Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 26. März 2015 - 9 S 516/14

bei uns veröffentlicht am26.03.2015

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 29. November 2013 - 4 K 2179/12 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Die Klägerin, die in Baden-Württemberg verschiedene berufsbildende Ersatzschulen betreibt, begehrt die Verleihung der Eigenschaft einer staatlich anerkannten Ersatzschule für ihre Schule „..., Private zweijährige Kaufmännische Berufsfachschule (Wirtschaftsschule) - Fachrichtung Medien“ mit Sitz in ... (KBFW).
Bei der KBFW handelt es sich um eine Berufsfachschule im Sinne von § 11 des Schulgesetzes (SchG) und im Sinne der Verordnung des Kultusministeriums über die Ausbildung und Prüfung an den zweijährigen zur Prüfung der Fachschulreife führenden Berufsfachschulen (2BSFS-VO vom 23.11.2008, GBl. 2008, S. 473, K.u.U. 2009, S. 9, zuletzt geändert durch Art. 12 der Verordnung vom 11.04.2012, GBl. S. 334, 354).
Am 01.04.2008 erteilte das Regierungspräsidium Tübingen der Klägerin für die KBFW die Genehmigung nach § 4 des Privatschulgesetzes (PSchG).
In einem Vergleich vom 09.12.2009 kamen die Beteiligten in einem Eilverfahren beim Verwaltungsgericht Sigmaringen - 4 K 3711/09 - bezüglich des Berufskollegs für Grafik-Design (BKGD) der Klägerin überein, dass die Schulfremdenprüfung bis zum erstinstanzlichen Abschluss des Klageverfahrens - 4 K 3710/09 - unter erleichterten Bedingungen (Durchführung in den Schulräumen des BKGD, Berücksichtigung der Anmeldenoten, Formulierung der Prüfungsaufgaben in beruflichen Fächern durch die Klägerin etc.) abzuhalten sei.
Das Urteil im Verfahren 4 K 3710/09 erging aufgrund mündlicher Verhandlung vom 02.03.2010 und wurde den Beteiligten im Juli 2010 zugestellt.
Mit Schreiben vom 11.10.2010 beantragte die Klägerin die staatliche Anerkennung der KBFW.
Mit Beschluss vom 17.03.2011 - 9 S 2608/10 - gestattete der erkennende Senat der Klägerin im Wege der einstweiligen Anordnung für das BKGD vorläufig die Abhaltung von Prüfungen und die Erteilung von Zeugnissen nach den allgemein für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften, nachdem vom Beklagten unter den damaligen Umständen lediglich noch der fehlende Religions- beziehungsweise Ethikunterricht beanstandet worden war.
Die Handhabung der Abschlussprüfungen gemäß dem Senatsbeschluss vom 17.03.2011 wurde von den Beteiligten zunächst auf weitere genehmigte, jedoch nicht staatlich anerkannte Schulen der Klägerin, unter anderem auch auf die KBFW, übertragen.
Mit Schreiben vom 21.05.2012 teilte das Kultusministerium der Klägerin mit, nach der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sei Voraussetzung für die staatliche Anerkennung von Ersatzschulen unter anderem, dass die Lehrkräfte „in der Regel“ die Anstellungsfähigkeit für den Schuldienst an entsprechenden öffentlichen Schulen hätten. Abweichungen seien in einem „den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Schule angemessenen Umfang“ möglich. Bei der Frage, was „in der Regel“ konkret bedeute, und damit bei der Anerkennungspraxis der Schulverwaltung habe es zuletzt Unterschiede zwischen den Regierungspräsidien gegeben. Zweifelsfälle habe es besonders bei den beruflichen Schulen gegeben, wo häufig ein Teil der Lehrkräfte die Anstellungsfähigkeit nicht besitze. Ausgehend von einem Gespräch, das hierzu am 14.03.2012 mit einem Träger mehrerer privater beruflicher Schulen geführt worden sei, sei die Sach- und Rechtslage innerhalb des Ministeriums geprüft und danach die Angelegenheit mit Vertretern der vier Regierungspräsidien erörtert worden. Das Ergebnis der Überprüfung der Anerkennungspraxis sei, dass - um der Maßgabe „in der Regel“ zu entsprechen - mindestens 2/3 der Lehrkräfte die Anstellungsfähigkeit besitzen müssten. Diese Anforderung diene der Sicherung der Qualität der Ersatzschule und komme damit den Schülerinnen und Schülern zugute. Im Zuge der Vereinheitlichung dieser Vorgabe komme es in Einzelfällen zu Änderungen der Anerkennungspraxis. Ein Teil der Schulen, die einen Antrag auf staatliche Anerkennung gestellt hätten, über den aktuell zu entscheiden sei, erfülle damit die notwendigen Voraussetzungen nicht. Deshalb könne diesen Anträgen nicht entsprochen werden. Rechtlich sei dies nicht zu beanstanden. Art. 7 Abs. 4 GG schütze nur die Errichtungsfreiheit für Privatschulen, also die Genehmigung zum Betrieb. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts könne der Landesgesetzgeber für die staatliche Anerkennung weitere, über die Genehmigungsvoraussetzungen hinausgehende Anforderungen stellen. Insbesondere das aus der staatlichen Anerkennung folgende Recht der Privatschule, selbst und ohne weitere Überprüfung staatliche Berechtigungen (Abschlüsse usw.) zu verleihen, begründe es, dass die Regierungspräsidien im Verfahren der staatlichen Anerkennung die nach der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz geforderte Anstellungsfähigkeit für den öffentlichen Schuldienst beachteten. Für Schulen, die bereits genehmigt, aber noch nicht staatlich anerkannt seien, sei vorgesehen, dass sie die 2/3-Quote wegen der Änderung der Verwaltungspraxis in begründeten Einzelfällen nicht volle drei Jahre lang erfüllen müssten. Damit werde besonderen Umständen angemessen Rechnung getragen.
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Der rechtskräftige Abschluss des Verfahrens 4 K 3710/09 erfolgte mit der Zurückweisung der Nichtzulassungsbeschwerde der Klägerin durch Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 04.02.2013 (- 6 B 55.12 -, juris), nachdem das Verwaltungsgericht Sigmaringen die auf staatliche Anerkennung gerichtete Klage mit seinem Urteil vom 02.03.2010 abgewiesen und der erkennende Senat mit Beschluss vom 04.10.2012 (- 9 S 859/11 -, juris) die Berufung der Klägerin wegen Versäumung der Begründungsfrist verworfen hatte. Der Beklagte lehnte eine Fortsetzung der Prüfungspraxis entsprechend dem Senatsbeschluss vom 17.03.2011 über das Ende des Schuljahres 2012/13 hinaus ab.
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Am 01.08.2012 hat die Klägerin die vorliegende Klage als Untätigkeitsklage erhoben und beantragt, das beklagte Land zu verpflichten, ihr für die KBFW die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule nach § 10 Abs. 1 PSchG zu verleihen.
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Das Verwaltungsgericht Sigmaringen hat die Klage mit Urteil vom 29.11.2013 abgewiesen und die Berufung zugelassen.
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Zur Begründung der Klageabweisung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, ein verfassungsverbürgter Anspruch auf staatliche Anerkennung aus Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG existiere nicht. Das Grundgesetz erlaube es, Ersatzschulen unter bestimmten Voraussetzungen als anerkannte Privatschulen herauszuheben. Die Ausgestaltung der Anerkennung obliege dem Landesgesetzgeber. Alleinige Anspruchsgrundlage für eine Anerkennung sei daher § 10 Abs. 1 PSchG. Die Klägerin habe danach keinen Anspruch auf Verleihung der Eigenschaft einer staatlich anerkannten Ersatzschule, denn nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung des Kultusministeriums und des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum zum Vollzug des Privatschulgesetzes (Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz - VVPSchG vom 20.07.1971, GBl. 1971, S. 346, zuletzt geändert durch Art. 53 des Gesetzes vom 01.07.2004, GBl. S. 469, 502) müssten „f) die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden.“ Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG sei gültig und werde von dem Beklagten mit seiner „2/3-Vorgabe“ auch rechtmäßig ausgelegt. Von den im Schuljahr 2012/13 in der KBFW eingesetzten elf Lehrern sei nach der Überprüfung des Regierungspräsidiums Tübingen vom 11.07.2013 indes nur ein einziger im öffentlichen Schuldienst anstellungsfähig.
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Dem könne die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die Anwendung der Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ohne Übergangsregelung zu unverhältnismäßigen Belastungen führe. Der Beklagte fordere von den privaten Ersatzschulen etwa seit Beginn des Jahres 2012 die Einhaltung der 2/3-Regelung. Damit seien seit der Umstellung etwa zwei Jahre vergangen. Unter Berücksichtigung der vom Beklagten angebotenen Nachschulungsmöglichkeiten und der Beschränkung auf 2/3 erscheine diese Zeitspanne - auch unter Berücksichtigung der nach den Angaben der Beteiligten angespannten Lage auf dem Personalmarkt - für die Anpassung des Lehrkörpers an die Erfordernisse für eine staatliche Anerkennung angemessen. Dies gelte auch deswegen, weil der Beklagte für die Anrechnung auf die 2/3-Quote lediglich die Aufnahme der Nachschulung und nicht den Abschluss voraussetze. Damit habe es die Klägerin in der Hand gehabt, durch die Beteiligung an entsprechenden Kursen oder durch eigenständige Durchführung zeitnah die Erfüllung der 2/3-Quote zu erreichen. Dass die Klägerin diese Möglichkeit nicht genutzt, sondern stattdessen ausschließlich auf ihrer anderen schulrechtlichen Einschätzung beharrt habe, führe nicht zu einer Unverhältnismäßigkeit der dadurch provozierten Versagung der Anerkennung. Den Besonderheiten der für berufliche Schulen geltenden Anforderungen an die dort einzusetzenden Lehrkräfte werde bereits hinreichend durch die Beschränkung der Forderung der Anstellungsfähigkeit auf 2/3 der eingesetzten Lehrkräfte entsprochen.
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Unabhängig davon wäre ein Anerkennungsanspruch aber auch dann nicht gegeben, wenn mit der Klägerin von einer Unwirksamkeit von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ausgegangen würde. Der Anerkennungsanspruch setze nach § 10 Abs. 1 PSchG unabhängig von der Gültigkeit der VVPSchG voraus, dass die KBFW die Gewähr dafür biete, dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen zu erfüllen. Zu diesen Anforderungen zähle auch die Einstellung geeigneter Lehrkräfte. Hierfür sehe § 38 SchG in Verbindung mit der Verordnung des Kultusministeriums über die Laufbahnen seines Geschäftsbereichs (Laufbahnverordnung Kultusministerium - LVO-KM vom 10.01.2012, GBl. 2012, S. 13) regelmäßig einen Vorbereitungsdienst und den Abschluss des Zweiten Staatsexamens vor (vgl. Verordnung des Kultusministeriums über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen, APrObSchhD vom 10.03.2004, GBl. 2004, S. 192; zuletzt geändert durch Art. 13 der Verordnung vom 16.11.2012, GBl. S. 659, 665). Nachdem die KBFW im Wesentlichen Lehrkräfte ohne Vorbereitungsdienst und ohne Zweites Staatsexamen einstelle, erfülle sie - im Sinne des § 10 PSchG - die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen nicht. Wäre die VVPSchG insgesamt oder hinsichtlich der Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG unwirksam, würde der Anerkennungsanspruch an der Nichterfüllung der Voraussetzungen des § 10 PSchG scheitern. Wäre auch § 10 PSchG unwirksam, wie die Klägerin wohl meine, fehlte es an jeder rechtlichen Grundlage für die staatliche Anerkennung der Schule.
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Ob die staatliche Anerkennung auch am fehlenden Religionsunterricht scheitere, werde offengelassen. An seiner Meinung im Urteil vom 02.03.2010 - K 3710/09 -, dass von einer bekenntnisfrei geführten beruflichen Schule ein Religionsunterricht für die staatliche Anerkennung jedenfalls dann nicht verlangt werden könne, wenn die ausschließliche Aufnahme von Schülern, die den Religionsunterricht abgewählt hätten, und die Erteilung von Ethikunterricht sichergestellt seien, halte das Gericht fest. Derzeit sei allerdings zweifelhaft, ob diese Voraussetzungen bei der KBFW erfüllt seien. Ob es sich bei der KBFW um eine bekenntnisfrei geführte Schule handele, ob nur Schüler aufgenommen würden, die den Religionsunterricht abgewählt hätten, und ob Ethikunterricht angeboten werde, stehe nicht fest. Die Vermutung des Beklagten, dass die Nichterteilung von Religions- und (anfänglich auch) Ethikunterricht an der KBFW hauptsächlich auf betriebswirtschaftlichen Erwägungen beruhe, habe die Klägerin bisher nicht überzeugend zu widerlegen vermocht.
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Das Gericht habe ferner nicht geprüft, ob die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der von der Klägerin in der KBFW eingesetzten Lehrkräfte im Sinne der Art. 7 Abs. 4 Satz 4 GG, § 6 Abs. 2 PSchG genügend gesichert sei. Zur Vermeidung weiterer rechtlicher Auseinandersetzungen weise das Gericht aber darauf hin, dass der Sicherung der wirtschaftlichen und rechtlichen Stellung der Lehrkräfte bei staatlich anerkannten privaten Ersatzschulen eine besondere Bedeutung zukomme. Denn das Fehlen dieser Sicherung könne die objektive Leistungsmessung und die leistungsgemäße Benotung gefährden. Eine unangemessene wirtschaftliche und rechtliche Abhängigkeit der Lehrkräfte (zum Beispiel durch Beschäftigung als Scheinselbständige) könne zu einem Missbrauch der der Schule verliehenen Befugnisse und zu einer Verzerrung im Wettbewerb der Schulträger führen.
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Die Klägerin hat die Berufung fristgerecht eingelegt und begründet. Sie vertritt die Auffassung, sie erfülle alle Voraussetzungen für die staatliche Anerkennung.
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Auf die Anstellungsfähigkeit für das der Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen könne nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden. Mit dieser Regelung solle - wie das beklagte Land selbst geäußert habe - die Möglichkeit eröffnet werden, insbesondere für Fächer, für die noch keine Lehramtsausbildung angeboten werde beziehungsweise für die durch Berufserfahrung vermittelte Spezialkenntnisse vorteilhaft seien, „Spezialisten“ anstelle von Lehrkräften mit Lehramtsausbildung einzusetzen. Nach dieser Definition handele es sich bei all ihren Lehrkräften mit Ausnahme der Fächer Deutsch, Englisch, Mathematik und Wirtschaft/Soziales um Spezialisten. Damit erfülle ihre Schule eindeutig die Voraussetzungen von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG, wie auch immer man die „2/3-Quote“ einstellungsfähiger Lehrer berechnen wolle. Der Begriff des Spezialisten umfasse jedenfalls alle berufsbezogenen Fächer, denn für diese existiere keine Lehramtsausbildung. Die besondere Behandlung der Spezialisten sei auch verfassungsrechtlich geboten, weil nur so der besonderen Situation beruflicher Schulen Rechnung getragen werde.
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Selbst wenn man ihrer Argumentation zu den „Spezialisten“ nicht folge, seien die Voraussetzungen der Anerkennung gemäß § 10 PSchG erfüllt. Bereits für die Genehmigung einer Ersatzschule sei die Gleichwertigkeit der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrkräfte erforderlich. Darüber hinausgehende Anforderungen seien - entgegen dem Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 - § 10 PSchG nicht zu entnehmen. Der Wortlaut von § 10 Abs. 1 PSchG nehme Bezug auf „die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen … gestellten Anforderungen“. Damit gemeint sein könnten demnach nur Vorgaben, die beim Betrieb der Schule zu erfüllen seien und von der Schulleitung verantwortet würden. Das treffe etwa für Entscheidungen über die Aufnahme und die Versetzung von Schülern zu, aber nicht für die Ausbildung der Lehrer. Über den Lehrkörper bestimme bei öffentlichen Schulen die Schulaufsichtsbehörde durch Zuweisungen. Die Schule werde lediglich angehört. Auch die Gesetzessystematik spreche für dieses Ergebnis, denn die Tatbestände der §§ 5 und 10 PSchG würden unzulässig miteinander „vermischt“, wenn man meine, die Voraussetzungen der Genehmigung müssten für die Anerkennung in gesteigerter Weise verwirklicht sein. Im Rahmen der Anerkennung seien die Genehmigungsvoraussetzungen nicht nochmals zu prüfen. § 10 Abs. 1 PSchG sei zudem gar nicht zu entnehmen, welche Zusatzmerkmale zu der Gleichwertigkeit der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrkräfte hinzutreten sollten. Es spreche nichts dafür, dass der Gesetzgeber den Regelungsgegenstand der Lehrerqualifikation bei der Anerkennung nochmals habe aufgreifen wollen, zumal er ihn bei der Genehmigung ausführlich geregelt habe. Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. e und f VVPSchG seien Fremdkörper im Regelungszusammenhang der Anerkennung. Der Sinn und Zweck der Anerkennung unterstreiche dies, denn die Anerkennungsvoraussetzungen dienten der Gewähr für eine dauernde Gleichmäßigkeit im Leistungsstand und für die Einhaltung der den Berechtigungen zugrunde gelegten Normen. Um eine Sicherstellung der Leistung gehe es bei der Schülerauswahl und Versetzung, nicht aber bei der Organisation oder Personalausstattung der Ersatzschule.
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Ferner stehe Nummer 12 VVPSchG ihrem Begehren nicht entgegen. Das Verwaltungsgericht habe - wie auch der Senat in seiner bisherigen Rechtsprechung - zu Unrecht angenommen, dass es sich bei Nummer 12 VVPSchG um Verordnungsrecht handele, das ihr gegenüber Bindungswirkung entfalte. Aus dem Titel der Urfassung von 1957 (GBI. 56) „Vorschriften des Kultusministeriums und des Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zum Vollzug des Privatschulgesetzes (VVPSchG)“ sowie dem Zitat der Ermächtigung in § 26 PSchG 1956 („Die Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des Gesetzes erläßt...“) gehe hervor, dass die Rechtsvorschriften nur eine Teilmenge der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz seien. Bei der anderen Teilmenge könne es sich demnach nur um Verwaltungsvorschriften handeln. Durch Auslegung sei die Rechtsqualität jeder einzelnen Bestimmung festzustellen. Bei Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG 1957 zeige schon der Wortlaut, dass es sich um eine Verwaltungsvorschrift handele. Im Vordergrund stehe danach die Interpretation eines gesetzlichen Tatbestandsmerkmals (norminterpretierende Verwaltungsvorschrift). Darüber hinaus weise die Regelung zur Anstellungsfähigkeit auch eine ermessenslenkende Funktion auf. Die Rechtsqualität habe sich auch nicht mit der Neubekanntmachung vom 20.07.1971 als „Verordnung“ geändert. Der Wortlaut von Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG sei lediglich um einige Worte gekürzt worden, aber inhaltlich unverändert geblieben.
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Verstehe man die Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz entgegen ihrer Ansicht als Rechtsverordnung, ändere sich im Ergebnis nichts, weil diese dann gegen § 10 Abs. 1 PSchG verstoße. Das Privatschulgesetz 1956 habe die Anerkennung von Ersatzschulen als eine Ermessensentscheidung ausgestaltet. Nummer 12 Abs. 1 Nr. 6 VVPSchG 1957 (= Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG) enthalte nähere Bestimmungen zur Ausübung des Ermessens. Durch Gesetz zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 16.01.1968 (GBl. S. 1) sei § 10 Abs. 1 PSchG grundlegend verändert worden. Seitdem bestehe kein Ermessen mehr, sondern ein Anspruch auf Anerkennung. Mit dieser Änderung sei Nummer 12 Abs. 1 Nr. 6 VVPSchG 1957 (= Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG) obsolet geworden. Aufgrund des Vorrangs des Gesetzes sei die Regelung außer Kraft getreten. Darüber komme man auch mit der Annahme nicht hinweg, der Erlass der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz habe am 20.07.1971 stattgefunden. An diesem Tage sei die Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz lediglich neu bekannt gemacht worden. Jedenfalls Nummer 12 Abs. 1 Nr. 6 VVPSchG 1957 sei mit anderer Nummerierung unverändert übernommen und daher keineswegs neu erlassen worden. Dessen ungeachtet habe der Verordnungsgeber sich nicht über das Gesetz hinwegsetzen und ein Ermessen eröffnen können, das nach § 10 PSchG gar nicht bestehe. Hinzu komme noch, dass die frühere Ausgestaltung des § 10 PSchG als Ermessensnorm wesentlich von der Erwägung bestimmt gewesen sei, dadurch die staatliche Finanzierungslast zu begrenzen. Dieses gesetzgeberische Motiv sei durch die vom Bundesverfassungsgericht angeordnete Erstreckung der Finanzierung auf alle genehmigten Ersatzschulen überholt worden. Der Gesetzgeber habe dies durch die Novellierung der Privatschulfinanzierung im Jahre 1990 nachvollzogen. Es sei daher eine Missachtung des gesetzgeberischen Willens, wenn die Exekutive des Landes eine einschränkende Tendenz durchzusetzen versuche, die aus völlig anderen Motiven im Jahre 1957 zum Gegenstand eines Erlasses gemacht worden sei. Die Änderung der Ermächtigungsnorm führe im Unterschied zu deren bloßem Wegfall zum Erlöschen einer damit in Widerspruch stehenden Rechtsverordnung.
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Im Gegensatz zur bisherigen Rechtsprechung des Senats sei Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG auch inhaltlich nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 23 PSchG gedeckt. § 23 PSchG bestätige vielmehr das von ihr schon aus § 10 Abs. 1 PSchG entwickelte Auslegungsergebnis, dass im Bereich der Personalauswahl keine Angleichung an die Anstellungsvoraussetzungen des Staates verlangt werden dürfe. Nach dem Wortlaut des § 23 Nr. 1 Buchst. b PSchG werde das fachlich zuständige Ministerium nämlich ermächtigt, durch Rechtsverordnung die näheren Bestimmungen zu erlassen für die Genehmigung und die Anerkennung der Ersatzschulen, insbesondere über die Gleichwertigkeit der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrer. An einer Ermächtigung, für die Anerkennung einer Ersatzschule mehr als nur die genannte „Gleichwertigkeit“ zu fordern, fehle es. Die Forderung nach „Gleichartigkeit“ sei als intensiverer Eingriff mit dem Vorrang des Gesetzes nicht in Einklang zu bringen. Daran ändere das Wort „insbesondere“ nichts, denn nach Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV müssten Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung vom Gesetzgeber bestimmt werden. Hier sei eine eindeutige Begrenzung auf eine Gleichwertigkeit gegeben. Hinsichtlich der Systematik von § 23 Nr. 1 PSchG sei festzustellen, dass der Gesetzgeber durchweg Regelungsgegenstände aus dem Bereich der Genehmigung aufgezählt habe und keine aus dem Bereich der Anerkennung. Demnach fehle ein Anwendungsfall für die Ermächtigung zur Regelung der Anerkennung. Auch nach Normzweck und Entstehungsgeschichte habe sich der Gesetzgeber bewusst dagegen entschieden, die Ersatzschulen einem über die Gleichwertigkeit hinausgehenden Anpassungsdruck des § 23 PSchG zu unterwerfen. Das Gesetzgebungsverfahren sei durch einen Gesetzentwurf vom 08.11.1978 eingeleitet worden (LT-Drs. 7/4788), wobei noch eine Nähe zur Exekutive mit ihrer privatschulskeptischen Grundhaltung nicht zu verkennen gewesen sei. Die Ausschussberatungen hätten hingegen in eine Beschlussempfehlung (LT-Drs. 7/5777) gemündet, die im hier interessierenden Bereich der Lehrerausbildung wörtlich in die bis heute gültige Gesetzesfassung (vom 19.07.1979, GBI. S. 314 ff.) eingeflossen sei und gegenüber der Entwurfsfassung die Regelungsbefugnis der Exekutive merklich eingeschränkt habe. Ein Bericht über die Beratungen im kulturpolitischen Ausschuss vom 25.04.1979 untermauere ihre Rechtsauffassung zusätzlich.
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Daneben sei mit Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG und der Verwaltungspraxis hierzu der Vorbehalt des Gesetzes nicht gewahrt. Das „Berechtigungswesen“ betreffe zwar grundsätzlich nicht den Schutzbereich des Grundrechts der Privatschulfreiheit. Die Anerkennungsvoraussetzungen seien aber in hohem Maße grundrechtsrelevant, weshalb es sich dabei um einen wesentlichen Regelungsgegenstand handele. Die Privatschulfreiheit werde sogar ausgehöhlt, wenn das Instrument der Anerkennung dazu missbraucht werde, um eine nicht wegen einer Beleihung gebotene Gleichschaltung mit den öffentlichen Schulen zu erzwingen. Die Anerkennung diene nicht nur als Prädikat für Ersatzschulen, das dem Markt eine besondere Zuverlässigkeit signalisiere, sondern sei der einzige Weg, um der besonders belastend ausgestalteten Schulfremdenprüfung zu entgehen, die Schüler vom Besuch der Privatschulen massiv abschrecke. Erst die Anerkennung sorge dafür, dass die Ersatzschule mit den öffentlichen Schulen konkurrieren könne, denn erst damit werde ihr ermöglicht, die Prüfung in gewohnter Umgebung abzuhalten.
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Entgegen der bisherigen Senatsrechtsprechung seien für die Anforderungen, die eine Ersatzschule erfüllen müsse, um eine Anerkennung zu erhalten, die laufbahnrechtlichen Grundlagen nach dem Schulgesetz, nach dem Landesbeamtengesetz und nach den darauf beruhenden Rechtsverordnungen nicht anwendbar. Der Senat habe übersehen, dass diese Vorschriften nur für den Erwerb des Beamtenstatus gälten. Für die Anstellung von Lehrkräften bei privaten Trägern, denen die Dienstherrnfähigkeit fehle, sei eine Anwendung dieser Grundsätze nicht denkbar. Private Träger könnten nicht an hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums gebunden sein. Würde man sie mit dem Senat diesen Grundsätzen unterwerfen, so könnten Privatschulen überhaupt keine Lehrkräfte anstellen. Somit verstoße die Anbindung der Anerkennungsvoraussetzungen einer Ersatzschule an laufbahnrechtliche Bestimmungen gegen Art. 7 Abs. 4 GG. Der Gesetzgeber habe auch lediglich die Voraussetzungen für die Verbeamtung regeln wollen und dabei keineswegs private Arbeitgeber im Blick gehabt. Regelungen, die eine Übertragung der Grundsätze auf private Arbeitgeber wie etwa Ersatzschulträger ermöglichen würden, fehlten völlig. So bleibe unklar, ob die beamtenrechtlichen Grundsätze insgesamt oder nur teilweise und im letzten Fall in welchen Teilen auf Ersatzschulträger zu übertragen seien. Zudem gelte Art. 33 Abs. 4 GG, wonach Hoheitsträger in einem Dienst- und Treueverhältnis zum Staat stehen müssten, das den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums unterliege, gar nicht für den Beruf des Lehrers, könne also auch keine Voraussetzung für die Anerkennung einer Ersatzschule liefern. Die beamtenrechtlichen Laufbahngrundsätze seien selbst für den Staat bei der Anstellung von Lehrern nicht bindend, da die Einstellung von Lehrern im Angestelltenverhältnis mit den Vorgaben des Art. 33 Abs. 4 GG vereinbar sei. Das Land nutze auch den so eröffneten Spielraum und beschäftige in weitem Umfang Lehrer in Anstellungsverhältnissen, die laufbahnrechtliche Bedingungen für die Verbeamtung nicht erfüllten.
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Die Merkmale „Anstellungsfähigkeit“ und „in der Regel“ im Sinne von Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG seien ohnehin zu unbestimmt. Die Umsetzung erfolge in einer „wild wuchernden“ Praxis von punktuellen Schriftsätzen, internen Rundschreiben und sonstigen behördlichen Äußerungen - teils ad hoc - und entziehe sich damit jeder Vorausseh- und Kontrollierbarkeit. Der gesetzliche Anerkennungsanspruch werde damit faktisch entwertet. Dies gelte umso mehr, als auch die konkrete Bedeutung der „2/3-Quote“ unklar sei. Dieser fehle jede rechtliche Struktur.
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Die Voraussetzung der Anstellungsfähigkeit würde das Grundrecht der Privatschulfreiheit im Übrigen selbst dann verletzen, wenn sie gesetzlich verankert wäre. Denn damit werde das Institut der Anerkennung dazu benutzt, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen. Das Gleichartigkeitserfordernis bei den Lehrkräften sei ein unverhältnismäßiger Eingriff in die Privatschulfreiheit. Dabei sei zu berücksichtigen, dass § 10 Abs. 2 Satz 2 PSchG - anders als die Rechtslage in den meisten anderen Bundesländern - auch den Trägern anerkannter Ersatzschulen die Entscheidung über die Bildung der Prüfungsausschüsse vorenthalte. Die Aufgabe, die Prüfungsausschüsse zu bilden, bleibe bei der Schulaufsichtsbehörde. Damit fehle es in Baden-Württemberg an der für eine Beleihung konstitutiven Übertragung hoheitlicher Aufgaben an ein Privatrechtssubjekt zu selbständiger Wahrnehmung. Die Prüfungsausschüsse seien stets staatliche Einrichtungen. Die Prüfung sei damit auch an einer anerkannten Ersatzschule - anders als es § 10 Abs. 2 Satz 1 PSchG suggeriere - eine staatliche Entscheidung. Der Träger einer anerkannten Ersatzschule sei in Baden-Württemberg kein beliehener Unternehmer, sondern lediglich ein qualifizierter Verwaltungshelfer. Damit habe die vom Bundesverfassungsgericht an die Beleihung geknüpfte verstärkte Aufsicht und vorverlegte Qualitätskontrolle hier keine Berechtigung. Selbst im Falle einer Beleihung wäre indes die Forderung nach Anstellungsfähigkeit grundrechtswidrig. Die Freiheit der Lehrerwahl gehöre zum Kernbestand der Privatschulfreiheit. Die Forderung nach Anstellungsfähigkeit im öffentlichen Schuldienst sei als „Qualitätssicherungsklausel“ schon nicht geeignet, denn mit der Gleichwertigkeit der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrkräfte sei die Qualität der Ausbildung hinreichend gesichert. Das sei durch die langjährige Verwaltungspraxis erwiesen. Wenn mit einer Quote der Lehrerberuf für besonders qualifizierte Kräfte ohne Anstellungsfähigkeit verschlossen werde, beschwöre das sogar eine Qualitätsgefährdung herauf. Auch sei die Quote verfehlt, weil sie nicht nach Fächern, Ausbildungsgängen oder sonstigen Kriterien differenziere. Die Fortsetzung der früheren Praxis, in der allein auf „Gleichwertigkeit“ abgestellt worden sei, sei ein milderes und mindestens ebenso wirkungsvolles Mittel gegenüber einer zusätzlichen Gleichschaltung der Ersatzschulen. Die Forderung nach „Gleichartigkeit“ bei der Ausbildung der Lehrkräfte sei ein unangemessener Eingriff in ihr Recht auf Privatschulfreiheit.
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Die Missbräuchlichkeit des Gleichartigkeitsgebots im Sinne von beamtenrechtlicher Laufbahnbefähigung drücke sich auch darin aus, dass der Erwerb der Laufbahnfähigkeit durch Ersatzschullehrer nicht möglich sei beziehungsweise der Beklagte eine Versorgung der Privatschulen mit derart „anstellungsfähigen“ Lehrern nicht ermögliche. Lehrkräfte an Privatschulen würden nicht zur Ausbildung an den Seminaren des Beklagten zugelassen, weshalb das Zweite Staatsexamen diesen Lehrkräften verschlossen sei. Der Beklagte bilde auch nur für den eigenen Bedarf aus. In die Bedarfsplanung für die Zahl der Referendarstellen fließe der Bedarf der Privatschulen nicht ein. Die vom Staat „ausgeschiedenen“ Lehramtskandidaten reichten nicht aus, um den Personalbedarf zu decken, erst recht nicht in der erwünschten Qualität. Auch „alternative Zugänge“ seien versperrt. Ihren Lehrkräften werde eine Heranbildung von Lehrkräften im Sinne des Direkteinstiegs oder die Möglichkeit einer dem § 2 LVO-KM entsprechenden Zusatzausbildung nicht eröffnet. Eine unüberwindliche Hürde sei schon die Einstellung als Beamter auf Widerruf (§ 16 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a LBG), die sich nach den Regelungen des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst der Länder richte. Diese Art von Anstellungsverhältnis sei Ersatzschulen nicht zugänglich. Eine weitere Hürde sei die Unterwerfung der Ersatzschulen unter die jeweils aktuelle Einstellungspraxis des Landes. Für seinen eigenen Bereich habe sich der Beklagte in der LVO-KM einen Freiraum geschaffen, um Lehrer verbeamten zu können, die kein Studium im Sinne der APrObSchhD absolviert hätten. Er lasse den Ersatzschulen diese gesetzliche Öffnung aber nur nach Maßgabe der sich ständig ändernden eigenen Einstellungspraxis zugutekommen und nehme auch keine Rücksicht darauf, dass der Bedarf der Ersatzschulen ein völlig anderer sein könne als derjenige des Landes. Auch die „laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung“ der Direkteinsteiger (§ 2 LVO-KM) werde den Ersatzschulen verwehrt. Das (Staatliche) Seminar für Didaktik und Lehrerbildung sei (in der Vergangenheit) Monopolist für die Fortbildung und den Ersatzschulträgern nicht zugänglich gewesen. Es gebe im Wesentlichen nur vage Ankündigungen bezogen auf „bereits eingerichtete Kurse“ und „im Rahmen freier Kapazitäten“. Es sei zudem mit dem Gesetzesvorbehalt und dem Vorrang des Gesetzes unvereinbar, dass der Beklagte mit der Einführung des Gleichartigkeitsgebots keinen gesetzlichen Rahmen geschaffen habe, der den Ersatzschulträgern einen Anspruch auf Teilnahme an Fortbildungen zu vorhersehbaren Bedingungen einräume. Dabei handele es sich um einen wesentlichen Regelungsgegenstand, der einer gesetzlichen Regelung bedürfe.
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Es gebe des Weiteren keine tragfähigen Angaben zu der Quote der Lehrer mit Laufbahnbefähigung im Dienst des Beklagten. Es sei zweifelhaft, ob die Lehrkräfte an den öffentlichen Schulen im Land tatsächlich zu „weit weniger“ als einem Drittel keine Laufbahnbefähigung hätten und insbesondere, ob sich das auf alle Schularten und Schultypen beziehungsweise auf jede einzelne Schule beziehe. Die Unklarheiten, was mit der „2/3-Quote“ genau gemeint sei, schlügen sich auch hier nieder.
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Soweit man die Anstellungsfähigkeit nach den Vorgaben der LVO-KM beurteilen wolle, sei zu beachten, dass diese erst am 10.01.2012 erlassen worden sei. Für die Lehrkräfte, die vor diesem Zeitpunkt eingestellt worden seien, könnten diese Regelungen daher nicht ausschlaggebend sein. Somit müssten alle vor dem Erlass der LVO-KM eingestellten Lehrkräfte als anstellungsfähig behandelt werden. Dieses Ergebnis sei auch aus dem verfassungsrechtlichen Gebot des Vertrauensschutzes abzuleiten, da eine andere Sichtweise zu einer unzulässigen echten Rückwirkung führen würde, zumal sie sich mit ihrer Schule bei Erlass der LVO-KM bereits in der Bewährungsphase befunden habe.
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Die Anerkennung scheitere nicht an fehlendem Religionsunterricht. Alle Schulverträge und die Dienstverträge mit den Lehrern seien im Sinne der Bekenntnisfreiheit verfasst. Zudem sei eine „Gesinnungskontrolle“ mit dem Grundrecht der Privatschulfreiheit unvereinbar. Die Pflicht zur Erteilung von Religionsunterricht bestehe nur an öffentlichen Schulen.
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Soweit schließlich das Verwaltungsgericht die wirtschaftliche oder rechtliche Sicherung ihrer Lehrkräfte thematisiert habe, sei diese nicht Gegenstand der Prüfung im Anerkennungsverfahren. Sie sei vielmehr bereits im Genehmigungsverfahren zu prüfen gewesen (§ 6 Abs. 2 PSchG). Die Genehmigung für ihre Schule sei jedoch erteilt und keinen Zweifeln unterworfen.
33 
Die Klägerin beantragt,
34 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 29. November 2013 - 4 K 2179/12 - zu ändern und den Beklagten zu verpflichten, ihr für die Kaufmännische Berufsfachschule (Wirtschaftsschule) mit Sitz in Ulm die staatliche Anerkennung zu verleihen.
35 
Der Beklagte beantragt,
36 
die Berufung zurückzuweisen.
37 
Er verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts unter Vertiefung beziehungsweise Ergänzung seines erstinstanzlichen Vorbringens.
38 
Mit Schreiben vom 19.05.2014 übersandte die mit der Klägerin in Verbindung stehende Verwaltungsgesellschaft dem Kultusministerium ein Konzept zur Nachqualifizierung von Lehrkräften ohne Staatsexamen in Mangelfächern (Fächer, die an öffentlichen Schulen zum Direkteinstieg zugelassen sind).
39 
Das Kultusministerium genehmigte dieses Konzept mit Schreiben vom 05.06.2014 und führte hierzu aus, Personen, die als Direkteinsteigerinnen oder Direkteinsteiger - hier mit vergleichbaren Voraussetzungen für das Lehramt im höheren Dienst an öffentlichen beruflichen Schulen - eingestellt würden, müssten innerhalb von zwei Jahren die Qualifizierung absolvieren. Nach Abschluss der Nachqualifizierung werde durch das Regierungspräsidium bei der Lehrkraft ein Unterrichtsbesuch veranlasst. Dazu sei es notwendig, dass den Regierungspräsidien eine Mehrfertigung des Zertifikats, das nach Abschluss der Nachqualifikation an die Teilnehmer vergeben werde, übermittelt werde. Sollte der Unterrichtsbesuch schlechter als mit der Note 4 bewertet werden, gelte die Qualifizierungsmaßnahme als nicht erfolgreich absolviert. Die Lehrkraft könne damit nicht zur Erfüllung der „2/3-Quote“ für die staatliche Anerkennung angerechnet werden. Nicht genehmigt werde die Qualifizierung und Anrechnung auf die 2/3-Quote von Lehrkräften ohne Zweites Staatsexamen in Nichtmangelfächern, die bereits bisher beschäftigt seien. Für diese gelte aber ein Bestandsschutz, das heiße, sie könnten in denjenigen bereits staatlich anerkannten Bildungsgängen, in denen sie zum Zeitpunkt der staatlichen Anerkennung bereits unterrichtet hätten, weiterhin unterrichten, ohne dass dies Auswirkungen auf die staatliche Anerkennung habe. Im Übrigen werde auf die für die Nachqualifizierung zu beachtenden Eckpunkte im Protokoll der Besprechung der Privatschulträger mit dem Kultusministerium vom 09.11.2012 sowie auf das Schreiben des Kultusministeriums vom 21.01.2014, AZ 21-6733.0/18, verwiesen.
40 
In der Folgezeit meldete die Klägerin verschiedene bei ihren Schulen unterrichtende Lehrkräfte zur Nachqualifizierung an, wobei ihr in mehreren Fällen auch die Erfüllung der Voraussetzungen bestätigt wurde.
41 
Dem Senat liegen die Verwaltungsakten des Regierungspräsidiums Tübingen sowie die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Sigmaringen (4 K 3710-3711/09, 4 K 2175/12, 4 K 2179-2180/12, 4 K 3939/12, 4 K 4232/13, 4 K 4233/13, 4 K 118/14, 4 K 3522/14 und 4 K 69/15) und des Verwaltungsgerichtshofs (9 S 2608/10, 9 S 516-524/14, 9 S 2362-2365/14) vor. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird hierauf verwiesen und auf die im vorliegenden Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
I.
42 
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Verpflichtung des Beklagten, ihrer hier streitgegenständlichen Schule die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule zu verleihen oder ihren Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO). Denn die Schule der Klägerin erfüllt die nach § 10 Abs. 1 PSchG und Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 VVPSchG gestellten Anforderungen nicht.
43 
1. Für die gerichtliche Prüfung des Begehrens der Klägerin ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat maßgeblich. Denn der behauptete Anspruch kann nur zugesprochen werden, wenn die Voraussetzungen hierfür aktuell vorliegen (vgl. auch Senatsurteil vom 12.08.2014 - 9 S 1722/13 -, juris, m.w.N.).
44 
Einen verfassungsunmittelbar verbürgten Anspruch aus Art. 7 Abs. 4 GG auf Anerkennung einer Ersatzschule gibt es nicht. Vielmehr kann der Landesgesetzgeber die Erteilung der Anerkennung von besonderen, über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.01.2013 - 6 C 6.12 -, BVerwGE 145, 333; Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, juris). Die Anerkennungsvoraussetzungen sind daher dem Landesrecht zu entnehmen.
45 
Gemäß § 10 Abs. 1 PSchG verleiht die obere Schulaufsichtsbehörde - das Regierungspräsidium (vgl. § 34 Abs. 1 SchG) - einer Ersatzschule, welche die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen beziehungsweise an Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG gestellten Anforderungen erfüllt, die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule. Mit der Anerkennung erhält die Ersatzschule nach § 10 Abs. 2 Satz 1 PSchG das Recht, nach den allgemein für öffentliche Schulen beziehungsweise für Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG geltenden Vorschriften Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen.
46 
Nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz (VVPSchG) in der Fassung vom 20.07.1971 (GBl. S. 346), zuletzt geändert durch Art. 53 des Gesetzes vom 01.07.2004 (GBl. S. 469, 502), werden die gestellten Anforderungen unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG von einer Ersatzschule im Sinne des § 3 Abs. 1 PSchG erfüllt, wenn
47 
a) dem Unterricht ein von der Schulaufsichtsbehörde genehmigter Lehrplan zugrunde liegt;
b) das Lehrziel der entsprechenden öffentlichen Schule erreicht wird;
c) der Übertritt eines Schülers von der Ersatzschule an die entsprechende öffentliche Schule und umgekehrt ohne besondere Schwierigkeiten möglich ist;
d) die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen angewendet werden;
e) der Leiter der Schule die für seine Aufgabe erforderliche wissenschaftliche und pädagogische Eignung besitzt;
f) die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden.
48 
Nummer 12 Abs. 2 Satz 1 VVPSchG zufolge muss die Ersatzschule die gestellten Anforderungen grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben, bevor angenommen werden kann, dass die Schule diese Anforderungen auf die Dauer erfüllt.
49 
Zeugnisse der anerkannten Ersatzschulen und Prüfungen, die an diesen Schulen nach den für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Prüfungsordnungen abgelegt werden, stehen den entsprechenden Zeugnissen und Prüfungen der öffentlichen Schulen gleich (Nummer 12 Abs. 4 VVPSchG).
50 
2. Diese Regelungen begegnen weder in formeller noch in materieller Hinsicht rechtlichen Bedenken. An der hierfür bereits mit den Urteilen vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, a.a.O., und vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, juris = VBlBW 2014, 457, gegebenen, ausführlichen Begründung hält der Senat fest und ergänzt sie aus Anlass des Vorbringens der Klägerin.
51 
a) Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 und Abs. 4 VVPSchG beruht auf einer hinreichenden Rechtsgrundlage und hält sich in deren Grenzen.
52 
Bei der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz handelt es sich nicht um eine Verwaltungsvorschrift, sondern um eine Rechtsverordnung (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.11.1983 - 7 C 114.81 -, BVerwGE 68, 185; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 27.05.1981 - XI 3377/78 - und vom 12.06.1986 - 9 S 265/86 -; Gayer, in: Ebert, Schulrecht Baden-Württemberg, 2013, § 5 PSchG Rn. 1). Dies ergibt sich mittlerweile bereits aus der Überschrift der Norm. Bis zum 31.12.2004 hatte die Überschrift noch „Vorschriften zum Vollzug des Privatschulgesetzes“ gelautet. Allerdings wurden die Ursprungsfassung der Norm sowie alle Folgeänderungen im Gesetzblatt des Landes veröffentlicht (vgl. Art. 63 Abs. 2 LV) (vgl. Senatsurteile vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, a.a.O., Rn. 33, und vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 36). Soweit die Klägerin die Rechtsqualität der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz erneut in Frage stellt, sieht der Senat keinen Anlass, seine bisherige Rechtsauffassung zu ändern.
53 
Die Grenzen der zugrundeliegenden Ermächtigung sind auch insoweit gewahrt, als nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen müssen, während auf diese Voraussetzung in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden kann. Diese Regelung präzisiert - wie der Senat bereits entschieden hat (Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 39 ff.) - in zulässiger Weise eine Anforderung im Sinne des § 10 Abs. 1 PSchG.
54 
Denn § 10 Abs. 1 PSchG verweist als maßgebliche Anerkennungsvoraussetzung bereits selbst ausdrücklich auf die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen. Diese ergeben sich aus dem Schulgesetz, den Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes und den darauf beruhenden Rechtsverordnungen.
55 
Die hier in Rede stehende Berufsfachschule entspricht der in § 11 SchG näher ausgeführten Schulart (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 4 SchG) Berufsfachschule. Die Anforderungen an die Ausbildung der an einer Berufsfachschule nach § 11 SchG tätigen Lehrkräfte folgt aus § 15 Abs. 4 und § 16 Abs. 2 LBG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 und Abs. 4 LVO-KM und (bislang) der APrObSchhD. Die APrObSchhD galt zwar nach der Übergangsregelung in Art. 62 § 1 Abs. 3 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Dienstrechtsreformgesetz vom 09.11.2010, GBl. S. 793, - DRG -) als eine aufgrund von § 18 Abs. 2 und 3 LBG a.F. erlassene Ausbildungs- und Prüfungsordnung formal nur noch bis zum 31.12.2014 fort, ist jedoch mangels abweichender Neuregelung weiterhin zugrunde zu legen. Dass nach wie vor keine anderen Maßgaben herangezogen werden können, wird durch die Begründung des Dienstrechtsreformgesetzes gestützt, denn dort heißt es, die bestehenden laufbahnrechtlichen Vorschriften der Ministerien, die aufgrund von § 18 Abs. 2 und 3 LBG erlassen worden seien, müssten an die neuen laufbahnrechtlichen Bestimmungen angepasst werden. Die bisherigen Vorschriften sollten für einen Übergangszeitraum weitergelten, auf eine redaktionelle Anpassung dieser Vorschriften im Rahmen dieses Artikelgesetzes solle verzichtet werden (vgl. LT-Drucks. 14/6694, S. 606). Dies zeigt, dass nach dem Willen des Landesgesetzgebers materielle Änderungen nicht angestoßen werden sollten. Es ist auch bis heute nicht ersichtlich, dass mehr als bloß redaktionelle Anpassungen an das neue Beamtenrecht für die Zukunft vorgesehen sind (vgl. auch die im GBl. 2014 S. 623 ff. veröffentlichten neuen Prüfungsordnungen betreffend andere Schularten sowie die aktuelle Auflistung des Landeslehrerprüfungsamtes unter http://www.llpa-bw.de/,Lde/832032). Danach wird die Befähigung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen grundsätzlich durch einen entsprechenden Studienabschluss (vgl. § 2 APrObSchhD) und das erfolgreiche Absolvieren eines Vorbereitungsdienstes (§ 1, §§ 4 ff., §§ 10 ff. APrObSchhd) nebst Zweiter Staatsprüfung als Abschlussprüfung (vgl. §§ 14 ff., § 28 Abs. 1 APrObSchhD) erworben, wobei diese Zweite Staatsprüfung nach entsprechendem Vorbereitungsdienst auch in einem anderen Bundesland abgelegt werden kann (vgl. § 28 Abs. 5 APrObSchhD). Daneben bestehen besondere Regelungen für die Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise für Lehrerberufe, soweit diese in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union, in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder in der Schweiz erworben wurden (vgl. § 1 der Verordnung des Kultusministeriums zur Umsetzung allgemeiner Regelungen zur Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise für Lehrerberufe vom 15.08.1996, GBl. S. 564, zuletzt geändert durch Art. 27 des Gesetzes vom 19.12.2013, GBl. 2014 S. 1, 44, - EU-EWR-Lehrerverordnung -), für den Fall, dass die Befähigung für eine Lehrerlaufbahn anstelle des Vorbereitungsdienstes über eine mindestens dreijährige Berufstätigkeit erworben werden soll (vgl. § 1 Abs. 4 LVO-KM) oder für den Fall, dass die Befähigung für eine Laufbahn als Technische Lehrkraft an beruflichen Schulen der gewerblichen, landwirtschaftlichen, kaufmännischen oder hauswirtschaftlichen Richtung durch eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung erlangt werden soll (vgl. § 2 Abs. 2 und Abs. 3 LVO-KM). Insgesamt sind alle entscheidenden Voraussetzungen für eine Tätigkeit als Lehrer an beruflichen Schulen in Verordnungen geregelt, die sich auf Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes stützen. Ein Verstoß gegen den Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes ist nicht erkennbar (vgl. Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 40).
56 
Dies gilt auch, soweit das Bundesverfassungsgericht den Gesetzesvorbehalt auf alle wesentlichen Entscheidungen im grundrechtsrelevanten Bereich erstreckt (vgl. dazu nur Huster/Rux, in: Epping/Hillgruber, Grundgesetz, 2. Aufl. 2013, Art. 20 Rn. 176, m.w.N.). Die in Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG enthaltenen Voraussetzungen für die Anerkennung einer Ersatzschule sind nicht in dem Sinne „wesentlich“, dass sie allein dem Gesetzgeber vorbehalten wären. Zunächst betreffen sie das sogenannte „Berechtigungswesen“ und beeinträchtigen damit grundsätzlich nicht den Schutzbereich des Grundrechts der Privatschulfreiheit. Im Übrigen obliegt zwar die Ausgestaltung bestimmter privater Ersatzschulen als anerkannter Privatschulen dem Landesgesetzgeber (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, BVerfGE 27, 195, Leitsatz). Dies bedeutet indes nicht, dass auch diese Ausgestaltung in allen Einzelheiten einem förmlichen Gesetz vorbehalten bliebe. Vielmehr reicht es auch nach der von der Klägerin angeführten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Wahrung der rechtsstaatlich geforderten Normenklarheit aus, wenn anerkannte Ersatzschulen den „für öffentliche Schulen gegebenen Anordnungen“ unterworfen werden (zum Hessischen Privatschulgesetz BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, a.a.O., 210). Für die Formulierung der „an öffentliche Schulen gestellten Anforderungen“ in § 10 Abs. 3 PSchG kann nichts anderes gelten, so dass deren nähere Ausgestaltung dem Verordnungsgeber überlassen werden durfte (vgl. Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 41).
57 
Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG greift diese lehrerbezogenen Anerkennungsvoraussetzungen auf.
58 
Soweit die Klägerin meint, als Voraussetzung einer Anerkennung könnten nicht die gleichen Anforderungen an die Ausbildung der Lehrkräfte gestellt werden wie bei öffentlichen Schulen, weil nur bei Letzteren mit den Anforderungen zugleich der Erwerb des Beamtenstatus in Rede stehe, überzeugt das nicht. Weder die Tatsache, dass private Schulträger nicht an die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG gebunden sind noch diejenige, dass die Einstellung von Lehrern im Angestelltenverhältnis an öffentlichen Schulen mit dem Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG vereinbar sein mag (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19.09.2007 - 2 BvF 3/02 -, BVerfGE 119, 247, 267 = juris Rn. 65; Avenarius, in: Avenarius, Schulrecht, 8. Aufl. 2010, S. 611 ff.), berührt die legitime Zielsetzung, bei anerkannten Privatschulen eine besonders hohe Qualität des Lehrpersonals anzustreben. Dass dies im Wege der Anknüpfung an die Anstellungsfähigkeit an öffentlichen Schulen geschehen kann, hat der Senat bereits entschieden. Dass den Privatschulen keine Verbeamtung ihrer Lehrkräfte oder etwas Vergleichbares abverlangt wird, versteht sich von selbst. Weshalb nur die Schülerauswahl und die Versetzung, nicht aber die Qualifikation des Lehrpersonals der Sicherstellung des Leistungsstands dienen soll, vermag der Senat ebenfalls nicht nachzuvollziehen.
59 
Der Senat hat in seinem Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 42, ferner bereits dem Einwand, auch für eine Anerkennung nach § 10 Abs. 1 PSchG sei lediglich eine „Gleichwertigkeit“ der Lehrerausbildung zu fordern, eine Absage erteilt. An der hierfür gegebenen Begründung hält der Senat fest: Der Wortlaut der aktuellen Verordnungsermächtigung in § 23 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b PSchG ist schon deshalb unerheblich, weil die Vollzugsverordnung auf diese Ermächtigung nicht gestützt ist. Auch zur Interpretation des zum Erlass der Vollzugsverordnung ermächtigenden § 25 PSchG kann die Formulierung der „Gleichwertigkeit“ in § 23 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b PSchG nicht dienen. Zwar unterscheidet § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG in der Tat nicht zwischen Genehmigung und Anerkennung, indes stellt § 10 Abs. 1 PSchG an die Anerkennung eindeutig weitergehende Anforderungen, als sie für eine bloße Genehmigung nach § 5 PSchG ausreichen würden. Diese Unterscheidung setzt sich in Nummer 6 (betreffend die Genehmigung) einerseits und Nummer 12 (betreffend die Anerkennung) VVPSchG deutlich fort. Entscheidend für die Bestimmung von „Inhalt, Zweck und Ausmaß“ einer Ermächtigung (vgl. Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV) ist der erkennbare Wille des Gesetzgebers. Dieser hat sich seit Erlass der Vollzugsverordnung vom 20.07.1971, anders als in dem von der Klägerin hier erneut angeführten Fall (BVerwG, Urteil vom 06.10.1989 - 4 C 11.86 -, NJW 1990, 849), nicht geändert. Insbesondere hat das Verhältnis von Anforderungen an die Erteilung einer Genehmigung (§ 5 PSchG) zu weitergehenden, auf die Situation im staatlichen Schulwesen abhebenden Voraussetzungen für die Anerkennung von Ersatzschulen (§ 10 Abs. 1 PSchG) seit der Fassung der Privatschulgesetzes vom 14.05.1968, GBl. S. 223, keine Änderung erfahren. Der in § 10 Abs. 1 PSchG enthaltene Bezug zu „Anforderungen“, „die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen … gestellt“ werden, verweist dabei allgemein auf die Gesetzeslage, wie sie von dem staatlichen öffentlichen Schulwesen angehörenden Schulen zu beachten sind, und nicht lediglich auf § 5 PSchG. Ein solcher „interner“ Verweis wäre gesetzestechnisch unsinnig, weil dadurch Unterschiede zwischen genehmigten und anerkannten Privatschulen aufgehoben würden, die nach der Systematik des Gesetzes gerade bestehen sollen (vgl. für den Bereich der Ergänzungsschulen entsprechend die Unterscheidung zwischen Anzeige, § 13 Abs. 2, und Genehmigung, § 15 PSchG). Außerdem verbietet sich ein solcher Verweis aus systematisch-logischen Gründen. Da § 10 Abs. 1 ebenso wie § 5 Abs. 1 PSchG klar zwischen „Ersatzschulen“ und „öffentlichen Schulen“ unterscheidet und gerade im Vergleich zu diesen zum einen die Anerkennung, zum anderen die Genehmigung von privaten Ersatzschulen regelt, kann der Hinweis auf die für „öffentliche Schulen“ bestehenden Anforderungen sich nur auf die allgemeine Gesetzeslage jenseits des Privatschulgesetzes beziehen. Die fehlende Differenzierung hinsichtlich der in § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG im selben Satz erfassten Genehmigung wie Anerkennung von privaten Ersatzschulen ist daher als bloße redaktionelle Ungenauigkeit anzusehen, die mittels des eine weitere Differenzierung ermöglichenden „insbesondere“ zu korrigieren ist. Die von der Klägerin vorgelegten Vorgänge aus der Normgebungsgeschichte, etwa über die Beratungen des Kulturpolitischen Ausschusses vom 25.04.1979 (Anlage BK6 zum Schriftsatz vom 28.04.2014, versehentlich datiert mit dem 31.03.2014), belegen nichts anderes.
60 
Soweit die Klägerin meint, durch das Gesetz zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 16.01.1968 (GBl. S. 1) sei § 10 Abs. 1 PSchG so grundlegend verändert worden, dass Nummer 12 Abs. 1 Nr. 6 VVPSchG 1957 (= Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG) obsolet geworden sei, kann ihr nicht gefolgt werden. Hiergegen spricht schon, dass die Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz vom Verordnungsgeber später mehrfach geändert und auch in der von der Klägerin genannten Bestimmung aufrechterhalten wurde.
61 
Das Argument, der Verordnungsgeber habe sich nicht über das Gesetz hinwegsetzen und ein Ermessen eröffnen können, das nach § 10 PSchG gar nicht bestehe, verfängt schon deshalb nicht, weil jedenfalls Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f Satz 1 VVPSchG keine Ermessensvorschrift ist, sondern lediglich eine Anforderung im Sinne des § 10 Abs. 1 PSchG präzisiert. Soweit es in Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG heißt, es „könne“ von der Voraussetzung des Satz 1 in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden, dient dies lediglich der Verstärkung des gesetzlichen Anspruchs auf Anerkennung einer Ersatzschule, ohne einen behördlichen Spielraum für den Fall einzuräumen, dass die Anerkennungsvoraussetzungen bereits vorliegen.
62 
Auch der Einwand, die Änderung einer Ermächtigungsnorm führe zum Erlöschen einer damit in Widerspruch stehenden Rechtsverordnung, trägt nicht, da ein solcher Widerspruch gar nicht besteht.
63 
b) Die genannten Regelungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie die Regelungen in § 10 PSchG sind auch im Übrigen mit der Verfassung vereinbar.
64 
aa) Die in Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG genannten Merkmale „Anstellungsfähigkeit“ und „in der Regel“ sind hinreichend bestimmt.
65 
Welche Anforderungen an die Ausbildung einer Lehrkraft bestehen, um an einer Berufsfachschule im Sinne von § 11 SchG anstellungsfähig zu sein, ergibt sich aus den bereits oben angesprochenen Normen des Schulgesetzes, des Landesbeamtengesetzes sowie den darauf beruhenden Rechtsverordnungen.
66 
Auch die Wendung, die Lehrer müssten „in der Regel“ die Anstellungsfähigkeit besitzen, ist nicht zu unbestimmt. Sie bringt zum Ausdruck, dass nur in Ausnahmefällen etwas anderes gelten kann (Regel-Ausnahme-Verhältnis). Diese einschränkende Klausel findet sich auch seit Langem in anderen Vorschriften des Schulrechts (§ 4 Abs. 2 Satz 1, § 8 Abs. 5 Nr. 1, § 10 Abs. 4, § 11 Satz 2, § 12 Satz 5, § 14 Satz 3, § 85 Abs. 3 Satz 1 SchG) und in mannigfaltigen sonstigen Regelungen, etwa im Ausländerrecht (z.B. § 5 AufenthG), im Baurecht (z.B. § 6 Abs. 4 Satz 2 BauGB), im Beamtenrecht (z.B. § 51 Abs. 1 Satz 2 BBG) oder im Gewerberecht (z.B. § 33c Abs. 2 Nr. 1 GewO). Aus anderen Zusammenhängen gibt es für den Terminus „in der Regel“ bereits eine gefestigte höchstrichterliche Auslegung (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 30.04.2009 - 1 C 3.08 -, NVwZ 2009, 1239 f., m.w.N., zu § 5 AufenthG: Ausnahmefall, wenn entweder besondere, atypische Umstände vorliegen, die so bedeutsam sind, dass sie das sonst ausschlaggebende Gewicht der gesetzlichen Regelung beseitigen, oder das Absehen von der Regelvoraussetzung ist aus Gründen höherrangigen Rechts geboten). Bei der Übertragung einer solchen Auslegung auf andere Bereiche mag nach dem systematischen Zusammenhang, dem Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte (punktuell) auch ein großzügigeres Verständnis des Merkmals „in der Regel“ geboten sein (zu Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG vgl. Gayer, in: Ebert, a.a.O., § 10 PSchG Rn. 4: Absehen „nur in begründeten Fällen bei einzelnen Lehrkräften“). Dass indes im vorliegenden Kontext mit der Anstellungsfähigkeit von Lehrern das Merkmal „in der Regel“ zu unbestimmt wäre, während es in anderen Vorschriften seit jeher einer Bestimmtheitsprüfung standhält, erschließt sich nicht, selbst wenn bei den sich hier gegenüberstehenden Vorschriften weiteren Aufschluss vermittelnde Materialien aus der Normgebungshistorie in sehr unterschiedlichem Maße zur Verfügung stehen mögen.
67 
bb) Dass die Regelungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie die Regelungen in § 10 PSchG materiell mit der Verfassung vereinbar sind, hat der Senat bereits ausführlich begründet (Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 43 ff.).
68 
Das Institut der Anerkennung - und die mit ihm verbundenen finanziellen Vorteile - darf nach der Senatsrechtsprechung nicht dazu genutzt werden, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebots einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen. Sie dürfen nicht ohne sachlichen Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlasst werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 208 f.). Der Senat hält indes daran fest, dass die Regelungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie § 10 PSchG diesem Gebot in vollem Umfang entsprechen. Aus Gründen der Qualitätssicherung ist es sachlich gerechtfertigt, wenn an die Lehrkräfte bei einer Ersatzschule, die die Verleihung der Anerkennung begehrt, in der hier vorgesehenen Weise höhere Anforderungen gestellt werden als bei einer bloß genehmigten Ersatzschule (unklar hingegen Niehues/Rux, Schulrecht, 5. Aufl. 2013, Rn. 1167 Fn. 492 und Rn. 1229: einerseits höhere Anforderungen statthaft, andererseits Quote von Lehrkräften mit Lehramtsstudium und Vorbereitungsdienst „fragwürdig“).
69 
Soweit die Klägerin meint, dies sei deshalb nicht der Fall, weil in Baden-Württemberg den Trägern anerkannter Ersatzschulen die Entscheidung über die Bildung der Prüfungsausschüsse vorenthalten sei (vgl. hierzu § 10 Abs. 2 Satz 2 PSchG, siehe ferner Art. 17 Abs. 3 LV), die Prüfung eine staatliche Aufgabe bleibe und damit im Unterschied zu anderen Bundesländern nicht einmal die Merkmale einer Beleihung vorlägen, folgt der Senat dem nicht. Mit der Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule geht auch in Baden-Württemberg einher, dass dem Schulträger hoheitliche Befugnisse verliehen werden und dieser in die Rechtsstellung eines Beliehenen einrückt. Denn mit der Anerkennung erhält die Ersatzschule das Recht, nach den allgemein für öffentliche Schulen beziehungsweise für Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG geltenden Vorschriften Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 PSchG). Damit nimmt der Schulträger funktional hoheitliche Aufgaben wahr (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.11.1983 - 7 C 114.81 -, a.a.O.; Senatsbeschluss vom 08.06.1990 - 9 S 998/90 -, BWVPr 1990, 205, Senatsurteile vom 31.01.1989 - 9 S 961/88 - und vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 44; Gayer, in: Ebert, a.a.O., § 10 PSchG Rn. 2 f.; Avenarius, in: Avenarius, a.a.O., S. 309 f.; Ehlers, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 27. Ergänzungslieferung Oktober 2014, § 40 Rn. 440; kritisch zur Beleihung Ogorek, DÖV 2010, 341, 346, m.w.N.). Dass dies nicht deshalb ausgeschlossen ist, weil die Schulverwaltung über die Zusammensetzung der Prüfungsausschüsse bestimmen kann, unterstreicht schon § 5 Abs. 2 der Vereinbarung der Unterrichtsverwaltungen der Länder in der Bundesrepublik Deutschland über das Privatschulwesen vom 10./11.08.1951 (abgedruckt bei Heckel, Deutsches Privatschulrecht, 1955, S. 85, 86), wo ausdrücklich beides zugleich vorgesehen ist (Verleihung von Befugnissen öffentlicher Schulen in Satz 1 und Bestimmung der Zusammensetzung der Prüfungsausschüsse durch die Schulverwaltung in Satz 2). Wenngleich der Prüfungsausschuss als solcher nicht dem privaten Schulträger, sondern dem Land zuzuordnen sein mag (vgl. Senatsurteile vom 31.01.1989 - 9 S 961/88 -, vom 27.03.1990 - 9 S 2059/89 -, DVBl. 1990, 943, und vom 17.07.1990 - 9 S 707/89 -, VBlBW 1991, 148; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19.05.1989 - 19 A 1746/87 -, NVwZ 1990, 678, 679; siehe auch VG Freiburg, Beschluss vom 09.01.2007 - 2 K 2451/06 -, juris), bedeutet dies nicht, dass dem Träger einer anerkannten Ersatzschule keine relevanten hoheitlichen Befugnisse verbleiben. Abgesehen davon, dass die Schule in eigenem Namen und eigener Zuständigkeit mit bindender Wirkung für andere das Abschlusszeugnis (bei Berufsfachschulen: Zeugnis der Fachschulreife) ausstellt (vgl. Gayer, in: Ebert, a.a.O., § 10 PSchG Rn. 3), fließen in dieses Zeugnis neben den Prüfungsleistungen der Abschlussprüfung zum Beispiel auch Vorleistungen in Gestalt der Anmeldenoten ein (für die Berufsfachschule vgl. § 19 Abs. 1 i.V.m. § 18 Abs. 1 bis 3 2BSFS-VO; für die zweijährigen Berufskollegs für technische Assistenten: § 23 Abs. 1 i.V.m. § 22 Abs. 1 bis 3 TAVO 2005; für die dreijährigen Berufskollegs für Design: § 22 Abs. 1 i.V.m. § 21 Abs. 1 bis 3 APrOBKDesign). Dass der Umfang der Beleihung einer staatlich anerkannten Ersatzschule normativ beschränkt werden kann (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 29.01.2014 - 2 K 1132/13 -, juris Rn. 25) und dies hier der Fall sein mag, ändert im Ergebnis nichts. Der Umfang der Beleihung ist jedenfalls noch so erheblich, dass das hier konkret geforderte Maß der Anpassung an die öffentlichen Schulen verhältnismäßig ist.
70 
Auch die Ansicht der Klägerin, das Gebot der Anstellungsfähigkeit beziehungsweise der „Gleichartigkeit“ sei missbräuchlich, weil der Erwerb der Laufbahnfähigkeit für Ersatzschullehrer nicht möglich sei beziehungsweise der Beklagte eine Versorgung der Privatschulen mit derart „anstellungsfähigen“ Lehrern nicht ermögliche, greift nicht durch. Diesbezüglich kann bereits bezweifelt werden, dass die Frage, ob der Beklagte genügend unternimmt, um die Versorgung privater Schulen mit anstellungsfähigen Lehrern zu ermöglichen (etwa genügend Zusatzausbildungen eröffnet), überhaupt zum Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens gehört. Der etwaige Befund unzureichender Maßnahmen der Schulbehörden, die Privatschulen bei der Gewinnung anstellungsfähiger Lehrkräfte zu unterstützen, würde nicht notwendig die begehrte Rechtsfolge stützen, der Schule die Anerkennung zu verleihen oder ihr zumindest eine Neubescheidung zukommen zu lassen.
71 
Jedenfalls aber wäre ein etwaiges Defizit behördlicher Angebote nicht für die Rechtmäßigkeit der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie von § 10 PSchG von Bedeutung, denn ein solches würde nicht diesen Regelungen, sondern nur ihrer praktischen Handhabung anhaften. Die Umsetzung der Normen in der Verwaltungspraxis ist eine getrennt zu behandelnde Frage (siehe dazu sogleich 3.).
72 
3. Die streitgegenständliche Schule der Klägerin erfüllt nicht die nach § 10 Abs. 1 PSchG und Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 VVPSchG gestellten Anforderungen. Die vom Beklagten praktizierte Auslegung von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ist nicht zu beanstanden (a). Danach besitzen die an der streitgegenständlichen Schule unterrichtenden Lehrer nicht in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen (Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 1 VVPSchG) (b). Auf diese Voraussetzung kann auch nicht aufgrund besonderer Gegebenheiten der betreffenden Privatschule in einem solchen Umfang verzichtet werden, dass der Schule die Anerkennung aufgrund von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG verliehen werden könnte (c).
73 
a) Der Beklagte legt Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG im Sinne einer Zwei-Drittel-Vorgabe aus, womit gemeint ist, dass mindestens zwei Drittel der an der Schule unterrichtenden Lehrer nach den oben (I. 2. a) zusammengefassten schul- und beamtenrechtlichen Maßgaben anstellungsfähig sein müssen (vgl. Schreiben des Kultusministeriums vom 24.05.2012, Az. 24-6460.3/29 „Staatliche Anerkennung von Ersatzschulen - Gespräch im Kultusministerium am 17.04.2012“). Dies begegnet keinen rechtlichen Bedenken (so bereits Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O.).
74 
Gemessen an der nach ihrem Wortlaut „in der Regel“ zu fordernden Anstellungsfähigkeit der Lehrkräfte auch an entsprechenden öffentlichen Schulen erscheint diese Auslegung dem Senat nach wie vor tendenziell großzügig und ist jedenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere ist ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, Art. 3 Abs. 1 GG, nicht erkennbar. Dies gilt insbesondere deshalb, weil die Einstellung vergleichbarer Lehrkräfte an öffentlichen Schulen deren Laufbahnbefähigung grundsätzlich voraussetzt. Dieses Laufbahnprinzip ist als hergebrachter Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG vom Gesetzgeber nicht nur zu berücksichtigen, sondern allgemein zu beachten. Ausnahmen hiervon sind nur bei Vorliegen besonderer dienstlicher Gründe im Einzelfall möglich und restriktiv zu handhaben (vgl. Wiegand, in: Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Kommentar, Stand 352. Aktualisierungslieferung, Februar 2015, § 16 LBG BW Rn. 17; Müller-Beck, Beamtenrecht in Baden-Württemberg, Band 1, Stand Dez. 2012, § 16 LBG Rn. 15). Zudem wird an öffentlichen Schulen weit weniger als ein Drittel der Lehrkräfte ohne Laufbahnbefähigung eingesetzt. Die von an Ersatzschulen tätigen Lehrkräften geforderte „Anstellungsfähigkeit“ geht über die Anstellungsfähigkeit an öffentlichen Schulen nicht hinaus. Insbesondere werden nicht nur die Lehrkräfte als dem Erfordernis der Anstellungsfähigkeit genügend angesehen, die über eine zur Lehrtätigkeit an beruflichen Schulen qualifizierende Zweite Staatsprüfung verfügen (einschließlich abgeschlossenem Lehramtsstudium oder als sog. „Seiteneinsteiger“ in den Vorbereitungsdienst), sondern auch sogenannte „Direkteinsteiger“ mit laufbahnqualifizierender Zusatzausbildung.
75 
Zur Bestimmung, in welchen Fächern ein Direkteinstieg zugelassen wird, ermittelt der Beklagte sogenannte „Mangelfächer“ und führt hierüber eine Liste, die jährlich aktualisiert und verteilt wird. Verbindlich ist nach dem Schreiben des Kultusministeriums vom 03.02.2015, Az. 23-6733.0/30 „Nachqualifizierung von Lehrkräften im Direkteinstieg an Privatschulen“ (von der Klägerin selbst vorgelegt in der Anlage BK25 zu ihrem Schriftsatz vom 24.03.2015) die ausführliche sogenannte „Positivliste“ (für das Einstellungsjahr 2014 vgl. das Schreiben des Kultusministeriums vom 21.07.2014, Az. 23-6733.0/25, Anlage 5 zum Schriftsatz des Beklagten vom 22.08.2014). Bei den entsprechenden Fächern besteht auch für die Privatschulen die Möglichkeit, den Bedarf an Lehrkräften wie bei öffentlichen Schulen über Direkteinsteiger mit entsprechender Nachqualifizierung abzudecken. Die in der Spalte „Direkteinstieg“ markierten Fächer - auch die für den Einzelfall genannten - sind grundsätzlich für einen Direkteinstieg an Privatschulen geöffnet. Soweit daneben im Internet das sogenannte Zulassungsraster veröffentlicht ist (für die Jahre bis 2014 von der Klägerin selbst vorgelegt in den Anlagen BK7 und BK13 zu ihrem Schriftsatz vom 12.06.2014, im Übrigen in der aktuellen Fassung abrufbar unter https://www.lehrer-online-bw.de/,Lde/Startseite/lobw/Direkteinstieg-Informationen), handelt es sich um eine vereinfachte, teils unvollständige, aber im hier interessierenden Zusammenhang nicht verbindliche Form der Liste. Dass sich der Bedarf der Privatschule an Lehrkräften im Hinblick auf „Mangelfächer“ in relevantem Umfang von dem einer vergleichbaren öffentlichen Schule unterscheidet, ist weder konkret dargelegt noch sonst ersichtlich, zumal alle Schulträger ihren Personalbedarf auf einem einheitlichen Markt decken.
76 
Darüber hinaus werden bereits solche Lehrkräfte auf die geforderte 2/3-Quote angerechnet, die eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung nach § 2 LVO-KM erst absolvieren. Ferner öffnet der Beklagte nicht nur - nach bestimmten Maßgaben - seine eigenen Nachqualifizierungsangebote den privaten Schulträgern (vgl. Stellungnahme des Kultusministerium an den Landtag vom 15.08.2012, LT-Drucks. 15/2160, S. 4; Schreiben des Kultusministerium vom 10.09.2012, Az. 21-6733.0/7 „Eckpunkte für die Zulassung von Privatschullehrkräften zu Schulungsmaßnahmen an den Staatlichen Seminaren für Didaktik und Lehrerbildung [Berufliche Schulen]“; Schreiben des Kultusministeriums vom 19.03.2013, Az. 21-6733.0/9 „Berechnungsschemata zur Ermittlung der Kosten für die Teilnahme von im Privatschuldienst stehenden Lehrkräften an den pädagogischen Schulungen für Direkteinsteiger und Direkteinsteigerinnen“; Schreiben des Kultusministeriums vom 24.02.2014, Az. 21-6733.0/22 „Teilnahme von im Privatschuldienst stehenden Lehrkräften an der pädagogischen Schulung für Direkteinsteigerinnen und Direkteinsteiger sowie an Aufstiegslehrgängen“ [Aktualisierung und Ergänzung der Berechnungsschemata vom 19.03.2013]). Vielmehr besteht die Möglichkeit, eigene Konzepte zur Nachqualifizierung von Lehrkräften, die in Mangelfächern unterrichten sollen, genehmigen zu lassen, und die Umsetzung in privater Hand vorzunehmen beziehungsweise vornehmen zu lassen (vgl. Schreiben des Kultusministeriums vom 21.01.2014 „Nachqualifizierung von Lehrkräften“, Az. 21-6733.0/18, Anlage BK9 zum Schriftsatz der Klägerin vom 12.06.2014; Genehmigung des Konzepts zur Nachqualifizierung mit Schreiben des Kultusministeriums vom 05.06.2014 an die mit der Klägerin in Verbindung stehende Verwaltungsgesellschaft, Az. 23-6710.5/892, Anlage BK12 zum Schriftsatz der Klägerin vom 12.06.2014). Es findet lediglich eine - gebührenpflichtige - Überprüfung durch das Regierungspräsidium statt, indem sich die nachgeschulten Lehrkräfte im Rahmen eines Unterrichtsbesuches bewerten lassen müssen.
77 
Bei einem solchen Verständnis der Anforderung an die Qualifikation von an privaten Ersatzschulen tätigen Lehrkräften kann in der geforderten „Anstellungsfähigkeit“ kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG gesehen werden. Die aktuelle Auslegung der in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG enthaltenen Anforderungen an die Qualifikation von Lehrkräften erfolgt auch landesweit einheitlich. Damit liegt eine allgemeine Änderung der Verwaltungspraxis vor. Ihr gegenüber kann die Klägerin schon deshalb keinen aus dem früheren Verhalten des Beklagten herrührenden Vertrauensschutz geltend machen, weil diese Änderung lediglich auf einer Neuinterpretation einer unverändert bestehen bleibenden Norm beruht. Schützenswertes Vertrauen in eine bestimmte Form der Normanwendung ist indes nicht anzuerkennen (vgl. Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O.). Im Übrigen ist der Klägerin die Praxis der 2/3-Quote inzwischen seit mehreren Jahren bekannt.
78 
Der allein auf der Ebene der Normumsetzung berücksichtigungsfähige (vgl. oben 2., auch zur Abgrenzung von der Rechtmäßigkeit der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie von § 10 PSchG) Einwand der Klägerin, das Gebot der Anstellungsfähigkeit beziehungsweise der „Gleichartigkeit“ sei missbräuchlich, weil der Erwerb der Laufbahnfähigkeit für Ersatzschullehrer nicht möglich sei beziehungsweise der Beklagte eine Versorgung der Privatschulen mit derart „anstellungsfähigen“ Lehrern nicht ermögliche, ist zurückzuweisen. Unabhängig von dem bereits oben (2.) geäußerten Zweifel, ob ein mögliches Defizit im Angebot des Beklagten, die privaten Schulen mit anstellungsfähigen Lehrern zu versorgen, überhaupt zum Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens gehört, trifft es nicht zu, dass die Klägerin unzumutbaren Erschwernissen ausgesetzt ist, wenn sie die vom Beklagten für eine Anerkennung geforderte Zwei-Drittel-Vorgabe erfüllen will. Wie bereits oben näher dargestellt, gibt es vielfältige Möglichkeiten, die Anstellungsfähigkeit im öffentlichen Schuldienst zu erlangen. Neben der Absolvierung eines grundständigen Lehramtsstudiums mit anschließendem Vorbereitungsdienst und Zweiter Staatsprüfung für das der Schulart entsprechende jeweilige Lehramt kommt vor allem ein sogenannter Seiteneinstieg durch Eintritt in den Vorbereitungsdienst ohne Lehramtsstudium in Betracht, wenn ein geeigneter universitärer oder gleichwertiger Abschluss vorliegt. Daneben ist hervorzuheben, dass es in Mangelfächern die Möglichkeit des sogenannten Direkteinstiegs gibt, bei dem auch auf das Durchlaufen des Vorbereitungsdienstes und die Zweite Staatsprüfung verzichtet wird und stattdessen lediglich eine pädagogische Nachqualifizierung stattfindet. Für die Privatschulen existieren darüber hinaus noch die oben skizzierten Erleichterungen.
79 
Daneben kann dem Schriftsatz der Klägerin vom 24.03.2015 einschließlich der Anlage BK21 entnommen werden, dass sie bezogen auf die von ihr betriebenen beruflichen Schulen mittlerweile in erheblichem Umfang Lehrpersonal eingestellt hat, das über die Anstellungsfähigkeit im vorgenannten Sinne verfügt. Auch das spricht gegen die Richtigkeit der Behauptung, es sei unmöglich, die gegenständlichen Vorgaben zu erfüllen.
80 
Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jeder Ersatzschulträger zur Gewährleistung seines Schulbetriebs eine angemessene Eigenleistung erbringen muss und nicht etwa vom allgemeinen unternehmerischen Risiko, insbesondere im Wettbewerb mit anderen privaten Schulen und auch mit vergleichbar ausgestatteten öffentlichen Schulen, freizustellen ist (vgl. im Zusammenhang mit der finanziellen Förderung von Privatschulen: BVerfG, Urteil vom 08.04.1987 - 1 BvL 8/84, 1 BvL 11 BvL 16/84 -, BVerfGE 75, 40, 68 = juris Rn. 91; zur Wettbewerbslage zwischen Privat- und öffentlichen Schulen ferner Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, a.a.O., 208; Urteil vom 06.12.1972 - 1 BvR 230/70, 1 BvR 95/71 -, BVerfGE 34, 165; Beschluss vom 23.11.2004 - 1 BvL 6/99 -, BVerfGE 112, 74). Die Privatschulen werden dabei von staatlicher Seite bei der Gewinnung von qualifizierten Lehrkräften auf verschiedene Weise rechtlich und tatsächlich unterstützt. Dies beginnt damit, dass examinierte Lehrkräfte an den öffentlichen Hochschulen und im Vorbereitungsdienst nicht allein für den eigenen Bedarf der öffentlichen Schulen ausgebildet werden, sondern am Personalmarkt von Privatschulen frei rekrutiert werden können. Nach § 11 Satz 1 PSchG können Lehrer an öffentlichen Schulen zudem für eine Gesamtdauer bis zu fünfzehn Jahren zur Dienstleistung an Ersatzschulen und an Freien Waldorfschulen (Einheitliche Volks- und Höhere Schulen) im Lande beurlaubt werden (vgl. zu den dienstrechtlichen Verflechtungen mit dem öffentlichen Schulwesen: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.11.2008 - 4 S 141/06 -, juris Rn. 19 ff.; Beschluss vom 16.12.2009 - 4 S 2217/08 -, juris Rn. 24). Die Beurlaubung kann auf Antrag verlängert werden (§ 11 Satz 2 PSchG). Die Zeit, während der ein beurlaubter Lehrer an einer Ersatzschule im Lande tätig ist, ist bezüglich der Ruhegehaltsfähigkeit einer Tätigkeit im Landesdienst gleichzuachten (§ 11 Satz 3 PSchG). Die an Ersatzschulen verbrachten Dienstzeiten werden bei Einstellung eines Lehrers, eines Schulleiters und eines Heimleiters in den Landesdienst auf die ruhegehaltsfähige Dienstzeit wie bei einer Verwendung als Beamter im Landesdienst angerechnet (§ 12 PSchG). Nach Maßgabe von § 19 PSchG erhalten die als Ersatzschulen staatlich anerkannten Schulen, die den Versorgungsaufwand ihrer Lehrer und deren Hinterbliebenen übernehmen, nach Eintritt des Versorgungsfalles auf Antrag einen Zuschuss des Landes (vgl. Senatsurteile vom 27.05.1986 - 9 S 2951/84 - und vom 12.06.1986 - 9 S 265/86 -; VG Karlsruhe, Urteil vom 24.11.2005 - 6 K 769/03 -, juris). Unter den Voraussetzungen des § 20 PSchG können Lehrer an Ersatzschulen, welche die beamtenrechtlichen Voraussetzungen für die lebenslängliche Anstellung an öffentlichen Schulen erfüllen, das Recht erhalten, die der Amtsbezeichnung eines vergleichbaren Lehrers im öffentlichen Dienst entsprechende Bezeichnung zu führen (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 26.11.2004 - 10 K 3434/03 -, juris). Mit letzterer Bestimmung wird zugleich deutlich, dass für den Gesetzgeber die beamtenrechtliche Anstellungsfähigkeit von Lehrern auch bei Privatschulen eine besondere Bedeutung hat. Im Zusammenhang mit dem von der Privatschule grundsätzlich zu tragenden unternehmerischen Risiko ist schließlich zu berücksichtigen, dass eine genehmigte Privatschule mit der staatlichen Anerkennung auch einen erheblichen Wettbewerbsvorteil erlangt.
81 
Soweit die Klägerin beanstandet, es gebe keine genauen Zahlen dazu, wie hoch die Quote der Lehrer im öffentlichen Schuldienst sei, die ohne eine Laufbahnbefähigung unterrichteten, weckt sie damit keine rechtlichen Bedenken gegen die bestehende Verwaltungspraxis. Unter Berücksichtigung der vielfältigen Möglichkeiten, sich nach geltendem Recht für den Lehrerberuf im öffentlichen Dienst zu qualifizieren (neben dem Aufbau auf einem Lehramtsstudium vor allem auch Seiteneinstieg und Direkteinstieg), bestehen keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte außerhalb des so gesetzten, bereits weit gefassten Rahmens der „Anstellungsfähigkeit“ noch in einem hier bedeutsamen Umfang zusätzliche Lehrer beschäftigt. Der Beklagte hat auf seinen Schriftsatz vom 17.04.2014 im Verfahren 9 S 520/14 verwiesen, in dem er ausgeführt hat, im Bereich des Regierungspräsidiums Tübingen würden im beruflichen Schulwesen 4.080 Lehrkräfte beschäftigt, wovon 295 sogenannte „Nichterfüller“ (7,23 %) seien. Mit Nichterfüllern sind Lehrkräfte gemeint, die die fachlichen und pädagogischen Voraussetzungen des Landes für die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit nicht erfüllen (vgl. Nr. 1.2 der Richtlinien des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft Baden-Württemberg über die Eingruppierung der im Arbeitnehmerverhältnis beschäftigten Lehrkräfte des Landes ERL - vom 27.01.2012). Dafür, dass der Beklagte bei eigenen Lehrkräften im Übermaß auf die rechtlichen Voraussetzungen der Anstellungsfähigkeit verzichtet, liefern diese Zahlen keinen Anhaltspunkt.
82 
Auch soweit es um die Zulassung von „Spezialisten“ im öffentlichen Schuldienst geht, ergeben sich keine Bedenken in dieser Hinsicht. Als „Spezialisten“ (vgl. dazu bereits den Erlass des Kultusministeriums vom 24.05.2012 - 24-6460.3/29, S. 3) kommen im öffentlichen Schuldienst zum Beispiel Apotheker zum Einsatz, die im Berufskolleg für pharmazeutisch-technische Assistenten bestimmte praxisbezogene Inhalte vermitteln (vgl. etwa Schriftsatz des Beklagten vom 25.02.2014 im Verfahren 4 K 118/14, S. 2). Dass die Zahl solcher Spezialisten auch nur annähernd eine für die 2/3-Quote relevante Größenordnung erreichen könnte, ist fernliegend.
83 
Dieser Befund wird auch nicht durch das Vorbringen der Klägerin (etwa im Verfahren 9 S 2362/14, Schriftsatz vom 09.01.2015, S. 2) in Frage gestellt, mit dem sie für die Anstellungspraxis des Beklagten auf die Statistik der KMK (Sekretariat der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland) vom 11.04.2014 „Einstellung von Lehrkräften 2013“ verweist. Danach entfielen von den 142 Direkteinsteigern im Dienste des Beklagten 132 auf berufliche Fächer. Bei 513 „regulären Einsteigern“ im Bereich „Berufliche Schulen, Sekundarbereich II (berufliche Fächer)“ betrage die Quote der Direkteinsteiger bei den Neueinstellungen des Landes auf dem bezeichneten Gebiet somit 27 %. Für das Begehren der Klägerin ergibt sich daraus allerdings nichts, denn zum einen werden - wie bereits ausgeführt - auch Direkteinsteiger im Sinne der 2/3-Quote als anstellungsfähig behandelt. Soweit die Lehrkräfte der Klägerin die Voraussetzungen des Direkteinstiegs erfüllen, werden sie ihr somit als zur Erfüllung der Quote geeignet zugutegehalten. Nur soweit die Klägerin Lehrkräfte beschäftigt, die weder direkteinstiegsfähig noch auf andere Weise anstellungsfähig sind, kann sie die 2/3-Quote verfehlen. Zum anderen bliebe unabhängig davon ein Anteil von 27 %, selbst wenn es sich stattdessen - wie die Klägerin wohl unter Verkennung der zutreffenden Bedeutung meint - um den Anteil „nicht anstellungsfähiger“ Lehrkräfte im öffentlichen Schuldienst handeln würde, noch deutlich unter dem Ansatz von einem Drittel, der bei privaten Ersatzschulen, die ihre Anerkennung begehren, hingenommen wird.
84 
Die Klägerin argumentiert weiter, die Praxis, die Anstellungsfähigkeit nach den Vorgaben der LVO-KM zu beurteilen, sei jedenfalls insoweit nicht haltbar, als es um Lehrkräfte gehe, die bereits vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung (10.01.2012) eingestellt worden seien. Diese müssten - vor allem aus Gründen des Vertrauensschutzes und zur Vermeidung einer unzulässigen Rückwirkung - sämtlich als anstellungsfähig behandelt werden. Auch diesem Einwand, den der Senat bereits in mehreren Beschwerdeverfahren der Klägerin zurückgewiesen hat (vgl. Beschlüsse vom 24.04.2014 - 9 S 519, 520, 521, 522, 523/14 -), kann nicht gefolgt werden. Er beruht teils schon auf einer falschen Annahme zur früheren Rechtslage, ist aber auch sonst nicht überzeugend.
85 
Die Klägerin behauptet, die vor Inkrafttreten der LVO-KM gültige Verordnung der Landesregierung über die Laufbahnen der Beamten und Richter im Lande Baden-Württemberg vom 28.08.1991 (GBl. S. 577, zuletzt geändert durch Gesetz vom 30.11.2010, GBl. S. 989 - Landeslaufbahnverordnung - LVO) habe für Lehrer an beruflichen Schulen noch keinen „Direkteinstieg“ vorgesehen und habe daher keine Rechtsgrundlage für die schon vor Erlass der LVO-KM verbreitete Praxis des „Direkteinstiegs“ geboten. Die vom Land unter Geltung des früheren Rechts eingestellten Lehrkräfte blieben aber im Dienst, denn die LVO-KM habe keine Rückwirkung. Im Sinne der Gleichbehandlung müsse es ihr gestattet sein, ihre ebenfalls vor dem Erlass der LVO-KM angestellten Lehrkräfte weiterhin beschäftigen zu können. Damit kann die Klägerin nicht durchdringen. Die von ihr aufgeworfene Problematik der Ungleichbehandlung beziehungsweise des Vertrauensschutzes würde sich überhaupt allenfalls dann stellen, wenn auch die behauptete Annahme zuträfe, dass ihre Schule bei unterstellter Fortgeltung des alten Rechtsstands, das heißt der Rechtslage vor Erlass der LVO-KM, die Voraussetzungen für die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule (zumindest) mittlerweile erfüllt hätte. Dies ist aber nicht der Fall. Damit kann auch nicht angenommen werden, dass nachträglich die Aussicht auf eine bevorstehende Anerkennung entwertet wurde beziehungsweise eine im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG bedeutsame Benachteiligung gegenüber anderen Schulträgern in Betracht kommt.
86 
Dem Erlass der LVO-KM kommt nicht die Bedeutung zu, die die Klägerin ihm beimisst. Wie bereits dargestellt, verweist § 10 Abs. 1 PSchG als maßgebliche Anerkennungsvoraussetzung ausdrücklich auf die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen. Diese ergeben sich aus dem Schulgesetz, den Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes und den darauf beruhenden Rechtsverordnungen (Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O.). Die danach ausschlaggebende Rechtslage bestand grundsätzlich auch bereits vor dem Erlass der LVO-KM. Die APrObSchhd mit den maßgeblichen Vorschriften datiert aus dem Jahre 2004, die Vorgängerregelungen (§§ 14 ff., § 25 Abs. 1 der APrObSchhd vom 31.08.1984, GBl. S. 584) unterschieden sich inhaltlich in den hier bedeutsamen Aussagen ebenfalls nicht von dem heutigen Rechtsstand. Die LVO-KM hat lediglich insoweit Neuerungen gebracht, als sie nunmehr besondere Regelungen vorsieht für den Fall, dass die Befähigung für eine Lehrerlaufbahn anstelle des Vorbereitungsdienstes über eine mindestens dreijährige Berufstätigkeit erworben werden soll (vgl. § 1 Abs. 4 LVO-KM) beziehungsweise für den Fall, dass die Laufbahnbefähigung durch eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung erlangt werden soll (vgl. § 2 LVO-KM) (vgl. Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O.). Die zum 31.12.2010 außer Kraft getretene LVO aus dem Jahre 1991 sah dergleichen nicht vor. Gleichwohl haben sich mit dem Erlass der LVO-KM die Anforderungen an die Ausbildung der Lehrkräfte nicht in einem Maße verändert, dass dies nunmehr das Verständnis von § 10 PSchG oder Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG neu prägt. Wie der Beklagte nachvollziehbar ausgeführt hat, gab es bereits in früherer Zeit eine rechtliche Grundlage für den Direkteinstieg von Lehrkräften. Danach wurde die Befähigung für die Laufbahn des gehobenen Lehramts an Berufs- und Berufsfachschulen der gewerblich-technischen Richtung beziehungsweise des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen im Wege eines Beschlusses des Landespersonalausschusses gemäß § 31 LBG a.F. denjenigen Bewerbern zuerkannt, die die in dem Beschluss Nr. 317/2008 (höherer Schuldienst) beziehungsweise Nr. 318/2008 (gehobenes Lehramt) vom 10.12.2008 des Landespersonalausschusses aufgeführten Voraussetzungen erfüllten. Soweit die Klägerin meint, die Beschlüsse vom 10.12.2008 hätten nur Geltung für die Fachrichtungen Pflege und Pädagogik, übersieht sie, dass sich allein die Befristung in Nr. 2 der Beschlüsse auf diese Fachrichtungen beschränkt, während sie im Übrigen auch auf andere Fachrichtungen anwendbar sind (vgl. zum Ganzen bereits Senatsbeschlüsse vom 24.04.2014 - 9 S 519, 520, 521, 522, 523/14 -). Die Beschlüsse Nr. 317/2008 und Nr. 318/2008 vom 10.12.2008 hatten ihrerseits mit den Beschlüssen Nr. 127/2004 und Nr. 128/2004 vom 09.06.2004 des Landespersonalausschusses bereits entsprechende Vorgängerregelungen (die wiederum an frühere Beschlüsse, Nr. 235/2001 und Nr. 236/2001 vom 17.10.2001, anknüpfen). Der sogenannte Direkteinstieg wurde somit - auf anderen Grundlagen - in weitgehend gleicher Form bereits seit Langem praktiziert. Dass dies unter Umständen nicht für andere Bildungsgänge als die in den zitierten Beschlüssen des Landespersonalausschusses genannten gegolten haben mag, bewirkt unabhängig davon keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung der Klägerin gegenüber anderen Schulträgern und auch keine verbotene Rückwirkung. Gerade wenn es in manchen Bildungsgängen früher keinen Direkteinstieg an öffentlichen Schulen gegeben haben sollte, konnte die Klägerin nicht erwarten, dass sie insoweit im Rahmen der erstrebten Anerkennung ihrer Schule von derartigen Erleichterungen bei der Lehrerrekrutierung würde profitieren können. Selbst wenn in früherer Zeit Formen des Direkteinstiegs an öffentlichen Schulen darüber hinaus rechtswidrig praktiziert worden sein sollten, könnte die Klägerin daraus schließlich für sich nichts herleiten.
87 
b) Die an der streitgegenständlichen Schule unterrichtenden Lehrer besitzen nicht in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen (Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 1 VVPSchG).
88 
Die Klägerin gibt selbst an, an der streitgegenständlichen Schule unterrichteten insgesamt zehn (bzw. nach Ausscheiden der Lehrkraft ... - gemäß der Anlage BK21a zum Schriftsatz der Klägerin vom 24.03.2015 - zum 23.03.2015 noch neun) Lehrkräfte. Davon verfügten (nur) drei (..., ... und ...) über das Zweite Staatsexamen. Zwei weitere Lehrkräfte (... und ..., wobei für letztere noch kein Bescheid vorliege) werden als direkteinstiegsfähig betrachtet (vgl. zum Ganzen die Tabelle in Anlage BK21 zum Schriftsatz der Klägerin vom 24.03.2015). Selbst wenn man die Angaben der Klägerin als zutreffend unterstellt, haben somit nicht 2/3 der Lehrkräfte die Anstellungsfähigkeit im Sinne des oben genannten Maßstabes. Maximal könnten fünf von zehn (bzw. von neun) Lehrkräften anstellungsfähig sein.
89 
c) Auf die Voraussetzung der Anstellungsfähigkeit für das der Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen „in der Regel“ kann auch nicht aufgrund besonderer Gegebenheiten der streitgegenständlichen Privatschule in einem solchen Umfang verzichtet werden, dass der Schule die Anerkennung aufgrund von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG verliehen werden könnte.
90 
Die Annahme der Klägerin, bei allen Lehrkräften mit Ausnahme der Fächer Deutsch, Englisch, Mathematik und Wirtschaft/Soziales handele es sich um „Spezialisten“, weil in allen berufsbezogenen Fächer keine Lehramtsausbildung existiere, geht fehl. Soweit in berufsbezogenen Fächern ein Direkteinstieg möglich ist, werden die entsprechenden Lehrkräfte auf die Quote angerechnet und fehlt die Notwendigkeit einer Ausnahme. Bei vergleichbaren Bildungsgängen an öffentlichen Schulen wird der Bedarf an Lehrkräften - jedenfalls ganz überwiegend - mit „anstellungsfähigem“ Personal gedeckt. Auch der konkrete Bildungsgang, um den es der Klägerin hier geht, wird - wie die Klägerin selbst nicht in Abrede gestellt hat und es sich auch der Datenbank „Berufliche Schulen in Baden-Württemberg“ (vgl. abrufbar unter http://www.rgs.vs.bw.schule.de/rp-statistik/index.php) entnehmen lässt - von mehreren öffentlichen Schulen im Land abgedeckt. Im Übrigen verfügen bei der Klägerin auf der Grundlage der von ihr vorgelegten Listen (Anlage BK21 zum Schriftsatz vom 24.03.2015) selbst ihre Lehrkräfte in nicht berufsbezogenen Fächern zum Teil nicht über die Anstellungsfähigkeit.
91 
4. Auf die Frage, ob die Anerkennung auch an dem fehlenden Religionsunterricht scheitern müsste (vgl. dazu einerseits Andrä, in: Ebert, a.a.O., § 96 SchG Rn. 4; andererseits Gayer, a.a.O., § 5 PSchG Rn. 2 und § 10 PSchG Rn. 4, sowie Lambert/Müller/Sutor, Schulrecht Baden-Württemberg, Stand September 2014/2009.07, § 96 SchG Anm. 3), kommt es ebenso wenig an wie auf die vom Verwaltungsgericht thematisierte wirtschaftliche und rechtliche Sicherung der Lehrkräfte. Jedenfalls die Letztere dürfte allerdings in dem auf die Anerkennung einer bereits genehmigten Ersatzschule gerichteten Verfahren nicht zu hinterfragen sein, da die genügende Sicherung der wirtschaftlichen und rechtlichen Stellung der Lehrkräfte bereits eine Genehmigungsvoraussetzung war (§ 6 Abs. 2 PSchG; zu der der Genehmigung als Verwaltungsakt innewohnenden Selbstbindungs- bzw. Tatbestandswirkung vgl. Baumeister, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl. 2014, § 43 Rn. 15; Henneke, in Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, Vorbem. zu § 35, Rn. 48 ff., jeweils m.w.N.).
II.
92 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
93 
Beschluss vom 26. März 2015
94 
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 30.000,-- EUR festgesetzt (vgl. § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 38.2 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs 2013, VBlBW 2014, Sonderbeilage zu Heft 1).
95 
Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Gründe

