einem großen Teil sichtbar sei. Diesem Belang hat die Antragsgegnerin im Rahmen ihrer Abwägung eine erhebliche Bedeutung beigemessen. Dies ergibt sich daraus, dass die Antragsgegnerin aus dem Gutachten J. in der Begründung des Bebauungsplans wörtlich zitiert hat, wobei dieser allein der Sichtbeziehung zwischen der Anlage und besonderen Einrichtungen Bedeutung beimisst.

Die Ortsbesichtigung durch den Senat indes hat ergeben, dass die in dem Gutachten behauptete Beeinträchtigung des Museumsdorfes K allenfalls in einem äußerst geringen Umfang besteht. Der Senat ist mit den Beteiligten das gesamte Gelände des Museumsdorfes abgeschritten. Von nahezu keiner Stelle aus war die vorhandene Anlage zu sehen. Es war weiter festzustellen, dass dieser Eindruck auch erhalten bliebe, wenn die vorhandene Anlage erheblich vergrößert würde. Sie war lediglich am äußersten Rand der Geländes neben der Windmühle hinter den Bäumen durch die Blätter großer Bäume zu erkennen. Bei einer Erhöhung dieser Anlage hätte sich allenfalls ergeben, dass die Rotorflügel über den Bäumen sichtbar würde. Das unmittelbar im rückwärtigen Bereich der Anlage stehende Gutshaus würde allerdings bewirken, dass auch die Rotorflügel einer wesentlich höheren Anlage in dem gesamten übrigen Gebiet des Museumsdorfes aus nicht sichtbar gewesen wären.

Das Gutachten untersucht dann die optische Wirkung der Windenergieanlagen im Sinne der Wahrnehmbarkeit in der Landschaft. In diesem Zusammenhang wird festgestellt, dass erhebliche Unterschiede in der Wahrnehmung der unterschiedlichen Anlagenhöhen festzustellen seien. Kleinere Anlagen passten eher zu den umgebenden Dimensionen, wobei die untersuchten Standorte mit zahlreichen hohen Bauwerken und Masten geprägt sei. Beim Standort B seien derartige Prägungen zur Zeit auch vorhanden, insbesondere durch das ehemalige Faserplattenwerk mit dem markanten Hochlager und dem Schornstein. Es sei aber davon auszugehen, dass diese Bauwerke in Zukunft verschwinden werden. Weiter wird ausgeführt: Die geringere Sicht und Wahrnehmbarkeit der Gesamtanlagen erlange dann insbesondere bei den Blickrichtungen vom Fischland aus hohe Bedeutung. Wenn man vom Hafen T auf R blicke, dann seien im Hintergrund die Windenergieanlagen bei F ziemlich markant. Bei der geplanten Bauhöhe würden noch zwei erheblich höhere Anlagen westlich der Stadt hinzukommen. Diese bildeten Dominanten im Bild, gerade auch gegenüber der R Kirche und der weiteren Stadtsilhouette. Außerdem würde es im Bild wirken, als ob R komplett von Windenergieanlagen eingeschlossen wäre. Weiter heißt es: Die umschlossene Wirkung wäre auch bei den niedrigeren Anlagen wohl vorhanden, sie würden aber keine so dominante Wirkung im Bild erreichen, da sie eher in der Höhenwirkung der vorhandenen Anlagen im Hintergrund blieben. Diese optischen Wirkungen gingen weit über T hinaus. Auch von D und W seien die Anlagen in der Silhouette des Horizonts sichtbar. Von W und vom Bodden aus könne nur die Dominanzwirkung mit den niedrigen Anlagen erheblich verringert werden.

Ob diese Einschätzungen zutreffen, kann dahinstehen. Schon aus den Fotomontagen, die in dem Gutachten J. enthalten sind, ergibt sich indes, dass diesem Belang keine besondere Bedeutung beizumessen ist. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die hier angestellten Erwägungen nicht in erster Linie von der Höhe der Anlagen abhängig sind. Sie beschreiben vielmehr die optische Wirkung der Errichtung von Windenergieanlagen allgemein. Diese Erwägungen konnten aber zur Steuerung auf der Ebene der Bauleitplanung nicht mehr berücksichtigt werden, da sie insoweit die generelle Eignung des Eignungsgebiets in Frage stellen und somit Gesichtspunkte ins Feld führen, die auf der Ebene der Raumordnung bereits abgewogen worden sind. Die von der Antragsgegnerin befürchtete "Einrahmung" der Stadtsilhouette von mehreren Windenergieanlagen ergibt sich aus der Festlegung der Eignungsgebiete als solche. Die Höhe der Anlage spielt in diesem Zusammenhang eine allenfalls geringe Rolle.

c) Ein weiterer Abwägungsfehler liegt in dem Umstand, dass die Antragsgegnerin von vornherein von lediglich zwei Anlagen ausgegangen ist. Im Rahmen der Lärmprognose hat sie diese zwei Anlagen in einem gleichartigen Betrieb zu Grunde gelegt. Sie hat damit die Möglichkeit ausgeschlossen, lediglich eine größere Anlage - möglicherweise in Baufeld 1 - errichten zu lassen, wie es die Antragstellerin im Planaufstellungsverfahren als eine der möglichen Optionen als eigenes Interesse angegeben hat. Die W. GmbH & Co. KG hat im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung mit Schreiben vom 01.08.2003 darauf hingewiesen, dass die Ausweisung des Baufeldes 2 auf dem Flurstück 2 darauf schließen lasse, dass insoweit eine Negativplanung beabsichtigt sei. Eigentümerin des Grundstückes sei die Antragsgegnerin. Sie habe schon unter dem 19.12.2001 und 28.01.2002 erklärt, dass sie dieses Flurstück nicht zur Windkraftnutzung verkaufen oder verpachten wolle. In der Behandlung dieser Einwendung im Rahmen der Abwägungsdokumentation führt die Antragsgegnerin aus: Sie habe in der Tat mit den genannten Schreiben mitgeteilt, dass dieses Flurstück derzeit an ein Landwirtschaftsunternehmen zum Zwecke einer landwirtschaftlichen Nutzung langfristig verpachtet sei. Sie - die Antragsgegnerin - beabsichtige derzeit (im Originaltext unterstrichen) keine Änderung dieses Pachtverhältnisses oder der derzeitigen Nutzung des Flurstückes. Sie sei nicht zur Veräußerung des Flurstückes als Standort des Baufeldes 2 verpflichtet. Nach Inkrafttreten des Bebauungsplanes werde geprüft, inwieweit eine Errichtung und Betrieb der WEA auch ggf. über einen Eigenbetrieb der Stadt realisierbar sei.

Zu Ziel und Zweck des Bebauungsplans legt die Begründung dar, Planungsziel sei die Errichtung von zwei leistungsstarken Windenergieanlagen mit einer maximalen Gesamthöhe von 100 m. Damit sei in Hinblick auf die Schallimmissionen eine Auslastung des Geltungsbereichs des Bebauungsplans gegeben. Unter Ziffer 8 "Immissionsschutz" wird ausgeführt: "Bezogen auf das Planungsziel der Errichtung von zwei WEA mit einer maximalen Gesamthöhe von 100 m erfolgte im Rahmen der Schallimmissionsprognose Untersuchungen ...." (S. 8 Abs. 3). Allerdings wird hier des Weiteren ausgeführt, als Ergebnis der Prognose sei festgestellt worden, dass unter der Maßgabe der Lösung des Lärmkonflikts durch die Geräuschvorbelastung durch die Anlage L innerhalb des Plangebiets für den Windpark B maximal zwei Anlagen (Beispiel: Vestas V 80-2.0 MW) mit einer Gesamthöhe von 100 m betrieben werden könnten. Auch eine andere Stellung der WEA würde keine Erhöhung der Anlagezahl nach sich ziehen.

Ob solche Überlegungen generell geeignet sind, zu einer Beschränkung der möglichen Anzahl von Anlagen im Eignungsgebiet zu kommen, kann dahinstehen. Jedenfalls setzt eine solche Beschränkung voraus, dass die maßgebenden Belange ordnungsgemäß in die Abwägung eingestellt werden.

Dabei stellt die Verfügbarkeit der ins Auge gefassten Flächen, die als Sondergebiete für Windenergieanlagen festgesetzt werden sollen, einen erheblichen abwägungserheblichen Belang dar. Insoweit erweist sich die Festsetzung des Baufelds 2 als Standort einer Windenergieanlage als nicht erforderlich, weil sie sich nicht als realisierbar darstellt (vgl. BVerwG, B. v. 16.03.2006 - 4 BN 38/05 - ZfBR 2006, 468). Die Antragsgegnerin hat die Flächen langfristig zur landwirtschaftlichen Nutzung verpachtet. Sie beabsichtigt nicht, daran etwas zu ändern. Ihre Behauptung, sei erwäge - wohl nach Ablauf des Pachtvertrags - eine Eigengesellschaft zum Betrieb einer WEA zu gründen, kommt keine Bedeutung zu. Die Vertreter der Antragsgegnerin haben in der mündlichen Verhandlung lediglich vage angeben können, es sei nicht ausgeschlossen, dass die Antragsgegnerin eine Eigengesellschaft zum Betrieb regenerativer Energieanlagen gründen werde; dafür müssten aber politische Mehrheiten gewonnen werden. Damit ist weder erkennbar, dass zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses eine die derartige Annahme realistisch war, noch dass dies heute der Fall ist. Unter diesen Umständen stellt die Ausweisung des Baufeldes 2 als Standort für eine Windenergieanlage im Ergebnis eine Alibiplanung dar.

Dies hat auch Auswirkungen auf die Festsetzungen, die das Baufeld 1 betreffen. Die Beschränkungen beruhen nämlich auf einer Bewertung der Auswirkungen, die von dem Betrieb von zwei Anlagen in den Baufeldern 1 und 2 ausgehen. Dies betrifft zunächst die Höhe der Anlage, da die Antragsgegnerin diese auch mit dem Gesamtimmissionen, die vom Betrieb beider Anlagen im Zusammenwirken mit der vorhandenen Anlage L ausgehen, begründet hat. Zudem hätte auch bei der optischen Wirkung in Hinblick auf das Landschaftsbild, soweit es nach den oben dargelegten eine wesentliche Bedeutung als Belang gewinnen sollte, berücksichtigt werden müssen, dass tatsächlich nur eine Anlage errichtet werden wird. Die Berücksichtigung einer Anlage im Baufeld 2 mit der Folge der Beschränkungen einer möglichen Anlage im Baufeld 1 stellt sich somit als abwägungsfehlerhaft dar.

c) Die Festsetzung des flächenbezogenen Schalleistungspegel für die Baufelder 1 und 2 von 56 dB(A) pro qm begegnet ebenfalls Bedenken.

In der Begründung finden sich keine Ausführungen dazu, wie der Pegel ermittelt worden ist, ebenso nicht in dem - in der Begründung sonst wörtlich übernommenen - Gutachten K.. Dabei ist zu sehen, dass dann, wenn die Kommune bei der Standortfestlegung einen niedrigen Schallemissionspegel der WEA wählt, sie den Betreiber von vornherein auf eine begrenzte Anzahl von Herstellern festlegt, im Extremfall sogar nur auf einen. Wählt die Kommune bei der Standortfestlegung den maximalen Schallemissionspegel einer Anlagenklasse, bedeutet dies, dass der Betreiber den WEA-Hersteller frei auswählen kann, jedoch bei Wahl einer WEA mit niedrigerer Schallabstrahlung die Fläche nicht optimal ausnutzt. Wird eine optimale Ausnutzung der Fläche angestrebt, heißt dies aber, dass möglichst viele WEA aufgestellt werden sollten. Daher ist die Festlegung des Pegels - auch - eine planerische Entscheidung, denn hierdurch wird die Windparkgeometrie wesentlich mitbestimmt (Gerdes/Pahlke: Flächenausweisung für Windparks, DEWI Magazin Nr. 9, August 1996). Sie ist daher in der Abwägung näher zu begründen.

Hinzu kommt, dass mit einer Schallschutzregelung im Bebauungsplan auch geregelt werden muss, nach welchem technischen Regelwerk die Lärmpegel ermittelt werden sollen. Ob dieser Anforderung auch entsprochen wird, wenn sich das maßgebliche Regelwerk durch Heranziehen der Begründung des Bebauungsplans feststellen lässt (so VGH München, U. v. 21.1.1998 - 25 N 95.1632 - BayVBl 1998, 436) kann dahin stehen, da der Begründung des streitgegenständlichen Bebauungsplans Derartiges nicht entnehmen lässt. Das gilt auch für die Schallimmissionsprognose von K. und von B-M in der letzten Fassung vom 28.05.2002, die keine Äußerungen zu einem flächenbezogenen Schalleistungspegel enthalten.

3. Dieser Abwägungsfehler erweisen sich einzeln, jedenfalls aber in ihrer Summation als beachtlich i.S.v. § 214 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 BauGB. Sie sind öffentlich, da sie sich aus den Planaufstellungsvorgängen ergeben. Es ist auch nicht auszuschließen, dass sich die Antragsgegnerin in Kenntnis der mangelhaften Gewichtung der Belange zu einer anderen Feinsteuerung des Eignungsgebiets entschlossen hätte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus §167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr.10, 711, 713 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision i.S.v. §132 Abs. 2 VwGO sind nicht ersichtlich.

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 11.08.2004 wird geändert.

Der Beklagte wird verpflichtet, unter Aufhebung seines Bescheids vom 10.04.2002 und des Widerspruchsbescheids des Umweltministeriums Mecklenburg-Vorpommern vom 08.10.2002 den beantragten Vorbescheid vom 19.12.2001 mit Ausnahme der Windkraftanlage 5 aus dem Lageplan Bl. 13 der Akte zu erteilen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des festgesetzten Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Klägerin begehrt die Erteilung eines Vorbescheids nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz für die Errichtung und den Betrieb von ursprünglich 5 - nunmehr 4 - Windkraftanlagen mit einer Nabenhöhe von bis zu 100 m und einer Leistung von 2 MW auf den Flurstücken 1 und 5 der Flur 39 und dem Flurstück 7 der Flur40 der Gemarkung Friedland (sogenannter Windpark Friedland Burgfeld Nord). Das Gebiet liegt südlich des Stadtbereiches der beigeladenen Stadt Friedland.

In dem Regionalen Raumordnungsprogramm Mecklenburgische Seenplatte - nachfolgend RROP -, das durch Landesverordnung vom 26.06.1998 (GVOBl. M-V S. 644) für rechtsverbindlich erklärt worden ist, sind gemäß der Karte im Maßstab 1 : 100.000 im Gemeindegebiet der Beigeladenen 4 Flächen durch Linien und das Symbol einer Windkraftanlage mit der Bedeutung "Eignungsraum für Windkraftanlagen" eingetragen. Im westlichen Bereich der Beigeladenen sind 2 Felder "Vorranggebiet Rohstoffsicherung (Ton T)" eingetragen, die sich mit den Eignungsräumen für Windenergieanlagen nicht überschneiden. Im Text des RROP heißt es unter Ziff. 10.3.4 Abs. 2 Satz 2:

"Die Errichtung von Windenergieanlagen ist auf die in der Karte (M 1 : 100.000) ausgewiesenen Eignungsräume für Windenergieanlagen zu beschränken. Außerhalb dieser Eignungsräume sind Windenergieanlagen nur in besonderen Ausnahmefällen zulässig. Planungen und Maßnahmen in den Eignungsräumen sollen die ausgewiesene Funktion möglichst nicht beeinträchtigen."

In der Begründung hierzu wird ausgeführt: Die konzentrierte Ansiedlung von Windenergieanlagen solle Nutzungskonflikte mit den Belangen des Naturschutzes, des Tourismus und der Naherholung vermindern und eine technische Überformung der Landschaft verhindern. Die Ausweisung der Eignungsräume erfolge auf der Grundlage von Fachgutachten nach landesweit einheitlichen Kriterien, die von der Landesregierung festgesetzt worden seien. Es seien folgende Ausschlusskriterien angesetzt worden: mittlere bis sehr hohe Bewertung des Landschaftsbildes, mittlere bis sehr hohe Bewertung des Arten- und Lebensraumpotentials, Gebiet mit hoher bis sehr hoher Dichte ziehender Vögel (Zone A). Desweiteren seien die Abstandsempfehlungen entsprechend den "Hinweisen zur Aufstellung von Bauleitplänen und Satzungen über Vorhaben- und Erschließungspläne für Windkraftanlagen" (Amtsblatt M-V Nr. 2/1996) sowie eine technische und wirtschaftliche Bewertung der verfügbaren Windpotenziale berücksichtigt worden. Die Berücksichtigung exakter Abstandserfordernisse innerhalb der Eignungsräume erfolge im Rahmen der konkreten Vorhabenplanung.

Am 21.03.1996 beschloss die Gemeindevertretung der Beigeladenen die Aufstellung eines Flächennutzungsplans. Der Flächennutzungsplan wurde am 18.02.1998 durch die Stadtvertretung der Beigeladenen beschlossen. Durch Erlass vom 08.10.1998 wurde der Flächennutzungsplan teilweise genehmigt. Hinsichtlich der gegenüber dem RROP herausgenommenen Eignungsflächen im Bereich nördlich und südlich der Straße nach Lübbersdorf und im nordwestlichen Stadtgebiet zwischen der L 273 Richtung Altentreptow und der L 28 Richtung Salow wurde die Genehmigung versagt. Das RROP schreibe vor, dass die Eignungsräume im Inneren Vorbehaltsgebiete seien. Für die Herausnahme bzw. Reduzierung der Gebiete seien keine hinreichenden Belange vorgetragen worden. Keine besonderen Gründe lägen vor für eine Überwindung des Eignungsraums nördlich des Weges nach Lübbersdorf. Hier existiere zwar in einem Teilbereich ein zugelassener grundeigener Abbau von Ton, der unmittelbare Eingriff erfolge aber nur auf einer Fläche von ca. 1,2 ha bei einer insgesamt beanspruchten Fläche von 3,2 ha, so dass im Umfeld durchaus die Errichtung von Windenergieanlagen möglich sei. Die im Erläuterungsbericht genannte "technische Überformung" der Landschaft gehe mit jeder Windenergieanlage einher und sei als negativer Belang bereits auf der Ebene der Raumordnung abgewogen worden.

Mit Schreiben vom 09.02.1999 nahm das Amt für Raumordnung und Landesplanung Mecklenburgische Seenplatte zu dem geänderten Entwurf, der die Darstellung des Windenergiegebietes nördlich der Kreisstraße nicht vorsah, Stellung. Es führte aus: Bei den im RROP ausgewiesenen Eignungsräumen handele es sich um Vorbehaltsgebiete. Sie stellten einen Grundsatz der Raumordnung dar, der als Vorgabe für die nachfolgende Abwägungs- und Ermessungsentscheidung zu berücksichtigen sei. Eine Abwägung seitens der Gemeinde könne somit nur unter eingeschränkten Gesichtspunkten vorgenommen werden, d.h. es könnten nur solche Belange herangezogen werden, die nicht bereits bei der raumordnerischen Abwägung im Rahmen der Ausweisung der Eignungsräume eingeflossen seien bzw. die auf dieser Ebene nicht sichtbar gewesen seien. Hinsichtlich des Eignungsgebietes nördlich der Straße nach Lübbersdorf könnten sich Einschränkungen aus Gründen des Immissionsschutzes möglicherweise im westlichen Randbereich, nicht aber im gesamten Bereich des Eignungsraums ergeben. Die im Flächennutzungsplan dargestellte Fläche zur Rohstoffsicherung stelle keinen Vorsorgeraum im Sinne der Raumordnung dar.

In der Begründung der Fassung des Flächennutzungsplans, den die Beigeladene im Juni 1999 in die Öffentlichkeitsbeteiligung gab, wird hinsichtlich des Eignungsgebiets nördlich der Straße nach Lübbersdorf ausgeführt: Hier sollten nur Restflächen nördlich und östlich der Tonscholle der Sondernutzung Windenergieanlagen vorgehalten werden. Für den Tonabbau würde eine Fläche von 3,2 ha beansprucht werden. In Verbindung mit den notwendigen Abständen zur Wohnbebauung ergäben sich lediglich Restflächen. Weitere Gründe für die Ausgrenzung dieser Flächen seien die Sichtbeziehungen auf die Kirche.

Mit Schreiben vom 09.09.1999 erklärte sich das Amt für Raumordnung mit der beabsichtigten Planung einverstanden. Nach wie vor werde der im RROP nördlich der Straße nach Lübbersdorf ausgewiesene Eignungsraum nicht übernommen. Wie bereits in der Stellungnahme vom 09.02.1999 dargelegt, könnten sich hier im westlichen Bereich des Eignungsraums Einschränkungen für die Windenergienutzung ausgehend von der mittel- bis langfristig geplanten Stadtentwicklung, insbesondere der Wohnbaulandentwicklung im Bereich Woldegker Chaussee ergeben. Dies betreffe aber nicht den gesamten Eignungsraum. Bezüglich der hier im Flächennutzungsplan dargestellten Fläche zur Rohstoffsicherung "Feld Ton Friedland - Burgfeld", die keinen Vorsorgeraum im Sinne der Raumordnung entsprechend dem RROP darstelle, sei darauf hinzuweisen, dass diese Fläche als Eignungsraum für Windenergieanlagen ausgewiesen sei. Zwischenzeitlich sei durch das Bergamt Stralsund der Hauptbetriebsplan zur Führung des Tontagebaus Friedland zugelassen und es erfolge der Tonabbau durch die Y.werke GmbH, sodass die Fläche gegenwärtig nicht zur Errichtung von Windenergieanlagen zur Verfügung stehe. Ausgehend von diesen Darlegungen sei absehbar, dass unter diesen Voraussetzungen zum gegenwärtigen Zeitpunkt eine sinnvolle Umsetzung des als Ziel der Raumordnung vorgegebenen Eignungsraums nördlich der Straße nach Lübbersdorf im Flächennutzungsplan nicht möglich sei. Seitens der Stadt solle dennoch geprüft werden, inwieweit eine Windenergienutzung gegebenenfalls als Nachnutzung in Frage komme. Unter dieser Voraussetzung würden aus Sicht der Raumordnung Bedenken bezüglich der im Flächennutzungsplan ausgewiesenen Sondergebiete Windenergieanlagen nicht erhoben.

Die Änderung des Flächennutzungsplanes wurde am 17.11.1999 beschlossen. Im ergänzenden Erläuterungsbericht wird ausgeführt: Der Plan enthalte keine Darstellung eines SO-Gebietes Windenergieanlagen nördlich des Lübbersdorfer Weges. Durch das Bergamt Stralsund sei der Hauptbetriebsplan zur Führung des Tontagebaus Friedland zugelassen worden. Es könne gegenwärtig nicht davon ausgegangen werden, dass der Abbau in Kürze beendet sein werde. Die Stadt werde zu gegebener Zeit darüber befinden, ob eine eventuelle Nachnutzung in Betracht komme. Zudem verbiete sich die Errichtung der Windenergieanlagen in Nachbarschaft zu der beabsichtigten Erweiterung der Stadt in südlicher Richtung. Die Stadt habe sich in allen Verfahrensschritten konsequent dazu bekannt, Windenergieanlagen erst südlich des Lübbersdorfer Weges entstehen zu lassen. Weiterhin sei die Blickbeziehung auf die Stadt und vor allen Dingen auf die Kirche in diesem Bereich wesentlich. Aus allen Himmelsrichtungen kommend sei die Kirche fantastisch erlebbar, sie kündige die Stadt schon aus weiter Ferne an. Diese Blickbeziehungen sollten auch aus Lübbersdorf kommend nicht gestört werden.

Durch Erlass vom 03.04.2000 genehmigte das Ministerium für Arbeit und Bau Mecklenburg-Vorpommern den Flächennutzungsplan in der Fassung vom 17.11.1999 auch hinsichtlich der ursprünglich von der Genehmigung ausgenommenen Flächen.

Mit Schreiben vom 21.02.2002 stellte die Beigeladene beim Regionalen Planungsverband Planungsregion Mecklenburgische Seenplatte den Antrag, unter anderem den Eignungsraum nördlich der Straße nach Lübbersdorf herauszunehmen. Zur Begründung wird die in dem Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan dargestellte Argumentation übernommen. Diesen Antrag lehnte der Regionale Planungsverband durch Schreiben vom 08.03.2002 ab. Gegenwärtig sei eine Teilfortschreibung des RROP bezüglich der Eignungsgebiete für Windenergieanlagen nicht erforderlich. Die Beigeladene habe die raumordnerisch ausgewiesenen Eignungsgebiete im Rahmen der Aufstellung des Flächennutzungsplans umgesetzt. Dabei sei von einer Übernahme der Teilfläche nördlich des Wegs nach Lübbersdorf unter Zugrundelegung gemeindlicher Belange abgesehen worden. Die Fläche nordwestlich des Stadtgebiets sei entsprechend dem vorliegenden vorhabenbezogenen Bebauungsplan abgegrenzt. Der Flächennutzungsplan sei den gemeindlichen Argumenten folgend genehmigt worden.

Bereits mit Schreiben vom 19.12.2001 hatte die Klägerin den Antrag auf Erteilung eines Vorbescheids nach § 9 BImSchG für die Errichtung und den Betrieb von 5 Windkraftanlagen mit einer Nabenhöhe von bis zu 100 m und einer Leistung bis zu 2 MW gestellt. Sie sollen auf den Flurstücken 1 und 5 der Flur 39 und dem Flurstück 7 der Flur 40 Gemarkung Stadt Friedland errichtet werden. Diese liegen im Bereich des Eignungsgebiets nach dem RROP nördlich des Wegs nach Lübbersdorf. Mit Schreiben vom 23.01.2002 lehnte die Beigeladene unter Hinweis auf ihren Flächennutzungsplan das Vorhaben der Klägerin ab. Das Amt für Raumordnung und Landesplanung Mecklenburgische Seenplatte führte in seiner Stellungnahme vom 04.02.2002 aus, das Vorhaben entspreche den Zielen der Raumordnung. Es werde aber darauf hingewiesen, dass die Beigeladene im Flächennutzungsplan von der Übernahme von Teilflächen der Eignungsgebiete unter Zugrundelegung gemeindlicher Belange abgesehen haben. Nach Punkt 5.3.2.2 des Erlasses "Planung und Genehmigung von Windenergieanlagen vom 02.11.1998" würden die im Flächennutzungsplan in ihrer Darstellungsschärfe detaillierteren Flächen bezüglich der Zulässigkeit von Windenergieanlagen die raumordnerisch ausgewiesenen Eignungsgebiete "verdrängen". Auch der Landkreis Mecklenburg-Strelitz geht in seiner Stellungnahme vom 07.02.2002 davon aus, dass das Vorhaben wegen der Darstellung in dem Flächennutzungsplan bauplanungsrechtlich nicht zulässig sei. Das Bergamt Stralsund teilte unter dem 14.02.2002 mit, durch das Vorhaben der Klägerin würden bergbauliche Belange unmittelbar nicht berührt. Die Standorte zur Errichtung der Windkraftanlagen 4 und 5 seien mit dem Bergamt abgestimmt. Sie beeinträchtigten nicht die Tongewinnung des grundeigenen Abbaus Friedland/Burgfeld.

Mit Bescheid vom 10.04.2002 lehnte der Beklagte den Vorbescheidsantrag ab. Die Beigeladene habe die raumordnerisch ausgewiesenen Eignungsgebiete im Rahmen der Aufstellung des Flächennutzungsplans umgesetzt. Dabei sei von einer Übernahme der mit dem beantragten Vorhaben betroffenen Teilfläche unter Zugrundelegung gemeindlicher Belange abgesehen worden. Zudem habe die Gemeinde das Einvernehmen nach § 36 BauGB versagt.

Hiergegen legte die Klägerin Widerspruch ein. Im Rahmen des Widerspruchsverfahrens nahm das Amt für Raumordnung und Landesplanung unter dem 24.06.2002 Stellung: Die Beigeladene sei in Anbetracht von zwei Bauanträgen auf Windenergienutzung im Eignungsgebiet nördlich des Wegs nach Lübbersdorf gefordert, erneut unter Berücksichtigung gemeindlicher Belange und örtlicher Gegebenheiten über die Umsetzung des regionalplanerisch festgesetzten Eignungsgebietes zu befinden. Dabei gelte für die innergebietliche Eignung zur Windenergienutzung das Optimierungsgebot. Eine Abwägung innerhalb des ausgewiesenen Eignungsgebiets sei nur sehr eingeschränkt möglich, ein besonderer Begründungsaufwand zugunsten widerstreitender Interessen sei notwendig. Nach einer Aktennotiz über ein Gespräch am 10.07.2002, an dem Vertreter des Amts für Raumordnung, der Beigeladenen und des Beklagten teilgenommen hatten, gehörten die Eignungsräume Murmanz Hof, Friedland-Süd und Burgfeld zu einem Eignungsgebiet nach dem RROP. Die Beigeladene habe im Rahmen ihrer Planungshoheit dieses Eignungsgebiet hauptsächlich unter Gesichtspunkten des Immissionsschutzes den örtlichen Planungen angepasst.

Durch Widerspruchsbescheid vom 08.10.2002 wies das Umweltministerium Mecklenburg-Vorpommern den Widerspruch der Klägerin zurück. Die Festlegungen der Eignungsgebiete im RROP stellten innergebietlich Grundsätze der Raumordnung dar, die als Vorgabe für die nachfolgende Abwägungs- und Ermessensentscheidung zu berücksichtigen seien. Das Amt für Raumordnung und Landesplanung habe in seinem Schreiben am 02.09.1999 anerkannt, dass die Entscheidung der Beigeladenen den Anforderungen genüge. Außerdem bestehe eine Betriebszulassung für den Tonabbau für diesen Bereich vom 16.01.1998, dieser sei auf Antrag durch Bescheid des Bergamts Stralsund vom 26.08.2002 bis zum 31.01.2005 verlängert worden. Im Übrigen unterliege es keinen Bedenken, dass die Beigeladene bestimmte "Tabuflächen" aus Gründen des Immissionsschutzes aus der weiteren Betrachtung ausgesondert habe.

Hiergegen hat die Klägerin am 21.11.2002 Klage erhoben, mit der sie ihr Begehren weiter verfolgt.

Das Verwaltungsgericht Greifswald hat die Klage durch Urteil vom 11.08.2004 abgewiesen. Die Darstellungen des Flächennutzungsplans würden nicht gegen Ziele der Raumordnung verstoßen, weil die Ausweisung des Eignungsraums Burgfeld Nord für Windenergieanlagen im RROP kein Ziel der Raumordnung darstelle. Es handele sich um Grundsätze der Raumordnung, die in Abwägungs- und Ermessensentscheidung einzustellen seien. Sie seien überwindbar. Dies habe die Beigeladene abwägungsfehlerfrei getan.

Am 06.01.2005 hat die Klägerin den Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt, dem der Senat durch Beschluss vom 14.08.2007 entsprochen hat. Dieser Beschluss wurde der Klägerin am 21.08.2007 zugestellt. Der Vorsitzende verlängerte die Berufungsbegründungsfrist antragsgemäß auf den 22.10.2007. An diesem Tag ging die Berufungsbegründung der Klägerin ein, in der ausgeführt wird:

Das Vorhaben sei gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB privilegiert. Der RROP streite für das Vorhaben. Es sehe einen Windeignungsraum vor. Daraus ergebe sich, dass sonstige öffentliche Belange im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 1 bis 8 BauGB dem Vorhaben nicht entgegenstünden. Diese Belange würden typischerweise im Rahmen der Aufstellung des RROP im Einzelnen abgeprüft. Im Ergebnis weise der RROP statt einer generellen Außenbereichsprivilegierung Windkraftanlagen nur auf rund 2 % der Außenbereichsfläche zu. Daher spreche Vieles dafür, dass auf den "Restflächen" Windkraftnutzung auch rechtlich zulässig sein müsse. Der Flächennutzungsplan der Beigeladenen stehe dem Vorhaben nicht entgegen. Er verstoße gegen § 1 Abs. 4 BauGB. Die Ausweisung des Eignungsgebietes stelle ein Ziel dar, das auch nach innen wirke. Aus Ziff. 10.3.4 des RROP ergebe sich die Zielwirkung sowohl nach innen wie nach außen. Dies folge auch daraus, dass die Auswahl der einzelnen Eignungsräume Grundlage eines umfassenden Plankonzepts und landesweit einheitliche Ausschlusskriterien sei. Dies würde unterlaufen, wenn Gemeinden die im RROP dargestellten Eignungsräume in großen Teilen wegwägen könnten. Zudem widerspreche die Streichung des Windeignungsgebiets Burgfeld Nord Ziff. 10.3.4 Abs. 2 RROP. Danach dürfe eine abweichende Entscheidung die Errichtung von Windkraftanlagen "möglichst nicht beeinträchtigen". Im Übrigen hätte im Rahmen der Abwägung des Flächennutzungsplanes die von der Beigeladenen behaupteten Konflikte etwa im Hinblick auf die Sichtbeziehung zur Ortskirche und das Tonabbaugebiet in einem gerechten Ausgleich zu den Interessen zur Errichtung von Windkraftanlagen gebracht werden müssen. Hinzu komme, dass gerade im konkreten Fall die im Flächennutzungsplan genannten Belange eine Streichung des gesamten Eignungsgebietes offensichtlich nicht rechtfertigen könnten.

Die Klägerin beantragt,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 11.08.2004, ausgefertigt erst am 02.12.2004 (AZ: 5 A 2474/02), den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 10.04.2002 und in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Umweltministeriums Mecklenburg-Vorpommern vom 08.10.2002 zu verpflichten, ihr einen Vorbescheid für die Errichtung von vier Windkraftanlagen entsprechend ihrem Antrag vom 19.12.2001 mit Ausnahme der Windkraftanlage 5 aus dem Lageplan Blatt 13 der Beiakte, zu erteilen,

hilfsweise,

den Regionalen Planungsverband Mecklenburgische Seenplatte, Beseritzer Straße 11, 17034 Neubrandenburg beizuladen und die Verwaltungsvorgänge zu dem in Aufstellung befindlichen Regionalplan beizuziehen und den Beteiligten zur Stellungnahme zu übersenden,

höchsthilfsweise,

festzustellen, dass der Beklagte unter Aufhebung seines Bescheides vom 10.04.2002 und des Widerspruchsbescheides des Umweltministeriums Mecklenburg-Vorpommern vom 08.10.2002 bis zur Verlautbarungsreife des neuen, in Aufstellung befindlichen Regionalplans, jedenfalls bis zum 20.09.2005 (Datum des Neuaufstellungsbeschlusses des Regionalen Planungsverbandes Mecklenburgische Seenplatte) verpflichtet war, ihr einen Vorbescheid für die Errichtung von vier Windkraftanlagen entsprechend ihrem Antrag vom 19.12.2001 mit Ausnahme der Windkraftanlage 5 aus dem Lageplan, Blatt 13 der Beiakte, zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus: Im Januar 2008 sei der Vorentwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Mecklenburgische Seenplatte im Rahmen der ersten Beteiligung zur Anhörung bekanntgegeben worden. In ihm sei vorgesehen, dass hier streitige bisherige Eignungsgebiet Burgfeld Nord zu streichen. Damit liege zum gegenwärtigen Zeitpunkt ein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung vor, das nach § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Genehmigungsfähigkeit entgegenstehe.

Die Beigeladene stellt keinen Antrag.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen; sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Die zulässige Berufung ist begründet, da die Klägerin einen Anspruch auf Erteilung des begehrten Vorbescheids in der Fassung des in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gestellten Antrags hat.

Nach § 9 Abs. 1 Bundes-Immissionsschutzgesetz - BImSchG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 26.09.2002 (BGBl. I S. 3830), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 23.10.2007 (BGBl. I S. 2470) kann auf Antrag durch Vorbescheid über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen sowie über den Standort der Anlagen entschieden werden, sofern die Auswirkungen der geplanten Anlage ausreichend beurteilt werden können und ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheids besteht. Es liegt ein zulässiger und wirksamer Vorbescheidsantrag vor. Zwar wird in dem Antrag keine zu entscheidende Frage formuliert, jedoch sieht § 9 Abs. 1 BImSchG einen Vorbescheid auch in der Form einer Standortentscheidung vor. Davon ist mit den Beteiligten auszugehen.

Für die Beurteilung der Begründetheit der Klage kommt es auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung an, da es sich im vorliegenden Falle um eine Verpflichtungsklage handelt.

Die Genehmigungsvoraussetzung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens (§ 9 Abs. 3, § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG) ist gegeben. Das Vorhaben ist gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 6 des Baugesetzbuches - BauGB - in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.09.2004 (BGBl. I S. 2414), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 21.12.2006 (BGBl. I S. 3316) privilegiert. Ihm stehen weder Darstellungen des Flächennutzungsplans im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB (dazu 1.) noch als sonstiger Belang im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB ein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung entgegen (dazu 2.).

1. Zwar enthält der geltende Flächennutzungsplan Darstellungen im Sinne von § 35 Abs. 3 Nr. 3 BauGB, die dem Vorhaben entgegen stehen würden (dazu a)), jedoch erweist sich der Flächennutzungsplan insoweit als unwirksam (dazu b)).

a) Der Beklagte stützt die Ablehnung der Bauvoranfrage für die Errichtung der Windenergieanlagen insoweit zu Recht auf die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB normierte Ausschlusswirkung. Danach stehen einem Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB öffentliche Belange in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stellt die Errichtung von Windenergieanlagen (sowie anderer Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB) im gemeindlichen Außenbereich unter einen Planungsvorbehalt, der sich auch an die Gemeinden als Träger der Flächennutzungsplanung und an die Träger der Raumordnungsplanung, insbesondere der Regionalplanung, richtet (BVerwG, U. v. 21.10.2004 - 4 C 2/04 - BVerwGE 122, 109 = NVwZ 2005, 211).

Die Beigeladene hat in dem Flächennutzungsplan südlich des Weges nach Lübbersdorf ein Sondergebiet Windkraftanlagen und nördlich, etwa in dem Bereich, in dem RROP ein Eignungsraum Windkraft vorgesehen ist, eine Vorsorgefläche für Rohstoffsicherung für das Abbaufeld Friedland Burgfeld/Scholle dargestellt. Weitere Sondergebiete Windkraftanlagen sind beiderseits der B 197 südlich der Stadt in Richtung Neubrandenburg dargestellt. Aus dieser Darstellung von Sondergebieten für Windkraftanlagen an anderer Stelle folgt, dass zugleich in dem nichtausgewiesenen Bereich in der Regel Windkraftanlagen öffentlichen Belangen entgegenstehen. Das gilt somit auch für den Bereich Burgfeld Nord, in dem die Klägerin die Windkraftanlagen errichten will.

Der Rechtmäßigkeit dieser Darstellung steht nicht prinzipiell entgegen, dass auch das RROP eine Regelung von Flächen im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB enthält. Die Planung der Gemeinde auf der Ebene der Flächennutzungsplanung mit Wirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB steht ihr nicht nur dann zu, wenn es an einer Ausweisung von Flächen für Windenergienutzung als Ziel der Raumordnung fehlt - etwa weil ein Regionalplan nicht (mehr) existiert oder dieser sich zur Windenergienutzung nicht verhält -, sondern auch in den Fällen, in denen wie in Mecklenburg-Vorpommern auf der Ebene der Raumordnung Eignungsräume für Windenergienutzung als raumordnerisches Ziel im Sinne des § 3 Nr. 2 Raumordnungsgesetzes ROG ausgewiesen sind (BVerwG, U. v. 21.10.2004 - a.a.O.).

Liegt eine Konzentrationsplanung für die Windenergie durch einen Regionalplan vor, besteht für die Bauleitplanung jedoch die Anpassungspflicht gemäß § 1 Abs. 4 BauGB, so dass die Gemeinde, will sie ihre Flächennutzungsplanung nicht dem Vorwurf einer Gesetzeswidrigkeit aussetzen, gehalten ist, Vorrangflächen für Windkraftanlagen einschließlich solcher mit Raumbedeutsamkeit nur in Übereinstimmung mit entsprechenden Ausweisungen im Regionalplan darzustellen. Will sie der Windenergienutzung (auch) auf anderen Vorrangflächen Raum verschaffen, vermag sie dies in wirksamer Weise nur durch die Darstellung entsprechender Vorrangflächen für nicht raumbedeutsame Windkraftanlagen zu tun (vgl. OVG Lüneburg, U. v. 24.01.2008 - 12 LB 44/07 - juris). Dieser Vorgabe genügt der Flächennutzungsplan hinsichtlich des hier betroffenen Vorranggebiets nicht.

Zu Unrecht meint die Klägerin und sind beteiligte Behörden im Planaufstellungsverfahren für den Flächennutzungsplan davon ausgegangen, dass die Ziff. 10.3.4 Abs. 2 Satz 2 des RROP kein Ziel im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB auch "nach innen" darstellt.

