Verwaltungsgericht Mainz Beschluss, 19. Apr. 2016 - 1 L 144/16.MZ
Tenor
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 5.000,-- € festgesetzt.
Gründe
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Der gemäß § 80 Abs. 5, Abs. 2 Nr. 3 VwGO zulässige Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen den gemäß § 15 Abs. 6 des Gesetzes über die Statistik für Bundeszwecke – BStatG – von Gesetzes wegen sofort vollziehbaren Heranziehungsbescheid des Antragsgegners vom 24. November 2015 anzuordnen, ist zulässig, aber unbegründet.
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Zunächst ist der vom Antragsteller als Hauptantrag gestellte Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig, da es sich bei dem angegriffenen Schreiben vom 24. November 2015 entgegen der Auffassung des Antragstellers um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG handelt, auch wenn die Aufforderung zur Auskunftserteilung als Bitte formuliert und eine Rechtsmittelbelehrung nicht beigefügt worden war. Mit dem Aufforderungsschreiben wird die in § 15 Abs. 1 BStatG geregelte gesetzliche Auskunftspflicht dem Antragsteller gegenüber mit Regelungscharakter inhaltlich konkretisiert und er wird unter Fristsetzung und Mitteilung seiner persönlichen Kennung für die elektronische Datenübermittlung (vgl. § 11a Abs. 2 BStatG) zur Auskunftserteilung für das Jahr 2014 verbindlich herangezogen (vgl. VG Schleswig, Urteil vom 25. Januar 2013 - 12 A 41/11 -, juris, Rn. 26).
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Dies gilt auch vor dem Hintergrund des vom Antragsteller zitierten Beschlusses des Verwaltungsgerichts Neustadt vom 3. August 2011 (4 L 612/11.NW, juris), da die dieser Entscheidung zugrunde liegende Fallkonstellation – es ging um ein reines Informationsschreiben über die seinerzeit bevorstehende Zensus-Haushaltsbefragung, das an alle Auskunftspflichtigen gerichtet war – mit dem vorliegenden Sachverhalt nicht vergleichbar ist.
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Der Antrag ist jedoch unbegründet.
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Sofern Widerspruch und Anfechtungsklage aufgrund gesetzlicher Anordnung des Sofortvollzugs (§ 80 Abs. 2 Nrn. 1 – 3 VwGO) keine aufschiebende Wirkung haben, unterscheidet sich die gerichtliche Interessenabwägung bei der im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO zu treffenden Entscheidung über die Aussetzung des Sofortvollzugs von der Abwägung, wie sie in den Fällen einer behördlichen Anordnung des Sofortvollzugs nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO stattfindet. So ist im Anwendungsbereich dieser Bestimmung bei der Interessenabwägung die Grundsatzentscheidung des Gesetzgebers für die aufschiebende Wirkung von Rechtsbehelfen (§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO) von besonderer Bedeutung, während in den Fällen der gesetzlichen Anordnung des Sofortvollzugs zu berücksichtigen ist, dass – umgekehrt – der Gesetzgeber den grundsätzlichen Vorrang des öffentlichen Interesses am Vollzug des Bescheides ungeachtet eines noch schwebenden Widerspruchs- oder Klageverfahrens angeordnet hat. Allerdings gebietet es Art. 19 Abs. 4 GG, die sofortige Vollziehung eines kraft Gesetzes sofort vollziehbaren Verwaltungsaktes auszusetzen, wenn dies im Einzelfall zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes erforderlich ist. Eine vom grundsätzlichen Vorrang des öffentlichen Vollzugsinteresse abweichende gerichtliche Anordnung der aufschiebenden Wirkung kommt gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO daher dann – aber auch nur dann – in Betracht, wenn besondere Umstände es rechtfertigen, von dem grundsätzlichen Vorrang des Vollziehungsinteresses abzuweichen. Hat sich schon der Gesetzgeber für den Sofortvollzug entschieden, sind die Gerichte – neben der Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache – zu einer Einzelfallbetrachtung grundsätzlich nur im Hinblick auf solche Umstände angehalten, die von den Beteiligten vorgetragen werden und die Annahme rechtfertigen können, dass im konkreten Fall von der gesetzgeberischen Grundentscheidung ausnahmsweise abzuweichen ist. Es muss also über den Antrag auf Aufhebung, nicht über die Anordnung des Sofortvollzugs begründet entschieden werden. Dabei obliegt es dem jeweiligen Antragsteller, die Wertung des Gesetzgebers mit Besonderheiten seiner Situation zu entkräften und Wege aufzuzeigen, die gleichwohl den öffentlichen Belangen noch Rechnung tragen. Die Folgen, die sich für den einzelnen Betroffenen mit dem Sofortvollzug verbinden, sind nur insoweit beachtlich, als sie nicht schon als regelmäßige Folge der gesetzlichen Anordnung des Sofortvollzuges in der gesetzgeberischen Grundentscheidung Berücksichtigung gefunden haben. Andernfalls sind die Abwägungsanforderungen, die die Verwaltungsgerichte nach Art. 19 Abs. 4 GG im Rahmen ihrer Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO zu erfüllen haben, regelmäßig nur gering (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Oktober 2003 – 1 BvR 2025/03 –, juris und NVwZ 2004, S. 93, 94 m.w.N.; Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 6. Aufl. 2011, Rn. 705).
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Nach diesen Grundsätzen erweist sich der angegriffene Heranziehungsbescheid nicht als offensichtlich rechtswidrig. Der Antragsteller hat keine besonderen, über die im Regelfall mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung verbundenen Umstände geltend gemacht, aufgrund derer eine Abwägung zu Gunsten seiner privaten Interessen ausfallen müsste. Es spricht im Gegenteil Überwiegendes dafür, dass seine Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik rechtmäßig ist, weshalb Widerspruch und ggf. Anfechtungsklage mit hoher Wahrscheinlichkeit erfolglos bleiben werden. Sein Interesse daran, bis zu einer Hauptsacheentscheidung dem Auskunftsverlangen des Antragsgegners nicht nachkommen zu müssen, hat damit wegen der gesetzlich sofort vollziehbaren Auskunftspflicht zurückzutreten.
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Mit der Dienstleistungsstatistik verfolgt der Gesetzgeber legitime Interessen des Gemeinwohls, weil die Beobachtung und Beurteilung der in § 2 Abs. 1 des Gesetzes über Statistiken im Dienstleistungsbereich (Dienstleistungsstatistikgesetz – DIStatG –) genannten Wirtschaftsbereiche entsprechende Datenerhebungen voraussetzt. Das mit den jährlichen Erhebungen verfolgte öffentliche Interesse ist angesichts der Tatsache, dass amtliche Statistiken eine wesentliche Grundlage für eine wirksame Wirtschafts-, Sozial- und Arbeitsmarktpolitik bilden, von erheblichem Gewicht. Durch den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung kraft Gesetzes hat der Gesetzgeber zudem einen grundsätzlichen Vorrang des Vollzugsinteresses angeordnet. Der darin zum Ausdruck kommende Beschleunigungszweck trägt der Tatsache Rechnung, dass die Qualität und Verlässlichkeit der statistischen Ergebnisse auch von einer zeitnahen Teilnahme aller ausgewählten Erhebungseinheiten abhängen. Angesichts dieser gesetzlichen Grundsatzentscheidung bedarf es – wie bereits ausgeführt –, im Einzelfall besonderer, über die regelmäßige Folge der gesetzlichen Anordnung hinausgehender konkreter Umstände, um ausnahmsweise eine abweichende Entscheidung zu rechtfertigen. Derartige Umstände sind vorliegend jedoch nicht gegeben.
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Nach der im vorliegenden Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erweist sich der angefochtene Heranziehungsbescheid nicht als offensichtlich rechtswidrig. Keiner der vom Antragsteller erhobenen Einwände greift durch.
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Die Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Antragstellers zur Dienstleistungsstatistik findet sich in §§ 5, 15 BStatG in Verbindung mit § 5 Abs. 1 DIStatG. Danach besteht für die Erhebung nach dem Dienstleistungsstatistikgesetz, die als Bundesstatistik geführt wird, eine Auskunftspflicht. Auskunftspflichtig ist der Inhaber oder Leiter eines Unternehmens (§ 5 Abs. 1 Satz 2 DIStatG).
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Der Bescheid ist zunächst in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Entgegen der Auffassung des Antragstellers war ein Anhörungsverfahren vor Erlass des Verwaltungsakts nach der Ausnahmeregelung des § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG entbehrlich. Danach kann von der Anhörung abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist, insbesondere wenn die Behörde eine Allgemeinverfügung oder gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl oder Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen will. Die beiden letzten Alternativen der Vorschrift sind vorliegend gegeben. Nach dem unbestrittenen Vortrag des Antragsgegners wurden im Rahmen der Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich zur gleichen Zeit 10.200 Unternehmen mit gleichartigen Verwaltungsakten und mit Hilfe automatisierter Verfahren herangezogen. Unabhängig davon wäre eine fehlende Anhörung nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG unbeachtlich und ein etwaiger Verfahrensfehler geheilt, da die Anhörung im Rahmen des vom Antragsteller bei der Ausgangsbehörde durchgeführten Verfahrens auf Aussetzung der Vollziehung nach § 80 Abs. 4 VwGO erfolgt ist.
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Der Antragsteller kann sich des Weiteren auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die nach § 17 BStatG erforderliche Unterrichtung fehlerhaft erfolgt wäre. Der Antragsgegner weist insoweit zu Recht darauf hin, dass der vom Antragsteller als inhaltlich falsch gerügte Wortlaut des § 5 Abs. 2 Satz 2 DIStatG der zum Zeitpunkt seiner Heranziehung geltenden Rechtslage entsprach und damit zutreffend war. Ungeachtet dessen betrifft diese gesetzliche Regelung die Erleichterung der Auskunftspflicht von Existenzgründern und wäre für den Antragsteller damit von vornherein nicht einschlägig, weshalb er selbst bei einer in diesem Zusammenhang erfolgten Fehlinformation hierdurch nicht beschwert wäre.
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Die Heranziehung des Antragstellers ist auch materiell rechtmäßig.
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Er ist zunächst grundsätzlich auskunftspflichtig. Der Antragsteller betreibt als Inhaber einer Rechtsanwaltskanzlei ein Unternehmen, welches zum Erhebungsbereich Abschnitt M – Erbringung von freiberuflichen, wissenschaftlichen und technischen Dienstleistungen – im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 4 DIStatG gehört (Wirtschaftsabteilung 69 „Rechts- und Steuerberatung, Wirtschaftsprüfung“) und damit ein Unternehmen ist, auf welches sich die gemäß § 1 Abs. 2 DIStatG jährlich durchgeführte Erhebung erstreckt.
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Ausgehend hiervon ist die Einbeziehung des Unternehmens des Antragstellers – der zuletzt vor etwa fünf Jahren zur Auskunft herangezogen wurde –, für das Kalenderjahr 2014 auf der Grundlage des § 1 Abs. 2 DIStatG nicht zu beanstanden. Die Auswahlentscheidung des Antragsgegners trägt den dort niedergelegten Anforderungen Rechnung. Nach § 1 Abs. 2 Satz 1 DIStatG erstrecken sich die Erhebungen, die als Stichprobenerhebungen durchgeführt werden, auf höchstens 15 % der Erhebungseinheiten nach § 2 Abs. 2 DIStatG. Dabei bezieht sich die Höchstgrenze von 15 % aller Erhebungseinheiten, die dafür in Anspruch genommen werden, auf die bundesweit zu berücksichtigenden Erhebungseinheiten (BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011 – 8 C 7/10 –, juris, Rn. 19). Daran, dass diese gesetzlich vorgegebene Obergrenze vorliegend eingehalten wird, bestehen nach dem unbestrittenen Vortrag des Antragsgegners keine Zweifel.
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Weitergehende Vorgaben dazu, wer aus der Auswahlgesamtheit der bundesweit höchstens heranzuziehenden Erhebungseinheiten auszuwählen ist, enthält das Gesetz nicht. Diesem ist weder zu entnehmen, dass die Höchstgrenze gesondert für jedes Land und noch weniger, dass sie für jeden Wirtschaftszweig sowie jede Umsatzgrößenklasse innerhalb des Wirtschaftszweiges eines Landes eingehalten werden muss (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16. Dezember 2015 – 10 A 10746/15.OVG –, juris, Rn. 24 ff.). Die Auswahl der Erhebungseinheiten erfolgt indessen auch nicht nach dem Zufallsprinzip, sondern das Gesetz gebietet im Gegenteil, die Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren auszuwählen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 DIStatG) und verlangt damit die Entwicklung von Auswahlverfahren und Auswahlgrundsätzen durch die Behörde, die den Erfordernissen der Statistik entsprechen (BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011, a.a.O.).
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Die Erhebung ist entsprechend der gesetzlichen Vorgabe des § 1 Abs. 2 DIStatG auch als Stichprobenerhebung durchgeführt worden. Zwar wurde der hier in Frage stehende rheinland-pfälzische Wirtschaftszweig 69.10 (Rechtsberatung) in Umsatzgrößenklassen unterteilt und es wurden von den so entstandenen Schichten die beiden mit den höchsten Umsätzen (Größenklassen 6 und 7) – wobei das Unternehmen des Antragstellers Größenklasse 6 zugeordnet ist – als sogenannte Totalschichten herangezogen. Dass in der Ziehungsschicht der zweithöchsten Größenklasse 6 (Jahresumsatz von 500.000,00 € bis 2.000.000,00 €) sämtliche 242 vorhandenen Unternehmen gezogen wurden, ändert aber nichts daran, dass die Erhebung schicht- und länderübergreifend auf Bundesebene entsprechend der gesetzlichen Festlegung als Stichprobenerhebung durchgeführt wurde (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16. Dezember 2015, a.a.O., Rn. 25).
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Das dem Antragsgegner für die Heranziehung der Erhebungseinheiten eingeräumte Auswahlermessen wird begrenzt durch die von § 1 Abs. 2 Satz 2 DIStatG geforderte Auswahl nach mathematisch-statistischen Verfahren und die Verpflichtung aus § 1 Abs. 3 BStatG, die Daten unter Verwendung wissenschaftlicher Erkenntnisse und unter Einsatz der jeweils sachgerechten Methoden und Informationstechniken zu gewinnen. Dass innerhalb dieses nur durch die Regelung von Eckpunkten bestimmten Rahmens die Ausgestaltung und weitere Konkretisierung des Erhebungsverfahrens im Einzelnen durch die Entwicklung allgemeiner Auswahlgrundsätze in das pflichtgemäße Ermessen der zuständigen Statistikämter gestellt ist, wird in der Rechtsprechung grundsätzlich als zulässig erachtet (BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011, a.a.O., Rn. 22 und Beschluss vom 15. November 1989 – 1 B 136.89 –, juris, Rn. 2; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16. Dezember 2015, a.a.O., Rn. 26; VG Schleswig, Urteil vom 25. Januar 2013, a.a.O., Rn. 30).
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Anknüpfend hieran ist die Heranziehung des Antragstellers zur Dienstleistungsstatistik 2014 ermessensfehlerfrei erfolgt.
