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Die Berufung ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht (§ 124a Abs. 1 VwGO) statthaft und auch sonst zulässig (§ 124a Abs. 2, Abs. 3 VwGO). Die Berufung ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der zulässigen Anfechtungsklage zu Recht stattgegeben. Der Abwassergebührenbescheid der Beklagten vom 10.01.2007 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), soweit darin Abwassergebühren über den Betrag von 394,68 EUR hinaus festgesetzt werden.
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Der Kläger hat Anspruch darauf, dass die gesamte Wassermenge für die Gartenbewässerung, für die er mit einem den eichrechtlichen Vorschriften entsprechenden Wasserzähler den Nachweis geführt hat, dass sie nicht in die Kanalisation gelangt ist, bei der Bemessung der Abwassergebühr abgesetzt wird. Die entgegenstehende Regelung in § 40 Abs. 1 Satz 2 AbwS, wonach bei der Bemessung der Abwassergebühren nach dem Frischwassermaßstab Wassermengen, die nicht in die Kanalisation gelangt sind, erst ab einem Grenzwert von 20 m³ jährlich abgesetzt werden können, verstößt gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und ist deshalb nichtig. Von der Frischwassermenge, die der Kläger in dem streitgegenständlichen Zeitraum vom 06.12.2005 bis 11.11.2006 bezogen hat, sind folglich nicht nur - wie erfolgt - 43 m³, sondern 63 m³ absetzen, was zu einer Reduzierung der Abwassergebühren um 50,60 EUR (Wassermenge von 20 m³ multipliziert mit einem Kubikmeterpreis von 2,53 EUR) führt.
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1. Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG bedeutet für den Gesetzgeber die allgemeine Weisung, bei steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken Gleiches gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln; dies gilt freilich nicht unter allen Umständen, sondern nur, wenn die Gleichheit oder Ungleichheit der Sachverhalte so bedeutsam sind, dass ihre Beachtung unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten geboten erscheint. Dabei ist dem Gesetzgeber in den Grenzen des Willkürverbots weitgehende Gestaltungsfreiheit zuzugestehen. Ob er im einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat, ist angesichts dessen nicht zu prüfen. Das gilt auch für die das Abgabenrecht beherrschende Ausprägung des Art. 3 Abs. 1 GG als Grundsatz der Abgabengerechtigkeit. Durchbrechungen des Gleichheitssatzes durch Typisierungen und Pauschalierungen können - insbesondere bei der Regelung von Massenerscheinungen - durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität gerechtfertigt sein. Die Grenze liegt dort, wo ein sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung wesentlich gleicher oder die gesetzliche Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte auch mit Blick auf die Verwaltungsvereinfachung fehlt (vgl. zum Ganzen: BVerwG, Beschluss vom 28.03.1995 - 8 N 3.93 - NVwZ-RR 1995, 594).
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2. Der satzungsmäßige Grenzwert von 20 m³ führt in Anwendung des dargestellten Maßstabs zu einer gesetzlichen Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte, die auch nicht durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung gerechtfertigt werden kann.