 
I.
42 
Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Verpflichtung des Beklagten, ihrer hier streitgegenständlichen Schule die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule zu verleihen oder ihren Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 und 2 VwGO). Denn die Schule der Klägerin erfüllt die nach § 10 Abs. 1 PSchG und Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 VVPSchG gestellten Anforderungen nicht.
43 
1. Für die gerichtliche Prüfung des Begehrens der Klägerin ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat maßgeblich. Denn der behauptete Anspruch kann nur zugesprochen werden, wenn die Voraussetzungen hierfür aktuell vorliegen (vgl. auch Senatsurteil vom 12.08.2014 - 9 S 1722/13 -, juris, m.w.N.).
44 
Einen verfassungsunmittelbar verbürgten Anspruch aus Art. 7 Abs. 4 GG auf Anerkennung einer Ersatzschule gibt es nicht. Vielmehr kann der Landesgesetzgeber die Erteilung der Anerkennung von besonderen, über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.01.2013 - 6 C 6.12 -, BVerwGE 145, 333; Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, juris). Die Anerkennungsvoraussetzungen sind daher dem Landesrecht zu entnehmen.
45 
Gemäß § 10 Abs. 1 PSchG verleiht die obere Schulaufsichtsbehörde - das Regierungspräsidium (vgl. § 34 Abs. 1 SchG) - einer Ersatzschule, welche die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen beziehungsweise an Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG gestellten Anforderungen erfüllt, die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule. Mit der Anerkennung erhält die Ersatzschule nach § 10 Abs. 2 Satz 1 PSchG das Recht, nach den allgemein für öffentliche Schulen beziehungsweise für Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG geltenden Vorschriften Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen.
46 
Nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz (VVPSchG) in der Fassung vom 20.07.1971 (GBl. S. 346), zuletzt geändert durch Art. 53 des Gesetzes vom 01.07.2004 (GBl. S. 469, 502), werden die gestellten Anforderungen unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG von einer Ersatzschule im Sinne des § 3 Abs. 1 PSchG erfüllt, wenn
47 
a) dem Unterricht ein von der Schulaufsichtsbehörde genehmigter Lehrplan zugrunde liegt;
b) das Lehrziel der entsprechenden öffentlichen Schule erreicht wird;
c) der Übertritt eines Schülers von der Ersatzschule an die entsprechende öffentliche Schule und umgekehrt ohne besondere Schwierigkeiten möglich ist;
d) die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen angewendet werden;
e) der Leiter der Schule die für seine Aufgabe erforderliche wissenschaftliche und pädagogische Eignung besitzt;
f) die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden.
48 
Nummer 12 Abs. 2 Satz 1 VVPSchG zufolge muss die Ersatzschule die gestellten Anforderungen grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben, bevor angenommen werden kann, dass die Schule diese Anforderungen auf die Dauer erfüllt.
49 
Zeugnisse der anerkannten Ersatzschulen und Prüfungen, die an diesen Schulen nach den für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Prüfungsordnungen abgelegt werden, stehen den entsprechenden Zeugnissen und Prüfungen der öffentlichen Schulen gleich (Nummer 12 Abs. 4 VVPSchG).
50 
2. Diese Regelungen begegnen weder in formeller noch in materieller Hinsicht rechtlichen Bedenken. An der hierfür bereits mit den Urteilen vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, a.a.O., und vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, juris = VBlBW 2014, 457, gegebenen, ausführlichen Begründung hält der Senat fest und ergänzt sie aus Anlass des Vorbringens der Klägerin.
51 
a) Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 und Abs. 4 VVPSchG beruht auf einer hinreichenden Rechtsgrundlage und hält sich in deren Grenzen.
52 
Bei der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz handelt es sich nicht um eine Verwaltungsvorschrift, sondern um eine Rechtsverordnung (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.11.1983 - 7 C 114.81 -, BVerwGE 68, 185; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 27.05.1981 - XI 3377/78 - und vom 12.06.1986 - 9 S 265/86 -; Gayer, in: Ebert, Schulrecht Baden-Württemberg, 2013, § 5 PSchG Rn. 1). Dies ergibt sich mittlerweile bereits aus der Überschrift der Norm. Bis zum 31.12.2004 hatte die Überschrift noch „Vorschriften zum Vollzug des Privatschulgesetzes“ gelautet. Allerdings wurden die Ursprungsfassung der Norm sowie alle Folgeänderungen im Gesetzblatt des Landes veröffentlicht (vgl. Art. 63 Abs. 2 LV) (vgl. Senatsurteile vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, a.a.O., Rn. 33, und vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 36). Soweit die Klägerin die Rechtsqualität der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz erneut in Frage stellt, sieht der Senat keinen Anlass, seine bisherige Rechtsauffassung zu ändern.
53 
Die Grenzen der zugrundeliegenden Ermächtigung sind auch insoweit gewahrt, als nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen müssen, während auf diese Voraussetzung in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden kann. Diese Regelung präzisiert - wie der Senat bereits entschieden hat (Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 39 ff.) - in zulässiger Weise eine Anforderung im Sinne des § 10 Abs. 1 PSchG.
54 
Denn § 10 Abs. 1 PSchG verweist als maßgebliche Anerkennungsvoraussetzung bereits selbst ausdrücklich auf die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen. Diese ergeben sich aus dem Schulgesetz, den Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes und den darauf beruhenden Rechtsverordnungen.
55 
Die hier in Rede stehende Berufsfachschule entspricht der in § 11 SchG näher ausgeführten Schulart (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 4 SchG) Berufsfachschule. Die Anforderungen an die Ausbildung der an einer Berufsfachschule nach § 11 SchG tätigen Lehrkräfte folgt aus § 15 Abs. 4 und § 16 Abs. 2 LBG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 und Abs. 4 LVO-KM und (bislang) der APrObSchhD. Die APrObSchhD galt zwar nach der Übergangsregelung in Art. 62 § 1 Abs. 3 des Gesetzes zur Reform des öffentlichen Dienstrechts (Dienstrechtsreformgesetz vom 09.11.2010, GBl. S. 793, - DRG -) als eine aufgrund von § 18 Abs. 2 und 3 LBG a.F. erlassene Ausbildungs- und Prüfungsordnung formal nur noch bis zum 31.12.2014 fort, ist jedoch mangels abweichender Neuregelung weiterhin zugrunde zu legen. Dass nach wie vor keine anderen Maßgaben herangezogen werden können, wird durch die Begründung des Dienstrechtsreformgesetzes gestützt, denn dort heißt es, die bestehenden laufbahnrechtlichen Vorschriften der Ministerien, die aufgrund von § 18 Abs. 2 und 3 LBG erlassen worden seien, müssten an die neuen laufbahnrechtlichen Bestimmungen angepasst werden. Die bisherigen Vorschriften sollten für einen Übergangszeitraum weitergelten, auf eine redaktionelle Anpassung dieser Vorschriften im Rahmen dieses Artikelgesetzes solle verzichtet werden (vgl. LT-Drucks. 14/6694, S. 606). Dies zeigt, dass nach dem Willen des Landesgesetzgebers materielle Änderungen nicht angestoßen werden sollten. Es ist auch bis heute nicht ersichtlich, dass mehr als bloß redaktionelle Anpassungen an das neue Beamtenrecht für die Zukunft vorgesehen sind (vgl. auch die im GBl. 2014 S. 623 ff. veröffentlichten neuen Prüfungsordnungen betreffend andere Schularten sowie die aktuelle Auflistung des Landeslehrerprüfungsamtes unter http://www.llpa-bw.de/,Lde/832032). Danach wird die Befähigung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen grundsätzlich durch einen entsprechenden Studienabschluss (vgl. § 2 APrObSchhD) und das erfolgreiche Absolvieren eines Vorbereitungsdienstes (§ 1, §§ 4 ff., §§ 10 ff. APrObSchhd) nebst Zweiter Staatsprüfung als Abschlussprüfung (vgl. §§ 14 ff., § 28 Abs. 1 APrObSchhD) erworben, wobei diese Zweite Staatsprüfung nach entsprechendem Vorbereitungsdienst auch in einem anderen Bundesland abgelegt werden kann (vgl. § 28 Abs. 5 APrObSchhD). Daneben bestehen besondere Regelungen für die Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise für Lehrerberufe, soweit diese in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union, in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder in der Schweiz erworben wurden (vgl. § 1 der Verordnung des Kultusministeriums zur Umsetzung allgemeiner Regelungen zur Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise für Lehrerberufe vom 15.08.1996, GBl. S. 564, zuletzt geändert durch Art. 27 des Gesetzes vom 19.12.2013, GBl. 2014 S. 1, 44, - EU-EWR-Lehrerverordnung -), für den Fall, dass die Befähigung für eine Lehrerlaufbahn anstelle des Vorbereitungsdienstes über eine mindestens dreijährige Berufstätigkeit erworben werden soll (vgl. § 1 Abs. 4 LVO-KM) oder für den Fall, dass die Befähigung für eine Laufbahn als Technische Lehrkraft an beruflichen Schulen der gewerblichen, landwirtschaftlichen, kaufmännischen oder hauswirtschaftlichen Richtung durch eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung erlangt werden soll (vgl. § 2 Abs. 2 und Abs. 3 LVO-KM). Insgesamt sind alle entscheidenden Voraussetzungen für eine Tätigkeit als Lehrer an beruflichen Schulen in Verordnungen geregelt, die sich auf Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes stützen. Ein Verstoß gegen den Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes ist nicht erkennbar (vgl. Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 40).
56 
Dies gilt auch, soweit das Bundesverfassungsgericht den Gesetzesvorbehalt auf alle wesentlichen Entscheidungen im grundrechtsrelevanten Bereich erstreckt (vgl. dazu nur Huster/Rux, in: Epping/Hillgruber, Grundgesetz, 2. Aufl. 2013, Art. 20 Rn. 176, m.w.N.). Die in Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG enthaltenen Voraussetzungen für die Anerkennung einer Ersatzschule sind nicht in dem Sinne „wesentlich“, dass sie allein dem Gesetzgeber vorbehalten wären. Zunächst betreffen sie das sogenannte „Berechtigungswesen“ und beeinträchtigen damit grundsätzlich nicht den Schutzbereich des Grundrechts der Privatschulfreiheit. Im Übrigen obliegt zwar die Ausgestaltung bestimmter privater Ersatzschulen als anerkannter Privatschulen dem Landesgesetzgeber (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, BVerfGE 27, 195, Leitsatz). Dies bedeutet indes nicht, dass auch diese Ausgestaltung in allen Einzelheiten einem förmlichen Gesetz vorbehalten bliebe. Vielmehr reicht es auch nach der von der Klägerin angeführten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Wahrung der rechtsstaatlich geforderten Normenklarheit aus, wenn anerkannte Ersatzschulen den „für öffentliche Schulen gegebenen Anordnungen“ unterworfen werden (zum Hessischen Privatschulgesetz BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, a.a.O., 210). Für die Formulierung der „an öffentliche Schulen gestellten Anforderungen“ in § 10 Abs. 3 PSchG kann nichts anderes gelten, so dass deren nähere Ausgestaltung dem Verordnungsgeber überlassen werden durfte (vgl. Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 41).
57 
Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG greift diese lehrerbezogenen Anerkennungsvoraussetzungen auf.
58 
Soweit die Klägerin meint, als Voraussetzung einer Anerkennung könnten nicht die gleichen Anforderungen an die Ausbildung der Lehrkräfte gestellt werden wie bei öffentlichen Schulen, weil nur bei Letzteren mit den Anforderungen zugleich der Erwerb des Beamtenstatus in Rede stehe, überzeugt das nicht. Weder die Tatsache, dass private Schulträger nicht an die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG gebunden sind noch diejenige, dass die Einstellung von Lehrern im Angestelltenverhältnis an öffentlichen Schulen mit dem Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG vereinbar sein mag (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 19.09.2007 - 2 BvF 3/02 -, BVerfGE 119, 247, 267 = juris Rn. 65; Avenarius, in: Avenarius, Schulrecht, 8. Aufl. 2010, S. 611 ff.), berührt die legitime Zielsetzung, bei anerkannten Privatschulen eine besonders hohe Qualität des Lehrpersonals anzustreben. Dass dies im Wege der Anknüpfung an die Anstellungsfähigkeit an öffentlichen Schulen geschehen kann, hat der Senat bereits entschieden. Dass den Privatschulen keine Verbeamtung ihrer Lehrkräfte oder etwas Vergleichbares abverlangt wird, versteht sich von selbst. Weshalb nur die Schülerauswahl und die Versetzung, nicht aber die Qualifikation des Lehrpersonals der Sicherstellung des Leistungsstands dienen soll, vermag der Senat ebenfalls nicht nachzuvollziehen.
59 
Der Senat hat in seinem Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 42, ferner bereits dem Einwand, auch für eine Anerkennung nach § 10 Abs. 1 PSchG sei lediglich eine „Gleichwertigkeit“ der Lehrerausbildung zu fordern, eine Absage erteilt. An der hierfür gegebenen Begründung hält der Senat fest: Der Wortlaut der aktuellen Verordnungsermächtigung in § 23 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b PSchG ist schon deshalb unerheblich, weil die Vollzugsverordnung auf diese Ermächtigung nicht gestützt ist. Auch zur Interpretation des zum Erlass der Vollzugsverordnung ermächtigenden § 25 PSchG kann die Formulierung der „Gleichwertigkeit“ in § 23 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b PSchG nicht dienen. Zwar unterscheidet § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG in der Tat nicht zwischen Genehmigung und Anerkennung, indes stellt § 10 Abs. 1 PSchG an die Anerkennung eindeutig weitergehende Anforderungen, als sie für eine bloße Genehmigung nach § 5 PSchG ausreichen würden. Diese Unterscheidung setzt sich in Nummer 6 (betreffend die Genehmigung) einerseits und Nummer 12 (betreffend die Anerkennung) VVPSchG deutlich fort. Entscheidend für die Bestimmung von „Inhalt, Zweck und Ausmaß“ einer Ermächtigung (vgl. Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV) ist der erkennbare Wille des Gesetzgebers. Dieser hat sich seit Erlass der Vollzugsverordnung vom 20.07.1971, anders als in dem von der Klägerin hier erneut angeführten Fall (BVerwG, Urteil vom 06.10.1989 - 4 C 11.86 -, NJW 1990, 849), nicht geändert. Insbesondere hat das Verhältnis von Anforderungen an die Erteilung einer Genehmigung (§ 5 PSchG) zu weitergehenden, auf die Situation im staatlichen Schulwesen abhebenden Voraussetzungen für die Anerkennung von Ersatzschulen (§ 10 Abs. 1 PSchG) seit der Fassung der Privatschulgesetzes vom 14.05.1968, GBl. S. 223, keine Änderung erfahren. Der in § 10 Abs. 1 PSchG enthaltene Bezug zu „Anforderungen“, „die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen … gestellt“ werden, verweist dabei allgemein auf die Gesetzeslage, wie sie von dem staatlichen öffentlichen Schulwesen angehörenden Schulen zu beachten sind, und nicht lediglich auf § 5 PSchG. Ein solcher „interner“ Verweis wäre gesetzestechnisch unsinnig, weil dadurch Unterschiede zwischen genehmigten und anerkannten Privatschulen aufgehoben würden, die nach der Systematik des Gesetzes gerade bestehen sollen (vgl. für den Bereich der Ergänzungsschulen entsprechend die Unterscheidung zwischen Anzeige, § 13 Abs. 2, und Genehmigung, § 15 PSchG). Außerdem verbietet sich ein solcher Verweis aus systematisch-logischen Gründen. Da § 10 Abs. 1 ebenso wie § 5 Abs. 1 PSchG klar zwischen „Ersatzschulen“ und „öffentlichen Schulen“ unterscheidet und gerade im Vergleich zu diesen zum einen die Anerkennung, zum anderen die Genehmigung von privaten Ersatzschulen regelt, kann der Hinweis auf die für „öffentliche Schulen“ bestehenden Anforderungen sich nur auf die allgemeine Gesetzeslage jenseits des Privatschulgesetzes beziehen. Die fehlende Differenzierung hinsichtlich der in § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG im selben Satz erfassten Genehmigung wie Anerkennung von privaten Ersatzschulen ist daher als bloße redaktionelle Ungenauigkeit anzusehen, die mittels des eine weitere Differenzierung ermöglichenden „insbesondere“ zu korrigieren ist. Die von der Klägerin vorgelegten Vorgänge aus der Normgebungsgeschichte, etwa über die Beratungen des Kulturpolitischen Ausschusses vom 25.04.1979 (Anlage BK6 zum Schriftsatz vom 28.04.2014, versehentlich datiert mit dem 31.03.2014), belegen nichts anderes.
60 
Soweit die Klägerin meint, durch das Gesetz zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 16.01.1968 (GBl. S. 1) sei § 10 Abs. 1 PSchG so grundlegend verändert worden, dass Nummer 12 Abs. 1 Nr. 6 VVPSchG 1957 (= Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG) obsolet geworden sei, kann ihr nicht gefolgt werden. Hiergegen spricht schon, dass die Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz vom Verordnungsgeber später mehrfach geändert und auch in der von der Klägerin genannten Bestimmung aufrechterhalten wurde.
61 
Das Argument, der Verordnungsgeber habe sich nicht über das Gesetz hinwegsetzen und ein Ermessen eröffnen können, das nach § 10 PSchG gar nicht bestehe, verfängt schon deshalb nicht, weil jedenfalls Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f Satz 1 VVPSchG keine Ermessensvorschrift ist, sondern lediglich eine Anforderung im Sinne des § 10 Abs. 1 PSchG präzisiert. Soweit es in Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG heißt, es „könne“ von der Voraussetzung des Satz 1 in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden, dient dies lediglich der Verstärkung des gesetzlichen Anspruchs auf Anerkennung einer Ersatzschule, ohne einen behördlichen Spielraum für den Fall einzuräumen, dass die Anerkennungsvoraussetzungen bereits vorliegen.
62 
Auch der Einwand, die Änderung einer Ermächtigungsnorm führe zum Erlöschen einer damit in Widerspruch stehenden Rechtsverordnung, trägt nicht, da ein solcher Widerspruch gar nicht besteht.
63 
b) Die genannten Regelungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie die Regelungen in § 10 PSchG sind auch im Übrigen mit der Verfassung vereinbar.
64 
aa) Die in Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG genannten Merkmale „Anstellungsfähigkeit“ und „in der Regel“ sind hinreichend bestimmt.
65 
Welche Anforderungen an die Ausbildung einer Lehrkraft bestehen, um an einer Berufsfachschule im Sinne von § 11 SchG anstellungsfähig zu sein, ergibt sich aus den bereits oben angesprochenen Normen des Schulgesetzes, des Landesbeamtengesetzes sowie den darauf beruhenden Rechtsverordnungen.
66 
Auch die Wendung, die Lehrer müssten „in der Regel“ die Anstellungsfähigkeit besitzen, ist nicht zu unbestimmt. Sie bringt zum Ausdruck, dass nur in Ausnahmefällen etwas anderes gelten kann (Regel-Ausnahme-Verhältnis). Diese einschränkende Klausel findet sich auch seit Langem in anderen Vorschriften des Schulrechts (§ 4 Abs. 2 Satz 1, § 8 Abs. 5 Nr. 1, § 10 Abs. 4, § 11 Satz 2, § 12 Satz 5, § 14 Satz 3, § 85 Abs. 3 Satz 1 SchG) und in mannigfaltigen sonstigen Regelungen, etwa im Ausländerrecht (z.B. § 5 AufenthG), im Baurecht (z.B. § 6 Abs. 4 Satz 2 BauGB), im Beamtenrecht (z.B. § 51 Abs. 1 Satz 2 BBG) oder im Gewerberecht (z.B. § 33c Abs. 2 Nr. 1 GewO). Aus anderen Zusammenhängen gibt es für den Terminus „in der Regel“ bereits eine gefestigte höchstrichterliche Auslegung (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 30.04.2009 - 1 C 3.08 -, NVwZ 2009, 1239 f., m.w.N., zu § 5 AufenthG: Ausnahmefall, wenn entweder besondere, atypische Umstände vorliegen, die so bedeutsam sind, dass sie das sonst ausschlaggebende Gewicht der gesetzlichen Regelung beseitigen, oder das Absehen von der Regelvoraussetzung ist aus Gründen höherrangigen Rechts geboten). Bei der Übertragung einer solchen Auslegung auf andere Bereiche mag nach dem systematischen Zusammenhang, dem Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte (punktuell) auch ein großzügigeres Verständnis des Merkmals „in der Regel“ geboten sein (zu Nummer 12 Abs. 1 Buchst. f VVPSchG vgl. Gayer, in: Ebert, a.a.O., § 10 PSchG Rn. 4: Absehen „nur in begründeten Fällen bei einzelnen Lehrkräften“). Dass indes im vorliegenden Kontext mit der Anstellungsfähigkeit von Lehrern das Merkmal „in der Regel“ zu unbestimmt wäre, während es in anderen Vorschriften seit jeher einer Bestimmtheitsprüfung standhält, erschließt sich nicht, selbst wenn bei den sich hier gegenüberstehenden Vorschriften weiteren Aufschluss vermittelnde Materialien aus der Normgebungshistorie in sehr unterschiedlichem Maße zur Verfügung stehen mögen.
67 
bb) Dass die Regelungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie die Regelungen in § 10 PSchG materiell mit der Verfassung vereinbar sind, hat der Senat bereits ausführlich begründet (Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 43 ff.).
68 
Das Institut der Anerkennung - und die mit ihm verbundenen finanziellen Vorteile - darf nach der Senatsrechtsprechung nicht dazu genutzt werden, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebots einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen. Sie dürfen nicht ohne sachlichen Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlasst werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 208 f.). Der Senat hält indes daran fest, dass die Regelungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie § 10 PSchG diesem Gebot in vollem Umfang entsprechen. Aus Gründen der Qualitätssicherung ist es sachlich gerechtfertigt, wenn an die Lehrkräfte bei einer Ersatzschule, die die Verleihung der Anerkennung begehrt, in der hier vorgesehenen Weise höhere Anforderungen gestellt werden als bei einer bloß genehmigten Ersatzschule (unklar hingegen Niehues/Rux, Schulrecht, 5. Aufl. 2013, Rn. 1167 Fn. 492 und Rn. 1229: einerseits höhere Anforderungen statthaft, andererseits Quote von Lehrkräften mit Lehramtsstudium und Vorbereitungsdienst „fragwürdig“).
69 
Soweit die Klägerin meint, dies sei deshalb nicht der Fall, weil in Baden-Württemberg den Trägern anerkannter Ersatzschulen die Entscheidung über die Bildung der Prüfungsausschüsse vorenthalten sei (vgl. hierzu § 10 Abs. 2 Satz 2 PSchG, siehe ferner Art. 17 Abs. 3 LV), die Prüfung eine staatliche Aufgabe bleibe und damit im Unterschied zu anderen Bundesländern nicht einmal die Merkmale einer Beleihung vorlägen, folgt der Senat dem nicht. Mit der Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule geht auch in Baden-Württemberg einher, dass dem Schulträger hoheitliche Befugnisse verliehen werden und dieser in die Rechtsstellung eines Beliehenen einrückt. Denn mit der Anerkennung erhält die Ersatzschule das Recht, nach den allgemein für öffentliche Schulen beziehungsweise für Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG geltenden Vorschriften Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 PSchG). Damit nimmt der Schulträger funktional hoheitliche Aufgaben wahr (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.11.1983 - 7 C 114.81 -, a.a.O.; Senatsbeschluss vom 08.06.1990 - 9 S 998/90 -, BWVPr 1990, 205, Senatsurteile vom 31.01.1989 - 9 S 961/88 - und vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O., Rn. 44; Gayer, in: Ebert, a.a.O., § 10 PSchG Rn. 2 f.; Avenarius, in: Avenarius, a.a.O., S. 309 f.; Ehlers, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 27. Ergänzungslieferung Oktober 2014, § 40 Rn. 440; kritisch zur Beleihung Ogorek, DÖV 2010, 341, 346, m.w.N.). Dass dies nicht deshalb ausgeschlossen ist, weil die Schulverwaltung über die Zusammensetzung der Prüfungsausschüsse bestimmen kann, unterstreicht schon § 5 Abs. 2 der Vereinbarung der Unterrichtsverwaltungen der Länder in der Bundesrepublik Deutschland über das Privatschulwesen vom 10./11.08.1951 (abgedruckt bei Heckel, Deutsches Privatschulrecht, 1955, S. 85, 86), wo ausdrücklich beides zugleich vorgesehen ist (Verleihung von Befugnissen öffentlicher Schulen in Satz 1 und Bestimmung der Zusammensetzung der Prüfungsausschüsse durch die Schulverwaltung in Satz 2). Wenngleich der Prüfungsausschuss als solcher nicht dem privaten Schulträger, sondern dem Land zuzuordnen sein mag (vgl. Senatsurteile vom 31.01.1989 - 9 S 961/88 -, vom 27.03.1990 - 9 S 2059/89 -, DVBl. 1990, 943, und vom 17.07.1990 - 9 S 707/89 -, VBlBW 1991, 148; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19.05.1989 - 19 A 1746/87 -, NVwZ 1990, 678, 679; siehe auch VG Freiburg, Beschluss vom 09.01.2007 - 2 K 2451/06 -, juris), bedeutet dies nicht, dass dem Träger einer anerkannten Ersatzschule keine relevanten hoheitlichen Befugnisse verbleiben. Abgesehen davon, dass die Schule in eigenem Namen und eigener Zuständigkeit mit bindender Wirkung für andere das Abschlusszeugnis (bei Berufsfachschulen: Zeugnis der Fachschulreife) ausstellt (vgl. Gayer, in: Ebert, a.a.O., § 10 PSchG Rn. 3), fließen in dieses Zeugnis neben den Prüfungsleistungen der Abschlussprüfung zum Beispiel auch Vorleistungen in Gestalt der Anmeldenoten ein (für die Berufsfachschule vgl. § 19 Abs. 1 i.V.m. § 18 Abs. 1 bis 3 2BSFS-VO; für die zweijährigen Berufskollegs für technische Assistenten: § 23 Abs. 1 i.V.m. § 22 Abs. 1 bis 3 TAVO 2005; für die dreijährigen Berufskollegs für Design: § 22 Abs. 1 i.V.m. § 21 Abs. 1 bis 3 APrOBKDesign). Dass der Umfang der Beleihung einer staatlich anerkannten Ersatzschule normativ beschränkt werden kann (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 29.01.2014 - 2 K 1132/13 -, juris Rn. 25) und dies hier der Fall sein mag, ändert im Ergebnis nichts. Der Umfang der Beleihung ist jedenfalls noch so erheblich, dass das hier konkret geforderte Maß der Anpassung an die öffentlichen Schulen verhältnismäßig ist.
70 
Auch die Ansicht der Klägerin, das Gebot der Anstellungsfähigkeit beziehungsweise der „Gleichartigkeit“ sei missbräuchlich, weil der Erwerb der Laufbahnfähigkeit für Ersatzschullehrer nicht möglich sei beziehungsweise der Beklagte eine Versorgung der Privatschulen mit derart „anstellungsfähigen“ Lehrern nicht ermögliche, greift nicht durch. Diesbezüglich kann bereits bezweifelt werden, dass die Frage, ob der Beklagte genügend unternimmt, um die Versorgung privater Schulen mit anstellungsfähigen Lehrern zu ermöglichen (etwa genügend Zusatzausbildungen eröffnet), überhaupt zum Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens gehört. Der etwaige Befund unzureichender Maßnahmen der Schulbehörden, die Privatschulen bei der Gewinnung anstellungsfähiger Lehrkräfte zu unterstützen, würde nicht notwendig die begehrte Rechtsfolge stützen, der Schule die Anerkennung zu verleihen oder ihr zumindest eine Neubescheidung zukommen zu lassen.
71 
Jedenfalls aber wäre ein etwaiges Defizit behördlicher Angebote nicht für die Rechtmäßigkeit der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie von § 10 PSchG von Bedeutung, denn ein solches würde nicht diesen Regelungen, sondern nur ihrer praktischen Handhabung anhaften. Die Umsetzung der Normen in der Verwaltungspraxis ist eine getrennt zu behandelnde Frage (siehe dazu sogleich 3.).
72 
3. Die streitgegenständliche Schule der Klägerin erfüllt nicht die nach § 10 Abs. 1 PSchG und Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 VVPSchG gestellten Anforderungen. Die vom Beklagten praktizierte Auslegung von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ist nicht zu beanstanden (a). Danach besitzen die an der streitgegenständlichen Schule unterrichtenden Lehrer nicht in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen (Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 1 VVPSchG) (b). Auf diese Voraussetzung kann auch nicht aufgrund besonderer Gegebenheiten der betreffenden Privatschule in einem solchen Umfang verzichtet werden, dass der Schule die Anerkennung aufgrund von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG verliehen werden könnte (c).
73 
a) Der Beklagte legt Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG im Sinne einer Zwei-Drittel-Vorgabe aus, womit gemeint ist, dass mindestens zwei Drittel der an der Schule unterrichtenden Lehrer nach den oben (I. 2. a) zusammengefassten schul- und beamtenrechtlichen Maßgaben anstellungsfähig sein müssen (vgl. Schreiben des Kultusministeriums vom 24.05.2012, Az. 24-6460.3/29 „Staatliche Anerkennung von Ersatzschulen - Gespräch im Kultusministerium am 17.04.2012“). Dies begegnet keinen rechtlichen Bedenken (so bereits Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O.).
74 
Gemessen an der nach ihrem Wortlaut „in der Regel“ zu fordernden Anstellungsfähigkeit der Lehrkräfte auch an entsprechenden öffentlichen Schulen erscheint diese Auslegung dem Senat nach wie vor tendenziell großzügig und ist jedenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere ist ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, Art. 3 Abs. 1 GG, nicht erkennbar. Dies gilt insbesondere deshalb, weil die Einstellung vergleichbarer Lehrkräfte an öffentlichen Schulen deren Laufbahnbefähigung grundsätzlich voraussetzt. Dieses Laufbahnprinzip ist als hergebrachter Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG vom Gesetzgeber nicht nur zu berücksichtigen, sondern allgemein zu beachten. Ausnahmen hiervon sind nur bei Vorliegen besonderer dienstlicher Gründe im Einzelfall möglich und restriktiv zu handhaben (vgl. Wiegand, in: Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Kommentar, Stand 352. Aktualisierungslieferung, Februar 2015, § 16 LBG BW Rn. 17; Müller-Beck, Beamtenrecht in Baden-Württemberg, Band 1, Stand Dez. 2012, § 16 LBG Rn. 15). Zudem wird an öffentlichen Schulen weit weniger als ein Drittel der Lehrkräfte ohne Laufbahnbefähigung eingesetzt. Die von an Ersatzschulen tätigen Lehrkräften geforderte „Anstellungsfähigkeit“ geht über die Anstellungsfähigkeit an öffentlichen Schulen nicht hinaus. Insbesondere werden nicht nur die Lehrkräfte als dem Erfordernis der Anstellungsfähigkeit genügend angesehen, die über eine zur Lehrtätigkeit an beruflichen Schulen qualifizierende Zweite Staatsprüfung verfügen (einschließlich abgeschlossenem Lehramtsstudium oder als sog. „Seiteneinsteiger“ in den Vorbereitungsdienst), sondern auch sogenannte „Direkteinsteiger“ mit laufbahnqualifizierender Zusatzausbildung.
75 
Zur Bestimmung, in welchen Fächern ein Direkteinstieg zugelassen wird, ermittelt der Beklagte sogenannte „Mangelfächer“ und führt hierüber eine Liste, die jährlich aktualisiert und verteilt wird. Verbindlich ist nach dem Schreiben des Kultusministeriums vom 03.02.2015, Az. 23-6733.0/30 „Nachqualifizierung von Lehrkräften im Direkteinstieg an Privatschulen“ (von der Klägerin selbst vorgelegt in der Anlage BK25 zu ihrem Schriftsatz vom 24.03.2015) die ausführliche sogenannte „Positivliste“ (für das Einstellungsjahr 2014 vgl. das Schreiben des Kultusministeriums vom 21.07.2014, Az. 23-6733.0/25, Anlage 5 zum Schriftsatz des Beklagten vom 22.08.2014). Bei den entsprechenden Fächern besteht auch für die Privatschulen die Möglichkeit, den Bedarf an Lehrkräften wie bei öffentlichen Schulen über Direkteinsteiger mit entsprechender Nachqualifizierung abzudecken. Die in der Spalte „Direkteinstieg“ markierten Fächer - auch die für den Einzelfall genannten - sind grundsätzlich für einen Direkteinstieg an Privatschulen geöffnet. Soweit daneben im Internet das sogenannte Zulassungsraster veröffentlicht ist (für die Jahre bis 2014 von der Klägerin selbst vorgelegt in den Anlagen BK7 und BK13 zu ihrem Schriftsatz vom 12.06.2014, im Übrigen in der aktuellen Fassung abrufbar unter https://www.lehrer-online-bw.de/,Lde/Startseite/lobw/Direkteinstieg-Informationen), handelt es sich um eine vereinfachte, teils unvollständige, aber im hier interessierenden Zusammenhang nicht verbindliche Form der Liste. Dass sich der Bedarf der Privatschule an Lehrkräften im Hinblick auf „Mangelfächer“ in relevantem Umfang von dem einer vergleichbaren öffentlichen Schule unterscheidet, ist weder konkret dargelegt noch sonst ersichtlich, zumal alle Schulträger ihren Personalbedarf auf einem einheitlichen Markt decken.
76 
Darüber hinaus werden bereits solche Lehrkräfte auf die geforderte 2/3-Quote angerechnet, die eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung nach § 2 LVO-KM erst absolvieren. Ferner öffnet der Beklagte nicht nur - nach bestimmten Maßgaben - seine eigenen Nachqualifizierungsangebote den privaten Schulträgern (vgl. Stellungnahme des Kultusministerium an den Landtag vom 15.08.2012, LT-Drucks. 15/2160, S. 4; Schreiben des Kultusministerium vom 10.09.2012, Az. 21-6733.0/7 „Eckpunkte für die Zulassung von Privatschullehrkräften zu Schulungsmaßnahmen an den Staatlichen Seminaren für Didaktik und Lehrerbildung [Berufliche Schulen]“; Schreiben des Kultusministeriums vom 19.03.2013, Az. 21-6733.0/9 „Berechnungsschemata zur Ermittlung der Kosten für die Teilnahme von im Privatschuldienst stehenden Lehrkräften an den pädagogischen Schulungen für Direkteinsteiger und Direkteinsteigerinnen“; Schreiben des Kultusministeriums vom 24.02.2014, Az. 21-6733.0/22 „Teilnahme von im Privatschuldienst stehenden Lehrkräften an der pädagogischen Schulung für Direkteinsteigerinnen und Direkteinsteiger sowie an Aufstiegslehrgängen“ [Aktualisierung und Ergänzung der Berechnungsschemata vom 19.03.2013]). Vielmehr besteht die Möglichkeit, eigene Konzepte zur Nachqualifizierung von Lehrkräften, die in Mangelfächern unterrichten sollen, genehmigen zu lassen, und die Umsetzung in privater Hand vorzunehmen beziehungsweise vornehmen zu lassen (vgl. Schreiben des Kultusministeriums vom 21.01.2014 „Nachqualifizierung von Lehrkräften“, Az. 21-6733.0/18, Anlage BK9 zum Schriftsatz der Klägerin vom 12.06.2014; Genehmigung des Konzepts zur Nachqualifizierung mit Schreiben des Kultusministeriums vom 05.06.2014 an die mit der Klägerin in Verbindung stehende Verwaltungsgesellschaft, Az. 23-6710.5/892, Anlage BK12 zum Schriftsatz der Klägerin vom 12.06.2014). Es findet lediglich eine - gebührenpflichtige - Überprüfung durch das Regierungspräsidium statt, indem sich die nachgeschulten Lehrkräfte im Rahmen eines Unterrichtsbesuches bewerten lassen müssen.
77 
Bei einem solchen Verständnis der Anforderung an die Qualifikation von an privaten Ersatzschulen tätigen Lehrkräften kann in der geforderten „Anstellungsfähigkeit“ kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG gesehen werden. Die aktuelle Auslegung der in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG enthaltenen Anforderungen an die Qualifikation von Lehrkräften erfolgt auch landesweit einheitlich. Damit liegt eine allgemeine Änderung der Verwaltungspraxis vor. Ihr gegenüber kann die Klägerin schon deshalb keinen aus dem früheren Verhalten des Beklagten herrührenden Vertrauensschutz geltend machen, weil diese Änderung lediglich auf einer Neuinterpretation einer unverändert bestehen bleibenden Norm beruht. Schützenswertes Vertrauen in eine bestimmte Form der Normanwendung ist indes nicht anzuerkennen (vgl. Senatsurteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O.). Im Übrigen ist der Klägerin die Praxis der 2/3-Quote inzwischen seit mehreren Jahren bekannt.
78 
Der allein auf der Ebene der Normumsetzung berücksichtigungsfähige (vgl. oben 2., auch zur Abgrenzung von der Rechtmäßigkeit der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie von § 10 PSchG) Einwand der Klägerin, das Gebot der Anstellungsfähigkeit beziehungsweise der „Gleichartigkeit“ sei missbräuchlich, weil der Erwerb der Laufbahnfähigkeit für Ersatzschullehrer nicht möglich sei beziehungsweise der Beklagte eine Versorgung der Privatschulen mit derart „anstellungsfähigen“ Lehrern nicht ermögliche, ist zurückzuweisen. Unabhängig von dem bereits oben (2.) geäußerten Zweifel, ob ein mögliches Defizit im Angebot des Beklagten, die privaten Schulen mit anstellungsfähigen Lehrern zu versorgen, überhaupt zum Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens gehört, trifft es nicht zu, dass die Klägerin unzumutbaren Erschwernissen ausgesetzt ist, wenn sie die vom Beklagten für eine Anerkennung geforderte Zwei-Drittel-Vorgabe erfüllen will. Wie bereits oben näher dargestellt, gibt es vielfältige Möglichkeiten, die Anstellungsfähigkeit im öffentlichen Schuldienst zu erlangen. Neben der Absolvierung eines grundständigen Lehramtsstudiums mit anschließendem Vorbereitungsdienst und Zweiter Staatsprüfung für das der Schulart entsprechende jeweilige Lehramt kommt vor allem ein sogenannter Seiteneinstieg durch Eintritt in den Vorbereitungsdienst ohne Lehramtsstudium in Betracht, wenn ein geeigneter universitärer oder gleichwertiger Abschluss vorliegt. Daneben ist hervorzuheben, dass es in Mangelfächern die Möglichkeit des sogenannten Direkteinstiegs gibt, bei dem auch auf das Durchlaufen des Vorbereitungsdienstes und die Zweite Staatsprüfung verzichtet wird und stattdessen lediglich eine pädagogische Nachqualifizierung stattfindet. Für die Privatschulen existieren darüber hinaus noch die oben skizzierten Erleichterungen.
79 
Daneben kann dem Schriftsatz der Klägerin vom 24.03.2015 einschließlich der Anlage BK21 entnommen werden, dass sie bezogen auf die von ihr betriebenen beruflichen Schulen mittlerweile in erheblichem Umfang Lehrpersonal eingestellt hat, das über die Anstellungsfähigkeit im vorgenannten Sinne verfügt. Auch das spricht gegen die Richtigkeit der Behauptung, es sei unmöglich, die gegenständlichen Vorgaben zu erfüllen.
80 
Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts jeder Ersatzschulträger zur Gewährleistung seines Schulbetriebs eine angemessene Eigenleistung erbringen muss und nicht etwa vom allgemeinen unternehmerischen Risiko, insbesondere im Wettbewerb mit anderen privaten Schulen und auch mit vergleichbar ausgestatteten öffentlichen Schulen, freizustellen ist (vgl. im Zusammenhang mit der finanziellen Förderung von Privatschulen: BVerfG, Urteil vom 08.04.1987 - 1 BvL 8/84, 1 BvL 11 BvL 16/84 -, BVerfGE 75, 40, 68 = juris Rn. 91; zur Wettbewerbslage zwischen Privat- und öffentlichen Schulen ferner Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, a.a.O., 208; Urteil vom 06.12.1972 - 1 BvR 230/70, 1 BvR 95/71 -, BVerfGE 34, 165; Beschluss vom 23.11.2004 - 1 BvL 6/99 -, BVerfGE 112, 74). Die Privatschulen werden dabei von staatlicher Seite bei der Gewinnung von qualifizierten Lehrkräften auf verschiedene Weise rechtlich und tatsächlich unterstützt. Dies beginnt damit, dass examinierte Lehrkräfte an den öffentlichen Hochschulen und im Vorbereitungsdienst nicht allein für den eigenen Bedarf der öffentlichen Schulen ausgebildet werden, sondern am Personalmarkt von Privatschulen frei rekrutiert werden können. Nach § 11 Satz 1 PSchG können Lehrer an öffentlichen Schulen zudem für eine Gesamtdauer bis zu fünfzehn Jahren zur Dienstleistung an Ersatzschulen und an Freien Waldorfschulen (Einheitliche Volks- und Höhere Schulen) im Lande beurlaubt werden (vgl. zu den dienstrechtlichen Verflechtungen mit dem öffentlichen Schulwesen: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.11.2008 - 4 S 141/06 -, juris Rn. 19 ff.; Beschluss vom 16.12.2009 - 4 S 2217/08 -, juris Rn. 24). Die Beurlaubung kann auf Antrag verlängert werden (§ 11 Satz 2 PSchG). Die Zeit, während der ein beurlaubter Lehrer an einer Ersatzschule im Lande tätig ist, ist bezüglich der Ruhegehaltsfähigkeit einer Tätigkeit im Landesdienst gleichzuachten (§ 11 Satz 3 PSchG). Die an Ersatzschulen verbrachten Dienstzeiten werden bei Einstellung eines Lehrers, eines Schulleiters und eines Heimleiters in den Landesdienst auf die ruhegehaltsfähige Dienstzeit wie bei einer Verwendung als Beamter im Landesdienst angerechnet (§ 12 PSchG). Nach Maßgabe von § 19 PSchG erhalten die als Ersatzschulen staatlich anerkannten Schulen, die den Versorgungsaufwand ihrer Lehrer und deren Hinterbliebenen übernehmen, nach Eintritt des Versorgungsfalles auf Antrag einen Zuschuss des Landes (vgl. Senatsurteile vom 27.05.1986 - 9 S 2951/84 - und vom 12.06.1986 - 9 S 265/86 -; VG Karlsruhe, Urteil vom 24.11.2005 - 6 K 769/03 -, juris). Unter den Voraussetzungen des § 20 PSchG können Lehrer an Ersatzschulen, welche die beamtenrechtlichen Voraussetzungen für die lebenslängliche Anstellung an öffentlichen Schulen erfüllen, das Recht erhalten, die der Amtsbezeichnung eines vergleichbaren Lehrers im öffentlichen Dienst entsprechende Bezeichnung zu führen (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 26.11.2004 - 10 K 3434/03 -, juris). Mit letzterer Bestimmung wird zugleich deutlich, dass für den Gesetzgeber die beamtenrechtliche Anstellungsfähigkeit von Lehrern auch bei Privatschulen eine besondere Bedeutung hat. Im Zusammenhang mit dem von der Privatschule grundsätzlich zu tragenden unternehmerischen Risiko ist schließlich zu berücksichtigen, dass eine genehmigte Privatschule mit der staatlichen Anerkennung auch einen erheblichen Wettbewerbsvorteil erlangt.
81 
Soweit die Klägerin beanstandet, es gebe keine genauen Zahlen dazu, wie hoch die Quote der Lehrer im öffentlichen Schuldienst sei, die ohne eine Laufbahnbefähigung unterrichteten, weckt sie damit keine rechtlichen Bedenken gegen die bestehende Verwaltungspraxis. Unter Berücksichtigung der vielfältigen Möglichkeiten, sich nach geltendem Recht für den Lehrerberuf im öffentlichen Dienst zu qualifizieren (neben dem Aufbau auf einem Lehramtsstudium vor allem auch Seiteneinstieg und Direkteinstieg), bestehen keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte außerhalb des so gesetzten, bereits weit gefassten Rahmens der „Anstellungsfähigkeit“ noch in einem hier bedeutsamen Umfang zusätzliche Lehrer beschäftigt. Der Beklagte hat auf seinen Schriftsatz vom 17.04.2014 im Verfahren 9 S 520/14 verwiesen, in dem er ausgeführt hat, im Bereich des Regierungspräsidiums Tübingen würden im beruflichen Schulwesen 4.080 Lehrkräfte beschäftigt, wovon 295 sogenannte „Nichterfüller“ (7,23 %) seien. Mit Nichterfüllern sind Lehrkräfte gemeint, die die fachlichen und pädagogischen Voraussetzungen des Landes für die Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit nicht erfüllen (vgl. Nr. 1.2 der Richtlinien des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft Baden-Württemberg über die Eingruppierung der im Arbeitnehmerverhältnis beschäftigten Lehrkräfte des Landes ERL - vom 27.01.2012). Dafür, dass der Beklagte bei eigenen Lehrkräften im Übermaß auf die rechtlichen Voraussetzungen der Anstellungsfähigkeit verzichtet, liefern diese Zahlen keinen Anhaltspunkt.
82 
Auch soweit es um die Zulassung von „Spezialisten“ im öffentlichen Schuldienst geht, ergeben sich keine Bedenken in dieser Hinsicht. Als „Spezialisten“ (vgl. dazu bereits den Erlass des Kultusministeriums vom 24.05.2012 - 24-6460.3/29, S. 3) kommen im öffentlichen Schuldienst zum Beispiel Apotheker zum Einsatz, die im Berufskolleg für pharmazeutisch-technische Assistenten bestimmte praxisbezogene Inhalte vermitteln (vgl. etwa Schriftsatz des Beklagten vom 25.02.2014 im Verfahren 4 K 118/14, S. 2). Dass die Zahl solcher Spezialisten auch nur annähernd eine für die 2/3-Quote relevante Größenordnung erreichen könnte, ist fernliegend.
83 
Dieser Befund wird auch nicht durch das Vorbringen der Klägerin (etwa im Verfahren 9 S 2362/14, Schriftsatz vom 09.01.2015, S. 2) in Frage gestellt, mit dem sie für die Anstellungspraxis des Beklagten auf die Statistik der KMK (Sekretariat der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland) vom 11.04.2014 „Einstellung von Lehrkräften 2013“ verweist. Danach entfielen von den 142 Direkteinsteigern im Dienste des Beklagten 132 auf berufliche Fächer. Bei 513 „regulären Einsteigern“ im Bereich „Berufliche Schulen, Sekundarbereich II (berufliche Fächer)“ betrage die Quote der Direkteinsteiger bei den Neueinstellungen des Landes auf dem bezeichneten Gebiet somit 27 %. Für das Begehren der Klägerin ergibt sich daraus allerdings nichts, denn zum einen werden - wie bereits ausgeführt - auch Direkteinsteiger im Sinne der 2/3-Quote als anstellungsfähig behandelt. Soweit die Lehrkräfte der Klägerin die Voraussetzungen des Direkteinstiegs erfüllen, werden sie ihr somit als zur Erfüllung der Quote geeignet zugutegehalten. Nur soweit die Klägerin Lehrkräfte beschäftigt, die weder direkteinstiegsfähig noch auf andere Weise anstellungsfähig sind, kann sie die 2/3-Quote verfehlen. Zum anderen bliebe unabhängig davon ein Anteil von 27 %, selbst wenn es sich stattdessen - wie die Klägerin wohl unter Verkennung der zutreffenden Bedeutung meint - um den Anteil „nicht anstellungsfähiger“ Lehrkräfte im öffentlichen Schuldienst handeln würde, noch deutlich unter dem Ansatz von einem Drittel, der bei privaten Ersatzschulen, die ihre Anerkennung begehren, hingenommen wird.
84 
Die Klägerin argumentiert weiter, die Praxis, die Anstellungsfähigkeit nach den Vorgaben der LVO-KM zu beurteilen, sei jedenfalls insoweit nicht haltbar, als es um Lehrkräfte gehe, die bereits vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung (10.01.2012) eingestellt worden seien. Diese müssten - vor allem aus Gründen des Vertrauensschutzes und zur Vermeidung einer unzulässigen Rückwirkung - sämtlich als anstellungsfähig behandelt werden. Auch diesem Einwand, den der Senat bereits in mehreren Beschwerdeverfahren der Klägerin zurückgewiesen hat (vgl. Beschlüsse vom 24.04.2014 - 9 S 519, 520, 521, 522, 523/14 -), kann nicht gefolgt werden. Er beruht teils schon auf einer falschen Annahme zur früheren Rechtslage, ist aber auch sonst nicht überzeugend.
85 
Die Klägerin behauptet, die vor Inkrafttreten der LVO-KM gültige Verordnung der Landesregierung über die Laufbahnen der Beamten und Richter im Lande Baden-Württemberg vom 28.08.1991 (GBl. S. 577, zuletzt geändert durch Gesetz vom 30.11.2010, GBl. S. 989 - Landeslaufbahnverordnung - LVO) habe für Lehrer an beruflichen Schulen noch keinen „Direkteinstieg“ vorgesehen und habe daher keine Rechtsgrundlage für die schon vor Erlass der LVO-KM verbreitete Praxis des „Direkteinstiegs“ geboten. Die vom Land unter Geltung des früheren Rechts eingestellten Lehrkräfte blieben aber im Dienst, denn die LVO-KM habe keine Rückwirkung. Im Sinne der Gleichbehandlung müsse es ihr gestattet sein, ihre ebenfalls vor dem Erlass der LVO-KM angestellten Lehrkräfte weiterhin beschäftigen zu können. Damit kann die Klägerin nicht durchdringen. Die von ihr aufgeworfene Problematik der Ungleichbehandlung beziehungsweise des Vertrauensschutzes würde sich überhaupt allenfalls dann stellen, wenn auch die behauptete Annahme zuträfe, dass ihre Schule bei unterstellter Fortgeltung des alten Rechtsstands, das heißt der Rechtslage vor Erlass der LVO-KM, die Voraussetzungen für die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule (zumindest) mittlerweile erfüllt hätte. Dies ist aber nicht der Fall. Damit kann auch nicht angenommen werden, dass nachträglich die Aussicht auf eine bevorstehende Anerkennung entwertet wurde beziehungsweise eine im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG bedeutsame Benachteiligung gegenüber anderen Schulträgern in Betracht kommt.
86 
Dem Erlass der LVO-KM kommt nicht die Bedeutung zu, die die Klägerin ihm beimisst. Wie bereits dargestellt, verweist § 10 Abs. 1 PSchG als maßgebliche Anerkennungsvoraussetzung ausdrücklich auf die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen. Diese ergeben sich aus dem Schulgesetz, den Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes und den darauf beruhenden Rechtsverordnungen (Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O.). Die danach ausschlaggebende Rechtslage bestand grundsätzlich auch bereits vor dem Erlass der LVO-KM. Die APrObSchhd mit den maßgeblichen Vorschriften datiert aus dem Jahre 2004, die Vorgängerregelungen (§§ 14 ff., § 25 Abs. 1 der APrObSchhd vom 31.08.1984, GBl. S. 584) unterschieden sich inhaltlich in den hier bedeutsamen Aussagen ebenfalls nicht von dem heutigen Rechtsstand. Die LVO-KM hat lediglich insoweit Neuerungen gebracht, als sie nunmehr besondere Regelungen vorsieht für den Fall, dass die Befähigung für eine Lehrerlaufbahn anstelle des Vorbereitungsdienstes über eine mindestens dreijährige Berufstätigkeit erworben werden soll (vgl. § 1 Abs. 4 LVO-KM) beziehungsweise für den Fall, dass die Laufbahnbefähigung durch eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung erlangt werden soll (vgl. § 2 LVO-KM) (vgl. Urteil vom 24.10.2013 - 9 S 2430/12 -, a.a.O.). Die zum 31.12.2010 außer Kraft getretene LVO aus dem Jahre 1991 sah dergleichen nicht vor. Gleichwohl haben sich mit dem Erlass der LVO-KM die Anforderungen an die Ausbildung der Lehrkräfte nicht in einem Maße verändert, dass dies nunmehr das Verständnis von § 10 PSchG oder Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG neu prägt. Wie der Beklagte nachvollziehbar ausgeführt hat, gab es bereits in früherer Zeit eine rechtliche Grundlage für den Direkteinstieg von Lehrkräften. Danach wurde die Befähigung für die Laufbahn des gehobenen Lehramts an Berufs- und Berufsfachschulen der gewerblich-technischen Richtung beziehungsweise des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen im Wege eines Beschlusses des Landespersonalausschusses gemäß § 31 LBG a.F. denjenigen Bewerbern zuerkannt, die die in dem Beschluss Nr. 317/2008 (höherer Schuldienst) beziehungsweise Nr. 318/2008 (gehobenes Lehramt) vom 10.12.2008 des Landespersonalausschusses aufgeführten Voraussetzungen erfüllten. Soweit die Klägerin meint, die Beschlüsse vom 10.12.2008 hätten nur Geltung für die Fachrichtungen Pflege und Pädagogik, übersieht sie, dass sich allein die Befristung in Nr. 2 der Beschlüsse auf diese Fachrichtungen beschränkt, während sie im Übrigen auch auf andere Fachrichtungen anwendbar sind (vgl. zum Ganzen bereits Senatsbeschlüsse vom 24.04.2014 - 9 S 519, 520, 521, 522, 523/14 -). Die Beschlüsse Nr. 317/2008 und Nr. 318/2008 vom 10.12.2008 hatten ihrerseits mit den Beschlüssen Nr. 127/2004 und Nr. 128/2004 vom 09.06.2004 des Landespersonalausschusses bereits entsprechende Vorgängerregelungen (die wiederum an frühere Beschlüsse, Nr. 235/2001 und Nr. 236/2001 vom 17.10.2001, anknüpfen). Der sogenannte Direkteinstieg wurde somit - auf anderen Grundlagen - in weitgehend gleicher Form bereits seit Langem praktiziert. Dass dies unter Umständen nicht für andere Bildungsgänge als die in den zitierten Beschlüssen des Landespersonalausschusses genannten gegolten haben mag, bewirkt unabhängig davon keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung der Klägerin gegenüber anderen Schulträgern und auch keine verbotene Rückwirkung. Gerade wenn es in manchen Bildungsgängen früher keinen Direkteinstieg an öffentlichen Schulen gegeben haben sollte, konnte die Klägerin nicht erwarten, dass sie insoweit im Rahmen der erstrebten Anerkennung ihrer Schule von derartigen Erleichterungen bei der Lehrerrekrutierung würde profitieren können. Selbst wenn in früherer Zeit Formen des Direkteinstiegs an öffentlichen Schulen darüber hinaus rechtswidrig praktiziert worden sein sollten, könnte die Klägerin daraus schließlich für sich nichts herleiten.
87 
b) Die an der streitgegenständlichen Schule unterrichtenden Lehrer besitzen nicht in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen (Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 1 VVPSchG).
88 
Die Klägerin gibt selbst an, an der streitgegenständlichen Schule unterrichteten insgesamt zehn (bzw. nach Ausscheiden der Lehrkraft ... - gemäß der Anlage BK21a zum Schriftsatz der Klägerin vom 24.03.2015 - zum 23.03.2015 noch neun) Lehrkräfte. Davon verfügten (nur) drei (..., ... und ...) über das Zweite Staatsexamen. Zwei weitere Lehrkräfte (... und ..., wobei für letztere noch kein Bescheid vorliege) werden als direkteinstiegsfähig betrachtet (vgl. zum Ganzen die Tabelle in Anlage BK21 zum Schriftsatz der Klägerin vom 24.03.2015). Selbst wenn man die Angaben der Klägerin als zutreffend unterstellt, haben somit nicht 2/3 der Lehrkräfte die Anstellungsfähigkeit im Sinne des oben genannten Maßstabes. Maximal könnten fünf von zehn (bzw. von neun) Lehrkräften anstellungsfähig sein.
89 
c) Auf die Voraussetzung der Anstellungsfähigkeit für das der Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen „in der Regel“ kann auch nicht aufgrund besonderer Gegebenheiten der streitgegenständlichen Privatschule in einem solchen Umfang verzichtet werden, dass der Schule die Anerkennung aufgrund von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG verliehen werden könnte.
90 
Die Annahme der Klägerin, bei allen Lehrkräften mit Ausnahme der Fächer Deutsch, Englisch, Mathematik und Wirtschaft/Soziales handele es sich um „Spezialisten“, weil in allen berufsbezogenen Fächer keine Lehramtsausbildung existiere, geht fehl. Soweit in berufsbezogenen Fächern ein Direkteinstieg möglich ist, werden die entsprechenden Lehrkräfte auf die Quote angerechnet und fehlt die Notwendigkeit einer Ausnahme. Bei vergleichbaren Bildungsgängen an öffentlichen Schulen wird der Bedarf an Lehrkräften - jedenfalls ganz überwiegend - mit „anstellungsfähigem“ Personal gedeckt. Auch der konkrete Bildungsgang, um den es der Klägerin hier geht, wird - wie die Klägerin selbst nicht in Abrede gestellt hat und es sich auch der Datenbank „Berufliche Schulen in Baden-Württemberg“ (vgl. abrufbar unter http://www.rgs.vs.bw.schule.de/rp-statistik/index.php) entnehmen lässt - von mehreren öffentlichen Schulen im Land abgedeckt. Im Übrigen verfügen bei der Klägerin auf der Grundlage der von ihr vorgelegten Listen (Anlage BK21 zum Schriftsatz vom 24.03.2015) selbst ihre Lehrkräfte in nicht berufsbezogenen Fächern zum Teil nicht über die Anstellungsfähigkeit.
91 
4. Auf die Frage, ob die Anerkennung auch an dem fehlenden Religionsunterricht scheitern müsste (vgl. dazu einerseits Andrä, in: Ebert, a.a.O., § 96 SchG Rn. 4; andererseits Gayer, a.a.O., § 5 PSchG Rn. 2 und § 10 PSchG Rn. 4, sowie Lambert/Müller/Sutor, Schulrecht Baden-Württemberg, Stand September 2014/2009.07, § 96 SchG Anm. 3), kommt es ebenso wenig an wie auf die vom Verwaltungsgericht thematisierte wirtschaftliche und rechtliche Sicherung der Lehrkräfte. Jedenfalls die Letztere dürfte allerdings in dem auf die Anerkennung einer bereits genehmigten Ersatzschule gerichteten Verfahren nicht zu hinterfragen sein, da die genügende Sicherung der wirtschaftlichen und rechtlichen Stellung der Lehrkräfte bereits eine Genehmigungsvoraussetzung war (§ 6 Abs. 2 PSchG; zu der der Genehmigung als Verwaltungsakt innewohnenden Selbstbindungs- bzw. Tatbestandswirkung vgl. Baumeister, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl. 2014, § 43 Rn. 15; Henneke, in Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, Vorbem. zu § 35, Rn. 48 ff., jeweils m.w.N.).
II.
92 
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
93 
Beschluss vom 26. März 2015
94 
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 30.000,-- EUR festgesetzt (vgl. § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 38.2 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs 2013, VBlBW 2014, Sonderbeilage zu Heft 1).
95 
Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 26. März 2015 - 9 S 516/14

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Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 26. März 2015 - 9 S 516/14 zitiert 23 §§.

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 154


(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens. (2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat. (3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, we

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 113


(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag au

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 52 Verfahren vor Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit


(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 3


(1) Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich. (2) Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin. (3) Ni

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 47 Rechtsmittelverfahren


(1) Im Rechtsmittelverfahren bestimmt sich der Streitwert nach den Anträgen des Rechtsmittelführers. Endet das Verfahren, ohne dass solche Anträge eingereicht werden, oder werden, wenn eine Frist für die Rechtsmittelbegründung vorgeschrieben ist, inn

Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO | § 132


(1) Gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts (§ 49 Nr. 1) und gegen Beschlüsse nach § 47 Abs. 5 Satz 1 steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu, wenn das Oberverwaltungsgericht oder auf Beschwerde gegen die Nichtzulas

Gerichtskostengesetz - GKG 2004 | § 66 Erinnerung gegen den Kostenansatz, Beschwerde


(1) Über Erinnerungen des Kostenschuldners und der Staatskasse gegen den Kostenansatz entscheidet das Gericht, bei dem die Kosten angesetzt sind. Sind die Kosten bei der Staatsanwaltschaft angesetzt, ist das Gericht des ersten Rechtszugs zuständig. W

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 33


(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten. (2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte. (3) Der Genuß bürgerlicher und st

Aufenthaltsgesetz - AufenthG 2004 | § 5 Allgemeine Erteilungsvoraussetzungen


(1) Die Erteilung eines Aufenthaltstitels setzt in der Regel voraus, dass 1. der Lebensunterhalt gesichert ist,1a. die Identität und, falls er nicht zur Rückkehr in einen anderen Staat berechtigt ist, die Staatsangehörigkeit des Ausländers geklärt is

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland - GG | Art 7


(1) Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates. (2) Die Erziehungsberechtigten haben das Recht, über die Teilnahme des Kindes am Religionsunterricht zu bestimmen. (3) Der Religionsunterricht ist in den öffentlichen Schulen mit Ausn

Gewerbeordnung - GewO | § 33c Spielgeräte mit Gewinnmöglichkeit


(1) Wer gewerbsmäßig Spielgeräte, die mit einer den Spielausgang beeinflussenden technischen Vorrichtung ausgestattet sind, und die die Möglichkeit eines Gewinnes bieten, aufstellen will, bedarf der Erlaubnis der zuständigen Behörde. Die Erlaubnis be

Baugesetzbuch - BBauG | § 6 Genehmigung des Flächennutzungsplans


(1) Der Flächennutzungsplan bedarf der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde. (2) Die Genehmigung darf nur versagt werden, wenn der Flächennutzungsplan nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist oder diesem Gesetzbuch, den auf Grund dieses Ge

Bundesbeamtengesetz - BBG 2009 | § 51 Ruhestand wegen Erreichens der Altersgrenze


(1) Beamtinnen auf Lebenszeit und Beamte auf Lebenszeit treten mit dem Ende des Monats in den Ruhestand, in dem sie die für sie jeweils geltende Altersgrenze erreichen. Die Altersgrenze wird in der Regel mit Vollendung des 67. Lebensjahres erreicht (

Landbeschaffungsgesetz - LBG | § 31


(1) Die Enteignungsbehörde stellt einen Plan auf, aus dem die Grundstücke ersichtlich sind, die von der Enteignung betroffen werden. (2) Ein Auszug des Plans nebst einem Verzeichnis, in dem die von der Enteignung betroffenen Grundstücke nach ihrer g

Landbeschaffungsgesetz - LBG | § 15


Zur Entschädigung in Land (§ 1 Abs. 1 Nr. 3) oder zur Unterbringung von Personen, Betrieben und öffentlichen Einrichtungen (§ 1 Abs. 1 Nr. 5) soll, unbeschadet der Vorschriften in § 16, in erster Linie zurückgegriffen werden auf den Grundbesitz der K

Landbeschaffungsgesetz - LBG | § 16


Zur Entschädigung in Land (§ 1 Abs. 1 Nr. 3) oder zur Unterbringung von Personen, Betrieben und öffentlichen Einrichtungen (§ 1 Abs. 1 Nr. 5) dürfen nicht enteignet werden 1. a) Grundstücke, die unmittelbar öffentlichen Zwecken oder der Wohlfahrtspfl

Landbeschaffungsgesetz - LBG | § 18


(1) Die Entschädigung für den durch die Enteignung eintretenden Rechtsverlust bemißt sich nach dem gemeinen Wert des enteigneten Grundstücks oder sonstigen Gegenstands der Enteignung. (2) Eine Entschädigung für Bauwerke, deren entschädigungsloser Ab

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Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 26. März 2015 - 9 S 516/14 zitiert oder wird zitiert von 12 Urteil(en).

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 26. März 2015 - 9 S 516/14 zitiert 10 Urteil(e) aus unserer Datenbank.

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 12. Aug. 2014 - 9 S 1722/13

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Tenor Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 18. Juli 2013 - 12 K 720/13 - wird zurückgewiesen.Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand   1 Die

Verwaltungsgericht Freiburg Urteil, 29. Jan. 2014 - 2 K 1132/13

bei uns veröffentlicht am 29.01.2014

Tenor Soweit die Klägerin die Klage gegen die Beklagte zu 1) zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.Der Beklagte zu 2) wird verpflichtet, die schriftliche Prüfungsarbeit der Klägerin in der Abiturprüfung im Fach Deutsch nach Maßgabe der

Verwaltungsgericht Sigmaringen Urteil, 29. Nov. 2013 - 4 K 2179/12

bei uns veröffentlicht am 29.11.2013

Tenor Die Klage wird abgewiesen.Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.Die Berufung wird zugelassen. Tatbestand   1 Die Klägerin, die in Baden-Württemberg verschiedene berufsbildende Ersatzschulen betreibt, begehrt mit der vorliegenden Kla

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 24. Okt. 2013 - 9 S 2430/12

bei uns veröffentlicht am 24.10.2013

Tenor Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24. Oktober 2012 - 12 K 2217/12 - wird zurückgewiesen.Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand  1 Die

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 23. Okt. 2012 - 9 S 2188/11

bei uns veröffentlicht am 23.10.2012

Tenor Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 1. Februar 2011 - 4 K 750/10 - wird zurückgewiesen.Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 04. Okt. 2012 - 9 S 859/11

bei uns veröffentlicht am 04.10.2012

Tenor Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 2. März 2010 - 4 K 3710/09 - wird verworfen.Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.Die Revision wird nicht zugelassen.Der Streitwert für das Beru

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 16. Dez. 2009 - 4 S 2217/08

bei uns veröffentlicht am 16.12.2009

Tenor Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 19. September 2007 - 1 K 1391/06 - geändert. Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden

Verwaltungsgericht Freiburg Beschluss, 09. Jan. 2007 - 2 K 2451/06

bei uns veröffentlicht am 09.01.2007

Tenor Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, dem Antragsteller vorläufig weiterhin die Teilnahme an der „Abiturklasse“ zu gestatten und ihn nicht von der Teilnahme an der Abiturprüfung 2007 abzumelden. Die Ant

Verwaltungsgericht Karlsruhe Urteil, 24. Nov. 2005 - 6 K 769/03

bei uns veröffentlicht am 24.11.2005

Tenor 1. Es wird unter Aufhebung des Bescheids des Landesamtes für Besoldung und Versorgung vom 18.12.2001 und dessen Widerspruchsbescheid vom 20.01.2003 festgestellt, dass für den Kläger die Anrechnung von Erwerbs- oder Erwerbszusatzeinkommen im Si

Verwaltungsgericht Stuttgart Urteil, 26. Nov. 2004 - 10 K 3434/03

bei uns veröffentlicht am 26.11.2004

Tenor Der Bescheid des Ministeriums für Kultur, Jugend und Sport Baden-Württemberg vom 14. Mai 2003 wird aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Verleihung des Rechtes, die Bezeichnung „Oberstudiendirektor“ zu füh
2 Urteil(e) in unserer Datenbank zitieren Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Urteil, 26. März 2015 - 9 S 516/14.

