Hochschulrecht: Vorlage des ob § 72 Abs. 2 Satz 6 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen

Das VG Arnsberg hat mit dem Beschluss vom 16.04.2010 (Az: 12 K 2689/08) folgendes entschieden:

Es wird die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu der Frage eingeholt, ob § 72 Abs. 2 Satz 6 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen mit Art. 5 Abs. 3 GG und Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar ist.


Gründe:

Die Beteiligten streiten darüber, ob die Versagung einer Akkreditierung zweier von der Klägerin angebotener Studiengänge durch den Beklagten rechtmäßig gewesen ist.

Die Akkreditierung ist ein Instrument der Qualitätssicherung und soll eine qualitative Bewertung einzelner Studiengänge unter Berücksichtigung der Studienergebnisse ermöglichen. Zu diesem Zweck wurde zunächst auf der Grundlage von Beschlüssen der Kultusministerkonferenz im Jahr 2002 ein Akkreditierungssystem eingeführt und einem Akkreditierungsrat die Verantwortung für das Verfahren der Akkreditierung übertragen. Mit Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 16. Dezember 2004 wurde vereinbart, die Aufgaben des Akkreditierungsrates auf eine nach dem Recht des Landes Nordrhein-Westfalen als rechtsfähige Stiftung des öffentlichen Rechts zu errichtende Stiftung „Stiftung: Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland“ zu übertragen.

Mit dem Gesetz zur Errichtung einer Stiftung „Stiftung zur Akkreditierung von Studiengängen in Deutschland“ (Akkreditierungsstiftungsgesetz - AkkStiftG -) vom 15. Februar 2005 (Gesetz- und Verordnungsblatt Nordrhein-Westfalen 2005 S. 45) wurde die Stiftung errichtet. Sie untersteht der Rechtsaufsicht des Ministeriums für Wissenschaft und Forschung des Landes Nordrhein-Westfalen (§ 12 AkkStiftG) und hat nach § 2 Abs. 1 AkkStiftG folgende Aufgaben:

Akkreditierung und Reakkreditierung von Akkreditierungsagenturen (Agenturen) durch eine zeitlich befristete Verleihung der Berechtigung, Studiengänge durch Verleihung des Siegels der Stiftung zu akkreditieren,

Zusammenfassung der ländergemeinsamen und landesspezifischen Strukturvorgaben zu verbindlichen Vorgaben für die Agenturen,

Regelung von Mindestvoraussetzungen für Akkreditierungsverfahren einschließlich der Voraussetzungen und Grenzen von gebündelten Akkreditierungen,

Überwachung der Akkreditierungen, welche durch die Agenturen erfolgen.

Über die Akkreditierung der Agenturen und alle Angelegenheiten der Stiftung beschließt der Akkreditierungsrat als Organ der Stiftung (§§ 6 Abs. 1 Nr.1 und 7 Abs. 1 AkkStiftG). Die Stiftung schließt Vereinbarungen mit den Agenturen, mit denen die Rechte und Pflichten der Partner im Akkreditierungssystem geregelt werden (§ 3 Abs. 1 AkkStiftG).

Der Akkreditierungsrat hat zur Durchführung des Akkreditierungsverfahrens u. a. folgende Beschlüsse gefasst:

- Folgen negativer Akkreditierungsentscheidungen vom 20. Juni 2005 (AR 69/2008)

- Entscheidungen der Akkreditierungsagenturen: Arten und Wirkungen vom 15. Dezember 2005 (AR 104/2008), in der Fassung vom 29. Februar 2008,

- Kriterien für die Akkreditierung von Studiengängen vom 17. Juli 2006 (AR 15/2008), in der Fassung vom 29. Februar 2008,

- Allgemeine Regelungen zur Durchführung von Verfahren zur Akkreditierung und Reakkreditierung von Studiengängen vom 8. Oktober 2007 (AR 85/2007), in der Fassung vom 29. Februar 2008.

Diese Beschlüsse sind inzwischen durch den Beschluss „Regeln des Akkreditierungsrates für die Akkreditierung von Studiengängen und für die Systemakkreditierung“ vom 8. Dezember 2009 (AR 93/2009) ersetzt worden.

Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen (Hochschulgesetz - HG NRW-) sind Studiengänge an staatlichen Hochschulen nach den geltenden Regelungen zu akkreditieren und zu reakkreditieren. Die Akkreditierung von Studiengängen an Hochschulen, die nicht in der Trägerschaft des Landes stehen, ist in § 72 HG NRW geregelt. Nach § 72 Abs. 1 Nr. 3 HG NRW ist die erfolgreiche Akkreditierung einer Mehrzahl von nebeneinander bestehenden oder aufeinander folgenden Studiengängen eine der Voraussetzungen für die staatliche Anerkennung von Bildungseinrichtungen, die nicht in der Trägerschaft des Landes stehen, als Universitäten oder Fachhochschulen. Die Anerkennung kann nach § 72 Abs. 2 Sätze 4 und 5 HG NRW nach erfolgreicher Akkreditierung und Anzeige beim Ministerium auf weitere Studiengänge erstreckt werden. Nach § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW erfolgen die Akkreditierungen nach den Sätzen 4 und 5 sowie nach Abs. 1 Nr.3 nach den geltenden Regelungen und durch Agenturen, die ihrerseits akkreditiert worden sind.

