Verwaltungsgericht Halle Urteil, 14. Apr. 2015 - 2 A 11/15
Tatbestand
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Die Klägerin begehrt von dem Beklagten die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids für die Errichtung und den Betrieb von fünf Windkraftanlagen.
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Gegenstand des entsprechenden Antrags vom 23. Juli 2012 sind fünf Windkraftanlagen vom Typ Enercon E101, Leistung 3,0 MW, Nabenhöhe 99 m, Rotordurchmesser 101 m, Gesamthöhe 149,5 m auf Grundstücken der Gemarkung {A.} (WKA 01, Flur 15, Flurstück 27/1, WKA 02, Flur 15, Flurstück 27/2, WKA 04, Flur 15, Flurstück 10/3, WKA 06, Flur 4, Flurstück 28/1, WKA 07, Flur 4, Flurstück 16/1). Der Standort befindet sich im südwestlichen Teil des {F.}, etwa 5 km südlich von {G.} und ca. 25 km südwestlich von {H.}. Die Windkraftanlagen 1, 2, 4 und 6 liegen innerhalb des Eignungsgebietes für die Nutzung der Windenergie Nr. 4 {A.} (gemäß 4.5.8.3 des regionalen Entwicklungsplans {H.}). Die Windkraftanlage 7 befindet sich außerhalb eines Vorranggebietes und außerhalb eines Eignungsgebietes. Sie liegt aber in sehr geringer Entfernung zum Eignungsgebiet für die Nutzung der Windenergie Nr. 4 {A.}, nämlich weniger als 40 m.
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Die WKA 01 befindet sich in einem Abstand von ca. 2 km von einem Drehfunkfeuer „DVOR GOT (Gotem)“ der Beigeladenen zu 3). Bei dem DVOR handelt es sich um eine Funknavigationsanlage zum Zweck der zivilen Flugsicherung, hier des Flughafens Leipzig/Halle. Ein Drehfunkfeuer ist eine Bodenstation, deren Signal von einem speziellen Empfänger in Flugzeugen ausgewertet und als Richtungsinformation auf einem Anzeigegerät abgelesen werden kann. Die WKA 7 befindet sich in einem Abstand von etwas mehr als 3 km, die WKA 02, 04 und 06 befinden sich zwischen ca. 2-3 km von dem Drehfunkfeuer entfernt.
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In dem in Rede stehenden Bereich sind bereits vier Windkraftanlagen offenbar mit einer Gesamthöhe von 85 m errichtet. Geplant sind von verschiedenen Betreibern ca. 23 Windkraftanlagen in diesem Bereich. In einem Umkreis von 15 km um das DVOR der Beigeladenen zu 3) befinden sich ca. 134 Windkraftanlagen.
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Unter dem 28. November 2012 teilte die Beigeladene zu 3) dem beigeladenen Landesverwaltungsamt mit, gutachterlich werde nach § 31 Abs. 3 LuftVG dahin Stellung genommen, dass gegen die Errichtung der WKA 1, 2, 4, 6 und 7 als Bestandteil des Windparks keine Einwendungen bestünden, wenn bestimmte Voraussetzungen der Kennzeichnung eingehalten würden.
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Unter dem 09. Januar 2013 heißt es von der Beigeladenen zu 3) unter „gutachterliche Stellungnahme nach § 18 a LuftVG zu 5 Windkraftanlagen in der Gemarkung {A.}“, dass hierdurch Flugsicherheitseinrichtungen der DSF betroffen seien, die nach § 18 a Abs. 1 a LuftVG angemeldet wurden (DVOR Gotem). Wörtlich heißt es dort weiter wie folgt:
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„Es sind Flugsicherungseinrichtungen der DFS betroffen, die nach § 18 a LuftVG Abs. 1a angemeldet wurden (DVOR Gotem).
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Gemäß Annex 10, Vol. I, Att. C, Kapitel 3.7.3.4 wird für VOR-Signale ein maximaler Winkelfehler von ± 3° empfohlen. Unter Berücksichtigung des Fehlerbeitrags der Bodenstation von ±2° (Gerätestandard gemäß Annex 10, Vol. I, Kap. 3.3.3.2) verbleibt für Störungen durch externe Umgebungseinflüsse (z.B. durch Gelände, Gebäude, WEA) ein zulässiger Störbeitrag von ±1°.
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Die DFS erwartet bei der Errichtung der geplanten WEA zusätzliche Störbeiträge, die aufgrund der bestehenden Situation nicht akzeptabel sind.
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Bei der Beurteilung des Vorhabens wurden die oben angegebenen Koordinaten berücksichtigt.“
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Unter dem 28. Januar 2013 entschied das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung, beigeladen über die Beigeladene zu 4), unter Bezugnahme auf die Stellungnahme der Beigeladenen zu 3) gegenüber dem zu 1) beigeladenen Landesverwaltungsamt, dass die Bauwerke nicht errichtet werden dürften, weil § 18 a LuftVG ihrer Errichtung entgegen stünde (Beiakte D). Unter dem 08. Februar 2013 nahm der Beigeladene zu 1) als obere Luftfahrtbehörde des Landes Sachsen-Anhalt unter Bezugnahme der vorläufigen Stellungnahmen vom 17. September 2012 dahin Stellung, dass die Zustimmung zur Genehmigung nach § 14 Abs. 1 LuftVG versagt werde. Dabei nahm er Bezug auf die Stellungnahme der Beigeladenen zu 3) und der Entscheidung des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung. Zwar liege der Standort außerhalb von Bauschutzbereichen nach § 12 LuftVG, jedoch im Anlagenschutzbereich der Anlage DVOR gemäß § 18 a LuftVG, wonach Bauwerke nicht errichtet werden dürften, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Solche Störungen könnten die Funktionsfähigkeit von Flugsicherungseinrichtungen in Frage stellen und bildeten eine erhebliche Gefährdung für die Flugsicherheit. Durch die Errichtung der in Rede stehenden Windkraftanlagen würden zusätzliche Störbeiträge hinsichtlich des DVOR erwartet. Die Signale dürften danach einen maximalen Winkelfehler von ± 3° aufweisen. Unter Berücksichtigung des Fehlerbeitrages der Bodenstation von ± 2°, verbliebe ein zulässiger Störbeitrag durch externe Umgebungseinflüsse, insbesondere Windkraftanlagen, ein von ± 1°.
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Die Beigeladenen zu 3) und das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung nehmen im gerichtlichen Verfahren zu der Wirkungsweise eines DVOR und ihren Berechnungsmethoden zur Störwirkung ausführlich Stellung. Ein DVOR (Doppler Very High Frenquency Omnidirectional Radio Range) sende ein spezielles Funksignal aus, dem ein Empfänger die Richtung zum Funkfeuer entnehmen könne. Er sei mit einem Leuchtturm für die Seeschifffahrt vergleichbar, der mit zwei Scheinwerfern ausgerüstet sei. Ein Scheinwerfer rotiere mit einem stark gebündelten Lichtstrahl (Umlaufsignal), der andere, ein Rundscheinwerfer, blitze immer dann auf, wenn der rotierende Lichtstrahl durch die Nordrichtung laufe (Bezugssignal). Er benötige für den Umlauf 360 Sekunden. Durch die Messung der Zeit zwischen Aufblitzen des Rundscheinwerfers und dem Durchgang des rotierenden Lichtstrahls durch den Beobachtungsstandort sei genau bestimmbar, in welcher Richtung sich das Schiff zum Leuchtturm befinde.
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Auch das DVOR strahle zwei Signale (hochfrequente Funkwellen) aus: ein Bezugssignal, das in alle Richtungen strahlt und dessen Phasenlage auf die magnetische (missweisende) Nordrichtung eingestellt sei, und ein gerichtetes Umlaufsignal. Beide Signale hätten am Ort des Empfängers zueinander eine bestimmte Phasenlage. Diese Phasenlage sei identisch mit dem Winkel zwischen der (missweisenden) Nordrichtung und der Richtung, die das Flugzeug zum DVOR momentan habe. In Richtung missweisend Nord seien Bezugs- und Umlaufsignal „in Phase“, d.h. die Phasendifferenz betrage 0°. In jeder anderen Richtung entspricht die Phasendifferenz dem Winkel gemessen von (missweisend) Nord. Der Bordempfänger im Flugzeug empfange beide Signale, messe die Phasendifferenz und stelle dadurch fest, in welcher Richtung sich das Flugzeug zur DVOR Bodenstation befindet. Ein DVOR erzeuge unendlich viele Strahlen, „Radiale“. Aufgrund der Gradeinteilung der Kompassrose seien nur 360 Radiale nutzbar. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung lege Flugverfahren (§ 27a LufVO) fest und erteile Flugverkehrskontrollfreigaben (§ 26 LuftVO); hierbei nutze er das DVOR. Die Richtungsinformationen von Drehfunkfeuern könnten durch verschiedene Einflüsse beeinträchtigt werden. Bei der Signalausbreitung könne es durch Reflektionen an markanten Geländeunebenheiten oder Bauwerken zu Störungen der Winkelinformation kommen. Dabei werde dem direkt empfangenen korrekten Signal ein reflektiertes Störsignal überlagert (sog. Mehrwegeausbreitung). Je nach dem Unterschied der Signalstärken des direkten und reflektierten Signals könnten dadurch sog. Winkelfehler entstehen, die die zulässigen Toleranzen überschreiten könnten. Die Internationale Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) habe keine eindeutigen VOR Winkelfehlertoleranzen festgelegt. Sie leiteten aber aus den anwendbaren internationalen Empfehlungen u.a. zur VOR Technik eine Fehlertoleranz von +/- 1° für Effekte der Mehrwegeausbreitung ab. Daneben komme es durch das Wandern des magnetischen Nordpols zu einem sog. Nordausrichtungsfehler, der im Rahmen der regelmäßigen Wartungen zu korrigieren sei. Weitere Fehler ergäben sich aus der Bodenstation selbst, z.B. aufgrund von bauteilbedingten Schwankungen oder Witterungseinflüssen.
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Der Anlagenschutzbereich stelle sich als dreidimensionalen Raum um die Flugsicherungseinrichtung dar, dessen Durchdringung durch ein Bauwerk oder eine sonstige Anlage eine Störung bewirken könne. Im September 2009 sei die zweite Auflage des ICAO EUR DOC 015 herausgegeben worden. Seit diesem Datum seien Anlagenschutzbereiche bei Windkraftanlagen von 3 km auf 15 km erweitert worden. Daher seien bereits viele Windkraftanlagen in dem Anlagenschutzbereich von 15 km ohne Zustimmung der Fachbehörden errichtet worden.
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Mit Beschluss vom 02. Oktober 2012 lehnte die Gemeinde {A.} die Erteilung ihres gemeindlichen Einvernehmens nach § 36 Abs. 1 BauGB für die Erteilung des in Rede stehenden immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids mit der Begründung ab, dass sich der Standort im Geltungsbereich der Satzung über die Veränderungssperre für einen künftigen Bebauungsplan „Windpark {A.}“ befinde. Die Zulassung der im Vorbescheidsverfahren beantragten fünf Windkraftanlagen im Bereich der Geltung der Veränderungssperre erschwerten die Aufstellung des Bebauungsplans „Windpark Barnstädt“ wesentlich. Denn die Gemeinde habe noch keine genauen Entscheidungen über die Anzahl, Lage und Höhe der Windkraftanlagen getroffen. Zudem verweist sie auf die Veränderungssperre vom 27. September 2011.
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Unter dem 15. Mai 2013 erläuterte das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung auf Anfrage des Beklagten seine Stellungnahme vom 09. Januar 2013. Darin heißt es wörtlich wie folgt:
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„Nach § 18 a LuftVG entscheidet das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung auf Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung von Bauwerken Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Im vorliegenden Fall beinhaltet meine Entscheidung materielles Baurecht in Gestalt eines Bauverbots, welches von der Baugenehmigungsbehörde umzusetzen ist. Die Ermittlung, ob und wie sich das Vorhandensein von Bauwerken negativ auf Flugsicherungseinrichtungen auswirken kann, erfolgt nach den internationalen Maßgaben der ICAO. Diese sind den Dokumenten ICAO Euro DOC 015 sowie ICAO DOC 8071 zu entnehmen, die in dem Anhang (Annex) 10 zum ICAO Vertrag enthalten sind. Das Abkommen über die internationale Zivilluftfahrt (Chicagoer Abkommen) wurde am 7. Dezember 1944 in Chicago von 52 Staaten unterzeichnet. Damit wurde die Grundlage eines internationalen Luftfahrtrechts auf völkerrechtlicher Basis geschaffen und die ICAO gegründet. Die Bundesrepublik Deutschland ist durch Verkündung im Bundesgesetzblatt 1956 II S. 411 der ICAO beigetreten. Die Unterzeichnerstaaten sind gehalten, verbindliche Normen auf ihrem Gebiet so weit wie möglich umzusetzen.
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Bei den o.g. Dokumenten handelt es sich um den anerkannten Stand der Technik respektive die fachlichen Standards zur Ermittlung des entscheidungserheblichen Störpotentials.
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Auf dieser Grundlage hat die Flugsicherungsorganisation in einer vertieften fachtechnischen Analyse geprüft, ob im vorliegenden Fall Störungen zu erwarten sind. Dabei ist maßgeblich, ob die jeweiligen Anlagentoleranzen eingehalten oder überschritten werden. Das Ergebnis dieser Prüfung ist in der gutachtlichen Stellungnahme zusammengefasst.
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In der gutachtlichen Stellungnahme wird ausgeführt, dass der maximal zulässige Störbeitrag von ± 1° für Störungen durch externe Umgebungseinflüsse bereits ausgeschöpft ist. Daher ist der Errichtung von Bauwerken, die den Störbeitrag erhöhen zu widersprechen.“
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Unter dem 12. Juli 2013 gab der Beklagte der Klägerin die Möglichkeit, zu einer beabsichtigten Ablehnung Stellung zu nehmen. Unter dem 24. Juli 2013 beantragte die Klägerin hilfsweise für den Fall, dass die Genehmigungsbehörde nach Abwägung des klägerischen Vortrags weiterhin an einer Ablehnung des begehrten Vorbescheids festhalten sollte, die Frage der Betroffenheit der Flugsicherungseinrichtung DVOR Gotem im Rahmen dieses Vorbescheidsverfahrens auszuklammern.
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Mit (streitgegenständlichem) Bescheid vom 06. August 2013 lehnte der Beklagte die Erteilung des begehrten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids für die Errichtung und den Betrieb der in Rede stehenden fünf Windkraftanlagen ab. Zur Begründung führte er aus, dass öffentlich-rechtliche Vorschriften nach § 6 Abs. 1 BImSchG entgegenstünden. Denn diese Vorschriften seien gemäß § 9 Abs. 3 BImSchG auch für die Erteilung eines Vorbescheids anwendbar. Dem Vorbescheid stünde § 18 a Abs. 1 Satz 1 LuftVG entgegen. Hiernach dürften Bauwerke nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. So liege es hier unter Bezugnahme auf die gutachtlichen Stellungnahmen der Beigeladenen zu 3) und dem Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung vom 18. Januar 2013 und 09. Januar 2013.
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Hiergegen erhob die Klägerin unter dem 20. August 2013 Widerspruch. Zur Begründung führte sie aus, dass im Rahmen der Anhörung, die Frage der Betroffenheit der Flugsicherungseinrichtung DVOR Gotem, ausgeklammert worden sei. Daher könne dieser Punkt nicht als Ablehnungsgrund dienen. Die Stellungnahmen der Fachbehörden seien inhaltsleer und könnten einer positiven Gesamtprognose nicht entgegenstehen. Es sei zudem gänzlich ungeklärt, wie die Störwirkung vorhandener Vorbelastungen zu bemessen sei. Auch der Umfang des tatsächlichen internen Fehlers des DVOR und die sich daraus ableitende freie Fehlerkapazität sei nicht nachvollziehbar ermittelt worden. Der Grad der tatsächlich zu erwartenden Zusatzbelastung der in Rede stehenden Anlagen sei ebenfalls nicht im Einzelnen berechnet worden. Auch sei nicht darauf eingegangen worden, inwieweit Abhilfe durch technische Anpassung am DVOR nach § 18 a Abs. 2 LuftVG möglich sei. Die ICAO-Richtlinie entfalte keine rechtliche Bindungswirkung und könne geltendem Bundesrecht nicht entgegenstehen. Auch könne in den Stellungnahmen der Beigeladenen zu 3) und 4) keine luftfahrtrechtliche Untersagungsverfügung gesehen werden. Einen belastbaren Beleg hätten diese Stellen nicht vorgelegt. Es handele sich lediglich um eine Vermutung oder eine Erwartung. Durch das DVOR Gotem würden derzeit mehrere Windkraftprojekte innerhalb ausgewiesener Windeignungs- und Vorranggebiete blockiert. Damit seien Investitionsvolumen von geschätzten 100-200 Millionen Euro blockiert. Dies wirke sich auch auf die Gewerbesteuer für die Standortgemeinden aus. Hier drohe auf verschiedenen Ebenen ein erheblicher Schaden auch zu Lasten des Landkreises. Außerdem habe die Beigeladene zu 3) bereits unter dem 28. November 2012 festgestellt, dass grundsätzlich keine Bedenken gegen die Errichtung der geplanten Windparks bestünden. Erst in einer nachträglichen Stellungnahme vom 09. Januar 2013 sei auf die Flugsicherungseinrichtung DVOR abgestellt worden. Diese sei indes so vage und nicht hinreichend bestimmt, dass hieran eine Versagung nicht geknüpft werden könne. Möglicherweise käme auch eine Reduzierung der Anlagenzahl in Betracht. Es werde ein noch vorhandener Freibetrag von 1° eingeräumt. Wie hoch der tatsächliche zusätzliche Störbeitrag sei, sei jedoch unbekannt, weil er nicht ermittelt worden sei. Möglicherweise liege dieser bei lediglich 0,5° und damit innerhalb der Freigrenze. Der maximale Winkelfehler sei nicht auf nur ± 3° begrenzt, sondern betrage nach den Richtlinien der ICAO 3,5°. Unter Berücksichtigung einer maximalen pauschalisierten Toleranz auf dem Gerätestandard von 2° sei also ein vorhandener Freibetrag von mindestens 1,5° übrig. Außerdem komme es nicht auf den Gerätestandard an, sondern auf den konkreten Fehlerbeitrag des DVOR. Die Störungen könnten auch durch Maßnahmen der Flugsicherungsorganisation verhindert werden, wenn der Kostenaufwand nicht über dem Geldwert der beabsichtigten Veränderung liege (§ 18 a Abs. 2 Satz 2 LuftVG). Der Geldwert der geplanten Windkraftanlagen sei erheblich, insoweit könne von der Flugsicherung einiger Aufwand verlangt werden. Bei der Technik des DVOR handele es sich um eine auslaufende Technik. Alternative technische Lösungen wie GPS seien weniger störanfällig gegenüber Windkraftnutzungen und würden in zunehmendem Maße diese Rolle übernehmen. Außerdem habe sie unter dem 24. Juli 2013 beantragt, die Frage der Betroffenheit der Flugsicherungseinrichtung DVOR Gotem auszuklammern. Dies sei von der Genehmigungsbehörde abgelehnt worden. Die positive Gesamtprognose habe der Landkreis zu Unrecht nicht erkannt. Eine qualifizierte Abwägung zwischen den öffentlich-rechtlichen Belangen und der Privilegierung des Bauvorhabens nach § 35 BauGB sei nicht ordnungsgemäß erfolgt. Denn aufgrund der bisher erhobenen Daten sei dies auch nicht möglich. Eine vorläufige positive Gesamtbeurteilung zum Vorhaben sei gegeben, weil nicht von vornherein unüberwindliche Hindernisse vorlägen. Konkrete Untersuchungen zum Einfluss der geplanten Windkraftanlagen auf das DVOR Gotem lägen nicht vor. Es könne davon ausgegangen werden, dass zumindest eine ggf. angepasste Konstellation genehmigungsfähig sei. Sie, die Klägerin, könne etwa die Anzahl der Anlagen oder deren Höhe reduzieren. Der noch freie zulässige Störbeitrag durch externe Umgebungseinflüsse liege zudem größer als 1 . Technische Ungewissheiten der Messbarkeit der „Störungen“ i.S.d. § 18a Abs. 1 LuftVG dürften nicht pauschal zu ihren Lasten gewertet werden. Ein wesentlicher Punkt für die mögliche positive Gesamtprognose sei der in Aufstellung befindliche Bebauungsplan „Windpark Barnstädt“. Die in Rede stehenden Standorte lägen innerhalb eines Windeignungsgebietes. Offensichtlich hätten die Beigeladenen zu 3) und 4) bisher keine Probleme mit dieser Ausweisung gehabt. Außerdem stünden keine naturschutzrechtlichen Belange entgegen. Dem Antrag auf Erteilung eines Vorbescheids sei nach Nr. 4.4 unter Berücksichtigung von nachfolgenden Vorbehalten und Voraussetzungen zugestimmt worden.
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Im Widerspruchsverfahren bezog sich die Klägerin auf ein Gutachten der NAVCOM Consult vom 19. Februar 2014 durch Dr. Ing. {I.}aus {J.}. In diesem Gutachten werden im Auftrag von zwei Vorhabensträgern (u.a. auch der Klägerin) geplante Windparks mit 17 und sechs Windkraftanlagen auf ihre Störwirkung auf das DVOR untersucht. Das Gutachten behandelt diese beiden zusammenhängenden Windparks zunächst separat und anschließend als Gesamtheit in der Überlagerung. Es werden zunächst für die jeweils nächstgelegene vollmetallisch als Worst-Case modellierte Windkraftanlage systematische Variationen der Windrichtung und der Rotorstellung zur Bestimmung des Worst-Case Winkelfehlers durchgeführt und statistisch bewertet. Dann werden mit dieser Worst-Case Kombination die jeweils weiteren fünf und 16 Windkraftanlagen in der Simulation der jeweiligen Gesamtgruppe unter zufällig verteilter Windrichtung (± 5°) und zufällig verteilter Rotorposition hinzugenommen. Zu der Gesamtgruppe aus 23 Windkraftanlagen werden schließlich die vier kleinen, direkt in der Nachbarschaft stehenden Windkraftanlagen hinzugenommen. Ausweislich des Gutachtens lägen den Beurteilungen die international anwendbaren ICAO-Dokumente zugrunde. Die von der DFS angewandte, nicht terministische Plausibilitätsberechnung entspreche nicht dem Stand der Technik und berücksichtige nicht alle wesentlichen physikalischen Randbedingungen. Danach bewegten sich die Winkelfehler innerhalb von ± 0,8° und mit den extrem seltenen Maximalwerten ganz sicher innerhalb ± 2 °. Nach gutachtlicher Beurteilung auf Basis der theoretischen und numerischen Ergebnisse und der langjährigen Systemerfahrungen ergebe sich, dass die geplanten 23 Windkraftanlagen an den beantragten Standorten auch unter Berücksichtigung der Vorbelastungen errichtet werden könnten. Für die Erstellung des Gutachtens seien adäquate 3 D-Modellierungen und numerische Methoden zur Berechnung der Streueffekte der Windkraftanlagen angewendet worden. Durch systematische Parameter-Variation der Windrichtung und der Rotorstellung für das vollmetallische 3 D-Modell („Worst-Case“) und für den Fall des Ersatzes der vollmetallischen Rotorblätter durch den metallischen Blitzableiter („Best-Case“) seien die maximalen und statistischen Winkelfehler für die vollmetallische „WorstCase-Windkraftanlage“ auf Sektoren, speziellen Radialen und auf Orbit analog den Flugvermessungen als ungefilterte Rohdaten berechnet worden. Die errechneten typischen Gesamtfehler von ± 3° und extrem seltene Gesamtfehler von ± 2,2° lägen immer noch sicher weit innerhalb der ICAO-Toleranzen für „Bends“ (DOC 8071; ± 3,5°).
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Am 24. September 2014 hat die Klägerin bei dem erkennenden Gericht Klage erhoben. Sie ist bei der zu diesem Zeitpunkt für das Bundesimmissionsschutzrecht zuständigen 4. Kammer unter dem Aktenzeichen 4 A 195/14 eingetragen worden.
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Unter dem 17. Oktober 2014 hat das Bundesamt für Flugsicherung gegenüber dem Beigeladenen zu 1) ausgeführt, dass seine Entscheidung nach § 18 a LuftVG keine bloße „Stellungnahme“, sondern eine für die Genehmigungsbehörden verbindliche Entscheidung über die Frage darstelle, ob Störungen im Sinne des § 18 a LuftVG durch ein Bauwerk zu erwarten seien. Hierzu stehe ihr ein Beurteilungsspielraum zu (unter Bezugnahme auf u.a. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Juli 2014, 11 K 3648/12, Rn. 51, zitiert aus Juris). Drehfunkfeuer gehörten zu den Anlagen und Geräten der Flugsicherung und seien entsprechend der Verordnung über Art, Umfang, Beschaffenheit, Zulassung, Kennzeichnung und Betrieb von Anlagen und Geräten über die Flugsicherung (FSMusterZulV) zulassungspflichtig. Sie dienten der Unterstützung der Flugsicherung bei der Erfüllung ihrer Aufgabe, der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs nach § 19 Abs. 5 LuftVG. Zu dem Gutachten der NAVCOM Consult führt er aus, dass ihm die Simulationen der Firma NAVCOM bekannt seien und diese hinsichtlich des zu erwartenden Störungsbeitrags der neu zu errichteten Windkraftanlagen regelmäßig eine gute Übereinstimmung mit den Ergebnissen der Beigeladenen zu 3) aufwiesen. Etwaige Unterschiede ergäben sich dabei regelmäßig erst bei der weiteren Berechnung der Gesamtstörung. Erklärbar seien diese allesamt mit dem Verstoß gegen den in ICAO-Annex 10 und EUR DOC 015 niedergelegten fachlichen Standard und fehlender Berücksichtigung der Auswirkungen von Störungen auf das Gesamtsystem Flugsicherung (Beiakte D). Ein höherer Erkenntnisgewinn sei durch die Verwendung vermeintlich „echter“ Simulationsprogramme nicht sichtbar geworden. Es habe sich vielmehr gezeigt, dass gerade bei Simulationen stets bestimmte Umstände vernachlässigt oder pauschaliert werden müssten. In der Folge würden einzelne Parameter der Umgebung bei der Modellierung unberücksichtigt gelassen, wohingegen andere Parameter in besonderer Detailtreue modelliert würden. Die Simulation sei bildlich zwar sehr anschaulich, sie suggeriere jedoch eine Genauigkeit, die sie aufgrund der ungleichen Detailtreue der eingeflossenen Parameter tatsächlich aber nicht aufweise. Derartige Vereinfachungen seien nur dann zulässig, wenn sie insgesamt in einem ausgewogenen Verhältnis stünden. Die Flugverkehrskontrolle sei zu jeder Zeit auf die ordnungsgemäße Funktion der Flugsicherungseinrichtungen angewiesen. Sie müsse daher auch die im ungünstigsten Fall mögliche Beeinträchtigung der von ihr verwendeten Flugsicherungseinrichtungen im Rahmen der Aufgabenerfüllung berücksichtigen. Dazu müsse sie aber auch die Worst-Case-Fehler der Flugsicherungseinrichtungen kennen. ICAO Annex 10 sowie das ICAO EUR DOC 015 schrieben zwar nicht vor, wie die Beurteilung von Windkraftanlagen genau erfolgen solle, sie beschrieben jedoch, welche Faktoren bei der Beurteilung zu berücksichtigen seien. In dem von der Klägerin vorgelegten Gutachten werde unzulässig davon ausgegangen, dass die gesamte Vorbelastung durch die Flugvermessung ersichtlich sei (neben Topografie insbesondere Einflüsse durch bestehende und genehmigte, aber noch nicht errichtete Windkraftanlagen). Dies entspreche nicht dem anerkannten fachlichen Standard. Die eben erwähnten ICAO-Angaben warnten sogar vor einer derartigen Vorgehensweise. Im Anlagenschutzbereich des DVOR seien 135 Windkraftanlagen errichtet. Die 135 Bestandwindkraftanlagen seien in dem vorgelegten Gutachten unzureichend berücksichtigt worden. In dem Gutachten sei auch unzulässigerweise von einem Alignement-Fehler als Mittelwert ausgegangen worden. Ob der Fehler der Bodenstation in dem zu betrachtenden Radialbereich tatsächlich diesem Mittelwert entspreche, lasse sich faktisch nicht feststellen. Daneben schwanke dieser Wert. Auch der Nordausrichtungsfehler verändere sich. Die Verwendung eines Mittelwertes ergebe auch nur einen mittleren Fehler, der überdies einige Zeit nach der Messung wieder obsolet sei. Dies entspreche nicht dem anzuwendenden Worst-Case-Ansatz. Ausweislich der ICAO EUR DOC 015 müsse aber der maximale Fehler der Bodenstation beachtet werden. Zugrunde zulegen sei also nicht die reale Winkelabweichung, sondern die für den Betrieb der Anlage mögliche Winkelabweichung. Der Anlagenbetreiber sei nicht gehalten, sein für den rechtmäßigen Betrieb der Anlage zulässiges Fehlerbudget einzuschränken. Eine Erhöhung der Wartungsmaßnahmen, die ihren Grund allein in der Reduktion des eigentlich zulässigen Fehlers der Bodenstation von ± 2° fänden, bedeute eine Störung der Flugsicherungseinrichtung. Denn sie führe zu einer Erhöhung der wartungsbedingten Einschränkungen der Nutzbarkeit der Anlage. Die Einschränkung der Verfügbarkeit sei eine Störung. Eine weitere unzulässige Annahme sei, dass zur Ermittlung des Winkelfehlers (radial signal error) die RSS-Methode angewendet werde. Diese sei jedoch nur zur Berechnung des VOR aggregate error und des VOR system use error vorgegeben und dies auch nur unter bestimmten Voraussetzungen. Für die hier maßgebliche Variable des radial signal error sei diese Formel weder vorgegeben, noch sei die Anwendung schlüssig. ICAO Annex 10 gebe klar vor, dass nur bei unabhängigen Variablen eine Anwendung in Betracht komme. Daneben sei auch das Abstellen allein auf die „Messbarkeit“ der durch das betrachtete Bauwerk zu befürchtenden Einwirkungen für die Beurteilung nach § 18 a Luft VG ungeeignet. Begründet werde die fehlende Erheblichkeit der hinzutretenden Beeinträchtigung allein damit, das die Effekte angeblich durch Messungen nicht nachweisbar seien. Dies sei jedoch keine ausreichende Begründung für die Annahme einer Unbeachtlichkeit, sondern nur dafür, dass die Messungen stets von Messunsicherheiten begleitet seien, weshalb Berechnungen zu bevorzugen seien. Verfolge man den klägerischen Ansatz weiter, führe dies dazu, dass durch die permanente Summierung kleiner – angeblich irrelevanter – Beeinträchtigungen, eine immer weiter zunehmende Störung der Flugsicherungseinrichtung möglich wäre. Dies hätte zur Folge, dass Störungen aufträten, die die Nutzbarkeit einschränkten und diese letztlich unbenutzbar werde (unter Bezugnahme auf VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Juli 2014, 11 K 3648/12, Seite 28). Auch dies stehe im Widerspruch zu Annex 10 und ICAO EUR DOC 015.
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Ebenso fehlerhaft gehe das Gutachten von einer „95 % Regel“ aus. In einigen ICAO Unterlagen werde ein Parameter von 95% für die statistische Verteilung als Erwartungswert gewählt. Zu Unrecht werde in dem Gutachten aus der Annahme, dass bestimmte Parameter in 95 % aller Fälle eingehalten werden (Annex 10), und der Annahme, dass sich Luftfahrzeuge in 95 % der Flugzeit innerhalb bestimmter Schutzräume aufhielten, darauf geschlossen, dass überschießende Fehler in 5 % der räumlichen Absenkung des Funkfeuers erlaubt seien. Ein solcher Umkehrschluss sei jedoch nicht zulässig. Zudem verweise er auf die Stellungnahme der Beigeladenen zu 3) vom 18. September 2014, die beigefügt sei. Sie, die Beigeladene zu 3) prognostiziere für die 17 Windkraftanlagen, die Gegenstand des Gutachtens der NAVCOM Consult gewesen seien, einen Winkelfehler von 1,9°. Bei diesen Betrachtungen sei der vorhandene Windkraftanlagenbestand noch nicht aufgenommen. Im Anlagenschutzbereich des DVOR GOT seien ihr, der DFS, also der Beigeladenen zu 3), 134 Windkraftanlagen als Bestandsanlagen bekannt. Werde nur dieser Bestand betrachtet, prognostiziere sie einen maximalen Winkelfehler von 1,1°. Mit dem Bestand von 134 Anlagen und den 17 Anlagen aus dem Gutachten prognostiziere sie mithin einen Winkelfehler von 2,5°.
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In der Simulation des NAVCOM Gutachten werde eine zufällige Rotorstellung der Windkraftanlagen angenommen. Ob dies tatsächlich einem Worst-Case Szenario im Sinne der Anforderungen der ICAO entspreche, sei zweifelhaft. Denn gerade bei Windparks ließen sich regelmäßig synchrone Rotorbewegungen beobachten. Auch bleibe unklar, ob die betrachteten Szenarien (mittlerer Azimut-Winkel der Rotorebenen, Wind aus Nordwest, Wind aus Südwest, jeweils mit ± 5° Variation) auch tatsächlich das Worst-Case-Szenario gemäß ICAO-Forderung erfasse. Gegebenenfalls ließe sich durch diese unzulässigen Grundannahmen die niedrigeren Werte der NAVCOM gegenüber den DFS-Prognosen erklären. Für die streitgegenständlichen Windkraftanlagen prognostiziere sie einen Winkelfehler von 1,1 %.
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Die Klägerin bezieht sich zur Klagebegründung auf das Gutachten der NAVCOM vom 19. Februar 2014 und die Ergänzung vom 27. Juni 2014, wonach die geplanten Windkraftanlagen an dem Standort errichtet werden könnten, weil eine Störwirkung i.S.d. § 18 a LuftVG nicht vorliege. Es sei verfassungsrechtlich mit Blick auf die hinter dem Genehmigungsanspruch stehenden Grundrechte aus Art. 12, 14 GG nicht vertretbar, anzunehmen, dass jede Beeinträchtigung einer Flugsicherungseinrichtung eine Ablehnung rechtfertige. Hier liege allenfalls eine marginale Beeinträchtigung vor, die der Errichtung der Windkraftanlagen nicht entgegenstehe. Eine Störung liege mithin (erst) dann vor, wenn unter Gesichtspunkten der Gefahrenabwehr die Beeinträchtigung der Flugsicherungseinrichtung nicht mehr hinnehmbar ist (unter Bezugnahme auf VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013, 3 K 248/09; VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014, 5 B 6430/13). Erforderlich sei somit, dass nicht nur hypothetisch, sondern mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in überschaubarer Zukunft mit einem Schadenseintritt (Kollision, gefährliche Annäherung) zu rechnen sei.
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Den Behörden stehe zudem auch kein Beurteilungsspielraum für die Bewertung einer Störung zu. Hierzu nimmt sie Bezug auf ein Rechtsgutachten von Professor {K.} u.a. vom 6. November 2014. Art. 19 Abs. 4 GG stünde einer solchen Annahme entgegen. Es gehe um eine naturwissenschaftliche Frage, die von den Gerichten nicht schlechter beurteilt werden könne als von den zuständigen Behörden.
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Richtigerweise gingen die Behörden davon aus, dass es keine nationalen Bestimmungen oder Regelungen über das Vorliegen einer Störung i.S.d. § 18 a LuftVG gebe und daher auf internationale Regelungen des Luftrechts (u.a. ICAO Annex 10 Vol 1) zurück gegriffen werden müsse. Darin sei aber – entgegen der Annahme der Behörden – keine Empfehlung enthalten, einen maximalen Winkelfehler von +/- 3° anzunehmen, vielmehr seien es mit Blick auf das Dokument 8071 3,5°. Auch dürfe nicht von einem Anlageinternen Fehler (Alignmentfehler) von 2,0° zu Lasten der Windkraftbetreiber ausgegangen werden. Dieser Wert beinhalte keine materielle Rechtsposition. Rechtlich dürften nur tatsächliche Vorbelastungen eine Rolle spielen. Tatsächlich liege der Alignmentfehler des in Rede stehenden DVOR unter 2°. Das Dokument ICAO EUR DOC 015 gebe lediglich Empfehlungen für VOR Anlagen, nicht aber für die deutlich weniger störanfälligen DVOR Anlagen. Daher dürfe das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung nicht das Fehlerbudget für VOR Anlagen auf DVOR übertragen. Eine zahlenmäßige Beschränkung von Windkraftanlagen in einer Umgebung von Drehfunkfeuern gebe es nicht. Ihr, der Klägerin, werde unzulässigerweise die Beweislast auferlegt, darzulegen, dass keine Störung vorliege.
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Außerdem habe der Beklagte keine eigene Abwägung der widerstreitenden Belange durchgeführt. Da der Entscheidung des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung keine Bindungswirkung zukomme, habe dieser eine solche aber durchführen müssen.
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Schließlich stünde die Veränderungssperre der Gemeinde {A.} nicht mehr entgegen, weil diese in ihrer Sitzung vom 16. Juli 2013 die Veränderungssperre zurückgenommen habe.
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Die Klägerin meint, die Frage der Störwirkung müsse durch Einholung eines gerichtlichen Sachverständigengutachtens geklärt werden. Außerdem regt sie an, das Verfahren mit Blick auf die Revision gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 3. Dezember 2014 (12 LC 30/12) auszusetzen oder ruhen zu lassen.
- 35
Mit Beschluss des Präsidiums des Verwaltungsgerichts Halle ist mit Wirkung zum 01. Januar 2015 die 2. Kammer für das Verfahren zuständig geworden.
- 36
Die Klägerin beantragt,
- 37
den Bescheid des Beklagten vom 12. August 2013 aufzuheben, und ihn zu verpflichten, ihr einen immissionsschutzrechtlichen standortbezogenen Vorbescheid für die Errichtung und den Betrieb von fünf Windkraftanlagen gemäß ihrem Antrag vom 23. Juli 2012 zu erteilen.
- 38
Der Beklagte beantragt,
- 39
die Klage abzuweisen.
- 40
Zur Begründung bezieht er sich auf das Vorbringen der Beigeladenen zu 1), 3) und 4).
- 41
Die Beigeladenen zu 1) und 2) keinen Antrag. Sie hatten Gelegenheit zur Stellungnahme.
- 42
Die Beigeladenen zu 3) und 4) beantragen jeweils,
- 43
die Klage abzuweisen.
- 44
Sie erläutern – wie bereits oben ausgeführt – umfangreich und ausführlich die Funktionsweise eines Drehfunkfeuers und ihre Berechnungen der Störwirkungen. Hierzu führen sie weiter aus:
- 45
Allein die Belegenheit in dem Schutzbereich löse kein Bauverbot aus. Es bedürfe die der Prüfung im Einzelfall. Der Radius von 15 km beruhe auf dem einschlägigen Empfehlungspapier zur Festlegung von Anlagenschutzbereichen dem ICA EUR DOC 015. § 18 a LuftVG enthalte ein Errichtungsverbot für Bauwerke, die Flugsicherungseinrichtungen stören können; eine konkrete, unmittelbare Gefahr sei nicht erforderlich. Dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung stünde bei der Beurteilung der Störung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ein Beurteilungsspielraum zu, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar sei. Insoweit sei die Situation vergleichbar mit der vom Bundesverwaltungsgericht anerkannten naturschutzfachlichen Einschätzungsprärogative nach § 44 BNatSchG, soweit sich zu bestimmten ökologischen Fragestellungen noch kein allgemein anerkannter Stand der Fachwissenschaft herausgebildet habe (unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 21. November 2013, 7 C 40/11, juris; a.A. das Gutachten des Professors {K.}, u.a. vom 6.November 2014, Blatt 130- 155 der Gerichtsakte 2 A 8/15 HAL). Erst wenn es klare und verbindliche Richtlinien oder Ähnliches gebe, sei von einer vollständigen gerichtlichen Überprüfbarkeit auszugehen.
- 46
Sie erklären weiter vertiefend, wieso ihrer Auffassung nach bei der Mehrwegeausbreitung (nur) ein Fehlerbudget von 1° zur Verfügung stehe. Die ICAO, insbesondere das europäische Anleitungsmaterial zum Umgang mit Anlagenschutzbereichen aus dem Jahr 2009 (zweite Ausgabe) – ICAO EUR DOC 015 - gebe Randbedingungen vor, beschreibe Risiken sowie mögliche Handlungsweisen und setze in Teilbereichen Standards. Damit seien gewisse Maßstäbe gesetzt, aber keine verbindliche Methodik vorgegeben. Bei der Bestimmung des maximalen Fehlerbudgets werde auch für die weniger störanfälligen DVOR Anlagen von dem Wert für VOR Anlagen (+/- 3° aus). Sie berücksichtigten aber gleichwohl den Umstand, dass DVOR Anlagen weniger störanfällig seien. Sie berechneten den Einfluss von Windkraftanlagen auf Drehfunkfeuer auf Basis einer wissenschaftlichen Studie der Ecole Nationale de l’Aviation Civile (ENAC) in Toulouse, in der maximale Störungen simuliert wurden. Aufbauend auf diesen Erkenntnissen führe die Beigeladene zu 3) eine Prognoseberechnung durch, die die Referenzszenarien und Zusammenhänge der ENAC Studie auf das jeweils zu bewertende Szenario übertrage und durch eigene Ansätze ergänze.
- 47
Zum klägerischen Gutachten tragen sie weiter vor, dass dieses zu Unrecht auf die ICAO Dokumente der Flugvermessung abstelle, die aber nicht unmittelbar auf die DVOR Anwendung fänden. Zudem hätten diese Dokumente auch nicht die rechtliche Verbindlichkeit, die Empfehlungen und Anhänge aufwiesen, die in deutsches Recht übernommene Teile des Chicagoer Abkommens darstellten (unter Bezugnahme auf BGBl. II 1956, 411). Das Dokument 8071, auf das das klägerische Gutachten Bezug nehme, stelle lediglich „guidance material“ dar. Beim „Bend“ gehe es um die räumliche Abweichung vom berechneten Kurs des Luftfahrzeugs (Kursabweisung). Das Dokument 8071 betrachte lediglich die konventionelle Navigation und sei nicht auch auf die Flächennavigation angepasst worden (vgl. nur Bl. 215 der Gerichtsakte). Durch das dortige Simulationsprogramm seien keine erhöhten Erkenntnisse gewonnen worden.
- 48
Simulationen suggerierten – wie bereits ausgeführt - eine Genauigkeit, die sie durch die ungleiche Detailtreue der eingeflossenen Parameter nicht aufwiesen. Denn bei Simulationen würden stets bestimmte Umstände vernachlässigt oder pauschaliert; andere Parameter würden indes detailgetreu modelliert. Die Nordausrichtungsabweichung werde (erst) bei dem Erreichen eines Winkelfehlers von 1° korrigiert. Die Anlagenbetreiber seien auch nicht verpflichtet, diese Spielräume nicht auszuschöpfen.
- 49
Die bestehenden 134 Windkraftanlagen erzeugten ein maximales Störpotential von 1,1°. Damit sei der maximal zulässige Winkelfehler von +/- 1° bereits ohne Berücksichtigung der noch geplanten Anlagen ausgeschöpft.
- 50
Wegen des Sachverhalts im Übrigen und des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.
Entscheidungsgründe
- 51
Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 12. August 2013 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten; sie hat auf die begehrte Erteilung eines (positiven) immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids keinen Anspruch (§ 113 Abs. 1, Abs. 5 VwGO).
- 52
Rechtlicher Anknüpfungspunkt ist § 9 Abs. 1 BImSchG. Hiernach soll auf Antrag durch Vorbescheid über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen sowie über den Standort der Anlage entschieden werden, sofern die Auswirkungen der geplanten Anlage ausreichend beurteilt werden können und ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheids besteht. Ein Anspruch auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids besteht, wenn im Hinblick auf die einzelnen Genehmigungsvoraussetzungen, die mit dem Vorbescheid abschließend beurteilt werden sollen, die Voraussetzungen des § 6 BImSchG vorliegen. Nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG dürfen öffentlich-rechtliche Vorschriften der Errichtung und dem Betrieb der Anlagen nicht entgegenstehen.
- 53
Zwar hat die Klägerin dem Grunde nach ein berechtigtes Interesse an der Erteilung des begehrten Standortvorbescheids, weil die Bindungswirkungen des Vorbescheids geeignet sind, ihr Investitionsrisiko zu verringern, indem hinsichtlich der zur Überprüfung gestellten Fragen eine verbindliche Klärung erreicht werden kann.
- 54
Der Erteilung des begehrten Standortvorbescheids in Bezug auf die in Rede stehende Windkraftanlagen steht aber die Vorschrift des § 18 a LuftVG entgegen.
- 55
Das materielle Errichtungsverbot nach § 18 a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gehört zu den standortbezogenen öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG (OVG Lüneburg, Urteil vom 03. Dezember 2014, 12 LC 30/12, zitiert aus Juris; OVG Lüneburg, Beschluss vom 22. Januar 2015, 12 ME 39/14, zitiert aus Juris; vgl. auch VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Juli 2014, 11 K 3648/12, zitiert aus Juris; Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 16 ff.; Battis/Moench/von der Groeben, Gutachterliche Stellungnahme zur Bedeutung des Errichtungsverbots des § 18 a LuftVG bei der Genehmigung von Windenergieanlagen von 6. November 2014, S. 8).
- 56
Der Beigeladene zu 3) hat unter dem 9. Januar 2013 dahin Stellung genommen, dass die in Rede stehenden Anlagen nicht errichtet werden dürfen. Hierauf beruht die Entscheidung des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung vom 28. Januar 2013. Diese Entscheidung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Einem (etwaigen) Begründungserfordernis ist jedenfalls unter Berücksichtigung der Ausführungen vom 15. Mai 2013 und der im gerichtlichen Verfahren nachgeschobenen umfangreichen Ausführungen genügte getan (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 3. Dezember 2014, 12 LC 30/12, zitiert aus Juris). Auch Verfahrensfehler sind nicht gegeben. Wie von § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG vorgesehen, hat das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung jeweils auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation entschieden.
- 57
Die Entscheidung des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung, dass die in Rede stehenden Windkraftanlagen die DVOR Anlage der Beigeladenen zu 3) stören können, ist auch in der Sache rechtlich nicht zu beanstanden.
- 58
Nach § 18 a Abs. 1 Satz 1 LuftVG dürfen Bauwerke nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können (§ 18 a Abs. 1 Satz 2 LuftVG). Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt gemäß § 18 a Abs. 1 Satz3 LuftVG seine Entscheidung der zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mit.
- 59
Ein solches Errichtungsverbot liegt hier vor.
- 60
Dabei kann nach Überzeugung der Kammer rechtlich offenbleiben, ob es sich bei der Störwirkung um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der gerichtlich voll überprüfbar ist (so auch OVG Lüneburg, Urteil vom 3. Dezember 2014, 12 LC 30/12, zitiert aus Juris; OVG Lüneburg, Beschluss vom 22. Januar 2015, 12 ME 39/14, zitiert aus Juris; Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, §18a Rdn 52; Battis/Moench/von der Groeben, Gutachterliche Stellungnahme zur Bedeutung des Errichtungsverbots des § 18 a LuftVG bei der Genehmigung von Windenergieanlagen von 6. November 2014), oder um eine gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Beurteilungsermächtigung der Behörde handelt (VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Juli 2014, 11 K 3648/12, unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des BVerwG zu § 44 BNatSchG, zitiert aus Juris). Denn nach beiden Ansätzen ist hier nach Überzeugung der Kammer von einer Störwirkung auszugehen.
- 61
Wann eine Möglichkeit der Störung i.S.d. § 18 a Abs. 1 LuftVG („gestört werden können“) vorliegt, wird vom Gesetz nicht bestimmt. Mit dem Begriff der Störung ist nach Überzeugung des Gerichts jedenfalls nicht ausschließlich Zerstörung und vollständige Funktionsunfähigkeit der Anlage zu verstehen; auch auf einer Stufe davor, kann eine „Störung“ vorliegen. Bei der Kommentierung zu § 18 a LuftVG Meyer/Wysk (in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a, Rn. 9) heißt es überzeugend, dass der Begriff der Störung eine für ihre Funktion tatsächlich nachteilige Einwirkung meine. Wenn es um geplante Bauwerke geht, ist dies durch eine Prognose festzustellen (in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a, Rn. 9). Es geht zudem nach dem klaren Gesetzwortlaut nicht um die Möglichkeit der Störung des Flugverkehrs, sondern der Störung der Flugsicherungseinrichtung, hier mithin des Drehfunkfeuers der Beigeladenen zu 3).
- 62
Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg bestimmt den Begriff wie folgt (OVG Lüneburg, Urteil vom 03. Dezember 2014, 12 LC 30/12, zitiert aus Juris, Leitsatz 2):
- 63
„Die Möglichkeit der Störung einer Flugsicherungseinrichtung im Sinne des § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG ist anzunehmen, wenn die aus den einschlägigen ICAO Dokumenten vertretbar hergeleiteten Toleranzwerte überschritten werden“.
- 64
Das Verwaltungsgericht Schleswig führt zu dem Begriff der Störung im Sinne des § 18a Abs. 1 LuftVG Folgendes aus (VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012, 6 A 107/11, zitiert aus Juris):
- 65
Flugsicherungseinrichtungen werden durch Bauwerke im Sinne von § 18 a Abs. 1 LuftVG gestört, wenn eine Störung hinreichend wahrscheinlich zu erwarten ist. Im Vordergrund steht dabei nicht die Unterscheidung zwischen einer konkreten oder einer abstrakten Gefahr. Die konkrete Gefahr unterscheidet sich von der abstrakten Gefahr nicht durch den Grad der Wahrscheinlichkeit, sondern durch den Bezugspunkt der Gefahrenprognose. Bei der konkreten Gefahr geht es um einen bestimmten Sachverhalt oder ein bestimmtes Ereignis. Insofern handelt es sich bei den hier zu beurteilenden sieben Windkraftanlagen in Bezug auf die betroffene Flugsicherungseinrichtung M.dorf um einen konkreten Einzelfall. Bei der abstrakten Gefahr geht es dagegen um hypothetisch vorgestellte, typischerweise gefährliche Sachverhalte. Insofern kann von einer abstrakten Gefahr gesprochen werden, wenn die Sicherheit des Luftverkehrs betrachtet wird. Entscheidend ist allerdings - unabhängig von der Frage, ob es um eine konkrete oder abstrakte Gefahr geht - der Wahrscheinlichkeitsmaßstab für die Störung. Einerseits muss die Störung nicht sicher eintreten. Andererseits reicht eine außerhalb jeglicher Wahrscheinlichkeit liegende Möglichkeit des Eintritts einer Störung nicht aus. Die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Störung sind allerdings desto geringer, je höher und bedeutender das betroffene Schutzgut ist. Bei § 18 a LuftVG geht es um die Belange der Flugsicherung und die sichere, geordnete und flüssige Abwicklung des Luftverkehrs (vgl. § 27 c Abs. 1 LuftVG). Angesichts dieses überragend hohen Schutzgutes sind die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit des Eintritts einer Störung entsprechend gering.
- 66
Für die Frage der hinreichenden Wahrscheinlichkeit einer Störung im Sinne von § 18 a LuftVG kann auf das Abkommen über die internationale Zivilluftfahrt (ICAO-Abkommen) vom 07. Dezember 1944 zurückgegriffen werden (vgl. Urteil des VG Hannover vom 22.09.2011, Az.: 4 A 1052/10, Blatt 174 ff. der Gerichtsakte). In diesem Abkommen wird die ICAO (Internationale Luftfahrtorganisation) errichtet, die unter anderem technische Standards der internationalen Zivilluftfahrt entwickelt. Bei den Dokumenten der ICAO, um deren Anwendung und Auslegung die Beteiligten streiten, kann dahingestellt bleiben, ob die jeweiligen ICAO-Spezifikationen für die Bundesrepublik Deutschland bindend sind, weil das Abkommen über die internationale Zivilluftfahrt 1956 von der Bundesrepublik Deutschland ratifiziert wurde. Jedenfalls sieht das Gericht in den einschlägigen Dokumenten fachliche Standards für die Beurteilung des Störpotentials (vgl. auch VG Hannover, a.a.O.). Eine Störung im Sinne des § 18 a Abs. 1 LuftVG liegt dann vor, wenn der Beklagte rechtsfehlerfrei davon ausgehen kann, dass nach den einschlägigen ICAO-Dokumenten bestimmte Toleranzen überschritten werden.“
- 67
Im Übrigen schließt sich die Kammer den Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg in der Entscheidung vom 3. Dezember 2014 (a.a.O.) an, die ebenfalls zu einer DVOR-Anlage ergangen ist. Dort heißt es weiter zu den Voraussetzungen einer Störung im Sinne des § 18 a Abs. 1 Satz 1 LuftVG wörtlich wie folgt:
- 68
„Da nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG Bauwerke nicht errichtet werden dürfen, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können, reicht zur Erfüllung des gesetzlichen Tatbestands die Möglichkeit der Störung einer Flugsicherungseinrichtung. Der Begriff der Störung meint eine für die Funktion der Einrichtung nachteilige Einwirkung. Ob eine solche zu erwarten ist, ist - weil es um geplante Bauwerke geht - durch eine Prognose zu klären (Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 9 ff.; VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 49; VG Frankfurt a.M., Urt. v. 8.10.2014 - 8 K 3509/13.F -, juris Rdn. 46). Zu der Frage, wann anzunehmen ist, dass Flugsicherungseinrichtungen durch Bauwerke gestört werden können, verhält sich § 18a LuftVG nicht. Insgesamt fehlen dazu gesetzliche oder anderweitige rechtlich konkretisierende Festlegungen. Von daher ist unter Berücksichtigung aller maßgeblichen Umstände des Einzelfalls festzustellen, wann die Möglichkeit einer für die Funktion der Flugsicherungseinrichtung nachteiligen Einwirkung den Begriff der Störung erfüllt. In diesem Zusammenhang können auch technische Regelwerke zur Beurteilung von nachteiligen Einwirkungen herangezogen werden, wenn sie für die maßgebliche Beurteilung im konkreten Streitfall brauchbare Anhaltspunkte liefern. Die technischen Regelwerke bieten im Rahmen der gebotenen Einzelfallprüfung eine Orientierungshilfe oder einen groben Anhalt (vgl. Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 26 Rdn. 32 ff. m.w.N.).
- 69
Zu den Regelwerken, die als Orientierungshilfe in Betracht kommen, gehören hier die Regelungen des internationalen Luftrechts. Die durch die aufgrund des Abkommens für die internationale Zivilluftfahrt (Chicagoer-Abkommen) vom 7. Dezember 1944 errichtete internationale Ziviluftfahrtorganisation ICAO entwickelten Bestimmungen spiegeln die anerkannten Regeln der Technik wider (VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 45; Schl.-Hol. VG, Urt. v. 16.2.2012 - 6 A 107/11 -, juris Rdn. 31; VG Frankfurt a.M., Urt. v. 8.10.2014 - 8 K 3509/13.F -, juris Rdn. 45; Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 9 ff., 11, 13, und Wysk, a.a.O., Einleitung, Rdn. 154 ff.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O.,S. 54 ff., 72; s. auch Stoffel, in: Hobe/von Ruckteschell, Kölner Kompendium, Luftrecht, Band 2, 2009, S. 484 f.; Federwisch/Dinter, NVwZ 2014, 403, 404 ff.; Weiss, NVwZ 2013, 14, zitiert nach beck-online, S. 8 des entspr. Ausdrucks; Battis/Moench/von der Groeben, a.a.O., S. 18). Den Regelungen der Anhänge (Annex) zum Chicagoer-Abkommen ist innerstaatlich höchstmögliche Geltung zu verschaffen. Resolutionen und sonstige Dokumente beanspruchen nicht die gleiche Verbindlichkeit (Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Einleitung Rdn. 157 ff.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 54 ff.).“
- 70
In Anwendung dieser Grundsätze ist eine Störung einer Flugsicherungseinrichtung im Sinne des § 18a LuftVG anzunehmen, wenn diese die vorgesehenen Parameter (Fehlertoleranzen) nicht einhält, sie also nicht mit der Präzision arbeitet, die für sie vorgesehen ist. Flugsicherungseinrichtungen werden also durch Bauwerke im Sinne von § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gestört, wenn die sich aus den einschlägigen ICAO-Dokumenten ergebenden bzw. - soweit diese Dokumente widersprüchlich sind - in vertretbarer Weise hergeleiteten Toleranzwerte überschritten werden (vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Juli 2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 45; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 - 6 A 107/11 -, juris Rdn. 31 ff.; Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 9 ff.).
- 71
Eine konkrete und unmittelbare Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs oder die Wahrscheinlichkeit eines konkreten Schadenseintritts ist nicht erforderlich (so aber VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 - 6 K 248/09 -, juris Rdn. 115 ff., 131, maßgeblich sei die Gefahr eines Schadenseintritts im Sinne einer Kollision oder gefährlichen Annäherung zweier Flugzeuge; vgl. auch VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 - 5 B 6430/13 - S. 27 ff.). Die Wahrung der Belange der Sicherheit des Luftverkehrs gebietet es, die anzustellenden Überlegungen an einer sicheren, flüssigen und geordneten Abwicklung des Luftverkehrs auszurichten (§ 27c Abs. 1 LuftVG). Dabei sind auch erst zukünftig sich ergebende Gefährdungen, die von durch Bauwerke gestörten Flugsicherungseinrichtungen ausgehen können, zu berücksichtigen. Bei der Frage, welche Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Störung zu stellen sind, ist zu bedenken, dass Störungen der Luftverkehrssicherheit weitreichende Auswirkungen auf verfassungsrechtliche Schutzgüter im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG haben können (VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 45; Meyer/Wysk, in: Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a Rdn. 10; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 16. Juli 1965 - IV C 30.65 -, BVerwGE 21, 354, juris Rdn. 11 zu § 12 LuftVG).
- 72
Eine Störung im Sinne des § 18 a Abs. 1 LuftVG liegt danach dann vor, wenn die aus den einschlägigen ICAO-Dokumenten vertretbar hergeleiteten Toleranzwerte überschritten werden (OVG Lüneburg, a.a.O., Leitsatz).
- 73
In Anwendung dieser Grundsätze hat das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung den Begriff der Störung nicht verkannt. Die Annahme eines für externe Störfaktoren verbleibenden Fehlerbeitrags von ± 1° ist unter Berücksichtigung der angeführten Standards und Orientierungshilfen aus den ICAO Dokumenten vertretbar und hält sich nach Überzeugung des Gerichts innerhalb des gesetzlichen Maßstabs von § 18 Abs. 1 LuftVG. Auch unter Berücksichtigung der hierzu vorgebrachten Kritik in dem von der Klägerin vorgelegten Gutachten der NAVOM Conusult kann die von dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung unter Bezugnahme auf die Stellungnahme der Beigeladenen zu 3) getroffene Prognoseentscheidung nicht als unvertretbar angesehen werden. Die Entscheidung ist auch in einer der Materie und dem derzeit aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisstand entsprechenden angemessenen und methodisch nicht zu beanstandenden Weise erarbeitet worden (OVG Lüneburg, a.a.O.).
- 74
Hierzu nimmt die Kammer Bezug auf die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg in der genannten Entscheidung:
- 75
„Zu der Frage, anhand welcher Methode zu ermitteln ist, ob und ggf. in welchem Ausmaß eine Störung der Anlagenfunktion durch geplante Bauwerke - hier die in Rede stehenden Windenergieanlagen - zu erwarten ist, finden sich Anhaltspunkte im Europäischen Anleitungsmaterial zum Umgang mit Anlagenschutzbereichen ICAO EUR DOC 015, 2. Ausgabe 2009 (dazu auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O.,S. 59 ff.). Dieses Anleitungsmaterial versteht sich als Orientierungshilfe. Es enthält u.a. Vorschläge für harmonisierte Schutzzonen und definiert Anlagenschutzbereiche (ICAO EUR DOC 015 S. 1). Nach dem Europäischen Anleitungsmaterial zum Umgang mit Anlagenschutzbereichen ICAO EUR DOC 015 ist auf der Grundlage von theoretischen Kenntnissen, Erfahrung und bestehenden Bedingungen eine Analyse der Experten für Flugsicherungstechnik durchzuführen und anhand der sich ergebenden Ergebnisse zu ermitteln, ob Störeffekte annehmbar sind oder nicht (S. 4 unter 4.7.1 und 4.8.1). Zuständig ist die technische Stelle, die für die betreffende Flugsicherungsanlage verantwortlich ist. Die technische Stelle führt eine Analyse des Bauvorhabens durch. Die Analyse erfolgt auf der Grundlage der Erfahrung und des Fachwissens der Ingenieure, die die Aufgabe durchführen, beschränkt sich jedoch nicht darauf. Das Verfahren kann zur Ermittlung, ob das Bauvorhaben im bestehenden Umfeld signifikante Auswirkungen haben würde, eine theoretische Analyse, numerische Simulation und Modellierung umfassen (ICAO EUR DOC 015 S. 5 unter 5.2.1 und 5.2.2). Der - zusätzliches Anleitungsmaterial zur Prüfung von Windkraftanlagen im Hinblick auf ihren Einfluss auf Navigationsanlagen enthaltende - Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015 sieht vor, dass in Computersimulationen geprüft werden kann, welche Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben (s. auch ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.3. „Computer simulations can be used …“; VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 100). Ausgehend von diesen Maßstäben ist die der Entscheidung des Bundesaufsichtsamts zugrundeliegende Methode der Störungsermittlung gerichtlich nicht zu beanstanden. Sie berücksichtigt die formelmäßige DVOR-Systemkurve und bildet mit Hilfe eines Werkzeugs Szenarien und Zusammenhänge auf das konkret zu untersuchende Szenario ab. Daraus gewonnene Abschätzungen werden kontinuierlich mit Erkenntnissen aus anderen Prognoseergebnissen, ICAO-Empfehlungen und auffälligen Flugvermessungen abgeglichen und so ein Erwartungswert auf der Basis aktueller Erkenntnisse gebildet. Die durchgeführte Analyse berücksichtigt damit theoretische Kenntnisse, Erfahrungen und bestehende Bedingungen und beinhaltet simulierende bzw. modellierende Ansätze (vgl. auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O.,S. 71).
- 76
Dass die Analysemethode der Beigeladenen zu 2. auch kritisch bewertet wird, führt noch nicht zu einer anderen Betrachtung. Die Möglichkeiten und Methoden der Analyse und Berechnung von durch Windenergieanlagen zu erwartenden Fehlerbeiträgen und deren Summierung sind umstritten (vgl. etwa VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 98 ff.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 52, 78 ff.). Eine validierte und damit unangreifbare Analysemethode gibt es derzeit nicht (Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 78 ff., 91 ff.). Dass im Rahmen der Analyse zwingend anders vorzugehen wäre, als die Beigeladenen zu 2. und 3. es tun, lässt sich nach dem Stand der aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisse nicht erkennen. Nach diesen ist auch nicht zu erkennen, dass das Vorgehen des Sachverständigen des Klägers, der NAVCOM Consult, Dr.-Ing. {L.}, die einzig vertretbare Analysemethode böte. Wie bereits angeführt kann (nicht muss) nach den angeführten Dokumenten ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.3., und ICAO EUR DOC 015 in Computersimulationen geprüft werden, welche Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben. Der Senat verkennt dabei nicht die ausgewiesene Fachkompetenz des Sachverständigen Dr.-Ing. {L.}, die u.a. durch seinen beruflichen Werdegang und seine Beteiligung bei zahlreichen nationalen und internationalen Projekten mit VOR/DVOR-Anlagen oft - aber nicht nur - im Zusammenhang mit Windenergieanlagen belegt ist. Allerdings fehlt es auch zu dem Vorgehen von NAVCOM Consult - bzw. überhaupt - in Bezug auf Windenergieanlagen an einer empirischen Validierung (vgl. auch Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 96 f.). Auch die jüngste Studie von Dr.-Ing. {M.} (Gutachten zur Interaktion zwischen Windenergieanlagen und DVOR-Anlagen der Flugsicherung - Abschlussbericht - Kurzfassung -, v. 6.3.2014), bei der Messungen im Umfeld der DVOR „S.“ durchgeführt wurden, ändert hieran nichts. Sie leistet zwar einen anerkannten technischen Beitrag zur Identifikation von Störungen im Umfeld von DVOR. Auch mit ihr ist aber etwa eine analytische Auftrennung von Signalstörkomponenten, die vom Boden und von Windenergieanlagen hervorgerufen werden, nicht gelungen. Soweit Dr.-Ing. {M.} zu der Annahme gelangt, die ENAC-Studie, von der auch die Beigeladene zu 2. bei Anwendung ihres Berechnungstools ausgeht, verwende unzulässige Vereinfachungen, von ihrem Gebrauch für die Vorhersage des Störpotentials von Windenergieanlagen sei dringend abzuraten (a.a.O., S. 5 f.), vermögen ihm von der Beigeladenen zu 2. zu Rate gezogene Experten (die ENAC selbst und die Ohio University) nicht zu folgen. Nach Auffassung der ENAC und der Ohio University sind die durchgeführten Messungen nicht hinreichend belastbar, um anstelle von Simulationen zur Bewertung herangezogen zu werden. Die Ohio University führt in ihrer „Expertise on the interaction between wind turbines and DVOR facilities of the air navigation services“ aus, die Modellierungsergebnisse der ENAC würden durch die im Gutachten enthaltenen Daten nicht widerlegt, die der Aussage des Gutachtens zugrunde liegende Prämisse könne falsch sein. Nach Auffassung der Ohio University lassen sich die im Gutachten von Dr.-Ing. {M.} gezogenen Schlussfolgerungen auch nicht zwingend aus den vorgenommenen Messungen herleiten. Dies gilt etwa hinsichtlich im Gutachten getroffener Aussagen zu einer Schutzzone um DVOR-Anlagen und zu einer Störfestigkeit dieser Anlagen außerhalb eines Radius von 3 km. Insgesamt muss davon ausgegangen werden, dass die Studie von Dr.-Ing. {M.} derzeit allenfalls „eine Validierung im Ansatz“ ermöglicht und noch nicht vollständig nachvollziehbar ist (Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 93 ff., 100).
- 77
(…)
- 78
d) Die methodische Vorgehensweise der Beigeladenen zu 2. und 3. bei der Berechnung des Fehlerbudgets lässt Rechtsfehler ebenfalls nicht erkennen. (…)
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Zu der Berechnung der Gesamtgenauigkeit des DVOR/VOR-Systems (VOR radial signal error, VOR airborne equipment error und VOR pilotage element) findet sich in ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.7.3.2., die sog. root-sum-square-Methode (RSS-Methode) als eine mögliche Methode, um voneinander unabhängige Störbeiträge zu berechnen. Nach der RSS-Methode errechnet sich der Gesamtfehler aus der Wurzel der Summe der Quadrate der einzelnen genannten Fehlerbeiträge (s. etwa Stellungnahmen der Beigeladenen zu 2. v. 2.4.2014, S. 992 GA, u. v. 9.3.2012, S. 875 GA; dazu auch etwa Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 50 ff.). Eine genaue Vorgabe für die Berechnung nur des VOR radial signal error findet sich in den ICAO Dokumenten nicht. Eine denkbare Möglichkeit wäre es, auch insoweit die RSS-Methode anzuwenden (Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 52). Dieser Weg hat sich indessen nicht allgemein durchgesetzt. Die Beigeladene zu 2. geht davon aus, dass sich die ground station contribution (also der Störungsbeitrag allein durch die VOR-Bodenanlage) nicht statistisch unabhängig zu den sonstigen Störungsbeiträgen durch Mehrwegeausbreitung verhält. Vielmehr wird - im Hinblick auf den von ICAO für Simulationen geforderten Worst-Case-Ansatz (etwa Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. v. 2.4.2014, S. 993 GA) - von einer linearen Auswirkung des Störungsbeitrags der VOR-Bodenanlage ausgegangen. Die Beigeladene zu 2. zieht in der Folge weder die Wurzel aus dem für die ground station contribution angenommenen Fehlerbeitrag, noch quadriert sie diesen. NAVCOM Consult geht demgegenüber davon aus, nur der Nordausrichtungsfehler der Anlage (nicht aber der sonstige Anlagenfehler) müsse gesondert behandelt werden, weil er systematisch und nicht statistisch sei (z.B. Stellungnahme v. 10.6.2011, Bl. 430 GA). Nach einer weiteren wissenschaftlichen Meinung lässt sich die genaue Zusammensetzung des VOR radial signal error auf Grund seiner Komplexität nicht durch einfache mathematische Näherung beschreiben und kann deswegen auch nicht auf diese Weise berechnet werden (Bredemeyer, zitiert nach Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 52). Hiernach ist das Vorgehen der Beigeladenen zu 2. nicht unvertretbar. Sie lehnt sich für die Berechnung des VOR radial signal error an die nicht unmittelbar geltenden und nicht eindeutigen Vorgaben des ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.7.3.2., an, ohne diese schablonenhaft zu übertragen. Soweit eine näherungsweise Berechnung des VOR radial signal error anhand der RSS-Methode für möglich gehalten wird, wird die Formel übereinstimmend für insoweit offen gehalten, als der für die ground station contribution angenommene Fehlerbeitrag insgesamt oder anteilig (hinsichtlich des Nordausrichtungsfehlers) herausgenommen werden kann. Dafür, dass die eine oder die andere Vorgehensweise zwingend wäre, fehlen bisher wissenschaftliche Erkenntnisse. Es fehlen andererseits auch Erkenntnisse dazu, dass das Vorgehen der Beigeladenen zu 2. unvertretbar wäre (vgl. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 103 ff.). Auch gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass der von den Beigeladenen zu 2. und 3. gewählten Berechnungsmethode tendenziell Verhinderungsabsichten oder andere missbilligenswerte Motive zugrunde lägen. Vielmehr lassen sich für ihr Vorgehen gewisse - wenn auch nicht unbestrittene - Anhaltspunkte in 2.3.47b) und Figure I-2-1 des DOC 8071 finden. Es erscheint nicht unvertretbar, aus diesen Textpassagen und Abbildungen die Möglichkeit herzuleiten, in diesem Zusammenhang nicht nach der RSS-Methode vorzugehen und einen linearen Abzug bei der Berechnung des VOR radial signal error vorzunehmen („3°-2°=1°“; zu den genannten Werten näher im Folgenden). Entsprechendes gilt für die Textpassage in ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, vorletzter Absatz, wenn dort u.a. ausgeführt wird, nach ICAO Annex 10 solle der Bodensystemfehler innerhalb von ± 2° liegen, die Richtlinien aus ICAO Annex 10 enthielten keine Angaben zu anderen Fehlerkomponenten, doch laut Anleitungsmaterial könne in der Praxis ein Gesamtfehler eines VOR-Radials von ± 3° (bei einer Wahrscheinlichkeit von 95 %) erreicht werden, einige technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben mittels Computersimulation eine Toleranz von 1° (s. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 85 ff., 90).
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e) Soweit die Beigeladenen zu 2. und 3. bei ihrer Berechnung einen anlageninternen Fehler von ± 2° ansetzen, ist auch dies rechtlich nicht zu beanstanden (vgl. VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 85 ff.; VG Schleswig, Urt. v. 16.2.2012 - 6 A 107/11 -, juris Rdn. 40 f.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 82; a.A.: VG Oldenburg, Beschl. v. 5.2.2014 - 5 B 6430/13 -; Federwisch/Dinter, NVwZ 2014, 403, 407 f.; Battis/Moench/von der Groeben, a.a.O., S. 21). Gemessen an rechtlichen Vorgaben ist es vertretbar, der die Unterstützungsdienste leistenden, die Flugsicherungseinrichtung betreibenden Flugsicherungsorganisation (vgl. § 27c Abs. 2 Satz 1 Nr. 2-5, Satz 2 und 3 LuftVG) für den Betrieb ihrer Einrichtung ein Fehlerbudget von ± 2° einzuräumen. Nach Anhang V der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1035/2011 der Kommission vom 17. Oktober 2011 (ABl. L 271/23) müssen die Erbringer von Kommunikations-, Navigations- oder Überwachungsdiensten darlegen können, dass ihre Arbeitsmethoden und Betriebsverfahren den Standards entsprechen, die in Anhang 10 über den Flugfernmeldedienst des Abkommens über die Internationale Zivilluftfahrt in den im Einzelnen aufgeführten Fassungen festgelegt sind, soweit diese für die Erbringung von Kommunikations-, Navigations- oder Überwachungsdiensten im betroffenen Luftraum relevant sind. In ihrer Rolle als die Unterstützungsdienste leistende, die hier in Rede stehende Flugsicherungseinrichtung DVOR „Leine“ betreibende Flugsicherungsorganisation gilt diese Verpflichtung auch für die Beigeladene zu 2. Für den Anlagenfehler enthält ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.3.2, die einzige verbindliche Vorgabe. Danach soll sich die ground station contribution, also der Winkelfehler, der seine Ursache in der Anlage selbst hat, innerhalb von ± 2° bewegen. Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.3.2, lautet: „The ground station contribution to the error in the bearing information conveyed by the horizontally polarized radiation from the VOR for all elevation angles between 0 and 40 degrees, measured from the center of the VOR antenna system, shall be within plus or minus 2 degrees.“ Dieser Wert von ± 2° hat auch in der Verordnung über Art, Umfang, Beschaffenheit, Zulassung, Kennzeichnung und Betrieb von Anlagen und Geräten für die Flugsicherung v. 21.12.2001 (- Flugsicherungs-Anlagen- und Geräte-Musterzulassungs-Verordnung -, BGBl I 2002 S. 27, i.d.F. v. 29.7.2009, BGBl S. 2424) Anerkennung gefunden. Nach § 3 der genannten Verordnung ist es verboten, Anlagen und Geräte für die Flugsicherung zu betreiben oder betreiben zu lassen, wenn u.a. sie nicht baugleich zu dem vom Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung gemäß § 6 Abs. 1 zugelassenen Muster sind. Nach § 6 Abs. 1 der Flugsicherungs-Anlagen- und Geräte-Musterzulassungs-Verordnung erteilt das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung die Zulassung für das Baumuster einer Anlage oder eines Geräts für die Flugsicherung, wenn die Anforderungen nach § 4 erfüllt sind. Gemäß § 4 der Flugsicherungs-Anlagen- und Geräte-Musterzulassungs-Verordnung werden Anforderungen an Anlagen und Geräte für Flugsicherung vom Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung festgelegt und in den Nachrichten für Luftfahrer bekannt gemacht. Nach Nr. 5 der Bekanntmachung über die Anforderungen zur Musterzulassung von Flugnavigationsfunkstellen (Nachrichten für Luftfahrer v. 4.4.2002, NfL II 40/02) sind für die Musterzulassung von Drehfunkfeueranlagen u.a. nachzuweisen die Einhaltung der Anforderungen der ICAO an VOR und (wie hier) DVOR, veröffentlicht im Annex 10, Band I zur Chicagoer Konvention. Insofern gilt auch hier die bereits zitierte Vorgabe aus ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.3.2, für die Anlagenfehlertoleranz von ± 2°. Für die in Rede stehende, baugleich zugelassene DVOR „Leine“ heißt das, dass ihr Betrieb solange nicht verboten bzw. solange erlaubt ist, wie sie die Anlagenfehlertoleranz von ± 2° einhält.
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Ausgehend davon ist es - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - mindestens vertretbar, für die Fehlerprognose nicht auf die im Rahmen von Flugvermessungen der DVOR „Leine“ festgestellten Fehlerwerte, sondern auf den für den rechtmäßigen Betrieb der VOR-Anlage maximal zulässigen Wert von ± 2° abzustellen. Der Ansatz der maximal zulässigen Anlagenfehlertoleranz ist sachgerecht und nicht willkürlich. Ein anderes Ergebnis würde in den beschriebenen erlaubten Bestand der Anlagenzulassung eingreifen und den Spielraum des Anlagenbetreibers in unzulässiger Weise verkürzen. Er würde nach den nachvollziehbaren Darlegungen der Beigeladenen zu 2. (vgl. S. 507 f. GA) dazu führen, dass die in Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.3.7.1a), vorgesehene Einstellung des der Anlagenüberwachung dienenden Monitors von ± 1° reduziert werden müsste. Eine Reduzierung der Toleranzen würde zu häufigeren Wartungen und Abschaltungen und einer geringeren Verfügbarkeit der Flugsicherungseinrichtung für den Luftverkehr, damit zu Störungen der flüssigen Verkehrsabwicklung führen. Dem Anlagenbetreiber entstünde ein erhöhter Aufwand, zu dem er nach den dargestellten ICAO-Vorgaben und aufgrund des zugelassenen Betriebs nicht verpflichtet ist (s. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 87). Die Einhaltung eines niedrigeren - etwa eines durch eine Flugvermessung ausgewiesenen - Werts muss (und kann) die Beigeladene zu 2. auch nicht garantieren. Dies ergibt sich aus folgendem weiteren Gesichtspunkt:
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Die Beigeladenen zu 2. und 3. nehmen an, die Ergebnisse aus Flugvermessungen stellten grundsätzlich nur punktuelle Momentaufnahmen dar, die nicht zwingend den für die Berechnung maßgeblichen Worst Case abbildeten. Diese Annahmen sind unter Berücksichtigung von ICAO-Vorgaben plausibel (vgl. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 87 ff.). ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.2, befasst sich - wie ICAO EUR DOC 015 - mit der Bewertung der Auswirkungen von Windenergieanlagen auf VOR-Anlagen. Danach sind die Auswirkungen von Windenergieanlagen auf VOR-Anlagen aus verschiedenen, unter 3.2.2 a)-c) nicht abschließend aufgeführten Gründen schwer zu beurteilen. Unter d) heißt es weiter: „it is unlikely that the worst-case errors can be confirmed by flight inspections due to the factors listed above”. Gleiches folgt aus Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015, im Abschnitt VOR unter d). Auch danach wird es aus angeführten Gründen als unwahrscheinlich angesehen, dass der Worst-Case-Fehler durch Flugvermessung nachgewiesen werden kann. Aus ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.3, - und entsprechend aus Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015 - folgt weiter, dass mit den dargestellten Worst-Case-Annahmen in Computersimulationen überprüft werden kann, welche Auswirkungen Windfarmen auf VOR-Anlagen haben. Auch unter Berücksichtigung dieser Vorgaben ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Beigeladenen zu 2. und 3. bei ihrer prognostischen Beurteilung nicht einen bei einer Flugvermessung ausgewiesenen oder einen anderen niedrigeren Wert, sondern den - wie dargelegt, genehmigten - Maximalwert von ± 2° einstellen.
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f) Auch der Ansatz eines maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlers für VOR-Anlagen von zuletzt ± 3° (vgl. demgegenüber Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. vom 19.7.2011, Bl. 623 GA, in der diese noch von einem zulässigen VOR-Gesamtfehler von ± 3,5° ausgegangen ist) ist vertretbar (vgl. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 71 ff.). Der ICAO Annex 10 enthält Empfehlungen für die Planung/Nutzung von VOR-Systemen und verweist auf weitere Empfehlungen im ICAO Annex 11, Att. A (3.7 und 3.7.1). Entsprechend macht der ICAO Annex 10 keine verbindlichen Vorgaben, sondern benennt unterschiedliche Werte, die teilweise in Widerspruch zu anderen in nachgeordneten Dokumenten aufgeführten Werten stehen (vgl. dazu näher auch etwa Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 53). In ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.7.3.4, wird zunächst für die Gesamtgenauigkeit des DVOR/VOR-Systems („VOR system use accuracy“) der Wert von ± 5° (mit einer Wahrscheinlichkeit von 95 %) als angemessener Wert („suitable figure“) bei der Planung der Nutzung von VOR-Systemen genannt, mit dem ein Winkelfehler für die VOR-Anlage (VOR radial signal error) von ± 3° korrespondiert, ein Wert - wie es heißt - „readily achieved in practice“. Unter 3.7.3.5 heißt es dazu weiter, es handele sich hierbei um hilfreiche, auf breiter praktischer Erfahrung basierende Werte, die von vielen Staaten angewendet würden. Unter 3.7.3.6 werden aus praktischer Erfahrung abgeleitete Beispiele aufgeführt, um weitere Planungsempfehlung zu bieten. Unter A heißt es, ein VOR radial signal error von ± 3,5° werde von manchen Staaten („used by some states“) zugrunde gelegt. Unter B wird ein VOR radial signal error von ± 1,7° aufgeführt, der auf ausführlichen Flugvermessungen eines Staates an vielen VOR-Anlagen basiere. In ICAO Annex 11, Att. A, 3.13, wird der Wert von ± 5° als für die Gesamtgenauigkeit des DVOR/VOR-Systems wahrscheinlicher und zufriedenstellender Wert bezeichnet („representing the probable system performance would appear satisfactory“). Diese Werte entsprechen den Angaben in weiteren von der Beigeladenen zu 2. herangezogenen Dokumenten (ICAO DOC 7754, Vol. I, Ch. IV-6, No. 58, und RTCA DO-196, Kap. 1.4.4). Das - auch in ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, unter 3.3.3.1, angeführte - ICAO DOC 8071 (Manual on testing of Radio Navigation Aids) benennt in Vol. II, Ch. 2.3.47, einen VOR radial signal error von ± 3,5° für die sog. Nutzung entlang von Radialen. Das ICAO DOC 8168 OPS/611 (Procedures for Air Navigation, Vol. II, Construction of Visual und Instrument Flight Procedures), das die Planung von Navigationsverfahren regelt (näher dazu Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 48 ff.), benennt einen Winkelfehler für die VOR-Anlage von ± 3,5° (unter 2.2) bzw. ± 3,6° (Tabelle I-2-2-2). Ein nach der ICAO verbindlicher Winkelfehler für die VOR-Anlage, der ohne weiteres auch für die Nutzung zur Flächennavigation Verbindlichkeit beanspruchen könnte, existiert nicht. Unter Berücksichtigung dieser Maßgaben und Widersprüche (zu weiteren Widersprüchen etwa Stellungnahme der Beigeladenen zu 2. vom 4.2.2014, Bl. 994 ff. GA, und vom 9.3.2012, Bl. 876 ff. GA) ist es nicht unvertretbar, einen maximal zulässigen Gesamtwinkelfehler für VOR-Anlagen von ± 3° zugrunde zu legen. Wie bereits erwähnt, müssen nach Anhang V der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1035/2011 der Kommission vom 17. Oktober 2011 (ABl. L 271/23) die Erbringer von Kommunikations-, Navigations- oder Überwachungsdiensten darlegen können, dass ihre Arbeitsmethoden und Betriebsverfahren den Standards entsprechen, die in Anhang 10 über den Flugfernmeldedienst des Abkommens über die Internationale Zivilluftfahrt in den im Einzelnen aufgeführten Fassungen festgelegt sind, soweit diese für die Erbringung von Kommunikations-, Navigations- oder Überwachungsdiensten im betroffenen Luftraum relevant sind. Wie ferner ausgeführt, ist die Beigeladene zu 2. in ihrer Rolle als die Unterstützungsdienste leistende, die hier in Rede stehende Flugsicherungseinrichtung DVOR „Leine“ betreibende Flugsicherungsorganisation an die im Anhang 10 festgelegten Standards gebunden und sind im Anhang 10 Werte von ± 5° für die Gesamtgenauigkeit des DVOR/VOR-Systems („VOR system use accuracy“) angeführt, mit denen ein Winkelfehler für die VOR-Anlage (VOR radial signal error) von ± 3° korrespondiert. Es gibt danach hinreichende Indizien dafür, dass diese Regelungen für die hier maßgebliche Beurteilung brauchbare Anhaltspunkte liefern und nicht etwa nur das vom Sachverständigen des Klägers, NAVCOM Consult, für anwendbar gehaltene ICAO DOC 8071 mit dem dort angegebenen Wert von ± 3,5° Orientierungshilfe zu bieten geeignet ist (vgl. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 77 ff.; Hüttig/Giemulla/Lehmann/van Schyndel/Behrend/Kortas, a.a.O., S. 53). Vertretbar ist eine Zugrundelegung dieser Werte auch, weil - wie angemerkt - den Regelungen der Anhänge (Annex) zum Chicagoer-Abkommen innerstaatlich höchstmögliche Geltung zu verschaffen ist. Dafür, dass es vertretbar ist, einen zulässigen Gesamtwinkelfehler für VOR-Anlagen von ± 3,5° für nicht mehr angemessen zu halten, spricht im Übrigen Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015. Dort heißt es zur Festlegung geeigneter Toleranzen für Windkraftvorhaben, berücksichtige man alle genannten Faktoren, werde deutlich, dass ein geplantes Vorhaben nicht zu einer Kursablage von 3,5° und mehr führen dürfe („Taking all these factors into account it is clear that it would not be appropriate to allow a proposed development to cause a bend as large as 3,5°“). Unter Berücksichtigung dessen hat der Senat die Überzeugung gewonnen, dass der von den Beigeladenen zu 2. und 3. angesetzte maximal zulässige Gesamtwinkelfehler für VOR-Anlagen von ± 3° zwar ein strenger konservativer, aber nicht ein aus der Luft gegriffener und daher noch vertretbarer Wert ist. Die Zugrundelegung eines konservativen Werts findet seine Rechtfertigung - neben den in ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, 3.2.3, und Anhang 4 zu ICAO EUR DOC 015 vorgesehenen Worst-Case-Annahmen (dazu auch VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 80) - auch in dem der Beigeladenen zu 2. in ihrer Rolle als Flugsicherungsorganisation vorgegebenen Sicherheitsvorrang und Sicherheitsziel (vgl. Anhang V Nr. 2 i.V.m. Anhang II Nr. 3 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1035/2011 der Kommission vom 17.10.2011, ABl. L 271/23).
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Dass die Annahme eines für externe Störfaktoren verbleibenden Fehlerbeitrags von ± 1° unter Berücksichtigung der angeführten Standards und Orientierungshilfen vertretbar ist, folgt aus den obigen Ausführungen. Hinzuweisen ist insbesondere nochmals auf die Textpassage in ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, vorletzter Absatz, in dem u.a. ausgeführt wird, nach ICAO Annex 10 solle der Bodensystemfehler innerhalb von ± 2° liegen, die Richtlinien aus ICAO Annex 10 enthielten keine Angaben zu anderen Fehlerkomponenten, doch laut Anleitungsmaterial könne in der Praxis ein Gesamtfehler eines VOR-Radials von ± 3° (bei einer Wahrscheinlichkeit von 95 %) erreicht werden, einige technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben mittels Computersimulation eine Toleranz von 1°. Dass die Auslegung auch dieser Textpassage zwischen den Sachverständigen umstritten ist, steht der Risikobewertung durch die Beigeladenen zu 2. und 3. nicht entgegen.“
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In Anwendung dieser Grundsätze kann die Kammer insbesondere auch mit Blick auf die vorhandene Vorbelastung durch über 130 Windkraftanlagen im 15 km-Radius der DVOR Anlage keinen Rechtsfehler bei der Prognose über die Störwirkung der geplanten Windkraftanlagen erkennen. Wegen der uneinheitlichen Bewertung von Störwirkungen von Windkraftanlagen auf Drehfunkfeuer (DVOR) wie sie von den Beteiligten und von dem Oberverwaltungsgericht Lüneburg detailliert ausgeführt werden, kann das Gericht auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Klägerin in diesem Verfahren keine andere fachliche Einschätzung vornehmen. Die Beteiligten gehen übereinstimmend davon aus, dass den ICAO Unterlagen für die Frage der Störwirkungen von Windkraftanlagen keine eindeutigen Empfehlungen zu entnehmen sind. Die Beigeladene zu 3) und das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung räumen ein, sich mit den ein oder anderen Ausführungen in den ICAO Unterlagen zu behelfen. Hierzu gehören die über die Musterzulassungsverordnung (vom 21. Dezember 2001, BGBl. I 2002, 27, zitiert aus Juris) i.V.m. den Nachrichten für Luftfahrer (vom 4. April 2002, vorgelegt unter Blatt 132 ff. der Gerichtsakte als Anlage zum Vorbringen der Beigeladenen zu 3) verbindlichen Angaben zu den dort ausgeführten Anlagefehlern in ICAO Annex 10 Vol. I von +/- 2° (vgl. hierzu Rn. 61 der zitierten Entscheidung des OVG Lüneburg vom 3. Dezember 2014). Da eine Einrichtung der Flugsicherung danach ein anlageninternes Fehlerbudget von +/- 2° aufweisen (aber nicht darüber hinausgehen) darf, ist es nach Überzeugung der Kammer rechtlich nicht zu beanstanden, diesen Wert bei der Ermittlung der Störwirkung als Worst-Case-Szenario zugrunde zu legen. Dabei kommt es nicht darauf an, ob das jeweilige Drehfunkfeuer diesen Wert auch tatsächlich stets ausschöpft. Maßgeblich ist, dass die Anlage dies darf. Mangels naturwissenschaftlicher Erkenntnisse zur Berechnung der Störwirkung von Windkraftanlagen auf Drehfunkfeuer ist jedenfalls die von der Beigeladenen zu 3) und dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung gewählte Methode rechtlich nicht zu beanstanden. Aus den ICAO Dokumenten geht hervor, dass eine Wort-Case Aussage aus der Flugvermessung nicht hinreichend belastbar ist (vgl. auch Rn. 63 zur Entscheidung des OVG Lüneburg). Das europäische Anleitungsmaterial ICAO EUR DOC 015 berücksichtigt in seiner Anlage 4 sowohl den Wert aus der Flugvermessung (ICAO Doc 8071) von 3,5° und einen „Gesamtfehler eine VOR-Radials“ von +/- 3°, der in der „Praxis erreicht werden könne“ (bei einer Wahrscheinlichkeit von 95°). Ein geplantes Vorhaben dürfe danach nicht zu einer Kursablage von 3,5° und mehr führen. Die Beigeladene zu 3) und das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung haben dargelegt, warum sie den Wert von 3,5° aus der Flugvermessung nicht annehmen wollen. Dieser Wert betrachte lediglich die konventionelle Navigation und nicht auch die Flächennavigation (vgl. nur Bl. 215 der Gerichtsakte). Eine willkürliche Festsetzung des externen Fehlerbudgets zu Lasten des klägerischen Vorhabens hat die Kammer nach alledem nicht erkennen können.
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Aus dem Umstand, dass sich die streitigen Anlagen im unmittelbaren Nahbereich des bereits vor dem Jahr 2009 geltenden Anlagenschutzbereichs von (lediglich) 3 km befinden, folgt nach Überzeugung der Kammer „erst recht“ keine andere Betrachtung.
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Die Beigeladene zu 3) und das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung sind auch in rechtlich nicht zu beanstandender Weise davon ausgegangen, dass das zur Verfügung stehende maximale Fehlerbudget für externe Störer bereits ohne die Errichtung und den Betrieb der hier in Rede stehenden Anlagen ausgeschöpft ist. Sie sind von einer Vorbelastung von über 130 Anlagen im 15 km-Schutzbereich ausgegangen und hatten einen danach zu erwartenden maximalen Winkelfehler von 1,1° anhand der ICAO Unterlagen ermittelt. Den Störbeitrag der hier in Rede stehenden Anlagen haben sie – ohne Berücksichtigung der Vorbelastungen - mit 0,9°-1,1° berechnet. Der Erwartungswert für externe Fehler unter Berücksichtigung der Vorbelastungen erhöht sich damit auf über 1°. Diese Berechnungen lassen aus oben ausgeführten Gründen nach dem derzeitigen Stand der Erkenntnisse Rechtsfehler nicht erkennen (so auch OVG Lüneburg, a.a.O., Rn. 69). Nach den vorgenommenen Prognosen ist der für externe Störbeiträge verbleibende Fehlerbeitrag von +/-1° damit bereits durch die vorhandenen Windkraftanlagen erschöpft und würde durch die zusätzlichen erwarteten Störbeiträge durch die geplanten Windkraftanlagen überschritten. Der von dem Gutachter NAVCOM gewählte Ansatz, ICAO Dokumente der Flugvermessung heranzuziehen, mithin nicht das Fehlerbudget der Anlage, erscheint nach alledem nicht zwingend. Dieser Ansatz kann nach Überzeugung des Gerichts jedenfalls nicht den Ansatz der Beigeladenen zu 3) erschüttern, den sich das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherheit bei seiner Entscheidung nach § 18 a Abs. 1 Satz 2 LuftVG zu eigen gemacht hat. Der Umstand, dass es sich bei der Beigeladenen zu 3) um eine juristische Person des Privatrechts mit eigenen wirtschaftlichen Interessen handelt, ändert an deren nachvollziehbarer Beurteilung nichts. Auch der Umstand, dass das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung für das maximale Fehlerbudget einen Wert von 3° annimmt, der in den ICAO Unterlagen (vgl. insbesondere ICAO EUR DOC 015) für VOR Anlagen angegeben ist, führt nicht dazu, dass die Annahme der Beigeladenen zu 3), diesen Wert auch für – weniger störanfällige – DVOR Anlagen zugrunde zu legen, sachwidrig wäre. Denn es erscheint der Kammer plausibel, für beide Anlagentypen dasselbe Budget an Winkelfehlern zugrunde zu legen. Im Gegenteil erschiene es nicht nachvollziehbar, warum für Signale eines DVOR mehr Abweichungen zulässig sein sollten.
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Maßgeblich ist – wie ausgeführt - bei der Beurteilung einer möglichen Störung im Sinne des § 18 a Abs. 1 Satz 1 LuftVG von dem Grundsatz auszugehen, dass je schwerer die möglichen Folgen eines aus der Störung resultierenden Fehlers (Flugzeugkatastrophe) sind, desto geringerer die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit des Eintritts der Störung sind (vgl. auch Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, § 18a, Rn. 10). Die Wahrung der Belange der Sicherheit des Luftverkehrs gebietet es danach, strenge Anforderungen an die Funktionsfähigkeit der Sicherungseinrichtungen zu stellen. Wie oben ausgeführt, ist bei der Wahrscheinlichkeit einer Störung der Sicherungseinrichtung die Sicherheit des Luftverkehrs betroffen, die weitreichende Auswirkungen auch auf verfassungsrechtliche Schutzgüter im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG haben können.
- 89
Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg hat hierzu in der genannten Entscheidung ausgeführt (Rn. 57):
- 90
„In einer solchen Lage, in der sich die Wissenschaft noch nicht als eindeutiger Erkenntnisgeber erweist, es also noch an gesicherten Erkenntnissen mangelt und allgemein anerkannte Standards und Beurteilungsmaßstäbe noch nicht entwickelt worden sind, fehlt es den Gerichten an der auf besserer Erkenntnis beruhenden Befugnis, die fachliche Einschätzung der dafür zuständigen Stellen als „falsch“ und „nicht rechtens“ zu beanstanden. Dass andere Sachverständige zu einer davon abweichenden Einschätzung gelangen, vermag das Vorgehen jener vom Gesetzgeber mit der gutachtlichen Beurteilung und Kompetenz zur Entscheidung betrauten Stellen nicht durchgreifend in Zweifel zu ziehen. Das ist erst der Fall, wenn jene abweichende Auffassung allgemeine Anerkennung gefunden hat und die (hier) der Entscheidung zugrunde gelegte Meinung als nicht (mehr) vertretbar angesehen wird.“
- 91
Weiter heißt es dort unter Randnummer 70:
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„Diese Berechnungen lassen - ungeachtet vorhandener Differenzen und Unwägbarkeiten - aus den dargelegten Gründen nach derzeitigem Stand der Erkenntnisse Rechtsfehler nicht erkennen. Für verlässlichere Antworten bedarf es eines gesicherten Erkenntnisfortschritts. Dieser hängt von den Ergebnissen weiterer - laufender - wissenschaftlicher Studien und Diskussionen ab. Wenn sich in Fällen der vorliegenden Art das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG gegen die Errichtung der Windenergieanlagen ausspricht, steht dies im Übrigen im Einklang mit Nr. 5.2.4 des Europäischen Anleitungsmaterials zum Umgang mit Anlagenschutzbereichen - 2. Aufl. - Sept. 2009, ICAO EUR DOC 015, S. 6, wo empfohlen wird, im Zweifel den Bauantrag abzulehnen („Für den Fall, dass keine endgültige Antwort gefunden werden kann, wird empfohlen, dass die technische Stelle die Anlage schützt, in dem sie den Antrag ablehnt“).“
- 93
Nach alledem bedarf es auch keiner Einholung eines (gerichtlichen) Sachverständigengutachtens, wie es die Klägerin angeregt hat. Es würde mit Blick auf einen – wie ausgeführt – fehlenden Stand der Technik zu keinem weiteren Erkenntnisgewinn führen. Denn es fehlen bisher wissenschaftliche Erkenntnisse darüber, welche Vorgehensweise und Berechnung die Richtige ist (OVG Lüneburg, a.a.O., Rn. 60). Unter Randnummer 72 heißt es dort weiter:
- 94
„Der Senat hatte keinen Anlass, dem in der mündlichen Verhandlung hilfsweise gestellten Beweisantrag des Klägers, Beweis durch Einholung eines Sachverständigengutachtens über die Frage zu erheben, ob eine nachteilige Wirkung der beantragten streitgegenständlichen Windenergieanlagen und jeder einzelnen von ihnen auf das DVOR „Leine“ der Beigeladenen zu 2. zu erwarten ist, sowie ob bejahendenfalls diese Beeinträchtigung für die Beigeladende zu 2. unter Berücksichtigung des Zwecks des DVOR „Leine“ hinnehmbar ist, zu entsprechen. Soweit Beweis über eine nachteilige Wirkung und deren Hinnehmbarkeit erhoben werden soll, ist die Beweiserhebung in Teilen auf die Beantwortung von Rechtsfragen gerichtet und damit nicht zulässig. Im Übrigen ist das angebotene Beweismittel (Einholung eines Sachverständigengutachtens) ungeeignet. Es ist - angesichts der Offenheit der (auch in der mündlichen Verhandlung geführten) wissenschaftlichen Diskussionen u.a. zu der Frage, welcher externe Störeinfluss durch die geplanten Windenergieanlagen zu erwarten ist - ein aussichtsloses Unterfangen, auf die im Beweisantrag enthaltenen Fragen durch ein weiteres Sachverständigengutachten eine verlässliche Antwort zu bekommen. Es haben im Verlaufe des gerichtlichen Verfahrens und in der mündlichen Verhandlung zwei sachverständige Stellen ausführlich Stellung bezogen. Die Hinzuziehung eines weiteren Sachverständigen ist nicht erfolgversprechend. Es ist auch kein anderer Gutachter benannt worden, der über bessere Forschungsmittel oder größere Erfahrung verfügt. Der anzustrebende Erkenntnisfortschritt kann nicht durch das Gericht in Auftrag gegeben werden (vgl. Bay. VGH, Beschl. v. 10.4.2013 - 22 ZB 12.2714 -, UPR 2013, 320, juris Rdn. 10 m.n.N.; VG Schleswig, Urt. v. 16.2.2012 - 6 A 107/11 -, juris Rdn. 49; VG Düsseldorf, Urt. v. 24.7.2014 - 11 K 3648/12 -, ZNER 2014, 501, juris Rdn. 55).“
- 95
In diesem verwaltungsgerichtlichen Verfahren streiten die Beteiligten um die Auslegung und Anwendung der einschlägigen ICAO-Bestimmungen, darüber, welche Fehlertoleranzgrenzen zugrunde zu legen sind, welcher anlageninterne Winkelfehler und welcher Winkelfehler für die bestehenden Windkraftanlagen und wie geplante Anlagen berücksichtigen sind, über die anzuwendende Bewertungsmethode und die von - umstrittenen - physikalischen Zusammenhängen abhängige Anwendung mathematischer Formeln. Dies erschöpft sich nicht allein in der Anwendung naturwissenschaftlich-technischer Erkenntnisse und Methoden, sondern erfordert zusätzlich eine vertretbare Stellungnahme in einer wissenschaftlichen Diskussion, in der noch keine allgemein akzeptierten Ergebnisse vorliegen (so VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Juli 2014 – 11 K 3648/12 –, Rn. 55, juris).
- 96
Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 – 4 A 1075/04 –, BVerwGE 125, 116-325, Leitsatz, Juris Rn. 308), sind neue wissenschaftliche Erkenntnisse einer luftverkehrsrechtlichen Planungs- oder Zulassungsentscheidung in der Regel erst dann zugrunde zu legen, wenn sie sich in der wissenschaftlichen Diskussion durchgesetzt und allgemeine Anerkennung - nicht notwendig einhellige Zustimmung - gefunden haben; ein neuer Stand der Wissenschaft ist aber nicht erreicht, solange bisher anerkannte wissenschaftliche Aussagen kritisch hinterfragt und kontrovers diskutiert werden, ohne dass sich in der Forschung bereits ein neuer Grundkonsens abzeichnet (unter Bezugnahme auf BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 2004 - BVerwG 4 B 82.03 - NVwZ 2004, 618, 619; Urteil vom 20. April 2005 - BVerwG 4 C 18.03 - BVerwGE 123, 261, 284 f.).
- 97
In Anbetracht dieses Meinungsstreites würde auch die Einholung einer weiteren sachverständigen Stellungnahme nach Überzeugung des Gerichts lediglich eine weitere, nicht jedoch eine "bessere" Meinungsäußerung im Rahmen der wissenschaftlichen Diskussion bedeuten (VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Juli 2014 – 11 K 3648/12 –, Rn. 55, juris).
- 98
Aus der Vorschrift des § 18 a Abs. 2 Satz 2 LuftVG, auf die sich die Klägerin (im Widerspruchsverfahren) berufen hat, folgt nichts anderes. Sie ist bereits nicht anwendbar. § 18 a Abs. 2 Satz 1 LuftVG lautet: Die Eigentümer und anderen Berechtigten haben auf Verlangen des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung zu dulden, dass Bauwerke, die den Betrieb von Flugsicherungseinrichtungen stören, in einer Weise verändert werden, dass Störungen unterbleiben. Das gilt nach Satz 2 nicht, wenn die Störungen durch Maßnahmen der Flugsicherungsorganisation mit einem Kostenaufwand verhindert werden können, der nicht über dem Geldwert der beabsichtigten Veränderung liegt. Satz 2 der Vorschrift bezieht sich erkennbar auf § 18 Abs. 2 Satz 1 LufVG und setzt damit eine Änderung bestehender Anlagen voraus. So liegt es hier indes nicht. Bestehende Anlagen sollen u.U. nicht zu Gunsten von Flugsicherungseinrichtungen geändert werden. Es geht hier um eine Prognose zur Störwirkung geplanter Anlagen.
- 99
Der Anregung der Klägerin, das Verfahren nach § 94 VwGO auszusetzen, kommt das Gericht in Ausübung seines Aussetzungsermessens nicht nach. Denn das Gericht entscheidet selbst über die hier entscheidungsreife Klage. Der Umstand, dass die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg nicht rechtskräftig ist, auf die die Kammer in ihrer Entscheidung Bezug nimmt, verpflichtet das Gericht mit Blick auf das Gebot zur Verhinderung überlanger Verfahrensdauern nicht dazu, eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abzuwarten. Dem Ruhensantrag der Klägerin haben sich die übrigen Beteiligten zudem nicht angeschlossen.
- 100
Der von der Klägerin an Tage vor der mündlichen Verhandlung begehrte Schriftsatznachlass zur Stellungnahme auf den ihr am 2. April 2015 zugegangenen Schriftsatz der Beigeladenen zu 3) vom 25. März 2015 war ebenfalls nicht zu gewähren, weil es sich dabei ebenso wie bei dem Schriftsatz des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung (über die Beigeladene zu 4) lediglich um eine zusammenfassende und erläuternde Darstellung des bisherigen Streitstandes ohne neuen Tatsachenvortrag handelt. Der von den Klägern beauftragte Gutachter hatte bereits in seinem Ergänzungsgutachten vom 27. Juni 2014 von der Möglichkeit Gebraucht gemacht, zu den Kritikpunkten der Beigeladenen zu 3) und des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung zu seinem Gutachten vom 19. Februar 2014 Stellung zu nehmen. Zur Wahrung des Rechtes auf rechtliches Gehör ist eine Schriftsatzfrist mithin nicht geboten (vgl. zu alledem nur Kopp/Schenke, VwGO, § 103, Rn. 11, § 104, Rn. 9). Die Klägerin hat im Verlauf des gerichtlichen Verfahrens bereits umfangreich zu den streitigen Punkten Stellung genommen.
- 101
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO. Dabei entspricht es nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen der Klägerin aufzuerlegen, weil Kosten beigeladener Behörden nach § 162 Abs. 3 VwGO nicht erstattungsfähig sind (vgl. OVG LSA, Beschl. v. 07. Oktober 1996 – A 2 S 397/96 –, juris). Denn die Behörde hat im Verhältnis zum Kläger als Teil der am Verwaltungsverfahren zu beteiligenden, mit öffentlichen Aufgaben betrauten Stelle zu gelten und ist im anstehenden Interessenkonflikt der versagenden oder ge- oder verbietenden Genehmigungsbehörde zuzurechnen (vgl. zum Bauprozess: OVG LSA, Urt. v. 23. Juli 2009 – 2 L 302/06 –, juris). Dabei ist auch die Beigeladene zu 3) hinsichtlich ihrer Funktion im Genehmigungsverfahren hier wie eine Behörde zu betrachten.
- 102
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
- 103
Die Berufung war nach §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen. Denn die Anwendung der § 18 a LuftVG wirft Fragen auf, die der grundsätzlichen Klärung durch höhere und höchste Gerichte bedürfen, zumal es für das Bundesland Sachsen-Anhalt bisher an einer obergerichtlichen Entscheidung fehlt.
ra.de-Urteilsbesprechung zu Verwaltungsgericht Halle Urteil, 14. Apr. 2015 - 2 A 11/15
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Urteil einreichenVerwaltungsgericht Halle Urteil, 14. Apr. 2015 - 2 A 11/15 zitiert oder wird zitiert von 3 Urteil(en).
(1) Die Aufgaben des Bundes nach diesem Gesetz und den Verordnungen der Europäischen Union werden, soweit es nichts anderes bestimmt, von dem Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur oder einer von ihm bestimmten Stelle wahrgenommen. Erfolgt die Bestimmung durch Rechtsverordnung, so bedarf diese nicht der Zustimmung des Bundesrates. Das Gesetz über das Luftfahrt-Bundesamt bleibt unberührt.
(2) Die Länder führen nachstehende Aufgaben dieses Gesetzes im Auftrage des Bundes aus:
- 1.
die Erteilung der Erlaubnis für Piloten von Leichtluftfahrzeugen, Privatpiloten, Segelflugzeugführer, Freiballonführer, Steuerer von verkehrszulassungspflichtigen Flugmodellen und sonstigem verkehrszulassungspflichtigen Luftfahrtgerät ohne Luftsportgerät (§ 4) sowie der Berechtigungen nach der Verordnung (EU) Nr. 1178/2011 und nach der Verordnung über Luftfahrtpersonal an diese Personen; ausgenommen hiervon bleiben die Erlaubnisse, die zugleich mit der Instrumentenflugberechtigung erteilt oder die nachträglich um die Instrumentenflugberechtigung erweitert werden; - 2.
(weggefallen) - 3.
die Erteilung der Erlaubnis für die Ausbildung des in Nummer 1 genannten Luftfahrtpersonals (§ 5); - 4.
die Genehmigung von Flugplätzen, mit Ausnahme der Prüfung und Entscheidung, inwieweit durch die Anlegung und den Betrieb eines Flughafens, der dem allgemeinen Verkehr dienen soll, die öffentlichen Interessen des Bundes berührt werden (§ 6) sowie die Genehmigung der Flugplatzentgelte und der Flugplatzbenutzungsordnung; - 4a.
die im Zusammenhang mit der Regelung der Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen nach § 19c Abs. 1 und 2 erforderlichen Maßnahmen und Verwaltungsentscheidungen; - 4b.
die Erteilung des Zeugnisses und die Entscheidung über die Freistellung nach § 10a; - 5.
die Erteilung der Erlaubnis für Vorbereitungsarbeiten zur Anlegung von Flugplätzen (§ 7); - 6.
die Bestimmung von beschränkten Bauschutzbereichen bei Landeplätzen und Segelfluggeländen (§ 17); - 7.
die Zustimmung zur Baugenehmigung oder einer sonstigen nach allgemeinen Vorschriften erforderlichen Genehmigung oder die luftrechtliche Genehmigung bei der Errichtung von Bauwerken, Anlagen und Geräten, bei Bäumen sowie bei der Herstellung von Bodenvertiefungen in Bauschutzbereichen und beschränkten Bauschutzbereichen (§§ 12, 15 und 17); - 8.
die Festlegung von Bauhöhen, bis zu denen in Bauschutzbereichen und beschränkten Bauschutzbereichen ohne Zustimmung der Luftfahrtbehörden Baugenehmigungen oder sonstige nach allgemeinen Vorschriften erforderliche Genehmigungen erteilt werden können (§§ 13, 15 und 17); - 9.
die Zustimmung zur Baugenehmigung oder einer sonstigen nach allgemeinen Vorschriften erforderlichen Genehmigung oder die luftrechtliche Genehmigung bei der Errichtung von Bauwerken, Anlagen und Geräten sowie bei Bäumen außerhalb der Bauschutzbereiche (§§ 14 und 15); - 10.
das Verlangen, die Abtragung von Bauwerken und anderen Luftfahrthindernissen, welche die zulässigen Höhen überragen, sowie die Kennzeichnung von Luftfahrthindernissen und die Beseitigung von Vertiefungen oder die erforderlichen Sicherheitsmaßnahmen zu dulden (§§ 16, 16a und 17); - 11.
die Entgegennahme und Verwaltung von Erklärungen des Betreibers für den spezialisierten Flugbetrieb mit anderen als technisch komplizierten Luftfahrzeugen nach den Anhängen III und VIII der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 in der jeweils geltenden Fassung, soweit die Luftfahrzeuge dabei ausschließlich nach Sichtflugregeln betrieben werden; - 11a.
die Erteilung - a)
eines Luftverkehrsbetreiberzeugnisses für gewerbliche Rundflüge gemäß Artikel 5 Absatz 1 und 1a in Verbindung mit den Anhängen III und IV der Verordnung (EU) Nr. 965/2012, es sei denn, diese Rundflüge finden nicht nach Sichtflugregeln statt, und - b)
einer Genehmigung zur Durchführung von spezialisiertem Flugbetrieb mit hohem Risiko mit anderen als technisch komplizierten Luftfahrzeugen nach Anhang III ORO.SPO.110 in Verbindung mit Anhang II ARO.OPS.150 der Verordnung (EU) Nr. 965/2012, soweit die Luftfahrzeuge dabei ausschließlich nach Sichtflugregeln betrieben werden; dies gilt nicht, wenn für den Betrieb eine weitergehende Sondergenehmigung nach Anhang V der Verordnung (EU) Nr. 965/2012 erforderlich ist, für welche das Luftfahrt-Bundesamt zuständig ist.
- 11b.
die Aufsicht über den Flugbetrieb gemäß Anhang VII der Verordnung (EU) Nr. 965/2012; - 12.
die Genehmigung von Luftfahrtveranstaltungen, die nicht über das Land, in dem die Veranstaltung stattfindet, hinausgehen oder für die das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur im Einvernehmen mit den beteiligten Ländern einen Auftrag erteilt hat (§ 24); - 13.
die Erteilung der Erlaubnis zum Starten und Landen außerhalb der genehmigten Flugplätze (§ 25), ausgenommen die Erteilung der Erlaubnis zum Starten und Landen für nicht motorgetriebene Luftsportgeräte; - 14.
(weggefallen) - 15.
die Mitwirkung bei der Bestimmung der Koordinierungseckwerte (§ 27a Abs. 2); - 16.
die Erteilung der Erlaubnis zu besonderer Benutzung des Luftraums für - a)
Kunstflüge, - b)
Schleppflüge, - c)
Reklameflüge, - d)
Abwerfen von Gegenständen aus Luftfahrzeugen, - e)
den Aufstieg von Frei- und Fesselballonen, - f)
das Steigenlassen von Flugkörpern mit Eigenantrieb, - g)
Abweichungen von Sicherheitsmindestflughöhen, Sicherheitsmindestabständen, Mindesthöhen, - h)
den Aufstieg und Betrieb von Geräten, die ohne Luftfahrzeug zu sein, besondere Gefahren für die Luftfahrt mit sich bringen, insbesondere Feuerwerkskörper, optische Lichtsignalgeräte, Drachen, Kinderballone und ballonartige Leuchtkörper
mit Ausnahme der Erlaubnisse, die vom Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung oder der Flugsicherungsorganisation erteilt werden; - 16a.
die Aufsicht über den Betrieb von unbemannten Fluggeräten in der Betriebskategorie „offen“ nach Artikel 4 in Verbindung mit Teil A des Anhangs der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 der Kommission vom 24. Mai 2019 über die Vorschriften und Verfahren für den Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge (ABl. L 152 vom 11.6.2019, S. 45), die zuletzt durch die Durchführungsverordnung (EU) 2020/746 (ABl. L 176 vom 5.6.2020, S. 13) geändert worden ist; - 16b.
die Erteilung von Betriebsgenehmigungen in der Betriebskategorie „speziell“ für den Betrieb von unbemannten Fluggeräten nach Artikel 5 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 12 Absatz 1 bis 4 und Teil B des Anhangs der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 einschließlich ihrer Aktualisierung nach Artikel 13 Absatz 2 Satz 2 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947, es sei denn, es geht um die Erteilung einer Betriebsgenehmigung nach Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe b der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947; - 16c.
die Erteilung von Genehmigungen zum Betrieb von unbemannten Fluggeräten in geografischen Gebieten, die nach Artikel 15 Absatz 1 der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 festgelegt wurden; - 16d.
die Erteilung von Erlaubnissen zum Betrieb von Flugmodellen im Rahmen von Luftsportverbänden nach § 21f der Luftverkehrs-Ordnung; - 17.
die Aufsicht innerhalb der in den Nummern 1 bis 16d festgelegten Verwaltungszuständigkeiten; dies gilt nicht, sofern die Aufsicht in den Nummern 1 bis 16d bereits als Aufgabe geregelt ist; - 18.
die Ausübung der Luftaufsicht, soweit diese nicht das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur auf Grund gesetzlicher Regelung selbst, das Luftfahrt-Bundesamt, das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung, die Flugsicherungsorganisation oder die für die Flughafenkoordinierung und die Luftsportgeräte zuständigen Stellen im Rahmen ihrer Aufgaben ausüben.
(2a) Auf Antrag eines Landes können die Aufgaben nach Absatz 2 Nummer 11a und 16b vom Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur oder von einer von ihm bestimmten Bundesbehörde oder Stelle wahrgenommen werden.
(3) Die Entscheidungen in den Fällen des Absatzes 2 Nr. 4, 6 bis 10 und 12, ausgenommen die Genehmigungen der Flugplatzentgelte und der Flugplatzbenutzungsordnungen, werden auf Grund einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation getroffen.
(3a) Die Entscheidungen in den Fällen des Absatzes 2 Nummer 16b können auf Grund einer gutachtlichen Stellungnahme des Luftfahrt-Bundesamtes oder einer anderen von ihm bestimmten Stelle getroffen werden.
(4) Die Genehmigung von Luftfahrtunternehmen nach Absatz 2 Nr. 11 wird auf Grund einer Prüfung des technischen und betrieblichen Zustandes des Unternehmens durch das Luftfahrt-Bundesamt erteilt, wenn die Genehmigungsbehörde dies im besonders gelagerten Einzelfall für erforderlich hält.
(1) Außerhalb des Bauschutzbereichs darf die für die Erteilung einer Baugenehmigung zuständige Behörde die Errichtung von Bauwerken, die eine Höhe von 100 Metern über der Erdoberfläche überschreiten, nur mit Zustimmung der Luftfahrtbehörden genehmigen; § 12 Abs. 2 Satz 2 und 3 und Abs. 4 gilt entsprechend.
(2) Das Gleiche gilt für Anlagen von mehr als 30 Meter Höhe auf natürlichen oder künstlichen Bodenerhebungen, sofern die Spitze dieser Anlage um mehr als 100 Meter die Höhe der höchsten Bodenerhebung im Umkreis von 1,6 Kilometer Halbmesser um die für die Anlage vorgesehene Bodenerhebung überragt. Im Umkreis von 10 Kilometer Halbmesser um einen Flughafenbezugspunkt gilt als Höhe der höchsten Bodenerhebung die Höhe des Flughafenbezugspunktes.
(1) Bei Genehmigung eines Flughafens ist für den Ausbau ein Plan festzulegen. Dieser ist maßgebend für den Bereich, in dem die in den Absätzen 2 und 3 bezeichneten Baubeschränkungen gelten (Bauschutzbereich). Der Plan muss enthalten
- 1.
die Start- und Landebahnen einschließlich der sie umgebenden Schutzstreifen (Start- und Landeflächen), - 2.
die Sicherheitsflächen, die an den Enden der Start- und Landeflächen nicht länger als je 1 000 Meter und seitlich der Start- und Landeflächen bis zum Beginn der Anflugsektoren je 350 Meter breit sein sollen, - 3.
den Flughafenbezugspunkt, der in der Mitte des Systems der Start- und Landeflächen liegen soll, - 4.
die Startbahnbezugspunkte, die je in der Mitte der Start- und Landeflächen liegen sollen, - 5.
die Anflugsektoren, die sich beiderseits der Außenkanten der Sicherheitsflächen an deren Enden mit einem Öffnungswinkel von je 15 Grad anschließen; sie enden bei Hauptstart- und Hauptlandeflächen in einer Entfernung von 15 Kilometern, bei Nebenstart- und Nebenlandeflächen in einer Entfernung von 8,5 Kilometern vom Startbahnbezugspunkt.
(2) Nach Genehmigung eines Flughafens darf die für die Erteilung einer Baugenehmigung zuständige Behörde die Errichtung von Bauwerken im Umkreis von 1,5 Kilometer Halbmesser um den Flughafenbezugspunkt sowie auf den Start- und Landeflächen und den Sicherheitsflächen nur mit Zustimmung der Luftfahrtbehörden genehmigen. Die Zustimmung der Luftfahrtbehörden gilt als erteilt, wenn sie nicht binnen zwei Monaten nach Eingang des Ersuchens der für die Erteilung einer Baugenehmigung zuständigen Behörde verweigert wird. Ist die fachliche Beurteilung innerhalb dieser Frist wegen des Ausmaßes der erforderlichen Prüfungen nicht möglich, kann sie von der für die Baugenehmigung zuständigen Behörde im Benehmen mit dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung verlängert werden. Sehen landesrechtliche Bestimmungen für die Errichtung von Bauwerken nach Satz 1 die Einholung einer Baugenehmigung nicht vor, bedarf die Errichtung dieser Bauwerke der Genehmigung der Luftfahrtbehörde unter ausschließlich luftverkehrssicherheitlichen Erwägungen.
(3) In der weiteren Umgebung eines Flughafens ist die Zustimmung der Luftfahrtbehörden erforderlich, wenn die Bauwerke folgende Begrenzung überschreiten sollen:
- 1.
außerhalb der Anflugsektoren - a)
im Umkreis von 4 Kilometer Halbmesser um den Flughafenbezugspunkt eine Höhe von 25 Metern (Höhe bezogen auf den Flughafenbezugspunkt), - b)
im Umkreis von 4 Kilometer bis 6 Kilometer Halbmesser um den Flughafenbezugspunkt die Verbindungslinie, die von 45 Meter Höhe bis 100 Meter Höhe (Höhen bezogen auf den Flughafenbezugspunkt) ansteigt;
- 2.
innerhalb der Anflugsektoren - a)
von dem Ende der Sicherheitsflächen bis zu einem Umkreis um den Startbahnbezugspunkt von 10 Kilometer Halbmesser bei Hauptstart- und Hauptlandeflächen und von 8,5 Kilometer bei Nebenstart- und Nebenlandeflächen die Verbindungslinie, die von 0 Meter Höhe an diesem Ende bis 100 Meter Höhe (Höhen bezogen auf den Startbahnbezugspunkt der betreffenden Start- und Landefläche) ansteigt, - b)
im Umkreis von 10 Kilometer bis 15 Kilometer Halbmesser um den Startbahnbezugspunkt bei Hauptstart- und Hauptlandeflächen die Höhe von 100 Metern (Höhe bezogen auf den Startbahnbezugspunkt der betreffenden Start- und Landeflächen).
(4) Zur Wahrung der Sicherheit der Luftfahrt und zum Schutz der Allgemeinheit können die Luftfahrtbehörden ihre Zustimmung nach den Absätzen 2 und 3 davon abhängig machen, dass die Baugenehmigung unter Auflagen erteilt wird.
(1) Flugzeuge mit Strahltriebwerken,
- 1.
deren maximale Startmasse größer oder gleich 34 000 Kilogramm ist oder - 2.
deren Baureihe mit einer maximalen Sitzkonfiguration von mehr als 19 Passagiersitzen zugelassen ist, wobei Sitze für die Besatzung nicht eingerechnet werden,
(2) Für Flugzeuge, an denen ein historisches Interesse besteht, kann das Luftfahrt-Bundesamt Ausnahmen von den Beschränkungen nach Absatz 1 zulassen. Ausnahmen, die von anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union für in diesen Staaten registrierte Flugzeuge erteilt werden, werden anerkannt.
(3) In Einzelfällen kann das Luftfahrt-Bundesamt eine Ausnahme von den Beschränkungen nach Absatz 1 für den vorübergehenden Einsatz von Flugzeugen zulassen, wenn
- 1.
die Flugzeuge für außergewöhnliche Zwecke eingesetzt werden, sodass die Versagung einer befristeten Freistellung nicht vertretbar wäre, oder - 2.
mit den Flugzeugen Flüge zu Umrüstungs-, Reparatur- oder Wartungszwecken durchgeführt werden und dabei keine Einnahmen erzielt werden.
(4) Über die Ausnahmeerlaubnis nach den Absätzen 2 und 3 wird vom Luftfahrt-Bundesamt eine Bescheinigung erteilt, die beim Betrieb des Flugzeugs mitzuführen ist.
(1) Über die Zulässigkeit von Vorhaben nach den §§ 31, 33 bis 35 wird im bauaufsichtlichen Verfahren von der Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde entschieden. Das Einvernehmen der Gemeinde ist auch erforderlich, wenn in einem anderen Verfahren über die Zulässigkeit nach den in Satz 1 bezeichneten Vorschriften entschieden wird; dies gilt nicht für Vorhaben der in § 29 Absatz 1 bezeichneten Art, die der Bergaufsicht unterliegen. Richtet sich die Zulässigkeit von Vorhaben nach § 30 Absatz 1, stellen die Länder sicher, dass die Gemeinde rechtzeitig vor Ausführung des Vorhabens über Maßnahmen zur Sicherung der Bauleitplanung nach den §§ 14 und 15 entscheiden kann. In den Fällen des § 35 Absatz 2 und 4 kann die Landesregierung durch Rechtsverordnung allgemein oder für bestimmte Fälle festlegen, dass die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde erforderlich ist.
(2) Das Einvernehmen der Gemeinde und die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde dürfen nur aus den sich aus den §§ 31, 33, 34 und 35 ergebenden Gründen versagt werden. Das Einvernehmen der Gemeinde und die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde gelten als erteilt, wenn sie nicht binnen zwei Monaten nach Eingang des Ersuchens der Genehmigungsbehörde verweigert werden; dem Ersuchen gegenüber der Gemeinde steht die Einreichung des Antrags bei der Gemeinde gleich, wenn sie nach Landesrecht vorgeschrieben ist. Die nach Landesrecht zuständige Behörde kann ein rechtswidrig versagtes Einvernehmen der Gemeinde ersetzen.
(1) Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn
- 1.
sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 und einer auf Grund des § 7 erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten erfüllt werden, und - 2.
andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen.
(2) Bei Anlagen, die unterschiedlichen Betriebsweisen dienen oder in denen unterschiedliche Stoffe eingesetzt werden (Mehrzweck- oder Vielstoffanlagen), ist die Genehmigung auf Antrag auf die unterschiedlichen Betriebsweisen und Stoffe zu erstrecken, wenn die Voraussetzungen nach Absatz 1 für alle erfassten Betriebsweisen und Stoffe erfüllt sind.
(3) Eine beantragte Änderungsgenehmigung darf auch dann nicht versagt werden, wenn zwar nach ihrer Durchführung nicht alle Immissionswerte einer Verwaltungsvorschrift nach § 48 oder einer Rechtsverordnung nach § 48a eingehalten werden, wenn aber
- 1.
der Immissionsbeitrag der Anlage unter Beachtung des § 17 Absatz 3a Satz 3 durch das Vorhaben deutlich und über das durch nachträgliche Anordnungen nach § 17 Absatz 1 durchsetzbare Maß reduziert wird, - 2.
weitere Maßnahmen zur Luftreinhaltung, insbesondere Maßnahmen, die über den Stand der Technik bei neu zu errichtenden Anlagen hinausgehen, durchgeführt werden, - 3.
der Antragsteller darüber hinaus einen Immissionsmanagementplan zur Verringerung seines Verursacheranteils vorlegt, um eine spätere Einhaltung der Anforderungen nach § 5 Absatz 1 Nummer 1 zu erreichen, und - 4.
die konkreten Umstände einen Widerruf der Genehmigung nicht erfordern.
(1) Auf Antrag soll durch Vorbescheid über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen sowie über den Standort der Anlage entschieden werden, sofern die Auswirkungen der geplanten Anlage ausreichend beurteilt werden können und ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheides besteht.
(2) Der Vorbescheid wird unwirksam, wenn der Antragsteller nicht innerhalb von zwei Jahren nach Eintritt der Unanfechtbarkeit die Genehmigung beantragt; die Frist kann auf Antrag bis auf vier Jahre verlängert werden.
(1) Im Außenbereich ist ein Vorhaben nur zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen, die ausreichende Erschließung gesichert ist und wenn es
- 1.
einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dient und nur einen untergeordneten Teil der Betriebsfläche einnimmt, - 2.
einem Betrieb der gartenbaulichen Erzeugung dient, - 3.
der öffentlichen Versorgung mit Elektrizität, Gas, Telekommunikationsdienstleistungen, Wärme und Wasser, der Abwasserwirtschaft oder einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb dient, - 4.
wegen seiner besonderen Anforderungen an die Umgebung, wegen seiner nachteiligen Wirkung auf die Umgebung oder wegen seiner besonderen Zweckbestimmung nur im Außenbereich ausgeführt werden soll, es sei denn, es handelt sich um die Errichtung, Änderung oder Erweiterung einer baulichen Anlage zur Tierhaltung, die dem Anwendungsbereich der Nummer 1 nicht unterfällt und die einer Pflicht zur Durchführung einer standortbezogenen oder allgemeinen Vorprüfung oder einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegt, wobei bei kumulierenden Vorhaben für die Annahme eines engen Zusammenhangs diejenigen Tierhaltungsanlagen zu berücksichtigen sind, die auf demselben Betriebs- oder Baugelände liegen und mit gemeinsamen betrieblichen oder baulichen Einrichtungen verbunden sind, - 5.
der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Windenergie nach Maßgabe des § 249 oder der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Wasserenergie dient, - 6.
der energetischen Nutzung von Biomasse im Rahmen eines Betriebs nach Nummer 1 oder 2 oder eines Betriebs nach Nummer 4, der Tierhaltung betreibt, sowie dem Anschluss solcher Anlagen an das öffentliche Versorgungsnetz dient, unter folgenden Voraussetzungen: - a)
das Vorhaben steht in einem räumlich-funktionalen Zusammenhang mit dem Betrieb, - b)
die Biomasse stammt überwiegend aus dem Betrieb oder überwiegend aus diesem und aus nahe gelegenen Betrieben nach den Nummern 1, 2 oder 4, soweit letzterer Tierhaltung betreibt, - c)
es wird je Hofstelle oder Betriebsstandort nur eine Anlage betrieben und - d)
die Kapazität einer Anlage zur Erzeugung von Biogas überschreitet nicht 2,3 Millionen Normkubikmeter Biogas pro Jahr, die Feuerungswärmeleistung anderer Anlagen überschreitet nicht 2,0 Megawatt,
- 7.
der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken oder der Entsorgung radioaktiver Abfälle dient, mit Ausnahme der Neuerrichtung von Anlagen zur Spaltung von Kernbrennstoffen zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität, - 8.
der Nutzung solarer Strahlungsenergie dient - a)
in, an und auf Dach- und Außenwandflächen von zulässigerweise genutzten Gebäuden, wenn die Anlage dem Gebäude baulich untergeordnet ist, oder - b)
auf einer Fläche längs von - aa)
Autobahnen oder - bb)
Schienenwegen des übergeordneten Netzes im Sinne des § 2b des Allgemeinen Eisenbahngesetzes mit mindestens zwei Hauptgleisen
- 9.
der Nutzung solarer Strahlungsenergie durch besondere Solaranlagen im Sinne des § 48 Absatz 1 Satz 1 Nummer 5 Buchstabe a, b oder c des Erneuerbare-Energien-Gesetzes dient, unter folgenden Voraussetzungen: - a)
das Vorhaben steht in einem räumlich-funktionalen Zusammenhang mit einem Betrieb nach Nummer 1 oder 2, - b)
die Grundfläche der besonderen Solaranlage überschreitet nicht 25 000 Quadratmeter und - c)
es wird je Hofstelle oder Betriebsstandort nur eine Anlage betrieben.
(2) Sonstige Vorhaben können im Einzelfall zugelassen werden, wenn ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die Erschließung gesichert ist.
(3) Eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange liegt insbesondere vor, wenn das Vorhaben
- 1.
den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht, - 2.
den Darstellungen eines Landschaftsplans oder sonstigen Plans, insbesondere des Wasser-, Abfall- oder Immissionsschutzrechts, widerspricht, - 3.
schädliche Umwelteinwirkungen hervorrufen kann oder ihnen ausgesetzt wird, - 4.
unwirtschaftliche Aufwendungen für Straßen oder andere Verkehrseinrichtungen, für Anlagen der Versorgung oder Entsorgung, für die Sicherheit oder Gesundheit oder für sonstige Aufgaben erfordert, - 5.
Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, des Bodenschutzes, des Denkmalschutzes oder die natürliche Eigenart der Landschaft und ihren Erholungswert beeinträchtigt oder das Orts- und Landschaftsbild verunstaltet, - 6.
Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur beeinträchtigt, die Wasserwirtschaft oder den Hochwasserschutz gefährdet, - 7.
die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lässt oder - 8.
die Funktionsfähigkeit von Funkstellen und Radaranlagen stört.
(4) Den nachfolgend bezeichneten sonstigen Vorhaben im Sinne des Absatzes 2 kann nicht entgegengehalten werden, dass sie Darstellungen des Flächennutzungsplans oder eines Landschaftsplans widersprechen, die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigen oder die Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung befürchten lassen, soweit sie im Übrigen außenbereichsverträglich im Sinne des Absatzes 3 sind:
- 1.
die Änderung der bisherigen Nutzung eines Gebäudes, das unter den Voraussetzungen des Absatzes 1 Nummer 1 errichtet wurde, unter folgenden Voraussetzungen: - a)
das Vorhaben dient einer zweckmäßigen Verwendung erhaltenswerter Bausubstanz, - b)
die äußere Gestalt des Gebäudes bleibt im Wesentlichen gewahrt, - c)
die Aufgabe der bisherigen Nutzung liegt nicht länger als sieben Jahre zurück, - d)
das Gebäude ist vor mehr als sieben Jahren zulässigerweise errichtet worden, - e)
das Gebäude steht im räumlich-funktionalen Zusammenhang mit der Hofstelle des land- oder forstwirtschaftlichen Betriebs, - f)
im Falle der Änderung zu Wohnzwecken entstehen neben den bisher nach Absatz 1 Nummer 1 zulässigen Wohnungen höchstens fünf Wohnungen je Hofstelle und - g)
es wird eine Verpflichtung übernommen, keine Neubebauung als Ersatz für die aufgegebene Nutzung vorzunehmen, es sei denn, die Neubebauung wird im Interesse der Entwicklung des Betriebs im Sinne des Absatzes 1 Nummer 1 erforderlich,
- 2.
die Neuerrichtung eines gleichartigen Wohngebäudes an gleicher Stelle unter folgenden Voraussetzungen: - a)
das vorhandene Gebäude ist zulässigerweise errichtet worden, - b)
das vorhandene Gebäude weist Missstände oder Mängel auf, - c)
das vorhandene Gebäude wurde oder wird seit längerer Zeit vom Eigentümer selbst genutzt und - d)
Tatsachen rechtfertigen die Annahme, dass das neu errichtete Gebäude für den Eigenbedarf des bisherigen Eigentümers oder seiner Familie genutzt wird; hat der Eigentümer das vorhandene Gebäude im Wege der Erbfolge von einem Voreigentümer erworben, der es seit längerer Zeit selbst genutzt hat, reicht es aus, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass das neu errichtete Gebäude für den Eigenbedarf des Eigentümers oder seiner Familie genutzt wird,
- 3.
die alsbaldige Neuerrichtung eines zulässigerweise errichteten, durch Brand, Naturereignisse oder andere außergewöhnliche Ereignisse zerstörten, gleichartigen Gebäudes an gleicher Stelle, - 4.
die Änderung oder Nutzungsänderung von erhaltenswerten, das Bild der Kulturlandschaft prägenden Gebäuden, auch wenn sie aufgegeben sind, wenn das Vorhaben einer zweckmäßigen Verwendung der Gebäude und der Erhaltung des Gestaltwerts dient, - 5.
die Erweiterung eines Wohngebäudes auf bis zu höchstens zwei Wohnungen unter folgenden Voraussetzungen: - a)
das Gebäude ist zulässigerweise errichtet worden, - b)
die Erweiterung ist im Verhältnis zum vorhandenen Gebäude und unter Berücksichtigung der Wohnbedürfnisse angemessen und - c)
bei der Errichtung einer weiteren Wohnung rechtfertigen Tatsachen die Annahme, dass das Gebäude vom bisherigen Eigentümer oder seiner Familie selbst genutzt wird,
- 6.
die bauliche Erweiterung eines zulässigerweise errichteten gewerblichen Betriebs, wenn die Erweiterung im Verhältnis zum vorhandenen Gebäude und Betrieb angemessen ist.
(5) Die nach den Absätzen 1 bis 4 zulässigen Vorhaben sind in einer flächensparenden, die Bodenversiegelung auf das notwendige Maß begrenzenden und den Außenbereich schonenden Weise auszuführen. Für Vorhaben nach Absatz 1 Nummer 2 bis 6, 8 Buchstabe b und Nummer 9 ist als weitere Zulässigkeitsvoraussetzung eine Verpflichtungserklärung abzugeben, das Vorhaben nach dauerhafter Aufgabe der zulässigen Nutzung zurückzubauen und Bodenversiegelungen zu beseitigen; bei einer nach Absatz 1 Nummer 2 bis 6 und 8 Buchstabe b zulässigen Nutzungsänderung ist die Rückbauverpflichtung zu übernehmen, bei einer nach Absatz 1 Nummer 1 oder Absatz 2 zulässigen Nutzungsänderung entfällt sie. Die Baugenehmigungsbehörde soll durch nach Landesrecht vorgesehene Baulast oder in anderer Weise die Einhaltung der Verpflichtung nach Satz 2 sowie nach Absatz 4 Satz 1 Nummer 1 Buchstabe g sicherstellen. Im Übrigen soll sie in den Fällen des Absatzes 4 Satz 1 sicherstellen, dass die bauliche oder sonstige Anlage nach Durchführung des Vorhabens nur in der vorgesehenen Art genutzt wird.
(6) Die Gemeinde kann für bebaute Bereiche im Außenbereich, die nicht überwiegend landwirtschaftlich geprägt sind und in denen eine Wohnbebauung von einigem Gewicht vorhanden ist, durch Satzung bestimmen, dass Wohnzwecken dienenden Vorhaben im Sinne des Absatzes 2 nicht entgegengehalten werden kann, dass sie einer Darstellung im Flächennutzungsplan über Flächen für die Landwirtschaft oder Wald widersprechen oder die Entstehung oder Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lassen. Die Satzung kann auch auf Vorhaben erstreckt werden, die kleineren Handwerks- und Gewerbebetrieben dienen. In der Satzung können nähere Bestimmungen über die Zulässigkeit getroffen werden. Voraussetzung für die Aufstellung der Satzung ist, dass
- 1.
sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar ist, - 2.
die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach Landesrecht unterliegen, nicht begründet wird und - 3.
keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe b genannten Schutzgüter oder dafür bestehen, dass bei der Planung Pflichten zur Vermeidung oder Begrenzung der Auswirkungen von schweren Unfällen nach § 50 Satz 1 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu beachten sind.
(1) Bauwerke dürfen nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt seine Entscheidung der für die Genehmigung des Bauwerks zuständigen Behörde oder, falls es einer Genehmigung nicht bedarf, dem Bauherrn mit.
(1a) Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung veröffentlicht amtlich die Standorte aller Flugsicherungseinrichtungen und Bereiche um diese, in denen Störungen durch Bauwerke zu erwarten sind. Die Flugsicherungsorganisation meldet ihre Flugsicherungseinrichtungen und die Bereiche nach Satz 1 dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung. Die jeweils zuständigen Luftfahrtbehörden der Länder unterrichten das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung, wenn sie von der Planung von Bauwerken innerhalb von Bereichen nach Satz 1 Kenntnis erhalten.
(2) Die Eigentümer und anderen Berechtigten haben auf Verlangen des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung zu dulden, dass Bauwerke, die den Betrieb von Flugsicherungseinrichtungen stören, in einer Weise verändert werden, dass Störungen unterbleiben. Das gilt nicht, wenn die Störungen durch Maßnahmen der Flugsicherungsorganisation mit einem Kostenaufwand verhindert werden können, der nicht über dem Geldwert der beabsichtigten Veränderung liegt.
(3) Die Absätze 1 und 2 gelten sinngemäß für die nach § 15 Abs. 1 Satz 1 genannten Gegenstände. § 30 Abs. 2 Satz 1, 2 und 4 bleibt unberührt.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1; die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5. sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
1
Tatbestand:
2Mit Schreiben vom 28. Februar 2011 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung einer Windkraftanlage (im Folgenden auch: WKA) des Typs Nordex N 100 / 2500 mit einer Nabenhöhe von 100 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem im Außenbereich des Gebiets der Beigeladenen zu 5. belegenen Grundstück B.----------weg , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8.
3Der Vorhabenstandort befindet sich in einer Entfernung von ca. 10,4 km in östlicher Richtung zur Funknavigationsanlage VOR DUS (auch: VORDME DUS). Dabei handelt es sich um ein UKW-Drehfunkfeuer, das im Eigentum der Beigeladenen zu 4. steht und von ihr als eine mit der Wahrnehmung von Aufgaben der Flugsicherung in Deutschland betraute Flugsicherungsorganisation zu Zwecken der zivilen Flugsicherung betrieben wird. Diese VOR-Anlage steht am Verkehrsflughafen E. und sendet ein Funksignal aus, mit dem Navigationsempfänger an Bord von Luftfahrzeugen bestimmen können, in welchem Winkel sich das Luftfahrzeug zu der VOR-Anlage bewegt. In einem Umkreis von 15 km zur VOR DUS befinden sich nach Angaben der Beigeladenen zu 4. bereits 17 bestehende bzw. genehmigte Windkraftanlagen.
4In ca. 1,5 km Entfernung nordöstlicher Richtung zum Vorhabenstandort befindet sich der Denkmalbereich „Alt-I. “, in dem durch die Denkmalbereichssatzung der Beigeladenen zu 5. in der Fassung vom 27. September 2007 das Erscheinungsbild, der Ortsgrundriss und die Silhouette der Ortschaft I. unter Schutz gestellt sind. In der näheren Umgebung der geplanten WKA befinden sich zudem Baudenkmäler: nordöstlich in ca. 470 m Entfernung zum Vorhabenstandort das „Gut B1. “, südöstlich in einer Entfernung von ca. 500 m das „Gut H. “ und in ca. 625 m Entfernung nordwestlich der U. .
5Die mit Schreiben vom 14. März 2011 in ihrer Funktion als Landesluftfahrtbehörde beteiligte Beigeladene zu 2. erhob mit Zwischenbescheid vom 13. April 2011 vorsorglich Bedenken gegen die Errichtung der geplanten Windkraftanlage. Das Bauvorhaben sei von § 14 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) betroffen. Daher seien die Beigeladenen zu 1. und zu 4. um Stellungnahme gebeten worden.
6Mit Schreiben vom 1. Juni 2011 nahm die Beigeladene zu 4. gutachtlich Stellung und teilte der Beigeladenen zu 2. mit, aus zivilen Hindernisgründen und militärischen Flugsicherungsgründen bestünden gegen die geplante WKA keine Einwendungen, wenn eine im Einzelnen beschriebene Kennzeichnung als Luftfahrthindernis erfolge. Ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a LuftVG habe sie an den Beigeladenen zu 1. abgegeben.
7Mit Schreiben vom 6. Juni 2011 teilte der Beigeladene zu 1. der Beigeladenen zu 2. mit, die Vorschrift des § 18a LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen. Diese werde die Navigationsanlage VORDME (DUS) stören. In der dem Schreiben beigefügten gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. hieß es: Durch die Errichtung der WKA seien Schutzbereiche nach § 18a LuftVG von Flugsicherungsanlagen am Flughafen E. betroffen. Zu der Navigationsanlage VORDME (DUS) betrage der Abstand ca. 10400 m und verletze damit deren Schutzbereich. Durch die Errichtung von Windkraftanlagen werde die Abstrahlung des Navigationssignals im Raum gestört. Der zulässige Winkelfehler dieser Navigationsanlage liege bereits an der Toleranzgrenze, was durch den letzten Flugvermessungsbericht bestätigt werde. Durch die Errichtung der geplanten WKA werde dabei eine zusätzliche Störung erwartet, die nicht mehr innerhalb des zulässigen Toleranzbereiches liege.
8Mit Bescheid vom 29. Juni 2011 versagte die Beigeladene zu 2. ihre luftrechtliche Zustimmung zu dem Vorhaben. Rechtsgrundlage seien §§ 14 und 18a LuftVG. Zur weiteren Begründung führte die Beigeladene zu 2. im Wesentlichen die Gründe an, die der Beigeladene zu 1. ihr mitgeteilt hatte.
9In seinen Stellungnahmen vom 7. und vom 18. Oktober 2011 sowie vom 2. und vom 20. März 2012 machte der Beigeladene zu 3. Bedenken gegen die Errichtung der geplanten WKA geltend. Von der Planung sei der Denkmalbereich von Alt-I. betroffen, dessen geschützte Ortsansicht in der Denkmalbereichssatzung durch festgelegte Sichtachsen fixiert sei. Diese würden durch das Hinzufügen eines weiteren Elements erheblich gestört. Außerdem seien drei geschützte landwirtschaftliche Hofanlagen in ihrem Erhalt gefährdet, weil das Vorhaben zu einer eingeschränkten Belichtung, zu erhöhter Geräuschentwicklung und zu einer optischen Beeinträchtigung der umgebenden Landschaft führe.
10Mit Bescheid vom 3. April 2012 lehnte der Beklagte die Erteilung der beantragten Genehmigung ab und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Beigeladene zu 2. habe die erforderliche luftrechtliche Zustimmung für die Errichtung der Windkraftanlage unter Berücksichtigung der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. abgelehnt, weil dadurch die Navigationsanlage VORDME des Flughafens E. unzulässig gestört werde. Ferner habe der Beigeladene zu 3. erhebliche Bedenken gegen das Bauvorhaben erhoben, da der Denkmalbereich Alt-I. sowie die drei denkmalgeschützten landwirtschaftlichen Hofanlagen Gut H. , Gut B1. und U. erheblich beeinträchtigt würden. Da somit der Errichtung und dem Betrieb der beantragten Anlage öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden sowie erhebliche Gefahren und Nachteile für die Nachbarschaft nicht ausgeschlossen seien, lägen die Genehmigungsvoraussetzungen nicht vor.
11Die Klägerin hat am 30. April 2012 Klage erhoben.
12Die Klage sei zulässig, da die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. vom 6. Juni 2011 keinen anfechtbaren, in Bestandskraft erwachsenen Verwaltungsakt darstelle. Zur weiteren Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, sie habe einen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 sei rechtswidrig. Die erforderliche Zustimmung der Luftfahrtbehörden gelte kraft der Zustimmungsfiktion nach §§ 14 Abs. 1, 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG unwiderruflich als erteilt, weil die Entscheidung der Luftfahrtbehörde nicht innerhalb der gesetzlichen Frist von zwei Monaten ergangen und eine Fristverlängerung weder beantragt noch erteilt worden sei. Zudem lägen die Voraussetzungen für die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung nicht vor. Diese könne nicht auf § 14 LuftVG gestützt werden, weil der Anwendungsbereich dieser Vorschrift, der lediglich Gefahren erfasse, die auf der Höhe eines geplanten Bauwerkes beruhten, nicht eröffnet sei. Soweit die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung auf § 18a Abs. 1 LuftVG gestützt werde, lägen die Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht vor. Durch die Errichtung der geplanten WKA sei keine „Störung“ der Flugsicherungseinrichtung zu erwarten. Der Begriff „Störung“ setze eine nachteilige Beeinflussung der Navigationsanlage durch ein geplantes Bauwerk voraus, die die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs, d.h. die konkrete Gefahr eines Schadenseintritts, berge. Das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar. Die Voraussetzungen für die Annahme eines Beurteilungsspielraums lägen nicht vor. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Beurteilungsspielraum im Rahmen artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände sei nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar, weil die hier vorzunehmende Beurteilung objektiv nachvollziehbaren, naturwissenschaftlich-technischen Kriterien folge. Für das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei die Beigeladene zu 4. darlegungsbelastet. Diese Darlegungslast habe sie nicht ausreichend erfüllt. Ihre Darlegung einer zu erwartenden Störung der VOR DUS durch die Errichtung der geplanten WKA sei nicht schlüssig. Die Beigeladene zu 4. gehe unzutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler in Höhe von ± 3,0° aus. Ein Wert in dieser Höhe lasse sich dem Dokument ICAO Annex 10 Anhang C, § 3.7.3.4 und den übrigen von der Beigeladenen zu 4. zitierten Dokumenten nicht als verbindlich entnehmen. Es sei fehlerhaft, dass die Beigeladene zu 4. nicht auf das Dokument ICAO Annex 8071 abstelle, aus dem insbesondere hervorgehe, dass von einem maximalen Gesamtfehlerbudget in Höhe von ± 3,5° auszugehen sei und auch kurzzeitige Maximalwerte von bis zu ± 6,5° zulässig seien. Der von der Beigeladenen zu 4. vorgenommene lineare Abzug eines Wertes in Höhe von ± 2,0° für den Anlagenfehler sei physikalisch unzulässig und entspreche nicht den Vorgaben der ICAO. Vielmehr müsse der tatsächliche Anlagenfehler ermittelt und der Beurteilung zugrunde gelegt werden. Der lineare Abzug eines Anlagenfehlerwertes in Höhe von ± 2,0° greife in die Baufreiheit von Vorhabenträgern ein und sei nicht erforderlich, weil der Betrieb einer VOR-Anlage auch mit einem deutlich niedrigeren Anlagenfehler möglich sei. Dies treffe auch auf die vorliegende VOR DUS zu, für die eine am 19. August 2010 vorgenommene Messung Schwankungen von lediglich + 0,87° und – 0,39° gezeigt habe. Die Beigeladene zu 4. gehe fehlerhaft von einem Anlagenschutzbereich der VOR DUS aus, in dem nur eine maximal zulässige Anzahl von Windkraftanlagen festgelegt sei. Bei Belegenheit eines Vorhabenstandortes in den durch ICAO EUR DOC 015 angegebenen Bereichen müsse im Einzelfall eine Analyse der tatsächlich zu erwartenden Störeffekte erfolgen. Die von der Beigeladenen zu 4. angewendete Berechnungsmethode zur Ermittlung der Fehlerbeiträge sei mangelhaft. Die Methode sei nicht offengelegt worden. Weder die aufgrund ihrer Vereinfachungen ungeeignete ENAC-Studie aus dem Jahr 2008 noch die Berechnung der Beigeladenen zu 4. seien durch Messungen validiert. Die Berechnung entspreche nicht dem Stand der Technik und den Vorgaben der ICAO, wonach eine Computersimulation zur Analyse der Effekte durchzuführen sei. Die Beigeladene zu 4. gelange zu unzutreffenden Bewertungsergebnissen. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Beigeladene zu 4. zunächst von einem Störbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen in Höhe von 1,1° und zuletzt von einem Wert in Höhe von 1,4° ausgegangen sei. Zudem wende die Beigeladene zu 4. die sog. Root-Square-Sum (RSS)- Formel zur mathematischen Berechnung der Störbeiträge willkürlich an. Bei korrekter Anwendung dieser Formel ergebe sich ein zusätzlich zu erwartender Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von nur 0,015° und nicht, wie die Beigeladene zu 4. annehme, ein Wert von 0,168°. Eine Abhängigkeit der Störbeiträge durch Windkraftanlagen von Windrichtung und -stärke bestehe jedenfalls im vorliegenden Fall nicht. Eine Kumulation der Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen und der geplanten WKA sei ausgeschlossen, weil die bestehenden Anlagen mehrheitlich im Westen, die geplante Anlage dagegen im Osten der VOR DUS lägen. Die Beigeladene zu 4. berücksichtige die Vorbelastung durch bestehende Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt, weil nicht auszuschließen sei, dass diese Vorbelastung bereits zu einem großen Teil in dem durch Flugvermessung nachgewiesenen Fehlerwert enthalten sei. Der Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen dürfe daher auch bei Annahme eines worst-case-Szenarios nicht in voller Höhe berücksichtigt werden. Nach neuesten fachlichen Erkenntnissen durch ein Gutachten des Sachverständigen Dr.-Ing. C. müsse grundsätzlich in Frage gestellt werden, ob Windkraftanlagen außerhalb eines 3 km-Radius einer Funknavigationsanlage überhaupt zu einer Störung der Anlage führen könnten. Lege man die Maßstäbe der Beigeladenen zu 4. an, müsse die VOR DUS aus Gründen der Sicherheit des Luftverkehrs bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt abgeschaltet werden, weil eine nicht mehr hinnehmbare Störung bereits ohne den Zubau der geplanten WKA vorliege. Nach den vorgelegten Messungen liege der erwartete Fehler (ohne den Anlagenfehler) bereits bei 2,469°. Bei Hinzurechnung des Anlagenfehlers von 2° nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. ergebe sich ein Gesamtfehlerwert von 4,469°, der deutlich über dem von der Beigeladenen für höchstens zulässig erachteten Wert von 3,0° liege. Da nicht erst die geplante WKA zu einer Überschreitung der Grenzwerte führe, könne § 18a Abs. 1 LuftVG keine Anwendung finden. Da die bestehenden Störbeiträge nicht beseitigt werden könnten, sei nicht mit der Wiederherstellung einer uneingeschränkten Nutzbarkeit der VOR DUS zu rechnen. Eine – unterstellte – Überschreitung der Fehlertoleranzwerte durch die Errichtung der geplanten WKA habe keine luftfahrtbetriebliche Relevanz. Die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs sei nicht dargelegt worden. Allein die Überschreitung der Fehlertoleranzwerte sei hierfür nicht ausreichend. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. seien selbst der Auffassung, VOR-Anlagen dienten nicht der unmittelbaren Verhütung von Gefahren und eine Überschreitung der ICAO-Grenzwerte führe zu keiner unmittelbaren Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Die VOR DUS besitze auch im Übrigen keine Relevanz für den Luftverkehr, insbesondere stünden ausreichend Alternativverfahren für die Nutzung der VOR DUS zur Verfügung. Auch nach den Ergebnissen des Gutachtens der Firma NAVCOM Consult durch den Gutachter Dr.-Ing. Greving vom 22. Mai 2013, ergänzt durch die weiteren Stellungnahmen vom 22. Mai 2013, vom 25. September 2013, vom 25. März 2014 und vom 5. Juni 2014, seien Störungen der VOR DUS nicht zu erwarten. Die durchgeführten Computersimulationen ließen einen zusätzlichen Winkelfehlerbeitrag durch die geplante WKA erwarten, der unter ± 0,3° und im worst-case unter ± 0,5° und somit innerhalb der ICAO-Bestimmungen liege. Die Versagung der beantragten Genehmigung sei bei unterstellter Annahme einer Störung unverhältnismäßig, weil kein maßvoller Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen erfolgt sei. Der Errichtung der WKA stünden auch Belange des Denkmalschutzes nicht entgegen. Ein „Entgegenstehen“ setze überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses voraus, die hier nicht vorlägen. Dies gehe aus einer von der Klägerin eingeholten gutachterlichen Ersteinschätzung durch den Sachverständigen Dr. E1. vom 21. Juni 2012 hervor.