Verwaltungsgericht Ansbach Urteil, 09. Juli 2018 - AN 2 K 17.01673

bei uns veröffentlicht am 09.07.2018

Tenor 1. Die Klage wird abgewiesen. 2. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Tatbestand Die Klägerin wendet sich gegen den Ausschluss von der Abiturprüfung wegen Unterschleifs. Die Klägerin be

Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Beschluss, 26. Feb. 2016 - 9 S 2445/15

bei uns veröffentlicht am 26.02.2016

Tenor Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 10. November 2015 - 10 K 3628/15 - geändert. Der Antrag wird abgelehnt.Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge einschl

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Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

 
Die Klägerin, die in Baden-Württemberg verschiedene berufsbildende Ersatzschulen betreibt, begehrt mit der vorliegenden Klage als Schulträgerin die Verleihung der Eigenschaft einer (staatlich) anerkannten Ersatzschule für ihre Schule „xxx Berufsfachschule (Wirtschaftsschule) - Fachrichtung Medien mit Sitz in xxx - unten KBFW -.
1. Bei der KBFW handelt es sich um eine Berufsfachschule nach § 11 SchG. Die Vorschriften für die Ausbildung und Prüfung ergeben sich bezüglich der KBFW aus der Verordnung des Kultusministeriums, KM, über die Ausbildung und Prüfung an den zweijährigen zur Prüfung der Fachschulreife führenden Berufsfachschulen, 2BSFS-VO. Zielgruppe dieses Schultyps sind im Wesentlichen begabte Hauptschüler. Die Stundentafel sieht im Pflichtbereich pro Unterrichtswoche im 1. Schuljahr durchschnittlich 2 Stunden und im 2. Schuljahr durchschnittlich 1 Stunde Religionsunterricht vor.
Am 1.4.2008 erteilte das Regierungspräsidium xxx der Klägerin für die KBFW die Genehmigung nach § 4 PSchG.
Das Regierungspräsidium xxx - Abteilung Schule und Bildung - wies mit Rundschreiben vom 23.5.2008 an alle Privatschulleiter der berufsbildenden Ersatzschulen, Berufskollegs etc. im Regierungsbezirk xxx, darauf hin, dass der Religionsunterricht in Baden-Württemberg in allen Schulformen durch Art. 7 GG, Art. 18 LVerf und §§ 96 ff SchG festgelegt sei. Dies gelte auch für die beruflichen Ersatzschulen und Berufskollegs etc. Der Religionsunterricht werde an den öffentlichen beruflichen Schulen durchgängig erteilt, in der Regel in beiden Konfessionen. Ethik werde im Status des Schulversuchs unterrichtet und sei Ersatzfach, welches das Angebot von Religionslehreunterricht voraussetze. Die erforderliche wissenschaftliche Ausbildung der Lehrkräfte für Religion und Ethik richte sich nach § 5 Abs. 3 PSchG. Zusätzlich setze die Erteilung des katholischen und evangelischen Religionsunterrichts eine kirchliche Beauftragung (missio canonica und vocatio) voraus. Das Regierungspräsidium erwarte, dass die Versorgung mit Religionsunterricht und ggf. mit Ethikunterricht ab dem Schuljahr 2008/09 auch an allen privaten beruflichen Schulen erreicht werden könne. Bezüglich der Versorgung sei durch das Regierungspräsidium xxx mit den beiden großen christlichen Kirchen eine großzügige Auslegung des Gastrechtestatus vereinbart. Für kleinere Schulen solle es nach dieser Vereinbarung mit den Kirchen genügen, wenn eine Lehrkraft der evangelischen oder der römisch-katholischen Konfession eingestellt werde. Die Schüler könnten in diesem Fall den Unterricht in der je anderen Konfession mit allen Rechten und Pflichten besuchen. Dies gelte auch für Schüler, die keiner der beiden christlichen Großkirchen angehörten. Ethik könne als Ersatzfach für die Schüler angeboten werden, die nicht teilnahmepflichtig seien oder sich regulär vom Religionsunterricht abgemeldet hätten. Das geplante Vorgehen des Regierungspräsidiums xxx sei mit den Vertretern der katholischen und evangelischen Kirchen, dem Regierungspräsidium xxx und den Vertretern für berufsbildende Schulen abgestimmt.
Mit Schreiben vom 30.5.2008 wies die Klägerin das Anliegen des Regierungspräsidiums xxx zurück.
Im Eilverfahren 4 K 3711/09 kamen die Beteiligten bezüglich der streitgegenständlichen staatlichen Anerkennung des Berufskollegs für Grafik Design - BKGD - der Klägerin im Vergleich vom 9.12.2009 überein, dass die Durchführung der Schulfremdenprüfung bis zum Abschluss des erstinstanzlichen Verfahrens 4 K 3710/09 unter erleichterten Bedingungen (Abhaltung in den Schulräumen des BKGD, Berücksichtigung der Anmeldenoten, Formulierung der Prüfungsaufgaben in beruflichen Fächern durch die Klägerin, etc.) abzuhalten sei. Mit Beschluss vom 17.3.2011, 9 S 2608/10, gestattete der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg der Klägerin im Wege der einstweiligen Anordnung für das BKGD vorläufig die Abhaltung von Prüfungen und die Erteilung von Zeugnissen nach den allgemein für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften. Der rechtskräftige Abschluss des Verfahrens 4 K 3710/09 erfolgte durch Beschluss vom 4.2.2013, 6 B 55.12, mit dem das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 4.10.2012, 9 S 1888/10, zurückwies. Die Handhabung der Abschlussprüfungen gemäß dem Beschluss vom 17.3.2011, 9 S 2608/10, wurde von den Beteiligten auf weitere nur genehmigte und nicht staatlich anerkannte Schulen der Klägerin, u.a. auch auf das KBFW, übertragen und von den Beteiligten bis zum Ende des Schuljahrs 2012/13 beibehalten. Eine Fortsetzung dieser Praxis über das Ende des Schuljahres 2012/13 hinaus wurde vom beklagten Land abgelehnt.
Mit Schreiben vom 11.10.2010 beantragte die Klägerin die staatliche Anerkennung der KBFW.
Mit Schreiben an das Regierungspräsidium xxx vom 31.7.2011 rügte der Prüfungsvorsitzende für die Prüfung zur Fachschulreife 2011 an der KBFW, dass die Aufnahmevoraussetzungen bei 7 von 14 Schülern zum Zeitpunkt der Aufnahme nicht vorgelegen hätten. Bei weiteren Schülern sei die Einhaltung der Aufnahmekriterien ungeklärt.
Mit Schreiben vom 25.3.2011 wiederholte die Klägerin den Antrag auf staatliche Anerkennung der KBFW und wies auf die fehlende Bescheidung des 2010 gestellten Antrags hin.
10 
Mit Schreiben vom 11.4.2011 wies das Regierungspräsidium xxx darauf hin, dass bezüglich des Berufskollegs Grafik-Design ein Musterverfahren zunächst beim Verwaltungsgericht Sigmaringen und beim Verwaltungsgerichtshof Mannheim durchgeführt werde. Die Eilentscheidung des Verwaltungsgerichtshofs, die Prüfung am BK Grafik-Design in der dortigen Schule zuzulassen, habe die Behörde auf die anderen Schularten der xxx übertragen. Eine Vorwegnahme der Entscheidung in der Hauptsache sehe die Behörde in der Eilentscheidung des Verwaltungsgerichtshofs nicht. Daher sei das Anliegen, also die abermals angemahnte staatliche Anerkennung der KBFW, unverständlich.
11 
Mit Schreiben des KM vom 21.5.2012 wurde die Klägerin auf die Anforderungen bezüglich der Qualifikation der an einer staatlich anerkannten privaten Ersatzschule eingesetzten Lehrkräfte hingewiesen (2/3 Quote).
12 
Am 1.8.2012 hat die Klägerin die vorliegende Untätigkeitsklage erhoben. Zur Begründung wird ausgeführt, die KBFW habe sich seit 3 Jahren bewährt. Dennoch werde ihr die staatliche Anerkennung verweigert und ihre Schüler würden gezwungen, die Schulfremdenprüfung abzulegen. Dadurch sei die Klägerin im Markt benachteiligt. Sie habe einen Anspruch auf die staatliche Anerkennung der KBFW. Anstelle von Religionsunterricht werde Ethikunterricht erteilt und kein Schüler ohne Abwahl des Religionsunterrichts aufgenommen. Soweit dies in den für das KBFW verwendeten Aufnahmeformularen nicht klar zum Ausdruck komme, stelle dies kein Abrücken von der Bekenntnisfreiheit der Schule dar, sondern lediglich ein Nachgeben der Klägerin unter behördlichem Druck. Die Regelung in der Nr. 12 Abs. 1 Nr. 1 f VVPSchG, dass Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen müssten, stehe dem Anerkennungsanspruch nicht entgegen. Sie sei mangels Verordnungsermächtigung bereits nichtig und im übrigen wegen des Widerspruchs zum Grundrecht der Privatschulfreiheit auch verfassungswidrig. Davon abgesehen sei der Begriff der Anstellungsfähigkeit unklar und bleibe daher im Dunkeln, nach welchen Kriterien die Behörde die Eignung der an der KBFW tätigen Lehrer verneint habe. Lehramtsstudiengänge zu den an den beruflichen Schulen gängigen Fächern existierten zum Teil nicht. Angesichts der starken Spezialisierung des Schultyps erscheine die 2/3 Quote willkürlich. Schließlich habe der Gesetzgeber in der Ermächtigungsgrundlage § 23 Nr. 1 b) PSchG die bisherige Formulierung „Ausbildung der Lehrer“ durch die Formulierung „Gleichwertigkeit der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrer“ ersetzt, und damit gezeigt, dass nicht schematisch Anstellungsfähigkeit und Gleichartigkeit verlangt werden könnten. Bezüglich des weiteren umfangreichen Vortrags wird auf die Ausführungen in den Schriftsätzen verwiesen.
13 
Die Klägerin beantragt,
14 
das beklagte Land Baden-Württemberg zu verpflichten, ihr für ihre Schule „xxx, Private Kaufmännische Berufsfachschule (Wirtschaftsschule) - Fachrichtung Medien - xxx“ die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule nach § 10 Abs. 1 PSchG zu verleihen.
15 
Das beklagte Land beantragt,
16 
die Klage abzuweisen.
17 
Zur Begründung wird ausgeführt, die Anerkennungsvoraussetzungen seien nicht erfüllt. Die KBFW habe mehrfach gegen Aufnahmebestimmungen verstoßen. Außerdem sei die erforderliche Zahl von Lehrkräften mit Anstellungsfähigkeit im öffentlichen Schuldienst nicht erreicht. Schließlich biete die Schule auch keinen Religionsunterricht an. Nach der Überprüfung vom 11.7.2013 hält die Behörde der Schule noch das Fehlen einer ausreichenden Anzahl anstellungsfähiger Lehrer und das fehlende Angebot des Religionsunterrichts entgegen. Bezüglich des Religionsunterrichts sei das zur Abwahl verwendete Formular ungeeignet. Die streitgegenständliche Schule erfülle nach der Einschätzung des Regierungspräsidiums die Anerkennungsvoraussetzungen, von den Lehrkräften und Religion abgesehen, in allen Punkten.
18 
Auf Anforderung des Gerichts wurden vom Regierungspräsidium xxx die Erlasse des KM zur 2/3-Regelung (Nr. 12 Abs. 1 Nr. 1 f VVPSchG) und Merkblätter über den „Seiteneinstieg in den Vorbereitungsdienst“ und über den „Direkteinstieg in den Schuldienst beruflicher Schulen als Wissenschaftlicher Lehrer“ vorgelegt. Weiter wurde dem Gericht das Ergebnis der Überprüfung des KBFW gemäß § 10 PSchG vom 11.7.2013 vorgelegt. Nach diesem Ergebnis ist von den an der KBFW eingesetzten 11 Lehrern einer im öffentlichen Schuldienst anstellungsfähig.
19 
Die Geschäftsführer der Klägerin xxx wurden in der mündlichen Verhandlung vom 2.3.2010 im Verfahren 4 K 3710/09 zur Sache angehört und machten dabei folgende Angaben:
20 
„Der neue Prospekt, in dem die Bekenntnisfreiheit angegeben wird, stamme aus dem Januar 2010. Die Schulen der Gesellschaft für Kommunikation (xxx) seien schon immer bekenntnisfrei geführt worden. Nur die Aufnahme der Bekenntnisfreiheit in den Prospekt erfolge erst jetzt. Man sei dabei, die alten Prospekte aufzubrauchen und durch die neuen zu ersetzen. In Ulm seien noch alte Prospekte vorhanden gewesen. Die xxx habe erkannt, dass sie mit der Bekenntnisfreiheit auch für sich werben könne. Dabei handele es sich nicht darum, den Schülern pro Woche eine weitere Unterrichtsstunde zu ersparen, indem man Religionsunterricht nicht anbiete. Vielmehr werde mit den bekenntnisfreien Schulen der xxx den Schülern eine attraktive Alternative geboten. Die Schulen der xxx hätten einen Migrantenanteil von ca. 30 % bis 40 %. Dabei dürfte der Migrantenanteil in den Schulen der xxx in xxx bei ca. 30 % liegen. Bei dem Migrantenanteil handele es sich zu einem großen Teil um muslimische Schüler. Bezüglich dieser Schüler und ihrer Eltern komme es bereits beim Vorstellungs- und Aufnahmegespräch regelmäßig zur besorgten Frage nach dem Religionsunterricht. Der Hinweis, dass Religion in der Schule nicht unterrichtet werde, erleichtere den Schülern und Eltern anderer Religionen die Entscheidung für die Schule. Diese Schüler seien von vornherein ausgegrenzt, wenn katholischer oder evangelischer Religionsunterricht durchgeführt werde, von dem sie ausgeschlossen seien. Die Entscheidung, sich vom Religionsunterricht abzumelden, verstärke die bestehende Integrationsproblematik und verhindere, dass die Schüler sich gleichwertig und angenommen fühlten. Im Gesellschaftsvertrag und in den Schüler- und Lehrerverträgen habe man die Bekenntnisfreiheit bisher nicht aufgenommen. Man habe dabei auch nicht gegen die Religionsfreiheit der Schüler verstoßen wollen. Der Gesellschaftsvertrag enthalte ein Indiz für die Bekenntnisfreiheit, indem er auf Hinweise auf ein Bekenntnis verzichte. Mit dem Verzicht auf Religionsunterricht solle auch vermieden werden, dass die Religionsgemeinschaften Einfluss auf den Unterricht und auf die Lehrerkollegien an den Schulen der xxx nehmen könnten. Dabei nehme die xxx keine feindliche Haltung zu den Religionsgemeinschaften ein. Es sei aber so, dass durch die Beschäftigung von Beauftragten der Großkirchen, die zugleich Schulträger und Konkurrenten der xxx seien, eine nicht gewünschte Gemengelage entstehe. Es komme hinzu, dass die xxx bei einem hohen Anteil muslimischer Schüler auch vermeiden wolle, für den Religionsunterricht weitere Religionsgemeinschaften aufnehmen zu müssen. Schließlich gebe es auch nicht genug Lehrkräfte für Religionsunterricht. Die Kirchen hätten nie erkennen lassen, dass sie an den beruflichen Schulen der xxx Religionsunterricht erteilen wollten. Die unmittelbare Konkurrentin der Klägerin im Bereich Berufskolleg Grafikdesign, die xxx in xxx, biete als öffentliche Schule keinen Religionsunterricht an. Das sei durch einen Telefonanruf von xxx bei der xxx in Erfahrung gebracht worden. Geschäftsführer Oberstudiendirektor xxx sei weiterhin als Lehrer, Schulleiter und Geschäftsführer tätig. Gesellschafter der xxx seien neben ihm und seinem Sohn xxx seine Frau und seine Tochter. Einen Beschluss der Gesellschafter zur Bekenntnisfreiheit der Schulen gebe es bisher nicht. Es habe bisher auch keine Gespräche über das Angebot von Religions- und Ethikunterricht gegeben. Ihm persönlich erscheine eine Trennung zwischen Staat und Kirchen schon wünschenswert, das gehört auch zu seiner Grundüberzeugung. Als Lebensform sei ihm das früher nicht so bewusst gewesen, jetzt im Alter würde es ihm schon widerstreben, Religionsunterricht anbieten zu müssen. Sein Erststudium sei Berufspädagogik und Schmückendes Gewerbe, sein Zweitstudium Politikwissenschaften und Wirtschaftswissenschaften gewesen. Das Zweitstudium habe vielleicht zur Überzeugungsbildung beigetragen. Der Philosophie der Schulen der xxx entspreche es, den Schülern einen Neigungs- und Interessenunterricht zukommen zu lassen. Sie sollen in die Lage versetzt werden, quasi ihre Hobbys zu pflegen und zum Beruf zu machen. Die Schüler mit einer Begabung im gestalterischen Bereich seien meistens durch den bisherigen Schulverlauf frustriert, insbesondere was das Fach Mathematik angehe. Ihrer gestalterischen Begabung würde an den Schulen der xxx entsprochen, wobei der Religionsunterricht keinen Stellenwert habe. Wenn man wie er in Schwaben aufgewachsen sei, sei klar, dass dies nicht gänzlich kirchenfern geschehen sei. Seine jetzige persönliche Distanz zur Kirche sei auch nicht durch Glaubensdinge, sondern eher durch kirchenpolitische Entscheidungen zustande gekommen. Es sei nur in ganz seltenen Fällen wegen religiöser Fragen an den Schulen der xxx zu Problemen gekommen. Er erinnere einen Fall eines muslimischen Vaters, der aus religiösen Gründen eine andere Behandlung seiner Tochter, einer Schülerin, verlangt habe. Dem sei er entgegen getreten. Bei missionierenden Schülern würde versucht werden, das Schulverhältnis zu beenden. Eine religiöse Beeinflussung durch Lehrer werde er ggf. durch Ausübung des Direktionsrechts abstellen. Geschäftsführer xxx sei ausgebildeter Modelltischler und Industriedesigner. Eine Lehrerausbildung habe er ebenfalls abgeschlossen. Von seiner Einstellung her sei er eher kirchenfern, besuche auch nicht die Kirche. Ihm sei Toleranz wichtiger. Dass auf Religionsunterricht in den Schulen der xxx verzichtet werde, sei daher für ihn selbstverständlich.“
21 
Die Beklagtenvertreter gaben in der mündlichen Verhandlung vom 2.3.2010, 4 K 3710/09, an:
22 
„Dass die Erteilung von Religionsunterricht an berufsbildenden Schulen im Regierungsbezirk xxx ab 2008 eingefordert worden sei, liege an der Übernahme dieses Sachbereichs durch den Sachbearbeiter xxx. Dieser sei als Pädagoge zuvor mit Religionsunterricht befasst gewesen und habe daher Wert darauf gelegt, dass dieser auch im berufsbildenden Bereich erteilt werde. Im Regierungsbezirk xxx sei der Religionsunterricht an öffentlichen berufsbildenden Schulen zu etwa 85 % abgedeckt. Wenn die Klägerin an ihrem Grafikdesignkolleg Religionsunterricht anbiete, könne das Regierungspräsidium sicherstellen, dass auch die benachbarte öffentliche xxx für Grafik-Design Religionsunterricht erteile.“
23 
In der mündlichen Verhandlung vom 29.11.2013 wurden in vorliegender Rechtssache folgende Erklärungen abgegeben:
24 
Klägerseite:
25 
Der Geschäftsführer der Klägerin xxx erklärt, dass die Schulbezeichnung (z.B. für die Berufsfachschule Wirtschaft/Medien) richtig laute: „xxx, Private zweijährige Berufsfachschule für Wirtschaft, Fachrichtung Medien“. Das gelte auch für die übrigen streitgegenständlichen Schulen. Schulträger sei jeweils ausschließlich die Klägerin. Bei der Verwaltungsgesellschaft xxx mbH, die auf den Internetseiten der xxx im Impressum erscheine, handele es sich um eine lediglich aus steuerlichen Gründen gegründete Verwaltungsgesellschaft der Klägerin, die keine Schulträgeraufgaben wahrnehme.
26 
Zur Verwendung der Ethik-/Religionsformulare führt Herr xxx aus, dass die Schulen nach der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Sigmaringen versucht hätten, mit dem Regierungspräsidium xxx zu einem Kompromiss zu kommen. Sie hätten das Zugeständnis machen wollen, dass Religionsunterricht gegeben werde, sobald sich mehr als 8 Schüler anmelden würden. Das Zugeständnis sei aus der Not geboren und man habe insofern nur dem ausgeübten Druck nachgegeben, um doch zu einer Anerkennung zu kommen. Dabei seien die Schulen weiterhin bekenntnisfrei. Die Schulen hätten die Bekenntnisfreiheit nach der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Sigmaringen in die Schul- und Lehrerverträge und in die Prospekte und Informationsmaterialien aufgenommen. Die Bekenntnisfreiheit komme der Arbeit der Schulen wegen des hohen Migrantenanteils von zwei Dritteln mit Bereich der beruflichen Schulen zugute. Es habe landesweit noch keine Kirche der Klägerin Lehrkräfte für den Unterricht an ihren Schulen angeboten. Die Schulen der Klägerin würden ausschließlich Ethikunterricht erteilen. Soweit Stundenpläne hierfür noch die Bezeichnung Religion/Ethik enthalten hätten, sei dies falsch gewesen.
27 
Zur Personalsituation führen Herr xxx, Herr xxx und Herr xxx aus, die Personalgewinnung sei im Bereich der beruflichen Schulen schwierig. Eine Weiterbildung des vorhandenen Personals im Sinne der besprochenen Möglichkeiten für Seiten- und Direkteinsteiger sei bisher weder beantragt noch in Angriff genommen worden. Die Schulaufsichtsbehörden hätten insofern die Klägerin nicht über bestehende Möglichkeiten informiert. Die Weiterbildung des vorhandenen Personals sei auch nicht in allen Fällen praktikabel, zum Beispiel wenn ein Lehrer nur für wenige Stunden in der Woche benötigt und eingesetzt werde. Der Klägerin würden auch keine garantierten Kapazitäten zur Weiterbildung ihrer vorhandenen Lehrkräfte angeboten. Bezüglich der Angebote an die Privatschule sei das Kontingent auf 5% der Plätze begrenzt. Die Klägerin sei auch nicht bereit, das vorhandene Personal wegen der Forderungen der Kultusverwaltung auf die Straße zu setzen. Für etliche Fächer zum Beispiel im Bereich Grafik-Design oder Mode-Design gebe es gar keine Lehramtsausbildung.
28 
Beklagtenseite:
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Frau xxx skizziert den Verlauf der Ausbildung für Seiten- und Direkteinsteiger. Diese durchliefen einen Vorbereitungsdienst und seien nach der Ausbildung anstellungsfähig im öffentlichen Schuldienst. Während der Ausbildung würden sie im Schuldienst eingesetzt mit einem auf 9 Stunden reduzierten Deputat. Sie hätten einen Mentor bis zur Prüfung. Diese Ausbildungsgänge seien auf Antrag auch für Privatschulen zugängig, wobei diese die Kosten anteilig zu übernehmen hätten. Herr xxx erklärt, die Direkteinsteiger würden von der Behörde auch bei Privatschulen vom Beginn ihrer Ausbildung an auf die 2/3 Quote angerechnet. Das gelte entsprechend für Teilnehmer von Kursen, die für Privatschulträger zu einem vergleichbaren Zweck durchgeführt würden. Frau xxx erklärt, die Freistellung von beamteten Lehrern für den Privatschuldienst werde nicht restriktiv gehandhabt, insofern sei entsprechenden Anträgen bisher immer entsprochen worden. Eine fachfremde Verwendung von Lehrern erfolge im öffentlichen Schuldienst nur dann, wenn eine fach nahe Verwendung möglich sei. Zum Beispiel könne man sich vorstellen, dass ein Physiklehrer für das Fach Mathematik eingesetzt werde.
30 
Das Gericht unterbreitete in Absprache mit den Beteiligten und im Interesse der betroffenen Schüler im Verfahren 4 K 3939/12 mit Beschluss vom 9.12.2013 einen Vergleichsvorschlag gemäß § 106 Satz 2 VwGO, wobei die Übernahme der Regelung für das vorliegende Verfahren vorgesehen war. Das beklagte Land lehnte die Einigung nicht generell ab, konnte aber einzelnen Regelungen nicht zustimmen. Eine Reaktion der Klägerin auf den Vergleichsvorschlag erfolgte nicht.
31 
Dem Gericht haben die Behördenakten des Regierungspräsidiums xxx (2 Bände) und die Gerichtsakten aus den vorangegangenen Verfahren und dem Eilverfahren 4 K 116/14 vorgelegen; bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Unterlagen und auf die Ausführungen der Beteiligten in ihren Schriftsätzen verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
32 
Die Verpflichtungsklage in Gestalt der Untätigkeitsklage ist zulässig. Das beklagte Land hat zum Anerkennungsantrag der Klägerin vom 11.10.2010 bis heute keine Entscheidung getroffen. Zureichende Gründe für die Untätigkeit sind nicht vorgetragen oder erkennbar. Dabei kann das Regierungspräsidium xxx seine Untätigkeit auch nicht mit der vorläufigen Gestattung der Durchführung von Abschlussprüfungen nach den allgemein für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften rechtfertigen (Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 17.3.2011, 9 S 2608/10), da es sich insoweit nur um eine vorläufige Zwischenregelung handelt, welche den Anspruch auf Bescheidung des Anerkennungsantrags unberührt lässt. Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO liegen danach vor.
33 
Die Verpflichtungsklage ist jedoch nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Verleihung der Eigenschaft einer (staatlich) anerkannten Ersatzschule für ihre Schule „xxx, Private Kaufmännische Berufsfachschule (Wirtschaftsschule) - Fachrichtung Medien - mit Sitz in xxx“ - unten KBFW -. In der Folge bleibt die hierauf gerichtete Verpflichtungsklage ohne Erfolg (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO).
34 
Für die Beurteilung des Verpflichtungsbegehrens maßgeblich ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.2.1999 - 2 C 4/98 -, m.w.N.).
35 
Ein verfassungsverbürgter Anspruch auf staatliche Anerkennung aus Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG existiert nicht. Entgegen der Ansicht der Klägerin verbietet das Grundgesetz es nicht, eine Gruppe der Ersatzschulen als anerkannte Privatschulen herauszuheben. Die Ausgestaltung der Anerkennung obliegt dem Landesgesetzgeber (vgl. BVerfG, Entscheidung vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, Juris; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 8.4.2011 - 9 S 884/11 -, Juris; VG Sigmaringen, Urteil vom 2.3.2010 - 4 K 3710/09 -, Seite 15; Avenarius/Heckel, Schulrechtskunde, 7. Auflage, Seite 216).
36 
Alleinige Anspruchsgrundlage ist daher § 10 Abs. 1 des Gesetzes für die Schulen in freier Trägerschaft vom 1.1.1990 (GBl. S. 105) in der Fassung vom 24.4.2012 (GBl. S. 209 f.) - Privatschulgesetz / PSchG -. Danach verleiht die obere Schulaufsichtsbehörde einer Ersatzschule, welche die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllt, die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule. Mit der Anerkennung nach § 10 Abs. 1 PSchG erhält die Ersatzschule das Recht, nach den allgemein für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen. Somit erwächst erst durch die Anerkennung die Befugnis, ihren Schülern Leistungsnachweise mit öffentlich-rechtlicher Wirkung selbst zu erteilen. Demgemäß handelt es sich bei der Anerkennung als Ersatzschule um eine Beleihung mit staatlichen, hoheitlichen Befugnissen. Die Beliehene bleibt Privatrechtssubjekt, ist aber - funktionell - in die Staatsverwaltung einbezogen. Als Beliehene können anerkannte Privatschulen im Rahmen ihrer Kompetenzen Verwaltungsakte erlassen und sonstige hoheitliche Maßnahmen treffen (vgl. Avenarius/Heckel, Schulrechtskunde, 7. Auflage, Seite 216 m.w.N.).
37 
Die Klägerin hat gemäß § 10 Abs. 1 PSchG keinen Anspruch auf Verleihung der Eigenschaft einer (staatlich) anerkannten Ersatzschule für ihre Schule „xxx, Private Kaufmännische Berufsfachschule (Wirtschaftsschule) - Fachrichtung Medien -“. Denn sie erfüllt die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen nicht.
38 
1. Einsatz geeigneter Lehrkräfte
39 
Der Anerkennungsanspruch ist insofern nicht gegeben. Die Klägerin konnte nicht nachweisen, dass die von ihr im KBFW beschäftigten Lehrkräfte den Anforderungen an Lehrkräfte in öffentlichen Schulen entsprechen.
40 
a. Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f der Verordnung des Kultusministeriums und des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum zum Vollzug des Privatschulgesetzes vom 20.07.1971 (GBl. S. 346) in der Fassung vom 01.07.2004 (GBl. S. 502) - Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz / VVPSchG -, der § 10 Abs. 1 PSchG näher konkretisiert, ist gültig, wird vom beklagten Land durch die angegriffene 2/3-Regelung rechtmäßig ausgelegt und steht so dem Begehren der Klägerin entgegen.
41 
Gestützt u.a. auf die §§ 4 Abs. 1 Satz 2, 13 Abs. 2 Satz 2 und 25 des Privatschulgesetzes vom 14.5.1968 (GBl. S. 223) in der Fassung vom 7.4.1970 (GBl. S. 130) bestimmt Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 VVPSchG unter der Überschrift „Anerkennung von Ersatzschulen“, dass die gestellten Anforderungen unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG von einer Ersatzschule im Sinne des § 3 Abs. 1 PSchG erfüllt werden, wenn a) dem Unterricht ein von der Schulaufsichtsbehörde genehmigter Lehrplan zugrunde liegt; b) das Lehrziel der entsprechenden öffentlichen Schule erreicht wird; c) der Übertritt eines Schülers von der Ersatzschule an die entsprechende öffentliche Schule und umgekehrt ohne besondere Schwierigkeiten möglich ist; d) die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen angewendet werden; e) der Leiter der Schule die für seine Aufgabe erforderliche wissenschaftliche und pädagogische Eignung besitzt; f) „die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden.“ Gemäß Absatz 2 Satz 1 der Norm muss die Ersatzschule die gestellten Anforderungen grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben, bevor angenommen werden kann, dass die Schule diese Anforderungen auf die Dauer erfüllt; Satz 1 findet keine Anwendung, wenn eine bereits anerkannte Ersatzschule ausgebaut wird oder wenn der Träger einer bestehenden staatlich anerkannten Ersatzschule eine weitere Ersatzschule desselben Schultyps einrichtet.
42 
Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ist gültig und wird von dem Beklagten durch die angegriffene 2/3-Vorgabe auch rechtmäßig ausgelegt. Hierzu wurde vom Verwaltungsgericht Stuttgart im Urteil vom 24.10.2012 - 12 K 2217/12 -, Juris, in überzeugender Weise ausgeführt:
43 
„1. Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ist verfassungskonform und gültig. Ausweislich ihres Vorspanns wurde die VVPSchG am 20.7.1971 (GBl. S. 346) u.a. auf Grund von § 25 PSchG in der Fassung der Bekanntmachung vom 14.5.1968 (GBl. S. 228), an dem das Gesetz vom 7.4.1970 (GBl. S. 130) keine Änderungen vornahm, bekannt gemacht. § 25 PSchG 1968 lautete: „Die Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des Gesetzes erlässt das zuständige Ministerium, die Rechtsvorschriften im Einvernehmen mit den beteiligten Ministerien.“ Damit waren am 20.7.1971 Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV nach den damaligen verfassungsrechtlichen Anforderungen hinreichend klar und bestimmt. Zwar findet sich im aktuell gültigen § 25 PSchG keine Ermächtigung mehr zum Erlass von Rechtsverordnungen; diese ist heute vielmehr in § 23 PSchG geregelt, worauf die VVPSchG nicht hinweist, aber auch nicht hinweisen muss. Dieser fehlende Hinweis macht die VVPSchG jedenfalls nicht verfassungswidrig. Zum einen wurde § 10 Abs. 1 PSchG, zu dessen Durchführung Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG dient, - ebenso wie im Übrigen die VVPSchG selbst (vgl. die geringfügigen Änderungen seit 20.7.1971 in GBl. 1978 S. 577; GBl. 1985 S. 71; GBl. 1997 S. 278; GBl. 2004 S. 469; der Wortlaut von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ist bis heute derselbe) - seit 1968 nicht wesentlich geändert (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.5.1988 - 1 BvR 482/84 u.a. - juris Rn. 53); § 10 Abs. 1 PSchG ist vielmehr seit 1968 beinahe wortgleich geblieben. Zum anderen ist das nachträgliche Fortfallen der Ermächtigungsgrundlage für den Bestand ordnungsgemäß erlassener Rechtsverordnungen ohne Einfluss (BVerfGE, a.a.O. Rn. 55, m.w.N.), und hier ist die Ermächtigungsgrundlage nicht einmal weggefallen, sondern nur in einem benachbarten Paragraphen neugefasst worden. Auch gegen das Zitiergebot von Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG und Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV wird nicht verstoßen, weil zutreffend zitiert wird und der fehlende Hinweis auf die heutige Fassung des § 23 PSchG im Übrigen im Sinne einer offensichtlichen Unrichtigkeit behandelt werden kann. Hierdurch werden Sinn und Zweck des Zitiergebots, den Ermächtigungsrahmen gegenüber dem Adressaten der Verordnung offenzulegen und eine Kontrolle der Einhaltung dieses Rahmens zu ermöglichen, jedenfalls nicht beeinträchtigt. Der fehlende Hinweis auf die heutige Fassung des § 23 PSchG könnte wohl jederzeit durch Berichtigungsbekanntgabe im Gesetzblatt behoben werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.09.2008 - 3 C 8.07 - juris Rn. 22).
44 
2. Der Beklagte legt Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG durch die angegriffene 2/3-Vorgabe quantitativ rechtmäßig aus. Denn nach Satz 1 dieser Norm müssen die Ersatzschullehrer „in der Regel“ die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Das Tatbestandsmerkmal „in der Regel“ kann als „von Ausnahmen abgesehen immer“ bzw. „im Großen und Ganzen“, jedenfalls aber als „deutlich überwiegend“ gedeutet werden. Die Auslegung des Beklagten im Sinne der 2/3-Vorgabe stellt sich damit insoweit als durchaus großzügig dar und entspricht jedenfalls (noch) dem Bedeutungsgehalt von Satz 1 der Norm.
45 
3. Der Beklagte legt Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG auch qualitativ rechtmäßig aus, wenn er bei 2/3 der eingesetzten Privatschullehrkräfte die Voraussetzungen für eine Übernahme in das Beamtenverhältnis fordert, also regelmäßig die erfolgreiche Absolvierung des Vorbereitungsdienstes und der Zweiten Lehramts- bzw. Staatsprüfung. Denn die Regelung in Buchstabe f verlangt ausdrücklich, dass die Lehrer „die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen“, die grundsätzlich ohne die Zweite Staatsprüfung nicht gegeben ist. Gemäß § 28 Abs. 1 der Verordnung des Kultusministeriums über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen (APrObSchhD; GBl. 2004 S. 192) wird erst mit dem Bestehen dieser Prüfung die Befähigung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen mit der Lehrbefähigung in den Ausbildungsfächern erworben. Dass es hiervon für die sogenannten „Nichterfüller“ insbesondere bezüglich Spezialmaterien auch Ausnahmen geben kann, wie die von der Klägerin zitierte Nr. 3.5 der Eingruppierungs-Richtlinien des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft Baden-Württemberg vom 27.01.2012 (ERL) illustriert, ändert an der Regelvoraussetzung der Zweiten Staatsprüfung nichts. Auch im Lichte der §§ 19 Abs. 2 Satz 1, 20 Satz 1 PSchG, die von den „beamtenrechtlichen Voraussetzungen für die lebenslängliche Anstellung als Lehrer an öffentlichen Schulen“ sprechen, kann der Begriff der „Anstellungsfähigkeit“ in Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG nach Auffassung der Kammer korrekt nicht anders ausgelegt werden, als im Sinne des Beklagten. Auch eine gespaltene Auslegung dieses Rechtsbegriffes einerseits für allgemeinbildende Schulen („Anstellungsfähigkeit“ bedeutet mit Zweiter Staatsprüfung), andererseits für berufliche Schulen („Anstellungsfähigkeit“ bedeutet ohne Zweite Staatsprüfung) ist nach Auffassung der Kammer nicht möglich, schon weil teilweise identische Schulabschlüsse (z.B. Hochschulreife) vergeben werden.
46 
Die einheitliche Auslegung entspricht im Übrigen der Ratio von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG, die im Sinne einer „Qualitätssicherungsklausel“ konzipiert ist. Anders als bei der Genehmigung der Ersatzschulen gemäß § 5 PSchG geht es bei der staatlichen Anerkennung einer solchen Schule gemäß § 10 PSchG nicht um den Schulbetrieb an sich, sondern um die Frage, ob die Ersatzschule als staatlich Beliehene das hoheitliche Recht erhält, - ohne Schulfremdenprüfungen - selbst Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen (vgl. § 10 Abs. 2 PSchG). Durch diese Anerkennung kann die Ersatzschule mithin insoweit hoheitliche Funktionen ausüben, als sie den Bildungsgrad ihrer Schüler mit öffentlich-rechtlicher „Außenwirkung“ feststellt. Wenn aber an einer Ersatzschule die gleichartigen Schulabschlüsse erworben werden können wie an einer öffentlichen Schule, muss auch die zugrunde liegende Schulbildung qualitativ gleichartig sein, was neben vergleichbaren Lehrinhalten am besten durch vergleichbar ausgebildete und qualifizierte Lehrkräfte garantiert werden kann. Es dürfte generell zutreffen, dass eine Lehrkraft mit (auch „schlechter“) Zweiter Staatsprüfung aufgrund der pädagogischen Ausbildung im Referendariat besser qualifiziert ist als eine Lehrkraft ohne eine solche Ausbildung bzw. Zweite Staatsprüfung.
47 
Durch die Unterwerfung unter eine Schulfremdenprüfung wird der Schule im Übrigen nicht etwa die Gleichwertigkeit in Bezug auf den Leistungserfolg im Vergleich mit den staatlichen Schulen oder den anerkannten Privatschulen abgesprochen. Vielmehr wird lediglich bei der Feststellung, ob der die Berechtigungen vermittelnde Leistungserfolg im Einzelfall erreicht ist, über die nicht anerkannten Ersatzschulen eine besondere, der Bedeutung der Berechtigungen angemessene Kontrolle ausgeübt, die im Falle der anerkannten Ersatzschulen entbehrlich erscheint. Denn diese Ersatzschulen, die ein den öffentlichen Schulen im wesentlichen vergleichbares Lehrerkollegium aufweisen, bieten bereits auf Grund dieser gewissermaßen vorverlegten Kontrolle die Gewähr für eine dauernde Gleichmäßigkeit im Leistungsstand und für die Einhaltung der den Berechtigungen zugrunde gelegten Normen und Standards. Es liegt im Wesen derartiger Berechtigungen, dass insoweit das Prinzip der Gleichwertigkeit gegenüber dem Prinzip der Gleichartigkeit weitgehend zurücktreten muss (so ausdrücklich, wenn auch in anderem Zusammenhang: BVerfG, Urteil vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 - juris Rn. 34/36).
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4. Die angegriffene 2/3-Vorgabe verstößt nicht gegen die verfassungsrechtlich garantierte Privatschulfreiheit. Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden (a.a.O. Rn. 28/39), dass Art. 7 Abs. 4 GG keinen Anspruch auf Anerkennung der Ersatzschulen gewährt und der Landesgesetzgeber deshalb die Erteilung der Anerkennung von besonderen, über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen darf. Es hat weiter ausgeführt, dass die Länder das Institut der Anerkennung und die mit ihm verbundenen Vorteile nicht dazu benutzen dürfen, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebotes einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen, weil es mit Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG nicht vereinbar sei, wenn die Ersatzschulen ohne sachlichen Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlasst werden würden. Das Verlangen etwa nach Anpassung an die Zugangsvoraussetzungen der öffentlichen Schulen als Bedingung für die Anerkennung sei aber nicht sachwidrig. Dasselbe gilt zweifellos für das Verlangen nach gleichartiger Qualifikation der Lehrkräfte, wenn diese an der Ersatzschule gleichartige Prüfungen abnehmen und gleichartige öffentlich-rechtliche Schulabschlüsse verleihen dürfen und damit etwa im Falle der Fachhochschulreife oder des Abiturs auch den Zugang zu staatlich finanzierten Hochschulen eröffnen.
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5. Auch das Gleichheitsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG wird durch die 2/3-Vorgabe nicht verletzt. Sollte der Beklagte tatsächlich über viele Jahre hinweg - unter anderer Auslegung von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG - die staatliche Anerkennung von Ersatzschulen auch für Privatschulen ausgesprochen haben, die kein Lehrerkollegium aufweisen, das überwiegend aus Lehrkräften mit Zweiter Staatsprüfung besteht, folgt hieraus heute kein Rechtsanspruch der Klägerin auf Anerkennung gemäß § 10 Abs. 1 PSchG. Zum einen handelt es sich bei der Auslegung des Tatbestandsmerkmals der „Anstellungsfähigkeit“ in Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG methodisch um keine Ermessensausübung, weswegen insoweit auch nicht die von der Klägerin behauptete Selbstbindung der Verwaltung durch langjährige gleichartige Ermessensbetätigung eingetreten sein kann. Selbst wenn sich der Beklagte aber durch eine entsprechende Verwaltungspraxis über Art. 3 Abs. 1 GG gebunden hätte, stünde es ihm frei, seine Verwaltungspraxis nunmehr wegen Art. 20 Abs. 3 GG aufgrund anderer - richtiger - Auslegung von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG zu ändern. Wie die Kammer aus Parallelverfahren weiß, wird die 2/3-Vorgabe von dem Beklagten nunmehr strikt gehandhabt, weswegen eine Änderung „nicht nur im Einzelfall, sondern auf Dauer“ (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.09.2011 - 9 S 2626/10 - juris Rn. 43) gegeben ist, die von früheren Bindungen über Art. 3 Abs. 1 GG befreit. Dass dieser Änderung der Verwaltungspraxis sachwidrig das politische Ziel zugrundeliegen könnte, die Anzahl der Privatschulen im Bereich der Berufsfachschulen und Berufskollegs primär aus Konkurrenzgründen insgesamt zu reduzieren, wird von dem Beklagten bestritten. Die Kammer sieht hierfür keine hinreichenden Belege. Da die Klägerin ein Drittel ihrer Lehrkräfte auch ohne entsprechende Qualifikation einsetzen kann, wird sie durch das staatliche Sondermodell zur Gewinnung von Lehrkräften in Mangelfächern an beruflichen Schulen nicht unangemessen benachteiligt und insoweit in ihrem Gleichbehandlungsanspruch aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Nach der Verwaltungspraxis des Beklagten werden derzeit landesweit maximal rund 16 % (3.419 von 20.916 Lehrkräften) und im Regierungsbezirk Stuttgart sogar nur rund 9 % (682 von 7.800 Lehrkräften) der sogenannten „Nichterfüller“ beschäftigt, d.h. deutlich weniger als die der Klägerin zugestandenen rund 33 %.
50 
6. Auch die weiteren Argumente der Klägerin führen nach Überzeugung der Kammer nicht zu einem Rechtsanspruch auf Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule gemäß § 10 Abs. 1 PSchG: Die „Gleichwertigkeit der Qualifikation im Sinne eines Nichtzurückstehens“ kann, unabhängig von der Frage, wie der Beklagte diese verwaltungstechnisch bei einer Privatschule vor der Anerkennung in concreto prüfen sollte, im Rahmen von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG nicht maßgeblich sein, weil es nach dieser gesetzlichen Vorgabe eben einer „Anstellungsfähigkeit“ der Lehrkraft bedarf, die - auch bei tatsächlich hoher Qualifikation - ohne Zweite Staatsprüfung in der Regel nicht gegeben ist. Die 2/3-Vorgabe widerspricht auch nicht „in evidenter Weise der gesetzlichen Vorgabe in § 5 Abs. 3 Satz 2 PSchG“. Denn diese Norm regelt die Genehmigung einer Ersatzschule und nicht deren staatliche Anerkennung, mithin einen wesentlich anderen Sachverhalt, und ist deshalb hier nicht maßgeblich; die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule darf - wegen ihrer hoheitlichen Befugnisse - von über die Genehmigungsvoraussetzungen hinausgehenden Bedingungen abhängig gemacht werden (vgl. BVerfG, a.a.O. Rn. 28/39). Der Vortrag der Klägerin, dass die Privatschulen am Lehrermarkt „gewissermaßen nehmen müssen, was übrig bleibt“, ist selbstredend nicht unplausibel, kann von der Kammer aber letztlich nicht überprüft werden. Unabhängig von der Möglichkeit der Beurlaubung von Lehrkräften bei Einstellung an einer Privatschule (Nr. 16 der VV zur Einstellung von Lehramtsbewerberinnen und Lehramtsbewerbern vom 13.12.2011 - Az.: 22-6740.2/238) hat die Klägerin jedenfalls die, wenn sicher auch (finanziell) begrenzte Möglichkeit, einer entsprechenden Konkurrenzsituation durch attraktive Anstellungsmodalitäten entgegenzuwirken. Auch der weitere Vortrag der Klägerin, die 2/3-Vorgabe bedrohe die Existenz einer Reihe von Privatschulen, ist sicher nicht unplausibel. Das Bundesverfassungsgericht (a.a.O. Rn. 37) hat jedoch ausgeführt, das in Art. 7 Abs. 4 GG gewährleistete Recht sichere den Ersatzschulen im freien Wettbewerb keinen Schutz auf Bestand. Aufgrund der derzeit offenbar allgemein schwierigen Situation am Berufsschullehrerarbeitsmarkt liegt im Falle der Klägerin auch keine „besondere Gegebenheit“ im Sinne von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG vor, denn diese Situation belastet nicht nur die konkrete „betreffende Privatschule“ der Klägerin, sondern alle beruflichen Privatschulträger gleichermaßen. Auch Ziffer 12 Abs. 2 VVPSchG wird von dem Beklagten schließlich nicht verletzt. Hier wird in Satz 1 eine dreijährige Wartefrist und es werden in Satz 2 hiervon Ausnahmen geregelt. Dass die Ausnahmen in Satz 2 ausdrücklich nur von „Satz 1“ - und nicht etwa von allen Anforderungen des Absatzes 1 - befreien, ergibt sich unmittelbar aus dem Wortlaut der Norm und im Übrigen aus deren Sinn und Zweck. Denn Ziffer 12 Abs. 2 VVPSchG konkretisiert ausschließlich das Tatbestandsmerkmal „dauernd“ aus § 10 Abs. 1 PSchG.
51 
Das erkennende Gericht verweist auf diese überzeugenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts Stuttgart, schließt sich ihnen an und macht sie sich zu eigen (vgl. dazu auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris; VG Sigmaringen, Urteil vom 1.2.2011 - 4 K 750/10 -). Die Voraussetzungen für die erstrebte staatliche Anerkennung liegen danach nicht vor. Die KBFW erfüllt die 2/3 Quote bei weitem nicht. Von den im Schuljahr 2012/13 in der KBFW eingesetzten 11 Lehrern war nach der Überprüfung des Regierungspräsidiums xxx vom 11.7.2013 ein einziger im öffentlichen Schuldienst anstellungsfähig. Das Gericht folgt den tatsächlichen Feststellungen des Regierungspräsidiums und legt sie der Entscheidung zugrunde. Zweifel bestehen insofern nicht, nachdem die Feststellungen von der Klägerin nicht substantiiert bestritten werden.
52 
Ein Anerkennungsanspruch besteht danach nicht.
53 
Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die Anwendung der Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG ohne Übergangsregelung zu unverhältnismäßigen Belastungen führt. Das beklagte Land fordert von den privaten Ersatzschulen etwa seit Beginn des Jahres 2012 die Einhaltung der 2/3 Regelung. Damit sind seit der Umstellung etwa 2 Jahre vergangen. Unter Berücksichtigung der vom beklagten Land angebotenen Nachschulungsmöglichkeiten für eingesetzte Lehrkräfte (Nichterfüller) und der Beschränkung auf 2/3 erscheint diese Zeitspanne - auch unter Berücksichtigung der nach den Angaben der Beteiligten angespannten Lage auf dem Personalmarkt - für die Anpassung des Lehrkörpers an die Erfordernisse für eine staatliche Anerkennung angemessen zu sein. Dies gilt auch deswegen, weil das Land für die Anrechnung auf die 2/3-Quote lediglich die Aufnahme der Nachschulung und nicht den Abschluss voraussetzt. Damit hatte es die Klägerin in der Hand, durch die Beteiligung an entsprechenden Kursen oder durch eigenständige Durchführung zeitnah die Erfüllung der 2/3-Quote zu erreichen. Dass die Klägerin diese Möglichkeit nicht nutzte, sondern stattdessen ausschließlich und bis heute auf ihrer anderen schulrechtlichen Einschätzung beharrte, führt nicht zu einer Unverhältnismäßigkeit der dadurch provozierten Versagung der Anerkennung. Den Besonderheiten der für berufliche Schulen geltenden Anforderungen an die dort einzusetzenden Lehrkräfte wird - entgegen der Ansicht der Klägerin - bereits hinreichend durch die Beschränkung der Forderung der Anstellungsfähigkeit auf 2/3 der eingesetzten Lehrkräfte entsprochen.
54 
b. Unabhängig von den obigen Ausführungen wäre ein Anerkennungsanspruch aber auch dann nicht gegeben, wenn mit der Klägerin von einer Unwirksamkeit der Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG ausgegangen würde. Die Klägerin übersieht bei ihrer Argumentation, dass kein verfassungsverbürgter Anspruch auf staatliche Anerkennung aus Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG existiert und dass als Anspruchsgrundlage daher ausschließlich § 10 Abs. 1 PSchG in Betracht kommt. Danach setzt der geltend gemachte Anerkennungsanspruch, unabhängig von der Gültigkeit der VVPSchG, aber voraus, dass die KBFW die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllt. Zu diesen Anforderungen zählen selbstverständlich auch die Voraussetzungen für die Einstellung geeigneter Lehrkräfte. Diese Voraussetzungen sehen gemäß § 38 SchG in Verbindung mit der Verordnung des Kultusministeriums über die Laufbahnen seines Geschäftsbereichs vom 10.1.2012, LVO-KM, regelmäßig einen Vorbereitungsdienst und den Abschluss des Zweiten Staatsexamens voraus (vgl. Verordnung des Kultusministeriums über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen, APrObSchhD). Nachdem die streitgegenständliche Schule diese Einstellungsvoraussetzungen aber ignoriert und im wesentlichen Lehrkräfte ohne Vorbereitungsdienst und ohne Zweites Staatsexamen einstellt, erfüllt sie - im Sinne des § 10 PSchG - die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen nicht. Wäre die VVPSchG insgesamt oder hinsichtlich der Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG unwirksam, würde der geltend gemachte Anerkennungsanspruch an der Nichterfüllung der Voraussetzungen des § 10 PSchG scheitern. Wäre auch § 10 PSchG unwirksam, wie die Klägerin wohl meint, fehlte es an jeder rechtlichen Grundlage für die staatliche Anerkennung der Schule.
55 
Ein Anerkennungsanspruch besteht nach alldem gegenwärtig nicht.
56 
2. Religionsunterricht
57 
Öffentliche Schulen sind verpflichtet Religionsunterricht zu erteilen. Dies ergibt sich aus Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG und den §§ 96 Abs. 1, 100a SchG, wonach Religionsunterricht an allen öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen ordentliches Lehrfach ist und für diejenigen Schüler, die nicht am Religionsunterricht teilnehmen, durch Ethikunterricht ersetzt werden kann (vgl. dazu auch Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport vom 21.12.2000 in der Fassung vom 15.5.2009 sowie Verwaltungsvorschrift Ethikunterricht vom 21.11.2001). Für öffentliche Kaufmännische Berufsfachschulen (Wirtschaftsschulen) ergibt sich aus der Verordnung des KM über die Ausbildung und Prüfung an den zweijährigen zur Prüfung der Fachschulreife führenden Berufsfachschulen und der danach geltenden Stundentafel (Anlage zu § 2 Abs. 2 2 BSFS-VO), dass zwei Stunden Religionsunterricht pro Unterrichtswoche im ersten Schuljahr und eine Stunde im zweiten Schuljahr obligatorisch sind. Danach sind die dem KBFW entsprechenden öffentlichen Schulen zur Erteilung von Religionsunterricht, ersatzweise Ethikunterricht, verpflichtet. Ob die staatliche Anerkennung danach auch am fehlenden Religionsunterrichtsangebot scheitert, kann das Gericht aber offen lassen, nachdem die Klage bereits aus anderen Gründen der Abweisung unterliegt. An seiner im Urteil vom 2.3.2010, 4 K 3710/09, dargestellten und begründeten Meinung, dass von einer bekenntnisfrei geführten beruflichen Schule die Abhaltung von Religionsunterricht für die staatliche Anerkennung jedenfalls dann nicht verlangt werden kann, wenn die ausschließliche Aufnahme von Schülern, die den Religionsunterricht abgewählt haben, und die Erteilung von Ethikunterricht sichergestellt sind, hält das Gericht jedoch fest (Umdruck Seiten 15 bis 16). Derzeit ist allerdings zweifelhaft, ob diese Voraussetzungen bei der KBFW erfüllt sind. Ob es sich bei der KBFW um eine bekenntnisfrei geführte Schule handelt, ob nur Schüler aufgenommen werden, die den Religionsunterricht abgewählt haben, und ob ausschließlich Ethikunterricht angeboten wird, steht nicht fest. Die Vermutung des Beklagten, dass die Nichterteilung von Religions- und (anfänglich auch) Ethikunterricht am KBFW hauptsächlich auf betriebswirtschaftlichen Erwägungen beruht, vermochte die Klägerin bisher nicht überzeugend zu widerlegen.
58 
3. Wirtschaftliche und rechtliche Stellung der Lehrkräfte
59 
Das Gericht hat nicht geprüft, ob die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der von der Klägerin in der KBFW eingesetzten Lehrkräfte im Sinne des Art. 7 Abs. 4 Satz 4 GG, § 6 Abs. 2 PSchG genügend gesichert ist. Eine solche Prüfung durfte hier deswegen unterbleiben, weil die Klägerin bereits wegen der unter 1. aufgeführten Gründe keinen Anerkennungsanspruch besitzt. Zur Vermeidung weiterer rechtlicher Auseinandersetzungen weist das Gericht aber auf Folgendes hin: Der Sicherung der wirtschaftlichen und rechtlichen Stellung der Lehrkräfte kommt bei staatlich anerkannten privaten Ersatzschulen eine besondere Bedeutung zu. Denn das Fehlen dieser Sicherung kann die objektive Leistungsmessung und die leistungsgemäße Benotung gefährden. Eine unangemessene wirtschaftliche und rechtliche Abhängigkeit der Lehrkräfte (zum Beispiel durch Beschäftigung als Scheinselbständige) kann zu einem Missbrauch der der Schule verliehenen Befugnisse und dabei zu einer Verzerrung im wirtschaftlichen Wettbewerb der Schulträger führen.
60 
Nach alldem ist die Klage unbegründet und bleibt daher ohne Erfolg.
61 
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Danach trägt die Klägerin die Kosten des Verfahrens, weil sie unterliegt.
62 
Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung.

Gründe

 
32 
Die Verpflichtungsklage in Gestalt der Untätigkeitsklage ist zulässig. Das beklagte Land hat zum Anerkennungsantrag der Klägerin vom 11.10.2010 bis heute keine Entscheidung getroffen. Zureichende Gründe für die Untätigkeit sind nicht vorgetragen oder erkennbar. Dabei kann das Regierungspräsidium xxx seine Untätigkeit auch nicht mit der vorläufigen Gestattung der Durchführung von Abschlussprüfungen nach den allgemein für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften rechtfertigen (Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 17.3.2011, 9 S 2608/10), da es sich insoweit nur um eine vorläufige Zwischenregelung handelt, welche den Anspruch auf Bescheidung des Anerkennungsantrags unberührt lässt. Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO liegen danach vor.
33 
Die Verpflichtungsklage ist jedoch nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Verleihung der Eigenschaft einer (staatlich) anerkannten Ersatzschule für ihre Schule „xxx, Private Kaufmännische Berufsfachschule (Wirtschaftsschule) - Fachrichtung Medien - mit Sitz in xxx“ - unten KBFW -. In der Folge bleibt die hierauf gerichtete Verpflichtungsklage ohne Erfolg (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO).
34 
Für die Beurteilung des Verpflichtungsbegehrens maßgeblich ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.2.1999 - 2 C 4/98 -, m.w.N.).
35 
Ein verfassungsverbürgter Anspruch auf staatliche Anerkennung aus Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG existiert nicht. Entgegen der Ansicht der Klägerin verbietet das Grundgesetz es nicht, eine Gruppe der Ersatzschulen als anerkannte Privatschulen herauszuheben. Die Ausgestaltung der Anerkennung obliegt dem Landesgesetzgeber (vgl. BVerfG, Entscheidung vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, Juris; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 8.4.2011 - 9 S 884/11 -, Juris; VG Sigmaringen, Urteil vom 2.3.2010 - 4 K 3710/09 -, Seite 15; Avenarius/Heckel, Schulrechtskunde, 7. Auflage, Seite 216).
36 
Alleinige Anspruchsgrundlage ist daher § 10 Abs. 1 des Gesetzes für die Schulen in freier Trägerschaft vom 1.1.1990 (GBl. S. 105) in der Fassung vom 24.4.2012 (GBl. S. 209 f.) - Privatschulgesetz / PSchG -. Danach verleiht die obere Schulaufsichtsbehörde einer Ersatzschule, welche die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllt, die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule. Mit der Anerkennung nach § 10 Abs. 1 PSchG erhält die Ersatzschule das Recht, nach den allgemein für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen. Somit erwächst erst durch die Anerkennung die Befugnis, ihren Schülern Leistungsnachweise mit öffentlich-rechtlicher Wirkung selbst zu erteilen. Demgemäß handelt es sich bei der Anerkennung als Ersatzschule um eine Beleihung mit staatlichen, hoheitlichen Befugnissen. Die Beliehene bleibt Privatrechtssubjekt, ist aber - funktionell - in die Staatsverwaltung einbezogen. Als Beliehene können anerkannte Privatschulen im Rahmen ihrer Kompetenzen Verwaltungsakte erlassen und sonstige hoheitliche Maßnahmen treffen (vgl. Avenarius/Heckel, Schulrechtskunde, 7. Auflage, Seite 216 m.w.N.).
37 
Die Klägerin hat gemäß § 10 Abs. 1 PSchG keinen Anspruch auf Verleihung der Eigenschaft einer (staatlich) anerkannten Ersatzschule für ihre Schule „xxx, Private Kaufmännische Berufsfachschule (Wirtschaftsschule) - Fachrichtung Medien -“. Denn sie erfüllt die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen nicht.
38 
1. Einsatz geeigneter Lehrkräfte
39 
Der Anerkennungsanspruch ist insofern nicht gegeben. Die Klägerin konnte nicht nachweisen, dass die von ihr im KBFW beschäftigten Lehrkräfte den Anforderungen an Lehrkräfte in öffentlichen Schulen entsprechen.
40 
a. Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f der Verordnung des Kultusministeriums und des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum zum Vollzug des Privatschulgesetzes vom 20.07.1971 (GBl. S. 346) in der Fassung vom 01.07.2004 (GBl. S. 502) - Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz / VVPSchG -, der § 10 Abs. 1 PSchG näher konkretisiert, ist gültig, wird vom beklagten Land durch die angegriffene 2/3-Regelung rechtmäßig ausgelegt und steht so dem Begehren der Klägerin entgegen.
41 
Gestützt u.a. auf die §§ 4 Abs. 1 Satz 2, 13 Abs. 2 Satz 2 und 25 des Privatschulgesetzes vom 14.5.1968 (GBl. S. 223) in der Fassung vom 7.4.1970 (GBl. S. 130) bestimmt Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 VVPSchG unter der Überschrift „Anerkennung von Ersatzschulen“, dass die gestellten Anforderungen unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG von einer Ersatzschule im Sinne des § 3 Abs. 1 PSchG erfüllt werden, wenn a) dem Unterricht ein von der Schulaufsichtsbehörde genehmigter Lehrplan zugrunde liegt; b) das Lehrziel der entsprechenden öffentlichen Schule erreicht wird; c) der Übertritt eines Schülers von der Ersatzschule an die entsprechende öffentliche Schule und umgekehrt ohne besondere Schwierigkeiten möglich ist; d) die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen angewendet werden; e) der Leiter der Schule die für seine Aufgabe erforderliche wissenschaftliche und pädagogische Eignung besitzt; f) „die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden.“ Gemäß Absatz 2 Satz 1 der Norm muss die Ersatzschule die gestellten Anforderungen grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben, bevor angenommen werden kann, dass die Schule diese Anforderungen auf die Dauer erfüllt; Satz 1 findet keine Anwendung, wenn eine bereits anerkannte Ersatzschule ausgebaut wird oder wenn der Träger einer bestehenden staatlich anerkannten Ersatzschule eine weitere Ersatzschule desselben Schultyps einrichtet.
42 
Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ist gültig und wird von dem Beklagten durch die angegriffene 2/3-Vorgabe auch rechtmäßig ausgelegt. Hierzu wurde vom Verwaltungsgericht Stuttgart im Urteil vom 24.10.2012 - 12 K 2217/12 -, Juris, in überzeugender Weise ausgeführt:
43 
„1. Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ist verfassungskonform und gültig. Ausweislich ihres Vorspanns wurde die VVPSchG am 20.7.1971 (GBl. S. 346) u.a. auf Grund von § 25 PSchG in der Fassung der Bekanntmachung vom 14.5.1968 (GBl. S. 228), an dem das Gesetz vom 7.4.1970 (GBl. S. 130) keine Änderungen vornahm, bekannt gemacht. § 25 PSchG 1968 lautete: „Die Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des Gesetzes erlässt das zuständige Ministerium, die Rechtsvorschriften im Einvernehmen mit den beteiligten Ministerien.“ Damit waren am 20.7.1971 Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV nach den damaligen verfassungsrechtlichen Anforderungen hinreichend klar und bestimmt. Zwar findet sich im aktuell gültigen § 25 PSchG keine Ermächtigung mehr zum Erlass von Rechtsverordnungen; diese ist heute vielmehr in § 23 PSchG geregelt, worauf die VVPSchG nicht hinweist, aber auch nicht hinweisen muss. Dieser fehlende Hinweis macht die VVPSchG jedenfalls nicht verfassungswidrig. Zum einen wurde § 10 Abs. 1 PSchG, zu dessen Durchführung Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG dient, - ebenso wie im Übrigen die VVPSchG selbst (vgl. die geringfügigen Änderungen seit 20.7.1971 in GBl. 1978 S. 577; GBl. 1985 S. 71; GBl. 1997 S. 278; GBl. 2004 S. 469; der Wortlaut von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ist bis heute derselbe) - seit 1968 nicht wesentlich geändert (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.5.1988 - 1 BvR 482/84 u.a. - juris Rn. 53); § 10 Abs. 1 PSchG ist vielmehr seit 1968 beinahe wortgleich geblieben. Zum anderen ist das nachträgliche Fortfallen der Ermächtigungsgrundlage für den Bestand ordnungsgemäß erlassener Rechtsverordnungen ohne Einfluss (BVerfGE, a.a.O. Rn. 55, m.w.N.), und hier ist die Ermächtigungsgrundlage nicht einmal weggefallen, sondern nur in einem benachbarten Paragraphen neugefasst worden. Auch gegen das Zitiergebot von Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG und Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV wird nicht verstoßen, weil zutreffend zitiert wird und der fehlende Hinweis auf die heutige Fassung des § 23 PSchG im Übrigen im Sinne einer offensichtlichen Unrichtigkeit behandelt werden kann. Hierdurch werden Sinn und Zweck des Zitiergebots, den Ermächtigungsrahmen gegenüber dem Adressaten der Verordnung offenzulegen und eine Kontrolle der Einhaltung dieses Rahmens zu ermöglichen, jedenfalls nicht beeinträchtigt. Der fehlende Hinweis auf die heutige Fassung des § 23 PSchG könnte wohl jederzeit durch Berichtigungsbekanntgabe im Gesetzblatt behoben werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.09.2008 - 3 C 8.07 - juris Rn. 22).
44 
2. Der Beklagte legt Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG durch die angegriffene 2/3-Vorgabe quantitativ rechtmäßig aus. Denn nach Satz 1 dieser Norm müssen die Ersatzschullehrer „in der Regel“ die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Das Tatbestandsmerkmal „in der Regel“ kann als „von Ausnahmen abgesehen immer“ bzw. „im Großen und Ganzen“, jedenfalls aber als „deutlich überwiegend“ gedeutet werden. Die Auslegung des Beklagten im Sinne der 2/3-Vorgabe stellt sich damit insoweit als durchaus großzügig dar und entspricht jedenfalls (noch) dem Bedeutungsgehalt von Satz 1 der Norm.
45 
3. Der Beklagte legt Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG auch qualitativ rechtmäßig aus, wenn er bei 2/3 der eingesetzten Privatschullehrkräfte die Voraussetzungen für eine Übernahme in das Beamtenverhältnis fordert, also regelmäßig die erfolgreiche Absolvierung des Vorbereitungsdienstes und der Zweiten Lehramts- bzw. Staatsprüfung. Denn die Regelung in Buchstabe f verlangt ausdrücklich, dass die Lehrer „die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen“, die grundsätzlich ohne die Zweite Staatsprüfung nicht gegeben ist. Gemäß § 28 Abs. 1 der Verordnung des Kultusministeriums über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen (APrObSchhD; GBl. 2004 S. 192) wird erst mit dem Bestehen dieser Prüfung die Befähigung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen mit der Lehrbefähigung in den Ausbildungsfächern erworben. Dass es hiervon für die sogenannten „Nichterfüller“ insbesondere bezüglich Spezialmaterien auch Ausnahmen geben kann, wie die von der Klägerin zitierte Nr. 3.5 der Eingruppierungs-Richtlinien des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft Baden-Württemberg vom 27.01.2012 (ERL) illustriert, ändert an der Regelvoraussetzung der Zweiten Staatsprüfung nichts. Auch im Lichte der §§ 19 Abs. 2 Satz 1, 20 Satz 1 PSchG, die von den „beamtenrechtlichen Voraussetzungen für die lebenslängliche Anstellung als Lehrer an öffentlichen Schulen“ sprechen, kann der Begriff der „Anstellungsfähigkeit“ in Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG nach Auffassung der Kammer korrekt nicht anders ausgelegt werden, als im Sinne des Beklagten. Auch eine gespaltene Auslegung dieses Rechtsbegriffes einerseits für allgemeinbildende Schulen („Anstellungsfähigkeit“ bedeutet mit Zweiter Staatsprüfung), andererseits für berufliche Schulen („Anstellungsfähigkeit“ bedeutet ohne Zweite Staatsprüfung) ist nach Auffassung der Kammer nicht möglich, schon weil teilweise identische Schulabschlüsse (z.B. Hochschulreife) vergeben werden.
46 
Die einheitliche Auslegung entspricht im Übrigen der Ratio von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG, die im Sinne einer „Qualitätssicherungsklausel“ konzipiert ist. Anders als bei der Genehmigung der Ersatzschulen gemäß § 5 PSchG geht es bei der staatlichen Anerkennung einer solchen Schule gemäß § 10 PSchG nicht um den Schulbetrieb an sich, sondern um die Frage, ob die Ersatzschule als staatlich Beliehene das hoheitliche Recht erhält, - ohne Schulfremdenprüfungen - selbst Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen (vgl. § 10 Abs. 2 PSchG). Durch diese Anerkennung kann die Ersatzschule mithin insoweit hoheitliche Funktionen ausüben, als sie den Bildungsgrad ihrer Schüler mit öffentlich-rechtlicher „Außenwirkung“ feststellt. Wenn aber an einer Ersatzschule die gleichartigen Schulabschlüsse erworben werden können wie an einer öffentlichen Schule, muss auch die zugrunde liegende Schulbildung qualitativ gleichartig sein, was neben vergleichbaren Lehrinhalten am besten durch vergleichbar ausgebildete und qualifizierte Lehrkräfte garantiert werden kann. Es dürfte generell zutreffen, dass eine Lehrkraft mit (auch „schlechter“) Zweiter Staatsprüfung aufgrund der pädagogischen Ausbildung im Referendariat besser qualifiziert ist als eine Lehrkraft ohne eine solche Ausbildung bzw. Zweite Staatsprüfung.
47 
Durch die Unterwerfung unter eine Schulfremdenprüfung wird der Schule im Übrigen nicht etwa die Gleichwertigkeit in Bezug auf den Leistungserfolg im Vergleich mit den staatlichen Schulen oder den anerkannten Privatschulen abgesprochen. Vielmehr wird lediglich bei der Feststellung, ob der die Berechtigungen vermittelnde Leistungserfolg im Einzelfall erreicht ist, über die nicht anerkannten Ersatzschulen eine besondere, der Bedeutung der Berechtigungen angemessene Kontrolle ausgeübt, die im Falle der anerkannten Ersatzschulen entbehrlich erscheint. Denn diese Ersatzschulen, die ein den öffentlichen Schulen im wesentlichen vergleichbares Lehrerkollegium aufweisen, bieten bereits auf Grund dieser gewissermaßen vorverlegten Kontrolle die Gewähr für eine dauernde Gleichmäßigkeit im Leistungsstand und für die Einhaltung der den Berechtigungen zugrunde gelegten Normen und Standards. Es liegt im Wesen derartiger Berechtigungen, dass insoweit das Prinzip der Gleichwertigkeit gegenüber dem Prinzip der Gleichartigkeit weitgehend zurücktreten muss (so ausdrücklich, wenn auch in anderem Zusammenhang: BVerfG, Urteil vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 - juris Rn. 34/36).
48 
4. Die angegriffene 2/3-Vorgabe verstößt nicht gegen die verfassungsrechtlich garantierte Privatschulfreiheit. Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden (a.a.O. Rn. 28/39), dass Art. 7 Abs. 4 GG keinen Anspruch auf Anerkennung der Ersatzschulen gewährt und der Landesgesetzgeber deshalb die Erteilung der Anerkennung von besonderen, über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen darf. Es hat weiter ausgeführt, dass die Länder das Institut der Anerkennung und die mit ihm verbundenen Vorteile nicht dazu benutzen dürfen, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebotes einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen, weil es mit Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG nicht vereinbar sei, wenn die Ersatzschulen ohne sachlichen Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlasst werden würden. Das Verlangen etwa nach Anpassung an die Zugangsvoraussetzungen der öffentlichen Schulen als Bedingung für die Anerkennung sei aber nicht sachwidrig. Dasselbe gilt zweifellos für das Verlangen nach gleichartiger Qualifikation der Lehrkräfte, wenn diese an der Ersatzschule gleichartige Prüfungen abnehmen und gleichartige öffentlich-rechtliche Schulabschlüsse verleihen dürfen und damit etwa im Falle der Fachhochschulreife oder des Abiturs auch den Zugang zu staatlich finanzierten Hochschulen eröffnen.
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5. Auch das Gleichheitsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG wird durch die 2/3-Vorgabe nicht verletzt. Sollte der Beklagte tatsächlich über viele Jahre hinweg - unter anderer Auslegung von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG - die staatliche Anerkennung von Ersatzschulen auch für Privatschulen ausgesprochen haben, die kein Lehrerkollegium aufweisen, das überwiegend aus Lehrkräften mit Zweiter Staatsprüfung besteht, folgt hieraus heute kein Rechtsanspruch der Klägerin auf Anerkennung gemäß § 10 Abs. 1 PSchG. Zum einen handelt es sich bei der Auslegung des Tatbestandsmerkmals der „Anstellungsfähigkeit“ in Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG methodisch um keine Ermessensausübung, weswegen insoweit auch nicht die von der Klägerin behauptete Selbstbindung der Verwaltung durch langjährige gleichartige Ermessensbetätigung eingetreten sein kann. Selbst wenn sich der Beklagte aber durch eine entsprechende Verwaltungspraxis über Art. 3 Abs. 1 GG gebunden hätte, stünde es ihm frei, seine Verwaltungspraxis nunmehr wegen Art. 20 Abs. 3 GG aufgrund anderer - richtiger - Auslegung von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG zu ändern. Wie die Kammer aus Parallelverfahren weiß, wird die 2/3-Vorgabe von dem Beklagten nunmehr strikt gehandhabt, weswegen eine Änderung „nicht nur im Einzelfall, sondern auf Dauer“ (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.09.2011 - 9 S 2626/10 - juris Rn. 43) gegeben ist, die von früheren Bindungen über Art. 3 Abs. 1 GG befreit. Dass dieser Änderung der Verwaltungspraxis sachwidrig das politische Ziel zugrundeliegen könnte, die Anzahl der Privatschulen im Bereich der Berufsfachschulen und Berufskollegs primär aus Konkurrenzgründen insgesamt zu reduzieren, wird von dem Beklagten bestritten. Die Kammer sieht hierfür keine hinreichenden Belege. Da die Klägerin ein Drittel ihrer Lehrkräfte auch ohne entsprechende Qualifikation einsetzen kann, wird sie durch das staatliche Sondermodell zur Gewinnung von Lehrkräften in Mangelfächern an beruflichen Schulen nicht unangemessen benachteiligt und insoweit in ihrem Gleichbehandlungsanspruch aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Nach der Verwaltungspraxis des Beklagten werden derzeit landesweit maximal rund 16 % (3.419 von 20.916 Lehrkräften) und im Regierungsbezirk Stuttgart sogar nur rund 9 % (682 von 7.800 Lehrkräften) der sogenannten „Nichterfüller“ beschäftigt, d.h. deutlich weniger als die der Klägerin zugestandenen rund 33 %.
50 
6. Auch die weiteren Argumente der Klägerin führen nach Überzeugung der Kammer nicht zu einem Rechtsanspruch auf Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule gemäß § 10 Abs. 1 PSchG: Die „Gleichwertigkeit der Qualifikation im Sinne eines Nichtzurückstehens“ kann, unabhängig von der Frage, wie der Beklagte diese verwaltungstechnisch bei einer Privatschule vor der Anerkennung in concreto prüfen sollte, im Rahmen von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG nicht maßgeblich sein, weil es nach dieser gesetzlichen Vorgabe eben einer „Anstellungsfähigkeit“ der Lehrkraft bedarf, die - auch bei tatsächlich hoher Qualifikation - ohne Zweite Staatsprüfung in der Regel nicht gegeben ist. Die 2/3-Vorgabe widerspricht auch nicht „in evidenter Weise der gesetzlichen Vorgabe in § 5 Abs. 3 Satz 2 PSchG“. Denn diese Norm regelt die Genehmigung einer Ersatzschule und nicht deren staatliche Anerkennung, mithin einen wesentlich anderen Sachverhalt, und ist deshalb hier nicht maßgeblich; die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule darf - wegen ihrer hoheitlichen Befugnisse - von über die Genehmigungsvoraussetzungen hinausgehenden Bedingungen abhängig gemacht werden (vgl. BVerfG, a.a.O. Rn. 28/39). Der Vortrag der Klägerin, dass die Privatschulen am Lehrermarkt „gewissermaßen nehmen müssen, was übrig bleibt“, ist selbstredend nicht unplausibel, kann von der Kammer aber letztlich nicht überprüft werden. Unabhängig von der Möglichkeit der Beurlaubung von Lehrkräften bei Einstellung an einer Privatschule (Nr. 16 der VV zur Einstellung von Lehramtsbewerberinnen und Lehramtsbewerbern vom 13.12.2011 - Az.: 22-6740.2/238) hat die Klägerin jedenfalls die, wenn sicher auch (finanziell) begrenzte Möglichkeit, einer entsprechenden Konkurrenzsituation durch attraktive Anstellungsmodalitäten entgegenzuwirken. Auch der weitere Vortrag der Klägerin, die 2/3-Vorgabe bedrohe die Existenz einer Reihe von Privatschulen, ist sicher nicht unplausibel. Das Bundesverfassungsgericht (a.a.O. Rn. 37) hat jedoch ausgeführt, das in Art. 7 Abs. 4 GG gewährleistete Recht sichere den Ersatzschulen im freien Wettbewerb keinen Schutz auf Bestand. Aufgrund der derzeit offenbar allgemein schwierigen Situation am Berufsschullehrerarbeitsmarkt liegt im Falle der Klägerin auch keine „besondere Gegebenheit“ im Sinne von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG vor, denn diese Situation belastet nicht nur die konkrete „betreffende Privatschule“ der Klägerin, sondern alle beruflichen Privatschulträger gleichermaßen. Auch Ziffer 12 Abs. 2 VVPSchG wird von dem Beklagten schließlich nicht verletzt. Hier wird in Satz 1 eine dreijährige Wartefrist und es werden in Satz 2 hiervon Ausnahmen geregelt. Dass die Ausnahmen in Satz 2 ausdrücklich nur von „Satz 1“ - und nicht etwa von allen Anforderungen des Absatzes 1 - befreien, ergibt sich unmittelbar aus dem Wortlaut der Norm und im Übrigen aus deren Sinn und Zweck. Denn Ziffer 12 Abs. 2 VVPSchG konkretisiert ausschließlich das Tatbestandsmerkmal „dauernd“ aus § 10 Abs. 1 PSchG.
51 
Das erkennende Gericht verweist auf diese überzeugenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts Stuttgart, schließt sich ihnen an und macht sie sich zu eigen (vgl. dazu auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris; VG Sigmaringen, Urteil vom 1.2.2011 - 4 K 750/10 -). Die Voraussetzungen für die erstrebte staatliche Anerkennung liegen danach nicht vor. Die KBFW erfüllt die 2/3 Quote bei weitem nicht. Von den im Schuljahr 2012/13 in der KBFW eingesetzten 11 Lehrern war nach der Überprüfung des Regierungspräsidiums xxx vom 11.7.2013 ein einziger im öffentlichen Schuldienst anstellungsfähig. Das Gericht folgt den tatsächlichen Feststellungen des Regierungspräsidiums und legt sie der Entscheidung zugrunde. Zweifel bestehen insofern nicht, nachdem die Feststellungen von der Klägerin nicht substantiiert bestritten werden.
52 
Ein Anerkennungsanspruch besteht danach nicht.
53 
Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die Anwendung der Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG ohne Übergangsregelung zu unverhältnismäßigen Belastungen führt. Das beklagte Land fordert von den privaten Ersatzschulen etwa seit Beginn des Jahres 2012 die Einhaltung der 2/3 Regelung. Damit sind seit der Umstellung etwa 2 Jahre vergangen. Unter Berücksichtigung der vom beklagten Land angebotenen Nachschulungsmöglichkeiten für eingesetzte Lehrkräfte (Nichterfüller) und der Beschränkung auf 2/3 erscheint diese Zeitspanne - auch unter Berücksichtigung der nach den Angaben der Beteiligten angespannten Lage auf dem Personalmarkt - für die Anpassung des Lehrkörpers an die Erfordernisse für eine staatliche Anerkennung angemessen zu sein. Dies gilt auch deswegen, weil das Land für die Anrechnung auf die 2/3-Quote lediglich die Aufnahme der Nachschulung und nicht den Abschluss voraussetzt. Damit hatte es die Klägerin in der Hand, durch die Beteiligung an entsprechenden Kursen oder durch eigenständige Durchführung zeitnah die Erfüllung der 2/3-Quote zu erreichen. Dass die Klägerin diese Möglichkeit nicht nutzte, sondern stattdessen ausschließlich und bis heute auf ihrer anderen schulrechtlichen Einschätzung beharrte, führt nicht zu einer Unverhältnismäßigkeit der dadurch provozierten Versagung der Anerkennung. Den Besonderheiten der für berufliche Schulen geltenden Anforderungen an die dort einzusetzenden Lehrkräfte wird - entgegen der Ansicht der Klägerin - bereits hinreichend durch die Beschränkung der Forderung der Anstellungsfähigkeit auf 2/3 der eingesetzten Lehrkräfte entsprochen.
54 
b. Unabhängig von den obigen Ausführungen wäre ein Anerkennungsanspruch aber auch dann nicht gegeben, wenn mit der Klägerin von einer Unwirksamkeit der Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG ausgegangen würde. Die Klägerin übersieht bei ihrer Argumentation, dass kein verfassungsverbürgter Anspruch auf staatliche Anerkennung aus Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG existiert und dass als Anspruchsgrundlage daher ausschließlich § 10 Abs. 1 PSchG in Betracht kommt. Danach setzt der geltend gemachte Anerkennungsanspruch, unabhängig von der Gültigkeit der VVPSchG, aber voraus, dass die KBFW die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllt. Zu diesen Anforderungen zählen selbstverständlich auch die Voraussetzungen für die Einstellung geeigneter Lehrkräfte. Diese Voraussetzungen sehen gemäß § 38 SchG in Verbindung mit der Verordnung des Kultusministeriums über die Laufbahnen seines Geschäftsbereichs vom 10.1.2012, LVO-KM, regelmäßig einen Vorbereitungsdienst und den Abschluss des Zweiten Staatsexamens voraus (vgl. Verordnung des Kultusministeriums über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen, APrObSchhD). Nachdem die streitgegenständliche Schule diese Einstellungsvoraussetzungen aber ignoriert und im wesentlichen Lehrkräfte ohne Vorbereitungsdienst und ohne Zweites Staatsexamen einstellt, erfüllt sie - im Sinne des § 10 PSchG - die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen nicht. Wäre die VVPSchG insgesamt oder hinsichtlich der Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG unwirksam, würde der geltend gemachte Anerkennungsanspruch an der Nichterfüllung der Voraussetzungen des § 10 PSchG scheitern. Wäre auch § 10 PSchG unwirksam, wie die Klägerin wohl meint, fehlte es an jeder rechtlichen Grundlage für die staatliche Anerkennung der Schule.
55 
Ein Anerkennungsanspruch besteht nach alldem gegenwärtig nicht.
56 
2. Religionsunterricht
57 
Öffentliche Schulen sind verpflichtet Religionsunterricht zu erteilen. Dies ergibt sich aus Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG und den §§ 96 Abs. 1, 100a SchG, wonach Religionsunterricht an allen öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen ordentliches Lehrfach ist und für diejenigen Schüler, die nicht am Religionsunterricht teilnehmen, durch Ethikunterricht ersetzt werden kann (vgl. dazu auch Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport vom 21.12.2000 in der Fassung vom 15.5.2009 sowie Verwaltungsvorschrift Ethikunterricht vom 21.11.2001). Für öffentliche Kaufmännische Berufsfachschulen (Wirtschaftsschulen) ergibt sich aus der Verordnung des KM über die Ausbildung und Prüfung an den zweijährigen zur Prüfung der Fachschulreife führenden Berufsfachschulen und der danach geltenden Stundentafel (Anlage zu § 2 Abs. 2 2 BSFS-VO), dass zwei Stunden Religionsunterricht pro Unterrichtswoche im ersten Schuljahr und eine Stunde im zweiten Schuljahr obligatorisch sind. Danach sind die dem KBFW entsprechenden öffentlichen Schulen zur Erteilung von Religionsunterricht, ersatzweise Ethikunterricht, verpflichtet. Ob die staatliche Anerkennung danach auch am fehlenden Religionsunterrichtsangebot scheitert, kann das Gericht aber offen lassen, nachdem die Klage bereits aus anderen Gründen der Abweisung unterliegt. An seiner im Urteil vom 2.3.2010, 4 K 3710/09, dargestellten und begründeten Meinung, dass von einer bekenntnisfrei geführten beruflichen Schule die Abhaltung von Religionsunterricht für die staatliche Anerkennung jedenfalls dann nicht verlangt werden kann, wenn die ausschließliche Aufnahme von Schülern, die den Religionsunterricht abgewählt haben, und die Erteilung von Ethikunterricht sichergestellt sind, hält das Gericht jedoch fest (Umdruck Seiten 15 bis 16). Derzeit ist allerdings zweifelhaft, ob diese Voraussetzungen bei der KBFW erfüllt sind. Ob es sich bei der KBFW um eine bekenntnisfrei geführte Schule handelt, ob nur Schüler aufgenommen werden, die den Religionsunterricht abgewählt haben, und ob ausschließlich Ethikunterricht angeboten wird, steht nicht fest. Die Vermutung des Beklagten, dass die Nichterteilung von Religions- und (anfänglich auch) Ethikunterricht am KBFW hauptsächlich auf betriebswirtschaftlichen Erwägungen beruht, vermochte die Klägerin bisher nicht überzeugend zu widerlegen.
58 
3. Wirtschaftliche und rechtliche Stellung der Lehrkräfte
59 
Das Gericht hat nicht geprüft, ob die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der von der Klägerin in der KBFW eingesetzten Lehrkräfte im Sinne des Art. 7 Abs. 4 Satz 4 GG, § 6 Abs. 2 PSchG genügend gesichert ist. Eine solche Prüfung durfte hier deswegen unterbleiben, weil die Klägerin bereits wegen der unter 1. aufgeführten Gründe keinen Anerkennungsanspruch besitzt. Zur Vermeidung weiterer rechtlicher Auseinandersetzungen weist das Gericht aber auf Folgendes hin: Der Sicherung der wirtschaftlichen und rechtlichen Stellung der Lehrkräfte kommt bei staatlich anerkannten privaten Ersatzschulen eine besondere Bedeutung zu. Denn das Fehlen dieser Sicherung kann die objektive Leistungsmessung und die leistungsgemäße Benotung gefährden. Eine unangemessene wirtschaftliche und rechtliche Abhängigkeit der Lehrkräfte (zum Beispiel durch Beschäftigung als Scheinselbständige) kann zu einem Missbrauch der der Schule verliehenen Befugnisse und dabei zu einer Verzerrung im wirtschaftlichen Wettbewerb der Schulträger führen.
60 
Nach alldem ist die Klage unbegründet und bleibt daher ohne Erfolg.
61 
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Danach trägt die Klägerin die Kosten des Verfahrens, weil sie unterliegt.
62 
Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung.