Die Klägerin ist eine private und mit Bescheid vom 14. September 2005 vom Ministerium für Innovation, Wissenschaft, Forschung und Technologie des Landes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: Ministerium) staatlich anerkannte Fachhochschule, die 2005 gegründet worden ist und im September 2005 den Lehrbetrieb in dem Präsenz- und dem Fernstudiengang Logistik mit Bachelorabschluss (im Folgenden: Studiengänge) aufgenommen hat.

Der Beklagte ist ein eingetragener Verein. Er wurde vom Akkreditierungsrat am 12. Dezember 2002 als Akkreditierungsagentur anerkannt und ist durch Beschluss des Akkreditierungsrates vom 22. Juni 2006 als Agentur reakkreditiert worden. Er ist von der Klägerin mit der Durchführung der Erstakkreditierung beauftragt worden und stellte mit Schreiben vom 21. Dezember 2004 fest, dass die Studiengänge grundsätzlich akkreditierungsfähig sind. Mit weiteren Bescheiden wurden die Akkreditierungen verlängert.

Am 26. Februar 2007 beantragte die Klägerin die Reakkreditierung der Studiengänge und erteilte dem Beklagten am 14. März 2007 den Auftrag. Der Beklagte übersandte seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) und eine von ihm verfasste „Information für Hochschulen: Anforderungen und Verfahrensgrundsätze für die Akkreditierung und Reakkreditierung von Bachelor- und Masterstudiengängen in den Ingenieurwissenschaften, der Architektur, der Informatik, den Naturwissenschaften und der Mathematik“.

Die von dem Beklagten mit der Erstellung eines Berichts beauftragten Gutachter Dr. C., Prof. Dr. C 1 und Prof. Dr. I gaben am 15. Februar 2008 in ihrem Abschlussbericht der Akkreditierungskommission die Empfehlung, die Studiengänge nicht zu akkreditieren. Der Fachausschuss des Beklagten schloss sich in seiner Stellungnahme vom 10. März 2008 dieser Empfehlung an. Die Akkreditierungskommission des Beklagten beschloss am 28. März 2008, die Studiengänge nicht zu akkreditieren. Der Geschäftsführer des Beklagten teilte der Klägerin mit Schreiben vom 14. April 2008 mit, „dass die Akkreditierungskommission beschlossen hat, den Fern- sowie Präsenzstudiengang Logistik nicht zu akkreditieren. Einzelheiten entnehmen Sie bitte dem beigefügten Abschlussbericht.“ In der beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung wies der Beklagten darauf hin, dass innerhalb eines Monats nach Zugang der Entscheidung (§ 6 AGB) eine mit Begründung versehene Beschwerde eingereicht werden könne.

Das Ministerium untersagte der Klägerin mit Bescheid vom 2. Mai 2008 ab sofort Studienbewerber in die Studiengänge einzuschreiben und wies zugleich darauf hin, dass eine Aufhebung der Untersagung erfolgen werde, wenn die Studiengänge doch noch erfolgreich, d. h. für mindestens drei Jahre ohne wesentliche Auflagen, akkreditiert würden. Die Klägerin erhob gegen diesen Bescheid keine Klage.

Der Beschwerdeausschuss des Beklagten beschloss in seiner Sitzung vom 6. August 2008, dass die von der Klägerin eingelegte Beschwerde unbegründet sei und teilte dies der Klägerin mit Schreiben vom 3. September 2008 mit.

Der Beklagte hat mit weiterem Schreiben vom 1. April 2010 die Begründung für den Beschluss vom 28. März 2008 ergänzt.

Die Klägerin hat am 12. August 2008 einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt und am 16. August 2008 Klage u. a. mit dem Ziel, den Bescheid des Beklagten vom 14. April 2008 aufzuheben und den Beklagten zur Akkreditierung der Studiengänge zu verpflichten, erhoben. Die Kammer hat mit Beschluss vom 19. November 2008 - 12 L 576/08 - den Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt.

Die Klägerin hat in der ersten mündlichen Verhandlung vom 20. November 2009 ihre Klage auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellt. Sie führt zur Begründung unter Vertiefung ihres Vorbringens im Eilverfahren aus:

Der Verwaltungsrechtsweg sei eröffnet. Die Ablehnung der Akkreditierung sei eine Entscheidung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts, denn sie sei Teil der öffentlichen Aufgabe der Hochschulaufsicht. Der Beklagte sei als Beliehener tätig geworden.

Das Verfahren habe sich inzwischen erledigt. Nach der Entscheidung des Ministeriums vom 2. Mai 2008 seien keine Studierenden in die Studiengänge neu eingeschrieben worden. Der Lehrbetrieb sei zwar aufrechterhalten worden, doch liefen die Studiengänge aus. Von den ca. 150 eingeschriebenen Studierenden hätten 60 Studierende das Studium erfolgreich beendet und ein Teil habe das Studium auch abgebrochen. Etwa 70 Studierende seien derzeit noch in den Studiengängen eingeschrieben. Der Lehrbetrieb in den streitigen Studiengängen könne nicht wieder aufgenommen werden. Seit dem Wintersemester 2008/2009 biete sie auch den Präsenzstudiengang Bachelor of Science Wirtschaftsingenieurwissenschaften mit der Fachrichtung Logistik an. Dieser Studiengang sei akkreditiert und im Wintersemester 2008/2009 seien bereits 45 Präsenzstudenten im Bereich Logistik aufgenommen worden. Im Sommersemester 2009 sei auch der entsprechende Fernstudiengang akkreditiert worden. Ein Teil der Dozenten werde in diesen Studiengängen eingesetzt.

