Haushaltsrecht

Das Haushaltsrecht regelt, wie der Staat Einnahmen und Ausgaben plant, bewilligt, ausführt und prüfen lässt. Für den Bund steht es vor allem in den Art. 109 bis 115 des Grundgesetzes (GG) und in der Bundeshaushaltsordnung (BHO). Bund und Länder sind in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig (Art. 109 Abs. 1 GG). Durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates können gemeinsam geltende Grundsätze für das Haushaltsrecht, für eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft und für eine mehrjährige Finanzplanung aufgestellt werden (Art. 109 Abs. 4 GG). Der erste Teil des Haushaltsgrundsätzegesetzes (HGrG) enthält Grundsätze für die Gesetzgebung von Bund und Ländern und verpflichtet beide, ihr Haushaltsrecht danach zu regeln (§ 1 HGrG). Die folgenden Abschnitte beschreiben das Recht des Bundes.

Haushaltsplan und Haushaltsgesetz

Alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes sind in den Haushaltsplan einzustellen. Bei Bundesbetrieben und Sondervermögen brauchen nur die Zuführungen oder Ablieferungen eingestellt zu werden. Der Plan ist in Einnahme und Ausgabe auszugleichen (Art. 110 Abs. 1 GG). Festgestellt wird er vor Beginn des ersten Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz, nach Jahren getrennt. Art. 110 Abs. 2 GG lässt dafür ein oder mehrere Rechnungsjahre zu, § 1 BHO nennt ein oder zwei. Mit dem Haushaltsgesetz wird nur der Gesamtplan verkündet.

Die Gesetzesvorlage wird gleichzeitig mit der Zuleitung an den Bundesrat beim Bundestag eingebracht. Der Bundesrat kann innerhalb von sechs Wochen Stellung nehmen, bei Änderungsvorlagen innerhalb von drei Wochen (Art. 110 Abs. 3 GG). In das Haushaltsgesetz dürfen nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben des Bundes und auf den Zeitraum beziehen, für den es beschlossen wird. Es kann vorschreiben, dass Vorschriften erst mit der Verkündung des nächsten Haushaltsgesetzes oder, bei einer Ermächtigung nach Art. 115 GG, zu einem späteren Zeitpunkt außer Kraft treten (Art. 110 Abs. 4 GG).

Ist der Plan bis zum Schluss des Rechnungsjahres für das folgende Jahr nicht festgestellt, darf die Bundesregierung bis zu seinem Inkrafttreten alle Ausgaben leisten, die für drei Zwecke nötig sind (Art. 111 Abs. 1 GG):

• gesetzlich bestehende Einrichtungen erhalten und gesetzlich beschlossene Maßnahmen durchführen,
• rechtlich begründete Verpflichtungen des Bundes erfüllen,
• Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen fortsetzen oder Beihilfen für diese Zwecke weiter gewähren, sofern durch den Haushaltsplan eines Vorjahres bereits Beträge bewilligt worden sind.

Soweit auf besonderem Gesetz beruhende Einnahmen aus Steuern, Abgaben und sonstigen Quellen oder die Betriebsmittelrücklage diese Ausgaben nicht decken, darf die Bundesregierung die zur Aufrechterhaltung der Wirtschaftsführung erforderlichen Mittel im Wege des Kredits flüssig machen. Grenze ist ein Viertel der Endsumme des abgelaufenen Plans (Art. 111 Abs. 2 GG).

Was der Plan bewirkt

Der Haushaltsplan dient der Feststellung und Deckung des Finanzbedarfs, der zur Erfüllung der Aufgaben des Bundes im Bewilligungszeitraum voraussichtlich notwendig ist (§ 2 BHO). Er ermächtigt die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen. Ansprüche oder Verbindlichkeiten werden durch ihn weder begründet noch aufgehoben (§ 3 BHO). Dass eine Ausgabe im Plan steht, begründet deshalb für sich keinen Anspruch auf sie. Dass sie fehlt, hebt einen bestehenden Anspruch nicht auf.