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Der Grenzwert von 20 m³ führt dazu, dass diejenigen, die bis zu 20 m³ des bezogenen Frischwassers aufgrund einer besonderen Verwendung - z.B. zur Gartenbewässerung, zur Befüllung von Teichen oder zur Reinigung außerhalb des Hauses - nicht in den Abwasserkanal einleiten, schlechter gestellt werden als solche Personen, bei denen fast das gesamte bezogene Frischwasser als Abwasser in den Kanal gelangt. Bei einem als durchschnittlich angenommenen Wasserverbrauch von 38,75 m³ pro Person und Jahr im Satzungsgebiet der Beklagten (vgl. dazu die Angaben im Schriftsatz der Beklagten vom 17.03.2009) und einem Kubikmeterpreis von 2,53 EUR bezahlt beispielsweise ein Gebührenpflichtiger, bei dem fast das gesamte bezogene Frischwasser als Abwasser in den Kanal gelangt, jährlich 98,04 EUR (2,53 EUR x 38,75 m³ = 98,04 EUR), ein der erstgenannten Gruppe angehörender Gebührenpflichtiger, der pro Jahr 20 m³ zur Gartenbewässerung verwendet und ansonsten einen durchschnittlichen Wasserverbrauch hat, hingegen über die Hälfte mehr, nämlich einen Betrag von 148,64 EUR (2,53 EUR x 38,75 m³ + 20 m³ = 148,64 EUR). Letzterer bezahlt damit bezogen auf die tatsächlich eingeleitete Abwassermenge einen Kubikmeterpreis von 3,84 EUR (148,64 EUR : 38,75 m³ = 3,84 EUR) anstelle von 2,53 EUR; das entspricht einer Steigerung von mehr als 50 %. Als weiterer Beispielsfall sind zwei Grundstückseigentümer zu betrachten, die jeweils 60 m³ Frischwasser beziehen, von denen der eine das gesamte Frischwasser als Abwasser in den Kanal einleitet, während der andere nur 40 m³ dem Kanal zuführt und die restlichen 20 m³ zur Gartenbewässerung verwendet. Trotz einer um ein Drittel niedrigerer Abwassermenge schulden beide den gleichen Betrag von 151,80 EUR (2,53 EUR x 60 m³).
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Die dargestellten Ungleichbehandlungen können nicht durch sachliche Gründe gerechtfertigt werden. Eine Rechtfertigung kann sich unter Berücksichtigung der konkreten Verhältnisse im jeweiligen Entsorgungsgebiet aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität oder daraus ergeben, dass der Grenzwert als pauschalierender Bestandteil eines gültigen Wahrscheinlichkeitsmaßstabs zulässig ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.03.1995, aaO). Diese Gesichtspunkte vermögen allerdings einen Grenzwert von 20 m³ im hier zu beurteilenden Fall nicht zu rechtfertigen.
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a) Dies gilt zunächst für den Grundsatz der Verwaltungspraktikabilität . Zweck der in der Satzung der Beklagten festgelegten Bagatellgrenze ist es, die Anzahl der Absetzungsanträge möglichst gering zu halten und dadurch den mit der Bearbeitung einer Vielzahl von Absetzungsanträgen verbundenen zusätzlichen Verwaltungsaufwand zu vermeiden. Bei näherer Betrachtung kann aber nicht davon ausgegangen werden, dass die Bearbeitung der Absetzungsanträge tatsächlich einen nennenswerten zusätzlichen Verwaltungsaufwand verursacht. Der Nachweis der nicht eingeleiteten Wassermenge kann grundsätzlich dem Gebührenschuldner auferlegt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24.08.1972 - VII B 54.71 - DÖV 1973, 535), so dass etwa die Kosten für Anschaffung, Installation und Unterhaltung der notwendigen Messeinrichtungen (z.B. geeichter Wasserzähler für die Gartenbewässerung) nicht der Gemeinde, sondern dem Gebührenschuldner zur Last fallen. Entsprechende Regelungen enthält auch die einschlägige Satzung der Beklagten. Nach § 40c Abs. 1 Satz 1 AbwS hat jeder Gebührenschuldner bei Inanspruchnahme von Absetzungen auf seine Kosten zuverlässig arbeitende und leicht zugängliche Messeinrichtungen mit ausreichender Messkapazität durch zugelassene Fachfirmen einzubauen, zu unterhalten, zu erneuern, regelmäßig abzulesen und Aufzeichnungen darüber zu führen, die eine einwandfreie Erfassung der nicht in die öffentlichen Abwasseranlagen eingeleiteten Abwassermengen ermöglichen. Der Gebührenpflichtige hat auch private Messeinrichtungen auf seine Kosten entsprechend der jeweils gültigen Eichordnung zu ersetzen (§ 40c Abs. 3 Satz 1 AbwS).