Auch wenn die Studiengänge sinnvollerweise nicht mehr angeboten werden könnten, so habe sie ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheides des Beklagten vom 14. April 2008. Die Entscheidung sei präjudiziell für einen vor den Zivilgerichten geltend zu machenden und nicht offensichtlich aussichtslosen Schadensersatzanspruch. Die Geschäftsleitung habe die Einleitung eines solchen Verfahrens nach Abschluss des anhängigen Verfahrens bereits beschlossen. Der Anspruch solle auf §§ 839 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) i. V. m. Art. 34 GG und auf § 280 BGB gestützt und gegen den Beklagten als Körperschaft und ggf. gegen den Akkreditierungsrat als beleihende Körperschaft gerichtet werden. Die Gutachter und die Mitglieder der Akkreditierungskommission seien hoheitlich tätig und hätten fahrlässig ihre Amtspflichten durch die rechtswidrige Ablehnung der Erteilung der Akkreditierung verletzt. Es fehle auch nicht wegen der Entscheidung des Ministeriums vom 2. Mai 2008 an der Kausalität im Sinne des § 839 Abs. 3 BGB, denn dort sei deutlich gemacht worden, dass die Fortführung der Studiengänge allein von der Entscheidung des Beklagten abhängig sei. Ein Anspruch auf Schadensersatz ergebe sich zudem aus Verletzung der vertraglichen Aufklärungs- und Fürsorgepflichten aus dem mit dem Beklagten geschlossen Werkvertrag (§ 631 BGB) bzw. wegen Schlechterfüllung eines öffentlich-rechtlichen Vertrages.

Es bestehe zudem eine Wiederholungsgefahr. Der Beklagte habe deutlich gemacht, dass er in gleichgelagerten Fällen wie zuvor entscheiden wolle. Da es nur noch eine weitere für die Akkreditierung der streitgegenständlichen Studiengänge spezialisierte Agentur gebe, sei nicht ausgeschlossen, dass sie die Dienste des Beklagten wieder in Anspruch nehmen müsse.

Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergebe sich zudem aus ihrem Rehabilitationsinteresse. Hierauf könne sie sich als juristische Person des Privatrechts berufen. Sie befinde sich nach wie vor in der Aufbauphase und den Bewerbern habe mitgeteilt werden müssen, dass sie nicht aufgenommen werden dürften. Dies habe zu einer enormen Rufschädigung sowohl unter den Studierenden als auch in Hochschulkreisen geführt . Zudem sei die im Raume stehende Entscheidung von so grundsätzlicher Bedeutung, dass sie für andere Agenturen richtungsweisend sein werde.

Die Ablehnung der Akkreditierung sei rechtswidrig. Sie stelle einen Eingriff in ihr Grundrecht aus Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG auf Freiheit von Forschung und Lehre dar. Dieser Eingriff sei nicht durch § 72 Abs. 2 Satz 6 HG gedeckt. Diese Norm stelle keine ausreichende gesetzliche Ermächtigungsnorm im Sinne der Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) dar. Das Gesetz verweise nur pauschal auf „die gültigen Bestimmungen“. Weitergehende Verfahrensregelungen oder Vorgaben zur inhaltlichen Überprüfung einer Akkreditierung seien weder im Hochschulgesetz noch im Akkreditierungsstiftungsgesetz oder der Satzung der Stiftung enthalten. Fehle es an einer hinreichenden Ermächtigungsnorm für eine Versagung der Akkreditierung, so sei diese zu erteilen.

Der Beklagte habe nicht ein Reakkreditierungsverfahren einleiten dürfen, sondern nach §§ 1 und 2 des Beschlusses „Entscheidungen des Akkreditierungsrates: Arten und Wirkungen“ über eine erneute - gegebenenfalls befristete - Akkreditierung entscheiden müssen.

Die Bewertungsgrundlage für das Verfahren sei unvollständig und fehlerhaft. Die erforderliche Erhebung über Absolventen sei nicht gemacht worden. Die Entscheidung beruhe auf fehlerhaften Empfehlungen einer nicht ordnungsgemäß zusammengesetzten Gutachtergruppe. Im Gutachterteam habe ein studentischer Vertreter gefehlt und die Auswahl der Gutachter sei nicht nachvollziehbar. Es sei auch nicht erkennbar, warum der zunächst vorgeschlagene Prof. Q durch Dr. C ersetzt worden sei und wer dies entschieden habe. Der Gutachter Prof. Dr. C 1 sei befangen gewesen. Dies zeige sich an seiner Aussage, „dass man dem Treiben der I 1/I 2 ein Ende bereiten muss“. Der Gutachter Prof. Dr. I 3 unterrichte in Nordrhein-Westfalen und sei daher nach den eigenen Kriterien des Beklagten von der Begutachtung auszuschließen.