13Die Klägerin hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die zuvor genannten Gutachten und gutachterlichen Stellungnahmen vorgelegt, auf deren Inhalt wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird.
14Die Klägerin beantragt,
15den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 3. April 2012 zu verpflichten, ihr die am 28. Februar 2011 beantragte immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Windkraftanlage des Typs Nordex N 100/ 2500 mit einer Nennleistung von 2.500 kW, einer Nabenhöhe von 100 m, einem Rotordurchmesser von 99,8 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem Grundstück B.----------weg in 00000 S. , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8, zu erteilen.
16Der Beklagte beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Er ist der Ansicht, die Klage sei unzulässig. Der Beigeladene zu 1. habe mit nunmehr bestandskräftigem Bescheid vom 6. Juni 2011 entschieden, durch die Errichtung der beantragten WKA werde die VOR DUS gestört. Die luftrechtliche Zustimmung gelte nicht kraft gesetzlicher Fiktion als erteilt, weil hier eine stillschweigende Fristverlängerung gewährt worden sei und weil der Eintritt der Fiktionswirkung voraussetze, dass eine Zustimmung rechtmäßig erteilt werden könne. Dies sei hier nicht der Fall. Im Rahmen der luftrechtlichen Prüfung bestehe ein Beurteilungsspielraum der zuständigen Stelle. Die Versagung der Genehmigung werde auch auf entgegenstehende Belange des Denkmalschutzes gestützt. Wegen der noch ausstehenden Beteiligungen des Amtes für Bodendenkmalpflege des Beigeladenen zu 3. und des Deutschen Wetterdienstes könne die Klage allenfalls mit einem auf erneute Bescheidung gerichteten Antrag Erfolg haben.
19Der Beigeladene zu 1. beantragt,
20die Klage abzuweisen.
21Er ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, und begründet dies im Wesentlichen wie folgt: Für das Vorhaben bestehe ein Bauverbot gemäß § 18a Abs. 1 LuftVG, für das keine gesetzliche Zustimmungsfiktion greife. § 18a Abs. 1 LuftVG setze nicht das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr voraus. Andernfalls laufe der Anwendungsbereich der Vorschrift leer. Es sei zweifelhaft, ob eine solche Gefahr überhaupt durch die Störung einer VOR-Anlage eintreten könne, weil die Sicherheit des Luftverkehrs durch andere Verfahren weiter gewährleistet werde. Unmittelbarer Schutzzweck der Vorschrift sei die Funktionsfähigkeit von Flugsicherungseinrichtungen. Das Vorliegen einer darüber hinausgehenden „luftfahrtbetrieblichen Relevanz“ sei nicht erforderlich. Bei der Entscheidung, ob eine Störung von Flugsicherungseinrichtungen zu erwarten sei, habe die Verwaltungsbehörde einen Beurteilungsspielraum, dessen gerichtlich überprüfbare Grenzen hier nicht überschritten seien. Die Entscheidung sei auf der Grundlage gutachterlicher Stellungnahmen der Beigeladenen zu 4. erfolgt, die wissenschaftlich vertretbar seien und fachliche Fehler nicht erkennen ließen. Diese könnten nicht durch Vorlage eines anderslautenden Gutachtens ersetzt werden. Nach der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. sei nachvollziehbar ein zusätzlicher Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° prognostiziert worden. Eine solche Prognose könne naturgemäß nur rechnerisch erfolgen. Eine gesetzliche Vorgabe bestimmter Methoden gebe es nicht. Die Durchführung von Computersimulationen sei durch ICAO EUR DOC 015 nicht bindend vorgeschrieben. Im Rahmen der Bewertung der Vorbelastung sei zu beachten, dass Flugvermessungen lediglich Momentaufnahmen, d.h. nicht zwingend den worst-case abbildeten und daher nicht geeignet seien darzustellen, ob für eine Navigationsanlage noch Spielraum für weitere Störeinflüsse gegeben sei. Erforderlich seien daher Berechnungen unter Annahme von worst-case-Szenarien, die auch Störeinflüsse durch bereits genehmigte, aber möglicherweise noch nicht errichtete Windkraftanlagen berücksichtigten. Die Beigeladene zu 4. gehe zutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler von ± 3,0° aus. Das von der Klägerin im Wesentlichen angeführte ICAO DOC 8071, in dem ein Wert in Höhe von ± 3,5° genannt werde, sei nicht maßgeblich, da es sich nur auf radiale Nutzungen von VOR-Anlagen beziehe, für die höhere Toleranzwerte akzeptabel seien. Für andere Nutzungsmöglichkeiten der VOR DUS, insbesondere die Flächennavigation, seien nach dem anwendbaren ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 geringere Toleranzwerte erreichbar und üblich. Von dem maximalen Gesamtfehler dürfe ein Wert von ± 2,0° für den anlageninternen Winkelfehler linear abgezogen werden. Dieser Spielraum sei Teil des bestimmungsgemäßen und zugelassenen Betriebs der VOR-Anlage. Das Zugrundelegen eines „tatsächlichen“ bzw. niedrigeren anlageninternen Winkelfehlers führe zu häufigeren Abschaltungen der VOR und dadurch zu Beeinträchtigungen in der Abwicklung des Luftverkehrs, da in diesem Fall häufigere Wartungen vorzunehmen seien und Schwankungen der Anlage (außer solchen aufgrund des Nordausrichtungsfehlers) weder beherrschbar noch vorhersehbar seien. Die Auffassung des von der Klägerin beauftragten Gutachters, nur messbare Effekte seien zu berücksichtigen, widerspreche dem erforderlichen worst-case-Ansatz und sei unzutreffend, weil andernfalls viele kleine, für sich betrachtet nicht messbare Effekte permanent summiert werden könnten. Die Anwendung der RSS-Formel durch die Beigeladene zu 4. sei nicht zu beanstanden. Sie nehme keine unzulässige „Doppelverwertung“ von Störbeiträgen durch die bestehenden Windkraftanlagen vor, sondern vertrete einen zulässigen worst-case-Ansatz. Die Forschungsergebnisse des Gutachters Dr.-Ing. C. seien nach dessen Angaben nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen zeige dieses Gutachten, dass die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf (D)VOR-Anlagen in der wissenschaftlichen Diskussion stünden. Die zu erwartenden Störungen der VOR DUS seien nicht hinnehmbar. Die Anlage werde zu Navigationszwecken und für konventionelle An- und Abflugverfahren des Flughafens E. genutzt, stehe Fluglotsen zur Staffelung von Luftfahrzeugen zur Verfügung und habe auch Relevanz für die operative Planung von Flugverfahren und damit für die prognostische Ermittlung der Lärmbelastung durch den Flugverkehr. Die von der Klägerin geforderten Einschränkungen des Betriebes der Anlage bedeuteten eine unzumutbare Störung.
22Die Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag.
23Sie ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Errichtung der geplanten WKA stehe § 18a LuftVG entgegen. Eine Genehmigungsfiktion greife mangels gesetzlicher Verweisung nicht ein. Das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr sei für das Bauverbot nach § 18a LuftVG nicht erforderlich.
24Der Beigeladene zu 3. stellt keinen Antrag.
25Er wiederholt, vertieft und ergänzt im Wesentlichen seine bisherigen Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren.
26Die Beigeladene zu 4. stellt keinen Antrag.
27Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, da dem Vorhaben § 18a Abs. 1 LuftVG entgegen stehe. Das zulässige Fehlerbudget der VOR DUS sei bereits zum jetzigen Zeitpunkt ausgeschöpft und durch die Errichtung der beantragten WKA seien weitere, nicht mehr akzeptable Störungen zu erwarten. Nach § 18a Abs. 1 LuftVG sei lediglich das Vorliegen eines konkreten Störpotentials erforderlich, nicht jedoch eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Daher liege eine Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG bereits bei einer Überschreitung von Fehlergrenzwerten für die Navigationstechnik vor. Dem Beigeladenen zu 1. stehe im Rahmen der Entscheidung ein Prognose- und Beurteilungsspielraum zu, da allgemein anerkannte Methoden zur Beurteilung fehlten und überragend wichtige Rechtsgüter zu schützen seien. Die Beigeladene zu 4. habe gemäß der Bestimmungen in ICAO EUR DOC 015 eine individuelle ingenieurmäßige Prüfung auf mögliche Auswirkungen vorgenommen. Entsprechend der maßgeblichen ICAO-Bestimmungen (ICAO Annex 10, Annex 11 und RTCA DO-196) sei ein maximal zulässiges Gesamtfehlerbudget von ± 3,0° zugrunde zu legen. Die von dem Gutachter der Klägerin herangezogenen ICAO-Bestimmungen, nach denen ein Wert von ± 3,5° und mehr zulässig sein könne, seien nicht verbindlich, behandelten zum Teil nur die Nutzung der VOR für Radialflüge und nicht auch für die Flächennavigation und seien im Übrigen widersprüchlich. Das Fehlerbudget für die Bodenstation sei zutreffend mit ± 2,0° angesetzt worden. Dies entspreche den verpflichtenden Vorgaben von ICAO Annex 10, § 3.3.3. Es sei zulässig und entspreche insbesondere auch dem internationalen Standard ICAO DOC 8168 PANS OPS Vol. II Part. I und II, bei der Berechnung der Störbeiträge diesen Toleranzwert voll zu berücksichtigen und nicht die reale Winkelfehlerabweichung der VOR-Anlage, die auch für die VOR DUS in regelmäßigen Abständen gemessen werde. Diese Messungen (etwa vom 19. August 2010) zeigten je nach Radial Schwankungen des Anlagenfehlers von + 0,39° bis - 0,87°. Zusätzlich müssten weitere mögliche, kurzzeitige Schwankungen des Anlagenfehlers berücksichtigt werden. Die Festlegung engerer Werte für die Sendeparameter der VOR-Anlage führte zu häufigeren Abschaltungen der VOR und damit zur fehlenden Verfügbarkeit für die Luftfahrt. Der bei Annahme eines worst-case-Szenarios vorzunehmende lineare Abzug des Anlagenfehlers von dem Gesamtfehlerbudget sei ICAO-konform und ergebe ein Rest-Fehlerbudget von ± 1,0° für externe Störbeiträge. Flugvermessungen hätten ergeben, dass dieses Fehlerbudget im nahezu gesamten Radialbereich der VOR DUS bereits überschritten werde. Dies decke sich mit den Berechnungen der Beigeladenen zu 4, wonach von dem Bestand nunmehr 17 genehmigter oder errichteter Windkraftanlagen ein Störbeitrag von ± 1,4° - 1,5° ausgehe. Die VOR DUS sei daher bereits zum jetzigen Zeitpunkt nur noch eingeschränkt zur Nutzung für Radialflüge freigegeben, für die ein höherer Gesamtwinkelfehler akzeptabel sei. Nach den Berechnungen werde sich durch die Errichtung der geplanten WKA ein zusätzlicher Störbeitrag von ± 0,3° ergeben. Die Berechnung der Störbeiträge von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen sei äußerst komplex und noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen, an deren Erkenntnisgewinn die Beigeladene zu 4. ihre Bewertungsmethodik stetig anpasse. Sie stütze sich als Grundlage auf die Studie der ENAC aus dem Jahr 2008, da keine durch rückführbare Messwerte validierten Simulations- oder Berechnungsmethoden existierten. Die Durchführung von Computersimulationen sei nach den ICAO-Bestimmungen lediglich eine Option. Die von dem Gutachter der Klägerin verwendete Methodik sei ebenfalls nicht durch rückführbare Messungen validiert und stelle nach wissenschaftlichen Maßstäben lediglich eine Meinungsäußerung dar. Die Bewertung der Beigeladenen zu 4. werde nicht durch eine vermeintliche „Doppelverwertung“ der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen in Frage gestellt. Gemäß ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, § 3.2.2.d sei es unwahrscheinlich, den maximal zu erwartenden Winkelfehler durch Flugvermessungen zu identifizieren. Daher sei der tatsächliche Anteil der Auswirkungen von bestehenden Windkraftanlagen an den Werten der Flugvermessung unklar. Es entspreche einem worst-case-Ansatz, den Winkelfehleranteil der bestehenden Windkraftanlagen an den durch Flugvermessungen festgestellten Werten zu vernachlässigen und den berechneten Störbeitrag durch diese Anlagen in voller Höhe zu berücksichtigen. Die RSS-Formel sei nicht so anzuwenden wie es die Klägerin annehme, da dies voraussetze, dass die einzelnen Störquellen voneinander statistisch unabhängig seien. Dies sei bei Windkraftanlagen jedoch fragwürdig, da ihre Störbeiträge mit der Windrichtung und –stärke gemeinsame Ursachen haben könnten. Hiervon gehe die Beigeladene zu 4. in Annahme eines worst-case-Ansatzes aus und wende daher die RSS-Formel nur eingeschränkt an. Die daraus folgenden Berechnungsergebnisse ließen sich mit den Flugvermessungsergebnissen auch besser in Einklang bringen. Im Übrigen zeige auch eine hilfsweise angestellte „best case“-Berechnung, bei der angenommen werde, dass in den durch Flugvermessungen festgestellten Werten bereits 80% der Auswirkungen durch bestehende Windkraftanlagen enthalten seien, dass durch die Errichtung der geplanten Windkraftanlage eine nicht zu vernachlässigende Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers zu erwarten sei. Zudem müsse berücksichtigt werden, dass es weitere „wissenschaftliche Grauzonen“ in Bezug auf mögliche zusätzliche Störbeiträge durch die drehenden Rotoren der Windkraftanlagen gebe. Die Ergebnisse aus dem Gutachten zur DVOR MIC durch den Gutachter Dr.-Ing. C. seien nicht auf die VOR DUS übertragbar. Zudem müssten die Schlussfolgerungen dieser Untersuchung noch geprüft werden. Die zusätzlichen Störbeiträge seien von „luftfahrtbetrieblicher Relevanz“ bzw. nicht hinnehmbar. Eine Beeinträchtigung der VOR-Funksignale habe Auswirkungen auf die Lärmbelastung durch Luftverkehr, auf die ausgestoßenen CO2-Emissionen, die Nutzung der Kapazitäten im Luftraum und die über Radiale definierte Einteilung der Sektoren für die Minimal Safety Altitude (Mindesthöhe für hindernisfreien Flug – MSA). Daneben sei die VOR DUS in Flugverfahren von den Pisten 05 L/R und 23 R/L und in das Luftraumnutzungskonzept eingebunden. Die VOR DUS diene auch als Redundanzverfahren, das für viele Luftfahrzeuge nutzbar sei. Demgegenüber seien die vorhandenen alternativen Flugverfahren nicht immer und nicht für jedes Luftfahrzeug nutzbar. Da eine eingeschränkte Nutzung der VOR DUS für Radialflüge möglich sei, müsse die Anlage nicht außer Betrieb genommen werden. Weitere, von der Klägerin verlangte Einschränkungen könnten jedoch nicht hingenommen werden. Die umfassende Nutzbarkeit der VOR DUS solle mittel- bis langfristig wiederhergestellt werden. Eine Verpflichtung der Beigeladenen zu 4. zu einem Systemupgrade auf eine störunempfindlichere DVOR-Anlage mit Kosten von bis zu ca. 1.000.000 €, um ein höheres Fehlerbudget zur Errichtung von Windkraftanlagen zu schaffen, bestehe nicht.
28Die Beigeladene zu 5. stellt keinen Antrag.
29Sie weist auf ihr Interesse an der Errichtung von Windkraftanlagen auf ihrem Gebiet hin. Die Nutzung der Windenergie an dem Standort werde durch die Entscheidung der Luftfahrtbehörden massiv eingeschränkt.
30In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten und der von der Klägerin beauftragte Gutachter Dr.-Ing. H1. ihre Auffassungen zu den Fragen der Beeinträchtigungen denkmalrechtlicher und luftrechtlicher Belange erläutert. Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin haben folgenden Hilfsbeweisantrag gestellt: „Wir beantragen zum Beweis der Tatsache, dass vom Standort 5 und 6 (Karte: Standorte-Übersicht) aus, die denkmalwerten Elemente der mittelalterlichen Ortssilhouette Alt-I1. nicht sichtbar sind, sondern lediglich die Kirchtürme der katholischen und evangelischen Kirche (ohne Details), sowie das Industriegebiet I. mit großmaßstäblichen, eckigen, langgezogenen weißen Flachbauten, die Inaugenscheinnahme der Sichtbeziehung vom Standort 5 und 6 zur geplanten Windenergieanlage der Klägerin und zum Ortsbild der Stadt I. im Rahmen eines Ortstermins.“
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33Die Klage hat keinen Erfolg.
34Sie ist zulässig.
35Insbesondere besteht für die Klage ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis. Die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. nach § 18a Abs. 1 Satz 2 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) vom 6. Juni 2011 stellt keinen selbstständigen Verwaltungsakt i.S.v. § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) dar, der in Bestandskraft erwachsen könnte und selbstständig anfechtbar wäre. Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG ist, wie sich insbesondere aus dem Wortlaut von § 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG ergibt, ein unselbstständiger Mitwirkungsakt in einem gestuften Verwaltungsverfahren ohne Außenwirkung, gegen den gemäß § 44a Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Rechtsbehelfe nur gleichzeitig mit der Sachentscheidung – hier der Versagung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung – geltend gemacht werden können,
36vgl. VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, Stand: 17. EGL Juni 2013, § 18a Rn. 14, 35, 50; Federwisch/Dinter, Windenergieanlagen im Störfeuer der Flugsicherung, in: NVwZ 2014, 403 (404 f.); a.A.: Hüttig/Giemulla u.a.: Flugsicherheitsanalyse der Wechselwirkungen von Windenergieanlagen und Funknavigationshilfen DVOR/VOR der Deutschen Flugsicherung GmbH vom 1. Juni 2014, S. 68 ff.; abrufbar unter:http://www.schleswig-holstein.de/MELUR/DE/Service/Presse/PI/PDF/2014/Gutachten_Windenergie__blob=publicationFile.pdf (im Folgenden: Hüttig/Giemulla).
37Die Klage ist jedoch nicht begründet.
38Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
39Die erforderliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist nach § 6 Abs. 1 Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer auf Grund des § 7 BImSchG erlassenen Verordnung ergebenden Pflichten erfüllt sind (Nr. 1) und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegen stehen (Nr. 2). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
40Der Genehmigung steht § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG entgegen. Das materielle Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gehört zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG,
41vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 16.
42Nach § 18a Abs. 1 LuftVG dürfen Bauwerke nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachterlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt seine Entscheidung der zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mit. Diese Voraussetzungen liegen vor.
43Der Beigeladene zu 1. hat mit Schreiben vom 6. Juni 2011 der Beigeladenen zu 2 mitgeteilt, dass § 18a LuftVG der Errichtung der geplanten WKA entgegensteht und sich dabei auf die beigefügte Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. vom 1. Juni 2011 bezogen. Diese Entscheidung des Beigeladenen zu 1., die im Rahmen der gerichtlichen Prüfung des Versagungsbescheides des Beklagten vom 3. April 2012 inzident zu überprüfen ist, ist nicht zu beanstanden.
44Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ist nicht bereits kraft gesetzlicher Fiktion gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG als erteilt anzusehen. Die luftrechtlichen Prüfungsverfahren nach den §§ 12 – 14 LuftVG einerseits und nach § 18a Abs. 1 LuftVG andererseits sind voneinander unabhängig, was auch in der Regelung der behördlichen Zuständigkeiten (dort die zivilen Luftfahrtbehörden, hier das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung) und den unterschiedlichen sachlichen Anwendungsbereichen zum Ausdruck gelangt. Mangels entsprechenden Verweises sind für das Verfahren nach § 18a Abs. 1 LuftVG die Beschleunigungsvorschriften des § 12 Abs. 2 LuftVG nicht anwendbar,
45vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O, S. 71; zur Abgrenzung der Anwendungsbereiche der Vorschriften in §§ 12 ff. LuftVG: VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -.
46Da luftrechtliche Bedenken gemäß den §§ 12 – 14 LuftVG aufgrund der Belegenheit oder aufgrund der Höhe der geplanten Windkraftanlage nicht erhoben worden sind (vgl. den „Versagungsbescheid“ der Beigeladenen zu 2. vom 29. Juni 2011, in dem zwar als Rechtsgrundlage neben § 18a auch § 14 LuftVG genannt ist, jedoch in der Begründung ausschließlich auf die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung durch den Beigeladenen zu 1. abgestellt worden ist), ist allein § 18a Abs. 1 LuftVG Maßstab der gerichtlichen Überprüfung.
47Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor. Flugsicherungseinrichtungen werden durch Bauwerke im Sinne von § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gestört, wenn mit einer nicht außerhalb jeder Wahrscheinlichkeit liegenden Möglichkeit zu erwarten ist, dass erstens die Funktion der Flugsicherungseinrichtung durch das geplante Bauwerk nachteilig beeinflusst wird und zweitens, dass durch diese Beeinflussung die Funktion der Flugsicherungsanlage für den ihr zugewiesenen Zweck in nicht hinzunehmender Weise eingeschränkt wird. Eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs bzw. die Wahrscheinlichkeit eines konkreten Schadenseintritts ist nicht erforderlich, weil die Flugsicherung nicht allein der Abwehr von Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs i.S.v. § 29 Abs. 1 LuftVG, sondern gemäß § 27c Abs. 1 LuftVG auch der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs dient. In Anbetracht dieser hochrangigen Schutzgüter sind die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Störung entsprechend gering. Für die Frage der Hinnehmbarkeit einer nachteiligen Beeinflussung kann mangels nationaler gesetzlicher und untergesetzlicher Regelung auf die Bestimmungen zurückgegriffen werden, die durch die aufgrund des Abkommens für die internationale Zivilluftfahrt (ICAO-Abkommen) vom 7. Dezember 1944 errichtete internationale Luftfahrtorganisation ICAO entwickelt worden sind. Die Dokumente der ICAO können, unabhängig davon, ob sie für die Bundesrepublik Deutschland im Einzelnen bindend sind, als fachlich anerkannte Standards für die Beurteilung des Störpotentials von Flugsicherungseinrichtungen als Maßstab herangezogen werden. Somit liegt eine nicht mehr hinnehmbare Beeinflussung und damit eine Störung einer Flugsicherungsanlage i.S.v § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG vor, wenn mit dem zuvor genannten Wahrscheinlichkeitsmaßstab davon auszugehen ist, dass die in den einschlägigen ICAO-Dokumenten bestimmten oder daraus bestimmbaren Toleranzwerte überschritten werden,
48vgl. VG Stade, Beschluss vom 27. Januar 2014 – 1 B 3181/13 – ; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – ; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 9 ff.; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 f.; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 72 f.; a.A. (konkrete Gefahr eines Schadens erforderlich): VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 – ; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -;
49Dem Beigeladenen zu 1. steht bei der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftVG ob nachteilige, nicht hinnehmbare Beeinflussungen einer Flugsicherungseinrichtung zu erwarten sind, ein Beurteilungsspielraum zu, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist,
50vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; offen gelassen durch OVG Lüneburg, Beschluss vom 13. April 2011 – 12 ME 8/11 -; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – und Beschluss vom 21. Dezember 2010 – 12 B 3465/10 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 52; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 73 f.; Weiss, Windenergieanlagen und Luftverkehrsrecht – kein luftleerer Raum, in: NVwZ 2013, 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (405 f.).
51Die Voraussetzungen eines Beurteilungsspielraumes der Beigeladenen zu 1. im Rahmen dieser Entscheidung liegen vor. Dies setzt voraus, dass sich der Norm entweder ausdrücklich oder mittels Auslegung eine Beurteilungsermächtigung entnehmen lässt, für die eine sachliche Rechtfertigung besteht. Zwar folgt aus § 18a Abs. 1 LuftVG eine Beurteilungsermächtigung nicht ausdrücklich, sie lässt sich der Vorschrift jedoch schlüssig entnehmen. Die nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu treffende Entscheidung stellt eine komplexe Prognoseentscheidung hinsichtlich der Auswirkungen bereits bestehender und zusätzlich geplanter Bauwerke dar. Zwar rechtfertigt der Charakter einer behördlichen Entscheidung als eine solche Prognoseentscheidung für sich betrachtet noch nicht die Annahme eines Beurteilungsspielraumes, sofern nicht weitere außerrechtliche, wertende Elemente der Entscheidungsfindung hinzukommen,
52vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314, 319.
53Dies ist jedoch hier der Fall. Der Verwaltungsbehörde steht hier eine wertende, wissenschaftlich-fachliche Prärogative zu. Das ergibt sich aus § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG, wonach das BAF auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation entscheidet. Die Verantwortung in rechtlicher und sachverständiger Hinsicht wird vom Gesetzgeber aufgeteilt. Der Gesetzgeber erkennt die außerrechtlichen Elemente der Entscheidungsfindung und weist – die Trennung von operativen und regulativen Aufgaben der Flugsicherung nachvollziehend – dem Beigeladenen zu 1. die im Verfahrensablauf wirksame rechtliche Verantwortung für die feststellende Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu und der Beigeladenen zu 4. aufgrund der besonderen Nähebeziehung zwischen Flugsicherungsorganisation und Flugsicherungseinrichtung und dem damit verbundenen überlegenen institutionalisierten Sachverstand die Rolle eines amtlichen Gutachters,
54vgl. dazu Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 34.
55Zwar mag der Annahme eines Beurteilungsspielraumes bei Vorliegen technischer, naturwissenschaftlich zu beurteilender Fragen die Möglichkeit der Einholung weiterer Sachverständigengutachten im (Gerichts-) Verfahren grundsätzlich entgegenstehen. Auf der Beantwortung solcher technisch-naturwissenschaftlicher Fragen beruht die Prognoseentscheidung auf Grundlage des § 18a Abs. 1 LuftVG letztlich auch. Gleichwohl spricht hier für die Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde, dass sich die zu treffende Entscheidung nicht in der Anwendung gesicherter naturwissenschaftlich-technischer, wissenschaftlich hinreichend anerkannter Erkenntnisse und Methoden erschöpft, die für das Gericht – auch unter Einholung eines weiteren Sachverständigengutachtens – überprüfbar wären. Denn weder existieren im Falle der Prognoseentscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG rechtliche Vorgaben und gesicherte, geeignete Maßstabs- und Standardbildungen noch liegen hinsichtlich der Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Flugsicherungseinrichtungen, namentlich auf VOR-Anlagen, gesicherte fachliche Erkenntnisse und Methoden vor,
56vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 50 ff.
57Auch das vorliegende verwaltungsgerichtliche Verfahren, in dem die Beteiligten um die Auslegung und Anwendung der einschlägigen ICAO-Bestimmungen, darüber, welche Fehlertoleranzgrenzen zugrunde zu legen sind, welcher anlageninterne Winkelfehler und welcher Winkelfehler für die bestehenden Windkraftanlagen und die geplante Anlage auf welche Weise zu berücksichtigen ist, über die anzuwendende Bewertungsmethode und die von – umstrittenen – physikalischen Zusammenhängen abhängige Anwendung mathematischer Formeln streiten, belegt, dass die von der Verwaltungsbehörde zu treffende Prognoseentscheidung sich nicht allein in der Anwendung naturwissenschaftlich-technischer Erkenntnisse und Methoden erschöpft, sondern zusätzlich eine vertretbare Stellungnahme in einer wissenschaftlichen Diskussion erfordert, in der noch keine allgemein akzeptierten Ergebnisse vorliegen. Zu dieser Überzeugung ist das Gericht insbesondere unter dem Eindruck der Vorträge und Diskussionen der Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung gelangt. In Anbetracht dieses Meinungsstreites würde auch die Einholung einer weiteren sachverständigen Stellungnahme nach Überzeugung des Gerichts lediglich eine weitere, nicht jedoch eine „bessere“ Meinungsäußerung im Rahmen der wissenschaftlichen Diskussion bedeuten. Die im Rahmen der zu treffenden Entscheidung vorzunehmende komplexe Prognose einschließlich einer vertretbaren Stellungnahme zur wissenschaftlich offenen Diskussion führt somit auch zu einer Wertungsabhängigkeit des Begriffs „Störung“, die ebenfalls dafür spricht, dem Beigeladenen zu 1. einen Beurteilungsspielraum zuzubilligen,
58vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314.
59Dafür spricht zudem, dass in der Wahrnehmung der Aufgaben nach § 18a Abs. 1 LuftVG eine mit der Sachkenntnis der Beigeladenen zu 4. vernetzte, gesetzliche Risikozuweisung und Vorsorgeverantwortung des Beigeladenen zu 1. besteht. Der Beigeladenen zu 4. kommt im Rahmen dieser vernetzten Verwaltungsentscheidung ein überlegener Sachverstand zu, der zwar an sich den Beigeladenen zu 1. nicht bindet, der aber aufgrund der Sachnähe der Beigeladenen zu 4. als Betreiber der jeweiligen Anlagen von vornherein ein größeres Gewicht hat als Expertisen privater Gutachter, so dass auch die durch das Gesetz anerkannte besondere Qualifikation der mit der Beurteilung betrauten Stellen für die Annahme einer Einschätzungsprärogative der Verwaltungsbehörde spricht,
60vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 10 und 52 f.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 310, 314 f.
61Schließlich besteht auch eine Vergleichbarkeit mit einer durch das Bundesverwaltungsgericht anerkannten Fallgruppe, in der das Bundesverwaltungsgericht die Annahme eines naturschutzfachlichen Beurteilungsspielraumes bei der Prüfung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände im Rahmen einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsentscheidung (ebenfalls ohne ausdrückliche gesetzliche Beurteilungsermächtigung) dem materiellen Recht mit der gleichen Begründung angenommen hat, die auch im vorliegenden Fall greift (Fehlen gesetzlicher und untergesetzlicher Vorgaben und Verfahren, keine eindeutigen, in den einschlägigen Fachkreisen allgemein anerkannten Antworten auf die umfangreichen, komplexen Fragestellungen im Zusammenhang mit den zu erwartenden Auswirkungen, insbesondere hinsichtlich der Maßstäbe für die Methode zur Risikobewertung).
62Der Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG steht auch nicht entgegen, dass hier keine besondere Verfahrensausgestaltung zum Ausgleich für die eingeschränkte gerichtliche Kontrolle besteht,
63so Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (406).
64Die Notwendigkeit eines solchen besonderen Ausgleiches beruht auf dem Gedanken, dass es in Ermangelung demokratisch ableitbarer Legitimation und der Einschränkung des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz (GG) nicht vertretbar wäre, Entscheidungsbefugnisse an sachverständige, weisungsfrei arbeitende Gremien zuzuweisen, ohne wenigstens eine weitere Kontrollmöglichkeit zu schaffen,
65vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114 Rn. 328.
66Eine solche Fallgestaltung liegt hier jedoch nicht vor. Zwar ist der Beigeladenen zu 4., wie bereits ausgeführt, als Sachverständige eine besonders starke Position auch gegenüber dem Beigeladenen zu 1. im Zuge des luftrechtlichen Prüfverfahrens nach § 18a Abs. 1 LuftVG zugewiesen. Gleichwohl ist ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG für den Beigeladenen zu 1. nicht bindend und können daher im Falle divergierender Auffassungen zwischen dem Beigeladenen zu 1. und der Beigeladenen zu 4. im Rahmen eines internen Zwischenverfahrens Bedenken ausgeräumt werden oder könnte sich der Beigeladene zu 1. bei entsprechender Begründung auch über die Einschätzung der Beigeladenen zu 4. hinwegsetzen, so dass letztlich die Verantwortung für die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG bei ihm liegt und daher kein etwaiges legitimatorisches Defizit besteht, das eine besondere Verfahrensausgestaltung erforderte.
67Besteht somit im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ein Beurteilungsspielraum des Beigeladenen zu 1. hinsichtlich der zu prognostizierenden Störung der VOR-Anlage, ist seine auf dieser Grundlage getroffene Entscheidung gerichtlich nur dahingehend überprüfbar, ob eine wissenschaftlich vertretbare Methode gewählt und einwandfrei angewendet wurde, ob der Beigeladene zu 1. vom zutreffenden Sachverhalt ausging, die Entscheidung hinreichend begründet wurde, ein angemessenes Verhältnis der Ungewissheit über die künftige Entwicklung zu den mit dem Vorhaben verbundenen Eingriffen besteht und keine offensichtliche Fehleinschätzung vorliegt,
68vgl. zum Maßstab: Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 323 m.w.N.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 – 7 C 40/11 - .
69Eine Darlegungslast der Beigeladenen zu 1. und zu 4. für die prognostizierte Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG besteht nicht. Vielmehr müsste die Klägerin substantiiert darlegen, dass der Beigeladene zu 1. die gerichtlich überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes überschritten habe.
70Gemessen an diesen Voraussetzungen ist die Entscheidung des Beigeladenen zu 1., das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen, nicht zu beanstanden. Sie überschreitet, bei Zugrundelegung der weiteren, erläuternden Stellungnahmen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. im verwaltungsgerichtlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung, die überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes nicht. Die Ausführungen der Klägerin und des von ihr beauftragte Gutachter stellen die Einschätzung des Beigeladenen zu 1. nicht in Frage.
71Die Ermittlung des maßgeblichen Sachverhaltes durch die Beigeladenen zu 1. und zu 4. begegnet keinen Bedenken. Nach Angabe der Beigeladenen zu 4. ist zuletzt ein Bestand von 17 genehmigten oder errichteten Windkraftanlagen zugrunde gelegt worden. Dem ist die Klägerin zunächst nicht entgegen getreten. Diese Anzahl von bestehenden oder genehmigten Windkraftanlagen ist auch plausibel. Der Beklagte hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 24. Januar 2013 eine Übersicht der genehmigten bzw. errichteten Windkraftanlagen im Umkreis des Flughafens E. vorgelegt. Das Gericht hat zur Plausibilitätskontrolle der Angaben der Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen 15 km Radius um den ungefähren Vorhabenstandort gezeichnet und dabei festgestellt, dass die Annahme einer Zahl von 17 bestehenden bzw. genehmigten Windkraftanlagen durch die Beigeladene zu 1. und zu 4. sich als plausibel erweist. Die Klägerin hat demgegenüber nicht substantiiert dargelegt, weshalb diese von der Beigeladenen zu 4. zugrunde gelegte Anzahl von Windkraftanlagen nicht zutreffend sein könnte. Das Gericht sieht daher keinen Anlass, die Angaben der Beigeladenen zu 4. in Frage zu stellen und weitere Ermittlungen durchzuführen.
72Die Auswahl der anzuwendenden Methode zur Beurteilung einer Störung der VOR-Anlage ist wissenschaftlich vertretbar, ihre Anwendung durch die Beigeladene zu 4. ist im Ergebnis plausibel und wird durch das von der Klägerin eingeholte Gutachten durch den Sachverständigen Dr.-Ing. H1. vom 22. Mai 2013 einschließlich seiner weiteren, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgelegten Stellungnahmen nicht durchgreifend in Frage gestellt.
73Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass es vertretbar ist, ein maximales Gesamtfehlerbudget der VOR-Anlage in Höhe von ± 3,0° zugrunde zu legen,
74vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; offen gelassen: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Weiss, a.a.O., 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (408).
75Dabei geht es um Folgendes: Wie bereits ausgeführt, ist von einer Störung der VOR-Anlage auszugehen, wenn bestimmte Fehlertoleranzen der Anlage überschritten werden, die hier als Gesamtfehler bzw. Gesamtwinkelfehler (radial signal error) bezeichnet werden. Die Ungenauigkeiten, die bei der Übertragung des von der VOR-Anlage ausgesendeten Signales entstehen, werden auch als Winkelfehler bezeichnet. Winkelfehler bis zu einer bestimmten Größe sind tolerabel und wirken sich auf die Funktionsfähigkeit der Flugsicherungsanlage nicht wesentlich aus. Der Gesamtwinkelfehler kann seine Ursachen in der VOR-Anlage selbst haben (Anlagenfehler bzw. ground station contribution oder Alignmentfehler) und ferner in externen Fehlerquellen etwa durch die Topologie, insbesondere auch Bauwerke. Der Anlagenfehler wiederum setzt sich zusammen aus dem Nordausrichtungsfehler und dem internen Anlagenfehler, also der Ungenauigkeit der Anlage selbst,
76vgl. auch die Erläuterungen bei VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 –.
77Der Ansatz des maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlers für VOR-Anlagen ist in Fachkreisen umstritten,
78vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 53.
79Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. gehen davon aus, dass außer der verbindlichen Festlegung einer Obergrenze für den Anlagenfehler der VOR-Anlage eine nach ICAO-Standards verbindliche Festlegung maßgeblicher Gesamtwinkelfehler insbesondere für die angestrebte Nutzbarkeit der VOR DUS zur Flächennavigation nicht existiert. Sie haben dargelegt, dass sie den in ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 genannten Gesamtwinkelfehlerwert von ± 3,0° (mit einer Wahrscheinlichkeit von 95%), der dort als ein in der Praxis erreichbarer Wert bezeichnet wird, als Maximal-Richtwert zugrunde legen. Dies ist in Anbetracht der bestehenden Meinungsverschiedenheiten vertretbar und nicht willkürlich. Der Beigeladene zu 1. hat die Anwendung von ICAO Annex 10, der entgegengehalten wird, die Bestimmung regele nur die Planung von Flugverfahren, zutreffend damit gerechtfertigt, das Dokument richte sich, wie sich aus Anhang 5 der VO (EU) Nr. 1035/2011 ergibt, auch an Navigationsanbieter und sei somit anwendbar.
80Die Festlegung des Gesamtwinkelfehlers auf ± 3,0° wird durch die Ausführungen der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachter nicht durchgreifend in Frage gestellt. Der Umstand, dass in anderen ICAO-Dokumenten (insbesondere auch in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.7.3.6 A und B) verschiedene anderslautende, jedoch nicht verbindliche Werte genannt werden, steht der Festlegung der Beigeladenen zu 1. und zu 4. auf den zuvor genannten Wert von ± 3,0° nicht entgegen. Diese anderslautenden Werte stellen zum Teil lediglich weitere, im internationalen Vergleich „verwendete“ bzw. „übliche“ Werte dar (so ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C). Im Übrigen haben die jeweils genannten ICAO-Dokumente auch unterschiedliche Anwendungsbereiche (wie ICAO DOC 8071). Jedenfalls existiert ein nach der ICAO verbindlicher Gesamtwinkelfehlerwert, der ausdrücklich bzw. offensichtlich auch für die Nutzung zur Flächennavigation akzeptabel ist, nicht. Es ist auch nicht erkennbar, dass für die Nutzung der VOR-Anlage zur Flächennavigation ohne Weiteres der gleiche Grenzwert wie für die radiale Nutzung angenommen werden kann. Diese Unklarheit geht nicht zu Lasten der Beigeladenen zu 4., weil ihr insoweit ein Beurteilungsspielraum zukommt,
81vgl. a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -.
82Sofern, wie hier, verbindliche Gesamtfehlerwerte nicht verfügbar sind und ein worst-case-Ansatz zugrunde zu legen ist, ist es vertretbar, aufgrund der angestrebten Nutzung zur Flächennavigation auf den in der Praxis erreichbaren Wert von ± 3,0° abzustellen. Der von der Klägerin geforderte Ansatz eines höheren Wertes von ± 3,5° unter Berufung auf den in ICAO DOC 8071 angegebenen Wert ist jedenfalls nicht besser geeignet als der Ansatz der Beigeladenen zu 4., da sich diese ICAO-Bestimmung, unabhängig davon ob sie (quasi) verbindlich ist, nur auf die Nutzung der VOR-Anlage entlang von Radialen bezieht. Der Umstand, dass die Beigeladene zu 4. den Wert von ± 3,5° unter Bezugnahme auf ICAO DOC 8071 in ihrem „Lastenheft Flugvermessung“ anführt, ist plausibel damit begründet, dass ICAO DOC 8071 im Wesentlichen Anleitungsmaterial für Messungen enthält und deshalb in dem „Lastenheft“ aufgeführt wird. Hieraus lässt sich nicht ohne Weiteres eine entsprechende Festlegung des Gesamtwinkelfehlers herleiten. Die auch für die VOR DUS vorgesehene Nutzung zur Flächennavigation wird in ICAO DOC 8071 nicht berücksichtigt. Diese Nutzungsmöglichkeit kann auch nicht außer Acht gelassen werden, da VOR-Anlagen auch für den Einsatz bei der Flächennavigation von Bedeutung sind,
83vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
84Dem kann nicht entgegen gehalten werden, die Flächennavigation sei eine später hinzugetretene Nutzungsart der Navigationsanlage, die mit den vorgefundenen Parametern „leben“ müsse. Sofern, wie hier, in den ICAO-Bestimmungen keine verbindlichen Vorgaben existieren, steht es den Mitgliedsstaaten frei, eigene Standards zur Nutzung festzulegen. Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf ICAO DOC 9613 stützen, in dem es, wie sie zitiert, heiße: „…the affected VOR may not be used“. Dies entspricht dem Vorgehen der Beigeladenen zu 4., die die beeinträchtigte VOR DUS nicht für die neuere Nutzung der Flächennavigation freigibt. Eine bindende Vorgabe an die ICAO-Mitgliedstaaten, auf die umfassende Nutzbarkeit der jeweiligen Anlage auch für neuere Nutzungen zu verzichten und höhere Fehlertoleranzen zu akzeptieren, ist nicht ersichtlich. Die Beigeladene zu 4. hat zudem dargelegt, dass mittel- bis langfristig die Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS auch zur Flächennavigation angestrebt ist. Hierfür ist zwar kein konkreter Zeitpunkt benannt worden, die Möglichkeit einer solchen Wiederherstellung erscheint jedoch bei einer geringeren Überschreitung der maximalen Fehlertoleranzwerte nicht ausgeschlossen. Demgegenüber würde das Ziel, die VOR DUS wieder vollumfänglich nutzbar zu machen, durch die Festlegung eines höheren Gesamtwinkelfehlers unwahrscheinlicher und würde die bereits bestehende Vorbelastung verfestigt. Auch der Einwand, zur Flächennavigation seien nicht stets VOR-Signale notwendig, führt nicht zu der Annahme, die Beigeladene zu 4. müsse auf eine Nutzbarkeit der VOR DUS für dieses Verfahren verzichten. Es kann davon ausgegangen werden, dass noch nicht alle Luftfahrzeuge mit der für neuere Navigationsverfahren notwendigen Ausrüstung versehen sind und daher noch VOR-Signale nutzen,
85vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
86Die Auffassung der Klägerin, ein größerer Gesamtwinkelfehler als der Wert von ± 3,0° sei akzeptabel, lässt sich auch nicht damit begründen, die Beigeladenen zu 1. und zu 4. hätten in anderen Fällen (etwa im Fall der VOR Weser) Überschreitungen der Fehlertoleranzwerte auf einen Wert von 4° bis 5° hingenommen. Selbst wenn dies zutreffen sollte, folgt daraus kein Anspruch, dass auch bei der VOR DUS eine ähnliche Überschreitung – über die nach den ICAO-Dokumenten vorgesehenen Toleranzwerte – hingenommen wird.
87Keinen durchgreifenden Bedenken begegnet es ferner, dass die Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen anlageninternen Fehler von ± 2,0° ansetzen und diesen Wert von dem Gesamtwinkelfehlerbudget linear abziehen,
88vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 82; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
89Ausgehend von der Regelung in ICAO Annex 10 § 3.3.3.2, wonach der Anlagenfehler einen Wert in Höhe von maximal ± 2,0° nicht überschreiten darf, ist es nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vertretbar, für die Fehlerprognose nicht auf den tatsächlichen Betrieb mit dem realen Fehlerwert abzustellen, sondern auf den für den rechtmäßigen Betrieb der VOR-Anlage maximal zulässigen Wert. Zwar haben Messungen (etwa vom 19. August 2010) tatsächlich geringere anlageninterne Winkelfehlerabweichungen als ± 2,0° gezeigt. Gleichwohl haben die Beigeladenen zu 1. und zu 4. nachvollziehbar dargelegt, weshalb es erforderlich ist, einen höheren Wert anzusetzen. Dies ist nicht zu beanstanden. Sie haben nicht die grundsätzlich bestehende Möglichkeit bestritten, die Fehlertoleranz zu reduzieren und nehmen auch kein „Recht zum schlechtestmöglichen Betrieb“ für sich in Anspruch. Der Ansatz der maximal zulässigen Toleranz für den Anlagenfehler erscheint sachgerecht und nicht willkürlich, weil die durch die Reduzierung des Spielraumes des Anlagenbetreibers verursachten Abschaltungen der Anlage, bedingt durch die dann häufiger erforderlichen Wartungen und durch die entsprechend einzustellende anlageninterne Monitorüberwachung, häufiger zu einer fehlenden Verfügbarkeit der VOR-Anlage für den Luftverkehr und zu einem erhöhten Aufwand des Anlagenbetreibers führen würde, zu dem er nach den ICAO-Vorgaben nicht verpflichtet ist. Zwar mag der Nordausrichtungsfehler berechenbar konstant und der übrige Fehleranteil grundsätzlich durch Empfänger im Nahfeld der VOR-Anlage messbar sein. Der Beigeladene zu 1. hat jedoch demgegenüber nachvollziehbar erläutert, dass ein den ICAO-Vorgaben gemäßer Wert zugrundezulegen sei, den die Beigeladene zu 4. garantieren könne. Dies sei bei einer Toleranz von ± 2,0° möglich, bei Annahme eines geringeren Wertes jedoch nicht mehr ohne Weiteres, da allein der Nordausrichtungsfehler durch Wartungen verlässlich gering zu halten sei, im Übrigen jedoch unvorhersehbare und unbeherrschbare Schwankungen, etwa aufgrund eindringender Feuchtigkeit in Anlagenstecker, eintreten könnten. Die Flugvermessung vom 19. August 2010 habe zwar lediglich Schwankungen von + 0,87° bis – 0,37° und damit eine bessere Leitung der VOR DUS gezeigt. Dabei sei jedoch zu berücksichtigen, dass Messungen grundsätzlich nur punktuelle Momentaufnahmen darstellten, die nicht zwingend den worst-case darstellten,
90vgl. auch ICAO Annex 10, Att. C § 3.2.2.d.: „it is unlikely that the worst-case errors can be confirmed by flight inspections.”
91Da ein solcher worst-case-Ansatz bei der Beurteilung des zur Verfügung stehenden Fehlerbudgets geboten sei und daher mit größeren Schwankungen im worst-case gerechnet werden müsse, könne kein geringerer Fehlerwert garantiert werden und sei der pauschale Ansatz bzw. Abzug eines Fehlerwertes in Höhe von ± 2,0° gerechtfertigt.
92Diese Auffassung ist für das Gericht nachvollziehbar und plausibel. Der lineare Abzug des Anlagenfehlerwertes vom Gesamtfehlerbudget und das auf diese Weise ermittelte Restfehlerbudget in Höhe von ± 1,0° wird gestützt durch die Angabe in ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, vorletzter Absatz, in dem ausgeführt wird, einige technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben eine Toleranz von 1°. Dieser Satz bezieht sich zwar auf die Prognose mittels Computersimulationen, ist aber auf die Berechnungen übertragbar, da das zur Verfügung stehende Fehlerbudget nicht von der Methode abhängt, mit der eine Fehlerprognose erstellt wird. Auf diesen Wert darf sich auch die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen. Plausibel ist es ferner, einen linearen Abzug der anzusetzenden ± 2,0° von dem Gesamtfehler vorzunehmen und keine „RSS-mäßige“ Verrechnung, wie sie der Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vertreten hat. Die Beigeladene zu 4. beruft sich zur Begründung für ihre Vorgehensweise auf ICAO DOC 8071, Kapitel 2.3.4.7 und die Abbildung I-2-1 (dort heißt es: „Actual course is displaced 2,0° from the correct or published course“). Dieser nachvollziehbar begründeten Einschätzung der Beigeladenen zu 4. folgt das Gericht. Demgegenüber hat der Gutachter der Klägerin seine Ansicht, die von der Beigeladenen zu 4. als Begründung herangezogenen ICAO-Dokumente seien nicht anwendbar und der lineare Abzug des Anlagenfehlers sei unphysikalisch, nicht plausibel erläutert. Die Ausführungen der Klägerin und des Gutachters in der mündlichen Verhandlung stellen die Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. daher nicht durchgreifend in Frage.
93Das zur Verfügung stehende maximale Fehlerbudget für externe Störer von ± 1,0° ist bereits ohne die Errichtung der geplanten WKA ausgeschöpft.
94Diese Feststellung folgt aus den Ergebnissen der Flugvermessung. Die Orbitflugvermessung vom 22. Februar 2012 hat gezeigt, dass (bereinigt um den Anlagenfehler) Winkelfehler von größer ± 1,0°, in bestimmten Radialbereichen sogar größer als ± 2,0° feststellbar sind und damit der Winkelfehler nahezu im gesamten Radialbereich über dem maximal zulässigen Wert liegt. Die Orbitflugvermessung vom 19. August 2010 hat einen (um den Anlagenfehler bereinigten) Winkelfehler von ± 2,0 bis ± 3,0° und auf einzelnen Radialen sogar Werte von bis zu 5° gezeigt. Unterstellt man zugunsten der Klägerin ihren Einwand für zutreffend, diese auffällige Messung hätte wiederholt werden müssen, so bleiben jedenfalls die Ergebnisse der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 verwertbar. In Anwendung von ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, 2. Absatz, Buchst. d, wonach bei der Beurteilung der Störwirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen davon auszugehen ist, dass es unwahrscheinlich ist, den worst-case durch Flugvermessungen nachzuweisen, muss sogar davon ausgegangen werden, dass die Messwerte der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 nicht den worst-case abbilden, so dass im Rahmen der Risikobewertungsprognose die anzusetzenden Winkelfehlerwerte sogar höher als die gemessenen Werte liegen müssten,
95vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -.
96Es bestehen keine Bedenken, dass Vorbelastungen durch die Topologie des Geländes, auch durch Anlagen am Flughafen nicht ausreichend berücksichtigt worden sein könnten, weil durch die Verwertung von Flugvermessungsergebnissen auch solche externen Störquellen berücksichtigt werden. Dabei ist nicht entscheidend, dass der auf diese Weise festgestellte Winkelfehler nicht eindeutig den jeweiligen Fehlerquellen, etwa einzelnen Bauwerken, zugeordnet werden kann.
97Durch die Errichtung der von der Klägerin geplanten WKA würde sich der Winkelfehler der VOR DUS unzumutbar erhöhen. Diese Prognose der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vermag die Klägerin im Ergebnis nicht durchgreifend in Frage zu stellen.
98Die Beigeladene zu 4. hat einen zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° berechnet. Auch der von der Klägerin beauftragte Gutachter gelangt zu einem weiteren Fehlerbeitrag von maximal 0,3° (0,22° aufgerundet). Der von der Beigeladenen zu 4. prognostizierte Wert wird somit für das Gericht nicht in Frage gestellt.
99Der Berechnung der Beigeladenen zu 4. kann nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, die Beigeladene zu 4. habe die Bedeutung des Begriffes „building restricted area“ bzw. „Anlagenschutzbereich“ aus ICAO EUR DOC 015 verkannt oder sei schablonenhaft vorgegangen. Aus der gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. geht hervor, dass ihre Beurteilung nicht allein aufgrund des Vorhabenstandortes innerhalb des Anlagenschutzbereiches nach § 18a Abs. 1a LuftVG, sondern auch aufgrund der bei Flugvermessungen festgestellten und zusätzlich im Rahmen einer Prognose ermittelten hohen Winkelfehlerwerte erfolgt ist. Dies hat die Beigeladene zu 4. in der mündlichen Verhandlung bestätigt.
100Die von der Beigeladenen zu 4. zur Ermittlung des erwarteten zusätzlichen Fehlerbeitrages verwendete Berechnungsmethode ist nicht deshalb mangelhaft, weil die Beigeladene zu 4. keine (Computer-) Simulation angewendet hat. Die Notwendigkeit einer solchen Simulation lässt sich dem einschlägigen ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 nicht entnehmen,
101so auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 92; a.A: Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (404).
102Dort heißt es in der englischen Version lediglich: „Computer simulations can be used to assess the effect of wind turbine(s) on VOR using worst case assumptions as outlined above.“ In der deutschen Fassung heißt es ebenfalls lediglich: „Mit den oben dargestellten worst-Case-Annahmen kann in Computersimulationen überprüft werden, welche Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben.“ Aus dem weiteren Wortlaut des ICAO EUR DOC 015 lässt sich entnehmen, dass eine bindende Vorschrift für die Verwendung von Computersimulationen und gegen die Verwendung von Berechnungen nicht existiert. Dort heißt es unter Ziffer 5.2.2:
103„Die technische Stelle führt eine Analyse des Bauvorhabens durch. Die Analyse erfolgt auf der Grundlage der Erfahrung und des Fachwissens der Ingenieure, die die Aufgabe durchführen, beschränkt sich jedoch nicht darauf. Das Verfahren kann zur Ermittlung, ob das Bauvorhaben im bestehenden Umfeld signifikante Auswirkungen haben würde, eine theoretische Analyse, numerische Simulation und Modellierung umfassen.“
104Soweit die Klägerin anführt, eine Arbeitsgruppe der ICAO habe beschlossen, die Formulierung „can be used“ in „should be used“ zu ändern, ist dies nicht erheblich, da eine entsprechende Änderung der maßgeblichen Dokumente (noch) nicht erfolgt ist.
105Die Anwendung der sogenannten RSS-Formel (Root-Sum-Square-Formel) bei der Ermittlung der zu erwartenden Winkelfehlererhöhung durch die Beigeladene zu 4. ist nicht zu beanstanden. Diese RSS-Formel kann der Ermittlung eines Winkelfehlerwertes bei Überlagerung verschiedener Fehlerbeiträge dienen und findet gemäß ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 auf die Berechnung der VOR System Use Accuracy Anwendung (d.h. des gesamten Winkelfehlers, der sich zusammensetzt aus dem hier allein relevanten VOR Radial Signal Error – oben auch als Gesamtwinkelfehler bezeichnet – , dem VOR Airborne Equipment Error sowie dem VOR Pilotage Element Error, die beide im Luftfahrzeug entstehen und im vorliegenden Zusammenhang außer Acht gelassen werden können). Da sich, wie bereits ausgeführt, auch der Gesamtwinkelfehler aus mehreren Fehlerbeiträgen zusammensetzt, könnte die Überlagerung der einzelnen Fehlerbeiträge ebenfalls mittels der RSS-Formel erfolgen. Eine verbindliche Vorgabe nach ICAO existiert hierzu jedoch nicht. Die Methode zur Summierung der Fehlerbeiträge ist daher in Fachgutachterkreisen umstritten,
106vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 52.
107Dies haben auch die Diskussionen zwischen den Vertretern der Beigeladenen zu 4. und dem Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gezeigt. Aus dem Wortlaut des ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 lässt sich schließen, dass die Formel für solche Fehlerbeiträge angewendet werden soll, die voneinander unabhängig sind:
108„Since the errors in a), b) and c) […] are independent variables, they may be combined on a root-sum-square-method […].”
109Die Klägerin will die RSS-Formel, wie sie in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 beschrieben wird, ohne Veränderung anwenden. Die Beigeladene zu 4. wendet diese Formel zwar auch an, nimmt indes eine Veränderung vor, indem sie die Fehlerbeiträge von Windkraftanlagen zunächst addiert. Sie begründet dies damit, die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen seien aufgrund von Windrichtung und -stärke nicht statistisch voneinander unabhängig. Diese Annahme ist vertretbar, weil sie, wie insbesondere die Untersuchung durch Dr.-Ing-C. zeigt,
110vgl. die Kurzfassung des Gutachtens zur Interaktion zwischen Windenergieanlagen und DVOR-Anlagen der Flugsicherung durch Dr.-Ing. C. vom 6. März 2014, S. 1,
111noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen ist und diesbezüglich noch keine wissenschaftlich allgemein anerkannte Erkenntnis vorliegt, die auf eine VOR-Anlage übertragbar ist. Das vorgenannte Gutachten, das zu dem Ergebnis gelangt, ein von Windrichtung und –stärke abhängiges worst-case-Szenario von WKA-Auswirkungen auf DVOR-Anlagen sei unerheblich, ist, wie im Übrigen alle anderen Erkenntnisse dieses Gutachtens, nach dem ausdrücklichen Hinweis des Gutachters nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen entspricht die Annahme, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen sei abhängig von Windrichtung und –stärke weiterhin den gültigen den eindeutigen Bestimmungen der ICAO (vgl. ICAO EUR DOC 015 Anhang 4, wonach der tatsächliche Fehler von der Ausrichtung der Windkraftanlage und der Position der Rotorblätter bei Stillstand abhänge), auf die sich die Beigeladene zu 4. somit in vertretbarer Weise stützen darf.
112Der Annahme einer Summierung der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen und derjenigen durch die geplante WKA steht auch nicht entgegen, dass die geplante Anlage östlich der VOR DUS errichtet werden soll, wohingegen die bestehenden Windkraftanlagen größtenteils im Westen der VOR DUS stehen. In Annahme der Abhängigkeit der Auswirkungen durch Windkraftanlagen von Windrichtung und – stärke erscheinen voneinander abhängige Störeffekte auch räumlich weit verteilter Windkraftanlagen nicht ausgeschlossen. Zwar mögen diese Auswirkungen sich aufgrund der räumlichen Lage der Windkraftanlagen und aufgrund von Streueffekten an verschiedenen Orten bzw. auf verschiedenen Radialen auswirken. Von einer gleichwohl möglichen Summierung der Effekte von Windkraftanlagen auch in einem größeren Radius um VOR-Anlagen geht jedoch auch ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 aus, der den Anlagenschutzbereich um VOR-Anlagen im Jahr 2009 gerade im Hinblick auf mögliche Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen von 3 km auf 15 km ausgeweitet hat. Hierauf durfte sich die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen.
113Für die Vertretbarkeit des Ansatzes der Beigeladenen zu 4. spricht ferner, dass in dem Dokument ICAO EUR DOC 015, Anhang 4 Richtwerte für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches genannt sind:
114„In der Regel bestehen keine Einwände gegen Windkraftvorhaben mit einer einzigen Windkraftanlage, die mehr als 5 km von einer Navigationsanlage entfernt ist und von Vorhaben mit weniger als 6 Windkraftanlagen, die mehr als 10 km von einer Navigationsanlage entfernt sind. Wenn die VOR-Leistung jedoch bereits grenzwertig ist, kann auch dies unzulässig sein.“
115Diese Richtwerte bilden zwar keine starren Grenzen für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches von Navigationsanlagen. Gleichwohl geht das Gericht davon aus, dass diese Werte durch die Expertengremien der ICAO nicht völlig ohne Relevanz aufgestellt worden sind. Träfe jedoch die von der Klägerin vertretene Auffassung zur Anwendung der RSS-Formel auf Windkraftanlagen im Anlagenschutzbereich von VOR-Anlagen zu, verlören diese Werte jegliche praktische Relevanz. Nach der Anwendung der RSS-Formel gemäß dem Ansatz der Klägerin wäre durch die dann rechnerisch weitaus stärker berücksichtigten Überlagerungen der Fehlerbeiträge die Errichtung einer weitaus höheren Anzahl von Windenergieanlagen in Anlagenschutzbereichen von Navigationsanlagen möglich, als in den Richtwerten angegeben. Das Gericht ist überzeugt, dass dies den restriktiven Prüfungsvorgaben aus ICAO EUR DOC 015 widerspricht. Die Ausführungen des von der Klägerin beauftragten Gutachters in der mündlichen Verhandlung, der sich als Mitglied der entsprechenden ICAO-Gremien einer authentischen Kenntnis berühmt und ausgeführt hat, die in diesem Dokument genannten Werte seien mehr oder weniger willkürlich festgelegt worden, überzeugen das Gericht nicht, zumal davon auszugehen ist, dass das Gremium die mit einer solchen Angabe in dem Anleitungsmaterial verbundenen Folgen bedacht haben muss.
116Die Klägerin kann sich gegenüber der von der Beigeladenen zu 4. verwendeten Bewertungsmethode nicht mit Erfolg darauf berufen, die Beigeladene zu 4. berücksichtige bei ihrer Berechnung die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt. Soweit die Klägerin ausführt, die Beigeladene zu 4. berücksichtige im Rahmen ihrer Berechnung den bei der Flugvermessung festgestellten Wert, von dem sie sich nicht sicher sei, wie hoch darin der Anteil der bestehenden Windkraftanlagen bereits enthalten sei, und zudem einen weiteren Fehlerbetrag für die bestehenden Windkraftanlagen ohne Abzüge, weckt dies keine durchgreifenden Zweifel an der Plausibilität der Berechnungen,
117vgl. zur a.A. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -.
118Die Beigeladene zu 4. hat, wie bereits ausgeführt, nach wissenschaftlich vertretbarer, ICAO-konformer Auffassung angenommen, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen seien abhängig von Windrichtung und – stärke dynamisch und die Flugvermessung bilde jeweils nur eine Momentaufnahme ab. Die Beigeladene zu 4. durfte somit in Anwendung eines worst-case-Ansatzes davon ausgehen, in den bei Flugvermessungen festgestellten Werten seien die Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen nicht oder nur mit einem geringen Beitrag enthalten. Den dynamischen Auswirkungen der Bestands-Anlagen und dem worst-case-Szenario kann bei dieser Prämisse durch Berücksichtigung dieser Anlagen mit einem eigenständigen Wert Rechnung getragen werden, zu dem sodann der prognostizierte zusätzliche Fehlerbeitrag durch die geplante WKA – bei vertretbarer Anwendung der RSS-Formel nach der Methode der Beigeladenen zu 4. – addiert werden darf.
119Die von der Beigeladenen zu 4. auf der Grundlage dieser Prämissen vorgenommenen Berechnungen sind plausibel. Hierfür spricht, dass, wie bereits ausgeführt, sowohl die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. als auch die Simulationen des Gutachters der Klägerin zu einem vergleichbaren Ergebnis, nämlich einem zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,2 - ± 0,3° gelangen.
120Die Einwände der Klägerin, die konkrete Berechnungsweise und programmtechnische Umsetzung des Berechnungsverfahrens sei nicht offen gelegt worden und die Grundlage der Berechnung (die ENAC-Studie durch Morlaas und andere aus dem Jahr 2008) sei ungeeignet, können demgegenüber dahinstehen. Die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. sind im Ergebnis nicht zu beanstanden.
121Sollte in Anwendung eines worst-case-Szenarios davon auszugehen sein, dass in den Ergebnissen der Flugvermessungen kein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers um ca. 0,2° prognostizieren. Bei einem solchen Fall ist es plausibel, einen zusätzlichen Fehlerbeitrag für diese Anlagen anzusetzen, der eine Höhe von ± 1,448° haben kann, wie die Beigeladene zu 4. sie in ihrer Berechnung angesetzt hat, die im Schriftsatz vom 18. Dezember 2013 dargelegt ist. Die genaue Berechnung des Wertes von ± 1,448° hat die Beigeladene zu 4. zwar nicht offengelegt. Die Klägerin hat jedoch nicht hinreichend substantiiert dargelegt, dass dieser konkrete Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen unzutreffend sein könnte. Der Beigeladenen zu 4. steht, wie bereits ausgeführt, eine auch gesetzlich überformte überlegene Sachkunde zu. Ihre Bewertung kann nicht ohne Weiteres durch Vorlage anderslautender Privatgutachten ersetzt werden, sondern ist erst dann als unverwertbar anzusehen, wenn ein Privatgutachten sich qualifiziert mit dem behördlichen Gutachten auseinandersetzt und schlüssig aufzeigt, dass das dort gefundene Ergebnis nicht vertretbar ist,
122vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 53.
123Dies ist der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachten nicht gelungen. Die Klägerin und ihr Gutachter haben lediglich eine eigene Bewertungsmethode unter ganz anderen Prämissen angewendet, als sie die Beigeladene zu 4. zugrunde legt. Die Klägerin hat eine andere Auffassung als die Beigeladene zu 4. vertreten, die Fehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen vernachlässigt und sich schließlich auch nicht hinreichend mit dem von der Beigeladenen ermittelten, oben genannten Fehlerbeitrag in Höhe von 1,448° auseinandergesetzt. Die von der Beigeladenen zu 4. prognostizierten Fehlerbeiträge der Bestands-Windkraftanlagen sind somit weiterhin als vertretbar anzusehen. Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 1,448² + 2,0² (gemessenes Störniveau) = 2,469] und des Gesamtwinkelfehlers nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (1,448 + 0,271, d.h. der Fehlerbeitrag der geplanten WKA)² + 2,0² = 2,637] folgt eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers durch die geplante WKA in Höhe von 0,168, d.h. von insgesamt ca. 0,2° (gerundet nach DIN 1333).
124Sollte davon auszugehen sein, dass bereits ein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen in ungewisser Höhe in dem durch Flugvermessung festgestellten Wert enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers in einer Höhe von jedenfalls rund 0,1° prognostizieren. Bei einem solchen Szenario ist der zusätzlich zu berücksichtigende Wert für die Bestands-Windkraftanlagen niedriger anzusetzen. Nach den Angaben des Gutachters der Klägerin in der mündlichen Verhandlung seien geschätzte 50 % der Auswirkungen durch Bestands-Windkraftanlagen (etwa ein Wert von 0,5°) in den Flugvermessungswerten enthalten. Folglich wäre nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4., deren Vertretbarkeit das Gericht bereits dargelegt hat, ein Wert in Höhe von ebenfalls 0,5° zusätzlich zu berücksichtigen, der nicht in den Flugvermessungen enthalten ist. Demgegenüber hat die Beigeladene zu 4. in der mit Schriftsatz vom 15. Mai 2014 dargestellten „best-case“-Berechnung angenommen, sogar 80 % der von den bestehenden Windkraftanlagen ausgehenden Fehlerbeiträge seien in den Flugvermessungen enthalten. Sie hat lediglich einen zusätzlichen, nicht in den Flugvermessungen enthaltenen Wert in Höhe von 0,290° berücksichtigt. Unterstellt man diesen, der Klägerin günstigeren Wert, ist die folgende Berechnung der Beigeladenen zu 4. nachvollziehbar: Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 0,290² + 2,0² = 2,021] und nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (0,290 + 0,271)² + 2,0² = 2,077] folgt ein zusätzlicher Fehlerbeitrag in Höhe von 0,056°, d.h. von insgesamt ca. 0,1° (gerundet nach DIN 1333).
125Diese prognostizierte Winkelfehlererhöhung von (mindestens) 0,1° ist auch relevant bzw. kann nicht außer Acht gelassen werden. Die Annahme der Beigeladenen zu 4., jedenfalls Erhöhungen des Gesamtwinkelfehlers um 0,1° seien relevant, ist nicht zu beanstanden. Die Beigeladene zu 4. stützt sich zur Begründung auf die technischen Rundungsregeln nach DIN 1333 und leitet daraus eine – hier nicht unterschrittene – „Relevanzgrenze“ von 0,1° Grad ab. Der Beigeladenen zu 4. steht auch insoweit eine besondere Sachkunde zu. Ihre Einschätzung ist von der Klägerin nicht durchgreifend in Frage gestellt worden. Soweit der Sachverständige Dr.-Ing. H1. in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, die DIN 1333 sei nicht auf physikalische Berechnungen anwendbar, ist diese Auffassung nicht weiter erläutert worden und für das Gericht deshalb nicht nachvollziehbar. Der Auffassung der Klägerin, Ergebnisse in der Größenordnung von jedenfalls rund 0,1° seien aufgrund der nach ICAO DOC 8071 zulässigen Messungenauigkeit von bis zu 0,6° (sog. Messrauschen) nicht reproduzierbar zu messen und daher „a priori“ akzeptabel, kann nicht gefolgt werden. Im Bereich der nur auf Berechnungen beruhenden Prognosen muss zur Risikovorsorge und in Anwendung eines worst-case-Ansatzes grundsätzlich der auch nicht im Bereich des sicher Messbaren liegende Fehlerwert berücksichtigt werden, da andernfalls ein erheblicher, unzumutbarer Winkelfehler aus der Summierung kleiner, zwar nur rechnerisch ermittelbarer, aber isoliert nicht sicher messbarer und zuzuordnender Fehlerbeiträge durch einzelne Bauwerke entstehen könnte. Sofern die Klägerin meint, ein solcher Summierungseffekt könne bei der Prüfung jedes weiteren Bauvorhabens berücksichtigt werden, weil sich die bestehende Vorbelastung erhöhe, belegt gerade dies die Relevanz auch kleinerer Fehlerbeiträge für die Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers. Zudem ist die maßgebliche Fehlertoleranzgrenze der VOR-Anlage bereits zum jetzigen Zeitpunkt überschritten, so dass grundsätzlich kein Spielraum für weitere Erhöhungen der Vorbelastung besteht. Schließlich ist die Gefahr einer solchen Summierung im vorliegenden Fall auch nicht aus tatsächlichen Gründen deshalb begrenzt, weil nach den Ausführungen der Klägerin auf dem Gebiet der Beigeladenen zu 5. lediglich der Vorhabenstandort als Standort für die Windkraftnutzung in Betracht komme. Da der Anlagenschutzbereich der VOR DUS nicht allein das Gebiet der Beigeladenen zu 5. umfasst, sondern teilweise auch die Gebiete anderer Städte, kann die Errichtung weiterer Windkraftanlagen an anderen Standorten nicht ausgeschlossen werden.
126Das somit für die geplante WKA eingreifende Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG aufgrund der zu erwartenden Störung der VOR DUS ist nicht unverhältnismäßig. Dabei kann offen bleiben, ob im Rahmen der Prüfung des § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG im Falle einer prognostizierten Überschreitung von Fehlertoleranzwerten überhaupt Raum für die Berücksichtigung von Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zur angemessenen Berücksichtigung von Eigentümerinteressen besteht,
127vgl. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -, juris Rn. 54; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 68; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
128oder ob mit der zu erwartenden Störung ohne Weiteres das materielle Bauverbot als Inhalts- und Schrankenbestimmung der Eigentumsfreiheit eingreift und ein Ausgleich über die gesetzlichen Entschädigungsregelungen (§ 19 LuftVG) zu suchen ist. Es bestehen jedenfalls keine vergleichbar geeigneten, die Klägerin weniger belastenden Alternativen als das Bauverbot für die geplante WKA. Aufgrund des bereits ausgeschöpften Gesamtwinkelfehlerbudgets bestehen keine Möglichkeiten zur weiteren Beschränkung des Betriebes der VOR DUS und kommt auch eine Duldung des durch die geplante WKA zusätzlich erwarteten Fehlerbeitrages vor allem angesichts der wiederherzustellenden umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS nicht in Betracht. Das Bauverbot ist kein „Selbstzweck“, sondern sichert die Funktionsfähigkeit der VOR DUS. Die prognostizierte Erhöhung des Winkelfehlers durch die geplante WKA wäre zwar aufgrund des bereits ausgeschöpften maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlerbudgets nicht allein kausal für die Toleranzüberschreitung. Zudem ist die VOR DUS wegen dieser Vorbelastung derzeit nur noch eingeschränkt für die Nutzung durch Radialflüge vorgesehen. Es mag auch unterstellt werden, dass die VOR DUS tatsächlich selten genutzt wird. Diese Einwände greifen jedoch nicht durch. Jede weitere Erhöhung der bestehenden Vorbelastung der VOR DUS würde die geplante Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der Anlage beeinträchtigen. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die VOR DUS für den Luftverkehr trotz der derzeitigen eingeschränkten Nutzbarkeit relevant ist, so dass eine weitere Einschränkung des durch § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG geschützten Betriebes der VOR DUS auch aus diesem Grund nicht in Betracht kommt. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4., die die Klägerin nicht in Frage gestellt hat, wird die VOR DUS außer zur Navigation über Radiale für die sektoriale Einteilung der unterschiedlichen Sicherheitshöhen für einen hindernisfreien Flug (Minimum Safety Altitude – MSA) verwendet, die über Radiale definiert sind, zur operativen Planung von Flugverfahren und – jedenfalls für bestimmte Flugverfahren – zur Abwicklung des Luftverkehrs auf den Pisten 05/ L/R und 23 R/L des Flughafens E. . Zwar mag die Möglichkeit bestehen, die genannten Nutzungen der VOR DUS durch Alternativsysteme vorzunehmen und die Nutzung der VOR DUS generell zu vermeiden. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 4. werden jedoch im Rahmen der Planung und Durchführung von Flugverfahren die verwendeten Navigationseinrichtungen und auch die verwendeten Wegpunkte und Radiale verändert, so dass eine derzeitig geringe Nutzung der VOR DUS nichts über die zukünftige Einbindung der Anlage aussagen würde. Zudem würde der Planungsspielraum der Flugsicherungsorganisation begrenzt. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass das hohe Sicherheitsniveau der Flugsicherung insbesondere auf dem Vorhandensein mehrerer, verschiedener (Navigations-) Systeme beruht, die jeweils redundant arbeiten, so dass bei Ausfall eines Systems immer andere Auffangsysteme (sog. fall-back-Lösungen) zur Verfügung stehen. Jedem einzelnen dieser Systeme könnte der Einwand der Klägerin entgegen gehalten werden, es könne auch durch Alternativen ersetzt werden. Damit würde jedoch jeder Wegfall einer Alternative zu einer Erhöhung des Risikos für die Luftfahrt und in letzter Konsequenz (etwa bei alleiniger Nutzung des „Schnappskompasses“) zu einer größeren Gefahr eines Schadenseintritts führen. Dies muss die Beigeladene zu 4., die gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG auch zur Abwehr betriebsbedingter Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs verpflichtet ist, nicht hinnehmen. Es mag auch zutreffen, dass die VOR-Technik durch Modernisierungen an Bedeutung für die Luftfahrt verloren hat. Sie gehört jedoch nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 der Flugausrüstungsverordnung (FSAV) im Geltungsbereich der FSAV zur Mindestausrüstung von Luftfahrzeugen. Es ist weiterhin damit zu rechnen, dass einige ältere Luftfahrzeuge auf die VOR-Technik zur Navigation angewiesen sein können,
129vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 36 f.
130Daher ist die Vorhaltung eines ICAO-konform betriebenen VOR-Systems zum einen als fall-back-Lösung geeignet und zum anderen insbesondere an internationalen Flughäfen wie auch dem Düsseldorfer Flughafen, die von vielen Luftfahrzeugen angeflogen werden, als ein Standardnavigationsinstrument unverzichtbar.
131Steht somit das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 LuftVG dem Vorhaben entgegen, kann offen bleiben, ob die Versagung der beantragten Genehmigung zudem auch auf Belange des Denkmalschutzes gestützt werden könnte und bedarf es der von der Klägerin hilfsweise beantragten Beweiserhebung nicht.
132Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1., nicht jedoch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5., der Klägerin aufzuerlegen, weil die Beigeladenen zu 2. bis 5. keinen Antrag gestellt und daher kein Kostenrisiko getragen haben.
133Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
134Das Gericht lässt die Berufung gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil der Frage nach dem Umfang der gerichtlichen Überprüfbarkeit einer Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG und der weiteren Frage, welche Maßstäbe bei der Beurteilung anzulegen sind, ob Flugsicherungsanlagen durch Windkraftanlagen gestört werden können, grundsätzliche Bedeutung zukommt.
135Beschluss:
136Der Streitwert wird auf 68.730,-- Euro festgesetzt.
137Gründe:
138Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1GKG erfolgt und berücksichtigt Ziffer 19.1.1 des Streitwertkataloges des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2004, wonach für Klagen auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ein Wert in Höhe von 2,5 % der Investitionssumme (hier 2.749.200 €) anzusetzen ist.
(1) Entstehen durch Maßnahmen auf Grund der Vorschriften der §§ 12, 14 bis 17 und 18a dem Eigentümer oder einem anderen Berechtigten Vermögensnachteile, so ist hierfür eine angemessene Entschädigung in Geld zu leisten. Hierbei ist die entzogene Nutzung, die Beschädigung oder Zerstörung einer Sache unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu berücksichtigen. Für Vermögensnachteile, die nicht im unmittelbaren Zusammenhang mit der Beeinträchtigung stehen, ist den in Satz 1 bezeichneten Personen eine Entschädigung zu zahlen, wenn und soweit dies zur Abwendung oder zum Ausgleich unbilliger Härten geboten erscheint.
(2) Unterlässt der Berechtigte eine Änderung der Nutzung, die ihm zuzumuten ist, so mindert sich seine Entschädigung um den Wert der Vermögensvorteile, die ihm bei Ausübung der geänderten Nutzung erwachsen wären.
(3) Werden Bauwerke und sonstige Luftfahrthindernisse (§ 15), deren entschädigungslose Entfernung oder Umgestaltung nach dem jeweils geltenden Recht gefordert werden kann, auf Grund von Maßnahmen nach § 16 ganz oder teilweise entfernt oder umgestaltet, so ist eine Entschädigung nur zu leisten, wenn es aus Gründen der Billigkeit geboten ist. Sind sie befristet zugelassen und ist die Frist noch nicht abgelaufen, so ist eine Entschädigung nach dem Verhältnis der restlichen Frist zu der gesamten Frist zu leisten.
(4) Dinglich Berechtigte, die nicht zum Gebrauch oder zur Nutzung der Sache berechtigt sind, sind nach den Artikeln 52 und 53 des Einführungsgesetzes zum Bürgerlichen Gesetzbuch auf die Entschädigung des Eigentümers angewiesen.
(5) Die Entschädigung ist in den Fällen der §§ 12 und 17 von dem Flugplatzunternehmer zu zahlen. In den Fällen des § 18a und soweit die bezeichneten Maßnahmen Grundstücke oder andere Sachen außerhalb der Bauschutzbereiche der §§ 12 und 17 betreffen, ist die Entschädigung, wenn es sich um Maßnahmen der Flugsicherung handelt, die sich nicht auf den Start- und Landevorgang beziehen, von demjenigen zu leisten, dessen Flugsicherungstätigkeit durch die Veränderung von Bauwerken unmittelbar gefördert und erleichtert wird; im Übrigen obliegt sie dem jeweiligen Flugplatzunternehmer. In den Fällen des § 16a ist die Entschädigung von demjenigen zu leisten, der ein Interesse an der Kennzeichnung geltend macht.
(6) Im Übrigen sind die Vorschriften des § 13 Abs. 2, der §§ 14, 15, 17 bis 25, 31 und 32 des Schutzbereichgesetzes sinngemäß anzuwenden.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1; die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5. sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
1
Tatbestand:
2Mit Schreiben vom 28. Februar 2011 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung einer Windkraftanlage (im Folgenden auch: WKA) des Typs Nordex N 100 / 2500 mit einer Nabenhöhe von 100 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem im Außenbereich des Gebiets der Beigeladenen zu 5. belegenen Grundstück B.----------weg , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8.
3Der Vorhabenstandort befindet sich in einer Entfernung von ca. 10,4 km in östlicher Richtung zur Funknavigationsanlage VOR DUS (auch: VORDME DUS). Dabei handelt es sich um ein UKW-Drehfunkfeuer, das im Eigentum der Beigeladenen zu 4. steht und von ihr als eine mit der Wahrnehmung von Aufgaben der Flugsicherung in Deutschland betraute Flugsicherungsorganisation zu Zwecken der zivilen Flugsicherung betrieben wird. Diese VOR-Anlage steht am Verkehrsflughafen E. und sendet ein Funksignal aus, mit dem Navigationsempfänger an Bord von Luftfahrzeugen bestimmen können, in welchem Winkel sich das Luftfahrzeug zu der VOR-Anlage bewegt. In einem Umkreis von 15 km zur VOR DUS befinden sich nach Angaben der Beigeladenen zu 4. bereits 17 bestehende bzw. genehmigte Windkraftanlagen.
4In ca. 1,5 km Entfernung nordöstlicher Richtung zum Vorhabenstandort befindet sich der Denkmalbereich „Alt-I. “, in dem durch die Denkmalbereichssatzung der Beigeladenen zu 5. in der Fassung vom 27. September 2007 das Erscheinungsbild, der Ortsgrundriss und die Silhouette der Ortschaft I. unter Schutz gestellt sind. In der näheren Umgebung der geplanten WKA befinden sich zudem Baudenkmäler: nordöstlich in ca. 470 m Entfernung zum Vorhabenstandort das „Gut B1. “, südöstlich in einer Entfernung von ca. 500 m das „Gut H. “ und in ca. 625 m Entfernung nordwestlich der U. .
5Die mit Schreiben vom 14. März 2011 in ihrer Funktion als Landesluftfahrtbehörde beteiligte Beigeladene zu 2. erhob mit Zwischenbescheid vom 13. April 2011 vorsorglich Bedenken gegen die Errichtung der geplanten Windkraftanlage. Das Bauvorhaben sei von § 14 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) betroffen. Daher seien die Beigeladenen zu 1. und zu 4. um Stellungnahme gebeten worden.
6Mit Schreiben vom 1. Juni 2011 nahm die Beigeladene zu 4. gutachtlich Stellung und teilte der Beigeladenen zu 2. mit, aus zivilen Hindernisgründen und militärischen Flugsicherungsgründen bestünden gegen die geplante WKA keine Einwendungen, wenn eine im Einzelnen beschriebene Kennzeichnung als Luftfahrthindernis erfolge. Ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a LuftVG habe sie an den Beigeladenen zu 1. abgegeben.
7Mit Schreiben vom 6. Juni 2011 teilte der Beigeladene zu 1. der Beigeladenen zu 2. mit, die Vorschrift des § 18a LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen. Diese werde die Navigationsanlage VORDME (DUS) stören. In der dem Schreiben beigefügten gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. hieß es: Durch die Errichtung der WKA seien Schutzbereiche nach § 18a LuftVG von Flugsicherungsanlagen am Flughafen E. betroffen. Zu der Navigationsanlage VORDME (DUS) betrage der Abstand ca. 10400 m und verletze damit deren Schutzbereich. Durch die Errichtung von Windkraftanlagen werde die Abstrahlung des Navigationssignals im Raum gestört. Der zulässige Winkelfehler dieser Navigationsanlage liege bereits an der Toleranzgrenze, was durch den letzten Flugvermessungsbericht bestätigt werde. Durch die Errichtung der geplanten WKA werde dabei eine zusätzliche Störung erwartet, die nicht mehr innerhalb des zulässigen Toleranzbereiches liege.
8Mit Bescheid vom 29. Juni 2011 versagte die Beigeladene zu 2. ihre luftrechtliche Zustimmung zu dem Vorhaben. Rechtsgrundlage seien §§ 14 und 18a LuftVG. Zur weiteren Begründung führte die Beigeladene zu 2. im Wesentlichen die Gründe an, die der Beigeladene zu 1. ihr mitgeteilt hatte.
9In seinen Stellungnahmen vom 7. und vom 18. Oktober 2011 sowie vom 2. und vom 20. März 2012 machte der Beigeladene zu 3. Bedenken gegen die Errichtung der geplanten WKA geltend. Von der Planung sei der Denkmalbereich von Alt-I. betroffen, dessen geschützte Ortsansicht in der Denkmalbereichssatzung durch festgelegte Sichtachsen fixiert sei. Diese würden durch das Hinzufügen eines weiteren Elements erheblich gestört. Außerdem seien drei geschützte landwirtschaftliche Hofanlagen in ihrem Erhalt gefährdet, weil das Vorhaben zu einer eingeschränkten Belichtung, zu erhöhter Geräuschentwicklung und zu einer optischen Beeinträchtigung der umgebenden Landschaft führe.
10Mit Bescheid vom 3. April 2012 lehnte der Beklagte die Erteilung der beantragten Genehmigung ab und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Beigeladene zu 2. habe die erforderliche luftrechtliche Zustimmung für die Errichtung der Windkraftanlage unter Berücksichtigung der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. abgelehnt, weil dadurch die Navigationsanlage VORDME des Flughafens E. unzulässig gestört werde. Ferner habe der Beigeladene zu 3. erhebliche Bedenken gegen das Bauvorhaben erhoben, da der Denkmalbereich Alt-I. sowie die drei denkmalgeschützten landwirtschaftlichen Hofanlagen Gut H. , Gut B1. und U. erheblich beeinträchtigt würden. Da somit der Errichtung und dem Betrieb der beantragten Anlage öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden sowie erhebliche Gefahren und Nachteile für die Nachbarschaft nicht ausgeschlossen seien, lägen die Genehmigungsvoraussetzungen nicht vor.
11Die Klägerin hat am 30. April 2012 Klage erhoben.
12Die Klage sei zulässig, da die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. vom 6. Juni 2011 keinen anfechtbaren, in Bestandskraft erwachsenen Verwaltungsakt darstelle. Zur weiteren Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, sie habe einen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 sei rechtswidrig. Die erforderliche Zustimmung der Luftfahrtbehörden gelte kraft der Zustimmungsfiktion nach §§ 14 Abs. 1, 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG unwiderruflich als erteilt, weil die Entscheidung der Luftfahrtbehörde nicht innerhalb der gesetzlichen Frist von zwei Monaten ergangen und eine Fristverlängerung weder beantragt noch erteilt worden sei. Zudem lägen die Voraussetzungen für die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung nicht vor. Diese könne nicht auf § 14 LuftVG gestützt werden, weil der Anwendungsbereich dieser Vorschrift, der lediglich Gefahren erfasse, die auf der Höhe eines geplanten Bauwerkes beruhten, nicht eröffnet sei. Soweit die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung auf § 18a Abs. 1 LuftVG gestützt werde, lägen die Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht vor. Durch die Errichtung der geplanten WKA sei keine „Störung“ der Flugsicherungseinrichtung zu erwarten. Der Begriff „Störung“ setze eine nachteilige Beeinflussung der Navigationsanlage durch ein geplantes Bauwerk voraus, die die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs, d.h. die konkrete Gefahr eines Schadenseintritts, berge. Das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar. Die Voraussetzungen für die Annahme eines Beurteilungsspielraums lägen nicht vor. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Beurteilungsspielraum im Rahmen artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände sei nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar, weil die hier vorzunehmende Beurteilung objektiv nachvollziehbaren, naturwissenschaftlich-technischen Kriterien folge. Für das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei die Beigeladene zu 4. darlegungsbelastet. Diese Darlegungslast habe sie nicht ausreichend erfüllt. Ihre Darlegung einer zu erwartenden Störung der VOR DUS durch die Errichtung der geplanten WKA sei nicht schlüssig. Die Beigeladene zu 4. gehe unzutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler in Höhe von ± 3,0° aus. Ein Wert in dieser Höhe lasse sich dem Dokument ICAO Annex 10 Anhang C, § 3.7.3.4 und den übrigen von der Beigeladenen zu 4. zitierten Dokumenten nicht als verbindlich entnehmen. Es sei fehlerhaft, dass die Beigeladene zu 4. nicht auf das Dokument ICAO Annex 8071 abstelle, aus dem insbesondere hervorgehe, dass von einem maximalen Gesamtfehlerbudget in Höhe von ± 3,5° auszugehen sei und auch kurzzeitige Maximalwerte von bis zu ± 6,5° zulässig seien. Der von der Beigeladenen zu 4. vorgenommene lineare Abzug eines Wertes in Höhe von ± 2,0° für den Anlagenfehler sei physikalisch unzulässig und entspreche nicht den Vorgaben der ICAO. Vielmehr müsse der tatsächliche Anlagenfehler ermittelt und der Beurteilung zugrunde gelegt werden. Der lineare Abzug eines Anlagenfehlerwertes in Höhe von ± 2,0° greife in die Baufreiheit von Vorhabenträgern ein und sei nicht erforderlich, weil der Betrieb einer VOR-Anlage auch mit einem deutlich niedrigeren Anlagenfehler möglich sei. Dies treffe auch auf die vorliegende VOR DUS zu, für die eine am 19. August 2010 vorgenommene Messung Schwankungen von lediglich + 0,87° und – 0,39° gezeigt habe. Die Beigeladene zu 4. gehe fehlerhaft von einem Anlagenschutzbereich der VOR DUS aus, in dem nur eine maximal zulässige Anzahl von Windkraftanlagen festgelegt sei. Bei Belegenheit eines Vorhabenstandortes in den durch ICAO EUR DOC 015 angegebenen Bereichen müsse im Einzelfall eine Analyse der tatsächlich zu erwartenden Störeffekte erfolgen. Die von der Beigeladenen zu 4. angewendete Berechnungsmethode zur Ermittlung der Fehlerbeiträge sei mangelhaft. Die Methode sei nicht offengelegt worden. Weder die aufgrund ihrer Vereinfachungen ungeeignete ENAC-Studie aus dem Jahr 2008 noch die Berechnung der Beigeladenen zu 4. seien durch Messungen validiert. Die Berechnung entspreche nicht dem Stand der Technik und den Vorgaben der ICAO, wonach eine Computersimulation zur Analyse der Effekte durchzuführen sei. Die Beigeladene zu 4. gelange zu unzutreffenden Bewertungsergebnissen. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Beigeladene zu 4. zunächst von einem Störbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen in Höhe von 1,1° und zuletzt von einem Wert in Höhe von 1,4° ausgegangen sei. Zudem wende die Beigeladene zu 4. die sog. Root-Square-Sum (RSS)- Formel zur mathematischen Berechnung der Störbeiträge willkürlich an. Bei korrekter Anwendung dieser Formel ergebe sich ein zusätzlich zu erwartender Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von nur 0,015° und nicht, wie die Beigeladene zu 4. annehme, ein Wert von 0,168°. Eine Abhängigkeit der Störbeiträge durch Windkraftanlagen von Windrichtung und -stärke bestehe jedenfalls im vorliegenden Fall nicht. Eine Kumulation der Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen und der geplanten WKA sei ausgeschlossen, weil die bestehenden Anlagen mehrheitlich im Westen, die geplante Anlage dagegen im Osten der VOR DUS lägen. Die Beigeladene zu 4. berücksichtige die Vorbelastung durch bestehende Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt, weil nicht auszuschließen sei, dass diese Vorbelastung bereits zu einem großen Teil in dem durch Flugvermessung nachgewiesenen Fehlerwert enthalten sei. Der Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen dürfe daher auch bei Annahme eines worst-case-Szenarios nicht in voller Höhe berücksichtigt werden. Nach neuesten fachlichen Erkenntnissen durch ein Gutachten des Sachverständigen Dr.-Ing. C. müsse grundsätzlich in Frage gestellt werden, ob Windkraftanlagen außerhalb eines 3 km-Radius einer Funknavigationsanlage überhaupt zu einer Störung der Anlage führen könnten. Lege man die Maßstäbe der Beigeladenen zu 4. an, müsse die VOR DUS aus Gründen der Sicherheit des Luftverkehrs bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt abgeschaltet werden, weil eine nicht mehr hinnehmbare Störung bereits ohne den Zubau der geplanten WKA vorliege. Nach den vorgelegten Messungen liege der erwartete Fehler (ohne den Anlagenfehler) bereits bei 2,469°. Bei Hinzurechnung des Anlagenfehlers von 2° nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. ergebe sich ein Gesamtfehlerwert von 4,469°, der deutlich über dem von der Beigeladenen für höchstens zulässig erachteten Wert von 3,0° liege. Da nicht erst die geplante WKA zu einer Überschreitung der Grenzwerte führe, könne § 18a Abs. 1 LuftVG keine Anwendung finden. Da die bestehenden Störbeiträge nicht beseitigt werden könnten, sei nicht mit der Wiederherstellung einer uneingeschränkten Nutzbarkeit der VOR DUS zu rechnen. Eine – unterstellte – Überschreitung der Fehlertoleranzwerte durch die Errichtung der geplanten WKA habe keine luftfahrtbetriebliche Relevanz. Die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs sei nicht dargelegt worden. Allein die Überschreitung der Fehlertoleranzwerte sei hierfür nicht ausreichend. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. seien selbst der Auffassung, VOR-Anlagen dienten nicht der unmittelbaren Verhütung von Gefahren und eine Überschreitung der ICAO-Grenzwerte führe zu keiner unmittelbaren Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Die VOR DUS besitze auch im Übrigen keine Relevanz für den Luftverkehr, insbesondere stünden ausreichend Alternativverfahren für die Nutzung der VOR DUS zur Verfügung. Auch nach den Ergebnissen des Gutachtens der Firma NAVCOM Consult durch den Gutachter Dr.-Ing. Greving vom 22. Mai 2013, ergänzt durch die weiteren Stellungnahmen vom 22. Mai 2013, vom 25. September 2013, vom 25. März 2014 und vom 5. Juni 2014, seien Störungen der VOR DUS nicht zu erwarten. Die durchgeführten Computersimulationen ließen einen zusätzlichen Winkelfehlerbeitrag durch die geplante WKA erwarten, der unter ± 0,3° und im worst-case unter ± 0,5° und somit innerhalb der ICAO-Bestimmungen liege. Die Versagung der beantragten Genehmigung sei bei unterstellter Annahme einer Störung unverhältnismäßig, weil kein maßvoller Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen erfolgt sei. Der Errichtung der WKA stünden auch Belange des Denkmalschutzes nicht entgegen. Ein „Entgegenstehen“ setze überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses voraus, die hier nicht vorlägen. Dies gehe aus einer von der Klägerin eingeholten gutachterlichen Ersteinschätzung durch den Sachverständigen Dr. E1. vom 21. Juni 2012 hervor.
13Die Klägerin hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die zuvor genannten Gutachten und gutachterlichen Stellungnahmen vorgelegt, auf deren Inhalt wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird.
14Die Klägerin beantragt,
15den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 3. April 2012 zu verpflichten, ihr die am 28. Februar 2011 beantragte immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Windkraftanlage des Typs Nordex N 100/ 2500 mit einer Nennleistung von 2.500 kW, einer Nabenhöhe von 100 m, einem Rotordurchmesser von 99,8 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem Grundstück B.----------weg in 00000 S. , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8, zu erteilen.
16Der Beklagte beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Er ist der Ansicht, die Klage sei unzulässig. Der Beigeladene zu 1. habe mit nunmehr bestandskräftigem Bescheid vom 6. Juni 2011 entschieden, durch die Errichtung der beantragten WKA werde die VOR DUS gestört. Die luftrechtliche Zustimmung gelte nicht kraft gesetzlicher Fiktion als erteilt, weil hier eine stillschweigende Fristverlängerung gewährt worden sei und weil der Eintritt der Fiktionswirkung voraussetze, dass eine Zustimmung rechtmäßig erteilt werden könne. Dies sei hier nicht der Fall. Im Rahmen der luftrechtlichen Prüfung bestehe ein Beurteilungsspielraum der zuständigen Stelle. Die Versagung der Genehmigung werde auch auf entgegenstehende Belange des Denkmalschutzes gestützt. Wegen der noch ausstehenden Beteiligungen des Amtes für Bodendenkmalpflege des Beigeladenen zu 3. und des Deutschen Wetterdienstes könne die Klage allenfalls mit einem auf erneute Bescheidung gerichteten Antrag Erfolg haben.
19Der Beigeladene zu 1. beantragt,
20die Klage abzuweisen.
21Er ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, und begründet dies im Wesentlichen wie folgt: Für das Vorhaben bestehe ein Bauverbot gemäß § 18a Abs. 1 LuftVG, für das keine gesetzliche Zustimmungsfiktion greife. § 18a Abs. 1 LuftVG setze nicht das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr voraus. Andernfalls laufe der Anwendungsbereich der Vorschrift leer. Es sei zweifelhaft, ob eine solche Gefahr überhaupt durch die Störung einer VOR-Anlage eintreten könne, weil die Sicherheit des Luftverkehrs durch andere Verfahren weiter gewährleistet werde. Unmittelbarer Schutzzweck der Vorschrift sei die Funktionsfähigkeit von Flugsicherungseinrichtungen. Das Vorliegen einer darüber hinausgehenden „luftfahrtbetrieblichen Relevanz“ sei nicht erforderlich. Bei der Entscheidung, ob eine Störung von Flugsicherungseinrichtungen zu erwarten sei, habe die Verwaltungsbehörde einen Beurteilungsspielraum, dessen gerichtlich überprüfbare Grenzen hier nicht überschritten seien. Die Entscheidung sei auf der Grundlage gutachterlicher Stellungnahmen der Beigeladenen zu 4. erfolgt, die wissenschaftlich vertretbar seien und fachliche Fehler nicht erkennen ließen. Diese könnten nicht durch Vorlage eines anderslautenden Gutachtens ersetzt werden. Nach der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. sei nachvollziehbar ein zusätzlicher Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° prognostiziert worden. Eine solche Prognose könne naturgemäß nur rechnerisch erfolgen. Eine gesetzliche Vorgabe bestimmter Methoden gebe es nicht. Die Durchführung von Computersimulationen sei durch ICAO EUR DOC 015 nicht bindend vorgeschrieben. Im Rahmen der Bewertung der Vorbelastung sei zu beachten, dass Flugvermessungen lediglich Momentaufnahmen, d.h. nicht zwingend den worst-case abbildeten und daher nicht geeignet seien darzustellen, ob für eine Navigationsanlage noch Spielraum für weitere Störeinflüsse gegeben sei. Erforderlich seien daher Berechnungen unter Annahme von worst-case-Szenarien, die auch Störeinflüsse durch bereits genehmigte, aber möglicherweise noch nicht errichtete Windkraftanlagen berücksichtigten. Die Beigeladene zu 4. gehe zutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler von ± 3,0° aus. Das von der Klägerin im Wesentlichen angeführte ICAO DOC 8071, in dem ein Wert in Höhe von ± 3,5° genannt werde, sei nicht maßgeblich, da es sich nur auf radiale Nutzungen von VOR-Anlagen beziehe, für die höhere Toleranzwerte akzeptabel seien. Für andere Nutzungsmöglichkeiten der VOR DUS, insbesondere die Flächennavigation, seien nach dem anwendbaren ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 geringere Toleranzwerte erreichbar und üblich. Von dem maximalen Gesamtfehler dürfe ein Wert von ± 2,0° für den anlageninternen Winkelfehler linear abgezogen werden. Dieser Spielraum sei Teil des bestimmungsgemäßen und zugelassenen Betriebs der VOR-Anlage. Das Zugrundelegen eines „tatsächlichen“ bzw. niedrigeren anlageninternen Winkelfehlers führe zu häufigeren Abschaltungen der VOR und dadurch zu Beeinträchtigungen in der Abwicklung des Luftverkehrs, da in diesem Fall häufigere Wartungen vorzunehmen seien und Schwankungen der Anlage (außer solchen aufgrund des Nordausrichtungsfehlers) weder beherrschbar noch vorhersehbar seien. Die Auffassung des von der Klägerin beauftragten Gutachters, nur messbare Effekte seien zu berücksichtigen, widerspreche dem erforderlichen worst-case-Ansatz und sei unzutreffend, weil andernfalls viele kleine, für sich betrachtet nicht messbare Effekte permanent summiert werden könnten. Die Anwendung der RSS-Formel durch die Beigeladene zu 4. sei nicht zu beanstanden. Sie nehme keine unzulässige „Doppelverwertung“ von Störbeiträgen durch die bestehenden Windkraftanlagen vor, sondern vertrete einen zulässigen worst-case-Ansatz. Die Forschungsergebnisse des Gutachters Dr.-Ing. C. seien nach dessen Angaben nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen zeige dieses Gutachten, dass die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf (D)VOR-Anlagen in der wissenschaftlichen Diskussion stünden. Die zu erwartenden Störungen der VOR DUS seien nicht hinnehmbar. Die Anlage werde zu Navigationszwecken und für konventionelle An- und Abflugverfahren des Flughafens E. genutzt, stehe Fluglotsen zur Staffelung von Luftfahrzeugen zur Verfügung und habe auch Relevanz für die operative Planung von Flugverfahren und damit für die prognostische Ermittlung der Lärmbelastung durch den Flugverkehr. Die von der Klägerin geforderten Einschränkungen des Betriebes der Anlage bedeuteten eine unzumutbare Störung.
22Die Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag.
23Sie ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Errichtung der geplanten WKA stehe § 18a LuftVG entgegen. Eine Genehmigungsfiktion greife mangels gesetzlicher Verweisung nicht ein. Das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr sei für das Bauverbot nach § 18a LuftVG nicht erforderlich.
24Der Beigeladene zu 3. stellt keinen Antrag.
25Er wiederholt, vertieft und ergänzt im Wesentlichen seine bisherigen Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren.
26Die Beigeladene zu 4. stellt keinen Antrag.
27Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, da dem Vorhaben § 18a Abs. 1 LuftVG entgegen stehe. Das zulässige Fehlerbudget der VOR DUS sei bereits zum jetzigen Zeitpunkt ausgeschöpft und durch die Errichtung der beantragten WKA seien weitere, nicht mehr akzeptable Störungen zu erwarten. Nach § 18a Abs. 1 LuftVG sei lediglich das Vorliegen eines konkreten Störpotentials erforderlich, nicht jedoch eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Daher liege eine Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG bereits bei einer Überschreitung von Fehlergrenzwerten für die Navigationstechnik vor. Dem Beigeladenen zu 1. stehe im Rahmen der Entscheidung ein Prognose- und Beurteilungsspielraum zu, da allgemein anerkannte Methoden zur Beurteilung fehlten und überragend wichtige Rechtsgüter zu schützen seien. Die Beigeladene zu 4. habe gemäß der Bestimmungen in ICAO EUR DOC 015 eine individuelle ingenieurmäßige Prüfung auf mögliche Auswirkungen vorgenommen. Entsprechend der maßgeblichen ICAO-Bestimmungen (ICAO Annex 10, Annex 11 und RTCA DO-196) sei ein maximal zulässiges Gesamtfehlerbudget von ± 3,0° zugrunde zu legen. Die von dem Gutachter der Klägerin herangezogenen ICAO-Bestimmungen, nach denen ein Wert von ± 3,5° und mehr zulässig sein könne, seien nicht verbindlich, behandelten zum Teil nur die Nutzung der VOR für Radialflüge und nicht auch für die Flächennavigation und seien im Übrigen widersprüchlich. Das Fehlerbudget für die Bodenstation sei zutreffend mit ± 2,0° angesetzt worden. Dies entspreche den verpflichtenden Vorgaben von ICAO Annex 10, § 3.3.3. Es sei zulässig und entspreche insbesondere auch dem internationalen Standard ICAO DOC 8168 PANS OPS Vol. II Part. I und II, bei der Berechnung der Störbeiträge diesen Toleranzwert voll zu berücksichtigen und nicht die reale Winkelfehlerabweichung der VOR-Anlage, die auch für die VOR DUS in regelmäßigen Abständen gemessen werde. Diese Messungen (etwa vom 19. August 2010) zeigten je nach Radial Schwankungen des Anlagenfehlers von + 0,39° bis - 0,87°. Zusätzlich müssten weitere mögliche, kurzzeitige Schwankungen des Anlagenfehlers berücksichtigt werden. Die Festlegung engerer Werte für die Sendeparameter der VOR-Anlage führte zu häufigeren Abschaltungen der VOR und damit zur fehlenden Verfügbarkeit für die Luftfahrt. Der bei Annahme eines worst-case-Szenarios vorzunehmende lineare Abzug des Anlagenfehlers von dem Gesamtfehlerbudget sei ICAO-konform und ergebe ein Rest-Fehlerbudget von ± 1,0° für externe Störbeiträge. Flugvermessungen hätten ergeben, dass dieses Fehlerbudget im nahezu gesamten Radialbereich der VOR DUS bereits überschritten werde. Dies decke sich mit den Berechnungen der Beigeladenen zu 4, wonach von dem Bestand nunmehr 17 genehmigter oder errichteter Windkraftanlagen ein Störbeitrag von ± 1,4° - 1,5° ausgehe. Die VOR DUS sei daher bereits zum jetzigen Zeitpunkt nur noch eingeschränkt zur Nutzung für Radialflüge freigegeben, für die ein höherer Gesamtwinkelfehler akzeptabel sei. Nach den Berechnungen werde sich durch die Errichtung der geplanten WKA ein zusätzlicher Störbeitrag von ± 0,3° ergeben. Die Berechnung der Störbeiträge von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen sei äußerst komplex und noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen, an deren Erkenntnisgewinn die Beigeladene zu 4. ihre Bewertungsmethodik stetig anpasse. Sie stütze sich als Grundlage auf die Studie der ENAC aus dem Jahr 2008, da keine durch rückführbare Messwerte validierten Simulations- oder Berechnungsmethoden existierten. Die Durchführung von Computersimulationen sei nach den ICAO-Bestimmungen lediglich eine Option. Die von dem Gutachter der Klägerin verwendete Methodik sei ebenfalls nicht durch rückführbare Messungen validiert und stelle nach wissenschaftlichen Maßstäben lediglich eine Meinungsäußerung dar. Die Bewertung der Beigeladenen zu 4. werde nicht durch eine vermeintliche „Doppelverwertung“ der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen in Frage gestellt. Gemäß ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, § 3.2.2.d sei es unwahrscheinlich, den maximal zu erwartenden Winkelfehler durch Flugvermessungen zu identifizieren. Daher sei der tatsächliche Anteil der Auswirkungen von bestehenden Windkraftanlagen an den Werten der Flugvermessung unklar. Es entspreche einem worst-case-Ansatz, den Winkelfehleranteil der bestehenden Windkraftanlagen an den durch Flugvermessungen festgestellten Werten zu vernachlässigen und den berechneten Störbeitrag durch diese Anlagen in voller Höhe zu berücksichtigen. Die RSS-Formel sei nicht so anzuwenden wie es die Klägerin annehme, da dies voraussetze, dass die einzelnen Störquellen voneinander statistisch unabhängig seien. Dies sei bei Windkraftanlagen jedoch fragwürdig, da ihre Störbeiträge mit der Windrichtung und –stärke gemeinsame Ursachen haben könnten. Hiervon gehe die Beigeladene zu 4. in Annahme eines worst-case-Ansatzes aus und wende daher die RSS-Formel nur eingeschränkt an. Die daraus folgenden Berechnungsergebnisse ließen sich mit den Flugvermessungsergebnissen auch besser in Einklang bringen. Im Übrigen zeige auch eine hilfsweise angestellte „best case“-Berechnung, bei der angenommen werde, dass in den durch Flugvermessungen festgestellten Werten bereits 80% der Auswirkungen durch bestehende Windkraftanlagen enthalten seien, dass durch die Errichtung der geplanten Windkraftanlage eine nicht zu vernachlässigende Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers zu erwarten sei. Zudem müsse berücksichtigt werden, dass es weitere „wissenschaftliche Grauzonen“ in Bezug auf mögliche zusätzliche Störbeiträge durch die drehenden Rotoren der Windkraftanlagen gebe. Die Ergebnisse aus dem Gutachten zur DVOR MIC durch den Gutachter Dr.-Ing. C. seien nicht auf die VOR DUS übertragbar. Zudem müssten die Schlussfolgerungen dieser Untersuchung noch geprüft werden. Die zusätzlichen Störbeiträge seien von „luftfahrtbetrieblicher Relevanz“ bzw. nicht hinnehmbar. Eine Beeinträchtigung der VOR-Funksignale habe Auswirkungen auf die Lärmbelastung durch Luftverkehr, auf die ausgestoßenen CO2-Emissionen, die Nutzung der Kapazitäten im Luftraum und die über Radiale definierte Einteilung der Sektoren für die Minimal Safety Altitude (Mindesthöhe für hindernisfreien Flug – MSA). Daneben sei die VOR DUS in Flugverfahren von den Pisten 05 L/R und 23 R/L und in das Luftraumnutzungskonzept eingebunden. Die VOR DUS diene auch als Redundanzverfahren, das für viele Luftfahrzeuge nutzbar sei. Demgegenüber seien die vorhandenen alternativen Flugverfahren nicht immer und nicht für jedes Luftfahrzeug nutzbar. Da eine eingeschränkte Nutzung der VOR DUS für Radialflüge möglich sei, müsse die Anlage nicht außer Betrieb genommen werden. Weitere, von der Klägerin verlangte Einschränkungen könnten jedoch nicht hingenommen werden. Die umfassende Nutzbarkeit der VOR DUS solle mittel- bis langfristig wiederhergestellt werden. Eine Verpflichtung der Beigeladenen zu 4. zu einem Systemupgrade auf eine störunempfindlichere DVOR-Anlage mit Kosten von bis zu ca. 1.000.000 €, um ein höheres Fehlerbudget zur Errichtung von Windkraftanlagen zu schaffen, bestehe nicht.
28Die Beigeladene zu 5. stellt keinen Antrag.
29Sie weist auf ihr Interesse an der Errichtung von Windkraftanlagen auf ihrem Gebiet hin. Die Nutzung der Windenergie an dem Standort werde durch die Entscheidung der Luftfahrtbehörden massiv eingeschränkt.
30In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten und der von der Klägerin beauftragte Gutachter Dr.-Ing. H1. ihre Auffassungen zu den Fragen der Beeinträchtigungen denkmalrechtlicher und luftrechtlicher Belange erläutert. Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin haben folgenden Hilfsbeweisantrag gestellt: „Wir beantragen zum Beweis der Tatsache, dass vom Standort 5 und 6 (Karte: Standorte-Übersicht) aus, die denkmalwerten Elemente der mittelalterlichen Ortssilhouette Alt-I1. nicht sichtbar sind, sondern lediglich die Kirchtürme der katholischen und evangelischen Kirche (ohne Details), sowie das Industriegebiet I. mit großmaßstäblichen, eckigen, langgezogenen weißen Flachbauten, die Inaugenscheinnahme der Sichtbeziehung vom Standort 5 und 6 zur geplanten Windenergieanlage der Klägerin und zum Ortsbild der Stadt I. im Rahmen eines Ortstermins.“
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33Die Klage hat keinen Erfolg.
34Sie ist zulässig.
35Insbesondere besteht für die Klage ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis. Die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. nach § 18a Abs. 1 Satz 2 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) vom 6. Juni 2011 stellt keinen selbstständigen Verwaltungsakt i.S.v. § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) dar, der in Bestandskraft erwachsen könnte und selbstständig anfechtbar wäre. Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG ist, wie sich insbesondere aus dem Wortlaut von § 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG ergibt, ein unselbstständiger Mitwirkungsakt in einem gestuften Verwaltungsverfahren ohne Außenwirkung, gegen den gemäß § 44a Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Rechtsbehelfe nur gleichzeitig mit der Sachentscheidung – hier der Versagung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung – geltend gemacht werden können,
36vgl. VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, Stand: 17. EGL Juni 2013, § 18a Rn. 14, 35, 50; Federwisch/Dinter, Windenergieanlagen im Störfeuer der Flugsicherung, in: NVwZ 2014, 403 (404 f.); a.A.: Hüttig/Giemulla u.a.: Flugsicherheitsanalyse der Wechselwirkungen von Windenergieanlagen und Funknavigationshilfen DVOR/VOR der Deutschen Flugsicherung GmbH vom 1. Juni 2014, S. 68 ff.; abrufbar unter:http://www.schleswig-holstein.de/MELUR/DE/Service/Presse/PI/PDF/2014/Gutachten_Windenergie__blob=publicationFile.pdf (im Folgenden: Hüttig/Giemulla).
37Die Klage ist jedoch nicht begründet.
38Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
39Die erforderliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist nach § 6 Abs. 1 Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer auf Grund des § 7 BImSchG erlassenen Verordnung ergebenden Pflichten erfüllt sind (Nr. 1) und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegen stehen (Nr. 2). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
40Der Genehmigung steht § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG entgegen. Das materielle Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gehört zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG,
41vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 16.
42Nach § 18a Abs. 1 LuftVG dürfen Bauwerke nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachterlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt seine Entscheidung der zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mit. Diese Voraussetzungen liegen vor.
43Der Beigeladene zu 1. hat mit Schreiben vom 6. Juni 2011 der Beigeladenen zu 2 mitgeteilt, dass § 18a LuftVG der Errichtung der geplanten WKA entgegensteht und sich dabei auf die beigefügte Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. vom 1. Juni 2011 bezogen. Diese Entscheidung des Beigeladenen zu 1., die im Rahmen der gerichtlichen Prüfung des Versagungsbescheides des Beklagten vom 3. April 2012 inzident zu überprüfen ist, ist nicht zu beanstanden.
44Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ist nicht bereits kraft gesetzlicher Fiktion gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG als erteilt anzusehen. Die luftrechtlichen Prüfungsverfahren nach den §§ 12 – 14 LuftVG einerseits und nach § 18a Abs. 1 LuftVG andererseits sind voneinander unabhängig, was auch in der Regelung der behördlichen Zuständigkeiten (dort die zivilen Luftfahrtbehörden, hier das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung) und den unterschiedlichen sachlichen Anwendungsbereichen zum Ausdruck gelangt. Mangels entsprechenden Verweises sind für das Verfahren nach § 18a Abs. 1 LuftVG die Beschleunigungsvorschriften des § 12 Abs. 2 LuftVG nicht anwendbar,
45vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O, S. 71; zur Abgrenzung der Anwendungsbereiche der Vorschriften in §§ 12 ff. LuftVG: VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -.
46Da luftrechtliche Bedenken gemäß den §§ 12 – 14 LuftVG aufgrund der Belegenheit oder aufgrund der Höhe der geplanten Windkraftanlage nicht erhoben worden sind (vgl. den „Versagungsbescheid“ der Beigeladenen zu 2. vom 29. Juni 2011, in dem zwar als Rechtsgrundlage neben § 18a auch § 14 LuftVG genannt ist, jedoch in der Begründung ausschließlich auf die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung durch den Beigeladenen zu 1. abgestellt worden ist), ist allein § 18a Abs. 1 LuftVG Maßstab der gerichtlichen Überprüfung.
47Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor. Flugsicherungseinrichtungen werden durch Bauwerke im Sinne von § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gestört, wenn mit einer nicht außerhalb jeder Wahrscheinlichkeit liegenden Möglichkeit zu erwarten ist, dass erstens die Funktion der Flugsicherungseinrichtung durch das geplante Bauwerk nachteilig beeinflusst wird und zweitens, dass durch diese Beeinflussung die Funktion der Flugsicherungsanlage für den ihr zugewiesenen Zweck in nicht hinzunehmender Weise eingeschränkt wird. Eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs bzw. die Wahrscheinlichkeit eines konkreten Schadenseintritts ist nicht erforderlich, weil die Flugsicherung nicht allein der Abwehr von Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs i.S.v. § 29 Abs. 1 LuftVG, sondern gemäß § 27c Abs. 1 LuftVG auch der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs dient. In Anbetracht dieser hochrangigen Schutzgüter sind die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Störung entsprechend gering. Für die Frage der Hinnehmbarkeit einer nachteiligen Beeinflussung kann mangels nationaler gesetzlicher und untergesetzlicher Regelung auf die Bestimmungen zurückgegriffen werden, die durch die aufgrund des Abkommens für die internationale Zivilluftfahrt (ICAO-Abkommen) vom 7. Dezember 1944 errichtete internationale Luftfahrtorganisation ICAO entwickelt worden sind. Die Dokumente der ICAO können, unabhängig davon, ob sie für die Bundesrepublik Deutschland im Einzelnen bindend sind, als fachlich anerkannte Standards für die Beurteilung des Störpotentials von Flugsicherungseinrichtungen als Maßstab herangezogen werden. Somit liegt eine nicht mehr hinnehmbare Beeinflussung und damit eine Störung einer Flugsicherungsanlage i.S.v § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG vor, wenn mit dem zuvor genannten Wahrscheinlichkeitsmaßstab davon auszugehen ist, dass die in den einschlägigen ICAO-Dokumenten bestimmten oder daraus bestimmbaren Toleranzwerte überschritten werden,
48vgl. VG Stade, Beschluss vom 27. Januar 2014 – 1 B 3181/13 – ; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – ; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 9 ff.; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 f.; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 72 f.; a.A. (konkrete Gefahr eines Schadens erforderlich): VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 – ; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -;
49Dem Beigeladenen zu 1. steht bei der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftVG ob nachteilige, nicht hinnehmbare Beeinflussungen einer Flugsicherungseinrichtung zu erwarten sind, ein Beurteilungsspielraum zu, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist,
50vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; offen gelassen durch OVG Lüneburg, Beschluss vom 13. April 2011 – 12 ME 8/11 -; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – und Beschluss vom 21. Dezember 2010 – 12 B 3465/10 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 52; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 73 f.; Weiss, Windenergieanlagen und Luftverkehrsrecht – kein luftleerer Raum, in: NVwZ 2013, 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (405 f.).
51Die Voraussetzungen eines Beurteilungsspielraumes der Beigeladenen zu 1. im Rahmen dieser Entscheidung liegen vor. Dies setzt voraus, dass sich der Norm entweder ausdrücklich oder mittels Auslegung eine Beurteilungsermächtigung entnehmen lässt, für die eine sachliche Rechtfertigung besteht. Zwar folgt aus § 18a Abs. 1 LuftVG eine Beurteilungsermächtigung nicht ausdrücklich, sie lässt sich der Vorschrift jedoch schlüssig entnehmen. Die nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu treffende Entscheidung stellt eine komplexe Prognoseentscheidung hinsichtlich der Auswirkungen bereits bestehender und zusätzlich geplanter Bauwerke dar. Zwar rechtfertigt der Charakter einer behördlichen Entscheidung als eine solche Prognoseentscheidung für sich betrachtet noch nicht die Annahme eines Beurteilungsspielraumes, sofern nicht weitere außerrechtliche, wertende Elemente der Entscheidungsfindung hinzukommen,
52vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314, 319.
53Dies ist jedoch hier der Fall. Der Verwaltungsbehörde steht hier eine wertende, wissenschaftlich-fachliche Prärogative zu. Das ergibt sich aus § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG, wonach das BAF auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation entscheidet. Die Verantwortung in rechtlicher und sachverständiger Hinsicht wird vom Gesetzgeber aufgeteilt. Der Gesetzgeber erkennt die außerrechtlichen Elemente der Entscheidungsfindung und weist – die Trennung von operativen und regulativen Aufgaben der Flugsicherung nachvollziehend – dem Beigeladenen zu 1. die im Verfahrensablauf wirksame rechtliche Verantwortung für die feststellende Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu und der Beigeladenen zu 4. aufgrund der besonderen Nähebeziehung zwischen Flugsicherungsorganisation und Flugsicherungseinrichtung und dem damit verbundenen überlegenen institutionalisierten Sachverstand die Rolle eines amtlichen Gutachters,
54vgl. dazu Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 34.
55Zwar mag der Annahme eines Beurteilungsspielraumes bei Vorliegen technischer, naturwissenschaftlich zu beurteilender Fragen die Möglichkeit der Einholung weiterer Sachverständigengutachten im (Gerichts-) Verfahren grundsätzlich entgegenstehen. Auf der Beantwortung solcher technisch-naturwissenschaftlicher Fragen beruht die Prognoseentscheidung auf Grundlage des § 18a Abs. 1 LuftVG letztlich auch. Gleichwohl spricht hier für die Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde, dass sich die zu treffende Entscheidung nicht in der Anwendung gesicherter naturwissenschaftlich-technischer, wissenschaftlich hinreichend anerkannter Erkenntnisse und Methoden erschöpft, die für das Gericht – auch unter Einholung eines weiteren Sachverständigengutachtens – überprüfbar wären. Denn weder existieren im Falle der Prognoseentscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG rechtliche Vorgaben und gesicherte, geeignete Maßstabs- und Standardbildungen noch liegen hinsichtlich der Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Flugsicherungseinrichtungen, namentlich auf VOR-Anlagen, gesicherte fachliche Erkenntnisse und Methoden vor,
56vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 50 ff.
57Auch das vorliegende verwaltungsgerichtliche Verfahren, in dem die Beteiligten um die Auslegung und Anwendung der einschlägigen ICAO-Bestimmungen, darüber, welche Fehlertoleranzgrenzen zugrunde zu legen sind, welcher anlageninterne Winkelfehler und welcher Winkelfehler für die bestehenden Windkraftanlagen und die geplante Anlage auf welche Weise zu berücksichtigen ist, über die anzuwendende Bewertungsmethode und die von – umstrittenen – physikalischen Zusammenhängen abhängige Anwendung mathematischer Formeln streiten, belegt, dass die von der Verwaltungsbehörde zu treffende Prognoseentscheidung sich nicht allein in der Anwendung naturwissenschaftlich-technischer Erkenntnisse und Methoden erschöpft, sondern zusätzlich eine vertretbare Stellungnahme in einer wissenschaftlichen Diskussion erfordert, in der noch keine allgemein akzeptierten Ergebnisse vorliegen. Zu dieser Überzeugung ist das Gericht insbesondere unter dem Eindruck der Vorträge und Diskussionen der Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung gelangt. In Anbetracht dieses Meinungsstreites würde auch die Einholung einer weiteren sachverständigen Stellungnahme nach Überzeugung des Gerichts lediglich eine weitere, nicht jedoch eine „bessere“ Meinungsäußerung im Rahmen der wissenschaftlichen Diskussion bedeuten. Die im Rahmen der zu treffenden Entscheidung vorzunehmende komplexe Prognose einschließlich einer vertretbaren Stellungnahme zur wissenschaftlich offenen Diskussion führt somit auch zu einer Wertungsabhängigkeit des Begriffs „Störung“, die ebenfalls dafür spricht, dem Beigeladenen zu 1. einen Beurteilungsspielraum zuzubilligen,
58vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314.
59Dafür spricht zudem, dass in der Wahrnehmung der Aufgaben nach § 18a Abs. 1 LuftVG eine mit der Sachkenntnis der Beigeladenen zu 4. vernetzte, gesetzliche Risikozuweisung und Vorsorgeverantwortung des Beigeladenen zu 1. besteht. Der Beigeladenen zu 4. kommt im Rahmen dieser vernetzten Verwaltungsentscheidung ein überlegener Sachverstand zu, der zwar an sich den Beigeladenen zu 1. nicht bindet, der aber aufgrund der Sachnähe der Beigeladenen zu 4. als Betreiber der jeweiligen Anlagen von vornherein ein größeres Gewicht hat als Expertisen privater Gutachter, so dass auch die durch das Gesetz anerkannte besondere Qualifikation der mit der Beurteilung betrauten Stellen für die Annahme einer Einschätzungsprärogative der Verwaltungsbehörde spricht,
60vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 10 und 52 f.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 310, 314 f.
61Schließlich besteht auch eine Vergleichbarkeit mit einer durch das Bundesverwaltungsgericht anerkannten Fallgruppe, in der das Bundesverwaltungsgericht die Annahme eines naturschutzfachlichen Beurteilungsspielraumes bei der Prüfung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände im Rahmen einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsentscheidung (ebenfalls ohne ausdrückliche gesetzliche Beurteilungsermächtigung) dem materiellen Recht mit der gleichen Begründung angenommen hat, die auch im vorliegenden Fall greift (Fehlen gesetzlicher und untergesetzlicher Vorgaben und Verfahren, keine eindeutigen, in den einschlägigen Fachkreisen allgemein anerkannten Antworten auf die umfangreichen, komplexen Fragestellungen im Zusammenhang mit den zu erwartenden Auswirkungen, insbesondere hinsichtlich der Maßstäbe für die Methode zur Risikobewertung).
62Der Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG steht auch nicht entgegen, dass hier keine besondere Verfahrensausgestaltung zum Ausgleich für die eingeschränkte gerichtliche Kontrolle besteht,
63so Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (406).
64Die Notwendigkeit eines solchen besonderen Ausgleiches beruht auf dem Gedanken, dass es in Ermangelung demokratisch ableitbarer Legitimation und der Einschränkung des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz (GG) nicht vertretbar wäre, Entscheidungsbefugnisse an sachverständige, weisungsfrei arbeitende Gremien zuzuweisen, ohne wenigstens eine weitere Kontrollmöglichkeit zu schaffen,
65vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114 Rn. 328.
66Eine solche Fallgestaltung liegt hier jedoch nicht vor. Zwar ist der Beigeladenen zu 4., wie bereits ausgeführt, als Sachverständige eine besonders starke Position auch gegenüber dem Beigeladenen zu 1. im Zuge des luftrechtlichen Prüfverfahrens nach § 18a Abs. 1 LuftVG zugewiesen. Gleichwohl ist ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG für den Beigeladenen zu 1. nicht bindend und können daher im Falle divergierender Auffassungen zwischen dem Beigeladenen zu 1. und der Beigeladenen zu 4. im Rahmen eines internen Zwischenverfahrens Bedenken ausgeräumt werden oder könnte sich der Beigeladene zu 1. bei entsprechender Begründung auch über die Einschätzung der Beigeladenen zu 4. hinwegsetzen, so dass letztlich die Verantwortung für die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG bei ihm liegt und daher kein etwaiges legitimatorisches Defizit besteht, das eine besondere Verfahrensausgestaltung erforderte.
67Besteht somit im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ein Beurteilungsspielraum des Beigeladenen zu 1. hinsichtlich der zu prognostizierenden Störung der VOR-Anlage, ist seine auf dieser Grundlage getroffene Entscheidung gerichtlich nur dahingehend überprüfbar, ob eine wissenschaftlich vertretbare Methode gewählt und einwandfrei angewendet wurde, ob der Beigeladene zu 1. vom zutreffenden Sachverhalt ausging, die Entscheidung hinreichend begründet wurde, ein angemessenes Verhältnis der Ungewissheit über die künftige Entwicklung zu den mit dem Vorhaben verbundenen Eingriffen besteht und keine offensichtliche Fehleinschätzung vorliegt,
68vgl. zum Maßstab: Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 323 m.w.N.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 – 7 C 40/11 - .
69Eine Darlegungslast der Beigeladenen zu 1. und zu 4. für die prognostizierte Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG besteht nicht. Vielmehr müsste die Klägerin substantiiert darlegen, dass der Beigeladene zu 1. die gerichtlich überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes überschritten habe.
70Gemessen an diesen Voraussetzungen ist die Entscheidung des Beigeladenen zu 1., das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen, nicht zu beanstanden. Sie überschreitet, bei Zugrundelegung der weiteren, erläuternden Stellungnahmen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. im verwaltungsgerichtlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung, die überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes nicht. Die Ausführungen der Klägerin und des von ihr beauftragte Gutachter stellen die Einschätzung des Beigeladenen zu 1. nicht in Frage.
71Die Ermittlung des maßgeblichen Sachverhaltes durch die Beigeladenen zu 1. und zu 4. begegnet keinen Bedenken. Nach Angabe der Beigeladenen zu 4. ist zuletzt ein Bestand von 17 genehmigten oder errichteten Windkraftanlagen zugrunde gelegt worden. Dem ist die Klägerin zunächst nicht entgegen getreten. Diese Anzahl von bestehenden oder genehmigten Windkraftanlagen ist auch plausibel. Der Beklagte hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 24. Januar 2013 eine Übersicht der genehmigten bzw. errichteten Windkraftanlagen im Umkreis des Flughafens E. vorgelegt. Das Gericht hat zur Plausibilitätskontrolle der Angaben der Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen 15 km Radius um den ungefähren Vorhabenstandort gezeichnet und dabei festgestellt, dass die Annahme einer Zahl von 17 bestehenden bzw. genehmigten Windkraftanlagen durch die Beigeladene zu 1. und zu 4. sich als plausibel erweist. Die Klägerin hat demgegenüber nicht substantiiert dargelegt, weshalb diese von der Beigeladenen zu 4. zugrunde gelegte Anzahl von Windkraftanlagen nicht zutreffend sein könnte. Das Gericht sieht daher keinen Anlass, die Angaben der Beigeladenen zu 4. in Frage zu stellen und weitere Ermittlungen durchzuführen.
72Die Auswahl der anzuwendenden Methode zur Beurteilung einer Störung der VOR-Anlage ist wissenschaftlich vertretbar, ihre Anwendung durch die Beigeladene zu 4. ist im Ergebnis plausibel und wird durch das von der Klägerin eingeholte Gutachten durch den Sachverständigen Dr.-Ing. H1. vom 22. Mai 2013 einschließlich seiner weiteren, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgelegten Stellungnahmen nicht durchgreifend in Frage gestellt.
73Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass es vertretbar ist, ein maximales Gesamtfehlerbudget der VOR-Anlage in Höhe von ± 3,0° zugrunde zu legen,
74vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; offen gelassen: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Weiss, a.a.O., 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (408).
75Dabei geht es um Folgendes: Wie bereits ausgeführt, ist von einer Störung der VOR-Anlage auszugehen, wenn bestimmte Fehlertoleranzen der Anlage überschritten werden, die hier als Gesamtfehler bzw. Gesamtwinkelfehler (radial signal error) bezeichnet werden. Die Ungenauigkeiten, die bei der Übertragung des von der VOR-Anlage ausgesendeten Signales entstehen, werden auch als Winkelfehler bezeichnet. Winkelfehler bis zu einer bestimmten Größe sind tolerabel und wirken sich auf die Funktionsfähigkeit der Flugsicherungsanlage nicht wesentlich aus. Der Gesamtwinkelfehler kann seine Ursachen in der VOR-Anlage selbst haben (Anlagenfehler bzw. ground station contribution oder Alignmentfehler) und ferner in externen Fehlerquellen etwa durch die Topologie, insbesondere auch Bauwerke. Der Anlagenfehler wiederum setzt sich zusammen aus dem Nordausrichtungsfehler und dem internen Anlagenfehler, also der Ungenauigkeit der Anlage selbst,
76vgl. auch die Erläuterungen bei VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 –.
77Der Ansatz des maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlers für VOR-Anlagen ist in Fachkreisen umstritten,
78vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 53.
79Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. gehen davon aus, dass außer der verbindlichen Festlegung einer Obergrenze für den Anlagenfehler der VOR-Anlage eine nach ICAO-Standards verbindliche Festlegung maßgeblicher Gesamtwinkelfehler insbesondere für die angestrebte Nutzbarkeit der VOR DUS zur Flächennavigation nicht existiert. Sie haben dargelegt, dass sie den in ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 genannten Gesamtwinkelfehlerwert von ± 3,0° (mit einer Wahrscheinlichkeit von 95%), der dort als ein in der Praxis erreichbarer Wert bezeichnet wird, als Maximal-Richtwert zugrunde legen. Dies ist in Anbetracht der bestehenden Meinungsverschiedenheiten vertretbar und nicht willkürlich. Der Beigeladene zu 1. hat die Anwendung von ICAO Annex 10, der entgegengehalten wird, die Bestimmung regele nur die Planung von Flugverfahren, zutreffend damit gerechtfertigt, das Dokument richte sich, wie sich aus Anhang 5 der VO (EU) Nr. 1035/2011 ergibt, auch an Navigationsanbieter und sei somit anwendbar.
80Die Festlegung des Gesamtwinkelfehlers auf ± 3,0° wird durch die Ausführungen der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachter nicht durchgreifend in Frage gestellt. Der Umstand, dass in anderen ICAO-Dokumenten (insbesondere auch in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.7.3.6 A und B) verschiedene anderslautende, jedoch nicht verbindliche Werte genannt werden, steht der Festlegung der Beigeladenen zu 1. und zu 4. auf den zuvor genannten Wert von ± 3,0° nicht entgegen. Diese anderslautenden Werte stellen zum Teil lediglich weitere, im internationalen Vergleich „verwendete“ bzw. „übliche“ Werte dar (so ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C). Im Übrigen haben die jeweils genannten ICAO-Dokumente auch unterschiedliche Anwendungsbereiche (wie ICAO DOC 8071). Jedenfalls existiert ein nach der ICAO verbindlicher Gesamtwinkelfehlerwert, der ausdrücklich bzw. offensichtlich auch für die Nutzung zur Flächennavigation akzeptabel ist, nicht. Es ist auch nicht erkennbar, dass für die Nutzung der VOR-Anlage zur Flächennavigation ohne Weiteres der gleiche Grenzwert wie für die radiale Nutzung angenommen werden kann. Diese Unklarheit geht nicht zu Lasten der Beigeladenen zu 4., weil ihr insoweit ein Beurteilungsspielraum zukommt,
81vgl. a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -.
82Sofern, wie hier, verbindliche Gesamtfehlerwerte nicht verfügbar sind und ein worst-case-Ansatz zugrunde zu legen ist, ist es vertretbar, aufgrund der angestrebten Nutzung zur Flächennavigation auf den in der Praxis erreichbaren Wert von ± 3,0° abzustellen. Der von der Klägerin geforderte Ansatz eines höheren Wertes von ± 3,5° unter Berufung auf den in ICAO DOC 8071 angegebenen Wert ist jedenfalls nicht besser geeignet als der Ansatz der Beigeladenen zu 4., da sich diese ICAO-Bestimmung, unabhängig davon ob sie (quasi) verbindlich ist, nur auf die Nutzung der VOR-Anlage entlang von Radialen bezieht. Der Umstand, dass die Beigeladene zu 4. den Wert von ± 3,5° unter Bezugnahme auf ICAO DOC 8071 in ihrem „Lastenheft Flugvermessung“ anführt, ist plausibel damit begründet, dass ICAO DOC 8071 im Wesentlichen Anleitungsmaterial für Messungen enthält und deshalb in dem „Lastenheft“ aufgeführt wird. Hieraus lässt sich nicht ohne Weiteres eine entsprechende Festlegung des Gesamtwinkelfehlers herleiten. Die auch für die VOR DUS vorgesehene Nutzung zur Flächennavigation wird in ICAO DOC 8071 nicht berücksichtigt. Diese Nutzungsmöglichkeit kann auch nicht außer Acht gelassen werden, da VOR-Anlagen auch für den Einsatz bei der Flächennavigation von Bedeutung sind,
83vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
84Dem kann nicht entgegen gehalten werden, die Flächennavigation sei eine später hinzugetretene Nutzungsart der Navigationsanlage, die mit den vorgefundenen Parametern „leben“ müsse. Sofern, wie hier, in den ICAO-Bestimmungen keine verbindlichen Vorgaben existieren, steht es den Mitgliedsstaaten frei, eigene Standards zur Nutzung festzulegen. Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf ICAO DOC 9613 stützen, in dem es, wie sie zitiert, heiße: „…the affected VOR may not be used“. Dies entspricht dem Vorgehen der Beigeladenen zu 4., die die beeinträchtigte VOR DUS nicht für die neuere Nutzung der Flächennavigation freigibt. Eine bindende Vorgabe an die ICAO-Mitgliedstaaten, auf die umfassende Nutzbarkeit der jeweiligen Anlage auch für neuere Nutzungen zu verzichten und höhere Fehlertoleranzen zu akzeptieren, ist nicht ersichtlich. Die Beigeladene zu 4. hat zudem dargelegt, dass mittel- bis langfristig die Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS auch zur Flächennavigation angestrebt ist. Hierfür ist zwar kein konkreter Zeitpunkt benannt worden, die Möglichkeit einer solchen Wiederherstellung erscheint jedoch bei einer geringeren Überschreitung der maximalen Fehlertoleranzwerte nicht ausgeschlossen. Demgegenüber würde das Ziel, die VOR DUS wieder vollumfänglich nutzbar zu machen, durch die Festlegung eines höheren Gesamtwinkelfehlers unwahrscheinlicher und würde die bereits bestehende Vorbelastung verfestigt. Auch der Einwand, zur Flächennavigation seien nicht stets VOR-Signale notwendig, führt nicht zu der Annahme, die Beigeladene zu 4. müsse auf eine Nutzbarkeit der VOR DUS für dieses Verfahren verzichten. Es kann davon ausgegangen werden, dass noch nicht alle Luftfahrzeuge mit der für neuere Navigationsverfahren notwendigen Ausrüstung versehen sind und daher noch VOR-Signale nutzen,
85vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
86Die Auffassung der Klägerin, ein größerer Gesamtwinkelfehler als der Wert von ± 3,0° sei akzeptabel, lässt sich auch nicht damit begründen, die Beigeladenen zu 1. und zu 4. hätten in anderen Fällen (etwa im Fall der VOR Weser) Überschreitungen der Fehlertoleranzwerte auf einen Wert von 4° bis 5° hingenommen. Selbst wenn dies zutreffen sollte, folgt daraus kein Anspruch, dass auch bei der VOR DUS eine ähnliche Überschreitung – über die nach den ICAO-Dokumenten vorgesehenen Toleranzwerte – hingenommen wird.
87Keinen durchgreifenden Bedenken begegnet es ferner, dass die Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen anlageninternen Fehler von ± 2,0° ansetzen und diesen Wert von dem Gesamtwinkelfehlerbudget linear abziehen,
88vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 82; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
89Ausgehend von der Regelung in ICAO Annex 10 § 3.3.3.2, wonach der Anlagenfehler einen Wert in Höhe von maximal ± 2,0° nicht überschreiten darf, ist es nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vertretbar, für die Fehlerprognose nicht auf den tatsächlichen Betrieb mit dem realen Fehlerwert abzustellen, sondern auf den für den rechtmäßigen Betrieb der VOR-Anlage maximal zulässigen Wert. Zwar haben Messungen (etwa vom 19. August 2010) tatsächlich geringere anlageninterne Winkelfehlerabweichungen als ± 2,0° gezeigt. Gleichwohl haben die Beigeladenen zu 1. und zu 4. nachvollziehbar dargelegt, weshalb es erforderlich ist, einen höheren Wert anzusetzen. Dies ist nicht zu beanstanden. Sie haben nicht die grundsätzlich bestehende Möglichkeit bestritten, die Fehlertoleranz zu reduzieren und nehmen auch kein „Recht zum schlechtestmöglichen Betrieb“ für sich in Anspruch. Der Ansatz der maximal zulässigen Toleranz für den Anlagenfehler erscheint sachgerecht und nicht willkürlich, weil die durch die Reduzierung des Spielraumes des Anlagenbetreibers verursachten Abschaltungen der Anlage, bedingt durch die dann häufiger erforderlichen Wartungen und durch die entsprechend einzustellende anlageninterne Monitorüberwachung, häufiger zu einer fehlenden Verfügbarkeit der VOR-Anlage für den Luftverkehr und zu einem erhöhten Aufwand des Anlagenbetreibers führen würde, zu dem er nach den ICAO-Vorgaben nicht verpflichtet ist. Zwar mag der Nordausrichtungsfehler berechenbar konstant und der übrige Fehleranteil grundsätzlich durch Empfänger im Nahfeld der VOR-Anlage messbar sein. Der Beigeladene zu 1. hat jedoch demgegenüber nachvollziehbar erläutert, dass ein den ICAO-Vorgaben gemäßer Wert zugrundezulegen sei, den die Beigeladene zu 4. garantieren könne. Dies sei bei einer Toleranz von ± 2,0° möglich, bei Annahme eines geringeren Wertes jedoch nicht mehr ohne Weiteres, da allein der Nordausrichtungsfehler durch Wartungen verlässlich gering zu halten sei, im Übrigen jedoch unvorhersehbare und unbeherrschbare Schwankungen, etwa aufgrund eindringender Feuchtigkeit in Anlagenstecker, eintreten könnten. Die Flugvermessung vom 19. August 2010 habe zwar lediglich Schwankungen von + 0,87° bis – 0,37° und damit eine bessere Leitung der VOR DUS gezeigt. Dabei sei jedoch zu berücksichtigen, dass Messungen grundsätzlich nur punktuelle Momentaufnahmen darstellten, die nicht zwingend den worst-case darstellten,
90vgl. auch ICAO Annex 10, Att. C § 3.2.2.d.: „it is unlikely that the worst-case errors can be confirmed by flight inspections.”
91Da ein solcher worst-case-Ansatz bei der Beurteilung des zur Verfügung stehenden Fehlerbudgets geboten sei und daher mit größeren Schwankungen im worst-case gerechnet werden müsse, könne kein geringerer Fehlerwert garantiert werden und sei der pauschale Ansatz bzw. Abzug eines Fehlerwertes in Höhe von ± 2,0° gerechtfertigt.
92Diese Auffassung ist für das Gericht nachvollziehbar und plausibel. Der lineare Abzug des Anlagenfehlerwertes vom Gesamtfehlerbudget und das auf diese Weise ermittelte Restfehlerbudget in Höhe von ± 1,0° wird gestützt durch die Angabe in ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, vorletzter Absatz, in dem ausgeführt wird, einige technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben eine Toleranz von 1°. Dieser Satz bezieht sich zwar auf die Prognose mittels Computersimulationen, ist aber auf die Berechnungen übertragbar, da das zur Verfügung stehende Fehlerbudget nicht von der Methode abhängt, mit der eine Fehlerprognose erstellt wird. Auf diesen Wert darf sich auch die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen. Plausibel ist es ferner, einen linearen Abzug der anzusetzenden ± 2,0° von dem Gesamtfehler vorzunehmen und keine „RSS-mäßige“ Verrechnung, wie sie der Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vertreten hat. Die Beigeladene zu 4. beruft sich zur Begründung für ihre Vorgehensweise auf ICAO DOC 8071, Kapitel 2.3.4.7 und die Abbildung I-2-1 (dort heißt es: „Actual course is displaced 2,0° from the correct or published course“). Dieser nachvollziehbar begründeten Einschätzung der Beigeladenen zu 4. folgt das Gericht. Demgegenüber hat der Gutachter der Klägerin seine Ansicht, die von der Beigeladenen zu 4. als Begründung herangezogenen ICAO-Dokumente seien nicht anwendbar und der lineare Abzug des Anlagenfehlers sei unphysikalisch, nicht plausibel erläutert. Die Ausführungen der Klägerin und des Gutachters in der mündlichen Verhandlung stellen die Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. daher nicht durchgreifend in Frage.
93Das zur Verfügung stehende maximale Fehlerbudget für externe Störer von ± 1,0° ist bereits ohne die Errichtung der geplanten WKA ausgeschöpft.
94Diese Feststellung folgt aus den Ergebnissen der Flugvermessung. Die Orbitflugvermessung vom 22. Februar 2012 hat gezeigt, dass (bereinigt um den Anlagenfehler) Winkelfehler von größer ± 1,0°, in bestimmten Radialbereichen sogar größer als ± 2,0° feststellbar sind und damit der Winkelfehler nahezu im gesamten Radialbereich über dem maximal zulässigen Wert liegt. Die Orbitflugvermessung vom 19. August 2010 hat einen (um den Anlagenfehler bereinigten) Winkelfehler von ± 2,0 bis ± 3,0° und auf einzelnen Radialen sogar Werte von bis zu 5° gezeigt. Unterstellt man zugunsten der Klägerin ihren Einwand für zutreffend, diese auffällige Messung hätte wiederholt werden müssen, so bleiben jedenfalls die Ergebnisse der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 verwertbar. In Anwendung von ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, 2. Absatz, Buchst. d, wonach bei der Beurteilung der Störwirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen davon auszugehen ist, dass es unwahrscheinlich ist, den worst-case durch Flugvermessungen nachzuweisen, muss sogar davon ausgegangen werden, dass die Messwerte der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 nicht den worst-case abbilden, so dass im Rahmen der Risikobewertungsprognose die anzusetzenden Winkelfehlerwerte sogar höher als die gemessenen Werte liegen müssten,
95vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -.
96Es bestehen keine Bedenken, dass Vorbelastungen durch die Topologie des Geländes, auch durch Anlagen am Flughafen nicht ausreichend berücksichtigt worden sein könnten, weil durch die Verwertung von Flugvermessungsergebnissen auch solche externen Störquellen berücksichtigt werden. Dabei ist nicht entscheidend, dass der auf diese Weise festgestellte Winkelfehler nicht eindeutig den jeweiligen Fehlerquellen, etwa einzelnen Bauwerken, zugeordnet werden kann.
97Durch die Errichtung der von der Klägerin geplanten WKA würde sich der Winkelfehler der VOR DUS unzumutbar erhöhen. Diese Prognose der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vermag die Klägerin im Ergebnis nicht durchgreifend in Frage zu stellen.
98Die Beigeladene zu 4. hat einen zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° berechnet. Auch der von der Klägerin beauftragte Gutachter gelangt zu einem weiteren Fehlerbeitrag von maximal 0,3° (0,22° aufgerundet). Der von der Beigeladenen zu 4. prognostizierte Wert wird somit für das Gericht nicht in Frage gestellt.
99Der Berechnung der Beigeladenen zu 4. kann nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, die Beigeladene zu 4. habe die Bedeutung des Begriffes „building restricted area“ bzw. „Anlagenschutzbereich“ aus ICAO EUR DOC 015 verkannt oder sei schablonenhaft vorgegangen. Aus der gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. geht hervor, dass ihre Beurteilung nicht allein aufgrund des Vorhabenstandortes innerhalb des Anlagenschutzbereiches nach § 18a Abs. 1a LuftVG, sondern auch aufgrund der bei Flugvermessungen festgestellten und zusätzlich im Rahmen einer Prognose ermittelten hohen Winkelfehlerwerte erfolgt ist. Dies hat die Beigeladene zu 4. in der mündlichen Verhandlung bestätigt.