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Zu dem angewandten Auswahlverfahren hat der Antragsgegner dargelegt, dass die Auswahlgesamtheit von bundesweit höchstens 15 % aller Erhebungseinheiten (§ 1 Abs. 2 Satz 1 DIStatG) vor der Stichprobenziehung nach Bundesländern, Wirtschaftszweigen und Umsatzgrößenklassen geschichtet und untergliedert wird. In der rheinland-pfälzischen Stichprobenschicht des Unternehmens des Antragstellers (Umsatzgrößenklasse 6, Wirtschaftszweig 69.10 „Rechtsberatung“) befanden sich nach Mitteilung des Antragsgegners zum Zeitpunkt der Auswahl 242 Unternehmen. In jeder dieser so gebildeten Ziehungsschichten erfolgt eine separate Stichprobenziehung nach dem Zufallsprinzip, wobei die einzelnen Stichproben für die Dauer von mindestens drei bis maximal fünf Jahren verwendet werden und die konkrete Verwendungsdauer in jährlichen gemeinsamen Konferenzen der zuständigen Referenten des Statistischen Bundesamtes und der Statischen Landesämter bundeseinheitlich festgelegt werden. Die Beurteilung und Festlegung der konkreten Verwendungsdauer erfolgt nach dem Maß der schwindenden Validität der Stichprobe, gemessen an der Dynamik der wirtschaftlichen Entwicklung von Jahr zu Jahr aktuell, was nicht zu beanstanden ist (so ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011, a.a.O., Rn. 24).
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Die Zahl der in den einzelnen Schichten gezogenen Unternehmen wird nach mathematischen Gesichtspunkten unter Berücksichtigung von grundsätzlich minimalen Stichprobenumfängen und höchstmöglicher zu erreichender Ergebnispräzision festgelegt. Dabei ergeben sich – neben Repräsentativschichten mit einer nur teilweisen Heranziehung – in den oberen Größenklassen größere Auswahlsätze bis hin zur sogenannten Totalschicht, bei der alle Unternehmen einbezogen werden. Zum Auswahlzeitpunkt für die Dienstleistungsstatistik 2014 gehörte das Unternehmen des Antragstellers einer Totalschicht an. Nach den Darlegungen des Antragsgegners müssen in dieser Schicht zur Erlangung repräsentativer Ergebnisse alle Unternehmen befragt werden, was auf der im Vergleich zu der in den niedrigeren Größenklassen deutlich geringeren Anzahl an Erhebungseinheiten und der heterogenen Struktur des Wirtschaftszweiges 69.10 „Rechtsberatung“ beruht, in die Rechtsanwaltskanzleien mit und ohne Notariate, Notariate, Patentanwaltskanzleien und sonstige juristische Dienstleistungen wie etwa Tätigkeiten von Gerichtsvollziehern, einbezogen sind. Wegen der Heterogenität der Schicht und der Bedeutung der Größenklasse müssten zur Erzielung repräsentativer Ergebnisse sogar deutlich mehr Unternehmen befragt werden.
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Diese Vorgehensweise des Antragsgegners ist unter Ermessensgesichtspunkten nicht zu beanstanden und wird insbesondere auch dem der Zweck Ermächtigung gerecht, aussagekräftige Ergebnisse zu liefern. Andererseits ist aus Gründen der Verhältnismäßigkeit eine Begrenzung der Belastung der Auskunftspflichtigen mit Blick auf die mit der Heranziehung verbundene Preisgabe schützenswerter eigener Daten und den durch die Auskunftserteilung entstehenden Arbeitsaufwand geboten. Ausweislich der Begründung zum Entwurf des Dienstleistungsstatistikgesetzes zu § 1 DIStatG, (BT-Drucks. 14/4049, Seite 14) sieht das Auswahlverfahren daher einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen vor. Nach der Begründung dient diese Rotation dazu, die Belastung der Befragten, die durch eine jährlich wiederholte Beteiligung an der Erhebung entsteht, abzubauen und somit eine möglichst gleichmäßige Verteilung der Auskunftsverpflichtung auf die Unternehmen zu erreichen. In Abhängigkeit vom Auswahlsatz in den einzelnen Stichprobenschichten komme dabei eine vollständige oder partielle Rotation der Stichprobeneinheiten in Frage. Dies bedeute, je geringer der Auswahlsatz einer bestimmten Stichprobenschicht sei (hier liege eine große Zahl vergleichbarer Unternehmen vor), desto eher könnten alle Auskunftspflichtigen dieser Schicht ausgetauscht werden. In der überwiegenden Zahl aller Stichprobenschichten werde die vollständige Rotation in regelmäßigen Abständen möglich sein. Allerdings werde es auch Schichten geben, die nur schwach besetzt seien. Hier könne nur eine partielle Rotation vorgenommen werden.
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Das vom Statistischen Bundesamt erarbeitete und von dem Antragsgegner angewendete Auswahlverfahren trägt den genannten Vorgaben Rechnung.
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Grundsätzlich unbedenklich ist zunächst die Bildung von Schichten mit unterschiedlichen Auswahlsätzen, weil sie eine hohe Qualität der Ergebnisse sichert. Auch die vorgenommene Schichtung nach Ländern, Umsatzklassen und Wirtschaftszweiggruppen ist ermessensfehlerfrei (OVG Rheinland-Pfalz, a.a.O., juris, Rn. 30).
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Entgegen der Auffassung des Antragstellers sind aber auch die Bildung von Totalschichten und die Heranziehung seines Unternehmens innerhalb einer Totalschicht zulässig.
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Die Frage nach der Zulässigkeit von Vollerhebungen im Rahmen von Totalschichten wird in der Rechtsprechung nicht einheitlich beantwortet (ausdrücklich offengelassen vom Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29. Juni 2011, a.a.O., Rn. 19; bejaht: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16. Dezember 2015, a.a.O., Rn. 31 ff.; verneint: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25. August 2008 – 8 B 959/08 –, juris, Rn. 17; VG Schleswig, Urteil vom 25. Januar 2013, a.a.O., Rn. 41; VG Potsdam, Beschluss vom 28. April 2009 – 3 L 129/09 –, juris, Rn. 9).
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Die Kammer folgt zu dieser Frage der bereits mehrfach zitierten und den Beteiligten bekannten Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz in seinem Urteil vom 16. Dezember 2015 (a.a.O., s. auch DVBl 2016, S. 438 ff)). Danach ist bei der Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik ein systematischer Austausch der Auskunftspflichtigen in den jeweiligen Schichten nur erforderlich, soweit dies stichprobenmethodisch vertretbar ist. Andernfalls ist, wie bei der Heranziehung zur Handelsstatistik (vgl. insoweit OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 12. März 2015 – 10 A 11044/14.OVG –, juris) die zuständige Behörde im Rahmen ihres Auswahlermessens nicht von vornherein gehindert, Totalschichten ohne eine entsprechende Rotationsmöglichkeit zu bilden, sofern ein Auswahlsatz von 100 % für die Erreichung aussagekräftiger Ergebnisse erforderlich ist. Nach den Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts steht die – auch vom Antragsteller für seine Auffassung argumentativ herangezogene – Gesetzesbegründung der Bildung von Totalschichten trotz der damit verbundenen Belastungen für die herangezogenen Erhebungseinheiten nicht entgegen, insbesondere ist eine Rotation nicht zwingend geboten (OVG Rheinland-Pfalz, a.a.O., Rn. 32 ff.).
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Ausgehend hiervon ist die Heranziehung des Unternehmens des Antragstellers im Rahmen der gebildeten Totalschicht nicht zu beanstanden. Eine vollständige oder teilweise Rotation innerhalb dieser Schicht wäre nach den schlüssigen und nachvollziehbaren – vom Antragsteller nicht substantiiert angegriffenen – Darlegungen des Antragsgegners stichprobenmethodisch nicht vertretbar. Der Antragsgegner hat in diesem Zusammenhang insbesondere darauf verwiesen, dass wegen der Besonderheiten der in Frage stehenden Schicht (zweithöchste Umsatzgrößenklasse / Heterogenität der Schicht) sogar deutlich mehr Unternehmen befragt werden müssten, um repräsentative Ergebnisse zu erzielen. Allgemein müsste bei einem Verzicht auf Totalschichten bei gleichbleibender Ergebnisqualität der Gesamtstichprobenumfang nach entsprechenden Proberechnungen des Statistischen Bundesamtes deutlich erhöht werden mit der Folge, dass der gesetzlich zulässige Höchstumfang der Stichprobe von 15 % erheblich überschritten, erheblich mehr Unternehmen belastet würden und dies stichprobenmethodisch nicht mehr vertretbar wäre.
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Die Heranziehung des Antragstellers im Rahmen der Totalschicht ist damit sachlich gerechtfertigt. Dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wird durch die vom Antragsgegner dargelegte Vorgehensweise, nämlich das Ziehen neuer Stichproben in mehrjährigem Abstand und die jährliche Überprüfung der Schichtenbildung, ausreichend Rechnung getragen (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16. Dezember 2015, a.a.O., Rn. 44).
- 29
Die für die Heranziehung des Antragstellers maßgeblichen Vorschriften des Dienstleistungsstatistikgesetzes stehen auch mit höherrangigem Gesetz in Einklang. Die durch dieses Gesetz begründete Auskunftspflicht ist mit dem verfassungsrechtlich verbürgten Recht auf informationelle Selbstbestimmung, dem durch Art. 12 GG gewährleisteten Grundrecht der Berufsfreiheit und dem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus Art. 14 GG vereinbar und – auch als zwingende Auskunftspflicht – verhältnismäßig (vgl. zum Lohnstatistikgesetz BVerwG, Urteil vom 20.12.2001 - 6 C 7/01 -, juris; BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011, a.a.O., Rn. 34 ). Das vom Antragsteller monierte Fehlen einer Härtefallregelung in § 5 Abs. 1 DIStatG unterliegt vor diesem Hintergrund keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, sofern der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im jeweiligen Einzelfall gewahrt bleibt.
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Die Heranziehung des Antragstellers zur Dienstleistungsstatistik überschreitet auch im konkreten Einzelfall nicht die Grenze des Zumutbaren und erweist sich damit nicht als unverhältnismäßig. Nach seinem Vortrag wurde er zuletzt vor etwa fünf Jahren zur Auskunft herangezogen, so dass von einer dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zuwiderlaufenden „unzumutbaren Dauerinanspruchnahme“ (vgl. hierzu VG Schleswig, Urteil vom 25. Januar 2013, a.a.O., Rn. 41) nicht gesprochen werden kann.
- 31
Eben so wenig ist von einem unzumutbaren zeitlichen, personellen und finanziellen Aufwand bei der Beantwortung der Fragebögen auszugehen. Nach den Angaben des Antragstellers benötigte er bei seiner früheren Heranziehung gemeinsam mit einer Mitarbeiterin mehrere Stunden, was schon für sich genommen nicht unzumutbar ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011, a.a.O., Rn. 34 für einen zeitlichen Aufwand von „deutlich weniger als einem Tag“). Im Übrigen ist der Arbeitsaufwand auch ausweislich der vorgelegten Fragebögen überschaubar und nicht unverhältnismäßig, selbst wenn der Arbeitgeber durch die Einschaltung von Beschäftigten zur Fertigung der Auskunft wirtschaftlich belastet ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Juni 2011, a.a.O., Rn. 33). Nach dem anhand der vorgelegten Erhebungsbögen nachvollziehbaren Vortrag des Antragsgegners reduzieren sich die Fragen im Fall des Antragstellers auf einen Fragenkatalog von rund zehn Merkmalen. Zudem findet die Heranziehung erst zu einem Zeitpunkt im Jahr statt, zu dem sich die Fragen in der Regel aus bereits vorliegenden, insbesondere für steuerliche Mitwirkungspflichten erarbeiteten Unterlagen beantworten lassen und die Berichtsfristen gegenüber dem Finanzamt und den Sozialversicherungsträgern bereits abgelaufen sind (OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16. Dezember 2015, a.a.O., Rn. 44). Insoweit weist der Antragsgegner mit Beispielen belegt auch darauf hin, dass es sich beispielsweise um Angaben handelt, die den gegenüber den Sozialversicherungsträgern zu meldenden Daten zu entnehmen sind. Die Gesetzesbegründung (BT-Drucks. 14/4049, S. 13) geht bezüglich der zeitlichen Belastung sogar davon aus, dass ein durchschnittlicher Zeitbedarf von (nur) einer Stunde zugrunde gelegt werden könne.
- 32
Auch der Verweis des Antragstellers auf seine persönliche Arbeitsüberlastung führt zu keinem anderen Ergebnis. Er kann sich erforderlichenfalls der Hilfe von Dritten, etwa von Mitarbeitern bedienen, was allgemein als zumutbar erachtet wird. Nach der Gesetzesbegründung (a.a.O.) ist sogar in der Regel davon auszugehen, dass die Erhebungsvordrucke zumeist von Sachbearbeitern und nur in Ausnahmefällen von hochdotierten Angestellten oder Inhabern ausgefüllt werden.
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Der Antragsteller kann schließlich auch nicht damit gehört werden, auf seine einzelne Auskunft komme es im Hinblick auf die große Zahl der in seiner Schicht befindlichen Unternehmen nicht an. Die nach statistisch-mathematischen Verfahren ermittelte Anzahl der innerhalb einer Schicht heranzuziehenden Erhebungseinheiten stellt den Umfang dar, der erforderlich ist, um entsprechend dem gesetzlichen Auftrag des § 1 BStatG repräsentative Ergebnisse zu erzielen. Dass dieses Ergebnis beim Ausfall von Erhebungseinheiten die Aussagekraft mindert, ist ohne weiteres einsichtig. Hinzu kommt im vorliegenden Fall, dass eine Totalschicht in Frage steht, bei der nach den Darlegungen des Antragsgegners für repräsentative Ergebnisse an sich noch mehr Unternehmen befragt werden müssten.
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Nach alldem erweist sich der angefochtene Heranziehungsbescheid als rechtmäßig, weshalb ein Hauptsacheverfahren voraussichtlich keinen Erfolg haben wird und es bei gesetzlich angeordneten sofortigen Vollziehbarkeit verbleibt. Nach den vorangegangenen Ausführungen kann eine unzumutbare, über die regelmäßige Folge der gesetzlichen Anordnung der sofortigen Vollziehung hinausgehende Belastung des Antragstellers in der alsbaldigen Rückgabe der ausgefüllten Erhebungsbögen nicht gesehen werden. Andererseits kann die Erhebung der vorliegend in Frage stehenden zeitnahen Daten nur dann sinnvoll sein, wenn diese noch in die Bewertung der einzelnen Erhebungszeiträume einfließen können, was der Grund dafür ist, dass die Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik von Gesetzes wegen für sofort vollziehbar erklärt worden ist.
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Da es vorliegend um vorläufigen Rechtsschutz hinsichtlich der sofortigen Vollziehbarkeit eines Verwaltungsakts geht, ist der Hilfsantrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO wegen des Vorrangs der Verfahrens nach §§ 80, 80 a VwGO bereits unzulässig (§ 123 Abs. 5 VwGO).
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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
- 37
Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes folgt aus §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG, wobei die Kammer wegen des auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichteten Begehrens für das vorliegende Eilverfahren den Wert der Hauptsache zugrunde gelegt hat.
ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht Mainz Beschluss, 19. Apr. 2016 - 1 L 144/16.MZ
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(1) Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung. Das gilt auch bei rechtsgestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten sowie bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung (§ 80a).
(2) Die aufschiebende Wirkung entfällt nur
- 1.
bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten, - 2.
bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten, - 3.
in anderen durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen, insbesondere für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die Investitionen oder die Schaffung von Arbeitsplätzen betreffen, - 3a.
für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die die Zulassung von Vorhaben betreffend Bundesverkehrswege und Mobilfunknetze zum Gegenstand haben und die nicht unter Nummer 3 fallen, - 4.
in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird.
(3) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Einer besonderen Begründung bedarf es nicht, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug, insbesondere bei drohenden Nachteilen für Leben, Gesundheit oder Eigentum vorsorglich eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft.