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Die zusätzliche Ablesung eines Nebenzählers verursacht zudem nur einen sehr geringen zusätzlichen personellen Aufwand, weil sie zusammen mit der Ablesung des Hauptzählers erfolgen kann, wenn die Ablesung nicht ohnehin dem Gebührenschuldner übertragen wird und die Gemeinde - wie verbreitet - nur bei Unregelmäßigkeiten eigene Nachprüfungen anstellt. Eines gesonderten Erstattungsverfahrens bedarf es ebenfalls nicht, weil die abzugsfähige Wassermenge sogleich bei der Gebührenfestsetzung berücksichtigt werden kann. Im Satzungsgebiet der Beklagten wird der Zählerstand sowohl des Hauptzählers als auch von möglichen Nebenzählern (wie z.B. Gartenwasserzählern) unmittelbar vor Ort elektronisch erfasst. Die elektronisch erfassten Zählerstände lassen sich - nach eigenen Angaben der Beklagten - anschließend problemlos in das Abrechnungsprogramm der Stadtwerke überspielen, so dass automatisch und ohne zusätzlichen Mehraufwand die Abrechnung erstellt werden kann.
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Zu Recht weist der Kläger in diesem Zusammenhang auch darauf hin, dass der Aufwand, der für die Installation und spätere Nacheichung der erforderlichen Nebenzähler entsteht, zahlreiche Grundstückseigentümer davon abhalten wird, kleinste Absetzungsmengen geltend zu machen. Gegen einen beträchtlichen Mehraufwand spricht schließlich, dass schon im Jahre 1985 26 % der Gemeinden ganz auf Bagatellklauseln verzichteten und dies offenbar nicht zu nennenswerten Mehraufwänden geführt hat (vgl. dazu Hoof, Abwassergebühr nach dem Frischwassermaßstab und Bagatellgrenzen, KStZ 2007, 47, 50).
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Der Zweck einer Bagatellgrenze, die Anzahl der Absetzungsanträge möglichst gering zu halten, lässt sich für die hier zu beurteilende Fallkonstellation auch nicht mit der Überlegung rechtfertigen, es würden dadurch Streitfälle zwischen Bürger und Gemeinde - etwa über den Umfang der Absetzungsmenge oder darüber, ob die Zähler den eichrechtlichen Vorschriften entsprechen - vermieden. Die Vorschriften über Nebenzähler und deren Anforderungen sind in ausreichendem Maße geeignet, dem Missbrauch durch einzelne „schwarze Schafe“ vorzubeugen; ein nennenswerter Verwaltungsaufwand aufgrund von behördlichen oder gar gerichtlichen Auseinandersetzungen zwischen Abgabepflichtigen und den Gemeinden ist deshalb nicht zu erwarten.
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b) Ob eine Bagatellgrenze weiterhin in den Fällen gerechtfertigt ist, in denen sich - anders als bei der Gartenbewässerung - die
exakte
Wassermenge aus technischen Gründen nicht oder nur mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand feststellen lässt, bedarf anlässlich des hier zu beurteilenden Falles keiner Beantwortung. Zu denken ist in diesem Zusammenhang vor allem an Absetzungen im gewerblichen Bereich, bei dem der Nachweis häufig nur durch entsprechende Fachgutachten erbracht werden kann, die wiederum für die Gemeinden lediglich eine Schätzungsgrundlage für die nicht eingeleitete Wassermenge bilden (vgl. die Beispiele bei der Kommentierung des Musters des Gemeindetags Baden-Württemberg für eine neue Abwassersatzung, BWGZ 1997, 298). Jedenfalls für die Fälle, in denen die nicht eingeleitete Wassermenge mit den eichrechtlichen Vorschriften entsprechendem Wasserzähler exakt nachgewiesen wird, besteht aus den dargelegten Gründen kein Anlass, die Anzahl der Absetzungsanträgen aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität gering zu halten.