100Die von der Beigeladenen zu 4. zur Ermittlung des erwarteten zusätzlichen Fehlerbeitrages verwendete Berechnungsmethode ist nicht deshalb mangelhaft, weil die Beigeladene zu 4. keine (Computer-) Simulation angewendet hat. Die Notwendigkeit einer solchen Simulation lässt sich dem einschlägigen ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 nicht entnehmen,
101so auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 92; a.A: Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (404).
102Dort heißt es in der englischen Version lediglich: „Computer simulations can be used to assess the effect of wind turbine(s) on VOR using worst case assumptions as outlined above.“ In der deutschen Fassung heißt es ebenfalls lediglich: „Mit den oben dargestellten worst-Case-Annahmen kann in Computersimulationen überprüft werden, welche Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben.“ Aus dem weiteren Wortlaut des ICAO EUR DOC 015 lässt sich entnehmen, dass eine bindende Vorschrift für die Verwendung von Computersimulationen und gegen die Verwendung von Berechnungen nicht existiert. Dort heißt es unter Ziffer 5.2.2:
103„Die technische Stelle führt eine Analyse des Bauvorhabens durch. Die Analyse erfolgt auf der Grundlage der Erfahrung und des Fachwissens der Ingenieure, die die Aufgabe durchführen, beschränkt sich jedoch nicht darauf. Das Verfahren kann zur Ermittlung, ob das Bauvorhaben im bestehenden Umfeld signifikante Auswirkungen haben würde, eine theoretische Analyse, numerische Simulation und Modellierung umfassen.“
104Soweit die Klägerin anführt, eine Arbeitsgruppe der ICAO habe beschlossen, die Formulierung „can be used“ in „should be used“ zu ändern, ist dies nicht erheblich, da eine entsprechende Änderung der maßgeblichen Dokumente (noch) nicht erfolgt ist.
105Die Anwendung der sogenannten RSS-Formel (Root-Sum-Square-Formel) bei der Ermittlung der zu erwartenden Winkelfehlererhöhung durch die Beigeladene zu 4. ist nicht zu beanstanden. Diese RSS-Formel kann der Ermittlung eines Winkelfehlerwertes bei Überlagerung verschiedener Fehlerbeiträge dienen und findet gemäß ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 auf die Berechnung der VOR System Use Accuracy Anwendung (d.h. des gesamten Winkelfehlers, der sich zusammensetzt aus dem hier allein relevanten VOR Radial Signal Error – oben auch als Gesamtwinkelfehler bezeichnet – , dem VOR Airborne Equipment Error sowie dem VOR Pilotage Element Error, die beide im Luftfahrzeug entstehen und im vorliegenden Zusammenhang außer Acht gelassen werden können). Da sich, wie bereits ausgeführt, auch der Gesamtwinkelfehler aus mehreren Fehlerbeiträgen zusammensetzt, könnte die Überlagerung der einzelnen Fehlerbeiträge ebenfalls mittels der RSS-Formel erfolgen. Eine verbindliche Vorgabe nach ICAO existiert hierzu jedoch nicht. Die Methode zur Summierung der Fehlerbeiträge ist daher in Fachgutachterkreisen umstritten,
106vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 52.
107Dies haben auch die Diskussionen zwischen den Vertretern der Beigeladenen zu 4. und dem Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gezeigt. Aus dem Wortlaut des ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 lässt sich schließen, dass die Formel für solche Fehlerbeiträge angewendet werden soll, die voneinander unabhängig sind:
108„Since the errors in a), b) and c) […] are independent variables, they may be combined on a root-sum-square-method […].”
109Die Klägerin will die RSS-Formel, wie sie in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 beschrieben wird, ohne Veränderung anwenden. Die Beigeladene zu 4. wendet diese Formel zwar auch an, nimmt indes eine Veränderung vor, indem sie die Fehlerbeiträge von Windkraftanlagen zunächst addiert. Sie begründet dies damit, die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen seien aufgrund von Windrichtung und -stärke nicht statistisch voneinander unabhängig. Diese Annahme ist vertretbar, weil sie, wie insbesondere die Untersuchung durch Dr.-Ing-C. zeigt,
110vgl. die Kurzfassung des Gutachtens zur Interaktion zwischen Windenergieanlagen und DVOR-Anlagen der Flugsicherung durch Dr.-Ing. C. vom 6. März 2014, S. 1,
111noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen ist und diesbezüglich noch keine wissenschaftlich allgemein anerkannte Erkenntnis vorliegt, die auf eine VOR-Anlage übertragbar ist. Das vorgenannte Gutachten, das zu dem Ergebnis gelangt, ein von Windrichtung und –stärke abhängiges worst-case-Szenario von WKA-Auswirkungen auf DVOR-Anlagen sei unerheblich, ist, wie im Übrigen alle anderen Erkenntnisse dieses Gutachtens, nach dem ausdrücklichen Hinweis des Gutachters nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen entspricht die Annahme, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen sei abhängig von Windrichtung und –stärke weiterhin den gültigen den eindeutigen Bestimmungen der ICAO (vgl. ICAO EUR DOC 015 Anhang 4, wonach der tatsächliche Fehler von der Ausrichtung der Windkraftanlage und der Position der Rotorblätter bei Stillstand abhänge), auf die sich die Beigeladene zu 4. somit in vertretbarer Weise stützen darf.
112Der Annahme einer Summierung der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen und derjenigen durch die geplante WKA steht auch nicht entgegen, dass die geplante Anlage östlich der VOR DUS errichtet werden soll, wohingegen die bestehenden Windkraftanlagen größtenteils im Westen der VOR DUS stehen. In Annahme der Abhängigkeit der Auswirkungen durch Windkraftanlagen von Windrichtung und – stärke erscheinen voneinander abhängige Störeffekte auch räumlich weit verteilter Windkraftanlagen nicht ausgeschlossen. Zwar mögen diese Auswirkungen sich aufgrund der räumlichen Lage der Windkraftanlagen und aufgrund von Streueffekten an verschiedenen Orten bzw. auf verschiedenen Radialen auswirken. Von einer gleichwohl möglichen Summierung der Effekte von Windkraftanlagen auch in einem größeren Radius um VOR-Anlagen geht jedoch auch ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 aus, der den Anlagenschutzbereich um VOR-Anlagen im Jahr 2009 gerade im Hinblick auf mögliche Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen von 3 km auf 15 km ausgeweitet hat. Hierauf durfte sich die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen.
113Für die Vertretbarkeit des Ansatzes der Beigeladenen zu 4. spricht ferner, dass in dem Dokument ICAO EUR DOC 015, Anhang 4 Richtwerte für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches genannt sind:
114„In der Regel bestehen keine Einwände gegen Windkraftvorhaben mit einer einzigen Windkraftanlage, die mehr als 5 km von einer Navigationsanlage entfernt ist und von Vorhaben mit weniger als 6 Windkraftanlagen, die mehr als 10 km von einer Navigationsanlage entfernt sind. Wenn die VOR-Leistung jedoch bereits grenzwertig ist, kann auch dies unzulässig sein.“
115Diese Richtwerte bilden zwar keine starren Grenzen für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches von Navigationsanlagen. Gleichwohl geht das Gericht davon aus, dass diese Werte durch die Expertengremien der ICAO nicht völlig ohne Relevanz aufgestellt worden sind. Träfe jedoch die von der Klägerin vertretene Auffassung zur Anwendung der RSS-Formel auf Windkraftanlagen im Anlagenschutzbereich von VOR-Anlagen zu, verlören diese Werte jegliche praktische Relevanz. Nach der Anwendung der RSS-Formel gemäß dem Ansatz der Klägerin wäre durch die dann rechnerisch weitaus stärker berücksichtigten Überlagerungen der Fehlerbeiträge die Errichtung einer weitaus höheren Anzahl von Windenergieanlagen in Anlagenschutzbereichen von Navigationsanlagen möglich, als in den Richtwerten angegeben. Das Gericht ist überzeugt, dass dies den restriktiven Prüfungsvorgaben aus ICAO EUR DOC 015 widerspricht. Die Ausführungen des von der Klägerin beauftragten Gutachters in der mündlichen Verhandlung, der sich als Mitglied der entsprechenden ICAO-Gremien einer authentischen Kenntnis berühmt und ausgeführt hat, die in diesem Dokument genannten Werte seien mehr oder weniger willkürlich festgelegt worden, überzeugen das Gericht nicht, zumal davon auszugehen ist, dass das Gremium die mit einer solchen Angabe in dem Anleitungsmaterial verbundenen Folgen bedacht haben muss.
116Die Klägerin kann sich gegenüber der von der Beigeladenen zu 4. verwendeten Bewertungsmethode nicht mit Erfolg darauf berufen, die Beigeladene zu 4. berücksichtige bei ihrer Berechnung die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt. Soweit die Klägerin ausführt, die Beigeladene zu 4. berücksichtige im Rahmen ihrer Berechnung den bei der Flugvermessung festgestellten Wert, von dem sie sich nicht sicher sei, wie hoch darin der Anteil der bestehenden Windkraftanlagen bereits enthalten sei, und zudem einen weiteren Fehlerbetrag für die bestehenden Windkraftanlagen ohne Abzüge, weckt dies keine durchgreifenden Zweifel an der Plausibilität der Berechnungen,
117vgl. zur a.A. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -.
118Die Beigeladene zu 4. hat, wie bereits ausgeführt, nach wissenschaftlich vertretbarer, ICAO-konformer Auffassung angenommen, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen seien abhängig von Windrichtung und – stärke dynamisch und die Flugvermessung bilde jeweils nur eine Momentaufnahme ab. Die Beigeladene zu 4. durfte somit in Anwendung eines worst-case-Ansatzes davon ausgehen, in den bei Flugvermessungen festgestellten Werten seien die Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen nicht oder nur mit einem geringen Beitrag enthalten. Den dynamischen Auswirkungen der Bestands-Anlagen und dem worst-case-Szenario kann bei dieser Prämisse durch Berücksichtigung dieser Anlagen mit einem eigenständigen Wert Rechnung getragen werden, zu dem sodann der prognostizierte zusätzliche Fehlerbeitrag durch die geplante WKA – bei vertretbarer Anwendung der RSS-Formel nach der Methode der Beigeladenen zu 4. – addiert werden darf.
119Die von der Beigeladenen zu 4. auf der Grundlage dieser Prämissen vorgenommenen Berechnungen sind plausibel. Hierfür spricht, dass, wie bereits ausgeführt, sowohl die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. als auch die Simulationen des Gutachters der Klägerin zu einem vergleichbaren Ergebnis, nämlich einem zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,2 - ± 0,3° gelangen.
120Die Einwände der Klägerin, die konkrete Berechnungsweise und programmtechnische Umsetzung des Berechnungsverfahrens sei nicht offen gelegt worden und die Grundlage der Berechnung (die ENAC-Studie durch Morlaas und andere aus dem Jahr 2008) sei ungeeignet, können demgegenüber dahinstehen. Die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. sind im Ergebnis nicht zu beanstanden.
121Sollte in Anwendung eines worst-case-Szenarios davon auszugehen sein, dass in den Ergebnissen der Flugvermessungen kein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers um ca. 0,2° prognostizieren. Bei einem solchen Fall ist es plausibel, einen zusätzlichen Fehlerbeitrag für diese Anlagen anzusetzen, der eine Höhe von ± 1,448° haben kann, wie die Beigeladene zu 4. sie in ihrer Berechnung angesetzt hat, die im Schriftsatz vom 18. Dezember 2013 dargelegt ist. Die genaue Berechnung des Wertes von ± 1,448° hat die Beigeladene zu 4. zwar nicht offengelegt. Die Klägerin hat jedoch nicht hinreichend substantiiert dargelegt, dass dieser konkrete Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen unzutreffend sein könnte. Der Beigeladenen zu 4. steht, wie bereits ausgeführt, eine auch gesetzlich überformte überlegene Sachkunde zu. Ihre Bewertung kann nicht ohne Weiteres durch Vorlage anderslautender Privatgutachten ersetzt werden, sondern ist erst dann als unverwertbar anzusehen, wenn ein Privatgutachten sich qualifiziert mit dem behördlichen Gutachten auseinandersetzt und schlüssig aufzeigt, dass das dort gefundene Ergebnis nicht vertretbar ist,
122vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 53.
123Dies ist der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachten nicht gelungen. Die Klägerin und ihr Gutachter haben lediglich eine eigene Bewertungsmethode unter ganz anderen Prämissen angewendet, als sie die Beigeladene zu 4. zugrunde legt. Die Klägerin hat eine andere Auffassung als die Beigeladene zu 4. vertreten, die Fehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen vernachlässigt und sich schließlich auch nicht hinreichend mit dem von der Beigeladenen ermittelten, oben genannten Fehlerbeitrag in Höhe von 1,448° auseinandergesetzt. Die von der Beigeladenen zu 4. prognostizierten Fehlerbeiträge der Bestands-Windkraftanlagen sind somit weiterhin als vertretbar anzusehen. Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 1,448² + 2,0² (gemessenes Störniveau) = 2,469] und des Gesamtwinkelfehlers nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (1,448 + 0,271, d.h. der Fehlerbeitrag der geplanten WKA)² + 2,0² = 2,637] folgt eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers durch die geplante WKA in Höhe von 0,168, d.h. von insgesamt ca. 0,2° (gerundet nach DIN 1333).
124Sollte davon auszugehen sein, dass bereits ein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen in ungewisser Höhe in dem durch Flugvermessung festgestellten Wert enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers in einer Höhe von jedenfalls rund 0,1° prognostizieren. Bei einem solchen Szenario ist der zusätzlich zu berücksichtigende Wert für die Bestands-Windkraftanlagen niedriger anzusetzen. Nach den Angaben des Gutachters der Klägerin in der mündlichen Verhandlung seien geschätzte 50 % der Auswirkungen durch Bestands-Windkraftanlagen (etwa ein Wert von 0,5°) in den Flugvermessungswerten enthalten. Folglich wäre nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4., deren Vertretbarkeit das Gericht bereits dargelegt hat, ein Wert in Höhe von ebenfalls 0,5° zusätzlich zu berücksichtigen, der nicht in den Flugvermessungen enthalten ist. Demgegenüber hat die Beigeladene zu 4. in der mit Schriftsatz vom 15. Mai 2014 dargestellten „best-case“-Berechnung angenommen, sogar 80 % der von den bestehenden Windkraftanlagen ausgehenden Fehlerbeiträge seien in den Flugvermessungen enthalten. Sie hat lediglich einen zusätzlichen, nicht in den Flugvermessungen enthaltenen Wert in Höhe von 0,290° berücksichtigt. Unterstellt man diesen, der Klägerin günstigeren Wert, ist die folgende Berechnung der Beigeladenen zu 4. nachvollziehbar: Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 0,290² + 2,0² = 2,021] und nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (0,290 + 0,271)² + 2,0² = 2,077] folgt ein zusätzlicher Fehlerbeitrag in Höhe von 0,056°, d.h. von insgesamt ca. 0,1° (gerundet nach DIN 1333).
125Diese prognostizierte Winkelfehlererhöhung von (mindestens) 0,1° ist auch relevant bzw. kann nicht außer Acht gelassen werden. Die Annahme der Beigeladenen zu 4., jedenfalls Erhöhungen des Gesamtwinkelfehlers um 0,1° seien relevant, ist nicht zu beanstanden. Die Beigeladene zu 4. stützt sich zur Begründung auf die technischen Rundungsregeln nach DIN 1333 und leitet daraus eine – hier nicht unterschrittene – „Relevanzgrenze“ von 0,1° Grad ab. Der Beigeladenen zu 4. steht auch insoweit eine besondere Sachkunde zu. Ihre Einschätzung ist von der Klägerin nicht durchgreifend in Frage gestellt worden. Soweit der Sachverständige Dr.-Ing. H1. in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, die DIN 1333 sei nicht auf physikalische Berechnungen anwendbar, ist diese Auffassung nicht weiter erläutert worden und für das Gericht deshalb nicht nachvollziehbar. Der Auffassung der Klägerin, Ergebnisse in der Größenordnung von jedenfalls rund 0,1° seien aufgrund der nach ICAO DOC 8071 zulässigen Messungenauigkeit von bis zu 0,6° (sog. Messrauschen) nicht reproduzierbar zu messen und daher „a priori“ akzeptabel, kann nicht gefolgt werden. Im Bereich der nur auf Berechnungen beruhenden Prognosen muss zur Risikovorsorge und in Anwendung eines worst-case-Ansatzes grundsätzlich der auch nicht im Bereich des sicher Messbaren liegende Fehlerwert berücksichtigt werden, da andernfalls ein erheblicher, unzumutbarer Winkelfehler aus der Summierung kleiner, zwar nur rechnerisch ermittelbarer, aber isoliert nicht sicher messbarer und zuzuordnender Fehlerbeiträge durch einzelne Bauwerke entstehen könnte. Sofern die Klägerin meint, ein solcher Summierungseffekt könne bei der Prüfung jedes weiteren Bauvorhabens berücksichtigt werden, weil sich die bestehende Vorbelastung erhöhe, belegt gerade dies die Relevanz auch kleinerer Fehlerbeiträge für die Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers. Zudem ist die maßgebliche Fehlertoleranzgrenze der VOR-Anlage bereits zum jetzigen Zeitpunkt überschritten, so dass grundsätzlich kein Spielraum für weitere Erhöhungen der Vorbelastung besteht. Schließlich ist die Gefahr einer solchen Summierung im vorliegenden Fall auch nicht aus tatsächlichen Gründen deshalb begrenzt, weil nach den Ausführungen der Klägerin auf dem Gebiet der Beigeladenen zu 5. lediglich der Vorhabenstandort als Standort für die Windkraftnutzung in Betracht komme. Da der Anlagenschutzbereich der VOR DUS nicht allein das Gebiet der Beigeladenen zu 5. umfasst, sondern teilweise auch die Gebiete anderer Städte, kann die Errichtung weiterer Windkraftanlagen an anderen Standorten nicht ausgeschlossen werden.
126Das somit für die geplante WKA eingreifende Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG aufgrund der zu erwartenden Störung der VOR DUS ist nicht unverhältnismäßig. Dabei kann offen bleiben, ob im Rahmen der Prüfung des § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG im Falle einer prognostizierten Überschreitung von Fehlertoleranzwerten überhaupt Raum für die Berücksichtigung von Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zur angemessenen Berücksichtigung von Eigentümerinteressen besteht,
127vgl. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -, juris Rn. 54; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 68; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
128oder ob mit der zu erwartenden Störung ohne Weiteres das materielle Bauverbot als Inhalts- und Schrankenbestimmung der Eigentumsfreiheit eingreift und ein Ausgleich über die gesetzlichen Entschädigungsregelungen (§ 19 LuftVG) zu suchen ist. Es bestehen jedenfalls keine vergleichbar geeigneten, die Klägerin weniger belastenden Alternativen als das Bauverbot für die geplante WKA. Aufgrund des bereits ausgeschöpften Gesamtwinkelfehlerbudgets bestehen keine Möglichkeiten zur weiteren Beschränkung des Betriebes der VOR DUS und kommt auch eine Duldung des durch die geplante WKA zusätzlich erwarteten Fehlerbeitrages vor allem angesichts der wiederherzustellenden umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS nicht in Betracht. Das Bauverbot ist kein „Selbstzweck“, sondern sichert die Funktionsfähigkeit der VOR DUS. Die prognostizierte Erhöhung des Winkelfehlers durch die geplante WKA wäre zwar aufgrund des bereits ausgeschöpften maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlerbudgets nicht allein kausal für die Toleranzüberschreitung. Zudem ist die VOR DUS wegen dieser Vorbelastung derzeit nur noch eingeschränkt für die Nutzung durch Radialflüge vorgesehen. Es mag auch unterstellt werden, dass die VOR DUS tatsächlich selten genutzt wird. Diese Einwände greifen jedoch nicht durch. Jede weitere Erhöhung der bestehenden Vorbelastung der VOR DUS würde die geplante Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der Anlage beeinträchtigen. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die VOR DUS für den Luftverkehr trotz der derzeitigen eingeschränkten Nutzbarkeit relevant ist, so dass eine weitere Einschränkung des durch § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG geschützten Betriebes der VOR DUS auch aus diesem Grund nicht in Betracht kommt. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4., die die Klägerin nicht in Frage gestellt hat, wird die VOR DUS außer zur Navigation über Radiale für die sektoriale Einteilung der unterschiedlichen Sicherheitshöhen für einen hindernisfreien Flug (Minimum Safety Altitude – MSA) verwendet, die über Radiale definiert sind, zur operativen Planung von Flugverfahren und – jedenfalls für bestimmte Flugverfahren – zur Abwicklung des Luftverkehrs auf den Pisten 05/ L/R und 23 R/L des Flughafens E. . Zwar mag die Möglichkeit bestehen, die genannten Nutzungen der VOR DUS durch Alternativsysteme vorzunehmen und die Nutzung der VOR DUS generell zu vermeiden. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 4. werden jedoch im Rahmen der Planung und Durchführung von Flugverfahren die verwendeten Navigationseinrichtungen und auch die verwendeten Wegpunkte und Radiale verändert, so dass eine derzeitig geringe Nutzung der VOR DUS nichts über die zukünftige Einbindung der Anlage aussagen würde. Zudem würde der Planungsspielraum der Flugsicherungsorganisation begrenzt. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass das hohe Sicherheitsniveau der Flugsicherung insbesondere auf dem Vorhandensein mehrerer, verschiedener (Navigations-) Systeme beruht, die jeweils redundant arbeiten, so dass bei Ausfall eines Systems immer andere Auffangsysteme (sog. fall-back-Lösungen) zur Verfügung stehen. Jedem einzelnen dieser Systeme könnte der Einwand der Klägerin entgegen gehalten werden, es könne auch durch Alternativen ersetzt werden. Damit würde jedoch jeder Wegfall einer Alternative zu einer Erhöhung des Risikos für die Luftfahrt und in letzter Konsequenz (etwa bei alleiniger Nutzung des „Schnappskompasses“) zu einer größeren Gefahr eines Schadenseintritts führen. Dies muss die Beigeladene zu 4., die gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG auch zur Abwehr betriebsbedingter Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs verpflichtet ist, nicht hinnehmen. Es mag auch zutreffen, dass die VOR-Technik durch Modernisierungen an Bedeutung für die Luftfahrt verloren hat. Sie gehört jedoch nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 der Flugausrüstungsverordnung (FSAV) im Geltungsbereich der FSAV zur Mindestausrüstung von Luftfahrzeugen. Es ist weiterhin damit zu rechnen, dass einige ältere Luftfahrzeuge auf die VOR-Technik zur Navigation angewiesen sein können,
129vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 36 f.
130Daher ist die Vorhaltung eines ICAO-konform betriebenen VOR-Systems zum einen als fall-back-Lösung geeignet und zum anderen insbesondere an internationalen Flughäfen wie auch dem Düsseldorfer Flughafen, die von vielen Luftfahrzeugen angeflogen werden, als ein Standardnavigationsinstrument unverzichtbar.
131Steht somit das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 LuftVG dem Vorhaben entgegen, kann offen bleiben, ob die Versagung der beantragten Genehmigung zudem auch auf Belange des Denkmalschutzes gestützt werden könnte und bedarf es der von der Klägerin hilfsweise beantragten Beweiserhebung nicht.
132Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1., nicht jedoch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5., der Klägerin aufzuerlegen, weil die Beigeladenen zu 2. bis 5. keinen Antrag gestellt und daher kein Kostenrisiko getragen haben.
133Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
134Das Gericht lässt die Berufung gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil der Frage nach dem Umfang der gerichtlichen Überprüfbarkeit einer Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG und der weiteren Frage, welche Maßstäbe bei der Beurteilung anzulegen sind, ob Flugsicherungsanlagen durch Windkraftanlagen gestört werden können, grundsätzliche Bedeutung zukommt.
135Beschluss:
136Der Streitwert wird auf 68.730,-- Euro festgesetzt.
137Gründe:
138Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1GKG erfolgt und berücksichtigt Ziffer 19.1.1 des Streitwertkataloges des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2004, wonach für Klagen auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ein Wert in Höhe von 2,5 % der Investitionssumme (hier 2.749.200 €) anzusetzen ist.
(1) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Die Berufsausübung kann durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes geregelt werden.
(2) Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.
(3) Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.
(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.
(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.
(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.
(1) Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.
(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.
(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.
(4) Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.
(1) Bauwerke dürfen nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt seine Entscheidung der für die Genehmigung des Bauwerks zuständigen Behörde oder, falls es einer Genehmigung nicht bedarf, dem Bauherrn mit.
(1a) Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung veröffentlicht amtlich die Standorte aller Flugsicherungseinrichtungen und Bereiche um diese, in denen Störungen durch Bauwerke zu erwarten sind. Die Flugsicherungsorganisation meldet ihre Flugsicherungseinrichtungen und die Bereiche nach Satz 1 dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung. Die jeweils zuständigen Luftfahrtbehörden der Länder unterrichten das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung, wenn sie von der Planung von Bauwerken innerhalb von Bereichen nach Satz 1 Kenntnis erhalten.
(2) Die Eigentümer und anderen Berechtigten haben auf Verlangen des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung zu dulden, dass Bauwerke, die den Betrieb von Flugsicherungseinrichtungen stören, in einer Weise verändert werden, dass Störungen unterbleiben. Das gilt nicht, wenn die Störungen durch Maßnahmen der Flugsicherungsorganisation mit einem Kostenaufwand verhindert werden können, der nicht über dem Geldwert der beabsichtigten Veränderung liegt.
(3) Die Absätze 1 und 2 gelten sinngemäß für die nach § 15 Abs. 1 Satz 1 genannten Gegenstände. § 30 Abs. 2 Satz 1, 2 und 4 bleibt unberührt.
(1) Es ist verboten,
- 1.
wild lebenden Tieren der besonders geschützten Arten nachzustellen, sie zu fangen, zu verletzen oder zu töten oder ihre Entwicklungsformen aus der Natur zu entnehmen, zu beschädigen oder zu zerstören, - 2.
wild lebende Tiere der streng geschützten Arten und der europäischen Vogelarten während der Fortpflanzungs-, Aufzucht-, Mauser-, Überwinterungs- und Wanderungszeiten erheblich zu stören; eine erhebliche Störung liegt vor, wenn sich durch die Störung der Erhaltungszustand der lokalen Population einer Art verschlechtert, - 3.
Fortpflanzungs- oder Ruhestätten der wild lebenden Tiere der besonders geschützten Arten aus der Natur zu entnehmen, zu beschädigen oder zu zerstören, - 4.
wild lebende Pflanzen der besonders geschützten Arten oder ihre Entwicklungsformen aus der Natur zu entnehmen, sie oder ihre Standorte zu beschädigen oder zu zerstören
(2) Es ist ferner verboten,
- 1.
Tiere und Pflanzen der besonders geschützten Arten in Besitz oder Gewahrsam zu nehmen, in Besitz oder Gewahrsam zu haben oder zu be- oder verarbeiten (Besitzverbote), - 2.
Tiere und Pflanzen der besonders geschützten Arten im Sinne des § 7 Absatz 2 Nummer 13 Buchstabe b und c - a)
zu verkaufen, zu kaufen, zum Verkauf oder Kauf anzubieten, zum Verkauf vorrätig zu halten oder zu befördern, zu tauschen oder entgeltlich zum Gebrauch oder zur Nutzung zu überlassen, - b)
zu kommerziellen Zwecken zu erwerben, zur Schau zu stellen oder auf andere Weise zu verwenden
(3) Die Besitz- und Vermarktungsverbote gelten auch für Waren im Sinne des Anhangs der Richtlinie 83/129/EWG, die entgegen den Artikeln 1 und 3 dieser Richtlinie nach dem 30. September 1983 in die Gemeinschaft gelangt sind.
(4) Entspricht die land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung und die Verwertung der dabei gewonnenen Erzeugnisse den in § 5 Absatz 2 bis 4 dieses Gesetzes genannten Anforderungen sowie den sich aus § 17 Absatz 2 des Bundes-Bodenschutzgesetzes und dem Recht der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft ergebenden Anforderungen an die gute fachliche Praxis, verstößt sie nicht gegen die Zugriffs-, Besitz- und Vermarktungsverbote. Sind in Anhang IV der Richtlinie 92/43/EWG aufgeführte Arten, europäische Vogelarten oder solche Arten, die in einer Rechtsverordnung nach § 54 Absatz 1 Nummer 2 aufgeführt sind, betroffen, gilt dies nur, soweit sich der Erhaltungszustand der lokalen Population einer Art durch die Bewirtschaftung nicht verschlechtert. Soweit dies nicht durch anderweitige Schutzmaßnahmen, insbesondere durch Maßnahmen des Gebietsschutzes, Artenschutzprogramme, vertragliche Vereinbarungen oder gezielte Aufklärung sichergestellt ist, ordnet die zuständige Behörde gegenüber den verursachenden Land-, Forst- oder Fischwirten die erforderlichen Bewirtschaftungsvorgaben an. Befugnisse nach Landesrecht zur Anordnung oder zum Erlass entsprechender Vorgaben durch Allgemeinverfügung oder Rechtsverordnung bleiben unberührt.
(5) Für nach § 15 Absatz 1 unvermeidbare Beeinträchtigungen durch Eingriffe in Natur und Landschaft, die nach § 17 Absatz 1 oder Absatz 3 zugelassen oder von einer Behörde durchgeführt werden, sowie für Vorhaben im Sinne des § 18 Absatz 2 Satz 1 gelten die Zugriffs-, Besitz- und Vermarktungsverbote nach Maßgabe der Sätze 2 bis 5. Sind in Anhang IV Buchstabe a der Richtlinie 92/43/EWG aufgeführte Tierarten, europäische Vogelarten oder solche Arten betroffen, die in einer Rechtsverordnung nach § 54 Absatz 1 Nummer 2 aufgeführt sind, liegt ein Verstoß gegen
- 1.
das Tötungs- und Verletzungsverbot nach Absatz 1 Nummer 1 nicht vor, wenn die Beeinträchtigung durch den Eingriff oder das Vorhaben das Tötungs- und Verletzungsrisiko für Exemplare der betroffenen Arten nicht signifikant erhöht und diese Beeinträchtigung bei Anwendung der gebotenen, fachlich anerkannten Schutzmaßnahmen nicht vermieden werden kann, - 2.
das Verbot des Nachstellens und Fangens wild lebender Tiere und der Entnahme, Beschädigung oder Zerstörung ihrer Entwicklungsformen nach Absatz 1 Nummer 1 nicht vor, wenn die Tiere oder ihre Entwicklungsformen im Rahmen einer erforderlichen Maßnahme, die auf den Schutz der Tiere vor Tötung oder Verletzung oder ihrer Entwicklungsformen vor Entnahme, Beschädigung oder Zerstörung und die Erhaltung der ökologischen Funktion der Fortpflanzungs- oder Ruhestätten im räumlichen Zusammenhang gerichtet ist, beeinträchtigt werden und diese Beeinträchtigungen unvermeidbar sind, - 3.
das Verbot nach Absatz 1 Nummer 3 nicht vor, wenn die ökologische Funktion der von dem Eingriff oder Vorhaben betroffenen Fortpflanzungs- und Ruhestätten im räumlichen Zusammenhang weiterhin erfüllt wird.
(6) Die Zugriffs- und Besitzverbote gelten nicht für Handlungen zur Vorbereitung gesetzlich vorgeschriebener Prüfungen, die von fachkundigen Personen unter größtmöglicher Schonung der untersuchten Exemplare und der übrigen Tier- und Pflanzenwelt im notwendigen Umfang vorgenommen werden. Die Anzahl der verletzten oder getöteten Exemplare von europäischen Vogelarten und Arten der in Anhang IV Buchstabe a der Richtlinie 92/43/EWG aufgeführten Tierarten ist von der fachkundigen Person der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde jährlich mitzuteilen.
(1) Soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, hebt das Gericht den Verwaltungsakt und den etwaigen Widerspruchsbescheid auf. Ist der Verwaltungsakt schon vollzogen, so kann das Gericht auf Antrag auch aussprechen, daß und wie die Verwaltungsbehörde die Vollziehung rückgängig zu machen hat. Dieser Ausspruch ist nur zulässig, wenn die Behörde dazu in der Lage und diese Frage spruchreif ist. Hat sich der Verwaltungsakt vorher durch Zurücknahme oder anders erledigt, so spricht das Gericht auf Antrag durch Urteil aus, daß der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.
(2) Begehrt der Kläger die Änderung eines Verwaltungsakts, der einen Geldbetrag festsetzt oder eine darauf bezogene Feststellung trifft, kann das Gericht den Betrag in anderer Höhe festsetzen oder die Feststellung durch eine andere ersetzen. Erfordert die Ermittlung des festzusetzenden oder festzustellenden Betrags einen nicht unerheblichen Aufwand, kann das Gericht die Änderung des Verwaltungsakts durch Angabe der zu Unrecht berücksichtigten oder nicht berücksichtigten tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse so bestimmen, daß die Behörde den Betrag auf Grund der Entscheidung errechnen kann. Die Behörde teilt den Beteiligten das Ergebnis der Neuberechnung unverzüglich formlos mit; nach Rechtskraft der Entscheidung ist der Verwaltungsakt mit dem geänderten Inhalt neu bekanntzugeben.
(3) Hält das Gericht eine weitere Sachaufklärung für erforderlich, kann es, ohne in der Sache selbst zu entscheiden, den Verwaltungsakt und den Widerspruchsbescheid aufheben, soweit nach Art oder Umfang die noch erforderlichen Ermittlungen erheblich sind und die Aufhebung auch unter Berücksichtigung der Belange der Beteiligten sachdienlich ist. Auf Antrag kann das Gericht bis zum Erlaß des neuen Verwaltungsakts eine einstweilige Regelung treffen, insbesondere bestimmen, daß Sicherheiten geleistet werden oder ganz oder zum Teil bestehen bleiben und Leistungen zunächst nicht zurückgewährt werden müssen. Der Beschluß kann jederzeit geändert oder aufgehoben werden. Eine Entscheidung nach Satz 1 kann nur binnen sechs Monaten seit Eingang der Akten der Behörde bei Gericht ergehen.
(4) Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig.
(5) Soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, spricht das Gericht die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde aus, die beantragte Amtshandlung vorzunehmen, wenn die Sache spruchreif ist. Andernfalls spricht es die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.
(1) Auf Antrag soll durch Vorbescheid über einzelne Genehmigungsvoraussetzungen sowie über den Standort der Anlage entschieden werden, sofern die Auswirkungen der geplanten Anlage ausreichend beurteilt werden können und ein berechtigtes Interesse an der Erteilung eines Vorbescheides besteht.
(2) Der Vorbescheid wird unwirksam, wenn der Antragsteller nicht innerhalb von zwei Jahren nach Eintritt der Unanfechtbarkeit die Genehmigung beantragt; die Frist kann auf Antrag bis auf vier Jahre verlängert werden.
(1) Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn
- 1.
sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 und einer auf Grund des § 7 erlassenen Rechtsverordnung ergebenden Pflichten erfüllt werden, und - 2.
andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen.
(2) Bei Anlagen, die unterschiedlichen Betriebsweisen dienen oder in denen unterschiedliche Stoffe eingesetzt werden (Mehrzweck- oder Vielstoffanlagen), ist die Genehmigung auf Antrag auf die unterschiedlichen Betriebsweisen und Stoffe zu erstrecken, wenn die Voraussetzungen nach Absatz 1 für alle erfassten Betriebsweisen und Stoffe erfüllt sind.
(3) Eine beantragte Änderungsgenehmigung darf auch dann nicht versagt werden, wenn zwar nach ihrer Durchführung nicht alle Immissionswerte einer Verwaltungsvorschrift nach § 48 oder einer Rechtsverordnung nach § 48a eingehalten werden, wenn aber
- 1.
der Immissionsbeitrag der Anlage unter Beachtung des § 17 Absatz 3a Satz 3 durch das Vorhaben deutlich und über das durch nachträgliche Anordnungen nach § 17 Absatz 1 durchsetzbare Maß reduziert wird, - 2.
weitere Maßnahmen zur Luftreinhaltung, insbesondere Maßnahmen, die über den Stand der Technik bei neu zu errichtenden Anlagen hinausgehen, durchgeführt werden, - 3.
der Antragsteller darüber hinaus einen Immissionsmanagementplan zur Verringerung seines Verursacheranteils vorlegt, um eine spätere Einhaltung der Anforderungen nach § 5 Absatz 1 Nummer 1 zu erreichen, und - 4.
die konkreten Umstände einen Widerruf der Genehmigung nicht erfordern.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1; die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5. sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
1
Tatbestand:
2Mit Schreiben vom 28. Februar 2011 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung einer Windkraftanlage (im Folgenden auch: WKA) des Typs Nordex N 100 / 2500 mit einer Nabenhöhe von 100 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem im Außenbereich des Gebiets der Beigeladenen zu 5. belegenen Grundstück B.----------weg , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8.
3Der Vorhabenstandort befindet sich in einer Entfernung von ca. 10,4 km in östlicher Richtung zur Funknavigationsanlage VOR DUS (auch: VORDME DUS). Dabei handelt es sich um ein UKW-Drehfunkfeuer, das im Eigentum der Beigeladenen zu 4. steht und von ihr als eine mit der Wahrnehmung von Aufgaben der Flugsicherung in Deutschland betraute Flugsicherungsorganisation zu Zwecken der zivilen Flugsicherung betrieben wird. Diese VOR-Anlage steht am Verkehrsflughafen E. und sendet ein Funksignal aus, mit dem Navigationsempfänger an Bord von Luftfahrzeugen bestimmen können, in welchem Winkel sich das Luftfahrzeug zu der VOR-Anlage bewegt. In einem Umkreis von 15 km zur VOR DUS befinden sich nach Angaben der Beigeladenen zu 4. bereits 17 bestehende bzw. genehmigte Windkraftanlagen.
4In ca. 1,5 km Entfernung nordöstlicher Richtung zum Vorhabenstandort befindet sich der Denkmalbereich „Alt-I. “, in dem durch die Denkmalbereichssatzung der Beigeladenen zu 5. in der Fassung vom 27. September 2007 das Erscheinungsbild, der Ortsgrundriss und die Silhouette der Ortschaft I. unter Schutz gestellt sind. In der näheren Umgebung der geplanten WKA befinden sich zudem Baudenkmäler: nordöstlich in ca. 470 m Entfernung zum Vorhabenstandort das „Gut B1. “, südöstlich in einer Entfernung von ca. 500 m das „Gut H. “ und in ca. 625 m Entfernung nordwestlich der U. .
5Die mit Schreiben vom 14. März 2011 in ihrer Funktion als Landesluftfahrtbehörde beteiligte Beigeladene zu 2. erhob mit Zwischenbescheid vom 13. April 2011 vorsorglich Bedenken gegen die Errichtung der geplanten Windkraftanlage. Das Bauvorhaben sei von § 14 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) betroffen. Daher seien die Beigeladenen zu 1. und zu 4. um Stellungnahme gebeten worden.
6Mit Schreiben vom 1. Juni 2011 nahm die Beigeladene zu 4. gutachtlich Stellung und teilte der Beigeladenen zu 2. mit, aus zivilen Hindernisgründen und militärischen Flugsicherungsgründen bestünden gegen die geplante WKA keine Einwendungen, wenn eine im Einzelnen beschriebene Kennzeichnung als Luftfahrthindernis erfolge. Ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a LuftVG habe sie an den Beigeladenen zu 1. abgegeben.
7Mit Schreiben vom 6. Juni 2011 teilte der Beigeladene zu 1. der Beigeladenen zu 2. mit, die Vorschrift des § 18a LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen. Diese werde die Navigationsanlage VORDME (DUS) stören. In der dem Schreiben beigefügten gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. hieß es: Durch die Errichtung der WKA seien Schutzbereiche nach § 18a LuftVG von Flugsicherungsanlagen am Flughafen E. betroffen. Zu der Navigationsanlage VORDME (DUS) betrage der Abstand ca. 10400 m und verletze damit deren Schutzbereich. Durch die Errichtung von Windkraftanlagen werde die Abstrahlung des Navigationssignals im Raum gestört. Der zulässige Winkelfehler dieser Navigationsanlage liege bereits an der Toleranzgrenze, was durch den letzten Flugvermessungsbericht bestätigt werde. Durch die Errichtung der geplanten WKA werde dabei eine zusätzliche Störung erwartet, die nicht mehr innerhalb des zulässigen Toleranzbereiches liege.
8Mit Bescheid vom 29. Juni 2011 versagte die Beigeladene zu 2. ihre luftrechtliche Zustimmung zu dem Vorhaben. Rechtsgrundlage seien §§ 14 und 18a LuftVG. Zur weiteren Begründung führte die Beigeladene zu 2. im Wesentlichen die Gründe an, die der Beigeladene zu 1. ihr mitgeteilt hatte.
9In seinen Stellungnahmen vom 7. und vom 18. Oktober 2011 sowie vom 2. und vom 20. März 2012 machte der Beigeladene zu 3. Bedenken gegen die Errichtung der geplanten WKA geltend. Von der Planung sei der Denkmalbereich von Alt-I. betroffen, dessen geschützte Ortsansicht in der Denkmalbereichssatzung durch festgelegte Sichtachsen fixiert sei. Diese würden durch das Hinzufügen eines weiteren Elements erheblich gestört. Außerdem seien drei geschützte landwirtschaftliche Hofanlagen in ihrem Erhalt gefährdet, weil das Vorhaben zu einer eingeschränkten Belichtung, zu erhöhter Geräuschentwicklung und zu einer optischen Beeinträchtigung der umgebenden Landschaft führe.
10Mit Bescheid vom 3. April 2012 lehnte der Beklagte die Erteilung der beantragten Genehmigung ab und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Beigeladene zu 2. habe die erforderliche luftrechtliche Zustimmung für die Errichtung der Windkraftanlage unter Berücksichtigung der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. abgelehnt, weil dadurch die Navigationsanlage VORDME des Flughafens E. unzulässig gestört werde. Ferner habe der Beigeladene zu 3. erhebliche Bedenken gegen das Bauvorhaben erhoben, da der Denkmalbereich Alt-I. sowie die drei denkmalgeschützten landwirtschaftlichen Hofanlagen Gut H. , Gut B1. und U. erheblich beeinträchtigt würden. Da somit der Errichtung und dem Betrieb der beantragten Anlage öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden sowie erhebliche Gefahren und Nachteile für die Nachbarschaft nicht ausgeschlossen seien, lägen die Genehmigungsvoraussetzungen nicht vor.
11Die Klägerin hat am 30. April 2012 Klage erhoben.
12Die Klage sei zulässig, da die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. vom 6. Juni 2011 keinen anfechtbaren, in Bestandskraft erwachsenen Verwaltungsakt darstelle. Zur weiteren Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, sie habe einen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 sei rechtswidrig. Die erforderliche Zustimmung der Luftfahrtbehörden gelte kraft der Zustimmungsfiktion nach §§ 14 Abs. 1, 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG unwiderruflich als erteilt, weil die Entscheidung der Luftfahrtbehörde nicht innerhalb der gesetzlichen Frist von zwei Monaten ergangen und eine Fristverlängerung weder beantragt noch erteilt worden sei. Zudem lägen die Voraussetzungen für die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung nicht vor. Diese könne nicht auf § 14 LuftVG gestützt werden, weil der Anwendungsbereich dieser Vorschrift, der lediglich Gefahren erfasse, die auf der Höhe eines geplanten Bauwerkes beruhten, nicht eröffnet sei. Soweit die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung auf § 18a Abs. 1 LuftVG gestützt werde, lägen die Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht vor. Durch die Errichtung der geplanten WKA sei keine „Störung“ der Flugsicherungseinrichtung zu erwarten. Der Begriff „Störung“ setze eine nachteilige Beeinflussung der Navigationsanlage durch ein geplantes Bauwerk voraus, die die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs, d.h. die konkrete Gefahr eines Schadenseintritts, berge. Das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar. Die Voraussetzungen für die Annahme eines Beurteilungsspielraums lägen nicht vor. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Beurteilungsspielraum im Rahmen artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände sei nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar, weil die hier vorzunehmende Beurteilung objektiv nachvollziehbaren, naturwissenschaftlich-technischen Kriterien folge. Für das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei die Beigeladene zu 4. darlegungsbelastet. Diese Darlegungslast habe sie nicht ausreichend erfüllt. Ihre Darlegung einer zu erwartenden Störung der VOR DUS durch die Errichtung der geplanten WKA sei nicht schlüssig. Die Beigeladene zu 4. gehe unzutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler in Höhe von ± 3,0° aus. Ein Wert in dieser Höhe lasse sich dem Dokument ICAO Annex 10 Anhang C, § 3.7.3.4 und den übrigen von der Beigeladenen zu 4. zitierten Dokumenten nicht als verbindlich entnehmen. Es sei fehlerhaft, dass die Beigeladene zu 4. nicht auf das Dokument ICAO Annex 8071 abstelle, aus dem insbesondere hervorgehe, dass von einem maximalen Gesamtfehlerbudget in Höhe von ± 3,5° auszugehen sei und auch kurzzeitige Maximalwerte von bis zu ± 6,5° zulässig seien. Der von der Beigeladenen zu 4. vorgenommene lineare Abzug eines Wertes in Höhe von ± 2,0° für den Anlagenfehler sei physikalisch unzulässig und entspreche nicht den Vorgaben der ICAO. Vielmehr müsse der tatsächliche Anlagenfehler ermittelt und der Beurteilung zugrunde gelegt werden. Der lineare Abzug eines Anlagenfehlerwertes in Höhe von ± 2,0° greife in die Baufreiheit von Vorhabenträgern ein und sei nicht erforderlich, weil der Betrieb einer VOR-Anlage auch mit einem deutlich niedrigeren Anlagenfehler möglich sei. Dies treffe auch auf die vorliegende VOR DUS zu, für die eine am 19. August 2010 vorgenommene Messung Schwankungen von lediglich + 0,87° und – 0,39° gezeigt habe. Die Beigeladene zu 4. gehe fehlerhaft von einem Anlagenschutzbereich der VOR DUS aus, in dem nur eine maximal zulässige Anzahl von Windkraftanlagen festgelegt sei. Bei Belegenheit eines Vorhabenstandortes in den durch ICAO EUR DOC 015 angegebenen Bereichen müsse im Einzelfall eine Analyse der tatsächlich zu erwartenden Störeffekte erfolgen. Die von der Beigeladenen zu 4. angewendete Berechnungsmethode zur Ermittlung der Fehlerbeiträge sei mangelhaft. Die Methode sei nicht offengelegt worden. Weder die aufgrund ihrer Vereinfachungen ungeeignete ENAC-Studie aus dem Jahr 2008 noch die Berechnung der Beigeladenen zu 4. seien durch Messungen validiert. Die Berechnung entspreche nicht dem Stand der Technik und den Vorgaben der ICAO, wonach eine Computersimulation zur Analyse der Effekte durchzuführen sei. Die Beigeladene zu 4. gelange zu unzutreffenden Bewertungsergebnissen. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Beigeladene zu 4. zunächst von einem Störbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen in Höhe von 1,1° und zuletzt von einem Wert in Höhe von 1,4° ausgegangen sei. Zudem wende die Beigeladene zu 4. die sog. Root-Square-Sum (RSS)- Formel zur mathematischen Berechnung der Störbeiträge willkürlich an. Bei korrekter Anwendung dieser Formel ergebe sich ein zusätzlich zu erwartender Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von nur 0,015° und nicht, wie die Beigeladene zu 4. annehme, ein Wert von 0,168°. Eine Abhängigkeit der Störbeiträge durch Windkraftanlagen von Windrichtung und -stärke bestehe jedenfalls im vorliegenden Fall nicht. Eine Kumulation der Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen und der geplanten WKA sei ausgeschlossen, weil die bestehenden Anlagen mehrheitlich im Westen, die geplante Anlage dagegen im Osten der VOR DUS lägen. Die Beigeladene zu 4. berücksichtige die Vorbelastung durch bestehende Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt, weil nicht auszuschließen sei, dass diese Vorbelastung bereits zu einem großen Teil in dem durch Flugvermessung nachgewiesenen Fehlerwert enthalten sei. Der Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen dürfe daher auch bei Annahme eines worst-case-Szenarios nicht in voller Höhe berücksichtigt werden. Nach neuesten fachlichen Erkenntnissen durch ein Gutachten des Sachverständigen Dr.-Ing. C. müsse grundsätzlich in Frage gestellt werden, ob Windkraftanlagen außerhalb eines 3 km-Radius einer Funknavigationsanlage überhaupt zu einer Störung der Anlage führen könnten. Lege man die Maßstäbe der Beigeladenen zu 4. an, müsse die VOR DUS aus Gründen der Sicherheit des Luftverkehrs bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt abgeschaltet werden, weil eine nicht mehr hinnehmbare Störung bereits ohne den Zubau der geplanten WKA vorliege. Nach den vorgelegten Messungen liege der erwartete Fehler (ohne den Anlagenfehler) bereits bei 2,469°. Bei Hinzurechnung des Anlagenfehlers von 2° nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. ergebe sich ein Gesamtfehlerwert von 4,469°, der deutlich über dem von der Beigeladenen für höchstens zulässig erachteten Wert von 3,0° liege. Da nicht erst die geplante WKA zu einer Überschreitung der Grenzwerte führe, könne § 18a Abs. 1 LuftVG keine Anwendung finden. Da die bestehenden Störbeiträge nicht beseitigt werden könnten, sei nicht mit der Wiederherstellung einer uneingeschränkten Nutzbarkeit der VOR DUS zu rechnen. Eine – unterstellte – Überschreitung der Fehlertoleranzwerte durch die Errichtung der geplanten WKA habe keine luftfahrtbetriebliche Relevanz. Die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs sei nicht dargelegt worden. Allein die Überschreitung der Fehlertoleranzwerte sei hierfür nicht ausreichend. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. seien selbst der Auffassung, VOR-Anlagen dienten nicht der unmittelbaren Verhütung von Gefahren und eine Überschreitung der ICAO-Grenzwerte führe zu keiner unmittelbaren Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Die VOR DUS besitze auch im Übrigen keine Relevanz für den Luftverkehr, insbesondere stünden ausreichend Alternativverfahren für die Nutzung der VOR DUS zur Verfügung. Auch nach den Ergebnissen des Gutachtens der Firma NAVCOM Consult durch den Gutachter Dr.-Ing. Greving vom 22. Mai 2013, ergänzt durch die weiteren Stellungnahmen vom 22. Mai 2013, vom 25. September 2013, vom 25. März 2014 und vom 5. Juni 2014, seien Störungen der VOR DUS nicht zu erwarten. Die durchgeführten Computersimulationen ließen einen zusätzlichen Winkelfehlerbeitrag durch die geplante WKA erwarten, der unter ± 0,3° und im worst-case unter ± 0,5° und somit innerhalb der ICAO-Bestimmungen liege. Die Versagung der beantragten Genehmigung sei bei unterstellter Annahme einer Störung unverhältnismäßig, weil kein maßvoller Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen erfolgt sei. Der Errichtung der WKA stünden auch Belange des Denkmalschutzes nicht entgegen. Ein „Entgegenstehen“ setze überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses voraus, die hier nicht vorlägen. Dies gehe aus einer von der Klägerin eingeholten gutachterlichen Ersteinschätzung durch den Sachverständigen Dr. E1. vom 21. Juni 2012 hervor.
13Die Klägerin hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die zuvor genannten Gutachten und gutachterlichen Stellungnahmen vorgelegt, auf deren Inhalt wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird.
14Die Klägerin beantragt,
15den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 3. April 2012 zu verpflichten, ihr die am 28. Februar 2011 beantragte immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Windkraftanlage des Typs Nordex N 100/ 2500 mit einer Nennleistung von 2.500 kW, einer Nabenhöhe von 100 m, einem Rotordurchmesser von 99,8 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem Grundstück B.----------weg in 00000 S. , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8, zu erteilen.
16Der Beklagte beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Er ist der Ansicht, die Klage sei unzulässig. Der Beigeladene zu 1. habe mit nunmehr bestandskräftigem Bescheid vom 6. Juni 2011 entschieden, durch die Errichtung der beantragten WKA werde die VOR DUS gestört. Die luftrechtliche Zustimmung gelte nicht kraft gesetzlicher Fiktion als erteilt, weil hier eine stillschweigende Fristverlängerung gewährt worden sei und weil der Eintritt der Fiktionswirkung voraussetze, dass eine Zustimmung rechtmäßig erteilt werden könne. Dies sei hier nicht der Fall. Im Rahmen der luftrechtlichen Prüfung bestehe ein Beurteilungsspielraum der zuständigen Stelle. Die Versagung der Genehmigung werde auch auf entgegenstehende Belange des Denkmalschutzes gestützt. Wegen der noch ausstehenden Beteiligungen des Amtes für Bodendenkmalpflege des Beigeladenen zu 3. und des Deutschen Wetterdienstes könne die Klage allenfalls mit einem auf erneute Bescheidung gerichteten Antrag Erfolg haben.
19Der Beigeladene zu 1. beantragt,
20die Klage abzuweisen.
21Er ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, und begründet dies im Wesentlichen wie folgt: Für das Vorhaben bestehe ein Bauverbot gemäß § 18a Abs. 1 LuftVG, für das keine gesetzliche Zustimmungsfiktion greife. § 18a Abs. 1 LuftVG setze nicht das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr voraus. Andernfalls laufe der Anwendungsbereich der Vorschrift leer. Es sei zweifelhaft, ob eine solche Gefahr überhaupt durch die Störung einer VOR-Anlage eintreten könne, weil die Sicherheit des Luftverkehrs durch andere Verfahren weiter gewährleistet werde. Unmittelbarer Schutzzweck der Vorschrift sei die Funktionsfähigkeit von Flugsicherungseinrichtungen. Das Vorliegen einer darüber hinausgehenden „luftfahrtbetrieblichen Relevanz“ sei nicht erforderlich. Bei der Entscheidung, ob eine Störung von Flugsicherungseinrichtungen zu erwarten sei, habe die Verwaltungsbehörde einen Beurteilungsspielraum, dessen gerichtlich überprüfbare Grenzen hier nicht überschritten seien. Die Entscheidung sei auf der Grundlage gutachterlicher Stellungnahmen der Beigeladenen zu 4. erfolgt, die wissenschaftlich vertretbar seien und fachliche Fehler nicht erkennen ließen. Diese könnten nicht durch Vorlage eines anderslautenden Gutachtens ersetzt werden. Nach der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. sei nachvollziehbar ein zusätzlicher Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° prognostiziert worden. Eine solche Prognose könne naturgemäß nur rechnerisch erfolgen. Eine gesetzliche Vorgabe bestimmter Methoden gebe es nicht. Die Durchführung von Computersimulationen sei durch ICAO EUR DOC 015 nicht bindend vorgeschrieben. Im Rahmen der Bewertung der Vorbelastung sei zu beachten, dass Flugvermessungen lediglich Momentaufnahmen, d.h. nicht zwingend den worst-case abbildeten und daher nicht geeignet seien darzustellen, ob für eine Navigationsanlage noch Spielraum für weitere Störeinflüsse gegeben sei. Erforderlich seien daher Berechnungen unter Annahme von worst-case-Szenarien, die auch Störeinflüsse durch bereits genehmigte, aber möglicherweise noch nicht errichtete Windkraftanlagen berücksichtigten. Die Beigeladene zu 4. gehe zutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler von ± 3,0° aus. Das von der Klägerin im Wesentlichen angeführte ICAO DOC 8071, in dem ein Wert in Höhe von ± 3,5° genannt werde, sei nicht maßgeblich, da es sich nur auf radiale Nutzungen von VOR-Anlagen beziehe, für die höhere Toleranzwerte akzeptabel seien. Für andere Nutzungsmöglichkeiten der VOR DUS, insbesondere die Flächennavigation, seien nach dem anwendbaren ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 geringere Toleranzwerte erreichbar und üblich. Von dem maximalen Gesamtfehler dürfe ein Wert von ± 2,0° für den anlageninternen Winkelfehler linear abgezogen werden. Dieser Spielraum sei Teil des bestimmungsgemäßen und zugelassenen Betriebs der VOR-Anlage. Das Zugrundelegen eines „tatsächlichen“ bzw. niedrigeren anlageninternen Winkelfehlers führe zu häufigeren Abschaltungen der VOR und dadurch zu Beeinträchtigungen in der Abwicklung des Luftverkehrs, da in diesem Fall häufigere Wartungen vorzunehmen seien und Schwankungen der Anlage (außer solchen aufgrund des Nordausrichtungsfehlers) weder beherrschbar noch vorhersehbar seien. Die Auffassung des von der Klägerin beauftragten Gutachters, nur messbare Effekte seien zu berücksichtigen, widerspreche dem erforderlichen worst-case-Ansatz und sei unzutreffend, weil andernfalls viele kleine, für sich betrachtet nicht messbare Effekte permanent summiert werden könnten. Die Anwendung der RSS-Formel durch die Beigeladene zu 4. sei nicht zu beanstanden. Sie nehme keine unzulässige „Doppelverwertung“ von Störbeiträgen durch die bestehenden Windkraftanlagen vor, sondern vertrete einen zulässigen worst-case-Ansatz. Die Forschungsergebnisse des Gutachters Dr.-Ing. C. seien nach dessen Angaben nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen zeige dieses Gutachten, dass die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf (D)VOR-Anlagen in der wissenschaftlichen Diskussion stünden. Die zu erwartenden Störungen der VOR DUS seien nicht hinnehmbar. Die Anlage werde zu Navigationszwecken und für konventionelle An- und Abflugverfahren des Flughafens E. genutzt, stehe Fluglotsen zur Staffelung von Luftfahrzeugen zur Verfügung und habe auch Relevanz für die operative Planung von Flugverfahren und damit für die prognostische Ermittlung der Lärmbelastung durch den Flugverkehr. Die von der Klägerin geforderten Einschränkungen des Betriebes der Anlage bedeuteten eine unzumutbare Störung.
22Die Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag.
23Sie ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Errichtung der geplanten WKA stehe § 18a LuftVG entgegen. Eine Genehmigungsfiktion greife mangels gesetzlicher Verweisung nicht ein. Das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr sei für das Bauverbot nach § 18a LuftVG nicht erforderlich.
24Der Beigeladene zu 3. stellt keinen Antrag.
25Er wiederholt, vertieft und ergänzt im Wesentlichen seine bisherigen Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren.
26Die Beigeladene zu 4. stellt keinen Antrag.
27Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, da dem Vorhaben § 18a Abs. 1 LuftVG entgegen stehe. Das zulässige Fehlerbudget der VOR DUS sei bereits zum jetzigen Zeitpunkt ausgeschöpft und durch die Errichtung der beantragten WKA seien weitere, nicht mehr akzeptable Störungen zu erwarten. Nach § 18a Abs. 1 LuftVG sei lediglich das Vorliegen eines konkreten Störpotentials erforderlich, nicht jedoch eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Daher liege eine Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG bereits bei einer Überschreitung von Fehlergrenzwerten für die Navigationstechnik vor. Dem Beigeladenen zu 1. stehe im Rahmen der Entscheidung ein Prognose- und Beurteilungsspielraum zu, da allgemein anerkannte Methoden zur Beurteilung fehlten und überragend wichtige Rechtsgüter zu schützen seien. Die Beigeladene zu 4. habe gemäß der Bestimmungen in ICAO EUR DOC 015 eine individuelle ingenieurmäßige Prüfung auf mögliche Auswirkungen vorgenommen. Entsprechend der maßgeblichen ICAO-Bestimmungen (ICAO Annex 10, Annex 11 und RTCA DO-196) sei ein maximal zulässiges Gesamtfehlerbudget von ± 3,0° zugrunde zu legen. Die von dem Gutachter der Klägerin herangezogenen ICAO-Bestimmungen, nach denen ein Wert von ± 3,5° und mehr zulässig sein könne, seien nicht verbindlich, behandelten zum Teil nur die Nutzung der VOR für Radialflüge und nicht auch für die Flächennavigation und seien im Übrigen widersprüchlich. Das Fehlerbudget für die Bodenstation sei zutreffend mit ± 2,0° angesetzt worden. Dies entspreche den verpflichtenden Vorgaben von ICAO Annex 10, § 3.3.3. Es sei zulässig und entspreche insbesondere auch dem internationalen Standard ICAO DOC 8168 PANS OPS Vol. II Part. I und II, bei der Berechnung der Störbeiträge diesen Toleranzwert voll zu berücksichtigen und nicht die reale Winkelfehlerabweichung der VOR-Anlage, die auch für die VOR DUS in regelmäßigen Abständen gemessen werde. Diese Messungen (etwa vom 19. August 2010) zeigten je nach Radial Schwankungen des Anlagenfehlers von + 0,39° bis - 0,87°. Zusätzlich müssten weitere mögliche, kurzzeitige Schwankungen des Anlagenfehlers berücksichtigt werden. Die Festlegung engerer Werte für die Sendeparameter der VOR-Anlage führte zu häufigeren Abschaltungen der VOR und damit zur fehlenden Verfügbarkeit für die Luftfahrt. Der bei Annahme eines worst-case-Szenarios vorzunehmende lineare Abzug des Anlagenfehlers von dem Gesamtfehlerbudget sei ICAO-konform und ergebe ein Rest-Fehlerbudget von ± 1,0° für externe Störbeiträge. Flugvermessungen hätten ergeben, dass dieses Fehlerbudget im nahezu gesamten Radialbereich der VOR DUS bereits überschritten werde. Dies decke sich mit den Berechnungen der Beigeladenen zu 4, wonach von dem Bestand nunmehr 17 genehmigter oder errichteter Windkraftanlagen ein Störbeitrag von ± 1,4° - 1,5° ausgehe. Die VOR DUS sei daher bereits zum jetzigen Zeitpunkt nur noch eingeschränkt zur Nutzung für Radialflüge freigegeben, für die ein höherer Gesamtwinkelfehler akzeptabel sei. Nach den Berechnungen werde sich durch die Errichtung der geplanten WKA ein zusätzlicher Störbeitrag von ± 0,3° ergeben. Die Berechnung der Störbeiträge von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen sei äußerst komplex und noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen, an deren Erkenntnisgewinn die Beigeladene zu 4. ihre Bewertungsmethodik stetig anpasse. Sie stütze sich als Grundlage auf die Studie der ENAC aus dem Jahr 2008, da keine durch rückführbare Messwerte validierten Simulations- oder Berechnungsmethoden existierten. Die Durchführung von Computersimulationen sei nach den ICAO-Bestimmungen lediglich eine Option. Die von dem Gutachter der Klägerin verwendete Methodik sei ebenfalls nicht durch rückführbare Messungen validiert und stelle nach wissenschaftlichen Maßstäben lediglich eine Meinungsäußerung dar. Die Bewertung der Beigeladenen zu 4. werde nicht durch eine vermeintliche „Doppelverwertung“ der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen in Frage gestellt. Gemäß ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, § 3.2.2.d sei es unwahrscheinlich, den maximal zu erwartenden Winkelfehler durch Flugvermessungen zu identifizieren. Daher sei der tatsächliche Anteil der Auswirkungen von bestehenden Windkraftanlagen an den Werten der Flugvermessung unklar. Es entspreche einem worst-case-Ansatz, den Winkelfehleranteil der bestehenden Windkraftanlagen an den durch Flugvermessungen festgestellten Werten zu vernachlässigen und den berechneten Störbeitrag durch diese Anlagen in voller Höhe zu berücksichtigen. Die RSS-Formel sei nicht so anzuwenden wie es die Klägerin annehme, da dies voraussetze, dass die einzelnen Störquellen voneinander statistisch unabhängig seien. Dies sei bei Windkraftanlagen jedoch fragwürdig, da ihre Störbeiträge mit der Windrichtung und –stärke gemeinsame Ursachen haben könnten. Hiervon gehe die Beigeladene zu 4. in Annahme eines worst-case-Ansatzes aus und wende daher die RSS-Formel nur eingeschränkt an. Die daraus folgenden Berechnungsergebnisse ließen sich mit den Flugvermessungsergebnissen auch besser in Einklang bringen. Im Übrigen zeige auch eine hilfsweise angestellte „best case“-Berechnung, bei der angenommen werde, dass in den durch Flugvermessungen festgestellten Werten bereits 80% der Auswirkungen durch bestehende Windkraftanlagen enthalten seien, dass durch die Errichtung der geplanten Windkraftanlage eine nicht zu vernachlässigende Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers zu erwarten sei. Zudem müsse berücksichtigt werden, dass es weitere „wissenschaftliche Grauzonen“ in Bezug auf mögliche zusätzliche Störbeiträge durch die drehenden Rotoren der Windkraftanlagen gebe. Die Ergebnisse aus dem Gutachten zur DVOR MIC durch den Gutachter Dr.-Ing. C. seien nicht auf die VOR DUS übertragbar. Zudem müssten die Schlussfolgerungen dieser Untersuchung noch geprüft werden. Die zusätzlichen Störbeiträge seien von „luftfahrtbetrieblicher Relevanz“ bzw. nicht hinnehmbar. Eine Beeinträchtigung der VOR-Funksignale habe Auswirkungen auf die Lärmbelastung durch Luftverkehr, auf die ausgestoßenen CO2-Emissionen, die Nutzung der Kapazitäten im Luftraum und die über Radiale definierte Einteilung der Sektoren für die Minimal Safety Altitude (Mindesthöhe für hindernisfreien Flug – MSA). Daneben sei die VOR DUS in Flugverfahren von den Pisten 05 L/R und 23 R/L und in das Luftraumnutzungskonzept eingebunden. Die VOR DUS diene auch als Redundanzverfahren, das für viele Luftfahrzeuge nutzbar sei. Demgegenüber seien die vorhandenen alternativen Flugverfahren nicht immer und nicht für jedes Luftfahrzeug nutzbar. Da eine eingeschränkte Nutzung der VOR DUS für Radialflüge möglich sei, müsse die Anlage nicht außer Betrieb genommen werden. Weitere, von der Klägerin verlangte Einschränkungen könnten jedoch nicht hingenommen werden. Die umfassende Nutzbarkeit der VOR DUS solle mittel- bis langfristig wiederhergestellt werden. Eine Verpflichtung der Beigeladenen zu 4. zu einem Systemupgrade auf eine störunempfindlichere DVOR-Anlage mit Kosten von bis zu ca. 1.000.000 €, um ein höheres Fehlerbudget zur Errichtung von Windkraftanlagen zu schaffen, bestehe nicht.
28Die Beigeladene zu 5. stellt keinen Antrag.
29Sie weist auf ihr Interesse an der Errichtung von Windkraftanlagen auf ihrem Gebiet hin. Die Nutzung der Windenergie an dem Standort werde durch die Entscheidung der Luftfahrtbehörden massiv eingeschränkt.
30In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten und der von der Klägerin beauftragte Gutachter Dr.-Ing. H1. ihre Auffassungen zu den Fragen der Beeinträchtigungen denkmalrechtlicher und luftrechtlicher Belange erläutert. Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin haben folgenden Hilfsbeweisantrag gestellt: „Wir beantragen zum Beweis der Tatsache, dass vom Standort 5 und 6 (Karte: Standorte-Übersicht) aus, die denkmalwerten Elemente der mittelalterlichen Ortssilhouette Alt-I1. nicht sichtbar sind, sondern lediglich die Kirchtürme der katholischen und evangelischen Kirche (ohne Details), sowie das Industriegebiet I. mit großmaßstäblichen, eckigen, langgezogenen weißen Flachbauten, die Inaugenscheinnahme der Sichtbeziehung vom Standort 5 und 6 zur geplanten Windenergieanlage der Klägerin und zum Ortsbild der Stadt I. im Rahmen eines Ortstermins.“
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33Die Klage hat keinen Erfolg.
34Sie ist zulässig.
35Insbesondere besteht für die Klage ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis. Die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. nach § 18a Abs. 1 Satz 2 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) vom 6. Juni 2011 stellt keinen selbstständigen Verwaltungsakt i.S.v. § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) dar, der in Bestandskraft erwachsen könnte und selbstständig anfechtbar wäre. Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG ist, wie sich insbesondere aus dem Wortlaut von § 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG ergibt, ein unselbstständiger Mitwirkungsakt in einem gestuften Verwaltungsverfahren ohne Außenwirkung, gegen den gemäß § 44a Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Rechtsbehelfe nur gleichzeitig mit der Sachentscheidung – hier der Versagung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung – geltend gemacht werden können,
36vgl. VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, Stand: 17. EGL Juni 2013, § 18a Rn. 14, 35, 50; Federwisch/Dinter, Windenergieanlagen im Störfeuer der Flugsicherung, in: NVwZ 2014, 403 (404 f.); a.A.: Hüttig/Giemulla u.a.: Flugsicherheitsanalyse der Wechselwirkungen von Windenergieanlagen und Funknavigationshilfen DVOR/VOR der Deutschen Flugsicherung GmbH vom 1. Juni 2014, S. 68 ff.; abrufbar unter:http://www.schleswig-holstein.de/MELUR/DE/Service/Presse/PI/PDF/2014/Gutachten_Windenergie__blob=publicationFile.pdf (im Folgenden: Hüttig/Giemulla).
37Die Klage ist jedoch nicht begründet.
38Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
39Die erforderliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist nach § 6 Abs. 1 Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer auf Grund des § 7 BImSchG erlassenen Verordnung ergebenden Pflichten erfüllt sind (Nr. 1) und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegen stehen (Nr. 2). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
40Der Genehmigung steht § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG entgegen. Das materielle Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gehört zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG,
41vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 16.
42Nach § 18a Abs. 1 LuftVG dürfen Bauwerke nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachterlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt seine Entscheidung der zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mit. Diese Voraussetzungen liegen vor.
43Der Beigeladene zu 1. hat mit Schreiben vom 6. Juni 2011 der Beigeladenen zu 2 mitgeteilt, dass § 18a LuftVG der Errichtung der geplanten WKA entgegensteht und sich dabei auf die beigefügte Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. vom 1. Juni 2011 bezogen. Diese Entscheidung des Beigeladenen zu 1., die im Rahmen der gerichtlichen Prüfung des Versagungsbescheides des Beklagten vom 3. April 2012 inzident zu überprüfen ist, ist nicht zu beanstanden.
44Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ist nicht bereits kraft gesetzlicher Fiktion gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG als erteilt anzusehen. Die luftrechtlichen Prüfungsverfahren nach den §§ 12 – 14 LuftVG einerseits und nach § 18a Abs. 1 LuftVG andererseits sind voneinander unabhängig, was auch in der Regelung der behördlichen Zuständigkeiten (dort die zivilen Luftfahrtbehörden, hier das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung) und den unterschiedlichen sachlichen Anwendungsbereichen zum Ausdruck gelangt. Mangels entsprechenden Verweises sind für das Verfahren nach § 18a Abs. 1 LuftVG die Beschleunigungsvorschriften des § 12 Abs. 2 LuftVG nicht anwendbar,
45vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O, S. 71; zur Abgrenzung der Anwendungsbereiche der Vorschriften in §§ 12 ff. LuftVG: VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -.
46Da luftrechtliche Bedenken gemäß den §§ 12 – 14 LuftVG aufgrund der Belegenheit oder aufgrund der Höhe der geplanten Windkraftanlage nicht erhoben worden sind (vgl. den „Versagungsbescheid“ der Beigeladenen zu 2. vom 29. Juni 2011, in dem zwar als Rechtsgrundlage neben § 18a auch § 14 LuftVG genannt ist, jedoch in der Begründung ausschließlich auf die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung durch den Beigeladenen zu 1. abgestellt worden ist), ist allein § 18a Abs. 1 LuftVG Maßstab der gerichtlichen Überprüfung.
47Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor. Flugsicherungseinrichtungen werden durch Bauwerke im Sinne von § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gestört, wenn mit einer nicht außerhalb jeder Wahrscheinlichkeit liegenden Möglichkeit zu erwarten ist, dass erstens die Funktion der Flugsicherungseinrichtung durch das geplante Bauwerk nachteilig beeinflusst wird und zweitens, dass durch diese Beeinflussung die Funktion der Flugsicherungsanlage für den ihr zugewiesenen Zweck in nicht hinzunehmender Weise eingeschränkt wird. Eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs bzw. die Wahrscheinlichkeit eines konkreten Schadenseintritts ist nicht erforderlich, weil die Flugsicherung nicht allein der Abwehr von Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs i.S.v. § 29 Abs. 1 LuftVG, sondern gemäß § 27c Abs. 1 LuftVG auch der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs dient. In Anbetracht dieser hochrangigen Schutzgüter sind die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Störung entsprechend gering. Für die Frage der Hinnehmbarkeit einer nachteiligen Beeinflussung kann mangels nationaler gesetzlicher und untergesetzlicher Regelung auf die Bestimmungen zurückgegriffen werden, die durch die aufgrund des Abkommens für die internationale Zivilluftfahrt (ICAO-Abkommen) vom 7. Dezember 1944 errichtete internationale Luftfahrtorganisation ICAO entwickelt worden sind. Die Dokumente der ICAO können, unabhängig davon, ob sie für die Bundesrepublik Deutschland im Einzelnen bindend sind, als fachlich anerkannte Standards für die Beurteilung des Störpotentials von Flugsicherungseinrichtungen als Maßstab herangezogen werden. Somit liegt eine nicht mehr hinnehmbare Beeinflussung und damit eine Störung einer Flugsicherungsanlage i.S.v § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG vor, wenn mit dem zuvor genannten Wahrscheinlichkeitsmaßstab davon auszugehen ist, dass die in den einschlägigen ICAO-Dokumenten bestimmten oder daraus bestimmbaren Toleranzwerte überschritten werden,
48vgl. VG Stade, Beschluss vom 27. Januar 2014 – 1 B 3181/13 – ; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – ; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 9 ff.; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 f.; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 72 f.; a.A. (konkrete Gefahr eines Schadens erforderlich): VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 – ; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -;
49Dem Beigeladenen zu 1. steht bei der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftVG ob nachteilige, nicht hinnehmbare Beeinflussungen einer Flugsicherungseinrichtung zu erwarten sind, ein Beurteilungsspielraum zu, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist,
50vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; offen gelassen durch OVG Lüneburg, Beschluss vom 13. April 2011 – 12 ME 8/11 -; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – und Beschluss vom 21. Dezember 2010 – 12 B 3465/10 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 52; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 73 f.; Weiss, Windenergieanlagen und Luftverkehrsrecht – kein luftleerer Raum, in: NVwZ 2013, 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (405 f.).
51Die Voraussetzungen eines Beurteilungsspielraumes der Beigeladenen zu 1. im Rahmen dieser Entscheidung liegen vor. Dies setzt voraus, dass sich der Norm entweder ausdrücklich oder mittels Auslegung eine Beurteilungsermächtigung entnehmen lässt, für die eine sachliche Rechtfertigung besteht. Zwar folgt aus § 18a Abs. 1 LuftVG eine Beurteilungsermächtigung nicht ausdrücklich, sie lässt sich der Vorschrift jedoch schlüssig entnehmen. Die nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu treffende Entscheidung stellt eine komplexe Prognoseentscheidung hinsichtlich der Auswirkungen bereits bestehender und zusätzlich geplanter Bauwerke dar. Zwar rechtfertigt der Charakter einer behördlichen Entscheidung als eine solche Prognoseentscheidung für sich betrachtet noch nicht die Annahme eines Beurteilungsspielraumes, sofern nicht weitere außerrechtliche, wertende Elemente der Entscheidungsfindung hinzukommen,
52vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314, 319.
53Dies ist jedoch hier der Fall. Der Verwaltungsbehörde steht hier eine wertende, wissenschaftlich-fachliche Prärogative zu. Das ergibt sich aus § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG, wonach das BAF auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation entscheidet. Die Verantwortung in rechtlicher und sachverständiger Hinsicht wird vom Gesetzgeber aufgeteilt. Der Gesetzgeber erkennt die außerrechtlichen Elemente der Entscheidungsfindung und weist – die Trennung von operativen und regulativen Aufgaben der Flugsicherung nachvollziehend – dem Beigeladenen zu 1. die im Verfahrensablauf wirksame rechtliche Verantwortung für die feststellende Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu und der Beigeladenen zu 4. aufgrund der besonderen Nähebeziehung zwischen Flugsicherungsorganisation und Flugsicherungseinrichtung und dem damit verbundenen überlegenen institutionalisierten Sachverstand die Rolle eines amtlichen Gutachters,
54vgl. dazu Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 34.
55Zwar mag der Annahme eines Beurteilungsspielraumes bei Vorliegen technischer, naturwissenschaftlich zu beurteilender Fragen die Möglichkeit der Einholung weiterer Sachverständigengutachten im (Gerichts-) Verfahren grundsätzlich entgegenstehen. Auf der Beantwortung solcher technisch-naturwissenschaftlicher Fragen beruht die Prognoseentscheidung auf Grundlage des § 18a Abs. 1 LuftVG letztlich auch. Gleichwohl spricht hier für die Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde, dass sich die zu treffende Entscheidung nicht in der Anwendung gesicherter naturwissenschaftlich-technischer, wissenschaftlich hinreichend anerkannter Erkenntnisse und Methoden erschöpft, die für das Gericht – auch unter Einholung eines weiteren Sachverständigengutachtens – überprüfbar wären. Denn weder existieren im Falle der Prognoseentscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG rechtliche Vorgaben und gesicherte, geeignete Maßstabs- und Standardbildungen noch liegen hinsichtlich der Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Flugsicherungseinrichtungen, namentlich auf VOR-Anlagen, gesicherte fachliche Erkenntnisse und Methoden vor,
56vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 50 ff.
57Auch das vorliegende verwaltungsgerichtliche Verfahren, in dem die Beteiligten um die Auslegung und Anwendung der einschlägigen ICAO-Bestimmungen, darüber, welche Fehlertoleranzgrenzen zugrunde zu legen sind, welcher anlageninterne Winkelfehler und welcher Winkelfehler für die bestehenden Windkraftanlagen und die geplante Anlage auf welche Weise zu berücksichtigen ist, über die anzuwendende Bewertungsmethode und die von – umstrittenen – physikalischen Zusammenhängen abhängige Anwendung mathematischer Formeln streiten, belegt, dass die von der Verwaltungsbehörde zu treffende Prognoseentscheidung sich nicht allein in der Anwendung naturwissenschaftlich-technischer Erkenntnisse und Methoden erschöpft, sondern zusätzlich eine vertretbare Stellungnahme in einer wissenschaftlichen Diskussion erfordert, in der noch keine allgemein akzeptierten Ergebnisse vorliegen. Zu dieser Überzeugung ist das Gericht insbesondere unter dem Eindruck der Vorträge und Diskussionen der Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung gelangt. In Anbetracht dieses Meinungsstreites würde auch die Einholung einer weiteren sachverständigen Stellungnahme nach Überzeugung des Gerichts lediglich eine weitere, nicht jedoch eine „bessere“ Meinungsäußerung im Rahmen der wissenschaftlichen Diskussion bedeuten. Die im Rahmen der zu treffenden Entscheidung vorzunehmende komplexe Prognose einschließlich einer vertretbaren Stellungnahme zur wissenschaftlich offenen Diskussion führt somit auch zu einer Wertungsabhängigkeit des Begriffs „Störung“, die ebenfalls dafür spricht, dem Beigeladenen zu 1. einen Beurteilungsspielraum zuzubilligen,
58vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314.
59Dafür spricht zudem, dass in der Wahrnehmung der Aufgaben nach § 18a Abs. 1 LuftVG eine mit der Sachkenntnis der Beigeladenen zu 4. vernetzte, gesetzliche Risikozuweisung und Vorsorgeverantwortung des Beigeladenen zu 1. besteht. Der Beigeladenen zu 4. kommt im Rahmen dieser vernetzten Verwaltungsentscheidung ein überlegener Sachverstand zu, der zwar an sich den Beigeladenen zu 1. nicht bindet, der aber aufgrund der Sachnähe der Beigeladenen zu 4. als Betreiber der jeweiligen Anlagen von vornherein ein größeres Gewicht hat als Expertisen privater Gutachter, so dass auch die durch das Gesetz anerkannte besondere Qualifikation der mit der Beurteilung betrauten Stellen für die Annahme einer Einschätzungsprärogative der Verwaltungsbehörde spricht,
60vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 10 und 52 f.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 310, 314 f.
61Schließlich besteht auch eine Vergleichbarkeit mit einer durch das Bundesverwaltungsgericht anerkannten Fallgruppe, in der das Bundesverwaltungsgericht die Annahme eines naturschutzfachlichen Beurteilungsspielraumes bei der Prüfung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände im Rahmen einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsentscheidung (ebenfalls ohne ausdrückliche gesetzliche Beurteilungsermächtigung) dem materiellen Recht mit der gleichen Begründung angenommen hat, die auch im vorliegenden Fall greift (Fehlen gesetzlicher und untergesetzlicher Vorgaben und Verfahren, keine eindeutigen, in den einschlägigen Fachkreisen allgemein anerkannten Antworten auf die umfangreichen, komplexen Fragestellungen im Zusammenhang mit den zu erwartenden Auswirkungen, insbesondere hinsichtlich der Maßstäbe für die Methode zur Risikobewertung).
62Der Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG steht auch nicht entgegen, dass hier keine besondere Verfahrensausgestaltung zum Ausgleich für die eingeschränkte gerichtliche Kontrolle besteht,
63so Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (406).
64Die Notwendigkeit eines solchen besonderen Ausgleiches beruht auf dem Gedanken, dass es in Ermangelung demokratisch ableitbarer Legitimation und der Einschränkung des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz (GG) nicht vertretbar wäre, Entscheidungsbefugnisse an sachverständige, weisungsfrei arbeitende Gremien zuzuweisen, ohne wenigstens eine weitere Kontrollmöglichkeit zu schaffen,
65vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114 Rn. 328.
66Eine solche Fallgestaltung liegt hier jedoch nicht vor. Zwar ist der Beigeladenen zu 4., wie bereits ausgeführt, als Sachverständige eine besonders starke Position auch gegenüber dem Beigeladenen zu 1. im Zuge des luftrechtlichen Prüfverfahrens nach § 18a Abs. 1 LuftVG zugewiesen. Gleichwohl ist ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG für den Beigeladenen zu 1. nicht bindend und können daher im Falle divergierender Auffassungen zwischen dem Beigeladenen zu 1. und der Beigeladenen zu 4. im Rahmen eines internen Zwischenverfahrens Bedenken ausgeräumt werden oder könnte sich der Beigeladene zu 1. bei entsprechender Begründung auch über die Einschätzung der Beigeladenen zu 4. hinwegsetzen, so dass letztlich die Verantwortung für die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG bei ihm liegt und daher kein etwaiges legitimatorisches Defizit besteht, das eine besondere Verfahrensausgestaltung erforderte.
67Besteht somit im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ein Beurteilungsspielraum des Beigeladenen zu 1. hinsichtlich der zu prognostizierenden Störung der VOR-Anlage, ist seine auf dieser Grundlage getroffene Entscheidung gerichtlich nur dahingehend überprüfbar, ob eine wissenschaftlich vertretbare Methode gewählt und einwandfrei angewendet wurde, ob der Beigeladene zu 1. vom zutreffenden Sachverhalt ausging, die Entscheidung hinreichend begründet wurde, ein angemessenes Verhältnis der Ungewissheit über die künftige Entwicklung zu den mit dem Vorhaben verbundenen Eingriffen besteht und keine offensichtliche Fehleinschätzung vorliegt,
68vgl. zum Maßstab: Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 323 m.w.N.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 – 7 C 40/11 - .
69Eine Darlegungslast der Beigeladenen zu 1. und zu 4. für die prognostizierte Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG besteht nicht. Vielmehr müsste die Klägerin substantiiert darlegen, dass der Beigeladene zu 1. die gerichtlich überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes überschritten habe.
70Gemessen an diesen Voraussetzungen ist die Entscheidung des Beigeladenen zu 1., das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen, nicht zu beanstanden. Sie überschreitet, bei Zugrundelegung der weiteren, erläuternden Stellungnahmen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. im verwaltungsgerichtlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung, die überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes nicht. Die Ausführungen der Klägerin und des von ihr beauftragte Gutachter stellen die Einschätzung des Beigeladenen zu 1. nicht in Frage.
71Die Ermittlung des maßgeblichen Sachverhaltes durch die Beigeladenen zu 1. und zu 4. begegnet keinen Bedenken. Nach Angabe der Beigeladenen zu 4. ist zuletzt ein Bestand von 17 genehmigten oder errichteten Windkraftanlagen zugrunde gelegt worden. Dem ist die Klägerin zunächst nicht entgegen getreten. Diese Anzahl von bestehenden oder genehmigten Windkraftanlagen ist auch plausibel. Der Beklagte hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 24. Januar 2013 eine Übersicht der genehmigten bzw. errichteten Windkraftanlagen im Umkreis des Flughafens E. vorgelegt. Das Gericht hat zur Plausibilitätskontrolle der Angaben der Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen 15 km Radius um den ungefähren Vorhabenstandort gezeichnet und dabei festgestellt, dass die Annahme einer Zahl von 17 bestehenden bzw. genehmigten Windkraftanlagen durch die Beigeladene zu 1. und zu 4. sich als plausibel erweist. Die Klägerin hat demgegenüber nicht substantiiert dargelegt, weshalb diese von der Beigeladenen zu 4. zugrunde gelegte Anzahl von Windkraftanlagen nicht zutreffend sein könnte. Das Gericht sieht daher keinen Anlass, die Angaben der Beigeladenen zu 4. in Frage zu stellen und weitere Ermittlungen durchzuführen.
72Die Auswahl der anzuwendenden Methode zur Beurteilung einer Störung der VOR-Anlage ist wissenschaftlich vertretbar, ihre Anwendung durch die Beigeladene zu 4. ist im Ergebnis plausibel und wird durch das von der Klägerin eingeholte Gutachten durch den Sachverständigen Dr.-Ing. H1. vom 22. Mai 2013 einschließlich seiner weiteren, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgelegten Stellungnahmen nicht durchgreifend in Frage gestellt.
73Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass es vertretbar ist, ein maximales Gesamtfehlerbudget der VOR-Anlage in Höhe von ± 3,0° zugrunde zu legen,
74vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; offen gelassen: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Weiss, a.a.O., 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (408).
75Dabei geht es um Folgendes: Wie bereits ausgeführt, ist von einer Störung der VOR-Anlage auszugehen, wenn bestimmte Fehlertoleranzen der Anlage überschritten werden, die hier als Gesamtfehler bzw. Gesamtwinkelfehler (radial signal error) bezeichnet werden. Die Ungenauigkeiten, die bei der Übertragung des von der VOR-Anlage ausgesendeten Signales entstehen, werden auch als Winkelfehler bezeichnet. Winkelfehler bis zu einer bestimmten Größe sind tolerabel und wirken sich auf die Funktionsfähigkeit der Flugsicherungsanlage nicht wesentlich aus. Der Gesamtwinkelfehler kann seine Ursachen in der VOR-Anlage selbst haben (Anlagenfehler bzw. ground station contribution oder Alignmentfehler) und ferner in externen Fehlerquellen etwa durch die Topologie, insbesondere auch Bauwerke. Der Anlagenfehler wiederum setzt sich zusammen aus dem Nordausrichtungsfehler und dem internen Anlagenfehler, also der Ungenauigkeit der Anlage selbst,
76vgl. auch die Erläuterungen bei VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 –.
77Der Ansatz des maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlers für VOR-Anlagen ist in Fachkreisen umstritten,
78vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 53.
79Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. gehen davon aus, dass außer der verbindlichen Festlegung einer Obergrenze für den Anlagenfehler der VOR-Anlage eine nach ICAO-Standards verbindliche Festlegung maßgeblicher Gesamtwinkelfehler insbesondere für die angestrebte Nutzbarkeit der VOR DUS zur Flächennavigation nicht existiert. Sie haben dargelegt, dass sie den in ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 genannten Gesamtwinkelfehlerwert von ± 3,0° (mit einer Wahrscheinlichkeit von 95%), der dort als ein in der Praxis erreichbarer Wert bezeichnet wird, als Maximal-Richtwert zugrunde legen. Dies ist in Anbetracht der bestehenden Meinungsverschiedenheiten vertretbar und nicht willkürlich. Der Beigeladene zu 1. hat die Anwendung von ICAO Annex 10, der entgegengehalten wird, die Bestimmung regele nur die Planung von Flugverfahren, zutreffend damit gerechtfertigt, das Dokument richte sich, wie sich aus Anhang 5 der VO (EU) Nr. 1035/2011 ergibt, auch an Navigationsanbieter und sei somit anwendbar.
80Die Festlegung des Gesamtwinkelfehlers auf ± 3,0° wird durch die Ausführungen der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachter nicht durchgreifend in Frage gestellt. Der Umstand, dass in anderen ICAO-Dokumenten (insbesondere auch in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.7.3.6 A und B) verschiedene anderslautende, jedoch nicht verbindliche Werte genannt werden, steht der Festlegung der Beigeladenen zu 1. und zu 4. auf den zuvor genannten Wert von ± 3,0° nicht entgegen. Diese anderslautenden Werte stellen zum Teil lediglich weitere, im internationalen Vergleich „verwendete“ bzw. „übliche“ Werte dar (so ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C). Im Übrigen haben die jeweils genannten ICAO-Dokumente auch unterschiedliche Anwendungsbereiche (wie ICAO DOC 8071). Jedenfalls existiert ein nach der ICAO verbindlicher Gesamtwinkelfehlerwert, der ausdrücklich bzw. offensichtlich auch für die Nutzung zur Flächennavigation akzeptabel ist, nicht. Es ist auch nicht erkennbar, dass für die Nutzung der VOR-Anlage zur Flächennavigation ohne Weiteres der gleiche Grenzwert wie für die radiale Nutzung angenommen werden kann. Diese Unklarheit geht nicht zu Lasten der Beigeladenen zu 4., weil ihr insoweit ein Beurteilungsspielraum zukommt,
81vgl. a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -.
82Sofern, wie hier, verbindliche Gesamtfehlerwerte nicht verfügbar sind und ein worst-case-Ansatz zugrunde zu legen ist, ist es vertretbar, aufgrund der angestrebten Nutzung zur Flächennavigation auf den in der Praxis erreichbaren Wert von ± 3,0° abzustellen. Der von der Klägerin geforderte Ansatz eines höheren Wertes von ± 3,5° unter Berufung auf den in ICAO DOC 8071 angegebenen Wert ist jedenfalls nicht besser geeignet als der Ansatz der Beigeladenen zu 4., da sich diese ICAO-Bestimmung, unabhängig davon ob sie (quasi) verbindlich ist, nur auf die Nutzung der VOR-Anlage entlang von Radialen bezieht. Der Umstand, dass die Beigeladene zu 4. den Wert von ± 3,5° unter Bezugnahme auf ICAO DOC 8071 in ihrem „Lastenheft Flugvermessung“ anführt, ist plausibel damit begründet, dass ICAO DOC 8071 im Wesentlichen Anleitungsmaterial für Messungen enthält und deshalb in dem „Lastenheft“ aufgeführt wird. Hieraus lässt sich nicht ohne Weiteres eine entsprechende Festlegung des Gesamtwinkelfehlers herleiten. Die auch für die VOR DUS vorgesehene Nutzung zur Flächennavigation wird in ICAO DOC 8071 nicht berücksichtigt. Diese Nutzungsmöglichkeit kann auch nicht außer Acht gelassen werden, da VOR-Anlagen auch für den Einsatz bei der Flächennavigation von Bedeutung sind,
83vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
84Dem kann nicht entgegen gehalten werden, die Flächennavigation sei eine später hinzugetretene Nutzungsart der Navigationsanlage, die mit den vorgefundenen Parametern „leben“ müsse. Sofern, wie hier, in den ICAO-Bestimmungen keine verbindlichen Vorgaben existieren, steht es den Mitgliedsstaaten frei, eigene Standards zur Nutzung festzulegen. Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf ICAO DOC 9613 stützen, in dem es, wie sie zitiert, heiße: „…the affected VOR may not be used“. Dies entspricht dem Vorgehen der Beigeladenen zu 4., die die beeinträchtigte VOR DUS nicht für die neuere Nutzung der Flächennavigation freigibt. Eine bindende Vorgabe an die ICAO-Mitgliedstaaten, auf die umfassende Nutzbarkeit der jeweiligen Anlage auch für neuere Nutzungen zu verzichten und höhere Fehlertoleranzen zu akzeptieren, ist nicht ersichtlich. Die Beigeladene zu 4. hat zudem dargelegt, dass mittel- bis langfristig die Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS auch zur Flächennavigation angestrebt ist. Hierfür ist zwar kein konkreter Zeitpunkt benannt worden, die Möglichkeit einer solchen Wiederherstellung erscheint jedoch bei einer geringeren Überschreitung der maximalen Fehlertoleranzwerte nicht ausgeschlossen. Demgegenüber würde das Ziel, die VOR DUS wieder vollumfänglich nutzbar zu machen, durch die Festlegung eines höheren Gesamtwinkelfehlers unwahrscheinlicher und würde die bereits bestehende Vorbelastung verfestigt. Auch der Einwand, zur Flächennavigation seien nicht stets VOR-Signale notwendig, führt nicht zu der Annahme, die Beigeladene zu 4. müsse auf eine Nutzbarkeit der VOR DUS für dieses Verfahren verzichten. Es kann davon ausgegangen werden, dass noch nicht alle Luftfahrzeuge mit der für neuere Navigationsverfahren notwendigen Ausrüstung versehen sind und daher noch VOR-Signale nutzen,
85vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
86Die Auffassung der Klägerin, ein größerer Gesamtwinkelfehler als der Wert von ± 3,0° sei akzeptabel, lässt sich auch nicht damit begründen, die Beigeladenen zu 1. und zu 4. hätten in anderen Fällen (etwa im Fall der VOR Weser) Überschreitungen der Fehlertoleranzwerte auf einen Wert von 4° bis 5° hingenommen. Selbst wenn dies zutreffen sollte, folgt daraus kein Anspruch, dass auch bei der VOR DUS eine ähnliche Überschreitung – über die nach den ICAO-Dokumenten vorgesehenen Toleranzwerte – hingenommen wird.
87Keinen durchgreifenden Bedenken begegnet es ferner, dass die Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen anlageninternen Fehler von ± 2,0° ansetzen und diesen Wert von dem Gesamtwinkelfehlerbudget linear abziehen,
88vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 82; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
89Ausgehend von der Regelung in ICAO Annex 10 § 3.3.3.2, wonach der Anlagenfehler einen Wert in Höhe von maximal ± 2,0° nicht überschreiten darf, ist es nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vertretbar, für die Fehlerprognose nicht auf den tatsächlichen Betrieb mit dem realen Fehlerwert abzustellen, sondern auf den für den rechtmäßigen Betrieb der VOR-Anlage maximal zulässigen Wert. Zwar haben Messungen (etwa vom 19. August 2010) tatsächlich geringere anlageninterne Winkelfehlerabweichungen als ± 2,0° gezeigt. Gleichwohl haben die Beigeladenen zu 1. und zu 4. nachvollziehbar dargelegt, weshalb es erforderlich ist, einen höheren Wert anzusetzen. Dies ist nicht zu beanstanden. Sie haben nicht die grundsätzlich bestehende Möglichkeit bestritten, die Fehlertoleranz zu reduzieren und nehmen auch kein „Recht zum schlechtestmöglichen Betrieb“ für sich in Anspruch. Der Ansatz der maximal zulässigen Toleranz für den Anlagenfehler erscheint sachgerecht und nicht willkürlich, weil die durch die Reduzierung des Spielraumes des Anlagenbetreibers verursachten Abschaltungen der Anlage, bedingt durch die dann häufiger erforderlichen Wartungen und durch die entsprechend einzustellende anlageninterne Monitorüberwachung, häufiger zu einer fehlenden Verfügbarkeit der VOR-Anlage für den Luftverkehr und zu einem erhöhten Aufwand des Anlagenbetreibers führen würde, zu dem er nach den ICAO-Vorgaben nicht verpflichtet ist. Zwar mag der Nordausrichtungsfehler berechenbar konstant und der übrige Fehleranteil grundsätzlich durch Empfänger im Nahfeld der VOR-Anlage messbar sein. Der Beigeladene zu 1. hat jedoch demgegenüber nachvollziehbar erläutert, dass ein den ICAO-Vorgaben gemäßer Wert zugrundezulegen sei, den die Beigeladene zu 4. garantieren könne. Dies sei bei einer Toleranz von ± 2,0° möglich, bei Annahme eines geringeren Wertes jedoch nicht mehr ohne Weiteres, da allein der Nordausrichtungsfehler durch Wartungen verlässlich gering zu halten sei, im Übrigen jedoch unvorhersehbare und unbeherrschbare Schwankungen, etwa aufgrund eindringender Feuchtigkeit in Anlagenstecker, eintreten könnten. Die Flugvermessung vom 19. August 2010 habe zwar lediglich Schwankungen von + 0,87° bis – 0,37° und damit eine bessere Leitung der VOR DUS gezeigt. Dabei sei jedoch zu berücksichtigen, dass Messungen grundsätzlich nur punktuelle Momentaufnahmen darstellten, die nicht zwingend den worst-case darstellten,
90vgl. auch ICAO Annex 10, Att. C § 3.2.2.d.: „it is unlikely that the worst-case errors can be confirmed by flight inspections.”
91Da ein solcher worst-case-Ansatz bei der Beurteilung des zur Verfügung stehenden Fehlerbudgets geboten sei und daher mit größeren Schwankungen im worst-case gerechnet werden müsse, könne kein geringerer Fehlerwert garantiert werden und sei der pauschale Ansatz bzw. Abzug eines Fehlerwertes in Höhe von ± 2,0° gerechtfertigt.
92Diese Auffassung ist für das Gericht nachvollziehbar und plausibel. Der lineare Abzug des Anlagenfehlerwertes vom Gesamtfehlerbudget und das auf diese Weise ermittelte Restfehlerbudget in Höhe von ± 1,0° wird gestützt durch die Angabe in ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, vorletzter Absatz, in dem ausgeführt wird, einige technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben eine Toleranz von 1°. Dieser Satz bezieht sich zwar auf die Prognose mittels Computersimulationen, ist aber auf die Berechnungen übertragbar, da das zur Verfügung stehende Fehlerbudget nicht von der Methode abhängt, mit der eine Fehlerprognose erstellt wird. Auf diesen Wert darf sich auch die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen. Plausibel ist es ferner, einen linearen Abzug der anzusetzenden ± 2,0° von dem Gesamtfehler vorzunehmen und keine „RSS-mäßige“ Verrechnung, wie sie der Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vertreten hat. Die Beigeladene zu 4. beruft sich zur Begründung für ihre Vorgehensweise auf ICAO DOC 8071, Kapitel 2.3.4.7 und die Abbildung I-2-1 (dort heißt es: „Actual course is displaced 2,0° from the correct or published course“). Dieser nachvollziehbar begründeten Einschätzung der Beigeladenen zu 4. folgt das Gericht. Demgegenüber hat der Gutachter der Klägerin seine Ansicht, die von der Beigeladenen zu 4. als Begründung herangezogenen ICAO-Dokumente seien nicht anwendbar und der lineare Abzug des Anlagenfehlers sei unphysikalisch, nicht plausibel erläutert. Die Ausführungen der Klägerin und des Gutachters in der mündlichen Verhandlung stellen die Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. daher nicht durchgreifend in Frage.
93Das zur Verfügung stehende maximale Fehlerbudget für externe Störer von ± 1,0° ist bereits ohne die Errichtung der geplanten WKA ausgeschöpft.
94Diese Feststellung folgt aus den Ergebnissen der Flugvermessung. Die Orbitflugvermessung vom 22. Februar 2012 hat gezeigt, dass (bereinigt um den Anlagenfehler) Winkelfehler von größer ± 1,0°, in bestimmten Radialbereichen sogar größer als ± 2,0° feststellbar sind und damit der Winkelfehler nahezu im gesamten Radialbereich über dem maximal zulässigen Wert liegt. Die Orbitflugvermessung vom 19. August 2010 hat einen (um den Anlagenfehler bereinigten) Winkelfehler von ± 2,0 bis ± 3,0° und auf einzelnen Radialen sogar Werte von bis zu 5° gezeigt. Unterstellt man zugunsten der Klägerin ihren Einwand für zutreffend, diese auffällige Messung hätte wiederholt werden müssen, so bleiben jedenfalls die Ergebnisse der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 verwertbar. In Anwendung von ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, 2. Absatz, Buchst. d, wonach bei der Beurteilung der Störwirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen davon auszugehen ist, dass es unwahrscheinlich ist, den worst-case durch Flugvermessungen nachzuweisen, muss sogar davon ausgegangen werden, dass die Messwerte der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 nicht den worst-case abbilden, so dass im Rahmen der Risikobewertungsprognose die anzusetzenden Winkelfehlerwerte sogar höher als die gemessenen Werte liegen müssten,
95vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -.
96Es bestehen keine Bedenken, dass Vorbelastungen durch die Topologie des Geländes, auch durch Anlagen am Flughafen nicht ausreichend berücksichtigt worden sein könnten, weil durch die Verwertung von Flugvermessungsergebnissen auch solche externen Störquellen berücksichtigt werden. Dabei ist nicht entscheidend, dass der auf diese Weise festgestellte Winkelfehler nicht eindeutig den jeweiligen Fehlerquellen, etwa einzelnen Bauwerken, zugeordnet werden kann.
97Durch die Errichtung der von der Klägerin geplanten WKA würde sich der Winkelfehler der VOR DUS unzumutbar erhöhen. Diese Prognose der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vermag die Klägerin im Ergebnis nicht durchgreifend in Frage zu stellen.
98Die Beigeladene zu 4. hat einen zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° berechnet. Auch der von der Klägerin beauftragte Gutachter gelangt zu einem weiteren Fehlerbeitrag von maximal 0,3° (0,22° aufgerundet). Der von der Beigeladenen zu 4. prognostizierte Wert wird somit für das Gericht nicht in Frage gestellt.
99Der Berechnung der Beigeladenen zu 4. kann nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, die Beigeladene zu 4. habe die Bedeutung des Begriffes „building restricted area“ bzw. „Anlagenschutzbereich“ aus ICAO EUR DOC 015 verkannt oder sei schablonenhaft vorgegangen. Aus der gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. geht hervor, dass ihre Beurteilung nicht allein aufgrund des Vorhabenstandortes innerhalb des Anlagenschutzbereiches nach § 18a Abs. 1a LuftVG, sondern auch aufgrund der bei Flugvermessungen festgestellten und zusätzlich im Rahmen einer Prognose ermittelten hohen Winkelfehlerwerte erfolgt ist. Dies hat die Beigeladene zu 4. in der mündlichen Verhandlung bestätigt.
100Die von der Beigeladenen zu 4. zur Ermittlung des erwarteten zusätzlichen Fehlerbeitrages verwendete Berechnungsmethode ist nicht deshalb mangelhaft, weil die Beigeladene zu 4. keine (Computer-) Simulation angewendet hat. Die Notwendigkeit einer solchen Simulation lässt sich dem einschlägigen ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 nicht entnehmen,
101so auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 92; a.A: Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (404).
102Dort heißt es in der englischen Version lediglich: „Computer simulations can be used to assess the effect of wind turbine(s) on VOR using worst case assumptions as outlined above.“ In der deutschen Fassung heißt es ebenfalls lediglich: „Mit den oben dargestellten worst-Case-Annahmen kann in Computersimulationen überprüft werden, welche Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben.“ Aus dem weiteren Wortlaut des ICAO EUR DOC 015 lässt sich entnehmen, dass eine bindende Vorschrift für die Verwendung von Computersimulationen und gegen die Verwendung von Berechnungen nicht existiert. Dort heißt es unter Ziffer 5.2.2:
103„Die technische Stelle führt eine Analyse des Bauvorhabens durch. Die Analyse erfolgt auf der Grundlage der Erfahrung und des Fachwissens der Ingenieure, die die Aufgabe durchführen, beschränkt sich jedoch nicht darauf. Das Verfahren kann zur Ermittlung, ob das Bauvorhaben im bestehenden Umfeld signifikante Auswirkungen haben würde, eine theoretische Analyse, numerische Simulation und Modellierung umfassen.“
104Soweit die Klägerin anführt, eine Arbeitsgruppe der ICAO habe beschlossen, die Formulierung „can be used“ in „should be used“ zu ändern, ist dies nicht erheblich, da eine entsprechende Änderung der maßgeblichen Dokumente (noch) nicht erfolgt ist.
105Die Anwendung der sogenannten RSS-Formel (Root-Sum-Square-Formel) bei der Ermittlung der zu erwartenden Winkelfehlererhöhung durch die Beigeladene zu 4. ist nicht zu beanstanden. Diese RSS-Formel kann der Ermittlung eines Winkelfehlerwertes bei Überlagerung verschiedener Fehlerbeiträge dienen und findet gemäß ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 auf die Berechnung der VOR System Use Accuracy Anwendung (d.h. des gesamten Winkelfehlers, der sich zusammensetzt aus dem hier allein relevanten VOR Radial Signal Error – oben auch als Gesamtwinkelfehler bezeichnet – , dem VOR Airborne Equipment Error sowie dem VOR Pilotage Element Error, die beide im Luftfahrzeug entstehen und im vorliegenden Zusammenhang außer Acht gelassen werden können). Da sich, wie bereits ausgeführt, auch der Gesamtwinkelfehler aus mehreren Fehlerbeiträgen zusammensetzt, könnte die Überlagerung der einzelnen Fehlerbeiträge ebenfalls mittels der RSS-Formel erfolgen. Eine verbindliche Vorgabe nach ICAO existiert hierzu jedoch nicht. Die Methode zur Summierung der Fehlerbeiträge ist daher in Fachgutachterkreisen umstritten,
106vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 52.
107Dies haben auch die Diskussionen zwischen den Vertretern der Beigeladenen zu 4. und dem Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gezeigt. Aus dem Wortlaut des ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 lässt sich schließen, dass die Formel für solche Fehlerbeiträge angewendet werden soll, die voneinander unabhängig sind:
108„Since the errors in a), b) and c) […] are independent variables, they may be combined on a root-sum-square-method […].”
109Die Klägerin will die RSS-Formel, wie sie in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 beschrieben wird, ohne Veränderung anwenden. Die Beigeladene zu 4. wendet diese Formel zwar auch an, nimmt indes eine Veränderung vor, indem sie die Fehlerbeiträge von Windkraftanlagen zunächst addiert. Sie begründet dies damit, die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen seien aufgrund von Windrichtung und -stärke nicht statistisch voneinander unabhängig. Diese Annahme ist vertretbar, weil sie, wie insbesondere die Untersuchung durch Dr.-Ing-C. zeigt,
110vgl. die Kurzfassung des Gutachtens zur Interaktion zwischen Windenergieanlagen und DVOR-Anlagen der Flugsicherung durch Dr.-Ing. C. vom 6. März 2014, S. 1,
111noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen ist und diesbezüglich noch keine wissenschaftlich allgemein anerkannte Erkenntnis vorliegt, die auf eine VOR-Anlage übertragbar ist. Das vorgenannte Gutachten, das zu dem Ergebnis gelangt, ein von Windrichtung und –stärke abhängiges worst-case-Szenario von WKA-Auswirkungen auf DVOR-Anlagen sei unerheblich, ist, wie im Übrigen alle anderen Erkenntnisse dieses Gutachtens, nach dem ausdrücklichen Hinweis des Gutachters nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen entspricht die Annahme, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen sei abhängig von Windrichtung und –stärke weiterhin den gültigen den eindeutigen Bestimmungen der ICAO (vgl. ICAO EUR DOC 015 Anhang 4, wonach der tatsächliche Fehler von der Ausrichtung der Windkraftanlage und der Position der Rotorblätter bei Stillstand abhänge), auf die sich die Beigeladene zu 4. somit in vertretbarer Weise stützen darf.
112Der Annahme einer Summierung der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen und derjenigen durch die geplante WKA steht auch nicht entgegen, dass die geplante Anlage östlich der VOR DUS errichtet werden soll, wohingegen die bestehenden Windkraftanlagen größtenteils im Westen der VOR DUS stehen. In Annahme der Abhängigkeit der Auswirkungen durch Windkraftanlagen von Windrichtung und – stärke erscheinen voneinander abhängige Störeffekte auch räumlich weit verteilter Windkraftanlagen nicht ausgeschlossen. Zwar mögen diese Auswirkungen sich aufgrund der räumlichen Lage der Windkraftanlagen und aufgrund von Streueffekten an verschiedenen Orten bzw. auf verschiedenen Radialen auswirken. Von einer gleichwohl möglichen Summierung der Effekte von Windkraftanlagen auch in einem größeren Radius um VOR-Anlagen geht jedoch auch ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 aus, der den Anlagenschutzbereich um VOR-Anlagen im Jahr 2009 gerade im Hinblick auf mögliche Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen von 3 km auf 15 km ausgeweitet hat. Hierauf durfte sich die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen.
113Für die Vertretbarkeit des Ansatzes der Beigeladenen zu 4. spricht ferner, dass in dem Dokument ICAO EUR DOC 015, Anhang 4 Richtwerte für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches genannt sind:
114„In der Regel bestehen keine Einwände gegen Windkraftvorhaben mit einer einzigen Windkraftanlage, die mehr als 5 km von einer Navigationsanlage entfernt ist und von Vorhaben mit weniger als 6 Windkraftanlagen, die mehr als 10 km von einer Navigationsanlage entfernt sind. Wenn die VOR-Leistung jedoch bereits grenzwertig ist, kann auch dies unzulässig sein.“
115Diese Richtwerte bilden zwar keine starren Grenzen für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches von Navigationsanlagen. Gleichwohl geht das Gericht davon aus, dass diese Werte durch die Expertengremien der ICAO nicht völlig ohne Relevanz aufgestellt worden sind. Träfe jedoch die von der Klägerin vertretene Auffassung zur Anwendung der RSS-Formel auf Windkraftanlagen im Anlagenschutzbereich von VOR-Anlagen zu, verlören diese Werte jegliche praktische Relevanz. Nach der Anwendung der RSS-Formel gemäß dem Ansatz der Klägerin wäre durch die dann rechnerisch weitaus stärker berücksichtigten Überlagerungen der Fehlerbeiträge die Errichtung einer weitaus höheren Anzahl von Windenergieanlagen in Anlagenschutzbereichen von Navigationsanlagen möglich, als in den Richtwerten angegeben. Das Gericht ist überzeugt, dass dies den restriktiven Prüfungsvorgaben aus ICAO EUR DOC 015 widerspricht. Die Ausführungen des von der Klägerin beauftragten Gutachters in der mündlichen Verhandlung, der sich als Mitglied der entsprechenden ICAO-Gremien einer authentischen Kenntnis berühmt und ausgeführt hat, die in diesem Dokument genannten Werte seien mehr oder weniger willkürlich festgelegt worden, überzeugen das Gericht nicht, zumal davon auszugehen ist, dass das Gremium die mit einer solchen Angabe in dem Anleitungsmaterial verbundenen Folgen bedacht haben muss.
116Die Klägerin kann sich gegenüber der von der Beigeladenen zu 4. verwendeten Bewertungsmethode nicht mit Erfolg darauf berufen, die Beigeladene zu 4. berücksichtige bei ihrer Berechnung die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt. Soweit die Klägerin ausführt, die Beigeladene zu 4. berücksichtige im Rahmen ihrer Berechnung den bei der Flugvermessung festgestellten Wert, von dem sie sich nicht sicher sei, wie hoch darin der Anteil der bestehenden Windkraftanlagen bereits enthalten sei, und zudem einen weiteren Fehlerbetrag für die bestehenden Windkraftanlagen ohne Abzüge, weckt dies keine durchgreifenden Zweifel an der Plausibilität der Berechnungen,
117vgl. zur a.A. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -.
118Die Beigeladene zu 4. hat, wie bereits ausgeführt, nach wissenschaftlich vertretbarer, ICAO-konformer Auffassung angenommen, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen seien abhängig von Windrichtung und – stärke dynamisch und die Flugvermessung bilde jeweils nur eine Momentaufnahme ab. Die Beigeladene zu 4. durfte somit in Anwendung eines worst-case-Ansatzes davon ausgehen, in den bei Flugvermessungen festgestellten Werten seien die Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen nicht oder nur mit einem geringen Beitrag enthalten. Den dynamischen Auswirkungen der Bestands-Anlagen und dem worst-case-Szenario kann bei dieser Prämisse durch Berücksichtigung dieser Anlagen mit einem eigenständigen Wert Rechnung getragen werden, zu dem sodann der prognostizierte zusätzliche Fehlerbeitrag durch die geplante WKA – bei vertretbarer Anwendung der RSS-Formel nach der Methode der Beigeladenen zu 4. – addiert werden darf.
119Die von der Beigeladenen zu 4. auf der Grundlage dieser Prämissen vorgenommenen Berechnungen sind plausibel. Hierfür spricht, dass, wie bereits ausgeführt, sowohl die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. als auch die Simulationen des Gutachters der Klägerin zu einem vergleichbaren Ergebnis, nämlich einem zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,2 - ± 0,3° gelangen.
120Die Einwände der Klägerin, die konkrete Berechnungsweise und programmtechnische Umsetzung des Berechnungsverfahrens sei nicht offen gelegt worden und die Grundlage der Berechnung (die ENAC-Studie durch Morlaas und andere aus dem Jahr 2008) sei ungeeignet, können demgegenüber dahinstehen. Die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. sind im Ergebnis nicht zu beanstanden.
121Sollte in Anwendung eines worst-case-Szenarios davon auszugehen sein, dass in den Ergebnissen der Flugvermessungen kein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers um ca. 0,2° prognostizieren. Bei einem solchen Fall ist es plausibel, einen zusätzlichen Fehlerbeitrag für diese Anlagen anzusetzen, der eine Höhe von ± 1,448° haben kann, wie die Beigeladene zu 4. sie in ihrer Berechnung angesetzt hat, die im Schriftsatz vom 18. Dezember 2013 dargelegt ist. Die genaue Berechnung des Wertes von ± 1,448° hat die Beigeladene zu 4. zwar nicht offengelegt. Die Klägerin hat jedoch nicht hinreichend substantiiert dargelegt, dass dieser konkrete Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen unzutreffend sein könnte. Der Beigeladenen zu 4. steht, wie bereits ausgeführt, eine auch gesetzlich überformte überlegene Sachkunde zu. Ihre Bewertung kann nicht ohne Weiteres durch Vorlage anderslautender Privatgutachten ersetzt werden, sondern ist erst dann als unverwertbar anzusehen, wenn ein Privatgutachten sich qualifiziert mit dem behördlichen Gutachten auseinandersetzt und schlüssig aufzeigt, dass das dort gefundene Ergebnis nicht vertretbar ist,
122vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 53.
123Dies ist der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachten nicht gelungen. Die Klägerin und ihr Gutachter haben lediglich eine eigene Bewertungsmethode unter ganz anderen Prämissen angewendet, als sie die Beigeladene zu 4. zugrunde legt. Die Klägerin hat eine andere Auffassung als die Beigeladene zu 4. vertreten, die Fehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen vernachlässigt und sich schließlich auch nicht hinreichend mit dem von der Beigeladenen ermittelten, oben genannten Fehlerbeitrag in Höhe von 1,448° auseinandergesetzt. Die von der Beigeladenen zu 4. prognostizierten Fehlerbeiträge der Bestands-Windkraftanlagen sind somit weiterhin als vertretbar anzusehen. Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 1,448² + 2,0² (gemessenes Störniveau) = 2,469] und des Gesamtwinkelfehlers nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (1,448 + 0,271, d.h. der Fehlerbeitrag der geplanten WKA)² + 2,0² = 2,637] folgt eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers durch die geplante WKA in Höhe von 0,168, d.h. von insgesamt ca. 0,2° (gerundet nach DIN 1333).
124Sollte davon auszugehen sein, dass bereits ein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen in ungewisser Höhe in dem durch Flugvermessung festgestellten Wert enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers in einer Höhe von jedenfalls rund 0,1° prognostizieren. Bei einem solchen Szenario ist der zusätzlich zu berücksichtigende Wert für die Bestands-Windkraftanlagen niedriger anzusetzen. Nach den Angaben des Gutachters der Klägerin in der mündlichen Verhandlung seien geschätzte 50 % der Auswirkungen durch Bestands-Windkraftanlagen (etwa ein Wert von 0,5°) in den Flugvermessungswerten enthalten. Folglich wäre nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4., deren Vertretbarkeit das Gericht bereits dargelegt hat, ein Wert in Höhe von ebenfalls 0,5° zusätzlich zu berücksichtigen, der nicht in den Flugvermessungen enthalten ist. Demgegenüber hat die Beigeladene zu 4. in der mit Schriftsatz vom 15. Mai 2014 dargestellten „best-case“-Berechnung angenommen, sogar 80 % der von den bestehenden Windkraftanlagen ausgehenden Fehlerbeiträge seien in den Flugvermessungen enthalten. Sie hat lediglich einen zusätzlichen, nicht in den Flugvermessungen enthaltenen Wert in Höhe von 0,290° berücksichtigt. Unterstellt man diesen, der Klägerin günstigeren Wert, ist die folgende Berechnung der Beigeladenen zu 4. nachvollziehbar: Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 0,290² + 2,0² = 2,021] und nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (0,290 + 0,271)² + 2,0² = 2,077] folgt ein zusätzlicher Fehlerbeitrag in Höhe von 0,056°, d.h. von insgesamt ca. 0,1° (gerundet nach DIN 1333).
125Diese prognostizierte Winkelfehlererhöhung von (mindestens) 0,1° ist auch relevant bzw. kann nicht außer Acht gelassen werden. Die Annahme der Beigeladenen zu 4., jedenfalls Erhöhungen des Gesamtwinkelfehlers um 0,1° seien relevant, ist nicht zu beanstanden. Die Beigeladene zu 4. stützt sich zur Begründung auf die technischen Rundungsregeln nach DIN 1333 und leitet daraus eine – hier nicht unterschrittene – „Relevanzgrenze“ von 0,1° Grad ab. Der Beigeladenen zu 4. steht auch insoweit eine besondere Sachkunde zu. Ihre Einschätzung ist von der Klägerin nicht durchgreifend in Frage gestellt worden. Soweit der Sachverständige Dr.-Ing. H1. in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, die DIN 1333 sei nicht auf physikalische Berechnungen anwendbar, ist diese Auffassung nicht weiter erläutert worden und für das Gericht deshalb nicht nachvollziehbar. Der Auffassung der Klägerin, Ergebnisse in der Größenordnung von jedenfalls rund 0,1° seien aufgrund der nach ICAO DOC 8071 zulässigen Messungenauigkeit von bis zu 0,6° (sog. Messrauschen) nicht reproduzierbar zu messen und daher „a priori“ akzeptabel, kann nicht gefolgt werden. Im Bereich der nur auf Berechnungen beruhenden Prognosen muss zur Risikovorsorge und in Anwendung eines worst-case-Ansatzes grundsätzlich der auch nicht im Bereich des sicher Messbaren liegende Fehlerwert berücksichtigt werden, da andernfalls ein erheblicher, unzumutbarer Winkelfehler aus der Summierung kleiner, zwar nur rechnerisch ermittelbarer, aber isoliert nicht sicher messbarer und zuzuordnender Fehlerbeiträge durch einzelne Bauwerke entstehen könnte. Sofern die Klägerin meint, ein solcher Summierungseffekt könne bei der Prüfung jedes weiteren Bauvorhabens berücksichtigt werden, weil sich die bestehende Vorbelastung erhöhe, belegt gerade dies die Relevanz auch kleinerer Fehlerbeiträge für die Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers. Zudem ist die maßgebliche Fehlertoleranzgrenze der VOR-Anlage bereits zum jetzigen Zeitpunkt überschritten, so dass grundsätzlich kein Spielraum für weitere Erhöhungen der Vorbelastung besteht. Schließlich ist die Gefahr einer solchen Summierung im vorliegenden Fall auch nicht aus tatsächlichen Gründen deshalb begrenzt, weil nach den Ausführungen der Klägerin auf dem Gebiet der Beigeladenen zu 5. lediglich der Vorhabenstandort als Standort für die Windkraftnutzung in Betracht komme. Da der Anlagenschutzbereich der VOR DUS nicht allein das Gebiet der Beigeladenen zu 5. umfasst, sondern teilweise auch die Gebiete anderer Städte, kann die Errichtung weiterer Windkraftanlagen an anderen Standorten nicht ausgeschlossen werden.
126Das somit für die geplante WKA eingreifende Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG aufgrund der zu erwartenden Störung der VOR DUS ist nicht unverhältnismäßig. Dabei kann offen bleiben, ob im Rahmen der Prüfung des § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG im Falle einer prognostizierten Überschreitung von Fehlertoleranzwerten überhaupt Raum für die Berücksichtigung von Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zur angemessenen Berücksichtigung von Eigentümerinteressen besteht,
127vgl. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -, juris Rn. 54; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 68; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
128oder ob mit der zu erwartenden Störung ohne Weiteres das materielle Bauverbot als Inhalts- und Schrankenbestimmung der Eigentumsfreiheit eingreift und ein Ausgleich über die gesetzlichen Entschädigungsregelungen (§ 19 LuftVG) zu suchen ist. Es bestehen jedenfalls keine vergleichbar geeigneten, die Klägerin weniger belastenden Alternativen als das Bauverbot für die geplante WKA. Aufgrund des bereits ausgeschöpften Gesamtwinkelfehlerbudgets bestehen keine Möglichkeiten zur weiteren Beschränkung des Betriebes der VOR DUS und kommt auch eine Duldung des durch die geplante WKA zusätzlich erwarteten Fehlerbeitrages vor allem angesichts der wiederherzustellenden umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS nicht in Betracht. Das Bauverbot ist kein „Selbstzweck“, sondern sichert die Funktionsfähigkeit der VOR DUS. Die prognostizierte Erhöhung des Winkelfehlers durch die geplante WKA wäre zwar aufgrund des bereits ausgeschöpften maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlerbudgets nicht allein kausal für die Toleranzüberschreitung. Zudem ist die VOR DUS wegen dieser Vorbelastung derzeit nur noch eingeschränkt für die Nutzung durch Radialflüge vorgesehen. Es mag auch unterstellt werden, dass die VOR DUS tatsächlich selten genutzt wird. Diese Einwände greifen jedoch nicht durch. Jede weitere Erhöhung der bestehenden Vorbelastung der VOR DUS würde die geplante Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der Anlage beeinträchtigen. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die VOR DUS für den Luftverkehr trotz der derzeitigen eingeschränkten Nutzbarkeit relevant ist, so dass eine weitere Einschränkung des durch § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG geschützten Betriebes der VOR DUS auch aus diesem Grund nicht in Betracht kommt. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4., die die Klägerin nicht in Frage gestellt hat, wird die VOR DUS außer zur Navigation über Radiale für die sektoriale Einteilung der unterschiedlichen Sicherheitshöhen für einen hindernisfreien Flug (Minimum Safety Altitude – MSA) verwendet, die über Radiale definiert sind, zur operativen Planung von Flugverfahren und – jedenfalls für bestimmte Flugverfahren – zur Abwicklung des Luftverkehrs auf den Pisten 05/ L/R und 23 R/L des Flughafens E. . Zwar mag die Möglichkeit bestehen, die genannten Nutzungen der VOR DUS durch Alternativsysteme vorzunehmen und die Nutzung der VOR DUS generell zu vermeiden. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 4. werden jedoch im Rahmen der Planung und Durchführung von Flugverfahren die verwendeten Navigationseinrichtungen und auch die verwendeten Wegpunkte und Radiale verändert, so dass eine derzeitig geringe Nutzung der VOR DUS nichts über die zukünftige Einbindung der Anlage aussagen würde. Zudem würde der Planungsspielraum der Flugsicherungsorganisation begrenzt. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass das hohe Sicherheitsniveau der Flugsicherung insbesondere auf dem Vorhandensein mehrerer, verschiedener (Navigations-) Systeme beruht, die jeweils redundant arbeiten, so dass bei Ausfall eines Systems immer andere Auffangsysteme (sog. fall-back-Lösungen) zur Verfügung stehen. Jedem einzelnen dieser Systeme könnte der Einwand der Klägerin entgegen gehalten werden, es könne auch durch Alternativen ersetzt werden. Damit würde jedoch jeder Wegfall einer Alternative zu einer Erhöhung des Risikos für die Luftfahrt und in letzter Konsequenz (etwa bei alleiniger Nutzung des „Schnappskompasses“) zu einer größeren Gefahr eines Schadenseintritts führen. Dies muss die Beigeladene zu 4., die gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG auch zur Abwehr betriebsbedingter Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs verpflichtet ist, nicht hinnehmen. Es mag auch zutreffen, dass die VOR-Technik durch Modernisierungen an Bedeutung für die Luftfahrt verloren hat. Sie gehört jedoch nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 der Flugausrüstungsverordnung (FSAV) im Geltungsbereich der FSAV zur Mindestausrüstung von Luftfahrzeugen. Es ist weiterhin damit zu rechnen, dass einige ältere Luftfahrzeuge auf die VOR-Technik zur Navigation angewiesen sein können,
129vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 36 f.
130Daher ist die Vorhaltung eines ICAO-konform betriebenen VOR-Systems zum einen als fall-back-Lösung geeignet und zum anderen insbesondere an internationalen Flughäfen wie auch dem Düsseldorfer Flughafen, die von vielen Luftfahrzeugen angeflogen werden, als ein Standardnavigationsinstrument unverzichtbar.
131Steht somit das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 LuftVG dem Vorhaben entgegen, kann offen bleiben, ob die Versagung der beantragten Genehmigung zudem auch auf Belange des Denkmalschutzes gestützt werden könnte und bedarf es der von der Klägerin hilfsweise beantragten Beweiserhebung nicht.
132Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1., nicht jedoch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5., der Klägerin aufzuerlegen, weil die Beigeladenen zu 2. bis 5. keinen Antrag gestellt und daher kein Kostenrisiko getragen haben.
133Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
134Das Gericht lässt die Berufung gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil der Frage nach dem Umfang der gerichtlichen Überprüfbarkeit einer Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG und der weiteren Frage, welche Maßstäbe bei der Beurteilung anzulegen sind, ob Flugsicherungsanlagen durch Windkraftanlagen gestört werden können, grundsätzliche Bedeutung zukommt.
135Beschluss:
136Der Streitwert wird auf 68.730,-- Euro festgesetzt.
137Gründe:
138Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1GKG erfolgt und berücksichtigt Ziffer 19.1.1 des Streitwertkataloges des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2004, wonach für Klagen auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ein Wert in Höhe von 2,5 % der Investitionssumme (hier 2.749.200 €) anzusetzen ist.
(1) Bauwerke dürfen nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt seine Entscheidung der für die Genehmigung des Bauwerks zuständigen Behörde oder, falls es einer Genehmigung nicht bedarf, dem Bauherrn mit.
(1a) Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung veröffentlicht amtlich die Standorte aller Flugsicherungseinrichtungen und Bereiche um diese, in denen Störungen durch Bauwerke zu erwarten sind. Die Flugsicherungsorganisation meldet ihre Flugsicherungseinrichtungen und die Bereiche nach Satz 1 dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung. Die jeweils zuständigen Luftfahrtbehörden der Länder unterrichten das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung, wenn sie von der Planung von Bauwerken innerhalb von Bereichen nach Satz 1 Kenntnis erhalten.
(2) Die Eigentümer und anderen Berechtigten haben auf Verlangen des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung zu dulden, dass Bauwerke, die den Betrieb von Flugsicherungseinrichtungen stören, in einer Weise verändert werden, dass Störungen unterbleiben. Das gilt nicht, wenn die Störungen durch Maßnahmen der Flugsicherungsorganisation mit einem Kostenaufwand verhindert werden können, der nicht über dem Geldwert der beabsichtigten Veränderung liegt.
(3) Die Absätze 1 und 2 gelten sinngemäß für die nach § 15 Abs. 1 Satz 1 genannten Gegenstände. § 30 Abs. 2 Satz 1, 2 und 4 bleibt unberührt.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1; die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5. sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
1
Tatbestand:
2Mit Schreiben vom 28. Februar 2011 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung einer Windkraftanlage (im Folgenden auch: WKA) des Typs Nordex N 100 / 2500 mit einer Nabenhöhe von 100 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem im Außenbereich des Gebiets der Beigeladenen zu 5. belegenen Grundstück B.----------weg , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8.
3Der Vorhabenstandort befindet sich in einer Entfernung von ca. 10,4 km in östlicher Richtung zur Funknavigationsanlage VOR DUS (auch: VORDME DUS). Dabei handelt es sich um ein UKW-Drehfunkfeuer, das im Eigentum der Beigeladenen zu 4. steht und von ihr als eine mit der Wahrnehmung von Aufgaben der Flugsicherung in Deutschland betraute Flugsicherungsorganisation zu Zwecken der zivilen Flugsicherung betrieben wird. Diese VOR-Anlage steht am Verkehrsflughafen E. und sendet ein Funksignal aus, mit dem Navigationsempfänger an Bord von Luftfahrzeugen bestimmen können, in welchem Winkel sich das Luftfahrzeug zu der VOR-Anlage bewegt. In einem Umkreis von 15 km zur VOR DUS befinden sich nach Angaben der Beigeladenen zu 4. bereits 17 bestehende bzw. genehmigte Windkraftanlagen.
4In ca. 1,5 km Entfernung nordöstlicher Richtung zum Vorhabenstandort befindet sich der Denkmalbereich „Alt-I. “, in dem durch die Denkmalbereichssatzung der Beigeladenen zu 5. in der Fassung vom 27. September 2007 das Erscheinungsbild, der Ortsgrundriss und die Silhouette der Ortschaft I. unter Schutz gestellt sind. In der näheren Umgebung der geplanten WKA befinden sich zudem Baudenkmäler: nordöstlich in ca. 470 m Entfernung zum Vorhabenstandort das „Gut B1. “, südöstlich in einer Entfernung von ca. 500 m das „Gut H. “ und in ca. 625 m Entfernung nordwestlich der U. .
5Die mit Schreiben vom 14. März 2011 in ihrer Funktion als Landesluftfahrtbehörde beteiligte Beigeladene zu 2. erhob mit Zwischenbescheid vom 13. April 2011 vorsorglich Bedenken gegen die Errichtung der geplanten Windkraftanlage. Das Bauvorhaben sei von § 14 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) betroffen. Daher seien die Beigeladenen zu 1. und zu 4. um Stellungnahme gebeten worden.
6Mit Schreiben vom 1. Juni 2011 nahm die Beigeladene zu 4. gutachtlich Stellung und teilte der Beigeladenen zu 2. mit, aus zivilen Hindernisgründen und militärischen Flugsicherungsgründen bestünden gegen die geplante WKA keine Einwendungen, wenn eine im Einzelnen beschriebene Kennzeichnung als Luftfahrthindernis erfolge. Ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a LuftVG habe sie an den Beigeladenen zu 1. abgegeben.
7Mit Schreiben vom 6. Juni 2011 teilte der Beigeladene zu 1. der Beigeladenen zu 2. mit, die Vorschrift des § 18a LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen. Diese werde die Navigationsanlage VORDME (DUS) stören. In der dem Schreiben beigefügten gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. hieß es: Durch die Errichtung der WKA seien Schutzbereiche nach § 18a LuftVG von Flugsicherungsanlagen am Flughafen E. betroffen. Zu der Navigationsanlage VORDME (DUS) betrage der Abstand ca. 10400 m und verletze damit deren Schutzbereich. Durch die Errichtung von Windkraftanlagen werde die Abstrahlung des Navigationssignals im Raum gestört. Der zulässige Winkelfehler dieser Navigationsanlage liege bereits an der Toleranzgrenze, was durch den letzten Flugvermessungsbericht bestätigt werde. Durch die Errichtung der geplanten WKA werde dabei eine zusätzliche Störung erwartet, die nicht mehr innerhalb des zulässigen Toleranzbereiches liege.
8Mit Bescheid vom 29. Juni 2011 versagte die Beigeladene zu 2. ihre luftrechtliche Zustimmung zu dem Vorhaben. Rechtsgrundlage seien §§ 14 und 18a LuftVG. Zur weiteren Begründung führte die Beigeladene zu 2. im Wesentlichen die Gründe an, die der Beigeladene zu 1. ihr mitgeteilt hatte.
9In seinen Stellungnahmen vom 7. und vom 18. Oktober 2011 sowie vom 2. und vom 20. März 2012 machte der Beigeladene zu 3. Bedenken gegen die Errichtung der geplanten WKA geltend. Von der Planung sei der Denkmalbereich von Alt-I. betroffen, dessen geschützte Ortsansicht in der Denkmalbereichssatzung durch festgelegte Sichtachsen fixiert sei. Diese würden durch das Hinzufügen eines weiteren Elements erheblich gestört. Außerdem seien drei geschützte landwirtschaftliche Hofanlagen in ihrem Erhalt gefährdet, weil das Vorhaben zu einer eingeschränkten Belichtung, zu erhöhter Geräuschentwicklung und zu einer optischen Beeinträchtigung der umgebenden Landschaft führe.
10Mit Bescheid vom 3. April 2012 lehnte der Beklagte die Erteilung der beantragten Genehmigung ab und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Beigeladene zu 2. habe die erforderliche luftrechtliche Zustimmung für die Errichtung der Windkraftanlage unter Berücksichtigung der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. abgelehnt, weil dadurch die Navigationsanlage VORDME des Flughafens E. unzulässig gestört werde. Ferner habe der Beigeladene zu 3. erhebliche Bedenken gegen das Bauvorhaben erhoben, da der Denkmalbereich Alt-I. sowie die drei denkmalgeschützten landwirtschaftlichen Hofanlagen Gut H. , Gut B1. und U. erheblich beeinträchtigt würden. Da somit der Errichtung und dem Betrieb der beantragten Anlage öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden sowie erhebliche Gefahren und Nachteile für die Nachbarschaft nicht ausgeschlossen seien, lägen die Genehmigungsvoraussetzungen nicht vor.
11Die Klägerin hat am 30. April 2012 Klage erhoben.
12Die Klage sei zulässig, da die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. vom 6. Juni 2011 keinen anfechtbaren, in Bestandskraft erwachsenen Verwaltungsakt darstelle. Zur weiteren Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, sie habe einen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 sei rechtswidrig. Die erforderliche Zustimmung der Luftfahrtbehörden gelte kraft der Zustimmungsfiktion nach §§ 14 Abs. 1, 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG unwiderruflich als erteilt, weil die Entscheidung der Luftfahrtbehörde nicht innerhalb der gesetzlichen Frist von zwei Monaten ergangen und eine Fristverlängerung weder beantragt noch erteilt worden sei. Zudem lägen die Voraussetzungen für die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung nicht vor. Diese könne nicht auf § 14 LuftVG gestützt werden, weil der Anwendungsbereich dieser Vorschrift, der lediglich Gefahren erfasse, die auf der Höhe eines geplanten Bauwerkes beruhten, nicht eröffnet sei. Soweit die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung auf § 18a Abs. 1 LuftVG gestützt werde, lägen die Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht vor. Durch die Errichtung der geplanten WKA sei keine „Störung“ der Flugsicherungseinrichtung zu erwarten. Der Begriff „Störung“ setze eine nachteilige Beeinflussung der Navigationsanlage durch ein geplantes Bauwerk voraus, die die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs, d.h. die konkrete Gefahr eines Schadenseintritts, berge. Das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar. Die Voraussetzungen für die Annahme eines Beurteilungsspielraums lägen nicht vor. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Beurteilungsspielraum im Rahmen artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände sei nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar, weil die hier vorzunehmende Beurteilung objektiv nachvollziehbaren, naturwissenschaftlich-technischen Kriterien folge. Für das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei die Beigeladene zu 4. darlegungsbelastet. Diese Darlegungslast habe sie nicht ausreichend erfüllt. Ihre Darlegung einer zu erwartenden Störung der VOR DUS durch die Errichtung der geplanten WKA sei nicht schlüssig. Die Beigeladene zu 4. gehe unzutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler in Höhe von ± 3,0° aus. Ein Wert in dieser Höhe lasse sich dem Dokument ICAO Annex 10 Anhang C, § 3.7.3.4 und den übrigen von der Beigeladenen zu 4. zitierten Dokumenten nicht als verbindlich entnehmen. Es sei fehlerhaft, dass die Beigeladene zu 4. nicht auf das Dokument ICAO Annex 8071 abstelle, aus dem insbesondere hervorgehe, dass von einem maximalen Gesamtfehlerbudget in Höhe von ± 3,5° auszugehen sei und auch kurzzeitige Maximalwerte von bis zu ± 6,5° zulässig seien. Der von der Beigeladenen zu 4. vorgenommene lineare Abzug eines Wertes in Höhe von ± 2,0° für den Anlagenfehler sei physikalisch unzulässig und entspreche nicht den Vorgaben der ICAO. Vielmehr müsse der tatsächliche Anlagenfehler ermittelt und der Beurteilung zugrunde gelegt werden. Der lineare Abzug eines Anlagenfehlerwertes in Höhe von ± 2,0° greife in die Baufreiheit von Vorhabenträgern ein und sei nicht erforderlich, weil der Betrieb einer VOR-Anlage auch mit einem deutlich niedrigeren Anlagenfehler möglich sei. Dies treffe auch auf die vorliegende VOR DUS zu, für die eine am 19. August 2010 vorgenommene Messung Schwankungen von lediglich + 0,87° und – 0,39° gezeigt habe. Die Beigeladene zu 4. gehe fehlerhaft von einem Anlagenschutzbereich der VOR DUS aus, in dem nur eine maximal zulässige Anzahl von Windkraftanlagen festgelegt sei. Bei Belegenheit eines Vorhabenstandortes in den durch ICAO EUR DOC 015 angegebenen Bereichen müsse im Einzelfall eine Analyse der tatsächlich zu erwartenden Störeffekte erfolgen. Die von der Beigeladenen zu 4. angewendete Berechnungsmethode zur Ermittlung der Fehlerbeiträge sei mangelhaft. Die Methode sei nicht offengelegt worden. Weder die aufgrund ihrer Vereinfachungen ungeeignete ENAC-Studie aus dem Jahr 2008 noch die Berechnung der Beigeladenen zu 4. seien durch Messungen validiert. Die Berechnung entspreche nicht dem Stand der Technik und den Vorgaben der ICAO, wonach eine Computersimulation zur Analyse der Effekte durchzuführen sei. Die Beigeladene zu 4. gelange zu unzutreffenden Bewertungsergebnissen. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Beigeladene zu 4. zunächst von einem Störbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen in Höhe von 1,1° und zuletzt von einem Wert in Höhe von 1,4° ausgegangen sei. Zudem wende die Beigeladene zu 4. die sog. Root-Square-Sum (RSS)- Formel zur mathematischen Berechnung der Störbeiträge willkürlich an. Bei korrekter Anwendung dieser Formel ergebe sich ein zusätzlich zu erwartender Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von nur 0,015° und nicht, wie die Beigeladene zu 4. annehme, ein Wert von 0,168°. Eine Abhängigkeit der Störbeiträge durch Windkraftanlagen von Windrichtung und -stärke bestehe jedenfalls im vorliegenden Fall nicht. Eine Kumulation der Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen und der geplanten WKA sei ausgeschlossen, weil die bestehenden Anlagen mehrheitlich im Westen, die geplante Anlage dagegen im Osten der VOR DUS lägen. Die Beigeladene zu 4. berücksichtige die Vorbelastung durch bestehende Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt, weil nicht auszuschließen sei, dass diese Vorbelastung bereits zu einem großen Teil in dem durch Flugvermessung nachgewiesenen Fehlerwert enthalten sei. Der Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen dürfe daher auch bei Annahme eines worst-case-Szenarios nicht in voller Höhe berücksichtigt werden. Nach neuesten fachlichen Erkenntnissen durch ein Gutachten des Sachverständigen Dr.-Ing. C. müsse grundsätzlich in Frage gestellt werden, ob Windkraftanlagen außerhalb eines 3 km-Radius einer Funknavigationsanlage überhaupt zu einer Störung der Anlage führen könnten. Lege man die Maßstäbe der Beigeladenen zu 4. an, müsse die VOR DUS aus Gründen der Sicherheit des Luftverkehrs bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt abgeschaltet werden, weil eine nicht mehr hinnehmbare Störung bereits ohne den Zubau der geplanten WKA vorliege. Nach den vorgelegten Messungen liege der erwartete Fehler (ohne den Anlagenfehler) bereits bei 2,469°. Bei Hinzurechnung des Anlagenfehlers von 2° nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. ergebe sich ein Gesamtfehlerwert von 4,469°, der deutlich über dem von der Beigeladenen für höchstens zulässig erachteten Wert von 3,0° liege. Da nicht erst die geplante WKA zu einer Überschreitung der Grenzwerte führe, könne § 18a Abs. 1 LuftVG keine Anwendung finden. Da die bestehenden Störbeiträge nicht beseitigt werden könnten, sei nicht mit der Wiederherstellung einer uneingeschränkten Nutzbarkeit der VOR DUS zu rechnen. Eine – unterstellte – Überschreitung der Fehlertoleranzwerte durch die Errichtung der geplanten WKA habe keine luftfahrtbetriebliche Relevanz. Die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs sei nicht dargelegt worden. Allein die Überschreitung der Fehlertoleranzwerte sei hierfür nicht ausreichend. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. seien selbst der Auffassung, VOR-Anlagen dienten nicht der unmittelbaren Verhütung von Gefahren und eine Überschreitung der ICAO-Grenzwerte führe zu keiner unmittelbaren Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Die VOR DUS besitze auch im Übrigen keine Relevanz für den Luftverkehr, insbesondere stünden ausreichend Alternativverfahren für die Nutzung der VOR DUS zur Verfügung. Auch nach den Ergebnissen des Gutachtens der Firma NAVCOM Consult durch den Gutachter Dr.-Ing. Greving vom 22. Mai 2013, ergänzt durch die weiteren Stellungnahmen vom 22. Mai 2013, vom 25. September 2013, vom 25. März 2014 und vom 5. Juni 2014, seien Störungen der VOR DUS nicht zu erwarten. Die durchgeführten Computersimulationen ließen einen zusätzlichen Winkelfehlerbeitrag durch die geplante WKA erwarten, der unter ± 0,3° und im worst-case unter ± 0,5° und somit innerhalb der ICAO-Bestimmungen liege. Die Versagung der beantragten Genehmigung sei bei unterstellter Annahme einer Störung unverhältnismäßig, weil kein maßvoller Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen erfolgt sei. Der Errichtung der WKA stünden auch Belange des Denkmalschutzes nicht entgegen. Ein „Entgegenstehen“ setze überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses voraus, die hier nicht vorlägen. Dies gehe aus einer von der Klägerin eingeholten gutachterlichen Ersteinschätzung durch den Sachverständigen Dr. E1. vom 21. Juni 2012 hervor.
13Die Klägerin hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die zuvor genannten Gutachten und gutachterlichen Stellungnahmen vorgelegt, auf deren Inhalt wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird.
14Die Klägerin beantragt,
15den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 3. April 2012 zu verpflichten, ihr die am 28. Februar 2011 beantragte immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Windkraftanlage des Typs Nordex N 100/ 2500 mit einer Nennleistung von 2.500 kW, einer Nabenhöhe von 100 m, einem Rotordurchmesser von 99,8 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem Grundstück B.----------weg in 00000 S. , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8, zu erteilen.
16Der Beklagte beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Er ist der Ansicht, die Klage sei unzulässig. Der Beigeladene zu 1. habe mit nunmehr bestandskräftigem Bescheid vom 6. Juni 2011 entschieden, durch die Errichtung der beantragten WKA werde die VOR DUS gestört. Die luftrechtliche Zustimmung gelte nicht kraft gesetzlicher Fiktion als erteilt, weil hier eine stillschweigende Fristverlängerung gewährt worden sei und weil der Eintritt der Fiktionswirkung voraussetze, dass eine Zustimmung rechtmäßig erteilt werden könne. Dies sei hier nicht der Fall. Im Rahmen der luftrechtlichen Prüfung bestehe ein Beurteilungsspielraum der zuständigen Stelle. Die Versagung der Genehmigung werde auch auf entgegenstehende Belange des Denkmalschutzes gestützt. Wegen der noch ausstehenden Beteiligungen des Amtes für Bodendenkmalpflege des Beigeladenen zu 3. und des Deutschen Wetterdienstes könne die Klage allenfalls mit einem auf erneute Bescheidung gerichteten Antrag Erfolg haben.
19Der Beigeladene zu 1. beantragt,
20die Klage abzuweisen.
21Er ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, und begründet dies im Wesentlichen wie folgt: Für das Vorhaben bestehe ein Bauverbot gemäß § 18a Abs. 1 LuftVG, für das keine gesetzliche Zustimmungsfiktion greife. § 18a Abs. 1 LuftVG setze nicht das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr voraus. Andernfalls laufe der Anwendungsbereich der Vorschrift leer. Es sei zweifelhaft, ob eine solche Gefahr überhaupt durch die Störung einer VOR-Anlage eintreten könne, weil die Sicherheit des Luftverkehrs durch andere Verfahren weiter gewährleistet werde. Unmittelbarer Schutzzweck der Vorschrift sei die Funktionsfähigkeit von Flugsicherungseinrichtungen. Das Vorliegen einer darüber hinausgehenden „luftfahrtbetrieblichen Relevanz“ sei nicht erforderlich. Bei der Entscheidung, ob eine Störung von Flugsicherungseinrichtungen zu erwarten sei, habe die Verwaltungsbehörde einen Beurteilungsspielraum, dessen gerichtlich überprüfbare Grenzen hier nicht überschritten seien. Die Entscheidung sei auf der Grundlage gutachterlicher Stellungnahmen der Beigeladenen zu 4. erfolgt, die wissenschaftlich vertretbar seien und fachliche Fehler nicht erkennen ließen. Diese könnten nicht durch Vorlage eines anderslautenden Gutachtens ersetzt werden. Nach der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. sei nachvollziehbar ein zusätzlicher Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° prognostiziert worden. Eine solche Prognose könne naturgemäß nur rechnerisch erfolgen. Eine gesetzliche Vorgabe bestimmter Methoden gebe es nicht. Die Durchführung von Computersimulationen sei durch ICAO EUR DOC 015 nicht bindend vorgeschrieben. Im Rahmen der Bewertung der Vorbelastung sei zu beachten, dass Flugvermessungen lediglich Momentaufnahmen, d.h. nicht zwingend den worst-case abbildeten und daher nicht geeignet seien darzustellen, ob für eine Navigationsanlage noch Spielraum für weitere Störeinflüsse gegeben sei. Erforderlich seien daher Berechnungen unter Annahme von worst-case-Szenarien, die auch Störeinflüsse durch bereits genehmigte, aber möglicherweise noch nicht errichtete Windkraftanlagen berücksichtigten. Die Beigeladene zu 4. gehe zutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler von ± 3,0° aus. Das von der Klägerin im Wesentlichen angeführte ICAO DOC 8071, in dem ein Wert in Höhe von ± 3,5° genannt werde, sei nicht maßgeblich, da es sich nur auf radiale Nutzungen von VOR-Anlagen beziehe, für die höhere Toleranzwerte akzeptabel seien. Für andere Nutzungsmöglichkeiten der VOR DUS, insbesondere die Flächennavigation, seien nach dem anwendbaren ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 geringere Toleranzwerte erreichbar und üblich. Von dem maximalen Gesamtfehler dürfe ein Wert von ± 2,0° für den anlageninternen Winkelfehler linear abgezogen werden. Dieser Spielraum sei Teil des bestimmungsgemäßen und zugelassenen Betriebs der VOR-Anlage. Das Zugrundelegen eines „tatsächlichen“ bzw. niedrigeren anlageninternen Winkelfehlers führe zu häufigeren Abschaltungen der VOR und dadurch zu Beeinträchtigungen in der Abwicklung des Luftverkehrs, da in diesem Fall häufigere Wartungen vorzunehmen seien und Schwankungen der Anlage (außer solchen aufgrund des Nordausrichtungsfehlers) weder beherrschbar noch vorhersehbar seien. Die Auffassung des von der Klägerin beauftragten Gutachters, nur messbare Effekte seien zu berücksichtigen, widerspreche dem erforderlichen worst-case-Ansatz und sei unzutreffend, weil andernfalls viele kleine, für sich betrachtet nicht messbare Effekte permanent summiert werden könnten. Die Anwendung der RSS-Formel durch die Beigeladene zu 4. sei nicht zu beanstanden. Sie nehme keine unzulässige „Doppelverwertung“ von Störbeiträgen durch die bestehenden Windkraftanlagen vor, sondern vertrete einen zulässigen worst-case-Ansatz. Die Forschungsergebnisse des Gutachters Dr.-Ing. C. seien nach dessen Angaben nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen zeige dieses Gutachten, dass die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf (D)VOR-Anlagen in der wissenschaftlichen Diskussion stünden. Die zu erwartenden Störungen der VOR DUS seien nicht hinnehmbar. Die Anlage werde zu Navigationszwecken und für konventionelle An- und Abflugverfahren des Flughafens E. genutzt, stehe Fluglotsen zur Staffelung von Luftfahrzeugen zur Verfügung und habe auch Relevanz für die operative Planung von Flugverfahren und damit für die prognostische Ermittlung der Lärmbelastung durch den Flugverkehr. Die von der Klägerin geforderten Einschränkungen des Betriebes der Anlage bedeuteten eine unzumutbare Störung.