Dem Bescheid lasse sich eine ausreichende Begründung im Sinne des § 39 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) nicht entnehmen. Da ein dem Wesentlichkeitsgrundsatz entsprechendes Parlamentsgesetz fehle, könnten nur die Beschlüsse des Akkreditierungsrates Grundlage der Entscheidung sein. Diese Beschlüsse könnten zwar ein Parlamentsgesetz nicht ersetzen, aber vorsorglich sei festzustellen, dass der Beklagte nicht dargelegt habe, warum die in den Beschlüssen vorgegebenen Voraussetzungen nicht vorlägen. Es werde nicht konkret begründet, inwiefern die Vorgaben der Beschlüsse des Akkreditierungsrates oder sonstiger Ermächtigungsgrundlagen nicht eingehalten seien. Der Beklagte begründe auch nicht, dass wesentliche Qualitätsanforderungen nicht erfüllt seien. Nur bei Fehlen solcher Qualitätsanforderungen könne jedoch nach §§ 1 Abs. 1, 5 Abs. 3, 2 Abs. 1 des Beschlusses AR 104/2008 die Akkreditierung versagt werden. Die vom Beklagten darüber hinaus für maßgeblich gehaltenen Allgemeinen Geschäftsbedingungen und das von ihm erstellte Handbuch könnten eine Versagung der Akkreditierung nicht rechtfertigen. Soweit der Beklagte Mängel in der Qualität des Lehrpersonals sehe, so fehle es sowohl an einer Aufzählung der Betroffenen als auch ihrer angeblichen Mängel. Im Übrigen sei die Erfüllung der personellen Anforderungen auch allein vom Ministerium bei der staatlichen Anerkennung zu prüfen. Der Beklagte lege insoweit auch nicht dar, warum und in welchen Modulen es „an fachlicher Tiefe der Lehre und der Prüfungen fehle“. Die ergänzte Begründung vom 1. April 2010 könne nach Erledigung des Rechtsstreits den Begründungsmangel nicht heilen. Rein vorsorglich sei festzustellen, dass auch die ergänzten Ausführungen unzutreffend seien.

Die Kritikpunkte des Beklagten seien im Übrigen nicht haltbar. Bei der Entscheidung gebe es keinen Beurteilungsspielraum. Voraussetzungen für die Einräumung eines solchen Spielraums sei, dass es sich um Sachverhalte mit einer hohen Komplexität handele, deren Materie eine hohe Dynamik aufweise, und dass das Gremium sachkundig sei. Diese Sachkunde sei hier schon deshalb nicht gegeben, weil Studierende und Vertreter der Berufspraxis an den Entscheidungen des Akkreditierungsrates beteiligt seien und sich dieser Legitimationsmangel bei den Akkreditierungsagenturen fortsetze. Insoweit sei auch bei Akkreditierungen ein hinreichender Einfluss der Hochschullehrer geboten.

Die ablehnende Entscheidung verstoße gegen Art. 3 GG, denn der vergleichbare Studiengang Wirtschaftsingenieurwesen sei von der Agentur AQUAS auf der Grundlage weitgehend identischer Unterlagen akkreditiert worden. Auch das Lehrpersonal dieses Studienganges sei mit dem der hier streitigen Studiengänge identisch. Es seien somit auf der gleichen Grundlage unterschiedliche Entscheidungen getroffen worden.

Die Klägerin beantragt,

festzustellen, dass der Bescheid vom 14. April 2008 rechtswidrig gewesen ist und der Beklagte verpflichtet war, den Bachelor Präsenz- und Fernstudiengang Logistik zu akkreditieren,

hilfsweise,

festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 14. April 2008 rechtswidrig gewesen ist und der Beklagte verpflichtet war, den Antrag der Klägerin auf Akkreditierung des Bachelor Präsenz- und Fernstudiengangs Logistik unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er führt zur Begründung im Klage- und im Eilverfahren aus: Der Verwaltungsrechtsweg sei bereits nicht eröffnet. Er sei ein eingetragener Verein, der rein privatrechtlich tätig werde und das Angebot der Klägerin zum Abschluss eines privatrechtlichen Vertrages angenommen habe. Auch die nordrhein-westfälische Landesregierung sei in ihrem Gesetzesentwurf (LT-Drucks. 13/1682/S. 12) davon ausgegangen, dass Agenturen rein privatrechtlich handeln sollten. Die Zivilgerichte seien daher für die Entscheidung des Rechtsstreits zuständig.

Sollte gleichwohl der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sein, so sei die auf eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgestellte Klage jedenfalls abzuweisen. Es fehle bereits an einem berechtigten Interesse der Klägerin an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Versagungsbescheides.

Soweit die Klägerin das Interesse aus angekündigten Schadensersatzansprüchen ableiten wolle, so habe sie den Schaden selbst verursacht, denn sie habe die Studiengänge weiterführen können, wenn sie Klage gegen den Bescheid des Ministeriums erhoben hätte. Dieses Versäumnis schließe nach § 839 Abs. 3 BGB auch einen Amtshaftungsanspruch aus, denn der Eintritt des Schadens wäre durch Erhebung einer Klage verhindert worden. Unabhängig davon fehle es auch an einer vorsätzlich oder fahrlässig begangenen Amtspflichtverletzung. Die Klägerin habe keinen Schadensersatzanspruch aus Vertrag. Bei dem geschlossenen Vertrag handele es sich nicht um einen Werkvertrag, sondern um einen Vertrag sui generis, bei dem die Durchführung des Akkreditierungsverfahrens als Dienstleistung im Vordergrund stehe. Eine Wiederholungsgefahr sei nicht gegeben, weil die Klägerin andere Agenturen mit der Durchführung von Akkreditierungen beauftragen könne. Auf ein Rehabilitationsinteresse könne sich die Klägerin als juristische Person nicht berufen, denn dieses Interesse setze eine Beeinträchtigung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts voraus.