Die Darstellungen von Eignungsräumen für Windenergieanlagen im RROP stellt ein Ziel im Sinne der Raumordnung dar. In diesem Zusammenhang hat der 4. Senat des erkennenden Gerichts in seinem Urteil vom 19.01.2001 - 4 K 9/99 - NVwZ 2001, 1063 - ausgeführt, die Ausweisung von Flächen für Windenergienutzung in sogenannten Eignungsräumen verfolge eindeutig die Absicht, Windkraftanlagen auf eine begrenzte Anzahl von geeignet befundenen Flächen zu konzentrieren und zugleich zu beschränken. Die hierin zum Ausdruck kommende grundsätzliche Ausschlusswirkung für die Errichtung von Windenergieanlagen auf außerhalb der Eignungsräume gelegenen Flächen sei dort durch fachplanerische Abwägung nicht mehr zu überwinden. Im Gegensatz zu den Grundsätzen der Raumordnung, die lediglich auf eine Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung angelegt sein muss, handele es sich bei Raumordnungszielen um landesplanerische Letztentscheidungen; den Gemeinden verbleibe lediglich die Ausfüllung und Konkretisierung der als solche nicht in Frage zu stellenden Ziele, je nach dem Grad ihrer Aussageschärfe. Der erkennende Senat hat in seinem Urteil vom 17.02.2004 - 3 K 12/00 - sich dem angeschlossen, gleichermaßen in dem Urteil vom 21.01.2008 - 3 K 30/06 -. Hieran hält er auch nach erneuter Überprüfung fest. Wie bereits in dem Urteil vom 19.01.2001 ausgeführt, liegt dem hier zu beurteilenden RROP die Gesetzeslage vor dem Raumordnungsgesetz 1998 mit der dort gewählten Begrifflichkeit zu Grunde. Es bedarf mithin einer Auslegung der Bestimmungen des RROP, welche Rechtswirkungen von ihnen ausgehen sollen. Schon der Wortlaut der Ziffer 10.3.4 Abs. 2 Satz 2 des RROP weist unmissverständlich darauf hin, dass die Ausweisung von Eignungsräumen für Windenergieanlagen Zielcharakter haben sollen, und zwar sowohl nach innen wie nach außen. Hier wird nämlich ausgeführt: Die Errichtung von Windenergieanlagen sei auf die in der Karte Maßstab 1:100.000 ausgewiesenen Eignungsräume für Windenergieanlagen zu beschränken. Außerhalb dieser Eignungsräume seien Windenergieanlagen nur in besonderen Ausnahmefällen zulässig. Damit ist - unabhängig von der Wortwahl (vgl. zur Bedeutung der Begrifflichkeiten für Raumordnungspläne vor dem 01.07.1998 BVerwG, U. v. 18.09.2003 - 4 CN 20/02 - BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226 -) ein Ziel im Sinne einer verbindlichen Vorgabe in Form von räumlichen und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen normiert. Aus der Formulierung des Textes wird deutlich, dass die Gemeinden gerade nicht die Möglichkeit haben sollen, sich über die landesplanerischen Abwägung hinwegzusetzen. Dem steht nicht entgegen, dass die Zulassung von Windenergieanlagen außerhalb von Eignungsräumen in besonderen Ausnahmefällen zulässig ist und dass Planungen und Maßnahmen in den Eignungsräumen die ausgewiesene Funktion möglichst nicht beeinträchtigen sollen. Mit beiden Formulierungen hat der Plangeber mit hinreichender Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit selbst festgelegt, in welchen Fällen von seiner Ausweisung als Eignungsgebiet abgewichen werden kann. Diese Auslegung wird auch aus dem Gesamtkonzept der Planung deutlich: Auf der Grundlage einer landesweiten Ermittlung geeigneter Windenergieräume ist es Ziel des Plans, einerseits der Windenergie im Plangebiet substanziellen Raum zu schaffen, andererseits die Anlagen aber auf bestimmte Bereiche zu konzentrieren. Dieser Zielrichtung, bei der sich die Wirkung nach außen wie nach innen gegenseitig bedingen, wird der Plan durch die Wertung der Ausweisung der Eignungsgebiete für Windkraftanlagen als Ziele der Raumordnung gerecht.

Dies ergibt sich schließlich auch aus dem Zusammenhang des § 1 Abs. 4 mit § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Da letztere Vorschrift ein Ziel im Sinne der Raumordnung voraussetzt (Krautzberger in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB 10. Aufl. § 35 Rdn. 78), ist dieses auch verbindlich im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB (vgl. OVG Saarland, U. v. 21.02.2008 - 2 R 11/08; OVG Lüneburg, U. v. 24.01.2008 - 12 LB 44/07, beide nach juris). Der Planungsvorbehalt setzt gebietsbezogene Festlegungen des Plangebers über die Konzentration von Windenergieanlagen an bestimmten Standorten voraus, durch die zugleich ein Ausschluss der Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben wird. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verleiht derartigen Festlegungen rechtliche Ausschlusswirkung gegenüber dem Bauantragsteller mit der Folge, dass Vorhaben außerhalb der Konzentrationszonen in der Regel unzulässig sind. In diesem Sinne bedingen die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (BVerwG, U. v. 21.10.2004 - a.a.O.). Diese Anforderungen sind auch an die Regionale Raumordnungsplanung zu stellen, soweit sie derartigen Konzentrationszonen ausweist. Das bedingt, dass sich die auf der Grundlage der das gesamte Planungsgebiet erfassenden Festlegungen ausgewiesenen Eignungsräume grundsätzlich durchsetzen. Dies wird aus Ziff. 10.3.4 Abs. 2 Satz 2 und 3 des RROP deutlich. Diese Regelung ist, wenn die regionale Raumordnung eine Steuerungswirkung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entfalten will, unabdingbar.

Die in Ziff. 10.3.4 Abs. 2 Satz 3 des RROP angesprochene "Planung" betrifft daher auch und gerade die Bauleitplanung. Wenn die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander bedingen und der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets sich nur rechtfertigen lässt, wenn der RROP sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen, muss zugleich ausgeschlossen sein, dass die Gemeinde auf der Ebene der Bauleitplanung diesen gesamträumlichen Planungzusammenhang - positiv wie negativ - in Frage stellt. Die Flächennutzungsplanung unterliegt somit der Anpassungspflicht auch "nach innen" als Ziel der Raumordnung im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB.

Diesen Vorgaben genügt der Flächennutzungsplan hinsichtlich raumbedeutsamer Anlagen nicht. Solche Anlagen sind hier betroffen. Windenergieanlagen mit einer beabsichtigten Höhe von mehr als 100 m sind raumbedeutsam (vgl. OVG Lüneburg, U. v. 24.01.2008 - 12 LB 44/07 - juris).

Die Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB bedeutet, dass die Gemeinden die Ziele der Raumordnung zwar je nach deren Aussageschärfe konkretisieren und ausgestalten, sich über sie aber nicht im Wege der Abwägung hinwegsetzen dürfen. An die Ziele der Raumordnung sind die örtlichen Planungsträger strikt gebunden. Planungen, die einem geltenden Ziel der Regionalplanung widersprechen, haben sie zu unterlassen. Legt ein RROP als Ziel der Raumordnung fest, dass innerhalb eines bestimmten Gebiets eine bestimmte Art der Nutzung stattfinden soll, muss die Gemeinde bei einer Überplanung des Gebiets diese beachten und darf den Verlauf nur innerhalb des durch den RROP nicht parzellenscharf vorgegebenen Bereichs näher festlegen (BVerwG, B. v. 07.02.2005 - 4 BN 1/05 -NVwZ 2005, 584). Eine Überplanung des Windfeldes unter Beachtung des Anpassungsgebots ist nur möglich, wenn der Bauleitplan die raumordnerische Entscheidung des RROP im Grundsatz akzeptiert und seine Aufgabe nur in einer "Feinsteuerung" zum innergebietlichen Interessenausgleich der Windenergieprojekte, aber auch gegenüber anderen Nutzungen innerhalb und außerhalb des Plangebiets liegt (BVerwG, U. v. 19.02.2004 - 4 CN 16/03 - BVerwGE 120, 138 = NVwZ 2004, 858).

Dieser Rechtswirkung der Darstellung von Eignungsräumen im RROP ist die Beigeladene nicht gerecht geworden.

Sie hat sich nicht darauf beschränkt, die im RROP festgelegten Eignungsbereiche grundsätzlich zu respektieren und mit ihrer Flächennutzungsplanung unter Beachtung der zeichnerischen und textlichen Festsetzungen eine Feinsteuerung innerhalb des auf ihrem Gebiet liegenden Eignungsbereichs vorzunehmen. Sie hat vielmehr teilweise unter Einbeziehung von auf der Ebene der Regionalplanung bereits abschließend abgewogenen Belangen die Konzentrationszone nördlich der Straße nach Lübbersdorf vollständig herausgenommen. Allein dieser Umfang begründet das Verfehlen der Anpassungspflicht. Daher kann dahinstehen, ob es sich um eine eigenständige oder eine zum südlichen Bereich gehörende Zone handelt. Selbst wenn die Zonen nördlich und südlich der Straße nach Lübbersdorf als einheitliche Eignungsräume anzusehen wären, wäre der Umfang der Abweichung von den Vorgaben des RROP derart umfangreich, dass von einem Anpassen nicht mehr gesprochen werden kann. Könnte eine Gemeinde in diesem Umfang eine abweichende Planung vornehmen, würde die Basis der an der Region orientierten Planung beseitigt werden. Dabei kann sich eine Gemeinde auch nicht darauf berufen, dass auf ihrem Gebiet mehrere Eignungsräume ausgewiesen sind. Die Größe des Gemeindegebiets führt dazu, dass auf der Ebene der Raumordnung mehrere Eignungsräume ausgewiesen werden können. Etwaige Bedenken müsste die Gemeinde nach Maßgabe des Gegenstromprinzips im Aufstellungsverfahren des RROP geltend machen. Werden sie als Ergebnis einer ordnungsgemäßen Abwägung nicht berücksichtigt, hat es damit sein Bewenden.

Über die Festsetzungen des Regionalplangebers durfte sich die Beigeladene selbst dann nicht hinwegsetzen, wenn neu gewonnene Erkenntnisse, etwa wegen der Sichtbeziehungen zur Kirche oder der Bedeutung des Tonabbaus, eine weitere Beschränkung des Eignungsbereichs erfordern würden. Das Erfordernis, Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen, hätte möglicherweise im Rahmen eines Zielabweichungsverfahrens gemäß § 5 Abs. 6 des Gesetzes über die Raumordnung und Landesplanung des Landes Mecklenburg-Vorpommern - Landesplanungsgesetz (LPlG) - in der Fassung der Bekanntmachung vom 05.05.1998 (GVOBl. M-V 1998, S. 503) überwunden werden können. Danach ist dann, wenn ein Planungsträger von Zielen eines Raumentwicklungsprogrammes abweichen will, die oberste Landesplanungsbehörde unter Angabe der Gründe unverzüglich zu unterrichten. Diese kann im Einvernehmen mit den jeweils berührten Fachministerien Abweichungen zulassen, wenn diese aufgrund veränderter Tatsachen oder Erkenntnisse nach raumordnerischen Gesichtspunkten geboten sind und die Raumentwicklungsprogramme in ihren Grundzügen nicht berührt werden. Die Einleitung eines solchen Verfahrens die Beigeladene jedoch bisher nicht beantragt. Es wird nicht durch abweichende Stellungnahmen des Amts für Raumordnung ersetzt, zumal sie nicht der Rechtslage entsprechen (vgl. OVG Münster, U. v. 28.11.2007 - 8 A 4744/06 - juris).

b) Der Vorbescheid ist auch nicht in Hinblick auf in Aufstellung befindlicher Ziele der Raumordnung zu versagen.

Aus der Wertung, die der Gesetzgeber in § 4 Abs. 4 Satz 1 Raumordnungsgesetz - ROG - vom 18.08.1997 (BGBl. I S. 2081, 2102), zuletzt geändert durch Artikel 10 des Gesetzes vom 09.12.2006 (BGBl. I S. 2833) vorgenommen hat, ergibt sich, dass in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung als nicht benannter öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB auch im Rahmen des § 35 Abs. 1 BauGB von rechtlicher Bedeutung sein können, wenn den Gegenstand des Genehmigungsverfahrens eine raumbedeutsame Maßnahme im Sinne des § 3 Nr. 6 ROG bildet.

§ 35 Abs. 1 BauGB bietet die tatbestandlichen Voraussetzungen dafür, den Anforderungen des § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG Rechnung zu tragen. Nach dieser Vorschrift darf auch ein Vorhaben, das im Außenbereich an sich privilegiert zulässig ist, nicht zugelassen werden, wenn öffentliche Belange "entgegenstehen". Ob dies der Fall ist, ist im Wege einer "nachvollziehenden" Abwägung zu ermitteln. Dabei sind die öffentlichen Belange je nach ihrem Gewicht und dem Grad ihrer nachteiligen Betroffenheit einerseits und das kraft der gesetzlichen Privilegierung gesteigert durchsetzungsfähige Privatinteresse an der Verwirklichung des Vorhabens andererseits einander gegenüberzustellen. Diese im Unterschied zur multipolaren planerischen Abwägung durch eine zweiseitige Interessenbewertung gekennzeichnete Entscheidungsstruktur der Zulassungsvorschrift des § 35 Abs. 1 BauGB lässt vom rechtlichen Ansatz her Raum dafür, in Aufstellung befindliche Ziele als Erfordernisse der Raumordnung im Sinne des § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG zu "berücksichtigen" (BVerwG, U. v. 27.01.2005 - 4 C 5/04 - BVerwGE 122, 364 = NVwZ 2005, 578).

(1) Um im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 3 Sätze 2 und 3 BauGB als Zulassungshindernis in Betracht zu kommen, muss eine planerische Vorgabe die äußerlichen Merkmale eines Ziels der Raumordnung aufweisen. Ein in Aufstellung befindliches Ziel kann insoweit keine vergleichsweise stärkeren rechtlichen Wirkungen erzeugen. Seine Verhinderungskraft kann nicht weitergehen als die der späteren endgültigen Zielfestlegung (BVerwG, U. v. 27.01.2005 - a.a.O.)

In dem im Januar 2008 veröffentlichten Vorentwurf des Regionalen Rahmenentwicklungsprogramms Mecklenburgische Seenplatte für eine erste Beteiligung der Öffentlichkeit ist das hier in Rede stehende Eignungsgebiet nicht mehr ausgewiesen. Vielmehr sieht der Entwurf auf dem Stadtgebiet der Beigeladenen eine vergrößerte Eignungsfläche südlich der Kreisstraße 57 vor und weist im Übrigen die bereits vorhandenen Eignungsgebiete erneut aus. Unter Ziffer 6.5 Abs. 5 der textlichen Festlegungen ist bestimmt, dass die Errichtung von Windkraftanlagen, der Ersatz sowie die Erneuerung bestehender Anlagen ausschließlich innerhalb der in der Gesamtkarte (Maßstab 1:100.000) ausgewiesenen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen zulässig ist. Innerhalb der Eignungsgebiete für Windenergieanlagen dürften keine der Windenergienutzung entgegenstehenden Nutzungen zugelassen werden. Dieser textlichen Festlegung ist der Zusatz "(Z)" beigefügt, wonach es sich somit um ein Ziel im Sinne der Raumordnung handelt. Dies wird auch aus der vorgesehenen Regelung deutlich, wonach innerhalb der Eignungsgebiete für Windenergieanlagen keine der Windenergienutzung entgegenstehenden Nutzungen zugelassen werden dürften. Eine "Aufweichung" in dem Sinne, dass die Gemeinde auf Grund einer eigenen Abwägung über den Rahmen der Anpassung nach § 1 Abs. 4 BauGB hinaus ausgewiesene Vorranggebiete verändern könnte, würde möglicherweise zu Folge haben, dass die vom Plangeber gewollte Funktion der Eignungsgebietsausweisung nicht mehr auf der Ebene der Raumordnung bewirkt wird. Hierfür ist aber nach dem gegenwärtigen Planungsstadium nichts ersichtlich.

Dieses Ziel hat, wenn es verbindlich wird, nach Maßgabe dieser Festlegungen die Wirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Dies hat aber Auswirkungen auf die Anforderungen, die an das künftige Ziel zu stellen sind, damit es bereits während der Phase der Aufstellung des RROP Bedeutung gewinnt.

(2) Voraussetzung ist zunächst ein Mindestmaß an inhaltlicher Konkretisierung des künftigen Ziels. Das Ziel muss geeignet ein, ohne weiteren planerischen Zwischenschritt unmittelbar auf die Zulassungsentscheidung durchzuschlagen. Es muss bereits so eindeutig bezeichnet sein, dass es möglich ist, das Bauvorhaben an ihm zu messen und zu beurteilen, ob es mit ihm vereinbar wäre. Die insoweit erforderliche Detailschärfe weist es erst auf, wenn es zeichnerisch oder verbal so fest umrissen ist, dass es anderen Behörden und der Öffentlichkeit zur Kenntnis gebracht werden kann. Dieses Stadium der Verlautbarungsreife ist regelmäßig erreicht, wenn es im Rahmen eines Beteiligungsverfahrens zum Gegenstand der Erörterung gemacht werden kann (BVerwG, U. v. 27.01.2005 - a.a.O.). Dies ist im vorliegenden Fall gegeben.

Indem nicht nur für das Gebiet der Beigeladenen, sondern für den gesamten Planungsraum Eignungsgebiete für Windkraft ausgewiesen sind, und zudem weitere, möglicherweise mit derartige Nutzung konkurrierende Nutzungen dargestellt sind, weist der Plan die in diesem Sinne notwendige Detailschärfe bereits in diesem Stadium auf.

(3) Der inhaltlich konkretisierte Entwurf der Zielfestlegung muss überdies die hinreichend sichere Erwartung rechtfertigen, dass er über das Entwurfsstadium hinaus zu einer verbindlichen Vorgabe im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG erstarken wird. Die Planung muss ein genügendes Maß an Verlässlichkeit bieten, um auf der Genehmigungsebene als Versagungsgrund zu dienen. Diesem Erfordernis ist erst dann genügt, wenn ein Planungsstand erreicht ist, der die Prognose nahe legt, dass die ins Auge gefasste planerische Aussage Eingang in die endgültige Fassung des Raumordnungsplans finden wird. Davon kann keine Rede sein, solange der Abwägungsprozess gänzlich offen ist. Gerade bei Plänen, die auf der Grundlage des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aufgestellt werden, bedarf es eines Gesamtkonzepts, das dadurch gekennzeichnet ist, dass eine positive Ausweisung, die für eine bestimmte Nutzung substanziellen Raum schafft, mit einer Ausschlusswirkung an anderer Stelle kombiniert wird. Diese Wechselbezüglichkeit von positiver und negativer Komponente bringt es in der Regel mit sich, dass der Abwägungsprozess weit fortgeschritten sein muss, bevor sich hinreichend sicher abschätzen lässt, welcher der beiden Gebietskategorien ein im Planungsraum gelegenes einzelnes Grundstück zuzuordnen ist (BVerwG, U. v. 27.01.2005 -).

Diese Voraussetzungen sind im gegenwärtigen Verfahrensstand jedenfalls hinsichtlich der hier betroffenen Fläche nicht festzustellen.

Dies ergibt sich bereits daraus, dass nach Auskunft des Amts für Raumordnung und Landesplanung die bisherigen Überlegungen, die zu dem Entwurf im Rahmen der ersten Auslegung Januar 2008 geführt haben, noch nicht schriftlich niedergelegt werden. Eine Abwägungsdokumentation wird erst nach Beendigung des Beteiligungsverfahrens Ende April 2008 erstellt werden.

Der Vertreter des Ministeriums für Verkehr und Bau hat in der mündlichen Verhandlung insoweit ergänzend ausgeführt, dass zwar bereits im Vorfeld der Erstellung der jetzigen Planfassung die Interessen Privater an der Errichtung von Windkraftanlagen ermittelt worden seien. Die besonderen privaten Interessen an der Ausweisung hier nicht vorgesehener oder der Erhaltung bereits bestehender Eignungsgebiete müssen aber der Einzelabwägung in Nachfolge des Beteiligungsverfahrens vorbehalten bleiben. Sie ist noch nicht vorgenommen worden, namentlich nicht hinsichtlich der Interessen der Klägerin.

Unabhängig davon lässt sich an Hand der in dem Schreiben des Amts für Raumordnung und Landesplanung vom 25.03.2008 wiedergegebenen Abwägungsgesichtspunkte nicht erkennen, dass insoweit bereits die Prognose gerechtfertigt ist, dass die ins Auge gefasste planerische Aussage hinsichtlich des Wegfalls des Eignungsgebiets nördlich der K 57 Eingang in die endgültige Fassung des Raumordnungsplans finden wird. In dem genannten Schreiben wird ausgeführt, dass das Gebiet nach wie vor für Windkraft objektiv geeignet sei. Nach der neuen Konzeption soll jedoch auf Grund vielfältiger Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Planung (wofür auch dieser Fall stehe) künftig vermieden werden, dass eine Gemeinde überwiegend von Windenergieanlagen eingeschlossen werde. Deshalb sei auch ein Kriterium aufgenommen worden, wonach zur Ausweisung vorgesehene Gebiete einen Mindestabstand zu bestehenden oder anderen neu auszuweisenden Eignungsgebieten von 5 km aufweisen sollten. Dieses Kriterium sei gegenüber der Planung von 1998 neu. Auch wenn man sich mithin auf den Standpunkt stelle, dass der Flächennutzungsplan der Beigeladenen nichtig und insofern nach § 9 Abs. 2 Satz 2 ROG nicht berücksichtigungsfähig sei, wäre wegen des 5 km Abstands von dem bestehenden Windpark keine Wiederausweisung im neuen Regionalen Raumordnungsprogramm erfolgt. In die Abwägung sei allerdings auch mit einzubeziehen, ob Windparks bereits bestünden.

Diese Erwägungen erfassen die im vorliegenden Fall standortbezogen zu berücksichtigenden Belange bislang nicht vollständig. Dies gilt insbesondere für den Umstand, dass bislang ein Eignungsgebiet ausgewiesen gewesen ist. In diesem Zusammenhang wird in der Erläuterung zu Ziffer 6.5 (5) ausgeführt, in den Plan übernommene bestehende Eignungsgebiete entsprächen in vielen Fällen nicht den oben genannten Kriterien. Sie seien "jedoch aus Vertrauensschutzgesichtspunkten (erhebliche Strukturinvestitionen), Eigentümerinteressen sowie zur Gewährleistung einer Kontinuität und Verlässlichkeit in der Planung übernommen, soweit keine anderen Belange entgegenstanden". Im Rahmen dieser Erwägungen wird im vorliegenden Fall nicht nur der Umstand zu berücksichtigen sein, dass bislang eine Eignungsfläche ausgewiesen war, sondern auch, dass die Klägerin auf Grund der - wie oben dargelegt unwirksamen - Darstellung im Flächennutzungsplan der Beigeladenen gehindert war, ihren Anspruch auf Realisierung der geplanten Vorhaben geltend zu machen. Im Rahmen der Abwägung wird weiter der Gesichtspunkt zu berücksichtigen sein, ob dem Vertrauen in Abwägung zu den entgegenstehenden Belangen, namentlich den immissionsschutzrechtlichen Abständen zur beabsichtigten Wohnbebauung dadurch Rechnung getragen werden kann, dass das bisherige Eignungsgebiet verkleinert wird. In diese Richtung könnte der Antrag der Klägerin deuten, von den ursprünglich beantragten fünf Windenergieanlagen nur vier errichten zu wollen. Dadurch ist der dem Siedlungsgebiet der Beigeladenen nächstliegende Standort der Windkraftanlage Nr. 5 entfallen. Hinsichtlich des sogenannten "5 km-Kriteriums" wird zu erwägen sein, ob dieses im vorliegenden Fall eingreift oder ob nicht in Hinblick darauf von einem einheitlichen ursprünglichen Eignungsgebiet nördlich und südlich der K 57 auszugehen ist. Zudem dürfte zu erwägen sein, ob die Schutzrichtung dieses Kriteriums in einem Fall wie dem Vorliegenden eingreift. Die obwaltenden Umstände dürften daher insgesamt Anlass zur Prüfung der Frage geben, inwieweit der Klägerin Vertrauensschutz in die bisherige Ausweisung durch die Regionalplanung gegeben ist und dieser im Rahmen der Gesamtabwägung zu berücksichtigten ist.

(4) Allerdings kann die zukünftige Ausschlusswirkung eines in Aufstellung befindlichen Ziels einem Außenbereichsvorhaben nicht erst dann entgegengehalten werden, wenn der Planungsträger die abschließende Abwägungsentscheidung getroffen hat und es nur noch von der Genehmigung und der Bekanntmachung abhängt, dass eine Zielfestlegung entsteht, die die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB genannten Merkmale aufweist. Lässt sich bereits zu einem früheren Zeitpunkt absehen, dass die Windkraftanlage auf einem Grundstück errichtet werden soll, das in einem Raum liegt, der für eine Windenergienutzung von vornherein tabu ist oder aus sonstigen Gründen erkennbar nicht in Betracht kommt, so ist das insoweit in Aufstellung befindliche Ziel der Raumordnung schon in dieser Planungsphase im Baugenehmigungsverfahren berücksichtigungsfähig. Ob und wie lange vor der abschließenden Beschlussfassung sich die Planung gegebenenfalls in Richtung Ausschlusswirkung verfestigen kann, beurteilt sich nach den jeweiligen Verhältnissen vor Ort. Je eindeutiger es nach den konkreten Verhältnissen auf der Hand liegt, dass der Bereich, in dem das Baugrundstück liegt, Merkmale aufweist, die ihn als Ausschlusszone prädestinieren, desto eher ist die Annahme gerechtfertigt, der Plangeber werde diesem Umstand in Form einer negativen Zielaussage Rechnung tragen (BVerwG, U. v. 27.01.2005 -).

Auch diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall nicht erkennbar. Ausweislich der Stellungnahme des Amtes für Raumordnung und Landesplanung vom 25.03.2008 ist davon auszugehen, dass das Gebiet nach wie vor grundsätzlich geeignet ist. Die entgegenstehenden wesentlichen Gesichtspunkte, nämlich der 5 km Abstand von anderen Eignungsgebieten, ist nach dem oben Dargelegten jedenfalls nicht in der Weise zwingend, dass bereits jetzt davon ausgegangen werden kann, dass dieser Eignungsraum nicht mehr in Betracht kommt. Gleiches gilt für die Überlegung der Sichtachse auf die Stadt; auch dieser Belang unterliegt einer Abwägung mit den oben aufgezeigten entgegenstehenden Belangen etwa der Klägerin.

3. Nach § 9 BImschG müssen als weitere Voraussetzung für die Erteilung eines Vorbescheids die Auswirkungen der geplanten Anlage ausreichend beurteilt werden können. Damit ist die in § 8 Satz 1 Nr. 3 BImSchG angesprochene vorläufige Gesamtbeurteilung gemeint. Diese kann mit einem positiven Ergebnis enden, wenn der Errichtung und dem Betrieb des Vorhabens keine von vornherein unüberwindlichen Hindernisse im Hinblick auf die Genehmigungsvoraussetzungen entgegenstehen. Solche Hindernisse sind nicht erkennbar und auch nicht vorgetragen.

Dies gilt insbesondere auch für den Gesichtspunkt, den die Beigeladene in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat geltend gemacht hat. Sie hat hier ausgeführt, nach ihrer Kenntnis fehle der Klägerin - mittlerweile - die Verfügungsbefugnis für die vorgesehenen Flächen. Eine solche Beurteilung ist weder Gegenstand der vorläufigen Gesamtbeurteilung noch Genehmigungsvoraussetzung. Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung ergeht nämlich unbeschadet der Rechte Dritter. Allenfalls privatrechtliche Titel im Sinne von § 10 Abs. 3 Satz 4 und Abs. 6 Satz 2 BImSchG kämen in Betracht. Einwendungen in diesem Sinne sind solche, die sich gegen den vorgesehenen Standort, die Größe oder dem Typ der Anlage richten, ihre Auswirkungen bemängeln, unzureichende Sicherheits- und Vorsorgemaßnahmen geltend machen oder sich sonst gegen die Art und Weise der geplanten Errichtung des vorgesehenen Betriebs wenden (vgl. Roßnagel in GK-BImSchG, § 10 Rn. 338).

Nach alledem musste die Klage Erfolg haben und der Beklagte verpflichtet werden, den beantragten Vorbescheid zu erlassen. Über die Hilfsanträge der Klägerin ist demnach nicht mehr zu befinden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, da sie keinen eigenen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 i.V.m. § 162 Abs. 3 VwGO).

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 709, 711 ZPO.

Gründe die Revision zuzulassen bestehen nicht (§ 132 VwGO).

Die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 wird hinsichtlich der Festsetzung Ziffer 6.5 „Energie“ Absatz 7 insoweit für unwirksam erklärt, als sie Geltung für die beantragte Vorschlagsfläche C. beansprucht.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe der Festsetzung vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit einer Festlegung in der Landesverordnung über das Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern vom 19. August 2010.

Die Antragstellerin betreibt an mehreren Standorten in Mecklenburg-Vorpommern Windenergieanlagen. Sie plant die Errichtung weiterer Windenergieanlagen auf einer Fläche in den Gemarkungen D. und E.. Wegen der Belegenheit der Fläche wird auf die Eintragung der „Vorschlagsfläche C.“ in der Karte auf Blatt 462 der Gerichtsakte verwiesen. Die Antragstellerin beantragte mit Schreiben vom 2. September 2011 beim Staatlichen Amt für Landwirtschaft und Umwelt Stralsund einen Vorbescheid gemäß § 9 BImSchG für die Errichtung und den Betrieb von acht Windenergieanlagen auf mehreren Grundstücken der genannten Vorschlagsfläche, hinsichtlich derer sie zum Teil Nutzungsverträge mit den Grundstückseigentümern geschlossen hat, die ihr Vorhaben bürgerlich-rechtlich gestatten. Für den anderen Teil bestehen Optionsverträge über den Abschluss von Pachtverträgen bzw. eine entsprechende Absichtserklärung der Grundstückseigentümerin.

Die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern beschloss am 19. Januar 2004 die Neuaufstellung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms. Der Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern mit Stand vom 10. Januar 2007 wurde im Zeitraum vom 26. März bis zum 29. Juni 2007 mit der Gelegenheit zur Äußerung öffentlich ausgelegt. Die F. bR beantragte daraufhin mit Schreiben vom 25. Juni 2007 die Aufnahme einer näher beschriebenen Fläche mit einer Größe von ca. 145 Hektar als Eignungsgebiet für Windenergieanlagen in das Raumentwicklungsprogramm. Die Fläche sollte sich nördlich der Bundesautobahn 20 an das bestehende und mit Windenergieanlagen bebaute Eignungsgebiet G. anschließen, das im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Mecklenburgische Seenplatte festgesetzt worden war. Einen entsprechenden Vorschlag machte die Fa. H. GmbH mit Schreiben vom 29. Juni 2007.

In der Abwägungsdokumentation zur ersten Stufe des Beteiligungsverfahrens sind die eingegangenen Stellungnahmen vom Regionalen Planungsverband Vorpommern dahingehend abgewogen, dass der Vorschlag für die Ausweisung eines neuen Eignungsgebietes nicht berücksichtigt werde. Die Flächen, die in der Planungsregion Vorpommern lägen, befänden sich innerhalb des Bauschutzbereiches des Flugplatzes I. Aufgrund der geplanten Ausweitung des Eignungsgebietes in östlicher Richtung komme es zu einer Beeinträchtigung des Flugbetriebes, so dass eine Erweiterung nicht möglich sei. Darüber hinaus habe sich die Gemeinde J. gegen weitere Eignungsgebiete für Windenergie auf ihrem Territorium ausgesprochen.

Der Entwurf zum Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern mit Stand vom 23. April 2008 enthielt dementsprechend das streitige Eignungsgebiet nicht. Er wurde vom 1. Juli bis zum 30. Oktober 2008 mit einer Frist zur Stellungnahme öffentlich ausgelegt. Die Gemeinde J. beantragte mit Schreiben vom 30. September 2008, das Windeignungsgebiet G. auf Flächen in ihrem Gemeindegebiet zu erweitern. Auch die F. bR regte mit Schreiben vom 28. Oktober 2008 die Erweiterung des schon bebauten Eignungsgebietes bei G. um ca. 110 Hektar an. Die Luftfahrtbehörde habe mitgeteilt, dass sich das Gebiet innerhalb einer militärischen Nachttiefflugzone befinde und eine maximale Bauhöhe von 182 Metern über NN eingehalten werden müsse, für diesen Fall jedoch eine Zustimmung in Aussicht gestellt. Eine entsprechende Stellungnahme fertigte die Fa. H. GmbH am 30. Oktober 2008. Zu den Akten des Planungsträgers wurde zudem eine sachverständige Stellungnahme des Herrn K. vom 19. April 2009 gereicht, die sich mit der Frage befasst, wie weit eine Bauschutzzone des Sonderlandeplatzes I. reicht.

Die Stellungnahmen zur Erweiterung des Windeignungsgebietes G. sind der Abwägungsdokumentation zum zweiten Beteiligungsverfahren ablehnend abgewogen. Die Lage des Vorschlaggebietes im Baubeschränkungsbereich des Sonderlandeplatzes I. stehe einer Erweiterung trotz der durch den Einwender zugesicherten und durch die Luftfahrtbehörde des Landes Mecklenburg-Vorpommern geforderten Absenkung der Bauhöhe der Windenergieanlagen in einer solchen Schwere entgegen, dass eine Erweiterung des Eignungsgebietes G. nicht in Erwägung gezogen werde. Zu dieser Sichtweise habe in nicht unerheblichem Maße der tödliche Unfall zweier erfahrener Flieger im April 2009 beim Anflug auf den Sonderlandeplatz I. beigetragen.

Die rechtliche Situation des Flugplatzes I. stellt sich wie folgt dar:

Der Ministerrat der DDR genehmigte am 6. März 1984 den Betrieb des Flugplatzes I. bis zum 31. Dezember 1988. Diese Genehmigung wurde am 7. Dezember 1988 bis zum 31. Dezember 1993 verlängert. In der Genehmigung wurde dem Flugplatz der Baubeschränkungsbereich „Klasse B“ gemäß der Anordnung vom 5. März 1971 über Baubeschränkungsbereiche (Sicherheitszonen) in der Umgebung von Flugplätzen (Sonderdruck GBl. DDR Nr. 699) zugeordnet, der 6.500 Meter betrug. Der Wirtschaftsminister des Landes Mecklenburg-Vorpommern verlängerte die Genehmigung mit einem an die Gemeindeverwaltung L. adressierten Bescheid vom 14. Dezember 1993 bis zum 30. Juni 1994. Am 22. Dezember 1994 erteilte er dem M. Club e.V. mit der Angleichung der Genehmigung zum Betrieb des Flugplatzes I. gemäß § 107 LuftVZO eine Genehmigung zum Betrieb des Sonderlandeplatzes I. für die Durchführung von Flügen nach Sichtflugregeln bei Tage. In den Bescheid ist der Hinweis aufgenommen, dass der dem Flugplatz I. gemäß Anordnung vom 5. März 1971 über Baubeschränkungsbereiche (Sicherheitszonen) in der Umgebung von Flugplätzen zugeordnete Baubeschränkungsbereich Klasse B von der Angleichung unberührt bleibt. Mit Bescheid vom 4. Dezember 2012 schließlich wurde dem N. Club e.V. eine Änderungsgenehmigung für die Anlage und den Betrieb einer Start- und Landebahn (Gras) erteilt und zugleich die Genehmigung für eine andere Start- und Landebahn aufgehoben.

Am 2. Juli 2009 beschloss die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern, die Abwägungsdokumentation der Stellungnahmen aus dem zweiten Beteiligungsverfahren und den Umweltbericht.

Die Antragstellerin wandte sich mit Schriftsatz vom 19. August 2009 an das Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung Mecklenburg-Vorpommern und stellte darin dar, aus welchen Gründen sie die Abwägungsentscheidung des Regionalen Planungsverbandes für fehlerhaft halte. Die Antragstellerin bat darum, diese Entscheidung zu überprüfen. In einem ministeriellen Vermerk vom 12. Februar 2010 heißt es dazu, die geplante Erweiterungsfläche liege außerhalb des beschränkten Bauschutzbereichs nach § 17 LuftVG, jedoch mit einem kleineren Teil innerhalb des Hindernisbegrenzungsbereichs gemäß den Richtlinien des Bundes für die Anlage und den Betrieb von Flugzeugen im Sichtflugbetrieb (Stand: 2. November 2001 – NfL I-327/01). Die Errichtung von Bauwerken innerhalb der Bauschutz- und Hindernisbegrenzungsbereiche gemäß den Richtlinien des Bundes sei nicht generell ausgeschlossen, bedürfe jedoch immer einer flugsicherungsbezogenen Einzelfallprüfung durch die zuständige Flugsicherungsorganisation. Innerhalb des Hindernisbegrenzungsbereichs sei nach der Richtlinie zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern keine Eignungsgebietsausweisung möglich. Das Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung Mecklenburg-Vorpommern schrieb unter dem 8. April 2010 an die Antragstellerin, dass für den Flugplatz I. ein beschränkter Bauschutzbereich gemäß § 17 LuftVG festgesetzt sei, der einen Bereich von 1,5 Kilometer Halbmesser um den Flugplatzbezugspunkt umfasse. Zudem bestimmten die Richtlinien des Bundes für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen im Sichtflugbetrieb die Notwendigkeit weiterer Hindernisfreiheiten. Für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen seien daher jene Bereiche ungeeignet, in denen Bauhöhenbeschränkungen zur Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Flugbetriebs zu beachten seien.

Das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP – wurde mit der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (RREP VP-LVO) vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V S. 453) aufgrund des § 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Mai 1998 (GVOBl. M-V S. 503, 613), zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 366), festgestellt (§ 1 Abs. 1 Satz 1) und sodann im Amtsblatt Mecklenburg-Vorpommern vom 20. Oktober 2010, Seite 645 veröffentlicht. Die Verordnung trat am Tag nach der Verkündung in Kraft (§ 2 RREP VP-LVO).

Im Kapitel 6.5 Energie ist in Absatz 7 als Zielfestlegung bestimmt, dass die Errichtung von Windenergieanlagen und der Ersatz sowie die Erneuerung bestehender Anlagen ausschließlich innerhalb der in der Gesamtkarte ausgewiesenen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen zulässig sind (Satz 1). Innerhalb der Eignungsgebiete kann im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss (Satz 2). In Ausnahmefällen dürfen Windenergieanlagen außerhalb von Eignungsgebieten errichtet werden, wenn dies zu Forschungs- und Entwicklungszwecken eines raumansässigen Windenergieanlagenherstellers erforderlich ist und die Nähe von Produktionsstandort und Teststandort zum einfacheren und schnelleren Monitoring der Anlagen erforderlich ist; ein Raumordnungsverfahren für den Teststandort ist durchzuführen (Satz 3). In der in Bezug genommenen Gesamtkarte ist die zwischen den Beteiligten streitige Erweiterung des Windeignungsgebiets G. nicht eingezeichnet.

Am 9. September 2011 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gestellt. Zu dessen Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, sie sei als Inhaberin der Rechte zum Betrieb von Windenergieanlagen auf den Plangrundstücken von der fehlenden Ausweisung negativ betroffen. Ihre Belange seien bei der Planaufstellung nicht in der gebotenen Weise berücksichtigt worden. Daraus ergebe sich ihre Antragsbefugnis.

Der Antrag sei auch begründet. Sowohl die Beschlussfassung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm als auch der Erlass der angegriffenen Landesverordnung beruhten auf einer rechtsfehlerhaften Abwägung. Die Plangeber seien zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Ausweisung der betreffenden Flächen als Eignungsgebiet für Windenergieanlagen mit den Anforderungen und Bedürfnissen des Sonderlandeplatzes I. unvereinbar seien. Es bestehe gemäß § 49 LuftVZO kein Bauschutzbereich nach § 12 LuftVG. Der sog. kleine Bauschutzbereich nach § 17 LuftVG sei wegen des Abstands der fraglichen Grundstücke zum Landeplatz nicht betroffen, dies würde selbst für einen Bauschutzbereich mit einem Radius von vier Kilometern gelten. Soweit zum 1. Februar 1999 ein von den Bestimmungen des LuftVG abweichender Bauschutzbereich bestanden haben sollte, würden gemäß Art. 9 Satz 1 des Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 25. August 1998 seitdem jedenfalls nur noch die gesetzlichen Bauschutzbereiche gelten. Der Umfang des Bauschutzbereichs sei eine Rechtsfrage und unterliege nicht der Disposition der Verwaltung. Soweit sich der Plangeber auf die Flugzeugabstürze im April 2009 bezogen habe und der Antragsgegner sich auf einen weiteren Absturz im Juli 2013 beziehe, hätten diese andere Ursachen gehabt. Der Planungsverband habe seiner Entscheidung sachfremde Kriterien zugrunde gelegt.