22Die Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag.
23Sie ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Errichtung der geplanten WKA stehe § 18a LuftVG entgegen. Eine Genehmigungsfiktion greife mangels gesetzlicher Verweisung nicht ein. Das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr sei für das Bauverbot nach § 18a LuftVG nicht erforderlich.
24Der Beigeladene zu 3. stellt keinen Antrag.
25Er wiederholt, vertieft und ergänzt im Wesentlichen seine bisherigen Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren.
26Die Beigeladene zu 4. stellt keinen Antrag.
27Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, da dem Vorhaben § 18a Abs. 1 LuftVG entgegen stehe. Das zulässige Fehlerbudget der VOR DUS sei bereits zum jetzigen Zeitpunkt ausgeschöpft und durch die Errichtung der beantragten WKA seien weitere, nicht mehr akzeptable Störungen zu erwarten. Nach § 18a Abs. 1 LuftVG sei lediglich das Vorliegen eines konkreten Störpotentials erforderlich, nicht jedoch eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Daher liege eine Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG bereits bei einer Überschreitung von Fehlergrenzwerten für die Navigationstechnik vor. Dem Beigeladenen zu 1. stehe im Rahmen der Entscheidung ein Prognose- und Beurteilungsspielraum zu, da allgemein anerkannte Methoden zur Beurteilung fehlten und überragend wichtige Rechtsgüter zu schützen seien. Die Beigeladene zu 4. habe gemäß der Bestimmungen in ICAO EUR DOC 015 eine individuelle ingenieurmäßige Prüfung auf mögliche Auswirkungen vorgenommen. Entsprechend der maßgeblichen ICAO-Bestimmungen (ICAO Annex 10, Annex 11 und RTCA DO-196) sei ein maximal zulässiges Gesamtfehlerbudget von ± 3,0° zugrunde zu legen. Die von dem Gutachter der Klägerin herangezogenen ICAO-Bestimmungen, nach denen ein Wert von ± 3,5° und mehr zulässig sein könne, seien nicht verbindlich, behandelten zum Teil nur die Nutzung der VOR für Radialflüge und nicht auch für die Flächennavigation und seien im Übrigen widersprüchlich. Das Fehlerbudget für die Bodenstation sei zutreffend mit ± 2,0° angesetzt worden. Dies entspreche den verpflichtenden Vorgaben von ICAO Annex 10, § 3.3.3. Es sei zulässig und entspreche insbesondere auch dem internationalen Standard ICAO DOC 8168 PANS OPS Vol. II Part. I und II, bei der Berechnung der Störbeiträge diesen Toleranzwert voll zu berücksichtigen und nicht die reale Winkelfehlerabweichung der VOR-Anlage, die auch für die VOR DUS in regelmäßigen Abständen gemessen werde. Diese Messungen (etwa vom 19. August 2010) zeigten je nach Radial Schwankungen des Anlagenfehlers von + 0,39° bis - 0,87°. Zusätzlich müssten weitere mögliche, kurzzeitige Schwankungen des Anlagenfehlers berücksichtigt werden. Die Festlegung engerer Werte für die Sendeparameter der VOR-Anlage führte zu häufigeren Abschaltungen der VOR und damit zur fehlenden Verfügbarkeit für die Luftfahrt. Der bei Annahme eines worst-case-Szenarios vorzunehmende lineare Abzug des Anlagenfehlers von dem Gesamtfehlerbudget sei ICAO-konform und ergebe ein Rest-Fehlerbudget von ± 1,0° für externe Störbeiträge. Flugvermessungen hätten ergeben, dass dieses Fehlerbudget im nahezu gesamten Radialbereich der VOR DUS bereits überschritten werde. Dies decke sich mit den Berechnungen der Beigeladenen zu 4, wonach von dem Bestand nunmehr 17 genehmigter oder errichteter Windkraftanlagen ein Störbeitrag von ± 1,4° - 1,5° ausgehe. Die VOR DUS sei daher bereits zum jetzigen Zeitpunkt nur noch eingeschränkt zur Nutzung für Radialflüge freigegeben, für die ein höherer Gesamtwinkelfehler akzeptabel sei. Nach den Berechnungen werde sich durch die Errichtung der geplanten WKA ein zusätzlicher Störbeitrag von ± 0,3° ergeben. Die Berechnung der Störbeiträge von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen sei äußerst komplex und noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen, an deren Erkenntnisgewinn die Beigeladene zu 4. ihre Bewertungsmethodik stetig anpasse. Sie stütze sich als Grundlage auf die Studie der ENAC aus dem Jahr 2008, da keine durch rückführbare Messwerte validierten Simulations- oder Berechnungsmethoden existierten. Die Durchführung von Computersimulationen sei nach den ICAO-Bestimmungen lediglich eine Option. Die von dem Gutachter der Klägerin verwendete Methodik sei ebenfalls nicht durch rückführbare Messungen validiert und stelle nach wissenschaftlichen Maßstäben lediglich eine Meinungsäußerung dar. Die Bewertung der Beigeladenen zu 4. werde nicht durch eine vermeintliche „Doppelverwertung“ der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen in Frage gestellt. Gemäß ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, § 3.2.2.d sei es unwahrscheinlich, den maximal zu erwartenden Winkelfehler durch Flugvermessungen zu identifizieren. Daher sei der tatsächliche Anteil der Auswirkungen von bestehenden Windkraftanlagen an den Werten der Flugvermessung unklar. Es entspreche einem worst-case-Ansatz, den Winkelfehleranteil der bestehenden Windkraftanlagen an den durch Flugvermessungen festgestellten Werten zu vernachlässigen und den berechneten Störbeitrag durch diese Anlagen in voller Höhe zu berücksichtigen. Die RSS-Formel sei nicht so anzuwenden wie es die Klägerin annehme, da dies voraussetze, dass die einzelnen Störquellen voneinander statistisch unabhängig seien. Dies sei bei Windkraftanlagen jedoch fragwürdig, da ihre Störbeiträge mit der Windrichtung und –stärke gemeinsame Ursachen haben könnten. Hiervon gehe die Beigeladene zu 4. in Annahme eines worst-case-Ansatzes aus und wende daher die RSS-Formel nur eingeschränkt an. Die daraus folgenden Berechnungsergebnisse ließen sich mit den Flugvermessungsergebnissen auch besser in Einklang bringen. Im Übrigen zeige auch eine hilfsweise angestellte „best case“-Berechnung, bei der angenommen werde, dass in den durch Flugvermessungen festgestellten Werten bereits 80% der Auswirkungen durch bestehende Windkraftanlagen enthalten seien, dass durch die Errichtung der geplanten Windkraftanlage eine nicht zu vernachlässigende Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers zu erwarten sei. Zudem müsse berücksichtigt werden, dass es weitere „wissenschaftliche Grauzonen“ in Bezug auf mögliche zusätzliche Störbeiträge durch die drehenden Rotoren der Windkraftanlagen gebe. Die Ergebnisse aus dem Gutachten zur DVOR MIC durch den Gutachter Dr.-Ing. C. seien nicht auf die VOR DUS übertragbar. Zudem müssten die Schlussfolgerungen dieser Untersuchung noch geprüft werden. Die zusätzlichen Störbeiträge seien von „luftfahrtbetrieblicher Relevanz“ bzw. nicht hinnehmbar. Eine Beeinträchtigung der VOR-Funksignale habe Auswirkungen auf die Lärmbelastung durch Luftverkehr, auf die ausgestoßenen CO2-Emissionen, die Nutzung der Kapazitäten im Luftraum und die über Radiale definierte Einteilung der Sektoren für die Minimal Safety Altitude (Mindesthöhe für hindernisfreien Flug – MSA). Daneben sei die VOR DUS in Flugverfahren von den Pisten 05 L/R und 23 R/L und in das Luftraumnutzungskonzept eingebunden. Die VOR DUS diene auch als Redundanzverfahren, das für viele Luftfahrzeuge nutzbar sei. Demgegenüber seien die vorhandenen alternativen Flugverfahren nicht immer und nicht für jedes Luftfahrzeug nutzbar. Da eine eingeschränkte Nutzung der VOR DUS für Radialflüge möglich sei, müsse die Anlage nicht außer Betrieb genommen werden. Weitere, von der Klägerin verlangte Einschränkungen könnten jedoch nicht hingenommen werden. Die umfassende Nutzbarkeit der VOR DUS solle mittel- bis langfristig wiederhergestellt werden. Eine Verpflichtung der Beigeladenen zu 4. zu einem Systemupgrade auf eine störunempfindlichere DVOR-Anlage mit Kosten von bis zu ca. 1.000.000 €, um ein höheres Fehlerbudget zur Errichtung von Windkraftanlagen zu schaffen, bestehe nicht.
28Die Beigeladene zu 5. stellt keinen Antrag.
29Sie weist auf ihr Interesse an der Errichtung von Windkraftanlagen auf ihrem Gebiet hin. Die Nutzung der Windenergie an dem Standort werde durch die Entscheidung der Luftfahrtbehörden massiv eingeschränkt.
30In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten und der von der Klägerin beauftragte Gutachter Dr.-Ing. H1. ihre Auffassungen zu den Fragen der Beeinträchtigungen denkmalrechtlicher und luftrechtlicher Belange erläutert. Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin haben folgenden Hilfsbeweisantrag gestellt: „Wir beantragen zum Beweis der Tatsache, dass vom Standort 5 und 6 (Karte: Standorte-Übersicht) aus, die denkmalwerten Elemente der mittelalterlichen Ortssilhouette Alt-I1. nicht sichtbar sind, sondern lediglich die Kirchtürme der katholischen und evangelischen Kirche (ohne Details), sowie das Industriegebiet I. mit großmaßstäblichen, eckigen, langgezogenen weißen Flachbauten, die Inaugenscheinnahme der Sichtbeziehung vom Standort 5 und 6 zur geplanten Windenergieanlage der Klägerin und zum Ortsbild der Stadt I. im Rahmen eines Ortstermins.“
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33Die Klage hat keinen Erfolg.
34Sie ist zulässig.
35Insbesondere besteht für die Klage ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis. Die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. nach § 18a Abs. 1 Satz 2 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) vom 6. Juni 2011 stellt keinen selbstständigen Verwaltungsakt i.S.v. § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) dar, der in Bestandskraft erwachsen könnte und selbstständig anfechtbar wäre. Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG ist, wie sich insbesondere aus dem Wortlaut von § 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG ergibt, ein unselbstständiger Mitwirkungsakt in einem gestuften Verwaltungsverfahren ohne Außenwirkung, gegen den gemäß § 44a Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Rechtsbehelfe nur gleichzeitig mit der Sachentscheidung – hier der Versagung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung – geltend gemacht werden können,
36vgl. VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, Stand: 17. EGL Juni 2013, § 18a Rn. 14, 35, 50; Federwisch/Dinter, Windenergieanlagen im Störfeuer der Flugsicherung, in: NVwZ 2014, 403 (404 f.); a.A.: Hüttig/Giemulla u.a.: Flugsicherheitsanalyse der Wechselwirkungen von Windenergieanlagen und Funknavigationshilfen DVOR/VOR der Deutschen Flugsicherung GmbH vom 1. Juni 2014, S. 68 ff.; abrufbar unter:http://www.schleswig-holstein.de/MELUR/DE/Service/Presse/PI/PDF/2014/Gutachten_Windenergie__blob=publicationFile.pdf (im Folgenden: Hüttig/Giemulla).
37Die Klage ist jedoch nicht begründet.
38Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
39Die erforderliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist nach § 6 Abs. 1 Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer auf Grund des § 7 BImSchG erlassenen Verordnung ergebenden Pflichten erfüllt sind (Nr. 1) und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegen stehen (Nr. 2). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
40Der Genehmigung steht § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG entgegen. Das materielle Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gehört zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG,
41vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 16.
42Nach § 18a Abs. 1 LuftVG dürfen Bauwerke nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachterlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt seine Entscheidung der zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mit. Diese Voraussetzungen liegen vor.
43Der Beigeladene zu 1. hat mit Schreiben vom 6. Juni 2011 der Beigeladenen zu 2 mitgeteilt, dass § 18a LuftVG der Errichtung der geplanten WKA entgegensteht und sich dabei auf die beigefügte Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. vom 1. Juni 2011 bezogen. Diese Entscheidung des Beigeladenen zu 1., die im Rahmen der gerichtlichen Prüfung des Versagungsbescheides des Beklagten vom 3. April 2012 inzident zu überprüfen ist, ist nicht zu beanstanden.
44Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ist nicht bereits kraft gesetzlicher Fiktion gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG als erteilt anzusehen. Die luftrechtlichen Prüfungsverfahren nach den §§ 12 – 14 LuftVG einerseits und nach § 18a Abs. 1 LuftVG andererseits sind voneinander unabhängig, was auch in der Regelung der behördlichen Zuständigkeiten (dort die zivilen Luftfahrtbehörden, hier das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung) und den unterschiedlichen sachlichen Anwendungsbereichen zum Ausdruck gelangt. Mangels entsprechenden Verweises sind für das Verfahren nach § 18a Abs. 1 LuftVG die Beschleunigungsvorschriften des § 12 Abs. 2 LuftVG nicht anwendbar,
45vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O, S. 71; zur Abgrenzung der Anwendungsbereiche der Vorschriften in §§ 12 ff. LuftVG: VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -.
46Da luftrechtliche Bedenken gemäß den §§ 12 – 14 LuftVG aufgrund der Belegenheit oder aufgrund der Höhe der geplanten Windkraftanlage nicht erhoben worden sind (vgl. den „Versagungsbescheid“ der Beigeladenen zu 2. vom 29. Juni 2011, in dem zwar als Rechtsgrundlage neben § 18a auch § 14 LuftVG genannt ist, jedoch in der Begründung ausschließlich auf die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung durch den Beigeladenen zu 1. abgestellt worden ist), ist allein § 18a Abs. 1 LuftVG Maßstab der gerichtlichen Überprüfung.
47Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor. Flugsicherungseinrichtungen werden durch Bauwerke im Sinne von § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gestört, wenn mit einer nicht außerhalb jeder Wahrscheinlichkeit liegenden Möglichkeit zu erwarten ist, dass erstens die Funktion der Flugsicherungseinrichtung durch das geplante Bauwerk nachteilig beeinflusst wird und zweitens, dass durch diese Beeinflussung die Funktion der Flugsicherungsanlage für den ihr zugewiesenen Zweck in nicht hinzunehmender Weise eingeschränkt wird. Eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs bzw. die Wahrscheinlichkeit eines konkreten Schadenseintritts ist nicht erforderlich, weil die Flugsicherung nicht allein der Abwehr von Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs i.S.v. § 29 Abs. 1 LuftVG, sondern gemäß § 27c Abs. 1 LuftVG auch der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs dient. In Anbetracht dieser hochrangigen Schutzgüter sind die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Störung entsprechend gering. Für die Frage der Hinnehmbarkeit einer nachteiligen Beeinflussung kann mangels nationaler gesetzlicher und untergesetzlicher Regelung auf die Bestimmungen zurückgegriffen werden, die durch die aufgrund des Abkommens für die internationale Zivilluftfahrt (ICAO-Abkommen) vom 7. Dezember 1944 errichtete internationale Luftfahrtorganisation ICAO entwickelt worden sind. Die Dokumente der ICAO können, unabhängig davon, ob sie für die Bundesrepublik Deutschland im Einzelnen bindend sind, als fachlich anerkannte Standards für die Beurteilung des Störpotentials von Flugsicherungseinrichtungen als Maßstab herangezogen werden. Somit liegt eine nicht mehr hinnehmbare Beeinflussung und damit eine Störung einer Flugsicherungsanlage i.S.v § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG vor, wenn mit dem zuvor genannten Wahrscheinlichkeitsmaßstab davon auszugehen ist, dass die in den einschlägigen ICAO-Dokumenten bestimmten oder daraus bestimmbaren Toleranzwerte überschritten werden,
48vgl. VG Stade, Beschluss vom 27. Januar 2014 – 1 B 3181/13 – ; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – ; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 9 ff.; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 f.; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 72 f.; a.A. (konkrete Gefahr eines Schadens erforderlich): VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 – ; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -;
49Dem Beigeladenen zu 1. steht bei der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftVG ob nachteilige, nicht hinnehmbare Beeinflussungen einer Flugsicherungseinrichtung zu erwarten sind, ein Beurteilungsspielraum zu, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist,
50vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; offen gelassen durch OVG Lüneburg, Beschluss vom 13. April 2011 – 12 ME 8/11 -; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – und Beschluss vom 21. Dezember 2010 – 12 B 3465/10 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 52; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 73 f.; Weiss, Windenergieanlagen und Luftverkehrsrecht – kein luftleerer Raum, in: NVwZ 2013, 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (405 f.).
51Die Voraussetzungen eines Beurteilungsspielraumes der Beigeladenen zu 1. im Rahmen dieser Entscheidung liegen vor. Dies setzt voraus, dass sich der Norm entweder ausdrücklich oder mittels Auslegung eine Beurteilungsermächtigung entnehmen lässt, für die eine sachliche Rechtfertigung besteht. Zwar folgt aus § 18a Abs. 1 LuftVG eine Beurteilungsermächtigung nicht ausdrücklich, sie lässt sich der Vorschrift jedoch schlüssig entnehmen. Die nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu treffende Entscheidung stellt eine komplexe Prognoseentscheidung hinsichtlich der Auswirkungen bereits bestehender und zusätzlich geplanter Bauwerke dar. Zwar rechtfertigt der Charakter einer behördlichen Entscheidung als eine solche Prognoseentscheidung für sich betrachtet noch nicht die Annahme eines Beurteilungsspielraumes, sofern nicht weitere außerrechtliche, wertende Elemente der Entscheidungsfindung hinzukommen,
52vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314, 319.
53Dies ist jedoch hier der Fall. Der Verwaltungsbehörde steht hier eine wertende, wissenschaftlich-fachliche Prärogative zu. Das ergibt sich aus § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG, wonach das BAF auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation entscheidet. Die Verantwortung in rechtlicher und sachverständiger Hinsicht wird vom Gesetzgeber aufgeteilt. Der Gesetzgeber erkennt die außerrechtlichen Elemente der Entscheidungsfindung und weist – die Trennung von operativen und regulativen Aufgaben der Flugsicherung nachvollziehend – dem Beigeladenen zu 1. die im Verfahrensablauf wirksame rechtliche Verantwortung für die feststellende Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu und der Beigeladenen zu 4. aufgrund der besonderen Nähebeziehung zwischen Flugsicherungsorganisation und Flugsicherungseinrichtung und dem damit verbundenen überlegenen institutionalisierten Sachverstand die Rolle eines amtlichen Gutachters,
54vgl. dazu Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 34.
55Zwar mag der Annahme eines Beurteilungsspielraumes bei Vorliegen technischer, naturwissenschaftlich zu beurteilender Fragen die Möglichkeit der Einholung weiterer Sachverständigengutachten im (Gerichts-) Verfahren grundsätzlich entgegenstehen. Auf der Beantwortung solcher technisch-naturwissenschaftlicher Fragen beruht die Prognoseentscheidung auf Grundlage des § 18a Abs. 1 LuftVG letztlich auch. Gleichwohl spricht hier für die Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde, dass sich die zu treffende Entscheidung nicht in der Anwendung gesicherter naturwissenschaftlich-technischer, wissenschaftlich hinreichend anerkannter Erkenntnisse und Methoden erschöpft, die für das Gericht – auch unter Einholung eines weiteren Sachverständigengutachtens – überprüfbar wären. Denn weder existieren im Falle der Prognoseentscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG rechtliche Vorgaben und gesicherte, geeignete Maßstabs- und Standardbildungen noch liegen hinsichtlich der Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Flugsicherungseinrichtungen, namentlich auf VOR-Anlagen, gesicherte fachliche Erkenntnisse und Methoden vor,
56vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 50 ff.
57Auch das vorliegende verwaltungsgerichtliche Verfahren, in dem die Beteiligten um die Auslegung und Anwendung der einschlägigen ICAO-Bestimmungen, darüber, welche Fehlertoleranzgrenzen zugrunde zu legen sind, welcher anlageninterne Winkelfehler und welcher Winkelfehler für die bestehenden Windkraftanlagen und die geplante Anlage auf welche Weise zu berücksichtigen ist, über die anzuwendende Bewertungsmethode und die von – umstrittenen – physikalischen Zusammenhängen abhängige Anwendung mathematischer Formeln streiten, belegt, dass die von der Verwaltungsbehörde zu treffende Prognoseentscheidung sich nicht allein in der Anwendung naturwissenschaftlich-technischer Erkenntnisse und Methoden erschöpft, sondern zusätzlich eine vertretbare Stellungnahme in einer wissenschaftlichen Diskussion erfordert, in der noch keine allgemein akzeptierten Ergebnisse vorliegen. Zu dieser Überzeugung ist das Gericht insbesondere unter dem Eindruck der Vorträge und Diskussionen der Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung gelangt. In Anbetracht dieses Meinungsstreites würde auch die Einholung einer weiteren sachverständigen Stellungnahme nach Überzeugung des Gerichts lediglich eine weitere, nicht jedoch eine „bessere“ Meinungsäußerung im Rahmen der wissenschaftlichen Diskussion bedeuten. Die im Rahmen der zu treffenden Entscheidung vorzunehmende komplexe Prognose einschließlich einer vertretbaren Stellungnahme zur wissenschaftlich offenen Diskussion führt somit auch zu einer Wertungsabhängigkeit des Begriffs „Störung“, die ebenfalls dafür spricht, dem Beigeladenen zu 1. einen Beurteilungsspielraum zuzubilligen,
58vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314.
59Dafür spricht zudem, dass in der Wahrnehmung der Aufgaben nach § 18a Abs. 1 LuftVG eine mit der Sachkenntnis der Beigeladenen zu 4. vernetzte, gesetzliche Risikozuweisung und Vorsorgeverantwortung des Beigeladenen zu 1. besteht. Der Beigeladenen zu 4. kommt im Rahmen dieser vernetzten Verwaltungsentscheidung ein überlegener Sachverstand zu, der zwar an sich den Beigeladenen zu 1. nicht bindet, der aber aufgrund der Sachnähe der Beigeladenen zu 4. als Betreiber der jeweiligen Anlagen von vornherein ein größeres Gewicht hat als Expertisen privater Gutachter, so dass auch die durch das Gesetz anerkannte besondere Qualifikation der mit der Beurteilung betrauten Stellen für die Annahme einer Einschätzungsprärogative der Verwaltungsbehörde spricht,
60vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 10 und 52 f.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 310, 314 f.
61Schließlich besteht auch eine Vergleichbarkeit mit einer durch das Bundesverwaltungsgericht anerkannten Fallgruppe, in der das Bundesverwaltungsgericht die Annahme eines naturschutzfachlichen Beurteilungsspielraumes bei der Prüfung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände im Rahmen einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsentscheidung (ebenfalls ohne ausdrückliche gesetzliche Beurteilungsermächtigung) dem materiellen Recht mit der gleichen Begründung angenommen hat, die auch im vorliegenden Fall greift (Fehlen gesetzlicher und untergesetzlicher Vorgaben und Verfahren, keine eindeutigen, in den einschlägigen Fachkreisen allgemein anerkannten Antworten auf die umfangreichen, komplexen Fragestellungen im Zusammenhang mit den zu erwartenden Auswirkungen, insbesondere hinsichtlich der Maßstäbe für die Methode zur Risikobewertung).
62Der Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG steht auch nicht entgegen, dass hier keine besondere Verfahrensausgestaltung zum Ausgleich für die eingeschränkte gerichtliche Kontrolle besteht,
63so Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (406).
64Die Notwendigkeit eines solchen besonderen Ausgleiches beruht auf dem Gedanken, dass es in Ermangelung demokratisch ableitbarer Legitimation und der Einschränkung des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz (GG) nicht vertretbar wäre, Entscheidungsbefugnisse an sachverständige, weisungsfrei arbeitende Gremien zuzuweisen, ohne wenigstens eine weitere Kontrollmöglichkeit zu schaffen,
65vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114 Rn. 328.
66Eine solche Fallgestaltung liegt hier jedoch nicht vor. Zwar ist der Beigeladenen zu 4., wie bereits ausgeführt, als Sachverständige eine besonders starke Position auch gegenüber dem Beigeladenen zu 1. im Zuge des luftrechtlichen Prüfverfahrens nach § 18a Abs. 1 LuftVG zugewiesen. Gleichwohl ist ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG für den Beigeladenen zu 1. nicht bindend und können daher im Falle divergierender Auffassungen zwischen dem Beigeladenen zu 1. und der Beigeladenen zu 4. im Rahmen eines internen Zwischenverfahrens Bedenken ausgeräumt werden oder könnte sich der Beigeladene zu 1. bei entsprechender Begründung auch über die Einschätzung der Beigeladenen zu 4. hinwegsetzen, so dass letztlich die Verantwortung für die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG bei ihm liegt und daher kein etwaiges legitimatorisches Defizit besteht, das eine besondere Verfahrensausgestaltung erforderte.
67Besteht somit im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ein Beurteilungsspielraum des Beigeladenen zu 1. hinsichtlich der zu prognostizierenden Störung der VOR-Anlage, ist seine auf dieser Grundlage getroffene Entscheidung gerichtlich nur dahingehend überprüfbar, ob eine wissenschaftlich vertretbare Methode gewählt und einwandfrei angewendet wurde, ob der Beigeladene zu 1. vom zutreffenden Sachverhalt ausging, die Entscheidung hinreichend begründet wurde, ein angemessenes Verhältnis der Ungewissheit über die künftige Entwicklung zu den mit dem Vorhaben verbundenen Eingriffen besteht und keine offensichtliche Fehleinschätzung vorliegt,
68vgl. zum Maßstab: Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 323 m.w.N.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 – 7 C 40/11 - .
69Eine Darlegungslast der Beigeladenen zu 1. und zu 4. für die prognostizierte Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG besteht nicht. Vielmehr müsste die Klägerin substantiiert darlegen, dass der Beigeladene zu 1. die gerichtlich überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes überschritten habe.
70Gemessen an diesen Voraussetzungen ist die Entscheidung des Beigeladenen zu 1., das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen, nicht zu beanstanden. Sie überschreitet, bei Zugrundelegung der weiteren, erläuternden Stellungnahmen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. im verwaltungsgerichtlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung, die überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes nicht. Die Ausführungen der Klägerin und des von ihr beauftragte Gutachter stellen die Einschätzung des Beigeladenen zu 1. nicht in Frage.
71Die Ermittlung des maßgeblichen Sachverhaltes durch die Beigeladenen zu 1. und zu 4. begegnet keinen Bedenken. Nach Angabe der Beigeladenen zu 4. ist zuletzt ein Bestand von 17 genehmigten oder errichteten Windkraftanlagen zugrunde gelegt worden. Dem ist die Klägerin zunächst nicht entgegen getreten. Diese Anzahl von bestehenden oder genehmigten Windkraftanlagen ist auch plausibel. Der Beklagte hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 24. Januar 2013 eine Übersicht der genehmigten bzw. errichteten Windkraftanlagen im Umkreis des Flughafens E. vorgelegt. Das Gericht hat zur Plausibilitätskontrolle der Angaben der Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen 15 km Radius um den ungefähren Vorhabenstandort gezeichnet und dabei festgestellt, dass die Annahme einer Zahl von 17 bestehenden bzw. genehmigten Windkraftanlagen durch die Beigeladene zu 1. und zu 4. sich als plausibel erweist. Die Klägerin hat demgegenüber nicht substantiiert dargelegt, weshalb diese von der Beigeladenen zu 4. zugrunde gelegte Anzahl von Windkraftanlagen nicht zutreffend sein könnte. Das Gericht sieht daher keinen Anlass, die Angaben der Beigeladenen zu 4. in Frage zu stellen und weitere Ermittlungen durchzuführen.
72Die Auswahl der anzuwendenden Methode zur Beurteilung einer Störung der VOR-Anlage ist wissenschaftlich vertretbar, ihre Anwendung durch die Beigeladene zu 4. ist im Ergebnis plausibel und wird durch das von der Klägerin eingeholte Gutachten durch den Sachverständigen Dr.-Ing. H1. vom 22. Mai 2013 einschließlich seiner weiteren, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgelegten Stellungnahmen nicht durchgreifend in Frage gestellt.
73Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass es vertretbar ist, ein maximales Gesamtfehlerbudget der VOR-Anlage in Höhe von ± 3,0° zugrunde zu legen,
74vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; offen gelassen: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Weiss, a.a.O., 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (408).
75Dabei geht es um Folgendes: Wie bereits ausgeführt, ist von einer Störung der VOR-Anlage auszugehen, wenn bestimmte Fehlertoleranzen der Anlage überschritten werden, die hier als Gesamtfehler bzw. Gesamtwinkelfehler (radial signal error) bezeichnet werden. Die Ungenauigkeiten, die bei der Übertragung des von der VOR-Anlage ausgesendeten Signales entstehen, werden auch als Winkelfehler bezeichnet. Winkelfehler bis zu einer bestimmten Größe sind tolerabel und wirken sich auf die Funktionsfähigkeit der Flugsicherungsanlage nicht wesentlich aus. Der Gesamtwinkelfehler kann seine Ursachen in der VOR-Anlage selbst haben (Anlagenfehler bzw. ground station contribution oder Alignmentfehler) und ferner in externen Fehlerquellen etwa durch die Topologie, insbesondere auch Bauwerke. Der Anlagenfehler wiederum setzt sich zusammen aus dem Nordausrichtungsfehler und dem internen Anlagenfehler, also der Ungenauigkeit der Anlage selbst,
76vgl. auch die Erläuterungen bei VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 –.
77Der Ansatz des maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlers für VOR-Anlagen ist in Fachkreisen umstritten,
78vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 53.
79Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. gehen davon aus, dass außer der verbindlichen Festlegung einer Obergrenze für den Anlagenfehler der VOR-Anlage eine nach ICAO-Standards verbindliche Festlegung maßgeblicher Gesamtwinkelfehler insbesondere für die angestrebte Nutzbarkeit der VOR DUS zur Flächennavigation nicht existiert. Sie haben dargelegt, dass sie den in ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 genannten Gesamtwinkelfehlerwert von ± 3,0° (mit einer Wahrscheinlichkeit von 95%), der dort als ein in der Praxis erreichbarer Wert bezeichnet wird, als Maximal-Richtwert zugrunde legen. Dies ist in Anbetracht der bestehenden Meinungsverschiedenheiten vertretbar und nicht willkürlich. Der Beigeladene zu 1. hat die Anwendung von ICAO Annex 10, der entgegengehalten wird, die Bestimmung regele nur die Planung von Flugverfahren, zutreffend damit gerechtfertigt, das Dokument richte sich, wie sich aus Anhang 5 der VO (EU) Nr. 1035/2011 ergibt, auch an Navigationsanbieter und sei somit anwendbar.
80Die Festlegung des Gesamtwinkelfehlers auf ± 3,0° wird durch die Ausführungen der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachter nicht durchgreifend in Frage gestellt. Der Umstand, dass in anderen ICAO-Dokumenten (insbesondere auch in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.7.3.6 A und B) verschiedene anderslautende, jedoch nicht verbindliche Werte genannt werden, steht der Festlegung der Beigeladenen zu 1. und zu 4. auf den zuvor genannten Wert von ± 3,0° nicht entgegen. Diese anderslautenden Werte stellen zum Teil lediglich weitere, im internationalen Vergleich „verwendete“ bzw. „übliche“ Werte dar (so ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C). Im Übrigen haben die jeweils genannten ICAO-Dokumente auch unterschiedliche Anwendungsbereiche (wie ICAO DOC 8071). Jedenfalls existiert ein nach der ICAO verbindlicher Gesamtwinkelfehlerwert, der ausdrücklich bzw. offensichtlich auch für die Nutzung zur Flächennavigation akzeptabel ist, nicht. Es ist auch nicht erkennbar, dass für die Nutzung der VOR-Anlage zur Flächennavigation ohne Weiteres der gleiche Grenzwert wie für die radiale Nutzung angenommen werden kann. Diese Unklarheit geht nicht zu Lasten der Beigeladenen zu 4., weil ihr insoweit ein Beurteilungsspielraum zukommt,
81vgl. a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -.
82Sofern, wie hier, verbindliche Gesamtfehlerwerte nicht verfügbar sind und ein worst-case-Ansatz zugrunde zu legen ist, ist es vertretbar, aufgrund der angestrebten Nutzung zur Flächennavigation auf den in der Praxis erreichbaren Wert von ± 3,0° abzustellen. Der von der Klägerin geforderte Ansatz eines höheren Wertes von ± 3,5° unter Berufung auf den in ICAO DOC 8071 angegebenen Wert ist jedenfalls nicht besser geeignet als der Ansatz der Beigeladenen zu 4., da sich diese ICAO-Bestimmung, unabhängig davon ob sie (quasi) verbindlich ist, nur auf die Nutzung der VOR-Anlage entlang von Radialen bezieht. Der Umstand, dass die Beigeladene zu 4. den Wert von ± 3,5° unter Bezugnahme auf ICAO DOC 8071 in ihrem „Lastenheft Flugvermessung“ anführt, ist plausibel damit begründet, dass ICAO DOC 8071 im Wesentlichen Anleitungsmaterial für Messungen enthält und deshalb in dem „Lastenheft“ aufgeführt wird. Hieraus lässt sich nicht ohne Weiteres eine entsprechende Festlegung des Gesamtwinkelfehlers herleiten. Die auch für die VOR DUS vorgesehene Nutzung zur Flächennavigation wird in ICAO DOC 8071 nicht berücksichtigt. Diese Nutzungsmöglichkeit kann auch nicht außer Acht gelassen werden, da VOR-Anlagen auch für den Einsatz bei der Flächennavigation von Bedeutung sind,
83vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
84Dem kann nicht entgegen gehalten werden, die Flächennavigation sei eine später hinzugetretene Nutzungsart der Navigationsanlage, die mit den vorgefundenen Parametern „leben“ müsse. Sofern, wie hier, in den ICAO-Bestimmungen keine verbindlichen Vorgaben existieren, steht es den Mitgliedsstaaten frei, eigene Standards zur Nutzung festzulegen. Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf ICAO DOC 9613 stützen, in dem es, wie sie zitiert, heiße: „…the affected VOR may not be used“. Dies entspricht dem Vorgehen der Beigeladenen zu 4., die die beeinträchtigte VOR DUS nicht für die neuere Nutzung der Flächennavigation freigibt. Eine bindende Vorgabe an die ICAO-Mitgliedstaaten, auf die umfassende Nutzbarkeit der jeweiligen Anlage auch für neuere Nutzungen zu verzichten und höhere Fehlertoleranzen zu akzeptieren, ist nicht ersichtlich. Die Beigeladene zu 4. hat zudem dargelegt, dass mittel- bis langfristig die Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS auch zur Flächennavigation angestrebt ist. Hierfür ist zwar kein konkreter Zeitpunkt benannt worden, die Möglichkeit einer solchen Wiederherstellung erscheint jedoch bei einer geringeren Überschreitung der maximalen Fehlertoleranzwerte nicht ausgeschlossen. Demgegenüber würde das Ziel, die VOR DUS wieder vollumfänglich nutzbar zu machen, durch die Festlegung eines höheren Gesamtwinkelfehlers unwahrscheinlicher und würde die bereits bestehende Vorbelastung verfestigt. Auch der Einwand, zur Flächennavigation seien nicht stets VOR-Signale notwendig, führt nicht zu der Annahme, die Beigeladene zu 4. müsse auf eine Nutzbarkeit der VOR DUS für dieses Verfahren verzichten. Es kann davon ausgegangen werden, dass noch nicht alle Luftfahrzeuge mit der für neuere Navigationsverfahren notwendigen Ausrüstung versehen sind und daher noch VOR-Signale nutzen,
85vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
86Die Auffassung der Klägerin, ein größerer Gesamtwinkelfehler als der Wert von ± 3,0° sei akzeptabel, lässt sich auch nicht damit begründen, die Beigeladenen zu 1. und zu 4. hätten in anderen Fällen (etwa im Fall der VOR Weser) Überschreitungen der Fehlertoleranzwerte auf einen Wert von 4° bis 5° hingenommen. Selbst wenn dies zutreffen sollte, folgt daraus kein Anspruch, dass auch bei der VOR DUS eine ähnliche Überschreitung – über die nach den ICAO-Dokumenten vorgesehenen Toleranzwerte – hingenommen wird.
87Keinen durchgreifenden Bedenken begegnet es ferner, dass die Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen anlageninternen Fehler von ± 2,0° ansetzen und diesen Wert von dem Gesamtwinkelfehlerbudget linear abziehen,
88vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 82; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
89Ausgehend von der Regelung in ICAO Annex 10 § 3.3.3.2, wonach der Anlagenfehler einen Wert in Höhe von maximal ± 2,0° nicht überschreiten darf, ist es nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vertretbar, für die Fehlerprognose nicht auf den tatsächlichen Betrieb mit dem realen Fehlerwert abzustellen, sondern auf den für den rechtmäßigen Betrieb der VOR-Anlage maximal zulässigen Wert. Zwar haben Messungen (etwa vom 19. August 2010) tatsächlich geringere anlageninterne Winkelfehlerabweichungen als ± 2,0° gezeigt. Gleichwohl haben die Beigeladenen zu 1. und zu 4. nachvollziehbar dargelegt, weshalb es erforderlich ist, einen höheren Wert anzusetzen. Dies ist nicht zu beanstanden. Sie haben nicht die grundsätzlich bestehende Möglichkeit bestritten, die Fehlertoleranz zu reduzieren und nehmen auch kein „Recht zum schlechtestmöglichen Betrieb“ für sich in Anspruch. Der Ansatz der maximal zulässigen Toleranz für den Anlagenfehler erscheint sachgerecht und nicht willkürlich, weil die durch die Reduzierung des Spielraumes des Anlagenbetreibers verursachten Abschaltungen der Anlage, bedingt durch die dann häufiger erforderlichen Wartungen und durch die entsprechend einzustellende anlageninterne Monitorüberwachung, häufiger zu einer fehlenden Verfügbarkeit der VOR-Anlage für den Luftverkehr und zu einem erhöhten Aufwand des Anlagenbetreibers führen würde, zu dem er nach den ICAO-Vorgaben nicht verpflichtet ist. Zwar mag der Nordausrichtungsfehler berechenbar konstant und der übrige Fehleranteil grundsätzlich durch Empfänger im Nahfeld der VOR-Anlage messbar sein. Der Beigeladene zu 1. hat jedoch demgegenüber nachvollziehbar erläutert, dass ein den ICAO-Vorgaben gemäßer Wert zugrundezulegen sei, den die Beigeladene zu 4. garantieren könne. Dies sei bei einer Toleranz von ± 2,0° möglich, bei Annahme eines geringeren Wertes jedoch nicht mehr ohne Weiteres, da allein der Nordausrichtungsfehler durch Wartungen verlässlich gering zu halten sei, im Übrigen jedoch unvorhersehbare und unbeherrschbare Schwankungen, etwa aufgrund eindringender Feuchtigkeit in Anlagenstecker, eintreten könnten. Die Flugvermessung vom 19. August 2010 habe zwar lediglich Schwankungen von + 0,87° bis – 0,37° und damit eine bessere Leitung der VOR DUS gezeigt. Dabei sei jedoch zu berücksichtigen, dass Messungen grundsätzlich nur punktuelle Momentaufnahmen darstellten, die nicht zwingend den worst-case darstellten,
90vgl. auch ICAO Annex 10, Att. C § 3.2.2.d.: „it is unlikely that the worst-case errors can be confirmed by flight inspections.”
91Da ein solcher worst-case-Ansatz bei der Beurteilung des zur Verfügung stehenden Fehlerbudgets geboten sei und daher mit größeren Schwankungen im worst-case gerechnet werden müsse, könne kein geringerer Fehlerwert garantiert werden und sei der pauschale Ansatz bzw. Abzug eines Fehlerwertes in Höhe von ± 2,0° gerechtfertigt.
92Diese Auffassung ist für das Gericht nachvollziehbar und plausibel. Der lineare Abzug des Anlagenfehlerwertes vom Gesamtfehlerbudget und das auf diese Weise ermittelte Restfehlerbudget in Höhe von ± 1,0° wird gestützt durch die Angabe in ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, vorletzter Absatz, in dem ausgeführt wird, einige technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben eine Toleranz von 1°. Dieser Satz bezieht sich zwar auf die Prognose mittels Computersimulationen, ist aber auf die Berechnungen übertragbar, da das zur Verfügung stehende Fehlerbudget nicht von der Methode abhängt, mit der eine Fehlerprognose erstellt wird. Auf diesen Wert darf sich auch die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen. Plausibel ist es ferner, einen linearen Abzug der anzusetzenden ± 2,0° von dem Gesamtfehler vorzunehmen und keine „RSS-mäßige“ Verrechnung, wie sie der Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vertreten hat. Die Beigeladene zu 4. beruft sich zur Begründung für ihre Vorgehensweise auf ICAO DOC 8071, Kapitel 2.3.4.7 und die Abbildung I-2-1 (dort heißt es: „Actual course is displaced 2,0° from the correct or published course“). Dieser nachvollziehbar begründeten Einschätzung der Beigeladenen zu 4. folgt das Gericht. Demgegenüber hat der Gutachter der Klägerin seine Ansicht, die von der Beigeladenen zu 4. als Begründung herangezogenen ICAO-Dokumente seien nicht anwendbar und der lineare Abzug des Anlagenfehlers sei unphysikalisch, nicht plausibel erläutert. Die Ausführungen der Klägerin und des Gutachters in der mündlichen Verhandlung stellen die Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. daher nicht durchgreifend in Frage.
93Das zur Verfügung stehende maximale Fehlerbudget für externe Störer von ± 1,0° ist bereits ohne die Errichtung der geplanten WKA ausgeschöpft.
94Diese Feststellung folgt aus den Ergebnissen der Flugvermessung. Die Orbitflugvermessung vom 22. Februar 2012 hat gezeigt, dass (bereinigt um den Anlagenfehler) Winkelfehler von größer ± 1,0°, in bestimmten Radialbereichen sogar größer als ± 2,0° feststellbar sind und damit der Winkelfehler nahezu im gesamten Radialbereich über dem maximal zulässigen Wert liegt. Die Orbitflugvermessung vom 19. August 2010 hat einen (um den Anlagenfehler bereinigten) Winkelfehler von ± 2,0 bis ± 3,0° und auf einzelnen Radialen sogar Werte von bis zu 5° gezeigt. Unterstellt man zugunsten der Klägerin ihren Einwand für zutreffend, diese auffällige Messung hätte wiederholt werden müssen, so bleiben jedenfalls die Ergebnisse der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 verwertbar. In Anwendung von ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, 2. Absatz, Buchst. d, wonach bei der Beurteilung der Störwirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen davon auszugehen ist, dass es unwahrscheinlich ist, den worst-case durch Flugvermessungen nachzuweisen, muss sogar davon ausgegangen werden, dass die Messwerte der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 nicht den worst-case abbilden, so dass im Rahmen der Risikobewertungsprognose die anzusetzenden Winkelfehlerwerte sogar höher als die gemessenen Werte liegen müssten,
95vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -.
96Es bestehen keine Bedenken, dass Vorbelastungen durch die Topologie des Geländes, auch durch Anlagen am Flughafen nicht ausreichend berücksichtigt worden sein könnten, weil durch die Verwertung von Flugvermessungsergebnissen auch solche externen Störquellen berücksichtigt werden. Dabei ist nicht entscheidend, dass der auf diese Weise festgestellte Winkelfehler nicht eindeutig den jeweiligen Fehlerquellen, etwa einzelnen Bauwerken, zugeordnet werden kann.
97Durch die Errichtung der von der Klägerin geplanten WKA würde sich der Winkelfehler der VOR DUS unzumutbar erhöhen. Diese Prognose der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vermag die Klägerin im Ergebnis nicht durchgreifend in Frage zu stellen.
98Die Beigeladene zu 4. hat einen zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° berechnet. Auch der von der Klägerin beauftragte Gutachter gelangt zu einem weiteren Fehlerbeitrag von maximal 0,3° (0,22° aufgerundet). Der von der Beigeladenen zu 4. prognostizierte Wert wird somit für das Gericht nicht in Frage gestellt.
99Der Berechnung der Beigeladenen zu 4. kann nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, die Beigeladene zu 4. habe die Bedeutung des Begriffes „building restricted area“ bzw. „Anlagenschutzbereich“ aus ICAO EUR DOC 015 verkannt oder sei schablonenhaft vorgegangen. Aus der gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. geht hervor, dass ihre Beurteilung nicht allein aufgrund des Vorhabenstandortes innerhalb des Anlagenschutzbereiches nach § 18a Abs. 1a LuftVG, sondern auch aufgrund der bei Flugvermessungen festgestellten und zusätzlich im Rahmen einer Prognose ermittelten hohen Winkelfehlerwerte erfolgt ist. Dies hat die Beigeladene zu 4. in der mündlichen Verhandlung bestätigt.
100Die von der Beigeladenen zu 4. zur Ermittlung des erwarteten zusätzlichen Fehlerbeitrages verwendete Berechnungsmethode ist nicht deshalb mangelhaft, weil die Beigeladene zu 4. keine (Computer-) Simulation angewendet hat. Die Notwendigkeit einer solchen Simulation lässt sich dem einschlägigen ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 nicht entnehmen,
101so auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 92; a.A: Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (404).
102Dort heißt es in der englischen Version lediglich: „Computer simulations can be used to assess the effect of wind turbine(s) on VOR using worst case assumptions as outlined above.“ In der deutschen Fassung heißt es ebenfalls lediglich: „Mit den oben dargestellten worst-Case-Annahmen kann in Computersimulationen überprüft werden, welche Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben.“ Aus dem weiteren Wortlaut des ICAO EUR DOC 015 lässt sich entnehmen, dass eine bindende Vorschrift für die Verwendung von Computersimulationen und gegen die Verwendung von Berechnungen nicht existiert. Dort heißt es unter Ziffer 5.2.2:
103„Die technische Stelle führt eine Analyse des Bauvorhabens durch. Die Analyse erfolgt auf der Grundlage der Erfahrung und des Fachwissens der Ingenieure, die die Aufgabe durchführen, beschränkt sich jedoch nicht darauf. Das Verfahren kann zur Ermittlung, ob das Bauvorhaben im bestehenden Umfeld signifikante Auswirkungen haben würde, eine theoretische Analyse, numerische Simulation und Modellierung umfassen.“
104Soweit die Klägerin anführt, eine Arbeitsgruppe der ICAO habe beschlossen, die Formulierung „can be used“ in „should be used“ zu ändern, ist dies nicht erheblich, da eine entsprechende Änderung der maßgeblichen Dokumente (noch) nicht erfolgt ist.
105Die Anwendung der sogenannten RSS-Formel (Root-Sum-Square-Formel) bei der Ermittlung der zu erwartenden Winkelfehlererhöhung durch die Beigeladene zu 4. ist nicht zu beanstanden. Diese RSS-Formel kann der Ermittlung eines Winkelfehlerwertes bei Überlagerung verschiedener Fehlerbeiträge dienen und findet gemäß ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 auf die Berechnung der VOR System Use Accuracy Anwendung (d.h. des gesamten Winkelfehlers, der sich zusammensetzt aus dem hier allein relevanten VOR Radial Signal Error – oben auch als Gesamtwinkelfehler bezeichnet – , dem VOR Airborne Equipment Error sowie dem VOR Pilotage Element Error, die beide im Luftfahrzeug entstehen und im vorliegenden Zusammenhang außer Acht gelassen werden können). Da sich, wie bereits ausgeführt, auch der Gesamtwinkelfehler aus mehreren Fehlerbeiträgen zusammensetzt, könnte die Überlagerung der einzelnen Fehlerbeiträge ebenfalls mittels der RSS-Formel erfolgen. Eine verbindliche Vorgabe nach ICAO existiert hierzu jedoch nicht. Die Methode zur Summierung der Fehlerbeiträge ist daher in Fachgutachterkreisen umstritten,
106vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 52.
107Dies haben auch die Diskussionen zwischen den Vertretern der Beigeladenen zu 4. und dem Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gezeigt. Aus dem Wortlaut des ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 lässt sich schließen, dass die Formel für solche Fehlerbeiträge angewendet werden soll, die voneinander unabhängig sind:
108„Since the errors in a), b) and c) […] are independent variables, they may be combined on a root-sum-square-method […].”
109Die Klägerin will die RSS-Formel, wie sie in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 beschrieben wird, ohne Veränderung anwenden. Die Beigeladene zu 4. wendet diese Formel zwar auch an, nimmt indes eine Veränderung vor, indem sie die Fehlerbeiträge von Windkraftanlagen zunächst addiert. Sie begründet dies damit, die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen seien aufgrund von Windrichtung und -stärke nicht statistisch voneinander unabhängig. Diese Annahme ist vertretbar, weil sie, wie insbesondere die Untersuchung durch Dr.-Ing-C. zeigt,
110vgl. die Kurzfassung des Gutachtens zur Interaktion zwischen Windenergieanlagen und DVOR-Anlagen der Flugsicherung durch Dr.-Ing. C. vom 6. März 2014, S. 1,
111noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen ist und diesbezüglich noch keine wissenschaftlich allgemein anerkannte Erkenntnis vorliegt, die auf eine VOR-Anlage übertragbar ist. Das vorgenannte Gutachten, das zu dem Ergebnis gelangt, ein von Windrichtung und –stärke abhängiges worst-case-Szenario von WKA-Auswirkungen auf DVOR-Anlagen sei unerheblich, ist, wie im Übrigen alle anderen Erkenntnisse dieses Gutachtens, nach dem ausdrücklichen Hinweis des Gutachters nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen entspricht die Annahme, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen sei abhängig von Windrichtung und –stärke weiterhin den gültigen den eindeutigen Bestimmungen der ICAO (vgl. ICAO EUR DOC 015 Anhang 4, wonach der tatsächliche Fehler von der Ausrichtung der Windkraftanlage und der Position der Rotorblätter bei Stillstand abhänge), auf die sich die Beigeladene zu 4. somit in vertretbarer Weise stützen darf.
112Der Annahme einer Summierung der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen und derjenigen durch die geplante WKA steht auch nicht entgegen, dass die geplante Anlage östlich der VOR DUS errichtet werden soll, wohingegen die bestehenden Windkraftanlagen größtenteils im Westen der VOR DUS stehen. In Annahme der Abhängigkeit der Auswirkungen durch Windkraftanlagen von Windrichtung und – stärke erscheinen voneinander abhängige Störeffekte auch räumlich weit verteilter Windkraftanlagen nicht ausgeschlossen. Zwar mögen diese Auswirkungen sich aufgrund der räumlichen Lage der Windkraftanlagen und aufgrund von Streueffekten an verschiedenen Orten bzw. auf verschiedenen Radialen auswirken. Von einer gleichwohl möglichen Summierung der Effekte von Windkraftanlagen auch in einem größeren Radius um VOR-Anlagen geht jedoch auch ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 aus, der den Anlagenschutzbereich um VOR-Anlagen im Jahr 2009 gerade im Hinblick auf mögliche Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen von 3 km auf 15 km ausgeweitet hat. Hierauf durfte sich die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen.
113Für die Vertretbarkeit des Ansatzes der Beigeladenen zu 4. spricht ferner, dass in dem Dokument ICAO EUR DOC 015, Anhang 4 Richtwerte für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches genannt sind:
114„In der Regel bestehen keine Einwände gegen Windkraftvorhaben mit einer einzigen Windkraftanlage, die mehr als 5 km von einer Navigationsanlage entfernt ist und von Vorhaben mit weniger als 6 Windkraftanlagen, die mehr als 10 km von einer Navigationsanlage entfernt sind. Wenn die VOR-Leistung jedoch bereits grenzwertig ist, kann auch dies unzulässig sein.“
115Diese Richtwerte bilden zwar keine starren Grenzen für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches von Navigationsanlagen. Gleichwohl geht das Gericht davon aus, dass diese Werte durch die Expertengremien der ICAO nicht völlig ohne Relevanz aufgestellt worden sind. Träfe jedoch die von der Klägerin vertretene Auffassung zur Anwendung der RSS-Formel auf Windkraftanlagen im Anlagenschutzbereich von VOR-Anlagen zu, verlören diese Werte jegliche praktische Relevanz. Nach der Anwendung der RSS-Formel gemäß dem Ansatz der Klägerin wäre durch die dann rechnerisch weitaus stärker berücksichtigten Überlagerungen der Fehlerbeiträge die Errichtung einer weitaus höheren Anzahl von Windenergieanlagen in Anlagenschutzbereichen von Navigationsanlagen möglich, als in den Richtwerten angegeben. Das Gericht ist überzeugt, dass dies den restriktiven Prüfungsvorgaben aus ICAO EUR DOC 015 widerspricht. Die Ausführungen des von der Klägerin beauftragten Gutachters in der mündlichen Verhandlung, der sich als Mitglied der entsprechenden ICAO-Gremien einer authentischen Kenntnis berühmt und ausgeführt hat, die in diesem Dokument genannten Werte seien mehr oder weniger willkürlich festgelegt worden, überzeugen das Gericht nicht, zumal davon auszugehen ist, dass das Gremium die mit einer solchen Angabe in dem Anleitungsmaterial verbundenen Folgen bedacht haben muss.
116Die Klägerin kann sich gegenüber der von der Beigeladenen zu 4. verwendeten Bewertungsmethode nicht mit Erfolg darauf berufen, die Beigeladene zu 4. berücksichtige bei ihrer Berechnung die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt. Soweit die Klägerin ausführt, die Beigeladene zu 4. berücksichtige im Rahmen ihrer Berechnung den bei der Flugvermessung festgestellten Wert, von dem sie sich nicht sicher sei, wie hoch darin der Anteil der bestehenden Windkraftanlagen bereits enthalten sei, und zudem einen weiteren Fehlerbetrag für die bestehenden Windkraftanlagen ohne Abzüge, weckt dies keine durchgreifenden Zweifel an der Plausibilität der Berechnungen,
117vgl. zur a.A. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -.
118Die Beigeladene zu 4. hat, wie bereits ausgeführt, nach wissenschaftlich vertretbarer, ICAO-konformer Auffassung angenommen, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen seien abhängig von Windrichtung und – stärke dynamisch und die Flugvermessung bilde jeweils nur eine Momentaufnahme ab. Die Beigeladene zu 4. durfte somit in Anwendung eines worst-case-Ansatzes davon ausgehen, in den bei Flugvermessungen festgestellten Werten seien die Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen nicht oder nur mit einem geringen Beitrag enthalten. Den dynamischen Auswirkungen der Bestands-Anlagen und dem worst-case-Szenario kann bei dieser Prämisse durch Berücksichtigung dieser Anlagen mit einem eigenständigen Wert Rechnung getragen werden, zu dem sodann der prognostizierte zusätzliche Fehlerbeitrag durch die geplante WKA – bei vertretbarer Anwendung der RSS-Formel nach der Methode der Beigeladenen zu 4. – addiert werden darf.
119Die von der Beigeladenen zu 4. auf der Grundlage dieser Prämissen vorgenommenen Berechnungen sind plausibel. Hierfür spricht, dass, wie bereits ausgeführt, sowohl die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. als auch die Simulationen des Gutachters der Klägerin zu einem vergleichbaren Ergebnis, nämlich einem zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,2 - ± 0,3° gelangen.
120Die Einwände der Klägerin, die konkrete Berechnungsweise und programmtechnische Umsetzung des Berechnungsverfahrens sei nicht offen gelegt worden und die Grundlage der Berechnung (die ENAC-Studie durch Morlaas und andere aus dem Jahr 2008) sei ungeeignet, können demgegenüber dahinstehen. Die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. sind im Ergebnis nicht zu beanstanden.
121Sollte in Anwendung eines worst-case-Szenarios davon auszugehen sein, dass in den Ergebnissen der Flugvermessungen kein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers um ca. 0,2° prognostizieren. Bei einem solchen Fall ist es plausibel, einen zusätzlichen Fehlerbeitrag für diese Anlagen anzusetzen, der eine Höhe von ± 1,448° haben kann, wie die Beigeladene zu 4. sie in ihrer Berechnung angesetzt hat, die im Schriftsatz vom 18. Dezember 2013 dargelegt ist. Die genaue Berechnung des Wertes von ± 1,448° hat die Beigeladene zu 4. zwar nicht offengelegt. Die Klägerin hat jedoch nicht hinreichend substantiiert dargelegt, dass dieser konkrete Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen unzutreffend sein könnte. Der Beigeladenen zu 4. steht, wie bereits ausgeführt, eine auch gesetzlich überformte überlegene Sachkunde zu. Ihre Bewertung kann nicht ohne Weiteres durch Vorlage anderslautender Privatgutachten ersetzt werden, sondern ist erst dann als unverwertbar anzusehen, wenn ein Privatgutachten sich qualifiziert mit dem behördlichen Gutachten auseinandersetzt und schlüssig aufzeigt, dass das dort gefundene Ergebnis nicht vertretbar ist,
122vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 53.
123Dies ist der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachten nicht gelungen. Die Klägerin und ihr Gutachter haben lediglich eine eigene Bewertungsmethode unter ganz anderen Prämissen angewendet, als sie die Beigeladene zu 4. zugrunde legt. Die Klägerin hat eine andere Auffassung als die Beigeladene zu 4. vertreten, die Fehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen vernachlässigt und sich schließlich auch nicht hinreichend mit dem von der Beigeladenen ermittelten, oben genannten Fehlerbeitrag in Höhe von 1,448° auseinandergesetzt. Die von der Beigeladenen zu 4. prognostizierten Fehlerbeiträge der Bestands-Windkraftanlagen sind somit weiterhin als vertretbar anzusehen. Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 1,448² + 2,0² (gemessenes Störniveau) = 2,469] und des Gesamtwinkelfehlers nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (1,448 + 0,271, d.h. der Fehlerbeitrag der geplanten WKA)² + 2,0² = 2,637] folgt eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers durch die geplante WKA in Höhe von 0,168, d.h. von insgesamt ca. 0,2° (gerundet nach DIN 1333).
124Sollte davon auszugehen sein, dass bereits ein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen in ungewisser Höhe in dem durch Flugvermessung festgestellten Wert enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers in einer Höhe von jedenfalls rund 0,1° prognostizieren. Bei einem solchen Szenario ist der zusätzlich zu berücksichtigende Wert für die Bestands-Windkraftanlagen niedriger anzusetzen. Nach den Angaben des Gutachters der Klägerin in der mündlichen Verhandlung seien geschätzte 50 % der Auswirkungen durch Bestands-Windkraftanlagen (etwa ein Wert von 0,5°) in den Flugvermessungswerten enthalten. Folglich wäre nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4., deren Vertretbarkeit das Gericht bereits dargelegt hat, ein Wert in Höhe von ebenfalls 0,5° zusätzlich zu berücksichtigen, der nicht in den Flugvermessungen enthalten ist. Demgegenüber hat die Beigeladene zu 4. in der mit Schriftsatz vom 15. Mai 2014 dargestellten „best-case“-Berechnung angenommen, sogar 80 % der von den bestehenden Windkraftanlagen ausgehenden Fehlerbeiträge seien in den Flugvermessungen enthalten. Sie hat lediglich einen zusätzlichen, nicht in den Flugvermessungen enthaltenen Wert in Höhe von 0,290° berücksichtigt. Unterstellt man diesen, der Klägerin günstigeren Wert, ist die folgende Berechnung der Beigeladenen zu 4. nachvollziehbar: Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 0,290² + 2,0² = 2,021] und nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (0,290 + 0,271)² + 2,0² = 2,077] folgt ein zusätzlicher Fehlerbeitrag in Höhe von 0,056°, d.h. von insgesamt ca. 0,1° (gerundet nach DIN 1333).
125Diese prognostizierte Winkelfehlererhöhung von (mindestens) 0,1° ist auch relevant bzw. kann nicht außer Acht gelassen werden. Die Annahme der Beigeladenen zu 4., jedenfalls Erhöhungen des Gesamtwinkelfehlers um 0,1° seien relevant, ist nicht zu beanstanden. Die Beigeladene zu 4. stützt sich zur Begründung auf die technischen Rundungsregeln nach DIN 1333 und leitet daraus eine – hier nicht unterschrittene – „Relevanzgrenze“ von 0,1° Grad ab. Der Beigeladenen zu 4. steht auch insoweit eine besondere Sachkunde zu. Ihre Einschätzung ist von der Klägerin nicht durchgreifend in Frage gestellt worden. Soweit der Sachverständige Dr.-Ing. H1. in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, die DIN 1333 sei nicht auf physikalische Berechnungen anwendbar, ist diese Auffassung nicht weiter erläutert worden und für das Gericht deshalb nicht nachvollziehbar. Der Auffassung der Klägerin, Ergebnisse in der Größenordnung von jedenfalls rund 0,1° seien aufgrund der nach ICAO DOC 8071 zulässigen Messungenauigkeit von bis zu 0,6° (sog. Messrauschen) nicht reproduzierbar zu messen und daher „a priori“ akzeptabel, kann nicht gefolgt werden. Im Bereich der nur auf Berechnungen beruhenden Prognosen muss zur Risikovorsorge und in Anwendung eines worst-case-Ansatzes grundsätzlich der auch nicht im Bereich des sicher Messbaren liegende Fehlerwert berücksichtigt werden, da andernfalls ein erheblicher, unzumutbarer Winkelfehler aus der Summierung kleiner, zwar nur rechnerisch ermittelbarer, aber isoliert nicht sicher messbarer und zuzuordnender Fehlerbeiträge durch einzelne Bauwerke entstehen könnte. Sofern die Klägerin meint, ein solcher Summierungseffekt könne bei der Prüfung jedes weiteren Bauvorhabens berücksichtigt werden, weil sich die bestehende Vorbelastung erhöhe, belegt gerade dies die Relevanz auch kleinerer Fehlerbeiträge für die Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers. Zudem ist die maßgebliche Fehlertoleranzgrenze der VOR-Anlage bereits zum jetzigen Zeitpunkt überschritten, so dass grundsätzlich kein Spielraum für weitere Erhöhungen der Vorbelastung besteht. Schließlich ist die Gefahr einer solchen Summierung im vorliegenden Fall auch nicht aus tatsächlichen Gründen deshalb begrenzt, weil nach den Ausführungen der Klägerin auf dem Gebiet der Beigeladenen zu 5. lediglich der Vorhabenstandort als Standort für die Windkraftnutzung in Betracht komme. Da der Anlagenschutzbereich der VOR DUS nicht allein das Gebiet der Beigeladenen zu 5. umfasst, sondern teilweise auch die Gebiete anderer Städte, kann die Errichtung weiterer Windkraftanlagen an anderen Standorten nicht ausgeschlossen werden.
126Das somit für die geplante WKA eingreifende Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG aufgrund der zu erwartenden Störung der VOR DUS ist nicht unverhältnismäßig. Dabei kann offen bleiben, ob im Rahmen der Prüfung des § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG im Falle einer prognostizierten Überschreitung von Fehlertoleranzwerten überhaupt Raum für die Berücksichtigung von Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zur angemessenen Berücksichtigung von Eigentümerinteressen besteht,
127vgl. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -, juris Rn. 54; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 68; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
128oder ob mit der zu erwartenden Störung ohne Weiteres das materielle Bauverbot als Inhalts- und Schrankenbestimmung der Eigentumsfreiheit eingreift und ein Ausgleich über die gesetzlichen Entschädigungsregelungen (§ 19 LuftVG) zu suchen ist. Es bestehen jedenfalls keine vergleichbar geeigneten, die Klägerin weniger belastenden Alternativen als das Bauverbot für die geplante WKA. Aufgrund des bereits ausgeschöpften Gesamtwinkelfehlerbudgets bestehen keine Möglichkeiten zur weiteren Beschränkung des Betriebes der VOR DUS und kommt auch eine Duldung des durch die geplante WKA zusätzlich erwarteten Fehlerbeitrages vor allem angesichts der wiederherzustellenden umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS nicht in Betracht. Das Bauverbot ist kein „Selbstzweck“, sondern sichert die Funktionsfähigkeit der VOR DUS. Die prognostizierte Erhöhung des Winkelfehlers durch die geplante WKA wäre zwar aufgrund des bereits ausgeschöpften maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlerbudgets nicht allein kausal für die Toleranzüberschreitung. Zudem ist die VOR DUS wegen dieser Vorbelastung derzeit nur noch eingeschränkt für die Nutzung durch Radialflüge vorgesehen. Es mag auch unterstellt werden, dass die VOR DUS tatsächlich selten genutzt wird. Diese Einwände greifen jedoch nicht durch. Jede weitere Erhöhung der bestehenden Vorbelastung der VOR DUS würde die geplante Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der Anlage beeinträchtigen. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die VOR DUS für den Luftverkehr trotz der derzeitigen eingeschränkten Nutzbarkeit relevant ist, so dass eine weitere Einschränkung des durch § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG geschützten Betriebes der VOR DUS auch aus diesem Grund nicht in Betracht kommt. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4., die die Klägerin nicht in Frage gestellt hat, wird die VOR DUS außer zur Navigation über Radiale für die sektoriale Einteilung der unterschiedlichen Sicherheitshöhen für einen hindernisfreien Flug (Minimum Safety Altitude – MSA) verwendet, die über Radiale definiert sind, zur operativen Planung von Flugverfahren und – jedenfalls für bestimmte Flugverfahren – zur Abwicklung des Luftverkehrs auf den Pisten 05/ L/R und 23 R/L des Flughafens E. . Zwar mag die Möglichkeit bestehen, die genannten Nutzungen der VOR DUS durch Alternativsysteme vorzunehmen und die Nutzung der VOR DUS generell zu vermeiden. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 4. werden jedoch im Rahmen der Planung und Durchführung von Flugverfahren die verwendeten Navigationseinrichtungen und auch die verwendeten Wegpunkte und Radiale verändert, so dass eine derzeitig geringe Nutzung der VOR DUS nichts über die zukünftige Einbindung der Anlage aussagen würde. Zudem würde der Planungsspielraum der Flugsicherungsorganisation begrenzt. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass das hohe Sicherheitsniveau der Flugsicherung insbesondere auf dem Vorhandensein mehrerer, verschiedener (Navigations-) Systeme beruht, die jeweils redundant arbeiten, so dass bei Ausfall eines Systems immer andere Auffangsysteme (sog. fall-back-Lösungen) zur Verfügung stehen. Jedem einzelnen dieser Systeme könnte der Einwand der Klägerin entgegen gehalten werden, es könne auch durch Alternativen ersetzt werden. Damit würde jedoch jeder Wegfall einer Alternative zu einer Erhöhung des Risikos für die Luftfahrt und in letzter Konsequenz (etwa bei alleiniger Nutzung des „Schnappskompasses“) zu einer größeren Gefahr eines Schadenseintritts führen. Dies muss die Beigeladene zu 4., die gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG auch zur Abwehr betriebsbedingter Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs verpflichtet ist, nicht hinnehmen. Es mag auch zutreffen, dass die VOR-Technik durch Modernisierungen an Bedeutung für die Luftfahrt verloren hat. Sie gehört jedoch nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 der Flugausrüstungsverordnung (FSAV) im Geltungsbereich der FSAV zur Mindestausrüstung von Luftfahrzeugen. Es ist weiterhin damit zu rechnen, dass einige ältere Luftfahrzeuge auf die VOR-Technik zur Navigation angewiesen sein können,
129vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 36 f.
130Daher ist die Vorhaltung eines ICAO-konform betriebenen VOR-Systems zum einen als fall-back-Lösung geeignet und zum anderen insbesondere an internationalen Flughäfen wie auch dem Düsseldorfer Flughafen, die von vielen Luftfahrzeugen angeflogen werden, als ein Standardnavigationsinstrument unverzichtbar.
131Steht somit das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 LuftVG dem Vorhaben entgegen, kann offen bleiben, ob die Versagung der beantragten Genehmigung zudem auch auf Belange des Denkmalschutzes gestützt werden könnte und bedarf es der von der Klägerin hilfsweise beantragten Beweiserhebung nicht.
132Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1., nicht jedoch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5., der Klägerin aufzuerlegen, weil die Beigeladenen zu 2. bis 5. keinen Antrag gestellt und daher kein Kostenrisiko getragen haben.
133Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
134Das Gericht lässt die Berufung gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil der Frage nach dem Umfang der gerichtlichen Überprüfbarkeit einer Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG und der weiteren Frage, welche Maßstäbe bei der Beurteilung anzulegen sind, ob Flugsicherungsanlagen durch Windkraftanlagen gestört werden können, grundsätzliche Bedeutung zukommt.
135Beschluss:
136Der Streitwert wird auf 68.730,-- Euro festgesetzt.
137Gründe:
138Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1GKG erfolgt und berücksichtigt Ziffer 19.1.1 des Streitwertkataloges des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2004, wonach für Klagen auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ein Wert in Höhe von 2,5 % der Investitionssumme (hier 2.749.200 €) anzusetzen ist.
(1) Es ist verboten,
- 1.
wild lebenden Tieren der besonders geschützten Arten nachzustellen, sie zu fangen, zu verletzen oder zu töten oder ihre Entwicklungsformen aus der Natur zu entnehmen, zu beschädigen oder zu zerstören, - 2.
wild lebende Tiere der streng geschützten Arten und der europäischen Vogelarten während der Fortpflanzungs-, Aufzucht-, Mauser-, Überwinterungs- und Wanderungszeiten erheblich zu stören; eine erhebliche Störung liegt vor, wenn sich durch die Störung der Erhaltungszustand der lokalen Population einer Art verschlechtert, - 3.
Fortpflanzungs- oder Ruhestätten der wild lebenden Tiere der besonders geschützten Arten aus der Natur zu entnehmen, zu beschädigen oder zu zerstören, - 4.
wild lebende Pflanzen der besonders geschützten Arten oder ihre Entwicklungsformen aus der Natur zu entnehmen, sie oder ihre Standorte zu beschädigen oder zu zerstören
(2) Es ist ferner verboten,
- 1.
Tiere und Pflanzen der besonders geschützten Arten in Besitz oder Gewahrsam zu nehmen, in Besitz oder Gewahrsam zu haben oder zu be- oder verarbeiten (Besitzverbote), - 2.
Tiere und Pflanzen der besonders geschützten Arten im Sinne des § 7 Absatz 2 Nummer 13 Buchstabe b und c - a)
zu verkaufen, zu kaufen, zum Verkauf oder Kauf anzubieten, zum Verkauf vorrätig zu halten oder zu befördern, zu tauschen oder entgeltlich zum Gebrauch oder zur Nutzung zu überlassen, - b)
zu kommerziellen Zwecken zu erwerben, zur Schau zu stellen oder auf andere Weise zu verwenden
(3) Die Besitz- und Vermarktungsverbote gelten auch für Waren im Sinne des Anhangs der Richtlinie 83/129/EWG, die entgegen den Artikeln 1 und 3 dieser Richtlinie nach dem 30. September 1983 in die Gemeinschaft gelangt sind.
(4) Entspricht die land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung und die Verwertung der dabei gewonnenen Erzeugnisse den in § 5 Absatz 2 bis 4 dieses Gesetzes genannten Anforderungen sowie den sich aus § 17 Absatz 2 des Bundes-Bodenschutzgesetzes und dem Recht der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft ergebenden Anforderungen an die gute fachliche Praxis, verstößt sie nicht gegen die Zugriffs-, Besitz- und Vermarktungsverbote. Sind in Anhang IV der Richtlinie 92/43/EWG aufgeführte Arten, europäische Vogelarten oder solche Arten, die in einer Rechtsverordnung nach § 54 Absatz 1 Nummer 2 aufgeführt sind, betroffen, gilt dies nur, soweit sich der Erhaltungszustand der lokalen Population einer Art durch die Bewirtschaftung nicht verschlechtert. Soweit dies nicht durch anderweitige Schutzmaßnahmen, insbesondere durch Maßnahmen des Gebietsschutzes, Artenschutzprogramme, vertragliche Vereinbarungen oder gezielte Aufklärung sichergestellt ist, ordnet die zuständige Behörde gegenüber den verursachenden Land-, Forst- oder Fischwirten die erforderlichen Bewirtschaftungsvorgaben an. Befugnisse nach Landesrecht zur Anordnung oder zum Erlass entsprechender Vorgaben durch Allgemeinverfügung oder Rechtsverordnung bleiben unberührt.
(5) Für nach § 15 Absatz 1 unvermeidbare Beeinträchtigungen durch Eingriffe in Natur und Landschaft, die nach § 17 Absatz 1 oder Absatz 3 zugelassen oder von einer Behörde durchgeführt werden, sowie für Vorhaben im Sinne des § 18 Absatz 2 Satz 1 gelten die Zugriffs-, Besitz- und Vermarktungsverbote nach Maßgabe der Sätze 2 bis 5. Sind in Anhang IV Buchstabe a der Richtlinie 92/43/EWG aufgeführte Tierarten, europäische Vogelarten oder solche Arten betroffen, die in einer Rechtsverordnung nach § 54 Absatz 1 Nummer 2 aufgeführt sind, liegt ein Verstoß gegen
- 1.
das Tötungs- und Verletzungsverbot nach Absatz 1 Nummer 1 nicht vor, wenn die Beeinträchtigung durch den Eingriff oder das Vorhaben das Tötungs- und Verletzungsrisiko für Exemplare der betroffenen Arten nicht signifikant erhöht und diese Beeinträchtigung bei Anwendung der gebotenen, fachlich anerkannten Schutzmaßnahmen nicht vermieden werden kann, - 2.
das Verbot des Nachstellens und Fangens wild lebender Tiere und der Entnahme, Beschädigung oder Zerstörung ihrer Entwicklungsformen nach Absatz 1 Nummer 1 nicht vor, wenn die Tiere oder ihre Entwicklungsformen im Rahmen einer erforderlichen Maßnahme, die auf den Schutz der Tiere vor Tötung oder Verletzung oder ihrer Entwicklungsformen vor Entnahme, Beschädigung oder Zerstörung und die Erhaltung der ökologischen Funktion der Fortpflanzungs- oder Ruhestätten im räumlichen Zusammenhang gerichtet ist, beeinträchtigt werden und diese Beeinträchtigungen unvermeidbar sind, - 3.
das Verbot nach Absatz 1 Nummer 3 nicht vor, wenn die ökologische Funktion der von dem Eingriff oder Vorhaben betroffenen Fortpflanzungs- und Ruhestätten im räumlichen Zusammenhang weiterhin erfüllt wird.
(6) Die Zugriffs- und Besitzverbote gelten nicht für Handlungen zur Vorbereitung gesetzlich vorgeschriebener Prüfungen, die von fachkundigen Personen unter größtmöglicher Schonung der untersuchten Exemplare und der übrigen Tier- und Pflanzenwelt im notwendigen Umfang vorgenommen werden. Die Anzahl der verletzten oder getöteten Exemplare von europäischen Vogelarten und Arten der in Anhang IV Buchstabe a der Richtlinie 92/43/EWG aufgeführten Tierarten ist von der fachkundigen Person der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörde jährlich mitzuteilen.
(1) Bauwerke dürfen nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt seine Entscheidung der für die Genehmigung des Bauwerks zuständigen Behörde oder, falls es einer Genehmigung nicht bedarf, dem Bauherrn mit.
(1a) Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung veröffentlicht amtlich die Standorte aller Flugsicherungseinrichtungen und Bereiche um diese, in denen Störungen durch Bauwerke zu erwarten sind. Die Flugsicherungsorganisation meldet ihre Flugsicherungseinrichtungen und die Bereiche nach Satz 1 dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung. Die jeweils zuständigen Luftfahrtbehörden der Länder unterrichten das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung, wenn sie von der Planung von Bauwerken innerhalb von Bereichen nach Satz 1 Kenntnis erhalten.
(2) Die Eigentümer und anderen Berechtigten haben auf Verlangen des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung zu dulden, dass Bauwerke, die den Betrieb von Flugsicherungseinrichtungen stören, in einer Weise verändert werden, dass Störungen unterbleiben. Das gilt nicht, wenn die Störungen durch Maßnahmen der Flugsicherungsorganisation mit einem Kostenaufwand verhindert werden können, der nicht über dem Geldwert der beabsichtigten Veränderung liegt.
(3) Die Absätze 1 und 2 gelten sinngemäß für die nach § 15 Abs. 1 Satz 1 genannten Gegenstände. § 30 Abs. 2 Satz 1, 2 und 4 bleibt unberührt.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1; die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5. sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
1
Tatbestand:
2Mit Schreiben vom 28. Februar 2011 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung einer Windkraftanlage (im Folgenden auch: WKA) des Typs Nordex N 100 / 2500 mit einer Nabenhöhe von 100 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem im Außenbereich des Gebiets der Beigeladenen zu 5. belegenen Grundstück B.----------weg , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8.
3Der Vorhabenstandort befindet sich in einer Entfernung von ca. 10,4 km in östlicher Richtung zur Funknavigationsanlage VOR DUS (auch: VORDME DUS). Dabei handelt es sich um ein UKW-Drehfunkfeuer, das im Eigentum der Beigeladenen zu 4. steht und von ihr als eine mit der Wahrnehmung von Aufgaben der Flugsicherung in Deutschland betraute Flugsicherungsorganisation zu Zwecken der zivilen Flugsicherung betrieben wird. Diese VOR-Anlage steht am Verkehrsflughafen E. und sendet ein Funksignal aus, mit dem Navigationsempfänger an Bord von Luftfahrzeugen bestimmen können, in welchem Winkel sich das Luftfahrzeug zu der VOR-Anlage bewegt. In einem Umkreis von 15 km zur VOR DUS befinden sich nach Angaben der Beigeladenen zu 4. bereits 17 bestehende bzw. genehmigte Windkraftanlagen.
4In ca. 1,5 km Entfernung nordöstlicher Richtung zum Vorhabenstandort befindet sich der Denkmalbereich „Alt-I. “, in dem durch die Denkmalbereichssatzung der Beigeladenen zu 5. in der Fassung vom 27. September 2007 das Erscheinungsbild, der Ortsgrundriss und die Silhouette der Ortschaft I. unter Schutz gestellt sind. In der näheren Umgebung der geplanten WKA befinden sich zudem Baudenkmäler: nordöstlich in ca. 470 m Entfernung zum Vorhabenstandort das „Gut B1. “, südöstlich in einer Entfernung von ca. 500 m das „Gut H. “ und in ca. 625 m Entfernung nordwestlich der U. .
5Die mit Schreiben vom 14. März 2011 in ihrer Funktion als Landesluftfahrtbehörde beteiligte Beigeladene zu 2. erhob mit Zwischenbescheid vom 13. April 2011 vorsorglich Bedenken gegen die Errichtung der geplanten Windkraftanlage. Das Bauvorhaben sei von § 14 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) betroffen. Daher seien die Beigeladenen zu 1. und zu 4. um Stellungnahme gebeten worden.
6Mit Schreiben vom 1. Juni 2011 nahm die Beigeladene zu 4. gutachtlich Stellung und teilte der Beigeladenen zu 2. mit, aus zivilen Hindernisgründen und militärischen Flugsicherungsgründen bestünden gegen die geplante WKA keine Einwendungen, wenn eine im Einzelnen beschriebene Kennzeichnung als Luftfahrthindernis erfolge. Ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a LuftVG habe sie an den Beigeladenen zu 1. abgegeben.
7Mit Schreiben vom 6. Juni 2011 teilte der Beigeladene zu 1. der Beigeladenen zu 2. mit, die Vorschrift des § 18a LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen. Diese werde die Navigationsanlage VORDME (DUS) stören. In der dem Schreiben beigefügten gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. hieß es: Durch die Errichtung der WKA seien Schutzbereiche nach § 18a LuftVG von Flugsicherungsanlagen am Flughafen E. betroffen. Zu der Navigationsanlage VORDME (DUS) betrage der Abstand ca. 10400 m und verletze damit deren Schutzbereich. Durch die Errichtung von Windkraftanlagen werde die Abstrahlung des Navigationssignals im Raum gestört. Der zulässige Winkelfehler dieser Navigationsanlage liege bereits an der Toleranzgrenze, was durch den letzten Flugvermessungsbericht bestätigt werde. Durch die Errichtung der geplanten WKA werde dabei eine zusätzliche Störung erwartet, die nicht mehr innerhalb des zulässigen Toleranzbereiches liege.
8Mit Bescheid vom 29. Juni 2011 versagte die Beigeladene zu 2. ihre luftrechtliche Zustimmung zu dem Vorhaben. Rechtsgrundlage seien §§ 14 und 18a LuftVG. Zur weiteren Begründung führte die Beigeladene zu 2. im Wesentlichen die Gründe an, die der Beigeladene zu 1. ihr mitgeteilt hatte.
9In seinen Stellungnahmen vom 7. und vom 18. Oktober 2011 sowie vom 2. und vom 20. März 2012 machte der Beigeladene zu 3. Bedenken gegen die Errichtung der geplanten WKA geltend. Von der Planung sei der Denkmalbereich von Alt-I. betroffen, dessen geschützte Ortsansicht in der Denkmalbereichssatzung durch festgelegte Sichtachsen fixiert sei. Diese würden durch das Hinzufügen eines weiteren Elements erheblich gestört. Außerdem seien drei geschützte landwirtschaftliche Hofanlagen in ihrem Erhalt gefährdet, weil das Vorhaben zu einer eingeschränkten Belichtung, zu erhöhter Geräuschentwicklung und zu einer optischen Beeinträchtigung der umgebenden Landschaft führe.
10Mit Bescheid vom 3. April 2012 lehnte der Beklagte die Erteilung der beantragten Genehmigung ab und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Beigeladene zu 2. habe die erforderliche luftrechtliche Zustimmung für die Errichtung der Windkraftanlage unter Berücksichtigung der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. abgelehnt, weil dadurch die Navigationsanlage VORDME des Flughafens E. unzulässig gestört werde. Ferner habe der Beigeladene zu 3. erhebliche Bedenken gegen das Bauvorhaben erhoben, da der Denkmalbereich Alt-I. sowie die drei denkmalgeschützten landwirtschaftlichen Hofanlagen Gut H. , Gut B1. und U. erheblich beeinträchtigt würden. Da somit der Errichtung und dem Betrieb der beantragten Anlage öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden sowie erhebliche Gefahren und Nachteile für die Nachbarschaft nicht ausgeschlossen seien, lägen die Genehmigungsvoraussetzungen nicht vor.
11Die Klägerin hat am 30. April 2012 Klage erhoben.
12Die Klage sei zulässig, da die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. vom 6. Juni 2011 keinen anfechtbaren, in Bestandskraft erwachsenen Verwaltungsakt darstelle. Zur weiteren Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, sie habe einen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 sei rechtswidrig. Die erforderliche Zustimmung der Luftfahrtbehörden gelte kraft der Zustimmungsfiktion nach §§ 14 Abs. 1, 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG unwiderruflich als erteilt, weil die Entscheidung der Luftfahrtbehörde nicht innerhalb der gesetzlichen Frist von zwei Monaten ergangen und eine Fristverlängerung weder beantragt noch erteilt worden sei. Zudem lägen die Voraussetzungen für die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung nicht vor. Diese könne nicht auf § 14 LuftVG gestützt werden, weil der Anwendungsbereich dieser Vorschrift, der lediglich Gefahren erfasse, die auf der Höhe eines geplanten Bauwerkes beruhten, nicht eröffnet sei. Soweit die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung auf § 18a Abs. 1 LuftVG gestützt werde, lägen die Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht vor. Durch die Errichtung der geplanten WKA sei keine „Störung“ der Flugsicherungseinrichtung zu erwarten. Der Begriff „Störung“ setze eine nachteilige Beeinflussung der Navigationsanlage durch ein geplantes Bauwerk voraus, die die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs, d.h. die konkrete Gefahr eines Schadenseintritts, berge. Das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar. Die Voraussetzungen für die Annahme eines Beurteilungsspielraums lägen nicht vor. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Beurteilungsspielraum im Rahmen artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände sei nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar, weil die hier vorzunehmende Beurteilung objektiv nachvollziehbaren, naturwissenschaftlich-technischen Kriterien folge. Für das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei die Beigeladene zu 4. darlegungsbelastet. Diese Darlegungslast habe sie nicht ausreichend erfüllt. Ihre Darlegung einer zu erwartenden Störung der VOR DUS durch die Errichtung der geplanten WKA sei nicht schlüssig. Die Beigeladene zu 4. gehe unzutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler in Höhe von ± 3,0° aus. Ein Wert in dieser Höhe lasse sich dem Dokument ICAO Annex 10 Anhang C, § 3.7.3.4 und den übrigen von der Beigeladenen zu 4. zitierten Dokumenten nicht als verbindlich entnehmen. Es sei fehlerhaft, dass die Beigeladene zu 4. nicht auf das Dokument ICAO Annex 8071 abstelle, aus dem insbesondere hervorgehe, dass von einem maximalen Gesamtfehlerbudget in Höhe von ± 3,5° auszugehen sei und auch kurzzeitige Maximalwerte von bis zu ± 6,5° zulässig seien. Der von der Beigeladenen zu 4. vorgenommene lineare Abzug eines Wertes in Höhe von ± 2,0° für den Anlagenfehler sei physikalisch unzulässig und entspreche nicht den Vorgaben der ICAO. Vielmehr müsse der tatsächliche Anlagenfehler ermittelt und der Beurteilung zugrunde gelegt werden. Der lineare Abzug eines Anlagenfehlerwertes in Höhe von ± 2,0° greife in die Baufreiheit von Vorhabenträgern ein und sei nicht erforderlich, weil der Betrieb einer VOR-Anlage auch mit einem deutlich niedrigeren Anlagenfehler möglich sei. Dies treffe auch auf die vorliegende VOR DUS zu, für die eine am 19. August 2010 vorgenommene Messung Schwankungen von lediglich + 0,87° und – 0,39° gezeigt habe. Die Beigeladene zu 4. gehe fehlerhaft von einem Anlagenschutzbereich der VOR DUS aus, in dem nur eine maximal zulässige Anzahl von Windkraftanlagen festgelegt sei. Bei Belegenheit eines Vorhabenstandortes in den durch ICAO EUR DOC 015 angegebenen Bereichen müsse im Einzelfall eine Analyse der tatsächlich zu erwartenden Störeffekte erfolgen. Die von der Beigeladenen zu 4. angewendete Berechnungsmethode zur Ermittlung der Fehlerbeiträge sei mangelhaft. Die Methode sei nicht offengelegt worden. Weder die aufgrund ihrer Vereinfachungen ungeeignete ENAC-Studie aus dem Jahr 2008 noch die Berechnung der Beigeladenen zu 4. seien durch Messungen validiert. Die Berechnung entspreche nicht dem Stand der Technik und den Vorgaben der ICAO, wonach eine Computersimulation zur Analyse der Effekte durchzuführen sei. Die Beigeladene zu 4. gelange zu unzutreffenden Bewertungsergebnissen. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Beigeladene zu 4. zunächst von einem Störbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen in Höhe von 1,1° und zuletzt von einem Wert in Höhe von 1,4° ausgegangen sei. Zudem wende die Beigeladene zu 4. die sog. Root-Square-Sum (RSS)- Formel zur mathematischen Berechnung der Störbeiträge willkürlich an. Bei korrekter Anwendung dieser Formel ergebe sich ein zusätzlich zu erwartender Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von nur 0,015° und nicht, wie die Beigeladene zu 4. annehme, ein Wert von 0,168°. Eine Abhängigkeit der Störbeiträge durch Windkraftanlagen von Windrichtung und -stärke bestehe jedenfalls im vorliegenden Fall nicht. Eine Kumulation der Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen und der geplanten WKA sei ausgeschlossen, weil die bestehenden Anlagen mehrheitlich im Westen, die geplante Anlage dagegen im Osten der VOR DUS lägen. Die Beigeladene zu 4. berücksichtige die Vorbelastung durch bestehende Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt, weil nicht auszuschließen sei, dass diese Vorbelastung bereits zu einem großen Teil in dem durch Flugvermessung nachgewiesenen Fehlerwert enthalten sei. Der Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen dürfe daher auch bei Annahme eines worst-case-Szenarios nicht in voller Höhe berücksichtigt werden. Nach neuesten fachlichen Erkenntnissen durch ein Gutachten des Sachverständigen Dr.-Ing. C. müsse grundsätzlich in Frage gestellt werden, ob Windkraftanlagen außerhalb eines 3 km-Radius einer Funknavigationsanlage überhaupt zu einer Störung der Anlage führen könnten. Lege man die Maßstäbe der Beigeladenen zu 4. an, müsse die VOR DUS aus Gründen der Sicherheit des Luftverkehrs bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt abgeschaltet werden, weil eine nicht mehr hinnehmbare Störung bereits ohne den Zubau der geplanten WKA vorliege. Nach den vorgelegten Messungen liege der erwartete Fehler (ohne den Anlagenfehler) bereits bei 2,469°. Bei Hinzurechnung des Anlagenfehlers von 2° nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. ergebe sich ein Gesamtfehlerwert von 4,469°, der deutlich über dem von der Beigeladenen für höchstens zulässig erachteten Wert von 3,0° liege. Da nicht erst die geplante WKA zu einer Überschreitung der Grenzwerte führe, könne § 18a Abs. 1 LuftVG keine Anwendung finden. Da die bestehenden Störbeiträge nicht beseitigt werden könnten, sei nicht mit der Wiederherstellung einer uneingeschränkten Nutzbarkeit der VOR DUS zu rechnen. Eine – unterstellte – Überschreitung der Fehlertoleranzwerte durch die Errichtung der geplanten WKA habe keine luftfahrtbetriebliche Relevanz. Die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs sei nicht dargelegt worden. Allein die Überschreitung der Fehlertoleranzwerte sei hierfür nicht ausreichend. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. seien selbst der Auffassung, VOR-Anlagen dienten nicht der unmittelbaren Verhütung von Gefahren und eine Überschreitung der ICAO-Grenzwerte führe zu keiner unmittelbaren Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Die VOR DUS besitze auch im Übrigen keine Relevanz für den Luftverkehr, insbesondere stünden ausreichend Alternativverfahren für die Nutzung der VOR DUS zur Verfügung. Auch nach den Ergebnissen des Gutachtens der Firma NAVCOM Consult durch den Gutachter Dr.-Ing. Greving vom 22. Mai 2013, ergänzt durch die weiteren Stellungnahmen vom 22. Mai 2013, vom 25. September 2013, vom 25. März 2014 und vom 5. Juni 2014, seien Störungen der VOR DUS nicht zu erwarten. Die durchgeführten Computersimulationen ließen einen zusätzlichen Winkelfehlerbeitrag durch die geplante WKA erwarten, der unter ± 0,3° und im worst-case unter ± 0,5° und somit innerhalb der ICAO-Bestimmungen liege. Die Versagung der beantragten Genehmigung sei bei unterstellter Annahme einer Störung unverhältnismäßig, weil kein maßvoller Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen erfolgt sei. Der Errichtung der WKA stünden auch Belange des Denkmalschutzes nicht entgegen. Ein „Entgegenstehen“ setze überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses voraus, die hier nicht vorlägen. Dies gehe aus einer von der Klägerin eingeholten gutachterlichen Ersteinschätzung durch den Sachverständigen Dr. E1. vom 21. Juni 2012 hervor.
13Die Klägerin hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die zuvor genannten Gutachten und gutachterlichen Stellungnahmen vorgelegt, auf deren Inhalt wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird.
14Die Klägerin beantragt,
15den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 3. April 2012 zu verpflichten, ihr die am 28. Februar 2011 beantragte immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Windkraftanlage des Typs Nordex N 100/ 2500 mit einer Nennleistung von 2.500 kW, einer Nabenhöhe von 100 m, einem Rotordurchmesser von 99,8 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem Grundstück B.----------weg in 00000 S. , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8, zu erteilen.
16Der Beklagte beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Er ist der Ansicht, die Klage sei unzulässig. Der Beigeladene zu 1. habe mit nunmehr bestandskräftigem Bescheid vom 6. Juni 2011 entschieden, durch die Errichtung der beantragten WKA werde die VOR DUS gestört. Die luftrechtliche Zustimmung gelte nicht kraft gesetzlicher Fiktion als erteilt, weil hier eine stillschweigende Fristverlängerung gewährt worden sei und weil der Eintritt der Fiktionswirkung voraussetze, dass eine Zustimmung rechtmäßig erteilt werden könne. Dies sei hier nicht der Fall. Im Rahmen der luftrechtlichen Prüfung bestehe ein Beurteilungsspielraum der zuständigen Stelle. Die Versagung der Genehmigung werde auch auf entgegenstehende Belange des Denkmalschutzes gestützt. Wegen der noch ausstehenden Beteiligungen des Amtes für Bodendenkmalpflege des Beigeladenen zu 3. und des Deutschen Wetterdienstes könne die Klage allenfalls mit einem auf erneute Bescheidung gerichteten Antrag Erfolg haben.
19Der Beigeladene zu 1. beantragt,
20die Klage abzuweisen.
21Er ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, und begründet dies im Wesentlichen wie folgt: Für das Vorhaben bestehe ein Bauverbot gemäß § 18a Abs. 1 LuftVG, für das keine gesetzliche Zustimmungsfiktion greife. § 18a Abs. 1 LuftVG setze nicht das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr voraus. Andernfalls laufe der Anwendungsbereich der Vorschrift leer. Es sei zweifelhaft, ob eine solche Gefahr überhaupt durch die Störung einer VOR-Anlage eintreten könne, weil die Sicherheit des Luftverkehrs durch andere Verfahren weiter gewährleistet werde. Unmittelbarer Schutzzweck der Vorschrift sei die Funktionsfähigkeit von Flugsicherungseinrichtungen. Das Vorliegen einer darüber hinausgehenden „luftfahrtbetrieblichen Relevanz“ sei nicht erforderlich. Bei der Entscheidung, ob eine Störung von Flugsicherungseinrichtungen zu erwarten sei, habe die Verwaltungsbehörde einen Beurteilungsspielraum, dessen gerichtlich überprüfbare Grenzen hier nicht überschritten seien. Die Entscheidung sei auf der Grundlage gutachterlicher Stellungnahmen der Beigeladenen zu 4. erfolgt, die wissenschaftlich vertretbar seien und fachliche Fehler nicht erkennen ließen. Diese könnten nicht durch Vorlage eines anderslautenden Gutachtens ersetzt werden. Nach der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. sei nachvollziehbar ein zusätzlicher Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° prognostiziert worden. Eine solche Prognose könne naturgemäß nur rechnerisch erfolgen. Eine gesetzliche Vorgabe bestimmter Methoden gebe es nicht. Die Durchführung von Computersimulationen sei durch ICAO EUR DOC 015 nicht bindend vorgeschrieben. Im Rahmen der Bewertung der Vorbelastung sei zu beachten, dass Flugvermessungen lediglich Momentaufnahmen, d.h. nicht zwingend den worst-case abbildeten und daher nicht geeignet seien darzustellen, ob für eine Navigationsanlage noch Spielraum für weitere Störeinflüsse gegeben sei. Erforderlich seien daher Berechnungen unter Annahme von worst-case-Szenarien, die auch Störeinflüsse durch bereits genehmigte, aber möglicherweise noch nicht errichtete Windkraftanlagen berücksichtigten. Die Beigeladene zu 4. gehe zutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler von ± 3,0° aus. Das von der Klägerin im Wesentlichen angeführte ICAO DOC 8071, in dem ein Wert in Höhe von ± 3,5° genannt werde, sei nicht maßgeblich, da es sich nur auf radiale Nutzungen von VOR-Anlagen beziehe, für die höhere Toleranzwerte akzeptabel seien. Für andere Nutzungsmöglichkeiten der VOR DUS, insbesondere die Flächennavigation, seien nach dem anwendbaren ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 geringere Toleranzwerte erreichbar und üblich. Von dem maximalen Gesamtfehler dürfe ein Wert von ± 2,0° für den anlageninternen Winkelfehler linear abgezogen werden. Dieser Spielraum sei Teil des bestimmungsgemäßen und zugelassenen Betriebs der VOR-Anlage. Das Zugrundelegen eines „tatsächlichen“ bzw. niedrigeren anlageninternen Winkelfehlers führe zu häufigeren Abschaltungen der VOR und dadurch zu Beeinträchtigungen in der Abwicklung des Luftverkehrs, da in diesem Fall häufigere Wartungen vorzunehmen seien und Schwankungen der Anlage (außer solchen aufgrund des Nordausrichtungsfehlers) weder beherrschbar noch vorhersehbar seien. Die Auffassung des von der Klägerin beauftragten Gutachters, nur messbare Effekte seien zu berücksichtigen, widerspreche dem erforderlichen worst-case-Ansatz und sei unzutreffend, weil andernfalls viele kleine, für sich betrachtet nicht messbare Effekte permanent summiert werden könnten. Die Anwendung der RSS-Formel durch die Beigeladene zu 4. sei nicht zu beanstanden. Sie nehme keine unzulässige „Doppelverwertung“ von Störbeiträgen durch die bestehenden Windkraftanlagen vor, sondern vertrete einen zulässigen worst-case-Ansatz. Die Forschungsergebnisse des Gutachters Dr.-Ing. C. seien nach dessen Angaben nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen zeige dieses Gutachten, dass die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf (D)VOR-Anlagen in der wissenschaftlichen Diskussion stünden. Die zu erwartenden Störungen der VOR DUS seien nicht hinnehmbar. Die Anlage werde zu Navigationszwecken und für konventionelle An- und Abflugverfahren des Flughafens E. genutzt, stehe Fluglotsen zur Staffelung von Luftfahrzeugen zur Verfügung und habe auch Relevanz für die operative Planung von Flugverfahren und damit für die prognostische Ermittlung der Lärmbelastung durch den Flugverkehr. Die von der Klägerin geforderten Einschränkungen des Betriebes der Anlage bedeuteten eine unzumutbare Störung.
22Die Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag.
23Sie ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Errichtung der geplanten WKA stehe § 18a LuftVG entgegen. Eine Genehmigungsfiktion greife mangels gesetzlicher Verweisung nicht ein. Das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr sei für das Bauverbot nach § 18a LuftVG nicht erforderlich.
24Der Beigeladene zu 3. stellt keinen Antrag.
25Er wiederholt, vertieft und ergänzt im Wesentlichen seine bisherigen Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren.
26Die Beigeladene zu 4. stellt keinen Antrag.
27Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, da dem Vorhaben § 18a Abs. 1 LuftVG entgegen stehe. Das zulässige Fehlerbudget der VOR DUS sei bereits zum jetzigen Zeitpunkt ausgeschöpft und durch die Errichtung der beantragten WKA seien weitere, nicht mehr akzeptable Störungen zu erwarten. Nach § 18a Abs. 1 LuftVG sei lediglich das Vorliegen eines konkreten Störpotentials erforderlich, nicht jedoch eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Daher liege eine Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG bereits bei einer Überschreitung von Fehlergrenzwerten für die Navigationstechnik vor. Dem Beigeladenen zu 1. stehe im Rahmen der Entscheidung ein Prognose- und Beurteilungsspielraum zu, da allgemein anerkannte Methoden zur Beurteilung fehlten und überragend wichtige Rechtsgüter zu schützen seien. Die Beigeladene zu 4. habe gemäß der Bestimmungen in ICAO EUR DOC 015 eine individuelle ingenieurmäßige Prüfung auf mögliche Auswirkungen vorgenommen. Entsprechend der maßgeblichen ICAO-Bestimmungen (ICAO Annex 10, Annex 11 und RTCA DO-196) sei ein maximal zulässiges Gesamtfehlerbudget von ± 3,0° zugrunde zu legen. Die von dem Gutachter der Klägerin herangezogenen ICAO-Bestimmungen, nach denen ein Wert von ± 3,5° und mehr zulässig sein könne, seien nicht verbindlich, behandelten zum Teil nur die Nutzung der VOR für Radialflüge und nicht auch für die Flächennavigation und seien im Übrigen widersprüchlich. Das Fehlerbudget für die Bodenstation sei zutreffend mit ± 2,0° angesetzt worden. Dies entspreche den verpflichtenden Vorgaben von ICAO Annex 10, § 3.3.3. Es sei zulässig und entspreche insbesondere auch dem internationalen Standard ICAO DOC 8168 PANS OPS Vol. II Part. I und II, bei der Berechnung der Störbeiträge diesen Toleranzwert voll zu berücksichtigen und nicht die reale Winkelfehlerabweichung der VOR-Anlage, die auch für die VOR DUS in regelmäßigen Abständen gemessen werde. Diese Messungen (etwa vom 19. August 2010) zeigten je nach Radial Schwankungen des Anlagenfehlers von + 0,39° bis - 0,87°. Zusätzlich müssten weitere mögliche, kurzzeitige Schwankungen des Anlagenfehlers berücksichtigt werden. Die Festlegung engerer Werte für die Sendeparameter der VOR-Anlage führte zu häufigeren Abschaltungen der VOR und damit zur fehlenden Verfügbarkeit für die Luftfahrt. Der bei Annahme eines worst-case-Szenarios vorzunehmende lineare Abzug des Anlagenfehlers von dem Gesamtfehlerbudget sei ICAO-konform und ergebe ein Rest-Fehlerbudget von ± 1,0° für externe Störbeiträge. Flugvermessungen hätten ergeben, dass dieses Fehlerbudget im nahezu gesamten Radialbereich der VOR DUS bereits überschritten werde. Dies decke sich mit den Berechnungen der Beigeladenen zu 4, wonach von dem Bestand nunmehr 17 genehmigter oder errichteter Windkraftanlagen ein Störbeitrag von ± 1,4° - 1,5° ausgehe. Die VOR DUS sei daher bereits zum jetzigen Zeitpunkt nur noch eingeschränkt zur Nutzung für Radialflüge freigegeben, für die ein höherer Gesamtwinkelfehler akzeptabel sei. Nach den Berechnungen werde sich durch die Errichtung der geplanten WKA ein zusätzlicher Störbeitrag von ± 0,3° ergeben. Die Berechnung der Störbeiträge von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen sei äußerst komplex und noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen, an deren Erkenntnisgewinn die Beigeladene zu 4. ihre Bewertungsmethodik stetig anpasse. Sie stütze sich als Grundlage auf die Studie der ENAC aus dem Jahr 2008, da keine durch rückführbare Messwerte validierten Simulations- oder Berechnungsmethoden existierten. Die Durchführung von Computersimulationen sei nach den ICAO-Bestimmungen lediglich eine Option. Die von dem Gutachter der Klägerin verwendete Methodik sei ebenfalls nicht durch rückführbare Messungen validiert und stelle nach wissenschaftlichen Maßstäben lediglich eine Meinungsäußerung dar. Die Bewertung der Beigeladenen zu 4. werde nicht durch eine vermeintliche „Doppelverwertung“ der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen in Frage gestellt. Gemäß ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, § 3.2.2.d sei es unwahrscheinlich, den maximal zu erwartenden Winkelfehler durch Flugvermessungen zu identifizieren. Daher sei der tatsächliche Anteil der Auswirkungen von bestehenden Windkraftanlagen an den Werten der Flugvermessung unklar. Es entspreche einem worst-case-Ansatz, den Winkelfehleranteil der bestehenden Windkraftanlagen an den durch Flugvermessungen festgestellten Werten zu vernachlässigen und den berechneten Störbeitrag durch diese Anlagen in voller Höhe zu berücksichtigen. Die RSS-Formel sei nicht so anzuwenden wie es die Klägerin annehme, da dies voraussetze, dass die einzelnen Störquellen voneinander statistisch unabhängig seien. Dies sei bei Windkraftanlagen jedoch fragwürdig, da ihre Störbeiträge mit der Windrichtung und –stärke gemeinsame Ursachen haben könnten. Hiervon gehe die Beigeladene zu 4. in Annahme eines worst-case-Ansatzes aus und wende daher die RSS-Formel nur eingeschränkt an. Die daraus folgenden Berechnungsergebnisse ließen sich mit den Flugvermessungsergebnissen auch besser in Einklang bringen. Im Übrigen zeige auch eine hilfsweise angestellte „best case“-Berechnung, bei der angenommen werde, dass in den durch Flugvermessungen festgestellten Werten bereits 80% der Auswirkungen durch bestehende Windkraftanlagen enthalten seien, dass durch die Errichtung der geplanten Windkraftanlage eine nicht zu vernachlässigende Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers zu erwarten sei. Zudem müsse berücksichtigt werden, dass es weitere „wissenschaftliche Grauzonen“ in Bezug auf mögliche zusätzliche Störbeiträge durch die drehenden Rotoren der Windkraftanlagen gebe. Die Ergebnisse aus dem Gutachten zur DVOR MIC durch den Gutachter Dr.-Ing. C. seien nicht auf die VOR DUS übertragbar. Zudem müssten die Schlussfolgerungen dieser Untersuchung noch geprüft werden. Die zusätzlichen Störbeiträge seien von „luftfahrtbetrieblicher Relevanz“ bzw. nicht hinnehmbar. Eine Beeinträchtigung der VOR-Funksignale habe Auswirkungen auf die Lärmbelastung durch Luftverkehr, auf die ausgestoßenen CO2-Emissionen, die Nutzung der Kapazitäten im Luftraum und die über Radiale definierte Einteilung der Sektoren für die Minimal Safety Altitude (Mindesthöhe für hindernisfreien Flug – MSA). Daneben sei die VOR DUS in Flugverfahren von den Pisten 05 L/R und 23 R/L und in das Luftraumnutzungskonzept eingebunden. Die VOR DUS diene auch als Redundanzverfahren, das für viele Luftfahrzeuge nutzbar sei. Demgegenüber seien die vorhandenen alternativen Flugverfahren nicht immer und nicht für jedes Luftfahrzeug nutzbar. Da eine eingeschränkte Nutzung der VOR DUS für Radialflüge möglich sei, müsse die Anlage nicht außer Betrieb genommen werden. Weitere, von der Klägerin verlangte Einschränkungen könnten jedoch nicht hingenommen werden. Die umfassende Nutzbarkeit der VOR DUS solle mittel- bis langfristig wiederhergestellt werden. Eine Verpflichtung der Beigeladenen zu 4. zu einem Systemupgrade auf eine störunempfindlichere DVOR-Anlage mit Kosten von bis zu ca. 1.000.000 €, um ein höheres Fehlerbudget zur Errichtung von Windkraftanlagen zu schaffen, bestehe nicht.
28Die Beigeladene zu 5. stellt keinen Antrag.
29Sie weist auf ihr Interesse an der Errichtung von Windkraftanlagen auf ihrem Gebiet hin. Die Nutzung der Windenergie an dem Standort werde durch die Entscheidung der Luftfahrtbehörden massiv eingeschränkt.
30In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten und der von der Klägerin beauftragte Gutachter Dr.-Ing. H1. ihre Auffassungen zu den Fragen der Beeinträchtigungen denkmalrechtlicher und luftrechtlicher Belange erläutert. Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin haben folgenden Hilfsbeweisantrag gestellt: „Wir beantragen zum Beweis der Tatsache, dass vom Standort 5 und 6 (Karte: Standorte-Übersicht) aus, die denkmalwerten Elemente der mittelalterlichen Ortssilhouette Alt-I1. nicht sichtbar sind, sondern lediglich die Kirchtürme der katholischen und evangelischen Kirche (ohne Details), sowie das Industriegebiet I. mit großmaßstäblichen, eckigen, langgezogenen weißen Flachbauten, die Inaugenscheinnahme der Sichtbeziehung vom Standort 5 und 6 zur geplanten Windenergieanlage der Klägerin und zum Ortsbild der Stadt I. im Rahmen eines Ortstermins.“
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33Die Klage hat keinen Erfolg.
34Sie ist zulässig.
35Insbesondere besteht für die Klage ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis. Die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. nach § 18a Abs. 1 Satz 2 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) vom 6. Juni 2011 stellt keinen selbstständigen Verwaltungsakt i.S.v. § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) dar, der in Bestandskraft erwachsen könnte und selbstständig anfechtbar wäre. Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG ist, wie sich insbesondere aus dem Wortlaut von § 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG ergibt, ein unselbstständiger Mitwirkungsakt in einem gestuften Verwaltungsverfahren ohne Außenwirkung, gegen den gemäß § 44a Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Rechtsbehelfe nur gleichzeitig mit der Sachentscheidung – hier der Versagung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung – geltend gemacht werden können,
36vgl. VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, Stand: 17. EGL Juni 2013, § 18a Rn. 14, 35, 50; Federwisch/Dinter, Windenergieanlagen im Störfeuer der Flugsicherung, in: NVwZ 2014, 403 (404 f.); a.A.: Hüttig/Giemulla u.a.: Flugsicherheitsanalyse der Wechselwirkungen von Windenergieanlagen und Funknavigationshilfen DVOR/VOR der Deutschen Flugsicherung GmbH vom 1. Juni 2014, S. 68 ff.; abrufbar unter:http://www.schleswig-holstein.de/MELUR/DE/Service/Presse/PI/PDF/2014/Gutachten_Windenergie__blob=publicationFile.pdf (im Folgenden: Hüttig/Giemulla).
37Die Klage ist jedoch nicht begründet.
38Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
39Die erforderliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist nach § 6 Abs. 1 Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer auf Grund des § 7 BImSchG erlassenen Verordnung ergebenden Pflichten erfüllt sind (Nr. 1) und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegen stehen (Nr. 2). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
40Der Genehmigung steht § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG entgegen. Das materielle Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gehört zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG,
41vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 16.
42Nach § 18a Abs. 1 LuftVG dürfen Bauwerke nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachterlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt seine Entscheidung der zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mit. Diese Voraussetzungen liegen vor.
43Der Beigeladene zu 1. hat mit Schreiben vom 6. Juni 2011 der Beigeladenen zu 2 mitgeteilt, dass § 18a LuftVG der Errichtung der geplanten WKA entgegensteht und sich dabei auf die beigefügte Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. vom 1. Juni 2011 bezogen. Diese Entscheidung des Beigeladenen zu 1., die im Rahmen der gerichtlichen Prüfung des Versagungsbescheides des Beklagten vom 3. April 2012 inzident zu überprüfen ist, ist nicht zu beanstanden.
44Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ist nicht bereits kraft gesetzlicher Fiktion gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG als erteilt anzusehen. Die luftrechtlichen Prüfungsverfahren nach den §§ 12 – 14 LuftVG einerseits und nach § 18a Abs. 1 LuftVG andererseits sind voneinander unabhängig, was auch in der Regelung der behördlichen Zuständigkeiten (dort die zivilen Luftfahrtbehörden, hier das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung) und den unterschiedlichen sachlichen Anwendungsbereichen zum Ausdruck gelangt. Mangels entsprechenden Verweises sind für das Verfahren nach § 18a Abs. 1 LuftVG die Beschleunigungsvorschriften des § 12 Abs. 2 LuftVG nicht anwendbar,
45vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O, S. 71; zur Abgrenzung der Anwendungsbereiche der Vorschriften in §§ 12 ff. LuftVG: VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -.
46Da luftrechtliche Bedenken gemäß den §§ 12 – 14 LuftVG aufgrund der Belegenheit oder aufgrund der Höhe der geplanten Windkraftanlage nicht erhoben worden sind (vgl. den „Versagungsbescheid“ der Beigeladenen zu 2. vom 29. Juni 2011, in dem zwar als Rechtsgrundlage neben § 18a auch § 14 LuftVG genannt ist, jedoch in der Begründung ausschließlich auf die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung durch den Beigeladenen zu 1. abgestellt worden ist), ist allein § 18a Abs. 1 LuftVG Maßstab der gerichtlichen Überprüfung.
47Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor. Flugsicherungseinrichtungen werden durch Bauwerke im Sinne von § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gestört, wenn mit einer nicht außerhalb jeder Wahrscheinlichkeit liegenden Möglichkeit zu erwarten ist, dass erstens die Funktion der Flugsicherungseinrichtung durch das geplante Bauwerk nachteilig beeinflusst wird und zweitens, dass durch diese Beeinflussung die Funktion der Flugsicherungsanlage für den ihr zugewiesenen Zweck in nicht hinzunehmender Weise eingeschränkt wird. Eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs bzw. die Wahrscheinlichkeit eines konkreten Schadenseintritts ist nicht erforderlich, weil die Flugsicherung nicht allein der Abwehr von Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs i.S.v. § 29 Abs. 1 LuftVG, sondern gemäß § 27c Abs. 1 LuftVG auch der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs dient. In Anbetracht dieser hochrangigen Schutzgüter sind die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Störung entsprechend gering. Für die Frage der Hinnehmbarkeit einer nachteiligen Beeinflussung kann mangels nationaler gesetzlicher und untergesetzlicher Regelung auf die Bestimmungen zurückgegriffen werden, die durch die aufgrund des Abkommens für die internationale Zivilluftfahrt (ICAO-Abkommen) vom 7. Dezember 1944 errichtete internationale Luftfahrtorganisation ICAO entwickelt worden sind. Die Dokumente der ICAO können, unabhängig davon, ob sie für die Bundesrepublik Deutschland im Einzelnen bindend sind, als fachlich anerkannte Standards für die Beurteilung des Störpotentials von Flugsicherungseinrichtungen als Maßstab herangezogen werden. Somit liegt eine nicht mehr hinnehmbare Beeinflussung und damit eine Störung einer Flugsicherungsanlage i.S.v § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG vor, wenn mit dem zuvor genannten Wahrscheinlichkeitsmaßstab davon auszugehen ist, dass die in den einschlägigen ICAO-Dokumenten bestimmten oder daraus bestimmbaren Toleranzwerte überschritten werden,
48vgl. VG Stade, Beschluss vom 27. Januar 2014 – 1 B 3181/13 – ; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – ; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 9 ff.; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 f.; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 72 f.; a.A. (konkrete Gefahr eines Schadens erforderlich): VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 – ; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -;
49Dem Beigeladenen zu 1. steht bei der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftVG ob nachteilige, nicht hinnehmbare Beeinflussungen einer Flugsicherungseinrichtung zu erwarten sind, ein Beurteilungsspielraum zu, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist,
50vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; offen gelassen durch OVG Lüneburg, Beschluss vom 13. April 2011 – 12 ME 8/11 -; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – und Beschluss vom 21. Dezember 2010 – 12 B 3465/10 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 52; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 73 f.; Weiss, Windenergieanlagen und Luftverkehrsrecht – kein luftleerer Raum, in: NVwZ 2013, 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (405 f.).
51Die Voraussetzungen eines Beurteilungsspielraumes der Beigeladenen zu 1. im Rahmen dieser Entscheidung liegen vor. Dies setzt voraus, dass sich der Norm entweder ausdrücklich oder mittels Auslegung eine Beurteilungsermächtigung entnehmen lässt, für die eine sachliche Rechtfertigung besteht. Zwar folgt aus § 18a Abs. 1 LuftVG eine Beurteilungsermächtigung nicht ausdrücklich, sie lässt sich der Vorschrift jedoch schlüssig entnehmen. Die nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu treffende Entscheidung stellt eine komplexe Prognoseentscheidung hinsichtlich der Auswirkungen bereits bestehender und zusätzlich geplanter Bauwerke dar. Zwar rechtfertigt der Charakter einer behördlichen Entscheidung als eine solche Prognoseentscheidung für sich betrachtet noch nicht die Annahme eines Beurteilungsspielraumes, sofern nicht weitere außerrechtliche, wertende Elemente der Entscheidungsfindung hinzukommen,
52vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314, 319.
53Dies ist jedoch hier der Fall. Der Verwaltungsbehörde steht hier eine wertende, wissenschaftlich-fachliche Prärogative zu. Das ergibt sich aus § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG, wonach das BAF auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation entscheidet. Die Verantwortung in rechtlicher und sachverständiger Hinsicht wird vom Gesetzgeber aufgeteilt. Der Gesetzgeber erkennt die außerrechtlichen Elemente der Entscheidungsfindung und weist – die Trennung von operativen und regulativen Aufgaben der Flugsicherung nachvollziehend – dem Beigeladenen zu 1. die im Verfahrensablauf wirksame rechtliche Verantwortung für die feststellende Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu und der Beigeladenen zu 4. aufgrund der besonderen Nähebeziehung zwischen Flugsicherungsorganisation und Flugsicherungseinrichtung und dem damit verbundenen überlegenen institutionalisierten Sachverstand die Rolle eines amtlichen Gutachters,
54vgl. dazu Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 34.
55Zwar mag der Annahme eines Beurteilungsspielraumes bei Vorliegen technischer, naturwissenschaftlich zu beurteilender Fragen die Möglichkeit der Einholung weiterer Sachverständigengutachten im (Gerichts-) Verfahren grundsätzlich entgegenstehen. Auf der Beantwortung solcher technisch-naturwissenschaftlicher Fragen beruht die Prognoseentscheidung auf Grundlage des § 18a Abs. 1 LuftVG letztlich auch. Gleichwohl spricht hier für die Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde, dass sich die zu treffende Entscheidung nicht in der Anwendung gesicherter naturwissenschaftlich-technischer, wissenschaftlich hinreichend anerkannter Erkenntnisse und Methoden erschöpft, die für das Gericht – auch unter Einholung eines weiteren Sachverständigengutachtens – überprüfbar wären. Denn weder existieren im Falle der Prognoseentscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG rechtliche Vorgaben und gesicherte, geeignete Maßstabs- und Standardbildungen noch liegen hinsichtlich der Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Flugsicherungseinrichtungen, namentlich auf VOR-Anlagen, gesicherte fachliche Erkenntnisse und Methoden vor,
56vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 50 ff.
57Auch das vorliegende verwaltungsgerichtliche Verfahren, in dem die Beteiligten um die Auslegung und Anwendung der einschlägigen ICAO-Bestimmungen, darüber, welche Fehlertoleranzgrenzen zugrunde zu legen sind, welcher anlageninterne Winkelfehler und welcher Winkelfehler für die bestehenden Windkraftanlagen und die geplante Anlage auf welche Weise zu berücksichtigen ist, über die anzuwendende Bewertungsmethode und die von – umstrittenen – physikalischen Zusammenhängen abhängige Anwendung mathematischer Formeln streiten, belegt, dass die von der Verwaltungsbehörde zu treffende Prognoseentscheidung sich nicht allein in der Anwendung naturwissenschaftlich-technischer Erkenntnisse und Methoden erschöpft, sondern zusätzlich eine vertretbare Stellungnahme in einer wissenschaftlichen Diskussion erfordert, in der noch keine allgemein akzeptierten Ergebnisse vorliegen. Zu dieser Überzeugung ist das Gericht insbesondere unter dem Eindruck der Vorträge und Diskussionen der Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung gelangt. In Anbetracht dieses Meinungsstreites würde auch die Einholung einer weiteren sachverständigen Stellungnahme nach Überzeugung des Gerichts lediglich eine weitere, nicht jedoch eine „bessere“ Meinungsäußerung im Rahmen der wissenschaftlichen Diskussion bedeuten. Die im Rahmen der zu treffenden Entscheidung vorzunehmende komplexe Prognose einschließlich einer vertretbaren Stellungnahme zur wissenschaftlich offenen Diskussion führt somit auch zu einer Wertungsabhängigkeit des Begriffs „Störung“, die ebenfalls dafür spricht, dem Beigeladenen zu 1. einen Beurteilungsspielraum zuzubilligen,
58vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314.
59Dafür spricht zudem, dass in der Wahrnehmung der Aufgaben nach § 18a Abs. 1 LuftVG eine mit der Sachkenntnis der Beigeladenen zu 4. vernetzte, gesetzliche Risikozuweisung und Vorsorgeverantwortung des Beigeladenen zu 1. besteht. Der Beigeladenen zu 4. kommt im Rahmen dieser vernetzten Verwaltungsentscheidung ein überlegener Sachverstand zu, der zwar an sich den Beigeladenen zu 1. nicht bindet, der aber aufgrund der Sachnähe der Beigeladenen zu 4. als Betreiber der jeweiligen Anlagen von vornherein ein größeres Gewicht hat als Expertisen privater Gutachter, so dass auch die durch das Gesetz anerkannte besondere Qualifikation der mit der Beurteilung betrauten Stellen für die Annahme einer Einschätzungsprärogative der Verwaltungsbehörde spricht,
60vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 10 und 52 f.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 310, 314 f.
61Schließlich besteht auch eine Vergleichbarkeit mit einer durch das Bundesverwaltungsgericht anerkannten Fallgruppe, in der das Bundesverwaltungsgericht die Annahme eines naturschutzfachlichen Beurteilungsspielraumes bei der Prüfung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände im Rahmen einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsentscheidung (ebenfalls ohne ausdrückliche gesetzliche Beurteilungsermächtigung) dem materiellen Recht mit der gleichen Begründung angenommen hat, die auch im vorliegenden Fall greift (Fehlen gesetzlicher und untergesetzlicher Vorgaben und Verfahren, keine eindeutigen, in den einschlägigen Fachkreisen allgemein anerkannten Antworten auf die umfangreichen, komplexen Fragestellungen im Zusammenhang mit den zu erwartenden Auswirkungen, insbesondere hinsichtlich der Maßstäbe für die Methode zur Risikobewertung).
62Der Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG steht auch nicht entgegen, dass hier keine besondere Verfahrensausgestaltung zum Ausgleich für die eingeschränkte gerichtliche Kontrolle besteht,
63so Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (406).
64Die Notwendigkeit eines solchen besonderen Ausgleiches beruht auf dem Gedanken, dass es in Ermangelung demokratisch ableitbarer Legitimation und der Einschränkung des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz (GG) nicht vertretbar wäre, Entscheidungsbefugnisse an sachverständige, weisungsfrei arbeitende Gremien zuzuweisen, ohne wenigstens eine weitere Kontrollmöglichkeit zu schaffen,
65vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114 Rn. 328.
66Eine solche Fallgestaltung liegt hier jedoch nicht vor. Zwar ist der Beigeladenen zu 4., wie bereits ausgeführt, als Sachverständige eine besonders starke Position auch gegenüber dem Beigeladenen zu 1. im Zuge des luftrechtlichen Prüfverfahrens nach § 18a Abs. 1 LuftVG zugewiesen. Gleichwohl ist ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG für den Beigeladenen zu 1. nicht bindend und können daher im Falle divergierender Auffassungen zwischen dem Beigeladenen zu 1. und der Beigeladenen zu 4. im Rahmen eines internen Zwischenverfahrens Bedenken ausgeräumt werden oder könnte sich der Beigeladene zu 1. bei entsprechender Begründung auch über die Einschätzung der Beigeladenen zu 4. hinwegsetzen, so dass letztlich die Verantwortung für die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG bei ihm liegt und daher kein etwaiges legitimatorisches Defizit besteht, das eine besondere Verfahrensausgestaltung erforderte.
67Besteht somit im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ein Beurteilungsspielraum des Beigeladenen zu 1. hinsichtlich der zu prognostizierenden Störung der VOR-Anlage, ist seine auf dieser Grundlage getroffene Entscheidung gerichtlich nur dahingehend überprüfbar, ob eine wissenschaftlich vertretbare Methode gewählt und einwandfrei angewendet wurde, ob der Beigeladene zu 1. vom zutreffenden Sachverhalt ausging, die Entscheidung hinreichend begründet wurde, ein angemessenes Verhältnis der Ungewissheit über die künftige Entwicklung zu den mit dem Vorhaben verbundenen Eingriffen besteht und keine offensichtliche Fehleinschätzung vorliegt,
68vgl. zum Maßstab: Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 323 m.w.N.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 – 7 C 40/11 - .
69Eine Darlegungslast der Beigeladenen zu 1. und zu 4. für die prognostizierte Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG besteht nicht. Vielmehr müsste die Klägerin substantiiert darlegen, dass der Beigeladene zu 1. die gerichtlich überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes überschritten habe.
70Gemessen an diesen Voraussetzungen ist die Entscheidung des Beigeladenen zu 1., das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen, nicht zu beanstanden. Sie überschreitet, bei Zugrundelegung der weiteren, erläuternden Stellungnahmen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. im verwaltungsgerichtlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung, die überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes nicht. Die Ausführungen der Klägerin und des von ihr beauftragte Gutachter stellen die Einschätzung des Beigeladenen zu 1. nicht in Frage.
71Die Ermittlung des maßgeblichen Sachverhaltes durch die Beigeladenen zu 1. und zu 4. begegnet keinen Bedenken. Nach Angabe der Beigeladenen zu 4. ist zuletzt ein Bestand von 17 genehmigten oder errichteten Windkraftanlagen zugrunde gelegt worden. Dem ist die Klägerin zunächst nicht entgegen getreten. Diese Anzahl von bestehenden oder genehmigten Windkraftanlagen ist auch plausibel. Der Beklagte hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 24. Januar 2013 eine Übersicht der genehmigten bzw. errichteten Windkraftanlagen im Umkreis des Flughafens E. vorgelegt. Das Gericht hat zur Plausibilitätskontrolle der Angaben der Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen 15 km Radius um den ungefähren Vorhabenstandort gezeichnet und dabei festgestellt, dass die Annahme einer Zahl von 17 bestehenden bzw. genehmigten Windkraftanlagen durch die Beigeladene zu 1. und zu 4. sich als plausibel erweist. Die Klägerin hat demgegenüber nicht substantiiert dargelegt, weshalb diese von der Beigeladenen zu 4. zugrunde gelegte Anzahl von Windkraftanlagen nicht zutreffend sein könnte. Das Gericht sieht daher keinen Anlass, die Angaben der Beigeladenen zu 4. in Frage zu stellen und weitere Ermittlungen durchzuführen.
72Die Auswahl der anzuwendenden Methode zur Beurteilung einer Störung der VOR-Anlage ist wissenschaftlich vertretbar, ihre Anwendung durch die Beigeladene zu 4. ist im Ergebnis plausibel und wird durch das von der Klägerin eingeholte Gutachten durch den Sachverständigen Dr.-Ing. H1. vom 22. Mai 2013 einschließlich seiner weiteren, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgelegten Stellungnahmen nicht durchgreifend in Frage gestellt.
73Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass es vertretbar ist, ein maximales Gesamtfehlerbudget der VOR-Anlage in Höhe von ± 3,0° zugrunde zu legen,
74vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; offen gelassen: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Weiss, a.a.O., 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (408).
75Dabei geht es um Folgendes: Wie bereits ausgeführt, ist von einer Störung der VOR-Anlage auszugehen, wenn bestimmte Fehlertoleranzen der Anlage überschritten werden, die hier als Gesamtfehler bzw. Gesamtwinkelfehler (radial signal error) bezeichnet werden. Die Ungenauigkeiten, die bei der Übertragung des von der VOR-Anlage ausgesendeten Signales entstehen, werden auch als Winkelfehler bezeichnet. Winkelfehler bis zu einer bestimmten Größe sind tolerabel und wirken sich auf die Funktionsfähigkeit der Flugsicherungsanlage nicht wesentlich aus. Der Gesamtwinkelfehler kann seine Ursachen in der VOR-Anlage selbst haben (Anlagenfehler bzw. ground station contribution oder Alignmentfehler) und ferner in externen Fehlerquellen etwa durch die Topologie, insbesondere auch Bauwerke. Der Anlagenfehler wiederum setzt sich zusammen aus dem Nordausrichtungsfehler und dem internen Anlagenfehler, also der Ungenauigkeit der Anlage selbst,
76vgl. auch die Erläuterungen bei VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 –.
77Der Ansatz des maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlers für VOR-Anlagen ist in Fachkreisen umstritten,
78vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 53.
79Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. gehen davon aus, dass außer der verbindlichen Festlegung einer Obergrenze für den Anlagenfehler der VOR-Anlage eine nach ICAO-Standards verbindliche Festlegung maßgeblicher Gesamtwinkelfehler insbesondere für die angestrebte Nutzbarkeit der VOR DUS zur Flächennavigation nicht existiert. Sie haben dargelegt, dass sie den in ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 genannten Gesamtwinkelfehlerwert von ± 3,0° (mit einer Wahrscheinlichkeit von 95%), der dort als ein in der Praxis erreichbarer Wert bezeichnet wird, als Maximal-Richtwert zugrunde legen. Dies ist in Anbetracht der bestehenden Meinungsverschiedenheiten vertretbar und nicht willkürlich. Der Beigeladene zu 1. hat die Anwendung von ICAO Annex 10, der entgegengehalten wird, die Bestimmung regele nur die Planung von Flugverfahren, zutreffend damit gerechtfertigt, das Dokument richte sich, wie sich aus Anhang 5 der VO (EU) Nr. 1035/2011 ergibt, auch an Navigationsanbieter und sei somit anwendbar.
80Die Festlegung des Gesamtwinkelfehlers auf ± 3,0° wird durch die Ausführungen der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachter nicht durchgreifend in Frage gestellt. Der Umstand, dass in anderen ICAO-Dokumenten (insbesondere auch in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.7.3.6 A und B) verschiedene anderslautende, jedoch nicht verbindliche Werte genannt werden, steht der Festlegung der Beigeladenen zu 1. und zu 4. auf den zuvor genannten Wert von ± 3,0° nicht entgegen. Diese anderslautenden Werte stellen zum Teil lediglich weitere, im internationalen Vergleich „verwendete“ bzw. „übliche“ Werte dar (so ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C). Im Übrigen haben die jeweils genannten ICAO-Dokumente auch unterschiedliche Anwendungsbereiche (wie ICAO DOC 8071). Jedenfalls existiert ein nach der ICAO verbindlicher Gesamtwinkelfehlerwert, der ausdrücklich bzw. offensichtlich auch für die Nutzung zur Flächennavigation akzeptabel ist, nicht. Es ist auch nicht erkennbar, dass für die Nutzung der VOR-Anlage zur Flächennavigation ohne Weiteres der gleiche Grenzwert wie für die radiale Nutzung angenommen werden kann. Diese Unklarheit geht nicht zu Lasten der Beigeladenen zu 4., weil ihr insoweit ein Beurteilungsspielraum zukommt,
81vgl. a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -.
82Sofern, wie hier, verbindliche Gesamtfehlerwerte nicht verfügbar sind und ein worst-case-Ansatz zugrunde zu legen ist, ist es vertretbar, aufgrund der angestrebten Nutzung zur Flächennavigation auf den in der Praxis erreichbaren Wert von ± 3,0° abzustellen. Der von der Klägerin geforderte Ansatz eines höheren Wertes von ± 3,5° unter Berufung auf den in ICAO DOC 8071 angegebenen Wert ist jedenfalls nicht besser geeignet als der Ansatz der Beigeladenen zu 4., da sich diese ICAO-Bestimmung, unabhängig davon ob sie (quasi) verbindlich ist, nur auf die Nutzung der VOR-Anlage entlang von Radialen bezieht. Der Umstand, dass die Beigeladene zu 4. den Wert von ± 3,5° unter Bezugnahme auf ICAO DOC 8071 in ihrem „Lastenheft Flugvermessung“ anführt, ist plausibel damit begründet, dass ICAO DOC 8071 im Wesentlichen Anleitungsmaterial für Messungen enthält und deshalb in dem „Lastenheft“ aufgeführt wird. Hieraus lässt sich nicht ohne Weiteres eine entsprechende Festlegung des Gesamtwinkelfehlers herleiten. Die auch für die VOR DUS vorgesehene Nutzung zur Flächennavigation wird in ICAO DOC 8071 nicht berücksichtigt. Diese Nutzungsmöglichkeit kann auch nicht außer Acht gelassen werden, da VOR-Anlagen auch für den Einsatz bei der Flächennavigation von Bedeutung sind,
83vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
84Dem kann nicht entgegen gehalten werden, die Flächennavigation sei eine später hinzugetretene Nutzungsart der Navigationsanlage, die mit den vorgefundenen Parametern „leben“ müsse. Sofern, wie hier, in den ICAO-Bestimmungen keine verbindlichen Vorgaben existieren, steht es den Mitgliedsstaaten frei, eigene Standards zur Nutzung festzulegen. Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf ICAO DOC 9613 stützen, in dem es, wie sie zitiert, heiße: „…the affected VOR may not be used“. Dies entspricht dem Vorgehen der Beigeladenen zu 4., die die beeinträchtigte VOR DUS nicht für die neuere Nutzung der Flächennavigation freigibt. Eine bindende Vorgabe an die ICAO-Mitgliedstaaten, auf die umfassende Nutzbarkeit der jeweiligen Anlage auch für neuere Nutzungen zu verzichten und höhere Fehlertoleranzen zu akzeptieren, ist nicht ersichtlich. Die Beigeladene zu 4. hat zudem dargelegt, dass mittel- bis langfristig die Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS auch zur Flächennavigation angestrebt ist. Hierfür ist zwar kein konkreter Zeitpunkt benannt worden, die Möglichkeit einer solchen Wiederherstellung erscheint jedoch bei einer geringeren Überschreitung der maximalen Fehlertoleranzwerte nicht ausgeschlossen. Demgegenüber würde das Ziel, die VOR DUS wieder vollumfänglich nutzbar zu machen, durch die Festlegung eines höheren Gesamtwinkelfehlers unwahrscheinlicher und würde die bereits bestehende Vorbelastung verfestigt. Auch der Einwand, zur Flächennavigation seien nicht stets VOR-Signale notwendig, führt nicht zu der Annahme, die Beigeladene zu 4. müsse auf eine Nutzbarkeit der VOR DUS für dieses Verfahren verzichten. Es kann davon ausgegangen werden, dass noch nicht alle Luftfahrzeuge mit der für neuere Navigationsverfahren notwendigen Ausrüstung versehen sind und daher noch VOR-Signale nutzen,
85vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
86Die Auffassung der Klägerin, ein größerer Gesamtwinkelfehler als der Wert von ± 3,0° sei akzeptabel, lässt sich auch nicht damit begründen, die Beigeladenen zu 1. und zu 4. hätten in anderen Fällen (etwa im Fall der VOR Weser) Überschreitungen der Fehlertoleranzwerte auf einen Wert von 4° bis 5° hingenommen. Selbst wenn dies zutreffen sollte, folgt daraus kein Anspruch, dass auch bei der VOR DUS eine ähnliche Überschreitung – über die nach den ICAO-Dokumenten vorgesehenen Toleranzwerte – hingenommen wird.
87Keinen durchgreifenden Bedenken begegnet es ferner, dass die Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen anlageninternen Fehler von ± 2,0° ansetzen und diesen Wert von dem Gesamtwinkelfehlerbudget linear abziehen,
88vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 82; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
89Ausgehend von der Regelung in ICAO Annex 10 § 3.3.3.2, wonach der Anlagenfehler einen Wert in Höhe von maximal ± 2,0° nicht überschreiten darf, ist es nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vertretbar, für die Fehlerprognose nicht auf den tatsächlichen Betrieb mit dem realen Fehlerwert abzustellen, sondern auf den für den rechtmäßigen Betrieb der VOR-Anlage maximal zulässigen Wert. Zwar haben Messungen (etwa vom 19. August 2010) tatsächlich geringere anlageninterne Winkelfehlerabweichungen als ± 2,0° gezeigt. Gleichwohl haben die Beigeladenen zu 1. und zu 4. nachvollziehbar dargelegt, weshalb es erforderlich ist, einen höheren Wert anzusetzen. Dies ist nicht zu beanstanden. Sie haben nicht die grundsätzlich bestehende Möglichkeit bestritten, die Fehlertoleranz zu reduzieren und nehmen auch kein „Recht zum schlechtestmöglichen Betrieb“ für sich in Anspruch. Der Ansatz der maximal zulässigen Toleranz für den Anlagenfehler erscheint sachgerecht und nicht willkürlich, weil die durch die Reduzierung des Spielraumes des Anlagenbetreibers verursachten Abschaltungen der Anlage, bedingt durch die dann häufiger erforderlichen Wartungen und durch die entsprechend einzustellende anlageninterne Monitorüberwachung, häufiger zu einer fehlenden Verfügbarkeit der VOR-Anlage für den Luftverkehr und zu einem erhöhten Aufwand des Anlagenbetreibers führen würde, zu dem er nach den ICAO-Vorgaben nicht verpflichtet ist. Zwar mag der Nordausrichtungsfehler berechenbar konstant und der übrige Fehleranteil grundsätzlich durch Empfänger im Nahfeld der VOR-Anlage messbar sein. Der Beigeladene zu 1. hat jedoch demgegenüber nachvollziehbar erläutert, dass ein den ICAO-Vorgaben gemäßer Wert zugrundezulegen sei, den die Beigeladene zu 4. garantieren könne. Dies sei bei einer Toleranz von ± 2,0° möglich, bei Annahme eines geringeren Wertes jedoch nicht mehr ohne Weiteres, da allein der Nordausrichtungsfehler durch Wartungen verlässlich gering zu halten sei, im Übrigen jedoch unvorhersehbare und unbeherrschbare Schwankungen, etwa aufgrund eindringender Feuchtigkeit in Anlagenstecker, eintreten könnten. Die Flugvermessung vom 19. August 2010 habe zwar lediglich Schwankungen von + 0,87° bis – 0,37° und damit eine bessere Leitung der VOR DUS gezeigt. Dabei sei jedoch zu berücksichtigen, dass Messungen grundsätzlich nur punktuelle Momentaufnahmen darstellten, die nicht zwingend den worst-case darstellten,
90vgl. auch ICAO Annex 10, Att. C § 3.2.2.d.: „it is unlikely that the worst-case errors can be confirmed by flight inspections.”
91Da ein solcher worst-case-Ansatz bei der Beurteilung des zur Verfügung stehenden Fehlerbudgets geboten sei und daher mit größeren Schwankungen im worst-case gerechnet werden müsse, könne kein geringerer Fehlerwert garantiert werden und sei der pauschale Ansatz bzw. Abzug eines Fehlerwertes in Höhe von ± 2,0° gerechtfertigt.
92Diese Auffassung ist für das Gericht nachvollziehbar und plausibel. Der lineare Abzug des Anlagenfehlerwertes vom Gesamtfehlerbudget und das auf diese Weise ermittelte Restfehlerbudget in Höhe von ± 1,0° wird gestützt durch die Angabe in ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, vorletzter Absatz, in dem ausgeführt wird, einige technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben eine Toleranz von 1°. Dieser Satz bezieht sich zwar auf die Prognose mittels Computersimulationen, ist aber auf die Berechnungen übertragbar, da das zur Verfügung stehende Fehlerbudget nicht von der Methode abhängt, mit der eine Fehlerprognose erstellt wird. Auf diesen Wert darf sich auch die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen. Plausibel ist es ferner, einen linearen Abzug der anzusetzenden ± 2,0° von dem Gesamtfehler vorzunehmen und keine „RSS-mäßige“ Verrechnung, wie sie der Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vertreten hat. Die Beigeladene zu 4. beruft sich zur Begründung für ihre Vorgehensweise auf ICAO DOC 8071, Kapitel 2.3.4.7 und die Abbildung I-2-1 (dort heißt es: „Actual course is displaced 2,0° from the correct or published course“). Dieser nachvollziehbar begründeten Einschätzung der Beigeladenen zu 4. folgt das Gericht. Demgegenüber hat der Gutachter der Klägerin seine Ansicht, die von der Beigeladenen zu 4. als Begründung herangezogenen ICAO-Dokumente seien nicht anwendbar und der lineare Abzug des Anlagenfehlers sei unphysikalisch, nicht plausibel erläutert. Die Ausführungen der Klägerin und des Gutachters in der mündlichen Verhandlung stellen die Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. daher nicht durchgreifend in Frage.
93Das zur Verfügung stehende maximale Fehlerbudget für externe Störer von ± 1,0° ist bereits ohne die Errichtung der geplanten WKA ausgeschöpft.
94Diese Feststellung folgt aus den Ergebnissen der Flugvermessung. Die Orbitflugvermessung vom 22. Februar 2012 hat gezeigt, dass (bereinigt um den Anlagenfehler) Winkelfehler von größer ± 1,0°, in bestimmten Radialbereichen sogar größer als ± 2,0° feststellbar sind und damit der Winkelfehler nahezu im gesamten Radialbereich über dem maximal zulässigen Wert liegt. Die Orbitflugvermessung vom 19. August 2010 hat einen (um den Anlagenfehler bereinigten) Winkelfehler von ± 2,0 bis ± 3,0° und auf einzelnen Radialen sogar Werte von bis zu 5° gezeigt. Unterstellt man zugunsten der Klägerin ihren Einwand für zutreffend, diese auffällige Messung hätte wiederholt werden müssen, so bleiben jedenfalls die Ergebnisse der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 verwertbar. In Anwendung von ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, 2. Absatz, Buchst. d, wonach bei der Beurteilung der Störwirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen davon auszugehen ist, dass es unwahrscheinlich ist, den worst-case durch Flugvermessungen nachzuweisen, muss sogar davon ausgegangen werden, dass die Messwerte der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 nicht den worst-case abbilden, so dass im Rahmen der Risikobewertungsprognose die anzusetzenden Winkelfehlerwerte sogar höher als die gemessenen Werte liegen müssten,
95vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -.
96Es bestehen keine Bedenken, dass Vorbelastungen durch die Topologie des Geländes, auch durch Anlagen am Flughafen nicht ausreichend berücksichtigt worden sein könnten, weil durch die Verwertung von Flugvermessungsergebnissen auch solche externen Störquellen berücksichtigt werden. Dabei ist nicht entscheidend, dass der auf diese Weise festgestellte Winkelfehler nicht eindeutig den jeweiligen Fehlerquellen, etwa einzelnen Bauwerken, zugeordnet werden kann.
97Durch die Errichtung der von der Klägerin geplanten WKA würde sich der Winkelfehler der VOR DUS unzumutbar erhöhen. Diese Prognose der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vermag die Klägerin im Ergebnis nicht durchgreifend in Frage zu stellen.
98Die Beigeladene zu 4. hat einen zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° berechnet. Auch der von der Klägerin beauftragte Gutachter gelangt zu einem weiteren Fehlerbeitrag von maximal 0,3° (0,22° aufgerundet). Der von der Beigeladenen zu 4. prognostizierte Wert wird somit für das Gericht nicht in Frage gestellt.
99Der Berechnung der Beigeladenen zu 4. kann nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, die Beigeladene zu 4. habe die Bedeutung des Begriffes „building restricted area“ bzw. „Anlagenschutzbereich“ aus ICAO EUR DOC 015 verkannt oder sei schablonenhaft vorgegangen. Aus der gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. geht hervor, dass ihre Beurteilung nicht allein aufgrund des Vorhabenstandortes innerhalb des Anlagenschutzbereiches nach § 18a Abs. 1a LuftVG, sondern auch aufgrund der bei Flugvermessungen festgestellten und zusätzlich im Rahmen einer Prognose ermittelten hohen Winkelfehlerwerte erfolgt ist. Dies hat die Beigeladene zu 4. in der mündlichen Verhandlung bestätigt.
100Die von der Beigeladenen zu 4. zur Ermittlung des erwarteten zusätzlichen Fehlerbeitrages verwendete Berechnungsmethode ist nicht deshalb mangelhaft, weil die Beigeladene zu 4. keine (Computer-) Simulation angewendet hat. Die Notwendigkeit einer solchen Simulation lässt sich dem einschlägigen ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 nicht entnehmen,
101so auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 92; a.A: Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (404).
102Dort heißt es in der englischen Version lediglich: „Computer simulations can be used to assess the effect of wind turbine(s) on VOR using worst case assumptions as outlined above.“ In der deutschen Fassung heißt es ebenfalls lediglich: „Mit den oben dargestellten worst-Case-Annahmen kann in Computersimulationen überprüft werden, welche Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben.“ Aus dem weiteren Wortlaut des ICAO EUR DOC 015 lässt sich entnehmen, dass eine bindende Vorschrift für die Verwendung von Computersimulationen und gegen die Verwendung von Berechnungen nicht existiert. Dort heißt es unter Ziffer 5.2.2:
103„Die technische Stelle führt eine Analyse des Bauvorhabens durch. Die Analyse erfolgt auf der Grundlage der Erfahrung und des Fachwissens der Ingenieure, die die Aufgabe durchführen, beschränkt sich jedoch nicht darauf. Das Verfahren kann zur Ermittlung, ob das Bauvorhaben im bestehenden Umfeld signifikante Auswirkungen haben würde, eine theoretische Analyse, numerische Simulation und Modellierung umfassen.“
104Soweit die Klägerin anführt, eine Arbeitsgruppe der ICAO habe beschlossen, die Formulierung „can be used“ in „should be used“ zu ändern, ist dies nicht erheblich, da eine entsprechende Änderung der maßgeblichen Dokumente (noch) nicht erfolgt ist.
105Die Anwendung der sogenannten RSS-Formel (Root-Sum-Square-Formel) bei der Ermittlung der zu erwartenden Winkelfehlererhöhung durch die Beigeladene zu 4. ist nicht zu beanstanden. Diese RSS-Formel kann der Ermittlung eines Winkelfehlerwertes bei Überlagerung verschiedener Fehlerbeiträge dienen und findet gemäß ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 auf die Berechnung der VOR System Use Accuracy Anwendung (d.h. des gesamten Winkelfehlers, der sich zusammensetzt aus dem hier allein relevanten VOR Radial Signal Error – oben auch als Gesamtwinkelfehler bezeichnet – , dem VOR Airborne Equipment Error sowie dem VOR Pilotage Element Error, die beide im Luftfahrzeug entstehen und im vorliegenden Zusammenhang außer Acht gelassen werden können). Da sich, wie bereits ausgeführt, auch der Gesamtwinkelfehler aus mehreren Fehlerbeiträgen zusammensetzt, könnte die Überlagerung der einzelnen Fehlerbeiträge ebenfalls mittels der RSS-Formel erfolgen. Eine verbindliche Vorgabe nach ICAO existiert hierzu jedoch nicht. Die Methode zur Summierung der Fehlerbeiträge ist daher in Fachgutachterkreisen umstritten,
106vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 52.
107Dies haben auch die Diskussionen zwischen den Vertretern der Beigeladenen zu 4. und dem Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gezeigt. Aus dem Wortlaut des ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 lässt sich schließen, dass die Formel für solche Fehlerbeiträge angewendet werden soll, die voneinander unabhängig sind:
108„Since the errors in a), b) and c) […] are independent variables, they may be combined on a root-sum-square-method […].”
109Die Klägerin will die RSS-Formel, wie sie in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 beschrieben wird, ohne Veränderung anwenden. Die Beigeladene zu 4. wendet diese Formel zwar auch an, nimmt indes eine Veränderung vor, indem sie die Fehlerbeiträge von Windkraftanlagen zunächst addiert. Sie begründet dies damit, die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen seien aufgrund von Windrichtung und -stärke nicht statistisch voneinander unabhängig. Diese Annahme ist vertretbar, weil sie, wie insbesondere die Untersuchung durch Dr.-Ing-C. zeigt,
110vgl. die Kurzfassung des Gutachtens zur Interaktion zwischen Windenergieanlagen und DVOR-Anlagen der Flugsicherung durch Dr.-Ing. C. vom 6. März 2014, S. 1,
111noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen ist und diesbezüglich noch keine wissenschaftlich allgemein anerkannte Erkenntnis vorliegt, die auf eine VOR-Anlage übertragbar ist. Das vorgenannte Gutachten, das zu dem Ergebnis gelangt, ein von Windrichtung und –stärke abhängiges worst-case-Szenario von WKA-Auswirkungen auf DVOR-Anlagen sei unerheblich, ist, wie im Übrigen alle anderen Erkenntnisse dieses Gutachtens, nach dem ausdrücklichen Hinweis des Gutachters nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen entspricht die Annahme, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen sei abhängig von Windrichtung und –stärke weiterhin den gültigen den eindeutigen Bestimmungen der ICAO (vgl. ICAO EUR DOC 015 Anhang 4, wonach der tatsächliche Fehler von der Ausrichtung der Windkraftanlage und der Position der Rotorblätter bei Stillstand abhänge), auf die sich die Beigeladene zu 4. somit in vertretbarer Weise stützen darf.
112Der Annahme einer Summierung der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen und derjenigen durch die geplante WKA steht auch nicht entgegen, dass die geplante Anlage östlich der VOR DUS errichtet werden soll, wohingegen die bestehenden Windkraftanlagen größtenteils im Westen der VOR DUS stehen. In Annahme der Abhängigkeit der Auswirkungen durch Windkraftanlagen von Windrichtung und – stärke erscheinen voneinander abhängige Störeffekte auch räumlich weit verteilter Windkraftanlagen nicht ausgeschlossen. Zwar mögen diese Auswirkungen sich aufgrund der räumlichen Lage der Windkraftanlagen und aufgrund von Streueffekten an verschiedenen Orten bzw. auf verschiedenen Radialen auswirken. Von einer gleichwohl möglichen Summierung der Effekte von Windkraftanlagen auch in einem größeren Radius um VOR-Anlagen geht jedoch auch ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 aus, der den Anlagenschutzbereich um VOR-Anlagen im Jahr 2009 gerade im Hinblick auf mögliche Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen von 3 km auf 15 km ausgeweitet hat. Hierauf durfte sich die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen.