(4) Die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, kann in den Fällen des Absatzes 2 die Vollziehung aussetzen, soweit nicht bundesgesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten kann sie die Vollziehung auch gegen Sicherheit aussetzen. Die Aussetzung soll bei öffentlichen Abgaben und Kosten erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.
(5) Auf Antrag kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 bis 3a ganz oder teilweise anordnen, im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Der Antrag ist schon vor Erhebung der Anfechtungsklage zulässig. Ist der Verwaltungsakt im Zeitpunkt der Entscheidung schon vollzogen, so kann das Gericht die Aufhebung der Vollziehung anordnen. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung kann von der Leistung einer Sicherheit oder von anderen Auflagen abhängig gemacht werden. Sie kann auch befristet werden.
(6) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 ist der Antrag nach Absatz 5 nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Das gilt nicht, wenn
- 1.
die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat oder - 2.
eine Vollstreckung droht.
(7) Das Gericht der Hauptsache kann Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 jederzeit ändern oder aufheben. Jeder Beteiligte kann die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen.
(8) In dringenden Fällen kann der Vorsitzende entscheiden.
(1) Die eine Bundesstatistik anordnende Rechtsvorschrift hat festzulegen, ob und in welchem Umfang die Erhebung mit oder ohne Auskunftspflicht erfolgen soll. Ist eine Auskunftspflicht festgelegt, sind alle natürlichen und juristischen Personen des privaten und öffentlichen Rechts, Personenvereinigungen, Behörden des Bundes und der Länder sowie Gemeinden und Gemeindeverbände zur Beantwortung der ordnungsgemäß gestellten Fragen verpflichtet.
(2) Die Auskunftspflicht besteht gegenüber den Erhebungsbeauftragten und den mit der Durchführung der Bundesstatistiken amtlich betrauten Stellen (Erhebungsstellen).
(3) Die Antworten sind von den Befragten in der von der Erhebungsstelle vorgegebenen Form zu erteilen.
(4) Die Antwort kann elektronisch, schriftlich, mündlich oder telefonisch erteilt werden, soweit diese Möglichkeit zur Antworterteilung von der Erhebungsstelle angeboten wird. Im Falle einer mündlichen oder telefonischen Befragung ist auch die Möglichkeit einer schriftlichen Antworterteilung vorzusehen. Die Pflicht zur elektronischen Antworterteilung darf nur unter den Bedingungen des § 11a oder aufgrund eines Bundesgesetzes vorgegeben werden.
(5) Die Antwort ist wahrheitsgemäß, vollständig und innerhalb der von den Erhebungsstellen gesetzten Fristen zu erteilen. Die Antwort ist erteilt, wenn sie
- 1.
bei postalischer Übermittlung der Erhebungsstelle zugegangen ist, oder - 2.
bei elektronischer Übermittlung von der für den Empfang bestimmten Einrichtung in für die Erhebungsstelle bearbeitbarer Weise aufgezeichnet worden ist.
(6) Wird bei einer mündlichen oder telefonischen Befragung die Antwort nach Absatz 4 Satz 2 schriftlich erteilt, können die ausgefüllten Fragebogen den Erhebungsbeauftragten übergeben, bei der Erhebungsstelle abgegeben oder dorthin übersandt werden.
(7) Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die Aufforderung zur Auskunftserteilung haben keine aufschiebende Wirkung.
(1) Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung. Das gilt auch bei rechtsgestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten sowie bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung (§ 80a).
(2) Die aufschiebende Wirkung entfällt nur
- 1.
bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten, - 2.
bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten, - 3.
in anderen durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen, insbesondere für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die Investitionen oder die Schaffung von Arbeitsplätzen betreffen, - 3a.
für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die die Zulassung von Vorhaben betreffend Bundesverkehrswege und Mobilfunknetze zum Gegenstand haben und die nicht unter Nummer 3 fallen, - 4.
in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird.
(3) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Einer besonderen Begründung bedarf es nicht, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug, insbesondere bei drohenden Nachteilen für Leben, Gesundheit oder Eigentum vorsorglich eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft.
(4) Die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, kann in den Fällen des Absatzes 2 die Vollziehung aussetzen, soweit nicht bundesgesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten kann sie die Vollziehung auch gegen Sicherheit aussetzen. Die Aussetzung soll bei öffentlichen Abgaben und Kosten erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.
(5) Auf Antrag kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 bis 3a ganz oder teilweise anordnen, im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Der Antrag ist schon vor Erhebung der Anfechtungsklage zulässig. Ist der Verwaltungsakt im Zeitpunkt der Entscheidung schon vollzogen, so kann das Gericht die Aufhebung der Vollziehung anordnen. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung kann von der Leistung einer Sicherheit oder von anderen Auflagen abhängig gemacht werden. Sie kann auch befristet werden.
(6) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 ist der Antrag nach Absatz 5 nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Das gilt nicht, wenn
- 1.
die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat oder - 2.
eine Vollstreckung droht.
(7) Das Gericht der Hauptsache kann Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 jederzeit ändern oder aufheben. Jeder Beteiligte kann die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen.
(8) In dringenden Fällen kann der Vorsitzende entscheiden.
Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft.
(1) Die eine Bundesstatistik anordnende Rechtsvorschrift hat festzulegen, ob und in welchem Umfang die Erhebung mit oder ohne Auskunftspflicht erfolgen soll. Ist eine Auskunftspflicht festgelegt, sind alle natürlichen und juristischen Personen des privaten und öffentlichen Rechts, Personenvereinigungen, Behörden des Bundes und der Länder sowie Gemeinden und Gemeindeverbände zur Beantwortung der ordnungsgemäß gestellten Fragen verpflichtet.
(2) Die Auskunftspflicht besteht gegenüber den Erhebungsbeauftragten und den mit der Durchführung der Bundesstatistiken amtlich betrauten Stellen (Erhebungsstellen).
(3) Die Antworten sind von den Befragten in der von der Erhebungsstelle vorgegebenen Form zu erteilen.
(4) Die Antwort kann elektronisch, schriftlich, mündlich oder telefonisch erteilt werden, soweit diese Möglichkeit zur Antworterteilung von der Erhebungsstelle angeboten wird. Im Falle einer mündlichen oder telefonischen Befragung ist auch die Möglichkeit einer schriftlichen Antworterteilung vorzusehen. Die Pflicht zur elektronischen Antworterteilung darf nur unter den Bedingungen des § 11a oder aufgrund eines Bundesgesetzes vorgegeben werden.
(5) Die Antwort ist wahrheitsgemäß, vollständig und innerhalb der von den Erhebungsstellen gesetzten Fristen zu erteilen. Die Antwort ist erteilt, wenn sie
- 1.
bei postalischer Übermittlung der Erhebungsstelle zugegangen ist, oder - 2.
bei elektronischer Übermittlung von der für den Empfang bestimmten Einrichtung in für die Erhebungsstelle bearbeitbarer Weise aufgezeichnet worden ist.
(6) Wird bei einer mündlichen oder telefonischen Befragung die Antwort nach Absatz 4 Satz 2 schriftlich erteilt, können die ausgefüllten Fragebogen den Erhebungsbeauftragten übergeben, bei der Erhebungsstelle abgegeben oder dorthin übersandt werden.
(7) Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die Aufforderung zur Auskunftserteilung haben keine aufschiebende Wirkung.
(1) Soweit Stellen, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen, Daten mittels standardisierter elektronischer Datenaustauschformate übermitteln, sind diese auch bei der Übermittlung der für eine Bundesstatistik zu erhebenden Daten zu verwenden. Ansonsten sind elektronische Verfahren nach Absprache der statistischen Ämter mit den betroffenen Stellen zu verwenden.
(2) Werden Betrieben und Unternehmen für die Übermittlung der für eine Bundesstatistik zu erhebenden Daten elektronische Verfahren zur Verfügung gestellt, sind sie verpflichtet, diese Verfahren zu nutzen. Zur Vermeidung unbilliger Härten kann die zuständige Stelle auf Antrag eine Ausnahme zulassen.
(3) Bei der elektronischen Übermittlung ist ein dem Stand der Technik entsprechendes Verschlüsselungsverfahren zu verwenden.
Tenor
Die Aufforderungen
vom November 2009 zur Heranziehung der Klägerin zur Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich 2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. Januar 2011
sowie
vom 24.11.2010 zur Heranziehung der Klägerin zur Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich 2009 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19. Januar 2011
werden aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
Tatbestand
- 1
Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zur Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich.
- 2
Die Klägerin ist eine in der Rechtsform einer Gesellschaft bürgerlichen Rechts geführte Anwalts- und Notarkanzlei.
- 3
Der Beklagte führt als eines der Statistischen Ämter der Bundesländer auf Grundlage des Dienstleistungsstatistikgesetzes (DlStatG) und des Bundesstatistikgesetzes (BStatG) jähr- lich Erhebungen bei Unternehmen und Einrichtungen zur Ausübung einer freiberuflichen Tätigkeit im Dienstleistungsbereich durch. Die statistischen Erhebungen werden als Bundesstatistik geführt. Sie dient gem. § 1 Abs. 1 DlStatG der Darstellung der Entwicklung der wirtschaftlichen Tätigkeit im Dienstleistungsbereich.
- 4
Die Einordnung der Klägerin in eine Ziehungsschicht im Rahmen der Erhebungen des Beklagten zur Dienstleistungsstatistik ist nach einem Verfahren entsprechend der Darstellung des Statistischen Bundesamtes vom 15.04.2010 – IIA/VIIC1/1603-DL – „Methodische Grundlagen der Erstellung des Auswahlplans für die Ziehung der Stichprobe 2008“ nach Bundesland (Schleswig-Holstein), Art der Dienstleistung (M 69.10, Rechtsanwaltskanzleien mit Notariat) und Größenklasse (Klasse 9, da Umsatz mit 1.802 T€ ≥1.000 T€ und ≤2.000 T€) ohne manuelle Nachsteuerung erfolgt. Nach diesem von dem Beklagten allgemein praktizierten Ziehungsmodell steigt die Zahl der je Schicht erforderlichen Repräsentanten mit der Umsatzbedeutung der Schicht und der Heterogenität der Schicht an (a.a.O. S. 3). In den höheren Umsatzschichten sind deshalb relativ betrachtet mehr Unternehmen betroffen als in niedrigen Umsatzschichten.
- 5
In der Ziehungsschicht der Klägerin besteht die Auswahlgesamtheit derzeit aus 35 Unternehmen. Die Klägerin befindet sich daher nicht deshalb in einer Totalschicht (Einbeziehung aller Unternehmen in die Stichprobe) weil der nach der Methodendarstellung (S. 5) erforderliche Mindest-Stichprobenumfang von 3 unterschritten wird, sondern weil die von der Umsatzbedeutung der Schicht beeinflusste Aufteilung der Stichproben (Methodendarstellung S. 4) zu einer relativ höheren Belastung der umsatzstärkeren Unternehmen führt und es so zur vollständigen Inanspruchnahme der Ziehungsschicht der Klägerin und aller noch umsatzstärkeren Ziehungsschichten kommt. Nur in den größeren Bundesländern Nordrhein-Westfalen (Stichprobenumfang 40 %), Hessen (Stichprobenumfang 46,3 %), Hamburg (Stichprobenumfang 74,7 %), Berlin (Stichprobenumfang 80,2 %), Bayern (Stichprobenumfang 49,8 %), Baden-Württemberg (Stichprobenumfang 60 %) kommt es wegen der größeren absoluten Zahl der Unternehmen in gleicher Branche und Umsatzklasse nicht zur vollständigen Inanspruchnahme.
- 6
Bereits in den Jahren 2003 bis 2007 wurde die Klägerin durch den Beklagten zur Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich herangezogen.
- 7
Mit Aufforderung vom November 2009 forderte der Beklagte die Klägerin zur erneuten Berichterstattung für das Jahr 2008 auf. Zur Begründung trug er vor, dass auf Grundlage des Dienstleistungsstatistikgesetzes jährlich Stichprobenerhebungen bei Unternehmen und Einrichtungen zur Ausübung einer freiberuflichen Tätigkeit durchgeführt würden. Nach dem Gesetz bestehe für diese Erhebungen Auskunftspflicht. Um die Belastung gering zu halten und eine möglichst gleichmäßige Verteilung der Auskunftsverpflichtung zu erreichen, würden die Stichproben-Unternehmen in Abständen von ca. drei bis fünf Jahren neu ausgewählt und in diesem Zeitraum bis zur neuen Stichprobenziehung befragt. Dabei diene die Befragung über mehrere Jahre der besseren Vergleichbarkeit der Ergebnisse. Für das Jahr 2008 sei eine neue Stichprobe gezogen worden. Das Unternehmen der Klägerin sei nach einem mathematisch-statistischen Verfahren ausgewählt worden und sei damit zur Abgabe der Meldungen zur jährlichen Dienstleistungsstatistik ab dem Geschäftsjahr 2008 verpflichtet. Hiervon könne keine Ausnahme gemacht werden, das Unternehmen der Klägerin könne auch nicht gegen ein anderes ausgetauscht werden.
- 8
Nur in Einzelfällen, wenn kein anderes repräsentatives Unternehmen zur Verfügung stehe, würden auch Unternehmen erneut ausgewählt, die bereits der letzten Stichprobe angehört hätten. Die Ergebnisse der Dienstleistungsstatistik seien für die wirtschaftspolitische Arbeit von großem Wert. Zugleich erfülle Deutschland mit dieser Erhebung Datenanforderungen der Europäischen Union.
- 9
Mit Schreiben vom 06.01.2010 erhob die Klägerin gegen diese Aufforderung Widerspruch.
- 10
Die Beklagte bestätigte mit Schreiben vom 03.02.2010 den Eingang des Widerspruchs und führte weiter aus, dass die Stichprobenziehung zur Dienstleistungsstatistik auf der Grundlage eines vom Statistischen Bundesamt erstellten Auswahlplanes erfolge, wobei die regionale Lage, der Wirtschaftszweig und der Umsatz in Verbindung mit der Beschäftigtengrößenklasse von entscheidender Bedeutung seien. Dem als Anlage übersandten Ziehungsprotokoll könne die Klägerin entnehmen, dass von 34 Einheiten, alle 34 Einheiten in die Stichprobe gezogen worden seien. Die Einheit der Klägerin gehöre somit einer so genannten Totalschicht an, da die Möglichkeit zum Austausch der Einheiten entfalle.
- 11
Mit Schreiben vom 27.07.2010 begründete die Klägerin ihren Widerspruch und trug vor, dass sie nunmehr seit acht Jahren ununterbrochen zur Auskunftspflicht herangezogen worden sei. Eine Neuauswahl beziehungsweise eine neue Stichprobenziehung habe tatsächlich nicht stattgefunden. Entgegen dem Ausgangsbescheid vom November 2009, in dem behauptet werde, die Kanzlei der Klägerin sei nach einem mathematisch- statistischen Verfahren ausgewählt worden, teile die Beklagte nunmehr mit, dass die Klägerin zu einer sog. Totalschicht von 34 Einheiten gehören solle. Es könne aus Sicht der Klägerin nicht beurteilt werden, ob die Beklagte bei der Ausübung ihres Auswahlermessens tatsächlich alle für diese Schicht in Betracht kommenden Unternehmen berücksichtigt habe. Die Auswahl der Kanzlei der Klägerin entspreche nicht den Vorgaben. Während nach der dem Ausgangbescheid beigefügten „Unterrichtung nach § 17 Bundesstatistikgesetz“ ausgeführt werde, dass die Erhebung jährlich bei höchstens 15 % Erhebungseinheiten als Stichprobe durchgeführt werde, werde die Erhebung hier aber bei 100 % der Erhebungseinheiten durchgeführt. Die wiederholte Heranziehung eines Berichtspflichtigen zu statistischen Erhebungen müsse nach Auswahlkriterien erfolgen, die in eine systematische Rotation der Befragten zur fiktiven Begrenzung deren Belastung vorsehen würden. Eine dauerhafte Heranziehung wegen Zugehörigkeit zu einer sog. Totalschicht überschreite das Auswahlermessen, da eine dauerhafte Totalerfassung von Unternehmen vom Dienstleistungsstatistikgesetz nicht gedeckt sei.