(1) Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates.

(2) Die Erziehungsberechtigten haben das Recht, über die Teilnahme des Kindes am Religionsunterricht zu bestimmen.

(3) Der Religionsunterricht ist in den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen ordentliches Lehrfach. Unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechtes wird der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften erteilt. Kein Lehrer darf gegen seinen Willen verpflichtet werden, Religionsunterricht zu erteilen.

(4) Das Recht zur Errichtung von privaten Schulen wird gewährleistet. Private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen bedürfen der Genehmigung des Staates und unterstehen den Landesgesetzen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die privaten Schulen in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen und eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht gefördert wird. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der Lehrkräfte nicht genügend gesichert ist.

(5) Eine private Volksschule ist nur zuzulassen, wenn die Unterrichtsverwaltung ein besonderes pädagogisches Interesse anerkennt oder, auf Antrag von Erziehungsberechtigten, wenn sie als Gemeinschaftsschule, als Bekenntnis- oder Weltanschauungsschule errichtet werden soll und eine öffentliche Volksschule dieser Art in der Gemeinde nicht besteht.

(6) Vorschulen bleiben aufgehoben.

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 2. März 2010 - 4 K 3710/09 - wird verworfen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 30.000,- EUR festgesetzt.

Gründe

 
I.
Die Klägerin begehrt die staatliche Anerkennung eines von ihr geführten Berufskollegs für Grafikdesign als Ersatzschule, ohne verpflichtet zu sein, Religionsunterricht oder ersatzweise Ethikunterricht anzubieten.
Mit Urteil vom 02.03.2010 hat das Verwaltungsgericht die hierauf gerichtete Klage abgewiesen. Auf den hiergegen von der Klägerin gestellten Antrag auf Zulassung der Berufung hat der Senat die Berufung wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache mit Beschluss vom 17.03.2011 zugelassen. Der Beschluss ist dem Bevollmächtigten der Klägerin mit Empfangsbekenntnis am 24.03.2011 zugestellt worden. Mit am 04.05.2011 beim Verwaltungsgerichtshof eingegangenem Schriftsatz hat die Klägerin die Berufung begründet und Wiedereinsetzung in den vorigen Stand beantragt. Zur Begründung bringt sie vor, sie habe die Berufungsbegründungsfrist unverschuldet versäumt. Obwohl im Büro ihres Bevollmächtigten ein sehr zuverlässiges System hintereinander geschalteter Kontrollen betrieben werde, sei die Eintragung der Berufungsbegründungsfrist in den Fristenkalender des Bevollmächtigten aufgrund eines einmaligen Fehlers der Mitarbeiter unterblieben. Erst am Abend des 27.04.2011 habe ihr Bevollmächtigter die Akte zum vorliegenden Verfahren in die Hand genommen und den Zulassungsbeschluss sowie den Fristablauf bemerkt.
Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Verwaltungsgerichts Stuttgart in den Rechtssachen 4 K 3747/09, 4 K 3710/09, 4 K 3711/09, des Regierungspräsidiums Tübingen (3 Bände) sowie die Akten des Verwaltungsgerichtshofs aus den mit der vorliegenden Rechtssache in Zusammenhang stehenden Verfahren 9 S 2608/10, 9 S 1888/10 sowie 9 S 1972/10 vor. Darüber hinaus liegen dem Senat Kopien des Fristenkalenders sowie die einschlägige Handakte des Bevollmächtigten der Klägerin im Original (2 Ordner) sowie in Kopie (1 Ordner) vor.
II.
Die Entscheidung ergeht nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss (§ 125 Abs. 2 Satz 2 und 3 VwGO).
Die Berufung der Klägerin ist unzulässig und daher gemäß § 125 Abs. 2 Satz 1 VwGO zu verwerfen.
1. Die Berufung wurde nicht innerhalb der Frist des § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO begründet. Danach ist die Berufung innerhalb eines Monats nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Berufung zu begründen. Der Beschluss über die Zulassung der Berufung wurde hier am 24.03.2011 dem Bevollmächtigten der Klägerin zugestellt. Damit endete die Frist mit Ablauf des 26.04.2011, dem Dienstag nach den Osterfeiertagen.
2. Der Klägerin wird gemäß § 60 Abs. 1 VwGO auf ihren zulässigen Antrag vom 04.05.2011 keine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt. Sie war nicht ohne ihr Verschulden gehindert, die Frist einzuhalten. Ihr ist insoweit das Verschulden ihres Bevollmächtigten nach § 173 VwGO in Verbindung mit § 85 Abs. 2 ZPO zuzurechnen.
a) Nach den genannten Vorschriften steht das Verschulden des Bevollmächtigten dem Verschulden des Beteiligten gleich. Das Verschulden von Hilfspersonen eines Bevollmächtigten ist diesem und dem Beteiligten dagegen nicht zuzurechnen. Den Beteiligten zurechenbar ist jedoch ein Verschulden des Bevollmächtigten bei der Auswahl und Anleitung der Hilfspersonen sowie einer zweckmäßigen Büroorganisation (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl. 2011, § 60 Rn. 21 m.w.N.).
Ein Prozessbevollmächtigter hat durch geeignete organisatorische Maßnahmen sicherzustellen, dass die Fristen zuverlässig festgehalten und kontrolliert werden. Dabei kann er zwar die Feststellung, Berechnung und Notierung einfacher und in seinem Büro geläufiger Fristen gut ausgebildeten und sorgfältig überwachten Angestellten überlassen (vgl. BVerwG, Beschluss 23.06.2011 - 1 B 7/11 -, Juris Rn. 5). Dazu zählt jedoch die Frist zur Begründung der Berufung im Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof im Allgemeinen nicht (vgl. Senatsbeschluss vom 12.06.2007 - 9 S 315/07 -, NVwZ-RR 2007, 819, 820; VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 02.08.2006 - 4 S 2288/05 -, NVwZ-RR 2007, 137, und vom 07.08.2003 - 11 S 1201/03 -, NVwZ-RR 2004, 222; OVG NRW, Urteil vom 13.06.2012 - 13 A 536/09 -, Juris Rn. 25; Beschluss vom 24.10.2003 - 12 A 5511/00 -, NVwZ-RR 2004, 221; OVG Saarland, Beschluss vom 31.08.2011 - 2 A 272/11 -, NJW 2012, 100). Nur wenn sich die Abwicklung solcher Verfahren nach den konkreten Verhältnissen in der Rechtsanwaltskanzlei als Routineangelegenheit darstellt, sind geringere Anforderungen zu stellen, allerdings nur in dem Sinne, dass der Anwalt die Frist nicht selbst berechnen muss, sondern sich auf eine Überprüfung beschränken kann. Gehören solche Verfahren zur Büroroutine und war die Büroangestellte allein für diese Verfahren zuständig und daher auch routiniert, würde es die Anforderungen an den Prozessbevollmächtigten des Weiteren überspannen, von ihm über die organisatorischen Vorkehrungen und die stichprobenartigen Kontrollen hinaus eine umfassende Überprüfung jeder Fristenübertragung zu verlangen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.03.2012 - 3 C 21/11 -, Juris Rn. 23; Beschluss vom 28.02.2002 - 6 C 23/01 -, Juris Rn. 6; OVG NRW, Beschluss vom 24.06.2011 - 1 A 1756/09 -, Juris, Rn. 53 bis 55; Nds. OVG, Beschluss vom 29.06.2012 - 2 LA 185/12 -, Juris Rn. 8).
10 
Unabhängig hiervon darf ein Empfangsbekenntnis über die Zustellung einer Gerichtsentscheidung von einem Rechtsanwalt erst dann unterzeichnet und zurückgesandt werden, wenn in den Handakten die Rechtsmittelfrist festgehalten und vermerkt ist, dass die Frist im Fristenkalender notiert ist (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 03.12.2002 - 1 B 429/02 -, NVwZ 2003, 868, und vom 29.12.2003 - 5 B 218/02 -, Juris Rn. 3; BGH, Beschlüsse vom 12.01.2010 - VI ZB 64/09 -, MDR 2010, 414, und vom 22.06.2010 - VIII ZB 12/10 -, NJW 2010, 3305; OVG NRW, Urteil vom 13.06.2012, a.a.O., Rn. 27; Beschluss vom 24.06.2011, a.a.O., Rn. 61 ff.; OVG Saarland, Beschlüsse vom 24.11.2009 - 1 D 494/09 -, Juris Rn. 4, und vom 31.08.2011, a.a.O., Rn. 9; Nds. OVG, Beschluss vom 29.06.2012, a.a.O., Rn. 7; Greger, in: Zöller , ZPO, 29. Aufl. 2012, § 233 Rn. 23 „Fristenbehandlung“).
11 
Der Rechtsanwalt muss ferner dafür sorgen, dass ihm gegen Empfangsbekenntnis zugestellte Gerichtsentscheidungen - gerade im Hinblick auf etwaige Fristen - vorgelegt werden, damit er besondere Einzelweisungen erteilen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 09.01.1995 - 11 C 24/94 -, NJW 1995, 1443). Wird dem Prozessbevollmächtigten ein Empfangsbekenntnis - entgegen der allgemeinen Anweisung - ohne das zugestellte Schriftstück und ohne die zugehörige Handakte vorgelegt, trifft ihn ein eigenes Verschulden. Denn in diesem Fall wäre er verpflichtet gewesen, sich bei Unterzeichnung des Empfangsbekenntnisses, das sich für ihn erkennbar auf eine Gerichtsentscheidung bezog, diese nebst Akten im Hinblick auf etwaige durch die Zustellung ausgelöste Fristen vorlegen zu lassen und eigenständig daraufhin zu prüfen, ob die Zustellung eine Frist auslöst oder nicht. Dies gilt namentlich auch deswegen, weil es für eine ordnungsgemäße Fristsicherung grundsätzlich nicht ausreicht, aufgrund allgemeiner Anweisung die Fristen vor Unterzeichnung des Empfangsbekenntnisses in einem Fristenkalender einzutragen bzw. eintragen zu lassen. Vielmehr ist außerdem erforderlich, dass die Rechtsmittelfrist sowie die Eintragung der Frist im Fristenkalender auch in den Handakten vermerkt werden, insbesondere auf dem zugestellten Schriftstück (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24.06.2011, a.a.O, Rn. 69; OVG Saarland; Beschluss vom 31.08.2011, a.a.O., Rn. 9). Abgesehen davon ist bei einer Zustellung mittels Empfangsbekenntnis für den Beginn der Frist nicht das Datum des Eingangsstempels der Kanzlei, sondern das Datum der Unterzeichnung des Empfangsbekenntnisses maßgeblich. Dieses Datum muss ebenfalls vermerkt werden (vgl. BGH, Beschluss vom 22.06.2010, a.a.O., und Beschluss vom 12.01.2010).
12 
b) Ausgehend von diesen Maßstäben hat der Bevollmächtigte der Klägerin die Einhaltung der Berufungsfrist selbst schuldhaft versäumt. Auf das vom Bevollmächtigten geltend gemachte einmalige, der Klägerin nicht zurechenbare Versagen der Kanzleiangestellten bei der Fristenerfassung und -eintragung in den Fristenkalender kommt es daher nicht an.
13 
aa) Das Verschulden des Bevollmächtigen der Klägerin ergibt sich zunächst daraus, dass er die Frist für die Begründung der Berufung nicht selbst berechnet hat. Hierzu war er verpflichtet, weil nicht glaubhaft gemacht wurde, dass es sich bei verwaltungsgerichtlichen Berufungsverfahren um eine Routineangelegenheit der Kanzlei des Bevollmächtigten handelt. Vielmehr wird im Schriftsatz des Bevollmächtigten vom 04.05.2011 schlicht behauptet, verwaltungsprozessuale Berufungen seien „nicht selten“ bzw. kämen „häufiger“ vor (so die eidesstattliche Versicherung der ehemaligen Angestellten S.). Mit konkreten Zahlen wird diese Behauptung jedoch nicht belegt. Auch im Übrigen sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass zugelassene verwaltungsprozessuale Berufungen zum Routinegeschäft der Kanzlei des Bevollmächtigten gehören. So ergab eine Recherche über das Verfahrensregister der Fachanwendungssoftware „Justus“ nicht, dass die Kanzlei des Bevollmächtigen zumindest beim vorliegend entscheidenden Verwaltungsgerichtshof routinemäßig Berufungsverfahren betreibt; es fanden sich in den letzten zehn Jahren nur zwei zugelassene Berufungen.
14 
bb) Unabhängig hiervon liegt ein Verschulden des Bevollmächtigten der Klägerin mit Blick auf die Fristversäumung auch darin, dass er bei der Unterzeichnung des Empfangsbekenntnisses, mit dem die Zustellung des Beschlusses vom 17.03.2011 nachgewiesen wurde, nicht die erforderliche Sorgfalt beachtet hat. So wurde - entgegen den oben dargestellten Vorgaben der Rechtsprechung - das Empfangsbekenntnis unterschrieben und zurückgesandt, ohne dass dem Bevollmächtigten der Klägerin die Handakte vorgelegen hätte und ohne dass in der Handakte die Rechtsmittelfrist und der Eintrag der Frist in den Fristenkalender vermerkt gewesen wäre. Als Empfangsdatum enthielt das Empfangsbekenntnis lediglich das Datum des Eingangsstempels der Kanzlei in Form des entsprechenden Stempelaufdrucks. Hätte sich der Bevollmächtigte der Klägerin die Handakte und den zugestellten Beschluss in Papierform vorlegen lassen, hätte er feststellen können, dass die nach der Rechtsprechung gebotenen Vermerke fehlen. Gleiches gilt, wenn er einen Blick in die elektronische Handakte geworfen hätte.
15 
Die Vermerke - etwa auf dem zugestellten Beschluss oder dem im Original in der Kanzlei verbliebenen Empfangsbekenntnis - fehlen in der Handakte tatsächlich. Davon hat sich der Senat durch Einsichtnahme in das Original der Handakte überzeugt.
16 
Dass dem Bevollmächtigten der Klägerin bei der Unterzeichnung des Empfangsbekenntnisses die Handakte nicht vorgelegen hat, ergibt sich aus seiner Antwort auf die schriftliche Anfrage des Senats vom 20.07.2012. Der Senat hat den Bevollmächtigten um Mitteilung gebeten, ob ihm der zugestellte Senatsbeschluss vom 17.03.2011 über die Zulassung der Berufung, das Empfangsbekenntnis sowie die Handakten hierzu am 24.03.2011 - dem Tag der Zustellung - persönlich vorgelegen haben. Hierauf hat der Bevollmächtigte der Klägerin am 27.07.2012 erklärt, der fragliche Beschluss sei ihm am 24.03.2011 eingescannt vom Sekretariat übermittelt worden. In dieser eingescannten Forum habe er ihn der Klägerin weitergeleitet. Dies sei geschehen, weil er an der Postverteilung wegen mehrerer aufeinander folgender Telefonkonferenzen nicht habe teilnehmen und die Post nicht selbst habe entgegennehmen können. Dies sei von seiner Sekretärin besorgt worden. Die Sekretärin des Bevollmächtigten hat an Eides Statt am 29.04.2011 versichert, dass der Bevollmächtigte der Klägerin am 24.03.2011 erst am Nachmittag nach einem Termin ins Büro gekommen sei. Zu dieser Zeit sei die Postverteilung und -bearbeitung durch sie bereits beendet gewesen.
17 
Diesen Stellungnahmen ist weiter zu entnehmen, dass dem Bevollmächtigten an dem fraglichen Tag der Beschluss lediglich in elektronischer Form vorgelegen hat. Dieser wurde - so eine in der Handakte befindliche E-Mail des Bevollmächtigten der Klägerin vom 24.03.2011 - um 15:52 Uhr an die Klägerin weitergeleitet. Unklar bleibt nach den Stellungnahmen, wann dem Bevollmächtigten das von ihm unterschriebene Empfangsbekenntnis persönlich vorgelegen hat. Denn eine Antwort auf diese Frage wurde dem Senat nicht gegeben. Allerdings wurde das Empfangsbekenntnis bereits um 13:35 Uhr mit der Unterschrift des Bevollmächtigten an den Verwaltungsgerichtshof per Fax zurückgesandt. Damit ist noch nicht einmal glaubhaft gemacht, dass dem Bevollmächtigten bei der Unterzeichnung des Empfangsbekenntnisses überhaupt der zugestellte Beschluss vorlegen hat.
18 
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
19 
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.
20 
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nummer II.38.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom Juli 2004 (NVwZ 2004, S. 1327).
21 
Hinsichtlich der Streitwertfestsetzung ist der Beschluss unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 und § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

(1) Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates.

(2) Die Erziehungsberechtigten haben das Recht, über die Teilnahme des Kindes am Religionsunterricht zu bestimmen.

(3) Der Religionsunterricht ist in den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen ordentliches Lehrfach. Unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechtes wird der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften erteilt. Kein Lehrer darf gegen seinen Willen verpflichtet werden, Religionsunterricht zu erteilen.

(4) Das Recht zur Errichtung von privaten Schulen wird gewährleistet. Private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen bedürfen der Genehmigung des Staates und unterstehen den Landesgesetzen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die privaten Schulen in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen und eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht gefördert wird. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der Lehrkräfte nicht genügend gesichert ist.

(5) Eine private Volksschule ist nur zuzulassen, wenn die Unterrichtsverwaltung ein besonderes pädagogisches Interesse anerkennt oder, auf Antrag von Erziehungsberechtigten, wenn sie als Gemeinschaftsschule, als Bekenntnis- oder Weltanschauungsschule errichtet werden soll und eine öffentliche Volksschule dieser Art in der Gemeinde nicht besteht.

(6) Vorschulen bleiben aufgehoben.

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24. Oktober 2012 - 12 K 2217/12 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Die Klägerin begehrt für ihr in Böblingen betriebenes Kaufmännisches Berufskolleg I den Status als anerkannte Ersatzschule.
Die Klägerin betreibt an 11 süddeutschen Standorten, davon acht in Baden-Württemberg, private berufliche (Ersatz-)Schulen, darunter auch staatlich anerkannte Ersatzschulen für das Kaufmännische Berufskolleg I. Bis zum Jahr 2006 wurden die Kaufmännischen Berufskollegs meist noch im ersten laufenden Schuljahr, stets jedoch vor Ablauf der dreijährigen Wartefrist staatlich anerkannt. Bei dem Kaufmännischen Berufskolleg I handelt es sich um eine einjährige Vollzeitschule, die zusammen mit dem Kaufmännischen Berufskolleg II (nach einem weiteren Jahr) zur Fachhochschulreife und dem schulischen Berufsabschluss „Wirtschaftsassistent/in“ führt. Das Kaufmännische Berufskolleg I in Böblingen erhielt auf Antrag vom 20.12.2010 mit Bescheid vom 24.06.2011 die staatliche Genehmigung nach § 4 PSchG.
Den Antrag vom 21./26.09.2011 auf Verleihung der Eigenschaft einer staatlich anerkannten Ersatzschule gemäß § 10 Abs. 1 PSchG lehnte das Regierungspräsidium Stuttgart mit Bescheid vom 17.10.2011 ab, da die Lehrkräfte nicht in hinreichendem Umfang über die Anstellungsfähigkeit für das entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen verfügten, also entweder die Laufbahnprüfung für ein Lehramt an öffentlichen Schulen oder eine pädagogische Schulung und Überprüfung für Direkteinsteiger absolviert hätten.
Nach erfolglosem Eilverfahren (Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 14.02.2012 - 12 K 4401/11 -) und erneuter Prüfung lehnte das Regierungspräsidium Stuttgart den Antrag vom September 2011 am 02.07.2012 erneut ab. Der in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG genannte „Regelfall“ erfordere, dass zumindest zwei Drittel der in der betreffenden Privatschule eingesetzten Lehrkräfte die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besäßen. Diese Voraussetzung sei nicht erfüllt, ohne dass besondere Gegebenheiten vorlägen, die einen Verzicht hierauf rechtfertigen könnten. Möglichen Schwierigkeiten, in Mangelfächern entsprechende Lehrkräfte zu gewinnen, sei bereits dadurch Rechnung getragen, dass bei einem Drittel der Lehrkräfte eine entsprechende Qualifikation nicht verlangt werde.
Die am 05.07.2012 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 24.10.2012 abgewiesen und einen Anspruch auf Anerkennung nach § 10 Abs. 1 PSchG verneint. Es hat festgestellt, dass Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG gültig sei und die genannte Norm näher konkretisiere. Auch die von dem Beklagten vorgenommene Auslegung dieser Vorschrift in der Form einer 2/3-Regelung hinsichtlich der Anstellungsfähigkeit der Lehrkräfte auch an entsprechenden öffentlichen Schulen sei rechtmäßig und stehe dem Begehren der Klägerin entgegen. Nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG müssten die Ersatzschullehrer die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen „in der Regel“ besitzen. Diese Formulierung könne als „von Ausnahmen abgesehen immer“ bzw. „im Großen und Ganzen“, jedenfalls aber als „deutlich überwiegend“ gelesen werden. Die Auslegung des Beklagten im Sinne einer zwei Drittel-Vorgabe stelle sich damit als „durchaus großzügig“ dar. Es sei auch zulässig, als „regelhafte“ Anstellungsvoraussetzung die erfolgreiche Absolvierung eines Vorbereitungsdienstes und das Bestehen der Zweiten Lehramts- bzw. Staatsprüfung zu verlangen. Das Bestehen von Ausnahmen für sog. „Nichterfüller“ ändere an dieser Regelvoraussetzung nichts. Eine gespaltene Auslegung des Rechtsbegriffs „Anstellungsfähigkeit“ für allgemeinbildende Schulen einerseits (Bedeutung: mit Zweiter Staatsprüfung) und für berufliche Schulen andererseits (Bedeutung: auch ohne Zweite Staatsprüfung) sei nach Ansicht des Gerichts nicht möglich, schon weil z.T. identische Schulabschlüsse (z.B. die Hochschulreife) vergeben würden. Diese einheitliche Auslegung entspreche auch der Funktion von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG als „Qualitätssicherungsklausel“. Wenn an einer Ersatzschule die gleichartigen Schulabschlüsse erworben werden könnten wie an einer öffentlichen Schule, müsse auch die zugrunde liegende Schulbildung qualitativ gleichartig sein, was auch durch vergleichbar ausgebildete und qualifizierte Lehrkräfte garantiert werde. Durch die Unterwerfung unter die Schulfremdenprüfung werde einer Ersatzschule nicht die Gleichwertigkeit abgesprochen. Jedoch stelle die mit der Anerkennung geforderte Vergleichbarkeit des Lehrerkollegiums eine gewissermaßen vorverlegte Kontrolle dar und biete eine Gewähr für eine dauernde Gleichmäßigkeit im Leistungsstand wie auch sonstiger Normen und Standards. Insoweit müsse das Prinzip der Gleichwertigkeit gegenüber dem Prinzip der Gleichartigkeit weitgehend zurücktreten. Die geforderte 2/3- Vorgabe verstoße nicht gegen die in Art. 7 Abs. 4 GG garantierte Privatschulfreiheit. Diese gewähre keinen Anspruch auf Anerkennung als Ersatzschule, vielmehr dürfe der Landesgesetzgeber diese von über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen. Auch das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG werde nicht verletzt. Dies gelte auch dann, wenn die frühere Praxis staatlicher Anerkennung über viele Jahre hinweg eine andere gewesen sein sollte. Das Tatbestandsmerkmal „Anstellungsfähigkeit“ in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG eröffne kein Ermessen, so dass auch keine Selbstbindung der Verwaltung durch gleichartige Ermessensbetätigung eingetreten sein könne. Im Übrigen stehe es der Verwaltung frei, ihre Praxis - einheitlich - zu ändern, was auch in Parallelfällen geschehe. Dafür, dass die geforderte Qualifikation von zwei Dritteln der Lehrkräfte das - sachwidrige - politische Ziel verfolge, die private Konkurrenz staatlicher beruflicher Schulen zu schwächen, fehlten Belege. An staatlichen Berufsschulen würden deutlich weniger als 33% „Nichterfüller“ beschäftigt. Über eine bloße Gleichwertigkeit der Qualifikation hinaus dürfe auch die Anstellungsfähigkeit des Lehrpersonals an öffentlichen Schulen gefordert werden, denn die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule dürfe von über die Genehmigungsvoraussetzungen - die allein von § 5 Abs. 3 Satz 2 PSchG erfasst würden - hinausgehenden Bedingungen abhängig gemacht werden. Dies gelte auch angesichts einer derzeit schwierigen Situation auf dem „Berufsschullehrerarbeitsmarkt“. Art. 7 Abs. 4 GG sichere den Ersatzschulen nicht ihren konkreten Bestand, und wegen der allgemein schwierigen Stellensituation lägen auch keine „besonderen Gegebenheiten“ im Sinne von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG vor. Auch Nummer 12 Abs. 2 VVPSchG, der allein das Tatbestandsmerkmal „dauernd“ in § 10 Abs. 1 PSchG konkretisiere, verletze die Klägerin nicht in ihren Rechten.
Gegen das am 05.11.2012 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 03.12.2012 die - vom Verwaltungsgericht zugelassene - Berufung eingelegt und zunächst die Verpflichtung des Beklagten angestrebt, dem von ihr in Böblingen betriebenen Kaufmännischen Berufskolleg I die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule gemäß § 10 Abs. 1 PSchG zu verleihen.
Während des Berufungsverfahrens hat das Regierungspräsidium diesem Berufskolleg I zunächst mit Bescheid vom 18.03.2013 die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule befristet verliehen. Unter dem 16.10.2013 hat das Regierungspräsidium diese Anerkennung unbefristet ausgesprochen. Der Bescheid enthält einen Widerrufsvorbehalt „für den Fall, dass die Voraussetzungen für die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule nicht mehr vorliegen, insbesondere wenn die Zahl der Lehrkräfte mit Anstellungsfähigkeit i.S.v. Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG unter 2/3 der an diesem Bildungsgang unterrichtenden Lehrkräfte fällt.“
Daraufhin hat die Klägerin an ihrem angekündigten, gegen die Bescheide vom 17.10.2011 und vom 02.07.2012 gerichteten Antrag nicht mehr festgehalten. Sie beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24.10.2012 - 12 K 2217/12 - zu ändern und den Vorbehalt im Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 16.10.2013, die staatliche Anerkennung des privaten Kaufmännischen Berufskollegs I der Klägerin in der Calwer Straße 1 in Böblingen für den Fall zu widerrufen, dass die Zahl der Lehrkräfte mit Anstellungsfähigkeit im Sinne von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG unter zwei Drittel der an diesem Bildungsgang unterrichtenden Lehrkräfte fällt, aufzuheben.
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Zur Begründung führt sie an, die für die Forderung nach einer „2/3-Regelung“ herangezogene Vorschrift der Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG sei ungültig, nämlich „rechtswidrig“ und könne dem Anerkennungsanspruch der Klägerin schon deshalb nicht entgegengehalten werden. Es fehle an einer Bezugnahme auf die allein in § 23 PSchG enthaltene Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen. Ein späterer Wegfall der - ursprünglichen - Verordnungsermächtigung lasse die Wirksamkeit der Rechtsverordnung nur dann unberührt, wenn es sich um eine sog. vorkonstitutionelle Ermächtigung handele. Dies könne vorliegend nicht angenommen werden, da das Privatschulgesetz nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes wie auch nach dem Inkrafttreten der VVPSchG am 30.05.1970 wesentlich, zuletzt durch das zweite Änderungsgesetz vom 24.04.2012 (GBl. S. 209), geändert worden sei. § 10 PSchG wie auch die Ermächtigungsnorm des § 25 PSchG seien nach 1990 immerhin zweimal geändert worden. Der Verordnungsgeber habe es versäumt, bei Änderungen der VVPSchG das Zitat der Ermächtigungsgrundlage dem veränderten Text des PSchG anzupassen. Die VVPSchG beruhe weiterhin auf der Fassung des PSchG vom 14.05.1968. Damit liege ein Verstoß gegen das Zitiergebot der Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG bzw. Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV vor.
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Die vom Senat für zulässig erachtete Verordnungsermächtigung des § 25 PSchG a.F. sei verfassungswidrig, da sie gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes verstoße. Die Gleichstellung mit öffentlichen Schulen (§ 10 Abs. 2 PSchG) sei für Privatschulen existenziell wichtig. Was unter „dauernder Gewähr der aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen“ zu verstehen sei, könne daher nicht dem Verordnungsgeber überlassen werden. Dies ergebe sich auch aus der Entscheidung des BVerfG vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, Juris Rn. 39, durch die die Bedeutung des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG betont und dadurch in die Sphäre des Gesetzgebers gehoben worden sei.
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Gemessen an der Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung in § 23 Satz 1 Buchst. b) PSchG widerspreche Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG dem Gesetz. § 23 PSchG enthalte lediglich eine Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung, die mit Blick auf Genehmigung wie Anerkennung von Privatschulen die Gleichwertigkeit der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrer näher regele. Das Wort „Gleichartigkeit“ werde nicht benutzt. § 10 Abs. 1 PSchG verweise allein auf die in § 5 PSchG genannten Kriterien. § 19 Abs. 2 Satz 1 PSchG betreffe lediglich die Folgen, nicht jedoch die Voraussetzungen einer staatlichen Anerkennung der Privatschule. Die durch § 5 Abs. 3 Satz 2 PSchG eröffnete Möglichkeit eines „anderweitigen Nachweises“ der wissenschaftlichen, künstlerischen oder technischen Ausbildung und pädagogischen Eignung von Lehrern wirke als Sperre für den Verordnungsgeber, die dieser durch die Anforderungen in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG missachte. Die „Direkteinsteiger-Regelung“ würde zwar unter § 5 Abs. 3 Satz 2 PSchG fallen, sei aber deshalb unzulässig, weil es sich auch insoweit um eine über die Gleichwertigkeit hinausgehende Gleichartigkeit bezogen auf die Anstellungsfähigkeit handele. Zudem sei es ihr verwehrt, von ihr nach Genehmigung eingesetzte Lehrkräfte über die „Direkteinsteiger-Regelung“ nach zu qualifizieren.
13 
Da sich die Anforderungen an die Genehmigung nach § 5 PSchG und nach Anerkennung einer Privatschule nach § 10 PSchG nur in ihrer zeitlichen Dimension - „dauerhaft“ - unterschieden, ergäben die Überprüfungen des Lehrpersonals genehmigter privater Ersatzschulen nach Erteilung der Genehmigung auf fachliche und methodisch-didaktische Eignung durch das Regierungspräsidium nur dann einen Sinn, wenn diese Eignung in dauerhafter Weise - allein - Voraussetzung auch für die Anerkennung sei. Auch könne aus § 5 Abs. 3 PSchG kein quantitatives Verhältnis im Sinne der vom Beklagten geforderten Zwei-Drittel-Regelung abgeleitet werden.
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Auch die Privatschulfreiheit des Art. 7 Abs. 4 GG, insbesondere dessen Satz 3, sei verletzt. Sowohl die Ausbildung von Lehrkräften über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung als auch die „Direkteinsteiger-Regelung“ würden vom beklagten Land exklusiv geregelt. Privatschulträger hätten keine Möglichkeit, Einfluss auf die Anzahl der so qualifizierten Personen zu nehmen. Durch die angegriffene Anforderung in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG habe es der Beklagte in der Hand, die Anzahl der staatlich anerkannten Ersatzschulen nach Belieben zu steuern. Dies sei mit Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG unvereinbar.
15 
Verfassungswidrig sei auch die Auslegung der Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG, weil über die Anforderungen an die Qualifikation von Lehrern an öffentlichen Schulen hinausgegangen werde: von einer 2/3-Regelung oder einer „Beamtenfähigkeit“ stehe bei öffentlichen Schulen nichts. Ausreichend müsse auch sein eine Laufbahnbefähigung nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b LBG, die jedoch vom Beklagten bei Berechnung der 2/3-Quote nicht berücksichtigt werde. Es werde zu Unrecht Anstellungsfähigkeit mit Beamtenfähigkeit gleichgesetzt. Darüber hinaus hänge die „Anstellungsfähigkeit“ noch nicht einmal von einer Laufbahnbefähigung nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b LBG ab. Zudem werde an Privatschulen tätigen Lehrkräften auch keine den „Direkteinsteigern“ und „Nichterfüllern“ an staatlichen Schulen vergleichbare Nachqualifikation ermöglicht. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei durchaus eine gespaltene Auslegung des Rechtsbegriffs „Anstellungsfähigkeit“ für allgemeinbildende Schulen einerseits und berufliche Schulen andererseits geboten, zumal etwa beim hier in Rede stehenden Kaufmännischen Berufskolleg I kein Schulabschluss wie an öffentlichen Schulen vermittelt werde. Schließlich sei die Zwei-Drittel-Regelung auch deshalb rechtswidrig, weil die Forderung nach einem zweiten Staatsexamen die Anstellungsfähigkeit nicht ausschöpfe. Auch Lehrer ohne diesen Abschluss würden an öffentlichen beruflichen Schulen angestellt. Auch Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG lasse sich das Erfordernis eines Zweiten Staatsexamens nicht entnehmen.
16 
Der Vergleich der „Nichterfüller“-Quote sei unzulässig. Entscheidend sei nicht, dass diese Quote an öffentlichen Schulen erheblich unter 33% liege, denn an Ersatzschulen liege diese Quote im Durchschnitt deutlich höher als 33%, gerade weil die staatlichen Schulen mehr Lehrer mit Zweitem Staatsexamen einstellten. Grund hierfür sei die unzureichende Refinanzierungsmöglichkeit der Privatschulen.
17 
Die Einführung der Zwei-Drittel-Regelung stelle auch eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG dar, da der Beklagte seine Verwaltungspraxis, auf die sie habe vertrauen dürfen, ohne sachlichen Grund geändert habe. In den acht Jahren vor dem Schuljahr 2011/2012 sei stets noch im laufenden Schuljahr Schulen der Klägerin desselben Typs die Anerkennung verliehen worden. Eine - behauptete - Beanstandung des Landesrechnungshofes sei in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung, denn die Frage der staatlichen Anerkennung ihrer Privatschule habe keinerlei Auswirkungen auf den Landeshaushalt. Auch die - behauptete - Gleichbehandlung von allgemeinbildenden und beruflichen Schulen könne nicht unter Berufung auf den Gleichbehandlungsgrundsatz erfolgen, denn die Situation beider Schularten sei verschieden und sie stünden in keinem rechtlich relevanten Verhältnis zueinander. Der Wunsch, die Zahl der privaten Berufsfachschulen und Berufskollegs zu reduzieren, sei unsachlich und verletze die Privatschulgarantie des Art. 7 Abs. 4 GG. Der Beklagte verstoße auch dadurch gegen Art. 3 Abs. 1 GG, dass er für seine Schulen ein Sondermodell zur Gewinnung von Lehrkräften in Mangelfächern an beruflichen Schulen praktiziere, private Schulträger wie sie jedoch keine vergleichbare Möglichkeit der „Direkteinsteiger-Ausbildung“ hätten.
18 
Der Beklagte stimmt der Klageänderung zu und beantragt,
19 
die Berufung zurückzuweisen.
20 
Die angegriffene Norm sei gültig. Deren Ermächtigungsnorm, § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968, sei ungeachtet ihrer zwischenzeitlich erfolgten Aufhebung weiterhin gültige Ermächtigungsgrundlage und genüge dem Bestimmtheits- wie dem Zitiergebot aus Art. 61 Abs. 1 Satz 1, 2 und 3 LV. Die Ausführungen der Klägerin träfen hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Qualifikation von Lehrern einer zu genehmigenden Privatschule zu. Für die Verleihung der Eigenschaft einer staatlich anerkannten Schule könnten jedoch verfassungsrechtlich unbedenklich höhere Anforderungen gestellt werden. Dies ergebe sich auch aus dem Wortlaut des § 23 Satz 1 Nr. 1 b PSchG. Eine Unterscheidung zwischen „Gleichwertigkeit“ und „Gleichartigkeit“ kenne weder das Privatschulgesetz noch die Vollzugsverordnung. Gleichwohl habe die Vollzugsverordnung in Nummer 6 einerseits und Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f andererseits wegen der mit der Anerkennung verbundenen Befugnis zur Abhaltung von Prüfungen und Erteilung von Zeugnissen unterschiedliche Bestimmungen getroffen. Nur Lehrkräfte mit „Anstellungsbefugnis“, also einer Laufbahnbefähigung nach der jeweiligen Ausbildungs- und Prüfungsordnung, hätten in einem Vorbereitungsdienst Kenntnisse im Schulrecht und in Pädagogik und pädagogischer Psychologie erworben. Sie seien gerade für die Ausübung der genannten hoheitlichen Befugnisse besonders bedeutsam.
21 
Eine gespaltene Auslegung des Begriffs „Anstellungsfähigkeit“ sei, gerade auch wegen der Vergleichbarkeit der zu erlangenden schulischen Abschlüsse, abzulehnen. Die Ausbildung über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung sei nicht exklusiv, vielmehr werde auch für eine mögliche Berufstätigkeit außerhalb des öffentlichen Schuldienstes ausgebildet. In der Zwischenzeit habe die Klägerin für das hier streitgegenständliche Kaufmännische Berufskolleg I die „2/3-Regelung“ erfüllt und sei ihr daher die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule verliehen worden.
22 
Eine gleichmäßige Änderung der Verwaltungspraxis für die Zukunft sei zulässig. Nichts anderes sei geschehen. Dabei gehe es nicht darum, die Zahl der Privatschulen zu reduzieren. Jedenfalls hätten die Privatschulträger ausreichend Zeit gehabt, sich auf die neue Verwaltungspraxis einzustellen.
23 
Dem Gericht liegen die Verwaltungsakte des Regierungspräsidiums Stuttgart und die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Stuttgart vor. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird hierauf verwiesen und auf die im Verfahren vor dem Senat gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
24 
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg.
I.
25 
Die Berufung ist zwar zulässig, insbesondere genügt sie den Erfordernissen des § 124a Abs. 2 und 3 VwGO. Sie ist jedoch nicht begründet.
26 
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
27 
1. Gegenstand der Klage ist nur noch die Anfechtung des im Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 16.10.2013 enthaltenen Widerrufsvorbehalts. Die Bescheide des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 17.10.2011 und vom 02.07.2012 werden von der Klägerin nicht mehr angegriffen.
28 
a) Es handelt sich dabei um eine zulässige Klagänderung. Dies ist auch im Berufungsverfahren unter den Voraussetzungen des § 91 VwGO möglich. Der Beklagte hat in die Klagänderung ausdrücklich eingewilligt.
29 
b) Die geänderte Klage ist auch im Übrigen als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) zulässig. Der Widerrufsvorbehalt kann isoliert angefochten werden. Die Anerkennung ist in ihrer Wirksamkeit nicht vom gleichzeitig ausgesprochenen Vorbehalt des Widerrufs abhängig, da dieser nicht dazu dient, eine ansonsten aktuell nicht bestehende Möglichkeit der Anerkennung zu sichern (vgl. BVerwG, Urteile vom 19.01.1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185, 186, und vom 22.11.2000 - 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221, 223 f., und zum Widerrufsvorbehalt im schulrechtlichen Bereich allgemein Urteil vom 13.12.2000 - 6 C 5/00 -, BVerwGE 112, 263, 265, Juris Rn. 12).
30 
2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Widerrufsvorbehalt im Bescheid vom 16.10.2013, soweit damit der Widerruf der erfolgten Anerkennung für den Fall vorbehalten wird, dass die Zahl der Lehrkräfte mit Anstellungsfähigkeit im Sinne von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe f der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz (VVPSchG) in der Fassung vom 20.07.1971 (GBl. S. 346, zuletzt geändert durch Art. 53 des Gesetzes vom 01.07.2004, GBl. S. 469, 502) unter zwei Drittel der an diesem Bildungsgang unterrichtenden Lehrkräfte fällt, ist formell (s. dazu unter a) und materiell (s. dazu unter b) rechtmäßig und daher nicht aufzuheben. Für den darin vorgesehenen Fall hat die Klägerin keinen Anspruch auf staatliche Anerkennung des von ihr in Böblingen betriebenen Kaufmännischen Berufskollegs I, da hinsichtlich dieser Schule dann die Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 des Gesetzes für die Schulen in freier Trägerschaft (Privatschulgesetz - PSchG -) in der Fassung vom 01.01.1990 (GBl. S. 105, zuletzt geändert durch Artikel 11 des Gesetzes vom 18.12.2012, GBl. S. 677, 685) in Verbindung mit Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG nicht mehr erfüllt sind.
31 
a) Der Widerrufsvorbehalt ist formell rechtmäßig.
32 
Nach § 36 Abs. 1 LVwVfG darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, nur dann mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Auf die Anerkennung als privater Ersatzschule besteht bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen nach § 10 Abs. 1 PSchG ein Anspruch. Da derzeit nach übereinstimmender Ansicht beider Beteiligter diese Voraussetzungen erfüllt sind, hätte die Anerkennung auch ohne Widerrufsvorbehalt erfolgen können. In der Sache führt er dazu, dass bei Wegfall der in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG genannten Voraussetzung der Widerruf nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG und nicht nur unter den strengeren Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG, jeweils in Verbindung mit § 49 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG, möglich wäre. Auch wenn der vorliegende Widerrufsvorbehalt - eine mögliche und als solche getrennt anfechtbare Nebenbestimmung (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 3 LVwVfG) - somit nicht dazu dient, einen ohne diese Nebenbestimmung nicht zulässigen begünstigenden Verwaltungsakt zu ermöglichen, so ist er gleichwohl gemäß § 36 Abs. 1 2. Alt. LVwVfG zulässig. Unabhängig davon, ob bei Dauerverwaltungsakten wie der in Rede stehenden Anerkennung eine Nebenbestimmung allgemein auch dazu dienen kann, die Fortdauer des - derzeit bestehenden - Vorliegens der gesetzlichen Voraussetzungen zu sichern (so Henneke, in: Knack/Henneke, VwVfG, 9. Aufl. 2010, § 36 Rn. 19, a.A. Stelkens, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 36 Rn. 122; zum Streitstand Hk-VerwR/Störmer, 2. Aufl. 2010, § 36 VwVfG Rn. 71f.), ergibt sich vorliegend die gesetzliche Möglichkeit von Nebenbestimmungen schon daraus, dass nach § 10 Abs. 1 PSchG die dauerhafte Erfüllung der entsprechenden gesetzlichen Anforderungen Voraussetzung für die begehrte Anerkennung ist. In diesem Fall ergibt sich nach dem einschlägigen Fachrecht aus dem notwendiger Weise prognostischen Element der aktuellen Einschätzung die Möglichkeit, den begünstigenden Verwaltungsakt mit einer die Aufrechterhaltung der Voraussetzungen sichernden Nebenbestimmung zu versehen (bei Ermessensentscheidungen OVG NRW, Urteil vom 17.03.1997 - 10 A 3895/96 -, NVwZ 1999, 556, 557; Stelkens, a.a.O., § 36 Rn. 123; Ritgen, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, 2012, § 36 Rn. 53; a.A. Sächs.OVG, Urteil vom 27.03.2006 - 2 B 776/04 -, Juris Rn. 23). Zu einer solchen Sicherung ist auch ein Widerrufsvorbehalt geeignet (a.A. Stelkens, a.a.O., § 36 Rn. 129), denn er eröffnet dann, wenn die Anerkennungsvoraussetzungen nicht mehr gegeben sein sollten, einen einfacheren Weg zur Beendigung dieser Anerkennung, da in einem solchen Fall lediglich die Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG und nicht die weitergehenden Voraussetzungen der Nr. 3 dieses Satzes (Gefährdung des öffentlichen Interesses) vorliegen müssen. Er erscheint geeignet, das „Erfülltbleiben“ gesetzlicher Voraussetzungen besonders in Fällen zu sichern, in denen die Bewilligungsvoraussetzungen einem häufigen Wechsel der Verhältnisse unterliegen (ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.11.1987 - 6 S 2319/86 -, BWVPr 1988, 78, 79 zu § 32 Abs. 1 SGB X). Gegenüber einer - ebenfalls denkbaren (vgl. Stelkens, a.a.O., § 36 Rn. 129) - auflösenden Bedingung stellt ein Widerrufsvorbehalt ein milderes Mittel dar und berücksichtigt insoweit das allgemeine Gebot der Verhältnismäßigkeit staatlicher Verwaltungstätigkeit, als bei Wegfall der im Widerrufsvorbehalt genannten gesetzlichen Voraussetzung die Anerkennung nach § 10 Abs. 1 PSchG nicht „automatisch“ entfällt, sondern einer besonderen - gerichtlich überprüfbaren - Entscheidung nach Ermessensbetätigung bedarf (für die Zulässigkeit bereits Senatsbeschluss vom 22.06.1996 - 9 S 2060/96 -).
33 
b) Er ist auch inhaltlich berechtigt.
34 
aa) Nach § 10 Abs. 1 PSchG verleiht die obere Schulaufsichtsbehörde - das Regierungspräsidium (vgl. § 34 Abs. 1 des Schulgesetzes für Baden-Württemberg vom 01.08.1983, GBl. S. 397, zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 24.04.2012, GBl. S. 209 - SchG- ) - einer Ersatzschule, welche die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllt, die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule. Nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 VVPSchG werden die gestellten Anforderungen unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG von einer Ersatzschule im Sinne des - hier allein einschlägigen - § 3 Abs. 1 PSchG u.a. dann erfüllt, wenn b) das Lehrziel der entsprechenden öffentlichen Schule erreicht wird, d) die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen angewendet werden und f) die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenen Umfang verzichtet werden. Nach Nummer 12 Abs. 2 Satz 1 VVPSchG muss die Ersatzschule die gestellten Anforderungen grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben, bevor angenommen werden kann, dass die Schule diese Anforderungen auf die Dauer erfüllt. Satz 1 findet keine Anwendung, wenn eine bereits anerkannte Ersatzschule ausgebaut wird oder wenn der Träger einer bestehenden staatlich anerkannten Ersatzschule eine weitere Ersatzschule desselben Schultyps einrichtet.
35 
bb) Diese Regelungen begegnen weder in formeller noch in materieller Hinsicht rechtlichen Bedenken. Insbesondere beruht Nummer 12 VVPSchG auf einer hinreichenden rechtlichen Grundlage [s. dazu unter (1)] und sind deren Erfordernisse sowohl mit dem Gesetz, insbesondere § 10 Abs. 1 PSchG [s. dazu unter (2)] als auch mit der in Art. 7 Abs. 4 GG garantierten Privatschulfreiheit vereinbar [s. dazu unter (3)]. Diese Anforderungen in der Auslegung des Beklagten stellen zudem keinen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot, Art. 3 Abs. 1 GG, dar [s. dazu unter (4)]. Auf die Frage, ob in der Vergangenheit geringere Anforderungen an die Qualifikation der Lehrkräfte gestellt worden sind und insoweit ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vorliegen könnte, kommt es nicht an [s. dazu unter (5)].
36 
(1) Bei der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz handelt es sich um eine Rechtsverordnung (vgl. Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 - m. Nachw., Juris Rn. 33 ff). Die Bestimmungen unter ihrer Nr. 12 sind laut Eingangsformel gestützt auf § 4 Abs. 1 Satz 2, § 13 Abs. 2 Satz 2 und § 25 des Privatschulgesetzes in der Fassung vom 14.05.1968 (GBl. S. 223), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 07.04.1970 (GBl. S. 130). Dem Zitiergebot aus Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV wurde und wird damit weiterhin Rechnung getragen.
37 
Die Verordnungsbestimmungen blieben dadurch, dass die genannten Ermächtigungsnormen, insbesondere § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968, mittlerweile aufgehoben wurden und das Privatschulgesetz nun in § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG eine neue Ermächtigungsgrundlage für Vollzugsverordnungen zum Privatschulgesetz enthält, in ihrer Gültigkeit unberührt. Ein nachträgliches Erlöschen oder auch eine nachträgliche Änderung einer Ermächtigung ist auf den Rechtsbestand einer ordnungsgemäß erlassenen Rechtsverordnung ohne Einfluss. Das gilt selbst dann, wenn die inhaltlichen Voraussetzungen der Ermächtigung später entfallen (vgl. Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 - m. Nachw., Juris Rn. 32-35; ebenso BVerfG, Beschluss vom 10.05.1988 - 1 BvR 482/84 und 1 BvR 1166/85 -, BVerfGE 78, 179, 198). Dem steht die auch von der Klägerin angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Beschluss vom 10.05.1988 - 1 BvR 482/84 und 1 BvR 1166/85 -, a.a.O.) nicht entgegen. Insbesondere vermag der Senat einen Bedeutungswechsel des Privatschulgesetzes, der einen Rückgriff auf die erloschene Verordnungsermächtigung nicht mehr erlaubt, nicht zu erkennen (s. dazu unten).
38 
Die Rechtsgrundlage des § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968 genügt auch den Vorgaben von Art. 61 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 LV, insbesondere dem Bestimmtheitsgebot. Hierfür ist ausreichend, wenn sich Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung aus dem ganzen Gesetz, insbesondere aus dem objektiven Willen des Gesetzgebers ermitteln lassen, wie er sich aus dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm und dem Sinnzusammenhang, in den die Ermächtigung gestellt ist, ergibt. Neben § 25 PSchG in der genannten Fassung, wonach das zuständige Ministerium im Einvernehmen mit den beteiligten Ministerien die Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des Privatschulgesetzes erlässt, ist insbesondere der seither im Wesentlichen unveränderte Inhalt des § 10 PSchG heranzuziehen. In der Zusammenschau beider Normen wird mit ausreichender Klarheit ein Rahmen für die Rechtsverordnung vorgegeben. Eine staatliche Anerkennung einer privaten Ersatzschule ist demnach unter anderem nur möglich, wenn die Ersatzschule die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllt (vgl. auch dazu das Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris Rn. 35-38, sowie den Senatsbeschluss vom 20.06.2013 - 9 S 1072/13 -). Da § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968 dem Bestimmtheitserfordernis genügt, kommt es auf den von der Klägerin angeführten Umstand, dass dieses Bestimmtheitserfordernis nur auf vorkonstitutionelle Ermächtigungen keine Anwendung finde (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.05.1988, a.a.O. S. 197), nicht an.
39 
Eine darüber hinausgehende gesetzliche Normierung ist nicht geboten. § 10 Abs. 1 PSchG verweist als maßgebliche Anerkennungsvoraussetzung ausdrücklich auf die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen. Diese ergeben sich aus dem Schulgesetz, den Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes und den darauf beruhenden Rechtsverordnungen.
40 
Das hier in Rede stehende Berufskolleg I entspricht der in § 12 SchG näher ausgeführten Schulart (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 4 SchG) Berufskolleg. Die Anforderungen an die Ausbildung der an einem Berufskolleg nach § 12 SchG tätigen Lehrkräfte folgt aus § 15 Abs. 4 und § 16 Abs. 2 LBG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 und Abs. 4 der Verordnung des Kultusministeriums über die Laufbahnen seines Geschäftsbereichs vom 10.01.2012 (GBl. S. 13 - LVO-KM -) und der Verordnung des Kultusministeriums über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen vom 10.03.2004 (GBl. S. 192, zuletzt geändert durch VO vom 19.11.2009, GBl. S. 712 - APrObSchhD -). Danach wird die Befähigung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen grundsätzlich durch einen entsprechenden Studienabschluss (vgl. § 2 APrObSchhD) und das erfolgreiche Absolvieren eines Vorbereitungsdienstes (§§ 1, 4 ff., 10 ff. APrObSchhd) nebst Zweiter Staatsprüfung als Abschlussprüfung (vgl. §§ 14 ff., § 28 Abs. 1 APrObSchhD) erworben, wobei diese Zweite Staatsprüfung nach entsprechendem Vorbereitungsdienst auch in einem anderen Bundesland abgelegt werden kann (vgl. § 28 Abs. 5 APrObSchhD). Daneben bestehen besondere Regelungen für die Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise für Lehrerberufe, soweit diese in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union, in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder in der Schweiz erworben wurden (vgl. § 1 der Verordnung des Kultusministeriums zur Umsetzung allgemeiner Regelungen zur Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise für Lehrerberufe vom 15.08.1996, GBl. S. 564, zuletzt geändert durch VO vom 30.09.2007, GBl. S. 483 - EU-EWR-Lehrerverordnung -), für den Fall, dass die Befähigung für eine Lehrerlaufbahn anstelle des Vorbereitungsdienstes über eine mindestens dreijährige Berufstätigkeit erworben werden soll (vgl. § 1 Abs. 4 LVO-KM) oder für den Fall, dass die Befähigung für eine Laufbahn als Technische Lehrkraft an beruflichen Schulen der gewerblichen, landwirtschaftlichen, kaufmännischen oder hauswirtschaftlichen Richtung durch eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung erlangt werden soll (vgl. § 2 Abs. 2 und Abs. 3 LVO-KM). Insgesamt sind alle entscheidenden Voraussetzungen für eine Tätigkeit als Lehrer an beruflichen Schulen in Verordnungen geregelt, die sich auf Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes stützen. Ein Verstoß gegen den Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes ist nicht erkennbar.
41 
Dies gilt auch, soweit das Bundesverfassungsgericht den Gesetzesvorbehalt auf alle wesentlichen Entscheidungen im grundrechtsrelevanten Bereich erstreckt (vgl. dazu nur Huster/Rux, in: Epping/Hillgruber, Grundgesetz, 2. Aufl. 2013, Art. 20 Rn. 176 m.w.Nachw.). Die in Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG enthaltenen Voraussetzungen für die Anerkennung einer Ersatzschule sind nicht in dem Sinne „wesentlich“, dass sie allein dem Gesetzgeber vorbehalten wären. Zunächst betreffen sie das sog. „Berechtigungswesen“ und beeinträchtigen damit grundsätzlich nicht den Schutzbereich des Grundrechts der Privatschulfreiheit [dazu näher unten unter (3)]. Im Übrigen obliegt zwar die Ausgestaltung bestimmter privater Ersatzschulen als anerkannter Privatschulen dem Landesgesetzgeber (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., Leitsatz). Dies bedeutet indes nicht, dass auch diese Ausgestaltung in allen Einzelheiten einem förmlichen Gesetz vorbehalten bliebe. Vielmehr reicht es auch nach der von der Klägerin angeführten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Wahrung der rechtsstaatlich geforderten Normenklarheit aus, wenn anerkannte Ersatzschulen den „für öffentliche Schulen gegebenen Anordnungen“ unterworfen werden (BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 - zum Hessischen Privatschulgesetz, BVerfGE 27, 195, 210). Für die Formulierung der „an öffentliche Schulen gestellten Anforderungen“ in § 10 Abs. 3 PSchG kann nichts anderes gelten, so dass deren nähere Ausgestaltung dem Verordnungsgeber überlassen werden durfte.
42 
(2) Die gegenständliche verordnungsrechtliche Bestimmung hält sich auch in den Grenzen der Ermächtigungsnormen. Darauf, dass auch für eine Anerkennung nach § 10 Abs. 1 PSchG lediglich eine „Gleichwertigkeit“ der Lehrerausbildung zu fordern sei, kann sich die Klägerin nicht berufen: Der Wortlaut der aktuellen Verordnungsermächtigung in § 23 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b PSchG ist schon deshalb unerheblich, weil auf diese Ermächtigung die Vollzugsverordnung nicht gestützt ist. Auch zur Interpretation des zum Erlass der Vollzugsverordnung tatsächlich - wie ausgeführt - ermächtigenden § 25 PSchG kann die Formulierung der „Gleichwertigkeit“ in § 23 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b PSchG nicht dienen. Zwar unterscheidet § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG in der Tat nicht zwischen Genehmigung und Anerkennung, indes stellt § 10 Abs. 1 PSchG an die Anerkennung eindeutig weitergehende Anforderungen, als sie für eine bloße Genehmigung nach § 5 PSchG ausreichen würden. Diese Unterscheidung setzt sich in Nummer 6 (betreffend die Genehmigung) einerseits und Nummer 12 (betreffend die Anerkennung) VVPSchG deutlich fort. Entscheidend für die Bestimmung von „Inhalt, Zweck und Ausmaß“ einer Ermächtigung (vgl. Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV) ist der erkennbare Wille des Gesetzgebers. Dieser hat sich seit Erlass der Vollzugsverordnung vom 20.07.1971, anders als in dem von der Klägerin angeführten Fall (BVerwG, Urteil vom 06.10.1989 - 4 C 11/86 -, NJW 1990, 849), nicht geändert. Insbesondere hat das Verhältnis von Anforderungen an die Erteilung einer Genehmigung (§ 5 PSchG) zu weitergehenden, auf die Situation im staatlichen Schulwesen abhebenden Voraussetzungen für die Anerkennung von Ersatzschulen (§ 10 Abs. 1 PSchG) seit der Fassung der Privatschulgesetzes vom 14.05.1968, GBl. S. 223, keine Änderung erfahren. Der in § 10 Abs. 1 PSchG enthaltene Bezug zu „Anforderungen“, „die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen … gestellt“ werden, verweist dabei allgemein auf die Gesetzeslage, wie sie von dem staatlichen öffentlichen Schulwesen angehörenden Schulen zu beachten sind, und nicht lediglich auf § 5 PSchG. Ein solcher „interner“ Verweis wäre gesetzestechnisch unsinnig, weil dadurch Unterschiede zwischen genehmigten und anerkannten Privatschulen aufgehoben würden, die nach der Systematik des Gesetzes gerade bestehen sollen (vgl. für den Bereich der Ergänzungsschulen entsprechend die Unterscheidung zwischen Anzeige, § 13 Abs. 2, und Genehmigung, § 15 PSchG). Außerdem verbietet sich ein solcher Verweis aus systematisch-logischen Gründen. Da § 10 Abs. 1 ebenso wie § 5 Abs. 1 PSchG klar zwischen „Ersatzschulen“ und „öffentlichen Schulen“ unterscheidet und gerade im Vergleich zu diesen zum einen die Anerkennung, zum anderen die Genehmigung von privaten Ersatzschulen regelt, kann der Hinweis auf die für „öffentliche Schulen“ bestehenden Anforderungen sich nur auf die allgemeine Gesetzeslage jenseits des Privatschulgesetzes beziehen. Die fehlende Differenzierung hinsichtlich der in § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG im selben Satz erfassten Genehmigung wie Anerkennung von privaten Ersatzschulen ist daher als bloße redaktionelle Ungenauigkeit anzusehen, die mittels des eine weitere Differenzierung ermöglichenden „insbesondere“ zu korrigieren ist.
43 
(3) Die genannten Regelungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie die Regelungen in § 10 PSchG sind auch materiell mit der Verfassung vereinbar.
44 
Die Privatschule ist unbeschadet der in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und Abs. 5 GG genannten Genehmigungsvoraussetzungen durch Art. 7 Abs. 4 GG als Institution geschützt. Dieser Schutz ist dadurch gekennzeichnet, dass in der Privatschule ein eigenverantwortlich geprägter und gestalteter Unterricht erteilt wird, insbesondere soweit er die Erziehungsziele, die weltanschauliche Basis, die Lehrmethode und Lehrinhalte betrifft. Er verbietet eine Benachteiligung gleichwertiger Ersatzschulen gegenüber den entsprechenden staatlichen Schulen allein wegen ihrer andersgearteten Erziehungsformen und -inhalte (vgl. dazu Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris Rn. 47, und BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, BVerfGE 27, 195, 200 f.). Zugleich verbietet das Grundgesetz indes nicht, eine Gruppe von Ersatzschulen als „anerkannte Ersatzschulen“ herauszuheben. Die damit verbundenen hoheitlichen Befugnisse sind keine Berechtigungen, die nach Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG allen Ersatzschulen zukommen müssten (Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris Rn. 48 m.w.Nachw.). Solches lässt sich weder dem Wortlaut noch dem Sinn des Art. 7 Abs. 2 bis Abs. 4 GG entnehmen. Die Verleihung hoheitlicher Befugnisse in Form der Anerkennung ist daher dem Landesgesetzgeber vorbehalten (vgl. Art. 30, 70ff GG). Entgegen bestimmten in der Literatur vertretenen Meinungen ist das Eigenbestimmungsrecht der Ersatzschulen von der Frage, welche Berechtigungen Prüfungen und Zeugnisse nach außen vermitteln, zu trennen. Dieses Berechtigungswesen zielt über die Schule hinaus auf die Berufswahl bzw. -ausübung, wo ein Allgemeininteresse an einer besonderen Qualifikation in Anspruch genommen werden muss und wird. Die Ordnung des Berechtigungswesens ist eine natürliche Aufgabe des Staates, die dieser auch seit jeher für sich in Anspruch genommen hat. Hier hat das Eigenbestimmungsrecht der Privatschule keinen Platz. Mit der Ordnung des Berechtigungswesens ist notwendig die Aufsicht darüber verbunden, dass die Berechtigungen nur den Schülern zuerkannt werden, die den entsprechenden Bildungsgrad erworben haben. Hierzu gehört über die bloße Leistungsbewertung hinaus auch die Garantie, dass diese Bewertung auf der Grundlage eines staatlich gebilligten Prüfungsverfahrens und durch hinreichend qualifizierte Prüfer erfolgt. Diese Aufsicht betrifft ebenso wenig wie die Ordnung des Berechtigungswesens innere Schulangelegenheiten. Deshalb wird der Staat in der Gestaltung dieser Aufsicht grundsätzlich nicht durch Art. 7 Abs. 4 GG beschränkt. Dieser sichert den Privatschulen zwar eine Teilhabe am Schulwesen, verpflichtet den Staat aber nicht dazu, die Feststellung der für die Berechtigungen erforderlichen Voraussetzungen durch die Privatschulen selbst vornehmen zu lassen, soweit es sich um ihre Schüler handelt. Insoweit sind die Länder bei der Einordnung des Privatschulwesens in das System der Berechtigungen durch Art. 7 Abs. 4 GG nicht beschränkt (vgl. Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11-, Juris Rn. 52, BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., und BayVerfGH, Entscheidung vom 17.03.2004, Juris Rn. 32).
45 
Das Institut der Anerkennung - und die mit ihm verbundenen finanziellen Vorteile - darf indes nicht dazu genutzt werden, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebots einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen. Sie dürfen nicht ohne sachlichen Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlasst werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., S. 208 f). Durch die Anerkennung wird nach der Rechtsprechung des Senats (s. Urteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris Rn. 57) indes auch den nicht anerkannten Ersatzschulen, deren Schüler in der Regel zur Erlangung einer staatlich anerkannten Berechtigung eine Schulfremdenprüfung ablegen müssen, die Gleichwertigkeit in Bezug auf den Leistungserfolg im Vergleich mit den staatlichen Schulen oder den anerkannten Privatschulen nicht abgesprochen. Vielmehr wird lediglich bei der Feststellung, ob der die Berechtigungen vermittelnde Leistungserfolg im Einzelfall erreicht ist, über die nicht anerkannten Ersatzschulen eine besondere, der Bedeutung der Berechtigungen angemessene Kontrolle ausgeübt, die im Fall der anerkannten Privatschulen entbehrlich erscheint. Diese Privatschulen, die sich bei der Schülerauswahl den öffentlichen Schulen angepasst und sich zudem einer verstärkten Schulaufsicht unterworfen haben, bieten bereits auf Grund dieser gewissermaßen vorverlegten Kontrolle die Gewähr für eine dauernde Gleichmäßigkeit im Leistungsstand und für die Einhaltung der den Berechtigungen zugrunde gelegten Normen (ebenso BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 207).
46 
Auf dieser Grundlage hat der Senat bereits entschieden, dass ihre Anerkennung begehrenden Ersatzschulen auferlegt werden kann, die für die staatlichen Schulen geltenden Versetzungsordnungen zu übernehmen, die für öffentliche Schulen geltenden Aufnahmebestimmungen zu beachten, bei Prüfungen und Zeugnissen Anforderungen zu stellen, die denen an öffentlichen Schulen gleichwertig sind, und dass weiter gefordert werden kann, dass solche zu Recht auferlegte Anforderungen grundsätzlich bereits während eines Zeitraums von drei Jahren vor Anerkennung eingehalten werden (vgl. Urteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris Rn. 58-64).
47 
Demgemäß sind auch die über die Genehmigungsvoraussetzungen (vgl. § 5 PSchG) hinausgehenden Anforderungen, wie sie Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG an die Qualifikation der Lehrkräfte stellt, nicht sachwidrig. Die Ersatzschule, die ihre Lehrer nach den für die öffentlichen Schulen geltenden Prinzipien rekrutiert, bietet dem Staat eine besondere Gewähr für einen der öffentlichen Schule entsprechenden Unterrichtserfolg. Auf diese Weise erfolgt auch hier eine vorverlegte Qualitätssicherung dahingehend, dass der Unterricht durch hinreichend qualifizierte Lehrer erfolgt, die sicherstellen, dass der Unterricht an der Ersatzschule fachlich, pädagogisch und didaktisch von gleichhoher Qualität ist. Demgemäß kann der Staat davon ausgehen, dass es die mit der Anerkennung verbundene staatliche „Garantie“ des - zumindest in der Regel - einem Besuch einer vergleichbaren öffentlichen Schule entsprechenden Lernerfolgs und ggf. Abschlusses notwendig macht, dass das Lehrpersonal einerseits das an diesen öffentlichen Schulen bestehende „Niveau“ kennt und andererseits auch weiß, wie sich dieses Niveau in Prüfungen und Zeugnissen niederschlägt.
48 
Eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung der Privatschulfreiheit kann darin nicht gesehen werden. Denn der - weiterhin bestehenden - schulischen Freiheit weltanschaulicher Ausrichtung und pädagogischer Methodenwahl trägt Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG in mehrfacher Hinsicht Rechnung. Zum einen sollen die in Absatz 1 genannten Voraussetzungen „unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG“ erfüllt werden, so dass Abweichungen in der inneren und äußeren Gestaltung der Schule, in der Lehr- und Erziehungsmethode und selbst im Lehrstoff im Rahmen der darin genannten - unstreitig erforderlichen - Gleichwertigkeit die Anerkennung ausdrücklich nicht hindern. Zum anderen müssen die Lehrer nur „in der Regel“ die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen, so dass Ausnahmen in jedem Fall möglich bleiben. Zum dritten sieht Satz 2 der genannten Norm ausdrücklich vor, dass auf diese Voraussetzung „in angemessenem Umfang“ dann verzichtet werden kann, wenn bei der betreffenden Privatschule „besondere Gegebenheiten“ vorliegen. Vor dem Hintergrund dieser Modalitäten ist für eine Verletzung der Privatschulfreiheit der Klägerin auch durch Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG nichts ersichtlich.
49 
(4) Der Beklagte legt Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG im Sinne einer Zwei-Drittel-Vorgabe aus. Gemessen an der nach ihrem Wortlaut „in der Regel“ zu fordernden Anstellungsfähigkeit der Lehrkräfte auch an entsprechenden öffentlichen Schulen erscheint diese Auslegung tendenziell großzügig, sie ist jedenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere ist ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, Art. 3 Abs. 1 GG, nicht erkennbar. Dies gilt insbesondere deshalb, weil - wie unter (1) ausgeführt - die Einstellung vergleichbarer Lehrkräfte an öffentlichen Schulen deren Laufbahnbefähigung grundsätzlich voraussetzt. Dieses Laufbahnprinzip ist als hergebrachter Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG vom Gesetzgeber nicht nur zu berücksichtigen, sondern allgemein zu beachten. Ausnahmen hiervon sind nur bei Vorliegen besonderer dienstlicher Gründe im Einzelfall möglich und restriktiv zu handhaben (vgl. Plog-Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Kommentar, Stand Nov. 2012, § 16 LBG BW Rn. 17; Müller-Beck, Beamtenrecht in Baden-Württemberg, Band 1, Stand Dez. 2012, § 16 LBG Rn. 15). Dies nimmt der Vertreter der Klägerin nicht hinreichend in den Blick, wenn er meint, bei öffentlichen Schulen sei eine 2/3-Regelung nicht normiert. Zudem wird unstreitig an öffentlichen Schulen weit weniger als ein Drittel der Lehrkräfte ohne Laufbahnbefähigung eingesetzt. Auch wenn im Zuge des Verfahrens unter den Beteiligten nicht immer Klarheit darüber herrschte, was unter „Anstellungsfähigkeit“ im Sinne der Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG zu verstehen sei, so ergibt sich doch aus der Erwiderung des Beklagten im Schriftsatz vom 11.09.2013, dass die von an Ersatzschulen tätigen Lehrkräften geforderte „Anstellungsfähigkeit“ über die Anstellungsfähigkeit an öffentlichen Schulen nicht hinausgeht. Insbesondere werden nicht nur die Lehrkräfte als dem Erfordernis der Anstellungsfähigkeit genügend angesehen, die über eine zur Lehrtätigkeit an beruflichen Schulen qualifizierende Zweite Staatsprüfung verfügen, sondern auch sogenannte „Direkteinsteiger“ mit laufbahnqualifizierender Zusatzausbildung. Darüber hinaus werden nach einem in einem Parallelverfahren vom Beklagten vorgelegten ministeriellen Rundschreiben vom 09.09.2013 bereits solche Lehrkräfte auf die geforderte 2/3-Quote angerechnet, die eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung nach § 2 LVO-KM erst absolvieren. Bei einem solchen Verständnis der Anforderung an die Qualifikation von an privaten Ersatzschulen tätigen Lehrkräften kann in der im Widerrufsvorbehalt vom 16.10.2013 genannten „Anstellungsfähigkeit“ kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG gesehen werden. Dabei geht der Senat davon aus, dass, entsprechend dem nicht substantiiert bestrittenen Vortrag des Beklagten, auch diesen Lehrkräften die Möglichkeit einer § 2 LVO-KM entsprechenden Zusatzausbildung eröffnet wird. Lediglich ergänzend weist der Senat darauf hin, dass eine transparente Kommunikation der Möglichkeiten zur Erfüllung der Anforderungen der Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG dazu dienen kann, künftigen Streitfällen vorzubeugen.
50 
(5) Der Beklagte hat schließlich deutlich gemacht, dass die aktuelle Auslegung der in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG enthaltenen Anforderungen an die Qualifikation von Lehrkräften landesweit einheitlich erfolgt. Dies ist von der Klägerin nicht substantiiert in Frage gestellt worden. Damit liegt eine allgemeine Änderung der Verwaltungspraxis vor. Ihr gegenüber kann die Klägerin schon deshalb keinen aus dem bisherigen Verhalten des Beklagten herrührenden Vertrauensschutz geltend machen, weil diese Änderung lediglich auf einer Neuinterpretation einer unverändert bestehen bleibenden Norm beruht. Schützenswertes Vertrauen in eine bestimmte Form der Normanwendung ist indes nicht anzuerkennen.
II.
51 
Die Entscheidung über die Kosten des Berufungsverfahrens beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Revision wird nicht zugelassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.
52 
Beschluss vom 24. Oktober 2013
53 
Der Streitwert für das Verfahren in beiden Rechtszügen wird unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24.10.2012 von Amts wegen (§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG) gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. II.38.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom Juli 2004 (NVwZ 2004, 1327) auf 30.000,- EUR festgesetzt (vgl. Senatsbeschluss vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -).
54 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