113Für die Vertretbarkeit des Ansatzes der Beigeladenen zu 4. spricht ferner, dass in dem Dokument ICAO EUR DOC 015, Anhang 4 Richtwerte für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches genannt sind:
114„In der Regel bestehen keine Einwände gegen Windkraftvorhaben mit einer einzigen Windkraftanlage, die mehr als 5 km von einer Navigationsanlage entfernt ist und von Vorhaben mit weniger als 6 Windkraftanlagen, die mehr als 10 km von einer Navigationsanlage entfernt sind. Wenn die VOR-Leistung jedoch bereits grenzwertig ist, kann auch dies unzulässig sein.“
115Diese Richtwerte bilden zwar keine starren Grenzen für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches von Navigationsanlagen. Gleichwohl geht das Gericht davon aus, dass diese Werte durch die Expertengremien der ICAO nicht völlig ohne Relevanz aufgestellt worden sind. Träfe jedoch die von der Klägerin vertretene Auffassung zur Anwendung der RSS-Formel auf Windkraftanlagen im Anlagenschutzbereich von VOR-Anlagen zu, verlören diese Werte jegliche praktische Relevanz. Nach der Anwendung der RSS-Formel gemäß dem Ansatz der Klägerin wäre durch die dann rechnerisch weitaus stärker berücksichtigten Überlagerungen der Fehlerbeiträge die Errichtung einer weitaus höheren Anzahl von Windenergieanlagen in Anlagenschutzbereichen von Navigationsanlagen möglich, als in den Richtwerten angegeben. Das Gericht ist überzeugt, dass dies den restriktiven Prüfungsvorgaben aus ICAO EUR DOC 015 widerspricht. Die Ausführungen des von der Klägerin beauftragten Gutachters in der mündlichen Verhandlung, der sich als Mitglied der entsprechenden ICAO-Gremien einer authentischen Kenntnis berühmt und ausgeführt hat, die in diesem Dokument genannten Werte seien mehr oder weniger willkürlich festgelegt worden, überzeugen das Gericht nicht, zumal davon auszugehen ist, dass das Gremium die mit einer solchen Angabe in dem Anleitungsmaterial verbundenen Folgen bedacht haben muss.
116Die Klägerin kann sich gegenüber der von der Beigeladenen zu 4. verwendeten Bewertungsmethode nicht mit Erfolg darauf berufen, die Beigeladene zu 4. berücksichtige bei ihrer Berechnung die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt. Soweit die Klägerin ausführt, die Beigeladene zu 4. berücksichtige im Rahmen ihrer Berechnung den bei der Flugvermessung festgestellten Wert, von dem sie sich nicht sicher sei, wie hoch darin der Anteil der bestehenden Windkraftanlagen bereits enthalten sei, und zudem einen weiteren Fehlerbetrag für die bestehenden Windkraftanlagen ohne Abzüge, weckt dies keine durchgreifenden Zweifel an der Plausibilität der Berechnungen,
117vgl. zur a.A. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -.
118Die Beigeladene zu 4. hat, wie bereits ausgeführt, nach wissenschaftlich vertretbarer, ICAO-konformer Auffassung angenommen, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen seien abhängig von Windrichtung und – stärke dynamisch und die Flugvermessung bilde jeweils nur eine Momentaufnahme ab. Die Beigeladene zu 4. durfte somit in Anwendung eines worst-case-Ansatzes davon ausgehen, in den bei Flugvermessungen festgestellten Werten seien die Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen nicht oder nur mit einem geringen Beitrag enthalten. Den dynamischen Auswirkungen der Bestands-Anlagen und dem worst-case-Szenario kann bei dieser Prämisse durch Berücksichtigung dieser Anlagen mit einem eigenständigen Wert Rechnung getragen werden, zu dem sodann der prognostizierte zusätzliche Fehlerbeitrag durch die geplante WKA – bei vertretbarer Anwendung der RSS-Formel nach der Methode der Beigeladenen zu 4. – addiert werden darf.
119Die von der Beigeladenen zu 4. auf der Grundlage dieser Prämissen vorgenommenen Berechnungen sind plausibel. Hierfür spricht, dass, wie bereits ausgeführt, sowohl die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. als auch die Simulationen des Gutachters der Klägerin zu einem vergleichbaren Ergebnis, nämlich einem zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,2 - ± 0,3° gelangen.
120Die Einwände der Klägerin, die konkrete Berechnungsweise und programmtechnische Umsetzung des Berechnungsverfahrens sei nicht offen gelegt worden und die Grundlage der Berechnung (die ENAC-Studie durch Morlaas und andere aus dem Jahr 2008) sei ungeeignet, können demgegenüber dahinstehen. Die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. sind im Ergebnis nicht zu beanstanden.
121Sollte in Anwendung eines worst-case-Szenarios davon auszugehen sein, dass in den Ergebnissen der Flugvermessungen kein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers um ca. 0,2° prognostizieren. Bei einem solchen Fall ist es plausibel, einen zusätzlichen Fehlerbeitrag für diese Anlagen anzusetzen, der eine Höhe von ± 1,448° haben kann, wie die Beigeladene zu 4. sie in ihrer Berechnung angesetzt hat, die im Schriftsatz vom 18. Dezember 2013 dargelegt ist. Die genaue Berechnung des Wertes von ± 1,448° hat die Beigeladene zu 4. zwar nicht offengelegt. Die Klägerin hat jedoch nicht hinreichend substantiiert dargelegt, dass dieser konkrete Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen unzutreffend sein könnte. Der Beigeladenen zu 4. steht, wie bereits ausgeführt, eine auch gesetzlich überformte überlegene Sachkunde zu. Ihre Bewertung kann nicht ohne Weiteres durch Vorlage anderslautender Privatgutachten ersetzt werden, sondern ist erst dann als unverwertbar anzusehen, wenn ein Privatgutachten sich qualifiziert mit dem behördlichen Gutachten auseinandersetzt und schlüssig aufzeigt, dass das dort gefundene Ergebnis nicht vertretbar ist,
122vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 53.
123Dies ist der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachten nicht gelungen. Die Klägerin und ihr Gutachter haben lediglich eine eigene Bewertungsmethode unter ganz anderen Prämissen angewendet, als sie die Beigeladene zu 4. zugrunde legt. Die Klägerin hat eine andere Auffassung als die Beigeladene zu 4. vertreten, die Fehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen vernachlässigt und sich schließlich auch nicht hinreichend mit dem von der Beigeladenen ermittelten, oben genannten Fehlerbeitrag in Höhe von 1,448° auseinandergesetzt. Die von der Beigeladenen zu 4. prognostizierten Fehlerbeiträge der Bestands-Windkraftanlagen sind somit weiterhin als vertretbar anzusehen. Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 1,448² + 2,0² (gemessenes Störniveau) = 2,469] und des Gesamtwinkelfehlers nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (1,448 + 0,271, d.h. der Fehlerbeitrag der geplanten WKA)² + 2,0² = 2,637] folgt eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers durch die geplante WKA in Höhe von 0,168, d.h. von insgesamt ca. 0,2° (gerundet nach DIN 1333).
124Sollte davon auszugehen sein, dass bereits ein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen in ungewisser Höhe in dem durch Flugvermessung festgestellten Wert enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers in einer Höhe von jedenfalls rund 0,1° prognostizieren. Bei einem solchen Szenario ist der zusätzlich zu berücksichtigende Wert für die Bestands-Windkraftanlagen niedriger anzusetzen. Nach den Angaben des Gutachters der Klägerin in der mündlichen Verhandlung seien geschätzte 50 % der Auswirkungen durch Bestands-Windkraftanlagen (etwa ein Wert von 0,5°) in den Flugvermessungswerten enthalten. Folglich wäre nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4., deren Vertretbarkeit das Gericht bereits dargelegt hat, ein Wert in Höhe von ebenfalls 0,5° zusätzlich zu berücksichtigen, der nicht in den Flugvermessungen enthalten ist. Demgegenüber hat die Beigeladene zu 4. in der mit Schriftsatz vom 15. Mai 2014 dargestellten „best-case“-Berechnung angenommen, sogar 80 % der von den bestehenden Windkraftanlagen ausgehenden Fehlerbeiträge seien in den Flugvermessungen enthalten. Sie hat lediglich einen zusätzlichen, nicht in den Flugvermessungen enthaltenen Wert in Höhe von 0,290° berücksichtigt. Unterstellt man diesen, der Klägerin günstigeren Wert, ist die folgende Berechnung der Beigeladenen zu 4. nachvollziehbar: Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 0,290² + 2,0² = 2,021] und nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (0,290 + 0,271)² + 2,0² = 2,077] folgt ein zusätzlicher Fehlerbeitrag in Höhe von 0,056°, d.h. von insgesamt ca. 0,1° (gerundet nach DIN 1333).
125Diese prognostizierte Winkelfehlererhöhung von (mindestens) 0,1° ist auch relevant bzw. kann nicht außer Acht gelassen werden. Die Annahme der Beigeladenen zu 4., jedenfalls Erhöhungen des Gesamtwinkelfehlers um 0,1° seien relevant, ist nicht zu beanstanden. Die Beigeladene zu 4. stützt sich zur Begründung auf die technischen Rundungsregeln nach DIN 1333 und leitet daraus eine – hier nicht unterschrittene – „Relevanzgrenze“ von 0,1° Grad ab. Der Beigeladenen zu 4. steht auch insoweit eine besondere Sachkunde zu. Ihre Einschätzung ist von der Klägerin nicht durchgreifend in Frage gestellt worden. Soweit der Sachverständige Dr.-Ing. H1. in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, die DIN 1333 sei nicht auf physikalische Berechnungen anwendbar, ist diese Auffassung nicht weiter erläutert worden und für das Gericht deshalb nicht nachvollziehbar. Der Auffassung der Klägerin, Ergebnisse in der Größenordnung von jedenfalls rund 0,1° seien aufgrund der nach ICAO DOC 8071 zulässigen Messungenauigkeit von bis zu 0,6° (sog. Messrauschen) nicht reproduzierbar zu messen und daher „a priori“ akzeptabel, kann nicht gefolgt werden. Im Bereich der nur auf Berechnungen beruhenden Prognosen muss zur Risikovorsorge und in Anwendung eines worst-case-Ansatzes grundsätzlich der auch nicht im Bereich des sicher Messbaren liegende Fehlerwert berücksichtigt werden, da andernfalls ein erheblicher, unzumutbarer Winkelfehler aus der Summierung kleiner, zwar nur rechnerisch ermittelbarer, aber isoliert nicht sicher messbarer und zuzuordnender Fehlerbeiträge durch einzelne Bauwerke entstehen könnte. Sofern die Klägerin meint, ein solcher Summierungseffekt könne bei der Prüfung jedes weiteren Bauvorhabens berücksichtigt werden, weil sich die bestehende Vorbelastung erhöhe, belegt gerade dies die Relevanz auch kleinerer Fehlerbeiträge für die Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers. Zudem ist die maßgebliche Fehlertoleranzgrenze der VOR-Anlage bereits zum jetzigen Zeitpunkt überschritten, so dass grundsätzlich kein Spielraum für weitere Erhöhungen der Vorbelastung besteht. Schließlich ist die Gefahr einer solchen Summierung im vorliegenden Fall auch nicht aus tatsächlichen Gründen deshalb begrenzt, weil nach den Ausführungen der Klägerin auf dem Gebiet der Beigeladenen zu 5. lediglich der Vorhabenstandort als Standort für die Windkraftnutzung in Betracht komme. Da der Anlagenschutzbereich der VOR DUS nicht allein das Gebiet der Beigeladenen zu 5. umfasst, sondern teilweise auch die Gebiete anderer Städte, kann die Errichtung weiterer Windkraftanlagen an anderen Standorten nicht ausgeschlossen werden.
126Das somit für die geplante WKA eingreifende Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG aufgrund der zu erwartenden Störung der VOR DUS ist nicht unverhältnismäßig. Dabei kann offen bleiben, ob im Rahmen der Prüfung des § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG im Falle einer prognostizierten Überschreitung von Fehlertoleranzwerten überhaupt Raum für die Berücksichtigung von Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zur angemessenen Berücksichtigung von Eigentümerinteressen besteht,
127vgl. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -, juris Rn. 54; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 68; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
128oder ob mit der zu erwartenden Störung ohne Weiteres das materielle Bauverbot als Inhalts- und Schrankenbestimmung der Eigentumsfreiheit eingreift und ein Ausgleich über die gesetzlichen Entschädigungsregelungen (§ 19 LuftVG) zu suchen ist. Es bestehen jedenfalls keine vergleichbar geeigneten, die Klägerin weniger belastenden Alternativen als das Bauverbot für die geplante WKA. Aufgrund des bereits ausgeschöpften Gesamtwinkelfehlerbudgets bestehen keine Möglichkeiten zur weiteren Beschränkung des Betriebes der VOR DUS und kommt auch eine Duldung des durch die geplante WKA zusätzlich erwarteten Fehlerbeitrages vor allem angesichts der wiederherzustellenden umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS nicht in Betracht. Das Bauverbot ist kein „Selbstzweck“, sondern sichert die Funktionsfähigkeit der VOR DUS. Die prognostizierte Erhöhung des Winkelfehlers durch die geplante WKA wäre zwar aufgrund des bereits ausgeschöpften maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlerbudgets nicht allein kausal für die Toleranzüberschreitung. Zudem ist die VOR DUS wegen dieser Vorbelastung derzeit nur noch eingeschränkt für die Nutzung durch Radialflüge vorgesehen. Es mag auch unterstellt werden, dass die VOR DUS tatsächlich selten genutzt wird. Diese Einwände greifen jedoch nicht durch. Jede weitere Erhöhung der bestehenden Vorbelastung der VOR DUS würde die geplante Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der Anlage beeinträchtigen. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die VOR DUS für den Luftverkehr trotz der derzeitigen eingeschränkten Nutzbarkeit relevant ist, so dass eine weitere Einschränkung des durch § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG geschützten Betriebes der VOR DUS auch aus diesem Grund nicht in Betracht kommt. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4., die die Klägerin nicht in Frage gestellt hat, wird die VOR DUS außer zur Navigation über Radiale für die sektoriale Einteilung der unterschiedlichen Sicherheitshöhen für einen hindernisfreien Flug (Minimum Safety Altitude – MSA) verwendet, die über Radiale definiert sind, zur operativen Planung von Flugverfahren und – jedenfalls für bestimmte Flugverfahren – zur Abwicklung des Luftverkehrs auf den Pisten 05/ L/R und 23 R/L des Flughafens E. . Zwar mag die Möglichkeit bestehen, die genannten Nutzungen der VOR DUS durch Alternativsysteme vorzunehmen und die Nutzung der VOR DUS generell zu vermeiden. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 4. werden jedoch im Rahmen der Planung und Durchführung von Flugverfahren die verwendeten Navigationseinrichtungen und auch die verwendeten Wegpunkte und Radiale verändert, so dass eine derzeitig geringe Nutzung der VOR DUS nichts über die zukünftige Einbindung der Anlage aussagen würde. Zudem würde der Planungsspielraum der Flugsicherungsorganisation begrenzt. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass das hohe Sicherheitsniveau der Flugsicherung insbesondere auf dem Vorhandensein mehrerer, verschiedener (Navigations-) Systeme beruht, die jeweils redundant arbeiten, so dass bei Ausfall eines Systems immer andere Auffangsysteme (sog. fall-back-Lösungen) zur Verfügung stehen. Jedem einzelnen dieser Systeme könnte der Einwand der Klägerin entgegen gehalten werden, es könne auch durch Alternativen ersetzt werden. Damit würde jedoch jeder Wegfall einer Alternative zu einer Erhöhung des Risikos für die Luftfahrt und in letzter Konsequenz (etwa bei alleiniger Nutzung des „Schnappskompasses“) zu einer größeren Gefahr eines Schadenseintritts führen. Dies muss die Beigeladene zu 4., die gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG auch zur Abwehr betriebsbedingter Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs verpflichtet ist, nicht hinnehmen. Es mag auch zutreffen, dass die VOR-Technik durch Modernisierungen an Bedeutung für die Luftfahrt verloren hat. Sie gehört jedoch nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 der Flugausrüstungsverordnung (FSAV) im Geltungsbereich der FSAV zur Mindestausrüstung von Luftfahrzeugen. Es ist weiterhin damit zu rechnen, dass einige ältere Luftfahrzeuge auf die VOR-Technik zur Navigation angewiesen sein können,
129vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 36 f.
130Daher ist die Vorhaltung eines ICAO-konform betriebenen VOR-Systems zum einen als fall-back-Lösung geeignet und zum anderen insbesondere an internationalen Flughäfen wie auch dem Düsseldorfer Flughafen, die von vielen Luftfahrzeugen angeflogen werden, als ein Standardnavigationsinstrument unverzichtbar.
131Steht somit das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 LuftVG dem Vorhaben entgegen, kann offen bleiben, ob die Versagung der beantragten Genehmigung zudem auch auf Belange des Denkmalschutzes gestützt werden könnte und bedarf es der von der Klägerin hilfsweise beantragten Beweiserhebung nicht.
132Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1., nicht jedoch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5., der Klägerin aufzuerlegen, weil die Beigeladenen zu 2. bis 5. keinen Antrag gestellt und daher kein Kostenrisiko getragen haben.
133Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
134Das Gericht lässt die Berufung gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil der Frage nach dem Umfang der gerichtlichen Überprüfbarkeit einer Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG und der weiteren Frage, welche Maßstäbe bei der Beurteilung anzulegen sind, ob Flugsicherungsanlagen durch Windkraftanlagen gestört werden können, grundsätzliche Bedeutung zukommt.
135Beschluss:
136Der Streitwert wird auf 68.730,-- Euro festgesetzt.
137Gründe:
138Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1GKG erfolgt und berücksichtigt Ziffer 19.1.1 des Streitwertkataloges des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2004, wonach für Klagen auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ein Wert in Höhe von 2,5 % der Investitionssumme (hier 2.749.200 €) anzusetzen ist.
(1) Bauwerke dürfen nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt seine Entscheidung der für die Genehmigung des Bauwerks zuständigen Behörde oder, falls es einer Genehmigung nicht bedarf, dem Bauherrn mit.
(1a) Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung veröffentlicht amtlich die Standorte aller Flugsicherungseinrichtungen und Bereiche um diese, in denen Störungen durch Bauwerke zu erwarten sind. Die Flugsicherungsorganisation meldet ihre Flugsicherungseinrichtungen und die Bereiche nach Satz 1 dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung. Die jeweils zuständigen Luftfahrtbehörden der Länder unterrichten das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung, wenn sie von der Planung von Bauwerken innerhalb von Bereichen nach Satz 1 Kenntnis erhalten.
(2) Die Eigentümer und anderen Berechtigten haben auf Verlangen des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung zu dulden, dass Bauwerke, die den Betrieb von Flugsicherungseinrichtungen stören, in einer Weise verändert werden, dass Störungen unterbleiben. Das gilt nicht, wenn die Störungen durch Maßnahmen der Flugsicherungsorganisation mit einem Kostenaufwand verhindert werden können, der nicht über dem Geldwert der beabsichtigten Veränderung liegt.
(3) Die Absätze 1 und 2 gelten sinngemäß für die nach § 15 Abs. 1 Satz 1 genannten Gegenstände. § 30 Abs. 2 Satz 1, 2 und 4 bleibt unberührt.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1; die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5. sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
1
Tatbestand:
2Mit Schreiben vom 28. Februar 2011 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung einer Windkraftanlage (im Folgenden auch: WKA) des Typs Nordex N 100 / 2500 mit einer Nabenhöhe von 100 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem im Außenbereich des Gebiets der Beigeladenen zu 5. belegenen Grundstück B.----------weg , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8.
3Der Vorhabenstandort befindet sich in einer Entfernung von ca. 10,4 km in östlicher Richtung zur Funknavigationsanlage VOR DUS (auch: VORDME DUS). Dabei handelt es sich um ein UKW-Drehfunkfeuer, das im Eigentum der Beigeladenen zu 4. steht und von ihr als eine mit der Wahrnehmung von Aufgaben der Flugsicherung in Deutschland betraute Flugsicherungsorganisation zu Zwecken der zivilen Flugsicherung betrieben wird. Diese VOR-Anlage steht am Verkehrsflughafen E. und sendet ein Funksignal aus, mit dem Navigationsempfänger an Bord von Luftfahrzeugen bestimmen können, in welchem Winkel sich das Luftfahrzeug zu der VOR-Anlage bewegt. In einem Umkreis von 15 km zur VOR DUS befinden sich nach Angaben der Beigeladenen zu 4. bereits 17 bestehende bzw. genehmigte Windkraftanlagen.
4In ca. 1,5 km Entfernung nordöstlicher Richtung zum Vorhabenstandort befindet sich der Denkmalbereich „Alt-I. “, in dem durch die Denkmalbereichssatzung der Beigeladenen zu 5. in der Fassung vom 27. September 2007 das Erscheinungsbild, der Ortsgrundriss und die Silhouette der Ortschaft I. unter Schutz gestellt sind. In der näheren Umgebung der geplanten WKA befinden sich zudem Baudenkmäler: nordöstlich in ca. 470 m Entfernung zum Vorhabenstandort das „Gut B1. “, südöstlich in einer Entfernung von ca. 500 m das „Gut H. “ und in ca. 625 m Entfernung nordwestlich der U. .
5Die mit Schreiben vom 14. März 2011 in ihrer Funktion als Landesluftfahrtbehörde beteiligte Beigeladene zu 2. erhob mit Zwischenbescheid vom 13. April 2011 vorsorglich Bedenken gegen die Errichtung der geplanten Windkraftanlage. Das Bauvorhaben sei von § 14 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) betroffen. Daher seien die Beigeladenen zu 1. und zu 4. um Stellungnahme gebeten worden.
6Mit Schreiben vom 1. Juni 2011 nahm die Beigeladene zu 4. gutachtlich Stellung und teilte der Beigeladenen zu 2. mit, aus zivilen Hindernisgründen und militärischen Flugsicherungsgründen bestünden gegen die geplante WKA keine Einwendungen, wenn eine im Einzelnen beschriebene Kennzeichnung als Luftfahrthindernis erfolge. Ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a LuftVG habe sie an den Beigeladenen zu 1. abgegeben.
7Mit Schreiben vom 6. Juni 2011 teilte der Beigeladene zu 1. der Beigeladenen zu 2. mit, die Vorschrift des § 18a LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen. Diese werde die Navigationsanlage VORDME (DUS) stören. In der dem Schreiben beigefügten gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. hieß es: Durch die Errichtung der WKA seien Schutzbereiche nach § 18a LuftVG von Flugsicherungsanlagen am Flughafen E. betroffen. Zu der Navigationsanlage VORDME (DUS) betrage der Abstand ca. 10400 m und verletze damit deren Schutzbereich. Durch die Errichtung von Windkraftanlagen werde die Abstrahlung des Navigationssignals im Raum gestört. Der zulässige Winkelfehler dieser Navigationsanlage liege bereits an der Toleranzgrenze, was durch den letzten Flugvermessungsbericht bestätigt werde. Durch die Errichtung der geplanten WKA werde dabei eine zusätzliche Störung erwartet, die nicht mehr innerhalb des zulässigen Toleranzbereiches liege.
8Mit Bescheid vom 29. Juni 2011 versagte die Beigeladene zu 2. ihre luftrechtliche Zustimmung zu dem Vorhaben. Rechtsgrundlage seien §§ 14 und 18a LuftVG. Zur weiteren Begründung führte die Beigeladene zu 2. im Wesentlichen die Gründe an, die der Beigeladene zu 1. ihr mitgeteilt hatte.
9In seinen Stellungnahmen vom 7. und vom 18. Oktober 2011 sowie vom 2. und vom 20. März 2012 machte der Beigeladene zu 3. Bedenken gegen die Errichtung der geplanten WKA geltend. Von der Planung sei der Denkmalbereich von Alt-I. betroffen, dessen geschützte Ortsansicht in der Denkmalbereichssatzung durch festgelegte Sichtachsen fixiert sei. Diese würden durch das Hinzufügen eines weiteren Elements erheblich gestört. Außerdem seien drei geschützte landwirtschaftliche Hofanlagen in ihrem Erhalt gefährdet, weil das Vorhaben zu einer eingeschränkten Belichtung, zu erhöhter Geräuschentwicklung und zu einer optischen Beeinträchtigung der umgebenden Landschaft führe.
10Mit Bescheid vom 3. April 2012 lehnte der Beklagte die Erteilung der beantragten Genehmigung ab und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Beigeladene zu 2. habe die erforderliche luftrechtliche Zustimmung für die Errichtung der Windkraftanlage unter Berücksichtigung der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. abgelehnt, weil dadurch die Navigationsanlage VORDME des Flughafens E. unzulässig gestört werde. Ferner habe der Beigeladene zu 3. erhebliche Bedenken gegen das Bauvorhaben erhoben, da der Denkmalbereich Alt-I. sowie die drei denkmalgeschützten landwirtschaftlichen Hofanlagen Gut H. , Gut B1. und U. erheblich beeinträchtigt würden. Da somit der Errichtung und dem Betrieb der beantragten Anlage öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden sowie erhebliche Gefahren und Nachteile für die Nachbarschaft nicht ausgeschlossen seien, lägen die Genehmigungsvoraussetzungen nicht vor.
11Die Klägerin hat am 30. April 2012 Klage erhoben.
12Die Klage sei zulässig, da die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. vom 6. Juni 2011 keinen anfechtbaren, in Bestandskraft erwachsenen Verwaltungsakt darstelle. Zur weiteren Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, sie habe einen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 sei rechtswidrig. Die erforderliche Zustimmung der Luftfahrtbehörden gelte kraft der Zustimmungsfiktion nach §§ 14 Abs. 1, 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG unwiderruflich als erteilt, weil die Entscheidung der Luftfahrtbehörde nicht innerhalb der gesetzlichen Frist von zwei Monaten ergangen und eine Fristverlängerung weder beantragt noch erteilt worden sei. Zudem lägen die Voraussetzungen für die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung nicht vor. Diese könne nicht auf § 14 LuftVG gestützt werden, weil der Anwendungsbereich dieser Vorschrift, der lediglich Gefahren erfasse, die auf der Höhe eines geplanten Bauwerkes beruhten, nicht eröffnet sei. Soweit die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung auf § 18a Abs. 1 LuftVG gestützt werde, lägen die Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht vor. Durch die Errichtung der geplanten WKA sei keine „Störung“ der Flugsicherungseinrichtung zu erwarten. Der Begriff „Störung“ setze eine nachteilige Beeinflussung der Navigationsanlage durch ein geplantes Bauwerk voraus, die die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs, d.h. die konkrete Gefahr eines Schadenseintritts, berge. Das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar. Die Voraussetzungen für die Annahme eines Beurteilungsspielraums lägen nicht vor. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Beurteilungsspielraum im Rahmen artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände sei nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar, weil die hier vorzunehmende Beurteilung objektiv nachvollziehbaren, naturwissenschaftlich-technischen Kriterien folge. Für das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei die Beigeladene zu 4. darlegungsbelastet. Diese Darlegungslast habe sie nicht ausreichend erfüllt. Ihre Darlegung einer zu erwartenden Störung der VOR DUS durch die Errichtung der geplanten WKA sei nicht schlüssig. Die Beigeladene zu 4. gehe unzutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler in Höhe von ± 3,0° aus. Ein Wert in dieser Höhe lasse sich dem Dokument ICAO Annex 10 Anhang C, § 3.7.3.4 und den übrigen von der Beigeladenen zu 4. zitierten Dokumenten nicht als verbindlich entnehmen. Es sei fehlerhaft, dass die Beigeladene zu 4. nicht auf das Dokument ICAO Annex 8071 abstelle, aus dem insbesondere hervorgehe, dass von einem maximalen Gesamtfehlerbudget in Höhe von ± 3,5° auszugehen sei und auch kurzzeitige Maximalwerte von bis zu ± 6,5° zulässig seien. Der von der Beigeladenen zu 4. vorgenommene lineare Abzug eines Wertes in Höhe von ± 2,0° für den Anlagenfehler sei physikalisch unzulässig und entspreche nicht den Vorgaben der ICAO. Vielmehr müsse der tatsächliche Anlagenfehler ermittelt und der Beurteilung zugrunde gelegt werden. Der lineare Abzug eines Anlagenfehlerwertes in Höhe von ± 2,0° greife in die Baufreiheit von Vorhabenträgern ein und sei nicht erforderlich, weil der Betrieb einer VOR-Anlage auch mit einem deutlich niedrigeren Anlagenfehler möglich sei. Dies treffe auch auf die vorliegende VOR DUS zu, für die eine am 19. August 2010 vorgenommene Messung Schwankungen von lediglich + 0,87° und – 0,39° gezeigt habe. Die Beigeladene zu 4. gehe fehlerhaft von einem Anlagenschutzbereich der VOR DUS aus, in dem nur eine maximal zulässige Anzahl von Windkraftanlagen festgelegt sei. Bei Belegenheit eines Vorhabenstandortes in den durch ICAO EUR DOC 015 angegebenen Bereichen müsse im Einzelfall eine Analyse der tatsächlich zu erwartenden Störeffekte erfolgen. Die von der Beigeladenen zu 4. angewendete Berechnungsmethode zur Ermittlung der Fehlerbeiträge sei mangelhaft. Die Methode sei nicht offengelegt worden. Weder die aufgrund ihrer Vereinfachungen ungeeignete ENAC-Studie aus dem Jahr 2008 noch die Berechnung der Beigeladenen zu 4. seien durch Messungen validiert. Die Berechnung entspreche nicht dem Stand der Technik und den Vorgaben der ICAO, wonach eine Computersimulation zur Analyse der Effekte durchzuführen sei. Die Beigeladene zu 4. gelange zu unzutreffenden Bewertungsergebnissen. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Beigeladene zu 4. zunächst von einem Störbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen in Höhe von 1,1° und zuletzt von einem Wert in Höhe von 1,4° ausgegangen sei. Zudem wende die Beigeladene zu 4. die sog. Root-Square-Sum (RSS)- Formel zur mathematischen Berechnung der Störbeiträge willkürlich an. Bei korrekter Anwendung dieser Formel ergebe sich ein zusätzlich zu erwartender Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von nur 0,015° und nicht, wie die Beigeladene zu 4. annehme, ein Wert von 0,168°. Eine Abhängigkeit der Störbeiträge durch Windkraftanlagen von Windrichtung und -stärke bestehe jedenfalls im vorliegenden Fall nicht. Eine Kumulation der Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen und der geplanten WKA sei ausgeschlossen, weil die bestehenden Anlagen mehrheitlich im Westen, die geplante Anlage dagegen im Osten der VOR DUS lägen. Die Beigeladene zu 4. berücksichtige die Vorbelastung durch bestehende Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt, weil nicht auszuschließen sei, dass diese Vorbelastung bereits zu einem großen Teil in dem durch Flugvermessung nachgewiesenen Fehlerwert enthalten sei. Der Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen dürfe daher auch bei Annahme eines worst-case-Szenarios nicht in voller Höhe berücksichtigt werden. Nach neuesten fachlichen Erkenntnissen durch ein Gutachten des Sachverständigen Dr.-Ing. C. müsse grundsätzlich in Frage gestellt werden, ob Windkraftanlagen außerhalb eines 3 km-Radius einer Funknavigationsanlage überhaupt zu einer Störung der Anlage führen könnten. Lege man die Maßstäbe der Beigeladenen zu 4. an, müsse die VOR DUS aus Gründen der Sicherheit des Luftverkehrs bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt abgeschaltet werden, weil eine nicht mehr hinnehmbare Störung bereits ohne den Zubau der geplanten WKA vorliege. Nach den vorgelegten Messungen liege der erwartete Fehler (ohne den Anlagenfehler) bereits bei 2,469°. Bei Hinzurechnung des Anlagenfehlers von 2° nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. ergebe sich ein Gesamtfehlerwert von 4,469°, der deutlich über dem von der Beigeladenen für höchstens zulässig erachteten Wert von 3,0° liege. Da nicht erst die geplante WKA zu einer Überschreitung der Grenzwerte führe, könne § 18a Abs. 1 LuftVG keine Anwendung finden. Da die bestehenden Störbeiträge nicht beseitigt werden könnten, sei nicht mit der Wiederherstellung einer uneingeschränkten Nutzbarkeit der VOR DUS zu rechnen. Eine – unterstellte – Überschreitung der Fehlertoleranzwerte durch die Errichtung der geplanten WKA habe keine luftfahrtbetriebliche Relevanz. Die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs sei nicht dargelegt worden. Allein die Überschreitung der Fehlertoleranzwerte sei hierfür nicht ausreichend. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. seien selbst der Auffassung, VOR-Anlagen dienten nicht der unmittelbaren Verhütung von Gefahren und eine Überschreitung der ICAO-Grenzwerte führe zu keiner unmittelbaren Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Die VOR DUS besitze auch im Übrigen keine Relevanz für den Luftverkehr, insbesondere stünden ausreichend Alternativverfahren für die Nutzung der VOR DUS zur Verfügung. Auch nach den Ergebnissen des Gutachtens der Firma NAVCOM Consult durch den Gutachter Dr.-Ing. Greving vom 22. Mai 2013, ergänzt durch die weiteren Stellungnahmen vom 22. Mai 2013, vom 25. September 2013, vom 25. März 2014 und vom 5. Juni 2014, seien Störungen der VOR DUS nicht zu erwarten. Die durchgeführten Computersimulationen ließen einen zusätzlichen Winkelfehlerbeitrag durch die geplante WKA erwarten, der unter ± 0,3° und im worst-case unter ± 0,5° und somit innerhalb der ICAO-Bestimmungen liege. Die Versagung der beantragten Genehmigung sei bei unterstellter Annahme einer Störung unverhältnismäßig, weil kein maßvoller Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen erfolgt sei. Der Errichtung der WKA stünden auch Belange des Denkmalschutzes nicht entgegen. Ein „Entgegenstehen“ setze überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses voraus, die hier nicht vorlägen. Dies gehe aus einer von der Klägerin eingeholten gutachterlichen Ersteinschätzung durch den Sachverständigen Dr. E1. vom 21. Juni 2012 hervor.
13Die Klägerin hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die zuvor genannten Gutachten und gutachterlichen Stellungnahmen vorgelegt, auf deren Inhalt wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird.
14Die Klägerin beantragt,
15den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 3. April 2012 zu verpflichten, ihr die am 28. Februar 2011 beantragte immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Windkraftanlage des Typs Nordex N 100/ 2500 mit einer Nennleistung von 2.500 kW, einer Nabenhöhe von 100 m, einem Rotordurchmesser von 99,8 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem Grundstück B.----------weg in 00000 S. , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8, zu erteilen.
16Der Beklagte beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Er ist der Ansicht, die Klage sei unzulässig. Der Beigeladene zu 1. habe mit nunmehr bestandskräftigem Bescheid vom 6. Juni 2011 entschieden, durch die Errichtung der beantragten WKA werde die VOR DUS gestört. Die luftrechtliche Zustimmung gelte nicht kraft gesetzlicher Fiktion als erteilt, weil hier eine stillschweigende Fristverlängerung gewährt worden sei und weil der Eintritt der Fiktionswirkung voraussetze, dass eine Zustimmung rechtmäßig erteilt werden könne. Dies sei hier nicht der Fall. Im Rahmen der luftrechtlichen Prüfung bestehe ein Beurteilungsspielraum der zuständigen Stelle. Die Versagung der Genehmigung werde auch auf entgegenstehende Belange des Denkmalschutzes gestützt. Wegen der noch ausstehenden Beteiligungen des Amtes für Bodendenkmalpflege des Beigeladenen zu 3. und des Deutschen Wetterdienstes könne die Klage allenfalls mit einem auf erneute Bescheidung gerichteten Antrag Erfolg haben.
19Der Beigeladene zu 1. beantragt,
20die Klage abzuweisen.
21Er ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, und begründet dies im Wesentlichen wie folgt: Für das Vorhaben bestehe ein Bauverbot gemäß § 18a Abs. 1 LuftVG, für das keine gesetzliche Zustimmungsfiktion greife. § 18a Abs. 1 LuftVG setze nicht das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr voraus. Andernfalls laufe der Anwendungsbereich der Vorschrift leer. Es sei zweifelhaft, ob eine solche Gefahr überhaupt durch die Störung einer VOR-Anlage eintreten könne, weil die Sicherheit des Luftverkehrs durch andere Verfahren weiter gewährleistet werde. Unmittelbarer Schutzzweck der Vorschrift sei die Funktionsfähigkeit von Flugsicherungseinrichtungen. Das Vorliegen einer darüber hinausgehenden „luftfahrtbetrieblichen Relevanz“ sei nicht erforderlich. Bei der Entscheidung, ob eine Störung von Flugsicherungseinrichtungen zu erwarten sei, habe die Verwaltungsbehörde einen Beurteilungsspielraum, dessen gerichtlich überprüfbare Grenzen hier nicht überschritten seien. Die Entscheidung sei auf der Grundlage gutachterlicher Stellungnahmen der Beigeladenen zu 4. erfolgt, die wissenschaftlich vertretbar seien und fachliche Fehler nicht erkennen ließen. Diese könnten nicht durch Vorlage eines anderslautenden Gutachtens ersetzt werden. Nach der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. sei nachvollziehbar ein zusätzlicher Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° prognostiziert worden. Eine solche Prognose könne naturgemäß nur rechnerisch erfolgen. Eine gesetzliche Vorgabe bestimmter Methoden gebe es nicht. Die Durchführung von Computersimulationen sei durch ICAO EUR DOC 015 nicht bindend vorgeschrieben. Im Rahmen der Bewertung der Vorbelastung sei zu beachten, dass Flugvermessungen lediglich Momentaufnahmen, d.h. nicht zwingend den worst-case abbildeten und daher nicht geeignet seien darzustellen, ob für eine Navigationsanlage noch Spielraum für weitere Störeinflüsse gegeben sei. Erforderlich seien daher Berechnungen unter Annahme von worst-case-Szenarien, die auch Störeinflüsse durch bereits genehmigte, aber möglicherweise noch nicht errichtete Windkraftanlagen berücksichtigten. Die Beigeladene zu 4. gehe zutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler von ± 3,0° aus. Das von der Klägerin im Wesentlichen angeführte ICAO DOC 8071, in dem ein Wert in Höhe von ± 3,5° genannt werde, sei nicht maßgeblich, da es sich nur auf radiale Nutzungen von VOR-Anlagen beziehe, für die höhere Toleranzwerte akzeptabel seien. Für andere Nutzungsmöglichkeiten der VOR DUS, insbesondere die Flächennavigation, seien nach dem anwendbaren ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 geringere Toleranzwerte erreichbar und üblich. Von dem maximalen Gesamtfehler dürfe ein Wert von ± 2,0° für den anlageninternen Winkelfehler linear abgezogen werden. Dieser Spielraum sei Teil des bestimmungsgemäßen und zugelassenen Betriebs der VOR-Anlage. Das Zugrundelegen eines „tatsächlichen“ bzw. niedrigeren anlageninternen Winkelfehlers führe zu häufigeren Abschaltungen der VOR und dadurch zu Beeinträchtigungen in der Abwicklung des Luftverkehrs, da in diesem Fall häufigere Wartungen vorzunehmen seien und Schwankungen der Anlage (außer solchen aufgrund des Nordausrichtungsfehlers) weder beherrschbar noch vorhersehbar seien. Die Auffassung des von der Klägerin beauftragten Gutachters, nur messbare Effekte seien zu berücksichtigen, widerspreche dem erforderlichen worst-case-Ansatz und sei unzutreffend, weil andernfalls viele kleine, für sich betrachtet nicht messbare Effekte permanent summiert werden könnten. Die Anwendung der RSS-Formel durch die Beigeladene zu 4. sei nicht zu beanstanden. Sie nehme keine unzulässige „Doppelverwertung“ von Störbeiträgen durch die bestehenden Windkraftanlagen vor, sondern vertrete einen zulässigen worst-case-Ansatz. Die Forschungsergebnisse des Gutachters Dr.-Ing. C. seien nach dessen Angaben nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen zeige dieses Gutachten, dass die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf (D)VOR-Anlagen in der wissenschaftlichen Diskussion stünden. Die zu erwartenden Störungen der VOR DUS seien nicht hinnehmbar. Die Anlage werde zu Navigationszwecken und für konventionelle An- und Abflugverfahren des Flughafens E. genutzt, stehe Fluglotsen zur Staffelung von Luftfahrzeugen zur Verfügung und habe auch Relevanz für die operative Planung von Flugverfahren und damit für die prognostische Ermittlung der Lärmbelastung durch den Flugverkehr. Die von der Klägerin geforderten Einschränkungen des Betriebes der Anlage bedeuteten eine unzumutbare Störung.
22Die Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag.
23Sie ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Errichtung der geplanten WKA stehe § 18a LuftVG entgegen. Eine Genehmigungsfiktion greife mangels gesetzlicher Verweisung nicht ein. Das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr sei für das Bauverbot nach § 18a LuftVG nicht erforderlich.
24Der Beigeladene zu 3. stellt keinen Antrag.
25Er wiederholt, vertieft und ergänzt im Wesentlichen seine bisherigen Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren.
26Die Beigeladene zu 4. stellt keinen Antrag.
27Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, da dem Vorhaben § 18a Abs. 1 LuftVG entgegen stehe. Das zulässige Fehlerbudget der VOR DUS sei bereits zum jetzigen Zeitpunkt ausgeschöpft und durch die Errichtung der beantragten WKA seien weitere, nicht mehr akzeptable Störungen zu erwarten. Nach § 18a Abs. 1 LuftVG sei lediglich das Vorliegen eines konkreten Störpotentials erforderlich, nicht jedoch eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Daher liege eine Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG bereits bei einer Überschreitung von Fehlergrenzwerten für die Navigationstechnik vor. Dem Beigeladenen zu 1. stehe im Rahmen der Entscheidung ein Prognose- und Beurteilungsspielraum zu, da allgemein anerkannte Methoden zur Beurteilung fehlten und überragend wichtige Rechtsgüter zu schützen seien. Die Beigeladene zu 4. habe gemäß der Bestimmungen in ICAO EUR DOC 015 eine individuelle ingenieurmäßige Prüfung auf mögliche Auswirkungen vorgenommen. Entsprechend der maßgeblichen ICAO-Bestimmungen (ICAO Annex 10, Annex 11 und RTCA DO-196) sei ein maximal zulässiges Gesamtfehlerbudget von ± 3,0° zugrunde zu legen. Die von dem Gutachter der Klägerin herangezogenen ICAO-Bestimmungen, nach denen ein Wert von ± 3,5° und mehr zulässig sein könne, seien nicht verbindlich, behandelten zum Teil nur die Nutzung der VOR für Radialflüge und nicht auch für die Flächennavigation und seien im Übrigen widersprüchlich. Das Fehlerbudget für die Bodenstation sei zutreffend mit ± 2,0° angesetzt worden. Dies entspreche den verpflichtenden Vorgaben von ICAO Annex 10, § 3.3.3. Es sei zulässig und entspreche insbesondere auch dem internationalen Standard ICAO DOC 8168 PANS OPS Vol. II Part. I und II, bei der Berechnung der Störbeiträge diesen Toleranzwert voll zu berücksichtigen und nicht die reale Winkelfehlerabweichung der VOR-Anlage, die auch für die VOR DUS in regelmäßigen Abständen gemessen werde. Diese Messungen (etwa vom 19. August 2010) zeigten je nach Radial Schwankungen des Anlagenfehlers von + 0,39° bis - 0,87°. Zusätzlich müssten weitere mögliche, kurzzeitige Schwankungen des Anlagenfehlers berücksichtigt werden. Die Festlegung engerer Werte für die Sendeparameter der VOR-Anlage führte zu häufigeren Abschaltungen der VOR und damit zur fehlenden Verfügbarkeit für die Luftfahrt. Der bei Annahme eines worst-case-Szenarios vorzunehmende lineare Abzug des Anlagenfehlers von dem Gesamtfehlerbudget sei ICAO-konform und ergebe ein Rest-Fehlerbudget von ± 1,0° für externe Störbeiträge. Flugvermessungen hätten ergeben, dass dieses Fehlerbudget im nahezu gesamten Radialbereich der VOR DUS bereits überschritten werde. Dies decke sich mit den Berechnungen der Beigeladenen zu 4, wonach von dem Bestand nunmehr 17 genehmigter oder errichteter Windkraftanlagen ein Störbeitrag von ± 1,4° - 1,5° ausgehe. Die VOR DUS sei daher bereits zum jetzigen Zeitpunkt nur noch eingeschränkt zur Nutzung für Radialflüge freigegeben, für die ein höherer Gesamtwinkelfehler akzeptabel sei. Nach den Berechnungen werde sich durch die Errichtung der geplanten WKA ein zusätzlicher Störbeitrag von ± 0,3° ergeben. Die Berechnung der Störbeiträge von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen sei äußerst komplex und noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen, an deren Erkenntnisgewinn die Beigeladene zu 4. ihre Bewertungsmethodik stetig anpasse. Sie stütze sich als Grundlage auf die Studie der ENAC aus dem Jahr 2008, da keine durch rückführbare Messwerte validierten Simulations- oder Berechnungsmethoden existierten. Die Durchführung von Computersimulationen sei nach den ICAO-Bestimmungen lediglich eine Option. Die von dem Gutachter der Klägerin verwendete Methodik sei ebenfalls nicht durch rückführbare Messungen validiert und stelle nach wissenschaftlichen Maßstäben lediglich eine Meinungsäußerung dar. Die Bewertung der Beigeladenen zu 4. werde nicht durch eine vermeintliche „Doppelverwertung“ der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen in Frage gestellt. Gemäß ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, § 3.2.2.d sei es unwahrscheinlich, den maximal zu erwartenden Winkelfehler durch Flugvermessungen zu identifizieren. Daher sei der tatsächliche Anteil der Auswirkungen von bestehenden Windkraftanlagen an den Werten der Flugvermessung unklar. Es entspreche einem worst-case-Ansatz, den Winkelfehleranteil der bestehenden Windkraftanlagen an den durch Flugvermessungen festgestellten Werten zu vernachlässigen und den berechneten Störbeitrag durch diese Anlagen in voller Höhe zu berücksichtigen. Die RSS-Formel sei nicht so anzuwenden wie es die Klägerin annehme, da dies voraussetze, dass die einzelnen Störquellen voneinander statistisch unabhängig seien. Dies sei bei Windkraftanlagen jedoch fragwürdig, da ihre Störbeiträge mit der Windrichtung und –stärke gemeinsame Ursachen haben könnten. Hiervon gehe die Beigeladene zu 4. in Annahme eines worst-case-Ansatzes aus und wende daher die RSS-Formel nur eingeschränkt an. Die daraus folgenden Berechnungsergebnisse ließen sich mit den Flugvermessungsergebnissen auch besser in Einklang bringen. Im Übrigen zeige auch eine hilfsweise angestellte „best case“-Berechnung, bei der angenommen werde, dass in den durch Flugvermessungen festgestellten Werten bereits 80% der Auswirkungen durch bestehende Windkraftanlagen enthalten seien, dass durch die Errichtung der geplanten Windkraftanlage eine nicht zu vernachlässigende Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers zu erwarten sei. Zudem müsse berücksichtigt werden, dass es weitere „wissenschaftliche Grauzonen“ in Bezug auf mögliche zusätzliche Störbeiträge durch die drehenden Rotoren der Windkraftanlagen gebe. Die Ergebnisse aus dem Gutachten zur DVOR MIC durch den Gutachter Dr.-Ing. C. seien nicht auf die VOR DUS übertragbar. Zudem müssten die Schlussfolgerungen dieser Untersuchung noch geprüft werden. Die zusätzlichen Störbeiträge seien von „luftfahrtbetrieblicher Relevanz“ bzw. nicht hinnehmbar. Eine Beeinträchtigung der VOR-Funksignale habe Auswirkungen auf die Lärmbelastung durch Luftverkehr, auf die ausgestoßenen CO2-Emissionen, die Nutzung der Kapazitäten im Luftraum und die über Radiale definierte Einteilung der Sektoren für die Minimal Safety Altitude (Mindesthöhe für hindernisfreien Flug – MSA). Daneben sei die VOR DUS in Flugverfahren von den Pisten 05 L/R und 23 R/L und in das Luftraumnutzungskonzept eingebunden. Die VOR DUS diene auch als Redundanzverfahren, das für viele Luftfahrzeuge nutzbar sei. Demgegenüber seien die vorhandenen alternativen Flugverfahren nicht immer und nicht für jedes Luftfahrzeug nutzbar. Da eine eingeschränkte Nutzung der VOR DUS für Radialflüge möglich sei, müsse die Anlage nicht außer Betrieb genommen werden. Weitere, von der Klägerin verlangte Einschränkungen könnten jedoch nicht hingenommen werden. Die umfassende Nutzbarkeit der VOR DUS solle mittel- bis langfristig wiederhergestellt werden. Eine Verpflichtung der Beigeladenen zu 4. zu einem Systemupgrade auf eine störunempfindlichere DVOR-Anlage mit Kosten von bis zu ca. 1.000.000 €, um ein höheres Fehlerbudget zur Errichtung von Windkraftanlagen zu schaffen, bestehe nicht.
28Die Beigeladene zu 5. stellt keinen Antrag.
29Sie weist auf ihr Interesse an der Errichtung von Windkraftanlagen auf ihrem Gebiet hin. Die Nutzung der Windenergie an dem Standort werde durch die Entscheidung der Luftfahrtbehörden massiv eingeschränkt.
30In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten und der von der Klägerin beauftragte Gutachter Dr.-Ing. H1. ihre Auffassungen zu den Fragen der Beeinträchtigungen denkmalrechtlicher und luftrechtlicher Belange erläutert. Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin haben folgenden Hilfsbeweisantrag gestellt: „Wir beantragen zum Beweis der Tatsache, dass vom Standort 5 und 6 (Karte: Standorte-Übersicht) aus, die denkmalwerten Elemente der mittelalterlichen Ortssilhouette Alt-I1. nicht sichtbar sind, sondern lediglich die Kirchtürme der katholischen und evangelischen Kirche (ohne Details), sowie das Industriegebiet I. mit großmaßstäblichen, eckigen, langgezogenen weißen Flachbauten, die Inaugenscheinnahme der Sichtbeziehung vom Standort 5 und 6 zur geplanten Windenergieanlage der Klägerin und zum Ortsbild der Stadt I. im Rahmen eines Ortstermins.“
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33Die Klage hat keinen Erfolg.
34Sie ist zulässig.
35Insbesondere besteht für die Klage ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis. Die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. nach § 18a Abs. 1 Satz 2 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) vom 6. Juni 2011 stellt keinen selbstständigen Verwaltungsakt i.S.v. § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) dar, der in Bestandskraft erwachsen könnte und selbstständig anfechtbar wäre. Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG ist, wie sich insbesondere aus dem Wortlaut von § 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG ergibt, ein unselbstständiger Mitwirkungsakt in einem gestuften Verwaltungsverfahren ohne Außenwirkung, gegen den gemäß § 44a Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Rechtsbehelfe nur gleichzeitig mit der Sachentscheidung – hier der Versagung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung – geltend gemacht werden können,
36vgl. VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, Stand: 17. EGL Juni 2013, § 18a Rn. 14, 35, 50; Federwisch/Dinter, Windenergieanlagen im Störfeuer der Flugsicherung, in: NVwZ 2014, 403 (404 f.); a.A.: Hüttig/Giemulla u.a.: Flugsicherheitsanalyse der Wechselwirkungen von Windenergieanlagen und Funknavigationshilfen DVOR/VOR der Deutschen Flugsicherung GmbH vom 1. Juni 2014, S. 68 ff.; abrufbar unter:http://www.schleswig-holstein.de/MELUR/DE/Service/Presse/PI/PDF/2014/Gutachten_Windenergie__blob=publicationFile.pdf (im Folgenden: Hüttig/Giemulla).
37Die Klage ist jedoch nicht begründet.
38Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
39Die erforderliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist nach § 6 Abs. 1 Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer auf Grund des § 7 BImSchG erlassenen Verordnung ergebenden Pflichten erfüllt sind (Nr. 1) und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegen stehen (Nr. 2). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
40Der Genehmigung steht § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG entgegen. Das materielle Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gehört zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG,
41vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 16.
42Nach § 18a Abs. 1 LuftVG dürfen Bauwerke nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachterlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt seine Entscheidung der zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mit. Diese Voraussetzungen liegen vor.
43Der Beigeladene zu 1. hat mit Schreiben vom 6. Juni 2011 der Beigeladenen zu 2 mitgeteilt, dass § 18a LuftVG der Errichtung der geplanten WKA entgegensteht und sich dabei auf die beigefügte Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. vom 1. Juni 2011 bezogen. Diese Entscheidung des Beigeladenen zu 1., die im Rahmen der gerichtlichen Prüfung des Versagungsbescheides des Beklagten vom 3. April 2012 inzident zu überprüfen ist, ist nicht zu beanstanden.
44Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ist nicht bereits kraft gesetzlicher Fiktion gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG als erteilt anzusehen. Die luftrechtlichen Prüfungsverfahren nach den §§ 12 – 14 LuftVG einerseits und nach § 18a Abs. 1 LuftVG andererseits sind voneinander unabhängig, was auch in der Regelung der behördlichen Zuständigkeiten (dort die zivilen Luftfahrtbehörden, hier das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung) und den unterschiedlichen sachlichen Anwendungsbereichen zum Ausdruck gelangt. Mangels entsprechenden Verweises sind für das Verfahren nach § 18a Abs. 1 LuftVG die Beschleunigungsvorschriften des § 12 Abs. 2 LuftVG nicht anwendbar,
45vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O, S. 71; zur Abgrenzung der Anwendungsbereiche der Vorschriften in §§ 12 ff. LuftVG: VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -.
46Da luftrechtliche Bedenken gemäß den §§ 12 – 14 LuftVG aufgrund der Belegenheit oder aufgrund der Höhe der geplanten Windkraftanlage nicht erhoben worden sind (vgl. den „Versagungsbescheid“ der Beigeladenen zu 2. vom 29. Juni 2011, in dem zwar als Rechtsgrundlage neben § 18a auch § 14 LuftVG genannt ist, jedoch in der Begründung ausschließlich auf die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung durch den Beigeladenen zu 1. abgestellt worden ist), ist allein § 18a Abs. 1 LuftVG Maßstab der gerichtlichen Überprüfung.
47Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor. Flugsicherungseinrichtungen werden durch Bauwerke im Sinne von § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gestört, wenn mit einer nicht außerhalb jeder Wahrscheinlichkeit liegenden Möglichkeit zu erwarten ist, dass erstens die Funktion der Flugsicherungseinrichtung durch das geplante Bauwerk nachteilig beeinflusst wird und zweitens, dass durch diese Beeinflussung die Funktion der Flugsicherungsanlage für den ihr zugewiesenen Zweck in nicht hinzunehmender Weise eingeschränkt wird. Eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs bzw. die Wahrscheinlichkeit eines konkreten Schadenseintritts ist nicht erforderlich, weil die Flugsicherung nicht allein der Abwehr von Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs i.S.v. § 29 Abs. 1 LuftVG, sondern gemäß § 27c Abs. 1 LuftVG auch der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs dient. In Anbetracht dieser hochrangigen Schutzgüter sind die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Störung entsprechend gering. Für die Frage der Hinnehmbarkeit einer nachteiligen Beeinflussung kann mangels nationaler gesetzlicher und untergesetzlicher Regelung auf die Bestimmungen zurückgegriffen werden, die durch die aufgrund des Abkommens für die internationale Zivilluftfahrt (ICAO-Abkommen) vom 7. Dezember 1944 errichtete internationale Luftfahrtorganisation ICAO entwickelt worden sind. Die Dokumente der ICAO können, unabhängig davon, ob sie für die Bundesrepublik Deutschland im Einzelnen bindend sind, als fachlich anerkannte Standards für die Beurteilung des Störpotentials von Flugsicherungseinrichtungen als Maßstab herangezogen werden. Somit liegt eine nicht mehr hinnehmbare Beeinflussung und damit eine Störung einer Flugsicherungsanlage i.S.v § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG vor, wenn mit dem zuvor genannten Wahrscheinlichkeitsmaßstab davon auszugehen ist, dass die in den einschlägigen ICAO-Dokumenten bestimmten oder daraus bestimmbaren Toleranzwerte überschritten werden,
48vgl. VG Stade, Beschluss vom 27. Januar 2014 – 1 B 3181/13 – ; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – ; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 9 ff.; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 f.; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 72 f.; a.A. (konkrete Gefahr eines Schadens erforderlich): VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 – ; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -;
49Dem Beigeladenen zu 1. steht bei der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftVG ob nachteilige, nicht hinnehmbare Beeinflussungen einer Flugsicherungseinrichtung zu erwarten sind, ein Beurteilungsspielraum zu, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist,
50vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; offen gelassen durch OVG Lüneburg, Beschluss vom 13. April 2011 – 12 ME 8/11 -; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – und Beschluss vom 21. Dezember 2010 – 12 B 3465/10 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 52; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 73 f.; Weiss, Windenergieanlagen und Luftverkehrsrecht – kein luftleerer Raum, in: NVwZ 2013, 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (405 f.).
51Die Voraussetzungen eines Beurteilungsspielraumes der Beigeladenen zu 1. im Rahmen dieser Entscheidung liegen vor. Dies setzt voraus, dass sich der Norm entweder ausdrücklich oder mittels Auslegung eine Beurteilungsermächtigung entnehmen lässt, für die eine sachliche Rechtfertigung besteht. Zwar folgt aus § 18a Abs. 1 LuftVG eine Beurteilungsermächtigung nicht ausdrücklich, sie lässt sich der Vorschrift jedoch schlüssig entnehmen. Die nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu treffende Entscheidung stellt eine komplexe Prognoseentscheidung hinsichtlich der Auswirkungen bereits bestehender und zusätzlich geplanter Bauwerke dar. Zwar rechtfertigt der Charakter einer behördlichen Entscheidung als eine solche Prognoseentscheidung für sich betrachtet noch nicht die Annahme eines Beurteilungsspielraumes, sofern nicht weitere außerrechtliche, wertende Elemente der Entscheidungsfindung hinzukommen,
52vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314, 319.
53Dies ist jedoch hier der Fall. Der Verwaltungsbehörde steht hier eine wertende, wissenschaftlich-fachliche Prärogative zu. Das ergibt sich aus § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG, wonach das BAF auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation entscheidet. Die Verantwortung in rechtlicher und sachverständiger Hinsicht wird vom Gesetzgeber aufgeteilt. Der Gesetzgeber erkennt die außerrechtlichen Elemente der Entscheidungsfindung und weist – die Trennung von operativen und regulativen Aufgaben der Flugsicherung nachvollziehend – dem Beigeladenen zu 1. die im Verfahrensablauf wirksame rechtliche Verantwortung für die feststellende Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu und der Beigeladenen zu 4. aufgrund der besonderen Nähebeziehung zwischen Flugsicherungsorganisation und Flugsicherungseinrichtung und dem damit verbundenen überlegenen institutionalisierten Sachverstand die Rolle eines amtlichen Gutachters,
54vgl. dazu Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 34.
55Zwar mag der Annahme eines Beurteilungsspielraumes bei Vorliegen technischer, naturwissenschaftlich zu beurteilender Fragen die Möglichkeit der Einholung weiterer Sachverständigengutachten im (Gerichts-) Verfahren grundsätzlich entgegenstehen. Auf der Beantwortung solcher technisch-naturwissenschaftlicher Fragen beruht die Prognoseentscheidung auf Grundlage des § 18a Abs. 1 LuftVG letztlich auch. Gleichwohl spricht hier für die Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde, dass sich die zu treffende Entscheidung nicht in der Anwendung gesicherter naturwissenschaftlich-technischer, wissenschaftlich hinreichend anerkannter Erkenntnisse und Methoden erschöpft, die für das Gericht – auch unter Einholung eines weiteren Sachverständigengutachtens – überprüfbar wären. Denn weder existieren im Falle der Prognoseentscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG rechtliche Vorgaben und gesicherte, geeignete Maßstabs- und Standardbildungen noch liegen hinsichtlich der Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Flugsicherungseinrichtungen, namentlich auf VOR-Anlagen, gesicherte fachliche Erkenntnisse und Methoden vor,
56vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 50 ff.
57Auch das vorliegende verwaltungsgerichtliche Verfahren, in dem die Beteiligten um die Auslegung und Anwendung der einschlägigen ICAO-Bestimmungen, darüber, welche Fehlertoleranzgrenzen zugrunde zu legen sind, welcher anlageninterne Winkelfehler und welcher Winkelfehler für die bestehenden Windkraftanlagen und die geplante Anlage auf welche Weise zu berücksichtigen ist, über die anzuwendende Bewertungsmethode und die von – umstrittenen – physikalischen Zusammenhängen abhängige Anwendung mathematischer Formeln streiten, belegt, dass die von der Verwaltungsbehörde zu treffende Prognoseentscheidung sich nicht allein in der Anwendung naturwissenschaftlich-technischer Erkenntnisse und Methoden erschöpft, sondern zusätzlich eine vertretbare Stellungnahme in einer wissenschaftlichen Diskussion erfordert, in der noch keine allgemein akzeptierten Ergebnisse vorliegen. Zu dieser Überzeugung ist das Gericht insbesondere unter dem Eindruck der Vorträge und Diskussionen der Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung gelangt. In Anbetracht dieses Meinungsstreites würde auch die Einholung einer weiteren sachverständigen Stellungnahme nach Überzeugung des Gerichts lediglich eine weitere, nicht jedoch eine „bessere“ Meinungsäußerung im Rahmen der wissenschaftlichen Diskussion bedeuten. Die im Rahmen der zu treffenden Entscheidung vorzunehmende komplexe Prognose einschließlich einer vertretbaren Stellungnahme zur wissenschaftlich offenen Diskussion führt somit auch zu einer Wertungsabhängigkeit des Begriffs „Störung“, die ebenfalls dafür spricht, dem Beigeladenen zu 1. einen Beurteilungsspielraum zuzubilligen,
58vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314.
59Dafür spricht zudem, dass in der Wahrnehmung der Aufgaben nach § 18a Abs. 1 LuftVG eine mit der Sachkenntnis der Beigeladenen zu 4. vernetzte, gesetzliche Risikozuweisung und Vorsorgeverantwortung des Beigeladenen zu 1. besteht. Der Beigeladenen zu 4. kommt im Rahmen dieser vernetzten Verwaltungsentscheidung ein überlegener Sachverstand zu, der zwar an sich den Beigeladenen zu 1. nicht bindet, der aber aufgrund der Sachnähe der Beigeladenen zu 4. als Betreiber der jeweiligen Anlagen von vornherein ein größeres Gewicht hat als Expertisen privater Gutachter, so dass auch die durch das Gesetz anerkannte besondere Qualifikation der mit der Beurteilung betrauten Stellen für die Annahme einer Einschätzungsprärogative der Verwaltungsbehörde spricht,
60vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 10 und 52 f.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 310, 314 f.
61Schließlich besteht auch eine Vergleichbarkeit mit einer durch das Bundesverwaltungsgericht anerkannten Fallgruppe, in der das Bundesverwaltungsgericht die Annahme eines naturschutzfachlichen Beurteilungsspielraumes bei der Prüfung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände im Rahmen einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsentscheidung (ebenfalls ohne ausdrückliche gesetzliche Beurteilungsermächtigung) dem materiellen Recht mit der gleichen Begründung angenommen hat, die auch im vorliegenden Fall greift (Fehlen gesetzlicher und untergesetzlicher Vorgaben und Verfahren, keine eindeutigen, in den einschlägigen Fachkreisen allgemein anerkannten Antworten auf die umfangreichen, komplexen Fragestellungen im Zusammenhang mit den zu erwartenden Auswirkungen, insbesondere hinsichtlich der Maßstäbe für die Methode zur Risikobewertung).
62Der Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG steht auch nicht entgegen, dass hier keine besondere Verfahrensausgestaltung zum Ausgleich für die eingeschränkte gerichtliche Kontrolle besteht,
63so Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (406).
64Die Notwendigkeit eines solchen besonderen Ausgleiches beruht auf dem Gedanken, dass es in Ermangelung demokratisch ableitbarer Legitimation und der Einschränkung des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz (GG) nicht vertretbar wäre, Entscheidungsbefugnisse an sachverständige, weisungsfrei arbeitende Gremien zuzuweisen, ohne wenigstens eine weitere Kontrollmöglichkeit zu schaffen,
65vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114 Rn. 328.
66Eine solche Fallgestaltung liegt hier jedoch nicht vor. Zwar ist der Beigeladenen zu 4., wie bereits ausgeführt, als Sachverständige eine besonders starke Position auch gegenüber dem Beigeladenen zu 1. im Zuge des luftrechtlichen Prüfverfahrens nach § 18a Abs. 1 LuftVG zugewiesen. Gleichwohl ist ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG für den Beigeladenen zu 1. nicht bindend und können daher im Falle divergierender Auffassungen zwischen dem Beigeladenen zu 1. und der Beigeladenen zu 4. im Rahmen eines internen Zwischenverfahrens Bedenken ausgeräumt werden oder könnte sich der Beigeladene zu 1. bei entsprechender Begründung auch über die Einschätzung der Beigeladenen zu 4. hinwegsetzen, so dass letztlich die Verantwortung für die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG bei ihm liegt und daher kein etwaiges legitimatorisches Defizit besteht, das eine besondere Verfahrensausgestaltung erforderte.
67Besteht somit im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ein Beurteilungsspielraum des Beigeladenen zu 1. hinsichtlich der zu prognostizierenden Störung der VOR-Anlage, ist seine auf dieser Grundlage getroffene Entscheidung gerichtlich nur dahingehend überprüfbar, ob eine wissenschaftlich vertretbare Methode gewählt und einwandfrei angewendet wurde, ob der Beigeladene zu 1. vom zutreffenden Sachverhalt ausging, die Entscheidung hinreichend begründet wurde, ein angemessenes Verhältnis der Ungewissheit über die künftige Entwicklung zu den mit dem Vorhaben verbundenen Eingriffen besteht und keine offensichtliche Fehleinschätzung vorliegt,
68vgl. zum Maßstab: Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 323 m.w.N.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 – 7 C 40/11 - .
69Eine Darlegungslast der Beigeladenen zu 1. und zu 4. für die prognostizierte Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG besteht nicht. Vielmehr müsste die Klägerin substantiiert darlegen, dass der Beigeladene zu 1. die gerichtlich überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes überschritten habe.
70Gemessen an diesen Voraussetzungen ist die Entscheidung des Beigeladenen zu 1., das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen, nicht zu beanstanden. Sie überschreitet, bei Zugrundelegung der weiteren, erläuternden Stellungnahmen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. im verwaltungsgerichtlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung, die überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes nicht. Die Ausführungen der Klägerin und des von ihr beauftragte Gutachter stellen die Einschätzung des Beigeladenen zu 1. nicht in Frage.
71Die Ermittlung des maßgeblichen Sachverhaltes durch die Beigeladenen zu 1. und zu 4. begegnet keinen Bedenken. Nach Angabe der Beigeladenen zu 4. ist zuletzt ein Bestand von 17 genehmigten oder errichteten Windkraftanlagen zugrunde gelegt worden. Dem ist die Klägerin zunächst nicht entgegen getreten. Diese Anzahl von bestehenden oder genehmigten Windkraftanlagen ist auch plausibel. Der Beklagte hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 24. Januar 2013 eine Übersicht der genehmigten bzw. errichteten Windkraftanlagen im Umkreis des Flughafens E. vorgelegt. Das Gericht hat zur Plausibilitätskontrolle der Angaben der Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen 15 km Radius um den ungefähren Vorhabenstandort gezeichnet und dabei festgestellt, dass die Annahme einer Zahl von 17 bestehenden bzw. genehmigten Windkraftanlagen durch die Beigeladene zu 1. und zu 4. sich als plausibel erweist. Die Klägerin hat demgegenüber nicht substantiiert dargelegt, weshalb diese von der Beigeladenen zu 4. zugrunde gelegte Anzahl von Windkraftanlagen nicht zutreffend sein könnte. Das Gericht sieht daher keinen Anlass, die Angaben der Beigeladenen zu 4. in Frage zu stellen und weitere Ermittlungen durchzuführen.
72Die Auswahl der anzuwendenden Methode zur Beurteilung einer Störung der VOR-Anlage ist wissenschaftlich vertretbar, ihre Anwendung durch die Beigeladene zu 4. ist im Ergebnis plausibel und wird durch das von der Klägerin eingeholte Gutachten durch den Sachverständigen Dr.-Ing. H1. vom 22. Mai 2013 einschließlich seiner weiteren, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgelegten Stellungnahmen nicht durchgreifend in Frage gestellt.
73Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass es vertretbar ist, ein maximales Gesamtfehlerbudget der VOR-Anlage in Höhe von ± 3,0° zugrunde zu legen,
74vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; offen gelassen: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Weiss, a.a.O., 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (408).
75Dabei geht es um Folgendes: Wie bereits ausgeführt, ist von einer Störung der VOR-Anlage auszugehen, wenn bestimmte Fehlertoleranzen der Anlage überschritten werden, die hier als Gesamtfehler bzw. Gesamtwinkelfehler (radial signal error) bezeichnet werden. Die Ungenauigkeiten, die bei der Übertragung des von der VOR-Anlage ausgesendeten Signales entstehen, werden auch als Winkelfehler bezeichnet. Winkelfehler bis zu einer bestimmten Größe sind tolerabel und wirken sich auf die Funktionsfähigkeit der Flugsicherungsanlage nicht wesentlich aus. Der Gesamtwinkelfehler kann seine Ursachen in der VOR-Anlage selbst haben (Anlagenfehler bzw. ground station contribution oder Alignmentfehler) und ferner in externen Fehlerquellen etwa durch die Topologie, insbesondere auch Bauwerke. Der Anlagenfehler wiederum setzt sich zusammen aus dem Nordausrichtungsfehler und dem internen Anlagenfehler, also der Ungenauigkeit der Anlage selbst,
76vgl. auch die Erläuterungen bei VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 –.
77Der Ansatz des maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlers für VOR-Anlagen ist in Fachkreisen umstritten,
78vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 53.
79Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. gehen davon aus, dass außer der verbindlichen Festlegung einer Obergrenze für den Anlagenfehler der VOR-Anlage eine nach ICAO-Standards verbindliche Festlegung maßgeblicher Gesamtwinkelfehler insbesondere für die angestrebte Nutzbarkeit der VOR DUS zur Flächennavigation nicht existiert. Sie haben dargelegt, dass sie den in ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 genannten Gesamtwinkelfehlerwert von ± 3,0° (mit einer Wahrscheinlichkeit von 95%), der dort als ein in der Praxis erreichbarer Wert bezeichnet wird, als Maximal-Richtwert zugrunde legen. Dies ist in Anbetracht der bestehenden Meinungsverschiedenheiten vertretbar und nicht willkürlich. Der Beigeladene zu 1. hat die Anwendung von ICAO Annex 10, der entgegengehalten wird, die Bestimmung regele nur die Planung von Flugverfahren, zutreffend damit gerechtfertigt, das Dokument richte sich, wie sich aus Anhang 5 der VO (EU) Nr. 1035/2011 ergibt, auch an Navigationsanbieter und sei somit anwendbar.
80Die Festlegung des Gesamtwinkelfehlers auf ± 3,0° wird durch die Ausführungen der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachter nicht durchgreifend in Frage gestellt. Der Umstand, dass in anderen ICAO-Dokumenten (insbesondere auch in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.7.3.6 A und B) verschiedene anderslautende, jedoch nicht verbindliche Werte genannt werden, steht der Festlegung der Beigeladenen zu 1. und zu 4. auf den zuvor genannten Wert von ± 3,0° nicht entgegen. Diese anderslautenden Werte stellen zum Teil lediglich weitere, im internationalen Vergleich „verwendete“ bzw. „übliche“ Werte dar (so ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C). Im Übrigen haben die jeweils genannten ICAO-Dokumente auch unterschiedliche Anwendungsbereiche (wie ICAO DOC 8071). Jedenfalls existiert ein nach der ICAO verbindlicher Gesamtwinkelfehlerwert, der ausdrücklich bzw. offensichtlich auch für die Nutzung zur Flächennavigation akzeptabel ist, nicht. Es ist auch nicht erkennbar, dass für die Nutzung der VOR-Anlage zur Flächennavigation ohne Weiteres der gleiche Grenzwert wie für die radiale Nutzung angenommen werden kann. Diese Unklarheit geht nicht zu Lasten der Beigeladenen zu 4., weil ihr insoweit ein Beurteilungsspielraum zukommt,
81vgl. a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -.
82Sofern, wie hier, verbindliche Gesamtfehlerwerte nicht verfügbar sind und ein worst-case-Ansatz zugrunde zu legen ist, ist es vertretbar, aufgrund der angestrebten Nutzung zur Flächennavigation auf den in der Praxis erreichbaren Wert von ± 3,0° abzustellen. Der von der Klägerin geforderte Ansatz eines höheren Wertes von ± 3,5° unter Berufung auf den in ICAO DOC 8071 angegebenen Wert ist jedenfalls nicht besser geeignet als der Ansatz der Beigeladenen zu 4., da sich diese ICAO-Bestimmung, unabhängig davon ob sie (quasi) verbindlich ist, nur auf die Nutzung der VOR-Anlage entlang von Radialen bezieht. Der Umstand, dass die Beigeladene zu 4. den Wert von ± 3,5° unter Bezugnahme auf ICAO DOC 8071 in ihrem „Lastenheft Flugvermessung“ anführt, ist plausibel damit begründet, dass ICAO DOC 8071 im Wesentlichen Anleitungsmaterial für Messungen enthält und deshalb in dem „Lastenheft“ aufgeführt wird. Hieraus lässt sich nicht ohne Weiteres eine entsprechende Festlegung des Gesamtwinkelfehlers herleiten. Die auch für die VOR DUS vorgesehene Nutzung zur Flächennavigation wird in ICAO DOC 8071 nicht berücksichtigt. Diese Nutzungsmöglichkeit kann auch nicht außer Acht gelassen werden, da VOR-Anlagen auch für den Einsatz bei der Flächennavigation von Bedeutung sind,
83vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
84Dem kann nicht entgegen gehalten werden, die Flächennavigation sei eine später hinzugetretene Nutzungsart der Navigationsanlage, die mit den vorgefundenen Parametern „leben“ müsse. Sofern, wie hier, in den ICAO-Bestimmungen keine verbindlichen Vorgaben existieren, steht es den Mitgliedsstaaten frei, eigene Standards zur Nutzung festzulegen. Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf ICAO DOC 9613 stützen, in dem es, wie sie zitiert, heiße: „…the affected VOR may not be used“. Dies entspricht dem Vorgehen der Beigeladenen zu 4., die die beeinträchtigte VOR DUS nicht für die neuere Nutzung der Flächennavigation freigibt. Eine bindende Vorgabe an die ICAO-Mitgliedstaaten, auf die umfassende Nutzbarkeit der jeweiligen Anlage auch für neuere Nutzungen zu verzichten und höhere Fehlertoleranzen zu akzeptieren, ist nicht ersichtlich. Die Beigeladene zu 4. hat zudem dargelegt, dass mittel- bis langfristig die Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS auch zur Flächennavigation angestrebt ist. Hierfür ist zwar kein konkreter Zeitpunkt benannt worden, die Möglichkeit einer solchen Wiederherstellung erscheint jedoch bei einer geringeren Überschreitung der maximalen Fehlertoleranzwerte nicht ausgeschlossen. Demgegenüber würde das Ziel, die VOR DUS wieder vollumfänglich nutzbar zu machen, durch die Festlegung eines höheren Gesamtwinkelfehlers unwahrscheinlicher und würde die bereits bestehende Vorbelastung verfestigt. Auch der Einwand, zur Flächennavigation seien nicht stets VOR-Signale notwendig, führt nicht zu der Annahme, die Beigeladene zu 4. müsse auf eine Nutzbarkeit der VOR DUS für dieses Verfahren verzichten. Es kann davon ausgegangen werden, dass noch nicht alle Luftfahrzeuge mit der für neuere Navigationsverfahren notwendigen Ausrüstung versehen sind und daher noch VOR-Signale nutzen,
85vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
86Die Auffassung der Klägerin, ein größerer Gesamtwinkelfehler als der Wert von ± 3,0° sei akzeptabel, lässt sich auch nicht damit begründen, die Beigeladenen zu 1. und zu 4. hätten in anderen Fällen (etwa im Fall der VOR Weser) Überschreitungen der Fehlertoleranzwerte auf einen Wert von 4° bis 5° hingenommen. Selbst wenn dies zutreffen sollte, folgt daraus kein Anspruch, dass auch bei der VOR DUS eine ähnliche Überschreitung – über die nach den ICAO-Dokumenten vorgesehenen Toleranzwerte – hingenommen wird.
87Keinen durchgreifenden Bedenken begegnet es ferner, dass die Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen anlageninternen Fehler von ± 2,0° ansetzen und diesen Wert von dem Gesamtwinkelfehlerbudget linear abziehen,
88vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 82; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
89Ausgehend von der Regelung in ICAO Annex 10 § 3.3.3.2, wonach der Anlagenfehler einen Wert in Höhe von maximal ± 2,0° nicht überschreiten darf, ist es nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vertretbar, für die Fehlerprognose nicht auf den tatsächlichen Betrieb mit dem realen Fehlerwert abzustellen, sondern auf den für den rechtmäßigen Betrieb der VOR-Anlage maximal zulässigen Wert. Zwar haben Messungen (etwa vom 19. August 2010) tatsächlich geringere anlageninterne Winkelfehlerabweichungen als ± 2,0° gezeigt. Gleichwohl haben die Beigeladenen zu 1. und zu 4. nachvollziehbar dargelegt, weshalb es erforderlich ist, einen höheren Wert anzusetzen. Dies ist nicht zu beanstanden. Sie haben nicht die grundsätzlich bestehende Möglichkeit bestritten, die Fehlertoleranz zu reduzieren und nehmen auch kein „Recht zum schlechtestmöglichen Betrieb“ für sich in Anspruch. Der Ansatz der maximal zulässigen Toleranz für den Anlagenfehler erscheint sachgerecht und nicht willkürlich, weil die durch die Reduzierung des Spielraumes des Anlagenbetreibers verursachten Abschaltungen der Anlage, bedingt durch die dann häufiger erforderlichen Wartungen und durch die entsprechend einzustellende anlageninterne Monitorüberwachung, häufiger zu einer fehlenden Verfügbarkeit der VOR-Anlage für den Luftverkehr und zu einem erhöhten Aufwand des Anlagenbetreibers führen würde, zu dem er nach den ICAO-Vorgaben nicht verpflichtet ist. Zwar mag der Nordausrichtungsfehler berechenbar konstant und der übrige Fehleranteil grundsätzlich durch Empfänger im Nahfeld der VOR-Anlage messbar sein. Der Beigeladene zu 1. hat jedoch demgegenüber nachvollziehbar erläutert, dass ein den ICAO-Vorgaben gemäßer Wert zugrundezulegen sei, den die Beigeladene zu 4. garantieren könne. Dies sei bei einer Toleranz von ± 2,0° möglich, bei Annahme eines geringeren Wertes jedoch nicht mehr ohne Weiteres, da allein der Nordausrichtungsfehler durch Wartungen verlässlich gering zu halten sei, im Übrigen jedoch unvorhersehbare und unbeherrschbare Schwankungen, etwa aufgrund eindringender Feuchtigkeit in Anlagenstecker, eintreten könnten. Die Flugvermessung vom 19. August 2010 habe zwar lediglich Schwankungen von + 0,87° bis – 0,37° und damit eine bessere Leitung der VOR DUS gezeigt. Dabei sei jedoch zu berücksichtigen, dass Messungen grundsätzlich nur punktuelle Momentaufnahmen darstellten, die nicht zwingend den worst-case darstellten,
90vgl. auch ICAO Annex 10, Att. C § 3.2.2.d.: „it is unlikely that the worst-case errors can be confirmed by flight inspections.”
91Da ein solcher worst-case-Ansatz bei der Beurteilung des zur Verfügung stehenden Fehlerbudgets geboten sei und daher mit größeren Schwankungen im worst-case gerechnet werden müsse, könne kein geringerer Fehlerwert garantiert werden und sei der pauschale Ansatz bzw. Abzug eines Fehlerwertes in Höhe von ± 2,0° gerechtfertigt.
92Diese Auffassung ist für das Gericht nachvollziehbar und plausibel. Der lineare Abzug des Anlagenfehlerwertes vom Gesamtfehlerbudget und das auf diese Weise ermittelte Restfehlerbudget in Höhe von ± 1,0° wird gestützt durch die Angabe in ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, vorletzter Absatz, in dem ausgeführt wird, einige technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben eine Toleranz von 1°. Dieser Satz bezieht sich zwar auf die Prognose mittels Computersimulationen, ist aber auf die Berechnungen übertragbar, da das zur Verfügung stehende Fehlerbudget nicht von der Methode abhängt, mit der eine Fehlerprognose erstellt wird. Auf diesen Wert darf sich auch die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen. Plausibel ist es ferner, einen linearen Abzug der anzusetzenden ± 2,0° von dem Gesamtfehler vorzunehmen und keine „RSS-mäßige“ Verrechnung, wie sie der Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vertreten hat. Die Beigeladene zu 4. beruft sich zur Begründung für ihre Vorgehensweise auf ICAO DOC 8071, Kapitel 2.3.4.7 und die Abbildung I-2-1 (dort heißt es: „Actual course is displaced 2,0° from the correct or published course“). Dieser nachvollziehbar begründeten Einschätzung der Beigeladenen zu 4. folgt das Gericht. Demgegenüber hat der Gutachter der Klägerin seine Ansicht, die von der Beigeladenen zu 4. als Begründung herangezogenen ICAO-Dokumente seien nicht anwendbar und der lineare Abzug des Anlagenfehlers sei unphysikalisch, nicht plausibel erläutert. Die Ausführungen der Klägerin und des Gutachters in der mündlichen Verhandlung stellen die Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. daher nicht durchgreifend in Frage.
93Das zur Verfügung stehende maximale Fehlerbudget für externe Störer von ± 1,0° ist bereits ohne die Errichtung der geplanten WKA ausgeschöpft.
94Diese Feststellung folgt aus den Ergebnissen der Flugvermessung. Die Orbitflugvermessung vom 22. Februar 2012 hat gezeigt, dass (bereinigt um den Anlagenfehler) Winkelfehler von größer ± 1,0°, in bestimmten Radialbereichen sogar größer als ± 2,0° feststellbar sind und damit der Winkelfehler nahezu im gesamten Radialbereich über dem maximal zulässigen Wert liegt. Die Orbitflugvermessung vom 19. August 2010 hat einen (um den Anlagenfehler bereinigten) Winkelfehler von ± 2,0 bis ± 3,0° und auf einzelnen Radialen sogar Werte von bis zu 5° gezeigt. Unterstellt man zugunsten der Klägerin ihren Einwand für zutreffend, diese auffällige Messung hätte wiederholt werden müssen, so bleiben jedenfalls die Ergebnisse der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 verwertbar. In Anwendung von ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, 2. Absatz, Buchst. d, wonach bei der Beurteilung der Störwirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen davon auszugehen ist, dass es unwahrscheinlich ist, den worst-case durch Flugvermessungen nachzuweisen, muss sogar davon ausgegangen werden, dass die Messwerte der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 nicht den worst-case abbilden, so dass im Rahmen der Risikobewertungsprognose die anzusetzenden Winkelfehlerwerte sogar höher als die gemessenen Werte liegen müssten,
95vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -.
96Es bestehen keine Bedenken, dass Vorbelastungen durch die Topologie des Geländes, auch durch Anlagen am Flughafen nicht ausreichend berücksichtigt worden sein könnten, weil durch die Verwertung von Flugvermessungsergebnissen auch solche externen Störquellen berücksichtigt werden. Dabei ist nicht entscheidend, dass der auf diese Weise festgestellte Winkelfehler nicht eindeutig den jeweiligen Fehlerquellen, etwa einzelnen Bauwerken, zugeordnet werden kann.
97Durch die Errichtung der von der Klägerin geplanten WKA würde sich der Winkelfehler der VOR DUS unzumutbar erhöhen. Diese Prognose der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vermag die Klägerin im Ergebnis nicht durchgreifend in Frage zu stellen.
98Die Beigeladene zu 4. hat einen zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° berechnet. Auch der von der Klägerin beauftragte Gutachter gelangt zu einem weiteren Fehlerbeitrag von maximal 0,3° (0,22° aufgerundet). Der von der Beigeladenen zu 4. prognostizierte Wert wird somit für das Gericht nicht in Frage gestellt.
99Der Berechnung der Beigeladenen zu 4. kann nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, die Beigeladene zu 4. habe die Bedeutung des Begriffes „building restricted area“ bzw. „Anlagenschutzbereich“ aus ICAO EUR DOC 015 verkannt oder sei schablonenhaft vorgegangen. Aus der gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. geht hervor, dass ihre Beurteilung nicht allein aufgrund des Vorhabenstandortes innerhalb des Anlagenschutzbereiches nach § 18a Abs. 1a LuftVG, sondern auch aufgrund der bei Flugvermessungen festgestellten und zusätzlich im Rahmen einer Prognose ermittelten hohen Winkelfehlerwerte erfolgt ist. Dies hat die Beigeladene zu 4. in der mündlichen Verhandlung bestätigt.
100Die von der Beigeladenen zu 4. zur Ermittlung des erwarteten zusätzlichen Fehlerbeitrages verwendete Berechnungsmethode ist nicht deshalb mangelhaft, weil die Beigeladene zu 4. keine (Computer-) Simulation angewendet hat. Die Notwendigkeit einer solchen Simulation lässt sich dem einschlägigen ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 nicht entnehmen,
101so auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 92; a.A: Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (404).
102Dort heißt es in der englischen Version lediglich: „Computer simulations can be used to assess the effect of wind turbine(s) on VOR using worst case assumptions as outlined above.“ In der deutschen Fassung heißt es ebenfalls lediglich: „Mit den oben dargestellten worst-Case-Annahmen kann in Computersimulationen überprüft werden, welche Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben.“ Aus dem weiteren Wortlaut des ICAO EUR DOC 015 lässt sich entnehmen, dass eine bindende Vorschrift für die Verwendung von Computersimulationen und gegen die Verwendung von Berechnungen nicht existiert. Dort heißt es unter Ziffer 5.2.2:
103„Die technische Stelle führt eine Analyse des Bauvorhabens durch. Die Analyse erfolgt auf der Grundlage der Erfahrung und des Fachwissens der Ingenieure, die die Aufgabe durchführen, beschränkt sich jedoch nicht darauf. Das Verfahren kann zur Ermittlung, ob das Bauvorhaben im bestehenden Umfeld signifikante Auswirkungen haben würde, eine theoretische Analyse, numerische Simulation und Modellierung umfassen.“
104Soweit die Klägerin anführt, eine Arbeitsgruppe der ICAO habe beschlossen, die Formulierung „can be used“ in „should be used“ zu ändern, ist dies nicht erheblich, da eine entsprechende Änderung der maßgeblichen Dokumente (noch) nicht erfolgt ist.
105Die Anwendung der sogenannten RSS-Formel (Root-Sum-Square-Formel) bei der Ermittlung der zu erwartenden Winkelfehlererhöhung durch die Beigeladene zu 4. ist nicht zu beanstanden. Diese RSS-Formel kann der Ermittlung eines Winkelfehlerwertes bei Überlagerung verschiedener Fehlerbeiträge dienen und findet gemäß ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 auf die Berechnung der VOR System Use Accuracy Anwendung (d.h. des gesamten Winkelfehlers, der sich zusammensetzt aus dem hier allein relevanten VOR Radial Signal Error – oben auch als Gesamtwinkelfehler bezeichnet – , dem VOR Airborne Equipment Error sowie dem VOR Pilotage Element Error, die beide im Luftfahrzeug entstehen und im vorliegenden Zusammenhang außer Acht gelassen werden können). Da sich, wie bereits ausgeführt, auch der Gesamtwinkelfehler aus mehreren Fehlerbeiträgen zusammensetzt, könnte die Überlagerung der einzelnen Fehlerbeiträge ebenfalls mittels der RSS-Formel erfolgen. Eine verbindliche Vorgabe nach ICAO existiert hierzu jedoch nicht. Die Methode zur Summierung der Fehlerbeiträge ist daher in Fachgutachterkreisen umstritten,
106vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 52.
107Dies haben auch die Diskussionen zwischen den Vertretern der Beigeladenen zu 4. und dem Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gezeigt. Aus dem Wortlaut des ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 lässt sich schließen, dass die Formel für solche Fehlerbeiträge angewendet werden soll, die voneinander unabhängig sind:
108„Since the errors in a), b) and c) […] are independent variables, they may be combined on a root-sum-square-method […].”
109Die Klägerin will die RSS-Formel, wie sie in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 beschrieben wird, ohne Veränderung anwenden. Die Beigeladene zu 4. wendet diese Formel zwar auch an, nimmt indes eine Veränderung vor, indem sie die Fehlerbeiträge von Windkraftanlagen zunächst addiert. Sie begründet dies damit, die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen seien aufgrund von Windrichtung und -stärke nicht statistisch voneinander unabhängig. Diese Annahme ist vertretbar, weil sie, wie insbesondere die Untersuchung durch Dr.-Ing-C. zeigt,
110vgl. die Kurzfassung des Gutachtens zur Interaktion zwischen Windenergieanlagen und DVOR-Anlagen der Flugsicherung durch Dr.-Ing. C. vom 6. März 2014, S. 1,
111noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen ist und diesbezüglich noch keine wissenschaftlich allgemein anerkannte Erkenntnis vorliegt, die auf eine VOR-Anlage übertragbar ist. Das vorgenannte Gutachten, das zu dem Ergebnis gelangt, ein von Windrichtung und –stärke abhängiges worst-case-Szenario von WKA-Auswirkungen auf DVOR-Anlagen sei unerheblich, ist, wie im Übrigen alle anderen Erkenntnisse dieses Gutachtens, nach dem ausdrücklichen Hinweis des Gutachters nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen entspricht die Annahme, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen sei abhängig von Windrichtung und –stärke weiterhin den gültigen den eindeutigen Bestimmungen der ICAO (vgl. ICAO EUR DOC 015 Anhang 4, wonach der tatsächliche Fehler von der Ausrichtung der Windkraftanlage und der Position der Rotorblätter bei Stillstand abhänge), auf die sich die Beigeladene zu 4. somit in vertretbarer Weise stützen darf.
112Der Annahme einer Summierung der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen und derjenigen durch die geplante WKA steht auch nicht entgegen, dass die geplante Anlage östlich der VOR DUS errichtet werden soll, wohingegen die bestehenden Windkraftanlagen größtenteils im Westen der VOR DUS stehen. In Annahme der Abhängigkeit der Auswirkungen durch Windkraftanlagen von Windrichtung und – stärke erscheinen voneinander abhängige Störeffekte auch räumlich weit verteilter Windkraftanlagen nicht ausgeschlossen. Zwar mögen diese Auswirkungen sich aufgrund der räumlichen Lage der Windkraftanlagen und aufgrund von Streueffekten an verschiedenen Orten bzw. auf verschiedenen Radialen auswirken. Von einer gleichwohl möglichen Summierung der Effekte von Windkraftanlagen auch in einem größeren Radius um VOR-Anlagen geht jedoch auch ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 aus, der den Anlagenschutzbereich um VOR-Anlagen im Jahr 2009 gerade im Hinblick auf mögliche Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen von 3 km auf 15 km ausgeweitet hat. Hierauf durfte sich die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen.
113Für die Vertretbarkeit des Ansatzes der Beigeladenen zu 4. spricht ferner, dass in dem Dokument ICAO EUR DOC 015, Anhang 4 Richtwerte für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches genannt sind:
114„In der Regel bestehen keine Einwände gegen Windkraftvorhaben mit einer einzigen Windkraftanlage, die mehr als 5 km von einer Navigationsanlage entfernt ist und von Vorhaben mit weniger als 6 Windkraftanlagen, die mehr als 10 km von einer Navigationsanlage entfernt sind. Wenn die VOR-Leistung jedoch bereits grenzwertig ist, kann auch dies unzulässig sein.“
115Diese Richtwerte bilden zwar keine starren Grenzen für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches von Navigationsanlagen. Gleichwohl geht das Gericht davon aus, dass diese Werte durch die Expertengremien der ICAO nicht völlig ohne Relevanz aufgestellt worden sind. Träfe jedoch die von der Klägerin vertretene Auffassung zur Anwendung der RSS-Formel auf Windkraftanlagen im Anlagenschutzbereich von VOR-Anlagen zu, verlören diese Werte jegliche praktische Relevanz. Nach der Anwendung der RSS-Formel gemäß dem Ansatz der Klägerin wäre durch die dann rechnerisch weitaus stärker berücksichtigten Überlagerungen der Fehlerbeiträge die Errichtung einer weitaus höheren Anzahl von Windenergieanlagen in Anlagenschutzbereichen von Navigationsanlagen möglich, als in den Richtwerten angegeben. Das Gericht ist überzeugt, dass dies den restriktiven Prüfungsvorgaben aus ICAO EUR DOC 015 widerspricht. Die Ausführungen des von der Klägerin beauftragten Gutachters in der mündlichen Verhandlung, der sich als Mitglied der entsprechenden ICAO-Gremien einer authentischen Kenntnis berühmt und ausgeführt hat, die in diesem Dokument genannten Werte seien mehr oder weniger willkürlich festgelegt worden, überzeugen das Gericht nicht, zumal davon auszugehen ist, dass das Gremium die mit einer solchen Angabe in dem Anleitungsmaterial verbundenen Folgen bedacht haben muss.
116Die Klägerin kann sich gegenüber der von der Beigeladenen zu 4. verwendeten Bewertungsmethode nicht mit Erfolg darauf berufen, die Beigeladene zu 4. berücksichtige bei ihrer Berechnung die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt. Soweit die Klägerin ausführt, die Beigeladene zu 4. berücksichtige im Rahmen ihrer Berechnung den bei der Flugvermessung festgestellten Wert, von dem sie sich nicht sicher sei, wie hoch darin der Anteil der bestehenden Windkraftanlagen bereits enthalten sei, und zudem einen weiteren Fehlerbetrag für die bestehenden Windkraftanlagen ohne Abzüge, weckt dies keine durchgreifenden Zweifel an der Plausibilität der Berechnungen,
117vgl. zur a.A. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -.
118Die Beigeladene zu 4. hat, wie bereits ausgeführt, nach wissenschaftlich vertretbarer, ICAO-konformer Auffassung angenommen, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen seien abhängig von Windrichtung und – stärke dynamisch und die Flugvermessung bilde jeweils nur eine Momentaufnahme ab. Die Beigeladene zu 4. durfte somit in Anwendung eines worst-case-Ansatzes davon ausgehen, in den bei Flugvermessungen festgestellten Werten seien die Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen nicht oder nur mit einem geringen Beitrag enthalten. Den dynamischen Auswirkungen der Bestands-Anlagen und dem worst-case-Szenario kann bei dieser Prämisse durch Berücksichtigung dieser Anlagen mit einem eigenständigen Wert Rechnung getragen werden, zu dem sodann der prognostizierte zusätzliche Fehlerbeitrag durch die geplante WKA – bei vertretbarer Anwendung der RSS-Formel nach der Methode der Beigeladenen zu 4. – addiert werden darf.
119Die von der Beigeladenen zu 4. auf der Grundlage dieser Prämissen vorgenommenen Berechnungen sind plausibel. Hierfür spricht, dass, wie bereits ausgeführt, sowohl die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. als auch die Simulationen des Gutachters der Klägerin zu einem vergleichbaren Ergebnis, nämlich einem zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,2 - ± 0,3° gelangen.
120Die Einwände der Klägerin, die konkrete Berechnungsweise und programmtechnische Umsetzung des Berechnungsverfahrens sei nicht offen gelegt worden und die Grundlage der Berechnung (die ENAC-Studie durch Morlaas und andere aus dem Jahr 2008) sei ungeeignet, können demgegenüber dahinstehen. Die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. sind im Ergebnis nicht zu beanstanden.
121Sollte in Anwendung eines worst-case-Szenarios davon auszugehen sein, dass in den Ergebnissen der Flugvermessungen kein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers um ca. 0,2° prognostizieren. Bei einem solchen Fall ist es plausibel, einen zusätzlichen Fehlerbeitrag für diese Anlagen anzusetzen, der eine Höhe von ± 1,448° haben kann, wie die Beigeladene zu 4. sie in ihrer Berechnung angesetzt hat, die im Schriftsatz vom 18. Dezember 2013 dargelegt ist. Die genaue Berechnung des Wertes von ± 1,448° hat die Beigeladene zu 4. zwar nicht offengelegt. Die Klägerin hat jedoch nicht hinreichend substantiiert dargelegt, dass dieser konkrete Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen unzutreffend sein könnte. Der Beigeladenen zu 4. steht, wie bereits ausgeführt, eine auch gesetzlich überformte überlegene Sachkunde zu. Ihre Bewertung kann nicht ohne Weiteres durch Vorlage anderslautender Privatgutachten ersetzt werden, sondern ist erst dann als unverwertbar anzusehen, wenn ein Privatgutachten sich qualifiziert mit dem behördlichen Gutachten auseinandersetzt und schlüssig aufzeigt, dass das dort gefundene Ergebnis nicht vertretbar ist,
122vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 53.
123Dies ist der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachten nicht gelungen. Die Klägerin und ihr Gutachter haben lediglich eine eigene Bewertungsmethode unter ganz anderen Prämissen angewendet, als sie die Beigeladene zu 4. zugrunde legt. Die Klägerin hat eine andere Auffassung als die Beigeladene zu 4. vertreten, die Fehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen vernachlässigt und sich schließlich auch nicht hinreichend mit dem von der Beigeladenen ermittelten, oben genannten Fehlerbeitrag in Höhe von 1,448° auseinandergesetzt. Die von der Beigeladenen zu 4. prognostizierten Fehlerbeiträge der Bestands-Windkraftanlagen sind somit weiterhin als vertretbar anzusehen. Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 1,448² + 2,0² (gemessenes Störniveau) = 2,469] und des Gesamtwinkelfehlers nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (1,448 + 0,271, d.h. der Fehlerbeitrag der geplanten WKA)² + 2,0² = 2,637] folgt eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers durch die geplante WKA in Höhe von 0,168, d.h. von insgesamt ca. 0,2° (gerundet nach DIN 1333).
124Sollte davon auszugehen sein, dass bereits ein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen in ungewisser Höhe in dem durch Flugvermessung festgestellten Wert enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers in einer Höhe von jedenfalls rund 0,1° prognostizieren. Bei einem solchen Szenario ist der zusätzlich zu berücksichtigende Wert für die Bestands-Windkraftanlagen niedriger anzusetzen. Nach den Angaben des Gutachters der Klägerin in der mündlichen Verhandlung seien geschätzte 50 % der Auswirkungen durch Bestands-Windkraftanlagen (etwa ein Wert von 0,5°) in den Flugvermessungswerten enthalten. Folglich wäre nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4., deren Vertretbarkeit das Gericht bereits dargelegt hat, ein Wert in Höhe von ebenfalls 0,5° zusätzlich zu berücksichtigen, der nicht in den Flugvermessungen enthalten ist. Demgegenüber hat die Beigeladene zu 4. in der mit Schriftsatz vom 15. Mai 2014 dargestellten „best-case“-Berechnung angenommen, sogar 80 % der von den bestehenden Windkraftanlagen ausgehenden Fehlerbeiträge seien in den Flugvermessungen enthalten. Sie hat lediglich einen zusätzlichen, nicht in den Flugvermessungen enthaltenen Wert in Höhe von 0,290° berücksichtigt. Unterstellt man diesen, der Klägerin günstigeren Wert, ist die folgende Berechnung der Beigeladenen zu 4. nachvollziehbar: Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 0,290² + 2,0² = 2,021] und nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (0,290 + 0,271)² + 2,0² = 2,077] folgt ein zusätzlicher Fehlerbeitrag in Höhe von 0,056°, d.h. von insgesamt ca. 0,1° (gerundet nach DIN 1333).
125Diese prognostizierte Winkelfehlererhöhung von (mindestens) 0,1° ist auch relevant bzw. kann nicht außer Acht gelassen werden. Die Annahme der Beigeladenen zu 4., jedenfalls Erhöhungen des Gesamtwinkelfehlers um 0,1° seien relevant, ist nicht zu beanstanden. Die Beigeladene zu 4. stützt sich zur Begründung auf die technischen Rundungsregeln nach DIN 1333 und leitet daraus eine – hier nicht unterschrittene – „Relevanzgrenze“ von 0,1° Grad ab. Der Beigeladenen zu 4. steht auch insoweit eine besondere Sachkunde zu. Ihre Einschätzung ist von der Klägerin nicht durchgreifend in Frage gestellt worden. Soweit der Sachverständige Dr.-Ing. H1. in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, die DIN 1333 sei nicht auf physikalische Berechnungen anwendbar, ist diese Auffassung nicht weiter erläutert worden und für das Gericht deshalb nicht nachvollziehbar. Der Auffassung der Klägerin, Ergebnisse in der Größenordnung von jedenfalls rund 0,1° seien aufgrund der nach ICAO DOC 8071 zulässigen Messungenauigkeit von bis zu 0,6° (sog. Messrauschen) nicht reproduzierbar zu messen und daher „a priori“ akzeptabel, kann nicht gefolgt werden. Im Bereich der nur auf Berechnungen beruhenden Prognosen muss zur Risikovorsorge und in Anwendung eines worst-case-Ansatzes grundsätzlich der auch nicht im Bereich des sicher Messbaren liegende Fehlerwert berücksichtigt werden, da andernfalls ein erheblicher, unzumutbarer Winkelfehler aus der Summierung kleiner, zwar nur rechnerisch ermittelbarer, aber isoliert nicht sicher messbarer und zuzuordnender Fehlerbeiträge durch einzelne Bauwerke entstehen könnte. Sofern die Klägerin meint, ein solcher Summierungseffekt könne bei der Prüfung jedes weiteren Bauvorhabens berücksichtigt werden, weil sich die bestehende Vorbelastung erhöhe, belegt gerade dies die Relevanz auch kleinerer Fehlerbeiträge für die Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers. Zudem ist die maßgebliche Fehlertoleranzgrenze der VOR-Anlage bereits zum jetzigen Zeitpunkt überschritten, so dass grundsätzlich kein Spielraum für weitere Erhöhungen der Vorbelastung besteht. Schließlich ist die Gefahr einer solchen Summierung im vorliegenden Fall auch nicht aus tatsächlichen Gründen deshalb begrenzt, weil nach den Ausführungen der Klägerin auf dem Gebiet der Beigeladenen zu 5. lediglich der Vorhabenstandort als Standort für die Windkraftnutzung in Betracht komme. Da der Anlagenschutzbereich der VOR DUS nicht allein das Gebiet der Beigeladenen zu 5. umfasst, sondern teilweise auch die Gebiete anderer Städte, kann die Errichtung weiterer Windkraftanlagen an anderen Standorten nicht ausgeschlossen werden.
126Das somit für die geplante WKA eingreifende Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG aufgrund der zu erwartenden Störung der VOR DUS ist nicht unverhältnismäßig. Dabei kann offen bleiben, ob im Rahmen der Prüfung des § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG im Falle einer prognostizierten Überschreitung von Fehlertoleranzwerten überhaupt Raum für die Berücksichtigung von Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zur angemessenen Berücksichtigung von Eigentümerinteressen besteht,
127vgl. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -, juris Rn. 54; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 68; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
128oder ob mit der zu erwartenden Störung ohne Weiteres das materielle Bauverbot als Inhalts- und Schrankenbestimmung der Eigentumsfreiheit eingreift und ein Ausgleich über die gesetzlichen Entschädigungsregelungen (§ 19 LuftVG) zu suchen ist. Es bestehen jedenfalls keine vergleichbar geeigneten, die Klägerin weniger belastenden Alternativen als das Bauverbot für die geplante WKA. Aufgrund des bereits ausgeschöpften Gesamtwinkelfehlerbudgets bestehen keine Möglichkeiten zur weiteren Beschränkung des Betriebes der VOR DUS und kommt auch eine Duldung des durch die geplante WKA zusätzlich erwarteten Fehlerbeitrages vor allem angesichts der wiederherzustellenden umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS nicht in Betracht. Das Bauverbot ist kein „Selbstzweck“, sondern sichert die Funktionsfähigkeit der VOR DUS. Die prognostizierte Erhöhung des Winkelfehlers durch die geplante WKA wäre zwar aufgrund des bereits ausgeschöpften maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlerbudgets nicht allein kausal für die Toleranzüberschreitung. Zudem ist die VOR DUS wegen dieser Vorbelastung derzeit nur noch eingeschränkt für die Nutzung durch Radialflüge vorgesehen. Es mag auch unterstellt werden, dass die VOR DUS tatsächlich selten genutzt wird. Diese Einwände greifen jedoch nicht durch. Jede weitere Erhöhung der bestehenden Vorbelastung der VOR DUS würde die geplante Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der Anlage beeinträchtigen. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die VOR DUS für den Luftverkehr trotz der derzeitigen eingeschränkten Nutzbarkeit relevant ist, so dass eine weitere Einschränkung des durch § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG geschützten Betriebes der VOR DUS auch aus diesem Grund nicht in Betracht kommt. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4., die die Klägerin nicht in Frage gestellt hat, wird die VOR DUS außer zur Navigation über Radiale für die sektoriale Einteilung der unterschiedlichen Sicherheitshöhen für einen hindernisfreien Flug (Minimum Safety Altitude – MSA) verwendet, die über Radiale definiert sind, zur operativen Planung von Flugverfahren und – jedenfalls für bestimmte Flugverfahren – zur Abwicklung des Luftverkehrs auf den Pisten 05/ L/R und 23 R/L des Flughafens E. . Zwar mag die Möglichkeit bestehen, die genannten Nutzungen der VOR DUS durch Alternativsysteme vorzunehmen und die Nutzung der VOR DUS generell zu vermeiden. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 4. werden jedoch im Rahmen der Planung und Durchführung von Flugverfahren die verwendeten Navigationseinrichtungen und auch die verwendeten Wegpunkte und Radiale verändert, so dass eine derzeitig geringe Nutzung der VOR DUS nichts über die zukünftige Einbindung der Anlage aussagen würde. Zudem würde der Planungsspielraum der Flugsicherungsorganisation begrenzt. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass das hohe Sicherheitsniveau der Flugsicherung insbesondere auf dem Vorhandensein mehrerer, verschiedener (Navigations-) Systeme beruht, die jeweils redundant arbeiten, so dass bei Ausfall eines Systems immer andere Auffangsysteme (sog. fall-back-Lösungen) zur Verfügung stehen. Jedem einzelnen dieser Systeme könnte der Einwand der Klägerin entgegen gehalten werden, es könne auch durch Alternativen ersetzt werden. Damit würde jedoch jeder Wegfall einer Alternative zu einer Erhöhung des Risikos für die Luftfahrt und in letzter Konsequenz (etwa bei alleiniger Nutzung des „Schnappskompasses“) zu einer größeren Gefahr eines Schadenseintritts führen. Dies muss die Beigeladene zu 4., die gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG auch zur Abwehr betriebsbedingter Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs verpflichtet ist, nicht hinnehmen. Es mag auch zutreffen, dass die VOR-Technik durch Modernisierungen an Bedeutung für die Luftfahrt verloren hat. Sie gehört jedoch nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 der Flugausrüstungsverordnung (FSAV) im Geltungsbereich der FSAV zur Mindestausrüstung von Luftfahrzeugen. Es ist weiterhin damit zu rechnen, dass einige ältere Luftfahrzeuge auf die VOR-Technik zur Navigation angewiesen sein können,
129vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 36 f.
130Daher ist die Vorhaltung eines ICAO-konform betriebenen VOR-Systems zum einen als fall-back-Lösung geeignet und zum anderen insbesondere an internationalen Flughäfen wie auch dem Düsseldorfer Flughafen, die von vielen Luftfahrzeugen angeflogen werden, als ein Standardnavigationsinstrument unverzichtbar.
131Steht somit das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 LuftVG dem Vorhaben entgegen, kann offen bleiben, ob die Versagung der beantragten Genehmigung zudem auch auf Belange des Denkmalschutzes gestützt werden könnte und bedarf es der von der Klägerin hilfsweise beantragten Beweiserhebung nicht.
132Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1., nicht jedoch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5., der Klägerin aufzuerlegen, weil die Beigeladenen zu 2. bis 5. keinen Antrag gestellt und daher kein Kostenrisiko getragen haben.
133Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
134Das Gericht lässt die Berufung gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil der Frage nach dem Umfang der gerichtlichen Überprüfbarkeit einer Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG und der weiteren Frage, welche Maßstäbe bei der Beurteilung anzulegen sind, ob Flugsicherungsanlagen durch Windkraftanlagen gestört werden können, grundsätzliche Bedeutung zukommt.
135Beschluss:
136Der Streitwert wird auf 68.730,-- Euro festgesetzt.
137Gründe:
138Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1GKG erfolgt und berücksichtigt Ziffer 19.1.1 des Streitwertkataloges des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2004, wonach für Klagen auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ein Wert in Höhe von 2,5 % der Investitionssumme (hier 2.749.200 €) anzusetzen ist.
(1) Bauwerke dürfen nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt seine Entscheidung der für die Genehmigung des Bauwerks zuständigen Behörde oder, falls es einer Genehmigung nicht bedarf, dem Bauherrn mit.
(1a) Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung veröffentlicht amtlich die Standorte aller Flugsicherungseinrichtungen und Bereiche um diese, in denen Störungen durch Bauwerke zu erwarten sind. Die Flugsicherungsorganisation meldet ihre Flugsicherungseinrichtungen und die Bereiche nach Satz 1 dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung. Die jeweils zuständigen Luftfahrtbehörden der Länder unterrichten das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung, wenn sie von der Planung von Bauwerken innerhalb von Bereichen nach Satz 1 Kenntnis erhalten.
(2) Die Eigentümer und anderen Berechtigten haben auf Verlangen des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung zu dulden, dass Bauwerke, die den Betrieb von Flugsicherungseinrichtungen stören, in einer Weise verändert werden, dass Störungen unterbleiben. Das gilt nicht, wenn die Störungen durch Maßnahmen der Flugsicherungsorganisation mit einem Kostenaufwand verhindert werden können, der nicht über dem Geldwert der beabsichtigten Veränderung liegt.
(3) Die Absätze 1 und 2 gelten sinngemäß für die nach § 15 Abs. 1 Satz 1 genannten Gegenstände. § 30 Abs. 2 Satz 1, 2 und 4 bleibt unberührt.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1; die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5. sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
1
Tatbestand:
2Mit Schreiben vom 28. Februar 2011 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung einer Windkraftanlage (im Folgenden auch: WKA) des Typs Nordex N 100 / 2500 mit einer Nabenhöhe von 100 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem im Außenbereich des Gebiets der Beigeladenen zu 5. belegenen Grundstück B.----------weg , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8.
3Der Vorhabenstandort befindet sich in einer Entfernung von ca. 10,4 km in östlicher Richtung zur Funknavigationsanlage VOR DUS (auch: VORDME DUS). Dabei handelt es sich um ein UKW-Drehfunkfeuer, das im Eigentum der Beigeladenen zu 4. steht und von ihr als eine mit der Wahrnehmung von Aufgaben der Flugsicherung in Deutschland betraute Flugsicherungsorganisation zu Zwecken der zivilen Flugsicherung betrieben wird. Diese VOR-Anlage steht am Verkehrsflughafen E. und sendet ein Funksignal aus, mit dem Navigationsempfänger an Bord von Luftfahrzeugen bestimmen können, in welchem Winkel sich das Luftfahrzeug zu der VOR-Anlage bewegt. In einem Umkreis von 15 km zur VOR DUS befinden sich nach Angaben der Beigeladenen zu 4. bereits 17 bestehende bzw. genehmigte Windkraftanlagen.
4In ca. 1,5 km Entfernung nordöstlicher Richtung zum Vorhabenstandort befindet sich der Denkmalbereich „Alt-I. “, in dem durch die Denkmalbereichssatzung der Beigeladenen zu 5. in der Fassung vom 27. September 2007 das Erscheinungsbild, der Ortsgrundriss und die Silhouette der Ortschaft I. unter Schutz gestellt sind. In der näheren Umgebung der geplanten WKA befinden sich zudem Baudenkmäler: nordöstlich in ca. 470 m Entfernung zum Vorhabenstandort das „Gut B1. “, südöstlich in einer Entfernung von ca. 500 m das „Gut H. “ und in ca. 625 m Entfernung nordwestlich der U. .
5Die mit Schreiben vom 14. März 2011 in ihrer Funktion als Landesluftfahrtbehörde beteiligte Beigeladene zu 2. erhob mit Zwischenbescheid vom 13. April 2011 vorsorglich Bedenken gegen die Errichtung der geplanten Windkraftanlage. Das Bauvorhaben sei von § 14 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) betroffen. Daher seien die Beigeladenen zu 1. und zu 4. um Stellungnahme gebeten worden.
6Mit Schreiben vom 1. Juni 2011 nahm die Beigeladene zu 4. gutachtlich Stellung und teilte der Beigeladenen zu 2. mit, aus zivilen Hindernisgründen und militärischen Flugsicherungsgründen bestünden gegen die geplante WKA keine Einwendungen, wenn eine im Einzelnen beschriebene Kennzeichnung als Luftfahrthindernis erfolge. Ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a LuftVG habe sie an den Beigeladenen zu 1. abgegeben.
7Mit Schreiben vom 6. Juni 2011 teilte der Beigeladene zu 1. der Beigeladenen zu 2. mit, die Vorschrift des § 18a LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen. Diese werde die Navigationsanlage VORDME (DUS) stören. In der dem Schreiben beigefügten gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. hieß es: Durch die Errichtung der WKA seien Schutzbereiche nach § 18a LuftVG von Flugsicherungsanlagen am Flughafen E. betroffen. Zu der Navigationsanlage VORDME (DUS) betrage der Abstand ca. 10400 m und verletze damit deren Schutzbereich. Durch die Errichtung von Windkraftanlagen werde die Abstrahlung des Navigationssignals im Raum gestört. Der zulässige Winkelfehler dieser Navigationsanlage liege bereits an der Toleranzgrenze, was durch den letzten Flugvermessungsbericht bestätigt werde. Durch die Errichtung der geplanten WKA werde dabei eine zusätzliche Störung erwartet, die nicht mehr innerhalb des zulässigen Toleranzbereiches liege.
8Mit Bescheid vom 29. Juni 2011 versagte die Beigeladene zu 2. ihre luftrechtliche Zustimmung zu dem Vorhaben. Rechtsgrundlage seien §§ 14 und 18a LuftVG. Zur weiteren Begründung führte die Beigeladene zu 2. im Wesentlichen die Gründe an, die der Beigeladene zu 1. ihr mitgeteilt hatte.
9In seinen Stellungnahmen vom 7. und vom 18. Oktober 2011 sowie vom 2. und vom 20. März 2012 machte der Beigeladene zu 3. Bedenken gegen die Errichtung der geplanten WKA geltend. Von der Planung sei der Denkmalbereich von Alt-I. betroffen, dessen geschützte Ortsansicht in der Denkmalbereichssatzung durch festgelegte Sichtachsen fixiert sei. Diese würden durch das Hinzufügen eines weiteren Elements erheblich gestört. Außerdem seien drei geschützte landwirtschaftliche Hofanlagen in ihrem Erhalt gefährdet, weil das Vorhaben zu einer eingeschränkten Belichtung, zu erhöhter Geräuschentwicklung und zu einer optischen Beeinträchtigung der umgebenden Landschaft führe.
10Mit Bescheid vom 3. April 2012 lehnte der Beklagte die Erteilung der beantragten Genehmigung ab und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Beigeladene zu 2. habe die erforderliche luftrechtliche Zustimmung für die Errichtung der Windkraftanlage unter Berücksichtigung der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. abgelehnt, weil dadurch die Navigationsanlage VORDME des Flughafens E. unzulässig gestört werde. Ferner habe der Beigeladene zu 3. erhebliche Bedenken gegen das Bauvorhaben erhoben, da der Denkmalbereich Alt-I. sowie die drei denkmalgeschützten landwirtschaftlichen Hofanlagen Gut H. , Gut B1. und U. erheblich beeinträchtigt würden. Da somit der Errichtung und dem Betrieb der beantragten Anlage öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden sowie erhebliche Gefahren und Nachteile für die Nachbarschaft nicht ausgeschlossen seien, lägen die Genehmigungsvoraussetzungen nicht vor.
11Die Klägerin hat am 30. April 2012 Klage erhoben.
12Die Klage sei zulässig, da die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. vom 6. Juni 2011 keinen anfechtbaren, in Bestandskraft erwachsenen Verwaltungsakt darstelle. Zur weiteren Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, sie habe einen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 sei rechtswidrig. Die erforderliche Zustimmung der Luftfahrtbehörden gelte kraft der Zustimmungsfiktion nach §§ 14 Abs. 1, 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG unwiderruflich als erteilt, weil die Entscheidung der Luftfahrtbehörde nicht innerhalb der gesetzlichen Frist von zwei Monaten ergangen und eine Fristverlängerung weder beantragt noch erteilt worden sei. Zudem lägen die Voraussetzungen für die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung nicht vor. Diese könne nicht auf § 14 LuftVG gestützt werden, weil der Anwendungsbereich dieser Vorschrift, der lediglich Gefahren erfasse, die auf der Höhe eines geplanten Bauwerkes beruhten, nicht eröffnet sei. Soweit die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung auf § 18a Abs. 1 LuftVG gestützt werde, lägen die Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht vor. Durch die Errichtung der geplanten WKA sei keine „Störung“ der Flugsicherungseinrichtung zu erwarten. Der Begriff „Störung“ setze eine nachteilige Beeinflussung der Navigationsanlage durch ein geplantes Bauwerk voraus, die die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs, d.h. die konkrete Gefahr eines Schadenseintritts, berge. Das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar. Die Voraussetzungen für die Annahme eines Beurteilungsspielraums lägen nicht vor. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Beurteilungsspielraum im Rahmen artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände sei nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar, weil die hier vorzunehmende Beurteilung objektiv nachvollziehbaren, naturwissenschaftlich-technischen Kriterien folge. Für das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei die Beigeladene zu 4. darlegungsbelastet. Diese Darlegungslast habe sie nicht ausreichend erfüllt. Ihre Darlegung einer zu erwartenden Störung der VOR DUS durch die Errichtung der geplanten WKA sei nicht schlüssig. Die Beigeladene zu 4. gehe unzutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler in Höhe von ± 3,0° aus. Ein Wert in dieser Höhe lasse sich dem Dokument ICAO Annex 10 Anhang C, § 3.7.3.4 und den übrigen von der Beigeladenen zu 4. zitierten Dokumenten nicht als verbindlich entnehmen. Es sei fehlerhaft, dass die Beigeladene zu 4. nicht auf das Dokument ICAO Annex 8071 abstelle, aus dem insbesondere hervorgehe, dass von einem maximalen Gesamtfehlerbudget in Höhe von ± 3,5° auszugehen sei und auch kurzzeitige Maximalwerte von bis zu ± 6,5° zulässig seien. Der von der Beigeladenen zu 4. vorgenommene lineare Abzug eines Wertes in Höhe von ± 2,0° für den Anlagenfehler sei physikalisch unzulässig und entspreche nicht den Vorgaben der ICAO. Vielmehr müsse der tatsächliche Anlagenfehler ermittelt und der Beurteilung zugrunde gelegt werden. Der lineare Abzug eines Anlagenfehlerwertes in Höhe von ± 2,0° greife in die Baufreiheit von Vorhabenträgern ein und sei nicht erforderlich, weil der Betrieb einer VOR-Anlage auch mit einem deutlich niedrigeren Anlagenfehler möglich sei. Dies treffe auch auf die vorliegende VOR DUS zu, für die eine am 19. August 2010 vorgenommene Messung Schwankungen von lediglich + 0,87° und – 0,39° gezeigt habe. Die Beigeladene zu 4. gehe fehlerhaft von einem Anlagenschutzbereich der VOR DUS aus, in dem nur eine maximal zulässige Anzahl von Windkraftanlagen festgelegt sei. Bei Belegenheit eines Vorhabenstandortes in den durch ICAO EUR DOC 015 angegebenen Bereichen müsse im Einzelfall eine Analyse der tatsächlich zu erwartenden Störeffekte erfolgen. Die von der Beigeladenen zu 4. angewendete Berechnungsmethode zur Ermittlung der Fehlerbeiträge sei mangelhaft. Die Methode sei nicht offengelegt worden. Weder die aufgrund ihrer Vereinfachungen ungeeignete ENAC-Studie aus dem Jahr 2008 noch die Berechnung der Beigeladenen zu 4. seien durch Messungen validiert. Die Berechnung entspreche nicht dem Stand der Technik und den Vorgaben der ICAO, wonach eine Computersimulation zur Analyse der Effekte durchzuführen sei. Die Beigeladene zu 4. gelange zu unzutreffenden Bewertungsergebnissen. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Beigeladene zu 4. zunächst von einem Störbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen in Höhe von 1,1° und zuletzt von einem Wert in Höhe von 1,4° ausgegangen sei. Zudem wende die Beigeladene zu 4. die sog. Root-Square-Sum (RSS)- Formel zur mathematischen Berechnung der Störbeiträge willkürlich an. Bei korrekter Anwendung dieser Formel ergebe sich ein zusätzlich zu erwartender Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von nur 0,015° und nicht, wie die Beigeladene zu 4. annehme, ein Wert von 0,168°. Eine Abhängigkeit der Störbeiträge durch Windkraftanlagen von Windrichtung und -stärke bestehe jedenfalls im vorliegenden Fall nicht. Eine Kumulation der Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen und der geplanten WKA sei ausgeschlossen, weil die bestehenden Anlagen mehrheitlich im Westen, die geplante Anlage dagegen im Osten der VOR DUS lägen. Die Beigeladene zu 4. berücksichtige die Vorbelastung durch bestehende Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt, weil nicht auszuschließen sei, dass diese Vorbelastung bereits zu einem großen Teil in dem durch Flugvermessung nachgewiesenen Fehlerwert enthalten sei. Der Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen dürfe daher auch bei Annahme eines worst-case-Szenarios nicht in voller Höhe berücksichtigt werden. Nach neuesten fachlichen Erkenntnissen durch ein Gutachten des Sachverständigen Dr.-Ing. C. müsse grundsätzlich in Frage gestellt werden, ob Windkraftanlagen außerhalb eines 3 km-Radius einer Funknavigationsanlage überhaupt zu einer Störung der Anlage führen könnten. Lege man die Maßstäbe der Beigeladenen zu 4. an, müsse die VOR DUS aus Gründen der Sicherheit des Luftverkehrs bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt abgeschaltet werden, weil eine nicht mehr hinnehmbare Störung bereits ohne den Zubau der geplanten WKA vorliege. Nach den vorgelegten Messungen liege der erwartete Fehler (ohne den Anlagenfehler) bereits bei 2,469°. Bei Hinzurechnung des Anlagenfehlers von 2° nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. ergebe sich ein Gesamtfehlerwert von 4,469°, der deutlich über dem von der Beigeladenen für höchstens zulässig erachteten Wert von 3,0° liege. Da nicht erst die geplante WKA zu einer Überschreitung der Grenzwerte führe, könne § 18a Abs. 1 LuftVG keine Anwendung finden. Da die bestehenden Störbeiträge nicht beseitigt werden könnten, sei nicht mit der Wiederherstellung einer uneingeschränkten Nutzbarkeit der VOR DUS zu rechnen. Eine – unterstellte – Überschreitung der Fehlertoleranzwerte durch die Errichtung der geplanten WKA habe keine luftfahrtbetriebliche Relevanz. Die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs sei nicht dargelegt worden. Allein die Überschreitung der Fehlertoleranzwerte sei hierfür nicht ausreichend. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. seien selbst der Auffassung, VOR-Anlagen dienten nicht der unmittelbaren Verhütung von Gefahren und eine Überschreitung der ICAO-Grenzwerte führe zu keiner unmittelbaren Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Die VOR DUS besitze auch im Übrigen keine Relevanz für den Luftverkehr, insbesondere stünden ausreichend Alternativverfahren für die Nutzung der VOR DUS zur Verfügung. Auch nach den Ergebnissen des Gutachtens der Firma NAVCOM Consult durch den Gutachter Dr.-Ing. Greving vom 22. Mai 2013, ergänzt durch die weiteren Stellungnahmen vom 22. Mai 2013, vom 25. September 2013, vom 25. März 2014 und vom 5. Juni 2014, seien Störungen der VOR DUS nicht zu erwarten. Die durchgeführten Computersimulationen ließen einen zusätzlichen Winkelfehlerbeitrag durch die geplante WKA erwarten, der unter ± 0,3° und im worst-case unter ± 0,5° und somit innerhalb der ICAO-Bestimmungen liege. Die Versagung der beantragten Genehmigung sei bei unterstellter Annahme einer Störung unverhältnismäßig, weil kein maßvoller Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen erfolgt sei. Der Errichtung der WKA stünden auch Belange des Denkmalschutzes nicht entgegen. Ein „Entgegenstehen“ setze überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses voraus, die hier nicht vorlägen. Dies gehe aus einer von der Klägerin eingeholten gutachterlichen Ersteinschätzung durch den Sachverständigen Dr. E1. vom 21. Juni 2012 hervor.
13Die Klägerin hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die zuvor genannten Gutachten und gutachterlichen Stellungnahmen vorgelegt, auf deren Inhalt wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird.
14Die Klägerin beantragt,
15den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 3. April 2012 zu verpflichten, ihr die am 28. Februar 2011 beantragte immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Windkraftanlage des Typs Nordex N 100/ 2500 mit einer Nennleistung von 2.500 kW, einer Nabenhöhe von 100 m, einem Rotordurchmesser von 99,8 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem Grundstück B.----------weg in 00000 S. , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8, zu erteilen.
16Der Beklagte beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Er ist der Ansicht, die Klage sei unzulässig. Der Beigeladene zu 1. habe mit nunmehr bestandskräftigem Bescheid vom 6. Juni 2011 entschieden, durch die Errichtung der beantragten WKA werde die VOR DUS gestört. Die luftrechtliche Zustimmung gelte nicht kraft gesetzlicher Fiktion als erteilt, weil hier eine stillschweigende Fristverlängerung gewährt worden sei und weil der Eintritt der Fiktionswirkung voraussetze, dass eine Zustimmung rechtmäßig erteilt werden könne. Dies sei hier nicht der Fall. Im Rahmen der luftrechtlichen Prüfung bestehe ein Beurteilungsspielraum der zuständigen Stelle. Die Versagung der Genehmigung werde auch auf entgegenstehende Belange des Denkmalschutzes gestützt. Wegen der noch ausstehenden Beteiligungen des Amtes für Bodendenkmalpflege des Beigeladenen zu 3. und des Deutschen Wetterdienstes könne die Klage allenfalls mit einem auf erneute Bescheidung gerichteten Antrag Erfolg haben.
19Der Beigeladene zu 1. beantragt,
20die Klage abzuweisen.
21Er ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, und begründet dies im Wesentlichen wie folgt: Für das Vorhaben bestehe ein Bauverbot gemäß § 18a Abs. 1 LuftVG, für das keine gesetzliche Zustimmungsfiktion greife. § 18a Abs. 1 LuftVG setze nicht das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr voraus. Andernfalls laufe der Anwendungsbereich der Vorschrift leer. Es sei zweifelhaft, ob eine solche Gefahr überhaupt durch die Störung einer VOR-Anlage eintreten könne, weil die Sicherheit des Luftverkehrs durch andere Verfahren weiter gewährleistet werde. Unmittelbarer Schutzzweck der Vorschrift sei die Funktionsfähigkeit von Flugsicherungseinrichtungen. Das Vorliegen einer darüber hinausgehenden „luftfahrtbetrieblichen Relevanz“ sei nicht erforderlich. Bei der Entscheidung, ob eine Störung von Flugsicherungseinrichtungen zu erwarten sei, habe die Verwaltungsbehörde einen Beurteilungsspielraum, dessen gerichtlich überprüfbare Grenzen hier nicht überschritten seien. Die Entscheidung sei auf der Grundlage gutachterlicher Stellungnahmen der Beigeladenen zu 4. erfolgt, die wissenschaftlich vertretbar seien und fachliche Fehler nicht erkennen ließen. Diese könnten nicht durch Vorlage eines anderslautenden Gutachtens ersetzt werden. Nach der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. sei nachvollziehbar ein zusätzlicher Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° prognostiziert worden. Eine solche Prognose könne naturgemäß nur rechnerisch erfolgen. Eine gesetzliche Vorgabe bestimmter Methoden gebe es nicht. Die Durchführung von Computersimulationen sei durch ICAO EUR DOC 015 nicht bindend vorgeschrieben. Im Rahmen der Bewertung der Vorbelastung sei zu beachten, dass Flugvermessungen lediglich Momentaufnahmen, d.h. nicht zwingend den worst-case abbildeten und daher nicht geeignet seien darzustellen, ob für eine Navigationsanlage noch Spielraum für weitere Störeinflüsse gegeben sei. Erforderlich seien daher Berechnungen unter Annahme von worst-case-Szenarien, die auch Störeinflüsse durch bereits genehmigte, aber möglicherweise noch nicht errichtete Windkraftanlagen berücksichtigten. Die Beigeladene zu 4. gehe zutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler von ± 3,0° aus. Das von der Klägerin im Wesentlichen angeführte ICAO DOC 8071, in dem ein Wert in Höhe von ± 3,5° genannt werde, sei nicht maßgeblich, da es sich nur auf radiale Nutzungen von VOR-Anlagen beziehe, für die höhere Toleranzwerte akzeptabel seien. Für andere Nutzungsmöglichkeiten der VOR DUS, insbesondere die Flächennavigation, seien nach dem anwendbaren ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 geringere Toleranzwerte erreichbar und üblich. Von dem maximalen Gesamtfehler dürfe ein Wert von ± 2,0° für den anlageninternen Winkelfehler linear abgezogen werden. Dieser Spielraum sei Teil des bestimmungsgemäßen und zugelassenen Betriebs der VOR-Anlage. Das Zugrundelegen eines „tatsächlichen“ bzw. niedrigeren anlageninternen Winkelfehlers führe zu häufigeren Abschaltungen der VOR und dadurch zu Beeinträchtigungen in der Abwicklung des Luftverkehrs, da in diesem Fall häufigere Wartungen vorzunehmen seien und Schwankungen der Anlage (außer solchen aufgrund des Nordausrichtungsfehlers) weder beherrschbar noch vorhersehbar seien. Die Auffassung des von der Klägerin beauftragten Gutachters, nur messbare Effekte seien zu berücksichtigen, widerspreche dem erforderlichen worst-case-Ansatz und sei unzutreffend, weil andernfalls viele kleine, für sich betrachtet nicht messbare Effekte permanent summiert werden könnten. Die Anwendung der RSS-Formel durch die Beigeladene zu 4. sei nicht zu beanstanden. Sie nehme keine unzulässige „Doppelverwertung“ von Störbeiträgen durch die bestehenden Windkraftanlagen vor, sondern vertrete einen zulässigen worst-case-Ansatz. Die Forschungsergebnisse des Gutachters Dr.-Ing. C. seien nach dessen Angaben nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen zeige dieses Gutachten, dass die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf (D)VOR-Anlagen in der wissenschaftlichen Diskussion stünden. Die zu erwartenden Störungen der VOR DUS seien nicht hinnehmbar. Die Anlage werde zu Navigationszwecken und für konventionelle An- und Abflugverfahren des Flughafens E. genutzt, stehe Fluglotsen zur Staffelung von Luftfahrzeugen zur Verfügung und habe auch Relevanz für die operative Planung von Flugverfahren und damit für die prognostische Ermittlung der Lärmbelastung durch den Flugverkehr. Die von der Klägerin geforderten Einschränkungen des Betriebes der Anlage bedeuteten eine unzumutbare Störung.
22Die Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag.
23Sie ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Errichtung der geplanten WKA stehe § 18a LuftVG entgegen. Eine Genehmigungsfiktion greife mangels gesetzlicher Verweisung nicht ein. Das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr sei für das Bauverbot nach § 18a LuftVG nicht erforderlich.
24Der Beigeladene zu 3. stellt keinen Antrag.
25Er wiederholt, vertieft und ergänzt im Wesentlichen seine bisherigen Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren.
26Die Beigeladene zu 4. stellt keinen Antrag.
27Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, da dem Vorhaben § 18a Abs. 1 LuftVG entgegen stehe. Das zulässige Fehlerbudget der VOR DUS sei bereits zum jetzigen Zeitpunkt ausgeschöpft und durch die Errichtung der beantragten WKA seien weitere, nicht mehr akzeptable Störungen zu erwarten. Nach § 18a Abs. 1 LuftVG sei lediglich das Vorliegen eines konkreten Störpotentials erforderlich, nicht jedoch eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Daher liege eine Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG bereits bei einer Überschreitung von Fehlergrenzwerten für die Navigationstechnik vor. Dem Beigeladenen zu 1. stehe im Rahmen der Entscheidung ein Prognose- und Beurteilungsspielraum zu, da allgemein anerkannte Methoden zur Beurteilung fehlten und überragend wichtige Rechtsgüter zu schützen seien. Die Beigeladene zu 4. habe gemäß der Bestimmungen in ICAO EUR DOC 015 eine individuelle ingenieurmäßige Prüfung auf mögliche Auswirkungen vorgenommen. Entsprechend der maßgeblichen ICAO-Bestimmungen (ICAO Annex 10, Annex 11 und RTCA DO-196) sei ein maximal zulässiges Gesamtfehlerbudget von ± 3,0° zugrunde zu legen. Die von dem Gutachter der Klägerin herangezogenen ICAO-Bestimmungen, nach denen ein Wert von ± 3,5° und mehr zulässig sein könne, seien nicht verbindlich, behandelten zum Teil nur die Nutzung der VOR für Radialflüge und nicht auch für die Flächennavigation und seien im Übrigen widersprüchlich. Das Fehlerbudget für die Bodenstation sei zutreffend mit ± 2,0° angesetzt worden. Dies entspreche den verpflichtenden Vorgaben von ICAO Annex 10, § 3.3.3. Es sei zulässig und entspreche insbesondere auch dem internationalen Standard ICAO DOC 8168 PANS OPS Vol. II Part. I und II, bei der Berechnung der Störbeiträge diesen Toleranzwert voll zu berücksichtigen und nicht die reale Winkelfehlerabweichung der VOR-Anlage, die auch für die VOR DUS in regelmäßigen Abständen gemessen werde. Diese Messungen (etwa vom 19. August 2010) zeigten je nach Radial Schwankungen des Anlagenfehlers von + 0,39° bis - 0,87°. Zusätzlich müssten weitere mögliche, kurzzeitige Schwankungen des Anlagenfehlers berücksichtigt werden. Die Festlegung engerer Werte für die Sendeparameter der VOR-Anlage führte zu häufigeren Abschaltungen der VOR und damit zur fehlenden Verfügbarkeit für die Luftfahrt. Der bei Annahme eines worst-case-Szenarios vorzunehmende lineare Abzug des Anlagenfehlers von dem Gesamtfehlerbudget sei ICAO-konform und ergebe ein Rest-Fehlerbudget von ± 1,0° für externe Störbeiträge. Flugvermessungen hätten ergeben, dass dieses Fehlerbudget im nahezu gesamten Radialbereich der VOR DUS bereits überschritten werde. Dies decke sich mit den Berechnungen der Beigeladenen zu 4, wonach von dem Bestand nunmehr 17 genehmigter oder errichteter Windkraftanlagen ein Störbeitrag von ± 1,4° - 1,5° ausgehe. Die VOR DUS sei daher bereits zum jetzigen Zeitpunkt nur noch eingeschränkt zur Nutzung für Radialflüge freigegeben, für die ein höherer Gesamtwinkelfehler akzeptabel sei. Nach den Berechnungen werde sich durch die Errichtung der geplanten WKA ein zusätzlicher Störbeitrag von ± 0,3° ergeben. Die Berechnung der Störbeiträge von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen sei äußerst komplex und noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen, an deren Erkenntnisgewinn die Beigeladene zu 4. ihre Bewertungsmethodik stetig anpasse. Sie stütze sich als Grundlage auf die Studie der ENAC aus dem Jahr 2008, da keine durch rückführbare Messwerte validierten Simulations- oder Berechnungsmethoden existierten. Die Durchführung von Computersimulationen sei nach den ICAO-Bestimmungen lediglich eine Option. Die von dem Gutachter der Klägerin verwendete Methodik sei ebenfalls nicht durch rückführbare Messungen validiert und stelle nach wissenschaftlichen Maßstäben lediglich eine Meinungsäußerung dar. Die Bewertung der Beigeladenen zu 4. werde nicht durch eine vermeintliche „Doppelverwertung“ der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen in Frage gestellt. Gemäß ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, § 3.2.2.d sei es unwahrscheinlich, den maximal zu erwartenden Winkelfehler durch Flugvermessungen zu identifizieren. Daher sei der tatsächliche Anteil der Auswirkungen von bestehenden Windkraftanlagen an den Werten der Flugvermessung unklar. Es entspreche einem worst-case-Ansatz, den Winkelfehleranteil der bestehenden Windkraftanlagen an den durch Flugvermessungen festgestellten Werten zu vernachlässigen und den berechneten Störbeitrag durch diese Anlagen in voller Höhe zu berücksichtigen. Die RSS-Formel sei nicht so anzuwenden wie es die Klägerin annehme, da dies voraussetze, dass die einzelnen Störquellen voneinander statistisch unabhängig seien. Dies sei bei Windkraftanlagen jedoch fragwürdig, da ihre Störbeiträge mit der Windrichtung und –stärke gemeinsame Ursachen haben könnten. Hiervon gehe die Beigeladene zu 4. in Annahme eines worst-case-Ansatzes aus und wende daher die RSS-Formel nur eingeschränkt an. Die daraus folgenden Berechnungsergebnisse ließen sich mit den Flugvermessungsergebnissen auch besser in Einklang bringen. Im Übrigen zeige auch eine hilfsweise angestellte „best case“-Berechnung, bei der angenommen werde, dass in den durch Flugvermessungen festgestellten Werten bereits 80% der Auswirkungen durch bestehende Windkraftanlagen enthalten seien, dass durch die Errichtung der geplanten Windkraftanlage eine nicht zu vernachlässigende Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers zu erwarten sei. Zudem müsse berücksichtigt werden, dass es weitere „wissenschaftliche Grauzonen“ in Bezug auf mögliche zusätzliche Störbeiträge durch die drehenden Rotoren der Windkraftanlagen gebe. Die Ergebnisse aus dem Gutachten zur DVOR MIC durch den Gutachter Dr.-Ing. C. seien nicht auf die VOR DUS übertragbar. Zudem müssten die Schlussfolgerungen dieser Untersuchung noch geprüft werden. Die zusätzlichen Störbeiträge seien von „luftfahrtbetrieblicher Relevanz“ bzw. nicht hinnehmbar. Eine Beeinträchtigung der VOR-Funksignale habe Auswirkungen auf die Lärmbelastung durch Luftverkehr, auf die ausgestoßenen CO2-Emissionen, die Nutzung der Kapazitäten im Luftraum und die über Radiale definierte Einteilung der Sektoren für die Minimal Safety Altitude (Mindesthöhe für hindernisfreien Flug – MSA). Daneben sei die VOR DUS in Flugverfahren von den Pisten 05 L/R und 23 R/L und in das Luftraumnutzungskonzept eingebunden. Die VOR DUS diene auch als Redundanzverfahren, das für viele Luftfahrzeuge nutzbar sei. Demgegenüber seien die vorhandenen alternativen Flugverfahren nicht immer und nicht für jedes Luftfahrzeug nutzbar. Da eine eingeschränkte Nutzung der VOR DUS für Radialflüge möglich sei, müsse die Anlage nicht außer Betrieb genommen werden. Weitere, von der Klägerin verlangte Einschränkungen könnten jedoch nicht hingenommen werden. Die umfassende Nutzbarkeit der VOR DUS solle mittel- bis langfristig wiederhergestellt werden. Eine Verpflichtung der Beigeladenen zu 4. zu einem Systemupgrade auf eine störunempfindlichere DVOR-Anlage mit Kosten von bis zu ca. 1.000.000 €, um ein höheres Fehlerbudget zur Errichtung von Windkraftanlagen zu schaffen, bestehe nicht.
28Die Beigeladene zu 5. stellt keinen Antrag.
29Sie weist auf ihr Interesse an der Errichtung von Windkraftanlagen auf ihrem Gebiet hin. Die Nutzung der Windenergie an dem Standort werde durch die Entscheidung der Luftfahrtbehörden massiv eingeschränkt.
30In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten und der von der Klägerin beauftragte Gutachter Dr.-Ing. H1. ihre Auffassungen zu den Fragen der Beeinträchtigungen denkmalrechtlicher und luftrechtlicher Belange erläutert. Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin haben folgenden Hilfsbeweisantrag gestellt: „Wir beantragen zum Beweis der Tatsache, dass vom Standort 5 und 6 (Karte: Standorte-Übersicht) aus, die denkmalwerten Elemente der mittelalterlichen Ortssilhouette Alt-I1. nicht sichtbar sind, sondern lediglich die Kirchtürme der katholischen und evangelischen Kirche (ohne Details), sowie das Industriegebiet I. mit großmaßstäblichen, eckigen, langgezogenen weißen Flachbauten, die Inaugenscheinnahme der Sichtbeziehung vom Standort 5 und 6 zur geplanten Windenergieanlage der Klägerin und zum Ortsbild der Stadt I. im Rahmen eines Ortstermins.“
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33Die Klage hat keinen Erfolg.
34Sie ist zulässig.
35Insbesondere besteht für die Klage ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis. Die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. nach § 18a Abs. 1 Satz 2 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) vom 6. Juni 2011 stellt keinen selbstständigen Verwaltungsakt i.S.v. § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) dar, der in Bestandskraft erwachsen könnte und selbstständig anfechtbar wäre. Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG ist, wie sich insbesondere aus dem Wortlaut von § 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG ergibt, ein unselbstständiger Mitwirkungsakt in einem gestuften Verwaltungsverfahren ohne Außenwirkung, gegen den gemäß § 44a Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Rechtsbehelfe nur gleichzeitig mit der Sachentscheidung – hier der Versagung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung – geltend gemacht werden können,
36vgl. VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, Stand: 17. EGL Juni 2013, § 18a Rn. 14, 35, 50; Federwisch/Dinter, Windenergieanlagen im Störfeuer der Flugsicherung, in: NVwZ 2014, 403 (404 f.); a.A.: Hüttig/Giemulla u.a.: Flugsicherheitsanalyse der Wechselwirkungen von Windenergieanlagen und Funknavigationshilfen DVOR/VOR der Deutschen Flugsicherung GmbH vom 1. Juni 2014, S. 68 ff.; abrufbar unter:http://www.schleswig-holstein.de/MELUR/DE/Service/Presse/PI/PDF/2014/Gutachten_Windenergie__blob=publicationFile.pdf (im Folgenden: Hüttig/Giemulla).
37Die Klage ist jedoch nicht begründet.
38Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
39Die erforderliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist nach § 6 Abs. 1 Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer auf Grund des § 7 BImSchG erlassenen Verordnung ergebenden Pflichten erfüllt sind (Nr. 1) und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegen stehen (Nr. 2). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
40Der Genehmigung steht § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG entgegen. Das materielle Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gehört zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG,
41vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 16.
42Nach § 18a Abs. 1 LuftVG dürfen Bauwerke nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachterlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt seine Entscheidung der zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mit. Diese Voraussetzungen liegen vor.
43Der Beigeladene zu 1. hat mit Schreiben vom 6. Juni 2011 der Beigeladenen zu 2 mitgeteilt, dass § 18a LuftVG der Errichtung der geplanten WKA entgegensteht und sich dabei auf die beigefügte Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. vom 1. Juni 2011 bezogen. Diese Entscheidung des Beigeladenen zu 1., die im Rahmen der gerichtlichen Prüfung des Versagungsbescheides des Beklagten vom 3. April 2012 inzident zu überprüfen ist, ist nicht zu beanstanden.
44Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ist nicht bereits kraft gesetzlicher Fiktion gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG als erteilt anzusehen. Die luftrechtlichen Prüfungsverfahren nach den §§ 12 – 14 LuftVG einerseits und nach § 18a Abs. 1 LuftVG andererseits sind voneinander unabhängig, was auch in der Regelung der behördlichen Zuständigkeiten (dort die zivilen Luftfahrtbehörden, hier das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung) und den unterschiedlichen sachlichen Anwendungsbereichen zum Ausdruck gelangt. Mangels entsprechenden Verweises sind für das Verfahren nach § 18a Abs. 1 LuftVG die Beschleunigungsvorschriften des § 12 Abs. 2 LuftVG nicht anwendbar,
45vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O, S. 71; zur Abgrenzung der Anwendungsbereiche der Vorschriften in §§ 12 ff. LuftVG: VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -.
46Da luftrechtliche Bedenken gemäß den §§ 12 – 14 LuftVG aufgrund der Belegenheit oder aufgrund der Höhe der geplanten Windkraftanlage nicht erhoben worden sind (vgl. den „Versagungsbescheid“ der Beigeladenen zu 2. vom 29. Juni 2011, in dem zwar als Rechtsgrundlage neben § 18a auch § 14 LuftVG genannt ist, jedoch in der Begründung ausschließlich auf die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung durch den Beigeladenen zu 1. abgestellt worden ist), ist allein § 18a Abs. 1 LuftVG Maßstab der gerichtlichen Überprüfung.
47Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor. Flugsicherungseinrichtungen werden durch Bauwerke im Sinne von § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gestört, wenn mit einer nicht außerhalb jeder Wahrscheinlichkeit liegenden Möglichkeit zu erwarten ist, dass erstens die Funktion der Flugsicherungseinrichtung durch das geplante Bauwerk nachteilig beeinflusst wird und zweitens, dass durch diese Beeinflussung die Funktion der Flugsicherungsanlage für den ihr zugewiesenen Zweck in nicht hinzunehmender Weise eingeschränkt wird. Eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs bzw. die Wahrscheinlichkeit eines konkreten Schadenseintritts ist nicht erforderlich, weil die Flugsicherung nicht allein der Abwehr von Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs i.S.v. § 29 Abs. 1 LuftVG, sondern gemäß § 27c Abs. 1 LuftVG auch der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs dient. In Anbetracht dieser hochrangigen Schutzgüter sind die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Störung entsprechend gering. Für die Frage der Hinnehmbarkeit einer nachteiligen Beeinflussung kann mangels nationaler gesetzlicher und untergesetzlicher Regelung auf die Bestimmungen zurückgegriffen werden, die durch die aufgrund des Abkommens für die internationale Zivilluftfahrt (ICAO-Abkommen) vom 7. Dezember 1944 errichtete internationale Luftfahrtorganisation ICAO entwickelt worden sind. Die Dokumente der ICAO können, unabhängig davon, ob sie für die Bundesrepublik Deutschland im Einzelnen bindend sind, als fachlich anerkannte Standards für die Beurteilung des Störpotentials von Flugsicherungseinrichtungen als Maßstab herangezogen werden. Somit liegt eine nicht mehr hinnehmbare Beeinflussung und damit eine Störung einer Flugsicherungsanlage i.S.v § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG vor, wenn mit dem zuvor genannten Wahrscheinlichkeitsmaßstab davon auszugehen ist, dass die in den einschlägigen ICAO-Dokumenten bestimmten oder daraus bestimmbaren Toleranzwerte überschritten werden,
48vgl. VG Stade, Beschluss vom 27. Januar 2014 – 1 B 3181/13 – ; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – ; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 9 ff.; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 f.; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 72 f.; a.A. (konkrete Gefahr eines Schadens erforderlich): VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 – ; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -;
49Dem Beigeladenen zu 1. steht bei der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftVG ob nachteilige, nicht hinnehmbare Beeinflussungen einer Flugsicherungseinrichtung zu erwarten sind, ein Beurteilungsspielraum zu, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist,
50vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; offen gelassen durch OVG Lüneburg, Beschluss vom 13. April 2011 – 12 ME 8/11 -; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – und Beschluss vom 21. Dezember 2010 – 12 B 3465/10 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 52; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 73 f.; Weiss, Windenergieanlagen und Luftverkehrsrecht – kein luftleerer Raum, in: NVwZ 2013, 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (405 f.).