- 12
Die Beklagte forderte die Klägerin mit Schreiben vom 24.11.2010 zur Berichterstattung für das Jahr 2009 auf, ohne vorher den Widerspruch der Klägerin vom 06.01.2010 beschieden zu haben. Im Wesentlichen trug sie dieselben Erwägungen wie im Bescheid vom November 2009 vor und verwies insofern auf die Stichprobenziehung vom letzten Jahr.
- 13
Mit Schreiben vom 29.12.2010 erhob die Klägerin auch gegen diesen Bescheid Widerspruch und bezog sich im Wesentlichen auf die vorherige Widerspruchsbegründung.
- 14
Die Beklagte wies den Widerspruch vom 06.01.2010 mit Widerspruchsbescheid vom 17.01.2011 zurück. Zur Begründung trug die Beklagte vor, dass die Klägerin gem. § 2 DlStatG zum Erhebungsbereich der Dienstleistungsstatistik gehöre. Die Dienstleistungsstatistik sei als Stichprobenerhebung angeordnet, um die Belastung der Berichtspflichtigen zeitlich zu begrenzen. Das Statistische Bundesamt habe gem. § 3 Abs. 1 BStatG Richtlinien für die Auswahl der Unternehmen festgelegt und damit ihr Ermessen pflichtgemäß betätigt. Die Methodik der Stichprobenziehung für die Dienstleistungsstatistik sehe eine sog. Schichtung der Auswahlgesamtheit nach Bundesländern, Wirtschaftszweigen und Umsatzgrößen vor. In jeder dieser Stichprobenschichten werde eine separate Ziehung nach dem Zufallsprinzip vorgenommen. Dabei differiere der Auswahlsatz in den einzelnen Schichten nach der Zahl und Vergleichbarkeit der darin enthaltenen Einheiten. So würden z. B. große Unternehmen fast ausnahmslos in die Erhebung einbezogen, während kleinere Einheiten eine geringere Auswahlchance besäßen. Unternehmen in größeren Bundesländern hätten in der Regel eine geringere Auswahlwahrscheinlichkeit als solche in kleineren Bundesländern. Dieses geschichtete Stichprobenverfahren sei notwendig, um mit möglichst geringem absolutem Stichprobenumfang eine tiefe Ergebnisgliederung und auch eine Ergebnisdarstellung nach Bundesländern zu erzielen. Die Klägerin befinde sich in einer Schicht der umsatzstarken Unternehmen ihres Wirtschaftszweiges in der keine Rotation möglich sei. Das Auswahlverfahren leide nicht an durchgreifenden, mit der gesetzlichen Grundlage nicht in Einklang stehenden methodischen Fehlern. Es sei in nachvollziehbarer Weise erkennbar, dass die Auswahl der auskunftspflichtigen Erhebungseinheiten auf einem mathematisch-statistischen Gesamtsystem beruhe. Die Bildung von Schichten trage zum Einen der besonderen wirtschaftlichen Bedeutung umsatzstarker Unternehmen Rechnung und führe zum Anderen zu einer geringeren Gesamtbelastung aller Berichtspflichtigen. Ohne eine Totalerfassung der bedeutenderen Unternehmen müsste die Gesamtzahl der berichtspflichtigen Unternehmen zur Sicherstellung zuverlässiger statistischer Ergebnisse um ein Vielfaches höher liegen. Auch der Wortlaut der amtlichen Begründung zu § 1 Abs. 2 DlStatG, nach der das Auswahlverfahren einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen vorsehe und insoweit die Möglichkeit einer vollständigen Erfassung der umsatzstarken Unternehmen ausschließe, müsse im Lichte der Gesetzesbegründung zu § 5 Abs. 1 des Handelsstatistikgesetzes geprüft werden, welches nur knapp ein Jahr nach dem Dienstleistungsstatistikgesetz in Kraft getreten sei und gleichfalls die Auswahl der Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren vorsehe. Dabei habe der Gesetzgeber die Bildung einer Stichprobenschicht, der Unternehmen mit höchsten Umsätzen der jeweiligen Branche zugeordnet sind und bei denen eine Rotation ausgeschlossen ist, ausdrücklich als zulässig erachtet. Eine Stichprobenerhebung, bei der ausgewählte Betriebe repräsentativ für die Gesamtheit aller befragt würden, sei darauf angewiesen, dass auch alle in die Stichprobe gelangten Betriebe ihrer Auskunftspflicht nachkämen. Nur so sei das Ergebnis der Repräsentativerhebung aussagefähig. Auf die Abgabe der Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich für das Berichtsjahr 2008 werde verzichtet.
- 15
Mit Widerspruchsbescheid vom 19.01.2011 wies die Beklagte auch den Widerspruch vom 29.12.2010 zurück und verwies zu dessen Begründung vollumfänglich auf den Widerspruchsbescheid vom 17.01.2011.
- 16
Die Klägerin hat am 16.02.2011 Klage erhoben. Zur Begründung der Klage bezieht sich die Klägerin auf ihre Widerspruchsbegründungen. Ihre ständige, ununterbrochene Heranziehung zur Berichterstattung im Rahmen der Dienstleistungsstatistik sei weder vom Bundesstatistikgesetz gedeckt, noch mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu vereinbaren. Die nach Gesetz und Rechtsprechung vorgesehene Rotation werde durch die dauerhafte Totalerfassung der Klägerin in einer sog. Totalschicht nicht gewährleistet.
- 17
Die Klägerin beantragt,
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1. den Bescheid der Beklagten vom November 2009 zur Heranziehung der Klägerin zur Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich 2008 in Form des Widerspruchsbescheides vom 17. Januar 2011 aufzuheben.
2. den Bescheid der Beklagten vom 24. November 2010 zur Heranziehung der Klägerin zur Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich 2009 aufzuheben.
hilfsweise, die Beklagte zu verurteilen, die Klägerin unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.
- 19
Die Beklagte beantragt,
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die Klage abzuweisen.
- 21
Zur Begründung nimmt die Beklagte Bezug auf ihre erlassenen Bescheide und Widerspruchsbescheide. Sie ist der Auffassung, die erneute Heranziehung der Klägerin entspreche dem geltenden Recht und verletze sie auch nicht in ihren Grundrechten. Mit der gesetzlichen Anordnung der Strukturerhebungen im Dienstleistungsbereich sei sowohl dem Bedarf an Informationen über den wirtschaftlich bedeutenden, aber zuvor statistisch weit unterrepräsentierten Bereich der Dienstleistungen, als auch der Forderung nach möglichst geringer Belastung der Wirtschaft in diesem vorwiegend kleinbetrieblich strukturierten Bereich Rechnung zu tragen. Im Ergebnis habe man daher ein Stichprobenumfang von 15 % festgelegt. Damit stelle es der Gesetzgeber in das pflichtgemäße Ermessen der Statistischen Ämter die auskunftspflichtigen Erhebungseinheiten gem. § 3 Abs. 1 Nr. 1 BStatG mithilfe eines mathematisch-statistischen Verfahrens auszuwählen. Der vom Statistischen Bundesamt bereits für die erste Stichprobenziehung (für die Berichtsjahre ab 2000) entwickelte Stichprobenplan werde mit entsprechenden aktuellen Anpassungen auch für die Ziehung der generell neuen Stichprobe für das Berichtsjahr 2008 angewendet. Dieses Verfahren sei nicht zu beanstanden. Durch eine entgegen diesem Verfahren erzwungene Rotation und Durchbrechung der Schichten würde die Qualität der Statistik erheblich leiden. Wegen der Einzelheiten wird auf die zu diesem Verfahren abgegebene Stellungnahme des Statistischen Bundesamtes E307/34741500 C102/C1-1603-DL vom 09.10.2012 verwiesen. Aufgabe des Verfahrens sei es, den gesetzlich vorgegebenen Stichprobenumfang möglichst effektiv in Bezug auf einen geringen relativen Standardfehler in den Nachweisgruppen zu nutzen und gleichzeitig zu garantieren, dass das Ziel der Dienstleistungsstatistik, repräsentative Ergebnisse sowohl in fachlicher als auch in regionaler Tiefengliederung nachzuweisen, erreicht werde. Die Schichteneinteilung folge der Auswahlgesamtheit der späteren Differenzierung der Ergebnisdarstellung. Die Einteilung der Ziehungsschichten sei durch eine hierarchische Untergliederung nach Ländern, Wirtschaftszweigen und Größenklassen (Umsatz bzw. Beschäftigte) erfolgt. Die Auswahl der Erhebungsschichten erfolge jedenfalls durch einen maschinellen Prozess, der objektiv und frei von jeglicher Willkür ablaufe. Dies gelte auch für die Vorgabe, die Belastung der einzelnen Erhebungseinheiten möglichst gering zu halten. Hierfür sehe die Methodik der Dienstleistungsstatistik bei der Ziehung einer neuen Stichprobe einen maschinellen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen vor. In der überwiegenden Zahl aller Stichprobenschichten werde damit eine vollständige, zumindest aber partielle Rotation (Austausch) in regelmäßigen Abständen ermöglicht. Nur wenn die Streuung in einer Schicht so hoch ist, dass der sog. Auswahlfaktor gegen 1 tendiere, sei eine Rotation nicht möglich. Hierbei handele es sich dann um eine sog. Totalschicht. Die Klägerin habe sich zum Ziehungszeitpunkt 2009 in Schleswig-Holstein im Wirtschaftszweig „Rechtsberatung“ mit 33 weiteren Unternehmen und Einrichtungen befunden, welche alle zur Berichterstattung herangezogen worden seien. Diese Verfahren seien weder in der Methodik der Stichprobenziehung noch bei der Schichtung der Auswahlgesamtheit mit Mängeln behaftet. Das zugrunde liegende mathematisch-statistische Verfahren stelle sicher, dass die Qualitätsvorgaben der Europäischen Union erfüllt, aussagekräftige Ergebnisse in regionaler und fachlicher Tiefe gewährleistet und eine Entlastung der kleineren und mittleren Betriebe ermöglicht werde. Das Entstehen von Totalschichten und in der Folge die länger währende Heranziehung der in dieser Schicht befindlichen Einheiten führe nicht zu einem fehlerhaften Ermessensgebrauch. Es sei zu berücksichtigen, dass die ständige Heranziehung nicht im Einzelnen festgesetzt worden sei, sondern sich als Konsequenz des angewandten statistischen Systems auf der Grundlage der wirtschaftlichen Bedeutung des klägerischen Betriebes im Erhebungsgebiet ergebe. Eine derartige systemkonsequente Heranziehung sei – solange gegenüber dem angewandten statistischen Modell keine rechtlichen Bedenken bestünden – rechtlich nicht zu beanstanden. Die Berücksichtigung der wirtschaftlichen Bedeutung der einzelnen Unternehmen und die stärkere Heranziehung der wirtschaftlich bedeutenderen Betriebe seien nicht nur zulässig, sondern erschienen unter dem Gesichtspunkt der Tauglichkeit der statistischen Erhebung geradezu geboten.
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Infolge des Einverständnisses der Beteiligten konnte die Sache gem. § 87a Abs. 2 und 3 VwGO durch den Berichterstatter anstelle der Kammer und infolge beidseitigen Verzichts gem. § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden.
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Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
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Die zulässige Klage ist begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
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Die Klage ist auch in Bezug auf die Heranziehung der Klägerin für das Jahr 2008 zulässig. Zwar hat der Beklagte im Widerspruchsbescheid vom 17.01.2011 erklärt, dass auf die Abgabe der Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich für das Berichtsjahr 2008 verzichtet werde. Er hat allerdings durch die Zurückweisung des Widerspruchs als unbegründet zu erkennen gegeben, dass er grundsätzlich an der Verpflichtung der Klägerin festhält. Der erklärte Verzicht kann also lediglich als ein Verzicht auf Vollstreckungsmaßnahmen verstanden werden. Die Feststellung der grundsätzlichen rechtlichen Verpflichtung der Klägerin zur Abgabe der entsprechenden Informationen ist nicht entfallen und insoweit auch nicht von einer Erledigung auszugehen.
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Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig. Zwar fehlen den Aufforderungen der Beklagten neben einer Rechtsmittelbelehrung auch einige sonst typische Merkmale eines Verwaltungsaktes. Inhaltlich konkretisieren sie aber die gesetzliche Auskunftspflicht und weisen insofern einen über eine reine Information hinausgehenden Regelungscharakter auf. Entsprechend der gelieferten rechtlichen Informationen wird auch deutlich, dass die Teilnahme nicht etwa in das Ermessen des Adressaten gestellt ist.
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Die Klage ist auch begründet, da die Aufforderungen der Beklagten vom November 2009 und 24. November 2010 rechtswidrig sind.
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Gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für die Heranziehung zur Auskunftserteilung sind die §§ 1 Abs. 2, 2 Abs. 1 und Abs. 2, 5 Abs. 1 des Gesetzes über Statistiken im Dienstleistungsbereich – Dienstleistungsstatistikgesetz – (DlStatG) vom 19. Dezember 2000 in der Fassung der Änderung durch Art. 5 des Gesetzes vom 17. März 2008. Danach besteht für den Inhaber oder Leiter des Unternehmens oder der Einrichtung zur Ausübung einer freiberuflichen Tätigkeit für die jährlichen Erhebungen im Bereich der von § 2 Abs. 1 DlStatG erfasste Dienstleistungsbereiche eine Auskunftspflicht über bestimmte statistische Erhebungsmerkmale. Die Erhebung wird nach § 1 Abs. 2 DlStatG als Stichprobe bei höchstens 15 % aller Erhebungseinheiten nach § 2 Abs. 2 DlStatG durchgeführt (Satz 1), wobei die Ergebungseinheiten nach einem mathematisch-statistischen Verfahren ausgewählt werden (Satz 2).
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Diese Voraussetzungen sind nur zum Teil erfüllt. Zwar unterfällt die Klägerin unstreitig dem persönlichen und sachlichen Anwendungsbereich des Dienstleistungsstatistikgesetzes. Ihre permanente Auswahl entspricht jedoch nicht den methodischen und verfahrensrechtlichen Voraussetzungen des Dienstleistungsstatistikgesetzes und erweist sich daher als unverhältnismäßig.
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Der Kreis derjenigen, die zur Auskunft herangezogen werden können, ist in den §§ 5 und 2 DlStatG geregelt. Allerdings können von diesen „potentiell Betroffenen“ nach § 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG nur bis zu einer Höchstgrenze von 15 % tatsächlich zur Auskunft herangezogen werden. Die zeitliche Vorgabe des § 1 Abs. 2 DlStatG – „jährliche Erhebungen“ – bezieht sich nicht auf die Auswahl der 15 % nach dem mathematisch-statistischen Verfahren, sondern sie bezieht sich auf die Stichprobe „bei“ den ausgewählten 15 % und erlaubt keine verlässlichen Rückschlüsse, innerhalb welcher Abstände diese 15 % auszuwählen sind. Im Gesetz ist die Frage, wie lange eine einmal gezogene Stichprobe verwendet werden darf, nicht geregelt und unterfällt daher dem Ermessensspielraum der Behörde. Diese ist befugt, zur Sicherung einer gleichförmigen Inanspruchnahme allgemeine Auswahlgrundsätze zu entwickeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.11.1989 – 1 B 136.89, Buchholz 451.04 Statistik Nr 4), wobei die Erhebungseinheiten gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG nach einem mathematisch-statistischen Verfahren auszuwählen sind.