Grundlage für die Akkreditierung von Studiengängen seien die vom Akkreditierungsrat an die Akkreditierungsagenturen weitergeleiteten Beschlüsse des Akkreditierungsrates sowie der Beschluss der Kultusministerkonferenz über „Ländergemeinsame Strukturvorgaben gemäß § 9 Abs. 2 HRG für die Akkreditierung von Bachelor- und Masterstudiengängen“. Vertraglich sei zudem vereinbart worden, dass seine AGB anwendbar seien und das von ihm auf der Grundlage der vorgenannten Vorschriften erstellte Handbuch Verfahrensgrundlage sei. In diesem Handbuch seien die für die Beziehung zwischen Agentur und Hochschule maßgeblichen Anforderungen und Verfahrensgrundsätze niedergelegt worden.

Das Erstakkreditierungsverfahren sei nach Ablauf der gesetzten Akkreditierungsfristen abgeschlossen, so dass auf den hierauf gerichteten Antrag der Klägerin nur ein Reakkreditierungsverfahren habe durchgeführt werden können.

Entgegen der nicht weiter belegten Auffassung der Klägerin stelle die Entscheidung über die Nichtakkreditierung auch keinen grundrechtsrelevanten Eingriff dar.

Die Befragung von Absolventen sei im Reakkreditierungsverfahren nicht zwingend erforderlich. Die streitgegenständlichen Studiengänge seien bei der Erstakkreditierung erst im Aufbau gewesen, so dass man sich im Reakkreditierungsverfahren auf die tatsächliche Umsetzung des theoretischen Konzeptes habe konzentrieren müssen.

Die Entscheidung sei auch ausreichend begründet worden. Der von der Klägerin herangezogene Beschluss AR 104/2008 beziehe sich auf die Akkreditierung von Agenturen und sei nicht einschlägig. Entscheidungsgrundlage sei vielmehr § 1 Abs. 3 des Beschlusses AR 13/2008. Danach müsse im Regelfall die Akkreditierung versagt werden, wenn wesentliche Qualitätsanforderungen nicht erfüllt seien und eine Aussetzung des Verfahrens komme nur ausnahmsweise in Betracht. Die Entscheidungsfindung der Gutachter sei in den Verwaltungsvorgängen und im Akkreditierungsbericht ausreichend dokumentiert. Den im Verwaltungsvorgang befindlichen Stellungnahmen und dem Akkreditierungsbericht lasse sich entnehmen, dass sich die Gutachter sehr eingehend mit den Studiengängen auseinandergesetzt hätten. Sie seien in der abschließenden Bewertung zu dem Ergebnis gekommen, dass die Studiengänge weder die im Selbstbericht der Klägerin angegebenen Ziele noch die in den ASIIN Anforderungen und Verfahrensgrundsätzen und in den fachspezifischen Hinweisen des Wirtschaftsingenieurwesens (FEH) der ASIIN genannten Kriterien in ausreichendem Maße erfüllten. In zahlreichen grundlegenden Modulen fehle es an fachlicher Tiefe der Lehre und der Prüfungen und es sei nicht erkennbar, dass die zum Erreichen der dargestellten Ausbildungsziele notwendigen Kompetenzen im weiteren Studienverlauf erworben werden könnten. Die Gutachter hätten auf der Grundlage des Personalhandbuchs Mängel in der Qualität des Lehrpersonals erkannt. Teilweise sei Lehrpersonal eingesetzt worden, das für das ausgewiesene Fachgebiet nicht oder nicht hinreichend qualifiziert gewesen sei oder das nach den Angaben des Personalhandbuchs nicht den an Hochschullehrer bzw. Lehrbeauftragte zu stellenden Anforderungen genügt habe. Daraus hätten die Gutachter den Schluss gezogen, dass die Absolventen nicht dazu befähigt würden, Lösungen außerhalb einer schematischen Anwendung vorformulierter Muster herbeizuführen. Das Ausbildungsniveau genüge durchgängig nicht den Anforderungen, um die Absolventen in die Lage zu versetzen, neue Ergebnisse der Ingenieur- und Wirtschaftswissenschaften unter Berücksichtigung betriebswirtschaftlicher, ökologischer und sicherheitstechnischer Erfordernisse in die Praxis zu übertragen.

Alle Mitglieder der beteiligten Gremien seien aufgrund ihrer Qualifikation berufen worden und die Gutachter habe die Klägerin zum Teil aus der Erstakkreditierung gekannt. Die Zusammensetzung der Gutachtergruppe sei der Klägerin bekannt gewesen und sie habe von der ihr eingeräumten Möglichkeit, Einwendungen in Bezug auf eine etwaige Befangenheit oder nicht ausreichende fachliche Qualifikation zu erheben, keinen Gebrauch gemacht. Die Bestellung der Gutachter und die Beteiligung der Fachausschüsse sei fehlerfrei erfolgt. Den Gutachtern obliege die fachlich adäquate Beurteilung der Studiengänge und diese Aufgabe sei von ihnen erfüllt worden. Die Klägerin zitiere nur einen Satz aus der Stellungnahme von Prof. Dr. C 1. Bei Betrachtung der gesamten Stellungnahme werde jedoch deutlich, dass diese Feststellung am Ende einer längeren Bewertung stehe. Die Gutachter seien bis unmittelbar nach der Begehung positiv eingestellt gewesen und erst nachdem die dort angeforderten Unterlagen nicht den Erwartungen entsprochen hätten, habe Prof. Dr. C 1 seinem Unmut Luft gemacht. Prof. Q sei als Gutachter durch Prof. C ersetzt worden, weil er an den vorgeschlagenen Terminen nicht habe teilnehmen können. Ein studentischer Vertreter sei hier ausnahmsweise zur Vermeidung einer für die Hochschule nachteiligen Blockade des Verfahrens nicht beigezogen worden, weil der studentische Akkreditierungspool nicht in der Lage gewesen sei, einen geeigneten Kandidaten zu benennen.