51Die Voraussetzungen eines Beurteilungsspielraumes der Beigeladenen zu 1. im Rahmen dieser Entscheidung liegen vor. Dies setzt voraus, dass sich der Norm entweder ausdrücklich oder mittels Auslegung eine Beurteilungsermächtigung entnehmen lässt, für die eine sachliche Rechtfertigung besteht. Zwar folgt aus § 18a Abs. 1 LuftVG eine Beurteilungsermächtigung nicht ausdrücklich, sie lässt sich der Vorschrift jedoch schlüssig entnehmen. Die nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu treffende Entscheidung stellt eine komplexe Prognoseentscheidung hinsichtlich der Auswirkungen bereits bestehender und zusätzlich geplanter Bauwerke dar. Zwar rechtfertigt der Charakter einer behördlichen Entscheidung als eine solche Prognoseentscheidung für sich betrachtet noch nicht die Annahme eines Beurteilungsspielraumes, sofern nicht weitere außerrechtliche, wertende Elemente der Entscheidungsfindung hinzukommen,
52vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314, 319.
53Dies ist jedoch hier der Fall. Der Verwaltungsbehörde steht hier eine wertende, wissenschaftlich-fachliche Prärogative zu. Das ergibt sich aus § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG, wonach das BAF auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation entscheidet. Die Verantwortung in rechtlicher und sachverständiger Hinsicht wird vom Gesetzgeber aufgeteilt. Der Gesetzgeber erkennt die außerrechtlichen Elemente der Entscheidungsfindung und weist – die Trennung von operativen und regulativen Aufgaben der Flugsicherung nachvollziehend – dem Beigeladenen zu 1. die im Verfahrensablauf wirksame rechtliche Verantwortung für die feststellende Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu und der Beigeladenen zu 4. aufgrund der besonderen Nähebeziehung zwischen Flugsicherungsorganisation und Flugsicherungseinrichtung und dem damit verbundenen überlegenen institutionalisierten Sachverstand die Rolle eines amtlichen Gutachters,
54vgl. dazu Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 34.
55Zwar mag der Annahme eines Beurteilungsspielraumes bei Vorliegen technischer, naturwissenschaftlich zu beurteilender Fragen die Möglichkeit der Einholung weiterer Sachverständigengutachten im (Gerichts-) Verfahren grundsätzlich entgegenstehen. Auf der Beantwortung solcher technisch-naturwissenschaftlicher Fragen beruht die Prognoseentscheidung auf Grundlage des § 18a Abs. 1 LuftVG letztlich auch. Gleichwohl spricht hier für die Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde, dass sich die zu treffende Entscheidung nicht in der Anwendung gesicherter naturwissenschaftlich-technischer, wissenschaftlich hinreichend anerkannter Erkenntnisse und Methoden erschöpft, die für das Gericht – auch unter Einholung eines weiteren Sachverständigengutachtens – überprüfbar wären. Denn weder existieren im Falle der Prognoseentscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG rechtliche Vorgaben und gesicherte, geeignete Maßstabs- und Standardbildungen noch liegen hinsichtlich der Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Flugsicherungseinrichtungen, namentlich auf VOR-Anlagen, gesicherte fachliche Erkenntnisse und Methoden vor,
56vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 50 ff.
57Auch das vorliegende verwaltungsgerichtliche Verfahren, in dem die Beteiligten um die Auslegung und Anwendung der einschlägigen ICAO-Bestimmungen, darüber, welche Fehlertoleranzgrenzen zugrunde zu legen sind, welcher anlageninterne Winkelfehler und welcher Winkelfehler für die bestehenden Windkraftanlagen und die geplante Anlage auf welche Weise zu berücksichtigen ist, über die anzuwendende Bewertungsmethode und die von – umstrittenen – physikalischen Zusammenhängen abhängige Anwendung mathematischer Formeln streiten, belegt, dass die von der Verwaltungsbehörde zu treffende Prognoseentscheidung sich nicht allein in der Anwendung naturwissenschaftlich-technischer Erkenntnisse und Methoden erschöpft, sondern zusätzlich eine vertretbare Stellungnahme in einer wissenschaftlichen Diskussion erfordert, in der noch keine allgemein akzeptierten Ergebnisse vorliegen. Zu dieser Überzeugung ist das Gericht insbesondere unter dem Eindruck der Vorträge und Diskussionen der Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung gelangt. In Anbetracht dieses Meinungsstreites würde auch die Einholung einer weiteren sachverständigen Stellungnahme nach Überzeugung des Gerichts lediglich eine weitere, nicht jedoch eine „bessere“ Meinungsäußerung im Rahmen der wissenschaftlichen Diskussion bedeuten. Die im Rahmen der zu treffenden Entscheidung vorzunehmende komplexe Prognose einschließlich einer vertretbaren Stellungnahme zur wissenschaftlich offenen Diskussion führt somit auch zu einer Wertungsabhängigkeit des Begriffs „Störung“, die ebenfalls dafür spricht, dem Beigeladenen zu 1. einen Beurteilungsspielraum zuzubilligen,
58vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314.
59Dafür spricht zudem, dass in der Wahrnehmung der Aufgaben nach § 18a Abs. 1 LuftVG eine mit der Sachkenntnis der Beigeladenen zu 4. vernetzte, gesetzliche Risikozuweisung und Vorsorgeverantwortung des Beigeladenen zu 1. besteht. Der Beigeladenen zu 4. kommt im Rahmen dieser vernetzten Verwaltungsentscheidung ein überlegener Sachverstand zu, der zwar an sich den Beigeladenen zu 1. nicht bindet, der aber aufgrund der Sachnähe der Beigeladenen zu 4. als Betreiber der jeweiligen Anlagen von vornherein ein größeres Gewicht hat als Expertisen privater Gutachter, so dass auch die durch das Gesetz anerkannte besondere Qualifikation der mit der Beurteilung betrauten Stellen für die Annahme einer Einschätzungsprärogative der Verwaltungsbehörde spricht,
60vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 10 und 52 f.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 310, 314 f.
61Schließlich besteht auch eine Vergleichbarkeit mit einer durch das Bundesverwaltungsgericht anerkannten Fallgruppe, in der das Bundesverwaltungsgericht die Annahme eines naturschutzfachlichen Beurteilungsspielraumes bei der Prüfung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände im Rahmen einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsentscheidung (ebenfalls ohne ausdrückliche gesetzliche Beurteilungsermächtigung) dem materiellen Recht mit der gleichen Begründung angenommen hat, die auch im vorliegenden Fall greift (Fehlen gesetzlicher und untergesetzlicher Vorgaben und Verfahren, keine eindeutigen, in den einschlägigen Fachkreisen allgemein anerkannten Antworten auf die umfangreichen, komplexen Fragestellungen im Zusammenhang mit den zu erwartenden Auswirkungen, insbesondere hinsichtlich der Maßstäbe für die Methode zur Risikobewertung).
62Der Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG steht auch nicht entgegen, dass hier keine besondere Verfahrensausgestaltung zum Ausgleich für die eingeschränkte gerichtliche Kontrolle besteht,
63so Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (406).
64Die Notwendigkeit eines solchen besonderen Ausgleiches beruht auf dem Gedanken, dass es in Ermangelung demokratisch ableitbarer Legitimation und der Einschränkung des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz (GG) nicht vertretbar wäre, Entscheidungsbefugnisse an sachverständige, weisungsfrei arbeitende Gremien zuzuweisen, ohne wenigstens eine weitere Kontrollmöglichkeit zu schaffen,
65vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114 Rn. 328.
66Eine solche Fallgestaltung liegt hier jedoch nicht vor. Zwar ist der Beigeladenen zu 4., wie bereits ausgeführt, als Sachverständige eine besonders starke Position auch gegenüber dem Beigeladenen zu 1. im Zuge des luftrechtlichen Prüfverfahrens nach § 18a Abs. 1 LuftVG zugewiesen. Gleichwohl ist ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG für den Beigeladenen zu 1. nicht bindend und können daher im Falle divergierender Auffassungen zwischen dem Beigeladenen zu 1. und der Beigeladenen zu 4. im Rahmen eines internen Zwischenverfahrens Bedenken ausgeräumt werden oder könnte sich der Beigeladene zu 1. bei entsprechender Begründung auch über die Einschätzung der Beigeladenen zu 4. hinwegsetzen, so dass letztlich die Verantwortung für die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG bei ihm liegt und daher kein etwaiges legitimatorisches Defizit besteht, das eine besondere Verfahrensausgestaltung erforderte.
67Besteht somit im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ein Beurteilungsspielraum des Beigeladenen zu 1. hinsichtlich der zu prognostizierenden Störung der VOR-Anlage, ist seine auf dieser Grundlage getroffene Entscheidung gerichtlich nur dahingehend überprüfbar, ob eine wissenschaftlich vertretbare Methode gewählt und einwandfrei angewendet wurde, ob der Beigeladene zu 1. vom zutreffenden Sachverhalt ausging, die Entscheidung hinreichend begründet wurde, ein angemessenes Verhältnis der Ungewissheit über die künftige Entwicklung zu den mit dem Vorhaben verbundenen Eingriffen besteht und keine offensichtliche Fehleinschätzung vorliegt,
68vgl. zum Maßstab: Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 323 m.w.N.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 – 7 C 40/11 - .
69Eine Darlegungslast der Beigeladenen zu 1. und zu 4. für die prognostizierte Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG besteht nicht. Vielmehr müsste die Klägerin substantiiert darlegen, dass der Beigeladene zu 1. die gerichtlich überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes überschritten habe.
70Gemessen an diesen Voraussetzungen ist die Entscheidung des Beigeladenen zu 1., das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen, nicht zu beanstanden. Sie überschreitet, bei Zugrundelegung der weiteren, erläuternden Stellungnahmen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. im verwaltungsgerichtlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung, die überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes nicht. Die Ausführungen der Klägerin und des von ihr beauftragte Gutachter stellen die Einschätzung des Beigeladenen zu 1. nicht in Frage.
71Die Ermittlung des maßgeblichen Sachverhaltes durch die Beigeladenen zu 1. und zu 4. begegnet keinen Bedenken. Nach Angabe der Beigeladenen zu 4. ist zuletzt ein Bestand von 17 genehmigten oder errichteten Windkraftanlagen zugrunde gelegt worden. Dem ist die Klägerin zunächst nicht entgegen getreten. Diese Anzahl von bestehenden oder genehmigten Windkraftanlagen ist auch plausibel. Der Beklagte hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 24. Januar 2013 eine Übersicht der genehmigten bzw. errichteten Windkraftanlagen im Umkreis des Flughafens E. vorgelegt. Das Gericht hat zur Plausibilitätskontrolle der Angaben der Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen 15 km Radius um den ungefähren Vorhabenstandort gezeichnet und dabei festgestellt, dass die Annahme einer Zahl von 17 bestehenden bzw. genehmigten Windkraftanlagen durch die Beigeladene zu 1. und zu 4. sich als plausibel erweist. Die Klägerin hat demgegenüber nicht substantiiert dargelegt, weshalb diese von der Beigeladenen zu 4. zugrunde gelegte Anzahl von Windkraftanlagen nicht zutreffend sein könnte. Das Gericht sieht daher keinen Anlass, die Angaben der Beigeladenen zu 4. in Frage zu stellen und weitere Ermittlungen durchzuführen.
72Die Auswahl der anzuwendenden Methode zur Beurteilung einer Störung der VOR-Anlage ist wissenschaftlich vertretbar, ihre Anwendung durch die Beigeladene zu 4. ist im Ergebnis plausibel und wird durch das von der Klägerin eingeholte Gutachten durch den Sachverständigen Dr.-Ing. H1. vom 22. Mai 2013 einschließlich seiner weiteren, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgelegten Stellungnahmen nicht durchgreifend in Frage gestellt.
73Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass es vertretbar ist, ein maximales Gesamtfehlerbudget der VOR-Anlage in Höhe von ± 3,0° zugrunde zu legen,
74vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; offen gelassen: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Weiss, a.a.O., 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (408).
75Dabei geht es um Folgendes: Wie bereits ausgeführt, ist von einer Störung der VOR-Anlage auszugehen, wenn bestimmte Fehlertoleranzen der Anlage überschritten werden, die hier als Gesamtfehler bzw. Gesamtwinkelfehler (radial signal error) bezeichnet werden. Die Ungenauigkeiten, die bei der Übertragung des von der VOR-Anlage ausgesendeten Signales entstehen, werden auch als Winkelfehler bezeichnet. Winkelfehler bis zu einer bestimmten Größe sind tolerabel und wirken sich auf die Funktionsfähigkeit der Flugsicherungsanlage nicht wesentlich aus. Der Gesamtwinkelfehler kann seine Ursachen in der VOR-Anlage selbst haben (Anlagenfehler bzw. ground station contribution oder Alignmentfehler) und ferner in externen Fehlerquellen etwa durch die Topologie, insbesondere auch Bauwerke. Der Anlagenfehler wiederum setzt sich zusammen aus dem Nordausrichtungsfehler und dem internen Anlagenfehler, also der Ungenauigkeit der Anlage selbst,
76vgl. auch die Erläuterungen bei VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 –.
77Der Ansatz des maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlers für VOR-Anlagen ist in Fachkreisen umstritten,
78vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 53.
79Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. gehen davon aus, dass außer der verbindlichen Festlegung einer Obergrenze für den Anlagenfehler der VOR-Anlage eine nach ICAO-Standards verbindliche Festlegung maßgeblicher Gesamtwinkelfehler insbesondere für die angestrebte Nutzbarkeit der VOR DUS zur Flächennavigation nicht existiert. Sie haben dargelegt, dass sie den in ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 genannten Gesamtwinkelfehlerwert von ± 3,0° (mit einer Wahrscheinlichkeit von 95%), der dort als ein in der Praxis erreichbarer Wert bezeichnet wird, als Maximal-Richtwert zugrunde legen. Dies ist in Anbetracht der bestehenden Meinungsverschiedenheiten vertretbar und nicht willkürlich. Der Beigeladene zu 1. hat die Anwendung von ICAO Annex 10, der entgegengehalten wird, die Bestimmung regele nur die Planung von Flugverfahren, zutreffend damit gerechtfertigt, das Dokument richte sich, wie sich aus Anhang 5 der VO (EU) Nr. 1035/2011 ergibt, auch an Navigationsanbieter und sei somit anwendbar.
80Die Festlegung des Gesamtwinkelfehlers auf ± 3,0° wird durch die Ausführungen der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachter nicht durchgreifend in Frage gestellt. Der Umstand, dass in anderen ICAO-Dokumenten (insbesondere auch in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.7.3.6 A und B) verschiedene anderslautende, jedoch nicht verbindliche Werte genannt werden, steht der Festlegung der Beigeladenen zu 1. und zu 4. auf den zuvor genannten Wert von ± 3,0° nicht entgegen. Diese anderslautenden Werte stellen zum Teil lediglich weitere, im internationalen Vergleich „verwendete“ bzw. „übliche“ Werte dar (so ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C). Im Übrigen haben die jeweils genannten ICAO-Dokumente auch unterschiedliche Anwendungsbereiche (wie ICAO DOC 8071). Jedenfalls existiert ein nach der ICAO verbindlicher Gesamtwinkelfehlerwert, der ausdrücklich bzw. offensichtlich auch für die Nutzung zur Flächennavigation akzeptabel ist, nicht. Es ist auch nicht erkennbar, dass für die Nutzung der VOR-Anlage zur Flächennavigation ohne Weiteres der gleiche Grenzwert wie für die radiale Nutzung angenommen werden kann. Diese Unklarheit geht nicht zu Lasten der Beigeladenen zu 4., weil ihr insoweit ein Beurteilungsspielraum zukommt,
81vgl. a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -.
82Sofern, wie hier, verbindliche Gesamtfehlerwerte nicht verfügbar sind und ein worst-case-Ansatz zugrunde zu legen ist, ist es vertretbar, aufgrund der angestrebten Nutzung zur Flächennavigation auf den in der Praxis erreichbaren Wert von ± 3,0° abzustellen. Der von der Klägerin geforderte Ansatz eines höheren Wertes von ± 3,5° unter Berufung auf den in ICAO DOC 8071 angegebenen Wert ist jedenfalls nicht besser geeignet als der Ansatz der Beigeladenen zu 4., da sich diese ICAO-Bestimmung, unabhängig davon ob sie (quasi) verbindlich ist, nur auf die Nutzung der VOR-Anlage entlang von Radialen bezieht. Der Umstand, dass die Beigeladene zu 4. den Wert von ± 3,5° unter Bezugnahme auf ICAO DOC 8071 in ihrem „Lastenheft Flugvermessung“ anführt, ist plausibel damit begründet, dass ICAO DOC 8071 im Wesentlichen Anleitungsmaterial für Messungen enthält und deshalb in dem „Lastenheft“ aufgeführt wird. Hieraus lässt sich nicht ohne Weiteres eine entsprechende Festlegung des Gesamtwinkelfehlers herleiten. Die auch für die VOR DUS vorgesehene Nutzung zur Flächennavigation wird in ICAO DOC 8071 nicht berücksichtigt. Diese Nutzungsmöglichkeit kann auch nicht außer Acht gelassen werden, da VOR-Anlagen auch für den Einsatz bei der Flächennavigation von Bedeutung sind,
83vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
84Dem kann nicht entgegen gehalten werden, die Flächennavigation sei eine später hinzugetretene Nutzungsart der Navigationsanlage, die mit den vorgefundenen Parametern „leben“ müsse. Sofern, wie hier, in den ICAO-Bestimmungen keine verbindlichen Vorgaben existieren, steht es den Mitgliedsstaaten frei, eigene Standards zur Nutzung festzulegen. Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf ICAO DOC 9613 stützen, in dem es, wie sie zitiert, heiße: „…the affected VOR may not be used“. Dies entspricht dem Vorgehen der Beigeladenen zu 4., die die beeinträchtigte VOR DUS nicht für die neuere Nutzung der Flächennavigation freigibt. Eine bindende Vorgabe an die ICAO-Mitgliedstaaten, auf die umfassende Nutzbarkeit der jeweiligen Anlage auch für neuere Nutzungen zu verzichten und höhere Fehlertoleranzen zu akzeptieren, ist nicht ersichtlich. Die Beigeladene zu 4. hat zudem dargelegt, dass mittel- bis langfristig die Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS auch zur Flächennavigation angestrebt ist. Hierfür ist zwar kein konkreter Zeitpunkt benannt worden, die Möglichkeit einer solchen Wiederherstellung erscheint jedoch bei einer geringeren Überschreitung der maximalen Fehlertoleranzwerte nicht ausgeschlossen. Demgegenüber würde das Ziel, die VOR DUS wieder vollumfänglich nutzbar zu machen, durch die Festlegung eines höheren Gesamtwinkelfehlers unwahrscheinlicher und würde die bereits bestehende Vorbelastung verfestigt. Auch der Einwand, zur Flächennavigation seien nicht stets VOR-Signale notwendig, führt nicht zu der Annahme, die Beigeladene zu 4. müsse auf eine Nutzbarkeit der VOR DUS für dieses Verfahren verzichten. Es kann davon ausgegangen werden, dass noch nicht alle Luftfahrzeuge mit der für neuere Navigationsverfahren notwendigen Ausrüstung versehen sind und daher noch VOR-Signale nutzen,
85vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
86Die Auffassung der Klägerin, ein größerer Gesamtwinkelfehler als der Wert von ± 3,0° sei akzeptabel, lässt sich auch nicht damit begründen, die Beigeladenen zu 1. und zu 4. hätten in anderen Fällen (etwa im Fall der VOR Weser) Überschreitungen der Fehlertoleranzwerte auf einen Wert von 4° bis 5° hingenommen. Selbst wenn dies zutreffen sollte, folgt daraus kein Anspruch, dass auch bei der VOR DUS eine ähnliche Überschreitung – über die nach den ICAO-Dokumenten vorgesehenen Toleranzwerte – hingenommen wird.
87Keinen durchgreifenden Bedenken begegnet es ferner, dass die Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen anlageninternen Fehler von ± 2,0° ansetzen und diesen Wert von dem Gesamtwinkelfehlerbudget linear abziehen,
88vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 82; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
89Ausgehend von der Regelung in ICAO Annex 10 § 3.3.3.2, wonach der Anlagenfehler einen Wert in Höhe von maximal ± 2,0° nicht überschreiten darf, ist es nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vertretbar, für die Fehlerprognose nicht auf den tatsächlichen Betrieb mit dem realen Fehlerwert abzustellen, sondern auf den für den rechtmäßigen Betrieb der VOR-Anlage maximal zulässigen Wert. Zwar haben Messungen (etwa vom 19. August 2010) tatsächlich geringere anlageninterne Winkelfehlerabweichungen als ± 2,0° gezeigt. Gleichwohl haben die Beigeladenen zu 1. und zu 4. nachvollziehbar dargelegt, weshalb es erforderlich ist, einen höheren Wert anzusetzen. Dies ist nicht zu beanstanden. Sie haben nicht die grundsätzlich bestehende Möglichkeit bestritten, die Fehlertoleranz zu reduzieren und nehmen auch kein „Recht zum schlechtestmöglichen Betrieb“ für sich in Anspruch. Der Ansatz der maximal zulässigen Toleranz für den Anlagenfehler erscheint sachgerecht und nicht willkürlich, weil die durch die Reduzierung des Spielraumes des Anlagenbetreibers verursachten Abschaltungen der Anlage, bedingt durch die dann häufiger erforderlichen Wartungen und durch die entsprechend einzustellende anlageninterne Monitorüberwachung, häufiger zu einer fehlenden Verfügbarkeit der VOR-Anlage für den Luftverkehr und zu einem erhöhten Aufwand des Anlagenbetreibers führen würde, zu dem er nach den ICAO-Vorgaben nicht verpflichtet ist. Zwar mag der Nordausrichtungsfehler berechenbar konstant und der übrige Fehleranteil grundsätzlich durch Empfänger im Nahfeld der VOR-Anlage messbar sein. Der Beigeladene zu 1. hat jedoch demgegenüber nachvollziehbar erläutert, dass ein den ICAO-Vorgaben gemäßer Wert zugrundezulegen sei, den die Beigeladene zu 4. garantieren könne. Dies sei bei einer Toleranz von ± 2,0° möglich, bei Annahme eines geringeren Wertes jedoch nicht mehr ohne Weiteres, da allein der Nordausrichtungsfehler durch Wartungen verlässlich gering zu halten sei, im Übrigen jedoch unvorhersehbare und unbeherrschbare Schwankungen, etwa aufgrund eindringender Feuchtigkeit in Anlagenstecker, eintreten könnten. Die Flugvermessung vom 19. August 2010 habe zwar lediglich Schwankungen von + 0,87° bis – 0,37° und damit eine bessere Leitung der VOR DUS gezeigt. Dabei sei jedoch zu berücksichtigen, dass Messungen grundsätzlich nur punktuelle Momentaufnahmen darstellten, die nicht zwingend den worst-case darstellten,
90vgl. auch ICAO Annex 10, Att. C § 3.2.2.d.: „it is unlikely that the worst-case errors can be confirmed by flight inspections.”
91Da ein solcher worst-case-Ansatz bei der Beurteilung des zur Verfügung stehenden Fehlerbudgets geboten sei und daher mit größeren Schwankungen im worst-case gerechnet werden müsse, könne kein geringerer Fehlerwert garantiert werden und sei der pauschale Ansatz bzw. Abzug eines Fehlerwertes in Höhe von ± 2,0° gerechtfertigt.
92Diese Auffassung ist für das Gericht nachvollziehbar und plausibel. Der lineare Abzug des Anlagenfehlerwertes vom Gesamtfehlerbudget und das auf diese Weise ermittelte Restfehlerbudget in Höhe von ± 1,0° wird gestützt durch die Angabe in ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, vorletzter Absatz, in dem ausgeführt wird, einige technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben eine Toleranz von 1°. Dieser Satz bezieht sich zwar auf die Prognose mittels Computersimulationen, ist aber auf die Berechnungen übertragbar, da das zur Verfügung stehende Fehlerbudget nicht von der Methode abhängt, mit der eine Fehlerprognose erstellt wird. Auf diesen Wert darf sich auch die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen. Plausibel ist es ferner, einen linearen Abzug der anzusetzenden ± 2,0° von dem Gesamtfehler vorzunehmen und keine „RSS-mäßige“ Verrechnung, wie sie der Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vertreten hat. Die Beigeladene zu 4. beruft sich zur Begründung für ihre Vorgehensweise auf ICAO DOC 8071, Kapitel 2.3.4.7 und die Abbildung I-2-1 (dort heißt es: „Actual course is displaced 2,0° from the correct or published course“). Dieser nachvollziehbar begründeten Einschätzung der Beigeladenen zu 4. folgt das Gericht. Demgegenüber hat der Gutachter der Klägerin seine Ansicht, die von der Beigeladenen zu 4. als Begründung herangezogenen ICAO-Dokumente seien nicht anwendbar und der lineare Abzug des Anlagenfehlers sei unphysikalisch, nicht plausibel erläutert. Die Ausführungen der Klägerin und des Gutachters in der mündlichen Verhandlung stellen die Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. daher nicht durchgreifend in Frage.
93Das zur Verfügung stehende maximale Fehlerbudget für externe Störer von ± 1,0° ist bereits ohne die Errichtung der geplanten WKA ausgeschöpft.
94Diese Feststellung folgt aus den Ergebnissen der Flugvermessung. Die Orbitflugvermessung vom 22. Februar 2012 hat gezeigt, dass (bereinigt um den Anlagenfehler) Winkelfehler von größer ± 1,0°, in bestimmten Radialbereichen sogar größer als ± 2,0° feststellbar sind und damit der Winkelfehler nahezu im gesamten Radialbereich über dem maximal zulässigen Wert liegt. Die Orbitflugvermessung vom 19. August 2010 hat einen (um den Anlagenfehler bereinigten) Winkelfehler von ± 2,0 bis ± 3,0° und auf einzelnen Radialen sogar Werte von bis zu 5° gezeigt. Unterstellt man zugunsten der Klägerin ihren Einwand für zutreffend, diese auffällige Messung hätte wiederholt werden müssen, so bleiben jedenfalls die Ergebnisse der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 verwertbar. In Anwendung von ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, 2. Absatz, Buchst. d, wonach bei der Beurteilung der Störwirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen davon auszugehen ist, dass es unwahrscheinlich ist, den worst-case durch Flugvermessungen nachzuweisen, muss sogar davon ausgegangen werden, dass die Messwerte der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 nicht den worst-case abbilden, so dass im Rahmen der Risikobewertungsprognose die anzusetzenden Winkelfehlerwerte sogar höher als die gemessenen Werte liegen müssten,
95vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -.
96Es bestehen keine Bedenken, dass Vorbelastungen durch die Topologie des Geländes, auch durch Anlagen am Flughafen nicht ausreichend berücksichtigt worden sein könnten, weil durch die Verwertung von Flugvermessungsergebnissen auch solche externen Störquellen berücksichtigt werden. Dabei ist nicht entscheidend, dass der auf diese Weise festgestellte Winkelfehler nicht eindeutig den jeweiligen Fehlerquellen, etwa einzelnen Bauwerken, zugeordnet werden kann.
97Durch die Errichtung der von der Klägerin geplanten WKA würde sich der Winkelfehler der VOR DUS unzumutbar erhöhen. Diese Prognose der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vermag die Klägerin im Ergebnis nicht durchgreifend in Frage zu stellen.
98Die Beigeladene zu 4. hat einen zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° berechnet. Auch der von der Klägerin beauftragte Gutachter gelangt zu einem weiteren Fehlerbeitrag von maximal 0,3° (0,22° aufgerundet). Der von der Beigeladenen zu 4. prognostizierte Wert wird somit für das Gericht nicht in Frage gestellt.
99Der Berechnung der Beigeladenen zu 4. kann nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, die Beigeladene zu 4. habe die Bedeutung des Begriffes „building restricted area“ bzw. „Anlagenschutzbereich“ aus ICAO EUR DOC 015 verkannt oder sei schablonenhaft vorgegangen. Aus der gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. geht hervor, dass ihre Beurteilung nicht allein aufgrund des Vorhabenstandortes innerhalb des Anlagenschutzbereiches nach § 18a Abs. 1a LuftVG, sondern auch aufgrund der bei Flugvermessungen festgestellten und zusätzlich im Rahmen einer Prognose ermittelten hohen Winkelfehlerwerte erfolgt ist. Dies hat die Beigeladene zu 4. in der mündlichen Verhandlung bestätigt.
100Die von der Beigeladenen zu 4. zur Ermittlung des erwarteten zusätzlichen Fehlerbeitrages verwendete Berechnungsmethode ist nicht deshalb mangelhaft, weil die Beigeladene zu 4. keine (Computer-) Simulation angewendet hat. Die Notwendigkeit einer solchen Simulation lässt sich dem einschlägigen ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 nicht entnehmen,
101so auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 92; a.A: Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (404).
102Dort heißt es in der englischen Version lediglich: „Computer simulations can be used to assess the effect of wind turbine(s) on VOR using worst case assumptions as outlined above.“ In der deutschen Fassung heißt es ebenfalls lediglich: „Mit den oben dargestellten worst-Case-Annahmen kann in Computersimulationen überprüft werden, welche Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben.“ Aus dem weiteren Wortlaut des ICAO EUR DOC 015 lässt sich entnehmen, dass eine bindende Vorschrift für die Verwendung von Computersimulationen und gegen die Verwendung von Berechnungen nicht existiert. Dort heißt es unter Ziffer 5.2.2:
103„Die technische Stelle führt eine Analyse des Bauvorhabens durch. Die Analyse erfolgt auf der Grundlage der Erfahrung und des Fachwissens der Ingenieure, die die Aufgabe durchführen, beschränkt sich jedoch nicht darauf. Das Verfahren kann zur Ermittlung, ob das Bauvorhaben im bestehenden Umfeld signifikante Auswirkungen haben würde, eine theoretische Analyse, numerische Simulation und Modellierung umfassen.“
104Soweit die Klägerin anführt, eine Arbeitsgruppe der ICAO habe beschlossen, die Formulierung „can be used“ in „should be used“ zu ändern, ist dies nicht erheblich, da eine entsprechende Änderung der maßgeblichen Dokumente (noch) nicht erfolgt ist.
105Die Anwendung der sogenannten RSS-Formel (Root-Sum-Square-Formel) bei der Ermittlung der zu erwartenden Winkelfehlererhöhung durch die Beigeladene zu 4. ist nicht zu beanstanden. Diese RSS-Formel kann der Ermittlung eines Winkelfehlerwertes bei Überlagerung verschiedener Fehlerbeiträge dienen und findet gemäß ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 auf die Berechnung der VOR System Use Accuracy Anwendung (d.h. des gesamten Winkelfehlers, der sich zusammensetzt aus dem hier allein relevanten VOR Radial Signal Error – oben auch als Gesamtwinkelfehler bezeichnet – , dem VOR Airborne Equipment Error sowie dem VOR Pilotage Element Error, die beide im Luftfahrzeug entstehen und im vorliegenden Zusammenhang außer Acht gelassen werden können). Da sich, wie bereits ausgeführt, auch der Gesamtwinkelfehler aus mehreren Fehlerbeiträgen zusammensetzt, könnte die Überlagerung der einzelnen Fehlerbeiträge ebenfalls mittels der RSS-Formel erfolgen. Eine verbindliche Vorgabe nach ICAO existiert hierzu jedoch nicht. Die Methode zur Summierung der Fehlerbeiträge ist daher in Fachgutachterkreisen umstritten,
106vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 52.
107Dies haben auch die Diskussionen zwischen den Vertretern der Beigeladenen zu 4. und dem Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gezeigt. Aus dem Wortlaut des ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 lässt sich schließen, dass die Formel für solche Fehlerbeiträge angewendet werden soll, die voneinander unabhängig sind:
108„Since the errors in a), b) and c) […] are independent variables, they may be combined on a root-sum-square-method […].”
109Die Klägerin will die RSS-Formel, wie sie in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 beschrieben wird, ohne Veränderung anwenden. Die Beigeladene zu 4. wendet diese Formel zwar auch an, nimmt indes eine Veränderung vor, indem sie die Fehlerbeiträge von Windkraftanlagen zunächst addiert. Sie begründet dies damit, die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen seien aufgrund von Windrichtung und -stärke nicht statistisch voneinander unabhängig. Diese Annahme ist vertretbar, weil sie, wie insbesondere die Untersuchung durch Dr.-Ing-C. zeigt,
110vgl. die Kurzfassung des Gutachtens zur Interaktion zwischen Windenergieanlagen und DVOR-Anlagen der Flugsicherung durch Dr.-Ing. C. vom 6. März 2014, S. 1,
111noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen ist und diesbezüglich noch keine wissenschaftlich allgemein anerkannte Erkenntnis vorliegt, die auf eine VOR-Anlage übertragbar ist. Das vorgenannte Gutachten, das zu dem Ergebnis gelangt, ein von Windrichtung und –stärke abhängiges worst-case-Szenario von WKA-Auswirkungen auf DVOR-Anlagen sei unerheblich, ist, wie im Übrigen alle anderen Erkenntnisse dieses Gutachtens, nach dem ausdrücklichen Hinweis des Gutachters nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen entspricht die Annahme, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen sei abhängig von Windrichtung und –stärke weiterhin den gültigen den eindeutigen Bestimmungen der ICAO (vgl. ICAO EUR DOC 015 Anhang 4, wonach der tatsächliche Fehler von der Ausrichtung der Windkraftanlage und der Position der Rotorblätter bei Stillstand abhänge), auf die sich die Beigeladene zu 4. somit in vertretbarer Weise stützen darf.
112Der Annahme einer Summierung der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen und derjenigen durch die geplante WKA steht auch nicht entgegen, dass die geplante Anlage östlich der VOR DUS errichtet werden soll, wohingegen die bestehenden Windkraftanlagen größtenteils im Westen der VOR DUS stehen. In Annahme der Abhängigkeit der Auswirkungen durch Windkraftanlagen von Windrichtung und – stärke erscheinen voneinander abhängige Störeffekte auch räumlich weit verteilter Windkraftanlagen nicht ausgeschlossen. Zwar mögen diese Auswirkungen sich aufgrund der räumlichen Lage der Windkraftanlagen und aufgrund von Streueffekten an verschiedenen Orten bzw. auf verschiedenen Radialen auswirken. Von einer gleichwohl möglichen Summierung der Effekte von Windkraftanlagen auch in einem größeren Radius um VOR-Anlagen geht jedoch auch ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 aus, der den Anlagenschutzbereich um VOR-Anlagen im Jahr 2009 gerade im Hinblick auf mögliche Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen von 3 km auf 15 km ausgeweitet hat. Hierauf durfte sich die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen.
113Für die Vertretbarkeit des Ansatzes der Beigeladenen zu 4. spricht ferner, dass in dem Dokument ICAO EUR DOC 015, Anhang 4 Richtwerte für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches genannt sind:
114„In der Regel bestehen keine Einwände gegen Windkraftvorhaben mit einer einzigen Windkraftanlage, die mehr als 5 km von einer Navigationsanlage entfernt ist und von Vorhaben mit weniger als 6 Windkraftanlagen, die mehr als 10 km von einer Navigationsanlage entfernt sind. Wenn die VOR-Leistung jedoch bereits grenzwertig ist, kann auch dies unzulässig sein.“
115Diese Richtwerte bilden zwar keine starren Grenzen für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches von Navigationsanlagen. Gleichwohl geht das Gericht davon aus, dass diese Werte durch die Expertengremien der ICAO nicht völlig ohne Relevanz aufgestellt worden sind. Träfe jedoch die von der Klägerin vertretene Auffassung zur Anwendung der RSS-Formel auf Windkraftanlagen im Anlagenschutzbereich von VOR-Anlagen zu, verlören diese Werte jegliche praktische Relevanz. Nach der Anwendung der RSS-Formel gemäß dem Ansatz der Klägerin wäre durch die dann rechnerisch weitaus stärker berücksichtigten Überlagerungen der Fehlerbeiträge die Errichtung einer weitaus höheren Anzahl von Windenergieanlagen in Anlagenschutzbereichen von Navigationsanlagen möglich, als in den Richtwerten angegeben. Das Gericht ist überzeugt, dass dies den restriktiven Prüfungsvorgaben aus ICAO EUR DOC 015 widerspricht. Die Ausführungen des von der Klägerin beauftragten Gutachters in der mündlichen Verhandlung, der sich als Mitglied der entsprechenden ICAO-Gremien einer authentischen Kenntnis berühmt und ausgeführt hat, die in diesem Dokument genannten Werte seien mehr oder weniger willkürlich festgelegt worden, überzeugen das Gericht nicht, zumal davon auszugehen ist, dass das Gremium die mit einer solchen Angabe in dem Anleitungsmaterial verbundenen Folgen bedacht haben muss.
116Die Klägerin kann sich gegenüber der von der Beigeladenen zu 4. verwendeten Bewertungsmethode nicht mit Erfolg darauf berufen, die Beigeladene zu 4. berücksichtige bei ihrer Berechnung die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt. Soweit die Klägerin ausführt, die Beigeladene zu 4. berücksichtige im Rahmen ihrer Berechnung den bei der Flugvermessung festgestellten Wert, von dem sie sich nicht sicher sei, wie hoch darin der Anteil der bestehenden Windkraftanlagen bereits enthalten sei, und zudem einen weiteren Fehlerbetrag für die bestehenden Windkraftanlagen ohne Abzüge, weckt dies keine durchgreifenden Zweifel an der Plausibilität der Berechnungen,
117vgl. zur a.A. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -.
118Die Beigeladene zu 4. hat, wie bereits ausgeführt, nach wissenschaftlich vertretbarer, ICAO-konformer Auffassung angenommen, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen seien abhängig von Windrichtung und – stärke dynamisch und die Flugvermessung bilde jeweils nur eine Momentaufnahme ab. Die Beigeladene zu 4. durfte somit in Anwendung eines worst-case-Ansatzes davon ausgehen, in den bei Flugvermessungen festgestellten Werten seien die Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen nicht oder nur mit einem geringen Beitrag enthalten. Den dynamischen Auswirkungen der Bestands-Anlagen und dem worst-case-Szenario kann bei dieser Prämisse durch Berücksichtigung dieser Anlagen mit einem eigenständigen Wert Rechnung getragen werden, zu dem sodann der prognostizierte zusätzliche Fehlerbeitrag durch die geplante WKA – bei vertretbarer Anwendung der RSS-Formel nach der Methode der Beigeladenen zu 4. – addiert werden darf.
119Die von der Beigeladenen zu 4. auf der Grundlage dieser Prämissen vorgenommenen Berechnungen sind plausibel. Hierfür spricht, dass, wie bereits ausgeführt, sowohl die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. als auch die Simulationen des Gutachters der Klägerin zu einem vergleichbaren Ergebnis, nämlich einem zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,2 - ± 0,3° gelangen.
120Die Einwände der Klägerin, die konkrete Berechnungsweise und programmtechnische Umsetzung des Berechnungsverfahrens sei nicht offen gelegt worden und die Grundlage der Berechnung (die ENAC-Studie durch Morlaas und andere aus dem Jahr 2008) sei ungeeignet, können demgegenüber dahinstehen. Die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. sind im Ergebnis nicht zu beanstanden.
121Sollte in Anwendung eines worst-case-Szenarios davon auszugehen sein, dass in den Ergebnissen der Flugvermessungen kein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers um ca. 0,2° prognostizieren. Bei einem solchen Fall ist es plausibel, einen zusätzlichen Fehlerbeitrag für diese Anlagen anzusetzen, der eine Höhe von ± 1,448° haben kann, wie die Beigeladene zu 4. sie in ihrer Berechnung angesetzt hat, die im Schriftsatz vom 18. Dezember 2013 dargelegt ist. Die genaue Berechnung des Wertes von ± 1,448° hat die Beigeladene zu 4. zwar nicht offengelegt. Die Klägerin hat jedoch nicht hinreichend substantiiert dargelegt, dass dieser konkrete Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen unzutreffend sein könnte. Der Beigeladenen zu 4. steht, wie bereits ausgeführt, eine auch gesetzlich überformte überlegene Sachkunde zu. Ihre Bewertung kann nicht ohne Weiteres durch Vorlage anderslautender Privatgutachten ersetzt werden, sondern ist erst dann als unverwertbar anzusehen, wenn ein Privatgutachten sich qualifiziert mit dem behördlichen Gutachten auseinandersetzt und schlüssig aufzeigt, dass das dort gefundene Ergebnis nicht vertretbar ist,
122vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 53.
123Dies ist der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachten nicht gelungen. Die Klägerin und ihr Gutachter haben lediglich eine eigene Bewertungsmethode unter ganz anderen Prämissen angewendet, als sie die Beigeladene zu 4. zugrunde legt. Die Klägerin hat eine andere Auffassung als die Beigeladene zu 4. vertreten, die Fehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen vernachlässigt und sich schließlich auch nicht hinreichend mit dem von der Beigeladenen ermittelten, oben genannten Fehlerbeitrag in Höhe von 1,448° auseinandergesetzt. Die von der Beigeladenen zu 4. prognostizierten Fehlerbeiträge der Bestands-Windkraftanlagen sind somit weiterhin als vertretbar anzusehen. Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 1,448² + 2,0² (gemessenes Störniveau) = 2,469] und des Gesamtwinkelfehlers nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (1,448 + 0,271, d.h. der Fehlerbeitrag der geplanten WKA)² + 2,0² = 2,637] folgt eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers durch die geplante WKA in Höhe von 0,168, d.h. von insgesamt ca. 0,2° (gerundet nach DIN 1333).
124Sollte davon auszugehen sein, dass bereits ein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen in ungewisser Höhe in dem durch Flugvermessung festgestellten Wert enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers in einer Höhe von jedenfalls rund 0,1° prognostizieren. Bei einem solchen Szenario ist der zusätzlich zu berücksichtigende Wert für die Bestands-Windkraftanlagen niedriger anzusetzen. Nach den Angaben des Gutachters der Klägerin in der mündlichen Verhandlung seien geschätzte 50 % der Auswirkungen durch Bestands-Windkraftanlagen (etwa ein Wert von 0,5°) in den Flugvermessungswerten enthalten. Folglich wäre nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4., deren Vertretbarkeit das Gericht bereits dargelegt hat, ein Wert in Höhe von ebenfalls 0,5° zusätzlich zu berücksichtigen, der nicht in den Flugvermessungen enthalten ist. Demgegenüber hat die Beigeladene zu 4. in der mit Schriftsatz vom 15. Mai 2014 dargestellten „best-case“-Berechnung angenommen, sogar 80 % der von den bestehenden Windkraftanlagen ausgehenden Fehlerbeiträge seien in den Flugvermessungen enthalten. Sie hat lediglich einen zusätzlichen, nicht in den Flugvermessungen enthaltenen Wert in Höhe von 0,290° berücksichtigt. Unterstellt man diesen, der Klägerin günstigeren Wert, ist die folgende Berechnung der Beigeladenen zu 4. nachvollziehbar: Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 0,290² + 2,0² = 2,021] und nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (0,290 + 0,271)² + 2,0² = 2,077] folgt ein zusätzlicher Fehlerbeitrag in Höhe von 0,056°, d.h. von insgesamt ca. 0,1° (gerundet nach DIN 1333).
125Diese prognostizierte Winkelfehlererhöhung von (mindestens) 0,1° ist auch relevant bzw. kann nicht außer Acht gelassen werden. Die Annahme der Beigeladenen zu 4., jedenfalls Erhöhungen des Gesamtwinkelfehlers um 0,1° seien relevant, ist nicht zu beanstanden. Die Beigeladene zu 4. stützt sich zur Begründung auf die technischen Rundungsregeln nach DIN 1333 und leitet daraus eine – hier nicht unterschrittene – „Relevanzgrenze“ von 0,1° Grad ab. Der Beigeladenen zu 4. steht auch insoweit eine besondere Sachkunde zu. Ihre Einschätzung ist von der Klägerin nicht durchgreifend in Frage gestellt worden. Soweit der Sachverständige Dr.-Ing. H1. in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, die DIN 1333 sei nicht auf physikalische Berechnungen anwendbar, ist diese Auffassung nicht weiter erläutert worden und für das Gericht deshalb nicht nachvollziehbar. Der Auffassung der Klägerin, Ergebnisse in der Größenordnung von jedenfalls rund 0,1° seien aufgrund der nach ICAO DOC 8071 zulässigen Messungenauigkeit von bis zu 0,6° (sog. Messrauschen) nicht reproduzierbar zu messen und daher „a priori“ akzeptabel, kann nicht gefolgt werden. Im Bereich der nur auf Berechnungen beruhenden Prognosen muss zur Risikovorsorge und in Anwendung eines worst-case-Ansatzes grundsätzlich der auch nicht im Bereich des sicher Messbaren liegende Fehlerwert berücksichtigt werden, da andernfalls ein erheblicher, unzumutbarer Winkelfehler aus der Summierung kleiner, zwar nur rechnerisch ermittelbarer, aber isoliert nicht sicher messbarer und zuzuordnender Fehlerbeiträge durch einzelne Bauwerke entstehen könnte. Sofern die Klägerin meint, ein solcher Summierungseffekt könne bei der Prüfung jedes weiteren Bauvorhabens berücksichtigt werden, weil sich die bestehende Vorbelastung erhöhe, belegt gerade dies die Relevanz auch kleinerer Fehlerbeiträge für die Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers. Zudem ist die maßgebliche Fehlertoleranzgrenze der VOR-Anlage bereits zum jetzigen Zeitpunkt überschritten, so dass grundsätzlich kein Spielraum für weitere Erhöhungen der Vorbelastung besteht. Schließlich ist die Gefahr einer solchen Summierung im vorliegenden Fall auch nicht aus tatsächlichen Gründen deshalb begrenzt, weil nach den Ausführungen der Klägerin auf dem Gebiet der Beigeladenen zu 5. lediglich der Vorhabenstandort als Standort für die Windkraftnutzung in Betracht komme. Da der Anlagenschutzbereich der VOR DUS nicht allein das Gebiet der Beigeladenen zu 5. umfasst, sondern teilweise auch die Gebiete anderer Städte, kann die Errichtung weiterer Windkraftanlagen an anderen Standorten nicht ausgeschlossen werden.
126Das somit für die geplante WKA eingreifende Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG aufgrund der zu erwartenden Störung der VOR DUS ist nicht unverhältnismäßig. Dabei kann offen bleiben, ob im Rahmen der Prüfung des § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG im Falle einer prognostizierten Überschreitung von Fehlertoleranzwerten überhaupt Raum für die Berücksichtigung von Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zur angemessenen Berücksichtigung von Eigentümerinteressen besteht,
127vgl. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -, juris Rn. 54; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 68; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
128oder ob mit der zu erwartenden Störung ohne Weiteres das materielle Bauverbot als Inhalts- und Schrankenbestimmung der Eigentumsfreiheit eingreift und ein Ausgleich über die gesetzlichen Entschädigungsregelungen (§ 19 LuftVG) zu suchen ist. Es bestehen jedenfalls keine vergleichbar geeigneten, die Klägerin weniger belastenden Alternativen als das Bauverbot für die geplante WKA. Aufgrund des bereits ausgeschöpften Gesamtwinkelfehlerbudgets bestehen keine Möglichkeiten zur weiteren Beschränkung des Betriebes der VOR DUS und kommt auch eine Duldung des durch die geplante WKA zusätzlich erwarteten Fehlerbeitrages vor allem angesichts der wiederherzustellenden umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS nicht in Betracht. Das Bauverbot ist kein „Selbstzweck“, sondern sichert die Funktionsfähigkeit der VOR DUS. Die prognostizierte Erhöhung des Winkelfehlers durch die geplante WKA wäre zwar aufgrund des bereits ausgeschöpften maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlerbudgets nicht allein kausal für die Toleranzüberschreitung. Zudem ist die VOR DUS wegen dieser Vorbelastung derzeit nur noch eingeschränkt für die Nutzung durch Radialflüge vorgesehen. Es mag auch unterstellt werden, dass die VOR DUS tatsächlich selten genutzt wird. Diese Einwände greifen jedoch nicht durch. Jede weitere Erhöhung der bestehenden Vorbelastung der VOR DUS würde die geplante Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der Anlage beeinträchtigen. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die VOR DUS für den Luftverkehr trotz der derzeitigen eingeschränkten Nutzbarkeit relevant ist, so dass eine weitere Einschränkung des durch § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG geschützten Betriebes der VOR DUS auch aus diesem Grund nicht in Betracht kommt. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4., die die Klägerin nicht in Frage gestellt hat, wird die VOR DUS außer zur Navigation über Radiale für die sektoriale Einteilung der unterschiedlichen Sicherheitshöhen für einen hindernisfreien Flug (Minimum Safety Altitude – MSA) verwendet, die über Radiale definiert sind, zur operativen Planung von Flugverfahren und – jedenfalls für bestimmte Flugverfahren – zur Abwicklung des Luftverkehrs auf den Pisten 05/ L/R und 23 R/L des Flughafens E. . Zwar mag die Möglichkeit bestehen, die genannten Nutzungen der VOR DUS durch Alternativsysteme vorzunehmen und die Nutzung der VOR DUS generell zu vermeiden. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 4. werden jedoch im Rahmen der Planung und Durchführung von Flugverfahren die verwendeten Navigationseinrichtungen und auch die verwendeten Wegpunkte und Radiale verändert, so dass eine derzeitig geringe Nutzung der VOR DUS nichts über die zukünftige Einbindung der Anlage aussagen würde. Zudem würde der Planungsspielraum der Flugsicherungsorganisation begrenzt. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass das hohe Sicherheitsniveau der Flugsicherung insbesondere auf dem Vorhandensein mehrerer, verschiedener (Navigations-) Systeme beruht, die jeweils redundant arbeiten, so dass bei Ausfall eines Systems immer andere Auffangsysteme (sog. fall-back-Lösungen) zur Verfügung stehen. Jedem einzelnen dieser Systeme könnte der Einwand der Klägerin entgegen gehalten werden, es könne auch durch Alternativen ersetzt werden. Damit würde jedoch jeder Wegfall einer Alternative zu einer Erhöhung des Risikos für die Luftfahrt und in letzter Konsequenz (etwa bei alleiniger Nutzung des „Schnappskompasses“) zu einer größeren Gefahr eines Schadenseintritts führen. Dies muss die Beigeladene zu 4., die gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG auch zur Abwehr betriebsbedingter Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs verpflichtet ist, nicht hinnehmen. Es mag auch zutreffen, dass die VOR-Technik durch Modernisierungen an Bedeutung für die Luftfahrt verloren hat. Sie gehört jedoch nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 der Flugausrüstungsverordnung (FSAV) im Geltungsbereich der FSAV zur Mindestausrüstung von Luftfahrzeugen. Es ist weiterhin damit zu rechnen, dass einige ältere Luftfahrzeuge auf die VOR-Technik zur Navigation angewiesen sein können,
129vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 36 f.
130Daher ist die Vorhaltung eines ICAO-konform betriebenen VOR-Systems zum einen als fall-back-Lösung geeignet und zum anderen insbesondere an internationalen Flughäfen wie auch dem Düsseldorfer Flughafen, die von vielen Luftfahrzeugen angeflogen werden, als ein Standardnavigationsinstrument unverzichtbar.
131Steht somit das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 LuftVG dem Vorhaben entgegen, kann offen bleiben, ob die Versagung der beantragten Genehmigung zudem auch auf Belange des Denkmalschutzes gestützt werden könnte und bedarf es der von der Klägerin hilfsweise beantragten Beweiserhebung nicht.
132Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1., nicht jedoch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5., der Klägerin aufzuerlegen, weil die Beigeladenen zu 2. bis 5. keinen Antrag gestellt und daher kein Kostenrisiko getragen haben.
133Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
134Das Gericht lässt die Berufung gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil der Frage nach dem Umfang der gerichtlichen Überprüfbarkeit einer Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG und der weiteren Frage, welche Maßstäbe bei der Beurteilung anzulegen sind, ob Flugsicherungsanlagen durch Windkraftanlagen gestört werden können, grundsätzliche Bedeutung zukommt.
135Beschluss:
136Der Streitwert wird auf 68.730,-- Euro festgesetzt.
137Gründe:
138Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1GKG erfolgt und berücksichtigt Ziffer 19.1.1 des Streitwertkataloges des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2004, wonach für Klagen auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ein Wert in Höhe von 2,5 % der Investitionssumme (hier 2.749.200 €) anzusetzen ist.
(1) Flugsicherung dient der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs.
(2) Sie umfasst die Flugsicherungsdienste, insbesondere
- 1.
die Flugverkehrsdienste, zu denen gehören - a)
die Flugverkehrskontrolldienste (Flugplatz-, Anflug- und Bezirkskontrolldienste) einschließlich der Überprüfung, Warnung und Umleitung von Luftfahrzeugen im Luftraum; - b)
die Flugalarmdienste; - c)
die Fluginformationsdienste; - d)
die Flugverkehrsberatungsdienste,
- 2.
die Kommunikationsdienste, - 3.
die Navigationsdienste, - 4.
die Überwachungsdienste, - 5.
die Flugberatungsdienste und - 6.
die Flugwetterdienste
(3) Die Verarbeitung personenbezogener Daten ist zulässig, soweit dies zur Erfüllung der in den Absätzen 1 und 2 genannten Aufgaben jeweils erforderlich ist.
(4) § 15 des Luftsicherheitsgesetzes bleibt unberührt.
(5) Flugsicherungsorganisationen sowie Unterstützungsdienstleister, die Dienste nach Absatz 2 erbringen, bedürfen eines Befähigungsnachweises nach Maßgabe von Artikel 7 der Verordnung (EG) Nr. 550/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004 über die Erbringung von Flugsicherungsdiensten im einheitlichen europäischen Luftraum („Flugsicherungsdienste-Verordnung“) (ABl. L 96 vom 31.3.2004, S. 10).
(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.
(2) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1; die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5. sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
1
Tatbestand:
2Mit Schreiben vom 28. Februar 2011 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung einer Windkraftanlage (im Folgenden auch: WKA) des Typs Nordex N 100 / 2500 mit einer Nabenhöhe von 100 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem im Außenbereich des Gebiets der Beigeladenen zu 5. belegenen Grundstück B.----------weg , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8.
3Der Vorhabenstandort befindet sich in einer Entfernung von ca. 10,4 km in östlicher Richtung zur Funknavigationsanlage VOR DUS (auch: VORDME DUS). Dabei handelt es sich um ein UKW-Drehfunkfeuer, das im Eigentum der Beigeladenen zu 4. steht und von ihr als eine mit der Wahrnehmung von Aufgaben der Flugsicherung in Deutschland betraute Flugsicherungsorganisation zu Zwecken der zivilen Flugsicherung betrieben wird. Diese VOR-Anlage steht am Verkehrsflughafen E. und sendet ein Funksignal aus, mit dem Navigationsempfänger an Bord von Luftfahrzeugen bestimmen können, in welchem Winkel sich das Luftfahrzeug zu der VOR-Anlage bewegt. In einem Umkreis von 15 km zur VOR DUS befinden sich nach Angaben der Beigeladenen zu 4. bereits 17 bestehende bzw. genehmigte Windkraftanlagen.
4In ca. 1,5 km Entfernung nordöstlicher Richtung zum Vorhabenstandort befindet sich der Denkmalbereich „Alt-I. “, in dem durch die Denkmalbereichssatzung der Beigeladenen zu 5. in der Fassung vom 27. September 2007 das Erscheinungsbild, der Ortsgrundriss und die Silhouette der Ortschaft I. unter Schutz gestellt sind. In der näheren Umgebung der geplanten WKA befinden sich zudem Baudenkmäler: nordöstlich in ca. 470 m Entfernung zum Vorhabenstandort das „Gut B1. “, südöstlich in einer Entfernung von ca. 500 m das „Gut H. “ und in ca. 625 m Entfernung nordwestlich der U. .
5Die mit Schreiben vom 14. März 2011 in ihrer Funktion als Landesluftfahrtbehörde beteiligte Beigeladene zu 2. erhob mit Zwischenbescheid vom 13. April 2011 vorsorglich Bedenken gegen die Errichtung der geplanten Windkraftanlage. Das Bauvorhaben sei von § 14 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) betroffen. Daher seien die Beigeladenen zu 1. und zu 4. um Stellungnahme gebeten worden.
6Mit Schreiben vom 1. Juni 2011 nahm die Beigeladene zu 4. gutachtlich Stellung und teilte der Beigeladenen zu 2. mit, aus zivilen Hindernisgründen und militärischen Flugsicherungsgründen bestünden gegen die geplante WKA keine Einwendungen, wenn eine im Einzelnen beschriebene Kennzeichnung als Luftfahrthindernis erfolge. Ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a LuftVG habe sie an den Beigeladenen zu 1. abgegeben.
7Mit Schreiben vom 6. Juni 2011 teilte der Beigeladene zu 1. der Beigeladenen zu 2. mit, die Vorschrift des § 18a LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen. Diese werde die Navigationsanlage VORDME (DUS) stören. In der dem Schreiben beigefügten gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. hieß es: Durch die Errichtung der WKA seien Schutzbereiche nach § 18a LuftVG von Flugsicherungsanlagen am Flughafen E. betroffen. Zu der Navigationsanlage VORDME (DUS) betrage der Abstand ca. 10400 m und verletze damit deren Schutzbereich. Durch die Errichtung von Windkraftanlagen werde die Abstrahlung des Navigationssignals im Raum gestört. Der zulässige Winkelfehler dieser Navigationsanlage liege bereits an der Toleranzgrenze, was durch den letzten Flugvermessungsbericht bestätigt werde. Durch die Errichtung der geplanten WKA werde dabei eine zusätzliche Störung erwartet, die nicht mehr innerhalb des zulässigen Toleranzbereiches liege.
8Mit Bescheid vom 29. Juni 2011 versagte die Beigeladene zu 2. ihre luftrechtliche Zustimmung zu dem Vorhaben. Rechtsgrundlage seien §§ 14 und 18a LuftVG. Zur weiteren Begründung führte die Beigeladene zu 2. im Wesentlichen die Gründe an, die der Beigeladene zu 1. ihr mitgeteilt hatte.
9In seinen Stellungnahmen vom 7. und vom 18. Oktober 2011 sowie vom 2. und vom 20. März 2012 machte der Beigeladene zu 3. Bedenken gegen die Errichtung der geplanten WKA geltend. Von der Planung sei der Denkmalbereich von Alt-I. betroffen, dessen geschützte Ortsansicht in der Denkmalbereichssatzung durch festgelegte Sichtachsen fixiert sei. Diese würden durch das Hinzufügen eines weiteren Elements erheblich gestört. Außerdem seien drei geschützte landwirtschaftliche Hofanlagen in ihrem Erhalt gefährdet, weil das Vorhaben zu einer eingeschränkten Belichtung, zu erhöhter Geräuschentwicklung und zu einer optischen Beeinträchtigung der umgebenden Landschaft führe.
10Mit Bescheid vom 3. April 2012 lehnte der Beklagte die Erteilung der beantragten Genehmigung ab und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Beigeladene zu 2. habe die erforderliche luftrechtliche Zustimmung für die Errichtung der Windkraftanlage unter Berücksichtigung der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. abgelehnt, weil dadurch die Navigationsanlage VORDME des Flughafens E. unzulässig gestört werde. Ferner habe der Beigeladene zu 3. erhebliche Bedenken gegen das Bauvorhaben erhoben, da der Denkmalbereich Alt-I. sowie die drei denkmalgeschützten landwirtschaftlichen Hofanlagen Gut H. , Gut B1. und U. erheblich beeinträchtigt würden. Da somit der Errichtung und dem Betrieb der beantragten Anlage öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden sowie erhebliche Gefahren und Nachteile für die Nachbarschaft nicht ausgeschlossen seien, lägen die Genehmigungsvoraussetzungen nicht vor.
11Die Klägerin hat am 30. April 2012 Klage erhoben.
12Die Klage sei zulässig, da die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. vom 6. Juni 2011 keinen anfechtbaren, in Bestandskraft erwachsenen Verwaltungsakt darstelle. Zur weiteren Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, sie habe einen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 sei rechtswidrig. Die erforderliche Zustimmung der Luftfahrtbehörden gelte kraft der Zustimmungsfiktion nach §§ 14 Abs. 1, 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG unwiderruflich als erteilt, weil die Entscheidung der Luftfahrtbehörde nicht innerhalb der gesetzlichen Frist von zwei Monaten ergangen und eine Fristverlängerung weder beantragt noch erteilt worden sei. Zudem lägen die Voraussetzungen für die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung nicht vor. Diese könne nicht auf § 14 LuftVG gestützt werden, weil der Anwendungsbereich dieser Vorschrift, der lediglich Gefahren erfasse, die auf der Höhe eines geplanten Bauwerkes beruhten, nicht eröffnet sei. Soweit die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung auf § 18a Abs. 1 LuftVG gestützt werde, lägen die Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht vor. Durch die Errichtung der geplanten WKA sei keine „Störung“ der Flugsicherungseinrichtung zu erwarten. Der Begriff „Störung“ setze eine nachteilige Beeinflussung der Navigationsanlage durch ein geplantes Bauwerk voraus, die die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs, d.h. die konkrete Gefahr eines Schadenseintritts, berge. Das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar. Die Voraussetzungen für die Annahme eines Beurteilungsspielraums lägen nicht vor. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Beurteilungsspielraum im Rahmen artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände sei nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar, weil die hier vorzunehmende Beurteilung objektiv nachvollziehbaren, naturwissenschaftlich-technischen Kriterien folge. Für das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei die Beigeladene zu 4. darlegungsbelastet. Diese Darlegungslast habe sie nicht ausreichend erfüllt. Ihre Darlegung einer zu erwartenden Störung der VOR DUS durch die Errichtung der geplanten WKA sei nicht schlüssig. Die Beigeladene zu 4. gehe unzutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler in Höhe von ± 3,0° aus. Ein Wert in dieser Höhe lasse sich dem Dokument ICAO Annex 10 Anhang C, § 3.7.3.4 und den übrigen von der Beigeladenen zu 4. zitierten Dokumenten nicht als verbindlich entnehmen. Es sei fehlerhaft, dass die Beigeladene zu 4. nicht auf das Dokument ICAO Annex 8071 abstelle, aus dem insbesondere hervorgehe, dass von einem maximalen Gesamtfehlerbudget in Höhe von ± 3,5° auszugehen sei und auch kurzzeitige Maximalwerte von bis zu ± 6,5° zulässig seien. Der von der Beigeladenen zu 4. vorgenommene lineare Abzug eines Wertes in Höhe von ± 2,0° für den Anlagenfehler sei physikalisch unzulässig und entspreche nicht den Vorgaben der ICAO. Vielmehr müsse der tatsächliche Anlagenfehler ermittelt und der Beurteilung zugrunde gelegt werden. Der lineare Abzug eines Anlagenfehlerwertes in Höhe von ± 2,0° greife in die Baufreiheit von Vorhabenträgern ein und sei nicht erforderlich, weil der Betrieb einer VOR-Anlage auch mit einem deutlich niedrigeren Anlagenfehler möglich sei. Dies treffe auch auf die vorliegende VOR DUS zu, für die eine am 19. August 2010 vorgenommene Messung Schwankungen von lediglich + 0,87° und – 0,39° gezeigt habe. Die Beigeladene zu 4. gehe fehlerhaft von einem Anlagenschutzbereich der VOR DUS aus, in dem nur eine maximal zulässige Anzahl von Windkraftanlagen festgelegt sei. Bei Belegenheit eines Vorhabenstandortes in den durch ICAO EUR DOC 015 angegebenen Bereichen müsse im Einzelfall eine Analyse der tatsächlich zu erwartenden Störeffekte erfolgen. Die von der Beigeladenen zu 4. angewendete Berechnungsmethode zur Ermittlung der Fehlerbeiträge sei mangelhaft. Die Methode sei nicht offengelegt worden. Weder die aufgrund ihrer Vereinfachungen ungeeignete ENAC-Studie aus dem Jahr 2008 noch die Berechnung der Beigeladenen zu 4. seien durch Messungen validiert. Die Berechnung entspreche nicht dem Stand der Technik und den Vorgaben der ICAO, wonach eine Computersimulation zur Analyse der Effekte durchzuführen sei. Die Beigeladene zu 4. gelange zu unzutreffenden Bewertungsergebnissen. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Beigeladene zu 4. zunächst von einem Störbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen in Höhe von 1,1° und zuletzt von einem Wert in Höhe von 1,4° ausgegangen sei. Zudem wende die Beigeladene zu 4. die sog. Root-Square-Sum (RSS)- Formel zur mathematischen Berechnung der Störbeiträge willkürlich an. Bei korrekter Anwendung dieser Formel ergebe sich ein zusätzlich zu erwartender Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von nur 0,015° und nicht, wie die Beigeladene zu 4. annehme, ein Wert von 0,168°. Eine Abhängigkeit der Störbeiträge durch Windkraftanlagen von Windrichtung und -stärke bestehe jedenfalls im vorliegenden Fall nicht. Eine Kumulation der Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen und der geplanten WKA sei ausgeschlossen, weil die bestehenden Anlagen mehrheitlich im Westen, die geplante Anlage dagegen im Osten der VOR DUS lägen. Die Beigeladene zu 4. berücksichtige die Vorbelastung durch bestehende Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt, weil nicht auszuschließen sei, dass diese Vorbelastung bereits zu einem großen Teil in dem durch Flugvermessung nachgewiesenen Fehlerwert enthalten sei. Der Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen dürfe daher auch bei Annahme eines worst-case-Szenarios nicht in voller Höhe berücksichtigt werden. Nach neuesten fachlichen Erkenntnissen durch ein Gutachten des Sachverständigen Dr.-Ing. C. müsse grundsätzlich in Frage gestellt werden, ob Windkraftanlagen außerhalb eines 3 km-Radius einer Funknavigationsanlage überhaupt zu einer Störung der Anlage führen könnten. Lege man die Maßstäbe der Beigeladenen zu 4. an, müsse die VOR DUS aus Gründen der Sicherheit des Luftverkehrs bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt abgeschaltet werden, weil eine nicht mehr hinnehmbare Störung bereits ohne den Zubau der geplanten WKA vorliege. Nach den vorgelegten Messungen liege der erwartete Fehler (ohne den Anlagenfehler) bereits bei 2,469°. Bei Hinzurechnung des Anlagenfehlers von 2° nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. ergebe sich ein Gesamtfehlerwert von 4,469°, der deutlich über dem von der Beigeladenen für höchstens zulässig erachteten Wert von 3,0° liege. Da nicht erst die geplante WKA zu einer Überschreitung der Grenzwerte führe, könne § 18a Abs. 1 LuftVG keine Anwendung finden. Da die bestehenden Störbeiträge nicht beseitigt werden könnten, sei nicht mit der Wiederherstellung einer uneingeschränkten Nutzbarkeit der VOR DUS zu rechnen. Eine – unterstellte – Überschreitung der Fehlertoleranzwerte durch die Errichtung der geplanten WKA habe keine luftfahrtbetriebliche Relevanz. Die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs sei nicht dargelegt worden. Allein die Überschreitung der Fehlertoleranzwerte sei hierfür nicht ausreichend. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. seien selbst der Auffassung, VOR-Anlagen dienten nicht der unmittelbaren Verhütung von Gefahren und eine Überschreitung der ICAO-Grenzwerte führe zu keiner unmittelbaren Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Die VOR DUS besitze auch im Übrigen keine Relevanz für den Luftverkehr, insbesondere stünden ausreichend Alternativverfahren für die Nutzung der VOR DUS zur Verfügung. Auch nach den Ergebnissen des Gutachtens der Firma NAVCOM Consult durch den Gutachter Dr.-Ing. Greving vom 22. Mai 2013, ergänzt durch die weiteren Stellungnahmen vom 22. Mai 2013, vom 25. September 2013, vom 25. März 2014 und vom 5. Juni 2014, seien Störungen der VOR DUS nicht zu erwarten. Die durchgeführten Computersimulationen ließen einen zusätzlichen Winkelfehlerbeitrag durch die geplante WKA erwarten, der unter ± 0,3° und im worst-case unter ± 0,5° und somit innerhalb der ICAO-Bestimmungen liege. Die Versagung der beantragten Genehmigung sei bei unterstellter Annahme einer Störung unverhältnismäßig, weil kein maßvoller Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen erfolgt sei. Der Errichtung der WKA stünden auch Belange des Denkmalschutzes nicht entgegen. Ein „Entgegenstehen“ setze überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses voraus, die hier nicht vorlägen. Dies gehe aus einer von der Klägerin eingeholten gutachterlichen Ersteinschätzung durch den Sachverständigen Dr. E1. vom 21. Juni 2012 hervor.
13Die Klägerin hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die zuvor genannten Gutachten und gutachterlichen Stellungnahmen vorgelegt, auf deren Inhalt wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird.
14Die Klägerin beantragt,
15den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 3. April 2012 zu verpflichten, ihr die am 28. Februar 2011 beantragte immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Windkraftanlage des Typs Nordex N 100/ 2500 mit einer Nennleistung von 2.500 kW, einer Nabenhöhe von 100 m, einem Rotordurchmesser von 99,8 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem Grundstück B.----------weg in 00000 S. , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8, zu erteilen.
16Der Beklagte beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Er ist der Ansicht, die Klage sei unzulässig. Der Beigeladene zu 1. habe mit nunmehr bestandskräftigem Bescheid vom 6. Juni 2011 entschieden, durch die Errichtung der beantragten WKA werde die VOR DUS gestört. Die luftrechtliche Zustimmung gelte nicht kraft gesetzlicher Fiktion als erteilt, weil hier eine stillschweigende Fristverlängerung gewährt worden sei und weil der Eintritt der Fiktionswirkung voraussetze, dass eine Zustimmung rechtmäßig erteilt werden könne. Dies sei hier nicht der Fall. Im Rahmen der luftrechtlichen Prüfung bestehe ein Beurteilungsspielraum der zuständigen Stelle. Die Versagung der Genehmigung werde auch auf entgegenstehende Belange des Denkmalschutzes gestützt. Wegen der noch ausstehenden Beteiligungen des Amtes für Bodendenkmalpflege des Beigeladenen zu 3. und des Deutschen Wetterdienstes könne die Klage allenfalls mit einem auf erneute Bescheidung gerichteten Antrag Erfolg haben.
19Der Beigeladene zu 1. beantragt,
20die Klage abzuweisen.
21Er ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, und begründet dies im Wesentlichen wie folgt: Für das Vorhaben bestehe ein Bauverbot gemäß § 18a Abs. 1 LuftVG, für das keine gesetzliche Zustimmungsfiktion greife. § 18a Abs. 1 LuftVG setze nicht das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr voraus. Andernfalls laufe der Anwendungsbereich der Vorschrift leer. Es sei zweifelhaft, ob eine solche Gefahr überhaupt durch die Störung einer VOR-Anlage eintreten könne, weil die Sicherheit des Luftverkehrs durch andere Verfahren weiter gewährleistet werde. Unmittelbarer Schutzzweck der Vorschrift sei die Funktionsfähigkeit von Flugsicherungseinrichtungen. Das Vorliegen einer darüber hinausgehenden „luftfahrtbetrieblichen Relevanz“ sei nicht erforderlich. Bei der Entscheidung, ob eine Störung von Flugsicherungseinrichtungen zu erwarten sei, habe die Verwaltungsbehörde einen Beurteilungsspielraum, dessen gerichtlich überprüfbare Grenzen hier nicht überschritten seien. Die Entscheidung sei auf der Grundlage gutachterlicher Stellungnahmen der Beigeladenen zu 4. erfolgt, die wissenschaftlich vertretbar seien und fachliche Fehler nicht erkennen ließen. Diese könnten nicht durch Vorlage eines anderslautenden Gutachtens ersetzt werden. Nach der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. sei nachvollziehbar ein zusätzlicher Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° prognostiziert worden. Eine solche Prognose könne naturgemäß nur rechnerisch erfolgen. Eine gesetzliche Vorgabe bestimmter Methoden gebe es nicht. Die Durchführung von Computersimulationen sei durch ICAO EUR DOC 015 nicht bindend vorgeschrieben. Im Rahmen der Bewertung der Vorbelastung sei zu beachten, dass Flugvermessungen lediglich Momentaufnahmen, d.h. nicht zwingend den worst-case abbildeten und daher nicht geeignet seien darzustellen, ob für eine Navigationsanlage noch Spielraum für weitere Störeinflüsse gegeben sei. Erforderlich seien daher Berechnungen unter Annahme von worst-case-Szenarien, die auch Störeinflüsse durch bereits genehmigte, aber möglicherweise noch nicht errichtete Windkraftanlagen berücksichtigten. Die Beigeladene zu 4. gehe zutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler von ± 3,0° aus. Das von der Klägerin im Wesentlichen angeführte ICAO DOC 8071, in dem ein Wert in Höhe von ± 3,5° genannt werde, sei nicht maßgeblich, da es sich nur auf radiale Nutzungen von VOR-Anlagen beziehe, für die höhere Toleranzwerte akzeptabel seien. Für andere Nutzungsmöglichkeiten der VOR DUS, insbesondere die Flächennavigation, seien nach dem anwendbaren ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 geringere Toleranzwerte erreichbar und üblich. Von dem maximalen Gesamtfehler dürfe ein Wert von ± 2,0° für den anlageninternen Winkelfehler linear abgezogen werden. Dieser Spielraum sei Teil des bestimmungsgemäßen und zugelassenen Betriebs der VOR-Anlage. Das Zugrundelegen eines „tatsächlichen“ bzw. niedrigeren anlageninternen Winkelfehlers führe zu häufigeren Abschaltungen der VOR und dadurch zu Beeinträchtigungen in der Abwicklung des Luftverkehrs, da in diesem Fall häufigere Wartungen vorzunehmen seien und Schwankungen der Anlage (außer solchen aufgrund des Nordausrichtungsfehlers) weder beherrschbar noch vorhersehbar seien. Die Auffassung des von der Klägerin beauftragten Gutachters, nur messbare Effekte seien zu berücksichtigen, widerspreche dem erforderlichen worst-case-Ansatz und sei unzutreffend, weil andernfalls viele kleine, für sich betrachtet nicht messbare Effekte permanent summiert werden könnten. Die Anwendung der RSS-Formel durch die Beigeladene zu 4. sei nicht zu beanstanden. Sie nehme keine unzulässige „Doppelverwertung“ von Störbeiträgen durch die bestehenden Windkraftanlagen vor, sondern vertrete einen zulässigen worst-case-Ansatz. Die Forschungsergebnisse des Gutachters Dr.-Ing. C. seien nach dessen Angaben nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen zeige dieses Gutachten, dass die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf (D)VOR-Anlagen in der wissenschaftlichen Diskussion stünden. Die zu erwartenden Störungen der VOR DUS seien nicht hinnehmbar. Die Anlage werde zu Navigationszwecken und für konventionelle An- und Abflugverfahren des Flughafens E. genutzt, stehe Fluglotsen zur Staffelung von Luftfahrzeugen zur Verfügung und habe auch Relevanz für die operative Planung von Flugverfahren und damit für die prognostische Ermittlung der Lärmbelastung durch den Flugverkehr. Die von der Klägerin geforderten Einschränkungen des Betriebes der Anlage bedeuteten eine unzumutbare Störung.
22Die Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag.
23Sie ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Errichtung der geplanten WKA stehe § 18a LuftVG entgegen. Eine Genehmigungsfiktion greife mangels gesetzlicher Verweisung nicht ein. Das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr sei für das Bauverbot nach § 18a LuftVG nicht erforderlich.
24Der Beigeladene zu 3. stellt keinen Antrag.
25Er wiederholt, vertieft und ergänzt im Wesentlichen seine bisherigen Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren.
26Die Beigeladene zu 4. stellt keinen Antrag.
27Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, da dem Vorhaben § 18a Abs. 1 LuftVG entgegen stehe. Das zulässige Fehlerbudget der VOR DUS sei bereits zum jetzigen Zeitpunkt ausgeschöpft und durch die Errichtung der beantragten WKA seien weitere, nicht mehr akzeptable Störungen zu erwarten. Nach § 18a Abs. 1 LuftVG sei lediglich das Vorliegen eines konkreten Störpotentials erforderlich, nicht jedoch eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Daher liege eine Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG bereits bei einer Überschreitung von Fehlergrenzwerten für die Navigationstechnik vor. Dem Beigeladenen zu 1. stehe im Rahmen der Entscheidung ein Prognose- und Beurteilungsspielraum zu, da allgemein anerkannte Methoden zur Beurteilung fehlten und überragend wichtige Rechtsgüter zu schützen seien. Die Beigeladene zu 4. habe gemäß der Bestimmungen in ICAO EUR DOC 015 eine individuelle ingenieurmäßige Prüfung auf mögliche Auswirkungen vorgenommen. Entsprechend der maßgeblichen ICAO-Bestimmungen (ICAO Annex 10, Annex 11 und RTCA DO-196) sei ein maximal zulässiges Gesamtfehlerbudget von ± 3,0° zugrunde zu legen. Die von dem Gutachter der Klägerin herangezogenen ICAO-Bestimmungen, nach denen ein Wert von ± 3,5° und mehr zulässig sein könne, seien nicht verbindlich, behandelten zum Teil nur die Nutzung der VOR für Radialflüge und nicht auch für die Flächennavigation und seien im Übrigen widersprüchlich. Das Fehlerbudget für die Bodenstation sei zutreffend mit ± 2,0° angesetzt worden. Dies entspreche den verpflichtenden Vorgaben von ICAO Annex 10, § 3.3.3. Es sei zulässig und entspreche insbesondere auch dem internationalen Standard ICAO DOC 8168 PANS OPS Vol. II Part. I und II, bei der Berechnung der Störbeiträge diesen Toleranzwert voll zu berücksichtigen und nicht die reale Winkelfehlerabweichung der VOR-Anlage, die auch für die VOR DUS in regelmäßigen Abständen gemessen werde. Diese Messungen (etwa vom 19. August 2010) zeigten je nach Radial Schwankungen des Anlagenfehlers von + 0,39° bis - 0,87°. Zusätzlich müssten weitere mögliche, kurzzeitige Schwankungen des Anlagenfehlers berücksichtigt werden. Die Festlegung engerer Werte für die Sendeparameter der VOR-Anlage führte zu häufigeren Abschaltungen der VOR und damit zur fehlenden Verfügbarkeit für die Luftfahrt. Der bei Annahme eines worst-case-Szenarios vorzunehmende lineare Abzug des Anlagenfehlers von dem Gesamtfehlerbudget sei ICAO-konform und ergebe ein Rest-Fehlerbudget von ± 1,0° für externe Störbeiträge. Flugvermessungen hätten ergeben, dass dieses Fehlerbudget im nahezu gesamten Radialbereich der VOR DUS bereits überschritten werde. Dies decke sich mit den Berechnungen der Beigeladenen zu 4, wonach von dem Bestand nunmehr 17 genehmigter oder errichteter Windkraftanlagen ein Störbeitrag von ± 1,4° - 1,5° ausgehe. Die VOR DUS sei daher bereits zum jetzigen Zeitpunkt nur noch eingeschränkt zur Nutzung für Radialflüge freigegeben, für die ein höherer Gesamtwinkelfehler akzeptabel sei. Nach den Berechnungen werde sich durch die Errichtung der geplanten WKA ein zusätzlicher Störbeitrag von ± 0,3° ergeben. Die Berechnung der Störbeiträge von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen sei äußerst komplex und noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen, an deren Erkenntnisgewinn die Beigeladene zu 4. ihre Bewertungsmethodik stetig anpasse. Sie stütze sich als Grundlage auf die Studie der ENAC aus dem Jahr 2008, da keine durch rückführbare Messwerte validierten Simulations- oder Berechnungsmethoden existierten. Die Durchführung von Computersimulationen sei nach den ICAO-Bestimmungen lediglich eine Option. Die von dem Gutachter der Klägerin verwendete Methodik sei ebenfalls nicht durch rückführbare Messungen validiert und stelle nach wissenschaftlichen Maßstäben lediglich eine Meinungsäußerung dar. Die Bewertung der Beigeladenen zu 4. werde nicht durch eine vermeintliche „Doppelverwertung“ der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen in Frage gestellt. Gemäß ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, § 3.2.2.d sei es unwahrscheinlich, den maximal zu erwartenden Winkelfehler durch Flugvermessungen zu identifizieren. Daher sei der tatsächliche Anteil der Auswirkungen von bestehenden Windkraftanlagen an den Werten der Flugvermessung unklar. Es entspreche einem worst-case-Ansatz, den Winkelfehleranteil der bestehenden Windkraftanlagen an den durch Flugvermessungen festgestellten Werten zu vernachlässigen und den berechneten Störbeitrag durch diese Anlagen in voller Höhe zu berücksichtigen. Die RSS-Formel sei nicht so anzuwenden wie es die Klägerin annehme, da dies voraussetze, dass die einzelnen Störquellen voneinander statistisch unabhängig seien. Dies sei bei Windkraftanlagen jedoch fragwürdig, da ihre Störbeiträge mit der Windrichtung und –stärke gemeinsame Ursachen haben könnten. Hiervon gehe die Beigeladene zu 4. in Annahme eines worst-case-Ansatzes aus und wende daher die RSS-Formel nur eingeschränkt an. Die daraus folgenden Berechnungsergebnisse ließen sich mit den Flugvermessungsergebnissen auch besser in Einklang bringen. Im Übrigen zeige auch eine hilfsweise angestellte „best case“-Berechnung, bei der angenommen werde, dass in den durch Flugvermessungen festgestellten Werten bereits 80% der Auswirkungen durch bestehende Windkraftanlagen enthalten seien, dass durch die Errichtung der geplanten Windkraftanlage eine nicht zu vernachlässigende Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers zu erwarten sei. Zudem müsse berücksichtigt werden, dass es weitere „wissenschaftliche Grauzonen“ in Bezug auf mögliche zusätzliche Störbeiträge durch die drehenden Rotoren der Windkraftanlagen gebe. Die Ergebnisse aus dem Gutachten zur DVOR MIC durch den Gutachter Dr.-Ing. C. seien nicht auf die VOR DUS übertragbar. Zudem müssten die Schlussfolgerungen dieser Untersuchung noch geprüft werden. Die zusätzlichen Störbeiträge seien von „luftfahrtbetrieblicher Relevanz“ bzw. nicht hinnehmbar. Eine Beeinträchtigung der VOR-Funksignale habe Auswirkungen auf die Lärmbelastung durch Luftverkehr, auf die ausgestoßenen CO2-Emissionen, die Nutzung der Kapazitäten im Luftraum und die über Radiale definierte Einteilung der Sektoren für die Minimal Safety Altitude (Mindesthöhe für hindernisfreien Flug – MSA). Daneben sei die VOR DUS in Flugverfahren von den Pisten 05 L/R und 23 R/L und in das Luftraumnutzungskonzept eingebunden. Die VOR DUS diene auch als Redundanzverfahren, das für viele Luftfahrzeuge nutzbar sei. Demgegenüber seien die vorhandenen alternativen Flugverfahren nicht immer und nicht für jedes Luftfahrzeug nutzbar. Da eine eingeschränkte Nutzung der VOR DUS für Radialflüge möglich sei, müsse die Anlage nicht außer Betrieb genommen werden. Weitere, von der Klägerin verlangte Einschränkungen könnten jedoch nicht hingenommen werden. Die umfassende Nutzbarkeit der VOR DUS solle mittel- bis langfristig wiederhergestellt werden. Eine Verpflichtung der Beigeladenen zu 4. zu einem Systemupgrade auf eine störunempfindlichere DVOR-Anlage mit Kosten von bis zu ca. 1.000.000 €, um ein höheres Fehlerbudget zur Errichtung von Windkraftanlagen zu schaffen, bestehe nicht.
28Die Beigeladene zu 5. stellt keinen Antrag.
29Sie weist auf ihr Interesse an der Errichtung von Windkraftanlagen auf ihrem Gebiet hin. Die Nutzung der Windenergie an dem Standort werde durch die Entscheidung der Luftfahrtbehörden massiv eingeschränkt.
30In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten und der von der Klägerin beauftragte Gutachter Dr.-Ing. H1. ihre Auffassungen zu den Fragen der Beeinträchtigungen denkmalrechtlicher und luftrechtlicher Belange erläutert. Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin haben folgenden Hilfsbeweisantrag gestellt: „Wir beantragen zum Beweis der Tatsache, dass vom Standort 5 und 6 (Karte: Standorte-Übersicht) aus, die denkmalwerten Elemente der mittelalterlichen Ortssilhouette Alt-I1. nicht sichtbar sind, sondern lediglich die Kirchtürme der katholischen und evangelischen Kirche (ohne Details), sowie das Industriegebiet I. mit großmaßstäblichen, eckigen, langgezogenen weißen Flachbauten, die Inaugenscheinnahme der Sichtbeziehung vom Standort 5 und 6 zur geplanten Windenergieanlage der Klägerin und zum Ortsbild der Stadt I. im Rahmen eines Ortstermins.“
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33Die Klage hat keinen Erfolg.
34Sie ist zulässig.
35Insbesondere besteht für die Klage ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis. Die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. nach § 18a Abs. 1 Satz 2 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) vom 6. Juni 2011 stellt keinen selbstständigen Verwaltungsakt i.S.v. § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) dar, der in Bestandskraft erwachsen könnte und selbstständig anfechtbar wäre. Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG ist, wie sich insbesondere aus dem Wortlaut von § 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG ergibt, ein unselbstständiger Mitwirkungsakt in einem gestuften Verwaltungsverfahren ohne Außenwirkung, gegen den gemäß § 44a Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Rechtsbehelfe nur gleichzeitig mit der Sachentscheidung – hier der Versagung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung – geltend gemacht werden können,
36vgl. VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, Stand: 17. EGL Juni 2013, § 18a Rn. 14, 35, 50; Federwisch/Dinter, Windenergieanlagen im Störfeuer der Flugsicherung, in: NVwZ 2014, 403 (404 f.); a.A.: Hüttig/Giemulla u.a.: Flugsicherheitsanalyse der Wechselwirkungen von Windenergieanlagen und Funknavigationshilfen DVOR/VOR der Deutschen Flugsicherung GmbH vom 1. Juni 2014, S. 68 ff.; abrufbar unter:http://www.schleswig-holstein.de/MELUR/DE/Service/Presse/PI/PDF/2014/Gutachten_Windenergie__blob=publicationFile.pdf (im Folgenden: Hüttig/Giemulla).
37Die Klage ist jedoch nicht begründet.
38Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
39Die erforderliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist nach § 6 Abs. 1 Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer auf Grund des § 7 BImSchG erlassenen Verordnung ergebenden Pflichten erfüllt sind (Nr. 1) und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegen stehen (Nr. 2). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
40Der Genehmigung steht § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG entgegen. Das materielle Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gehört zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG,
41vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 16.
42Nach § 18a Abs. 1 LuftVG dürfen Bauwerke nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachterlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt seine Entscheidung der zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mit. Diese Voraussetzungen liegen vor.
43Der Beigeladene zu 1. hat mit Schreiben vom 6. Juni 2011 der Beigeladenen zu 2 mitgeteilt, dass § 18a LuftVG der Errichtung der geplanten WKA entgegensteht und sich dabei auf die beigefügte Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. vom 1. Juni 2011 bezogen. Diese Entscheidung des Beigeladenen zu 1., die im Rahmen der gerichtlichen Prüfung des Versagungsbescheides des Beklagten vom 3. April 2012 inzident zu überprüfen ist, ist nicht zu beanstanden.
44Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ist nicht bereits kraft gesetzlicher Fiktion gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG als erteilt anzusehen. Die luftrechtlichen Prüfungsverfahren nach den §§ 12 – 14 LuftVG einerseits und nach § 18a Abs. 1 LuftVG andererseits sind voneinander unabhängig, was auch in der Regelung der behördlichen Zuständigkeiten (dort die zivilen Luftfahrtbehörden, hier das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung) und den unterschiedlichen sachlichen Anwendungsbereichen zum Ausdruck gelangt. Mangels entsprechenden Verweises sind für das Verfahren nach § 18a Abs. 1 LuftVG die Beschleunigungsvorschriften des § 12 Abs. 2 LuftVG nicht anwendbar,
45vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O, S. 71; zur Abgrenzung der Anwendungsbereiche der Vorschriften in §§ 12 ff. LuftVG: VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -.
46Da luftrechtliche Bedenken gemäß den §§ 12 – 14 LuftVG aufgrund der Belegenheit oder aufgrund der Höhe der geplanten Windkraftanlage nicht erhoben worden sind (vgl. den „Versagungsbescheid“ der Beigeladenen zu 2. vom 29. Juni 2011, in dem zwar als Rechtsgrundlage neben § 18a auch § 14 LuftVG genannt ist, jedoch in der Begründung ausschließlich auf die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung durch den Beigeladenen zu 1. abgestellt worden ist), ist allein § 18a Abs. 1 LuftVG Maßstab der gerichtlichen Überprüfung.
47Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor. Flugsicherungseinrichtungen werden durch Bauwerke im Sinne von § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gestört, wenn mit einer nicht außerhalb jeder Wahrscheinlichkeit liegenden Möglichkeit zu erwarten ist, dass erstens die Funktion der Flugsicherungseinrichtung durch das geplante Bauwerk nachteilig beeinflusst wird und zweitens, dass durch diese Beeinflussung die Funktion der Flugsicherungsanlage für den ihr zugewiesenen Zweck in nicht hinzunehmender Weise eingeschränkt wird. Eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs bzw. die Wahrscheinlichkeit eines konkreten Schadenseintritts ist nicht erforderlich, weil die Flugsicherung nicht allein der Abwehr von Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs i.S.v. § 29 Abs. 1 LuftVG, sondern gemäß § 27c Abs. 1 LuftVG auch der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs dient. In Anbetracht dieser hochrangigen Schutzgüter sind die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Störung entsprechend gering. Für die Frage der Hinnehmbarkeit einer nachteiligen Beeinflussung kann mangels nationaler gesetzlicher und untergesetzlicher Regelung auf die Bestimmungen zurückgegriffen werden, die durch die aufgrund des Abkommens für die internationale Zivilluftfahrt (ICAO-Abkommen) vom 7. Dezember 1944 errichtete internationale Luftfahrtorganisation ICAO entwickelt worden sind. Die Dokumente der ICAO können, unabhängig davon, ob sie für die Bundesrepublik Deutschland im Einzelnen bindend sind, als fachlich anerkannte Standards für die Beurteilung des Störpotentials von Flugsicherungseinrichtungen als Maßstab herangezogen werden. Somit liegt eine nicht mehr hinnehmbare Beeinflussung und damit eine Störung einer Flugsicherungsanlage i.S.v § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG vor, wenn mit dem zuvor genannten Wahrscheinlichkeitsmaßstab davon auszugehen ist, dass die in den einschlägigen ICAO-Dokumenten bestimmten oder daraus bestimmbaren Toleranzwerte überschritten werden,
48vgl. VG Stade, Beschluss vom 27. Januar 2014 – 1 B 3181/13 – ; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – ; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 9 ff.; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 f.; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 72 f.; a.A. (konkrete Gefahr eines Schadens erforderlich): VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 – ; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -;
49Dem Beigeladenen zu 1. steht bei der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftVG ob nachteilige, nicht hinnehmbare Beeinflussungen einer Flugsicherungseinrichtung zu erwarten sind, ein Beurteilungsspielraum zu, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist,
50vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; offen gelassen durch OVG Lüneburg, Beschluss vom 13. April 2011 – 12 ME 8/11 -; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – und Beschluss vom 21. Dezember 2010 – 12 B 3465/10 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 52; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 73 f.; Weiss, Windenergieanlagen und Luftverkehrsrecht – kein luftleerer Raum, in: NVwZ 2013, 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (405 f.).
51Die Voraussetzungen eines Beurteilungsspielraumes der Beigeladenen zu 1. im Rahmen dieser Entscheidung liegen vor. Dies setzt voraus, dass sich der Norm entweder ausdrücklich oder mittels Auslegung eine Beurteilungsermächtigung entnehmen lässt, für die eine sachliche Rechtfertigung besteht. Zwar folgt aus § 18a Abs. 1 LuftVG eine Beurteilungsermächtigung nicht ausdrücklich, sie lässt sich der Vorschrift jedoch schlüssig entnehmen. Die nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu treffende Entscheidung stellt eine komplexe Prognoseentscheidung hinsichtlich der Auswirkungen bereits bestehender und zusätzlich geplanter Bauwerke dar. Zwar rechtfertigt der Charakter einer behördlichen Entscheidung als eine solche Prognoseentscheidung für sich betrachtet noch nicht die Annahme eines Beurteilungsspielraumes, sofern nicht weitere außerrechtliche, wertende Elemente der Entscheidungsfindung hinzukommen,
52vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314, 319.
53Dies ist jedoch hier der Fall. Der Verwaltungsbehörde steht hier eine wertende, wissenschaftlich-fachliche Prärogative zu. Das ergibt sich aus § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG, wonach das BAF auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation entscheidet. Die Verantwortung in rechtlicher und sachverständiger Hinsicht wird vom Gesetzgeber aufgeteilt. Der Gesetzgeber erkennt die außerrechtlichen Elemente der Entscheidungsfindung und weist – die Trennung von operativen und regulativen Aufgaben der Flugsicherung nachvollziehend – dem Beigeladenen zu 1. die im Verfahrensablauf wirksame rechtliche Verantwortung für die feststellende Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu und der Beigeladenen zu 4. aufgrund der besonderen Nähebeziehung zwischen Flugsicherungsorganisation und Flugsicherungseinrichtung und dem damit verbundenen überlegenen institutionalisierten Sachverstand die Rolle eines amtlichen Gutachters,
54vgl. dazu Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 34.
55Zwar mag der Annahme eines Beurteilungsspielraumes bei Vorliegen technischer, naturwissenschaftlich zu beurteilender Fragen die Möglichkeit der Einholung weiterer Sachverständigengutachten im (Gerichts-) Verfahren grundsätzlich entgegenstehen. Auf der Beantwortung solcher technisch-naturwissenschaftlicher Fragen beruht die Prognoseentscheidung auf Grundlage des § 18a Abs. 1 LuftVG letztlich auch. Gleichwohl spricht hier für die Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde, dass sich die zu treffende Entscheidung nicht in der Anwendung gesicherter naturwissenschaftlich-technischer, wissenschaftlich hinreichend anerkannter Erkenntnisse und Methoden erschöpft, die für das Gericht – auch unter Einholung eines weiteren Sachverständigengutachtens – überprüfbar wären. Denn weder existieren im Falle der Prognoseentscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG rechtliche Vorgaben und gesicherte, geeignete Maßstabs- und Standardbildungen noch liegen hinsichtlich der Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Flugsicherungseinrichtungen, namentlich auf VOR-Anlagen, gesicherte fachliche Erkenntnisse und Methoden vor,
56vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 50 ff.
57Auch das vorliegende verwaltungsgerichtliche Verfahren, in dem die Beteiligten um die Auslegung und Anwendung der einschlägigen ICAO-Bestimmungen, darüber, welche Fehlertoleranzgrenzen zugrunde zu legen sind, welcher anlageninterne Winkelfehler und welcher Winkelfehler für die bestehenden Windkraftanlagen und die geplante Anlage auf welche Weise zu berücksichtigen ist, über die anzuwendende Bewertungsmethode und die von – umstrittenen – physikalischen Zusammenhängen abhängige Anwendung mathematischer Formeln streiten, belegt, dass die von der Verwaltungsbehörde zu treffende Prognoseentscheidung sich nicht allein in der Anwendung naturwissenschaftlich-technischer Erkenntnisse und Methoden erschöpft, sondern zusätzlich eine vertretbare Stellungnahme in einer wissenschaftlichen Diskussion erfordert, in der noch keine allgemein akzeptierten Ergebnisse vorliegen. Zu dieser Überzeugung ist das Gericht insbesondere unter dem Eindruck der Vorträge und Diskussionen der Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung gelangt. In Anbetracht dieses Meinungsstreites würde auch die Einholung einer weiteren sachverständigen Stellungnahme nach Überzeugung des Gerichts lediglich eine weitere, nicht jedoch eine „bessere“ Meinungsäußerung im Rahmen der wissenschaftlichen Diskussion bedeuten. Die im Rahmen der zu treffenden Entscheidung vorzunehmende komplexe Prognose einschließlich einer vertretbaren Stellungnahme zur wissenschaftlich offenen Diskussion führt somit auch zu einer Wertungsabhängigkeit des Begriffs „Störung“, die ebenfalls dafür spricht, dem Beigeladenen zu 1. einen Beurteilungsspielraum zuzubilligen,
58vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314.
59Dafür spricht zudem, dass in der Wahrnehmung der Aufgaben nach § 18a Abs. 1 LuftVG eine mit der Sachkenntnis der Beigeladenen zu 4. vernetzte, gesetzliche Risikozuweisung und Vorsorgeverantwortung des Beigeladenen zu 1. besteht. Der Beigeladenen zu 4. kommt im Rahmen dieser vernetzten Verwaltungsentscheidung ein überlegener Sachverstand zu, der zwar an sich den Beigeladenen zu 1. nicht bindet, der aber aufgrund der Sachnähe der Beigeladenen zu 4. als Betreiber der jeweiligen Anlagen von vornherein ein größeres Gewicht hat als Expertisen privater Gutachter, so dass auch die durch das Gesetz anerkannte besondere Qualifikation der mit der Beurteilung betrauten Stellen für die Annahme einer Einschätzungsprärogative der Verwaltungsbehörde spricht,
60vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 10 und 52 f.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 310, 314 f.
61Schließlich besteht auch eine Vergleichbarkeit mit einer durch das Bundesverwaltungsgericht anerkannten Fallgruppe, in der das Bundesverwaltungsgericht die Annahme eines naturschutzfachlichen Beurteilungsspielraumes bei der Prüfung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände im Rahmen einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsentscheidung (ebenfalls ohne ausdrückliche gesetzliche Beurteilungsermächtigung) dem materiellen Recht mit der gleichen Begründung angenommen hat, die auch im vorliegenden Fall greift (Fehlen gesetzlicher und untergesetzlicher Vorgaben und Verfahren, keine eindeutigen, in den einschlägigen Fachkreisen allgemein anerkannten Antworten auf die umfangreichen, komplexen Fragestellungen im Zusammenhang mit den zu erwartenden Auswirkungen, insbesondere hinsichtlich der Maßstäbe für die Methode zur Risikobewertung).
62Der Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG steht auch nicht entgegen, dass hier keine besondere Verfahrensausgestaltung zum Ausgleich für die eingeschränkte gerichtliche Kontrolle besteht,
63so Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (406).
64Die Notwendigkeit eines solchen besonderen Ausgleiches beruht auf dem Gedanken, dass es in Ermangelung demokratisch ableitbarer Legitimation und der Einschränkung des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz (GG) nicht vertretbar wäre, Entscheidungsbefugnisse an sachverständige, weisungsfrei arbeitende Gremien zuzuweisen, ohne wenigstens eine weitere Kontrollmöglichkeit zu schaffen,
65vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114 Rn. 328.
66Eine solche Fallgestaltung liegt hier jedoch nicht vor. Zwar ist der Beigeladenen zu 4., wie bereits ausgeführt, als Sachverständige eine besonders starke Position auch gegenüber dem Beigeladenen zu 1. im Zuge des luftrechtlichen Prüfverfahrens nach § 18a Abs. 1 LuftVG zugewiesen. Gleichwohl ist ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG für den Beigeladenen zu 1. nicht bindend und können daher im Falle divergierender Auffassungen zwischen dem Beigeladenen zu 1. und der Beigeladenen zu 4. im Rahmen eines internen Zwischenverfahrens Bedenken ausgeräumt werden oder könnte sich der Beigeladene zu 1. bei entsprechender Begründung auch über die Einschätzung der Beigeladenen zu 4. hinwegsetzen, so dass letztlich die Verantwortung für die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG bei ihm liegt und daher kein etwaiges legitimatorisches Defizit besteht, das eine besondere Verfahrensausgestaltung erforderte.
67Besteht somit im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ein Beurteilungsspielraum des Beigeladenen zu 1. hinsichtlich der zu prognostizierenden Störung der VOR-Anlage, ist seine auf dieser Grundlage getroffene Entscheidung gerichtlich nur dahingehend überprüfbar, ob eine wissenschaftlich vertretbare Methode gewählt und einwandfrei angewendet wurde, ob der Beigeladene zu 1. vom zutreffenden Sachverhalt ausging, die Entscheidung hinreichend begründet wurde, ein angemessenes Verhältnis der Ungewissheit über die künftige Entwicklung zu den mit dem Vorhaben verbundenen Eingriffen besteht und keine offensichtliche Fehleinschätzung vorliegt,
68vgl. zum Maßstab: Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 323 m.w.N.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 – 7 C 40/11 - .
69Eine Darlegungslast der Beigeladenen zu 1. und zu 4. für die prognostizierte Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG besteht nicht. Vielmehr müsste die Klägerin substantiiert darlegen, dass der Beigeladene zu 1. die gerichtlich überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes überschritten habe.
70Gemessen an diesen Voraussetzungen ist die Entscheidung des Beigeladenen zu 1., das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen, nicht zu beanstanden. Sie überschreitet, bei Zugrundelegung der weiteren, erläuternden Stellungnahmen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. im verwaltungsgerichtlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung, die überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes nicht. Die Ausführungen der Klägerin und des von ihr beauftragte Gutachter stellen die Einschätzung des Beigeladenen zu 1. nicht in Frage.
71Die Ermittlung des maßgeblichen Sachverhaltes durch die Beigeladenen zu 1. und zu 4. begegnet keinen Bedenken. Nach Angabe der Beigeladenen zu 4. ist zuletzt ein Bestand von 17 genehmigten oder errichteten Windkraftanlagen zugrunde gelegt worden. Dem ist die Klägerin zunächst nicht entgegen getreten. Diese Anzahl von bestehenden oder genehmigten Windkraftanlagen ist auch plausibel. Der Beklagte hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 24. Januar 2013 eine Übersicht der genehmigten bzw. errichteten Windkraftanlagen im Umkreis des Flughafens E. vorgelegt. Das Gericht hat zur Plausibilitätskontrolle der Angaben der Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen 15 km Radius um den ungefähren Vorhabenstandort gezeichnet und dabei festgestellt, dass die Annahme einer Zahl von 17 bestehenden bzw. genehmigten Windkraftanlagen durch die Beigeladene zu 1. und zu 4. sich als plausibel erweist. Die Klägerin hat demgegenüber nicht substantiiert dargelegt, weshalb diese von der Beigeladenen zu 4. zugrunde gelegte Anzahl von Windkraftanlagen nicht zutreffend sein könnte. Das Gericht sieht daher keinen Anlass, die Angaben der Beigeladenen zu 4. in Frage zu stellen und weitere Ermittlungen durchzuführen.
72Die Auswahl der anzuwendenden Methode zur Beurteilung einer Störung der VOR-Anlage ist wissenschaftlich vertretbar, ihre Anwendung durch die Beigeladene zu 4. ist im Ergebnis plausibel und wird durch das von der Klägerin eingeholte Gutachten durch den Sachverständigen Dr.-Ing. H1. vom 22. Mai 2013 einschließlich seiner weiteren, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgelegten Stellungnahmen nicht durchgreifend in Frage gestellt.
73Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass es vertretbar ist, ein maximales Gesamtfehlerbudget der VOR-Anlage in Höhe von ± 3,0° zugrunde zu legen,
74vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; offen gelassen: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Weiss, a.a.O., 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (408).
75Dabei geht es um Folgendes: Wie bereits ausgeführt, ist von einer Störung der VOR-Anlage auszugehen, wenn bestimmte Fehlertoleranzen der Anlage überschritten werden, die hier als Gesamtfehler bzw. Gesamtwinkelfehler (radial signal error) bezeichnet werden. Die Ungenauigkeiten, die bei der Übertragung des von der VOR-Anlage ausgesendeten Signales entstehen, werden auch als Winkelfehler bezeichnet. Winkelfehler bis zu einer bestimmten Größe sind tolerabel und wirken sich auf die Funktionsfähigkeit der Flugsicherungsanlage nicht wesentlich aus. Der Gesamtwinkelfehler kann seine Ursachen in der VOR-Anlage selbst haben (Anlagenfehler bzw. ground station contribution oder Alignmentfehler) und ferner in externen Fehlerquellen etwa durch die Topologie, insbesondere auch Bauwerke. Der Anlagenfehler wiederum setzt sich zusammen aus dem Nordausrichtungsfehler und dem internen Anlagenfehler, also der Ungenauigkeit der Anlage selbst,
76vgl. auch die Erläuterungen bei VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 –.
77Der Ansatz des maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlers für VOR-Anlagen ist in Fachkreisen umstritten,
78vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 53.
79Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. gehen davon aus, dass außer der verbindlichen Festlegung einer Obergrenze für den Anlagenfehler der VOR-Anlage eine nach ICAO-Standards verbindliche Festlegung maßgeblicher Gesamtwinkelfehler insbesondere für die angestrebte Nutzbarkeit der VOR DUS zur Flächennavigation nicht existiert. Sie haben dargelegt, dass sie den in ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 genannten Gesamtwinkelfehlerwert von ± 3,0° (mit einer Wahrscheinlichkeit von 95%), der dort als ein in der Praxis erreichbarer Wert bezeichnet wird, als Maximal-Richtwert zugrunde legen. Dies ist in Anbetracht der bestehenden Meinungsverschiedenheiten vertretbar und nicht willkürlich. Der Beigeladene zu 1. hat die Anwendung von ICAO Annex 10, der entgegengehalten wird, die Bestimmung regele nur die Planung von Flugverfahren, zutreffend damit gerechtfertigt, das Dokument richte sich, wie sich aus Anhang 5 der VO (EU) Nr. 1035/2011 ergibt, auch an Navigationsanbieter und sei somit anwendbar.
80Die Festlegung des Gesamtwinkelfehlers auf ± 3,0° wird durch die Ausführungen der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachter nicht durchgreifend in Frage gestellt. Der Umstand, dass in anderen ICAO-Dokumenten (insbesondere auch in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.7.3.6 A und B) verschiedene anderslautende, jedoch nicht verbindliche Werte genannt werden, steht der Festlegung der Beigeladenen zu 1. und zu 4. auf den zuvor genannten Wert von ± 3,0° nicht entgegen. Diese anderslautenden Werte stellen zum Teil lediglich weitere, im internationalen Vergleich „verwendete“ bzw. „übliche“ Werte dar (so ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C). Im Übrigen haben die jeweils genannten ICAO-Dokumente auch unterschiedliche Anwendungsbereiche (wie ICAO DOC 8071). Jedenfalls existiert ein nach der ICAO verbindlicher Gesamtwinkelfehlerwert, der ausdrücklich bzw. offensichtlich auch für die Nutzung zur Flächennavigation akzeptabel ist, nicht. Es ist auch nicht erkennbar, dass für die Nutzung der VOR-Anlage zur Flächennavigation ohne Weiteres der gleiche Grenzwert wie für die radiale Nutzung angenommen werden kann. Diese Unklarheit geht nicht zu Lasten der Beigeladenen zu 4., weil ihr insoweit ein Beurteilungsspielraum zukommt,
81vgl. a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -.
82Sofern, wie hier, verbindliche Gesamtfehlerwerte nicht verfügbar sind und ein worst-case-Ansatz zugrunde zu legen ist, ist es vertretbar, aufgrund der angestrebten Nutzung zur Flächennavigation auf den in der Praxis erreichbaren Wert von ± 3,0° abzustellen. Der von der Klägerin geforderte Ansatz eines höheren Wertes von ± 3,5° unter Berufung auf den in ICAO DOC 8071 angegebenen Wert ist jedenfalls nicht besser geeignet als der Ansatz der Beigeladenen zu 4., da sich diese ICAO-Bestimmung, unabhängig davon ob sie (quasi) verbindlich ist, nur auf die Nutzung der VOR-Anlage entlang von Radialen bezieht. Der Umstand, dass die Beigeladene zu 4. den Wert von ± 3,5° unter Bezugnahme auf ICAO DOC 8071 in ihrem „Lastenheft Flugvermessung“ anführt, ist plausibel damit begründet, dass ICAO DOC 8071 im Wesentlichen Anleitungsmaterial für Messungen enthält und deshalb in dem „Lastenheft“ aufgeführt wird. Hieraus lässt sich nicht ohne Weiteres eine entsprechende Festlegung des Gesamtwinkelfehlers herleiten. Die auch für die VOR DUS vorgesehene Nutzung zur Flächennavigation wird in ICAO DOC 8071 nicht berücksichtigt. Diese Nutzungsmöglichkeit kann auch nicht außer Acht gelassen werden, da VOR-Anlagen auch für den Einsatz bei der Flächennavigation von Bedeutung sind,
83vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
84Dem kann nicht entgegen gehalten werden, die Flächennavigation sei eine später hinzugetretene Nutzungsart der Navigationsanlage, die mit den vorgefundenen Parametern „leben“ müsse. Sofern, wie hier, in den ICAO-Bestimmungen keine verbindlichen Vorgaben existieren, steht es den Mitgliedsstaaten frei, eigene Standards zur Nutzung festzulegen. Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf ICAO DOC 9613 stützen, in dem es, wie sie zitiert, heiße: „…the affected VOR may not be used“. Dies entspricht dem Vorgehen der Beigeladenen zu 4., die die beeinträchtigte VOR DUS nicht für die neuere Nutzung der Flächennavigation freigibt. Eine bindende Vorgabe an die ICAO-Mitgliedstaaten, auf die umfassende Nutzbarkeit der jeweiligen Anlage auch für neuere Nutzungen zu verzichten und höhere Fehlertoleranzen zu akzeptieren, ist nicht ersichtlich. Die Beigeladene zu 4. hat zudem dargelegt, dass mittel- bis langfristig die Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS auch zur Flächennavigation angestrebt ist. Hierfür ist zwar kein konkreter Zeitpunkt benannt worden, die Möglichkeit einer solchen Wiederherstellung erscheint jedoch bei einer geringeren Überschreitung der maximalen Fehlertoleranzwerte nicht ausgeschlossen. Demgegenüber würde das Ziel, die VOR DUS wieder vollumfänglich nutzbar zu machen, durch die Festlegung eines höheren Gesamtwinkelfehlers unwahrscheinlicher und würde die bereits bestehende Vorbelastung verfestigt. Auch der Einwand, zur Flächennavigation seien nicht stets VOR-Signale notwendig, führt nicht zu der Annahme, die Beigeladene zu 4. müsse auf eine Nutzbarkeit der VOR DUS für dieses Verfahren verzichten. Es kann davon ausgegangen werden, dass noch nicht alle Luftfahrzeuge mit der für neuere Navigationsverfahren notwendigen Ausrüstung versehen sind und daher noch VOR-Signale nutzen,
85vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
86Die Auffassung der Klägerin, ein größerer Gesamtwinkelfehler als der Wert von ± 3,0° sei akzeptabel, lässt sich auch nicht damit begründen, die Beigeladenen zu 1. und zu 4. hätten in anderen Fällen (etwa im Fall der VOR Weser) Überschreitungen der Fehlertoleranzwerte auf einen Wert von 4° bis 5° hingenommen. Selbst wenn dies zutreffen sollte, folgt daraus kein Anspruch, dass auch bei der VOR DUS eine ähnliche Überschreitung – über die nach den ICAO-Dokumenten vorgesehenen Toleranzwerte – hingenommen wird.
87Keinen durchgreifenden Bedenken begegnet es ferner, dass die Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen anlageninternen Fehler von ± 2,0° ansetzen und diesen Wert von dem Gesamtwinkelfehlerbudget linear abziehen,
88vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 82; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
89Ausgehend von der Regelung in ICAO Annex 10 § 3.3.3.2, wonach der Anlagenfehler einen Wert in Höhe von maximal ± 2,0° nicht überschreiten darf, ist es nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vertretbar, für die Fehlerprognose nicht auf den tatsächlichen Betrieb mit dem realen Fehlerwert abzustellen, sondern auf den für den rechtmäßigen Betrieb der VOR-Anlage maximal zulässigen Wert. Zwar haben Messungen (etwa vom 19. August 2010) tatsächlich geringere anlageninterne Winkelfehlerabweichungen als ± 2,0° gezeigt. Gleichwohl haben die Beigeladenen zu 1. und zu 4. nachvollziehbar dargelegt, weshalb es erforderlich ist, einen höheren Wert anzusetzen. Dies ist nicht zu beanstanden. Sie haben nicht die grundsätzlich bestehende Möglichkeit bestritten, die Fehlertoleranz zu reduzieren und nehmen auch kein „Recht zum schlechtestmöglichen Betrieb“ für sich in Anspruch. Der Ansatz der maximal zulässigen Toleranz für den Anlagenfehler erscheint sachgerecht und nicht willkürlich, weil die durch die Reduzierung des Spielraumes des Anlagenbetreibers verursachten Abschaltungen der Anlage, bedingt durch die dann häufiger erforderlichen Wartungen und durch die entsprechend einzustellende anlageninterne Monitorüberwachung, häufiger zu einer fehlenden Verfügbarkeit der VOR-Anlage für den Luftverkehr und zu einem erhöhten Aufwand des Anlagenbetreibers führen würde, zu dem er nach den ICAO-Vorgaben nicht verpflichtet ist. Zwar mag der Nordausrichtungsfehler berechenbar konstant und der übrige Fehleranteil grundsätzlich durch Empfänger im Nahfeld der VOR-Anlage messbar sein. Der Beigeladene zu 1. hat jedoch demgegenüber nachvollziehbar erläutert, dass ein den ICAO-Vorgaben gemäßer Wert zugrundezulegen sei, den die Beigeladene zu 4. garantieren könne. Dies sei bei einer Toleranz von ± 2,0° möglich, bei Annahme eines geringeren Wertes jedoch nicht mehr ohne Weiteres, da allein der Nordausrichtungsfehler durch Wartungen verlässlich gering zu halten sei, im Übrigen jedoch unvorhersehbare und unbeherrschbare Schwankungen, etwa aufgrund eindringender Feuchtigkeit in Anlagenstecker, eintreten könnten. Die Flugvermessung vom 19. August 2010 habe zwar lediglich Schwankungen von + 0,87° bis – 0,37° und damit eine bessere Leitung der VOR DUS gezeigt. Dabei sei jedoch zu berücksichtigen, dass Messungen grundsätzlich nur punktuelle Momentaufnahmen darstellten, die nicht zwingend den worst-case darstellten,
90vgl. auch ICAO Annex 10, Att. C § 3.2.2.d.: „it is unlikely that the worst-case errors can be confirmed by flight inspections.”
91Da ein solcher worst-case-Ansatz bei der Beurteilung des zur Verfügung stehenden Fehlerbudgets geboten sei und daher mit größeren Schwankungen im worst-case gerechnet werden müsse, könne kein geringerer Fehlerwert garantiert werden und sei der pauschale Ansatz bzw. Abzug eines Fehlerwertes in Höhe von ± 2,0° gerechtfertigt.
92Diese Auffassung ist für das Gericht nachvollziehbar und plausibel. Der lineare Abzug des Anlagenfehlerwertes vom Gesamtfehlerbudget und das auf diese Weise ermittelte Restfehlerbudget in Höhe von ± 1,0° wird gestützt durch die Angabe in ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, vorletzter Absatz, in dem ausgeführt wird, einige technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben eine Toleranz von 1°. Dieser Satz bezieht sich zwar auf die Prognose mittels Computersimulationen, ist aber auf die Berechnungen übertragbar, da das zur Verfügung stehende Fehlerbudget nicht von der Methode abhängt, mit der eine Fehlerprognose erstellt wird. Auf diesen Wert darf sich auch die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen. Plausibel ist es ferner, einen linearen Abzug der anzusetzenden ± 2,0° von dem Gesamtfehler vorzunehmen und keine „RSS-mäßige“ Verrechnung, wie sie der Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vertreten hat. Die Beigeladene zu 4. beruft sich zur Begründung für ihre Vorgehensweise auf ICAO DOC 8071, Kapitel 2.3.4.7 und die Abbildung I-2-1 (dort heißt es: „Actual course is displaced 2,0° from the correct or published course“). Dieser nachvollziehbar begründeten Einschätzung der Beigeladenen zu 4. folgt das Gericht. Demgegenüber hat der Gutachter der Klägerin seine Ansicht, die von der Beigeladenen zu 4. als Begründung herangezogenen ICAO-Dokumente seien nicht anwendbar und der lineare Abzug des Anlagenfehlers sei unphysikalisch, nicht plausibel erläutert. Die Ausführungen der Klägerin und des Gutachters in der mündlichen Verhandlung stellen die Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. daher nicht durchgreifend in Frage.
93Das zur Verfügung stehende maximale Fehlerbudget für externe Störer von ± 1,0° ist bereits ohne die Errichtung der geplanten WKA ausgeschöpft.
94Diese Feststellung folgt aus den Ergebnissen der Flugvermessung. Die Orbitflugvermessung vom 22. Februar 2012 hat gezeigt, dass (bereinigt um den Anlagenfehler) Winkelfehler von größer ± 1,0°, in bestimmten Radialbereichen sogar größer als ± 2,0° feststellbar sind und damit der Winkelfehler nahezu im gesamten Radialbereich über dem maximal zulässigen Wert liegt. Die Orbitflugvermessung vom 19. August 2010 hat einen (um den Anlagenfehler bereinigten) Winkelfehler von ± 2,0 bis ± 3,0° und auf einzelnen Radialen sogar Werte von bis zu 5° gezeigt. Unterstellt man zugunsten der Klägerin ihren Einwand für zutreffend, diese auffällige Messung hätte wiederholt werden müssen, so bleiben jedenfalls die Ergebnisse der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 verwertbar. In Anwendung von ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, 2. Absatz, Buchst. d, wonach bei der Beurteilung der Störwirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen davon auszugehen ist, dass es unwahrscheinlich ist, den worst-case durch Flugvermessungen nachzuweisen, muss sogar davon ausgegangen werden, dass die Messwerte der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 nicht den worst-case abbilden, so dass im Rahmen der Risikobewertungsprognose die anzusetzenden Winkelfehlerwerte sogar höher als die gemessenen Werte liegen müssten,
95vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -.
96Es bestehen keine Bedenken, dass Vorbelastungen durch die Topologie des Geländes, auch durch Anlagen am Flughafen nicht ausreichend berücksichtigt worden sein könnten, weil durch die Verwertung von Flugvermessungsergebnissen auch solche externen Störquellen berücksichtigt werden. Dabei ist nicht entscheidend, dass der auf diese Weise festgestellte Winkelfehler nicht eindeutig den jeweiligen Fehlerquellen, etwa einzelnen Bauwerken, zugeordnet werden kann.
97Durch die Errichtung der von der Klägerin geplanten WKA würde sich der Winkelfehler der VOR DUS unzumutbar erhöhen. Diese Prognose der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vermag die Klägerin im Ergebnis nicht durchgreifend in Frage zu stellen.
98Die Beigeladene zu 4. hat einen zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° berechnet. Auch der von der Klägerin beauftragte Gutachter gelangt zu einem weiteren Fehlerbeitrag von maximal 0,3° (0,22° aufgerundet). Der von der Beigeladenen zu 4. prognostizierte Wert wird somit für das Gericht nicht in Frage gestellt.
99Der Berechnung der Beigeladenen zu 4. kann nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, die Beigeladene zu 4. habe die Bedeutung des Begriffes „building restricted area“ bzw. „Anlagenschutzbereich“ aus ICAO EUR DOC 015 verkannt oder sei schablonenhaft vorgegangen. Aus der gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. geht hervor, dass ihre Beurteilung nicht allein aufgrund des Vorhabenstandortes innerhalb des Anlagenschutzbereiches nach § 18a Abs. 1a LuftVG, sondern auch aufgrund der bei Flugvermessungen festgestellten und zusätzlich im Rahmen einer Prognose ermittelten hohen Winkelfehlerwerte erfolgt ist. Dies hat die Beigeladene zu 4. in der mündlichen Verhandlung bestätigt.
100Die von der Beigeladenen zu 4. zur Ermittlung des erwarteten zusätzlichen Fehlerbeitrages verwendete Berechnungsmethode ist nicht deshalb mangelhaft, weil die Beigeladene zu 4. keine (Computer-) Simulation angewendet hat. Die Notwendigkeit einer solchen Simulation lässt sich dem einschlägigen ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 nicht entnehmen,
101so auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 92; a.A: Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (404).
102Dort heißt es in der englischen Version lediglich: „Computer simulations can be used to assess the effect of wind turbine(s) on VOR using worst case assumptions as outlined above.“ In der deutschen Fassung heißt es ebenfalls lediglich: „Mit den oben dargestellten worst-Case-Annahmen kann in Computersimulationen überprüft werden, welche Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben.“ Aus dem weiteren Wortlaut des ICAO EUR DOC 015 lässt sich entnehmen, dass eine bindende Vorschrift für die Verwendung von Computersimulationen und gegen die Verwendung von Berechnungen nicht existiert. Dort heißt es unter Ziffer 5.2.2:
103„Die technische Stelle führt eine Analyse des Bauvorhabens durch. Die Analyse erfolgt auf der Grundlage der Erfahrung und des Fachwissens der Ingenieure, die die Aufgabe durchführen, beschränkt sich jedoch nicht darauf. Das Verfahren kann zur Ermittlung, ob das Bauvorhaben im bestehenden Umfeld signifikante Auswirkungen haben würde, eine theoretische Analyse, numerische Simulation und Modellierung umfassen.“
104Soweit die Klägerin anführt, eine Arbeitsgruppe der ICAO habe beschlossen, die Formulierung „can be used“ in „should be used“ zu ändern, ist dies nicht erheblich, da eine entsprechende Änderung der maßgeblichen Dokumente (noch) nicht erfolgt ist.
105Die Anwendung der sogenannten RSS-Formel (Root-Sum-Square-Formel) bei der Ermittlung der zu erwartenden Winkelfehlererhöhung durch die Beigeladene zu 4. ist nicht zu beanstanden. Diese RSS-Formel kann der Ermittlung eines Winkelfehlerwertes bei Überlagerung verschiedener Fehlerbeiträge dienen und findet gemäß ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 auf die Berechnung der VOR System Use Accuracy Anwendung (d.h. des gesamten Winkelfehlers, der sich zusammensetzt aus dem hier allein relevanten VOR Radial Signal Error – oben auch als Gesamtwinkelfehler bezeichnet – , dem VOR Airborne Equipment Error sowie dem VOR Pilotage Element Error, die beide im Luftfahrzeug entstehen und im vorliegenden Zusammenhang außer Acht gelassen werden können). Da sich, wie bereits ausgeführt, auch der Gesamtwinkelfehler aus mehreren Fehlerbeiträgen zusammensetzt, könnte die Überlagerung der einzelnen Fehlerbeiträge ebenfalls mittels der RSS-Formel erfolgen. Eine verbindliche Vorgabe nach ICAO existiert hierzu jedoch nicht. Die Methode zur Summierung der Fehlerbeiträge ist daher in Fachgutachterkreisen umstritten,
106vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 52.
107Dies haben auch die Diskussionen zwischen den Vertretern der Beigeladenen zu 4. und dem Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gezeigt. Aus dem Wortlaut des ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 lässt sich schließen, dass die Formel für solche Fehlerbeiträge angewendet werden soll, die voneinander unabhängig sind:
108„Since the errors in a), b) and c) […] are independent variables, they may be combined on a root-sum-square-method […].”
109Die Klägerin will die RSS-Formel, wie sie in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 beschrieben wird, ohne Veränderung anwenden. Die Beigeladene zu 4. wendet diese Formel zwar auch an, nimmt indes eine Veränderung vor, indem sie die Fehlerbeiträge von Windkraftanlagen zunächst addiert. Sie begründet dies damit, die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen seien aufgrund von Windrichtung und -stärke nicht statistisch voneinander unabhängig. Diese Annahme ist vertretbar, weil sie, wie insbesondere die Untersuchung durch Dr.-Ing-C. zeigt,
110vgl. die Kurzfassung des Gutachtens zur Interaktion zwischen Windenergieanlagen und DVOR-Anlagen der Flugsicherung durch Dr.-Ing. C. vom 6. März 2014, S. 1,
111noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen ist und diesbezüglich noch keine wissenschaftlich allgemein anerkannte Erkenntnis vorliegt, die auf eine VOR-Anlage übertragbar ist. Das vorgenannte Gutachten, das zu dem Ergebnis gelangt, ein von Windrichtung und –stärke abhängiges worst-case-Szenario von WKA-Auswirkungen auf DVOR-Anlagen sei unerheblich, ist, wie im Übrigen alle anderen Erkenntnisse dieses Gutachtens, nach dem ausdrücklichen Hinweis des Gutachters nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen entspricht die Annahme, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen sei abhängig von Windrichtung und –stärke weiterhin den gültigen den eindeutigen Bestimmungen der ICAO (vgl. ICAO EUR DOC 015 Anhang 4, wonach der tatsächliche Fehler von der Ausrichtung der Windkraftanlage und der Position der Rotorblätter bei Stillstand abhänge), auf die sich die Beigeladene zu 4. somit in vertretbarer Weise stützen darf.
112Der Annahme einer Summierung der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen und derjenigen durch die geplante WKA steht auch nicht entgegen, dass die geplante Anlage östlich der VOR DUS errichtet werden soll, wohingegen die bestehenden Windkraftanlagen größtenteils im Westen der VOR DUS stehen. In Annahme der Abhängigkeit der Auswirkungen durch Windkraftanlagen von Windrichtung und – stärke erscheinen voneinander abhängige Störeffekte auch räumlich weit verteilter Windkraftanlagen nicht ausgeschlossen. Zwar mögen diese Auswirkungen sich aufgrund der räumlichen Lage der Windkraftanlagen und aufgrund von Streueffekten an verschiedenen Orten bzw. auf verschiedenen Radialen auswirken. Von einer gleichwohl möglichen Summierung der Effekte von Windkraftanlagen auch in einem größeren Radius um VOR-Anlagen geht jedoch auch ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 aus, der den Anlagenschutzbereich um VOR-Anlagen im Jahr 2009 gerade im Hinblick auf mögliche Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen von 3 km auf 15 km ausgeweitet hat. Hierauf durfte sich die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen.
113Für die Vertretbarkeit des Ansatzes der Beigeladenen zu 4. spricht ferner, dass in dem Dokument ICAO EUR DOC 015, Anhang 4 Richtwerte für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches genannt sind:
114„In der Regel bestehen keine Einwände gegen Windkraftvorhaben mit einer einzigen Windkraftanlage, die mehr als 5 km von einer Navigationsanlage entfernt ist und von Vorhaben mit weniger als 6 Windkraftanlagen, die mehr als 10 km von einer Navigationsanlage entfernt sind. Wenn die VOR-Leistung jedoch bereits grenzwertig ist, kann auch dies unzulässig sein.“
115Diese Richtwerte bilden zwar keine starren Grenzen für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches von Navigationsanlagen. Gleichwohl geht das Gericht davon aus, dass diese Werte durch die Expertengremien der ICAO nicht völlig ohne Relevanz aufgestellt worden sind. Träfe jedoch die von der Klägerin vertretene Auffassung zur Anwendung der RSS-Formel auf Windkraftanlagen im Anlagenschutzbereich von VOR-Anlagen zu, verlören diese Werte jegliche praktische Relevanz. Nach der Anwendung der RSS-Formel gemäß dem Ansatz der Klägerin wäre durch die dann rechnerisch weitaus stärker berücksichtigten Überlagerungen der Fehlerbeiträge die Errichtung einer weitaus höheren Anzahl von Windenergieanlagen in Anlagenschutzbereichen von Navigationsanlagen möglich, als in den Richtwerten angegeben. Das Gericht ist überzeugt, dass dies den restriktiven Prüfungsvorgaben aus ICAO EUR DOC 015 widerspricht. Die Ausführungen des von der Klägerin beauftragten Gutachters in der mündlichen Verhandlung, der sich als Mitglied der entsprechenden ICAO-Gremien einer authentischen Kenntnis berühmt und ausgeführt hat, die in diesem Dokument genannten Werte seien mehr oder weniger willkürlich festgelegt worden, überzeugen das Gericht nicht, zumal davon auszugehen ist, dass das Gremium die mit einer solchen Angabe in dem Anleitungsmaterial verbundenen Folgen bedacht haben muss.
116Die Klägerin kann sich gegenüber der von der Beigeladenen zu 4. verwendeten Bewertungsmethode nicht mit Erfolg darauf berufen, die Beigeladene zu 4. berücksichtige bei ihrer Berechnung die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt. Soweit die Klägerin ausführt, die Beigeladene zu 4. berücksichtige im Rahmen ihrer Berechnung den bei der Flugvermessung festgestellten Wert, von dem sie sich nicht sicher sei, wie hoch darin der Anteil der bestehenden Windkraftanlagen bereits enthalten sei, und zudem einen weiteren Fehlerbetrag für die bestehenden Windkraftanlagen ohne Abzüge, weckt dies keine durchgreifenden Zweifel an der Plausibilität der Berechnungen,
117vgl. zur a.A. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -.
118Die Beigeladene zu 4. hat, wie bereits ausgeführt, nach wissenschaftlich vertretbarer, ICAO-konformer Auffassung angenommen, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen seien abhängig von Windrichtung und – stärke dynamisch und die Flugvermessung bilde jeweils nur eine Momentaufnahme ab. Die Beigeladene zu 4. durfte somit in Anwendung eines worst-case-Ansatzes davon ausgehen, in den bei Flugvermessungen festgestellten Werten seien die Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen nicht oder nur mit einem geringen Beitrag enthalten. Den dynamischen Auswirkungen der Bestands-Anlagen und dem worst-case-Szenario kann bei dieser Prämisse durch Berücksichtigung dieser Anlagen mit einem eigenständigen Wert Rechnung getragen werden, zu dem sodann der prognostizierte zusätzliche Fehlerbeitrag durch die geplante WKA – bei vertretbarer Anwendung der RSS-Formel nach der Methode der Beigeladenen zu 4. – addiert werden darf.
119Die von der Beigeladenen zu 4. auf der Grundlage dieser Prämissen vorgenommenen Berechnungen sind plausibel. Hierfür spricht, dass, wie bereits ausgeführt, sowohl die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. als auch die Simulationen des Gutachters der Klägerin zu einem vergleichbaren Ergebnis, nämlich einem zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,2 - ± 0,3° gelangen.
120Die Einwände der Klägerin, die konkrete Berechnungsweise und programmtechnische Umsetzung des Berechnungsverfahrens sei nicht offen gelegt worden und die Grundlage der Berechnung (die ENAC-Studie durch Morlaas und andere aus dem Jahr 2008) sei ungeeignet, können demgegenüber dahinstehen. Die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. sind im Ergebnis nicht zu beanstanden.
121Sollte in Anwendung eines worst-case-Szenarios davon auszugehen sein, dass in den Ergebnissen der Flugvermessungen kein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers um ca. 0,2° prognostizieren. Bei einem solchen Fall ist es plausibel, einen zusätzlichen Fehlerbeitrag für diese Anlagen anzusetzen, der eine Höhe von ± 1,448° haben kann, wie die Beigeladene zu 4. sie in ihrer Berechnung angesetzt hat, die im Schriftsatz vom 18. Dezember 2013 dargelegt ist. Die genaue Berechnung des Wertes von ± 1,448° hat die Beigeladene zu 4. zwar nicht offengelegt. Die Klägerin hat jedoch nicht hinreichend substantiiert dargelegt, dass dieser konkrete Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen unzutreffend sein könnte. Der Beigeladenen zu 4. steht, wie bereits ausgeführt, eine auch gesetzlich überformte überlegene Sachkunde zu. Ihre Bewertung kann nicht ohne Weiteres durch Vorlage anderslautender Privatgutachten ersetzt werden, sondern ist erst dann als unverwertbar anzusehen, wenn ein Privatgutachten sich qualifiziert mit dem behördlichen Gutachten auseinandersetzt und schlüssig aufzeigt, dass das dort gefundene Ergebnis nicht vertretbar ist,
122vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 53.
123Dies ist der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachten nicht gelungen. Die Klägerin und ihr Gutachter haben lediglich eine eigene Bewertungsmethode unter ganz anderen Prämissen angewendet, als sie die Beigeladene zu 4. zugrunde legt. Die Klägerin hat eine andere Auffassung als die Beigeladene zu 4. vertreten, die Fehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen vernachlässigt und sich schließlich auch nicht hinreichend mit dem von der Beigeladenen ermittelten, oben genannten Fehlerbeitrag in Höhe von 1,448° auseinandergesetzt. Die von der Beigeladenen zu 4. prognostizierten Fehlerbeiträge der Bestands-Windkraftanlagen sind somit weiterhin als vertretbar anzusehen. Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 1,448² + 2,0² (gemessenes Störniveau) = 2,469] und des Gesamtwinkelfehlers nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (1,448 + 0,271, d.h. der Fehlerbeitrag der geplanten WKA)² + 2,0² = 2,637] folgt eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers durch die geplante WKA in Höhe von 0,168, d.h. von insgesamt ca. 0,2° (gerundet nach DIN 1333).
124Sollte davon auszugehen sein, dass bereits ein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen in ungewisser Höhe in dem durch Flugvermessung festgestellten Wert enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers in einer Höhe von jedenfalls rund 0,1° prognostizieren. Bei einem solchen Szenario ist der zusätzlich zu berücksichtigende Wert für die Bestands-Windkraftanlagen niedriger anzusetzen. Nach den Angaben des Gutachters der Klägerin in der mündlichen Verhandlung seien geschätzte 50 % der Auswirkungen durch Bestands-Windkraftanlagen (etwa ein Wert von 0,5°) in den Flugvermessungswerten enthalten. Folglich wäre nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4., deren Vertretbarkeit das Gericht bereits dargelegt hat, ein Wert in Höhe von ebenfalls 0,5° zusätzlich zu berücksichtigen, der nicht in den Flugvermessungen enthalten ist. Demgegenüber hat die Beigeladene zu 4. in der mit Schriftsatz vom 15. Mai 2014 dargestellten „best-case“-Berechnung angenommen, sogar 80 % der von den bestehenden Windkraftanlagen ausgehenden Fehlerbeiträge seien in den Flugvermessungen enthalten. Sie hat lediglich einen zusätzlichen, nicht in den Flugvermessungen enthaltenen Wert in Höhe von 0,290° berücksichtigt. Unterstellt man diesen, der Klägerin günstigeren Wert, ist die folgende Berechnung der Beigeladenen zu 4. nachvollziehbar: Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 0,290² + 2,0² = 2,021] und nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (0,290 + 0,271)² + 2,0² = 2,077] folgt ein zusätzlicher Fehlerbeitrag in Höhe von 0,056°, d.h. von insgesamt ca. 0,1° (gerundet nach DIN 1333).
125Diese prognostizierte Winkelfehlererhöhung von (mindestens) 0,1° ist auch relevant bzw. kann nicht außer Acht gelassen werden. Die Annahme der Beigeladenen zu 4., jedenfalls Erhöhungen des Gesamtwinkelfehlers um 0,1° seien relevant, ist nicht zu beanstanden. Die Beigeladene zu 4. stützt sich zur Begründung auf die technischen Rundungsregeln nach DIN 1333 und leitet daraus eine – hier nicht unterschrittene – „Relevanzgrenze“ von 0,1° Grad ab. Der Beigeladenen zu 4. steht auch insoweit eine besondere Sachkunde zu. Ihre Einschätzung ist von der Klägerin nicht durchgreifend in Frage gestellt worden. Soweit der Sachverständige Dr.-Ing. H1. in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, die DIN 1333 sei nicht auf physikalische Berechnungen anwendbar, ist diese Auffassung nicht weiter erläutert worden und für das Gericht deshalb nicht nachvollziehbar. Der Auffassung der Klägerin, Ergebnisse in der Größenordnung von jedenfalls rund 0,1° seien aufgrund der nach ICAO DOC 8071 zulässigen Messungenauigkeit von bis zu 0,6° (sog. Messrauschen) nicht reproduzierbar zu messen und daher „a priori“ akzeptabel, kann nicht gefolgt werden. Im Bereich der nur auf Berechnungen beruhenden Prognosen muss zur Risikovorsorge und in Anwendung eines worst-case-Ansatzes grundsätzlich der auch nicht im Bereich des sicher Messbaren liegende Fehlerwert berücksichtigt werden, da andernfalls ein erheblicher, unzumutbarer Winkelfehler aus der Summierung kleiner, zwar nur rechnerisch ermittelbarer, aber isoliert nicht sicher messbarer und zuzuordnender Fehlerbeiträge durch einzelne Bauwerke entstehen könnte. Sofern die Klägerin meint, ein solcher Summierungseffekt könne bei der Prüfung jedes weiteren Bauvorhabens berücksichtigt werden, weil sich die bestehende Vorbelastung erhöhe, belegt gerade dies die Relevanz auch kleinerer Fehlerbeiträge für die Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers. Zudem ist die maßgebliche Fehlertoleranzgrenze der VOR-Anlage bereits zum jetzigen Zeitpunkt überschritten, so dass grundsätzlich kein Spielraum für weitere Erhöhungen der Vorbelastung besteht. Schließlich ist die Gefahr einer solchen Summierung im vorliegenden Fall auch nicht aus tatsächlichen Gründen deshalb begrenzt, weil nach den Ausführungen der Klägerin auf dem Gebiet der Beigeladenen zu 5. lediglich der Vorhabenstandort als Standort für die Windkraftnutzung in Betracht komme. Da der Anlagenschutzbereich der VOR DUS nicht allein das Gebiet der Beigeladenen zu 5. umfasst, sondern teilweise auch die Gebiete anderer Städte, kann die Errichtung weiterer Windkraftanlagen an anderen Standorten nicht ausgeschlossen werden.
126Das somit für die geplante WKA eingreifende Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG aufgrund der zu erwartenden Störung der VOR DUS ist nicht unverhältnismäßig. Dabei kann offen bleiben, ob im Rahmen der Prüfung des § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG im Falle einer prognostizierten Überschreitung von Fehlertoleranzwerten überhaupt Raum für die Berücksichtigung von Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zur angemessenen Berücksichtigung von Eigentümerinteressen besteht,
127vgl. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -, juris Rn. 54; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 68; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
128oder ob mit der zu erwartenden Störung ohne Weiteres das materielle Bauverbot als Inhalts- und Schrankenbestimmung der Eigentumsfreiheit eingreift und ein Ausgleich über die gesetzlichen Entschädigungsregelungen (§ 19 LuftVG) zu suchen ist. Es bestehen jedenfalls keine vergleichbar geeigneten, die Klägerin weniger belastenden Alternativen als das Bauverbot für die geplante WKA. Aufgrund des bereits ausgeschöpften Gesamtwinkelfehlerbudgets bestehen keine Möglichkeiten zur weiteren Beschränkung des Betriebes der VOR DUS und kommt auch eine Duldung des durch die geplante WKA zusätzlich erwarteten Fehlerbeitrages vor allem angesichts der wiederherzustellenden umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS nicht in Betracht. Das Bauverbot ist kein „Selbstzweck“, sondern sichert die Funktionsfähigkeit der VOR DUS. Die prognostizierte Erhöhung des Winkelfehlers durch die geplante WKA wäre zwar aufgrund des bereits ausgeschöpften maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlerbudgets nicht allein kausal für die Toleranzüberschreitung. Zudem ist die VOR DUS wegen dieser Vorbelastung derzeit nur noch eingeschränkt für die Nutzung durch Radialflüge vorgesehen. Es mag auch unterstellt werden, dass die VOR DUS tatsächlich selten genutzt wird. Diese Einwände greifen jedoch nicht durch. Jede weitere Erhöhung der bestehenden Vorbelastung der VOR DUS würde die geplante Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der Anlage beeinträchtigen. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die VOR DUS für den Luftverkehr trotz der derzeitigen eingeschränkten Nutzbarkeit relevant ist, so dass eine weitere Einschränkung des durch § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG geschützten Betriebes der VOR DUS auch aus diesem Grund nicht in Betracht kommt. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4., die die Klägerin nicht in Frage gestellt hat, wird die VOR DUS außer zur Navigation über Radiale für die sektoriale Einteilung der unterschiedlichen Sicherheitshöhen für einen hindernisfreien Flug (Minimum Safety Altitude – MSA) verwendet, die über Radiale definiert sind, zur operativen Planung von Flugverfahren und – jedenfalls für bestimmte Flugverfahren – zur Abwicklung des Luftverkehrs auf den Pisten 05/ L/R und 23 R/L des Flughafens E. . Zwar mag die Möglichkeit bestehen, die genannten Nutzungen der VOR DUS durch Alternativsysteme vorzunehmen und die Nutzung der VOR DUS generell zu vermeiden. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 4. werden jedoch im Rahmen der Planung und Durchführung von Flugverfahren die verwendeten Navigationseinrichtungen und auch die verwendeten Wegpunkte und Radiale verändert, so dass eine derzeitig geringe Nutzung der VOR DUS nichts über die zukünftige Einbindung der Anlage aussagen würde. Zudem würde der Planungsspielraum der Flugsicherungsorganisation begrenzt. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass das hohe Sicherheitsniveau der Flugsicherung insbesondere auf dem Vorhandensein mehrerer, verschiedener (Navigations-) Systeme beruht, die jeweils redundant arbeiten, so dass bei Ausfall eines Systems immer andere Auffangsysteme (sog. fall-back-Lösungen) zur Verfügung stehen. Jedem einzelnen dieser Systeme könnte der Einwand der Klägerin entgegen gehalten werden, es könne auch durch Alternativen ersetzt werden. Damit würde jedoch jeder Wegfall einer Alternative zu einer Erhöhung des Risikos für die Luftfahrt und in letzter Konsequenz (etwa bei alleiniger Nutzung des „Schnappskompasses“) zu einer größeren Gefahr eines Schadenseintritts führen. Dies muss die Beigeladene zu 4., die gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG auch zur Abwehr betriebsbedingter Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs verpflichtet ist, nicht hinnehmen. Es mag auch zutreffen, dass die VOR-Technik durch Modernisierungen an Bedeutung für die Luftfahrt verloren hat. Sie gehört jedoch nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 der Flugausrüstungsverordnung (FSAV) im Geltungsbereich der FSAV zur Mindestausrüstung von Luftfahrzeugen. Es ist weiterhin damit zu rechnen, dass einige ältere Luftfahrzeuge auf die VOR-Technik zur Navigation angewiesen sein können,
129vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 36 f.
130Daher ist die Vorhaltung eines ICAO-konform betriebenen VOR-Systems zum einen als fall-back-Lösung geeignet und zum anderen insbesondere an internationalen Flughäfen wie auch dem Düsseldorfer Flughafen, die von vielen Luftfahrzeugen angeflogen werden, als ein Standardnavigationsinstrument unverzichtbar.
131Steht somit das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 LuftVG dem Vorhaben entgegen, kann offen bleiben, ob die Versagung der beantragten Genehmigung zudem auch auf Belange des Denkmalschutzes gestützt werden könnte und bedarf es der von der Klägerin hilfsweise beantragten Beweiserhebung nicht.
132Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1., nicht jedoch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5., der Klägerin aufzuerlegen, weil die Beigeladenen zu 2. bis 5. keinen Antrag gestellt und daher kein Kostenrisiko getragen haben.
133Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
134Das Gericht lässt die Berufung gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil der Frage nach dem Umfang der gerichtlichen Überprüfbarkeit einer Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG und der weiteren Frage, welche Maßstäbe bei der Beurteilung anzulegen sind, ob Flugsicherungsanlagen durch Windkraftanlagen gestört werden können, grundsätzliche Bedeutung zukommt.
135Beschluss:
136Der Streitwert wird auf 68.730,-- Euro festgesetzt.
137Gründe:
138Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1GKG erfolgt und berücksichtigt Ziffer 19.1.1 des Streitwertkataloges des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2004, wonach für Klagen auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ein Wert in Höhe von 2,5 % der Investitionssumme (hier 2.749.200 €) anzusetzen ist.
(1) Bei Genehmigung eines Flughafens ist für den Ausbau ein Plan festzulegen. Dieser ist maßgebend für den Bereich, in dem die in den Absätzen 2 und 3 bezeichneten Baubeschränkungen gelten (Bauschutzbereich). Der Plan muss enthalten
- 1.
die Start- und Landebahnen einschließlich der sie umgebenden Schutzstreifen (Start- und Landeflächen), - 2.
die Sicherheitsflächen, die an den Enden der Start- und Landeflächen nicht länger als je 1 000 Meter und seitlich der Start- und Landeflächen bis zum Beginn der Anflugsektoren je 350 Meter breit sein sollen, - 3.
den Flughafenbezugspunkt, der in der Mitte des Systems der Start- und Landeflächen liegen soll, - 4.
die Startbahnbezugspunkte, die je in der Mitte der Start- und Landeflächen liegen sollen, - 5.
die Anflugsektoren, die sich beiderseits der Außenkanten der Sicherheitsflächen an deren Enden mit einem Öffnungswinkel von je 15 Grad anschließen; sie enden bei Hauptstart- und Hauptlandeflächen in einer Entfernung von 15 Kilometern, bei Nebenstart- und Nebenlandeflächen in einer Entfernung von 8,5 Kilometern vom Startbahnbezugspunkt.
(2) Nach Genehmigung eines Flughafens darf die für die Erteilung einer Baugenehmigung zuständige Behörde die Errichtung von Bauwerken im Umkreis von 1,5 Kilometer Halbmesser um den Flughafenbezugspunkt sowie auf den Start- und Landeflächen und den Sicherheitsflächen nur mit Zustimmung der Luftfahrtbehörden genehmigen. Die Zustimmung der Luftfahrtbehörden gilt als erteilt, wenn sie nicht binnen zwei Monaten nach Eingang des Ersuchens der für die Erteilung einer Baugenehmigung zuständigen Behörde verweigert wird. Ist die fachliche Beurteilung innerhalb dieser Frist wegen des Ausmaßes der erforderlichen Prüfungen nicht möglich, kann sie von der für die Baugenehmigung zuständigen Behörde im Benehmen mit dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung verlängert werden. Sehen landesrechtliche Bestimmungen für die Errichtung von Bauwerken nach Satz 1 die Einholung einer Baugenehmigung nicht vor, bedarf die Errichtung dieser Bauwerke der Genehmigung der Luftfahrtbehörde unter ausschließlich luftverkehrssicherheitlichen Erwägungen.
(3) In der weiteren Umgebung eines Flughafens ist die Zustimmung der Luftfahrtbehörden erforderlich, wenn die Bauwerke folgende Begrenzung überschreiten sollen:
- 1.
außerhalb der Anflugsektoren - a)
im Umkreis von 4 Kilometer Halbmesser um den Flughafenbezugspunkt eine Höhe von 25 Metern (Höhe bezogen auf den Flughafenbezugspunkt), - b)
im Umkreis von 4 Kilometer bis 6 Kilometer Halbmesser um den Flughafenbezugspunkt die Verbindungslinie, die von 45 Meter Höhe bis 100 Meter Höhe (Höhen bezogen auf den Flughafenbezugspunkt) ansteigt;
- 2.
innerhalb der Anflugsektoren - a)
von dem Ende der Sicherheitsflächen bis zu einem Umkreis um den Startbahnbezugspunkt von 10 Kilometer Halbmesser bei Hauptstart- und Hauptlandeflächen und von 8,5 Kilometer bei Nebenstart- und Nebenlandeflächen die Verbindungslinie, die von 0 Meter Höhe an diesem Ende bis 100 Meter Höhe (Höhen bezogen auf den Startbahnbezugspunkt der betreffenden Start- und Landefläche) ansteigt, - b)
im Umkreis von 10 Kilometer bis 15 Kilometer Halbmesser um den Startbahnbezugspunkt bei Hauptstart- und Hauptlandeflächen die Höhe von 100 Metern (Höhe bezogen auf den Startbahnbezugspunkt der betreffenden Start- und Landeflächen).
(4) Zur Wahrung der Sicherheit der Luftfahrt und zum Schutz der Allgemeinheit können die Luftfahrtbehörden ihre Zustimmung nach den Absätzen 2 und 3 davon abhängig machen, dass die Baugenehmigung unter Auflagen erteilt wird.
Der Umfang des Bauschutzbereichs ist den Eigentümern von Grundstücken im Bauschutzbereich und den anderen zum Gebrauch oder zur Nutzung dieser Grundstücke Berechtigten sowie den dinglich Berechtigten, soweit sie der zuständigen Behörde bekannt oder aus dem Grundbuch ersichtlich sind, bekannt zu geben oder in ortsüblicher Weise öffentlich bekannt zu machen.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1; die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5. sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
1
Tatbestand:
2Mit Schreiben vom 28. Februar 2011 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung einer Windkraftanlage (im Folgenden auch: WKA) des Typs Nordex N 100 / 2500 mit einer Nabenhöhe von 100 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem im Außenbereich des Gebiets der Beigeladenen zu 5. belegenen Grundstück B.----------weg , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8.