- 31
Die gerichtliche Prüfung der Auswahlentscheidung beschränkt sich nach § 114 VwGO darauf, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten wurden oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist. Ermessensschranken ergeben sich dabei auch aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, d.h. die Ermessensentscheidung darf nicht außer Verhältnis zu dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung stehen.
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Daran anknüpfend ist die Heranziehung der Klägerin für die Berichtsjahre 2008 und 2009 ermessensfehlerhaft erfolgt. Das von dem Beklagten zu Grunde gelegte mathematisch- statistische Verfahren zur Auswahl der Erhebungseinheiten trägt dem gesetzlichen Gebot der Begrenzung der Belastung der Auskunftspflichtigen nicht angemessen Rechnung. Zwar sind diese Defizite dem vom Statistischen Bundesamt erarbeiteten Auswahlverfahren geschuldet und unterliegen nicht etwa einer Abänderungsmöglichkeit allein der Beklagten. Die Beklagte muss sich diese jedoch zurechnen lassen. Aus der Rechtswidrigkeit der Auswahlkriterien folgt die Rechtswidrigkeit der hier angefochtenen Auswahlentscheidungen.
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Der Begründung des Gesetzentwurfes der Bundesregierung für das Gesetz zur Einführung einer Dienstleistungsstatistik und zur Änderung statistische Rechtsvorschriften vom 7. September 2000 (BT-Drucks. 14/4049) ist zu entnehmen, dass zwar eine mehrmalige Heranziehung einer einmal gezogenen Stichprobe möglich sein soll, grundsätzlich aber durch Rotation auch in schwach besetzten Schichten eine Überbelastung vermieden werden soll. So heißt es a.a.O. S. 14 f.:
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„Das Auswahlverfahren sieht im Übrigen einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen vor. Diese Rotation dient dazu, die Belastung der Befragten, die durch eine jährlich wiederholte Beteiligung an der Erhebung entsteht, abzubauen und somit eine möglichst gleichmäßige Verteilung der Auskunftsverpflichtung zu erreichen. In Abhängigkeit vom Auswahlsatz in den einzelnen Stichprobenschichten kommt dabei eine vollständige oder partielle Rotation der Stichprobeneinheiten in Frage. Dies bedeutet, je geringer der Auswahlsatz einer bestimmten Stichprobenschicht ist (hier liegt eine große Zahl vergleichbarer Einheiten vor), desto eher können alle Auskunftspflichtigen dieser Schicht ausgetauscht werden. In der überwiegenden Zahl aller Stichprobenschichten wird die vollständige Rotation in regelmäßigen Abständen möglich sein. Allerdings wird es auch Schichten geben, die nur schwach besetzt sind. Hier kann dann nur eine partielle Rotation vorgenommen werden.“
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Insofern hat der Gesetzgeber durchaus auch die Erforderlichkeit von Mehrfachbefragungen in den Blick genommen. Dies ist auch nicht grundsätzlich zu beanstanden. Die jährlichen Erhebungen sind wesentliche Grundlage der amtlichen Statistiken wie der Dienstleistungsstatistik, die ihrerseits unmittelbar der aktuellen und situationsbezogenen Wirtschafts-, Sozial- und Arbeitsmarktpolitik dienen. Dieser Aufgabe können sie jedoch nur dann hinreichend dienen, wenn sie statistisch verlässlich sind. Diese wäre nicht gewähr- leistet, wenn jährliche eine neue Ergebungseinheit auszuwählen wäre.
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Dagegen hat der Gesetzgeber den Fall einer Nichtrotation ersichtlich nicht vor Augen gehabt. Er hat vielmehr das Interesse der wiederholt zu Erhebungszwecken herangezogenen Pflichtigen an einer Entlastung als besonders schützenswert eingestuft. Er ist davon ausgegangen, dass „in der überwiegenden Zahl aller Stichprobenschichten […] die vollständige Rotation in regelmäßigen Abständen möglich sein“ wird (a.a.O. S.15). Diesem Interesse tragen die von der Beklagten dargelegten Auswahlgrundsätze auch in Abwägung zu dem oben genannten wichtigen Interesse an einem hohen Genauigkeitsgrad der Ergebnisse der statistischen Erhebung nicht ausreichend Rechnung.
- 37
§ 1 Abs. 2 DlStatG räumt der Statistikbehörde ein pflichtgemäß auszuübendes Ermessen bei der Auswahl der Erhebungseinheiten nach einem mathematisch-statistischen Verfahren ein (vgl. allg. zur Auswahl bei Bundesstatistiken BVerwG, Beschl. v. 15.11.1989 – 1 B 136/89, Buchholz 451.04 Statistik Nr 4; zur Dienstleistungsstatistik vgl. BVerwG, Urteil vom 29.06.2011 – 8 C 7/10, Buchholz 451.04 Statistik Nr 12 sowie die dortige Vorinstanz Sächs. OVG, Urteil vom 15.01.2010 – 3 B 45/07 (beide ausdrücklich die Frage der Zulässigkeit einer Totalschicht offen lassend); OVG Bln.-Bbg, Beschlüsse vom 29.06.2009 – 12 S 44.09 und vom 06.05.2009 – 12 S 35.09). Nähere Vorgaben dazu, wie die Schichtung innerhalb der insgesamt bezogen auf die Anzahl sämtlicher herangezogener Unternehmen festgelegten Grenze von 15 % aller Erhebungseinheiten (§ 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG) vorzunehmen ist, enthält das Gesetz nicht. Aus der Gesetzesbegründung wird aber deutlich, dass sich die Auswahl an der Zielsetzung repräsentativer statistischer Ergebnisse sowohl in fachlicher als auch in regionaler Hinsicht zu orientieren hat; der Gesetzgeber hat hierbei im Blick gehabt, dass der Auswahlsatz in der räumlichen Gliederung nach Ländern und innerhalb der darzustellenden Dienstleistungszweige unterschiedlich hoch sein kann (vgl. BT-Drucks. 14/4049, S. 14).
- 38
Nach den Intentionen des Gesetzgebers muss das Auswahlverfahren also zwar keine absolute Gleichheit in der Auswahlwahrscheinlichkeit sicherstellen, aber doch ein systematischer Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen erfolgen. Anzustreben ist ein Abbau einer übermäßigen Belastung der Befragten, die durch eine jährlich wiederholte Beteiligung an der Erhebung entstehen kann und eine möglichst gleichmäßige Verteilung der Auskunftspflichtigen. Im Rahmen dieser Optimierungsvorgabe räumt der Gesetzgeber in Abhängigkeit vom Auswahlsatz in den einzelnen Stichproben ein, dass ggf. auch nur eine partielle Rotation der Stichprobeneinheiten in Frage kommen könnte (vgl. BT-Drucks. 14/4049, S. 15).
- 39
Diesem vom Gesetzgeber beabsichtigten Schutz des privaten Interesses der wiederholt zu Erhebungszwecken herangezogenen Auskunftspflichtigen an einer Entlastung tragen die von der Beklagten dargelegten Auswahlgrundsätze nicht angemessen Rechnung. Die Beklagte räumt selbst ein, dass der Berichtskreis bzw. die Ziehungsschicht der Klägerin so gering besetzt ist, dass jedes darin befindliche Unternehmen auf absehbare Zeit stets auskunftspflichtig ist. Sie beruft sich darauf, dass sich in solchen Totalschichten keine Rotation durchführen lasse, mit der Folge, dass die Antragstellerin seit dem Berichtsjahr 2003 jährlich zu Strukturerhebungen im Dienstleistungsbereich herangezogen wurde. Der dieser Totalerfassung zugrunde liegende Stichprobenplan sei das geeignete Mittel zur Bereitstellung belastbarer Ergebnisse für die Unternehmen und Einrichtungen aus den in § 2 Abs. 1 DIStatG erfassten Wirtschaftsabschnitten der Klassifikation der Wirtschaftszweige auf Bundes- und Landesebene. Jährlich stattfindende Erhebungen mit einem immer neuen 15 %-igen Stichprobenumfang, einer Erhebung mit geringerem Stichprobenumfang (d. h. einer geringen Anzahl von Unternehmen) oder einer geringeren Schichtung innerhalb des Auswahlplanes könnten keine belastbaren Ergebnisse liefern. Ein Verzicht auf Totalschichten allein einer Rotationsmöglichkeit wegen würde die Ergebnisqualität beeinträchtigen.
- 40
Eine solche Stichprobenerhebung, die sog. Totalschichten aus Qualitätsgründen in Kauf nimmt, ordnet faktisch aber eine Vollerhebung ohne Rotation an und widerspricht damit den Grundannahmen des Gesetzgebers des Dienstleistungsstatistikgesetzes, der gerade von einer Stichprobe von nur 15 % ausgeht und von einem systematischen Austausch wenigstens eines Teils der jeweils Auskunftspflichtigen.
- 41
Das vom Beklagten zu Grunde gelegte Ziehungsmodell hat keinerlei Absicherung gegen eine unzumutbare Dauerinanspruchnahme. Es fehlen z.B. konkrete zeitliche Vorgaben, wann die wiederholte Inanspruchnahme unter Verhältnismäßigkeitsgrundsätzen angesichts der Belastung der Auskunftspflichtigen ohne vollständige bzw. partielle Rotation unzumutbar wird (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 29. August 2008 – 8 B 959/08, NWVBl 2009, 156 f.). Ein solches Ziehungsmodell, das einzelne Unternehmen ohne Aussicht auf einen Austausch in eine permanente Auskunftspflicht bringt, hätte aber einer ausdrücklichen Legitimation durch den Gesetzgeber bedurft.
- 42
Das Bundesverwaltungsgericht hat sich bisher nicht mit der Frage befasst, inwiefern im Zusammenhang mit dem Auswahlverfahren eine sogenannte Totalschicht zulässig ist (BVerwG, Urteil vom 29.06.2011 – 8 C 7/10, Buchholz 451.04 Statistik Nr 12, die Frage ebenfalls offen lassend bereits die Vorinstanz Sächs. OVG, Urteil vom 15.01.2010 – 3 B 45/07), aber den grundsätzlichen Stichprobencharakter betont:
- 43
„Da die Dienstleistungsstatistik nicht als Vollerhebung, sondern als Stichprobe erhoben wird, ist eine Auswahl unter den grundsätzlich auskunftspflichtigen Unternehmen erforderlich. Dabei bezieht sich die Höchstgrenze von 15 % aller Erhebungseinheiten, die dafür in Anspruch genommen werden dürfen (§ 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG), auf die bundesweit zu berücksichtigenden Erhebungseinheiten. Dass von diesen 15 % allein nach dem Zufallsprinzip auszuwählen wären, ist nicht vorgeschrieben. Im Gegenteil gebietet das Gesetz, die Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren auszuwählen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG), und verlangt damit die Entwicklung von Auswahlverfahren, die den Erfordernissen der Statistik entsprechen. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass der Beklagte in seinem Zuständigkeitsbereich in der Schicht, der die Klägerin zugeordnet ist, im Jahr 2004 aufgrund eines mathematisch-statistischen Auswahlverfahrens ca. 30 % der Erhebungseinheiten zur Auskunftserteilung herangezogen hat. Ob auch eine sogenannte „Totalschicht“ zulässig ist, wie sie der Beklagte seit der letzten Stichprobenziehung 2008 heranzieht, ist damit nicht entschieden.“
- 44
Dabei mag es durchaus zutreffen, dass der Verzicht auf die Bildung faktischer Totalschichten die Ergebnisqualität der Strukturerhebung im Dienstleistungsbereich beeinträchtigen würde, wie der Beklagte unter Bezugnahme auf die Stellungnahme des Statistischen Bundesamtes ausgeführt hat. Auch unter Berücksichtigung des öffentlichen Interesses an einem hohen Genauigkeitsgrad der Ergebnisse statistischer Erhebungen reicht das dem Beklagten vom Gesetzgeber eingeräumte Ermessen aber nicht soweit, die vom Gesetzgeber für die als schützenswert eingestuften privaten Interessen vorgegebenen Entlastungsfaktoren der Stichprobe und der Rotation dauerhaft und vollständig aufzuheben. Sofern aus Gründen der Qualität auch eine dauerhafte Erfassung von Unternehmen für die Dienstleistungsstatistik gewollt ist, wäre dies eine wesentliche Entscheidung, die der Gesetzgeber selbst zu treffen hätte.
- 45
Insofern greift die bereits über mehrere Jahre und auf unabsehbare Zeit andauernde Heranziehung der Klägerin unverhältnismäßig in deren Rechte ein, da dafür keine hinreichende Rechtsgrundlage besteht.
- 46
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Satz 2 ZPO.
- 47
Die Berufung war zuzulassen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO), da der Frage, ob das von der Beklagten angewandte Auswahlverfahren wegen der damit in Kauf genommenen Bildung faktischer dauerhafter Totalschichten auf eine hinreichende Rechtsgrundlage gestützt werden kann, grundsätzliche Bedeutung zukommt. Sie stellt sich für eine Vielzahl von Fällen und ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung bisher nicht geklärt.
(1) Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung. Das gilt auch bei rechtsgestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten sowie bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung (§ 80a).
(2) Die aufschiebende Wirkung entfällt nur
- 1.
bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten, - 2.
bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten, - 3.
in anderen durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen, insbesondere für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die Investitionen oder die Schaffung von Arbeitsplätzen betreffen, - 3a.
für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die die Zulassung von Vorhaben betreffend Bundesverkehrswege und Mobilfunknetze zum Gegenstand haben und die nicht unter Nummer 3 fallen, - 4.
in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird.
(3) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Einer besonderen Begründung bedarf es nicht, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug, insbesondere bei drohenden Nachteilen für Leben, Gesundheit oder Eigentum vorsorglich eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft.
(4) Die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, kann in den Fällen des Absatzes 2 die Vollziehung aussetzen, soweit nicht bundesgesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten kann sie die Vollziehung auch gegen Sicherheit aussetzen. Die Aussetzung soll bei öffentlichen Abgaben und Kosten erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.
(5) Auf Antrag kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 bis 3a ganz oder teilweise anordnen, im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Der Antrag ist schon vor Erhebung der Anfechtungsklage zulässig. Ist der Verwaltungsakt im Zeitpunkt der Entscheidung schon vollzogen, so kann das Gericht die Aufhebung der Vollziehung anordnen. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung kann von der Leistung einer Sicherheit oder von anderen Auflagen abhängig gemacht werden. Sie kann auch befristet werden.
(6) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 ist der Antrag nach Absatz 5 nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Das gilt nicht, wenn
- 1.
die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat oder - 2.
eine Vollstreckung droht.
(7) Das Gericht der Hauptsache kann Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 jederzeit ändern oder aufheben. Jeder Beteiligte kann die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen.
(8) In dringenden Fällen kann der Vorsitzende entscheiden.
(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.
(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.
(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.
(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.
(1) Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung. Das gilt auch bei rechtsgestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten sowie bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung (§ 80a).