Entgegen der Auffassung der Klägerin seien die Gespräche mit den Studierenden in den Akkreditierungsbericht eingeflossen. Dies zeige sich z. B. auf Seite 14 des Berichts.

Eine Aussetzung des Verfahrens und eine Vorlage nach Art. 100 GG sei mangels Entscheidungserheblichkeit nicht erforderlich. Denn die Klage könnte allenfalls im Hinblick auf etwaige Begründungsdefizite Erfolg haben. Dieser Mangel sei aber nachträglich nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG NRW durch den Bescheid vom 1. April 2010 über die Bestätigung der Akkreditierung geheilt worden, in dem die Begründung für die Ablehnung der Akkreditierung ergänzt worden sei. Nach Beseitigung etwaiger Begründungsdefizite sei die Verfassungsmäßigkeit der Eingriffsnorm nicht mehr entscheidungserheblich, weil sowohl der Verpflichtungs- als auch der Bescheidungsantrag abgewiesen werden müssten.

Die Kammer hat mit Beschluss vom 27. Juli 2009 vorab festgestellt, dass der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist. Die Klägerin hat beim Akkreditierungsrat einen Antrag auf Überprüfung des Akkreditierungsverfahrens gestellt, den der Akkreditierungsrat mit Beschluss des Vorstandes vom 29. Oktober 2008 abgelehnt hat. Insoweit war eine Klage unter dem Aktenzeichen 12 K 1056/09 anhängig, die die Klägerin am 20. November 2009 zurückgenommen hat.

Das Verfahren ist gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 GG i. V. m. §§ 13 Nr.11, 80 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes (BVerfGG) auszusetzen, um die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu der Frage einzuholen, ob § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW mit Art. 5 Abs. 3 GG und mit Art. 20 Abs. 3 GG vereinbar ist. Die Beteiligten haben in den mündlichen Verhandlungen vom 20. November 2009 und vom 16. April 2010 und nach Erteilung eines entsprechenden rechtlichen Hinweises mit Schreiben vom 24. November 2009 Gelegenheit gehabt, zu einer Vorlage an das Bundesverfassungsgericht Stellung zu nehmen. Die Voraussetzungen für eine solche Vorlage sind hier erfüllt.

Vorlagegegenstand ist § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW und damit ein förmliches nachkonstitutionelles Gesetz im Sinne des Art. 100 Abs. 1 GG. Die Kammer ist von der Verfassungswidrigkeit des § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW überzeugt (nachfolgend A 1.) und eine verfassungskonforme Auslegung des Vorlagegegenstandes kommt nicht in Betracht (nachfolgend A 2.). Für die Entscheidung im Klageverfahren ist die verfassungsrechtliche Beurteilung des Vorlagegegenstandes entscheidungserheblich (nachfolgend B.).

Verfassungswidrigkeit des § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW

Verfassungswidrigkeit des Vorlagegegenstandes § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW lautet:

„Die Akkreditierungen nach den Sätzen 4 und 5 und nach Abs. 1 Nr. 3 erfolgen nach den geltenden Regelungen und durch Agenturen, die ihrerseits akkreditiert worden sind.“

Diese Norm ist nach Überzeugung der Kammer verfassungswidrig, weil sie mit Art. 5 Abs. 3 GG und mit dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG nicht vereinbar ist. Ein Gesetz muss die für die Grundrechtsausübung wesentlichen Fragen selbst regeln und zudem hinreichend bestimmt sein. Der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und das Rechtsstaatsprinzip fordern ein Gesetz, dass die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normiert und sich nicht darauf beschränkt, allgemein gehaltene Grundsätze aufzustellen. Darüber hinaus gebietet es das Rechtsstaatsprinzip, dass grundrechtsrelevante Vorschriften in ihren Voraussetzungen und ihrem Inhalt so klar formuliert sind, dass die Rechtslage für den Betroffenen erkennbar ist und er sein Verhalten danach richten kann.

Dies gilt vor allem dann, wenn die betroffenen Grundrechte - wie hier Art. 5 Abs. 3 GG - von der Verfassung ohne Gesetzesvorbehalt gewährleistet sind und eine Regelung damit notwendigerweise ihre verfassungsimmanenten Schranken bestimmen und konkretisieren muss.

Die vom Vorbehalt des Gesetzes geforderte Bestimmtheit einer Norm betrifft auch die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsvorschriften. Der Grundsatz des Vorbehaltes des Gesetzes verlangt, dass staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, und darf sie nicht anderen Normgebern überlassen. Wann es danach einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf, lässt sich nur im Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten, zu entnehmen. Danach bedeutet wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel „wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte“

Hiervon ausgehend ist zunächst festzustellen, dass die Pflicht zur Akkreditierung von Studiengängen ein Eingriff in die von Art. 5 Abs. 3 GG geschützte Lehrfreiheit ist. Unter die Lehrfreiheit fällt u. a. das Recht der Hochschullehrer über Inhalt, Methoden und Ablauf der Lehrveranstaltungen selbst zu bestimmen.