 
24 
Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg.
I.
25 
Die Berufung ist zwar zulässig, insbesondere genügt sie den Erfordernissen des § 124a Abs. 2 und 3 VwGO. Sie ist jedoch nicht begründet.
26 
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
27 
1. Gegenstand der Klage ist nur noch die Anfechtung des im Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 16.10.2013 enthaltenen Widerrufsvorbehalts. Die Bescheide des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 17.10.2011 und vom 02.07.2012 werden von der Klägerin nicht mehr angegriffen.
28 
a) Es handelt sich dabei um eine zulässige Klagänderung. Dies ist auch im Berufungsverfahren unter den Voraussetzungen des § 91 VwGO möglich. Der Beklagte hat in die Klagänderung ausdrücklich eingewilligt.
29 
b) Die geänderte Klage ist auch im Übrigen als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) zulässig. Der Widerrufsvorbehalt kann isoliert angefochten werden. Die Anerkennung ist in ihrer Wirksamkeit nicht vom gleichzeitig ausgesprochenen Vorbehalt des Widerrufs abhängig, da dieser nicht dazu dient, eine ansonsten aktuell nicht bestehende Möglichkeit der Anerkennung zu sichern (vgl. BVerwG, Urteile vom 19.01.1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185, 186, und vom 22.11.2000 - 11 C 2.00 -, BVerwGE 112, 221, 223 f., und zum Widerrufsvorbehalt im schulrechtlichen Bereich allgemein Urteil vom 13.12.2000 - 6 C 5/00 -, BVerwGE 112, 263, 265, Juris Rn. 12).
30 
2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Der Widerrufsvorbehalt im Bescheid vom 16.10.2013, soweit damit der Widerruf der erfolgten Anerkennung für den Fall vorbehalten wird, dass die Zahl der Lehrkräfte mit Anstellungsfähigkeit im Sinne von Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchstabe f der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz (VVPSchG) in der Fassung vom 20.07.1971 (GBl. S. 346, zuletzt geändert durch Art. 53 des Gesetzes vom 01.07.2004, GBl. S. 469, 502) unter zwei Drittel der an diesem Bildungsgang unterrichtenden Lehrkräfte fällt, ist formell (s. dazu unter a) und materiell (s. dazu unter b) rechtmäßig und daher nicht aufzuheben. Für den darin vorgesehenen Fall hat die Klägerin keinen Anspruch auf staatliche Anerkennung des von ihr in Böblingen betriebenen Kaufmännischen Berufskollegs I, da hinsichtlich dieser Schule dann die Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 des Gesetzes für die Schulen in freier Trägerschaft (Privatschulgesetz - PSchG -) in der Fassung vom 01.01.1990 (GBl. S. 105, zuletzt geändert durch Artikel 11 des Gesetzes vom 18.12.2012, GBl. S. 677, 685) in Verbindung mit Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG nicht mehr erfüllt sind.
31 
a) Der Widerrufsvorbehalt ist formell rechtmäßig.
32 
Nach § 36 Abs. 1 LVwVfG darf ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, nur dann mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsakts erfüllt werden. Auf die Anerkennung als privater Ersatzschule besteht bei Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen nach § 10 Abs. 1 PSchG ein Anspruch. Da derzeit nach übereinstimmender Ansicht beider Beteiligter diese Voraussetzungen erfüllt sind, hätte die Anerkennung auch ohne Widerrufsvorbehalt erfolgen können. In der Sache führt er dazu, dass bei Wegfall der in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG genannten Voraussetzung der Widerruf nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG und nicht nur unter den strengeren Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LVwVfG, jeweils in Verbindung mit § 49 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG, möglich wäre. Auch wenn der vorliegende Widerrufsvorbehalt - eine mögliche und als solche getrennt anfechtbare Nebenbestimmung (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 3 LVwVfG) - somit nicht dazu dient, einen ohne diese Nebenbestimmung nicht zulässigen begünstigenden Verwaltungsakt zu ermöglichen, so ist er gleichwohl gemäß § 36 Abs. 1 2. Alt. LVwVfG zulässig. Unabhängig davon, ob bei Dauerverwaltungsakten wie der in Rede stehenden Anerkennung eine Nebenbestimmung allgemein auch dazu dienen kann, die Fortdauer des - derzeit bestehenden - Vorliegens der gesetzlichen Voraussetzungen zu sichern (so Henneke, in: Knack/Henneke, VwVfG, 9. Aufl. 2010, § 36 Rn. 19, a.A. Stelkens, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 36 Rn. 122; zum Streitstand Hk-VerwR/Störmer, 2. Aufl. 2010, § 36 VwVfG Rn. 71f.), ergibt sich vorliegend die gesetzliche Möglichkeit von Nebenbestimmungen schon daraus, dass nach § 10 Abs. 1 PSchG die dauerhafte Erfüllung der entsprechenden gesetzlichen Anforderungen Voraussetzung für die begehrte Anerkennung ist. In diesem Fall ergibt sich nach dem einschlägigen Fachrecht aus dem notwendiger Weise prognostischen Element der aktuellen Einschätzung die Möglichkeit, den begünstigenden Verwaltungsakt mit einer die Aufrechterhaltung der Voraussetzungen sichernden Nebenbestimmung zu versehen (bei Ermessensentscheidungen OVG NRW, Urteil vom 17.03.1997 - 10 A 3895/96 -, NVwZ 1999, 556, 557; Stelkens, a.a.O., § 36 Rn. 123; Ritgen, in: Bauer/Heckmann/Ruge/Schallbruch, VwVfG, 2012, § 36 Rn. 53; a.A. Sächs.OVG, Urteil vom 27.03.2006 - 2 B 776/04 -, Juris Rn. 23). Zu einer solchen Sicherung ist auch ein Widerrufsvorbehalt geeignet (a.A. Stelkens, a.a.O., § 36 Rn. 129), denn er eröffnet dann, wenn die Anerkennungsvoraussetzungen nicht mehr gegeben sein sollten, einen einfacheren Weg zur Beendigung dieser Anerkennung, da in einem solchen Fall lediglich die Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LVwVfG und nicht die weitergehenden Voraussetzungen der Nr. 3 dieses Satzes (Gefährdung des öffentlichen Interesses) vorliegen müssen. Er erscheint geeignet, das „Erfülltbleiben“ gesetzlicher Voraussetzungen besonders in Fällen zu sichern, in denen die Bewilligungsvoraussetzungen einem häufigen Wechsel der Verhältnisse unterliegen (ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.11.1987 - 6 S 2319/86 -, BWVPr 1988, 78, 79 zu § 32 Abs. 1 SGB X). Gegenüber einer - ebenfalls denkbaren (vgl. Stelkens, a.a.O., § 36 Rn. 129) - auflösenden Bedingung stellt ein Widerrufsvorbehalt ein milderes Mittel dar und berücksichtigt insoweit das allgemeine Gebot der Verhältnismäßigkeit staatlicher Verwaltungstätigkeit, als bei Wegfall der im Widerrufsvorbehalt genannten gesetzlichen Voraussetzung die Anerkennung nach § 10 Abs. 1 PSchG nicht „automatisch“ entfällt, sondern einer besonderen - gerichtlich überprüfbaren - Entscheidung nach Ermessensbetätigung bedarf (für die Zulässigkeit bereits Senatsbeschluss vom 22.06.1996 - 9 S 2060/96 -).
33 
b) Er ist auch inhaltlich berechtigt.
34 
aa) Nach § 10 Abs. 1 PSchG verleiht die obere Schulaufsichtsbehörde - das Regierungspräsidium (vgl. § 34 Abs. 1 des Schulgesetzes für Baden-Württemberg vom 01.08.1983, GBl. S. 397, zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 24.04.2012, GBl. S. 209 - SchG- ) - einer Ersatzschule, welche die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllt, die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule. Nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 VVPSchG werden die gestellten Anforderungen unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG von einer Ersatzschule im Sinne des - hier allein einschlägigen - § 3 Abs. 1 PSchG u.a. dann erfüllt, wenn b) das Lehrziel der entsprechenden öffentlichen Schule erreicht wird, d) die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen angewendet werden und f) die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenen Umfang verzichtet werden. Nach Nummer 12 Abs. 2 Satz 1 VVPSchG muss die Ersatzschule die gestellten Anforderungen grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben, bevor angenommen werden kann, dass die Schule diese Anforderungen auf die Dauer erfüllt. Satz 1 findet keine Anwendung, wenn eine bereits anerkannte Ersatzschule ausgebaut wird oder wenn der Träger einer bestehenden staatlich anerkannten Ersatzschule eine weitere Ersatzschule desselben Schultyps einrichtet.
35 
bb) Diese Regelungen begegnen weder in formeller noch in materieller Hinsicht rechtlichen Bedenken. Insbesondere beruht Nummer 12 VVPSchG auf einer hinreichenden rechtlichen Grundlage [s. dazu unter (1)] und sind deren Erfordernisse sowohl mit dem Gesetz, insbesondere § 10 Abs. 1 PSchG [s. dazu unter (2)] als auch mit der in Art. 7 Abs. 4 GG garantierten Privatschulfreiheit vereinbar [s. dazu unter (3)]. Diese Anforderungen in der Auslegung des Beklagten stellen zudem keinen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot, Art. 3 Abs. 1 GG, dar [s. dazu unter (4)]. Auf die Frage, ob in der Vergangenheit geringere Anforderungen an die Qualifikation der Lehrkräfte gestellt worden sind und insoweit ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vorliegen könnte, kommt es nicht an [s. dazu unter (5)].
36 
(1) Bei der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz handelt es sich um eine Rechtsverordnung (vgl. Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 - m. Nachw., Juris Rn. 33 ff). Die Bestimmungen unter ihrer Nr. 12 sind laut Eingangsformel gestützt auf § 4 Abs. 1 Satz 2, § 13 Abs. 2 Satz 2 und § 25 des Privatschulgesetzes in der Fassung vom 14.05.1968 (GBl. S. 223), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 07.04.1970 (GBl. S. 130). Dem Zitiergebot aus Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV wurde und wird damit weiterhin Rechnung getragen.
37 
Die Verordnungsbestimmungen blieben dadurch, dass die genannten Ermächtigungsnormen, insbesondere § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968, mittlerweile aufgehoben wurden und das Privatschulgesetz nun in § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG eine neue Ermächtigungsgrundlage für Vollzugsverordnungen zum Privatschulgesetz enthält, in ihrer Gültigkeit unberührt. Ein nachträgliches Erlöschen oder auch eine nachträgliche Änderung einer Ermächtigung ist auf den Rechtsbestand einer ordnungsgemäß erlassenen Rechtsverordnung ohne Einfluss. Das gilt selbst dann, wenn die inhaltlichen Voraussetzungen der Ermächtigung später entfallen (vgl. Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 - m. Nachw., Juris Rn. 32-35; ebenso BVerfG, Beschluss vom 10.05.1988 - 1 BvR 482/84 und 1 BvR 1166/85 -, BVerfGE 78, 179, 198). Dem steht die auch von der Klägerin angeführte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Beschluss vom 10.05.1988 - 1 BvR 482/84 und 1 BvR 1166/85 -, a.a.O.) nicht entgegen. Insbesondere vermag der Senat einen Bedeutungswechsel des Privatschulgesetzes, der einen Rückgriff auf die erloschene Verordnungsermächtigung nicht mehr erlaubt, nicht zu erkennen (s. dazu unten).
38 
Die Rechtsgrundlage des § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968 genügt auch den Vorgaben von Art. 61 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 LV, insbesondere dem Bestimmtheitsgebot. Hierfür ist ausreichend, wenn sich Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung aus dem ganzen Gesetz, insbesondere aus dem objektiven Willen des Gesetzgebers ermitteln lassen, wie er sich aus dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm und dem Sinnzusammenhang, in den die Ermächtigung gestellt ist, ergibt. Neben § 25 PSchG in der genannten Fassung, wonach das zuständige Ministerium im Einvernehmen mit den beteiligten Ministerien die Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des Privatschulgesetzes erlässt, ist insbesondere der seither im Wesentlichen unveränderte Inhalt des § 10 PSchG heranzuziehen. In der Zusammenschau beider Normen wird mit ausreichender Klarheit ein Rahmen für die Rechtsverordnung vorgegeben. Eine staatliche Anerkennung einer privaten Ersatzschule ist demnach unter anderem nur möglich, wenn die Ersatzschule die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllt (vgl. auch dazu das Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris Rn. 35-38, sowie den Senatsbeschluss vom 20.06.2013 - 9 S 1072/13 -). Da § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968 dem Bestimmtheitserfordernis genügt, kommt es auf den von der Klägerin angeführten Umstand, dass dieses Bestimmtheitserfordernis nur auf vorkonstitutionelle Ermächtigungen keine Anwendung finde (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.05.1988, a.a.O. S. 197), nicht an.
39 
Eine darüber hinausgehende gesetzliche Normierung ist nicht geboten. § 10 Abs. 1 PSchG verweist als maßgebliche Anerkennungsvoraussetzung ausdrücklich auf die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen. Diese ergeben sich aus dem Schulgesetz, den Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes und den darauf beruhenden Rechtsverordnungen.
40 
Das hier in Rede stehende Berufskolleg I entspricht der in § 12 SchG näher ausgeführten Schulart (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 4 SchG) Berufskolleg. Die Anforderungen an die Ausbildung der an einem Berufskolleg nach § 12 SchG tätigen Lehrkräfte folgt aus § 15 Abs. 4 und § 16 Abs. 2 LBG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 und Abs. 4 der Verordnung des Kultusministeriums über die Laufbahnen seines Geschäftsbereichs vom 10.01.2012 (GBl. S. 13 - LVO-KM -) und der Verordnung des Kultusministeriums über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen vom 10.03.2004 (GBl. S. 192, zuletzt geändert durch VO vom 19.11.2009, GBl. S. 712 - APrObSchhD -). Danach wird die Befähigung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen grundsätzlich durch einen entsprechenden Studienabschluss (vgl. § 2 APrObSchhD) und das erfolgreiche Absolvieren eines Vorbereitungsdienstes (§§ 1, 4 ff., 10 ff. APrObSchhd) nebst Zweiter Staatsprüfung als Abschlussprüfung (vgl. §§ 14 ff., § 28 Abs. 1 APrObSchhD) erworben, wobei diese Zweite Staatsprüfung nach entsprechendem Vorbereitungsdienst auch in einem anderen Bundesland abgelegt werden kann (vgl. § 28 Abs. 5 APrObSchhD). Daneben bestehen besondere Regelungen für die Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise für Lehrerberufe, soweit diese in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union, in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder in der Schweiz erworben wurden (vgl. § 1 der Verordnung des Kultusministeriums zur Umsetzung allgemeiner Regelungen zur Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise für Lehrerberufe vom 15.08.1996, GBl. S. 564, zuletzt geändert durch VO vom 30.09.2007, GBl. S. 483 - EU-EWR-Lehrerverordnung -), für den Fall, dass die Befähigung für eine Lehrerlaufbahn anstelle des Vorbereitungsdienstes über eine mindestens dreijährige Berufstätigkeit erworben werden soll (vgl. § 1 Abs. 4 LVO-KM) oder für den Fall, dass die Befähigung für eine Laufbahn als Technische Lehrkraft an beruflichen Schulen der gewerblichen, landwirtschaftlichen, kaufmännischen oder hauswirtschaftlichen Richtung durch eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung erlangt werden soll (vgl. § 2 Abs. 2 und Abs. 3 LVO-KM). Insgesamt sind alle entscheidenden Voraussetzungen für eine Tätigkeit als Lehrer an beruflichen Schulen in Verordnungen geregelt, die sich auf Ermächtigungsgrundlagen des Landesbeamtengesetzes stützen. Ein Verstoß gegen den Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes ist nicht erkennbar.
41 
Dies gilt auch, soweit das Bundesverfassungsgericht den Gesetzesvorbehalt auf alle wesentlichen Entscheidungen im grundrechtsrelevanten Bereich erstreckt (vgl. dazu nur Huster/Rux, in: Epping/Hillgruber, Grundgesetz, 2. Aufl. 2013, Art. 20 Rn. 176 m.w.Nachw.). Die in Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG enthaltenen Voraussetzungen für die Anerkennung einer Ersatzschule sind nicht in dem Sinne „wesentlich“, dass sie allein dem Gesetzgeber vorbehalten wären. Zunächst betreffen sie das sog. „Berechtigungswesen“ und beeinträchtigen damit grundsätzlich nicht den Schutzbereich des Grundrechts der Privatschulfreiheit [dazu näher unten unter (3)]. Im Übrigen obliegt zwar die Ausgestaltung bestimmter privater Ersatzschulen als anerkannter Privatschulen dem Landesgesetzgeber (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., Leitsatz). Dies bedeutet indes nicht, dass auch diese Ausgestaltung in allen Einzelheiten einem förmlichen Gesetz vorbehalten bliebe. Vielmehr reicht es auch nach der von der Klägerin angeführten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Wahrung der rechtsstaatlich geforderten Normenklarheit aus, wenn anerkannte Ersatzschulen den „für öffentliche Schulen gegebenen Anordnungen“ unterworfen werden (BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 - zum Hessischen Privatschulgesetz, BVerfGE 27, 195, 210). Für die Formulierung der „an öffentliche Schulen gestellten Anforderungen“ in § 10 Abs. 3 PSchG kann nichts anderes gelten, so dass deren nähere Ausgestaltung dem Verordnungsgeber überlassen werden durfte.
42 
(2) Die gegenständliche verordnungsrechtliche Bestimmung hält sich auch in den Grenzen der Ermächtigungsnormen. Darauf, dass auch für eine Anerkennung nach § 10 Abs. 1 PSchG lediglich eine „Gleichwertigkeit“ der Lehrerausbildung zu fordern sei, kann sich die Klägerin nicht berufen: Der Wortlaut der aktuellen Verordnungsermächtigung in § 23 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b PSchG ist schon deshalb unerheblich, weil auf diese Ermächtigung die Vollzugsverordnung nicht gestützt ist. Auch zur Interpretation des zum Erlass der Vollzugsverordnung tatsächlich - wie ausgeführt - ermächtigenden § 25 PSchG kann die Formulierung der „Gleichwertigkeit“ in § 23 Satz 1 Nr. 1 Buchst. b PSchG nicht dienen. Zwar unterscheidet § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG in der Tat nicht zwischen Genehmigung und Anerkennung, indes stellt § 10 Abs. 1 PSchG an die Anerkennung eindeutig weitergehende Anforderungen, als sie für eine bloße Genehmigung nach § 5 PSchG ausreichen würden. Diese Unterscheidung setzt sich in Nummer 6 (betreffend die Genehmigung) einerseits und Nummer 12 (betreffend die Anerkennung) VVPSchG deutlich fort. Entscheidend für die Bestimmung von „Inhalt, Zweck und Ausmaß“ einer Ermächtigung (vgl. Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV) ist der erkennbare Wille des Gesetzgebers. Dieser hat sich seit Erlass der Vollzugsverordnung vom 20.07.1971, anders als in dem von der Klägerin angeführten Fall (BVerwG, Urteil vom 06.10.1989 - 4 C 11/86 -, NJW 1990, 849), nicht geändert. Insbesondere hat das Verhältnis von Anforderungen an die Erteilung einer Genehmigung (§ 5 PSchG) zu weitergehenden, auf die Situation im staatlichen Schulwesen abhebenden Voraussetzungen für die Anerkennung von Ersatzschulen (§ 10 Abs. 1 PSchG) seit der Fassung der Privatschulgesetzes vom 14.05.1968, GBl. S. 223, keine Änderung erfahren. Der in § 10 Abs. 1 PSchG enthaltene Bezug zu „Anforderungen“, „die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen … gestellt“ werden, verweist dabei allgemein auf die Gesetzeslage, wie sie von dem staatlichen öffentlichen Schulwesen angehörenden Schulen zu beachten sind, und nicht lediglich auf § 5 PSchG. Ein solcher „interner“ Verweis wäre gesetzestechnisch unsinnig, weil dadurch Unterschiede zwischen genehmigten und anerkannten Privatschulen aufgehoben würden, die nach der Systematik des Gesetzes gerade bestehen sollen (vgl. für den Bereich der Ergänzungsschulen entsprechend die Unterscheidung zwischen Anzeige, § 13 Abs. 2, und Genehmigung, § 15 PSchG). Außerdem verbietet sich ein solcher Verweis aus systematisch-logischen Gründen. Da § 10 Abs. 1 ebenso wie § 5 Abs. 1 PSchG klar zwischen „Ersatzschulen“ und „öffentlichen Schulen“ unterscheidet und gerade im Vergleich zu diesen zum einen die Anerkennung, zum anderen die Genehmigung von privaten Ersatzschulen regelt, kann der Hinweis auf die für „öffentliche Schulen“ bestehenden Anforderungen sich nur auf die allgemeine Gesetzeslage jenseits des Privatschulgesetzes beziehen. Die fehlende Differenzierung hinsichtlich der in § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG im selben Satz erfassten Genehmigung wie Anerkennung von privaten Ersatzschulen ist daher als bloße redaktionelle Ungenauigkeit anzusehen, die mittels des eine weitere Differenzierung ermöglichenden „insbesondere“ zu korrigieren ist.
43 
(3) Die genannten Regelungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie die Regelungen in § 10 PSchG sind auch materiell mit der Verfassung vereinbar.
44 
Die Privatschule ist unbeschadet der in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und Abs. 5 GG genannten Genehmigungsvoraussetzungen durch Art. 7 Abs. 4 GG als Institution geschützt. Dieser Schutz ist dadurch gekennzeichnet, dass in der Privatschule ein eigenverantwortlich geprägter und gestalteter Unterricht erteilt wird, insbesondere soweit er die Erziehungsziele, die weltanschauliche Basis, die Lehrmethode und Lehrinhalte betrifft. Er verbietet eine Benachteiligung gleichwertiger Ersatzschulen gegenüber den entsprechenden staatlichen Schulen allein wegen ihrer andersgearteten Erziehungsformen und -inhalte (vgl. dazu Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris Rn. 47, und BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, BVerfGE 27, 195, 200 f.). Zugleich verbietet das Grundgesetz indes nicht, eine Gruppe von Ersatzschulen als „anerkannte Ersatzschulen“ herauszuheben. Die damit verbundenen hoheitlichen Befugnisse sind keine Berechtigungen, die nach Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG allen Ersatzschulen zukommen müssten (Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris Rn. 48 m.w.Nachw.). Solches lässt sich weder dem Wortlaut noch dem Sinn des Art. 7 Abs. 2 bis Abs. 4 GG entnehmen. Die Verleihung hoheitlicher Befugnisse in Form der Anerkennung ist daher dem Landesgesetzgeber vorbehalten (vgl. Art. 30, 70ff GG). Entgegen bestimmten in der Literatur vertretenen Meinungen ist das Eigenbestimmungsrecht der Ersatzschulen von der Frage, welche Berechtigungen Prüfungen und Zeugnisse nach außen vermitteln, zu trennen. Dieses Berechtigungswesen zielt über die Schule hinaus auf die Berufswahl bzw. -ausübung, wo ein Allgemeininteresse an einer besonderen Qualifikation in Anspruch genommen werden muss und wird. Die Ordnung des Berechtigungswesens ist eine natürliche Aufgabe des Staates, die dieser auch seit jeher für sich in Anspruch genommen hat. Hier hat das Eigenbestimmungsrecht der Privatschule keinen Platz. Mit der Ordnung des Berechtigungswesens ist notwendig die Aufsicht darüber verbunden, dass die Berechtigungen nur den Schülern zuerkannt werden, die den entsprechenden Bildungsgrad erworben haben. Hierzu gehört über die bloße Leistungsbewertung hinaus auch die Garantie, dass diese Bewertung auf der Grundlage eines staatlich gebilligten Prüfungsverfahrens und durch hinreichend qualifizierte Prüfer erfolgt. Diese Aufsicht betrifft ebenso wenig wie die Ordnung des Berechtigungswesens innere Schulangelegenheiten. Deshalb wird der Staat in der Gestaltung dieser Aufsicht grundsätzlich nicht durch Art. 7 Abs. 4 GG beschränkt. Dieser sichert den Privatschulen zwar eine Teilhabe am Schulwesen, verpflichtet den Staat aber nicht dazu, die Feststellung der für die Berechtigungen erforderlichen Voraussetzungen durch die Privatschulen selbst vornehmen zu lassen, soweit es sich um ihre Schüler handelt. Insoweit sind die Länder bei der Einordnung des Privatschulwesens in das System der Berechtigungen durch Art. 7 Abs. 4 GG nicht beschränkt (vgl. Senatsurteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11-, Juris Rn. 52, BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., und BayVerfGH, Entscheidung vom 17.03.2004, Juris Rn. 32).
45 
Das Institut der Anerkennung - und die mit ihm verbundenen finanziellen Vorteile - darf indes nicht dazu genutzt werden, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebots einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen. Sie dürfen nicht ohne sachlichen Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlasst werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., S. 208 f). Durch die Anerkennung wird nach der Rechtsprechung des Senats (s. Urteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris Rn. 57) indes auch den nicht anerkannten Ersatzschulen, deren Schüler in der Regel zur Erlangung einer staatlich anerkannten Berechtigung eine Schulfremdenprüfung ablegen müssen, die Gleichwertigkeit in Bezug auf den Leistungserfolg im Vergleich mit den staatlichen Schulen oder den anerkannten Privatschulen nicht abgesprochen. Vielmehr wird lediglich bei der Feststellung, ob der die Berechtigungen vermittelnde Leistungserfolg im Einzelfall erreicht ist, über die nicht anerkannten Ersatzschulen eine besondere, der Bedeutung der Berechtigungen angemessene Kontrolle ausgeübt, die im Fall der anerkannten Privatschulen entbehrlich erscheint. Diese Privatschulen, die sich bei der Schülerauswahl den öffentlichen Schulen angepasst und sich zudem einer verstärkten Schulaufsicht unterworfen haben, bieten bereits auf Grund dieser gewissermaßen vorverlegten Kontrolle die Gewähr für eine dauernde Gleichmäßigkeit im Leistungsstand und für die Einhaltung der den Berechtigungen zugrunde gelegten Normen (ebenso BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 207).
46 
Auf dieser Grundlage hat der Senat bereits entschieden, dass ihre Anerkennung begehrenden Ersatzschulen auferlegt werden kann, die für die staatlichen Schulen geltenden Versetzungsordnungen zu übernehmen, die für öffentliche Schulen geltenden Aufnahmebestimmungen zu beachten, bei Prüfungen und Zeugnissen Anforderungen zu stellen, die denen an öffentlichen Schulen gleichwertig sind, und dass weiter gefordert werden kann, dass solche zu Recht auferlegte Anforderungen grundsätzlich bereits während eines Zeitraums von drei Jahren vor Anerkennung eingehalten werden (vgl. Urteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris Rn. 58-64).
47 
Demgemäß sind auch die über die Genehmigungsvoraussetzungen (vgl. § 5 PSchG) hinausgehenden Anforderungen, wie sie Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG an die Qualifikation der Lehrkräfte stellt, nicht sachwidrig. Die Ersatzschule, die ihre Lehrer nach den für die öffentlichen Schulen geltenden Prinzipien rekrutiert, bietet dem Staat eine besondere Gewähr für einen der öffentlichen Schule entsprechenden Unterrichtserfolg. Auf diese Weise erfolgt auch hier eine vorverlegte Qualitätssicherung dahingehend, dass der Unterricht durch hinreichend qualifizierte Lehrer erfolgt, die sicherstellen, dass der Unterricht an der Ersatzschule fachlich, pädagogisch und didaktisch von gleichhoher Qualität ist. Demgemäß kann der Staat davon ausgehen, dass es die mit der Anerkennung verbundene staatliche „Garantie“ des - zumindest in der Regel - einem Besuch einer vergleichbaren öffentlichen Schule entsprechenden Lernerfolgs und ggf. Abschlusses notwendig macht, dass das Lehrpersonal einerseits das an diesen öffentlichen Schulen bestehende „Niveau“ kennt und andererseits auch weiß, wie sich dieses Niveau in Prüfungen und Zeugnissen niederschlägt.
48 
Eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung der Privatschulfreiheit kann darin nicht gesehen werden. Denn der - weiterhin bestehenden - schulischen Freiheit weltanschaulicher Ausrichtung und pädagogischer Methodenwahl trägt Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG in mehrfacher Hinsicht Rechnung. Zum einen sollen die in Absatz 1 genannten Voraussetzungen „unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG“ erfüllt werden, so dass Abweichungen in der inneren und äußeren Gestaltung der Schule, in der Lehr- und Erziehungsmethode und selbst im Lehrstoff im Rahmen der darin genannten - unstreitig erforderlichen - Gleichwertigkeit die Anerkennung ausdrücklich nicht hindern. Zum anderen müssen die Lehrer nur „in der Regel“ die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen, so dass Ausnahmen in jedem Fall möglich bleiben. Zum dritten sieht Satz 2 der genannten Norm ausdrücklich vor, dass auf diese Voraussetzung „in angemessenem Umfang“ dann verzichtet werden kann, wenn bei der betreffenden Privatschule „besondere Gegebenheiten“ vorliegen. Vor dem Hintergrund dieser Modalitäten ist für eine Verletzung der Privatschulfreiheit der Klägerin auch durch Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG nichts ersichtlich.
49 
(4) Der Beklagte legt Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG im Sinne einer Zwei-Drittel-Vorgabe aus. Gemessen an der nach ihrem Wortlaut „in der Regel“ zu fordernden Anstellungsfähigkeit der Lehrkräfte auch an entsprechenden öffentlichen Schulen erscheint diese Auslegung tendenziell großzügig, sie ist jedenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere ist ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, Art. 3 Abs. 1 GG, nicht erkennbar. Dies gilt insbesondere deshalb, weil - wie unter (1) ausgeführt - die Einstellung vergleichbarer Lehrkräfte an öffentlichen Schulen deren Laufbahnbefähigung grundsätzlich voraussetzt. Dieses Laufbahnprinzip ist als hergebrachter Grundsatz im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG vom Gesetzgeber nicht nur zu berücksichtigen, sondern allgemein zu beachten. Ausnahmen hiervon sind nur bei Vorliegen besonderer dienstlicher Gründe im Einzelfall möglich und restriktiv zu handhaben (vgl. Plog-Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Kommentar, Stand Nov. 2012, § 16 LBG BW Rn. 17; Müller-Beck, Beamtenrecht in Baden-Württemberg, Band 1, Stand Dez. 2012, § 16 LBG Rn. 15). Dies nimmt der Vertreter der Klägerin nicht hinreichend in den Blick, wenn er meint, bei öffentlichen Schulen sei eine 2/3-Regelung nicht normiert. Zudem wird unstreitig an öffentlichen Schulen weit weniger als ein Drittel der Lehrkräfte ohne Laufbahnbefähigung eingesetzt. Auch wenn im Zuge des Verfahrens unter den Beteiligten nicht immer Klarheit darüber herrschte, was unter „Anstellungsfähigkeit“ im Sinne der Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG zu verstehen sei, so ergibt sich doch aus der Erwiderung des Beklagten im Schriftsatz vom 11.09.2013, dass die von an Ersatzschulen tätigen Lehrkräften geforderte „Anstellungsfähigkeit“ über die Anstellungsfähigkeit an öffentlichen Schulen nicht hinausgeht. Insbesondere werden nicht nur die Lehrkräfte als dem Erfordernis der Anstellungsfähigkeit genügend angesehen, die über eine zur Lehrtätigkeit an beruflichen Schulen qualifizierende Zweite Staatsprüfung verfügen, sondern auch sogenannte „Direkteinsteiger“ mit laufbahnqualifizierender Zusatzausbildung. Darüber hinaus werden nach einem in einem Parallelverfahren vom Beklagten vorgelegten ministeriellen Rundschreiben vom 09.09.2013 bereits solche Lehrkräfte auf die geforderte 2/3-Quote angerechnet, die eine laufbahnqualifizierende Zusatzausbildung nach § 2 LVO-KM erst absolvieren. Bei einem solchen Verständnis der Anforderung an die Qualifikation von an privaten Ersatzschulen tätigen Lehrkräften kann in der im Widerrufsvorbehalt vom 16.10.2013 genannten „Anstellungsfähigkeit“ kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG gesehen werden. Dabei geht der Senat davon aus, dass, entsprechend dem nicht substantiiert bestrittenen Vortrag des Beklagten, auch diesen Lehrkräften die Möglichkeit einer § 2 LVO-KM entsprechenden Zusatzausbildung eröffnet wird. Lediglich ergänzend weist der Senat darauf hin, dass eine transparente Kommunikation der Möglichkeiten zur Erfüllung der Anforderungen der Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG dazu dienen kann, künftigen Streitfällen vorzubeugen.
50 
(5) Der Beklagte hat schließlich deutlich gemacht, dass die aktuelle Auslegung der in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG enthaltenen Anforderungen an die Qualifikation von Lehrkräften landesweit einheitlich erfolgt. Dies ist von der Klägerin nicht substantiiert in Frage gestellt worden. Damit liegt eine allgemeine Änderung der Verwaltungspraxis vor. Ihr gegenüber kann die Klägerin schon deshalb keinen aus dem bisherigen Verhalten des Beklagten herrührenden Vertrauensschutz geltend machen, weil diese Änderung lediglich auf einer Neuinterpretation einer unverändert bestehen bleibenden Norm beruht. Schützenswertes Vertrauen in eine bestimmte Form der Normanwendung ist indes nicht anzuerkennen.
II.
51 
Die Entscheidung über die Kosten des Berufungsverfahrens beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Revision wird nicht zugelassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.
52 
Beschluss vom 24. Oktober 2013
53 
Der Streitwert für das Verfahren in beiden Rechtszügen wird unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24.10.2012 von Amts wegen (§ 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG) gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. II.38.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom Juli 2004 (NVwZ 2004, 1327) auf 30.000,- EUR festgesetzt (vgl. Senatsbeschluss vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -).
54 
Der Beschluss ist unanfechtbar.

(1) Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates.

(2) Die Erziehungsberechtigten haben das Recht, über die Teilnahme des Kindes am Religionsunterricht zu bestimmen.

(3) Der Religionsunterricht ist in den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen ordentliches Lehrfach. Unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechtes wird der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften erteilt. Kein Lehrer darf gegen seinen Willen verpflichtet werden, Religionsunterricht zu erteilen.

(4) Das Recht zur Errichtung von privaten Schulen wird gewährleistet. Private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen bedürfen der Genehmigung des Staates und unterstehen den Landesgesetzen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die privaten Schulen in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen und eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht gefördert wird. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der Lehrkräfte nicht genügend gesichert ist.

(5) Eine private Volksschule ist nur zuzulassen, wenn die Unterrichtsverwaltung ein besonderes pädagogisches Interesse anerkennt oder, auf Antrag von Erziehungsberechtigten, wenn sie als Gemeinschaftsschule, als Bekenntnis- oder Weltanschauungsschule errichtet werden soll und eine öffentliche Volksschule dieser Art in der Gemeinde nicht besteht.

(6) Vorschulen bleiben aufgehoben.

(1) Jeder Deutsche hat in jedem Lande die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten.

(2) Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte.

(3) Der Genuß bürgerlicher und staatsbürgerlicher Rechte, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern sowie die im öffentlichen Dienste erworbenen Rechte sind unabhängig von dem religiösen Bekenntnis. Niemandem darf aus seiner Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit zu einem Bekenntnisse oder einer Weltanschauung ein Nachteil erwachsen.

(4) Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

 
Die Klägerin, die in Baden-Württemberg verschiedene berufsbildende Ersatzschulen betreibt, begehrt mit der vorliegenden Klage als Schulträgerin die Verleihung der Eigenschaft einer (staatlich) anerkannten Ersatzschule für ihre Schule „xxx Berufsfachschule (Wirtschaftsschule) - Fachrichtung Medien mit Sitz in xxx - unten KBFW -.
1. Bei der KBFW handelt es sich um eine Berufsfachschule nach § 11 SchG. Die Vorschriften für die Ausbildung und Prüfung ergeben sich bezüglich der KBFW aus der Verordnung des Kultusministeriums, KM, über die Ausbildung und Prüfung an den zweijährigen zur Prüfung der Fachschulreife führenden Berufsfachschulen, 2BSFS-VO. Zielgruppe dieses Schultyps sind im Wesentlichen begabte Hauptschüler. Die Stundentafel sieht im Pflichtbereich pro Unterrichtswoche im 1. Schuljahr durchschnittlich 2 Stunden und im 2. Schuljahr durchschnittlich 1 Stunde Religionsunterricht vor.
Am 1.4.2008 erteilte das Regierungspräsidium xxx der Klägerin für die KBFW die Genehmigung nach § 4 PSchG.
Das Regierungspräsidium xxx - Abteilung Schule und Bildung - wies mit Rundschreiben vom 23.5.2008 an alle Privatschulleiter der berufsbildenden Ersatzschulen, Berufskollegs etc. im Regierungsbezirk xxx, darauf hin, dass der Religionsunterricht in Baden-Württemberg in allen Schulformen durch Art. 7 GG, Art. 18 LVerf und §§ 96 ff SchG festgelegt sei. Dies gelte auch für die beruflichen Ersatzschulen und Berufskollegs etc. Der Religionsunterricht werde an den öffentlichen beruflichen Schulen durchgängig erteilt, in der Regel in beiden Konfessionen. Ethik werde im Status des Schulversuchs unterrichtet und sei Ersatzfach, welches das Angebot von Religionslehreunterricht voraussetze. Die erforderliche wissenschaftliche Ausbildung der Lehrkräfte für Religion und Ethik richte sich nach § 5 Abs. 3 PSchG. Zusätzlich setze die Erteilung des katholischen und evangelischen Religionsunterrichts eine kirchliche Beauftragung (missio canonica und vocatio) voraus. Das Regierungspräsidium erwarte, dass die Versorgung mit Religionsunterricht und ggf. mit Ethikunterricht ab dem Schuljahr 2008/09 auch an allen privaten beruflichen Schulen erreicht werden könne. Bezüglich der Versorgung sei durch das Regierungspräsidium xxx mit den beiden großen christlichen Kirchen eine großzügige Auslegung des Gastrechtestatus vereinbart. Für kleinere Schulen solle es nach dieser Vereinbarung mit den Kirchen genügen, wenn eine Lehrkraft der evangelischen oder der römisch-katholischen Konfession eingestellt werde. Die Schüler könnten in diesem Fall den Unterricht in der je anderen Konfession mit allen Rechten und Pflichten besuchen. Dies gelte auch für Schüler, die keiner der beiden christlichen Großkirchen angehörten. Ethik könne als Ersatzfach für die Schüler angeboten werden, die nicht teilnahmepflichtig seien oder sich regulär vom Religionsunterricht abgemeldet hätten. Das geplante Vorgehen des Regierungspräsidiums xxx sei mit den Vertretern der katholischen und evangelischen Kirchen, dem Regierungspräsidium xxx und den Vertretern für berufsbildende Schulen abgestimmt.
Mit Schreiben vom 30.5.2008 wies die Klägerin das Anliegen des Regierungspräsidiums xxx zurück.
Im Eilverfahren 4 K 3711/09 kamen die Beteiligten bezüglich der streitgegenständlichen staatlichen Anerkennung des Berufskollegs für Grafik Design - BKGD - der Klägerin im Vergleich vom 9.12.2009 überein, dass die Durchführung der Schulfremdenprüfung bis zum Abschluss des erstinstanzlichen Verfahrens 4 K 3710/09 unter erleichterten Bedingungen (Abhaltung in den Schulräumen des BKGD, Berücksichtigung der Anmeldenoten, Formulierung der Prüfungsaufgaben in beruflichen Fächern durch die Klägerin, etc.) abzuhalten sei. Mit Beschluss vom 17.3.2011, 9 S 2608/10, gestattete der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg der Klägerin im Wege der einstweiligen Anordnung für das BKGD vorläufig die Abhaltung von Prüfungen und die Erteilung von Zeugnissen nach den allgemein für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften. Der rechtskräftige Abschluss des Verfahrens 4 K 3710/09 erfolgte durch Beschluss vom 4.2.2013, 6 B 55.12, mit dem das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 4.10.2012, 9 S 1888/10, zurückwies. Die Handhabung der Abschlussprüfungen gemäß dem Beschluss vom 17.3.2011, 9 S 2608/10, wurde von den Beteiligten auf weitere nur genehmigte und nicht staatlich anerkannte Schulen der Klägerin, u.a. auch auf das KBFW, übertragen und von den Beteiligten bis zum Ende des Schuljahrs 2012/13 beibehalten. Eine Fortsetzung dieser Praxis über das Ende des Schuljahres 2012/13 hinaus wurde vom beklagten Land abgelehnt.
Mit Schreiben vom 11.10.2010 beantragte die Klägerin die staatliche Anerkennung der KBFW.
Mit Schreiben an das Regierungspräsidium xxx vom 31.7.2011 rügte der Prüfungsvorsitzende für die Prüfung zur Fachschulreife 2011 an der KBFW, dass die Aufnahmevoraussetzungen bei 7 von 14 Schülern zum Zeitpunkt der Aufnahme nicht vorgelegen hätten. Bei weiteren Schülern sei die Einhaltung der Aufnahmekriterien ungeklärt.
Mit Schreiben vom 25.3.2011 wiederholte die Klägerin den Antrag auf staatliche Anerkennung der KBFW und wies auf die fehlende Bescheidung des 2010 gestellten Antrags hin.
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Mit Schreiben vom 11.4.2011 wies das Regierungspräsidium xxx darauf hin, dass bezüglich des Berufskollegs Grafik-Design ein Musterverfahren zunächst beim Verwaltungsgericht Sigmaringen und beim Verwaltungsgerichtshof Mannheim durchgeführt werde. Die Eilentscheidung des Verwaltungsgerichtshofs, die Prüfung am BK Grafik-Design in der dortigen Schule zuzulassen, habe die Behörde auf die anderen Schularten der xxx übertragen. Eine Vorwegnahme der Entscheidung in der Hauptsache sehe die Behörde in der Eilentscheidung des Verwaltungsgerichtshofs nicht. Daher sei das Anliegen, also die abermals angemahnte staatliche Anerkennung der KBFW, unverständlich.
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Mit Schreiben des KM vom 21.5.2012 wurde die Klägerin auf die Anforderungen bezüglich der Qualifikation der an einer staatlich anerkannten privaten Ersatzschule eingesetzten Lehrkräfte hingewiesen (2/3 Quote).
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Am 1.8.2012 hat die Klägerin die vorliegende Untätigkeitsklage erhoben. Zur Begründung wird ausgeführt, die KBFW habe sich seit 3 Jahren bewährt. Dennoch werde ihr die staatliche Anerkennung verweigert und ihre Schüler würden gezwungen, die Schulfremdenprüfung abzulegen. Dadurch sei die Klägerin im Markt benachteiligt. Sie habe einen Anspruch auf die staatliche Anerkennung der KBFW. Anstelle von Religionsunterricht werde Ethikunterricht erteilt und kein Schüler ohne Abwahl des Religionsunterrichts aufgenommen. Soweit dies in den für das KBFW verwendeten Aufnahmeformularen nicht klar zum Ausdruck komme, stelle dies kein Abrücken von der Bekenntnisfreiheit der Schule dar, sondern lediglich ein Nachgeben der Klägerin unter behördlichem Druck. Die Regelung in der Nr. 12 Abs. 1 Nr. 1 f VVPSchG, dass Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen müssten, stehe dem Anerkennungsanspruch nicht entgegen. Sie sei mangels Verordnungsermächtigung bereits nichtig und im übrigen wegen des Widerspruchs zum Grundrecht der Privatschulfreiheit auch verfassungswidrig. Davon abgesehen sei der Begriff der Anstellungsfähigkeit unklar und bleibe daher im Dunkeln, nach welchen Kriterien die Behörde die Eignung der an der KBFW tätigen Lehrer verneint habe. Lehramtsstudiengänge zu den an den beruflichen Schulen gängigen Fächern existierten zum Teil nicht. Angesichts der starken Spezialisierung des Schultyps erscheine die 2/3 Quote willkürlich. Schließlich habe der Gesetzgeber in der Ermächtigungsgrundlage § 23 Nr. 1 b) PSchG die bisherige Formulierung „Ausbildung der Lehrer“ durch die Formulierung „Gleichwertigkeit der wissenschaftlichen Ausbildung der Lehrer“ ersetzt, und damit gezeigt, dass nicht schematisch Anstellungsfähigkeit und Gleichartigkeit verlangt werden könnten. Bezüglich des weiteren umfangreichen Vortrags wird auf die Ausführungen in den Schriftsätzen verwiesen.
13 
Die Klägerin beantragt,
14 
das beklagte Land Baden-Württemberg zu verpflichten, ihr für ihre Schule „xxx, Private Kaufmännische Berufsfachschule (Wirtschaftsschule) - Fachrichtung Medien - xxx“ die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule nach § 10 Abs. 1 PSchG zu verleihen.
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Das beklagte Land beantragt,
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die Klage abzuweisen.
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Zur Begründung wird ausgeführt, die Anerkennungsvoraussetzungen seien nicht erfüllt. Die KBFW habe mehrfach gegen Aufnahmebestimmungen verstoßen. Außerdem sei die erforderliche Zahl von Lehrkräften mit Anstellungsfähigkeit im öffentlichen Schuldienst nicht erreicht. Schließlich biete die Schule auch keinen Religionsunterricht an. Nach der Überprüfung vom 11.7.2013 hält die Behörde der Schule noch das Fehlen einer ausreichenden Anzahl anstellungsfähiger Lehrer und das fehlende Angebot des Religionsunterrichts entgegen. Bezüglich des Religionsunterrichts sei das zur Abwahl verwendete Formular ungeeignet. Die streitgegenständliche Schule erfülle nach der Einschätzung des Regierungspräsidiums die Anerkennungsvoraussetzungen, von den Lehrkräften und Religion abgesehen, in allen Punkten.
18 
Auf Anforderung des Gerichts wurden vom Regierungspräsidium xxx die Erlasse des KM zur 2/3-Regelung (Nr. 12 Abs. 1 Nr. 1 f VVPSchG) und Merkblätter über den „Seiteneinstieg in den Vorbereitungsdienst“ und über den „Direkteinstieg in den Schuldienst beruflicher Schulen als Wissenschaftlicher Lehrer“ vorgelegt. Weiter wurde dem Gericht das Ergebnis der Überprüfung des KBFW gemäß § 10 PSchG vom 11.7.2013 vorgelegt. Nach diesem Ergebnis ist von den an der KBFW eingesetzten 11 Lehrern einer im öffentlichen Schuldienst anstellungsfähig.
19 
Die Geschäftsführer der Klägerin xxx wurden in der mündlichen Verhandlung vom 2.3.2010 im Verfahren 4 K 3710/09 zur Sache angehört und machten dabei folgende Angaben:
20 
„Der neue Prospekt, in dem die Bekenntnisfreiheit angegeben wird, stamme aus dem Januar 2010. Die Schulen der Gesellschaft für Kommunikation (xxx) seien schon immer bekenntnisfrei geführt worden. Nur die Aufnahme der Bekenntnisfreiheit in den Prospekt erfolge erst jetzt. Man sei dabei, die alten Prospekte aufzubrauchen und durch die neuen zu ersetzen. In Ulm seien noch alte Prospekte vorhanden gewesen. Die xxx habe erkannt, dass sie mit der Bekenntnisfreiheit auch für sich werben könne. Dabei handele es sich nicht darum, den Schülern pro Woche eine weitere Unterrichtsstunde zu ersparen, indem man Religionsunterricht nicht anbiete. Vielmehr werde mit den bekenntnisfreien Schulen der xxx den Schülern eine attraktive Alternative geboten. Die Schulen der xxx hätten einen Migrantenanteil von ca. 30 % bis 40 %. Dabei dürfte der Migrantenanteil in den Schulen der xxx in xxx bei ca. 30 % liegen. Bei dem Migrantenanteil handele es sich zu einem großen Teil um muslimische Schüler. Bezüglich dieser Schüler und ihrer Eltern komme es bereits beim Vorstellungs- und Aufnahmegespräch regelmäßig zur besorgten Frage nach dem Religionsunterricht. Der Hinweis, dass Religion in der Schule nicht unterrichtet werde, erleichtere den Schülern und Eltern anderer Religionen die Entscheidung für die Schule. Diese Schüler seien von vornherein ausgegrenzt, wenn katholischer oder evangelischer Religionsunterricht durchgeführt werde, von dem sie ausgeschlossen seien. Die Entscheidung, sich vom Religionsunterricht abzumelden, verstärke die bestehende Integrationsproblematik und verhindere, dass die Schüler sich gleichwertig und angenommen fühlten. Im Gesellschaftsvertrag und in den Schüler- und Lehrerverträgen habe man die Bekenntnisfreiheit bisher nicht aufgenommen. Man habe dabei auch nicht gegen die Religionsfreiheit der Schüler verstoßen wollen. Der Gesellschaftsvertrag enthalte ein Indiz für die Bekenntnisfreiheit, indem er auf Hinweise auf ein Bekenntnis verzichte. Mit dem Verzicht auf Religionsunterricht solle auch vermieden werden, dass die Religionsgemeinschaften Einfluss auf den Unterricht und auf die Lehrerkollegien an den Schulen der xxx nehmen könnten. Dabei nehme die xxx keine feindliche Haltung zu den Religionsgemeinschaften ein. Es sei aber so, dass durch die Beschäftigung von Beauftragten der Großkirchen, die zugleich Schulträger und Konkurrenten der xxx seien, eine nicht gewünschte Gemengelage entstehe. Es komme hinzu, dass die xxx bei einem hohen Anteil muslimischer Schüler auch vermeiden wolle, für den Religionsunterricht weitere Religionsgemeinschaften aufnehmen zu müssen. Schließlich gebe es auch nicht genug Lehrkräfte für Religionsunterricht. Die Kirchen hätten nie erkennen lassen, dass sie an den beruflichen Schulen der xxx Religionsunterricht erteilen wollten. Die unmittelbare Konkurrentin der Klägerin im Bereich Berufskolleg Grafikdesign, die xxx in xxx, biete als öffentliche Schule keinen Religionsunterricht an. Das sei durch einen Telefonanruf von xxx bei der xxx in Erfahrung gebracht worden. Geschäftsführer Oberstudiendirektor xxx sei weiterhin als Lehrer, Schulleiter und Geschäftsführer tätig. Gesellschafter der xxx seien neben ihm und seinem Sohn xxx seine Frau und seine Tochter. Einen Beschluss der Gesellschafter zur Bekenntnisfreiheit der Schulen gebe es bisher nicht. Es habe bisher auch keine Gespräche über das Angebot von Religions- und Ethikunterricht gegeben. Ihm persönlich erscheine eine Trennung zwischen Staat und Kirchen schon wünschenswert, das gehört auch zu seiner Grundüberzeugung. Als Lebensform sei ihm das früher nicht so bewusst gewesen, jetzt im Alter würde es ihm schon widerstreben, Religionsunterricht anbieten zu müssen. Sein Erststudium sei Berufspädagogik und Schmückendes Gewerbe, sein Zweitstudium Politikwissenschaften und Wirtschaftswissenschaften gewesen. Das Zweitstudium habe vielleicht zur Überzeugungsbildung beigetragen. Der Philosophie der Schulen der xxx entspreche es, den Schülern einen Neigungs- und Interessenunterricht zukommen zu lassen. Sie sollen in die Lage versetzt werden, quasi ihre Hobbys zu pflegen und zum Beruf zu machen. Die Schüler mit einer Begabung im gestalterischen Bereich seien meistens durch den bisherigen Schulverlauf frustriert, insbesondere was das Fach Mathematik angehe. Ihrer gestalterischen Begabung würde an den Schulen der xxx entsprochen, wobei der Religionsunterricht keinen Stellenwert habe. Wenn man wie er in Schwaben aufgewachsen sei, sei klar, dass dies nicht gänzlich kirchenfern geschehen sei. Seine jetzige persönliche Distanz zur Kirche sei auch nicht durch Glaubensdinge, sondern eher durch kirchenpolitische Entscheidungen zustande gekommen. Es sei nur in ganz seltenen Fällen wegen religiöser Fragen an den Schulen der xxx zu Problemen gekommen. Er erinnere einen Fall eines muslimischen Vaters, der aus religiösen Gründen eine andere Behandlung seiner Tochter, einer Schülerin, verlangt habe. Dem sei er entgegen getreten. Bei missionierenden Schülern würde versucht werden, das Schulverhältnis zu beenden. Eine religiöse Beeinflussung durch Lehrer werde er ggf. durch Ausübung des Direktionsrechts abstellen. Geschäftsführer xxx sei ausgebildeter Modelltischler und Industriedesigner. Eine Lehrerausbildung habe er ebenfalls abgeschlossen. Von seiner Einstellung her sei er eher kirchenfern, besuche auch nicht die Kirche. Ihm sei Toleranz wichtiger. Dass auf Religionsunterricht in den Schulen der xxx verzichtet werde, sei daher für ihn selbstverständlich.“
21 
Die Beklagtenvertreter gaben in der mündlichen Verhandlung vom 2.3.2010, 4 K 3710/09, an:
22 
„Dass die Erteilung von Religionsunterricht an berufsbildenden Schulen im Regierungsbezirk xxx ab 2008 eingefordert worden sei, liege an der Übernahme dieses Sachbereichs durch den Sachbearbeiter xxx. Dieser sei als Pädagoge zuvor mit Religionsunterricht befasst gewesen und habe daher Wert darauf gelegt, dass dieser auch im berufsbildenden Bereich erteilt werde. Im Regierungsbezirk xxx sei der Religionsunterricht an öffentlichen berufsbildenden Schulen zu etwa 85 % abgedeckt. Wenn die Klägerin an ihrem Grafikdesignkolleg Religionsunterricht anbiete, könne das Regierungspräsidium sicherstellen, dass auch die benachbarte öffentliche xxx für Grafik-Design Religionsunterricht erteile.“
23 
In der mündlichen Verhandlung vom 29.11.2013 wurden in vorliegender Rechtssache folgende Erklärungen abgegeben:
24 
Klägerseite:
25 
Der Geschäftsführer der Klägerin xxx erklärt, dass die Schulbezeichnung (z.B. für die Berufsfachschule Wirtschaft/Medien) richtig laute: „xxx, Private zweijährige Berufsfachschule für Wirtschaft, Fachrichtung Medien“. Das gelte auch für die übrigen streitgegenständlichen Schulen. Schulträger sei jeweils ausschließlich die Klägerin. Bei der Verwaltungsgesellschaft xxx mbH, die auf den Internetseiten der xxx im Impressum erscheine, handele es sich um eine lediglich aus steuerlichen Gründen gegründete Verwaltungsgesellschaft der Klägerin, die keine Schulträgeraufgaben wahrnehme.
26 
Zur Verwendung der Ethik-/Religionsformulare führt Herr xxx aus, dass die Schulen nach der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Sigmaringen versucht hätten, mit dem Regierungspräsidium xxx zu einem Kompromiss zu kommen. Sie hätten das Zugeständnis machen wollen, dass Religionsunterricht gegeben werde, sobald sich mehr als 8 Schüler anmelden würden. Das Zugeständnis sei aus der Not geboren und man habe insofern nur dem ausgeübten Druck nachgegeben, um doch zu einer Anerkennung zu kommen. Dabei seien die Schulen weiterhin bekenntnisfrei. Die Schulen hätten die Bekenntnisfreiheit nach der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Sigmaringen in die Schul- und Lehrerverträge und in die Prospekte und Informationsmaterialien aufgenommen. Die Bekenntnisfreiheit komme der Arbeit der Schulen wegen des hohen Migrantenanteils von zwei Dritteln mit Bereich der beruflichen Schulen zugute. Es habe landesweit noch keine Kirche der Klägerin Lehrkräfte für den Unterricht an ihren Schulen angeboten. Die Schulen der Klägerin würden ausschließlich Ethikunterricht erteilen. Soweit Stundenpläne hierfür noch die Bezeichnung Religion/Ethik enthalten hätten, sei dies falsch gewesen.
27 
Zur Personalsituation führen Herr xxx, Herr xxx und Herr xxx aus, die Personalgewinnung sei im Bereich der beruflichen Schulen schwierig. Eine Weiterbildung des vorhandenen Personals im Sinne der besprochenen Möglichkeiten für Seiten- und Direkteinsteiger sei bisher weder beantragt noch in Angriff genommen worden. Die Schulaufsichtsbehörden hätten insofern die Klägerin nicht über bestehende Möglichkeiten informiert. Die Weiterbildung des vorhandenen Personals sei auch nicht in allen Fällen praktikabel, zum Beispiel wenn ein Lehrer nur für wenige Stunden in der Woche benötigt und eingesetzt werde. Der Klägerin würden auch keine garantierten Kapazitäten zur Weiterbildung ihrer vorhandenen Lehrkräfte angeboten. Bezüglich der Angebote an die Privatschule sei das Kontingent auf 5% der Plätze begrenzt. Die Klägerin sei auch nicht bereit, das vorhandene Personal wegen der Forderungen der Kultusverwaltung auf die Straße zu setzen. Für etliche Fächer zum Beispiel im Bereich Grafik-Design oder Mode-Design gebe es gar keine Lehramtsausbildung.
28 
Beklagtenseite:
29 
Frau xxx skizziert den Verlauf der Ausbildung für Seiten- und Direkteinsteiger. Diese durchliefen einen Vorbereitungsdienst und seien nach der Ausbildung anstellungsfähig im öffentlichen Schuldienst. Während der Ausbildung würden sie im Schuldienst eingesetzt mit einem auf 9 Stunden reduzierten Deputat. Sie hätten einen Mentor bis zur Prüfung. Diese Ausbildungsgänge seien auf Antrag auch für Privatschulen zugängig, wobei diese die Kosten anteilig zu übernehmen hätten. Herr xxx erklärt, die Direkteinsteiger würden von der Behörde auch bei Privatschulen vom Beginn ihrer Ausbildung an auf die 2/3 Quote angerechnet. Das gelte entsprechend für Teilnehmer von Kursen, die für Privatschulträger zu einem vergleichbaren Zweck durchgeführt würden. Frau xxx erklärt, die Freistellung von beamteten Lehrern für den Privatschuldienst werde nicht restriktiv gehandhabt, insofern sei entsprechenden Anträgen bisher immer entsprochen worden. Eine fachfremde Verwendung von Lehrern erfolge im öffentlichen Schuldienst nur dann, wenn eine fach nahe Verwendung möglich sei. Zum Beispiel könne man sich vorstellen, dass ein Physiklehrer für das Fach Mathematik eingesetzt werde.
30 
Das Gericht unterbreitete in Absprache mit den Beteiligten und im Interesse der betroffenen Schüler im Verfahren 4 K 3939/12 mit Beschluss vom 9.12.2013 einen Vergleichsvorschlag gemäß § 106 Satz 2 VwGO, wobei die Übernahme der Regelung für das vorliegende Verfahren vorgesehen war. Das beklagte Land lehnte die Einigung nicht generell ab, konnte aber einzelnen Regelungen nicht zustimmen. Eine Reaktion der Klägerin auf den Vergleichsvorschlag erfolgte nicht.
31 
Dem Gericht haben die Behördenakten des Regierungspräsidiums xxx (2 Bände) und die Gerichtsakten aus den vorangegangenen Verfahren und dem Eilverfahren 4 K 116/14 vorgelegen; bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Unterlagen und auf die Ausführungen der Beteiligten in ihren Schriftsätzen verwiesen.

Entscheidungsgründe

 
32 
Die Verpflichtungsklage in Gestalt der Untätigkeitsklage ist zulässig. Das beklagte Land hat zum Anerkennungsantrag der Klägerin vom 11.10.2010 bis heute keine Entscheidung getroffen. Zureichende Gründe für die Untätigkeit sind nicht vorgetragen oder erkennbar. Dabei kann das Regierungspräsidium xxx seine Untätigkeit auch nicht mit der vorläufigen Gestattung der Durchführung von Abschlussprüfungen nach den allgemein für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften rechtfertigen (Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 17.3.2011, 9 S 2608/10), da es sich insoweit nur um eine vorläufige Zwischenregelung handelt, welche den Anspruch auf Bescheidung des Anerkennungsantrags unberührt lässt. Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO liegen danach vor.
33 
Die Verpflichtungsklage ist jedoch nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Verleihung der Eigenschaft einer (staatlich) anerkannten Ersatzschule für ihre Schule „xxx, Private Kaufmännische Berufsfachschule (Wirtschaftsschule) - Fachrichtung Medien - mit Sitz in xxx“ - unten KBFW -. In der Folge bleibt die hierauf gerichtete Verpflichtungsklage ohne Erfolg (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO).
34 
Für die Beurteilung des Verpflichtungsbegehrens maßgeblich ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.2.1999 - 2 C 4/98 -, m.w.N.).
35 
Ein verfassungsverbürgter Anspruch auf staatliche Anerkennung aus Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG existiert nicht. Entgegen der Ansicht der Klägerin verbietet das Grundgesetz es nicht, eine Gruppe der Ersatzschulen als anerkannte Privatschulen herauszuheben. Die Ausgestaltung der Anerkennung obliegt dem Landesgesetzgeber (vgl. BVerfG, Entscheidung vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, Juris; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 8.4.2011 - 9 S 884/11 -, Juris; VG Sigmaringen, Urteil vom 2.3.2010 - 4 K 3710/09 -, Seite 15; Avenarius/Heckel, Schulrechtskunde, 7. Auflage, Seite 216).
36 
Alleinige Anspruchsgrundlage ist daher § 10 Abs. 1 des Gesetzes für die Schulen in freier Trägerschaft vom 1.1.1990 (GBl. S. 105) in der Fassung vom 24.4.2012 (GBl. S. 209 f.) - Privatschulgesetz / PSchG -. Danach verleiht die obere Schulaufsichtsbehörde einer Ersatzschule, welche die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllt, die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule. Mit der Anerkennung nach § 10 Abs. 1 PSchG erhält die Ersatzschule das Recht, nach den allgemein für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen. Somit erwächst erst durch die Anerkennung die Befugnis, ihren Schülern Leistungsnachweise mit öffentlich-rechtlicher Wirkung selbst zu erteilen. Demgemäß handelt es sich bei der Anerkennung als Ersatzschule um eine Beleihung mit staatlichen, hoheitlichen Befugnissen. Die Beliehene bleibt Privatrechtssubjekt, ist aber - funktionell - in die Staatsverwaltung einbezogen. Als Beliehene können anerkannte Privatschulen im Rahmen ihrer Kompetenzen Verwaltungsakte erlassen und sonstige hoheitliche Maßnahmen treffen (vgl. Avenarius/Heckel, Schulrechtskunde, 7. Auflage, Seite 216 m.w.N.).
37 
Die Klägerin hat gemäß § 10 Abs. 1 PSchG keinen Anspruch auf Verleihung der Eigenschaft einer (staatlich) anerkannten Ersatzschule für ihre Schule „xxx, Private Kaufmännische Berufsfachschule (Wirtschaftsschule) - Fachrichtung Medien -“. Denn sie erfüllt die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen nicht.
38 
1. Einsatz geeigneter Lehrkräfte
39 
Der Anerkennungsanspruch ist insofern nicht gegeben. Die Klägerin konnte nicht nachweisen, dass die von ihr im KBFW beschäftigten Lehrkräfte den Anforderungen an Lehrkräfte in öffentlichen Schulen entsprechen.
40 
a. Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f der Verordnung des Kultusministeriums und des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum zum Vollzug des Privatschulgesetzes vom 20.07.1971 (GBl. S. 346) in der Fassung vom 01.07.2004 (GBl. S. 502) - Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz / VVPSchG -, der § 10 Abs. 1 PSchG näher konkretisiert, ist gültig, wird vom beklagten Land durch die angegriffene 2/3-Regelung rechtmäßig ausgelegt und steht so dem Begehren der Klägerin entgegen.
41 
Gestützt u.a. auf die §§ 4 Abs. 1 Satz 2, 13 Abs. 2 Satz 2 und 25 des Privatschulgesetzes vom 14.5.1968 (GBl. S. 223) in der Fassung vom 7.4.1970 (GBl. S. 130) bestimmt Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 VVPSchG unter der Überschrift „Anerkennung von Ersatzschulen“, dass die gestellten Anforderungen unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG von einer Ersatzschule im Sinne des § 3 Abs. 1 PSchG erfüllt werden, wenn a) dem Unterricht ein von der Schulaufsichtsbehörde genehmigter Lehrplan zugrunde liegt; b) das Lehrziel der entsprechenden öffentlichen Schule erreicht wird; c) der Übertritt eines Schülers von der Ersatzschule an die entsprechende öffentliche Schule und umgekehrt ohne besondere Schwierigkeiten möglich ist; d) die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen angewendet werden; e) der Leiter der Schule die für seine Aufgabe erforderliche wissenschaftliche und pädagogische Eignung besitzt; f) „die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden.“ Gemäß Absatz 2 Satz 1 der Norm muss die Ersatzschule die gestellten Anforderungen grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben, bevor angenommen werden kann, dass die Schule diese Anforderungen auf die Dauer erfüllt; Satz 1 findet keine Anwendung, wenn eine bereits anerkannte Ersatzschule ausgebaut wird oder wenn der Träger einer bestehenden staatlich anerkannten Ersatzschule eine weitere Ersatzschule desselben Schultyps einrichtet.
42 
Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ist gültig und wird von dem Beklagten durch die angegriffene 2/3-Vorgabe auch rechtmäßig ausgelegt. Hierzu wurde vom Verwaltungsgericht Stuttgart im Urteil vom 24.10.2012 - 12 K 2217/12 -, Juris, in überzeugender Weise ausgeführt:
43 
„1. Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ist verfassungskonform und gültig. Ausweislich ihres Vorspanns wurde die VVPSchG am 20.7.1971 (GBl. S. 346) u.a. auf Grund von § 25 PSchG in der Fassung der Bekanntmachung vom 14.5.1968 (GBl. S. 228), an dem das Gesetz vom 7.4.1970 (GBl. S. 130) keine Änderungen vornahm, bekannt gemacht. § 25 PSchG 1968 lautete: „Die Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des Gesetzes erlässt das zuständige Ministerium, die Rechtsvorschriften im Einvernehmen mit den beteiligten Ministerien.“ Damit waren am 20.7.1971 Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV nach den damaligen verfassungsrechtlichen Anforderungen hinreichend klar und bestimmt. Zwar findet sich im aktuell gültigen § 25 PSchG keine Ermächtigung mehr zum Erlass von Rechtsverordnungen; diese ist heute vielmehr in § 23 PSchG geregelt, worauf die VVPSchG nicht hinweist, aber auch nicht hinweisen muss. Dieser fehlende Hinweis macht die VVPSchG jedenfalls nicht verfassungswidrig. Zum einen wurde § 10 Abs. 1 PSchG, zu dessen Durchführung Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG dient, - ebenso wie im Übrigen die VVPSchG selbst (vgl. die geringfügigen Änderungen seit 20.7.1971 in GBl. 1978 S. 577; GBl. 1985 S. 71; GBl. 1997 S. 278; GBl. 2004 S. 469; der Wortlaut von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ist bis heute derselbe) - seit 1968 nicht wesentlich geändert (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.5.1988 - 1 BvR 482/84 u.a. - juris Rn. 53); § 10 Abs. 1 PSchG ist vielmehr seit 1968 beinahe wortgleich geblieben. Zum anderen ist das nachträgliche Fortfallen der Ermächtigungsgrundlage für den Bestand ordnungsgemäß erlassener Rechtsverordnungen ohne Einfluss (BVerfGE, a.a.O. Rn. 55, m.w.N.), und hier ist die Ermächtigungsgrundlage nicht einmal weggefallen, sondern nur in einem benachbarten Paragraphen neugefasst worden. Auch gegen das Zitiergebot von Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG und Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV wird nicht verstoßen, weil zutreffend zitiert wird und der fehlende Hinweis auf die heutige Fassung des § 23 PSchG im Übrigen im Sinne einer offensichtlichen Unrichtigkeit behandelt werden kann. Hierdurch werden Sinn und Zweck des Zitiergebots, den Ermächtigungsrahmen gegenüber dem Adressaten der Verordnung offenzulegen und eine Kontrolle der Einhaltung dieses Rahmens zu ermöglichen, jedenfalls nicht beeinträchtigt. Der fehlende Hinweis auf die heutige Fassung des § 23 PSchG könnte wohl jederzeit durch Berichtigungsbekanntgabe im Gesetzblatt behoben werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.09.2008 - 3 C 8.07 - juris Rn. 22).
44 
2. Der Beklagte legt Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG durch die angegriffene 2/3-Vorgabe quantitativ rechtmäßig aus. Denn nach Satz 1 dieser Norm müssen die Ersatzschullehrer „in der Regel“ die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Das Tatbestandsmerkmal „in der Regel“ kann als „von Ausnahmen abgesehen immer“ bzw. „im Großen und Ganzen“, jedenfalls aber als „deutlich überwiegend“ gedeutet werden. Die Auslegung des Beklagten im Sinne der 2/3-Vorgabe stellt sich damit insoweit als durchaus großzügig dar und entspricht jedenfalls (noch) dem Bedeutungsgehalt von Satz 1 der Norm.
45 
3. Der Beklagte legt Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG auch qualitativ rechtmäßig aus, wenn er bei 2/3 der eingesetzten Privatschullehrkräfte die Voraussetzungen für eine Übernahme in das Beamtenverhältnis fordert, also regelmäßig die erfolgreiche Absolvierung des Vorbereitungsdienstes und der Zweiten Lehramts- bzw. Staatsprüfung. Denn die Regelung in Buchstabe f verlangt ausdrücklich, dass die Lehrer „die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen“, die grundsätzlich ohne die Zweite Staatsprüfung nicht gegeben ist. Gemäß § 28 Abs. 1 der Verordnung des Kultusministeriums über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen (APrObSchhD; GBl. 2004 S. 192) wird erst mit dem Bestehen dieser Prüfung die Befähigung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen mit der Lehrbefähigung in den Ausbildungsfächern erworben. Dass es hiervon für die sogenannten „Nichterfüller“ insbesondere bezüglich Spezialmaterien auch Ausnahmen geben kann, wie die von der Klägerin zitierte Nr. 3.5 der Eingruppierungs-Richtlinien des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft Baden-Württemberg vom 27.01.2012 (ERL) illustriert, ändert an der Regelvoraussetzung der Zweiten Staatsprüfung nichts. Auch im Lichte der §§ 19 Abs. 2 Satz 1, 20 Satz 1 PSchG, die von den „beamtenrechtlichen Voraussetzungen für die lebenslängliche Anstellung als Lehrer an öffentlichen Schulen“ sprechen, kann der Begriff der „Anstellungsfähigkeit“ in Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG nach Auffassung der Kammer korrekt nicht anders ausgelegt werden, als im Sinne des Beklagten. Auch eine gespaltene Auslegung dieses Rechtsbegriffes einerseits für allgemeinbildende Schulen („Anstellungsfähigkeit“ bedeutet mit Zweiter Staatsprüfung), andererseits für berufliche Schulen („Anstellungsfähigkeit“ bedeutet ohne Zweite Staatsprüfung) ist nach Auffassung der Kammer nicht möglich, schon weil teilweise identische Schulabschlüsse (z.B. Hochschulreife) vergeben werden.
46 
Die einheitliche Auslegung entspricht im Übrigen der Ratio von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG, die im Sinne einer „Qualitätssicherungsklausel“ konzipiert ist. Anders als bei der Genehmigung der Ersatzschulen gemäß § 5 PSchG geht es bei der staatlichen Anerkennung einer solchen Schule gemäß § 10 PSchG nicht um den Schulbetrieb an sich, sondern um die Frage, ob die Ersatzschule als staatlich Beliehene das hoheitliche Recht erhält, - ohne Schulfremdenprüfungen - selbst Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen (vgl. § 10 Abs. 2 PSchG). Durch diese Anerkennung kann die Ersatzschule mithin insoweit hoheitliche Funktionen ausüben, als sie den Bildungsgrad ihrer Schüler mit öffentlich-rechtlicher „Außenwirkung“ feststellt. Wenn aber an einer Ersatzschule die gleichartigen Schulabschlüsse erworben werden können wie an einer öffentlichen Schule, muss auch die zugrunde liegende Schulbildung qualitativ gleichartig sein, was neben vergleichbaren Lehrinhalten am besten durch vergleichbar ausgebildete und qualifizierte Lehrkräfte garantiert werden kann. Es dürfte generell zutreffen, dass eine Lehrkraft mit (auch „schlechter“) Zweiter Staatsprüfung aufgrund der pädagogischen Ausbildung im Referendariat besser qualifiziert ist als eine Lehrkraft ohne eine solche Ausbildung bzw. Zweite Staatsprüfung.
47 
Durch die Unterwerfung unter eine Schulfremdenprüfung wird der Schule im Übrigen nicht etwa die Gleichwertigkeit in Bezug auf den Leistungserfolg im Vergleich mit den staatlichen Schulen oder den anerkannten Privatschulen abgesprochen. Vielmehr wird lediglich bei der Feststellung, ob der die Berechtigungen vermittelnde Leistungserfolg im Einzelfall erreicht ist, über die nicht anerkannten Ersatzschulen eine besondere, der Bedeutung der Berechtigungen angemessene Kontrolle ausgeübt, die im Falle der anerkannten Ersatzschulen entbehrlich erscheint. Denn diese Ersatzschulen, die ein den öffentlichen Schulen im wesentlichen vergleichbares Lehrerkollegium aufweisen, bieten bereits auf Grund dieser gewissermaßen vorverlegten Kontrolle die Gewähr für eine dauernde Gleichmäßigkeit im Leistungsstand und für die Einhaltung der den Berechtigungen zugrunde gelegten Normen und Standards. Es liegt im Wesen derartiger Berechtigungen, dass insoweit das Prinzip der Gleichwertigkeit gegenüber dem Prinzip der Gleichartigkeit weitgehend zurücktreten muss (so ausdrücklich, wenn auch in anderem Zusammenhang: BVerfG, Urteil vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 - juris Rn. 34/36).
48 
4. Die angegriffene 2/3-Vorgabe verstößt nicht gegen die verfassungsrechtlich garantierte Privatschulfreiheit. Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden (a.a.O. Rn. 28/39), dass Art. 7 Abs. 4 GG keinen Anspruch auf Anerkennung der Ersatzschulen gewährt und der Landesgesetzgeber deshalb die Erteilung der Anerkennung von besonderen, über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen darf. Es hat weiter ausgeführt, dass die Länder das Institut der Anerkennung und die mit ihm verbundenen Vorteile nicht dazu benutzen dürfen, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebotes einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen, weil es mit Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG nicht vereinbar sei, wenn die Ersatzschulen ohne sachlichen Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlasst werden würden. Das Verlangen etwa nach Anpassung an die Zugangsvoraussetzungen der öffentlichen Schulen als Bedingung für die Anerkennung sei aber nicht sachwidrig. Dasselbe gilt zweifellos für das Verlangen nach gleichartiger Qualifikation der Lehrkräfte, wenn diese an der Ersatzschule gleichartige Prüfungen abnehmen und gleichartige öffentlich-rechtliche Schulabschlüsse verleihen dürfen und damit etwa im Falle der Fachhochschulreife oder des Abiturs auch den Zugang zu staatlich finanzierten Hochschulen eröffnen.
49 
5. Auch das Gleichheitsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG wird durch die 2/3-Vorgabe nicht verletzt. Sollte der Beklagte tatsächlich über viele Jahre hinweg - unter anderer Auslegung von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG - die staatliche Anerkennung von Ersatzschulen auch für Privatschulen ausgesprochen haben, die kein Lehrerkollegium aufweisen, das überwiegend aus Lehrkräften mit Zweiter Staatsprüfung besteht, folgt hieraus heute kein Rechtsanspruch der Klägerin auf Anerkennung gemäß § 10 Abs. 1 PSchG. Zum einen handelt es sich bei der Auslegung des Tatbestandsmerkmals der „Anstellungsfähigkeit“ in Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG methodisch um keine Ermessensausübung, weswegen insoweit auch nicht die von der Klägerin behauptete Selbstbindung der Verwaltung durch langjährige gleichartige Ermessensbetätigung eingetreten sein kann. Selbst wenn sich der Beklagte aber durch eine entsprechende Verwaltungspraxis über Art. 3 Abs. 1 GG gebunden hätte, stünde es ihm frei, seine Verwaltungspraxis nunmehr wegen Art. 20 Abs. 3 GG aufgrund anderer - richtiger - Auslegung von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG zu ändern. Wie die Kammer aus Parallelverfahren weiß, wird die 2/3-Vorgabe von dem Beklagten nunmehr strikt gehandhabt, weswegen eine Änderung „nicht nur im Einzelfall, sondern auf Dauer“ (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.09.2011 - 9 S 2626/10 - juris Rn. 43) gegeben ist, die von früheren Bindungen über Art. 3 Abs. 1 GG befreit. Dass dieser Änderung der Verwaltungspraxis sachwidrig das politische Ziel zugrundeliegen könnte, die Anzahl der Privatschulen im Bereich der Berufsfachschulen und Berufskollegs primär aus Konkurrenzgründen insgesamt zu reduzieren, wird von dem Beklagten bestritten. Die Kammer sieht hierfür keine hinreichenden Belege. Da die Klägerin ein Drittel ihrer Lehrkräfte auch ohne entsprechende Qualifikation einsetzen kann, wird sie durch das staatliche Sondermodell zur Gewinnung von Lehrkräften in Mangelfächern an beruflichen Schulen nicht unangemessen benachteiligt und insoweit in ihrem Gleichbehandlungsanspruch aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Nach der Verwaltungspraxis des Beklagten werden derzeit landesweit maximal rund 16 % (3.419 von 20.916 Lehrkräften) und im Regierungsbezirk Stuttgart sogar nur rund 9 % (682 von 7.800 Lehrkräften) der sogenannten „Nichterfüller“ beschäftigt, d.h. deutlich weniger als die der Klägerin zugestandenen rund 33 %.
50 
6. Auch die weiteren Argumente der Klägerin führen nach Überzeugung der Kammer nicht zu einem Rechtsanspruch auf Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule gemäß § 10 Abs. 1 PSchG: Die „Gleichwertigkeit der Qualifikation im Sinne eines Nichtzurückstehens“ kann, unabhängig von der Frage, wie der Beklagte diese verwaltungstechnisch bei einer Privatschule vor der Anerkennung in concreto prüfen sollte, im Rahmen von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG nicht maßgeblich sein, weil es nach dieser gesetzlichen Vorgabe eben einer „Anstellungsfähigkeit“ der Lehrkraft bedarf, die - auch bei tatsächlich hoher Qualifikation - ohne Zweite Staatsprüfung in der Regel nicht gegeben ist. Die 2/3-Vorgabe widerspricht auch nicht „in evidenter Weise der gesetzlichen Vorgabe in § 5 Abs. 3 Satz 2 PSchG“. Denn diese Norm regelt die Genehmigung einer Ersatzschule und nicht deren staatliche Anerkennung, mithin einen wesentlich anderen Sachverhalt, und ist deshalb hier nicht maßgeblich; die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule darf - wegen ihrer hoheitlichen Befugnisse - von über die Genehmigungsvoraussetzungen hinausgehenden Bedingungen abhängig gemacht werden (vgl. BVerfG, a.a.O. Rn. 28/39). Der Vortrag der Klägerin, dass die Privatschulen am Lehrermarkt „gewissermaßen nehmen müssen, was übrig bleibt“, ist selbstredend nicht unplausibel, kann von der Kammer aber letztlich nicht überprüft werden. Unabhängig von der Möglichkeit der Beurlaubung von Lehrkräften bei Einstellung an einer Privatschule (Nr. 16 der VV zur Einstellung von Lehramtsbewerberinnen und Lehramtsbewerbern vom 13.12.2011 - Az.: 22-6740.2/238) hat die Klägerin jedenfalls die, wenn sicher auch (finanziell) begrenzte Möglichkeit, einer entsprechenden Konkurrenzsituation durch attraktive Anstellungsmodalitäten entgegenzuwirken. Auch der weitere Vortrag der Klägerin, die 2/3-Vorgabe bedrohe die Existenz einer Reihe von Privatschulen, ist sicher nicht unplausibel. Das Bundesverfassungsgericht (a.a.O. Rn. 37) hat jedoch ausgeführt, das in Art. 7 Abs. 4 GG gewährleistete Recht sichere den Ersatzschulen im freien Wettbewerb keinen Schutz auf Bestand. Aufgrund der derzeit offenbar allgemein schwierigen Situation am Berufsschullehrerarbeitsmarkt liegt im Falle der Klägerin auch keine „besondere Gegebenheit“ im Sinne von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG vor, denn diese Situation belastet nicht nur die konkrete „betreffende Privatschule“ der Klägerin, sondern alle beruflichen Privatschulträger gleichermaßen. Auch Ziffer 12 Abs. 2 VVPSchG wird von dem Beklagten schließlich nicht verletzt. Hier wird in Satz 1 eine dreijährige Wartefrist und es werden in Satz 2 hiervon Ausnahmen geregelt. Dass die Ausnahmen in Satz 2 ausdrücklich nur von „Satz 1“ - und nicht etwa von allen Anforderungen des Absatzes 1 - befreien, ergibt sich unmittelbar aus dem Wortlaut der Norm und im Übrigen aus deren Sinn und Zweck. Denn Ziffer 12 Abs. 2 VVPSchG konkretisiert ausschließlich das Tatbestandsmerkmal „dauernd“ aus § 10 Abs. 1 PSchG.
51 
Das erkennende Gericht verweist auf diese überzeugenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts Stuttgart, schließt sich ihnen an und macht sie sich zu eigen (vgl. dazu auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris; VG Sigmaringen, Urteil vom 1.2.2011 - 4 K 750/10 -). Die Voraussetzungen für die erstrebte staatliche Anerkennung liegen danach nicht vor. Die KBFW erfüllt die 2/3 Quote bei weitem nicht. Von den im Schuljahr 2012/13 in der KBFW eingesetzten 11 Lehrern war nach der Überprüfung des Regierungspräsidiums xxx vom 11.7.2013 ein einziger im öffentlichen Schuldienst anstellungsfähig. Das Gericht folgt den tatsächlichen Feststellungen des Regierungspräsidiums und legt sie der Entscheidung zugrunde. Zweifel bestehen insofern nicht, nachdem die Feststellungen von der Klägerin nicht substantiiert bestritten werden.
52 
Ein Anerkennungsanspruch besteht danach nicht.
53 
Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die Anwendung der Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG ohne Übergangsregelung zu unverhältnismäßigen Belastungen führt. Das beklagte Land fordert von den privaten Ersatzschulen etwa seit Beginn des Jahres 2012 die Einhaltung der 2/3 Regelung. Damit sind seit der Umstellung etwa 2 Jahre vergangen. Unter Berücksichtigung der vom beklagten Land angebotenen Nachschulungsmöglichkeiten für eingesetzte Lehrkräfte (Nichterfüller) und der Beschränkung auf 2/3 erscheint diese Zeitspanne - auch unter Berücksichtigung der nach den Angaben der Beteiligten angespannten Lage auf dem Personalmarkt - für die Anpassung des Lehrkörpers an die Erfordernisse für eine staatliche Anerkennung angemessen zu sein. Dies gilt auch deswegen, weil das Land für die Anrechnung auf die 2/3-Quote lediglich die Aufnahme der Nachschulung und nicht den Abschluss voraussetzt. Damit hatte es die Klägerin in der Hand, durch die Beteiligung an entsprechenden Kursen oder durch eigenständige Durchführung zeitnah die Erfüllung der 2/3-Quote zu erreichen. Dass die Klägerin diese Möglichkeit nicht nutzte, sondern stattdessen ausschließlich und bis heute auf ihrer anderen schulrechtlichen Einschätzung beharrte, führt nicht zu einer Unverhältnismäßigkeit der dadurch provozierten Versagung der Anerkennung. Den Besonderheiten der für berufliche Schulen geltenden Anforderungen an die dort einzusetzenden Lehrkräfte wird - entgegen der Ansicht der Klägerin - bereits hinreichend durch die Beschränkung der Forderung der Anstellungsfähigkeit auf 2/3 der eingesetzten Lehrkräfte entsprochen.
54 
b. Unabhängig von den obigen Ausführungen wäre ein Anerkennungsanspruch aber auch dann nicht gegeben, wenn mit der Klägerin von einer Unwirksamkeit der Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG ausgegangen würde. Die Klägerin übersieht bei ihrer Argumentation, dass kein verfassungsverbürgter Anspruch auf staatliche Anerkennung aus Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG existiert und dass als Anspruchsgrundlage daher ausschließlich § 10 Abs. 1 PSchG in Betracht kommt. Danach setzt der geltend gemachte Anerkennungsanspruch, unabhängig von der Gültigkeit der VVPSchG, aber voraus, dass die KBFW die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllt. Zu diesen Anforderungen zählen selbstverständlich auch die Voraussetzungen für die Einstellung geeigneter Lehrkräfte. Diese Voraussetzungen sehen gemäß § 38 SchG in Verbindung mit der Verordnung des Kultusministeriums über die Laufbahnen seines Geschäftsbereichs vom 10.1.2012, LVO-KM, regelmäßig einen Vorbereitungsdienst und den Abschluss des Zweiten Staatsexamens voraus (vgl. Verordnung des Kultusministeriums über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen, APrObSchhD). Nachdem die streitgegenständliche Schule diese Einstellungsvoraussetzungen aber ignoriert und im wesentlichen Lehrkräfte ohne Vorbereitungsdienst und ohne Zweites Staatsexamen einstellt, erfüllt sie - im Sinne des § 10 PSchG - die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen nicht. Wäre die VVPSchG insgesamt oder hinsichtlich der Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG unwirksam, würde der geltend gemachte Anerkennungsanspruch an der Nichterfüllung der Voraussetzungen des § 10 PSchG scheitern. Wäre auch § 10 PSchG unwirksam, wie die Klägerin wohl meint, fehlte es an jeder rechtlichen Grundlage für die staatliche Anerkennung der Schule.
55 
Ein Anerkennungsanspruch besteht nach alldem gegenwärtig nicht.
56 
2. Religionsunterricht
57 
Öffentliche Schulen sind verpflichtet Religionsunterricht zu erteilen. Dies ergibt sich aus Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG und den §§ 96 Abs. 1, 100a SchG, wonach Religionsunterricht an allen öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen ordentliches Lehrfach ist und für diejenigen Schüler, die nicht am Religionsunterricht teilnehmen, durch Ethikunterricht ersetzt werden kann (vgl. dazu auch Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport vom 21.12.2000 in der Fassung vom 15.5.2009 sowie Verwaltungsvorschrift Ethikunterricht vom 21.11.2001). Für öffentliche Kaufmännische Berufsfachschulen (Wirtschaftsschulen) ergibt sich aus der Verordnung des KM über die Ausbildung und Prüfung an den zweijährigen zur Prüfung der Fachschulreife führenden Berufsfachschulen und der danach geltenden Stundentafel (Anlage zu § 2 Abs. 2 2 BSFS-VO), dass zwei Stunden Religionsunterricht pro Unterrichtswoche im ersten Schuljahr und eine Stunde im zweiten Schuljahr obligatorisch sind. Danach sind die dem KBFW entsprechenden öffentlichen Schulen zur Erteilung von Religionsunterricht, ersatzweise Ethikunterricht, verpflichtet. Ob die staatliche Anerkennung danach auch am fehlenden Religionsunterrichtsangebot scheitert, kann das Gericht aber offen lassen, nachdem die Klage bereits aus anderen Gründen der Abweisung unterliegt. An seiner im Urteil vom 2.3.2010, 4 K 3710/09, dargestellten und begründeten Meinung, dass von einer bekenntnisfrei geführten beruflichen Schule die Abhaltung von Religionsunterricht für die staatliche Anerkennung jedenfalls dann nicht verlangt werden kann, wenn die ausschließliche Aufnahme von Schülern, die den Religionsunterricht abgewählt haben, und die Erteilung von Ethikunterricht sichergestellt sind, hält das Gericht jedoch fest (Umdruck Seiten 15 bis 16). Derzeit ist allerdings zweifelhaft, ob diese Voraussetzungen bei der KBFW erfüllt sind. Ob es sich bei der KBFW um eine bekenntnisfrei geführte Schule handelt, ob nur Schüler aufgenommen werden, die den Religionsunterricht abgewählt haben, und ob ausschließlich Ethikunterricht angeboten wird, steht nicht fest. Die Vermutung des Beklagten, dass die Nichterteilung von Religions- und (anfänglich auch) Ethikunterricht am KBFW hauptsächlich auf betriebswirtschaftlichen Erwägungen beruht, vermochte die Klägerin bisher nicht überzeugend zu widerlegen.
58 
3. Wirtschaftliche und rechtliche Stellung der Lehrkräfte
59 
Das Gericht hat nicht geprüft, ob die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der von der Klägerin in der KBFW eingesetzten Lehrkräfte im Sinne des Art. 7 Abs. 4 Satz 4 GG, § 6 Abs. 2 PSchG genügend gesichert ist. Eine solche Prüfung durfte hier deswegen unterbleiben, weil die Klägerin bereits wegen der unter 1. aufgeführten Gründe keinen Anerkennungsanspruch besitzt. Zur Vermeidung weiterer rechtlicher Auseinandersetzungen weist das Gericht aber auf Folgendes hin: Der Sicherung der wirtschaftlichen und rechtlichen Stellung der Lehrkräfte kommt bei staatlich anerkannten privaten Ersatzschulen eine besondere Bedeutung zu. Denn das Fehlen dieser Sicherung kann die objektive Leistungsmessung und die leistungsgemäße Benotung gefährden. Eine unangemessene wirtschaftliche und rechtliche Abhängigkeit der Lehrkräfte (zum Beispiel durch Beschäftigung als Scheinselbständige) kann zu einem Missbrauch der der Schule verliehenen Befugnisse und dabei zu einer Verzerrung im wirtschaftlichen Wettbewerb der Schulträger führen.
60 
Nach alldem ist die Klage unbegründet und bleibt daher ohne Erfolg.
61 
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Danach trägt die Klägerin die Kosten des Verfahrens, weil sie unterliegt.
62 
Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung.