(2) Die aufschiebende Wirkung entfällt nur
- 1.
bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten, - 2.
bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten, - 3.
in anderen durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen, insbesondere für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die Investitionen oder die Schaffung von Arbeitsplätzen betreffen, - 3a.
für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die die Zulassung von Vorhaben betreffend Bundesverkehrswege und Mobilfunknetze zum Gegenstand haben und die nicht unter Nummer 3 fallen, - 4.
in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird.
(3) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Einer besonderen Begründung bedarf es nicht, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug, insbesondere bei drohenden Nachteilen für Leben, Gesundheit oder Eigentum vorsorglich eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft.
(4) Die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, kann in den Fällen des Absatzes 2 die Vollziehung aussetzen, soweit nicht bundesgesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten kann sie die Vollziehung auch gegen Sicherheit aussetzen. Die Aussetzung soll bei öffentlichen Abgaben und Kosten erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.
(5) Auf Antrag kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 bis 3a ganz oder teilweise anordnen, im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Der Antrag ist schon vor Erhebung der Anfechtungsklage zulässig. Ist der Verwaltungsakt im Zeitpunkt der Entscheidung schon vollzogen, so kann das Gericht die Aufhebung der Vollziehung anordnen. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung kann von der Leistung einer Sicherheit oder von anderen Auflagen abhängig gemacht werden. Sie kann auch befristet werden.
(6) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 ist der Antrag nach Absatz 5 nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Das gilt nicht, wenn
- 1.
die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat oder - 2.
eine Vollstreckung droht.
(7) Das Gericht der Hauptsache kann Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 jederzeit ändern oder aufheben. Jeder Beteiligte kann die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen.
(8) In dringenden Fällen kann der Vorsitzende entscheiden.
(1) Die Bundesstatistiken werden, soweit in diesem Gesetz oder in einer sonstigen Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt ist, durch Gesetz angeordnet. Die Rechtsvorschrift soll auch das Informationsbedürfnis der Länder einschließlich der Gemeinden und Gemeindeverbände berücksichtigen.
(2) Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates Bundesstatistiken mit einer Geltungsdauer bis zu drei Jahren anzuordnen sowie Bundesstatistiken hinsichtlich der Merkmale und des Kreises der zu Befragenden für eine Geltungsdauer bis zu drei Jahren zu ergänzen, wenn folgende Voraussetzungen gegeben sind:
- 1.
Die Ergebnisse der Bundesstatistiken müssen zur Erfüllung bestimmter, im Zeitpunkt der Erhebung schon festliegender Bundeszwecke erforderlich sein, - 2.
die Bundesstatistiken dürfen nur einen beschränkten Personenkreis erfassen, - 3.
die voraussichtlichen Kosten der jeweiligen Bundesstatistik ohne die Kosten für die Veröffentlichung dürfen beim Bund und bei den Ländern einschließlich der Gemeinden und Gemeindeverbände zusammen zwei Millionen Euro für die Erhebungen innerhalb eines Jahres nicht übersteigen.
(2a) Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates Bundesstatistiken anzuordnen sowie durch Gesetz angeordnete Bundesstatistiken zu ergänzen, wenn dies zur Umsetzung oder Durchführung von Rechtsakten der Europäischen Union nach Artikel 338 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union erforderlich ist. Wirtschafts- und Umweltstatistiken dürfen mit Auskunftspflicht angeordnet werden, sonstige Bundesstatistiken dürfen nur ohne Auskunftspflicht angeordnet werden.
(3) Die Bundesregierung erstattet dem Deutschen Bundestag alle zwei Jahre einen Bericht über die nach den Absätzen 2 und 2a angeordneten Bundesstatistiken sowie über die Bundesstatistiken nach § 7. Dabei sind die geschätzten Kosten darzulegen, die dem Bund und den Ländern einschließlich der Gemeinden und Gemeindeverbände entstehen. Ferner soll auf die Belastung der zu Befragenden eingegangen werden.
(4) Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates bis zu vier Jahren die Durchführung einer Bundesstatistik oder die Erhebung einzelner Merkmale auszusetzen, die Periodizität zu verlängern, Erhebungstermine zu verschieben sowie den Kreis der zu Befragenden einzuschränken, wenn die Ergebnisse nicht mehr oder nicht mehr in der ursprünglich vorgesehenen Ausführlichkeit oder Häufigkeit benötigt werden oder wenn tatsächliche Voraussetzungen für eine Bundesstatistik entfallen sind oder sich wesentlich geändert haben. Die Bundesregierung wird außerdem ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates bis zu vier Jahren von der in einer Rechtsvorschrift vorgesehenen Befragung mit Auskunftspflicht zu einer Befragung ohne Auskunftspflicht überzugehen, wenn und soweit ausreichende Ergebnisse einer Bundesstatistik auch durch Befragung ohne Auskunftspflicht erreicht werden können.
(5) Bundesstatistiken, bei denen Angaben ausschließlich aus allgemein zugänglichen Quellen verwendet werden, bedürfen keiner Anordnung durch Gesetz oder Rechtsverordnung. Das Gleiche gilt für Bundesstatistiken, bei denen Angaben ausschließlich aus öffentlichen Registern verwendet werden, soweit dem Statistischen Bundesamt oder den statistischen Ämtern der Länder in einer Rechtsvorschrift ein besonderes Zugangsrecht zu diesen Registern gewährt wird.
(1) Die eine Bundesstatistik anordnende Rechtsvorschrift hat festzulegen, ob und in welchem Umfang die Erhebung mit oder ohne Auskunftspflicht erfolgen soll. Ist eine Auskunftspflicht festgelegt, sind alle natürlichen und juristischen Personen des privaten und öffentlichen Rechts, Personenvereinigungen, Behörden des Bundes und der Länder sowie Gemeinden und Gemeindeverbände zur Beantwortung der ordnungsgemäß gestellten Fragen verpflichtet.
(2) Die Auskunftspflicht besteht gegenüber den Erhebungsbeauftragten und den mit der Durchführung der Bundesstatistiken amtlich betrauten Stellen (Erhebungsstellen).
(3) Die Antworten sind von den Befragten in der von der Erhebungsstelle vorgegebenen Form zu erteilen.
(4) Die Antwort kann elektronisch, schriftlich, mündlich oder telefonisch erteilt werden, soweit diese Möglichkeit zur Antworterteilung von der Erhebungsstelle angeboten wird. Im Falle einer mündlichen oder telefonischen Befragung ist auch die Möglichkeit einer schriftlichen Antworterteilung vorzusehen. Die Pflicht zur elektronischen Antworterteilung darf nur unter den Bedingungen des § 11a oder aufgrund eines Bundesgesetzes vorgegeben werden.
(5) Die Antwort ist wahrheitsgemäß, vollständig und innerhalb der von den Erhebungsstellen gesetzten Fristen zu erteilen. Die Antwort ist erteilt, wenn sie
- 1.
bei postalischer Übermittlung der Erhebungsstelle zugegangen ist, oder - 2.
bei elektronischer Übermittlung von der für den Empfang bestimmten Einrichtung in für die Erhebungsstelle bearbeitbarer Weise aufgezeichnet worden ist.
(6) Wird bei einer mündlichen oder telefonischen Befragung die Antwort nach Absatz 4 Satz 2 schriftlich erteilt, können die ausgefüllten Fragebogen den Erhebungsbeauftragten übergeben, bei der Erhebungsstelle abgegeben oder dorthin übersandt werden.
(7) Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die Aufforderung zur Auskunftserteilung haben keine aufschiebende Wirkung.
(1) Bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, ist diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern.
(2) Von der Anhörung kann abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist, insbesondere wenn
- 1.
eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug oder im öffentlichen Interesse notwendig erscheint; - 2.
durch die Anhörung die Einhaltung einer für die Entscheidung maßgeblichen Frist in Frage gestellt würde; - 3.
von den tatsächlichen Angaben eines Beteiligten, die dieser in einem Antrag oder einer Erklärung gemacht hat, nicht zu seinen Ungunsten abgewichen werden soll; - 4.
die Behörde eine Allgemeinverfügung oder gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl oder Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen will; - 5.
Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung getroffen werden sollen.
(3) Eine Anhörung unterbleibt, wenn ihr ein zwingendes öffentliches Interesse entgegensteht.
(1) Eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 44 nichtig macht, ist unbeachtlich, wenn
- 1.
der für den Erlass des Verwaltungsaktes erforderliche Antrag nachträglich gestellt wird; - 2.
die erforderliche Begründung nachträglich gegeben wird; - 3.
die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird; - 4.
der Beschluss eines Ausschusses, dessen Mitwirkung für den Erlass des Verwaltungsaktes erforderlich ist, nachträglich gefasst wird; - 5.
die erforderliche Mitwirkung einer anderen Behörde nachgeholt wird.
(2) Handlungen nach Absatz 1 können bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden.
(3) Fehlt einem Verwaltungsakt die erforderliche Begründung oder ist die erforderliche Anhörung eines Beteiligten vor Erlass des Verwaltungsaktes unterblieben und ist dadurch die rechtzeitige Anfechtung des Verwaltungsaktes versäumt worden, so gilt die Versäumung der Rechtsbehelfsfrist als nicht verschuldet. Das für die Wiedereinsetzungsfrist nach § 32 Abs. 2 maßgebende Ereignis tritt im Zeitpunkt der Nachholung der unterlassenen Verfahrenshandlung ein.
(1) Widerspruch und Anfechtungsklage haben aufschiebende Wirkung. Das gilt auch bei rechtsgestaltenden und feststellenden Verwaltungsakten sowie bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung (§ 80a).
(2) Die aufschiebende Wirkung entfällt nur
- 1.
bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten, - 2.
bei unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten, - 3.
in anderen durch Bundesgesetz oder für Landesrecht durch Landesgesetz vorgeschriebenen Fällen, insbesondere für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die Investitionen oder die Schaffung von Arbeitsplätzen betreffen, - 3a.
für Widersprüche und Klagen Dritter gegen Verwaltungsakte, die die Zulassung von Vorhaben betreffend Bundesverkehrswege und Mobilfunknetze zum Gegenstand haben und die nicht unter Nummer 3 fallen, - 4.
in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird.
(3) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Einer besonderen Begründung bedarf es nicht, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug, insbesondere bei drohenden Nachteilen für Leben, Gesundheit oder Eigentum vorsorglich eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft.
(4) Die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, kann in den Fällen des Absatzes 2 die Vollziehung aussetzen, soweit nicht bundesgesetzlich etwas anderes bestimmt ist. Bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten kann sie die Vollziehung auch gegen Sicherheit aussetzen. Die Aussetzung soll bei öffentlichen Abgaben und Kosten erfolgen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte.
(5) Auf Antrag kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 bis 3a ganz oder teilweise anordnen, im Falle des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Der Antrag ist schon vor Erhebung der Anfechtungsklage zulässig. Ist der Verwaltungsakt im Zeitpunkt der Entscheidung schon vollzogen, so kann das Gericht die Aufhebung der Vollziehung anordnen. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung kann von der Leistung einer Sicherheit oder von anderen Auflagen abhängig gemacht werden. Sie kann auch befristet werden.
(6) In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 Nummer 1 ist der Antrag nach Absatz 5 nur zulässig, wenn die Behörde einen Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ganz oder zum Teil abgelehnt hat. Das gilt nicht, wenn
- 1.
die Behörde über den Antrag ohne Mitteilung eines zureichenden Grundes in angemessener Frist sachlich nicht entschieden hat oder - 2.
eine Vollstreckung droht.
(7) Das Gericht der Hauptsache kann Beschlüsse über Anträge nach Absatz 5 jederzeit ändern oder aufheben. Jeder Beteiligte kann die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen.
(8) In dringenden Fällen kann der Vorsitzende entscheiden.
Die zu Befragenden sind schriftlich oder elektronisch zu unterrichten über
- 1.
Zweck, Art und Umfang der Erhebung, - 2.
die Geheimhaltung (§ 16), - 3.
die Auskunftspflicht oder die Freiwilligkeit der Auskunftserteilung (§ 15), - 4.
die Rechtsgrundlage der jeweiligen Bundesstatistik und die bei ihrer Durchführung verwendeten Hilfsmerkmale, - 5.
die Trennung und Löschung (§ 12), - 6.
die Rechte und Pflichten der Erhebungsbeauftragten (§ 14), - 7.
den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage gegen die Aufforderung zur Auskunftserteilung (§ 15 Absatz 7), - 8.
die Hilfs- und Erhebungsmerkmale zur Führung des Statistikregisters (§ 13 Absatz 1), - 9.
die Bedeutung und den Inhalt von laufenden Nummern und Ordnungsnummern (§ 9 Absatz 2).
Tatbestand
- 1
-
Die Klägerin, eine in der Rechtsform der Gesellschaft mit beschränkter Haftung geführte Rechtsanwaltskanzlei, begehrt die Feststellung, dass ihre wiederholte Heranziehung zur Dienstleistungsstatistik rechtswidrig war.
- 2
-
Der Beklagte stellte in Vorbereitung der zu erhebenden Dienstleistungsstatistik mit Heranziehungsbescheid vom 17. September 2004 fest, dass der Geschäftsführer der Klägerin für diese zur "Erhebung zur statistischen Zuordnung im Dienstleistungsbereich auskunftspflichtig" sei. Mit Heranziehungsbescheid vom 8. November 2004 stellte er fest, dass der Geschäftsführer der Klägerin für diese zur Dienstleistungsstatistik für das Jahr 2003 auskunftspflichtig sei, und forderte den Geschäftsführer auf, die Auskünfte auf dem beigefügten Erhebungsvordruck vollständig und wahrheitsgemäß bis zum 25. November 2004 zu erteilen. Die Widersprüche wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheiden vom 8. Oktober 2004 und vom 22. Dezember 2004 zurück.
- 3
-
Mit dem streitgegenständlichen Heranziehungsbescheid vom 18. Januar 2006 stellte der Beklagte fest, dass die Klägerin auch zur Dienstleistungsstatistik für das Jahr 2004 auskunftspflichtig sei (Nr. 1 des Bescheides), forderte diese auf, die Auskünfte auf dem in der Anlage beigefügten Erhebungsvordruck vollständig und wahrheitsgemäß bis zum 3. Februar 2006 zu erteilen (Nr. 2), und drohte für den Fall der Nichterfüllung bis zu diesem Zeitpunkt ein Zwangsgeld in Höhe von 550 € an (Nr. 3). Den Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 1. März 2006 zurück; gleichzeitig forderte er die Klägerin auf, bis zum 15. März 2006 die Auskünfte zur Dienstleistungsstatistik 2004 vollständig und wahrheitsgemäß zu erteilen.
- 4
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Die Klägerin hat am 12. November 2004 Klage gegen den Heranziehungsbescheid vom 17. September 2004 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 8. Oktober 2004 erhoben. Mit Schriftsatz vom 4. Januar 2005 hat sie sich zudem gegen den Heranziehungsbescheid vom 8. November 2004 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 22. Dezember 2004 gewandt. Mit weiterem Schriftsatz vom 3. April 2006 hat sie ihre Klage erweitert und zusätzlich den Heranziehungsbescheid vom 18. Januar 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 1. März 2006 angefochten.
- 5
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Nachdem die Klägerin ihrer Auskunftspflicht für das Jahr 2003 nachgekommen war, haben die Beteiligten übereinstimmend den Rechtsstreit hinsichtlich der ersten beiden Bescheide und der entsprechenden Widerspruchsbescheide in der Hauptsache für erledigt erklärt. Hinsichtlich des Heranziehungsbescheides vom 18. Januar 2006 und des Widerspruchsbescheides vom 1. März 2006 hat die Klägerin ihre Klage in der Form einer Fortsetzungsfeststellungsklage weiter verfolgt, nachdem sie die für das Jahr 2004 geforderten Auskünfte mit Schreiben vom 15. März 2006 erteilt hatte.