Für Aufstellung und Ausführung des Plans nennt die BHO unter anderem diese Grundsätze:

• Notwendigkeit. Zu berücksichtigen sind nur die Ausgaben und die Ermächtigungen zu Verpflichtungen für künftige Jahre (Verpflichtungsermächtigungen), die zur Erfüllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind (§ 6 BHO).
• Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Beide sind zu beachten und verpflichten zur Prüfung, inwieweit staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten durch Ausgliederung und Entstaatlichung oder Privatisierung erfüllt werden können. Für alle finanzwirksamen Maßnahmen sind angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen, die auch die Risikoverteilung berücksichtigen. In geeigneten Fällen ist privaten Anbietern die Möglichkeit zu geben darzulegen, ob und inwieweit sie die Aufgabe oder Tätigkeit nicht ebenso gut oder besser erbringen können (§ 7 BHO).
• Gesamtdeckung. Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen beschränkt werden, soweit ein Gesetz das vorschreibt oder der Plan es zulässt (§ 8 BHO).
• Volle Höhe. Einnahmen und Ausgaben sind in voller Höhe und getrennt voneinander zu veranschlagen. Das gilt nicht für Einnahmen aus Krediten vom Kreditmarkt und die damit zusammenhängenden Tilgungsausgaben. Weitere Ausnahmen kann der Plan zulassen, insbesondere für Nebenkosten und Nebenerlöse bei Erwerbs- oder Veräußerungsgeschäften (§ 15 Abs. 1 BHO).

Diese Übersicht gibt den Wortlaut der Vorschriften wieder, nicht die Rechtsprechung. Zu der Frage, wie Haushaltsansätze mittelbar wirken, sagt sie deshalb nichts.

Ausführung des Plans

Einnahmen sind rechtzeitig und vollständig zu erheben. Ausgaben dürfen nur soweit und nicht eher geleistet werden, als sie zur wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltung erforderlich sind (§ 34 BHO). Sie dürfen nur zu dem im Plan bezeichneten Zweck geleistet werden, soweit und solange er fortdauert, und nur bis zum Ende des Haushaltsjahres. Bei übertragbaren Ausgaben können Ausgabereste gebildet werden. Sie bleiben für ihre Zweckbestimmung bis zum Ende des auf die Bewilligung folgenden zweitnächsten Haushaltsjahres verfügbar; bei Bauten zählt statt des Bewilligungsjahres das Jahr, in dem der Bau in seinen wesentlichen Teilen in Gebrauch genommen ist. Das Bundesministerium der Finanzen kann im Einzelfall Ausnahmen von dieser Frist zulassen. Die Inanspruchnahme von Ausgaberesten bedarf seiner Einwilligung. Sie darf nur erteilt werden, wenn in demselben oder einem anderen Einzelplan Ausgaben in gleicher Höhe bis zum Ende des laufenden Haushaltsjahres nicht geleistet werden oder wenn Ausgabemittel zur Deckung der Ausgabereste veranschlagt worden sind (§ 45 BHO).

Überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben bedürfen der Zustimmung des Bundesministers der Finanzen. Sie darf nur bei einem unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnis erteilt werden (Art. 112 GG). § 37 BHO verlangt dafür die Einwilligung des Bundesministeriums der Finanzen und führt die Voraussetzungen aus:

• Unabweisbar ist ein Bedarf insbesondere nicht, wenn nach Lage des Einzelfalles rechtzeitig ein Nachtragshaushaltsgesetz herbeigeführt oder die Ausgabe bis zum nächsten Haushaltsgesetz zurückgestellt werden kann.
• Eines Nachtragshaushaltsgesetzes bedarf es nicht, wenn die Mehrausgabe im Einzelfall einen im Haushaltsgesetz festzulegenden Betrag nicht überschreitet oder wenn Rechtsverpflichtungen zu erfüllen sind.
• Solche Ausgaben sollen durch Einsparungen bei anderen Ausgaben in demselben Einzelplan ausgeglichen werden.
• Sie sind Bundestag und Bundesrat vierteljährlich mitzuteilen, in Fällen von grundsätzlicher oder erheblicher finanzieller Bedeutung unverzüglich.
• Über 100 Millionen Euro bedürfen sie der Einwilligung des Haushaltsausschusses des Bundestages, sofern keine Rechtsverpflichtungen zu erfüllen sind. Ist aus zwingenden Gründen eine unerlässliche Ausnahme geboten, entfällt die Einwilligung; der Ausschuss ist dann nach der Entscheidung unverzüglich zu unterrichten.

Maßnahmen, die den Bund zu Ausgaben in künftigen Haushaltsjahren verpflichten können, sind nur zulässig, wenn der Plan dazu ermächtigt. Bei unvorhergesehenem und unabweisbarem Bedarf kann das Bundesministerium der Finanzen Ausnahmen zulassen. Verpflichtungen für laufende Geschäfte dürfen auch ohne diese Voraussetzungen eingegangen werden. Die Regeln gelten auch nicht für Verträge im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG (§ 38 Abs. 1, 4 und 5 BHO).