3Der Vorhabenstandort befindet sich in einer Entfernung von ca. 10,4 km in östlicher Richtung zur Funknavigationsanlage VOR DUS (auch: VORDME DUS). Dabei handelt es sich um ein UKW-Drehfunkfeuer, das im Eigentum der Beigeladenen zu 4. steht und von ihr als eine mit der Wahrnehmung von Aufgaben der Flugsicherung in Deutschland betraute Flugsicherungsorganisation zu Zwecken der zivilen Flugsicherung betrieben wird. Diese VOR-Anlage steht am Verkehrsflughafen E. und sendet ein Funksignal aus, mit dem Navigationsempfänger an Bord von Luftfahrzeugen bestimmen können, in welchem Winkel sich das Luftfahrzeug zu der VOR-Anlage bewegt. In einem Umkreis von 15 km zur VOR DUS befinden sich nach Angaben der Beigeladenen zu 4. bereits 17 bestehende bzw. genehmigte Windkraftanlagen.
4In ca. 1,5 km Entfernung nordöstlicher Richtung zum Vorhabenstandort befindet sich der Denkmalbereich „Alt-I. “, in dem durch die Denkmalbereichssatzung der Beigeladenen zu 5. in der Fassung vom 27. September 2007 das Erscheinungsbild, der Ortsgrundriss und die Silhouette der Ortschaft I. unter Schutz gestellt sind. In der näheren Umgebung der geplanten WKA befinden sich zudem Baudenkmäler: nordöstlich in ca. 470 m Entfernung zum Vorhabenstandort das „Gut B1. “, südöstlich in einer Entfernung von ca. 500 m das „Gut H. “ und in ca. 625 m Entfernung nordwestlich der U. .
5Die mit Schreiben vom 14. März 2011 in ihrer Funktion als Landesluftfahrtbehörde beteiligte Beigeladene zu 2. erhob mit Zwischenbescheid vom 13. April 2011 vorsorglich Bedenken gegen die Errichtung der geplanten Windkraftanlage. Das Bauvorhaben sei von § 14 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) betroffen. Daher seien die Beigeladenen zu 1. und zu 4. um Stellungnahme gebeten worden.
6Mit Schreiben vom 1. Juni 2011 nahm die Beigeladene zu 4. gutachtlich Stellung und teilte der Beigeladenen zu 2. mit, aus zivilen Hindernisgründen und militärischen Flugsicherungsgründen bestünden gegen die geplante WKA keine Einwendungen, wenn eine im Einzelnen beschriebene Kennzeichnung als Luftfahrthindernis erfolge. Ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a LuftVG habe sie an den Beigeladenen zu 1. abgegeben.
7Mit Schreiben vom 6. Juni 2011 teilte der Beigeladene zu 1. der Beigeladenen zu 2. mit, die Vorschrift des § 18a LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen. Diese werde die Navigationsanlage VORDME (DUS) stören. In der dem Schreiben beigefügten gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. hieß es: Durch die Errichtung der WKA seien Schutzbereiche nach § 18a LuftVG von Flugsicherungsanlagen am Flughafen E. betroffen. Zu der Navigationsanlage VORDME (DUS) betrage der Abstand ca. 10400 m und verletze damit deren Schutzbereich. Durch die Errichtung von Windkraftanlagen werde die Abstrahlung des Navigationssignals im Raum gestört. Der zulässige Winkelfehler dieser Navigationsanlage liege bereits an der Toleranzgrenze, was durch den letzten Flugvermessungsbericht bestätigt werde. Durch die Errichtung der geplanten WKA werde dabei eine zusätzliche Störung erwartet, die nicht mehr innerhalb des zulässigen Toleranzbereiches liege.
8Mit Bescheid vom 29. Juni 2011 versagte die Beigeladene zu 2. ihre luftrechtliche Zustimmung zu dem Vorhaben. Rechtsgrundlage seien §§ 14 und 18a LuftVG. Zur weiteren Begründung führte die Beigeladene zu 2. im Wesentlichen die Gründe an, die der Beigeladene zu 1. ihr mitgeteilt hatte.
9In seinen Stellungnahmen vom 7. und vom 18. Oktober 2011 sowie vom 2. und vom 20. März 2012 machte der Beigeladene zu 3. Bedenken gegen die Errichtung der geplanten WKA geltend. Von der Planung sei der Denkmalbereich von Alt-I. betroffen, dessen geschützte Ortsansicht in der Denkmalbereichssatzung durch festgelegte Sichtachsen fixiert sei. Diese würden durch das Hinzufügen eines weiteren Elements erheblich gestört. Außerdem seien drei geschützte landwirtschaftliche Hofanlagen in ihrem Erhalt gefährdet, weil das Vorhaben zu einer eingeschränkten Belichtung, zu erhöhter Geräuschentwicklung und zu einer optischen Beeinträchtigung der umgebenden Landschaft führe.
10Mit Bescheid vom 3. April 2012 lehnte der Beklagte die Erteilung der beantragten Genehmigung ab und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Beigeladene zu 2. habe die erforderliche luftrechtliche Zustimmung für die Errichtung der Windkraftanlage unter Berücksichtigung der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. abgelehnt, weil dadurch die Navigationsanlage VORDME des Flughafens E. unzulässig gestört werde. Ferner habe der Beigeladene zu 3. erhebliche Bedenken gegen das Bauvorhaben erhoben, da der Denkmalbereich Alt-I. sowie die drei denkmalgeschützten landwirtschaftlichen Hofanlagen Gut H. , Gut B1. und U. erheblich beeinträchtigt würden. Da somit der Errichtung und dem Betrieb der beantragten Anlage öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden sowie erhebliche Gefahren und Nachteile für die Nachbarschaft nicht ausgeschlossen seien, lägen die Genehmigungsvoraussetzungen nicht vor.
11Die Klägerin hat am 30. April 2012 Klage erhoben.
12Die Klage sei zulässig, da die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. vom 6. Juni 2011 keinen anfechtbaren, in Bestandskraft erwachsenen Verwaltungsakt darstelle. Zur weiteren Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, sie habe einen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 sei rechtswidrig. Die erforderliche Zustimmung der Luftfahrtbehörden gelte kraft der Zustimmungsfiktion nach §§ 14 Abs. 1, 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG unwiderruflich als erteilt, weil die Entscheidung der Luftfahrtbehörde nicht innerhalb der gesetzlichen Frist von zwei Monaten ergangen und eine Fristverlängerung weder beantragt noch erteilt worden sei. Zudem lägen die Voraussetzungen für die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung nicht vor. Diese könne nicht auf § 14 LuftVG gestützt werden, weil der Anwendungsbereich dieser Vorschrift, der lediglich Gefahren erfasse, die auf der Höhe eines geplanten Bauwerkes beruhten, nicht eröffnet sei. Soweit die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung auf § 18a Abs. 1 LuftVG gestützt werde, lägen die Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht vor. Durch die Errichtung der geplanten WKA sei keine „Störung“ der Flugsicherungseinrichtung zu erwarten. Der Begriff „Störung“ setze eine nachteilige Beeinflussung der Navigationsanlage durch ein geplantes Bauwerk voraus, die die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs, d.h. die konkrete Gefahr eines Schadenseintritts, berge. Das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar. Die Voraussetzungen für die Annahme eines Beurteilungsspielraums lägen nicht vor. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Beurteilungsspielraum im Rahmen artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände sei nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar, weil die hier vorzunehmende Beurteilung objektiv nachvollziehbaren, naturwissenschaftlich-technischen Kriterien folge. Für das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei die Beigeladene zu 4. darlegungsbelastet. Diese Darlegungslast habe sie nicht ausreichend erfüllt. Ihre Darlegung einer zu erwartenden Störung der VOR DUS durch die Errichtung der geplanten WKA sei nicht schlüssig. Die Beigeladene zu 4. gehe unzutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler in Höhe von ± 3,0° aus. Ein Wert in dieser Höhe lasse sich dem Dokument ICAO Annex 10 Anhang C, § 3.7.3.4 und den übrigen von der Beigeladenen zu 4. zitierten Dokumenten nicht als verbindlich entnehmen. Es sei fehlerhaft, dass die Beigeladene zu 4. nicht auf das Dokument ICAO Annex 8071 abstelle, aus dem insbesondere hervorgehe, dass von einem maximalen Gesamtfehlerbudget in Höhe von ± 3,5° auszugehen sei und auch kurzzeitige Maximalwerte von bis zu ± 6,5° zulässig seien. Der von der Beigeladenen zu 4. vorgenommene lineare Abzug eines Wertes in Höhe von ± 2,0° für den Anlagenfehler sei physikalisch unzulässig und entspreche nicht den Vorgaben der ICAO. Vielmehr müsse der tatsächliche Anlagenfehler ermittelt und der Beurteilung zugrunde gelegt werden. Der lineare Abzug eines Anlagenfehlerwertes in Höhe von ± 2,0° greife in die Baufreiheit von Vorhabenträgern ein und sei nicht erforderlich, weil der Betrieb einer VOR-Anlage auch mit einem deutlich niedrigeren Anlagenfehler möglich sei. Dies treffe auch auf die vorliegende VOR DUS zu, für die eine am 19. August 2010 vorgenommene Messung Schwankungen von lediglich + 0,87° und – 0,39° gezeigt habe. Die Beigeladene zu 4. gehe fehlerhaft von einem Anlagenschutzbereich der VOR DUS aus, in dem nur eine maximal zulässige Anzahl von Windkraftanlagen festgelegt sei. Bei Belegenheit eines Vorhabenstandortes in den durch ICAO EUR DOC 015 angegebenen Bereichen müsse im Einzelfall eine Analyse der tatsächlich zu erwartenden Störeffekte erfolgen. Die von der Beigeladenen zu 4. angewendete Berechnungsmethode zur Ermittlung der Fehlerbeiträge sei mangelhaft. Die Methode sei nicht offengelegt worden. Weder die aufgrund ihrer Vereinfachungen ungeeignete ENAC-Studie aus dem Jahr 2008 noch die Berechnung der Beigeladenen zu 4. seien durch Messungen validiert. Die Berechnung entspreche nicht dem Stand der Technik und den Vorgaben der ICAO, wonach eine Computersimulation zur Analyse der Effekte durchzuführen sei. Die Beigeladene zu 4. gelange zu unzutreffenden Bewertungsergebnissen. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Beigeladene zu 4. zunächst von einem Störbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen in Höhe von 1,1° und zuletzt von einem Wert in Höhe von 1,4° ausgegangen sei. Zudem wende die Beigeladene zu 4. die sog. Root-Square-Sum (RSS)- Formel zur mathematischen Berechnung der Störbeiträge willkürlich an. Bei korrekter Anwendung dieser Formel ergebe sich ein zusätzlich zu erwartender Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von nur 0,015° und nicht, wie die Beigeladene zu 4. annehme, ein Wert von 0,168°. Eine Abhängigkeit der Störbeiträge durch Windkraftanlagen von Windrichtung und -stärke bestehe jedenfalls im vorliegenden Fall nicht. Eine Kumulation der Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen und der geplanten WKA sei ausgeschlossen, weil die bestehenden Anlagen mehrheitlich im Westen, die geplante Anlage dagegen im Osten der VOR DUS lägen. Die Beigeladene zu 4. berücksichtige die Vorbelastung durch bestehende Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt, weil nicht auszuschließen sei, dass diese Vorbelastung bereits zu einem großen Teil in dem durch Flugvermessung nachgewiesenen Fehlerwert enthalten sei. Der Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen dürfe daher auch bei Annahme eines worst-case-Szenarios nicht in voller Höhe berücksichtigt werden. Nach neuesten fachlichen Erkenntnissen durch ein Gutachten des Sachverständigen Dr.-Ing. C. müsse grundsätzlich in Frage gestellt werden, ob Windkraftanlagen außerhalb eines 3 km-Radius einer Funknavigationsanlage überhaupt zu einer Störung der Anlage führen könnten. Lege man die Maßstäbe der Beigeladenen zu 4. an, müsse die VOR DUS aus Gründen der Sicherheit des Luftverkehrs bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt abgeschaltet werden, weil eine nicht mehr hinnehmbare Störung bereits ohne den Zubau der geplanten WKA vorliege. Nach den vorgelegten Messungen liege der erwartete Fehler (ohne den Anlagenfehler) bereits bei 2,469°. Bei Hinzurechnung des Anlagenfehlers von 2° nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. ergebe sich ein Gesamtfehlerwert von 4,469°, der deutlich über dem von der Beigeladenen für höchstens zulässig erachteten Wert von 3,0° liege. Da nicht erst die geplante WKA zu einer Überschreitung der Grenzwerte führe, könne § 18a Abs. 1 LuftVG keine Anwendung finden. Da die bestehenden Störbeiträge nicht beseitigt werden könnten, sei nicht mit der Wiederherstellung einer uneingeschränkten Nutzbarkeit der VOR DUS zu rechnen. Eine – unterstellte – Überschreitung der Fehlertoleranzwerte durch die Errichtung der geplanten WKA habe keine luftfahrtbetriebliche Relevanz. Die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs sei nicht dargelegt worden. Allein die Überschreitung der Fehlertoleranzwerte sei hierfür nicht ausreichend. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. seien selbst der Auffassung, VOR-Anlagen dienten nicht der unmittelbaren Verhütung von Gefahren und eine Überschreitung der ICAO-Grenzwerte führe zu keiner unmittelbaren Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Die VOR DUS besitze auch im Übrigen keine Relevanz für den Luftverkehr, insbesondere stünden ausreichend Alternativverfahren für die Nutzung der VOR DUS zur Verfügung. Auch nach den Ergebnissen des Gutachtens der Firma NAVCOM Consult durch den Gutachter Dr.-Ing. Greving vom 22. Mai 2013, ergänzt durch die weiteren Stellungnahmen vom 22. Mai 2013, vom 25. September 2013, vom 25. März 2014 und vom 5. Juni 2014, seien Störungen der VOR DUS nicht zu erwarten. Die durchgeführten Computersimulationen ließen einen zusätzlichen Winkelfehlerbeitrag durch die geplante WKA erwarten, der unter ± 0,3° und im worst-case unter ± 0,5° und somit innerhalb der ICAO-Bestimmungen liege. Die Versagung der beantragten Genehmigung sei bei unterstellter Annahme einer Störung unverhältnismäßig, weil kein maßvoller Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen erfolgt sei. Der Errichtung der WKA stünden auch Belange des Denkmalschutzes nicht entgegen. Ein „Entgegenstehen“ setze überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses voraus, die hier nicht vorlägen. Dies gehe aus einer von der Klägerin eingeholten gutachterlichen Ersteinschätzung durch den Sachverständigen Dr. E1. vom 21. Juni 2012 hervor.
13Die Klägerin hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die zuvor genannten Gutachten und gutachterlichen Stellungnahmen vorgelegt, auf deren Inhalt wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird.
14Die Klägerin beantragt,
15den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 3. April 2012 zu verpflichten, ihr die am 28. Februar 2011 beantragte immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Windkraftanlage des Typs Nordex N 100/ 2500 mit einer Nennleistung von 2.500 kW, einer Nabenhöhe von 100 m, einem Rotordurchmesser von 99,8 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem Grundstück B.----------weg in 00000 S. , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8, zu erteilen.
16Der Beklagte beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Er ist der Ansicht, die Klage sei unzulässig. Der Beigeladene zu 1. habe mit nunmehr bestandskräftigem Bescheid vom 6. Juni 2011 entschieden, durch die Errichtung der beantragten WKA werde die VOR DUS gestört. Die luftrechtliche Zustimmung gelte nicht kraft gesetzlicher Fiktion als erteilt, weil hier eine stillschweigende Fristverlängerung gewährt worden sei und weil der Eintritt der Fiktionswirkung voraussetze, dass eine Zustimmung rechtmäßig erteilt werden könne. Dies sei hier nicht der Fall. Im Rahmen der luftrechtlichen Prüfung bestehe ein Beurteilungsspielraum der zuständigen Stelle. Die Versagung der Genehmigung werde auch auf entgegenstehende Belange des Denkmalschutzes gestützt. Wegen der noch ausstehenden Beteiligungen des Amtes für Bodendenkmalpflege des Beigeladenen zu 3. und des Deutschen Wetterdienstes könne die Klage allenfalls mit einem auf erneute Bescheidung gerichteten Antrag Erfolg haben.
19Der Beigeladene zu 1. beantragt,
20die Klage abzuweisen.
21Er ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, und begründet dies im Wesentlichen wie folgt: Für das Vorhaben bestehe ein Bauverbot gemäß § 18a Abs. 1 LuftVG, für das keine gesetzliche Zustimmungsfiktion greife. § 18a Abs. 1 LuftVG setze nicht das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr voraus. Andernfalls laufe der Anwendungsbereich der Vorschrift leer. Es sei zweifelhaft, ob eine solche Gefahr überhaupt durch die Störung einer VOR-Anlage eintreten könne, weil die Sicherheit des Luftverkehrs durch andere Verfahren weiter gewährleistet werde. Unmittelbarer Schutzzweck der Vorschrift sei die Funktionsfähigkeit von Flugsicherungseinrichtungen. Das Vorliegen einer darüber hinausgehenden „luftfahrtbetrieblichen Relevanz“ sei nicht erforderlich. Bei der Entscheidung, ob eine Störung von Flugsicherungseinrichtungen zu erwarten sei, habe die Verwaltungsbehörde einen Beurteilungsspielraum, dessen gerichtlich überprüfbare Grenzen hier nicht überschritten seien. Die Entscheidung sei auf der Grundlage gutachterlicher Stellungnahmen der Beigeladenen zu 4. erfolgt, die wissenschaftlich vertretbar seien und fachliche Fehler nicht erkennen ließen. Diese könnten nicht durch Vorlage eines anderslautenden Gutachtens ersetzt werden. Nach der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. sei nachvollziehbar ein zusätzlicher Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° prognostiziert worden. Eine solche Prognose könne naturgemäß nur rechnerisch erfolgen. Eine gesetzliche Vorgabe bestimmter Methoden gebe es nicht. Die Durchführung von Computersimulationen sei durch ICAO EUR DOC 015 nicht bindend vorgeschrieben. Im Rahmen der Bewertung der Vorbelastung sei zu beachten, dass Flugvermessungen lediglich Momentaufnahmen, d.h. nicht zwingend den worst-case abbildeten und daher nicht geeignet seien darzustellen, ob für eine Navigationsanlage noch Spielraum für weitere Störeinflüsse gegeben sei. Erforderlich seien daher Berechnungen unter Annahme von worst-case-Szenarien, die auch Störeinflüsse durch bereits genehmigte, aber möglicherweise noch nicht errichtete Windkraftanlagen berücksichtigten. Die Beigeladene zu 4. gehe zutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler von ± 3,0° aus. Das von der Klägerin im Wesentlichen angeführte ICAO DOC 8071, in dem ein Wert in Höhe von ± 3,5° genannt werde, sei nicht maßgeblich, da es sich nur auf radiale Nutzungen von VOR-Anlagen beziehe, für die höhere Toleranzwerte akzeptabel seien. Für andere Nutzungsmöglichkeiten der VOR DUS, insbesondere die Flächennavigation, seien nach dem anwendbaren ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 geringere Toleranzwerte erreichbar und üblich. Von dem maximalen Gesamtfehler dürfe ein Wert von ± 2,0° für den anlageninternen Winkelfehler linear abgezogen werden. Dieser Spielraum sei Teil des bestimmungsgemäßen und zugelassenen Betriebs der VOR-Anlage. Das Zugrundelegen eines „tatsächlichen“ bzw. niedrigeren anlageninternen Winkelfehlers führe zu häufigeren Abschaltungen der VOR und dadurch zu Beeinträchtigungen in der Abwicklung des Luftverkehrs, da in diesem Fall häufigere Wartungen vorzunehmen seien und Schwankungen der Anlage (außer solchen aufgrund des Nordausrichtungsfehlers) weder beherrschbar noch vorhersehbar seien. Die Auffassung des von der Klägerin beauftragten Gutachters, nur messbare Effekte seien zu berücksichtigen, widerspreche dem erforderlichen worst-case-Ansatz und sei unzutreffend, weil andernfalls viele kleine, für sich betrachtet nicht messbare Effekte permanent summiert werden könnten. Die Anwendung der RSS-Formel durch die Beigeladene zu 4. sei nicht zu beanstanden. Sie nehme keine unzulässige „Doppelverwertung“ von Störbeiträgen durch die bestehenden Windkraftanlagen vor, sondern vertrete einen zulässigen worst-case-Ansatz. Die Forschungsergebnisse des Gutachters Dr.-Ing. C. seien nach dessen Angaben nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen zeige dieses Gutachten, dass die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf (D)VOR-Anlagen in der wissenschaftlichen Diskussion stünden. Die zu erwartenden Störungen der VOR DUS seien nicht hinnehmbar. Die Anlage werde zu Navigationszwecken und für konventionelle An- und Abflugverfahren des Flughafens E. genutzt, stehe Fluglotsen zur Staffelung von Luftfahrzeugen zur Verfügung und habe auch Relevanz für die operative Planung von Flugverfahren und damit für die prognostische Ermittlung der Lärmbelastung durch den Flugverkehr. Die von der Klägerin geforderten Einschränkungen des Betriebes der Anlage bedeuteten eine unzumutbare Störung.
22Die Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag.
23Sie ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Errichtung der geplanten WKA stehe § 18a LuftVG entgegen. Eine Genehmigungsfiktion greife mangels gesetzlicher Verweisung nicht ein. Das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr sei für das Bauverbot nach § 18a LuftVG nicht erforderlich.
24Der Beigeladene zu 3. stellt keinen Antrag.
25Er wiederholt, vertieft und ergänzt im Wesentlichen seine bisherigen Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren.
26Die Beigeladene zu 4. stellt keinen Antrag.
27Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, da dem Vorhaben § 18a Abs. 1 LuftVG entgegen stehe. Das zulässige Fehlerbudget der VOR DUS sei bereits zum jetzigen Zeitpunkt ausgeschöpft und durch die Errichtung der beantragten WKA seien weitere, nicht mehr akzeptable Störungen zu erwarten. Nach § 18a Abs. 1 LuftVG sei lediglich das Vorliegen eines konkreten Störpotentials erforderlich, nicht jedoch eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Daher liege eine Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG bereits bei einer Überschreitung von Fehlergrenzwerten für die Navigationstechnik vor. Dem Beigeladenen zu 1. stehe im Rahmen der Entscheidung ein Prognose- und Beurteilungsspielraum zu, da allgemein anerkannte Methoden zur Beurteilung fehlten und überragend wichtige Rechtsgüter zu schützen seien. Die Beigeladene zu 4. habe gemäß der Bestimmungen in ICAO EUR DOC 015 eine individuelle ingenieurmäßige Prüfung auf mögliche Auswirkungen vorgenommen. Entsprechend der maßgeblichen ICAO-Bestimmungen (ICAO Annex 10, Annex 11 und RTCA DO-196) sei ein maximal zulässiges Gesamtfehlerbudget von ± 3,0° zugrunde zu legen. Die von dem Gutachter der Klägerin herangezogenen ICAO-Bestimmungen, nach denen ein Wert von ± 3,5° und mehr zulässig sein könne, seien nicht verbindlich, behandelten zum Teil nur die Nutzung der VOR für Radialflüge und nicht auch für die Flächennavigation und seien im Übrigen widersprüchlich. Das Fehlerbudget für die Bodenstation sei zutreffend mit ± 2,0° angesetzt worden. Dies entspreche den verpflichtenden Vorgaben von ICAO Annex 10, § 3.3.3. Es sei zulässig und entspreche insbesondere auch dem internationalen Standard ICAO DOC 8168 PANS OPS Vol. II Part. I und II, bei der Berechnung der Störbeiträge diesen Toleranzwert voll zu berücksichtigen und nicht die reale Winkelfehlerabweichung der VOR-Anlage, die auch für die VOR DUS in regelmäßigen Abständen gemessen werde. Diese Messungen (etwa vom 19. August 2010) zeigten je nach Radial Schwankungen des Anlagenfehlers von + 0,39° bis - 0,87°. Zusätzlich müssten weitere mögliche, kurzzeitige Schwankungen des Anlagenfehlers berücksichtigt werden. Die Festlegung engerer Werte für die Sendeparameter der VOR-Anlage führte zu häufigeren Abschaltungen der VOR und damit zur fehlenden Verfügbarkeit für die Luftfahrt. Der bei Annahme eines worst-case-Szenarios vorzunehmende lineare Abzug des Anlagenfehlers von dem Gesamtfehlerbudget sei ICAO-konform und ergebe ein Rest-Fehlerbudget von ± 1,0° für externe Störbeiträge. Flugvermessungen hätten ergeben, dass dieses Fehlerbudget im nahezu gesamten Radialbereich der VOR DUS bereits überschritten werde. Dies decke sich mit den Berechnungen der Beigeladenen zu 4, wonach von dem Bestand nunmehr 17 genehmigter oder errichteter Windkraftanlagen ein Störbeitrag von ± 1,4° - 1,5° ausgehe. Die VOR DUS sei daher bereits zum jetzigen Zeitpunkt nur noch eingeschränkt zur Nutzung für Radialflüge freigegeben, für die ein höherer Gesamtwinkelfehler akzeptabel sei. Nach den Berechnungen werde sich durch die Errichtung der geplanten WKA ein zusätzlicher Störbeitrag von ± 0,3° ergeben. Die Berechnung der Störbeiträge von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen sei äußerst komplex und noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen, an deren Erkenntnisgewinn die Beigeladene zu 4. ihre Bewertungsmethodik stetig anpasse. Sie stütze sich als Grundlage auf die Studie der ENAC aus dem Jahr 2008, da keine durch rückführbare Messwerte validierten Simulations- oder Berechnungsmethoden existierten. Die Durchführung von Computersimulationen sei nach den ICAO-Bestimmungen lediglich eine Option. Die von dem Gutachter der Klägerin verwendete Methodik sei ebenfalls nicht durch rückführbare Messungen validiert und stelle nach wissenschaftlichen Maßstäben lediglich eine Meinungsäußerung dar. Die Bewertung der Beigeladenen zu 4. werde nicht durch eine vermeintliche „Doppelverwertung“ der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen in Frage gestellt. Gemäß ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, § 3.2.2.d sei es unwahrscheinlich, den maximal zu erwartenden Winkelfehler durch Flugvermessungen zu identifizieren. Daher sei der tatsächliche Anteil der Auswirkungen von bestehenden Windkraftanlagen an den Werten der Flugvermessung unklar. Es entspreche einem worst-case-Ansatz, den Winkelfehleranteil der bestehenden Windkraftanlagen an den durch Flugvermessungen festgestellten Werten zu vernachlässigen und den berechneten Störbeitrag durch diese Anlagen in voller Höhe zu berücksichtigen. Die RSS-Formel sei nicht so anzuwenden wie es die Klägerin annehme, da dies voraussetze, dass die einzelnen Störquellen voneinander statistisch unabhängig seien. Dies sei bei Windkraftanlagen jedoch fragwürdig, da ihre Störbeiträge mit der Windrichtung und –stärke gemeinsame Ursachen haben könnten. Hiervon gehe die Beigeladene zu 4. in Annahme eines worst-case-Ansatzes aus und wende daher die RSS-Formel nur eingeschränkt an. Die daraus folgenden Berechnungsergebnisse ließen sich mit den Flugvermessungsergebnissen auch besser in Einklang bringen. Im Übrigen zeige auch eine hilfsweise angestellte „best case“-Berechnung, bei der angenommen werde, dass in den durch Flugvermessungen festgestellten Werten bereits 80% der Auswirkungen durch bestehende Windkraftanlagen enthalten seien, dass durch die Errichtung der geplanten Windkraftanlage eine nicht zu vernachlässigende Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers zu erwarten sei. Zudem müsse berücksichtigt werden, dass es weitere „wissenschaftliche Grauzonen“ in Bezug auf mögliche zusätzliche Störbeiträge durch die drehenden Rotoren der Windkraftanlagen gebe. Die Ergebnisse aus dem Gutachten zur DVOR MIC durch den Gutachter Dr.-Ing. C. seien nicht auf die VOR DUS übertragbar. Zudem müssten die Schlussfolgerungen dieser Untersuchung noch geprüft werden. Die zusätzlichen Störbeiträge seien von „luftfahrtbetrieblicher Relevanz“ bzw. nicht hinnehmbar. Eine Beeinträchtigung der VOR-Funksignale habe Auswirkungen auf die Lärmbelastung durch Luftverkehr, auf die ausgestoßenen CO2-Emissionen, die Nutzung der Kapazitäten im Luftraum und die über Radiale definierte Einteilung der Sektoren für die Minimal Safety Altitude (Mindesthöhe für hindernisfreien Flug – MSA). Daneben sei die VOR DUS in Flugverfahren von den Pisten 05 L/R und 23 R/L und in das Luftraumnutzungskonzept eingebunden. Die VOR DUS diene auch als Redundanzverfahren, das für viele Luftfahrzeuge nutzbar sei. Demgegenüber seien die vorhandenen alternativen Flugverfahren nicht immer und nicht für jedes Luftfahrzeug nutzbar. Da eine eingeschränkte Nutzung der VOR DUS für Radialflüge möglich sei, müsse die Anlage nicht außer Betrieb genommen werden. Weitere, von der Klägerin verlangte Einschränkungen könnten jedoch nicht hingenommen werden. Die umfassende Nutzbarkeit der VOR DUS solle mittel- bis langfristig wiederhergestellt werden. Eine Verpflichtung der Beigeladenen zu 4. zu einem Systemupgrade auf eine störunempfindlichere DVOR-Anlage mit Kosten von bis zu ca. 1.000.000 €, um ein höheres Fehlerbudget zur Errichtung von Windkraftanlagen zu schaffen, bestehe nicht.
28Die Beigeladene zu 5. stellt keinen Antrag.
29Sie weist auf ihr Interesse an der Errichtung von Windkraftanlagen auf ihrem Gebiet hin. Die Nutzung der Windenergie an dem Standort werde durch die Entscheidung der Luftfahrtbehörden massiv eingeschränkt.
30In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten und der von der Klägerin beauftragte Gutachter Dr.-Ing. H1. ihre Auffassungen zu den Fragen der Beeinträchtigungen denkmalrechtlicher und luftrechtlicher Belange erläutert. Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin haben folgenden Hilfsbeweisantrag gestellt: „Wir beantragen zum Beweis der Tatsache, dass vom Standort 5 und 6 (Karte: Standorte-Übersicht) aus, die denkmalwerten Elemente der mittelalterlichen Ortssilhouette Alt-I1. nicht sichtbar sind, sondern lediglich die Kirchtürme der katholischen und evangelischen Kirche (ohne Details), sowie das Industriegebiet I. mit großmaßstäblichen, eckigen, langgezogenen weißen Flachbauten, die Inaugenscheinnahme der Sichtbeziehung vom Standort 5 und 6 zur geplanten Windenergieanlage der Klägerin und zum Ortsbild der Stadt I. im Rahmen eines Ortstermins.“
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33Die Klage hat keinen Erfolg.
34Sie ist zulässig.
35Insbesondere besteht für die Klage ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis. Die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. nach § 18a Abs. 1 Satz 2 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) vom 6. Juni 2011 stellt keinen selbstständigen Verwaltungsakt i.S.v. § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) dar, der in Bestandskraft erwachsen könnte und selbstständig anfechtbar wäre. Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG ist, wie sich insbesondere aus dem Wortlaut von § 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG ergibt, ein unselbstständiger Mitwirkungsakt in einem gestuften Verwaltungsverfahren ohne Außenwirkung, gegen den gemäß § 44a Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Rechtsbehelfe nur gleichzeitig mit der Sachentscheidung – hier der Versagung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung – geltend gemacht werden können,
36vgl. VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, Stand: 17. EGL Juni 2013, § 18a Rn. 14, 35, 50; Federwisch/Dinter, Windenergieanlagen im Störfeuer der Flugsicherung, in: NVwZ 2014, 403 (404 f.); a.A.: Hüttig/Giemulla u.a.: Flugsicherheitsanalyse der Wechselwirkungen von Windenergieanlagen und Funknavigationshilfen DVOR/VOR der Deutschen Flugsicherung GmbH vom 1. Juni 2014, S. 68 ff.; abrufbar unter:http://www.schleswig-holstein.de/MELUR/DE/Service/Presse/PI/PDF/2014/Gutachten_Windenergie__blob=publicationFile.pdf (im Folgenden: Hüttig/Giemulla).
37Die Klage ist jedoch nicht begründet.
38Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
39Die erforderliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist nach § 6 Abs. 1 Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer auf Grund des § 7 BImSchG erlassenen Verordnung ergebenden Pflichten erfüllt sind (Nr. 1) und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegen stehen (Nr. 2). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
40Der Genehmigung steht § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG entgegen. Das materielle Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gehört zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG,
41vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 16.
42Nach § 18a Abs. 1 LuftVG dürfen Bauwerke nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachterlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt seine Entscheidung der zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mit. Diese Voraussetzungen liegen vor.
43Der Beigeladene zu 1. hat mit Schreiben vom 6. Juni 2011 der Beigeladenen zu 2 mitgeteilt, dass § 18a LuftVG der Errichtung der geplanten WKA entgegensteht und sich dabei auf die beigefügte Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. vom 1. Juni 2011 bezogen. Diese Entscheidung des Beigeladenen zu 1., die im Rahmen der gerichtlichen Prüfung des Versagungsbescheides des Beklagten vom 3. April 2012 inzident zu überprüfen ist, ist nicht zu beanstanden.
44Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ist nicht bereits kraft gesetzlicher Fiktion gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG als erteilt anzusehen. Die luftrechtlichen Prüfungsverfahren nach den §§ 12 – 14 LuftVG einerseits und nach § 18a Abs. 1 LuftVG andererseits sind voneinander unabhängig, was auch in der Regelung der behördlichen Zuständigkeiten (dort die zivilen Luftfahrtbehörden, hier das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung) und den unterschiedlichen sachlichen Anwendungsbereichen zum Ausdruck gelangt. Mangels entsprechenden Verweises sind für das Verfahren nach § 18a Abs. 1 LuftVG die Beschleunigungsvorschriften des § 12 Abs. 2 LuftVG nicht anwendbar,
45vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O, S. 71; zur Abgrenzung der Anwendungsbereiche der Vorschriften in §§ 12 ff. LuftVG: VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -.
46Da luftrechtliche Bedenken gemäß den §§ 12 – 14 LuftVG aufgrund der Belegenheit oder aufgrund der Höhe der geplanten Windkraftanlage nicht erhoben worden sind (vgl. den „Versagungsbescheid“ der Beigeladenen zu 2. vom 29. Juni 2011, in dem zwar als Rechtsgrundlage neben § 18a auch § 14 LuftVG genannt ist, jedoch in der Begründung ausschließlich auf die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung durch den Beigeladenen zu 1. abgestellt worden ist), ist allein § 18a Abs. 1 LuftVG Maßstab der gerichtlichen Überprüfung.
47Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor. Flugsicherungseinrichtungen werden durch Bauwerke im Sinne von § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gestört, wenn mit einer nicht außerhalb jeder Wahrscheinlichkeit liegenden Möglichkeit zu erwarten ist, dass erstens die Funktion der Flugsicherungseinrichtung durch das geplante Bauwerk nachteilig beeinflusst wird und zweitens, dass durch diese Beeinflussung die Funktion der Flugsicherungsanlage für den ihr zugewiesenen Zweck in nicht hinzunehmender Weise eingeschränkt wird. Eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs bzw. die Wahrscheinlichkeit eines konkreten Schadenseintritts ist nicht erforderlich, weil die Flugsicherung nicht allein der Abwehr von Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs i.S.v. § 29 Abs. 1 LuftVG, sondern gemäß § 27c Abs. 1 LuftVG auch der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs dient. In Anbetracht dieser hochrangigen Schutzgüter sind die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Störung entsprechend gering. Für die Frage der Hinnehmbarkeit einer nachteiligen Beeinflussung kann mangels nationaler gesetzlicher und untergesetzlicher Regelung auf die Bestimmungen zurückgegriffen werden, die durch die aufgrund des Abkommens für die internationale Zivilluftfahrt (ICAO-Abkommen) vom 7. Dezember 1944 errichtete internationale Luftfahrtorganisation ICAO entwickelt worden sind. Die Dokumente der ICAO können, unabhängig davon, ob sie für die Bundesrepublik Deutschland im Einzelnen bindend sind, als fachlich anerkannte Standards für die Beurteilung des Störpotentials von Flugsicherungseinrichtungen als Maßstab herangezogen werden. Somit liegt eine nicht mehr hinnehmbare Beeinflussung und damit eine Störung einer Flugsicherungsanlage i.S.v § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG vor, wenn mit dem zuvor genannten Wahrscheinlichkeitsmaßstab davon auszugehen ist, dass die in den einschlägigen ICAO-Dokumenten bestimmten oder daraus bestimmbaren Toleranzwerte überschritten werden,
48vgl. VG Stade, Beschluss vom 27. Januar 2014 – 1 B 3181/13 – ; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – ; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 9 ff.; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 f.; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 72 f.; a.A. (konkrete Gefahr eines Schadens erforderlich): VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 – ; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -;
49Dem Beigeladenen zu 1. steht bei der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftVG ob nachteilige, nicht hinnehmbare Beeinflussungen einer Flugsicherungseinrichtung zu erwarten sind, ein Beurteilungsspielraum zu, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist,
50vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; offen gelassen durch OVG Lüneburg, Beschluss vom 13. April 2011 – 12 ME 8/11 -; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – und Beschluss vom 21. Dezember 2010 – 12 B 3465/10 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 52; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 73 f.; Weiss, Windenergieanlagen und Luftverkehrsrecht – kein luftleerer Raum, in: NVwZ 2013, 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (405 f.).
51Die Voraussetzungen eines Beurteilungsspielraumes der Beigeladenen zu 1. im Rahmen dieser Entscheidung liegen vor. Dies setzt voraus, dass sich der Norm entweder ausdrücklich oder mittels Auslegung eine Beurteilungsermächtigung entnehmen lässt, für die eine sachliche Rechtfertigung besteht. Zwar folgt aus § 18a Abs. 1 LuftVG eine Beurteilungsermächtigung nicht ausdrücklich, sie lässt sich der Vorschrift jedoch schlüssig entnehmen. Die nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu treffende Entscheidung stellt eine komplexe Prognoseentscheidung hinsichtlich der Auswirkungen bereits bestehender und zusätzlich geplanter Bauwerke dar. Zwar rechtfertigt der Charakter einer behördlichen Entscheidung als eine solche Prognoseentscheidung für sich betrachtet noch nicht die Annahme eines Beurteilungsspielraumes, sofern nicht weitere außerrechtliche, wertende Elemente der Entscheidungsfindung hinzukommen,
52vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314, 319.
53Dies ist jedoch hier der Fall. Der Verwaltungsbehörde steht hier eine wertende, wissenschaftlich-fachliche Prärogative zu. Das ergibt sich aus § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG, wonach das BAF auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation entscheidet. Die Verantwortung in rechtlicher und sachverständiger Hinsicht wird vom Gesetzgeber aufgeteilt. Der Gesetzgeber erkennt die außerrechtlichen Elemente der Entscheidungsfindung und weist – die Trennung von operativen und regulativen Aufgaben der Flugsicherung nachvollziehend – dem Beigeladenen zu 1. die im Verfahrensablauf wirksame rechtliche Verantwortung für die feststellende Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu und der Beigeladenen zu 4. aufgrund der besonderen Nähebeziehung zwischen Flugsicherungsorganisation und Flugsicherungseinrichtung und dem damit verbundenen überlegenen institutionalisierten Sachverstand die Rolle eines amtlichen Gutachters,
54vgl. dazu Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 34.
55Zwar mag der Annahme eines Beurteilungsspielraumes bei Vorliegen technischer, naturwissenschaftlich zu beurteilender Fragen die Möglichkeit der Einholung weiterer Sachverständigengutachten im (Gerichts-) Verfahren grundsätzlich entgegenstehen. Auf der Beantwortung solcher technisch-naturwissenschaftlicher Fragen beruht die Prognoseentscheidung auf Grundlage des § 18a Abs. 1 LuftVG letztlich auch. Gleichwohl spricht hier für die Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde, dass sich die zu treffende Entscheidung nicht in der Anwendung gesicherter naturwissenschaftlich-technischer, wissenschaftlich hinreichend anerkannter Erkenntnisse und Methoden erschöpft, die für das Gericht – auch unter Einholung eines weiteren Sachverständigengutachtens – überprüfbar wären. Denn weder existieren im Falle der Prognoseentscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG rechtliche Vorgaben und gesicherte, geeignete Maßstabs- und Standardbildungen noch liegen hinsichtlich der Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Flugsicherungseinrichtungen, namentlich auf VOR-Anlagen, gesicherte fachliche Erkenntnisse und Methoden vor,
56vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 50 ff.
57Auch das vorliegende verwaltungsgerichtliche Verfahren, in dem die Beteiligten um die Auslegung und Anwendung der einschlägigen ICAO-Bestimmungen, darüber, welche Fehlertoleranzgrenzen zugrunde zu legen sind, welcher anlageninterne Winkelfehler und welcher Winkelfehler für die bestehenden Windkraftanlagen und die geplante Anlage auf welche Weise zu berücksichtigen ist, über die anzuwendende Bewertungsmethode und die von – umstrittenen – physikalischen Zusammenhängen abhängige Anwendung mathematischer Formeln streiten, belegt, dass die von der Verwaltungsbehörde zu treffende Prognoseentscheidung sich nicht allein in der Anwendung naturwissenschaftlich-technischer Erkenntnisse und Methoden erschöpft, sondern zusätzlich eine vertretbare Stellungnahme in einer wissenschaftlichen Diskussion erfordert, in der noch keine allgemein akzeptierten Ergebnisse vorliegen. Zu dieser Überzeugung ist das Gericht insbesondere unter dem Eindruck der Vorträge und Diskussionen der Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung gelangt. In Anbetracht dieses Meinungsstreites würde auch die Einholung einer weiteren sachverständigen Stellungnahme nach Überzeugung des Gerichts lediglich eine weitere, nicht jedoch eine „bessere“ Meinungsäußerung im Rahmen der wissenschaftlichen Diskussion bedeuten. Die im Rahmen der zu treffenden Entscheidung vorzunehmende komplexe Prognose einschließlich einer vertretbaren Stellungnahme zur wissenschaftlich offenen Diskussion führt somit auch zu einer Wertungsabhängigkeit des Begriffs „Störung“, die ebenfalls dafür spricht, dem Beigeladenen zu 1. einen Beurteilungsspielraum zuzubilligen,
58vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314.
59Dafür spricht zudem, dass in der Wahrnehmung der Aufgaben nach § 18a Abs. 1 LuftVG eine mit der Sachkenntnis der Beigeladenen zu 4. vernetzte, gesetzliche Risikozuweisung und Vorsorgeverantwortung des Beigeladenen zu 1. besteht. Der Beigeladenen zu 4. kommt im Rahmen dieser vernetzten Verwaltungsentscheidung ein überlegener Sachverstand zu, der zwar an sich den Beigeladenen zu 1. nicht bindet, der aber aufgrund der Sachnähe der Beigeladenen zu 4. als Betreiber der jeweiligen Anlagen von vornherein ein größeres Gewicht hat als Expertisen privater Gutachter, so dass auch die durch das Gesetz anerkannte besondere Qualifikation der mit der Beurteilung betrauten Stellen für die Annahme einer Einschätzungsprärogative der Verwaltungsbehörde spricht,
60vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 10 und 52 f.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 310, 314 f.
61Schließlich besteht auch eine Vergleichbarkeit mit einer durch das Bundesverwaltungsgericht anerkannten Fallgruppe, in der das Bundesverwaltungsgericht die Annahme eines naturschutzfachlichen Beurteilungsspielraumes bei der Prüfung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände im Rahmen einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsentscheidung (ebenfalls ohne ausdrückliche gesetzliche Beurteilungsermächtigung) dem materiellen Recht mit der gleichen Begründung angenommen hat, die auch im vorliegenden Fall greift (Fehlen gesetzlicher und untergesetzlicher Vorgaben und Verfahren, keine eindeutigen, in den einschlägigen Fachkreisen allgemein anerkannten Antworten auf die umfangreichen, komplexen Fragestellungen im Zusammenhang mit den zu erwartenden Auswirkungen, insbesondere hinsichtlich der Maßstäbe für die Methode zur Risikobewertung).
62Der Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG steht auch nicht entgegen, dass hier keine besondere Verfahrensausgestaltung zum Ausgleich für die eingeschränkte gerichtliche Kontrolle besteht,
63so Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (406).
64Die Notwendigkeit eines solchen besonderen Ausgleiches beruht auf dem Gedanken, dass es in Ermangelung demokratisch ableitbarer Legitimation und der Einschränkung des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz (GG) nicht vertretbar wäre, Entscheidungsbefugnisse an sachverständige, weisungsfrei arbeitende Gremien zuzuweisen, ohne wenigstens eine weitere Kontrollmöglichkeit zu schaffen,
65vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114 Rn. 328.
66Eine solche Fallgestaltung liegt hier jedoch nicht vor. Zwar ist der Beigeladenen zu 4., wie bereits ausgeführt, als Sachverständige eine besonders starke Position auch gegenüber dem Beigeladenen zu 1. im Zuge des luftrechtlichen Prüfverfahrens nach § 18a Abs. 1 LuftVG zugewiesen. Gleichwohl ist ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG für den Beigeladenen zu 1. nicht bindend und können daher im Falle divergierender Auffassungen zwischen dem Beigeladenen zu 1. und der Beigeladenen zu 4. im Rahmen eines internen Zwischenverfahrens Bedenken ausgeräumt werden oder könnte sich der Beigeladene zu 1. bei entsprechender Begründung auch über die Einschätzung der Beigeladenen zu 4. hinwegsetzen, so dass letztlich die Verantwortung für die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG bei ihm liegt und daher kein etwaiges legitimatorisches Defizit besteht, das eine besondere Verfahrensausgestaltung erforderte.
67Besteht somit im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ein Beurteilungsspielraum des Beigeladenen zu 1. hinsichtlich der zu prognostizierenden Störung der VOR-Anlage, ist seine auf dieser Grundlage getroffene Entscheidung gerichtlich nur dahingehend überprüfbar, ob eine wissenschaftlich vertretbare Methode gewählt und einwandfrei angewendet wurde, ob der Beigeladene zu 1. vom zutreffenden Sachverhalt ausging, die Entscheidung hinreichend begründet wurde, ein angemessenes Verhältnis der Ungewissheit über die künftige Entwicklung zu den mit dem Vorhaben verbundenen Eingriffen besteht und keine offensichtliche Fehleinschätzung vorliegt,
68vgl. zum Maßstab: Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 323 m.w.N.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 – 7 C 40/11 - .
69Eine Darlegungslast der Beigeladenen zu 1. und zu 4. für die prognostizierte Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG besteht nicht. Vielmehr müsste die Klägerin substantiiert darlegen, dass der Beigeladene zu 1. die gerichtlich überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes überschritten habe.
70Gemessen an diesen Voraussetzungen ist die Entscheidung des Beigeladenen zu 1., das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen, nicht zu beanstanden. Sie überschreitet, bei Zugrundelegung der weiteren, erläuternden Stellungnahmen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. im verwaltungsgerichtlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung, die überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes nicht. Die Ausführungen der Klägerin und des von ihr beauftragte Gutachter stellen die Einschätzung des Beigeladenen zu 1. nicht in Frage.
71Die Ermittlung des maßgeblichen Sachverhaltes durch die Beigeladenen zu 1. und zu 4. begegnet keinen Bedenken. Nach Angabe der Beigeladenen zu 4. ist zuletzt ein Bestand von 17 genehmigten oder errichteten Windkraftanlagen zugrunde gelegt worden. Dem ist die Klägerin zunächst nicht entgegen getreten. Diese Anzahl von bestehenden oder genehmigten Windkraftanlagen ist auch plausibel. Der Beklagte hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 24. Januar 2013 eine Übersicht der genehmigten bzw. errichteten Windkraftanlagen im Umkreis des Flughafens E. vorgelegt. Das Gericht hat zur Plausibilitätskontrolle der Angaben der Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen 15 km Radius um den ungefähren Vorhabenstandort gezeichnet und dabei festgestellt, dass die Annahme einer Zahl von 17 bestehenden bzw. genehmigten Windkraftanlagen durch die Beigeladene zu 1. und zu 4. sich als plausibel erweist. Die Klägerin hat demgegenüber nicht substantiiert dargelegt, weshalb diese von der Beigeladenen zu 4. zugrunde gelegte Anzahl von Windkraftanlagen nicht zutreffend sein könnte. Das Gericht sieht daher keinen Anlass, die Angaben der Beigeladenen zu 4. in Frage zu stellen und weitere Ermittlungen durchzuführen.
72Die Auswahl der anzuwendenden Methode zur Beurteilung einer Störung der VOR-Anlage ist wissenschaftlich vertretbar, ihre Anwendung durch die Beigeladene zu 4. ist im Ergebnis plausibel und wird durch das von der Klägerin eingeholte Gutachten durch den Sachverständigen Dr.-Ing. H1. vom 22. Mai 2013 einschließlich seiner weiteren, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgelegten Stellungnahmen nicht durchgreifend in Frage gestellt.
73Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass es vertretbar ist, ein maximales Gesamtfehlerbudget der VOR-Anlage in Höhe von ± 3,0° zugrunde zu legen,
74vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; offen gelassen: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Weiss, a.a.O., 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (408).
75Dabei geht es um Folgendes: Wie bereits ausgeführt, ist von einer Störung der VOR-Anlage auszugehen, wenn bestimmte Fehlertoleranzen der Anlage überschritten werden, die hier als Gesamtfehler bzw. Gesamtwinkelfehler (radial signal error) bezeichnet werden. Die Ungenauigkeiten, die bei der Übertragung des von der VOR-Anlage ausgesendeten Signales entstehen, werden auch als Winkelfehler bezeichnet. Winkelfehler bis zu einer bestimmten Größe sind tolerabel und wirken sich auf die Funktionsfähigkeit der Flugsicherungsanlage nicht wesentlich aus. Der Gesamtwinkelfehler kann seine Ursachen in der VOR-Anlage selbst haben (Anlagenfehler bzw. ground station contribution oder Alignmentfehler) und ferner in externen Fehlerquellen etwa durch die Topologie, insbesondere auch Bauwerke. Der Anlagenfehler wiederum setzt sich zusammen aus dem Nordausrichtungsfehler und dem internen Anlagenfehler, also der Ungenauigkeit der Anlage selbst,
76vgl. auch die Erläuterungen bei VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 –.
77Der Ansatz des maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlers für VOR-Anlagen ist in Fachkreisen umstritten,
78vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 53.
79Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. gehen davon aus, dass außer der verbindlichen Festlegung einer Obergrenze für den Anlagenfehler der VOR-Anlage eine nach ICAO-Standards verbindliche Festlegung maßgeblicher Gesamtwinkelfehler insbesondere für die angestrebte Nutzbarkeit der VOR DUS zur Flächennavigation nicht existiert. Sie haben dargelegt, dass sie den in ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 genannten Gesamtwinkelfehlerwert von ± 3,0° (mit einer Wahrscheinlichkeit von 95%), der dort als ein in der Praxis erreichbarer Wert bezeichnet wird, als Maximal-Richtwert zugrunde legen. Dies ist in Anbetracht der bestehenden Meinungsverschiedenheiten vertretbar und nicht willkürlich. Der Beigeladene zu 1. hat die Anwendung von ICAO Annex 10, der entgegengehalten wird, die Bestimmung regele nur die Planung von Flugverfahren, zutreffend damit gerechtfertigt, das Dokument richte sich, wie sich aus Anhang 5 der VO (EU) Nr. 1035/2011 ergibt, auch an Navigationsanbieter und sei somit anwendbar.
80Die Festlegung des Gesamtwinkelfehlers auf ± 3,0° wird durch die Ausführungen der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachter nicht durchgreifend in Frage gestellt. Der Umstand, dass in anderen ICAO-Dokumenten (insbesondere auch in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.7.3.6 A und B) verschiedene anderslautende, jedoch nicht verbindliche Werte genannt werden, steht der Festlegung der Beigeladenen zu 1. und zu 4. auf den zuvor genannten Wert von ± 3,0° nicht entgegen. Diese anderslautenden Werte stellen zum Teil lediglich weitere, im internationalen Vergleich „verwendete“ bzw. „übliche“ Werte dar (so ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C). Im Übrigen haben die jeweils genannten ICAO-Dokumente auch unterschiedliche Anwendungsbereiche (wie ICAO DOC 8071). Jedenfalls existiert ein nach der ICAO verbindlicher Gesamtwinkelfehlerwert, der ausdrücklich bzw. offensichtlich auch für die Nutzung zur Flächennavigation akzeptabel ist, nicht. Es ist auch nicht erkennbar, dass für die Nutzung der VOR-Anlage zur Flächennavigation ohne Weiteres der gleiche Grenzwert wie für die radiale Nutzung angenommen werden kann. Diese Unklarheit geht nicht zu Lasten der Beigeladenen zu 4., weil ihr insoweit ein Beurteilungsspielraum zukommt,
81vgl. a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -.
82Sofern, wie hier, verbindliche Gesamtfehlerwerte nicht verfügbar sind und ein worst-case-Ansatz zugrunde zu legen ist, ist es vertretbar, aufgrund der angestrebten Nutzung zur Flächennavigation auf den in der Praxis erreichbaren Wert von ± 3,0° abzustellen. Der von der Klägerin geforderte Ansatz eines höheren Wertes von ± 3,5° unter Berufung auf den in ICAO DOC 8071 angegebenen Wert ist jedenfalls nicht besser geeignet als der Ansatz der Beigeladenen zu 4., da sich diese ICAO-Bestimmung, unabhängig davon ob sie (quasi) verbindlich ist, nur auf die Nutzung der VOR-Anlage entlang von Radialen bezieht. Der Umstand, dass die Beigeladene zu 4. den Wert von ± 3,5° unter Bezugnahme auf ICAO DOC 8071 in ihrem „Lastenheft Flugvermessung“ anführt, ist plausibel damit begründet, dass ICAO DOC 8071 im Wesentlichen Anleitungsmaterial für Messungen enthält und deshalb in dem „Lastenheft“ aufgeführt wird. Hieraus lässt sich nicht ohne Weiteres eine entsprechende Festlegung des Gesamtwinkelfehlers herleiten. Die auch für die VOR DUS vorgesehene Nutzung zur Flächennavigation wird in ICAO DOC 8071 nicht berücksichtigt. Diese Nutzungsmöglichkeit kann auch nicht außer Acht gelassen werden, da VOR-Anlagen auch für den Einsatz bei der Flächennavigation von Bedeutung sind,
83vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
84Dem kann nicht entgegen gehalten werden, die Flächennavigation sei eine später hinzugetretene Nutzungsart der Navigationsanlage, die mit den vorgefundenen Parametern „leben“ müsse. Sofern, wie hier, in den ICAO-Bestimmungen keine verbindlichen Vorgaben existieren, steht es den Mitgliedsstaaten frei, eigene Standards zur Nutzung festzulegen. Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf ICAO DOC 9613 stützen, in dem es, wie sie zitiert, heiße: „…the affected VOR may not be used“. Dies entspricht dem Vorgehen der Beigeladenen zu 4., die die beeinträchtigte VOR DUS nicht für die neuere Nutzung der Flächennavigation freigibt. Eine bindende Vorgabe an die ICAO-Mitgliedstaaten, auf die umfassende Nutzbarkeit der jeweiligen Anlage auch für neuere Nutzungen zu verzichten und höhere Fehlertoleranzen zu akzeptieren, ist nicht ersichtlich. Die Beigeladene zu 4. hat zudem dargelegt, dass mittel- bis langfristig die Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS auch zur Flächennavigation angestrebt ist. Hierfür ist zwar kein konkreter Zeitpunkt benannt worden, die Möglichkeit einer solchen Wiederherstellung erscheint jedoch bei einer geringeren Überschreitung der maximalen Fehlertoleranzwerte nicht ausgeschlossen. Demgegenüber würde das Ziel, die VOR DUS wieder vollumfänglich nutzbar zu machen, durch die Festlegung eines höheren Gesamtwinkelfehlers unwahrscheinlicher und würde die bereits bestehende Vorbelastung verfestigt. Auch der Einwand, zur Flächennavigation seien nicht stets VOR-Signale notwendig, führt nicht zu der Annahme, die Beigeladene zu 4. müsse auf eine Nutzbarkeit der VOR DUS für dieses Verfahren verzichten. Es kann davon ausgegangen werden, dass noch nicht alle Luftfahrzeuge mit der für neuere Navigationsverfahren notwendigen Ausrüstung versehen sind und daher noch VOR-Signale nutzen,
85vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
86Die Auffassung der Klägerin, ein größerer Gesamtwinkelfehler als der Wert von ± 3,0° sei akzeptabel, lässt sich auch nicht damit begründen, die Beigeladenen zu 1. und zu 4. hätten in anderen Fällen (etwa im Fall der VOR Weser) Überschreitungen der Fehlertoleranzwerte auf einen Wert von 4° bis 5° hingenommen. Selbst wenn dies zutreffen sollte, folgt daraus kein Anspruch, dass auch bei der VOR DUS eine ähnliche Überschreitung – über die nach den ICAO-Dokumenten vorgesehenen Toleranzwerte – hingenommen wird.
87Keinen durchgreifenden Bedenken begegnet es ferner, dass die Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen anlageninternen Fehler von ± 2,0° ansetzen und diesen Wert von dem Gesamtwinkelfehlerbudget linear abziehen,
88vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 82; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
89Ausgehend von der Regelung in ICAO Annex 10 § 3.3.3.2, wonach der Anlagenfehler einen Wert in Höhe von maximal ± 2,0° nicht überschreiten darf, ist es nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vertretbar, für die Fehlerprognose nicht auf den tatsächlichen Betrieb mit dem realen Fehlerwert abzustellen, sondern auf den für den rechtmäßigen Betrieb der VOR-Anlage maximal zulässigen Wert. Zwar haben Messungen (etwa vom 19. August 2010) tatsächlich geringere anlageninterne Winkelfehlerabweichungen als ± 2,0° gezeigt. Gleichwohl haben die Beigeladenen zu 1. und zu 4. nachvollziehbar dargelegt, weshalb es erforderlich ist, einen höheren Wert anzusetzen. Dies ist nicht zu beanstanden. Sie haben nicht die grundsätzlich bestehende Möglichkeit bestritten, die Fehlertoleranz zu reduzieren und nehmen auch kein „Recht zum schlechtestmöglichen Betrieb“ für sich in Anspruch. Der Ansatz der maximal zulässigen Toleranz für den Anlagenfehler erscheint sachgerecht und nicht willkürlich, weil die durch die Reduzierung des Spielraumes des Anlagenbetreibers verursachten Abschaltungen der Anlage, bedingt durch die dann häufiger erforderlichen Wartungen und durch die entsprechend einzustellende anlageninterne Monitorüberwachung, häufiger zu einer fehlenden Verfügbarkeit der VOR-Anlage für den Luftverkehr und zu einem erhöhten Aufwand des Anlagenbetreibers führen würde, zu dem er nach den ICAO-Vorgaben nicht verpflichtet ist. Zwar mag der Nordausrichtungsfehler berechenbar konstant und der übrige Fehleranteil grundsätzlich durch Empfänger im Nahfeld der VOR-Anlage messbar sein. Der Beigeladene zu 1. hat jedoch demgegenüber nachvollziehbar erläutert, dass ein den ICAO-Vorgaben gemäßer Wert zugrundezulegen sei, den die Beigeladene zu 4. garantieren könne. Dies sei bei einer Toleranz von ± 2,0° möglich, bei Annahme eines geringeren Wertes jedoch nicht mehr ohne Weiteres, da allein der Nordausrichtungsfehler durch Wartungen verlässlich gering zu halten sei, im Übrigen jedoch unvorhersehbare und unbeherrschbare Schwankungen, etwa aufgrund eindringender Feuchtigkeit in Anlagenstecker, eintreten könnten. Die Flugvermessung vom 19. August 2010 habe zwar lediglich Schwankungen von + 0,87° bis – 0,37° und damit eine bessere Leitung der VOR DUS gezeigt. Dabei sei jedoch zu berücksichtigen, dass Messungen grundsätzlich nur punktuelle Momentaufnahmen darstellten, die nicht zwingend den worst-case darstellten,
90vgl. auch ICAO Annex 10, Att. C § 3.2.2.d.: „it is unlikely that the worst-case errors can be confirmed by flight inspections.”
91Da ein solcher worst-case-Ansatz bei der Beurteilung des zur Verfügung stehenden Fehlerbudgets geboten sei und daher mit größeren Schwankungen im worst-case gerechnet werden müsse, könne kein geringerer Fehlerwert garantiert werden und sei der pauschale Ansatz bzw. Abzug eines Fehlerwertes in Höhe von ± 2,0° gerechtfertigt.
92Diese Auffassung ist für das Gericht nachvollziehbar und plausibel. Der lineare Abzug des Anlagenfehlerwertes vom Gesamtfehlerbudget und das auf diese Weise ermittelte Restfehlerbudget in Höhe von ± 1,0° wird gestützt durch die Angabe in ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, vorletzter Absatz, in dem ausgeführt wird, einige technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben eine Toleranz von 1°. Dieser Satz bezieht sich zwar auf die Prognose mittels Computersimulationen, ist aber auf die Berechnungen übertragbar, da das zur Verfügung stehende Fehlerbudget nicht von der Methode abhängt, mit der eine Fehlerprognose erstellt wird. Auf diesen Wert darf sich auch die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen. Plausibel ist es ferner, einen linearen Abzug der anzusetzenden ± 2,0° von dem Gesamtfehler vorzunehmen und keine „RSS-mäßige“ Verrechnung, wie sie der Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vertreten hat. Die Beigeladene zu 4. beruft sich zur Begründung für ihre Vorgehensweise auf ICAO DOC 8071, Kapitel 2.3.4.7 und die Abbildung I-2-1 (dort heißt es: „Actual course is displaced 2,0° from the correct or published course“). Dieser nachvollziehbar begründeten Einschätzung der Beigeladenen zu 4. folgt das Gericht. Demgegenüber hat der Gutachter der Klägerin seine Ansicht, die von der Beigeladenen zu 4. als Begründung herangezogenen ICAO-Dokumente seien nicht anwendbar und der lineare Abzug des Anlagenfehlers sei unphysikalisch, nicht plausibel erläutert. Die Ausführungen der Klägerin und des Gutachters in der mündlichen Verhandlung stellen die Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. daher nicht durchgreifend in Frage.
93Das zur Verfügung stehende maximale Fehlerbudget für externe Störer von ± 1,0° ist bereits ohne die Errichtung der geplanten WKA ausgeschöpft.
94Diese Feststellung folgt aus den Ergebnissen der Flugvermessung. Die Orbitflugvermessung vom 22. Februar 2012 hat gezeigt, dass (bereinigt um den Anlagenfehler) Winkelfehler von größer ± 1,0°, in bestimmten Radialbereichen sogar größer als ± 2,0° feststellbar sind und damit der Winkelfehler nahezu im gesamten Radialbereich über dem maximal zulässigen Wert liegt. Die Orbitflugvermessung vom 19. August 2010 hat einen (um den Anlagenfehler bereinigten) Winkelfehler von ± 2,0 bis ± 3,0° und auf einzelnen Radialen sogar Werte von bis zu 5° gezeigt. Unterstellt man zugunsten der Klägerin ihren Einwand für zutreffend, diese auffällige Messung hätte wiederholt werden müssen, so bleiben jedenfalls die Ergebnisse der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 verwertbar. In Anwendung von ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, 2. Absatz, Buchst. d, wonach bei der Beurteilung der Störwirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen davon auszugehen ist, dass es unwahrscheinlich ist, den worst-case durch Flugvermessungen nachzuweisen, muss sogar davon ausgegangen werden, dass die Messwerte der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 nicht den worst-case abbilden, so dass im Rahmen der Risikobewertungsprognose die anzusetzenden Winkelfehlerwerte sogar höher als die gemessenen Werte liegen müssten,
95vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -.
96Es bestehen keine Bedenken, dass Vorbelastungen durch die Topologie des Geländes, auch durch Anlagen am Flughafen nicht ausreichend berücksichtigt worden sein könnten, weil durch die Verwertung von Flugvermessungsergebnissen auch solche externen Störquellen berücksichtigt werden. Dabei ist nicht entscheidend, dass der auf diese Weise festgestellte Winkelfehler nicht eindeutig den jeweiligen Fehlerquellen, etwa einzelnen Bauwerken, zugeordnet werden kann.
97Durch die Errichtung der von der Klägerin geplanten WKA würde sich der Winkelfehler der VOR DUS unzumutbar erhöhen. Diese Prognose der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vermag die Klägerin im Ergebnis nicht durchgreifend in Frage zu stellen.
98Die Beigeladene zu 4. hat einen zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° berechnet. Auch der von der Klägerin beauftragte Gutachter gelangt zu einem weiteren Fehlerbeitrag von maximal 0,3° (0,22° aufgerundet). Der von der Beigeladenen zu 4. prognostizierte Wert wird somit für das Gericht nicht in Frage gestellt.
99Der Berechnung der Beigeladenen zu 4. kann nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, die Beigeladene zu 4. habe die Bedeutung des Begriffes „building restricted area“ bzw. „Anlagenschutzbereich“ aus ICAO EUR DOC 015 verkannt oder sei schablonenhaft vorgegangen. Aus der gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. geht hervor, dass ihre Beurteilung nicht allein aufgrund des Vorhabenstandortes innerhalb des Anlagenschutzbereiches nach § 18a Abs. 1a LuftVG, sondern auch aufgrund der bei Flugvermessungen festgestellten und zusätzlich im Rahmen einer Prognose ermittelten hohen Winkelfehlerwerte erfolgt ist. Dies hat die Beigeladene zu 4. in der mündlichen Verhandlung bestätigt.
100Die von der Beigeladenen zu 4. zur Ermittlung des erwarteten zusätzlichen Fehlerbeitrages verwendete Berechnungsmethode ist nicht deshalb mangelhaft, weil die Beigeladene zu 4. keine (Computer-) Simulation angewendet hat. Die Notwendigkeit einer solchen Simulation lässt sich dem einschlägigen ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 nicht entnehmen,
101so auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 92; a.A: Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (404).
102Dort heißt es in der englischen Version lediglich: „Computer simulations can be used to assess the effect of wind turbine(s) on VOR using worst case assumptions as outlined above.“ In der deutschen Fassung heißt es ebenfalls lediglich: „Mit den oben dargestellten worst-Case-Annahmen kann in Computersimulationen überprüft werden, welche Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben.“ Aus dem weiteren Wortlaut des ICAO EUR DOC 015 lässt sich entnehmen, dass eine bindende Vorschrift für die Verwendung von Computersimulationen und gegen die Verwendung von Berechnungen nicht existiert. Dort heißt es unter Ziffer 5.2.2:
103„Die technische Stelle führt eine Analyse des Bauvorhabens durch. Die Analyse erfolgt auf der Grundlage der Erfahrung und des Fachwissens der Ingenieure, die die Aufgabe durchführen, beschränkt sich jedoch nicht darauf. Das Verfahren kann zur Ermittlung, ob das Bauvorhaben im bestehenden Umfeld signifikante Auswirkungen haben würde, eine theoretische Analyse, numerische Simulation und Modellierung umfassen.“
104Soweit die Klägerin anführt, eine Arbeitsgruppe der ICAO habe beschlossen, die Formulierung „can be used“ in „should be used“ zu ändern, ist dies nicht erheblich, da eine entsprechende Änderung der maßgeblichen Dokumente (noch) nicht erfolgt ist.
105Die Anwendung der sogenannten RSS-Formel (Root-Sum-Square-Formel) bei der Ermittlung der zu erwartenden Winkelfehlererhöhung durch die Beigeladene zu 4. ist nicht zu beanstanden. Diese RSS-Formel kann der Ermittlung eines Winkelfehlerwertes bei Überlagerung verschiedener Fehlerbeiträge dienen und findet gemäß ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 auf die Berechnung der VOR System Use Accuracy Anwendung (d.h. des gesamten Winkelfehlers, der sich zusammensetzt aus dem hier allein relevanten VOR Radial Signal Error – oben auch als Gesamtwinkelfehler bezeichnet – , dem VOR Airborne Equipment Error sowie dem VOR Pilotage Element Error, die beide im Luftfahrzeug entstehen und im vorliegenden Zusammenhang außer Acht gelassen werden können). Da sich, wie bereits ausgeführt, auch der Gesamtwinkelfehler aus mehreren Fehlerbeiträgen zusammensetzt, könnte die Überlagerung der einzelnen Fehlerbeiträge ebenfalls mittels der RSS-Formel erfolgen. Eine verbindliche Vorgabe nach ICAO existiert hierzu jedoch nicht. Die Methode zur Summierung der Fehlerbeiträge ist daher in Fachgutachterkreisen umstritten,
106vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 52.
107Dies haben auch die Diskussionen zwischen den Vertretern der Beigeladenen zu 4. und dem Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gezeigt. Aus dem Wortlaut des ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 lässt sich schließen, dass die Formel für solche Fehlerbeiträge angewendet werden soll, die voneinander unabhängig sind:
108„Since the errors in a), b) and c) […] are independent variables, they may be combined on a root-sum-square-method […].”
109Die Klägerin will die RSS-Formel, wie sie in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 beschrieben wird, ohne Veränderung anwenden. Die Beigeladene zu 4. wendet diese Formel zwar auch an, nimmt indes eine Veränderung vor, indem sie die Fehlerbeiträge von Windkraftanlagen zunächst addiert. Sie begründet dies damit, die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen seien aufgrund von Windrichtung und -stärke nicht statistisch voneinander unabhängig. Diese Annahme ist vertretbar, weil sie, wie insbesondere die Untersuchung durch Dr.-Ing-C. zeigt,
110vgl. die Kurzfassung des Gutachtens zur Interaktion zwischen Windenergieanlagen und DVOR-Anlagen der Flugsicherung durch Dr.-Ing. C. vom 6. März 2014, S. 1,
111noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen ist und diesbezüglich noch keine wissenschaftlich allgemein anerkannte Erkenntnis vorliegt, die auf eine VOR-Anlage übertragbar ist. Das vorgenannte Gutachten, das zu dem Ergebnis gelangt, ein von Windrichtung und –stärke abhängiges worst-case-Szenario von WKA-Auswirkungen auf DVOR-Anlagen sei unerheblich, ist, wie im Übrigen alle anderen Erkenntnisse dieses Gutachtens, nach dem ausdrücklichen Hinweis des Gutachters nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen entspricht die Annahme, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen sei abhängig von Windrichtung und –stärke weiterhin den gültigen den eindeutigen Bestimmungen der ICAO (vgl. ICAO EUR DOC 015 Anhang 4, wonach der tatsächliche Fehler von der Ausrichtung der Windkraftanlage und der Position der Rotorblätter bei Stillstand abhänge), auf die sich die Beigeladene zu 4. somit in vertretbarer Weise stützen darf.
112Der Annahme einer Summierung der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen und derjenigen durch die geplante WKA steht auch nicht entgegen, dass die geplante Anlage östlich der VOR DUS errichtet werden soll, wohingegen die bestehenden Windkraftanlagen größtenteils im Westen der VOR DUS stehen. In Annahme der Abhängigkeit der Auswirkungen durch Windkraftanlagen von Windrichtung und – stärke erscheinen voneinander abhängige Störeffekte auch räumlich weit verteilter Windkraftanlagen nicht ausgeschlossen. Zwar mögen diese Auswirkungen sich aufgrund der räumlichen Lage der Windkraftanlagen und aufgrund von Streueffekten an verschiedenen Orten bzw. auf verschiedenen Radialen auswirken. Von einer gleichwohl möglichen Summierung der Effekte von Windkraftanlagen auch in einem größeren Radius um VOR-Anlagen geht jedoch auch ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 aus, der den Anlagenschutzbereich um VOR-Anlagen im Jahr 2009 gerade im Hinblick auf mögliche Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen von 3 km auf 15 km ausgeweitet hat. Hierauf durfte sich die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen.
113Für die Vertretbarkeit des Ansatzes der Beigeladenen zu 4. spricht ferner, dass in dem Dokument ICAO EUR DOC 015, Anhang 4 Richtwerte für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches genannt sind:
114„In der Regel bestehen keine Einwände gegen Windkraftvorhaben mit einer einzigen Windkraftanlage, die mehr als 5 km von einer Navigationsanlage entfernt ist und von Vorhaben mit weniger als 6 Windkraftanlagen, die mehr als 10 km von einer Navigationsanlage entfernt sind. Wenn die VOR-Leistung jedoch bereits grenzwertig ist, kann auch dies unzulässig sein.“
115Diese Richtwerte bilden zwar keine starren Grenzen für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches von Navigationsanlagen. Gleichwohl geht das Gericht davon aus, dass diese Werte durch die Expertengremien der ICAO nicht völlig ohne Relevanz aufgestellt worden sind. Träfe jedoch die von der Klägerin vertretene Auffassung zur Anwendung der RSS-Formel auf Windkraftanlagen im Anlagenschutzbereich von VOR-Anlagen zu, verlören diese Werte jegliche praktische Relevanz. Nach der Anwendung der RSS-Formel gemäß dem Ansatz der Klägerin wäre durch die dann rechnerisch weitaus stärker berücksichtigten Überlagerungen der Fehlerbeiträge die Errichtung einer weitaus höheren Anzahl von Windenergieanlagen in Anlagenschutzbereichen von Navigationsanlagen möglich, als in den Richtwerten angegeben. Das Gericht ist überzeugt, dass dies den restriktiven Prüfungsvorgaben aus ICAO EUR DOC 015 widerspricht. Die Ausführungen des von der Klägerin beauftragten Gutachters in der mündlichen Verhandlung, der sich als Mitglied der entsprechenden ICAO-Gremien einer authentischen Kenntnis berühmt und ausgeführt hat, die in diesem Dokument genannten Werte seien mehr oder weniger willkürlich festgelegt worden, überzeugen das Gericht nicht, zumal davon auszugehen ist, dass das Gremium die mit einer solchen Angabe in dem Anleitungsmaterial verbundenen Folgen bedacht haben muss.
116Die Klägerin kann sich gegenüber der von der Beigeladenen zu 4. verwendeten Bewertungsmethode nicht mit Erfolg darauf berufen, die Beigeladene zu 4. berücksichtige bei ihrer Berechnung die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt. Soweit die Klägerin ausführt, die Beigeladene zu 4. berücksichtige im Rahmen ihrer Berechnung den bei der Flugvermessung festgestellten Wert, von dem sie sich nicht sicher sei, wie hoch darin der Anteil der bestehenden Windkraftanlagen bereits enthalten sei, und zudem einen weiteren Fehlerbetrag für die bestehenden Windkraftanlagen ohne Abzüge, weckt dies keine durchgreifenden Zweifel an der Plausibilität der Berechnungen,
117vgl. zur a.A. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -.
118Die Beigeladene zu 4. hat, wie bereits ausgeführt, nach wissenschaftlich vertretbarer, ICAO-konformer Auffassung angenommen, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen seien abhängig von Windrichtung und – stärke dynamisch und die Flugvermessung bilde jeweils nur eine Momentaufnahme ab. Die Beigeladene zu 4. durfte somit in Anwendung eines worst-case-Ansatzes davon ausgehen, in den bei Flugvermessungen festgestellten Werten seien die Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen nicht oder nur mit einem geringen Beitrag enthalten. Den dynamischen Auswirkungen der Bestands-Anlagen und dem worst-case-Szenario kann bei dieser Prämisse durch Berücksichtigung dieser Anlagen mit einem eigenständigen Wert Rechnung getragen werden, zu dem sodann der prognostizierte zusätzliche Fehlerbeitrag durch die geplante WKA – bei vertretbarer Anwendung der RSS-Formel nach der Methode der Beigeladenen zu 4. – addiert werden darf.
119Die von der Beigeladenen zu 4. auf der Grundlage dieser Prämissen vorgenommenen Berechnungen sind plausibel. Hierfür spricht, dass, wie bereits ausgeführt, sowohl die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. als auch die Simulationen des Gutachters der Klägerin zu einem vergleichbaren Ergebnis, nämlich einem zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,2 - ± 0,3° gelangen.
120Die Einwände der Klägerin, die konkrete Berechnungsweise und programmtechnische Umsetzung des Berechnungsverfahrens sei nicht offen gelegt worden und die Grundlage der Berechnung (die ENAC-Studie durch Morlaas und andere aus dem Jahr 2008) sei ungeeignet, können demgegenüber dahinstehen. Die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. sind im Ergebnis nicht zu beanstanden.
121Sollte in Anwendung eines worst-case-Szenarios davon auszugehen sein, dass in den Ergebnissen der Flugvermessungen kein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers um ca. 0,2° prognostizieren. Bei einem solchen Fall ist es plausibel, einen zusätzlichen Fehlerbeitrag für diese Anlagen anzusetzen, der eine Höhe von ± 1,448° haben kann, wie die Beigeladene zu 4. sie in ihrer Berechnung angesetzt hat, die im Schriftsatz vom 18. Dezember 2013 dargelegt ist. Die genaue Berechnung des Wertes von ± 1,448° hat die Beigeladene zu 4. zwar nicht offengelegt. Die Klägerin hat jedoch nicht hinreichend substantiiert dargelegt, dass dieser konkrete Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen unzutreffend sein könnte. Der Beigeladenen zu 4. steht, wie bereits ausgeführt, eine auch gesetzlich überformte überlegene Sachkunde zu. Ihre Bewertung kann nicht ohne Weiteres durch Vorlage anderslautender Privatgutachten ersetzt werden, sondern ist erst dann als unverwertbar anzusehen, wenn ein Privatgutachten sich qualifiziert mit dem behördlichen Gutachten auseinandersetzt und schlüssig aufzeigt, dass das dort gefundene Ergebnis nicht vertretbar ist,
122vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 53.
123Dies ist der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachten nicht gelungen. Die Klägerin und ihr Gutachter haben lediglich eine eigene Bewertungsmethode unter ganz anderen Prämissen angewendet, als sie die Beigeladene zu 4. zugrunde legt. Die Klägerin hat eine andere Auffassung als die Beigeladene zu 4. vertreten, die Fehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen vernachlässigt und sich schließlich auch nicht hinreichend mit dem von der Beigeladenen ermittelten, oben genannten Fehlerbeitrag in Höhe von 1,448° auseinandergesetzt. Die von der Beigeladenen zu 4. prognostizierten Fehlerbeiträge der Bestands-Windkraftanlagen sind somit weiterhin als vertretbar anzusehen. Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 1,448² + 2,0² (gemessenes Störniveau) = 2,469] und des Gesamtwinkelfehlers nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (1,448 + 0,271, d.h. der Fehlerbeitrag der geplanten WKA)² + 2,0² = 2,637] folgt eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers durch die geplante WKA in Höhe von 0,168, d.h. von insgesamt ca. 0,2° (gerundet nach DIN 1333).
124Sollte davon auszugehen sein, dass bereits ein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen in ungewisser Höhe in dem durch Flugvermessung festgestellten Wert enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers in einer Höhe von jedenfalls rund 0,1° prognostizieren. Bei einem solchen Szenario ist der zusätzlich zu berücksichtigende Wert für die Bestands-Windkraftanlagen niedriger anzusetzen. Nach den Angaben des Gutachters der Klägerin in der mündlichen Verhandlung seien geschätzte 50 % der Auswirkungen durch Bestands-Windkraftanlagen (etwa ein Wert von 0,5°) in den Flugvermessungswerten enthalten. Folglich wäre nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4., deren Vertretbarkeit das Gericht bereits dargelegt hat, ein Wert in Höhe von ebenfalls 0,5° zusätzlich zu berücksichtigen, der nicht in den Flugvermessungen enthalten ist. Demgegenüber hat die Beigeladene zu 4. in der mit Schriftsatz vom 15. Mai 2014 dargestellten „best-case“-Berechnung angenommen, sogar 80 % der von den bestehenden Windkraftanlagen ausgehenden Fehlerbeiträge seien in den Flugvermessungen enthalten. Sie hat lediglich einen zusätzlichen, nicht in den Flugvermessungen enthaltenen Wert in Höhe von 0,290° berücksichtigt. Unterstellt man diesen, der Klägerin günstigeren Wert, ist die folgende Berechnung der Beigeladenen zu 4. nachvollziehbar: Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 0,290² + 2,0² = 2,021] und nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (0,290 + 0,271)² + 2,0² = 2,077] folgt ein zusätzlicher Fehlerbeitrag in Höhe von 0,056°, d.h. von insgesamt ca. 0,1° (gerundet nach DIN 1333).
125Diese prognostizierte Winkelfehlererhöhung von (mindestens) 0,1° ist auch relevant bzw. kann nicht außer Acht gelassen werden. Die Annahme der Beigeladenen zu 4., jedenfalls Erhöhungen des Gesamtwinkelfehlers um 0,1° seien relevant, ist nicht zu beanstanden. Die Beigeladene zu 4. stützt sich zur Begründung auf die technischen Rundungsregeln nach DIN 1333 und leitet daraus eine – hier nicht unterschrittene – „Relevanzgrenze“ von 0,1° Grad ab. Der Beigeladenen zu 4. steht auch insoweit eine besondere Sachkunde zu. Ihre Einschätzung ist von der Klägerin nicht durchgreifend in Frage gestellt worden. Soweit der Sachverständige Dr.-Ing. H1. in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, die DIN 1333 sei nicht auf physikalische Berechnungen anwendbar, ist diese Auffassung nicht weiter erläutert worden und für das Gericht deshalb nicht nachvollziehbar. Der Auffassung der Klägerin, Ergebnisse in der Größenordnung von jedenfalls rund 0,1° seien aufgrund der nach ICAO DOC 8071 zulässigen Messungenauigkeit von bis zu 0,6° (sog. Messrauschen) nicht reproduzierbar zu messen und daher „a priori“ akzeptabel, kann nicht gefolgt werden. Im Bereich der nur auf Berechnungen beruhenden Prognosen muss zur Risikovorsorge und in Anwendung eines worst-case-Ansatzes grundsätzlich der auch nicht im Bereich des sicher Messbaren liegende Fehlerwert berücksichtigt werden, da andernfalls ein erheblicher, unzumutbarer Winkelfehler aus der Summierung kleiner, zwar nur rechnerisch ermittelbarer, aber isoliert nicht sicher messbarer und zuzuordnender Fehlerbeiträge durch einzelne Bauwerke entstehen könnte. Sofern die Klägerin meint, ein solcher Summierungseffekt könne bei der Prüfung jedes weiteren Bauvorhabens berücksichtigt werden, weil sich die bestehende Vorbelastung erhöhe, belegt gerade dies die Relevanz auch kleinerer Fehlerbeiträge für die Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers. Zudem ist die maßgebliche Fehlertoleranzgrenze der VOR-Anlage bereits zum jetzigen Zeitpunkt überschritten, so dass grundsätzlich kein Spielraum für weitere Erhöhungen der Vorbelastung besteht. Schließlich ist die Gefahr einer solchen Summierung im vorliegenden Fall auch nicht aus tatsächlichen Gründen deshalb begrenzt, weil nach den Ausführungen der Klägerin auf dem Gebiet der Beigeladenen zu 5. lediglich der Vorhabenstandort als Standort für die Windkraftnutzung in Betracht komme. Da der Anlagenschutzbereich der VOR DUS nicht allein das Gebiet der Beigeladenen zu 5. umfasst, sondern teilweise auch die Gebiete anderer Städte, kann die Errichtung weiterer Windkraftanlagen an anderen Standorten nicht ausgeschlossen werden.
126Das somit für die geplante WKA eingreifende Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG aufgrund der zu erwartenden Störung der VOR DUS ist nicht unverhältnismäßig. Dabei kann offen bleiben, ob im Rahmen der Prüfung des § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG im Falle einer prognostizierten Überschreitung von Fehlertoleranzwerten überhaupt Raum für die Berücksichtigung von Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zur angemessenen Berücksichtigung von Eigentümerinteressen besteht,
127vgl. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -, juris Rn. 54; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 68; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
128oder ob mit der zu erwartenden Störung ohne Weiteres das materielle Bauverbot als Inhalts- und Schrankenbestimmung der Eigentumsfreiheit eingreift und ein Ausgleich über die gesetzlichen Entschädigungsregelungen (§ 19 LuftVG) zu suchen ist. Es bestehen jedenfalls keine vergleichbar geeigneten, die Klägerin weniger belastenden Alternativen als das Bauverbot für die geplante WKA. Aufgrund des bereits ausgeschöpften Gesamtwinkelfehlerbudgets bestehen keine Möglichkeiten zur weiteren Beschränkung des Betriebes der VOR DUS und kommt auch eine Duldung des durch die geplante WKA zusätzlich erwarteten Fehlerbeitrages vor allem angesichts der wiederherzustellenden umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS nicht in Betracht. Das Bauverbot ist kein „Selbstzweck“, sondern sichert die Funktionsfähigkeit der VOR DUS. Die prognostizierte Erhöhung des Winkelfehlers durch die geplante WKA wäre zwar aufgrund des bereits ausgeschöpften maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlerbudgets nicht allein kausal für die Toleranzüberschreitung. Zudem ist die VOR DUS wegen dieser Vorbelastung derzeit nur noch eingeschränkt für die Nutzung durch Radialflüge vorgesehen. Es mag auch unterstellt werden, dass die VOR DUS tatsächlich selten genutzt wird. Diese Einwände greifen jedoch nicht durch. Jede weitere Erhöhung der bestehenden Vorbelastung der VOR DUS würde die geplante Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der Anlage beeinträchtigen. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die VOR DUS für den Luftverkehr trotz der derzeitigen eingeschränkten Nutzbarkeit relevant ist, so dass eine weitere Einschränkung des durch § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG geschützten Betriebes der VOR DUS auch aus diesem Grund nicht in Betracht kommt. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4., die die Klägerin nicht in Frage gestellt hat, wird die VOR DUS außer zur Navigation über Radiale für die sektoriale Einteilung der unterschiedlichen Sicherheitshöhen für einen hindernisfreien Flug (Minimum Safety Altitude – MSA) verwendet, die über Radiale definiert sind, zur operativen Planung von Flugverfahren und – jedenfalls für bestimmte Flugverfahren – zur Abwicklung des Luftverkehrs auf den Pisten 05/ L/R und 23 R/L des Flughafens E. . Zwar mag die Möglichkeit bestehen, die genannten Nutzungen der VOR DUS durch Alternativsysteme vorzunehmen und die Nutzung der VOR DUS generell zu vermeiden. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 4. werden jedoch im Rahmen der Planung und Durchführung von Flugverfahren die verwendeten Navigationseinrichtungen und auch die verwendeten Wegpunkte und Radiale verändert, so dass eine derzeitig geringe Nutzung der VOR DUS nichts über die zukünftige Einbindung der Anlage aussagen würde. Zudem würde der Planungsspielraum der Flugsicherungsorganisation begrenzt. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass das hohe Sicherheitsniveau der Flugsicherung insbesondere auf dem Vorhandensein mehrerer, verschiedener (Navigations-) Systeme beruht, die jeweils redundant arbeiten, so dass bei Ausfall eines Systems immer andere Auffangsysteme (sog. fall-back-Lösungen) zur Verfügung stehen. Jedem einzelnen dieser Systeme könnte der Einwand der Klägerin entgegen gehalten werden, es könne auch durch Alternativen ersetzt werden. Damit würde jedoch jeder Wegfall einer Alternative zu einer Erhöhung des Risikos für die Luftfahrt und in letzter Konsequenz (etwa bei alleiniger Nutzung des „Schnappskompasses“) zu einer größeren Gefahr eines Schadenseintritts führen. Dies muss die Beigeladene zu 4., die gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG auch zur Abwehr betriebsbedingter Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs verpflichtet ist, nicht hinnehmen. Es mag auch zutreffen, dass die VOR-Technik durch Modernisierungen an Bedeutung für die Luftfahrt verloren hat. Sie gehört jedoch nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 der Flugausrüstungsverordnung (FSAV) im Geltungsbereich der FSAV zur Mindestausrüstung von Luftfahrzeugen. Es ist weiterhin damit zu rechnen, dass einige ältere Luftfahrzeuge auf die VOR-Technik zur Navigation angewiesen sein können,
129vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 36 f.
130Daher ist die Vorhaltung eines ICAO-konform betriebenen VOR-Systems zum einen als fall-back-Lösung geeignet und zum anderen insbesondere an internationalen Flughäfen wie auch dem Düsseldorfer Flughafen, die von vielen Luftfahrzeugen angeflogen werden, als ein Standardnavigationsinstrument unverzichtbar.
131Steht somit das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 LuftVG dem Vorhaben entgegen, kann offen bleiben, ob die Versagung der beantragten Genehmigung zudem auch auf Belange des Denkmalschutzes gestützt werden könnte und bedarf es der von der Klägerin hilfsweise beantragten Beweiserhebung nicht.
132Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1., nicht jedoch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5., der Klägerin aufzuerlegen, weil die Beigeladenen zu 2. bis 5. keinen Antrag gestellt und daher kein Kostenrisiko getragen haben.
133Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
134Das Gericht lässt die Berufung gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil der Frage nach dem Umfang der gerichtlichen Überprüfbarkeit einer Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG und der weiteren Frage, welche Maßstäbe bei der Beurteilung anzulegen sind, ob Flugsicherungsanlagen durch Windkraftanlagen gestört werden können, grundsätzliche Bedeutung zukommt.
135Beschluss:
136Der Streitwert wird auf 68.730,-- Euro festgesetzt.
137Gründe:
138Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1GKG erfolgt und berücksichtigt Ziffer 19.1.1 des Streitwertkataloges des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2004, wonach für Klagen auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ein Wert in Höhe von 2,5 % der Investitionssumme (hier 2.749.200 €) anzusetzen ist.
(1) Flugsicherung dient der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs.
(2) Sie umfasst die Flugsicherungsdienste, insbesondere
- 1.
die Flugverkehrsdienste, zu denen gehören - a)
die Flugverkehrskontrolldienste (Flugplatz-, Anflug- und Bezirkskontrolldienste) einschließlich der Überprüfung, Warnung und Umleitung von Luftfahrzeugen im Luftraum; - b)
die Flugalarmdienste; - c)
die Fluginformationsdienste; - d)
die Flugverkehrsberatungsdienste,
- 2.
die Kommunikationsdienste, - 3.
die Navigationsdienste, - 4.
die Überwachungsdienste, - 5.
die Flugberatungsdienste und - 6.
die Flugwetterdienste
(3) Die Verarbeitung personenbezogener Daten ist zulässig, soweit dies zur Erfüllung der in den Absätzen 1 und 2 genannten Aufgaben jeweils erforderlich ist.
(4) § 15 des Luftsicherheitsgesetzes bleibt unberührt.
(5) Flugsicherungsorganisationen sowie Unterstützungsdienstleister, die Dienste nach Absatz 2 erbringen, bedürfen eines Befähigungsnachweises nach Maßgabe von Artikel 7 der Verordnung (EG) Nr. 550/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004 über die Erbringung von Flugsicherungsdiensten im einheitlichen europäischen Luftraum („Flugsicherungsdienste-Verordnung“) (ABl. L 96 vom 31.3.2004, S. 10).
(1) Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung erteilt die Zulassung für das Baumuster einer Anlage oder eines Gerätes für die Flugsicherung, wenn die Anforderungen nach § 4 erfüllt sind. Hierzu stellt das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung eine Urkunde mit Zulassungsnummer gemäß Anlage zu dieser Verordnung aus. Die Zulassung kann mit Nebenbestimmungen versehen werden.
(2) Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung gibt die Liste der zugelassenen Anlagen und Geräte für die Flugsicherung in den Nachrichten für Luftfahrer bekannt.
Die Anforderungen an Anlagen und Geräte für die Flugsicherung werden vom Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung festgelegt und in den Nachrichten für Luftfahrer bekannt gemacht.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1; die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5. sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
1
Tatbestand:
2Mit Schreiben vom 28. Februar 2011 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung einer Windkraftanlage (im Folgenden auch: WKA) des Typs Nordex N 100 / 2500 mit einer Nabenhöhe von 100 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem im Außenbereich des Gebiets der Beigeladenen zu 5. belegenen Grundstück B.----------weg , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8.
3Der Vorhabenstandort befindet sich in einer Entfernung von ca. 10,4 km in östlicher Richtung zur Funknavigationsanlage VOR DUS (auch: VORDME DUS). Dabei handelt es sich um ein UKW-Drehfunkfeuer, das im Eigentum der Beigeladenen zu 4. steht und von ihr als eine mit der Wahrnehmung von Aufgaben der Flugsicherung in Deutschland betraute Flugsicherungsorganisation zu Zwecken der zivilen Flugsicherung betrieben wird. Diese VOR-Anlage steht am Verkehrsflughafen E. und sendet ein Funksignal aus, mit dem Navigationsempfänger an Bord von Luftfahrzeugen bestimmen können, in welchem Winkel sich das Luftfahrzeug zu der VOR-Anlage bewegt. In einem Umkreis von 15 km zur VOR DUS befinden sich nach Angaben der Beigeladenen zu 4. bereits 17 bestehende bzw. genehmigte Windkraftanlagen.
4In ca. 1,5 km Entfernung nordöstlicher Richtung zum Vorhabenstandort befindet sich der Denkmalbereich „Alt-I. “, in dem durch die Denkmalbereichssatzung der Beigeladenen zu 5. in der Fassung vom 27. September 2007 das Erscheinungsbild, der Ortsgrundriss und die Silhouette der Ortschaft I. unter Schutz gestellt sind. In der näheren Umgebung der geplanten WKA befinden sich zudem Baudenkmäler: nordöstlich in ca. 470 m Entfernung zum Vorhabenstandort das „Gut B1. “, südöstlich in einer Entfernung von ca. 500 m das „Gut H. “ und in ca. 625 m Entfernung nordwestlich der U. .
5Die mit Schreiben vom 14. März 2011 in ihrer Funktion als Landesluftfahrtbehörde beteiligte Beigeladene zu 2. erhob mit Zwischenbescheid vom 13. April 2011 vorsorglich Bedenken gegen die Errichtung der geplanten Windkraftanlage. Das Bauvorhaben sei von § 14 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) betroffen. Daher seien die Beigeladenen zu 1. und zu 4. um Stellungnahme gebeten worden.
6Mit Schreiben vom 1. Juni 2011 nahm die Beigeladene zu 4. gutachtlich Stellung und teilte der Beigeladenen zu 2. mit, aus zivilen Hindernisgründen und militärischen Flugsicherungsgründen bestünden gegen die geplante WKA keine Einwendungen, wenn eine im Einzelnen beschriebene Kennzeichnung als Luftfahrthindernis erfolge. Ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a LuftVG habe sie an den Beigeladenen zu 1. abgegeben.
7Mit Schreiben vom 6. Juni 2011 teilte der Beigeladene zu 1. der Beigeladenen zu 2. mit, die Vorschrift des § 18a LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen. Diese werde die Navigationsanlage VORDME (DUS) stören. In der dem Schreiben beigefügten gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. hieß es: Durch die Errichtung der WKA seien Schutzbereiche nach § 18a LuftVG von Flugsicherungsanlagen am Flughafen E. betroffen. Zu der Navigationsanlage VORDME (DUS) betrage der Abstand ca. 10400 m und verletze damit deren Schutzbereich. Durch die Errichtung von Windkraftanlagen werde die Abstrahlung des Navigationssignals im Raum gestört. Der zulässige Winkelfehler dieser Navigationsanlage liege bereits an der Toleranzgrenze, was durch den letzten Flugvermessungsbericht bestätigt werde. Durch die Errichtung der geplanten WKA werde dabei eine zusätzliche Störung erwartet, die nicht mehr innerhalb des zulässigen Toleranzbereiches liege.
8Mit Bescheid vom 29. Juni 2011 versagte die Beigeladene zu 2. ihre luftrechtliche Zustimmung zu dem Vorhaben. Rechtsgrundlage seien §§ 14 und 18a LuftVG. Zur weiteren Begründung führte die Beigeladene zu 2. im Wesentlichen die Gründe an, die der Beigeladene zu 1. ihr mitgeteilt hatte.
9In seinen Stellungnahmen vom 7. und vom 18. Oktober 2011 sowie vom 2. und vom 20. März 2012 machte der Beigeladene zu 3. Bedenken gegen die Errichtung der geplanten WKA geltend. Von der Planung sei der Denkmalbereich von Alt-I. betroffen, dessen geschützte Ortsansicht in der Denkmalbereichssatzung durch festgelegte Sichtachsen fixiert sei. Diese würden durch das Hinzufügen eines weiteren Elements erheblich gestört. Außerdem seien drei geschützte landwirtschaftliche Hofanlagen in ihrem Erhalt gefährdet, weil das Vorhaben zu einer eingeschränkten Belichtung, zu erhöhter Geräuschentwicklung und zu einer optischen Beeinträchtigung der umgebenden Landschaft führe.
10Mit Bescheid vom 3. April 2012 lehnte der Beklagte die Erteilung der beantragten Genehmigung ab und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Beigeladene zu 2. habe die erforderliche luftrechtliche Zustimmung für die Errichtung der Windkraftanlage unter Berücksichtigung der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. abgelehnt, weil dadurch die Navigationsanlage VORDME des Flughafens E. unzulässig gestört werde. Ferner habe der Beigeladene zu 3. erhebliche Bedenken gegen das Bauvorhaben erhoben, da der Denkmalbereich Alt-I. sowie die drei denkmalgeschützten landwirtschaftlichen Hofanlagen Gut H. , Gut B1. und U. erheblich beeinträchtigt würden. Da somit der Errichtung und dem Betrieb der beantragten Anlage öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden sowie erhebliche Gefahren und Nachteile für die Nachbarschaft nicht ausgeschlossen seien, lägen die Genehmigungsvoraussetzungen nicht vor.
11Die Klägerin hat am 30. April 2012 Klage erhoben.
12Die Klage sei zulässig, da die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. vom 6. Juni 2011 keinen anfechtbaren, in Bestandskraft erwachsenen Verwaltungsakt darstelle. Zur weiteren Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, sie habe einen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 sei rechtswidrig. Die erforderliche Zustimmung der Luftfahrtbehörden gelte kraft der Zustimmungsfiktion nach §§ 14 Abs. 1, 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG unwiderruflich als erteilt, weil die Entscheidung der Luftfahrtbehörde nicht innerhalb der gesetzlichen Frist von zwei Monaten ergangen und eine Fristverlängerung weder beantragt noch erteilt worden sei. Zudem lägen die Voraussetzungen für die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung nicht vor. Diese könne nicht auf § 14 LuftVG gestützt werden, weil der Anwendungsbereich dieser Vorschrift, der lediglich Gefahren erfasse, die auf der Höhe eines geplanten Bauwerkes beruhten, nicht eröffnet sei. Soweit die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung auf § 18a Abs. 1 LuftVG gestützt werde, lägen die Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht vor. Durch die Errichtung der geplanten WKA sei keine „Störung“ der Flugsicherungseinrichtung zu erwarten. Der Begriff „Störung“ setze eine nachteilige Beeinflussung der Navigationsanlage durch ein geplantes Bauwerk voraus, die die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs, d.h. die konkrete Gefahr eines Schadenseintritts, berge. Das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar. Die Voraussetzungen für die Annahme eines Beurteilungsspielraums lägen nicht vor. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Beurteilungsspielraum im Rahmen artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände sei nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar, weil die hier vorzunehmende Beurteilung objektiv nachvollziehbaren, naturwissenschaftlich-technischen Kriterien folge. Für das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei die Beigeladene zu 4. darlegungsbelastet. Diese Darlegungslast habe sie nicht ausreichend erfüllt. Ihre Darlegung einer zu erwartenden Störung der VOR DUS durch die Errichtung der geplanten WKA sei nicht schlüssig. Die Beigeladene zu 4. gehe unzutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler in Höhe von ± 3,0° aus. Ein Wert in dieser Höhe lasse sich dem Dokument ICAO Annex 10 Anhang C, § 3.7.3.4 und den übrigen von der Beigeladenen zu 4. zitierten Dokumenten nicht als verbindlich entnehmen. Es sei fehlerhaft, dass die Beigeladene zu 4. nicht auf das Dokument ICAO Annex 8071 abstelle, aus dem insbesondere hervorgehe, dass von einem maximalen Gesamtfehlerbudget in Höhe von ± 3,5° auszugehen sei und auch kurzzeitige Maximalwerte von bis zu ± 6,5° zulässig seien. Der von der Beigeladenen zu 4. vorgenommene lineare Abzug eines Wertes in Höhe von ± 2,0° für den Anlagenfehler sei physikalisch unzulässig und entspreche nicht den Vorgaben der ICAO. Vielmehr müsse der tatsächliche Anlagenfehler ermittelt und der Beurteilung zugrunde gelegt werden. Der lineare Abzug eines Anlagenfehlerwertes in Höhe von ± 2,0° greife in die Baufreiheit von Vorhabenträgern ein und sei nicht erforderlich, weil der Betrieb einer VOR-Anlage auch mit einem deutlich niedrigeren Anlagenfehler möglich sei. Dies treffe auch auf die vorliegende VOR DUS zu, für die eine am 19. August 2010 vorgenommene Messung Schwankungen von lediglich + 0,87° und – 0,39° gezeigt habe. Die Beigeladene zu 4. gehe fehlerhaft von einem Anlagenschutzbereich der VOR DUS aus, in dem nur eine maximal zulässige Anzahl von Windkraftanlagen festgelegt sei. Bei Belegenheit eines Vorhabenstandortes in den durch ICAO EUR DOC 015 angegebenen Bereichen müsse im Einzelfall eine Analyse der tatsächlich zu erwartenden Störeffekte erfolgen. Die von der Beigeladenen zu 4. angewendete Berechnungsmethode zur Ermittlung der Fehlerbeiträge sei mangelhaft. Die Methode sei nicht offengelegt worden. Weder die aufgrund ihrer Vereinfachungen ungeeignete ENAC-Studie aus dem Jahr 2008 noch die Berechnung der Beigeladenen zu 4. seien durch Messungen validiert. Die Berechnung entspreche nicht dem Stand der Technik und den Vorgaben der ICAO, wonach eine Computersimulation zur Analyse der Effekte durchzuführen sei. Die Beigeladene zu 4. gelange zu unzutreffenden Bewertungsergebnissen. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Beigeladene zu 4. zunächst von einem Störbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen in Höhe von 1,1° und zuletzt von einem Wert in Höhe von 1,4° ausgegangen sei. Zudem wende die Beigeladene zu 4. die sog. Root-Square-Sum (RSS)- Formel zur mathematischen Berechnung der Störbeiträge willkürlich an. Bei korrekter Anwendung dieser Formel ergebe sich ein zusätzlich zu erwartender Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von nur 0,015° und nicht, wie die Beigeladene zu 4. annehme, ein Wert von 0,168°. Eine Abhängigkeit der Störbeiträge durch Windkraftanlagen von Windrichtung und -stärke bestehe jedenfalls im vorliegenden Fall nicht. Eine Kumulation der Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen und der geplanten WKA sei ausgeschlossen, weil die bestehenden Anlagen mehrheitlich im Westen, die geplante Anlage dagegen im Osten der VOR DUS lägen. Die Beigeladene zu 4. berücksichtige die Vorbelastung durch bestehende Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt, weil nicht auszuschließen sei, dass diese Vorbelastung bereits zu einem großen Teil in dem durch Flugvermessung nachgewiesenen Fehlerwert enthalten sei. Der Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen dürfe daher auch bei Annahme eines worst-case-Szenarios nicht in voller Höhe berücksichtigt werden. Nach neuesten fachlichen Erkenntnissen durch ein Gutachten des Sachverständigen Dr.-Ing. C. müsse grundsätzlich in Frage gestellt werden, ob Windkraftanlagen außerhalb eines 3 km-Radius einer Funknavigationsanlage überhaupt zu einer Störung der Anlage führen könnten. Lege man die Maßstäbe der Beigeladenen zu 4. an, müsse die VOR DUS aus Gründen der Sicherheit des Luftverkehrs bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt abgeschaltet werden, weil eine nicht mehr hinnehmbare Störung bereits ohne den Zubau der geplanten WKA vorliege. Nach den vorgelegten Messungen liege der erwartete Fehler (ohne den Anlagenfehler) bereits bei 2,469°. Bei Hinzurechnung des Anlagenfehlers von 2° nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. ergebe sich ein Gesamtfehlerwert von 4,469°, der deutlich über dem von der Beigeladenen für höchstens zulässig erachteten Wert von 3,0° liege. Da nicht erst die geplante WKA zu einer Überschreitung der Grenzwerte führe, könne § 18a Abs. 1 LuftVG keine Anwendung finden. Da die bestehenden Störbeiträge nicht beseitigt werden könnten, sei nicht mit der Wiederherstellung einer uneingeschränkten Nutzbarkeit der VOR DUS zu rechnen. Eine – unterstellte – Überschreitung der Fehlertoleranzwerte durch die Errichtung der geplanten WKA habe keine luftfahrtbetriebliche Relevanz. Die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs sei nicht dargelegt worden. Allein die Überschreitung der Fehlertoleranzwerte sei hierfür nicht ausreichend. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. seien selbst der Auffassung, VOR-Anlagen dienten nicht der unmittelbaren Verhütung von Gefahren und eine Überschreitung der ICAO-Grenzwerte führe zu keiner unmittelbaren Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Die VOR DUS besitze auch im Übrigen keine Relevanz für den Luftverkehr, insbesondere stünden ausreichend Alternativverfahren für die Nutzung der VOR DUS zur Verfügung. Auch nach den Ergebnissen des Gutachtens der Firma NAVCOM Consult durch den Gutachter Dr.-Ing. Greving vom 22. Mai 2013, ergänzt durch die weiteren Stellungnahmen vom 22. Mai 2013, vom 25. September 2013, vom 25. März 2014 und vom 5. Juni 2014, seien Störungen der VOR DUS nicht zu erwarten. Die durchgeführten Computersimulationen ließen einen zusätzlichen Winkelfehlerbeitrag durch die geplante WKA erwarten, der unter ± 0,3° und im worst-case unter ± 0,5° und somit innerhalb der ICAO-Bestimmungen liege. Die Versagung der beantragten Genehmigung sei bei unterstellter Annahme einer Störung unverhältnismäßig, weil kein maßvoller Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen erfolgt sei. Der Errichtung der WKA stünden auch Belange des Denkmalschutzes nicht entgegen. Ein „Entgegenstehen“ setze überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses voraus, die hier nicht vorlägen. Dies gehe aus einer von der Klägerin eingeholten gutachterlichen Ersteinschätzung durch den Sachverständigen Dr. E1. vom 21. Juni 2012 hervor.
13Die Klägerin hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die zuvor genannten Gutachten und gutachterlichen Stellungnahmen vorgelegt, auf deren Inhalt wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird.
14Die Klägerin beantragt,
15den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 3. April 2012 zu verpflichten, ihr die am 28. Februar 2011 beantragte immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Windkraftanlage des Typs Nordex N 100/ 2500 mit einer Nennleistung von 2.500 kW, einer Nabenhöhe von 100 m, einem Rotordurchmesser von 99,8 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem Grundstück B.----------weg in 00000 S. , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8, zu erteilen.
16Der Beklagte beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Er ist der Ansicht, die Klage sei unzulässig. Der Beigeladene zu 1. habe mit nunmehr bestandskräftigem Bescheid vom 6. Juni 2011 entschieden, durch die Errichtung der beantragten WKA werde die VOR DUS gestört. Die luftrechtliche Zustimmung gelte nicht kraft gesetzlicher Fiktion als erteilt, weil hier eine stillschweigende Fristverlängerung gewährt worden sei und weil der Eintritt der Fiktionswirkung voraussetze, dass eine Zustimmung rechtmäßig erteilt werden könne. Dies sei hier nicht der Fall. Im Rahmen der luftrechtlichen Prüfung bestehe ein Beurteilungsspielraum der zuständigen Stelle. Die Versagung der Genehmigung werde auch auf entgegenstehende Belange des Denkmalschutzes gestützt. Wegen der noch ausstehenden Beteiligungen des Amtes für Bodendenkmalpflege des Beigeladenen zu 3. und des Deutschen Wetterdienstes könne die Klage allenfalls mit einem auf erneute Bescheidung gerichteten Antrag Erfolg haben.
19Der Beigeladene zu 1. beantragt,
20die Klage abzuweisen.
21Er ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, und begründet dies im Wesentlichen wie folgt: Für das Vorhaben bestehe ein Bauverbot gemäß § 18a Abs. 1 LuftVG, für das keine gesetzliche Zustimmungsfiktion greife. § 18a Abs. 1 LuftVG setze nicht das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr voraus. Andernfalls laufe der Anwendungsbereich der Vorschrift leer. Es sei zweifelhaft, ob eine solche Gefahr überhaupt durch die Störung einer VOR-Anlage eintreten könne, weil die Sicherheit des Luftverkehrs durch andere Verfahren weiter gewährleistet werde. Unmittelbarer Schutzzweck der Vorschrift sei die Funktionsfähigkeit von Flugsicherungseinrichtungen. Das Vorliegen einer darüber hinausgehenden „luftfahrtbetrieblichen Relevanz“ sei nicht erforderlich. Bei der Entscheidung, ob eine Störung von Flugsicherungseinrichtungen zu erwarten sei, habe die Verwaltungsbehörde einen Beurteilungsspielraum, dessen gerichtlich überprüfbare Grenzen hier nicht überschritten seien. Die Entscheidung sei auf der Grundlage gutachterlicher Stellungnahmen der Beigeladenen zu 4. erfolgt, die wissenschaftlich vertretbar seien und fachliche Fehler nicht erkennen ließen. Diese könnten nicht durch Vorlage eines anderslautenden Gutachtens ersetzt werden. Nach der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. sei nachvollziehbar ein zusätzlicher Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° prognostiziert worden. Eine solche Prognose könne naturgemäß nur rechnerisch erfolgen. Eine gesetzliche Vorgabe bestimmter Methoden gebe es nicht. Die Durchführung von Computersimulationen sei durch ICAO EUR DOC 015 nicht bindend vorgeschrieben. Im Rahmen der Bewertung der Vorbelastung sei zu beachten, dass Flugvermessungen lediglich Momentaufnahmen, d.h. nicht zwingend den worst-case abbildeten und daher nicht geeignet seien darzustellen, ob für eine Navigationsanlage noch Spielraum für weitere Störeinflüsse gegeben sei. Erforderlich seien daher Berechnungen unter Annahme von worst-case-Szenarien, die auch Störeinflüsse durch bereits genehmigte, aber möglicherweise noch nicht errichtete Windkraftanlagen berücksichtigten. Die Beigeladene zu 4. gehe zutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler von ± 3,0° aus. Das von der Klägerin im Wesentlichen angeführte ICAO DOC 8071, in dem ein Wert in Höhe von ± 3,5° genannt werde, sei nicht maßgeblich, da es sich nur auf radiale Nutzungen von VOR-Anlagen beziehe, für die höhere Toleranzwerte akzeptabel seien. Für andere Nutzungsmöglichkeiten der VOR DUS, insbesondere die Flächennavigation, seien nach dem anwendbaren ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 geringere Toleranzwerte erreichbar und üblich. Von dem maximalen Gesamtfehler dürfe ein Wert von ± 2,0° für den anlageninternen Winkelfehler linear abgezogen werden. Dieser Spielraum sei Teil des bestimmungsgemäßen und zugelassenen Betriebs der VOR-Anlage. Das Zugrundelegen eines „tatsächlichen“ bzw. niedrigeren anlageninternen Winkelfehlers führe zu häufigeren Abschaltungen der VOR und dadurch zu Beeinträchtigungen in der Abwicklung des Luftverkehrs, da in diesem Fall häufigere Wartungen vorzunehmen seien und Schwankungen der Anlage (außer solchen aufgrund des Nordausrichtungsfehlers) weder beherrschbar noch vorhersehbar seien. Die Auffassung des von der Klägerin beauftragten Gutachters, nur messbare Effekte seien zu berücksichtigen, widerspreche dem erforderlichen worst-case-Ansatz und sei unzutreffend, weil andernfalls viele kleine, für sich betrachtet nicht messbare Effekte permanent summiert werden könnten. Die Anwendung der RSS-Formel durch die Beigeladene zu 4. sei nicht zu beanstanden. Sie nehme keine unzulässige „Doppelverwertung“ von Störbeiträgen durch die bestehenden Windkraftanlagen vor, sondern vertrete einen zulässigen worst-case-Ansatz. Die Forschungsergebnisse des Gutachters Dr.-Ing. C. seien nach dessen Angaben nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen zeige dieses Gutachten, dass die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf (D)VOR-Anlagen in der wissenschaftlichen Diskussion stünden. Die zu erwartenden Störungen der VOR DUS seien nicht hinnehmbar. Die Anlage werde zu Navigationszwecken und für konventionelle An- und Abflugverfahren des Flughafens E. genutzt, stehe Fluglotsen zur Staffelung von Luftfahrzeugen zur Verfügung und habe auch Relevanz für die operative Planung von Flugverfahren und damit für die prognostische Ermittlung der Lärmbelastung durch den Flugverkehr. Die von der Klägerin geforderten Einschränkungen des Betriebes der Anlage bedeuteten eine unzumutbare Störung.
22Die Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag.
23Sie ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Errichtung der geplanten WKA stehe § 18a LuftVG entgegen. Eine Genehmigungsfiktion greife mangels gesetzlicher Verweisung nicht ein. Das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr sei für das Bauverbot nach § 18a LuftVG nicht erforderlich.
24Der Beigeladene zu 3. stellt keinen Antrag.
25Er wiederholt, vertieft und ergänzt im Wesentlichen seine bisherigen Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren.
26Die Beigeladene zu 4. stellt keinen Antrag.
27Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, da dem Vorhaben § 18a Abs. 1 LuftVG entgegen stehe. Das zulässige Fehlerbudget der VOR DUS sei bereits zum jetzigen Zeitpunkt ausgeschöpft und durch die Errichtung der beantragten WKA seien weitere, nicht mehr akzeptable Störungen zu erwarten. Nach § 18a Abs. 1 LuftVG sei lediglich das Vorliegen eines konkreten Störpotentials erforderlich, nicht jedoch eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Daher liege eine Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG bereits bei einer Überschreitung von Fehlergrenzwerten für die Navigationstechnik vor. Dem Beigeladenen zu 1. stehe im Rahmen der Entscheidung ein Prognose- und Beurteilungsspielraum zu, da allgemein anerkannte Methoden zur Beurteilung fehlten und überragend wichtige Rechtsgüter zu schützen seien. Die Beigeladene zu 4. habe gemäß der Bestimmungen in ICAO EUR DOC 015 eine individuelle ingenieurmäßige Prüfung auf mögliche Auswirkungen vorgenommen. Entsprechend der maßgeblichen ICAO-Bestimmungen (ICAO Annex 10, Annex 11 und RTCA DO-196) sei ein maximal zulässiges Gesamtfehlerbudget von ± 3,0° zugrunde zu legen. Die von dem Gutachter der Klägerin herangezogenen ICAO-Bestimmungen, nach denen ein Wert von ± 3,5° und mehr zulässig sein könne, seien nicht verbindlich, behandelten zum Teil nur die Nutzung der VOR für Radialflüge und nicht auch für die Flächennavigation und seien im Übrigen widersprüchlich. Das Fehlerbudget für die Bodenstation sei zutreffend mit ± 2,0° angesetzt worden. Dies entspreche den verpflichtenden Vorgaben von ICAO Annex 10, § 3.3.3. Es sei zulässig und entspreche insbesondere auch dem internationalen Standard ICAO DOC 8168 PANS OPS Vol. II Part. I und II, bei der Berechnung der Störbeiträge diesen Toleranzwert voll zu berücksichtigen und nicht die reale Winkelfehlerabweichung der VOR-Anlage, die auch für die VOR DUS in regelmäßigen Abständen gemessen werde. Diese Messungen (etwa vom 19. August 2010) zeigten je nach Radial Schwankungen des Anlagenfehlers von + 0,39° bis - 0,87°. Zusätzlich müssten weitere mögliche, kurzzeitige Schwankungen des Anlagenfehlers berücksichtigt werden. Die Festlegung engerer Werte für die Sendeparameter der VOR-Anlage führte zu häufigeren Abschaltungen der VOR und damit zur fehlenden Verfügbarkeit für die Luftfahrt. Der bei Annahme eines worst-case-Szenarios vorzunehmende lineare Abzug des Anlagenfehlers von dem Gesamtfehlerbudget sei ICAO-konform und ergebe ein Rest-Fehlerbudget von ± 1,0° für externe Störbeiträge. Flugvermessungen hätten ergeben, dass dieses Fehlerbudget im nahezu gesamten Radialbereich der VOR DUS bereits überschritten werde. Dies decke sich mit den Berechnungen der Beigeladenen zu 4, wonach von dem Bestand nunmehr 17 genehmigter oder errichteter Windkraftanlagen ein Störbeitrag von ± 1,4° - 1,5° ausgehe. Die VOR DUS sei daher bereits zum jetzigen Zeitpunkt nur noch eingeschränkt zur Nutzung für Radialflüge freigegeben, für die ein höherer Gesamtwinkelfehler akzeptabel sei. Nach den Berechnungen werde sich durch die Errichtung der geplanten WKA ein zusätzlicher Störbeitrag von ± 0,3° ergeben. Die Berechnung der Störbeiträge von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen sei äußerst komplex und noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen, an deren Erkenntnisgewinn die Beigeladene zu 4. ihre Bewertungsmethodik stetig anpasse. Sie stütze sich als Grundlage auf die Studie der ENAC aus dem Jahr 2008, da keine durch rückführbare Messwerte validierten Simulations- oder Berechnungsmethoden existierten. Die Durchführung von Computersimulationen sei nach den ICAO-Bestimmungen lediglich eine Option. Die von dem Gutachter der Klägerin verwendete Methodik sei ebenfalls nicht durch rückführbare Messungen validiert und stelle nach wissenschaftlichen Maßstäben lediglich eine Meinungsäußerung dar. Die Bewertung der Beigeladenen zu 4. werde nicht durch eine vermeintliche „Doppelverwertung“ der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen in Frage gestellt. Gemäß ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, § 3.2.2.d sei es unwahrscheinlich, den maximal zu erwartenden Winkelfehler durch Flugvermessungen zu identifizieren. Daher sei der tatsächliche Anteil der Auswirkungen von bestehenden Windkraftanlagen an den Werten der Flugvermessung unklar. Es entspreche einem worst-case-Ansatz, den Winkelfehleranteil der bestehenden Windkraftanlagen an den durch Flugvermessungen festgestellten Werten zu vernachlässigen und den berechneten Störbeitrag durch diese Anlagen in voller Höhe zu berücksichtigen. Die RSS-Formel sei nicht so anzuwenden wie es die Klägerin annehme, da dies voraussetze, dass die einzelnen Störquellen voneinander statistisch unabhängig seien. Dies sei bei Windkraftanlagen jedoch fragwürdig, da ihre Störbeiträge mit der Windrichtung und –stärke gemeinsame Ursachen haben könnten. Hiervon gehe die Beigeladene zu 4. in Annahme eines worst-case-Ansatzes aus und wende daher die RSS-Formel nur eingeschränkt an. Die daraus folgenden Berechnungsergebnisse ließen sich mit den Flugvermessungsergebnissen auch besser in Einklang bringen. Im Übrigen zeige auch eine hilfsweise angestellte „best case“-Berechnung, bei der angenommen werde, dass in den durch Flugvermessungen festgestellten Werten bereits 80% der Auswirkungen durch bestehende Windkraftanlagen enthalten seien, dass durch die Errichtung der geplanten Windkraftanlage eine nicht zu vernachlässigende Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers zu erwarten sei. Zudem müsse berücksichtigt werden, dass es weitere „wissenschaftliche Grauzonen“ in Bezug auf mögliche zusätzliche Störbeiträge durch die drehenden Rotoren der Windkraftanlagen gebe. Die Ergebnisse aus dem Gutachten zur DVOR MIC durch den Gutachter Dr.-Ing. C. seien nicht auf die VOR DUS übertragbar. Zudem müssten die Schlussfolgerungen dieser Untersuchung noch geprüft werden. Die zusätzlichen Störbeiträge seien von „luftfahrtbetrieblicher Relevanz“ bzw. nicht hinnehmbar. Eine Beeinträchtigung der VOR-Funksignale habe Auswirkungen auf die Lärmbelastung durch Luftverkehr, auf die ausgestoßenen CO2-Emissionen, die Nutzung der Kapazitäten im Luftraum und die über Radiale definierte Einteilung der Sektoren für die Minimal Safety Altitude (Mindesthöhe für hindernisfreien Flug – MSA). Daneben sei die VOR DUS in Flugverfahren von den Pisten 05 L/R und 23 R/L und in das Luftraumnutzungskonzept eingebunden. Die VOR DUS diene auch als Redundanzverfahren, das für viele Luftfahrzeuge nutzbar sei. Demgegenüber seien die vorhandenen alternativen Flugverfahren nicht immer und nicht für jedes Luftfahrzeug nutzbar. Da eine eingeschränkte Nutzung der VOR DUS für Radialflüge möglich sei, müsse die Anlage nicht außer Betrieb genommen werden. Weitere, von der Klägerin verlangte Einschränkungen könnten jedoch nicht hingenommen werden. Die umfassende Nutzbarkeit der VOR DUS solle mittel- bis langfristig wiederhergestellt werden. Eine Verpflichtung der Beigeladenen zu 4. zu einem Systemupgrade auf eine störunempfindlichere DVOR-Anlage mit Kosten von bis zu ca. 1.000.000 €, um ein höheres Fehlerbudget zur Errichtung von Windkraftanlagen zu schaffen, bestehe nicht.
28Die Beigeladene zu 5. stellt keinen Antrag.
29Sie weist auf ihr Interesse an der Errichtung von Windkraftanlagen auf ihrem Gebiet hin. Die Nutzung der Windenergie an dem Standort werde durch die Entscheidung der Luftfahrtbehörden massiv eingeschränkt.
30In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten und der von der Klägerin beauftragte Gutachter Dr.-Ing. H1. ihre Auffassungen zu den Fragen der Beeinträchtigungen denkmalrechtlicher und luftrechtlicher Belange erläutert. Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin haben folgenden Hilfsbeweisantrag gestellt: „Wir beantragen zum Beweis der Tatsache, dass vom Standort 5 und 6 (Karte: Standorte-Übersicht) aus, die denkmalwerten Elemente der mittelalterlichen Ortssilhouette Alt-I1. nicht sichtbar sind, sondern lediglich die Kirchtürme der katholischen und evangelischen Kirche (ohne Details), sowie das Industriegebiet I. mit großmaßstäblichen, eckigen, langgezogenen weißen Flachbauten, die Inaugenscheinnahme der Sichtbeziehung vom Standort 5 und 6 zur geplanten Windenergieanlage der Klägerin und zum Ortsbild der Stadt I. im Rahmen eines Ortstermins.“
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33Die Klage hat keinen Erfolg.
34Sie ist zulässig.
35Insbesondere besteht für die Klage ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis. Die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. nach § 18a Abs. 1 Satz 2 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) vom 6. Juni 2011 stellt keinen selbstständigen Verwaltungsakt i.S.v. § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) dar, der in Bestandskraft erwachsen könnte und selbstständig anfechtbar wäre. Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG ist, wie sich insbesondere aus dem Wortlaut von § 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG ergibt, ein unselbstständiger Mitwirkungsakt in einem gestuften Verwaltungsverfahren ohne Außenwirkung, gegen den gemäß § 44a Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Rechtsbehelfe nur gleichzeitig mit der Sachentscheidung – hier der Versagung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung – geltend gemacht werden können,
36vgl. VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, Stand: 17. EGL Juni 2013, § 18a Rn. 14, 35, 50; Federwisch/Dinter, Windenergieanlagen im Störfeuer der Flugsicherung, in: NVwZ 2014, 403 (404 f.); a.A.: Hüttig/Giemulla u.a.: Flugsicherheitsanalyse der Wechselwirkungen von Windenergieanlagen und Funknavigationshilfen DVOR/VOR der Deutschen Flugsicherung GmbH vom 1. Juni 2014, S. 68 ff.; abrufbar unter:http://www.schleswig-holstein.de/MELUR/DE/Service/Presse/PI/PDF/2014/Gutachten_Windenergie__blob=publicationFile.pdf (im Folgenden: Hüttig/Giemulla).
37Die Klage ist jedoch nicht begründet.
38Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
39Die erforderliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist nach § 6 Abs. 1 Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer auf Grund des § 7 BImSchG erlassenen Verordnung ergebenden Pflichten erfüllt sind (Nr. 1) und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegen stehen (Nr. 2). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
40Der Genehmigung steht § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG entgegen. Das materielle Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gehört zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG,
41vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 16.
42Nach § 18a Abs. 1 LuftVG dürfen Bauwerke nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachterlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt seine Entscheidung der zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mit. Diese Voraussetzungen liegen vor.
43Der Beigeladene zu 1. hat mit Schreiben vom 6. Juni 2011 der Beigeladenen zu 2 mitgeteilt, dass § 18a LuftVG der Errichtung der geplanten WKA entgegensteht und sich dabei auf die beigefügte Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. vom 1. Juni 2011 bezogen. Diese Entscheidung des Beigeladenen zu 1., die im Rahmen der gerichtlichen Prüfung des Versagungsbescheides des Beklagten vom 3. April 2012 inzident zu überprüfen ist, ist nicht zu beanstanden.
44Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ist nicht bereits kraft gesetzlicher Fiktion gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG als erteilt anzusehen. Die luftrechtlichen Prüfungsverfahren nach den §§ 12 – 14 LuftVG einerseits und nach § 18a Abs. 1 LuftVG andererseits sind voneinander unabhängig, was auch in der Regelung der behördlichen Zuständigkeiten (dort die zivilen Luftfahrtbehörden, hier das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung) und den unterschiedlichen sachlichen Anwendungsbereichen zum Ausdruck gelangt. Mangels entsprechenden Verweises sind für das Verfahren nach § 18a Abs. 1 LuftVG die Beschleunigungsvorschriften des § 12 Abs. 2 LuftVG nicht anwendbar,
45vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O, S. 71; zur Abgrenzung der Anwendungsbereiche der Vorschriften in §§ 12 ff. LuftVG: VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -.
46Da luftrechtliche Bedenken gemäß den §§ 12 – 14 LuftVG aufgrund der Belegenheit oder aufgrund der Höhe der geplanten Windkraftanlage nicht erhoben worden sind (vgl. den „Versagungsbescheid“ der Beigeladenen zu 2. vom 29. Juni 2011, in dem zwar als Rechtsgrundlage neben § 18a auch § 14 LuftVG genannt ist, jedoch in der Begründung ausschließlich auf die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung durch den Beigeladenen zu 1. abgestellt worden ist), ist allein § 18a Abs. 1 LuftVG Maßstab der gerichtlichen Überprüfung.
47Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor. Flugsicherungseinrichtungen werden durch Bauwerke im Sinne von § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gestört, wenn mit einer nicht außerhalb jeder Wahrscheinlichkeit liegenden Möglichkeit zu erwarten ist, dass erstens die Funktion der Flugsicherungseinrichtung durch das geplante Bauwerk nachteilig beeinflusst wird und zweitens, dass durch diese Beeinflussung die Funktion der Flugsicherungsanlage für den ihr zugewiesenen Zweck in nicht hinzunehmender Weise eingeschränkt wird. Eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs bzw. die Wahrscheinlichkeit eines konkreten Schadenseintritts ist nicht erforderlich, weil die Flugsicherung nicht allein der Abwehr von Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs i.S.v. § 29 Abs. 1 LuftVG, sondern gemäß § 27c Abs. 1 LuftVG auch der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs dient. In Anbetracht dieser hochrangigen Schutzgüter sind die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Störung entsprechend gering. Für die Frage der Hinnehmbarkeit einer nachteiligen Beeinflussung kann mangels nationaler gesetzlicher und untergesetzlicher Regelung auf die Bestimmungen zurückgegriffen werden, die durch die aufgrund des Abkommens für die internationale Zivilluftfahrt (ICAO-Abkommen) vom 7. Dezember 1944 errichtete internationale Luftfahrtorganisation ICAO entwickelt worden sind. Die Dokumente der ICAO können, unabhängig davon, ob sie für die Bundesrepublik Deutschland im Einzelnen bindend sind, als fachlich anerkannte Standards für die Beurteilung des Störpotentials von Flugsicherungseinrichtungen als Maßstab herangezogen werden. Somit liegt eine nicht mehr hinnehmbare Beeinflussung und damit eine Störung einer Flugsicherungsanlage i.S.v § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG vor, wenn mit dem zuvor genannten Wahrscheinlichkeitsmaßstab davon auszugehen ist, dass die in den einschlägigen ICAO-Dokumenten bestimmten oder daraus bestimmbaren Toleranzwerte überschritten werden,
48vgl. VG Stade, Beschluss vom 27. Januar 2014 – 1 B 3181/13 – ; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – ; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 9 ff.; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 f.; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 72 f.; a.A. (konkrete Gefahr eines Schadens erforderlich): VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 – ; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -;
49Dem Beigeladenen zu 1. steht bei der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftVG ob nachteilige, nicht hinnehmbare Beeinflussungen einer Flugsicherungseinrichtung zu erwarten sind, ein Beurteilungsspielraum zu, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist,
50vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; offen gelassen durch OVG Lüneburg, Beschluss vom 13. April 2011 – 12 ME 8/11 -; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – und Beschluss vom 21. Dezember 2010 – 12 B 3465/10 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 52; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 73 f.; Weiss, Windenergieanlagen und Luftverkehrsrecht – kein luftleerer Raum, in: NVwZ 2013, 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (405 f.).
51Die Voraussetzungen eines Beurteilungsspielraumes der Beigeladenen zu 1. im Rahmen dieser Entscheidung liegen vor. Dies setzt voraus, dass sich der Norm entweder ausdrücklich oder mittels Auslegung eine Beurteilungsermächtigung entnehmen lässt, für die eine sachliche Rechtfertigung besteht. Zwar folgt aus § 18a Abs. 1 LuftVG eine Beurteilungsermächtigung nicht ausdrücklich, sie lässt sich der Vorschrift jedoch schlüssig entnehmen. Die nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu treffende Entscheidung stellt eine komplexe Prognoseentscheidung hinsichtlich der Auswirkungen bereits bestehender und zusätzlich geplanter Bauwerke dar. Zwar rechtfertigt der Charakter einer behördlichen Entscheidung als eine solche Prognoseentscheidung für sich betrachtet noch nicht die Annahme eines Beurteilungsspielraumes, sofern nicht weitere außerrechtliche, wertende Elemente der Entscheidungsfindung hinzukommen,
52vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314, 319.
53Dies ist jedoch hier der Fall. Der Verwaltungsbehörde steht hier eine wertende, wissenschaftlich-fachliche Prärogative zu. Das ergibt sich aus § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG, wonach das BAF auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation entscheidet. Die Verantwortung in rechtlicher und sachverständiger Hinsicht wird vom Gesetzgeber aufgeteilt. Der Gesetzgeber erkennt die außerrechtlichen Elemente der Entscheidungsfindung und weist – die Trennung von operativen und regulativen Aufgaben der Flugsicherung nachvollziehend – dem Beigeladenen zu 1. die im Verfahrensablauf wirksame rechtliche Verantwortung für die feststellende Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu und der Beigeladenen zu 4. aufgrund der besonderen Nähebeziehung zwischen Flugsicherungsorganisation und Flugsicherungseinrichtung und dem damit verbundenen überlegenen institutionalisierten Sachverstand die Rolle eines amtlichen Gutachters,
54vgl. dazu Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 34.
55Zwar mag der Annahme eines Beurteilungsspielraumes bei Vorliegen technischer, naturwissenschaftlich zu beurteilender Fragen die Möglichkeit der Einholung weiterer Sachverständigengutachten im (Gerichts-) Verfahren grundsätzlich entgegenstehen. Auf der Beantwortung solcher technisch-naturwissenschaftlicher Fragen beruht die Prognoseentscheidung auf Grundlage des § 18a Abs. 1 LuftVG letztlich auch. Gleichwohl spricht hier für die Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde, dass sich die zu treffende Entscheidung nicht in der Anwendung gesicherter naturwissenschaftlich-technischer, wissenschaftlich hinreichend anerkannter Erkenntnisse und Methoden erschöpft, die für das Gericht – auch unter Einholung eines weiteren Sachverständigengutachtens – überprüfbar wären. Denn weder existieren im Falle der Prognoseentscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG rechtliche Vorgaben und gesicherte, geeignete Maßstabs- und Standardbildungen noch liegen hinsichtlich der Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Flugsicherungseinrichtungen, namentlich auf VOR-Anlagen, gesicherte fachliche Erkenntnisse und Methoden vor,
56vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 50 ff.
57Auch das vorliegende verwaltungsgerichtliche Verfahren, in dem die Beteiligten um die Auslegung und Anwendung der einschlägigen ICAO-Bestimmungen, darüber, welche Fehlertoleranzgrenzen zugrunde zu legen sind, welcher anlageninterne Winkelfehler und welcher Winkelfehler für die bestehenden Windkraftanlagen und die geplante Anlage auf welche Weise zu berücksichtigen ist, über die anzuwendende Bewertungsmethode und die von – umstrittenen – physikalischen Zusammenhängen abhängige Anwendung mathematischer Formeln streiten, belegt, dass die von der Verwaltungsbehörde zu treffende Prognoseentscheidung sich nicht allein in der Anwendung naturwissenschaftlich-technischer Erkenntnisse und Methoden erschöpft, sondern zusätzlich eine vertretbare Stellungnahme in einer wissenschaftlichen Diskussion erfordert, in der noch keine allgemein akzeptierten Ergebnisse vorliegen. Zu dieser Überzeugung ist das Gericht insbesondere unter dem Eindruck der Vorträge und Diskussionen der Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung gelangt. In Anbetracht dieses Meinungsstreites würde auch die Einholung einer weiteren sachverständigen Stellungnahme nach Überzeugung des Gerichts lediglich eine weitere, nicht jedoch eine „bessere“ Meinungsäußerung im Rahmen der wissenschaftlichen Diskussion bedeuten. Die im Rahmen der zu treffenden Entscheidung vorzunehmende komplexe Prognose einschließlich einer vertretbaren Stellungnahme zur wissenschaftlich offenen Diskussion führt somit auch zu einer Wertungsabhängigkeit des Begriffs „Störung“, die ebenfalls dafür spricht, dem Beigeladenen zu 1. einen Beurteilungsspielraum zuzubilligen,
58vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314.
59Dafür spricht zudem, dass in der Wahrnehmung der Aufgaben nach § 18a Abs. 1 LuftVG eine mit der Sachkenntnis der Beigeladenen zu 4. vernetzte, gesetzliche Risikozuweisung und Vorsorgeverantwortung des Beigeladenen zu 1. besteht. Der Beigeladenen zu 4. kommt im Rahmen dieser vernetzten Verwaltungsentscheidung ein überlegener Sachverstand zu, der zwar an sich den Beigeladenen zu 1. nicht bindet, der aber aufgrund der Sachnähe der Beigeladenen zu 4. als Betreiber der jeweiligen Anlagen von vornherein ein größeres Gewicht hat als Expertisen privater Gutachter, so dass auch die durch das Gesetz anerkannte besondere Qualifikation der mit der Beurteilung betrauten Stellen für die Annahme einer Einschätzungsprärogative der Verwaltungsbehörde spricht,
60vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 10 und 52 f.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 310, 314 f.
61Schließlich besteht auch eine Vergleichbarkeit mit einer durch das Bundesverwaltungsgericht anerkannten Fallgruppe, in der das Bundesverwaltungsgericht die Annahme eines naturschutzfachlichen Beurteilungsspielraumes bei der Prüfung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände im Rahmen einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsentscheidung (ebenfalls ohne ausdrückliche gesetzliche Beurteilungsermächtigung) dem materiellen Recht mit der gleichen Begründung angenommen hat, die auch im vorliegenden Fall greift (Fehlen gesetzlicher und untergesetzlicher Vorgaben und Verfahren, keine eindeutigen, in den einschlägigen Fachkreisen allgemein anerkannten Antworten auf die umfangreichen, komplexen Fragestellungen im Zusammenhang mit den zu erwartenden Auswirkungen, insbesondere hinsichtlich der Maßstäbe für die Methode zur Risikobewertung).
62Der Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG steht auch nicht entgegen, dass hier keine besondere Verfahrensausgestaltung zum Ausgleich für die eingeschränkte gerichtliche Kontrolle besteht,
63so Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (406).
64Die Notwendigkeit eines solchen besonderen Ausgleiches beruht auf dem Gedanken, dass es in Ermangelung demokratisch ableitbarer Legitimation und der Einschränkung des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz (GG) nicht vertretbar wäre, Entscheidungsbefugnisse an sachverständige, weisungsfrei arbeitende Gremien zuzuweisen, ohne wenigstens eine weitere Kontrollmöglichkeit zu schaffen,
65vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114 Rn. 328.
66Eine solche Fallgestaltung liegt hier jedoch nicht vor. Zwar ist der Beigeladenen zu 4., wie bereits ausgeführt, als Sachverständige eine besonders starke Position auch gegenüber dem Beigeladenen zu 1. im Zuge des luftrechtlichen Prüfverfahrens nach § 18a Abs. 1 LuftVG zugewiesen. Gleichwohl ist ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG für den Beigeladenen zu 1. nicht bindend und können daher im Falle divergierender Auffassungen zwischen dem Beigeladenen zu 1. und der Beigeladenen zu 4. im Rahmen eines internen Zwischenverfahrens Bedenken ausgeräumt werden oder könnte sich der Beigeladene zu 1. bei entsprechender Begründung auch über die Einschätzung der Beigeladenen zu 4. hinwegsetzen, so dass letztlich die Verantwortung für die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG bei ihm liegt und daher kein etwaiges legitimatorisches Defizit besteht, das eine besondere Verfahrensausgestaltung erforderte.
67Besteht somit im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ein Beurteilungsspielraum des Beigeladenen zu 1. hinsichtlich der zu prognostizierenden Störung der VOR-Anlage, ist seine auf dieser Grundlage getroffene Entscheidung gerichtlich nur dahingehend überprüfbar, ob eine wissenschaftlich vertretbare Methode gewählt und einwandfrei angewendet wurde, ob der Beigeladene zu 1. vom zutreffenden Sachverhalt ausging, die Entscheidung hinreichend begründet wurde, ein angemessenes Verhältnis der Ungewissheit über die künftige Entwicklung zu den mit dem Vorhaben verbundenen Eingriffen besteht und keine offensichtliche Fehleinschätzung vorliegt,
68vgl. zum Maßstab: Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 323 m.w.N.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 – 7 C 40/11 - .
69Eine Darlegungslast der Beigeladenen zu 1. und zu 4. für die prognostizierte Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG besteht nicht. Vielmehr müsste die Klägerin substantiiert darlegen, dass der Beigeladene zu 1. die gerichtlich überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes überschritten habe.
70Gemessen an diesen Voraussetzungen ist die Entscheidung des Beigeladenen zu 1., das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen, nicht zu beanstanden. Sie überschreitet, bei Zugrundelegung der weiteren, erläuternden Stellungnahmen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. im verwaltungsgerichtlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung, die überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes nicht. Die Ausführungen der Klägerin und des von ihr beauftragte Gutachter stellen die Einschätzung des Beigeladenen zu 1. nicht in Frage.
71Die Ermittlung des maßgeblichen Sachverhaltes durch die Beigeladenen zu 1. und zu 4. begegnet keinen Bedenken. Nach Angabe der Beigeladenen zu 4. ist zuletzt ein Bestand von 17 genehmigten oder errichteten Windkraftanlagen zugrunde gelegt worden. Dem ist die Klägerin zunächst nicht entgegen getreten. Diese Anzahl von bestehenden oder genehmigten Windkraftanlagen ist auch plausibel. Der Beklagte hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 24. Januar 2013 eine Übersicht der genehmigten bzw. errichteten Windkraftanlagen im Umkreis des Flughafens E. vorgelegt. Das Gericht hat zur Plausibilitätskontrolle der Angaben der Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen 15 km Radius um den ungefähren Vorhabenstandort gezeichnet und dabei festgestellt, dass die Annahme einer Zahl von 17 bestehenden bzw. genehmigten Windkraftanlagen durch die Beigeladene zu 1. und zu 4. sich als plausibel erweist. Die Klägerin hat demgegenüber nicht substantiiert dargelegt, weshalb diese von der Beigeladenen zu 4. zugrunde gelegte Anzahl von Windkraftanlagen nicht zutreffend sein könnte. Das Gericht sieht daher keinen Anlass, die Angaben der Beigeladenen zu 4. in Frage zu stellen und weitere Ermittlungen durchzuführen.
72Die Auswahl der anzuwendenden Methode zur Beurteilung einer Störung der VOR-Anlage ist wissenschaftlich vertretbar, ihre Anwendung durch die Beigeladene zu 4. ist im Ergebnis plausibel und wird durch das von der Klägerin eingeholte Gutachten durch den Sachverständigen Dr.-Ing. H1. vom 22. Mai 2013 einschließlich seiner weiteren, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgelegten Stellungnahmen nicht durchgreifend in Frage gestellt.
73Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass es vertretbar ist, ein maximales Gesamtfehlerbudget der VOR-Anlage in Höhe von ± 3,0° zugrunde zu legen,
74vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; offen gelassen: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Weiss, a.a.O., 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (408).
75Dabei geht es um Folgendes: Wie bereits ausgeführt, ist von einer Störung der VOR-Anlage auszugehen, wenn bestimmte Fehlertoleranzen der Anlage überschritten werden, die hier als Gesamtfehler bzw. Gesamtwinkelfehler (radial signal error) bezeichnet werden. Die Ungenauigkeiten, die bei der Übertragung des von der VOR-Anlage ausgesendeten Signales entstehen, werden auch als Winkelfehler bezeichnet. Winkelfehler bis zu einer bestimmten Größe sind tolerabel und wirken sich auf die Funktionsfähigkeit der Flugsicherungsanlage nicht wesentlich aus. Der Gesamtwinkelfehler kann seine Ursachen in der VOR-Anlage selbst haben (Anlagenfehler bzw. ground station contribution oder Alignmentfehler) und ferner in externen Fehlerquellen etwa durch die Topologie, insbesondere auch Bauwerke. Der Anlagenfehler wiederum setzt sich zusammen aus dem Nordausrichtungsfehler und dem internen Anlagenfehler, also der Ungenauigkeit der Anlage selbst,
76vgl. auch die Erläuterungen bei VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 –.
77Der Ansatz des maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlers für VOR-Anlagen ist in Fachkreisen umstritten,
78vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 53.
79Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. gehen davon aus, dass außer der verbindlichen Festlegung einer Obergrenze für den Anlagenfehler der VOR-Anlage eine nach ICAO-Standards verbindliche Festlegung maßgeblicher Gesamtwinkelfehler insbesondere für die angestrebte Nutzbarkeit der VOR DUS zur Flächennavigation nicht existiert. Sie haben dargelegt, dass sie den in ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 genannten Gesamtwinkelfehlerwert von ± 3,0° (mit einer Wahrscheinlichkeit von 95%), der dort als ein in der Praxis erreichbarer Wert bezeichnet wird, als Maximal-Richtwert zugrunde legen. Dies ist in Anbetracht der bestehenden Meinungsverschiedenheiten vertretbar und nicht willkürlich. Der Beigeladene zu 1. hat die Anwendung von ICAO Annex 10, der entgegengehalten wird, die Bestimmung regele nur die Planung von Flugverfahren, zutreffend damit gerechtfertigt, das Dokument richte sich, wie sich aus Anhang 5 der VO (EU) Nr. 1035/2011 ergibt, auch an Navigationsanbieter und sei somit anwendbar.
80Die Festlegung des Gesamtwinkelfehlers auf ± 3,0° wird durch die Ausführungen der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachter nicht durchgreifend in Frage gestellt. Der Umstand, dass in anderen ICAO-Dokumenten (insbesondere auch in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.7.3.6 A und B) verschiedene anderslautende, jedoch nicht verbindliche Werte genannt werden, steht der Festlegung der Beigeladenen zu 1. und zu 4. auf den zuvor genannten Wert von ± 3,0° nicht entgegen. Diese anderslautenden Werte stellen zum Teil lediglich weitere, im internationalen Vergleich „verwendete“ bzw. „übliche“ Werte dar (so ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C). Im Übrigen haben die jeweils genannten ICAO-Dokumente auch unterschiedliche Anwendungsbereiche (wie ICAO DOC 8071). Jedenfalls existiert ein nach der ICAO verbindlicher Gesamtwinkelfehlerwert, der ausdrücklich bzw. offensichtlich auch für die Nutzung zur Flächennavigation akzeptabel ist, nicht. Es ist auch nicht erkennbar, dass für die Nutzung der VOR-Anlage zur Flächennavigation ohne Weiteres der gleiche Grenzwert wie für die radiale Nutzung angenommen werden kann. Diese Unklarheit geht nicht zu Lasten der Beigeladenen zu 4., weil ihr insoweit ein Beurteilungsspielraum zukommt,
81vgl. a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -.
82Sofern, wie hier, verbindliche Gesamtfehlerwerte nicht verfügbar sind und ein worst-case-Ansatz zugrunde zu legen ist, ist es vertretbar, aufgrund der angestrebten Nutzung zur Flächennavigation auf den in der Praxis erreichbaren Wert von ± 3,0° abzustellen. Der von der Klägerin geforderte Ansatz eines höheren Wertes von ± 3,5° unter Berufung auf den in ICAO DOC 8071 angegebenen Wert ist jedenfalls nicht besser geeignet als der Ansatz der Beigeladenen zu 4., da sich diese ICAO-Bestimmung, unabhängig davon ob sie (quasi) verbindlich ist, nur auf die Nutzung der VOR-Anlage entlang von Radialen bezieht. Der Umstand, dass die Beigeladene zu 4. den Wert von ± 3,5° unter Bezugnahme auf ICAO DOC 8071 in ihrem „Lastenheft Flugvermessung“ anführt, ist plausibel damit begründet, dass ICAO DOC 8071 im Wesentlichen Anleitungsmaterial für Messungen enthält und deshalb in dem „Lastenheft“ aufgeführt wird. Hieraus lässt sich nicht ohne Weiteres eine entsprechende Festlegung des Gesamtwinkelfehlers herleiten. Die auch für die VOR DUS vorgesehene Nutzung zur Flächennavigation wird in ICAO DOC 8071 nicht berücksichtigt. Diese Nutzungsmöglichkeit kann auch nicht außer Acht gelassen werden, da VOR-Anlagen auch für den Einsatz bei der Flächennavigation von Bedeutung sind,
83vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
84Dem kann nicht entgegen gehalten werden, die Flächennavigation sei eine später hinzugetretene Nutzungsart der Navigationsanlage, die mit den vorgefundenen Parametern „leben“ müsse. Sofern, wie hier, in den ICAO-Bestimmungen keine verbindlichen Vorgaben existieren, steht es den Mitgliedsstaaten frei, eigene Standards zur Nutzung festzulegen. Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf ICAO DOC 9613 stützen, in dem es, wie sie zitiert, heiße: „…the affected VOR may not be used“. Dies entspricht dem Vorgehen der Beigeladenen zu 4., die die beeinträchtigte VOR DUS nicht für die neuere Nutzung der Flächennavigation freigibt. Eine bindende Vorgabe an die ICAO-Mitgliedstaaten, auf die umfassende Nutzbarkeit der jeweiligen Anlage auch für neuere Nutzungen zu verzichten und höhere Fehlertoleranzen zu akzeptieren, ist nicht ersichtlich. Die Beigeladene zu 4. hat zudem dargelegt, dass mittel- bis langfristig die Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS auch zur Flächennavigation angestrebt ist. Hierfür ist zwar kein konkreter Zeitpunkt benannt worden, die Möglichkeit einer solchen Wiederherstellung erscheint jedoch bei einer geringeren Überschreitung der maximalen Fehlertoleranzwerte nicht ausgeschlossen. Demgegenüber würde das Ziel, die VOR DUS wieder vollumfänglich nutzbar zu machen, durch die Festlegung eines höheren Gesamtwinkelfehlers unwahrscheinlicher und würde die bereits bestehende Vorbelastung verfestigt. Auch der Einwand, zur Flächennavigation seien nicht stets VOR-Signale notwendig, führt nicht zu der Annahme, die Beigeladene zu 4. müsse auf eine Nutzbarkeit der VOR DUS für dieses Verfahren verzichten. Es kann davon ausgegangen werden, dass noch nicht alle Luftfahrzeuge mit der für neuere Navigationsverfahren notwendigen Ausrüstung versehen sind und daher noch VOR-Signale nutzen,
85vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
86Die Auffassung der Klägerin, ein größerer Gesamtwinkelfehler als der Wert von ± 3,0° sei akzeptabel, lässt sich auch nicht damit begründen, die Beigeladenen zu 1. und zu 4. hätten in anderen Fällen (etwa im Fall der VOR Weser) Überschreitungen der Fehlertoleranzwerte auf einen Wert von 4° bis 5° hingenommen. Selbst wenn dies zutreffen sollte, folgt daraus kein Anspruch, dass auch bei der VOR DUS eine ähnliche Überschreitung – über die nach den ICAO-Dokumenten vorgesehenen Toleranzwerte – hingenommen wird.