Die Lehrfreiheit als Teil der Wissenschaftsfreiheit kommt nicht nur den Hochschullehrern zugute, sondern auch den juristischen Personen, die Wissenschaft betreiben. Eine private Hochschule genießt wie staatliche Hochschulen selbst Grundrechtsschutz aus Art. 5 Abs. 3 GG i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG.

Die Einrichtung und Durchführung von Studiengängen gehört dabei zum unbestrittenen Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts der (staatlichen) Universitäten.

In dieses Grundrecht wird durch die Akkreditierungspflicht eingegriffen. Denn von den Hochschulen wird ein erheblicher zeitlicher, organisatorischer und finanzieller Aufwand verlangt und die betroffenen Hochschullehrer müssen ausführlich Rechenschaft über Inhalt, Ziel und Methode der Lehrveranstaltungen ablegen.

Die Versagung der Akkreditierung kann zur Aufhebung ihrer staatlichen Anerkennung führen (§ 72 Abs. 3 Satz 2 HG NRW) und hat im Falle der Klägerin zur Untersagung der Aufnahme weiterer Studierender in die Studiengänge geführt. Die Akkreditierung ist Voraussetzung für die staatliche Anerkennung der privaten Hochschule und ihrer Studiengänge. Sie hat Rechtswirkungen für die staatliche Anerkennung der Studienabschlüsse, die Abnahme von Hochschulprüfungen, die Verleihung von Hochschulgraden und die Durchführung von Habilitationen (§ 73 Abs. 1 und 2 HG NRW), so dass die Akkreditierung bzw. Reakkreditierung ein Eingriff in das Grundrecht der Klägerin aus Art. 5 Abs. 3 GG ist.

Die Regelung des § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW scheidet als Grundlage für diesen Eingriff aus, weil sie gegen den Bestimmtheits- und Wesentlichkeitsgrundsatz verstößt. Nach § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW sollen die Akkreditierungen „nach den geltenden Regelungen“ und „durch Agenturen, die ihrerseits akkreditiert worden sind“ erfolgen.

Der Vorlagegegenstand legt die materiellen Kriterien für eine Akkreditierung nicht fest. Der Begriff der Akkreditierung wird weder definiert noch werden Voraussetzungen, Inhalt und Ziel der Akkreditierung von Studiengängen näher umschrieben. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Akkreditierung werden nicht normiert. Welche „geltenden Regelungen“ den Entscheidungen der Agenturen konkret zugrunde zu legen sind, lässt sich dem Gesetz ebenfalls nicht entnehmen.

Im Gesetz werden auch keine organisatorischen oder verfahrensmäßigen Regelungen zur Durchführung der Akkreditierung durch akkreditierte Agenturen getroffen. Die im Zentrum des Akkreditierungssystems stehende Stiftung wird in § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW nicht erwähnt. Der Gesetzgeber trifft keine Regelung zu dem von den Agenturen anzuwendenden Verfahren, zur Tragung der Kosten der Akkreditierung oder zum Rechtsschutz der Betroffenen. Dem Gesetz ist auch nicht zu entnehmen, ob die Entscheidungen der Agenturen öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Natur sein sollen, wie die Rechtsbeziehungen zwischen den Agenturen und den Hochschulen ausgestaltet sein sollen, welche Entscheidungsbefugnisse die Agenturen haben, ob und in welchem Umfang die Agenturen einer Aufsicht unterliegen und ob und ggf. welche Rechtsbehelfe den Beteiligten zur Verfügung stehen.

Die wesentlichen Regelungen ergeben sich auch nicht aus § 9 Abs. 2 des Hochschulrahmengesetzes (HRG). Danach tragen die Länder gemeinsam dafür Sorge, dass die Gleichwertigkeit einander entsprechender Studien- und Prüfungsleistungen sowie Studienabschlüsse und die Möglichkeiten des Hochschulwechsels gewährleistet werden. Aus dieser Rahmenvorschrift ergibt sich lediglich eine allgemeine Verpflichtung der Länder, für die Gleichwertigkeit der einander entsprechenden Studien- und Prüfungsleistungen sowie der Studienabschlüsse Sorge zu tragen und die Möglichkeiten des Hochschulwechsels zu gewährleisten; auf welchem Wege diese Ziele erreicht werden, bleibt den einzelnen Ländern überlassen.

Es bleibt offen, wie die Gewährleistung sichergestellt werden soll. § 9 Abs. 2 HRG erwähnt die Akkreditierung nicht und enthält auch keine Regelungen darüber, in welcher Weise, vom wem und nach welchen Maßstäben ein Akkreditierungsverfahren durchzuführen ist, so dass dieser Norm als Rahmenvorschrift keine wesentlichen Vorgaben zur Umsetzung durch die Landesgesetzgeber zu entnehmen sind.

Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber hat die erforderlichen Entscheidungen auch nicht in dem Gesetz zur Errichtung einer Stiftung „Stiftung zur Errichtung von Studiengängen in Deutschland“(AkkStiftG) vom 15. Februar 2005 (GVBl. 2005, 70) selbst getroffen. § 2 AkkStiftG regelt nur, dass die Stiftung u. a. der Erfüllung folgender Aufgaben dient: 1. Akkreditierung und Reakkreditierung von Akkreditierungsagenturen (Agenturen) durch eine zeitlich befristete Verleihung der Berechtigung, Studiengänge durch Verleihung des Siegels der Stiftung zu akkreditieren, 2. Zusammenfassung der ländergemeinsamen und landesspezifischen Strukturvorgaben zu verbindlichen Vorgaben für die Agenturen, 3. Regelung von Mindestvoraussetzungen für Akkreditierungsverfahren einschließlich der Voraussetzungen und Grenzen von gebündelten Entscheidungen, 4. Überwachung der Akkreditierungen, welche durch die Agenturen erfolgen.

Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber hat damit eine Aufgabenzuweisung für einen Teil des Akkreditierungswesens vorgenommen, aber konkrete Vorgaben für die Ausgestaltung des Akkreditierungsverfahrens und für die materiellen Anforderungen an die Erteilung oder Versagung der Akkreditierung nicht gemacht. Es werden der Stiftung insbesondere weder im Hinblick auf die nach Nr.2 vorgesehenen verbindlichen Vorgaben für die Agenturen noch in Bezug auf die nach Nr.3 zu regelnden Mindestvoraussetzungen für Akkreditierungsverfahren konkrete Inhalte vorgegeben.

Nähere Anhaltspunkte zu den formellen und materiellen Voraussetzungen für eine Akkreditierung sowie zum Verfahren und zu den Entscheidungsbefugnissen lassen sich nur den einschlägigen Beschlüssen des Akkreditierungsrates entnehmen. Die für die Grundrechtsgewährleistung wesentlichen Regelungen hat der Gesetzgeber nicht selbst getroffen, sondern die Regelungsbefugnis ohne ausreichende Vorgaben auf die Stiftung übertragen. Die Stiftung wirkt als Stiftung des öffentlichen Rechts in Nordrhein-Westfalen bei der Landesverwaltung mit. Dieser Stiftung, die nicht über ein Stiftungsvermögen verfügt und von allen Bundesländern finanziert wird, und deren Stiftungsrat sechs Vertreterinnen oder Vertreter der Länder und fünf Vertreter oder Vertreterinnen der Hochschulrektorenkonferenz angehören (§ 9 Abs. 2 AkkStiftG) sollen, überträgt der nordrhein-westfälische Gesetzgeber die Aufgabe, die ländergemeinsamen und landesspezifischen Strukturvorgaben zu verbindlichen Vorgaben für die Agenturen zusammenzufassen (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 AkkStiftG) und die Mindestvoraussetzungen für Akkreditierungsverfahren zu regeln (§ 2 Abs. 1 Nr3 AkkStiftG). Innerhalb der Stiftung beschließt der Akkreditierungsrat, dem vier Vertreter der Hochschulen, vier Vertreter der Länder, fünf Vertreter aus der beruflichen Praxis, zwei Studierende und zwei ausländische Vertreter mit Akkreditierungserfahrung stimmberechtigt angehören (§ 7 Abs. 2 Satz 1 AkkStiftG), über alle Angelegenheiten. Die Mitglieder des Akkreditierungsrates werden überwiegend von der Kultusministerkonferenz bzw. der Hochschulrektorenkonferenz benannt (§ 7 Abs. 2 Satz 2 AkkStiftG).

Die weitgehende Übertragung der Rechtssetzungsbefugnisse im Bereich des Akkreditierungswesens auf diese Stiftung stellt einen Verstoß gegen den (Landes-)Parlamentsvorbehalt dar. Faktisch stellt dies eine dynamische Verweisung auf die Beschlüsse des Akkreditierungsrates dar und das System der Akkreditierung könnte ohne weitere Entscheidung des Gesetzgebers zumindest wesentlich verändert werden.

Nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und dem Gewaltenteilungsprinzip ist es Aufgabe der Exekutive, Gesetze auszuführen. Hieraus ergibt sich für den Gesetzgeber die Notwendigkeit, die der staatlichen Maßnahme offen liegende Rechtssphäre selbst abzugrenzen und die Entscheidung darüber nicht der Exekutive überlassen. Das Gesetz muss die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normieren und darf sich nicht darauf beschränken, allgemein gehaltene Grundsätze aufzustellen.

Dies ist hier nicht geschehen. Der Gesetzgeber hat die wesentlichen Entscheidungen offen gelassen und die Entscheidungsbefugnisse auf die Exekutive übertragen. Die Vorschrift des § 72 Abs. 2 Satz 6 HG NRW ist daher nach Überzeugung des Gerichts mit Art. 5 Abs. 3 GG und dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG nicht vereinbar.

Verfassungskonforme Auslegung Eine verfassungskonforme Auslegung der einzelnen Bestimmungen des Vorlagegegenstandes kommt nicht in Betracht. Zur verfassungskonformen Auslegung und ihren Grenzen hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 -, BVerfGE 119, 247 (273 ff) ausgeführt: „Das Gebot verfassungskonformer Gesetzesauslegung verlangt, von mehreren möglichen Normdeutungen, die teils zu einem verfassungswidrigen, teils zu einem verfassungsmäßigen Ergebnis führen, diejenige vorzuziehen, die mit dem Grundgesetz in Einklang steht. Eine Norm ist daher nur dann für verfassungswidrig zu erklären, wenn keine nach anerkannten Auslegungsgrundsätzen zulässige und mit der Verfassung zu vereinbarende Auslegung möglich ist. Lassen der Wortlaut, die Entstehungsgeschichte, der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelungen und deren Sinn und Zweck mehrere Deutungen zu, von denen eine zu einem verfassungsmäßigen Ergebnis führt, so ist diese geboten (BVerfGE 88,145