Gründe

 
32 
Die Verpflichtungsklage in Gestalt der Untätigkeitsklage ist zulässig. Das beklagte Land hat zum Anerkennungsantrag der Klägerin vom 11.10.2010 bis heute keine Entscheidung getroffen. Zureichende Gründe für die Untätigkeit sind nicht vorgetragen oder erkennbar. Dabei kann das Regierungspräsidium xxx seine Untätigkeit auch nicht mit der vorläufigen Gestattung der Durchführung von Abschlussprüfungen nach den allgemein für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften rechtfertigen (Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 17.3.2011, 9 S 2608/10), da es sich insoweit nur um eine vorläufige Zwischenregelung handelt, welche den Anspruch auf Bescheidung des Anerkennungsantrags unberührt lässt. Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO liegen danach vor.
33 
Die Verpflichtungsklage ist jedoch nicht begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Verleihung der Eigenschaft einer (staatlich) anerkannten Ersatzschule für ihre Schule „xxx, Private Kaufmännische Berufsfachschule (Wirtschaftsschule) - Fachrichtung Medien - mit Sitz in xxx“ - unten KBFW -. In der Folge bleibt die hierauf gerichtete Verpflichtungsklage ohne Erfolg (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO).
34 
Für die Beurteilung des Verpflichtungsbegehrens maßgeblich ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.2.1999 - 2 C 4/98 -, m.w.N.).
35 
Ein verfassungsverbürgter Anspruch auf staatliche Anerkennung aus Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG existiert nicht. Entgegen der Ansicht der Klägerin verbietet das Grundgesetz es nicht, eine Gruppe der Ersatzschulen als anerkannte Privatschulen herauszuheben. Die Ausgestaltung der Anerkennung obliegt dem Landesgesetzgeber (vgl. BVerfG, Entscheidung vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, Juris; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 8.4.2011 - 9 S 884/11 -, Juris; VG Sigmaringen, Urteil vom 2.3.2010 - 4 K 3710/09 -, Seite 15; Avenarius/Heckel, Schulrechtskunde, 7. Auflage, Seite 216).
36 
Alleinige Anspruchsgrundlage ist daher § 10 Abs. 1 des Gesetzes für die Schulen in freier Trägerschaft vom 1.1.1990 (GBl. S. 105) in der Fassung vom 24.4.2012 (GBl. S. 209 f.) - Privatschulgesetz / PSchG -. Danach verleiht die obere Schulaufsichtsbehörde einer Ersatzschule, welche die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllt, die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule. Mit der Anerkennung nach § 10 Abs. 1 PSchG erhält die Ersatzschule das Recht, nach den allgemein für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen. Somit erwächst erst durch die Anerkennung die Befugnis, ihren Schülern Leistungsnachweise mit öffentlich-rechtlicher Wirkung selbst zu erteilen. Demgemäß handelt es sich bei der Anerkennung als Ersatzschule um eine Beleihung mit staatlichen, hoheitlichen Befugnissen. Die Beliehene bleibt Privatrechtssubjekt, ist aber - funktionell - in die Staatsverwaltung einbezogen. Als Beliehene können anerkannte Privatschulen im Rahmen ihrer Kompetenzen Verwaltungsakte erlassen und sonstige hoheitliche Maßnahmen treffen (vgl. Avenarius/Heckel, Schulrechtskunde, 7. Auflage, Seite 216 m.w.N.).
37 
Die Klägerin hat gemäß § 10 Abs. 1 PSchG keinen Anspruch auf Verleihung der Eigenschaft einer (staatlich) anerkannten Ersatzschule für ihre Schule „xxx, Private Kaufmännische Berufsfachschule (Wirtschaftsschule) - Fachrichtung Medien -“. Denn sie erfüllt die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen nicht.
38 
1. Einsatz geeigneter Lehrkräfte
39 
Der Anerkennungsanspruch ist insofern nicht gegeben. Die Klägerin konnte nicht nachweisen, dass die von ihr im KBFW beschäftigten Lehrkräfte den Anforderungen an Lehrkräfte in öffentlichen Schulen entsprechen.
40 
a. Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f der Verordnung des Kultusministeriums und des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum zum Vollzug des Privatschulgesetzes vom 20.07.1971 (GBl. S. 346) in der Fassung vom 01.07.2004 (GBl. S. 502) - Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz / VVPSchG -, der § 10 Abs. 1 PSchG näher konkretisiert, ist gültig, wird vom beklagten Land durch die angegriffene 2/3-Regelung rechtmäßig ausgelegt und steht so dem Begehren der Klägerin entgegen.
41 
Gestützt u.a. auf die §§ 4 Abs. 1 Satz 2, 13 Abs. 2 Satz 2 und 25 des Privatschulgesetzes vom 14.5.1968 (GBl. S. 223) in der Fassung vom 7.4.1970 (GBl. S. 130) bestimmt Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 VVPSchG unter der Überschrift „Anerkennung von Ersatzschulen“, dass die gestellten Anforderungen unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG von einer Ersatzschule im Sinne des § 3 Abs. 1 PSchG erfüllt werden, wenn a) dem Unterricht ein von der Schulaufsichtsbehörde genehmigter Lehrplan zugrunde liegt; b) das Lehrziel der entsprechenden öffentlichen Schule erreicht wird; c) der Übertritt eines Schülers von der Ersatzschule an die entsprechende öffentliche Schule und umgekehrt ohne besondere Schwierigkeiten möglich ist; d) die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen angewendet werden; e) der Leiter der Schule die für seine Aufgabe erforderliche wissenschaftliche und pädagogische Eignung besitzt; f) „die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden.“ Gemäß Absatz 2 Satz 1 der Norm muss die Ersatzschule die gestellten Anforderungen grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben, bevor angenommen werden kann, dass die Schule diese Anforderungen auf die Dauer erfüllt; Satz 1 findet keine Anwendung, wenn eine bereits anerkannte Ersatzschule ausgebaut wird oder wenn der Träger einer bestehenden staatlich anerkannten Ersatzschule eine weitere Ersatzschule desselben Schultyps einrichtet.
42 
Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ist gültig und wird von dem Beklagten durch die angegriffene 2/3-Vorgabe auch rechtmäßig ausgelegt. Hierzu wurde vom Verwaltungsgericht Stuttgart im Urteil vom 24.10.2012 - 12 K 2217/12 -, Juris, in überzeugender Weise ausgeführt:
43 
„1. Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ist verfassungskonform und gültig. Ausweislich ihres Vorspanns wurde die VVPSchG am 20.7.1971 (GBl. S. 346) u.a. auf Grund von § 25 PSchG in der Fassung der Bekanntmachung vom 14.5.1968 (GBl. S. 228), an dem das Gesetz vom 7.4.1970 (GBl. S. 130) keine Änderungen vornahm, bekannt gemacht. § 25 PSchG 1968 lautete: „Die Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des Gesetzes erlässt das zuständige Ministerium, die Rechtsvorschriften im Einvernehmen mit den beteiligten Ministerien.“ Damit waren am 20.7.1971 Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV nach den damaligen verfassungsrechtlichen Anforderungen hinreichend klar und bestimmt. Zwar findet sich im aktuell gültigen § 25 PSchG keine Ermächtigung mehr zum Erlass von Rechtsverordnungen; diese ist heute vielmehr in § 23 PSchG geregelt, worauf die VVPSchG nicht hinweist, aber auch nicht hinweisen muss. Dieser fehlende Hinweis macht die VVPSchG jedenfalls nicht verfassungswidrig. Zum einen wurde § 10 Abs. 1 PSchG, zu dessen Durchführung Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG dient, - ebenso wie im Übrigen die VVPSchG selbst (vgl. die geringfügigen Änderungen seit 20.7.1971 in GBl. 1978 S. 577; GBl. 1985 S. 71; GBl. 1997 S. 278; GBl. 2004 S. 469; der Wortlaut von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG ist bis heute derselbe) - seit 1968 nicht wesentlich geändert (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.5.1988 - 1 BvR 482/84 u.a. - juris Rn. 53); § 10 Abs. 1 PSchG ist vielmehr seit 1968 beinahe wortgleich geblieben. Zum anderen ist das nachträgliche Fortfallen der Ermächtigungsgrundlage für den Bestand ordnungsgemäß erlassener Rechtsverordnungen ohne Einfluss (BVerfGE, a.a.O. Rn. 55, m.w.N.), und hier ist die Ermächtigungsgrundlage nicht einmal weggefallen, sondern nur in einem benachbarten Paragraphen neugefasst worden. Auch gegen das Zitiergebot von Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG und Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV wird nicht verstoßen, weil zutreffend zitiert wird und der fehlende Hinweis auf die heutige Fassung des § 23 PSchG im Übrigen im Sinne einer offensichtlichen Unrichtigkeit behandelt werden kann. Hierdurch werden Sinn und Zweck des Zitiergebots, den Ermächtigungsrahmen gegenüber dem Adressaten der Verordnung offenzulegen und eine Kontrolle der Einhaltung dieses Rahmens zu ermöglichen, jedenfalls nicht beeinträchtigt. Der fehlende Hinweis auf die heutige Fassung des § 23 PSchG könnte wohl jederzeit durch Berichtigungsbekanntgabe im Gesetzblatt behoben werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.09.2008 - 3 C 8.07 - juris Rn. 22).
44 
2. Der Beklagte legt Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG durch die angegriffene 2/3-Vorgabe quantitativ rechtmäßig aus. Denn nach Satz 1 dieser Norm müssen die Ersatzschullehrer „in der Regel“ die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Das Tatbestandsmerkmal „in der Regel“ kann als „von Ausnahmen abgesehen immer“ bzw. „im Großen und Ganzen“, jedenfalls aber als „deutlich überwiegend“ gedeutet werden. Die Auslegung des Beklagten im Sinne der 2/3-Vorgabe stellt sich damit insoweit als durchaus großzügig dar und entspricht jedenfalls (noch) dem Bedeutungsgehalt von Satz 1 der Norm.
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3. Der Beklagte legt Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG auch qualitativ rechtmäßig aus, wenn er bei 2/3 der eingesetzten Privatschullehrkräfte die Voraussetzungen für eine Übernahme in das Beamtenverhältnis fordert, also regelmäßig die erfolgreiche Absolvierung des Vorbereitungsdienstes und der Zweiten Lehramts- bzw. Staatsprüfung. Denn die Regelung in Buchstabe f verlangt ausdrücklich, dass die Lehrer „die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen“, die grundsätzlich ohne die Zweite Staatsprüfung nicht gegeben ist. Gemäß § 28 Abs. 1 der Verordnung des Kultusministeriums über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen (APrObSchhD; GBl. 2004 S. 192) wird erst mit dem Bestehen dieser Prüfung die Befähigung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen mit der Lehrbefähigung in den Ausbildungsfächern erworben. Dass es hiervon für die sogenannten „Nichterfüller“ insbesondere bezüglich Spezialmaterien auch Ausnahmen geben kann, wie die von der Klägerin zitierte Nr. 3.5 der Eingruppierungs-Richtlinien des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft Baden-Württemberg vom 27.01.2012 (ERL) illustriert, ändert an der Regelvoraussetzung der Zweiten Staatsprüfung nichts. Auch im Lichte der §§ 19 Abs. 2 Satz 1, 20 Satz 1 PSchG, die von den „beamtenrechtlichen Voraussetzungen für die lebenslängliche Anstellung als Lehrer an öffentlichen Schulen“ sprechen, kann der Begriff der „Anstellungsfähigkeit“ in Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG nach Auffassung der Kammer korrekt nicht anders ausgelegt werden, als im Sinne des Beklagten. Auch eine gespaltene Auslegung dieses Rechtsbegriffes einerseits für allgemeinbildende Schulen („Anstellungsfähigkeit“ bedeutet mit Zweiter Staatsprüfung), andererseits für berufliche Schulen („Anstellungsfähigkeit“ bedeutet ohne Zweite Staatsprüfung) ist nach Auffassung der Kammer nicht möglich, schon weil teilweise identische Schulabschlüsse (z.B. Hochschulreife) vergeben werden.
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Die einheitliche Auslegung entspricht im Übrigen der Ratio von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG, die im Sinne einer „Qualitätssicherungsklausel“ konzipiert ist. Anders als bei der Genehmigung der Ersatzschulen gemäß § 5 PSchG geht es bei der staatlichen Anerkennung einer solchen Schule gemäß § 10 PSchG nicht um den Schulbetrieb an sich, sondern um die Frage, ob die Ersatzschule als staatlich Beliehene das hoheitliche Recht erhält, - ohne Schulfremdenprüfungen - selbst Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen (vgl. § 10 Abs. 2 PSchG). Durch diese Anerkennung kann die Ersatzschule mithin insoweit hoheitliche Funktionen ausüben, als sie den Bildungsgrad ihrer Schüler mit öffentlich-rechtlicher „Außenwirkung“ feststellt. Wenn aber an einer Ersatzschule die gleichartigen Schulabschlüsse erworben werden können wie an einer öffentlichen Schule, muss auch die zugrunde liegende Schulbildung qualitativ gleichartig sein, was neben vergleichbaren Lehrinhalten am besten durch vergleichbar ausgebildete und qualifizierte Lehrkräfte garantiert werden kann. Es dürfte generell zutreffen, dass eine Lehrkraft mit (auch „schlechter“) Zweiter Staatsprüfung aufgrund der pädagogischen Ausbildung im Referendariat besser qualifiziert ist als eine Lehrkraft ohne eine solche Ausbildung bzw. Zweite Staatsprüfung.
47 
Durch die Unterwerfung unter eine Schulfremdenprüfung wird der Schule im Übrigen nicht etwa die Gleichwertigkeit in Bezug auf den Leistungserfolg im Vergleich mit den staatlichen Schulen oder den anerkannten Privatschulen abgesprochen. Vielmehr wird lediglich bei der Feststellung, ob der die Berechtigungen vermittelnde Leistungserfolg im Einzelfall erreicht ist, über die nicht anerkannten Ersatzschulen eine besondere, der Bedeutung der Berechtigungen angemessene Kontrolle ausgeübt, die im Falle der anerkannten Ersatzschulen entbehrlich erscheint. Denn diese Ersatzschulen, die ein den öffentlichen Schulen im wesentlichen vergleichbares Lehrerkollegium aufweisen, bieten bereits auf Grund dieser gewissermaßen vorverlegten Kontrolle die Gewähr für eine dauernde Gleichmäßigkeit im Leistungsstand und für die Einhaltung der den Berechtigungen zugrunde gelegten Normen und Standards. Es liegt im Wesen derartiger Berechtigungen, dass insoweit das Prinzip der Gleichwertigkeit gegenüber dem Prinzip der Gleichartigkeit weitgehend zurücktreten muss (so ausdrücklich, wenn auch in anderem Zusammenhang: BVerfG, Urteil vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 - juris Rn. 34/36).
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4. Die angegriffene 2/3-Vorgabe verstößt nicht gegen die verfassungsrechtlich garantierte Privatschulfreiheit. Das Bundesverfassungsgericht hat entschieden (a.a.O. Rn. 28/39), dass Art. 7 Abs. 4 GG keinen Anspruch auf Anerkennung der Ersatzschulen gewährt und der Landesgesetzgeber deshalb die Erteilung der Anerkennung von besonderen, über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen darf. Es hat weiter ausgeführt, dass die Länder das Institut der Anerkennung und die mit ihm verbundenen Vorteile nicht dazu benutzen dürfen, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebotes einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen, weil es mit Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG nicht vereinbar sei, wenn die Ersatzschulen ohne sachlichen Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlasst werden würden. Das Verlangen etwa nach Anpassung an die Zugangsvoraussetzungen der öffentlichen Schulen als Bedingung für die Anerkennung sei aber nicht sachwidrig. Dasselbe gilt zweifellos für das Verlangen nach gleichartiger Qualifikation der Lehrkräfte, wenn diese an der Ersatzschule gleichartige Prüfungen abnehmen und gleichartige öffentlich-rechtliche Schulabschlüsse verleihen dürfen und damit etwa im Falle der Fachhochschulreife oder des Abiturs auch den Zugang zu staatlich finanzierten Hochschulen eröffnen.
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5. Auch das Gleichheitsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG wird durch die 2/3-Vorgabe nicht verletzt. Sollte der Beklagte tatsächlich über viele Jahre hinweg - unter anderer Auslegung von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG - die staatliche Anerkennung von Ersatzschulen auch für Privatschulen ausgesprochen haben, die kein Lehrerkollegium aufweisen, das überwiegend aus Lehrkräften mit Zweiter Staatsprüfung besteht, folgt hieraus heute kein Rechtsanspruch der Klägerin auf Anerkennung gemäß § 10 Abs. 1 PSchG. Zum einen handelt es sich bei der Auslegung des Tatbestandsmerkmals der „Anstellungsfähigkeit“ in Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG methodisch um keine Ermessensausübung, weswegen insoweit auch nicht die von der Klägerin behauptete Selbstbindung der Verwaltung durch langjährige gleichartige Ermessensbetätigung eingetreten sein kann. Selbst wenn sich der Beklagte aber durch eine entsprechende Verwaltungspraxis über Art. 3 Abs. 1 GG gebunden hätte, stünde es ihm frei, seine Verwaltungspraxis nunmehr wegen Art. 20 Abs. 3 GG aufgrund anderer - richtiger - Auslegung von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG zu ändern. Wie die Kammer aus Parallelverfahren weiß, wird die 2/3-Vorgabe von dem Beklagten nunmehr strikt gehandhabt, weswegen eine Änderung „nicht nur im Einzelfall, sondern auf Dauer“ (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 14.09.2011 - 9 S 2626/10 - juris Rn. 43) gegeben ist, die von früheren Bindungen über Art. 3 Abs. 1 GG befreit. Dass dieser Änderung der Verwaltungspraxis sachwidrig das politische Ziel zugrundeliegen könnte, die Anzahl der Privatschulen im Bereich der Berufsfachschulen und Berufskollegs primär aus Konkurrenzgründen insgesamt zu reduzieren, wird von dem Beklagten bestritten. Die Kammer sieht hierfür keine hinreichenden Belege. Da die Klägerin ein Drittel ihrer Lehrkräfte auch ohne entsprechende Qualifikation einsetzen kann, wird sie durch das staatliche Sondermodell zur Gewinnung von Lehrkräften in Mangelfächern an beruflichen Schulen nicht unangemessen benachteiligt und insoweit in ihrem Gleichbehandlungsanspruch aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Nach der Verwaltungspraxis des Beklagten werden derzeit landesweit maximal rund 16 % (3.419 von 20.916 Lehrkräften) und im Regierungsbezirk Stuttgart sogar nur rund 9 % (682 von 7.800 Lehrkräften) der sogenannten „Nichterfüller“ beschäftigt, d.h. deutlich weniger als die der Klägerin zugestandenen rund 33 %.
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6. Auch die weiteren Argumente der Klägerin führen nach Überzeugung der Kammer nicht zu einem Rechtsanspruch auf Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule gemäß § 10 Abs. 1 PSchG: Die „Gleichwertigkeit der Qualifikation im Sinne eines Nichtzurückstehens“ kann, unabhängig von der Frage, wie der Beklagte diese verwaltungstechnisch bei einer Privatschule vor der Anerkennung in concreto prüfen sollte, im Rahmen von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f VVPSchG nicht maßgeblich sein, weil es nach dieser gesetzlichen Vorgabe eben einer „Anstellungsfähigkeit“ der Lehrkraft bedarf, die - auch bei tatsächlich hoher Qualifikation - ohne Zweite Staatsprüfung in der Regel nicht gegeben ist. Die 2/3-Vorgabe widerspricht auch nicht „in evidenter Weise der gesetzlichen Vorgabe in § 5 Abs. 3 Satz 2 PSchG“. Denn diese Norm regelt die Genehmigung einer Ersatzschule und nicht deren staatliche Anerkennung, mithin einen wesentlich anderen Sachverhalt, und ist deshalb hier nicht maßgeblich; die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule darf - wegen ihrer hoheitlichen Befugnisse - von über die Genehmigungsvoraussetzungen hinausgehenden Bedingungen abhängig gemacht werden (vgl. BVerfG, a.a.O. Rn. 28/39). Der Vortrag der Klägerin, dass die Privatschulen am Lehrermarkt „gewissermaßen nehmen müssen, was übrig bleibt“, ist selbstredend nicht unplausibel, kann von der Kammer aber letztlich nicht überprüft werden. Unabhängig von der Möglichkeit der Beurlaubung von Lehrkräften bei Einstellung an einer Privatschule (Nr. 16 der VV zur Einstellung von Lehramtsbewerberinnen und Lehramtsbewerbern vom 13.12.2011 - Az.: 22-6740.2/238) hat die Klägerin jedenfalls die, wenn sicher auch (finanziell) begrenzte Möglichkeit, einer entsprechenden Konkurrenzsituation durch attraktive Anstellungsmodalitäten entgegenzuwirken. Auch der weitere Vortrag der Klägerin, die 2/3-Vorgabe bedrohe die Existenz einer Reihe von Privatschulen, ist sicher nicht unplausibel. Das Bundesverfassungsgericht (a.a.O. Rn. 37) hat jedoch ausgeführt, das in Art. 7 Abs. 4 GG gewährleistete Recht sichere den Ersatzschulen im freien Wettbewerb keinen Schutz auf Bestand. Aufgrund der derzeit offenbar allgemein schwierigen Situation am Berufsschullehrerarbeitsmarkt liegt im Falle der Klägerin auch keine „besondere Gegebenheit“ im Sinne von Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG vor, denn diese Situation belastet nicht nur die konkrete „betreffende Privatschule“ der Klägerin, sondern alle beruflichen Privatschulträger gleichermaßen. Auch Ziffer 12 Abs. 2 VVPSchG wird von dem Beklagten schließlich nicht verletzt. Hier wird in Satz 1 eine dreijährige Wartefrist und es werden in Satz 2 hiervon Ausnahmen geregelt. Dass die Ausnahmen in Satz 2 ausdrücklich nur von „Satz 1“ - und nicht etwa von allen Anforderungen des Absatzes 1 - befreien, ergibt sich unmittelbar aus dem Wortlaut der Norm und im Übrigen aus deren Sinn und Zweck. Denn Ziffer 12 Abs. 2 VVPSchG konkretisiert ausschließlich das Tatbestandsmerkmal „dauernd“ aus § 10 Abs. 1 PSchG.
51 
Das erkennende Gericht verweist auf diese überzeugenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts Stuttgart, schließt sich ihnen an und macht sie sich zu eigen (vgl. dazu auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 23.10.2012 - 9 S 2188/11 -, Juris; VG Sigmaringen, Urteil vom 1.2.2011 - 4 K 750/10 -). Die Voraussetzungen für die erstrebte staatliche Anerkennung liegen danach nicht vor. Die KBFW erfüllt die 2/3 Quote bei weitem nicht. Von den im Schuljahr 2012/13 in der KBFW eingesetzten 11 Lehrern war nach der Überprüfung des Regierungspräsidiums xxx vom 11.7.2013 ein einziger im öffentlichen Schuldienst anstellungsfähig. Das Gericht folgt den tatsächlichen Feststellungen des Regierungspräsidiums und legt sie der Entscheidung zugrunde. Zweifel bestehen insofern nicht, nachdem die Feststellungen von der Klägerin nicht substantiiert bestritten werden.
52 
Ein Anerkennungsanspruch besteht danach nicht.
53 
Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die Anwendung der Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG ohne Übergangsregelung zu unverhältnismäßigen Belastungen führt. Das beklagte Land fordert von den privaten Ersatzschulen etwa seit Beginn des Jahres 2012 die Einhaltung der 2/3 Regelung. Damit sind seit der Umstellung etwa 2 Jahre vergangen. Unter Berücksichtigung der vom beklagten Land angebotenen Nachschulungsmöglichkeiten für eingesetzte Lehrkräfte (Nichterfüller) und der Beschränkung auf 2/3 erscheint diese Zeitspanne - auch unter Berücksichtigung der nach den Angaben der Beteiligten angespannten Lage auf dem Personalmarkt - für die Anpassung des Lehrkörpers an die Erfordernisse für eine staatliche Anerkennung angemessen zu sein. Dies gilt auch deswegen, weil das Land für die Anrechnung auf die 2/3-Quote lediglich die Aufnahme der Nachschulung und nicht den Abschluss voraussetzt. Damit hatte es die Klägerin in der Hand, durch die Beteiligung an entsprechenden Kursen oder durch eigenständige Durchführung zeitnah die Erfüllung der 2/3-Quote zu erreichen. Dass die Klägerin diese Möglichkeit nicht nutzte, sondern stattdessen ausschließlich und bis heute auf ihrer anderen schulrechtlichen Einschätzung beharrte, führt nicht zu einer Unverhältnismäßigkeit der dadurch provozierten Versagung der Anerkennung. Den Besonderheiten der für berufliche Schulen geltenden Anforderungen an die dort einzusetzenden Lehrkräfte wird - entgegen der Ansicht der Klägerin - bereits hinreichend durch die Beschränkung der Forderung der Anstellungsfähigkeit auf 2/3 der eingesetzten Lehrkräfte entsprochen.
54 
b. Unabhängig von den obigen Ausführungen wäre ein Anerkennungsanspruch aber auch dann nicht gegeben, wenn mit der Klägerin von einer Unwirksamkeit der Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG ausgegangen würde. Die Klägerin übersieht bei ihrer Argumentation, dass kein verfassungsverbürgter Anspruch auf staatliche Anerkennung aus Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG existiert und dass als Anspruchsgrundlage daher ausschließlich § 10 Abs. 1 PSchG in Betracht kommt. Danach setzt der geltend gemachte Anerkennungsanspruch, unabhängig von der Gültigkeit der VVPSchG, aber voraus, dass die KBFW die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllt. Zu diesen Anforderungen zählen selbstverständlich auch die Voraussetzungen für die Einstellung geeigneter Lehrkräfte. Diese Voraussetzungen sehen gemäß § 38 SchG in Verbindung mit der Verordnung des Kultusministeriums über die Laufbahnen seines Geschäftsbereichs vom 10.1.2012, LVO-KM, regelmäßig einen Vorbereitungsdienst und den Abschluss des Zweiten Staatsexamens voraus (vgl. Verordnung des Kultusministeriums über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an beruflichen Schulen, APrObSchhD). Nachdem die streitgegenständliche Schule diese Einstellungsvoraussetzungen aber ignoriert und im wesentlichen Lehrkräfte ohne Vorbereitungsdienst und ohne Zweites Staatsexamen einstellt, erfüllt sie - im Sinne des § 10 PSchG - die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen nicht. Wäre die VVPSchG insgesamt oder hinsichtlich der Ziffer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. f Satz 2 VVPSchG unwirksam, würde der geltend gemachte Anerkennungsanspruch an der Nichterfüllung der Voraussetzungen des § 10 PSchG scheitern. Wäre auch § 10 PSchG unwirksam, wie die Klägerin wohl meint, fehlte es an jeder rechtlichen Grundlage für die staatliche Anerkennung der Schule.
55 
Ein Anerkennungsanspruch besteht nach alldem gegenwärtig nicht.
56 
2. Religionsunterricht
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Öffentliche Schulen sind verpflichtet Religionsunterricht zu erteilen. Dies ergibt sich aus Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG und den §§ 96 Abs. 1, 100a SchG, wonach Religionsunterricht an allen öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen ordentliches Lehrfach ist und für diejenigen Schüler, die nicht am Religionsunterricht teilnehmen, durch Ethikunterricht ersetzt werden kann (vgl. dazu auch Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport vom 21.12.2000 in der Fassung vom 15.5.2009 sowie Verwaltungsvorschrift Ethikunterricht vom 21.11.2001). Für öffentliche Kaufmännische Berufsfachschulen (Wirtschaftsschulen) ergibt sich aus der Verordnung des KM über die Ausbildung und Prüfung an den zweijährigen zur Prüfung der Fachschulreife führenden Berufsfachschulen und der danach geltenden Stundentafel (Anlage zu § 2 Abs. 2 2 BSFS-VO), dass zwei Stunden Religionsunterricht pro Unterrichtswoche im ersten Schuljahr und eine Stunde im zweiten Schuljahr obligatorisch sind. Danach sind die dem KBFW entsprechenden öffentlichen Schulen zur Erteilung von Religionsunterricht, ersatzweise Ethikunterricht, verpflichtet. Ob die staatliche Anerkennung danach auch am fehlenden Religionsunterrichtsangebot scheitert, kann das Gericht aber offen lassen, nachdem die Klage bereits aus anderen Gründen der Abweisung unterliegt. An seiner im Urteil vom 2.3.2010, 4 K 3710/09, dargestellten und begründeten Meinung, dass von einer bekenntnisfrei geführten beruflichen Schule die Abhaltung von Religionsunterricht für die staatliche Anerkennung jedenfalls dann nicht verlangt werden kann, wenn die ausschließliche Aufnahme von Schülern, die den Religionsunterricht abgewählt haben, und die Erteilung von Ethikunterricht sichergestellt sind, hält das Gericht jedoch fest (Umdruck Seiten 15 bis 16). Derzeit ist allerdings zweifelhaft, ob diese Voraussetzungen bei der KBFW erfüllt sind. Ob es sich bei der KBFW um eine bekenntnisfrei geführte Schule handelt, ob nur Schüler aufgenommen werden, die den Religionsunterricht abgewählt haben, und ob ausschließlich Ethikunterricht angeboten wird, steht nicht fest. Die Vermutung des Beklagten, dass die Nichterteilung von Religions- und (anfänglich auch) Ethikunterricht am KBFW hauptsächlich auf betriebswirtschaftlichen Erwägungen beruht, vermochte die Klägerin bisher nicht überzeugend zu widerlegen.
58 
3. Wirtschaftliche und rechtliche Stellung der Lehrkräfte
59 
Das Gericht hat nicht geprüft, ob die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der von der Klägerin in der KBFW eingesetzten Lehrkräfte im Sinne des Art. 7 Abs. 4 Satz 4 GG, § 6 Abs. 2 PSchG genügend gesichert ist. Eine solche Prüfung durfte hier deswegen unterbleiben, weil die Klägerin bereits wegen der unter 1. aufgeführten Gründe keinen Anerkennungsanspruch besitzt. Zur Vermeidung weiterer rechtlicher Auseinandersetzungen weist das Gericht aber auf Folgendes hin: Der Sicherung der wirtschaftlichen und rechtlichen Stellung der Lehrkräfte kommt bei staatlich anerkannten privaten Ersatzschulen eine besondere Bedeutung zu. Denn das Fehlen dieser Sicherung kann die objektive Leistungsmessung und die leistungsgemäße Benotung gefährden. Eine unangemessene wirtschaftliche und rechtliche Abhängigkeit der Lehrkräfte (zum Beispiel durch Beschäftigung als Scheinselbständige) kann zu einem Missbrauch der der Schule verliehenen Befugnisse und dabei zu einer Verzerrung im wirtschaftlichen Wettbewerb der Schulträger führen.
60 
Nach alldem ist die Klage unbegründet und bleibt daher ohne Erfolg.
61 
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Danach trägt die Klägerin die Kosten des Verfahrens, weil sie unterliegt.
62 
Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 VwGO in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung.

(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.

(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.

(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.

(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 18. Juli 2013 - 12 K 720/13 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Die Klägerin, eine Gemeinde, begehrt die Zustimmung der Schulaufsicht zur Änderung einer bestehenden Schule in eine Gemeinschaftsschule.
Die Klägerin ist Trägerin der xxxschule, einer Grund- und Werkrealschule.
Unter dem 24.09.2012 beantragte die Klägerin, nachdem zuvor bereits ein erster Antrag abgelehnt worden war, beim Regierungspräsidium Stuttgart erneut die Zustimmung zur Änderung der xxxschule in eine Gemeinschaftsschule.
Mit Bescheid vom 04.02.2013 lehnte das Regierungspräsidium Stuttgart auch diesen Antrag ab. Zur Begründung führte es aus, zwar sei das pädagogische Konzept geprüft und befürwortet worden. Die Schule könne aber mit voraussichtlich ca. 22 Schülern je Jahrgangsstufe auf Dauer nur einzügig geführt werden. Es bestehe keine Ausnahmesituation, die eine Zustimmung trotz Einzügigkeit rechtfertigen würde.
Die Klägerin hat am 28.02.2013 Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben und beantragt, den Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 04.02.2013 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihr die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule an der xxxschule zum Schuljahr 2013/2014, hilfsweise für ein nachfolgendes Schuljahr, zu genehmigen, höchsthilfsweise festzustellen, dass die Voraussetzungen für die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule bei ihr vorliegen.
Mit Urteil vom 18.07.2013 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, der angefochtene Bescheid sei formell rechtmäßig. Es habe mit dem Regierungspräsidium Stuttgart die zuständige Behörde gehandelt. Eine Anhörung sei vor Erlass des Bescheides im Rahmen eines Gespräches erfolgt. Im Übrigen hätte davon auch abgesehen werden können, weil das Regierungspräsidium nicht von den tatsächlichen Angaben der Klägerin in ihrem Antrag zu ihren Ungunsten abgewichen sei, sondern diese nur anders bewertet habe. Die Begründung des Bescheids entspreche gerade noch den Vorgaben des § 39 LVwVfG. Ein etwaiger Begründungsmangel wäre zudem durch die Ergänzungen im Klageverfahren geheilt.
Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Einrichtung der begehrten Gemeinschaftsschule zum Schuljahr 2013/14 oder zu einem späteren Zeitpunkt. Die Rechtsgrundlagen hierfür seien die § 27 Abs. 2, § 28 Abs. 1, § 8a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 des Schulgesetzes (SchG) in Verbindung mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 LV. Danach sei die Klägerin als Schulträgerin grundsätzlich berechtigt, eine Gemeinschaftsschule einzurichten, wenn ein „öffentliches Bedürfnis“ hierfür bestehe. Dabei müsse aufgrund der verfassungsrechtlich geschützten kommunalen Selbstverwaltungsgarantie vom beklagten Land gemeindefreundlich entschieden werden. Denn die Kommunen hätten nach § 1 Abs. 2 GemO die Pflicht, für das Wohl ihrer Einwohner zu sorgen, wozu auch die schulische Versorgung im Rahmen der Schulträgerschaft gehöre. Nach § 27 Abs. 3 SchG wirkten Land und Gemeinden im Schulwesen - konstruktiv - zusammen. Insoweit liege ein Spannungsfeld vor zwischen einerseits kommunaler Eigenverantwortung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 LV) und andererseits der überörtliche Belange betreffenden Verantwortung für den staatlichen Erziehungs- und Bildungsauftrag beziehungsweise das landesweite Schulwesen, das unter der Aufsicht des Staates stehe (Art. 7 Abs. 1 GG, Art. 11 LV). Eine Gemeinde könne sich deshalb auch nur bezüglich ihrer eigenen Einwohner auf die schulische Versorgung berufen. Es gehöre nicht zu ihrem kommunalen Selbstverwaltungsrecht, schulische Angebote für Einwohner von Nachbarkommunen einzurichten und vorzuhalten. Für die hier im Streit stehende Problematik sei das Spannungsfeld „kommunale (örtliche) Selbstverwaltungsgarantie - staatliche (überörtliche) Schulaufsicht“ dahingehend aufzulösen, dass grundsätzlich die Gemeinde entscheiden dürfe, ob sie eine bestimmte öffentliche Schule (nur) für ihre Einwohner einrichten wolle, das Land hingegen grundsätzlich entscheiden dürfe, wie groß eine solche Schule zumindest sein müsse, um die nach pädagogischem Erkenntnisstand notwendigen Differenzierungen zu ermöglichen und sie organisatorisch sowie fiskalisch angemessen betreiben zu können. Das Land könne mithin aus pädagogischen, organisatorischen beziehungsweise fiskalischen Gründen auch Mindestschülerzahlen festlegen sowie Schülerprognosen der Gemeinde insbesondere hinsichtlich des zugrunde gelegten Faktenmaterials überprüfen oder sogar selbst treffen. Denn das Land trage die finanzielle Hauptlast einer einmal eingerichteten Schule. Bei Schulneugründungen müsse das Land weiter berücksichtigen, welche Auswirkungen sich auf Schulen von benachbarten Kommunen ergeben könnten. Wesentliche Grundsätze des „öffentlichen Bedürfnisses“ müssten vom Landtag im Wege der Gesetzgebung entschieden werden.
Für den vorliegenden Fall sei in § 8a Abs. 2 Satz 1 SchG geregelt worden, dass ein „öffentliches Bedürfnis“ für die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule grundsätzlich nur dann anzunehmen sei, wenn eine Gemeinschaftsschule mindestens zweizügig betrieben werden könne. Der Gesetzgeber sei dabei ausweislich der Gesetzesbegründung davon ausgegangen, dass bei zweizügigen Gemeinschaftsschulen „im Sinne eines verantwortungsvollen Ressourceneinsatzes eine dauerhafte Mindestschülerzahl von 20 Schülerinnen und Schülern pro Zug anzustreben ist“. Die anzustrebende dauerhafte Mindestschülerzahl von 40 Schüler/innen sei zwischenzeitlich auch, die Mindestschülerzahl für die Regelklasse von 16 und den Klassenteiler von 28 ergänzend, in den Organisationserlass des Kultusministeriums übernommen worden. Den schulpolitischen Hintergrund hierfür hätten vor allem Fragen der Finanzierbarkeit und der Pädagogik gebildet. Pädagogischer Auftrag der Gemeinschaftsschule sei es gemäß § 8a Abs. 1 SchG, „in einem gemeinsamen Bildungsgang Schülern der Sekundarstufe I je nach ihren individuellen Leistungsmöglichkeiten eine der Hauptschule, der Realschule oder dem Gymnasium entsprechende Bildung zu vermitteln“, was in einer nur einzügigen Schule beziehungsweise bei Kleinklassen sicher schwierig sei. Wenn gleichwohl anfänglich einzügige Gemeinschaftsschulen genehmigt würden, so liege der Entscheidung zum Beispiel die Erwartung zugrunde, dass sie künftig wachsen würden.
Der Gesetzesbegriff des „öffentlichen Bedürfnisses“ auf Tatbestandsebene in § 27 Abs. 2 SchG, der vom Gesetzgeber bezüglich der Gemeinschaftsschule nach § 8a SchG mit „mindestens zweizügig“ konkretisiert worden sei, sei ein unbestimmter Rechtsbegriff, der im Einzelfall von der Exekutive unter Beachtung der Vorgaben des Gesetzgebers auszufüllen sei. Das Kultusministerium müsse mithin bei der Einrichtung einer neuen Gemeinschaftsschule der hierfür erforderlichen Prognose die vom Landtag vorgegebene „anzustrebende Mindestschülerzahl von 40“ zugrunde legen und dabei abstellen auf „zum Beispiel Schülerzahl, örtliche Geburtenrate, Bildungswahlverhalten, Verkehrsanbindung, Auswirkungen auf andere Schulen“. Eine solche Prognose erhebe nicht den Anspruch auf objektive Richtigkeit und umfasse im Lichte der Art. 7 Abs. 1 GG, Art. 11 LV vor allem planerische und wertende Elemente. Damit aber eröffne das Gesetz der Exekutive hier einen Beurteilungsspielraum, bei dessen Überprüfung das Verwaltungsgericht seine Kontrolldichte unter Beachtung des verfassungsrechtlichen Gewaltenteilungsgrundsatzes zurücknehmen müsse. Die gerichtliche Kontrolle sei im Wesentlichen darauf beschränkt, ob das vorgeschriebene Verfahren eingehalten, von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen beziehungsweise anzuwendendes Recht verkannt worden sei, allgemein gültige Bewertungsmaßstäbe missachtet worden seien oder sich die Verwaltung von sachfremden Erwägungen oder gar Willkür habe leiten lassen. Zusammengefasst könne eine schulorganisatorische Prognoseentscheidung mithin im Wesentlichen gerichtlich nur daraufhin überprüft werden, ob die Verwaltung sie auf einer zutreffenden und hinreichenden tatsächlichen Grundlage in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet und damit dem Gebot der gerechten Abwägung entsprochen habe.
10 
Auch im konkreten Einzelfall habe das Regierungspräsidium die einschlägigen Vorschriften rechtmäßig angewandt. Es sei bei der Ablehnung der begehrten Gemeinschaftsschulneugründung von einer zutreffenden und hinreichenden tatsächlichen Grundlage beziehungsweise Prognose ausgegangen, die in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet worden sei und dem Gebot der gerechten Abwägung entspreche. Es habe dabei das vorgeschriebene Verfahren eingehalten, das in der Handreichung des Kultusministeriums zur Beantragung einer Gemeinschaftsschule unter „Ablauf“ im Einzelnen geschildert sei. Das Regierungspräsidium sei auch von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen, habe das anzuwendende Recht nicht verkannt, habe keine allgemein gültigen Bewertungs-maßstäbe verkannt und sich nicht von sachfremden Erwägungen oder gar Willkür leiten lassen. Mehr dürfe das Verwaltungsgericht bei Beachtung des Gewaltenteilungsgrundsatzes hier nicht prüfen.
11 
Der Beklagte habe eine anzustrebende Mindestschülerzahl von 40 zugrunde gelegt und entsprechend den Vorgaben des Gesetzgebers insbesondere abgestellt auf „zum Beispiel Schülerzahl, örtliche Geburtenrate, Bildungswahlverhalten, Verkehrsanbindung, Auswirkungen auf andere Schulen“. Das Regierungspräsidium habe hierfür ein mehrstufiges Prognoseverfahren an-gewendet: Es habe zunächst mittels der Geburtenquote von 0,83 % die theoretisch möglichen Schüler im Einzugsbereich von maximal 60 ÖPNV-Minuten zahlenmäßig errechnet, sodann diese anhand der „Allgemeinen Prognosegrundlagen“ mit 10 % bis 50 % gewichtet, anschließend die errechneten Schülerströme im Sinne eines „Faktenchecks“ anhand der mitgeteilten tatsächlichen Schulsituation überprüft. Dieses Prognoseverfahren sei schlüssig und beachte das anzuwendende Recht sowie allgemein gültige Bewertungsmaßstäbe hinreichend und führe zu willkürfreien Ergebnissen.
12 
Das Regierungspräsidium habe nicht den für bestehende Schulen geltenden Klassenteiler von 28 zugrunde legen dürfen. Anders als im Falle der Werkrealschule liege bezüglich der Gemeinschaftsschulen insoweit nicht lediglich eine politische Willenserklärung vor (dort damals: Eckpunktepapier der Landesregierung vom 20.09.2009), sondern vielmehr bezüglich der anzustrebenden Mindestschülerzahl 40 eine eindeutige Vorgabe des Gesetzgebers, die zudem zwischenzeitlich in dem entsprechenden Organisationserlass des Kultusministeriums - den Klassenteiler ausdrücklich ergänzend - umgesetzt worden sei und an den sich der Beklagte über seine Verwaltungspraxis gemäß Art. 3 Abs. 1 GG auch selbst gebunden habe. Selbst wenn der Beklagte im Übrigen für den Bescheid vom 04.02.2013 seiner Prognose und Bewertung damals (rechtswidrig) den Klassenteiler von 28 Schüler/innen zugrunde gelegt hätte, würde sich für den Erfolg der Verpflichtungsklage nichts anderes ergeben. Denn für den insoweit entscheidungserheblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung hätte die Klägerin die notwendig anzustrebende Mindestschülerzahl von 40 nicht erreichen können.
13 
Das Regierungspräsidium sei bei dieser Verfahrensweise unter Berücksichtigung des Einzugsbereichs zwar auf Prognosen von über 40 Schülern (kurzfristige Prognose: 47 Schüler, langfristige Prognose: 45 Schüler, mittelfristige Prognose: 46 Schüler) gekommen. Es sei aber nicht zu beanstanden, dass im „Faktencheck“ nur noch die Schüler aus dem Gebiet der Klägerin selbst sowie aus xxx und xxx (einschließlich xxx) berücksichtigt worden seien. Denn aus den anderen Orten seien nach den vorgelegten Zahlen mit Ausnahme der Klassenstufe 6 nur vereinzelt Schüler gekommen. Weiter sei zu Recht eingeflossen, dass in xxx, xxx und xxx weiterführende Schulen bestünden, die traditionell auch bisher schon von Schülern aus dem Gebiet der Klägerin und aus den Orten des Einzugsbereichs besucht worden seien.
14 
Die Klägerin könne sich auch nicht auf einen „besonderen Ausnahmefall“ im Sinne von § 8a Abs. 2 Satz 1 SchG (der damaligen Fassung) berufen. Die Voraussetzungen für eine Abweichung vom Regelfall seien nicht erfüllt.
15 
Schließlich liege kein Verstoß gegen das Gleichheitsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG beziehungsweise den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung vor. Denn der Beklagte habe nach den schlüssigen Angaben in der mündlichen Verhandlung, die sich im Übrigen mit der vorgelegten Tabelle „Anmeldezahlen für die neu genehmigten Gemeinschaftsschulen“ deckten, (bis auf den Ausnahmefall xxx) ausschließlich Gemeinschaftsschulen genehmigt, die nach seiner Prognose mindestens 29 Schüler aufgewiesen hätten und eines Tages mindestens 40 Schüler erreichen könnten. Alle anderen Anträge seien hingegen abgelehnt worden. Die Kammer sehe keine Anhaltspunkte dafür, dass dennoch zu Lasten der Klägerin ein Gleichheitsverstoß gegeben sein könnte.
16 
Die Klägerin hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung fristgerecht eingelegt und begründet. Hierzu führt sie im Wesentlichen aus:
17 
Maßgebliche Sach- und Rechtslage sei diejenige bei Erlass der letzten Behördenentscheidung. Spätere ihr nachteilige Änderungen seien nicht zu berücksichtigen. Das folge aus dem rechtsstaatlichen Vertrauensschutz und gelte umso mehr, als es hier um eine Prognoseentscheidung gehe. Eine echte Rückwirkung gesetzlicher Regelungen für bereits abgeschlossene Tatbestände sei unzulässig. Der Sachverhalt sei hier abgeschlossen, weil ihr Antrag der zweiten Antragsrunde für die Gemeinschaftsschulen in Baden-Württemberg („zweite Tranche“) angehöre. Zudem werde nur so eine Gleichbehandlung mit anderen Gemeinden erreicht, die zu gleicher Zeit ihre Anträge gestellt hätten und die noch unter der früheren Rechtslage beschieden worden seien. Wenn dies anders zu sehen sein sollte, sei jedenfalls eine Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig und begründet. Ihr komme ein Rehabilitations- und ein Amtshaftungsinteresse zu.
18 
Der Ablehnungsbescheid sei rechtswidrig, weil vor dessen Erlass eine Anhörung nicht durchgeführt worden sei, obwohl eine solche nach § 28 Abs. 1 LVwVfG erforderlich gewesen sei. Bei einem Gespräch, das am 29.01.2013 stattgefunden habe, sei ihren Vertretern im Wesentlichen lediglich die Entscheidung der Behörde mitgeteilt worden, ohne dass es sich um ein „Kooperieren auf Augenhöhe“ gehandelt habe.
19 
Das Verwaltungsgericht gehe davon aus, dass sich eine Gemeinde kraft des kommunalen Selbstverwaltungsrechts bei der Einrichtung einer Gemeinschaftsschule nur auf ihre eigenen Einwohner berufen könne. Entgegen dieser Auffassung seien Nachbarkommunen zum Einzugsbereich einer Gemeinschaftsschule hinzuzurechnen, was der Beklagte sogar selbst in seinen allgemeinen Prognosegrundlagen zum Ausdruck bringe. Der Beklagte habe sogar eine Gemeinschaftsschule (xxx) im Grenzgebiet zu Bayern gerade mit der Begründung zugelassen, dass bayerische Schüler das Angebot annehmen würden. Es sei dann unverständlich, warum in ihrem Fall Schülerinnen und Schüler aus dem Nachbarort xxx (Baden-Württemberg) nicht berücksichtigt würden. Ein Vergleich mit anderen Gemeinschaftsschulstandorten mache die Widersprüche der Argumentation des Verwaltungsgerichts noch deutlicher. Wenn nur prognostizierte Schülerzahlen der eigenen Gemeinde für das kommunale Selbstverwaltungsrecht eine Rolle spielten, habe nach der vom Regierungspräsidium vorgelegten Tabelle keine Gemeinde mit weniger als 7.500 Einwohnern ein Recht auf die Errichtung einer Gemeinschaftsschule. Da Nachbargemeinden nicht ausgeblendet werden dürften, müsse bei ihr von 45 bis 47 Schülern pro Jahrgang ausgegangen werden und nicht von nur 22 bis 23 entsprechend den „überarbeiteten Zahlen“ des Regierungspräsidiums.
20 
Sie komme mit der Einrichtung einer Gemeinschaftsschule gerade ihrer durch § 1 Abs. 2 GemO gesetzten Pflicht zur Sorge um das Wohl ihrer Einwohner nach. Ein Verzicht auf die Errichtung einer Gemeinschaftsschule würde zur langsamen „Austrocknung“ der Werkrealschule führen und sie gegen ihre Pflichten verstoßen lassen. Es müsse weiterhin sichergestellt sein, dass den Schülern und ihren Eltern ein hinreichendes Angebot von Bildungseinrichtungen offen stehe.
21 
Das angeblich durchgeführte mehrstufige Prognoseverfahren halte einer Überprüfung nicht stand. Der erste Teil der Prognose sei so durchgeführt worden, wie es in der „Handreichung zur Beantragung einer Gemeinschaftsschule“ dargestellt und in den „allgemeinen Prognosegrundlagen zur Genehmigung einer Gemeinschaftsschule nach § 8a SchG“ konkretisiert sei. Schon insoweit sei zu bezweifeln, dass es sich um ein korrektes Verfahren handele. So werde zum Beispiel eine Übergangsquote von 50 % der Schüler der eigenen Gemeinde zugrunde gelegt, unabhängig davon, wie hoch diese vor Ort wirklich sei (bei ihr für Werkrealschule und Realschule 59,6 %). Für die Nachbargemeinde xxx würden bei ihr lediglich 10 % als Übergangsquote zugrunde gelegt, da an diesem Schulstandort eigene weiterführende Schulen bestünden.
22 
Für die „zweite Stufe“, die in das Prognoseverfahren eingearbeitet worden sein solle, bestehe keine Rechtsgrundlage. Diese sei weder in der Handreichung noch in den Prognosegrundlagen erwähnt, geschweige denn beschrieben. Die Verwaltung habe sich daher im Rahmen ihrer Selbstbindung vorzuwerfen, dass zuerst ein Verfahren nach bekanntgegebenen Maßstäben durchgeführt werde, dann aber die dort erzielten Ergebnisse nach nicht nachvollziehbaren Kriterien wieder „zusammengestrichen" würden. Dies sei willkürlich und folge sachfremden Erwägungen. Das Bedürfnis einer Kommune für die Einrichtung einer Gemeinschaftsschule könne auch gar nicht auf der Grundlage objektivierbarer Kriterien ermittelt werden. Der Staat dürfe die kommunale Planung (Prognose) nicht durch eine staatliche: „Ersatzplanung" („Ersatzprognose") konterkarieren, sondern nur eingreifen, wenn bei den planerischen Festlegungen der Kommune verbindliche Vorgaben des Schulgesetzes oder feststehende Prognoserichtlinien missachtet worden seien. Dies sei hier aber nicht der Fall. Sie habe sich bei der Erarbeitung der prognostizierten Schülerzahlen streng an das vom Beklagten vorgegebene Verfahren gehalten. Ein Grund für das Eingreifen des Staates in ihre Prognose bestehe deshalb nicht.
23 
Man könne die Nachbarorte nicht ganz unberücksichtigt lassen, obwohl schon heute Schüler aus diesen Nachbarorten die xxxschule besuchten. Zumindest die aktuellen Zahlen müssten angerechnet werden. Es sei anerkannt und durch die Anmeldezahlen belegt, dass eine Gemeinschaftsschule attraktiver sei als eine Werkrealschule. Bei der xxxschule handele es sich sogar um eine äußerst attraktive und auch in den benachbarten Gemeinden beliebte Schule. Nachdem zum Schuljahr 2011/2012 die Schulbezirksbindung abgeschafft worden sei, hätten sich die Anmeldezahlen der xxxschule sehr positiv entwickelt. Die Jahrgangsstufe 5 im Schuljahr 2011/2012 habe insgesamt 43 Schüler zu verzeichnen gehabt. Dieser positive Trend sei abgerissen, als die verbindliche Grundschulempfehlung zum Schuljahr 2012/2013 weggefallen sei. Die Entscheidung der Eltern falle seither markant zu Lasten der Werkreal- und Realschulen und zu Gunsten von Gymnasien aus. So seien auch bei der xxxschule die Anmeldezahlen eingebrochen. Eine Gemeinschaftsschule sei aber nicht mit einer Werkrealschule vergleichbar, was die Attraktivität für die Schulwahl betreffe. Im Ergebnis bedeute dies für eine Berücksichtigung der Schülerzahlen aus Nachbargemeinden, dass die Zeit vor dem Schuljahr 2011/2012 und die Zeit nach dem Schuljahr 2012/2013 nicht als Vergleichsmaßstab herangezogen werden könne. Lediglich die Jahrgangsstufe 5 des Schuljahrs 2011/2012 mit insgesamt 20 auswärtigen Schülern stelle eine einigermaßen realistische Vergleichsgröße dar.
24 
Bei der Berücksichtigung von Schülern aus Nachbarorten sei auch überbewertet worden, inwieweit andere weiterführende Schulen erreichbar seien. Die Gemeinschaftsschule sei eine eigene, neue Schulart, deren Besonderheit der gemeinsame Bildungsweg sei. Mit anderen Schularten sei die Gemeinschaftsschule daher nicht vergleichbar. Die Erreichbarkeit anderer weiterführender Schulen sei zudem bereits in die Übergangsquoten in den allgemeinen Prognosegrundlagen eingeflossen und könne daher nicht nochmals zu ihren Lasten berücksichtigt werden.
25 
Es treffe ferner nicht zu, dass bei der Genehmigung der Gemeinschaftsschulen in der „Tranche 2“ alle Antragsteller gleich behandelt worden seien und nur Schulen, die bei der durchgeführten Prognose eine Schülerzahl von 29 oder größer aufgewiesen hätten, genehmigt worden seien. Es falle auf, dass der Beklagte bei einer Vielzahl von mit ihr vergleichbaren Kommunen zu deutlich anderen Prognoseergebnissen gelangt sei. Mit Blick auf diesen Vergleich zeige sich ein Verstoß gegen Art. 3 GG. Lege man die bei anderen Antragstellern angewendeten Maßstäbe auch bei ihr an, so komme man jedenfalls auf eine prognostizierte Schülerzahl von mehr als 29, was zu einem Anspruch auf Einrichtung einer Gemeinschaftsschule führe. Im Übrigen sei die zweite Prüfungsstufe - wenn überhaupt - nicht vom Regierungspräsidium, sondern vom Schulamt durchgeführt worden. Das Regierungspräsidium habe sich der Ablehnung des Schulamts lediglich angeschlossen, ohne eigene Erwägungen anzustellen. Somit habe eine unzuständige Behörde gehandelt.
26 
Nach § 8a Abs. 1 Satz 2 SchG (in der bis 31.07.2014 geltenden Fassung) könne eine Gemeinschaftsschule im „besonderen Ausnahmefall" auch einzügig genehmigt werden. Jedenfalls ein solcher Ausnahmefall sei hier anzunehmen, zumal die xxxschule bereits jetzt von den Sach- und Personalmitteln her ein idealer Standort für eine Gemeinschaftsschule sei. Es seien keine größeren Investitionen mehr nötig. Man würde öffentliche Gelder „verbrennen", wenn man der xxxschule den Status einer Gemeinschaftsschule nicht zuerkennen und so deren Bestand, der bei Beibehaltung als Werkrealschule nach dem Wegfall der Grundschulempfehlung und aufgrund des veränderten Schulwahlverhalten gefährdet sei, aufs Spiel setzen würde. Auch gebe es an der xxxschule eine „gelebte Inklusion“. Sie habe angesichts der getätigten Investitionen im Übrigen darauf vertrauen dürfen, die Genehmigung zu erhalten beziehungsweise die Schülerzahl wahren zu können. Für den Ausbau der Schule seien 1,2 Mio. EUR investiert worden; hierin enthalten seien 400.000,-- EUR Fördermittel des Beklagten. In ihrem Haushaltsplan 2013 seien erhebliche Sachkostenbeiträge eingestellt worden. Die Versagung der Zustimmung zur Einrichtung einer Gemeinschaftsschule verletze daher den Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens.
27 
Schließlich seien nach Abschluss der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Tatsachen bekannt geworden, die die Besorgnis der Befangenheit des Vorsitzenden Richters am Verwaltungsgericht begründeten. Unter anderem sei dieser Vorsitzender des Fördervereins einer Einrichtung, die vom Kultusministerium Mittel erhalte.
28 
Die Klägerin beantragt,
29 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 18. Juli 2013 - 12 K 720/13 - zu ändern, den Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 4. Februar 2013 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihr die Zustimmung zur Änderung der xxxschule in eine Gemeinschaftsschule zu erteilen, hilfsweise festzustellen, dass der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 4. Februar 2013 rechtswidrig ist.
30 
Der Beklagte beantragt,
31 
die Berufung zurückzuweisen.
32 
Er verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts unter Vertiefung beziehungsweise Ergänzung seines erstinstanzlichen Vorbringens.
33 
Dem Senat lagen die Verwaltungsakten des Regierungspräsidiums (zwei Bände) sowie die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts Stuttgart - 12 K 720/13 - vor. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird hierauf verwiesen und auf die im vorliegenden Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