87Keinen durchgreifenden Bedenken begegnet es ferner, dass die Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen anlageninternen Fehler von ± 2,0° ansetzen und diesen Wert von dem Gesamtwinkelfehlerbudget linear abziehen,
88vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 82; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
89Ausgehend von der Regelung in ICAO Annex 10 § 3.3.3.2, wonach der Anlagenfehler einen Wert in Höhe von maximal ± 2,0° nicht überschreiten darf, ist es nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vertretbar, für die Fehlerprognose nicht auf den tatsächlichen Betrieb mit dem realen Fehlerwert abzustellen, sondern auf den für den rechtmäßigen Betrieb der VOR-Anlage maximal zulässigen Wert. Zwar haben Messungen (etwa vom 19. August 2010) tatsächlich geringere anlageninterne Winkelfehlerabweichungen als ± 2,0° gezeigt. Gleichwohl haben die Beigeladenen zu 1. und zu 4. nachvollziehbar dargelegt, weshalb es erforderlich ist, einen höheren Wert anzusetzen. Dies ist nicht zu beanstanden. Sie haben nicht die grundsätzlich bestehende Möglichkeit bestritten, die Fehlertoleranz zu reduzieren und nehmen auch kein „Recht zum schlechtestmöglichen Betrieb“ für sich in Anspruch. Der Ansatz der maximal zulässigen Toleranz für den Anlagenfehler erscheint sachgerecht und nicht willkürlich, weil die durch die Reduzierung des Spielraumes des Anlagenbetreibers verursachten Abschaltungen der Anlage, bedingt durch die dann häufiger erforderlichen Wartungen und durch die entsprechend einzustellende anlageninterne Monitorüberwachung, häufiger zu einer fehlenden Verfügbarkeit der VOR-Anlage für den Luftverkehr und zu einem erhöhten Aufwand des Anlagenbetreibers führen würde, zu dem er nach den ICAO-Vorgaben nicht verpflichtet ist. Zwar mag der Nordausrichtungsfehler berechenbar konstant und der übrige Fehleranteil grundsätzlich durch Empfänger im Nahfeld der VOR-Anlage messbar sein. Der Beigeladene zu 1. hat jedoch demgegenüber nachvollziehbar erläutert, dass ein den ICAO-Vorgaben gemäßer Wert zugrundezulegen sei, den die Beigeladene zu 4. garantieren könne. Dies sei bei einer Toleranz von ± 2,0° möglich, bei Annahme eines geringeren Wertes jedoch nicht mehr ohne Weiteres, da allein der Nordausrichtungsfehler durch Wartungen verlässlich gering zu halten sei, im Übrigen jedoch unvorhersehbare und unbeherrschbare Schwankungen, etwa aufgrund eindringender Feuchtigkeit in Anlagenstecker, eintreten könnten. Die Flugvermessung vom 19. August 2010 habe zwar lediglich Schwankungen von + 0,87° bis – 0,37° und damit eine bessere Leitung der VOR DUS gezeigt. Dabei sei jedoch zu berücksichtigen, dass Messungen grundsätzlich nur punktuelle Momentaufnahmen darstellten, die nicht zwingend den worst-case darstellten,
90vgl. auch ICAO Annex 10, Att. C § 3.2.2.d.: „it is unlikely that the worst-case errors can be confirmed by flight inspections.”
91Da ein solcher worst-case-Ansatz bei der Beurteilung des zur Verfügung stehenden Fehlerbudgets geboten sei und daher mit größeren Schwankungen im worst-case gerechnet werden müsse, könne kein geringerer Fehlerwert garantiert werden und sei der pauschale Ansatz bzw. Abzug eines Fehlerwertes in Höhe von ± 2,0° gerechtfertigt.
92Diese Auffassung ist für das Gericht nachvollziehbar und plausibel. Der lineare Abzug des Anlagenfehlerwertes vom Gesamtfehlerbudget und das auf diese Weise ermittelte Restfehlerbudget in Höhe von ± 1,0° wird gestützt durch die Angabe in ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, vorletzter Absatz, in dem ausgeführt wird, einige technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben eine Toleranz von 1°. Dieser Satz bezieht sich zwar auf die Prognose mittels Computersimulationen, ist aber auf die Berechnungen übertragbar, da das zur Verfügung stehende Fehlerbudget nicht von der Methode abhängt, mit der eine Fehlerprognose erstellt wird. Auf diesen Wert darf sich auch die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen. Plausibel ist es ferner, einen linearen Abzug der anzusetzenden ± 2,0° von dem Gesamtfehler vorzunehmen und keine „RSS-mäßige“ Verrechnung, wie sie der Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vertreten hat. Die Beigeladene zu 4. beruft sich zur Begründung für ihre Vorgehensweise auf ICAO DOC 8071, Kapitel 2.3.4.7 und die Abbildung I-2-1 (dort heißt es: „Actual course is displaced 2,0° from the correct or published course“). Dieser nachvollziehbar begründeten Einschätzung der Beigeladenen zu 4. folgt das Gericht. Demgegenüber hat der Gutachter der Klägerin seine Ansicht, die von der Beigeladenen zu 4. als Begründung herangezogenen ICAO-Dokumente seien nicht anwendbar und der lineare Abzug des Anlagenfehlers sei unphysikalisch, nicht plausibel erläutert. Die Ausführungen der Klägerin und des Gutachters in der mündlichen Verhandlung stellen die Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. daher nicht durchgreifend in Frage.
93Das zur Verfügung stehende maximale Fehlerbudget für externe Störer von ± 1,0° ist bereits ohne die Errichtung der geplanten WKA ausgeschöpft.
94Diese Feststellung folgt aus den Ergebnissen der Flugvermessung. Die Orbitflugvermessung vom 22. Februar 2012 hat gezeigt, dass (bereinigt um den Anlagenfehler) Winkelfehler von größer ± 1,0°, in bestimmten Radialbereichen sogar größer als ± 2,0° feststellbar sind und damit der Winkelfehler nahezu im gesamten Radialbereich über dem maximal zulässigen Wert liegt. Die Orbitflugvermessung vom 19. August 2010 hat einen (um den Anlagenfehler bereinigten) Winkelfehler von ± 2,0 bis ± 3,0° und auf einzelnen Radialen sogar Werte von bis zu 5° gezeigt. Unterstellt man zugunsten der Klägerin ihren Einwand für zutreffend, diese auffällige Messung hätte wiederholt werden müssen, so bleiben jedenfalls die Ergebnisse der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 verwertbar. In Anwendung von ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, 2. Absatz, Buchst. d, wonach bei der Beurteilung der Störwirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen davon auszugehen ist, dass es unwahrscheinlich ist, den worst-case durch Flugvermessungen nachzuweisen, muss sogar davon ausgegangen werden, dass die Messwerte der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 nicht den worst-case abbilden, so dass im Rahmen der Risikobewertungsprognose die anzusetzenden Winkelfehlerwerte sogar höher als die gemessenen Werte liegen müssten,
95vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -.
96Es bestehen keine Bedenken, dass Vorbelastungen durch die Topologie des Geländes, auch durch Anlagen am Flughafen nicht ausreichend berücksichtigt worden sein könnten, weil durch die Verwertung von Flugvermessungsergebnissen auch solche externen Störquellen berücksichtigt werden. Dabei ist nicht entscheidend, dass der auf diese Weise festgestellte Winkelfehler nicht eindeutig den jeweiligen Fehlerquellen, etwa einzelnen Bauwerken, zugeordnet werden kann.
97Durch die Errichtung der von der Klägerin geplanten WKA würde sich der Winkelfehler der VOR DUS unzumutbar erhöhen. Diese Prognose der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vermag die Klägerin im Ergebnis nicht durchgreifend in Frage zu stellen.
98Die Beigeladene zu 4. hat einen zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° berechnet. Auch der von der Klägerin beauftragte Gutachter gelangt zu einem weiteren Fehlerbeitrag von maximal 0,3° (0,22° aufgerundet). Der von der Beigeladenen zu 4. prognostizierte Wert wird somit für das Gericht nicht in Frage gestellt.
99Der Berechnung der Beigeladenen zu 4. kann nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, die Beigeladene zu 4. habe die Bedeutung des Begriffes „building restricted area“ bzw. „Anlagenschutzbereich“ aus ICAO EUR DOC 015 verkannt oder sei schablonenhaft vorgegangen. Aus der gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. geht hervor, dass ihre Beurteilung nicht allein aufgrund des Vorhabenstandortes innerhalb des Anlagenschutzbereiches nach § 18a Abs. 1a LuftVG, sondern auch aufgrund der bei Flugvermessungen festgestellten und zusätzlich im Rahmen einer Prognose ermittelten hohen Winkelfehlerwerte erfolgt ist. Dies hat die Beigeladene zu 4. in der mündlichen Verhandlung bestätigt.
100Die von der Beigeladenen zu 4. zur Ermittlung des erwarteten zusätzlichen Fehlerbeitrages verwendete Berechnungsmethode ist nicht deshalb mangelhaft, weil die Beigeladene zu 4. keine (Computer-) Simulation angewendet hat. Die Notwendigkeit einer solchen Simulation lässt sich dem einschlägigen ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 nicht entnehmen,
101so auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 92; a.A: Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (404).
102Dort heißt es in der englischen Version lediglich: „Computer simulations can be used to assess the effect of wind turbine(s) on VOR using worst case assumptions as outlined above.“ In der deutschen Fassung heißt es ebenfalls lediglich: „Mit den oben dargestellten worst-Case-Annahmen kann in Computersimulationen überprüft werden, welche Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben.“ Aus dem weiteren Wortlaut des ICAO EUR DOC 015 lässt sich entnehmen, dass eine bindende Vorschrift für die Verwendung von Computersimulationen und gegen die Verwendung von Berechnungen nicht existiert. Dort heißt es unter Ziffer 5.2.2:
103„Die technische Stelle führt eine Analyse des Bauvorhabens durch. Die Analyse erfolgt auf der Grundlage der Erfahrung und des Fachwissens der Ingenieure, die die Aufgabe durchführen, beschränkt sich jedoch nicht darauf. Das Verfahren kann zur Ermittlung, ob das Bauvorhaben im bestehenden Umfeld signifikante Auswirkungen haben würde, eine theoretische Analyse, numerische Simulation und Modellierung umfassen.“
104Soweit die Klägerin anführt, eine Arbeitsgruppe der ICAO habe beschlossen, die Formulierung „can be used“ in „should be used“ zu ändern, ist dies nicht erheblich, da eine entsprechende Änderung der maßgeblichen Dokumente (noch) nicht erfolgt ist.
105Die Anwendung der sogenannten RSS-Formel (Root-Sum-Square-Formel) bei der Ermittlung der zu erwartenden Winkelfehlererhöhung durch die Beigeladene zu 4. ist nicht zu beanstanden. Diese RSS-Formel kann der Ermittlung eines Winkelfehlerwertes bei Überlagerung verschiedener Fehlerbeiträge dienen und findet gemäß ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 auf die Berechnung der VOR System Use Accuracy Anwendung (d.h. des gesamten Winkelfehlers, der sich zusammensetzt aus dem hier allein relevanten VOR Radial Signal Error – oben auch als Gesamtwinkelfehler bezeichnet – , dem VOR Airborne Equipment Error sowie dem VOR Pilotage Element Error, die beide im Luftfahrzeug entstehen und im vorliegenden Zusammenhang außer Acht gelassen werden können). Da sich, wie bereits ausgeführt, auch der Gesamtwinkelfehler aus mehreren Fehlerbeiträgen zusammensetzt, könnte die Überlagerung der einzelnen Fehlerbeiträge ebenfalls mittels der RSS-Formel erfolgen. Eine verbindliche Vorgabe nach ICAO existiert hierzu jedoch nicht. Die Methode zur Summierung der Fehlerbeiträge ist daher in Fachgutachterkreisen umstritten,
106vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 52.
107Dies haben auch die Diskussionen zwischen den Vertretern der Beigeladenen zu 4. und dem Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gezeigt. Aus dem Wortlaut des ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 lässt sich schließen, dass die Formel für solche Fehlerbeiträge angewendet werden soll, die voneinander unabhängig sind:
108„Since the errors in a), b) and c) […] are independent variables, they may be combined on a root-sum-square-method […].”
109Die Klägerin will die RSS-Formel, wie sie in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 beschrieben wird, ohne Veränderung anwenden. Die Beigeladene zu 4. wendet diese Formel zwar auch an, nimmt indes eine Veränderung vor, indem sie die Fehlerbeiträge von Windkraftanlagen zunächst addiert. Sie begründet dies damit, die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen seien aufgrund von Windrichtung und -stärke nicht statistisch voneinander unabhängig. Diese Annahme ist vertretbar, weil sie, wie insbesondere die Untersuchung durch Dr.-Ing-C. zeigt,
110vgl. die Kurzfassung des Gutachtens zur Interaktion zwischen Windenergieanlagen und DVOR-Anlagen der Flugsicherung durch Dr.-Ing. C. vom 6. März 2014, S. 1,
111noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen ist und diesbezüglich noch keine wissenschaftlich allgemein anerkannte Erkenntnis vorliegt, die auf eine VOR-Anlage übertragbar ist. Das vorgenannte Gutachten, das zu dem Ergebnis gelangt, ein von Windrichtung und –stärke abhängiges worst-case-Szenario von WKA-Auswirkungen auf DVOR-Anlagen sei unerheblich, ist, wie im Übrigen alle anderen Erkenntnisse dieses Gutachtens, nach dem ausdrücklichen Hinweis des Gutachters nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen entspricht die Annahme, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen sei abhängig von Windrichtung und –stärke weiterhin den gültigen den eindeutigen Bestimmungen der ICAO (vgl. ICAO EUR DOC 015 Anhang 4, wonach der tatsächliche Fehler von der Ausrichtung der Windkraftanlage und der Position der Rotorblätter bei Stillstand abhänge), auf die sich die Beigeladene zu 4. somit in vertretbarer Weise stützen darf.
112Der Annahme einer Summierung der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen und derjenigen durch die geplante WKA steht auch nicht entgegen, dass die geplante Anlage östlich der VOR DUS errichtet werden soll, wohingegen die bestehenden Windkraftanlagen größtenteils im Westen der VOR DUS stehen. In Annahme der Abhängigkeit der Auswirkungen durch Windkraftanlagen von Windrichtung und – stärke erscheinen voneinander abhängige Störeffekte auch räumlich weit verteilter Windkraftanlagen nicht ausgeschlossen. Zwar mögen diese Auswirkungen sich aufgrund der räumlichen Lage der Windkraftanlagen und aufgrund von Streueffekten an verschiedenen Orten bzw. auf verschiedenen Radialen auswirken. Von einer gleichwohl möglichen Summierung der Effekte von Windkraftanlagen auch in einem größeren Radius um VOR-Anlagen geht jedoch auch ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 aus, der den Anlagenschutzbereich um VOR-Anlagen im Jahr 2009 gerade im Hinblick auf mögliche Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen von 3 km auf 15 km ausgeweitet hat. Hierauf durfte sich die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen.
113Für die Vertretbarkeit des Ansatzes der Beigeladenen zu 4. spricht ferner, dass in dem Dokument ICAO EUR DOC 015, Anhang 4 Richtwerte für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches genannt sind:
114„In der Regel bestehen keine Einwände gegen Windkraftvorhaben mit einer einzigen Windkraftanlage, die mehr als 5 km von einer Navigationsanlage entfernt ist und von Vorhaben mit weniger als 6 Windkraftanlagen, die mehr als 10 km von einer Navigationsanlage entfernt sind. Wenn die VOR-Leistung jedoch bereits grenzwertig ist, kann auch dies unzulässig sein.“
115Diese Richtwerte bilden zwar keine starren Grenzen für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches von Navigationsanlagen. Gleichwohl geht das Gericht davon aus, dass diese Werte durch die Expertengremien der ICAO nicht völlig ohne Relevanz aufgestellt worden sind. Träfe jedoch die von der Klägerin vertretene Auffassung zur Anwendung der RSS-Formel auf Windkraftanlagen im Anlagenschutzbereich von VOR-Anlagen zu, verlören diese Werte jegliche praktische Relevanz. Nach der Anwendung der RSS-Formel gemäß dem Ansatz der Klägerin wäre durch die dann rechnerisch weitaus stärker berücksichtigten Überlagerungen der Fehlerbeiträge die Errichtung einer weitaus höheren Anzahl von Windenergieanlagen in Anlagenschutzbereichen von Navigationsanlagen möglich, als in den Richtwerten angegeben. Das Gericht ist überzeugt, dass dies den restriktiven Prüfungsvorgaben aus ICAO EUR DOC 015 widerspricht. Die Ausführungen des von der Klägerin beauftragten Gutachters in der mündlichen Verhandlung, der sich als Mitglied der entsprechenden ICAO-Gremien einer authentischen Kenntnis berühmt und ausgeführt hat, die in diesem Dokument genannten Werte seien mehr oder weniger willkürlich festgelegt worden, überzeugen das Gericht nicht, zumal davon auszugehen ist, dass das Gremium die mit einer solchen Angabe in dem Anleitungsmaterial verbundenen Folgen bedacht haben muss.
116Die Klägerin kann sich gegenüber der von der Beigeladenen zu 4. verwendeten Bewertungsmethode nicht mit Erfolg darauf berufen, die Beigeladene zu 4. berücksichtige bei ihrer Berechnung die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt. Soweit die Klägerin ausführt, die Beigeladene zu 4. berücksichtige im Rahmen ihrer Berechnung den bei der Flugvermessung festgestellten Wert, von dem sie sich nicht sicher sei, wie hoch darin der Anteil der bestehenden Windkraftanlagen bereits enthalten sei, und zudem einen weiteren Fehlerbetrag für die bestehenden Windkraftanlagen ohne Abzüge, weckt dies keine durchgreifenden Zweifel an der Plausibilität der Berechnungen,
117vgl. zur a.A. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -.
118Die Beigeladene zu 4. hat, wie bereits ausgeführt, nach wissenschaftlich vertretbarer, ICAO-konformer Auffassung angenommen, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen seien abhängig von Windrichtung und – stärke dynamisch und die Flugvermessung bilde jeweils nur eine Momentaufnahme ab. Die Beigeladene zu 4. durfte somit in Anwendung eines worst-case-Ansatzes davon ausgehen, in den bei Flugvermessungen festgestellten Werten seien die Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen nicht oder nur mit einem geringen Beitrag enthalten. Den dynamischen Auswirkungen der Bestands-Anlagen und dem worst-case-Szenario kann bei dieser Prämisse durch Berücksichtigung dieser Anlagen mit einem eigenständigen Wert Rechnung getragen werden, zu dem sodann der prognostizierte zusätzliche Fehlerbeitrag durch die geplante WKA – bei vertretbarer Anwendung der RSS-Formel nach der Methode der Beigeladenen zu 4. – addiert werden darf.
119Die von der Beigeladenen zu 4. auf der Grundlage dieser Prämissen vorgenommenen Berechnungen sind plausibel. Hierfür spricht, dass, wie bereits ausgeführt, sowohl die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. als auch die Simulationen des Gutachters der Klägerin zu einem vergleichbaren Ergebnis, nämlich einem zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,2 - ± 0,3° gelangen.
120Die Einwände der Klägerin, die konkrete Berechnungsweise und programmtechnische Umsetzung des Berechnungsverfahrens sei nicht offen gelegt worden und die Grundlage der Berechnung (die ENAC-Studie durch Morlaas und andere aus dem Jahr 2008) sei ungeeignet, können demgegenüber dahinstehen. Die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. sind im Ergebnis nicht zu beanstanden.
121Sollte in Anwendung eines worst-case-Szenarios davon auszugehen sein, dass in den Ergebnissen der Flugvermessungen kein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers um ca. 0,2° prognostizieren. Bei einem solchen Fall ist es plausibel, einen zusätzlichen Fehlerbeitrag für diese Anlagen anzusetzen, der eine Höhe von ± 1,448° haben kann, wie die Beigeladene zu 4. sie in ihrer Berechnung angesetzt hat, die im Schriftsatz vom 18. Dezember 2013 dargelegt ist. Die genaue Berechnung des Wertes von ± 1,448° hat die Beigeladene zu 4. zwar nicht offengelegt. Die Klägerin hat jedoch nicht hinreichend substantiiert dargelegt, dass dieser konkrete Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen unzutreffend sein könnte. Der Beigeladenen zu 4. steht, wie bereits ausgeführt, eine auch gesetzlich überformte überlegene Sachkunde zu. Ihre Bewertung kann nicht ohne Weiteres durch Vorlage anderslautender Privatgutachten ersetzt werden, sondern ist erst dann als unverwertbar anzusehen, wenn ein Privatgutachten sich qualifiziert mit dem behördlichen Gutachten auseinandersetzt und schlüssig aufzeigt, dass das dort gefundene Ergebnis nicht vertretbar ist,
122vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 53.
123Dies ist der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachten nicht gelungen. Die Klägerin und ihr Gutachter haben lediglich eine eigene Bewertungsmethode unter ganz anderen Prämissen angewendet, als sie die Beigeladene zu 4. zugrunde legt. Die Klägerin hat eine andere Auffassung als die Beigeladene zu 4. vertreten, die Fehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen vernachlässigt und sich schließlich auch nicht hinreichend mit dem von der Beigeladenen ermittelten, oben genannten Fehlerbeitrag in Höhe von 1,448° auseinandergesetzt. Die von der Beigeladenen zu 4. prognostizierten Fehlerbeiträge der Bestands-Windkraftanlagen sind somit weiterhin als vertretbar anzusehen. Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 1,448² + 2,0² (gemessenes Störniveau) = 2,469] und des Gesamtwinkelfehlers nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (1,448 + 0,271, d.h. der Fehlerbeitrag der geplanten WKA)² + 2,0² = 2,637] folgt eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers durch die geplante WKA in Höhe von 0,168, d.h. von insgesamt ca. 0,2° (gerundet nach DIN 1333).
124Sollte davon auszugehen sein, dass bereits ein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen in ungewisser Höhe in dem durch Flugvermessung festgestellten Wert enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers in einer Höhe von jedenfalls rund 0,1° prognostizieren. Bei einem solchen Szenario ist der zusätzlich zu berücksichtigende Wert für die Bestands-Windkraftanlagen niedriger anzusetzen. Nach den Angaben des Gutachters der Klägerin in der mündlichen Verhandlung seien geschätzte 50 % der Auswirkungen durch Bestands-Windkraftanlagen (etwa ein Wert von 0,5°) in den Flugvermessungswerten enthalten. Folglich wäre nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4., deren Vertretbarkeit das Gericht bereits dargelegt hat, ein Wert in Höhe von ebenfalls 0,5° zusätzlich zu berücksichtigen, der nicht in den Flugvermessungen enthalten ist. Demgegenüber hat die Beigeladene zu 4. in der mit Schriftsatz vom 15. Mai 2014 dargestellten „best-case“-Berechnung angenommen, sogar 80 % der von den bestehenden Windkraftanlagen ausgehenden Fehlerbeiträge seien in den Flugvermessungen enthalten. Sie hat lediglich einen zusätzlichen, nicht in den Flugvermessungen enthaltenen Wert in Höhe von 0,290° berücksichtigt. Unterstellt man diesen, der Klägerin günstigeren Wert, ist die folgende Berechnung der Beigeladenen zu 4. nachvollziehbar: Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 0,290² + 2,0² = 2,021] und nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (0,290 + 0,271)² + 2,0² = 2,077] folgt ein zusätzlicher Fehlerbeitrag in Höhe von 0,056°, d.h. von insgesamt ca. 0,1° (gerundet nach DIN 1333).
125Diese prognostizierte Winkelfehlererhöhung von (mindestens) 0,1° ist auch relevant bzw. kann nicht außer Acht gelassen werden. Die Annahme der Beigeladenen zu 4., jedenfalls Erhöhungen des Gesamtwinkelfehlers um 0,1° seien relevant, ist nicht zu beanstanden. Die Beigeladene zu 4. stützt sich zur Begründung auf die technischen Rundungsregeln nach DIN 1333 und leitet daraus eine – hier nicht unterschrittene – „Relevanzgrenze“ von 0,1° Grad ab. Der Beigeladenen zu 4. steht auch insoweit eine besondere Sachkunde zu. Ihre Einschätzung ist von der Klägerin nicht durchgreifend in Frage gestellt worden. Soweit der Sachverständige Dr.-Ing. H1. in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, die DIN 1333 sei nicht auf physikalische Berechnungen anwendbar, ist diese Auffassung nicht weiter erläutert worden und für das Gericht deshalb nicht nachvollziehbar. Der Auffassung der Klägerin, Ergebnisse in der Größenordnung von jedenfalls rund 0,1° seien aufgrund der nach ICAO DOC 8071 zulässigen Messungenauigkeit von bis zu 0,6° (sog. Messrauschen) nicht reproduzierbar zu messen und daher „a priori“ akzeptabel, kann nicht gefolgt werden. Im Bereich der nur auf Berechnungen beruhenden Prognosen muss zur Risikovorsorge und in Anwendung eines worst-case-Ansatzes grundsätzlich der auch nicht im Bereich des sicher Messbaren liegende Fehlerwert berücksichtigt werden, da andernfalls ein erheblicher, unzumutbarer Winkelfehler aus der Summierung kleiner, zwar nur rechnerisch ermittelbarer, aber isoliert nicht sicher messbarer und zuzuordnender Fehlerbeiträge durch einzelne Bauwerke entstehen könnte. Sofern die Klägerin meint, ein solcher Summierungseffekt könne bei der Prüfung jedes weiteren Bauvorhabens berücksichtigt werden, weil sich die bestehende Vorbelastung erhöhe, belegt gerade dies die Relevanz auch kleinerer Fehlerbeiträge für die Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers. Zudem ist die maßgebliche Fehlertoleranzgrenze der VOR-Anlage bereits zum jetzigen Zeitpunkt überschritten, so dass grundsätzlich kein Spielraum für weitere Erhöhungen der Vorbelastung besteht. Schließlich ist die Gefahr einer solchen Summierung im vorliegenden Fall auch nicht aus tatsächlichen Gründen deshalb begrenzt, weil nach den Ausführungen der Klägerin auf dem Gebiet der Beigeladenen zu 5. lediglich der Vorhabenstandort als Standort für die Windkraftnutzung in Betracht komme. Da der Anlagenschutzbereich der VOR DUS nicht allein das Gebiet der Beigeladenen zu 5. umfasst, sondern teilweise auch die Gebiete anderer Städte, kann die Errichtung weiterer Windkraftanlagen an anderen Standorten nicht ausgeschlossen werden.
126Das somit für die geplante WKA eingreifende Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG aufgrund der zu erwartenden Störung der VOR DUS ist nicht unverhältnismäßig. Dabei kann offen bleiben, ob im Rahmen der Prüfung des § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG im Falle einer prognostizierten Überschreitung von Fehlertoleranzwerten überhaupt Raum für die Berücksichtigung von Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zur angemessenen Berücksichtigung von Eigentümerinteressen besteht,
127vgl. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -, juris Rn. 54; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 68; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
128oder ob mit der zu erwartenden Störung ohne Weiteres das materielle Bauverbot als Inhalts- und Schrankenbestimmung der Eigentumsfreiheit eingreift und ein Ausgleich über die gesetzlichen Entschädigungsregelungen (§ 19 LuftVG) zu suchen ist. Es bestehen jedenfalls keine vergleichbar geeigneten, die Klägerin weniger belastenden Alternativen als das Bauverbot für die geplante WKA. Aufgrund des bereits ausgeschöpften Gesamtwinkelfehlerbudgets bestehen keine Möglichkeiten zur weiteren Beschränkung des Betriebes der VOR DUS und kommt auch eine Duldung des durch die geplante WKA zusätzlich erwarteten Fehlerbeitrages vor allem angesichts der wiederherzustellenden umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS nicht in Betracht. Das Bauverbot ist kein „Selbstzweck“, sondern sichert die Funktionsfähigkeit der VOR DUS. Die prognostizierte Erhöhung des Winkelfehlers durch die geplante WKA wäre zwar aufgrund des bereits ausgeschöpften maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlerbudgets nicht allein kausal für die Toleranzüberschreitung. Zudem ist die VOR DUS wegen dieser Vorbelastung derzeit nur noch eingeschränkt für die Nutzung durch Radialflüge vorgesehen. Es mag auch unterstellt werden, dass die VOR DUS tatsächlich selten genutzt wird. Diese Einwände greifen jedoch nicht durch. Jede weitere Erhöhung der bestehenden Vorbelastung der VOR DUS würde die geplante Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der Anlage beeinträchtigen. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die VOR DUS für den Luftverkehr trotz der derzeitigen eingeschränkten Nutzbarkeit relevant ist, so dass eine weitere Einschränkung des durch § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG geschützten Betriebes der VOR DUS auch aus diesem Grund nicht in Betracht kommt. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4., die die Klägerin nicht in Frage gestellt hat, wird die VOR DUS außer zur Navigation über Radiale für die sektoriale Einteilung der unterschiedlichen Sicherheitshöhen für einen hindernisfreien Flug (Minimum Safety Altitude – MSA) verwendet, die über Radiale definiert sind, zur operativen Planung von Flugverfahren und – jedenfalls für bestimmte Flugverfahren – zur Abwicklung des Luftverkehrs auf den Pisten 05/ L/R und 23 R/L des Flughafens E. . Zwar mag die Möglichkeit bestehen, die genannten Nutzungen der VOR DUS durch Alternativsysteme vorzunehmen und die Nutzung der VOR DUS generell zu vermeiden. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 4. werden jedoch im Rahmen der Planung und Durchführung von Flugverfahren die verwendeten Navigationseinrichtungen und auch die verwendeten Wegpunkte und Radiale verändert, so dass eine derzeitig geringe Nutzung der VOR DUS nichts über die zukünftige Einbindung der Anlage aussagen würde. Zudem würde der Planungsspielraum der Flugsicherungsorganisation begrenzt. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass das hohe Sicherheitsniveau der Flugsicherung insbesondere auf dem Vorhandensein mehrerer, verschiedener (Navigations-) Systeme beruht, die jeweils redundant arbeiten, so dass bei Ausfall eines Systems immer andere Auffangsysteme (sog. fall-back-Lösungen) zur Verfügung stehen. Jedem einzelnen dieser Systeme könnte der Einwand der Klägerin entgegen gehalten werden, es könne auch durch Alternativen ersetzt werden. Damit würde jedoch jeder Wegfall einer Alternative zu einer Erhöhung des Risikos für die Luftfahrt und in letzter Konsequenz (etwa bei alleiniger Nutzung des „Schnappskompasses“) zu einer größeren Gefahr eines Schadenseintritts führen. Dies muss die Beigeladene zu 4., die gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG auch zur Abwehr betriebsbedingter Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs verpflichtet ist, nicht hinnehmen. Es mag auch zutreffen, dass die VOR-Technik durch Modernisierungen an Bedeutung für die Luftfahrt verloren hat. Sie gehört jedoch nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 der Flugausrüstungsverordnung (FSAV) im Geltungsbereich der FSAV zur Mindestausrüstung von Luftfahrzeugen. Es ist weiterhin damit zu rechnen, dass einige ältere Luftfahrzeuge auf die VOR-Technik zur Navigation angewiesen sein können,
129vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 36 f.
130Daher ist die Vorhaltung eines ICAO-konform betriebenen VOR-Systems zum einen als fall-back-Lösung geeignet und zum anderen insbesondere an internationalen Flughäfen wie auch dem Düsseldorfer Flughafen, die von vielen Luftfahrzeugen angeflogen werden, als ein Standardnavigationsinstrument unverzichtbar.
131Steht somit das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 LuftVG dem Vorhaben entgegen, kann offen bleiben, ob die Versagung der beantragten Genehmigung zudem auch auf Belange des Denkmalschutzes gestützt werden könnte und bedarf es der von der Klägerin hilfsweise beantragten Beweiserhebung nicht.
132Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1., nicht jedoch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5., der Klägerin aufzuerlegen, weil die Beigeladenen zu 2. bis 5. keinen Antrag gestellt und daher kein Kostenrisiko getragen haben.
133Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
134Das Gericht lässt die Berufung gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil der Frage nach dem Umfang der gerichtlichen Überprüfbarkeit einer Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG und der weiteren Frage, welche Maßstäbe bei der Beurteilung anzulegen sind, ob Flugsicherungsanlagen durch Windkraftanlagen gestört werden können, grundsätzliche Bedeutung zukommt.
135Beschluss:
136Der Streitwert wird auf 68.730,-- Euro festgesetzt.
137Gründe:
138Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1GKG erfolgt und berücksichtigt Ziffer 19.1.1 des Streitwertkataloges des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2004, wonach für Klagen auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ein Wert in Höhe von 2,5 % der Investitionssumme (hier 2.749.200 €) anzusetzen ist.
(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.
(2) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.
(1) Bauwerke dürfen nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt seine Entscheidung der für die Genehmigung des Bauwerks zuständigen Behörde oder, falls es einer Genehmigung nicht bedarf, dem Bauherrn mit.
(1a) Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung veröffentlicht amtlich die Standorte aller Flugsicherungseinrichtungen und Bereiche um diese, in denen Störungen durch Bauwerke zu erwarten sind. Die Flugsicherungsorganisation meldet ihre Flugsicherungseinrichtungen und die Bereiche nach Satz 1 dem Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung. Die jeweils zuständigen Luftfahrtbehörden der Länder unterrichten das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung, wenn sie von der Planung von Bauwerken innerhalb von Bereichen nach Satz 1 Kenntnis erhalten.
(2) Die Eigentümer und anderen Berechtigten haben auf Verlangen des Bundesaufsichtsamtes für Flugsicherung zu dulden, dass Bauwerke, die den Betrieb von Flugsicherungseinrichtungen stören, in einer Weise verändert werden, dass Störungen unterbleiben. Das gilt nicht, wenn die Störungen durch Maßnahmen der Flugsicherungsorganisation mit einem Kostenaufwand verhindert werden können, der nicht über dem Geldwert der beabsichtigten Veränderung liegt.
(3) Die Absätze 1 und 2 gelten sinngemäß für die nach § 15 Abs. 1 Satz 1 genannten Gegenstände. § 30 Abs. 2 Satz 1, 2 und 4 bleibt unberührt.
Tenor
Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1; die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5. sind nicht erstattungsfähig.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Berufung wird zugelassen.
1
Tatbestand:
2Mit Schreiben vom 28. Februar 2011 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die Errichtung einer Windkraftanlage (im Folgenden auch: WKA) des Typs Nordex N 100 / 2500 mit einer Nabenhöhe von 100 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem im Außenbereich des Gebiets der Beigeladenen zu 5. belegenen Grundstück B.----------weg , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8.
3Der Vorhabenstandort befindet sich in einer Entfernung von ca. 10,4 km in östlicher Richtung zur Funknavigationsanlage VOR DUS (auch: VORDME DUS). Dabei handelt es sich um ein UKW-Drehfunkfeuer, das im Eigentum der Beigeladenen zu 4. steht und von ihr als eine mit der Wahrnehmung von Aufgaben der Flugsicherung in Deutschland betraute Flugsicherungsorganisation zu Zwecken der zivilen Flugsicherung betrieben wird. Diese VOR-Anlage steht am Verkehrsflughafen E. und sendet ein Funksignal aus, mit dem Navigationsempfänger an Bord von Luftfahrzeugen bestimmen können, in welchem Winkel sich das Luftfahrzeug zu der VOR-Anlage bewegt. In einem Umkreis von 15 km zur VOR DUS befinden sich nach Angaben der Beigeladenen zu 4. bereits 17 bestehende bzw. genehmigte Windkraftanlagen.
4In ca. 1,5 km Entfernung nordöstlicher Richtung zum Vorhabenstandort befindet sich der Denkmalbereich „Alt-I. “, in dem durch die Denkmalbereichssatzung der Beigeladenen zu 5. in der Fassung vom 27. September 2007 das Erscheinungsbild, der Ortsgrundriss und die Silhouette der Ortschaft I. unter Schutz gestellt sind. In der näheren Umgebung der geplanten WKA befinden sich zudem Baudenkmäler: nordöstlich in ca. 470 m Entfernung zum Vorhabenstandort das „Gut B1. “, südöstlich in einer Entfernung von ca. 500 m das „Gut H. “ und in ca. 625 m Entfernung nordwestlich der U. .
5Die mit Schreiben vom 14. März 2011 in ihrer Funktion als Landesluftfahrtbehörde beteiligte Beigeladene zu 2. erhob mit Zwischenbescheid vom 13. April 2011 vorsorglich Bedenken gegen die Errichtung der geplanten Windkraftanlage. Das Bauvorhaben sei von § 14 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) betroffen. Daher seien die Beigeladenen zu 1. und zu 4. um Stellungnahme gebeten worden.
6Mit Schreiben vom 1. Juni 2011 nahm die Beigeladene zu 4. gutachtlich Stellung und teilte der Beigeladenen zu 2. mit, aus zivilen Hindernisgründen und militärischen Flugsicherungsgründen bestünden gegen die geplante WKA keine Einwendungen, wenn eine im Einzelnen beschriebene Kennzeichnung als Luftfahrthindernis erfolge. Ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a LuftVG habe sie an den Beigeladenen zu 1. abgegeben.
7Mit Schreiben vom 6. Juni 2011 teilte der Beigeladene zu 1. der Beigeladenen zu 2. mit, die Vorschrift des § 18a LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen. Diese werde die Navigationsanlage VORDME (DUS) stören. In der dem Schreiben beigefügten gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. hieß es: Durch die Errichtung der WKA seien Schutzbereiche nach § 18a LuftVG von Flugsicherungsanlagen am Flughafen E. betroffen. Zu der Navigationsanlage VORDME (DUS) betrage der Abstand ca. 10400 m und verletze damit deren Schutzbereich. Durch die Errichtung von Windkraftanlagen werde die Abstrahlung des Navigationssignals im Raum gestört. Der zulässige Winkelfehler dieser Navigationsanlage liege bereits an der Toleranzgrenze, was durch den letzten Flugvermessungsbericht bestätigt werde. Durch die Errichtung der geplanten WKA werde dabei eine zusätzliche Störung erwartet, die nicht mehr innerhalb des zulässigen Toleranzbereiches liege.
8Mit Bescheid vom 29. Juni 2011 versagte die Beigeladene zu 2. ihre luftrechtliche Zustimmung zu dem Vorhaben. Rechtsgrundlage seien §§ 14 und 18a LuftVG. Zur weiteren Begründung führte die Beigeladene zu 2. im Wesentlichen die Gründe an, die der Beigeladene zu 1. ihr mitgeteilt hatte.
9In seinen Stellungnahmen vom 7. und vom 18. Oktober 2011 sowie vom 2. und vom 20. März 2012 machte der Beigeladene zu 3. Bedenken gegen die Errichtung der geplanten WKA geltend. Von der Planung sei der Denkmalbereich von Alt-I. betroffen, dessen geschützte Ortsansicht in der Denkmalbereichssatzung durch festgelegte Sichtachsen fixiert sei. Diese würden durch das Hinzufügen eines weiteren Elements erheblich gestört. Außerdem seien drei geschützte landwirtschaftliche Hofanlagen in ihrem Erhalt gefährdet, weil das Vorhaben zu einer eingeschränkten Belichtung, zu erhöhter Geräuschentwicklung und zu einer optischen Beeinträchtigung der umgebenden Landschaft führe.
10Mit Bescheid vom 3. April 2012 lehnte der Beklagte die Erteilung der beantragten Genehmigung ab und führte zur Begründung im Wesentlichen aus: Die Beigeladene zu 2. habe die erforderliche luftrechtliche Zustimmung für die Errichtung der Windkraftanlage unter Berücksichtigung der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. abgelehnt, weil dadurch die Navigationsanlage VORDME des Flughafens E. unzulässig gestört werde. Ferner habe der Beigeladene zu 3. erhebliche Bedenken gegen das Bauvorhaben erhoben, da der Denkmalbereich Alt-I. sowie die drei denkmalgeschützten landwirtschaftlichen Hofanlagen Gut H. , Gut B1. und U. erheblich beeinträchtigt würden. Da somit der Errichtung und dem Betrieb der beantragten Anlage öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden sowie erhebliche Gefahren und Nachteile für die Nachbarschaft nicht ausgeschlossen seien, lägen die Genehmigungsvoraussetzungen nicht vor.
11Die Klägerin hat am 30. April 2012 Klage erhoben.
12Die Klage sei zulässig, da die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. vom 6. Juni 2011 keinen anfechtbaren, in Bestandskraft erwachsenen Verwaltungsakt darstelle. Zur weiteren Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, sie habe einen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 sei rechtswidrig. Die erforderliche Zustimmung der Luftfahrtbehörden gelte kraft der Zustimmungsfiktion nach §§ 14 Abs. 1, 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG unwiderruflich als erteilt, weil die Entscheidung der Luftfahrtbehörde nicht innerhalb der gesetzlichen Frist von zwei Monaten ergangen und eine Fristverlängerung weder beantragt noch erteilt worden sei. Zudem lägen die Voraussetzungen für die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung nicht vor. Diese könne nicht auf § 14 LuftVG gestützt werden, weil der Anwendungsbereich dieser Vorschrift, der lediglich Gefahren erfasse, die auf der Höhe eines geplanten Bauwerkes beruhten, nicht eröffnet sei. Soweit die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung auf § 18a Abs. 1 LuftVG gestützt werde, lägen die Voraussetzungen dieser Vorschrift nicht vor. Durch die Errichtung der geplanten WKA sei keine „Störung“ der Flugsicherungseinrichtung zu erwarten. Der Begriff „Störung“ setze eine nachteilige Beeinflussung der Navigationsanlage durch ein geplantes Bauwerk voraus, die die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs, d.h. die konkrete Gefahr eines Schadenseintritts, berge. Das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar. Die Voraussetzungen für die Annahme eines Beurteilungsspielraums lägen nicht vor. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Beurteilungsspielraum im Rahmen artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände sei nicht auf den vorliegenden Fall übertragbar, weil die hier vorzunehmende Beurteilung objektiv nachvollziehbaren, naturwissenschaftlich-technischen Kriterien folge. Für das Vorliegen der Voraussetzungen des § 18a Abs. 1 LuftVG sei die Beigeladene zu 4. darlegungsbelastet. Diese Darlegungslast habe sie nicht ausreichend erfüllt. Ihre Darlegung einer zu erwartenden Störung der VOR DUS durch die Errichtung der geplanten WKA sei nicht schlüssig. Die Beigeladene zu 4. gehe unzutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler in Höhe von ± 3,0° aus. Ein Wert in dieser Höhe lasse sich dem Dokument ICAO Annex 10 Anhang C, § 3.7.3.4 und den übrigen von der Beigeladenen zu 4. zitierten Dokumenten nicht als verbindlich entnehmen. Es sei fehlerhaft, dass die Beigeladene zu 4. nicht auf das Dokument ICAO Annex 8071 abstelle, aus dem insbesondere hervorgehe, dass von einem maximalen Gesamtfehlerbudget in Höhe von ± 3,5° auszugehen sei und auch kurzzeitige Maximalwerte von bis zu ± 6,5° zulässig seien. Der von der Beigeladenen zu 4. vorgenommene lineare Abzug eines Wertes in Höhe von ± 2,0° für den Anlagenfehler sei physikalisch unzulässig und entspreche nicht den Vorgaben der ICAO. Vielmehr müsse der tatsächliche Anlagenfehler ermittelt und der Beurteilung zugrunde gelegt werden. Der lineare Abzug eines Anlagenfehlerwertes in Höhe von ± 2,0° greife in die Baufreiheit von Vorhabenträgern ein und sei nicht erforderlich, weil der Betrieb einer VOR-Anlage auch mit einem deutlich niedrigeren Anlagenfehler möglich sei. Dies treffe auch auf die vorliegende VOR DUS zu, für die eine am 19. August 2010 vorgenommene Messung Schwankungen von lediglich + 0,87° und – 0,39° gezeigt habe. Die Beigeladene zu 4. gehe fehlerhaft von einem Anlagenschutzbereich der VOR DUS aus, in dem nur eine maximal zulässige Anzahl von Windkraftanlagen festgelegt sei. Bei Belegenheit eines Vorhabenstandortes in den durch ICAO EUR DOC 015 angegebenen Bereichen müsse im Einzelfall eine Analyse der tatsächlich zu erwartenden Störeffekte erfolgen. Die von der Beigeladenen zu 4. angewendete Berechnungsmethode zur Ermittlung der Fehlerbeiträge sei mangelhaft. Die Methode sei nicht offengelegt worden. Weder die aufgrund ihrer Vereinfachungen ungeeignete ENAC-Studie aus dem Jahr 2008 noch die Berechnung der Beigeladenen zu 4. seien durch Messungen validiert. Die Berechnung entspreche nicht dem Stand der Technik und den Vorgaben der ICAO, wonach eine Computersimulation zur Analyse der Effekte durchzuführen sei. Die Beigeladene zu 4. gelange zu unzutreffenden Bewertungsergebnissen. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Beigeladene zu 4. zunächst von einem Störbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen in Höhe von 1,1° und zuletzt von einem Wert in Höhe von 1,4° ausgegangen sei. Zudem wende die Beigeladene zu 4. die sog. Root-Square-Sum (RSS)- Formel zur mathematischen Berechnung der Störbeiträge willkürlich an. Bei korrekter Anwendung dieser Formel ergebe sich ein zusätzlich zu erwartender Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von nur 0,015° und nicht, wie die Beigeladene zu 4. annehme, ein Wert von 0,168°. Eine Abhängigkeit der Störbeiträge durch Windkraftanlagen von Windrichtung und -stärke bestehe jedenfalls im vorliegenden Fall nicht. Eine Kumulation der Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen und der geplanten WKA sei ausgeschlossen, weil die bestehenden Anlagen mehrheitlich im Westen, die geplante Anlage dagegen im Osten der VOR DUS lägen. Die Beigeladene zu 4. berücksichtige die Vorbelastung durch bestehende Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt, weil nicht auszuschließen sei, dass diese Vorbelastung bereits zu einem großen Teil in dem durch Flugvermessung nachgewiesenen Fehlerwert enthalten sei. Der Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen dürfe daher auch bei Annahme eines worst-case-Szenarios nicht in voller Höhe berücksichtigt werden. Nach neuesten fachlichen Erkenntnissen durch ein Gutachten des Sachverständigen Dr.-Ing. C. müsse grundsätzlich in Frage gestellt werden, ob Windkraftanlagen außerhalb eines 3 km-Radius einer Funknavigationsanlage überhaupt zu einer Störung der Anlage führen könnten. Lege man die Maßstäbe der Beigeladenen zu 4. an, müsse die VOR DUS aus Gründen der Sicherheit des Luftverkehrs bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt abgeschaltet werden, weil eine nicht mehr hinnehmbare Störung bereits ohne den Zubau der geplanten WKA vorliege. Nach den vorgelegten Messungen liege der erwartete Fehler (ohne den Anlagenfehler) bereits bei 2,469°. Bei Hinzurechnung des Anlagenfehlers von 2° nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. ergebe sich ein Gesamtfehlerwert von 4,469°, der deutlich über dem von der Beigeladenen für höchstens zulässig erachteten Wert von 3,0° liege. Da nicht erst die geplante WKA zu einer Überschreitung der Grenzwerte führe, könne § 18a Abs. 1 LuftVG keine Anwendung finden. Da die bestehenden Störbeiträge nicht beseitigt werden könnten, sei nicht mit der Wiederherstellung einer uneingeschränkten Nutzbarkeit der VOR DUS zu rechnen. Eine – unterstellte – Überschreitung der Fehlertoleranzwerte durch die Errichtung der geplanten WKA habe keine luftfahrtbetriebliche Relevanz. Die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer konkreten Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs sei nicht dargelegt worden. Allein die Überschreitung der Fehlertoleranzwerte sei hierfür nicht ausreichend. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. seien selbst der Auffassung, VOR-Anlagen dienten nicht der unmittelbaren Verhütung von Gefahren und eine Überschreitung der ICAO-Grenzwerte führe zu keiner unmittelbaren Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Die VOR DUS besitze auch im Übrigen keine Relevanz für den Luftverkehr, insbesondere stünden ausreichend Alternativverfahren für die Nutzung der VOR DUS zur Verfügung. Auch nach den Ergebnissen des Gutachtens der Firma NAVCOM Consult durch den Gutachter Dr.-Ing. Greving vom 22. Mai 2013, ergänzt durch die weiteren Stellungnahmen vom 22. Mai 2013, vom 25. September 2013, vom 25. März 2014 und vom 5. Juni 2014, seien Störungen der VOR DUS nicht zu erwarten. Die durchgeführten Computersimulationen ließen einen zusätzlichen Winkelfehlerbeitrag durch die geplante WKA erwarten, der unter ± 0,3° und im worst-case unter ± 0,5° und somit innerhalb der ICAO-Bestimmungen liege. Die Versagung der beantragten Genehmigung sei bei unterstellter Annahme einer Störung unverhältnismäßig, weil kein maßvoller Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen erfolgt sei. Der Errichtung der WKA stünden auch Belange des Denkmalschutzes nicht entgegen. Ein „Entgegenstehen“ setze überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses voraus, die hier nicht vorlägen. Dies gehe aus einer von der Klägerin eingeholten gutachterlichen Ersteinschätzung durch den Sachverständigen Dr. E1. vom 21. Juni 2012 hervor.
13Die Klägerin hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die zuvor genannten Gutachten und gutachterlichen Stellungnahmen vorgelegt, auf deren Inhalt wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird.
14Die Klägerin beantragt,
15den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides vom 3. April 2012 zu verpflichten, ihr die am 28. Februar 2011 beantragte immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Windkraftanlage des Typs Nordex N 100/ 2500 mit einer Nennleistung von 2.500 kW, einer Nabenhöhe von 100 m, einem Rotordurchmesser von 99,8 m und einer Gesamthöhe von 149,9 m auf dem Grundstück B.----------weg in 00000 S. , Gemarkung I. , Flur 7, Flurstück 8, zu erteilen.
16Der Beklagte beantragt,
17die Klage abzuweisen.
18Er ist der Ansicht, die Klage sei unzulässig. Der Beigeladene zu 1. habe mit nunmehr bestandskräftigem Bescheid vom 6. Juni 2011 entschieden, durch die Errichtung der beantragten WKA werde die VOR DUS gestört. Die luftrechtliche Zustimmung gelte nicht kraft gesetzlicher Fiktion als erteilt, weil hier eine stillschweigende Fristverlängerung gewährt worden sei und weil der Eintritt der Fiktionswirkung voraussetze, dass eine Zustimmung rechtmäßig erteilt werden könne. Dies sei hier nicht der Fall. Im Rahmen der luftrechtlichen Prüfung bestehe ein Beurteilungsspielraum der zuständigen Stelle. Die Versagung der Genehmigung werde auch auf entgegenstehende Belange des Denkmalschutzes gestützt. Wegen der noch ausstehenden Beteiligungen des Amtes für Bodendenkmalpflege des Beigeladenen zu 3. und des Deutschen Wetterdienstes könne die Klage allenfalls mit einem auf erneute Bescheidung gerichteten Antrag Erfolg haben.
19Der Beigeladene zu 1. beantragt,
20die Klage abzuweisen.
21Er ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, und begründet dies im Wesentlichen wie folgt: Für das Vorhaben bestehe ein Bauverbot gemäß § 18a Abs. 1 LuftVG, für das keine gesetzliche Zustimmungsfiktion greife. § 18a Abs. 1 LuftVG setze nicht das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr voraus. Andernfalls laufe der Anwendungsbereich der Vorschrift leer. Es sei zweifelhaft, ob eine solche Gefahr überhaupt durch die Störung einer VOR-Anlage eintreten könne, weil die Sicherheit des Luftverkehrs durch andere Verfahren weiter gewährleistet werde. Unmittelbarer Schutzzweck der Vorschrift sei die Funktionsfähigkeit von Flugsicherungseinrichtungen. Das Vorliegen einer darüber hinausgehenden „luftfahrtbetrieblichen Relevanz“ sei nicht erforderlich. Bei der Entscheidung, ob eine Störung von Flugsicherungseinrichtungen zu erwarten sei, habe die Verwaltungsbehörde einen Beurteilungsspielraum, dessen gerichtlich überprüfbare Grenzen hier nicht überschritten seien. Die Entscheidung sei auf der Grundlage gutachterlicher Stellungnahmen der Beigeladenen zu 4. erfolgt, die wissenschaftlich vertretbar seien und fachliche Fehler nicht erkennen ließen. Diese könnten nicht durch Vorlage eines anderslautenden Gutachtens ersetzt werden. Nach der Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. sei nachvollziehbar ein zusätzlicher Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° prognostiziert worden. Eine solche Prognose könne naturgemäß nur rechnerisch erfolgen. Eine gesetzliche Vorgabe bestimmter Methoden gebe es nicht. Die Durchführung von Computersimulationen sei durch ICAO EUR DOC 015 nicht bindend vorgeschrieben. Im Rahmen der Bewertung der Vorbelastung sei zu beachten, dass Flugvermessungen lediglich Momentaufnahmen, d.h. nicht zwingend den worst-case abbildeten und daher nicht geeignet seien darzustellen, ob für eine Navigationsanlage noch Spielraum für weitere Störeinflüsse gegeben sei. Erforderlich seien daher Berechnungen unter Annahme von worst-case-Szenarien, die auch Störeinflüsse durch bereits genehmigte, aber möglicherweise noch nicht errichtete Windkraftanlagen berücksichtigten. Die Beigeladene zu 4. gehe zutreffend von einem maximal zulässigen Gesamtfehler von ± 3,0° aus. Das von der Klägerin im Wesentlichen angeführte ICAO DOC 8071, in dem ein Wert in Höhe von ± 3,5° genannt werde, sei nicht maßgeblich, da es sich nur auf radiale Nutzungen von VOR-Anlagen beziehe, für die höhere Toleranzwerte akzeptabel seien. Für andere Nutzungsmöglichkeiten der VOR DUS, insbesondere die Flächennavigation, seien nach dem anwendbaren ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 geringere Toleranzwerte erreichbar und üblich. Von dem maximalen Gesamtfehler dürfe ein Wert von ± 2,0° für den anlageninternen Winkelfehler linear abgezogen werden. Dieser Spielraum sei Teil des bestimmungsgemäßen und zugelassenen Betriebs der VOR-Anlage. Das Zugrundelegen eines „tatsächlichen“ bzw. niedrigeren anlageninternen Winkelfehlers führe zu häufigeren Abschaltungen der VOR und dadurch zu Beeinträchtigungen in der Abwicklung des Luftverkehrs, da in diesem Fall häufigere Wartungen vorzunehmen seien und Schwankungen der Anlage (außer solchen aufgrund des Nordausrichtungsfehlers) weder beherrschbar noch vorhersehbar seien. Die Auffassung des von der Klägerin beauftragten Gutachters, nur messbare Effekte seien zu berücksichtigen, widerspreche dem erforderlichen worst-case-Ansatz und sei unzutreffend, weil andernfalls viele kleine, für sich betrachtet nicht messbare Effekte permanent summiert werden könnten. Die Anwendung der RSS-Formel durch die Beigeladene zu 4. sei nicht zu beanstanden. Sie nehme keine unzulässige „Doppelverwertung“ von Störbeiträgen durch die bestehenden Windkraftanlagen vor, sondern vertrete einen zulässigen worst-case-Ansatz. Die Forschungsergebnisse des Gutachters Dr.-Ing. C. seien nach dessen Angaben nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen zeige dieses Gutachten, dass die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf (D)VOR-Anlagen in der wissenschaftlichen Diskussion stünden. Die zu erwartenden Störungen der VOR DUS seien nicht hinnehmbar. Die Anlage werde zu Navigationszwecken und für konventionelle An- und Abflugverfahren des Flughafens E. genutzt, stehe Fluglotsen zur Staffelung von Luftfahrzeugen zur Verfügung und habe auch Relevanz für die operative Planung von Flugverfahren und damit für die prognostische Ermittlung der Lärmbelastung durch den Flugverkehr. Die von der Klägerin geforderten Einschränkungen des Betriebes der Anlage bedeuteten eine unzumutbare Störung.
22Die Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag.
23Sie ist der Auffassung, die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Der Errichtung der geplanten WKA stehe § 18a LuftVG entgegen. Eine Genehmigungsfiktion greife mangels gesetzlicher Verweisung nicht ein. Das Vorliegen einer konkreten Gefahr für den Luftverkehr sei für das Bauverbot nach § 18a LuftVG nicht erforderlich.
24Der Beigeladene zu 3. stellt keinen Antrag.
25Er wiederholt, vertieft und ergänzt im Wesentlichen seine bisherigen Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren.
26Die Beigeladene zu 4. stellt keinen Antrag.
27Die Klägerin habe keinen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, da dem Vorhaben § 18a Abs. 1 LuftVG entgegen stehe. Das zulässige Fehlerbudget der VOR DUS sei bereits zum jetzigen Zeitpunkt ausgeschöpft und durch die Errichtung der beantragten WKA seien weitere, nicht mehr akzeptable Störungen zu erwarten. Nach § 18a Abs. 1 LuftVG sei lediglich das Vorliegen eines konkreten Störpotentials erforderlich, nicht jedoch eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs. Daher liege eine Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG bereits bei einer Überschreitung von Fehlergrenzwerten für die Navigationstechnik vor. Dem Beigeladenen zu 1. stehe im Rahmen der Entscheidung ein Prognose- und Beurteilungsspielraum zu, da allgemein anerkannte Methoden zur Beurteilung fehlten und überragend wichtige Rechtsgüter zu schützen seien. Die Beigeladene zu 4. habe gemäß der Bestimmungen in ICAO EUR DOC 015 eine individuelle ingenieurmäßige Prüfung auf mögliche Auswirkungen vorgenommen. Entsprechend der maßgeblichen ICAO-Bestimmungen (ICAO Annex 10, Annex 11 und RTCA DO-196) sei ein maximal zulässiges Gesamtfehlerbudget von ± 3,0° zugrunde zu legen. Die von dem Gutachter der Klägerin herangezogenen ICAO-Bestimmungen, nach denen ein Wert von ± 3,5° und mehr zulässig sein könne, seien nicht verbindlich, behandelten zum Teil nur die Nutzung der VOR für Radialflüge und nicht auch für die Flächennavigation und seien im Übrigen widersprüchlich. Das Fehlerbudget für die Bodenstation sei zutreffend mit ± 2,0° angesetzt worden. Dies entspreche den verpflichtenden Vorgaben von ICAO Annex 10, § 3.3.3. Es sei zulässig und entspreche insbesondere auch dem internationalen Standard ICAO DOC 8168 PANS OPS Vol. II Part. I und II, bei der Berechnung der Störbeiträge diesen Toleranzwert voll zu berücksichtigen und nicht die reale Winkelfehlerabweichung der VOR-Anlage, die auch für die VOR DUS in regelmäßigen Abständen gemessen werde. Diese Messungen (etwa vom 19. August 2010) zeigten je nach Radial Schwankungen des Anlagenfehlers von + 0,39° bis - 0,87°. Zusätzlich müssten weitere mögliche, kurzzeitige Schwankungen des Anlagenfehlers berücksichtigt werden. Die Festlegung engerer Werte für die Sendeparameter der VOR-Anlage führte zu häufigeren Abschaltungen der VOR und damit zur fehlenden Verfügbarkeit für die Luftfahrt. Der bei Annahme eines worst-case-Szenarios vorzunehmende lineare Abzug des Anlagenfehlers von dem Gesamtfehlerbudget sei ICAO-konform und ergebe ein Rest-Fehlerbudget von ± 1,0° für externe Störbeiträge. Flugvermessungen hätten ergeben, dass dieses Fehlerbudget im nahezu gesamten Radialbereich der VOR DUS bereits überschritten werde. Dies decke sich mit den Berechnungen der Beigeladenen zu 4, wonach von dem Bestand nunmehr 17 genehmigter oder errichteter Windkraftanlagen ein Störbeitrag von ± 1,4° - 1,5° ausgehe. Die VOR DUS sei daher bereits zum jetzigen Zeitpunkt nur noch eingeschränkt zur Nutzung für Radialflüge freigegeben, für die ein höherer Gesamtwinkelfehler akzeptabel sei. Nach den Berechnungen werde sich durch die Errichtung der geplanten WKA ein zusätzlicher Störbeitrag von ± 0,3° ergeben. Die Berechnung der Störbeiträge von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen sei äußerst komplex und noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen, an deren Erkenntnisgewinn die Beigeladene zu 4. ihre Bewertungsmethodik stetig anpasse. Sie stütze sich als Grundlage auf die Studie der ENAC aus dem Jahr 2008, da keine durch rückführbare Messwerte validierten Simulations- oder Berechnungsmethoden existierten. Die Durchführung von Computersimulationen sei nach den ICAO-Bestimmungen lediglich eine Option. Die von dem Gutachter der Klägerin verwendete Methodik sei ebenfalls nicht durch rückführbare Messungen validiert und stelle nach wissenschaftlichen Maßstäben lediglich eine Meinungsäußerung dar. Die Bewertung der Beigeladenen zu 4. werde nicht durch eine vermeintliche „Doppelverwertung“ der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen in Frage gestellt. Gemäß ICAO Annex 10, Vol. I, Att. C, § 3.2.2.d sei es unwahrscheinlich, den maximal zu erwartenden Winkelfehler durch Flugvermessungen zu identifizieren. Daher sei der tatsächliche Anteil der Auswirkungen von bestehenden Windkraftanlagen an den Werten der Flugvermessung unklar. Es entspreche einem worst-case-Ansatz, den Winkelfehleranteil der bestehenden Windkraftanlagen an den durch Flugvermessungen festgestellten Werten zu vernachlässigen und den berechneten Störbeitrag durch diese Anlagen in voller Höhe zu berücksichtigen. Die RSS-Formel sei nicht so anzuwenden wie es die Klägerin annehme, da dies voraussetze, dass die einzelnen Störquellen voneinander statistisch unabhängig seien. Dies sei bei Windkraftanlagen jedoch fragwürdig, da ihre Störbeiträge mit der Windrichtung und –stärke gemeinsame Ursachen haben könnten. Hiervon gehe die Beigeladene zu 4. in Annahme eines worst-case-Ansatzes aus und wende daher die RSS-Formel nur eingeschränkt an. Die daraus folgenden Berechnungsergebnisse ließen sich mit den Flugvermessungsergebnissen auch besser in Einklang bringen. Im Übrigen zeige auch eine hilfsweise angestellte „best case“-Berechnung, bei der angenommen werde, dass in den durch Flugvermessungen festgestellten Werten bereits 80% der Auswirkungen durch bestehende Windkraftanlagen enthalten seien, dass durch die Errichtung der geplanten Windkraftanlage eine nicht zu vernachlässigende Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers zu erwarten sei. Zudem müsse berücksichtigt werden, dass es weitere „wissenschaftliche Grauzonen“ in Bezug auf mögliche zusätzliche Störbeiträge durch die drehenden Rotoren der Windkraftanlagen gebe. Die Ergebnisse aus dem Gutachten zur DVOR MIC durch den Gutachter Dr.-Ing. C. seien nicht auf die VOR DUS übertragbar. Zudem müssten die Schlussfolgerungen dieser Untersuchung noch geprüft werden. Die zusätzlichen Störbeiträge seien von „luftfahrtbetrieblicher Relevanz“ bzw. nicht hinnehmbar. Eine Beeinträchtigung der VOR-Funksignale habe Auswirkungen auf die Lärmbelastung durch Luftverkehr, auf die ausgestoßenen CO2-Emissionen, die Nutzung der Kapazitäten im Luftraum und die über Radiale definierte Einteilung der Sektoren für die Minimal Safety Altitude (Mindesthöhe für hindernisfreien Flug – MSA). Daneben sei die VOR DUS in Flugverfahren von den Pisten 05 L/R und 23 R/L und in das Luftraumnutzungskonzept eingebunden. Die VOR DUS diene auch als Redundanzverfahren, das für viele Luftfahrzeuge nutzbar sei. Demgegenüber seien die vorhandenen alternativen Flugverfahren nicht immer und nicht für jedes Luftfahrzeug nutzbar. Da eine eingeschränkte Nutzung der VOR DUS für Radialflüge möglich sei, müsse die Anlage nicht außer Betrieb genommen werden. Weitere, von der Klägerin verlangte Einschränkungen könnten jedoch nicht hingenommen werden. Die umfassende Nutzbarkeit der VOR DUS solle mittel- bis langfristig wiederhergestellt werden. Eine Verpflichtung der Beigeladenen zu 4. zu einem Systemupgrade auf eine störunempfindlichere DVOR-Anlage mit Kosten von bis zu ca. 1.000.000 €, um ein höheres Fehlerbudget zur Errichtung von Windkraftanlagen zu schaffen, bestehe nicht.
28Die Beigeladene zu 5. stellt keinen Antrag.
29Sie weist auf ihr Interesse an der Errichtung von Windkraftanlagen auf ihrem Gebiet hin. Die Nutzung der Windenergie an dem Standort werde durch die Entscheidung der Luftfahrtbehörden massiv eingeschränkt.
30In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten und der von der Klägerin beauftragte Gutachter Dr.-Ing. H1. ihre Auffassungen zu den Fragen der Beeinträchtigungen denkmalrechtlicher und luftrechtlicher Belange erläutert. Die Prozessbevollmächtigten der Klägerin haben folgenden Hilfsbeweisantrag gestellt: „Wir beantragen zum Beweis der Tatsache, dass vom Standort 5 und 6 (Karte: Standorte-Übersicht) aus, die denkmalwerten Elemente der mittelalterlichen Ortssilhouette Alt-I1. nicht sichtbar sind, sondern lediglich die Kirchtürme der katholischen und evangelischen Kirche (ohne Details), sowie das Industriegebiet I. mit großmaßstäblichen, eckigen, langgezogenen weißen Flachbauten, die Inaugenscheinnahme der Sichtbeziehung vom Standort 5 und 6 zur geplanten Windenergieanlage der Klägerin und zum Ortsbild der Stadt I. im Rahmen eines Ortstermins.“
31Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
32Entscheidungsgründe:
33Die Klage hat keinen Erfolg.
34Sie ist zulässig.
35Insbesondere besteht für die Klage ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis. Die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. nach § 18a Abs. 1 Satz 2 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) vom 6. Juni 2011 stellt keinen selbstständigen Verwaltungsakt i.S.v. § 35 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) dar, der in Bestandskraft erwachsen könnte und selbstständig anfechtbar wäre. Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG ist, wie sich insbesondere aus dem Wortlaut von § 18a Abs. 1 Satz 3 LuftVG ergibt, ein unselbstständiger Mitwirkungsakt in einem gestuften Verwaltungsverfahren ohne Außenwirkung, gegen den gemäß § 44a Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) Rechtsbehelfe nur gleichzeitig mit der Sachentscheidung – hier der Versagung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung – geltend gemacht werden können,
36vgl. VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, Stand: 17. EGL Juni 2013, § 18a Rn. 14, 35, 50; Federwisch/Dinter, Windenergieanlagen im Störfeuer der Flugsicherung, in: NVwZ 2014, 403 (404 f.); a.A.: Hüttig/Giemulla u.a.: Flugsicherheitsanalyse der Wechselwirkungen von Windenergieanlagen und Funknavigationshilfen DVOR/VOR der Deutschen Flugsicherung GmbH vom 1. Juni 2014, S. 68 ff.; abrufbar unter:http://www.schleswig-holstein.de/MELUR/DE/Service/Presse/PI/PDF/2014/Gutachten_Windenergie__blob=publicationFile.pdf (im Folgenden: Hüttig/Giemulla).
37Die Klage ist jedoch nicht begründet.
38Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung der beantragten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Der Bescheid des Beklagten vom 3. April 2012 ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
39Die erforderliche immissionsschutzrechtliche Genehmigung ist nach § 6 Abs. 1 Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG) zu erteilen, wenn sichergestellt ist, dass die sich aus § 5 BImSchG und einer auf Grund des § 7 BImSchG erlassenen Verordnung ergebenden Pflichten erfüllt sind (Nr. 1) und andere öffentlich-rechtliche Vorschriften und Belange des Arbeitsschutzes der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegen stehen (Nr. 2). Diese Voraussetzungen liegen nicht vor.
40Der Genehmigung steht § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG entgegen. Das materielle Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gehört zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG,
41vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 16.
42Nach § 18a Abs. 1 LuftVG dürfen Bauwerke nicht errichtet werden, wenn dadurch Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung entscheidet auf der Grundlage einer gutachterlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation, ob durch die Errichtung der Bauwerke Flugsicherungseinrichtungen gestört werden können. Das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung teilt seine Entscheidung der zuständigen Luftfahrtbehörde des Landes mit. Diese Voraussetzungen liegen vor.
43Der Beigeladene zu 1. hat mit Schreiben vom 6. Juni 2011 der Beigeladenen zu 2 mitgeteilt, dass § 18a LuftVG der Errichtung der geplanten WKA entgegensteht und sich dabei auf die beigefügte Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. vom 1. Juni 2011 bezogen. Diese Entscheidung des Beigeladenen zu 1., die im Rahmen der gerichtlichen Prüfung des Versagungsbescheides des Beklagten vom 3. April 2012 inzident zu überprüfen ist, ist nicht zu beanstanden.
44Die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ist nicht bereits kraft gesetzlicher Fiktion gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 LuftVG als erteilt anzusehen. Die luftrechtlichen Prüfungsverfahren nach den §§ 12 – 14 LuftVG einerseits und nach § 18a Abs. 1 LuftVG andererseits sind voneinander unabhängig, was auch in der Regelung der behördlichen Zuständigkeiten (dort die zivilen Luftfahrtbehörden, hier das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung) und den unterschiedlichen sachlichen Anwendungsbereichen zum Ausdruck gelangt. Mangels entsprechenden Verweises sind für das Verfahren nach § 18a Abs. 1 LuftVG die Beschleunigungsvorschriften des § 12 Abs. 2 LuftVG nicht anwendbar,
45vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O, S. 71; zur Abgrenzung der Anwendungsbereiche der Vorschriften in §§ 12 ff. LuftVG: VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -.
46Da luftrechtliche Bedenken gemäß den §§ 12 – 14 LuftVG aufgrund der Belegenheit oder aufgrund der Höhe der geplanten Windkraftanlage nicht erhoben worden sind (vgl. den „Versagungsbescheid“ der Beigeladenen zu 2. vom 29. Juni 2011, in dem zwar als Rechtsgrundlage neben § 18a auch § 14 LuftVG genannt ist, jedoch in der Begründung ausschließlich auf die Versagung der luftrechtlichen Zustimmung durch den Beigeladenen zu 1. abgestellt worden ist), ist allein § 18a Abs. 1 LuftVG Maßstab der gerichtlichen Überprüfung.
47Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor. Flugsicherungseinrichtungen werden durch Bauwerke im Sinne von § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG gestört, wenn mit einer nicht außerhalb jeder Wahrscheinlichkeit liegenden Möglichkeit zu erwarten ist, dass erstens die Funktion der Flugsicherungseinrichtung durch das geplante Bauwerk nachteilig beeinflusst wird und zweitens, dass durch diese Beeinflussung die Funktion der Flugsicherungsanlage für den ihr zugewiesenen Zweck in nicht hinzunehmender Weise eingeschränkt wird. Eine konkrete Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs bzw. die Wahrscheinlichkeit eines konkreten Schadenseintritts ist nicht erforderlich, weil die Flugsicherung nicht allein der Abwehr von Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs i.S.v. § 29 Abs. 1 LuftVG, sondern gemäß § 27c Abs. 1 LuftVG auch der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs dient. In Anbetracht dieser hochrangigen Schutzgüter sind die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit einer Störung entsprechend gering. Für die Frage der Hinnehmbarkeit einer nachteiligen Beeinflussung kann mangels nationaler gesetzlicher und untergesetzlicher Regelung auf die Bestimmungen zurückgegriffen werden, die durch die aufgrund des Abkommens für die internationale Zivilluftfahrt (ICAO-Abkommen) vom 7. Dezember 1944 errichtete internationale Luftfahrtorganisation ICAO entwickelt worden sind. Die Dokumente der ICAO können, unabhängig davon, ob sie für die Bundesrepublik Deutschland im Einzelnen bindend sind, als fachlich anerkannte Standards für die Beurteilung des Störpotentials von Flugsicherungseinrichtungen als Maßstab herangezogen werden. Somit liegt eine nicht mehr hinnehmbare Beeinflussung und damit eine Störung einer Flugsicherungsanlage i.S.v § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG vor, wenn mit dem zuvor genannten Wahrscheinlichkeitsmaßstab davon auszugehen ist, dass die in den einschlägigen ICAO-Dokumenten bestimmten oder daraus bestimmbaren Toleranzwerte überschritten werden,
48vgl. VG Stade, Beschluss vom 27. Januar 2014 – 1 B 3181/13 – ; VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – ; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 9 ff.; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 f.; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 72 f.; a.A. (konkrete Gefahr eines Schadens erforderlich): VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 – ; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -;
49Dem Beigeladenen zu 1. steht bei der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftVG ob nachteilige, nicht hinnehmbare Beeinflussungen einer Flugsicherungseinrichtung zu erwarten sind, ein Beurteilungsspielraum zu, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist,
50vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 – ; offen gelassen durch OVG Lüneburg, Beschluss vom 13. April 2011 – 12 ME 8/11 -; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Aachen, Urteil vom 24. Juli 2013 – 6 K 248/09 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 – und Beschluss vom 21. Dezember 2010 – 12 B 3465/10 -; Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 52; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 73 f.; Weiss, Windenergieanlagen und Luftverkehrsrecht – kein luftleerer Raum, in: NVwZ 2013, 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (405 f.).
51Die Voraussetzungen eines Beurteilungsspielraumes der Beigeladenen zu 1. im Rahmen dieser Entscheidung liegen vor. Dies setzt voraus, dass sich der Norm entweder ausdrücklich oder mittels Auslegung eine Beurteilungsermächtigung entnehmen lässt, für die eine sachliche Rechtfertigung besteht. Zwar folgt aus § 18a Abs. 1 LuftVG eine Beurteilungsermächtigung nicht ausdrücklich, sie lässt sich der Vorschrift jedoch schlüssig entnehmen. Die nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu treffende Entscheidung stellt eine komplexe Prognoseentscheidung hinsichtlich der Auswirkungen bereits bestehender und zusätzlich geplanter Bauwerke dar. Zwar rechtfertigt der Charakter einer behördlichen Entscheidung als eine solche Prognoseentscheidung für sich betrachtet noch nicht die Annahme eines Beurteilungsspielraumes, sofern nicht weitere außerrechtliche, wertende Elemente der Entscheidungsfindung hinzukommen,
52vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314, 319.
53Dies ist jedoch hier der Fall. Der Verwaltungsbehörde steht hier eine wertende, wissenschaftlich-fachliche Prärogative zu. Das ergibt sich aus § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG, wonach das BAF auf der Grundlage einer gutachtlichen Stellungnahme der Flugsicherungsorganisation entscheidet. Die Verantwortung in rechtlicher und sachverständiger Hinsicht wird vom Gesetzgeber aufgeteilt. Der Gesetzgeber erkennt die außerrechtlichen Elemente der Entscheidungsfindung und weist – die Trennung von operativen und regulativen Aufgaben der Flugsicherung nachvollziehend – dem Beigeladenen zu 1. die im Verfahrensablauf wirksame rechtliche Verantwortung für die feststellende Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG zu und der Beigeladenen zu 4. aufgrund der besonderen Nähebeziehung zwischen Flugsicherungsorganisation und Flugsicherungseinrichtung und dem damit verbundenen überlegenen institutionalisierten Sachverstand die Rolle eines amtlichen Gutachters,
54vgl. dazu Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 34.
55Zwar mag der Annahme eines Beurteilungsspielraumes bei Vorliegen technischer, naturwissenschaftlich zu beurteilender Fragen die Möglichkeit der Einholung weiterer Sachverständigengutachten im (Gerichts-) Verfahren grundsätzlich entgegenstehen. Auf der Beantwortung solcher technisch-naturwissenschaftlicher Fragen beruht die Prognoseentscheidung auf Grundlage des § 18a Abs. 1 LuftVG letztlich auch. Gleichwohl spricht hier für die Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde, dass sich die zu treffende Entscheidung nicht in der Anwendung gesicherter naturwissenschaftlich-technischer, wissenschaftlich hinreichend anerkannter Erkenntnisse und Methoden erschöpft, die für das Gericht – auch unter Einholung eines weiteren Sachverständigengutachtens – überprüfbar wären. Denn weder existieren im Falle der Prognoseentscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG rechtliche Vorgaben und gesicherte, geeignete Maßstabs- und Standardbildungen noch liegen hinsichtlich der Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Flugsicherungseinrichtungen, namentlich auf VOR-Anlagen, gesicherte fachliche Erkenntnisse und Methoden vor,
56vgl. VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 50 ff.
57Auch das vorliegende verwaltungsgerichtliche Verfahren, in dem die Beteiligten um die Auslegung und Anwendung der einschlägigen ICAO-Bestimmungen, darüber, welche Fehlertoleranzgrenzen zugrunde zu legen sind, welcher anlageninterne Winkelfehler und welcher Winkelfehler für die bestehenden Windkraftanlagen und die geplante Anlage auf welche Weise zu berücksichtigen ist, über die anzuwendende Bewertungsmethode und die von – umstrittenen – physikalischen Zusammenhängen abhängige Anwendung mathematischer Formeln streiten, belegt, dass die von der Verwaltungsbehörde zu treffende Prognoseentscheidung sich nicht allein in der Anwendung naturwissenschaftlich-technischer Erkenntnisse und Methoden erschöpft, sondern zusätzlich eine vertretbare Stellungnahme in einer wissenschaftlichen Diskussion erfordert, in der noch keine allgemein akzeptierten Ergebnisse vorliegen. Zu dieser Überzeugung ist das Gericht insbesondere unter dem Eindruck der Vorträge und Diskussionen der Sachverständigen in der mündlichen Verhandlung gelangt. In Anbetracht dieses Meinungsstreites würde auch die Einholung einer weiteren sachverständigen Stellungnahme nach Überzeugung des Gerichts lediglich eine weitere, nicht jedoch eine „bessere“ Meinungsäußerung im Rahmen der wissenschaftlichen Diskussion bedeuten. Die im Rahmen der zu treffenden Entscheidung vorzunehmende komplexe Prognose einschließlich einer vertretbaren Stellungnahme zur wissenschaftlich offenen Diskussion führt somit auch zu einer Wertungsabhängigkeit des Begriffs „Störung“, die ebenfalls dafür spricht, dem Beigeladenen zu 1. einen Beurteilungsspielraum zuzubilligen,
58vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 314.
59Dafür spricht zudem, dass in der Wahrnehmung der Aufgaben nach § 18a Abs. 1 LuftVG eine mit der Sachkenntnis der Beigeladenen zu 4. vernetzte, gesetzliche Risikozuweisung und Vorsorgeverantwortung des Beigeladenen zu 1. besteht. Der Beigeladenen zu 4. kommt im Rahmen dieser vernetzten Verwaltungsentscheidung ein überlegener Sachverstand zu, der zwar an sich den Beigeladenen zu 1. nicht bindet, der aber aufgrund der Sachnähe der Beigeladenen zu 4. als Betreiber der jeweiligen Anlagen von vornherein ein größeres Gewicht hat als Expertisen privater Gutachter, so dass auch die durch das Gesetz anerkannte besondere Qualifikation der mit der Beurteilung betrauten Stellen für die Annahme einer Einschätzungsprärogative der Verwaltungsbehörde spricht,
60vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a Rn. 10 und 52 f.; Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 310, 314 f.
61Schließlich besteht auch eine Vergleichbarkeit mit einer durch das Bundesverwaltungsgericht anerkannten Fallgruppe, in der das Bundesverwaltungsgericht die Annahme eines naturschutzfachlichen Beurteilungsspielraumes bei der Prüfung artenschutzrechtlicher Verbotstatbestände im Rahmen einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsentscheidung (ebenfalls ohne ausdrückliche gesetzliche Beurteilungsermächtigung) dem materiellen Recht mit der gleichen Begründung angenommen hat, die auch im vorliegenden Fall greift (Fehlen gesetzlicher und untergesetzlicher Vorgaben und Verfahren, keine eindeutigen, in den einschlägigen Fachkreisen allgemein anerkannten Antworten auf die umfangreichen, komplexen Fragestellungen im Zusammenhang mit den zu erwartenden Auswirkungen, insbesondere hinsichtlich der Maßstäbe für die Methode zur Risikobewertung).
62Der Annahme eines Beurteilungsspielraumes der Verwaltungsbehörde im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG steht auch nicht entgegen, dass hier keine besondere Verfahrensausgestaltung zum Ausgleich für die eingeschränkte gerichtliche Kontrolle besteht,
63so Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (406).
64Die Notwendigkeit eines solchen besonderen Ausgleiches beruht auf dem Gedanken, dass es in Ermangelung demokratisch ableitbarer Legitimation und der Einschränkung des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz (GG) nicht vertretbar wäre, Entscheidungsbefugnisse an sachverständige, weisungsfrei arbeitende Gremien zuzuweisen, ohne wenigstens eine weitere Kontrollmöglichkeit zu schaffen,
65vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114 Rn. 328.
66Eine solche Fallgestaltung liegt hier jedoch nicht vor. Zwar ist der Beigeladenen zu 4., wie bereits ausgeführt, als Sachverständige eine besonders starke Position auch gegenüber dem Beigeladenen zu 1. im Zuge des luftrechtlichen Prüfverfahrens nach § 18a Abs. 1 LuftVG zugewiesen. Gleichwohl ist ihre gutachtliche Stellungnahme nach § 18a Abs. 1 Satz 2 LuftVG für den Beigeladenen zu 1. nicht bindend und können daher im Falle divergierender Auffassungen zwischen dem Beigeladenen zu 1. und der Beigeladenen zu 4. im Rahmen eines internen Zwischenverfahrens Bedenken ausgeräumt werden oder könnte sich der Beigeladene zu 1. bei entsprechender Begründung auch über die Einschätzung der Beigeladenen zu 4. hinwegsetzen, so dass letztlich die Verantwortung für die Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG bei ihm liegt und daher kein etwaiges legitimatorisches Defizit besteht, das eine besondere Verfahrensausgestaltung erforderte.
67Besteht somit im Rahmen der Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG ein Beurteilungsspielraum des Beigeladenen zu 1. hinsichtlich der zu prognostizierenden Störung der VOR-Anlage, ist seine auf dieser Grundlage getroffene Entscheidung gerichtlich nur dahingehend überprüfbar, ob eine wissenschaftlich vertretbare Methode gewählt und einwandfrei angewendet wurde, ob der Beigeladene zu 1. vom zutreffenden Sachverhalt ausging, die Entscheidung hinreichend begründet wurde, ein angemessenes Verhältnis der Ungewissheit über die künftige Entwicklung zu den mit dem Vorhaben verbundenen Eingriffen besteht und keine offensichtliche Fehleinschätzung vorliegt,
68vgl. zum Maßstab: Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage 2014, § 114, Rn. 323 m.w.N.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 – 7 C 40/11 - .
69Eine Darlegungslast der Beigeladenen zu 1. und zu 4. für die prognostizierte Störung i.S.v. § 18a Abs. 1 LuftVG besteht nicht. Vielmehr müsste die Klägerin substantiiert darlegen, dass der Beigeladene zu 1. die gerichtlich überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes überschritten habe.
70Gemessen an diesen Voraussetzungen ist die Entscheidung des Beigeladenen zu 1., das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG stehe der Errichtung der geplanten WKA entgegen, nicht zu beanstanden. Sie überschreitet, bei Zugrundelegung der weiteren, erläuternden Stellungnahmen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. im verwaltungsgerichtlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung, die überprüfbaren Grenzen des Beurteilungsspielraumes nicht. Die Ausführungen der Klägerin und des von ihr beauftragte Gutachter stellen die Einschätzung des Beigeladenen zu 1. nicht in Frage.
71Die Ermittlung des maßgeblichen Sachverhaltes durch die Beigeladenen zu 1. und zu 4. begegnet keinen Bedenken. Nach Angabe der Beigeladenen zu 4. ist zuletzt ein Bestand von 17 genehmigten oder errichteten Windkraftanlagen zugrunde gelegt worden. Dem ist die Klägerin zunächst nicht entgegen getreten. Diese Anzahl von bestehenden oder genehmigten Windkraftanlagen ist auch plausibel. Der Beklagte hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit Schriftsatz vom 24. Januar 2013 eine Übersicht der genehmigten bzw. errichteten Windkraftanlagen im Umkreis des Flughafens E. vorgelegt. Das Gericht hat zur Plausibilitätskontrolle der Angaben der Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen 15 km Radius um den ungefähren Vorhabenstandort gezeichnet und dabei festgestellt, dass die Annahme einer Zahl von 17 bestehenden bzw. genehmigten Windkraftanlagen durch die Beigeladene zu 1. und zu 4. sich als plausibel erweist. Die Klägerin hat demgegenüber nicht substantiiert dargelegt, weshalb diese von der Beigeladenen zu 4. zugrunde gelegte Anzahl von Windkraftanlagen nicht zutreffend sein könnte. Das Gericht sieht daher keinen Anlass, die Angaben der Beigeladenen zu 4. in Frage zu stellen und weitere Ermittlungen durchzuführen.
72Die Auswahl der anzuwendenden Methode zur Beurteilung einer Störung der VOR-Anlage ist wissenschaftlich vertretbar, ihre Anwendung durch die Beigeladene zu 4. ist im Ergebnis plausibel und wird durch das von der Klägerin eingeholte Gutachten durch den Sachverständigen Dr.-Ing. H1. vom 22. Mai 2013 einschließlich seiner weiteren, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgelegten Stellungnahmen nicht durchgreifend in Frage gestellt.
73Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass es vertretbar ist, ein maximales Gesamtfehlerbudget der VOR-Anlage in Höhe von ± 3,0° zugrunde zu legen,
74vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; offen gelassen: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Weiss, a.a.O., 14 (18); Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (408).
75Dabei geht es um Folgendes: Wie bereits ausgeführt, ist von einer Störung der VOR-Anlage auszugehen, wenn bestimmte Fehlertoleranzen der Anlage überschritten werden, die hier als Gesamtfehler bzw. Gesamtwinkelfehler (radial signal error) bezeichnet werden. Die Ungenauigkeiten, die bei der Übertragung des von der VOR-Anlage ausgesendeten Signales entstehen, werden auch als Winkelfehler bezeichnet. Winkelfehler bis zu einer bestimmten Größe sind tolerabel und wirken sich auf die Funktionsfähigkeit der Flugsicherungsanlage nicht wesentlich aus. Der Gesamtwinkelfehler kann seine Ursachen in der VOR-Anlage selbst haben (Anlagenfehler bzw. ground station contribution oder Alignmentfehler) und ferner in externen Fehlerquellen etwa durch die Topologie, insbesondere auch Bauwerke. Der Anlagenfehler wiederum setzt sich zusammen aus dem Nordausrichtungsfehler und dem internen Anlagenfehler, also der Ungenauigkeit der Anlage selbst,
76vgl. auch die Erläuterungen bei VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 –.
77Der Ansatz des maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlers für VOR-Anlagen ist in Fachkreisen umstritten,
78vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 53.
79Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. gehen davon aus, dass außer der verbindlichen Festlegung einer Obergrenze für den Anlagenfehler der VOR-Anlage eine nach ICAO-Standards verbindliche Festlegung maßgeblicher Gesamtwinkelfehler insbesondere für die angestrebte Nutzbarkeit der VOR DUS zur Flächennavigation nicht existiert. Sie haben dargelegt, dass sie den in ICAO Annex 10 Att. C § 3.7.3.4 genannten Gesamtwinkelfehlerwert von ± 3,0° (mit einer Wahrscheinlichkeit von 95%), der dort als ein in der Praxis erreichbarer Wert bezeichnet wird, als Maximal-Richtwert zugrunde legen. Dies ist in Anbetracht der bestehenden Meinungsverschiedenheiten vertretbar und nicht willkürlich. Der Beigeladene zu 1. hat die Anwendung von ICAO Annex 10, der entgegengehalten wird, die Bestimmung regele nur die Planung von Flugverfahren, zutreffend damit gerechtfertigt, das Dokument richte sich, wie sich aus Anhang 5 der VO (EU) Nr. 1035/2011 ergibt, auch an Navigationsanbieter und sei somit anwendbar.
80Die Festlegung des Gesamtwinkelfehlers auf ± 3,0° wird durch die Ausführungen der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachter nicht durchgreifend in Frage gestellt. Der Umstand, dass in anderen ICAO-Dokumenten (insbesondere auch in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.7.3.6 A und B) verschiedene anderslautende, jedoch nicht verbindliche Werte genannt werden, steht der Festlegung der Beigeladenen zu 1. und zu 4. auf den zuvor genannten Wert von ± 3,0° nicht entgegen. Diese anderslautenden Werte stellen zum Teil lediglich weitere, im internationalen Vergleich „verwendete“ bzw. „übliche“ Werte dar (so ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C). Im Übrigen haben die jeweils genannten ICAO-Dokumente auch unterschiedliche Anwendungsbereiche (wie ICAO DOC 8071). Jedenfalls existiert ein nach der ICAO verbindlicher Gesamtwinkelfehlerwert, der ausdrücklich bzw. offensichtlich auch für die Nutzung zur Flächennavigation akzeptabel ist, nicht. Es ist auch nicht erkennbar, dass für die Nutzung der VOR-Anlage zur Flächennavigation ohne Weiteres der gleiche Grenzwert wie für die radiale Nutzung angenommen werden kann. Diese Unklarheit geht nicht zu Lasten der Beigeladenen zu 4., weil ihr insoweit ein Beurteilungsspielraum zukommt,
81vgl. a.A.: VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -.
82Sofern, wie hier, verbindliche Gesamtfehlerwerte nicht verfügbar sind und ein worst-case-Ansatz zugrunde zu legen ist, ist es vertretbar, aufgrund der angestrebten Nutzung zur Flächennavigation auf den in der Praxis erreichbaren Wert von ± 3,0° abzustellen. Der von der Klägerin geforderte Ansatz eines höheren Wertes von ± 3,5° unter Berufung auf den in ICAO DOC 8071 angegebenen Wert ist jedenfalls nicht besser geeignet als der Ansatz der Beigeladenen zu 4., da sich diese ICAO-Bestimmung, unabhängig davon ob sie (quasi) verbindlich ist, nur auf die Nutzung der VOR-Anlage entlang von Radialen bezieht. Der Umstand, dass die Beigeladene zu 4. den Wert von ± 3,5° unter Bezugnahme auf ICAO DOC 8071 in ihrem „Lastenheft Flugvermessung“ anführt, ist plausibel damit begründet, dass ICAO DOC 8071 im Wesentlichen Anleitungsmaterial für Messungen enthält und deshalb in dem „Lastenheft“ aufgeführt wird. Hieraus lässt sich nicht ohne Weiteres eine entsprechende Festlegung des Gesamtwinkelfehlers herleiten. Die auch für die VOR DUS vorgesehene Nutzung zur Flächennavigation wird in ICAO DOC 8071 nicht berücksichtigt. Diese Nutzungsmöglichkeit kann auch nicht außer Acht gelassen werden, da VOR-Anlagen auch für den Einsatz bei der Flächennavigation von Bedeutung sind,
83vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
84Dem kann nicht entgegen gehalten werden, die Flächennavigation sei eine später hinzugetretene Nutzungsart der Navigationsanlage, die mit den vorgefundenen Parametern „leben“ müsse. Sofern, wie hier, in den ICAO-Bestimmungen keine verbindlichen Vorgaben existieren, steht es den Mitgliedsstaaten frei, eigene Standards zur Nutzung festzulegen. Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf ICAO DOC 9613 stützen, in dem es, wie sie zitiert, heiße: „…the affected VOR may not be used“. Dies entspricht dem Vorgehen der Beigeladenen zu 4., die die beeinträchtigte VOR DUS nicht für die neuere Nutzung der Flächennavigation freigibt. Eine bindende Vorgabe an die ICAO-Mitgliedstaaten, auf die umfassende Nutzbarkeit der jeweiligen Anlage auch für neuere Nutzungen zu verzichten und höhere Fehlertoleranzen zu akzeptieren, ist nicht ersichtlich. Die Beigeladene zu 4. hat zudem dargelegt, dass mittel- bis langfristig die Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS auch zur Flächennavigation angestrebt ist. Hierfür ist zwar kein konkreter Zeitpunkt benannt worden, die Möglichkeit einer solchen Wiederherstellung erscheint jedoch bei einer geringeren Überschreitung der maximalen Fehlertoleranzwerte nicht ausgeschlossen. Demgegenüber würde das Ziel, die VOR DUS wieder vollumfänglich nutzbar zu machen, durch die Festlegung eines höheren Gesamtwinkelfehlers unwahrscheinlicher und würde die bereits bestehende Vorbelastung verfestigt. Auch der Einwand, zur Flächennavigation seien nicht stets VOR-Signale notwendig, führt nicht zu der Annahme, die Beigeladene zu 4. müsse auf eine Nutzbarkeit der VOR DUS für dieses Verfahren verzichten. Es kann davon ausgegangen werden, dass noch nicht alle Luftfahrzeuge mit der für neuere Navigationsverfahren notwendigen Ausrüstung versehen sind und daher noch VOR-Signale nutzen,
85vgl. Hüttig/Giemulla, a.a.O., S. 13 f.
86Die Auffassung der Klägerin, ein größerer Gesamtwinkelfehler als der Wert von ± 3,0° sei akzeptabel, lässt sich auch nicht damit begründen, die Beigeladenen zu 1. und zu 4. hätten in anderen Fällen (etwa im Fall der VOR Weser) Überschreitungen der Fehlertoleranzwerte auf einen Wert von 4° bis 5° hingenommen. Selbst wenn dies zutreffen sollte, folgt daraus kein Anspruch, dass auch bei der VOR DUS eine ähnliche Überschreitung – über die nach den ICAO-Dokumenten vorgesehenen Toleranzwerte – hingenommen wird.
87Keinen durchgreifenden Bedenken begegnet es ferner, dass die Beigeladenen zu 1. und zu 4. einen anlageninternen Fehler von ± 2,0° ansetzen und diesen Wert von dem Gesamtwinkelfehlerbudget linear abziehen,
88vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 82; a.A.: VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -; VG Hannover, Urteil vom 22. September 2011 – 4 A 1052/10 -; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
89Ausgehend von der Regelung in ICAO Annex 10 § 3.3.3.2, wonach der Anlagenfehler einen Wert in Höhe von maximal ± 2,0° nicht überschreiten darf, ist es nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vertretbar, für die Fehlerprognose nicht auf den tatsächlichen Betrieb mit dem realen Fehlerwert abzustellen, sondern auf den für den rechtmäßigen Betrieb der VOR-Anlage maximal zulässigen Wert. Zwar haben Messungen (etwa vom 19. August 2010) tatsächlich geringere anlageninterne Winkelfehlerabweichungen als ± 2,0° gezeigt. Gleichwohl haben die Beigeladenen zu 1. und zu 4. nachvollziehbar dargelegt, weshalb es erforderlich ist, einen höheren Wert anzusetzen. Dies ist nicht zu beanstanden. Sie haben nicht die grundsätzlich bestehende Möglichkeit bestritten, die Fehlertoleranz zu reduzieren und nehmen auch kein „Recht zum schlechtestmöglichen Betrieb“ für sich in Anspruch. Der Ansatz der maximal zulässigen Toleranz für den Anlagenfehler erscheint sachgerecht und nicht willkürlich, weil die durch die Reduzierung des Spielraumes des Anlagenbetreibers verursachten Abschaltungen der Anlage, bedingt durch die dann häufiger erforderlichen Wartungen und durch die entsprechend einzustellende anlageninterne Monitorüberwachung, häufiger zu einer fehlenden Verfügbarkeit der VOR-Anlage für den Luftverkehr und zu einem erhöhten Aufwand des Anlagenbetreibers führen würde, zu dem er nach den ICAO-Vorgaben nicht verpflichtet ist. Zwar mag der Nordausrichtungsfehler berechenbar konstant und der übrige Fehleranteil grundsätzlich durch Empfänger im Nahfeld der VOR-Anlage messbar sein. Der Beigeladene zu 1. hat jedoch demgegenüber nachvollziehbar erläutert, dass ein den ICAO-Vorgaben gemäßer Wert zugrundezulegen sei, den die Beigeladene zu 4. garantieren könne. Dies sei bei einer Toleranz von ± 2,0° möglich, bei Annahme eines geringeren Wertes jedoch nicht mehr ohne Weiteres, da allein der Nordausrichtungsfehler durch Wartungen verlässlich gering zu halten sei, im Übrigen jedoch unvorhersehbare und unbeherrschbare Schwankungen, etwa aufgrund eindringender Feuchtigkeit in Anlagenstecker, eintreten könnten. Die Flugvermessung vom 19. August 2010 habe zwar lediglich Schwankungen von + 0,87° bis – 0,37° und damit eine bessere Leitung der VOR DUS gezeigt. Dabei sei jedoch zu berücksichtigen, dass Messungen grundsätzlich nur punktuelle Momentaufnahmen darstellten, die nicht zwingend den worst-case darstellten,
90vgl. auch ICAO Annex 10, Att. C § 3.2.2.d.: „it is unlikely that the worst-case errors can be confirmed by flight inspections.”
91Da ein solcher worst-case-Ansatz bei der Beurteilung des zur Verfügung stehenden Fehlerbudgets geboten sei und daher mit größeren Schwankungen im worst-case gerechnet werden müsse, könne kein geringerer Fehlerwert garantiert werden und sei der pauschale Ansatz bzw. Abzug eines Fehlerwertes in Höhe von ± 2,0° gerechtfertigt.
92Diese Auffassung ist für das Gericht nachvollziehbar und plausibel. Der lineare Abzug des Anlagenfehlerwertes vom Gesamtfehlerbudget und das auf diese Weise ermittelte Restfehlerbudget in Höhe von ± 1,0° wird gestützt durch die Angabe in ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, vorletzter Absatz, in dem ausgeführt wird, einige technische Behörden verwendeten bei der Prüfung der Zulässigkeit von geplanten Vorhaben eine Toleranz von 1°. Dieser Satz bezieht sich zwar auf die Prognose mittels Computersimulationen, ist aber auf die Berechnungen übertragbar, da das zur Verfügung stehende Fehlerbudget nicht von der Methode abhängt, mit der eine Fehlerprognose erstellt wird. Auf diesen Wert darf sich auch die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen. Plausibel ist es ferner, einen linearen Abzug der anzusetzenden ± 2,0° von dem Gesamtfehler vorzunehmen und keine „RSS-mäßige“ Verrechnung, wie sie der Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vertreten hat. Die Beigeladene zu 4. beruft sich zur Begründung für ihre Vorgehensweise auf ICAO DOC 8071, Kapitel 2.3.4.7 und die Abbildung I-2-1 (dort heißt es: „Actual course is displaced 2,0° from the correct or published course“). Dieser nachvollziehbar begründeten Einschätzung der Beigeladenen zu 4. folgt das Gericht. Demgegenüber hat der Gutachter der Klägerin seine Ansicht, die von der Beigeladenen zu 4. als Begründung herangezogenen ICAO-Dokumente seien nicht anwendbar und der lineare Abzug des Anlagenfehlers sei unphysikalisch, nicht plausibel erläutert. Die Ausführungen der Klägerin und des Gutachters in der mündlichen Verhandlung stellen die Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4. daher nicht durchgreifend in Frage.
93Das zur Verfügung stehende maximale Fehlerbudget für externe Störer von ± 1,0° ist bereits ohne die Errichtung der geplanten WKA ausgeschöpft.
94Diese Feststellung folgt aus den Ergebnissen der Flugvermessung. Die Orbitflugvermessung vom 22. Februar 2012 hat gezeigt, dass (bereinigt um den Anlagenfehler) Winkelfehler von größer ± 1,0°, in bestimmten Radialbereichen sogar größer als ± 2,0° feststellbar sind und damit der Winkelfehler nahezu im gesamten Radialbereich über dem maximal zulässigen Wert liegt. Die Orbitflugvermessung vom 19. August 2010 hat einen (um den Anlagenfehler bereinigten) Winkelfehler von ± 2,0 bis ± 3,0° und auf einzelnen Radialen sogar Werte von bis zu 5° gezeigt. Unterstellt man zugunsten der Klägerin ihren Einwand für zutreffend, diese auffällige Messung hätte wiederholt werden müssen, so bleiben jedenfalls die Ergebnisse der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 verwertbar. In Anwendung von ICAO EUR DOC 015, Anhang 4, 2. Absatz, Buchst. d, wonach bei der Beurteilung der Störwirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen davon auszugehen ist, dass es unwahrscheinlich ist, den worst-case durch Flugvermessungen nachzuweisen, muss sogar davon ausgegangen werden, dass die Messwerte der Flugvermessung vom 22. Februar 2012 nicht den worst-case abbilden, so dass im Rahmen der Risikobewertungsprognose die anzusetzenden Winkelfehlerwerte sogar höher als die gemessenen Werte liegen müssten,
95vgl. auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -.
96Es bestehen keine Bedenken, dass Vorbelastungen durch die Topologie des Geländes, auch durch Anlagen am Flughafen nicht ausreichend berücksichtigt worden sein könnten, weil durch die Verwertung von Flugvermessungsergebnissen auch solche externen Störquellen berücksichtigt werden. Dabei ist nicht entscheidend, dass der auf diese Weise festgestellte Winkelfehler nicht eindeutig den jeweiligen Fehlerquellen, etwa einzelnen Bauwerken, zugeordnet werden kann.
97Durch die Errichtung der von der Klägerin geplanten WKA würde sich der Winkelfehler der VOR DUS unzumutbar erhöhen. Diese Prognose der Beigeladenen zu 1. und zu 4. vermag die Klägerin im Ergebnis nicht durchgreifend in Frage zu stellen.
98Die Beigeladene zu 4. hat einen zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,3° berechnet. Auch der von der Klägerin beauftragte Gutachter gelangt zu einem weiteren Fehlerbeitrag von maximal 0,3° (0,22° aufgerundet). Der von der Beigeladenen zu 4. prognostizierte Wert wird somit für das Gericht nicht in Frage gestellt.
99Der Berechnung der Beigeladenen zu 4. kann nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, die Beigeladene zu 4. habe die Bedeutung des Begriffes „building restricted area“ bzw. „Anlagenschutzbereich“ aus ICAO EUR DOC 015 verkannt oder sei schablonenhaft vorgegangen. Aus der gutachtlichen Stellungnahme der Beigeladenen zu 4. geht hervor, dass ihre Beurteilung nicht allein aufgrund des Vorhabenstandortes innerhalb des Anlagenschutzbereiches nach § 18a Abs. 1a LuftVG, sondern auch aufgrund der bei Flugvermessungen festgestellten und zusätzlich im Rahmen einer Prognose ermittelten hohen Winkelfehlerwerte erfolgt ist. Dies hat die Beigeladene zu 4. in der mündlichen Verhandlung bestätigt.
100Die von der Beigeladenen zu 4. zur Ermittlung des erwarteten zusätzlichen Fehlerbeitrages verwendete Berechnungsmethode ist nicht deshalb mangelhaft, weil die Beigeladene zu 4. keine (Computer-) Simulation angewendet hat. Die Notwendigkeit einer solchen Simulation lässt sich dem einschlägigen ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 nicht entnehmen,
101so auch VG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 2012 – 6 A 107/11 -; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 92; a.A: Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (404).
102Dort heißt es in der englischen Version lediglich: „Computer simulations can be used to assess the effect of wind turbine(s) on VOR using worst case assumptions as outlined above.“ In der deutschen Fassung heißt es ebenfalls lediglich: „Mit den oben dargestellten worst-Case-Annahmen kann in Computersimulationen überprüft werden, welche Auswirkungen Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen haben.“ Aus dem weiteren Wortlaut des ICAO EUR DOC 015 lässt sich entnehmen, dass eine bindende Vorschrift für die Verwendung von Computersimulationen und gegen die Verwendung von Berechnungen nicht existiert. Dort heißt es unter Ziffer 5.2.2:
103„Die technische Stelle führt eine Analyse des Bauvorhabens durch. Die Analyse erfolgt auf der Grundlage der Erfahrung und des Fachwissens der Ingenieure, die die Aufgabe durchführen, beschränkt sich jedoch nicht darauf. Das Verfahren kann zur Ermittlung, ob das Bauvorhaben im bestehenden Umfeld signifikante Auswirkungen haben würde, eine theoretische Analyse, numerische Simulation und Modellierung umfassen.“
104Soweit die Klägerin anführt, eine Arbeitsgruppe der ICAO habe beschlossen, die Formulierung „can be used“ in „should be used“ zu ändern, ist dies nicht erheblich, da eine entsprechende Änderung der maßgeblichen Dokumente (noch) nicht erfolgt ist.
105Die Anwendung der sogenannten RSS-Formel (Root-Sum-Square-Formel) bei der Ermittlung der zu erwartenden Winkelfehlererhöhung durch die Beigeladene zu 4. ist nicht zu beanstanden. Diese RSS-Formel kann der Ermittlung eines Winkelfehlerwertes bei Überlagerung verschiedener Fehlerbeiträge dienen und findet gemäß ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 auf die Berechnung der VOR System Use Accuracy Anwendung (d.h. des gesamten Winkelfehlers, der sich zusammensetzt aus dem hier allein relevanten VOR Radial Signal Error – oben auch als Gesamtwinkelfehler bezeichnet – , dem VOR Airborne Equipment Error sowie dem VOR Pilotage Element Error, die beide im Luftfahrzeug entstehen und im vorliegenden Zusammenhang außer Acht gelassen werden können). Da sich, wie bereits ausgeführt, auch der Gesamtwinkelfehler aus mehreren Fehlerbeiträgen zusammensetzt, könnte die Überlagerung der einzelnen Fehlerbeiträge ebenfalls mittels der RSS-Formel erfolgen. Eine verbindliche Vorgabe nach ICAO existiert hierzu jedoch nicht. Die Methode zur Summierung der Fehlerbeiträge ist daher in Fachgutachterkreisen umstritten,
106vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 52.
107Dies haben auch die Diskussionen zwischen den Vertretern der Beigeladenen zu 4. und dem Gutachter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gezeigt. Aus dem Wortlaut des ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 lässt sich schließen, dass die Formel für solche Fehlerbeiträge angewendet werden soll, die voneinander unabhängig sind:
108„Since the errors in a), b) and c) […] are independent variables, they may be combined on a root-sum-square-method […].”
109Die Klägerin will die RSS-Formel, wie sie in ICAO Annex 10 Vol. I, Att. C § 3.3.2 beschrieben wird, ohne Veränderung anwenden. Die Beigeladene zu 4. wendet diese Formel zwar auch an, nimmt indes eine Veränderung vor, indem sie die Fehlerbeiträge von Windkraftanlagen zunächst addiert. Sie begründet dies damit, die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen seien aufgrund von Windrichtung und -stärke nicht statistisch voneinander unabhängig. Diese Annahme ist vertretbar, weil sie, wie insbesondere die Untersuchung durch Dr.-Ing-C. zeigt,
110vgl. die Kurzfassung des Gutachtens zur Interaktion zwischen Windenergieanlagen und DVOR-Anlagen der Flugsicherung durch Dr.-Ing. C. vom 6. März 2014, S. 1,
111noch Gegenstand wissenschaftlicher Untersuchungen ist und diesbezüglich noch keine wissenschaftlich allgemein anerkannte Erkenntnis vorliegt, die auf eine VOR-Anlage übertragbar ist. Das vorgenannte Gutachten, das zu dem Ergebnis gelangt, ein von Windrichtung und –stärke abhängiges worst-case-Szenario von WKA-Auswirkungen auf DVOR-Anlagen sei unerheblich, ist, wie im Übrigen alle anderen Erkenntnisse dieses Gutachtens, nach dem ausdrücklichen Hinweis des Gutachters nicht auf VOR-Anlagen übertragbar. Im Übrigen entspricht die Annahme, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf VOR-Anlagen sei abhängig von Windrichtung und –stärke weiterhin den gültigen den eindeutigen Bestimmungen der ICAO (vgl. ICAO EUR DOC 015 Anhang 4, wonach der tatsächliche Fehler von der Ausrichtung der Windkraftanlage und der Position der Rotorblätter bei Stillstand abhänge), auf die sich die Beigeladene zu 4. somit in vertretbarer Weise stützen darf.
112Der Annahme einer Summierung der Winkelfehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen und derjenigen durch die geplante WKA steht auch nicht entgegen, dass die geplante Anlage östlich der VOR DUS errichtet werden soll, wohingegen die bestehenden Windkraftanlagen größtenteils im Westen der VOR DUS stehen. In Annahme der Abhängigkeit der Auswirkungen durch Windkraftanlagen von Windrichtung und – stärke erscheinen voneinander abhängige Störeffekte auch räumlich weit verteilter Windkraftanlagen nicht ausgeschlossen. Zwar mögen diese Auswirkungen sich aufgrund der räumlichen Lage der Windkraftanlagen und aufgrund von Streueffekten an verschiedenen Orten bzw. auf verschiedenen Radialen auswirken. Von einer gleichwohl möglichen Summierung der Effekte von Windkraftanlagen auch in einem größeren Radius um VOR-Anlagen geht jedoch auch ICAO EUR DOC 015 Anhang 4 aus, der den Anlagenschutzbereich um VOR-Anlagen im Jahr 2009 gerade im Hinblick auf mögliche Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen von 3 km auf 15 km ausgeweitet hat. Hierauf durfte sich die Beigeladene zu 4. in vertretbarer Weise stützen.
113Für die Vertretbarkeit des Ansatzes der Beigeladenen zu 4. spricht ferner, dass in dem Dokument ICAO EUR DOC 015, Anhang 4 Richtwerte für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches genannt sind:
114„In der Regel bestehen keine Einwände gegen Windkraftvorhaben mit einer einzigen Windkraftanlage, die mehr als 5 km von einer Navigationsanlage entfernt ist und von Vorhaben mit weniger als 6 Windkraftanlagen, die mehr als 10 km von einer Navigationsanlage entfernt sind. Wenn die VOR-Leistung jedoch bereits grenzwertig ist, kann auch dies unzulässig sein.“
115Diese Richtwerte bilden zwar keine starren Grenzen für die Zulassung von Windkraftanlagen innerhalb des Anlagenschutzbereiches von Navigationsanlagen. Gleichwohl geht das Gericht davon aus, dass diese Werte durch die Expertengremien der ICAO nicht völlig ohne Relevanz aufgestellt worden sind. Träfe jedoch die von der Klägerin vertretene Auffassung zur Anwendung der RSS-Formel auf Windkraftanlagen im Anlagenschutzbereich von VOR-Anlagen zu, verlören diese Werte jegliche praktische Relevanz. Nach der Anwendung der RSS-Formel gemäß dem Ansatz der Klägerin wäre durch die dann rechnerisch weitaus stärker berücksichtigten Überlagerungen der Fehlerbeiträge die Errichtung einer weitaus höheren Anzahl von Windenergieanlagen in Anlagenschutzbereichen von Navigationsanlagen möglich, als in den Richtwerten angegeben. Das Gericht ist überzeugt, dass dies den restriktiven Prüfungsvorgaben aus ICAO EUR DOC 015 widerspricht. Die Ausführungen des von der Klägerin beauftragten Gutachters in der mündlichen Verhandlung, der sich als Mitglied der entsprechenden ICAO-Gremien einer authentischen Kenntnis berühmt und ausgeführt hat, die in diesem Dokument genannten Werte seien mehr oder weniger willkürlich festgelegt worden, überzeugen das Gericht nicht, zumal davon auszugehen ist, dass das Gremium die mit einer solchen Angabe in dem Anleitungsmaterial verbundenen Folgen bedacht haben muss.
116Die Klägerin kann sich gegenüber der von der Beigeladenen zu 4. verwendeten Bewertungsmethode nicht mit Erfolg darauf berufen, die Beigeladene zu 4. berücksichtige bei ihrer Berechnung die Auswirkungen der bestehenden Windkraftanlagen in unzulässiger Weise doppelt. Soweit die Klägerin ausführt, die Beigeladene zu 4. berücksichtige im Rahmen ihrer Berechnung den bei der Flugvermessung festgestellten Wert, von dem sie sich nicht sicher sei, wie hoch darin der Anteil der bestehenden Windkraftanlagen bereits enthalten sei, und zudem einen weiteren Fehlerbetrag für die bestehenden Windkraftanlagen ohne Abzüge, weckt dies keine durchgreifenden Zweifel an der Plausibilität der Berechnungen,
117vgl. zur a.A. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -.
118Die Beigeladene zu 4. hat, wie bereits ausgeführt, nach wissenschaftlich vertretbarer, ICAO-konformer Auffassung angenommen, die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Funknavigationsanlagen seien abhängig von Windrichtung und – stärke dynamisch und die Flugvermessung bilde jeweils nur eine Momentaufnahme ab. Die Beigeladene zu 4. durfte somit in Anwendung eines worst-case-Ansatzes davon ausgehen, in den bei Flugvermessungen festgestellten Werten seien die Auswirkungen durch die bestehenden Windkraftanlagen nicht oder nur mit einem geringen Beitrag enthalten. Den dynamischen Auswirkungen der Bestands-Anlagen und dem worst-case-Szenario kann bei dieser Prämisse durch Berücksichtigung dieser Anlagen mit einem eigenständigen Wert Rechnung getragen werden, zu dem sodann der prognostizierte zusätzliche Fehlerbeitrag durch die geplante WKA – bei vertretbarer Anwendung der RSS-Formel nach der Methode der Beigeladenen zu 4. – addiert werden darf.
119Die von der Beigeladenen zu 4. auf der Grundlage dieser Prämissen vorgenommenen Berechnungen sind plausibel. Hierfür spricht, dass, wie bereits ausgeführt, sowohl die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. als auch die Simulationen des Gutachters der Klägerin zu einem vergleichbaren Ergebnis, nämlich einem zusätzlichen Fehlerbeitrag durch die geplante WKA von ± 0,2 - ± 0,3° gelangen.
120Die Einwände der Klägerin, die konkrete Berechnungsweise und programmtechnische Umsetzung des Berechnungsverfahrens sei nicht offen gelegt worden und die Grundlage der Berechnung (die ENAC-Studie durch Morlaas und andere aus dem Jahr 2008) sei ungeeignet, können demgegenüber dahinstehen. Die Berechnungen der Beigeladenen zu 4. sind im Ergebnis nicht zu beanstanden.
121Sollte in Anwendung eines worst-case-Szenarios davon auszugehen sein, dass in den Ergebnissen der Flugvermessungen kein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers um ca. 0,2° prognostizieren. Bei einem solchen Fall ist es plausibel, einen zusätzlichen Fehlerbeitrag für diese Anlagen anzusetzen, der eine Höhe von ± 1,448° haben kann, wie die Beigeladene zu 4. sie in ihrer Berechnung angesetzt hat, die im Schriftsatz vom 18. Dezember 2013 dargelegt ist. Die genaue Berechnung des Wertes von ± 1,448° hat die Beigeladene zu 4. zwar nicht offengelegt. Die Klägerin hat jedoch nicht hinreichend substantiiert dargelegt, dass dieser konkrete Fehlerbeitrag durch die bestehenden Windkraftanlagen unzutreffend sein könnte. Der Beigeladenen zu 4. steht, wie bereits ausgeführt, eine auch gesetzlich überformte überlegene Sachkunde zu. Ihre Bewertung kann nicht ohne Weiteres durch Vorlage anderslautender Privatgutachten ersetzt werden, sondern ist erst dann als unverwertbar anzusehen, wenn ein Privatgutachten sich qualifiziert mit dem behördlichen Gutachten auseinandersetzt und schlüssig aufzeigt, dass das dort gefundene Ergebnis nicht vertretbar ist,
122vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, LuftVG, § 18a, Rn. 11, 53.
123Dies ist der Klägerin und dem von ihr beauftragten Gutachten nicht gelungen. Die Klägerin und ihr Gutachter haben lediglich eine eigene Bewertungsmethode unter ganz anderen Prämissen angewendet, als sie die Beigeladene zu 4. zugrunde legt. Die Klägerin hat eine andere Auffassung als die Beigeladene zu 4. vertreten, die Fehlerbeiträge der bestehenden Windkraftanlagen vernachlässigt und sich schließlich auch nicht hinreichend mit dem von der Beigeladenen ermittelten, oben genannten Fehlerbeitrag in Höhe von 1,448° auseinandergesetzt. Die von der Beigeladenen zu 4. prognostizierten Fehlerbeiträge der Bestands-Windkraftanlagen sind somit weiterhin als vertretbar anzusehen. Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 1,448² + 2,0² (gemessenes Störniveau) = 2,469] und des Gesamtwinkelfehlers nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (1,448 + 0,271, d.h. der Fehlerbeitrag der geplanten WKA)² + 2,0² = 2,637] folgt eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers durch die geplante WKA in Höhe von 0,168, d.h. von insgesamt ca. 0,2° (gerundet nach DIN 1333).
124Sollte davon auszugehen sein, dass bereits ein Fehlerbeitrag der bestehenden Windkraftanlagen in ungewisser Höhe in dem durch Flugvermessung festgestellten Wert enthalten ist, lässt sich eine Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers in einer Höhe von jedenfalls rund 0,1° prognostizieren. Bei einem solchen Szenario ist der zusätzlich zu berücksichtigende Wert für die Bestands-Windkraftanlagen niedriger anzusetzen. Nach den Angaben des Gutachters der Klägerin in der mündlichen Verhandlung seien geschätzte 50 % der Auswirkungen durch Bestands-Windkraftanlagen (etwa ein Wert von 0,5°) in den Flugvermessungswerten enthalten. Folglich wäre nach der Vorgehensweise der Beigeladenen zu 4., deren Vertretbarkeit das Gericht bereits dargelegt hat, ein Wert in Höhe von ebenfalls 0,5° zusätzlich zu berücksichtigen, der nicht in den Flugvermessungen enthalten ist. Demgegenüber hat die Beigeladene zu 4. in der mit Schriftsatz vom 15. Mai 2014 dargestellten „best-case“-Berechnung angenommen, sogar 80 % der von den bestehenden Windkraftanlagen ausgehenden Fehlerbeiträge seien in den Flugvermessungen enthalten. Sie hat lediglich einen zusätzlichen, nicht in den Flugvermessungen enthaltenen Wert in Höhe von 0,290° berücksichtigt. Unterstellt man diesen, der Klägerin günstigeren Wert, ist die folgende Berechnung der Beigeladenen zu 4. nachvollziehbar: Aus der Differenz des berechneten Gesamtwinkelfehlers vor Errichtung der geplanten WKA [Quadratwurzel aus 0,290² + 2,0² = 2,021] und nach Errichtung der WKA [Quadratwurzel aus (0,290 + 0,271)² + 2,0² = 2,077] folgt ein zusätzlicher Fehlerbeitrag in Höhe von 0,056°, d.h. von insgesamt ca. 0,1° (gerundet nach DIN 1333).
125Diese prognostizierte Winkelfehlererhöhung von (mindestens) 0,1° ist auch relevant bzw. kann nicht außer Acht gelassen werden. Die Annahme der Beigeladenen zu 4., jedenfalls Erhöhungen des Gesamtwinkelfehlers um 0,1° seien relevant, ist nicht zu beanstanden. Die Beigeladene zu 4. stützt sich zur Begründung auf die technischen Rundungsregeln nach DIN 1333 und leitet daraus eine – hier nicht unterschrittene – „Relevanzgrenze“ von 0,1° Grad ab. Der Beigeladenen zu 4. steht auch insoweit eine besondere Sachkunde zu. Ihre Einschätzung ist von der Klägerin nicht durchgreifend in Frage gestellt worden. Soweit der Sachverständige Dr.-Ing. H1. in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, die DIN 1333 sei nicht auf physikalische Berechnungen anwendbar, ist diese Auffassung nicht weiter erläutert worden und für das Gericht deshalb nicht nachvollziehbar. Der Auffassung der Klägerin, Ergebnisse in der Größenordnung von jedenfalls rund 0,1° seien aufgrund der nach ICAO DOC 8071 zulässigen Messungenauigkeit von bis zu 0,6° (sog. Messrauschen) nicht reproduzierbar zu messen und daher „a priori“ akzeptabel, kann nicht gefolgt werden. Im Bereich der nur auf Berechnungen beruhenden Prognosen muss zur Risikovorsorge und in Anwendung eines worst-case-Ansatzes grundsätzlich der auch nicht im Bereich des sicher Messbaren liegende Fehlerwert berücksichtigt werden, da andernfalls ein erheblicher, unzumutbarer Winkelfehler aus der Summierung kleiner, zwar nur rechnerisch ermittelbarer, aber isoliert nicht sicher messbarer und zuzuordnender Fehlerbeiträge durch einzelne Bauwerke entstehen könnte. Sofern die Klägerin meint, ein solcher Summierungseffekt könne bei der Prüfung jedes weiteren Bauvorhabens berücksichtigt werden, weil sich die bestehende Vorbelastung erhöhe, belegt gerade dies die Relevanz auch kleinerer Fehlerbeiträge für die Erhöhung des Gesamtwinkelfehlers. Zudem ist die maßgebliche Fehlertoleranzgrenze der VOR-Anlage bereits zum jetzigen Zeitpunkt überschritten, so dass grundsätzlich kein Spielraum für weitere Erhöhungen der Vorbelastung besteht. Schließlich ist die Gefahr einer solchen Summierung im vorliegenden Fall auch nicht aus tatsächlichen Gründen deshalb begrenzt, weil nach den Ausführungen der Klägerin auf dem Gebiet der Beigeladenen zu 5. lediglich der Vorhabenstandort als Standort für die Windkraftnutzung in Betracht komme. Da der Anlagenschutzbereich der VOR DUS nicht allein das Gebiet der Beigeladenen zu 5. umfasst, sondern teilweise auch die Gebiete anderer Städte, kann die Errichtung weiterer Windkraftanlagen an anderen Standorten nicht ausgeschlossen werden.
126Das somit für die geplante WKA eingreifende Bauverbot nach § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG aufgrund der zu erwartenden Störung der VOR DUS ist nicht unverhältnismäßig. Dabei kann offen bleiben, ob im Rahmen der Prüfung des § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG im Falle einer prognostizierten Überschreitung von Fehlertoleranzwerten überhaupt Raum für die Berücksichtigung von Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zur angemessenen Berücksichtigung von Eigentümerinteressen besteht,
127vgl. VG Oldenburg, Beschluss vom 5. Februar 2014 – 5 B 6430/13 -, juris Rn. 54; Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 68; Federwisch/Dinter, a.a.O., 403 (407).
128oder ob mit der zu erwartenden Störung ohne Weiteres das materielle Bauverbot als Inhalts- und Schrankenbestimmung der Eigentumsfreiheit eingreift und ein Ausgleich über die gesetzlichen Entschädigungsregelungen (§ 19 LuftVG) zu suchen ist. Es bestehen jedenfalls keine vergleichbar geeigneten, die Klägerin weniger belastenden Alternativen als das Bauverbot für die geplante WKA. Aufgrund des bereits ausgeschöpften Gesamtwinkelfehlerbudgets bestehen keine Möglichkeiten zur weiteren Beschränkung des Betriebes der VOR DUS und kommt auch eine Duldung des durch die geplante WKA zusätzlich erwarteten Fehlerbeitrages vor allem angesichts der wiederherzustellenden umfassenden Nutzbarkeit der VOR DUS nicht in Betracht. Das Bauverbot ist kein „Selbstzweck“, sondern sichert die Funktionsfähigkeit der VOR DUS. Die prognostizierte Erhöhung des Winkelfehlers durch die geplante WKA wäre zwar aufgrund des bereits ausgeschöpften maximal zulässigen Gesamtwinkelfehlerbudgets nicht allein kausal für die Toleranzüberschreitung. Zudem ist die VOR DUS wegen dieser Vorbelastung derzeit nur noch eingeschränkt für die Nutzung durch Radialflüge vorgesehen. Es mag auch unterstellt werden, dass die VOR DUS tatsächlich selten genutzt wird. Diese Einwände greifen jedoch nicht durch. Jede weitere Erhöhung der bestehenden Vorbelastung der VOR DUS würde die geplante Wiederherstellung der umfassenden Nutzbarkeit der Anlage beeinträchtigen. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass die VOR DUS für den Luftverkehr trotz der derzeitigen eingeschränkten Nutzbarkeit relevant ist, so dass eine weitere Einschränkung des durch § 18a Abs. 1 Satz 1 LuftVG geschützten Betriebes der VOR DUS auch aus diesem Grund nicht in Betracht kommt. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 1. und zu 4., die die Klägerin nicht in Frage gestellt hat, wird die VOR DUS außer zur Navigation über Radiale für die sektoriale Einteilung der unterschiedlichen Sicherheitshöhen für einen hindernisfreien Flug (Minimum Safety Altitude – MSA) verwendet, die über Radiale definiert sind, zur operativen Planung von Flugverfahren und – jedenfalls für bestimmte Flugverfahren – zur Abwicklung des Luftverkehrs auf den Pisten 05/ L/R und 23 R/L des Flughafens E. . Zwar mag die Möglichkeit bestehen, die genannten Nutzungen der VOR DUS durch Alternativsysteme vorzunehmen und die Nutzung der VOR DUS generell zu vermeiden. Nach den Ausführungen der Beigeladenen zu 4. werden jedoch im Rahmen der Planung und Durchführung von Flugverfahren die verwendeten Navigationseinrichtungen und auch die verwendeten Wegpunkte und Radiale verändert, so dass eine derzeitig geringe Nutzung der VOR DUS nichts über die zukünftige Einbindung der Anlage aussagen würde. Zudem würde der Planungsspielraum der Flugsicherungsorganisation begrenzt. Die Beigeladenen zu 1. und zu 4. haben nachvollziehbar dargelegt, dass das hohe Sicherheitsniveau der Flugsicherung insbesondere auf dem Vorhandensein mehrerer, verschiedener (Navigations-) Systeme beruht, die jeweils redundant arbeiten, so dass bei Ausfall eines Systems immer andere Auffangsysteme (sog. fall-back-Lösungen) zur Verfügung stehen. Jedem einzelnen dieser Systeme könnte der Einwand der Klägerin entgegen gehalten werden, es könne auch durch Alternativen ersetzt werden. Damit würde jedoch jeder Wegfall einer Alternative zu einer Erhöhung des Risikos für die Luftfahrt und in letzter Konsequenz (etwa bei alleiniger Nutzung des „Schnappskompasses“) zu einer größeren Gefahr eines Schadenseintritts führen. Dies muss die Beigeladene zu 4., die gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG auch zur Abwehr betriebsbedingter Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs verpflichtet ist, nicht hinnehmen. Es mag auch zutreffen, dass die VOR-Technik durch Modernisierungen an Bedeutung für die Luftfahrt verloren hat. Sie gehört jedoch nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 der Flugausrüstungsverordnung (FSAV) im Geltungsbereich der FSAV zur Mindestausrüstung von Luftfahrzeugen. Es ist weiterhin damit zu rechnen, dass einige ältere Luftfahrzeuge auf die VOR-Technik zur Navigation angewiesen sein können,
129vgl. Hüttig/Giemulla u.a., a.a.O., S. 36 f.
130Daher ist die Vorhaltung eines ICAO-konform betriebenen VOR-Systems zum einen als fall-back-Lösung geeignet und zum anderen insbesondere an internationalen Flughäfen wie auch dem Düsseldorfer Flughafen, die von vielen Luftfahrzeugen angeflogen werden, als ein Standardnavigationsinstrument unverzichtbar.
131Steht somit das Bauverbot aus § 18a Abs. 1 LuftVG dem Vorhaben entgegen, kann offen bleiben, ob die Versagung der beantragten Genehmigung zudem auch auf Belange des Denkmalschutzes gestützt werden könnte und bedarf es der von der Klägerin hilfsweise beantragten Beweiserhebung nicht.
132Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1., nicht jedoch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2. bis 5., der Klägerin aufzuerlegen, weil die Beigeladenen zu 2. bis 5. keinen Antrag gestellt und daher kein Kostenrisiko getragen haben.
133Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
134Das Gericht lässt die Berufung gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zu, weil der Frage nach dem Umfang der gerichtlichen Überprüfbarkeit einer Entscheidung nach § 18a Abs. 1 LuftVG und der weiteren Frage, welche Maßstäbe bei der Beurteilung anzulegen sind, ob Flugsicherungsanlagen durch Windkraftanlagen gestört werden können, grundsätzliche Bedeutung zukommt.
135Beschluss:
136Der Streitwert wird auf 68.730,-- Euro festgesetzt.
137Gründe:
138Die Festsetzung des Streitwertes ist nach § 52 Abs. 1GKG erfolgt und berücksichtigt Ziffer 19.1.1 des Streitwertkataloges des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 2004, wonach für Klagen auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ein Wert in Höhe von 2,5 % der Investitionssumme (hier 2.749.200 €) anzusetzen ist.
Das Gericht kann, wenn die Entscheidung des Rechtsstreits ganz oder zum Teil von dem Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses abhängt, das den Gegenstand eines anderen anhängigen Rechtsstreits bildet oder von einer Verwaltungsbehörde festzustellen ist, anordnen, daß die Verhandlung bis zur Erledigung des anderen Rechtsstreits oder bis zur Entscheidung der Verwaltungsbehörde auszusetzen sei.
(1) Der unterliegende Teil trägt die Kosten des Verfahrens.
(2) Die Kosten eines ohne Erfolg eingelegten Rechtsmittels fallen demjenigen zur Last, der das Rechtsmittel eingelegt hat.
(3) Dem Beigeladenen können Kosten nur auferlegt werden, wenn er Anträge gestellt oder Rechtsmittel eingelegt hat; § 155 Abs. 4 bleibt unberührt.
(4) Die Kosten des erfolgreichen Wiederaufnahmeverfahrens können der Staatskasse auferlegt werden, soweit sie nicht durch das Verschulden eines Beteiligten entstanden sind.
(5) Soweit der Antragsteller allein auf Grund von § 80c Absatz 2 unterliegt, fallen die Gerichtskosten dem obsiegenden Teil zur Last. Absatz 3 bleibt unberührt.
(1) Kosten sind die Gerichtskosten (Gebühren und Auslagen) und die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung notwendigen Aufwendungen der Beteiligten einschließlich der Kosten des Vorverfahrens.
(2) Die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder eines Rechtsbeistands, in den in § 67 Absatz 2 Satz 2 Nummer 3 und 3a genannten Angelegenheiten auch einer der dort genannten Personen, sind stets erstattungsfähig. Soweit ein Vorverfahren geschwebt hat, sind Gebühren und Auslagen erstattungsfähig, wenn das Gericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig erklärt. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können an Stelle ihrer tatsächlichen notwendigen Aufwendungen für Post- und Telekommunikationsdienstleistungen den in Nummer 7002 der Anlage 1 zum Rechtsanwaltsvergütungsgesetz bestimmten Höchstsatz der Pauschale fordern.
(3) Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nur erstattungsfähig, wenn sie das Gericht aus Billigkeit der unterliegenden Partei oder der Staatskasse auferlegt.
Tenor
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald - 6. Kammer - vom 13.07.2006 wird geändert.
Der Bescheid der Stammdienststelle des Heeres vom 25.10.2004 in Gestalt des Beschwerdebescheides des Bundesministeriums der Verteidigung vom 10.03.2005 wird aufgehoben.
Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.
Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Beschwerdeverfahren wird für notwendig erklärt.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
- 1
Der Kläger wendet sich gegen seine fristlose Entlassung aus der Bundeswehr.
- 2
Er trat seinen Dienst im Alter von gerade 17 Jahren am 01.10.2002 an. Seine Dienstzeit wurde zuletzt auf insgesamt drei Jahre festgesetzt. Seine letzte Beförderung (zum Unteroffizier) datiert vom 01.10.2003. Am 02.07.2004 beendete er erfolgreich den Feldwebelanwärterlehrgang Teil 2.
- 3
Mit Bescheid vom 25.10.2004 wurde der Kläger fristlos (zum 27.10.2004) aus der Bundeswehr entlassen. In den Gründen heißt es u.a.: Der Kläger habe Reisekosten für eine Umzugsreise am 16.07.2004 geltend gemacht und dabei angegeben, dafür sein eigenes Kraftfahrzeug genutzt zu haben. Tatsächlich sei er aber von einem Kameraden mitgenommen worden. Der Kläger habe gewusst, dass sein Verhalten den Tatbestand des Betruges erfülle.
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Seine dagegen eingelegte Beschwerde wurde durch Beschwerdebescheid vom 10.03.2005 - zugestellt am 15.03.2005 - unter gleichzeitiger Anordnung der sofortigen Vollziehung zurückgewiesen.
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Die dagegen gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 13.07.2006 abgewiesen.
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Der Senat hat die Berufung des Klägers durch Beschluss vom 27.04.2008 - zugestellt am 30.04.2008 - wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung zugelassen. Nach Verlängerung der Berufungsbegründungsfrist um einen Monat ist die Berufungsbegründung am 24.06.2008 eingegangen.
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Der Kläger beantragt,
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das Urteil des Verwaltungsgerichts Greifswald - 6. Kammer - vom 13.07.2006 zu ändern und die angefochtenen Bescheide aufzuheben
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sowie die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Beschwerdeverfahren für erforderlich zu erklären.
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Die Beklagte beantragt,
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die Berufung zurückzuweisen.
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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
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Die Berufung des Klägers hat Erfolg. Der Klage ist stattzugeben. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
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Die fristlose Entlassung des Klägers aus der Bundeswehr ist nicht gerechtfertigt, weil die Voraussetzungen der als Rechtsgrundlage einzig in Betracht kommenden Vorschrift des § 55 Abs. 5 SG nicht vorliegen. Danach kann ein Soldat auf Zeit während der ersten vier Dienstjahre fristlos entlassen werden, wenn er seine Dienstpflichten schuldhaft verletzt hat und sein Verbleiben in dem Dienstverhältnis die militärische Ordnung oder das Ansehen der Bundeswehr ernstlich gefährden würde.
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Zutreffend hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass der Kläger gegen die Pflicht zum treuen Dienen und gegen die Wahrheitspflicht (§§ 7 und 13 Abs. 1 SG) schuldhaft verstoßen hat. Zur Vermeidung von Wiederholungen kann in diesem Punkt auf die Ausführungen im erstinstanzlichen Urteil verwiesen werden.
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Das Verbleiben des Klägers im Soldatenverhältnis auf Zeit hätte jedoch weder die militärische Ordnung noch das Ansehen der Bundeswehr ernstlich gefährdet.
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Ob diese tatbestandsmäßigen Voraussetzungen für die Entlassung vorliegen, ist verwaltungsgerichtlich uneingeschränkt zu überprüfen; der für die Entlassung zuständigen Stelle ist insoweit kein Beurteilungsspielraum eingeräumt (vgl. Beschl. des Senats v. 23.10.1997 - 2 L 32/97 -, juris Rn. 22 m.w.N.).
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Bei der Bestimmung des Begriffs der militärischen Ordnung ist vom Verteidigungszweck der Bundeswehr auszugehen. Zur militärischen Ordnung gehört alles, was erforderlich ist, um die Verteidigungsbereitschaft der Bundeswehr nach den gegebenen rechtlichen und tatsächlichen Verhältnissen zu erhalten, wobei es nicht genügt, wenn lediglich Randbereiche des Militärischen berührt werden. Eine ernstliche Gefährdung der so verstandenen militärischen Ordnung durch das Verbleiben eines Soldaten, der seine Dienstpflichten verletzt hat, im Dienst kann sich aus der begründeten Befürchtung ergeben, dass es zu weiteren vergleichbaren Dienstpflichtverletzungen kommen werde (Wiederholungsgefahr). Die Gefahr kann sich aber auch daraus ergeben, dass es sich bei den einzelnen Dienstpflichtverletzungen um das typische Teilstück einer als allgemeine Erscheinung auftretenden Neigung zu Disziplinlosigkeiten handelt, sodass ohne die Entlassung ein Anlass zu ähnlichem Verhalten für andere Soldaten gegeben wäre. Daraus folgt, dass nicht jede Dienstpflichtverletzung die Möglichkeit einer fristlosen Entlassung eröffnet. Vielmehr ist unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles zu erwägen, ob einer eventuellen Gefährdung durch andere Maßnahmen begegnet werden kann.
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Wenn § 55 Abs. 5 SG eine "ernstliche" Gefährdung voraussetzt, konkretisiert das Gesetz an dieser Stelle den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Jedenfalls wenn es sich nicht um eine schwerwiegende Dienstpflichtverletzung handelt oder sonst besondere Umstände die sofortige Beendigung des Dienstverhältnisses erforderlich machen, bedarf es im Regelfall vor der Entlassung einer Pflichtenmahnung, verbunden mit dem Hinweis auf die drohende Entlassung (vgl. Beschl. des Senats v. 23.10.1997 - 2 L 32/97 -, a.a.O. Rn. 21; OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 23.04.2009 - 1 L 29/09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 14.07.2006 - 10 A 10243/06 -; Nieders. OVG, Beschl. v. 30.05.2006 - 5 ME 67/06 -; alle m.w.N. und jeweils zit. nach juris).
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Das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot der Verhältnismäßigkeit verpflichtet die Beklagte auch, zu berücksichtigen, wenn der betreffende Soldat die Dienstpflichtverletzung als Heranwachsender begangen hat (vgl. zu einer beamtenrechtlichen Entlassung: Beschl. d. Senats v. 22.04.1993 - 2 M 78/92 -, m.w.N.). Heranwachsender ist, wer noch nicht 21 Jahre alt ist (vgl. § 1 Abs. 2 JGG). Dies gilt auch für den Anwendungsbereich des § 55 Abs. 5 GG. Zwar ist davon auszugehen, dass der betroffene Personenkreis allgemein vergleichsweise jung ist; ersichtlich erfasst die Norm aber auch Erwachsene im strafrechtlichen Sinne. Auch die Gesamtpersönlichkeit des Soldaten ist in den Blick zu nehmen, wobei es insbesondere darauf ankommt, ob sich seine Dienstpflichtverletzung als einmalige Verfehlung darstellt (vgl. Beschl. des Senats v. 24.01.2007 - 2 O 65/06 -, m.w.N.).
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Die Anwendung dieser Maßstäbe führt im vorliegenden Fall zu dem Ergebnis, dass das Verbleiben des Klägers im Dienstverhältnis die militärische Ordnung der Bundeswehr nicht ernstlich gefährdet hätte.
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Bei der Dienstpflichtverletzung des Klägers geht es nicht um den inneren Kernbereich des Militärischen, wie dieser etwa bei einer Befehlsverweigerung oder bei Drogenkonsum während des Dienstes betroffen wäre. Der Senat verkennt allerdings nicht, dass auch ein Vermögensdelikt zum Nachteil des Dienstherrn im Einzelfall zur Bejahung der tatbestandsmäßigen Voraussetzungen für eine Entlassung nach § 55 Abs. 5 SG führen kann. Dies würde aber voraussetzen, dass die Höhe des Schadens, den der Soldat angerichtet hat (bzw. anrichten wollte) oder die besonderen Umstände der Dienstpflichtverletzung die Annahme rechtfertigen, der Soldat sei zur Aufrechterhaltung der militärischen Ordnung in der Bundeswehr nicht mehr tragbar. In diesem Zusammenhang kann auch auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in Disziplinarverfahren verwiesen werden. Danach kommt bei unrichtigen Angaben eines Beamten in Anträgen auf aus dem Beamtenverhältnis fließende Unterstützungen grundsätzlich eine Gehaltskürzung, bei erschwerenden Umständen, etwa bei zusätzlicher Urkundenfälschung, die Dienstgradherabsetzung oder auch die Entfernung aus dem Dienst in Betracht (Urt. v. 12.12.1989 - 1 D 77/88 -, zit. nach juris).
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Vorliegend handelt es sich um einen aus mehreren Gründen minder schweren Fall, so dass bei einem Beamten nicht einmal eine Gehaltskürzung verwirkt wäre (vgl. auch § 34 Abs. 1 Nr. 1 BBG).
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Dass der Kläger konkret einen großen Schaden hätte anrichten wollen, ist nicht festzustellen. Hiervon geht ersichtlich auch die Beklagte nicht aus, denn in den angefochtenen Bescheiden wird die Summe bzw. die Größenordnung, um die es gegangen ist, nicht erwähnt. Bei den Verwaltungsvorgängen findet sich allerdings auf dem formularmäßigen Antrag, den der Kläger am 02.08.2004 ausgefüllt hat, die Eintragung eines Erstattungsbetrags in Höhe von 85,50 Euro. Der Kläger hat ersichtlich auch nicht nach einem wohl durchdachten Plan gehandelt, sondern die Tat eher unüberlegt ausgeführt. Zum einen war er am Tag der abgerechneten Reise, d.h. am 16.07.2004 weder im Besitz einer Fahrerlaubnis noch eines einsatzfähigen Fahrzeugs, allein deshalb war das Risiko der Entdeckung schon relativ hoch (vgl. u.a. Schriftsatz der Beklagten v. 05.08.2008). Zum anderen hat er auch dem Kameraden, mit dem er tatsächlich mitgefahren ist, nichts über seine Absicht, die Fahrt abrechnen zu wollen, mitgeteilt, sodass dieser ihn in seiner eigenen Abrechnung als Mitfahrer angegeben hat. Als Entlastung im strafrechtlichen bzw. disziplinarrechtlichen Sinne ist es auch zu werten, dass es beim versuchten Betrug geblieben ist (vgl. §§ 23, 49 Abs. 2 StGB). Außerdem ist zu berücksichtigen, dass der Kläger zur Tatzeit erst 18 Jahre alt war, was in den angefochtenen Bescheiden keine Erwähnung findet, obwohl der Kläger im Beschwerdeverfahren mehrfach auf sein jugendliches Alter hingewiesen hatte. So schreibt er etwa in der Eingabe vom 22.12.2004, er sei der "jüngste Unteroffizier, den die Bundeswehr je hatte". Schließlich ist noch darauf hinzuweisen, dass die Beklagte selbst dem Kläger im Beschwerdebescheid ein "sonst unbeanstandetes dienstliches Verhalten" bescheinigt hat.
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Danach ist nicht festzustellen, dass das Verbleiben des Klägers in der Bundeswehr die militärische Ordnung ernstlich gefährdet hätte. Es gibt keine hinreichenden Anhaltspunkte für die Annahme, dass der befürchteten Wiederholungs- bzw. Nachahmungsgefahr nicht in genügendem Maße durch eine Disziplinarmaßnahme eventuell mit der Androhung der Entlassung im Wiederholungsfall hätte entgegengewirkt werden können. Die Beklagte selbst hat es im Übrigen ersichtlich nicht für erforderlich gehalten, den Kläger sofort an der weiteren Dienstausübung zu hindern. Seine Verfehlung ist spätestens im August 2004 bekannt gewesen. Der Kläger hat aber noch bis März 2005 seinen Dienst verrichtet (Anordnung der sofortigen Vollziehung der Entlassung). Der Kläger hatte zu dieser Zeit ohnehin nur noch etwa sechs Monate bis zu seinem regulären Dienstzeitende.
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Auch eine ernstliche Gefährdung des Ansehens der Bundeswehr ist zu verneinen.
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Eine solche Gefährdung ist anzunehmen, wenn der Ruf der Bundeswehr gefährdet, das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Rechtstaatlichkeit der Streitkräfte erschüttert ist (vgl. Nieders. OVG, a.a.O.; Beschl. d. Senats v. 23.10.1997, a.a.O.).
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Wenn es dazu im Beschwerdebescheid heißt, die Öffentlichkeit stelle hohe Anforderungen an die Integrität der Bundeswehr, deren Vertrauen werde irreparabel zerstört, wenn auch nur der Anschein entstünde, der Dienstherr dulde Betrugsdelikte, so wird nicht deutlich, auf welche Weise diese Außenwirkung erzielt worden sein könnte. Es ist nicht einmal ersichtlich, dass die Dienstpflichtverletzung des Klägers in der Truppe bekannt geworden ist, sieht man einmal von der Vernehmung des Kameraden, der den Kläger in seinem PKW hat mitfahren lassen, als Zeugen ab. Geht man aber zugunsten der Beklagten von einer gewissen Außenwirkung aus, so fehlt es jedenfalls an der Ernstlichkeit der Ansehensgefährdung, zumal anzunehmen ist, dass wer auch immer von der Verfehlung des Klägers erfahren haben sollte, zugleich wohl auch über deren prompte Aufdeckung informiert gewesen wäre. In diesem Punkt gelten außerdem die Ausführungen zur fehlenden Ernstlichkeit der Gefährdung der militärischen Ordnung entsprechend.
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Da bereits die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen des § 55 Abs. 5 SG für eine Entlassung des Klägers nicht vorliegen, kommt es nicht darauf an, ob die angefochtenen Bescheide Ermessensfehler aufweisen.
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Die Kostenentscheidungen beruhen auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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Gründe, die Revision zuzulassen, sind nicht ersichtlich (§ 132 Abs. 2 VwGO).
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Beschluss
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Der Streitwert wird für die zweite Instanz gemäß § 52 Abs. 5 GKG auf 9.060,03 Euro festgesetzt.
(1) Soweit sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt, gilt für die Vollstreckung das Achte Buch der Zivilprozeßordnung entsprechend. Vollstreckungsgericht ist das Gericht des ersten Rechtszugs.
(2) Urteile auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen können nur wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar erklärt werden.
Für vorläufig vollstreckbar ohne Sicherheitsleistung sind zu erklären:
- 1.
Urteile, die auf Grund eines Anerkenntnisses oder eines Verzichts ergehen; - 2.
Versäumnisurteile und Urteile nach Lage der Akten gegen die säumige Partei gemäß § 331a; - 3.
Urteile, durch die gemäß § 341 der Einspruch als unzulässig verworfen wird; - 4.
Urteile, die im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen werden; - 5.
Urteile, die ein Vorbehaltsurteil, das im Urkunden-, Wechsel- oder Scheckprozess erlassen wurde, für vorbehaltlos erklären; - 6.
Urteile, durch die Arreste oder einstweilige Verfügungen abgelehnt oder aufgehoben werden; - 7.
Urteile in Streitigkeiten zwischen dem Vermieter und dem Mieter oder Untermieter von Wohnräumen oder anderen Räumen oder zwischen dem Mieter und dem Untermieter solcher Räume wegen Überlassung, Benutzung oder Räumung, wegen Fortsetzung des Mietverhältnisses über Wohnraum auf Grund der §§ 574 bis 574b des Bürgerlichen Gesetzbuchs sowie wegen Zurückhaltung der von dem Mieter oder dem Untermieter in die Mieträume eingebrachten Sachen; - 8.
Urteile, die die Verpflichtung aussprechen, Unterhalt, Renten wegen Entziehung einer Unterhaltsforderung oder Renten wegen einer Verletzung des Körpers oder der Gesundheit zu entrichten, soweit sich die Verpflichtung auf die Zeit nach der Klageerhebung und auf das ihr vorausgehende letzte Vierteljahr bezieht; - 9.
Urteile nach §§ 861, 862 des Bürgerlichen Gesetzbuchs auf Wiedereinräumung des Besitzes oder auf Beseitigung oder Unterlassung einer Besitzstörung; - 10.
Berufungsurteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten. Wird die Berufung durch Urteil oder Beschluss gemäß § 522 Absatz 2 zurückgewiesen, ist auszusprechen, dass das angefochtene Urteil ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar ist; - 11.
andere Urteile in vermögensrechtlichen Streitigkeiten, wenn der Gegenstand der Verurteilung in der Hauptsache 1.250 Euro nicht übersteigt oder wenn nur die Entscheidung über die Kosten vollstreckbar ist und eine Vollstreckung im Wert von nicht mehr als 1.500 Euro ermöglicht.