Die Antragstellerin beantragt,

die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 hinsichtlich der Festsetzung Ziffer 6.5.Energie Absatz 7 insoweit für unwirksam zu erklären, als darin die beantragte Vorschlagsfläche C. gemäß der in dem beigefügten Plan rot umrandeten Fläche nicht aufgenommen worden ist.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Der Antragsgegner trägt im Wesentlichen vor, der Antrag sei unzulässig. Der Antragstellerin fehle die Antragsbefugnis. Es sei nicht ersichtlich, dass die Antragstellerin in ihrem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung ihrer Belange verletzt sein könnte. Die betrieblichen Interessen der Antragstellerin seien dem Planungsverband bei der Planaufstellung nicht bekannt geworden. Den immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid habe die Antragstellerin erst nach Inkrafttreten des Raumentwicklungsprogramms beantragt. Soweit die Antragstellerin im Verfahren Nutzungsverträge vorgelegt habe, sei nicht erkennbar, dass sich diese auf die streitige Erweiterungsfläche bezögen. Es bestehe auch kein Rechtsschutzbedürfnis. Die Unwirksamkeitserklärung des angegriffenen Regionalen Raumentwicklungsprogramms würde nur dazu führen, dass die Wirkungen von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aufgrund des dann geltenden vormaligen Regionalen Raumordnungsprogramms Vorpommern aus dem Jahre 1998 eintreten würden. Die Aufhebung dieses Raumordnungsprogramms sei bewusst nicht in die streitgegenständliche Verordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern aufgenommen worden.

Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern sei ohne Verstoß gegen formelles und materielles Recht zustande gekommen. Der Verordnungsgeber habe sich im Rechtssetzungsverfahren an den ihm zugewiesenen Entscheidungsbefugnissen als staatliche Planaufsichtsbehörde rechtsfehlerfrei orientiert. Die Prüfung habe ergeben, dass die von der Antragstellerin behaupteten Abwägungsdefizite bei der Ermittlung von Potentialflächen für die Windenergienutzung nicht vorgelegen hätten.

Die Ermittlung der Potentialfläche unterliege weder einem Antragsprinzip noch diene die Regionalplanung der Befriedigung von individuellen Interessen. Der Plangeber habe sich an den in der Richtlinie des Antragsgegners zum Zwecke der Aufstellung, Änderung und Ergänzung der Regionalen Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern vorgegebenen Abstandsflächen zur Wohnbebauung und der Bauschutzzone nach § 17 LuftVG orientieren dürfen. Der Regionale Planungsverband Vorpommern sei nicht nur befugt, sondern auch verpflichtet gewesen, sein Planungskonzept an landesweit einheitlich und pauschalierend festgelegten Kriterien zu Tabuflächen nebst Pufferzonen auszurichten. Nach der genannten Richtlinie des Antragsgegners gehörten Flug- und Landeplätze mit der in der Phase 1 zu berücksichtigenden Bauschutzzone zu den Ausschlussgebieten, was für die Einordnung als harte Tabuzone im Rahmen der Ermittlung von Potentialflächen für die Windenergie spreche. Aus Gründen der luftverkehrsrechtlichen Vorsorge sei der Schutzradius von vier Kilometern landesweit einheitlich angewendet worden. Die Ausweisung eines Eignungsgebietes für Windenergie wäre in diesem Bereich vollzugsunfähig und damit unzulässig. Die Regionalplanung dürfe nicht in bestehende und ausgenutzte Plangenehmigungen zum Betrieb von Flugplätzen eingreifen. Die von der Antragstellerin begehrte Windenergieeignungsfläche liege in Verlängerung der Startbahn des Flugplatzes mit Richtung 330 Grad und würde eine erhebliche Gefahr für die Flugsicherheit darstellen.

Die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern beschloss am 8. Januar 2014 den Entwurf der Zweiten Änderung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern für die erste Öffentlichkeitsbeteiligung. Der Entwurf enthält die Erweiterung des Eignungsgebietes G. um eine Fläche von ca. 107 Hektar im Sinne des Antragsbegehrens.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vom Antragsgegner übersandten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlungen.

Der Normenkontrollantrag ist zulässig (1.) und begründet (2.).

1. a) Festlegungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 können im Grundsatz Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG M-V sein, da dieses Programm gemäß § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG M-V von der Landesregierung in Form einer Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden ist und somit förmlichen Rechtssatzcharakter hat (vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 03.04.2013 – 4 K 24/11 –, juris Rn. 49).

b) Der Eingang des Antrages beim Oberverwaltungsgericht am 9. September 2011 wahrte die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man für den Beginn der Frist auf die Bekanntmachung der Landesverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 17. September 2010 oder auf die nachfolgende Veröffentlichung des vollständigen Raumentwicklungsprogramms selbst im Amtsblatt vom 20. Oktober 2010 abstellt (vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 19.06.2013 – 4 K 27/10 –, juris Rn. 57).

c) Die Antragstellerin ist ferner antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

Für die aus dem planungsrechtlichen Abwägungsgebot herzuleitende Antragsbefugnis zur Stellung eines Normenkontrollantrags gegen einen raumordnungsrechtlichen Plan gelten im Grundsatz dieselben Anforderungen wie etwa im Falle eines Normenkontrollantrags gegen einen Bebauungsplan. Ein Antragsteller muss also hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch bestimmte Regelungen des raumordnungsrechtlichen Plans oder deren Anwendung in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange verletzt wird. Das wiederum setzt voraus, dass er einen eigenen Belang als verletzt benennt, der für die Abwägung überhaupt zu beachten war (BVerwG, Beschl. v. 13.11.2006 – 4 BN 18/06 –, juris Rn. 6).

Die Antragstellerin bringt insoweit vor, dass sie nicht nur die ernsthafte Absicht verfolgt, in dem fraglichen Gebiet Windenergieanlagen zu errichten, sondern zu gegebener Zeit auch die durch Pachtverträge mit den Grundstückseigentümern vermittelte zivilrechtliche Möglichkeit haben wird, dieses Vorhaben in die Tat umzusetzen. Das stellt einen abwägungserheblichen Belang dar (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 14.05.2014 – 12 KN 29/13 –, juris Rn. 96).

Unerheblich ist, dass die Antragstellerin ihr Bauvorhaben im Planaufstellungsverfahren nicht selbst im Rahmen der zweimaligen Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 9 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG M-V vorgebracht hat. Zwar sind gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG in der hier maßgeblichen (vgl. dazu OVG Greifswald, Urt. v. 03.04.2013 – 4 K 24/11 –, juris Rn. 69 im Anschluss an Spannowsky, in: Spannowsy/Runkel/Goppel, ROG, § 12, Rn. 58) seit dem 30. Juni 2009 geltenden Fassung bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die öffentlichen und privaten Belange nur insoweit gegeneinander und untereinander abzuwägen, wie sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind. Die Interessen der Unternehmen der Windenergiewirtschaft, windhöffige Gebiete für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen zu nutzen, waren vom regionalen Planungsverband jedoch schon als typisierter und gleichgerichteter Belang in aggregierter Weise bei der Abwägungsentscheidung zu berücksichtigen. Der Planungsträger ist berechtigt, das Privatinteresse an der Nutzung der Windenergie auf geeigneten Flächen im Planungsraum verallgemeinernd zu unterstellen und als typisierte Größe in die Abwägung einzustellen (BVerwG, Urt. v. 13.03.2003 – 4 C 4/02 –, juris Rn. 33; Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Auflage, Rn. 177 ff., 550). Dieser (allgemeine) private Belang ist für die Planungsbehörden unabhängig von konkreten Stellungnahmen im Beteiligungsverfahren erkennbar und zu berücksichtigen. Vorliegend tritt noch hinzu, dass ein dem wirtschaftlichen Interesse der Antragstellerin entsprechender Belang im Planaufstellungsverfahren von der F. bR und der H. GmbH geltend gemacht worden ist (vgl. zu einer entsprechenden Konstellation OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 – 12 KN 311/10 –, juris Rn. 15). Dementsprechend ist das Interesse an der Errichtung und dem Betrieb von Windenergieanlagen im streitigen Erweiterungsgebiet vom Regionalen Planungsverband Vorpommern in seine konkrete Abwägungsentscheidung auch eingestellt worden.

d) Schließlich steht der Antragstellerin für ihren Antrag auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis zur Seite. Auch wenn man annimmt, dass mit der begehrten Unwirksamkeitserklärung die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aus dem mit Verordnung vom 29. September 1998 (GVOBl. M-V S. 833) für verbindlich erklärten Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern folgen würde, welches auf der streitigen Vorschlagsfläche gleichfalls keine Zielfestlegung über ein Eignungsgebiet für die Errichtung von Windenergieanlagen enthält, kann die Antragstellerin mit der Erklärung der Unwirksamkeit der angegriffenen Regelung ihre Rechtsstellung verbessern. Die Planungsbehörden wären dann gemäß § 4 Abs. 2 LPlG M-V zur räumlichen Fortschreibung des Raumordnungsprogramms verpflichtet und hätten dabei die vom Senat in einem stattgebenden Urteil festgestellten rechtlichen Anforderungen zu beachten (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 25.03.2014 – 1 C 4/11 –, juris Rn. 37).

2. Der Antrag ist auch begründet. Die streitgegenständliche Planungsentscheidung enthält einen beachtlichen Abwägungsfehler. Das führt zu einer räumlich beschränkten Unwirksamkeitserklärung der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010.

a) Der Senat geht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 – 4 CN 2.12 –, juris Rn. 5 im Anschluss an BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 – 4 CN 1.11 –, BVerwGE 145, 231) davon aus, dass das Abwägungsgebot nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG die Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts verlangt, wenn eine planerische Entscheidung die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auslösen soll. Ein solcher Fall liegt bei der Festlegung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen, wie sie hier vorgenommen wurde (§ 4 Abs. 9 Satz 1 Nr. 3 LPlG M-V), vor.

Danach hat sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts abschnittsweise zu vollziehen. In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in „harte“ und „weiche“ untergliedern. Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Teilen des Planungsraums, die für eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen immer, nicht in Betracht kommen, mithin für eine Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet sind. Mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Plangebiets erfasst, in denen nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen „von vornherein“ ausgeschlossen werden. Die Potentialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, das heißt die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird. Der Plangeber muss schließlich die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substanziell Raum schafft (vgl. in diesem Sinne auch OVG Greifswald, Urt. v. 03.04.2013 – 4 K 24/11 –, juris Rn. 74).

b) Es kann für diese Entscheidung offenbleiben, ob das Teilprogramm Windenergie in Ziffer 6.5 Energie Absatz 7 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in Gestalt der Ersten Änderung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in der Form, in der es durch die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V S. 453) festgestellt und für verbindlich erklärt wurde, nach diesen Maßgaben insgesamt unwirksam ist.

Das Teilprogramm Windenergie ist jedenfalls im Umfang des Normenkontrollantrags unwirksam und insoweit auch räumlich teilbar. Der Senat musste deshalb nicht prüfen, ob er bei seiner Entscheidung über die beantragte Erklärung nur der Teilunwirksamkeit der Verordnung über das Raumentwicklungsprogramm über den gestellten Antrag hinauszugehen hat, weil der antragsgemäß für unwirksam zu erklärende Teil mit anderen, nicht angegriffenen Teilen des Programms in einem untrennbaren Zusammenhang steht (vgl. zu einem Bebauungsplan BVerwG, Beschl. v. 20.08.1991 – 4 NB 3/91 –, juris).

Die für den regionalen Planungsverband erkennbaren und bedeutsamen öffentlichen und privaten Belange sind gegeneinander und untereinander jedenfalls insoweit nicht fehlerfrei abschließend abgewogen worden (§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG), als die Zielfestlegung in Ziffer 6.5 Absatz 7 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern auch für die Vorschlagsfläche C. Geltung beansprucht.

Für die gerichtliche Kontrolle der Abwägung ist nach § 12 Abs. 3 Satz 1 ROG die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über das Raumentwicklungsprogramm maßgeblich. Der regionale Planungsverband hat für seine Entscheidung, innerhalb der Vorschlagsfläche kein Eignungsgebiet für Windenergie auszuweisen, das Abwägungsmaterial fehlerhaft zusammengestellt. Dieses stellt sich zum Teil als unrichtige rechtliche Annahme und zum anderen Teil als nicht abwägungserheblicher Belang dar. Das macht die Abwägungsentscheidung fehlerhaft.

aa) Grundlage der Planung war ausweislich der Begründung des Kapitels Windenergie im Raumentwicklungsprogramm (vgl. Seite 106 f.) und des Umweltberichts 2010 zum Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (vgl. Seite 89 f.) die auf § 9 Abs. 2 LPlG M-V beruhende Richtlinie des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung Mecklenburg-Vorpommern zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern (RL-RREP) mit Stand vom Juli 2008. Danach waren die Potentialflächen, die für die zielförmige Neuausweisung von Eignungsgebieten für die Nutzung der Windenergie in Betracht kamen, in einer ersten Phase als Suchräume unter Beachtung genereller Tabubereiche zu ermitteln. Die Tabubereiche wurden räumlich durch Ausschluss- und Abstandskriterien definiert, die in den ersten beiden Spalten einer Tabelle beschrieben waren. Dazu zählten auch Flugplätze mit ihrer Bauschutzzone. Die Planungsbehörde hat von der Ausweisung eines Erweiterungsgebietes zum (außerhalb des Planungsgebietes liegenden) Windeignungsgebiet G. ausweislich der Abwägungsdokumentation deshalb abgesehen, weil das Vorschlagsgebiet im Baubeschränkungsbereich des Sonderlandeplatzes I. liege. Der regionale Planungsverband ist dabei von einer fehlerhaften Annahme ausgegangen.

Zwar war dem Flugplatz I. mit der Genehmigung des Ministerrates der DDR vom 6. März 1984 der Baubeschränkungsbereich B nach der Anordnung über Baubeschränkungsbereiche (Sicherheitszonen) in der Umgebung von Flugplätzen vom 5. März 1971 zugeordnet worden und dieser Verwaltungsakt zunächst nach Art. 19 Satz 1 EV wirksam geblieben. Auch der gemäß § 109 Abs. 3 LuftVZO ergangene Angleichungsbescheid des Wirtschaftsministers des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 22. Dezember 1994 ließ den festgesetzten Baubeschränkungsbereich ausdrücklich unberührt.

Eine Rechtsänderung trat jedoch durch Art. 9 Satz 1 des Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 25. August 1998 (BGBl. I S. 2432, 3127) ein. Nach dieser Vorschrift richteten sich die Form und die Abmessungen bisher bestehender und von diesem Gesetz abweichender Bauschutzbereiche ab dem 1. Februar 1999 nach den Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes über den Bauschutzbereich. Diese Übergangsregelung trat zum 1. März 1999 in Kraft (Art. 12 Abs. 1 des Änderungsgesetzes). Damit wurde der Baubeschränkungsbereich des Sonderlandeplatzes I. i.S.d. § 49 Abs. 2 Nr. 2 LuftVZO vorliegend auf einen beschränkten Bauschutzbereich im Umkreis von 1,5 Kilometern Halbmesser um den dem Flughafenbezugspunkt entsprechenden Punkt reduziert, § 17 Satz 1 LuftVG i.d.F. der Bekanntmachung der Neufassung des Luftverkehrsgesetzes vom 27. März 1999. Das war gerade Ziel des Gesetzes. Mit der Vorschrift sollten die „Bauschutzbereiche“ nach altem DDR-Recht an das geltende Luftrecht angepasst werden, ohne damit Änderungsverfahren nach den §§ 6 ff. LuftVG zu veranlassen (vgl. Gesetzentwurf des Bundesregierung, Bundesratsdrucksache 611/97 S. 45 f.). Zwar konnte die zuständige Luftfahrtbehörde auf Antrag des Flugplatzunternehmers den bisherigen Bauschutzbereich abweichend von Satz 1 aufrechterhalten, soweit öffentliche Interessen nicht entgegenstanden (Art. 9 Satz 3 des Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes). Den Akten ist allerdings nichts dafür zu entnehmen, dass ein solcher Antrag gestellt und positiv beschieden worden wäre. Soweit der Antragsgegner dazu im Schriftsatz vom 21. August 2013 vorgetragen hat, dass der Flugplatzbetreiber und die Planungsbehörde gleichermaßen von einem Fortbestehen der alten Bauschutzbereiche ausgegangen sind, mag das zutreffen. Die Rechtslage ändert es nicht.

Aus dem Urteil des OVG Bautzen vom 25. Oktober 2006 (– 1 D 3/03 –, juris Rn. 55 ff.) ergibt sich nichts Abweichendes. Der dortige Senat ist für das betreffende Plangebiet nach den ihm vorgelegten Unterlagen davon ausgegangen, dass die übernommenen Bauschutzbereiche gemäß Art. 9 Satz 3 Elftes Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes durch Einzelfallentscheidungen auf Antrag der Flugplatzunternehmer aufrechterhalten worden sind. Für den hier zu beurteilenden Bauschutzbereich des Flugplatzes I. liegt der Sachverhalt anders.

Der Regionale Planungsverband Vorpommern hat nach dem Wortlaut der Abwägungsdokumentation, die den Rechtsbegriff des „Baubeschränkungsbereichs“ verwendet, die durch das Elfte Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 25. August 1998 eingetretene Rechtsänderung außer Acht gelassen und ist daher bei seiner Abwägungsentscheidung von einer fehlerhaften Tatsachengrundlage ausgegangen. Zum maßgeblichen Zeitpunkt des Planbeschlusses am 2. Juli 2009 war der vormalige Baubeschränkungsbereich gesetzlich in einen beschränkten Bauschutzbereich nach § 17 Satz 1 LuftVG i.d.F. vom 10. Mai 2007 mit einer Ausdehnung eines Umkreises von 1,5 Kilometern Halbmesser um den dem Flughafenbezugspunkt entsprechenden Punkt übergeleitet worden. Dieser Bauschutzbereich betraf die streitige Vorschlagsfläche gleichfalls nicht, so dass sich die Erwägung des Plangebers auch nicht mit der Überlegung halten lässt, er habe in seiner Abwägungsentscheidung den Rechtsbegriff des „Baubeschränkungsbereichs“ untechnisch im Sinne von § 17 LuftVG verwendet.

Die durch Art. 1 Nr. 3 des Vierzehnten Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 8. Mai 2012 (BGBl. I S. 1032) eingetretene Rechtsänderung betraf die hier zur Überprüfung gestellte Planungsentscheidung schon in zeitlicher Hinsicht nicht. Zudem besteht der durch diese Vorschrift eingeführte beschränkte Bauschutzbereich nach § 17 Satz 1 Nr. 2 LuftVG im Umkreis von vier Kilometern Halbmesser um den Flugplatzbezugspunkt für die Errichtung von Bauwerken, die eine Höhe von 25 Meter, bezogen auf den dem Flughafenbezugspunkt entsprechenden Punkt, überschreiten, nicht schon von Gesetzes wegen, sondern setzt eine entsprechende Festsetzung der Luftfahrtbehörde voraus. Selbst dieser Bauschutzbereich würde die in Rede stehende Erweiterungsfläche im Übrigen nicht berühren.

bb) Soweit der regionale Planungsverband seine Entscheidung auch auf den Umstand gestützt hat, dass im April 2009 zwei Personen bei einem Landemanöver auf dem Flugplatz I. tödlich verunglückt sind, hat er nicht dargelegt, dass es sich dabei um einen abwägungserheblichen Belang handelte. Es ist aus den zu den Akten gereichten Unterlagen nicht zu erkennen, dass dieser Unfall in einem Zusammenhang mit anderen Windenergieanlagen im Eignungsgebiet G. oder mit topographischen Besonderheiten des Flugplatzes I. stand. Zudem wurde dieser Umstand vom Planungsverband ausweislich des Wortlauts der Einzelabwägung („in einer solchen Schwere“; „nicht in Erwägung gezogen“) nur zur Verstärkung der entscheidungstragenden (fehlerhaften) Annahme eines berührten Baubeschränkungsbereichs herangezogen.

c) Der Abwägungsfehler ist auch beachtlich.

Gemäß § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG, § 5 Abs. 5 Satz 1 LPlG M-V sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Das ist hier der Fall. Offensichtlich ist ein Mangel, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Entscheidungsträger über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 – 4 CN 2/12 –, juris Rn. 9). Der dargestellte Abwägungsfehler ist ohne Weiteres aus der Abwägungsdokumentation ersichtlich.

Der Mangel war auch von Einfluss auf das Abwägungsergebnis. Ein offensichtlicher Mangel ist dann auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, wenn nach den Umständen des Einzelfalls die konkrete Möglichkeit eines solchen Einflusses besteht. Dabei kommt es einerseits nicht auf den positiven Nachweis eines Einflusses auf das Abwägungsergebnis an. Auf der anderen Seite genügt aber auch nicht die (wohl stets zu bejahende) abstrakte Möglichkeit, dass ohne den Mangel anders geplant worden wäre (vgl. BVerwG, Beschl. v. 09.10.2003 – 4 BN 47/03 –, juris Rn. 4 zu § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Eine solche konkrete Möglichkeit besteht vielmehr erst dann, wenn sich anhand der Planunterlagen oder sonst erkennbarer oder naheliegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass der Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sein kann. Hat sich der Planungsträger von einem unzutreffend angenommenen Belang leiten lassen und sind andere Belange, die das Abwägungsergebnis rechtfertigen könnten, weder im Planverfahren angesprochen noch sonst ersichtlich, so ist die unzutreffende Erwägung auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.01.1992 – 4 B 71/90 –, juris Rn. 13 im Anschluss an BVerwG, Urt. v. 21.08.1981 – 4 C 57/80 –, BVerwGE 64, 33).

Nach diesen Maßstäben ist davon auszugehen, dass der Mangel in der Abwägung von Einfluss auf das Abwägungsergebnis war. Soweit erstmals im Rechtssetzungsverfahren auf die Hindernisbegrenzungsflächen nach Ziffer 5 der Richtlinien für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen für Flugzeuge im Sichtflugbetrieb vom 2. November 2001 (nunmehr: Ziffer 5 der Gemeinsamen Grundsätze des Bundes und der Länder für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen für Flugzeuge im Sichtflugbetrieb vom 3. August 2012 = NfL I 92/13) abgestellt worden ist, wurde dieser Belang erst mit der Richtlinie zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme vom 22. Mai 2012 als Tabukriterium für die Ermittlung von Potentialflächen für die Nutzung der Windenergie aufgenommen. Vom Planungsverband ist dieser Belang nicht erwogen worden. Das Planungsergebnis könnte er nur dann rechtfertigen, wenn die Hindernisbegrenzungsflächen als Planungshindernis im Sinne einer harten Tabuzone anzusehen wären und eine andere Planungsentscheidung damit ausscheiden würde. Gegen die Annahme eines harten Tabukriteriums spricht aber, dass die Vorschriften der Richtlinie nicht zwingend sind, sondern für Landeplätze Abweichungen zulassen (Ziffer 1.2 Satz 2) und stets die Einholung einer gutachterlichen Stellungnahme der für die Flugsicherheit zuständigen Stelle gemäß § 31 Abs. 3 LuftVG voraussetzen (Ziffer 1.3). Eine solche Stellungnahme, die den Umfang der Hindernisbegrenzungsfläche feststellt, ist im Planungsverfahren nicht eingeholt worden. Zudem werden auch die im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren eine Beteiligung des Luftverkehrsbehörden auslösenden Bauschutzbereiche – die in räumlicher Hinsicht hinter den Hindernisbegrenzungsflächen zurückbleiben können – lediglich als weiche Tabuzonen behandelt (OVG Bautzen, Urt. v. 07.04.2005 – 1 D 2/03 –, juris Rn. 104; Tyczewski, BauR 2014, 934, 939 f.).

Dieser Fehler im Abwägungsvorgang ist auch nicht nach § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG unbeachtlich geworden, da bei Inkraftsetzung des Programms nicht auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf diese Rechtsfolgen hingewiesen worden ist (§ 12 Abs. 5 Satz 2 ROG). Der Hinweis im Amtsblatt Mecklenburg-Vorpommern vom 20. Oktober 2010 auf Seite 646 bezieht sich nur auf Verfahrensfehler, nicht aber auf Fehler im Abwägungsvorgang (§ 12 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG).

d) Die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 ist sachlich und räumlich im Sinne des Normenkontrollantrags teilbar. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass die Unwirksamkeit eines Teils eines Plans die Unwirksamkeit des gesamten Plans nicht zur Folge hat, wenn die verbleibenden Festlegungen ohne den unwirksamen Teil noch eine sinnvolle Ordnung bewirken können und mit der gebotenen Sicherheit anzunehmen ist, dass der Planungsträger den Plan auch mit dem eingeschränkten Inhalt beschlossen hätte (BVerwG, Beschl. v. 30.07.2014 – 4 BN 1.14 –, juris Rn. 15). So liegt es hier.

Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern bewirkt auch ohne räumliche Geltung des Teilplans Windenergie im Bereich der im Normenkontrollantrag näher bestimmten (vgl. die Eintragung in der Karte auf Blatt 462 der Gerichtsakte) Vorschlagsfläche C. noch eine sinnvolle Raumordnung. § 4 Abs. 3 LPlG M-V erlaubt die Aufstellung räumlicher und sachlicher Teilprogramme. Ein Planungsverfahren, in dem der Plangeber Flächen bestimmt, für die es an einer abschließenden raumordnerischen Entscheidung fehlt, ist zulässig (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.07.2014 – 4 BN 1.14 –, juris Rn. 16; BVerwG, Beschl. v. 28.11.2005 – 4 B 66.05 –, juris Rn. 7). Wenn der Plangeber ein Raumentwicklungsprogramm schaffen könnte, in dem der Teilplan Windenergie für bestimmte Flächen keine Geltung beansprucht, kann auch das Normenkontrollgericht durch eine teilweise Unwirksamkeitserklärung der die Verbindlichkeit des Raumentwicklungsprogramms herstellenden Rechtsverordnung eine entsprechende Rechtslage schaffen. Der Senat verkennt dabei nicht, dass Konzentrations- und Ausschlussflächen in einem komplementären Verhältnis zueinander stehen und materiell-rechtlich miteinander verzahnt sind, weil das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen gesamträumlichen Konzepts verlangt und der Windenergienutzung auf den Konzentrationsflächen substantiell Raum verschafft werden muss (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.01.2013 – 4 CN 1.12 -, juris Rn. 22). Allerdings kann angesichts des Größenverhältnisses zwischen dem Plangebiet und der hier fraglichen Vorschlagsfläche nicht davon die Rede sein, dass durch die Herausnahme der letzteren aus der Verbindlichkeitsanordnung der verbleibende Teilplan Windenergie keine sinnvolle Steuerungswirkung mehr entfalten würde. Der der Windenergienutzung zur Verfügung stehende Raum wird durch diese Entscheidung gleichfalls nicht verkürzt.

Der Senat geht schließlich davon aus, dass eine teilweise Unwirksamkeitserklärung der Verordnung dem Willen des Planungsträgers eher als eine Gesamtunwirksamkeit entspricht. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass die Entscheidung über eine Zielfestlegung auf der Vorschlagsfläche für den Regionalen Planungsverband Vorpommern so bedeutend war, dass er davon andere Entscheidungen im Kapitel Windenergie im Plangebiet abhängig gemacht hat und etwa wegen der Nichtausweisung im streitigen Gebiet eine anderweitige Festlegung eines Eignungsgebietes für die Nutzung der Windenergie vorgenommen hätte.

Damit ist nichts zu der Frage gesagt, ob das Regionale Raumordnungsprogramm Vorpommern aus dem Jahre 1998 für die streitgegenständliche Fläche Rechtswirkungen entfaltet.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Vollstreckbarkeitsentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO. Es bestehen keine Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO.

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin, eine Firma, die als Tochterunternehmen eines großen deutschen Energieversorgers Windenergieanlagen projektiert und betreibt, plant die Errichtung derartiger Anlagen auch im Gebiet der Gemeinde Papenhagen (Gemarkungen P., Flur …, H., Flur … und U., Flur …) sowie im Gebiet der Gemeinde Wittenhagen (Gemarkung G., Flur …). Sie hat für eine Reihe von Grundstücken in diesen Gemarkungen – nachdem diese von einem vom Regionalen Planungsverband Vorpommern vorgesehenen Eignungsgebiet für Windenergie erfasst waren – bereits Pachtverträge abgeschlossen; Flächen für jedenfalls 7 Windenergieanlagen seien zivilrechtlich gesichert. Zum Nachweis hierfür hat sie verschiedene Verträge vorgelegt (beispielhaft betr. das Grundstück Gem. Papenhagen, Flur …, Flurstück …: Nutzungsvertrag mit Entgeltvereinbarung v. 26./27.09.2008, Einverständniserkl. Pächter v. 27.09.2008, 1. Änd. v. 26./30.11.2010) und versichert, dass sie im Falle ihres Obsiegens sofort Anträge auf Erteilung entsprechender Genehmigungen bzw. Vorbescheide stellen werde.

Mit ihrem am 19. November 2010 eingegangenen Normenkontrollantrag wendet sich die Antragstellerin gegen die Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP –, weil die Landesregierung das die fraglichen Flächen erfassende, vom Regionalen Planungsverband Vorpommern in seiner abschließenden Beschlussfassung vorgesehene Eignungsgebiet Papenhagen im Rahmen der ihr nach § 9 Abs. 5 Landesplanungsgesetz – LPlG – obliegenden Verbindlicherklärung von der Verbindlichkeit ausgenommen hat.

Dieses Raumentwicklungsprogramm ist mit der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (RREP VP-LVO) vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V vom 17.09.2010 S. 453) aufgrund des § 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes festgestellt (§ 1 Abs. 1 Satz 1 RREP VP-LVO) und im Amtsblatt M-V vom 20. Oktober 2010, S. 645 veröffentlicht worden. Die Verordnung trat am Tag nach der Verkündung in Kraft (§ 2 RREP VP-LVO).

Nach § 1 Abs. 2 RREP VP-LVO erstreckt sich die verbindliche Wirkung des Programms auf die Ziele, Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und die raumordnerischen Festlegungen der Karte im Maßstab 1:100 000, wobei die Begründungen und die Erläuterungskarten nicht an der Verbindlichkeit teilnehmen. § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO nimmt – neben anderen – unter Nr. 1 das „Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Papenhagen“ von der Verbindlichkeit aus.

Am 19. Januar 2004 hatte die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern den Beschluss zur Neuaufstellung des Raumentwicklungsprogramms – einschließlich Umweltprüfung – gefasst und sodann einen erarbeiteten ersten Entwurf mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren von Ende März bis Ende Juni 2007 gegeben. Parallel zu diesem war der Vorentwurf zum Umweltbericht erarbeitet worden, über den im Rahmen eines Scoping-Verfahrens bis September 2007 eine schriftliche Abstimmung mit den betreffenden Umweltbehörden erfolgte. In Auswertung und Abwägung der eingegangenen Stellungnahmen und anhand der gewonnenen Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts waren sodann der Entwurf über- und der Umweltbericht erarbeitet und nach Beschlussfassung der Planungsversammlung am 23. April 2008 in das zweite Beteiligungsverfahren (Juli bis Oktober 2008) gegeben worden. Von November 2008 bis Juli 2009 wurden die Stellungnahmen aus dem zweiten Beteiligungsverfahren ausgewertet, der endgültige Entwurf sowie der Umweltbericht fertig gestellt und die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt. Am 02. Juli 2009 beschloss die Verbandsversammlung abschließend über den Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und den Umweltbericht. Gegenstand dieses Beschlusses war u.a. auch ein Eignungsgebiet Windenergie bei Papenhagen. Dieses hatte im Ergebnis des ersten Beteiligungsverfahrens – auch auf Anregung der Antragstellerin – Eingang in die Planung gefunden, obwohl die Standortgemeinden der Windenergienutzung ablehnend gegenüber standen, ebenso wie das Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie (LUNG), das die generelle Eignung des Gebietes insbesondere mit dem Hinweis auf die Bedeutung gerade dieser Flächen als Nahrungsgebiet für den Schreiadler bestritt. Diese Einwände gegen die generelle Eignung wurden in der abschließenden Abwägung ebenso nur teilweise berücksichtigt wie genau gegenläufige mit dem Ziel einer deutlichen Ausweitung des geplanten Eignungsgebietes.

In Nr. 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP ist die Festlegung, wonach die Errichtung von Windenergieanlagen, der Ersatz sowie die Erneuerung bestehender Anlagen ausschließlich innerhalb der in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen (gemäß Kriterien in Abbildung 13) zulässig sind, grau unterlegt und mit Zeichen (Z) als Ziel gekennzeichnet. Des Weiteren „kann innerhalb der Eignungsgebiete im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss“ (Satz 2). Nach Satz 3 „dürfen in Ausnahmefällen Windenergieanlagen (WEA) außerhalb von Eignungsgebieten errichtet werden, wenn dies zu Forschungs- und Entwicklungszwecken eines raumansässigen WEA-Herstellers erforderlich ist und die Nähe von Produktionsstandort und Teststandort zum einfacheren und schnelleren Monitoring der Anlagen erforderlich ist“ und ist „für den Teststandort ein Raumordnungsverfahren durchzuführen“.

Grundlage des Regionalen Raumentwicklungsprogramms ist das Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern 2005 – LEP 2005 –, festgestellt mit Verordnung der Landesregierung (LEP-LVO M-V) vom 30. Mai 2005 (GVOBl. M-V S. 308) und bekannt gemacht im Amtsblatt M-V 2005, S. 797. Nach dessen Programmsatz 6.4 Abs. 8 sind in den Regionalen Raumordnungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung von allgemein benannten landeseinheitlichen Kriterien festzulegen und bestehende gegebenenfalls zu überprüfen; in der Begründung hierzu wird u.a. auf die „Hinweise für die Planung und Genehmigung von Windkraftanlagen in Mecklenburg-Vorpommern“ vom 27. September 2004 (Amtsbl. M-V S. 966) Bezug genommen und davon ausgegangen, dass diese Kriterien, die auch für zukünftige Fortschreibungen gelten sollten, „insgesamt unter sachbezogener Berücksichtigung regionaler Belange zu den Eignungsgebieten in den Regionalen Raumordnungsprogrammen führten mit der Folge des Ziels der Raumordnung, außerhalb keine Windenergieanlagen zu errichten“.

Die Antragstellerin sieht ihre Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegeben, weil sie beabsichtige, auf den fraglichen Flächen Windenergieanlagen zu errichten, sie hierzu bereits verbindliche Verpflichtungen eingegangen sei und die Erteilung der erforderlichen Genehmigungen an den Festlegungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms scheitern könne, weil die Flächen außerhalb der ausgewiesenen Eignungsgebiete lägen.

Ihr Normenkontrollantrag sei auch begründet. Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern leide an beachtlichen Mängeln, die zur Unwirksamkeit führten.

Schon die Landesverordnung selbst sei fehlerhaft, denn es seien die Vorgaben des § 9 Abs. 5 LPlG zur Verbindlichkeitserklärung nicht eingehalten worden. Mit der Herausnahme von Eignungsgebieten, die der Planungsverband beschlossen habe, greife die Landesregierung wegen der besonderen rechtlichen Konstellationen bei der Konzentrationsplanung (Ausschlusswirkung außerhalb von Eignungsgebieten) in dessen planerische Konzeption ein; die Vorgehensweise erweitere die Bindungswirkung des Ziels in Abschnitt 6.5 Abs. 7 RREP VP auch auf derartige Flächen und stelle somit eine eigene positive planerische Regelung dar, indem sie das Verhältnis zwischen Ausschlussflächen und Eignungsräumen verändere. Dies gehe über eine bloße Rechtskontrolle hinaus, wie sie § 9 Abs. 5 LPlG allein zulasse. Es fehle an einem Beitrittsbeschluss des allein für die Planung und damit auch für das Gesamtkonzept für die Steuerung der Windenergienutzung zuständigen Planungsverbandes. Mit der Herausnahme des in allen Entwürfen des Regionalen Planungsverbandes enthaltenen Eignungsgebietes Poppelvitz, Gemeinde Altefähr (§ 1 Abs. 3 Nr. 3 RREP VP-LVO) sei darüber hinaus die Anhörungsverpflichtung aus § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 3 LPlG verletzt worden, denn hierzu habe niemand Stellung nehmen können. Gleiches gelte für die teilweise Herausnahme des Eignungsgebietes Iven/Spantekow aus der Verbindlichkeit in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO. Auch sie selbst habe zu der Herausnahme von Papenhagen nicht Stellung nehmen und ihre artenschutzrechtlichen Erkenntnisse nicht vorlegen können.

Zudem sei der Antragsgegner widersprüchlich mit Belangen des Artenschutzes umgegangen, was das Planungskonzept selbst – unabhängig von der alleinigen Zuständigkeit des Planungsverbandes dafür – unschlüssig mache. Dies zeige eine vergleichende Betrachtung zwischen dem Umgang mit den Eignungsgebieten Papenhagen, Semlow und Neu Kosenow.

Während man in Semlow eine Konfliktverlagerung in das Genehmigungsverfahren zu Unrecht – weil dort die Erteilung von Genehmigungen tatsächlich unter keinen Umständen in Betracht käme – für möglich erachtet habe, sei dies für Papenhagen verneint worden. Hier aber seien die Konflikte gerade nicht so massiv, dass sie jegliche Genehmigungserteilung von vornherein ausschlössen. Dass in dem streitigen Bereich Belange des Artenschutzes einer Ausweisung nicht grundsätzlich entgegenstünden, belege schon das von ihr zur Vorbereitung ihres Genehmigungsantrages an das Staatliche Amt für Umwelt und Natur in Stralsund eingeholte fachliche Gutachten des Büros für ökologische Studien Dr. N. B. vom 25. Januar 2010 zur Vogel- und Fledermausfauna und dessen vorangegangene Kurzbeurteilung zur Beeinträchtigung der Brutplätze des Schreiadlers vom 12. Februar 2009; diese hätte sie nicht in das Verfahren zur Verbindlichkeitserklärung einbringen können. Nach ihren Gutachten, die die Fachbehörden nie zur Kenntnis genommen hätten, ließen sich die vorgefundenen Konflikte zwischen Artenschutz und Windenergienutzung lösen, da insbesondere dem Schreiadler im maßgeblichen Nahbereich genügend Nahrungsflächen zur Verfügung stünden. Die geplante Windeignungsfläche liege außerhalb der Tabuzone von 3.000 m, spiele für das Tier als Nahrungsfläche keine besondere Rolle und müsse von ihm auf der Nahrungssuche auch nicht überflogen werden. Im Dreikilometerradius gebe es insgesamt ca. 566 ha geeignete Nahrungsflächen, bei Abzug der südlich des Horstes gelegenen Flächen wegen des Brutplatzes des Seeadlers verblieben noch deutlich über 250 ha an Nahrungsflächen. Die Ausführungen des Landesamtes für Umwelt, Naturschutz und Geologie Mecklenburg-Vorpommern – LUNG – in der Stellungnahme vom 10. Februar 2009 beruhten insoweit nicht auf sicheren Erkenntnissen, sondern auf bloßen Vermutungen. Nur unter besonderen Voraussetzungen könne im sogenannten Restriktionsbereich von 6.000 m für Schreiadler von der artenschutzrechtlichen Unzulässigkeit ausgegangen werden.

Der Konflikt mit der Fledermausfauna lasse sich bereits durch die Positionierung der Anlagen oder die Wahl der Anlagenhöhe lösen; bei Einhaltung eines Abstands von 100 m zum Kronhorster Trebel und den angrenzenden Gehölzstrukturen sowie zur Bundesstraße B 194 könnten erhebliche Auswirkungen voraussichtlich nicht erwartet werden. Ebenso könnten – was unter Hinweis auf verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung näher ausgeführt wird – eventuelle Konflikte durch eine gezielte Steuerung des Betriebs der Anlagen gelöst werden. Zusätzlich bestätigt werde ihre Auffassung auch durch den von ihr in Auftrag gegebenen neueren Artenschutzfachbeitrag der Dipl.-Biologen R. und Dr. B. vom 27. Juli 2011 zum Vorhaben „Bau und Betrieb von 7 WEA am Windenergiestandort Papenhagen“ (Bl. 160 ff. GA).

An der Ausweisung von Semlow sei – obwohl dort der Konflikt deutlich schärfer sei, weil dieses Eignungsgebiet im Kernbereich des Verbreitungsschwerpunktes des Schreiadlers in Mecklenburg-Vorpommern liege – demgegenüber trotz der massiven Kritik durch die Fachbehörde (siehe Schreiben des LUNG vom 16.12.2009) unter Hinweis auf „Vertrauensschutzgründe, Eigentümerinteressen sowie die Kontinuität und Verlässlichkeit in der Planung“ mit der Begründung festgehalten worden, dass im Zuge der Zulassungsverfahren zu klären wäre, ob sich ein Vorhaben der Windenergienutzung im Eignungsgebiet realisieren lasse; dem Artenschutz „könne in dieser Phase hinreichend Rechnung getragen werden“. Tatsächlich sei dies nicht der Fall, weil in Semlow bei einer Detailprüfung anhand der maßgeblichen Kriterien keinerlei Windenergieanlagen neu genehmigt werden könnten. Auch an Neu Kosenow – wie Papenhagen eine Neuausweisung – habe man trotz naturschutzfachlicher Kritik und der Erkenntnis, dass „die Ausweisung der Fläche unter den Vorbehalt gestellt werden müsse, dass Teilflächen des Eignungsgebiets (…) durch angrenzende Windenergienutzung in ihrer artenschutzrechtlich geschützten Funktion beeinträchtigt werden könnten“, was „spätestens im Genehmigungsverfahren umfänglich zu untersuchen und artenschutzrechtlich zu bewerten sei“, festgehalten.