Kredite und Gewährleistungen

Die Aufnahme von Krediten sowie die Übernahme von Bürgschaften, Garantien und sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Rechnungsjahren führen können, bedürfen einer der Höhe nach bestimmten oder bestimmbaren Ermächtigung durch Bundesgesetz (Art. 115 Abs. 1 GG). Für Gewährleistungen verlangt § 39 Abs. 1 BHO eine Ermächtigung, die der Höhe nach bestimmt ist. Kreditzusagen und Gewährleistungen bedürfen außerdem der Einwilligung des Bundesministeriums der Finanzen, das darauf verzichten kann (§ 39 Abs. 2 BHO).

Nach Art. 115 Abs. 2 GG sind Einnahmen und Ausgaben grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Dem ist entsprochen, wenn die Einnahmen aus Krediten 0,35 vom Hundert im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt nicht überschreiten. Dieselbe Vorschrift ergänzt das so:

• Konjunktur. Bei einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung sind die Auswirkungen auf den Haushalt im Auf- und Abschwung symmetrisch zu berücksichtigen.
• Bereichsausnahme. Von den zu berücksichtigenden Krediteinnahmen ist der Betrag abzuziehen, um den bestimmte Ausgaben 1 vom Hundert des nominalen Bruttoinlandsprodukts übersteigen. Das sind die Verteidigungsausgaben und die Ausgaben des Bundes für den Zivil- und Bevölkerungsschutz, für die Nachrichtendienste, für den Schutz der informationstechnischen Systeme und für die Hilfe für völkerrechtswidrig angegriffene Staaten.
• Notlage. Bei Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen, können die Obergrenzen auf Grund eines Beschlusses der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages überschritten werden. Der Beschluss ist mit einem Tilgungsplan zu verbinden; die Kredite sind binnen eines angemessenen Zeitraumes zurückzuführen.

Abweichungen der tatsächlichen Kreditaufnahme von der zulässigen Obergrenze werden auf einem Kontrollkonto erfasst. Belastungen über 1,5 vom Hundert des nominalen Bruttoinlandsprodukts sind konjunkturgerecht zurückzuführen. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz. Auf die Kreditermächtigungen zweier Sondervermögen, die der Bund errichten kann, sind Art. 109 Abs. 3 und Art. 115 Abs. 2 GG nicht anzuwenden: für die Bundeswehr einmalig bis zu 100 Milliarden Euro (Art. 87a Abs. 1a GG), für zusätzliche Investitionen in die Infrastruktur und zur Erreichung der Klimaneutralität bis zum Jahr 2045 bis zu 500 Milliarden Euro (Art. 143h Abs. 1 GG). Für die Gesamtheit der Länder nennt Art. 109 Abs. 3 GG ebenfalls 0,35 vom Hundert; die Aufteilung auf die einzelnen Länder regelt ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates.

Zuwendungen

Zuwendungen sind Leistungen an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung zur Erfüllung bestimmter Zwecke. Veranschlagt werden dürfen sie nur, wenn der Bund an der Erfüllung durch solche Stellen ein erhebliches Interesse hat, das ohne die Zuwendungen nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann. Zuwendungen auf Grundlage von Beschlüssen des Bundestages erfüllen diese Voraussetzungen grundsätzlich (§ 23 BHO). Gewährt werden dürfen sie nur unter denselben Voraussetzungen. Dabei ist zu bestimmen, wie die zweckentsprechende Verwendung nachzuweisen ist, und ein Prüfungsrecht der zuständigen Dienststelle oder ihrer Beauftragten festzulegen (§ 44 Abs. 1 BHO).