 
34 
I. Die zulässige, insbesondere fristgerecht eingelegte und begründete Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 04.02.2013 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie hat keinen Anspruch auf die begehrte Verpflichtung des Beklagten oder auf eine Neubescheidung ihres Antrags (vgl. § 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO, im Folgenden unter 1.). Auch die hilfsweise begehrte Feststellung kann nicht ausgesprochen werden (im Folgenden unter 2.).
35 
1. a) Das mit dem Hauptantrag verfolgte Rechtsschutzbegehren ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Die Klage ist auch im Übrigen zulässig. Der Klägerin kommt aufgrund einer möglichen Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts eine Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO zu (vgl. Senatsurteil vom 08.03.1977 - IX 1523/74 -, ESVGH 28, 175 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.10.1969 - IV 789/69 -, abgedruckt bei Bosse/Burk, Schulrecht Baden-Württemberg, Rspr., § 31 SchG E 1; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 09.06.2011 - 19 B 478/11 -, NWVBl 2011, 436; VG Sigmaringen, Urteil vom 17.12.2010 - 4 K 1549/10 -, Juris; VG Potsdam, Beschluss vom 28.07.2003 - 12 L 511/03 -, Juris Rn. 15). Eines Vorverfahrens bedurfte es nicht (§ 68 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwGO, § 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO). Auch ein Rechtsschutzinteresse kann der Klägerin nicht abgesprochen werden.
36 
b) Die Verpflichtungsklage ist jedoch nicht begründet.
37 
aa) Als Rechtsgrundlage für die begehrte Entscheidung des beklagten Landes kommt allein § 8a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 30 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 SchG in Betracht.
38 
Nach § 8a Abs. 5 Satz 1 SchG entstehen die Gemeinschaftsschulen auf Antrag der Schulträger nach Zustimmung des Kultusministeriums 1. durch die Einrichtung einer neuen Schule oder 2. mit Zustimmung der Schulkonferenz durch eine Schulartänderung bestehender weiterführender allgemein bildender Schulen. Mit der Verwendung der Begriffe Einrichtung beziehungsweise Schulartänderung wird auf § 30 SchG verwiesen. § 30 Abs. 1 Satz 1 SchG sieht vor, dass der Beschluss eines Schulträgers über die Einrichtung einer öffentlichen Schule der Zustimmung der obersten Schulaufsichtsbehörde, also gemäß § 35 Abs. 1 SchG des Kultusministeriums, bedarf. Nach § 30 Abs. 4 Satz 1 SchG gelten die Vorschriften über die Einrichtung und Aufhebung einer öffentlichen Schule entsprechend für die Änderung einer öffentlichen Schule. Als Änderung einer Schule sind dabei gemäß § 30 Abs. 4 Satz 2 SchG die Änderung der Schulart, der Schulform (Normalform oder Aufbauform) oder des Schultyps sowie die dauernde Teilung oder Zusammenlegung, die Erweiterung bestehender Schulen, die Einrichtung von Außenstellen sowie die Verteilung der Klassen auf Schulen mit Außenstellen zu behandeln.
39 
Im vorliegenden Fall geht es um die Entstehung einer Gemeinschaftsschule im Wege einer Schulartänderung (§ 8a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 SchG) und damit im Wege der Änderung einer Schule im Sinne von § 30 Abs. 4 Satz 2 SchG. Das folgt daraus, dass die bestehende Grund- und Werkrealschule im Ergebnis in eine Gemeinschaftsschule (einschließlich Grundschule, vgl. § 8a Abs. 2 Satz 2 SchG = § 8a Abs. 2 Satz 4 SchG in der bis zum 31.07.2013 geltenden Fassung) umgewandelt werden soll und es sich nach der Aufzählung in § 4 Abs. 1 Satz 4 SchG hierbei um unterschiedliche Schularten handelt.
40 
Im Streit steht hier nicht die im ersten Satzteil von § 8a Abs. 5 Satz 1 SchG geforderte (gegebenenfalls zusätzlich erforderliche) „Zustimmung des Kultusministeriums“, sondern die in § 30 Abs. 1 Satz 1 SchG genannte, durch Verweisung in Bezug genommene „Zustimmung der obersten Schulaufsichtsbehörde“.
41 
bb) Der angegriffene Bescheid vom 04.02.2013 ist formell rechtmäßig, da weder Zuständigkeits- noch Verfahrensregeln verletzt sind.
42 
(1) Das Regierungspräsidium Stuttgart hat die Ablehnungsentscheidung als sachlich zuständige Behörde getroffen. Das folgt aus einer zulässigen und auch tatsächlich wirksam erfolgten Zuständigkeitsübertragung vom Kultusministerium auf das Regierungspräsidium. Gemäß § 35 Abs. 5 Satz 1 SchG wird das Kultusministerium ermächtigt, durch Rechtsverordnung Zuständigkeiten, die durch das Schulgesetz begründet sind, auf nachgeordnete Schulaufsichtsbehörden zu übertragen, soweit dies zur sachgerechten Erledigung geboten erscheint. Soweit die obere Schulaufsichtsbehörde (mithin nach § 34 Abs. 1 SchG das Regierungspräsidium) betroffen ist, bedarf die Rechtsverordnung des Einvernehmens des Innenministeriums (§ 35 Abs. 5 Satz 2 SchG). Von der Verordnungsermächtigung wurde mit der Verordnung des Kultusministeriums über die Zuständigkeit für schulorganisatorische Maßnahmen vom 18.10.2000 (GBl. S. 731 - SchulOrgZustV, zuletzt geändert durch Verordnung vom 24.09.2012, GBl. S. 550) Gebrauch gemacht. Das Einvernehmenserfordernis des § 35 Abs. 5 Satz 2 SchG wurde dabei gewahrt.
43 
Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 SchulOrgZustV überträgt das Kultusministerium mit Ausnahme der Maßnahmen, die die Weiterentwicklung des Schulwesens nach § 22 SchG zum Ziel haben, die Befugnis für schulorganisatorische Maßnahmen nach § 30 Abs. 1 und 3 Satz 1 SchG zur Einrichtung und Aufhebung von Grundschulen (§ 5 SchG), Hauptschulen und Werkrealschulen (§ 6 SchG) und Gemeinschaftsschulen (§ 8a SchG) auf die Regierungspräsidien.
44 
Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 SchulOrgZustV gilt die Zuständigkeitsübertragung auf das Regierungspräsidium auch für die Befugnisse nach § 30 Abs. 4 SchG für die Änderung bestehender Schulen aller Schularten mit Ausnahme der Änderung der Schulart oder des Schultyps. Der Wortlaut dieser Bestimmung legt es zunächst nahe, die Zuständigkeit für die Zustimmung zu einer Schulartänderung - wie sie gerade hier im Raum steht - als nicht übertragen zu betrachten. Hierbei bliebe aber unberücksichtigt, dass der zweite Satz von § 1 Abs. 1 SchulOrgZustV eine Erweiterung des Anwendungsbereichs des ersten Satzes von den Schularten Grundschule, Hauptschule und Werkrealschule und Gemeinschaftsschule auf sämtliche Schularten vornimmt, soweit es um die Befugnisse nach § 30 Abs. 4 SchG geht, und hieran anknüpfend eine Rückausnahme für die Änderung der Schulart oder des Schultyps macht. Nach Sinn und Zweck der Norm wird daher, vom Wortlaut gerade noch gedeckt, die Zuständigkeit für Schulartänderungen nur insoweit nicht den Regierungspräsidien übertragen, als es um andere Schularten als Grundschule, Hauptschule und Werkrealschule sowie Gemeinschaftsschule geht. Hierfür spricht auch, dass die Schulartänderung - zumindest im Wesentlichen - der Kombination einer Schulaufhebung mit der gleichzeitigen Neueinrichtung einer anderen Schule am selben Ort gleichkommt. Mit der Entstehungsgeschichte von § 1 Abs. 1 SchulOrgZustV steht dieses Ergebnis in Einklang, wobei früher (bis zur Änderung durch die Verordnung vom 11.02.2010, GBl. S. 328) lediglich die Befugnisse nach § 30 Abs. 4 SchG für die Erweiterung bestehender Schulen (mit bestimmten Ausnahmen) ohne Differenzierung nach Schularten übertragen waren, so dass sich aus der Altfassung keine Schlüsse für die Auslegung der Neufassung ziehen lassen. Die Zuständigkeit für Schulartänderungen betreffend Grundschulen, Hauptschulen und Werkrealschulen sowie Gemeinschaftsschulen ist somit auf die Regierungspräsidien übertragen worden.
45 
Das Regierungspräsidium hat die Entscheidung über die Zustimmung auch tatsächlich selbst getroffen, obwohl aus seinen Akten hervorgeht, dass vor Erlass des Ablehnungsbescheides der Antrag dem Kultusministerium „mit allen Unterlagen zur Entscheidung vorgelegt“ werden sollte (S. 12 des im Entwurf vorliegenden Dokuments „Prüfung Schulorganisation“, datiert mit dem 27.11.2012) beziehungsweise auch vorgelegt wurde (vgl. Klageerwiderung vom 16.05.2013, S. 4: Ablehnung seitens des Regierungspräsidiums „nach Überprüfung und Entscheidung durch das Kultusministerium“). § 8a Abs. 5 Satz 1 SchG sieht die Zustimmung des Kultusministeriums als eigene Voraussetzung für das Entstehen einer Gemeinschaftsschule neben der nach § 30 SchG erforderlichen Zustimmung vor. Es lässt sich den Akten nicht entnehmen, dass sich das Regierungspräsidium auch die eigene Entscheidungskompetenz über die Zustimmung vom Kultusministerium gänzlich aus der Hand nehmen ließ.
46 
Erst recht hat das Regierungspräsidium die Entscheidung nicht dem Schulamt überantwortet, dessen Stellungnahme es im Rahmen des Verfahrens eingeholt hat. Wenngleich es in dem Dokument „Prüfung Schulorganisation“ auf Seite 12 heißt, das Regierungspräsidium schließe sich „der Auffassung des SSA (= Staatlichen Schulamts) vollinhaltlich an“, bedeutet dies nicht, dass das Regierungspräsidium keine eigene Prüfung vorgenommen oder gar die Verantwortung für seine Entscheidung an das Schulamt abgegeben hat.
47 
(2) Die Klägerin kann sich auch nicht darauf stützen, dass keine beziehungsweise nur eine unzureichende Anhörung vor Erlass des Bescheides vom 04.02.2013 stattgefunden habe.
48 
Nach § 28 Abs. 1 LVwVfG ist, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Ausgehend davon könnte man hier ein Anhörungsgebot schon deshalb verneinen, weil es an einem Akt der „Eingriffsverwaltung“ fehlt, wenn „nur“ der Erlass eines Verwaltungsakts abgelehnt wird, der erst eine Rechtsposition gewähren soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.10.1982 - 3 C 46.81 -, BVerwGE 66, 184, m.w.N.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22.06.2011 - 10 B 1.11 -, Juris; a.A. Grünewald, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl. 2014, § 28 Rn. 18; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 28 Rn. 26a; offen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.10.1993 - 14 S 2085/93 -, NVwZ 1994, 919). Ob dem zu folgen ist, kann allerdings ebenso dahinstehen wie die Richtigkeit der Annahme des Verwaltungsgerichts, von der Anhörung habe nach § 28 Abs. 2 Nr. 3 LVwVfG abgesehen werden können, weil von den tatsächlichen Angaben der Klägerin, die diese in ihrem Antrag gemacht habe, nicht zu ihren Ungunsten abgewichen worden sei. Gleichermaßen nicht entscheidungserheblich ist es, ob bereits das vor der Ablehnungsentscheidung geführte Gespräch zwischen den Vertretern des Regierungspräsidiums und denjenigen der Klägerin als hinreichende Anhörung gewertet werden kann. Insoweit könnte unter Umständen bemängelt werden, dass darüber nichts aktenkundig gemacht wurde (vgl. Grünewald, a.a.O., § 28 Rn. 26). Auf all diese Gesichtspunkte kommt es deshalb nicht an, weil jedenfalls ein etwaiger Anhörungsmangel inzwischen geheilt worden ist.
49 
Eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 44 LVwVfG nichtig macht, ist nämlich unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird (§ 45 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG). Die Nachholung kann bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erfolgen (§ 45 Abs. 2 LVwVfG). Dies zugrunde legend hatte die Klägerin mittlerweile ausreichend Gelegenheit, sich Gehör zu verschaffen. Zwar stellen schlichte Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren noch keine nachträgliche Anhörung im Sinne von § 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2010 - 3 C 14.09 -, BVerwGE 137, 199; Baumeister, in: Obermayer/Funke-Kaiser, a.a.O., § 45 Rn. 47). Anders verhält es sich jedoch dann, wenn - wie hier - auf die schriftsätzlich vorgebrachten Einwände gegen eine Behördenentscheidung eine umfassende schriftliche Replik sowie eine Aussprache im Rahmen der mündlichen Verhandlung folgen. Denn dann hat die Behörde in angemessener Weise Gelegenheit zur Äußerung eingeräumt und zu erkennen gegeben, dass sie auch nach Prüfung des Vorbringens an ihrer Entscheidung festhält (vgl. dazu BSG, Urteil vom 09.11.2010 - B 4 AS 37/09 R -, NJW 2011, 1996; Hufen/Siegel, Fehler im Verwaltungsverfahren, 5. Aufl. 2013, Rn. 960).
50 
(3) Auch auf einen formalen Begründungsmangel des Bescheides vom 04.02.2013 kann sich die Klägerin nicht (mehr) berufen. Ein schriftlicher oder elektronischer sowie ein schriftlich oder elektronisch bestätigter Verwaltungsakt ist mit einer Begründung zu versehen (§ 39 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG). In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben (§ 39 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG). Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist (§ 39 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG). Die erforderliche Begründung kann jedoch auch nachträglich bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gegeben werden (§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 LVwVfG). Jedenfalls letzteres ist geschehen, indem der Beklagte seinen Bescheid schriftsätzlich umfassend verteidigt hat. Darauf, ob die Begründung auch inhaltlich Überlegungen enthält, die die Ablehnungsentscheidung tragen können, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an, weil § 39 LVwVfG nur die formelle Begründungspflicht regelt (vgl. etwa Hufen/Siegel, a.a.O., Rn. 490; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 39 Rn. 2).
51 
(4) Schließlich leidet das vom Regierungspräsidium durchgeführte Verwaltungsverfahren auch sonst an keinen Fehlern.
52 
Zwar dürfte dieses nicht in jeder Hinsicht den seit dem 01.08.2014 geltenden Anforderungen entsprechen, die durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes Baden-Württemberg vom 03.06.2014 (GBl. S. 265) eingeführt worden sind (zum Zeitpunkt des Inkrafttretens vgl. Art. 2 des Änderungsgesetzes). Nach § 30 Abs. 1 Satz 2 SchG ist nunmehr vor der Entscheidung über die Zustimmung zur Schulartänderung eine regionale Schulentwicklung nach § 30a bis § 30e SchG durchzuführen. In deren Rahmen ist ein umfassendes „Dialog- und Beteiligungsverfahren“ vorgesehen, das wohl noch über die vom Regierungspräsidium bereits im hier zu beurteilenden Verfahren gewählten Beteiligungsformen hinausgeht. Nach jetzigem Recht „sollen die anderen von der schulorganisatorischen Maßnahme berührten Gemeinden und Landkreise und weiteren Berührten, wie z.B. Gesamtelternvertretungen, die Wirtschaft, die Stadt- und Landkreise wegen der Zuständigkeit für die Belange der Schülerbeförderung und des ÖPNV sowie die Schulen in freier Trägerschaft eine Stellungnahme zu den erwarteten Auswirkungen abgeben können“ (vgl. LT-Drucks. 15/5044, S. 39). Die regionale Schulentwicklung ist auf die Herbeiführung eines Konsenses ausgerichtet und schreibt bei Uneinigkeit ein besonderes Schlichtungsverfahren vor. Diese neuen Regeln wirken sich jedoch auf den hier zu beurteilenden Fall nicht aus. Das ergibt sich aus Folgendem:
53 
In materieller Hinsicht ist für die gerichtliche Prüfung des Begehrens der Klägerin, auch soweit es um einen Beurteilungsspielraum geht, die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat maßgeblich. Denn der behauptete Anspruch kann nur zugesprochen werden, wenn die Voraussetzungen hierfür aktuell noch vorliegen (vgl. dazu Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 113 Rn. 102 ff.). Gegenteiliges lässt sich weder dem Schulgesetz entnehmen noch ist etwa wegen einer „in der Verwaltungsebene abgeschlossenen Planung“ (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 14.02.1975 - IV C 21.74 -, BVerwGE 48, 56 = Juris Rn. 29; Urteil vom 21.05.1976 - IV C 80.74 -, BVerwGE 51, 15 = Juris Rn. 32) auf einen in der Vergangenheit liegenden Zeitpunkt abzustellen. Auch Gründe des Vertrauensschutzes stehen dem nicht entgegen, zumal das geltend gemachte Recht nicht mit einem Subventions-, Beihilfe-, Sozialhilfe- oder Kostenerstattungsanspruch vergleichbar ist (vgl. dazu Bay. VGH, Urteil vom 18.10.2007 - 21 BV 05.1690 -, BayVBl 2008, 347). Eine unzulässige „echte Rückwirkung“ schulgesetzlicher Bestimmungen (vgl. dazu aus dem Bereich des Steuerrechts BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 07.07.2010 - 2 BvL 1/03, 2 BvL 57/06, 2 BvL 58/06 -, BVerfGE 127, 31) wird so schon deshalb nicht bewirkt, weil es nicht um einen in der Vergangenheit abgeschlossenen Lebenssachverhalt geht. Bei der Regelung über die Zustimmung zu einer Schulartänderung handelt es sich auch nicht um ein „Zeitabschnittsgesetz“ (siehe hierzu Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 113 Rn. 221 m.w.N.). Daraus folgt, dass die Änderungen zum 01.08.2014, soweit sie inhaltliche Anforderungen betreffen, berücksichtigt werden müssen. Anders ist es aber bei den verfahrensrechtlichen Neuerungen, die das Änderungsgesetz mit sich gebracht hat.
54 
Es ist ein Grundsatz des intertemporalen Verfahrensrechts, dass bereits begonnene Verfahren im Fall einer Rechtsänderung nach dem neuen Verfahrensrecht zu Ende zu führen sind (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 11.06.2013 - 8 ZB 12.784 -, BayVBl 2013, 690; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 96 Rn. 3; siehe auch BVerwG, Urteile vom 26.03.1985 - 9 C 47.84 -, NVwZ 1986, 45, und vom 14.04.2011 - 3 C 20.10 -, BVerwGE 139, 323; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.08.2011 - 3 S 2439/09 -, VBlBW 2012, 145). Abgeschlossene Verwaltungsverfahren bleiben hingegen abgeschlossen und müssen nicht nach neuem Verfahrensrecht wiederholt werden (vgl. Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 96 Rn. 1; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 96 Rn. 4). Dies trifft auf das Verwaltungsverfahren, auf dem der hier in Rede stehende Verwaltungsprozess beruht, zu. Denn das auf den Erlass eines Verwaltungsakts gerichtete Verfahren endet (spätestens und jedenfalls in Fällen, in denen wie hier kraft Gesetzes kein Widerspruchsverfahren stattfindet) mit dessen Bekanntgabe (vgl. BVerwG, Urteile vom 01.12.1989 - 8 C 14.88 -, BVerwGE 84, 178, 181 = Juris Rn. 15, und vom 16.10.2008 - 4 C 3.07 -, BVerwGE 132, 152 = Juris Rn. 37 f.; Kallerhoff, a.a.O., § 96 Rn. 2; Wittinger, in: Obermayer/Funke-Kaiser, a.a.O., § 9 Rn. 37 f.; a.A. BVerwG, Urteil vom 24.05.1995 - 1 C 7.94 -, BVerwGE 98, 313, „jedenfalls für Verpflichtungsbegehren“; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 96 Rn. 4 und § 9 Rn. 30: Ende des Verfahrens erst mit Unanfechtbarkeit). Somit sind verfahrensrechtliche Änderungen, die nach der Bekanntgabe des Bescheides vom 04.02.2013 eingetreten sind, hier ohne Bedeutung. Ohne Einfluss darauf ist die Tatsache, dass der Antrag der Klägerin beim Regierungspräsidium zunächst mit Blick auf ein früheres Schuljahr gestellt war. Er ist so zu verstehen, dass die Klägerin frühestmöglich die Zustimmung zur Schulartänderung erlangen wollte, der Antrag aber für spätere Schuljahre fortwirkt. Ungeachtet der diesbezüglichen Verwaltungspraxis besteht auch keine Bindung zwischen Schuljahr und Verfahrensrecht in dem Sinne, dass der verfahrensrechtliche Maßstab für verschiedene Schuljahre auf verschiedene Stichtage fixiert ist. Für eine solche Fixierung fehlt es an einer speziellen Rechtsgrundlage. Es wäre daher auch nicht feststellbar, auf welchen Stichtag es jeweils ankommen sollte.
55 
Eine von den allgemeinen Regeln des intertemporalen Verwaltungsrechts abweichende Würdigung ist nicht geboten, weil eine solche gesetzlich besonders angeordnet sein müsste (vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 29.09.1982 - 8 C 138.81 -, BVerwGE 66, 178: Möglichkeit, die Heilung eines Zuständigkeitsfehlers durch das nachträgliche Zuwachsen der Kompetenz vorzusehen). Daran fehlt es. Der Gesetzgeber hat keine Übergangsregelung für Altverfahren getroffen. Allein die Tatsache, dass die Zustimmung zu einer Schulartänderung nach neuem Recht nicht mehr ohne eine regionale Schulentwicklung erlangt werden kann, wirkt nicht auf Altverfahren zurück. Um einen Fall, in dem eine nachträgliche Änderung der Sach- oder Rechtslage zum Erlöschen eines Anspruchs führt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.06.2011 - 4 C 10.10 -, VBlBW 2011, 467 = Juris Rn. 7 m.w.N.), handelt es sich nicht, weil die Zustimmung zur Schulartänderung nach neuem und nach altem Recht ihrem Wesen nach das Gleiche bleibt, denn eine „Zustimmung ohne vorherige regionale Schulentwicklung“ und eine „Zustimmung nach vorheriger regionaler Schulentwicklung“ sind bei inhaltlicher Betrachtung nicht kategorial verschieden. Für die Klägerin wirkt sich die Entscheidung über die Zustimmung unabhängig von den vorherigen Verfahrensschritten gleich aus.
56 
cc) Das Regierungspräsidium Stuttgart hat auch - jedenfalls soweit es um die hier allein maßgeblichen Rechte der Klägerin geht - in der Sache rechtmäßig entschieden, indem es die beantragte Zustimmung zu der Schulartänderung in eine Gemeinschaftsschule abgelehnt hat.
57 
(1) Infolge der seit dem 01.08.2014 geltenden Änderungen durch Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes Baden-Württemberg können die Gemeinschaftsschulen auch im besonderen Ausnahmefall nicht mehr einzügig sein, denn § 8a Abs. 2 Satz 1 SchG sieht in seiner neuen Fassung nur noch mindestens zweizügige Gemeinschaftsschulen vor (anders noch § 8a Abs. 2 Satz 1 SchG in der bis 31.07.2013 geltenden Fassung).
58 
Das Regierungspräsidium hat die für die Zustimmung zur Schulartänderung zwingende gesetzliche Voraussetzung der Zweizügigkeit bei der von der Klägerin geplanten Gemeinschaftsschule ohne zu Lasten der Klägerin gehende Rechtsfehler verneint. Dass das Regierungspräsidium hierbei von einer langfristig zu prognostizierenden Mindestschülerzahl von 40 in den Eingangsklassen ausgegangen ist, ist schon deshalb nicht zu beanstanden, weil nunmehr nach § 30b Abs. 1 Nr. 1 SchG genau diese Mindestschülerzahl, wenn auch nach dem Wortlaut dieser Bestimmung „im Rahmen der Feststellung des öffentlichen Bedürfnisses nach § 27 Abs. 2 SchG“ für die Erteilung einer Zustimmung erforderlich ist. Mögliche Überlegungen, der Zweizügigkeit etwa basierend auf dem im Organisationserlass geregelten Klassenteiler andere Zahlenwerte zugrunde zu legen (vgl. zuletzt Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport zur Eigenständigkeit der Schulen und Unterrichtsorganisation im Schuljahr 2014/2015 vom 12.03.2014, Az. 22-6740.3/1310), haben sich mit der neuen Gesetzesfassung erledigt (siehe im Übrigen früher schon LT-Drucks. 15/1466, S. 25 i.V.m. S. 13: Gemeinschaftsschule sollte mindestens zweizügig sein; dauerhafte Mindestschülerzahl von 20 pro Zug anzustreben).
59 
(2) Die Prognose des Regierungspräsidiums, dass eine langfristige Mindestschülerzahl von 40 in den Eingangsklassen der von der Klägerin geplanten Gemeinschaftsschule nicht zu erwarten ist, ist nicht zu beanstanden.
60 
Mit dem gesetzlich statuierten Zustimmungserfordernis der § 8a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 30 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 SchG geht ein Beurteilungsspielraum der staatlichen Schulaufsicht einher, soweit es um die Ausfüllung der unbestimmten Rechtsbegriffe „Zweizügigkeit“, „öffentliches Bedürfnis“ und „langfristig zu prognostizierende Mindestschülerzahl von 40 in den Eingangsklassen“ geht, zu deren Ausfüllung es einer Prognoseentscheidung bedarf. Dem steht nicht entgegen, dass die Einrichtung von Schulen die Planungshoheit der Gemeinde und damit das verfassungsrechtlich geschützte Recht auf kommunale Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 LV) betrifft.
61 
Nach Art. 7 Abs. 1 GG steht das gesamte Schulwesen unter der Aufsicht des Staates. Der Begriff der staatlichen Schulaufsicht umfasst die Gesamtheit der staatlichen Befugnisse zur Organisation, Planung, Leitung und Beaufsichtigung des Schulwesens (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.11.1974 - VII C 12.74 -, BVerwGE 47, 201 m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 02.06.1967 - IV 813/66 -, ESVGH 18, 23, 27, und vom 27.10.1969 - IV 789/69 -, a.a.O.; Avenarius, Schulrecht, 8. Aufl. 2010, S. 182, Nr. 9.12; zum Umfang der Schulaufsicht siehe auch § 32 SchG, § 140 GemO). Zur Schulaufsicht im Sinne des Art. 7 Abs. 1 GG gehört jedenfalls die Befugnis des Staates zur zentralen Ordnung und Organisation des Schulwesens mit dem Ziel, ein Schulsystem zu gewährleisten, das allen jungen Bürgern gemäß ihren Fähigkeiten die dem heutigen gesellschaftlichen Leben entsprechenden Bildungsmöglichkeiten eröffnet (vgl. BVerfG, Urteil vom 24.06.1969 - 2 BvR 446/64 -, BVerfGE 26, 228; dem folgend Senatsurteil vom 08.03.1977 - IX 1523/74 -, a.a.O., 178; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 07.06.1991 - 19 A 733/90 -, NVwZ-RR 1992, 186). Damit ist dem Gesetzgeber, soweit ihm nicht gar eine entsprechende Verpflichtung auferlegt wird, die Möglichkeit eingeräumt, das Schulwesen nicht nur einer staatlichen Rechts-, sondern auch einer Fachaufsicht zu unterstellen (zum Verhältnis Schulaufsicht/Fachaufsicht vgl. etwa auch Brosius-Gersdorf, in: Dreier, GG, Band I, 3. Aufl. 2013, Art. 7 Rn. 44). Dem Staat steht die Schulplanung und die Möglichkeit der Einwirkung auf Errichtung, Änderung und Aufhebung der einzelnen öffentlichen Schule zu (vgl. BVerfG, Urteil vom 24.06.1969 - 2 BvR 446/64 -, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 02.06.1967 - IV 813/66 -, a.a.O., 28; OVG Brandenburg, Beschluss vom 30.07.1997 - 1 B 83/97 -, LKV 1998, 277; VG Stuttgart, Urteil vom 19.03.2004 - 10 K 3032/02 -, abgedruckt bei Bosse/Burk, Schulrecht Baden-Württemberg, Rspr., § 30 SchG E 13; VG Potsdam, Beschluss vom 28.07.2003 - 12 L 511/03 -, a.a.O. Rn. 23). Bei Organisationsmaßnahmen wie der Errichtung von Schulen wäre es mit Art. 7 Abs. 1 GG sogar schwerlich vereinbar, wenn die Aufsicht auf eine Rechtskontrolle beschränkt wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 31.01.1964 - VII C 49.62 -, BVerwGE 18, 38, 39). Ob man dies allgemein auch so umschreiben kann, dass die staatlichen Herrschaftsrechte auf dem Gebiet des Schulrechts Vorrang genießen, während das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde zurücktreten muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.03.1966 - VII C 141.65 -, BVerwGE 23, 351, 352), kann dahinstehen.
62 
Das Zustimmungserfordernis des § 8a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 30 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 SchG eröffnet in Übereinstimmung mit diesen Grundsätzen die staatliche Fachaufsicht über die Schulstandortfrage (einhellige Auffassung, vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.10.1969 - IV 789/69 -, a.a.O.; Holfelder/Bosse, SchG Baden-Württemberg, § 27 Anm. 4; Lambert/Müller/Sutor, Schulrecht Baden-Württemberg, Stand Februar 2013, § 27 SchG Anm. 3.4; Ulbrich, in: Ebert, Schulrecht Baden-Württemberg, 2013, § 27 SchG Rn. 6; Wörz/von Alberti/Falkenbach, SchG Baden-Württemberg, Stand November 2013, § 32 Anm. 3.2). Die Fachaufsicht erstreckt sich auf die rechtmäßige und zweckmäßige Wahrnehmung der fachlichen Verwaltungsangelegenheiten der Klägerin (vgl. § 3 Abs. 2 LVG).
63 
Soweit in der Literatur die Rechtsnatur der Aufsicht in diesem Fall als „mittlerer Weg“ zwischen Rechtsaufsicht und Fachaufsicht betrachtet wird, wird ein Zurückbleiben hinter der Fachaufsicht nur für Detailfragen bei der Errichtung der Schule angenommen (vgl. Lambert/Müller/Sutor, a.a.O., § 27 SchG Anm. 3.4). Hierzu kann die im vorliegenden Fall beabsichtigte Schulartänderung nicht gezählt werden, weshalb es auf die Berechtigung der teilweise vertretenen Einschränkung der staatlichen Aufsicht hier nicht ankommt. Ebenso ohne Bedeutung ist es, dass man die hier eröffneten staatlichen Aufsichtsmöglichkeiten unter Umständen begrifflich von einer „Fachaufsicht im technischen Sinne“ unterscheiden und stattdessen von einem „Kondominium“ sprechen muss, weil § 118 Abs. 2 GemO nur die Aufsicht über die Erfüllung von Weisungsaufgaben im Sinne von § 2 Abs. 3 GemO als Fachaufsicht kennzeichnet, während es sich im vorliegenden Fall um ein staatliches Mitwirkungsrecht anderer Art im Bereich einer Pflichtaufgabe (vgl. § 48 Abs. 1 SchG, § 2 Abs. 2 Satz 1 GemO) handelt (so VG Stuttgart, Urteil vom 19.03.2004 - 10 K 3032/02 -, a.a.O., unter Bezug auf OVG Nordrhein-Westfalen, Entscheidung vom 08.01.1964 - III A 1151/61 -, DVBl 1964, 678; vgl. auch Ulbrich, a.a.O., § 30 SchG Rn. 1).
64 
Für dieses weite Verständnis der Aufsicht spricht neben der Tatsache, dass der Staat den Hauptteil der mit der Einrichtung einer Schule verbundenen Kosten trägt (vgl. §§ 15 ff. FAG sowie die Verordnung des Kultusministeriums, des Innenministeriums und des Finanzministeriums über die Durchführung des Schullastenausgleichs - Schullastenverordnung - SchLVO vom 21.02.2000, GBl. S. 181, zuletzt geändert durch Verordnung vom 28.01.2014, GBl. S. 80), auch eine historische Betrachtung. Zu der Vorgängerregelung des § 30 Abs. 1 SchG in § 14 Abs. 1 des Gesetzes zur Vereinheitlichung und Ordnung des Schulwesens in Baden-Württemberg (vom 05.05.1964, GBl. S. 235 - SchuVOG -) lässt sich der Entwurfsbegründung betreffend die Schulaufsicht (dort noch zu § 12 des Entwurfs) unter anderem entnehmen: „Die Entscheidung darüber, ob eine öffentliche Schule einzurichten und fortzuführen ist, ist eine Angelegenheit der staatlichen Schulaufsicht, Ausfluss des zentralen Ordnungs-, Gestaltungs- und Organisationsrechts des Staates über das Schulwesen (Art. 7 Abs. 1 GG). (…) Die Art des Zusammenwirkens wird aber nicht nur durch die Partnerschaft, sondern auch durch die Aufgabe des Staates, das gesamte Schulwesen zu leiten und für die Leistungsfähigkeit des Schulwesens und der einzelnen Schulen zu sorgen und dabei allen überörtlichen Gegebenheiten und sachlichen Forderungen Rechnung zu tragen, bestimmt. Mit anderen Worten: Es ist Sache der staatlichen Schulaufsicht, die Entscheidung zu treffen, sei es im Wege der Zustimmung zu einer vom Schulträger beschlossenen Maßnahme, sei es im Wege der Anordnung, wenn notwendige Maßnahmen nicht getroffen werden.“ (vgl. LT-Drucks. 3/2755, S. 5363 f.; abgedruckt auch bei Lambert/Müller/Sutor, a.a.O., § 27 SchG Anm. 3.6). Hieraus folgt, dass das Letztentscheidungsrecht einschließlich der Zweckmäßigkeitsbeurteilung der staatlichen Schulaufsicht vorbehalten ist, wobei dabei die rechtlich unter anderem durch das kommunale Selbstverwaltungsrecht und die Pflicht zu „gemeindefreundlichem Verhalten“ gezogenen Grenzen zu wahren sind (VG Stuttgart, Urteil vom 19.03.2004 - 10 K 3032/02 -, a.a.O.). Der Schulaufsicht ist ein Beurteilungsspielraum eröffnet (vgl. LT-Drucks. 15/1466, S. 26; Senatsurteil vom 08.03.1977 - IX 1523/74 -, a.a.O., 181; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.03.1985 - 11 S 631/80 -, VBlBW 1986, 344, 346, und Beschluss vom 27.10.1969 - IV 789/69 -, a.a.O.; VG Stuttgart, Urteil vom 19.03.2004 - 10 K 3032/02 -, a.a.O.).
65 
Der fachaufsichtlich geprägten Letztentscheidungskompetenz der staatlichen Schulaufsicht im Rahmen des Zustimmungserfordernisses korrespondiert eine eingeschränkte gerichtliche Prüfungskompetenz hinsichtlich einer Prognose, wie sie hier seitens des Regierungspräsidiums getroffen worden ist. Die Gerichte haben ihre Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Behörde die Prognose auf einer zutreffenden und hinreichenden tatsächlichen Grundlage in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet hat (vgl. allgemein etwa BVerwG, Urteile vom 07.07.1978 - IV C 79.76 -, BVerwGE 56, 110, und vom 29.01.1991 - 4 C 51.89 -, BVerwGE 87, 332 betr. Planfeststellungen; speziell zum Schulrecht VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.03.1985 - 11 S 631/80 -, a.a.O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 31.03.1995 - 15 A 900/90 -, NVwZ-RR 1996, 90; Rux/Niehues, Schulrecht, 5. Aufl. 2013, Rn. 1481; Ulbrich, a.a.O., § 31 SchG Rn. 6).
66 
(3) Eine weitere Einschränkung für die im vorliegenden Verfahren vorzunehmende Überprüfung ergibt sich daraus, dass bei Prognosespielräumen die in ihren Rechten Betroffenen nur insoweit einen Anspruch auf sorgfältig erstellte und realistische Prognosen haben, als ihre Rechte davon abhängen beziehungsweise die Prognosen die Grundlage für ihnen auferlegte Beschränkungen ihrer Rechte bilden (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 114 Rn. 37a; ähnlich Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 40 Rn. 32). Die Reichweite des Rechtsschutzes bestimmt sich danach, inwieweit die einschlägige Regelung erlassen ist, um den Interessen des Rechtsschutzsuchenden zu dienen (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.01.1972 - IV C 49.68 -, BVerwGE 39, 235, 237, zum Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Verwaltungsentscheidung; siehe ferner Urteil vom 23.09.1992 - 6 C 2.91 -, BVerwGE 91, 24, 39: „Anspruch auf gerichtliche Durchsetzbarkeit einer grundrechtlich geschützten Rechtsposition“).
67 
Die Klägerin kann sich nur auf die schulische Versorgung der eigenen Einwohner (§ 10 Abs. 1 GemO) berufen, denn es gehört nicht zu ihren Selbstverwaltungsaufgaben, schulische Angebote für Einwohner von Nachbarkommunen vorzuhalten (vgl. Lambert/Müller/Sutor, a.a.O., § 27 SchG Anm. 3.7; in diesem Sinne auch VG Stuttgart, Urteil vom 19.03.2004 - 10 K 3032/02 -, a.a.O.; VG Potsdam, Beschluss vom 28.07.2003 - 12 L 511/03 -, a.a.O. Rn. 24). Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sind nur diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 -, BVerfGE 79, 127; VerfGH Brandenburg, Urteil vom 17.07.1997 - 1/97 -, LKV 1997, 449, 450).
68 
Mit Rücksicht auf die Pflicht zu „gemeindefreundlichem Verhalten“ kann allenfalls ergänzend mit in den Blick genommen werden, welchen Zuspruch eine geplante Schule voraussichtlich bei Schülerinnen und Schülern aus benachbarten Gemeinden finden wird, soweit ein Schulträger schutzwürdig auf deren Berücksichtigung vertrauen kann. Ein schützenswertes Vertrauen kann dabei allerdings nicht dadurch hervorgerufen werden, dass eine Gemeinde die staatliche Planung vor der abschließenden Entscheidung durch „vorauseilende“ Investitionen zu binden versucht. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht gibt dem Schulträger nicht die Befugnis, durch die Beschaffung von zusätzlichem Schulraum die Schulorganisation in einer solchen Weise „mitzubestimmen“ (vgl. OVG Brandenburg, Beschluss vom 30.07.1997 - 1 B 83/97 -, a.a.O.).
69 
(4) Ausgehend davon verletzt die angegriffene Prognoseentscheidung die Klägerin nicht in ihren Rechten. Nach ihrer Eigenangabe unter Nr. 5 b) der mit ihrem Antrag eingereichten Tabelle beträgt in ihrem „originären Einzugsgebiet“, zu dem sie neben xxx auch xxx und xxx zählt, die relevante Schülerzahl insgesamt nur 15 bis 20 (Abschnitt: „Begründung des öffentlichen Bedürfnisses / Darstellung und Berechnung der zu erwartenden Schülerzahl bzw. der Einschätzung der Erwartung der Erreichung der Zweizügigkeit oder der 20 Schüler bei Einzügigkeit für die Eingangsklasse[n] der GMS [Herkunft/Wohnort der Schüler, von welchen Schularten/Schule diese voraussichtlich in welcher Anzahl abgezogen werden]“). Diese Zahl bleibt deutlich unter dem Wert von 40 Schülern, der nach dem Gesetz langfristig prognostizierbar sein muss. Ebenfalls deutlich unter 40 Schülern liegen die Zahlen, die sich - gleichgültig, welche Betrachtung man anstellt - aus dem Material der „Prüfung Schulorganisation“ des Regierungspräsidiums ergeben. So beträgt die Zahl der zu erwartenden Schüler, die von der eigenen Grundschule auf eine etwaige Gemeinschaftsschule übergehen würden, bei den 41 Kindern in der vierten Klasse und einer entsprechend den „allgemeinen Prognosegrundlagen“ angenommenen Übergangsquote von 50 % lediglich 21. Legt man die Gesamtzahl der Grundschüler in den Klassen 1 bis 4 zugrunde, so errechnet sich bei einem Wert von 189 Schülern ein Durchschnittswert von 47,25, was bei der fünfzigprozentigen Übergangsquote einen Erwartungswert von 24 Schülern ergibt. Die langfristige Prognose des Regierungspräsidiums lässt (ausgehend von 3.976 Einwohnern bei einer Geburtenquote von 0,83 %) auf einen Wert von 33 Grundschülern und demnach auf einen Erwartungswert von 17, die mittelfristige Prognose (ausgehend von der durchschnittlichen Zahl der Geburten in den Jahren 2005 bis 2010) auf einen Wert von 39 Grundschülern und demnach auf einen Erwartungswert von 19 schließen. Im Ergebnis ist somit die Prognose des Regierungspräsidiums, dass weniger als 40 Schüler langfristig zu prognostizieren sind, jedenfalls insoweit nicht rechtswidrig, als es um die Rechte der Klägerin geht. Es ist auch weder dargelegt noch sonst ersichtlich, sondern angesichts der deutlich zu niedrigen Zahlenwerte vielmehr fernliegend, dass sich an den rechnerischen Verhältnissen in der Zeit zwischen der Erhebung des Regierungspräsidiums und der Entscheidung des Senats etwas Erhebliches geändert hat.
70 
Besondere Umstände, die geeignet wären, ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin auf die Einbeziehung externer Schülerströme zu begründen, sind nicht ersichtlich.
71 
Zu berücksichtigen ist auch, dass es der Klägerin offen steht, sich freiwillig mit anderen Gemeinden - deren Bereitschaft vorausgesetzt - zu einem leistungsfähigeren Schulträger beziehungsweise einem solchen mit größerem Schülerpotenzial zusammenzuschließen, um so die Zustimmung der Schulaufsicht zur Einrichtung einer Gemeinschaftsschule zu erwirken (vgl. zu diesem Gedanken bereits BVerfG, Urteil vom 24.06.1969 - 2 BvR 446/64 -, a.a.O.; VerfGH Brandenburg, Urteil vom 17.07.1997 - 1/97 -, a.a.O.). Nach § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG können Gemeinden, Landkreise und Regionalverbände mit Zustimmung der oberen Schulaufsichtsbehörde zur gemeinsamen Erfüllung der ihnen als Schulträger obliegenden Aufgaben Schulverbände bilden oder öffentlich-rechtliche Vereinbarungen abschließen (vgl. dazu und zu ggf. anderen Möglichkeiten des Zusammenwirkens etwa Ulbrich, a.a.O., § 31 SchG Rn. 1 ff.). Handelt eine Gemeinde hingegen ohne Abstimmung mit ihren Nachbargemeinden und ist deshalb die Prognose gerechtfertigt, dass die geplante Gemeinschaftsschule keine ausreichend breite und nachhaltige Existenzgrundlage hat, so muss sie es hinnehmen, dass dies zu ihren Lasten geht. Es war sogar gerade ein - vom Gesetzgeber dann aufgegriffener - Wunsch der kommunalen Landesverbände, im Genehmigungsverfahren der Gemeinschaftsschule nicht nur auf die Prognose „für diese (die beantragte) Schule“ abzustellen, sondern in die Entscheidung auch die Belange der benachbarten Schulträger einzubeziehen (vgl. LT-Drucks. 15/1466, S. 23). Das verdeutlicht, dass eine „Gesamtschau der Schulstruktur vor Ort“ (LT-Drucks., a.a.O.) letztlich objektiv auch kommunalen Interessen entspricht.
72 
(5) Selbst wenn man umfassend - ohne die gerichtliche Kontrolle auf die eigenen Einwohner der Klägerin zu beschränken - prüft, ob das Regierungspräsidium seinen Beurteilungsspielraum eingehalten hat, gibt es keine durchschlagenden Einwände gegen die Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Regierungspräsidiums.
73 
Das Regierungspräsidium hat in seiner Klageerwiderung sowie in seiner Berufungserwiderung nachvollziehbar erläutert, dass man ausgehend von der Gesetzesbegründung zu § 8a SchG (LT-Drucks. 15/1466, S. 13) eine dauerhafte Zweizügigkeit für erforderlich gehalten habe. Die Prognose habe sich deshalb nicht auf die Festlegung eines denkbaren Einzugsbereichs und die Berechnung möglicher Schülerzahlen (erste Stufe) beschränken können, sondern habe im Anschluss daran eine Bewertung der Schülerzahlen auf Wahrscheinlichkeit und Dauerhaftigkeit erfordert (zweite Stufe). Die erste Stufe habe den Zweck gehabt, die Daten zu erheben. Hierbei sei im Rahmen der Prüfung der Schulorganisation das Datenmaterial deshalb so ausführlich dargestellt worden, um die Zwischenschritte der Berechnung sichtbar und damit transparent zu machen. Auf der zweiten Stufe sei die Bewertung dieser Daten und damit die eigentliche Prognose erfolgt.
74 
Die Klägerin beanstandet die Bewertung auf der „zweiten Stufe“ in verschiedener Hinsicht und vertritt die Ansicht, das Regierungspräsidium hätte die auf der „ersten Stufe“ nach bestimmten (hypothetischen) Übergangsquoten ermittelten Daten in Form von errechneten Schüler-Zahlenwerten unverändert seiner Prognose zugrunde legen müssen. Ihre Einwände greifen aber im Ergebnis nicht durch.
75 
Das von der Klägerin für ihre Kritik in erster Linie in Bezug genommene Schreiben des Regierungspräsidiums ist mit „Allgemeine Prognosegrundlagen“ überschrieben und lautet:
76 
„Am Schulstandort der künftigen GMS:
77 
Übergangsquote 50 %:
Grundschule am Standort der künftigen GMS und es ist keine andere weiterführende Schule außer der künftigen GMS am Schulstandort vorhanden.
78 
Übergangsquote 40 %:
Grundschule am Standort der künftigen GMS und es sind andere weiterführende Schulen außer der künftigen GMS am Schulstandort vorhanden.
79 
Im Einzugsbereich der künftigen GMS
80 
Übergangsquote 30 %:
Grundschule im näheren Einzugsgebiet der künftigen GMS und Schulweg, Entfernung mit öff. Verkehr(s)mitteln weniger als 30 Minuten (gute Erreichbarkeit).
81 
Übergangsquote 20 %:
Grundschule im näheren Einzugsgebiet der künftigen GMS und Schulweg, Entfernung mit öff. Verkehr(s)mitteln zwischen 30 und 45 Minuten.
82 
Übergangsquote 10 %:
Grundschule im näheren Einzugsgebiet der künftigen GMS und Schulweg, Entfernung mit öff. Verkehr(s)mitteln zwischen 45 Minuten und 1 Stunde.
83 
Übergangsquote 10 %:
Grundschule im näheren Einzugsgebiet der künftigen GMS und Schulweg, Entfernung mit öff. Verkehr(s)mitteln mehr als 15 Minuten und eigene weiterführende Schule/n am Ort.“
84 
Die nach diesem Maßstab ermittelten Zahlen waren für das Regierungspräsidium nicht bindend. Das Prognoseverfahren des Regierungspräsidiums war von Anfang an zweistufig aufgebaut, so dass nicht argumentiert werden kann, die zweite Stufe sei erst nachträglich „erfunden“ worden, um ein erwünschtes, von den Daten der ersten Stufe aber nicht gedecktes Ergebnis zu rechtfertigen. Das Regierungspräsidium hat hierzu überzeugend angegeben, die errechneten Schülerzahlen hätten (zwingend) in einem zweiten Schritt auf ihre Wahrscheinlichkeit überprüft werden müssen, weil sich in vielen räumlichen Gebieten die Einzugsbereiche verschiedener Schulen überschnitten hätten, die Schüler aber nicht doppelt hätten gewertet werden können. Maßgebend sei gewesen, auf welche weiterführenden Schulen die Grundschüler der Nachbargemeinden „traditionsgemäß“ wechselten und welche weiterführenden Schulen in den einbezogenen Gemeinden und Stadtteilen bereits vorhanden seien und von den dortigen Grundschülern besucht werden könnten.
85 
Dieser Vortrag entspricht auch der Aktenlage. In dem Bogen „Prüfung Schulorganisation“ befindet sich neben den die erste Prognosestufe betreffenden Gliederungspunkten zur Datenerhebung („3. Sachverhalt/Sachstand/Relevante Daten“ sowie „4.1 kurzfristige Prognose“ und „4.2 Schülerzahlprognose/dauerhafter Bestand“, jeweils mit Untergliederungen) zwar kein eigener Gliederungspunkt, der die zweite Bewertungsstufe detailliert abbildet. Unter dem Gliederungspunkt „2. Bewertung und Entscheidungsvorschlag“ ist jedoch dargestellt, inwieweit Schüler der Nachbargemeinden in die Prognose einbezogen wurden und somit von den auf der ersten Stufe errechneten Daten (gemäß den vorgenannten Gliederungspunkten 3., 4.1 und 4.2) abgewichen wurde. Ein solcher Prüfungsschritt findet sich (stets als Nr. 2) in allen dem Gericht vorliegenden Akten jeweils in dem Dokument „Prüfung Schulorganisation“.
86 
Zutreffend weist das Regierungspräsidium auch darauf hin, dass bereits nach den allgemeinen Prognosegrundlagen des Kultusministeriums, aus denen das Regierungspräsidium seine eigenen „allgemeinen Prognosegrundlagen“ abgeleitet hat, ausdrücklich der Bezug zu Nachbargemeinden herzustellen und die Betroffenheit anderer Schulträger zu prüfen war. So heißt es dort wörtlich:
87 
„Im Rahmen der Bewertung des öffentlichen Bedürfnisses sind auch die Stellungnahmen der von der Genehmigung berührten anderen kommunalen Schulträger einzubeziehen: Bei der Frage der Berücksichtigung der Schüler. dieser Schulträger an der beantragten Gemeinschaftsschule ist ggf. in die Bewertung einzubeziehen, ob andere berührte Schulträger bereits selbst die Beantragung einer Gemeinschaftsschule beabsichtigen. Da die Schüler nicht doppelt gewertet werden können, ist bei der Prognose ggf. zu berücksichtigen, ob ein Abzug der Schüler durch eine Genehmigung einer Gemeinschaftsschule dann zur Einzügigkeit des jetzigen Antrage führen würde und z.B. der berührte Schulträger selbst genügend Potenzial für eine eigene Gemeinschaftsschule (evtl. mehrere) hat. Damit ist zu prüfen, ob die Zweizügigkeit der beantragten Gemeinschaftsschule auch ohne diese Schüler dauerhaft prognostiziert werden kann.
88 
In die Vorbereitung einer Prognose sind die Schülerzahlen der bestehenden Grundschulen, die Prognosen der künftigen Geburten sowie die Übergangsquoten auf die bisherigen weiterführenden Schulen darzustellen und ggf. in die Bewertung einzubeziehen.“
89 
Dem ist unzweideutig zu entnehmen, dass es bei einer schematischen Berechnung gemäß einheitlichen Übergangsquoten nicht sein Bewenden haben kann (ähnlich nunmehr auch die Angaben in Kapitel 4 der vom Kultusministerium herausgegebenen „Handreichung zur Beantragung einer Gemeinschaftsschule“ in der Fassung mit Gültigkeit ab 01.01.2014).
90 
Nur dies entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers, der sich in der Gesetzesbegründung zu § 8a SchG (LT-Drucks. 15/1466, S. 26) wie folgt niedergeschlagen hat:
91 
„Bei der Entscheidung über einen Einrichtungsantrag eines Schulträgers kommt es auf die Verhältnisse des jeweiligen Einzugsbereiches an: zum Beispiel Schülerzahl, örtliche Geburtenrate, Bildungswahlverhalten, Verkehrsanbindung, Auswirkungen auf andere Schulen. Das Kultusministerium hat hierbei einen Beurteilungsspielraum, dem allerdings das kommunale Selbstverwaltungsrecht und die darauf abzuleitende Pflicht zu gemeindefreundlichem Verhalten Grenzen setzen.“
92 
Mit dem bewussten Rekurs auf den „jeweiligen“ Einzugsbereich und die beispielhaft erwähnten, teils sehr individuell ausgeprägten Kriterien Schülerzahl, örtliche Geburtenrate, Bildungswahlverhalten, Verkehrsanbindung sowie Auswirkungen auf andere Schulen wäre eine landesweit einheitlich pauschalierende Sichtweise schwerlich vereinbar.
93 
Schließlich geht aus der Bezeichnung „allgemeine Prognosegrundlagen“ selbst hervor, dass es sich nur um „allgemeine“, mithin einer Konkretisierung bedürftige „Grundlagen“ für eine (erst zu erstellende und nicht unmittelbar ableitbare) Prognose handelt. Dies wird auch daran deutlich, dass die Übergangsquoten in den „allgemeinen Prognosegrundlagen“ des Kultusministeriums nur ein Element unter mehreren bilden, während die „allgemeinen Prognosegrundlagen“ des Regierungspräsidiums das Element „Übergangsquoten“ herausgreifen und ausdifferenzieren, ohne dabei zu erkennen zu geben, die Prognose - was auch zumindest bedenklich wäre - auf diesen Faktor verengen zu wollen.
94 
Dabei verkennt der Senat nicht, dass den „allgemeinen Prognosegrundlagen“ des Regierungspräsidiums mit ihren Übergangsquoten selbst eine Prognose innewohnt. Dies schließt jedoch eine Offenheit der mit ihrer Hilfe gefundenen Ergebnisse für eine konkretere Bewertung unter Einbeziehung zusätzlicher Faktoren nicht aus, womit den „allgemeinen Prognosegrundlagen“ der Rang einer „rechnerischen Prognose innerhalb einer umfassenderen Prognose“ zukommt.
95 
Was sonst noch das Verhältnis der ersten zu der zweiten Prognosestufe angeht, trifft es zu, dass es keine Ableitung gibt, die in ihrer Genauigkeit der Datenermittlung auf der ersten Stufe entspricht. Insbesondere gibt es keinen Algorithmus und keine allgemeingültige „Formel“ zur Korrektur der auf der ersten Stufe ermittelten Ergebnisse. Dies macht die Prognoseentscheidung des Regierungspräsidium aber nicht methodisch fehlerhaft. Zwar mag es auf den ersten Blick unstimmig erscheinen, eine „mathematisch exakte“ Ebene der Datenerhebung mit einer aus allgemeiner Sachkunde auf vielen Gebieten (traditionelle Schülerströme vor Ort, geographische Besonderheiten etc.) gespeisten Korrektur zu verknüpfen, und hat dies insoweit nachvollziehbare Kritik auf der Klägerseite ausgelöst. Indes ist dies kein unzulässiges Vorgehen. Die Anwendung eines mathematischen Modells in einem ersten Schritt legt das Regierungspräsidium nicht auch hinsichtlich seines abschließenden Bewertungsmaßstabes auf eine solche Methodik fest.
96 
Gegen einen Schematismus dieser Art sprechen gewichtige sachliche Gründe. Es drängt sich auf, dass von Ort zu Ort und von Region zu Region die Akzeptanz der verschiedenen Schularten sehr unterschiedlich ausgeprägt ist. Auch sonst gibt es geographische und traditionelle Eigenarten, die sich stark auf das Einzugsgebiet einer Schule auswirken können und sich mit Einwohnerzahlen, bisherigen Schülerzahlen und Entfernungsangaben nicht abschließend erfassen lassen. Insofern liegt es nahe, die im ganzen Regierungsbezirk nach einem einheitlichen Maßstab erhobenen Daten für eine Schülerzahlenprognose einer ortsbezogenen Korrektur zu unterziehen. Es wäre auch weder im Interesse der Klägerin noch anderer Betroffener, wenn die Zustimmung zu einer Schulartänderung erteilt würde, die auf Dauer keinen Bestand haben könnte.
97 
(6) Gemessen an den genannten Sachgründen hat das Regierungspräsidium seine Prognose im vorliegenden Fall hinreichend transparent und methodisch einwandfrei durchgeführt.
98 
Das Regierungspräsidium gibt hierzu an, die auf der ersten Stufe errechneten Schülerzahlen seien auf Wahrscheinlichkeit und Dauerhaftigkeit bewertet worden, wobei zum einen in den Blick genommen worden sei, wie viele Schüler aus den jeweiligen Gemeinden die derzeitige Werkrealschule besuchten und zum anderen, welche schulischen Alternativen für weiterführende Schulen in der Umgebung bestünden. Diese Bewertung habe ergeben, dass realistischer Weise lediglich Schüler aus xxx, der Nachbargemeinde xxx und des Stadtteils xxx (einschließlich xxx) der Stadt xxx eine Gemeinschaftsschule xxx besuchen würden, weshalb bei dieser mit einer voraussichtlichen Schülerzahl von ca. 22 je Jahrgangsstufe auf Dauer nur von Einzügigkeit auszugehen gewesen sei.
99 
Entsprechend heißt es in dem Dokument „Prüfung Schulorganisation“ unter Nr. 2, die xxxschule könne voraussichtlich mit ca. 22 Schülern je Jahrgangsstufe auf Dauer nur einzügig geführt werden. Dabei seien Schüler aus xxx, der Nachbargemeinde xxx und des Stadtteils xxx der Stadt xxx eingerechnet worden. Eine dauerhafte Zweizügigkeit würde nur erreicht, wenn darüber hinaus Schüler aus den Gemeinden xxx, xxx, xxx und xxx sowie aus dem xxx Stadtteil xxx wenigstens teilweise die Gemeinschaftsschule xxx besuchen würden. Da in xxx bereits eine für die Gemeinden xxx und xxx gut erreichbare Realschule (xxxschule) bestehe und insbesondere die Schüler aus xxx und xxx eine lange Anfahrtszeit nach xxx hätten (ca. 45-50 Minuten), sei ein Besuch dieser Schüler in xxx eher unwahrscheinlich.
100 
Diese Argumentation ist nachvollziehbar und einleuchtend. Die Klägerin kann somit nicht damit durchdringen, das Regierungspräsidium habe seinen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum verlassen. Dies gilt umso mehr, als mittlerweile die Zustimmung zur Einrichtung einer Gemeinschaftsschule in xxx erteilt wurde.
101 
Soweit die Klägerin meint, die Zahlen hätten höher angesetzt werden müssen, weil allein die Jahrgangsstufe des Schuljahres 2011/12 eine „einigermaßen realistische Vergleichsgröße“ darstelle, kann ihr nicht gefolgt werden. Zuvor wurde die Schulbezirksbindung abgeschafft, was die hohe Zahl von insgesamt 43 Schülern in der fünften Jahrgangsstufe zumindest zu einem Teil erklären mag. Hinzu kommt, dass die Klägerin mit Bescheid des Regierungspräsidiums vom 14.01.2010 ermächtigt wurde, den bisherigen Hauptschulbezirk unverändert als Schulbezirk für ihre Werkrealschule bis längstens 2016 weiterzuführen. Die xxxschule konnte daher Schüler von außerhalb aufnehmen, während die Haupt- und Werkrealschüler aus dem Gebiet der Klägerin den Schulbezirk nicht verlassen konnten, was - wie der Beklagte meint - auch zu einer „künstlichen“ Erhöhung der Anmeldezahlen geführt haben mag. Dies kann jedoch dahinstehen. Die Klägerin hat eine solch hohe Schülerzahl wie im Schuljahr 2011/12 nämlich weder zuvor noch danach (zumal nach Abschaffung der verbindlichen Grundschulempfehlung) auch nur annähernd noch einmal erreicht. Es handelt sich daher um keine repräsentative Zahl, sondern - wie das Regierungspräsidium zutreffend angenommen hat - eher um einen „Ausreißer“, der als Maßstab für eine langfristige Prognose nicht zugrunde gelegt werden musste und wohl noch nicht einmal durfte.
102 
(7) Die Klägerin kann auch nicht damit durchdringen, dass die Entscheidung des Regierungspräsidiums unter Verstoß gegen den Gleichheitssatz ergangen sei.
103 
Es spricht schon manches dafür, dass eine Entscheidung, die - wie hier - am Maßstab der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nicht beanstandet werden kann, ebenso nicht unter gleichheitsrechtlichen Gesichtspunkten gerügt werden kann (vgl. insoweit zu dem Verhältnis des allgemeinen Gleichheitssatzes zu den Freiheitsgrundrechten Heun, in: Dreier, a.a.O., Art. 3 Rn. 140; Starck, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Band 1, 6. Aufl. 2010, Art. 3 Rn. 300 m.w.N.).
104 
Auch lässt sich ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz für den jetzigen Zeitpunkt schon deshalb nicht mehr damit begründen, dass bestimmte Gemeinden im Rahmen der Beurteilung für das Schuljahr 2013/14 („zweite Tranche“) günstiger behandelt worden seien als die Klägerin, weil mittlerweile das Schuljahr 2013/14 beendet ist beziehungsweise das Schuljahr 2014/15 begonnen hat und sich zudem zum 01.08.2014 das Schulgesetz geändert hat.
105 
Ferner kann nicht angenommen werden, es liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit den Grundsätzen über die Selbstbindung der Verwaltung vor, weil das Regierungspräsidium - nach eigenem Bekunden - seine eigenen „allgemeinen Prognosegrundlagen“, die es aus denjenigen des Kultusministeriums abgeleitet hat, nicht streng mathematisch umgesetzt, sondern mit einer zusätzlichen Bewertungsstufe versehen hat. Wie bereits dargestellt, brachten die „allgemeinen Prognosegrundlagen“ des Regierungspräsidiums nicht zum Ausdruck, dass man sich schematisch an aufgrund fester Übergangsquoten errechnete Schüler-Zahlenwerte zu halten beabsichtigte.
106 
Soweit die Klägerin einzelne Gemeinden benannt hat, die für ihre Gemeinschaftsschulen eine Zustimmung des Regierungspräsidiums erlangt haben, dies aber nach Auffassung der Klägerin ohne günstigere beziehungsweise mit schlechteren Ausgangsbedingungen, hat das Regierungspräsidium dem im Übrigen nachvollziehbare Gründe entgegengehalten:
107 
Hinsichtlich der xxxschule in xxx mit der prognostizierten Schülerzahl von 60 sei zunächst zu beachten, dass diese Gemeinde mit ca. 7.680 Einwohnern bereits etwa doppelt so viele Einwohner aufweise wie die Klägerin (ca. 3.890). Ferner komme xxx seine Lage in einer Zentrumsachse im Filstal zugute. Das Gebiet sei dichter besiedelt. Die Gemeinde profitiere von einer generell höheren Bevölkerung. Darüber hinaus habe berücksichtigt werden können, dass schon bisher Schüler der Grundschule im benachbarten xxx (ca. 2.400 Einwohner) und auch der xxxschule in xxx nach der vierten Klasse in größerer Zahl die Werkrealschule in xxx besucht hätten.
108 
Zu der xxx-Schule in xxx hat das Regierungspräsidium erläutert, dass es sich um eine seit Jahren stabil zweizügig geführte Werkrealschule mit einem größeren Einzugsbereich gehandelt habe.
109 
Bei der (ehemaligen) Grund- und Werkrealschule in xxx (5.200 Einwohner) hat das Regierungspräsidium ebenfalls einen größeren Einzugsbereich festgestellt, zu dem unter anderem auch die Grundschule des Ortes xxx (über 3.500 Einwohner) gehöre.
110 
Bei der (ehemaligen) Grund- und Hauptschule xxx seien neben der eigenen Einwohnerzahl (über 6.500 Einwohner) auch Nachbargemeinden zu berücksichtigen gewesen, die mehrfach Schüler in die dortige Hauptschule geschickt hätten. Es habe jeweils von einer gesicherten stabilen Zweizügigkeit ausgegangen werden können.
111 
Es handelt sich bei diesen Annahmen des Regierungspräsidiums um sachliche Erwägungen, die zwar womöglich jeweils nicht das einzig mögliche Bewertungsergebnis darstellen, im Rahmen des Beurteilungsspielraums aber jedenfalls vertretbar erscheinen.
112 
Ebenso verhält es sich bei anderen Schulen, die im Vergleich betrachtet werden könnten:
113 
Soweit es um die xxxschule (ehemalige Grund- und Werkrealschule) in xxx und die dort prognostizierte Schülerzahl von 37 geht, ist nach den Angaben des Regierungspräsidiums die hohe Einwohnerzahl von xxx (nahezu 60.000 Einwohner) zu beachten. Die Lage der Schule an der Peripherie des Stadtgebietes hindere die Prognose einer dauerhaften Zweizügigkeit aufgrund der Größe des Schulträgers nicht. Das erscheint plausibel.
114 
Bei der xxx-Schule (ehemalige Grund- und Werkrealschule) in xxx bestehe eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung der Gemeinden xxx und xxx über die Einrichtung und Unterhaltung der Gemeinschaftsschule xxx. Beide Gemeinden kämen mit 5.885 (xxx) und 3.143 (xxx) auf zusammen über 8.000 Einwohner und hätten so zusammen die Grundlage für die Prognose einer ausreichenden Schülerzahl geschaffen. Auch diese Argumentation ist nicht zu beanstanden.
115 
Die xxxschule (ehemalige Grund- und Werkrealschule) in xxx wurde nach Angaben des Regierungspräsidiums bewusst als einzige Schule in dessen Zuständigkeitsbereich mit einer prognostizierten Schülerzahl von unter 30 Schülern genehmigt. Die Prognose von 23 Schüler habe sich jedoch nur auf Schüler aus Baden-Württemberg bezogen. Nicht einbezogen worden seien Schüler aus Bayern, die aber seit Jahren diese Schule besuchten und zu einer stabilen Zweizügigkeit der dortigen Werkrealschule geführt hätten. Da darüber hinaus der Antrag der westlich von xxx liegenden Gemeinde xxx auf Einrichtung einer Gemeinschaftsschule aufgrund der Schülerzahlen habe abgelehnt werden müssen und damit habe gerechnet werden können, dass ein Teil der dort prognostizierten Schüler eine Gemeinschaftsschule in xxx besuchen werde, habe bei der xxxschule von einer stabilen Zweizügigkeit ausgegangen werden können. Hiergegen bestehen keine Einwände.
116 
Zu der (ehemaligen) Grund- und Werkrealschule xxx hat sich das Regierungspräsidium so geäußert, dass die Stadt xxx auf 7.431 Einwohner komme. Zudem würden dort regelmäßig Schüler aus Nachbargemeinden wie xxx und xxx beschult, so dass anteilig Schüler von dort hätten berücksichtigt werden können. Auch insoweit hat das Regierungspräsidium seinen Einschätzungsspielraum gewahrt.
117 
Schließlich könnte die Klägerin aus Zustimmungsbescheiden gegenüber anderen Gemeinden, soweit solche rechtswidrig erteilt worden sein sollten, keine Rechte für sich herleiten. Nach allgemeiner Ansicht kann eine sachlich nicht gerechtfertigte Verwaltungspraxis keine Ansprüche auf Gleichheit im Unrecht begründen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 13.12.2013 - 2 B 37/13 -, Juris Rn. 9, und vom 04.04.2013 - 2 B 87.12 -, Juris Rn. 10, jeweils m.w.N.). Die Verwaltung ist nach Art. 20 Abs. 3 GG an die Gesetze gebunden. Sie hat die maßgebliche Rechtslage beim Vollzug zu beachten und kann diese nicht aus eigenem Recht ändern, auch nicht im Wege einer ständigen Praxis (vgl. Senatsbeschluss vom 24.01.2012 - 9 S 3310/11 -, VBlBW 2012, 273).
118 
dd) Soweit die Klägerin geltend macht, es bestünden ihr erst nachträglich bekannt gewordene Tatsachen, die die Besorgnis der Befangenheit des Vorsitzenden Richters am Verwaltungsgericht begründeten, ist dies für die Beurteilung des Senats ohne Bedeutung. Selbst wenn den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgericht eine Pflicht zur Selbstanzeige (§ 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 48 ZPO) getroffen und er gegen diese verstoßen haben sollte, so könnte sich daraus allenfalls ein Berufungszulassungsgrund ergeben (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 54 Rn. 22). Im vorliegenden Fall hat jedoch bereits das Verwaltungsgericht selbst die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.
119 
2. Mit dem hilfsweise gestellten Feststellungsantrag kann die Klägerin ebenfalls keinen Erfolg haben.
120 
Versteht man den Antrag so, dass nach jetziger Sach- und Rechtslage die Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 04.02.2013 überprüft werden soll, so ergibt sich dieses Ergebnis schon unmittelbar aus den oben (unter I. 2.) aufgeführten Erwägungen.
121 
Legt man den Antrag dagegen in der Weise aus, dass die Rechtswidrigkeit des Behördenhandelns nach dem früheren, vor der Änderung des Schulgesetzes zum 01.08.2014 geltenden Recht festgestellt werden soll, weil der Klägerin nach dem alten Rechtszustand die begehrte Zustimmung noch hätte erteilt werden müssen, fehlt es jedenfalls an dem für diese vergangenheitsbezogene Feststellung erforderlichen (Fortsetzungs-) Feststellungsinteresse. Insbesondere kann sich die Klägerin weder auf ein Rehabilitations- noch auf ein Präjudizinteresse für einen unter Umständen angestrebten Schadensersatzprozess stützen.
122 
Ein berechtigtes ideelles Interesse an einer Rehabilitierung besteht nur, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Diese Stigmatisierung muss Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.05.2013 - 8 C 14.12 -, BVerwGE 146, 303 m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt (vgl. auch VG Münster, Urteil vom 12.07.2013 - 1 K 1296/13 -, Juris Rn. 30).
123 
Ein mögliches Präjudizinteresse für einen späteren Schadensersatzprozess scheitert hier daran, dass die Geltendmachung von Schadensersatz- und Entschädigungsansprüchen von vornherein aussichtslos ist. Offensichtlich aussichtslos ist eine Staatshaftungsklage, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und sich dies ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung aufdrängt (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 - 8 C 5.12 -, NVwZ-RR 2014, 465, 468 m.w.N.). Dies ist hier der Fall, weil das Verwaltungsgericht im Rahmen einer Hauptsacheentscheidung und in voller Kammerbesetzung die Entscheidung des Regierungspräsidiums für rechtmäßig befunden hat. Ein für einen Amtshaftungsprozess erforderliches Verschulden entfällt grundsätzlich, wenn das Handeln von einem Kollegialgericht für rechtmäßig gehalten wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 - 8 C 5.12 -, a.a.O.). Dies gilt nur dann nicht, wenn die beanstandete Maßnahme von einem Fachgremium beschlossen wurde, von dem im Hinblick auf seine Zusammensetzung ein Höchstmaß an Sachkenntnis zu erwarten und die Fähigkeit zu besonders gründlicher Prüfung zu verlangen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 - 8 C 5.12 -, a.a.O.), wenn es sich um grundlegende Maßnahmen oberster Dienststellen handelt, die durch Auswertung allen einschlägigen Materials und erschöpfende Abwägung aller Gesichtspunkte vorbereitet werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.08.2005 - 2 C 37.04 -, BVerwGE 124, 99 = Juris Rn. 28 m.w.N.) oder wenn die kollegialgerichtliche Entscheidung nicht auf einer eingehenden Prüfung beruht, sondern wesentliche rechtliche Gesichtspunkte unberücksichtigt gelassen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 - 8 C 5.12 -, a.a.O.). Keine dieser Ausnahmen von der „Kollegialgerichtsrichtlinie“ greift hier. Insbesondere hat mit dem Regierungspräsidium weder ein besonderes Gremium der Selbstverwaltung noch eine oberste Behörde die im Streit stehende Entscheidung getroffen.
124 
Angesichts dessen kann dahinstehen, ob die Klägerin überhaupt hinreichend konkrete Angaben zum behaupteten Schaden beziehungsweise zur Schadenshöhe gemacht hat (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23.01.2003 - 13 A 4859/00 -, NVwZ-RR 2003, 696; Wolff, a.a.O., § 113 Rn. 278) und ob ein Amtshaftungsprozess vor dem Zivilgericht in genügendem Maße ernsthaft beabsichtigt ist (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.01.1997 - 5 S 3206/95 -, NVwZ-RR 1998, 549).
125 
Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, dass die Klägerin unter Geltung des Schulgesetzes in der vor dem 01.08.2014 geltenden Fassung Aussicht auf einen Erfolg ihrer Verpflichtungsklage gehabt hätte.
126 
II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
127 
Beschluss
vom 12. August 2014
128 
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 15.000,-- EUR festgesetzt (vgl. § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 38.2 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs 2013, VBlBW 2014, Sonderbeilage zu Heft 1, hier hälftig angesetzt).
129 
Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Gründe

 
34 
I. Die zulässige, insbesondere fristgerecht eingelegte und begründete Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 04.02.2013 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie hat keinen Anspruch auf die begehrte Verpflichtung des Beklagten oder auf eine Neubescheidung ihres Antrags (vgl. § 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO, im Folgenden unter 1.). Auch die hilfsweise begehrte Feststellung kann nicht ausgesprochen werden (im Folgenden unter 2.).
35 
1. a) Das mit dem Hauptantrag verfolgte Rechtsschutzbegehren ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO statthaft. Die Klage ist auch im Übrigen zulässig. Der Klägerin kommt aufgrund einer möglichen Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts eine Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO zu (vgl. Senatsurteil vom 08.03.1977 - IX 1523/74 -, ESVGH 28, 175 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.10.1969 - IV 789/69 -, abgedruckt bei Bosse/Burk, Schulrecht Baden-Württemberg, Rspr., § 31 SchG E 1; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 09.06.2011 - 19 B 478/11 -, NWVBl 2011, 436; VG Sigmaringen, Urteil vom 17.12.2010 - 4 K 1549/10 -, Juris; VG Potsdam, Beschluss vom 28.07.2003 - 12 L 511/03 -, Juris Rn. 15). Eines Vorverfahrens bedurfte es nicht (§ 68 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 VwGO, § 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO). Auch ein Rechtsschutzinteresse kann der Klägerin nicht abgesprochen werden.
36 
b) Die Verpflichtungsklage ist jedoch nicht begründet.
37 
aa) Als Rechtsgrundlage für die begehrte Entscheidung des beklagten Landes kommt allein § 8a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 30 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 SchG in Betracht.
38 
Nach § 8a Abs. 5 Satz 1 SchG entstehen die Gemeinschaftsschulen auf Antrag der Schulträger nach Zustimmung des Kultusministeriums 1. durch die Einrichtung einer neuen Schule oder 2. mit Zustimmung der Schulkonferenz durch eine Schulartänderung bestehender weiterführender allgemein bildender Schulen. Mit der Verwendung der Begriffe Einrichtung beziehungsweise Schulartänderung wird auf § 30 SchG verwiesen. § 30 Abs. 1 Satz 1 SchG sieht vor, dass der Beschluss eines Schulträgers über die Einrichtung einer öffentlichen Schule der Zustimmung der obersten Schulaufsichtsbehörde, also gemäß § 35 Abs. 1 SchG des Kultusministeriums, bedarf. Nach § 30 Abs. 4 Satz 1 SchG gelten die Vorschriften über die Einrichtung und Aufhebung einer öffentlichen Schule entsprechend für die Änderung einer öffentlichen Schule. Als Änderung einer Schule sind dabei gemäß § 30 Abs. 4 Satz 2 SchG die Änderung der Schulart, der Schulform (Normalform oder Aufbauform) oder des Schultyps sowie die dauernde Teilung oder Zusammenlegung, die Erweiterung bestehender Schulen, die Einrichtung von Außenstellen sowie die Verteilung der Klassen auf Schulen mit Außenstellen zu behandeln.
39 
Im vorliegenden Fall geht es um die Entstehung einer Gemeinschaftsschule im Wege einer Schulartänderung (§ 8a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 SchG) und damit im Wege der Änderung einer Schule im Sinne von § 30 Abs. 4 Satz 2 SchG. Das folgt daraus, dass die bestehende Grund- und Werkrealschule im Ergebnis in eine Gemeinschaftsschule (einschließlich Grundschule, vgl. § 8a Abs. 2 Satz 2 SchG = § 8a Abs. 2 Satz 4 SchG in der bis zum 31.07.2013 geltenden Fassung) umgewandelt werden soll und es sich nach der Aufzählung in § 4 Abs. 1 Satz 4 SchG hierbei um unterschiedliche Schularten handelt.
40 
Im Streit steht hier nicht die im ersten Satzteil von § 8a Abs. 5 Satz 1 SchG geforderte (gegebenenfalls zusätzlich erforderliche) „Zustimmung des Kultusministeriums“, sondern die in § 30 Abs. 1 Satz 1 SchG genannte, durch Verweisung in Bezug genommene „Zustimmung der obersten Schulaufsichtsbehörde“.
41 
bb) Der angegriffene Bescheid vom 04.02.2013 ist formell rechtmäßig, da weder Zuständigkeits- noch Verfahrensregeln verletzt sind.
42 
(1) Das Regierungspräsidium Stuttgart hat die Ablehnungsentscheidung als sachlich zuständige Behörde getroffen. Das folgt aus einer zulässigen und auch tatsächlich wirksam erfolgten Zuständigkeitsübertragung vom Kultusministerium auf das Regierungspräsidium. Gemäß § 35 Abs. 5 Satz 1 SchG wird das Kultusministerium ermächtigt, durch Rechtsverordnung Zuständigkeiten, die durch das Schulgesetz begründet sind, auf nachgeordnete Schulaufsichtsbehörden zu übertragen, soweit dies zur sachgerechten Erledigung geboten erscheint. Soweit die obere Schulaufsichtsbehörde (mithin nach § 34 Abs. 1 SchG das Regierungspräsidium) betroffen ist, bedarf die Rechtsverordnung des Einvernehmens des Innenministeriums (§ 35 Abs. 5 Satz 2 SchG). Von der Verordnungsermächtigung wurde mit der Verordnung des Kultusministeriums über die Zuständigkeit für schulorganisatorische Maßnahmen vom 18.10.2000 (GBl. S. 731 - SchulOrgZustV, zuletzt geändert durch Verordnung vom 24.09.2012, GBl. S. 550) Gebrauch gemacht. Das Einvernehmenserfordernis des § 35 Abs. 5 Satz 2 SchG wurde dabei gewahrt.
43 
Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 SchulOrgZustV überträgt das Kultusministerium mit Ausnahme der Maßnahmen, die die Weiterentwicklung des Schulwesens nach § 22 SchG zum Ziel haben, die Befugnis für schulorganisatorische Maßnahmen nach § 30 Abs. 1 und 3 Satz 1 SchG zur Einrichtung und Aufhebung von Grundschulen (§ 5 SchG), Hauptschulen und Werkrealschulen (§ 6 SchG) und Gemeinschaftsschulen (§ 8a SchG) auf die Regierungspräsidien.
44 
Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 SchulOrgZustV gilt die Zuständigkeitsübertragung auf das Regierungspräsidium auch für die Befugnisse nach § 30 Abs. 4 SchG für die Änderung bestehender Schulen aller Schularten mit Ausnahme der Änderung der Schulart oder des Schultyps. Der Wortlaut dieser Bestimmung legt es zunächst nahe, die Zuständigkeit für die Zustimmung zu einer Schulartänderung - wie sie gerade hier im Raum steht - als nicht übertragen zu betrachten. Hierbei bliebe aber unberücksichtigt, dass der zweite Satz von § 1 Abs. 1 SchulOrgZustV eine Erweiterung des Anwendungsbereichs des ersten Satzes von den Schularten Grundschule, Hauptschule und Werkrealschule und Gemeinschaftsschule auf sämtliche Schularten vornimmt, soweit es um die Befugnisse nach § 30 Abs. 4 SchG geht, und hieran anknüpfend eine Rückausnahme für die Änderung der Schulart oder des Schultyps macht. Nach Sinn und Zweck der Norm wird daher, vom Wortlaut gerade noch gedeckt, die Zuständigkeit für Schulartänderungen nur insoweit nicht den Regierungspräsidien übertragen, als es um andere Schularten als Grundschule, Hauptschule und Werkrealschule sowie Gemeinschaftsschule geht. Hierfür spricht auch, dass die Schulartänderung - zumindest im Wesentlichen - der Kombination einer Schulaufhebung mit der gleichzeitigen Neueinrichtung einer anderen Schule am selben Ort gleichkommt. Mit der Entstehungsgeschichte von § 1 Abs. 1 SchulOrgZustV steht dieses Ergebnis in Einklang, wobei früher (bis zur Änderung durch die Verordnung vom 11.02.2010, GBl. S. 328) lediglich die Befugnisse nach § 30 Abs. 4 SchG für die Erweiterung bestehender Schulen (mit bestimmten Ausnahmen) ohne Differenzierung nach Schularten übertragen waren, so dass sich aus der Altfassung keine Schlüsse für die Auslegung der Neufassung ziehen lassen. Die Zuständigkeit für Schulartänderungen betreffend Grundschulen, Hauptschulen und Werkrealschulen sowie Gemeinschaftsschulen ist somit auf die Regierungspräsidien übertragen worden.
45 
Das Regierungspräsidium hat die Entscheidung über die Zustimmung auch tatsächlich selbst getroffen, obwohl aus seinen Akten hervorgeht, dass vor Erlass des Ablehnungsbescheides der Antrag dem Kultusministerium „mit allen Unterlagen zur Entscheidung vorgelegt“ werden sollte (S. 12 des im Entwurf vorliegenden Dokuments „Prüfung Schulorganisation“, datiert mit dem 27.11.2012) beziehungsweise auch vorgelegt wurde (vgl. Klageerwiderung vom 16.05.2013, S. 4: Ablehnung seitens des Regierungspräsidiums „nach Überprüfung und Entscheidung durch das Kultusministerium“). § 8a Abs. 5 Satz 1 SchG sieht die Zustimmung des Kultusministeriums als eigene Voraussetzung für das Entstehen einer Gemeinschaftsschule neben der nach § 30 SchG erforderlichen Zustimmung vor. Es lässt sich den Akten nicht entnehmen, dass sich das Regierungspräsidium auch die eigene Entscheidungskompetenz über die Zustimmung vom Kultusministerium gänzlich aus der Hand nehmen ließ.
46 
Erst recht hat das Regierungspräsidium die Entscheidung nicht dem Schulamt überantwortet, dessen Stellungnahme es im Rahmen des Verfahrens eingeholt hat. Wenngleich es in dem Dokument „Prüfung Schulorganisation“ auf Seite 12 heißt, das Regierungspräsidium schließe sich „der Auffassung des SSA (= Staatlichen Schulamts) vollinhaltlich an“, bedeutet dies nicht, dass das Regierungspräsidium keine eigene Prüfung vorgenommen oder gar die Verantwortung für seine Entscheidung an das Schulamt abgegeben hat.
47 
(2) Die Klägerin kann sich auch nicht darauf stützen, dass keine beziehungsweise nur eine unzureichende Anhörung vor Erlass des Bescheides vom 04.02.2013 stattgefunden habe.
48 
Nach § 28 Abs. 1 LVwVfG ist, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Ausgehend davon könnte man hier ein Anhörungsgebot schon deshalb verneinen, weil es an einem Akt der „Eingriffsverwaltung“ fehlt, wenn „nur“ der Erlass eines Verwaltungsakts abgelehnt wird, der erst eine Rechtsposition gewähren soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.10.1982 - 3 C 46.81 -, BVerwGE 66, 184, m.w.N.; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22.06.2011 - 10 B 1.11 -, Juris; a.A. Grünewald, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl. 2014, § 28 Rn. 18; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl. 2011, § 28 Rn. 26a; offen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.10.1993 - 14 S 2085/93 -, NVwZ 1994, 919). Ob dem zu folgen ist, kann allerdings ebenso dahinstehen wie die Richtigkeit der Annahme des Verwaltungsgerichts, von der Anhörung habe nach § 28 Abs. 2 Nr. 3 LVwVfG abgesehen werden können, weil von den tatsächlichen Angaben der Klägerin, die diese in ihrem Antrag gemacht habe, nicht zu ihren Ungunsten abgewichen worden sei. Gleichermaßen nicht entscheidungserheblich ist es, ob bereits das vor der Ablehnungsentscheidung geführte Gespräch zwischen den Vertretern des Regierungspräsidiums und denjenigen der Klägerin als hinreichende Anhörung gewertet werden kann. Insoweit könnte unter Umständen bemängelt werden, dass darüber nichts aktenkundig gemacht wurde (vgl. Grünewald, a.a.O., § 28 Rn. 26). Auf all diese Gesichtspunkte kommt es deshalb nicht an, weil jedenfalls ein etwaiger Anhörungsmangel inzwischen geheilt worden ist.
49 
Eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 44 LVwVfG nichtig macht, ist nämlich unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird (§ 45 Abs. 1 Nr. 3 LVwVfG). Die Nachholung kann bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erfolgen (§ 45 Abs. 2 LVwVfG). Dies zugrunde legend hatte die Klägerin mittlerweile ausreichend Gelegenheit, sich Gehör zu verschaffen. Zwar stellen schlichte Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren noch keine nachträgliche Anhörung im Sinne von § 45 Abs. 1 Nr. 2 LVwVfG dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2010 - 3 C 14.09 -, BVerwGE 137, 199; Baumeister, in: Obermayer/Funke-Kaiser, a.a.O., § 45 Rn. 47). Anders verhält es sich jedoch dann, wenn - wie hier - auf die schriftsätzlich vorgebrachten Einwände gegen eine Behördenentscheidung eine umfassende schriftliche Replik sowie eine Aussprache im Rahmen der mündlichen Verhandlung folgen. Denn dann hat die Behörde in angemessener Weise Gelegenheit zur Äußerung eingeräumt und zu erkennen gegeben, dass sie auch nach Prüfung des Vorbringens an ihrer Entscheidung festhält (vgl. dazu BSG, Urteil vom 09.11.2010 - B 4 AS 37/09 R -, NJW 2011, 1996; Hufen/Siegel, Fehler im Verwaltungsverfahren, 5. Aufl. 2013, Rn. 960).
50 
(3) Auch auf einen formalen Begründungsmangel des Bescheides vom 04.02.2013 kann sich die Klägerin nicht (mehr) berufen. Ein schriftlicher oder elektronischer sowie ein schriftlich oder elektronisch bestätigter Verwaltungsakt ist mit einer Begründung zu versehen (§ 39 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG). In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben (§ 39 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG). Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist (§ 39 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG). Die erforderliche Begründung kann jedoch auch nachträglich bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gegeben werden (§ 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 LVwVfG). Jedenfalls letzteres ist geschehen, indem der Beklagte seinen Bescheid schriftsätzlich umfassend verteidigt hat. Darauf, ob die Begründung auch inhaltlich Überlegungen enthält, die die Ablehnungsentscheidung tragen können, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an, weil § 39 LVwVfG nur die formelle Begründungspflicht regelt (vgl. etwa Hufen/Siegel, a.a.O., Rn. 490; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 39 Rn. 2).
51 
(4) Schließlich leidet das vom Regierungspräsidium durchgeführte Verwaltungsverfahren auch sonst an keinen Fehlern.
52 
Zwar dürfte dieses nicht in jeder Hinsicht den seit dem 01.08.2014 geltenden Anforderungen entsprechen, die durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes Baden-Württemberg vom 03.06.2014 (GBl. S. 265) eingeführt worden sind (zum Zeitpunkt des Inkrafttretens vgl. Art. 2 des Änderungsgesetzes). Nach § 30 Abs. 1 Satz 2 SchG ist nunmehr vor der Entscheidung über die Zustimmung zur Schulartänderung eine regionale Schulentwicklung nach § 30a bis § 30e SchG durchzuführen. In deren Rahmen ist ein umfassendes „Dialog- und Beteiligungsverfahren“ vorgesehen, das wohl noch über die vom Regierungspräsidium bereits im hier zu beurteilenden Verfahren gewählten Beteiligungsformen hinausgeht. Nach jetzigem Recht „sollen die anderen von der schulorganisatorischen Maßnahme berührten Gemeinden und Landkreise und weiteren Berührten, wie z.B. Gesamtelternvertretungen, die Wirtschaft, die Stadt- und Landkreise wegen der Zuständigkeit für die Belange der Schülerbeförderung und des ÖPNV sowie die Schulen in freier Trägerschaft eine Stellungnahme zu den erwarteten Auswirkungen abgeben können“ (vgl. LT-Drucks. 15/5044, S. 39). Die regionale Schulentwicklung ist auf die Herbeiführung eines Konsenses ausgerichtet und schreibt bei Uneinigkeit ein besonderes Schlichtungsverfahren vor. Diese neuen Regeln wirken sich jedoch auf den hier zu beurteilenden Fall nicht aus. Das ergibt sich aus Folgendem:
53 
In materieller Hinsicht ist für die gerichtliche Prüfung des Begehrens der Klägerin, auch soweit es um einen Beurteilungsspielraum geht, die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat maßgeblich. Denn der behauptete Anspruch kann nur zugesprochen werden, wenn die Voraussetzungen hierfür aktuell noch vorliegen (vgl. dazu Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 113 Rn. 102 ff.). Gegenteiliges lässt sich weder dem Schulgesetz entnehmen noch ist etwa wegen einer „in der Verwaltungsebene abgeschlossenen Planung“ (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 14.02.1975 - IV C 21.74 -, BVerwGE 48, 56 = Juris Rn. 29; Urteil vom 21.05.1976 - IV C 80.74 -, BVerwGE 51, 15 = Juris Rn. 32) auf einen in der Vergangenheit liegenden Zeitpunkt abzustellen. Auch Gründe des Vertrauensschutzes stehen dem nicht entgegen, zumal das geltend gemachte Recht nicht mit einem Subventions-, Beihilfe-, Sozialhilfe- oder Kostenerstattungsanspruch vergleichbar ist (vgl. dazu Bay. VGH, Urteil vom 18.10.2007 - 21 BV 05.1690 -, BayVBl 2008, 347). Eine unzulässige „echte Rückwirkung“ schulgesetzlicher Bestimmungen (vgl. dazu aus dem Bereich des Steuerrechts BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 07.07.2010 - 2 BvL 1/03, 2 BvL 57/06, 2 BvL 58/06 -, BVerfGE 127, 31) wird so schon deshalb nicht bewirkt, weil es nicht um einen in der Vergangenheit abgeschlossenen Lebenssachverhalt geht. Bei der Regelung über die Zustimmung zu einer Schulartänderung handelt es sich auch nicht um ein „Zeitabschnittsgesetz“ (siehe hierzu Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 113 Rn. 221 m.w.N.). Daraus folgt, dass die Änderungen zum 01.08.2014, soweit sie inhaltliche Anforderungen betreffen, berücksichtigt werden müssen. Anders ist es aber bei den verfahrensrechtlichen Neuerungen, die das Änderungsgesetz mit sich gebracht hat.
54 
Es ist ein Grundsatz des intertemporalen Verfahrensrechts, dass bereits begonnene Verfahren im Fall einer Rechtsänderung nach dem neuen Verfahrensrecht zu Ende zu führen sind (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 11.06.2013 - 8 ZB 12.784 -, BayVBl 2013, 690; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 96 Rn. 3; siehe auch BVerwG, Urteile vom 26.03.1985 - 9 C 47.84 -, NVwZ 1986, 45, und vom 14.04.2011 - 3 C 20.10 -, BVerwGE 139, 323; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.08.2011 - 3 S 2439/09 -, VBlBW 2012, 145). Abgeschlossene Verwaltungsverfahren bleiben hingegen abgeschlossen und müssen nicht nach neuem Verfahrensrecht wiederholt werden (vgl. Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 96 Rn. 1; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 96 Rn. 4). Dies trifft auf das Verwaltungsverfahren, auf dem der hier in Rede stehende Verwaltungsprozess beruht, zu. Denn das auf den Erlass eines Verwaltungsakts gerichtete Verfahren endet (spätestens und jedenfalls in Fällen, in denen wie hier kraft Gesetzes kein Widerspruchsverfahren stattfindet) mit dessen Bekanntgabe (vgl. BVerwG, Urteile vom 01.12.1989 - 8 C 14.88 -, BVerwGE 84, 178, 181 = Juris Rn. 15, und vom 16.10.2008 - 4 C 3.07 -, BVerwGE 132, 152 = Juris Rn. 37 f.; Kallerhoff, a.a.O., § 96 Rn. 2; Wittinger, in: Obermayer/Funke-Kaiser, a.a.O., § 9 Rn. 37 f.; a.A. BVerwG, Urteil vom 24.05.1995 - 1 C 7.94 -, BVerwGE 98, 313, „jedenfalls für Verpflichtungsbegehren“; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 96 Rn. 4 und § 9 Rn. 30: Ende des Verfahrens erst mit Unanfechtbarkeit). Somit sind verfahrensrechtliche Änderungen, die nach der Bekanntgabe des Bescheides vom 04.02.2013 eingetreten sind, hier ohne Bedeutung. Ohne Einfluss darauf ist die Tatsache, dass der Antrag der Klägerin beim Regierungspräsidium zunächst mit Blick auf ein früheres Schuljahr gestellt war. Er ist so zu verstehen, dass die Klägerin frühestmöglich die Zustimmung zur Schulartänderung erlangen wollte, der Antrag aber für spätere Schuljahre fortwirkt. Ungeachtet der diesbezüglichen Verwaltungspraxis besteht auch keine Bindung zwischen Schuljahr und Verfahrensrecht in dem Sinne, dass der verfahrensrechtliche Maßstab für verschiedene Schuljahre auf verschiedene Stichtage fixiert ist. Für eine solche Fixierung fehlt es an einer speziellen Rechtsgrundlage. Es wäre daher auch nicht feststellbar, auf welchen Stichtag es jeweils ankommen sollte.
55 
Eine von den allgemeinen Regeln des intertemporalen Verwaltungsrechts abweichende Würdigung ist nicht geboten, weil eine solche gesetzlich besonders angeordnet sein müsste (vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 29.09.1982 - 8 C 138.81 -, BVerwGE 66, 178: Möglichkeit, die Heilung eines Zuständigkeitsfehlers durch das nachträgliche Zuwachsen der Kompetenz vorzusehen). Daran fehlt es. Der Gesetzgeber hat keine Übergangsregelung für Altverfahren getroffen. Allein die Tatsache, dass die Zustimmung zu einer Schulartänderung nach neuem Recht nicht mehr ohne eine regionale Schulentwicklung erlangt werden kann, wirkt nicht auf Altverfahren zurück. Um einen Fall, in dem eine nachträgliche Änderung der Sach- oder Rechtslage zum Erlöschen eines Anspruchs führt (vgl. BVerwG, Urteil vom 30.06.2011 - 4 C 10.10 -, VBlBW 2011, 467 = Juris Rn. 7 m.w.N.), handelt es sich nicht, weil die Zustimmung zur Schulartänderung nach neuem und nach altem Recht ihrem Wesen nach das Gleiche bleibt, denn eine „Zustimmung ohne vorherige regionale Schulentwicklung“ und eine „Zustimmung nach vorheriger regionaler Schulentwicklung“ sind bei inhaltlicher Betrachtung nicht kategorial verschieden. Für die Klägerin wirkt sich die Entscheidung über die Zustimmung unabhängig von den vorherigen Verfahrensschritten gleich aus.
56 
cc) Das Regierungspräsidium Stuttgart hat auch - jedenfalls soweit es um die hier allein maßgeblichen Rechte der Klägerin geht - in der Sache rechtmäßig entschieden, indem es die beantragte Zustimmung zu der Schulartänderung in eine Gemeinschaftsschule abgelehnt hat.
57 
(1) Infolge der seit dem 01.08.2014 geltenden Änderungen durch Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung des Schulgesetzes Baden-Württemberg können die Gemeinschaftsschulen auch im besonderen Ausnahmefall nicht mehr einzügig sein, denn § 8a Abs. 2 Satz 1 SchG sieht in seiner neuen Fassung nur noch mindestens zweizügige Gemeinschaftsschulen vor (anders noch § 8a Abs. 2 Satz 1 SchG in der bis 31.07.2013 geltenden Fassung).
58 
Das Regierungspräsidium hat die für die Zustimmung zur Schulartänderung zwingende gesetzliche Voraussetzung der Zweizügigkeit bei der von der Klägerin geplanten Gemeinschaftsschule ohne zu Lasten der Klägerin gehende Rechtsfehler verneint. Dass das Regierungspräsidium hierbei von einer langfristig zu prognostizierenden Mindestschülerzahl von 40 in den Eingangsklassen ausgegangen ist, ist schon deshalb nicht zu beanstanden, weil nunmehr nach § 30b Abs. 1 Nr. 1 SchG genau diese Mindestschülerzahl, wenn auch nach dem Wortlaut dieser Bestimmung „im Rahmen der Feststellung des öffentlichen Bedürfnisses nach § 27 Abs. 2 SchG“ für die Erteilung einer Zustimmung erforderlich ist. Mögliche Überlegungen, der Zweizügigkeit etwa basierend auf dem im Organisationserlass geregelten Klassenteiler andere Zahlenwerte zugrunde zu legen (vgl. zuletzt Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport zur Eigenständigkeit der Schulen und Unterrichtsorganisation im Schuljahr 2014/2015 vom 12.03.2014, Az. 22-6740.3/1310), haben sich mit der neuen Gesetzesfassung erledigt (siehe im Übrigen früher schon LT-Drucks. 15/1466, S. 25 i.V.m. S. 13: Gemeinschaftsschule sollte mindestens zweizügig sein; dauerhafte Mindestschülerzahl von 20 pro Zug anzustreben).
59 
(2) Die Prognose des Regierungspräsidiums, dass eine langfristige Mindestschülerzahl von 40 in den Eingangsklassen der von der Klägerin geplanten Gemeinschaftsschule nicht zu erwarten ist, ist nicht zu beanstanden.
60 
Mit dem gesetzlich statuierten Zustimmungserfordernis der § 8a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 30 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 SchG geht ein Beurteilungsspielraum der staatlichen Schulaufsicht einher, soweit es um die Ausfüllung der unbestimmten Rechtsbegriffe „Zweizügigkeit“, „öffentliches Bedürfnis“ und „langfristig zu prognostizierende Mindestschülerzahl von 40 in den Eingangsklassen“ geht, zu deren Ausfüllung es einer Prognoseentscheidung bedarf. Dem steht nicht entgegen, dass die Einrichtung von Schulen die Planungshoheit der Gemeinde und damit das verfassungsrechtlich geschützte Recht auf kommunale Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 LV) betrifft.
61 
Nach Art. 7 Abs. 1 GG steht das gesamte Schulwesen unter der Aufsicht des Staates. Der Begriff der staatlichen Schulaufsicht umfasst die Gesamtheit der staatlichen Befugnisse zur Organisation, Planung, Leitung und Beaufsichtigung des Schulwesens (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.11.1974 - VII C 12.74 -, BVerwGE 47, 201 m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Beschlüsse vom 02.06.1967 - IV 813/66 -, ESVGH 18, 23, 27, und vom 27.10.1969 - IV 789/69 -, a.a.O.; Avenarius, Schulrecht, 8. Aufl. 2010, S. 182, Nr. 9.12; zum Umfang der Schulaufsicht siehe auch § 32 SchG, § 140 GemO). Zur Schulaufsicht im Sinne des Art. 7 Abs. 1 GG gehört jedenfalls die Befugnis des Staates zur zentralen Ordnung und Organisation des Schulwesens mit dem Ziel, ein Schulsystem zu gewährleisten, das allen jungen Bürgern gemäß ihren Fähigkeiten die dem heutigen gesellschaftlichen Leben entsprechenden Bildungsmöglichkeiten eröffnet (vgl. BVerfG, Urteil vom 24.06.1969 - 2 BvR 446/64 -, BVerfGE 26, 228; dem folgend Senatsurteil vom 08.03.1977 - IX 1523/74 -, a.a.O., 178; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 07.06.1991 - 19 A 733/90 -, NVwZ-RR 1992, 186). Damit ist dem Gesetzgeber, soweit ihm nicht gar eine entsprechende Verpflichtung auferlegt wird, die Möglichkeit eingeräumt, das Schulwesen nicht nur einer staatlichen Rechts-, sondern auch einer Fachaufsicht zu unterstellen (zum Verhältnis Schulaufsicht/Fachaufsicht vgl. etwa auch Brosius-Gersdorf, in: Dreier, GG, Band I, 3. Aufl. 2013, Art. 7 Rn. 44). Dem Staat steht die Schulplanung und die Möglichkeit der Einwirkung auf Errichtung, Änderung und Aufhebung der einzelnen öffentlichen Schule zu (vgl. BVerfG, Urteil vom 24.06.1969 - 2 BvR 446/64 -, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 02.06.1967 - IV 813/66 -, a.a.O., 28; OVG Brandenburg, Beschluss vom 30.07.1997 - 1 B 83/97 -, LKV 1998, 277; VG Stuttgart, Urteil vom 19.03.2004 - 10 K 3032/02 -, abgedruckt bei Bosse/Burk, Schulrecht Baden-Württemberg, Rspr., § 30 SchG E 13; VG Potsdam, Beschluss vom 28.07.2003 - 12 L 511/03 -, a.a.O. Rn. 23). Bei Organisationsmaßnahmen wie der Errichtung von Schulen wäre es mit Art. 7 Abs. 1 GG sogar schwerlich vereinbar, wenn die Aufsicht auf eine Rechtskontrolle beschränkt wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 31.01.1964 - VII C 49.62 -, BVerwGE 18, 38, 39). Ob man dies allgemein auch so umschreiben kann, dass die staatlichen Herrschaftsrechte auf dem Gebiet des Schulrechts Vorrang genießen, während das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde zurücktreten muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.03.1966 - VII C 141.65 -, BVerwGE 23, 351, 352), kann dahinstehen.
62 
Das Zustimmungserfordernis des § 8a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 30 Abs. 4 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 SchG eröffnet in Übereinstimmung mit diesen Grundsätzen die staatliche Fachaufsicht über die Schulstandortfrage (einhellige Auffassung, vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.10.1969 - IV 789/69 -, a.a.O.; Holfelder/Bosse, SchG Baden-Württemberg, § 27 Anm. 4; Lambert/Müller/Sutor, Schulrecht Baden-Württemberg, Stand Februar 2013, § 27 SchG Anm. 3.4; Ulbrich, in: Ebert, Schulrecht Baden-Württemberg, 2013, § 27 SchG Rn. 6; Wörz/von Alberti/Falkenbach, SchG Baden-Württemberg, Stand November 2013, § 32 Anm. 3.2). Die Fachaufsicht erstreckt sich auf die rechtmäßige und zweckmäßige Wahrnehmung der fachlichen Verwaltungsangelegenheiten der Klägerin (vgl. § 3 Abs. 2 LVG).
63 
Soweit in der Literatur die Rechtsnatur der Aufsicht in diesem Fall als „mittlerer Weg“ zwischen Rechtsaufsicht und Fachaufsicht betrachtet wird, wird ein Zurückbleiben hinter der Fachaufsicht nur für Detailfragen bei der Errichtung der Schule angenommen (vgl. Lambert/Müller/Sutor, a.a.O., § 27 SchG Anm. 3.4). Hierzu kann die im vorliegenden Fall beabsichtigte Schulartänderung nicht gezählt werden, weshalb es auf die Berechtigung der teilweise vertretenen Einschränkung der staatlichen Aufsicht hier nicht ankommt. Ebenso ohne Bedeutung ist es, dass man die hier eröffneten staatlichen Aufsichtsmöglichkeiten unter Umständen begrifflich von einer „Fachaufsicht im technischen Sinne“ unterscheiden und stattdessen von einem „Kondominium“ sprechen muss, weil § 118 Abs. 2 GemO nur die Aufsicht über die Erfüllung von Weisungsaufgaben im Sinne von § 2 Abs. 3 GemO als Fachaufsicht kennzeichnet, während es sich im vorliegenden Fall um ein staatliches Mitwirkungsrecht anderer Art im Bereich einer Pflichtaufgabe (vgl. § 48 Abs. 1 SchG, § 2 Abs. 2 Satz 1 GemO) handelt (so VG Stuttgart, Urteil vom 19.03.2004 - 10 K 3032/02 -, a.a.O., unter Bezug auf OVG Nordrhein-Westfalen, Entscheidung vom 08.01.1964 - III A 1151/61 -, DVBl 1964, 678; vgl. auch Ulbrich, a.a.O., § 30 SchG Rn. 1).
64 
Für dieses weite Verständnis der Aufsicht spricht neben der Tatsache, dass der Staat den Hauptteil der mit der Einrichtung einer Schule verbundenen Kosten trägt (vgl. §§ 15 ff. FAG sowie die Verordnung des Kultusministeriums, des Innenministeriums und des Finanzministeriums über die Durchführung des Schullastenausgleichs - Schullastenverordnung - SchLVO vom 21.02.2000, GBl. S. 181, zuletzt geändert durch Verordnung vom 28.01.2014, GBl. S. 80), auch eine historische Betrachtung. Zu der Vorgängerregelung des § 30 Abs. 1 SchG in § 14 Abs. 1 des Gesetzes zur Vereinheitlichung und Ordnung des Schulwesens in Baden-Württemberg (vom 05.05.1964, GBl. S. 235 - SchuVOG -) lässt sich der Entwurfsbegründung betreffend die Schulaufsicht (dort noch zu § 12 des Entwurfs) unter anderem entnehmen: „Die Entscheidung darüber, ob eine öffentliche Schule einzurichten und fortzuführen ist, ist eine Angelegenheit der staatlichen Schulaufsicht, Ausfluss des zentralen Ordnungs-, Gestaltungs- und Organisationsrechts des Staates über das Schulwesen (Art. 7 Abs. 1 GG). (…) Die Art des Zusammenwirkens wird aber nicht nur durch die Partnerschaft, sondern auch durch die Aufgabe des Staates, das gesamte Schulwesen zu leiten und für die Leistungsfähigkeit des Schulwesens und der einzelnen Schulen zu sorgen und dabei allen überörtlichen Gegebenheiten und sachlichen Forderungen Rechnung zu tragen, bestimmt. Mit anderen Worten: Es ist Sache der staatlichen Schulaufsicht, die Entscheidung zu treffen, sei es im Wege der Zustimmung zu einer vom Schulträger beschlossenen Maßnahme, sei es im Wege der Anordnung, wenn notwendige Maßnahmen nicht getroffen werden.“ (vgl. LT-Drucks. 3/2755, S. 5363 f.; abgedruckt auch bei Lambert/Müller/Sutor, a.a.O., § 27 SchG Anm. 3.6). Hieraus folgt, dass das Letztentscheidungsrecht einschließlich der Zweckmäßigkeitsbeurteilung der staatlichen Schulaufsicht vorbehalten ist, wobei dabei die rechtlich unter anderem durch das kommunale Selbstverwaltungsrecht und die Pflicht zu „gemeindefreundlichem Verhalten“ gezogenen Grenzen zu wahren sind (VG Stuttgart, Urteil vom 19.03.2004 - 10 K 3032/02 -, a.a.O.). Der Schulaufsicht ist ein Beurteilungsspielraum eröffnet (vgl. LT-Drucks. 15/1466, S. 26; Senatsurteil vom 08.03.1977 - IX 1523/74 -, a.a.O., 181; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.03.1985 - 11 S 631/80 -, VBlBW 1986, 344, 346, und Beschluss vom 27.10.1969 - IV 789/69 -, a.a.O.; VG Stuttgart, Urteil vom 19.03.2004 - 10 K 3032/02 -, a.a.O.).
65 
Der fachaufsichtlich geprägten Letztentscheidungskompetenz der staatlichen Schulaufsicht im Rahmen des Zustimmungserfordernisses korrespondiert eine eingeschränkte gerichtliche Prüfungskompetenz hinsichtlich einer Prognose, wie sie hier seitens des Regierungspräsidiums getroffen worden ist. Die Gerichte haben ihre Nachprüfung darauf zu beschränken, ob die Behörde die Prognose auf einer zutreffenden und hinreichenden tatsächlichen Grundlage in einer der Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet hat (vgl. allgemein etwa BVerwG, Urteile vom 07.07.1978 - IV C 79.76 -, BVerwGE 56, 110, und vom 29.01.1991 - 4 C 51.89 -, BVerwGE 87, 332 betr. Planfeststellungen; speziell zum Schulrecht VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.03.1985 - 11 S 631/80 -, a.a.O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 31.03.1995 - 15 A 900/90 -, NVwZ-RR 1996, 90; Rux/Niehues, Schulrecht, 5. Aufl. 2013, Rn. 1481; Ulbrich, a.a.O., § 31 SchG Rn. 6).
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(3) Eine weitere Einschränkung für die im vorliegenden Verfahren vorzunehmende Überprüfung ergibt sich daraus, dass bei Prognosespielräumen die in ihren Rechten Betroffenen nur insoweit einen Anspruch auf sorgfältig erstellte und realistische Prognosen haben, als ihre Rechte davon abhängen beziehungsweise die Prognosen die Grundlage für ihnen auferlegte Beschränkungen ihrer Rechte bilden (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 114 Rn. 37a; ähnlich Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 40 Rn. 32). Die Reichweite des Rechtsschutzes bestimmt sich danach, inwieweit die einschlägige Regelung erlassen ist, um den Interessen des Rechtsschutzsuchenden zu dienen (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.01.1972 - IV C 49.68 -, BVerwGE 39, 235, 237, zum Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Verwaltungsentscheidung; siehe ferner Urteil vom 23.09.1992 - 6 C 2.91 -, BVerwGE 91, 24, 39: „Anspruch auf gerichtliche Durchsetzbarkeit einer grundrechtlich geschützten Rechtsposition“).
67 
Die Klägerin kann sich nur auf die schulische Versorgung der eigenen Einwohner (§ 10 Abs. 1 GemO) berufen, denn es gehört nicht zu ihren Selbstverwaltungsaufgaben, schulische Angebote für Einwohner von Nachbarkommunen vorzuhalten (vgl. Lambert/Müller/Sutor, a.a.O., § 27 SchG Anm. 3.7; in diesem Sinne auch VG Stuttgart, Urteil vom 19.03.2004 - 10 K 3032/02 -, a.a.O.; VG Potsdam, Beschluss vom 28.07.2003 - 12 L 511/03 -, a.a.O. Rn. 24). Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sind nur diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 -, BVerfGE 79, 127; VerfGH Brandenburg, Urteil vom 17.07.1997 - 1/97 -, LKV 1997, 449, 450).
68 
Mit Rücksicht auf die Pflicht zu „gemeindefreundlichem Verhalten“ kann allenfalls ergänzend mit in den Blick genommen werden, welchen Zuspruch eine geplante Schule voraussichtlich bei Schülerinnen und Schülern aus benachbarten Gemeinden finden wird, soweit ein Schulträger schutzwürdig auf deren Berücksichtigung vertrauen kann. Ein schützenswertes Vertrauen kann dabei allerdings nicht dadurch hervorgerufen werden, dass eine Gemeinde die staatliche Planung vor der abschließenden Entscheidung durch „vorauseilende“ Investitionen zu binden versucht. Das kommunale Selbstverwaltungsrecht gibt dem Schulträger nicht die Befugnis, durch die Beschaffung von zusätzlichem Schulraum die Schulorganisation in einer solchen Weise „mitzubestimmen“ (vgl. OVG Brandenburg, Beschluss vom 30.07.1997 - 1 B 83/97 -, a.a.O.).
69 
(4) Ausgehend davon verletzt die angegriffene Prognoseentscheidung die Klägerin nicht in ihren Rechten. Nach ihrer Eigenangabe unter Nr. 5 b) der mit ihrem Antrag eingereichten Tabelle beträgt in ihrem „originären Einzugsgebiet“, zu dem sie neben xxx auch xxx und xxx zählt, die relevante Schülerzahl insgesamt nur 15 bis 20 (Abschnitt: „Begründung des öffentlichen Bedürfnisses / Darstellung und Berechnung der zu erwartenden Schülerzahl bzw. der Einschätzung der Erwartung der Erreichung der Zweizügigkeit oder der 20 Schüler bei Einzügigkeit für die Eingangsklasse[n] der GMS [Herkunft/Wohnort der Schüler, von welchen Schularten/Schule diese voraussichtlich in welcher Anzahl abgezogen werden]“). Diese Zahl bleibt deutlich unter dem Wert von 40 Schülern, der nach dem Gesetz langfristig prognostizierbar sein muss. Ebenfalls deutlich unter 40 Schülern liegen die Zahlen, die sich - gleichgültig, welche Betrachtung man anstellt - aus dem Material der „Prüfung Schulorganisation“ des Regierungspräsidiums ergeben. So beträgt die Zahl der zu erwartenden Schüler, die von der eigenen Grundschule auf eine etwaige Gemeinschaftsschule übergehen würden, bei den 41 Kindern in der vierten Klasse und einer entsprechend den „allgemeinen Prognosegrundlagen“ angenommenen Übergangsquote von 50 % lediglich 21. Legt man die Gesamtzahl der Grundschüler in den Klassen 1 bis 4 zugrunde, so errechnet sich bei einem Wert von 189 Schülern ein Durchschnittswert von 47,25, was bei der fünfzigprozentigen Übergangsquote einen Erwartungswert von 24 Schülern ergibt. Die langfristige Prognose des Regierungspräsidiums lässt (ausgehend von 3.976 Einwohnern bei einer Geburtenquote von 0,83 %) auf einen Wert von 33 Grundschülern und demnach auf einen Erwartungswert von 17, die mittelfristige Prognose (ausgehend von der durchschnittlichen Zahl der Geburten in den Jahren 2005 bis 2010) auf einen Wert von 39 Grundschülern und demnach auf einen Erwartungswert von 19 schließen. Im Ergebnis ist somit die Prognose des Regierungspräsidiums, dass weniger als 40 Schüler langfristig zu prognostizieren sind, jedenfalls insoweit nicht rechtswidrig, als es um die Rechte der Klägerin geht. Es ist auch weder dargelegt noch sonst ersichtlich, sondern angesichts der deutlich zu niedrigen Zahlenwerte vielmehr fernliegend, dass sich an den rechnerischen Verhältnissen in der Zeit zwischen der Erhebung des Regierungspräsidiums und der Entscheidung des Senats etwas Erhebliches geändert hat.
70 
Besondere Umstände, die geeignet wären, ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin auf die Einbeziehung externer Schülerströme zu begründen, sind nicht ersichtlich.
71 
Zu berücksichtigen ist auch, dass es der Klägerin offen steht, sich freiwillig mit anderen Gemeinden - deren Bereitschaft vorausgesetzt - zu einem leistungsfähigeren Schulträger beziehungsweise einem solchen mit größerem Schülerpotenzial zusammenzuschließen, um so die Zustimmung der Schulaufsicht zur Einrichtung einer Gemeinschaftsschule zu erwirken (vgl. zu diesem Gedanken bereits BVerfG, Urteil vom 24.06.1969 - 2 BvR 446/64 -, a.a.O.; VerfGH Brandenburg, Urteil vom 17.07.1997 - 1/97 -, a.a.O.). Nach § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG können Gemeinden, Landkreise und Regionalverbände mit Zustimmung der oberen Schulaufsichtsbehörde zur gemeinsamen Erfüllung der ihnen als Schulträger obliegenden Aufgaben Schulverbände bilden oder öffentlich-rechtliche Vereinbarungen abschließen (vgl. dazu und zu ggf. anderen Möglichkeiten des Zusammenwirkens etwa Ulbrich, a.a.O., § 31 SchG Rn. 1 ff.). Handelt eine Gemeinde hingegen ohne Abstimmung mit ihren Nachbargemeinden und ist deshalb die Prognose gerechtfertigt, dass die geplante Gemeinschaftsschule keine ausreichend breite und nachhaltige Existenzgrundlage hat, so muss sie es hinnehmen, dass dies zu ihren Lasten geht. Es war sogar gerade ein - vom Gesetzgeber dann aufgegriffener - Wunsch der kommunalen Landesverbände, im Genehmigungsverfahren der Gemeinschaftsschule nicht nur auf die Prognose „für diese (die beantragte) Schule“ abzustellen, sondern in die Entscheidung auch die Belange der benachbarten Schulträger einzubeziehen (vgl. LT-Drucks. 15/1466, S. 23). Das verdeutlicht, dass eine „Gesamtschau der Schulstruktur vor Ort“ (LT-Drucks., a.a.O.) letztlich objektiv auch kommunalen Interessen entspricht.
72 
(5) Selbst wenn man umfassend - ohne die gerichtliche Kontrolle auf die eigenen Einwohner der Klägerin zu beschränken - prüft, ob das Regierungspräsidium seinen Beurteilungsspielraum eingehalten hat, gibt es keine durchschlagenden Einwände gegen die Rechtmäßigkeit der Entscheidung des Regierungspräsidiums.
73 
Das Regierungspräsidium hat in seiner Klageerwiderung sowie in seiner Berufungserwiderung nachvollziehbar erläutert, dass man ausgehend von der Gesetzesbegründung zu § 8a SchG (LT-Drucks. 15/1466, S. 13) eine dauerhafte Zweizügigkeit für erforderlich gehalten habe. Die Prognose habe sich deshalb nicht auf die Festlegung eines denkbaren Einzugsbereichs und die Berechnung möglicher Schülerzahlen (erste Stufe) beschränken können, sondern habe im Anschluss daran eine Bewertung der Schülerzahlen auf Wahrscheinlichkeit und Dauerhaftigkeit erfordert (zweite Stufe). Die erste Stufe habe den Zweck gehabt, die Daten zu erheben. Hierbei sei im Rahmen der Prüfung der Schulorganisation das Datenmaterial deshalb so ausführlich dargestellt worden, um die Zwischenschritte der Berechnung sichtbar und damit transparent zu machen. Auf der zweiten Stufe sei die Bewertung dieser Daten und damit die eigentliche Prognose erfolgt.
74 
Die Klägerin beanstandet die Bewertung auf der „zweiten Stufe“ in verschiedener Hinsicht und vertritt die Ansicht, das Regierungspräsidium hätte die auf der „ersten Stufe“ nach bestimmten (hypothetischen) Übergangsquoten ermittelten Daten in Form von errechneten Schüler-Zahlenwerten unverändert seiner Prognose zugrunde legen müssen. Ihre Einwände greifen aber im Ergebnis nicht durch.
75 
Das von der Klägerin für ihre Kritik in erster Linie in Bezug genommene Schreiben des Regierungspräsidiums ist mit „Allgemeine Prognosegrundlagen“ überschrieben und lautet:
76 
„Am Schulstandort der künftigen GMS:
77 
Übergangsquote 50 %:
Grundschule am Standort der künftigen GMS und es ist keine andere weiterführende Schule außer der künftigen GMS am Schulstandort vorhanden.
78 
Übergangsquote 40 %:
Grundschule am Standort der künftigen GMS und es sind andere weiterführende Schulen außer der künftigen GMS am Schulstandort vorhanden.
79 
Im Einzugsbereich der künftigen GMS
80 
Übergangsquote 30 %:
Grundschule im näheren Einzugsgebiet der künftigen GMS und Schulweg, Entfernung mit öff. Verkehr(s)mitteln weniger als 30 Minuten (gute Erreichbarkeit).
81 
Übergangsquote 20 %:
Grundschule im näheren Einzugsgebiet der künftigen GMS und Schulweg, Entfernung mit öff. Verkehr(s)mitteln zwischen 30 und 45 Minuten.
82 
Übergangsquote 10 %:
Grundschule im näheren Einzugsgebiet der künftigen GMS und Schulweg, Entfernung mit öff. Verkehr(s)mitteln zwischen 45 Minuten und 1 Stunde.
83 
Übergangsquote 10 %:
Grundschule im näheren Einzugsgebiet der künftigen GMS und Schulweg, Entfernung mit öff. Verkehr(s)mitteln mehr als 15 Minuten und eigene weiterführende Schule/n am Ort.“
84 
Die nach diesem Maßstab ermittelten Zahlen waren für das Regierungspräsidium nicht bindend. Das Prognoseverfahren des Regierungspräsidiums war von Anfang an zweistufig aufgebaut, so dass nicht argumentiert werden kann, die zweite Stufe sei erst nachträglich „erfunden“ worden, um ein erwünschtes, von den Daten der ersten Stufe aber nicht gedecktes Ergebnis zu rechtfertigen. Das Regierungspräsidium hat hierzu überzeugend angegeben, die errechneten Schülerzahlen hätten (zwingend) in einem zweiten Schritt auf ihre Wahrscheinlichkeit überprüft werden müssen, weil sich in vielen räumlichen Gebieten die Einzugsbereiche verschiedener Schulen überschnitten hätten, die Schüler aber nicht doppelt hätten gewertet werden können. Maßgebend sei gewesen, auf welche weiterführenden Schulen die Grundschüler der Nachbargemeinden „traditionsgemäß“ wechselten und welche weiterführenden Schulen in den einbezogenen Gemeinden und Stadtteilen bereits vorhanden seien und von den dortigen Grundschülern besucht werden könnten.
85 
Dieser Vortrag entspricht auch der Aktenlage. In dem Bogen „Prüfung Schulorganisation“ befindet sich neben den die erste Prognosestufe betreffenden Gliederungspunkten zur Datenerhebung („3. Sachverhalt/Sachstand/Relevante Daten“ sowie „4.1 kurzfristige Prognose“ und „4.2 Schülerzahlprognose/dauerhafter Bestand“, jeweils mit Untergliederungen) zwar kein eigener Gliederungspunkt, der die zweite Bewertungsstufe detailliert abbildet. Unter dem Gliederungspunkt „2. Bewertung und Entscheidungsvorschlag“ ist jedoch dargestellt, inwieweit Schüler der Nachbargemeinden in die Prognose einbezogen wurden und somit von den auf der ersten Stufe errechneten Daten (gemäß den vorgenannten Gliederungspunkten 3., 4.1 und 4.2) abgewichen wurde. Ein solcher Prüfungsschritt findet sich (stets als Nr. 2) in allen dem Gericht vorliegenden Akten jeweils in dem Dokument „Prüfung Schulorganisation“.
86 
Zutreffend weist das Regierungspräsidium auch darauf hin, dass bereits nach den allgemeinen Prognosegrundlagen des Kultusministeriums, aus denen das Regierungspräsidium seine eigenen „allgemeinen Prognosegrundlagen“ abgeleitet hat, ausdrücklich der Bezug zu Nachbargemeinden herzustellen und die Betroffenheit anderer Schulträger zu prüfen war. So heißt es dort wörtlich:
87 
„Im Rahmen der Bewertung des öffentlichen Bedürfnisses sind auch die Stellungnahmen der von der Genehmigung berührten anderen kommunalen Schulträger einzubeziehen: Bei der Frage der Berücksichtigung der Schüler. dieser Schulträger an der beantragten Gemeinschaftsschule ist ggf. in die Bewertung einzubeziehen, ob andere berührte Schulträger bereits selbst die Beantragung einer Gemeinschaftsschule beabsichtigen. Da die Schüler nicht doppelt gewertet werden können, ist bei der Prognose ggf. zu berücksichtigen, ob ein Abzug der Schüler durch eine Genehmigung einer Gemeinschaftsschule dann zur Einzügigkeit des jetzigen Antrage führen würde und z.B. der berührte Schulträger selbst genügend Potenzial für eine eigene Gemeinschaftsschule (evtl. mehrere) hat. Damit ist zu prüfen, ob die Zweizügigkeit der beantragten Gemeinschaftsschule auch ohne diese Schüler dauerhaft prognostiziert werden kann.
88 
In die Vorbereitung einer Prognose sind die Schülerzahlen der bestehenden Grundschulen, die Prognosen der künftigen Geburten sowie die Übergangsquoten auf die bisherigen weiterführenden Schulen darzustellen und ggf. in die Bewertung einzubeziehen.“
89 
Dem ist unzweideutig zu entnehmen, dass es bei einer schematischen Berechnung gemäß einheitlichen Übergangsquoten nicht sein Bewenden haben kann (ähnlich nunmehr auch die Angaben in Kapitel 4 der vom Kultusministerium herausgegebenen „Handreichung zur Beantragung einer Gemeinschaftsschule“ in der Fassung mit Gültigkeit ab 01.01.2014).
90 
Nur dies entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers, der sich in der Gesetzesbegründung zu § 8a SchG (LT-Drucks. 15/1466, S. 26) wie folgt niedergeschlagen hat:
91 
„Bei der Entscheidung über einen Einrichtungsantrag eines Schulträgers kommt es auf die Verhältnisse des jeweiligen Einzugsbereiches an: zum Beispiel Schülerzahl, örtliche Geburtenrate, Bildungswahlverhalten, Verkehrsanbindung, Auswirkungen auf andere Schulen. Das Kultusministerium hat hierbei einen Beurteilungsspielraum, dem allerdings das kommunale Selbstverwaltungsrecht und die darauf abzuleitende Pflicht zu gemeindefreundlichem Verhalten Grenzen setzen.“
92 
Mit dem bewussten Rekurs auf den „jeweiligen“ Einzugsbereich und die beispielhaft erwähnten, teils sehr individuell ausgeprägten Kriterien Schülerzahl, örtliche Geburtenrate, Bildungswahlverhalten, Verkehrsanbindung sowie Auswirkungen auf andere Schulen wäre eine landesweit einheitlich pauschalierende Sichtweise schwerlich vereinbar.
93 
Schließlich geht aus der Bezeichnung „allgemeine Prognosegrundlagen“ selbst hervor, dass es sich nur um „allgemeine“, mithin einer Konkretisierung bedürftige „Grundlagen“ für eine (erst zu erstellende und nicht unmittelbar ableitbare) Prognose handelt. Dies wird auch daran deutlich, dass die Übergangsquoten in den „allgemeinen Prognosegrundlagen“ des Kultusministeriums nur ein Element unter mehreren bilden, während die „allgemeinen Prognosegrundlagen“ des Regierungspräsidiums das Element „Übergangsquoten“ herausgreifen und ausdifferenzieren, ohne dabei zu erkennen zu geben, die Prognose - was auch zumindest bedenklich wäre - auf diesen Faktor verengen zu wollen.
94 
Dabei verkennt der Senat nicht, dass den „allgemeinen Prognosegrundlagen“ des Regierungspräsidiums mit ihren Übergangsquoten selbst eine Prognose innewohnt. Dies schließt jedoch eine Offenheit der mit ihrer Hilfe gefundenen Ergebnisse für eine konkretere Bewertung unter Einbeziehung zusätzlicher Faktoren nicht aus, womit den „allgemeinen Prognosegrundlagen“ der Rang einer „rechnerischen Prognose innerhalb einer umfassenderen Prognose“ zukommt.
95 
Was sonst noch das Verhältnis der ersten zu der zweiten Prognosestufe angeht, trifft es zu, dass es keine Ableitung gibt, die in ihrer Genauigkeit der Datenermittlung auf der ersten Stufe entspricht. Insbesondere gibt es keinen Algorithmus und keine allgemeingültige „Formel“ zur Korrektur der auf der ersten Stufe ermittelten Ergebnisse. Dies macht die Prognoseentscheidung des Regierungspräsidium aber nicht methodisch fehlerhaft. Zwar mag es auf den ersten Blick unstimmig erscheinen, eine „mathematisch exakte“ Ebene der Datenerhebung mit einer aus allgemeiner Sachkunde auf vielen Gebieten (traditionelle Schülerströme vor Ort, geographische Besonderheiten etc.) gespeisten Korrektur zu verknüpfen, und hat dies insoweit nachvollziehbare Kritik auf der Klägerseite ausgelöst. Indes ist dies kein unzulässiges Vorgehen. Die Anwendung eines mathematischen Modells in einem ersten Schritt legt das Regierungspräsidium nicht auch hinsichtlich seines abschließenden Bewertungsmaßstabes auf eine solche Methodik fest.
96 
Gegen einen Schematismus dieser Art sprechen gewichtige sachliche Gründe. Es drängt sich auf, dass von Ort zu Ort und von Region zu Region die Akzeptanz der verschiedenen Schularten sehr unterschiedlich ausgeprägt ist. Auch sonst gibt es geographische und traditionelle Eigenarten, die sich stark auf das Einzugsgebiet einer Schule auswirken können und sich mit Einwohnerzahlen, bisherigen Schülerzahlen und Entfernungsangaben nicht abschließend erfassen lassen. Insofern liegt es nahe, die im ganzen Regierungsbezirk nach einem einheitlichen Maßstab erhobenen Daten für eine Schülerzahlenprognose einer ortsbezogenen Korrektur zu unterziehen. Es wäre auch weder im Interesse der Klägerin noch anderer Betroffener, wenn die Zustimmung zu einer Schulartänderung erteilt würde, die auf Dauer keinen Bestand haben könnte.
97 
(6) Gemessen an den genannten Sachgründen hat das Regierungspräsidium seine Prognose im vorliegenden Fall hinreichend transparent und methodisch einwandfrei durchgeführt.
98 
Das Regierungspräsidium gibt hierzu an, die auf der ersten Stufe errechneten Schülerzahlen seien auf Wahrscheinlichkeit und Dauerhaftigkeit bewertet worden, wobei zum einen in den Blick genommen worden sei, wie viele Schüler aus den jeweiligen Gemeinden die derzeitige Werkrealschule besuchten und zum anderen, welche schulischen Alternativen für weiterführende Schulen in der Umgebung bestünden. Diese Bewertung habe ergeben, dass realistischer Weise lediglich Schüler aus xxx, der Nachbargemeinde xxx und des Stadtteils xxx (einschließlich xxx) der Stadt xxx eine Gemeinschaftsschule xxx besuchen würden, weshalb bei dieser mit einer voraussichtlichen Schülerzahl von ca. 22 je Jahrgangsstufe auf Dauer nur von Einzügigkeit auszugehen gewesen sei.
99 
Entsprechend heißt es in dem Dokument „Prüfung Schulorganisation“ unter Nr. 2, die xxxschule könne voraussichtlich mit ca. 22 Schülern je Jahrgangsstufe auf Dauer nur einzügig geführt werden. Dabei seien Schüler aus xxx, der Nachbargemeinde xxx und des Stadtteils xxx der Stadt xxx eingerechnet worden. Eine dauerhafte Zweizügigkeit würde nur erreicht, wenn darüber hinaus Schüler aus den Gemeinden xxx, xxx, xxx und xxx sowie aus dem xxx Stadtteil xxx wenigstens teilweise die Gemeinschaftsschule xxx besuchen würden. Da in xxx bereits eine für die Gemeinden xxx und xxx gut erreichbare Realschule (xxxschule) bestehe und insbesondere die Schüler aus xxx und xxx eine lange Anfahrtszeit nach xxx hätten (ca. 45-50 Minuten), sei ein Besuch dieser Schüler in xxx eher unwahrscheinlich.
100 
Diese Argumentation ist nachvollziehbar und einleuchtend. Die Klägerin kann somit nicht damit durchdringen, das Regierungspräsidium habe seinen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum verlassen. Dies gilt umso mehr, als mittlerweile die Zustimmung zur Einrichtung einer Gemeinschaftsschule in xxx erteilt wurde.
101 
Soweit die Klägerin meint, die Zahlen hätten höher angesetzt werden müssen, weil allein die Jahrgangsstufe des Schuljahres 2011/12 eine „einigermaßen realistische Vergleichsgröße“ darstelle, kann ihr nicht gefolgt werden. Zuvor wurde die Schulbezirksbindung abgeschafft, was die hohe Zahl von insgesamt 43 Schülern in der fünften Jahrgangsstufe zumindest zu einem Teil erklären mag. Hinzu kommt, dass die Klägerin mit Bescheid des Regierungspräsidiums vom 14.01.2010 ermächtigt wurde, den bisherigen Hauptschulbezirk unverändert als Schulbezirk für ihre Werkrealschule bis längstens 2016 weiterzuführen. Die xxxschule konnte daher Schüler von außerhalb aufnehmen, während die Haupt- und Werkrealschüler aus dem Gebiet der Klägerin den Schulbezirk nicht verlassen konnten, was - wie der Beklagte meint - auch zu einer „künstlichen“ Erhöhung der Anmeldezahlen geführt haben mag. Dies kann jedoch dahinstehen. Die Klägerin hat eine solch hohe Schülerzahl wie im Schuljahr 2011/12 nämlich weder zuvor noch danach (zumal nach Abschaffung der verbindlichen Grundschulempfehlung) auch nur annähernd noch einmal erreicht. Es handelt sich daher um keine repräsentative Zahl, sondern - wie das Regierungspräsidium zutreffend angenommen hat - eher um einen „Ausreißer“, der als Maßstab für eine langfristige Prognose nicht zugrunde gelegt werden musste und wohl noch nicht einmal durfte.
102 
(7) Die Klägerin kann auch nicht damit durchdringen, dass die Entscheidung des Regierungspräsidiums unter Verstoß gegen den Gleichheitssatz ergangen sei.
103 
Es spricht schon manches dafür, dass eine Entscheidung, die - wie hier - am Maßstab der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie nicht beanstandet werden kann, ebenso nicht unter gleichheitsrechtlichen Gesichtspunkten gerügt werden kann (vgl. insoweit zu dem Verhältnis des allgemeinen Gleichheitssatzes zu den Freiheitsgrundrechten Heun, in: Dreier, a.a.O., Art. 3 Rn. 140; Starck, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Band 1, 6. Aufl. 2010, Art. 3 Rn. 300 m.w.N.).
104 
Auch lässt sich ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz für den jetzigen Zeitpunkt schon deshalb nicht mehr damit begründen, dass bestimmte Gemeinden im Rahmen der Beurteilung für das Schuljahr 2013/14 („zweite Tranche“) günstiger behandelt worden seien als die Klägerin, weil mittlerweile das Schuljahr 2013/14 beendet ist beziehungsweise das Schuljahr 2014/15 begonnen hat und sich zudem zum 01.08.2014 das Schulgesetz geändert hat.
105 
Ferner kann nicht angenommen werden, es liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit den Grundsätzen über die Selbstbindung der Verwaltung vor, weil das Regierungspräsidium - nach eigenem Bekunden - seine eigenen „allgemeinen Prognosegrundlagen“, die es aus denjenigen des Kultusministeriums abgeleitet hat, nicht streng mathematisch umgesetzt, sondern mit einer zusätzlichen Bewertungsstufe versehen hat. Wie bereits dargestellt, brachten die „allgemeinen Prognosegrundlagen“ des Regierungspräsidiums nicht zum Ausdruck, dass man sich schematisch an aufgrund fester Übergangsquoten errechnete Schüler-Zahlenwerte zu halten beabsichtigte.
106 
Soweit die Klägerin einzelne Gemeinden benannt hat, die für ihre Gemeinschaftsschulen eine Zustimmung des Regierungspräsidiums erlangt haben, dies aber nach Auffassung der Klägerin ohne günstigere beziehungsweise mit schlechteren Ausgangsbedingungen, hat das Regierungspräsidium dem im Übrigen nachvollziehbare Gründe entgegengehalten:
107 
Hinsichtlich der xxxschule in xxx mit der prognostizierten Schülerzahl von 60 sei zunächst zu beachten, dass diese Gemeinde mit ca. 7.680 Einwohnern bereits etwa doppelt so viele Einwohner aufweise wie die Klägerin (ca. 3.890). Ferner komme xxx seine Lage in einer Zentrumsachse im Filstal zugute. Das Gebiet sei dichter besiedelt. Die Gemeinde profitiere von einer generell höheren Bevölkerung. Darüber hinaus habe berücksichtigt werden können, dass schon bisher Schüler der Grundschule im benachbarten xxx (ca. 2.400 Einwohner) und auch der xxxschule in xxx nach der vierten Klasse in größerer Zahl die Werkrealschule in xxx besucht hätten.
108 
Zu der xxx-Schule in xxx hat das Regierungspräsidium erläutert, dass es sich um eine seit Jahren stabil zweizügig geführte Werkrealschule mit einem größeren Einzugsbereich gehandelt habe.
109 
Bei der (ehemaligen) Grund- und Werkrealschule in xxx (5.200 Einwohner) hat das Regierungspräsidium ebenfalls einen größeren Einzugsbereich festgestellt, zu dem unter anderem auch die Grundschule des Ortes xxx (über 3.500 Einwohner) gehöre.
110 
Bei der (ehemaligen) Grund- und Hauptschule xxx seien neben der eigenen Einwohnerzahl (über 6.500 Einwohner) auch Nachbargemeinden zu berücksichtigen gewesen, die mehrfach Schüler in die dortige Hauptschule geschickt hätten. Es habe jeweils von einer gesicherten stabilen Zweizügigkeit ausgegangen werden können.
111 
Es handelt sich bei diesen Annahmen des Regierungspräsidiums um sachliche Erwägungen, die zwar womöglich jeweils nicht das einzig mögliche Bewertungsergebnis darstellen, im Rahmen des Beurteilungsspielraums aber jedenfalls vertretbar erscheinen.
112 
Ebenso verhält es sich bei anderen Schulen, die im Vergleich betrachtet werden könnten:
113 
Soweit es um die xxxschule (ehemalige Grund- und Werkrealschule) in xxx und die dort prognostizierte Schülerzahl von 37 geht, ist nach den Angaben des Regierungspräsidiums die hohe Einwohnerzahl von xxx (nahezu 60.000 Einwohner) zu beachten. Die Lage der Schule an der Peripherie des Stadtgebietes hindere die Prognose einer dauerhaften Zweizügigkeit aufgrund der Größe des Schulträgers nicht. Das erscheint plausibel.
114 
Bei der xxx-Schule (ehemalige Grund- und Werkrealschule) in xxx bestehe eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung der Gemeinden xxx und xxx über die Einrichtung und Unterhaltung der Gemeinschaftsschule xxx. Beide Gemeinden kämen mit 5.885 (xxx) und 3.143 (xxx) auf zusammen über 8.000 Einwohner und hätten so zusammen die Grundlage für die Prognose einer ausreichenden Schülerzahl geschaffen. Auch diese Argumentation ist nicht zu beanstanden.
115 
Die xxxschule (ehemalige Grund- und Werkrealschule) in xxx wurde nach Angaben des Regierungspräsidiums bewusst als einzige Schule in dessen Zuständigkeitsbereich mit einer prognostizierten Schülerzahl von unter 30 Schülern genehmigt. Die Prognose von 23 Schüler habe sich jedoch nur auf Schüler aus Baden-Württemberg bezogen. Nicht einbezogen worden seien Schüler aus Bayern, die aber seit Jahren diese Schule besuchten und zu einer stabilen Zweizügigkeit der dortigen Werkrealschule geführt hätten. Da darüber hinaus der Antrag der westlich von xxx liegenden Gemeinde xxx auf Einrichtung einer Gemeinschaftsschule aufgrund der Schülerzahlen habe abgelehnt werden müssen und damit habe gerechnet werden können, dass ein Teil der dort prognostizierten Schüler eine Gemeinschaftsschule in xxx besuchen werde, habe bei der xxxschule von einer stabilen Zweizügigkeit ausgegangen werden können. Hiergegen bestehen keine Einwände.
116 
Zu der (ehemaligen) Grund- und Werkrealschule xxx hat sich das Regierungspräsidium so geäußert, dass die Stadt xxx auf 7.431 Einwohner komme. Zudem würden dort regelmäßig Schüler aus Nachbargemeinden wie xxx und xxx beschult, so dass anteilig Schüler von dort hätten berücksichtigt werden können. Auch insoweit hat das Regierungspräsidium seinen Einschätzungsspielraum gewahrt.
117 
Schließlich könnte die Klägerin aus Zustimmungsbescheiden gegenüber anderen Gemeinden, soweit solche rechtswidrig erteilt worden sein sollten, keine Rechte für sich herleiten. Nach allgemeiner Ansicht kann eine sachlich nicht gerechtfertigte Verwaltungspraxis keine Ansprüche auf Gleichheit im Unrecht begründen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 13.12.2013 - 2 B 37/13 -, Juris Rn. 9, und vom 04.04.2013 - 2 B 87.12 -, Juris Rn. 10, jeweils m.w.N.). Die Verwaltung ist nach Art. 20 Abs. 3 GG an die Gesetze gebunden. Sie hat die maßgebliche Rechtslage beim Vollzug zu beachten und kann diese nicht aus eigenem Recht ändern, auch nicht im Wege einer ständigen Praxis (vgl. Senatsbeschluss vom 24.01.2012 - 9 S 3310/11 -, VBlBW 2012, 273).
118 
dd) Soweit die Klägerin geltend macht, es bestünden ihr erst nachträglich bekannt gewordene Tatsachen, die die Besorgnis der Befangenheit des Vorsitzenden Richters am Verwaltungsgericht begründeten, ist dies für die Beurteilung des Senats ohne Bedeutung. Selbst wenn den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgericht eine Pflicht zur Selbstanzeige (§ 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 48 ZPO) getroffen und er gegen diese verstoßen haben sollte, so könnte sich daraus allenfalls ein Berufungszulassungsgrund ergeben (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl. 2014, § 54 Rn. 22). Im vorliegenden Fall hat jedoch bereits das Verwaltungsgericht selbst die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.
119 
2. Mit dem hilfsweise gestellten Feststellungsantrag kann die Klägerin ebenfalls keinen Erfolg haben.
120 
Versteht man den Antrag so, dass nach jetziger Sach- und Rechtslage die Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 04.02.2013 überprüft werden soll, so ergibt sich dieses Ergebnis schon unmittelbar aus den oben (unter I. 2.) aufgeführten Erwägungen.
121 
Legt man den Antrag dagegen in der Weise aus, dass die Rechtswidrigkeit des Behördenhandelns nach dem früheren, vor der Änderung des Schulgesetzes zum 01.08.2014 geltenden Recht festgestellt werden soll, weil der Klägerin nach dem alten Rechtszustand die begehrte Zustimmung noch hätte erteilt werden müssen, fehlt es jedenfalls an dem für diese vergangenheitsbezogene Feststellung erforderlichen (Fortsetzungs-) Feststellungsinteresse. Insbesondere kann sich die Klägerin weder auf ein Rehabilitations- noch auf ein Präjudizinteresse für einen unter Umständen angestrebten Schadensersatzprozess stützen.
122 
Ein berechtigtes ideelles Interesse an einer Rehabilitierung besteht nur, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Diese Stigmatisierung muss Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.05.2013 - 8 C 14.12 -, BVerwGE 146, 303 m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt (vgl. auch VG Münster, Urteil vom 12.07.2013 - 1 K 1296/13 -, Juris Rn. 30).
123 
Ein mögliches Präjudizinteresse für einen späteren Schadensersatzprozess scheitert hier daran, dass die Geltendmachung von Schadensersatz- und Entschädigungsansprüchen von vornherein aussichtslos ist. Offensichtlich aussichtslos ist eine Staatshaftungsklage, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und sich dies ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung aufdrängt (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 - 8 C 5.12 -, NVwZ-RR 2014, 465, 468 m.w.N.). Dies ist hier der Fall, weil das Verwaltungsgericht im Rahmen einer Hauptsacheentscheidung und in voller Kammerbesetzung die Entscheidung des Regierungspräsidiums für rechtmäßig befunden hat. Ein für einen Amtshaftungsprozess erforderliches Verschulden entfällt grundsätzlich, wenn das Handeln von einem Kollegialgericht für rechtmäßig gehalten wurde (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 - 8 C 5.12 -, a.a.O.). Dies gilt nur dann nicht, wenn die beanstandete Maßnahme von einem Fachgremium beschlossen wurde, von dem im Hinblick auf seine Zusammensetzung ein Höchstmaß an Sachkenntnis zu erwarten und die Fähigkeit zu besonders gründlicher Prüfung zu verlangen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 - 8 C 5.12 -, a.a.O.), wenn es sich um grundlegende Maßnahmen oberster Dienststellen handelt, die durch Auswertung allen einschlägigen Materials und erschöpfende Abwägung aller Gesichtspunkte vorbereitet werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.08.2005 - 2 C 37.04 -, BVerwGE 124, 99 = Juris Rn. 28 m.w.N.) oder wenn die kollegialgerichtliche Entscheidung nicht auf einer eingehenden Prüfung beruht, sondern wesentliche rechtliche Gesichtspunkte unberücksichtigt gelassen hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2013 - 8 C 5.12 -, a.a.O.). Keine dieser Ausnahmen von der „Kollegialgerichtsrichtlinie“ greift hier. Insbesondere hat mit dem Regierungspräsidium weder ein besonderes Gremium der Selbstverwaltung noch eine oberste Behörde die im Streit stehende Entscheidung getroffen.
124 
Angesichts dessen kann dahinstehen, ob die Klägerin überhaupt hinreichend konkrete Angaben zum behaupteten Schaden beziehungsweise zur Schadenshöhe gemacht hat (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 23.01.2003 - 13 A 4859/00 -, NVwZ-RR 2003, 696; Wolff, a.a.O., § 113 Rn. 278) und ob ein Amtshaftungsprozess vor dem Zivilgericht in genügendem Maße ernsthaft beabsichtigt ist (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.01.1997 - 5 S 3206/95 -, NVwZ-RR 1998, 549).
125 
Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, dass die Klägerin unter Geltung des Schulgesetzes in der vor dem 01.08.2014 geltenden Fassung Aussicht auf einen Erfolg ihrer Verpflichtungsklage gehabt hätte.
126 
II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
127 
Beschluss
vom 12. August 2014
128 
Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 15.000,-- EUR festgesetzt (vgl. § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 38.2 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs 2013, VBlBW 2014, Sonderbeilage zu Heft 1, hier hälftig angesetzt).
129 
Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