Aber auch der mit der Rechtsverordnung für verbindlich erklärte Planentwurf des Regionalen Planungsverbandes selbst werde den Voraussetzungen nicht gerecht, die die Rechtsprechung insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts zwingend an eine derartige Konzentrationsplanung stelle. Danach müsse der Vorhabenträger in einem ersten Schritt sogenannte Tabu- und Restriktionskriterien entwickeln, habe diese auf der nächsten Stufe auf das gesamte Plangebiet anzuwenden, um Potenzialflächen für die Windenergienutzung zu gewinnen, und habe sodann auf Grundlage dieser Erkenntnisse zu entscheiden, in welchen dieser Potenzialflächen sich die Windenergienutzung gegenüber anderen Belangen durchsetzen könne. Das gefundene Ergebnis müsse sicherstellen, dass der Windenergienutzung ausreichend Raum gegeben werde.

Der Planungsverband habe sich allein an den von ihm für zwingend erachteten landeseinheitlichen Richtlinien orientiert. Diese Richtlinien zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern von 2006 bzw. später 2008 verstünden sich nicht als bloßer Rahmen mit Spielraum für eine weitere Abwägung, sondern als verbindliche landeseinheitliche Vorgaben der maßgeblichen Kriterien. Auf § 9 Abs. 2 LPlG könne dies nicht gestützt werden, weil die Kriterien zur Steuerung der Windenergieplanung im Landesraumentwicklungsprogramm nicht als Ziel festgelegt seien. Auch der Weisungskompetenz aus § 12 Abs. 5 LPlG a.F. (jetzt: § 12 Abs. 4 LPlG) sei eine absolute Grenze gesetzt, da dem Antragsgegner nach der Rechtsprechung des Senats eine planerische Entscheidung verwehrt sei. Jedenfalls die Festlegung von sog. „weichen“ Tabukriterien erfordere aber eine solche abwägende planerische Entscheidung.

Somit sei die Festlegung von Restriktions- und Tabukriterien für das Planungsgebiet – in Ausfüllung der lediglich allgemein gehaltenen Kriterien unter Nr. 6.4 Abs. 8 LEP M-V – ausschließlich Sache des Planungsverbandes; dieser habe seine Aufgabe ungeachtet der eventuellen Mitwirkung von Mitarbeitern der Fachämter an der Erarbeitung der Kriterien aber nicht wahrgenommen, denn er habe sich nicht selbst abwägend mit den Kriterien auseinander gesetzt. Jedenfalls die allein maßgebliche Verbandsversammlung habe sie als regelnde Vorgabe verstanden, sie nie in Frage gestellt und rechtssatzartig strikt angewandt, wie mehrfach die Reaktionen auf Einwendungen im Beteiligungsverfahren, bestimmte Festlegungen zu überdenken, zeigten.

Die von der Rechtsprechung verlangte Trennung zwischen “harten“ und “weichen“ Tabukriterien im Sinne einer Unterscheidung zwischen solchen Flächen, die für eine Windenergienutzung nicht zur Verfügung stehen, und solchen, die aus planerischen Gründen ausgeschlossen werden sollten, habe der Planungsverband nicht vorgenommen, jedenfalls sei eine solche Unterscheidung im Sinne einer Weißflächenkartierung an keiner Stelle dokumentiert. Er habe keine neue gesamträumliche Betrachtung des gesamten zu beplanenden Raums angestellt; dabei habe er sich zu Unrecht an die Vorgaben gebunden gesehen. Jedenfalls fänden sich – abgesehen von einer einzigen Äußerung zu einem „mehrstufigen Suchdurchlauf“ im Umweltbericht, der dann aber allein das Ergebnis mitteile – keine Hinweise auf ein solches planmäßiges Vorgehen in den Planunterlagen. Es seien immer nur als Reaktion auf Vorschläge aus der Planungsgemeinschaft kleine Teilflächen anhand von Tabu- und Restriktionskriterien überprüft worden, nicht jedoch sei von Anfang an der gesamte Planungsraum in den Blick genommen worden.

Im Ergebnis handele es sich um eine Verhinderungsplanung, weil der Plan qualitativ nicht hinreichend sicherstelle, dass sich die Windenergienutzung in den festgelegten Eignungsgebieten tatsächlich durchsetzen könne; nur damit aber könne die außergebietliche Ausschlusswirkung gerechtfertigt werden. Es fehle an der generellen Konfliktbewältigung im Raumentwicklungsprogramm selbst in den Fällen, in denen die Konflikte bereits auf dieser Ebene sichtbar seien; diese würden überwiegend in unzulässiger Weise in die Bauleitplanung bzw. das Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verlagert. So sei insbesondere mit Belangen des Artenschutzes widersprüchlich umgegangen worden bzw. seien so viele artenschutzrechtliche oder schallimmissionsschutzrechtliche Probleme offen geblieben, dass nicht gewährleistet sei, dass sich in den einzelnen Eignungsgebieten die Windenergie tatsächlich im erforderlichen Maße durchsetzen könne, um den Vorwurf der Verhinderungsplanung zu entkräften. Da nur Eignungsgebiete und keine Vorranggebiete festgesetzt worden seien, könne im Übrigen schon generell in Frage gestellt werden, ob sich die Windenergie tatsächlich gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen könne und ihr somit tatsächlich in substanzieller Weise Raum gegeben sei. Auch die zu geringe Abwägungstiefe des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern insgesamt führe kausal zu einer – für die Konzentration der Windenergie – zu geringen Zielbindung, da der einzelnen Gemeinde zu viel Raum für die Bauleitplanung eingeräumt werde.

Ebenso sei die Eignung einzelner Kriterien zweifelhaft (so etwa die Mindestflächengröße für Eignungsgebiete mit 75 ha) oder jedenfalls deren Anwendung inkonsequent erfolgt (etwa Berücksichtigung vorhandener Bauleitplanung, Umgang mit vorhandenem Bestand an Windenergieanlagen, Interessen an einem Repowering). Mit dem Erfordernis einer bestimmten Mindestgröße könnten von vornherein Standorte ohne jede Prüfung ausgeschlossen worden sein, obwohl sie für die Aufnahme raumbedeutsamer Windenergieanlagen geeignet wären. Die Flächen seien unvollständig zusammengestellt worden. Der gewählten hohen Schwelle von 75 ha fehle die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen.

Die Auswahl und der Umgang mit tatsächlich vorhandenen Windparks und der entsprechenden Bauleitplanung der Gemeinde blieben unklar. Die ungeprüfte und damit unabgewogene Übernahme der Eignungsgebiete aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern 1998 stelle einen Abwägungsfehler in Gestalt eines Abwägungsausfalls dar. Der tatsächliche Bestand sei jedenfalls nicht mit dem ihm tatsächlich zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden. Die gebotene gesamträumliche Betrachtung sei – sollte sie überhaupt durchgeführt worden sein, woran Zweifel bestünden – jedenfalls nicht hinreichend dokumentiert worden.

Dieser Vorwurf der mangelnden Dokumentation gelte unabhängig davon generell. Der Abwägungsschritt zur Anwendung der Restriktionskriterien auf den Gesamtraum zur Ermittlung der Potentiale der gesteuerten Nutzung finde sich in den Planaufstellungsvorgängen in keiner Form. Dies lasse sich auch nicht durch den Hinweis auf die Anwendung des GIS ersetzen. Die Restriktionskriterien seien immer nur auf Einzelgebiete angewendet worden, nie auf den Gesamtraum. Zur erforderlichen Einzelabwägung aller Potenzialflächen ergebe sich nichts. Begründet würden nur die positiven Entscheidungen des Planungsträgers, nicht der negative Ausschluss.

Die vorstehend angeführten Abwägungsmängel seien auch beachtlich, denn sie beträfen das Planungskonzept des Regionalen Planungsverbandes, und es sei keinesfalls auszuschließen, dass auf der Grundlage nachvollziehbarer Ausschlusskriterien eine andere Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung erfolgt wäre.

Die Antragstellerin hat in der mündlichen Verhandlung schließlich beantragt,

die Verordnung des Antragsgegners über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als die Zielfestlegung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern nach Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 die Fläche des von der Planungsversammlung beschlossenen Eignungsgebietes für Windkraftanlagen Papenhagen erfasst,

hilfsweise,

die Verordnung des Antragsgegners vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam zu erklären, als nach § 1 Abs. 3 Nr. 1 das Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Papenhagen von der Verbindlichkeitserklärung ausgenommen wurde,

weiter hilfsweise,

diese Verordnung insoweit für unwirksam zu erklären, als das Ziel in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms, das unter Festlegung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung bestimmt, dass ausschließlich innerhalb dieser Eignungsgebiete die Errichtung, der Ersatz und die Erneuerung von Windenergieanlagen zulässig sind, für verbindlich erklärt wurde,

höchst hilfsweise,

zur weiteren Darlegung der Antragsbefugnis der Antragstellerin Schriftsatznachlass zu gewähren.

Außerdem hat er noch den Hilfsbeweisantrag gestellt,

durch Sachverständigengutachten Beweis zu erheben über die Tatsache, dass die Fläche des Eignungsgebiets Papenhagen oder jedenfalls wesentliche Teile davon kein bedeutender Lebensraum des Schreiadlers sind.

Der Antragsgegner beantragt,

die Anträge zurückzuweisen.

Sofern es sich bei der von der ursprünglich angekündigten Antragstellung abweichenden Antragstellung um eine Klageänderung i.S.d. § 91 VwGO handele, stimme er dieser ausdrücklich nicht zu. Jedenfalls seien ausscheidbare Kosten hinsichtlich eines nicht weitergeführten Anspruchs nach § 155 Abs. 2 VwGO der Antragstellerin aufzuerlegen.

Ferner verneint er die Antragsbefugnis der Antragstellerin generell. Diese habe bisher nicht nachgewiesen, dass sie auch weiterhin längerfristig über Grundstücke im Eignungsgebiet Papenhagen zur Errichtung von Windenergieanlagen verfügen könne. Die vorgelegten Verträge wiesen kurze Laufzeiten auf, auch fehle eine dingliche Absicherung des Nutzungsrechts. Die ausdrücklich abgesicherte Weiterführung der landwirtschaftlichen Nutzung stehe – so die Entscheidung des Gerichts vom 20. Mai 2009 (- 3 K 24/05 -) – einer Nutzung durch Windenergieanlagen als öffentlicher Belang entgegen.

Bei teilbaren Normen sei die verwaltungsgerichtliche Kontrolle nur auf den Teil des Normengefüges beschränkt, auf den sich die geltend gemachte Rechtsverletzung beziehe. Sie selbst nicht berührende Festlegungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms könne die Antragstellerin nicht angreifen. In ihrer Stellung als obligatorisch Berechtigte, d.h. als mögliche Betreiberin von Windenergieanlagen auf im Bereich eines Eignungsgebietes Papenhagen zivilrechtlich gesicherten Grundstücken werde sie lediglich insoweit betroffen, als Planfestlegungen aufgrund der außergebietlichen Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB der beabsichtigten Windenergienutzung auf von ihr gepachteten Grundstücken entgegenstünden.

Zudem fehle weitgehend das allgemeine Rechtsschutzinteresse, weil auch eine stattgebende Normenkontrollentscheidung nicht dazu führen könne, dass das Eignungsgebiet Papenhagen positiv ausgewiesen sei, noch hätte sie zur Folge, dass § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB wieder zur Anwendung gelange, weil die geplanten Windenergieanlagen nicht mehr dem Planungsvorbehalt des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unterfielen. Nach der Entscheidung des Senats vom 03. April 2013 (- 4 K 24/11 -) entfalte die Verordnung hinsichtlich des Eignungsgebietes Iven/Spantekow keine Rechtswirkung mehr; mit der behaupteten Rechtsverletzung der Antragstellerin habe das dritte Eignungsgebiet Poppelvitz/Altefähr nichts zu tun.

In der Sache ist der Antragsgegner der Auffassung, dass er sich bei Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG an die Vorgaben der Rechtsprechung gehalten und insbesondere keine unzulässige eigene Planungsentscheidung getroffen habe. Die rechtliche Sondersituation in Mecklenburg-Vorpommern sei davon geprägt, dass – anders als in anderen Bundesländern – die oberste Landesplanungsbehörde kein bloßes Verfahren zur Rechtskontrolle in Gestalt eines Genehmigungsverfahrens durchführe, sondern sich die Landesregierung den vom Regionalen Planungsverband beschlossenen Plan – und damit auch die darin verkörperte Fülle von Einzelentscheidungen – durch Erlass einer Landesverordnung zu eigen mache und deren Verbindlichkeit auch für die Landesebene, etwa bei der Festlegung von Förderkulissen, anerkenne. Dies sei Ausfluss der staatlichen Planungsaufsicht gegenüber der Regionalplanung, die gemäß § 12 Abs. 3 und 4 LPlG über eine bloße Rechtsaufsicht weit hinausgehe. Bei der ihr nach § 9 Abs. 5 LPlG obliegenden Mitwirkung dürfe die Landesregierung das dem regionalen Planungsträger eingeräumte Planungsermessen – jedenfalls soweit dieses mit höherstufigen Zielsetzungen in Kollision gerate – einer Kontrolle unterziehen und auch eigenes planerisches Ermessen ausüben, um sicherzustellen, dass die Umsetzung der Landesraumordnungsplanung auf der regionalen Ebene im Einklang mit den landespolitischen Zielsetzungen zur Gesamtentwicklung des Landes stehe.

Auch im Übrigen lägen keine ergebnisrelevanten Fehler oder ergebnisrelevanten beachtlichen materiellen Mängel vor. Bei dem als Folge der Ausweisung als Eignungsgebiet im Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 bereits mit Windenergieanlagen bebauten Eignungsgebiet Semlow sei schon die Ausgangslage nicht vergleichbar gewesen, weil dort die bereits getätigten Investitionen mit in die Abwägung hätten eingestellt werden müssen und die beteiligten Fachbehörden im Planungsverfahren das ausgewiesene und längst bebaute Eignungsgebiet nicht grundsätzlich in Frage gestellt hätten. Die dort von der Gemeinde begehrte umfangreiche Erweiterung sei aus fachlichen Gründen abgelehnt worden.

Die Richtlinien zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung der Regionalen Raumentwicklungsprogramme, die auch Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen umfassen, dürften jedenfalls der Regionalplanung nach § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 5 LPlG a.F. bzw. § 9 Abs. 2, § 12 Abs. 4 LPlG n.F.– anders als bei der in der gemeindlichen Planungshoheit liegenden Bauleitplanung – Verbindliches in Gestalt einheitlicher Landeskriterien vorgeben, da es sich dabei um Ausübung der staatlichen Fachaufsicht im Rahmen einer staatlichen Aufgabe handele. Nur die Anwendung solcher einheitlicher Kriterien gewährleiste die Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns und somit ein Maximum an Transparenz und Verständnis bei der Bevölkerung gegenüber diesen Anlagen. Unabhängig davon sei auf die Vorgaben in Programmsatz 6.4 Abs. 8 LEP M-V hinzuweisen, der selbst neben den aufgeführten allgemeinen Kriterien bereits auf die „Hinweise für die Planung und Genehmigungen von Windenergieanlagen in Mecklenburg-Vorpommern“ vom 27. September 2004 Bezug nehme. Der Regionale Planungsverband Vorpommern sei selbst Mitglied in der Arbeitsgemeinschaft gewesen, die die landeseinheitlichen Kriterien erarbeitet habe, und habe deren Anwendung intensiv beraten. Aus Programmsatz 6.5 Abs. 7 RREP VP nebst Begründung dazu ergebe sich, dass er sich diese Kriterien – die dort ausdrücklich aufgeführt seien – zu Eigen gemacht habe und sie bewusst habe anwenden wollen. Die einzelnen Kriterien seien fachlich unterlegt, wie sich aus der Ausarbeitung „Begründung der Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Rahmen der Aufstellung der Regionalen Raumentwicklungsprogramme“ ergebe (Bl. 128 ff. GA), die Ergebnis der mehrjährigen Arbeit einer fachübergreifenden interministeriellen Arbeitsgruppe unter Mitwirkung von Mitarbeitern der regionalen Planungsverbände seien.

Dabei sei beispielsweise auch die Festlegung einer Mindestgröße der Eignungsgebiete – wie hier mit 75 ha – zulässig; deren Sinn sei, eine möglichst starke Bündelung von leistungsfähigen Anlagen und bei möglichst geringem Landschaftsverbrauch wirtschaftliche und landschaftsverträgliche Netzanbindungen zu erreichen.

Der Planungsverband sei entsprechend den Vorgaben der Rechtsprechung mehrstufig vorgegangen, indem unter Anwendung eines geografischen Informationssystems (GIS) mit Eingabe der Restriktionen in Form von shape files anhand einer Weißflächenkartierung zunächst nach Maßgabe der einheitlichen (Tabu)Kriterien ermittelt worden sei, welche Flächen nicht von vornherein ausgeschlossen wären und überhaupt in Betracht kämen. Sodann sei für jede einzelne Fläche dezidiert untersucht worden, ob sie für die weitere Planung in Betracht komme (weiche Kriterien). Die Ergebnisse seien in den jeweiligen Verbandsgremien umfassend erörtert und entschieden worden. Daran habe sich die individuelle Einzelabwägung angeschlossen. Im Rahmen der durchgeführten beiden Beteiligungsverfahren gemäß § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG habe jedermann Anregungen einbringen können.

Im Ergebnis werde gemessen an der individuellen Ausgestaltung des Plangebietes der Windenergienutzung „substanziell Raum gegeben“ im Sinne der Rechtsprechung; abstrakte prozentuale Festlegungen hierzu seien nicht gefordert. Zukunftsgerichtete Überlegungen zur künftigen Ausweitung der Eignungsgebietskulisse stellten diese Bewertung nicht in Frage.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin fehle es der Regelung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 RREP VP in Verbindung mit den ausgewiesenen Eignungsgebieten auch nicht generell mit Blick auf § 4 Abs. 8 Satz 1, 1. HS LPlG an einer hinreichenden Zielbindung, da die fraglichen Passagen explizit lediglich eine flächenmäßige Ausformung durch die gemeindliche Flächennutzungsplanung erlaubten; keinesfalls werde die Windenergienutzung zur abwägenden Disposition der Gemeinden gestellt. Das angemessene Verhältnis zwischen Positiv- und Ausschlussflächen werde nicht zu Lasten einer Verhinderungsplanung in sein Gegenteil verkehrt.

Ebenso sei es unter Vertrauensschutzgesichtspunkten zulässig, in besonderem Maße auf die Bestandsplanung Rücksicht zu nehmen; es seien alle bestehenden Anlagen auf ihre Neuaufnahme in das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern überprüft worden.

Insgesamt seien die Planungsschritte und die dabei angestellten Überlegungen auch im rechtlich erforderlichen Umfang jeweils hinreichend protokolliert und dokumentiert worden, soweit Flächen in den Verbandsgremien diskutiert bzw. im Rahmen der Abwägung der jeweiligen Entwürfe Veränderungen gekennzeichnet worden seien. Auf jeden Fall gelte dies für den Werdegang des Eignungsgebietes Papenhagen und dessen Scheitern. Die Art der Dokumentation genüge rechtsstaatlichen Anforderungen zur Nachvollziehbarkeit, warum welche Planungsentscheidungen getroffen worden seien.

Was die konkrete Situation des Eignungsgebiets Papenhagen betrifft, habe er nach den entsprechenden Hinweisen des Ministeriums für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz, gegründet auf Stellungnahmen der zuständigen Fachbehörde (LUNG) vom 23. und 25. November 2009, die ihrerseits die von der Gemeinde vorgelegten artenschutzfachlichen Untersuchungsergebnisse des Büros BIOM (Umwelt- und Landschaftsplanung) von September und Oktober 2009 ausgewertet und gewürdigt haben, davon ausgehen müssen, dass artenschutzrechtliche Verbotstatbestände der Genehmigung von Windenergieanlagen dort zwingend entgegenstünden. Eine gleichwohl erfolgende Ausweisung liefe ins Leere und stelle den typischen Fall einer unzulässigen Alibiplanung im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dar; dies habe die Landesregierung verhindern dürfen. Im Rahmen der Rechtsprüfung nach § 9 Abs. 5 LPlG seien alle Erkenntnisse heranzuziehen, die während dieses Verfahrens gewonnen würden; dazu zählten auch natur- und artenschutzfachliche Bedenken, die im Rahmen eines späteren Genehmigungsverfahrens nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz zu einem Verbotstatbestand führten. Stehe aufgrund neu bzw. vertieft gewonnener Erkenntnisse bereits auf der abstrakten Ebene der Regionalplanung fest, dass an keiner Stelle eines geplanten Eignungsgebietes eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung erteilt werden könne, sei dieses ungeeignet und dürfe nicht ausgewiesen werden. Ebenso, wie nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 14.05.2007 - 4 BN 8.07 -, NVwZ 2007, 953) ein bereits beschlossener Bebauungsplan nicht mehr bekannt gemacht werden dürfe, wenn sich nachträglich Tatsachen ergäben, die ihn ins Leere laufen lassen würden, müsse dies sinngemäß bei Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG gelten. In diesem Zusammenhang sei den Behörden eine naturschutzfachliche Einschätzungsprärogative eingeräumt und beschränke sich die gerichtliche Überprüfung auf eine Vertretbarkeitskontrolle. Auch dürften Erwägungen vorsorgender Konfliktvermeidung in die raumordnerische Konzentrationsplanung einfließen. Die Entscheidung sei getroffen worden, obwohl das Land selbst verschiedentlich fiskalischer Eigentümer von Flächen im fraglichen Eignungsgebiet sei, so dass eine Ausweisung eigentlich in seinem eigenen wirtschaftlichen Interesse gelegen hätte.

Es fänden sich in dem fraglichen Gebiet eine große Anzahl von teilweise streng geschützten Fledermausarten, die den Bereich als Jagdrevier zur Nahrungsaufnahme nutzten, so neben dem Großen Abendsegler der Kleine Abendsegler, die Zwergfledermaus, die Mückenfledermaus und die Mopsfledermaus. Sie stünden sämtlich in der Liste der in Deutschland streng geschützten heimischen Tiere gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 7 und Nr. 14 BNatSchG. Außerdem werde – so das Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie unter Berufung auf das Gutachten des BIOM vom September 2009 – die Kronhorster Trebelniederung, in der das geplante Eignungsgebiet liege, regelmäßig von einem Schreiadlerpaar überflogen bzw. als Nahrungshabitat genutzt. Der Wegfall dieser Fläche gefährde den Bruterfolg. Auch insoweit könne eine Ausnahme nach § 45 Abs. 7 BNatSchG nicht in Aussicht gestellt werden.

Der nunmehr vorgelegte, nach Art und Methodik für ein Genehmigungsverfahren für Anlagen in grundsätzlich geeigneten Gebieten bestimmte Artenschutzfachbeitrag des Dr. B. vom 27. Juli 2011 ändere an der Bewertung nichts. Dieser sei für die regionalplanerischen Zwecke methodisch defizitär; der Gutachter gehe teilweise von unzutreffenden Prämissen aus und leite daraus unzutreffende rechtliche Schlussfolgerungen ab. Mit der Aussage, es seien in Mecklenburg-Vorpommern bisher keine verbindlichen Abstandskriterien für Mindestabstände von Windenergieanlagen zu Brut- und Rastgebieten von störungssensiblen Arten formuliert worden, übergehe der Gutachter die „Tierökologischen Abstandskriterien für die Errichtung von WEA in M-V“, die für den Schreiadler einen Schutzbereich im Radius von 3.000 m zum Horst und einen sogenannten Funktionsbereich im Radius von 6.000 m um den Horst festlegten und die laut der „Begründung der Ausschluss- und Abstandskriterien von Windeignungsgebieten für WEA im Rahmen der Aufstellung der RREP“ in der Phase 1 als harte Tabuzonen zu berücksichtigen seien. Dies sei bereits unter Geltung der Richtlinien von 2008 der Fall gewesen.

Gerade Schreiadler müssten wegen des geringeren Nahrungsangebots in Mecklenburg-Vorpommern doppelt so weite Nahrungsflüge unternehmen wie baltische; sie gehörten zu den Arten, die mit größtmöglicher Sensibilität gegenüber anthropogen bedingten Störwirkungen reagierten. Windenergieanlagen seien geeignet, sie von ihren Nahrungsplätzen fernzuhalten und dadurch den Bruterfolg direkt zu beeinflussen. Der Gutachter habe sich nicht hinreichend mit den besonderen Belangen der Art (Wechselhorste innerhalb eines größeren Waldbereichs, weiterer Funktionsbereich zur Nahrungsaufnahme, nicht vorhandenes konstantes Nahrungsangebot, Schwankungen der jährlichen und saisonalen Raumnutzung in Abhängigkeit zur landwirtschaftlichen Nutzung und zum konkreten Brutstatus, Gewöhnung an traditionell genutzte Nahrungsflächen, Konkurrenz zum Seeadler) auseinandergesetzt.

Das Eignungsgebiet liege am Rande des mit 40 Brutpaaren größten Konzentrationsraums der Schreiadler in Mecklenburg-Vorpommern, der rund die Hälfte des Landesbestandes dieser Art konzentriere, und jedenfalls innerhalb des Schutzradius von 3.000 m zum Brutwald und von 6.000 m zum Funktionsbereich, wenn auch 3.500 bis 4.000 m entfernt vom aktuellen Horststandort. Die den Aussagen des Landesamtes und des BIOM-Gutachtens widersprechende Annahme, im Eignungsgebiet Papenhagen befänden sich nur weniger bedeutsame Nahrungshabitate des Schreiadlers, werde empirisch nicht belegt. Der Horstbetreuer könne bestätigen, dass das Grünland der Kronhorster Trebel zur traditionellen Nahrungsfläche des Brutvorkommens gehöre und eine Lebensraumbedingung für die Brutplatzstabilität darstelle. Der Entzug der Nahrungsfläche durch Windenergienutzung führe erfahrungsgemäß zum Brutverlust und zur Brutplatzaufgabe. Auch steige das Totschlagsrisiko signifikant; das Tötungsverbot des § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG sei individuenbezogen zu verstehen. Dies gelte wegen der artspezifischen Verhaltensweisen auch für andere Greifvogelarten, die diese Flächen als Nahrungshabitat aufsuchten (Rotmilan, Mäusebussard, Turmfalke u.a.) sowie die Fledermauspopulation.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten einschließlich der von den Beteiligten hierzu eingereichten Unterlagen und der zum Verfahren vorgelegten Behördenakten zum Rechtsetzungs- und Planungsverfahren (siehe Aufstellung Bl. 113 f. GA) Bezug genommen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Das statthafte Normenkontrollbegehren der Antragstellerin erachtet der Senat für zulässig (A.); es hat jedoch in der Sache mit keinem der formulierten Antragsbegehren Erfolg (B.).

A.

Im Grundsatz können Festsetzungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG sein, denn dieses Programm ist entsprechend § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG von der Landesregierung in Form einer Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden und hat somit förmlichen Rechtssatzcharakter (st. Rspr. des Senats, vgl. zuletzt Urt. v. 03.04.2013 - 4 K 24/11 -, juris; Urt. v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris; Urt. v. 29.09.2005 - 4 K 40/02 -; Urt. v. 25.06.2002 - 4 K 16/99 -; Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 33/99 -; Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 34/99 -; zum Landesraumentwicklungsprogramm siehe Urt. v. 14.07.2010 - 4 K 17/06 -, betr. Unterlassen der Ausweisung eines Mittelzentrums; Beschl. v. 23.02.2006 - 4 M 136/05 -, NordÖR 2006, 206). Die Festlegungen zur Windenergienutzung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in Abschnitt 6.5 Abs. 7 RREP VP in Verbindung mit den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) stellen als gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in der Gestalt, die die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete Fassung durch das Eingreifen der Landesregierung mit § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat (Herausnahme der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz/Altefähr insgesamt und Iven/Spantekow teilweise), inhaltlich einen sachlichen Teilplan Windenergienutzung im Sinne des § 4 Abs. 3 LPlG dar, der – insgesamt oder hinsichtlich einzelner Eignungsgebiete – selbstständig angreifbar ist.

Der Eingang des Antrages beim Oberverwaltungsgericht am 19. November 2010 wahrte die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man für den Lauf der Frist allein auf die Bekanntmachung der Landesverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt (GVOBl. M-V 2010 Nr. 16 v. 17.09.2010 S. 645) oder – so der Senat (siehe Urt. v. 03.04.2013 - 4 K 24/11 - m.w.N.) – auf die nachfolgende Veröffentlichung des vollständigen Raumentwicklungsprogramms selbst im Amtsblatt (Amtsbl. M-V Nr. 43 v. 20.10.2010) abstellt.

Die Antragstellerin ist antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO; die vom Antragsgegner hieran geäußerten Zweifel teilt der Senat nicht. Nach dieser Vorschrift kann ein Normenkontrollantrag von jeder natürlichen oder juristischen Person gestellt werden, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Mit dieser an § 42 Abs. 2 VwGO angelehnten Fassung hat der Gesetzgeber eine im Vergleich zur früheren, die die Antragsbefugnis an die bloße Geltendmachung von Nachteilen knüpfte, engere Fassung der Antragsbefugnis eingeführt. Die Möglichkeit einer solchen Rechtsverletzung ist mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (zuletzt etwa BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris; Beschl. v. 13.11.2006 - BVerwG 4 BN 18.06 -, NVwZ 2007, 229 f.) zu bejahen, wenn ein Antragsteller hinreichend substanziiert Tatsachen vorträgt, aus denen sich ergibt, dass er durch bestimmte Regelungen eines raumordnerischen Plans selbst oder deren Anwendung unmittelbar in seinen Rechten verletzt werden kann. Mit diesem Erfordernis wird die notwendige Abgrenzung zur Popularklage vorgenommen und vermieden, dass eine für eine unbestimmte Vielzahl von Betroffenen gültige Rechtsnorm auf beliebigen Antrag eines Einzelnen hin der Gefahr der Unwirksamkeitserklärung ausgesetzt werden kann.

In der Rechtsprechung ist geklärt, dass sich – wenn auch ein Anspruch auf eine bestimmte Ausweisung nicht besteht – jedenfalls aus dem raumordnungsrechtlichen Abwägungsgebot eine Antragsbefugnis Privater nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergeben kann, sofern eine unmittelbare Verletzung in subjektiven, öffentlich-rechtlich geschützten Rechten in Frage steht (siehe Urt. des Senats v. 28.02.2013 - 4 K 17/11 -, juris), und dass hierfür im Grundsatz dieselben Anforderungen gelten wie etwa im Falle eines Normenkontrollantrags gegen einen Bebauungsplan. Ein Antragsteller muss also hinreichend substanziiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch bestimmte Regelungen des raumordnungsrechtlichen Plans oder deren Anwendung jedenfalls in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange verletzt wird. Das wiederum setzt zunächst voraus, dass er einen eigenen Belang als verletzt benennt, der für die Abwägung überhaupt zu beachten war.

Bejaht wird die Antragsbefugnis für den Fall, dass ein verbindliches Ziel der Raumordnung über die direkte Bindungswirkung gegenüber öffentlichen Rechtsträgern hinaus (§§ 4 und 5 ROG, §§ 3 und 5 Abs. 1 LPlG) auch unmittelbare Außenwirkung für Dritte entfaltet und in deren Rechtspositionen eingreift, wie dies etwa über § 35 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB für raumbedeutsame Vorhaben im Außenbereich mit Auswirkungen auf das durch Art. 14 GG geschützte Eigentum der Fall ist. Ein Anwendungsfall ist die Festlegung von Vorrang- oder Eignungsgebieten für Windenergieanlagen (beispielhaft etwa SächsOVG, Urt. v. 10.11.2011 - 1 C 17/09 -, juris; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris; OVG Lüneburg, Urt. v. 26.03.2009 - 12 KN 11/07 -, juris; Sächs. OVG, Urt. v. 17.04.2005 - 1 D 2/03 -, juris). Dies gilt nicht nur für die Ebene des Raumordnungsrechts, sondern hat z.B. auch zur Folge, dass, obwohl an sich Darstellungen des Flächennutzungsplans regelmäßig einer prinzipalen Normenkontrolle nicht zugänglich sind, möglicher Gegenstand einer statthaften Normenkontrolle gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO analog auch sein kann die in den Darstellungen des Flächennutzungsplans zum Ausdruck kommende planerische Entscheidung einer Gemeinde, mit der Ausweisung von Flächen für privilegierte Nutzungen nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB zugleich die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an Standorten außerhalb der ausgewiesenen Flächen eintreten zu lassen (so zuletzt BVerwG, Urt. v. 31.01.2013 - BVerwG 4 CN 1.12 -, juris). Eine derartige für die Bejahung der Antragsbefugnis bei Privaten ausreichende mögliche Rechtsverletzung hat auch der erkennende Senat schon früher – ohne bereits im Rahmen der Zulässigkeit eine Detailprüfung der Rechtsqualität der angegriffenen raumordnerischen Festlegungen für die maßgeblichen Flächen vorzunehmen – angenommen (siehe insbes. Urt. v. 07.09.2000 - 4 K 28/99 -, juris Rn. 69).

Dass den angegriffenen raumordnerischen Festlegungen in Abschnitt 6.5 Abs. 7 i.V.m. den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern, die mit den Einschränkungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO Verbindlichkeit nach § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 RREP VP-LVO erlangt haben, die rechtliche Qualität eines Ziels der Raumordnung (Satz 1) bzw. eines Grundsatzes der Raumordnung (Sätze 2 und 3) zukommt, hat der Senat bereits entschieden (Urt. v. 03.04.2013 - 4 K 24/11 -, juris m.w.N.). Damit sind Gemeinden, in deren Gemarkungen die Antragstellerin Windenergieanlagen realisieren möchte, die aber außerhalb von ausgewiesenen Eignungsgebieten liegen, auch dann grundsätzlich gehindert, hierfür in der örtlichen Bauleitplanung die Voraussetzungen zu schaffen, wenn sie – was bei der Gemeinde Papenhagen ohnehin nicht der Fall ist, die dem Eignungsgebiet von Anfang an ablehnend gegenüber stand – hieran interessiert wären.

Die Antragstellerin hat hier – unabhängig von ihrer Antragsformulierung im Detail – eine zumindest mögliche Verletzung in eigenen subjektiven, öffentlich-rechtlich geschützten Rechten unmittelbar durch diese Festlegungen im erforderlichen Umfang konkret dargelegt. Dies gilt auch dann, wenn man zum Beleg einer „ernsthaften Absicht“, ein bestimmtes Windenergieanlagenprojekt verfolgen zu wollen (so HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10 N -, m.w.N.; jetzt auch SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris unter Aufgabe früherer strengerer Maßstäbe), über die bloße Bekundung eines allgemeinen Interesses an einem Standort hinaus Nachweise für eine gewisse rechtliche Verfestigung dieser Absicht verlangen wollte (vgl. auch OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 -12 KN 311/10 -, juris: obligatorische Nutzungsrechte ausreichend). Letzteres erscheint deswegen erforderlich, weil – anders als bei betroffenen Grundeigentümern selbst, die sich als in die Abwägung einzustellenden Belang unmittelbar auf das Grundrecht aus Art. 14 GG berufen können – bei Dritten, die fremden Grund für Investitionsvorhaben nutzen wollen, allgemein dieser Bezug zum Eigentumsgrundrecht nicht in gleich enger Weise besteht.

Die in der mündlichen Verhandlung vorgelegten vertraglichen Vereinbarungen mit einer Grundstückseigentümerin (Bl. 395 – 418 GA), die beispielhaft für entsprechende mit anderen Eigentümern in dem zugleich vorgelegten Übersichtsplan über die Vertragsflächen abgeschlossene Vereinbarungen stehen, lassen erkennen, dass die Vertragschließenden bereits gegenseitig bindende Verpflichtungen eingegangen sind und an dem Ziel der Verwirklichung der Errichtung von Windenergieanlagen auf den betroffenen Grundstücken auch mit Blick auf die zwischenzeitliche rechtliche Entwicklung der Planungssituation festhalten wollen. Damit sieht der Senat das ernsthafte Interesse im vorstehend umschriebenen Sinne als ausreichend verfestigt nachgewiesen an, um die notwendige Individualisierung eines Abwägungsbelangs in Anknüpfung an Art. 14 GG als möglicherweise verletztes Recht nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO – und zugleich auch das Rechtsschutzinteresse – bejahen zu können. Eine bereits ins Werk gesetzte dingliche Absicherung dieser Nutzungsvereinbarungen hält er – entgegen der Auffassung des Antragsgegners – bei dem derzeitigen Streitstand (eine raumordnerische Ausweisung des Eignungsgebietes ist gerade nicht vorgenommen worden) ebenso wenig für erforderlich wie eine – nicht unerhebliche Kosten verursachende – förmliche Einleitung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens für die geplanten Anlagen, das nach der derzeitigen Rechtslage nur erfolglos bleiben kann. Dass die Nutzungsverträge 2008 ursprünglich nicht mit der Antragstellerin geschlossen wurden, sondern dort die Firma E. W. D. GmbH als Betreiber genannt ist, ändert an dieser Bewertung nichts, denn zum einen ist die Antragstellerin selbst jedenfalls später in der 1. Änderungsvereinbarung hierzu von 2011 als Betreiberin aufgeführt, zum anderen hat sie diese Veränderung auf Betreiberseite plausibel damit erklärt, dass sie mit der Firma E. identisch sei, weil die R. diese seinerzeit wirtschaftlich übernommen und später eine bloße Umbenennung vorgenommen habe.

Danach bedurfte es keines Schriftsatznachlasses, um der Antragstellerin weitere Darlegungen zur Antragsbefugnis zu ermöglichen.

B.

Dem Normenkontrollantrag der Antragstellerin bleibt in der Sache insgesamt der Erfolg versagt.

Offen bleiben kann deswegen, ob deren Anträge in der Fassung und Reihenfolge, wie sie in der mündlichen Verhandlung gestellt worden sind, tatsächlich im Verhältnis von Hauptantrag und Hilfsanträgen zueinander stehen. Klarzustellen ist lediglich, dass sich nach Auffassung des Senats auch die Anträge in der nunmehr gestellten Fassung jedenfalls im Rahmen des von Anfang an als Klageziel formulierten Begehrens halten, wie es dem Gesamtvorbringen im Wege der Auslegung zu entnehmen war und ist (§ 88 VwGO); dieses geht dahin, eine rechtliche Situation zu schaffen, nach der möglichst die von der Antragstellerin für geeignet gehaltenen Flächen im Gemeindegebiet Papenhagen eine positive Ausweisung als Eignungsgebiet für Windenergie erfahren, jedenfalls aber die mit der Ausweisung einer hinreichenden Zahl von Eignungsgebieten an anderer Stelle (im Sinne einer Gesamtgebietskulisse Windenergie) verbundene Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für bestimmte Flächen in Gemarkungen der Gemeinde Papenhagen beseitig ist. Eine Klageänderung im Sinne des § 91 VwGO liegt darin nicht.

Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern 2010 in der Fassung, die mit der Landesverordnung vom 19. August 2010 verbindlich geworden ist, erfasst mit seinen Rechtswirkungen auch das Gemeindegebiet Papenhagen dergestalt, dass mangels rechtsverbindlicher Ausweisung eines Eignungsgebiets Windenergie dort den Festlegungen nach Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP in Verbindung mit den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) im Übrigen hinsichtlich der Flächen, auf denen die Antragstellerin Windenergieanlagen verwirklichen will, die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukommt.

Rechte der Antragstellerin werden dadurch nicht verletzt. Dabei ist vorab festzuhalten, dass ein Anspruch auf Aufnahme einer bestimmten Fläche in die Gebietskulisse Windenergie auch dann nicht besteht, wenn diese Fläche grundsätzlich zur Aufnahme von Windenergieanlagen geeignet wäre. Mit Erfolg rügen könnte die Antragstellerin lediglich eine fehlerhafte Abwägung ihrer maßgeblichen zu berücksichtigenden Belange entweder als Folge von Verstößen gegen die einschlägigen planungsrechtlichen Verfahrensvorschriften oder einer mangelhaften Abwägungsentscheidung, und diese Fehler dürften auch nicht von planungsrechtlichen Heilungsvorschriften erfasst werden.