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c) Der streitige Grenzwert lässt sich ferner auch nicht als notwendiger Bestandteil eines zulässigen Wahrscheinlichkeitsmaßstabes halten. Zwar dürfen Benutzungsgebühren nicht nur nach dem konkret nachgewiesenen Umfang der jeweiligen Inanspruchnahme der öffentlichen Leistung (Wirklichkeitsmaßstab), sondern auch nach einem Wahrscheinlichkeitsmaßstab bemessen werden, wenn keine zwingenden gesetzlichen Bestimmungen entgegenstehen. Der Frischwasserbezug ist grundsätzlich ein solcher zulässiger Wahrscheinlichkeitsmaßstab für die Berechnung der Abwassergebühren; das Bundesverwaltungsgericht (Beschluss vom 28.03.1995, aaO) führt in diesem Zusammenhang Folgendes aus:
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„Er (= der Wahrscheinlichkeitsmaßstab) bezieht seine Rechtfertigung aus zwei Annahmen: Erstens muss davon ausgegangen werden können, dass die Menge des in die öffentliche Abwasseranlage eingeleiteten Schmutzwassers etwa der Menge des bezogenen Frischwassers entspricht; zweitens muss angenommen werden können, dass nach den örtlichen Verhältnissen des Abrechnungsgebiets im Regelfall die jeweils auf den Grundstücken „verbrauchte“, also nicht in die Kanalisation abgegebene Wassermenge verhältnismäßig gleich ist und - falls ein Grenzwert festgelegt ist - dass diese Relation bis zu dem Grenzwert in etwa gewahrt bleibt. Unter diesen Gesichtspunkten ist der Frischwassermaßstab mit Blick auf die bei normaler Wohnnutzung typischerweise alle Grundstücke eines im Wesentlichen einheitlichen Gebiets gleich treffenden - überdies geringen - Verluste durch den Wasserverbrauch beim Kochen, Trinken etc. gerechtfertigt, zumal insoweit ein konkreter Nachweis praktisch ausgeschlossen ist. Hingegen lässt es der Frischwassermaßstab nicht zu, erhebliche Ungleichheiten infolge unterschiedlicher industrieller oder gewerblicher Nutzung oder infolge unterschiedlichen Verbrauches für die
Gartenbewässerung
völlig unberücksichtigt zu lassen; denn insoweit fehlt es an der vorausgesetzten (zweiten) Annahme der relativ gleichen Wirkung der pauschalierenden Vernachlässigung. Der Frischwasserbezug ist in solchen Fällen nur dann ein brauchbarer Wahrscheinlichkeitsmaßstab, wenn die Gebührensatzung die Möglichkeit vorsieht, nachweisbar in erheblichem Umfang nicht in die Kanalisation eingeleitete Wassermengen abzusetzen und wenn nicht ein etwaiger Grenzwert wegen seiner Höhe im Regelfall einer Nichtberücksichtigung solcher anderweitig verbrauchter Wassermengen in Wahrheit gleichkommt. Die dadurch die Absetzbarkeit bewirkte Verfeinerung des verhältnismäßig groben, an der bezogenen Frischwassermenge anknüpfenden Wahrscheinlichkeitsmaßstab nähert diesen einem Wirklichkeitsmaßstab an und ist jedenfalls bei nicht homogen strukturierten, durchweg gleiche Wasserverbrauchsgewohnheiten aufweisenden Abrechnungsgebieten in der Regel geboten.“
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Die durch die Absetzbarkeit nicht in die Abwasserkanalisation eingeleiteter Frischwassermengen bewirkte „Verfeinerung“ des an der bezogenen Frischwassermenge anknüpfenden Wahrscheinlichkeitsmaßstabs darf in Fällen wie dem hier zu Beurteilenden nicht durch die Einführung eines Grenzwerts konterkariert werden. Die Einführung eines Grenzwertes kann insbesondere nicht mit der Begründung gerechtfertigt werden, der baden-württembergische Satzungsgeber sei - im Gegensatz zum Ortsgesetzgeber etwa in Niedersachsen (vgl. dazu etwa Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 13.02.1996 - 9 K 1853/94 - NdsVBl 1996, 255) - nicht gehalten, einen möglichst wirklichkeitsnahen Wahrscheinlichkeitsmaßstab zu wählen (a.A. für das nordrhein-westfälische Landesrecht Schulte/Wiesemann in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Komm., § 6 KAG, RdNr. 384c). Zwar kann nicht gefordert werden, dass die Gemeinde den zweckmäßigsten, vernünftigsten, gerechtesten oder wahrscheinlichsten Maßstab anwendet. Dies entbindet die Gemeinde aber nicht von der Pflicht, den anzuwendenden Maßstab nach vernünftigen Kriterien festzusetzen. Entsprechend muss die in der Festsetzung einer Bagatellgrenze liegende Ungleichbehandlung jedenfalls auf rechtlich billigenswerte Zwecke rückführbar sein. Ein solcher billigenswerter Zweck wird aber - wie oben dargelegt - mit der Einführung eines Grenzwerts nicht verfolgt, wenn nicht in die Kanalisation gelangte Wassermengen, die mit eichrechtlichen Vorschriften entsprechenden Wasserzählern gemessen werden können, gleichwohl unberücksichtigt bleiben.