Wird eine Zuwendung durch Verwaltungsakt gewährt, kann ihn die Behörde unter den Voraussetzungen des § 49 Abs. 3 VwVfG ganz oder teilweise auch dann mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen, wenn er rechtmäßig und unanfechtbar ist. Das gilt in zwei Fällen: Die Leistung wird nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den bestimmten Zweck verwendet, oder der Begünstigte hat eine Auflage nicht oder nicht innerhalb der gesetzten Frist erfüllt. Entsprechend gilt § 48 Abs. 4 VwVfG: Erhält die Behörde von Tatsachen Kenntnis, die den Widerruf rechtfertigen, ist er nur innerhalb eines Jahres seit der Kenntnisnahme zulässig. Das gilt nicht, wenn der Begünstigte den Verwaltungsakt durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung erwirkt hat. Soweit der Bescheid mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen ist, sind die erbrachten Leistungen zu erstatten. Der Betrag wird durch schriftlichen Verwaltungsakt festgesetzt und ist vom Eintritt der Unwirksamkeit an mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz jährlich zu verzinsen. Von der Geltendmachung des Zinsanspruchs kann insbesondere abgesehen werden, wenn der Begünstigte die zum Widerruf führenden Umstände nicht zu vertreten hat und den Betrag innerhalb der von der Behörde festgesetzten Frist leistet (§ 49a Abs. 3 VwVfG). Für den Umfang der Erstattung mit Ausnahme der Verzinsung gelten die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die ungerechtfertigte Bereicherung entsprechend. Auf den Wegfall der Bereicherung kann sich der Begünstigte nicht berufen, soweit er die zum Widerruf führenden Umstände kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte (§ 49a Abs. 2 VwVfG). Wird eine Leistung nicht alsbald nach der Auszahlung für den bestimmten Zweck verwendet, können für die Zeit bis zur zweckentsprechenden Verwendung Zinsen in derselben Höhe verlangt werden. Das Gleiche gilt, soweit eine Leistung in Anspruch genommen wird, obwohl andere Mittel anteilig oder vorrangig einzusetzen sind (§ 49a Abs. 4 VwVfG).

Rechnung und Prüfung

Das Bundesministerium der Finanzen stellt für jedes Haushaltsjahr die Haushaltsrechnung und die Vermögensrechnung auf (§ 80 Abs. 3 BHO). Es legt Bundestag und Bundesrat im Laufe des nächsten Rechnungsjahres zur Entlastung der Bundesregierung Rechnung (Art. 114 Abs. 1 GG).

Der Bundesrechnungshof, dessen Mitglieder richterliche Unabhängigkeit besitzen, prüft die Rechnung sowie die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes (Art. 114 Abs. 2 GG; § 88 Abs. 1 BHO). Geprüft wird insbesondere, ob Haushaltsgesetz und Plan eingehalten sind und ob Einnahmen und Ausgaben begründet und belegt sind. Geprüft wird auch, ob wirtschaftlich und sparsam verfahren wird und ob die Aufgabe mit geringerem Personal- oder Sachaufwand oder auf andere Weise wirksamer erfüllt werden kann (§ 90 BHO). Der Rechnungshof kann die Prüfung nach seinem Ermessen beschränken und Rechnungen ungeprüft lassen (§ 89 Abs. 2 BHO).

Außerhalb der Bundesverwaltung darf er vorbehaltlich anderer gesetzlicher Regelung unter anderem prüfen, wenn Stellen vom Bund Zuwendungen erhalten, Bundesmittel verwalten oder Finanzierungsmittel bewirtschaften, die der Bund den Ländern zweckgebunden zur Erfüllung von Länderaufgaben zugewiesen hat. Leiten diese Stellen die Mittel an Dritte weiter, kann er auch dort prüfen. Die Prüfung erstreckt sich auf die bestimmungsmäßige und wirtschaftliche Verwaltung und Verwendung. Bei Zuwendungen kann sie sich auch auf die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung des Empfängers erstrecken, soweit der Rechnungshof das für seine Prüfung für notwendig hält (§ 91 BHO).

Das Ergebnis fasst der Rechnungshof, soweit es für die Entlastung von Bedeutung sein kann, jährlich in Bemerkungen zusammen. Er leitet sie Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung zu und veröffentlicht sie unverzüglich im Internet, außer zu geheimzuhaltenden Angelegenheiten (§ 97 BHO). Der Bundestag stellt unter Berücksichtigung der Stellungnahme des Bundesrates die wesentlichen Sachverhalte fest und beschließt über einzuleitende Maßnahmen. Bundestag oder Bundesrat können bestimmte Sachverhalte ausdrücklich missbilligen (§ 114 BHO).

(Stand: GG zuletzt geändert durch Art. 1 G v. 22.03.2025; BHO zuletzt geändert durch Art. 3 G v. 12.05.2026; HGrG zuletzt geändert durch Art. 2 G v. 12.05.2026; VwVfG zuletzt geändert durch Art. 2 G v. 15.07.2024; spätere Änderungen durch G v. 03.07.2026 und G v. 22.07.2026 sind nachgewiesen.)