Die rechtliche Überprüfung an den Maßstäben des einschlägigen Raumordnungsrechts auf Bundes- und Landesebene anhand des Vortrags der Antragstellerin und der vorliegenden Unterlagen zum Planungs- und Rechtsetzungsverfahren hat nach Auffassung des Senats weder beachtliche formelle noch erhebliche materielle Fehler ergeben, die es gebieten würden, den Festlegungen zur Gebietskulisse Windenergie insgesamt die Verbindlichkeit als Ziel der Raumordnung abzusprechen und sie für unwirksam zu erklären (I.). Ebenso wenig besteht Anlass, den Festlegungen nach Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP in Verbindung mit den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) zumindest bezogen auf das Eignungsgebiet oder das Gemeindegebiet Papenhagen die rechtliche Zielbindungswirkung – wenn sie schon nicht positiv in Gestalt der Festlegung eines Eignungsgebiets zugesprochen werden kann – jedenfalls negativ in Gestalt der Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB wegen der Ausweisung von Eignungsgebieten an anderer Stelle abzusprechen; entgegen der Auffassung der Antragstellerin erweist sich die Entscheidung der Landesregierung, das von der Planungsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern zunächst vorgesehene Eignungsgebiet Papenhagen von der Verbindlichkeitserklärung auszunehmen (§ 1 Abs. 3 Nr. 1 RREP VP-LVO), nicht als rechtsfehlerhaft (II.). Danach kann die Antragstellerin weder mit ihrem Hauptantrag noch mit einem der hilfsweise formulierten Antragsbegehren Erfolg haben (III.)

I.

Wie der Senat bereits in seinem – inzwischen rechtskräftig gewordenen – Urteil vom 03. April 2013 im Verfahren 4 K 24/11 ausgeführt hat, geht er im Grundsatz von einer wirksamen gesamträumlichen Planung Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern aus. Die Aussagen dieses Urteils, das zur (teilweisen) Herausnahme des Eignungsgebiets Iven/Spantekow aus der Verbindlichkeit durch § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO ergangen ist, können auch auf den vorliegenden Sachverhalt übertragen werden. Dem sachlichen Teilplan Windenergienutzung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in der Gestalt, die er durch die Landesverordnung zur Verbindlichkeitsfeststellung gewonnen hat, haften danach weder beachtliche formelle (1.) noch erhebliche materielle Fehler (2.) an; das Vorhandensein einer wirksamen Konzentrationsplanung Windenergie würde auch dann nicht in Frage gestellt, wenn die Regelungen in § 1 Abs. 3 Nr. 1 und 3 RREP VP-LVO betreffend Papenhagen und/oder Poppelvitz/Altefähr keinen Bestand hätten. Hieran ändert auch der Umstand nichts, dass der Senat in dem genannten Urteil auf den Hilfsantrag der antragstellenden Gemeinde hin die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 insoweit für unwirksam erklärt hat, als § 1 Abs. 3 Nr. 2 in Verbindung mit der Zielfestlegung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in der Gesamtkarte (M !:100 000) das Eignungsgebiet Iven/Spantekkow ausweist.

Er hat in der genannten Entscheidung hierzu Folgendes ausgeführt:

„1. Die Antragstellerin selbst hat formelle Fehler beim Zustandekommen des Raumentwicklungsprogramms, dessen Verfahren gemäß § 28 Abs. 1 ROG nach den bis zum 29. Juni 2009 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Land abzuschließen war, weil es vor dem 29. Juni 2009 förmlich eingeleitet worden war, in Ge-stalt einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG weder gegenüber der obersten Landesplanungsbehörde unmittelbar gerügt noch schriftsätzlich im Rahmen ihres Eilantrages (Az. 4 M 102/11) oder im vorliegenden Hauptsacheverfahren vorgebracht. Soweit sie ihren Vortrag, sie hätte vor Erlass der Regelung in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO von der Landesregierung noch einmal angehört werden müssen, auch dahingehend verstanden wissen will, handelt es sich nicht um einen Verfahrensfehler im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG, sondern um eine Frage der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG und damit um eine solche des materiellen Rechts (s. unter II. 2. a.E.).

Zwar können wegen der Wirkung entsprechender Rügen „inter omnes“ (vgl. Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 80; Dallhammer in: Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung in Bund und Ländern, Stand Mai 2012, § 10 Rn. 50; für das Baurecht siehe etwa jüngst OVG Bautzen, Urt. v. 20.03.2012 - 1 C 21/12 -, juris Rn. 51) von Dritten erhobene Verfahrensrügen ebenfalls von Bedeutung sein, die zudem auch über den Umweg eines vom Gericht dem Rügeadressaten fristwahrend übermittelten Schriftsatzes erhoben werden können (vgl. Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, § 215 Rn. 5). In den Behördenakten, die der Antragsgegner zu allen anhängigen Gerichtsverfahren vorgelegt hat, finden sich derartige Rügen aber nicht, und dieser hat auf ausdrückliche Nachfrage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung am 20. März 2013 erklärt, dass außerhalb des Normenkontrollverfahrens Az. 4 K 17/11 solche bei ihm nicht eingegangen seien; Anhaltspunkte zu Zweifeln hieran sieht der Senat nach Durchsicht aller bei ihm anhängigen Verfahren gegen das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern nicht.

Die im bereits entschiedenen Verfahren Az. 4 K 17/11 (siehe Urt. v. 28.02.2013, juris) fristgerecht gerügten Mängel des Planungsverfahrens – auf die es freilich dort schon deswegen nicht ankam, weil sich der Normenkontrollantrag mangels Antragsbefugnis bereits als unzulässig erwies – liegen nicht vor.

Die Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, mit der die zweite Offenlegung des Entwurfs des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und des Entwurfs des Umweltberichts angekündigt worden war (Amtsbl. M-V/AAz. S. 628) konnte, da sich die Planung naturgemäß auf die gesamte Planungsregion Vorpommern bezog und deren räumliche Ausdehnung gesetzlich definiert war und – angepasst an die neuen Zuschnitte der Landkreise nach der Kreisgebietsreform – weiterhin ist (§ 12 Abs. 1 LPlG), ihre „Anstoßfunktion“ für potentiell Betroffene hinreichend erfüllen; weder war eine darüber hinausgehende zusätzliche textliche Umschreibung des räumlichen Geltungsbereichs noch eine kartenmäßige Erläuterung erforderlich.

Der Hinweis, wann und wo die öffentliche Auslegung der Unterlagen erfolgte („Auslegung im Amt für Raumordnung und Landesplanung Vorpommern in Greifswald sowie in den Verwaltungen der Ämter und amtsfreien Gemeinden der Planungsregion Vorpommern, der kreisfreien Städte Greifswald und Stralsund und in den Landratsämtern Nordvorpommern, Ostvorpommern, Rügen und Uecker-Randow“, wobei die „Auslegungszeiten den ortsüblichen Öffnungszeiten entsprechen“, ergänzt um eine Adresse, unter der die Entwürfe im Internet einsehbar sind), wurde den zu stellenden Anforderungen gerecht; § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG verlangt lediglich die Angabe von Ort und Dauer der Auslegung und damit nicht die Angabe der jeweiligen genauen Dienststunden der einzelnen Auslegungsdienststellen.

Die spätere Verlängerung der Frist für Stellungnahmen, Hinweise und Anregungen (siehe die Bekanntmachung vom 17.09.2008, Amtsbl. M-V/AAz S. 1054) musste den ordnungsgemäßen Hinweis der Bekanntmachung vom 14. Mai 2008 auf die Folgen nicht fristgerecht abgegebener Stellungnahmen (Präklusion – entspricht § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 3 Satz 4 LPlG) nicht erneut wiederholen. Die Bekanntmachung vom 17. September 2008 trat nicht vollumfänglich an die Stelle der früheren Bekanntmachung vom 14. Mai 2008, sondern änderte diese lediglich in Bezug auf ihren eigenen Aussagegehalt – also die Fristsetzung – ab; alle übrigen Inhalte der früheren Bekanntmachung blieben somit bestehen und wirksam.

Ein Verkündungsmangel wegen Verstoßes gegen Art. 58 LV liegt nicht darin, dass das Regionale Raumentwicklungsprogramm selbst nicht im Gesetz- und Verordnungsblatt, sondern im Amtsblatt M-V veröffentlicht worden ist, nachdem die Landesverordnung zur Verbindlicherklärung selbst entsprechend Art. 58 Abs. 2 LV ordnungsgemäß im Gesetz- und Verordnungsblatt verkündet worden ist und in § 1 Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich auf die Veröffentlichung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms im Amtsblatt verweist.

2. Die ausdrücklich als Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, § 4 Abs. 8 LPlG gekennzeichnete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 i.V.m. den in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern insgesamt wird auch in materieller Hinsicht den maßgeblichen raumordnungsrechtlichen Vorschriften des Bundes- und Landesrechts (a.) in Verbindung mit den Anforderungen, die die Rechtsprechung zu deren Anwendung und Auslegung speziell für Festlegungen mit verbindlicher Wirkung im Rahmen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB (siehe § 8 Abs. 7 Nr. 3 ROG, § 1 Abs. 1 Nr. 1, letzter HS LPlG; Windenergienutzung als eine erneuerbare Energie nach § 2 Abs. 2 Nr. 6 Satz 8 ROG, § 8 Abs. 2 Satz 1 LPlG) aufgestellt hat (b.), gerecht. Das Ergebnis der Planung in Gestalt einer Gebietskulisse „Windenergie“, die dieser Nutzung insbesondere hinreichend „substanziell Raum gibt“ im Sinne der maßgeblichen Erfordernisse, vermag der Senat nach Überprüfung anhand der rechtlichen Vorgaben nicht zu beanstanden (c.). Diese Bewertung stellt die Tatsache, dass die vom Regionalen Planungsverband erarbeitete gesamträumliche Gebietskulisse Windenergie im Rahmen der Verbindlicherklärung durch die Landesregierung Einschränkungen erfahren hat, indem diese die Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr, in vollem Umfang sowie das Eignungsgebiet Iven/Spantekow teilweise von der Verbindlicherklärung ausgenommen hat, ebenso wenig in Frage wie der Umstand, dass der Senat die Ausweisung des Eignungsgebiets Iven/Spantekow insgesamt für unwirksam hält (s. nachstehend unter II.), wodurch sich die gesamte Eignungsfläche weiter reduziert (d.).

a) Nach den landesrechtlichen Regelungen in Mecklenburg-Vorpommern sind die Regionalen Raumentwicklungsprogramme das Ergebnis des Zusammenwirkens des nach § 12 Abs. 1 und 2 LPlG gebildeten zuständigen regionalen Planungsverbandes, der als Körperschaft des öffentlichen Rechts der Rechtsaufsicht und nach Maßgabe des Abs. 4 der Fachaufsicht des Landes unterliegt (§ 12 Abs. 3 Satz 1 und 2 LPlG) und sich nach § 9 Abs. 1 Satz 2 LPlG im Planungsverfahren des insoweit fachlich weisungsgebundenen zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung bedient, und der Landesregierung; diese erklärt nach § 9 Abs. 5 LPlG das regionale Raumentwicklungsprogramm durch Rechtsverordnung für verbindlich, soweit es nach dem Landesplanungsgesetz aufgestellt ist, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widerspricht und sich in die vorgesehene räumlich Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesbehörden ergibt. Diese Kombination von Erarbeitung des Raumentwicklungsprogramms durch den Planungsträger und Verbindlicherklärung durch Rechtsverordnung der Landesregierung erweist sich nach dem Umfang der eingeräumten Kontrollrechte im bundesweiten Vergleich als einzig; am ähnlichsten formuliert noch das Landesrecht in Baden-Württemberg (§ 13 LplG BW), nach dem die oberste Raumordnungs- und Landesplanungsbehörde die Ziele und Grundsätze eines Regionalplans unter im wesentlichen gleichen Voraussetzungen wie in Mecklenburg-Vorpommern durch Genehmigung für verbindlich erklärt. Aus dieser rechtlichen Konstruktion kann mit dem VGH Baden-Württemberg (Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 23 ff) der Schluss gezogen werden, dass die Regionalplanung „als Bestandteil der übergeordneten staatlichen Landesplanung, nicht aber als eine aus dieser herausgelöste, zwischen ihr und der Flächennutzungsplanung stehende selbständige Planungsebene mit eigenen wehrfähigen subjektiven (Selbstverwaltungs) Rechten des Planungsträgers konzipiert ist“, und festgestellt werden, dass „das Letztentscheidungsrecht über den Inhalt des Regionalplans damit dem Land vorbehalten ist“ und sich das „materielle Prüfungsrecht des Landes nicht – wie etwa bei der Genehmigung eines Bauleitplans durch eine höhere Verwaltungsbehörde – in einer Rechtskontrolle erschöpft“, sondern vielmehr „einen eigenen planerischen Abwägungs- und Gestaltungsspielraum des Landes einschließt, ob sich der Regionalplan in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfüge“.

Ausfluss dessen ist, dass die oberste Landesplanungsbehörde nach § 9 Abs. 2 LPlG Richtlinien zur Ausarbeitung von regionalen Raumentwicklungsplänen erlassen und dass sie nach § 12 Abs. 2 LPlG Weisungen über den Planungszeitraum, über die Form der regionalen Raumentwicklungsprogramme und hinsichtlich der Beachtung der Richtlinien nach § 9 Abs. 2 erteilen kann. Derartige Richtlinien des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde (jetzt: Ministerium für Energie, Infrastruktur und Landesentwicklung) lagen 2006/2008 und liegen auch heute (aktuelle Fassung vom 22.05.2012) vor in Gestalt von „Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern).

Da das streitige Regionale Raumentwicklungsprogramm, das der Regionale Planungsverband Vorpommern am 02. Juli 2009 beschlossen hat, erst mit der Landesverordnung vom 19. August 2010 für verbindlich erklärt worden ist, die am Tag nach ihrer Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt Mecklenburg-Vorpommern vom 17. September 2010 in Kraft getreten ist, ist maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt für die Kontrolle der Abwägung in Anwendung der bundesrechtlichen Vorgaben des § 12 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 ROG n.F. sowohl hinsichtlich von Mängeln im Abwägungsvorgang als auch von Mängeln im Abwägungsergebnis die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan (siehe Spannowsky in: Spannowsy/ Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Ein Rückgriff auf § 28 Abs. 2 Satz 1, 1. HS ROG n.F., wonach § 12 Abs. 1 bis 4 entsprechend auch auf die Raumordnungspläne der Länder anzuwenden ist, die vor dem 30. Juni 2009 auf der Grundlage der Raumordnungsgesetze der Länder in Kraft getreten sind, ist daher hier nicht erforderlich (zur Problematik vgl. einerseits SächsOVG, Urt. v. 01. Juli 2011 - 1 C 25/08 -, juris, andererseits OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - 2 A 4.10 - und HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -). Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG n.F. sind bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen und ist bei der Festlegung von Zielen der Raumordnung abschließend abzuwägen. Nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG n.F. sind – im Sinne der Planerhaltung – Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind.

Vergleichbare Planerhaltungsvorschriften als Ausdruck des Versuchs, die Balance zwischen rechtsstaatlich geforderter Rechtsgebundenheit und Rechtssicherheit zu halten (Spannowsky, a.a.O., Rn. 14), enthält auch das Landesrecht: So ist es nach § 5 Abs. 4 LPlG für die Rechtswirksamkeit des Raumentwicklungsprogramms unbeachtlich, wenn dessen Begründung unvollständig ist (Satz 1), und ist eine Unvollständigkeit des Umweltberichts (nur) dann erheblich, wenn abwägungserhebliche Angaben fehlen (Satz 2); ebenso ist unerheblich, wenn Angaben in der zusammenfassenden Erklärung und zum Monitoring in nur unwesentlichen Punkten unvollständig sind. Auch nach § 5 Abs. 5 LPlG sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (Satz 1). Im Übrigen führen solche Abwägungsmängel, eine erhebliche Unvollständigkeit des Umweltberichts sowie die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, die nicht nach Abs. 3 unbeachtlich sind, nicht zur Nichtigkeit des Raumentwicklungsprogramms, wenn sie durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können (Satz 2); in diesen Fällen entfaltet das Raumentwicklungsprogramm bis zur Behebung der Mängel insofern keine Bindungswirkung, wobei die ausgesetzten Teile auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden können (Satz 3).

b) Da – wie bereits ausgeführt – den Festlegungen von Eignungsgebieten für Windenergie im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern als verbindliche Ziele der Raumordnung Konzentrationswirkung i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB mit Wirkung nach innen wie nach außen zukommen soll, muss sich die Abwägungsentscheidung des Planungsträgers an den Anforderungen der obergerichtlichen Rechtsprechung messen lassen, die mit Rücksicht auf betroffene Eigentumsrechte nach Art. 14 GG in gleicher Weise – allerdings unter Berücksichtigung der jeweils unterschiedlichen Zweckbestimmung und Regelungstiefe – an eine solche Konzentrationsplanung sowohl auf der Ebene der Bauleitplanung als auch auf der Ebene der Raumplanung gestellt werden. Für beide Planungsinstrumente gilt, dass die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen einander bedingen und sich der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen lässt, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen (vgl. jüngst etwa BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris m.w.N.; ausführlich auch BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, NVwZ 2011, 812 m.w.N. zur Konzentration von Abgrabungen, dabei anknüpfend an seine frühere Rspr. zur planerischen Konzentration von Windkraftanlagen; OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 m.w.N.; HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris, Rn. 32 ff.; SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 56 ff.; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris).

Zusammenfassen lassen sich diese Maßstäbe dahingehend, dass dem Plan ein nachvollziehbares schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen muss, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Eine fehlerfreie Abwägung (so auch schon der Senat im Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 42 zur gleichsam „ersten Welle“ der Regionalplanung auf Landesebene) setzt voraus, dass eine Abwägung überhaupt stattfindet, in die Abwägung das an Belangen eingestellt wird, was nach Lage der Dinge berücksichtigt werden muss, und die Belange gewichtet und gegeneinander in einer das Abwägungsergebnis tragenden Weise abgewogen werden.

Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken; allerdings ist eine normative Gewichtungsvorgabe, derzufolge ein Planungsträger privilegierten Nutzungen im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung tragen muss, der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen. Verwehrt ist dem Planungsträger jedoch eine (rein negative) gezielte Verhinderungsplanung, auch in Gestalt einer „Feigenblattplanung“, die im Ergebnis auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft. Er muss die Entscheidung des Gesetzgebers zugunsten einer Privilegierung gewisser Vorhaben im Außenbereich (Windenergieanlagen) beachten und dafür im Plangebiet „in substanzieller Weise Raum schaffen“ (BVerwG, Beschl. v. 18.01.2011 - 7 B 19.10 -, a.a.O.). Dass die Festlegung von Konzentrationszonen im Ergebnis zu einer Kontingentierung von Anlagenstandorten führt, trägt die Annahme einer Verhinderungsplanung nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.03.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33, 37), denn der Gesetzgeber sieht es als ein berechtigtes Interesse an, die Windenergienutzung zu kanalisieren und auch Fehlentwicklungen entgegenzusteuern..

Hinsichtlich der Planung von Konzentrationsflächen für Windenergie im Rahmen der Flächenutzungsplanung verlangt das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris) unter Hinweis auf seinen Beschluss vom 15. September 2009 (BVerwG 4 BN 25.09 -, BRS 74 Nr. 112), dass sich die Ausarbeitung des erforderlichen schlüssigen Planungskonzepts (siehe auch BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 65.09 -, juris Rn. 5 m.w.N.) abschnittsweise dergestalt zu vollziehen habe, dass in einem ersten Arbeitsschritt diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln sind, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen ließen sich in „harte“ – d.h. solche Gebietsteile, für die eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen auch immer, nicht in Betracht komme, die mithin für die Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet seien (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.12.2002 - BVerwG 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287, 299) – und „weiche“ Tabuzonen untergliedern, also solche Gebietsteile, in denen nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen „von vornherein“ ausgeschlossen sein „solle“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.10.2004 - BVerwG 4 C 2.04 -, BVerwGE 122, 109, 112). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig blieben, seien sodann zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d.h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprächen, seien mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht werde. Dabei müsse sich der Plangeber dieser Unterscheidung bewusst sein und – weil nur harte Tabuzonen schon kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausschieden – jedenfalls die Entscheidung für „weiche“ Tabuzonen rechtfertigen und dokumentieren (erst jüngst bestätigt durch BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 6). Generell müssen sich die Vorgehensweise des Planungsträgers und die von ihm zur Begründung seiner Abwägungsentscheidungen angestellten Überlegungen in den Planungsunterlagen hinreichend wiederfinden, schon um die Rechtskontrolle im gebotenen Umfang überhaupt zu ermöglichen (vgl. HessVGH, Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 34; besonders hohe Anforderungen stellt insoweit OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 45 ff., insbes. 50 ff.). Jedenfalls müssen die Grundlagen der Planung sowie der Prüfungsabfolge aus der Planbegründung erkennbar sein und sich in den wesentlichen Prüfungsschritten anhand der – erforderlichenfalls im gerichtlichen Verfahren zu erläuternden – Verwaltungsvorgänge nachweisen lassen (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn.).

Potenziell für die Windenergienutzung geeignete Bereiche dürfen nur aus sachlichen Aspekten (z.B. aus Landschafts- und Naturschutzgründen) aus der Planung ausgeklammert werden (BVerwG, Beschl. v. 23.07.2009 - 4 BN 20/08 -, juris Rn. 9). Für die Festlegung von Ausschluss- und Abwägungskriterien muss es sachliche Gründe geben, die der Plangeber plausibel zu machen hat, die aber für sich genommen keine zwingenden sein müssen; der Plangeber bewegt sich im Rahmen seines Abwägungsspielraums, wenn er sich im Konfliktfall zwischen der Windenergienutzung und anderen sachlich begründbaren Raumnutzungsinteressen für letztere entscheidet, wobei es zulässig ist, Pufferzonen und pauschale Abstände zu geschützten Nutzungen festzusetzen und auf eine konkrete Prüfung der Verträglichkeit einer Windenergienutzung an jedem einzelnen Standort zu verzichten. Mindestabstände können dabei bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen festgelegt werden, sofern sie städtebaulich bzw. raumordnungsrechtlich begründbar sind. Der Planungsträger ist auch einerseits nicht dazu verpflichtet, überall dort Vorranggebiete auszuweisen, wo Windkraftanlagen bereits vorhanden sind; andererseits darf er der Kraft des Faktischen dadurch Rechnung tragen, dass er bereits errichtete Anlagen in sein Konzen-trationskonzept einbezieht, sich bei der Gebietsabgrenzung an dem vorhandenen Bestand ausrichtet und auch ein “Repowering“-Potenzial auf diesen räumlichen Bereich beschränkt. Schafft er auf diese Weise für die Windenergienutzung substanziellen Raum, braucht er nicht darüber hinaus durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres „Repowering“ zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. zu Vorstehendem OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 20 mit umfangreichen Nachweisen aus der Rspr.).

Auch lässt sich nicht abstrakt bestimmen, wo etwa die Grenze zu einer Verhinderungsplanung verläuft; die Entscheidung, ob diese Grenze überschritten ist, lässt sich erst bei einer Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Plangebiet treffen und obliegt grundsätzlich dem Tatsachengericht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.03.2010 - 4 BN 56.09 -, juris a.a.O.).

Klarzustellen ist, dass sich die dargestellten Anforderungen zur Ausarbeitung des Planungskonzepts immer auf die abschließende Abwägungsentscheidung des jeweiligen Planungsträgers selbst beziehen (§ 7 Abs. 2 ROG), also den Abwägungsvorgang, aus dem das Ergebnis der Abwägung – der Plan – resultiert, wobei es für die Rechtskontrolle auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Raumordnungsplan ankommt und nicht zwingend zwischen dem Abwägungsvorgang und dem Abwägungsergebnis unterschieden wird (Spannowsky in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 58). Nur darauf zielen insbesondere auch die geschilderten „Arbeitsschritte“, nämlich zunächst die Ermittlung der „harten“ und dann der „weichen“ Tabuzonen und im Anschluss die Abwägung der öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, juris). Insofern darf dieser Abwägungsvorgang nicht verwechselt werden mit dem Planaufstellungsvorgang im Sinne des Planungsverfahrens, das sich jeweils nach den spezifischen fach- und landesrechtlichen Vorgaben richtet und das der möglichst umfassenden Klärung des Sachverhaltes und der Sammlung des Abwägungsmaterials unter Beteiligung aller betroffenen Interessen dient. Für die Bauleitplanung ist insoweit § 2 Abs. 3 BauGB, für die Raumordnung § 9 Abs. 3 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG maßgeblich. Dies verkennt die Antragstellerin mit ihrem Einwand, hier könne der Regionale Planungsverband Vorpommern die geforderten Planungsschritte schon deswegen nicht vollzogen haben, weil sich andernfalls nicht erst noch im Beteiligungsverfahren weitere zu prüfende mögliche Potenzialflächen hätten ergeben können. Die in vorstehend geschildertem Zusammenhang gemeinten Schritte des Abwägungsvorgangs sind nicht identisch mit verschiedenen zeitlichen Abschnitten im Ablauf des Planungsverfahrens etwa in Gestalt einer oder mehrerer Beteiligungsrunden; jene sind vielmehr als Mittel des Erkenntnisgewinns sämtlich noch der Phase der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials zuzurechnen.

Bei der Anwendung dieser von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien ist nach Auffassung des Senats – bei allen grundsätzlichen Gemeinsamkeiten – auf die Unterschiede zwischen Bauleitplanung einerseits und Raumordnung und Landesplanung andererseits ebenso Bedacht zu nehmen wie auf spezifische planerische Vorgaben im Landesrecht allgemein oder im Einzelfall. Festlegungen in einem Landesraumentwicklungsprogramm, aus dem heraus die regionalen Raumentwicklungspläne zu entwickeln sind (§ 8 Abs. 1 LPlG), ist Rechnung zu tragen. Auch unterscheidet sich die Ausgangssituation bei der Überarbeitung einer rechtsverbindlich bestehenden landes- und regionalplanerischen Gesamtkulisse notwendigerweise von der bei erstmaliger Erarbeitung einer Planungskonzeption, weil die Anwendung der in der Regel auf einen zehnjährigen Planungszeitraum angelegten (§ 4 Abs. 2 Satz 1 LPlG) raumordnerischen Festlegungen ihrerseits die Ausgangssituation gestaltet hat und Fortschreibungen auf den vorangegangenen Planungen aufbauen (§ 4 Abs. 2 Satz 2 LPlG).

c) Diesen Anforderungen ist der Plangeber bei seiner Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in dem vom Senat für erforderlich gehaltenen Umfang gerecht geworden. Der für verbindlich erklärten Gebietskulisse Windenergie liegt ein an den Planungsvorgaben orientiertes, hinreichend nachvollziehbares Planungskonzept zugrunde, bei dem der Planungsträger die Potenzialflächen sachgerecht ermittelt hat und bei dem weder der Planungsprozess einschließlich des Abwägungsvorgangs noch das Abwägungsergebnis durchgreifenden Bedenken begegnen. Dies entnimmt der Senat den Darstellungen der Beteiligten zum Verlauf des Planungsverfahrens und den darauf bezogenen Akten (aa.). Die Umsetzung dieses Konzepts lässt ebenfalls keine beachtlichen Fehler erkennen (bb.). Als Abwägungsergebnis steht eine Gebietskulisse „Windenergie“ fest, die dieser Nutzung hinreichend „substanziell Raum“ im Sinne der Rechtsprechung gibt (cc.).

aa) Der Senat gelangt in Auswertung der Planungsunterlagen und des Vortrags der Beteiligten zu der Einschätzung, dass dem Abwägungsvorgang zur Windenergieplanung im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern ein auf den gesamten Planungsbereich bezogenes schlüssiges Gesamtkonzept zugrunde liegt, das die landesspezifischen Vorgaben wahrt und im Sinne der Rechtsprechungsanforderungen hinreichend nachvollziehbar nicht nur erkennen lässt, von welchen Erwägungen die positiven Standortzuweisungen getragen werden, sondern auch deutlich macht, welche Gründe es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum von Windenergieanlagen freizuhalten. Insbesondere ist davon auszugehen, dass der Planungsverband eine eigene Entscheidungsverantwortung wahrgenommen hat, sich seiner Bewertungsspielräume dort, wo sie bestanden („weiche“ Tabukriterien), bewusst war und die Gründe für seine Wertungen hinreichend offengelegt hat.

Dabei kann es allein darauf ankommen, ob die zur Ausformung der Begriffe „harte und weiche Tabuzonen“ beschriebene Vorgehensweise – zunächst Ermittlung der „schlechthin ungeeigneten“ Bereiche, sodann Ausschluss derjenigen Bereiche, die nach dem Willen des Planungsträgers aus unterschiedlichen Gründen von vornherein ausgeschlossen werden sollen, und schließlich für die verbleibenden Potenzialflächen Abwägung öffentlicher Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, mit dem Anliegen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird – nachweisbar handlungsleitend für den Planungsträger war, also darauf, ob er sich inhaltlich an diesen von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien orientiert hat. Nicht verlangt werden darf, ob beide Begriffe im konkreten Planungsprozess wörtlich verwendet worden sind (vgl. HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 983 und Urt. v. 17.03.2011 - 4 C 883/10.N -, juris Rn. 38 a.E.). Diesen Anforderungen ist hier Rechnung getragen, denn der Planungsverband hat – wie im Planungsprozess immer wieder zum Ausdruck gebracht – sein Vorgehen an den “Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen“ (Anlage 3 der Richtlinie des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung als Oberste Landesplanungsbehörde zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern, zunächst Stand Juli 2006, später Stand 2008) orientiert. Diese Richtlinien, die gemeinsam von Vertretern der Ämter für Raumordnung und Landesplanung und des Ministeriums in einer Arbeitsgruppe und in Abstimmung mit berührten Fachbehörden erarbeitet worden sind, sollen „ein landeseinheitliches Vorgehen bei der Ausweisung von Eignungsgebieten gewährleisten“, treffen zunächst Aussagen zu an der Rechtsprechung orientierten rechtlichen Vorgaben, die bei der Planung zu beachten sind, und enthalten sodann Abwägungs- und Ausweisungsregelungen, auf die die Ausschluss- und Abstandskriterien folgen; zu diesen wiederum existiert eine umfangreiche fachliche Begründung. Insbesondere ist in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass Flächen für die Neuausweisung von Eignungsgebieten die anschließend dargestellten Ausschluss- und Abstandskriterien erfüllen müssten, wobei die Ausweisung in 2 Phasen erfolge. In der ersten Phase würden die Suchräume unter Beachtung genereller Tabubereiche ermittelt; in der zweiten Phase seien die ermittelten Suchräume hinsichtlich der konkreten Standortbedingungen zu prüfen; darin seien solche Belange zu bedenken, die nur für einzelne mögliche Windeignungsgebiete oder Teilgebiete zur Anwendung kämen. Die Ausschluss- und Abstandskriterien dienten der Flächenidentifizierung und könnten eine individuelle Abwägung im Einzelfall nicht ersetzen. Es seien im Interesse der Konzentrationsplanung nur Gebiete ab 75 ha auszuweisen und es sollten zur Ausweisung vorgesehene Gebiete einen Mindestabstand zu bestehenden oder anderen neu auszuweisenden Eignungsgebieten von 5 km aufweisen. Bestehende Eignungsgebiete und bestehende Windparks ab 5 WEA könnten sich im Abwägungsprozess ggf. gegenüber den Ausschluss- und Abstandskriterien durchsetzen. Die in Phase 2 vorgenommenen Prüf- und Abwägungsergebnisse seien aktenkundig zu machen.

Die grundsätzliche Orientierung an derartigen landesweit einheitlichen Kriterien zur Festlegung von Eignungsräumen für Windkraftanlagen hat der Senat bereits in einer Entscheidung zum vorangegangenen Raumordnungsprogramm, dessen Begründung ebenfalls darauf Bezug genommen hatte, nicht beanstandet (Urt. v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 54).

Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang insbesondere dem Kriterium einer Mindestgröße von 75 ha die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen abspricht, folgt der Senat dem nicht. Seine Entscheidung für dieses „weiche“ Kriterium durfte der Plangeber hinreichend mit dem Schutz der Avifauna, dem weitläufigen Charakter des Landschaftsbildes und der Konzentration von Anlagenstandorten – nicht zuletzt im Interesse einer wirtschaftlichen Netzanbindung – gerechtfertigt sehen.

Das Planungsverfahren hat sich wie folgt gestaltet:

Der erste Entwurf für ein neues Regionales Raumentwicklungsprogramm Vorpommern wurde mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren (März bis Juni 2007) gegeben, der Vorentwurf des Umweltberichts zwischen Juli und September 2007 mit den Umweltbehörden abgestimmt. Dieser Entwurf enthielt bereits unter Abschnitt 6.5 Abs. 7 das ausdrücklich als solches gekennzeichnete Ziel, die Errichtung von Windenergieanlagen auf die in der Karte im Maßstab 1:100 000 ausgewiesenen Eignungsgebiete zu beschränken, um – so die Begründung – die Windenergienutzung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten und Eingriffen in Natur und Landschaftsbild an raumordnerisch gebündelten Standorten zu konzentrieren.

Damit sollte den Vorgaben in Abschnitt 6.4 Abs. 8 des Landesraumentwicklungsprogramms 2005, das zu diesem Zeitpunkt bereits das Landesraumordnungsprogramm 1993 abgelöst hatte, Rechnung getragen werden. Danach „sind in den Regionalen Raumentwicklungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung der landeseinheitlichen Kriterien ausreichenden Windpotenzials als Voraussetzung für die Geeignetheit, Einspeisemöglichkeiten, Abstände zu Siedlungen, Fremdenverkehrs- und Infrastruktureinrichtungen, Bewertung des Landschaftsbild-, Erholungs-, Arten- und Lebensraumpotenzials, Bedeutung für den Vogelzug und eventuelle Vorbelastungen festzulegen, bestehende ggf. zu überprüfen“. Hierzu erläutert die Begründung des Landesraumentwicklungsprogramms – noch unter Bezugnahme auf die damalige Fassung der „Hinweise für die Planung und Genehmigung von Windkraftanlagen in Mecklenburg-Vorpommern“ vom 27. September 2004 (Amtsbl. M-V S. 966) – weiter, dass die Windenergieerzeugung aufgrund der mit ihr verbundenen Beeinträchtigungen von Wohnstandorten nur an raumordnerisch gebündelten Standorten stattfinden werde, die in windhöffigen Gebieten liegen, in entsprechendem Abstand zur Wohnbebauung sowie in aus Sicht des Naturschutzes und der Landschaftspflege störungsunempfindlichen Räumen. Die landeseinheitlichen naturschutzbezogenen Kriterien für die Festlegung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen ergäben sich aus den Darstellungen und Vorgaben in den Gutachtlichen Landschaftsrahmenplänen des Landesamtes für Umwelt, Naturschutz und Geologie (LUNG) für die Planungsregionen des Landes, wobei die dort festgelegten Kriterien auch für zukünftige Fortschreibungen gelten sollten. Die Kriterien führten unter sachbezogener Berücksichtigung regionaler Belange zu den Eignungsgebieten in den Regionalen Raum(ordnungs)programmen, mit der Folge des Ziels der Raumordnung, außerhalb keine Windenergieanlagen zu errichten. Bei der Festlegung neuer Eignungsgebiete für landseitige Windenergieanlagen würden insbesondere bereits vorbelastete Flächen wie z.B. Deponien oder militärische Altstandorte vorrangig in die Überprüfung einbezogen. Um auf möglichst geringer Fläche einen möglichst hohen Anteil an Windenergie zu erzeugen, sollten die Gemeinden – auch zur Steuerung sonstiger, insbesondere lokaler (unterhalb der Ebene der Regionalplanung) Konflikte – eine Untersetzung der Eignungsgebiete mit Flächennutzungsplänen vornehmen.

In Vorbereitung des Entwurfs war nach Angaben des Antragsgegners zunächst eine sogenannten Weißflächenkartierung vorgenommen und für das gesamte Planungsgebiet unter Anwendung eines geografischen Informationssystems (GIS) im Maßstab 1:1000 in Form von shape files nach Maßgabe von einheitlichen Ausschlusskriterien (im Sinne „harter“ Kriterien) ermittelt worden, welche Flächen nicht von vornherein von der Windenergienutzung ausgeschlossen wären und überhaupt in Betracht kämen. Sodann sei weiter untersucht worden, ob sie für die weitere Planung in Betracht kämen. Die so ermittelten „Weißflächen“ ohne Belegung mit Ausschluss- und Abstandkriterien seien – sofern sie eine Größe von mindestens 75 ha aufgewiesen und untereinander bzw. zu vorhandenen Eignungsgebieten aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 eine Abstand von mindestens 5 km eingehalten hätten – in eine erste Vorschlagsliste aufgenommen worden, die naturschutzfachlich begutachtet worden sei. Im Ergebnis sind in den zur ersten öffentlichen Beteiligung vorgelegten Entwurf neben 25 bereits bestehenden Eignungsgebieten neue Eignungsgebiete (so etwa Iven/Spantekow, Glasow/Ramin und Schmatzin) sowie Erweiterungen bestehender Eignungsgebiete (so etwa Zusedom/Fahrenwalde, Bergholz/Rossow und Nadrensee) aufgenommen worden.

Die Ausschluss- und Abstandskriterien hat der Planungsverband den in der genannten Richtlinie enthaltenen Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen entnommen, die inzwischen an die Stelle der Vorgängerregelungen getreten waren und die er sich insgesamt auch im weiteren Verlauf des Verfahrens zu Eigen gemacht hat.

Die Auswertung der im ersten Beteiligungsverfahren eingegangenen Stellungnahmen sowie die Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts mündeten in einen neuen Entwurf des Raumentwicklungsprogramms ein, den die Verbandsversammlung am 23. April 2008 zusammen mit dem Umweltbericht als Grundlage für das zweite Beteiligungsverfahren beschloss. Nach Auswertung der dazu eingegangenen Stellungnahmen wurden der abschließende Entwurf des Raumentwicklungsprogramms mit umfassender Abwägungsdokumentation, der Umweltbericht sowie die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt, über die die Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 beschloss.

Bereits die ausdrückliche Aufnahme der Ausschluss- und Abstandskriterien für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen mit der Formulierung „gemäß Richtlinie zum Zwecke von…, Stand Juli 2008“ in die Begründung des beschlossenen Raumentwicklungsprogramms, die im ersten Entwurf noch nicht aufgeführt waren, belegt ebenso wie die dort anzutreffende Formulierung, dass der Regionale Planungsverband „auf der Grundlage der Richtlinie…“ die Tabelle „durch die Kriterien Mindestgröße (75 ha) und Mindestabstand (5 km) vervollständigt und präzisiert“, dass der Verband die Hinweise dieser Richtlinie nicht als eine von ihm nicht mehr zu hinterfragende zwingende Vorgabe verstanden hat, deren Anwendung ihn jeglicher eigenverantwortlichen Entscheidung enthob. Zusätzlich wird an verschiedenen Stellen des Planungsprozesses deutlich, dass der Verband sich der ihm eingeräumten Spielräume bewusst war und sie differenziert genutzt hat; beispielhaft kann auf den Umgang mit den Eignungsgebieten Mannhagen oder Rakow oder generell mit Bestandsanlagen außerhalb von ausgewiesenen Eignungsgebieten wie etwa im Fall der Antragstellerin verwiesen werden. Für die gegenteilige Einschätzung der Antragstellerin finden sich keine hinreichenden Anhaltspunkte. Soweit sich die Antragstellerin insoweit auf ihren Beweisantrag in der mündlichen Verhandlung über Aussagen des Vorsitzenden des Planungsverbandes und der Leiterin des zuständigen Amtes für Raumordnung und Landesplanung zur Bindung an die Vorgaben der Richtlinie stützt, entsprächen die unter Beweis gestellten Aussagen, sollten sie so gefallen sein, gerade der mit Übernahme der Vorgaben der Richtlinie eingetretenen Selbstbindung. Unabhängig davon käme es auf die subjektiven Vorstellungen einzelner Mitglieder der Verbandsversammlung nicht an; entscheidend ist allein, wie die Verbandsversammlung bei ihrer Entscheidungsfindung (Abwägung) ausweislich der Planungsunterlagen tatsächlich vorgegangen ist.

Belegt wird diese Vorgehensweise zunächst durch die als Ausdruck in Papierform (Bl. 143 GA) und auf CD (Hülle Bl. 363a GA 4 M 102/11) zu den Akten gereichte Karte, auf der die gesamte Planungsregion laut der Legende mit unterschiedlichsten Nutzungsarten entsprechend der in den „Hinweisen“ aufgeführten Ausschluss- und Abstandskriterien überzogen worden ist, sowie durch die Karte im Maßstab 1:100 000, die dem ersten Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms beigefügt war. Darüber hinaus zeichnen die vorgelegten Behördenakten mit den in allen Beteiligungsverfahren eingegangenen Einwendungen nebst den jeweiligen Abwägungsdokumentationen nach, wie die Verbandsversammlung als maßgeblicher Entscheidungsträger mit Anregungen und Einwendungen auf den verschiedenen Verfahrensstufen umgegangen ist und welche Überlegungen jeweils und dann bei der abschließenden Abwägung maßgeblich waren.