(1) Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates.

(2) Die Erziehungsberechtigten haben das Recht, über die Teilnahme des Kindes am Religionsunterricht zu bestimmen.

(3) Der Religionsunterricht ist in den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen ordentliches Lehrfach. Unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechtes wird der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften erteilt. Kein Lehrer darf gegen seinen Willen verpflichtet werden, Religionsunterricht zu erteilen.

(4) Das Recht zur Errichtung von privaten Schulen wird gewährleistet. Private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen bedürfen der Genehmigung des Staates und unterstehen den Landesgesetzen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die privaten Schulen in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen und eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht gefördert wird. Die Genehmigung ist zu versagen, wenn die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der Lehrkräfte nicht genügend gesichert ist.

(5) Eine private Volksschule ist nur zuzulassen, wenn die Unterrichtsverwaltung ein besonderes pädagogisches Interesse anerkennt oder, auf Antrag von Erziehungsberechtigten, wenn sie als Gemeinschaftsschule, als Bekenntnis- oder Weltanschauungsschule errichtet werden soll und eine öffentliche Volksschule dieser Art in der Gemeinde nicht besteht.

(6) Vorschulen bleiben aufgehoben.

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 1. Februar 2011 - 4 K 750/10 - wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

 
Der Kläger begehrt vom Beklagten, der von ihm betriebenen genehmigten privaten Grund- und Hauptschule die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule zu verleihen.
Der im Januar 2005 gegründete Kläger betreibt in ... seit dem Schuljahr 2006/2007 die private Grund- und Hauptschule „Freie Schule ...-...“ in Ganztagesform. Nach dem im Verfahren zur Genehmigung als Ersatzschule vorgelegten pädagogischen Konzept vom 15.01.2006 soll das Lernen in altersgemischten Gruppen mit maximal 28 Kindern stattfinden, die von je einem Lehrer und einer pädagogischen Fachkraft betreut werden. Zudem soll unter anderem auf Ziffernnoten verzichtet werden. Sie werden ersetzt durch Entwicklungsberichte und ausführliche Gespräche mit Eltern und Kindern. In dem Konzept der jahrgangsübergreifenden Gruppen und der individualisierten Lerngestaltung gibt es daher „kein Sitzenbleiben mit der darin implizierten Abwertung des Kindes“. Im Einzelfall werden Kinder ein Jahr länger in der Gruppe der Grundschulkinder verbringen. Zur Beschreibung der Lernentwicklung werden Dokumentationen der Lernprozesse der Kinder, etwa in Form von angefertigten Arbeiten, Fotos und Wochenplänen herangezogen. Dokumentiert werden die Lernfortschritte halbjährlich in Entwicklungsberichten. Falls ein Kind an eine andere Schule mit Ziffernbenotung überwechselt, werden die Entwicklungsberichte durch ein herkömmliches Zeugnis ergänzt (dazu S. 6 und 30 f. des oben genannten Konzepts des Klägers).
Die Grundschule des Klägers wurde mit Bescheid vom 07.06.2006 genehmigt. Mit Bescheid vom 20.09.2007 wurde sie erstmals als private Grund- und Hauptschule genehmigt.
Mit Schreiben vom 08.05.2009 beantragte der Kläger die staatliche Anerkennung der Schule ab dem Schuljahr 2009/2010. Nach mehreren Schulbesuchen im Jahr 2009 legte das Staatliche Schulamt ... dem Regierungspräsidium einen Bericht der Schulrätin W. vom 15.12.2009 vor, die am Ende zu der Feststellung gelangt, dass die Schule die Anforderungen an die Anerkennung nach § 10 PSchG erfülle. In dem Bericht führte die Schulrätin W. unter anderem aus, die Aufnahme- und Versetzungsordnung werde angewandt. Über die Aufnahmemodalitäten sei intensiv berichtet worden, sowohl was Kinder der Klasse 1 als auch Quereinsteiger betreffe. Es gebe klare Kriterien für eine Aufnahme in die Schule.
Mit Schreiben vom 08.02.2010 gab der Kläger gegenüber dem Schulamt folgende Erklärung zur Vergabe von Ziffernnoten ab:
„Im Zuge des Antrags auf staatliche Anerkennung verpflichtet sich die Schule für alle Schülerinnen und Schüler,
1. neben den schriftlichen Entwicklungsberichten die Dokumentation unserer Leistungsaufzeichnungen so zu führen, dass jederzeit Ziffernnoten abgeleitet werden können,
2. die Aufnahme in und den Übergang zwischen unseren genehmigten Schularten und die Versetzung in die jeweils nächste Klassenstufe gemäß der MVersetzO und den Versetzungsordnungen der jeweiligen Schulformen nach diesen Ziffernnoten vorzunehmen,
3. in den Prüfungsklassen (9. Klasse aufwärts) oder bei einem Wechsel an eine andere Schule Zeugnisse mit Ziffernnoten zu erstellen und den Erziehungsberechtigten oder, im Falle deren Volljährigkeit, den Schülerinnen/Schülern zuzustellen,
10 
4. bei einer Nichtversetzung oder einer Schulempfehlung im Dissens ein schriftliches Zeugnis mit Zifferbenotung zu erstellen und den Erziehungsberechtigten oder, im Falle der Volljährigkeit, den Schülerinnen/Schülern zuzustellen.
11 
Ansonsten unterliegt die Offenlegung der Ziffernnoten dem Ermessen der betreuenden Lehrkräfte und der Schulleitung.“
12 
Mit Bescheid vom 15.02.2010 lehnte das Regierungspräsidium den Antrag ab. Zur Begründung führte es aus, nach eigenem fernmündlich geäußerten Bekunden sei die Schule des Klägers grundsätzlich nur bereit, Verbalzeugnisse zu erteilen. Notenzeugnisse würden nur bei einem Schulwechsel gegeben. Bei den anderen Zeugnissen bzw. Leistungsinformationen widerspreche es dem pädagogischen Selbstverständnis der Privatschule, Noten zu geben. Öffentliche Schulen müssten jedoch nach den einschlägigen Rechtsverordnungen Notenzeugnisse geben. Noten seien die Grundlage für zu erteilende Zeugnisse und dienten der Begründung der getroffenen Entscheidungen, zum Beispiel der Versetzung in die nächsthöhere Klassenstufe. Verbalzeugnisse könnten nicht in Ziffernnoten übersetzt werden und umgekehrt. Ziffernnoten, die Ranginformationen lieferten, würden nur schwache Zusammenhänge mit verbalen Bewertungen aufweisen. Da die für die Notengebung derzeit geltenden Rechtsverordnungen materiell Gesetzescharakter hätten, sei es nicht in das Belieben öffentlicher Schulen gestellt, von diesen Vorgaben der Notengebung abzuweichen. Es sei auch nicht zulässig, Noten zu erteilen, diese aber nicht fortlaufend bekannt zu geben. Wenn eine anerkannte Privatschule „quasi als beliehener Unternehmer“ Verwaltungsakte, wie zum Beispiel Versetzungsentscheidungen, für und gegen alle setzen wolle, müsse sie diese Verwaltungsakte in der durch die Rechtsverordnungen vorgesehenen Form begründen und bekannt geben. Sei sie dazu nicht bereit, könnten ihr die entsprechenden hoheitlichen Befugnisse nach § 10 PSchG nicht erteilt werden.
13 
Am 12.04.2010 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung hat er vorgetragen, § 10 Abs. 2 PSchG sehe hinsichtlich der Erteilung von Zeugnissen vor, dass die Ersatzschule durch die Anerkennung das Recht erhalte, diese zu erteilen. Dementsprechend könne die Erteilung solcher Zeugnisse nicht Voraussetzung für die Anerkennung sein.
14 
Auf Anforderung des Verwaltungsgerichts hat der Kläger „Dokumentationen der Leistungsaufzeichnungen“ nebst zugehörigen Entwicklungsberichten vorgelegt. In der mündlichen Verhandlung hat die damalige Schulleiterin der Grundschule des Klägers, Frau A., ausgeführt, statt Zeugnissen würden in allen Klassen der Grundschule am Ende des jeweiligen Schuljahres Entwicklungs- und Lernberichte entsprechend den vorgelegten Beispielen erstellt. Zum Schulhalbjahr finde jeweils ein Entwicklungsgespräch statt, zu dem die jeweilige Lehrkraft ein Protokoll erstelle. Dieses Protokoll bleibe jedoch intern. Dagegen werde der am Ende eines Schuljahres erstellte Entwicklungs- und Lernbericht den Eltern ausgehändigt und nach Hause gegeben. Einzelne Schülerarbeiten würden wie in den vorgelegten Berichten dokumentiert. Das jeweilige erste Beurteilungsblatt sei für den Schüler; das zweite Blatt bleibe jedoch intern. Herr G., der damalige Schulleiter der Hauptschule führte aus, an der Hauptschule werde ein ähnliches Vorgehen praktiziert. Für die Lehrer sei im Rahmen der Entwicklungs- und Lernberichte auch die Selbsteinschätzung von Schülern und Eltern ein wichtiges Beurteilungselement.
15 
Die Klage ist vom Verwaltungsgericht mit Urteil vom 01.02.2011 abgewiesen worden. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, der Kläger habe keinen Anspruch auf die begehrte staatliche Anerkennung seiner privaten Grund- und Hauptschule. Er halte im bisherigen Schulbetrieb die geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen für öffentliche Grund- und Hauptschulen nicht ein und erfülle die Anerkennungsvoraussetzungen eindeutig nicht. Dies werde im Bescheid des Regierungspräsidiums vom 15.02.2010, auf den verwiesen werde, ausführlich dargelegt und vom Kläger auch nicht bestritten. Die vorgelegten Unterlagen (Entwicklungs- und Lernbericht, Protokolle über Entwicklungsgespräche, Beurteilungen von Schülerarbeiten) und die Auskünfte der beiden Schulrektoren in der mündlichen Verhandlung belegten dies zudem anschaulich. Im Schulbetrieb des Klägers würden weder Noten vergeben noch Halbjahres- oder Jahreszeugnisse ausgestellt. Die verbalen Beurteilungen und Bemerkungen seien auch nicht ohne Weiteres in Noten umsetzbar und erst Recht keiner wertenden Erkenntnis wie einer Jahresnotenbildung zuführbar. Selbst wenn der Kläger daher für einen seine Schule verlassenden Schüler nachträglich ein Abgangszeugnis erstelle, entspreche dieses keineswegs den - rechtsstaatlich gebotenen - Anforderungen an eine Noten- und Zeugnisbildung, wie es die staatlichen Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen vorsähen. Abgesehen davon, dass dann eben nur dieses (letzte) Zeugnis existiere, aber nicht die genauso versetzungs- und eventuell aufnahmerelevanten Zeugnisse vorausgehender Schuljahre. Daher entspreche die Praxis des Klägers, die einen zentralen Punkt in seinem Schulkonzept darstelle, in keiner Weise den staatlichen Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen. Er biete gegenwärtig nicht die Gewähr, dass er willens und in der Lage sei, diese Vorschriften in Zukunft einzuhalten.
16 
Gegen dieses Urteil hat der Kläger die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 02.08.2011 hat der Senat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.
17 
Der Kläger trägt zur Begründung der Berufung vor, der angegriffene Bescheid und das Urteil des Verwaltungsgerichts stützten sich auf Nummer 12 VVPSchG. Diese Regelung sei nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG gedeckt. Der Verordnungsgeber dürfe nicht als Voraussetzung verlangen, was der Gesetzgeber erst als aus der Anerkennung resultierende Pflicht normiere. § 10 PSchG könne nicht so ausgelegt werden, dass schon in dessen Absatz 1 die Verpflichtung zur Einhaltung der Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen enthalten sei und dass ein diesbezügliches Verhalten der Schule deshalb in die Prognoseentscheidung einbezogen werden müsse. Die gesonderte Erwähnung der Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen in § 10 Abs. 2 PSchG wäre überflüssig, wenn sie bereits drei Jahre vor der Anerkennung eingehalten werden müssten, um die Anerkennung überhaupt zu erhalten. Darüber hinaus verkenne die angegriffene Entscheidung seine Erklärung vom 08.02.2010. Er biete schon seit längerem die Gewähr dafür, die für öffentliche Schulen geltenden Versetzungsbestimmungen einzuhalten. Er habe die Genehmigungsvoraussetzungen, deren dauerhafte Erfüllung im Wesentlichen die Anerkennungsvoraussetzung bilde, schon seit Aufnahme des Unterrichts erfüllt. Nicht entschieden habe das Verwaltungsgericht, ob die von ihm - dem Kläger - erklärte Form der Erfüllung der Versetzungsbestimmungen den Anforderungen des § 10 Abs. 2 PSchG entspreche. Dies sei, wie sich aus der Stellungnahme des staatlichen Schulamts ergebe, durchaus der Fall. Er habe einen Weg aufgezeigt, wie er die Vorschriften zur Noten- und Zeugnisvergabe einhalten könne, ohne seine pädagogischen Eigenheiten aufzugeben. Art. 7 Abs. 4 GG sichere die pädagogische Freiheit auch derjenigen Schulen, die eine Anerkennung beantragen oder bereits anerkannt seien. Auch für diese Schulen dürfe eine Konformität mit dem öffentlichen Schulwesen nicht erzwungen werden.
18 
Der Kläger beantragt,
19 
das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 01.02.2011 - 4 K 750/10 - zu ändern und das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 15.02.2010 zu verpflichten, seiner privaten Grund- und Hauptschule die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule zu verleihen.
20 
Das beklagte Land beantragt,
21 
die Berufung zurückzuweisen.
22 
Es ist der Ansicht, das angegriffene Urteil habe zutreffend dargelegt, dass der Kläger nicht bereit sei, die für entsprechende öffentliche Schulen geltenden Regelungen zur Notenvergabe und -bekanntmachung einzuhalten. Eine staatlich anerkannte Ersatzschule sei befugt, Verwaltungsakte wie zum Beispiel Versetzungsentscheidungen und Abschlussprüfungen mit Wirkung für und gegen Personen und öffentliche Einrichtungen zu erlassen. Dies setze voraus, dass sie sich an die für öffentliche Schulen geltenden Regelungen halte. Die Existenz einer genehmigten Ersatzschule sei durch die Verweigerung der Anerkennung nicht beeinträchtigt. Die Bezuschussung erfolge davon unabhängig. Ein „Qualitätssiegel“ sei mit der Anerkennung nicht verbunden. Darüber hinaus sei Nummer 12 VVPSchG von der Ermächtigung des § 23 PSchG gedeckt. § 10 PSchG verlange, dass der Antragsteller die Gewähr dafür biete, dass er dauernd die aufgrund des Schulgesetzes an entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Noten- und Versetzungsbestimmungen erfülle, bevor seiner Einrichtung die Eigenschaft einer anerkannten Privatschule verliehen werde. Der Kläger habe bisher unmissverständlich zum Ausdruck gebracht, die Noten- und Zeugnisvergabe nicht so zu handhaben, wie dies an öffentlichen Schulen Pflicht sei.
23 
Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Beklagten (3 Bände zur Grund- und Hauptschule und 1 Band zur Realschule), die Akten des Verwaltungsgerichts Sigmaringen in den Verfahren 4 K 750/10, 4 K 1818/10 und 4 K 1804/10 sowie ein zum Verfahren 4 K 750/10 vorgelegter Ordner und sechs blaue und zwei grüne dem Senat vorgelegte Schnellhefter mit Unterlagen des Klägers vor. Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf diese Akten und die im vorliegenden Verfahren gewechselten Schriftsätze der Beteiligten verwiesen. Sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

 
24 
Die Berufung des Klägers hat keinen Erfolg.
25 
Die Berufung ist zwar zulässig, insbesondere genügt sie den Erfordernissen des § 124a Abs. 6 VwGO. Sie ist jedoch nicht begründet. Denn das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 15.02.2010 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass der Beklagte der vom Kläger betriebenen privaten Grund- und Hauptschule die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule verleiht (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
26 
1. Nach § 10 Abs. 1 des Privatschulgesetzes (PSchG) verleiht die obere Schulaufsichtsbehörde - das Regierungspräsidium (vgl. § 34 Abs. 1 des Schulgesetzes - SchG) - einer Ersatzschule, welche die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen beziehungsweise an Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG gestellten Anforderungen erfüllt, die Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule. Mit der Anerkennung erhält die Ersatzschule nach § 10 Abs. 2 Satz 1 PSchG das Recht, nach den allgemein für öffentliche Schulen beziehungsweise für Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG geltenden Vorschriften Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen.
27 
Nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz (VVPSchG) in der Fassung vom 20.07.1971 (GBl. S. 346), zuletzt geändert durch Artikel 53 des Gesetzes vom 01.07.2004 (GBl. S. 469, 502), werden die gestellten Anforderungen unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG von einer Ersatzschule im Sinne des § 3 Abs. 1 PSchG erfüllt, wenn
28 
a) dem Unterricht ein von der Schulaufsichtsbehörde genehmigter Lehrplan zugrunde liegt;
b) das Lehrziel der entsprechenden öffentlichen Schule erreicht wird;
c) der Übertritt eines Schülers von der Ersatzschule an die entsprechende öffentliche Schule und umgekehrt ohne besondere Schwierigkeiten möglich ist;
d) die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen angewendet werden;
e) der Leiter der Schule die für seine Aufgabe erforderliche wissenschaftliche und pädagogische Eignung besitzt;
f) die Lehrer in der Regel die Anstellungsfähigkeit für das ihrer Tätigkeit entsprechende Lehramt an öffentlichen Schulen besitzen. Auf diese Voraussetzung kann in einem den besonderen Gegebenheiten der betreffenden Privatschule angemessenem Umfang verzichtet werden.
29 
Nach Nummer 12 Abs. 2 Satz 1 VVPSchG muss die Ersatzschule die gestellten Anforderungen grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben, bevor angenommen werden kann, dass die Schule diese Anforderungen auf die Dauer erfüllt.
30 
Nach Nummer 12 Abs. 4 VVPSchG stehen Zeugnisse der anerkannten Ersatzschulen und Prüfungen, die an diesen Schulen nach den für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Prüfungsordnungen abgelegt werden, den entsprechenden Zeugnissen und Prüfungen der öffentlichen Schulen gleich.
31 
2. Diese Regelungen begegnen weder in formeller noch in materieller Hinsicht rechtlichen Bedenken. Dabei sind die genannten Regelungen vorliegend nur insoweit von Bedeutung, als sie auf die für öffentliche Schulen geltenden Vorgaben Bezug nehmen. Die für Schulen im Sinne des § 3 Abs. 2 PSchG geltenden Anforderungen sind hier nicht von Bedeutung. Bei der vom Kläger betriebenen Schule handelt es sich nicht um eine Schule im Sinne von § 3 Abs. 2 PSchG, insbesondere nicht um eine Waldorfschule.
32 
a) Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 und Abs. 4 VVPSchG beruht auf einer hinreichenden Rechtsgrundlage und hält sich in deren Grenzen.
33 
(1) Bei der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz handelt es sich nicht um eine Verwaltungsvorschrift, sondern um eine Rechtsverordnung (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteile vom 27.05.1981 - XI 3377/78 - und vom 12.06.1986 - 9 S 265/86 -; BVerwG, Urteil vom 18.11.1983 - 7 C 114/81 -, BVerwGE 68, 185). Dies ergibt sich mittlerweile bereits aus der Überschrift der Norm. Bis zum 31.12.2004 hatte die Überschrift noch „Vorschriften zum Vollzug des Privatschulgesetzes“ gelautet. Allerdings wurden die Ursprungsfassung der Norm sowie alle Folgeänderungen im Gesetzblatt des Landes veröffentlicht (vgl. Art. 63 Abs. 2 LV).
34 
(2) Die oben genannten Bestimmungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sind laut der Eingangsformel der Verordnung noch auf § 4 Abs. 1 Satz 2, § 13 Abs. 2 Satz 2 und § 25 des Privatschulgesetzes in der Fassung vom 14.05.1968 (GBl. S. 223), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 07.04.1970 (GBl. S. 130), gestützt. Dem Zitiergebot aus Art. 61 Abs. 1 Satz 3 LV wurde damit Rechnung getragen.
35 
(3) Die genannten Verordnungsbestimmungen sind nicht dadurch außer Kraft getreten, dass die Ermächtigungsnormen, insbesondere § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968, mittlerweile aufgehoben wurden und das Privatschulgesetz nun in § 23 Satz 1 Nr. 1 PSchG eine neue Ermächtigungsgrundlage für Vollzugsverordnungen zum Privatschulgesetz enthält (vgl. speziell zur VVPSchG den Senatsbeschluss vom 12.06.1986 - 9 S 265/86 -; allgemein: Senatsbeschluss vom 17.12.1996 - 9 S 300/94 -, Juris Rn. 36). Es ist anerkannt, dass das nachträgliche Erlöschen oder auch die nachträgliche Änderung einer Ermächtigung ohne Einfluss auf den Rechtsbestand einer ordnungsgemäß erlassenen Rechtsverordnung ist. Dies gilt auch dann, wenn die inhaltlichen Voraussetzungen der Ermächtigung später entfallen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 03.12.1958 - 1 BvR 488/57 -, BVerfGE 9, 3, vom 25.07.1962 - 2 BvL 4/62 -, BVerfGE 14, 245, und vom 23.03.1977 - 2 BvR 812/74 -, BVerfGE 44, 216).
36 
(4) Die Rechtsgrundlage des § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968 genügt den Vorgaben von Art. 61 Abs. 1 Satz 1 und 2 LV, insbesondere dem Bestimmtheitsgebot. Nach den genannten Normen der Landesverfassung kann die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nur durch Gesetz erteilt werden. Dabei müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmt werden.
37 
§ 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968 ist hinreichend bestimmt in diesem Sinne. Dies hat der Verwaltungsgerichtshof bereits festgestellt (vgl. Urteile vom 27.05.1981, a.a.O., und vom 12.06.1986, a.a.O.). Zwar war in § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968 nur geregelt, dass das zuständige Ministerium im Einvernehmen mit den beteiligten Ministerien die Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Durchführung des Privatschulgesetzes erlässt. Jedoch braucht der Gesetzgeber Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung nicht ausdrücklich im Text des ermächtigenden Gesetzes zu bestimmen. Vielmehr gelten auch für die Interpretation von Ermächtigungsnormen die allgemeinen Auslegungsgrundsätze. Zur Klärung von Zweck, Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung können also, wie auch sonst bei der Auslegung einer Vorschrift, der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Vorschriften und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, berücksichtigt werden. Es genügt, wenn sich Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung aus dem ganzen Gesetz ermitteln lassen. Maßgebend ist der in der Bestimmung zum Ausdruck kommende objektive Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den die Ermächtigung gestellt ist. Auch die Entstehungsgeschichte kann - vor allem zur Bestätigung des Ergebnisses der Auslegung - herangezogen werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.01.1966 - 2 BvR 424/63 -, BVerfGE 19, 354).
38 
Vorliegend war und ist zur Konkretisierung der Auslegung von § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968 vor allem § 10 PSchG heranzuziehen, der noch heute im Wesentlichen unverändert gilt. Beide Normen zusammengenommen sind nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt. Sie geben mit ausreichender Klarheit einen Rahmen für eine Rechtsverordnung vor, mit der die Voraussetzungen für eine staatliche Anerkennung präzisiert werden. Die Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule ist danach unter anderem nur möglich, wenn die Ersatzschule die Gewähr dafür bietet, dass sie dauernd die aufgrund des Gesetzes an entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllt (§ 10 Abs.1 PSchG). Mit der Anerkennung erhält die Ersatzschule das Recht, nach den allgemein für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften Prüfungen abzuhalten und Zeugnisse zu erteilen (§ 10 Abs. 2 Satz 1 PSchG).
39 
(5) Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 und Abs. 4 VVPSchG hält sich in den Grenzen dieser Ermächtigungsnormen.
40 
(a) Dass eine Ersatzschule die für eine staatliche Anerkennung gestellten Anforderungen unbeschadet der Vorschriften des § 5 Abs. 2 PSchG nach Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d VVPSchG nur erfüllt, wenn die für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen anwendet werden, war und ist von der gesetzlichen Ermächtigung gedeckt. Dies hat der Verwaltungsgerichtshof bereits mit Billigung des Bundesverwaltungsgerichts entschieden (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.05.1981, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 18.11.1983, a.a.O.).
41 
(b) Von der genannten gesetzlichen Ermächtigung gedeckt ist des Weiteren Nummer 12 Abs. 4 VVPSchG, der bestimmt, dass Zeugnisse der anerkannten Ersatzschulen und Prüfungen, die an diesen Schulen nach den für die entsprechenden öffentlichen Schulen geltenden Prüfungsordnungen abgelegt werden, den entsprechenden Zeugnissen und Prüfungen der öffentlichen Schulen gleich stehen. Diese Vorschrift ist bereits im Wesentlichen durch § 10 Abs. 2 Satz 1 PSchG vorgegeben.
42 
Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 VVPSchG sowie § 10 Abs. 1 und 2 Satz 1 PSchG sind auch so zu verstehen, dass die für die Erteilung von Zeugnissen an öffentlichen Schulen geltenden Regelungen ebenfalls zu den Anforderungen nach § 10 Abs. 1 PSchG gehören, die von der Ersatzschule bereits während der Bewährungszeit von grundsätzlich drei Jahren nach Nummer 12 Abs. 2 Satz 1 VVPSchG beachtet werden müssen, auch wenn ihre Zeugnisse noch keine hoheitlich anerkannten Berechtigungen darstellen. Zwar sprechen zunächst der Wortlaut und die Systematik von Nummer 12 Abs. 1 bis 4 VVPSchG gegen eine Einbeziehung der Vorschriften über die Zeugniserteilung in den Kreis der vorab einzuhaltenden Anforderungen. Denn die Vorschriften über die Zeugniserteilung werden in Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG nicht genannt. Vielmehr normiert zunächst Nummer 12 Abs. 1 VVPSchG diejenigen Vorschriften, die beachtet werden müssen, damit die gestellten Anforderungen erfüllt werden.
43 
Für die Annahme, dass auch die vorherige Einhaltung der Zeugniserteilungsvorschriften verlangt werden kann, spricht jedoch, dass gerade diese Vorschriften von der Ersatzschule beachtet werden müssen, wenn sie nach ihrer Anerkennung öffentliche Berechtigungen vergeben will. Daher muss die Ersatzschule gerade bezüglich dieser Vorschriften die Gewähr bieten, sich dauernd an die für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften halten zu können und zu wollen. Der Wortlaut des § 10 PSchG steht einer solchen Auslegung nicht entgegen. Der Zweck der Anerkennung setzt es vielmehr als selbstverständlich voraus, dass insbesondere die für die Erteilung von Zeugnissen geltenden Regelungen eingehalten werden. Diese Auslegung wird dadurch bestätigt, dass vor allem die - in Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d VVPSchG explizit erwähnten - Versetzungsbestimmungen einen engen Zusammenhang mit den Regelungen der Noten- und Zeugnisvergabe aufweisen, weil Noten in öffentlichen Schulen in der Regel entscheidend für die Versetzung sind.
44 
(c) Auch Nummer 12 Abs. 2 Satz 1 VVPSchG hält sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung. Die Regelung verlangt, dass die Ersatzschule die gestellten Anforderungen grundsätzlich drei Jahre erfüllt haben muss, bevor angenommen werden kann, dass die Schule diese Anforderungen auf Dauer erfüllt. § 10 Abs. 1 PSchG macht zur Voraussetzung für den normierten Anspruch auf staatliche Anerkennung, dass die Ersatzschule „die Gewähr bietet, dass sie dauernd“ die an sie gestellten Anforderungen erfüllt. Damit ist Grundlage für die Entscheidung über den Anspruch zwar eine Prognose. Allerdings muss die Prognose auf einer hinreichenden Tatsachenbasis beruhen. Dies ist schon deshalb erforderlich, damit die betreffenden Schüler und ihre Eltern bei ihrer Entscheidung, ob die betreffende Ersatzschule besucht werden soll, über eine rechtssichere Grundlage verfügen, auf die sie vertrauen können. Damit verbietet sich eine nicht auf belegten Tatsachen, sondern nur auf Absichtserklärungen der Ersatzschule beruhende Anerkennung „ins Blaue hinein“, bei der die Gefahr besteht, dass sie bald wegen Nichteinhaltung der Anforderungen widerrufen werden muss oder dass Streit über die Einhaltung der Anforderungen entsteht. § 10 Abs. 1 PSchG lässt sich das gesetzliche Ziel entnehmen, dass vor einer Anerkennung sichergestellt sein muss, dass die Ersatzschule die gesetzlichen Anforderungen erfüllt. Daher bietet die gesetzliche Grundlage des § 10 Abs. 1 in Verbindung mit § 25 PSchG in der Fassung vom 14.05.1968 nach ihrem Inhalt, Zweck und Ausmaß (Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV) eine Grundlage für eine Bewährungsfrist, wobei sich auch die Dauer von drei Jahren in dem vom gesetzlichen Zweck vorgegebenen Rahmen hält.
45 
b) Die genannten Regelungen der Vollzugsverordnung zum Privatschulgesetz sowie die Regelungen in § 10 PSchG sind auch im Übrigen mit der Verfassung vereinbar.
46 
aa) Nach dem Grundgesetz haben die Länder die ausschließliche Befugnis zur Regelung des Privatschulwesens (Art. 30, 70 ff. GG). Ihre Gesetzgebungsbefugnis ist in sachlicher Hinsicht durch Art. 7 Abs. 4 und 5 GG eingeschränkt. Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG will die Freiheit im Schulwesen verwirklichen; er gewährleistet jedermann das Grundrecht, Privatschulen zu errichten.
47 
Das Recht zur Errichtung von Privatschulen als Ersatz für öffentliche Schulen (Ersatzschulen) ist jedoch durch den Vorbehalt staatlicher Genehmigung beschränkt (Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG); ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung ist nur unter den in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und Abs. 5 GG aufgeführten Voraussetzungen verfassungsverbürgt. Mit dieser Gründungsfreiheit verbindet Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG zugleich eine Garantie der Privatschule als Institution, die der Privatschule verfassungskräftig eine ihrer Eigenart entsprechende Verwirklichung sichert. Der dem staatlichen Einfluss damit entzogene Bereich ist dadurch gekennzeichnet, dass in der Privatschule ein eigenverantwortlich geprägter und gestalteter Unterricht erteilt wird, insbesondere soweit er die Erziehungsziele, die weltanschauliche Basis, die Lehrmethode und Lehrinhalte betrifft. Diese Gewährleistung bedeutet die Absage an ein staatliches Schulmonopol und ist zugleich eine Wertentscheidung, die eine Benachteiligung gleichwertiger Ersatzschulen gegenüber den entsprechenden staatlichen Schulen allein wegen ihrer andersartigen Erziehungsformen und -inhalte verbietet. Dieses Offensein des Staates für die Vielfalt der Formen und Inhalte, in denen Schule sich darstellen kann, entspricht den Wertvorstellungen der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, die sich zur Würde des Menschen und zur religiösen und weltanschaulichen Neutralität bekennt. Das Grundrecht der Privatschulfreiheit bedeutet allerdings nicht, dass die Privatschule eine staatsfreie Schule ist. Ebenso wie die Weimarer Reichsverfassung bekennt sich das Grundgesetz, jedoch mit verstärkten Garantien, zu dem „System der begrenzten Unterrichtsfreiheit" der Privatschulen. Denn die Länder haben nicht nur die Gesetzgebungszuständigkeit für das Privatschulwesen; nach Art. 7 Abs. 1 GG unterstehen die Privatschulen auch ihrer Schulaufsicht. Die staatliche Schulaufsicht nach Art. 7 Abs. 1 GG ist aber bei den Privatschulen ebenso wenig wie bei den öffentlichen Schulen ein umfassendes staatliches Bestimmungsrecht über die Schulen; vielmehr ist sie insbesondere durch Art. 6 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 3 Satz 2 GG modifiziert (BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969 - 1 BvL 24/64 -, BVerfGE 27, 195, 200 f.).
48 
bb) Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der sich der Verwaltungsgerichtshof, das Bundesverwaltungsgericht und ein erheblicher Teil der Literatur angeschlossen haben, verbietet das Grundgesetz grundsätzlich nicht die Heraushebung einer Gruppe der Ersatzschulen als „anerkannte Ersatzschulen“. Die nur diesen Schulen verliehenen Befugnisse sind keine Berechtigungen, die nach Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG allen Ersatzschulen zukommen müssen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 14.11.1969, a.a.O., 201, und vom 11.06.1974 - 1 BvR 82/71 -, BVerfGE 37, 314; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.05.1981, a.a.O.; BVerwG, Urteile vom 18.11.1983, a.a.O., und vom 13.12.2000 - 6 C 5/00 -, BVerwGE 112, 263; BayVerfGH, Entscheidung vom 17.03.2004 -, Vf. 11-VII-02 -, Juris Rn. 32; OVG LSA, Urteil vom 15.12.2010 - 3 L 426/08 -, Juris Rn. 45; Niehues/Rux, Schul- und Prüfungsrecht, Band 1 Schulrecht, 4. Aufl. 2006, Rn. 1014 ff.; Avenarius, in: ders., Schulrecht, 8. Aufl. 2010, Rn. 15.653; Kösling, Die private Schule gemäß Art. 7 Abs. 4, 5 GG, 2005, S. 205 ff.; Badura, in: Maunz/Dürig , GG, Art. 7 Abs. 4 bis 6 Rn. 116 ; Gröschner, in: Dreier , GG, Band I, 2. Aufl. 2004, Art. 7 Rn. 109; Uhle, in: Epping/Hillgruber , BeckOK GG, Art. 7 Rn. 88; Schmitt-Kammler/Thiel, in: Sachs , GG, 6. Aufl. 2011, Art. 7 Rn. 71).
49 
Weder dem Wortlaut noch dem Sinn der Regelung des Art. 7 Abs. 2 bis 4 GG kann eine staatliche Verpflichtung entnommen werden, den Ersatzschulen derartige Berechtigungen einzuräumen. Auszugehen ist davon, dass das Grundgesetz die Frage der Berechtigungen nicht ausdrücklich behandelt hat, so dass die Annahme naheliegt, diese Regelung solle dem Landesgesetzgeber überlassen bleiben. Im Übrigen regeln Art. 7 Abs. 2 bis 4 und Abs. 5 GG nur die Voraussetzungen, unter denen die Genehmigung für die Errichtung einer Ersatzschule zu erteilen oder zu versagen ist. Diese Regelung betrifft einen anderen Sachverhalt, als ihn die Anerkennung zum Gegenstand hat. Das Genehmigungserfordernis hat den Sinn, die Allgemeinheit vor unzureichenden Bildungseinrichtungen zu schützen. Durch die Erteilung der Genehmigung wird festgestellt, dass Bedenken gegen die Errichtung der Schule nicht bestehen und dass der Besuch der Schule als Erfüllung der Schulpflicht gilt; damit wird ihr die freie Betätigung im schulischen Bereich in den ihr wesensgemäßen Formen des Privatrechts gewährt. Wenn aber eine anerkannte Privatschule den Bildungsgrad ihrer Schüler mit öffentlich-rechtlicher „Außenwirkung" feststellt, das heißt öffentlich-rechtliche Zugangsberechtigungen vermittelt oder Berechtigungen zur Führung einer Berufsbezeichnung erteilt, dann übt sie hoheitliche Funktionen aus, die ihr aus dem privatrechtlichen Status nicht zukommen, sondern von einem Hoheitsträger übertragen werden müssen (BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 203).
50 
Hinzu kommt, dass die Beantwortung der Frage, ob eine Privatschule mit „Öffentlichkeitsrechten" ausgestattet werden kann, entscheidend von der auf Dauer gewährleisteten Qualität der einzelnen Schule abhängen muss, während der Begriff der Ersatzschule nach der Regelung des Art. 7 Abs. 4 und Abs. 5 GG nur von den dort allgemein bestimmten Voraussetzungen abhängt. Die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG umschreiben nur den äußeren Rahmen der Ersatzschule, innerhalb dessen sie Bildung und Erziehung weitgehend mit eigenen, vom Staat nicht geprägten Methoden, Inhalten und Zielen verwirklichen kann. Zwar schließt die Genehmigung die Erwartung ein, dass die Schule bei der vorausgesetzten Anlage in Erziehungszielen, personellen und sachlichen Mitteln ihren Schülern eine Ausbildung und Erziehung vermitteln wird, die nicht hinter der durch eine öffentliche Schule zu erlangenden zurücksteht. Ob sich diese Erwartungen erfüllen werden, hängt jedoch nicht von der Planung und dem Ziel der Schule, sondern ihrer Bewährung ab, die in der Regel erst nach einer gewissen Dauer, also noch nicht bei der Genehmigung der Ersatzschule, beurteilt werden kann (BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 204).
51 
cc) In der Literatur wird diese Rechtsprechung teilweise für fehlerhaft gehalten. So wird argumentiert, der in Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG verwendete Begriff „als Ersatz für öffentliche Schulen“ beinhalte auch das Recht zur Zeugnisvergabe mit öffentlich-rechtlicher Wirkung (vgl. Müller/Kromer, NVwZ 1984, 77, 80; Ogorek, DÖV 2010, 341, 344; a. A. insoweit: Seidel, Die Anerkennung der privaten Ersatzschule und ihre Auswirkungen auf das Privatrechtsverhältnis, 2005, S. 86 ff.). Auch wird der Anpassungsdruck, der durch die Einhaltung der für öffentliche Schulen geltenden Anforderungen erzeugt wird, für zu groß gehalten und darin ein Eingriff in die Privatschulfreiheit gesehen (vgl. Ogorek a.a.O., 346; Müller/Kromer, a.a.O.). Aus diesem Grund wird unter anderem vertreten, dass eine Anerkennung lediglich voraussetze, dass die Genehmigungsvoraussetzungen als Ersatzschule dauerhaft eingehalten werden. Erst nach einer solchen Anerkennung sei die Ersatzschule verpflichtet, zur Aufgabenerfüllung im Bereich des Berechtigungswesens für die Aufnahme, Versetzung, Prüfung und das Zeugnis von Schülern die für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften anzuwenden (vgl. Seidel, a.a.O., S. 107).
52 
dd) Diesen Auffassungen ist jedoch nicht zu folgen (so auch der Senatsbeschluss vom 08.04.2011 - 9 S 884/11 -, VBlBW 2011, 476). „Ersetzend“ wirken die Ersatzschulen im Wesentlichen nur hinsichtlich der Schulpflicht (vgl. Kösling, Die private Schule gemäß Art. 7 Abs. 4, 5 GG, 2005, S. 179). Es ist nämlich - wie das Bundesverfassungsgericht entschieden hat - davon auszugehen, dass zum Bereich der Privatschule, auf den sich die Gewährleistung in Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG bezieht, auch die Feststellung des Ausbildungserfolges in Zeugnissen und Prüfungen gehört. Dagegen gehört die Regelung, ob und welche Berechtigungen Prüfung und Zeugnis nach außen vermitteln, nicht dazu, auch wenn diese Regelung nicht ohne Einfluss auf die Lehrziele der Schule ist, die nicht zuletzt zu diesen Berechtigungen hinführen soll. Die Ordnung des Berechtigungswesens ist in ihrer Zielrichtung nicht auf das Schulwesen beschränkt, sondern erstreckt sich auf das Berufsleben dort, wo für die Berufswahl und Berufsausübung in den durch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG gezogenen Grenzen ein Allgemeininteresse an einer besonderen Qualifikation in Anspruch genommen werden muss oder wird. Hier hat das Eigenbestimmungsrecht der Privatschule keinen Platz; die Ordnung des Berechtigungswesens ist eine natürliche Aufgabe des Staates, die dieser auch seit jeher für sich in Anspruch genommen hat. Mit der Ordnung des Berechtigungswesens ist notwendig die Aufsicht darüber verbunden, dass die Berechtigungen nur den Schülern zuerkannt werden, die den entsprechenden Bildungsgrad erworben haben. Diese Aufsicht betrifft ebenso wenig wie die Ordnung des Berechtigungswesens innere Schulangelegenheiten. Deshalb wird der Staat in der Gestaltung dieser Aufsicht grundsätzlich nicht durch Art. 7 Abs. 4 GG beschränkt, der den Privatschulen nur eine Teilhabe am Schulwesen sichert, den Staat aber nicht verpflichtet, die Feststellung der für die Berechtigungen erforderlichen Voraussetzungen durch die Privatschulen selbst vornehmen zu lassen, soweit es sich um ihre Schüler handelt. Insoweit sind die Länder bei der Einordnung des Privatschulwesens in das System der Berechtigungen durch Art. 7 Abs. 4 GG nicht beschränkt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 205 f.; BayVerfGH, Entscheidung vom 17.03.2004, a.a.O., Rn. 32).
53 
Dass die Verleihung öffentlich anerkannter Berechtigungen eine staatliche Aufgabe ist, wird im Übrigen durch Art. 17 Abs. 3 LV bestätigt, der bestimmt, dass Prüfungen, durch die eine solche Berechtigung erworben werden soll, vor staatlichen oder staatlich ermächtigten Stellen abgelegt werden müssen.
54 
Darüber hinaus dürfen auch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Länder - auch wenn Art. 7 Abs. 4 GG keinen Anspruch auf Anerkennung der Ersatzschulen gewährt und der Landesgesetzgeber deshalb die Erteilung der Anerkennung von besonderen, über die Genehmigungsvoraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehenden Bedingungen abhängig machen kann - das Institut der Anerkennung und die mit ihm verbundenen wirtschaftlichen Vorteile nicht dazu benutzen, die Ersatzschulen zur Anpassung an die öffentlichen Schulen in einem der Sache nach nicht gebotenen Umfang zu veranlassen oder unter Verletzung des Gleichheitsgebotes einzelne Privatschulen gegenüber anderen Schulen zu benachteiligen. Es würde mit Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG nicht zu vereinbaren sein, wenn die Ersatzschulen ohne sachlichen Grund zur Aufgabe ihrer Selbstbestimmung veranlasst werden würden (BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 208 f.; BayVerfGH, Entscheidung vom 17.03.2004, a.a.O., Rn. 33). Es würde gegen Art. 7 Abs. 4 GG verstoßen, wenn der Staat den Schülern von Ersatzschulen den Weg zu den Berechtigungen versperren würde. Ebenso muss der Staat bei der Beurteilung, ob einem Privatschüler die Berechtigung zuzuerkennen ist, den besonderen Erziehungszielen der Privatschulen Rechnung tragen, soweit dies bei Würdigung von Inhalt und Bedeutung der Berechtigung, insbesondere unter Beachtung des Gebotes der „Gleichheit der Startchancen" möglich ist (BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 206 f.).
55 
Das Verlangen nach Anpassung an die Zugangsvoraussetzungen der öffentlichen Schulen als Bedingung für die Anerkennung ist jedoch nicht sachwidrig. Darauf, dass auch eine Ersatzschule mit anderen Zulassungsverfahren eine zur Erlangung der Berechtigungen ausreichende Ausbildung vermitteln kann, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Die Ersatzschule, die ihre Schüler nach den für die öffentliche Schule geltenden Prinzipien auswählt, bietet dem Staat eine besondere Gewähr für einen der öffentlichen Schule entsprechenden Ausbildungserfolg sowohl während der einzelnen Ausbildungsabschnitte als auch bei Abschluss der Ausbildung. Der Staat kann deshalb eher auf eine besondere Kontrolle der von diesen Schulen erteilten Berechtigungen verzichten (BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 209).
56 
Auch liegt es im Wesen derartiger Berechtigungen, dass das Prinzip der Gleichwertigkeit gegenüber dem Prinzip der Gleichartigkeit weitgehend zurücktreten muss. Darüber hinaus bestimmen Grad und Inhalt der von den öffentlichen Schulen vermittelten Schulausbildung die Voraussetzungen, unter denen die Berechtigung erteilt wird, da der Staat bei der Ordnung des Berechtigungswesens an die öffentliche Schule als Regelschule anknüpfen muss (BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 207).
57 
Durch die Anerkennung wird auch nicht den nicht anerkannten Ersatzschulen, deren Schüler in der Regel zur Erlangung einer staatlich anerkannten Berechtigung eine Schulfremdenprüfung ablegen müssen, die Gleichwertigkeit in Bezug auf den Leistungserfolg im Vergleich mit den staatlichen Schulen oder den anerkannten Privatschulen abgesprochen. Vielmehr wird lediglich bei der Feststellung, ob der die Berechtigungen vermittelnde Leistungserfolg im Einzelfall erreicht ist, über die nicht anerkannten Ersatzschulen eine besondere, der Bedeutung der Berechtigungen angemessene Kontrolle ausgeübt, die im Fall der anerkannten Privatschulen entbehrlich erscheint. Diese Privatschulen, die sich bei der Schülerauswahl den öffentlichen Schulen angepasst und sich zudem einer verstärkten Schulaufsicht unterworfen haben, bieten bereits auf Grund dieser gewissermaßen vorverlegten Kontrolle die Gewähr für eine dauernde Gleichmäßigkeit im Leistungsstand und für die Einhaltung der den Berechtigungen zugrunde gelegten Normen (BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 207).
58 
ee) Daher kann von Verfassungs wegen privaten Schulen, die eine staatliche Anerkennung begehren, die Einhaltung folgender Vorgaben abverlangt werden:
59 
(1) Den anerkannten Ersatzschulen kann auferlegt werden, die für die staatlichen Schulen geltenden Versetzungsordnungen zu übernehmen. Erst die Anwendung der staatlichen Versetzungsordnung stellt rechtlich sicher, dass der Leistungsstand der Schüler an Privatschulen für den Schuljahreswechsel demjenigen der Schüler an öffentlichen Schulen entspricht (vgl. BVerwG, Urteile vom 13.12.2000, a.a.O., und vom 18.11.1983, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.05.1981, a.a.O.). Eine Ersatzschule, die ihre Schüler nach den für die öffentliche Schule geltenden Prinzipien auswählt und für das Fortschreiten der Schüler in der Schule eine dem staatlichen Schulwesen entsprechende Handhabung garantiert, bietet dem Staat - unter dessen Aufsicht sie steht (Art. 7 Abs. 1 GG) - eine besondere Gewähr für einen der öffentlichen Schule entsprechenden Ausbildungserfolg sowohl während der einzelnen Ausbildungsabschnitte als auch bei Abschluss der Ausbildung (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.05.1981, a.a.O.).
60 
Bei allein genehmigten Ersatzschulen kann dagegen nicht verlangt werden, dass am Ende jedes Schuljahres ein Wechsel von der Ersatzschule auf eine öffentliche Schule möglich ist. Denn eine nur genehmigte Ersatzschule muss nur zum Abschluss des schulischen Bildungsganges eine den staatlichen Schulen gleichwertige Qualifikation erreichen (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 08.06.2011 - 1 BvR 759/08 u.a. -, Juris Rn. 21). Daher ist es in diesem Fall gleichgültig, welchen Leistungsstand die Schüler jeweils am Ende eines Schuljahres besitzen. Eine Jahrgangsmischung ist an solchen Schulen vom Zweck der Privatschulfreiheit geschützt. Daher kann das für öffentliche Schulen geltende Prinzip der Jahrgangsklassen nicht für allein genehmigte private Ersatzschulen gelten (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2000, a.a.O.).
61 
(2) Darüber hinaus kann von staatlich anerkannten Ersatzschulen verlangt werden, dass sie die für öffentliche Schulen geltenden Aufnahmebestimmungen beachten (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.11.1983, a.a.O.; BayVerfGH, Entscheidung vom 17.03.2004, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.05.1981, a.a.O.).
62 
(3) Des Weiteren kann von staatlich anerkannten Ersatzschulen verlangt werden, dass diese bei Prüfungen und Zeugnissen Anforderungen stellen, die denen der öffentlichen Schulen gleichwertig sind (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 17.03.2004, a.a.O.). Eine anerkannte Ersatzschule muss die staatlichen Prüfungsregelungen im Wesentlichen übernehmen. Findet beispielsweise in einem Land eine zentrale Abschlussprüfung statt, muss die Privatschule das entsprechende Prüfungsverfahren durchführen (vgl. Niehues/Rux, a.a.O., Rn. 1015 f.; Avenarius, a.a.O. Rn. 15.655; Seidel, a.a.O., S. 104 f.).
63 
Dass eine anerkannte Ersatzschule bei der Durchführung von Prüfungen und der Erteilung von Zeugnissen die hierfür geltenden öffentlich-rechtlichen Vorgaben einhalten muss, folgt letztlich aus der Anerkennung selbst. Mit der Anerkennung wird die Ersatzschule Beliehener, ihr wird die hoheitliche Wahrnehmung bestimmter Verwaltungsaufgaben im eigenen Namen übertragen. Daher muss sie sich auch an die entsprechenden rechtlichen Vorgaben halten.
64 
(4) Schließlich ist es verfassungsrechtlich zulässig, wenn § 10 Abs. 1 PSchG in Verbindung mit Nummer 12 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 Satz 1 VVPSchG von Ersatzschulen verlangt, dass vor der Verleihung der Eigenschaft einer anerkannten Ersatzschule die für öffentliche Schulen geltenden Anforderungen, insbesondere die Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen sowie die Regeln über die Zeugniserteilung, während eines Zeitraums von grundsätzlich drei Jahren eingehalten werden. Dies stellt keinen unverhältnismäßigen Eingriff in die Privatschulfreiheit dar.
65 
Soweit der Staat Anforderungen an die Anerkennung von Ersatzschulen stellt, kann dies als Eingriff in die Privatschulfreiheit nach Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG gewertet werden. Ein unmittelbarer Eingriff liegt allerdings nicht vor. Denn die Privatschulfreiheit wird hier nicht durch ein Gebot oder Verbot verkürzt. Allerdings kann man von einem mittelbaren Eingriff ausgehen. Denn die Verpflichtung zur Anpassung an die für öffentliche Schulen geltenden Vorgaben hat beträchtliche Auswirkungen auf den von Art. 7 Abs. 4 GG geschützten Bereich. Die Befugnis, staatlich anerkannte Prüfungen durchzuführen und Zeugnisse erteilen zu dürfen, ist auch für eine Privatschule von erheblicher Bedeutung. Für potentielle und aktuelle Schüler einer Privatschule und deren Eltern spielt es eine große Rolle, ob Zeugnisse und Abschlüsse im außerschulischen Bereich als verbindlich gelten oder ob eine Schulfremdenprüfung durchgeführt werden muss (vgl. Ogorek, a.a.O, 342). Durch diesen nachvollziehbaren Wunsch der „Kunden“ der Privatschulen werden diese dem Druck ausgesetzt, die Anerkennungsvoraussetzungen einzuhalten und insoweit von dem eigenen Konzept abzuweichen. Dieser Druck ist dem Staat insoweit zurechenbar, weil er erheblich und der Staat sich dessen bewusst ist.
66 
Diesen Eingriff hat das Bundesverfassungsgericht allerdings - wie oben dargestellt - in einem § 11 des Hessischen Privatschulgesetzes vom 27.04.1953 (GVBl. S. 57) betreffenden Verfahren der konkreten Normenkontrolle, dessen Ausgangsrechtsstreit die Zeit nach der Anerkennung betraf, der Sache nach jedenfalls mit Blick auf diesen Zeitraum für gerechtfertigt gehalten. Zudem hat das Bundesverfassungsgericht bereits in diesem Verfahren im Ansatz festgestellt, dass die staatliche Anerkennung einer Schule verfassungsrechtlich von ihrer Bewährung abhängig gemacht werden darf, weil in der Regel erst nach einer gewissen Dauer beurteilt werden kann, ob sie die Erwartungen erfüllt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.1969, a.a.O., 204).
67 
Ausgehend hiervon erweist es sich vorliegend als verhältnismäßig, wenn während eines Zeitraums von grundsätzlich drei Jahren vor der Anerkennung verlangt wird, dass die für die öffentlich-rechtlichen Schulen geltenden Anforderungen eingehalten werden.
68 
Eine solche Bewährungsfrist vor der staatlichen Anerkennung ist geeignet, sicherzustellen, dass nur solche Schulen anerkannt werden und in der Folge öffentlich anerkannte Prüfungen durchführen und Zeugnisse erteilen, die auf Dauer dazu in der Lage und bereit sind, die für öffentliche Schulen geltenden Bestimmungen zu beachten. Wie das Verwaltungsgericht bereits ausführt hat, handelt es sich bei der Anerkennung zwar um eine behördliche Prognoseentscheidung, die durch die Gerichte voll überprüfbar ist. Die Schulbehörde kann eine solche Entscheidung jedoch mit größerer Ergebnissicherheit treffen, wenn sie über eine hinreichende Tatsachenbasis verfügt.
69 
Die Einhaltung einer grundsätzlich dreijährigen Bewährungsfrist ist auch erforderlich. Es sind keine milderen, aber gleich geeigneten Mittel erkennbar um das Ziel zu erreichen, dass nur solche Schulen anerkannt werden, die auch in der Lage und willens sind, zu garantieren, dass der von der Ersatzschule bestätigte Leistungserfolg dem einer öffentlichen Schule entspricht. Zwar wäre es ein milderes Mittel, wenn die Ersatzschulen erst ab Anerkennung an die für entsprechende öffentliche Schulen gestellten Anforderungen gebunden wären. Jedoch wäre ein solches Vorgehen der Behörde nicht genauso effektiv. Denn dann erhielte eine Ersatzschule allein aufgrund einer weitgehend spekulativen Prognose die Möglichkeit, der Allgemeinheit gegenüber gültige Zeugnisse und Berechtigungen zu erteilen. Wäre die Behörde bei einem später festgestellten Verstoß dazu verpflichtet, die Anerkennung zu widerrufen, wären in der Zwischenzeit ausgestellte Berechtigungen dennoch wirksam. Da ein hinreichend sicheres Urteil über die Bewährung einer Privatschule bei der Einhaltung etwa von Aufnahme- und Versetzungsbestimmungen jedenfalls die Beobachtung mehrerer Schuljahre hintereinander voraussetzt, durfte der Verordnungsgeber mit Blick auf den ihm insoweit eingeräumten Einschätzungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfG, Beschluss vom 22.04.2009 -1 BvR 121/08 -, Juris Rn. 41