- 6
-
Mit Urteil vom 1. November 2006 hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass der Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 18. Januar 2006 und der Widerspruchsbescheid vom 1. März 2006 rechtswidrig waren. Die Fortsetzungsfeststellungsklage sei zulässig und begründet. Für die wiederholte Heranziehung der Klägerin unter Beibehaltung der bereits im Vorjahr verwendeten Stichproben bedürfe es einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, die nicht gegeben sei.
- 7
-
Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 15. Januar 2010 das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen. Die Klägerin unterfalle sowohl persönlich als auch sachlich der Auskunftspflicht nach dem Dienstleistungsstatistikgesetz. Ihre Auswahl mit der im Jahr 2003 gezogenen Stichprobe begegne keinen rechtlichen Bedenken. Der Heranziehungsbescheid könne sich auf § 5 Satz 1 DlStatG stützen. Die Einzelheiten des Auswahlverfahrens und die Entwicklung der Auswahlgrundsätze bis zu der gesetzlich festgelegten Obergrenze ständen im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörde. Ermessensfehler seien nicht ersichtlich. Die Klägerin habe auch zur Auskunft zur Dienstleistungsstatistik für das Jahr 2004 herangezogen werden dürfen, ohne dass sie hierfür durch Ziehung einer erneuten Stichprobe ausgewählt worden sei. § 1 Abs. 2 DlStatG schließe die mehrjährige Heranziehung zur Auskunft unter Anknüpfung an eine einmal gezogene Stichprobe nicht aus, sondern stelle sie in das pflichtgemäße Ermessen des Statistischen Bundesamtes, das dieses im Benehmen mit den statistischen Ämtern der Länder auszuüben habe. Wie sich aus den Materialien ergebe, müsse nach dem Willen des Gesetzgebers nicht zwingend von einer jährlichen Rotation ausgegangen werden. Die für die Ermessensausübung erforderlichen Mindestangaben wie Erhebungszweck und Zuständigkeit seien in § 1 Abs. 1 DlStatG und § 3 Abs. 1 Nr. 1a BStatG geregelt. Einer darüber hinausgehenden gesetzlichen Festlegung bedürfe es wegen der Schwere und Art des Eingriffs nicht. Nach der plausiblen Darlegung des Beklagten stelle eine jährliche Rotation aufgrund höherer Fehleranfälligkeit die Aussagekraft der von § 1 Abs. 1 DlStatG als Erhebungszweck vorgesehenen Verlaufsanalyse in Frage. Im Rahmen der jährlichen Referentenbesprechungen des Statistischen Bundesamtes mit den statistischen Landesämtern werde diskutiert, ob an einer Stichprobe festgehalten oder eine neue Stichprobe gezogen werden solle. In der ersten Besprechung unter Geltung des Dienstleistungsstatistikgesetzes sei festgelegt worden, eine neue Stichprobe spätestens nach fünf Jahren zu ziehen; auch zukünftig werde alle drei bis fünf Jahre eine neue Stichprobe gezogen. Damit habe sich ein Rotationsturnus herausgebildet, der in aller Regel eingehalten werde, was einen Rotationsplan entbehrlich mache. Ob sich aus dem Grad der durch die wiederholte Heranziehung zur Auskunft erhöhten Belastung der betroffenen Unternehmen eine absolute Zeitgrenze ergeben könne, bei deren Überschreiten die übrigen Belange zugunsten einer Herausnahme aus der Stichprobe zurücktreten müssten, bedürfe keiner Entscheidung. Der von der Klägerin angeführten Gefahr der Identifizierung ihres Unternehmens durch Dritte sei durch gesetzliche Vorgaben hinreichend Rechnung getragen. Danach sei es Aufgabe des Beklagten, die Statistik so abzufassen, dass eine Reidentifikation nicht möglich sei.
- 8
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Mit ihrer Revision rügt die Klägerin, das Berufungsurteil verletze Bundesrecht mit seiner Annahme, § 1 Abs. 2 DlStatG stelle eine ausreichende Grundlage für einen Eingriff in die Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG dar. Selbst wenn § 1 Abs. 2 DlStatG die mehrmalige Heranziehung zur Auskunft nicht per se ausschlösse, biete er keine Rechtsgrundlage für die mehrmalige Inanspruchnahme aufgrund einer einmal gezogenen Stichprobe. Seit dem Berichtszeitraum 2003 werde die Klägerin jährlich zur Auskunftserteilung herangezogen, ohne dass ein zeitliches Ende absehbar sei. Eine Rotation, die nach einer gewissen Zeit zu ihrer Entlastung führe, finde nicht statt. Darüber hinaus sei nicht gesichert, dass sie nicht reidentifiziert werden könne.
- 9
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Die Klägerin beantragt,
-
das Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 15. Januar 2010 zu ändern und die Berufung des Beklagten gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 26. September 2006 ergangene und am 1. November 2006 verkündete Urteil des Verwaltungsgerichts Leipzig zurückzuweisen.
- 10
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Der Beklagte beantragt,
-
die Revision zurückzuweisen.
- 11
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Er verteidigt das angefochtene Urteil ebenso wie der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht, der sich an dem Verfahren beteiligt hat.
Entscheidungsgründe
- 12
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Die Revision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil des Berufungsgerichts verletzt kein Bundesrecht.
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1. Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig, obwohl die Klägerin der ihr mit dem streitgegenständlichen Bescheid aufgegebenen Auskunftspflicht innerhalb der Frist am 15. März 2006 nachgekommen ist und damit zum Zeitpunkt der Klageerweiterung am 3. April 2006 bereits Erledigung eingetreten war. Nach ständiger Rechtsprechung ist eine Entscheidung über die Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsakts auch dann zulässig, wenn die Erledigung vor Klageerhebung eingetreten ist (vgl. z.B. Urteile vom 9. Februar 1967 - BVerwG 1 C 49.64 - BVerwGE 26, 161 <165> und vom 20. Januar 1989 - BVerwG 8 C 30.87 - BVerwGE 81, 226 <227> m.w.N.). Auf diesen Fall ist § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog anzuwenden (Urteil vom 17. Oktober 1990 - BVerwG 1 C 12.88 - BVerwGE 87, 23 <25> m.w.N.).
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Das erforderliche Feststellungsinteresse ist wegen Wiederholungsgefahr gegeben. Unstreitig wird die Klägerin seit 2003 jährlich zur Auskunftserteilung nach dem Dienstleistungsstatistikgesetz herangezogen.
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2. Die Klage ist aber nicht begründet.
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a) Das Berufungsgericht ist rechtsfehlerfrei davon ausgegangen, dass die Klägerin den persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des Gesetzes über Statistiken im Dienstleistungsbereich (Dienstleistungsstatistikgesetz - DlStatG) in der hier anzuwendenden Fassung vom 19. Dezember 2000 (BGBl I S. 1765) erfüllt.
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aa) Nach dessen § 1 Abs. 1 werden zur Darstellung der Entwicklung der wirtschaftlichen Tätigkeit im Dienstleistungsbereich statistische Erhebungen als Bundesstatistik durchgeführt. Nach § 2 Abs. 1 und 2 erstrecken sich die Erhebungen auch auf Unternehmen und Einrichtungen zur Ausübung einer freiberuflichen Tätigkeit (sog. Erhebungseinheiten), die Dienstleistungen überwiegend für Unternehmen erbringen; hierzu gehören nach der statistischen Systematik der Wirtschaftszweige in der Europäischen Gemeinschaft (NACE Revision 1), auf die § 2 Abs. 1 DlStatG verweist, auch Unternehmen, die - wie das der Klägerin - Dienstleistungen der Rechts-, Steuer- und Unternehmensberatung erbringen. Gemäß § 5 DlStatG besteht Auskunftspflicht; auskunftspflichtig sind die Inhaber oder Leiter der Erhebungseinheit.
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Gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG werden die Erhebungen jährlich durchgeführt. Nach § 3 Abs. 5 DlStatG ist Berichtsjahr das dem Zeitpunkt der Erhebungen vorangegangene Kalenderjahr oder das im vorangegangenen Kalenderjahr abgelaufene Geschäftsjahr. Der Beklagte verlangte von der Klägerin im Jahr 2005 Auskünfte über das Kalenderjahr 2004. Dass die angefochtenen Bescheide erst im Jahr 2006 ergingen, ist auf die Weigerung der Klägerin zurückzuführen, die erbetenen Auskünfte freiwillig zu erteilen. Die Auskunftspflicht erlischt nicht dadurch, dass das Erhebungsjahr abläuft. Eine verspätete Auskunft kann in die Erhebung noch nachträglich eingerechnet werden.
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bb) Die Klägerin durfte auch für das Kalenderjahr 2004 zu Auskünften herangezogen werden, obwohl sie bereits für das Kalenderjahr 2003 herangezogen worden war. Da die Dienstleistungsstatistik nicht als Vollerhebung, sondern als Stichprobe erhoben wird, ist eine Auswahl unter den grundsätzlich auskunftspflichtigen Unternehmen erforderlich. Dabei bezieht sich die Höchstgrenze von 15 % aller Erhebungseinheiten, die dafür in Anspruch genommen werden dürfen (§ 1 Abs. 2 Satz 1 DlStatG), auf die bundesweit zu berücksichtigenden Erhebungseinheiten. Dass von diesen 15 % allein nach dem Zufallsprinzip auszuwählen wären, ist nicht vorgeschrieben. Im Gegenteil gebietet das Gesetz, die Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren auszuwählen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 DlStatG), und verlangt damit die Entwicklung von Auswahlverfahren, die den Erfordernissen der Statistik entsprechen. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass der Beklagte in seinem Zuständigkeitsbereich in der Schicht, der die Klägerin zugeordnet ist, im Jahr 2004 aufgrund eines mathematisch-statistischen Auswahlverfahrens ca. 30 % der Erhebungseinheiten zur Auskunftserteilung herangezogen hat. Ob auch eine sogenannte "Totalschicht" zulässig ist, wie sie der Beklagte seit der letzten Stichprobenziehung 2008 heranzieht, ist damit nicht entschieden.
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Das Gesetz besagt nicht, dass die zu treffende Auswahl jährlich zu erneuern wäre. Eine solche Forderung kann namentlich nicht aus § 1 Abs. 2 DlStatG hergeleitet werden. Nach dessen Satz 1 umfasst die Statistik zwar jährliche Erhebungen. Die damit angeordnete Jährlichkeit legt aber die Periodizität der Erhebungen selbst fest (vgl. auch § 7 Nr. 1 DlStatG) und besagt nichts über die näheren Modalitäten, nach denen die Stichproben auszuwählen sind, insbesondere nichts über deren Verwendungshäufigkeit. Auch dem Gebot, die Erhebungseinheiten nach mathematisch-statistischen Verfahren auszuwählen, lässt sich zur Verwendungshäufigkeit einer Stichprobe nichts entnehmen.
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Aus den allgemeinen Vorschriften, die das Bundesstatistikgesetz für die Vorbereitung und Ziehung von Stichproben enthält, ergibt sich nichts über die Verwendungshäufigkeit einer Stichprobe. Zwar ermächtigt § 13 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c des Gesetzes über die Statistik für Bundeszwecke (Bundesstatistikgesetz - BStatG) vom 22. Januar 1987 (BGBl I S. 462, 565) in der hier anwendbaren Fassung des Gesetzes vom 9. Juni 2005 (BGBl I S. 1534) dazu, Adressdateien zu führen, soweit dies zur Aufstellung von Rotationsplänen und zur Begrenzung der Belastung zu Befragender erforderlich ist. Die Ermächtigung regelt aber nur, unter welchen Voraussetzungen das Führen von Adressdateien zulässig ist, und verlangt nicht, dass bei allen Bundesstatistiken Rotationspläne aufgestellt werden müssen. Dass jährlich neue Stichproben gezogen werden sollen, ist damit ebenfalls nicht gesagt. Aus Vorschriften in anderen Statistikgesetzen lassen sich Schlüsse für die Dienstleistungsstatistik nicht ziehen.
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cc) Enthält das Gesetz mithin keine nähere Regelung über die Verwendungshäufigkeit einer Stichprobe, so obliegt deren Bestimmung dem Ermessen der zuständigen Behörde, die dieses in den gesetzlichen Grenzen entsprechend dem Zweck ihrer Ermächtigung auszuüben hat (vgl. § 40 VwVfG sowie Beschluss vom 15. November 1989 - BVerwG 1 B 136.89 - Buchholz 451.04 Statistik Nr. 4). Dieses Ermessen ergibt sich auch ohne ausdrückliche gesetzliche Einräumung daraus, dass das Gesetz in § 5 Satz 1 i.V.m. § 1 Abs. 1 und 2 DlStatG zur Datenerhebung ermächtigt, ohne die Erhebungsmethode abschließend zu regeln. Begrenzt wird das Ermessen unter anderem durch die gesetzliche Verpflichtung, wissenschaftliche Erkenntnisse zu verwenden und die jeweils sachgerechten Methoden und Informationstechniken einzusetzen (§ 1 Satz 3 BStatG), sowie durch die oben dargestellten Vorgaben des § 1 Abs. 2 DlStatG für die Auswahl der Erhebungseinheiten. Innerhalb dieses Rahmens und des durch Auslegung zu ermittelnden Zwecks der Ermächtigung überlässt das Gesetz die weitere Konkretisierung des Erhebungsverfahrens den zuständigen Statistikämtern.
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§ 1 BStatG fordert, die Statistik so zu gestalten, dass sie aussagekräftig ist. Es ist damit in das Ermessen der Ämter gestellt, die Kriterien zu definieren, nach denen die Stichprobe gezogen wird. Dem sind die Ämter mit einer Differenzierung nach Ländern - die auch Nutznießer der Statistik sein sollen, vgl. § 1 Satz 4 BStatG - und Unternehmensklassen nachgekommen. Eine Schichtung nach Umsatzgrößen, wie sie hier vorgenommen wurde, ist eine sachgerechte Methode der Datengewinnung und entspricht damit den Anforderungen des § 1 Satz 3 BStatG.
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Auch die Häufigkeit der Verwendung einer einmal gezogenen Stichprobe liegt im Ermessen der Statistischen Ämter. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts wird die Verwendbarkeitsdauer einer Stichprobe für die Dienstleistungsstatistik in jährlichen gemeinsamen Konferenzen der zuständigen Referenten des Statistischen Bundesamtes und der Statistischen Landesämter bundeseinheitlich festgelegt und beträgt zwischen drei und maximal fünf Jahren. Die konkrete Verwendbarkeitsdauer wird nach dem Maß der schwindenden Validität der Stichprobe, gemessen an der Dynamik der wirtschaftlichen Entwicklung, von Jahr zu Jahr aktuell beurteilt. Dieses Verfahren ist einwandfrei.