Hiermit wird den Anforderungen an die Nachvollziehbarkeit insbesondere der planerischen Abwägungen im Planungsverlauf im Sinne der gebotenen Dokumentation nach Auffassung des Senats hinreichend Rechnung getragen; anderen, insoweit deutlich strengeren Anforderungen in der Rechtsprechung (siehe etwa OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 52 ff. u. - 2 A 4.10 -, juris Rn. 47) folgt der Senat ebenso wenig wie andere Obergerichte (SächsOVG, Urt. v. 01.07.2011 - 1 C 25/08 -, juris Rn. 58 m.w.N.).

bb) Der Planungsträger hat dieses Konzept auch in einer Weise angewendet, die nach Auffassung des Senats Rechtsfehler, die die Gesamtabwägung in Frage stellen könnten, nicht erkennen lässt. Insbesondere sind in die Endabwägung alle Belange eingestellt worden, die Berücksichtigung finden mussten, und sind diejenigen Konflikte abschließend bewältigt worden, die ersichtlich schon auf der Ebene der Raumordnung zu lösen waren und nicht der gemeindlichen Bauleitplanung bzw. den Einzelgenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben durften. Auch wurden die Herangehensweise an die Planung und die jeweiligen Abwägungsvorgänge mit ihren Grundlagen so hinreichend dokumentiert, dass den Anforderungen an Transparenz und Nachvollziehbarkeit Rechnung getragen ist, wie die Gesamtbetrachtung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms selbst mit seiner Begründung anhand der verschiedenen Entwurfsstadien und des Umweltberichts, der Abwägungsdokumentationen über die Behandlung von Stellungnahmen und Einwendungen, sowie der Niederschriften über die abschließenden Beschlussfassungen ergibt.

Insbesondere die als Ergebnis des zweiten Beteiligungsverfahrens erarbeitete Abwägungsdokumentation, die Beschlussvorlage für die abschließende Beratung der Verbandsversammlung am 02. Juli 2009 war, zeigt, dass bei den einer Abwägung zugänglichen Sachverhalten mit den maßgeblichen Kriterien differenziert umgegangen worden ist. Die nach Umfang und Wortwahl durchaus nicht stereotypen Begründungen lassen erkennen, dass sich der Regionale Planungsverband des unterschiedlichen Gewichts der einzelnen Kriterien offenbar bewusst war, jeweils eigenständige, auf den individuellen Sachverhalt bezogene Bewertungen vorgenommen und Abwägungsentscheidungen getroffen hat.

Diese Bewertung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass darin die Aufnahme zusätzlicher Eignungsgebiete häufig mit relativ knappem Hinweis darauf abgelehnt worden ist, dass bestimmte von der Richtlinie geforderte Abstände (z.B. zur Wohnbebauung, zum Wald, zu benachbarten Eignungsgebieten o.ä.) nicht eingehalten würden bzw. das Eignungsgebiet bei Einhaltung der Abstände die Mindestgröße von 75 ha unterschreite. Bei den Ausschluss- und Abstandskriterien handelt es sich um im Raumordnungsrecht anerkannte, auf fachspezifischen Erkenntnissen und Erfahrungen beruhende Abwägungsentscheidungen, die losgelöst vom Einzelfall Nutzungskonflikte vorab in allgemeiner Form lösen, also gleichsam als eine Art „antizipiertes Sachverständigengutachten“ angesehen werden können. Daher bedarf es dann keiner weiteren individuellen Begründung, wenn sich ein konkreter Sachverhalt gerade als der Regelfall darstellt, für den die Anwendung eines bestimmten Kriteriums (oder mehrerer) typischerweise vorgesehen ist. Demgegenüber finden sich sowohl dann, wenn ein Gebiet zusätzlich (oder vergrößert) in die Ausweisung übernommen wurde, als auch bei Ablehnung bzw. als Reaktion auf Einwände, die zu einer Verkleinerung geführt haben, zusätzliche individuelle Begründungen. Für die Beschlussfassung zu dem Sachkomplex „Windenergie“ kommt noch hinzu, dass dem vollständigen Entwurf der Abwägungsdokumentation Karten aller im Rahmen der Beteiligung eingereichten Vorschläge für Eignungsgebiete Windenergie im Maßstab 1:50 000 beigefügt waren, so dass sich die Mitglieder der Planungsversammlung jeweils auch optisch ein eigenes Bild von der Lage der Eignungsgebiete und ihrer Umgebung machen konnten.

Ihren Vorwurf, der Planungsverband habe bestehende Windenergieanlagen – solche in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten gelegene oder faktisch bestehende – und entsprechende gemeindliche Planungen hierfür nicht hinreichend in seine Betrachtung und Abwägung einbezogen, hat die Antragstellerin nicht belegen können. Für bestehende Windenergieanlagen in schon nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 1998 ausgewiesenen Eignungsgebieten wird dies schon dadurch widerlegt, dass diese entsprechend den Vorgaben des Landesraumentwicklungsprogramms und den Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen (siehe dort unter Abwägungsregelungen) Gegenstand der Prüfung waren und 25 von ihnen auch in das Regionale Raumentwicklungsprogramm 2010 übernommen worden sind; ebenso sind bestehende Windenergieanlagen außerhalb von früheren Eignungsgebieten geprüft worden, wie nicht zuletzt die intensive Befassung des Planungsverbandes mit der Situation im Gemeindegebiet der Antragstellerin (Eignungsgebiet Iven/Spantekow) im Rahmen des mehrstufigen Planungsverfahrens zeigt. Damit ist den insoweit bestehenden Anforderungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, Rn. 11) Rechnung getragen. Bespiele dafür, dass der Planungsverband entgegen seiner aus dem sogenannten „Gegenstromprinzip“ folgenden Verpflichtung (hierzu Urt. des Senats v. 19.01.2001 - 4 K 9/99 -, juris Rn. 45) wirksame gemeindliche Bauleitplanungen nicht in seine Abwägung eingestellt hätte, hat die Antragstellerin nicht vorgetragen und waren auch für den Senat sonst nicht ersichtlich. Was ihre eigenen Planungen angeht, hatten diese bis zum Zeitpunkt des Abschlusses des Planungsverfahrens noch keine Verfestigung in Gestalt eines wirksamen Bebauungs- oder zumindest Flächennutzungsplans erlangt; den Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Wind“ hat sie erst am 20. April 2011 gefasst. Unabhängig davon hat sich der Verband gerade mit den Vorstellungen der Antragstellerin über die Windenergienutzung auf ihrem Gemeindegebiet auf allen Stufen des Planungsverfahrens umfassend auseinandergesetzt, wenn auch nicht mit dem von der Antragstellerin gewünschten Ergebnis. Immerhin aber hat gerade die Situation in ihrem Gemeindegebiet zur erneuten Aufnahme der Ausnahmeregelung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 3 RREP VP geführt, wonach Windenergieanlagen unter bestimmten Voraussetzungen, wie sie bei der Antragstellerin angenommen wurden, weiterhin auch außerhalb von Eignungsgebieten zugelassen werden dürfen.

cc) Mit der Eignungsgebietskulisse Windenergie, wie sie rechtlich verbindlich geworden ist, wird auch dem Erfordernis, der Windenergie substanziell Raum zu geben, angemessen Rechnung getragen. Wann dies der Fall ist, lässt sich nicht durch feste Rechengrößen – etwa in Gestalt einer bestimmten Zahl von Eignungsgebieten oder zu errichtenden Windenergieanlagen, einer Mindestgröße in Hektar oder eines bestimmten Prozentsatzes des Planungsgebietes bzw. der dargestellten Konzentrationsflächen im Verhältnis zur Größe der Potenzialflächen, die nach Abzug der harten Tabuzonen von der Gesamtheit der Außenbereichsflächen des Plangebiets verbleiben – quantifizieren; das Bundesverwaltungsgericht hat insoweit verschiedenste Modelle gebilligt, die die Instanzgerichte entwickelt haben (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.05.2010 - BVerwG 4 C 7.09 -, NVwZ 2010, 1561 Rn. 28; Beschl. v. 22.04.2010 - BVerwG 4 B 68.09 -, juris Rn. 6 f) und geht davon aus, dass die von den Tatsachengerichten entwickelten Kriterien lediglich nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sein, nicht gegen Denkgesetze oder allgemeine Erfahrungssätze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des Sachverhalts schlechthin ungeeignet sein dürfen (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -); entscheidend dürften vielmehr zahlreiche Faktoren sein wie die generelle Windhöffigkeit des Planungsgebietes, die Qualität der der Windenergienutzung möglicherweise entgegenstehenden naturräumlichen Ausstattung, die Siedlungsstruktur und anderes mehr.

Der Senat sieht keinen Anlass, das Abwägungsergebnis des Plangebers unter diesem Gesichtspunkt zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist nicht davon auszugehen, dass die rechtsverbindlich gewordene Gebietskulisse Windenergie vorliegend ein hinreichendes Flächenpotenzial für die Windenergienutzung schon deshalb nicht sicherstellen könnte, weil die Realisierbarkeit einer „substanziellen Zahl“ von Windkraftanlagen innerhalb der Eignungsgebiete aus Gründen, die der Plangeber gesehen und bewusst in Kauf genommen hätte, ungewiss bliebe (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. 09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 38, 40 ff.). Die Antragstellerin führt hierzu an, dass der Plangeber – was nicht zulässig sei – zu häufig die abschließende Entscheidung über die Zulassung von Anlagen unter bestimmten Aspekten (insbesondere Artenschutz) in die gemeindliche Bauleitplanung oder die konkreten Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verwiesen habe, und bezieht sich zur Begründung auf die grundlegende Verpflichtung der Raumordnung aus § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ROG, bei Erstellung der zusammenfassenden, überörtlichen und fachübergreifenden Raumordnungspläne unterschiedliche Anforderungen an den Raum aufeinander abzustimmen und die auf der jeweiligen Planungsebene auftretenden Konflikte auszugleichen. Demzufolge wird es beispielsweise nicht für zulässig erachtet, wenn ein Regionalplan die raumordnerische Prüfung von 15 potenziellen, nach einem Planungshinweis angestrebten Vorranggebieten in einer Größenordnung von etwa 1 000 ha in ein Zielabweichungsverfahren verlagert (HessVGH, Urt. v. 10.05.2012 - 4 C 841/11.N -, DVBl. 2012, 981, 985). Der vorliegende Sachverhalt ist hiermit jedoch nicht vergleichbar.

Zwar ist es Aufgabe der Raumordnung, die Nutzungs- und Funktionsbelange im Raum gleichermaßen für die Abwägung zu ermitteln und zu einem gerechten Ausgleich zu bringen (vgl. Runkel in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 7 Rn. 17); dementsprechend muss die abschließende Abwägung in der Regel in dem von § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG gebotenen Umfang auf der jeweiligen Planungsebene erfolgen. Regionalplanung ist jedoch keine parzellenscharfe Planung; sie darf sich auf allgemeine Festlegungen beschränken und die konkrete Ausformung im Detail der örtlichen Planung in Gestalt der kommunalen Bauleitplanung und gegebenenfalls dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren überlassen. Ein Konflikttransfer auf die nächstniedrigere Ebene ist somit nicht grundsätzlich ausgeschlossen; seine Zulässigkeit ist vielmehr abhängig von der Art der berührten Belange, von seinem Umfang und von dem, was auf der jeweiligen Ebene einerseits leistbar und andererseits regelungsbedürftig ist (Runkel, a.a.O., § 1 Rn. 87 unter Hinweis auf BVerwG, Beschl. v. 17.02.1984 - 4 B 191.83 -, BVerwGE 69, 30 zum Verhältnis von Bauplanung zum immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren). Sind bestimmte Aspekte auf der regionalplanerischen Ebene nicht in allen Einzelheiten geklärt, darf die Prüfung, an welcher Stelle konkret die ausgewiesene Nutzung realisiert werden kann, und damit die Ausformung des Eignungsgebietes dann der Bauleitplanung bzw. dem konkreten Anlagenzulassungsverfahren vorbehalten bleiben, wenn feststeht, dass die betreffenden Belange keinesfalls die Eignung eines auszuweisenden Gebietes (oder gar mehrerer) insgesamt oder mit der ganz überwiegenden Fläche in Frage stellen. Nur unter diesen Voraussetzungen entginge der Planungsträger nämlich der Gefahr, durch die weitgehende Verlagerung der Konfliktbewältigung hinsichtlich bestimmter, auf der Ebene der Regionalplanung bereits erkennbarer Belange auf die der kommunalen Bauleitplanung (oder der Anlagenzulassung) die an sich beabsichtigte „innergebietliche Steuerungswirkung“ derart zu schwächen, dass den von der Ausschlusswirkung erfassten Flächen letztlich kein hinreichende Potenzial an Flächen für die Windenergienutzung mehr gegenübersteht (vgl. hierzu OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14.09.2010 - OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 40).

Der Senat sieht im vorliegenden Fall entgegen der Auffassung der Antragstellerin eine hinreichende Grundlage für die Annahme, der Plangeber habe die Nichtrealisierbarkeit einer bedeutsamen Zahl von Windenergieanlagen aus Gründen, die er durchaus gesehen habe, bewusst in Kauf genommen (siehe OVG Berlin-Brandenburg, a.a.O., Rn. 38 ff.) und stelle damit selbst seine Planung insgesamt in Frage, weder in dem Umstand, dass (lediglich) „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen unterblieben sind und in Einzelfällen nicht jedem möglichen Vorkommen geschützter Arten abschließend nachgegangen worden ist (aaa.), noch darin, dass der Plangeber in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2 RREP VP innerhalb der Eignungsgebiete die „flächenmäßige Ausformung“ im Flächennutzungsplan zulässt (bbb.).

aaa) Wie die Verfahrensunterlagen und die zum Verfahren erstellten Umweltberichte vielfältig zeigen, hat der Planungsverband sowohl zu Fragen des Natur- als auch des Artenschutzes überall dort, wo diese sich stellten, auf die vorhandenen und gegebenenfalls aktualisierten Fachinformationen der Fachbehörden (z.B. Untere Naturschutzbehörden, LUNG) zurückgegriffen und diese bewertet; ebenso wurden insoweit auch die einschlägigen Erkenntnisse ausgewertet und bewertet, die Einwender in beiden Beteiligungsrunden in das Planungsverfahren eingebracht haben. Wenn er dann nicht noch zusätzliche „spezielle“ artenschutzrechtliche Prüfungen selbst in Auftrag gegeben hat, ist dies auf der Ebene der Regionalplanung – anders als bei der Bauleitplanung oder gar im konkreten Anlagenzulassungsverfahren – jedenfalls so lange nicht zu beanstanden, wie nicht konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Eignung eines Gebietes insgesamt in Frage gestellt sein könnte. Eine allgemeine Ermittlungspflicht – etwa durch Beauftragung von Gutachtern – nach Art einer Fach(planungs)behörde ist dem Landesplanungsrecht nicht zu entnehmen.

Soweit derartige Erkenntnisse im späteren Verlauf des Planungsverfahren gewonnen worden sind – etwa bezogen auf das noch vom Planungsverband in die Ausweisung einbezogene Eignungsgebiet Papenhagen –, hat die Landesregierung im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlicherklärung in Ausübung der ihr obliegenden Rechtskontrolle daraus Konsequenzen gezogen.

bbb) Mit der Verwendung der Begriffe „Ausformen“ und „teilweise Einschränkung“, der Begründungspflicht und der Verpflichtung der kommunalen Planungsträger auf die Erhaltung des Ziels der Windenergienutzung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 2, letzter HS RREP VP wird – im Unterschied zu dem Sachverhalt, wie er der Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg vom 14. September 2010 zugrunde lag (- OVG 2 A 1.10 -, juris Rn. 41) – die gemeindliche Gestaltungsfreiheit im erforderlichen Maße eingegrenzt, um nicht Gefahr zu laufen, „einen planerischen Spielraum der Gemeinden zu einer flächenmäßig praktisch nicht begrenzten Einschränkung der Windeignungsgebiete zu eröffnen“.

d) Daran, dass es sich bei der gesamträumlichen Gebietskulisse „Windenergie“ im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern in der Gestalt, die durch die Landesverordnung Verbindlichkeit erlangt hat, um ein vertretbares Abwägungsergebnis und damit ein insgesamt taugliches Planungsinstrument mit Zielqualität handelt, um für den Bereich der Windenergienutzung die Konzentrationswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB herbeizuführen, ändert auch der Umstand nichts, dass die Landesregierung in Ausübung der ihr im Zusammenhang mit der Verbindlichkeitserklärung nach § 9 Abs. 5 LPlG eingeräumten Kontrollbefugnis zwei Eignungsgebiet gänzlich (Papenhagen und Poppelvitz/Gemeinde Altefähr) und eines teilweise (Iven/Spantekow) von der Verbindlichkeit ausgenommen hat.

Etwas anderes könnte nur dann gelten, wenn Grund für die Annahme bestünde, dass darin eine so einschneidende Reduzierung der insgesamt für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellten Eignungsfläche im Verhältnis zur tatsächlich vorhandenen Potenzialfläche läge, dass – unabhängig von der Frage, ob diese Ausnahmen von der Verbindlichkeit sich ihrerseits als rechtsfehlerhaft erwiesen oder nicht – der gesamträumlichen Gebietskulisse “Windenergie“ in der Gestalt, die sie durch § 1 Abs. 3 Nr. 1 – 3 RREP VP-LVO erlangt hat, letztlich nur noch die Wirkung einer „Feigenblattplanung“ im Sinne einer Verhinderungsplanung zugesprochen werden könnte und deren Fehlerhaftigkeit nur durch eine erneute Abwägungsentscheidung über die gesamte Gebietskulisse hätte überwunden werden können.

Nicht jeder Wegfall eines einzelnen Eignungsgebietes stellt zwingend die Tragfähigkeit der gesamten Planungskulisse in Frage, denn letztlich erweist sich das Gesamtbild „Windenergienutzung“ dergestalt als Ergebnis der abwägenden Anwendung von grundsätzlich definierten und für das Gesamtgebiet einheitlichen Maßstäbe (Kriterien) auf die Gesamtfläche des Plangebietes, dass die Eignung aller potenziellen Standorte zunächst jeweils für sich zu ermitteln ist und sodann die geeigneten Standorte zu einem Gesamtbild addiert werden, das der Plangeber im Rahmen der ihm obliegenden abschließenden Abwägungsentscheidung dann lediglich nochmals daraufhin überprüfen muss, ob er der Windenergie insgesamt „substanziell Raum gegeben hat“.

Der Senat sieht keine Anhaltspunkte dafür, dass die nähere Betrachtung der Gesamtheit der in der Festsetzung verbliebenen Eignungsgebiete ergibt, dass von einem „der Windenergienutzung substanziell Raum geben“ nicht mehr gesprochen werden kann, weil der dann (nur) noch für die Windenergienutzung zur Verfügung gestellte Flächenanteil im Planungsgebiet unter diese Grenze gesunken wäre und sich zudem noch andere geeignete Flächen aufdrängten. Diese Annahme verbietet sich schon mit Blick auf die Zahl der nach der Fassung der Landesverordnung verbliebenen Eignungsgebiete, deren Größe und Lage und den Umfang der voraussichtlichen Nutzungsmöglichkeiten im Verhältnis zur nach dem dargestellten Planungskonzept denkbaren Potenzialfläche. Dabei ist von Bedeutung, dass im Laufe des Planungsverfahrens alle in das Verfahren eingebrachten möglichen Eignungsgebiete nach den vom Plangeber für maßgeblich erachteten Kriterien untersucht und abgewogen worden sind und wegen der tatsächlichen Anforderungen an die naturräumliche Ausstattung und deren höchst unterschiedlichen Gegebenheiten nicht eine Eignungsfläche beliebig – gleichsam nur rein rechnerisch – durch andere Flächen ersetzt werden kann.

Der Plangeber ist auch nicht verpflichtet, grundsätzlich sämtliche geeigneten Flächen auszuweisen, oder beispielsweise durch einen großzügigen Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein späteres Repowering zusätzliche Möglichkeiten eröffnen (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, juris Rn. 15 a.E. m.w.N.).

Mit Blick darauf, dass der mit ihrem Hauptantrag vorgetragene, auf ihre gemeindliche Planungshoheit gegründete Angriff der Antragstellerin gegen die Gebietskulisse Windenergie insgesamt nur dann Erfolg haben könnte, wenn das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern überhaupt keine wirksame Konzentrationsplanung Windenergie mit den die Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB auslösenden Wirkungen zum Inhalt hat, braucht im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht geprüft zu werden, ob auch die die Antragstellerin selbst nicht unmittelbar betreffenden Regelungen des § 1 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 3 RREP VP-LVO (Herausnahme auch der Eignungsgebiete Papenhagen und Poppelvitz, Gemeinde Altefähr) Bestand haben. Denn unabhängig vom Ergebnis dieser Prüfung würde nach dem Vorstehenden das Vorhandensein einer wirksamen Konzentrationsplanung Windenergie nicht in Frage gestellt.“

An dieser Einschätzung hält der Senat fest. Soweit auch im vorliegenden Verfahren die Antragstellerin als verfahrensfehlerhaft gerügt hat, sie habe zu der Herausnahme des vom Planungsverband beschlossenen Eignungsgebiets Papenhagen durch die Landesregierung nicht Stellung nehmen und ihre artenschutzrechtlichen Erkenntnisse vortragen können, gilt ebenfalls, dass es sich hierbei nicht um einen Verfahrensfehler im Sinne des § 5 Abs. 3 LPlG, sondern um eine Frage der Auslegung und Anwendung des § 9 Abs. 5 LPlG und damit um eine solche des materiellen spezifischen Landesrechts handelt.

II.

Der Entscheidung der Landesregierung, das vom Regionalen Planungsverband Vorpommern beschlossene Eignungsgebiet Papenhagen von der Verbindlichkeit auszunehmen, haftet – was im Urteil vom 03. April 2013 (- 4 K 24/11 -, juris) wie dargestellt noch offen gelassen werden konnte – entgegen der Auffassung der Antragstellerin kein Rechtsfehler im Sinne des § 12 Abs. 3 ROG, § 5 Abs. 5 Satz 1 LPlG an. Danach bedarf es vorliegend keiner Erörterung, ob im Falle der Feststellung eines erheblichen, jedoch heilbaren Mangels im Sinne der genannten Vorschriften gegebenenfalls durch – teilweises – Aussetzen der Bindungswirkung bis zu dessen Behebung durch ein ergänzendes Verfahren – siehe § 5 Abs. 5 Satz 2 und 3 LPlG, § 12 Abs. 6 ROG – zu reagieren wäre bzw. wie sonst ein Entscheidungsausspruch auszusehen hätte und welche Rechtswirkung einer stattgebenden Entscheidung jeweils zukäme.

Die Herausnahme des Eignungsgebietes aus der Verbindlichkeit hält sich vom Ansatz her im Rahmen der speziellen landesplanerischen Vorgaben bei Ausübung der eingeräumten Kontrollbefugnisse nach § 9 Abs. 5 LPlG mit dem darin eröffneten Kontrollrahmen und Handlungsspielraum (1.). Die Landesregierung war im Rahmen der ihr übertragenen Mitwirkung an der Erreichung des Ziels, ein Planungsergebnis in Kraft zu setzen, dem kein Rechtsfehler anhaftet, berechtigt, das Eignungsgebiet von der Verbindlichkeit auszunehmen, ohne damit die von § 9 Abs. 5 LPlG gezogenen Grenzen zu überschreiten. Sie durfte ihrer Entscheidung auf Grund der ihr neu zugewachsenen natur- und artenschutzfachlichen Erkenntnisse über die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort ihre Bewertung zugrunde legen, dass eine Ausweisung dieses Gebiets als Eignungsgebiet für Windenergienutzung deswegen nicht in Betracht kommen kann, weil der Errichtung von Windenergieanlagen insgesamt gesehen derart gewichtige artenschutzrechtliche Bedenken entgegenstehen, dass sich eine gleichwohl vorgenommene Ausweisung der Flächen im Ergebnis als unzulässige „Alibiplanung“ im Sinne der Rechtsprechung erweisen würde (2.).

1. Nach der – seit 1998 unverändert gebliebenen – Vorschrift des § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG werden die regionalen Raumentwicklungsprogramme von der Landesregierung durch Rechtsverordnung für verbindlich erklärt, soweit sie nach diesem Gesetz aufgestellt sind, sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften nicht widersprechen und sich die vorgesehene räumliche Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes einfügt, wie sie sich aus den Entscheidungen des Landtages, der Landesregierung und der obersten Landesplanungsbehörde ergibt.

Zu dem damit eröffneten Kontrollrahmen und Handlungsspielraum hat der Senat in seinem bereits angeführten Urteil vom 03. April 2013 (- 4 K 24/11-, juris) zur teilweisen Herausnahme des Eignungsgebietes Iven/Spantekow aus der Verbindlicherklärung (§ 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO) Folgendes ausgeführt:

„Bereits im Eilverfahren zwischen den Beteiligten (Beschl. v. 28.11.2012 - 4 M 102/11 -, S. 18 ff.) hat der Senat auf seine frühere Rechtsprechung verwiesen (insbes. Urt. v. 30.08.2000 - 4 K 34/99 -, mit ausf. Begr.; Urt. v. 09.01.2001 - 4 K 14/00 -), in der er ausgeführt hat, dass einerseits die Verbindlichkeitserklärung des regionalen Raum(ordnungs)programms kein bloßer Vollzugsakt in dem Sinne sei, dass es ohne weitere Prüfung für verbindlich erklärt werden müsse. Zudem ist er davon ausgegangen, dass manches dafür spreche, dass die Landesregierung mehr als eine bloße Rechtskontrolle ausüben dürfe, weil der in § 9 Abs. 5 LPlG verwandte Begriff des Einfügens der regionalen Raumplanung in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes planerische Entscheidungen anspreche und möglicherweise ein – begrenztes – planerisches Element enthalte. Verwehrt hat er der Landesregierung dann allerdings, dass diese in der Art einer übergeordneten Planungsbehörde über den im Landesplanungsgesetz eingerichteten Planungsbehörden fungiert und selbstständig planerische Entscheidungen im Sinne einer positiven Festlegung treffen kann. Eine eigenständige Planungsbefugnis der Landesregierung habe im Gesetz ihren ausdrücklichen Niederschlag finden müssen. Grundsätzlich sei – wie sich aus der gebotenen systematischen Zusammenschau von § 9 Abs. 5 mit § 13 LPlG ergebe, die ein in sich abgestimmtes System der Aufsicht zur Überprüfung der Arbeit von regionalen Planungsverbänden bzw. deren Entscheidungen in Form eines regionalen Raumordnungsprogramms (jetzt: Raumentwicklungsprogramm) bildeten – dann, wenn nach Auffassung der Landesregierung ein Verstoß gegen höherrangige Rechtsvorschriften oder die in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Entscheidungen festzustellen sei oder die Aufstellung nicht den Vorgaben des Landesplanungsgesetzes entspreche, die Verbindlicherklärung abzulehnen; es habe sodann der zuständige Planungsverband unter Berücksichtigung der Gründe, die zur Ablehnung der Verbindlichkeitserklärung geführt hätten, gegebenenfalls eine erneute Entscheidung herbeizuführen. Da es in den beiden genannten Entscheidungen um reine Abwägungsentscheidungen ging, sich die ursprünglichen Entscheidungen des Planungsverbandes in jeder Hinsicht im Rahmen der Vorgaben hielten und nicht feststellbar war, dass die von der Landesregierung bevorzugten Lösungen ihrerseits jeweils als einzig mögliche vorgegeben waren, konnte der Senat seinerzeit dahinstehen lassen, ob etwas anderes gelten würde, wenn nach den Feststellungen der Landesregierung der Fehler des regionalen Raumordnungsprogramms nur in einer einzigen Art und Weise korrigiert werden kann, wenn also das Ergebnis der Planung aufgrund höherrangiger Vorschriften bzw. verbindlicher Entscheidungen der in § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG genannten Stellen eindeutig vorgegeben ist.

Die Vorschrift gebietet somit zunächst im Ausgangspunkt die Rechtskontrolle auf Einhaltung des Landesplanungsgesetzes sowie auf Widerspruchsfreiheit zu sonstigen höherrangigen Rechtsvorschriften. Sie erlaubt sodann weiter eine inhaltliche Kontrolle der planerischen Aussagen des jeweiligen Planungsverbandes an übergeordneten Planungsvorgaben („Einfügen der vorgesehenen räumlichen Entwicklung der Region in die angestrebte räumliche Entwicklung des Landes, wie sie sich aus …ergibt“). Hierin ist durchaus – wie oben bereits ausgeführt – eine „planerische Komponente“ als Ausfluss der grundsätzlich in staatlicher Verantwortung liegenden Planungshoheit (§ 1 Abs. 1 LPlG: Aufgabe des Landes) zu sehen.

Auch für diese weitergehenden Kontrollbefugnisse stellt das Gesetz dann aber im Grundsatz als Rechtsfolge nur die gleiche Reaktionsmöglichkeit zur Verfügung, nämlich im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung nur die Entscheidung mit „Ja“ (Verbindlicherklärung) oder „Nein“ (deren Ablehnung); mit der Einschränkung „soweit“ ist dabei lediglich die Verpflichtung der Landesregierung umschrieben, bei erkannten Rechtsfehlern oder Widersprüchen zur übergeordneten Planung, die nur – im Sinne des Rechtsgedankens aus § 139 BGB abtrennbare – Teile der Festlegungen erfassen, im Interesse der Planerhaltung nicht dem gesamten Raumentwicklungsprogramm die Verbindlichkeit zu versagen, sondern nur den von dem jeweiligen Fehler bzw. Widerspruch erfassten Festlegungen.

Bestärkt sieht sich der Senat in diesen Überlegungen durch den Umstand, dass der Gesetzgeber mit den regionalen Planungsverbänden, der ihnen verliehenen Rechtsnatur und der Zusammensetzung ihrer Organe (§§ 12 – 14 LPlG) sowie den Vorgaben für deren Planungsverfahren (§ 9 LPlG) offenbar bewusst eine Konstruktion gewählt hat, die die inhaltliche Letztverantwortung für die regionale Raumplanung vorrangig Mehrpersonengremien überlassen hat, die die kommunale Ebene repräsentieren, auch wenn damit nicht zwangsläufig dem in die staatliche Aufgabe Regionalplanung eingebundenen Planungsverband die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung als wehrfähiges Recht zuerkannt werden muss (siehe hierzu etwa VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 08.05.2012 - 8 S 217/11 -, juris Rn. 26 ff.).“

In jenem Verfahren sah der Senat die vorstehend aufgezeigten Grenzen ihres Handlungsspielraums seitens der Landesregierung überschritten, weil sie mit der Fassung des § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO einem Abwägungsergebnis („Eignungsgebiet Iven/Spantekow ohne die nach dem 2. Beteiligungsverfahren beschlossene Erweiterung“) rechtliche Verbindlichkeit zuerkannt hatte, das der zuständige Planungsträger so gerade nicht als eigenes Ergebnis seiner Abwägung aller beteiligten Belange und Interessen wollte und das sich zwar als ein mögliches Abwägungsergebnis darstellte, aber keinesfalls als das einzig vertretbare, zumal zugleich nicht ersichtlich war, dass die Landesregierung im konkreten Fall ihrerseits eine derartige umfassende planerische Abwägung aller beteiligten Interessen vorgenommen hätte. Offen blieb weiterhin die Frage, unter welchen Voraussetzungen ausnahmsweise doch eine Abänderungsbefugnis (möglicherweise sogar eine Abänderungsverpflichtung) der Landesregierung im Rahmen der Verbindlichkeitserklärung anerkannt werden könnte, die über die bloße Herausnahme einer Festlegung von der Verbindlichkeitserklärung hinausginge, etwa weil nur so die Übereinstimmung mit einer zwingenden gesetzlichen Vorgabe, die keinerlei planerischen Entscheidungsspielraum lässt, hergestellt werden kann.

2. Vorliegend hat die Landesregierung mit ihrer Vorgehensweise die vom Landesplanungsrecht gezogenen Grenzen eingehalten. Die vollständige Herausnahme des Eignungsgebietes Papenhagen aus der mit der ganz überwiegenden Zahl der Eignungsgebiete für verbindlich erklärten Eignungsgebietskulisse Windenergie als Ergebnis der gebotenen rechtlichen Kontrolle ist nicht zu beanstanden.

Zum einen hat sie damit ersichtlich eine der beiden oben als allein zulässig dargestellten Reaktionsmöglichkeiten auf bei ihrer Rechtskontrolle festgestellte Mängel gewählt.

Zum anderen durfte die Landesregierung von der grundsätzlich in staatlicher Verantwortung liegenden, auch ihr als Aufgabe zugewiesenen Planungshoheit (§ 1 Abs. 1 LPlG: Aufgabe des Landes) in Anerkennung der dieser innewohnenden „planerischen Komponente“ in diesem Sinne Gebrauch machen. Sie war nicht gehalten, die Ausweisung eines Eignungsgebiets für verbindlich zu erklären, von der sie in Anlegung der vorstehend dargestellten rechtlichen Maßstäbe für die gerichtliche Überprüfung annehmen musste, dass sie gegen übergeordnetes Planungsrecht verstößt.

Die Landesregierung ist hier nicht etwa in Art einer aktiv planenden Behörde an Stelle des Regionalen Planungsverbandes tätig geworden oder hat sich gleichsam als zweite, übergeordnete Planungsebene geriert (a.). Sie hat vielmehr ihrer Entscheidung auf Grund von ihr neu zugewachsenen natur- und artenschutzfachlichen Erkenntnissen über die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort die zutreffende Bewertung zugrunde gelegt, dass eine Ausweisung dieses Gebiets als Eignungsgebiet für Windenergienutzung deswegen schon grundsätzlich nicht in Betracht kommt, weil der Errichtung von Windenergieanlagen derart gewichtige artenschutzrechtliche Bedenken entgegenstehen, dass sich eine gleichwohl vorgenommene Ausweisung der Flächen im Ergebnis als unzulässige „Alibiplanung“ im Sinne der oben aufgeführten Kriterien der Rechtsprechung erweisen würde. Sie war nicht gehalten, gleichsam „sehenden Auges“ eine derartige Alibiplanung durch Verbindlicherklärung als Planungsergebnis billigen zu müssen, nur weil der Regionale Planungsverband noch nicht über entsprechende zusätzliche Erkenntnisse verfügt hatte; insofern kann sinngemäß auf den aus dem Recht der Bauleitplanung bekannten Rechtsgedanken verwiesen werden, wonach ein Bebauungsplan, der nach Beschlussfassung, aber vor Inkraftsetzung – aus welchen Gründen auch immer – erkennbar inhaltlich mangelhaft geworden ist, nicht in Kraft treten kann bzw. nicht in Kraft gesetzt werden darf (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.05.2007 - 4 BN 8/07 -, juris Rn. 5 unter Hinweis auf Urt. v. 29.09.1978 - BVerwG 4 C 30.76 -, BVerwGE 56, 283, 288 f.). Nach Auffassung des Senats sind damit die von § 9 Abs. 5 LPlG eingeräumten Kompetenzen nicht überschritten (b). Der mit der regionalplanerischen Ausweisung eines Eignungsgebietes Windenergie verbundenen Wertung, dass sich diese Nutzung, der auf einer abgegrenzten Fläche des Landes Vorrang eingeräumt werden soll, gegen andere Nutzungen auch erfolgreich wird durchsetzen können, wohnt eine prognostische Komponente inne. Diese Prognose durfte hier die Landesregierung unter Heranziehung der ihr neu vorliegenden Erkenntnisse der Fachbehörden bewertend in dem Sinne ausfüllen, dass die Ausweisung nicht in Betracht kommt (c). Ebenso wenig kann die Antragstellerin in diesem Zusammenhang unter Berufung auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG etwas zu ihren Gunsten daraus herleiten, dass die Landesregierung das vom Regionalen Planungsverband beschlossene Eignungsgebiet Semlow, das bereits 1998 Aufnahme in das Regionale Raumordnungsprogramm Vorpommern gefunden hatte, nicht von der Verbindlichkeit ausgenommen hat, obwohl auch dort artenschutzrechtliches Konfliktpotenzial – insbesondere auch hinsichtlich des Schreiadlers – vorliegt (d).

a) Die Antragstellerin beruft sich zur Begründung ihrer Auffassung, mit ihrer Vorgehensweise greife die Landesregierung im Ergebnis unzulässig planerisch ein, vorrangig darauf, dass die Fläche des vom Planungsverband vorgesehenen Eignungsgebietes durch die Herausnahme aus der Verbindlichkeit der Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unterworfen werde. Darin liege ein gestalterisches Handeln.

Dass mit der Herausnahme des Eignungsgebietes aus der Verbindlichkeit zugleich die Rechtsfolge verbunden ist, dass wegen der auf anderen Flächen des Verbandsgebietes in – wie oben dargelegt – hinreichendem Umfang erfolgten, ausdrücklich als Ziel der Raumordnung gekennzeichneten Ausweisung von Eignungsgebieten zur Windenergienutzung einer Realisierung der von der Antragstellerin geplanten Windenergieanlagen am Standort Papenhagen grundsätzlich öffentliche Belange entgegenstehen, ist jedoch nicht Regelungsinhalt der Entscheidung der Landesregierung. Es ist vielmehr allein Konsequenz aus den Besonderheiten der Rechtslage nach § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS und Satz 3 BauGB in Verbindung mit den planungsrechtlichen Vorgaben des Raumordnungsrechts, die die Festlegung derartiger Gebietskategorien zulässt und ihnen bestimmte Rechtswirkungen – eben auch die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB – zuweist.

Eine unzulässige Kompetenzüberschreitung würde der Senat (nur) dann bejahen, wenn sich die Landesregierung im Rahmen des Verfahrens zur Verbindlichkeitserklärung nach § 9 Abs. 5 LPlG – vergleichbar dem Fall des Eignungsgebiets Iven/Spantekow (Urt. v. 03.04.2013 - 4 K 24/11 -, juris; zur inhaltlichen Ersetzung eines – vermeintlichen – Ziels der Raumordnung vgl. auch Urt. v. 28.02.2013 – 4 K 17/11 -, juris) – in Art einer aktiv planenden Behörde verhielte, an Stelle des Regionalen Planungsverbandes tätig würde – etwa von sich aus dessen vermeintliche Versäumnisse bei der Sachverhaltsermittlung nachzuholen versuchte – oder sich gleichsam als zweite bzw. übergeordnete Planungsebene gerierte, die auf Grund einer neuen, eigenständigen planerischen Bewertung des dem Planungsverband vorliegenden Abwägungsmaterials ein inhaltlich neues Abwägungsergebnis an die Stelle der Entscheidung des Planungsverbandes setzt. Denn das Landesplanungsrecht überantwortet die eigentliche Planungstätigkeit den Regionalen Planungsverbänden, räumt diesen Planungsermessen ein und erlaubt ihnen dabei z. B. – wie bereits ausgeführt – im Grundsatz auch den Konflikttransfer auf die nächstniedrigere Ebene, abhängig von der Art der berührten Belange, von seinem Umfang und von dem, was auf der jeweiligen Ebene einerseits leistbar und andererseits regelungsbedürftig ist. Wenn sich der Planungsverband in Bewertung der ihm vorliegenden natur- und artenschutzrechtlichen Erkenntnisse für ein bestimmtes, auf dieser Grundlage vertretbares Abwägungsergebnis entscheidet, stellt sich dies zunächst nicht zwingend als Planungsfehler dar. Die oberste Ebene der Landesplanung darf im Verfahren der Rechtsetzung nach § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG nicht schlicht ihre eigene abweichende Bewertung an dessen Stelle setzen.

b) So liegt der Fall hier jedoch nicht, vielmehr hat sich die Beurteilungsgrundlage objektiv geändert und haben die – schon im Verfahren beim Regionalen Planungsverband angelegten – potenziellen Konflikte zwischen gegenläufigen bzw. sich voraussichtlich ausschließenden Nutzungen bzw. Schutzzwecken erheblich an Intensität gewonnen. Die Landesregierung hat ihre Entscheidung gerade nicht allein auf der Grundlage der gleichen Erkenntnislage getroffen, die der Planungsverband hatte, und diese lediglich abweichend bewertet. Ihr waren vielmehr – ohne eigenes Zutun – neue Erkenntnisse der einschlägigen Fachbehörden zum speziellen artenschutzrechtlichen Konfliktpotenzial in dem fraglichen Bereich zugewachsen. Diese erweckten nicht nur bloße Zweifel an der Bewertung des Planungsverbandes, der streitigen Eignungsgebietsausweisung stünden artenschutzrechtliche Belange jedenfalls nicht grundsätzlich entgegen und Einzelheiten der Umsetzung könnten deswegen der gemeindlichen Bauleitplanung und/oder den Anlagengenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben, weil im Eignungsgebiet jedenfalls substanzielle Flächen für eine tatsächlich realisierbare Windenergienutzung verblieben. Vielmehr tragen sie die Einschätzung der Landesregierung, artenschutzrechtliche Probleme zeigten sich in so vielfältiger Weise und Intensität, dass dem gesamten Gebiet die Eignung als Windenergiestandort abzusprechen sei und andernfalls die Voraussetzungen einer unzulässigen sogenannten „Alibiplanung“ bejaht werden müssten.