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Die Einführung eines Grenzwerts - als Teil eines zulässigen Wahrscheinlichkeitsmaßstabs - kann schließlich nicht mit der Begründung gerechtfertigt werden, es werde - z.B. wegen Verbrauchs in der Küche oder zum Trinken, wegen der Verdunstung bei der Wäsche oder wegen des Gießens von Balkonpflanzen - immer ein gewisser Teil des bezogenen Frischwassers nicht in das Kanalnetz als Abwasser eingeleitet. Die - überdies geringen - Verluste durch den Wasserverbrauch beim Kochen, Waschen, Trinken etc. bei normaler Wohnnutzung treffen typischerweise alle Grundstücke in etwa gleich und lassen sich zudem - anders als die Wassermenge für die Gartenbewässerung - praktisch nicht konkret nachweisen (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 28.03.1995, aaO). Die aus den dargestellten Verlusten „im Haushalt“ resultierenden Ungenauigkeiten hinsichtlich der Gebührenbemessung sind deshalb als notwendige Folge der Verwendung des Frischwassermaßstabs hinzunehmen; dieser Umstand ist aber nicht geeignet, vermeidbare Ungenauigkeiten, etwa durch die Einführung eines Grenzwertes für Wassermengen, die zur Bewässerung des Gartens dienen, zu legitimieren (ebenso Nieders. OVG, Urteil vom 13.02.1996, aaO).
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Die Einführung einer Bagatellgrenze für „normale“ Gebührenschuldner und der gleichzeitig in der Satzung der Beklagten normierte Verzicht auf eine Bagatellgrenze für landwirtschaftliche Betriebe (§ 40 Abs. 2 Satz 3 AbwS) verstößt - unabhängig von den bisherigen Ausführungen unter I. - ebenfalls gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Der Senat verweist insoweit vollumfänglich auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts. Die Differenzierung zwischen landwirtschaftlichen Betrieben einerseits und den übrigen Abgabeschuldnern andererseits wird nicht durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Zweck der Bagatellgrenze ist - wie dargelegt -, die Anzahl der Absetzungsanträge und damit den Verwaltungsaufwand möglichst gering zu halten. Der Umfang des Verwaltungsaufwands bei einem landwirtschaftlichen Betrieb einerseits und einem sonstigen Gebührenschuldner andererseits unterscheidet sich aber nicht und scheidet damit als Differenzierungskriterium aus. Die weitere Begründung der Beklagten, landwirtschaftliche Betriebe leisteten einen Beitrag zur Bewirtschaftung des Naturraums, greift ebenfalls nicht. Die Einführung bzw. der Verzicht auf eine Bagatellgrenze steht erkennbar nicht im Zusammenhang mit Belangen des Natur- und Landschaftsschutzes.
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Ob der dargestellte Verstoß gegen den Gleichheitssatz bei isolierter Betrachtung dazu führt, dass der Verzicht auf eine Bagatellgrenze für landwirtschaftliche Betriebe (§ 40 Abs. 2 Satz 3 AbwS) auch auf die übrigen Gebührenschuldner zu übertragen ist (so das Verwaltungsgericht), bedarf keiner abschließenden Bewertung; denn die in § 40 Abs. 1 Satz 2 AbwS vorgesehene Bagatellgrenze für die übrigen Gebührenschuldner ist jedenfalls schon aus den unter I. dargelegten Gründen nichtig.
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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
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Beschluss vom 19. März 2009
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Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 50,60 EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).
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Der Beschluss ist unanfechtbar.
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