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Wie sich aus den Materialien des § 1 Abs. 2 DlStatG ergibt, ging der Gesetzgeber davon aus, dass das Auswahlverfahren einen systematischen Austausch der jeweils Auskunftspflichtigen vorsieht. Damit sollte die Belastung der Befragten, die durch eine wiederholte jährliche Beteiligung an der Erhebung entsteht, abgebaut und eine möglichst gleichmäßige Verteilung der Auskunftsverpflichtung erreicht werden. In Abhängigkeit vom Auswahlsatz in den einzelnen Stichprobenschichten sollte danach eine vollständige oder partielle Rotation der Stichprobeneinheiten in Frage kommen. Nach der Einschätzung des Gesetzgebers sollte in der überwiegenden Zahl aller Stichprobenschichten die vollständige Rotation in regelmäßigen Abständen möglich sein, in nur schwach besetzten Schichten könne es aber auch zu einer nur partiellen Rotation kommen (vgl. BTDrucks 14/4049 S. 14 f.). Der Gesetzgeber ging also davon aus, dass möglichst eine - nicht zwangsläufig jährliche - Rotation aller zu Befragenden erreicht werden soll, aber, wenn dies nicht möglich ist, auch eine teilweise Rotation ausreicht. Dem sind die statistischen Ämter nachgekommen. Sie haben festgelegt, dass spätestens alle fünf Jahre eine neue Stichprobe gezogen wird. Bei der neuen Ziehung werden zunächst nur diejenigen Erhebungseinheiten berücksichtigt, die bislang noch nicht befragt wurden; nur wenn deren Zahl nicht ausreicht, wird auch auf bereits Befragte zurückgegriffen, vorrangig auf solche, deren Befragung schon länger zurückliegt. Damit folgt der Beklagte einem Auswahlplan nach der Vorstellung des Gesetzgebers. Ob dies auch den Anforderungen an einen Rotationsplan im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c BStatG entspricht, bedarf keiner Entscheidung.
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Der Beklagte hat zur Begründung der gewählten Zeitspanne von drei bis fünf Jahren geltend gemacht, eine jährliche Rotation berge eine höhere Fehleranfälligkeit, weil sich bei mehrfacher Verwendung derselben Stichprobe die unvermeidlichen Stichprobenfehler neutralisierten. Das lässt sachfremde Erwägungen nicht erkennen und trägt die Vorgehensweise. Es ist daher vom Berufungsgericht mit Recht gebilligt worden.
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b) Grundrechte der Klägerin werden nicht verletzt.
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aa) Soweit die Klägerin befürchtet, dass sie aufgrund ihrer Auskünfte reidentifiziert werden könne und durch ihre wiederholte Befragung die Gefahr bestehe, dass ein Unternehmensprofil über sie erstellt werde, macht sie einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung geltend, auf das sie sich gemäß Art. 19 Abs. 3 GG auch als juristische Person des Privatrechts berufen kann, soweit es auf Art. 2 Abs. 1 GG gestützt ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2007 - 1 BvR 1550/03 u.a. - BVerfGE 118, 168 <203 f.>). Es schützt ihr Recht, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung ihrer persönlichen Daten zu bestimmen (grundlegend: BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209/83 u.a. - BVerfGE 65, 1 <41 ff.>; vgl. Beschluss vom 13. Juni 2007 a.a.O. S. 184 m.w.N.; stRspr). In dieses Recht wird eingegriffen, wenn von ihr Auskünfte über ihre Rechtsform und ihren Sitz, die bei ihr Beschäftigten, ihre Umsätze und ihre Investitionen verlangt werden, wie dies § 3 Abs. 1 DlStatG vorsieht.
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Die Erhebung ist zulässig, wenn sie auf der Grundlage eines förmlichen Gesetzes erfolgt, das den Verwendungszweck der betroffenen Information hinreichend präzise umgrenzt (BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2007 a.a.O. S. 187), wenn sie weiter den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrt und wenn das Gesetz schließlich organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen trifft, die der Gefahr einer Verletzung des Persönlichkeitsrechts entgegenwirken (BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 a.a.O. <44>). Diese Voraussetzungen sind erfüllt:
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Die Dienstleistungsstatistik beruht auf einem förmlichen Gesetz, das in § 1 Abs. 1 DlStatG i.V.m. §§ 1, 15 BStatG den Zweck der Erhebung klar umgrenzt und sowohl die erhebungsberechtigte Stelle als auch den Kreis der Auskunftspflichtigen festlegt. Sie dient legitimen Zwecken des gemeinen Wohls, weil die Ergebnisse der Dienstleistungsstatistik u.a. als Liefermerkmale der Bundesrepublik Deutschland zur Erfüllung der Strukturverordnung der Europäischen Gemeinschaft sowie zu den Berechnungen im Rahmen volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen benötigt werden, und ist nicht unverhältnismäßig. Namentlich belastet sie die Klägerin nicht übermäßig. Zwar werden mit den Zahlen zu Beschäftigten und Löhnen, zu Umsätzen und Investitionen Angaben verlangt, die für ein Unternehmen sensibel sind. Sie dienen jedoch allein statistischen Zwecken, werden also nur losgelöst von den Personaldaten in anonymisierter Form verarbeitet. Das ist kein gravierender Eingriff in ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung und ihr ohne Weiteres zuzumuten.
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Das Gesetz stellt durch organisatorische und verfahrensrechtliche Regelungen hinlänglich sicher, dass die Angaben der Klägerin nicht auch zu anderen Zwecken ge- oder missbraucht werden, etwa Konkurrenten der Klägerin zugänglich sein könnten. Das Berufungsgericht verweist insofern mit Recht auf § 16 BStatG, der umfangreiche Vorkehrungen zur Geheimhaltung der erhobenen Daten trifft. Ebenso wenig ist die von der Klägerin im Verfahren geäußerte Sorge begründet, ihre Daten könnten rückverfolgt, sie könnte damit reidentifiziert werden. Nach §§ 21, 22 BStatG ist die Reidentifikation bei Strafe verboten. Im Übrigen beruht die Sorge der Klägerin auf einer unzutreffenden Annahme. Die Klägerin verweist darauf, dass sie eine von nur drei Rechtsanwaltsgesellschaften mbH in Sachsen sei, was die Reidentifikation erleichtere. Dabei verkennt sie, dass die befragten Unternehmen in einem Land innerhalb der jeweiligen Branche nicht nach der Rechtsform, sondern nach (insgesamt zwölf) Umsatzklassen ausgewählt werden. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts umfasste die Größenklasse, der die Klägerin angehört, in ihrem Wirtschaftszweig in Sachsen im Jahr 2003 96 Unternehmen.
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bb) Ihren Haupteinwand leitet die Klägerin auch in verfassungsrechtlicher Hinsicht daraus her, dass die Stichprobenhäufigkeit nicht im Gesetz festgelegt ist, sondern dass darüber die Verwaltung nach ihrem Ermessen entscheidet. Auch das Verwaltungsgericht hat darin einen Verstoß gegen den Vorbehalt des Gesetzes gesehen. Dem ist das Berufungsgericht mit Recht nicht gefolgt.
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Insoweit beruft sich die Klägerin auf das Grundrecht der freien Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG, das sie nach Art. 19 Abs. 3 GG gleichermaßen schützt. Die spezifische Beschwer, die mit der Stichprobenhäufigkeit - und überhaupt mit der Frage der Häufigkeit einer Heranziehung zu Befragungen - verbunden ist, betrifft insbesondere die zeitliche Belastung des Befragten und, wenn er eigene Beschäftigte einschaltet, seine wirtschaftliche Belastung als Arbeitgeber.
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Auch Art. 12 Abs. 1 GG gebietet jedoch nicht, dass jede Einzelheit der Datenerhebung durch förmliches Gesetz geregelt wird. Das Gesetz muss jedenfalls den Zweck der Datenerhebung, den Kreis der Auskunftspflichtigen sowie Inhalt und Ausmaß der zu erhebenden Daten bestimmen, während sein Regelungsgehalt im Übrigen in Abhängigkeit von dem Gewicht und der Bedeutung zu ermitteln ist, den die jeweilige Frage für die Ausübung des Grundrechts der Auskunftspflichtigen hat (vgl. insbes. BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2007 a.a.O. S. 186 f., 195 ff.). Zur Frage der Befragungshäufigkeit hat der Gesetzgeber selbst bestimmt, dass höchstens einmal jährlich zu befragen sei und dass insgesamt höchstens 15 % aller grundsätzlich auskunftspflichtigen Erhebungseinheiten in jedem Jahr heranzuziehen seien (§ 1 Abs. 2 DlStatG); dabei ist er davon ausgegangen, dass aus Gründen der Belastungsgleichheit durch periodisches Ziehen neuer Stichproben unter den Auskunftspflichtigen rotiert werden solle (vgl. BTDrucks 14/4049 S. 14 f.). Das Nähere konnte er dem zweckentsprechenden Ermessen der Statistikämter überlassen (ebenso schon BVerwG, Beschluss vom 15. November 1989 a.a.O.). Dabei ist entscheidend, dass die Belastung durch eine auch alljährlich durchgeführte Erhebung nur gering ist. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts beträgt der Aufwand, den Fragebogen auszufüllen, weit weniger als einen Tag. Das ist nicht unzumutbar.
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Soweit die Klägerin erstmals im Revisionsverfahren eine nicht mehr zumutbare Belastung geltend macht, weil sie neben der Dienstleistungsstatistik auch für mehrere andere Statistiken zur Auskunft herangezogen werde, ist dies ein neuer Vortrag, der im Revisionsverfahren nicht berücksichtigt werden kann. Es ist aber darauf hinzuweisen, dass der Gesetzgeber dieses Problem gesehen und für aus seiner Sicht insoweit besonders schutzwürdige Unternehmen Vorsorge getroffen hat: Nach § 6 Abs. 4 BStatG soll ein Unternehmen mit weniger als 50 Beschäftigten im Kalenderjahr in höchstens drei Stichprobenerhebungen für Bundesstatistiken mit Auskunftspflicht einbezogen werden. Damit hat er die besondere Belastung kleinerer Unternehmen durch Auskunftspflichten berücksichtigt.
Die Statistik für Bundeszwecke (Bundesstatistik) hat im föderativ gegliederten Gesamtsystem der amtlichen Statistik die Aufgabe, laufend Daten über Massenerscheinungen zu erheben, zu sammeln, aufzubereiten, darzustellen und zu analysieren. Für sie gelten die Grundsätze der Neutralität, Objektivität und fachlichen Unabhängigkeit. Sie gewinnt die Daten unter Verwendung wissenschaftlicher Erkenntnisse und unter Einsatz der jeweils sachgerechten Methoden und Informationstechniken. Durch die Ergebnisse der Bundesstatistik werden gesellschaftliche, wirtschaftliche und ökologische Zusammenhänge für Bund, Länder einschließlich Gemeinden und Gemeindeverbände, Gesellschaft, Wirtschaft, Wissenschaft und Forschung aufgeschlüsselt. Die Bundesstatistik ist Voraussetzung für eine am Sozialstaatsprinzip ausgerichtete Politik. Die für die Bundesstatistik erhobenen Einzelangaben dienen ausschließlich den durch dieses Gesetz oder eine andere eine Bundesstatistik anordnende Rechtsvorschrift festgelegten Zwecken.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.
(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.
(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.
Die Statistik für Bundeszwecke (Bundesstatistik) hat im föderativ gegliederten Gesamtsystem der amtlichen Statistik die Aufgabe, laufend Daten über Massenerscheinungen zu erheben, zu sammeln, aufzubereiten, darzustellen und zu analysieren. Für sie gelten die Grundsätze der Neutralität, Objektivität und fachlichen Unabhängigkeit. Sie gewinnt die Daten unter Verwendung wissenschaftlicher Erkenntnisse und unter Einsatz der jeweils sachgerechten Methoden und Informationstechniken. Durch die Ergebnisse der Bundesstatistik werden gesellschaftliche, wirtschaftliche und ökologische Zusammenhänge für Bund, Länder einschließlich Gemeinden und Gemeindeverbände, Gesellschaft, Wirtschaft, Wissenschaft und Forschung aufgeschlüsselt. Die Bundesstatistik ist Voraussetzung für eine am Sozialstaatsprinzip ausgerichtete Politik. Die für die Bundesstatistik erhobenen Einzelangaben dienen ausschließlich den durch dieses Gesetz oder eine andere eine Bundesstatistik anordnende Rechtsvorschrift festgelegten Zwecken.
(1) Auf Antrag kann das Gericht, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, daß durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint.
(2) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen ist das Gericht der Hauptsache zuständig. Dies ist das Gericht des ersten Rechtszugs und, wenn die Hauptsache im Berufungsverfahren anhängig ist, das Berufungsgericht. § 80 Abs. 8 ist entsprechend anzuwenden.
(3) Für den Erlaß einstweiliger Anordnungen gelten §§ 920, 921, 923, 926, 928 bis 932, 938, 939, 941 und 945 der Zivilprozeßordnung entsprechend.
(4) Das Gericht entscheidet durch Beschluß.
(5) Die Vorschriften der Absätze 1 bis 3 gelten nicht für die Fälle der §§ 80 und 80a.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) In Verfahren vor den Gerichten der Verwaltungs-, Finanz- und Sozialgerichtsbarkeit ist, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen.
(2) Bietet der Sach- und Streitstand für die Bestimmung des Streitwerts keine genügenden Anhaltspunkte, ist ein Streitwert von 5 000 Euro anzunehmen.
(3) Betrifft der Antrag des Klägers eine bezifferte Geldleistung oder einen hierauf bezogenen Verwaltungsakt, ist deren Höhe maßgebend. Hat der Antrag des Klägers offensichtlich absehbare Auswirkungen auf künftige Geldleistungen oder auf noch zu erlassende, auf derartige Geldleistungen bezogene Verwaltungsakte, ist die Höhe des sich aus Satz 1 ergebenden Streitwerts um den Betrag der offensichtlich absehbaren zukünftigen Auswirkungen für den Kläger anzuheben, wobei die Summe das Dreifache des Werts nach Satz 1 nicht übersteigen darf. In Verfahren in Kindergeldangelegenheiten vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit ist § 42 Absatz 1 Satz 1 und Absatz 3 entsprechend anzuwenden; an die Stelle des dreifachen Jahresbetrags tritt der einfache Jahresbetrag.
(4) In Verfahren
- 1.
vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit, mit Ausnahme der Verfahren nach § 155 Satz 2 der Finanzgerichtsordnung und der Verfahren in Kindergeldangelegenheiten, darf der Streitwert nicht unter 1 500 Euro, - 2.
vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit und bei Rechtsstreitigkeiten nach dem Krankenhausfinanzierungsgesetz nicht über 2 500 000 Euro, - 3.
vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit über Ansprüche nach dem Vermögensgesetz nicht über 500 000 Euro und - 4.
bei Rechtsstreitigkeiten nach § 36 Absatz 6 Satz 1 des Pflegeberufegesetzes nicht über 1 500 000 Euro
(5) Solange in Verfahren vor den Gerichten der Finanzgerichtsbarkeit der Wert nicht festgesetzt ist und sich der nach den Absätzen 3 und 4 Nummer 1 maßgebende Wert auch nicht unmittelbar aus den gerichtlichen Verfahrensakten ergibt, sind die Gebühren vorläufig nach dem in Absatz 4 Nummer 1 bestimmten Mindestwert zu bemessen.
(6) In Verfahren, die die Begründung, die Umwandlung, das Bestehen, das Nichtbestehen oder die Beendigung eines besoldeten öffentlich-rechtlichen Dienst- oder Amtsverhältnisses betreffen, ist Streitwert
- 1.
die Summe der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen, wenn Gegenstand des Verfahrens ein Dienst- oder Amtsverhältnis auf Lebenszeit ist, - 2.
im Übrigen die Hälfte der für ein Kalenderjahr zu zahlenden Bezüge mit Ausnahme nicht ruhegehaltsfähiger Zulagen.
(7) Ist mit einem in Verfahren nach Absatz 6 verfolgten Klagebegehren ein aus ihm hergeleiteter vermögensrechtlicher Anspruch verbunden, ist nur ein Klagebegehren, und zwar das wertmäßig höhere, maßgebend.
(8) Dem Kläger steht gleich, wer sonst das Verfahren des ersten Rechtszugs beantragt hat.