Auf Grund der ihr zum Entscheidungszeitpunkt vorliegenden natur- und insbesondere artenschutzfachlichen Erkenntnisse durfte die Landesregierung davon ausgehen, dass Windenergieanlagen im fraglichen Gebiet wegen entgegenstehender, in der Abwägung im einzelnen Genehmigungsverfahren nicht überwindbarer Belange des Artenschutzes auf einem so großen Teil der Fläche tatsächlich nicht realisiert werden können, dass gemessen an den mit der Konzentration derartiger Anlagen verbundenen Zielsetzungen (wie etwa Strukturierung der Raumnutzung, Steuerung der Bebauung im Außenbereich, Vermeidung einer flächenhaften Störung des Landschaftsbildes durch „Verspargelung“, Bündelung der Anbindungen an das Versorgungsnetz) von einem hinreichend großen Eignungsgebiet für Windenergieanlagen tatsächlich nicht mehr gesprochen werden kann.

Das Land treffen im Regelungsgefüge der europa-, bundes- und landesrechtlichen Grundlagen umfangreiche Verpflichtungen zum Schutz und zur Erhaltung besonders geschützter und streng geschützter Tierarten (siehe hierzu insbesondere Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie [FFH-RL] 92/43/EWG des Rates v. 21.05.1992 - Amtsbl. EG Nr. L 206 v. 22.07.1992, S. 7- ; Vogelschutz-Richtlinie [VRL] 2009/147/EG v. 30.11.2009 - Amtsbl. EG Nr. L 20 v. 26.01.2010, S. 7-, die die Richtlinie 79/409/EWG des Rates v. 02.04.1979 abgelöst hat; nunmehr Bundesnaturschutzgesetz v. 29.07.2009 - BGBl. I S. 2542 -; Bundes-artenschutzVO v. 16.02.2005 - BGBl. I S. 258, 896 -; Naturschutzausführungsgesetz M-V v. 23.02.2010 - GVOBl. M-V S. 66; entsprechende Schutzverpflichtungen waren bereits in den jeweiligen europa-, bundes- und landesrechtlichen Vorgängerregelungen enthalten). Im Hinblick auf die aus diesen Vorschriften zu entnehmenden Verpflichtungen, die bei der Anwendung der Maßstäbe in den Hinweisen zur Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen gemäß Anlage 3 der Richtlinie der Obersten Landesplanungsbehörde zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme mit ihren Ausschluss- und Abstandskriterien in Verbindung mit den unter Beteiligung der Fachbehörden erarbeiteten tierökologischen Abstandskriterien für die Errichtung von Windenergieanlagen in Mecklenburg-Vorpommern zu berücksichtigen sind, durfte die Landesregierung zum Zeitpunkt ihrer Entscheidung im Rechtsetzungsverfahren im Sinne einer „Konfliktvermeidungsstrategie“ zu Recht davon ausgehen, dass sie angesichts der vorgefundenen naturräumlichen Verhältnisse in dem vorgesehenen Eignungsgebiet – einer Neuausweisung – dem Artenschutz Vorrang einzuräumen hat. Damit wird im Übrigen auch dem Landesraumentwicklungsprogramm 2005 Rechnung getragen, nach dem u.a. „Windenergieerzeugung …nur … in aus Sicht des Naturschutzes und der Landschaftspflege störungsunempfindlichen Räumen stattfinden wird“ (Begr. zu Abschnitt 6.4) und „die Festlegung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen an Land seine Grenze dort findet, wo die Lebensqualität der Menschen und die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes erheblich beeinträchtigt werden“ (Begr. zu Abschnitt 7.1). Ein Eingriff in Rechte potenzieller Interessenten an der Windenergienutzung kann darin schon deswegen nicht liegen, weil im Rahmen der Regionalplanung ein Rechtsanspruch auf Ausweisung derartiger Eignungsgebiete nicht besteht, sondern lediglich ein Anspruch auf fehlerfreie Abwägung der beteiligten Interessen.

Die Landesregierung hat sich bei ihrer Entscheidung davon leiten lassen, die Fläche könne nicht allein wegen der Lage in einem wichtigen Nahrungsgebiet des Schreiadlers – einer streng geschützten Art, für dessen Erhalt das Land Mecklenburg-Vorpommern als eines der Hauptverbreitungsgebiete der europaweit nur noch geringen Population eine besondere Schutzverantwortung trifft – und anderer teils besonders, teils sogar streng geschützter Vogelarten, sondern auch wegen der angetroffenen Population verschiedener streng geschützter Fledermausarten und der damit verbundenen Risiken (Schlaggefährdung, Sicherung des Bestandes, Nahrungsräume) für die Windenergienutzung generell nicht zur Verfügung gestellt werden, ohne Gefahr zu laufen, gegen übergeordnete Rechtsvorschriften zu verstoßen. Bei dieser Bewertung konnte sich die Landesregierung im Rechtsetzungsverfahren auf in ihrer Aussage nunmehr eindeutige Erkenntnisse von Fachbehörden stützen. Zwar hatte schon im Planungsverfahren gegenüber dem Regionalen Planungsverband das Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie unter dem Aspekt der Umweltverträglichkeit erhebliche artenschutzrechtliche Bedenken gegen das Eignungsgebiet Papenhagen geltend gemacht (siehe etwa Schreiben des LUNG v. 24.10.2006, wonach allgemein nur solche Eignungsgebiete ausgewiesen werden sollten, die „eine relative Konfliktarmut gegenüber den Schutzgütern des Naturschutzes aufweisen sollten“), die sich auch die Gemeinde Papenhagen durchgehend zu eigen gemacht hatte. Hierzu hatte der Planungsverband bei seiner Beschlussfassung zur Ausweisung des Eignungsgebietes, das erst mit dem zweiten Beteiligungsverfahren Eingang in die Planung gefunden hatte, gemeint, dem könne in den konkreten Anlagengenehmigungsverfahren hinreichend Rechnung getragen werden. Er hat dabei zugrunde gelegt (siehe Begr. zu Abschnitt 6.5 RREP VP), dass „aufgrund der verfügbaren Daten im Umweltbericht zu den einzelnen Programmfestlegungen für die Eignungsgebiete Windenergie keine speziellen artenschutzrechtlichen Prüfungen durchgeführt werden konnten“ und „diese Prüfungen als Bestandteile nachfolgender Genehmigungs- oder Zulassungsverfahren bei Bedarf nachzuholen“ seien, und sodann das Eignungsgebiet – in modifizierter Form – ausgewiesen. In seiner Abwägung zwischen den insbesondere vom Landesamt, dem damaligen Landkreis Nordvorpommern und dem NABU Kreisverband Greifswald eingebrachten artenschutzrechtlichen Bedenken einerseits und den von interessierten Betreiberunternehmen – übrigens auch von der Landgesellschaft M-V mbH namens des Landes, das dort über größeren Grundbesitz verfügte – vorgetragenen Interessen am Bau von Windenergieanlagen andererseits ist der Planungsverband davon ausgegangen, dass „die artenspezifische Situation im Eignungsgebiet …im Rahmen der Genehmigungsplanungen erfasst und gezielt einer Klärung zugeführt werden solle, wobei der Niederungsbereich der Kronhorster Trebel Gegenstand von Untersuchungen zu seiner Funktion als Nahrungsraum für geschützte Vogelarten sein solle“.

Derartige weiterführende Erkenntnisse sind sodann aber ohne eigenes Betreiben der Landesregierung im Verfahren zur Rechtsetzung bekannt geworden, indem das Amt Franzburg-Richtenberg für die Gemeinde Papenhagen die Ergebnisse zweier Untersuchungen eines Büros für Umwelt- und Landschaftsplanung, Landschaftsökologie-Faunistik-Vegetationskunde-Gewässerökologie (BIOM,) vom September 2009 (Untersuchung und Bewertung des Vorkommens und der Raumnutzung von Groß- und Greifvögeln im Bereich des geplanten Windeignungsgebietes Papenhagen) und vom Oktober 2009 (Untersuchung und Bewertung des Vorkommens und der Raumnutzung von Fledermäusen im Bereich des geplanten Windeignungsgebietes Papenhagen) vorgelegt hat.

Die Gutachter hatten zum einen im gesamten Talraum das Vorkommen einer Reihe von Fledermausarten – darunter streng geschützte – nachgewiesen (am häufigsten die besonders schlagempfindlichen Arten wie Zwergfledermaus und Großer Abendsegler, daneben aber auch Mückenfledermaus, Rauhhautfledermaus, Fransen- und Mopsfledermaus, Braunes Langohr). Zusammenfassend hielten sie die geplante Vorhabensfläche für „aus fledermauskundlicher Sicht, insbesondere Mangels hinreichender Kenntnisse zu Quartiervorkommen im Umfeld, zur Errichtung und zum Betrieb von Windenergieanlagen derzeit nicht geeignet“. Es bestehe „aufgrund des anzunehmenden Verlustes von Lebensraum (Jagdbiotope) sowie des hohen Schlagrisikos bei festgestellten Arten ein erhebliches Konfliktpotential hinsichtlich des Schutzes streng geschützter Arten“; eine Ausweisung widerspräche den Zielen der Landesplanung, dass ausgewählte Gebiete eine relative Konfliktarmut gegenüber den Schutzgütern des Naturschutzes aufweisen sollten. Zum anderen wurden im geplanten Windeignungsgebiet und dessen 2.000 m-Umfeld Bruten des Schreiadlers, des Kranichs, von sechs Kiebitzpaaren sowie von sechs Mäusebussarden ermittelt, außerdem fünf Reviere des Kranichs. Die beiden größeren Grünlandbereiche würden von Kranich, Weißstorch, Kiebitz und Großem Brachvogel sowie zehn Greifvogelarten genutzt; Schreiadler, Rotmilan, Rohrweihe, Mäusebussard und Turmfalke jagten regelmäßig. Die Nutzungsintensität sei weit überdurchschnittlich hoch, was ein Beleg für die außerordentliche Bedeutung des Gebiets als Nahrungsrevier für Greifvögel sei. Aufgrund des anzunehmenden Verlustes von Lebensraum (Brut- und Nahrungsgebiet) sowie des hohen Vogelschlagsrisikos bei Greifvögeln bestehe ein erhebliches Konfliktpotenzial hinsichtlich des Schutzes streng geschützter Arten, insbesondere des Schreiadlers, Rotmilans und Kiebitzes. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der beiden Gutachten (in Beiakte 1, vorgelegt vom Antragsgegner) verwiesen.

Diese Feststellungen hat das federführende Ministerium nicht einfach übernommen, sondern zunächst der zuständigen Fachbehörde (LUNG) mit der Bitte um fachliche Stellungnahme aus fledermaus- und vogelkundlicher Sicht übergeben. Erst auf der Grundlage der Einschätzungen dieser Fachbehörde (siehe Schreiben vom 11.11.2009 vorrangig zum Schreiadler und vom 23.11.2009 zum Fledermausvorkommen – beide ebenfalls in Beiakte 1, vorgelegt vom Antragsgegner), die auf Grund der artenschutzrechtlichen Situation davon ausgeht, dass im geplanten Eignungsgebiet artenschutzrechtliche Verbotstatbestände betroffen sind, die auf dem Wege von Ausnahmezulassungen nicht überwunden werden können (Ausnahmegenehmigungen nach § 42 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG a.F., jetzt §§ 44 ff. BNatSchG n.F.), ist die Landesregierung zu der Einschätzung gelangt, dass eine Gebietsausweisung nicht zu verantworten sei.

c) Bei dieser Bewertung der ihr vorliegenden Erkenntnisse der Fachbehörden billigt der Senat der Landesregierung, da es um eine landesplanerische Abwägungsentscheidung geht, eine prognostische Kompetenz im Sinne der von der Rechtsprechung zum Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren entwickelten naturschutzfachlichen Einschätzungsprärogative (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.06.2013 - BVerwG 4 C 1.12 -, juris Rn. 14 ff. m.w.N.) zu, die nur einer begrenzten gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Diese bezieht sich – so das Bundesverwaltungsgericht – sowohl auf die Erfassung des Bestandes der geschützten Arten als auch auf die Bewertung der Gefahren, denen die Exemplare der geschützten Arten bei Realisierung der Vorhaben ausgesetzt sein würden. Wird diese Einschätzungsprärogative schon im Verfahren zur Anlagengenehmigung – auf deren Erteilung bei Vorliegen der Voraussetzungen ein Anspruch besteht – anerkannt, gilt dies erst recht auf der Vorstufe der Raumordnungsplanung in Verfolgung des Anliegens, eine Risikolage zu minimieren. Diesem Aspekt der Risikovorsorge bzw. -vermeidung darf nach Auffassung des Senats umso stärkeres Gewicht eingeräumt werden, je bedrohter die geschützten Arten sind, um deren Bestands- und Lebensraumsicherung es geht.

Diese Wertung vermag die Antragstellerin mit dem von ihr im Verfahren zuletzt vorgelegten „Artenschutzfachbeitrag zum Vorhaben Bau und Betrieb von 7 WEA am Windenergiestandort Papenhagen“ der Diplom-Biologen K. R. und Dr. N. B. vom 27. Juli 2011 (siehe zuvor bereits deren Beitrag „Bestandserfassung und Bewertung der Vögel und Fledermäuse zum Vorhaben ‚Standort für Windenergieanlagen Papenhagen’ vom 25.01.2010) nicht in Frage zu stellen. Sie berücksichtigt dabei nicht hinreichend, dass es vorliegend nicht um die Erteilung von Anlagengenehmigungen auf Flächen geht, auf denen im Grundsatz Windenergieanlagen planungsrechtlich zulässig sind (§ 35 Abs. 1 Nr. 5 bzw. § 35 Abs. 3 Satz 2, 2. HS BauGB), und auf die ein Genehmigungsanspruch (ggfs. unter Auflagen zum Betrieb) besteht, sofern die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind, sondern um eine vorgreifliche Entscheidung auf der Ebene der Raumplanung zwischen konfligierenden Nutzungsinteressen, auf der kein Anspruch auf Ausweisung, sondern lediglich auf ordnungsgemäße Abwägung der jeweiligen Belange besteht.

Nach alledem musste der Senat dem seitens der Antragstellerin hilfsweise gestellten Beweisantrag, Sachverständigenbeweis darüber zu erheben, dass die Fläche des Eignungsgebietes Papenhagen oder jedenfalls wesentliche Teile davon kein bedeutender Lebensraum des Schreiadlers sind, nicht nachgehen. Zum einen knüpfen die seitens der Landesregierung als ausschlaggebend angesehenen artenschutzrechtlichen Belange nicht allein an das Vorkommen des Schreiadlers an. Vielmehr wird aus den im Rechtsetzungsverfahren bekannt gewordenen Erkenntnissen der Fachbehörden deutlich, dass das fragliche Gebiet insgesamt betrachtet in mehrfacher Hinsicht eine sehr hohe artenschutzrechtliche Empfindlichkeit aufweist; es finden sich zahlreiche streng geschützte Vogel- und Fledermausarten, und der Antragsgegner hat – ebenso wenig wie die Fachbehörden – gerade nicht allein auf das Vorkommen des Schreiadlers abgestellt. Auch der Artenschutzfachbeitrag des Antragstellers räumt das Vorhandensein zahlreicher geschützter Arten ein, er hält lediglich die Verletzung der Verbote des § 44 BNatSchG „unter der Voraussetzung der Einhaltung geeigneter Vermeidungs- und Minderungsmaßnahmen hinsichtlich aller potentieller durch das Vorhaben betroffener Arten des Anhangs IV der FFH-Richtlinie sowie der Europäischen Vogelarten für ausgeschlossen“. Zum anderen ist der Beweisantrag schon nicht so zu verstehen, dass es im fraglichen Bereich gar keine Schreiadler gäbe; das Vorkommen eines Horststandortes in „ca. 4 km Abstand zum Windenergiestandort Papenhagen“ räumt auch der Artenschutzfachbeitrag ein. Er zielt vielmehr auf fachliche Bewertung, ob es sich um einen „bedeutenden Lebensraum des Schreiadlers“ handele. Insoweit mag die genaue Abgrenzung in einem konkreten Anlagengenehmigungsverfahren von Bedeutung für die Wahl des Standorts einer Windenergieanlage im Detail sein. Die Berechtigung einer Raumplanung, die von vornherein am Standort erhebliche Risiken von Verstößen gegen europäisches und nationales Artenschutzrecht vermeiden will, kann damit nicht in Frage gestellt werden.

d) In diesem Zusammenhang kann die Antragstellerin unter Berufung auf den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG auch nichts zu ihren Gunsten daraus herleiten, dass die Landesregierung das vom Regionalen Planungsverband beschlossene Eignungsgebiet Semlow, das bereits 1998 Aufnahme in das Regionale Raumordnungsprogramm Vorpommern gefunden hatte, nicht von der Verbindlichkeit ausgenommen hat, obwohl auch dort artenschutzrechtliches Konfliktpotenzial – gerade hinsichtlich des Schreiadlers – vorliegt.

Fraglich ist bereits, ob dieser Aspekt im raumplanerischen Verfahren überhaupt herangezogen werden könnte, um einen Individualanspruch auf Ausweisung eines bestimmten Gebietes zu begründen, da ein solcher – wie bereits ausgeführt – grundsätzlich nicht besteht. Soweit diese Argumentation unter dem Gesichtspunkt, ob eine sachgrundlose unterschiedliche Behandlung vergleichbarer Sachverhalte möglicherweise die Gesamtabwägung über die rechtsverbindlich gewordene Gebietskulisse Windenergie im Sinne eines Willkürvorwurfs in Frage stellen könnte, Bedeutung gewinnen könnte, muss sich die Antragstellerin darauf verweisen lassen, dass die Sachverhalte Eignungsgebiet Papenhagen und Eignungsgebiet Semlow – mit beiden hat sich die Landesregierung im Rechtsetzungsverfahren befasst – gerade nicht vergleichbar sind:

Zwar stellt sich auch bei Semlow die Artenschutzproblematik jedenfalls bezogen auf den Schreiadler gleichermaßen, zumal dort teilweise offenbar sogar nach den Ausschluss- und Abstandskriterien Abstände zu Horststandorten nicht eingehalten werden und nicht nur Funktionsräume bzw. Nahrungsgebiete betroffen sind; es dürfte nach den Planungsunterlagen außer Zweifel stehen, dass heute ein Eignungsgebiet Semlow – handelte es sich um eine Neuausweisung – aller Voraussicht nach nicht ausgewiesen werden würde.

Der Antragsgegner durfte jedoch den maßgeblichen Unterschied darin sehen, dass es sich bei Semlow um ein Bestandsgebiet handelt. Die stärkere Gewichtung eines vorhandenen ausgewiesenen Eignungsgebietes ist nicht nur im übergeordneten Landesraumentwicklungsprogramm von 2005 angelegt, sondern auch der Sache nach im Interesse der Begrenzung der Gesamtzahl von Standorten mit störenden Auswirkungen auf die Fauna – vor allem die Avifauna – nachvollziehbar.

Zusätzlich konnte auf Vertrauensschutz der dortigen Betreiber abgehoben werden, nachdem das Landesamt für Umwelt, Naturschutz und Geologie im gesamten Planungsverfahren lediglich dem Ansinnen, Semlow noch zu erweitern, mit dem Hinweis auf artenschutzrechtliche Bedenken entgegengetreten war; dem hatte der Regionale Planungsverband durch eine Ablehnung der Erweiterung Rechnung getragen. Das Landesamt hatte bis zu dessen Beschlussfassung nicht die Forderung erhoben, dieses Eignungsgebiet in das neue Raumentwicklungsprogramm nicht mehr aufzunehmen. Sie war vielmehr – ohne dass sie sich auf neue Erkenntnisse über die Situation vor Ort hätte stützen können, insbesondere fehlen Darlegungen zu tatsächlichen negativen Auswirkungen der vorhandenen Windenergieanlagen auf die dortige Schreiadlerpopulation – erstmals in einer Stellungnahme des Landesamtes vom 11. November 2009 an das Ministerium für Landwirtschaft, Umwelt und Verbraucherschutz enthalten.

III.

Aus dem Vorstehenden ergibt sich abschließend, dass das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern 2010 in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP i.V.m. den Ausweisungen in der Gesamtkarte (M 1:100 000) insgesamt eine wirksame, mit verbindlicher Zielqualität im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG versehene Festlegung einer Eignungsgebietskulisse Windenergie enthält, die alle Flächen im Gemeindegebiet Papenhagen mit der Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB belegt, weil durch § 1 Abs. 3 Nr. 1 RREP VP-LVO das ursprünglich vom Regionalen Planungsverband vorgesehene Eignungsgebiet Papenhagen wirksam von der Verbindlichkeit ausgenommen worden ist.

Dementsprechend war der Normenkontrollantrag unabhängig davon, in welchem Verhältnis die gestellten Anträge zueinander stehen, insgesamt abzulehnen, weil die Antragstellerin weder mit ihrem Hauptantrag noch mit den hilfsweise gestellten Anträgen Erfolg haben kann.

C.

Da der Antrag erfolglos bleibt, hat die Antragstellerin nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Grundlage der Ausspruchs über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 wird hinsichtlich der Festsetzung Ziffer 6.5 „Energie“ Absatz 7 insoweit für unwirksam erklärt, als sie Geltung für die beantragte Vorschlagsfläche C. beansprucht.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe der Festsetzung vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit einer Festlegung in der Landesverordnung über das Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern vom 19. August 2010.

Die Antragstellerin betreibt an mehreren Standorten in Mecklenburg-Vorpommern Windenergieanlagen. Sie plant die Errichtung weiterer Windenergieanlagen auf einer Fläche in den Gemarkungen D. und E.. Wegen der Belegenheit der Fläche wird auf die Eintragung der „Vorschlagsfläche C.“ in der Karte auf Blatt 462 der Gerichtsakte verwiesen. Die Antragstellerin beantragte mit Schreiben vom 2. September 2011 beim Staatlichen Amt für Landwirtschaft und Umwelt Stralsund einen Vorbescheid gemäß § 9 BImSchG für die Errichtung und den Betrieb von acht Windenergieanlagen auf mehreren Grundstücken der genannten Vorschlagsfläche, hinsichtlich derer sie zum Teil Nutzungsverträge mit den Grundstückseigentümern geschlossen hat, die ihr Vorhaben bürgerlich-rechtlich gestatten. Für den anderen Teil bestehen Optionsverträge über den Abschluss von Pachtverträgen bzw. eine entsprechende Absichtserklärung der Grundstückseigentümerin.

Die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern beschloss am 19. Januar 2004 die Neuaufstellung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms. Der Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern mit Stand vom 10. Januar 2007 wurde im Zeitraum vom 26. März bis zum 29. Juni 2007 mit der Gelegenheit zur Äußerung öffentlich ausgelegt. Die F. bR beantragte daraufhin mit Schreiben vom 25. Juni 2007 die Aufnahme einer näher beschriebenen Fläche mit einer Größe von ca. 145 Hektar als Eignungsgebiet für Windenergieanlagen in das Raumentwicklungsprogramm. Die Fläche sollte sich nördlich der Bundesautobahn 20 an das bestehende und mit Windenergieanlagen bebaute Eignungsgebiet G. anschließen, das im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Mecklenburgische Seenplatte festgesetzt worden war. Einen entsprechenden Vorschlag machte die Fa. H. GmbH mit Schreiben vom 29. Juni 2007.

In der Abwägungsdokumentation zur ersten Stufe des Beteiligungsverfahrens sind die eingegangenen Stellungnahmen vom Regionalen Planungsverband Vorpommern dahingehend abgewogen, dass der Vorschlag für die Ausweisung eines neuen Eignungsgebietes nicht berücksichtigt werde. Die Flächen, die in der Planungsregion Vorpommern lägen, befänden sich innerhalb des Bauschutzbereiches des Flugplatzes I. Aufgrund der geplanten Ausweitung des Eignungsgebietes in östlicher Richtung komme es zu einer Beeinträchtigung des Flugbetriebes, so dass eine Erweiterung nicht möglich sei. Darüber hinaus habe sich die Gemeinde J. gegen weitere Eignungsgebiete für Windenergie auf ihrem Territorium ausgesprochen.

Der Entwurf zum Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern mit Stand vom 23. April 2008 enthielt dementsprechend das streitige Eignungsgebiet nicht. Er wurde vom 1. Juli bis zum 30. Oktober 2008 mit einer Frist zur Stellungnahme öffentlich ausgelegt. Die Gemeinde J. beantragte mit Schreiben vom 30. September 2008, das Windeignungsgebiet G. auf Flächen in ihrem Gemeindegebiet zu erweitern. Auch die F. bR regte mit Schreiben vom 28. Oktober 2008 die Erweiterung des schon bebauten Eignungsgebietes bei G. um ca. 110 Hektar an. Die Luftfahrtbehörde habe mitgeteilt, dass sich das Gebiet innerhalb einer militärischen Nachttiefflugzone befinde und eine maximale Bauhöhe von 182 Metern über NN eingehalten werden müsse, für diesen Fall jedoch eine Zustimmung in Aussicht gestellt. Eine entsprechende Stellungnahme fertigte die Fa. H. GmbH am 30. Oktober 2008. Zu den Akten des Planungsträgers wurde zudem eine sachverständige Stellungnahme des Herrn K. vom 19. April 2009 gereicht, die sich mit der Frage befasst, wie weit eine Bauschutzzone des Sonderlandeplatzes I. reicht.

Die Stellungnahmen zur Erweiterung des Windeignungsgebietes G. sind der Abwägungsdokumentation zum zweiten Beteiligungsverfahren ablehnend abgewogen. Die Lage des Vorschlaggebietes im Baubeschränkungsbereich des Sonderlandeplatzes I. stehe einer Erweiterung trotz der durch den Einwender zugesicherten und durch die Luftfahrtbehörde des Landes Mecklenburg-Vorpommern geforderten Absenkung der Bauhöhe der Windenergieanlagen in einer solchen Schwere entgegen, dass eine Erweiterung des Eignungsgebietes G. nicht in Erwägung gezogen werde. Zu dieser Sichtweise habe in nicht unerheblichem Maße der tödliche Unfall zweier erfahrener Flieger im April 2009 beim Anflug auf den Sonderlandeplatz I. beigetragen.

Die rechtliche Situation des Flugplatzes I. stellt sich wie folgt dar:

Der Ministerrat der DDR genehmigte am 6. März 1984 den Betrieb des Flugplatzes I. bis zum 31. Dezember 1988. Diese Genehmigung wurde am 7. Dezember 1988 bis zum 31. Dezember 1993 verlängert. In der Genehmigung wurde dem Flugplatz der Baubeschränkungsbereich „Klasse B“ gemäß der Anordnung vom 5. März 1971 über Baubeschränkungsbereiche (Sicherheitszonen) in der Umgebung von Flugplätzen (Sonderdruck GBl. DDR Nr. 699) zugeordnet, der 6.500 Meter betrug. Der Wirtschaftsminister des Landes Mecklenburg-Vorpommern verlängerte die Genehmigung mit einem an die Gemeindeverwaltung L. adressierten Bescheid vom 14. Dezember 1993 bis zum 30. Juni 1994. Am 22. Dezember 1994 erteilte er dem M. Club e.V. mit der Angleichung der Genehmigung zum Betrieb des Flugplatzes I. gemäß § 107 LuftVZO eine Genehmigung zum Betrieb des Sonderlandeplatzes I. für die Durchführung von Flügen nach Sichtflugregeln bei Tage. In den Bescheid ist der Hinweis aufgenommen, dass der dem Flugplatz I. gemäß Anordnung vom 5. März 1971 über Baubeschränkungsbereiche (Sicherheitszonen) in der Umgebung von Flugplätzen zugeordnete Baubeschränkungsbereich Klasse B von der Angleichung unberührt bleibt. Mit Bescheid vom 4. Dezember 2012 schließlich wurde dem N. Club e.V. eine Änderungsgenehmigung für die Anlage und den Betrieb einer Start- und Landebahn (Gras) erteilt und zugleich die Genehmigung für eine andere Start- und Landebahn aufgehoben.

Am 2. Juli 2009 beschloss die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern, die Abwägungsdokumentation der Stellungnahmen aus dem zweiten Beteiligungsverfahren und den Umweltbericht.

Die Antragstellerin wandte sich mit Schriftsatz vom 19. August 2009 an das Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung Mecklenburg-Vorpommern und stellte darin dar, aus welchen Gründen sie die Abwägungsentscheidung des Regionalen Planungsverbandes für fehlerhaft halte. Die Antragstellerin bat darum, diese Entscheidung zu überprüfen. In einem ministeriellen Vermerk vom 12. Februar 2010 heißt es dazu, die geplante Erweiterungsfläche liege außerhalb des beschränkten Bauschutzbereichs nach § 17 LuftVG, jedoch mit einem kleineren Teil innerhalb des Hindernisbegrenzungsbereichs gemäß den Richtlinien des Bundes für die Anlage und den Betrieb von Flugzeugen im Sichtflugbetrieb (Stand: 2. November 2001 – NfL I-327/01). Die Errichtung von Bauwerken innerhalb der Bauschutz- und Hindernisbegrenzungsbereiche gemäß den Richtlinien des Bundes sei nicht generell ausgeschlossen, bedürfe jedoch immer einer flugsicherungsbezogenen Einzelfallprüfung durch die zuständige Flugsicherungsorganisation. Innerhalb des Hindernisbegrenzungsbereichs sei nach der Richtlinie zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern keine Eignungsgebietsausweisung möglich. Das Ministerium für Verkehr, Bau und Landesentwicklung Mecklenburg-Vorpommern schrieb unter dem 8. April 2010 an die Antragstellerin, dass für den Flugplatz I. ein beschränkter Bauschutzbereich gemäß § 17 LuftVG festgesetzt sei, der einen Bereich von 1,5 Kilometer Halbmesser um den Flugplatzbezugspunkt umfasse. Zudem bestimmten die Richtlinien des Bundes für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen im Sichtflugbetrieb die Notwendigkeit weiterer Hindernisfreiheiten. Für die Ausweisung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen seien daher jene Bereiche ungeeignet, in denen Bauhöhenbeschränkungen zur Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Flugbetriebs zu beachten seien.

Das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP – wurde mit der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (RREP VP-LVO) vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V S. 453) aufgrund des § 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Mai 1998 (GVOBl. M-V S. 503, 613), zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 366), festgestellt (§ 1 Abs. 1 Satz 1) und sodann im Amtsblatt Mecklenburg-Vorpommern vom 20. Oktober 2010, Seite 645 veröffentlicht. Die Verordnung trat am Tag nach der Verkündung in Kraft (§ 2 RREP VP-LVO).

Im Kapitel 6.5 Energie ist in Absatz 7 als Zielfestlegung bestimmt, dass die Errichtung von Windenergieanlagen und der Ersatz sowie die Erneuerung bestehender Anlagen ausschließlich innerhalb der in der Gesamtkarte ausgewiesenen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen zulässig sind (Satz 1). Innerhalb der Eignungsgebiete kann im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss (Satz 2). In Ausnahmefällen dürfen Windenergieanlagen außerhalb von Eignungsgebieten errichtet werden, wenn dies zu Forschungs- und Entwicklungszwecken eines raumansässigen Windenergieanlagenherstellers erforderlich ist und die Nähe von Produktionsstandort und Teststandort zum einfacheren und schnelleren Monitoring der Anlagen erforderlich ist; ein Raumordnungsverfahren für den Teststandort ist durchzuführen (Satz 3). In der in Bezug genommenen Gesamtkarte ist die zwischen den Beteiligten streitige Erweiterung des Windeignungsgebiets G. nicht eingezeichnet.

Am 9. September 2011 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gestellt. Zu dessen Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, sie sei als Inhaberin der Rechte zum Betrieb von Windenergieanlagen auf den Plangrundstücken von der fehlenden Ausweisung negativ betroffen. Ihre Belange seien bei der Planaufstellung nicht in der gebotenen Weise berücksichtigt worden. Daraus ergebe sich ihre Antragsbefugnis.

Der Antrag sei auch begründet. Sowohl die Beschlussfassung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm als auch der Erlass der angegriffenen Landesverordnung beruhten auf einer rechtsfehlerhaften Abwägung. Die Plangeber seien zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Ausweisung der betreffenden Flächen als Eignungsgebiet für Windenergieanlagen mit den Anforderungen und Bedürfnissen des Sonderlandeplatzes I. unvereinbar seien. Es bestehe gemäß § 49 LuftVZO kein Bauschutzbereich nach § 12 LuftVG. Der sog. kleine Bauschutzbereich nach § 17 LuftVG sei wegen des Abstands der fraglichen Grundstücke zum Landeplatz nicht betroffen, dies würde selbst für einen Bauschutzbereich mit einem Radius von vier Kilometern gelten. Soweit zum 1. Februar 1999 ein von den Bestimmungen des LuftVG abweichender Bauschutzbereich bestanden haben sollte, würden gemäß Art. 9 Satz 1 des Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 25. August 1998 seitdem jedenfalls nur noch die gesetzlichen Bauschutzbereiche gelten. Der Umfang des Bauschutzbereichs sei eine Rechtsfrage und unterliege nicht der Disposition der Verwaltung. Soweit sich der Plangeber auf die Flugzeugabstürze im April 2009 bezogen habe und der Antragsgegner sich auf einen weiteren Absturz im Juli 2013 beziehe, hätten diese andere Ursachen gehabt. Der Planungsverband habe seiner Entscheidung sachfremde Kriterien zugrunde gelegt.

Die Antragstellerin beantragt,

die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 hinsichtlich der Festsetzung Ziffer 6.5.Energie Absatz 7 insoweit für unwirksam zu erklären, als darin die beantragte Vorschlagsfläche C. gemäß der in dem beigefügten Plan rot umrandeten Fläche nicht aufgenommen worden ist.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Der Antragsgegner trägt im Wesentlichen vor, der Antrag sei unzulässig. Der Antragstellerin fehle die Antragsbefugnis. Es sei nicht ersichtlich, dass die Antragstellerin in ihrem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung ihrer Belange verletzt sein könnte. Die betrieblichen Interessen der Antragstellerin seien dem Planungsverband bei der Planaufstellung nicht bekannt geworden. Den immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid habe die Antragstellerin erst nach Inkrafttreten des Raumentwicklungsprogramms beantragt. Soweit die Antragstellerin im Verfahren Nutzungsverträge vorgelegt habe, sei nicht erkennbar, dass sich diese auf die streitige Erweiterungsfläche bezögen. Es bestehe auch kein Rechtsschutzbedürfnis. Die Unwirksamkeitserklärung des angegriffenen Regionalen Raumentwicklungsprogramms würde nur dazu führen, dass die Wirkungen von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aufgrund des dann geltenden vormaligen Regionalen Raumordnungsprogramms Vorpommern aus dem Jahre 1998 eintreten würden. Die Aufhebung dieses Raumordnungsprogramms sei bewusst nicht in die streitgegenständliche Verordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern aufgenommen worden.

Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern sei ohne Verstoß gegen formelles und materielles Recht zustande gekommen. Der Verordnungsgeber habe sich im Rechtssetzungsverfahren an den ihm zugewiesenen Entscheidungsbefugnissen als staatliche Planaufsichtsbehörde rechtsfehlerfrei orientiert. Die Prüfung habe ergeben, dass die von der Antragstellerin behaupteten Abwägungsdefizite bei der Ermittlung von Potentialflächen für die Windenergienutzung nicht vorgelegen hätten.

Die Ermittlung der Potentialfläche unterliege weder einem Antragsprinzip noch diene die Regionalplanung der Befriedigung von individuellen Interessen. Der Plangeber habe sich an den in der Richtlinie des Antragsgegners zum Zwecke der Aufstellung, Änderung und Ergänzung der Regionalen Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern vorgegebenen Abstandsflächen zur Wohnbebauung und der Bauschutzzone nach § 17 LuftVG orientieren dürfen. Der Regionale Planungsverband Vorpommern sei nicht nur befugt, sondern auch verpflichtet gewesen, sein Planungskonzept an landesweit einheitlich und pauschalierend festgelegten Kriterien zu Tabuflächen nebst Pufferzonen auszurichten. Nach der genannten Richtlinie des Antragsgegners gehörten Flug- und Landeplätze mit der in der Phase 1 zu berücksichtigenden Bauschutzzone zu den Ausschlussgebieten, was für die Einordnung als harte Tabuzone im Rahmen der Ermittlung von Potentialflächen für die Windenergie spreche. Aus Gründen der luftverkehrsrechtlichen Vorsorge sei der Schutzradius von vier Kilometern landesweit einheitlich angewendet worden. Die Ausweisung eines Eignungsgebietes für Windenergie wäre in diesem Bereich vollzugsunfähig und damit unzulässig. Die Regionalplanung dürfe nicht in bestehende und ausgenutzte Plangenehmigungen zum Betrieb von Flugplätzen eingreifen. Die von der Antragstellerin begehrte Windenergieeignungsfläche liege in Verlängerung der Startbahn des Flugplatzes mit Richtung 330 Grad und würde eine erhebliche Gefahr für die Flugsicherheit darstellen.

Die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern beschloss am 8. Januar 2014 den Entwurf der Zweiten Änderung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern für die erste Öffentlichkeitsbeteiligung. Der Entwurf enthält die Erweiterung des Eignungsgebietes G. um eine Fläche von ca. 107 Hektar im Sinne des Antragsbegehrens.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vom Antragsgegner übersandten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlungen.

Der Normenkontrollantrag ist zulässig (1.) und begründet (2.).

1. a) Festlegungen des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern 2010 können im Grundsatz Gegenstand einer Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 13 AGGerStrG M-V sein, da dieses Programm gemäß § 9 Abs. 5 Satz 1 LPlG M-V von der Landesregierung in Form einer Rechtsverordnung für verbindlich erklärt worden ist und somit förmlichen Rechtssatzcharakter hat (vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 03.04.2013 – 4 K 24/11 –, juris Rn. 49).

b) Der Eingang des Antrages beim Oberverwaltungsgericht am 9. September 2011 wahrte die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO unabhängig davon, ob man für den Beginn der Frist auf die Bekanntmachung der Landesverordnung im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 17. September 2010 oder auf die nachfolgende Veröffentlichung des vollständigen Raumentwicklungsprogramms selbst im Amtsblatt vom 20. Oktober 2010 abstellt (vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 19.06.2013 – 4 K 27/10 –, juris Rn. 57).

c) Die Antragstellerin ist ferner antragsbefugt. Sie kann geltend machen, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

Für die aus dem planungsrechtlichen Abwägungsgebot herzuleitende Antragsbefugnis zur Stellung eines Normenkontrollantrags gegen einen raumordnungsrechtlichen Plan gelten im Grundsatz dieselben Anforderungen wie etwa im Falle eines Normenkontrollantrags gegen einen Bebauungsplan. Ein Antragsteller muss also hinreichend substantiiert Tatsachen vortragen, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch bestimmte Regelungen des raumordnungsrechtlichen Plans oder deren Anwendung in seinem Recht auf ordnungsgemäße Abwägung seiner Belange verletzt wird. Das wiederum setzt voraus, dass er einen eigenen Belang als verletzt benennt, der für die Abwägung überhaupt zu beachten war (BVerwG, Beschl. v. 13.11.2006 – 4 BN 18/06 –, juris Rn. 6).

Die Antragstellerin bringt insoweit vor, dass sie nicht nur die ernsthafte Absicht verfolgt, in dem fraglichen Gebiet Windenergieanlagen zu errichten, sondern zu gegebener Zeit auch die durch Pachtverträge mit den Grundstückseigentümern vermittelte zivilrechtliche Möglichkeit haben wird, dieses Vorhaben in die Tat umzusetzen. Das stellt einen abwägungserheblichen Belang dar (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 14.05.2014 – 12 KN 29/13 –, juris Rn. 96).

Unerheblich ist, dass die Antragstellerin ihr Bauvorhaben im Planaufstellungsverfahren nicht selbst im Rahmen der zweimaligen Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 9 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 7 Abs. 2 und 3 LPlG M-V vorgebracht hat. Zwar sind gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG in der hier maßgeblichen (vgl. dazu OVG Greifswald, Urt. v. 03.04.2013 – 4 K 24/11 –, juris Rn. 69 im Anschluss an Spannowsky, in: Spannowsy/Runkel/Goppel, ROG, § 12, Rn. 58) seit dem 30. Juni 2009 geltenden Fassung bei der Aufstellung der Raumordnungspläne die öffentlichen und privaten Belange nur insoweit gegeneinander und untereinander abzuwägen, wie sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind. Die Interessen der Unternehmen der Windenergiewirtschaft, windhöffige Gebiete für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen zu nutzen, waren vom regionalen Planungsverband jedoch schon als typisierter und gleichgerichteter Belang in aggregierter Weise bei der Abwägungsentscheidung zu berücksichtigen. Der Planungsträger ist berechtigt, das Privatinteresse an der Nutzung der Windenergie auf geeigneten Flächen im Planungsraum verallgemeinernd zu unterstellen und als typisierte Größe in die Abwägung einzustellen (BVerwG, Urt. v. 13.03.2003 – 4 C 4/02 –, juris Rn. 33; Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Auflage, Rn. 177 ff., 550). Dieser (allgemeine) private Belang ist für die Planungsbehörden unabhängig von konkreten Stellungnahmen im Beteiligungsverfahren erkennbar und zu berücksichtigen. Vorliegend tritt noch hinzu, dass ein dem wirtschaftlichen Interesse der Antragstellerin entsprechender Belang im Planaufstellungsverfahren von der F. bR und der H. GmbH geltend gemacht worden ist (vgl. zu einer entsprechenden Konstellation OVG Lüneburg, Urt. v. 12.12.2012 – 12 KN 311/10 –, juris Rn. 15). Dementsprechend ist das Interesse an der Errichtung und dem Betrieb von Windenergieanlagen im streitigen Erweiterungsgebiet vom Regionalen Planungsverband Vorpommern in seine konkrete Abwägungsentscheidung auch eingestellt worden.

d) Schließlich steht der Antragstellerin für ihren Antrag auch das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis zur Seite. Auch wenn man annimmt, dass mit der begehrten Unwirksamkeitserklärung die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aus dem mit Verordnung vom 29. September 1998 (GVOBl. M-V S. 833) für verbindlich erklärten Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern folgen würde, welches auf der streitigen Vorschlagsfläche gleichfalls keine Zielfestlegung über ein Eignungsgebiet für die Errichtung von Windenergieanlagen enthält, kann die Antragstellerin mit der Erklärung der Unwirksamkeit der angegriffenen Regelung ihre Rechtsstellung verbessern. Die Planungsbehörden wären dann gemäß § 4 Abs. 2 LPlG M-V zur räumlichen Fortschreibung des Raumordnungsprogramms verpflichtet und hätten dabei die vom Senat in einem stattgebenden Urteil festgestellten rechtlichen Anforderungen zu beachten (vgl. OVG Bautzen, Urt. v. 25.03.2014 – 1 C 4/11 –, juris Rn. 37).

2. Der Antrag ist auch begründet. Die streitgegenständliche Planungsentscheidung enthält einen beachtlichen Abwägungsfehler. Das führt zu einer räumlich beschränkten Unwirksamkeitserklärung der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010.

a) Der Senat geht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 – 4 CN 2.12 –, juris Rn. 5 im Anschluss an BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 – 4 CN 1.11 –, BVerwGE 145, 231) davon aus, dass das Abwägungsgebot nach § 7 Abs. 2 Satz 1 ROG die Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts verlangt, wenn eine planerische Entscheidung die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auslösen soll. Ein solcher Fall liegt bei der Festlegung von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen, wie sie hier vorgenommen wurde (§ 4 Abs. 9 Satz 1 Nr. 3 LPlG M-V), vor.

Danach hat sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts abschnittsweise zu vollziehen. In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in „harte“ und „weiche“ untergliedern. Der Begriff der harten Tabuzonen dient der Kennzeichnung von Teilen des Planungsraums, die für eine Windenergienutzung, aus welchen Gründen immer, nicht in Betracht kommen, mithin für eine Windenergienutzung „schlechthin“ ungeeignet sind. Mit dem Begriff der weichen Tabuzonen werden Bereiche des Plangebiets erfasst, in denen nach dem Willen des Plangebers aus unterschiedlichen Gründen die Errichtung von Windenergieanlagen „von vornherein“ ausgeschlossen werden. Die Potentialflächen, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen übrig bleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, das heißt die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird. Der Plangeber muss schließlich die weichen Tabuzonen einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substanziell Raum schafft (vgl. in diesem Sinne auch OVG Greifswald, Urt. v. 03.04.2013 – 4 K 24/11 –, juris Rn. 74).

b) Es kann für diese Entscheidung offenbleiben, ob das Teilprogramm Windenergie in Ziffer 6.5 Energie Absatz 7 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in Gestalt der Ersten Änderung des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in der Form, in der es durch die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V S. 453) festgestellt und für verbindlich erklärt wurde, nach diesen Maßgaben insgesamt unwirksam ist.

Das Teilprogramm Windenergie ist jedenfalls im Umfang des Normenkontrollantrags unwirksam und insoweit auch räumlich teilbar. Der Senat musste deshalb nicht prüfen, ob er bei seiner Entscheidung über die beantragte Erklärung nur der Teilunwirksamkeit der Verordnung über das Raumentwicklungsprogramm über den gestellten Antrag hinauszugehen hat, weil der antragsgemäß für unwirksam zu erklärende Teil mit anderen, nicht angegriffenen Teilen des Programms in einem untrennbaren Zusammenhang steht (vgl. zu einem Bebauungsplan BVerwG, Beschl. v. 20.08.1991 – 4 NB 3/91 –, juris).

Die für den regionalen Planungsverband erkennbaren und bedeutsamen öffentlichen und privaten Belange sind gegeneinander und untereinander jedenfalls insoweit nicht fehlerfrei abschließend abgewogen worden (§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG), als die Zielfestlegung in Ziffer 6.5 Absatz 7 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern auch für die Vorschlagsfläche C. Geltung beansprucht.

Für die gerichtliche Kontrolle der Abwägung ist nach § 12 Abs. 3 Satz 1 ROG die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über das Raumentwicklungsprogramm maßgeblich. Der regionale Planungsverband hat für seine Entscheidung, innerhalb der Vorschlagsfläche kein Eignungsgebiet für Windenergie auszuweisen, das Abwägungsmaterial fehlerhaft zusammengestellt. Dieses stellt sich zum Teil als unrichtige rechtliche Annahme und zum anderen Teil als nicht abwägungserheblicher Belang dar. Das macht die Abwägungsentscheidung fehlerhaft.

aa) Grundlage der Planung war ausweislich der Begründung des Kapitels Windenergie im Raumentwicklungsprogramm (vgl. Seite 106 f.) und des Umweltberichts 2010 zum Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (vgl. Seite 89 f.) die auf § 9 Abs. 2 LPlG M-V beruhende Richtlinie des Ministeriums für Arbeit, Bau und Landesentwicklung Mecklenburg-Vorpommern zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern (RL-RREP) mit Stand vom Juli 2008. Danach waren die Potentialflächen, die für die zielförmige Neuausweisung von Eignungsgebieten für die Nutzung der Windenergie in Betracht kamen, in einer ersten Phase als Suchräume unter Beachtung genereller Tabubereiche zu ermitteln. Die Tabubereiche wurden räumlich durch Ausschluss- und Abstandskriterien definiert, die in den ersten beiden Spalten einer Tabelle beschrieben waren. Dazu zählten auch Flugplätze mit ihrer Bauschutzzone. Die Planungsbehörde hat von der Ausweisung eines Erweiterungsgebietes zum (außerhalb des Planungsgebietes liegenden) Windeignungsgebiet G. ausweislich der Abwägungsdokumentation deshalb abgesehen, weil das Vorschlagsgebiet im Baubeschränkungsbereich des Sonderlandeplatzes I. liege. Der regionale Planungsverband ist dabei von einer fehlerhaften Annahme ausgegangen.

Zwar war dem Flugplatz I. mit der Genehmigung des Ministerrates der DDR vom 6. März 1984 der Baubeschränkungsbereich B nach der Anordnung über Baubeschränkungsbereiche (Sicherheitszonen) in der Umgebung von Flugplätzen vom 5. März 1971 zugeordnet worden und dieser Verwaltungsakt zunächst nach Art. 19 Satz 1 EV wirksam geblieben. Auch der gemäß § 109 Abs. 3 LuftVZO ergangene Angleichungsbescheid des Wirtschaftsministers des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 22. Dezember 1994 ließ den festgesetzten Baubeschränkungsbereich ausdrücklich unberührt.

Eine Rechtsänderung trat jedoch durch Art. 9 Satz 1 des Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 25. August 1998 (BGBl. I S. 2432, 3127) ein. Nach dieser Vorschrift richteten sich die Form und die Abmessungen bisher bestehender und von diesem Gesetz abweichender Bauschutzbereiche ab dem 1. Februar 1999 nach den Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes über den Bauschutzbereich. Diese Übergangsregelung trat zum 1. März 1999 in Kraft (Art. 12 Abs. 1 des Änderungsgesetzes). Damit wurde der Baubeschränkungsbereich des Sonderlandeplatzes I. i.S.d. § 49 Abs. 2 Nr. 2 LuftVZO vorliegend auf einen beschränkten Bauschutzbereich im Umkreis von 1,5 Kilometern Halbmesser um den dem Flughafenbezugspunkt entsprechenden Punkt reduziert, § 17 Satz 1 LuftVG i.d.F. der Bekanntmachung der Neufassung des Luftverkehrsgesetzes vom 27. März 1999. Das war gerade Ziel des Gesetzes. Mit der Vorschrift sollten die „Bauschutzbereiche“ nach altem DDR-Recht an das geltende Luftrecht angepasst werden, ohne damit Änderungsverfahren nach den §§ 6 ff. LuftVG zu veranlassen (vgl. Gesetzentwurf des Bundesregierung, Bundesratsdrucksache 611/97 S. 45 f.). Zwar konnte die zuständige Luftfahrtbehörde auf Antrag des Flugplatzunternehmers den bisherigen Bauschutzbereich abweichend von Satz 1 aufrechterhalten, soweit öffentliche Interessen nicht entgegenstanden (Art. 9 Satz 3 des Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes). Den Akten ist allerdings nichts dafür zu entnehmen, dass ein solcher Antrag gestellt und positiv beschieden worden wäre. Soweit der Antragsgegner dazu im Schriftsatz vom 21. August 2013 vorgetragen hat, dass der Flugplatzbetreiber und die Planungsbehörde gleichermaßen von einem Fortbestehen der alten Bauschutzbereiche ausgegangen sind, mag das zutreffen. Die Rechtslage ändert es nicht.

Aus dem Urteil des OVG Bautzen vom 25. Oktober 2006 (– 1 D 3/03 –, juris Rn. 55 ff.) ergibt sich nichts Abweichendes. Der dortige Senat ist für das betreffende Plangebiet nach den ihm vorgelegten Unterlagen davon ausgegangen, dass die übernommenen Bauschutzbereiche gemäß Art. 9 Satz 3 Elftes Gesetz zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes durch Einzelfallentscheidungen auf Antrag der Flugplatzunternehmer aufrechterhalten worden sind. Für den hier zu beurteilenden Bauschutzbereich des Flugplatzes I. liegt der Sachverhalt anders.

Der Regionale Planungsverband Vorpommern hat nach dem Wortlaut der Abwägungsdokumentation, die den Rechtsbegriff des „Baubeschränkungsbereichs“ verwendet, die durch das Elfte Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 25. August 1998 eingetretene Rechtsänderung außer Acht gelassen und ist daher bei seiner Abwägungsentscheidung von einer fehlerhaften Tatsachengrundlage ausgegangen. Zum maßgeblichen Zeitpunkt des Planbeschlusses am 2. Juli 2009 war der vormalige Baubeschränkungsbereich gesetzlich in einen beschränkten Bauschutzbereich nach § 17 Satz 1 LuftVG i.d.F. vom 10. Mai 2007 mit einer Ausdehnung eines Umkreises von 1,5 Kilometern Halbmesser um den dem Flughafenbezugspunkt entsprechenden Punkt übergeleitet worden. Dieser Bauschutzbereich betraf die streitige Vorschlagsfläche gleichfalls nicht, so dass sich die Erwägung des Plangebers auch nicht mit der Überlegung halten lässt, er habe in seiner Abwägungsentscheidung den Rechtsbegriff des „Baubeschränkungsbereichs“ untechnisch im Sinne von § 17 LuftVG verwendet.

Die durch Art. 1 Nr. 3 des Vierzehnten Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom 8. Mai 2012 (BGBl. I S. 1032) eingetretene Rechtsänderung betraf die hier zur Überprüfung gestellte Planungsentscheidung schon in zeitlicher Hinsicht nicht. Zudem besteht der durch diese Vorschrift eingeführte beschränkte Bauschutzbereich nach § 17 Satz 1 Nr. 2 LuftVG im Umkreis von vier Kilometern Halbmesser um den Flugplatzbezugspunkt für die Errichtung von Bauwerken, die eine Höhe von 25 Meter, bezogen auf den dem Flughafenbezugspunkt entsprechenden Punkt, überschreiten, nicht schon von Gesetzes wegen, sondern setzt eine entsprechende Festsetzung der Luftfahrtbehörde voraus. Selbst dieser Bauschutzbereich würde die in Rede stehende Erweiterungsfläche im Übrigen nicht berühren.

bb) Soweit der regionale Planungsverband seine Entscheidung auch auf den Umstand gestützt hat, dass im April 2009 zwei Personen bei einem Landemanöver auf dem Flugplatz I. tödlich verunglückt sind, hat er nicht dargelegt, dass es sich dabei um einen abwägungserheblichen Belang handelte. Es ist aus den zu den Akten gereichten Unterlagen nicht zu erkennen, dass dieser Unfall in einem Zusammenhang mit anderen Windenergieanlagen im Eignungsgebiet G. oder mit topographischen Besonderheiten des Flugplatzes I. stand. Zudem wurde dieser Umstand vom Planungsverband ausweislich des Wortlauts der Einzelabwägung („in einer solchen Schwere“; „nicht in Erwägung gezogen“) nur zur Verstärkung der entscheidungstragenden (fehlerhaften) Annahme eines berührten Baubeschränkungsbereichs herangezogen.

c) Der Abwägungsfehler ist auch beachtlich.

Gemäß § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG, § 5 Abs. 5 Satz 1 LPlG M-V sind Mängel im Abwägungsvorgang nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Das ist hier der Fall. Offensichtlich ist ein Mangel, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Entscheidungsträger über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (BVerwG, Urt. v. 11.04.2013 – 4 CN 2/12 –, juris Rn. 9). Der dargestellte Abwägungsfehler ist ohne Weiteres aus der Abwägungsdokumentation ersichtlich.

Der Mangel war auch von Einfluss auf das Abwägungsergebnis. Ein offensichtlicher Mangel ist dann auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, wenn nach den Umständen des Einzelfalls die konkrete Möglichkeit eines solchen Einflusses besteht. Dabei kommt es einerseits nicht auf den positiven Nachweis eines Einflusses auf das Abwägungsergebnis an. Auf der anderen Seite genügt aber auch nicht die (wohl stets zu bejahende) abstrakte Möglichkeit, dass ohne den Mangel anders geplant worden wäre (vgl. BVerwG, Beschl. v. 09.10.2003 – 4 BN 47/03 –, juris Rn. 4 zu § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Eine solche konkrete Möglichkeit besteht vielmehr erst dann, wenn sich anhand der Planunterlagen oder sonst erkennbarer oder naheliegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass der Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sein kann. Hat sich der Planungsträger von einem unzutreffend angenommenen Belang leiten lassen und sind andere Belange, die das Abwägungsergebnis rechtfertigen könnten, weder im Planverfahren angesprochen noch sonst ersichtlich, so ist die unzutreffende Erwägung auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.01.1992 – 4 B 71/90 –, juris Rn. 13 im Anschluss an BVerwG, Urt. v. 21.08.1981 – 4 C 57/80 –, BVerwGE 64, 33).

Nach diesen Maßstäben ist davon auszugehen, dass der Mangel in der Abwägung von Einfluss auf das Abwägungsergebnis war. Soweit erstmals im Rechtssetzungsverfahren auf die Hindernisbegrenzungsflächen nach Ziffer 5 der Richtlinien für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen für Flugzeuge im Sichtflugbetrieb vom 2. November 2001 (nunmehr: Ziffer 5 der Gemeinsamen Grundsätze des Bundes und der Länder für die Anlage und den Betrieb von Flugplätzen für Flugzeuge im Sichtflugbetrieb vom 3. August 2012 = NfL I 92/13) abgestellt worden ist, wurde dieser Belang erst mit der Richtlinie zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung und Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme vom 22. Mai 2012 als Tabukriterium für die Ermittlung von Potentialflächen für die Nutzung der Windenergie aufgenommen. Vom Planungsverband ist dieser Belang nicht erwogen worden. Das Planungsergebnis könnte er nur dann rechtfertigen, wenn die Hindernisbegrenzungsflächen als Planungshindernis im Sinne einer harten Tabuzone anzusehen wären und eine andere Planungsentscheidung damit ausscheiden würde. Gegen die Annahme eines harten Tabukriteriums spricht aber, dass die Vorschriften der Richtlinie nicht zwingend sind, sondern für Landeplätze Abweichungen zulassen (Ziffer 1.2 Satz 2) und stets die Einholung einer gutachterlichen Stellungnahme der für die Flugsicherheit zuständigen Stelle gemäß § 31 Abs. 3 LuftVG voraussetzen (Ziffer 1.3). Eine solche Stellungnahme, die den Umfang der Hindernisbegrenzungsfläche feststellt, ist im Planungsverfahren nicht eingeholt worden. Zudem werden auch die im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren eine Beteiligung des Luftverkehrsbehörden auslösenden Bauschutzbereiche – die in räumlicher Hinsicht hinter den Hindernisbegrenzungsflächen zurückbleiben können – lediglich als weiche Tabuzonen behandelt (OVG Bautzen, Urt. v. 07.04.2005 – 1 D 2/03 –, juris Rn. 104; Tyczewski, BauR 2014, 934, 939 f.).

Dieser Fehler im Abwägungsvorgang ist auch nicht nach § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG unbeachtlich geworden, da bei Inkraftsetzung des Programms nicht auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf diese Rechtsfolgen hingewiesen worden ist (§ 12 Abs. 5 Satz 2 ROG). Der Hinweis im Amtsblatt Mecklenburg-Vorpommern vom 20. Oktober 2010 auf Seite 646 bezieht sich nur auf Verfahrensfehler, nicht aber auf Fehler im Abwägungsvorgang (§ 12 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG).

d) Die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern vom 19. August 2010 ist sachlich und räumlich im Sinne des Normenkontrollantrags teilbar. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass die Unwirksamkeit eines Teils eines Plans die Unwirksamkeit des gesamten Plans nicht zur Folge hat, wenn die verbleibenden Festlegungen ohne den unwirksamen Teil noch eine sinnvolle Ordnung bewirken können und mit der gebotenen Sicherheit anzunehmen ist, dass der Planungsträger den Plan auch mit dem eingeschränkten Inhalt beschlossen hätte (BVerwG, Beschl. v. 30.07.2014 – 4 BN 1.14 –, juris Rn. 15). So liegt es hier.

Das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern bewirkt auch ohne räumliche Geltung des Teilplans Windenergie im Bereich der im Normenkontrollantrag näher bestimmten (vgl. die Eintragung in der Karte auf Blatt 462 der Gerichtsakte) Vorschlagsfläche C. noch eine sinnvolle Raumordnung. § 4 Abs. 3 LPlG M-V erlaubt die Aufstellung räumlicher und sachlicher Teilprogramme. Ein Planungsverfahren, in dem der Plangeber Flächen bestimmt, für die es an einer abschließenden raumordnerischen Entscheidung fehlt, ist zulässig (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.07.2014 – 4 BN 1.14 –, juris Rn. 16; BVerwG, Beschl. v. 28.11.2005 – 4 B 66.05 –, juris Rn. 7). Wenn der Plangeber ein Raumentwicklungsprogramm schaffen könnte, in dem der Teilplan Windenergie für bestimmte Flächen keine Geltung beansprucht, kann auch das Normenkontrollgericht durch eine teilweise Unwirksamkeitserklärung der die Verbindlichkeit des Raumentwicklungsprogramms herstellenden Rechtsverordnung eine entsprechende Rechtslage schaffen. Der Senat verkennt dabei nicht, dass Konzentrations- und Ausschlussflächen in einem komplementären Verhältnis zueinander stehen und materiell-rechtlich miteinander verzahnt sind, weil das Abwägungsgebot die Entwicklung eines schlüssigen gesamträumlichen Konzepts verlangt und der Windenergienutzung auf den Konzentrationsflächen substantiell Raum verschafft werden muss (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.01.2013 – 4 CN 1.12 -, juris Rn. 22). Allerdings kann angesichts des Größenverhältnisses zwischen dem Plangebiet und der hier fraglichen Vorschlagsfläche nicht davon die Rede sein, dass durch die Herausnahme der letzteren aus der Verbindlichkeitsanordnung der verbleibende Teilplan Windenergie keine sinnvolle Steuerungswirkung mehr entfalten würde. Der der Windenergienutzung zur Verfügung stehende Raum wird durch diese Entscheidung gleichfalls nicht verkürzt.

Der Senat geht schließlich davon aus, dass eine teilweise Unwirksamkeitserklärung der Verordnung dem Willen des Planungsträgers eher als eine Gesamtunwirksamkeit entspricht. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass die Entscheidung über eine Zielfestlegung auf der Vorschlagsfläche für den Regionalen Planungsverband Vorpommern so bedeutend war, dass er davon andere Entscheidungen im Kapitel Windenergie im Plangebiet abhängig gemacht hat und etwa wegen der Nichtausweisung im streitigen Gebiet eine anderweitige Festlegung eines Eignungsgebietes für die Nutzung der Windenergie vorgenommen hätte.

Damit ist nichts zu der Frage gesagt, ob das Regionale Raumordnungsprogramm Vorpommern aus dem Jahre 1998 für die streitgegenständliche Fläche Rechtswirkungen entfaltet.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Vollstreckbarkeitsentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 709 Satz 1 ZPO. Es bestehen keine Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO.

Die Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP-LVO – vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V S. 453) wird insoweit für unwirksam erklärt, als § 1 Abs. 3 Nr. 2 in Verbindung mit der verbindlichen Zielfestlegung in Abschnitt 6.5 Abs. 7 Satz 1 des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern in der Gesamtkarte (M 1:100 000) das Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow ausweist.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Von den Kosten des Verfahrens hat die Antragstellerin zwei Drittel und der Antragsgegner ein Drittel zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der jeweils vollstreckbaren Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Die Antragstellerin – eine Gemeinde im Planungsgebiet mit rund 220 Einwohnern – wendet sich mit ihrem am 07. September 2011 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen Normenkontrollantrag insbesondere unter Berufung auf die von ihr als verletzt angesehene gemeindliche Planungshoheit gegen Festlegungen von Eignungsgebieten für Windenergieanlagen im Regionalen Raumentwicklungsprogramm Vorpommern. Neben anderen ist darin auch das teilweise auf ihrem Gemeindegebiet liegende Eignungsgebiet Iven/Spantekow ausgewiesen.

Das angegriffene Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern – RREP VP – ist mit der Landesverordnung über das Regionale Raumentwicklungsprogramm Vorpommern (RREP VP-LVO) vom 19. August 2010 (GVOBl. M-V vom 17.09.2010 S. 453) aufgrund des § 9 Abs. 5 des Landesplanungsgesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 05. Mai 1998 (GVOBl. M-V S. 503, 613), zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 12. Juli 2010 (GVOBl. M-V S. 366), festgestellt (§ 1 Abs. 1 Satz 1) und im Amtsblatt M-V vom 20. Oktober 2010, S. 645 veröffentlicht worden. Die Verordnung trat am Tag nach der Verkündung in Kraft (§ 2 RREP VP-LVO).

Nach § 1 Abs. 2 RREP VP-LVO erstreckt sich die verbindliche Wirkung des Programms auf die Ziele, Grundsätze und sonstigen Erfordernisse der Raumordnung und die raumordnerischen Festlegungen der Karte im Maßstab 1:100 000, wobei die Begründungen und die Erläuterungskarten nicht an der Verbindlichkeit teilnehmen. § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO nimmt – neben anderen – unter Nr. 2 das „Eignungsgebiet für Windenergieanlagen Iven/Spantekow (begrenzt auf die nach dem 2. Beteiligungsverfahren beschlossene Erweiterung)“ von der Verbindlichkeit aus.

Am 19. Januar 2004 hatte die Verbandsversammlung des Regionalen Planungsverbandes Vorpommern den Beschluss zur Neuaufstellung des Raumentwicklungsprogramms – einschließlich Umweltprüfung – gefasst; einen erarbeiteten ersten Entwurf hatte sie mit Beschluss vom 07. Februar 2007 in das erste Beteiligungsverfahren von Ende März bis Ende Juni 2007 gegeben. Parallel zu diesem war der Vorentwurf zum Umweltbericht erarbeitet worden, über den im Rahmen eines Scoping-Verfahrens bis September 2007 eine schriftliche Abstimmung mit den betreffenden Umweltbehörden erfolgte. In Auswertung und Abwägung der eingegangenen Stellungnahmen und anhand der gewonnenen Erkenntnisse aus dem Vorentwurf des Umweltberichts waren sodann der Entwurf über- und der Umweltbericht erarbeitet und nach Beschlussfassung der Planungsversammlung am 23.April 2008 in das zweite Beteiligungsverfahren (Juli bis Oktober 2008) gegeben worden. Von November 2008 bis Juli 2009 wurden die Stellungnahmen aus dem zweiten Beteiligungsverfahren ausgewertet, der endgültige Entwurf sowie der Umweltbericht fertig gestellt und die zusammenfassende Umwelterklärung erstellt. Am 02. Juli 2009 beschloss die Verbandsversammlung abschließend über den Entwurf des Regionalen Raumentwicklungsprogramms Vorpommern und den Umweltbericht.

Im Planungsverfahren waren die 25 aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern 1998 übernommenen sowie zusätzlich 11 neue Eignungsgebiete für Windenergieanlagen – teils isoliert liegende, teils Erweiterungsflächen zu bestehenden Eignungsgebieten – einer weiteren bzw. vertieften Prüfung unterzogen worden.

In Nr. 6.5 Abs. 7 Satz 1 RREP VP ist die Festlegung, wonach die Errichtung von Windenergieanlagen, der Ersatz sowie die Erneuerung bestehender Anlagen ausschließlich innerhalb der in der Gesamtkarte (M 1:100 000) ausgewiesenen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen (gemäß Kriterien in Abbildung 13) zulässig sind, grau unterlegt und mit Zeichen (Z) als Ziel gekennzeichnet. Des Weiteren „kann innerhalb der Eignungsgebiete im Flächennutzungsplan eine flächenmäßige Ausformung stattfinden, wobei die teilweise Einschränkung zu begründen ist und das Ziel der Windenergienutzung erhalten bleiben muss“ (Satz 2). Nach Satz 3 „dürfen in Ausnahmefällen Windenergieanlagen (WEA) außerhalb von Eignungsgebieten errichtet werden, wenn dies zu Forschungs- und Entwicklungszwecken eines raumansässigen WEA-Herstellers erforderlich ist und die Nähe von Produktionsstandort und Teststandort zum einfacheren und schnelleren Monitoring der Anlagen erforderlich ist“ und ist „für den Teststandort ein Raumordnungsverfahren durchzuführen“. Die Anlage „Karte Blatt 2 – Stand: August 2010“ zeigt südlich der Antragstellerin ein diese in einem Abstand von minimal ca. 1 000 m grob betrachtet halbkreisförmig in West-Ost-Richtung umgebendes Eignungsgebiet Windenergieanlagen, das teils auf Gemeindegebiet, teils auf dem Gebiet der Nachbargemeinde B-Stadt liegt und das neu in die Regionalplanung aufgenommen worden ist.

Grundlage des Regionalen Raumentwicklungsprogramms ist das Landesraumentwicklungsprogramm Mecklenburg-Vorpommern 2005 – LEP 2005 –, festgestellt mit Verordnung der Landesregierung (LEP-LVO M-V) vom 30. Mai 2005 (GVOBl. M-V S. 308) und bekannt gemacht im Amtsblatt M-V 2005, S. 797. Nach dessen Programmsatz 6.4 Abs. 8 sind in den Regionalen Raumordnungsprogrammen Eignungsgebiete für Windenergieanlagen unter Berücksichtigung von im einzelnen benannten landeseinheitlichen Kriterien festzulegen und bestehende gegebenenfalls zu überprüfen.

In den Jahren 2000 bis 2008 waren im nordwestlichen Gemeindegebiet zur B 199 hin außerhalb der im Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern (RROP VP) von 1998 ausgewiesenen Eignungsgebiete unter Berufung auf eine Ausnahmeregelung mit Zustimmung der Raumordnungsbehörden zahlreiche Windenergieanlagen errichtet worden, im wesentlichen Prototypen von Herstellern aus Mecklenburg-Vorpommern (Windfeld Iven I mit 16 Anlagen auf 144 ha und Windfeld Iven II mit 6 Anlagen auf 38 ha). Der Regionale Planungsverband hatte das Eignungsgebiet Iven/Spantekow zunächst mit 321 ha geplant (1. Planentwurf), die Fläche im weiteren Verlauf aufgrund der Einwände der Antragstellerin reduziert auf 225 ha (2. Planentwurf) und das Gebiet schließlich in Reaktion auf gegenläufige Stellungnahmen von Grundstückseigentümern und Anlagenbetreibern in der abschließenden Abwägung – wenn auch anders zugeschnitten – auf sogar 436 ha (davon lediglich 10 ha mit vorhandenen Windenergieanlagen) ausgeweitet, ohne hierzu der Antragstellerin nochmals Gelegenheit zur Äußerung zu geben.

Die Antragstellerin sieht ihre Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gegeben, weil die angegriffene Rechtsverordnung sich unmittelbar auf ihr Gemeindegebiet beziehe und wegen der sie bindenden Beachtenspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB und § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG unmittelbar in ihre Rechte eingreife; dies gelte insbesondere für das in ihrem Antrag bezeichnete Ziel der Raumordnung. Die Verordnung leide an formellen und materiellen Mängeln, die zur Unwirksamkeit insgesamt und somit auch des gesamten Steuerungskonzepts für die Windenergienutzung führten. Dies könne sie rügen, denn bei einer lediglich teilweisen Unwirksamkeitserklärung – beschränkt auf das Eignungsgebiet auf ihrem Gemeindegebiet – werde sie wegen der mit der Festlegung der Eignungsgebietskulisse im Übrigen verbundenen Ausschlusswirkung (§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB) an jeder bauleitplanerischen Entwicklung und Steuerung der Windenergienutzung auf ihrem Gemeindegebiet gehindert. Sie beabsichtige, ihr gemeindliches Einvernehmen zu allen geplanten Vorhaben zu versagen und Zurückstellungsanträge zu stellen. Sie habe am 20. April 2011 unter Darstellung und Begründung ihrer planerischen Absichten einen Aufstellungsbeschluss für einen sachlichen Teilflächennutzungsplan „Wind“ zur Steuerung der Windenergienutzung im Gemeindegebiet gefasst. Die danach für Windenergie vorgesehenen Flächen lägen außerhalb der Eignungsgebiete. Der Normenkontrollantrag solle ihr die Möglichkeit verschaffen, planerisch gegenzusteuern und substanziellen, nicht wieder gut zu machenden Schaden mit langfristigen und unzumutbaren Beeinträchtigungen von der Gemeinde abzuwehren. Die umfangreiche Ausweisung, für die ein Bedürfnis nicht erkennbar sei, zusammen mit der „Umzingelung“ ihres Gemeindegebietes – die zu verhindern ein sachgerechtes und anerkanntes städtebauliches und regionalplanerisches Ziel sei – mache eine weitere Wohnbauentwicklung in ihrer Ortslage unmöglich, was sie im Kernbereich ihrer Planungshoheit treffe. Ein Bedürfnis hierfür sei nicht zu erkennen. Im Ergebnis würden fast 30 Prozent des Gemeindegebietes für Windenergie zur Verfügung gestellt.

Zur Begründung ihres Normenkontrollantrages hatte die Antragstellerin zunächst auf ihr Vorbringen in dem bereits am 18. Juli 2011 anhängig gemachten Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes Bezug genommen (Az. 4 M 102/11). Darin hatte sie Fehler sowohl des Rechtsetzungsverfahrens als auch des Verfahrens zur Aufstellung des Raumentwicklungsprogramms gerügt. Dieses Vorbringen hat sie sodann vertieft und ergänzt.

Die streitgegenständliche Verordnung sei rechtswidrig, weil die Landesregierung mit den Festlegungen in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO unzulässig in die planerischen Zuständigkeiten des Regionalen Planungsverbandes eingreife. Der Antragsgegner sei entgegen den Vorgaben des § 9 Abs. 5 LPlG für die Verbindlicherklärung mit der Herausnahme von drei Eignungsgebieten für die Windenergienutzung in § 1 Abs. 3 RREP VP-LVO über eine bloße Rechtskontrolle hinausgegangen. Die Herausnahme der drei Eignungsgebiete (Papenhagen, Poppelvitz und Iven/Spantekow teilweise) erweitere wegen § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB im Ergebnis die Windenergieanlagen ausschließende Bindungswirkung des Ziels in Nr. 6.5 Abs. 7 RREP VP und stelle damit eine unzulässige eigenständige planerische Entscheidung des Antragsgegners dar. Der Rechtsetzungsvorgang lasse nicht erkennen, dass dies dem Antragsgegner bewusst gewesen wäre. Weder der Antragsgegner noch der Planungsverband hätten insoweit eine Abwägung vorgenommen. Es fehle ein Beschluss, dass der Regionale Planungsverband dem verbindlich gewordenen Programm beitrete. Der von ihm beschlossene Inhalt sei nicht genehmigt worden, den mit der Verordnung geänderten Inhalt habe er nicht beschlossen. Er hätte Gelegenheit erhalten müssen, gegebenenfalls über anderweitige Ersatzflächen anstelle der ausgenommenen Eignungsgebiete zu entscheiden. Diese Folge hätte sich nur vermeiden lassen, wenn man diese Flächen bewusst von jeglicher Steuerungswirkung freigehalten hätte („weiße Flächen“).

Die Verordnung sei nicht hinreichend bestimmt, weil der Klammerzusatz in § 1 Abs. 3 Nr. 2 RREP VP-LVO offen lasse, welche Größe das Eignungsgebiet Iven/Spantekow letztlich habe und wo genau es liege. Während des Verfahrens sei diese Eignungsfläche mehrfach verändert worden. Die Verkleinerung auf der 2. Stufe weiche von der Darstellung in der veröffentlichten Fassung ab. Auch bei der Streichung des Eignungsgebiets Poppelvitz-Altefähr habe die Beteiligung der Planbetroffenen gefehlt. Auf die Festlegungen in der Karte könne nicht zurückgegriffen werden, denn die mit dem Normenkontrollantrag angegriffene Verordnung müsse aus sich heraus verständlich sein.

Unabhängig davon sei der vom Regionalen Planungsverband beschlossene Planentwurf selbst ebenfalls fehlerhaft, da die Auswahl der Eignungsgebiete nicht nach transparenten und abgewogenen Kriterien erfolgt und nicht sichergestellt sei, dass die ausgewählten Eignungsgebiete der Windenergienutzung tatsächlich Raum böten. Auch seien die seitens der Antragstellerin geltend gemachten Belange nicht mit dem ihnen gebührenden Gewicht in die Abwägung eingestellt worden.

Das Planungsverfahren werde den Anforderungen des Bundesverwaltungsgerichts an die vorgegebenen Abwägungsschritte einer Konzentrationsplanung nicht gerecht, wie es sie jüngst erst wieder in seinem Urteil vom 13. Dezember 2012 (4 CN 1.11) zusammengefasst habe. Die Richtlinien zum Zwecke der Neuaufstellung, Änderung oder Ergänzung Regionaler Raumentwicklungsprogramme in Mecklenburg-Vorpommern vom Juli 2006 verstünden sich ebenso wenig wie die späteren Fassungen als bloßer Rahmen mit Spielraum für eine weitere Abwägung, sondern als verbindliche landeseinheitliche Vorgaben der maßgeblichen Kriterien. Aus § 9 Abs. 2 LPlG könne eine solche Verbindlichkeit nicht hergeleitet werden, weil die Kriterien zur Steuerung der Windenergieplanung im Landesraumentwicklungsprogramm nicht als Ziel festgelegt seien. Auch der Weisungskompetenz aus § 12 Abs. 5 LPlG a.F. (jetzt: § 12 Abs. 4 LPlG) sei eine absolute Grenze gesetzt, da dem Antragsgegner nach der Rechtsprechung des Senats eine planerische Entscheidung verwehrt sei. Jedenfalls die Festlegung von sog. „weichen“ Tabukriterien erfordere aber eine solche abwägende planerische Entscheidung.

Somit sei die Festlegung von Restriktions- und Tabukriterien Sache des Planungsverbandes; dieser habe seine Aufgabe aber nicht wahrgenommen, denn er habe sich nicht abwägend mit den Kriterien auseinander gesetzt, sondern sie als regelnde Vorgabe verstanden und strikt angewandt. Die von der Rechtsprechung verlangte Trennung zwischen “harten“ und “weichen“ Tabukriterien im Sinne einer Unterscheidung zwischen solchen Flächen, die für eine Windenergienutzung nicht zur Verfügung stünden, und solchen, die aus planerischen Gründen ausgeschlossen werden sollten, sei von ihm nicht vorgenommen worden, jedenfalls sei eine solche Unterscheidung an keiner Stelle dokumentiert. Er habe als Ausgangspunkt ersichtlich das vorherige Raumordnungsprogramm genommen und keine neue gesamträumliche Betrachtung des gesamten zu beplanenden Raums angestellt; dabei habe er sich zu Unrecht an die Vorgaben gebunden gesehen, was der häufig vorgefundene mittelbare Hinweis belege, dass ein im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung benannter Standort den Kriterien der Richtlinie nicht entsprechen würde. Jedenfalls fänden sich – abgesehen von einer einzigen Äußerung zu einem „mehrstufigen Suchdurchlauf“ im Umweltbericht, der dann aber allein das Ergebnis mitteile – keine Hinweise auf ein solches planmäßiges Vorgehen in den Planunterlagen, das auch im Eilverfahren nicht beschrieben worden sei. Andernfalls hätte auch nicht erst das Beteiligungsverfahren noch weitere Potenzialflächen zutage fördern können. Es seien immer nur als Reaktion auf Vorschläge aus der Planungsgemeinschaft kleine Teilflächen anhand von Tabu- und Restriktionskriterien überprüft worden, nicht jedoch sei von Anfang an der gesamte Planungsraum in den Blick genommen worden.

Im Ergebnis handele es sich um eine Verhinderungsplanung, weil der Plan qualitativ nicht hinreichend sicherstelle, dass sich die Windenergienutzung in den festgelegten Eignungsgebieten tatsächlich durchsetzen könne; nur damit aber könne die außergebietliche Ausschlusswirkung gerechtfertigt werden. Es fehle an der generellen Konfliktbewältigung im Raumentwicklungsprogramm selbst in den Fällen, in denen die Konflikte bereits auf dieser Ebene sichtbar seien; diese würden überwiegend in unzulässiger Weise in die Bauleitplanung bzw. das Zulassungsverfahren für die einzelnen Anlagen verlagert. So sei insbesondere mit Belangen des Artenschutzes widersprüchlich umgegangen worden bzw. seien so viele – beispielhaft benannte – artenschutzrechtliche oder schallimmissionsschutzrechtliche Probleme offen geblieben, dass nicht gewährleistet sei, dass sich in den einzelnen Eignungsgebieten – Vorranggebiete seien keine festgelegt – die Windenergie tatsächlich im erforderlichen Maße durchsetzen könne, um den Vorwurf der Verhinderungsplanung zu entkräften. In ihrem eigenen Gemeindegebiet beispielsweise seien Vorkommen des Roten und Schwarzen Milans, der Rohrweihe, des Turm- und des Baumfalken als Nahrungsgäste unberücksichtigt geblieben.

Ebenso sei die Eignung weiterer Kriterien zweifelhaft (so etwa die Mindestflächengröße für Eignungsgebiete mit 75 ha) oder jedenfalls deren Anwendung inkonsequent erfolgt (etwa Berücksichtigung vorhandener Bauleitplanung, Umgang mit vorhandenem Bestand an Windenergieanlagen, Interessen an einem Repowering). Mit dem Erfordernis einer bestimmten Mindestgröße könnten von vornherein Standorte ohne jede Prüfung ausgeschlossen worden sein, obwohl sie für die Aufnahme raumbedeutsamer Windenergieanlagen geeignet seien. Die Flächen seien unvollständig zusammengestellt worden. Der gewählten hohen Schwelle von 75 ha fehle die raumordnerische Rechtfertigung durch überörtliche Raumordnungsinteressen. Die Auswahl und der Umgang mit tatsächlich vorhandenen Windparks und der entsprechenden Bauleitplanung der Gemeinde blieben unklar. Die ungeprüfte und damit unabgewogene Übernahme der Eignungsgebiete aus dem Regionalen Raumordnungsprogramm Vorpommern 1998 stelle einen Abwägungsfehler in Gestalt eines Abwägungsausfalls dar. Die gebotene gesamträumliche Betrachtung sei – sollte sie überhaupt durchgeführt worden sein, woran Zweifel bestünden – jedenfalls nicht hinreichend dokumentiert worden. Dieser Vorwurf der mangelnden Dokumentation gelte generell.